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988 do 141 pira

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ISBN 978-85-352-2883-0

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Mestre não é quem ensina, mas aquele que, de repente, ai

Guim triu.
CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte.
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ A economia é um tema difícil e técnico, mas ninguém quer acredita)
G362f
3.ed. Giambiagi, Fabio
- John Mayncwd IN
Finanças públicas / Fabio Giambiagi, Ana Alem. — 3.ed. —
Rio de Janeiro : Elsevier, 2008.
Impostos são o preço a pagar por uma sociedade eiv,
Oliver Wentiell 11

Apêndice
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-2883-0

1. Finanças públicas — Brasil. I. Além, Ana Cláudia

Duarte de. il. Título.

07-3934. CDD: 336.81

CDU: 351.72(81)0
 132 FINANÇAS PÚBUCAS ELSEVIER
QUESTÕES
1. Qual das seguintes afirmações não corresponde a uma descrição da situação
fiscal ou do contexto macroeconômico no período 1981/1994?
a) Foi uma fase caracterizada por uma estagnação contínua da
economia ao longo de todo o período.
b) O período posterior a 1986 caracterizou-se pela observação de
taxas de inflação superiores a 1.000% ao ano em quase todos os anos.
c) Devido à elevada inflação, os mecanismos de indexação
tributária foram sucessivamente aperfeiçoados ao longo do período.
d) Em que pese a tese de que o déficit público causa o aumento
dos pre ços, a alta inflação do início dos anos 1990 parece ter
colaborado para diminuir o déficit operacional do setor público.
2. Nas discussões do Brasil com o FMI, por ocasião das negociações que levaram
ao acordo que começou a vigorar em 1983, um dos pontos mais discutidos
era o fato de que a redução do subsídio ao trigo - que tinha cer ta relevância
na época -, paradoxalmente, iria elevar o déficit público, no ron.ceit.o
tradicionalmente utilizado pelo FMI. Você pode explicar por quê?
3. Uma das frases mais comuns, no final dos anos 1980, era de que "qual quer
plano de estabilização, para ser bem-sucedido, deve se basear no tripé
política fiscal dura/política monetária austera/política de rendas".
Desenvolva o argumento.
4. Quando a oposição conquistou o poder, no Chile, com o fim do governo
militar dos anos 1970 e 1980, houve uma preocupação muito grande em
preservar certas linhas gerais da política econômica então vigente. Quais
são as duas grandes diferenças entre essa experiência bem-sucedida de
transição para a democracia e o que ocorreu com a economia no Brasil,
nos anos 1980? Focalize o tema das contas fiscais.
5. Quais foram as principais causas da deterioração das contas públicas nos
anos 1980? (Sugestão: Compare com os anos 1970, usando os dados das
Contas Nacionais.)
6. Suponha uma despesa nominal mensal de Cr$1 milhão, feita ao longo de 12
meses, em uma situação de preços estáveis. De quanto é o valor real da queda
desse mesmo desembolso nominal, no período completo de 12 meses,
comparativamente à situação anterior, em uma situação de inflação de 5%
ao mês? (Sugestão: Faça 1.000.000 / 1,05 para calcular o valor real do
primeiro mês e compare os valores anuais.)
7. Voc'eèõncorda com a afirmação de que "o plano Real -foi lançado sem que
seus alicerces tenham sido plenamente construídos"?
CAPÍTULO 6
As Finanças Públicas na Fase de
Estabilização: 1995/1998
"A crise consiste no fato de que o velho morreu sem que o novo tenha tido ainda condições de nascer."
(Antônio Gra msci, pensador italiano)
"A noção de 'restrição orçamentária fraca' (soft budget constraintj refere-se à tendência ao relaxamento
da disciplina financeira, ao enfraquecimento da idéia de que o gasto e a expansão dependem da receita e não
do financiamento de terceiros."
(Janos Kornai, economista)
No capítulo anterior, argumentamos que a tese de que a queda da inflação
levaria inevitavelmente a uru aumento do déficit público deveria ser melhor
qualificada. Um fato, de qualquer forma, .é inegável: com inflação alta, as au-
toridades - treinadas ao longo de anos de convivência com a alta de preços -
podiam obter resultados operacionais "bons", mediante o expediente de sim-
plesmente adiar a liberação da despesa, até que esta, em termos reais, fosse
corroída pela inflação. Depois do início do plano Real, essa possibilidade deixou
de existir, já que os recursos liberados em um mês tinham praticamente o mesmo
valor real que no mês anterior. Isso representou uma verdadeira revolução para
um setor público acostumado - e viciado .- a operar erre= regime quase
hiperinflacionário. Negar o atendimento às demandas tornou-se então muito
mais difícil para as autoridades e a própria "desindexação" dessas demandas
demorou a ocorrer. Era necessário passar a negociar em outras bases e era natural
que, no início, nem quem reivindicava, nem o setor público estivessem
preparados para isso.
Até 1994, era comum se ouvir que a inflação e o desequilíbrio fiscal refle tiam
a inconsistência entre a soma das demandas sociais dos diferentes setores da
sociedade, devidamente expressas no orçamento, de um lado; e a disposição
dessa mesma sociedade de arcar com o custo dessas despesas, através da
tributação, de outro. O déficit -,,,,e,, nuitos argumentavam até então, a inflação -
surgiria assim como -a conseqüência natural de uma equação -gocioeconômica que
combinava a abundância de direitos com a escassez de finan, ciamento para
atender a todos eles.
134 FINANÇAS PÚBLICAS ELS EVIER A MOEDA BRASILEIRA NO PÓS-GUERRA

Depois de 1994, a inflação cedeu drasticamente e, em 1998, praticamente Um dos problemas mais difíceis com os quais o economista
chegou a desaparecer. Os termos daquela inconsistência, porém, não se alte - brasileiro se depara às vezes é entender o significado de certas variáveis
raram substancialmente. Até o plano Real, a diferença entre as demandas so - expressas em termos nominais, em moedas que Mudaram algunias vezes des -
ciais e a disposição da sociedade para ser taxada (a) espelhava-se em déficits de o ano ao qual a variável se refere. Com o intuito de fáCilitar
elevados - até 1989 - cobertos pela receita de senhoriagem; ou (b) na primeira conversões por parte dos alunos interessados .que algurn dia -se defron-
metade dos anos 1990, era "escondida" por uma inflação elevada, que permitia
"atender" às demandas nominais e, ao mesmo tempo, gerar um resultado fiscal
' -tem com alusões a Moedas de outras épocas, segue abaixo uma eSpécie de
"guie das alterações monetárias realizadas nó Brasil ao longo das III
operacional próximo do equilíbrio. Com a estabilização, a continuidade da
referida inconsistência gerou como resultado uma tendência ascendente da
Denominação Período de vígênCia Pariderfe'em relaçào à moeda anterior_
relação dívida pública/PIB, embora atenuada pelas receitas da desestati zação,
que permitiram, durante um curto período de tempo, sustentar défi cits Cri zeiro (Cr$) 01.11.1942 a 12.02.1967
timas 1.000 réis = 1 cruzeis6
elevados, sem que essa relação crescesse na intensidade que caberia espe rar se cruZeiro novo (Ner$) 13.02.1967 a 14.05.1970 1.000 cruzeiros 1 cruzeiro novo
não houvesse privatização. Esse expediente, porém, por definição, tenderia a ter Cruzeiro (Cr$) 15.05.1970 a 27.02.1986 1 cruzeiro novo .-=1 cru/oiro
uma duração limitada no tempo e se esgotaria quando os ativos a serem CrtJ400 (Cz$} 28.02.1986 a 15.01.1989 1.000 cruzeiros --e 1 cruzado
privatizados já tivessem sido vendidos. Qual será o desfecho desse desequilíbrio,
Cruzado novo (NCr$) 16.01.1989 a 15.03.1990 1.000 cruzados =:.. 1 cruzado novo.
é algo que talvez só ficará claro na década de 2000. No momento, porém, . 1 cruzada novo = 1 cruzeiro
Cruzeiro (Cr$) 16.03.1990 a 31.07.1993 .. .
interessa-nos entender o que aconteceu com as finanças públicas bra sileiras . .
CrliZeig) real (CR$) 0.08.1993 a 30.96.1994 1.000 cruieiiOS,.::::,,;-,.,:,-1. OrtrZkirn:re
entre 1995 e 1998. . . . .
Real (R$) Desde 01.07.1994 2.750 -cruzeiros reais --.1 real .. '-_

PANORAMA DAS CONTAS PÚBLICAS: 1995/1998'

