FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS

MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ISABELLA SILVA DI JORGE PORTELLA VALDERRAMA

A ATUAÇÃO DA ANVISA EM POSTOS DE FRONTEIRA: UM ESTUDO À LUZ DAS

ESPECIFICIDADES REGIONAIS E RELAÇÕES INTERNACIONAIS

BRASÍLIA, DF
2020
 ISABELLA SILVA DI JORGE PORTELLA VALDERRAMA

A ATUAÇÃO DA ANVISA EM POSTOS DE FRONTEIRA: UM ESTUDO À LUZ DAS

ESPECIFICIDADES REGIONAIS E RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Trabalho final de curso apresentado à Escola

Brasileira de Administração Pública e de
Empresas da Fundação Getúlio Vargas como
requisito para obtenção do grau de mestre.
Área de concentração: Administração Pública.
Orientador: Prof. Bernardo de Abreu Guelber
Farjardo.

BRASÍLIA, DF
2020
 Ficha catalográfica

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Ficha catalográfica elaborada pelo Sistema de Bibliotecas/FGV

Valderrama, Isabella Silva Di Jorge Portella

A atuação da anvisa em postos de fronteira : um estudo à luz das
especificidades regionais e relações internacionais / Isabella Silva Di
Jorge Portella Valderrama. – 2020.
111 f.

Dissertação (mestrado) - Escola Brasileira de Administração Pública e

de Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientador: Bernardo de Abreu Guelber Farjardo.
Inclui bibliografia.

1. Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Brasil). 2.Agências

reguladoras de atividades privadas. 3. Saúde pública - Rgulamentação –
Brasil. 4. Administração pública. 5. Políticas públicas – Brasil. I. Fajardo,
Bernardo de Abreu Guelber.. II. Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas. Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa. III.
Título.

CDD – 614.2

Elaborada por Márcia Nunes Bacha – CRB-7/4403

Folha de Aprovação
 AGRADECIMENTOS

Agradeço à Anvisa pela oportunidade de participar dessa turma de mestrado que transformou
minha jornada profissional e pessoal.
Aos professores da FGV e ao meu orientador agradeço por todo aprendizado que me
proporcionaram, não apenas teóricos, mas sobre a real Administração Pública e seus bastidores.
Aos colegas da Anvisa que participaram das entrevistas, agradeço toda a disponibilidade.
Aos colegas da Gegad agradeço por todo o apoio e compreensão em minhas semanas de estudo
para que eu pudesse cursar esse mestrado.
Aos meus colegas de turma, agradeço toda a companhia nessa intensa jornada, nas alegrias, nos
desafios e apoio nos desabafos. Vocês são especiais.
À minha amiga Mary Anne, agradeço todo o apoio, e por ser luz quando precisei; aprendi muito
com você.
Ao meu marido, agradeço as revisões de meus trabalhos, por ser o ouvinte dos meus ensaios e,
principalmente, por me apoiar incondicionalmente em todas as minhas decisões e me dar forças
sempre que precisei.
Aos meus filhos amados, agradeço a compreensão da ausência da mamãe em vários momentos
de família, entendendo que logo eu estaria de volta.
À minha mãe agradeço por nunca perder a confiança em mim, e me estimular sempre que
precisei; ter você ao meu lado é fundamental.
Ao meu pai, agradeço seu amor que transcende a presença física terrena e, com certeza,
contribuiu para que pudesse chegar até aqui. Você sempre viverá em mim.
 RESUMO

Objetivo – Este estudo analisa a atuação da vigilância sanitária em fronteira, identificando as

especificidades regionais, riscos e dificuldades relacionadas à sua gestão e regulação. Ainda,
apresenta um mapeamento das políticas internacionais e parcerias existentes na área e controle
sanitário das fronteiras.
Metodologia – Trata-se de pesquisa descritiva, exploratória, do tipo estudo de caso e utilizou
uma abordagem qualitativa. O caso de estudo consistiu na atuação realizada pela Agência
Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), e as unidades de análise seus 15 postos de fronteira
com possibilidade de fechamento. A pesquisa foi realizada no período entre 10/2019 e 03/2020.
Utilizou-se o método de triangulação para coleta, interpretação e consolidação dos dados.
Assim, a pesquisa dividiu-se em três técnicas. Na primeira, pesquisa documental, foram
analisados os principais acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário. Na segunda,
foram realizadas 16 entrevistas semiestruturadas e virtuais com servidores da área, onde
utilizou-se formulário do Design Etnográfico para entender mais profundamente as
especificidades regionais na atuação em fronteiras. A terceira técnica, foi a aplicação de
questionário para coleta de dados quantitativos referentes às demandas locais. Por fim, foi
realizada uma análise dos acordos destacando aqueles com impacto direto, foi elaborada uma
proposta de dois modelos lógicos para complementar a análise da atuação da vigilância sanitária
em fronteira, além da nuvem de palavras que sintetiza a abordagem desta pesquisa.
Resultados – O Brasil é signatário de 13 acordos internacionais que envolvem principalmente
a atuação em vigilância sanitária em fronteira. Foi demonstrado que o perfil atual dos postos
não está adequado aos principais resultados e objetivos da missão do órgão, e apresentam
desafios estruturais e organizacionais que precisam ser enfrentados sob o aspecto do valor
público à sociedade, eficiência e eficácia. Os modelos lógicos (sul e norte) esquematizam dois
componentes – gestão e controle sanitário – e evidenciam as diferenças regionais na atuação
em fronteira.
Limitações – A principal limitação da pesquisa é que se baseia em percepções de uma parcela
dos servidores e foi realizada de maneira virtual. Adicionalmente, os modelos lógicos propostos
não foram validados pelos participantes ou pela gestão da Agência. Pesquisas futuras podem
validar os modelos e ampliar a avaliação da efetividade das ações de vigilância sanitária em
fronteiras.
Contribuições práticas – A partir desses resultados, as organizações poderão identificar
desafios semelhantes, não apenas em localidades de fronteiras, considerando que problemas
estruturais, dificuldade no relacionamento entre os órgãos e diminuição no quadro de
servidores, são realidade em grande parte da administração pública. Assim, podem utilizar
métodos semelhantes de avaliação ou adaptar as soluções e estratégias propostas neste estudo
de caso para suas organizações.
Contribuições sociais – A análise da atuação realizada, e início do processo de avaliação por
meio da definição dos modelos lógicos, pode contribuir para o aprendizado da organização e
melhoria dos resultados dos serviços entregues à sociedade, contribuindo assim para a
diminuição do risco sanitário à população.
Originalidade – Pelo nosso conhecimento, este é o primeiro estudo que relaciona a análise da
atuação em fronteira sob o aspecto qualitativo por meio da vivência e realidade de seus atores.
Palavras-chave: Fronteira; Vigilância Sanitária; Valor Público; Modelo Lógico
Categoria do artigo: Dissertação de Mestrado/Estudo de Caso
 ABSTRACT

Purpose – This study analyzes the performance of border health surveillance, identifying
regional specificities, risks and difficulties related to its management and regulation. It also
presents a mapping of international policies and existing partnerships in the area and border
health control.
Design/Methodology - It is a descriptive, exploratory, case study type and used a qualitative
and quantitative method. The unit of analysis consisted of the work of National Health
Surveillance Agency (Anvisa), and the unit are the 15 border posts that have the possibility of
closing. The research was carried out from 10/2019 to 03/2020. The triangulation method was
used to collect, interpret and consolidate the data. So, the research was divided into three
techniques. In the first, documentary research, the main international agreements to which
Brazil is a signatory were analyzed. In the second, 16 semi-structured and virtual interviews
were conducted with civil servants, who work on the theme, where Ethnographic Design form
was used to understand more deeply the regional specificities in acting in frontiers. The third
technique used a questionnaire to collect quantitative data regarding local demands. Finally, an
analysis of the agreements was carried out highlighting those with a direct impact, a proposal
of two logical models was elaborated to complement the analysis of the performance of border
health surveillance, and, in addition, a word cloud that synthesizes the approach of this research.
Findings – Brazil is a signatory to 13 international agreements that mainly involve action on
border health surveillance. It was demonstrated that the current profile of the posts is not
adequate to the main results and objectives of the agency's mission, and presents structural and
organizational challenges that need to be faced in terms of public value to society, efficiency
and effectiveness. The logical models (south and north) outline two components - health
management and control - and show regional differences in health surveillance performance.
Research Limitations - The main limitation of the research is that it is based on the perceptions
of a portion of the servers and was carried out in a virtual way. Additionally, the proposed
logical models were not validated by the participants or by the Agency's management. Future
research can validate the models and expand the assessment of the effectiveness of border health
surveillance actions.
Practical Implications - From these results, organizations will be able to identify similar
challenges, not only in border locations, considering that structural problems, difficulty in the
relationship between the agencies and a decrease in the number of civil servants, are a reality
in a large part of public administration. Thus, they can use similar methods of evaluation or
adapt the solutions and strategies proposed in this case study for their organizations.
Social Implications - The analysis of the performance that was done, and the beginning of the
evaluation process through the definition of the logical models, can contribute to the learning
of the organization and to improve the results of the services delivered to society, thus
contributing to the reduction of the health risk to the population.
Originality - To our knowledge, this is the first study that relates the analysis of frontier
performance from a qualitative aspect through the experience and reality of its actors.
Keywords: Frontier; Health Surveillance; Public Value; Logical Model
Paper category: Master´s dissertation/ Case Study
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1- Mapa Estratégico 2016-2019 .................................................................................... 17

Figura 2 – Análise de Agrupamentos de postos físicos ............................................................ 20
Figura 3 - Síntese das etapas do projeto Reestruturação do Modelo de PAF. .......................... 20
Figura 4 - Mapa com os pontos de entrada onde a Anvisa realiza o controle sanitário ........... 22
Figura 5 - Mapa conceitual da pesquisa ................................................................................... 25
Figura 6 - Cadeia de Governança ............................................................................................. 34
Figura 7 - Cadeia de Governança ............................................................................................. 37
Figura 8 - Etapas do Estudo de Caso ........................................................................................ 41
Figura 9 - Triangulação na Coleta de Dados ............................................................................ 43
Figura 10 - Conceitos dos elementos constituintes do modelo lógico ..................................... 49
Figura 11 - Nuvem de Palavras ................................................................................................ 67
Figura 12 - Escala para Classificação de níveis de risco .......................................................... 96
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Número de Viajantes + CIVPs por mês ................................................................ 84

Gráfico 2 – Eventos de Saúde 2009.......................................................................................... 85
Gráfico 3 – Plano de Contigência. ............................................................................................ 86
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1- Atos Internacionais em Vigilância Sanitária ........................................................... 50

 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 13
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO ................................................................................................. 13
1.2 RELEVÂNCIA DA PESQUISA ....................................................................................... 15
1.3 JUSTIFICATIVA .............................................................................................................. 18
2 OBJETIVOS...................................................................................................................... 24
2.1 OBJETIVO GERAL .......................................................................................................... 24
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................................ 24
3 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................. 25
3.1 VIGILÂNCIA SANITÁRIA ............................................................................................. 25
3.1.1 Sistema Nacional de Vigilância Sanitária .................................................................... 25
3.1.2 Agência Nacional de Vigilância Sanitária ................................................................... 27
3.1.3 Regulamento Sanitário Internacional............................................................................ 28
3.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL ................................................................ 31
3.2.1 Gestão Pública no Brasil .............................................................................................. 31
3.2.2 Administração Gerencial .............................................................................................. 32
3.2.3 Eficácia e Eficiência ..................................................................................................... 35
3.2.4 Valor Público ................................................................................................................ 36
3.2.5 Gestão Pública Contemporânea ................................................................................... 38
3.3 FRONTEIRAS .................................................................................................................. 39
3.3.1 Desafios Arco Norte...................................................................................................... 39
3.3.2 Desafios Arco Sul.......................................................................................................... 40
4 METODOLOGIA.............................................................................................................. 41
4.1 PARTICIPANTES DO ESTUDO ..................................................................................... 43
4.2 PERÍODO DO ESTUDO .................................................................................................. 44
4.3 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DA COLETA DE DADOS........................................ 44
4.3.1 Pesquisa Documental ................................................................................................... 45
4.3.2 Entrevista semiestruturada ........................................................................................... 45
4.3.3 Questionário ................................................................................................................. 47
4.4 PROCESSAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS ........................................................... 47
4.4.1 Análise das Relações Internacionais ............................................................................ 47
4.4.2 Síntese dos Registros: perfil dos postos ........................................................................ 48
4.4.3 Nuvem de palavras: percepção geral ........................................................................... 49
4.4.4 Modelo Lógico: análise da atuação em fronteira ........................................................ 49
5 RESULTADOS ................................................................................................................. 52
5.1 ANÁLISE DOS ATOS INTERNACIONAIS POR PAÍS ................................................ 52
5.1.1 Argentina ...................................................................................................................... 54
5.1.2 Bolívia ........................................................................................................................... 55
5.1.3 Colômbia ....................................................................................................................... 56
5.1.4 Paraguai ....................................................................................................................... 58
5.1.5 Peru ............................................................................................................................... 60
5.1.6 Uruguai ......................................................................................................................... 62
5.1.7 Venezuela ...................................................................................................................... 64
5.1.8 Impactos Diretos ........................................................................................................... 67
5.2 PERFIL DOS POSTOS DE FRONTEIRA: PERCEPÇÕES GERAIS ............................. 68
5.2.1 Perfil Arco Norte .......................................................................................................... 70
5.2.1.1 Epitaciolância (AC) ...................................................................................................... 70
5.2.1.2 Assis Brasil (AC) .......................................................................................................... 71
5.2.1.3 Oiapoque (AP) .............................................................................................................. 71
5.2.1.4 Guajará-Mirim .............................................................................................................. 72
5.2.1.5 Pacaraima ...................................................................................................................... 73
5.2.1.6 Bonfim .......................................................................................................................... 75
5.2.2 Perfil Arco Sul .............................................................................................................. 76
5.2.2.1 Corumbá........................................................................................................................ 76
5.2.2.2 Ponta Porã ..................................................................................................................... 77
5.2.2.3 Guaíra............................................................................................................................ 78
5.2.2.4 São Borja....................................................................................................................... 79
5.2.2.5 Santana do Livramento ................................................................................................. 80
5.2.2.6 Uruguaiana .................................................................................................................... 81
5.2.2.7 Jaguarão ........................................................................................................................ 82
5.2.2.8 Chuí ............................................................................................................................... 83
5.2.2.9 Dionísio Cerqueira ........................................................................................................ 84
5.3 FORMULÁRIOS: ATIVIDADES DE DESTAQUE ........................................................ 85
5.4 AVALIAÇÃO DA ATUAÇÃO DE PAF – ARCO NORTE E ARCO SUL .................... 89
5.4.1 Modelo Lógico Arco Norte ........................................................................................... 89
5.4.1.1 Principais Considerações Arco Norte ........................................................................... 90
5.4.2 Modelo Lógico Arco Sul ............................................................................................... 91
5.4.2.1 Principais Considerações Arco Sul ............................................................................... 92
6 CONCLUSÃO ................................................................................................................... 94
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................................... 97
ANEXOS ................................................................................................................................ 104
 13

1 INTRODUÇÃO

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO

Atuar na gestão e implementações de políticas públicas no Brasil tem representado um

enorme desafio para os gestores públicos. Assim:

Falar da fronteira brasileira é falar de diversas fronteiras. Em razão de sua

extensão, a fronteira brasileira não só se avizinha de diferentes países, como
percorre paisagens, culturas e interesses econômicos que demarcam
especificidades e fazem emergir muitas divisas (PÊGO; MOURA, 2018).

De acordo com os autores, diferentemente de outras localidades, as fronteiras possuem

relações mais complexas e uma grande diversidade e mistura cultural, tendo assim, um modelo
próprio de organização e um complexo arcabouço legal.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)1, diz que a fronteira brasileira
com os países da América do Sul tem 15 mil quilômetros (km) de comprimento, 150 km de
largura de faixa e área total de 1,4 milhão de km² - o equivalente a 16,6% do território brasileiro.
O Brasil possui fronteira com 10 países vizinhos, com características econômicas e sociais das
mais diversas.
Segundo o Artigo 20, § 2º, da Constituição Federal de 1988, a faixa de fronteira é a área
de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres (BRASIL,
1988). Essa faixa é considerada fundamental para a defesa do território nacional e sua ocupação
e utilização devem ser reguladas em lei.
Segundo Eguren (2016), as fronteiras são formadas e produzidas por uma série de atores,
movimentos e discursos. Simmel (2000) vai ao encontro dessa afirmação ao dizer que a sua
relevância se deve não à linha física, mas, antes, à maneira como ela é construída histórica e
socioculturalmente, podendo assumir uma diversidade de formas. Nas palavras do próprio
autor: “a fronteira não é somente uma expressão espacial com consequências sociológicas, mas
também uma expressão sociológica que se forma espacialmente”.
Conforme a Constituição de 1988, a responsabilidade das fronteiras do Brasil é
competência da União, incluindo as ações de segurança nacional, do comércio internacional, da
vigilância sanitária, dentro outras. É importante ressaltar que, em todos os momentos históricos,

1
Disponível em: <https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2020-06/ibge-divulga-relacao-dos-
municipios-na-faixa-de-fronteira-do-brasil>.
 14

o comércio internacional, a circulação de pessoas e mercadorias, o trânsito entre diversos países,

seja qual for o meio de locomoção, estiveram presentes, ressaltando que o controle sanitário em
portos, aeroportos e fronteiras sempre foi uma das preocupações da saúde pública.
A vigilância sanitária é um campo do conhecimento da Saúde Coletiva e se configura
num conjunto de práticas voltadas à proteção à saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde
(SUS). Segundo Costa (2009), a vigilância sanitária se situa no:

Âmbito da intervenção nas relações sociais produção-consumo e tem sua

dinâmica vinculada ao desenvolvimento científico e tecnológico e a um
conjunto de processos que perpassam o Estado, o mercado e a sociedade.

O órgão federal é responsável por promover a proteção da saúde da população por meio
do controle sanitário, da saúde do viajante, da infraestrutura, dos meios de transporte, produtos
e empresas em portos, aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados conforme a Orientação de
Serviço n° 46/20182. A OS 46 que aprovou as orientações relativas ao processo de inspeção
sanitária de infraestrutura e meios de transporte de Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos
Alfandegados, e diretrizes para utilização do sistema de gerenciamento de risco para tomada de
decisão e monitoramento dessas atividades.
Compreendem aqui as ações de vigilância relativas ao controle da qualidade da água,
resíduos sólidos e líquidos, alimentos, animais transmissores de doenças, ambientes
climatizados e saúde do viajante. Ainda neste escopo, estão as atividades relacionadas ao
controle e fiscalização de bens e produtos importados sob vigilância sanitária, incluindo os
ambientes de armazenagem.
Conforme estudo realizado pelo Programa das Nações Unidas pelo Desenvolvimento
(PNUD) sobre ações da Anvisa em PAF (BRASIL, 2016) tais ações realizadas atualmente em
portos, aeroportos, fronteiras mantém práticas adotadas no século passado. Assim, apesar de o
estudo avaliar a existência de avanços regulatórios nacionais e internacionais, identificou que
as ações ainda remontam aos controles de entrada e saída, entendidos como barreira sanitária,
pautados pela cobrança e verificação de documentos, mantendo desta forma, práticas cartoriais.
Além disso, ainda pautam sua ação pelo caráter de polícia de fronteiras, sem considerar as
diferentes categorias e níveis de risco, e não se inserem no contexto das ações de saúde de suas
regiões, estados e municípios. Assim, estudo do PNUD concluiu que, com tantas atribuições,
é fundamental um profundo conhecimento e a melhoria da gestão da vigilância sanitária em

2
Publicada no Boletim de Serviço n° 45 de 29/10/2018.
 15

pontos de entrada, alcançando na prática, eficácia, eficiência e economicidade no cumprimento

de sua missão institucional.
Toda essa extensão de fronteira, o tamanho e a diversidade geográfica deste país, são os
grandes desafios para a segurança sanitária. Os pontos de passagem de fronteira nacionais são
locais que variam quanto a infraestrutura e autoridades que atuam nesses pontos. Há localidades
com pontes e instalações aduaneiras ou da polícia federal, a exemplo de Assis Brasil, e
localidades em que as cidades fronteiriças não possuem estruturas de separação, a exemplo de
Ponta Porã. A Anvisa possui PVPAFs instalados em 16 municípios fronteiriços, na grande parte
em instalações compartilhadas com a Receita Federal.

1.2 RELEVÂNCIA DA PESQUISA

São poucos os estudos que abordam a atuação da vigilância sanitária em PAF, embora
seja sua função mais antiga, iniciada em 1809, com a abertura dos portos e a chegada da família
real portuguesa. Sebastião e Lucchese (2010) analisaram o processo de importação de
substâncias psicotrópicas e apontaram uma série de sugestões para auxiliar no avanço do
controle sanitário, incluindo a desburocratização das inspeções; a implementação de
procedimentos operacionais; a integração entre as áreas da Anvisa que fazem parte desse
controle; e um sistema de informação eficiente, “que possam embasar as tomadas de decisões
e o planejamento das ações, considerando a questão do risco sanitário envolvido em cada
operação e a respectiva necessidade de controle” em PAF (SEBASTIÃO e LUCCHESE, 2010)
Outro estudo buscou identificar os mecanismos e as ações para ajudar a harmonizar a
vigilância sanitária transfronteiriça e fornecer uma resposta oportuna e eficaz a eventos que
possam ameaçar a segurança internacional da saúde. Considerando as capacidades do Brasil,
Colômbia e Peru, Quirós et al (2011) analisaram a estrutura legal e administrativa; a capacidade
de detectar, avaliar e relatar situações de risco e a capacidade de investigar, intervir e comunicar
situações internacionais de risco à saúde. Constataram a necessidade de mais recursos para
gestão e ações coordenadas entre os três países, a fim de fortalecer a vigilância e o
monitoramento da saúde pública em suas áreas de fronteira.
Os portos, os aeroportos e as fronteiras representam uma área de grande relevância para
a saúde pública, pois são pontos de entrada por onde circulam pessoas, meios de transporte,
bens e produtos sujeitos a vigilância sanitária. Conforme Termo de Referência do Projeto
 16

BRA/2010 - PNUD,3 que trata da estruturação do sistema de vigilância e monitoramento de

produtos para a saúde, na última década, devido ao aumento do fluxo de pessoas e cargas
importadas, cresceu a demanda de trabalho na área de Portos, Aeroportos, Fronteiras e recintos
alfandegados. Entretanto, diversos fatores tem dificultado o desempenho dos processos de
trabalho com a excelência necessária. Dentre estes, destacam-se:
• O número insuficiente de servidores para execução das atividades nas Coordenações e
postos;
• Infraestrutura precária nas Coordenações e postos (ex. computadores obsoletos, baixa
velocidade de rede e infraestrutura física);
• Sistemas informatizados que não atendem adequadamente a todas as demandas;
• Ausência de sistemas informatizados para controle de determinados processos de
trabalho; e
• Processos de trabalho complexos e diversificados.
Como instituição federal, a Anvisa realiza ciclos de planejamento estratégico. No ciclo
de 2016-2019, ficou estabelecido que seria priorizado um novo modelo de atuação em PAF.
Este projeto teve a finalidade de aperfeiçoar o controle sanitário de Portos, Aeroportos,
Fronteiras e recintos alfandegados, dos bens e produtos, dos meios de transporte e dos serviços
submetidos à vigilância sanitária, bem como a proteção à saúde do viajante, de forma mais
eficiente, com foco no aprimoramento da avaliação do risco sanitário.
A partir do Planejamento Estratégico da Anvisa do ciclo 2016-2019, a Agência definiu
quais seriam seus principais objetivos a serem alcançados no período, de maneira a buscar o
alcance de sua missão institucional:

Proteger e promover a saúde da população, mediante a intervenção nos riscos

decorrentes da produção e do uso de produtos sujeitos à vigilância sanitária,
em ação coordenada e integrada no âmbito do Sistema Único de Saúde
(BRASIL, 2016).

