José Joaquim Gomes Canotilho - Direito Constitucional PDF

DIR CONSTI
LIVRARIA UNIVERSITRIA
LOJA 01 = Pca. Clementino Procopio ao lado do posto da CELB = CENTRO F.322-5241 LOJA 02 =
FACULDADE DIREITO -UEPB FONE. S71=2353
A GRANDE =PB 03 -FAC.DE DIREITO
FONE. 522-1626 A=PB
IONAL
\
Todos os exemplares so rubricados pelo autor
JOS JOAQUIM GOMES CANOTILHO
Professor da Faculdade de Direito de Coimbra
DIREITO
CONSTITUCIONAL
6." edio revista
LIVRARIA ALMEDINA COIMBRA 1993
O livro e o ambiente
A defesa do ambiente , hoje, uma tarefa de todos os cidados. Os pequenos gestos, os pequenos passos,
as iniciativas modestas podem ser importantes para a consciencializao dos problemas ecolgicos e
ambientais. O Autor, a Editora Almedina e a Grfica de Coimbra assumem aqui a sua cumplicidade O
Direito Constitucional passa a ser impresso em papel ecolgico "amigo do ambiente" totalmente livre de
cloro.
Execuo Grfica: G.C. - Grfica de Coimbra, Lda.
Tiragem: 3000 ex.
Novembro, 1993
Depsito Legal N. 72675/93
Toda a reproduo desta obra, por fotocpia ou por outro qualquer processo,
sem prvia autorizao escrita dos Autores e do Editor, ilcita e passvel
de procedimento judicial contra os infractores.
Reservados todos os direitos para a Lngua Portuguesa LIVRARIA ALMEDINA COIMBRA PORTUGAL
memria de meus pais
A memria de meu irmo Mrio

NOTA PRVIA 6." EDIO
O Autor prepara uma nova edio com substanciais alteraes de forma e de contedo.
Todavia, em virtude de a 5." edio (j com duas reimpresses) se encontrar esgotada, vimo-
nos obrigado a recorrer a uma "edio intercalar". Embora no represente uma refundio
substancial relativamente ao texto precedente, ela introduz algumas inovaes. Indicaremos, a
titulo de exemplo, os desenvolvimentos consagrados ao conceito funcional de norma para
efeitos de controlo e ao processo de controlo de normas em desconformidade com regras de
direito internacional. Aproveitamos a oportunidade para aditar um ndice ideogrfico e para
eliminar algumas gralhas mais rotundas.
Freiburg i.Br. Agosto de 1993

SIGLAS DE REVISTAS E OBRAS COLECTIVAS
ACP Archivfiir die Zivilistische Praxis AnDC e P Anurio de Derecho Constitucional e Parlamentario AnDP e
Est. Pol. Anurio de Derecho Publico e Estdios Polticos
AIJC Annuaire internationale de Justice Constitutionnelle Ac. Doutr. Acrdos Doutrinais do Supremo
Tribunal Administrativo
AR Archiv des ffentlichen Rechts Ac TC Acrdos do Tribunal Constitucional APSR American Political
Science Review ARSP Archivfiir Rechts-und Sozialphilosophie BFDC Boletim da Faculdade de Direito de
Coimbra BMJ Boletim do Ministrio da Justia CC Constitutional Commentary DD Democrazia e diritto
Doe. Adm. Documentacin Administrativa
Dir O Direito
DVDie ffentliche Venvaltung DUR Demokratie und Recht DVBL Deutsches Verwaltungsblatt ED
Estado e Direito EdD Enciclopdia dei Diritto EuGRZ Zeitschrift Europische Grundrechte
Fo It Foro italiano G. Cost. Giurisprudenza Costituzionale
JiaR Jahrbuch fur internationales und auslandisches ffentliches Recht JR Jahrbuch des ffentlichen Rechts
der Gegenwart JUS Juristische Schulung
JZ Juristenzeitung NDI Novssimo Digesto italiano NJWNeue Juristische Wochenschrift NVwZ Neue
Zeitschrift fur Verwaltungsrecht ZR sterreichische Zeitschrift fur ffentliches Recht
PS Political Studies PVS Politische Vierteljahresschrift QC Quaderni costituzionali PD Poltica dei Diritto
RA Revue Administratif RaDP Rassegna di Diritto Pubblico
Direito Constitucional
RAE Revista de Assuntos Europeus RAP Revista de Administracin Publica RDA Revista de Direito
Administrativo RD Publico Revista de Direito Pblico
RbrDP Revista brasileira de Direito Pblico RbrEP Revista brasileira de Estudos Polticos RCP Revista de
Cincia Poltica RDE Revista de Direito e Economia RDES Revista de Direito e Estudos Sociais RFDL
Revista da Faculdade de Direito de Lisboa
RDP Revista de Derecho Poltico RDPSPRevue du Droit Public et de Ia Science Politique REDA Revista
espnola de derecho administrativo REDC Revista Espahola de Derecho Constitucional
REP Revista de Estdios Polticos RFSP Revue Franaise de Science Politique RIDC Revue Internationale de
Droit Compare
RJRevista Jurdica RHI Revista de Histria das Ideias
RJ Revista Jurdica AFDL RLJ Revista de Legislao e Jurisprudncia RMP Revista do Ministrio Pblico
ROA Revista da Ordem dos Advogados RIFD Rivista Internazionale di Filosofia delDiritto RTDC Rivista
Trimestrale de Diritto Civile RTDP Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico RTDPC Rivista Trimestrale di
Diritto e Procedura Civile Rth Rechtstheorie TJ Tribuna da Justia WDStRL Verffentlichungen der
Vereinigung der deutschen Staatsrechts-
lehrer
ZOAR sterreichische Zeitschrift flir auslndisches Recht und Volkerrecht ZSR Zeitschrift fiir schweizerisches
Recht
SIGLAS DE DIPLOMAS NORMATIVOS
CEDH Conveno Europeia dos Direitos do Homem DUDH Declarao Universal dos Direitos do Homem
DP L 43/90, de 10/8 (Direito de Petio)
ECE L 31/84, de 6/9 (Estatuto dos membros do Conselho de Estado) EEL L 29/87, de 30/6 (Estatuto dos
eleitos locais) ED L 3/85, de 13/3 (Estatuto dos deputados)
Direito Constitucional XI
EDO L 59/77, de 9/8 (Estatuto do Direito de Oposio) EOM L l/76,de 17/2 (Estatuto Orgnico de Macau)
EPJ Lei 9/91, de 94 (Estatuto do Provedor de Justia) ER A. L 9/87, de 26/3 (Estatuto Poltico-Administrativo
da Regio
Autnoma dos Aores) ERM L 13/91, de 5/7 (Estatuto Poltico-Administrativo da Regio
Autnomo da Madeira) ETAF DL 129/84, de 27/4 (Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais) LAL DL n. 100/84, de 29/3 (Lei das atribuies e competncias das
autarquias locais)
LC 1/ 82 Lei da 1.' Reviso da Constituio LC 1/89 Lei da 2} Reviso da Constituio
LCResp. Lei 34/87, de 16/7 (Lei dos crimes de responsabilidade dos titulares dos cargos polticos) LDNFA L
29/82, de 11/12 (Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas)
LEA DL 701-B/76, de 29/9 (Lei eleitoral das autarquias locais) LEAR L 14/79, de 16/5 (Lei Eleitoral da AR)
LEPR DL 319-A/76 de 3/5 (Eleio do PR) LN L 37/81, de 3/10 (Lei da Nacionalidade) LPP DL 595/74, de
7/11 (Lei dos Partidos Polticos) LRESE Lei 44/86, de 30/9 (Lei do regime do estado de stio e do estado
de emergncia) LTC L n. 28/82, de 15/11 (Lei de Organizao, Funcionamento e
Processo do Tribunal Constitucional) PD L 6/83, de 29/7, e L 1/91, de 2/1 (Publicao, identificao e
formulrio dos diplomas normativos) PIDCP Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos PIDESC Pacto
internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais Reg. CE Regimento do Conselho de Estado (in DR, 1,10-
11-84) Reg. AR Regimento da Assembleia da Repblica
OUTRAS SIGLAS
Ac Acrdo
Air Assembleia legislativa regional
AR Assembleia da Repblica
CC Comisso Constitucional CRP Constituio da Repblica Portuguesa de 1976
DL Decreto-lei DLR Decreto legislativo regional
DR Dirio da Repblica
XII
DRre Decreto regulamentar regional
L aut. Lei de autorizao LO Lei orgnica LR Lei reforada MR Ministro da Repblica PR Presidente
da Repblica Ref. Referendo TC Tribunal Constitucional
VISO GLOBAL DA LITERATURA SOBRE DIREITO CONSTITUCIONAL*
A. Direito Constitucional Portugus
I COMENTRIOS
CANOTILHO, J. J. G. / MOREIRA, V. Constituio da Repblica Portuguesa,
Anotada, 3
a
ed., Coimbra, 1993.
MAGALHES, J. Dicionrio da Reviso Constitucional, Lisboa, 1989. MORAIS, I. / FERREIRA DE ALMEIDA, J. M. /
LEITE PINTO, R. Constituio da
Repblica Portuguesa, anotada e comentada, Lisboa, 1983. NADAIS, A. / VITORINO, A. / CANAS, V. Constituio
da Repblica Portuguesa.
Texto e Comentrios Lei n." 1/82, Lisboa, 1982.
II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS
CANOTILHO, J. J. G. Direito Constitucional, 6.' ed., Coimbra, 1993.
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, 4 vols.: Vol. 1, 4
a
ed., Coimbra,
1990; Vol. II, 3
a
ed., Coimbra, 1991; Vol. III, 2
a
ed., Coimbra, 1987; Vol. IV, 2
a
ed., Coimbra, 1993. SOUSA, M. R. Direito Constitucional. Introduo Teoria da Constituio, Braga,
1979. CANOTILHO J. J./MOREIRA, V. Fundamentos da Constituio, 2- ed., Coimbra, 1993.
III MONOGRAFIAS
MIRANDA, J. A Constituio de 1976. Formao, estrutura, princpios fundamentais, Lisboa, 1978. PIRES, F. L.
A Teoria da Constituio de 1976. A transio dualista, Coimbra, 1988.
* A literatura que aqui se refere uma literatura seleccionada de acordo com os seguintes critrios: (1) globalidade de tratamento
dos problemas constitucionais, motivo pelo qual apenas so indicados tratados, manuais e livros de estudo; (2) actualidade e
actualizao das obras, razo que aponta para a referncia a literatura que essencialmente diz respeito ao direito constitucional
vigente nos respectivos pases ou, pelo menos, foca problemas considerados actuais; (3) proximidade problemtica e influncia
doutrinal das obras, o que obrigou a uma limitao das referncias bibliogrficas aos autores e praxis de pases que, directa ou
indirectamente, tm tido influncia no direito constitucional portugus.
XIV
IV OBRAS COLECTIVAS
Estudos sobre a Constituio, coord. de JORGE MIRANDA, 3 vols., Lisboa, 1977,1978
e 1979.
Nos dez anos da Constituio, org. de JORGE MIRANDA, Lisboa, 1987. Portugal. O Sistema Poltico e Constitucional,
org. de M. BAPTISTA COELHO, Lisboa,
1989.
La Justice Constitutionnelle au Portugal, org. de P. LE BON, Paris, 1989. tudes de Droit Constitutionnel Franco-
Portugais, org. de P. LE BON, Paris, 1992. Estudos sobre a Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, pref. de J. M.
CARDOSO
DA COSTA, Lisboa, 1993.
V JURISPRUDNCIA CONSTITUCIONAL
Pareceres da Comisso Constitucional, 21 vols., Lisboa, 1976-1982.
Acrdos da Comisso Constitucional, publicados em apndices ao Dirio da Repblica.
Acrdos de Tribunais superiores e Pareceres da Procuradoria Ceral da Repblica publicados no Boletim do
Ministrio da Justia.
Pareceres da Comisso de Assuntos Constitucionais da Assembleia da Repblica, 2 vols.
Acrdos do Tribunal Constitucional, publicados, at ao momento, 12 volumes (1983--1988).
Acrdos do Tribunal Constitucional, publicados na I
a
e 2
a
sries do Dirio da Repblica.
VI COLECTNEAS DE DIPLOMAS DENSIFICADORES DA CONSTITUIO
GOUVEIA, J. B. Legislao de Direitos Fundamentais, Coimbra, 1991. SEARA, F. R. / BASTOS, F. L. / CORREIA, J.
M. / ROCEIRO, N. / PINTO, R. L. Legislao de Direito Constitucional, Lisboa, 1990. MARTINEZ, P. R. Textos de
Direito Internacional Pblico, Coimbra, 1991.
B. Direito Constitucional Alemo
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S
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i
Direito Constitucional XV
LEIBHOLZ, G. / RINCK, H. J. HESSELBERGER Grundgesetz fiir die Bundesrepublik
Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungs-
gerichts, 6
S
ed., Kln, 1978. MANGOLDT / KLEIN / STARCK Das Bonner Kommentar, Kommentar zum Bonner
Grundgesetz, Vol. I, 2
a
ed., Frankfurt/Berlin, 1966; Vol. II, 2
a
ed., Frankfurt/
/Berlin, 1964; Vol. III, 2
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Bundesrepublik Deutschland, Berlin/New York, 2
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Staatsrecht, Vol. I, Reinbeck, 1973; Vol. II, 1979. DOEHRING, K.Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 3
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PIEROTH/SCHLINK, Staatsrecht, II, 8
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a
ed.,
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a
ed., 1979;
Vol. III, 2
a
ed., 1980.
XVI
SCHUNCK C. / CLERK, H. Allgemeines Staatsrecht und Staatsrecht des Bundes und
derLnder, 14
a
ed., 1993.
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a
ed., Tiibingen, 1991.
STERN, K. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I, 2
a
ed., Miin-
chen, 1982; Vol. II, I
a
ed., 1980; Vol. III/l, 1989. WEBER-FAS, R. Das Grundgesetz, Berlin, 1983. ZIPPELIUS, R.
Allgemeine Staatslehre, 11
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ed., Mnchen, 1991.
C) Direito Constitucional Argentino
I LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS
BIDART CAMPOS, G. Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1964.
Manual de Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, 1979. GONZALES CALDERON, J. Curso de
Derecho Constitucional, Buenos Aires, 6
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QUIROGA LAVIE, H. Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1984. RAMELLA, P. Derecho Constitucional, 3
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ed.,
Buenos Aires, 1986. REINALDO VANOSSI, J. Teoria Constitucional, Buenos Aires, 1975.
D) Direito Constitucional Austraco
I COMENTRIOS
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a
ed., 1980. KELSEN, H. / FRELICH, H. / MERKL,
A. Die Bundesverfassung vom 1. Oktober
1920, 1922.
KLECATSKY, H. / MORSCHER Die sterreischische Bundesverfassung, 1981. RINGHOFER Die sterreischische
Bundesverfassung, 1977. SCHFFER (org.) sterreischische Verfassungs-und Verwaltungsgesetze, 1981.
ADAMOVICH / FUNK sterreichisches Verfassungsrecht, 2
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ed., Wien/New York,
1984. ADAMOVICH, L. / SPANNER, H. Handbuch des sterreichischen Verfassungsrechts,
6
a
ed, Wien/New York, 1971.
ERMACORA, F. sterreichische Verfassungslehre, Wien, 1970. KLECATSKY, H. Das sterreichische
Bundesverfassungsrecht, 2
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sterreichisches Bundesverfassungsrecht, Wien, 1972. WALTER / MAYER Grundriss des sterreischischen
Bundesverfassungsrechts,
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ed, Wien, 1982.
Direito Constitucional XVII
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BASTOS, C. R. / MARTINS, I. G. Comentrio Constituio do Brasil de 1988,
6 vols., em curso de publicao, S. Paulo. CRETELLA JNIOR, J. Comentrios Constituio Brasileira de 1988,
em curso de
publicao, Rio de Janeiro. FERREIRA FILHO, M. G. Comentrios Constituio Brasileira, em curso de
publicao, S. Paulo.
ACCIOLI, W. Instituies de Direito Constitucional, 3
a
ed., Rio de Janeiro, 1984. ANDRADE, A. Lies de Direito
Constitucional, Rio de Janeiro, 1973. BASTOS, C. R. Elementos de Direito Constitucional, S. Paulo, 1975.
Curso de Direito Constitucional, 12
a
ed., 1990. BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional, 6
a
ed., S. Paulo,
1983.
Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 3
a
ed., 1988.
FERREIRA FILHO, M. G. Curso de Direito Constitucional, S. Paulo, 9
a
ed., 1985.
Direito Constitucional Comparado - Poder Constituinte, S. Paulo, 1974. FRANCO, A. A. de M. Curso de
Direito Constitucional, 2 vols., Rio de Janeiro,
1958.
JACQUES, P. Curso de Direito Constitucional, 9
a
ed., Rio de Janeiro, 1974. NETO, S. Direito Constitucional, S.
Paulo, 1970. RUSSOMANO, R. Curso de Direito Constitucional, 2
a
ed., S. Paulo, 1972. SILVA, J. A. Curso de
Direito Constitucional Positivo, & ed., S. Paulo, 1990.
III OBRAS CLSSICAS DE DIREITO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
BARBOSA, R. Comentrios Constituio Federal Brasileira, 6 vols., So Paulo,
1932-34. PIMENTA BUENO, J. A. Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do
Imprio, 2 vols., Rio de Janeiro, 1857. PONTES DE MIRANDA Comentrios Constituio de 1946, 2- ed., 1953.
F) Direito Constitucional Espanhol
I COMENTRIOS CONSTITUIO DE 1978
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XVIII
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VILLAAMIL ALZAGA, . La Constitucin espanola de 1978 (Comentrio Sistemtico) Madrid, 1978.
VILLAAMIL, A. (org.) Comentrios a Ias Leys Polticas, Constitucin Espanola de 1978,12 vols., Madrid, 1988.
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Derecho Constitucional, Madrid, 1983. ACOSTA SANCHEZ, J. Teoria del Estado y Fuentes de Ia Constitucin,
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PEREIRA MENAUT, A. C. Lecciones de Teoria Constitucional, Madrid, 2
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TORRES DEL MORAL, A. Princpios de Derecho Constitucional, Madrid, 1992. VERDU, L. P. Curso de Derecho
Poltico, Vol. I, 2
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ed., Madrid, Vol. II, 3
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ed., Madrid, Vol. IV, Madrid.
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SCHWARTZ, B. A Commentary on the Constitution of the U.S., 5 vols., New York, 1963/68.
LOCKMART / KAMISAR / CHOPER / SHIFIN Constitutional Law, 6
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Constitucional Law. A Textbook, New York, 1978. TRIBE, L. American Constitutional Law, New York, 1978.
Direito Constitucional XIX
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FREUD, P. / SUTHERLAND, A. / HOWE, M. / BROWN, E. Constitutional Law. Cases
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AMSON, D. Droit Constitutionnel, Les Cours de Droit, 1990.-
ARDAND, Ph. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris, 1991.
BOURDON, J. / DEBBASCH, C. / PONTIER, J. M. / Rica, J. C. Droit Constitutionnel et
Institutions Politiques, 2
a
ed., Paris, 1986. BURDEAU, G. Trait de Science Politique, 2- ed., Paris, 1978.
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 17
a
ed., Paris, 1987. BURDEAU, G./HAMON, F./TROPER, M. Droit
Constitutionnel, 22
a
ed., Paris, 1991. CABANNE, J. C. Introduction Vtude du Droit Constitutionnel et de Ia
Science
Politique, Toulouse, 1981. CADART, J. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 vols., 2
a
ed., Paris,
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CADOUX, CH.Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 2 vols., Paris, 1982-88 CHANTEBOUT, B. Droit
Constitutionnel et Science Politique, Paris, 1991. DUVERGER, M. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2
vols. 16
a
ed.,
Paris, 1982.
FABRE, M. H. Prncipes rpublicains de droit constitutionnel, Paris, 4
a
ed., 1984. GABORIT, P. / GAXIE, D.
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris,
1978.
GICQUEL Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, T ed., 1987. GUCHET, Y. Elements de Droit
Constitutionnel, Paris, 1981. HAURIOU, A. (com a colaborao de J. GICQUEL e P. GLARD) Droit Constitutionnel
et Institutions Politiques, 11
a
ed., Paris, 1991.
JEANNEAU, B. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 7
a
ed., Paris, 1987. LECLERCQ, C. Droit
Constitutionnel, Institutions Politiques, 5
S
ed., Paris, 1987. PACTET, P. Institutions Politiques, Droit
Constitutionnel, 10
a
ed., Paris, 1991. PRLOT M. / BOULOUIS, J. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel,
11
a
ed.,
Paris, 1990.
TURPIN, D. Droit Constitutionnel, Paris, 1992. VIALLE P. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Lyon,
1984.
XX
III JURISPRUDNCIA
FAVOREU, L. / PHILIP, L. Les grandes dcisions du Conseil Constitutionnel, 3
a
ed., Paris, 1983.
I) Direito Constitucional Holands
I COMENTRIOS
HASSELT, W. J. C. Verzameling van Nederlandse Staatsregelingen en Grondwetten.
BELINFANTE, A. D. / REEDE, J. L. Beginselen van Nederlands Staatsrecht, 10
a
ed.,
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II Em lngua francesa:
BERLIA, G. / BASTID, P. Corpus Constitutionnel, Leyde, 1970. Recolha mundial das constituies em vigor, 2
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na lngua originria e em lngua francesa.
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GODECHOT, J. Les constitutions de Ia France depuis 1789, Paris, 1977.
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1988.
III Em lngua espanhola:
ESTEBAN, J. Constituciones Espaiolas y Estrangeras, 2 vols., Madrid, 1977. CASCAJO CASTRO, J. L. / GARCIA
ALVAREZ, M. Constituciones extranjeras contemporneas, 2
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ed., Madrid, 1991.
IV Em lngua inglesa:
BLAUSTEIN, P. / FLANZ, G. Constitutions ofthe Countries ofthe World, New York. PEASLEE, A. Constitutions
ofNations, 3
a
ed., 6 vols., L'Aja, 1965/70.
V Em lngua italiana
RUFFIA, P. B. di Constituzioni Stranieri Contemporanee, 4
a
ed., Milano, 1985.
CAPITULO 0
COMO LER E COMPREENDER
ESTE LIVRO
1. Orientao profissional e orientao acadmica
O "Direito Constitucional", agora submetido em nova edio publicidade crtica, mantm a
sua concepo originria. No nem um tratado nem um manual. Debalde se procurar nele um
tratamento exaustivo e global da "imensido" de matrias hoje includas nos tratados de direito
constitucional ou de direito poltico. Por outro lado, no possui a conciso e a estrutura
discursiva de um manual universitrio. A obra foi pensada com a finalidade de fornecer uma
abordagem terica e dogmtica dos principais padres estruturantes do direito constitucional
vigente.
Sucede, porm, que a sua utilizao pelos alunos como livro de texto nem sempre fcil. A
experincia pedaggica de largos anos alertou-nos para as principais dificuldades: (1) - estilo de
linguagem concentrado e conotativo; (2) - constante articulao de problemas da teoria da
constituio (memrias, histrias e teorias) com questes de direito constitucional positivo
(interpretao e aplicao de normas, dogmtica jurdico-positiva); (3) - excesso de informao
com a consequente falta de "reduo da complexidade".
No obstante estas deficincias, sobretudo pedaggicas, o livro continua igual nos seus
objectivos. Ensinar direito constitucional um acto de cultura e de humanismo e mau seria
privar os alunos de sugestes e insinuaes incentivadoras de um melhor e mais profundo
conhecimento dos problemas. Acresce que, num contexto jurdico--cultural onde escasseiam
obras especializadas e o pblico crtico se estende para alm dos muros universitrios, mais vale
fornecer elementos de discusso, informao e comunicao, favorecedores da ideia de
constituio como processo pblico, do que encerrar os esquemas discursivos no universo
repetitivo dos anos escolares. Esta
opo est, de resto, intimamente ligada ao paradigma formativo da Faculdade de Direito de
Coimbra. A cincia jurdica ensinada nas "Escolas de Direito" oscila entre duas orientaes
fundamentais: a "orientao profissional" e a "orientao acadmica". A primeira procura
fornecer um saber colocado directamente ao servio do jurista prtico e das suas necessidades.
A segunda, sem perder a dimenso praxeolgica (irrenuncivel ao direito), visa proporcionar um
discurso com um nvel teortico-cientfico (no plano dos conceitos, da construo, da
argumentao) que compense a "cegueira" do mero prati-cismo e evite a unidimensionalizao
pragmtico-positivista do saber jurdico.
2. "Leitura dogmtica" e "leitura teortica"
O modo como se estruturam os captulos permite fazer a articulao entre a teoria e a
dogmtica, ou seja, entre a teoria da constituio e o direito constitucional vigente. A
iluminao de muitos problemas jurdico-constitucionais carece de um background explicativo e
justificativo que s pode ser fornecido por uma reflexo terica sobre o prprio direito
constitucional. Eis aqui um ponto importante concebida como teoria (e no como prtica) e,
simultaneamente, como meta-teoria (reflexo sistemtica sobre a prpria teoria do direito
constitucional), a teoria da constituio possibilita a clarificao dos problemas do direito
constitucional. Vrios exemplos poderiam ser aqui trazidos colao. No possvel, por
exemplo, discutir o conceito de constituio sem se falar em "teorias da constituio". Seria
metodologicamente empobrecedora uma anlise dos direitos fundamentais sem uma prvia
exposio das "teorias dos direitos fundamentais". No mesmo sentido, abordar o princpio
democrtico sem o suporte terico das "teorias da democracia" implicaria o esquecimento da
fora sinergtica das "ideias sobre a democracia".
Nem sempre os dois planos o terico e o dogmtico, o da teoria da constituio e o do direito
constitucional so facilmente isolveis. Assim, e para nos limitarmos a um exemplo, a
discusso das funes ou multifunes dos direitos fundamentais (cfr. infra, Parte IV, Cap. 5)
indissocivel da discusso terica sobre as dimenses subjectiva e objectiva destes mesmos
direitos.
As limitaes de tempo e a necessidade de fornecer os padres estruturais do direito
constitucional vigente (em virtude do seu interesse prtico) obriga, muitas vezes, a deixar na
sombra ("matria no
Como ler e compreender este livro
preleccionada", "matria no sumariada") a "metateoria" da teoria da constituio. Todavia, a
mensagem do texto outra. Sem as teorias de Newton no se teria chegado Lua assim o diz
e demonstra Sagan; sem o hmus terico, o direito constitucional dificilmente passar de
vegetao rasteira, ao sabor dos "ventos", dos "muros" e do praticismo. Mas o inverso tambm
tem os seus perigos: a hipertrofia teortica (e filosfica) pode insinuar a transformao de
modelos teortico-consti-tucionais e filosficos em normas superconstitucionais, esvaziando ou
minando a fora normativa da constituio.
3. Normatividade e Fundamentalismo
As consideraes antecedentes permitem j adiantar o fio condutor o Leitmotiv do
presente curso. Procura-se compreender a normatividade de uma constituio positiva que aqui
se pressupe (cfr. infra, Parte I, Cap. 4
S
, D) como integradora dos princpios fundamentais de
justia, ou seja, como "reserva" e "garantia" da justia. O direito constitucional no se esgota na
positividade das normas da constituio; deve ser um direito justo. A funo de "reserva de
justia" do direito constitucional, se fornece o impulso para uma vigilncia crtica relativamente
aos contedos do direito "posto" e "imposto", tambm um limite para quaisquer
transcendncias ("fundamentos ltimos", "essncias", "naturezas") clara ou encapuadamente
conducentes a fun-damentalismos ideolgicos, filosficos ou religiosos.
4. "Leitura estruturante" e discurso "historicista" e "compara-tstico"
O direito constitucional um intertexto aberto. Deve muito a experincias constitucionais,
nacionais e estrangeiras; no seu "esprito" transporta ideias de filsofos, pensadores e polticos;
os seus "mitos" pressupem as profundidades dos arqutipos enraizados dos povos; a sua
"gravitao" , agora, no um singular movimento de rotao em torno de si prprio, mas um
amplo gesto de translao perante outras galxias do saber humano. No entanto, o direito consti-
tucional no se dissolve na "histria", na "comparatstica", nos "arqutipos"; um direito
vigente e vivo e como tal deve ser ensinado.
A compreenso acabada de referir explica o recurso a padres estruturais expositivos,
ordenadores dos principais mdulos proble-
mticos. A captao dos padres bsicos procura superar um modelo expositivo histrico-
poltico e poltico-constitucional, demasiado onerado com factores genticos e nem sempre
imune dissoluo em fragmentrios "factos polticos".
5. Estruturas tericas e dogmtica jurdica
Como em qualquer cincia (seja cincia da "natureza" seja cincia "social"), a Cincia do
Direito Constitucional utiliza conceitos que, no raras vezes, obrigaro a suspenses na leitura e
procura desesperada do seu significado nos dicionrios. Este ponto sistematicamente
salientado pelos alunos: dificuldade de compreenso de conceitos, obstculos frequentes no
entendimento do "dito" textual.
O problema, como bvio, prende-se com a questo mais geral de saber quais so as
"memrias" culturais que os alunos devem "armazenar" para frequentar cursos universitrios.
No raro acontece que se d por ensinado aquilo que nunca se ensinou e se consideram
aprendidas coisas nunca explicadas. Por ltimo h que reconhecer existem srias
dificuldades de articulao (e comunicao!) entre os encarregados de vrias disciplinas,
criando-se sistemas de "reen-vios" formais: considera-se o ensino de certas matrias da
competncia de outros colegas que, por sua vez, do como pressuposto elas serem ensinadas
noutras cadeiras.
Independentemente destes obstculos e desentendimentos, h certos pontos de partida
categoriais e conceituais que os alunos devem conhecer. Fornecer uma "gramtica" ou um
"dicionrio" do discurso no se coaduna com o tipo de ensino universitrio, alm de no ser
razovel que um texto-base de direito constitucional se transforme em "dicionrio de termos e
palavras jurdicas". De qualquer modo, a descodificao de alguns conceitos estruturantes pode
constituir um alerta feito aos alunos contra a interpretao naif de enunciados conceituais. Neste
sentido, revelar-se- o "segredo" (hoje dir-se-ia "fornecer o cdigo" ou fazer a "descodificao")
das estruturas tericas subjacentes economia narrativa deste texto e que se pretendem como
vocabulrio ntersubjectivamente vlido para tentar estruturar uma "cincia".
I. Teoria: sistema de definies, leis, axiomas, com a ajuda dos quais se tentam compreender
determinados fenmenos (ex.: o fenmeno do Estado atravs de teorias do Estado;
Como ler e compreender este livro
o fenmeno partidrio atravs de teorias sobre partidos e sistemas eleitorais)
x
.
II. Metateoria: designa um conjunto de reflexes ou de proposies teorticas sobre
conhecimentos tericos (ex.: as "teorias de constituio" so um conjunto de proposies de
natureza terica sobre o conceito de constituio).
III. Dogmtica: complexo de conceitos e proposies (particularmente lgicos) que permite
organizar e captar determinados "factos jurdicos" (ex.: a dogmtica dos direitos fundamentais
permite-nos captar as dimenses objectiva e subjectiva dos direitos fundamentais na ordem
jurdica positiva portuguesa). Neste sentido, a dogmtica jurdica deve afastar-se quer dos
"dogmas religiosos" ("sentido da verdade revelada por Deus") quer do dogmatismo jurdico (sis-
tema de normas, princpios e conceitos que estabelecem e fixam irrefutavelmente decises de
valores, existentes independentemente dos factos: o dogma da plenitude lgica do ordenamento
jurdico, o dogma da unidade da ordem jurdica).
IV. Estrutura: conjuntos pr-relacionantes e conformativos da realidade (captados, muitas
vezes, intuitivamente). Ao referirmos as "estruturas organizatrias", por ex., pretende-se pr-
seleccionar os dados da realidade juridico-poltica referentes organizao do poder poltico; ao
aludir-se a "estruturas subjectivas" procuram-se captar as "grandezas" englo-badoras dos
direitos, deveres, situaes e interesses do homem e do cidado
2
.
V. Modelo: uma estrutura terica que procura "representar" domnios ou mbitos objectivos
no teorticos (ex.: no Cap. 2 da Parte I, falar-se- em "modelos geo-econmicos" e em
"modelos geo-polticos" para explicar o fenmeno do "desenvolvimento poltico").
1
Algumas vezes, estas teorias podem ser objecto de formalizao matemtica. Assim, por ex., a regra do sistema
proporcional a cada um o que lhe devido , assenta no seguinte axioma: a percentagem de mandatos deve ser
idntica percentagem de votos ou M = V ou (M/V) = 1 (M = mandatos e V = votos).
2
Note-se que a moderna "teoria da cincia" de cariz estruturalista concebe mesmo as teorias cientficas como
"estruturas". Cfr. W. STEGMULLER, Hauptstr-mungen der Gegenwartsphilosophie, II, 1979, p. 480.
VI. Paradigma: "consenso cientfico" enraizado quanto s teorias, modelos e mtodos de
compreenso do mundo (ex.: neste sentido nos vamos referir, logo no Cap. I, aos paradigmas da
"modernidade" e da "ps-modernidade").
PARTE I
TEORIA DA CONSTITUIO:
A CONSTITUIO COMO ESTATUTO
JURDICO DO POLTICO

CAPITULO 1
MODOS TRANSITIVOS:
OS PARADIGMAS DA MODERNIDADE
E DA PS-MODERNIDADE
NO MBITO DO DIREITO CONSTITUCIONAL
E DA CINCIA POLTICA
Sumario
I Novos "paradigmas", novos "saberes", novos "direitos"
II As palavras viajantes
1. Constituio
2. Est do a
3. Lei
4. Inveno do "territ io" e do "Estado-Nao" r
5. Direitos individuais
6. Os pactos fundadores
III O paradigma do informal O Estado Constitucional informal
1. Refluxo poltico e refluxo jurdico
2. As regras constitucionais informais
Este captulo introdutrio um apontamento tpico sobre algumas refraces do movimento do ps-modernismo no Direito
Constitucional. O seu estudo pressupe a leitura dos intertextos fundamentais:
J. F. LYOTARD, La Condition Postmoderne, Paris, Minuit, 1979 (existe trad.
portuguesa, A Condio Ps-modern). G. VATTIMO, La Fine delia Moderni, Garzani, 1985 (existe trad. portuguesa: O
fim da modernidade, Presena, 1987). KOSLOWSKI, Die postmoderne Modern, Munchen, 1988. J. HABERMAS, Der Philosophische
Diskurs der Moderne, Suhrkamp, Frankfurt,
1986.
10
Na literatura nacional podem ver-se:
BOAVENTURA SOUSA SANTOS, Introduo a uma Cincia Ps-Moderna, Afrontamento, Lisboa, 1989.
"Ps-Modernismo e Teoria Crtica", in Revista Crtica de Cincias Sociais,
Maro, 1988.
"Modemo/Ps-Moderno", in Revista de Comunicao e Linguagem, n. 6/7.
" s direitos humanos na ps-modernidade", in Direito e Sociedade, 4/1989, p. O
3ss.
MANUEL MARIA CARRILHO, Elogio da Modernidade, Lisboa, 1989. MIGUEL BATISTA PEREIRA, Modernidade e Tempo. Para uma
Leitura do Discurso
Moderno, Coimbra, 1990.
I Novos "paradigmas", novos "saberes", novos "direitos"
Ao iniciar-se um Curso de Direito Constitucional e Cincia Poltica nos finais da dcada de 80 e
comeos da dcada de 90, poder-se--ia repetir, ponto por ponto, aquilo que um autor portugus
escreveu h vinte anos: " nossa volta tudo mudou".
Fazendo a mise au point da situao do Direito Pblico no fim da dcada de 60, escreveu ROGRIO SOARES, Direito
Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969: "se fosse possvel a um jurista particularmente interessado pelas coisas
do direito pblico entrar no sono da princesa da fbula, no precisaria de deixar correr os cem anos para descobrir
atnito que sua volta tudo mudou. Bastava-lhe ter esperado pelo desencanto dos ltimos vinte anos e verificaria que
o seu castelo de construes e os seus servidores estavam irremediavelmente submersos no silvado de uma nova
realidade perante a qual se encontram indefesos. E o dramtico, quase trgico, que no h foras benfazejas que
rasguem novas clareiras e tracem novas sendas para um regresso ao velho mundo, como numa readmisso do paraso
e, apesar de tudo, de muitos lados se nota um esforo para mergulhar na realidade com um arsenal obsoleto, e, pior
ainda, com umpathos dissonante com os tempos".
Passada uma vintena de anos, os problemas que hoje se pem ao estudioso do direito
constitucional e da cincia poltica so semelhantes, mas num contexto e espao discursivos
completamente outros. Em termos interrogativos: qual o instrumentarium, o corpus terico e o
discurso dos juspublicistas para captarem as transformaes e deslocaes do "espao poltico"
nestes ltimos vinte anos? E com que "esprito", com que "alma", com que "f", com que "pr-
com-preenso", eles enfrentam os desafios de uma poca que se pretende no j moderna,
mas.sim ps-moderna? Tero chegado tambm ao campo do direito pblico, e, sobretudo, ao
direito constitucional, novos "paradigmas", novas "modas" e novos "saberes"? Adiantando
algumas indicaes que, ao longo do curso, tero outros desenvolvimentos, salientar-se- que as
inquietaes de um jurista constitucional obrigam a uma abertura aos novos motes do direito e
da poltica e disputabilidade intersubjectiva desses novos motes. Em crise esto muitos dos
"vocbulos designantes"-"Constituio", "Estado", "Lei", "Democracia", "Direitos Humanos",
"Soberania",
12
"Nao"-que acompanharam, desde o incio, a viagem do constitucionalismo. Comear o Curso
por algumas dessas palavras viajantes significa no s apresentar aos alunos alguns dos core
terms ("conceitos centrais") da nossa disciplina, mas, tambm, confront-los com os novos
"arqutipos", os novos "discursos" e os novos "mitos" do universo poltico.
Ultrapassaria as possibilidades de um Curso de Direito Constitucional e de Cincia Poltica embrenharmo-nos na
complexa questo da caracterizao do "ps-moderno" e da "ps-modernidade". A utilizao do termo "ps--
moderno" comea nas querelas literrias da dcada de 30, nos Estados Unidos, transita para a histria (A. TOYNBEE),
prossegue na arquitectura (Ch. JENCKS), absorvido pelos socilogos da "ps-histria" (A. GEHLEN) e da sociedade
ps--industrial (H. FREYER, DANIEL BELL), e culmina num poderoso movimento filosfico-cultural em que
desempenham papel fundamental autores franceses como MICHEL FOUCAULT, GILLES DELEUZE, JEAN BAUDRILLARD,
JACQUES DERRIDA, JEAN-FRANOIS LYOTARD, MICHEL SERRES. Para os alunos que desejarem ir mais longe
aconselha-se a leitura de J. F. LYOTARD, La Condition postmoderne, 1979 (trad. port. A Condio ps-moderna);
GIANNI VATTIMO, La Fine delia Modernit, 1985 (existe trad. portuguesa); W. WELSCH, Unsere Postmodern Modern,
1987; P. KOSLOWSKI, Die postmoderne Kultur, Miinchen, 1988.
Na doutrina portuguesa consultem-se sobretudo os trabalhos de BOA-VENTURA DE SOUSA SANTOS: O Social e o
poltico na transio Ps-Moderna (1988); Introduo a uma Cincia Ps-Moderna (1989). Cfr. tambm a til
colectnea em lngua espanhola de J. Pico, Modernidad y Postmodernidad, Madrid, 1988, e o nmero da revista de
filosofia espanhola DOXA '
6
, (1989).
II As "palavras viajantes"
1. Constituio
No centro do nosso estudo vai estar a "palavra" Constituio. Independentemente de saber qual
foi a "arqueologia" deste conceito (cfr. infra, cap. 3.), pode avanar-se com uma noo habitual
e tendencialmente rigorosa de Constituio:
"Constituio uma ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica, plasmada num
documento escrito, mediante o qual se garantem os direitos fundamentais e se organiza, de
acordo com o princpio da diviso de poderes, o poder poltico".
O Direito Constitucional entre o moderno e o ps-moderno 13
No se discutir aqui o processo gentico de tal conceito
1
. Salientar-se- a sua consonncia com
a ambitio saeculi, isto , com as pretenses da modernidade e do sujeito moderno: os homens
so capazes de construir um projecto racional, condensando as ideias bsicas desse projecto
num pacto fundador a constituio. Em termos mais filosficos, dir-se-ia que a ideia de
constituio indissocivel da ideia de subjectividade projectante, ou, se se preferir, da ideia de
razo iluminante ou/e iluminista
2
. Subjectividade, racionali-dade, cientificidade, eis o
background filosfico-poltico da gnese das constituies modernas
3
. Atravs de um
documento escrito concebido como produto da razo que organiza o mundo, iluminando-o e
iluminando-se a si mesma, pretendia-se tambm converter a lei escrita (= lei constitucional) em
instrumento jurdico de constituio da sociedade.
As coisas colocam-se, para os juristas ps-modernos, em termos substancialmente diferentes. A
ideia de constituio como "centro" de um conjunto normativo "activo" e "finalstico",
regulador e directivo da sociedade, posta em causa de vrias formas. Em primeiro lugar,
assinalam-se os limites da regulao dos problemas sociais, econmicos e polticos atravs do
direito. O "direito s regula a sociedade, organizando-se a si mesmo" (TEUBNER). Isto significa
que o direito desde logo, o direito constitucional , no um direito activo, dirigente e
projectante, mas um direito reflexivo auto--limitado ao estabelecimento de processos de
informao e de mecanismos redutores de interferncias entre vrios sistemas autnomos da
sociedade (jurdico, econmico, social e cultural). Por isso se diz que o direito, hoje, o direito
constitucional ps-moderno um direito ps-intervencionista (= processualizado",
"dessubstantivdo", "neo--corporativo", "ecolgico", "medial")
4
.
1
Cfr., entre ns, per todos, ROGRIO SOARES, "Constituio", in Dicionrio Jurdico da Administrao; idem, "O
conceito ocidental de Constituio", in RLJ, 119 (1986), p. 36 ss.; JORGE MIRANDA, Manual de Direito
Constitucional, Tomo II, p. 20 ss..
2
Uma exposio magistral das categorias da modernidade ver-se- em MIGUEL BATISTA PEREIRA, Modernidade e
Tempo, para uma leitura do discurso moderno, Coimbra, 1990, pgs. 39 ss.; P. KOSLOWSKI, Diepostmoderne Kultur,
cit., pp. 32 ss.
3
Cfr. BRUNO ROMANO, Soggettivit, diritto e postmoderno, Una interpreta-zione con Heidegger e Lacan, Bulzoni,
1981, p. 104 ss.; P. KOSLOWSKI/R. SPAEMANN/ /R. Low (org.), Moderne oder Postmoderne?, Heidelberg, 1986, p.
XII.
4
Cfr., por todos, G. TEUBNER, Recht ais autopoietisches System, Frankfurt/M, 1989, p. 82.
14
Em segundo lugar, e em conexo com o que se acaba de dizer, a constituio deixa de ser
possvel conceber-se com um pacto fundador e legitimador de uma aco prtica racionalmente
transformadora. Por outras palavras: a constituio deixa de inserir-se no processo histrico de
emancipao da sociedade (quer como "texto" de garantias individuais e arranjos organizatrios
de tipo liberal, quer como "programa dirigente" de cariz marxizante). Como se concebe, ento, a
constituio na poca ps-moderna? Em termos tendenciais, adiantar-se- a seguinte
caracterizao:
A Constituio um estatuto reflexivo que, atravs de certos procedimentos, do apelo a auto-
regulaes, de sugestes no sentido da evoluo poltico-social, permite a existncia de uma
pluralidade de opes polticas, a compatibilizao dos dissen-sos, a possibilidade de vrios
jogos polticos, a garantia da mudana atravs da construo de rupturas (TEUBNER,
LADEUR).
A posio que se vai adoptar neste Curso ainda a da modernidade. Acredita-se na conscincia
projectante dos homens e na fora conformadora do direito, mas relativiza-se "a
constitucionalizao da programao da verdade "(cfr. infra, Parte I, Caps. 2
Q
/B, 3
fi
e 4
Q
/C e D).
Eis aqui uma premissa importante de muitos dos desenvolvimentos subsequentes: constituio
de um Estado de direito democrtico ter de continuar a solicitar-se uma melhor organizao da
relao homem-mundo e das relaes intersubjectivas (entre e com os homens) segundo um
projecto-quadro de "estruturas bsicas da justia" (J. RAWLS), moldado em termos de uma
racionalidade comunicativa selectiva (HABERMAS).
2. Estado
Desde o sculo passado (cfr. infra, cap. 2) que o conceito de Estado assumido como uma
forma histrica (a ltima para os modernos, porventura a penltima para os ps-modernos) de
um ordenamento jurdico geral (GIANNINI) cujas caractersticas ou elementos constitutivos
eram os seguintes: (1)- territorialidade, isto , a existncia de um territrio concebido como
"espao da soberania estadual"; (2)-populao, ou seja, a existncia de um "povo" ou
comunidade historicamente definida; (3)-politicidade: prossecuo de fins definidos e
individualizados em termos polticos. A organiza-
o poltica do Estado era, por sua vez, uma parte fundamental ("parte orgnica") da
Constituio. Esta articulao do "Estado" com o "texto"-da a tradicional designao de
"Constituio do Estado" - tambm questionada nos esquemas de representao da ps-
modernidade. Vejamos como.
A organizao poltica no tem centro: (1) um sistema de sistemas autnomos, auto-
organizados e reciprocamente interferentes; (2) multipolar e multiorganizativa. Com efeito,
ao lado do "Estado", existem, difusos pela comunidade, entes autnomos institucionais (ordens
profissionais, associaes) e territoriais (municpios, regies). Da a referncia perda do
centro (do Estado concebido como organizao unitria e centralizada) e a existncia de um
direito sem Estado, isto , de modos de regulao (contratos, concertao social, negociaes)
constitutivos daquilo a que se poder chamar reserva normativa da sociedade civil.
Encontra-se o "eco" das ideias acabadas de referir nos trabalhos de JOS LAMEGO: "A sociedade sem 'centro':
instituies e governabilidade em NIKLAS LUHMANN", in Risco 5/1987, p. 29 ss.; "Racionalizao Social e Aco
Comunicativa: o Balano da 'Modernidade' na Teoria Crtica", in Risco 4/1986, p. 17 ss..
Como se ir ver no prximo captulo, o Estado no desaparecer totalmente do discurso
poltico-constitucional: ele constitui a forma de racionalizao e generalizao do poltico nas
sociedade modernas, sendo nesta perspectiva que se devem interpretar muitas das referncias
deste Curso categoria poltica do Estado (cfr. infra, cap. 2.).
3. Lei
Um outro conceito nuclear para a compreenso do direito constitucional da modernidade o
conceito de lei que, numa primeira aproximao (cfr. infra, Parte IV, Padro IV), se poderia
definir da seguinte forma.
"Lei um acto normativo geral e abstracto editado pelo Parlamento, cuja finalidade essencial
a defesa da liberdade e propriedade dos cidados".
No quadro de referncias do Estado Constitucional moderno, a lei era a "forma" de actuao do
Estado que fixava duradoura, geral e abstractamente, as "decises" fundamentais do poder
poltico, estabelecia o mbito e limites da actuao normativa do poder executivo e
materializava as ideias de justia da maioria parlamentar.
16
Algumas destas dimenses continuam a ser vlidas no contexto do Estado constitucional
democrtico actual (cfr. infra, Parte IV, Padro IV). Todavia, assiste-se tambm a uma
relativizao do papel da lei e proclama-se sem rebuos a "crise" da lei. Porqu?
Assinala-se, desde logo, o facto de a lei transportar, semelhana da ideia de Constituio, a
ambio iluminista-racionalista do "sujeito" moderno: "codificar"a ordem jurdica e
"armazenar" duradouramente as bases gerais dos regimes jurdicos. Posteriormente, acentua-se
ainda mais o carcter instrumental da lei como meio da "razo planificante". Os impulsos
iluminista e planificante para a lei acabam por gerar uma espcia de juridicizao do mundo, a
parlamentarizao legiferante da vida, a regulamentao perfeccionista (= detalhada,
pormenorizada) dos problemas sociais, com a consequente perda ou declnio do seu valor
normativo.
Por outro lado, a lei carrega as sequelas do "centralismo e direc-cionismo" jurdico dos
modernos, esquecendo a existncia de equivalentes funcionais reguladores, alternativos do
direito, como, por ex., o mercado, no plano econmico, a autonomia contratual, no plano
interprivado, os negcios ou agreements informais no plano da barganha poltica, as solues
comunitrias de conflitos, como, por ex., os "tribunais de bairro".
Tambm neste aspecto, o presente Curso de Direito Constitucional no far tbua rasa do papel
da lei perante as presses deslegaliza-doras dos ps-modernos. Alguns princpios estruturantes
como o princpio da prevalncia da lei, o princpio da reserva de lei e o princpio da legalidade
da administrao (cfr. infra, Parte IV, Padro IV) continuaro a merecer um relevo significativo
na arquitectnica constitucional democrtica. Mas alguma coisa fica das crticas e sugestes dos
ps-modernos, designadamente a ideia da necessidade de tomar em considerao os
mecanismos de auto-regulao da sociedade, conducentes: (1) libertao de determinados
domnios da vida de uma regulamentao racionalmente finalstica atravs do direito (des-
juridificao atravs da deslegalizao); (2) acolhimento de regras extralegais e de
equivalentes funcionais do direito, como, por ex., a "concertao de interesses", a governao
atravs de "persuases" e de "consultas", a recepo de "cdigos de tica", a adeso a "reco-
mendaes" e "normas tcnicas"; (3) direco ou autodireco situa-tiva atravs de um direito
reflexivo que fixe as regras do jogo aos "actores"sociais, sem impor autoritariamente solues
substantivas.
Repare-se, porm: esta abertura aos processos de polarizao regultica de uma sociedade
pluralista no significa que a orientao
dominante deste Curso esteja em consonncia com os ideologemas de uma sociedade sem
direito (constitucional ou legal) ou com os modelos espontnea e emocionalmente regulativos
(BLANKENBURG). A folie de uma "sociedade sem direito" alerta-nos e sensibiliza-nos para a
contingncia histrica, na forma e no contedo, dos instrumentos legais regulativos. As
alternativas "extrajurdicas" ou "extralegais" no substituem, por enquanto, a funo formal e
material das regulaes normativas dos poderes pblicos legtimos.
4. A inveno do "territrio" e do "Estado-Nao"
Como j foi referido, as constituies ligam-se quer ao "nascimento do Estado" (State-building,
na terminologia da moderna sociologia e cincia poltica americana) quer "construo ou
sedimentao de uma comunidade nacional (Nation-building). Da a "representao"
constitucional do Estado-Nao: um centro poltico o Estado , conformado por normas
as normas da Constituio exerce a "coaco fsica legtima" poder dentro de um
territrio nacional.
O problema, hoje, o de saber se o processo de institucionalizao da modernidade
sucessivamente desenvolvido Estado Nacional Estado de direito Estado democrtico
Estado social no teria chegado ao fim. Deixaremos de lado, e por agora, as querelas
relacionadas com o "Estado-providncia" e concentremo-nos em mais um mote da ps-
modernidade poltico-constitucional a perda do lugar e da inrcia geogrfica e territorial
(B. GUGGENBERG). Assim, os fenmenos da globalizao, com os inerentes problemas de
interdependncia e modificaes nas formas de direco e controlo dos regimes e sistemas
polticos, levam necessariamente questo de saber como se devem estruturar deveres e
obrigaes para l dos "confins do Estado territorial" (S. HOFFMAN alude aqui, de forma
sugestiva, a "Duties beyond Borders" ). Como se podero regular deveres e obrigaes na
"ausncia" de um centro poltico estadual?
Os fenmenos de "transnacionalizao" e de regresso aos "nacio-nalismos", a "inveno" de
novos espaos pblicos (ex.: espaos comunitrios), o alargamento dos actores no
governamentais, coloca novos desafios ao direito constitucional e "teoria das normas" que lhe
est subjacente. Esse desafio da ps-modernidade poderia sintetizar-se atravs da seguinte
caracterizao de constituies:
18
As constituies, embora continuem a ser pontos de legitimao, legitimidade e consenso
autocentradas numa comunidade estadualmente organizada, devem abrir-se progressivamente
a uma rede cooperativa de metanormas ("estratgias internacionais ", "presses concertadas")
e de normas oriundas de outros "centros" transnacionais e infranacionais (regionais e locais)
ou de ordens institucionais intermdias ("associaes internacionais", "programas
internacionais").
A globalizao internacional dos problemas ("direitos humanos", "proteco de recursos",
"ambiente") a est a demonstrar que, se a "constituio jurdica do centro estadual",
territorialmente delimitado, continua a ser uma carta de identidade poltica e cultural e uma
mediao normativa necessria de estruturas bsicas de justia de um Estado-Nao, cada vez
mais ela se deve articular com outros direitos, mais ou menos vinculantes e preceptivos (hard
law), ou mais ou menos flexveis (soft law), progressivamente forjados por novas "unidades
polticas" ("cidade-mundo", "europa comunitria", "casa europeia", "unidade africana").
5. Direitos individuais
Um topos caracterizador da modernidade e do constitucionalismo foi sempre o da considerao
dos "direitos do homem" como ratio essendi do Estado Constitucional (cfr. infra, Parte IV, Cap.
l
fi
, e Cap. 5
a
). Quer fossem considerados como "direitos naturais", "direitos inalienveis" ou
"direitos racionais" do indivduo, os direitos do homem, constitucionalmente reconhecidos,
possuam uma dimenso projectiva de comensurao universal. Alm de apontarem para a
realizao progressiva do homem num mundo progressivamente melhor (tenso escatolgica),
os direitos do homem forneciam um "critrio", um "fundamento", uma "verdade", um "valor"
universal para se distinguir entre "Estado constitucional" e "Estado no constitucional" (cfr.
infra, Parte I, Cap. 3
Q
).
Alguma coisa mudou no ps-modernismo. Aparentemente, assiste-se ao revigorar do
subjectivismo nos direitos fundamentais, em sintonia com o "subjectivismo radical" que se
detecta na poesia, na msica, na nova "religiosidade", nos movimentos polticos e at nas teorias
cientficas. O mundo ps-moderno ser mesmo um mundo
plural (dos "discursos", das "histrias", das "ideias", dos "progressos") onde existe apenas um
singular: o indivduo.
Todavia, este indivduo singular assume-se como ps-sujeito: renuncia a "verdades universais"
e, em vez de projectar mundos, encontra os "fenmenos" e os "sistemas". Neste sentido se diz
que um indivduo topolgico, um "espectador de aconteceres" soberanamente "indiferente".
A posio expressa em desenvolvimentos subsequentes deste Curso (cfr. Parte IV, Padro I,
referente ao Estado de direito, e Padro II, referente aos direitos fundamentais) assentar ainda:
(1) na ideia de os direitos fundamentais continuarem a constituir a raiz antropolgica essencial
da legitimidade da constituio e do poder poltico; (2) no pressuposto de que se no h, hoje,
"universalidades", "dogmatismos morais", "metafsicas humanistas", "verdades apodcticas",
"valores ticos indiscutveis", pode, pelo menos, estabelecer-se uma aco comunicativa
5
, ou,
se se preferir, intersubjectiva, entre os homens, em torno de certas dimenses de princpio que
implicam sempre um mnimo de comensurao universal e de intersubjectividade; (3) esta
dimenso de universalidade e de intersubjectividade reconduz-nos sempre a uma referncia
os direitos do homem.
6. Os pactos fundadores: razo moderna ou mitopoitica ps--moderna?
Como explicar a emergncia de novos "pactos fundadores"? Em termos de narratividade
moderna a resposta racional: pretende--se um esquema poltico de regras que definam um
esquema de actividades e uma justa configurao das instituies sociais-"estruturas bsicas"-,
de forma a permitir aos homens a organizao e funcionamento de uma "sociedade bem
ordenada".
Em termos ps-modernos, a criao de um "pacto fundador", como a constituio, procura-se,
antes, em estruturas simblicas, mticas ou arquetpicas. Em vez de "pacto fundador" fala-se em
"mito" ou "mitos fundadores".
Uma mitopotica narrativa, oracularmente captadora de "densos agregados significantes",
"nsitos na profundeza da alma popular",
5
Cfr., sobretudo, J. HABERMAS, Vorstudien und Ergnzungen zur Theorie des Kommunikativen Handelns, Frankfurt,
1984. Salientando que o relativismo cultural no incompatvel com o universalismo dos direitos do homem, cfr.
KOSLOWSKI, Die postmoderne Kultur, cit., p. 157 ss.
20
apela aos "mitos fundamentais" como operadores interpretativos (ex.: "mito do eterno retorno",
"mito da idade do ouro") em vez de se alicerar na argumentao, no raciocnio, na ordem
lgica da demonstrao, na razo constitucional.
Que dizer desta tentativa de conceber as constituies como "conjunto de mitos"? O "regresso
do mito" (G. DURAND) pode significar, positivamente, o dinamismo da vida sempre recomeada
(MAFE-SOLI), mas pode tambm, negativamente, transformar a explicao mitopoitica numa
forma de manipulao do real, num modo de transcendncia da "conexo dos acontecimentos",
numa proposta alternativa da constituio "para trs", em direco aos mitos ednicos e aos
arqutipos profundos da alma", sem qualquer ligao com os contratos que os homens, aqui e
agora, estabelecem como regras bsicas da vida comunitria
6
.
III O paradigma do informal O Estado Constitucional informal
1. Refluxo poltico e refluxo jurdico
O "informal que est a dar", assim dizem os jovens a pretexto das mais variadas coisas e
pessoas. De um modo idntico, poderamos transferir o "dito" para o mbito do direito
constitucional e afirmar: "o Estado Constitucional informal o que est a dar". Em linguagem
comum insinua-se a emergncia, no mbito do direito constitucional, de um novo paradigma: o
paradigma do Estado Constitucional informal.
Para um cultor do direito pblico, educado e formado dentro dos paradigmas cientficos da
modernidade, falar de um "Estado Constitucional informal" quase utilizar o ponto
arquimediano contra si mesmo. No significou a criao de uma constituio uma tentativa de
ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica atravs de um documento escrito? O
binmio "razo/experincia" do ilumi-nismo no postulava necessariamente um documento
escrito como receptor/codificador dos esquemas racionais aplicados prtica? Que
6
Para o estudo destes problemas veja-se, entre ns, PAULO FERREIRA DA CUNHA, Mito e Constitucionalismo,
Coimbra, 1990; idem, "A Constituio como mito" e "Mito e ideologias (Em torno ao prembulo da Constituio)",
ambos em Pensar o Direito, Coimbra, 1990.
se pretende, no fundo, com a "informalizao" e "aformalizao" do Estado Constitucional?
O paradigma do informal no se pode desligar do debate em torno do refluxo poltico e do
refluxo jurdico. No mbito poltico assiste-se ao refluxo da poltica formal (do Estado, dos
parlamentos, dos governos, das burocracias, das formaes sociais rigidifiadas); no domnio
jurdico, o espectculo o refluxo jurdico (deslocao da produo normativa do centro para a
periferia, da lei para o contrato, do Estado para a sociedade).
A interpretao ou imbricao destes dois fenmenos tem sido posta em relevo, considerando-se
que o "refluxo poltico", articulado com o "refluxo jurdico", encontra refraces concretas nos
fenmenos: (1) da des-oficializao, traduzida no amolecimento da supremacia hierrquica das
fontes do direito formal, sobretudo do Estado; (2) da des-codificao, expressa na progressiva
dissoluo da ideia de "cdigo" como corpus coerente e homogneo, cultural e superior do
direito legal; (3) da des-legalizao, isto , retirada do direito legal e at de todo o direito formal
estadual (des-regulamentao) e restituio das reas por ele ocupadas autonomia dos sujeitos
e dos grupos.
O trnsito para a ideia de Estado Constitucional informal ganha, neste contexto, transparncia:
se a regulamentao jurdica formal deve ser substituda por outros mecanismos (ex.:
econmicos) ou por estruturas informais (ex.: tribunais de leigos), ento tambm o direito
constitucional formal se deve retirar da vida e da poltica para, num dinmico processo pblico
aberto, incorporar, preferencialmente, regras no cristalizadas na constituio escrita ou em
quaisquer outros textos jurdicos.
2. As regras constitucionais informais
O acolhimento de regras constitucionais informais, no mbito do Direito Constitucional, no significa a dissoluo da
constituio formal na velha "constituio real", nos "factos polticos". As regras informais constitucional-mente
relevantes tm de obedecer a certos requisitos, nem sempre explicitados ou at desconhecidos pela euforia
informalista, como ps em relevo M. SCHULTZ FIELITZ Der informale Verfassungsstaat, Berlim, pg. 20 segs. As
informalidades "normativas" ou "regulativas" obedecem a certos requisitos: 1) devem constituir expectativas
regulares de comportamentos que ganharam profundidade institucional, de forma a serem consideradas como
verdadeiras regras de comportamento e deciso; 2) devem ter conexo imediata com as normas jurdico-
-constitucionais, a ttulo de regras complementares ou de instrumentos de praticabilidade e de exequibilidade (ex.:
uma conversa a alto nvel dos lideres partidrios no , certamente, uma regra constitucional informal); 3) devem ter
um fundamento de validade jurdica, tendendo os autores a procur-lo num consenso processual e material,
possibilitador da formao de vontade poltica, dentro dos limites das normas e princpios do direito constitucional
formal
(H. SCHULTZ-FlELITZ).
CAPITULO 2
O MUNDO AMBIENTE
CIRCUNDANTE/ESTRUTURANTE
DO POLTICO E DA CONSTITUIO
Sumrio
A) O POLTICO COMO OBJECTO DO DIREITO CONSTITUCIONAL
I Poltica e usos de linguagem
1. Poltica/gesto
2. Poltica/estratgia
3. Poltica/factos relevantes do domnio poltico
II Objectos polticos
1. Objectos polticos e vocbulos designantes
2. Objectos polticos e ncleo emprico do poltico
III Teorias do poltico
1. Teorias do poltico
2. Efeito de filtro do poltico
3. Estatuto jurdico do poltico
B) O POLTICO E O ESTADO
I Estado e desenvolvimento poltico
1. Estado e desenvolvimento poltico
2. Estado e semntica da modernidade
3. A diferenciao do Estado
II Modelos e Teorias
III Estado Constitucional Democrtico
IV Poltico e Sistema poltico
1. Os conceitos operacionais ou gramtica da sistem acidade
2. Normas, sistema jurdico e estruturas de domnio
V Poltico e jogo poltico
1. Regras do jogo e espao de criatividade poltica
2. Forma da prtica poltica: plural, relativa e circular