O paradoxo da estabilidade provavelmente preferido adiar a deflagração do plano, até que se criassem as
condições fiscais supostamente favoráveis ao êxito do mesmo.
O fato de, apesar disso, ao longo dos quatro anos posteriores a 1994, a in -
Se alguém com uma bola de cristal assegurasse em meados de 1994 que o re -
flação ter caído continuamente, a ponto de se igualar à inflação dos países de-
sultado primário do setor público consolidado a partir de então ia piorar con-
senvolvidos em 1998, é um dos temas de pesquisa mais interessantes que se
secutivamente ao longo dos três anos seguintes e que ó déficit nominal médio
pode tentar explorar no Brasil nos próximos anos.. análise das causas da
- que, já com inflação baixa, se tomou mais próximo do operacional - iria ser
queda da inflação no período é algo que foge aos estreitos limites deste livro,
da ordem de 6% do PIB nos quatro anos seguintes, certamente a opinião da
mas está ligada à combinação dos seguintes elementos:
maioria dos economistas teria sido de que, nessas circunstâncias, um plano
de estabilização estaria condenado ao fracasso. Em tal caso, essa maioria teria  A fase de transição representada pelos quatro meses de
convivência da população com a LTRV, que permitiu uma acomodação
1
A comparação entre os dados posteriores ao Plano Real -1995 em diante e o ano de 1994
dos preços relativos, ausente nos planos anteriores de estabilização.
-

fica prejudicada pelo fato de que em 2007 o IBGE fez uma revisão da série histórica do PIB
nominal desde 1995 - inclusive - constatando para o primeiro ano da série revista um valor  O maior grau de abertura da economia, com a conseqüente
nominal do PIE 9% superior ao do dado originalmente divulgado. Com isso, variáveis ex-
pressas em termos nominais ficaram proporcionalmente quase 10% inferiores, em termos pressão que isso representava em termos da concorrência dos
relativos, ao percentual do PIE que tinham assumido até então. É isso que explica por que produtos importados, como fator inibidor dos reajustes de preços.
diversos indicadores mostram uma queda da participação de receitas e despesas - além da
 O papel da âncora cambial como "balizadoe .de
dívida pública comparativamente ao PIB entre 1994 e 1995. Estamos cientes de que o fato
-

não deixa de representar uma forma de distorçãp. Por outro lado, não podendo "inventar" expectativas.
um valor do PIB para 1994 e dada a importância de expressar uma série de variáveis como
proporção do PIB, em diversas tabelas do livro optamos por apresentar os dados com os valores
9
O e-CeepCiOnal dasieseivas cambiâiS, suficfente para dar credib' '-
dade à âncora cambial.
da sétie oficial do PIB, portanto coma quebra entre 1994 e 1995, Mesmo sabendo que a
comparação entre - esses dois anos pode induzir a eCiãíNiCiéade interpretaçã6. De qualquer
forma, a distorção fica diluída quando se trata da comparação entre anos distantes no tem -
po, como, por exemplo, 1994 e 2006.
AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 199511998 135
136 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVIER AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 137

 A abundância de capitais na economia internacional, 2

Este fator, naturalmente, deixou de ser válido após a crise provocada pela decretação da mo-
entendida como um fator de sustentação das reservas em um nível ratória da dívida russa, em 1998.
elevado, o que inibia qualquer tentativa de ataque especulativo contra
fISEVEER
a moeda nacional.2
É interessante refletir, ex-post, acerca das condições fiscais que suposta-
 As elevadas taxas de juros praticadas durante toda a mente seriam necessárias - conforme os termos do debate anterior ao plano
segunda metade da década de 1990. Real - para a deflagração de um plano de estabilização.
Os números fiscais jogaram por terra a tese oficial segundo a qual o
ajuste temporário proporcionado pelo FSE seria suficiente para pratica-
AS MUDANÇAS METODOLÓGICASi'fACIMA DA LINHA" mente equilibrar as contas por um período de dois anos, já que mesmo
Até meados doá anos1980, as discussões acerca do comporta- com ele vigente, o superávit primário do setor público caiu 5 pontos do
mento dos determinantes dó déficit. :público, medido "acimada li- PIB entre 1994 e 1995 e as NFSP operacionais - na época, ainda bastante in-
dados feriores às nominais, já que a inflação inicial do plano Real foi relativamen te
ilha, usavam como p r o x y osa4 contas nacionai'i. A diferen- importante - passaram de superavitárias em 1994 a deficitárias em 5% do
ça. entre o resultado priZnárió apurA40p00 .PÇE e o ■-..,aiculado.pel o
Banco Central levou o go'Verno, iniCialMente'átrayés dá secretaria PIB em 1995.
 cte-planejarnentó e depoiS dasectetariaè .1;olitiCa Por outro lado, a posição dos que argumentavam que o plano estaria fa-
econômica do Mi- dado ao fracasso em pouco tempo, por não se basear em um ajuste fiscal "ver-
da.É-azenda, '45 0volver urna Metodologia de cgetri o do dadeiro", também se mostrou errada. Isto porque, não obstante o déficit ele-
défiCit "acima da linha", O glie gerou a p.roduçãO de séries- 'eS ta t is t cas vado, o êxito do plano, no que diz respeito especificamente ao combate à in-
'disponíveis a partir de '1986 (Barbosa o Giambiagi, -1995). Série, flação ao longo de 1994/1998, foi inequívoco.
porém.; iniciaIMerite:'er à fe'01t40ib n indo --se a -éëitáitibiicas de A combinação de um déficit público elevado com o virtual desapa-
gasto .o respectivo rsT4gt e aiu01,04-goOsyalores efetivos'Aé:,.gas to através recimento do imposto inflacionário como fonte de financiamento ge -
dOiróiif...üMaTdeSpeSa do pe4#01,..r eferente ao mês rou, como não poderia deixar de ser, um aumento da dívida líquida do
bro dó ano t, por eXeMplo,..d¡ue'fosSé'éfeitivarnente gasta apenas (In setor público que, incluindo a base monetária, passou de 30% do PIB em
janeiro dó. ano (t+1); ãparecia então :em t confio Um' gasto .: T i O ' i t e 1 1 1 1994, para 39% do PIB em 1998. Isto será discutido detalhadamente no
écPÇ,P4d0 pui 141'13-Y(3i'lW,g:A.i-Y9'0/100-,-..fák0-0bi-- lização, Capítulo 9.
embora tradieimial.noS sistemas de.COntabilidadéEPMica,
01.9.sdurecia rnèii-wr (20,4 -1P teei --tS9 de.qUalera .oicóraportarnento
efetivo de cada item de despesa: 4 :-p.arir-de 1991 e •atê 7996, a pró - As NFSP e a despesa de juros
pria SPR pasou a trabalhar com uirr.i ,outra
.
PiSté.iii.ããã "card aperçaS:ÃS-libèraeões As NFSP no conceito nominal, no período 1994/1998, estão expostas na
.,efetivas associadas a, cada p o r t a n t o , com umput ilido...4 e Tabela 6.1. Até 1994, o resultado nominal ainda era muito alto, devido à in-
cujos valoreá estãoir e . , Mbiag-i' (1997),série só-
.os.errk:„.
flação verificada no primeiro semestre do ano. Optou-se por privilegiar,
frPir urna .ariç aélo-f
a contabilidade-de juros na tabela, os dados no conceito nominal, pelo fato de que este se tornou o
reais ter ãídiá'subi:-1tür elaco cde juroS'flominâis e (b) a déficit oficialmente utilizado pelas autoridades, corá a consolidação_da es-
SPE ter feitO:aloutt ã.:a
tabilização. O Banco Central, entretanto, continuou disponibilizando as
presentaçao..dos .da d o s
-
informações referentes ao conceito operacional, embora com uma divul-
d a t a b e l a d o . t S a 0 l a d o n o v a n i e f o d t i f 0 g i a d e apuração do gação mais restrita.
gasto?..aproxima—amente•na mesma épocaW .i.,que os ..-:;:dados passaram A despesa de juros reais de 1995/1998 foi de 4,6% do PIB, nível 1,3; pon-
a:Ser -diiii.ulãádéiá'ilármérite través da:Interriet. Os valores re- to do PIB superior à média de 3,3% do PIB de despesas reais de juros de
VistoS.dev1994.71
996-;:r.Oá'dà2doSd 1991/1994 - não consideramos o ano de 1990, no qual a despesa de juros
e 1997[1998 foi excepcionalmente baixa. 3 Nessa mesma comparação, as NFSP opera-
aparecem ná cionais passaram de uma média de 0,4% do PIB durante 1991/1994, para
Tabela 4.2.. 4,8% do PIB em 1995/1998. Conclui-se, portanto, que quando se compa-
ram médias de períodos, a variação da despesa de juros não foi-o principal
A comparação é feita com o dado das NFSP operacionais, por não fazer muito sentido utilizar
3

os juros nominais anteriores a 1994 como parâmetro de comparação.

