ORÇAMENTO

PÚBLICO

Professor Dr. Edmilson Campos

 PARTE I
O ESTADO NA ECONOMIA
– FUNDAMENTOS DO
ORÇAMENTO PÚBLICO
 UNIDADE 1-
O CRESCIMENTO DAS
DESPESAS PUBLICA
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Quais são as razoes para o

crescente aumento das
despesas públicas a partir do
final do século XIX

???
Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

BRASIL
❖ Crescimento acelerado somente após a 2º Guerra Mundial.
❖ 1947 – 17% do PIB.
❖ 1969 – 25% do PIB.
❖ Maior aceleração de 1955/60 e de 1964/69.

CARGA TRIBUTÁRIA

❖ Redução na década de 1970.

❖ Carga bruta / PIB: 24% (1970), 23,9% (1975) e 21,9% (1980).
❖ Carga Líquida / PIB: 15% (1970), 14,9% (1975) e 12,8% (1980).

Após esse período há uma diminuição do “Estado Tradicional” e

um crescimento do “Estado Empresário”.
Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Obs:
Subestima o grau de participação do governo na economia na medida em que deixa de
considerar as intervenções do tipo de regulamentação governamental sobre preços e
quantidade.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
❖ A carga tributária na década de 1980 girou entre 24% e 26% do PIB.
❖ Em 1990 (Plano Collor) chegou a 28,8% do PIB.
❖ PLANO REAL (a partir de meados da década de 1990):
- estabilidade dos preços (extinção do imposto inflacionário,
importante mecanismo de financiamento das despesas
governamentais);
- reconhecimento de dívidas e de outros passivos provocou o
crescimento expressivo da dívida pública;
- várias crises internacionais atingiram fortemente o país (elevação
da taxa básica de juros resultando em aumento do endividamento);
- déficits nominais sistemáticos; o grande volume de vinculações de
receitas e de despesas obrigatórias (pessoal, previdência e
transferências a estados e Municípios), determinaram o acentuado
crescimento da carga tributária nos primeiros anos do século XXI.
Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Quais são as razões para o

crescimento das despesas
públicas?

Você concorda com a participação

crescente do estado na economia?
Por que?
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Razões do crescimento das despesas públicas

Interpretações Neoclássicas e Keynesianas
❖ Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais
(Adolf Wagner, 1880)

“À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o

setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que
a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio
ritmo de crescimento econômico do país.”

❖ Comprovada empiricamente por Richard Bird ao analisar países como

Reino unido, Alemanha e Suécia, entre 1910 e 1960.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Bird aponta três causas determinantes da

evidência formulada por Wagner
1. O crescimento das funções administrativas e de
segurança;

2. as crescentes demandas por maior bem-estar social,

especialmente educação e saúde;
• Consequências naturais da complexidade que a urbanização e a
industrialização trouxeram à vida moderna;
• as cidades favoreceram a difusão de novos padrões de
comportamento e a articulação de interesses por parte de grupos
sociais de atuante presença reivindicatória junto ao governo.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Bird aponta três causas determinantes da

evidência formulada por Wagner

3. A maior intervenção direta e indireta do governo no

processo produtivo.
• Decorre do papel dinamizador do desenvolvimento econômico por
parte do setor público, especialmente no fornecimento de
infraestrutura econômica, bem como da ação intervencionista do
Estado, concebida para neutralizar certos excessos
monopolizadores de parcelas do setor privado.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Estudo de Gerhard Colm (citado por Jesse Burkhead)

❖ Análise do comportamento das despesas dos governos

estaduais e locais nos Estados Unidos na década de 1930.

• Concluiu que as causas do crescimento dos gastos públicos

nesses dois níveis seriam de quatro tipos, todas inter-
relacionadas:

1. a necessidade de serviços públicos;

2. o desejo de melhores serviços públicos;

* Razões do tipo clássico: o governo aumenta seu raio de

ação, já que existe demanda por
seus serviços.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Estudo de Gerhard Colm (citado por Jesse Burkhead)

3. Os recursos disponíveis para utilização pelo governo;

Derivada das facilidades que o governo tem na geração de
recursos, os quais, por seu turno, estimulam a oferta de
serviços e bens públicos.

4. O custo dos serviços públicos.

Traz uma questão hoje bastante conhecida: os serviços
públicos são pouco suscetíveis ao emprego de fórmulas
racionalizadoras que visam à redução de seus custos.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Investigação empírica de Peacock & Wiseman (1970)

❖ Crescimento das despesas públicas no Reino Unido.