Dessa maneira, para se ajustar ao crescimento constante da demanda, e considerando as

dificuldades estruturais que impactavam o desempenho dos processos de trabalho, foi incluído
no Planejamento Estratégico da Anvisa (2016 – 2019)4 o Objetivo Estratégico 6:

3
Documento interno disponível no Processo Eletrônico SEI25351.840230/2016-87
4
Disponível em:
<http://portal.anvisa.gov.br/documents/281258/0/Relat%C3%B3rio+de+Gest%C3%A3o+2017/112b
4c90-9367-4e62-8016-dc54bfbbde32>.
 17

Elevar a eficiência das operações em Portos, Aeroportos e Fronteiras (PAF),

com vistas a possibilitar a reestruturação do modelo existente, compreendendo
a melhoria de processos e a revisão do marco regulatório, para reduzir os
riscos relacionados a bens e produtos importados, meios de transporte,
instalações e viajantes, no contexto da vigilância sanitária de PAF.

Figura 01 Mapa Estratégico 2016-2019

Fonte: Aplan/Gadip/Anvisa

Nesse contexto, além da criação do Objetivo Estratégico Nº 06 "Elevar a eficiência das

operações em portos, aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados (PAF)”5, foi criado o
Projeto Estratégico: Reformulação do Modelo de Atuação em PAF, que tinha como principal
objetivo a melhoria nos processos de trabalho de PAF, incluindo mudanças em sua estrutura,
de maneira a buscar uma atuação mais eficiente e eficaz (BRASIL, 2020)
Dentre os desdobramentos do Projeto foi proposto o fechamento de 15 postos de
fronteira, tendo como principal critério o volume das demandas existentes nestes locais.

5
Disponível em:
<http://portal.anvisa.gov.br/documents/281258/2941545/Relat%C3%B3rio+Gest%C3%A3o+2019_2
3jun2020/2472a197-f927-4c28-bfcc-2cb065e2d43d>.
 18

Assim, o presente estudo pretende aprofundar e qualificar tal análise, visando

compreender também as especificidades locais e regionais, as relações com os países vizinhos
e os principais riscos e dificuldades para gestão e regulação em cada um dos postos de fronteira
da Anvisa. Desse objetivo, emerge como questões de pesquisa:
“Como ocorre a atuação da vigilância sanitária nos postos de fronteira, quais são
suas especificidades regionais e como elas podem impactar em um possível fechamento?”
Em termos empíricos, considera-se que os resultados desse trabalho podem contribuir
com a Anvisa em seu processo de reestruturação, que busca o aumento da eficiência e eficácia
de seus serviços, por meio da implementação do novo modelo de PAF, porém considerando
suas características locais e o contexto político internacional.

1.3 JUSTIFICATIVA

Criada pela Lei nº 9.782, de 26 de janeiro 1999 (BRASIL,1999), a Agência Nacional de

Vigilância Sanitária (Anvisa) é uma autarquia sob regime especial que tem sede e foro no
Distrito Federal, e está presente em todo o território nacional por meio das coordenações de
portos, aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados.
De acordo com informações disponíveis no Portal da Anvisa6, existem 27 coordenações,
estaduais ou regionais e 39 postos, sendo destes 16 localizados em fronteiras. As Coordenações
de Vigilância Sanitária nos estados coordenam, acompanham, controlam, avaliam e
supervisionam as ações de seus postos subordinados. Além disso, as coordenações apoiam
administrativamente as outras unidades organizacionais da Anvisa. De acordo com dados do
primeiro trimestre da Gerência Geral de Portos Aeroportos e Fronteiras7 os postos de fronteira
contam com apenas 32 servidores, sendo que destes apenas 10 ainda não possuem os requisitos
necessários para aposentadoria.
Conforme descrito no Portal, os Postos de Vigilância Sanitária em Fronteiras são
responsáveis pela execução das atividades de controle sanitário em meios de transportes,
viajantes, infraestrutura, produtos importados e exportados, serviços e bens produzidos, bem
como a vigilância epidemiológica e o controle de vetores nessas localidades, bem como

6
Disponível em: <http://portal.anvisa.gov.br/postos-anvisa>.

7
Dados internos da GGPAF, disponíveis dentro da Agência por meio da Intranet.
 19

terminais de passageiros e cargas e estações aduaneiras correlacionadas, em articulação com os

órgãos de saúde dos níveis estadual e municipal bem como com outros órgãos federais.
Durante o ano de 2017 a Gerência Geral de Portos, Aeroportos e Fronteiras (GGPAF)
deu início à implementação do Projeto Estratégico pare reformulação de seu modelo de atuação,
por meio do levantamento das atividades e processos realizados nas 104 unidades (na época),
com o intuito de mapear seus o trabalho e quantitativo de demandas para a realização do
dimensionamento ideal de sua força de trabalho. Além disso, é importante destacar que durante
essa etapa, ficou evidente que, em razão da grande quantidade de aposentadorias previstas
(cerca de 50% do quadro de servidores), a reestruturação e aumento da eficiência nas atividades
de PAF seria ainda mais essencial.
Ao final dessa etapa de diagnóstico constatou-se que o quadro de servidores total (em
todo o Brasil), mesmo com sua redução, seria suficiente se, além de melhoria dos processos e
produtividade da equipe, a força de trabalho fosse organizada de maneira mais racional e de
acordo com as demandas. Então, com base nessa premissa, foi proposto o agrupamento de
diversos postos com menor demanda e a reconfiguração dessas equipes, antes restritas a um
posto, para uma equipe única com uma atuação mais abrangente. Esse agrupamento traria a
extinção formal (Regimento Interno8) dessas unidades.
Importante destacar que esse agrupamento objetiva aumentar a eficiência da atuação,
reduzindo custos estruturais e aproveitando de melhor maneira a força de trabalho disponível,
já que as atividades de fiscalização e inspeção nessas localidades continuarão a ser realizadas,
de acordo com as periodicidades definidas com base em gerenciamento de risco, e também em
outras situações que se fizerem necessárias.
A demanda foi calculada com base no FTE, Full Time Equivalent, que representa o total
de horas médias mínimas estimadas para um servidor no mês, descontadas as férias e a fadiga
humana (20% de taxa de folga).
Porém, além da demanda desses postos, também foi considerada a distância dessas
unidades em relação às suas coordenações ou de outro posto mais próximo - que não teriam
previsão de extinção. A distância não pode impedir um deslocamento em tempo hábil no caso
de alguma emergência epidemiológica, por exemplo.
Na Figura 2, pode-se identificar que a maior parte dos postos (65) teriam previsão de
extinção quando considerados apenas os critérios acima.

8
Disponível em: <http://portal.anvisa.gov.br/regimento-interno>.
 20

Figura 2- Análise de Agrupamento de postos físicos

Fonte: GGPAF/ANVISA

Além dessas questões, foram identificados outros desafios que aumentariam a

complexidade da implementação dessa reestruturação – a remoção de servidores que não
desejam sair de suas cidades de lotação – bem como a existência de postos com baixa demanda,
mas em locais de fronteira, que conforme Pêgo; MOURA, (2018), possuem uma relação mais
complexa e maior diversidade.
Considerando, portanto, as questões relacionadas à quantidade de demandas, a distância
e a complexidade em relação à localização, como no caso de fronteiras, a implementação do
projeto foi dividida em 3 ondas:

Figura 3 – Síntese das etapas do projeto Reestruturação do Modelo de PAF

• Curto prazo.
1ª Onda • Mesma região metropolitana.

• Médio prazo.
2ª Onda • Postos em localidades diferentes.

• Longo prazo.
3ª Onda • Postos em fronteiras.

Fonte: elaborado pela autora

 21

Além disso, em relação à terceira onda, é importante destacar que foi definida como de
longo prazo pois possui maior complexidade. Além disso, percebeu-se que seria necessário um
mapeamento adequado das atividades realizadas nessas localidades para que pudesse ser
avaliado, com maior segurança, os impactos de seu fechamento. Nesse sentido identificou-se
que muitas questões relacionadas à gestão dos postos de fronteiras carecem de harmonização,
definição de diretriz nacional, legislação específica e infraestrutura adequada. Talvez estas
questões se devam, em parte, às características das diferentes regiões em que se encontram e
em relação à articulação com os países vizinhos.
Portanto, ficou evidente que seria imprescindível um estudo específico que analisasse e
maneira mais ampla este impacto, considerando, dentre outras coisas, o mapeamento e
entendimento das atividades realizadas, a existência de acordos internacionais existentes, bem
como questões referentes à estrutura e à distância.
Dessa maneira, esse estudo poderá auxiliar à implementação da 3ª onda do Projeto
Estratégico da Anvisa, fornecendo evidências para subsidiar a tomada de decisão em ao
fechamento dos postos da Anvisa (absorção das atividades em outra localidade) nas localidades
abaixo:
 22

Figura 4 - Mapa com os pontos de entrada onde a Anvisa realiza o controle sanitário

Fonte: Termo de Referência PNUD-Anvisa – 2015.

• Acre - Assis Brasil

• Acre - Epitaciolândia
• Amapá - Oiapoque
• Mato Grosso do Sul - Corumbá
• Mato Grosso do Sul - Ponta Porã
• Paraná - Guaíra
• Rondônia - Guajará-Mirim
• Roraima - Pacaraima
• Roraima – Bonfim
• Rio Grande do Sul - São Borja
• Rio Grande do Sul - Santana do Livramento
• Rio Grande do Sul - Uruguaiana
• Rio Grande do Sul - Jaguarão
• Rio Grande do Sul - Chuí
• Santa Catarina - Dionísio Cerqueira
 23

Além disso, essa indefinição e pouca harmonização nas ações em fronteiras não afetam
apenas as ações de vigilância sanitária. Isso pode ser observado na atuação do Governo Federal
frente à crise decorrente do alto fluxo de imigrantes venezuelanos em Pacaraima – RR, onde os
órgãos responsáveis pelas ações de fronteira tiveram muita dificuldade em atuar rapidamente,
tendo em vista que não existia diagnóstico, harmonização de ações ou plano de contingência
para tal situação. Um fato que se pode observar foi a ocorrência de surto de Sarampo na região
em 2018, conforme informações da Agência Brasil (BRASIL, 2018a). Assim, a metodologia
aqui utilizada e os resultados observados, poderão ser utilizados por outros órgãos que
enfrentem desafios semelhantes.
 24

2 OBJETIVOS

2.1 OBJETIVO GERAL

Entender como os Postos de Vigilância Sanitária de Fronteira da Anvisa (PVPAFs)

exercem suas atividades à luz de suas especificidades regionais e relações internacionais com
os países vizinhos.

2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Mapear as políticas, parcerias, ações e acordos internacionais estabelecidos no campo

de atuação da vigilância sanitária com os países fronteiriços que possam impactar no
fechamento dos postos;

• Analisar as atividades realizadas pela vigilância sanitária nas áreas de fronteira do Brasil
e a viabilidade de sua absorção por outra localidade;

• Caracterizar o perfil das unidades da Anvisa em fronteiras, destacando as

especificidades regionais e potenciais impactos em razão de seu fechamento.
 25

3 REFERENCIAL TEÓRICO

Para melhor compreensão do referencial utilizado nesta pesquisa, foi elaborada a Figura
5, com destaque para três principais abordagens relacionadas à atuação da vigilância sanitária
nos pontos de fronteiras: administração pública, comércio exterior e marco regulatório.

Figura 5 - Mapa conceitual da pesquisa

Fonte: Elaborado pela autora

3.1 VIGILÂNCIA SANITÁRIA

3.1.1 Sistema Nacional de Vigilância Sanitária

Uma das principais inflexões no sistema de saúde brasileiro se deu com o movimento
da Reforma Sanitária, cujo ponto alto foi a realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde, que
discutiu a saúde como direito e delineou seu futuro. Ao instituir o Sistema Único de Saúde
(SUS), a Lei 8080/1990 definiu as vigilâncias sanitária e epidemiológica e a saúde do
trabalhador (SETA et al., 2017).
 26

De acordo com Lucchese (2001) a Visa (Vigilância Sanitária) caracteriza-se por ser uma
área de promoção e, sobretudo, de proteção à saúde, sendo que suas ações, que datam do século
cujas ações, realizadas desde o século XIX, mudam de forma a se adequar às alterações dos
modelos econômicos e com o desenvolvimento social.
Para regulamentar a estrutura e o funcionamento do SUS foi aprovada a Lei Orgânica
da Saúde – Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 – que dispõe sobre as condições para a
promoção, proteção e recuperação da saúde, e a organização e o funcionamento dos serviços
correspondentes. Em seu Art. 6º, a Lei incluí no campo de atuação do SUS, a vigilância
epidemiológica, a vigilância sanitária, a saúde do trabalhador e a assistência terapêutica
integral, inclusive farmacêutica. Segundo Lucchese (2001), a essência da lei Orgânica permite
que se perceba e analise a vigilância sanitária sob o ponto de vista de um espaço de intervenção
do Estado, com a função de atuar no sentido de adequar o sistema produtivo de bens e serviços
de interesse sanitário, e os ambientes, às demandas sociais de saúde, para os indivíduos e para
a coletividade, e às necessidades do sistema de saúde.
Assim, em 1999, foi criado pela Lei nº 9.782, de 26 de janeiro 1999 (BRASIL,1999),
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS). O sistema, de acordo com Seta et al. (2017)
possui não apenas a função de regulação social como também deve exercer a função de zelar
pela qualidade dos bens e serviços ofertados à população brasileira de maneira a garantir o
direito fundamental à saúde. Segundo as autoras, o SNVS precisa, colocar-se ao lado do
interesse coletivo, já que se pressupõe haver um desequilíbrio entre a produção e o consumo de
bens e serviços de saúde, onde o lado mais frágil é o consumidor.
Nesse sentido, foi instituída em 2018 a Política Nacional de Vigilância em Saúde, por
meio da Resolução nº 588, de 12 de julho de 2018 do Conselho Nacional de Saúde (BRASIL,
2018a). Representa um documento norteador do planejamento das ações de vigilância em
saúde, com definições claras de responsabilidades, princípios, diretrizes e estratégias. Portanto,
ao analisar a atuação da Anvisa em seus postos de fronteira, é fundamental que esta esteja
alinhada também com essas diretrizes. A criação da política é resultado de propostas
apresentadas durante a 1ª Conferência Nacional de Vigilância em Saúde, formuladas por
acadêmicos, especialistas, conselheiros de saúde, trabalhadores, usuários e gestores do Sistema
Único de Saúde (SUS).
Nessa questão, cabe destacar conforme artigo da Resolução:

Art. 11 São responsabilidades da União, e compete ao Ministério da Saúde,

por intermédio da Secretaria de Vigilância em Saúde e da Agência Nacional
 27

de Vigilância Sanitária (Anvisa), a gestão da vigilância em saúde no âmbito

da União, compreendendo:

(...)

XIV – executar a vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras,

podendo ser compartilhada com Estados, Distrito Federal e Municípios.
(BRASIL, 2018a)

Essa possibilidade de compartilhamento da execução da ação de vigilância sanitária com

outros órgãos é muito importante ao considerar que um dos objetivos desse estudo é avaliar os
principais riscos do fechamento de postos na Anvisa em fronteira, sendo, portanto, necessário
considerar a atuação conjunta um de seus critérios. Ao mesmo tempo, há que se perceber o
importante valor público da Visa na proteção da saúde da população.

3.1.2 Agência Nacional de Vigilância Sanitária

Criada pela Lei nº 9.782, de 26 de janeiro 1999 (BRASIL, 1999), a Agência Nacional
de Vigilância Sanitária (Anvisa) é uma autarquia sob regime especial, que tem sede e foro no
Distrito Federal, e está presente em todo o território nacional por meio das coordenações de
portos, aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados. Tem por finalidade institucional
promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção
e consumo de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes,
dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de
portos, aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados (PAF).
De acordo conforme Alves e Peci (2011), a regulação realizada pela Anvisa é de impor-
tância para a estruturação do Sistema Único de Saúde, pois suas ações impactam no desenvol-
vimento de setores produtivos e na regulação das indústrias da área da saúde, atuando na
prevenção de riscos à saúde da população e na organização do mercado da saúde.
Importante destacar que a Lei não apenas criou a Agência, mas também definiu o
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária. Dessa maneira instituiu que é competência da
Agência o exercício da vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras, porém, assim
como a Política Nacional de Saúde, determina que essa atribuição pode ser suplementarmente
exercida pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
Nesse sentido, conforme publicação do Conselho Nacional de Secretários de Saúde
(Conass), Para Entender o SUS (BRASIL,2007), durante o combate de doenças como a cólera
na década de 1980, a Síndrome Respiratória Aguda Grave (SRAG) e a Influenza Aviária, 2004,
 28

foi necessário uma ação integrada entre os três componentes do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária, Assim, da mesma forma considerando o Covid-19 atualmente, o Ministério da Saúde
elaborou Plano de Contingência para o controle e enfrentamento da doença, onde fica evidente
que para sua implementação é necessário que essa integração seja fortalecida e as atribuições e
responsabilidades de cada esfera de governo estejam bem definidas (BRASIL, 2020).

3.1.3 Regulamento Sanitário Internacional

Conforme descrito por Menuci (2006), a ampliação do conhecimento na microbiologia

e a melhor compreensão sobre como ocorrem as transmissões das doenças infecciosas, fizeram
surgir a noção de vigilância enquanto inteligência epidemiológica e como instrumento para o
controle e detecção precoce de doenças. Assim, segundo o autor, somente após essa primeira
intervenção é que seriam adotadas medidas restritivas de isolamento dos infernos. A esse
instrumento somou-se o monitoramento por meio da fiscalização sanitária, já na metade do
século 20, complementando assim, as ações de controle que, de uma forma ou outra, aparecem
no Regulamento Sanitário Internacional (RSI).
No que tange as questões sanitárias, uma das principais relações internacionais se dá por
meio da Organização Mundial de Saúde (OMS) do qual o Brasil é membro e ainda, frente a
constante possibilidade de disseminação de doenças, adota o Regulamento Sanitário
Internacional - RSI (2005), aprovado em maio de 2005 e em vigor, no país, desde 15 de junho
de 2007.
Segundo Menuci (2006), o primeiro Regulamento Sanitário Internacional surgiu em
1951, e tinha como propósito o monitoramento e controle de 6 doenças infecciosas graves:
cólera, peste, febre amarela, varíola febre recorrente e tifo. Então, em 1969 o regulamento
sofreu sua primeira revisão e em 1973 novas alterações foram feitas, com a inclusão de medidas
adicionais para o controle da cólera. Porém, em 1981 foram excluídas as exigências em relação
a varíola cuja erradicação havia sido declarada.
Assim, em 1995 foi iniciada a última revisão do Regulamento, finalizada em 2005,
dando origem ao documento atual (OMS, 2005). O regulamento atualmente é restrito apenas
ao controle da cólera, febre amarela e da peste, mas traz em seu preâmbulo que sua finalidade
principal “conseguir a máxima segurança contra a propagação Internacional de doenças com
um mínimo de barreiras ao tráfego Internacional”.
O RSI recomenda aos países membros o cumprimento de suas normas e preceitos, com
vistas a prevenir, proteger, controlar e dar respostas de saúde pública, de forma oportuna,
 29

mensurada e restrita aos riscos, frente a um evento com potencial risco de disseminação. Assim,
ele preconiza a rápida notificação de eventos ou surtos, com uma compreensão do que pode
constituir-se em uma emergência de interesse à saúde estimulando a aplicação internacional dos
princípios epidemiológicos no sentido de:

Descobrir, reduzir ou eliminar as fontes de propagação de infecções, melhorar

as condições de saneamento nos portos aeroportos e suas imediações, impedir
a difusão de vetores e em termos gerais, fomentar as atividades
epidemiológicas nacionais para reduzirem todo o possível o risco de
implantação de infecções procedentes do exterior (OMS, 1983).

De acordo com a Coleção Progestores, Para Entender o SUS, (BRASIL,2007), o RSI é

um produto de negociações internacionais e, portanto, a “base para o desenvolvimento de
muitas das suas ações”. Ainda, de acordo com a publicação, a finalidade do Regulamento é
conseguir o máximo segurança no enfrentamento da propagação internacional de doenças,
porém com um mínimo de obstáculos para o tráfego mundial. Nesse sentido, é importante que
esse estudo avalie os impactos de um possível fechamento dos postos de fronteira nas questões
relativas à segurança sanitária. Ainda, destaca-se “a articulação da área de PAF com a
Vigilância Epidemiológica torna-se fundamental para que o regulamento possa ser
internalizado pelo país”.
• Comércio Exterior
Além da fiscalização do cumprimento dos regulamentos sanitários nas passagens de
fronteira, é realizado o controle de importação (sendo os alimentos e os cosméticos os produtos
importados mais comuns nas fronteiras brasileiras), exportação e circulação de matérias-primas
e mercadorias sujeitas à vigilância sanitária (NUNES, 2018). Dessa maneira, a Agência tem
atuado em operações conjuntas em fronteiras com outros órgãos federais (RFB, PF, Mapa), com
objetivo de combater situações de ilegalidade relacionadas ao contrabando de produtos para a
saúde e medicamentos que possam afetar a saúde da população.
Buscando a melhoria nos processos de importação de produtos, foi publicado em maio
de 2019 a Portaria Conjunta 01/2019 da Anvisa e Receita Federal, no âmbito do Programa
Brasileiro de Operador Econômico Autorizado (OEA), que contempla a otimização de recursos
e a redução de prazos para anuência em processos de importação feitos pela Agência (ANVISA,
2019b).
 30

De acordo com notícia publicada no Portal da Anvisa9, o Programa de OEA consiste na

certificação concedida pelas Aduanas aos operadores da cadeia logística internacional que
demonstram capacidade de gerir os riscos aos quais estão expostos. Trata-se de uma ferramenta
de facilitação de comércio prevista na Estrutura Normativa para Segurança e Facilitação do
Comércio Global (SAFE) da Organização Mundial de Aduanas (OMA). É também um dos
compromissos do Acordo de Facilitação do Comércio (AFC) da Organização Mundial do
Comércio (OMC), concluído na Conferência Ministerial de Bali, em 2013. É importante
ressaltar que a adesão ao Programa OEA é voluntária e que o operador deve atender aos níveis
de segurança e conformidade estabelecidos.
Dessa maneira, entende-se que possíveis mudanças na forma de atuação da Agência
precisam estar alinhadas com o compromisso de otimização e racionalização dos processos de
importação, não devendo a extinção dos postos trazer mais riscos e impactos negativos nessa
questão – como por exemplo, um eventual aumento no tempo de liberação de cargas.
• Acordos Internacionais
Conforme descrito no Portal do Itamaraty, o Concórdia10, segundo a Convenção de
Viena do Direito dos Tratados de 1969), tratado internacional promulgado pelo Decreto nº
7.030 (BRASIL, 2009), é:

Um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo

Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou
mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica.