 138 FINANÇAS PÚBLICAS E LSEVIER, AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 139

responsável pela deterioração das NFSP. No final do primeiro governo Ano DéfiCrt operacional (a) ' Défic1t Pilinãrio (a) Jikos reais
Fernando Henrique Cardoso, entretanto, os juros tiveram uma participa -
1994 -1,1 -5,2 4:1
ção muito maior na explicação da evolução das NFSP, como se pode ver ao
1995. 4,6 .3 43
"
comparar os dados dos juros e do resultado primário de 1997 com os de
1996 3,5 0,1
1998, na Tabela 6.1. 4,0 0,9 3,1
1 6,9 0,0
1999987
TABELA 6.1
Necessidades de Financiamento do Setor Público (p)( -)= Superávit.
NFSP 1994/1998 {% PIB} Fonte: Banco Central.

Composição 1994 1995 1996 1997 1998 3114% 3 % e 6,9% do PIB em 1995; 1996 9 comouni, Stp9e”.":v-oarn. -^:n-t-'--- ''• . - .
NFSP 26,97 6,66 5,41 5,64 6,99 _, _A ; d_e i spesa de juros reais e dol 9Setor públic. riil foi rl ..d. oi o/_
98 ré :: : 1-
Governo Central 10,16 2,19 2,36 2,44 4,62 diferençacomrelaçãoao resultado nOrniri;199aI7 f ci i, . 9i4 kp in ,C1 e 2%;:1-_,e9-%Ar-
Estados e Municípios 12,07 3,26 2,49 2,79 1,88 1,6 % e 0,1% do PIB, rios mesmos anos : Essa diferença é l'Sütianie da
Estados n.d. n.d. n.d. n.d. 1,68
fiação e do tarnarilio da; dívida. Corno aqUela r6Pêãêiáiàs,.'ãã a v ia t o . ,

E m 1 9 9 8 e nt r e c ) . i U t o s nominais é
a

Municípios n.d. n.d. n.d. n.d. 0,20

-'-'" ' '
Empresas Estatais 4,74 1,21 0,56 0,41 0,49
Federais n.d. -0,07 -0,04 -0,18 0,19 subiu, a
diátâneia entr "' rea4s, até1.997;nã6 e -'.-
Estaduais n.d. 1,22 0,57 0,56 0,24 , porérdi com' lin, kiii'lflaçãfO,'depriMeiro Múti ,-1-71 a1--4:11u.!- vença
Municipais n.d: 0,06 0,03 0,03 0,06 foi muito pouco si atiVa... - ' -9 ''es 1 e
--,:,',
Superávit Primário /a 5,21 0,25 -0,09 -0,92 0,01
Governo Central /a 3,25 0,47 0,34 -0,31 0,51
O resultado primário
Gov. Federal e BC /a 3,09 0,47 0,42 -0,01. 1,24
INSS /a,b 0,19 0,00 -0,08 -0,30 -0,73 Quando se comparam os resultados médios de 1991/1994 e de 1995/1998,
Estados e Municípios /a 0,77 -0,16 -0,50 -0,67 -0,17 nota-se que o superávit primário do setor público consolidado de 2,9% cio
Estados /a n.d. n.d. n.d. n.d. -0,38 primeiro período converteu-se em um déficit de 0,2% do PIB nos quatro anos
Municípios n.d. n.d. n.d. n.d. 0,21 seguintes. Essa piora primária de 3,1% do PIB foi largamente superior ao au-
Empresas Estatais /a 1,19 -0,06 0,07 0,06 -0,33 mento de 1,3% do PIB do fluxo de juros reais verificado no período e que foi
Federais /a 1,63 0,38 0,26 0,25 -0,22 anteriormente mencionado. A soma dos dois efeitos gerou um "delta" de pio ra
Estaduais /a n.d. -0,42 -0,18 -0,17 -0,07 das NFSP, no conceito operacional, de 4,4% do PIB entre 1991/1994 e
Municipais /a n.d. -0,02 -0,01 -0,02 -0,04 1995/1998. A Tabela 6.2 permite visualizar as causas da deterioração do re-
Juros Nominais 32,18 6,91 5,32 4,72 7,00 sultado primário, a partir de 1994, no caso específico do governo central.
Governo Central 13,41 2,66 2,70 2,13 5,13
Cabe notar que quando na Tabela 6.1 se observa a "fotografia" do déficit
Estados e Municípios 12,84 3,10 1,99 2,12 1,71
público a cada ano, o desequilíbrio de estados e municípios foi, durante a
Estados n.d. n.d. n.d. n.d. 1,30
maior parte do período 1994/1998, o responsável pelo pior resultado primá rio
Municípios n.d. n.d. n.d. n.d. 0,41
no conjunto das três unidades de governo consideradas - governo central;
Empresas Estatais 5,93 1,15 0,63 0,47 0,16
estados e municípios e empresas estatais. 4 Entretanto, quando se analisa a
Federais n.d. 0,31 0,22 0,07 -0,03
tendência verificada ao longo do período, cabe chamar a atenção para a nítida
deterioração da performance das contas do governo central.
Estaduais n.d. 0,0 0,39 0,39 0,17. _-
0,02 4
precisa das causas disso fica algoprejudiCadã pela ausêncla de informa ções
Unia análise mais
Municipais n.d. 0,04 0,02 0,01
"acima da linha" para estados e municípios, consistentes com as necessidades de finan ciamento
/a (-) = Déficit "abaixo da linha" dessas unidades, apuradas pelo Banco Central.
_ /b Arrecadação líquida do INSS-1- Benefíciosprevidenciários
n.d. Não disponível
Fonte: Banco Central. os JURQS REAIS E pis NFSP orgmiçioN.AIs pgrois
DE..1994
NFSP - Conceito operacional - Setor público consolidado (fio PIB)
140 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVIER AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1993

TABELA 6.2 ELSVIER

Resultado Primário do Governo Central 1994/1998 (% PM) As causas mais importantes do incremento do gasto público - já que a
Discriminação 1994 1995 1996 1997 1998 receita será analisada posteriormente - do governo central entre 1994 e 1998
Receita total 18,92 16,77 16,14 16,93 13,74 foram:
Tesouro/BC 13,91 12,15 11,33 12,22 14,02
a) O aumento das transferências a estados e municípios,
INSS 5,01 4,62 • 4,81 4,71 4,72
diretamente relacionado com a maior receita (0,4 % do PIB).
b) O aumento do gasto de benefícios previdenciários do
(-)Transferências a estados e municípios 2,55 2,60 2,53 2,66 2,91
14,17 13,61 14,27 15,83
INSS (0,6% do PIB).
Receita Líquida 16,37
c) O aumento das "outras despesas de custeio e capital"
13,42 14,00 15,04 (OCC) (1,1% do PIB).
Despesas não-financeiras 13,95 13,57
Ao todo, o conjuntõ de despesas não-financeiras identificadas - isto é,
Pessoal 5,14 5,13 4,84 4,27 4,56
mesmo sem levar em conta o componente de erros e omissões - do governo
Benefícios previdenciários 4,85 4,62 4,89 5,01 5,45
central apresentou uma expansão de 1,5% do PIB no período de quatro anos
Demais despesas (a) 3,96 3,82 3,69 4,72 5,03
considerado, entre 1994 e 1998.
Despesas FAT 0,55 0,48 0,49 0,53 0,54
LOAS/FIMV n.d. n.d. n.d. 0,08 0,12
A crise dos estados
Subsídios e subvenções n.d. n.d. n.d. 0,29 0,30
3,20 3,82 4,07
OCC restrito (a) 3,41 3,34 A situação fiscal posterior à estabilização foi marcada, entre outras coisas, por
Discrepância estatística (b) 0,83 -0,13 0,15 -0,58 -0,28 uma aguda crise financeira dos estados. No período 1995/1998, o agregado
0,47 0,34 -0,31 0,51 de estados e municípios apresentou déficits primários em todos os dnos, sen do
Superávit primário 3,25
eles, na média, de 0,4% do PIB, enquanto o governo central teve superávits nessa
(a) Critério de pagamento efetivo pelos Órgãos. rubrica, de 0,3% do PIB. Os dados contrastam com os dos anos precedentes, já
(h) Diferença entre os dados "acima" e "abaixo" da linha.
que estados e municípios foram superavitários, em termos primários, de 1988
n.d. Não disponível
até 1994 - ver novamente as Tabelas 5.1 e 6.1. Cabe ressaltar ainda que, no caso
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.
das empresas estatais, aquelas de âmbito federal, durante 1995/1998,
tiveram um superávit primário de 0,2% do PM, enquanto as empresas estaduais
A Tabela 6.2 permite observar alguns dos aspectos mais marcantes dessa e municipais - principalmente as primeiras - foram respon sáveis por déficits
piora. Antes disso, porém, convém citar o fato de que 1994 foi um ano de certa primários médios da mesma magnitude - 0,2% do PIB. A esses valores devem
forma atípico, já que nele se registrou um valor muito elevado - de 0,8% do PIB, ser somados os juros correspondentes da dívida pública de cada uma dessas
contribuindo para a melhora das NFSP - da rubrica de "erros e omissões", ou unidades.
"discrepância estatística", correspondente à diferença entre o resultado "acima A crise das finanças de estados e municípios foi, principalmente, uma cri se
da linha" apurado pela Secretaria de Política Econômica e o dado "abaixo da li - dos estados. Os municípios, como têm menos alternativas para se endivi dar,
nha" divulgado pelo Banco Central. Isso significa que quase 1% do PIB do exce- têm uma divida modesta e enfrentam na prática, na maioria dos casos, uma
lente resultado de 1994 obedeceu a causas não explicadas, isto é, fatores que a Se- restrição de crédito que os obriga a limitar sua despesa de caixa ao tama nho da
cretaria de Política Econômica não conseguiu identificar no cômputo desagrega- receita, embora em alguns casos ocorram desequilíbrios que se traduzem em
do do resultado do governo central. Note-se, em particular, que quando compa- atrasos no pagamento ao funcionalismo. Já no caso dos estados, as maiores
ram-se os dados de 1994 e 1997 - ano no qual o déficit primário atingiu seu máxi- facilidades de financiamento - somadas à força dos governadores -permitiram no
mo -, há um "delta" não explicado de piora primária de 1,4% do PIB, dado que o Brasil, historicamente, a existência de déficits muito maiores do que os dos
valor de "erros e omissões" de 1997 mudoi4 de sinal. O fato ressalta a necessida- municípios.
de de melhorar a qualidade das estatísticas de acompanhamento fiscal, o que A origem das dificuldades dos estados foi associada por muitos dos go-
motivou as secretarias do Tesouro•acional e de Política Econômica a adotar al- vernadores eleitos em 1994 à perda de receita do ICMS, que caiu 1,1 ponto
gumas novas mudanças - muito especificas para serem aqui detalhadas - na do PIB entre 1994 e 1998. A alegação, entretanto, é apenas parcialmente pro-
metodologia de apuração dos dados já em 1998, aparentemente com bons resul- Cedente,j já que a perda de ICMS foi com.pensada em parte pelo aumento das
tados iniciais em termos de redução do valor absoluto dos erros e omissões. transferências constitucionais dos fundos de participação de estados e mu-
nicípios, em função do aumento da receita federal e de alguns mecanismos
de compensação.
 142 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVI AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 143