• Hipótese bastante diversa daquelas em que o crescimento do

governo é visto como decorrência de uma progressiva
demanda da sociedade por serviços públicos, cujo enunciado
básico é o seguinte:

“O crescimento dos gastos totais do governo em determinado

país é muito mais uma função das possibilidades de obtenção
de recursos do que da expansão dos fatores que explicam o
crescimento da demanda de serviços produzidos pelo
governo.”
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Investigação empírica de Peacock & Wiseman (1970)

❖ A citada hipótese, vinculada a uma espécie de “teoria

da oferta de bens públicos”, ensejou aos autores
engenhosa explicação sobre o mecanismo de geração
de recursos, condição indispensável para a expansão da
oferta. Assim sendo:

“A demanda de bens e serviços públicos por parte

dos indivíduos é anulada pela não disposição dos
mesmos indivíduos em contribuir, via sistema
tributário, para o financiamento dos encargos
decorrentes desses bens e serviços.”
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Investigação empírica de Peacock & Wiseman (1970)

❑ O equilíbrio é encontrado em época de normalidade e de

estabilidade econômica.

❑ Em situações de excepcional gravidade, o equilíbrio é rompido.

Pois, os indivíduos reconhecendo a importância da ação pública,
não opõem maior resistência ao aumento da carga tributária.

❑ Ao cessar a anormalidade, continuam aceitando os novos níveis

tributários.

EFEITO TRANSLAÇÃO
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Musgrave & Musgrave testaram a teoria de Peacock
& Wiseman nos EUA. RESULTADOS:

❑ A razão entre os gastos totais e o PNB cresceu bastante durante

as guerras mundiais (esforço de guerra).

❑ Os gastos caem de forma significativa após os conflitos, mas

ficam em patamares acima daqueles anteriores aos eventos.

❑ Esses casos tornam consistente a hipótese de Peacock &

Wiseman, a qual passa a ser rotulada de:

EFEITO LIMITE
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Musgrave & Musgrave testaram a teoria de Peacock
& Wiseman nos EUA. INTERROGAÇÕES:

❑ Os gastos civis, mesmo nos períodos das duas guerras

mundiais, comportam-se de forma que explicam o próprio
crescimento da razão entre os gastos públicos totais e o PNB.

❑ Durante a Guerra do Vietnã não houve significativo aumento da

razão entre gastos com a defesa e o PNB.

❑ Em função disso, os autores admitem que:

A teoria do Efeito Translação ou Efeito do Limite tributário

não é uma explicação definitiva para o crescimento das
despesas governamentais, pelo menos para os EUA.
Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Quais são as razões para o

crescimento das despesas
públicas?

Você concorda com a participação

crescente do estado na economia?
Por que?
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Efeito Translação - BRAZIL
❑ O Efeito Translação pode ser consequência também das fortes
depressões econômicas e dos surtos inflacionários agudos.
❑ Utilização da inflação como um substituto para o aumento dos
tributos. Só funciona enquanto persistir a ilusão monetária.
❑ Exemplos de Efeito Translação:
• 1947/50 – o crescimento da despesa pública foi reflexo da
participação do país na 2ª GM.

• 1955/60 – programa desenvolvimentista parcialmente financiado

pela carga tributária. Déficit coberto pela inflação.

• 1965/69 – combate à inflação e busca do crescimento econômico.

Aumento da carga tributária e diminuição do déficit
governamental.
Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Efeito Translação – BRAZIL - Conclusões
❑ Rezende da Silva e Musgrave & Musgrave não vê na formulação
teórica de Peacock & Wiseman a explicação definitiva para o
crescimento da participação dos gastos governamentais na
economia brasileira.

❑ A teoria é consistente ao atribuir ao governo certo

oportunismo, quando aproveita a ocorrência de
perturbações sociais e econômicas para expandir seus
gastos, já eleitos como necessários e que só aguardavam os
recursos adicionais para sua efetivação.

❑ Por ser globalizante, esse modelo passa por cima de uma

questão chave:
“que atribuições econômicas do governo têm crescido nos
períodos caracterizados pelo Efeito Translação?”
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Estudo de Baer, Kerstenetzky & Villela.
❖ Reconstituição histórica do intervencionismo do Estado na
economia brasileira:
• Do Império à República Velha – governo com poucas
atribuições econômicas.
• Após meados da década de 1960 – forte expansão do Estado, com a
criação de grandes empresas públicas (BNH, Eletrobrás, Embratel...)
e expansão de outras (Vale, Petrobras...).