Portanto, os atos internacionais correspondem, segundo a prática brasileira, a tratados,

acordos, memorandos de entendimento, ajustes complementares, convenções ou protocolos que
criem normas e regulamentos.
Segundo, Nunes (2018) em termos de cooperação fronteiriça na região, a agência relatou
em sua pesquisa que, atualmente, só possui projetos formalizados com o Paraguai e o Peru, mas
ressaltou a existência de arranjos informais de negociação e cooperação com países da região e
que, sempre que geralmente é demandada diretamente pelas autoridades sanitárias ou pelo
órgãos de governo que lidam com essas iniciativas como o MRE.

9
Disponível em: <http://portal.anvisa.gov.br/noticias/-
/asset_publisher/FXrpx9qY7FbU/content/anvisa-e-rfb-assinam-portaria-que-facilitara-
importacoes/219201?p_p_auth=oT3vpkgs&inheritRedirect=false>.

10
Disponível em: <https://concordia.itamaraty.gov.br>.
 31

Importante esclarecer que a tradição constitucional brasileira não concede o direito de

concluir tratados aos Estados-membros da Federação. Nessa linha, a atual Constituição
Brasileira (BRASIL, 1988) diz competir à União, "manter relações com Estados estrangeiros e
participar de organizações internacionais" (art. 21, inciso I). Por tal razão, qualquer
entendimento que um estado federado ou município deseje concluir com Estado estrangeiro, ou
unidade deles, que possua poder de concluir tratados, deverá ser feito pela União, com a
intermediação do Ministério das Relações Exteriores, decorrente de sua própria competência
legal.
O fechamento de postos da Anvisa pode impactar em algum acordo já estabelecido e
que não esteja mapeado pela Agência, seja por seu caráter informal, ou ainda em razão do
desconhecimento da Agência. Nesse sentido, conforme página da Assessoria Internacional do
órgão, apenas os Projetos de Cooperação são monitorados. A possibilidade de fechamento dos
postos de fronteira deve ser relacionada a um levantamento e análise dos acordos e parcerias
existentes atualmente nas regiões fronteiriças – um dos objetivos específicos do presente
estudo.

3.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL

3.2.1 Gestão Pública no Brasil

A burocracia está presente na história da administração pública desde os primeiros 100

anos de história do Brasil independente, porém, ele vai encontrar seu ponto de inflexão e
aceleração na Revolução de 1930, quando começou a empreender um continuado processo de
modernização das estruturas e processos do aparelho de Estado. Incluindo um governo de
centralização e a promulgação da Constituição de 1934.
A partir de 1937 o governo de Getúlio Vargas iniciou uma série de mudanças e, a
promoveu uma série de transformações no aparelho de Estado. De todas essas medidas, a mais
emblemática foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, “o líder
inconteste da reforma e, em grande parte, seu executor” (WAHRLICH, 1974). Posteriormente,
de acordo com Lustosa (2008), a agitação política provocada pelas reformas de base, a ebulição
dos movimentos populares de esquerda, e as revoltas dos marinheiros e sargentos do Exército,
dentre outros, acabaram por provocar o golpe de 1964, onde até 1978 assistiu-se ao
ressurgimento da reforma administrativa como programa de governo formal.
 32

Assim, a reforma do Estado foi uma das principais promessas da Nova República.
Paralelamente tinham início os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986
e instalada no começo de 1987. A Constituinte pretendia, com a nova Carta, refundar a
República. Porém, do ponto de vista da gestão, a Carta de 1988, no anseio de reduzir as
disparidades entre a administração central e a descentralizada, acabou por eliminar a
flexibilidade com que contava a administração indireta.
A junção de métodos e práticas administrativas utilizadas pela administração para o
alcance dos objetivos e metas estabelecidos pode ser definida como modelo de gestão pública.
Conforme acima, podemos classificar que, no Brasil, os modelos de gestão públicas utilizados
são o patrimonialista, burocrático e gerencial, sendo este último também denominado como
nova gestão pública. Essa evolução da gestão acima contextualizada traz luz a este estudo sobre
o processo contínuo de melhoria das práticas da gestão pública na busca melhores resultados.

3.2.2 Administração Gerencial

A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração

patrimonialista, onde o patrimônio público e o privado eram confundidos. Ela era, portanto,
uma alternativa muito superior à sua antecessora.
Nesse sentido, após a II Guerra Mundial, houve um aumento da influência da
administração de empresas na administração pública, ou seja, as práticas e ideias de
descentralização e de flexibilização administrativa ganham espaço em todos os governos.
Entretanto, a reforma da administração pública só ganharia força a partir dos anos 70, quando
teve início a crise do Estado, que levaria à crise também da burocracia, iniciando-se nos anos 80
uma revolução na administração pública dos países centrais em direção a uma administração
pública gerencial.
Essa revolução adotou no mundo a nomenclatura New Public Management (NPM) e
procurava imprimir maior eficiência e agilidade a uma administração pública estruturada
consoante os pressupostos da burocracia weberiana. A característica principal da NPM é a
ênfase que atribui a valores e normas econômicas, sinalizando para a incorporação de princípios
e mecanismos de mercado na organização e funcionamento do Estado, em sintonia com a visão
do neoliberalismo (DRECHSLER, 2005).
No Brasil, a nova gestão pública começou a tomar contornos um pouco depois, a partir de
1990, com debate liderado pelo professor Luis Carlos Bresser-Pereira, e tinha como proposta
inaugurar a chamada “administração gerencial” (PEREIRA, 1996).
 33

Pereira (1996) defendia, dentre várias medidas propostas na Nova Gestão Pública, a
modernização, onde o aumento da eficiência da administração pública seria um resultado a
médio prazo de um complexo projeto de reforma. Nesse sentido, se fortaleceria a gestão pública
por meio de uma combinação da descentralização da administração, mas também através da
implantação de “agências autônomas” e de “organizações sociais” controladas por contratos de
gestão. Nestes termos, segundo o autor, a reforma proposta não poderia ser classificada como
centralizadora, como foi a de 1936, ou descentralizadora, como pretendeu ser a de 1967, e sim
fortalecer a competência administrativa do centro e a autonomia na execução, como o elo entre
os dois sistemas por meio de contratos de gestão.
Portanto podemos perceber que o Projeto que trata sobre o novo modelo de PAF, em
andamento na Anvisa, tem um caráter bem alinhado com a administração gerencial pois possui
como principal premissa a eficiência. Além disso, o Modelo propõe um nível intermediário de
gestão, por meio de uma regionalização, que será fortalecido e capacitado de maneira a permitir
que a execução das atividades da Agência em seus postos nos estados e municípios possam ser
realizadas com maior agilidade e autonomia, mas sem ser perder qualidade. Da mesma maneira,
é possível observar no dia a dia dos órgãos públicos, que não obstante os avanços persistentes
e os eventuais recuos, a administração pública se modernizou, ganhando em eficiência,
especialização técnica, moralidade, publicidade e transparência.
Porém, dentre as críticas a nova gestão pública, está a dificuldade e necessidade de
ajustes e adaptações de mecanismos e tecnologias gerenciais do setor privado, o qual tem
grandes diferenças em relação ao setor público em questão de objeto, cultura organizacional e
principalmente, papel institucional não podemos ter como foco apenas a eficiência e, por
consequência, também a redução de custos que no caso da Nova Administração previu um
enxugamento do estado.
Segundo Peters (1996), é necessário que se defenda o conceito tradicional de burocracia
pública e se reforce seu papel. O argumento básico é simples: se a falta de competência e de
capacidade de resposta do Estado foi uma das principais motivações das reformas, para
responder às críticas, líderes políticos precisam de melhores burocracias, o que remete à
necessidade de um serviço público relativamente estável e tecnicamente eficiente. Também, os
governos necessitam dos conhecimentos dos servidores públicos em muitas áreas pois são eles
que podem oferecer uma visão para além dos interesses políticos imediatos e resguardar os
interesses públicos e os valores intrínsecos das políticas estatais. Portanto, a eficiência não é o
único objetivo a ser alcançado, e nem um Estado esvaziado é capaz de maximizá-la.
 34

Nesse sentido, Martins e Marini (2010) agrupam essas questões em relação às suas
dimensões:
• Dimensões do Esforço: Economicidade - obtenção e uso de recursos com o menor ônus
possível dentro dos requisitos e da quantidade exigidas pelo input
• Dimensões de Resultado: Eficiência - relação entre produtos/serviços gerados (outputs)
e os insumos empregados
• Dimensões de Resultado: Eficácia - produtos e serviços entregues ao usuário
(beneficiário direto dos produtos e serviços da organização).

Figura 6: Cadeia de Governança

Fonte: elaborado pela autora.

Já na em relação à economicidade, ela deriva do princípio da eficiência que busca meios

para maximizar os resultados e minimizar os custos. Assim, tem-se uma valoração da
economicidade, onde, de acordo com Bugarin (2001):

O gestor público deve, por meio de um comportamento ativo, criativo e

desburocratizante tornar possível, de um lado, a eficiência por parte do
servidor, e a economicidade como resultado das atividades, impondo-se o
exame das relações custo/benefício nos processos administrativos que levam
a decisões, especialmente as de maior amplitude, a fim de se aquilatar a
economicidade das escolha entre diversos caminhos propostos para a solução
do problema, para a implementação da decisão.

Nesse sentido, considera-se que o Projeto Estratégico da Agência já focou na avaliação

de dimensão de esforço - economicidade, quando analisou a relação entre a quantidade de
servidores, demandas e custos para avaliar a manutenção ou o fechamento dos postos. Assim,
o presente estudo aprofunda sua avaliação nas dimensões de resultado, como eficiência e a
eficácia.
 35

3.2.3 Eficácia e Eficiência

De acordo com Di Pietro (2017), a constituição do direito administrativo teve início

juntamente com o direito constitucional, e outros ramos do direito público, já na fase do Estado
Moderno. Assim, o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade
(em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à lei), e sobre o princípio da
separação de poderes, cujo objetivo é assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas
nas relações entre particulares, mas também entre estes e o Estado.
A Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988) consagrou os
preceitos básicos do Direito Administrativo ao determinar de maneira expressa que a
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência, expressos no artigo 37, caput da Constituição Federal.
Conforme Di Pietro (2017), o princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois
aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se
espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados;
e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também
com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
Portanto, trata-se de um conceito muito presente entre os objetivos da Reforma do
Estado, como por exemplo o Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado em 1995, ao
expressamente se afirma que

Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal

do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal,
de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva
com a sociedade civil. (BRASIL, 1995).

Nesse sentido, de acordo com os ensinamentos da autora (DI PIETRO, 2017), a reforma
do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que
seus serviços operem muito eficientemente.
Os conceitos nesse sentido refletem que a eficiência demanda que a atividade
administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional, não se
contentando que seja desempenhada apenas com legalidade, mas também com resultados
positivos para o serviço público e atendendo satisfatoriamente as necessidades da comunidade.
É portanto, com esse objetivo, que foram idealizados institutos, como os contratos de gestão,
 36

as agências autônomas, as organizações sociais além de outras inovações como o Projeto

Estratégico da Anvisa que visou a reformulação de sua atuação em PAF.
Além dos princípios expressos, compõem também o Direito Administrativo outros
princípios como eficácia. Em relação à eficácia, na visão de Torres (2004), é a concreção dos
objetivos desejados por determinada ação do Estado, não sendo levados em consideração os
meios e os mecanismos utilizados para tanto. Assim, este princípio difere da eficiência pois o
Estado pode ser eficaz em resolver o problema do analfabetismo no Brasil, mas pode estar
fazendo isso com mais recursos do que o necessário.

3.2.4 Valor Público

Criar valor público é um grande desafio, principalmente considerando a dificuldade em

se definir sua conceituação. Dois autores, Moore (1995) e Bozeman (2007), fizeram algumas
avaliações do tema, porém as duas definições são bastante polarizadas. Segundo Moore, valor
público seriam os resultados desejados que contribuam para a qualidade de vida individual ou
coletiva dos cidadãos; enquanto Bozeman o relaciona com os direitos, obrigações e princípios
da sociedade. Para Martins e Marini (200411): “uma boa gestão é aquela que alcança resultados.
E, no setor público, isso significa atender às demandas aos interesses e as expectativas dos
beneficiários, sejam cidadãos ou empresas, criando valor público”.
Com base em estudos anteriores e experiências exitosas Yang (2016) propôs práticas
capazes de criar valor a partir de indicadores comunitários e gerenciamento da performance
governamental. Essas experiências identificaram que os processos de participação, legitimação
e implementação contribuem para a inovação institucional, superando as fronteiras entre
sociedade civil, política e administração, integrando essas áreas anteriormente fragmentadas.
Ainda segundo Yang a definição do valor público se dá, também, a partir do
conhecimento e expertise do gestor; a partir de valores éticos; mediante deliberação de interesses
pelos políticos; por meio da participação e voto da sociedade e a partir da perspectiva
institucional. Porém, todas essas maneiras, mesmo possuindo pontos positivos, não são
suficientes e possuem alguns – o que reforça a possibilidade de que essas técnicas sejam usadas
de maneira conjunta e integrada.

11
Este capítulo é uma atualização da obra “Um Governo Matricial® – Estruturas em Rede para Geração
de Resultados de Desenvolvimento”, apresentada por Caio Marini e Humberto Falcão Martins no IX
Congreso del CLAD de 2004, em Madrid, Espanha.
 37

O valor público está diretamente relacionado à governança, assim governança pública é

“é um processo de geração de valor público a partir de na determinadas capacidades e
qualidades institucionais; da colaboração entre agentes públicos e privados na coprodução de
serviços, políticas e bens públicos e da melhoria do desempenho” (MARTINS e MARINI,
2014). Há uma preocupação com a geração de valor para a sociedade, considerado um novo
paradigma de administração pública, mais abrangente que a administração burocrática e a nova
gestão pública.

Figura 7: Cadeia de Governança

Fonte: Revista TCU Maio/Agosto 2014 (TCU, 2014)

De acordo com Martins e Marini (2010) atual momento histórico pode ser descrito como
um desafio sobre o que é modernizar a gestão pública, transformando e consolidando em uma
democracia, uma burocracia que ainda apresenta traços patrimonialista. Assim, na opinião dos
autores, isso deve ser feito com a incorporação de tecnologias emergentes, para que se
fortaleçam as instituições estatais e contribuam para um estado democrático capaz de gerar
desenvolvimento. Fazer da forma devida, significa nesse sentido utilizar modelos e
instrumentos adequados.
Outro ponto destacado pelos autores, é que fazer corretamente também pressupões
processos adequados de transformação e a mobilização de atores chave, para aumentar seu
comprometimento com a mudança. Assim, em relação ao presente estudo, entende-se
necessário o envolvimento de servidores e gestores na análise realizada referente à atuação em
fronteira para que a transformação pretendida seja de fato adequada.
Ainda, de acordo com Yang (2016), seus estudos demonstraram que a identificação do
valor público necessita de uma estrutura que tenha as seguintes premissas:
 38

participação/deliberação – validação – implementação. Dessa maneira os valores definidos

poderão de fato direcionar de maneira eficaz as ações governamentais e não governamentais.
Portanto, levando em consideração a importância da ampliação da análise, além do
ponto de vista apenas gerencial, foram mapeadas nesse estudo as questões qualitativas da
atuação da Anvisa em seus postos de fronteira, considerando também as especificidades locais
e o valor público dos serviços prestados à sociedade percebido por seus atores.

3.2.5 Gestão Pública Contemporânea

O Estado pós moderno contemporâneo lida com condições contextuais complexas que
impõem desafios e perspectivas inusitadas. Dentre os fatores principais destaca-se para fins
desse estudo a crise da reforma do estado que, de acordo com Martins e Marini (2010), os
ajustes fiscais em decorrência e o choque de eficiência podem ter gerado relevantes efeitos
positivos em termos macroeconômicos mas gerou custos de oportunidade. Outro fator abordado
pelos autores foi em relação às emergências de problemas globais, relacionados ao clima a
segurança a saúde e a volatilidade dos mercados, que requerem intervenções integradas e ações
que vão muito além dos padrões usuais de gestão e políticas públicas. Nesse sentido:

Para lidar com problemas complexos, esses arranjos requerem um modelo de

governança social, em vez de tipicamente de gestão pública, pondo em uma
operação um tipo de estado-rede com caráter consensual, relacional e
contratual, caracterizado pela coprodução e a cogestão de políticas públicas”
(MARTINS e MARINI, 2010).

Nesse sentido, a governança colaborativa defendida por Martins e Marini (2014) como
a arte de gerar valor público de forma conectada, ou seja, é uma governança em rede entre
instituições e entres estas e a sociedade. Segundo os autores “é um fenômeno irresistível porque
os indivíduos vivem numa sociedade em rede e fazem parte de um estado em rede, e são cada
vez mais partícipes da coprodução de políticas públicas”.
Dessa maneira, considerando a necessidade de uma administração que consiga atuar
com problemas complexos, como a vigilância sanitária em fronteira, é importante que se busque
uma nova forma de atuação, mas relacional e consensual entre os entes, com vistas à uma
atuação baseada em governança e que gere valor público para a população. Assim, nota-se que
a busca da Anvisa por atuação mais eficiente e eficaz em fronteira, passa pelo estabelecimento
de uma governança colaborativa em rede, seja com outros órgãos, com os estados ou
munícipios.
 39

3.3 FRONTEIRAS

3.3.1 Desafios Arco Norte

De acordo com o estudo Fronteiras do Brasil: uma avaliação do Arco Norte (2018),
existe uma Amazônia além da identificada pelas riquezas naturais e pela importância ambiental,
ou daquela noticiada pela crescente degradação de suas florestas. Segundo os pesquisadores, a
região é povoada por índios, ribeirinhos, pescadores artesanais, dentre outros, que habitam tanto
espaços urbanos quanto rurais. Portanto, qualquer ação no Arco Norte deve considerar seus
diversos atores e arranjos produtivos específicos, como uma forma de aprimorar os diferentes
projetos territoriais na construção de alternativas para a população.
Além disso, ainda de acordo com o referido estudo, se por um lado os indígenas
enriquecem a diversidade do Arco Norte, por outro, sofrem com a ausência de um tratamento
específico, que reconheça e interfira em sua condição de pobreza. A maior compreensão de
suas especificidades culturais facilitaria a mobilidade e a prestação de serviços essenciais, como
saúde e educação, ausentes devido ao isolamento das comunidades.
Outros desafios importantes, que dificultam à implementação de políticas públicas na
região norte, de acordo com a publicação, e que condizem com as informações coletadas na
presente pesquisa, são referentes à distância geográfica, comunicação e segurança. Nesse
sentido é importante destacar que, de acordo com a publicação Fronteiras do Brasil: uma
avaliação do arco Norte, a malha rodoviária é insuficiente e precária e a região possui
deficiência em equipamentos e formas de comunicação entre os órgãos que atuam nesta faixa.
Na questão da segurança, tanto a publicação como a pesquisa aqui realizada, apontaram a
existência de muitos problemas, nesse sentido, destacando-se a baixa interlocução entre os
órgãos de segurança na fronteira e o pouco intercâmbio e compartilhamento de informações de
inteligência para instituições de outras áreas, como de defesa e controle ambiental sanitário.
Portanto, de maneira geral, existe uma precariedade no controle e fiscalização no arco
Norte, além da rotatividade de recursos humanos nas instituições de controle, grande número
de itens ilícitos transnacionais (tráfico de pessoas, drogas, descaminho de mercadorias,
comércio “formiga”, veículos roubados, principalmente motos, e outras práticas ilícitas), o que
gera, um controle sanitário precário, pouco harmonizado , não garantindo a agilidade nos
processos de prevenção e disseminação de pragas e doenças.
 40

3.3.2 Desafios Arco Sul

De acordo com Pinto, Oliveira e Marguti (2018), o Arco Sul do Brasil é mais
densamente povoado e também possui maior número de municípios em razão da estrutura
produtiva local. Porém, ressaltam que os espaços de fronteira no Brasil são caracterizados,
muitas vezes, por aspectos que correspondem ao escasso povoamento e considerável
isolamento.
Nesse sentido, são apontados desafios semelhantes aos enfrentados no Arco Norte como
a questão geográfica, em razão das precárias condições de infraestrutura – que são, em linhas
gerais, questões comuns às regiões de fronteiras, que possuem maior vulnerabilidade em relação
aos munípios mais próximos dos grandes centros urbanos.
Porém, em contrapartida, de acordo com os autores, no estudo Fronteiras do Brasil: uma
avaliação de política pública (2018) foi avaliada a vulnerabilidade dos municípios de fronteiras
nos últimos 02 (dois) anos, tendo o Arco Sul apresentado o melhor desempenho no período.
Portanto, o Arco Sul, assim como o Arco Norte possui grandes desafios estruturais em razão
das características próprias das fronteiras, porém possui melhores índices de desenvolvimento
e menor vulnerabilidade que o Norte, não apenas por ter menor extensãoo, mas em razão do
desenvolvimento local em razão de sua estrutura produtiva existente.
 41

4 METODOLOGIA

Trata-se de pesquisa descritiva, exploratória do tipo estudo de caso, que utilizou uma
abordagem qualitativa, para melhor compreensão das questões estudadas.
A pesquisa descritiva “expõe características de determinada população ou de
determinado fenômeno. Pode também estabelecer correlações entre variáveis e definir sua
natureza. Não tem compromisso em explicar os fenômenos que descreve, embora sirva de base
para tal explicação” (VERGARA, 2009), de maneira que os pesquisadores neste tipo de
investigação têm preocupação prática, como acontece com a pesquisa exploratória (GIL, 2008;
FREITAS e JABBOUR, 2011).
Os estudos exploratórios, segundo Selltiz (1975), são aqueles que possuem como
objetivo a descoberta de ideias e soluções, na tentativa de adquirir maior familiaridade como
fenômeno estudo. De acordo com Gil (2008), as pesquisas exploratórias podem ser realizadas
por meio de pesquisa bibliográfica, de entrevistas com pessoas que tiveram experiências
práticas com o problema investigado, configurando as características típicas de um estudo de
caso. Yin (2015) destaca que as questões do tipo “como” e por que” são mais exploratórias e
possibilitam a aplicação do estudo de caso.
Neste sentido, o estudo de caso é uma “investigação empírica que investiga um
fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto da vida real” (2005). Assim, embora
importado das Ciências Médicas, o estudo de caso tornou-se uma das principais modalidades
de análise das Ciências Sociais, segundo Becker (1999). Dessa maneira, sua prática vem sendo
adotada como uma estratégia de pesquisa científica, explorada no campo empresarial e também
governamental, para avaliação de projetos e políticas pois permite uma visão holística,
resultando em informações e análises que auxiliam a tomada de decisão.