As principais fontes de piora fiscal dos estados, depois de 1994, foram ba- ELSEUsEt

sicamente duas: lições de fazê-lo, deixa_ndo o banco em situaçãodifi• cii e-tê).cicVevOJ-i til_ . : .

4' O aumento inicial do gasto com o funcionalismo, associado à conces-
são de generosos reajustes salariais, em alguns poucos casos por par te
das administrações que estavam acabando no final de 1994 e na
maioria dos casos por parte das novas administrações que assumi -
ram em 1995.
O peso crescente dos inativos na composição da folha de pagamento
dos estados, resultado da combinação de: (a) regras de âmbito nacio -
nal favoráveis à passagem para a inatividade em idade precoce,
como a aposentadoria às professoras - que respondem por uma par te
importante da folha dos estados - aos 25 anos de serviço e (b) re gras
específicas que premiam certas categorias, com base em legislação
estadual.
Em que pese o fato de que os estados são unidades independentes para
decidir onde alocar os seus recursos, não são autônomos para se endivida -
rem, já que a sua capacidade de financiamento está em parte condicionada
a normas que dependem do Senado Federal e das autoridades centrais.
. mente, que apelar ao redesconto do Banco centráL Um banco pri vado
a 9_.::teói.aicdoarrdeseg-z.d14.artit:nybtezo/r.ád,erii,_.sc09n.,.Oa écio: . ,.;p:
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Nesse sentido, ao longo do período 1995/1998, o governo federal foi aper- sem ne se f, o convertiamr , e : ei.itr....aissinse0mbtverdadeirasviv, è. ,..ç...à:,0.4.. .,,.p.i,,..,,, . : fflçci.;-',..t£2.-'' '.
feiçoando os seus mecanismos de controle sobre o déficit estadual e muni - " ... - 11titUiç-
-';'.-
cipal, embora em alguns casos os resultados disso só serão visíveis a mé - P ar a d
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dio prazo. às . . . ,.iit.e.yença,0 titàii ., ,.. „ „.—.,,. , : . :- 0-sée. ::: nos.
Entre as mudanças que merecem ser citadas, encontram-se: priMeiros .anOS. da década de 1990 .ã dodoCar,d4~ifciSeifia:éS..;.::';'. adi uso
e O fim do uso dos bancos estaduais para o financiamento dos tesouros dos bancos éáfaduais:corn:finSinade4ta' 00',9ii4tç:Og0:7:4--Á,',:'-''-
estaduais, seja por via da privatização ou da sua transformação em tadi.i.aiSpasSarariva'i. 1 átitUir:Os-f 0"1)0, .1.iTt À 4 ).6vio
1 3 45 - - - - ,
ogo.:.i.:_::.0.4 w4..,=
bancos de fomento, com regras rígidas de funcionamento, que impe - "11át,ida..iii5gçsàá.stãtaisiãfkati-dis-, dc3i-01-_:_-..-ão----.
aé.É.ii.aniapéilitd:.á
çam a utilização dos seus recursos para a cobertura de gastos dos go - ..,- de energiaelétrica.'.-Estas recebia ri a energi a'trark,s-.M.i '
vernos estaduais.
e O maior 'controle das "antecipações de receitas orçamentárias" (AROs),
amplamente utilizadas até 1995 como forma de os tesouros estaduais se á 0..:,4.:-4' - ol,-.:-
financiarem junto ao sistema bancário e cuja prática foi seriamente li - geradórãiederais e e..i.iciii-áá:6:1:‘.'....id..ái.‘.44-7,1.' ileütiaillsiaii#
mitada desde então, por parte das autoridades monetárias. " .Valcir das- Coritás; Pótérrireteridd reiSSeÀ.:..elfi..ão,:à; ''-élba,.-.
pagar às geradoras quejhes forneciam aãLtrici:
. -
UnVI tranSaçãO económica entre ãg04eg : PakYã a
passe seliaánia'só .cortar 6fórnedinenrío':átálaquitação dó ebi o, mace óbvio
. .

que não se poderia co#ar.z.ener es

pela luz de uiva cidade:Esse tipo de pro
zação das empresas estaduais de energi elétrica

<1' A inibição do instrumento dos denominados "precatórios", em decor-

rência das decisões tomadas pela comissão de investigação parlamen-
tar que apurou o uso indevido desses recursos no passado.5
O fim do uso das empresas estatais estaduais para o financiamento dos
tesouros estaduais, através da privatização - negociada com os respec-
tivos governadores - da maior parte delas.6
 A renegociação das dívidas mobiliárias estaduais.

5
Até então, os estados e municípios enfrentavam certas restrições à emissão de novos títulos, que não se aplicavam, porém, à cobertura de gastos para o pagamento decisões judiciais de última ins tância, que o governo
é obrigado por lei a pagar os "gastos com precatórios". Vários estados e al guns municípios emitiram títulos com base nesse direito, que na prática, porém, foram usados para o financiamento de outras finalidades
de gasto. O assunto teve na época grande repercussão na imprensa, gerando urna investigação parlamentar, cujas conclusões levaram a reforçar os mecanismos de controle sobre essa modalidade de endividamento.
6
Em um primeiro moirtérlitporém, a venda de empresa 'égatipais gerou uma press - aWéau men to do déficit dos estados, devido ao uso de pelo menos parte dos recursos da venda para o financiamento de gasto.
Uma vez esgotados os recursos, porém, a restrição de financiamento resultante de os estados não poderem usar mais essas empresas passou a prevalecer.