A | O POLTICO COMO OBJECTO DO DIREITO
CONSTITUCIONAL
I Poltica e usos de linguagem
Neste Curso de Direito Constitucional partir-se- do seguinte "objecto" convencional da nossa
disciplina:
(1) o objecto da Cincia Poltica o estudo do poltico;
(2) o objecto do Direito Constitucional o estudo do estatuto
jurdico do poltico.
Compreende-se, assim, a necessidade de uma aproximao pro-blematizante ao conceito de
poltico. O poltico vai ser este o fio condutor no uma essncia invarivel, antes se
conexiona com prticas humanas cambiantes e multiformes. Uma das formas de captar o
fenmeno do poltico , precisamente, a anlise dos usos do vocbulo poltica. Dito de outro
modo: para se ganhar algum conhecimento sobre as realidades extralingusticas designadas por
"polticas" cientificamente aceitvel comear pelos usos dos vocbulos tal como estes se
revelam nas mensagens comunicativas dos falantes de uma determinada comunidade.
Subjacente a este ponto de partida esto os seguintes pressupostos metodolgicos e cientficos: (1) o uso(s) da palavra
poltica(o) no um a priori arbitrrio; (2) a palavra poltico(a) tem referentes extralingusticos (mesmo quando as
realidades no so entidades exteriores mas estados de conscincia); (3) os objectos polticos so "constructas"
humanas, isto , so convencionalmente constitudas ("pr-constitudas" ou "auto-constitudas"); (4) a considerao
como convencional aponta para a excluso tendencial de objectos polticos decantados como "essncias" ou revelados
como "trans-cendncias" ("objectos essencialmente polticos", "objectos transcendental-mente polticos").
Para um aprofundamento da intertextualidade informadora destes pressupostos metodolgicos aconselha-se a leitura,
difcil mas estimulante, de WITTGENSTEIN, Investigaes Filosficas, Lisboa, 1987; RICHARD RORTY, A Filosofia e o
Espelho da Natureza, Lisboa, 1988.
De sublinhar, porm, que a tentativa de abordar o poltico atravs dos usos da linguagem comum no significa
qualquer resignao sobre a possibilidade de reconstruo de um conceito de poltico bem radicado na poltica e
24
Indicaes bibliogrficas
A) SOBRE O POLTICO
1. Poltico
DENQUIN, Science Politique, Puf, Paris, 1985, p. 15 ss.
GONZALEZ CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, 3.' ed., Barcelona, 1987, p. 3 ss. SARTORI, Elementi di Teoria
Poltica, II Mulino, Bologna, 1987, p. 241 ss.
2. Teorias do Poltico
SCHLOSSER/H. MAIER/Th. STAMMEN, Einfuhrung in die Politikwissenschaft, Beck,
2." ed., Miinchen, 1977, p. 23. K. VON BEYME, Politische Theorien der Gegenwart, Eine Einfuhrung, 2." ed.,
Miinchen, 1974 (Existe trad. espanhola: Teorias Polticas Contemporneas.
Una Introduccin, Instituto de Estdios Polticos, Madrid, 1977. J. J. GOMES CANOTILHO, Tpicos de Cincia Poltica, 1984/85
(policopiados).
B) SOBRE O POLTICO E O ESTADO
1. O poltico e o Estado
M. GRAWITZ/J. LECA, Trait de Science Politique, Puf, aris, 1985, Vol. I, p. 389. P
2. Sobre a problemtica do desenvolvimento poltico
PIE, Aspects of Political Development, Boston, Little-Brown, 1967, (existe traduo brasileira)
LA PALOMBARA, Bureaucracy and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1963 (h traduo espanhola).
3. Relativamente edificao do Estado-Nao
P. ANDERSON, Lineages of the Absolutist State, New Left Books, 1974 (h traduo portuguesa).
S. ROKKAN, "Dimensions of State Formation and Nation-Building: a Possible Paradigm for Research on Variation Within Europe",
in C. TILLY (Org.) The Formation of National States in Westens Europe, Princeton, Prince-ton University Press, 1975.
I. WALLERSTEIN, The Modern World System, New York, Academic Press, 1974 (Existe traduo portuguesa).
The Capitalist World Economy, London, Cambridge University Press, 1979.
4. Trabalho global sobre as teorias do desenvolvimento poltico
B. BADI, Le Dveloppementpolitique Paris, Econmica, 3."ed., 1984. ,
5. Literatura em lngua portuguesa
P. ANDERSON, Linhagens do Estado Absolutista, Ed. Afrontamento, Porto, 1984.
O Mundo Ambiente CircundantelEstruturante do Poltico e da Constituio 25
T. SKOCPOL, Estados e Revolues, Ed., Presena, Porto, 1985.
J. STRAYER, AS origens medievais do estado moderno, s.d., Ed., Gra iva. d
I. WALLERSTEIN, O Sistema Mundial Moderno, Lisboa, vol. I, 1990.
6. Poltico e sistema
MAURICE DUVERGER, Sociologia da Poltica, Coimbra, 1983, p. 257 ss. MADELEINE GRAWITZ/JEAN LECA, Trait de Science
Politique, Paris, 1985, Vo I, p. 335 ss. l.
7. Poltico e jogo poltico
MAURICE DUVERGER, Xeque-Mate, Lisboa, 1978.
PIERRE BOURDIEU, O Poder Simblico, Lisboa, 1989, p. 163 ss.
28
que usado pelos investigadores com um alto grau de acordo intersubjectivo. Uma defesa vigorosa da necessidade de
reconstruo de conceitos polticos explicativos (no meramente declarativos ou marcadamente estipulativos)
encontrar-se- em FELIX OPPENHEIM, Political Concepts. A Reconstruction, Chicago, University Press, 1981
(utilizmos a ed. italiana, II Mulino, Bologna, 1985, p. 235 ss). Como iremos ver em seguida, a propsito do ncleo
emprico do poltico, uma perspectiva empirista tambm no dispensa a utilizao de conceitos com um "uso bem
radicado na cincia" (e no apenas na linguagem comum). Cfr., por todos, a obra fundamental de G. G. HEMPEL, "The
Meaning of Theoretical Terms: A Critique of The Standard Empiricist Construa", in Logic, Methodology and
Philosophy of Science, Vol. IV, Amsterdam, North--Publishing, 1973, p. 372. Uma viso global quanto aos
problemas da determinao do objecto na moderna teoria da cincia ver-se- na excelente tese de J. M. AROSO
LINHARES, Regras da Experincia e Liberdade Objectiva dos Juzos de Prova, Coimbra, 1988, p. 164 ss.
1. Poltica/gesto
O quotidiano da comunicao alerta-nos frequentes vezes para o uso da palavra poltica no
sentido de complexo de objectivos, previamente definidos, conexionados com os meios
racionalmente possveis e adequados para os atingir.
Quando se fala, por exemplo, de "poltica da agricultura", de "poltica da energia", de "poltica
dos transportes", de "poltica do emprego", de "poltica da universidade", tem-se sempre em
vista a existncia objectiva de um problema posto aos homens pela realidade natural e social,
bem como as escolhas possveis e racionais em face dos meios existentes para os solucionar.
A poltica assume aqui uma dimenso objectiva: os problemas existem, a comunidade ter de os
enfrentar, a poltica visa resolv-los, pelo menos tendencialmente. Esta constatao aponta j
para o facto de a poltica pressupor a definio de objectivos, a escolha de solues e a obteno
de meios. Ela liga-se, como vai ver-se em seguida, ideia de estratgia.
2. Poltica/estratgia
Ao implicar a definio de objectivos, a escolha de solues, a obteno de meios e a tomada de
decises, a poltica sempre poltica de homens ou de grupos humanos (exs: a "poltica do
governo X ", a "poltica do partido / ", a poltica fiscal do ministro X ", a "poltica do primeiro-
ministro").
Aqui, o acento tnico incide no tanto na existncia objectiva de problemas, mas nas escolhas,
nos fins e nos meios subjectivamente definidos ou individualizados por um governo, por um
partido, por um grupo social ou econmico. A poltica aproxima-se da ideia de estratgia
adoptada por determinados sujeitos (ministros, partidos, governos, grupos) para resolver
determinados problemas da comunidade.
3. Poltica/factos especficos relevantes do domnio do poltico
Os usos anteriores podem considerar-se usos comuns da palavra poltica. Poderamos tambm
falar aqui, como faz DENQUIN
1
, de usos externos, susceptveis de serem expressos por outros
vocbulos. Assim, em vez de "poltica partidria" possvel aludir a uma "estratgia partidria";
em substituio da "poltica da universidade" habitual usar o termo "questo ou problema da
universidade".
Todavia, deparamos tambm com usos que no dispensam o prprio qualificativo de poltico.
Quando se discorre sobre um "discurso poltico" ou sobre um "conflito poltico", o qualificativo
"poltico" insinua ou sugere a existncia de "factos" dotados de certas caractersticas, isto ,
factos que relevam do mundo ou universo do poltico. A captao do sentido atravs do seu uso
parecer ser, neste caso, insuficiente, impondo-se a compreenso da construo convencional dos
objectos polticos.
II Objectos polticos
A dificuldade de acesso aos chamados "objectos polticos" resulta j de algumas consideraes
anteriores. Por um lado, no existem objectos polticos "essenciais" ou "transcendentais". Por
outro lado, no h um "objecto poltico" teoricamente constitudo.
1. Objectos polticos e vocbulos designantes
Uma possibilidade para resolver o problema da caracterizao dos objectos polticos encontra-se
na delimitao do universo do pol-
1
Cfr. Jean-Marie DENQUIN, Science Politique, Puf. Paris, 1985, p. 31 ss. Cfr. tambm J. A. GONZALEZ CASANOVA,
Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, 3.
a
ed., Barcelona, 1987, p. 3 ss.
30
tico atravs de termos centrais. FRED FROHOCK
2
alude a core terms para exprimir a ideia de que
o objecto do poltico, convencionalmente constitudo, designado pelos termos centrais de
directividade e agregao, dado que a aco poltica visa dirigir comportamentos num espao
colectivo e estabelecer as agregaes de interesses de indivduos e grupos. Os vocbulos
designadores "centrais" ou "vocbulos designantes" no so "propriedades" ou "essncias" do
poltico nem o podem delimitar em termos rgidos para todos os mundos possveis. De qualquer
forma, atravs deles, delimita-se, de modo aproximado, um universo o universo poltico ,
que poderemos definir como o espao socialmente constitutivo de contradies e agregao de
interesses, regulado por titulares do poder poltico que dispem do monoplio da coaco fsica
legtima
3
. Nesta concepo do poltico esto implcitas (mas no na sua forma pura) algumas
das dimenses que vrias teorias do poltico (a que, em seguida, se far referncia)
consideraram, ao longo dos sculos, como elementos constitutivos do poltico.
2. Objectos polticos e ncleo emprico do poltico
A perspectiva aqui sugerida afasta-se de uma concepo puramente teortica ou ontolgica do
poltico, ao salientar que o poltico no um "dado" mas uma "conveno social" insinuadora
de referentes, globalmente constitutivos do ncleo emprico do poltico. A articulao de
vocbulos centrais designantes com objectos polticos empricos evita o perigo das "definies
prescritivas" que fixam ou descrevem significados impostos por determinadas normas de usos,
e, consequentemente, veiculadoras do discurso dos grupos dominantes. Alm disso, podem no
se encontrar palavras ou existirem vocbulos muito diferentes para designar ou denotar o
mesmo conjunto de objectos polticos. Pode, por exemplo, no ser conhecido o vocbulo
"Estado", mas existirem autoridades, poderes e foras que desenvolvem actividades "estaduais"
ou "polticas".
a partir do ncleo emprico do poltico, espacial e temporal-mente varivel, que se poder
falar de "actividades polticas"por excelncia como: (1) actividade poltica e legislativa, atravs
da qual
:
FRED FROHOCK, "The Structure of Politics'". in APSR, vol. 72 (1978), p. 859 ss.
3
Cfr. MADELEINE GRAWITZ/JEAN
LECA, Trait de Science Politique, Puf, Paris,
985, vol. I, p. 389.
se estabelecem regras de comportamentos e se determinam os fins, tarefas e princpios do
"governo" comunitrio; (2) actividade executiva e/ou administrativa mediante a qual se
executam as regras de comportamento, se organizam servios e estruturas e se obtm recursos;
(3) actividade jurisdicional que visa essencialmente a aplicao dos modelos normativos de
comportamento a casos concretos.
No obstante o que se acaba de afirmar sobre a "no essencialidade" dos objectos polticos, reconhece-se que o
discurso desenvolvido no texto em torno dos "usos da poltica" e dos "objectos polticos" supe duas formas de
predicao diferentes. No primeiro caso estamos perante uma predicao ntralingustica {legetai tinos, na
terminologia de Aristteles) incidente sobre vocbulos ou palavras (ex: "esta a poltica do primeiro-ministro"). No
segundo caso o dos objectos polticos (ex: este "discurso poltico", "este homem poltico", esta "tarefa
poltica") dizemos alguma coisa sobre a realidade, afirmamos algo sobre "coisas" (o "discurso", o "homem", a
"tarefa"). Trata-se de uma predicao extralingustica (einai en tini, na terminologia aristotlica). Sobre estes pontos,
leia-se o importantssimo livro de REN THOM, Parbolas e Catstrofes, Lisboa, 1985, p. 180. Sobre o problema do
"ncleo emprico" vide G. CANGUILHEM, tudes d'Histoire de Ia Philo-sophie des Sciences, Paris, Vrin, 1975, p. 16.
III Teorias do poltico 1. Teorias do poltico
As observaes finais do nmero anterior servem para uma outra aproximao aos objectos
polticos. Se, como se disse, ao afirmar-se que "um discurso poltico" ou este "homem
poltico" se recorre a predicaes extralingusticas, pois a uma substncia ("discurso",
"homem") acrescentamos um acidente ("poltico"), isso significa que atravs do predicado
"comunicamos" com algumas "coisas" polticas. E aqui surge o problema: se o poltico no
uma essncia ou um dado mas uma conveno, como o distinguir de outros domnios como a
moral, a economia e a religio? E se o poltico uma constructa humana por que que falar de
um "gato poltico" ou de uma "rvore poltica" um verdadeiro non sense, mas j o no se
aludirmos a "conflito poltico", a "preos polticos", a "discurso poltico"?
A resposta s perguntas anteriores explica a proliferao de doutrinas ou teorias do poltico.
Ligado filosofia prtica clssica, surge-nos o conceito normativo-ontolgico de poltico:
poltica o campo das decises obrigatrias, dotadas de autoritas e de potestas,
32
que tm como escopo o estabelecimento e conservao da ordem, paz, segurana e justia da
comunidade. Trata-se de um conceito: (i) normativo, porque no tem como referente uma
realidade emprica, existente e determinada, antes acentua a ideia de aco poltica, orientada
para a realizao de certos actos e fins, atravs da qual o homem consegue uma existncia
humana, verdadeira e justa; (ii) ontolgica, porque reconhece os valores e os princpios que
devem nortear a aco poltica como princpios reais pertencentes rea do ser (ontologia
especial)
4
.
Reclamando-se da tradio sofstica, da "arte poltica" de N. Maquiavel, do pensamento poltico
de Hobbes, e, em geral, das correntes naturalistas e voluntaristas, o conceito realista do poltico
procura captar as dimenses do poltico, no a partir da "justia", da "boa ordem", da "vida
virtuosa", mas tendo em conta o fenmeno do poder. O poder converte-se, assim, na frmula
chave para a compreenso do poltico: o poltico toda a relao de domnio de homens sobre
homens suportado por meio da violncia legtima (MAX WEBER) OU, para utilizarmos uma
formulao mais recente, a trama persistente de relaes humanas que implica, em medida
significativa, poder, domnio ou autoridade (R. DAHL). Ainda por outras palavras colhidas num
outro autor contemporneo: o poltico reconduz-se a decises "colectivizadas" soberanas,
coercitivamente sancionveis (G. SARTORI).
Aproximando-se, em alguns aspectos, da teoria realista do poltico, mas integrando as decises e
o poder poltico numa teoria globalmente materialista da histria e da sociedade, surge-nos o
conceito marxista de poltico. Poltico o campo das relaes entre as diversas prticas polticas
e o Estado. Importante, nesta concepo, a referncia do poltico ao Estado, concebido como
nvel especfico de uma formao social no interior do qual se condensam as contradies entre
os vrios nveis sociais (econmico, poltico, cultural). Considerar o Estado como referente do
poltico s tem sentido, por conseguinte, quando ele concebido como "resumo da sociedade",
como instncia que mantm a unidade e coeso dos vrios nveis de uma formao social
(POULANTZAS, FOSSAERT).
Ope-se quer a perspectivas normativas quer a orientaes uni-lateralmente voltadas para o
Estado a antropologia poltica. Esta con-
4
Cfr. D. SCHLOSSER/H. MAIER/TH. STAMMEN, Einfuhrung in die Politiwis-senschaft, 2.
a
ed., Miinchen, 1977, p. 23.
sidera o poltico inerente ao poder, mas o poder no necessariamente o "poder do Estado",
pois ele aparece em todas as sociedades como resultante da necessidade de luta contra a entropia
positiva ameaadora de desordem (BALANDIER). Consequentemente, mesmo nas chamadas
sociedades fragmentrias ou acfalas, emerge o poltico, a partir do momento em que as
relaes sociais ultrapassam simples relaes de parentesco e surge a competio entre os
indivduos e os grupos.
Como se poder intuir das consideraes do texto, a maior parte das aproximaes ao conceito de poltico insinuam
sempre, como seu referente, posies de estadualidade institucionalizada aliceradas em competncias dotadas de
poder de deciso vinculativo. A referncia ao "Estado" no implica necessariamente uma concepo "estatal" de
poltico. Uma poltica de "no deciso", isto , a no tomada de decises pelo Estado uma atitude to "poltica"
como a tomada de decises (cfr. P. BACHRACH/N. S. BARATZ, Power and Poverty ). De igual modo, a opo por
modelos de "desestatizao" (privatiza-o) de inspirao liberal, catlica ou ecolgica uma expresso de
estratgia poltica do Estado.
O aprofundamento das crticas antropolgicas aos conceitos estatizados do poltico pode ver-se N. ROULAND,
Anthropologie Juridique, Paris, 1988, p. 78 ss.
2. Efeito de "filtro" do poltico
As teorias anteriores (e muitas outras poderiam ter sido referidas) sugerem fundamentalmente
duas coisas: (1) que ao conceito de poltico se associa uma funo de filtro ou uma funo
selectiva no sentido de possibilitar a captao de vrios aspectos da realidade social complexa
com "distintividade poltica"; (2) que o conceito de poltico no se pode nem deve divorciar de
paradigmas intracientficos e de factores extracientficos.
Atravs da "distintividade do poltico" procura-se evitar o redu-cionismo sociolgico a
sociologizao da poltica , pois se "todo o social susceptvel de se tornar poltico" (M.
GRAWITZ) e se o poltico uma "funo societria" historicamente varivel ("historicidade ou
tempo do poltico"), tambm certo que as sociedades assistem progressivamente
politificao (P. DUCLOS).
Por politificao entende-se, neste curso, o fenmeno de diferenciao, dentre as estruturas sociais, do poltico: (1)
traduzido na crescente institucionalizao de sistemas de direco e de controlo: (2) assentes na legitimao do ttulo
por parte dos detentores das funes de comando e constrangimento;
34
(3) na legitimidade da ordem comum a que se subordinam a actividade e o arbitrrio individuais (J. FREUND)
5
.
Relativamente s condicionantes intracientficas, a resposta ao problema da identidade do poltico depende da
evoluo da cincia em geraL Assim, por exemplo, quando na Antiguidade e na Idade Mdia a cincia se
identificava, em grande parte, com a filosofia, e a cincia poltica se considerava como parte da filosofia poltica,
natural que esta definio e caracterizao epocal da cincia conduzisse, no mbito das cincias sociais, a uma
concepo ontolgico--normativa do poltico. Da mesma forma, quando, na poca moderna, triunfou a metdica das
cincias naturais, compreende-se tambm o esforo dos cultores das cincias sociais no sentido de criarem uma
"cincia positiva da poltica". O triunfo do idealismo hegeliano, e, posteriormente, da teoria materialista da histria da
sociedade no sentido marxista, explicam a reconduo do poltico ao Estado e a diluio da poltica nas
infraestruturas econmicas. Finalmente, o desenvolvimento da teoria dos sistemas sociais, do behaviourismo e da
antropologia, tiveram como consequncia lgica a deslocao da paradigma estadual a favor dos paradigmas
sistmicos e estruturais-funcionalistas, e a descentrao da cincia poltica de estruturas holsticas (Estado, modos de
produo, classes) a favor do comportamentalismo individual e dos "arqutipos" profundos antro-pologicamente
sedimentados (psicologia das profundidades).
Acrescente-se, por ltimo, que, em virtude do carcter aberto, vago e ambguo de alguns dos conceitos centrais da
cincia poltica e do direito constitucional (poder, autoridade, representao, classe, interesse), os autores falam da
disputabilidade essencial dos conceitos polticos. Isto porque, vaguidez, abertura e ambiguidade desses conceitos se
acrescenta ainda o facto de eles serem usados em sentidos diversos, reveladores de escolhas polticas contrastantes e
at antagnicas
6
.
Um estudo desenvolvido das teorias do poltico, pode ver-se em KLAUS VON BEYME, Politische Theorien der
Gegenwarts. Eine Einfuhrung, 2.
a
ed., Mnchen, 1974 (trad. espanhola: Teorias Polticas Contemporneas, Intro-
duccion, Madrid, 1977).
A referncia ao "efeito de filtro" do poltico colheu-se em DIRK BERG-SCHLOSSER/HERBERT MAIER/THEO STAMMEN,
Einfuhrung in die Politikwis-senschaft, 2.
a
ed., Mnchen, 1977, p. 35).
A noo de politificao encontrou-se em P. DUCLOS, "La Politification: trois exposs", in Politique, n. 14/1966, p.
29-72.
3. O estatuto jurdico do poltico
As diversas "teorias" do poltico sugerem que uma "cincia" do poltico no deve ser entendida
nem como simples "cincia dos factos"
5
Cfr. DANIEL-LOUIS SEILER, Comportement Politique Compare, Paris, 1985, p. 157 ss.
6
Cfr. B. CLARKE, "Essentialy Contested Concepts", in British Journal ofPoli-tical Science, 1979, n. 9, p. 125.
O Mundo Ambiente Circundante/Estruturante do Poltico e da Constituio 35
nem como pura "cincia normativa". Isto parece indiscutvel quando se tenta "isolar" a realidade
poltica: por um lado, preocupamo-nos com as questes da verdadeira natureza da realidade
poltica e com a explicao dos fenmenos ou acontecimentos polticos (teorias "realistas" do
poltico); por outro lado, a descrio da realidade poltica no se divorcia do estabelecimento de
padres ordenadores da vida social e poltica, isto , de medidas de valor segundo as quais a
realidade deve ser valorada e/ou criticada ("teorias normativas do poltico"). O "poltico"
transporta sempre duas componentes: uma componente fctica e uma componente normativa
(ZIPPELIUS)
7
.
Esta mesma complexidade do objecto est presente quando se discute o problema das relaes
entre direito/poltica, constituio/ /realidade constitucional. Independentemente da
aceitabilidade das duas componentes fctica e normativa na constituio da realidade
poltica, a dimenso da juridicidade ganha relevo ao verificar-se que muitas das aces polticas
so disciplinadas por regras preceptivas ou normativas, postas e/ou impostas segundo
procedimentos ou processos adequados (= regras jurdicas). Estas regras, nas sociedades
modernas, so prevalentemente reveladas por mensagens lingusticas escritas. o que acontece
com o direito constitucional, considerado como direito para o poltico (SMEND), pois, atravs
de regras preceptivas escritas (cfr., infra, o conceito de constituio), este direito estabelece um
verdadeiro estatuto jurdicqjiq^ôltico ao: (1) definir os \ princpios polticos
constitucinlmente estruturantes, como, por j exemplo, o princpio democrtico, o princpio
republicano, o princ- j pio da separao e interdependncia dos rgos de soberania, o prin- ;
cpio pluralista; (2) ao prescrever a forma e estrutura do Estado ("Estado Unitrio". I nlo
Federal", "Estado Regional") e a forma e j estrutura de governo ,' . gime poltico: regime misto
parlamentar-pre-sidencial, regime parlamentar, regime presidencialista); (3) ao estabelecer as
competncias e as atribuies constitucionais dos rgos de direco poltica (Presidente da
Repblica, Assembleia da Repblica e Governo); (4) ao determinar os princpios, formas e
processos fundamentais da formao da vontade poltica e das subsequentes tomadas de
decises por parte dos rgos poltico-constitucionais.
Sintetizando estas ideias do direito constitucional como direito poltico, dir-se- que se trata: a)
de um direito sobre o poltico (dado que, entre outras coisas, tem como objecto as formas e
procedimentos
7
Cfr. R. Zi??EUVS,AllgemeineStaatslehre, 10.", Mnchen, 1988, pp. 10 ss.
36
da formao da vontade e das tomadas de decises polticas): b) de um direito do poltico (
uma expresso normativa da constelao de foras polticas e sociais); c) de um direito para o
poltico (estabelece medidas e fins ao processo poltico).
Sobre a caracterizao do direito constitucional como direito poltico cfr., na literatura mais recente, H. PETER
SCHNEIDER, "Die Verfassung, Aufgabe und Strukture", in AOR, vol. 99 (1974), Beiheft, 1, p. 71; D. GRIMM, "Recht
und Politik", in JUS, Ano 5 (1959), p. 502; idem, "Staatsrechtslehre und Poli-tikwissenschafte", in D. GRIMM (org.),
Staatsrechtslehre und Politikwissens-chafte, vol. I, Frankfurt, 1973, p. 53; H. PETER BULL, Die Staatsaufgaben nach
dem Grundgesetz, 2.
a
ed., Kronberg, 1977, p. 35 ss; P. BADURA, Staatsrecht, 1985, p. 13.
A ideia do direito constitucional como o "direito para o poltico" hoje um lugar comum. Desde R. SMEND,
Staatsrechtliche Abhandlungen, 2.
a
ed., Mnchen, 1968, p. 82, e H. HELLER, Gesammelte Schriften, Leiden, vol. II, p.
336, at E. W. BCKENFRDE, "Die Methoden der Verfassungsinterpretation--Bestandeaufname und Kritik", in
NJW, 1976, p. 2089 ss, e K. STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2.
a
ed., Mnchen, 1984, p. 12
ss, que a doutrina alude ao "poltico como objecto especfico do direito constitucional". Em sentido coincidente,
embora partindo de uma distino entre "direito poltico" e "direito constitucional", que aqui no ser acolhida, alude
P. LUCAS VERDU ideia de o "direito poltico encontrar no constitucional, em certa medida, a sua verificao
jurdica". Cfr. P. LUCAS VERDU, Curso de Derecho Poltico, Vol. 1, 2.
a
ed., Madrid, 1976, p. 41. Na moderna doutrina
espanhola uma cuidadosa articulao de Poltica-Estado-Constituio encon-trar-se- em J. A. GONZALEZ CASANOVA,
Teoria dei Estado y Derecho Constitucional 3
a
ed., Barcelona, 1987, e em J. ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado y
Fuentes de Ia Constitucion, Cordoba, 1989. A mesma ideia encontra-se tambm na doutrina francesa mais recente:
cfr. por ex., J. CABANNE, Introdu-tion Vtude du Droit Constitutionnel et de Ia Science Politique, Toulouse, 1981,
p. 16. No direito brasileiro, cfr., por ltimo, PAULO BONAVIDES, Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, p. 2;
idem, Poltica e Constituio, p. 11 ss. A teoria da "constituio em sentido material" h muito que vem alicerando,
na doutrina italiana, a imbricao entre o direito constitucional e o poltico. Cfr., por ltimo, S. BARTOLE,
"Costituzione Materiali e Ragiona-mento Giuridico", in Scritti in onore di Vezio Crisafulli, Padova, vol. II, 1985, p.
53 ss.
Deve assinalar-se, porm, que esta caracterizao do direito constitucional como "direito poltico" no deve servir
para caracterizar todas as manifestaes do direito constitucional. Como melhor se verificar adiante, a jurisdio
constitucional no , propriamente, uma "actividade poltica" sob as vestes iurdicas. Cfr. HESSE, Grundzuge, cit. p.
216.
B | O POLTICO E O ESTADO
I Estado e desenvolvimento poltico
1. Estado e desenvolvimento poltico
Nas consideraes anteriores evitou-se deliberadamente falar em "constituio do Estado". A
caracterizao da constituio como "estatuto jurdico do poltico" procura mesmo evitar que se
estabelea uma dicotomia radical entre "constituio do Estado" e "constituio da sociedade
civil". Por um lado, falar em "constituio do Estado" peca por defeito, pois os domnios
abrangidos pelos programas normativos das constituies ultrapassam o mbito do Estado. Por
outro lado, a constitucionalizao progressiva de determinadas dimenses da vida econmica,
social e cultural, no implica que a constituio se converta em "cdigo" da sociedade civil.
A constituio no deve ser estudada isoladamente. Pelo contrrio, ela conexiona-se com outras
"categorias" polticas e "conjuntos sociais" (Estado, sistema poltico, sistema jurdico,
ordenamento, instituio) de relevante significado para a captao do mundo circun-
dante/estrutur ante do poltico. Isto aponta para a imprescindibilidade de algumas ideias bsicas
sobre essas categorias e conjuntos. Comearemos pela categoria "Estado".
2. Estado e semntica da modernidade
O facto de se preferir falar em "poltico" em vez de "Estado"
8
no significa a remisso desta
categoria conceituai para o campo das arqueologias jurdicas. O Estado foi uma categoria
nuclear da semntica poltica da modernidade. Cabe perguntar: como e sob que forma o
8
Para a etimologia e evoluo do conceito cfr. PAUL-LUDWIG WEINACHT, Staat, Berlin, 1968; J. A. GONZALEZ
CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, p. 67 ss; N. MATTEUCCI, Stato, in Ene. novocento, 1984; G.
BURDEAU, Utat Paris, 1970; AGUILERA DE PRAT/P. VILANOVA, Temas de Cincia Poltica, Barcelona, 1987, p. 223
ss; BOBBIO, "Estado", Enciclopdia Einaudi, Lisboa, vol. XIV, 1989. p. 215 ss.
38
Estado , ainda hoje, um conceito operacional quando se procede a um estudo do estatuto
jurdico do poltico essencialmente centrado no paradigma constituio-democracia-Estado
constitucional democrtico? Neste curso, o Estado vai perspectivar-se como forma de
racionalizao e generalizao do poltico das sociedades modernas. O que se pretende, nas
actuais anlises do Estado, no a reedio de uma "Teoria do Estado" sistematicamente
reconduzvel exposio ou construo de doutrinas acerca do Estado, mas a explicao da
ocorrncia de uma srie de variveis polticas determinantes do aparecimento do "Estado" nos
sistemas polticos modernos. Quer dizer: o Direito Constitucional e a Cincia Poltica (ao lado
de outras cincias sociais) "regressam" ao Estado, no para reduzir o "poltico" ao Estado
(paradigma estadualista), mas para conceber este como categoria explicativa e constitutiva da
racionalizao do poltico, nas condies histricas, particulares e concretas, dos processos de
transformao poltica do ocidente europeu a partir do sculo XVI. Neste sentido se pode dizer
que a histria do Estado uma "histria no plural" (MAURICE AYMARD) do processo de
sedimentao de ordenamentos jurdicos gerais (M. S. GIANNINI) no espao ocidental europeu.
Considerado como categoria analtica central pelas "doutrinas do Estado" (sobretudo de inspirao germnica) e pela
teoria marxista, e reduzido a uma variante de modesto significado pela Cincia Poltica americana, o Estado ressurge
agora, nos dois ltimos decnios, como um fenmeno estrutural, cuja gnese interessa tanto aos historiadores, a quem
se deve uma reabilitao do tema, (cfr., entre ns, o iluminante contributo de ANTNIO HESPANHA, "Para uma teoria
da histria institucional do Antigo Regime", in ANTNIO HESPANHA, (org.), Poder e Instituies na Europa do Antigo
Regime, Lisboa, 1984) como aos socilogos e psiclogos interessados na compreenso do "processo de civilizao"
(N. ELIAS) e do desenvolvimento poltico.
Saliente-se ainda que alguma doutrina, muito recente, se insurge contra a tendncia da "desestadualizao" do
poltico e contra a elaborao de uma dogmtica constitucional "introvertida", divorciada de um tipo de domnio
como o Estado fenomenologicamente originrio e metaconstitucional (cfr., por todos, ISENSEE "Staat und
Verfassung", in ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, Vol. I, 1988, p. 20 ss). Neste sentido navegam
tambm autores defensores do "renascimento do Estado", do "regresso s boas formas de Estado", da necessidade de
um "direito poltico material" (cfr. W. LEISNER, Staats-renaissance. Die Wiederkehr der 'guten Staatsformen', Berlim,
1987, p. 43).
A ideia subjacente ao texto tem presentes as anlises penetrantes de B. BADIE/P. BIRNBAUM (cfr. BADIE/P. BIRNBAUM,
Sociologie de 1'tat, 2.
a
ed., Paris, 1982, p. 7), e P. BIRNBAUM, "Uaction de l'tat", in GRAWITZ/LECA, Trait de
Science Politique, Vol. 3, p. 642), e de E. W. BCKENFRDE (cfr. "Die Entstehung des Staates ais Vorgang der
Skularisation" in Staat-Gesellschaft--Freiheit, 1976, p. 42 ss), de M. S. GIANNINI, ao qual se deve a frmula
"ordenamento jurdico geral" (cfr. M. S. GIANNINI, "La Scienza Giuridica e i problemi dello Stato", in G. PIGA/F.
SPANTIGATI (org.), Nuovi Moti per Ia formazione dei diritto, Padova, 1988, p. 299 ss) e de BOBBIO, "Estado", in
Enciclopdia Einaudi, vol. 14, 1989, p. 215 ss.
3. A diferenciao do Estado
Ao considerar-se o Estado como forma de generalizao e racionalizao do poltico est a
pressupor-se tambm a sua diferenciao como modelo de domnio poltico relativamente a
outros ordenamentos gerais que o precederam e a outras estruturas de domnio (governo,
repblica, reino). Mais do que isso: a estadualidade, como forma soberana de domnio, interna e
externa, territorialmente organizada, secularizadamente justificada, burocraticamente
administrada, centralmente estruturada, plurisubjectivamente constituda, normativamente
disciplinada e regularmente financiada por impostos, considerada como um momento decisivo
do processo de desenvolvimento poltico. Os atributos ligados a esta forma de domnio
soberania, seculariza-o, plurisubjectividade, burocracia, juridicizao normativa assumem-
se, na sua globalidade, como manifestaes tpicas do "grande Estado moderno" (MAX WEBER)
e como elementos especificamente constitutivos de um sistema poltico moderno. Por sua vez,
estes elementos sugerem um sistema poltico com um grau relativamente elevado de
diferenciao estrutural. Isto significa a existncia de esquemas organizatrios (assembleias
legislativas, rgos de governo e administrao, instituies judicirias, funcionalismo, exrcito
permanente, instrumento de informao e de transmisso de ordens/mensagens) com
competncias e atribuies especficas. Dito em termos estruturo-funcionalistas: num sistema
poltico moderno, como o sistema estadual, existem estruturas diferenciadas que tendem a
desempenhar, a ttulo principal, uma determinada funo. Esta diferenciao estrutural aponta
para a necessidade de novas tecnologias polticas, cujos exemplos mais frisantes so:
organizaes burocrticas centrais, leis gerais e impessoais, institucionalizao de um
funcionalismo profissional, desenvolvimento de formas de participao poltica (direito de
sufrgio, autonomia local), desenvolvimento da ideia de nacionalidade, desenvolvimento de
actividades redistributivas.
Quer a diferenciao estrutural quer o aparecimento de uma nova tecnologia poltica constituem
implicaes do complexo fenmeno da construo de um centro poltico que tem como
referente
40
territorial um vasto espao, substancialmente superior s delimitaes territoriais da natureza
feudal, tribal ou tnica.
Construo de um centro poltico desenvolvimento poltico diferenciao do Estado,
constituem, assim, os momentos decisivos da semntica da modernidade. Trata-se de um
processo complexo e dinmico que ir conduzir imbricao de dois elementos constitutivos do
Estado Constitucional o Estado e a Constituio.
No texto articula-se o aparecimento do Estado com o complexo fenmeno do desenvolvimento poltico. Este conceito,
muito em voga na Cincia Poltica nos anos 50 e mergulhado em crise a partir dos fins dos anos 60, continua hoje,
juntamente com outros conceitos modernizao e mobilizao , a ocupar a ateno das anlises politolgicas
(sobretudo das de carcter comparatstico). Tal como outros conceitos, o conceito de desenvolvimento poltico
oferece dificuldades pela sua polissemia (cfr. L. PYE, Aspects of Political Development, Little Brown, 1966, p. 37 ss):
desenvolvimento poltico como resposta ao conjunto de exigncias do desenvolvimento econmico; desenvolvimento
poltico como construo de um sistema adaptado s sociedades modernas; desenvolvimento poltico como realizao
de prticas consideradas modernas (legalidade, meritocracia, participao); desenvolvimento poltico como
equivalente construo do Estado-Nao; desenvolvimento poltico como sinnimo de desenvolvimento
administrativo; desenvolvimento poltico como construo da democracia; desenvolvimento poltico como realizao
de uma mudana estvel e determinada; desenvolvimento poltico como aperfeioamento das capacidades do sistema
poltico; desenvolvimento poltico como processo de mobilizao e de mudana social).
Note-se que, como recentemente observou J. ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado v Fuentes de Ia Constitucin,
1983, p. 3 ss, ainda hoje no est completamente esclarecido quando e como se produziu a reunio ou associao de
"Constituio" e "Estado".
II Modelos e teorias
O discurso do texto tornar-se- mais inteligvel se for completado com a leitura das obras de MAX WEBER e TALCOTT
PARSONS, por um lado, e de trabalhos recentes sobre o desenvolvimento poltico europeu/mundial (WALLERS-TEIN,
ANDERSON, ROKKAN). AS informaes subsequentes procuram ser um ponto de apoio.
I Teorias clssicas explicativas da diferenciao do Estado
a) A racionalizao burocrtico-institucional do poltico (Max Weber)
A teoria weberiana do Estado continua a merecer papel de destaque na explicao do desenvolvimento poltico.
Retenhamos as linhas mestras de
MAX WEBER quanto a este ponto: o Estado uma empresa poltica de carcter institucional que possui o monoplio
do uso legtimo da fora fsica dentro de determinado territrio. Tal como as empresas polticas que o precederam, o
Estado reconduz-se a uma relao de homens dominando homens, relao essa que mantida pela violncia
considerada legtima. Mas a differentia specifica do "grande Estado moderno" relativamente a frmulas precedentes
a de depender tecnicamente, de forma absoluta, da sua base burocrtica. Da a insistncia de WEBER na anlise da
burocracia estadual.
b) O Estado como forma principal de organizao da instncia poltica de uma sociedade antagnica (K. MARX)
O Estado, na sua dupla dimenso de poder de Estado e aparelho de Estado, a forma principal de organizao da
instncia poltica: atravs do poder de Estado tm expresso as relaes de domnio localizadas numa sociedade divi-
dida em classes: atravs do aparelho de Estado, constituem-se os instrumentos especializados ao servio do poder de
Estado.
c) O Estado como processo de diferenciao estrutural (WEBER, PAR-SONS, ALMOND)
Um dos elementos caractersticos dos sistemas modernos o seu grau relativamente elevado de diferenciao
estrutural. Isto significa a existncia de organizaes (assembleias legislativas, rgos executivos, administrativos,
instituies judicirias, rgos de informao) com competncia especfica. Dito por outras palavras: cada estrutura
tende a desempenhar uma determinada funo. esta diferenciao de estruturas que falta num sistema poltico no
desenvolvido.
II Anlises modernas do desenvolvimento poltico 1. Modelos geo-econmicos
1.1. O modelo de I. WALLERSTEIN
9
O desenvolvimento econmico desigual a partir do Renascimento explica a diferenciao dos sistemas poltico
europeus (1) (clivagem Oeste-Leste) e o aparecimento do Estado como elemento importante de diferenciao do sis-
tema poltico interno (2):
(1) Diferenciao dos sistemas polticos europeus
As transformaes tecnolgicas dos sculos XV-XVII consagraram o nascimento de uma economia mundial, martima
e comercial, criadora de uma
9
Cfr. I. WALLERSTEIN, The Modern World Systems, New York, Academic Press, 1974. Existe trad. portuguesa: O
Sistema Mundial Moderno, I, Lisboa, 1990.
42
diviso do trabalho entre as vrias reas do globo, que beneficiaram os pases perifricos da Europa, enquanto os
pases do centro e leste sofreram regresso econmica que os obrigou especializao agrcola.
(2) Diferenciao do Sistema Poltico Interno
O afluxo de recursos econmicos e monetrios permitiu o rpido desenvolvimento dos aparelhos burocrticos
centrais, bem como a exigncia de proteco poltica feita pelas elites econmicas relativamente s suas actividades
industriais e comerciais.
1.2. O modelo de P. ANDERSON
10
Trata-se ainda de uma interpretao scio-econmica. Enquanto I. WAL-LERSTEIN explica a diferenciao dos
sistemas polticos atravs da sua posio no seio do sistema econmico internacional, P. ANDERSON coloca o acento
tnico nas diferentes trajectrias seguidas pelos estados absolutos europeus. Explica a clivagem Oeste/Leste atravs
dos diferentes processos de feudali-dade (feudalidade ocidental/feudalidade oriental ) e considera como causa ou
circunstncias imediatas da construo do Estado/Nao a deslocao do poder aristocrtico face transformao do
mundo rural e a asceno da burguesia mercantil pr-capitalista. O Estado-Nao justificava-se pela necessidade de
conciliar a permanncia do poder poltico da nobreza e o reforo das capacidades econmicas da burguesia mercantil
em asceno.
2. Modelos geo-polticos
2.1. O modelo de S. ROKKAN
n
S. ROKKAN prope-nos uma explicao do nascimento do Estado-Nao atravs de um conjunto de variveis extra-
econmicas relacionadas com a cultura particular de cada populao. Isto leva o autor elaborao de uma carta
conceituai da Europa dos sculos xvi a XVIII:
(1) Variveis explicativas
ROKKAN combina trs sries de variveis em cada etapa do desenvolvimento poltico:
variveis econmicas (intensidade dos fluxos comerciais, poder das relaes de troca);
variveis territoriais (extenso do controlo do "centro" em relao periferia em virtude da sua fora
administrativa e militar);
10
Cfr. P. ANDERSON, Lineages of the Absolutist State, London, 1974 (h traduo portuguesa).
11
S. ROKKAN desenvolveu este modelo em vrios trabalhos, dos quais destacamos: "Cities, States and Nations: a
Dimensional Model for Study of Contrasts in Development", in EISENSTADT/ROKKAN, Building States and Nations,
Beverly Hills, 1973, Vol. I, p. 73-96.
variveis culturais (grau de homogeneidade tnica e lingustica das populaes controladas pelo centro, nvel de
nacionalizao da cultura territorial).
(2) A "carta conceituai" da Europa
Com estas trs variveis, ROKKAN distingue vrios tipos de desenvolvimento poltico, trabalhando com a clivagem
Este-Oeste referida por ANDERSON e WALLERSTEIN, e juntando-lhe a clivagem Sul-Norte: (i) a clivagem Este--Oeste
explica-se pela interveno conjunta de variveis econmicas (economia urbana e comercial do Estado-Nao
ocidental e economia rural do Estado--Nao oriental) e de variveis territoriais (Estados-Naes estruturados con-
trolando vastas zonas de territrios e micro-Estados sem territrios perifricos); (ii) Clivagem Norte-Sul
(desenvolvimento da Europa Setentrional influenciada pela Reforma e no desenvolvimento da Europa meridional,
de influncia catlica).
III Estado constitucional democrtico
As anlises anteriores demonstram que o Estado deve entender--se como conceito
historicamente concreto e como modelo de domnio poltico tpico da modernidade (cfr. infra,
conceito de domnio poltico). Se pretendssemos caracterizar esta categoria poltica da
modernidade, dir-se-ia que o Estado um sistema processual e dinmico e no uma essncia
imutvel ou um tipo de domnio poltico fenomenologicamente originrio e metaconstitucional.
Alm disso, o esquema racional da estadualidade encontra expresso jurdico-poltica adequada
num sistema poltico normativamente conformado por uma constituio e democraticamente
legitimado. Por outras palavras: o Estado concebe-se hoje como Estado constitucional
democrtico, porque ele conformado por uma lei fundamental escrita (= constituio
juridicamente constitutiva das "estruturas bsicas da justia") e pressupe um modelo de
legitimao tendencialmente reconduzvel legitimao democrtica (cfr. infra, Parte IV,
Padro I, Cap. 2
Q
, Estruturas do Estado de direito democrtico).
A posio do texto aproxima-se no apenas dos ensinamentos historio-grficos mais recentes, mas tambm da leitura
que uma significativa parte da doutrina constitucionalista faz do paradigma da estadualidade. Cfr., por exemplo,
JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Vol. III, 2.
a
ed., p. 7 ss e 20 ss; P. BADURA, Staatsrecht, p. 2 ss;
PERNTHALER, Allgemeine Staatslehre, p. 12 ss; A. PIZZORUSSO, Lezioni di Diritto Costituzionale, 3.
a
ed., Roma, 1984,
p. 14 ss; K. HESSE, Grundzuge, 16.
a
ed., 1988, p. 9 ss.
Pelo contrrio, merecem-nos reticncias as posies que continuam a insistir num "pensamento imperial" do Estado
(LEISNER), considerando-o como um valor em si ou como organizao finalisticamente racional, portadora de
44
fins autnomos e de estruturas fundamentais unidade poltica, unidade de deciso, unidade jurdica, unidade do
poder. Refraces desta ideia podem ver--se, entre ns, em LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976,
Coimbra, 1988, pg. 288 ss.
A concepo realista e organizatria do Estado (cfr. THEDA SKOCPOL, Estados e Revolues, Lisboa, 1985, p. 44) que
perpassa no texto afasta-se tambm de uma concepo essencialisticamente classista de Estado, segundo a qual "o
Estado no passa do poder de uma certa categoria de homens (classe ou classes dominantes), que utilizada no em
benefcio da ordem ou do interesse geral, mas para 'governar' (submeter, oprimir, explorar) outros homens (classe ou
classes dominantes), recorrendo para tal a um aparelho de coaco e violncia que funciona de modo sistemtico e
permanente" (neste sentido o tradicional sentido marxista cfr. Lus DE S, Introduo Teoria do Estado,
Lisboa, 1986, p. 31). Esta concepo identifica Estado e domnio, Estado e poder (cfr. infra, domnio poltico),
"instrumentaliza" o Estado e apresenta dificuldades para a compreenso do "Estado pluriclasse", modernamente dis-
cutido, sobretudo pela doutrina italiana (cfr., por ex., GIANNINI, La Scienza Giuridica e i Problemi dello Stato, cit., p.
313). Para uma boa sntese das recentes interpretaes marxistas do Estado cfr. CARNOY, The State and Poli-tical
Theory, Princeton, New Jersey, 1984. A perspectiva do texto representa um regresso ao Estado atravs da teoria da
constituio (cfr. este regresso em J. DEARLOVE, "Bringing the Constitution Back in Political Science and the State",
Political Studies, 1989, p. 521.
IV Poltico e sistema poltico
A proposta que agora vai ser feita a seguinte: a captao do mundo circundante/estruturante do
estatuto jurdico do poltico aponta para a mprescindibilidade de algumas ideias bsicas
relativas anlise do poltico e do direito como subsistemas do sistema social.
A proposta cientfica que se deixa antever no texto a do recurso anlise sistmica integrada
numa epistemologia da complexidade. As culturas jurdicas e polticas modernas tendem a
considerar o poltico e o direito como sistemas.
Uma introduo sugestiva anlise dos sistemas polticos encontra-se em J. W. LAPIERRE, VAnalyse des systmes
politiques, Paris, Puf, 1973. Relativamente ao direito, o conjunto de estudos inseridos nos Archives de Philosophie du
Droit, Vol. 31, 1986, sob a epgrafe "Le sistme juridique", constitui uma fonte de ensinamentos riqussima. Uma
anlise sucinta da aplicao da anlise sistmica ao estudo do direito encontra-se em W. KRAWIETZ, "Recht und
Moderne Systemtheorie", in Rechtstheorie, Beiheft, 10, 1986, p. 281 ss, e ainda R. ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre,
10
a
ed., 1987, Munchen, p. 17 ss. A evoluo mais recente da teoria do sistema jurdico sistemas autoreferenciais
ou autopoiticos encontrar-se- em N. LUHMANN, Soziale Systeme, 1984.
A problemtica da epistemologia da complexidade, insinuada tambm no texto, liga-se, em alguma medida, a
LUHMANN, mas a fonte inspiradora so sobretudo os escritos de EDGAR MORIN, cfr. Echanges avec Edgar Morin:
science et conscience de Ia complexit, coord. de Atias e J. L. Moigne, Aix-en--Provence, 1984.
1. Os conceitos operacionais ou gramtica da sistemacidade
a) Sistema social
De forma deliberadamente abstracta e independente de qualquer "teoria sistmica" particular
(ex: Easton, Luhmann) poderemos caracterizar um sistema como um conjunto de elementos em
interaco, organizado em totalidade, que reage s interaces de tal forma que, quer ao nvel
dos elementos constitutivos quer ao nvel do conjunto, aparecem fenmenos e qualidades novas
no reconduzveis aos elementos isolados ou sua simples soma.
Aplicada esta noo ao sistema social, dir-se- que a comunidade se apresenta como um
"sistema de interaces": as relaes entre os indivduos so caracterizados pelo facto de as suas
aces se encontrarem numa relao recproca e obedecerem a determinados modelos de
conduta. Estas relaes formam, assim, um conjunto de condutas diversamente conexionadas
que poderemos designar como "estrutura complexa de condutas". Partindo dos trs elementos
fundamentais do sistema definio do conjunto, definio dos elementos do conjunto,
definio da ordem do conjunto e das propriedades desta ordem afirmar-se-, com
LUHMANN, que as comunidades formam-se e conservam-se atravs de processos de interaco
sociais regulativamente orientados (ex: pelo ordenamento constitucional), mas em que, por um
lado, as partes do sistema procuram defender e alargar o seu campo de autonomia funcional, e,
por outro lado, o sistema tenta "pesar" e integrar as foras autnomas ou particulares.
b) Sistema poltico
O sistema poltico constituir um subsistema social que pode ser definido como um sistema
organizado de interaces, cuja eficcia assenta na aliana entre o monoplio tendencial da
coero e a procura de uma legitimidade mnima (PH. BRAUD). Esta definio torna
transparentes vrias dimenses do sistema poltico:
46
(1) o sistema poltico um sistema organizado de interaces
mltiplas, isto , no se trata apenas de interaces entre dois actores ou indivduos (interaco
"di-dica"), mas de interaces entre vrios sujeitos actuantes no sistema ("n-dicas");
(2) o sistema poltico, ao estabelecer autoritativamente esque-
mas regulativos, procura beneficiar tambm de suportes ou apoios (EASTON) que lhe permitam
assegurar a persistncia;
(3) o sistema poltico organiza-se segundo um cdigo binrio
(N. LUHMANN) que lhe permite, por um lado, diferenciar-se do meio ambiente e auto-
reproduzir-se, e, por outro lado, estar aberto s contingncias dos subsistemas que o circundam.
Das caractersticas anteriormente apontadas conclui-se que, se o sistema poltico um sistema
de interaces mltiplas, ele tambm um sistema situado e aberto, pois inscreve-se num
mundo contingente, estruturante/estruturado, constitudo por vrios outros sistemas (sistema
internacional, sistema econmico, sistema ecolgico, sistema geogrfico).
Os fenmenos, acontecimentos, factos, situaes e circunstncias desenvolvidas no meio
ambiente, constituem informaes para o sistema poltico que as vai seleccionar e determinar
atravs de uma mediao racionalizadora revelada por regras ou normas de diferente espcie
(normas jurdicas, regulaes sociais, normas lingusticas, ordens de valores, padres de
comportamento, regras de moralidade).
Nas consideraes subsequentes interessar-nos-o as normas jurdicas e o respectivo sistema: o
sistema jurdico.
c) O sistema jurdico
Na cultura jurdica moderna o conjunto de normas jurdicas (regras+princpios jurdicos)
constitutivas de uma sociedade organizada concebido como um sistema de normas
juridicamente vinculan-tes- sistema jurdico. Mas o que significa, em termos elementares, esta
visualizao do complexo de regras e princpios jurdicos como sistema?
Dos vrios modos em que se fala do direito como sistema, seleccionaremos os trs seguintes:
(1) o direito forma um sistema quando as normas se reconduzem a uma nica fonte de
produo (ex: "o sistema de normas do Estado portugus);
(2) o direito forma um sistema quando um complexo de normas
deriva materialmente de uma nica norma (ex: "sistema de normas fundado no princpio do
Estado de direito");
(3) o direito constitui um sistema quando se reconduz, formal
e procedimentalmente, a uma idntica norma fundamental.
Nesta ltima acepo a que agora nos interessa diz-se que o sistema jurdico portugus
assenta numa norma fundamental positiva a constituio que, por sua vez, "delega"
noutros rgos o poder de produzir outra categoria de normas. neste sentido que se fala do
direito como um sistema dinmico de normas (H. KELSEN).
Refira-se que quando a moderna literatura jurdica e sociolgico-jurdica caracteriza o direito como sistema tem em
vista uma nova "galxia" ou "paradigma" sistmico o sistema auto-referencial ou autopoitico. Enquanto o
sistema normativo de KELSEN e da Escola de Viena se concebia como um sistema piramidal de normas jurdicas
positivas (a que no era alheia uma teoria do Estado primordialmente estruturante), a ideia de autopoiesis prefere
um sistema circular e contnuo de "creatio continua " fala N. LUHMANN em que cada elemento recebe a sua
qualidade normativa de um outro elemento, que, por sua vez, determina um outro sem que seja possvel descortinar
neste circuito "auto-referencial" qualquer ideia de prioridade ou de primazia. Cfr., essencialmente, LUHMANN, "Die
Einheit des Rechtssystems", in Rechtstheorie, 14, 1983, p. 129 ss; "Die Codierung des Rechtssystems", in
Rechtstheorie, 17, 1986, p. 170 ss. As ideias de auto-referncia estaro ligadas reconduo do direito a um sistema
funcional da sociedade ps-moderna, caracterizado por uma direco incerta, flexvel e descentralizada, e no por
uma regulao jurdica estadualmente imposta. Para alguns, estes termos sofisticados significam apenas uma
estratgia terica de justificao das polticas sociais e econmicas do neo-liberalismo. Cfr., por ex., N. DIMMEL/A.
NOLL, "Autopoiesis und Selbstreferentialitat ais 'post-moderne Rechtstheorie' Die neue reine Rechtsleere", in
Demokratie undRecht, 4/1988, p. 379 ss.
Para uma breve sntese das vrias acepes de "sistema jurdico" cfr. TARELLO, "Organizzazione giuridica e societ
moderna", in G. AMATO/A. BAR-BERA, Manuale di Diritto Pubblico, Bologna, 1984, p. 13 ss; TARELLO, "Sistema
Giuridico", "Ordinamento Giuridico", in GASTIGNONE/GUASTINI/TARELLO, Introduzione Terica alio Studio dei
Diritto, Gnova, 1988, p. 77 ss.; TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR, Conceito de sistema no direito: uma investigao
histrica a partir da obra jusfilosfica de Emil Lask, S. Paulo, 1976, p. 8; MARCELO NEVES, Teoria da
Inconstitucionalidade das Leis, S. Paulo, 1988.
2. Normas, sistema jurdico e estruturas de domnio
a) Estruturas de domnio
Independentemente das vrias compreenses ou pr-compreen-ses do poder, os discursos
politolgicos julgam "irrealista" e "meta-
48
fsico" justificar a criao de normas (desde logo do "pacto fundador" ou "constituio"),
recorrendo a "estados de natureza", a "estados iniciais hipotticos", a "estados puros de
virgindade", a "consensos entre comunicantes livres e iguais", considerados aprioristicamente
igualitrios ou quase igualitrios. Em vez de se partir de um "grau zero de desigualdade" deve,
pelo contrrio, considerar-se que um poder poltico alicerado em estruturas de domnio e
hegemonia desi-gualitrias que est na base da produo de normas juridicamente vinculativas
12
. As normas e outras regras jurdicas (princpios, costumes) so criadas, densificadas e
concretizadas, tendo em conta uma multiplicidade de factores sociais produo de bens
materiais e simblicos, relaes de poder e de influncia, habitus social. A importncia destes
factores revela-se logo no momento da gnese e criao de uma lei fundamental ou constituio,
isto , quando o poder constituinte "cria" uma lei constitucional. Revela-se, depois, quando a
"pluralidade de concretizadores" das normas constitucionais (legislador, administrao, juizes,
cidados) interpretam e aplicam as normas e princpios positivamente plasmados na
constituio. No primeiro momento (criao da constituio) salienta-se a importncia da cha-
mada constituio material, isto , o conjunto de foras sociais, partidrias, culturais,
econmicas e religiosas que transportam determinados interesses, valores ou
mundividncias, decisivamente con-dicionadores do "contedo" do pacto fundador. No segundo
momento interpretao, densificao, concretizao de normas , aponta-se para a
necessidade de o programa e mbito das normas constitucionais estar aberto evoluo da
"realidade constitucional".
b) O triltero mgico: poder-normas-domnio
A articulao destas ideias conduziria a um "triltero mgico" cujos pontos conceituais
estruturantes seriam os seguintes:
(1) as normas jurdicas so criadas por um poder(es) de natu-
reza injuntiva;
(2) o poder poltico concebe-se como uma modalidade de
interaco social;
(3) a um nvel profundo, o poder poltico assenta em estrutu-
ras de domnio, entendendo-se por domnio a distribuio
12
Cfr. PH. BRAUD, "DU Pouvoir en General au pouvoir politique", in GRA-WITZ/LECA, Trait de Science Politique,
Vol. I, p. 335.
desigualitria das bases de poder (produo de bens materiais, produo de bens simblicos,
deteno de instrumentos de coero);
(4) a articulao do domnio (nvel profundo) com o poder (nvel superficial de interaco)
pressupe esquemas de mediao ou modos de racionalidade mediadora essencialmente
revelados por normas juridicamente vinculantes.
Alguns conceitos referidos no texto pressupem o intertexto de PIERRE BOURDIEU. Para um melhor conhecimento de
noes tais como reproduo, poder simblico, habitus, convm travar conhecimento com a obra deste importante
autor francs cfr. La distinction. Critique sociale du jugement, Paris, Minuit, 1979; Le sens practique, Paris, Minuit,
1980; La Reproduction, lments por une thorie de Ia violence symbolique, Paris, Minuit, 1970). Para uma leitura
global veja-se a colectnea, O Poder simblico, Lisboa, Difel, 1989.
V Poltico e Jogo poltico
1. Regras do jogo e espao de criatividade poltica
Alguns autores assinalam s normas e princpios constitucionais um "sentido de colocao", um
"sentido de estratgia", para vincar a ideia de que, para alm das regras constitucionais, no h
um vazio, mas um espao de jogo aberto criatividade prtica e estratgica dos jogadores. Para
se compreender este "jogo do direito" deveremos reter dois elementos essenciais do conceito de
jogo:
(1) as regras convencionais, reguladoras e institucionalizado-
ras, que devem ser observadas pelos "actores" ou "jogadores" polticos (as "regras do jogo");
(2) espao de indeterminao que permite a inventividade, a
criatividade das "personae" que actuam na cena jurdico--poltica.
No plano constitucional, dir-se-ia que o corpus constitucional estabeleceria um conjunto de
regras convencionais (= regras do jogo) sobre as quais podem assentar as mais diversas
estratgias constitucionais.
2. A forma da prtica poltica: plural, relativa e circular
A aplicao da "teoria dos jogos" na explicao dos fenmenos, comportamentos e dinmica
poltico-constitucional, visaria pr em
50
relevo: (1) a insuficincia de critrios formais e normativos, assentes em competncias, funes
e procedimentos; (2) a necessidade de explicar a prtica poltico-constitucional de uma forma
plural, relativa e circular. Com base nas mesmas normas constitucionais, os actores polticos
desenvolvem prticas diversas, com efeitos circulares (resultantes das interaces) e com
"nuances" e intensidades variadas. Esta sugesto da teoria dos jogos tem operatividade prtica
nos domnios em que se pode falar de funo de direco poltica (indirizzo poltico, na
terminologia italiana), pois a poltica pressupe sempre possibilidade de escolha, mas j
menos adequada nos casos em que se trata de uma actividade normativo-concretizadora do
direito constitucional.
A Cincia Poltica tem desenvolvido modelos mais ou menos sofisticados com base na "teoria dos jogos" (cfr.,
sobretudo, A. RAPOPORT, N-Person Game Theory, Ann Albor, 1970; LUCE/RAIFFA, Games and Decisions, New
York, 1966; H. MOULIN, Introduction Ia Thorie desJeux, Paris, 1980).
No mbito do Direito Constitucional, a transferncia ilimitada da "teoria dos jogos" pode conduzir a resultados
inaceitveis, transformando este ramo do direito numa cincia do funcionamento global do regime poltico e des-
prezando as dimenses normativo-concretizadoras que as jurisprudncias constitucionais vm alicerando
progressivamente.
Por desprezar ou minimizar esta tarefa de optimizao vinculante que nos parece justificada a crtica de GARCIA DE
ENTERRIA ao uso "abusivo" do duvergerismo no direito constitucional. A ideia de DUVERGER sobre as constituies
ilustra-se com a seguinte passagem do livro Xeque-Mate (Lisboa, 1978), p. 18: "As constituies parecem-se um
pouco com as regras de um jogo cujas figuras variam consoante as capacidades dos jogadores, a composio das
equipas, as suas escolhas estratgicas e os casos da partida. Uma Constituio no se limita a delinear um s esquema
governamental: desenha vrios esquemas cuja aplicao depende do estado das foras em presena. assim que
regimes polticos diferentes podem funcionar dentro do mesmo quadro jurdico, que pode ser mais ou menos severo
consoante restrinja ou multiplique o nmero de modelos aplicveis e a amplido das diferenas entre si, tal como num
jogo determinado as regras permitem mltiplos tipos de partidas, mais variadas, ao passo que noutro no admitem
grandes possibilidades e, mesmo assim, muito prximas umas das outras."
A ideia de constituio como um "jogo" tributria das anlises estrutu-ralistas que alguns autores pretendem
transferir para o campo do direito. Cfr., A. J. ARNAUD, Essai d'analyse structurale du code civil franais. La rgle du
jeu dans Ia paix bourgeoise, Paris, 1973, p. 18 ss. Uma crtica sumria s tentativas estruturalistas ver-se- em M.
MIAILLE, Uma introduo crtica do Direito, p. 30 ss, que acusa o estruturalismo de ser um "fetichismo de forma".
A constituio entendida como um conjunto de regras de jogo em que cada um dos actores polticos escolhe entre
vrias condutas, no em funo do sentido normativo da constituio, mas sim tendo em conta as reaces que ele
pode originar nos seus adversrios, conduz, afinal, ao entendimento da cincia
do direito constitucional como cincia do funcionamento global do regime poltico. O leit-motiv central desta teoria
o seguinte: se o regime poltico, constitucionalmente definido, resulta, na prtica, da soma de estratgias polticas dos
actores, ento teoria constitucional pertence averiguar "no os comportamentos que as autoridades devem adoptar
para agir em conformidade com as normas constitucionais, mas sim quais os comportamentos que elas poderiam
adoptar em tal ou tal circunstncia e quais as reaces que da poderiam resultar por parte de outras autoridades".
Cfr., M. TROPER, "La consti-tution et ses reprsentations sous Ia V.
e
Republique", Pouvoirs, 4/1981, p. 61 ss. Uma
aplicao concreta deste mtodo ver-se- em O. DUHAMEL, "La Cons-titution de Ia V Republique et 1'alternance",
Pouvoirs, 1/1981, p. 47 ss. Entre ns, cfr., VEIGA DOMINGOS, Portugal Poltico, Anlise das Instituies, Lisboa,
1980, p. 33, que tambm se refere a uma "luta cerrada entre os diferentes grupos de interesses", subjacente a toda uma
arquitectnica jurdica, e ao facto de o Direito, particularmente o Direito Constitucional, surgir no conflito ideolgico
"com uma linguagem codificada, cujo contedo latente necessrio desvendar".
A Cincia Poltica pode inspirar-se na games theorie dos anglo-saxni-cos para procurar fazer uma anlise do
discurso poltico como um jogo estratgico de aco e reaco, pergunta e resposta, domnio e rectroaco. A
"verdade" poder estar escondida nas "formas jurdicas". Cfr., precisamente, FOUCAULT, La verdade y Ia formas
jurdicas, Barcelona, 1980, p. 15. Mas o direito constitucional uma cincia normativa, que no pode abdicar de uma
metodologia e metdicas especficas, essencialmente dirigidas ao processo de concretizao e aplicao das normas
constitucionais. Apesar disto, as sugestes de FOUCAULT, do estruturalismo e da teoria dos jogos, merecero adiante,
ao referir-se histria constitucional, algumas aplicaes. No plano teortico-filosfico, cfr. tambm: J. DERRIDA,
"La structure, le signe et le jeu dans le discours des sciences humaines", mUcriture et Ia diffrence, Paris, Seuil,
1967; F. OST, "Entre ordre et dsordre: le jeu du droit. Discussion du paradigma autopoitique appliqu au droit", in
Archives de Philosophie du Droit, 33 (1986), p. 133 ss. Por ltimo, assinalando a passagem de uma concepo
poltica do direito constitucional para um novo "direito constitucional jurisprudencial" cfr. D. TURPIN, Droit
Constitutionnel, Paris, 1992, p. 4 ss. Esta concepo de um direito constitucional dito pelos "juizes" em que a
"legitimidade tcnica" destes substituiria a "legitimidade democrtica da maioria (cf. TURPIN, cit., p. 6) merece-nos
tambm reticncias. Entre um "direito de estratgias polticas" e um "direito de casos jurisprudenciais" situa-se
grande parte da prpria dinmica jurdico--constitucional.