A essência de um estudo de caso, a tendência central entre todos os tipos de

estudo de caso, é que ele tenta iluminar uma decisão ou um conjunto de
decisões: por que elas são tomadas, como elas são implementadas e com que
resultado. (SCHARAMM, 1971 apud YIN, 2005)

Portanto, considerando que esta pesquisa busca entender a atuação da Anvisa em

fronteiras, que é um campo complexo e ainda pouco estruturado e avaliado, a utilização dessa
metodologia permitirá o aprofundamento de maneira mais completa podendo, não apenas ser
utilizado na tomada de decisão como, também, ser replicado em outras realidades que possuam
desafios semelhantes. Nesse sentido Yin (2001) denomina estudo de caso único incorporado:
unidades múltiplas de análise e único caso. Esse modelo se adequa ao presente estudo, uma vez
 42

que avalia múltiplas unidades de análise - 15 postos – porém em um único caso – a atuação da
Agência em fronteira.
Em relação ao seu formato, no método de estudo de caso não há uma ordem rigorosa
que deve ser obedecida no cumprimento das diversas etapas. Esta flexibilidade porém, de
acordo com Becker (1999), pode dificultar a esquematização do design do estudo mas, ao
mesmo tempo, pode ser útil na medida em que o pesquisador é forçado a lidar com fatos
inesperados e a redirecionar a pesquisa de forma a abarcar as múltiplas inter-relações dos
fenômenos específicos que observa. Segundo o autor, o estudo precisa desenvolver ao menos
as seguintes etapas:
• Preparação teórico metodológica.
• Seleção do caso.
• Coleta de dados.
• Análise dos dados.
Nesse sentido, esse estudo busca entender a relação institucional da Anvisa em fronteira,
por meio análise de parcerias, projetos e acordos vigentes e analisar as atividades realizadas em
seus postos de fronteira por meio da escuta de seus servidores em entrevistas semiestruturadas.
Além disso, a análise dos resultados terá como um de seus produtos a elaboração de uma
proposta de modelo lógico para cada um dos arcos norte e sul - como mapeamento e avaliação
inicial da atuação da Agência, além de análise dos principais desafios e estratégias no possível
fechamento dos postos.
Portanto, esse estudo de caso seguirá as etapas ilustradas na Figura 08, elaborada para
sintetizar e facilitar sua compreensão.
 43

Figura 8: Etapas do Estudo de Caso

•Descritiva e Exploratória: Entender como os Postos de Vigilância Sanitária de Fronteira da

Anvisa (PVPAFs) exercem suas atividades.
Metodologia

•Unidade de Estudo: 15 Postos da Anvisa, localizados em fronteira e com previsão de

fechamento.
Seleção do •Caso estudado: atuação em fronteira
Caso

•Pesquisa Documental aos Atos Internacionais (Concórdia).

•Entrevistas Semiestruturada com servidores e gestores (utilização do forumlário de Design
Coleta dos Etnográfico da Enap).
•Levantamento de Demandas - 2019 (questionários).
Dados

•Análise das Relações Internacionais

• Sintese dos Registros por Posto
Análise dos • Nuvens de Palavras
Dados • Proposta de Modelo Lógico.

Fonte: Elaborado pelos autores.

4.1 PARTICIPANTES DO ESTUDO

A população do estudo foi representada pelos gestores (os coordenadores estaduais e os

chefes) dos postos de fronteira da Anvisa, sendo solicitada também a indicação de 01 servidor
da área de fiscalização que voluntariamente desejasse participar.
Esta pesquisa não conferiu risco à integridade física dos participantes, pois não se tratou
de um estudo experimental, existindo apenas o risco de constrangimentos ao entrevistado,
quando julgasse não saber responder às questões. A pesquisa está de acordo com as normas da
Resolução do Conselho Nacional de Saúde - CNS 466/2012.
Os entrevistados foram esclarecidos quanto aos objetivos do estudo e aqueles que
concordaram em participar da pesquisa assinaram o Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido, garantindo a confidencialidade dos dados, o anonimato dos entrevistados. O
Termo, em anexo, foi previamente submetido à apreciação do Comitê de Conformidade Ética
em Pesquisa Envolvendo Seres Humanos da Fundação Getúlio Vargas – CCE/FGV.
 44

4.2 PERÍODO DO ESTUDO

O período de estudo foi de outubro de 2019 a março de 2020.

4.3 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DA COLETA DE DADOS

Além da definição do conjunto de casos, outra questão importante no desenho da

pesquisa é o desenvolvimento de seu protocolo. O objetivo dessa etapa é orientar o pesquisador
nas atividades de coleta de dados, estabelecendo as regras gerais que serão seguidas em campo.
Deve incluir, pelo menos: questões e desenho da pesquisa, os instrumentos de pesquisa
utilizados (sobretudo o roteiro da entrevista), e os procedimentos para a coleta dos dados (Yin,
2009).
Um dos procedimentos analíticos utilizados para a interpretação e consolidação de
dados em um estudo qualitativo é a Triangulação. Assim, de acordo com Minayo (2010), em
uma primeira dimensão, a Triangulação é utilizada para avaliação aplicada a programas,
projetos, disciplinas, enfim. Ou seja, no processo avaliativo seu conceito torna-se amplo e pode
abarcar diferentes variáveis, permitindo assim a “combinação e cruzamento de múltiplos pontos
de vista” (MINAYO, 2010).
Dessa maneira, a triangulação pode ser aplicada pesquisas quantitativas e qualitativas
onde se busca compreender a análise do “contexto, da história, das relações, das representações
(...) e o emprego de uma variedade de técnicas de coleta de dados que acompanha o trabalho de
investigação” (MINAYO, 2010). Assim, nesse estudo, para que se compreenda os desafios
existentes em PAF, foram combinadas três técnicas e seus dados triangulados, conforme abaixo.
 45

Figura 9: Triangulação na Coleta de Dados

Fonte: elaborado pela autora

4.3.1 Pesquisa Documental

Segundo Fávero e Centenaro (2019) a pesquisa documental pode ser compreendida

como um “processo que se utiliza de métodos e técnicas para a apreensão, compressão e análise
de documentos dos mais variados tipos”.
Neste sentido, foi realizada pesquisa documental sobre os principais acordos
internacionais dos quais o Brasil é signatário, constantes no sítio eletrônico do Ministério da
Economia, do Ministério da Saúde e da Anvisa, e que tenham relação com as atividades
realizadas pela vigilância sanitária em fronteira, como, por exemplo, acordos de facilitação ao
comércio exterior.
Na análise buscou-se identificar o tema dos acordos e o tipo de influência que poderia
ter, direta ou indiretamente, na execução das atividades dos postos de fronteira.

4.3.2 Entrevista semiestruturada

Yin (2015) recomenda a elaboração de um protocolo de pesquisa nos estudos de caso.

Desta forma, a coleta dos dados seguiu, de maneira complementar ao estudo de caso, a
ferramenta Design Etnográfico, que, assim como o estudo de caso, é uma forma de aprender
sobre as pessoas, suas necessidades e seus contextos, de forma mais próxima, às perspectivas e
experiências vividas pelas pessoas afetadas por um produto, serviço ou política pública.
Assim, foram utilizadas nas entrevistas o modelo do formulário da metodologia
“Design Etnográfico em Políticas Públicas” publicado GNova – Laboratório de Inovação em
Governo da Escola Nacional de Administração Pública – ENAP (BRASIL, 2018b). Segundo
 46

Ferrarezi et al. (2019), o design etnográfico é uma metodologia de pesquisa qualitativa utilizada
em processos de design e que pode ser aplicada em diferentes fases do ciclo de políticas
públicas. Porém, cabe reforçar que apenas o formulário foi utilizado para auxiliar na coleta e
análise dos dados, não sendo essa pesquisa um estudo etnográfico.
Assim, por meio de um conjunto de técnicas, obtém-se uma imersão em uma
determinada realidade, buscando-se uma ampliação do conhecimento e identificação de
oportunidades de inovação. Nesse sentido, é um combinação entre o design, abordagem que
combina métodos e ferramentas de diversas áreas com o objetivo de gerar ou transformar um
serviço ou produto; com a etnografia que, por sua vez, é uma metodologia de pesquisa
desenvolvida pela antropologia que auxilia o pesquisador a imergir numa sociedade para
entendê-la profundamente em sua cultura, comportamentos e relações sociais.
Cabe destacar que a motivação pela escolha desse formulário se deu pela possibilidade
de formulação geração de insights sobre determinado assunto. De acordo com a publicação de
Costa (2018), esses insights podem subsidiar o desenvolvimento de um projeto para melhorá-
lo. Assim, de acordo com Metello et al. (2018), buscam-se nesses casos insights criativos, e não
uma compreensão extensa, permitindo a obtenção de dados mais assertivos acerca dos
contextos analisados. Assim, o método prevê os seguintes passos no registro das entrevistas:
• Síntese dos registros.
• Geração de insights e observações.
• Destaque das principais citações dos entrevistados.
Em relação à condução das entrevistas utilizou-se um roteiro semiestruturado, de forma
a obter a maior quantidade possível de percepções e informações dos entrevistados. Essa
técnica, em que o entrevistador segue roteiro previamente elaborado, mas pode sofre alterações
de acordo com a evolução da entrevista e com a disponibilidade do entrevistado de aprofundar
ou evitar determinados tópicos (DUARTE, 2004; ALBERTI, 2004). Dessa maneira, os
entrevistados foram questionados sobre 07 perguntas abertas:
1. Quais atividades realizadas você considera mais relevantes em relação à missão da
Anvisa?
2.Quais as principais dificuldades enfrentadas por você e seus colegas que atuam em
fronteiras?
3. Você conhece quais são as ações, acordos, parcerias e atividades realizadas com os países
fronteiriços em sua localidade?
4.Como é a relação de trabalho e parceria com os outros órgãos federais, estaduais e
municipais em sua localidade?
 47

5. Quais são os principais riscos que você percebe que pode ocorrer caso a Anvisa não
esteja presente de forma permanente no posto em que atua?
6. Quais as estratégias que poderiam ser adotadas para dirimir esses riscos?
7. Alguma outra sugestão?

4.3.3 Questionário

De maneira complementar, foram enviados questionários às coordenações para

levantamento de informações sobre o posto, incluindo o quantitativo das principais atividades
realizadas no ano de 2019. Assim, foi questionado, por exemplo, o número médio mensal de
emissões de CIVP, quantidade média de viajantes na fronteira, a existência de Planos de
Contingência e, principalmente, a quantidade de eventos de saúde registrados. O intuito do
questionário foi de auxiliar o mapeamento das atividades realizadas nos PVPAFs e identificar
as localidades com quantitativo de demandas que pudessem, de alguma maneira, impossibilitar
o fechamento do posto. O documento enviado foi uma adaptação de um questionário elaborado
pela Coordenação Regional Sul - Anvisa, o qual foi objeto de uma das ações do início da
implantação da reestruturação do modelo de atuação em PAF.

4.4 PROCESSAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS

4.4.1 Análise das Relações Internacionais

Foi elaborada uma consulta ao Itamaraty via e-SIC, registrada sob o protocolo número
09200001193201952 em 03/11/2019, questionando sobre quais acordos internacionais
existentes que tratam sobre a atuação em fronteira, incluindo comércio exterior, viajantes e
imigrantes, dentre os quais, o Brasil é signatário. Em resposta, o Itamaraty, por meio da Divisão
de Atos Internacionais informou apenas:
O Serviço de Informação ao Cidadão do Ministério das Relações
Exteriores agradece seu contato. Em atenção à sua solicitação de
acesso, esclarecemos que está disponível para consulta pública o acervo de
atos internacionais assinados pelo Brasil no seguinte sítio
eletrônico: https://concordia.itamaraty.gov.br/. Nesse endereço,
utilizando-se a ferramenta de pesquisa avançada, poderão ser acessados os
textos dos acordos, conforme seu interesse.

O Concórdia é um portal do Governo Federal onde se encontra o acervo dos atos

internacionais do Brasil desde 1822. Em março de 2010 o acervo contava com 11.1865 atos
 48

internacionais cadastrados. Nesse sentido foi realizada a coleta das informações, nos atos
apenas em vigor, conforme critérios de busca abaixo:
• Atos bilaterais com as palavras no título: fronteira, sanitária ou sanitário. Nessas
pesquisas nenhum resultado foi encontrado.
• Posteriormente, a pesquisa foi ampliada para atos do tipo trilaterais e multilaterais e a
busca de palavras no título “sanitária” ou “sanitário”, resultaram em 66 resultados,
porém com a palavra “fronteira” no título, não se obteve nenhum resultado.
• Como a pesquisa anterior ficou muito extensa e sem foco em fronteira, objeto desse
estudo, ficou restrito ao título “sanitária ou sanitário” - com a busca também das palavras
“fronteira” ou “Anvisa” no texto dos acordos. Retornaram 22 atos internacionais que
foram previamente selecionados para análise sobre sua relação com a missão da Anvisa
em sua atuação em fronteira.
Além da pesquisa realizada na ferramenta Concórdia, também foi feita pesquisa nos
portais da Anvisa e Ministério da Saúde, mais especificamente em suas páginas sobre relações
internacionais. Os atos foram compilados em uma planilha com suas principais informações.
Também, para facilitar a compreensão considerando a grande quantidade de atos com temas
diversos, porém transversais, relacionados à fronteira e vigilância sanitária, as análises foram
agrupadas por país e não por tipo de acordo.

4.4.2 Síntese dos Registros: perfil dos postos

Foram entrevistados 8 homens e 8 mulheres com idade entre 41 e 70 anos, sendo a faixa
etária média 53. O registro das 16 entrevistas foi realizado por meio de anotação em formulários
impressos Design Etnográfico – elaborado pelo GNova – Enap (anexo) e depois transcritos
utilizando-se o programa Microsoft Office Word 2007.
Os registros foram consolidados e sintetizados de acordo com as perguntas realizadas,
agrupados por posto, sem identificação dos participantes de maneira a garantir o anonimato.
Assim, as referências às entrevistas serão sempre numeradas como E1, E2, ..., E16. Importante
esclarecer, que foram entrevistados servidores, chefes de posto, coordenadores estaduais e/ou
regionais.
Em seguida, foi realizada a tabulação das informações mais relevantes dos
questionários, por meio do programa Office Excel2007, onde foram elaborados gráficos com
sobre quantitativo de demandas para complementar o mapeamento das atividades. Nesse
sentido
 49

Becker (1999) estabelece que no estudo de caso, tendo decidido quais os aspectos devem
ser estudados na situação em questão, qual aparato teórico a ser utilizado, o pesquisador deverá
tratar os seus dados de forma a torná-los compatíveis com a análise estatística. Assim seleção
de eventos individuais a serem observados compreende um método especial de amostragem
que difere daqueles usados em estudos experimentais, ao qual chama de “quase estatística”.

4.4.3 Nuvem de palavras: percepção geral

Foram transcritas as citações diretas dos entrevistos registrados no formulário durante a

entrevistas. Essas informações foram então inseridas na ferramenta online Word Art12 para a
geração de uma nuvem de palavras. A nuvem de palavras busca representar para o leitor, de
maneira rápida, a essência das manifestações dos entrevistados. Elas são imagens que
representam a frequência de termos em textos e podem ser utilizados de maneira complementar
na abordagem qualitativa. Segundo Coffey (1996) em pesquisa social exige-se conhecimento e
reflexão sobre como aplicar e aprimorar técnicas hábeis à captura de discursos, advindos de
contextos de múltiplas significações e escalas de valoração. Assim, este método, onde o
tamanho de cada palavra indica sua frequência, permite inferir a relevância de determinada
temática.

4.4.4 Modelo Lógico: análise da atuação em fronteira

A discussão dos resultados levantados, com objetivo de avaliar os desafios para a gestão
e regulação sanitária em PAF se dará por meio da elaboração de uma proposta de modelo lógico
da atuação da Anvisa em fronteira. Assim, na visão de Secchi (2014), a existência de
mecanismos de avaliação ou controle podem contribuir para uma comparação do problema e
das políticas públicas. Dessa maneira, uma avaliação da atuação em fronteira pode aumentar
significativamente a sensibilidade e percepção dos atores políticos em relação á política pública
de fronteira – no contexto da Vigilância Sanitária.
A cultura de avaliação no Brasil, apesar de importante, iniciou-se tardiamente em
comparação com outros países mais desenvolvidos. Porém, mesmo que com certo atraso, o
interesse do meio acadêmico e do governo federal tem aumentado. Nesse sentido, Jannuzzi et
al (2019) destacaram que existe um número crescente de pesquisadores, com diversas

12
Disponível em: <https://wordart.com/>.
 50

formações, desenvolvendo ferramentas que contribuem para o aperfeiçoamento da avaliação de

políticas públicas.
Já na esfera federal, passou-se a utilizar o modelo lógico como mecanismo de
aperfeiçoamento do desenho dos programas do Plano Plurianual (PPA). Assim, segundo Bueno
et al. (2011) a construção do modelo lógico, auxilia no desenho e é a primeira etapa de sua
avaliação, pois o entendimento e compreensão da estrutura do serviço é essencial para a
elaboração dos indicadores de avaliação.
Nesta fase, as informações coletadas nas pesquisas trianguladas, foram categorizadas para
preenchimento de cada quadro lógico – arco norte e sul. Assim, iniciou-se uma sequência linear
simples onde os resultados da linha superior levam às atividades da segunda linha e assim por
diante. Depois, foram incluídas as relações entre os componentes considerando que, segundo
Mclaughlin e Jordan (2010), esse não é apenas um processo linear.
Em relação à forma de apresentação do modelo lógico, Mclaughlin e Jordan (2010)
orientam que podem ser feitos de muitas maneiras, sendo a mais comum um diagrama com
colunas e linhas contendo descrições abreviadas e relações causais expostas por conexões de
setas. Já Ferreira et al. (2007) relatam o uso de seis colunas: recursos, operações, ações,
produtos, resultados intermediários e finais. Neste estudo foi utilizado o modelo elaborado pelo
Participa SUS do Ministério da Saúde, conforme Figura 10.
 51

Figura 10: Conceitos dos elementos constituintes do modelo lógico

Fonte: Ministério da Saúde

 52

5 RESULTADOS

5.1 ANÁLISE DOS ATOS INTERNACIONAIS POR PAÍS

Como descrito anteriormente, percebe-se pelos dados apresentados, e também pelos dados
coletados durante a pesquisa, que as demandas e o foco das fronteiras do chamado arco norte e
arco sul são diferentes. A primeira tem mais demandas referentes aos viajantes e a segunda
maior demanda relacionada à importação de cargas. Portanto, é de se esperar que possíveis
acordos internacionais formados junto a outros países também sejam temáticos.

Além disso, até o presente estudo, não existia na GGPAF a consolidação de informação
referente a esses acordos formalmente mapeadas. A ausência de tal diagnóstico poderia ser
considerada um dos obstáculos de se planejar uma atuação em fronteira mais proativa, eficiente
e eficaz.

Assim, inicialmente os atos aqui analisados e que possuem relação direta, ou indireta, com
a atuação da Agência, foram compilados na Planilha 01, com as principais informações.

A seguir, cada um deles é detalhado e analisado sob o aspecto da atuação da Anvisa em

fronteira, de acordo com o país signatário.

Quadro 1: Atos Internacionais em Vigilância Sanitária

Data
Título do Acordo Outra Parte Assuntos
Celebração
Programa de Trabalho entre a Secretaria de Argentina Sanidade 30/11/2005
Agricultura, Ganadería, Pesca e Alimentos Animal e
da República Argentina e o Ministério da Vegetal
Agricultura, Pecuária e Abastecimento da Ministérios e
República Federativa do Brasil para a Entidades
Determinação da Equivalência dos Sistemas
de Controle Sanitário e Fitossanitários.

Acordo sobre Cooperação Sanitária entre a Bolívia Saúde 08/06/1972

República Federativa do Brasil e a
República da Bolívia.
Acordo de Cooperação Sanitária entre a Colômbia Saúde 10/03/1972
República Federativa do Brasil e a
República da Colômbia para a Região
Amazônica.
Cooperação e Intercâmbio de Tecnologia de Paraguai Saúde - 16/07/1971
Saúde entre a República Federativa do Brasil Cooperação
e a República do Paraguai ao Acordo Científica e
Sanitário. Tecnológica
 53

Ajuste complementar sobre Cooperação e Paraguai Saúde - 21/07/1992

Intercâmbio de Tecnologia de Saúde entre a Cooperação
República Federativa do Brasil e a Científica e
República do Paraguai ao Acordo Sanitário Tecnológica
de 16 de julho de 1971.
Ajuste Complementar ao Acordo Básico de Paraguai Cooperação 24/05/2012
Cooperação Técnica entre o Governo da Técnica
República Federativa do Brasil e o Governo
da República do Paraguai para
Implementação do Projeto ³Fortalecimento
Institucional da Divisão Nacional de
Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde
Pública e Bem Estar Social da República do
Paraguai.
Acordo Sanitário para o Meio Tropical.entre Peru Saúde 05/11/1976
o Governo da República Federativa do
Brasil e o Governo da República do Peru.

Ajuste Complementar ao Acordo Sanitário Peru Saúde 15/05/1991

de 16 de julho de 1965 Entre o Governo da
República Federativa do Brasil e o Governo
da República do Peru para o Combate à
Epidemia da Cólera.
Acordo de Cooperação Sanitária entre a Uruguai Saúde 11/09/1980
República Federativa do Brasil e a
República Oriental do Uruguai.

Ajuste Complementar ao Acordo Básico de Uruguai Saúde 24/07/2007

Cooperação Científica e Técnica entre o
Governo da República Federativa do Brasil
e o Governo da República Oriental do
Uruguai para Implementação do Projeto
``Fortalecimento Institucional da Secretaria
de Saúde Pública do Governo Uruguaio na
Área de Vigilância Sanitária".

Convênio Complementar ao Convênio Venezuela Cooperação 17/11/1977

Básico de Cooperação Técnica, entre o Técnica
Governo da República Federativa do Brasil
e o Governo da República da Venezuela,
referente à Cooperação em Matéria Sanitária
para o Meio Tropical.
Acordo sobre Cooperação Sanitária Venezuela Saúde 19/02/1982
Fronteiriça entre o Governo da República
Federativa do Brasil e o Governo da
República da Venezuela.
 54

Ajuste Complementar ao Convênio Básico Venezuela Saúde - 13/12/2007

de Cooperação Técnica, para Cooperação
Implementação do Projeto ``Capacitação Técnica
dos Recursos Humanos
do Serviço Autônomo da Controladoria
Sanitária da República Bolivariana da
Venezuela em Vigilância e Controle dos
Produtos de uso e Consumo Humano".