❖ Atual presença do Estado na Economia (diferentes canais

institucionais inter-relacionados):
• O sistema fiscal, o banco central, os bancos comerciais e de
desenvolvimento, as autarquias, as empresas produtoras de bens e
serviços e o sistema de controle de preços.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Estudo de Baer, Kerstenetzky & Villela.

❖ Mesmo considerando a forte presença estatal na economia

brasileira, os autores negam que ela se tenha dado de forma
planejada ou por razões ideológicas.

❖ A presença decorre de inúmeras circunstâncias que, em sua maioria,

forçaram o Governo a intervir crescentemente no sistema econômico do
país. Tais como:
• Crises econômicas internacionais;
• Desejo de controlar o capital estrangeiro;
• Ambição de industrializar rapidamente um país atrasado;
• Etc.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Estudo de Baer, Newfarmer & Trebat.
❖ Hipóteses alternativas sobre o processo de intervenção
governamental na economia brasileira – rotuladas de
POLARES
1ª - O forte aparato econômico do governo é um coadjuvante do
mercado:
• forças orientadoras do crescimento econômico;
• empresas estatais para atender demandas não atendidas pelo
setor privado; e
• planejamento governamental para facilitar o desenvolvimento
privado.

2ª - Ação governamental a serviço dos setores privados:

• planejamento público e investimento em infraestrutura para
viabilizar a expansão e a acumulação.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Estudo de Baer, Newfarmer & Trebat.
❖ Hipóteses alternativas sobre o processo de intervenção
governamental na economia brasileira – rotuladas de
POLARES

3ª - A Tecnocracia
• expansão do Estado por meio da multiplicação de unidades
descentralizadas: as Estatais.
• Surgimento da tecnoburocracia – responsável por comandar uma
espécie de “Estado dentro do Estado”.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Musgrave & Musgrave – Explicações para o crescimento das Funções do
Estado.
❖ O Crescimento da renda per capita e o aumento da demanda
por bens e serviços públicos:
- Bens e Sv de consumo (programas culturais, de lazer, medicina
sofisticada...); e
- Bens de capital (investimentos em correções de deseconomia
urbana).
❖ Mudanças tecnológicas
- Alteração de meios de transporte (infraestrutura).
- Investimentos militares e programas espaciais.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Musgrave & Musgrave – Explicações para o crescimento das Funções do
Estado.
❖ Mudanças populacionais
- Taxa de crescimento alta – aumento dos gastos com educação.
- Taxa decrescente/estável – aumento dos gastos com a 3ª idade.
❖ Os custos relativos dos serviços públicos
- Trabalhos “intensivos” – pouco suscetíveis à racionalização de
custos (educação, defesa, fiscalização...).
❖ Mudanças no alcance das transferências
- Transferências e redistribuição de renda (previdência, bolsas...).
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Musgrave & Musgrave – Explicações para o crescimento das Funções do
Estado.

❖ Disponibilidade de alternativas para a tributação

- Economias com maior vitalidade suporta maiores tributações.
❖ Efeito limite e finanças de guerra
- A hipótese de Peacock & Wiseman (Efeito Translação).
❖ Fatores políticos e sociais
- Forças sociais com representatividade política reivindicatória
por novas demandas e investimentos públicos.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
Interpretações neoinstitucionais e a importância da burocracia

❖ Corrente public choice – considera como causa

principal do crescimento das despesas públicas a
diversidade existente entre o processo político e o
processo de mercado.
• O mercado distribui renda de forma desigual.

• O político distribui indistintamente por votos (atendem

demandas que atraem mais votos, assim as classes menos
favorecidas/marginalizadas pelo mercado utilizam mais o
processo político para atender as suas necessidades).
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas
❖ A burocracia (William Niskanen).
• O burocrata é um “maximizador” do orçamento (somente
possível pelo fato do burocrata não ser proprietário do resíduo
fiscal de sua repartição).

BRASIL
• Sistema hibrido (Mercado e tecnoburocrático):
- O capital privado é dominante, mas é crescente a
participação estatal (estatais).
- O mercado forma alguns preços, mas boa parte é
fixada/controlada pelo Estado.
- Surgimento de uma nova classe – A tecnoburocrática.
 Cap 1 – O Crescimento das Despesas Públicas

Para pensar:
Até quando/quanto a
sociedade suporta pagar pelo
aumento incessante das
despesas públicas

???