CAPTULO 3
CONCEITO, ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO
Sumrio
A) O SENTIDO DE CONSTITUIO
I A plurisignificatividade do conceito de constituio
1. O conceito histrico-universal de constituio
2. A constituio como fonte de direito
3. A constituio como modo de ser de comunidade
4. A constituio como fonte jurdica do povo
5. A constituio como ordenao sistemtica e racional a comunidade poltica atravs de um documento escrito. d
7. Conceito ideal de constituio e Estado Constitucional
II A constituio como constituio escrita
1. A constituio instrumental
2. A constituio formal
3. A constituio normativa
4. A constituio material
5. Constituio material e fontes no constitucionais
6. A constituio material como conjunto de normas substantivas inseridas no texto constitucional
B) ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO
1. A funo da lei constitucional
2. A estrutura constitucional
C) O DEBATE TEORTICO-CONSTITUCIONAL
I Os pontos de partida para a compreenso da constituio
1. Necessidade de um conceito de constituio constitucionalmente adequado
2. Crise e crtica do conceito de constituio
II As orientaes teorticas
1. A subsistncia da compreenso form al de constituio
2. A teoria materialista da constituio
3. A compreenso material de constituio
54
A) O SENTIDO DA CONSTITUIO
BONAVIDES, P. Poltica e Constituio, Rio de Janeiro, 1984.
BARACHO J. A. O "Teoria Geral do Constitucionalismo" in Revista de Inf rmao Legislativa, 91 (1986), p. 5 ss. o
BURDEAU, G. Trait de Science Politique, vol. IV, Paris, 1974, pp. 21 ss.
BRUNNER, O. Moderne Verfassungsbegriff und mittelalterliche Verfassungs-geschichte, in Herrschaft und Staat im
Mittelalter, Darmstadt, 1965.
KRIELE, M. Einfiihrung in die Staatslehre, Reinbeck bei Hamburg, 1975.
LOWENSTEIN, K. Verfassungslehre (trad. esp. Teoria de Ia Constitucin, 2." ed. Barcelona, 1976).
LUCAS VERDU, P. Estimativa y Poltica Constitucionales, Madrid, 1984.
MCJLWAIN, C. H. Constitutionalism: Ancient and Modern, A.' ed., Itaca and London, 1976.
ROGRIO SOARES "O conceito ocidental de constituio", in RU, 119, p. 36 ss.
SILVA, J. A. Aplicabilidade das normas constitucionais, 2' ed., S. Paulo 1982, p. 9 ss. ,
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n
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r
A | O SENTIDO DE CONSTITUIO
I A plurisignificatividade do conceito de constituio
1. O conceito histrco-universal de constituio
As constituies escritas so uma criao da poca moderna. No entanto todas as sociedades
politicamente organizadas, quaisquer que sejam as suas estruturas sociais, possuem certas
formas de ordenao susceptveis de serem designadas por constituio.
Todos os pases possuem, possuram sempre, em todos os momentos da sua histria, uma
constituio real e efectiva.
1
Este conceito de constituio apresenta-se-nos com um carcter
histrico e uma dimenso universal o conceito histrico-universal de constituio
2
.
2. A constituio como fonte de direito
Este sentido vamos encontr-lo na histria constitucional romana. A, a expresso
constitutiones principum (edicta, decreta, rescripta, mandata, adnotationes,
pragmaticae santiones) era utilizada para indicar os actos normativos do imperador que
passaram a ter valor de lei.
As constituies imperiais no tinham, pois, o sentido de constituio de um Estado; eram, sim,
fonte escrita de direito com valor de lei
3
.
1
Cfr. LASSALE, O que uma Constituio Poltica, p. 38.
2
Cfr. RENNER, Der Verfassungsbegriff, p. 18; HELLER, Teoria dei Estado, cit., p. 268; M. ROGGENTIN, ber den
Begriff der Verfassung in Deutschland im 18. und 19. Jahrhundert (copiografado), Hamburg, 1973, pp. 1 ss. Entre
ns, cfr. MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, p. 349; por ltimo, ROGRIO SOARES, "O conceito
ocidental de constituio", in RLJ, 119, p. 36 ss.
3
Alguns publicistas (LAVAGNA, MORTATI) consideram que na linguagem jurdica romana a expresso constitutiones
principum indicava os actos normativos do imperador dotados de eficcia superior a quaisquer outros. questionvel
esta
58
3. A constituio como modo de ser da comunidade
Aristteles oferece-nos um conceito de constituio (politeia) que significa o prprio modo de
ser da polis, ou seja, a totalidade da estrutura social da comunidade. A constituio do Estado
tem por objecto a organizao das magistraturas, a distribuio dos poderes, as atribuies de
soberania, numa palavra, a determinao do fim especial de cada associao poltica.
4
No
conceito aristotlico de constituio juntam-se dois aspectos modernos: (1) a constituio como
ordenamento fundamental de uma associao poltica; (2) a constituio como o conjunto de
regras organizatorias destinadas a disciplinar as relaes entre os vrios rgos de soberania
5
.
4. A constituio como organizao jurdica do povo
O constitucionalismo da Repblica Romana oferece-nos um conceito de constituio a
constituio como organizao jurdica do povo que reputamos importante por uma dupla
ordem de consideraes: por um lado, um conceito tendencialmente jurdico; por outro lado,
avulta nele a importncia do povo (populus) como organismo ligado por estruturas jurdicas em
vista de um fim comum
6
. A definio de Ccero a este respeito particularmente significativa,
ao considerar a res publica como agregado de homens associados mediante um consentimento
jurdico e por causa de uma utilidade comum
7
. Se o termo populus (Senatus Populusque
Romanus) tem j
impostao. Deve notar-se que, primitivamente (sculo I), as constituies imperiais tinham apenas um valor jurdico
de ordem prtica e que s a partir do sculo IV que elas passaram a ser a nica fonte de direito e a ser consideradas
sagradas. Sobre o modo como as constituies imperiais adquiriram fora de lei cfr. WOLFGANG KUNKEL, An
Introduction to Roman Legal and Constitutional History, 2." ed., Oxford, 1973, p. 127; SEBASTIO CRUZ, Direito
Romano, 4.
a
ed., Coimbra, 1984, Vol, I, p. 268. No sentido criticado nesta nota, cfr. LAVAGNA, Istituzione, cit., p.
196; MORTATI, Dottrine sulla costituzione, in Scritti, vol. 11, p. 84. O sentido de constituio referido no texto
aparece tambm no direito cannico (constituies pontificiais e sinodais).
4
Cfr. ARISTTELES, Poltica, 1965, p. 293.
5
Cfr. LAVAGNA, Istituzioni, cit.. p 196; MORTATI, Dottrine generali, cit., p. 84.
6
Sobre as noes de populus res publica e civitas e o seu valor pol-tico-jurdico cfr. GAUDEMET, Institutions
de UAntiquit, Paris, 1967, pp. 354 ss.
7
Em De res publica, I, 25, 39 encontramos precisamente esta definio de CCERO: Est igitur inquit Africanus, res
publica res populi, populus autem non omnis
Conceito, estrutura e Juno da constituio 59
uma conotao jurdico-poltica na medida em que evoca a personificao da cidade, a res
publica , ainda, mais que populus, uma noo jurdico-poltica
8
: res publica exprime a
colectividade tomada na sua individualidade como sujeito de relaes jurdicas. Neste sentido se
afirmou que a res publica era a organizao jurdica do povo
910
. A civitas representava,
precisamente, uma forma de res publica: comunidade juridicamente organizada cujo centro era
constitudo por uma cidade.
5. A constituio como lex fundamentalis
Na Idade Mdia assistimos ao desenvolvimento da noo de lei fundamental. Nos primeiros
tempos, corresponde a sedimentao, em termos vagos, de um conjunto de princpios tico-
religiosos e de normas consuetudinrias ou pactcias, que vinculavam reciprocamente o rei e as
vrias classes sociais, no podendo ser violadas pelo titular do poder soberano.
A ideia da lei fundamental como lei suprema limitativa dos poderes soberanos vir a ser
particularmente salientada pelos monar-cmacos franceses e reconduzida velha distino do
sculo VI entre lois de royaume e lois du roi
n
. Estas ltimas eram feitas pelo rei
hominum coetus quoque modo congregatus, sed coetus multidudinis jris consensu et utilitatis communione
sociatus. Como se v, se CCERO no tem em vista falar da Repblica Romana como Estado dotado de
personalidade jurdica, no sentido moderno, tambm flo identifica populus com multitudo, ou seja, como um simples
agregado de indivduos. Curioso seria investigar se na definio de CCERO no estaro j presentes as ideias de poder
constituinte do povo e de contrato social (sed coetus multitudinis consensu) que viro a ser agitadas pelo
jusnaturalismo e racionalismo modernos.
8
Cfr. GAUDEMET, Institutions, cit., pp. 35 ss.
9
Cfr. GAUDEMET, ob. cit., que cita de FRANCISCI, Storia dei diritto romano, vol. III, p. 108; J. GLISSEN, Introduo
histrica ao direito, Lisboa, 1986, p. 419.
10
VON HIPPEL, Historia de Ia Filosofia Poltica, cit., vol. I, p. 239, salienta ainda a estreita relao entre direito e
povo expressa no facto de o povo ter na elaborao das leis uma das suas misses fundamentais.
11
Segundo a investigao de A. LEMAIRE Les lois fondamentales de Ia monarchie franaise d'aprs les thoriciens
de Vancien regime, Paris, 1907, p. 106, o termo loi fondamentale foi utilizado pela primeira vez no ano de 1576
num folheto annimo a propsito das declaraes do duque de Alenon (Brive remonstrance Ia noblesse de
France sur le faict de Ia Dclaration de Monseigneur le duc d'Alenon). Eis um extracto significativo deste folheto:
Amais Ia vrit il est par dessus Ia loy, comme 1'difice est par dessus son fondement, lequel on ne peut abbatre
sans que
60
e, por conseguinte, a ele competia modific-las ou revog-las; as primeiras eram leis
fundamentais da sociedade, uma espcie de lex terrae
n
e de direito natural que o rei devia
respeitar
13
.
A ideia de leis fundamentais vem a ser agitada pela teoria poltica do ltimo quartel do sculo
XVII, mas sem que ainda hoje exista uma posio definida sobre as caractersticas destas leis
fundamentais. A questo, em termos simplificados, era esta: por que que certas leis se devem
considerar fundamentais, diferentemente de outras que apenas so designadas por leis do
reino? De todas as discusses, actuais e passadas, sobre a noo de leis fundamentais, as
respostas sobre os elementos caracterizadores destas leis apontam em duas direces: (1) so
leis fundamentais (leges fundamentales) as leis de natureza contratual determinadoras dos
direitos de participao no poder por parte do rei e por p^rte dos estados do reino; (2) so leis
fundamentais as leis de natureza superior (hierarquia superior), por regularem matrias
referentes constituio do reino. Possivelmente, os dois elementos estariam presentes
(embora com acentuaes diversas) para se poder afirmar que as leges fundamentalis te-
Vdifice tombe. Aussi quand l'on abbat les lois fondamentales d'un royaume, le royaume, le roy et Ia royaut qui son
basties dessus tombem quand et quand. Bien est vray qu 'il y a bien en un, royaume aucunes loix (voire beaucoup),
qui se peuvent changer, corriger et abolir, selon Ia circonstance du temps et des personnes et qualit d'affaires; mais
les lois fondamentales d'un royaume ne se peuvent jarrimais abolir, que royaume ne tombe bien tost aprs. Ce sont
les lois dont Monsigneur entendi ici parler, et dont il lui dplaist de les voir violes, et mal observes en France.
Sobre as teorias polticas dos monarcmanos (sobretudo a teoria do contrato e a teoria da resistncia tirania) veja-se
a Histria das Ideias Polticas, dirigida por JEAN TOUCHARD, Vol. III, Lisboa, 1970, p. 49 ss e entre ns, por ltimo,
A. M. HESPANHA, Histria das Instituies, Coimbra, 1982, pp. 307 ss.
12
A lex terrae, invocada na poca feudal, exprimia a originria paridade de posies entre o soberano e os senhores
feudais e dela deriva a exigncia de uma base consensual para as suas relaes, bem como a garantia dos direitos
concedidos por nossa prpria e boa vontade. Cfr. MORTATI, Dottrine generali, cit., p. 85.
13
Como se sabe, em Portugal tambm se falou das leis fundamentais do reino, superiores vontade do soberano e
consideradas por alguns como o germe das constituies escritas. Na Deduo Chronologica e Analytica de POMBAL
pode ler-se: por augusto que seja o poder dos reis s no contudo superior lei fundamental do Estado. So juizes
soberanos das riquezas e da fortuna dos seus vassalos, dispen-sadores da justia e distribuidores das mercs, mas por
isso no devem observar menos uma lei primitiva qual so devedores das suas coroas ( 602).
Sobre o alcance e contedo da pretensa lei fundamental (forma monrquica de governo e ordem da sucesso da
coroa) cfr. as referncias de MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit, p. 410, e
de A. M. HESPA-NHA, Histria das Instituies, p. 312.
riam uma fora superior s outras porque o prprio soberano estava por elas vinculado, no as
podendo alterar ou modificar unilateral-mente (ideia central), e porque essas leis eram a causae
efficientes e fundamenta da majestade pessoal do monarca, referindo-se a coisas essenciais do
governo (ideia constitucional)
As diferentes posies assumidas sobre o sentido de leis fundamentais designadamente as de Pascoal de MELO
FREIRE e Antnio RIBEIRO DOS SANTOS tm sempre como (pr-compreenso) as duas ideias salientadas no texto: a) a
ideia contratualista, e da o postulado de elas s poderem ser estabelecidas, declaradas, dispensadas e
derrogadas pelos trs Estados do Reyno juntos em cortes (RIBEIRO DOS SANTOS); b) a ideia constitucional, e da o
facto de se incluir nestas leis as normas de sucesso, com base na legitimidade hereditria (MELO FREIRE), e os
costumes gerais e notrios que interessam o corpo da Nao (RIBEIRO DOS SANTOS). Sobre a teoria poltica destes
dois clebres juristas portugueses cfr., por ltimo, ESTEVES PEREIRA, O Pensamento poltico em Portugal no Sculo
xvm. Lisboa, 1983, pp. 253 ss.
6. A constituio como ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica atravs de
um documento escrito
14
A ideia da organizao constitucional do Estado comeou a ganhar vulto no sculo XVIII com o
chamado movimento constitucional, impulsionado pelas revolues americana e francesa. No
entanto, costuma recorrer-se ao processo de sedimentao do constitucionalismo britnico para
se apontar uma espcie de pr-histria constitucional. Alguns autores marcam o incio desta
pr-histria no sculo Xlll (1215), data em que os bares do Reino de Inglaterra impuseram a
Joo Sem Terra a Magna Carta (Magna Charta Libertatum)
l5
. No se trata ainda de uma
verdadeira declarao de direitos, mas da resoluo do problema do domnio estadual de acordo
com as estruturas
14
Cfr. ROGRIO SOARES, Constituio, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica; Tpicos de Direito
Constitucional (copiografado). Coimbra. 1971. p. 77. "O conceito ocidental de constituio" cit., p. 36 ss. Cfr.
tambm MATTEUCI, Organizanione dei Potere e Liberta, Torino, 1976, p. 3 ss.
15
Veja-se o texto parcial da Magna Carta na colectnea de JORGE MIRANDA, Textos Constitucionais Estrangeiros,
1974, p. 7. Em Portugal, poderiam considerar-se como primeiras tentativas de constituio as providncias das Cortes
de Coimbra de 1385 e do Regimento do Reino das Cortes de 1438, por iniciativa do Infante D. Pedro. Vide M.
CAETANO, Histria do Direito Portugus, Lisboa, 1981, p. 468. Precisando melhor o sentido destas proto
constituies, cfr. A. M. HESPANHA, Histria das Instituies, pp. 313 ss.; J. GLISSEN, Introduo, cit., p. 420.
62
feudais da poca. Em 1628, a Petition of Right, no obstante o seu carcter meramente
declaratrio, j uma tentativa de tomada de posio do Parlamento sobre os princpios
fundamentais das liberdades civis
16
.
No sculo XVII, surgem os clebres covenants, ou seja, contratos entre os colonos fixados no
continente americano e a me ptria, (chartered colonies) neles se estabelecendo os direitos e
obrigaes recprocas. As Fundamental Orders of Connecticut (1639) so o mais antigo destes
convnios e neles se detecta a ideia de constituio como instrumento ordenador da sociedade
poltica.
A primeira tentativa de constituio escrita verificou-se ainda na Inglaterra com o Agreement of
the People (1647-1649) e a ele est associado o movimento dos levellers
17
O Instrument of
Government (1653) de Cromwell considerado como a primeira
18
verdadeira constituio
escrita, aproximando-se das frmulas constitucionais autoritrias da poca contempornea.
7. Conceito ideal de constituio e Estado constitucional
7.1. Conceito ideal de constituio
Com o triunfo do movimento constitucional, imps-se tambm, nos primrdios do sculo XIX,
o chamado conceito ideal de constituio (C. SCHMITT). Este conceito ideal identifica-se
fundamentalmente Com os postulados poltico-liberais, considerando-se como elementos
materiais caracterizadores e distintivos os seguintes: (a) a constituio deve consagrar um
sistema de garantias da liberdade
16
Os textos da Petition of Right, bem como da lei de Habeas Corpus (1679), do BUI of Rights (1689) e do Act of
Settlement, podero consultar-se na colectnea referida na nota anterior. Uma breve resenha histrica destes textos
poder ver-se em MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit. pp. 45 ss.
17
O Agreement of the People (Acordo do Povo) no era um acto legislativo formal, mas um documento elaborado e
aprovado pelo conselho de funcionrios do Exrcito-Parlamento. Tratou-se, porm, do primeiro projecto de
constituio totalmente articulada. Cfr. K. LOEWENSTEIN, Teoria de Ia Constitucin, p. 158; HERMANN FINNER,
Teoria y Pratica dei Gobierno Moderno, Madrid, 1964, p. 155.
18
O Instrument of Government aponta para uma outra ideia posteriormente agitada pelo movimento constitucional:
criao de uma regra permanente, inviolvel, em face das resolues maioritrias do Parlamento.
(esta essencialmente concebida no sentido do reconhecimento de direitos individuais e da
participao dos cidados nos actos do poder legislativo atravs dos parlamentos); (b) a
constituio contm o princpio da diviso de poderes, no sentido de garantia orgnica contra os
abusos dos poderes estaduais; (c) a constituio deve ser escrita (documento escrito).
7.2. "Estados constitucionais" e "Estados no constitucionais"
Com base neste conceito ideal, passou a distinguir-se entre Estados constitucionais e
Estados no constitucionais. Os primeiros seriam os que dispunham de uma ordenao
estadual plasmada num documento escrito, garantidor das liberdades e limitador do poder
mediante o princpio da diviso de poderes. Estados no constitucionais seriam todos os
outros (cfr. art. 16. da Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado).
18a
7.3. Estado constitucional
Modernamente, a expresso Estado Constitucional continua a ser utilizada por alguns autores
para significar as vrias etapas lgicas de certos estados constitucionais modernos (KRIELE):
(1) Estado de legalidade formal, caracterizado pela autovinculao do Estado atravs de leis
gerais e abstractas, elaboradas e publicadas de acordo com determinados procedimentos
previamente fixados; (2) Estado do direito material, preocupado com a garantia da justia
material, da segurana da liberdade e da sociedade atravs de princpios jurdico-formais;
vinculao do legislador aos direitos fundamentais; vincu-lao das intervenes estaduais ao
princpio da proporcionalidade; imposio de tarefas de contedo social; obteno do direito
atravs da interpretao das leis segundo os princpios fundamentais da justia;
condicionamento da existncia da legalidade s exigncias da legitimidade; (3) Estado de
justia, garantidor do controlo judicial da aplicao dos princpios materiais e formais do Estado
de Direito; estabelecimento de princpios de procedimento e processo, tais como
18a
Cfr., entre ns, FREDERICO LARANJO, Princpios de Direito Poltico e Direito Constitucional Portugus, Coimbra,
1898, p. 22. No direito brasileiro, em termos impressivos, AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO, Curso de Direito
Constitucional Brasileiro, Rio de Janeiro, 1960, vol. 2, p. 10.
64
o princpio da audio, do juiz legal, e da presuno da inocncia do arguido, e do nullum
crimen sine lege; (4) Estado constitucional com diviso de poderes: garantia institucional da
independncia e segurana pessoal do juiz; separao institucional entre legislativo e executivo;
princpio da reserva da lei em matria da liberdade e da propriedade; sistema de balano
recproco de poderes com o fim de cooperao e controlo (checks and balances); controlo
judicial do legislador atravs de uma jurisdio constitucional; (5) Estado constitucional parla-
mentar: prerrogativas do parlamento, que derivam do voto regular e periodicamente renovado e
que se traduzem, principalmente, no direito oramental e na escolha e fiscalizao do governo.
Estas etapas ou graus de desenvolvimento so etapas lgicas, mas no etapas histricas,
tendo-se desenvolvido nos vrios pases de modo diverso.
7.4. A "ideia" constitucional
Constituio ideal e Estado constitucional so o suporte de uma ideia e de uma ideologia: a
ideia constitucional e a ideologia do constitucionalismo. A ideia constitucional, tambm
designada por telos constitucional (LOEWENSTEIN), significa, em sntese, a criao de
instituies atravs de lei formal para limitar e controlar o poder poltico e vincular o exerccio
desse poder a normas bilateralmente vinculantes para os detentores dos poderes polticos e para
os cidados (KGl). A ordenao da comunidade poltica atravs de um documento escrito, de
uma lei formal-constitucional, torna claro que para o constitucionalismo a constituio j no
o modo de ser de ordenao da comunidade mas o acto constitutivo dessa ordenao no plano
sensvel (ROGRIO SOARES).
O constitucionalismo exprime tambm uma ideologia: o liberalismo constitucionalismo; o
governo das leis e no dos homens (MC ILWAIN). A ideia constitucional deixa de ser apenas
a limitao do poder e a garantia de direitos individuais para se converter numa ideologia,
abarcando os vrios domnios da vida poltica, econmica e social (ideologia liberal ou
burguesa). Por isso se pde afirmar j que o constitucionalismo moderno , sob o ponto de vista
histrico, um produto da ideologia liberal.
Antropologicamente, a ideia de constituio liberal (melhor: a ideologia do constitucionalismo)
orienta-se segundo o arqutipo do indivduo autnomo, capaz de desenvolver a sua
personalidade, de
dominar o seu espao existencial e de conformar livremente a sua histria (teoria do
individualismo possessivo)
19
.
II A constituio como constituio escrita: sentido formal, material e
normativo de constituio
1. A constituio instrumental
No constitucionalismo moderno, a constituio foi fundamentalmente concebida como
ordenao sistemtica e racional da comunidade atravs de documento escrito. Efeito
racionalizador, efeito esta-bilizante, efeito de segurana jurdica e de calculabilidade, efeito de
publicidade, so, em maior ou menor medida, os objectivos que se desejavam obter atravs da
fixao do contedo constitucional num ou vrios documentos escritos constituio
instrumental. Fala-se, pois, de constituio instrumental para se aludir lei fundamental como
texto ou como documento escrito (cfr. infra, Parte III).
Este no tem apenas valor para se estudar o carter longo ou breve de uma lei fundamental e a
sua sistemtica (partes, ttulos, captulos, prembulos, princpios). Ele ainda considerado, de
per se, como uma garantia da constituio e como um elemento importante para se resolverem
alguns problemas relacionados com os efeitos da constituio como fonte de produo
normativa, designadamente os de supra-ordenao e coordenao com outras eventuais fontes
de direito constitucional (leis constitucionais avulsas, direito constitucional consuetudinrio)
20
.
19
A caracterizao da constituio ideal pode ver-se, em termos particularmente claros, em C. SCHMITT,
Verfassungslehre, pp. 27 ss. O desenvolvimento e caracterizao actual do Estado constitucional, como se refere no
texto, encontfa-se em M. KRIELE, Einfuhrung in die Staatslehre, Reinbeck bei Hamburg, 1975, pp 104 ss. A
explicao mais sugestiva do constitucionalismo como ideologia liberal parece--nos ser a de F. Von HAYEK, The
Constitution of Liberty, Chicago, 1959 (existe trad. esp., Los fundamentos de Ia liberdad, 4.
a
ed., Madrid, 1982).
Referindo-se especialmente ao telos da constituio, cfr. K. LOEWENSTEIN, Verfassungslehre (h trad. esp., Teoria de
Ia Constitucin, p. 149).
20
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 359 ss.
66
2. A constituio formal
As constituies quando emanadas de um poder constituinte democraticamente legitimado (1)
que intencionalmente manifesta a vontade de emanar um acto compreendido na esfera desse
poder; (2) de acordo com um procedimento especfico; (3) so consideradas como a fonte
formal do direito constitucional. Poder constituinte, inteno normativo-constitucional,
procedimento idneo para a criao de uma lei fundamental so, em princpio, os requisitos ou
condies gerais exigidas para que um acto tenha a natureza de fonte formal de norma
constitucional. De uma forma mais ou menos generalizada, a estes requisitos acrescentada a
exigncia de uma fora jurdica superior (valor superlegislativo) expressa, por exemplo, no
carcter rgido ou semi-rgido das normas e nos processos agravados de reviso.
3. A constituio normativa
O sentido formal articula-se com um sentido normativo. O elemento formal ou morfolgico
aponta para qualificao (ou auto-qualificao) de um acto como fonte de direito constitucional.
A dimenso normativa aponta para o fim do acto e para a sua intencionalidade: criao de
normas jurdicas. Quer dizer: os princpios fundamentais de uma ordem de domnio e de uma
estrutura bsica de justia no so de mera natureza existencial, decisionstica ou
valorativa: so princpios aceites e intencionalmente queridos (de forma implcita ou
explcita) como normas de uma constituio (, por ex., a falta de intencionalidade normativa
que nos leva a pr dvidas em relao ao valor normativo dos prembulos constitucionais).
4. A constituio material
A fim de se tornar mais inteligvel o conceito, convm partir das seguintes distines:
1 - Constituio real (material) entendida como o conjunto de foras polticas, ideolgicas e
econmicas, operantes na comunidade e decisivamente condicionadoras de todo o ordenamento
jurdico. Noutros termos pertencentes a autores contemporneos: a constituio
real o conjunto de valores e de escolhas polticas de fundo, condi-vididas pelas foras polticas
da maioria ou pelas foras polticas hegemnicas num determinado sistema constitucional
(BARTOLE); a constituio real o conjunto de valores, princpios e praxes que constituem
a viso tico-poltica essencial em torno da qual se agregam as foras hegemnicas da
comunidade (BOGNETTl)
20a
2 - Constituio formal: refere-se ao acto escrito e solene criador de normas jurdicas
hierarquicamente superiores (combinam-se aqui os elementos, atrs diferenciados, de
constituio normativa, de constituio formal e de constituio instrumental).
3 - Constituio material (normativo-material) o conjunto de normas que regulam as
estruturas do Estado e da sociedade nos seus aspectos fundamentais, independentemente das
fontes formais donde estas normas so oriundas.
Confrontem-se, em primeiro lugar, os conceitos referidos em a) e c). A constituio real um
conceito tendencialmente sociolgico, essencialmente interessado na determinao ou
fenomenologia dos factos normativos ou dados institucionais; a constituio material um
conceito normativo que, de forma tendencial, equivale a ordenamento constitucional, pois
abrange o conjunto de todas as normas constitutivas e reguladoras das estruturas fundamentais
do Estado e da sociedade, quer essas normas sejam consuetudinrias, quer estejam contidas em
leis distintas da constituio formal (alm, evidentemente, das normas contidas na constituio
formal).
A ltima referncia (normas da constituio material que fazem parte da constituio formal e
normas da constituio material que dela no fazem parte) aponta para a necessidade de
critrios carac-terizadores da constituio material. Fundamentalmente, so dois: (1) o critrio
formal; (2) o critrio substancial.
O critrio formal considera decisivo o elemento fonte de direito: so constitucionais as
normas que, independentemente do seu contedo, so criadas por fontes constitucionais (a
constituio, as leis constitucionais de reviso e aquelas leis s quais foi formalmente
reconhecido valor constitucional).
O critrio substancial ou material considera primordial o contedo de norma,
independentemente de ela ser produzida ou no
20a
Cfr., por ltimo, S. BARTOLE, Costituzione Materiale e Ragionamento Giuridico, in Scritti in onore di Vezio
Crisafulli, Padova, 1985, p. 52 ss.
68
por uma fonte constitucional. Ao apontar para a dimenso material, o critrio em anlise
coloca-nos perante um dos temas mais polmicos do direito constitucional: qual o contedo ou
matria da constituio? O contedo da constituio varia de poca para poca e de pas para
pas e, por isso, tendencialmente correcto afirmar que no h reserva de constituio no
sentido de que certas matrias tm necessariamente de ser incorporadas na constituio pelo
poder constituinte (vide, infra, Parte I, Cap. 4.7C). Registe-se, porm, que, historicamente (na
experincia constitucional), foram consideradas matrias constitucionais, par excellence, a
organizao do poder poltico (informada pelo princpio da diviso de poderes) e o catlogo dos
direitos, liberdades e garantias (cfr. supra, conceito da constituio ideal). Posteriormente, e
ainda em termos de experincias constitucionais, verificou-se o enriquecimento da matria
constitucional atravs da insero de novos contedos, at ento considerados de valor jurdico-
consti-tucional irrelevante, de valor administrativo ou de natureza subcons-titucional (direitos
econmicos, sociais e culturais, direitos de participao e dos trabalhadores e constituio
econmica).
5. Constituio material e fontes no constitucionais
Os termos em que se deixou a questo no responde ainda a todos os problemas da constituio
material. Apenas se conclui que a experincia constitucional aponta, como tendncia, para o
alargamento da constituio formal a matrias classicamente no incorporadas nos textos
constitucionais. Ainda subsistem trs problemas: (1) o de saber se h direito constitucional
material fora da constituio direito materialmente constitucional mas no formalmente
constitucional ou, de modo mais rigoroso, direito constitucional material produzido por
fontes no constitucionais; (2) se h direito constitucional produzido por fontes-facto,
como, por ex., o costume constitucional; (3) se todas as normas contidas na constituio ou
actos de valor constitucional so normas materialmente constitucionais, colocando-se, portanto,
a hiptese de haver normas formalmente constitucionais mas no materialmente constitucionais.
Quanto ao primeiro problema, j se defendeu que, por constituio material, deve entender-se
aquela matria disciplinada por normas formalmente constitucionais. Aplica-se o critrio
formal j referido e, no sendo possvel uma definio material de matria
constitucional, s pode obter-se uma caracterizao aceitvel se se acentuar que as normas
constitucionais se distinguem no pela matria regulada mas pela sua supremacia formal. No
havendo uma reserva de constituio as normas constitucionais podem estender-se a qualquer
matria
21
. No existe, porm, identidade entre constituio formal e constituio material: a
matria constitucional pode no ser disciplinada por normas formalmente constitucionais.
Certas leis, no todo ou em parte, consideram-se materialmente constitucionais, sem serem
formalmente constitucionais, como, por ex., a lei sobre partidos polticos (DL 595/74, de 7/1), a
lei sobre o direito de oposio democrtica (Lei n. 59/77, de 5 de Agosto), o Decreto da As-
sembleia Constituinte de 19 de Junho de 1911 (relativo aos smbolos nacionais), a Lei 34/87, de
16/7 (crimes de responsabilidade poltica dos titulares dos cargos polticos). H inclusivamente
leis que so constitucionais e que podem vir a revestir a forma de lei ordinria (ex.: a Lei n.
1/76, referente ao territrio de Macau, foi recebida na Constituio, no art. 292., como lei
constitucional, mas pode ser alterada por lei ordinria, embora com observncia de um processo
legislativo especial). A identificao constituio formal-constituio material d, por outro
lado, como demonstrado que as fontes de direito constitucional so apenas as fontes escritas,
deduo que no lquida, sobretudo se tivermos em vista a problemtica do direito
consuetudinrio constitucional. Finalmente, no sendo a constituio um cdigo exaustivo e
completo, mas um instrumento formal fragmentrio e, em muitos domnios, aberto, tem de
admitir--se que nem toda a matria constitucional esteja vasada em moldes constitucionais
22
.
O segundo problema a criao de normas atravs de fontes-facto ser tratado quando se
abordar o costume como fonte de direito constitucional. Deixar-se- apenas aqui referida a
orientao fundamental nesta matria: o costume fonte complementar mas no uma fonte
primria de direito constitucional. Por outras palavras: aceita-se um direito constitucional no
escrito, mas apenas com as funes de complementao, integrao e desenvolvimento das
normas constitucionais escritas
23
.
21
Cfr., por ltimo, F. LUCHAIRE, De Ia Mthode en Droit Constitutionnel, RDPSP, 2/81, p. 281.
22
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II/l, p. 372.
23
Cfr. K. HESSE, Grundziige, p. 15. Para outros desenvolvimentos, diferentes da concepo do texto, cfr. JORGE
MIRANDA, Manual, II/l, p. 389.
70 Direito Constitucional
O terceiro problema j no tem nada a ver com a questo do conceito normativo-material da
constituio em sentido amplo, pois contrariamente ao que se discutia a este respeito saber
se, para alm da constituio formal e da matria formalmente constitucional, pode haver
normas to somente materiais , ou seja, normas materialmente constitucionais mas no
formalmente constitucionais, agora procura-se uma constituio material dentro da constituio
formal. A isto se dedica o nmero seguinte.
6. A constituio material como o conjunto de normas substancialmente constitucionais
inseridas no texto constitucional
Neste conceito de constituio verifica-se uma dupla reduo: (1) a constituio apenas a
constituio formal; (2) dentro da constituio formal deve operar-se uma distino entre
normas respeitantes a matrias tipicamente constitucionais as chamadas normas
materialmente constitucionais ou substancialmente constitucionais e as normas que, embora
contidas no texto constitucional, no tm valor constitucional material normas formalmente
constitucionais mas no materialmente constitucionais. Centra-se a ateno em alguns
pontos essenciais.
O problema em anlise no deve confundir-se com o fenmeno de desconstitucionalizao,
existente, por ex., no art. 144. da Carta Constitucional, pois aqui o prprio legislador
constituinte que, fazendo a distino entre articles rglementaires e articles fonda-
mentaux, atribui s aos ltimos a garantia de constituio formal, podendo os outros ser
modificados pelas formalidades das legislaturas ordinrias (portanto, seriam normas no
formalmente constitucionais embora constassem do texto constitucional)
24
.
A definio material de normas constitucionais melhor: a juno ou acrescento de uma
definio material a uma definio formal tende a esvaziar-se progressivamente de sentido.
Na realidade, a admitir-se a distino entre normas material e formalmente constitucionais e
normas formal mas no materialmente constitucionais (para, por ex., distinguir o objecto de
vrios ramos do direito pblico) correr-se-ia o risco de dissoluo da unidade normativa da
constituio. Significa isto dizer que todas as normas da constituio
24
Neste sentido cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II/l, p. 371.
tem o mesmo valor, da derivando ser insustentvel a tentativa de supra e infra ordenao de
normas constitucionais, quer para distinguir entre normas constitucionais fortes e normas
constitucionais fracas (MAUNZ), quer para alicerar a doutrina de normas constitucionais
inconstitucionais (BACHOF).
sobejamente conhecida a definio material de constituio dada pela Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado de 26 de Agosto de 1789: Toute socit dans laquelle Ia garantie des droits n 'est pas assure ni Ia
sparation despouvoirs determine n'apas de constitution.
Esta definio histrica viria a influenciar a doutrina francesa que procurou sucessivamente um critrio material de
definio do direito constitucional. Mas no deve esquecer-se que a procura de uma definio material por parte da
doutrina francesa est ligada, sobretudo, ao facto de a falta de controlo de constitucionalidade no sistema
constitucional francs tornar muito claudicante a superioridade da constituio sobre a lei ordinria. O critrio
material reconduzir-se-ia, pois, a uma tentativa de salvaguardar um ncleo essencial de matrias com indiscutvel
dignidade constitucional e a consequente superioridade sobre as leis ordinrias. Da as sucessivas definies da
doutrina francesa. JULIEN LAFERRIERE, Manuel de Droit Constitutionnel, 1941, p. 8, definia o direito constitucional
como sendo o que tinha por objecto organisation politique de 1'tat, utilizando o termo politique para o
distinguir do direito administrativo, embora acrescentasse que no havia separao ntida entre os dois direitos, pois
as ttes de chapitre du droit admi-nistratifse trouvent dans le droit constitutionnel.
MARCEL PRLOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 7.
a
ed., Paris, p. 34, continua a limitar o direito
constitucional ao droit constitutionnel politique, ou seja, ao Vensemble des institutions grce auxquelles le pouvoir
s'tablit, se exerce ou se transmet dans Vtat, eliminando do seu objecto o direito constitucional da administrao,
da jurisdio e da nacionalidade.
No sentido da clssica doutrina francesa pode ver-se ainda hoje, entre ns, AFONSO QUEIR, Lies de Direito
Administrativo, p. 160, para quem o objecto da constituio material, a este respeito [regulamentao administrativa
e regulamentao constitucional do Poder Executivo] h-se ser apenas o que indispensvel para que se identifique a
unidade organizatria a que se confia a superintendncia no conjunto da actividade administrativa... para alm disso,
o que do instrumento constitucional constar no ser materialmente constitucional. S-lo- apenas formalmente.
Mas a evoluo da doutrina no sentido contrrio. Em Frana F. LUCHAIRE, De Ia Mthode en droit
constitutionnel, in RDPSP, 1980, p. 281, escreve que II n'estpaspossible de donner une dfinition matrielle du
droit constitutionnel franais e acrescenta que est absolument inutile (sauf rechercher un critre pdagogique)
d'ajouter une dfinition matrielle Ia dfinition formelle du droit constitutionnel. Na Itlia, a distino com base
no critrio das normas de aco e das normas de organizao tambm no teve grandes resultados. Segundo uma
primeira orientao, s as normas de organizao, ou seja as normas definidoras da competncia dos rgos de
soberania e as normas reguladoras do processo de formao das leis seriam material-
72
mente constitucionais; segundo outra doutrina, s as normas de aco, isto , as normas que traduzem ou
desenvolvem a filosofia poltica ou garantem direitos fundamentais seriam normas substancialmente constitucionais.
Cfr. MORTATI, Scritti sulle fonti dei diritto e sul interpretazione, Raccolta di Scritti, Vol. II, Milano, 1972, pp. 144
ss.; idem, Costituzione, Ene. dei Diritto, XI, pp. 169 ss; LAVAGNA, Istituzioni, p. 187; CELSO RIBEIRO BASTOS,
Curso de Direito Constitucional, p. 38. Parece claro que hoje to materiais, sob o ponto de vista constitucional, so
as primeiras com as segundas normas.
Em alguns casos, o que as constituies contm so normas que se tornaram constitucionais em virtude da
importncia transitria de certos assuntos (ex.: a caixa pblica de amortizao em Frana, consagrada na constituio
em 1926, atravs de lei de reviso, para garantir aos cidados o compromisso solene do Estado). Outras vezes, certas
normas obtm dignidade constitucional em virtude de iniciativas populares, embora os assuntos sejam de nulo
alcance constitucional (ex.: a proibio de absinto na Sua foi introduzida na constituio por iniciativa legislativa
popular). Finalmente, a elevao dignidade de constituio formal de certas normas est relacionada com o carcter
compromissrio da lei fundamental, onde as vrias foras constituintes procuram inserir solues normativas
adequadas luta por posies constitucionais (SEIFERT). Aludindo expressamente constituio portuguesa como
exemplo desta hiptese cfr. G. VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, p. 160.
Estamos a aludir, no ltimo caso, ao problema das chamadas contradies positivas entre duas normas da
constituio: a inconstitucionalidade de uma norma resulta do facto de esta norma ser considerada hierarquicamente
inferior e estar em contradio com outra norma da constituio julgada hierarquicamente superior.
Como ir ver-se, a posio acolhida rejeitar qualquer distino hierr-quico-material de normas dentro da
constituio formal (a no ser, talvez, as que se referem ao processo de reviso). Cfr., quanto a este problema,
BACHOF, Normas constitucionais inconstitucionais, trad. de J. M. CARDOSO DA COSTA, pp. 54 ss.
B | ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO
As referncias ao conceito ou conceitos da constituio feitas a seguir revelam que os pontos
fundamentais em discusso se reconduzem: (1) ideia de lei fundamental como instrumento
formal e processual de garantia; (2) tese de que as constituies podem e devem ser tambm
programas ou linhas de direco para o futuro. Discutir estes dois pontos equivale a perguntar
pela estrutura e funo da lei constitucional. A isso se dedicam os tpicos subsequentes.
1. A funo da lei constitucional
a) Constituir normativo da organizao estadual
communis opinio da doutrina que a uma lei fundamental pertence determinar
vinculativamente as competncias dos rgos de soberania e as formas e processos do exerccio
do poder. Desde as constituies liberais dos finais do sculo XVIII e princpios do sculo XIX,
que os documentos constitucionais estabelecem a modelao da estrutura organizatria dos
poderes pblicos (partie organique, Plan other Frame of Government, Zustndigkeitsordnung,
parte orgnica da constituio).
A actual Constituio portuguesa continua esta tradio. A Parte III dedicada
organizao do poder poltico, a se definindo as competncias e atribuies do Presidente da
Repblica (arts. 136. e ss), as competncias e atribuies da Assembleia da Repblica, a forma
e o processo dos actos deste mesmo rgo (arts. 156. ss), a sua organizao e funcionamento
(arts. 174. ss); a funo e estrutura do Governo, sua formao, responsabilidade e competncia
(arts. 185. ss); a organizao dos tribunais e o estatuto dos titulares da funo jurisdicional
(arts. 207. ss); a estrutura e competncia das regies autnomas e respectivos rgos (arts.
227. ss); a estrutura da administrao local (art. 237.) e as funes da polcia (art. 272.) e de
defesa nacional (arts. 273. ss.).
b) Racionalizao e limites dos poderes pblicos
tambm uma funo clssica associada ao princpio da diviso de poderes (separao e
interdependncia) como princpio informador da estrutura orgnica da constituio. Separando
os rgos e distribuindo as funes consegue-se, simultaneamente, uma racionalizao do
exerccio das funes de soberania e o estabelecimento de limites recprocos (cfr. art. 113.71).
c) Fundamentao da ordem jurdica da comunidade
A insuficincia das teorias da constituio redutoras da lei fundamental a instrumento de
governo revela-se quando se constata que racionalizar, limitar e organizar poderes
pressupe tambm uma medida material para o exerccio dos poderes. A legitimidade material
da constituio no se basta com um dar forma ou
74
constituir de rgos; exige uma fundamentao substantiva para os actos dos poderes
pblicos e da que ela tenha de ser um parmetro material, directivo e inspirador desses actos. A
fundamentao material
1
hoje essencialmente fornecida pelo catlogo de direitos funda-
mentais (direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais).
d) Programa de aco
A fundamentao da ordem jurdica da comunidade pode limitar-se definio dos princpios
materiais estruturantes (princpio do Estado de Direito, princpio democrtico, princpio
republicano, princpio da socialidade, princpio pluralista) ou estender-se imposio de tarefas
e programas que os poderes pblicos devem concretizar. Esta constitucionalizao de tarefas
torna mais importante a legitimao material, embora se considere, em geral, que o facto de a lei
constitucional fornecer linhas e programas de aco poltica no pode nem deve substituir a
luta poltica.
A Constituio de 1976 orientou-se no sentido do reforo da funo programtica, definindo
fins, estabelecendo tarefas e criando imposies legiferantes (cfr., por ex., arts. 9. e 81., e
muitos dos artigos referentes aos direitos econmicos, sociais e culturais).
Da articulao destas vrias funes se deduzir que o problema da constituio no hoje o de
escolher entre uma constituio-garantia (ou constituio quadro) e uma constituio dirigente
(ou constituio programtica), mas o de optimizar as funes de garantia e de programtica da
lei constitucional.
2. A estrutura constitucional
A conjugao das funes de ordem e de garantia com as funes de tarefa ou programa, obriga
tambm a uma preciso tipolgica das normas constitucionais que corresponda riqueza de
formas (H. HUBER) das modernas leis constitucionais.
De uma forma tendencialmente esquemtica, pode dizer-se que as normas determinantes de
competncias, as normas de processo, as normas de organizao e as normas catalogadoras de
direitos, liberdades e garantias esgotavam a tipologia clssica. Hoje, a estrutura programtica
exige uma complementao tipolgica, falando-se de normas-fim e normas-tarefa (normas
programticas), de imposies
constitucionais e de imposies legiferantes. Por outro lado, e correspondendo tambm
acentuao da natureza de norma jurdica da lei fundamental directamente aplicvel (cfr. art.
18.), os juristas tentam determinar a densidade e abertura das normas constitucionais de forma
a obter uma eficcia normativa imediata dos textos constitucionais. O tema merecer adiante
outros desenvolvimentos.
C I O DEBATE TEORETICO-CONSTITUCIONAL
Mais do que as discusses passadas em torno do conceito justo de constituio, interessa
conhecer a problemtica moderna respeitante validade (legitimidade) e eficcia normativa de
uma constituio nos estados pluri-classistas (GlANNINl), democraticamente organizados, dos
tempos actuais. no contexto de uma sociedade pluralista, normativamente conformada, que
ganha mais acuidade a questo do conceito e funo das leis constitucionais. As respostas
orientam-se segundo trs perspectivas fundamentais: (a) subsistncia da compreenso liberal,
formal e positivista de constituio; (b) continuao das perspectivas sociolgicas, orientadas
para uma compreenso materialista do texto constitucional; (c) renovao da compreenso
material de constituio sob o ponto de vista do Estado de direito democrtico.
I Os pontos de partida para a compreenso da constituio
1. Necessidade de um conceito de constituio constitucional-mente adequado
O conceito de constituio que vai servir de suporte a toda a restante exposio pretende ser um
conceito constitucionalmnte adequado. A compreenso de uma lei constitucional s ganha
sentido til, teortico e prtico, quando referida a uma situao constitucional concreta,
historicamente existente num determinado pas. Deste modo, a referncia constitucional s
pode ser a constituio de 1976, e no qualquer arqutipo a-histrico que procure renovar a
ideia de constituio ideal. Retenha-se, pois, este tpico fundamental: a
76
compreenso da constituio tem de ser construda com base num texto constitucional e no
derivada ou desenvolvida a partir da teoria da constituio. Eis porque o conceito de
constituio deve ser um conceito constitucionalmente adequado
25
Se o discurso constitucional a empreender um discurso centrado sobre um conceito de
constituio construdo sobre um ordenamento constitucional positivo o ordenamento
constitucional portugus , isso no significa poder erguer-se a problematizao do conceito,
estrutura e funo de uma lei constitucional sem o auxlio da teoria da constituio. Esta ter
uma funo hermenutica, crtica e auxiliar do direito constitucional, possibilitadora: (1) de uma
relativa racionalizao da pr-compreenso do conceito de constituio; (2) da crtica das
solues e modelos concretamente adoptados no plano constitucional positivo; (3) de sistema de
referncia da constituio em relao praxis constitucional; (4) de cincia de conjecturas e
refutaes (POPPER) relativamente s possibilidades e limites do direito constitucional.
Tal como hoje em sendo salientado pela doutrina, no h na literatura juspublicstica, um
conceito nico de constituio e nem sequer um conceito que se possa considerar, mesmo
tendencialmente, como dominante (K. HESSE). A prpria caracterizao de uma lei
fundamental apontada como um dos bicos de obra com que se defronta a cincia jurdica (P.
KASTARI).
Os motivos das discrepncias doutrinais so da mais diversa ordem: (1) uns relacionam-se com
as prprias concepes de direito e de Estado, surgindo, por isso, concepes positivistas,
concepes decisionistas, concepes normativas e concepes materiais de
constituio; (2) outros dizem respeito funo e estrutura da constituio, falando-se em
constituies garantia, constituies programa, constituies processuais e
constituies dirigentes; (3) outros conexionam-se com a abertura ou com o carcter
cerrado dos documentos constitucionais, aludindo-se a constituies ideolgicas e a
constituies neutrais; (4) outros ainda apontam para o modus do compromisso ou
consenso constituinte e da a aluso a
25
Cfr. E. W. BCKENFRDE, Die Methoden der Verfassungsinterpretation. Bestandsaufnahme und Kiitik, in NJW,
29 (1976). p. 2098; K. HESSE, Grundzuge, p. 32; GRIMM, Staatsrechtslehre und Politikwissenschaft, in GRIMM
(org.), Rechts-wissenschaft und Nachbarwissenschaften, Vol. I, Frankfurt/M, 1973, p. 53; HFELIN,
Verfassungsgebung, in Problem der Rechtssetzung. Referate zum schw. Juristentag, 1974, p. 78; VORLNDER,
Verfassung undKonsens Berlin 1981, p. 56.
constituies compromissrias, consensuais ou pactuadas. Motivos de divergncia so
ainda as directivas ideolgicas dominantes dos textos constitucionais, falando-se em
constituies socialistas, sociais-democratas e liberais.
Vamos aludir a alguns problemas da constituio, tal como eles so discutidos na juspublicstica
contempornea, a fim de podermos, em seguida, precisar as caractersticas de um conceito de lei
fundamental temporalmente adequado.
2. Crise e crtica do conceito de constituio
Compreender hoje a constituio implica ter presentes todos os momentos de crise e crtica do
respectivo conceito, inserindo-os no prprio processo de historicidade e na experincia da teoria
e praxis humana. Concretamente, a iluminao do conceito de constituio pressupe: (1) o
conhecimento da ideia constitucional racionalista, conducente noo de constituio ideal
(= constituio liberal, constituio do Estado do Direito burgus); (2) a crtica do conceito
racionalista apriorstico pelas doutrinas contra-revolucionrias e res-tauracionistas assentes no
conceito histrico da constituio; (3) a crtica sociolgica ancorada na anlise das foras reais
de poder e na distino entre constituio real (= constituio sociolgica) e folha de papel
(= constituio escrita); (4) o aliceramento do conceito formalista de constituio, de acordo
com as teorias jurdicas do positivismo estadual e do positivismo normativista; (5) a reaco a
favor de uma compreenso material de constituio contra o conceito formal e positivista,
empreendida por um significativo sector juspu-blicstico alemo na dcada de 20-30; (6) a
discusso em torno do conceito justo de constituio no aps-guerra, polarizada, at meados
da dcada de 60, em torno do conceito jurdico-estadual de constituio (constituio de Estado
de Direito) e do conceito jurdico--social (= constituio do Estado de Direito social); (7) a
querela sobre os problemas da legitimidade, de compromisso e do consenso constitucional,
conduzida essencialmente pelos cultores da Cincia Poltica a partir da dcada de 70.
Deve ter-se reparado que falamos dos momentos de crise e crtica da constituio. No se trata,
porm, de aderir ao coro pessimista das vozes que, de vrios quadrantes, proclamam a morte
da constituio. A maior parte das vezes, fala-se em crise de constituio sob uma
perspectiva fenomenolgica, sem haver preocupao
78
de situar a crise no respectivo contexto scio-econmico. Umas vezes, a crise da constituio
associou-se decadncia do direito e crise do Estado de Direito como caraterstica da
situao tica do nosso tempo (H. HUBER); noutros casos, insiste-se na crise poltica de
constituio, derivada de vrios factores, desde a estrutura social interna at ordem jurdica
supranacional. Por um lado, o pluralismo social, expresso de divergncias ou de antagonismos
polticos, perturba decisivamente a funo de unidade e integrao da lei constitucional; por
outro lado, a criao de ordens jurdicas supranacionais pode tornar a constituio em
anacronismo jurdico. Finalmente, a progressiva ideologizao das constituies ameaa
convert-las em programas partidrios (BURDEAU). Refere-se, ainda, a personalizao do
poder, conducente substituio da legitimidade constitucional pela legitimidade pessoal. Outro
factor erosivo da fora normativa , tambm, o mito da revoluo atravs da lei, ele mesmo
apontando para a diminuio da fora ordenadora da constituio perante a meta da revoluo.
Teremos assim um elenco das razes justificativas da perda do sentimento constitucional e da
cedncia da fora normativa da constituio ante a normalidade social (K. LOEWENSTEIN).
O problema conexiona-se, como se v, com a questo, j discutida, da relao dialctica entre a
constituio e a realidade constitucional. Mas impem-se mais algumas consideraes para, a
ttulo conclusivo, se precisar o alcance da fora normativa da constituio.
Sem contestar a justeza de algumas das consideraes anteriores, parece-nos ilegtima a ilao
de que a lei fundamental hoje um instrumento pervertido, intil e obsoleto O impulso
tantico ou corrida para a morte da constituio, de que falam os autores, assenta, algumas
vezes, numa pr-compreenso (ou pr-compre-enses) de Estado e de sociedade que hoje est
perdida: a pr-compreenso liberal da radical separao entre Estado-sociedade, a pr-
compreenso hegeliana e organicista da integrao harmonizante e totalizante das leis, a pr-
compreenso normativista-positivista e a pr-compreenso sociolgico-positivista.
Se a funo estabilizante e integradora da lei constitucional ainda hoje uma das finalidades a
que se prope uma constituio, no se deve concluir que dessa funo resulta necessariamente
uma unidade da constituio imune a conflitos, tenses e antagonismos. A unidade uma
tarefa conexionada com a ideia de compromisso e tenso inerente a uma lei fundamental,
criada por foras polticas, plurais e com projectos dissidentes. Da que a constituio, ao aspirar
transformar-se em projecto normativo do Estado e da sociedade, aceite
as contradies dessa mesma realidade. Esta radical conflitualidade ou permanncia de
contradies no exclui ou no tem de excluir uma inteno de justia e verdade na
proposta normativo-constitucional.
A estrutura dinmica de uma lei fundamental aponta para a necessidade de aberturas, pois, caso
contrrio, a excessiva rigidez do texto constitucional conduz distanciao das normas perante
o metabolismo social. neste contexto que os autores falam do carcter fragmentrio da
constituio (H. P. SCHNEIDER), da necessidade de contra-estruturas que reforcem a
efectividade das normas constitucionais sobre o processo poltico (K. HESSE) e da processua-
lizao dos textos constitucionais (P. HBERLE). H que tornar possvel, sobretudo, a
adequao temporal da constituio, assumindo aqui primacial relevo os instrumentos de
reviso constitucional
26
.
Finalmente, a crise da constituio alerta-nos para a conscincia dos limites de uma constituio
e do direito constitucional. Sendo este um direito que gravita sobre si prprio (SMEND),
estar em permanente tenso com o exerccio do poder e no se lhe pode exigir que tenha
instrumentos repressivos ou sancionatrios, tpicos de outros ramos de direito. A histria
constitucional demonstra que a fora normativa da constituio depende da vontade de
constituio (HESSE) e que as leis constitucionais no tm potencialidades de, s por si,
conformar totalmente o processo poltico-social. Se no se deve falar de um grau--zero de
eficcia da constituio e do direito constitucional (DROR), deve, contudo, abandonar-se a
pretenso de uma pr-determinao constitucional exaustiva e a crena acrtica nos mecanismos
normativos.
II As orientaes teorticas
1. A subsistncia da compreenso formal de constituio
a) A constituio como um sistema de artifcios tcnico-jurdicos do status quo
(FORSTHOFF)
Uma das orientaes ainda hoje sufragada por uma significativa parte da doutrina aquela que
considera deverem as leis fundamentais
26
Sobre o carcter "fragmentrio", cfr., por ltimo, E. W. BCKENFRDE, Die Eigenart des Staatsrechts und der
Staatsrechtswissenschaft, in Recht und Staat im sozialen Wandel, Festschrift flir U. Scupin, 1983, p. 32.
80
ser instrumentos formais de garantia, despidas de qualquer contedo, social e econmico. A
aceitao e incorporao de actividades scio--estaduais no texto constitucional ter como
consequncia inevitvel a perda de juridicidade e estadualidade por parte da constituio,
conduzindo, assim, quilo que se pode chamar a inverso, introverso e perverso da lei
constitucional (FORSTHOFF). Por outras palavras: a introduo de um contedo material,
social-economi-camente caracterizado, implica a insegurana do direito constitucional, pois a
constituio deixa de ser lei, perde a sua formalidade, racionalidade, evidncia e estabilidade,
para se dissolver na enxurrada do social. Sendo as leis constitucionais instrumentos de garan-
tia, compreende-se que s possam garantir o existente, o status quo; no podem ser leis
sociais. Se se quiser salvar o Estado de Direito e a positividade da lei fundamental, necessrio
se torna transferir os elementos sociais para o nvel da administrao.
Esta tese no nos conduz a um conceito de constituio constitu-cionalmente adequado. Alm
de assentar num background histrico--espiritual inaceitvel (o estado autoritrio, bismarkiano e
nazi, e a sociedade organizada), significa o regresso ao Estado de Direito formal, pois a
insistncia na tecnicidade, neutralidade e positividade da lei fundamental do Estado de Direito,
com desprezo dos elementos democrticos, sociais e republicanos, materialmente
caracterizadores, das constituies actuais, encobre um falso positivismo. Consiste este em
eliminar dos documentos constitucionais a sua dimenso material (o seu contedo legitimador),
e aceitar que os contedos sejam impostos, de forma existencial e fctica, pela prtica e decises
dos agentes polticos e administrativos (positivismo sociolgico).
A constituio , ainda hoje, uma garantia, mas a funo garan-tstica no incompatvel com a
materializao da lei fundamental.
b) A desmaterializao da constituio instrument ofgovernment (HENNIS)
atravs da sua reduo a
Ainda com alguns pontos de contacto com a anterior est a concepo daqueles autores que
visualizam as leis fundamentais como simples instrument ofgovernment, de natureza processual
e no material (HENNIS, POSSONY). A constituio no seria nem mais nem menos do que
um instrumento de governo que estabelece compe-tncias, regula processos e define os limites
da aco poltica. As leis constitucionais deveriam preocupar-se com o processo da deciso e
no com o contedo, a substncia da deciso. S assim a constituio deixar de ser um
caminho de ferro social e espiritual, ao mesmo tempo que cumpre a sua misso fundamental
a de criar uma ordem estvel para um governo efectivo, ajustando-se s diferentes situaes
materiais e aos diferentes programas de governo.
No restam dvidas que a estrutura programtica de uma constituio, onde por vezes avultam
pedaos de utopia concreta, implica srios riscos, o principal dos quais o do esvaziamento
da sua fora normativa perante a dinmica social e poltica. Todavia, o processo e a forma s
tm sentido, num Estado Democrtico, quando relacionados com um certo contedo. Da que
uma lei fundamental no possa ser completamente assptica sob o ponto de vista substantivo.
Por outro lado, subjacente constituio como instrumento de governo est a ideia liberal da
absoluta separao Estado-sociedade com o corolrio do Estado mnimo: a constituio limita-
se a funes de organizao e de processo da deciso poltica (constituio do Estado liberal) e
abstm-se de intervir na res publica (a sociedade civil). A ideia de liberdade que se agita contra
a pampo-liticizao constitucional , de novo, uma liberdade pr-estadual, que parece
esquecer quer a existncia de poderes fcticos de domnio a nvel da sociedade civil, quer o
facto de o Estado mnimo e a constituio que o conforma no serem necessariamente os mais
livres.
Sem minimizar os problemas suscitados pela ideia do Estado universal hegeliano ou pelos novos Leviathans (o
temor do General Dr. Von Staat de Thomas Mann) e quaisquer que sejam as objeces concepo do Estado como
auto-organizao da sociedade a revolta contra uma constituio global normativa pode ser um meio encapuado
de defesa de um totalitarismo da sociedade. uma questo que a problemtica gramsciana da democratizao da
sociedade civil tem enfrentado e que a doutrina alem se v impotente para solucionar, se no partir da ideia de
ordenao diferenciada e concreta do Estado e da sociedade atravs da constituio e da lei. Cfr. K. HESSE,
Bemerkungen zur Problematik und Tragweit der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft, in Staat und
Gesellschaft, org. de W. BCKENFRDE, Darmstadt, 1976, p. 486. Na literatura italiana veja-se G. AMBROSINI,
Costituzione e societ, in Storia d'Italia, Vol. I, Turim, pp. 2032 ss; P. INGRAO, Interclassismo CD e nuovi
rapporti tra Stato e societ nelle crisi italiana, in Critica Marxista, 1973, n. 2; FROSINI, Costituzione e societ civile,
Milano, 1975.
Alm disto, parece hoje insustentvel querer continuar a lidar com um conceito de constituio
referido exclusivamente ao Estado. O problema fundamental no est em contrapor uma
constituio como instrumento de governo a uma constituio como lei da sociedade e do
Estado, mas sim em saber a justa medida que uma lei
82
constitucional pode ser uma ordem fundamental da res publica (constituio republicana) sem
se converter num instrumento totalizador, integracionista e identificador de concepes
unidimensiona-lizantes do Estado e da sociedade
27
.
c)A constituio como um (LUHMANN)
conjunto de convergncias negativas
Partindo de um conceito apriorstico de constituio a constituio liberal-burguesa do sculo
xix e integrando a lei constitucional numa teoria sistmica funcionalisticamente orientada,
chega-se concluso de que o sentido e funo da Constituio estabelecer negaes
explcitas, negaes de negaes, limites e impedimentos. S uma compreenso de
constituio formal e ordenadora serve para se reduzir a complexidade do sistema, assegurando
a satisfao das necessidades de ordenao. Trata-se, de novo, de uma teoria cujo pressuposto
ideolgico a sociedade tecnocrtica capitalista e cujo pressuposto terico uma teoria
sistmica funcionalmente orientada. A excluso de qualquer contedo material e a expulso de
elementos sociais (como direitos e princpios da constituio econmica), considerados
disfuncio-nalmente operantes, so incompatveis com o texto constitucional de um Estado
democrtico socialmente orientado como o portugus
M
2. A teoria materialista da constituio: entre a formalizao e o economismo
Os pontos de partida das principais teorias da constituio pre-tensamente inspiradas pela
doutrina marxista so os seguintes:
27
Entre ns, ver, recentemente, JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, p. 16 s, que se refere justamente ao
progressivo alargamento das intenes constitucionais nas constituies portuguesas e constata que a constituio,
em vez de se identificar com a mera organizao do poder atinge sectores da sociedade enquanto reciprocamente
implicantes com o Estado. Cfr., tambm, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 36,
que realam a natureza da constituio como lei fundamental da sociedade.
28
Ultrapassaria os horizontes de uma introduo ao direito constitucional a discusso detalhada destes conceitos de
constituio (cfr. para isso, o nosso livro Constituio dirigente e vinculao do legislador, Coimbra, 1982, p. 79 ss).
Como se diz no texto, as teses em referncia assentam num background histrico-espiritual que julgamos inaceitvel
para um conceito de constituio cons-titucionalmente adequado: o Estado autoritrio (bismarkiano e nazi no caso de
FORS-THOFF) e o Estado tecnocrtico-capitalista no caso de LUHMANN.
(a) anlise scio-econmica da sociedade e problematizao das condies possibilitadoras de
constituies com contedo democrtico, socialmente emancipador; (b) anlise da funo da
constituio na sociedade capitalista avanada. Tendo em conta estas duas dimenses,
possvel descortinar diversas orientaes na teoria materialista da constituio.
a) A constituio como frum
A constituio (deve ser) uma ordem-quadro de compromisso democrtico, aberta
possibilidade de transferncia social, isto , um frum (SEIFERT) no qual possa haver espao
para as confrontaes polticas e sociais e para uma poltica alternativa de desenvolvimento
socialista da sociedade.
Trata-se, pois, de propor uma ordem constitucional aberta que, embora no renuncie
positividade constitucional de alguns valores, deve sobretudo conceber-se como um frum
democrtico de confrontaes, eventualmente conducentes a momentos socialmente man-
cipadores. Se bem se compreende, a ideia de frum aponta para uma tendencial
desmaterializao e formalizao do texto constitucional e para um reforo da abertura
democrtico-processual. As consequncias desta perspectiva no so totalmente aceitveis: a
constituio reconduz-se a um consenso esttico e formal, rebelde tirania dos valores, a
um mero espao de luta que, tal como est aberto a evolues socialmente emancipadoras,
tambm no pode impedir evolues socialmente conservadoras. Com isto acaba-se no
positivismo sociolgico, legitimador da imposio dos valores transportados pelas foras
dominantes, sem qualquer garantia dos princpios bsicos de justia que devem informar os
textos constitucionais
29
.
b) A constituio como compromisso poltico
Tendo como ponto de referncia a Grundgesetz de Bonn, alguns autores reconduzem esta Lei
Fundamental a um compromisso poltico entre os grupos sociais que participaram na sua feitura.
A constituio surge, precisamente, como um armistcio entre classes sociais com o fim de
possibilitar uma luta sem confrontaes fsicas violentas. No
29
Cfr., sobretudo, J. SEIFERT, Haus oder Frum. Wertsystem oder offene Verfassungsordnung, in HABERMAS
(org.), Stichworte zur Geistigen Situation der Zeit, Frankfurt/ M, Vol. I, 1980.
que respeita ao movimento operrio, a lei fundamental oferece um espao de aco poltica e a
consequente possibilidade de transformao da sociedade classista, sem recurso violncia. Da
a contradio de qualquer constituio burguesa: , simultaneamente, um dos meios mais
importantes para a estabilizao da sociedade e um instrumento da sua prpria transformao
(ABENDROTH)
30
.
A ideia de constituio como simples armistcio despreza uni-lateralmente alguns momentos
materiais emancipadores e infra-valoriza o problema da legitimidade material de qualquer
texto constitucional.
a) A constituio como ordem jurdica fundamental, material e aberta de uma comunidade
(HESSE)
Uma das concepes que parece lograr mais sufrgios na moderna juspublicstica aquela que
pretende conciliar a ideia de constituio com duas exigncias fundamentais do Estado Demo-
crtico Constitucional: (1) a legitimidade material, o que aponta para a necessidade de a lei
fundamental transportar os princpios materiais caracterizadores do Estado e da sociedade; (2) a
abertura constitucional, porque, no obstante a constituio ser uma ordem material, ela deve
possibilitar o confronto e a luta poltica dos partidos e das foras polticas, portadoras de
projectos alternativos de realizao dos fins constitucionais. Embora no deva restringir se a um
intrumento de governo ou a uma simples lei do Estado, tambm no deve arrogar-se ser
uma lei de totalidade social, codificando exagera-damente os problemas constitucionais. Se
a constituio se destina regulamentao de relaes de vida historicamente cambiantes ela
deve ter um contedo temporalmente adequado, isto , um contedo apto a permanecer dentro
do tempo. Caso contrrio, pode pr em perigo a sua fora normativa e sujeitar-se a
constantes alteraes.
A teoria da constituio a que se referem as consideraes anteriores tem sido desenvolvida na Alemanha Federal por
K. HESSE. Cfr. Grundzuge des Verfassungsrechts, pp. 3 ss.
Acentuando a dimenso de abertura sugerida por HESSE, alguns autores, como P. HBERLE tm desenvolvido o
problema servindo-se como
30
Cfr., sobretudo, ABENDROTH, Das Grundgesetz, 3." ed., Pfllingen, 1972, p. 105; Arbeiterklasse, Staat und
Verfassung, Frankfurt/ M, 1974, pp. 230 ss.
arrimo metodolgico, do pensamento de possibilidade ou de alternativa do racionalismo crtico e da ideia de
legitimao processual desenvolvida por outros autores e que ainda hoje domina a juspublicstica americana.
Todavia, o resulta da construo de HBERLE a constituio como processo no uma teoria normativa
aberta, mas uma teoria deslizante, onde quase se dissolvem as fronteiras entre realidade constitucional e realidade
inconstitucional Cfr. HBERLE, Verfassung ais ffentlicher Prozess, Berlin 1978. Para maiores desenvolvimentos
cfr. o nosso livro Constituio Dirigente, pp. 90 ss. Num sentido diferente, cfr. a tese de LUCAS PIRES, A Teoria da
Constituio de 1976, p. 50 ss. Por ltimo, cfr. a excelente "revisita" desta problemtica em P. LUCAS VERDU,
Estimativa y Poltica, p. 40 ss.
A teoria em referncia condensa algumas das dimenses mais importantes dos documentos
constitucionais, mas a exigncia da abertura em nome da democracia pode conduzir a um
relativo esvaziamento da funo material de tarefa da constituio e conduzir
desconstitucionalizao de elementos legitimadores da ordem constitucional (constituio
econmica, constituio do trabalho, constituio social, constituio cultural).
b) A constituio como um conjunto de normas constitutivas para a identidade de uma ordem
poltica e social e do seu processo de realizao (BUMLIN)
As objeces referidas em ltimo lugar justificam que se faa meno (embora abreviada) de
uma outra corrente que, sem esquecer a historicidade do direito constitucional e a necessidade
de evitar um perfeccionismo constitucional (a constituio como estatuto detalhado, sem
abertura), aponta para o carcter de tarefa e projecto da lei constitucional. Esta ordena o
processo da vida poltica e fixa limites s tarefas do Estado e da comunidade; mas tambm um
documento prospectivo na medida em que formula os fins sociais mais significativos e
identifica o programa da aco constitucional
31
.
31
Um dos autores que tem insistido nestes aspectos o juspublicista suo R. BUMLIN. Os pontos fundamentais das
suas teorias so devidamente valorados ao longo do presente curso, embora a nossa concepo de historicidade
constitucional e adequao temporal seja um pouco diferente da do autor em referncia. Cfr., BUMLIN, Lebendige
oder gebndigte Demokratie, Basel, 1978, pp. 80 ss. Acentuando a ideia de constituio como plano de
conformao social plano dos planos , cfr. N. ACHTERBERG, Die Verfassung ais Sozialgestaltungplan, in
Festschrift fiir U. Scupin, cit., p. 293 ss.
86
O carcter programtico das leis e sobretudo das constituies merece srias reticncias aos paradigmas ps-
modernos. A acentuao das ideias liberais conduz tambm enfatizao "processual" dos documentos consti-
tucionais. Entre ns, a radicalizao teortica dos dois tipos bsicos de constituio constituio programa e
constituio processo ver-se- em LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976. A Transio Dualista, Coim-
bra, 1988, p. 68 ss.
CAPITULO 4
O PROCESSO ESPECIFICAMENTE ESTRUTURANTE PODER
CONSTITUINTE
E PACTO FUNDADOR
Sumrio
A) PROBLEMTICA DO PODER CONSTITUINTE
1. O poder constituinte como problema met dico de normao
2. Poder constituinte e impulso constituinte
3. Poder constituinte e densidade de regulao adequada
4. Poder constituinte e procedimento justo
5. Poder constituinte e legitimidade da constituio
B) TEORIA DO PODER CONSTITUINTE
I A teoria clssica do poder constituinte
1. A formulao de SIEYS
2. Caractersticas do poder constituinte
3. Poder constituinte originrio e poder constituinte derivado
4. A natureza jurdica do poder constituin te
4.1. O poder constituinte como puro facto
4.2. A juridicidade do poder constituinte orginrio
II O titular do poder constituinte e o problema da soberania
1. Teorias contratualista s
2. Teorias democrticas
a) Teoria da soberania naciona l
b) Teoria da soberania popular
3. A teoria do Estado
4. Teoria da soberania popular e constituio real
5. Soberania popular na Constituio Portuguesa de 1976
6. Nao-estado como agentes de mediao e instrumentos de simbolizao
C) O PROBLEMA DA METDICA CONSTITUINT E
1. Poder constituinte material e poder constituinte formal
2. Reserva de constituio
3. Programa fim e programa condicional
4. Contedo essencial e desenvolvimento constitucional
D) O PROBLEMA DA LEGITIMIDADE DA CONSTITUIO
I A constituio como "reserva de justia" II O problema da legitimidade da constituio
1. Legitimidade da constituio
2. Concepo tradicional de legitimidade
3. Fundamentao objectivo-valorativa da legitimidade
III A legitimidade numa sociedade aberta pluriclassista
1. Legitimidade atravs de competncias e procedimentos
2. Legitimidade atravs do consenso
IV Os limites do poder constituinte
1. Os dados sociolgicos, an opolgicos e culturais tr
a) Dados "reais" e "naturais"
b) Dado antropolgico
c) Dados institucionais
d) Imagens do homem) Fins da comunidade
f) Sentimento jurdico
g) Experincia de valores
2. A supraconstitucionalidade autogenerativa
3. A dimenso utpico-constituinte
E) O PROCEDIMENTO CONSTITUINTE
I A legitimao atravs do procedimento II As formas do procedimento constituinte
1. Procedimento constituinte directo e ento constituinte representativo procedim
1.1. Procedimento constituinte directo
1.2. Procedimento const uinte representativo it
1.3. Procedimento misto
2. Procedimento constituinte monrquico
III Juzo sobre as formas procedimentais constituintes: referendo e plebiscito
A c Bi PODER CONSTITUINTE E TEORIA DO PODER CONSTITUINTE
ACOSTA SANCHEZ, J. Teoria dei Estado y Fuentes de Ia Constitucion, Cordoba,
1989. BARACHO, J. A. O. "Teoria Geral do Poder Constituinte", RbrEP, n. 52 , (1981)
p. 7 ss. BREUER, S. "Nationalstaat und Pouvoir Constituam bei Sieys und Cari
Schmitt", ARSP, 1984, p. 494 ss. BCKENFRDE, E. W. Die Verfassunggebende des Volkes Ein Grenzbegriff
des Verfassungsrechts, Berlin, 1986.
A Cincia do Direito Constitucional 89
BRASSO, P. "Potere Costituente", in Ene. delDiritto, Vol. XXXIV (1985).
BURDEAU, G. Trait de Science Politique, Vol. IV, p.181 ss.
COLOMBO, P. '"Riforma legale' e 'potere constituinte' nelle constituzione rivo-
luzionarie francesi", in II Poltico, 10 (3/1985), p. 461. HOFMANN, H. Legitimitt und Rechtsgeltung, Berlim, 1977. LUQUE, L. A.
Democracia Directa y Estado Constitucional, Madrid, 1977. MIRANDA, J. A Constituio de 1976, p. 75 ss. Manual, II, p.
403 ss.
MORTATI, C. "Le Constituente", in Scritti, Vol. I, p. 341 ss. MURSWIEK, D. Die Verfassungsgebende Gewalt nach dem
Grundgesetz fiir die
Bundesrepublik Deutschland, Berlim, 1978. TOSCH, E. Die Bindung des Verfassungsnderden Gesetzgebers an den Willen
des historischen Verfassungsgebers, Berlim, 1979. VEGA, P. La Reforma Constitucional y Ia problemtica dei Poder Consti-
tuyente, Madrid, 1985.
C e D e E) METDICA CONSTITUINTE, LEGITIMIDADE DA CONSTITUIO E PROCEDIMENTO
CONSTITUINTE
BUCHELT, J. Der Begriffdes Referendums und seine Bedeutungfiir die politische
Praxis, Hamburg 1970.
LUQUE, L. A. Democracia Directa y Estado Constitucional, Madrid, 1977. MIRANDA, J. Manual, II, p. 403 ss. QUERMONE, J.
L. "Le referendum. Essai de typologie prospective", in RDPSP,
3/1985, p. 576 ss. ULERI, P. "Le forme di consultazione popolare nelle democracia: una tipo-
logia", in RISP, XV, (2/1985), p. 205 ss. WRTENBERGER, Th. Zeitgeist und Recht, Tubingen, 2
a
ed., 1991.