Fonte: Elaborado pelos autores

5.1.1 Argentina

Em pesquisa ao Concórdia, foi encontrado apenas um resultado de ato formalizado com

a Argentina, não estando este ato disponibilizado no site da Anvisa. O ato é de novembro de
2005 e até o momento não possui complemento.
• Programa de Trabalho entre a Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca e Alimentos da
República Argentina e o Ministério da Agricultura e o Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento da República Federativa do Brasil para a Determinação da Equivalência dos
Sistemas de Controle Sanitário e fitossanitários – 1972
O acordo em questão resulta da necessidade dos países em contarem com instrumentos
que possam facilitar o comércio entre a Argentina e o Brasil, por meio da simplificação dos
controles sanitários e fitossanitários no comércio bilateral, através da determinação de
equivalência de seus sistemas de controle. Nesse sentido, mesmo que o acordo não seja feito
diretamente com a Anvisa ou Ministério da Saúde, e sim com o Ministério da Agricultura, por
se tratar de regulação sanitária para o comércio internacional de alimentos, afeta também as
atividades da Agência, motivo pelo qual está sendo analisado neste trabalho.
Assim, em análise ao texto do programa de trabalho, verifica-se que sua condução se dá
pela diminuição de controle sanitário de alguns produtos de maneira a aumentar a confiança
entre os países e agilizar o processo de importação dos mesmos. Nesse sentido, Brasil e
Argentina elaboraram listas contendo os produtos alimentícios que seriam de seu interesse e,
após validadas, seus produtos teriam a sua importação facilitada. Dessa maneira, entende-se
que, por mais que este programa afete de alguma forma as atividades da Anvisa na importação,
ele não aumenta ou altera a demanda local ou a forma de trabalho relacionada a fronteira de
modo direto.

Além disso, durante as entrevistas, foi informada a existência de um Acordo entre Brasil e
Argentina referente ao CUV (Centro Unificado de Fronteira). O CUV é parte de um acordo
 55

promulgado pelo Decreto 3.467 (BRASIL, 2000). O posto fica na Mercovia, que se trata de um
Consórcio integrado pelas empresas Impregilo International Infraestructures e Necon Argentina
e Jose J. Chediack S.A.I.C.A.

Importante atentar que esse acordo tem como foco a importação e não especifica a presença
da Anvisa de maneira permanente, porém, é importante que se o posto de São Borja for fechado,
o assunto seja previamente tratado junto ao Ministério de Relações Exteriores para que o lado
Argentino seja adequadamente avisado.

5.1.2 Bolívia

Em pesquisa ao Concórdia, foi encontrado apenas um resultado de ato formalizado com

a Bolívia, não estando este ato disponibilizado no site da Anvisa. O ato é do ano 1972, porém,
mesmo após quase 50 anos, não localizamos ajustes complementares a ele o que serve para
questionarmos se sua implementação, na prática, foi satisfatória e se as ações pactuadas de fato
ocorrem.

• Acordo sobre Cooperação Sanitária entre a República Federativa do Brasil e a República da

Bolívia - 1972

O acordo considera que os problemas de saúde são, em grande parte, comuns entre os
estados do Acre, Amazonas, Mato Grosso, Rondônia - no Brasil – e também com os munípios
da Bolívia nessa região, como Santa Cruz. Então, de maneira a obter solução oportuna para
esses problemas, é importante aperfeiçoar a coordenar os atuais serviços de saúde entre os
países. Assim como no acordo do Paraguai os principais assuntos temas prioritários de saúde
tratados no acordo são:
• Erradicação da malária;
• Erradicação da varíola;
• Controle da febre amarela silvestre e vigilância contra a infestação pelo Aedes Aegypt;
• Hanseníase, tuberculose, as enfermidades venéreas e outras doenças transmissíveis que
necessitam de ação coordenada dos governos de ambos os países;
• Controle do uso de narcóticos e alucinógenos;
• Ação harmônica e conjunta dos dois países em função dos planos de desenvolvimento
econômico é social e sua correlação com o crescimento demográfico.
O acordo é então dividido em várias atividades que devem ser realizadas pelos dois
países, e estas são categorizadas por tipo doença. Percebe-se que, de maneira geral, as ações
 56

que podem interferir nas atividades da Anvisa, em sua atuação em fronteira são mais
relacionadas a questão de avaliação epidemiológica por meio de notificação das doenças
complementando rede de informação.
Nesse sentido é importante destacar que nas ações relacionadas à febre amarela os dois
países se comprometem a intensificar a vacinação da população, combater a infestação do
mosquito e, principalmente, manter a vigilância epidemiológica nas áreas em que a febre
amarela seja endêmica. Neste caso, reforça a importância da notificação à autoridade sanitária,
conforme disposto no regulamento sanitário Internacional. Além da Febre Amarela, o acordo
define de maneira geral que, no caso de outras doenças transmissíveis, às duas partes devem
realizar estudos para unificar técnicas de controle, questão de competência do Ministério da
Saúde, assim como adotar um sistema mútuo de notificação obrigatória para notificação às
autoridades sanitárias das localidades questão essa que interfere diretamente na atividade da
Anvisa mas não necessariamente em sua presença nas localidades.
Um outro ponto importante de destacar é que na parte das disposições gerais do acordo
temos ações previstas relativas à permuta de normas, processos de trabalhos e informações,
além do intercâmbio de pessoas de diferentes atividades da saúde com vistas ao
aperfeiçoamento. Ainda, assim como presente em outros termos, observamos ações sobre
fomento à educação sanitária para facilitar a consecução dos objetivos assinalados. Outra
questão prevista no acordo refere-se a previsão de verbas adequadas à sua execução, inclusive
unindo esforços junto aos organismos sanitários internacionais, no sentido de obter ajuda para
os programas prioritários realizados em conjunto pelos países.

5.1.3 Colômbia

Em pesquisa ao Concórdia, foi encontrado apenas um resultado de ato formalizado com

a Colômbia, não estando este ato disponibilizado no site da Anvisa. O ato é de 1972, porém,
mesmo após quase 50 anos não localizamos ajustes complementares a ele o que serve para
questionarmos se sua implementação, na prática, foi satisfatória e se as ações pactuadas de fato
ocorrem.

• Acordo de Cooperação Sanitária entre a República Federativa do Brasil e a República da

Colômbia para a Região Amazônica – 1972

O acordo em questão considera que os problemas de saúde que afetam as comunidades

brasileiras e colombianas na região amazônica são idênticos. Portanto a solução de tais
 57

problemas exigiria além do estabelecimento de novas formas de assistência à saúde o

aperfeiçoamento é a coordenação dos atuais sistemas de saúde. Portanto em face das condições
sanitárias precárias existentes na região o acordo prevê a intensificação das seguintes ações:

• Erradicação da malária;

• Erradicação da varíola;

• Controle da febre amarela silvestre e vigilância contra a infestação pelo Aedes Aegypt;

• Hanseníase, tuberculose, as enfermidades venéreas e outras doenças transmissíveis, e

outras enfermidades que exige um ações coordenadas de ambos os governos

Da mesma maneira que os acordos de outros países firmados a época, entre 1971 – 1972,
o acordo tem suas atividades organizadas por tipo de doença a ser enfrentada. Dessa forma são
descritas as ações que devem ser realizadas conjuntamente. No que tange à atuação da Anvisa
em fronteira, podemos destacar as questões relacionadas à vigilância epidemiológica que
podem interferir nas atividades da Agência em sua atuação em fronteira, como no caso das
ações previstas no acordo relacionadas à notificação das doenças de forma a complementar a
rede de informação.
Nesse sentido é importante destacar nas ações relacionadas à febre amarela que os dois
países se comprometem a intensificar a vacinação da população, combater a infestação do
mosquito e, principalmente, manter a vigilância epidemiológica nas áreas em que a febre
amarela seja endêmica. Neste caso, reforça a importância da notificação à autoridade sanitária,
conforme disposto no regulamento sanitário Internacional. Além da Febre Amarela, o acordo
define de maneira geral que, no caso de outras doenças transmissíveis, às duas partes devem
realizar estudos para unificar técnicas de controle, questão de competência do Ministério da
Saúde, assim como adotar um sistema mútuo de notificação obrigatória para notificação às
autoridades sanitárias das localidades questão essa que interfere diretamente na atividade da
Anvisa como um todo, e não apenas ao posto de fronteira.

Também é importante destacar o estabelecimento de ações relativas a permuta de normas,

processos de trabalhos e informações, além do intercâmbio de pessoas de diferentes atividades
da saúde com vistas ao aperfeiçoamento. Ainda, assim como presente em outros termos,
observamos ações sobre fomento à educação sanitária para facilitar a consecução dos objetivos
assinalados.
 58

5.1.4 Paraguai

Em pesquisa ao Concórdia, foram encontrados três resultados de atos formalizados com

o Paraguai, sendo que um deles também estava disponível no site da Anvisa. Importante
esclarecer que alguns destes atos são complementares aos atos originários, mas como trazem
novas informações ou atribuições para os países signatários, também serão analisados desde
que estejam vigentes.
• Acordo sanitário entre o governo da República Federativa do Brasil e o governo da
República do Paraguai - 1971
Conforme texto do acordo, considerando os problemas comuns de saúde dos estados de
Mato Grosso e do Paraná, no Brasil, e dos correspondentes departamentos limítrofes da
república do Paraguai, foi decidido firmar um acordo com o objetivo de eliminar ou diminuir
os danos que gravitam sobre as comunidades da referida região além de promover medidas
capazes de melhorar os respectivos índices de saúde para tal o acordo prevê ações de
aperfeiçoamento e coordenação dos serviços de saúde. Neste acordo os programas definidos
como prioritários foram:

• Erradicação da malária;

• Erradicação da varíola;

• Controle da febre amarela silvestre e vigilância contra a infestação pelo Aedes Aegypt;

• Hanseníase, tuberculose, as enfermidades venéreas e outras doenças transmissíveis que

necessitam de ação coordenada dos governos de ambos os países;

• Controle do uso de narcóticos e alucinógenos;

• Ação harmônica e conjunta dos 2 países em função dos planos de desenvolvimento

econômico, social e sua correlação com o crescimento demográfico.

O acordo é então dividido em várias atividades que devem ser realizadas pelos dois
países, estas categorizadas por tipo de as ações que podem interferir nas atividades da Anvisa,
em sua atuação em fronteira são mais relacionadas a questão de avaliação epidemiológica por
meio de notificação das doenças complementando rede de informação.
Nesse sentido é importante destacar nas ações relacionadas à febre amarela que os dois
países se comprometem a intensificar a vacinação da população, combater a infestação do
 59

mosquito e, principalmente, manter a vigilância epidemiológica nas áreas em que a febre

amarela seja endêmica. Neste caso, reforça a importância da notificação à autoridade sanitária,
conforme disposto no regulamento sanitário Internacional. Além da Febre Amarela, o acordo
define de maneira geral que, no caso de outras doenças transmissíveis, as duas partes devem
realizar estudos para unificar técnicas de controle, questão de competência do Ministério da
Saúde, assim como adotar um sistema mútuo de notificação obrigatória. Essas ações, segundo
o acordo, devem ser feitas para que possam ser dispostas informações aos serviços de saúde e
principalmente às autoridades sanitárias das localidades questão essa que interfere diretamente
na atividade da Anvisa, mas de maneira complementar à atuação do Ministério da Saúde.

• Decreto 1.634 de 1995 – Promulga o ajuste complementar ao Acordo Sanitário de 1971

O ajuste complementar em questão tem como finalidade estimular a cooperação e

intercâmbio de tecnologias em saúde para a promoção de ações coordenadas entre os dois países
de maneira a prevenir problemas na área de saúde pública. Colaboração mútua em catorze ações
de políticas públicas onde, considerando as atividades em fronteira, bem como a missão da
Anvisa, destacam-se os seguintes compromissos:

• Intensificação das atividades de prevenção de situações de risco identificadas pelos

países como malária, febre amarela, cólera, dengue e AIDS, dentre outros males que
afetem a saúde da população;

• Buscar a homologação e o compartilhamento das normas sanitárias para aplicação pelos

dois países nas diversas áreas de saúde;

• Fortalecimento dos sistemas de vigilância sanitária e epidemiológica em todos os níveis,

em especial no controle de migrantes e problemas de saúde de fronteiras.

• Promoção de ações conjuntas para a prevenção dos riscos e redução dos danos que
derivem de situações de emergências e catástrofes.

• Fomento da cooperação para o desenvolvimento dos recursos humanos na área da saúde;

• Implementação de programas e ações que coincidam com os compromissos que possam

vir a ser assumidos pelas Partes no âmbito do MERCOSUL e de instrumentos
internacionais pertinentes.
 60

• Ajuste Complementar ao acordo básico de cooperação técnica entre o governo da

República Federativa do Brasil e o governo da República do Paraguai - 2012
O ajuste trata da implementação do projeto “Fortalecimento Institucional da Divisão
Nacional de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde Pública e Bem-estar Social da
República do Paraguai”. Este projeto tem como finalidade a promoção e ampliação do diálogo
entre as autoridades sanitárias do Brasil e Paraguai, contribuindo para o fortalecimento do
governo paraguaio na área da saúde. Neste projeto são designadas 2 autoridades brasileiras
sendo elas a Agência Brasileira de Cooperação do Ministério de Relações Exteriores, no papel
de coordenar e monitorar as ações e resultados decorrentes do acordo e, também, a Anvisa como
instituição responsável pela execução das atividades decorrentes deste ajuste complementar.

No caso do Brasil as ações pactuadas são relacionadas ao envio de técnicos para

desenvolver no Paraguai atividades de cooperação, bem como o recebimento de técnicos
paraguaios em nosso país. Nesse sentido, percebemos que o acordo não determina atividades
relacionadas diretamente à fronteira e sim um intercâmbio de conhecimento entre os países de
maneira geral. Portanto, a atuação da Anvisa em fronteira não está especificada no acordo, que
tem um caráter mais amplo podendo abarcar todas as áreas da Agência, porém indiretamente
ações nesses locais podem ser realizadas com fulcro neste acordo.

5.1.5 Peru

Em pesquisa ao Concórdia, foram encontrados três resultados de atos formalizados com

o Peru, sendo que um deles tratava apenas sobre o pescado e por esse motivo, não foi incluído
nesta análise. Os outros 2 acordos tratam sobre questões sanitárias entre os 2 países tendo deles
um enfoque na região Amazônica - não estando nenhum deles disponibilizados no site da
Anvisa. O primeiro acordo entre os países é de julho de 1966 e trata sobre acordo sanitário para
o meio tropical entre o governo da República federativa do Brasil e o governo da república do
Peru. Já o segundo, de maio de 1991, é um acordo complementar.

• Acordo Sanitário para o Meio Tropical entre o Governo da República Federativa do Brasil
e o Governo da República do Peru – 1966
 61

Este acordo leva em consideração os problemas de saúde e a busca pelo bem-estar das
populações do meio tropical de ambos os países, considerando que essas são similares. Também
afirma que o resultado dos programas melhora substancialmente com aproveitamento da
experiência adquirida por ambos os países, sendo, portanto, importante e conveniente realizar
esforços conjuntos para potencializar o efeito das mencionadas experiências através de acordos
de cooperação Internacional. Assim, o acordo prevê a realização de um programa de cooperação
técnica entre Brasil e Peru em questões sanitárias que envolvam a formação de pessoal e a
pesquisa no campo da saúde nos ambientes tropicais. Nesse sentido o acordo versa muito mais
sobre alinhamento de diretrizes, apoio técnico entre os países, apoio na formação dos servidores
por meio de concessão de bolsas de estudo, intercâmbio de tecnologia e de publicações,
concessão de equipamentos e materiais. Portanto, por mais relevante que seja sob o ponto de
vista sanitário, o Acordo não interfere diretamente nas atividades realizadas pela Anvisa em
seus postos de fronteira.

• Acordo Complementar ao Acordo Sanitário entre o Governo da República Federativa do

Brasil e o Governo da República do Peru – 1991

O acordo complementar em questão tem como principal objetivo o combate ao cólera

considerando o interesse de ambos os países na promoção e melhoria das condições de saúde,
por meio da cooperação e intercâmbio de conhecimentos práticos. Este acordo concentra seus
esforços nos estados de regiões fronteiriças, para o estabelecimento de novas formas de
assistência à saúde e a aperfeiçoamento da coordenação dos serviços sanitários nestas
localidades. Assim as partes se comprometem a adotarem medidas preventivas de controle
sanitário para resolver os problemas de saúde nestas localidades, principalmente relacionados
a cólera. Algumas das ações que abarcam este acordo são:

• Atenção médica;

• Planejamento e administração sanitária;

• Saneamento ambiental;

• Reforço nós serviços de saúde;

• Abastecimento de medicamentos;

• Alocação de equipes;
 62

• Fornecimento de materiais e outros equipamentos de trabalho;

• Sistema de informação e comunicação

• Inspeção de portos, aeroportos e vigilância epidemiológica;

• Organização e treinamento das equipes;

• Intercâmbio de informações e experiências científicas.

O acordo não é direcionado a Anvisa diretamente, e sim a alguns ministérios, incluindo o

Ministério da Saúde, porém, o artigo número 9 do referido Acordo especifica que deva ser
facilitado o trânsito de embarcações e equipamentos para utilização em missões sanitárias entre
os países. Portanto, o Acordo interfere de maneira técnica nas atividades realizadas pela
Agência em seus postos, não apenas de aeroportos e portos, mas também em fronteiras, nas
questões epidemiológicas. Porém, não impacta na quantidade de demanda ou na permanência
da Anvisa em determinada localidade, apenas que as ações devam ser realizadas de maneira
conjunta.

Importante ainda salientar que após 1991 não foram encontrados novos ajustes – o que
pode indicar um distanciamento entre os países nesta temática.

5.1.6 Uruguai

Em pesquisa ao Concórdia, foram encontrados dois atos formalizados com o Uruguai,

sendo o primeiro de 1980, sem acordos de ajuste ou complementares a ele. Já o segundo, se
trata de um ajuste complementar de 2007, porém referente ao Acordo Básico de Cooperação
Científica e Técnica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da
República do Uruguai para implementação do Projeto “Fortalecimento Institucional da
Secretaria de Saúde Pública do Governo Uruguaio na Área de Vigilância Sanitária. Os dois atos
em questão não estão na página da Anvisa na área Internacional.

• Acordo de Cooperação Sanitária entre o Governo da República Federativa do Brasil e

Governo da República Oriental do Uruguai – 1980
 63

O acordo tem como principal justificativa a necessidade de se estabelecer princípios

norteadores aos planos, programas, projetos e atividades relacionadas a saúde em ambos países.
Assim, as partes acordam que as ações básicas de saúde pública deverão ser executadas tendo
em vista o quadro epidemiológico local, sua conveniência e possibilidades, tendo cada país
soberania sobre as suas ações. Ainda, no Acordo os países reconhecem que fatores de natureza
epidemiológica no âmbito do país vizinho podem produzir repercussões indesejáveis além
fronteiras, comprometendo a saúde da população em áreas densamente povoadas. Da mesma
forma, reconhecem também que o desenvolvimento dos países, as melhorias no transporte e o
aumento no trânsito das pessoas, de um país para outro, proporciona também a facilidade de
ingresso de vetores e agentes patogênicos que podem produzir situação de agravo à saúde
coletiva dos países. Assim, com objetivo de prevenir e diminuir estes riscos as partes
contratantes acordaram, no âmbito de seus territórios, às seguintes medidas:

• Desenvolver programas de imunização, de combate a vetores e de saneamento básico,

especialmente nas áreas limítrofes de suas fronteiras.

• Estimular a capacitação de recursos humanos destinados à execução das ações básicas

de saúde, apoiar e incentivar o desenvolvimento de pesquisas multi-institucionais
voltadas para área de saúde

• Melhorar sistemas de coleta, análise, divulgação e intercâmbio de informações sobre

saúde;

• Manter contato permanente para o conhecimento das normas legais é regulamentos de

cada país facilitando o aprendizado das mesmas mediante troca de consultas;

• Manter permanente intercâmbio de informações e consultas em matéria de organização

dos serviços de saúde pública e planejamento;

• Aprimorar as atividades de educação em saúde;

• Facilitar a participação da comunidade;

• Aprimorar os sistemas de vigilância sanitária de drogas medicamentos insumos

farmacêuticos e outros bens de interesse saúde mediante o aperfeiçoamento institucional
operacional de recursos humanos.
 64

De maneira prática, o acordo prevê a instituição de uma Comissão Geral de

Coordenação Uruguaia– Brasileira, incluindo uma comissão sanitária mista, que deve se reunir
anualmente de forma alternada em qualquer ponto do território de uma ou da outra parte
contratante. Dessa maneira podemos identificar que o acordo se trata principalmente da
realização dessas reuniões para discussão compartilhamento conhecimentos científicos e
alinhamento de ações. Assim, ele interfere nas atividades da Anvisa no que tange a participação
nessas reuniões, porém, como já visto em outros acordos, não define a necessidade da presença
da Anvisa em determinada localidade.

• Ajuste Complementar ao Acordo Básico de Cooperação Científica e Técnica entre o

Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Oriental do Uruguai
– 2007

O ajuste complementar em questão tem como objetivo complementar o projeto

fortalecimento institucional da Secretaria de Saúde Pública do Governo Uruguaio na área de
vigilância sanitária, por meio de apoio técnico da Agência Nacional de Vigilância Sanitária.
Assim a Agência contribuirá para o fortalecimento institucional do Ministério da Saúde Pública
do Uruguai em suas atividades de vigilância sanitária, de medicamentos e alimentos, por meio
de um programa de capacitação de recursos humanos e do intercâmbio de experiências e
legislação sanitária. Assim, ao Brasil cabe:

• Designar e enviar técnicos brasileiros para desenvolver no Uruguai as atividades de

cooperação técnicas previstas no projeto;

• Acompanhar e avaliar o desenvolvimento do projeto.

Dessa maneira mesmo que o acordo seja totalmente direcionado a Anvisa, não existe
em seu escopo ações diretas para a atuação em fronteira ou que, de alguma forma, contribuam
para a definição da atuação da Anvisa nessas localidades.

5.1.7 Venezuela

Em pesquisa ao Concórdia, foram encontrados três atos formalizados com a Venezuela,

sendo dois deles complementares a acordos anteriores e apenas um sendo um acordo principal.
Todos tratam sobre vigilância sanitária, porém um deles (de 2007) tem um foco no controle de
produtos enquanto os outros possuem um caráter mais epidemiológico. Importante que este
acordo referente a controle de produtos encontra-se no site da Anvisa como um dos projetos
 65

internacionais acompanhados pela Agência sob o tema: Inspeção de Boas Práticas de

Fabricação de medicamentos, de cosméticos e de alimentos.