"
qa Wrié
144 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVIER
Esta última questão merece uma explicação mais detalhada. A renego-
ciação das dívidas estaduais foi uma forma importante de fazer os estados
retomarem a obtenção de superávits primários. Ela consistiu na federaliza -
ção da dívida mobiliária - a uma taxa de juros real anual de 6% -, tendo
como colateral de pagamento a receita futura - incluindo ICMS - dos esta -
dos, por um período de 30 anos, em um esquema de pagamento do tipo da
"tabela Price", que a prestação é constante em termos reais. Se a taxa de ju ros
real média de mercado em 3D anos fosse superior a 6% ao ano, tais condi ções
implicariam em uma foi ina de socialização de perdas. Entretanto, em relação
à situação prevalecente até então - na qual os juros eram, na prática, inteiramente
"rolados" - o acordo contribuiu para diminuir as NFSP dos estados, já que
estes passaram a ter que pagar não apenas os juros, mas tam bém o principal.
A possibilidade de retenção automática de uma parcela dos fundos de
participação e dos impostos estaduais, para eventual ressarcimento aos cofres
federais, por sua vez, foi incorporada aos contratos com o intuito de evitar
que os estados pudessem ter vantagens financeiras em caso de não pagar, o
que de certa forma garantiria o cumprimento dos acor dos - a não ser que o' s
estados tivessem força política para mudar a legisla ção à qual estão
subordinado -s.
A CRIAÇÃO DE FONTES TEMPORÁRIAS
DE CONTENÇÃO FISCAL
A dificuldade de estabelecer um ajuste fiscal em bases permanentes levou as
autoridades, ainda na fase embrionária de preparação do plano Real, no final
de 1993, a adotar iniciativas - em alguns casos, mediante decisão autônoma e,
em outros, através da tentativa exitosa de aprovação de leis ou de emendas
constitucionais - destinadas a gerar uma contração da despesa e/ ou um au-
mento da receita, em bases temporárias. O fato permitiu melhorar o resulta do
fiscal em relação ao que iria se verificar caso tais iniciativas não tivessem sido
implementadas, embora não tenham sido suficientes para gerar superávits
primários na magnitude suficiente para evitar um aumento da relação dívida
pública/PIB.
A existência desses fatores tomou mais complexa a análise do desempe -
nho da política fiscal, pelo fato de não ficar claro, nesse contexto, qual tenderia
a ser, no futuro, o comportamento dos resultados primários, caso esses
efeitos desaparecessem. ? Isto porque é difícil imaginar que, ao se extingui -
rem, o governo iria assistir passivamen1 ao desaparecimento dessas fontes
7
Nesse sentido, por exemplo, uma estratégia baseada na obtenção de um superávit primário
de, por exemplo, 2% do PIB, sem a existência de fatores excepcionais de receita, pode ser enten dida
como uma política mais sólida do que a obtenção de um superávit primário de 2,5% do PIB, se
este é obtido com a aluda de uma receita extraordinária de 1% do. PIB.
AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 145
ELSEVIER
de contenção fiscal. O conceito de "resultado primário permanente",
portanto, que é útil para avaliar os efeitos de longo prazo da política fiscal,
torna -se algo difícil de calcular quando a cada ano há algum fator de tipo
"urna-vez-e-para-sempre" (once and for ali) afetando o valor das NFSP.
Desde 1994, houve quatro fatores que se destacaram como elementos
temporários de contenção fiscal:
* A receita do imposto provisório sobre movimentações
financeiras (IPMF), depois transformado em contribuição (CPMF).
________________________________O já referido FSE, depois transfai
____________________________filado em fundo de estabili zação fiscal
(EIiF).
4. A receita de concessões.
* O componente extraordinário de aumento da receita de
imposto de renda (LR) na fonte sobre aplicações financeiras, aprovado
em fins de 1997 para vigorar em 1998.
Vejamos, em cada um desses casos, qual foi o período de vigência, a carac-
ieristica, o valor do ganho fiscal e a vinculação existente ou não com algum
tipo de gasto. O IPMF vigorou em 1994, quando foi extinto, reaparecendo
após ser novamente aprovado para vigorar em 1997, vigência essa que de pois
foi estendida também para 1998.0 imposto - depois contribuição - era resultado
da aplicação de uma alíquota incidente sobre todas as transações financeiras da
economia, tendo revelado grande poder de arrecadação. Em 1994 e em
1997/1998, gerou uma receita de 0,9%-do PIB, em média. Na sua versão válida
para começar a vigorar em 1997, a condição imposta pelos congressistas para
ser aprovada pelo Congresso Nacional foi que os seus recursos fossem
vinculados ao setor de saúde, embora isso não necessariamente implicasse
um aumento de recursos para tal setor, já que o Tesouro podia fazer um
remanejamento de despesas e, em compensação, cortar os recursos de outras
fontes anteriormente destinadas ao setor beneficiado pela vinculação.
O FSE foi aprovado para vigorar em 1994 e 1995, tendo sido depois renovado,
já como FEF, para 1996 e o primeiro semestre de 1997 e, na seqüência, para o
segundo semestre de 1997 e os anos de 1998 e 1999. A característica do FSE/FEF
era: a) reduzir temporariamente, em 20% da receita do PIS-PASEP e do salário-
educação, o repasse automático, por parte do governo federal, ao BNDES e ao
pagamento do seguro-desemprego e b) permitir - também temporariamente - ao
governo federal reter a parcela do IR na fonte sobre o salário dos funcionários
públicos das representações federais, que teria que ser transferida a estados e
municípios através dos fundos de participação. O impacto líquido inicial do FSE
foi um fluxo anual da ordem de 0,5% do PIB, na forma de transferências não-
realizadas e que certamente teriam sido gastas -pelos estados, municípios ou
seguro-desemprego - se tivessem sido feitas. Entretanto, na última renovação do
FEF, a parcela retida de recursos dos municípios, especificamente, caiu
substancialmente em função de um cronogra-
145 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVIER
ma gradual de "re-vinculação" dos recursos transferidos, de modo que já em
1998 o seu impacto fiscal ficou limitado a 0,3% do PIB.
A receita de concessões começou a ser recebida em 1997 e se estende até
2001. Ela está composta de três itens: a) concessões da "banda B" de telefonia
celular, parte de cujo total começou a ser recebida em 1997 e o restante em
1998; b) leilão das empresas da Telebrás - ocorrido em 1998 -, 60% de cuja re ceita
foi contabilizada como sendo de concessão - isto é, tratada como receita pelo
Tesouro, ao contrário da privatização, que não é considerada receita para o
cálculo das NFSP; e c) concessão, em 1999, das "empresas-espelho" de telefonia,
que ocorreram com as empresas da antiga Telebrás. Cada uma des sas receitas é
de livre disponibilidade do Tesouro e, em cada um dos casos, distribuem-se ao
longo de um período de três anos - já que os contratos estabeleceram o pagamento
em três tranches. A arrecadação total resultante disso foi pequena em 1997 -
referente apenas à primeira tranche do pagamento de uma parte da banda B -,
aumentando substancialmente em 1998 e 1999 - quando coincidiram os
pagamentos referentes às vendas da banda B, da Telebrás e das "empresas-
espelho" - e diminuindo a partir de então. Em 1998, - ano no qual a receita foi
maior, o total arrecadado pela soma de todas as concessões foi de ordem de 0,9%
do PIB.
Finalmente, no conjunto de medidas fiscais aprovadas no final de 1997,
constou o aumento do IR na fonte das aplicações financeiras - de 15% para 20%
dos rendimentos nominais -, mas com a característica adicional de que em 1998,
além de se tributar no vencimento o ganho obtido a partir de então, seria feita a
tributação das aplicações anteriormente não movimentadas e so bre as quais ainda
não tinha incidido a taxação, até então feita somente por ocasião do resgate.
Isso implicou urna receita bruta extraordinária - isto é, não passível de repetição -
em 1998, sobre a posição das aplicações no final de 1997, estimada em 0,5% do
PIB, correspondente a uma receita líquida de 0,3% do PIB, já descontada a parcela
transferida aos estados e municípios por conta do aumento extra da arrecadação.
Em outras palavras, houve ao longo da segunda metade dos anos 1990
uma sucessão de fatores temporários de contenção fiscal, que em 1998, atingiram
aproximadamente (CPMF=0,8 + FEF=0,3 + Concessões=0,9 + IR=0,3) = 2,3% do
PIB e que deveriam desaparecer até o início da década de 2000 e/ou serem
substituídos por novas fontes de receita ou de contenção de gasto, para evitar uma
piora fiscal.
Cabe chamar a atenção para o fato de que muitos analistas questiona ram a
atitude do governo, na época, em se basear em fontes temporárias de contenção
fiscal. Há três argumentos importantes sobre a questão. O primei ro, que a
avaliação sobre a solvência do setor público depende do superávit primário
permanente passível de ser obtido pelo setor público, de modo que fatores
temporários seriam estéreis.para melhorar alaercepção da situação fiscal- de
longo prazo. 0-segLindo, que receitas de:Ui -ri:cessões não deveriam ser
registradas "acima da linha" e sim serem utilizadas para abater a dívida "abaixo _ todo o prazo de vigên5fa4a;Concessão, em cujo caso podeni receber = tratamento EbritábiLsi
da linha", por gerarem o risco de um aumento da despesa, que de-
AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 147
as avIER
is, quando as receitas se esgotassem, deixaria de estar lastreado em recei tas. 8
po
E o terceiro, que a distinção das receitas da venda da Telebrás entre uma
parte tratada como privatização - isto é, sem afetar as NFSP - e outra com o
concessão foi, na prática, um mecanismo contábil, destinado a dimi n uir o
valor das NFSP.
OS EFEITOS DEFASADOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 9
A Constituição aprovada em 1988 acabou gerando dois tipos de problemas,
especificamente, para as autoridades que se viram às voltas, em 1995, com o
ressurgimento de um déficit público expressivo. Em primeiro lugar, ela res -
tringiu a margem de manobra dessas autoridades, algo que não se revelou
tão importante quando a inflação se encarregava de corroer o valor real das
despesas, mas que se mostrou de fomia nua e crua quando a inflação passou
a ser baixa, depois de 1994. E, em segundo, aumentou consideravelmente as
despesas previdenciárias. Vejamos isso mais de perto.
A perda de margem de manobra das autoridades federais - que são, natu -
ralmente, as mais interessadas no papel da política fiscal como ingrediente de
uma políticade-estabilização - pode ser aferida pelos seguintes indicadores:
• Entre 1988 - antes da aprovação da Constituição - e 1993 - quando o
processo de aumento das vinculações foi completado -, a parcela da re-
ceita de IR e IPI transferida a estados e municípios teve um aumento re -
lativo de mais de 40%.
® Em 1987, conforme as contas nacionais, no universo da soma de (gasto
com pessoal + outros gastos correntes + formação bruta de capital), a
participação do governo federal nesse tipo de gastos era de 43%, fican do
os estados e municípios com os restantes 57%; em 1994, essas pro porções
tinham se modificado para 34% e 66%, respectivamente.
® Em 1991, conforme os dados da Secretaria de Política Econômica, a par -
ticipação das despesas de OCC do Tesouro Nacional - sobre as quais a
margem de controle é maior - no total das despesas não-financeiras -
incluindo transferências a estados e municípios - do governo central,
era de 29%, proporção essa que tinha caído para 24% em 1995, devido
ao aumento dos demais itens de despesa.
Em outras palavras, a capacidade de o governo central responder - sem a
"ajuda" da inflação - diante de uma situação fiscal difícil foi seriamente afeta -
da, seja porque passou a ser responsável por uma parte menor do gasto pú-
Um caso em que o registro da venda de concessões como receita normal do Tesouro seria
8
mais aceitável é quando os pagamentos por parte do comprador são distribuídos ao longo
trair ao de uma receita regularde aluguel de um imóvel público. Entretanto, não foi este o
caso das concessões de telefonia.
9
Para algumas destas questões, ver Velloso (1997).
 148 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVIER A S F I N A N Ç A S P Ú B L I C A S N A F A S E DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 149