r
A I PROBLEMTICA DO PODER CONSTITUINTE
No presente captulo vai discutir-se um problema nuclear no s do direito constitucional mas
de todo o direito. E no se trata apenas de um problema de direito. Aqui vm convergir
numerosos e complexos problemas que, desde h muito, constituem uma autntica crux dos
cultores da filosofia do direito, da teoria Estado, da cincia poltica e da sociologia. As questes
da origem do Estado, do ordenamento jurdico, da fundamentao do poder poltico, das
revolues, dos governos de facto, das fontes de direito, so, entre muitos outros, alguns dos
temas que costumam ser discutidos e repensados quando se aborda a problemtica do poder
constituinte. Tentar-se-o aflorar certos tpicos dentro das balizas da teoria da constituio,
sendo certo que outros muito importantes e estreitamente relacionados com o nosso problema
obtero melhor tratamento na teoria geral do Estado e do direito e na introduo ao estudo do
direito.
1. O poder constituinte como problema metdico de normao
O poder constituinte, como o prprio nome indica, visa "constituir", "criar", "positivar", normas
jurdicas de valor constitucional. Por isso se diz que problemtica do poder constituinte est
subjacente uma questo metdica de regulao jurdica. Atravs de normas jurdicas aqui
"pressupostas" como normas superiores pode ou no influenciar-se uma determinada
situao social, conformando activa, consciente e rectamente a sociedade, criando-se relaes de
confiana entre os cidados, legitimando-se expectativas de comportamentos e fundamentando-
se pretenses individuais e colectivas?
Como se trata da criao de normas constitucionais, o problema de uma regulao jurdica
responde a uma necessidade de mudana e desenvolvimento poltico e jurdico. Se uma situao
social negativamente valorada em relao a uma outra situao considerada como possvel e
desejvel deve ou no, atravs de normas, alterar-se a situao existente? A resposta a esta
interrogao coloca a problemtica do poder constituinte no plano da metdica de regulao:
pretende-se a
92
revelao intencional de regras e princpios jurdicos (= normas jurdicas) atravs da
objectivao de um contedo jurdico, recorrendo a certas formas e procedimentos.
2. Poder constituinte e impulso constituinte
A revelao intencional de novas regras jurdicas bsicas para a sociedade , sobretudo a nvel
constituinte, condicionada por confrontaes, consensos, dissensos e compromissos polticos e
sociais. Con-sequentemente, a objectivao de novos contedos jurdicos liga-se a uma questo
de poder. Entidades pluriformes, heterogneas e dinmicas da sociedade, como partidos, grupos,
associaes, confisses religiosas, meios de informao, foras militares a "constituio
material" , desencadeiam um impulso que conduz um poder o poder constituinte a
manifestar-se e a actuar normativamente. O "movens" deste poder constituinte ser, muitas
vezes, uma revoluo.
Note-se, porm, que o impulso constituinte isto , o conjunto de motivos conducentes ao
exerccio de um poder constituinte no se reconduz necessariamente ideia de criao de
uma nova constituio. Pode ser suficiente uma "reforma", "reviso" ou "emenda" da
constituio existente. Em qualquer dos casos, pe-se o problema da justeza do grau de
regulao: necessrio utilizar, para a objectivao de novos contedos jurdicos, instrumentos
de revelao formais situados no grau ou escalo hierarquicamente superior das normas
jurdicas (normas constitucionais)?
3. Poder constituinte e densidade de regulao adequada
Obtida a resposta quanto necessidade e justeza do grau de regulao do poder constituinte
depara-se um outro problema metdico: saber se o esquema de regulao deve ser
perfeccionista, isto , longo, pormenorizado, casustico, ou, pelo contrrio, deve ser aberto,
fragmentrio, generalizante? Por outras palavras: ao fazer-se uma constituio uma vez
admitida que ela necessria e a lei constitucional o estalo normativo adequado impe-se
ainda iluminar este problema: qual a densidade adequada de regulao constitucional? Quais as
matrias e qual o grau de concreo das mesmas ao optar-se pela sua insero no "texto"
constitucional? Foca-se aqui o problema, j atrs aflorado, da "extenso constitucional", e o pro-
blema da reserva de constituio que a seguir ser abordado.
O processo especificamente estruturante o poder constituinte 93
4. Poder constituinte e procedimento justo
A feitura de uma constituio por um poder constituinte suscita tambm o problema do
procedimento constituinte adequado. Uma constituio no uma deciso "one shot" de um
poder, ou seja, a constituio no se resume a um s acto editado pelo poder constituinte. H
toda uma sequncia procedimental, todo um caminho a percorrer, desde a convocao de
eleies para uma assembleia constituinte ou para um acto referendrio, at aprovao
juridicamente vinculativa do texto constitucional. Todo o complexo de actos - eleies,
discusses, redaces, votaes, aprovao, publicao necessrios para se chegar ao "acto
final" a constituio deve estruturar-se em termos justos (due process) e adequados. Neste
sentido se fala de legitimidade da constituio atravs do procedimento.
5. Poder constituinte e legitimidade da constituio
Subjacente pergunta "justa", "boa", "valiosa", a constituio criada pelo poder
constituinte? est o problema de saber se ela tem legitimidade, ou seja, se as solues
materiais e os seus projectos regulativos podem ser reconhecidos pela comunidade como
"intrinsecamente justos".
Este leque de questes ser retomado nas consideraes subsequentes. Comear-se- pela teoria
do poder constituinte.
B | TEORIA DO PODER CONSTITUINTE
I A teoria clssica do poder constituinte 1. A formulao de SIEYS
"Une constitution suppose, avant tout, un pouvoir constituant", escreveu SIEYS na Exposition
raisone des droits de Vhomme et du citoyen, lida ao Comit da Constituio, em 20 de Julho de
1789
1
.
1
Cfr., SIEYS, Prliminaire de Ia Constitution; reconnaissance et exposition raisonne des droits de Vhomme et du
citoyen, Paris, 1784, reproduzido em ZAPPERI (org.), crits politiques de Sieys, 1985, p. 192 ss.
Eis como ele colocava a questo: a soberania popular consiste essencialmente no poder
constituinte do povo. Os poderes criados pela constituio so poderes mltiplos e divididos,
mas todos, sem distino, so uma emanao da vontade geral, todos vm do povo, isto , da
Nao. E se o povo delega certas partes do seu poder s diversas autoridades constituintes, ele
conserva, no entanto, o poder constituinte. Conservando nas suas mos o poder constituinte, o
povo no est vinculado constituio. A Nao uma realidade natural que no pode estar
submetida a nenhuma constituio: "il suffit que sa volont paraisse pour que tout droit positif
cesse devant elle, comme devant la source et le maltre suprme de tout droit positif". A
distino feita por SIEYS entre poder constituinte & poderes constitudos parece uma verdade
evidente. No entanto, ela representa uma compreenso inteiramente nova do fenmeno
constitucional. Ao dizer-se que uma constituio supe um poder constituinte significa que ela
no um dado mas uma criao. O poder constituinte surge, assim, como uma espcie de
natura naturans, uma fora originria da nao que "organiza a organizao" do poder poltico
la
.
2. Caractersticas do poder constituinte
O poder constituinte, na teoria de SIEYS, seria um poder inicial, autnomo e omnipotente.
inicial porque no existe, antes dele, nem de facto nem de direito, qualquer outro poder. nele
que se situa, por excelncia, a vontade do soberano (instncia jurdico-poltica dotada de
autoridade suprema). um poder autnomo: a ele e s a ele compete decidir se, como e quando,
deve "dar-se" uma constituio Nao. um poder omnipotente, incondicionado: o poder
constituinte no est subordinado a qualquer regra de forma ou de fundo.
la
A relao do pouvoir constituant com o pouvoir constitu tem a sua analogia sistemtica e metdica na relao
natura naturans com a natura naturata. Cfr. C. SCHMITT, La Dictadura, Madrid, 1968, p. 188. SCHMITT recorda a
filosofia raciona-lista de SPINOZA, segundo a qual a natura naturans a energia criadora, a presena de Deus no
mundo, oposta natura naturata, objecto de cincia humana. Da que tambm PEDRO VEGA, La Reforma
Constitucional y la Problemtica dei Poder Constituyente, p. 28, observe que: "a fundamentao [do poder
constituinte] no jurdica, mas ontolgico-existencial". Deve realar-se que o "background" social e poltico da
gnese do poder constituinte no constitucionalismo americano apresenta especificidades notveis relativamente aos
pressupostos scio-polticos europeus. Cfr. informaes pormenorizadas em ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado y
Fuentes de la Constitucion, p. 368 ss. Cfr. tambm PASQUINO, "Emmanuel Sieys, Benjamin Constant
3. Poder constituinte originrio e poder constituinte derivado
SIEYS distinguiu entre poder constituinte e poderes constitudos. H, porm, um poder o
poder de modificar a constituio em vigor segundo as regras e processos nela prescritos que
tambm considerado como constituinte, embora, por outro lado, ele seja institudo pela prpria
constituio
2
. Este poder poder constituinte derivado, poder de reviso, poder constituinte
em sentido imprprio distingue-se do poder constituinte originrio. Este ltimo seria um
poder que residia sempre na Nao (e no apenas nos momentos de criao de uma
constituio), permanecendo fora da constituio (lei constitucional). Nenhum poder de reviso
o poder regular; em nenhum rgo e em nenhum poder da constituio podemos encontrar a
sua conformao poltico-jurdica. Permanecendo fora e sobre a constituio, compreende-se
que ele no seja um poder vinculado pela constituio. Os poderes constitudos movem-se
dentro do quadro constitucional criado pelo poder constituinte. O poder de reviso
constitucional , consequentemente, um poder constitudo tal como o poder legislativo.
Verdadeiramente, o poder de reviso s em sentido imprprio se poder considerar constituinte;
ser, quando muito, "uma pardia do poder constituinte verdadeiro"
3
. Esta era a tese
revolucionria, perfeitamente adequada ao carcter inicial, autnomo e incondicionado do poder
constituinte. Ela coloca--nos perante o problema de saber se, para se exercer o poder consti-
tuinte, ser necessrio desencadear-se uma revoluo, golpe de estado, desagregao social, ou
se o poder constituinte pode manifestar-se tambm em perodos de normalidade social. Todavia,
neste caso, mal se concebe que o fenmeno da criao constitucional se produza fora dos
esquemas constitucionais existentes, o que logicamente nos afasta
et le 'Gouvernment des modernes', contribution l'histoire du concept de reprsenta-tion politique", in RFSP, 2/1987,
pp. 214 ss; C. CLAVREUL, "Sieys et Ia gense de Ia reprsentation moderne", in RFTJ, 6/1987, p. 45 ss.
2
Cfr. STEINER, Verfassunggebung, cit., p. 194.
3
Cfr. BURDEAU, Trait de Science Politique, Vol. II. cit., p. 204; PEDRO VEGA, La Reforma Constitucional y Ia
Problemtica dei Poder Constituyente, Madrid, 1985, p. 60; ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado y Fuentes de Ia
Constitucin, p. 601; P. COLOMBO, '"Riforma Legale' e 'Potere Costituente' nelle Costituzione Rivoluziona-rie
Francesi", in // Poltico, 1985, pp. 461 ss. Cfr. tambm ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale delle fonti dei diritto,
1984, p. 99 ss., que refere a caractersticas do poder constituinte extraordinariedade, irrepetibilidade, consumao
uno actu, no repritisnabilidade.
96
das caractersticas assinaladas ao poder constituinte originrio. Acresce que, se o poder
constituinte reside sempre na Nao e dada a impossibilidade de a Nao se reunir para criar leis
constitucionais, como configurar o exerccio do poder constituinte a no ser atravs de
representantes? Esta dupla ordem de consideraes necessidade de insero do poder
constituinte dentro dos esquemas polticos normais e necessidade de o conciliar com o sistema
representativo levou o prprio SIEYS defesa de um jury constitutionnaire ao qual competi-
ria modificar o estatuto constitucional
4
.
4. A natureza jurdica do poder constituinte
As caractersticas assinaladas ao poder constituinte levaram igualmente a doutrina
positivista negao do carcter jurdico do poder constituinte originrio e a reivindicar o
manto de juridicidade apenas para o poder constituinte derivado, situado dentro da constituio.
Isto obriga-nos a tocar um outro ponto: a natureza jurdica ou de facto do poder constituinte e o
problema conexo da teorizao jurdica das revolues.
4.1. O poder constituinte como puro facto
Para uma primeira orientao, os movimentos revolucionrios e os golpes de estado no se
realizam de acordo com os princpios jurdicos ou regras constitucionais. O poder constituinte
cair nas mos do mais forte e no ser outra coisa seno uma manifestao de fora
4a
.
A revoluo concebe-se como um "facto patolgico"
5
, como um fenmeno "fora do direito",
sendo lgico que todos os factos preparatrios de uma constituinte, as imediatas manifestaes
do poder
4
Tal como na formulao da teoria do poder constituinte, tambm aqui ficaram clebres as palavras de SIYES; "// n
'existe pas de constitution sans garantie; point de garantie sans gardien... II faut viter les dbordements du pouvoir
constituam et le retour priodique des reformes totales". Cfr., por ltimo, JEAN-DENIS BREDIN, SIYES, La cl de Ia
Rvolution franaise, Paris, 1988, p. 544.
4a
Uma exposio clara desta concepo ver-se- em CARR DE MALBERG, Con-tribution, cit., Vol. II, p. 496. Entre
ns cfr., por ltimo, MIGUEL GALVO TELES, "A Revoluo Portuguesa e a Teoria das Fontes de Direito", in M.
BAPTISTA COELHO (org.), Portugal e o Sistema Poltico e Constitucional, 1989, p. 575 ss.
5
Assim, SANTI ROMANO, Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, 1974, p. 222.
constituinte originrio se situam no terreno do pr-jurdico. O direito nasceria em sincronia com
a prpria constituio.
Esta tese, tpica do positivismo
6
, ainda hoje tem os seus defensores. O poder constituinte
continua a ser visualizado como um acto revolucionrio que, criando um novo fundamento legal
para o Estado, opera uma ruptura jurdica em relao situao anterior quando muito, diz-se, o
poder constituinte reclamar um ttulo de legitimidade, mas no a cobertura da legalidade. O
poder constituinte ser legtimo a partir de determinadas ideias polticas, mas no a partir do
prisma da legalidade. E a legitimidade de um acto constituinte no uma qualidade jurdica;
uma qualidade ideolgica a sua concordncia com determinadas ideias polticas
7
.
Esta orientao positivista est h muito rebatida e rebatida foi entre ns em termos
impressivos: ... o que impede j hoje, e em geral, que se confunda a juridicidade com a
legalidade, o direito com a lei, impe-se com forte maioria de razo perante uma legalidade
emergente do processo revolucionrio
8
. Alm disso, uma revoluo, no seu triplo papel
9
, de
legitimao (valor da revoluo, como fonte de direito), de interpretao hermenutica
(condio de pr-compreenso das fontes revolucionrias e valor e quadro dos valores dos
projectos revolucionrios), e de dimenso institutiva (pretenso de validade), aproxima-se
funcionalmente de uma "fonte de direito".
4.2. A juridicidade do poder constituinte originrio
10
Num sentido diverso se orientam os autores que no aceitam que uma revoluo seja, por
definio, um simples facto antijurdico. A revoluo ser um facto antijurdico, ou melhor,
antilegal, em relao ao direito positivo criado pela ordem constitucional derrubada, mas isso
no impede a sua classificao como movimento ordenado e regulado pelo prprio direito. Ao
estabelecerem uma ordem jurdica
6
Sobre a formulao da doutrina positivista alem a propsito da origem revolucionria e da legitimao da
Constituio de Weimar, cfr. especialmente THOMAS WRTENBERGER Jun., Die Legitimitt staatlicher Herrschaft,
Berlin, 1973, p. 253 ss. Por ltimo, cfr. MIGUEL GALVO TELLES, "A Revoluo Portuguesa", cit., p. 578.
7
BADURA, "Verfassung", in Evangelisches Staatslexikon.
8
Cfr. CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito, cit., p. 222.
9
Cfr. MIGUEL GALVO TELES, "A Revoluo Portuguesa", cit., p. 604.
10
Cfr. BURDEAU, Trait, cit. p. 216 e 528 ss; SANTI ROMANO, Frammenti, cit., p. 224; BARILE, Scritti di Diritto
Costituzionale, Padova, 1967, p. 597.
nova, as revolues no se propem transformar situaes de facto em situaes de direito;
visam, sim, substituir uma ideia de direito por outra ideia de direito aquela que informa ou
inspira as foras revolucionrias. De acordo com estas premissas a revoluo no rompe com
o direito antes transforma a substncia do direito
n
, certos autores defendem a possibilidade e
necessidade de teorizao jurdica das revolues
12
e do poder constituinte originrio,
considerado como acto revolucionrio. Neste sentido se afirma tambm que o acto
revolucionrio uma "fonte de direito" na medida em que traz consigo um projecto a que atribui
vinculatividade (que excede o movimento e organizao revolucionrios) e na medida em que
cria rgos a quem confere o poder de criar direito (MIGUEL GALVO TELES).
II O titular do poder constituinte e o problema da soberania
Ao referirem-se as caractersticas clssicas do poder constituinte aludiu-se sua natureza de
poder inicial, nele residindo, por excelncia, o poder soberano. A questo do titular do poder
constituinte originrio indissocivel, na prtica, da questo do titular da soberania. Soberano
o poder que cria o direito; soberano o poder que "constitui a constituio"; soberano titular
do poder constituinte. E isto quer quanto ao poder constituinte originrio quer tanto ao poder
constitutivo derivado
13
. Mas quem o titular desse poder? Procuremos captar as diversas
respostas num sumrio enquadramento histrico.
11
Em sentido prximo das consideraes do texto, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 403 ss; e MIGUEL GALVO
TELES, "A Revoluo Portuguesa e a Teoria das Fontes de Direito", cit., p. 561 ss.
12
Cfr. BURDEAU, Trait, cit., p. 582 ss; CASTANHEIRA NEVES, ob. cit., p. 10 ss. MIGUEL GALVO TELES, "A
revoluo...", cit., p. 561 ss.
13
Cfr. K. LEWENSTEIN, Teoria de Ia Constitucin, cit., p. 172: "se possvel exprimir o problema da situao do
pouvoir constituam em forma de mxima, poderia dizer-se: soberano aquele entre os detentores do poder, que
decide sobre a reviso constitucional". Em termos incisivos, cfr., por ltimo, J. ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado
y Fuentes de Ia Constitucin, p. 605: "A chave da teoria da Constituio no , pois, um binmio, antes assenta numa
trilogia: poder soberano, poder constituinte e poderes constitudos".
1. Teorias contratualistas
14
Na Idade Mdia, podemos descortinar duas orientaes: uma, que continua a tradio
romanstica da Lex Regia (de acordo com a qual o povo teria transferido todo o seu poder para o
imperador) e que faz apelo soberania popular; outra, que justifica o princpio monrquico e se
funda na concepo teocrtica do direito divino.
A primeira orientao alicerava-se, teoricamente, na ideia de um pactum entre o senhor e o
povo, oscilando as construes doutrinais entre a figura da translatio (em virtude da qual se
efectuava a transferncia do poder para o senhor, tornando-se este maior populo) e a figura da
concessio (de acordo com a qual o povo fazia uma concesso do poder ao senhor, mas no
abdicava da titularidade do poder poltico). Neste ltimo caso, no era o senhor que se tornava
maior populo, mas era o povo que continuava na posio de maior prncipe.
A teoria do direito divino pretende, ao contrrio, justificar a existncia de um vicrio de Deus no
plano temporal. Todo o poder vem de Deus (S. Paulo, Epstola aos Romanos: non est enim
potestas nisi a Deo), sendo o rei titular ilimitado e exclusivo do "poder por graa de Deus".
2. Teorias democrticas
1S
a) Teoria da soberania nacional
Nos fins do sculo XVIII, ganham significativa prevalncia as teorias favorveis soberania do
povo. Aqui, costume distinguir entre teoria da soberania nacional e teoria da soberania
popular. Segundo a teoria da soberania nacional a Nao, como complexo
14
Uma exposio das teorias contratualistas ver-se- em BURDEAU, Trait, Vol. IV, cit., p. 47 ss; J. ACOSTA
SANCHEZ, Teoria dei Estado, cit., p. 368 ss. A se discute se a ideia pactum subjectionis mediante o qual os
governados consentiam na transferncia da autoridade poltica para os governantes ou no de inspirao
democrtica. Parece-nos claro o carcter recuado da ideia do pactum subjectionis perante as teorias (Locke, Grotius,
Rousseau) do pactum societatis : a teoria do contrato social no se reconduz a um simples esquema contratual de
governo, celebrado entre o povo e o senhor, em que o povo negoceia a obedincia ao poder; visa, sim, fundar o
prprio poder no povo e consider-lo, para todos os efeitos, como inalienvel. Cfr., entre ns, A. M. HESPANHA,
Histria das Instituies, p. 304 ss, 313 ss.
15
Uma exposio pormenorizada das teorias da soberania popular e da soberania nacional ver-se- em CARR DE
MALBERG, Contribution, Vol. II, p. 152 ss.
indivisvel, que titular da soberania. Trata-se de uma ideia sucessivamente aceite pelas vrias
constituies portuguesas: "A soberania reside essencialmente em a Nao" (artigo 26. da
Constituio de 1822); "A soberania reside essencialmente em a Nao da qual emanam todos
os poderes polticos" (artigo 33. da Constituio de 1838); "A soberania reside essencialmente
em a Nao" (artigo 5. da Constituio de 1911); "A soberania reside em a Nao" (artigo 71.
da Constituio de 1933).
b) Teoria da soberania popular
A teoria da soberania popular concebe a titularidade da soberania como pertencendo a todos os
componentes do povo, atribuindo a cada cidado uma parcela de soberania. uma teoria que se
reconduz a Rousseau: "Ora, o soberano, sendo formado somente pelos particulares que o
compem ..." (Livro I, Tit. II, Cap. VII); "Suponhamos que o Estado seja composto por 10 000
cidados ... Cada membro do estado s tem, por sua parte, a dcima-milsima parte da
autoridade soberana ..." (Livro III, Cap. I).
3. A teoria do Estado
A teoria da Nao (teoria tipicamente francesa) distingue-se da doutrina germnica da soberania
do Estado. Para esta teoria, o povo apenas um elemento, um rgo do estado (os outros
elementos seriam, na conhecida teoria dos trs elementos, de G. JELLINEK, O poder e o
territrio). Se para a teoria da soberania nacional, o Estado a forma jurdica da Nao, para o
pensamento poltico alemo o Estado exigem por si mesmo, e revelando-se como uma ordem
moral e jurdica objectiva, que no depende nem da vontade dos homens nem do povo. Segundo
a teoria da Nao, poder-se-ia dizer que o povo possui o Estado; na teoria do Estado, seria o
Estado a possuir o povo
16
. uma
16
As diferenas entre a teoria da Nao e a teoria do Estado quanto ao problema da soberania so salientadas por H.
QUARITSCH, Staat und Souveranitt, Frankfurt/M, 1970, p. 471, e G. LEIBHOLZ, Problemas Fundamentales de Ia
Democracia Moderna, Madrid, 1971, p. 97 ss. Para uma crtica das doutrinas que configuram o povo como "rgo"
de Estado cfr. CRISAFUIXI, "La sovranit popolare nella costitu-zione italiana", in Studi in onore de V. E. Orlando,
Padova, 1955 (= CRISAFULLI, Stato, Popolo, Governo, Milano, 1985, p. 94 ss). Sobre os problemas da construo
teortica do Estado, veja-se, por ltimo, P. PERNTHALER, Allgemeiner Staatslehre und Verfassungslehre, 1986.
teoria tributria, em grande medida, do idealismo objectivo hegeliano. Aqui o Estado adquiria
independncia e personalidade prprias, onde, subordinadamente, se considerava enquadrado o
prprio povo. Isto foi notado por Marx: "No o povo alemo que possui o Estado, mas o
Estado que possui o povo"
n
.
4. Teoria da soberania popular e constituio real
As teorias da Nao e do Estado e, at, da soberania popular, na sua veste rousseuniana,
dificilmente poderiam adequar-se s ideias subjacentes noo de constituio real ou de
constituio material.
O sujeito da constituio real e, consequentemente, do poder constituinte, so as foras polticas
dominantes numa sociedade. O povo no seria uma pura justaposio de indivduos ou um
corpo socialmente homogneo mas uma estrutura socialmente plural e heterognea. Atrs do
conceito de povo como massa nica e homognea, ocultar-se-iam determinadas classes, poltica
e economicamente dominantes. Nesta perspectiva que uma perspectiva tpica das
corrententes marxizantes e de algumas teorias sociolgicas , o
17
A teoria do Estado continuou a influenciar a doutrina publicstica muito para alm do idealismo hegeliano. E, no
caso concreto, da insero do povo no Estado, com consequncias nefastas. ROUSSEAU havia proposto no Contrato
Social que antes de se "examinar o acto pelo qual um povo um povo; porque este acto, sendo necessariamente
anterior a outro, o verdadeiro fundamento da sociedade" (Cfr. Contrato Social, Livro I, Cap. V). Ora, ao contrrio
da proposta de Rousseau, a teoria do Estado , ou melhor, a teoria jurdica do Estado no seu znite positivista-
normativista (KELSEN), acabaria por reduzir o povo soberano a um elemento do Estado. Na Teoria Geral do Direito e
do Estado, KELSEN, num pargrafo sugestivamente intitulado "O povo do Estado", "juridifica" o povo a ponto de o
considerar simplesmente um sistema de actos individuais, determinados pela ordenao jurdica do Estado". Cremos
que desta "reduo jurdica de povo" padece o trabalho de JORGE MIRANDA, "Sobre a Noo de Povo em Direito
Constitucional", in Estudos de Direito Pblico em honra do Professor Marcello Caetano, Lisboa, 1973, p. 205 ss:
"Pois o povo no pode conceber-se seno como realidade jurdica ..." (p. 209); "o povo s existe atravs do Estado..."
(p. 210); idem, Manual de Direito Constitucional, Tomo III, p. 44, embora aqui se desenvolva tambm a ideia do
"povo como substrato humano do Estado". Distinguindo entre "Povo" ("Volk"), "Nation" (Nao) e "Povo do Estado"
(Staatsvolk), e definindo, juridicamente, o "povo do Estado" como a "globalidade de cidados" ou de "homens"
sujeitos a um poder estatal, cfr. ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre, 1988, p. 69; R. GRAWERT, "Staatsvolk und
Staatsangehrigkeit", in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, Vol. I, p. 667. No sentido do texto cfr., por
exemplo, PEDRO VEGA, La Reforma Constitucional y Ia Problemtica dei Poder Constituyente, p. 111.
titular do poder constituinte no seria o povo tout court, mas as foras polticas dominantes, isto
, as classes dominantes, definidas ao nvel econmico da sua relao de propriedade com os
meios de produo.
Para os autores adeptos de uma noo de constituio material, as foras polticas dominantes
podero no ser definidas pelo seu estatuto econmico. O "sujeito" do poder constituinte
encontrar-se-ia nos grupos mais ou menos amplos da populao, cujas orientaes reflectem e
so expresso de uma determinada estrutura e distribuio de foras e interesses. Esta estrutura
"pluriclassista" (GIANNINI) no se coaduna com a ideia de um poder constituinte pertencente ao
povo ou nao como entidades indiferenciadas
18
.
5. Soberania popular na Constituio Portuguesa de 1976
Diversamente das constituies anteriores fiis ideia de soberania nacional, a Constituio de
76 contm frmulas substancialmente inovadoras. Logo no artigo 1. fala de "Repblica
soberana baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular ..."; no artigo 2.
considera-se a Repblica Portuguesa um Estado Democrtico, baseado na soberania popular
"tendente ao aprofundamento da democracia participativa"; no artigo 3. proclama-se que a
"soberania, una e indivisvel, reside no povo"; nos artigos 10.71 e 111.
0
estatuiu--se que o
"poder poltico pertence ao povo e exercido nas formas previstas na Constituio". A
conjugao de todos estes preceitos permite extrair os seguintes ensinamentos.
a) Superao do conceito liberal de Nao
No se retoma o conceito liberal de Nao, considerada como unidade espiritual e abstracta,
titular da soberania. Quando, no artigo 11., se fala de "Bandeira Nacional" e de "Hino
Nacional", o adjectivo nacional aponta para o conceito de Nao como sinnimo de povo
"fomado e determinado historicamente", isto , "portador de historicidade existencial". o
clebre conceito de Renan (Uexistence d'une nation est un plebiscite de tous les jours) ou de
Disrael ("The
18
Uma "pontualizao" dos temas do povo e da nao ver-se- G. GUARINO, Lezioni di Diritto Pubblico, Milano,
1967, Vol. I., p. 51 ss, e em LEIBHOLZ, Conceptos Fundamentales de Ia poltica de Ia Constitucin, Madrid, 1964, p.
203 ss; R. GRAWERT, "Staatsvolk und Staatsangehrigkeit", cit., p. 666. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual,
Tomo III, p. 42 ss.
Nation is a work of art and time"). tambm uma sugesto para a ideia de Estado nacional
como correspondncia entre organizao do Estado e comunidade nacional (ideologia
particularmente significativa nos perodos de unificao). No h, porm, qualquer conotao de
nacionalismo transcendental e irracional.
b) Rejeio de concepes irracionalistas de povo
Repudiou-se qualquer noo mstica de povo no sentido de "unidade poltica ideal", "totalidade
poltica" ou ainda "unidade poltico-ideolgica". Muito menos se aceitou uma compreenso de
"povo portugus", no sentido biolgico ou racial. Como corolrio desta rejeio, assinale-se a
inadmissibilidade de um pretenso esprito popular (Volksgeist) revelado, defendido ou imposto
pelos intrpretes desse mesmo esprito (chefes, elites, classes, partido)
19
.
c) Conceito jurdico-constitucional de povo
Jurdico-constitucionalmente o conceito de povo revela-se como um conjunto de indivduos
concretamente existentes e operantes no territrio portugus e/ou ligados repblica sobretudo
pelo status de cidadania. Este povo que participa activa e directamente na vida poltica (artigo
112.) aproxima-se do conceito de povo como o conjunto de cidados portugueses e, de uma
forma mais restrita, da ideia de povo presente, de modo real, nos actos de afirmao do poder
poltico.
No texto originrio da Constituio existiam matizes classistas (no sentido marxista) na definio do conceito de
povo. Embora se no restringisse o conceito de povo ao ncleo marxista de "classes e fraces de classe capazes de
levar a revoluo at ao fim", a Constituio considerava o Estado Democrtico numa perspectiva de "transio para
o socialismo" (artigo 2.), acentuando as nacionalizaes como conquistas irreversveis das "classes trabalhadoras"
(artigo 83.) e a "interveno democrtica dos trabalhadores" (artigo 90.71/2), como condio de desenvolvimento da
propriedade social. A ndole classista do preceito ficou bem vincada nos trabalhos da Assembleia Constituinte, onde
expressamente se rejeitou uma proposta no sentido de substituir "classes trabalhadoras" por "trabalhadores". Cfr.
Dirio da Assembleia Constituinte, n.
os
21, 25, 26, 27 e 28, p. 600 ss. A LC n. 1/82 (Lei da l.
a
Reviso Cons-
titucional) atenuara j, porm, substancialmente, algumas dimenses classistas do texto originrio. Cfr., por exemplo,
artigos 2., 9., 54., 55., 57., 74., na verso primitiva e na redao que lhe foi dada pela LC n. 1/82. Sobre o
sentido da soberania popular na Constituio de 1976, cfr., logo, JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., p.
376 ss. Embora o Estado portugus no seja um
19
Cfr. CERRONI, La libertad de los modernos, cit., p. 201 ss.
6.
Estado classista, parece-nos questionvel a concluso deste autor ao afirmar que a soberania popular de que trata o
artigo 2 equivale exactamente "soberania nacional" vinda da Revoluo Francesa. Mesmo sem matizes classistas, a
dimenso participativa aponta para uma noo bem diferente da "mstica" soberania nacional. Vide, sobre isto,
MORTATI, in Commentario delia Costituzione, dir., de G. BRANCA, Bolonha, Roma, 1975, anotao ao artigo 1. O
conceito restritivo de povo detectava-se j na doutrina jacobina. Cfr. BENOIT, Les idologies politi-ques modernes, p.
50 ss. Depois da reviso constitucional de 1989 (Lei n. 1/89), subsiste a dimenso participativa do povo, mas
desaparecem as insinuaes textuais ideologicamente situadas.
Nao e Estado como agentes de mediao e instrumentos de simbolizao
Estudada a evoluo dos conceitos de "soberania nacional", de "soberania popular" e de
"soberania estadual", cabe perguntar qual o sentido, hoje, no plano poltico-constitucional dos
conceitos de Estado e de Nao. A resposta vai partir destas duas ideias: (1) Nao e Estado
continuam a ser elementos de simbolizao; (2) Nao e Estado permanecem como agentes de
mediao da sociedade.
a) Nao e Estado como elementos de simbolizao
Recorde-se o modus faciendi da operao de simbolizao atravs dos conceitos liberais de
povo e de nao. Quer se visualize a questo sob o prisma da "teoria da soberaria nacional"
(SIEYS) quer sob o ngulo da "teoria da soberania popular" (ROUSSEAU), a nao o smbolo
da unidade nacional, o catalisador da integrao social, o detentor da soberania. A primeira
(teoria da soberania nacional) efectuava a operao de simbolizao da unidade atravs do
conceito de nao entendida como dado objectivo e natural, distinto dos indivduos que a
compem e superior a eles; a segunda (teoria da soberania popular) procede mesma operao,
mas mediante um processo activo, dinmico e participativo do povo, concebido como adio de
vontades individuais detentoras de uma parcela de soberania.
Hoje, no plano poltico-constitucional, a nao ter valor como elemento simblico de unidade,
no no sentido de uma entidade mstica, transpessoal e integrativa de todos os membros do
corpo social, mas no sentido de Repblica como "operador de solidariedades concretas" entre os
homens. Estas solidariedades so resultantes de uma srie de dados sociolgicos e psico-
sociolgicos (lngua, raa, terri-
trio, religio, modos de produo, tradies, cultura, identidade de aspiraes).
Por sua vez, o Estado deixa de ser considerado como "encarnao de qualquer esprito
objectivo" ou como sujeito superior, transcendente e pr-existente aos cidados, para se assumir
como um princpio de ordenao e de organizao da colectividade nacional (cfr. supra, cap.
2). A operao de simbolizao atravs do Estado consiste, assim, na transformao do Estado
em significante ou projeco da Nao, qual acrescenta a referncia da legitimidade de
coero e do poder normativo que o constituem em suporte abstracto do poder.
b) Estado e Nao como elementos de mediao legitimadora
A sociedade no tem uma unidade constitutiva e original. Ela dominada por conflitos,
antagonismos, oposies, divergncias; nela existem relaes desigualitrias e espaos de poder
(poltico, econmico, religioso). Neste aspecto, permanecem vlidas as observaes da doutrina
marxista e da doutrina da constituio material quanto dinmica da constituio real. Nem por
isso, as ideias de Nao e Estado deixam de ter significado. A Nao no hoje, como o era na
altura da revoluo burguesa, o instrumento de totalizao da classe burguesa. A nao um
elemento mediador das relaes governantes/governados, permitindo construir a ideia de
representao legtima. Os governantes aparecem como portadores da vontade dos governados
unidos pela pertena a uma mesma comunidade social. O Estado, esse, situa-se, na cadeia das
significaes simblicas, na posio de detentor do "poder legtimo de coero", mas atravs da
mediao da Nao. O desdobramento de sociedade/Nao e Nao/Estado permite, por um
lado, afirmar a existncia de diversidades sociais e o carcter derivado do poder estadual; por
outro lado, atravs da Nao que os antagonismos preexistentes se reduzem e o Estado
encontra o seu ttulo de legitimidade
20
.
C | O PROBLEMA DA METDICA CONSTITUINTE 1. Poder constituinte material
e poder constituinte formal
Interessa fazer uma distino de primacial importncia para a problemtica do poder
constituinte relacionada com as ideias de
20
Cfr., precisamente, J. CHEVALIER, "L'tat-Nation", in RDSP, 1980, p. 1271 ss.
poder constituinte material e de poder constituinte formal . Este ltimo, desde o incio
identificado com o problema da soberania e insusceptvel de qualquer fundamentao lgica ou
jurdica, traduz-se no poder de criao originria de um "complexo normativo" ao qual se atribui
a fora de constituio. A competncia originria do povo ou da nao para determinar este
processo de criao constitucional o que, rigorosamente, se poder chamar poder constituinte
formal. Por poder constituinte material entende-se o poder de qualificar como direito
constitucional formal determinadas matrias e princpios.
2. Reserva de constituio
O poder constituinte material associa-se a um problema de metdica constitucional importante
o da reserva de constituio. Quais as matrias que devem ser inseridas no texto da
constituio? H ou no liberdade de conformao do poder constituinte no sentido de ele poder
incorporar livremente no texto da constituio determinadas matrias e deixar fora outras? Em
termos tendenciais, existiro quaisquer critrios orientadores da operao de "qualificao",
pelo poder constituinte, de certos "assuntos" ou "matrias" como contedo necessrio da
Constituio? Em suma: como saber se um contedo digno ou no de ser constitucional?
A resposta a estas perguntas deve ter em conta vrias dimenses. A primeira esta: as
constituies so conjuntos estraturantes/estrutu-rados abertos evoluo (B. O. BRYDE fala de
"desenvolvimento constitucional" Verfassungsentwicklung). As caractersticas dinmicas do
mundo, e, sobretudo da realidade constitucional, no suportam as ideias da vida "sempre igual",
da "constitucionalizao de matrias imutveis", da "identidade inaltervel do contedo da
constituio". Neste sentido se afirma no existir uma "reserva de constituio", entendida como
ncleo duro de matrias necessariamente presentes em qualquer pacto fundador. Todavia e
esta a segunda ideia fundamental , a introduo da ideia de mutabilidade de contedos no
significa que no se deva procurar, reflexivamente, um mnimo de contedo constitucional, isto
, uma determinada identidade constitucional
21
capaz de corresponder s "expectativas de
prestao" que os
21
Cfr., em termos no idnticos, P. KIRCHHOF, "Die Identitat der Verfassung in ihren unabnderlichen Inhalten", in
ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts,
homens anseiam ver num contrato fundacional, designadamente nos planos da segurana
individual e de orientao colectiva. O trinmio identidade!evoluo!adaptao entende-se,
assim, como "compromisso pleno de sentido entre a estabilidade e dinamicidade das normas
constitucionais
22
.
As experincias constitucionais apontam j para alguns "referentes" decisivos destas
"expectativas de prestao" da constituio: elas devem "identificar" a posio do homem no
mundo estruturante / / estruturado da ordem constitucional, o que significa a "quase obriga-
toriedade" de plasmar um catlogo de direitos fundamentais (cfr. artigo 16. da Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado de 1789). Por outro lado, no se compreenderia a
"estruturao do poltico" atravs da constituio sem identificao dos rgos "do poder
poltico que, em conjunto, desempenham funes soberanas e dispem da coaco fsica
legtima" (organizao do poder poltico). Para alm destes pontos "fixos", situa-se toda a
problemtica da "constituio--programa" e da "constituio-processo" a que atrs se aludiu.
3. Programa fim e programa condicional
Diferente do problema da "reserva de constituio" o problema da formulao jurdica dessas
expectativas. Consoante os destinatrios, os domnios materiais e os mbitos temporais, as
expectativas normativas podem referir-se a valores, programas, funes e pessoas. A
formulao normativa de expectativas referentes a pessoas e funes tambm recorre, no mbito
constitucional, tradicional tcnica dos programas condicionais: especificam-se as condies
cuja existncia necessria para se poder adoptar um comportamento pr--fixado (vide, por
exemplo, as normas da CRP artigo 27.73 fixadoras das condies de privao da
liberdade). A normao jurdica de expectativas quanto a valores e programas faz-se, sobretudo,
atravs das normas-fim e das normas-tarefa (programas-fim), em que se prescrevem os fins a
"alcanar", as "tarefas" a realizar ou os "valores" a respeitar (cfr., por exemplo, as normas da
CRP definidoras do Estado
Vol. II, p. 788. Recorrendo tambm ideia de "desenvolvimento constitucional" como "constncia do
'questionamento' e do 'movimento' constitucional na vida portuguesa", cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de
1976, p. 127 ss.
22
Cfr. B. O. BRYDE, Verfassungsentwicklung, 1982, p. 62; CH. GUSY, "Verfas-sungspolitik" zwischen
Verfassungsinterpretation undRechtspolitik, 1983.
108
de Direito Democrtico no artigo 2., das tarefas fundamentais do Estado no artigo 9., das
incumbncias prioritrias do Estado no artigo 81.). No obstante a crtica que esta distino
programas condicionais e programas-fins tem merecido
23
, muito autores, a comear por
KELSEN e a terminar em LUHMANN, revelam cepticismo quanto bondade das normas-fim, no
s porque elas condensam, muitas vezes, programas ideolgicos, mas tambm porque so de
difcil aplicao prtica, diminuindo, por conseguinte, a fora normativa da constituio. Para
outros, porm, as normas-programa revelam os "contedos justos" das constituies, afirmando-
se como um importante elemento de legitimidade das mesmas. Consoante uma ou outra posio
relacionada com a prpria concepo de constituio , assim se propender a defender a
sua "presena" ou "ausncia" no texto constitucional
24
.
4. Contedo essencial e desenvolvimento constitucional
Das consideraes antecedentes deduz-se j ser muito complexa a questo de saber o que o
"contedo essencial" de uma constituio. Discutir se uma constituio deve ser "longa" ou
"breve" quase um verdadeiro non sense, pois do que se trata sempre de saber como captar o
referido compromisso, pleno de sentido, entre a estabilidade e a dinmica do direito
constitucional (BRYDE). Por um lado, o desenvolvimento constitucional pressupe ncleos
materiais essenciais alicerados sobre consensos (normativos) em torno de um concentrado de
"valores e princpios fundamentais" (limitao jurdica do poder, liberdade e autodeterminao
do indivduo, socialidade, organizao do poder poltico, princpios estruturais). Por outro lado,
o "ncleo essencial" no deve ser retrospectivamente (a partir de arqutipos do passado)
entendido: a constituio tambm tarefa de renovao; no o passado mas o futuro o
"problema" do direito constitucional (P. KIRCHHOF). Assim, no se compreenderia que, perante
os problemas
23
Quanto distino, veja-se LUHMANN, Rechtssoziologie, p. 80 ss; Gesellschaftsstruktur und Semantik, Vol. 2,
1981, p. 42 ss. Vide, com modificaes, W. SCHMIDT, Einfiihrung in die Probleme des Verwaltungsrechts, 1982, p.
47 ss.
24
Realando bem que na ligao entre o domnio poltico e as normas definidoras das dimenses sociais e das
condies de sentido da existncia individual reside um elemento essencial da legitimidade da lei constitucional cfr.
BADURA, Staatsrecht, 1986, A, 7.
ecolgicos, sugestivamente designados como problemas do "acaso e ocaso" da civilizao
moderna, o legislador constituinte no tivesse nada a dizer quanto ao ambiente e qualidade de
vida. Da mesma forma, perante a tentacularidade agressiva dos registos informticos, mau seria
que na feitura ou reforma de uma constituio no fosse tomado em conta o "direito da
autodeterminao informativa" do cidado, progressivamente armazenado nas "memrias" de
G. Orwell. Na mesma perspectiva, num "mundo consumista e de consumidores" seria estranha a
completa ausncia de sugestes quanto ao problema dos direitos dos consumidores e da
publicidade.
Em termos metdicos, dir-se- que a "reserva de constituio" e o "contedo essencial da
constituio" so tpoi que pretendem estabelecer, tendencialmente, a articulao de uma
"estrutura constitucional aberta" com os fins normativos inerentes ao pacto fundador de uma
comunidade (MLLER).
D I O PROBLEMA DA LEGITIMIDADE DA CONSTITUIO
A constituio a criar por um poder constituinte deve transportar uma "reserva de justia", ou
seja, as normas e princpios constitucionais no se devem esgotar na sua positividade antes
devem aspirar a ser "direito justo" (LARENZ). Por outras palavras: para uma constituio se
considerar materialmente fundada no lhe basta a simples cobertura da legalidade formal, tem
de ser intrinsecamente vlida. Ainda noutros termos: a constituio no se basta com o manto
da legalidade; exige ou postula a dimenso mais profunda da legitimidade. Da o problema:
como deve actuar o poder constituinte para introduzir no texto constitucional solues
materialmente justas e como se pode controlar a "maldade" ou "bondade" intrnseca da
constituio?
I A constituio como "reserva de justia"
O problema da legitimidade da constituio parece retomar hoje redobrada importncia se
tivermos em conta trs "motes" do direito pblico actual: (1) a perda da crena, nas
chamadas "sociedades abertas pluriclassistas", em mundividncias, ideologias ou religies,
112
nem sequer principalmente a respeito do ttulo, mas quanto aos fins, aspiraes ou valores
prosseguidos pelos poderes
27
.
3. Fundamentao objectivo-valorativa da legitimidade
O problema do fundamento de validade de uma constituio (= problema de legitimidade) tem
sido prevalentemente respondido com base numa teoria dos valores : todo o direito , na sua
essncia, a realizao de certos princpios de valor; baseia-se num conjunto de valores
fundamentais, residindo a "medida" destes valores na conscincia jurdica de uma comunidade
juridicamente regulada (TRIEPEL). O princpio objectivo fundamental da conscincia jurdica
seria, nesta perspectiva, a "ideia de direito". Esta teoria da legitimidade chama-se, desde a poca
de Weimar, teoria cientfico-espiritual da legitimidade porque: (a) o direito constitucional
significa a positivao de uma legitimidade valorativo-espiritual (SMEND); (b) diferentemente
do formalismo jurdico (tpico de dogmtica civilista) e do "positivismo do poder" (na sua
orientao histrico-sociolgica), ela considera que s a validade intrnseca, isto , o contedo
de valor ideal corporizado na constituio, merecedor do reconhecimento e convico por parte
da colectividade, pode constituir o critrio vlido da legitimidade constitucional. Trata-se de um
critrio de legitimidade material, pois: (1) contra o positivismo jurdico, intrinsecamente vazio
ou valorativa-mente neutral, e (2) contra o realismo do poder (para quem o direito vale apenas
como um sistema de legalidade funcionalstica ou como simples expresso das relaes de fora
reais), esta teoria insiste na ideia de que s o reconhecimento da validade jurdica do texto
constitucional assente na livre convico da colectividade sobre a sua consonncia com os
valores jurdicos, pode legitimar, no plano material, qualquer constituio.
III A legitimidade numa sociedade aberta pluri-classista
1. Legitimidade atravs de competncias e procedimentos
Nos debates mais recentes, a teoria da legitimidade cientfico--espiritual tem sido acusada de
estar ligada a uma ordem dos valores,
27
Cfr. ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre, 10.
a
ed., p. 197 ss.
que corre sempre o risco de ser, de forma expressa ou de modo enca-puado, uma ordem
"fechada" e "totalizante" de alguns valores, heternoma e autoritativamente impostos como a
"verdade" ou a "justia" do "mundo dos homens". Da a proposta actual da legitimidade atravs
de competncias e procedimentos. Em vez de se insistir na legitimidade atravs da "verdade" ou
dos "valores", sempre susceptveis de se tornarem integracionistas e totalizantes, e, ao mesmo
tempo, de sofrerem eroso progressiva quanto sua credibilidade, a legitimidade deve resultar
das competncias de deciso e do procedimento. As linhas ou padres de conduta incorporadas
numa constituio no so "aceites" por serem intrinsecamente justas; elas so aceites como
"legtimas" porque so o resultado de um poder constituinte e de um procedimento constituinte
inerentes a um "sistema jurdico" funcionalmente ordenado.
uma resposta insatisfatria, pois no s recupera as teses positivistas a legitimidade deriva
do "sistema", regular e funcionalmente ordenado, como enfatiza a discusso procedimental,
pois basta o procedimento ser "regular" (legal) para o resultado ser justo infra-valorando as
dimenses materiais. A "legitimidade" derivaria, hoje, da "sistematicidade", tal como outrora
derivava da legalidade. As consequncias seriam, tendencialmente, as mesmas: a aceitao de
decises "sistemicamente conformes" (="em conformidade com o sistema") procurar-se-ia na
capacidade funcional do mesmo sistema. Em termos prticos e possivelmente mais inteligveis:
uma constituio teria legitimidade quando, independentemente do seu contedo, fosse
"decidida" ou "produzida" por um poder escolhido atravs de um procedimento funcionalmente
ordenado (exemplo: assembleia constituinte baseada no sufrgio eleitoral) que, por sua vez,
actuou de acordo com regras procedimentais estabelecidas priori (ex: de acordo com um
regimento de assembleia previamente elaborado). A dimenso procedimental da legitimidade
um factor importante para se aquilatar da bondade de uma lei fundamental. Esta ideia de um due
process , de resto, cada vez mais importante num mundo de complexidade crescente que carece
de estruturas, de competncias e de procedimentos para reduzir essa complexidade e assegurar
uma ordem social vinculativamente ordenada. Todavia, no se asseguram decises informadas
por critrios de justia material s pelo facto de essas decises terem observado determinados
princpios de "justia procedimental" (Verfahrengerechtigkeit), desde logo porque o prprio
procedimento no um fim em si mesmo, antes desempenha a tarefa
110
autoritativamente heternomas; (2) as tendncias para a "crise de legitimao"; (3) a
responsabilidade do direito constitucional na sua qualidade de "reserva de justia".
A "medida de justia" para a ordenao da vida comunitria andou ancorada, durante longos
sculos, a "padres de conduta" e de orientao heternomos (religies, cosmovises,
ideologias) e preexistentes. Estes "padres de conduta", transformados, muitas vezes, em
"verdades" e "regras fundamentalistas" ou em "leis da histria", revelam-se hoje premissas
claudicantes num mundo plural, anti-totalizante, anti-iluminista.
As "tendncias para a crise de legitimao"
25
(HABERMAS) revelam que as "crises polticas" so
muitas vezes "crises do sistema": crise econmica e crise de racionalidade, afectando a funo
administrativa e redistributiva, crise de identidade no plano scio-cultural e crise de legitimao,
pondo em causa as "fontes morais" de que o Estado necessita para ter um "suporte" ou "apoio"
dos cidados.
A responsabilidade do direito constitucional, e, sobretudo da constituio, como reserva de
justia, radica no facto de no "direito legal" (ou em algum direito legal) se verificar uma
tendncia para a "standardizao" e "tecnicizao" das normas (pense-se no direito urbanstico,
no direito estradai, no direito de seguros) com a consequente subvalorao, por parte dos
cidados e dos rgos aplicadores, do contedo "justo" das mesmas. A "routinizao"
26
da
aplicao do direito desloca, progressivamente, o controlo do contedo das normas jurdicas
para o plano constitucional, tornando a constituio numa "reserva de justia" ( constitucional
a utilizao do "radar" para controlo da velocidade dos veculos?; constitucional o "teste de
alcool-mia" para controlo dos condutores?; constitucional a distino entre marido e mulher
para efeitos de montantes de penses?)
II O problema da legitimidade da constituio
Considerar a constituio como "reserva de justia implica, porm, que tambm relativamente a
ela se coloque o problema do
25
Tomaremos, como "intertexto", HABERMAS (Raison et lgitimit, Paris, 1978; Legitimationsproblem im
Sptskapitalismus, Frankfurt/M, 1973; Zur Rekonstruktion der Historischen Materialismus, Frankfurt/M, 1976), mas
as consideraes do texto inserem-se num "contexto" mais amplo, que abrange a "crise do sistema socialista".
26
Cfr. MORLOCK, Was heisst und zu welchem Ende studiert man Verfas-sungstheorie, 1988, p. 93.
fundamento da sua "justia". As variantes positivistas so insuficientes. A constituio no
(apenas) uma "resultante" de "relaes de poder" e de interesses e da presso de foras sociais,
pois embora estes factores no sejam de despicienda importncia no plano da "constituio
material" e no momento do impulso constituinte (cfr. supra, Parte I, Cap. 2. sobre domnio e
poder), eles no respondem questo de saber se houve uma "ordenao justa desses
interesses". A constituio no se legitima atravs da legalidade, pois no pelo simples facto
de se considerar a lei constitucional como produto da vontade de um "legislador constituinte"
legalmente institudo que deixa de colocar-se com acuidade a "justificao" moral desse
produto.
1. Legitimidade da constituio
Modernamente, a ideia de legitimidade voltou a agitar-se quando se procurou fundamentar a
validade de uma constituio em termos que no se reconduzissem nem s ideias do legitimismo
dinstico nem ideia de "legitimidade legal" (isto , validade = positividade legal). A validade
de uma constituio pressupe a sua conformidade necessria e substancial com os interesses,
aspiraes e valores de um determinado povo em determinado momento histrico. Desta forma,
a constituio no representa uma simples positivao do poder; tambm uma positivao de
"valores jurdicos". O critrio da legitimidade do poder constituinte no a mera posse do
poder, mas a concordncia ou conformidade do acto constituinte com as "ideias de justia"
radicadas na comunidade. Poderia talvez dizer-se que o fundamento de validade da constituio
(= legitimidade) a dignidade do seu reconhecimento como ordem justa (HABERMAS) e a
convico, por parte da colectividade, da sua "bondade intrnseca".
2. Concepo tradicional de legitimidade
Na sua acepo tradicional, legitimidade de um poder ou de uma organizao poltica
significava fundamentalmente o seguinte: (1) legitimidade do ttulo (legitimidade ex parte tituli)
quando as pessoas ou rgos do poder (soberano, governo, parlamento) dispunham de um "justo
ttulo" (sucesso, nomeao, eleio) baseado em costumes e princpios comummente aceites;
(2) legitimidade intrnseca quando estava em causa a natureza "justa" ou "injusta" do poder, no
s ou
de abrir o caminho para solues intrinsecamente justas. Regressa-se, pois, ao problema: o que
uma "constituio justa"?
28
2. Legitimidade atravs do consenso
Uma outra proposta para solucionar o problema da legitimidade da sociedade aberta radicaria
num "dilogo livre de domnio de todos com todos" (HABERMAS). Associar-se-iam aqui duas
ideias tradicionais da filosofia poltica: (1) a ideia de autonomia (de inspirao kantiana), ou
seja, qualquer indivduo uma instncia moral igual dos outros; (2) a ideia de democracia (de
inspirao rousseauniana), dado que a "vontade de todos" a decidir sobre os fins polticos da
sociedade. Desta forma, a conscincia individual a ltima "fonte" para aferir da "justia" dos
actos e decises; o "contrato" dos cidados a nica possibilidade de se superar a subjectividade
individual e chegar a uma consensualidade informada pelos princpios de justia. Eis aqui o leit
motiv da legitimidade pelo consenso: a partir da autodeterminao tica do indivduo chega-se
autodeterminao poltica democrtica. O "justo constitucional" assentaria no contrato ou
consenso dos indivduos sobre os princpios ou estruturas bsicas da justia da comunidade.
Se, na construo anterior, a "justia da constituio" radicava na "justia do procedimento",
agora assenta na justia do contrato social (Vertragsgerechtigkeit). Como ideia regulativa, a
"justia contratual" fornece uma explicao razovel quanto presuno de justia ou de
legitimidade de uma constituio concreta em que todos os cidados livres e iguais puderam
(pelo menos teoricamente) participar. Todavia, o "consenso fundamental" sempre uma
presuno de legitimidade; no explica a prpria justia intrnseca da constituio. E tambm
no pode explicar a vinculatividade do contrato social para todos os cidados, a partir da sua
prpria validade material (continuaro a existir minorias, opinies e valores divergentes, etc). A
ideia do contrato tem, porm, operacionalidade para, sob o ponto de vista terico, explicar trs
dimenses da justia contratual constitucional (Verfassungsvertragsgerechtigkeit): (1) a ideia
de auto-limitao do poder constituinte; (2) a ideia do contrato constitucional como um
"processo de cidados contratantes, permanentemente renovado" (reviso da constituio); (3) a
ideia de que, embora o contrato seja
28
O discurso do texto tem, sobretudo, presente a obra de N. LUHMANN, Legiti-mation durch Verfahren, 1969 (existe
traduo espanhola).
uma fico ele necessrio para fornecer um nvel de justificao aos compomissos reais
assumidos pelos "actores constituintes", sem se recorrer a "valores" ideologicamente
encapuados (H. GOERLICH) OU a entidades divinas (Deus) erguidas a instncias normativas
supremas (H. HOFMANN).
Dispensamo-nos de sobrecarregar o texto com incurses nos debates teorticos actuais em torno do contratualismo e
neo-contratualismo. Mas a leitura dos autores envolvidos no "renascimento" do contratualismo fascinante (cfr., por
exemplo, J. RAWLS , Theory of Justice, London). Os esforos de fundamentao contratual da tica poltica
encontram tambm eco no pensamento da "comunidade de comunicao ideal" (fundamental: K. O. APEL, Transfor-
mation der Philosophie, Vol. 2, 1973, p. 423 ss), na teoria da "comunicao livre de domnio" (fundamental: J.
HABERMAS, Vorstudien und Ergnzungen zu einer Theorie des Kommunikativen Handelns, 1984, p. 174 ss) e na
tentativa de uma "tica construtivista atravs de verificao interpessoal" (KAMLAH / LORENZEN, Logische
Propdeutik, 2.
a
ed., 1973, p. 117 ss). No plano histrico-constitucio-nal, cfr. em ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei
Estado, cit., p. 129 ss, a gnese da articulao das ideias contratualistas com a ideia de constituio.
IV Os limites do poder constituinte
1. Os dados sociolgicos, antropolgicos e culturais
A teoria de SIEYES sobre o carcter omnipotente e incondicio-nado do poder constituinte merece
hoje grandes reticncias sob vrios pontos de vista. A ideia do "soberano" (povo) deve articular-
se com a ideia, atrs referida, do procedimento constituinte como um compromisso, constitudo
por elementos contratuais reais (grupos polticos, religiosos, econmicos, sociais) e por
elementos contratuais fictcios (contrato de uma gerao vinculante de geraes futuras).
a) Dados "reais " e "naturais "
O consenso fundamental contratualmente estabelecido no pode, em primeiro lugar, ignorar o
condicionamento do contedo das normas jurdicas pelos dados "reais" e "naturais" de uma
comunidade. Um acto constituinte no um "estampido isolado no tempo" nem uma criao do
direito a partir do nada. Como logo salientou Montes-quieu (Esprit des Lois, I, 1 e 3), as leis
(naturalmente, tambm as leis constitucionais) so "rapports ncessaires qui drivent de Ia
nature des choses", ou seja, esto condicionadas por dados naturais, econmi-
cos, culturais ("natureza das coisas", "Natur der Sache", "Natura-lien", "Realien").
b) Dado antropolgico
Se se desejar a revelao, reconhecimento e observncia do imperativo categrico-colectivo da
legitimidade da constituio no sentido do "justo materialmente aceite", ento o poder
constituinte no pode impor decises intrinsecamente vazias ou "diktats" volun-taristas-
criacionistas prprios de uma "terra de ningum". Desde logo, ele tem de ter em conta o dado
antropolgico, ou seja, o homem, as suas disposies de comportamento, as suas motivaes
fragmentrias, os seus programas biolgicos, as suas mundividncias e cosmo-vises. Os
padres de comportamento, culturalmente condicionados, tm influncia na determinao da
"reserva de constituio" (quais as questes que devem ser resolvidas atravs de "normas
superiores"?) e na densificao intrnseca das normas constitucionais (exemplo: nos quadrantes
culturais e antropolgicos portugueses o poder constituinte no poderia "reconhecer" a
poligamia como base da famlia).
c) Dados institucionais
Um horizonte de sentido tambm fornecido ao poder constituinte pelos institutos e instituies
sociologicamente enraizados, mas transportadores de ideias regulativas de relaes sociais
(famlia, propriedade, autonomia local, autonomia universitria).
d) Imagens do homem
Antropologicamente importante revela-se a prpria imagem do homem, com os seus fim, as suas
necessidades, os seus ideias (exs: a ideia de homem com os seus direitos inalienveis, a
antropologia optimista confiante na razo e capacidade do homem e das suas leis para
"transformar", "construir" ou "reconstruir" o mundo; a antropologia pessimista com as ideias de
"ordem", "poder, "egosmo").
e) Fins da comunidade
Os "fins supremos" de uma comunidade exercem, de igual modo, influncia na modelao
constituinte de uma "norma das normas" como a constituio (exs: o fim de uma comunidade
o bem estar individual dos seus membros? a garantia do poder nacional do
Estado ou da raa? o desenvolvimento de valores culturais e comunitrios?).
f) Sentimento jurdico
Em todas as comunidades existe, difuso ou expresso, profundo ou superficial, um determinado
sentimento jurdico (Rechtsgefuhl), um autnomo e pessoal "considerar justo ou injusto", "ser
direito ou no ser direito" que comungado pela maioria dos membros da comunidade e
influencia a resposta normativa do poder constituinte ao fixar os padres bsicos de justia de
uma ordem juridicamente organizada (ex: a pena de morte "contra" o sentimento jurdico do
povo portugus; o racismo no est em sintonia com o sentimento jurdico consensualmente
prevalecente na sociedade portuguesa).
g) Experincia de valores
Neste complexo processo de positivao constituinte nunca demais pr em relevo a dimenso
constitutiva da experincia dos valores. No se trata de escolher aprioristicamente valores e
isol-los num "reino de valores", mas de afirmar a intima conexo do sentimento jurdico com
certos valores (realizados ou no) como, por exemplo, o valor da liberdade, da igualdade, da
paz, da confiana, da segurana, da ecologia.
2. A supraconstitucionalidade autogenerativa
Todos os elementos atrs referidos contribuem para o desenvolvimento de uma
supraconstitucionalidade autogenerativa (S. RIALS) que, embora no constitua uma "ordem de
valores" ou uma "ordem natural" suprajurdica, transporta, pelo menos, uma reserva de juridi-
cidade e de justia relativa, contingente, histrica, no arbitrria , que o poder constituinte
deve mediar e densificar de forma a tornar a prpria constituio uma reserva de justia
(MORLOCK).
O discurso do texto tem em conta complexos problemas da teoria e filosofia jurdicas, das teorias do Estado e da
Constituio. bom de ver que os limites do poder constituinte apontam para o problema da validade material do
direito (cfr. CASTANHEIRA NEVES, Lies de Introduo ao Estudo do Direito, p. 424; Fontes de Direito, in Polis,
Vol. III), recebem sugestes da antropologia e do institucionalismo (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito
e ao
118
Discurso Legitimador, p. 20 ss., e P. HBERLE, Das Menschenbild im Verfas-sungsstaat, 1988), fazem aceno a ideias
da autoreferencialidade e da supraconsti-tucionalidade (cfr. S. RIALS, Supraconstitutionnalit et systematicit du
droit, Archives de Philosophie du Droit, Vol. 33 (1986); W. KRAWIETZ, "Recht und moderne Systemtheorie", in
Vernunft und Erfahrung in Rechtsdenken der Gegenwart, Rechtstheorie, Beiheft, 10 (1986).
3. A dimenso utpico-constituinte
No deve esquecer-se que a validade de um ordenamento constitucional est decisivamente
condicionada pela sua efectividade. Se efectividade e legitimidade no so nem podem ser a
mesma coisa
29
, o juizo de legitimidade comporta algumas dimenses dos "juizos polticos de
adequao", pelo menos no sentido da necessidade de uma relao de coerncia entre a
constituio formal (a criar pelo poder constituinte) e a constituio material. Todavia, no
obstante os "constrangimentos racionalistas" (HABERMAS) da constituio material
(econmicos, polticos, sociais, culturais, religiosos), a pretenso de legitimidade de uma
constituio obrigar sempre, num "plano de pragmtica universal", a que o poder constituinte
se oriente por uma lgica autnoma de razes, comunicadas e invocadas pelos agentes num
contexto de discusso intersubjectiva democraticamente aceite. Precisamente por isso, se a
emergncia de um "pacto fundador' no se divorcia da evoluo ou processo civilizacional (N.
ELIAS), todas as dimenses deste processo desenvolvimento das foras produtivas associadas
ao progresso do conhecimento cientfico e desenvolvimento de estruturas normativas ligadas
formao da conscincia tico-jurdica sofrem a interveno mediadora dos homens, desejo-
sos de assegurar a validade geral dos seus enunciados (verdade) e das suas normas (justia). O
projecto utpico das constituies permanece como projecto ou tentativa (refutvel) da verdade
e da justia (por parte da humanidade, dos homens, das comunidades).
O discurso do texto transporta claras ressonncias habermasianas na medida em que pressupe as regras universais da
"competncia comunicacional" e do discurso racional: inteligibilidade (Verstandlichkeif), verdade (Wahrheit),
"justeza" (Reichtigkeii), veridicidade (Wahrhaftigkeit). Cfr. J. HABERMAS, Vorstudien und Ergnzungen zur Theorie
des Kommunikativen Handelns,
29
Cfr., em sentido diferente, G. ZAGREBELSKY, // Sistema Costituzionale delle fonti dei diritto, 1984, p. 29 ss.
Frankfurt/M, 1989. Indirectamente, rejeita-se o projecto de N. LUHMANN do funcionalismo universal, interessado
pessimisticamente na adaptao e sobrevivncia do "indivduo" e do "sistema".
E | O PROCEDIMENTO CONSTITUINTE
I A legitimidade atravs do procedimento
Atrs, ao referir-se a insuficincia da legitimidade no sentido exclusivamente procedimental,
deixou-se j entrever que a "legitimao atravs do procedimento" constitua uma importante
dimenso para se aferir da "bondade" de uma constituio. Um exemplo tornar clara a ideia:
uma constituio "imposta" e "posta" por um "ditador", um "chefe", um "grupo", uma "classe",
uma "religio", uma "raa", poder transportar inequvocas dimenses de justia material, mas
nem por isso deixar de estar procedimentalmente maculada. Isto leva-nos a articular os dois
modelos de relao entre as dimenses procedimentais e as dimenses materiais do poder
constituinte. Tornemos inteligvel o significado destes dois modelos.
No modelo procedimental a justia do resultado (= justia da constituio) depende
exclusivamente do procedimento seguido para a feitura da constituio). Se o procedimento fr
justo, ser justo tambm o contedo da constituio. Em termos prticos, isto significaria que
bastave ser correcto o procedimento constituinte (por exemplo: assembleia constituinte, eleita
democraticamente, que elaborou e aprovou, de acordo com regras regimentais prvias, o texto
constitucional) para termos uma constituio materialmente justa;
No modelo substantivo ou material, independentemente do procedimento, existem medidas
autnomas para se aferir do "justo" constitucional, sendo o procedimento apenas um dos meios
para se alcanarem solues substantivas justas. Levado at s ltimas consequncias, este
modelo legitimaria a inexistncia de um procedimento constituinte (ex: bastaria a outorga da
constituio por um "presidente", salvaguardadas que fossem as dimenses de justia intrnseca
da constituio)
30
.
30
Distinguindo claramente estes dois modelos, cfr. ALEXY, Theorie der Grund-rechte, p. 444.
A ideia de "legitimidade da Constituio" aponta, fundamentalmente, para a necessidade da
bondade intrnseca da lei fundamental (Modelo 2). Isso no significa, porm, que a
"legitimidade atravs do procedimento" no tenha um valor constituinte especfico. E isso por
duas razes: (1) - o procedimento constituinte indicia a legitimao do poder que cria a
constituio; (2) - o procedimento constituinte justo contribui para a legitimidade material da
constituio. O procedimento constituinte torna transparente o fundamento do poder constituinte
legitimao porque, ao partir do princpio da soberania popular, e s este tem hoje
valor democrtico ele "revela":
(1) que o poder de domnio poltico o domnio de homens sobre homens no um poder
pr-existente e aceite, antes necessita de uma base justificadora a legitimao;
(2) esta legitimao porque que alguns homens e mulheres tm poder para fazer uma
constituio s tem uma resposta racionalmente poltica; deriva do prprio povo e no de
instncias fora, acima ou hipostasiantes do povo (Deus, rei, casta, partido, raa, carisma);
(3) este povo o povo real que tem o poder de disposio e conformao da ordenao poltico-
social; s deste "sujeito poltico" (e no mais de uma ordem divina, natural, tecno-crtica,
econmica) pode derivar a "constituio" e "reforma" de estruturas bsicas de justia
31
.
O procedimento constituinte justo uma dimenso estruturante da prpria legitimidade da
constituio porque, iniciando a "cadeia de legitimao democrtica", d fundamento a formas
de legitimao derivada legitimao funcional democrtica, legitimao democrtica
organizatrio pessoal, legitimao democrtico material (exerccio do poder de acordo com o
contedo determinado pelo povo). Assegurando o consenso, as regras de discusso, o dilogo, a
publicidade, a crtica e a refutao, a legitimao democrtica do procedimento constituinte
encerra em si potencialidades de assegurar um resultado justo.
31
Cfr. E. W. BCKENFRDE, Die Verfassunggebende des Volkes ein Grenzbe-griffdes Verfassungsrechts, 1986,
p. 11 ss.
O processo especificamente estruturante o poder constituinte
121
II As formas do procedimento constituinte
1. Procedimento constituinte directo e procedimento constituinte representativo
Tivemos ensejo de focar que uma dupla ordem de consideraes necessidade de insero do
poder constituinte na organizao estadual e necessidade de o conciliar com a ideia de
representao levaria SIEYS a admitir a possibilidade de assembleias especiais, eleitas
especificamente com finalidades constituintes, poderem elaborar democraticamente uma
constituio
32
. Assembleias especiais, dissemos, e no assembleias legislativas ordinrias: a
lgica subjacente distino entre poder constituinte e poderes constitudos exigir que o
exerccio do poder constituinte no possa pertencer a uma assembleia legislativa ordinria
33