• Convênio Complementar ao Convênio Básico de Cooperação Técnica entre o Governo da

República Federativa do Brasil e o Governo da República da Venezuela em Matéria Sanitária
para o Meio Tropical – 1977

O convênio complementar em questão se trata de um programa de cooperação técnica

em vigilância sanitária, compreendendo sua administração, a formação de pessoal, a
investigação epidemiológica e, também, os estudos e pesquisas no campo da saúde em
ambientes tropicais.
A cooperação estabelece a criação de programas específicos entre os Ministérios da
Saúde dos dois países nas seguintes áreas:

• Epidemiologia tropical;

• Patologia tropical;

• Ecologia tropical;

• Profilaxia e terapêutica;

• Recursos institucionais;

• Formação de Recursos Humanos;

• Investigação.

Ainda, o acordo prevê que a cooperação se desenvolva por meio de assessoria técnica,
bolsas de estudo, além de intercâmbio de informações e equipes. Ainda, para sua condução será
designado um coordenador que poderá criar grupos de trabalho específicos. O acordo não
estabelece, portanto, atividades ou atribuições específicas para a Anvisa ou para a atuação em
fronteiras.
Dessa maneira mesmo que o acordo seja totalmente direcionado a Anvisa, não existe
em seu escopo ações diretas para a atuação em fronteira ou que, de alguma forma, contribuam
para a definição da atuação da Anvisa nessas localidades
 66

• Acordo sobre Cooperação Sanitária Fronteiriça entre o Governo da República Federativa do

Brasil e Governo da República da Venezuela – 1982

Este Acordo se baseia no princípio universal de que não devem existir fronteiras, tanto
na obrigação dos Governos em relação ao cuidado da saúde dos povos, quanto ao direito de
seus cidadãos de receberem proteção sanitária. Assim, o Brasil e a Venezuela acordaram em
comprometerem-se a adotar medidas preventivas e de controle, em suas fronteiras, em relação
às doenças comuns nesses locais como: malária, tripanossomíase, febre amarela, oncocercose,
hanseníase, leishmaniose, doenças venéreas, tuberculose, hepatites e saneamento ambiental.
Diferentemente dos outros acordos analisados, este especifica a área de aplicação
geográfico à qual o Acordo se refere, sendo no Brasil:

• Roraima;

• Amazonas (municípios Barcelos, Santa Isabel do Rio Negro e São Gabriel da

Cachoeira).

O acordo baseia-se principalmente no intercâmbio de informações, funcionários da área

sanitária e notificação de doenças, para que se possa dar andamento aos programas e erradicação
das doenças elencadas acima nas áreas fronteiriças definidas.
Além disso, os governos dos dois países signatários comprometem-se a estimular o
desenvolvimento dos cuidados primários de saúde mediante o estabelecimento de uma rede de
serviços, podendo ainda, em comum acordo, estender as condições nele estabelecidas para
outras doenças ou atividades que não tenham sido contempladas.
Um outro aspecto importante desse acordo, é que seu Artigo XVIII prevê que os dois
países se comprometem a não adotar medidas de profilaxia internacional que impliquem o
fechamento total de suas respectivas fronteiras limitando-as, quando indispensável, às zonas
afetadas.
Portanto, esse acordo prevê uma atuação do Brasil na questão sanitárias em suas
fronteiras, especialmente no estado de Roraima, o que pode impactar diretamente nas atividades
da Agência nessa localidade, bem como a decisão de se manter, ou não postos nessas
localidades.

• Ajuste Complementar ao Convênio Básico de Cooperação Técnica, para Implementação do

Projeto “Capacitação de Recursos Humanos do Serviço Autônomo da Controladoria
Sanitária da República Bolivariana da Venezuela em Vigilância e Controle de Produtos de
 67

Uso e Consumo Humano”, entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo

da República Bolivariana da Venezuela – 2007.

O ajuste em questão tem como objetivo implementar o Projeto “Capacitação dos

Recursos Humanos do Serviço Autônomo da Controladoria Sanitária da República Bolivariana
da Venezuela em Vigilância e Controle dos Produtos de Uso e Consumo Humano” que tem por
finalidade contribuir para o fortalecimento da vigilância e controle dos produtos de uso e
consumo humano na Venezuela.
Esse acordo define em seu Artigo II que o Ministério da Saúde e a Anvisa são as
instituições responsáveis pela execução das atividades decorrentes do documento, tendo assim,
impacto direto nas ações da Agência. Assim, cabe ao Brasil designar os técnicos que irão
participar do projeto e apoiar os especialistas que serão enviados da Venezuela colocando à
disposição recursos e instalações adequadas.
Porém, o acordo não especifica a necessidade de atuação em algum ponto específico ou
em áreas de fronteira, não impactando, portanto, na realização das atividades da Agência nessas
localidades.

5.1.8 Impactos Diretos

Em conclusão, após as análises acima, verifica-se que os Acordos Internacionais

existentes são de maneira geral muito amplos e tratam sobre o compartilhamento de
informações, recursos e treinamento entre os países. Ainda, quando definidas as ações elas são
referentes à notificações de doenças pelos países signatários e realização de reuniões periódicas
para tratar do enfrentamento destas.
Portanto, não foram identificados nos Atos analisados, questões que impeçam o
fechamento dos postos da Anvisa nestas localidades – considerando que a atuação periódica e
coordenada permaneceria.
Porém, dois postos possuem situações excepcionais que poderiam dificultar ou impedir
o fechamento de seus postos:

• Posto de São Borja-RS: em razão do Decreto que define o funcionamento do Centro

Unificado de Fronteira e em razão da Mercovia - Consórcio integrado pelas empresas
Impregilo International Infraestructures e Necon Argentina e Jose J. Chediack
S.A.I.C.A – mesmo que os normativos não detalhem a presença da Anvisa, um possível
fechamento do posto deveria ser tratado previamente com a Argentina por meio do
 68

MRE. Essa medida é necessária para que não ocorram prejuízos à importação na
localidade.

• Pacaraima-RR: esse acordo prevê uma atuação do Brasil na questão sanitária em suas
fronteiras, especificamente no estado de Roraima, o que pode impactar diretamente nas
atividades da Agência nessa localidade, bem como a decisão de se manter, ou não postos
nessas localidades. Além disso, o município tem sido objeto de destaque internacional
em razão do grande número de imigrantes da Venezuela além de possuir uma atuação
direta do Exército denominada Operação Acolhida. Dessa maneira, assim como no caso
acima, uma decisão sobre seu fechamento deveria, necessariamente, envolver o MRE,
além de também ter que ser informado e avaliado junto à Presidência de República e
Exército.

5.2 PERFIL DOS POSTOS DE FRONTEIRA: PERCEPÇÕES GERAIS

A compreensão geral dos entrevistados relacionados à atuação em fronteira da vigilância

sanitária, foi possível consolidar pelo meio de uma nuvem de palavras. Essa ferramenta busca
destacar os temas mais mencionados, para que visualmente a importância e os desafios do
trabalho em PAF – sob o ponto de vista de seus servidores – possa ser compreendido.
 69

Figura 11: Nuvem de Palavras

Fonte: Elaboração dos autores

O entendimento e compreensão dos entrevistados relacionados à atuação da Anvisa em
fronteira mostra aqui dois tipos de visão. A primeira voltada à importância e valor público da
atuação da Anvisa em sua região, e seu reconhecimento como profissional e a segunda
relacionada aos diversos desafios enfrentados.
Assim, a maior parte dos entrevistados reconhece que suas ações mais importantes estão
relacionadas ao controle de doenças, atenção aos viajantes, emissão de CIVP e que o estado e
a população precisam dessas ações. Importante também destacar a frequência da menção ao
Covid-19, onde fica retratada a preocupação dos servidores em relação ao papel da Agência em
seu enfrentamento.
 70

Em relação aos desafios, a visão dos servidores demonstra uma necessidade de melhoria
em questões estruturais para a realização do trabalho, como a velocidade precária da Internet
(geralmente de baixa qualidade nessas localidades) e a questão de pessoas, em razão do baixo
quantitativo de servidores nos postos de fronteiras.
A caracterização dos postos de fronteira é importante para a compreensão das
especificidades de cada local. A seguir cada posto é caracterizado, de acordo com a percepção
e informações prestadas pelos participantes, considerando atividades realizadas, as
especificidades de cada local, principais desafios e soluções levantadas.
Além disso, considerando a metodologia do Design Etnográfico adotada neste estudo,
com o objetivo de buscar o conhecimento sobre os problemas públicos a partir da imersão na
experiência e realidade vivida pelos servidores da Anvisa nas fronteiras, é importante também
para essa análise qualitativa a captura de citações diretas. Portanto, além do perfil dos postos,
as principais citações seguem em destaque abaixo.

5.2.1 Perfil Arco Norte

5.2.1.1 Epitaciolância (AC)

O PVPAF Epitaciolândia está na fronteira com a Bolívia, município de Cobija, e fica a

cerca de 250 km de distância da capital do estado. O posto fica no mesmo espaço que os outros
órgãos federais – exceto a Polícia Federal. O posto está vinculado hierarquicamente à
Coordenação Estadual do Acre e à Coordenação Regional Norte.
Segundo entrevista, são realizadas ações conjuntas com as vigilâncias da Bolívia e dos
municípios de Epitaciolândia e Brasiléia relacionadas à prevenção e apoio à saúde, além de
educativas sobre dengue e vacinação. Também realizam inspeção de bagagem acompanhada
(viajantes) em conjunto com os outros órgãos anuentes. Ainda, foi informado que a Anvisa
participa de operações do exército cerca de duas vezes ao ano como, por exemplo, na Operação
Agatha. Segundo o site do Exército Brasileiro13 essa é uma operação conjunta das Forças
Armadas Brasileiras em coordenação com outros órgãos federais e estaduais na faixa de
fronteira da Amazônia para combater delitos transfronteiriços e ambientais.
Dentre os desafios relatados, foi destacada a dificuldade no cumprimento do RSI
(Regulamento Sanitário Internacional) de maneira institucional pois a Anvisa poderia, nesses

13
Disponível em: <http://www.eb.mil.br/operacao-agata>.
 71

casos, ter que interditar outros órgãos federais, e atualmente a legislação nacional não abarcar
isso.
Em questões referentes à atuação da Anvisa em parceria na localidade foi informado
que são realizadas muitas reuniões por intermédio da embaixada (com a presença do Itamaraty)
entre a Anvisa e os outros órgãos anuentes brasileiros, com os órgãos públicos do lado
estrangeiro. Já em relação ao Brasil, informou que existe um bom relacionamento,
principalmente com o Mapa e Receita. Quanto ao trabalho conjunto “as vigilâncias, secretarias
e estado pedem o apoio da Anvisa nas campanhas” (E1).
Quando questionados sobre os riscos da extinção do posto, informou que seria
principalmente em relação à movimentação de viajantes na localidade, como os estudantes
brasileiros de medicina na Bolívia. Assim, caso o posto se torne apenas um ponto de atuação,
deixando de existir formalmente no Regimento Interno, segundo o entrevistado seria importante
estabelecer um convênio com o estado para que assumam os planos de contingência na
localidade – assim conseguiria diminuir o pânico mais rápido, uma falha atual segundo
informado. Além disso, segundo o entrevistado “com um plano você tem pelo menos um
caminho a seguir” (E1).

5.2.1.2 Assis Brasil (AC)

O Posto de Fronteira de Assis Brasil, está localizado na fronteira com o Peru. Porém,
em 2020 as duas servidoras que estavam na localidade foram transferidas para outras
localidades. Dessa maneira a Coordenação Regional e a Coordenação Estadual iniciaram as
tratativas necessárias para a transformação gradual do posto em ponto de atuação. A expectativa
é que nos próximos meses o Regimento Interno da Anvisa (BRASIL, 2019a) seja ajustado e o
posto seja formalmente extinto.
Assim, considerando que as atividades do posto já foram absorvidas na prática pela
CVPAF-AC, suas informações não serão mais objeto desse estudo.

5.2.1.3 Oiapoque (AP)

O PVPAF Oiapoque faz fronteira com a Guiana Francesa, município de Saint-Georges-

de-I’Oyapock. Atualmente o posto da Anvisa fica no terminal rodoviário de Oiapoque
aguardando a assinatura de acordo entre Brasil e França para a mudança definitiva para a Ponte
 72

Binacional. O posto está vinculado hierarquicamente à Coordenação Estadual do Amapá e à

Coordenação Regional Norte.
Segundo entrevista atualmente as principais atividades realizadas são o controle de
viajantes dos coletivos, emissão de CIVP presencial e controle de vetores em parceria com o
município. Foi destacado que quando a Ponte Binacional estiver funcionando integralmente
terão demandas referentes à entrada de produtos importados.
Foi relatada demora na formalização dos acordos e definição das ações conjuntas na
Ponte Binacional, e que no momento as negociações ainda estão em fase de projeto e que
nenhuma ação, efetivamente, está ocorrendo. Como a Ponte ainda não funciona a fronteira é
aberta e os viajantes passam de embarcação (voadeira), assim a fiscalização adequada só seria
possível com uma atuação do Exército. Um outro ponto relevante apontado durante a entrevista
foi a alta criminalidade na região, o que a torna um local de risco para se trabalhar. Além disso,
a questão de infraestrutura tecnológica na região é muito ruim com baixa velocidade e qualidade
do sinal de internet.
De acordo com o relato, não existe um protocolo formalmente estabelecido, mas a
Anvisa é chamada pela Receita e Polícia Federal em questões de contrabando, principalmente,
de medicamentos. Na esfera municipal são realizadas atividades conjuntas de controle de
vetores na rodoviária e na ponte.
Assim, não foram apontados prejuízos para a extinção formal do posto devido à ausência
de dados estatísticos que indiquem e justifiquem legalmente a permanência da Anvisa, pois
“Não há volume significativo de ações” (E2) e “quando tem questão de medicamento é uma
vez ao ano, quando tem” (E2).
Porém, foi levantado que é importante a manutenção da comunicação constante com o
município para o estabelecimento de um fluxo de informações e, em paralelo, a realização de
inspeções periódicas com base em dados. Além disso, foi apontado que a ideia da Ponte é de
12-14 anos atrás, e era para atingir o porto no Amapá. Assim, caso o posto de Oiapoque fosse
fechado a fiscalização das embarcações poderia ser realizada, segundo o entrevistado, no Porto
de Santana.

5.2.1.4 Guajará-Mirim

O posto de fronteira em Guajará-Mirim está localizado na fronteira com a Bolívia –

município de Guajaramerin. O posto é distante da sede, porém é possível a viagem de carro que
 73

dura cerca de seis horas. O posto está vinculado hierarquicamente à Coordenação Estadual de
Rondônia e à Coordenação Regional Norte.
Segundo entrevista, são realizadas atividades de abordagem de viajantes entre os dois
países e inspeção de carga e também, sempre que surgem eventos de saúde a Anvisa atua em
conjunto com os outros órgãos de saúde do município e com aqueles que atuam na fronteira.
Também foi informado que existe uma parceria informal com o Consulado Boliviano e outras
autoridades de saúde.
A principal dificuldade relatada foi em relação à velocidade do link de Internet na
localidade que é muito ruim e atrapalha o trabalho, “o ponto de internet não dá condições de
trabalho (E3).
Além disso a falta de recursos humanos na localidade para o caso de surgimento de
algum evento de saúde pública pode ser um risco futuro caso o posto seja fechado. Foi sugerido
que nesse caso, o risco sanitário deveria ser gerenciado por meio do planejamento da
organização, controle de recursos humanos e materiais.
Também relatou a ação conduzida pela Regional na mudança do posto de uma unidade
própria com muitos custos, para um prédio onde ficam outros órgãos – de maneira a reduzir os
custos de manutenção do posto.

5.2.1.5 Pacaraima

O PVPAF Pacaraima está localizado na Via Panamericana s/nº - Bairro: Centro -

Cidade: Pacaraima/RR. O município faz fronteira com Santa Helen de Uairén na Venezuela. O
posto está vinculado hierarquicamente à Coordenação Estadual de Roraima e à Coordenação
Regional Norte.
As ações rotineiras informadas são: a emissão do Certificado Internacional de
Vacinação (CIPV) e orientação aos viajantes, principalmente considerando que a migração
aumentou bastante nos últimos meses em decorrência dos problemas ocorridos na Venezuela e
amplamente divulgados. Segundo informado, o número de CIVP tem caído desde o início da
crise, mas o número ainda é maior do que em uma situação regular, sendo no início do não
emitidos cerca de 120 CIVPs por mês. Em razão da crise na Venezuela, foi instituída em 2019
a realização de força tarefa com servidores da Anvisa de outras localidades. Além dessas
atividades são preenchidos regularmente Termos de Controle Sanitário do Viajante além de
fiscalização de ônibus, veículos, ambulâncias, dos acampamentos da Operação Acolhida
(Exército) e controle da limpeza do local de parqueamento.
 74

Foi apontado que falta legislação para atuação em fronteira como, por exemplo, para
ônibus de excursão que trazem diversos viajantes da Venezuela, “fica muito difícil fazer
qualquer coisa em fronteira sem uma legislação específica (E4) e “a maior dificuldade é se
entender o que é fronteira”(E4). Portanto o maior foco das atividades nesse ponto é a orientação
aos viajantes em questão. Porém, mesmo nesse caso foi relatada falta de material informativo
para distribuição, “há anos que eu solicito material informativo para trabalhar com essa
população (E4). Também foi relatada a dificuldade em relação ao número de servidores na
localidade bem como falta de apoio de Brasília de maneira mais construtiva – apoiando
tecnicamente. Ainda, foi informada a falta de capacitação para os servidores de nível médio em
vigilância epidemiológica, principalmente para que estejam aptos a identificar doenças
erradicadas no Brasil.
Nas questões relacionadas à interlocução com o país vizinho, foi dito que anteriormente
o Ainte – Assessoria de Assuntos Internacionais – possuía um papel importante junto ao MRE
– Ministério das Relações Exteriores, onde o Ainte representava inicialmente a Anvisa em
reuniões prévias sobre a fronteira e depois enviava a CVPAF-RR para a reunião local com o
governo da Venezuela. Nessas reuniões se definiam as parcerias e trabalhos conjuntos o que
contribuía para um aprendizado coletivo – por exemplo, sobre as normas dos outros países.
Porém, segundo entrevistado, nos últimos cinco anos isso não tem sido feito e, portanto, mesmo
existindo as reuniões binacionais a Anvisa não é comunicada e por isso não participa. Ainda,
os entrevistados informaram que desconhecem acordos ou parcerias formais estabelecidas entre
Brasil e Venezuela.
Localmente, foi relatado que existe um relacionamento muito bom entre da Anvisa com
os órgãos federais na localidade – Exército, Receita Federal, Agricultura e Polícia Federal,
sendo que todos trabalham em parceria. Já em relação ao governo estadual, foi relatado por um
dos entrevistados que o relacionamento e trabalho em conjunto era muito bom porém, no
momento (janeiro de 2020) o governo com sua gestão em período de transição e portanto ainda
não conhece, bem a atuação da Anvisa. Na esfera municipal também ocorreu recentemente
mudança na gestão e em decorrência da crise imigratória o relacionamento e ações em conjunto
ainda estão em adaptação.
Segundo percepção do entrevistado a atuação da Anvisa em fronteira não deve ser uma
barreira sanitária, mas sim uma atuação preventiva para poder agir caso algo ocorra. No caso,
como Pacaraima está passando por uma crise imigratória teria um risco o fechamento do posto
nesse momento. Assim, caso o posto deixe de existir formalmente, os riscos dessa decisão
(acima) podem ser mitigados, conforme sugerido na entrevista, por meio de uma maior
 75

articulação junto ao Exército que no momento é o responsável pela coordenação de atividades

na localidade – mas não é em caráter permanente. Segundo E4, “os próprios médicos dos
acampamentos já possuem um fluxo para notificar a Anvisa das doenças compulsórias”.
Ainda, foi relatado que é complicado dizer que a Anvisa está permanentemente na
fronteira pois as pessoas podem entrar a qualquer momento (24 horas) como no caso das
ambulâncias – por exemplo – e existem outros pontos onde as pessoas podem entrar no Brasil
fora do posto de fronteira.

5.2.1.6 Bonfim

O posto localizado na Avenida Presidente Tancredo Neves s/nº - Bairro: Centro Cidade:
Bonfim/RR. O município faz fronteira com Lethem na Guiana. O posto está vinculado
hierarquicamente à Coordenação Estadual de Roraima e à Coordenação Regional Norte.
Segundo entrevistas, as principais ações de rotina realizadas no posto são a emissão do
Certificado Internacional de Vacinação (CIVP) presenciais, bem como orientação aos viajantes
– segundo informado pelos entrevistados. Nesse sentido “esse trabalho é muito importante para
o viajante” (E5) porém, “a emissão do CIVP nos últimos meses diminui muito”(E4).
Em relação às dificuldades “a internet né extremamente precária, por isso ainda não
emite o CIV digital”(E5). Além disso, segundo entrevista, as atividades de rotina como acessar
e-mails e assistir webinares também são prejudicadas em razão da baixa qualidade e velocidade
do sinal, “hoje a Internet é a nossa ferramenta de trabalho, sem ela não tem como”(E5).
Os entrevistados informaram desconhecer ações, acordos ou outras formas de parceria
em conjunto com a Guiana nos últimos anos. Já em relação à parceria com outros órgãos
federais na fronteira, mais especificamente com o Mapa e Receita Federal, informaram que
existe afinidade. Com o governo estadual, foi relatado por um dos entrevistados que o
relacionamento e trabalho em conjunto era muito bom, porém, no momento (janeiro de 2020)
o governo com sua gestão em período de transição e, portanto, ainda não conhece, bem a
atuação da Anvisa. Na esfera municipal foi informado que existe um bom relacionamento.
Foi relatado que ocorreu um aumento da quantidade de viajantes – mais especificamente
cubanos ao final de 2019. Segundo informado essa questão é em razão do impedimento de
entrada direta dos mesmos que, portanto, o fazem via Guiana. Também, como um possível fator
de risco ao fechamento do posto foi apresentada a existência de alguns pontos de alimentação
na localidade onde a realização de fiscalização sanitária é feita em parceria com o município,
 76

assim como avaliação de resíduos sólidos e lixo e outras ações de infraestrutura, “tem uma
parceria com a prefeitura para manter o posto limpo, se a Anvisa não estiver vira uma
lixeira”(E5).
Porém, em contrapartida, parte dos entrevistados informou não perceber risco no
fechamento formal do posto e sua transformação em ponto de atuação pois estes poderiam ser
mitigados, segundo entrevista, por meio da aproximação e formalização de parcerias para ação
conjunta com a vigilância sanitária municipal.