blico total, ou porque no gasto do governo central, a parcela sobre a qual ele TABELA 8.3
Fatores de aumento do gasto com pessoal G o v e r n o C e n t r a l ( % ) Ia
tinha controle direto ficara também menor. Nas demais rubricas de gasto, ele -

estava sujeito a alguma limitação, notadamente as despesas com pessoal -

devido à estabilidade do emprego -, benefícios previdenciários - que são rí - ComposVo gasto (%) Crescimento
Gasto com pessoal
gidos, por definição -, transferências constitucionais a estados e municípios - 1995 2006 real (% a.a.)

praticamente impossíveis de mudar, em função do interesse de governado res Civis (A} 75,0 75,8 1,7
e prefeitos e da influência destes sobre o Congresso Nacional - e juros da dívida
Ativos (9) 43,6 47,2 2,3
pública - que são um resultado da política monetária.
Inativos (C) /b 31,4 28,6 0,7
No que diz respeito às despesas previdenciárias, interessa-nos frisar os
Militares (0) '25,0 24,2 1,3
seguintes aspectoS:
Ativos (E} 11,5 9,0 -0,7
 A partir de 1991, houve um verdadeiro boom das Inativos (F) /c
13,5 15,2 2,8
aposentadorias conce-
Total (G) 100,0 100,0 1,6
didas no meio rural, processo esse que teve seu auge durante 1994.
Ativos {H) 55,1 56,2 1,8
A implantação do Regime Jurídico Único (RJU), estabelecido pela Inativos (I) /c
44,9 43,8 1,3
Constituição de 1998, só passou a ter efeitos significativos a partir de 1991,
permitindo aos servidores públicos, entre outras vantagens, a incorporação 0,72 0,61

de anuênios e gratificações e o direito à aposentadoria inte gral ou, até 1,17 1,69
mesmo, com salário superior ao da ativa. 0,30 0,35

® As possibilidades de aposentadoria por tempo de serviço em uma idade Defletor. Defletor do PIEI.
/a Exclui transferências a Estados para pagamento de pessoal.
precoce, permitidas pela Constituição, passaram a beneficiar um núme ro A) Inclui pensões.
crescente de pessoas, dado que até então a percentagem do total de /c inclui reformas e pensões.
servidores em condições de usufruir esse benefício era modesta, mas em Fonte: Elaboração própria, com base em dados do Ministério de Planejamento e Orçamento.

função das características da estrutura etária do universo do funcionalis mo,

tornou-se mais relevante a partir de meados dos anos 1990.
 Este último fato foi agravado pelos numerosos pedidos de
aposentadoria proporcional ao tempo de serviço, a partir de 1995, como
resultado da atitude dos servidores em condições de pleitear esse benefício
e que, com receio de perder esse direito, optaram pela aposentadoria
antecipada, quando a discussão em torno da reforma previdenciária
ganhou repercussão pública.
A Tabela 6.3 dá uma idéia de como algumas dessas questões irnpactaram as
contas do governo federal. O caso das despesas do INSS será tratado em maiores
detalhes no Capítulo 11.
A tabela mostra o peso associado ao pagamento dos inativos, na composi ção
da folha de pagamentos do funcionalismo, em função das questões men cionadas.
Adicionalmente, mostra-se o aumento da importância relativa, no universo das
despesas com inativos, das despesas com aposentadorias, refor mas e pensões dos
militares, que passaram a representar 35% da despesa total com inativos em 2006,
enquanto em 1995kessa participação era de 30%. Observe-se que o fato de quase
metade da despesa de pessoal da tabela ter sido com inativos, em 2006, deveu-se ,ao
fato de que a despesa com inativos em relação à soma de ativos e inativos era de
OS FATORES DISCRICIONÁRIOS DE DESAJUSTE FISCAL"
Política fiscal expansionista: O espaço para discricionalidade
O fato de certas características da Constituição de 1988 terem se revelado um
obstáculo para imi melhor desempenho das contas públicas, na segunda me tade
dos anos 1990, não foi a única razão da piora das contas do governo central no
período. Na verdade, em que pese o fato de que as autoridades fe derais estiveram
- como é natural em qualquer país do mundo - mais empe nhadas no êxito da
política antiinflacionária que as autoridades estaduais ou municipais, a política
fiscal seguida pelas autoridades centrais também teve contornos claramente
expansionistas, a partir de 1995.
A interpretação que cabe fazer disso é dupla. A primeira, que como em
 qualquer país, as ações de um governo decorrem do jogo de forças
interno en-
 tre as autoridades econômicas, de um lado - interessadas em
praticar politi-
cas fiscais austeras - e as lideranças . politicas, de outro voltadas para a satis-
-

63% no caso dos militares, percentagem essa muito superior à dos servidores civis
(38%). O dado é reflexo das regras previdenciárias mais favoráveis aplicadas na ___ r_ 1 0 Para uma análise dessas questões, acompanhada de alguns dados pouco conhecidos
acerca
época aos militares. da decomposição das despesas do governo, ver Além e Giambiagi (1999b).
 150 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVIER
. - . - : - m b ó r á o t o e ,..n49 -

fação das demandas, independentemente da existência de fontes de financia - ài

mento. Nesse sentido, o ativismo fiscal do período pode ter refletido o peso 's_v„,ràT,,-sê-rxtkyeu35-g
Pá:s?er-c r
:tè - ri'do;f) :
deste último grupo nas decisões de governo.
A segunda interpretação - que é complementar à primeira - é que o go-
remói corno referencia urna despesa com r-, t a
verno, mais preocupado, a curto prazo, em saldar pelo menos parte da cha- essa rubrica dá ordem-de
mada "dívida social", optou por elevar o gasto, julgando que, a médio prazo, ' -=--
no contexto de um processo de crescimento sustentado da economia, a ex -
pansão da despesa poderia ser depois contida, ao mesmo tempo que a receita
acompanharia o PIB, o que diminuiria progressivamente o déficit público e
faria do aumento da dívida pública um fenômeno temporário.
Há dois elementos que caracterizaram, depois de 1994, a natureza inequivo-
camente expansionista da política fiscal do governo central. Em ambos casos, a
característica comum foi o uso do poder de discricionalidade do governo para
elevar os gastos em áreas onde não havia uma compulsoriedade determinada
pela Constituição que obrigasse a que necessariamente as rubricas de gasto em
questão aumentassem. Referimo-nos a) ao reajuste das
aposentadorias e pensões em níveis superiores à inflação e b) ao
incremento das despesas de OCC.