(poder constitudo). O procedimento representativo pode considerar-se o procedimento clssico
de elaborao de constituies em Portugal (1822, 1838, 1911, 1976)
34
.
Fala-se de procedimento constituinte directo quando o projecto de lei constitucional obtm
validade jurdica atravs de uma aprovao directa do povo (plesbicito, referendo); designa-se
por procedimento constituinte indirecto ou representativo a tcnica da elaborao de
constituio na qual a participao do povo se situa no momento da eleio de representantes
para uma assembleia constituinte, cabendo a estes representantes a deliberao de aprovao da
lei constitucional. Na forma representativa pura cabe assembleia constituinte elaborar e
sancionar a constituio
35
. Mas estas duas funes
32
Curiosamente, a Constituio Francesa de 1791 no foi elaborada de acordo com a doutrina clssica do poder constituinte. Os
Estados Gerais, reunidos em 5 de Maio de 1789, eram uma assembleia sem mandato constituinte especial e s mais tarde, em 20 de
Junho de 1789, se transformaram em Assembleia Constituinte. Por coerncia, SIEYS, embora acabasse por reconhecer
Assembleia poderes constituintes, defendeu que constituio que ela elaborasse se atribusse um carcter provisrio porque ela
"n'apas tformepar Ia gnralit des citoyens avec cette galit et cette parfait liberte qui exige Ia nature du pouvoir constituant.
La constitution ne ser dfinitive qu 'aprs qu 'un nouveau pouvoir constituant, extraordinairemente convoque pour cet unique
object, lui ser donn un consentement que reclame Ia riguer des prncipes". Cfr. BURDEAU, Trait, cit., p. 227, nota 84; M.
PRLOT, Insti-tutions Politiques, cit., p. 297 ss.
33
Cfr. CARR DE MALBERG, Contribution, cit., Vol. II, p. 508.
34
Em relao Constituio de 1838 levantam-se, contudo, problemas. Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de
Cincia Poltica, cit., Vol. II, p. 437.
35
Alguns autores consideram que s haver uma verdadeira assembleia consti-
podem distribuir-se de forma diferente. Desde logo, por rgos representativos diversos: uma
constituio pode ser feita por uma assembleia constituinte federal, exigindo-se, posteriormente,
a ratificao das assembleias dos estados (cfr. artigos 5. e 7. da Constituio dos Estados
Unidos da Amrica).
2. Procedimento misto
Ainda com base na diferenciao dos momentos de elaborao e ratificao, podemos apontar
um processo misto, onde se combinam os elementos directos com elementos representativos. O
povo elege uma assembleia constituinte para elaborar uma constituio (procedimento
representativo); a ratificao jurdica da constituio caber ao povo que se pronunciar atravs
de plebiscito ou de referendo sobre o texto constitucional {procedimento directo)
36
. Designa-se
esta tcnica por tcnica de assembleia constituinte no soberana.
3. Procedimento constituinte monrquico
Quando tratarmos do constitucionalismo da Restaurao aludir--se- s cartas
constitucionais ou constituies outorgadas como espresso do poder constituinte
monrquico (cfr. infra, Parte III, Cap. 3, I, 3). O rei sujeitava-se aos esquemas constitucionais,
mas reservava para si o direito de dar a constituio aos sbditos. Uma forma mista pode
resultar da articulao de dois princpios diversos: o princpio monrquico e o princpio
democrtico. So as chamadas constituies dualistas ou pactuadas, atravs das quais se
efectiva um compromisso entre o rei e assembleia representativa (exemplos: a Constituio de
Wiirtemberg de 1819; a Constituio pactuada de Lus Filipe de 1830; em certa medida, a nossa
Constituio de 1838).
tuinte quando ela, soberanamente, fixar as bases da nova ordem poltica. Exige-se, por conseguinte, que a assembleia
faa e aprove a constituio. Cfr. BURDEAU, Trait, Vol. IV, cit., p. 227. Distinguindo entre redaco (a cargo de uma
assembleia) e aprovao (cuja competncia pertence ao povo atravs de referendum ) cfr. a tese clssica de
CONDORCET "Sur Ia necessite de faire ratifier Ia constitution par les citoyens", in (Euvres Completes, Vol. XV, Paris,
1804.
36
Exemplos: Constituio Francesa de 1795 ou do Ano III e, em tempos mais prximos, a Constituio da IV
Repblica. Foi tambm o processo seguido pelas Conventions americanas que elaboraram um projecto de
constituio sujeito a ratificao do povo. Cfr. BURDEAU, Trait, cit., p. 227.
XII Juzo sobre as formas procedimentais constituintes: referendo e
plebiscito
O princpio da soberania popular compatvel quer com o procedimento constituinte directo
quer com o procedimento constituinte representativo. Inicialmente, estes procedimentos eram
mesmo considerados como tendo igual valor jurdico e poltico. A associao dos
procedimentos constituintes directos a "pardias do exerccio da soberania do povo" surge
quando a participao directa do povo serve para legitimar um poder conquistado por meios no
constitucionais ou para expressar toda a votao que, independentemente do seu contedo,
contribui para legitimar e reforar um poder pessoal carismtico (plebiscitos napolenicos).
Precisamente por isso, quando, no incio do constitucionalismo, se aludia a "referendo
constitucional" ou a "plebiscito constituinte" pretendia-se apenas significar que um poder inicial
e autnomo o poder constituinte submetia aprovao popular a aprovao de um texto
constitucional. Todavia, a teleologia intrnseca dos "referendos" e "plebiscitos" constituintes
passou a ser diferente quando o plebiscito, alm da sua associao a dimenses cesaristas do
poder poltico, se transformou em consulta popular, divorciada de qualquer racionalidade
jurdica e no raro violadora dos princpios estruturantes do Estado constitucional. A hipertrofia
democrtica aliada a uma concepo "decisionista" do direito explicam o sentido do
"plebiscito": deciso popular que se sobrepe a qualquer tipo de racionalidade jurdica. No
plano constituinte, a "marca" referida traar a distino entre "referendum" e "plebiscito": este
ser a deciso que, transcendendo a normatividade constitucional e sem quaisquer limites
polticos e jurdicos, legitima, em termos "democrtico-popu-lares", uma ruptura constitucional
(encapuada ou no sob a forma de "reviso ou reforma da constituio"); o referendum ser a
consulta popular directa que, respeitando os princpios bsicos do Estado de direito
democrtico-constitucional, tanto no procedimento como no seu contedo e sentido, visa
alterar total ou parcialmente a ordem jurdico-constitucional existente (ex: reviso total
ou parcial da constituio na forma por esta estabelecida). Por vezes, esta alterao surge
articulada com um procedimento de deciso caracterizado pela excepcionalidade e politicidade
(contedo mais poltico que jurdico) e que os autores designam, sem grande rigor, plebiscito
e/ou referendo (exs: consulta sobre a adeso ou no CEE a fim de possibilitar a introduo de
uma norma constitucional limitadora da soberania; consulta sobre a "forma" de governo
repblica ou monarquia; consulta sobre
a adeso a um "pacto militar" para permitir alterar a norma constitucional que proibe a
integrao de um pas em blocos militares).
Abstivemo-nos, no texto, de fazer digresses histricas, comparatsticas e politolgicas, sobre o referendo e o
plebiscito. A ideia nuclear nele expressa segue sugestes de MAX WEBER e de CARL SCHMITT (cfr. Volksentscheid und
Volksbegehren, Miinchen, 1922, p. 22; Legalidady legitimidad, Madrid, 1971, p. 102).
Note-se, porm, que o acolhimento das sugestes weberianas e schmit-tianas para captar as linhas distintivas entre
referendo e plebiscito no significa qualquer adeso a concepes decisionistas de constituio. A recente tese de
LUCAS PIRES (A Teoria da Constituio de 1976) afigura-se-nos j um sugestivo exemplo de ressonncias
schmittianas ao caracterizar o referendo como processo de "purificao ou reinveno democrtica" (p. 172) e como
"instrumento da ltima batalha do desenvolvimento constitucional e sucedneo da prpria caducidade natural dos
pactos que esto na origem das decises fundamentais da constituio" (p. 174).
Bons apontamentos sobre o conceito de referendum e a sua distino de plebiscito, veto e iniciativa popular,
apresentavam j as lies de MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, p. 177 ss.
A distino entre referendo e plebiscito ganha, porventura, maior carga de polemicidade,
quando se trata de situar estes instrumentos dentro dos instrumentos de reviso constitucional
(cfr., infra,) e de saber se o recurso a qualquer deles possvel, sem ruptura constitucional,
quando no esto expressamente consagrados na lei Fundamental
37
. A reviso constitucional de
1989, ao introduzir o referendo legislativo e poltico e ao excluir o referendo constitucional
(CRP, artigo 118.73), sugere claramente a inadmissibilidade de procedimentos constituintes
extra constitutione.
37
Cfr., por todos, PEDRO VEGA, La Reforma Constitucional, cit., p. 107 ss. Entre ns, cfr. discusso do problema em
JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, p. 397; Manual de Direito Constitucional, p. 403 ss; M. REBELO DE SOUSA,
Direito Constitucional, cit., p. 66; BARBOSA DE MELO / CARDOSA DA COSTA / VIEIRA DE ANDRADE, Estudo e Projecto
da Reviso da Constituio, 1981, p. 157 ss; LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, cit., p. 170 ss; M. L.
ABRANTES AMARAL, "Algumas notas sobre o fundamento e a natureza do poder da reviso constitucional", in RFDL,
XXV, 1984.
PARTE II
A CINCIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL

CAPITULO 1 O DIREITO CONSTITUCIONAL
Sumrio
A) ENQUADRAMENTO
I Doutrina, Teoria e Metdica
1. Doutri a n
2. Teoria
3. Metdica
II O Direito Constitucional como ramo do Direito Pblico Interno
1. O Direito Constitucional como direito pblico interno
2. Justificao teortica da qualificao como direito pblico
2.1. Critrios distintivos
2.2. Dimenses especficas do direito pblico
B) CARACTERES DISTINTIVOS E CONSTITUTIVOS DO DIREITO CONSTITUCIONAL
I Posio hierrquico-normativa
1. Autoprimazia normativa
2. Fonte primria da produo jurdica
3. Direito heterodeterminante
4. Natureza supraordenamental
II Autogarantia do direito constitucional
III Continuidade e descontinuidade do direito constitucional
1. Continuidade e descontinuidade formal
2. Descontinuidade material
3. Memria e tradio constitucional
4. Continuidade sociolgica
IV Flexibilidade e rigidez do direito constitucional
1. A distino de J. BRYCE
2. Abertura ao tempo e desenvolvimento constitucional
3. Identidade da constituio
4. Flexibilidade e interpretao
128
V O Direito Constitucional como cincia normativa da realidade
VI O Direito Constitucional e a legitimidade do poder poltico
C) DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIAS AFINS
I As cincias constitucionais
1. Doutrina do Direito Constitucional
2. Teoria de constituio
3. Histria constitucional
4. Poltica constitucional
5. Direito constitucional comparado
II As cincias afins do Direito Constitucional
1. Teoria geral do E stado
2. Direito do Estado
3. Cincia poltica
A) O ESTUDO DO DIREITO CONSTITUCIONAL
1. Intertextualidade
HESSE, Konrad Grundziige des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutsch-
land, 18." ed., Karlsruhe, 1991, pp. 4 ss. (h trad. esp. do 1." captulo desta
obra. Cfr. K. HESSE, Escritos de Derecho Constitucional, trad. e intr. de P.
Cruz Villalon, Madrid, 1983, pp. 3 ss). HELLER, Hermann Staatslehre, rg. de G. Niemeyer, 4. o
a
ed., Leiden, 1970. (H
trad. esp. de L. Tobio, Teoria dei Estado, Mxico, 1942, e port. Teoria do
Estado, S. Paulo, 1968). KELSEN, Hans Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1925. (H trad. esp. de L. Legaz
e Lacambra, Teoria General dei Estado, Barcelona, 1934). -----Reine Rechtslehre, 2.
a
ed., Wien, 1960. (H trad. port. de Joo
Baptista
Machado Teoria Pura do Direito, Coimbra, 1962). MULLER, Friedrich Juristische Methodik, 3.
a
ed., Berlin, 1989. -----
Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984.
2. Bibliografia especfica
A)
ADAMOVICH UNK sterreichishes Verfassungsrecht, 2." ed., Wien, New York, /F
1984, p. 2 ss.
HESSE, K Grundziige, cit. p. 4 ss. MORLOCK, M. Was heisst undzu welchem Ende studiert man Verfassungstheorie,
Berlin, 1988, p. 20 ss.
A Cincia do Direito Constitucional
129
II
GOMEZ Orfanel, G. Nocion dei Derecho Constitucional in Estado e Direito, 3 (1989) p. 59 ss.
BAPTISTA Machado, J. Introduo ao Direito, p. 63 ss.
BCKENFRDE, E. W. Die Eigenart des Staatsrechts und der Staatsrechts-wissenschaft, in Festschrift fiir U. Scupin, 1983, p.
317.
B)
IelI
m
rv
CRISAFULU, V. Lezioni di Diritto Costituzionale, 2." ed., Vol. I, Padova, 1970,
pp. 23 ss.
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, I, 4." ed., Coimbra, 1990. HESSE, K. Das Grundgesetz in der Entwicklung.
Aufgabe und Funktion, in
E. BENDA/W. MAIHOFER/H. VOGEL, Handbuch des Verfassungsrechts,
Berlin 1983, p. 19
PEREIRA, Menaut, Lecciones de Derecho Constitucional, Madrid, 1987. STERN, Staatsrecht, I, 2." ed., Munchen, 1984 (h trad.
esp.).
SCHMTTT, C. Verfassungslehre (trad. esp., pp. 142 ss.).
BRYCE, J. Flexible and Rigid Constitutions in Studies in History andJuris-
prudence. (H trad. esp., Madrid, 1962.) LAVAGNA, C. Le Costituzione rigide, Roma, 1965.
Q DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIAS AFINS
IelI
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, I, pp. 26 ss.
HESPANHA, A. M. Sobre a prtica dogmtica dos juristas oitocentistas, in A
Histria do Direito na Histria Social, Lisboa, 1978, pp. 70 ss. MARCELLO Caetano Manual de Cincia Poltica e Direito
Constitucional, 6."
ed., Coimbra, 1970, p. 18. MARQUES Guedes, A. Ideologias e Sistemas Polticos, Lisboa, 1983.

A | ENQUADRAMENTO
I Doutrina, teoria e metdica 1. Doutrina do direito constitucional
O estudo do direito constitucional pode fazer-se a partir de duas posies metodologicamente
diferentes. Ou se adopta uma perspectiva dogmtico-constitucional, voltada para o estudo de um
ramo do direito pertencente a uma ordem jurdica concreta doutrina do direito
constitucional; ou se procura uma viso teortico-cons-titucional, interessada
principalmente na fixao, preciso e aplicao de conceitos de direito constitucional,
desenvolvidos a partir de uma construo terica e no com base numa constituio jurdico-
posi-tiva teoria da constituio *.
A perspectiva metodolgica que aqui vai ser adoptada assenta na ideia de o discurso
constitucional ganhar sentido juridicamente til quando centrado numa constituio positiva
(ex.: a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 = CRP) e no numa constituio ideal, de
contedo abstracto, sem qualquer ligao a uma ordem histrica concreta. Interessa, sobretudo,
compreender e analisar a fora e valor normativos de uma constituio concreta, historicamente
situada. Isto significa tambm a necessidade de a cincia do direito constitucional ser
constitucionalmente adequada, ou seja, uma cincia desenvolvida em torno de uma ordem
jurdico-constitucional positiva.
l
1
Sobre a distino necessria entre conceitos teortico-constitucionais abstractos e dogmtica de direito
constitucional historicamente concreta insiste, sobretudo, K. HESSE, Grundzuge des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 16.
a
ed., Heidelberg/Karlsruhe, 1988, pp. 127, 155, 184, 217; idem Das Grundgesetz
in der Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland. Aufgabe und Funktion der Verfas-sung, in E. BENDA/W.
MAIHOFFER/H. J. VOGEL, Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin/New York, 1984, pp. 3 ss. Vide tambm, K.
HESSE, Concepto y cualidade de Ia Constitution, in Escritos de Derecho Constitucional, org. de P. CRUZ
VILLALON, Madrid, 1983, pp. 3 ss. Por ltimo cfr. MORLOCK, Was heisst und zu welchem Ende studiertman
Verfassungstheorie?, Berlin, 1988.
132
2. Teoria da constituio
A adopo de uma perspectiva jurdico-dogmtica no significa que a doutrina do direito
constitucional se possa divorciar de uma teoria da constituio. Esta ltima ilumina
criticamente os limites e possibilidades do direito constitucional e contribui para a investiga-
o, descoberta e refutao das solues jurdico-constitucio-nais. Procurar-se-, assim,
obter a conjugao de dois planos: (1) o da teoria da constituio, onde se discutem os
problemas constitucionais sob um prisma teortico-poltico; (2) o da doutrina do direito
constitucional que estuda, descreve e problematiza as estruturas fundamentais de uma lei
constitucional positiva
2
.
3. Metdica constitucional
A doutrina do direito constitucional pressupe hoje uma metdica constitucional adequada. Em
termos aproximados, a metdica constitucional procura fornecer os mtodos de trabalho aos
aplicadores--concretizadores das normas e princpios constitucionais. Atravs da metdica
captam-se as diferentes funes jurdicas de uma lei fundamental, investigam-se os vrios
procedimentos de realizao, concretizao e cumprimento das normas constitucionais.
metdica constitucional caber trabalhar e compreender o direito constitucional positivo (ex.:
atravs da interpretao, qualificao e anlise das normas), de modo a que o trabalho jurdico
possa optimizar as normas e princpios do Estado de direito democrtico constitucionalmente
conformado
3
.
2
A afirmao do texto, considerando a teoria da constituio como um meio de descoberta de solues poltico-
constitucionais, tem em conta algumas modernas correntes publicsticas (a do racionalismo crtico e a de metdica
jurdico--estruturante), desenvolvidas sobretudo nos quadrantes doutrinais germnicos. Cfr., por ex., SCHLINK,
Juristische Methodik zwischen Verfassungstheorie und Wis-senschaftstheorie, Rth, 1976, pp. 94 ss (prximo do
racionalismo crtico); F. MLLER, Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984, p. 271 (segundo a metdica jurdico--
estruturante). Sublinhando a caracterizao da teoria da constituio como meta-teoria e teoria cientfica da
dogmtica do direito constitucional, cfr. MORLOCK, Was heisst, p. 53. Cfr., tambm, LUCAS PIRES, A Teoria da
Constituio de 1976, pp. 21 ss.
3
Mais adiante, ao tratar-se das estruturas metdicas (Cap. 3), esclarecer-se-o alguns dos aspectos da metdica
constitucional. Para um estudo aprofundado, as obras insubstituveis so as de F. MULLER, Juristische Methodik, 3.
a

ed., Berlin, 1988; Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984.
(Cincia do Direito Constitucional 133
r
(
U O direito constitucional como ramo do direito p-i blico
interno
1. O direito constitucional como direito pblico interno
O direito constitucional um ramo do direito pblico interno de uma ordem jurdica global: a
ordem jurdica portuguesa. No obstante as dificuldades da distino, tradicional dizer-se que
o direito constitucional pertence, juntamente com outros ramos do direito direito
internacional, direito administrativo, direito criminal, direito fiscal, direito processual , ao
direito pblico
4
.
O enquadramento do direito constitucional no direito pblico aqui aceite, tendo em conta, porm, trs consideraes
fundamentais: (1) a distino entre direito pblico/direito privado deve desvincular-se da pr-compreenso
ideolgica que, por vezes, lhe est subjacente; (2) a dicotomia direito pblico/ /direito privado no se reconduz hoje a
um dualismo absoluto relaes jurdicas pblicas/ relaes jurdicas privadas, aludindo-se antes ordem jurdica
como uma ordem pluralista de relaes jurdicas; (3) a distino direito pblico/direito privado no uma
divisio susceptvel de captao apriorstica, devendo antes basear-se na ordem jurdica positiva.
Quanto primeira considerao, h muito se demonstrou que a contraposio direito pblico/direito privado
pressupunha e pressupe uma inequvoca pr-compreenso ideolgica: (a) o direito pblico mais poder que direito
(dicotomia poder/direito); (b) o direito pblico visa a prossecuo do bem comum, justificando-se, por isso, um
menor grau de vinculatividade jurdica deste direito em comparao com o direito privado (sobrevivncia de um
espao livre do direito para os poderes pblicos prossecutores do bem comum); (c) o direito pblico tem um
carcter autoritrio e o direito privado uma natureza consensual (criao unilateral e voluntarstica do direito pblico/
/criao consensual e voluntria do direito privado).
Relativamente segunda considerao, verifica-se a convergncia de aspectos publicsticos e aspectos privatsticos
em muitas relaes jurdicas (direito econmico, direito do trabalho, direito administrativo, etc), salientando a
doutrina ser prefervel adoptar um sistema pluralstico de relaes jurdicas a um simples dualismo direito
pblico/direito privado.
Finalmente, a distino entre pblico e privado no assenta em categorias ontolgicas apriorsticas: em face de cada
ordem jurdica positiva se
4
Abster-nos-emos aqui de aludir questo macro-estrutural das grandes divises do direito (ramos do direito).
Para uma viso global cfr., entre ns, J. BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador,
Coimbra, 1983, pp. 63 ss.; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 2.
a
ed., I, Coimbra, 1990, p. 20;
PAULO F. CUNHA, Princpios de Direito, Porto, 1992, p. 211 ss. Assinale-se que uma parte da doutrina italiana vem
aludindo a um tertium genus entre o direito pblico e o direito privado, constitudo pelo chamado direito comum ou
direito privado objectivo (GIANNINI, LAVAGNA, GUARINO).
devero determinar as dimenses publicsticas ou privatsticas das vrias relaes jurdicas. Esta problemtica de
distino entre direito pblico/direito privado tema obrigatrio dos estudos de introduo ao direito. Cfr., entre ns,
BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, cit., pp. 63 ss.
As consideraes do texto sobre o background ideolgico da distino direito pblico/direito privado reconduzem-se
a KELSEN, Teoria Pura do Direito, trad. port. de J. BAPTISTA MACHADO, 2.
a
ed., Coimbra, 1962, pp. 167 ss, que
salienta com clareza e e vigor: Este dualismo de todo logicamente insustentvelno tem, porm, qualquer
carcter teortico, mas apenas ideolgico. Desenvolvido pela doutrina constitucional, pretende garantir ao governo e
ao aparelho administrativo que lhe est subordinado uma liberdade (desvinculao) como que deduzida da natureza
das coisas:...; Por outro lado, a absolutizao do contraste entre direito pblico e direito privado cria tambm a
impresso de que s o domnio do direito pblico, ou seja, sobretudo, o direito constitucional e o direito
administrativo, seria um sector de dominao poltica e que estaria excluda no domnio do direito privado. Esta tese
recebeu em tempos recentes clara confirmao no estudo de GRIMM, Zur politischen Funktion der Trennung von
ffentlichem und privatem Recht in Deutschland, in W. WILHELM Studien zur europischen Rechtsgeschichte, 1972,
pp. 224 ss.
As consideraes relativas ao pluralismo das relaes jurdicas tem por base as modernas teorias das relaes
jurdicas que pem em relevo a diversidade das vrias relaes entre Estado e outros poderes pblicos e cidados,
entre rgos do Estado, entre titulares de vrios rgos, etc. Sobre o assunto, cfr. a mais recente literatura:
ACHTERBERG, Rechtsverhltnis ais Strukturelemente der Rechtsordnung. Prolegomena zu einer Rechtsverhltnis-
theorie, in Rth, 9 (1979), pp. 385 ss; Die Rechtsordnung ais Rechtsverhltnis-ordnung. Grundlegung der
Rechtsverhltnistheorie, 1982; MENGER Zum Stand der Meinungen ber die Unterscheidung von ffentlichem und
privatem Recht, Fest. fur H. J. WOLF, 1973, p. 149; D. SCHMIDT, Die Unterscheidung von privatem und ffentlichem
Recht, 1985.
2. Justificao teortica da qualificao 2.1 Critrios distintivos
O direito constitucional direito pblico, qualquer que seja a teoria preferentemente adoptada
para alicerar a distino entre direito pblico e direito privado. De acordo com o critrio da
posio dos sujeitos (tambm chamado critrio da sujeio ou critrio da subordinao), o
direito pblico caracterizado por relaes de supra--infra-ordenao, enquanto o direito
privado se caracteriza por relaes essencialmente igualitrias. Daqui resultaria a existncia, nas
relaes de direito pblico, do exerccio de um poder de autoridade atravs de formas e
procedimentos tpicos (ordens, comandos, medi-
f Cincia do Direito Constitucional 135
das normativas). Esta teoria explica satisfatoriamente a razo de na maior parte das relaes
reguladas pelo direito constitucional se verificar o exerccio de um poder de autoridade (publica
potestas). , porm, insuficiente porque: (a) pressupe o carcter absolutamente igualitrio das
relaes jurdicas civis, mas, como se ver adiante (Parte IV, Padro II), a eficcia externa
dos direitos fundamentais aponta para a existncia de relaes de subordinao entre entidades
particulares (cfr. art. 18.71 da CRP); (b) deixa por explicar a configurao das relaes
constitucionais inter-orgnicas (entre rgos de soberania) no reconduzveis propriamente a
relaes de supra-infra-ordenao; (c) no toma em conta a existncia de relaes igualitrias
entre os poderes pblicos e os cidados (ex.: nos contratos pblicos).
A teoria dos interesses preferentemente protegidos numa relao jurdica ou atravs de uma
norma jurdica (proteco de interesses individuais -> direito privado; proteco de interesses
pblicos -> direito pblico) pe, de forma correcta, em relevo, o carcter pblico dos fins e
tarefas subjacentes s normas de direito constitucional, mas no d guarida a um espao do
pblico da imprensa, das associaes sindicais, dos partidos , onde confluem interesses
privados e interesses pblicos conformados por normas constitucionais.
A teoria da especialidade (tambm chamada doutrina de ordenao ou teoria da
especialidade do direito) arranca da ideia de que o direito pblico um direito especial,
exclusivamente regulador dos direitos e deveres de titulares de poderes pblicos. Todavia, e
embora um nmero significativo de normas do direito constitucional vise regular direitos e
deveres dos poderes pblicos (ex.: normas de organizao do poder poltico), muitas outras
normas de direito constitucional tm como destinatrios entidades privadas (normas de direitos
fundamentais, normas da organizao econmica).
2.2 Dimenses especficas do direito pblico
No obstante a inexistncia de um critrio nico e seguro para distinguir entre direito pblico e
direito privado, a caracterizao do direito constitucional como direito pblico tem uma funo
didctica e prtica, pois permite pr em relevo algumas manifestaes tpicas deste direito: (1)
enquanto o direito pblico tendencialmente caracterizado pela adopo de formas de aco
unilateralmente ditadas (lei, regulamento, acto administrativo, sentena direito coactivo), no
direito privado predomina essencialmente (mas no exclusivamente) a
136
autonomia privada (ordem igualitria direito flexvel); (2) os poderes pblicos tm de agir e
s podem agir quando tm competncia constitucional ou legalmente fixada (princpio da
determinao constitucional de competncias), ao passo que os sujeitos privados gozam de
tendencial liberdade na conformao de relaes jurdicas (embora haja tambm tipicizao de
competncias ou de atribuies nas relaes jurdicas de certos ramos de direito privado como o
direito das coisas, o direito de famlia, o direito de sucesses); (3) a actuao dos poderes
pblicos subordina-se a princpios constitucionais inderrogveis princpio da
constitucionalidade, princpio da legalidade, princpio da publicidade que no valem, ou
valem em medida e grau diferente, para as relaes jurdico-privadas; (4) o controlo
jurisdicional dos actos das entidades pblicas pode justificar jurisdies e processos especficos
(processo de inconstitucionalidade -+ Tribunal Constitucional; controlo da legalidade ->
tribunais administrativos) enquanto para as relaes jurdicas privadas se fala numa via
judiciria ordinria (tribunais comuns)
5
.
B | CARACTERES DISTINTIVOS E CONSTITUTIVOS DO DIREITO
CONSTITUCIONAL
6
I Posio hierrquico-normativa
O direito constitucional um ramo de direito dotado de certas caractersticas especiais. Tem
uma voz especfica expressa atravs da forma, do procedimento de criao e da posio
hierrquica das suas normas. Estes elementos permitem distingui-lo de outras constelaes
normativas do ordenamento jurdico.
5
Cfr., por ltimo, D. SCHMIDT, Die Unterscheidung, cit., p. 57 ss.
6
Sobre esta matria, em termos incisivos e de grande pregnncia, cfr. K. HESSE, "Das Grundgesetz in der
Entwicklung; Aufgabe und Funktion", in BENDA/MAIHOFER/ /VOGEL, coord, Handbuch des Verfassungsrechts, p. 17
ss; ADAMOVICH/FUNK, sterreischisches Verfassungsrecht, 2.
a
ed., 1984,11 ss.
X Cincia do Direito Constitucional 137
Em primeiro lugar, o direito constitucional caracteriza-se pela sua posio hierarquico-
normativa superior relativamente aos outros ramos do direito. Esta superioridade hierarquico-
normativa concretiza-se e revela-se em trs perspectivas: (1) as normas do direito constitucional
constituem uma lex superior que recolhe o fundamento de validade em si prpria {autoprimazia
normativa); (2) as normas de direito constitucional so normas de normas {norma normarum),
afirmando-se como fonte de produo jurdica de outras normas (normas legais, normas
regulamentares, normas estatutrias); (3) a superioridade normativa das normas constitucionais
implica o princpio da conformidade de todos os actos dos poderes polticos com a constituio
(cfr. art. 3.713 da CRP).
1. Autoprimazia normativa
A autoprimazia normativa significa que as normas constitucionais no derivam a sua validade
de outras normas com dignidade hierrquica superior. Pressupe-se, assim, pragmaticamente,
que o direito constitucional, constitudo por normas democraticamente feitas e aceites
(legitimidade processual democrtica) e informadas por estruturas bsicas de justia
(legitimidade material), portador de um valor normativo formal e material superior.
Chama-se a ateno para a complexidade dos dois principais problemas implcitos no discurso do texto. O primeiro
relaciona-se com o carcter autovali-dante das normas constitucionais. Qualquer que seja a teoria adoptada, o pro-
blema sempre o mesmo: saber como que as normas de direito constitucional, consideradas como normas primrias
de produo jurdica, adquiriram elas prprias carcter de juridicidade. Trata-se do problema teortico-jurdico das
fontes de direito. Sobre ele, cfr., entre ns, exaustivamente, CASTANHEIRA NEVES, AS fontes de direito e o problema
da positividade jurdica, in BFDC, Vol. 11(1975), pp. 115 ss, e para um estudo introdutrio e global, BAPTISTA
MACHADO, Introduo ao Direito, cit., pp. 193 ss; CASTANHEIRA NEVES, Fontes de Direito, in Polis, Vol. 2.,
Lisboa, 1984, pp. 1512 ss.
O segundo problema o da legitimao ou da validade tambm um dos aspectos das fontes do direito, mas
conexiona-se estritamente com a questo da legitimidade do poder constituinte a que se far referncia mais adiante.
Sobre conceito de supremacia constitucional cfr. MANUEL ARAGON, Sobre Ias nociones de supremacia e
supralegalidad constitucional, Revista de Estdios Polticos (REP), 50/1986; R. WAHL, O Primado da
Constituio, in ROA, (1987), p. 61 ss; BURDEAU, Droit Constitutionnel, 21.
a
ed, 1988, p. 73.
A superioridade normativa do direito constitucional implica, como se disse, o princpio da
conformidade de todos os actos do
poder poltico com as normas e princpios constitucionais (cfr. CRP, art. 3.73). Em termos
aproximados e tendenciais, o referido princpio pode formular-se da seguinte maneira: nenhuma
norma de hierarquia inferior pode estar em contradio com outra de dignidade superior
(princpio da hierarquia), e nenhuma norma infraconstitucional pode estar em desconformidade
com as normas e princpios constitucionais, sob pena de inexistncia, nulidade, anulabilidade ou
ineficcia (princpio da constitucionalidade).
2. Fonte primria da produo jurdica
O carcter das normas de direito constitucional como normas de normas ou fonte primria da
produo jurdica implica a existncia de um procedimento de criao de normas jurdicas no
qual as normas superiores constituem as determinantes positivas e negativas das normas
inferiores. No quadro deste processo de criao, concebido verticalmente como um processo
gradual, as normas superiores constituem fundamento de validade das normas inferiores e
determinam, at certo ponto, o contedo material destas ltimas. Da a existncia de uma
hierarquia das fontes do direito, isto , uma relao hierrquica, verticalmente ordenada,
semelhana de uma pirmide jurdica. Ilustraes concretas desta ideia de hierarquia das
normas encontram-se no art. 115.71 da CRP: os actos legislativos leis, decretos-leis e
decretos legislativos regionais encontram o fundamento de validade na constituio; por sua
vez (cfr. art. 115.77), os actos normativos inferiores e complementares dos actos legislativos
os regulamentos carecem sempre de uma base legal (princpio da precedncia da lei) para
poderem ser editados pelas autoridades constitucionalmente dotadas de poder regulamentar
7
.
7
Algumas afirmaes do texto tm de ser confrontadas, de novo, com o problema teortico-jurdico das fontes de
direito, sobretudo com as doutrinas que concebem a ordem jurdica como um processo gradual de criao de normas
(Normenstu-fentheorie de KELSEN e MERKL). No obstante se rejeitarem, ao longo deste curso, algumas das
premissas teorticas e metodolgicas destas doutrinas, a ideia de pirmide normativa ilustra bem a estrutura
hierrquica e a funo ordenadora das fontes de direito. A ltima viso de conjunto sobre a teoria gradual do direito
deve-se a BEHREND, Untersuchung zur Stufenbaulehre Adolf Merkls und Hans Kelsen, Berlin, 1977. Na doutrina
jurdica nacional indispensvel a leitura de dois estudos: J. BAPTISTA MACHADO, DO formalismo kelseniano e da
cientificidade do conhecimento jurdico, Coimbra, 1963, e A. CASTANHEIRA NEVES, A unidade do sistema jurdico:
o seu problema e o seu sentido, Coimbra, 1979; "Fontes de Direito" in Polis, Vol. 2., p. 1512.
3. Direito heterodeterminante
Uma das consequncias mais relevante da natureza das normas constitucionais concebidas como
heterodeterminaes positivas e negativas das normas hierarquicamente inferiores a
converso do direito ordinrio em direito constitucional concretizado. Como
determinantes negativas, as normas de direito constitucional desempenham uma funo de
limite relativamente s normas de hierarquia inferior; como determinantes positivas, as normas
constitucionais regulam parcialmente o prprio contedo das normas inferiores, de forma a
poder obter-se no apenas uma compatibilidade formal entre o direito supra-ordenado (normas
constitucionais) e infra-ordenado (normas ordinrias, legais, regulamentares), mas tambm uma
verdadeira conformidade material. De acordo com esta perspectiva, no se pode falar, por ex.,
do direito civil como direito autnomo em relao ao direito constitucional: o direito civil no
pode divorciar-se das normas e princpios constitucionais relevantes no direito privado (ex:
CRP, art. 36.); de forma mais intensa, o direito constitucional concebido como parmetro
material do direito administrativo, aludindo os autores ao direito administrativo como direito
constitucional concretizado (CRP, art. 268.); o direito processual (penal e civil) concebe-se
hoje como direito materialmente vinculado s normas e princpios constitucionais e, nesse
sentido, se fala da crescente cons-titucionalizao da ordem processual e da
constitucionalidade da jurisprudncia (Cfr. CRP, art. 32.).
preciso no confundir a ideia do direito constitucional como direito paramtrico, positivo e negativo, dos outros
ramos do direito, com a ideia do direito legal ou ordinrio como simples derivao e execuo das normas
constitucionais. Como iremos estudar, as normas de direito constitucional so abertas, permitindo um amplo
espao de conformao ao legislador nos vrios sectores da ordem jurdica. Consequentemente, a dependncia ou
subordinao constitucional do direito ordinrio significa to-s e apenas que nenhuma norma do direito ordinrio
livre da constituio, antes informada materialmente por ela; no significa a eliminao da autonomia de
determinao do legislador ordinrio, cfr. K. STERN, Staatsrecht, vol. I, 2.
a
ed., pp. 85 ss.
A frmula plstica direito constitucional concretizado foi utilizado por F. WERNER para aludir ideia da
determinao do direito administrativo pelo direito constitucional. Cfr. F. WERNER, Verwaltungsrecht ais konkre-
tisiertes Verfassungsrecht, in DVBL, 59, p. 527. A mesma ideia concretizao do direito constitucional tem
sido salientada noutros ramos do direito, designadamente o direito do trabalho e o direito processual. Cfr., por ex.,
KUCHENHOF, Einwirkungen des Verfassungsrechts an das Arbeitsrecht in
Fest. jur H. C. NIPPERDEY, Vol. II, 1955, p. 317, no que respeita ao direito do trabalho, e P. HBERLE,
Verfassungsprozessrecht ais Konkretisiertes Verfas-sungsrecht, in JZ, 76, p. 377, relativamente ao direito
processual. Sobre o problema referido superioridade de direito constitucional e autonomia do direito legal cfr.,
por ltimo, MAYER/HASEMANN, Methodenwandel in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Heidelberg/Karlsruhe,
1981; R. WAHL, Der Vorrang der Verfassung und die Selbstndigkeit des Gesetzesrecht, in NJW, 7, (1984), pp.
401 ss. A algumas destas questes se voltar a fazer aluso quando se tratar, por ex., do efeito externo de direitos
fundamentais (cfr. infra, Parte IV, Padro II). Sobre as relaes do direito constitucional e do direito legal, cfr. o
nosso livro Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, Coimbra, 1982, pp. 216 ss, e ROGRIO SOARES,
Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969, pp. 5 ss.
4. Natureza supra-ordenamental
A concepo de normas constitucionais no sentido de normae normarum, isto , normas sobre a
produo jurdica, significa ainda que o ordenamento constitucional um supra-ordenamento
relativamente aos outros ordenamentos jurdicos do territrio portugus. Dentro do ordenamento
estadual, em sentido amplo, destaca-se o ordenamento estadual, em sentido restrito, e o
ordenamento autonmico, constitudo pelo conjunto de normas criadas pelas Regies
Autnomas e pelo poder local. O ordenamento constitucional constitui o ordenamento superior
que: (1) unifica o ordenamento estadual e o ordenamento autonmico: (2) estabelece a
hierarquia entre as normas dos vrios ordenamentos (cfr., por ex., art. 115./3: as leis gerais da
Repblica tm primazia sobre os decretos legislativos regionais)
8
.
8
Esta ideia da pluralidade de ordenamentos e do ordenamento constitucional como supra-ordenamento tributria,
sobretudo, da lio de GARCIA DE ENTERRIA, Cfr. GARCIA DE ENTERRIA, El ordenamiento estatal y los ordenamientos
autonmicos; sistema de relaciones, in RAP, n. 100-102, Vol. 1, (1983), pp. 213 ss; GARCIA DE ENTERRIA/RAMON
FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 3.
a
ed., Madrid, Vol. I, pp. 53 ss. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA,
Manual de Direito Constitucional, Vol. III, Coimbra, 1983, pp. 227 ss. Para uma viso global da teoria do
ordenamento jurdico, cfr. sobretudo a doutrina italiana: V. CRISAFULLI, Lezioni di Diritto Costituzionale, 2." ed.,
Vol. I, Padova, 1970, p. 30; CUOCOLO, Istituzioni di Diritto Pubblico, 3.
a
ed., 1983, p. 11 ss; MODUGNO, Legge-
Ordinamento Giuridico Pluralit degli Ordinamenti, Milano, 1985, p. 65, ss.
f A Cincia do Direito Constitucional 141
II A autogarantia do direito constitucional
O direito constitucional um direito que gravita sobre si mesmo (SMEND). Atravs desta
frase lapidar, pretende-se salientar a especificidade dos meios de tutela e das sanes jurdicas
das normas constitucionais. Por vezes, considera-se mesmo o direito constitucional como
direito sem sano ou como um conjunto de normas imperfectae ou minus quam perfectae,
dado que a sua violao no acompanhada por medidas de coero (sanes) jurdicas
adequadas. Trata-se de uma perspectiva largamente tributria das concepes imperativsticas
do direito. Estas concepes, alm de merecerem severas crticas em sede de teoria geral do
direito relativamente exigncia de coercibilidade e de sano como caractersticas das normas
jurdicas, revelam-se tambm inadequadas para captar a funo promocional do direito
constitucional. Este direito, semelhana de muitos outros ramos da ordem jurdica, no tem
hoje apenas uma funo repressiva; incumbe-lhe igualmente uma funo promocional. Se,
nas constituies liberais, a um Estado-garantia corresponde um modelo constitucional
tendencialmente repressivo, protector e organizatrio, nas constituies sociais informadas pela
ideia de democracia econmica, social e cultural, a um Estado-interventor corresponde um
padro de lei fundamental, promocional, coordenador e incentivante (exs.: art. 58.73
Incumbe ao Estado, atravs da aplicao de planos de poltica econmica e social, garantir o
direito ao trabalho; art. 63.72 Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um
sistema de segurana social unificado e descentralizado).
A ideia de direito constitucional como direito sem sano s vlida se com ela se quer
aludir ideia de autogarantia, como trao diferenciador deste direito relativamente aos outros
ramos da ordem jurdica. A observncia das suas normas no assegurada pela fora de outras
instncias superiores da ordem jurdica; um direito que gravita sobre si mesmo, apelando para
as suas prprias foras e garantias, de forma a assegurar as condies de realizao e execuo
das suas normas. Da que no haja, rigorosamente, um defensor da constituio fora ou acima
do direito constitucional: todos os rgos dos poderes pblicos, e, de forma especial, os rgos
de soberania, devem assumir a responsabilidade do respeito e cumprimento das normas
constitucionais, independentemente de estas serem ou no susceptveis de execuo forada
(coercibilidade) e de no observncia das mesmas se ligar qualquer tipo de consequncia
desfavorvel (sano).
142
Da especificidade do direito constitucional como direito autogaran-tido resulta a necessidade de ligar a ideia de
sano (cfr. infra, Parte IV, Padro III) ao ordenamento constitucional no seu conjunto (e no a cada uma das normas
isoladamente consideradas) e de desenvolver um conceito de sano mais amplo que o dos outros ramos de direito,
pois algumas das sanes constitucionais destinam-se no a reparar um dano ou a reintegrar situaes pr-existentes
(ex.: sanes de direito civil e direito administrativo) nem a infligir uma punio aos autores de comportamentos
ilegais ou ilcitos (sanes disciplinares e criminais), mas a tornar efectiva a responsabilidade dos rgos
constitucionais pelo no exerccio das suas competncias e funes nos termos constitucionais (da a considerao,
por ex., como sanes constitucionais, de institutos como a dissoluo da AR, demisso do governo, etc).
Mais uma vez, o discurso do texto um discurso conotativo, que pressupe o conhecimento de problemas e noes
centrais de teoria jurdica: noo de direito (como ordem de coero ou como ordem justa informada pela ideia
de direito), ideia de coaco jurdica, sentido da pretenso de validade e vigncia das normas jurdicas, etc. Para uma
viso global e introdutria cfr., entre ns, BAPTISTA MACHADO, Introduo ao direito, cit., pp. 31 ss.
No plano especfico do direito constitucional, a intertextualidade deixou--se j entrever: retoma-se a ideia de R.
SMEND, Verfassung und Verfassungs-recht, in Staatsrechtliche Abhandlungen, 2.
a
ed., Berlin, 1968, p. 159, que ca-
racterizava o direito constitucional como um sistema de integrao gravitando sobre si prprio. Glosando a mesma
ideia, cfr., por ltimo, K. HESSE, Das Grundgesetz in der Entwicklung. Aufgabe und Funktion, in E. BENDA/W.
MAIHOFER/H. VOGEL, Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin, 1983, p. 19. Para uma crtica da exigncia da
coercibilidade e da sano como caracteres diferenciadores das normas jurdicas, cfr., no plano do direito
constitucional, V. CRISAFULLI, Lezioni di Diritto Costituzionale, 2.
a
ed., Padova, 1976, Vol. I, p. 23.
A outra ideia a reter a de que ao direito constitucional se assinala uma indeclinvel funo
promocional O que interessar, sob este ponto de vista, insistir no tanto na ideia repressiva de
inconsti-tucionalidade, mas sim captar, no plano metdico-constitucional, a operatividade
funcional das normas e princpios impositivos de fins, tarefas e programas constitucionais. A
garantia do cumprimento e execuo destas normas no deriva, a ttulo principal, da existncia
de um controlo de inconstitucionalidade por omisso (cfr. art. 283.), mas da existncia de um
sistema constitucional integrado de competncias, impositivo da realizao das tarefas
constitucionalmente atribudas aos rgos dos poderes pblicos
9
.
9
A literatura mais sugestiva sobre a diferena entre um ordenamento repressivo e um ordenamento promocional
parece-nos ser a de BOBBIO, Dalla strutura alia funzione, Milano, 1977. Cfr., tambm, as interessantes consideraes
de G. PECES BARBA, La nueva constitucin espanola desde Ia filosofia dei Derecho, in Doe. Adm., n. 180 ( 1978),
pp. 26 ss.
fjt Cincia do Direito Constitucional
143
Finalmente, no se pode hoje desconhecer a profunda influncia da jurisprudncia dos tribunais
constitucionais no sentido da transformao do direito constitucional num direito perfeito (R.
WAHL). Como norma perfeita de controlo, a lei fundamental positiva tem vindo
progressivamente a ser aplicada, de forma directa, pelas jurisdies constitucionais. Na verdade,
os tribunais constitucionais (e todos os tribunais com competncia de fiscalizaes da
constituciona-lidade) tm desenvolvido as respectivas jurisprudncias mantendo firme o
princpio de que todos os actos normativos se deverem orientar materialmente pelas
constituies
10
.
A jurisdicionalizao do direito constitucional est mesmo na base do moderno constitucionalismo, chegando a
retomar-se a velha frmula americana a constituio o que os juizes dizem (juiz HUGHES: We are under a
constitution, but the constitution is what the judge say it is) e a definir-se a constituio como acto
jurisprudencial. Cfr., por ex., D. ROUSSEAU, Une rsurrection: Ia notion de constitution, in R.D.P., 1/1990, p. 16.
Cfr. tambm a obra colectiva Le constitutionnalisme aujourd'hui, 1984. Diferente deste novo constitucionalismo
o chamado ps-constitucionalismo que, ancorado numa teoria econmica da constituio, prope uma leitura do
contrato social e do pacto fundador a partir da imagem do homem da cincia econmica, designadamente na sua
orientao neo-clssica. Cfr. J. BUCHANAN/ /G. TUIXOCK, The Calculus ofConsent. Logical Foundation of
Constitutional Democracy, l.
a
ed., Ann Arbor, 1962.
III Continuidade e descontinuidade do direito constitucional
1. Continuidade e descontinuidade formal
Numa frase lapidar, reiteradamente mencionada, escreveu OTTO MAYER que o direito
constitucional passa e o direito administrativo fica. Interpretada de vrias formas, esta frase
significava, rigorosamente, que as mudanas ou alteraes do direito constitucional no
implicavam, na realidade, substanciais transformaes num ramo de direito a ele intimamente
associado o direito administrativo. A frase de O. MAYER passou, porm, a ser interpretada,
em alguns escritos,
10
Cfr. R. WAHL, Der Vorrang der Verfassung, cit; L. FAVOREU, "Uapport du Conseil Constitutionel au Droit Public",
in Pouvoirs, 13, (1980), p. 17; RUBIO LLO-RENTE, "La jurisdiccion constitucional como forma de creacin de
derecho", REDC, 22 (1988), p. 9 ss.
144
como significando uma caracterizao intrnseca do direito constitucional um direito
descontnuo.
A ideia de continuidade/descontinuidade do direito constitucional associa-se aos processos de
mudana constitucional, significando basicamente o seguinte: existe continuidade quando uma
ordem jurdico-constitucional que sucede a outra se reconduz, jurdica e politicamente, ordem
constitucional precedente; fala-se em descontinuidade quando uma nova ordem constitucional
implica uma ruptura (revolucionria ou no) com a ordem constitucional anterior. A relao de
descontinuidade existe entre uma constituio que se tornou efectiva e vlida num determinado
espao jurdico-poltico e uma outra constituio que no foi obedecida quanto aos preceitos de
alterao e reviso e, que, simultaneamente, deixou de ser vlida e efectivamente vigente no
mesmo espao jurdico.
Estes conceitos de continuidade e descontinuidade formulados em termos jurdico-
constitucionais so conceitos essencialmente formais (continuidade ou descontinuidade formal),
pois tomam em conta, sobretudo, o procedimento e a forma de alterao constitucional. Se a
nova ordem constitucional obedeceu aos preceitos da anterior constituio sobre alterao ou
reviso da prpria lei constitucional h continuidade formal; se a ordem constitucional posterior
postergou os preceitos fixados na constituio anterior sobre o procedimento de alterao existe
descontinuidade formal. A considerao de um critrio exclusivamente formal levar-nos- a
falar da histria constitucional portuguesa como uma histria de descontinuidades ou de
rupturas (a Constituio de 1822 rompe com a Constituio monrquica; a Carta
Constitucional de 1826 no obedece aos critrios de reviso da Constituio de 1822; a
Constituio de 1838 rompe com o procedimento de reviso da Constituio de 1826; a
Constituio de 1911 emerge revolucionariamente da Revoluo de 1911; a Constituio de
1933 fez tbua-rasa do procedimento de reviso fixado pela Constituio de 1911; o poder
constituinte que se manifestou com a Revoluo de 25 de Abril de 1974 em nada observou os
processos de reviso estabelecidos pela Constituio de 1933)
n
.
11
Esta sucesso de descontinuidades ou de rupturas tem sido assinalada pela nossa doutrina constitucional. Cfr., por
ltimo, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, I, p. 245; idem, A Constituio de 1976, pp. 13 ss;
GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, 3
a
ed., 1993, p. 15; MIGUEL
GALVO TELES, O problema da continuidade da ordem jurdica e a Revoluo Portuguesa, in BMJ, n. 345, (1985)
p. 11 ss. Na doutrina estrangeira cfr. G. VEDEL, Discontinuit du droit constitutionnel et continuit du droit, in
Cincia do Direito Constitucional
145
2. Descontinuidade material
De descontinuidade formal e material fala-se, por vezes, quando, alm da verificao de uma
ruptura formal (descontinuidade formal) se verifica uma destruio (C. SCHMITT) do antigo
poder constituinte por um novo poder constituinte, alicerado num ttulo de legitimidade
substancialmente diferente do anterior. Neste sentido, alude--se, entre ns, a descontinuidade
material constitucional: no momento do trnsito da monarquia absoluta para a monarquia
constitucional (substituio do poder constituinte monrquico pelo poder constituinte nacional
na Constituio de 1822); na restaurao do poder constituinte monrquico na Carta
Constitucional de 1826, e, conse-quentemente, descontinuidade em relao a 1822; no trnsito
da monarquia para a Repblica com a definitiva substituio do poder constituinte monrquico
pelo poder constituinte democrtico (nacional).
De descontinuidade material e formal pode ainda falar-se quando, no obstante se assistir
manifestao de um poder constituinte que reivindica o mesmo ttulo de legitimidade do
anterior, se verifica uma ruptura formal (descontinuidade) e uma ruptura consciente com o
passado no plano dos princpios polticos constitucionalmente estruturantes. Servir de exemplo
a ruptura formal e material operada pela Revoluo de 25 de Abril de 1976 relativamente
ordem constitucional de 1933: destruiu-se a Constituio de 1933 (descontinuidade formal) e o
novo poder constituinte assenta num ttulo de legitimidade democrtica (expressa no e pelo
pluralismo de foras constituintes representadas na Assembleia Constituinte) diferente do ttulo
de pretensa legitimidade democrtica em que assentava a Constituio de 1933 (expresso na
aprovao plebiscitaria do mesmo texto constitucional). Alm disso, as propostas de uma
ordem justa obedecem, na Constituio de 1976, a princpios estruturantes radicalmente
antagnicos dos da Constituio do Estado Novo (ordem corporativo-autoritria em 1933 e
ordem democrtica em 1976).
3. Memria e tradio constitucional
O facto de o direito constitucional portugus ser um direito fundamentalmente descontnuo, no
plano material e formal, isso no
Mlanges M. Waline, Paris, 1974; P. KIRCHHOF, Die Identitt der Verfassung in ihren unabnderlichen Inhalten, in
ISENSEE/KIRCHHOF, (coord.), Handbuch des Staatsrechts, vol. I, 1987, p. 775 ss.
146
significa que, no plano histrico, no haja elementos de continuidade material. Assim, por ex., a
Constituio de 1976 insere-se numa das grandes correntes do constitucionalismo portugus
o constitucionalismo radical, democrtico, progressista e revolucionrio representado no
vintismo, no setembrismo e no republicanismo e ope-se outra tradio constitucional
autoritria e conservadora expressa, parcialmente, no cartismo e no corporativismo. Mas
mesmo em relao a constituies inseridas em movimentos contramodernizadores e con-tra-
revolucionrios (como foram, em parte, o cartismo e o corporativismo) no h uma ruptura
absoluta com o anterior ordenamento (tenha-se em vista a sobrevivncia de alguns conceitos e
solues de 1933 no actual ordenamento constitucional como, por ex., a eleio directa do PR, o
estatuto dos membros do governo, o poder legislativo do governo, a ratificao dos decretos-
leis, as designaes de autarquias locais e de direitos, liberdades e garantias), embora seja
inequvoco existir uma descontinuidade formal e material (quer quanto ao poder constituinte
quer quanto aos princpios polticos constitucionalmente estruturantes).
4. Continuidade sociolgica
As noes de continuidade e descontinuidade, formal e material, distinguem-se dos conceitos de
continuidade e descontinuidade socio-logicamente entendidos. Neste ltimo caso, o problema
consiste em saber se, no obstante a existncia de uma descontinuidade formal ou material no
plano jurdico-constitucional, no h uma substancial continuidade no plano poltico-social. O
problema conhecido sob vrias designaes: dicotomia constituio-realidade constitucional,
direito constitucional formal-direito constitucional material (constituio material). Costumam
salientar-se aqui as duas principais manifestaes da continuidade: (1) no actuao dos
preceitos constitucionais transformadores (constituio no cumprida); (2) permanncia das
foras de conservao, conducente neutralizao das foras de ruptura comprometidas na
feitura do texto constitucional
n
.
12
O problema da continuidade-descontinuidade do direito constitucional uma questo complexa que, como se pode
depreender do texto, susceptvel de ser perspectivada sob pticas muito diversas. Para uma viso
predominantemente jurdico-formal, cfr., por ex., R. WALTER, sterreichisches Bundesverfassungsrecht, 1972, pp. 19
ss; para uma aproximao teortico constitucional, cfr., por ex., C. SCHMITT, Verfassungslehre, pp. 112 ss; no plano
histrico-constitucional, cfr., por ex.. E. R. HUBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, Vol. 6, Stuttgart/Berlin /Kln/
fJLCincia do Direito Constitucional A1
IY__Flexibilidade e rigidez do direito constitucional
1. Distino de J. BRYCE
Os Estados onde as chamadas leis constitucionais s diferem das outras leis pela matria, mas
no pela hierarquia, podendo ser modificadas em qualquer momento pela autoridade legislativa
ordinria, como qualquer outra lei, diz-se que so estados de constituio flexvel e,
consequentemente, com direito constitucional caracterizado pela flexibilidade; os Estados em
que as leis fundamentais designadas como constituio possuem uma hierarquia superior s leis
ordinrias e no so modificveis pela autoridade legislativa ordinria, chamam--se estados de
constituio rgida. Estes foram os termos em que J. BRYCE, em obra clssica, analisou a
distino entre o direito constitucional ingls (de constituio flexvel) e o direito constitucional
mais moderno de outros pases com constituio rgida.
2. Abertura ao tempo e desenvolvimento constitucional
Esta dicotomia, coincidente, em larga medida, com a distino entre constituio escrita e
constituio no escrita, tem hoje um valor tendencialmente arqueolgico: (1) a maior parte dos
pases possui constituio escrita, mas no com rigidez absoluta, antes com rigidez relativa
(constituio semi-rgida); (2) o problema da flexibilidade ou rigidez do direito constitucional
no se reconduz somente susceptibilidade ou insusceptibilidade de alterao das leis
constitucionais pelas leis ordinrias, mas a uma problemtica muito mais vasta e complexa que
a da abertura ao tempo (BUMLIN) do direito constitucional e do consequente
desenvolvimento constitucional, (O-BRYDE). O desenvolvimento constitucional significar,
precisamente, o compromisso, pleno de sentido, entre a estabilidade e a dinmica do direito
constitucional.
Direito constitucional aberto ao tempo aquele cuja constituio contm uma regulamentao
deliberadamente incompleta (sistema
/Mainz, 1981, pp. 24 ss; no plano sociolgico, cfr., por ex., MORTATI, Istituzioni di Diritto Pubblico, 10.
a
ed., Vol. 1,
Padova, 1975, p. 93. Para uma viso mais global entre direito positivo e mudana social, cfr., por todos, J. WEGE,
Positives Recht und sozialer Wandel im demokratischen und sozialen Rechtsstaat, Berlin, 1977, pp. 67 ss; BRUN-
OTTO BRYDE, Verfassungsentwicklung: Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, 1982.
148
lacunoso, constituio no codificao), de modo a permitir e garantir um espao de
liberdade para o antagonismo, compromisso e consenso pluralsticos. Consequentemente,
muitas das suas normas so normas abertas, de modo a poderem ser preenchidas ou concre-
tizadas de forma renovada e cambiante. O carcter lacunoso e aberto das normas surge,
assim, como consequncia do compromisso constituinte, a favor da mudana democrtica no
quadro da prpria constituio
13
.
Direito constitucional aberto ao tempo , em segundo lugar, um direito susceptvel de alterao
formal, de acordo com as necessidades impostas pela evoluo poltica e social (adaptao
desenvolvimento constitucional). S neste segundo plano o problema da rigidez ou
flexibilidade se conexiona com a existncia de limites maiores ou menores (maiorias
qualificadas, limites temporais, limites materiais) reviso do direito constitucional formal.
3. Identidade da constituio
A dicotomia entre rigidez/flexibilidade no postula necessariamente uma alternativa radical;
exige-se, sim, uma articulao ou coordenao das duas dimenses, pois, se, por um lado, o
texto constitucional no deve permanecer alheio mudana, tambm, por outro lado, h
elementos do direito constitucional (princpios estruturantes) que devem permanecer estveis,
sob pena de a constituio deixar de ser uma ordem jurdica fundamental do Estado para se
dissolver na dinmica das foras polticas. Neste sentido se fala da identidade da constituio
caracterizada por certos princpios de contedo inaltervel
14
.
Por vezes, a flexibilidade e rigidez do direito constitucional relaciona-se com o problema da
interpretao das normas constitucionais (cfr., infra, Parte II, Captulo 3., sobre as estruturas
metdicas). Aqui, como se explicar adiante, os problemas surgem quanto chamada
interpretao evolutiva ou actualstica que considera legtimo poder o intrprete das
normas constitucionais actualiz-las, a fim de
13
Cf. CHR. GUSY, Die Offenheit des Grundgesetzes, in JOR, n. 29 (1988), p. 119; O-BRYDE,
Verfassungsentwicklung, 1982, p. 457. Cfr. as sugestes de LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 149
ss.
14
Cfr. KIRCHHOF, Die Identitt der Verfassung in ihren unabanderlichen Inhalten, in ISENSEE/KIRCHHOF,
Handbuch des Staatsrechts, vol. I, p. 776 ss.
adaptar o texto ao mutvel clima histrico-social dos princpios e valores fundamentais
positivados na constituio
15
.
V O direito constitucional como cincia normativa da realidade
O desenvolvimento do estudo do direito constitucional ser aqui feito sob uma perspectiva de cincia da realidade
que no positivista nem antipo-sitivista.
Rejeita-se, desde logo, o modelo do positivismo jurdico estadual com os seus axiomas fundamentais: (a) a norma
constitucional identificando com o texto; (b) a ordem constitucional entendida como sistema logicamente fechado; (c)
a aplicao de normas pelo juiz compreendida como um processo lgico--cognitivo, reconduzvel ao silogismo
jurdico. Tal como se rejeita o chamado mtodo jurdico do positivismo estadual, tambm se deixa claro que as
funes sociais de tal positivismo esto em manifesta discrepncia com o direito constitucional de um Estado de
direito democrtico. O posivismo jurdico-estadual e a forma de Estado que lhe est associada-o Estado de direito
formal-obedecia estratgia da burguesia no sentido de se alicerar o fundamento burgus do Estado bem como a
distribuio conservadora da ordem de bens existente, impedindo a sua inverso no sentido de fins sociais e
excluindo qualquer crtica intrnseca ordem social e poltica existente. Alm disso, atravs da garantia de
distanciao perante o Estado, ocultava-se, conscientemente, a possibilidade de concentrao de poderes no
estaduais e a aceitao de um poder poltico autoritrio.
Exclui-se, tambm, o modelo do positivismo sociolgico que concebe jurdico-sociologicamente a norma como facto,
isto , despreza a especificidade normativa para, de forma mais ou menos elaborada, reduzir a norma a um simples
esquema de ordenao resultante de situaes fcticas. Considerando-se a norma constitu-cional como um modelo de
ordenao do qual no se excluem os dados da realidade (domnio ou mbito normativo), logo se conclui no poder
estar a cincia do direito constitucional alheia realidade nem poder isolar-se dos dados empricos e factuais
captados por outras cincias (Cincia Poltica, Sociologia). Existe, porm, uma differentia
15
No plano intertextual, considera-se de grande utilidade a leitura da obra clssica de JAMES BRYCE mencionada no
texto. Cfr. J. BRYCE, Flexible and Rigid Constitutions, in Studies in History and Jurisprudence, 1901. A polaridade
dos elementos rigidez-flexibilidade reiteradamente afirmada por K. HESSE, Grundzuge, cit., pp. 9 ss; Das
Grundgesetz in der Entwicklung, cit., p. 18. Na doutrina italiana, cfr. F. PERGOLESI, Rigidit e elasticit delia
costituzione italiana, in RTDC, 1959, pp. 44 ss; LAVAGNA, Costituzione rigide, Milano, 1974. Entre ns, cfr., por
ltimo, JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 122 ss. No direito brasileiro, cfr. C. A. BANDEIRA DE MELO, Teoria das
Constituies Rgidas, S. Paulo, 1980. Por ltimo, cfr. CHR. GUSY Verfassungspolitik zwischen
Verfassungsinterpretation und Rechtspolitik.
150
specifica entre uma disciplina da realidade normativamente orientada, como o Direito Constitucional, e uma cincia
poltico-sociologicamente determinada, como o caso da Sociologia Poltica ou da Cincia Poltica emprico-
analtica. Para o Direito Constitucional a realidade considerada e valorada sob o ponto de vista do programa
normativo; para a Sociologia Poltica ou Cincia Poltica a norma s tomada em conta na medida da sua relevncia
sob o ponto de vista da anlise emprica (GRIMM).
A perspectiva metodolgica aqui adoptada tambm no antipositivista, antes assenta na normatividade da
Constituio da Repblica Portuguesa de 1976. Fundamentalmente, adopta-se um ponto de partida normativo, pois
a Constituio (as normas postas pela Constituio) que regula e estabelece os princpios jurdicos e os princpios
polticos fundamentais, que modela as instituies, que garante direitos e deveres, que impe fins e tarefas. A cincia
do direito constitucional trabalha a partir do direito positivamente normado (no a partir de valores, de decises, de
problemas ou de factos independentes das normas). Consequentemente, a partir das normas jurdico-constitucionais
que se deve captar a normatividade, ou seja, o processo (no qualidade de normas) regulativo. Cfr. infra, Parte II,
Cap. 3.
16
.
VI O direito constitucional e a legitimidade do poder poltico
Acentuou-se, nas pginas anteriores, que a cincia do direito constitucional, hoje, no positivista nem
antipositivista: uma cincia assente na positividade e normatividade do direito constitucional. Isto no significa
qualquer posio agnstica ou relativstica perante a fundamentao do prprio direito constitucional. Adiantar-se-o
apenas alguns tpicos explicitadores da pr-compreenso subjacente ao discurso desenvolvido ao longo do presente
curso:
(1) A orientao metdica assente na positividade e normatividade pressupe necessariamente a legitimidade da
ordem constitucional
17
(cfr. supra, Parte I, cap. 4.).
(2) Por legitimidade entende-se aqui a dignidade de reconhecimento, como justa e correcta, de uma determinada
ordem de domnio, (J. HABERMAS); (cfr. supra, Parte I, Cap. 4.).
(3) A legitimidade do Estado democrtico-constitucional reclama simultaneamente uma legitimidade material e uma
legitimidade processual. O processo de fixao de um ordenamento jurdico-constitucional uma dimenso
importante da legitimidade, porque os problemas de distribuio dos bens, de formao de vontade poltica, de
determinao de actos estaduais, no se compadecem nem com legitimidades transcendentes ou ontolgicas nem
16
Cfr. G. MLLER, Juristische Methodik, 3.
a
ed., 1988, p. 176; MORLOCK, Was heisst, cit., p. 60 ss; GOMEZ
ORFANEL, Nocion dei Derecho Constitucional, in Estado e Direito, 389, p. 67.
17
Cfr. tambm R. WAHL, Der Vorrang des Grundgesetzes, p. 117 ss.
151
com qualquer processo arbitrrio ou ditatorial de deciso {exigncia de um processo democrtico). Por outro lado,
indispensvel a legitimidade material, pois uma ordem constitucional aspira credibilidade como ordem justa, no
sentido de que estabelece estruturas bsicas de justia assentes na fora consensual e compromissria dos actos de
domnios.
A legitimidade processual aponta, no Estado constitucional, para o problema do poder constituinte: quem tem direito
de fixar as regras fundamentais da titularidade e exerccio do poder? A legitimidade material aponta, por sua vez, para
a transparncia dos princpios, fins e programas a estabelecer na constituio e para a necessidade destes princpios se
converterem em princpios bsicos de justia de uma sociedade ordenada (J. RAWLS). Uma ordem constitucional
democrtica ser, por conseguinte, uma ordem legtima quando o processo de formao e de deciso poltica,
desenvolvido segundo regras formais de procedimento, se orienta para a realizao de pretenses bsicas da
justia. O domnio poltico justifica-se, deste modo, atravs de um processo misto de racionalidade formal e
material (VORLNDER).
Repare-se que no texto esto implcitos dois problemas distintos: (1) o da possibilidade de conhecer o justo como tal;
(2) o das formas e possibilidades de concretizao do justo. O primeiro problema reconduz-se ao tema nuclear de
todo o direito a fundamentao e validade de uma ordem jurdica e, por conseguinte, ao problema da base
valorativa do direito constitucional; o segundo traduz-se no em conhecer a essncia ou ideia do justo, mas em
discutir as possibilidades de concretizao dos princpios de justia numa ordem constitucional democrtica. Os
propsitos so aqui apenas os propsitos modestos de uma teoria de alcance mdio que no pretende revelar os
critrios de justia vlidos para os estados modernos, antes procura limitar-se a discutir as formas de concretizao da
justia numa ordem constitucional concreta. A tarefa de concretizao do justo implica, nesta perspectiva, uma
actividade mediadora a partir das bases de valorao constitucionais (expressas em princpios, normas, programas e
direitos constitucionais). Quanto ao problema do conhecimento do justo que deve informar as estruturas de domnio
parecem--nos mais operacionais as teorias contratualistas e as teorias do consenso
consenso poltico-normativamente ordenador dos princpios bsicos de justia
do que as concepes ontolgico-imanentistas e jusnaturalistas.
Com base nestas ideias, poder-se- dizer que as bases de valorao eventualmente contidas em normas-programa e
normas-fim no so o critrio do justo, mas constituem formas possveis de concretizao do justo. Em sentido
diferente, cfr. CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos Assentos e a Funo Jurdica dos Supremos Tribunais,
Coimbra, 1983, sobretudo, pp. 467 ss. Diferentemente de BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito e ao Discurso
Legitimador, Coimbra, 1983, p. 297, consideramos o consenso e o compromisso, normativo-materialmente
entendidos, como um ponto de partida vlido para fundamentar a ordem jurdico-constitucional. BAPTISTA MACHADO
salienta que o ponto de vista defendido no texto, ao partir do pressuposto segundo o qual a melhor organizao do
Estado seria aquela que optimizasse o conhecimento e a realizao prtica daquele escopo de direito justo enquanto
escopo emancipa-trio, assenta na teoria do consenso como critrio da verdade, no podendo este critrio
enquanto facto fundamentar a verdade e a justia de qualquer norma. Todavia, o consenso poltico-
normativamente ordenador no um
152
simples facto um consenso com uma intencionalidade axiolgico-comu-nitria. Sobre esta problemtica cfr.
LADEUR, Konsenstrategien statt Verfas-sungsinterpretation, in Der Staat, 1982, p. 391 ss; MORLOCK, Was heisst
und zu welchem Ende studiert man Verfassungstheorie, 1988, p. 91, que se refere constituio como reserva de
justia (Gerechtigkeitsreserve) e SCHULTE-FIELTTZ, Theorie und praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 1988, p.
227, que alude tambm a uma justia constitucional (Verfassungsgerechtigkeit, Verfas-sungsvertraggerechtigkeit).
C | DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIAS AFINS
I As cincias constitucionais
Por cincias constitucionais entendem-se aquelas disciplinas cujo objecto de compreenso e
investigao , imediatamente, nos seus aspectos fundamentais, o direito constitucional e a
constituio
18
.
1. Doutrina do Direito Constitucional
Por Doutrina do Direito Constitucional considera-se a disciplina juridico-cientfica que tem
como objecto o estudo do direito constitucional vigente em determinado pas. A tarefa principal
da doutrina do direito constitucional consiste na investigao, compreenso e extrin-secao
daquilo que, com base no direito constitucional positivo, considerado como jurdico-
constitucionalmente vinculante. Uma Doutrina do direito constitucional reconduz-se ao estudo
da ordem constitucional global ou de parte dessa mesma ordem (sistemtica do direito
constitucional), com o objectivo de investigar e captar, sob uma perspectiva jurdico-
constitucional, as solues constitucionais de um determinado problema concreto (metdica do
direito constitucional).
18
Deixa-se aqui em aberto saber quais so os elementos constitutivos de uma cincia e como ela se distingue de
outras cincias afins (objecto, fim, teorias e mtodos). Cfr. por ex., G. RADNITZKY, Das Problem der
Theoriebewertung, in Zeitschrift fiir die Allgemeine Wissenchaftstheorie, 10 (1979), p. 67 ss; KRAWIETZ,
Theorieintegration oder Theoriesubstitution in der Jurisprudenz, in Recht ais Regelssystem, 1984, p. 200.
2. Teoria da Constituio
No obstante continuar a ser discutido o lugar teortico--cientfico da chamada Teoria da
Constituio (Verfassungslehre, na terminologia alem), pode afirmar-se que esta cincia
constitucional se assume, fundamentalmente, como teoria poltica do direito constitucional e
como teoria cientfica da dogmtica de direito constitucional (MORLOCK), pertencendo-lhe
discutir, descobrir e criticar os limites, as possibilidades e a fora normativa do direito
constitucional. A ela incumbe descrever, explicar e refutar os seus fundamentos ideais e
materiais, as suas condies de desenvolvimento, pondo em relevo as complexas relaes entre
a constituio e a realidade constitucional. Esta ltima tarefa descrio e explicao da
realidade constitucional sob o ponto de vista das relaes entre realidade (constituio real) e
direito constitucional formal considerada como um dos elementos caracterizadores do
estatuto da Teoria da Constituio. Trata-se de uma cincia de charneira entre a Doutrina do
Direito Constitucional (dirigida fundamentalmente ao estudo de uma ordem jurdico-
constitucional positiva) e a Cincia Poltica (que capta as normas constitucionais sob um ponto
de vista emprico-analtico ou, pelo menos, sob um ponto de vista diferente do jurdico-
normativo). Tal como o direito constitucional, a teoria da constituio desenvolve-se tendo em
conta a estrutura e funo das normas constitucionais mas, de uma forma muito mais acentuada
que ele, mantm uma permanente abertura para a realidade constitucional. Do mesmo modo que
a Cincia Poltica, no descura a importncia dos factos polticos para o estudo do processo
de realizao das normas, mas, diferentemente dela, no se limita a considerar a norma como
empiria, procurando fazer uma explicao e compreenso teortica da mesma.
Finalmente, a teoria da constituio serve para a racionalizao da pr-compreenso do
intrprete das normas constitucionais. Sendo hoje quase indiscutido o significado central da pr-
compreenso na obteno dos resultados colhidos mediante a interpretao das normas constitu-
cionais, Teoria da Constituio como cincia de explicao, crtica e refutao pertence
evitar que os preconceitos (jurdicos, filosficos, ideolgicos, religiosos, ticos) acabem por
afectar o trabalho de aplicao do direito, segundo regras racionais e funda-mentais
19
.
19
A caracterizao da Teoria da Constituio nos termos anteriores procura ter
e
m conta as mais recentes discusses
sobre o status teortico e cientfico desta
154
Embora incidentalmente, foi referido j o importante contributo que a chamada Verfassungslehre (Teoria da
Constituio) pde dar para a superao da crise do constitucionalismo liberal. A Teoria da Constituio , de certo
modo, um produto dessa crise e uma reaco contra ela. A crise do positivismo jurdico; a crise do Estado Liberal e as
censuras dirigidas contra a degenerescncia das estruturas constitucionais liberais; o aparecimento dos regimes nazi--
fascistas; a necessidade de uma noo de constituio material que conseguisse abarcar, compreender e explicar a
realidade constitucional tudo isso levou alguns autores a uma recusa frontal do positivismo e normologismo vazios,
que limitavam a compreenso da constituio e dos problemas constitucionais interpretao e aplicao da lei
constitucional positiva.
Teoria da Constituio esto ligados os nomes de HELLER
20
, SCHMITT
21
e SMEND
22
. A partir da dcada de 50,
voltam a renovar-se os estudos da Teoria da Constituio (LOEWENSTEIN, SCHEUNER, KRUGER, HERMENS, EHMKE).
Mantendo vlida a necessidade de considerar atentamente o contedo poltico do Direito Constitucional e as suas
condicionantes scio econmicas, os teorizadores da constituio tentam, baseados num relativo consenso das foras
antifascistas sobre o minimum constitucional, a equacionao do velho problema das relaes entre a constituio e a
realidade constitucional. A semelhana do que tinha j acontecido na poca da Repblica de Weimar, os moder-
disciplina. Cfr. K. HESSE, Grundzuge, pp. 3 ss; FRIEDERICH, Verfassung. Beitrge zur Verfassungstheorie, Darmstadt,
1978, pp. 7 ss; F. MOLLER, Juristische Methodik, p. 189; SGHLINK, Juristische Methodik zwischen
Verfassungstheorie und Wissens-chaftstheorie, in Rth, 1976, pp. 94 ss. Por ltimo cfr. MORLOCK, Was heisst... cit.,
p. 50 ss, que caracteriza a Teoria da Constituio como uma teoria complexa, uma meta-teoria, uma cincia
normativa, uma teoria orientada para a realidade social.
20
A obra de HELLER, Staatsrecht, surgida em 1934, de fundamental importncia, porque este autor, embora
polemizando contra a concepo meramente jurdico-normativa do Estado, no deixou de combater frontalmente o
decisonismo de Schmitt, e de defender vigorosamente uma teoria democrtica do Estado. Assim, na conhecida obra,
Europa und der Fascismus (1928), denuncia o formalismo jurdico de Kelsen para quem todo o Estado ,
naturalmente, um Estado jurdico, porque o direito , independentemente dos valores e realidade, uma forma
autnoma para um qualquer contedo, e considera SCHMITT como um dos corifeus da reaco contra a democracia
social de massas: Cari Schmitt, na Alemanha, partindo do sorelismo francs, do nacionalismo e do catolicismo,
ataca em brilhantes escritos a democracia liberal, declara morto espiritual e historicamente o parlamentarismo e
proclama como democracia a ditadura fascista.
21
Na obra Verfassungslehre (1928), desenvolve CARL SCHMITT uma Teoria da Constituio centrada sobre
categorias nominalistas como ordem total, ordem concreta, direito-situao, constituio-deciso, que viria
a servir de travejamento e suporte dogmtico teoria do Estado e do direito nacional-socialista. Cfr., por ltimo, o
excelente trabalho de P. LUCAS VERDU, "Cari Schmitt, Interprete singular y Mximo Debelador de Ia Cultura
Politico-Constucional Demoliberal", in Revista de Estdios Polticos, 64 (1989), p. 25 ss.
22
Cfr. SMEND, Verfassung und Verfassungsrecht, Mnchen, Leipzig, 1928.
Cincia do Direito Constitucional 155
nos representantes da Teoria da Constituio procuram revitalizar a dogmtica constitucional atravs de uma
constante abertura para a realidade constitucional. Neste ponto, particularmente visvel a adeso de alguns autores
ao approach da political science americana.
3. Histria Constitucional
A Histria Constitucional estuda a evoluo do direito constitucional (histria do direito
constitucional) e da constituio material (histria constitucional em sentido amplo),
abrangendo a histria das instituies. Enquanto a doutrina do direito constitucional estuda uma
ordem constitucional concreta, positiva e vigente, a Histria Constitucional preocupa-se,
sobretudo, com ordenamentos constitucionais que deixaram de ter vigncia e validade jurdica
formal (mas h tambm histria do direito constitucional vigente), de forma a compreender e
explicar as primeiras manifestaes do direito constitucional quer escrito quer eventualmente
praticado de determinados perodos histricos
23
.
4. Poltica Constitucional
A Poltica Constitucional preocupa-se com a definio de conceitos e estratgias, tendo em vista
uma futura alterao do direito constitucional vigente (poltica de direito constitucional) e da
prpria realidade constitucional (poltica constitucional). Consequentemente, poltica
constitucional pertence: (1) discutir e explicar os fins, os meios e os resultados a obter com as
suas propostas de modificao constitucional (poltica constitucional como anlise de fins,
meios e resultados); (2) criticar e desenvolver estratgias de aco com a
23
A ideia de histria constitucional sugerida no texto aponta para autonomia regional da histria constitucional
dentro da histria social e para a necessidade de compreender a histria constitucional como uma histria da
constituio real, isto , como histria institucional ou social do direito. Trata-se de acolher aqui a perspectiva
metodolgica de A. HESPANHA, Histria das Instituies, Coimbra 1982, Pp. 11 ss, e de rejeitar a concepo redutora
de J. MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 1, p. 27, que parece reduzir a histria constitucional histria do
direito constitucional formal, afastando do seu mbito a histria das instituies. Cfr. tambm H. BOLDT, Einfuhrung
in der Verfassungsgeschichte, 1984, p. 119, ss.
finalidade de obteno de resultados prticos de conformao constitucional (poltica
constitucional como proposta de aco poltica)
24
.
5. Direito Constitucional Comparado
Por cincia do Direito Constitucional Comparado entende-se a cincia que estuda, descreve e
explica vrios sistemas constitucionais positivos, tentando captar as suas dimenses
fundamentais e os seus traos unificadores e compreensivos (Cincia do Direito Constitucional
Comparado).
Repare-se, porm, que qualquer das cincias constitucionais anteriormente referidas doutrina
do direito constitucional, histria constitucional, teoria da constituio e poltica constitucional
pode ser objecto de estudos comparados (comparatstica), motivo pelo qual se fala no
apenas de Cincia do Direito Constitucional Comparado mas de Cincias Constitucionais
Comparadas
25
.
II As Cincias Afins do Direito Constitucional
26
Nas consideraes antecedentes foram j referidas algumas disciplinas cujas relaes com o
Direito Constitucional interessa precisar, embora de forma relativamente sinttica. Essas
disciplinas so designadas, algumas vezes, como Cincias Afins do Direito Constitucional.
24
As noes e problemas de poltica constitucional podem estudar-se em D. GRIMM, Gegenwartsprobleme der
Verfassungspolitik in PVS, 1978, pp. 275 ss: P. LUCAS VERDU, Princpios de Cincia Poltica, Vol. II, Madrid,
1973, pp. 181 ss.
25
Deixam-se aqui silenciados alguns problemas suscitados pela Cincia da Comparao e do mtodo comparado.
Para algumas indicaes, cfr., entre ns, J. MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 1, pp. 26 ss; A. MARQUES
GUEDES, Ideologia e sistemas polticos, Lisboa, 1981, p. 23. Para uma discusso mais aprofundada, cfr. BISCARETTI
Dl RUFFIA, Introduzione ai Diritto Costituzionale Comparato, 4." ed., 1980 (h trad. esp. de M. Fix Zamudio,
Mxico/Buenos Aires/Madrid); G. VERGOTTINI, Diritto Costituzionale Comparato, 3.
a
ed., Padova, 1990 (h trad.
esp. de P. Lucas Verdu, Madrid, 1983); SACCO (org.), Gli apporto delia comparazione alia scienza giuridica,
Bologna, 1978; M. CAPPELLETTI/W. COHEN, Comparative Constitutional Law, Indianapolis, 1979.
2(
' Sobre toda esta matria, cfr., entre ns, JORGE MIRANDA, Manual, I, pp. 18 ss.
157
A esta designao nada teramos a opor se ela pretendesse ser apenas um Oberbegriff (superconceito), aglutinador de
todas as cincias que versam, com mtodos ou perspectivas diferentes, os problemas constitucionais, ou se referem a
questes (polticas, histricas, econmicas e sociais) de relevante interesse para a doutrina do Direito Constitucional.
Todavia, nesta frmula aparentemente incua Cincias Afins est pressuposta uma concepo do direito e um
modo de conhecer o direito que ns repudiamos. o Direito Constitucional reduzido a um conjunto de normas
constitucionais e purificado de todos os elementos no jurdicos (histricos, sociolgicos, polticos), elementos estes
que seriam s estudados nas chamadas Cincias Afins. Isto, por um lado. Por outro lado, a separao rgida entre
Direito Constitucional e Cincias Afins , muitas vezes, indcio seguro da adopo de uma perspectiva meramente
epistemolgica no conhecimento do direito. Significa isto que o direito considerado como simples objecto de
conhecimento, que o jurista tem s uma inteno de cincia ( apenas o sujeito de um conhecimento), e que esse seu
conhecimento se distingue dos conhecimentos prprios de outras cincias somente pela especialidade.
Esta perspectiva (que se repudia, embora seja talvez dominante), ao reduzir o jurista a mero cientista ou tcnico de
normas, alm de justificar muitas sobrevivncias do positivismo, acentua uma indiferena, neutralidade ou
agnosticismo do jurista perante o objecto do seu conhecimento, manifestamente inaceitveis
27
.
1. Teoria Geral do Estado
No obstante a problematicidade do objecto, mtodo e forma de conhecimento, a Teoria Geral
do Estado ainda hoje compreendida como o estudo do que respeita ao Estado em si, como
fenmeno da histria poltica e da vida social. De um modo geral, ela procura captar as
caractersticas do Estado, o seu aparecimento e transformao, as vrias formas de Estado, as
ideias sobre o Estado e os fins do Estado. Inicialmente, os propsitos de uma Teoria Geral do
Estado eram os de teorizar sobre tudo o que diz respeito ao Estado de todos os Estados,
independentemente do tempo, espao e condicio-nalismos sociais (a Teoria Geral do Estado
como teoria da Cincia do Estado)
28
. A Teoria Geral do Estado, ao pretender captar o ser
27
Cfr. sobre as diferentes perspectivas do estudo do direito CASTANHEIRA NEVES, Curso de Introduo ao Estudo do
Direito, polic, 1971-1972, p. 8.
28
As orientaes mais recentes reduzem tendencialmente o campo terico desta disciplina: H. KRUGER,
Staatslehre, pp. 83 ss, considera apenas o Estado moderno como objecto desta disciplina; R. HERZOG, Allgemeine
Staatslehre, Frankfurt/M, 1971, p. 35, limita a sua Teoria Geral aos modernos Estados de caracterizao
democrtica; M. KRIELE, Einfiihrung in die Staatslehre, 1975, p. 11,
158
do Estado (H. KRGER) OU a essncia do Estado (ERMACORA) corre o risco de se transformar
numa cincia estatista e a-histrica, com falsas generalizaes e descontextualizaes.
2. Direito do Estado
Por Direito do Estado compreende-se hoje a disciplina que estuda o complexo de normas de
direito pblico respeitantes aos princpios estruturantes do Estado, sua organizao e funciona-
mento, e s relaes fundamentais entre o Estado e os cidados. Para a caracterizao do Direito
do Estado, utilizam-se conjuntamente trs critrios: (1) o critrio formal toma sobretudo em
conta o criador das normas (quem faz o direito do Estado, respondendo se em geral que o
Direito do Estado um direito estadualmente legislado; (2) o critrio dos destinatrios, porque
o Direito do Estado se dirige aos rgos do Estado (a quem se aplicam as normas do Direito do
Estado); (3) critrio material ou funcional, pois as normas integradas no Direito do Estado
regulam a ordem fundamental do Estado.
As relaes do Direito do Estado com o Direito Constitucional podem caracterizar-se assim: (a)
o Direito do Estado inclui no seu estudo as normas que fixam a competncia do Estado,
organizam as instituies estaduais e definem as tarefas do Estado, mas no se limita a ser (nem
) um estudo jurdico das normas do Estado, nem restringe o seu mbito extensional s normas
do Estado, pois abrange questes de poltica, sociologia, histria (b) o Direito do Estado inclui o
estudo de normas de direito constitucional que dizem respeito organizao e funcionamento
dos rgos do Estado (e, nesta medida,
refere-se apenas aos Estados constitucionais democrticos; THOMAS FLEINER GERSTER, Allgemeine Staatslehre,
Berlin, 1980, p. 3, refere-se s questes com que se defrontam os homens de hoje; H. M. von ARNIM, Staatslehre
der Bundesrepublik, Miinchen, 1984, p. 2, concentra-se sobre uma comunidade estadual concreta a Repblica
Federal da Alemanha. Por sua vez, ERMACORA fornece-nos uma Teoria Geral do Estado como uma comparao de
sistemas da sociedade industrial ocidental. Cfr. ERMACORA, Grundriss einer Allgemeinen Staatslehre.
Systemausgleich in der westlichen Industriegesellschaft, Berlin, 1979. Entre ns, cfr. o estudo de Rui MACHETE, A
Teoria Geral do Estado em Portugal nos ltimos vinte anos, in O Direito, n. 97, pp. 93 ss. Por ltimo, cfr.
MORLOCK, Was heisst, cit., p. 25 ss; G. GOMEZ ORFANEL, "Nocion dei Derecho Constitucional", in Estado e Direito,
3/89, p. 39 ss.
159
o Direito do Estado Direito Constitucional e o Direito Constitucional e Direito do Estado),
mas inclui tambm o estudo de normas constantes de simples diplomas legais (ex.: lei da
nacionalidade, leis eleitorais, leis sobre a organizao do governo, regimentos parlamentares.
Desta forma, o Direito do Estado mais extenso que o Direito Constitucional, pois nem todas as
normas jurdicas disciplinadoras do Estado esto ou devem estar plasmadas na Constituio; por
outro lado, existem problemas constitucionais regulados no reconduzveis a problemas do
Direito do Estado (ex.: normas sobre direitos fundamentais, direito municipal).
O problema da delimitao extensional depende, no fundo, da noo de direito constitucional (e
de constituio) concretamente utilizada: o direito constitucional formal abrange apenas as
normas com forma e fora constitucional, e, neste caso, os termos da distino so claros, pois o
Direito do Estado abrange tambm normas referentes ao estudo de normas de natureza
infraconstitucional; j, pelo contrrio, o direito constitucional material engloba normas mate-
rialmente constitucionais (ao lado das normas formalmente constitucionais), sendo, nesta
hiptese, praticamente idnticos o mbito do Direito do Estado e o mbito do Direito
Constitucional. Em qualquer caso, o Direito Constitucional o domnio central do Direito do
Estado (K. STERN), motivo pelo qual alguns autores consideram haver identidade de objecto
entre os dois direitos
29
.
3. Cincia Poltica
No fcil hoje dar uma definio de Cincia Poltica nem precisar o seu objecto e mtodo de
investigao. Fala-se, antes, de pluralidade de perspectivas teorticas subjacentes s vrias
orientaes da
29
As consideraes do texto acolhem as sugestes da mais recente literatura sobre Direito do Estado e Direito
Constitucional. Cfr., por ex., K STERN, Das Staats-recht der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I, 2.
a
ed., Miinchen,
1984;. V. MNCH, Grundbegriffe des Staatsrechts, Vol. I, Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 979, p. 17 ss.; E. STEIN,
Staatsrecht, 6.
a
ed., Tbingen, 1976; MAUNZ/ZIPPELIUS, Deutsches Staatsrecht, 23.
a
ed., Miinchen, 1983,
ISENSEE/KIRCHHOF, (org) Handbuch des Staatsrechts, vol. I, Heidelberg, 1987; P. LUCAS VERDU, Curso de Derecho
Poltico, 2.
a
ed., Vol. I, Madrid, 1976; PAULO BONAVIDES, Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, pp. 8 ss.
Cincia Poltica: (a) a perspectiva ontolgico-normativa remonta s tradies da filosofia
prtica e da filosofia poltica, procurando captar os fins e os bens prosseguidos pela actividade
poltica (ou que devem ser prosseguidos), falando-se assim em cincia normativa da poltica;
(b) perspectiva emprico-analtica que transfere para a anlise dos fenmenos polticos os
postulados do conhecimento cientfico (verificabilidade, sistema, generalidade), procurando
explicar a realidade poltica de uma forma descritiva e neutral; (c) perspectiva dialctico-
histrica (tambm chamada, por vezes, Cincia Poltica Crtica) que pretende analisar o
poltico e a poltica baseada numa teoria da sociedade e numa teoria da histria, de forma a
tornar transparente os fenmenos do domnio poltico (Estado, luta de classes, totalidade social,
aparelhos ideolgicos e repressivos, etc.)
30
.
30
Para outros desenvolvimentos sobre a histria de Cincia Poltica cfr. as anteriores edies deste Curso de Direito
Constitucional.
A sntese do texto sugere a existncia de trs conceitos de teoria subjacentes Cincia Poltica, que os autores
designam de formas diversas. Cfr., por ex., W. DIETER NARR, Logik der Politikwissenschaft. Eine propdeutische
Skisse, in G. KRESS/ /D. SENGHAAS, Politikwissenschaft, Frankfurt/M. 1972, pp. 26 ss., que fala de uma variante
terica essencialstico-histrica, de uma teoria dedutivo-emprica e de uma teoria histrico-dialctica.
CAPITULO 2
A ESTRUTURA SISTMICA: A CONSTITUIO COMO SISTEMA
ABERTO DE
REGRAS E PRINCPIOS
Sumrio
A) O PONTO DE PARTIDA: SISTEMA ABERTO DE REGRAS E PRINCPIOS
I O acesso ao ponto de partida
II Princpios e regras no direito constitucional
1. Normas, regras e pr ncpios i
2. Regras e princpios
III Sistema de princpios e sistema de regras
B) TIPOLOGIA DE PRINCPIOS E REGRAS
I Tipologia de princpios
1. Princpios jurdicos fundamentais
2. Princpios polticos con ente conformadores stitucionalm
II Tipologia de regras
1. Regras constitucionais organizatrias e regras constitucionais materiais
2. Regras jurdico-organizatrias
a) Regras de competncia
b) Regras de criao de rgos (normas orgnicas)
c) Regras de procedimento
3. Regras jurdico-materiais
a) Regras de direitos fundamentais
b) Regras de garantias institucionais
c) Regras determinadoras dos fins e t refas do Estado a
d) Regras constitucionais impositivas
C) O SISTEMA INTERNO DE NORMAS E PRINCPIOS
162
D) TEXTURA ABERTA E POSITIVIDADE CONSTITUCIONAL
I O direito constitucional como direito constitucional positivo II O sentido das normas programticas
III Constitucionalismo e legalismo
1. Rejeio da doutrina da regulamentao das liberdades
2. Aplicabilidade directa de normas de direitos, liberdades e garantias
3. Aplicabilidade directa de normas organizatrias
4. Aplicabilidade directa de normas fim e normas tarefa
IV Densidade e abertura das normas constitucionais
V Unidade da constituio e antinomias e tenses entre princpios constitucionais
1. Conflito de princpios
2. O princpio da unidade da constituio
A) INTERTEXTUALIDADE
CANARIS, C. W. Systemdenken und Systembegrijf in der Jurisprudenz, 2." ed., Berlin,
1983 (trad. port. de MENEZES CORDEIRO, Lisboa, 1989). ENGISCH, K. Einfuhrung in das Rechtswissenschaft, 6." ed.,
Stuttgart/Berlin/Kln/
/Main, 1975 (h traduo port. de Joo Baptista Machado, Introduo ao Pensamento Jurdico). LARENZ, K. Methodenlehre der
Rechtswissenschaft, 5." ed., Berlin/Heidelberg/New
York, 1985, pp. 458 ss. (H tradues espanhola e portuguesa). LUHMANN, N. Rechtssystem und Rechtsdogmatik,
Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 1974
(h trad. espanhola de J. de Otto de Pardo, Sistema Jurdico y Dogmtica Jurdica,
Madrid, 1983). NEVES, A. C. A Unidade do Sistema Jurdico, in Estudos de Homenagem ao
Professor Teixeira Ribeiro, Vol. II, Coimbra, 1979.
B) BIBLIOGRAFIA ESPECIFICA DE DIREITO CONSTITUCIONAL
ALEXY, R. Theorie der Grundrechte, 1985
BARTOLE, S. Principi di diritto (Dir. Cost.) in Enciclopdia dei Diritto, XXXV.
BONAVIDES, P. Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, p. 182 ss.
BIN, R. Atti Normativi e Norme Programmatiche, Milano, 1988.
CANOTILHO, J. J. G. Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, Coimbra,
1982.
CONTIADES, J. Verfassungsgesetzliche Staatsstrukturbestimmungen, Stuttgart, 1967. COSTA, J. M. Cardoso da A hierarquia
das normas constitucionais e a sua funo na
proteco dos direitos fundamentais, BMJ, segs. n. 356.
163
LUCAS VERDU, P. Estimativa y Poltica Constitucionales, Madrid, 1984. GUSY, Ch. Die Offenheit des Grundgesetzes, in
JR, 33 (1989), p. 109 ss. CRISAFULLI, V. Norme programmatiche delia costituzione, in Le Costituzione e le
sue dispozioni de principio, Milano, 1952, reproduzido em Stato, Popolo, Governo,
Milano, 1989. ARCIA, de Enterria La constitucin como norma y el tribunal constitucional, 2." ed., G
Madrid, 1982.
GRAU, E. R. A Ordem econmica na constituio de 1988, S. Paulo, 1990. MIRANDA, J. Manual, II, p. 223 ss. MLLER, F.
Die Einheit der Verfassung, Berlin, 1979. NIETO, A. Peculiaridades jurdicas de Ia norma constitucional, in RAP, 100-102
(1983), p. 311 ss. RUSSOMANO, R. Das normas constitucionais programticas in Tendncias Actuais ,
do Direito Pblico, Estudos de Homenagem a Afonso Arinos de Melo Franco, Rio
de Janeiro, 1976, pp. 267 ss. SCHEUNER, U. Staatszielbestimmungen, in Festschrift fiir E. Forsthoff, 1972, pp.
325 ss.
Normative Gewhrleistung und Bezugnahme auf Fakten in Verfassungstext,
in Festschrift fiir H. U. SCUPIN, 1973, pp. 323 ss. SILVA, J. A. Aplicabilidade das normas constitucionais, 2." ed., S. Paulo, 1982.
Curso de Direito Constitucional Positivo, 5.
a
ed., S. Paulo, 1989. SCHMID, G. Offenheit und Dichte in der
Verfassungsgebung, in EICHENBERGER (e
outros), Grundfragen der Rechtssetzung, Basel, 1978, pp. 317 ss. STERN, K. Staatsrecht, I, pp. 96 ss. (H trad. espanhola).
WARAT, L. O direito e a sua linguagem, Porto Alegre, 1988, p. 76 ss. ZAGREBELSKY, G. II Sistema costituzionale dellefonti
deli'diritto, Torino, 1984.