5.2.2 Perfil Arco Sul

5.2.2.1 Corumbá

O posto faz fronteira com a Bolívia, município Puerto Suarez. É uma fronteira muito
extensa e complexa em razão de ter também porto e aeroporto. Fica localizado no aeroporto,
juntamente com a equipe da Polícia Federal. Está vinculado hierarquicamente à Coordenação
Estadual do Mato Grosso do Sul e à Coordenação Regional Centro Oeste.
Segundo informado as principais atividades realizadas são as inspeções aeroportuárias,
controle de viajantes e emissão de CIVP. Existem parcerias como, por exemplo, na vigilância
sanitária da água, que é realizada pelo município e não pela Anvisa. Também existe trabalho
em conjunto entre a Agência, Receita e Polícia Federal e Mapa.
A principal dificuldade relatada foi em relação ao déficit de servidores, que devem atuar
em 03 pontos diferentes. Assim, foi informado que não conseguem fazer a atividade de
fiscalização dos ônibus de viajantes como no Posto de Ponta Porã na mesma Coordenação
Estadual.
Foi informado que não existe parceria formalizada na questão sanitária com a Bolívia,
apenas a realização de reuniões para tratar do livre comércio (importação) mas sem nenhuma
formalização. Já com a ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) e a Bolívia, existe
um acordo onde os veículos são parados e as pessoas passam pela Polícia Federal.
“Corumbá precisa de gente pois é uma fronteira que fica a 500 km (da sede) e é
complexo”(E6). Nesse sentido, a percepção do entrevistado o posto apresenta maior risco em
seu fechamento pois possui atuação também no porto e aeroporto. Além disso, é o único posto
no Brasil e emite CLP (Certificado de Longo Curso) na bacia do Rio Paraguai.
Outro ponto importante colocado foi que esta fronteira tem em média 150 viajantes
estrangeiros por dia, o que aumenta a necessidade de presença de servidores na Anvisa para
 77

uma atuação mais efetiva. “Corumbá tem quase uma situação como Venezuela...média de 500
estrangeiros por dia” (E6). Por isso, segundo o entrevistado, é crucial a permanência de
servidores na localidade em razão do número de viajantes.

5.2.2.2 Ponta Porã

O PVPAF Ponta Porã está na fronteira com o Paraguai, município Pedro Juan Caballero.
É uma fronteira muito extensa e de difícil controle em razão e sua característica geográfica, “a
extensão é de mais de 15 km, fica muito difícil fazer o controle” (E6). O posto fica localizado
no aeroporto, juntamente com a equipe da Polícia Federal. Está vinculado hierarquicamente à
Coordenação Estadual do Mato Grosso do Sul e à Coordenação Regional Centro Oeste.
Segundo entrevistas, são realizadas diariamente atividades de controle de viajantes por
meio da fiscalização dos ônibus provenientes do Paraguai – pois o aeroporto de Ponta Porã não
possui voo internacional. De maneira geral são verificadas as condições de higiene, procedência
dos viajantes e orientação sanitária. Em média o posto fiscaliza um ônibus por dia que param
no aeroporto para avaliação dos órgãos em geral, como a Polícia Federal. Além disso, foi
relatado (antes do isolamento social) um aumento no número de CIVPs emitidos na localidade
desde o início do ano, passando de 50 para 80 certificados por mês. Além das atividades de
controle de viajantes, é feita a inspeção de infraestrutura do aeroporto, como controle de água
e análise de resíduos sólidos. Nesse sentido, “a demanda atual está maior no caso de CIVP em
razão dos alunos que fazem faculdade no Paraguai” (E7).
Foi informado também que, por ser uma fronteira aberta e longa o trabalho é mais
desafiador, “Ponta Porã é muito difícil fazer controle de cargas e entrada e saída de viajantes”
(E6). Portanto, não é possível controlar de fato a passagem de pedestres por exemplo, “se não
prestar atenção você entra no Paraguai sem perceber, é apenas uma rua” (E7). Além disso, outra
dificuldade apontada foi o reduzido quadro de servidores pois no momento o posto conta apenas
com uma pessoa que já possui mais de 65 anos.
Segundo entrevistas, é realizada bimestralmente a Reunião Bilateral de Controle
Integrado de Fronteira, nela é discutida, dentre outros assuntos, a realização de ações integradas
para os problemas que estão ocorrendo. A reunião é conduzida pela Receita. Em relação ao
relacionamento e parceria com os outros órgãos brasileiros, foi informado que diminuiu, porém
está sendo avaliada retomada da parceria com o município, em especial para as atividades de
controle de água e vetores no aeroporto. Porém, em razão do Covid-19 algumas ações ficaram
mais integradas em razão do estabelecimento das contingências para o seu enfrentamento, “hoje
 78

a gente tá vendo uma consequência grande com o Covid-19, a gente deveria reativar a parte de
fronteira” (E6).
Um dos riscos apontados foi em relação à circulação de pessoas doentes, pois em razão
do SUS (Sistema Único de Saúde), “as pessoas do Paraguai buscam atendimento médico no
Brasil” (E7). Nesses casos, sempre que surge algum problema, como o caso de doença infeciosa
de notificação obrigatória, por exemplo, segundo o entrevistado, é o canal entre a Anvisa e os
outros órgãos que faz a diferença, “a Anvisa é sempre lembrada pelos outros órgãos...sempre
tem espaço para demanda do órgão” (E7).
Informaram ainda que, atualmente, a Agência participa do COE (Comitê de Operação
de Emergência) e, durante essas reuniões tem observado grandes mudanças na gestão no
município. Porém, no estado percebem que não ocorre um efetivo controle. Assim, a sugestão
foi que seja pensado em uma aproximação ou parceria da Coordenação Estadual com os
municípios fronteiriços. Além disso, também foi sugerida a realização de inspeções e
fiscalizações trimestrais.

5.2.2.3 Guaíra

O PVPAF Guaíra faz fronteira com o Paraguai, município Salto del Guirá. A travessia
se dá por balsa, média de seis por dia, com cerca de doze carretas cada. As carretas ficam por
volta de três dias no pátio aguardando a liberação documental das cargas. O porto onde a Anvisa
atua é banhado pelo Rio Paranazão, e fica cerca de 3 km de Mundo Novo (MS) onde o Brasil
também possui fronteira com Paraguai. Nesse caso, é importante ressaltar que as duas fronteiras
– Guaíra e Mundo Novo – estão a apenas 17 km de distância, o que permitiria uma atuação
integrada. Está vinculado hierarquicamente à Coordenação Regional Sul.
São realizadas, conforme informado nas entrevistas, atividades de inspeção de carga dos
caminhões que entram no porto por balsa. Além disso, verificam semanalmente os veículos
apreendidos no posto para evitar foco de dengue. Também são realizadas atividades voltadas
para a educação dos viajantes, caminhoneiros e população sobre assuntos como dengue,
vacinação da febre amarela, higiene pessoal e alimentícia, “a abordagem (educativa) com os
caminhoneiros nesse momento que estamos passando (pandemia) é de suma importância” (E8).
Na parte de infraestrutura dos meios de transporte, é realizada inspeção semanal nas balsas
(água, banheiro e ar condicionado).
Nas dificuldades relatadas, foi informada a existência de contrabando de armas,
munição, cigarro, medicamentos. Além disso, a fronteira de Mundo Novo (17 km de distância
 79

do posto da Anvisa) possui maior tráfego de viajantes, porém, como a Anvisa está em outro
local isso, segundo um dos entrevistados, fragiliza a atuação da Agência. Outro ponto colocado
foi referente à ausência de legislação específica para fronteira que defina de maneira clara como
deve ser a atuação da Anvisa nessas localidades, “falta de uma legislação sanitária para definir
as diretrizes e a atuação da Anvisa nas fronteiras” (E9).
Nas relações com o país vizinho, segundo entrevista, a Anvisa é informada pela
vigilância sanitária do município e pelo Consulado do Paraguai sobre o que está ocorrendo no
país vizinho. Já com os outros órgãos, foi informado que o relacionamento entre eles na
localidade é muito bom, porém, muitas vezes essa relação é baseada em uma relação pessoal e
não institucionalizada formalmente, nesse sentido “conseguimos desenvolver as atividades em
parceria sempre que necessário, pudemos constatar agora nesse momento de pandemia”(E9).
No porto onde a Anvisa fica estão também a Receita Federal e o Mapa, sendo a prefeitura do
município a responsável pela administração do local também são realizadas reuniões conjuntas
entre os órgãos e as empresas de despachantes e donos das balsas.
Foi apontado como risco do fechamento do posto, um possível descontrole iminente em
razão do grande fluxo de viajantes pois os caminhoneiros frequentemente viajam com suas
famílias e ficam cerca de três dias no porto, pois “mesmo com o evento do Cornonavírus, o
fluxo continua” (E8).

5.2.2.4 São Borja

O posto em São Borja faz fronteira com a Argentina – cidade de São Tomé – possuindo
localização física no país vizinho no CUF (Centro Unificado de Fronteira) juntamente com
outros órgãos: Receita Federal, Polícia Federal, Mapa e Senasa (Serviço Nacional de Segurança
e Qualidade Alimentar da Argentina). O CUF é parte de um acordo promulgado pelo Decreto
3.467 (Brasil, 2020). O posto fica, mais especificamente, na Mercovia, que se trata de um
Consórcio integrado pelas empresas Impregilo International Infraestructures e Necon Argentina
e Jose J. Chediack S.A.I.C.A. A área em concessão compreende desde os acessos
rodoviários BR 285 no Brasil e “Ruta” 14 na Argentina, a extensão da Ponte Internacional e o
Centro Unificado de Fronteira. O posto está vinculado hierarquicamente à Coordenação
Estadual do Rio Grande do Sul e à Coordenação Regional Sul.
Os entrevistados informaram que, anteriormente (antes da anuência remota), eram
realizadas atividades de inspeção de cargas importadas, em sua maioria de batatas congeladas
 80

pré-fritas. Depois, na época da entrevista, a principal atividade de rotina era a emissão de CIVP
– cerca de 35 por mês.
Em relação às desvantagens foi sobre sua localização, é distante do município de São
Borja, e que existe pouco transporte público no local. Além disso, como a Anvisa compõe o
CUF – que fica na Argentina – não pode realizar a fiscalização da infraestrutura no local, “não
podemos atuar na fiscalização de infraestrutura em São Borja em razão do tratado” (E11). Dada
esta proximidade, a Agência participa de reuniões no CUF, as quais tratam sobre a entrada e
saída de caminhões na Mercovia e também sobre produtos que ficam aguardando liberação.
Importante também reforçar que o órgão equivalente à Anvisa (Senasa) fica no mesmo posto.
Ainda, foi relatado que em uma das reuniões bilaterais foi tratada a integração do trabalho dos
órgãos bem como as atualizações das atividades da Anvisa.
Em relação ao relacionamento institucional é bom entre os órgãos, mas que em
decorrência da diminuição das atividades no local não possuem mais atividades conjuntas desde
que pararam de realizar as análises das LIs no posto, “antes fazíamos inspeção conjunta com o
Mapa, mas não mais” (E10). Porém, como ficam no mesmo local existe um compartilhamento
de infraestrutura. No caso desse posto não existe nenhum custo para a Anvisa, até o telefone é
custeado pela administração da Mercovia.
Uma das preocupações relatadas em relação a um possível fechamento do posto seria
em relação aos produtos perecíveis, pois o número de inspeções das cargas que eram feitas em
média dez vezes ao dia caiu, atualmente “solicitam inspeção uma vez ao mês” (E10). Nesse
sentido uma das soluções levantadas seria a integração com outros órgãos tratados nas reuniões
bilaterais.

5.2.2.5 Santana do Livramento

O posto faz fronteira com o Uruguai – município de Rivera e fica localizado no Porto
Seco Rodoviário, que é uma área integrada com a presença de: Transporte Uruguaio, Salut,
Mapa, Receita Federal e Emater. O posto fica exatamente na Divisa, cerca de 50 metros do solo
Uruguaio e 5 km do centro de Santana do Livramento. O posto está vinculado hierarquicamente
à Coordenação Estadual do Rio Grande do Sul e à Coordenação Regional Sul.
Segundo entrevistas a fiscalização de cargas de importação é realizada apenas quando
solicitada pelos anuentes (nível central), principalmente medicamentos. Porém, com a
centralização da análise houve a diminuição dessa atividade. Foi relatado também que o CIVP
é emitido na localidade (antes do Coronavírus) pois nenhum outro órgão do município o faz.
 81

A quantidade de servidores foi apontada nas entrevistas como a principal dificuldade

pelos entrevistados. Porém, foi informado que, quando necessário, a coordenação estadual
envia servidores para apoio das atividades.
Segundo os entrevistados, existe na localidade um comitê de fronteira com os órgãos
dos dois países, porém, cada um realiza seu trabalho individualmente não sendo relatado
trabalho em conjunto, nesse sentido “é muito importante a união dos dois países” (E12). São
portanto, realizadas reuniões mensais dos órgãos anuentes do Brasil e semestrais entre os órgãos
dos dois países – um dos últimos temas foi o Coronavírus.
Nas parcerias com os órgãos do Brasil, anteriormente eram realizadas ações em conjunto
quando solicitado, mas ter apenas um servidor dificulta essa ação. Porém, quando necessário os
entrevistados informaram que podem contar com apoio mas que eles também possuem déficit
de servidores na localidade. Ainda, foi relatado que “os órgãos dali tem opinião que a Anvisa
deve estar sempre lá” (E12).
Não foi informado um risco direto ao fechamento do posto e transformação em um ponto
de atuação mas, segundo um dos respondentes “o ideal é que sempre tenha fiscalização” (E12)
e “medicamento é muito importante” (E12).

5.2.2.6 Uruguaiana

O PVPAF Uruguaina faz fronteira com a Argentina – município de Los Libres. Fica
localizado no porto seco do terminal de caminhões do município. Foi informado também que
a rede ferroviária está interditada há anos e o aeroporto é apenas nacional – mas com boa
estrutura sendo fácil de controlar. O posto está vinculado hierarquicamente à Coordenação
Estadual do Rio Grande do Sul e à Coordenação Regional Sul.
Foi relatado nas entrevistas que o posto não possui grande quantitativo de demandas,
dada a periodicidade de inspeção da parte de infraestrutura definida na OS 46 da Anvisa. Em
relação à inspeção de cargas foi informado que desde agosto de 2019 até meados de março de
2020, nenhuma inspeção havia sido demandada. Já quanto ao CIVP, enquanto ainda não estava
completamente digital, o número informado foi de menos de dez emissões mensais de acordo
com as informações prestadas.
Assim, foi sinalizado que com exceção da ocorrência do Novo Coronavírus, as
atividades existentes no posto não seriam relevantes para sua manutenção, pois “parte das
atividades (água, resíduos...) poderiam ser realizadas pelo município, estado ou uma equipe
volante” (E13). Porém, um contraponto colocado por um dos respondentes é que o posto de
 82

Uruguaiana, diferentemente da maioria das fronteiras, possui maior complexidade por possuir
não apenas o porto seco como também ferrovia (atualmente interditada) e aeroporto.
Em complemento, foi sugerido que em relação ao pouco quantitativo de servidores
poderiam ser definidas equipes volante, que seriam mais técnicas e eficientes. Foi relatado
também que existe pouca capacitação para as equipes de fronteiras. Ao mesmo tempo, existem
muitas dúvidas relacionadas à parte de infraestrutura – como análise de água e de resíduos
sólidos. A principal razão referida foi a inexistência de legislação sanitária para fronteira
especificamente o que gera dúvidas, assim muitas vezes os servidores que atuam em fronteira
tentam adaptar a legislação de porto – o que não é o ideal.
Outro ponto colocado em uma das entrevistas, foi a dificuldade de se obter informações
sobre a situação de LIs que estão sendo analisadas pela equipe em teletrabalho da Gerência
Geral mas que a carga está no posto, “a maior dificuldade dos servidores é não conseguir dar
resposta aos questionamentos de importação” (E11). Isso é motivo de reclamações em diversas
reuniões. Além disso, foi relatado que a infraestrutura física do posto da Anvisa é muito ruim e
depende da administração do terminal para realizar melhorias e que a equipe da Anvisa local
precisa passar pela imigração para atuar no país vizinho.
Sobre o relacionamento com o país vizinho, os entrevistados desconhecem parceria ou
acordo em vigor destacando apenas a realização de reuniões dos países para tratarem de
diversos temas afeitos à fronteira – incluindo saúde. Da mesma maneira, foi informada a boa
relação entre os órgãos, porém as atividades não são realizadas em conjunto. O apoio ocorre
por meio do compartilhamento de informações como por exemplo no Confac (Comitê Nacional
de Facilitação do Comércio). Ainda, na questão de carga, são realizadas reuniões mensais do
Confac na fronteira - conduzidas pela Receita Federal e com a participação dos órgãos anuentes
e empresas despachantes.
Não foram relatados pelos entrevistados, com a exceção da ocorrência de eventos de
saúde pública como da atual pandemia do Coronavírus, riscos na localidade em razão do
fechamento do posto. Nesse sentido, foi reforçado que a criação de equipes técnicas volantes e
realização de inspeções periódicas e programadas por essas equipes seria útil.

5.2.2.7 Jaguarão

O posto faz fronteira com Uruguai e está vinculado hierarquicamente à Coordenação

Estadual do Rio Grande do Sul e à Coordenação Regional Sul.
 83

Segundo informado nas entrevistas, as principais atividades realizadas eram,

anteriormente, referentes à inspeção de cargas – o que diminuiu significativamente desde que a
análise das licenças de importação (LI) passou a ser coordenada pelo nível central (Brasília) em
2018. Atualmente as inspeções de carga são realizadas apenas quando demandas
especificamente pelo servidor responsável pela análise da LI. Ainda, foi informado que
anteriormente, existia parceira com o Uruguai nessa questão de importação - porém, atualmente
a relação de parceria se restringe à resolução de dúvidas referentes à medicamentos.
Já em questões referentes à viajantes, foi relatada a importância de controlar a entrada
na fronteira de medicamentos, em especial, da Cannabis, “como no Uruguai é livre a gente está
sempre em alerta”(E14). Outras atividades informadas são aquelas padrão dos postos, na época
da entrevista, como emissão de Certificado Internacional de Vacinação Internacional (CIVP)
além de toda a inspeção e fiscalização de infraestrutura de acordo com a Ordem de Serviço da
Anvisa no 46.
Sobre parcerias, “é boa a relação com todos os órgãos, quando precisam atuam juntos
por exemplo o Mapa e a Receita” (E14). Também é boa a relação com o município,
principalmente nas questões de controle de vetores e quando verificam a entrada de algum
viajante doente, onde atuam em conjunto.
A maior dificuldade apontada foi relacionada ao quantitativo de servidores pois no caso
de férias ou adoecimento não existe a possibilidade de substituição. Já o maior risco em caso
de fechamento do posto informado, foi em relação à entrada da Cannabis e de medicamentos
controlados sem a devida fiscalização. Neste caso, foi informado que dificilmente a Polícia se
envolveria com essa fiscalização.

5.2.2.8 Chuí

O PVPAF Chuí está na fronteira do Brasil com o Uruguai – cidade de Chuy. O posto
está vinculado hierarquicamente à Coordenação Estadual do Rio Grande do Sul e à
Coordenação Regional Sul.
Segundo informado em entrevista, no local é grande a entrada de viajantes. Foi relatado
que o posto possuí uma peculiaridade, assim como Santana do Livramento, pois no país
fronteiriço (Uruguai) a Cannabis é liberada o que aumenta a solicitação de demandas da Anvisa
pela Receita Federal e também pela Polícia. Ainda em relação ao país vizinho e outros órgãos,
foi informado que desde a centralização da LI elas diminuíram.
 84

A baixa qualidade da Internet na localidade, além do reduzido quadro de servidores de

todos os órgãos foram colocados como as principais dificuldades. Já em relação aos riscos em
razão de um possível fechamento do posto, e transformação em ponto de atuação, informaram
questões epidemiológicas relacionadas aos viajantes e, também, um aumento de descaminho e
contrabando considerando os baixos preços dos medicamentos no país vizinho.

5.2.2.9 Dionísio Cerqueira

O PVPAF Dionísio Cerqueira faz fronteira com a Argentina, com o município de

Bernardo Irygoen, e encontra-se a cerca de 750 km da sede em Florianópolis. O posto está
vinculado hierarquicamente à Coordenação Estadual de Santa Catarina e à Coordenação
Regional Sul.
Foi informado que existe na localidade um principal importador de inseticida que é
responsável por cerca de 90% das cargas. O restante das importações é de farinha de trigo,
azeitona e batata frita pré-congelada. De qualquer maneira, considerando a centralização da
análise da importação o quantitativo de demanda é pequeno e sua complexidade é baixa.
Segundo um dos respondentes a demanda anterior, que já não era alta – cerca de 100 inspeções
por mês – ficou praticamente inexistente após a mudança no procedimento de análise, “desde a
criação dos postos virtuais nunca mais tivemos inspeção” (E15).
Na área de infraestrutura, foi informado que a aduana é pequena, possuindo apenas cerca
de quatro ativos (objeto da fiscalização) cadastrados e que, devido ao baixo risco, de acordo
com a OS 46, são inspecionados apenas uma vez ao ano.
Portanto, segundo os respondentes a maior demanda (na época da pesquisa) era a
emissão do CIVP, mas que após a implantação do serviço digital caiu muito. A informação é
que cada anuente que atua remotamente faz a análise de 55 CIVPs, enquanto no atendimento
presencial “a demanda tem sido bem pouquinha, em média 04 por dia” (E15) . Porém, as
orientações aos viajantes ainda são feitas via telefone além de algumas demandas esporádicas
do setor regulado.
Uma das dificuldades relatadas pelos entrevistados foi referente a parte de infraestrutura
física do posto, “a parte que tem mais me preocupado é a parte de infraestrutura” (E15),
“estamos sem contrato de limpeza a quase 02 anos”(E16)., “barulho de veículos e fumaças de
escapamentos acabam entrando na sala” (E16).
Foi informado também que existe pouca disponibilidade de capacitação em fronteira,
fazendo com que o aprendizado ocorra no dia a dia pela prática além de ausência de legislação
 85

específica de fronteira, “minha necessidade de capacitação é muito grande” (E15), “faltam

oportunidades de capacitação e treinamentos em serviço” (E16).
Foi informado que o posto fica uma aduana integrada, porém, em razão da baixa
demanda não existe parceria. Porém, em razão da pandemia iniciou-se uma aproximação ente
os países “de março de 2015 para cá, essa situação do Covid-19foi a única situação que fomos
solicitados efetivamente” (E16).
Já em relação às parcerias com outros órgãos brasileiros, foi informado pelos
entrevistados que existe uma proximidade com a secretaria de saúde do município para as
questões referentes à epidemiologia como, por exemplo, na realização de eventos na aduana de
orientação e vacinação. Na questão de importação costumam discutir questões relacionadas à
aduana “trimestralmente temos uma reunião entre todos os órgãos do Brasil e Argentina” (E16).
Os entrevistados não identificaram risco sanitário diretos em razão da diminuição da
inspeção física de cargas (após a mudança da análise da LI). Assim, a informação de possível
risco sanitário foi essencialmente em relação ao Covid-19 – ou situações semelhantes. Portanto,
como consideram de baixo risco a questão da infraestrutura, os entrevistados sugeriram a
inspeção periódica e força tarefa de acordo com a demanda.