A
COIn¡iúslãã dà.-.4emièsac9in- 0át Fkidea

Ite

COMPOSIÇÃO
DA DESPESA
COM PESSOA
(ATIVOS E IN- Tty
99011:995(%)
PIPPÇ19" 11 9t9tai(N

Poder Legislativa
Poder Judiciar!
Poder Exocgt-N ta (a)

Ministérios Ministeno daEdiicMão

4o da Economia (ti) Mlnlsténo da Sàúdé

ShOiái".(0
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diái5è"-Cri
AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 151

4,5% do PIB. Como vimos na Tabela 6.3, 45% dessa despesa está com-
.
roi:net-ida. com o pagamento de inativos, que é rígida por definição. Da
parcela restante, algo em torno de 15% é cofflpostgdegáàtps:cciráResi,
soai militar, difieilinente passível de demissão. Portanto, mesmo que o
ÃOverno -federal tivesse O,direitO legal .de deMitir parte
1O,:,senãoestivessesujeitoaosditamesdafiguráé destee,POT.exeinplo,dernitisSe10% dosfunCionàriOsativoscivis-;o
-

ú. ue e um corte não desprezível -, a despesa nao cairia 1,0% de4,5 e sun

_apenas 0,10 x0,55 x 0,85. X 4,5 = 0,2% do PIB. COriciiii7Se que a fingafOr-:
.
;:na de reduzir consistentemente a relaçãO gaãto com, pessoal/PIB; cru
jjrna situação de inflação milite) pequena - ou seja, i-1.-4pêido através da
redução do salário real - é através dO crescimento real da economia.

Ao contrário de rubricas nas quais, Independentemente da vontade do

governo, o gasto público teria que aumentar, por determinação legal e/ou
contingências demográficas, nesses casos tratou-se de ações onde o governo
podia ter aumentado o gasto ou não, dependendo de urna decisão estrita-
mente política das autoridades. Em outras palavras, o aumento do gasto de -
correu de urna decisão autônoma do governo.

O salário mínimo e o . aumento da despesa

com benefícios previdenciários
Tradicionalmente, o salário mínimo (SM) no Brasil é aumentado no mês de
maio. Nas épocas de inflação elevada, ele naturalmente era aumentado com
uma freqüência maior, tendo se retomado a tradição do reajuste anual em
maio, após a estabilização de 1994 e depois de um pequeno aumento concedi -
do no início do plano Real, no segundo semestre de 1994. Em maio de 1995, o
aumento dos preços verificado desde o último reajuste tinha sido da ordem
de 15%. 0 SM, na época, era de R$70. Antes da estabilização, quando o SM co-
meçava a vigorar contratualmente, ele valia em torno de US$100. No momen to
em que o trabalhador recebia o seu salário no fim do mês, porém, o poder
aquisitivo do SM já tinha sido corroído pela inflação, valendo entre US$60 e
US$70, dependendo da intensidade da inflação e da desvalorização cambial.
Fiel aos princípios que nortearam a elaboração do plano Real, inicialmente,
com a cotação prevista de R$1 = US$1, o governo estabeleceu o valor do SM
em R$64,79, em julho de 1994, valor esse que foi depois aumentado para
R$70,00, em setembro do mesmo ano.
No meio político, a meta de levar o SM até o valor de US$100 que tinha no
primeiro dia de contrato de trabalho, na época de inflação alta, permaneceu
COMO um.a. espécie de palavra de ordem com graride.apelo popular. Com
uma_
ação aixa;:-en e an ,e.c1 aro que isso teria - ao contrário do que sé verifi- -
cava anteriormente, quando a inflação corroía o poder de compra até o mo-
mento do recebimento do salário - efeitos reais significativos. •

152 FINANÇAS PÚBLICAS ELSEVIER
Foi nesse contexto que, em maio de 1995, o governo, cedendo a esse tipo
de apelo, determinou o aumento do SM para R$100 - embora na época a cota -
ção cambial não fosse exatamente de R$1 para US$1. Note-se que isso gerou
um incremento nominal de 43% do valor desse parâmetro. A importância
disso, do ponto de vista fiscal, é que o artigo 201 da Constituição, referente ao
capítulo previdenciário, define que "nenhum benefício... terá valor mensal
inferior ao salário mínimo". A combinação: a) dessa imposição constitucio -
nal; b) da decisão do governo de aumentar o SM em 43% e c) da tendência,
nas negociações com o Congresso Nacional em torno do aumento, a estender
aos benefícios o mesmo reajuste, levou então o governo a reajuStar em 43%,
em termos nominais e já com a economia em fase de estabilização, todos os be-
nefícios previdenciários - e não apenas o valor básico - pagos aos trabalhadores
aposentados pelo INSS, rubrica de gasto essa que em 1994 tinha representado
quase 5% do PIB.11
O aumento do OCC
A rubrica de OCC é aquela onde se expressa mais intensamente o conflito
funcional entre a área econômica - interessada em exercer um rígido controle
sobre a despesa - e os demais ministérios - interessados em aumentar a dis -
ponibilidade para a realização de gastos. Trata-se de uma rubrica que não
está sujeita à mesma rigidez constitucional de outros itens do gasto público,
como, por exemplo a despesa com pessoal - afetada pelas dificuldades de o
governo demitir, devido à figura da estabilidade do emprego que beneficia a
maior parte do funcionalismo. O OCC corresponde - ressalvadas certas
contas de menor importância - ao valor das despesas do governo central,
excetuados quatro grandes itens: a) pessoal; b) benefícios previdenciários; c)
transferências constitucionais e d) juros da dívida pública. É nessa rubrica, por-
tanto, que convergem todas as demandas por mais verbas, dos ministérios, dos
governadores e dos prefeitos, "contra" os ministros da área econômica.
Tradicionalmente, essa rubrica foi, nos anos de inflação alta, a "variável
de ajuste" das contas públicas. Isto é, o governo tinha uma certa meta fiscal,
apurava a sua receita e, dada a inflação, bastava demorar a liberação do gasto
do OCC para que este, em termos reais, "encaixasse" nos limites reais definidos
pelos responsáveis pelo planejamento fiscal do governo. A partir de 1995,
11
Note-se que, embora existisse a necessidade de respeitar o mencionado piso constitucional
e o governo negociasse com o Congresso a extensão do reajuste, não havia nenhum tipo de
imposição legal acerca do tamanho do aumento do e dos benefícios previdenciários. Em
outras palavras, o governo tinha perfeitamente condições legais de, por exemplo, optar por
um reajuste nominal da ordem de 15% similar à inflação acumulada desde o último
aumento elevando o SM até R$,80, ao invés de ter optado pelo percentual'de 43%, levando o SM a
R$100, correspondendo a um salto real de aproximadamente 25% em relação ao aturtento
anterior. Na prática, porém, como houve alguns cortes de outros benefícios, o aumento real
da despesa, embora significativo, não chegou a tanto.
AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998 153
asETLER
porém, com uma inflação pequena, o comportamento do OCC sofreu uma in-
flexão (Gráfico 6.1). A preços de dezembro de 1998, o gasto de OCC passou de
R$ 17 bilhões em 1994, para R$ 31 bilhões em 1998.12
Cabe notar, de qualquer forma, que o grande salto do OCC não se deu em
1995 e sim depois desse ano. A ressalva é importante, pois sugere que o au-
mento real da despesa não foi urna decorrência inevitável da queda da infla ção
- pois nesse caso o aumento deveria ter ocorrido entre 1994 e 1995'- e sim o
resultado de uma política governamental destinada a satisfazer parte das
carências de todo tipo que o país tinha em meados da década.
De fato, quando se analisa a composição da variação do OCC, nota-se que
as principais fontes de aumento do valor da rubrica foram áreas nas quais, se
analisada individualmente, a alocação de mais verbas seria perfeitamente
justificável. Incluem-se nessa categoria, por exemplo, a educação - base para
a melhora da foimação dos recursos humanos do país -; os transportes - re-
flexo da retomada parcial de alguns programas de recuperação das deterioradas
estradas do país -; a reforma agrária - com os gastos de assentamento associados
à diminuição da tensão social no campo - etc.
A necessidade de respeitar a restrição orçamentária
O reajuste dos benefícios previdenciários em 1995 e o aumento do OCC evi-
denciaram a necessidade de que o Brasil passasse a incorporar ao seu cotidiano
a noção de que deve existir uma restrição orçamentária que tem que ser
respeitada.
Podemos estabelecer dois tipos de regime fiscal. O primeiro, de "restrição
orçamentária fraca" (soft budget constraint), no limite, poderia ser qualificado
como a ausência de uma restrição orçamentária efetiva. Nele, o gasto trans -
forma-se no reflexo da soma das demandas e, portanto, o déficit é o resultado
do desajuste entre essas demandas e a receita e gera uma trajetória indetermi -
nada - embora provavelmente crescente - da relaçãcrdívida pública/PIB. Em
tal situação, o déficit se adapta às demandas sociais.
O segundo tipo de regime fiscal, de "restrição orçamentária rígida" ba-
seia-se na definição de um teto rígido de gastos que, dada uma previsão con-
servadora de receita e uma certa meta de déficit, condiciona a satisfação das
demandas à existência de recursos ou a um aumento apenas moderado do
endividamento. Assim, a relação dívida pública/PIB fica "amarrada" define
o teto de déficit e este por sua vez determina o valor do gasto. Nesse caso, a des-
pesa se adapta à restrição orçamentária.
12
0 gráfico corresponde a um universo restrito das outras despesas correntes e de capital da
Tabela 6.2 e exclui as outras rubricas de gasto - além dos itens (a) a (d) do parágrafo anterior -
de menor importância, da mesma tabela. Adicionalmente, reflete uma forma de apropriação
contábil diferente daquela tabela.
 AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1 9 9 5/199 8
154 FINANÇAS PÚBLICAS
ELSEVI