A| O PONTO DE PARTIDA SISTEMA ABERTO DE REGRAS E
PRINCPIOS
I O acesso ao ponto de partida
No presente captulo procurar-se- lanar as bases da compreenso dogmtica do direito
constitucional. Convm, por isso, adiantar o ponto de partida fundamental para a compreenso
dos desenvolvimentos seguintes: o sistema jurdico do Estado de direito democrtico portugus
um sistema normativo aberto de regras e princpios. Este ponto de partida carece de
descodificao:
(1) um sistema jurdico porque, como atrs se referiu, (cfr.,
supra, Parte I, cap. 2.) um sistema dinmico de normas;
(2) um sistema aberto porque tem uma estrutura dialgica,
(CALIESS) traduzida na disponibilidade e capacidade de aprendizagem das normas
constitucionais para captarem a mudana da realidade e estarem abertas s concepes
cambiantes da verdade e da justia;
(3) um sistema normativo, porque a estruturao das expec-
tativas referentes a valores, programas, funes e pessoas, feita atravs de normas
1
;
(4) um sistema de regras e de princpios, pois as normas do
sistema tanto podem revelar-se sob a forma de princpios como sob a sua forma de regras
2
.
II Princpio e regra no direito constitucional
Salienta-se, na moderna constitucionalstica, que riqueza de formas da constituio
corresponde a multifuncionalidade das normas
1
Cfr. LUHMANN, Rechtssoziologie, p. 80; Gesellschaftsstruktur und Semantik, vol. II, p. 42 ss.
2
Cfr. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 71 ss. No direito brasileiro cfr. EROS ROBERTO GRAU OS princpios e as
regras jurdicas, in A Ordem econmica na constituio de 1988 (interpretao e crtica), S. Paulo, 1990, p. 92 ss.;
JOS AFONSO DA SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo, 5.
a
ed., S. Paulo, 1984, p. 82 ss. Para
166
constitucionais. Ao mesmo tempo, aponta-se para a necessidade dogmtica de uma clarificao
tipolgica da estrutura normativa. o que se vai fazer em seguida.
1. Normas, regras e princpios
A teoria da metodologia jurdica tradicional distinguia entre normas e princpios (Norm-
Prinzip, Principles-rules, Norm und Grundsatz). Abandonar-se- aqui essa distino para,
em sua substituio, se sugerir:
(1) as regras e princpios so duas espcies de normas;
(2) a distino entre regras e princpios uma distino entre
duas espcies de normas
3
;
2. Regras e princpios
Saber como distinguir, no mbito do superconceito norma, entre regras e princpios, uma
tarefa particularmente complexa. Vrios so os critrios sugeridos.
a) Grau de obstraco: os princpios so normas com um grau de abstraco relativamente
elevado; de modo diverso, as regras possuem uma abstraco relativamente reduzida
4
.
b) Grau de determinabilidade na aplicao do caso concreto: os princpios, por serem vagos e
indeterminados, carecem de mediaes concretizadoras (do legislador? do juiz?), enquanto as
regras so susceptveis de aplicao directa
5
.
c) Carcter de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: os princpios so normas de
natureza ou com um papel fundamental no ordenamento jurdico devido sua posio
hierrquica no sistema das fontes (ex: princpios constitucionais) ou sua importncia estru-
turante dentro do sistema jurdico (ex: princpio do Estado de Direito)
6
.
o conceito de sistema cfr., por todos, CANARIS, Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito,
Lisboa, 1989, p. 25 ss.
3
Cfr. DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 53; ALEXY, Theorie der Grund-rechte, p. 72; BYDLINSKI, Juristische
Methodenlehre und Rechtsbegriff, 1982, p. 132 ss.; DREIER, Rechtsbegriff und Rechtsidee, 1986, p. 26; WIEDERIN,
Regel-Prinzip-Norm, in PAULSON/WALTER, (org.) Untersuchungen zurReinen Rechtslehre, 1986, p. 137 ss.
4
Cfr. ESSER, Grundsatz und Norm, p. 51; LARENZ, Richtiges Recht, p. 26, que, de resto, se revelam crticos quanto a
este critrio de abstraco.
5
Cfr. ESSER, Grundsatz und Norm, cit. p. 51; LARENZ, Richtiges Recht, p. 23.
6
Cfr. GUASTINI, Lezioni sul Linguaggio Giuridico, p. 163.
i A Cincia do Direito Constitucional 167
d) Proximidade da ideia de direito: os princpios so stan-dards juridicamente vinculantes
radicados nas exigncias de justia (DWORKIN) OU na ideia de direito (LARENZ); as regras
podem ser normas vinculativas com um contedo meramente funcional
7
.
f) Natureza normogentica: os princpios so fundamento de regras, isto , so normas que esto
na base ou constituem a ratio de regras jurdicas, desempenhando, por isso, uma funo
normogentica
8
fundamentante.
Como se pode ver, a distino entre princpios e regras particularmente complexa. Esta
complexidade deriva, muitas vezes, do facto de no se esclarecerem duas questes
fundamentais:
(1) saber qual a funo dos princpios: tm uma funo ret-
rica ou argumentativa ou so normas de conduta?
(2) saber se entre princpios e regras existe um denominador
comum, pertencendo mesma famlia e havendo apenas uma diferena do grau (quanto
generalidade, contedo informativo, hierarquia das fontes, explicitao do contedo, contedo
valorativo), ou se, pelo contrrio, os princpios e as regras so susceptveis de uma diferenciao
qualitativa.
Relativamente ao primeiro problema, adiantar-se- que os princpios so multifuncionais.
Podem desempenhar uma funo argumentativa, permitindo, por exemplo denotar a ratio legis
de uma disposio (cfr. infra, cap. 3., cnones de interpretao) ou revelar normas que no so
expressas por qualquer enunciado legislativo, possibilitando aos juristas, sobretudo aos juizes, o
desenvolvimento, integrao e complementao do direito (Richterrecht, analogia jris). Os
princpios interessar-nos-o, aqui, sobretudo na sua qualidade de verdadeiras normas,
qualitativamente distintas das outras categorias de normas as regras jurdicas. As diferenas
qualitativas traduzir-se-o, fundamentalmente, nos seguintes aspectos:
(1) os princpios so normas jurdicas impositivas de uma optimizao, compatveis com
vrios graus de concretizao, consoante os condicionalismos fcticos e jurdicos; as regras so
normas que prescrevem imperativamente uma exigncia (impem, permitem ou probem) que
ou no
7
Cfr. LARENZ, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5.
a
ed., p. 218, 404; DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 54
ss.
8
Cfr. por ex., ESSER, Grundsatz, p. 51; CANARIS, Pensamento sistemtico, cit., P- 76 ss.
168
cumprida (nos termos de DWORKIN: applicable in all-or--nothing fashion); a convivncia dos
princpios conflitual (ZAGREBELSKY); a convivncia de regras antinmica. Os princpios
coexistem; as regras antinmicas excluem-se;
(2) consequentemente, os princpios, ao constiturem exign-
cias de optimizao, permitem o balanceamento de valores e interesses (no obedecem, como as
regras, lgica do tudo ou nada), consoante o seu peso e a ponderao de outros princpios
eventualmente conflituantes; as regras no deixam espao para qualquer outra soluo, pois se
uma regra vale (tem validade) deve cumprir-se na exacta medida das suas prescries, nem mais
nem menos;
(3) em caso de conflito entre princpios, estes podem ser
objecto de ponderao, de harmonizao, pois eles contm apenas exigncias ou standards
que, em primeira linha {prima faci), devem ser realizados; as regras contm fixaes
normativas definitivas, sendo insustentvel a validade simultnea de regras contraditrias;
(4) os princpios suscitam problemas de validade e peso
(importncia, ponderao, valia); as regras colocam apenas questes de validade (se elas no
so correctas devem ser alteradas)
9
.
III Sistema de princpios e sistema de regras
10
A existncia de regras e princpios, tal como se acaba de expor, permite a descodificao, em
termos de um constitucionalismo adequado (ALEXY: gemssigte Konstitutionalismus),
da estrutura sistmica, isto , possibilita a compreenso da constituio como sistema aberto de
regras e princpios.
Um modelo ou sistema constitudo exclusivamente por regras conduzir-nos-ia a um sistema
jurdico de limitada racionalidade prtica. Exigiria uma disciplina legislativa exaustiva e
completa lega-lismo do mundo e da vida, fixando, em termos definitivos, as pre-
9
Seguimos de perto, ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., p. 75 ss; DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 116, ss.;
ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale delle fontti dei diritto, p. 108. Cfr. tambm EROS R. GRAU, A ordem
econmica, cit., p. 107 ss.
10
Cfr., sobretudo, ALEXY, Rechtssystem und Pralctische Vernunft, Rth, 18 (1987), p. 405 ss. Pondo objeces a uma
diviso dicotmica entre princpios e regras, cfr., por ltimo, F. BYDLINSKI, Fundamentale Rechtsgrundstze, 1988, p.
123 ss.
169
missas e os resultados das regras jurdicas. Conseguir-se-ia um sistema de segurana, mas no
haveria qualquer espao livre para a complementao e desenvolvimento de um sistema, como o
constitucional, que necessariamente um sistema aberto. Por outro lado, um legalismo estrito de
regras no permitiria a introduo dos conflitos, das concordncias, do balanceamento de
valores e interesses, de uma sociedade pluralista e aberta. Corresponderia a uma organizao
poltica monodimensional (ZAGREBELSKY).
O modelo ou sistema baseado exclusivamente em princpios (ALEXY: Prinzipien-Modell des
Rechtssystems) levar-nos-a a consequncias tambm inaceitveis. A indeterminao, a
inexistncia de regras precisas, a coexistncia de princpios conflituantes, a dependncia do
possvel fctico e jurdico, s poderiam conduzir a um sistema falho de segurana jurdica e
tendencialmente incapaz de reduzir a complexidade do prprio sistema. Da a proposta aqui
sugerida:
(1) o sistema jurdico carece de regras jurdicas: a constitui-
o, por ex., deve fixar a maioridade para efeitos de determinao da capacidade eleitoral activa
e passiva, sendo impensvel fazer funcionar aqui apenas uma exigncia de optimizao: um
cidado ou no maior aos 18 anos para efeito de direito de sufrgio; um cidado s pode ter
direito vida;
(2) o sistema jurdico necessita de princpios (ou os valores
que eles exprimem) como os da liberdade, igualdade, dignidade, democracia, Estado de direito;
so exigncias de optimizao abertas a vrias concordncias, ponderaes, compromissos e
conflitos;
(3) em virtude da sua referncia a valores ou da sua rele-
vncia ou proximidade axiolgica (da justia, da ideia de direito, dos fins de uma
comunidade), os princpios tm uma ûnojigr^ggenicja e umajuno sist di
mica}}: so o fundamento de,regras jurdicasfi_trrL_uma idoneidade irradiante que lhes
permite ligar ou cimentar objectivamente todo o sistema constitucional; (4) as regras e
os princpios, para serem activamente operantes, necessitam de procedimentos e processos
que lhes dem operacionalidade prtica (ALEXY: Regei/
11
Assim, precisamente, BARTOLE, Principi di diritto (dir. cost), in Enciclopdia dei Diritto, XXXV, p. 531;
MARCELO NEVES, Teoria da inconstitucionalidade das leis, S. Paulo, 1988, p. 16 ss.
/Prinzipien/Prozedur-Modell des Rechtssystems): o direito constitucional um sistema
aberto de normas e princpios que, atravs de processos judiciais, procedimentos legislativos e
administrativos, iniciativas dos cidados, passa de uma law in the books para uma law in action,
para uma living constitution.
Esta perspectiva teortico-jurdica, tendencialmente principia-lista, do sistema
constitucional, como sistema processual de regras e princpios, de particular importncia, no
s porque fornece suportes rigorosos para solucionar certos problemas metdicos (cfr. infra,
Parte III, Padro II sobre coliso de direitos fundamentais), mas tambm porque permite
respirar, legitimar, enraizar e caminhar o prprio sistema. A respirao obtm-se atravs da
textura aberta dos princpios; a legitimidade entrev-se na ideia de os princpios consagrarem
valores (liberdade, democracia, dignidade) fundamentadores da ordem jurdica; o enraizamento
prescruta-se na referncia sociolgica dos princpios a valores, programas, funes e pessoas; a
capacidade de caminhar obtm--se atravs de instrumentos processuais e procedimentais
adequados, possibilitadores da concretizao, densificao e realizao prtica (poltica,
administrativa, judicial) das mensagens normativas da constituio.
O discurso do texto tem um segredo escondido. Esse segredo deve, porm, revelar-se aos que pretendam ir ao
fundo das coisas: pretende-se construir o direito constitucional com base numa perspectiva "principialista" (baseado
em princpios), perspectiva esta inspirada em DWORKIN e ALEXY, mas com aberturas para as concepes sistmicas e
estruturantes (sentido de LUHMANN e de MLLER). Desta forma, fazemos tambm sugestes para uma viso
estruturante do direito constitucional com suficientes suportes em esquemas funcionais e institucionais (W.
KRAWIETZ). Cfr. DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 45; ALEXY, Theorie der Grundrechte; Rechtssystem
und Praktische Vernunft, Rth, 18 (1987), p. 405; W. KRAWIETZ, Recht ais Regelsystem, Wiesbaden,
1984; Juridisch-institutionelle Rationalitt des Rechts versus Rationalitt der Wissenschaft, in Rth 15
(1984), p. 423; ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale, cit., p. 108.
B I TIPOLOGIA DE PRINCPIOS E DE REGRAS
I Tipologia de princpios
Aflorados alguns tpicos relativos ao problema geral dos princpios jurdicos, impe-se agora a
delimitao do tema dentro dos qua-
dros do direito constitucional. A tipologia que vai servir de base a seguinte.
1. Princpios jurdicos fundamentais (Rechtsgrundstze)
Consideram-se princpios jurdicos fundamentais os princpios historicamente objectivados e
progressivamente introduzidos na conscincia jurdica e que encontram uma recepo expressa
ou implcita no texto constitucional. Pertencem ordem jurdica positiva e constituem um
importante fundamento para a interpretao, integrao, conhecimento e aplicao do direito
positivo. Mais rigorosamente, dir-se-, em primeiro lugar, que os princpios tm uma funo
negativa particularmente relevante nos casos limites (Estado de Direito e de No Direito,
Estado Democrtico e ditadura). A funo negativa dos princpios ainda importante noutros
casos onde no est em causa a negao do Estado de Direito e da legalidade democrtica, mas
emerge com perigo o "excesso de poder". Isso acontece, por ex., com o princpio da proibio
do excesso (cfr. arts. 18.72, 19.72/3/4/8, 28.72, 272.7 2).
Os princpios jurdicos gerais tm tambm uma funo positiva, informando materialmente os
actos dos poderes pblicos. Assim, por ex., o princpio da publicidade dos actos jurdicos (cfr.
art. 122.) exige que, no caso de ser reconhecida eficcia externa a esses actos, eles sejam
notificados aos interessados nos termos da lei (cfr. art. 268.73). Atrs do princpio da
publicidade, est a exigncia de segurana do direito, a proibio da arcana praxis (poltica de
segredo), a defesa dos cidados perante os actos do poder pblico.
A mesma eficcia material positiva se reconhece ao princpio, j citado, da proibio do
excesso. Proibir o excesso no s proibir o arbtrio; impor, positivamente, a exigibilidade,
adequao e proporcionalidade dos actos dos poderes pblicos em relao aos fins que eles
prosseguem. Trata-se, pois, de um princpio jurdico-material de justa medida (LARENZ)
lla
.
O princpio do acesso ao direito e aos tribunais (cfr. art. 20.) outro princpio geral que
postula no s o reconhecimento da pos-
lla
Cfr. CRISAFULLI, La Costituzione, p. 17, 53 ss; S. BARTOLE II Limite dei principi fondamentali, in Studi in
onoreA. Amorth, I, Milano, 1982, p. 60 ss.
172
sibilidade de uma defesa sem lacunas, mas tambm o exerccio efectivo deste direito (ex.:
direito ao patrocnio judicirio, direito informao jurdica). Tambm o princpio da
imparcialidade da administrao (art. 266.) um princpio simultaneamente negativo e posi-
tivo: ao exigir-se imparcialidade probe-se o tratamento arbitrrio e desigual dos cidados por
parte dos agentes administrativos, mas, ao mesmo tempo, impe-se a igualdade de tratamento
dos direitos e interesses dos cidados atravs de um critrio uniforme da ponderao dos
interesses pblicos.
Em virtude desta dimenso determinante (positiva e negativa) dos princpios, reconhece-se hoje
que, mesmo no sendo possvel fundamentar autonomamente, a partir deles, recursos de direito
pblico (o que discutvel), eles fornecem sempre directivas materiais de interpretao das
normas constitucionais. Mais do que isso: vinculam o legislador no momento legiferante, de
modo a poder dizer-se ser a liberdade de conformao legislativa positiva e negativamente
vinculada pelos princpios jurdicos gerais.
2. Princpios polticos constitucionalmente conformadores
Designam-se por princpios politicamente conformadores os princpios constitucionais que
explicitam as valoraes polticas fundamentais do legislador constituinte. Nestes princpios se
condensam as opes polticas nucleares e se reflecte a ideologia inspiradora da constituio.
Expressando as concepes polticas triunfantes ou dominantes numa assembleia constituinte,
os princpios poltico-constitucionais so o cerne poltico de uma constituio poltica, no
admirando que: (1) sejam reconhecidos como limites do poder de reviso; (2) se revelem os
princpios mais directamente visados no caso de alterao profunda do regime poltico.
Nesta sede situar-se-o os princpios definidores da forma de Estado: princpios da organizao
econmico-social, como, por ex:, o princpio da subordinao do poder econmico ao poder
poltico democrtico, o princpio da coexistncia dos diversos sectores da propriedade
pblico, privado e cooperativo ; os princpios definidores da estrutura do Estado (unitrio,
com descentralizao local ou com autonomia local e regional), os princpios estruturantes do
regime poltico (princpio do Estado de Direito, princpio democrtico, princpio republicano,
princpio pluralista) e os princpios carac-terizadores da forma de governo e da organizao
poltica em geral
i A Cincia do Direito Constitucional 173
eomo o princpio separao e interdependncia de poderes e os princpios eleitorais.
Tal como acontece com os princpios jurdicos gerais, os princpios polticos
constitucionalmente conformadores so princpios normativos, rectrizes e operantes, que todos
os rgos encarregados da aplicao do direito devem ter em conta, seja em actividades
interpre-tativas, seja em actos inequivocamente conformadores (leis, actos normativos).
3. Os princpios constitucionais impositivos
Nos princpios constitucionais impositivos subsumem-se todos os princpios que, sobretudo no
mbito da constituio dirigente, impem aos rgos do Estado, sobretudo ao legislador, a
realizao de fins e a execuo de tarefas. So, portanto, princpios dinmicos,
prospectivamente orientados.
Estes princpios designam-se, muitas vezes, por preceitos definidores dos fins do Estado
(assim SCHEUNER: Staatszielbes-timmungen), princpios directivos fundamentais (HFELIN),
OU normas programticas, definidoras de fins ou tarefas.
Como exemplo de princpios constitucionais impositivos podem apontar-se o princpio da
independncia nacional e o princpio da correco das desigualdades na distribuio da riqueza
e do rendimento (arts. 9.7d e 81./b). Traam, sobretudo para o legislador, linhas rectrizes da
sua actividade poltica e legislativa.
4. Os princpios-garantia
H outros princpios que visam instituir directa e imediatamente ma garantia dos cidados. -
lhes atribuda uma densidade de autntica norma jurdica e uma fora determinante, positiva e
negativa. Refiram-se, a ttulo de exemplo, o princpio de nullum crimen sine lege e de
nullapoena sine lege (cfr. art. 29.), o princpio do juiz natural (cfr. art. 32.77), os princpios de
non bis in idem e in dbio pro reo (cfr. arts. 29.74, 32.72).
Como se disse, estes princpios traduzem-se no estabelecimento directo de garantias para os
cidados e da que os autores lhes chamem princpios em forma de norma jurdica (LARENZ)
e considerem o legislador estreitamente vinculado na sua aplicao
12
.
-------------------------------------
Cfr. E. R. GRAU, A ordem econmica, cit, p. 118.
No possvel fazer-se aqui uma explanao da complexa problemtica dos princpios e das suas relaes com as
normas jurdicas. No texto, a doutrina defendida tende a aproximar-se da opinio que julgamos estar a ganhar o
estatuto de doutrina constitucionalstica dominante. Cfr., entre ns, por ltimo, CASTANHEIRA NEVES, A unidade, pp.
172 ss.; JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 57 ss.; BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, p. 164, partindo de
premissas metodolgicas no coincidentes com as que esto subjacentes ao texto. Em termos gerais, cfr. LARENZ,
Richtiges Recht, Munchen, 1979; ESSER, Grundsatz und Norm, pp. 51 ss; R. DWORKIN, The Model of Rules, I, in
Taking Rights Seriously, London, 1977, p. 25 ss.; SCHEUNER, Staatszielbestimmungen, in Festschrift ftir E.
Forsthoff, Munchen, 1972, pp. 325 ss; Normative Gewhrleistung und Bezugnahme auf Fakten im
Verfassungstext, in Festschrift fur H. U. Scupin, Berlin, 1973, pp. 324 ss. Por ltimo, cfr. ALEXY, Zum Begriff des
Rechtsprinzips, in KRAWIETZ et ai. (org.) Argumentation und Hermeneutik in der Juris-prudenz, 1979, pp. 34 ss;
ALEXY, Theorie der Grundrechte, 1985, p. 72 ss.. EROS R. GRAU, A Ordem econmica, cit., p. 106.
II Tipologia de regras
1. Normas constitucionais organizatrias e normas constitucionais materiais
Uma distino, reconduzvel doutrina constitucionalista alem da poca de Weimar e com
recepo na Itlia, pretende separar as normas organizatrias das normas materiais: as
primeiras regulam o estatuto da organizao do Estado e a ordem de domnio (so normas de
aco na terminologia italiana); as segundas referem-se aos limites e programas da aco
estadual em relao aos cidados (so normas de relao). E uma distino ultrapassada, ao
estabelecer uma dicotomia qualitativa entre os dois tipos de normas, atribuindo s a um dos
grupos o carcter material, e introduzindo no seio da constituio dois compartimentos
estanques, um formado pelas normas organizatrias e outro constitudo pelas normas materiais.
A classificao, embora continue a ter interesse heurstico e pedaggico, no responde ao
problema da natureza material dos prprios preceitos organizatrios. Como salientou HESSE,
O dualismo normas organizatrias normas materiais corresponde velha concepo segundo
a qual a parte organizativa to-somente organizao do poder estadual oposta esfera livre e
individual constituda pelos direitos fundamentais. Daqui derivaria uma infra-ordenao da
parte organizatria em relao ao poder estadual. Subjacente a esta teoria est ainda o
pressuposto sociolgico da separao Estado-sociedade. Nesse
pCincia do Direito Constitucional
175
ecto, nem sequer se coaduna com a prpria teoria clssica do constitucionalismo que
considerava partes essenciais da constituio quer itrcatlogo dos direitos fundamentais quer a
separao de poderes, isto l a organizao do poder poltico informada pela separao de f
poderes
12a
(cfr. infra, Parte IV, Cap. ll.-B).
2. Regras jurdico-organizatrias