5.3 FORMULÁRIOS: ATIVIDADES DE DESTAQUE

Dos 15 formulários enviados, 09 foram respondidos, 01 o posto fechou e 05 não

responderam mesma após reiteradas cobranças, foram eles: Chuí, Bonfim, Epitaciolândia,
Guaíra e São Borja.
Para auxiliar a análise e elaboração desse diagnóstico, optou-se por apresentar quatro
grupos de demanda principais que auxiliam na formação da opinião sobre as demandas dos
postos. Porém, em anexo, constam os formulários respondidos tendo sido excluídas as
informações pessoais dos respondentes.
Os gráficos abaixo apresentam informações consolidadas com base nas respostas
enviadas pelos questionários e que auxiliam à tomada de decisão na medida em que trazem luz
à demandas mais relevantes e que podem representar risco ao fechamento de um posto.
O Gráfico 01 é referente ao número de viajantes e emissão de CIVPs – mesmo que essas
no momento estejam sendo feitas remotamente – pois representam de certa maneira o serviço
prestado nos COVs – Centro de Orientação aos Viajantes. Nele podemos identificar que apenas
03 postos (20%) possuem mais de 1000 viajantes por mês. Ainda quando consideramos um
 86

fluxo que demande uma maior atuação, Pacaraima e Corumbá possuem maior destaque com
um total acima de 2500 pessoas.

Gráfico 01: Número de Viajantes + CIVPs por mês

Número de Viajantes + CIVPs por Mês

Dionísio Cerqueira - SC

Uruguaiana - RS

Santana do Livramento - RS

Jaguarão - RS

Pacaraima - RR

Guajará Mirin - RO

Ponta Porã - MS

Corumbá - MS

Oiapoque - AP

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

Viajantes/mês CIVP/mês

Fonte: Elaboração dos autores

O Gráfico 02 demonstra o número de eventos de saúde que ocorreram em 2019 e foram

devidamente cadastrados no sistema Sagarana. Essa informação indica quais localidades ainda
possuem uma situação epidemiológica de risco em relação às outras. Nesse caso podemos
identificar, claramente, que a situação de Pacaraima, no momento, é mais preocupante e que
seu fechamento geraria maiores riscos relacionados à saúde da população.
 87

Gráfico 2: Eventos de Saúde 2009

Eventos de Saúde 2019

400

350

300

250

200

150

100

50

0
Oiapoque - Corumbá - Ponta Porã - Guajará Pacaraima - Jaguarão - Santana do Uruguaiana Dionísio
AP MS MS Mirin - RO RR RS Livramento - RS Cerqueira -
- RS SC

Fonte: Elaboração dos autores

O Gráfico 03 compara o grau de implementação dos Planos de Contingência sendo 100%

quando implementado, 50% quando em elaboração e 0% quando inexistente. Essa informação
é importante não apenas para o diagnóstico, mas para um direcionamento adequado das ações
no caso do fechamento de postos.
 88

Gráfico 3: Plano de Contingência

Plano de Contingência
(0 - 50 - 100% implementado)

Dionísio Cerqueira - SC

Uruguaiana - RS

Santana do Livramento - RS

Jaguarão - RS

Pacaraima - RR

Guajará Mirin - RO

Ponta Porã - MS

Corumbá - MS

Oiapoque - AP

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Fonte: Elaboração dos autores

Por fim, cabe esclarecer que as informações referentes à inspeção de carga não foram
apresentadas pois ficou evidente durante as entrevistas que seu quantitativo atualmente é muito
baixo em razão da centralização das análises das Lis – que atualmente é realizada por uma
equipe de servidores que trabalha remotamente e está vinculado hierarquicamente à sede em
Brasília e não aos postos aqui analisados.
 89

5.4 AVALIAÇÃO DA ATUAÇÃO DE PAF – ARCO NORTE E ARCO SUL

5.4.1 Modelo Lógico Arco Norte

 90

5.4.1.1 Principais Considerações Arco Norte

Ficou evidente pelas informações coletadas que além da pouca demanda na maioria dos
postos da região, o risco da localidade é muito mais ligado ao contrabando de medicamentos –
tema da Polícia Federal – do que questões sanitárias. Além disso, foi informado que o posto
poderia ser absorvido por outro.
Dessa maneira, sob o ponto de vista da eficiência, considerando a relação de demanda,
risco sanitário e custos operacionais, a absorção dos postos pelas Coordenações Estaduais seria
uma decisão mais eficiente – considerando que, na maioria das vezes os deslocamentos podem
ser realizados com veículo institucional de maneira programada. Portanto, não existem
prejuízos no momento em relação à extinção formal dos postos considerando que os dados
estatísticos disponíveis não justificam a sua manutenção.
Porém, como relatado pelos entrevistados, é importante que os Planos de Contingência
com o município e estado, além dos outros fluxos de comunicação com os órgãos anuentes,
sejam elaborados e atualizados, para que a Anvisa possa atuar com rapidez sempre que
necessário, além do planeamento de inspeções periódicas. Ainda, importante buscar via
Assessoria Internacional maior aproximação, se possível, com os países vizinhos para que ser
estabeleça uma agenda comum na área de vigilância sanitária em fronteira.
Ainda, se a opção for a extinção formal dos postos pode ser avaliada a realocação dos
servidores em atividades de teletrabalho, para evitar que tenham mudança de domicílio – como
emissão de CIVP digital – e apoio às atividades de fiscalização do estado e, se possível, da
regional.
Por fim, é importante destacar que, diferentemente dos outros estados da região,
Roraima possui menção direta em um dos Acordos Internacionais do qual a Anvisa faz parte -
Acordo sobre Cooperação Sanitária Fronteiriça entre o Governo da República Federativa do
Brasil e Governo da República da Venezuela– 1982. Além disso, desde 2018 vem passando por
uma crise imigratória de venezuelanos, o que incorre em grandes riscos sanitários – como a
reentrada do Sarampo no Brasil. A Anvisa tem atuado no local intensamente inclusive com
forças tarefas permanentes a mais de um ano. Por isso, nesse momento, o Posto de Fronteira de
Pacaraima possui um risco maior em sua extinção, tanto epidemiológico como político.
 91

5.4.2 Modelo Lógico Arco Sul

 92

5.4.2.1 Principais Considerações Arco Sul

Importante destacar que o controle de viajantes citado pelos entrevistados tem sido um
dos destaques nas redes sociais da Anvisa durante o enfrentamento do novo Coronavírus, em
especial no PVPAF Corumbá-MS. Dessa maneira, percebe-se que fronteiras onde existe grande
fluxo de viajantes e onde o controle pode ser de fato realizado, a presença da Anvisa pode ser
considerada uma ação estratégica para o país sob o ponto de vista epidemiológico. Dessa
maneira em postos com esse tipo de característica, é importante que os órgão não apenas
aduaneiros mas como voltados à área da saúde, avaliem o os possíveis impactos à população
caso considere sua extinção.
Com exceção de MS, que possui uma característica mais semelhante ao Arco Norte na
questão de viajantes, mas afinidade e agendas mais ligadas ao Arco Sul, o restante dos postos
de fronteiras – e que de fato compões a Região Sul do Brasil – possuem suas demandas mais
relacionadas à importação do que a questões epidemiológicas.
Assim, com exceção de São Borja em razão da existência de acordo internacional, os
postos de MS, PR, RS e SC possuem de maneira geral pouca demanda de importação além de
baixo risco sanitário nas questões epidemiológicas. Essa questão, aliada às dificuldades
apresentadas e estrutura pelos entrevistados, bem como ao custo de sua manutenção, indicam o
seu fechamento como a alternativa mais eficiente. Porém, como relatados essas atividades
precisam ser adequadamente absorvidas pelas Coordenações Estaduais ou Regional.
Nesse sentido, restaria basicamente a atividade de inspeção de carga como atividade que
necessita a presença do servidor na localidade. Porém, em razão das demandas e do baixo risco
relatado, a maior parte das ações poderia ser programada com antecedência e, quando não fosse
possível, na maioria das vezes o deslocamento poderia ser com veículo institucional.
Ainda, ficou evidente nas informações prestadas pelos servidores que o volume de
inspeções diminuiu muito após a centralização da análise das Lis e, portanto, considerando os
princípios de eficiência e economicidade, reforça a questão do remanejamento das atividades
para oura localidade como uma alternativa mais vantajosa e sem tanto impacto ao valor público
do serviço prestado.
Também é importante destacar os relatos que nos estados da região sul, a Anvisa é muito
demandada pelo Itamaraty em relação à sua atuação nas fronteiras e que, segundo um dos
entrevistados, deveria repensar em suas atividades pois os tratados e parcerias existentes sempre
priorizaram a importação – que no momento não é mais o foco desses postos pois a análise é
realizada por equipe subordinada à gerência geral e não mais nessas localidades.
 93

Outro ponto relevante e característico das atividades no Arco Sul, é a questão da entrada
de controlados – em razão do preço mais baixo nos outros países – o que aumenta a quantidade
de demanda por parte da Receita e da PF. Porém, essas situações podem ser tratadas por meio
de definição de protocolos com esses órgãos e um estabelecimento de fluxo de comunicação
mais ágil com a Coordenação Estadual e, também, com a Gerência de Importação – retirando o
papel de resolução de dúvidas ou informações dos postos.
Por fim, um dos grandes desafios relatados seria sobre à readequação das equipes de
trabalho, tanto em relação aos servidores lotados nessas localidades, e que não tenham interesse
em remoção, mas que poderiam atuar nas atividades remotas já existentes na Gerência Geral,
tanto na análise de LI ou emissão de CIVP. Podem também compor dentro da regional equipes
volantes para atuação em fronteira como também em outras atividades. Nesse caso, é importante
que a Anvisa considere a elaboração de legislação específica para fronteira bem como um
programa de capacitação permanente, considerando a escassez relatada.
 94

6 CONCLUSÃO

Os resultados encontrados no presente estudo contribuem para um maior entendimento

de como se dá atuação da Anvisa em fronteiras e quais são os principais desafios em relação à
extinção de seus postos nessas localidades, alcançando assim os objetivos propostos.
Fica ainda evidente que existe uma diferença nas fronteiras dos denominados Arco
Norte e Arco Sul do Brasil, na qual o primeiro possui suas atividades com um viés mais
epidemiológico e de proteção à saúde, e o segundo mais relacionado às questões e tratativas de
comércio exterior. Assim, um dos produtos do presente trabalho foi a elaboração de uma
proposta de modelo lógico de cada arco, que explicita a estratégia de forma prática e objetiva,
com clareza na comunicação para os gestores e a população – aumentando assim, de acordo
com W. K. Kellogg Foundation (2001) e Cavalcanti et al. (2013), a utilidade da avaliação como
uma ferramenta de aprendizagem pela gestão.
No tocante às relações internacionais, foram identificados apenas 02 Acordos que
possuem uma relação direta com a presença da Anvisa nas localidades, sendo uma referente ao
estado de Roraima, e outro sobre o posto de São Borja. Dessa maneira, é importante que no
caso de decisão pelo fechamento dos postos nessas localidades o MRE seja consultado
previamente, para que se evitem problemas políticos e até diplomáticos. Além disso, após o
mapeamento realizado neste estudo, é importante que os outros acordos também sejam objeto
de análise dos gestores pois, mesmo que não afetem diretamente a presença da Anvisa,
demandam atenção da coordenação estadual ou até do nível central. Além dos acordos formais,
foram relatadas algumas ações em conjunto com outros órgãos ou países, principalmente nos
locais de fronteira com Uruguai e Argentina - onde existem comitês de fronteira, centros
unificados e reuniões do Confac – sendo este para facilitação do comércio. Nesse sentido, é
importante maior acompanhamento e monitoramento dessas ações, bem como o fomento da
participação das coordenações e postos nesses comitês de maneira sistemática, como uma das
possíveis medidas levantadas para minimizar os riscos no caso da extinção dos postos.
Em complemento à maior aproximação dos órgãos que atuam em fronteira, tanto do
Brasil como dos países vizinhos, é importante que, previamente ao fechamento de um posto,
seja avaliada a existência de um Plano de Contingência para o caso de um evento de saúde.
Dessa maneira, as esferas responsáveis, sejam locais ou estaduais, poderão ser acionadas em
tempo hábil. Além disso, considerando a rapidez da ação que, a depender do evento de saúde
pode ser urgente, é importante que se considere se é possível o deslocamento de uma equipe,
preferencialmente, por veículo institucional – considerando que a viabilização de um
 95

deslocamento aéreo, quando existente, demanda maior tempo e mais burocracia. Também
cumpre destacar que foram sugeridas parcerias com outros órgãos, como a vigilância sanitária
local por exemplo que, legalmente, como levantado nesse estudo, pode atuar de maneira
complementar nessas localidades.
Ademais, em relação à gestão de pessoas, é importante salientar que os
servidores demonstram um grande senso de valor em relação às atividades executadas,
considerando-as fundamentais à atuação da Agência. Porém, ao mesmo tempo, relataram
grande insatisfação em relação às questões estruturais existentes, principalmente em relação à
qualidade da Internet e reduzido quadro de servidores. Nessa questão, é preocupante o fato de
que muitos postos contam apenas com um servidor e, além disso, a maioria já possui idade para
aposentadoria. Também ficou evidente que existe uma insegurança em razão da carência de
capacitação, da ausência de legislação e orientações de serviços específicas para fronteira.
Nesse sentido, os próprios servidores sugeriram algumas medidas sob a governabilidade da
Agência, como a criação de orientações que direcionem com maior clareza a atuação, maior
oferta de capacitação e criação de equipes volantes de fiscalização com expertise em fronteira.
Além disso, os servidores de localidades com o posto extinto, e que não tenham interesse em
remoção, podem atuar em uma das atividades remotas existentes na área (CIVP ou LI).
Em relação às limitações do estudo, o principal fator foi a questão da distância e
necessidade de realização das entrevistas por meio de vídeo conferência, que possuem uma
interação menor do que a entrevista presencial. Ainda, em razão da baixa qualidade de sinal de
algumas localidades, o vídeo teve que ser substituído por telefone. Adicionalmente, os modelos
lógicos propostos não foram validados pelos participantes ou pela gestão da Agência.
Considerando que os estudos de caso não buscam a generalização de seus resultados,
mas sim a compreensão e interpretação mais profunda dos fatos e fenômenos específicos,
embora os achados dessa pesquisa não possam ser generalizados integralmente para outros
órgãos, os resultados obtidos podem possibilitar a disseminação do conhecimento, por meio de
possíveis generalizações ou proposições teóricas que podem surgir do estudo. (YIN, 2001).
Além disso, a possibilidade de surgimento de doenças, novas ou emergentes, é uma
realidade, como o enfrentamento atual do Covid-19, assim é importante o fortalecimento das
capacidades nacionais para não apenas detectar rapidamente esses eventos mas, principalmente,
poder responder de maneira mais rápida e efetiva para seu controle sanitário – principalmente
de maneira coordenada com outros países.
Portanto, pesquisas futuras podem validar os modelos aqui apresentados e ampliar a
avaliação da efetividade das ações de vigilância sanitária em fronteiras. Além disso,
 96

considerando que a diversidade de formas, métodos e indicadores relativos à avaliação é

extensa, torna-se necessária a implementação de estudos e pesquisas que que norteiem o serviço
público para a melhoria constante.
 97

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 103

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 104

ANEXOS

ANEXO 01: INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS DESCRITIVOS

CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE FRONTEIRA
(Modelo elaborado pela CVPAF-RS)

Estado (BR)
Município (BR)
Distância (km) à Sede
da CVPAF
País de fronteira
Província
Município fronteiriço
( ) PVPAF (estrutura formal) ( ) Posto de interveniência
Tipo de unidade
organizacional (informal)

Nome do PVPAF que

atende o município de
fronteira

Nº de pontos de atuação
sob responsabilidade do ( ) passagem terrestre de fronteira ( ) porto ( ) aeroporto (
PVPAF Obs.: Informar o
número entre parênteses ) EAD ( ) ferrovia

Nome do ponto de
interveniência/Município

( ) Próprio ( ) Alugado ( ) Cedido ()

Tipo de sede/espaço
ocupado Não possui sede

Nº de viajantes
internacionais /mês
Nº de imigrantes/mês

Nº de transeuntes
vicinais/mês

Nº de meios de transporte
internacional de
passageiros regular/mês
 105

Nº de meios de transporte
vicinal de passageiros
regular/mês

Anvisa ( ) sim ( ) não nº de servidores:

nº de servidores aptos a aposentadoria:
nº de servidores que irão se aposentar em 2019:

Polícia Federal ( ) sim( ) não nº de servidores:

Receita Federal ( ) sim ( ) não nº de servidores:

Órgãos federais presentes
na entrada de fronteira
Vigiagro/MAPA ( ) sim ( ) não nº de servidores:

Outros ( ) sim ( ) não

Quais?
nº de servidores:

Anvisa ( ) sim ( ) não nº de bagagens/mês:

Inspeção de bagagem
acompanhada Receita Federal ( ) sim ( ) não nº de bagagens/mês:

Alimentos ( ) sim ( ) não nº /mês:

Importação de produtos Cosméticos ( ) sim ( ) não nº /mês: Saneantes
de interesse à vigilância ( ) sim ( ) não nº /mês:
sanitária
Produtos para a saúde ( ) sim ( ) não nº /mês:
Medicamentos ( ) sim ( ) não nº /mês:
 106

Medicamentos Controlados ( ) sim ( ) não nº /mês:

Amostras biológicas ( ) sim ( ) não nº /mês:

Executa coleta de amostras para análise ( ) ( ) sim ( ) não
nº /mês:
Possui laboratório conveniado para análise ( ) não ( ) sim .
Qual?

Inspeção de
( ) sim ( ) não
cargas/produtos

( ) sim ( ) não
Possui AFE de armazenagem para:
( ) Alimentos ( ) Cosméticos ( ) Saneantes
( ) Produtos para a saúde ( ) Medicamentos
( ) Medicamentos Controlados
Armazém alfandegado Empresa:

_ Telefone:

Inspeção de
( ) sim ( ) não
infraestrutura

Água para consumo ( ) sim ( ) não Periodicidade:

humano

Resíduos
sólidos/Limpeza e ( ) sim ( ) não Periodicidade:
desinfecção

Gestão de efluentes ( ) sim ( ) não Periodicidade:

sanitários

Controle de Vetores ( ) sim ( ) não Periodicidade:

 107

Serviço de ( ) sim ( ) não Periodicidade:

alimentação
Climatização ( ) sim ( ) não Periodicidade:

Hotel, dormitório e
( ) sim ( ) não Periodicidade:
sala VIP

Serviços de saúde ( ) sim ( ) não Periodicidade:

Institutos de beleza ( ) sim ( ) não Periodicidade:

Inspeção de meios de
( ) sim ( ) não.
transporte coletivo

Aeronaves ( ) sim ( ) não

Periodicidade:
Embarcações ( ) sim ( ) não Periodicidade:

Transporte Terrestre
coletivo de passageiro ( ) sim ( ) não Periodicidade:

Controle de ( ) sim ( ) não

viajantes
( ) sim ( ) não Quantidade emitida/mês:
CIVP

( ) implantado (elaborado e pactuado) em

Plano de contingência / / (última atualização)
do ponto de entrada ( ) em revisão ( ) em elaboração ( ) não elaborado /
sem previsão de elaboração
Evento Padrão
Nº em 2018:
Nº em 2019:

Ação de Campo - Produtos para saúde Nº em 2018:

Nº em 2019:

Ação de Promoção da Saúde Nº em 2018:

Nº em 2019:
Eventos de saúde
cadastrados no Risk Áreas afetadas
Manager (Work Flow) Nº em 2018:
Nº em 2019:

Consultas técnicas PAF Nº em 2018: Nº em 2019:

 108

Denúncia ou Incidente Sanitário

Nº em 2018:
Nº em 2019:

Evento de Saúde Pública Nº em 2018: Nº em 2019:

Informações antecipadas de Passageiros Nº em 2018:

Nº em 2019:

Observações
 109

ANEXO 2 – SUGESTÃO DE DEBRIEFING

 110

ANEXO 03 TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Você está sendo convidado(a) a participar, como voluntário(a), da pesquisa intitulada

ATUAÇÃO DA ANVISA EM FRONTEIRAS conduzida por Isabella Silva Di Jorge Portella
Valderrama, da Gerência de Gestão Administrativa de Portos, Aeroportos e Fronteiras
GEGAD/GGPAF/ANVISA.

A pesquisa está sendo desenvolvida como trabalho de conclusão do curso Mestrado

Profissional em Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas. O objetivo deste estudo
analisar de maneira qualitativa a atuação da Anvisa em seus postos de fronteira.

Uma das competências institucionais da Anvisa é promover a proteção da saúde da

população por meio do controle sanitário, coordenação de vigilância sanitária, saúde do
viajante, infraestrutura, meios de transporte, produtos e empresas em portos, aeroportos,
fronteiras e recintos alfandegados (RDC nº 61 de 03 de fevereiro de 2016), é essencial o
conhecimento e a ampliação das ações de vigilância sanitária em pontos de entrada, com o
intuito de cumprir a missão da Anvisa de promover e proteger a saúde pública, participando da
construção de seu acesso. Dessa forma, este estudo tem como pergunta de pesquisa:

“Como as especificidades regionais que impactam no risco sanitário influenciam a atuação

dos postos de fronteira da Anvisa no âmbito da proteção da saúde pública?”

Sua participação nesta pesquisa consistirá em fornecer sua opinião referente a sete
perguntas abertas sobre a atuação da Anvisa no posto de fronteira em que trabalha por meio de
uma entrevista via SKYPE ou telefone. Para facilitar o tratamento dos dados na consecução do
trabalho final de pesquisa, as entrevistas poderão ser gravadas (em vídeo e/ou áudio). Caso você
não se sinta confortável ou não autorize a gravação de toda ou parte da entrevista, isso NÃO
inviabiliza sua participação, sendo necessário apenas informar essa escolha na resposta a esse
e-mail ou no momento da realização da entrevista.

Seus dados não serão divulgados e os resultados, baseados nas opiniões prestadas pelos
participantes, serão agrupadas em blocos de maneira a não permitir a identificação. As
informações sobre sexo e idade serão utilizadas para identificar o perfil dos respondentes mas
também de maneira geral e não individualizada.

Sua participação não é obrigatória. A qualquer momento, você poderá desistir de

participar e retirar seu consentimento. Sua recusa, desistência ou retirada de consentimento não
acarretará prejuízo.
 111

Caso você concorde em participar desta pesquisa, por favor responda este e-mail
informando expressamente o entendimento dos termos deste documento e concordância da
participação. Você poderá tirar dúvidas sobre o projeto e sua participação a qualquer momento
através dos contatos indicados abaixo:

- Isabella Portella Valderrama

- Isabella.portella@anvisa.gov.br

- (61) 99111-5530.

Eu, ________________________________________, declaro que entendi os

objetivos, riscos e benefícios de minha participação nesta pesquisa, e que concordo em
participar.

[Cidade e Estado], ____ de _________________ de _____.

Assinatura do(a) participante: ________________________________

Assinatura do(a) pesquisador(a): ________________________________

Comitê de Conformidade Ética em Pesquisa Envolvendo Seres Humanos da Fundação Getulio

Vargas – CCE/FGV: Praia de Botafogo, 190, sala 536, Botafogo, Rio de Janeiro, RJ, CEP
22250-900. Telefone (21) 3799-6216. E-mail: etica.pesquisa@fgv.br.