Conforme foi mencionado antes, o aumento de cada uma das rubricas do INCERTEZA INFLACIONÁRIA E GASTO PÚBLICO REAL
OCC depois de 1995 pode ser entendido em função das carências de cada se tor.
Isso, em si, não tem nada de errado. O delicado, do ponto de vista fiscal; foi Nos primeiros seis meses do plano Real — e tornando como referência em julho
ter atendido a essa multiplicidade de demandas, (a) ao mesmo tempo e (b) sem de 1994 a variação dos preços em real em relação à Unidade Real de Valor (URV) —, a
ter o devido "lastro" de receita para isso. inflaão média mensal, medida pelo IGP, foi de 2,65%, o que correspondia a um nível
anualizado de quase 37%. Quando, no início de 1995, governadores e prefeitos tiveram
Nesse sentido, a situação fiscal do Brasil no período aqui tratado foi ca - que reajustar o salário nominal do funcionalismo, a referência que eles tinham era a inflação
racterística de um regime como o que se denominou de "restrição orçamentá - dos últimos seis meses e a história prévia do fracasso dos planos anteriores de
ria fraca". Esta se caracteriza pela atribuição ao Estado da responsabilidade
estabilização. Em muitos estados, nesse contexto, foram concedidos aumentos da ordem de
por uma série de tarefas, sem que a sociedade esteja disposta a ser taxada na
30%, algo aparentemente compatível com a realidade esperada na época. No final de
proporção necessária para poder arcar com essas despesas. Esse tipo de situa -
ção reflete a tendência de muitas sociedades ao relaxamento da disciplina fi - 1995, entretanto, a inflação (JGP) fechou o ano em menos de 15%. Quais as
nanceira e ao enfraquecimento da idéia de que o gasto deve depender da ca- conseqüências disso para as finanças públicas?
pacidade de gerar receitas. O gráfico a seguir ajuda a entender melhor a questão. Após o aumento do gasto real men-
sal com funcionalismo (G) no mês de reajuste, as autoridades estaduais e locais esperavam
___433.3333.3333.3.333.33.33.3.3.1•I
que, com a corrosão provocada pela inflação, essa variável seguisse uma trajetória como a da
GRÁFICO 6.1 curva de despesa com pessoal DP, o que implicaria um gasto real mensal médio como o da li-
OCC acumulado em 12 meses (R$ bilhões de dezembro/98) nha horizontal cheia. Entretanto, sendo a inflação menor do que a prevista, a trajetória da va-
34 riável foi a de DP', caindo menos em relação ao "pico" e gerando uma despesa real média
32- como a da linha horizontal tracejada, acima da linha cheia.
30 -
O saldo disso foi que o resultado primário,de estados e municípios — medido pelo Banco
1994
R$ milhões Central — passou de um superávit de 0,8% do PI8 em 1994, para um déficit de 0,2% do PIB um
28
1995
17106 ano depois.
26 -
1996
18706 De alguma forma, o governo, nos anos de inflação alta, tinha virado "sócio" da inflação:
24 - 22798 qualquer reivindicação salarial do funcionalismo podia ser aceita, já que a inflação se encarre-
1997
22 - 27243 gava de reduzir, posteriormente, a despesa real do funcionalismo. Com inflação baixa, tal
20 - "mágica" não foi mais possível. Em conseqüência, muitos governadores eleitos em 1994 tive-
1998 30794
1B -
ram que arcar com as conseqüências negativas do "salto" da despesa real com o funcionalis-
i l , i 1 -
1 1 -
1 3 1 3 -
3 -
1 1 1 1 3 1
mo durante todo o exercício de governo 1995/1998, já que o aumento dos preços tardou al-
..!_k
d -à á-• ci•
guns anos em "compensar" o mencionado erro de previsão. As autoridades aprenderam as-
sim que administraras finanças públicas em um regime de estabilidade-era, de alguma forma,
16 ur 1 1 1 , 1 r r u i 1 3 1 1 3
g
7 1 -
1 1 , i I r t i T T I mais difícil dogue fazê-lo em um regime de alta inflação. Quatro anos depois, os governado-
o —

Portanto, o desafio com o qual se defrontava o Brasil, no final

.Z 2 <
C:3 res eleitos em 1998 já não repetiram o erro.
da década de 1990, era o
Obs_: Deflator:IGP- de transitar de
01.
um regime fiscal para outro, passando 3.3

de uma situação na qual as políticas

setoriais predominam sobre o objetivo genérico de austeridade, para outra
situação na qual a satisfação das demandas de todo tipo fica sujeita ao
cumprimento das metas de ajustamento fiscal. A viabilidade disso, contudo,
depende de uma série de condicionantes políticos e sociais, que serão abordados
no Capítulo 12.
 156 FINANÇAS PÚBLICAS
ELSEVI
Sugestão de leitura para o aluno: Giambiagi (1997) atualiza os dados de
Barbosa e Giambiagi (1995) até 1996, mostrando as causas da piora fiscal
posterior a 1994.
Leituras adicionais para o professor: Além e Giambiagi (1999b) incluem os
dados fiscais até 1998. O trabalho de Velloso (1997) foi importante por cha.;:
mar a atenção para a relevância da questão previdenciária em termos de mento
do déficit de caixa do setor público.
QUESTÕES
1. Qual das seguintes afirmações, referentes à situação fiscal de 1995/1998,
é correta?
AS FINANÇAS PÚBLICAS NA FASE DE ESTABILIZAÇÃO: 1995/1998
Considere uma certa despesa nominal com benefícios previdenciários, re-
ferente ao pagamento de um estoque de aposentados que cresce 0,3% ao
mês. Os benefícios são reajustados em junho de cada ano, conforme o critério
de competência, mas o pagamento é feito no inicio do mês seguinte e os
aposentados recebem uma remuneração extra em dezembro, a título de
complernentação natalina. Suponha que o reajuste nominal é de 30% ernju .,
nho do ano t e de 5% em junho de (t + 1). Qual é o aumento nominal dá des -
pesa do governo com aposentadorias no ano (t + 1) em relação a t? Por que a
decisão tomada em t afeta a variação do gasto em (t + 1)? (Sugestão: Comece
comum índice nominal de 100 do gasto com aposentados em janeiro de t e
construa um índice composto em função da multiplicação do índice de
quantitativo de aposentados pelo índice de remuneração, lembrando que são
pagas 13 folhas por ano.)

a. O resultado primário do setor público piorou continuamente

ao longo de todo o período.
b. O resultado operacional de 1998 foi muito próximo do
nominal.
c. O principal problema fiscal, entre as empresas estatais, foi
representado pelas empresas federais, o que explica por que estas foram
privati: zadas no período.
d. Na primeira metade do período, o principal responsável pelo
déficit nominal foi o governo federal, mas na segunda metade foram os
governos estaduais e muni.cipais.
2. Observe a Tabela 6.2. O que você teria a dizer acerca da diferença entre os
dados "acima" e "abaixo da linha" de 1994 e 1995?
3. Considere as seguintes afirmações: a) "Quando se analisa o período
1995/1998 e se compara os resultados com o período dos quatro anos pre-
cedentes, salta aos olhos que a causa principal da deterioração fiscal ocorri da
foi a piora do resultado primário e não o aumento da despesa de juros" e b)
"Quando se analisa o déficit público de 1998 e se pensa no resultado fu turo
do mesmo, é evidente que para poder diminuir o déficit nominal de 7% do
PIB para um nível de 3% do PIB ou menos, a principal fonte de redução da
despesa pública terá que ser representada pela queda do gasto com juros".
Como essas duas opiniões podem ser conciliadas entre si?
4. Como você interpreta a opinião, muito comum na análise da situação fiscal
do Brasil em 1997 e 1998, de que o país precisava de "um ajuste fiscal de
caráter permanente"?
5. Considere a despesa com benefícios previdenciários em 1994, apresenta da
na Tabela 6.2. Qual foi o aumento para os anos posteriores, medido
como .% do PIB, dessa despesa, resultante,deo fato do salário mínimo ter
Sido reajustado-ein 43% em maio de -1995, 'ern Vez de teí' sido coniedido
um reajuste de, por exemplo, 15%, como defendiam na época muitos ana -
listas, levando em conta a queda da inflação?