r
Tendo em conta as observaes feitas na alnea anterior, pos-vel partir da bipartio
normas organizatrias-normas materiais para se obter uma tipologia das normas constitucionais
que, sem ser exaustiva, capte os principais elementos caracterizadores dos vrios tipos
normativo-constitucionais.
a) Regras de competncia
Normas constitucionais de competncia so aquelas nas quais se reconhecem certas atribuies
a determinados rgos constitucionais ou so estabelecidas esferas de competncia entre os
vrios rgos constitucionais.
Normas deste tipo encontram-se, sobretudo, na Parte III, relativa organizao do poder
poltico. Vejam-se, por ex., as normas relativas competncia do Presidente da Repblica (art.
136. ss), competncia da Assembleia da Repblica (art. 164. ss) e competncia do
Governo (art. 200. ss).
Saliente-se, de acordo com as referncias anteriores sobre a contaminao material das
normas organizatrias, que as normas de competncia comportam, muitas vezes, um contedo
material respeitante no s ao dever de garantir a competncia constitucionalmente
12a
A distino entre direito organizatrio e direito material foi trabalhada principalmente por W. BURCKHARDT, Die
Organisation der Rechtsgemeinschaft, 2. d., p. 32 ss. A subsistncia desta distino justifica ainda hoje a separao
da inconstitucionalidade orgnica e formal da inconstitucionalidade material, separao Que tem vindo a ser
progressivamente posta em causa. Cfr., por ex., HESSE, Grundzuge, p. 125. Na doutrina italiana, cfr. tambm as
incisivas consideraes de GIANNINI, Diritto Amministrativo, Vol. I, 1970, pp. 91 ss., sobre a relevncia jurdica das
norme organizative. Por ltimo, cfr. GOERLICH, Grundrechte ais Verfahrens-garantien, 1981, p. 371 ss; K. STERN,
Staatsrecht, vol. I, p. 96 ss.; LUCIANI, La p>stituzione dei diritti e Ia Costituzione dei poteri. Noterelle brevi su
un modello mterpretativo ricorrente, in Studi in onore Crisafulli, Padova, 1985.
176
fixada, mas tambm prpria razo de ser da delimitao de competncia. o que acontece,
por ex., com a reserva absoluta (art. 167.) e a reserva relativa (art. 168.) de competncia
legislativa da Assembleia da Repblica.
b) Regras de criao de rgos (normas orgnicas)
As chamadas normas orgnicas ou de criao de rgos andam estritamente relacionadas com as
normas de competncia. Visam disciplinar normalmente a criao ou instituio constitucional
de certos rgos. Quando, alm da criao de rgos, as normas fixam as atribuies e
competncias dos mesmos, diz-se que so normas orgnicas e de competncia. Vejam-se, por
ex., as normas criadoras de um Presidente da Repblica (art. 123.), de uma Assembleia da
Repblica (art. 150.), de um Governo (art. 185.). Nalguns casos, as normas de criao
limitam-se a afirmar a existncia constitucional de um rgo e o seu processo de formao
atravs do voto ou atravs de outros rgos, mas no fixam a competncia (ex.: art. 212.,
Supremo Tribunal de Justia).
c) Regras de procedimento
Uma das tcnicas de legiferao constitucional (de legislao constituinte) a de estabelecer
normas procedimentais apenas nos casos em que o procedimento um elemento fundamental da
formao da vontade poltica e do exerccio das competncias cons-titucionalmente
consagradas. Assim, por ex., o procedimento eleitoral e o procedimento de funcionamento do
Tribunal Constitucional foram remetidos para as leis ordinrias. Todavia, as normas definidoras
dos princpios fundamentais relativas a estes procedimentos constam da constituio. Refiram-
se, a ttulo de exemplo, os arts. 116. (direito eleitoral) e 277. ss. (processo de fiscalizao da
constitucionalidade). Normas procedimentais de natureza especial so as normas respeitantes ao
procedimento de reviso (arts. 284. ss).
Como se acaba de ver, as normas organizatrias so normas complexas com uma grande
diversidade de funes: (a) funo estruturante das organizaes (esquema organizatrio,
individualizao dos rgos); (b) funo atributiva de um poder (competncia); (c) funo
distributiva de competncias por vrios rgos de um ente pblico (ex.: normas que distribuem
a competncia do
! ^ Cincia do Direito Constitucional 111
Governo pelo Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro e Ministros); ("d) funo
procedimental ou processual (ex.: procedimento de for-jnao das leis, procedimento da
destituio do Presidente da Repblica, processo de controlo da constitucionalidade das normas)
13
.
3. Regras jurdico-materiais
a) Regras de direitos fundamentais
Designam-se por normas de direitos fundamentais todos os preceitos constitucionais destinados
ao reconhecimento, garantia ou conformao constitutiva de direitos fundamentais (cfr. CRP,
arts. 24. ss.).
A importncia das normas de direitos fundamentais deriva do facto de elas, directa ou
indirectamente, assegurarem um status jurdico-material aos cidados.
b) Regras de garantias institucionais
As normas que se destinam a proteger instituies (pblicas ou privadas) so designadas, pela
doutrina, por normas de garantias institucionais.
Andam, muitas vezes, associadas s normas de direitos fundamentais, visando proteger formas
de vida e de organizao social indispensveis prpria proteco de direitos dos cidados.
Assim, por ex., a CRP, ao mesmo tempo que reconhece como direito fundamental o direito de
constituir famlia e de contrair casamento (art. 36.71), assegura a proteco da famlia como
instituio (art. 67.). O mesmo se diga da paternidade, da maternidade (art. 68.) e do ensino
(art. 74.). Tradicionalmente, os autores incluem nas chamadas garantias institucionais jurdico-
pblicas (institutionelle Garantien na doutrina alem, que as distingue das garantias jurdico-
privadas, ou seja, das Institut-gewhrleistungen) a garantia da autonomia local (art. 6.71), a
garantia do funcionalismo pblico (art. 269.) e a garantia da autonomia universitria (art.
76.72).
13
Uma anlise prxima da do texto quanto ao sentido das normas discipli-nadoras dos factos organizativos ver-se-
em GIANNINI, Diritto Amministrativo, 1988, Vol. I, pp. 103 ss; Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1981, pp. 39 ss.
178
As garantias institucionais, constitucionalmente protegidas, visam no tanto firmar manter ou conservar certas
instituies naturais mas impedir a sua submisso completa discricionariedade dos rgos estaduais, proteger a
instituio e defender o cidado contra ingerncias desproporcionadas ou coactivas.
Todavia, a partir do pensamento institucionalstico, inverte-se, por vezes, o sentido destas garantias. As instituies
so consideradas com uma existncia autnoma a se, pr-existente constituio, o que leva pressuposta uma ideia
conservadora da instituio, conducente, em ltimo termo, ao sacrifcio dos prprios direitos individuais perante as
exigncias da instituio como tal. Ao estudarmos o problema das restries aos direitos fundamentais ver-se-
melhor esta questo. Aqui apenas se volta a acentuar que as garantias institucionais contribuem, em primeiro lugar,
para a efectividade ptima dos direitos fundamentais (garantias institucionais como meio) e, s depois, se deve
transitar para a fixao e estabilizao de entes institucionais. Cfr. HBERLE,Die Wesensgehaltgarantie des art.
19Abs. 2 Grundgesetz, 2.
a
ed., Karlsruhe, 1972, 70. Como informa P. SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern, 1970,
p. 296, o movimento institucionalstico actual encontra paralelo na teologia protestante que considera a instituio
como um mdium entre o direito natural e o direito positivo. Sobre a noo (noes) de instituio cfr., por ltimo,
BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, pp. 14 ss; J. M. BANO LON, La distincin entre derecho fundamental y
garantia institucional en Ia Constitucin espanola, REDC, 24 (1988), p. 155, ss.
Confundidas com estas garantias institucionais, mencionam-se, por vezes, aquelas normas que
prescrevem determinadas exigncias ou requisitos aos titulares de certas funes estaduais
(rgos e agentes), de forma a assegurarem o exerccio funcional nos termos normativo-
constitucionalmente fixados. o caso, por ex., dos preceitos relativos independncia e
inamovibilidade dos juizes (cfr. arts. 218. ss.), dos preceitos que vinculam os funcionrios
pblicos prossecuo do interesse pblico (art. 269.) e dos preceitos referentes s Foras
Armadas (por ex., art. 275.74).
c) Regras determinadoras de fins e tarefas do Estado
Este tipo de normas deve associar-se aos princpios constitucionais impositivos, pois aqui vem
convergir alguma da principal problemtica da distino entre normas e princpios ao mesmo
tempo que se torna visvel ser a distino entre os dois tipos de preceitos meramente gradual,
no havendo critrios suficientemente seguros para uma determinao rigorosa.
Por normas determinadoras de fins e tarefas entendem-se aqueles preceitos constitucionais que,
de uma forma global e abstracta,
fixam essencialmente os fins e as tarefas prioritrias do Estado (cfr., porex.,osarts.9.
0
e81.).
Algumas normas fixadoras de fins ou tarefas esto relacionadas com a realizao e garantia dos
direitos dos cidados, sobretudo com os direitos econmicos, sociais e culturais (cfr., por ex.,
art. 60.72, 63.72, 66.72, 73.72/3, 74.73, 75.).
d) Regras constitucionais impositivas
As normas constitucionais impositivas apresentam-se em estreita conexo com as normas
determinadoras de fins e tarefas e com os princpios constitucionalmente impositivos. Em
relao a estes ltimos suscita-se a problemtica da distino entre regras e princpios.
Relativamente s primeiras, importa fazer uma importante clarificao: (1) normas
constitucionais impositivas em sentido amplo so todas aquelas que fixam tarefas e directivas
materiais ao Estado (neste sentido os preceitos definidores dos fins do Estado so normas
constitucionais impositivas); (2) normas constitucionais impositivas em sentido restrito
(imposies constitucionais) so as imposies de carcter permanente e concreto. Nesta ltima
cattgoria h ainda que distinguir dois subgrupos: (a) imposies legiferantes ou imposies
constitucionais; (b) ordens de legislar.
As imposies legiferantes as verdadeiras imposies constitucionais vinculam
constitucionalmente os rgos do Estado (sobretudo ao legislador), de uma forma permanente e
concreta, ao cumprimento de determinadas tarefas, fixando, inclusive, directivas materiais.
Veja-se, por ex., o art. 63. (imposio de criao do sistema de segurana social), o art. 64.
(imposio da criao do Servio Nacional de Sade), o art. 74. (poltica de ensino).
As ordens de legislar reconduzem-se a imposies constitucionais nicas que impem ao
legislador a emanao de uma ou vrias leis, destinadas, em geral, a possibilitar a instituio e
funcionamento dos rgos constitucionais. Veja-se, por ex.: o art. 39.75, impositivo da
regulamentao legal da Alta Autoridade para a Comunicao Social, o art. 274.71, impositivo
da emisso de lei reguladora da composio do Conselho Superior de Defesa Nacional, o art.
226. relativo lei reguladora do funcionamento do Tribunal Constitucional.
A importncia das normas constitucionais impositivas deriva do facto de elas imporem um
dever concreto e permanente, material-
180
mente determinado, que, no caso de no ser cumprido, dar origem a uma omisso
inconstitucional (cfr. art. 283.).
Por outro lado, o facto de as imposies constitucionais conterem, algumas vezes, os critrios
materiais que o legislador deve observar quando as concretiza, suscita o problema de saber se a
liberdade de conformao do legislador no ser aqui particularmente limitada, a ponto de se
poder falar em simples discricionariedade legislativa. Isto levanta o problema conexo de saber
se neste domnio no haver possibilidade de se configurar um vcio por excesso do poder
legislativo. Desenvolver-se-o estes tpicos quando se tratar do problema da
inconstitucionalidade 14 (cfr. infra, Parte IV, Cap. 27.-B).
C | O SISTEMA INTERNO DE REGRAS
E PRINCPIOS
A articulao de princpios e regras, de diferentes tipos e caractersticas, iluminar a
compreenso da constituio como um sistema interno assente em princpios estruturantes
fundamentais que, por sua vez, assentam em subprincpios e regras constitucionais
concre-tizadores desses mesmos princpios. Quer dizer: a constituio formada por regras e
princpios de diferente grau de concretizao (= diferente densidade semntica).
Existem, em primeiro lugar, certos princpios designados por princpios estruturantes,
constitutivos e indicativos das ideias directivas bsicas de toda a ordem constitucional. So, por
assim dizer, as traves-mestras jurdico-constitucionais do estatuto jurdico do poltico. Na ordem
constitucional portuguesa considerar-se-o (a ttulo indicativo sem pretenses de exaustividade)
como princpios estruturantes:
O princpio do Estado de direito (arts. 2. e 9.);
O princpio democrtico (arts. 1., 2., 3.71 e 10.);
O princpio republicano (arts. 1., 2., 11. e 288.7b).
14
Para maiores desenvolvimentos remetemos para o nosso estudo, Constituio Dirigente, cit., pp. 293 ss. Cfr.,
tambm, JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 257 ss.; R. RUSSOMANO, Das Normas Constitucionais Programticas, in
Estudos em homenagem ao Prof. Afonso Arinos, pp. 267 ss; EROS R. GRAU, A ordem econmica, cit., p. 104; JOS
AFONSO DA SILVA, Aplicabilidade das normas constitucionais, 1982, p. 107 ss.; CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de
Direito Constitucional, 11." ed., S. Paulo, 1989, p. 118 ss.; PAULO BONAVIDES, Direito Constitucional, 3.
a
ed., Rio de
Janeiro, 1988, p. 183 ss.
181
Estes princpios ganham concretizao atravs de outros princpios (ou subprincpios) que
densificam os princpios estruturan-tes iluminando o seu sentido jurdico-constitucional e
poltico-cons-titucional, formando, ao mesmo tempo, com eles, um sistema interno (a uma
unio perfeita alude LARENZ). Assim, por exemplo, o princpio do Estado de Direito
densificado atravs de uma srie de subprincpios: o princpio da constitucionalidade (cfr. art.
3.73), o princpio de legalidade da administrao (cfr., por ex., art. 115.76 e 7), o princpio da
vinculao do legislador aos direitos fundamentais (cfr. art. 18.), o princpio da independncia
dos Tribunais (art. 207.). Estes princpios gerais fundamentais podem, por sua vez, densificar--
se ou concretizar-se ainda mais atravs de outros princpios constitucionais especiais. Por
exemplo, o princpio da legalidade da administrao concretizado pelo princpio da
preeminncia ou prevalncia da lei e pelo princpio da reserva de lei (cfr. art. 115.76 e 7); o
princpio da vinculao do legislador aos direitos fundamentais densificado por outros
princpios especiais tais como o princpio da proibio do excesso (cfr. art. 18.72) e o princpio
da no-retroac-tividade de leis restritivas (cfr. art. 18.73). O mesmo acontece com o princpio
democrtico. Como princpios constitucionais gerais densi-ficadores podem apontar-se o
princpio da soberania popular (arts. 1. e 3.71), o princpio do sufrgio universal (art. 10.), o
princpio da participao democrtica dos cidados (art. 9./c), o princpio da separao e
interdependncia dos rgos de soberania (art. 119.). Estes princpios so ainda susceptveis de
densificaes especiais: o princpio democrtico do sufrgio concretizado pelos princpios
da liberdade de propaganda, igualdade de oportunidades e imparcialidade nas campanhas
eleitorais (cfr. art. 116.73); o princpio da soberania da vontade popular densifica-se atravs do
princpio de renovao dos titulares de cargos polticos (cfr. art. 121.); o princpio da separao
e interdependncia concretiza-se atravs do princpio da tipicidade dos rgos de soberania e
pelo princpio da reserva constitucional no que respeita formao, composio, competncia e
funcionamento dos mesmos rgos (art. 113.). Finalmente, o princpio republicano ganha
densidade atravs de outros subprincpios como, por ex., o princpio de no-vitaliciedade dos
cargos polticos (art. 121.) e o princpio da igualdade civil e poltica (art. 13.).
Os princpios estruturantes no so apenas densificados por princpios constitucionais gerais ou
especiais. A sua concretizao feita tambm por vrias regras constitucionais, qualquer que
seja a sua natureza. Assim as normas garantidoras do direito de recurso
182
contencioso contra certos actos da administrao (art. 268.74) constituem uma concretizao do
princpio geral da legalidade da administrao e do princpio especial da prevalncia da lei e do
princpio estruturante do Estado de Direito. As normas reconhecedoras de direitos econmicos,
sociais e culturais, densificam o princpio da socialidade que, por sua vez, concretiza o princpio
democrtico na sua dimenso de democracia econmica, social e poltica.
Os princpios estruturantes -> princpios constitucionais gerais - princpios constitucionais
especiais -* regras constitucionais, constituem um sistema interno, cuja ilustrao grfica se
poder apresentar da forma seguinte:
Princpios estruturantes
Princpios constitucionais gerais
Princpios constitucionais especiais
Regras constitucionais
Este esquema no se desenvolve apenas numa direco, de cima para baixo, ou seja dos
princpios mais abertos para os princpios e normas mais densas, ou de baixo para cima, do
concreto para o abstracto. A formao do sistema interno consegue-se mediante um processo bi-
unvoco de esclarecimento recproco (LARENZ). OS princpios estruturantes ganham
densidade e transparncia atravs das suas concretizaes (em princpios gerais, princpios
especiais ou regras), e estas formam com os primeiros uma unidade material (unidade da
Constituio)
15
. Todos estes princpios e regras podero
15
A compreenso deste processo carece de outras iluminaes teorticas gerais como, por ex., a diferenciao entre
sistema externo e sistema interno, a ideia de tipo, a ideia de concretizao, etc. Cfr., por ex., LARENZ,
Methodenlehre der Recht-swissenschaft, 5.
a
ed., p. 458 ss (na trad. port., cfr. pp. 531 ss); ENGISCH, Einfuhrung in das
juristische Denken, 5.
a
ed., 1975, p. 120 (na trad. port. cfr. pp. 222 ss). No plano do direito constitucional, cfr., por
ltimo, H. MAACK, Verfassungsrecht fiir die ffentliche Verwaltung, Vol. I, Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 1983, pp.
51 ss, do qual adaptmos o grfico do texto.
183
ainda obter maior grau de concretizao e densidade atravs da concretizao legislativa e
jurisprudencial (cfr. infra, Parte II, Cap. 3., C, 7, 'estruturas metdicas').
D| TEXTURA ABERTA E POSITMDADE CONSTITUCIONAL
I O direito constitucional como direito positivo
O sentido histrico, poltico e jurdico da constituio escrita continua hoje vlido: a
constituio a ordem jurdica fundamental de uma comunidade. Ela estabelece em termos de
direito e com os meios do direito os instrumentos de governo, a garantir direitos fundamentais e
a individualizao de fins e tarefas. As regras e princpios jurdicos utilizados para prosseguir
estes objectivos so, como se viu atrs, de diversa natureza e densidade. Todavia, no seu
conjunto, regras e princpios constitucionais valem como lei: o direito constitucional direito
positivo
16
. Neste sentido se fala na constituio como norma (GARCIA DE ENTERRIA) e na
fora normativa da constituio (K. HESSE).
A complexa articulao da textura aberta da constituio com a positividade constitucional
sugere, desde logo, que a garantia da fora normativa da constituio no tarefa fcil, mas se o
direito constitucional direito positivo, se a constituio vale como lei, ento as regras e
princpios constitucionais devem obter normatividade, (cfr. infra, Parte II, Cap. 3.) regulando
jurdica e efectivamente as relaes da vida (P. HECK) dirigindo as condutas e dando segurana
a expectativas de comportamentos (LUHMANN).
II O sentido das normas programticas
Precisamente por isso, e marcando uma decidida ruptura em relao doutrina clssica, pode e
deve falar-se da "morte" das normas constitucionais programticas. Existem, certo, normas-
fim, normas--tarefa, normas-programa que impem uma actividade e dirigem
16
Cfr. F. MULLER, Juristische Methodik, 3.
a
ed., 1989, p. 177; K. HESSE, Die normative Kraft der Verfassung, 1950,
p. 19 ss.
184
materialmente a concretizao constitucional. O sentido destas normas no , porm, o
assinalado pela doutrina tradicional: simples programas, exortaes morais, declaraes,
sentenas polticas, aforismos polticos, promessas, apelos ao legislador, programas
futuros, juridicamente desprovidos de qualquer vinculatividade. s normas programticas
reconhecido hoje um valor jurdico constitucionalmente idntico ao dos restantes preceitos da
constituio. No deve, pois, falar-se de simples eficcia programtica (ou directiva), porque
qualquer norma constitucional deve considerar-se obrigatria perante quaisquer rgos do poder
poltico (CRISAFULLI). Mais do que isso: a eventual mediao concretizadora, pela instncia
legiferante, das normas programticas, no significa que este tipo de normas carea de
positividade jurdica autnoma, isto , que a sua normatividade seja apenas gerada pela
interpositio do legislador; a positividade das normas-fim e normas-tarefa (normas
programticas) que justifica a necessidade da interveno dos rgos legiferantes.
Concretizando melhor, a positividade jurdico-constitucional das normas programticas
significa fundamentalmente:
(1) Vinculao do legislador, de forma permanente, sua realizao {imposio
constitucional);
(2) Vinculao positiva de todos os rgos concretizadores, devendo estes tom-las em
considerao como directivas materiais permanentes, em qualquer dos momentos da actividade
concretizadora (legislao, execuo, jurisdio);
(3) Vinculao, na qualidade de limites materiais negativos, dos poderes pblicos,
justificando a eventual censura, sob a forma de inconstitucionalidade, em relao aos actos que
as contrariam
17
.
Em virtude da eficcia vinculativa reconhecida s normas programticas, deve considerar-se
ultrapassada a oposio estabelecida por alguma doutrina entre norma jurdica actual e
norma programtica (aktuelle Rechtsnorm-Programmsatz): todas as normas so
17
Cfr. tambm, e em sentido convergente, JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 533. No direito brasileiro, cfr. EROS R.
GRAU, A Constituio brasileira e as normas programticas, Rev. de Dir. Const. e Cincia Poltica, 4, p. 45; CELSO
RIBEIRO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, cit., p. 120 ss.; JOS AFONSO DA SILVA, Direito Constitucional
Positivo, cit., p. 82 ss. Na doutrina espanhola cfr. P. LUCAS VERDU, Estimativa y Poltica Constitucionales, Madrid,
1984, p. 169 ss, que alude, precisamente, citando LAVAGNA, a preceptividade das "normas-fim" sob o ponto de vista
"impeditivo" e sob o ponto de vista "impositivo".
actuais, isto , tm uma fora normativa independente do acto de transformao legislativa. No
h, pois, na constituio, simples declaraes (sejam oportunas ou inoportunas, felizes ou
desafortunadas, precisas ou indeterminadas) a que no se deva dar valor normativo, e s o seu
contedo concreto poder determinar em cada caso o alcance especfico do dito valor (GARCIA
DE ENTERRIA)
18
. Problema diferente o de saber em que termos uma norma constitucional
susceptvel de "apelao directa " e em que medida exequvel por si mesmo.
II Aplicabilidade directa
1. Rejeio da doutrina tradicional da regulamentao da liberdade
Talvez dominada pelo contedo altamente filosfico e doutrinrio das declaraes de direitos, ao que acrescia,
algumas vezes, a sua insero fora do articulado da constituio (era nos prembulos constitucionais que, nalguns
casos, as proclamaes de direitos encontravam guarida), a doutrina francesa considerava indispensvel a interveno
legislativa para dar operatividade prtica aos preceitos constitucionais garantidores dos direitos fundamentais. II faut
escrevia Hauriou que chaque droit individuel soit organis, c'est a dire que les conditions et les limites soient
determines par une loi organique; un droit individuel n'exist pas d'une faon pratique que lors qu'il est organis.
Cfr. HAURIOU, Prcis de Droit Constitutionnel, Paris, 1929, p. 89; ESMEIN, lements de Droit Constitutionnel, Paris,
1927, 1, p. 600. Entre ns, MARNOCO e SOUSA escrevia, tambm, em 1913: "Por outro lado, para que os cidados
possam exercer um direito individual, no basta que o seu exerccio ou gozo se encontrem sancionados pela
constituio, visto os direitos individuais, por mais legtimos que sejam, terem dois limites necessrios o respeito
do direito igual dos outros e a ordem pblica. O exerccio, por isso, dos direitos individuais supe uma
regulamentao pelo Estado sem o qual no passam de uma simples promessa. Cfr. MARNOCO e SOUSA, Consti-
tuio da Repblica, Comentrio, 1913, p. 14.
Tornava-se evidente que a exigncia de uma rglmentation de Ia liberte punha em perigo a eficcia destes mesmos
direitos, pois bastava a inrcia do legislador para que as normas constitucionais referentes aos direitos fundamentais
se transformassem em conceitos vazios de sentido e de contedo.
18
Cfr. SCHLAICH, Die Verfassungsgerichtsbarkeit im Gefge der Staatsfunk-tionen, in WDSTRL, 39 (1981), p. 105;
WAHL, Der Vorrang der Verfassung, in Der Staat, 20 (1981), p. 485; Der Vorrang der Verfassung und der
Selbstndigkeit des Gesetzesrecht, in NVWZ, 1984, p. 402; ZAGREBELSKY, // sistema constituzionale, cit., p. 112.
Hoje, a prpria constituio a prescrever a aplicabilidade directa: as normas constitucionais
alm de serem direito actual no sentido acabado de precisar, valem tambm como normas de
aplicao directa. Assim, por exemplo, o art. 18.71 da CRP ( semelhana do art. 1.73 da
Grundgesetz de Bonn) dispe que Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos,
liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas e privadas.
O que significa, em termos jurdico-constitucionais, aplicabilidade directa? (cfr. tambm, infra,
Parte IV, Padro I, Cap. 8.7B).
2. Aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e garantias
Aplicabilidade directa significa, desde logo, nesta sede direito, liberdades e garantias a
rejeio da ideia criacionista conducente ao desprezo dos direitos fundamentais enquanto no
forem positivados a nvel legal. Neste sentido, escreveu sugestivamente um autor (K.
KRGER) que, na poca actual, se assistia deslocao da doutrina dos direitos fundamentais
dentro da reserva de lei para a doutrina da reserva de lei dentro dos direitos fundamentais.
Aplicao directa no significa apenas que os direitos liberdades e garantias se aplicam
independentemente da interveno legislativa (cfr. arts. 17. e 18.71). Significa tambm que eles
valem directamente contra a lei, quando esta estabelece restries em desconformidade com a
constituio (cfr. CRP, art. 18.73).
Em termos prticos, a aplicao directa dos direitos fundamentais implica ainda a
inconstitucionalidade de todas as leis pr-constitu-cionais contrrias s normas da constituio
consagradoras e garanti-doras de direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza anloga
(cfr. arts. 17. e 18.). Se se preferir, dir-se- que a aplicao directa dos direitos, liberdades e
garantias implica a inconstitucionalidade superveniente das normas pr-constitucionais em
contradio com eles.
3. Aplicabilidade directa de normas organizatrias
Embora o texto constitucional no o diga expressamente, como o faz para os direitos, liberdades
e garantias, h um outro complexo normativo-constitucional que sempre se entendeu ter eficcia
directa: a parte organizatria da constituio (cfr. supra, normas organizatrias).
f Cincia do Direito Constitucional
187
Com efeito, se o constitucionalismo nem sempre compreendeu o sentido do valor normativo da
constituio quanto a direitos fundamentais, no deixou nunca de considerar que a lei
constitucional criava, coordenava e separava, de forma directa e imediata, um sistema de
poderes e de soberania: rgos constitucionais. A constituio faz acompanhar a criao de
alguns destes rgos por ordens de legislar, pois a sua instituio efectiva depende da
interveno legiferante, disciplinadora do regime jurdico dessa criao (ex.: leis eleitorais para
a eleio do Presidente da Repblica e da Assembleia da Repblica)
18a
. Esta execuo legal
em nada contraria o sentido da aplicabilidade directa de normas criadoras de rgos
constitucionais: o sistema de rgos e poderes deriva directamente da constituio, embora deva
ser, depois, actuado atravs da lei.
As normas de criao de rgos so tambm (ou so acompanhadas) de normas de competncia.
Logicamente, a constituio cria, de forma directa, certos rgos com certas competncias. O
exerccio das competncias constitucionalmente normadas deriva directamente da constituio,
afirmando-se contra quaisquer leis concretizadoras dessas competncias de forma incompatvel
com o disposto nas normas organizatrias da lei constitucional (cfr. infra, Parte IV, Padro III).
4. Aplicabilidade directa de normas-fim e normas-tarefa
Mais complexa a questo da aplicabilidade directa das normas programticas (normas-fim
ou normas-tarefa). Como se viu, elas constituem direito actual juridicamente vinculante. Mas
constituiro tambm direito directamente aplicvel com as consequncias acabadas de assinalar
para as normas de direitos liberdades e garantias e para os preceitos organizatrios?
Alm de constiturem princpios e regras definidoras de directrizes para o legislador e a
administrao, as normas programticas vinculam tambm os tribunais, pois os juizes tm
acesso constituio, com o consequente dever de aplicar as normas em referncia (por mais
geral e indeterminado que seja o seu contedo) e de suscitar o incidente de
inconstitucionalidade, nos feitos submetidos a julga-
18a
Da que alguns autores considerem estas normas como normas de eficcia diferida. Cfr. JORGE MIRANDA,
Manual, II, p. 527 ss.; ZAGREBELSKY, // sistema constituzionale dellefonti di diritto, p. 104.
188
mento, (cfr. CRP, art. 207.) dos actos normativos contrrios s mesmas normas.
A distino entre normas preceptivas e normas programticas tem servido, neste domnio, para estabelecer uma
diferena de tratamento no caso de supervenincia de leis constitucionais contrrias posteriores. No caso de o
contraste se efectuar entre leis pr-constitucionais e normas constitucionais preceptivas, haveria um fenmeno de
revogao; na hiptese de a relao de contraditoriedade se estabelecer entre leis pr-constitucionais e normas
constitucionais programticas, o contraste no seria evidente, justificando-se o apelo figura da ilegitimidade
constitucional superveniente. Cfr. a 2.
a
ed. deste Curso, pp. 223 ss. Independentemente desta controvrsia, o
conhecimento judicial que se defende no texto parece no oferecer grandes discrepncias. Cfr. JORGE MIRANDA,
Manual, II, pp. 639 ss.
As normas constitucionais programticas tm ainda efeito derrogatrio ou invalidante dos
actos normativos incompatveis com as mesmas, devendo, porm, precisar-se (e isso nem
sempre fcil) em que medida as normas programticas servem de limite negativo s leis
consagradoras de disciplina contrria
19
. Para alm destes "efeitos directos", deve reconhecer-se
que as normas-tarefa e normas-fim pressupem em larga medida, a classificao conformadora
efectuada pelas autoridades com poderes poltico-normativos.
III Densidade e abertura das normas constitucionais
A abertura das normas constitucionais confunde-se, por vezes, com abertura da constituio.
So, porm, conceitos diferentes. Se se preferir, so dois diferentes nveis: (1) abertura
horizontal, para significar a incompletude e o carcter fragamentrio e no codificador de
um texto constitucional; (2) abertura vertical, para significar o carcter geral e indeterminado
de muitas normas constitucionais que, por isso mesmo, se abrem mediao legislativa
concretizadora
20
. Aqui interessa apenas o segundo nvel. Dizer quais
19
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 533 e 639 ss. O problema, no , porm, ainda hoje lquido. Cfr., por ltimo,
BIN, Atti normativi, p. 188; GUASTINI, Lezioni sull linguaggio giuridico, 1985, p. 121; LUCAS VERDU, Estimativa y
Poltica, p. 179 ss.
20
Cfr., por ltimo, Ch. GUSY, Die Offenheit des Grundgesezes, in JR, 33 (1984), p. 109; W. HFLING, Offene
Grundrechtsinterpretation, 1987, p. 78 ss; K. STERN, Staatsrecht, 2.
a
ed., I, p. 83.
189
a
s normas constitucionais abertas e quais as normas constitucionais densas no uma tarefa
susceptvel de ser reconduzida a esquemas fixos e totalizantes. Como tendncia, assinala-se a
abertura das normas constitucionais em assuntos: (1) sobre os quais h um consenso geral; (2)
em relao aos quais necessrio criar um espao de conformao poltica; (3) em relao aos
quais podem ser justificadas medidas correctivas ou adaptadoras.
A densidade da norma constitucional impe-se: (1) quando h necessidade de tomar decises
inequvocas em relao a certas controvrsias; (2) quando se trata de definir e identificar os
princpios identificadores da ordem social; (3) quando a concretizao constitucional imponha,
desde logo, a convenincia de normas constitucionais densas (G. SCHMID).
A abertura de uma norma constitucional significa, sob o ponto de vista metdico, que ela comporta uma delegao
relativa nos rgos concretiza-dores; a densidade, por sua vez, aponta para a maior proximidade da norma
constitucional relativamente aos seus efeitos e condies de aplicao.
A abertura e a densidade so grandezas variveis, no se podendo dizer, como ainda hoje corrente na doutrina
juspublicstica, que h normas constitucionais exequveis por si mesmo e normas constitucionais no exequveis por
si mesmo (cfr., porm, CRP, art. 283.). Em nenhum dos casos possvel descortinar, nas normas constitucionais, um
programa-condicional (LUHMANN) reconduzvel a um simples esquema subsuntivo: se a norma constitucional
estabelece um pressuposto de facto, ento os concretizadores da constituio (o legislador, o juiz, a administrao)
tm de adoptar certos e determinados comportamentos. Isso so modelos de normas praticamente estranhos ao direito
constitucional.
Existem certas normas cuja densidade pressupe um menor espao de discricionariedade ou de liberdade de
conformao que outras. Assim, por ex., a norma constitucional que regula a liberdade de imprensa uma norma
mais densa (cfr. art. 38.) do que uma norma que estabelece como tarefa de Estado Promover o aumento do bem-
estar social e econmico e da qualidade de vida do povo, em especial das classes mais desfavorecidas (cfr. art.
81.7a). A primeira possui uma determinabilidade, densidade ou exequibilidade muito maior que a segunda.
Mesmo que seja necessria, em ambos os casos, a interpositio legislatoris, no oferece dvidas ser a liberdade do
legislador muito maior no tipo de norma do art. 81.7a do que no do art. 38.
Por outro lado, h tipos de normas que praticamente constituem um limite ao legislador (ex.: normas organizatrias),
enquanto noutras avulta o carcter dirigente material (ex.: normas impositivas). As primeiras actuam,
fundamentalmente, como determinantes negativas dos poderes pblicos; as segundas surgem como determinantes
positivas.
190 __________________________________________
IV Unidade da constituio e antinomias e tenses entre princpios
constitucionais
1. Conflito de princpios
O facto de a constituio constituir um sistema aberto de princpios insinua j que podem existir
fenmenos de tenso entre os vrios princpios estruturantes ou entre os restantes princpios
constitucionais gerais e especiais. Considerar a constituio como uma ordem ou sistema de
ordenao totalmente fechado e harmonizante significaria esquecer, desde logo, que ela ,
muitas vezes, o resultado de um compromisso entre vrios actores sociais, transportadores de
ideias, aspiraes e interesses substancialmente diferenciados e at antagnicos ou
contraditrios. O consenso fundamental quanto a princpios e normas positivo-
constitucionalmente plasmados no pode apagar, como bvio, o pluralismo e antagonismo de
ideias subjacentes ao pacto fundador.
A pretenso de validade absoluta de certos princpios com sacrifcio de outros originaria a
criao de princpios reciprocamente incompatveis, com a consequente destruio da tendencial
unidade axio-lgico-normativa da lei fundamental. Da o reconhecimento de momentos de
tenso ou antagonismo entre os vrios princpios e a necessidade, atrs exposta, de aceitar que
os princpios no obedecem, em caso de conflito, a uma lgica do tudo ou nada, antes podem
ser objecto de ponderao e concordncia prtica, consoante o seu peso e as circunstncias do
caso
21
. Assim, por ex., se o princpio democrtico obtm concretizao atravs do princpio
maioritrio, isso no significa desprezo da proteco das minorias (cfr., por ex., art. 117. sobre
o estatuto de oposio); se o princpio democrtico, na sua dimenso econmica, exige
interveno conformadora do Estado atravs de expropriaes e nacionalizaes, isso no
significa que se posterguem os requisitos de segurana inerentes ao princpio do Estado de
direito (princpio de legalidade, princpio de justa indemnizao, princpio de acesso aos
tribunais para discutir a medida de interveno).
21
Esta ideia de peso e de convivncia concorrente entre princpios poderia, talvez, transferir-se para certos
esquemas relacionais entre regras-tarefa ou regras-fim. Cfr. BIN Atti Normativi, p. 188; L. GIANFORMAGGIO,
Llnterpretazione delia costitu-zione tra applicazione di regola de argomentazione basata su principi, in Rv-Int. Fil.
Dir. 1985,71; EROS GRAU, A ordem econmica, cit., p. 107 ss.
191
Os princpios estruturantes podem, de resto, ser concretizados atravs dos mesmos princpios,
embora com acentuaes diversas. Assim, por ex., o princpio da publicidade dos actos da
autoridade com efeitos externos (cfr. art. 122.) , simultaneamente, uma concretizao ou
densificao do princpio democrtico e do princpio do Estado de direito: a publicidade o
contrrio da poltica de segredo (princpio democrtico); a publicidade uma exigncia da
segurana dos cidados (princpio do Estado de direito).
A densificao dos princpios constitucionais no resulta apenas da sua articulao com outros
princpios ou normas constitucionais de maior densidade de concretizao. Longe disso: o
processo de concretizao constitucional assenta, em larga medida, nas densificaes dos
princpios e regras constitucionais feitas pelo legislador (concretizao legislativa) e pelos
rgos de aplicao do direito designadamente os tribunais (concretizao judicial) a problemas
concretos, (cfr. infra, Parte II, Cap. 3.). Qualquer que seja a indeterminabilidade dos princpios
jurdicos, isso no significa que eles sejam impredict-veis. Os princpios no permitem opes
livres aos rgos ou agentes concretizadores da constituio (impredictibilidade dos princpios);
permitem, sim, projeces ou irradiaes normativas com um certo grau de discricionaridade
(indeterminabilidade), mas sempre limitadas pela juridicidade objectiva dos princpios. Como
diz DWORKIN, o direito e, desde logo, o direito constitucional descobre-se, mas no se
inventa.
A considerao da constituio como sistema aberto de regras e princpios deixa ainda um
sentido til ao princpio da unidade da constituio: o de unidade hierrquico-normativa.
O princpio da unidade hierrquico-normativa significa que todas as normas contidas numa
constituio formal tm igual dignidade (no h normas s formais, nem hierarquia de supra-
infra--ordenao dentro da lei constitucional). Como se ir ver em sede de interpretao, o
princpio da unidade normativa conduz rejeio de duas teses, ainda hoje muito correntes na
doutrina do direito constitucional: (1) a tese das antinomias normativas; (2) a tese das normas
constitucionais inconstitucionais. O princpio da unidade da constituio , assim, expresso
da prpria positividade normativo-
192
-constitucional
22
e um importante elemento de interpretao (cfr. infra, Parte II Cap. 3.).
Comprendido desta forma, o princpio da unidade da constituio uma exigncia da
coerncia narrativa do sistema jurdico. O princpio da unidade, como princpio de deciso,
dirige-se aos juizes e a todas as autoridades encarregadas de aplicar as regras e princpios
jurdicos, no sentido de as lerem e compreenderem, na medida do possvel, como se fossem
obras de um s autor, exprimindo uma concepo correcta do direito e da justia (DWORKIN).
22
a
ed., 1990, p. 217 e, sobretudo, Die Einheit der Verfassung, Berlin, 1979.
Este excelente estudo veio demonstrar decisivamente como as ideias de unidade valorativa, unidade ou plenitude
lgica do ordenamento, unidade codificatria, etc, deixaram hoje de servir de apoio metodolgico rigoroso no
direito constitucional. Vide, tambm, DWORKIN, La chaine du Droit, in Droit et Societ, 1/1985, p. 51.
CAPITULO 3
AS ESTRUTURAS METDICAS
INTERPRETAO, APLICAO
E CONCRETIZAO DO DIREITO
CONSTITUCIONAL
t Sumrio
A) O SISTEMA DE REGRAS/PRINCPIOS/PROCEDIMENTOS COMO PONTO DE PARTIDA PARA UMA
METDICA JURDICO-CONSTITUCIONAL DE CONCRETIZAO
I O significado das disputas teortico-dogmtcas
1. Interpretativismo e no interpretativismo na cincia do direito constitucional
norte-americano
2. M odo jurdico e mtodo cientfico-espiritual nas disputas teorticas t
alems
B) SENTIDO E CONCEITOS BSICOS
1. A explicao de conceitos: realizao, concretizao, densificao, norma e formulao da norma, interpretao, norma e
normatividade, texto normativo, mbito de regulamentao, bito de proteco, espao de interpretao. m
2. No correspondncia biunvoca entre disposies e normas
3. Sentido da interpretao das normas constitucionais
C) MTODOS DE INTERPRETAO
I Mtodos da interpretao da constituio
1. O mtodo jurdico
2. O mtodo tpico-problemtico
3. O mtodo hermenutico-concr tizador e
4. O mtodo cientfico-espiritual
5. A metdica jurdica normativo-estruturante
II Interpretao e dimenses jurdico-funcionais
194
D) REGRAS BSICAS DE CONCRETIZAO
I Ponto de partida jurdico-constitucional: postulado normativo da constitucio-nalidade
1. Mediao do contedo semntico
2. Dificuldades de investigao do contedo semntico da norma
3. Texto da norma e norma
4. Sentido da norma e convenes lingusticas
II Segunda ideia fundamental: o programa normativo no resulta apenas de
mediao semntica dos enunciados lingusticos do texto
1. Os elementos de interpretao
2. A funo pragmtica do texto da norma
3. A anlise do sector normativojcomo processo parcial do processo global de concretizao das normas constitucionais
4. Espao de interpretao e espaote seleco
III Norma jurdica
1. Norma jurdica: m delo de ordenao material o
2. Norma de deciso
3. Sujeito concretizante
4. O trabalho metdico de concretizao
E) O CATLOGO-TPICO DOS PRINCPIOS DE INTERPRETAO CONSTITUCIONAL
I Princpios de interpretao da constituio
2. O princpio do efeito integrador
3. O princpio da mxima efectividade
4. O princpio da justeza ou da conformidade funcional
5. O princpio da concordncia prtica ou da harmonizao
6. O princpio da fora normativa da constituio
II O princpio da interpretao das leis em conformidade com a constituio
F) LIMITES DA INTERPRETAO
I Nos limites da interpretao constitucional
1. As mutaes constitucionais
2. A interpretao autntica
3. As normas constitucionais inconstitucionais
4. A interpretao da constituio conforme as leis
II A complementao da lei constitucional
1. Significado constitucional da integrao
2. Os mtodos de complementao constitucional
Estruturas metdicas
195
îndicaes bibliogrficas
1. INTERTEXTUALIDADE
A teoria da interpretao-aplicao das normas constitucionais pressupe o conhecimento da hermenutica jurdica clssica. Sugere-
se, por isso, como leitura indispensvel:
ANDRADE, Manuel de Ensaio sobre a teoria da interpretao das leis, 2." ed., Coimbra, 1963.
HECK, Philipe Interpretao das leis e jurisprudncia de interesses, Coimbra. 1963.
MACHADO, Joo Baptista Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, pp. 175 ss.
NEVES, Antnio Castanheira O actual problema metodolgico da interpretao jurdica, in Revista de Legislao e
Jurisprudncia, Ano 117, pp. 129 ss.
2. INTERPRETAO, APLICAO E CONCRETIZAO DA CONSTITUIO
ARAGON, M. La interpretacion de Ia constitucion y el caracter bjectivado dei con-troljurisdicional,/fDC, 17(1986). o
BERTI, G. Interpretazione costituzionale, 2.' ed., Padova, 1990.
BONAVIDES, Paulo Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, pp. 267 ss.
CHIERCHIA, Pietro Merola L 'Interpretazione sistemtica delia Costituzione, Padova, 1983.
CHRYSSOGONOS, K. Verfassungsgerichgtsbarkeit und Gesetzgebung zur Methode der Verfassungsinterpretation bei der
Normenkontrolle, Berlin, 1987.
GARCIA M. La Interpretacion de Ia Constitucion, Madrid, 1985.
GONZALEZ CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, 3.
a
ed., 1984, p. 225.
HESSE, Konrad Grundzge des Verfassungsrechs zur Bundesrepublik Deutschland, cit., pp. 10 ss. Vide as ideias fundamentais de
K. HESSE na seleco em lngua espanhola, Escritos de Derecho Constitucional (trad. e prefcio de P. Cruz VILLALON, Madrid,
1983, pp. 33 ss).
KOCH/RUSSMANJuristische Begriindungslehre, Munchen, 1982.
MULLER, FriederichJuristische Methodik, Berlin, 3.
a
ed., 1989
___Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984.

A | O SISTEMA DE REGRAS/PRINCPIOS/
/PROCEDIMENTO COMO PONTO DE PARTIDA PARA
UMA METDICA JURDICO-CONSTITUCIONAL DE
CONCRETIZAO
I O significado das disputas teortico-dogmticas
1. Interpretativismo e no interpretativismo na cincia do direito constitucional norte-americana
Antes de se proceder ao estudo dos problemas de interpretao, aplicao e concretizao do direito^constitucional,
convm tornar transparente o pano de fundo teortico-poltico subjacente aos vrios mtodos de interpretao da
constituio. Se lanarmos os olhos pelas discusses que, h longos anos, se travam nos Estados Unidos da Amrica,
em torno dos problemas da interpretao, verificar-se-, desde logo, uma bipolarizao fundamental entre as
direces chamadas interpretativistas (interpretivism) e as correntes designadas por no-interpretativistas (non
interpretivism).
a) Posies interpretativistas
As correntes interpretativistas consideram que os juizes, ao interpretarem a constituio, devem limitar-se a captar o
sentido dos preceitos expressos na constituio, ou, pelo menos, nela claramente implcitos. O interpretativismo,
embora no se confunda com o literalismo a competncia interpre-tativa dos juizes vai apenas at onde o texto
claro da interpretao lhes permite , aponta como limites de competncia interpretativa a textura semntica e a
vontade do legislador. Estes limites so_gostulados pelo grinpio democrtico a deciso pelo judicial no deve
substtojr_a,djedsq poltica legislativa da jnîriaêm^3tira]^Tst2jg_parjel dajrb/e ofjaw.rio pode transmutar-se
ou ser substituda pela law ofjudges. controlo judicial dos actos legislativos tem dois limites claros: o da prpria
constituio escrita e o da vontade do poder poltico democrtico. Articulando as vrias dimenses salientadas pelos
autores interpretativistas, (BLACK, R. BERGER, ROBERT BORK, W. REHNQUIST) pode concluir-se:
(1) A constituio, na sua qualidade de sipreme Law ofthe Land, constitui e limita o poder poltico estatal, que,
desta forma, no um poder incon-dicionado mas um poder constitucionalmente conformado.
198
(2) O poder poltico democrtico o valor fundamental da constituio,
pelo que o poder de fiscalizao dos actos do legislativo pelo judicial deve ser sempre considerado como um
mecanismo excepcional.
(3) Consequentemente, o controlo judicial em relao a decises de rgos
politicamente responsveis s admissvel (e possvel) quando o texto, o elemento gentico da interpretao
(vontade dos pais fundadores) e a delimitao constitucional de competncias permitam deduzir uma regra clara
que sirva de parmetro seguro ao juzo de constitucio-nalidade.
(4) No caso de no ser possvel deduzir uma regra jurdica, a competncia
decisria e decisiva para a disciplina jurdica dos problemas pertence aos rgos democraticamente eleitos (e tambm
democraticamente substitudos por sufrgio).
(5) A funo de uma constituio , a ttulo primrio, institucional e proce-
dimental: compete-lhe estabelecer procedimentos e competncias de rgos (dimenso institucional procedimental) e
no fixar teleologica-mente fins ou contedos substantivos, como por ex., a liberdade e a justia (dimenso
substantiva).
(6) Limitar a constituio a um instrument of government baseia-se em
duas premissas fundamentais de uma ordem democrtica e liberal: (a) a tese do pluralismo, que aponta para a
necessidade de confiar a rgos politicamente responsveis a concretizao dos contedos de liberdade e de justia
agitados e defendidos com acentuaes substantivas diversas pelos vrios grupos e correntes (polticos, religiosos,
culturais); (b) a tese do relativismo de valores (skepticism) que obriga a rejeitar uma viso fundamentalista de
valores e a dar mais peso (relativo) aos valores defendidos por uma maioria democrtica do que s posies de uma
minoria ou de um rgo judicial.
b) Posies no interpretativistas (non interpretivism)
De um modo geral, as posies no interpretativistas defendem a possibilidade e a necessidade de os juizes
invocarem e aplicarem valores e princpios substantivos < princpios da liberdade e da justia contra actos da
responsabilidade do legislativo em desconformidade com o projecto da constituio. Para os defensores do sentido
substancial da constituio deve apelar-se para os substantive values justia, igualdade, liberdade e no apenas
e prevalentemente para o princpio democrtico, a fim de permitir aos juizes uma competncia intepretativa. Na
performativa formulao de um dos autores mais representativos de significado substancial da constituio
_J^RT5TORHN^T, OS pontos de partida so os seguintes:
(1) a soberania da constituio: o direito da maioria limitado pela consti-
tuio, quer quando existem regras constitucionais especficas (como exigem os interpretativistas) quer quando as
formulaes constitucionais se nos apresentam sob a forma de standards (conceitos vagos);
(2) a objectividade interpretativa no perturbada pelo facto de os juizes
recorrerem aos princpios da justia, da liberdade e da igualdade, ou at
Estruturas metdicas 199
a outros conceitos (religio, liberdade de imprensa) ancorados num determinado ethos social, pois a interpretao da
constituio faz-se sempre tendo em conta o texto, a histria, os precedentes, as regras de procedimento, as normas
de competncia que, globalmente considerados, permitem uma actividade interpretativa dotada de tendencial objec-
tividade;
(3) de resto, a interpretao substancial da constituio deve perspectivar-se em moldes diferentes dos
proclamados pelas teorias interpretativistas: o direito no apenas o contedo de regras jurdicas concretas,
tambm formado constitutivamente por princpios jurdicos abertos como justia, imparcialidade, igualdade,
liberdade. A mediao judicial concretizadora destes princpios uma tarefa indeclinvel dos juizes.
Da enunciao das premissas bsicas, aliceradoras de posies interpretativistas e no interpretativistas, intui-se uma
diferena fundamental quanto compreenso da constituio e da interpretao das normas constitucionais. Esta
diferena radica, por sua vez, em pr-compreenses substancialmente diversas de democracia, direito,
maiorias/minorias, teorias morais. Uma interpretao objectiva, previsvel, democrtica, vinculada s regras precisas
da constituio o tema do interpretativismo; uma interpretao dizem os no interpretativistas de uma
constituio concebida como projecto de ordenao inteligvel e susceptvel de consenso, dirigida ao futuro, formada
por regras concretas e princpios abertos e valorativos, dotada de lacunas e incomple-tudes, necessariamente um
processo de argumentao principiai e objectivante, juridicamente concretizadora, a cargo de uma instncia
jurisdicional. Como se ir ver, embora o interpretativismo aponte para dimenses indispensveis de qualquer
metdica jurdico-constitucional objectividade, operacionalidade, rigor, respeito pelo princpio democrtico,
humildade perante o conflito de valores , ela baseia-se em postulados teortico-polticos claudicantes:
(1) o direito constitucional como simples instrumento de governo (con-
cepo instrumental);
(2) a constituio como produto de uma vontade constituinte historicamente
situada;
(3) o direito como um sistema fechado de regras precisas, susceptveis de
aplicao;
(4) um relativismo de valores aparentemente cego a questes substanciais
de justia;
(5) antidemocraticidade do controlo judicial dos actos normativos.
Estes postulados no esto em sintonia com a estrutura sistmica desenvolvida no captulo anterior, ou seja, com a
constituio entendida como sistema aberto de regras/princpios/procedimento. Consequentemente, o background
teortico-poltico das teorias substancialistas e princpios de constituio est mais prximo do Leitmotiv informador
da concepo defendida no referido captulo, mas com Uma objeco fundamental: no se defende uma concepo
exclusivamente principiai (cfr. supra, Cap. 2.) nem se adere a um fundamentalismo valorativo (ordem de
valores, melhor teoria).
200
2. Mtodo jurdico e mtodo cientfico-espiritual nas disputas teor-ticas alems
Uma discusso que apresenta alguns pontos de contacto com a querela entre interpretativistas e no interpretativistas,
a polmica da doutrina alem em torno dos chamados mtodos de interpretao da constituio. Tambm aqui se
colocaram face a face duas posies distintas (cfr. infra C, 1,4).
(1) O mtodo-cientfico-espiritual (SMEND): a interpretao da constituio no pode separar-se da ideia de
constituio como ordem de valores, cujo sentido s pode captar-se atravs de um mtodo que tenha em conta no
apenas o texto, mas tambm os contedos axiolgicos ltimos da ordem constitucional (cfr. infra C, I, 4).
(2) O mtodo jurdico (FORSTHOFF): a interpretao da constituio no se distingue da interpretao de uma lei e,
por isso, para se interpretar o sentido da lei constitucional, devem utilizar-se as regras tradicionais da interpretao
(cfr. infra C, 1,1).
As compreenses e pr-compreenses subjacentes a estes dois mtodos aproximam-se, em larga medida, dos
backgrounds teorticos subjacentes, respectivamente, s posies interpretativistas e no interpretativistas. Podem
transferir-se para aqui as observaes j feitas a este propsito.
II A abertura para uma metdica estruturante
As consideraes anteriores servem j para descodificar o discurso a desenvolver nas pginas subsequentes sobre o
problema da interpretao da constituio. Sintetizamos algumas ideias bsicas:
(1) rejeio de qualquer interpretativismo extremo (= literalismo, textua-
lismo, originalismo), vinculado a premissas tericas insustentveis: a interpretao como revelao de vontade de
um poder constituinte histrico, identificao do texto com a norma, limitao da interpretao aos preceitos
constitucionais transportadores de regras jurdicas, precisas e concretas;
(2) rejeio do desconstruccionismo ou ps-estruturalismo interpreta-
tivo, conducente a uma jurisprudncia poltica, disfarada na necessidade de mediao e integrao dos valores
presentes numa ordem constitucional;
(3) articulao da concepo substantiva de constituio com o princpio
democrtico: os parmetros substantivos da constituio so concretizados poltico-jurdico-valorativamente pelo
legislador e controlados jurdico-valorativamente pelos tribunais;
(4) ancorar a interpretao da constituio numa teoria constitucionalmente
adequada que postula o apelo simultneo a valores substantivos (igualdade, liberdade, justia), a valores
procedimentais (processo democrtico, eleies), a valores formais (forma de lei, do contrato); trata-se, no fundo,
de dar operacionalidade prtica concepo de constituio como sistema normativo aberto de normas, princpios e
regras;
(5) a interpretao da constituio interpretao-concretizao de uma hard law e no de uma soft law: as regras
e princpios constitucionais so padres de conduta juridicamente vinculantes e no simples directivas prticas.
O discurso do texto pressupe o conhecimento da literatura jurdica americana e da doutrina alem. Relativamente
primeira, os trabalhos mais representativos so os de: RAOUL BERGER, Government by Judiciary, The Transfor-
mation of the Fourteenth Amendment, Cambridge, Mass, 1977; ROBERT BORK, Neutral Principies and some First
Amendment Problems, in Indiana Law Journal, 1(1971); HERBERT WECHSLER, Toward Neutral Principies of
Constitu-tional Law, in Harward Law Review, 73, 1(1959); JOHN HART ELY, Democracy and Distrust, A Theory of
Judicial Review, Cambridge, Mass, 1980; MICHAEL PERRY, The Constitution, the Courts, and Human Rights, New
Haven, 1982; RONALD DWORKIN, Taking Rights Seriously; Law's Empire, Cambridge, Mass, 1985. Um bom resumo
destas posies ver-se- em W. BRUGGER, Grundrechte und Verfassungsgerichtsbarkeiten in den Vereinigten Staaten
von Amerika, Tbingen, 1987; H. BUNGERT, Zeitgenssische Strmungen in der amerikanis-chen
Verfassungsinterpretation, in AR, 117,1/1992, p. 71 segs.
Quanto doutrina alem, encontra-se um roteiro das principais posies tericas na colectnea de
DREIER/SCHWEGMANN (org), Probleme der Verfassungsinterpretation. Dokwnentation einer Kontroverse, 1976.
Note-se que, embora no texto se refiram posies bi-polares, a dogmtica, quer norte-americana quer alem, muito
mais rica e matizada do que o texto pode deixar entrever. Assim, por ex., a posio de ELY ultimate interpretivism,
representation-reinforcing no se reconduz a qualquer das posies analisadas e contm sugestes impor-
tantssimas a favor de uma interpretao que concilie a participao democrtica com a participao dos juizes na
interpretao dos preceitos constitucionais e na concretizao das clusulas vagas, segundo o esprito da
constituio.
A discusso centrada na ideia do direito constitucional como hard law ou como soft law pode ver-se no recente
nmero da revista Constitutional Commentary, 6,1/1989, p. 19 ss.
B | SENTIDO E CONCEITOS BSICOS 1. A explicao de conceitos
Uma das formas de clarificar o mtodo de trabalho de concretizao constitucional , desde
logo, explicitar o sentido de alguns conceitos que iro ser repetidamente referidos ao longo do
presente captulo e de todo o curso.
a) Realizao constitucional
Realizar a constituio significa tornar juridicamente eficazes as normas constitucionais.
Qualquer constituio s juridicamente
202
eficaz (pretenso de eficcia) atravs da sua realizao. Esta realizao uma tarefa de todos os
rgos constitucionais que, na actividade legiferante, administrativa e judicial, aplicam as
normas da constituio. Nesta tarefa realizadora participam ainda todos os cidados que
fundamentam na constituio, de forma directa e imediata, os seus direitos e deveres.
b) Interpretao constitucional
Interpretar uma norma constitucional atribuir um significado a um ou vrios smbolos
lingusticos escritos na constituio com o fim de se obter uma deciso de problemas prticos,
normativo-constitu-cionalmente fundada. Sugerem-se aqui trs dimenses importantes da
interpretao da constituio: (1) interpretar a constituio significa procurar o direito contido
nas normas constitucionais; (2) investigar o direito contido na lei constitucional implica uma
actividade actividade complexa que se traduz fundamentalmente na adscrio de um
significado a um enunciado ou disposio lingustica; (3) o produto do acto de interpretar o
significado atribudo.
A definio do texto pe em relevo a componente adscritivo-decisria da interpretao, afastando-se de uma
concepo de interpretao como actividade meramente cognoscitiva ou dirigida ao conhecimento. A actividade do
intrprete (discurso do intrprete) reconduz-se seguinte forma standard: T significa S, em que T a varivel
do texto normativo (enunciados) e S a varivel do sentido ou significado atribudo pelo intrprete ao texto. Cfr., por
ex., TARELLO, finterpretazione delia legge, Milano, 1980, Cap. I.
c) Concretizao da constituio
Concretizar a constituio traduz-se, fundamentalmente, no processo de densificao de
regras e princpios constitucionais. A concretizao das normas constitucionais implica um
processo que vai do texto da norma (do seu enunciado) para uma norma concreta norma
jurdica que, por sua vez, ser apenas um resultado intermdio, pois s com a descoberta da
norma de deciso para a soluo dos casos jurdico-constitucionais, teremos o resultado final da
concretizao. Esta concretizao normativa , pois, um trabalho tcnico-jurdico; , no
fundo, o lado tcnico do procedimento estruturante da normatividade. A concretizao, como
se v, no
Estruturas metdicas
203
igual interpretao do texto da norma; , sim, a construo de uma norma jurdica
1
.
d) Densificao de normas
Densificar uma norma significa preencher, complementar e precisar o espao normativo de
um preceito constitucional, especialmente carecido de concretizao, a fim de tornar possvel a
soluo, por esse preceito, dos problemas concretos.
As tarefas de concretizao e de densificao de normas andam pois, associadas: densifica-se
um espao normativo (= preenche-se uma norma) para tornar possvel a sua concretizao e a
consequente aplicao a um caso concreto.
e) Norma e formulao da norma
Deve distinguir-se entre enunciado (formulao, disposio) da norma e norma. A formulao
da norma qualquer enunciado que faz parte de um texto normativo (de uma fonte direito).
Norma o sentido ou significado adscrito a qualquer disposio (ou a um fragmento de
disposio, combinao de disposies, combinaes de fragmentos de disposies). Disposio
parte de um texto ainda a interpretar; norma parte de um texto interpretado.
f) Norma constitucional
Por norma constitucional entender-se- aqui um modelo de ordenao juridicamente vinculante,
orientado para uma concretizao material e constitudo: (1) por uma medida de ordenao
expressa atravs de enunciados lingusticos (programa normativo); (2) por uma .constelao de
dados reais (sector ou domnio normativo). Tradicionalmente, a norma reconduzia-se ao
programa normativo (simples adscrio de um significado a um enunciado textual); hoje, a
norma no pode desprender-se do domnio normativo.
1
Cfr. F. MvLLER,JuristischeMethodik, 3.
a
ed., p. 280; D. BUSSE, Zum Regel-charakter von Normtextbedeutungen
und Rechtsnormen, in Rth, 19 (1988), p. 317.
g) Normatividade
Normatividade o efeito global da norma (com as duas componentes atrs referidas) num
determinado processo de concretizao. O efeito normativo pressupe a realizao da norma
constitucional atravs da sua aplicao-concretizao aos problemas carecidos de deciso. A
normatividade no uma qualidade da norma; o efeito do procedimento metdico de
concretizao
2
.
h) Texto normativo
Considera-se texto normativo qualquer documento elaborado por uma autoridade normativa,
sendo, por isso, identificvel, prima jade, como fonte de direito num determinado sistema
jurdico. Neste sentido, diz-se que um texto normativo (uma fonte de direito) um
conjunto de enunciados do discurso prescritivo. Discurso prescritivo (normativo, preceptivo,
directivo) o discurso criado para modificar o comportamento dos homens.
i) mbito de regulamentao
Por mbito de regulamentao entende-se a globalidade dos casos jurdicos eventualmente
regulados por uma norma jurdica.
j) mbito de proteco
Significa a delimitao intensional e extensional dos bens, valores e interesses protegidos por
uma norma. Este mbito , tenden-cialmente, o resultado proveniente da delimitao dogmtica
feita pelos rgos ou sujeitos concretizadores atravs do confronto de normas do direito vigente
(ex.: o mbito de proteco da liberdade de expresso e informao determina-se atravs do
confronto das normas constitucionais entre si e destas com os preceitos do Cdigo Penal e da
Lei de Imprensa relativos a crimes relacionados com essa liberdade).
2
No obstante a oscilao doutrinria na caracterizao da concretizao, parece lquido que ela implica sempre a
necessidade de introduzir a realidade, os elementos no normativos, a anlise dos conflitos de interesses e dos
resultados no procedimento concretizante. Cfr. HESSE, Grundzuge, p. 25; STEIN, in Grundgesetz,
Alternativkommentar, vol. I, Anot. 85 da Introduo. Por ltimo, cfr., entre ns, a clarificao de CASTANHEIRA
NEVES, O actual problema..., RLJ, 119, p. 129 ss.
Estruturas metdicas
205
A Espao de interpretao
Considera-se como espao de interpretao o mbito dentro do qual o programa normativo (=
medida de ordenao expressa atravs de enunciados lingusticos) se considera ainda
compatvel com o texto da norma (cfr. infra, F, I limites da interpretao).
Todos estes conceitos vo estar presentes, de forma mais ou menos expressa, na exposio
subsequente. Constituiro, assim, um ponto de partida para a descodificao do restante texto
relativo s estruturas metdicas. Alguns deles merecero ainda maior desenvolvimento, se e na
medida em que isso se torne necessrio para a explicao da matria
3
.
2. No correspondncia biunvoca entre disposies e normas
muito corrente, em algumas sentenas do Tribunal Constitucional, a aluso a fragmentos de
normas, a segmentos de normas, a articulao de normas. Convm tomar contacto com
estes conceitos que, de resto, so tambm usuais em obras de doutrina sobre metodologia
jurdica, linguagem jurdica e raciocnio jurdico.
Alm de serem conceitos correntes nos discursos jurispruden-ciais e doutrinrios, eles
constituem importantes instrumentos metdicos no trabalho de interpretao/concretizao do
texto constitucional.
a) Disjuno de normas
Uma s disposio (formulao, enunciado) pode exprimir uma ou outra norma, segundo as
diversas possibilidades de interpretao. Tomemos, como exemplo, o art. 24./l da CRP: A
vida humana inviolvel.
Esta disposio pode conter, pelo menos, trs normas, consoante o significado que lhe
adscrito.
Norma 1: a vida humana inviolvel desde o momento do nascimento at ao momento da
morte.
3
A definio dos conceitos bem como a sua utilizao sofre grandes oscilaes. No texto utilizam-se preferentemente
as definies conceituais ancoradas na metdica hermenutico-concretizante (HESSE) e na metdica normativo-
estruturante (F. MULLER).
206
Norma 2: a vida humana inviolvel desde o momento da concepo at ao momento da
morte.
Norma 3: a vida humana inviolvel desde o momento em que, de acordo com os dados da
cincia comea a haver vida intra-uterina at ao momento da morte.
Como se v, no indiferente, para efeitos da proteco da vida e da punio da interrupo da
gravidez, optar-se por uma ou outra interpretao.
Podemos representar simbolicamente esta disjuno
D - NI? N2? N3?
b) Conjuno de normas
Muitas disposies exprimem no apenas uma norma, mas vrias normas conjuntamente.
Tomemos o exemplo do art. 18./1 da CRP: Os preceitos constitucionais respeitantes aos
direitos, liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas e
privadas. Temos aqui, pelo menos, trs normas:
NI Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias so
directamente aplicveis
N2 Os preceitos constitucionais ......... Vinculam entidades
pblicas
N3 Os preceitos constitucionais .........Vinculam entidades
privadas
A forma de anotao simblica ser esta: D -+ NI + N2 + N3
c) Sobreposio de normas
Duas disposies podem exprimir normas que se sobrepem parcialmente. Tomemos, como
exemplo, as disposies 3.73 e 277.71 da CRP.
Na primeira das disposies consagra-se o princpio da conformidade com a constituio das
leis, dos demais actos do Estado, das
Estruturas metdicas
207
regies autnomas e do poder local; na segunda estabelece-se o princpio da
constitucionalidade das normas. O princpio da conformidade abrange tambm o princpio da
constitucionalidade, mas no se esgota nele, porque se estende a outros actos que no so
normas (exs. actos polticos, actos jurisdicionais, actos referendrios). Da que
Dl -> NI + N2 + N3
(Normas) (Actos (Ac os t
polticos) jurisdicioniais)
D2->N1
d) Disposies sem normas
Algumas vezes, os juristas utilizam o conceito de norma num sentido restrito para exprimirem:
(1) normas de conduta (comandos, proibies, autorizaes): nem todas as disposies so
idneas para exprimirem normas, mas apenas os chamados enunciados denticos, incidentes
sobre condutas ou comportamentos (ex.; CRP, art. 21 12: Ningum pode ser total ou
parcialmente privado de liberdade...).
(2) normas ou regras de conduta autosuficientes: aqui as regras ou normas de conduta so
as normas completas que precisam quem deve (pode ou no deve) fazer certas coisas em certas
circunstncias (ex.: art. 28.71 da CRP).
Trata-se de conceitos restritivos pouco operacionais no mbito do direito constitucional. Em
rigor, estes conceitos de normas expulsariam as normas programticas e os princpios que, como
vimos, (cfr. Parte II, Cap. 2.) constituem normas de grande relevncia no sistema aberto da
constituio. Os conceitos restritivos conduzir-nos-iam a anotar muitas regras e princpios da
constituio com uma interrogao. Assim:
D-+?
e) Normas sem disposio
Com mais interesse metdico-constitucional se apresentam os casos de normas sem disposio.
Estruturando-se este curso num discurso principialista (= amigo de princpios), e
caracterizando-se os princpios como normas abertas dotadas de idoneidade normativa
irradiante (cfr. supra Parte II, Cap. 2.), fcil concluir que, a nvel constitucional, poderemos
ter muitas vezes normas sem formulao ou enunciado lingustico. Em formulao simblica:
Exemplo: o princpio do procedimento justo ou do due process. Este princpio no est
enunciado linguisticamente; no tem disposio, mas resulta de vrias disposies
constitucionais (exs.: arts. 31., 32., 33., 269.73). Por vezes, os princpios no esto
formulados ou enunciados em qualquer disposio nem resultam da combinao de vrias
disposies; consideram-se, porm, princpios jurdicos gerais normativamente vinculantes (ex.:
o princpio da densidade e clareza das leis insto no princpio da proteco da confiana).
Neste ltimo caso, a norma principiai no language-depen-dent; no fruto de uma
interpretao, no sentido atrs definido, pois elaborada sem qualquer disposio. Trata-se de
normas produzidas pelo direito mediante integrao/concretizao.
O discurso do texto pressupe conhecimentos de teoria jurdica geral, de metodologia e filosofia do direito. As suas
fontes de inspirao so, entre tantos, P. COMANDUCCI / R. GUASTINI (edit.), Vanalisi dei ragionamento giuridico.
Materiali ad uso degli studenti, vol. II, Torino, 1989; CASTIGNONE / / GUASTINI / TARELLO, Introduzione alio studio
dei diritto, Gnova, 1981, p. 20 ss., GUASTINI, Lezioni sul linguaggio giuridico, Torino, 1985, Parte I, Cap. I; C / / O.
WEINBERGER, Logik, Semantik, Hermeneutik, Munchen, 1979, p. 20, 188, A. Ross, Directives and Norms, London,
1968, p. 34 ss., G. H. V. WRIGHT, Norm andAction, London, 1963.
3. Sentido da interpretao das normas constitucionais
a) Dimenses metodolgicas
Interpretar as normas constitucionais significa (como toda a interpretao de normas jurdicas)
compreender, investigar e mediatizar o contedo semntico dos enunciados lingusticos que
formam o texto constitucional.
A interpretao jurdico-constitucional reconduz-se, pois, atribuio de um significado a um
ou vrios smbolos lingusticos escritos na constituio. Esta interpretao faz-se mediante a
utilizao de determinados critrios (ou medidas) que se pretendem objectivos, transparentes e
cientficos (teoria ou doutrina da hermenutica).
Estruturas metdicas
209
Interpretar a constituio uma tarefa que se impe metodicamente a todos os aplicadores das
normas constitucionais (legislador, administrao, tribunais). Todos aqueles que so incumbidos
de aplicar e concretizar a constituio devem: (1) encontrar um resultado constitucionalmente
justo atravs da adopo de um procedimento (mtodo) racional e controlvel; (2)
fundamentar este resultado tambm de forma racional e controlvel (HESSE). Considerar a
interpretao como tarefa, significa, por conseguinte, que toda a norma significativa, mas o
significado no constitui um dado prvio; , sim, o resultado da tarefa interpretativa.
b) Dimenses teortico-polticas
Sob o ponto de vista teor tico-poltico, a interpretao das normas constitucionais deve ter em
conta a especificidade resultante do facto de a constituio ser um estatuto jurdico do poltico.
A influncia dos valores polticos na tarefa da interpretao legitima o recurso aos princpios
polticos constitucionalmente estruturantes, mas no pode servir para alicerar propostas
interpretativas que radiquem em qualquer sistema de supra-infra ordenao de princpios (ex.:
princpio do Estado de Direito mais valioso que o princpio democrtico) nem em qualquer ideia
de antinomia (cfr. supra, Parte II, Cap. 2.7D) legitimadora da preferncia de certos princpios
relativamente a outros (ex.: antinomia entre o princpio do Estado de Direito e o princpio da
socialidade solucionando-se a antinomia atravs do reconhecimento de primazia normativa do
primeiro). O princpio da unidade hierrquico-normativa da Constituio ganhar, nesta sede,
particular relevncia.
O princpio da unidade da constituio considerado como princpio interpretativo fundamental foi recentemente
estudado por F. MULLER, Die Einheit der Verfassung. J antes, o seu valor hermenutico havia sido posto em realce
por HESSE, Grundziige, p. 8; EHMKE, Prinzipien der Verfas-sungsinterpretation, in WDSTRL, n. 20 (1963), 72.
Cfr. tambm supra, Cap. 2, D, V. Para uma breve referncia a alguns problemas relacionados com a carga poltica
das normas constitucionais cfr. a 3.
a
ed., deste Curso, pp. 224 ss. O significado do recurso aos valores polticos na
interpretao da constituio tem sido objecto de amplo debate doutrinal na Itlia, parecendo considerar-se opinio
dominante aquela que insiste na legitimidade do recurso a tais valores, mas s e enquanto eles constiturem valores
positivados, integrados no contedo da norma constitucional a interpretar (no legitima, assim, a invocao de
valores polticos baseada no facto de eles corresponderem s directivas das foras hegemnicas ou das foras que
detm o
210
poder em determinado momento). Sobre o problema cfr. CRISAFULLI, Le Costituzione e le sue diposizioni di prinzipio,
Milano, 1952, p. 42; MORTATI, Costituzione (dottrine generali) in Ene. dei Dir., XI, Milano, 1962, pp. 82 ss.;
PENSOVECCHIO LI BASSI, Vinterpretazione delle norme costituzionali, Milano, 1972, p. 51 ss. Por ltimo cfr.
CHIERCHIA, Vinterpretazione sistemtica delia Costituzione, Padova, p. 87 ss; R. GUASTINI, Lezioni sul linguaggio
Giuridico, Marino, 1986, p. 119. O debate entre o mtodo cientfico-espiritual (SMEND) e o mtodo jurdico
(FORSTHOFF) toca tambm nesta questo do elemento poltico como critrio da interpretao das normas
constitucionais. Note-se, por ltimo, que o problema da unidade da constituio e o problema das antinomias carecem
de iluminao teortico-jurdica num plano mais global. Cfr., por todos, CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos
Assentos e a Funo Jurdica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983, pp. 258 ss; A Unidade do Sistema Jurdico,
p. 91; BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, p. 191. No plano constitucional, cfr. a nossa obra, Constituio
Dirigente, pp. 143 ss., e P. FERREIRA DA CUNHA, Princpios de Direito, Porto, 1992, p. 313 ss.; 393 ss.
c) Dimenses teortico-jurdicas
Sob o ponto de vista teortico-jurdico, a interpretao das normas constitucionais apresenta,
igualmente, particularidades relevantes relacionadas sobretudo com o carcter hierrquico
supremo da constituio e com a funo de determinante heternoma dos preceitos
constitucionais relativamente s normas colocadas num plano hierrquico inferior (cfr. supra,
Parte II, Cap. l./D). Situadas no vrtice da pirmide normativa,as normas constitucionais
apresentam, em geral, uma maior abertura (e, consequentemente, uma menor densidade) que
toma indispensvel uma operao de concretizao na qual se reconhece s entidades
aplicadoras um espao de conformao (liberdade de conformao, discricionariedade)
mais ou menos amplo. Por isso se afirma implicar o princpio da constitucionalidade a con-
siderao das normas constitucionais como determinantes heterno-mas das normas inferiores
que as concretizem (leis, regulamentos, sentenas). A operao de densificao (=
concretizao, aplicao, interpretao-criao) no se concebe, porm, sem a existncia de
determinantes autnomas introduzidas pelos rgos concretizadores.
d) Dimenses metdicas
Sob o ponto de vista metdico, indispensvel salientar que interpretar uma constituio no se
reconduz apenas fundamentao do decidir jurdico de casos concretos submetidos apre-
ciao jurisdicional com base na constituio (metodologia tradicional); significa tambm
estruturar operadores de concretizao (= modos ou regras de densificao) vlidos para a
aplicao das normas constitucionais pelo legislador e pela administrao metdica jurdica.
) Dimenses teortico-lingusticas
Sob o ponto de vista da lingustica e da filosofia da linguagem, o ponto de partida da
interpretao das normas constitucionais o postulado da constitucionalidade (= postulado da
vinculao da lei constitucional). Os aplicadores da constituio no podem atribuir um
significado (= sentido, contedo) arbitrrio aos enunciados lingusticos das disposies
constitucionais, antes devem investigar (determinar, densificar) o contedo semntico, tendo em
conta o dito pelo legislador constitucional (= legislador constituinte e legislador da reviso). Isso
significa que a tarefa da interpretao, linguisticamente considerada, fundamentalmente a
investigao do dito na lei constitucional (= indagao da mens legis da teoria objectiva na her-
menutica tradicional). Sob o ponto de vista da lingustica, a interpretao das normas
constitucionais ser, assim, uma interpretao semntica das formulaes normativas do texto
constitucional, que se preocupa fundamentalmente em determinar o significado das expresses
lingusticas nelas contidas. Note-se, porm, que, sendo a interpretao uma operao de carcter
lingustico realizada num determinado contexto histrico-social, isso significa: (a) a
interpretao refere-se sempre a normas reveladas por enunciados lingusticos, e no a qualquer
inteno ou vontade da lei (mens/voluntas legis) ou do legislador (mens/voluntas legislatoris);
(b) a interpretao uma actividade condicionada pelo contexto, pois efectua-se em condies
sociais historicamente caracterizadas, produtoras de determinados usos lingusticos,
decisivamente operantes na atribuio do significado. O primeiro ponto (a) importante porque
marca uma decidida ruptura com a metodologia tradicional quer da interpretao subjectiva
(interpretao = investigao da mens legislatoris) quer da interpretao objectiva
(interpretao = investigao da mens legis). A atribuio de um significado (mediao
semntica de um enunciado lingustico-normativo) no procura ou investiga vontades com
pr-existncia real; estas vontades s podem ser tomadas em conta no processo de
interpretao se e na medida em que tenham expresso lingustica. O segundo ponto (b) chama-
nos a ateno para
a ideia de considerar o espao semntico dos conceitos ou palavras como susceptvel de
alterao em funo do prprio contexto.
f) Dimenses teortico-constitucionais
No plano teortico-constitucional (tambm no plano teor-tico-jurdico e teortico-poltico), a
interpretao da constituio conexiona-se com a problemtica do historicismo e actualismo, h
muito discutida na hermenutica jurdica. O domnio constitucional seria at o espao jurdico
mais adequado para uma perspectiva actualista (= evolutiva, recreativa) (MORTATI) da
interpretao, dada a necessria repercusso das mudanas poltico-sociais e do desenvol-
vimento dos elementos polticos do ordenamento na valorao do contedo das disposies
constitucionais. Entre um objectivismo histrico, conducente rigidificao absoluta do texto
constitucional, e um objectivismo actualista extremo, legitimador de uma estratgia poltica
de subverso ou transformao constitucional, a interpretao constitucional deve permitir o
desenvolvimento (= actualizao, evoluo) do programa constitucional, mas sem ultrapassar
os limites de uma tarefa interpretativa (isto implica proibio de rupturas, de mutaes
constitucionais silenciosas e de revises apcrifas cfr. infra, D, 1.1)
4
.
C | MTODOS DE INTERPRETAO
I Os mtodos da interpretao da constituio
A questo do mtodo justo em direito constitucional um dos problemas mais controvertidos
e difceis da moderna doutrina jus-publicstica. No momento actual, poder-se- dizer que a
interpretao
4
Adiante, assinalaremos os limites da interpretao da constituio, a propsito das transies constitucionais e das
modificaes tcitas. Sobre o problema, cfr., em geral, LERCHE, Stiller Verfassungswandel ais aktueller Politikum,
in Festgabe Th. Maunz, Munchen, 1971. pp. 285 ss; CHIERCHIA, Llnterpretazione Sistemtica, p. 127.
4a
Cfr. K. STERN, Staatsrecht, I, p. 21.
Estruturas metdicas
213
das normas constitucionais um conjunto de mtodos, desenvolvidos pela doutrina e pela
jurisprudncia com base em critrios ou premissas (filosficas, metodolgicas, epistemolgicas)
diferentes mas, em geral, reciprocamente complementares
4a
. No interessando tanto a este curso
a problemtica geral das querelas metodolgicas da interpretao (cfr. supra) como o
fornecimento de instrumentos prticos e especficos da concretizao de normas constitucionais,
limitar--nos-emos a simples indicaes teortico-metodolgicas para melhor inteligibilidade da
matria.
1. O mtodo jurdico (= mtodo hermenutico clssico)
Este mtodo parte da considerao de que a constituio , para todos os efeitos, uma lei. Interpretar a constituio
interpretar uma lei (tese da identidade: interpretao constitucional = interpretao legal). Para se captar o sentido da
lei constitucional devem utilizar-se os cnones ou regras tradicionais da hermenutica. O sentido das normas
constitucionais desvenda-se atravs da utilizao como elementos interpretativos: (i) do elemento filolgico (= literal,
gramatical, textual); (ii) do elemento lgico (= elemento sistemtico); (iii) do elemento histrico; (iiii) do elemento
teleolgico (= elemento racional); (iiiii) do elemento gentico.
A articulao destes vrios factores hermenuticos conduzir-nos- a uma interpretao jurdica (= mtodo-jurdico)
da constituio em que o princpio da legalidade (= normatividade) constitucional fundamentalmente salvaguardado
pela dupla relevncia atribuda ao texto: (1) ponto de partida para a tarefa de mediao ou captao de sentido por
parte dos concretizadores das normas constitucionais; (2) limite da tarefa de interpretao, pois a funo do intrprete
ser a de desvendar o sentido do texto sem ir para alm, e muito menos contra, o teor literal do preceito
5
2. O mtodo tpico-problemtico (tpoi: esquemas de pensamento, raciocnio, argumentao, lugares comuns,
pontos de vista).
Este mtodo, no mbito do direito constitucional, parte das seguintes premissas: (a) carcter prtico da interpretao
constitucional, dado que, como toda a interpretao, procura resolver os problemas concretos; (2) carcter aberto,
fragmentrio ou indeterminado da lei constitucional; (3) preferncia pela discusso do problema em virtude da open
texture (abertura) das normas constitucionais que no permitam qualquer deduo subsuntiva a partir delas mesmo.
A interpretao da constituio reconduzir-se-ia, assim, a um processo aberto de argumentao entre os vrios
participantes (pluralismo de intr-
5
A defesa estrita do mtodo jurdico no plano da interpretao constitucional foi feita em termos vigorosos por
FORSTHOFF, na sua polmica contra o chamado mtodo cientfico-espiritual da interpretao. Cfr. alguns aspectos
desta polmica na 3.
a
edio deste Curso, pp. 229 ss, e em VIEIRA DE ANDRADE, Direitos Fundamentais, pp. 116 ss.
214
pretes) atravs da qual se tenta adaptar ou adequar a norma constitucional ao problema concreto. Os aplicadores-
interpretadores servem-se de vrios tpoi ou pontos de vista, sujeitos prova das opinies pr ou contra, a fim de
descortinar, dentro das vrias possibilidades derivadas da polissemia de sentido do texto constitucional, a
interpretao mais conveniente para o problema. A tpica seria, assim, uma arte de inveno (inventio) e, como tal,
tcnica do pensar problemtico. Os vrios tpicos teriam como funo: (i) servir de auxiliar de orientao para o
intrprete; (ii) constituir um guia de discusso dos problemas; (iii) permitir a deciso do problema jurdico em
discusso.
A concretizao do texto constitucional a partir dos tpoi merece srias reticncias. Alm de poder conduzir a um
casusmo sem limites, a interpretao no deve partir do problema para a norma, mas desta para os problemas. A
interpretao uma actividade normativamente vinculada, constituindo a constitutio scripta um limite ineliminvel
(HESSE) que no admite o sacrifcio da primazia da norma em prol da prioridade do problema (F. MLLER)
6
.
3. O mtodo hermenutico-concretizador
Este mtodo arranca da ideia de que a leitura de um texto normativo se inicia pela pr-compreenso do seu sentido
atravs do intrprete. A interpretao da constituio tambm no foge a este processo: uma compreenso de
sentido, um preenchimento de sentido juridicamente criador, em que o intrprete efectua uma actividade prtico-
normativa, concretizando a norma para e a partir de uma situao histrica concreta. No fundo, este mtodo vem
realar e iluminar vrios pressupostos da tarefa interpretativa: (1) os pressupostos subjectivos, dado que o intrprete
desempenha um papel criador (pr--compreenso) na tarefa de obteno do sentido do texto constitucional: (2) os
pressupostos objectivos, isto , o contexto, actuando o intrprete como operador de mediaes entre o texto e a
situao em que se aplica: (3) relao entre o texto e o contexto com a mediao criadora do intrprete, transformando
a interpretao em movimento de ir e vir (circulo hermenutico).
O mtodo hermenutico uma via hermenutico-concretizante, que se orienta no para um pensamento axiomtico
mas para um pensamento proble-maticamente orientado. Todavia, este mtodo concretizador afasta-se do mtodo
tpico-problemtico, porque enquanto o ltimo pressupe ou admite o primado do problema perante a norma, o
primeiro assenta no pressuposto do primado do texto constitucional em face do problema
7
.
6
Nas suas estruturas essenciais, a argumentao tpica remonta antiga retrica (cfr. sobre isso ViEHWEG, Topik
und Jurisprudenz, 5.
s
ed., 1974). Historicamente, os mtodos tpicos surgem quando o jurista pretende (no plano
ideolgico, poltico cultural) enfrentar o dogma da primazia da lei e do direito positivo. Cfr., entre ns, BAPTISTA
MACHADO, Prefcio Introduo do Pensamento Jurdico, de KARL ENGISCH, pp. XV ss.
7
A teorizao fundamental deste mtodo deve-se a K. HESSE, Grundzuge des Verfassungsrechts, pp. 11 ss, que
desenvolveu um catlogo de tpicos de interpretao a que se far referncia no texto. Cfr. tambm, F. MULLER,
Juristische Metho-dilc, pp. 173 ss.
Estruturas metdicas
215
4. O mtodo cientfico-espiritual (= mtodo valorativo, sociolgico)
As premissas bsicas deste mtodo baseiam-se na necessidade de interpretao da constituio dever de ter em conta:
(i) as bases de valorao (= ordem de valores, sistema de valores) subjacentes ao texto constitucional; (ii) o sentido e
a realidade da constituio como elemento do processo de integrao. O recurso ordem de valores obriga a uma
captao espiritual do contedo axiolgico ltimo da ordem constitucional. A ideia de que a interpretao visa no
tanto dar resposta ao sentido dos conceitos do texto constitucional, mas fundamentalmente compreender o sentido e
realidade de uma lei constitucional, conduz articulao desta lei com a integrao espiritual real da comunidade
(com os seus valores, com a realidade existencial do Estado)
8
.
5. A metdica jurdica normativo-estruturante
Os postulados bsicos desta metdica so os seguintes: (1) a metdica jurdica tem como tarefa investigar as vrias
funes de realizao do direito constitucional (legislao, administrao, jurisdio) (2) e para captar a
transformao das normas a concretizar numa deciso prtica (a metdica pretende-se ligada a resoluo de
problemas prticos) (3) a metdica deve preocupar-se com a estrutura da norma e do texto normativo, com o sentido
de normatividade e de processso de concretizao, com a conexo da concretizao normativa e com as funes
jurdico-prticas; (4) elemento decisivo para a compreenso da estrutura normativa uma teoria hermenutica da
norma jurdica que arranca da no identidade entre norma e texto normativo; (5) o texto de um preceito jurdico
positivo apenas a parte descoberta do iceberg normativo (F. MLLER), correspondendo em geral ao programa
normativo (ordem ou comando jurdico na doutrina tradicional); (6) mas a norma no compreende apenas o texto,
antes abrange um domnio normativo, isto , um pedao de realidade social que o programa normativo s
parcialmente contempla; (7) consequentemente, a concretizao normativa deve considerar e trabalhar com dois tipos
de elementos de concretizao: com os elementos resultantes da interpretao do texto da norma (= elemento literal
da doutrina clssica); outro, o elemento de concretizao resultante da investigao do referente normativo (domnio
ou regio normativa)
9
.
8
O mtodo cientfico-espiritual desenvolvido em termos muito variados e o seu fundamento filosfico-jurdico
tambm no claro. O pensamento da integrao de SMEND aqui sistematicamente invocado. Para uma viso global
cfr. GOERLICH, "ertordnung und Grundgesetz-Kritik einer Argumentationsfigur des Bundesverfas-sungsgerichts,
Baden-Baden, 1973. Cfr. tambm a 3.
a
edio deste Curso de Direito Constitucional, pp. 229 ss; PAULO BONAVIDES,
Direito Constitucional, pp. 317 ss.
9
A metdica estruturante tem sido sobretudo tematizada e problematizada por E MLLER. Cfr. Juristische Methodik,
p. 144 ss; Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984, p. 225 ss. Algumas das premissas teorticas e metodolgicas da
metdica jundico-estruturante so acolhidas neste curso como se poder deduzir das pginas seguintes.
216
II Interpretao e dimenses jurdico-funcionais
Fala-se de perspectiva metdica jurdico-funcional quando, na interpretao-concretizao das
normas constitucionais, se tomam, como ponto de partida, as caractersticas funcionais
especficas das competncias de deciso dos vrios rgos constitucionais. A base metdica do
trabalho interpretativo concretizador seria, portanto, esta: as funes do Estado so exercidas
por aqueles rgos que, segundo a sua estrutura interna, composio e mtodos de trabalho,
esto legitimados para tomar decises eficientes segundo procedimentos justos e para suportar a
responsabilidade pelos resultados da deciso
9a
.
Esta perspectiva jurdico-funcional intervm, umas vezes, no plano da discusso da metodologia
jurdica em geral; noutros casos, agitada sobretudo para demarcar os limites entre as
competncias do legislador e do Tribunal Constitucional.
D| REGRAS BSICAS DE CONCRETIZAO
I Ponto de partida jurdico-constitucional: postulado normativo da
constitucionalidade
Num ordenamento jurdico dotado de uma constituio escrita, considerada como ordem
jurdica fundamental do Estado e da sociedade, pressupem-se como pontos de partida
normativos da tarefa de concretizao-aplicao das normas constitucionais (constitutional
construction na terminologia americana):
(1) A considerao de norma como elemento primrio do processo interpretativo.
(2) A mediao (captao, obteno) do contedo (significado, sentido, inteno) semntico do
texto constitucional como tarefa primeira da hermenutica jurdico-constitucional.
(3) Independentemente do sentido que se der ao elemento literal (= gramatical, filolgico), o
processo concretizador da norma da cons-
9a
Cfr. GOMES CANOTILHO, A concretizao da Constituio pelo legislador e pelo Tribunal Constitucional, in
JORGE DE MIRANDA, (coord.), Nos dez anos da Constituio, 1986, p. 351. Cfr. tambm RINKEN, Alternativ-
Kommentar zum GG, vol. 2, anotao 61 e segs. aos arts. 93. e 94.
Estruturas metdicas
217
tituio comea com a atribuio de um significado aos enunciados lingusticos do texto
constitucional.
1. Mediao do contedo semntico
O facto de o texto constitucional ser o primeiro elemento do processo de interpretao-
concretizao constitucional (= processo metdico) no significa que o texto ou a letra da lei
constitucional contenha j a deciso do problema a resolver mediante a aplicao das normas
constitucionais. Diferentemente dos postulados da metodologia dedutivo-positivista, deve
considerar-se que:
(1) a letra da lei no dispensa a averiguao do seu contedo semntico;
(2) a norma constitucional no se identifica com o texto;
(3) a delimitao do mbito normativo, feita atravs da atribuio de um significado norma,
deve ter em ateno elementos de concretizao relacionados com o problema carecido de
deciso. Interessa, porm, tornar mais claras as vrias dimenses da norma, para se evitar quer
as sobrevivncias do positivismo quer as encapu-adas desvalorizaes da norma (sociolgicas,
ideolgicas, metodolgicas):
(1) Componentes fundamentais da norma Programa normativo = componente lingustica
Domnio ou sector normativo = componente real, emprica,
fctica Norma = Programa normativo + domnio normativo.
(2) O programa normativo o resultado de um processo parcial de concretizao (inserido, por
conseguinte, num processo global de concretizao) assente fundamentalmente na interpretao
do texto normativo. Da que se tenha considerado o enunciado lingustico da norma como ponto
de partida do processo de concretizao (dados lingusticos).
(3) O sector normativo o resultado de um segundo processo parcial de concretizao assente
sobretudo na anlise dos elementos empricos (dados reais, ou seja, dados da realidade
recortados pela norma).
(4) A norma jurdico-constitucional , assim, um modelo de ordenao orientado para uma
concretizao material, constitudo por
218
uma medida de ordenao, expressa atravs de enunciados lingusticos, e por um campo de
dados reais (factos jurdicos, factos materiais).
(5) Da compreenso da norma constitucional como estrutura formada por duas componentes
o programa da norma e o domnio da norma deriva o sentido de normatividade
constitucional: normatividade no uma qualidade esttica do texto da norma ou das normas
mas o efeito global da norma num processo estrutural entre o programa normativo e o sector
normativo.
(6) Este processo produz, portanto, um efeito que se chama normativo, ou, para dizermos
melhor, a normatividade o efeito global da norma (com as duas componentes atrs referidas)
num determinado processo de concretizao (cfr. infra, D, III, 4, o grfico ilustrativo do
procedimento concretizador). Compreende-se, assim, a necessidade de manter sempre clara a
distino entre norma e formulao (disposies, enunciado) da norma: aquela objecto da
interpretao; esta o produto ou resultado da interpretao
10
.
2. Dificuldades de investigao do contedo semntico da norma
A investigao do contedo semntico das normas constitucionais implica uma operao de
determinao (= operao de densifi-cao, operao de mediao semntica) particularmente
difcil no direito constitucional porque:
(1) os elementos lingusticos das normas constitucionais so, muitas vezes, polissmicos ou
plurisignificativos (exs.: os conceitos de Estado, povo, lei, trabalho, tm vrios sentidos na
constituio);
(2) os enunciados lingusticos so, noutros casos, vagos (= conceitos vagos, conceitos
indeterminados), havendo, ao lado de objectos que cabem inequivocamente no mbito
conceituai (= candidatos positivos) e ao lado de objectos que esto claramente excludos do
mbito intencional do conceito (= candidatos negativos), outros objectos em relao aos quais
existem srias dvidas quanto sua caracterizao (= candidatos neutrais). Exs. independncia
nacional (arts. 7.-l, 10.-2, 81.7g, 88., 123., 273.-2, 288.7a);
10
a
ed., p. 144 ss.; GUASTINI, Lezioni sul linguaggio giuridico, p. 129.
Estruturas metdicas
219
(3) os conceitos utilizados pela constituio so muitas vezes conceitos de valor (exs.:
dignidade da pessoa humana, independncia nacional, dignidade social), isto , conceitos com
abertura de valo-rao e que, por isso mesmo, tm de ser preenchidos, em grande medida,
pelos rgos ou agentes de concretizao das normas;
(4) os preceitos constitucionais contm, noutros casos, conceitos de prognose que implicam,
muitas vezes, a antecipao de consequncias futuras, dificilmente dedutveis da simples
mediao do contedo semntico. Ex.: grave ameaa ... da ordem constitucional (art. 19.72)
;
3. Texto da norma e norma
O recurso ao texto para se averiguar o contedo semntico da norma constitucional no
significa a identificao entre texto e norma. Isto assim mesmo em termos lingusticos: o texto
da norma o sinal lingustico; a norma o que se revela ou designa.
4. Sentido da norma e convenes lingusticas
O recurso ao texto constitucional, no obstante as dificuldades das operaes de determinao
dos enunciados lingusticos das normas constitucionais, tem este sentido bsico no processo
metdico de concretizao: (1) o contedo vinculante da norma constitucional deve ser o
contedo semntico dos seus enunciados lingusticos, tal como eles so mediatizados pelas
convenes lingusticas relevantes; (2) a formulao lingustica da norma constitui o limite
externo para quaisquer variaes de sentido jurdico-constitucionalmente possveis (funo
negativa do texto).
Como sabido, considera-se hoje que o significado de um enunciado lingustico fixado
atravs de convenes lingusticas. E aqui surge logo o primeiro problema, porque na
interpretao da lei constitucional podem ser tomadas em considerao duas convenes lin-
gusticas diferentes. Isto num duplo sentido: (1) escolha entre a conven-
11
Sobre os conceitos referidos no texto ('vaguidez', 'prognose', 'polissemia') e sobre as dificuldades e limites da
mediao do contedo semntico cfr. KOCH/ /RUSSMANN, Juristische Begrundungslehre, Munchen, 1982, pp. 188 ss.;
L. WARAT, O direito e a sua linguagem, Porto Alegre, 1988, p. 76 ss.
220
o baseada no uso cientfico e a conveno baseada no uso normal; (2) escolha entre a
conveno (cientfica ou normal) lingustica do tempo em que surgiu a lei constitucional e
conveno do tempo da sua aplicao (historicismo e actualismo)
n
.
II Segunda ideia fundamental: o programa normativo no resulta apenas
de mediao semntica dos enunciados lingusticos do texto
1. Os elementos de interpretao
O programa normativo no apenas a soma dos dados lingusticos normativamente relevantes
do texto, captados a nvel puramente semntico. Outros elementos a considerar so: (1) a
sistemtica do texto normativo, o que corresponde tendencialmente exigncia de recurso ao
elemento sistemtico; (2) a gentica do texto; (3) a histria do texto; (4) a teleologia do texto.
Este ltimo elemento teleologia do texto normativo aponta para a insuficincia de semntica
do texto: o texto normativo quer dizer alguma coisa a algum e da o recurso pragmtica (cfr.
supra B, 3/e).
2. A funo pragmtica do texto da norma
Como se acabou de ver, palavras e expresses do texto da norma constitucional (e de qualquer
texto normativo) no tm significado autnomo, ou seja, um significado em si, se no se
tomar em conta o momento de deciso dos juristas e o carcter procedimental da concretizao
de normas. Da que:
(1) A deciso dos casos no seja uma parfrase do texto da norma, pois o texto possui
sempre uma dimenso comunicativa (prag-
12
Sobre este ltimo ponto cfr. LARENZ, Methodenlehre, p. 308 ss. Que o elemento gramatical obriga a decidir entre
vrios usos dos sinais lingusticos posto em relevo por F. MULLER, Juristische Methodik, p. 152. Na jurisprudncia
e doutrina americanas os dois cnones de constitutional construction mais utilizados tm sido os seguintes: (1) as
palavras ou termos da constituio devem ser interpretadas no seu sentido normal, natural, usual, comum, ordinrio
ou popular; (2) quando se utilizam termos tcnicos eles devem ter o sentido tcnico. Cfr. ANTIEAU, Constitutional
Construction, cit., p. 11 ss, 18 ss.
Estruturas metdicas
221
mtica) que inseparvel dos sujeitos utilizadores das expresses lingusticas, da sua
compreenso da realidade, dos seus conhecimentos privados (neste sentido falam tambm as
correntes hermenuticas do efeito criador da pr-compreenso).
(6) O texto da norma aponta para um referente, o que quer dizer constituir o texto um sinal
lingustico cujo significado aponta para um universo de realidade exterior ao texto.
3. A anlise do sector normativo como processo parcial do processo global de
concretizao das normas constitucionais
Relevante para o processo concretizador no apenas a delimitao do mbito normativo a
partir do texto de norma. O significado do texto aponta para um referente, para um universo
material, cuja anlise fundamental num processo de concretizao que aspira no apenas a
uma racionalidade formal (como o positivismo) mas tambm a uma racionalidade material.
Compreende-se, pois, que:
(1) seja necessrio delimitar um domnio ou sector de norma constitudo por uma quantidade de
determinados elementos de facto (dados reais);
(2) os elementos do domnio da norma so de diferente natureza (jurdicos, econmicos, sociais,
psicolgicos, sociolgicos).
(3) a anlise do domnio da norma tanto mais necessria: (a) quanto mais uma norma reenvie
para elementos no-jurdicos e, por conseguinte, o resultado de concretizao da norma
dependa, em larga medida, da anlise emprica do domnio de norma; (b) quanto mais uma
norma aberta, carecendo, por conseguinte, de concretizao posterior atravs dos rgos
legislativos.
Por outras palavras: se a importncia da anlise do domnio material se move numa escala cujos
limites so: (1) a determinao mxima do texto da norma nos casos de preceitos em que o
imperativo lingustico do texto forte (exs.: prazos, definies, normas de organizao e de
competncia); (2) a determinao mnima do texto da norma, como acontece nos preceitos que
reenviam para elementos no-jurdicos ou que contm conceitos vagos (ex.: sectores bsicos
da economia, correco das desigualdades de riqueza e de rendimentos, dignidade
humana).
222
4. O
espao de interpretao e o espao de seleco
A anlise dos dados lingusticos (programa normativo) e a anlise dos dados reais (sector ou
domnio normativo) no so dois processos parciais, separados entre si, dentro do processo de
concretizao. A articulao dos dois processos necessria, desde logo, porque:
(1) O programa normativo tem uma funo de filtro relativamente ao domnio normativo, sob
um duplo ponto de vista: (a) como limite negativo; (b) como determinante positiva do domnio
normativo.
(2) A funo de filtro do programa normativo significa que ele que separa os factos com
efeitos normativos dos factos que, por extravazarem desse programa, no pertencem ao sector
ou domnio normativo (funo positiva do programa normativo).
(3) Como o programa normativo obtido principalmente a partir da interpretao dos dados
lingusticos, deduz-se o efeito de limite negativo do texto da norma (TN): prevalncia dos
elementos de concretizao referidos ao texto (gramaticais, sistemticos) no caso de conflito dos
vrios elementos de interpretao.
(4) Consequentemente, o espao de interpretao, ou melhor, o mbito de liberdade de
interpretao do aplicador-concretizador das normas constitucionais, tem tambm o texto da
norma como limite: s os programas normativos que se consideram compatveis com o texto da
norma constitucional podem ser admitidos como resultados cons-titucionalmente aceitveis
derivados de interpretao do texto da norma.
(5) O programa normativo, considerado como resultado da interpretao do texto de norma,
tambm o elemento fundamental do chamado espao de seleco de factos constitutivos do
domnio normativo: s podem incluir-se no mbito possvel do domnio normativo as
quantidades de dados reais compatveis com o programa normativo.
III Norma jurdica
1. Norma jurdica: modelo de ordenao material
O processo de concretizao normativo-constitucional, iniciado com a mediao do contedo
dos enunciados lingusticos (programa
Estruturas metdicas
223
normativo) e com a seleco dos dados reais constitutivos do universo exterior abrangidos pelo
programa de norma, conduz-nos a uma primeira ideia de norma jurdico-constitucional: modelo
de ordenao material prescrito pela ordem jurdica como vinculativo e constitudo por: (a)
uma medida de ordenao linguisticamente formulada (ou captada atravs de dados
lingusticos); (b) um conjunto de dados reais seleccionados pelo programa normativo (domnio
normativo).
A este nvel, a norma jurdica ainda uma regra geral e abstracta, que representa o resultado
intermdio do processo concreti-zador, mas no ainda imediatamente normativa. Para se
passar da normatividade mediata para a normatividade concreta, a norma jurdica precisa de
revestir o carcter de norma de deciso.
2. Norma de deciso
Uma norma jurdica adquire verdadeira normatividade quando com a medida de ordenao
nela contida se decide um caso jurdico, ou seja, quando o processo de concretizao se
completa atravs da sua aplicao ao caso jurdico a decidir mediante: (1) a criao de uma
disciplina regulamentadora (concretizao legislativa, regulamentar); (2) atravs de uma
sentena ou deciso judicial (concretizao judicial); (3) atravs da prtica de actos individuais
pelas autoridades (concretizao administrativa). Em qualquer dos casos, uma norma jurdica
que era potencialmente normativa ganha uma normatividade actual e imediata atravs da sua
passagem a norma de deciso que regula concreta e vinculativamente o caso carecido de
soluo normativa (cfr. infra, D, 4, grfico do procedimento concretizador).
3. O sujeito concretizante
Se a norma jurdica s adquire verdadeira normatividade quando se transforma em norma de
deciso aplicvel a casos concretos, concluiu-se que cabe ao agente ou agentes do processo de
concretizao um papel fundamental, porque so eles que, no fim do processo, colocam a norma
em contacto com a realidade. No especfico plano da concretizao normativo-constitucional, a
mediao meto-
224
dica da normatividade pelos sujeitos concretizadores assume uma das suas manifestaes mais
relevantes. Em face do carcter aberto, indeterminado e polissmico das normas constitucionais,
torna-se necessrio que, a diferentes nveis de realizao ou de concretizao legislativo,
judicial, administrativo , se aproxime a norma constitucional da realidade.
4. O trabalho metdico de concretizao
Num Estado de direito democrtico, o trabalho metdico de concretizao um trabalho
normativamente orientado. Como corolrios subjacentes a esta postura metodolgica assinalam-
se os seguintes.
(1) O jurista concretizador deve trabalhar a partir do texto da norma, editado pelas entidades
democrtica e juridicamente legitimadas pela ordem constitucional.
(2) A norma de deciso, que representa a medida de ordenao imediata e concretamente
aplicvel a um problema, no uma grandeza autnoma, independente da norma jurdica,
nem uma deciso voluntarista do sujeito de concretizao; deve, sim, reconduzir-se sempre
norma jurdica geral. A distino positiva das funes concretizadoras destes vrios agentes
depende, como bvio, da prpria constituio, mas no raro acontece que no plano cons-
titucional se verifique a convergncia concretizadora de vrias instncias:
a) nvel primrio de concretizao: os princpios gerais e especiais, bem como as normas da
constituio que densificam outros princpios (cfr. supra, Parte II, Cap. 2, C);
b) nvel poltico-legislativo: a partir do texto da norma constitucional, os rgos legiferantes
concretizam, atravs de decises polticas com densidade normativa os actos legislativos
, os preceitos da constituio;
c) nvel executivo e jurisdicional: com base no texto da norma constitucional e das
subsequentes concretizaes desta a nvel legislativo (tambm a nvel regulamentar, estatutrio),
desenvolve-se o trabalho concretizador, de forma a obter uma norma de deciso solucionadora
dos problemas concretos.
FASES PRINCIPAIS
DO PROCESSO DE CONCRETIZAO
EIXO DA SEMNTICA 00 TEXTO NORMATIVO I
ELEMENTOS DO PROCESSO
DE CONCRETIZAO N0RMATIV0-CONSTITUCIONAL
EIXO DO REFERENTE NORMATIVO
(1) Seleco/excluso do texto normativo
(2) Interpretao
(seleco/excluso das hipteses do programa normativo)
(3) Anlise do
sector normativo
(4) Norma jurdica
(5) Deciso do cas o
Textos normativos
Questes de facto
Texto da norma TN (texto da norma)
Sistemtica do texto
Gentica Teleologla do texto do texto
T
Histria do texto

mbito do caso
Outros elemento s
normativa ente m
relevantes
7 Dogmtica
______j Teoria da
constituii
Programa normativo

Norma
Jurdica
(NJ)
Domnio normativo
I
Caso ou prob emas concretos a decidir e solucionar l
_________t
Esquema do procedimento de concretizao das normas constitucionais (fonte de inspirao: F. MULLER, Struk-
lurierende Rechtslehre, Miinchen, 1984, p. 434, mas com alteraes quanto aos eixos de procedimento
concretizador)
226
E | O CATALOGO-TPICO DOS PRINCPIOS DA INTERPRETAO
CONSTITUCIONAL
O catlogo dos princpios tpicos da interpretao constitucional foi desenvolvido a partir de
uma postura metdica hermenutico--concretizante. Este catlogo, diversamente formulado,
tornou-se um ponto de referncia obrigatrio da teoria da interpretao constitucional.
A elaborao (indutiva) de um catlogo de tpicos relevantes para a interpretao constitucional
est relacionada com a necessidade sentida pela doutrina e praxis jurdicas de encontrar
princpios tpicos auxiliares da tarefa interpretativa: (1) relevantes para a deciso (= resoluo)
do problema prtico (princpio da relevncia); (2) metodicamente operativos no campo do
direito constitucional, articulando direito constitucional formal e material, princpios jur-dico-
funcionais (ex.: princpio da interpretao conforme a constituio) e princpios jurdico-
materiais (ex.: princpio da unidade da constituio, princpio da efectividade dos direitos
fundamentais); (3) constitucionalmente praticveis, isto , susceptveis de ser esgrimidos na
discusso de problemas constitucionais dentro da base de compromisso cristalizada nas
normas constitucionais (princpio da praticabilidade).
I Princpios de interpretao da constituio
O princpio da unidade da constituio ganha relevo autnomo como princpio interpretativo
quando com ele se quer significar que a constituio deve ser interpretada de forma a evitar
contradies (antinomias, antagonismos) entre as suas normas. Como ponto de orientao,
guia de discusso e factor hermenutico de deciso, o princpio da unidade obriga o
intrprete a considerar a constituio na sua globalidade e a procurar harmonizar os espaos de
tenso (cfr. supra, Cap. 2.7D-IV) existentes entre as normas constitucionais a concretizar (ex.:
princpio do Estado de Direito e princpio democrtico, princpio unitrio e princpio da
autonomia regional e local). Da que o intrprete deva sempre considerar as normas
constitucionais
Estruturas metdicas
227
no como normas isoladas e dispersas, mas sim como preceitos integrados num sistema interno
unitrio de normas e princpios
13
.
2. O princpio do efeito integrador
Anda muitas vezes associado ao princpio da unidade e, na sua formulao mais simples, o
princpio do efeito integrador significa precisamente isto: na resoluo dos problemas jurdico-
constitucionais deve dar-se primazia aos critrios ou pontos de vista que favoream a integrao
poltica e social e o reforo da unidade poltica. Como tpico argumentativo, o princpio do
efeito integrador no assenta numa concepo integracionista de Estado e da sociedade
(conducente a redu-cionismos, autoritarismos, fundamentalismos e transpersonalismos
polticos), antes arranca da conflitualidade constitucionalmente racionalizada para conduzir a
solues pluralisticamente integradoras.
3. O princpio da mxima efectividade
Este princpio, tambm designado por princpio da eficincia ou princpio da interpretao
efectiva, pode ser formulado da seguinte maneira: a uma norma constitucional deve ser
atribudo o sentido que maior eficcia lhe d. um princpio operativo em relao a todas e
quaisquer normas constitucionais, e embora a sua origem esteja ligada tese da actualidade das
normas programticas (THOMA), hoje sobretudo invocado no mbito dos direitos
fundamentais (no caso de dvidas deve preferir-se a interpretao que reconhea maior eficcia
aos direitos fundamentais).
4. O princpio da justeza ou da conformidade funcional
O princpio da conformidade constitucional tem em vista impedir, em sede de concretizao da
constituio, a alterao da repartio de funes constitucionalmente estabelecida. O seu
alcance primeiro este: o rgo (ou rgos) encarregado da interpretao da lei
' Cfr. K. STERN, Staatsrecht, cit., p. 123 ss; HESSE, Grundzge, p. 26.
constitucional no pode chegar a um resultado que subverta ou perturbe o esquema
organizatrio-funcional constitucionalmente estabelecido (EHMKE). E um princpio importante
a observar pelo Tribunal Constitucional (cfr. infra, Parte IV, Cap. 30.), nas suas relaes com o
legislador e governo, e pelos rgos constitucionais nas relaes verticais do poder
(Estado/regies, Estado/autarquias locais). Este princpio tende, porm, hoje, a ser considerado
mais como um princpio autnomo de competncia do que como um princpio de interpretao
da constituio
14
.
5. O princpio da concordncia prtica ou da harmonizao
Este princpio no deve divorciar-se de outros princpios de interpretao j referidos (princpio
da unidade, princpio do efeito integrador). Reduzido ao seu ncleo essencial, o princpio da
concordncia prtica impe a coordenao e combinao dos bens jurdicos em conflito de
forma a evitar o sacrifcio (total) de uns em relao aos outros.
O campo de eleio do princpio da concordncia prtica tem sido at agora o dos direitos
fundamentais (coliso entre direitos fundamentais ou entre direitos fundamentais e bens
jurdicos constitucionalmente protegidos). Subjacente a este princpio est a ideia do igual valor
dos bens constitucionais (e no uma diferena de hierarquia) que impede, como soluo, o
sacrifcio de uns em relao aos outros, e impe o estabelecimento de limites e
condicionamentos recprocos de forma a conseguir uma harmonizao ou concordncia prtica
entre estes bens
15
(cfr. infra, Parte IV, Padro II).
O princpio da harmonizao ou concordncia prtica implica ponderaes nem sempre livres de carga poltica. A
existirem essas ponderaes, no
14
Cfr. SCHUPPERT, Funktionellrechtlich Grenzen der Verfassungsinterpretation, 1980, p. 6.
15
Este tpico da interpretao constitucional princpio da concordncia prtica embora tenha sido ultimamente
divulgada na literatura juspublicstica sobretudo por influncia de K. HESSE, Grundzuge, cit., p. 27, h muito que
constitui um cnon of constitutional construction da jurisprudncia americana: It is a cardinal rule of constitutional
construction that the interpretation, it possible, shall be such that the provision should harmonize with ali others,
Arizona Court, cit. por C. I. ANTIEAU, Constitutional Construction, London/Rome/New York, 1982, p. 27.
IEstruturas metdicas
229
devem efectuar-se numa nica direco. Por isso que os autores levantam reticncias considerao do princpio in
dbio pro libertate como princpio de interpretao (cfr. P. SCHNEIDER, In dbio pro libertate, in Hundert Jahre
deutsches Rechtsleben, II, 1960, p. 263; MAIHOFER, Bitburger Gesprche, 1976, p. 150). Neste sentido, cfr. HESSE,
Grundzge, cit., p. 27; STERN, Staats-recht, p. 123.
6. O princpio da fora normativa da constituio
Na soluo dos problemas jurdico-constitucionais deve dar-se prevalncia aos pontos de vista
que, tendo em conta os pressupostos da constituio (normativa), contribuem para uma eficcia
ptima da lei fundamental. Consequentemente, deve dar-se primazia s solues hermenuticas
que, compreendendo a historicidade das estruturas constitucionais, possibilitam a
actualizao normativa, garantindo, do mesmo p, a sua eficcia e permanncia.
II O princpio da interpretao das leis em conformidade com a
constituio
Este princpio fundamentalmente um princpio de controlo (tem como funo assegurar a
constitucionalidade da interpretao) e ganha relevncia autnoma quando a utilizao dos
vrios elementos interpretativos no permite a obteno de um sentido inequvoco dentre os
vrios significados da norma. Da a sua formulao bsica: no caso de normas polissmicas ou
plurisignificativas deve dar-se preferncia interpretao que lhe d um sentido em
conformidade com a constituio. Esta formulao comporta vrias dimenses: (1) o princpio
da prevalncia da constituio impe que, dentre as vrias possibilidades de interpretao, s
deve escolher-se uma interpretao no contrria ao texto e programa da norma ou normas
constitucionais; (2) o princpio da conservao de normas afirma que uma norma no deve ser
declarada inconstitucional quando, observados os fins da norma, ela pode ser interpretada em
conformidade com a constituio; (3) o princpio da excluso da interpretao conforme a
constituio mas 'contra legem' impe que o aplicador de uma norma no pode contrariar a letra
e o sentido dessa norma atravs de uma interpretao conforme a constituio, mesmo atravs
desta interpre-
230
taco consiga uma concordncia entre a norma infraconstitucional e as normas constitucionais
16
.
Este princpio deve ser compreendido articulando todas as dimenses referidas, de modo que se
torne claro: (i) a interpretao conforme a constituio s legtima quando existe um espao
de deciso (= espao de interpretao) aberto a vrias propostas interpretativas, umas em
conformidade com a constituio e que devem ser preferidas, e outras em desconformidade com
ela; (ii) no caso de se chegar a um resultado nterpretativo de uma norma jurdica em inequvoca
contradio com a lei constitucional, impe-se a rejeio, por incons-titucionalidade, dessa
norma (= competncia de rejeio ou no aplicao de normas inconstitucionais pelos juizes),
proibindo-se a sua correco pelos tribunais (= proibio de correco de norma jurdica em
contradio inequvoca com a constituio); (iii) a interpretao das leis em conformidade com
a constituio deve afastar-se quando, em lugar do resultado querido pelo legislador, se obtm
uma regulao nova e distinta, em contradio com o sentido literal ou sentido objectivo
claramente recognoscvel da lei ou em manifesta dessinto-nia com os objectivos pretendidos
pelo legislador
17
.
O princpio da interpretao das leis em conformidade com a constituio e respectivos limites no desconhecido da
jurisprudncia constitucional. Cfr., por ex., ACSTC 398/89, DR, I, 14-9; 63/91, DR, II, 3-7; 370/91, DR, II, 2-4,
444/91, DR, II, 2-4; 254/92, DR, I, 31-7.
F | LIMITES DA INTERPRETAO
I Nos limites da interpretao constitucional
1. As mutaes constitucionais
O esquema conceituai acabado de esboar permite-nos abordar
16
A elaborao e desenvolvimento destes princpios encontra-se nos autores que se orientam segundo o mtodo
hermenutico concretizador (HESSE), a metdica normativo-estruturante (F. MLLER) e a hermenutica da 'praxis'
jurdica ou teoria da deciso racionalizada (M. KRIELE). Cfr. HESSE, Grundziige, pp. 26 ss.; F. MLLER, Juristische
Methodik, pp. 168 ss.; KRIELE, Theorie der Rechtsgewinnung, pp. 125 ss. Para outras informaes cfr. a 3.
a
edio
deste Curso, pp. 234 ss. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 232.
17
LEIBHOLZ/RINCK/HESSELBERGER, Grundgesetz, Kommentar, 6.
a
ed., 1989, I p. 11; HESSE, Grundziige, p. 29;
PRMM, Verfassung und Methodik, p. 118 ss.
Estruturas metdicas
231
criticamente o problema das transies ou mutaes constitucionais (Verfassungswandlungen).
Antecipando alguma coisa do que ser dito a propsito da reviso da constituio, considerar-
se- como transio constitucional a reviso informal do compromisso poltico formalmente
plasmado na constituio sem alterao do texto constitucional. Em termos incisivos: muda o
sentido sem mudar o texto.
A alterao constitucional (Verfassungsnderung) consiste na reviso formal do compromisso
poltico, acompanhada da alterao do prprio texto constitucional
18
.
O problema que agora se nos pe o de saber se, atravs da interpretao da constituio,
podemos chegar aos casos-limite de mutaes constitucionais ou, pelo menos, a mutao
constitucional no deve transformar-se em princpio normal da interpretao (K. STERN). J
atrs ficou dito que a rigorosa compreenso da estrutura normativo-constitucional nos leva
excluso de mutaes constitucionais operadas por via interpretativa. Neste momento, tentar-se-
precisar melhor o problema da chamada mutao normativa.
A rejeio da admissibilidade de mutaes constitucionais por via interpretativa no significa
qualquer aval a um entendimento da constituio como um texto esttico e rgido,
completamente indiferente s alteraes da realidade constitucional. Pese embora o exagero da
formulao, h alguma coisa de exacto na afirmao de LOEWENS-TEIN, quando ele considera
que uma constituio no jamais idntica a si prpria, estando constantemente submetida ao
pantha rei heraclitiano de todo o ser vivo
19
.
Todavia, uma coisa admitirem-se alteraes do mbito ou esfera da norma que ainda se podem
considerar susceptveis de serem abrangidas pelo programa normativo (Normprogramm), e
outra coisa legitimarem-se alteraes constitucionais que se traduzem na existncia de uma
realidade constitucional inconstitucional, ou seja, alteraes manifestamente incomportveis
pelo programa da norma constitucional
20
. Uma constituio pode ser flexvel sem deixar de ser
18
Sobre estas noes de transies e alteraes constitucionais cfr. ROGRIO SOARES, Constituio, in
Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica; LOE-WENSTEIN, Teoria de Ia Constitucion, cit., p. 164; HESSE,
Grundzuge, cit., p. 16, 21 e 30; RICHTER, Bildungsverfassungsrecht, 1973, p. 34; MOLLER, Strukturierende
Rechtslehre, p. 363 ss. Por ltimo, cfr. W. HFFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, Berlin, 1987, p. 186.
19
Cfr. LOEWENSTEIN, Teoria de Ia Constitucion, cit., p. 164.
20
Convertendo este princpio no seu contrrio, exacerbando as relaes de tenso entre direito constitucional e a
realidade constitucional cfr. LUCAS PIRES, A Teoria
firme. A necessidade de uma permanente adequao dialctica entre o programa normativo e a
esfera normativa justificar a aceitao de transies constitucionais que, embora traduzindo a
mudana de sentido de algumas normas provocado pelo impacto da evoluo da realidade
constitucional, no contrariam os princpios estruturais (polticos e jurdicos) da constituio. O
reconhecimento destas mutaes constitucionais silenciosas ('stillen Verfassungswandlungen')
ainda um acto legtimo de interpretao constitucional
21
.
Por outras palavras que colhemos em K. STERN: a mutao constitucional deve considerar-se
admissvel quando se reconduz a um problema normativo-endogentico, mas j no quando ela
resultado de uma evoluo normativamente exogentica.
Problema mais complicado o que se levanta quando existe uma radical mudana de sentido
das normas constitucionais (exs.: considerar que, no art. 53., se incluam no conceito de justa
causa de despedimento, os despedimentos por motivos econmicos objectivos; admitir que no
art. 36.71 esto previstos os casamentos entre pessoas do mesmo sexo).
Perspectiva diferente se deve adoptar quanto s tentativas de legitimao de uma interpretao
constitucional criadora que, com base na fora normativa dos factos, pretenda
constitucionalizar uma alterao constitucional em inequvoca contradio com a cons-titutio
scripta. A recente concepo de constituio como concentrado de princpios, concretizados e
desenvolvidos na legislao infraconstitucional, aponta para a necessidade da interpretao da
constituio de acordo com as leis, a fim de encontrar um mecanismo constitucional capaz de
salvar a constituio em face da presso sobre ela exercida pelas complexas e incessantemente
mutveis questes econmico-sociais. Esta leitura da constituio de baixo para cima,
justificadora de uma nova compreenso da constituio a partir das leis infraconstitucionais,
pode conduzir derrocada interna da constituio por obra do legislador e de outros rgos
concretizadores, e
da Constituio de 1976, p. 125 ss; No sentido do texto, cfr., por ltimo, HFFLING, Offene
Grundrechtsinterpretation, cit., p. 189.
21
Prximo desta posio cfr. HESSE, Grundzge, cit., pp. 17 e 30; MAUNZ, Deutsches Staatsrecht, cit., p. 54. Em
sentido divergente, considerando as mutaes constitucionais como uma forma legtima de complementao e
desenvolvimento do direito constitucional mas no como um acto de interpretao, vide RICHTER,
Bildungsverfassungsrecht, cit., pp. 34 ss. Cfr., por ltimo, no sentido do texto, F. MLLER, Strukturierende
Rechtslehre, p. 364. Aludindo ideia de direito constitucional como concentrado de direito infraconstitucional, cfr.
M. KLOEPFER, Verfassungsausweitung....
I 'Estruturas metdicas
233
formao de uma constituio legal paralela, pretensamente mais prxima dos momentos
metajurdicos (sociolgicos e polticos)
22
. Reconhece-se, porm, que entre uma mutao
constitucional obtida por via interpretativa de desenvolvimento do direito constitucional e uma
mutao constitucional inconstitucional h, por vezes, diferenas quase imperceptveis,
sobretudo quando se tiver em conta o primado do legislador para a evoluo constitucional (B.
O. BRYDE: Ver-fassungsentwicklungsprimai) e a impossibilidade de, atravs de qualquer teoria,
captar as tenses entre a constituio e a realidade constitucional
23
.
2. Interpretao autntica
Fora das possibilidades da interpretao constitucional se deve situar a interpretao conhecida
na metodologia geral do direito por interpretao autntica. Por interpretao autntica
entende-se, geralmente, a interpretao feita pelo rgo da qual emanou um determinado acto
normativo (ex.: o sentido de uma lei fixado autenticamente por outra lei; um regulamento
com equivocidade de sentidos interpretado por outro regulamento). Para alm da clara
dimenso voluntarista inerente ideia de interpretao autntica, no mbito da interpretao da
constituio s poder falar-se de interpretao autntica quando uma nova lei constitucional,
atravs do processo de reviso constitucionalmente fixado, vier esclarecer o sentido de alguns
preceitos contidos no texto constitucional. Uma interpretao autntica da constituio feita
pelo legislador ordinrio metodicamente inaceitvel. Por um lado, o legislador no pode
pretender fixar o sentido de uma norma constitucional tal como o faz em relao s leis por
ele editadas. Neste caso, ele o seu criador, admitindo-se que, se ele pode criar e revogar
uma lei, por maioria de razo a poder interpretar. Por isso, o art. 91.71 da Constituio de 1933
consagrava expressamente a competncia da Assembleia
22
Cfr. HESSE, Grundzuge, ob. loc. cit.
23
Cfr. B. O. BRYDE, Verfassungsentwicklung, p. 452; HFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, cit., p. 194; P.
KIRCHHOF, Die Identitt der Verfassung in ihren unabnderlichen Inhalten, in ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch, Vol.
I, p. 795. Entre ns, realando com veemncia as situaes de impasse entre o direito constitucional e a realidade
constitucional, cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 30 ss.
234
Nacional para fazer leis, interpret-las, suspend-las ou revog-las. Todavia, em relao s
normas constitucionais o legislador no est nesta situao privilegiada. Ele um dos
destinatrios das normas constitucionais (e, em relao a algumas normas, o destinatrio por
excelncia), cumprindo-lhe concretizar a constituio, mas no dono das normas
constitucionais para poder, ex voluntate, fixar o sentido dessas normas. Acresce que um lei
hipoteticamente inter-pretativa da constituio poderia conter uma interpretao incons-
titucional, da decorrendo o perigo, j assinalado, da formao de um concentrado
constitucional paralelo, conducente substituio do princpio da constitucionalidade das leis
pelo da legalidade da constituio, legalidade essa que poderia at ser inconstitucional
24
.
3. As normas constitucionais inconstitucionais ('verfassungswi-drige Verfassungsnormen')
a) Contradies transcendentes
O problema das normas constitucionais inconstitucionais levantado por quem reconhece um
direito suprapositivo vinculativo do prprio legislador constituinte. perfeitamente admissvel,
sob ponto de vista terico, a existncia de contradies transcendentes, ou seja, contradies
entre o direito constitucional positivo e os valores, directrizes ou critrios materialmente
informadores da modelao do direito positivo (direito natural, direito justo, ideia de direito). A
questo da constitucionalidade da constituio suscita, logicamente tambm o problema de
saber quem controla a conformidade da constituio com o direito supraconstitucional. O
Tribunal Constitucional Alemo, ao admitir uma ordem de valores vinculativamente
modeladora da constituio, considerou-se igualmente competente para medir
valorativamente a prpria constituio. O Tribunal Constitucional teria um papel de guia na
defesa da ordem de valores constitucionais.
Desta forma dar-se-ia uma resposta material e racionalmente fundada em valores suprapositivos (embora no
metajurdicos). Com isso, porm, o Tri-
24
Rejeitando expressamente a possibilidade de interpretao autntica do legislador ordinrio, cfr. LEIBHOLZ-RINCK,
Grundgesetz, Kommentar, 4.
a
ed., cit., p. 10 e, entre ns, G. CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Fundamentos da
Constituio, p. 53.
Estruturas metdicas
235
bunal envolve-se na complexa questo do fundamento da ordem constitucional (o chamado Fundierungsproblem) e
arroga-se a uma autoridade discutivel-mente ancorada no apenas na constituio, mas tambm (por julgar isso ine-
rente funo judicial) na prpria ideia de direito. Veja-se a crtica de F. MULLER, Die Einheit der Verfassung, p. 50
ss, 128 ss, a esta doutrina das normas constitucionais inconstitucionais.
b) Contradies positivas
Diversa da hiptese acabada de configurar, a contradio positiva entre uma norma
constitucional escrita e outra norma constitucional tambm escrita.
Nestes casos, a existncia de normas constitucionais inconstitucionais continua a ser possvel,
desde que se conceba (o que neste curso se rejeita) uma relao de hierarquia entre as prprias
normas constitucionais. Dito por outras palavras: a inconstitucionalidade de uma norma
constitucional resulta do facto de esta norma ser considerada hierarquicamente inferior
(rangniedere Norm) e estar em contradio com outra norma da constituio julgada
hierarquicamente superior (ranghere Norm). A contradio positiva poder resultar tambm da
contradio entre uma norma constitucional escrita e um princpio no escrito. A este respeito, o
Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) da Alemanha, fixou a doutrina de
que uma norma constitucional pode ser nula se ofender de um modo insuportvel os postulados
fundamentais da justia subjacentes s 'decises' (Grundentscheidungen) fundamentais da
constituio
2S
. Deve tambm observar-se que, de acordo com os ensinamentos atrs
explanados a propsito da optimizao dos princpios (cfr. supra Parte II, Cap. 2., II e III), o
problema das normas constitucionais inconstitucionais pode reconduzir-se, antes, a um conflito
de princpios/valores susceptveis de solues, prima jade, harmonizatrias.
A probabilidade da existncia de uma norma constitucional originariamente inconstitucional
bastante restrita em estados de direito democrtico-constitucionais. Por isso que a figura das
normas constitucionais inconstitucionais, embora nos reconduza ao problema fulcral da validade
material do direito, no tem conduzido a solues prticas dignas do registo
26
. Isso mesmo
confirmado pela jurispru-
25
Cfr. MAUNZ, Deutsches Staatsrecht, cit., pg. 260; LEIBHOLZ-RINCK, Grundgesetz, Kommentar, cit., p. 12.
26
Isto mesmo reconheceu o prprio Bundesverfassungsgericht. Cfr. LEIHHOLZ--RINCK, Grundgesetz, cit., pg. 13.
Entre vs, vide a tentativa de dar operatividade
dncia constitucional portuguesa. O problema das normas constitucionais inconstitucionais foi
posto no Ac. 480/89, onde se contestou a legitimidade da norma constitucional proibitiva do
lock-out (art. 57.73). O Tribunal Constitucional afastou o cabimento da questo mas no tomou
posio quanto ao problema de fundo.
4. A interpretao da constituio conforme as leis ('gesetzeskon-form
Verfassungsinterpretation')
Como a prpria expresso indica, estamos a encarar a hiptese da interpretao da constituio
em conformidade com as leis e no a das leis em conformidade com a constituio. A expresso
deve-se a LEISNER e com ela insinua-se que o problema da concretizao da constituio
poderia ser auxiliado pelo recurso a leis ordinrias. Nestas leis encontraramos, algumas vezes,
sugestes para a interpretao das frmulas condensadas e indeterminadas, utilizadas nos textos
constitucionais.
A utilidade da interpretao constitucional conforme as leis seria particularmente visvel quando
se tratasse de leis mais ou menos antigas, cujos princpios orientadores lograram posteriormente
dignidade constitucional. A interpretao da constituio de acordo com as leis no aponta
apenas para o passado. Ela pretende tambm abarcar as hipteses de alteraes do sentido da
constituio, mais ou menos plasmadas nas leis ordinrias. Estas leis, que comearam por ser
actuaes ou concretizaes das normas constitucionais, acabariam, em virtude da sua mais
imediata ligao com a realidade e com os problemas concretos, por se transformar em
indicativos das alteraes de sentido e em operadores de concretizao das normas cons-
titucionais cujo sentido se alterou. Do direito infraconstitucional partir-se-ia para a
concretizao da Constituio.
A interpretao da constituio conforme as leis tem merecido srias reticncias doutrina.
Comea por partir da ideia de uma
prtica a normas constitucionais inconstitucionais em AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, Vol. I, p.
299, e CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito, cit., pp. 7 ss. Cfr., porm, a refutao em JORGE MIRANDA, A
Constituio de 1976, cit., pp. 203 ss, e Manual, Vol. II, pp. 538 ss, em termos que, na sua globalidade, julgamos
pertinentes e correctos. Na fundamentao das posies que a questo se poderia pr num plano diferente do
escolhido por este autor. Entre ns cfr. por ltimo, MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico do Acto
Inconstitucional, p. 128 ss; CARDOSO DA COSTA, A hierarquia das normas,..., p. 20.
l Estruturas metdicas_ _
237
constituio entendida no s como espao normativo aberto mas tambm como campo neutro,
onde o legislador iria introduzindo subtilmente alteraes. Em segundo lugar, no a mesma
coisa considerar como parmetro as normas hierarquicamente superiores da constituio ou as
leis infraconstitucionais. Em terceiro lugar, no deve afastar-se o perigo de a interpretao da
constituio de acordo com as leis ser uma interpretao inconstitucional, quer porque o sentido
das leis passadas ganhou um significado completamente diferente na constituio, quer porque
as leis novas podem elas prprias ter introduzido alteraes de sentido inconstitucionais. Tera-
mos, assim, a legalidade da constituio a sobrepor-se constitu-cionalidade da lei.
II A complementao da lei constitucional 1. O significado constitucional da
integrao
Distingue-se tradicionalmente entre interpretao e integrao. A interpretao pressupe a
possibilidade de indagao do contedo semntico dos enunciados lingusticos do texto
constitucional (mediante a aplicao dos cnones hermenuticos j referidos), com a
consequente deduo de que a matria de regulamentao abrangida pelo mbito normativo da
norma constitucional interpretada. A integrao existe quando determinadas situaes: (1) que
se devem considerar constitucionalmente reguladas, (2) no esto previstas (3) e no podem ser
cobertas pela interpretao, mesmo extensiva, de preceitos constitucionais (considerados na sua
letra e no seu ratid).
Interpretao e integrao consideram-se hoje como dois momentos conexos da captao ou
obteno do direito, isto , no se trata de dois procedimentos qualitativamente diferentes, mas
apenas de etapas graduais de obteno do direito constitucional. A relativi-zao das
diferenas entre processo interpretativo e processo integra-tivo particularmente frisante
quando se trata de estabelecer os limites entre uma interpretao extensiva e uma integrao
analgica. Reala-se tambm que nos princpios da analogia existe sempre uma certa
ambivalncia funcional, pois, por um lado, so princpios de interpretao da lei e, por outro,
so meios de preenchimento de sentido da mesma lei. Com efeito, em face do carcter
incompleto, fragmentrio e aberto do direito constitucional, o intrprete colocado perante uma
dupla tarefa: (1) em primeiro lugar, fixar o mbito e
238
o contedo de regulamentao da norma (ou normas) a aplicar (determinao do mbito
normativo); (2) em segundo lugar, se a situao de facto, carecedora de deciso (legislativa,
governamental ou juris-prudencial), no se encontrar regulada no complexo normativo-cons-
titucional, ele deve complementar a lei constitucional preenchendo ou colmatando as suas
lacunas.
Uma lacuna normativo-constitucional s existe quando se verifica uma incompletude contrria
ao plano de ordenao constitucional. Dito por outras palavras: a lacuna constitucional
autnoma surge quando se constata a ausncia, no complexo normativo-constitucional, de uma
disciplina jurdica, mas esta pode deduzir-se a partir do plano regulativo da constituio e da
teleologia da regulamentao constitucional.
A anterior noo de lacuna constitucional autnoma permite--nos diferenci-la: (1) das
chamadas lacunas constitucionais hete-rnomas, que resultam do no cumprimento das ordens
de legislar e das imposies constitucionais concretamente estabelecidas na constituio; (2) das
integraes correctivas, fundamentadas na ideia de a regulamentao constitucional ser, sob o
ponto de vista poltico, incompleta, errada ou carecida de melhoramento. Ambas as hipteses
caem no domnio da patologia constitucional: (i) as lacunas heter-nomas so
inconstitucionais, porque significam a violao de imposies constitucionais constantes da
constituio; (ii) as integraes correctivas representam a usurpao inconstitucional do poder
constituinte pelos concretizadores das normas constitucionais.
Antes de se proceder complementao integrativa da lei constitucional necessrio verificar
se existe, na realidade, uma lacuna de regulamentao, e no espaos jurdicos livres
(rechtsfreie Rume) ou abertura (reenvio, remisso) para regulamentaes infracons-
titucionais. que, como se disse, a lacuna pressupe necessariamente uma incompletude
contrria ao plano regulativo constitucional, mas pode dar-se o caso de ser a prpria
constituio a deixar intencionalmente por regular certos domnios da realidade social ou a
remeter a sua disciplina normativa para o legislador (liberdade de conformao legislativa).
Verifica-se aqui, com mais intensidade de que noutros domnios jurdicos, a ideia de abertura e
incompletude normativa intencional, para permitir a luta poltica, a liberdade de conformao
do legislador, a adaptao da disciplina normativa evoluo da vida (realidade) constitucional
(cfr. supra, Cap. 4, B, 3). Dir-se- que aqui a incompletude conforme o plano regulativo-
constitucional enquanto nas lacunas ela contra o mesmo plano.
I
fEstruturas metdica^_______________________ __ 239
\2. Os mtodos da complementao constitucional
As lacunas que aqui so consideradas designam-se por lacunas de regulamentao
(Regelegunslcken, na terminologia alem) e abrangem dois grupos distintos: (1) lacunas ao
nvel das normas (Normenliicken), quando um determinado preceito constitucional
incompleto, tornando-se necessria a sua complementao a fim de poder ser aplicado; (2)
lacunas de regulamentao (Regelungs-liicken), quando no se trata da incompletude da norma
mas de uma determinada regulamentao em conjunto.
O mtodo mais frequente para a integrao das lacunas de regulamentao abertas a analogia
(= argumentum a smile). A complementao das lacunas atravs da analogia traduz-se na trans-
ferncia de uma regulamentao de certas situaes para outros casos merecedores de igualdade
de tratamento jurdico e que apresentam uma coincidncia axiolgica significativa.

PARTE III
O PROCESSO DE ESTRUTURAO
DO CONSTITUCIONALISMO PORTUGUS

CAPITULO 1
HISTRIA CONSTITUCIONAL E HISTRIA DO DIREITO
CONSTITUCIONAL
Sumario
1. A produo do direito constitucional
2. Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional
3. A histria do direito constitucional como histria e no como direito
4. Histria do constitucionalismo
5. Forma constitucional e verdade jurdica
6. Tipologia das estruturas poltico-constitucionais conflituantes
indicaes bibliogrficas
1 HESPANHA, A. M. A histria do direito na histria social, Lisboa, 1978. Histria das Instituies, Coimbra, 1982,
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TOMAS VILLAROYA, J. Breve historia del constitucionalismo espahol, 3
a
ed., Madrid, 1983.
SOLE TURA/E. AJA, Constituciones y perodos constiiuyentes en Espana (1808-1936), Madrid, 14 ed., 1988.

1. A produo do direito constitucional
A histria do constitucionalismo portugus est por fazer. Alm de no existirem histrias
globais sobre mais de um sculo e meio de Estado constitucional, bem como monografias e
estudos parciais suficientemente iluminantes da histria social portuguesa respeitantes ao
mesmo perodo, as tentativas, at agora empreendidas, da histria constitucional portuguesa, so
tambm insuficientes: (1) ou so propostas metodologicamente ultrapassadas assentes numa
concepo positivista de histria do direito (histria das fontes ou histria da dogmtica
jurdica); (2) ou dissolvem uma histria regional, como deve ser a histria constitucional,
numa histria integral.
O direito constitucional, como direito conformador do poltico, necessariamente o direito de
uma realidade social, historicamente determinada. A indissociabilidade do poltico e do jurdico
aponta para a indeclinvel compreenso do direito poltico no mbito de uma histria
constitucional, concebida no apenas como uma histria das constituies escritas, mas tambm
como histria da constituio e da administrao e, consequentemente, como histria social.
Nesta perspectiva, a histria do direito constitucional no apenas nem fundamentalmente a
histria do texto; tambm, e, sobretudo, a histria do contexto (o conjunto de prticas
constitucionais e de estratgias), o que o coloca no cerne da prpria produo histrica e
social
1
. Isto no significa, porm, como vai ver-se, a aceitabilidade de uma "histria
constitucional" com base na "constituio social" (Sozialverfassung).
2. Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional
A proposta anteriormente formulada deve reconhecer-se corre srios riscos de
indeterminao quanto ao objecto: se a histria
1
Sobre os vrios problemas metodolgicos sugeridos no texto cfr. A. M. HESPANHA, A histria do direito na histria
social, Lisboa, 1978, p. 9 ss; Histria das Instituies, Coimbra, 1982, p. 11 ss. Em sentido diferente, cfr. JORGE
MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, I, p. 27. Num sentido prximo do texto, considerando que a
"constituio" no sentido da histria constitucional no a constituio em sentido jurdico mas a "ordem poltica", a
"estrutura poltica" cfr., HANS BOLDT, Einfuhrung in die Verfassungsgeschichte, Diisseldorf, 1984, p. 18.
246
constitucional histria social, quais os critrios, quais os espaos e quais os limites que
possibilitam a construo de uma histria regional, com objecto especfico, diferente da
histria poltica global? Se a histria constitucional no se reduz ao direito (e muito menos s
fontes escritas e dogmtica) como manter, porm, a relativa autonomia do jurdico
relativamente s outras instncias (sobre tudo ideolgico-politicas)?
Esta dificuldade conduziu a cincia jurdica francesa a distinguir entre Histoire Constitutionelle,
desenvolvida a partir das constituies jurdicas escritas, e Histoire des Institutions, construda
em torno das constituies-instituies (rgos de produo legislativa, agentes de
concretizao jurdica, escolas, etc.)
2
. Estas consideraes justificam as posies teorticas de
alguns autores para quem a histria constitucional continuar a ser uma "histria da estrutura
poltica", uma "histria parcial", embora com numerosas conexes com o conjunto dos outros
factores histricos. Tambm aqui a mxima de que o "todo o verdadeiro", merecer
reticncias.
3. A histria do direito constitucional como histria e no como direito
No obstante se continuar a falar hoje de Histria do Direito Constitucional, de Histria do
Direito Pblico, de Histria do Direito Privado, existe uma significativa convergncia entre
os historiadores na oposio a esquemas redutivos da histria constitucional
(Verfassungsgeschichte) a uma simples histria do direito (Rechts-geschichte). A eles se deve
a demonstrao da unilateralidade caracte-rizadora da ideologia da separao
(Trennungsdenken, denunciado
2
Cfr., por todos, R. MOUSNIER, Les Institutions de Ia France sous Ia Monar-chieAbsolue, 1598 1778, Vol. 1, Paris,
1974; J. CHEVALIER, Histoire des Institutions et des Regimes Politiques de Ia France de 1789 a nos jours, 5.
a
ed.,
Paris, 1977. A histria contida nos vrios manuais franceses de direito constitucional fundamentalmente uma
Histoire Constitutionnelle, mas com sugestivas e enriquecedoras informaes sobre o funcionamento das instituies
e sobre os princpios polticos constitutivos. Cfr., entre os mais recentes manuais franceses: M. PRELOT/J. BOULOUIS,
Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris, 7.
a
ed., 1978; YVES GUCHET, lments de Droit
Constitutionnel, Paris, 1981; CLAUDE LECLERCQ, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 3.
a
ed., Paris;
1981; PIERRE PACTET, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 4.
a
ed., Paris, 1978. Cfr. por ltimo, BOLDT,
Einfuhrung, p. 22.
Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional
247
por G. BRUNNER), conducente a uma dicotomia radical entre histria do direito e determinantes
poltico-sociais. Em tempos recentes, a sobrevivncia da ideologia da separao procurou
ancorar-se no programa hermenutico-metodolgico
3
. Nesta perspectiva, a histria
constitucional reconduzir-se-ia interpretao e aplicao do texto constitucional, ou seja, a
uma histria dogmtica das constituies. Se a considerao dos textos constitucionais (rectius
do direito constitucional) representa, no presente curso, um ponto de partida para uma Histoire
Constitutionelle, nem por isso a histria constitucional se reconduz a descries histricas e
positivsticas das fontes e da dogmtica constitucional
4
.
4. Histria do Constitucionalismo
Os apontamentos subsequentes sobre o constitucionalismo portugus assentam ainda,
basicamente, no estudo diacrnico das constituies escritas portuguesas (histria do direito
constitucional). Todavia, e como se acaba de ver, torna-se cada vez mais patente a insuficincia
desta perspectiva. Da a apresentao de um captulo (Cap. 11) com uma viso sincrnica de
princpios e problemas estruturais do constitucionalismo, bem como a insero de algumas indi-
caes sobre certas prticas polticas (partidos, ideologias) e prticas jurdicas (codificao
administrativa, leis de imprensa, leis eleitorais).
5. Forma constitucional e verdade jurdica
Impe-se, assim, a combinao de uma leitura institucional das questes estruturais do
constitucionalismo portugus com uma leitura constitucional, assente na anlise dos textos
constitucionais que se foram sucedendo na nossa histria constitucional. Isto por duas razes:
(1) a verdade poltico-constitucional , a maior parte das vezes, uma histria externa aos
documentos constitucionais (exs.:
3
Cfr., precisamente, F. WIEACKER, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, trad. port. de A. M. HESPANHA, Histria do
Direito Privado Moderno, Lisboa, 1980.
4
Cfr. GRIMM, Rechtswissenschaft und Geschichte, in D. GRIMM, (org.), Rechtswissenschaft und
Nachbarwissenschaften, Vol. 11, Miinchen, 1976, pp. 9 ss; J. M. SCHOLZ, Historische Rechtshistorie, in J. M.
SCHOLZ (org.), Vorstudien zur Rechtshistorik, 1977, pp. 1 ss.
interferncia de potncias estrangeiras, jogo diplomtico); (2) um conceito operativo de
constituio, no plano historiogrfico, deve aproximar-se da forma estrutural poltico-social de
uma poca, o que aponta para uma noo de constituio mais ampla do que a de simples
documento escrito.
A primeira razo est relacionada com uma das orientaes fundamentais da historiografia moderna e tem presentes
as incisivas consideraes de FOUCAULT sobre o discurso histrico como um conjunto de estratgias que formam
parte das prticas sociais. Cfr. FOUCAULT, La verdad y Ias formas jurdicas, Barcelona, 1980, p. 16. No plano da
histria do direito, a orientao referenciada pode ver-se em A. M. HESPANHA, O projecto institucional de
Constituio de Francisco Manuel Trigoso de Arago Morato (1823), in O Liberalismo na Pennsula Ibrica na
primeira metade do sculo XIX, Vol. 1, Lisboa, 1982, pp. 63 ss: uma das ideias ocorrentes na nova historiografia,
sobretudo na historiografia das ideias, a de que a histria no deve ser uma parfrase, mas uma descodificao...
Mais do que o sentido manifesto dos textos (dos factos) interessa o sentido implcito que esses textos (esses factos)
cobram quando relacionados com outros textos (outros factos) por vezes aparentemente muito distantes em
funo de um certo esquema explicativo. A aplicao deste mtodo ver-seno importante artigo de Johannes-
Michael SCHOLZ, La constitution de Ia justice commerciale capitaliste en Espagne et au Portugal, in O Liberalismo
na Pennsula Ibrica, cit., Vol. 2, pp. 65 ss.
O segundo argumento a necessidade de um conceito de constituio mais amplo do que o de documento escrito
est, de certo modo, conexio-nado com estas consideraes, e serve para acentuar que, tambm no plano histrico-
constitucional, se deve perspectivar a vida poltico-social, estabelecendo a conexo entre o quadro institucional e a
estrutura normativa. Cfr., precisamente, E. W. BOCKENFRDE, (org.), Moderne deutsche Verfassungs-geschichte,
Kln, 1972, p. 11, que se refere constituio como politisch-soziale Bauform einer Zeit.
6. Tipologia das estruturas poltico-constitucionais conflituantes
A histria das constituies a historia apaixonada dos homens (BAUMLIN). a histria de
conflitos, de equilbrios, de sincro-nias e diacronias, de tentativas de transformao ou
modernizao e respostas ou reaces de restaurao, conservao ou adaptao. A nvel
poltico-constitucional, as estruturas em conflito so as seguintes:
1 Antigo Regime
2 Liberalismo burgus
3 Democracia liberal
4 Conservadorismo corporativo
5 Democracia social
Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional 249
As estruturas poltico-constitucionais reflectem, de algum modo, os ciclos de transformao e de
reaco, de radicalizaes revolucionrias, de equilbrios instveis, de compromisso e de ruptura
(guerra civil)
5
. Alguns autores falam a este respeito de uma dialctica entre "decadncia" e
"regenerao" que marcaria os ritmos histrico--polticos
6
.
5
Cfr. M. CUADRADO, La Constitucin de 1978 en Ia Historia dei Constitucionalismo Espaiiol, pp. 7 ss.
6
Cfr. entre ns, JOEL SERRO, "Decadncia", in Dicionrio de Histria de Portugal, Vol. I, Lisboa, 1971, p. 784-88;
M. CNDIDA PROENA, A Primeira Regenerao. O Conceito e a Experincia Nacional, Lisboa, 1990; FERNANDO
CATROGA, A Militncia Laica e a Descristiniazao da Morte em Portugal, (1865-1911), Vol. 2, P- 658 ss.

CAPITULO 2
PROBLEMAS FUNDAMENTAIS
NA HISTRIA/ MEMRIA
DO CONSTITUCIONALISMO
Sumrio
1. Constitucionalismo e racionalism o
2. Constitucionalismo e liberalismo
3. Constitucionalismo e individualismo
4. Constitucionalismo, soberania e legitimidad e
5. Constitucionalismo e representao poltica
6. Constitucionalismo e diviso de poderes
7. Constitucionalismo e parlamentarism o
8. Constitucionalismo e direito eleitoral
9. Constitucionalismo e inveno do territrio
10. Constitucionalismo e partidarismo
HUBER, E. R. Deutsche Verfassungsgeschichte, Vol. IV, Stuttgart, 1963.
MATTEUCCI, Organizazione delpotere e liberta, Torino, 1976.
SCHMIDT-ASSMAN, E. Der Verfassungsbegriff in der deutschen Staatslehre der
Aufklmng und der Historismus, Berlin, 1967. VERDELHO, T. As Palavras e as Ideias na Revoluo Liberal de 1820, Coimbra,
1981.
252
1. Constitucionalismo e racionalismo
No Captulo 3. da Parte 1, dedicado anlise dos vrios conceitos de constituio, referimo-
nos ao conceito de constituio da poca moderna no sentido de ordenao sistemtica e
racional da comunidade poltica atravs de um documento escrito. Nesta definio avulta,
desde logo, a ideia de constituio como um produto da razo. E, na verdade, o racionalismo
iluminista, assumindo a razo como o movens, a alavanca de uma ordem poltica abstracta-
mente arquitectvel e realizvel, aliceraria, no plano da teoria do Estado, a ideia de uma lei,
estatuto ou constituio, criadora e orde-nadora de uma comunidade poltica *.
A dimenso abstractizante explicar a crena dos polticos e doutrinadores liberais no s na
validade geral e universal das suas construes constitucionais, mas tambm no dogma da fora
confor-madora absoluta das normas abstractas e gerais. Da a teoria da lei geral e abstracta,
produto da razo, manifestao da vontade geral, inquebrantavelmente vinculativa de todos os
cidados e aplicvel a todas as situaes por ela contempladas.
O racionalismo abstracto, conjugado com a dimenso experimentalista, considera os esquemas
constitucionais realizveis, postulando, como no podia deixar de ser, a necessidade de
concretizao das construes racionais. A ratio transforma-se em experincia e tem fora para
plasmar, na realidade poltica, os esquemas constitucionais mentalmente elaborados.
Instrumento indispensvel desta transformao da razo em experincia, em actividade
concretizadora, era a linguagem escrita. O documento escrito o receptor-codificador dos
esquemas racionais, a expresso formal indispensvel do fenmeno de racionalizao da
ordem poltica.
A crena na fora criadora e conformadora da razo explica tambm a ruptura que, nos
primrdios do constitucionalismo, os chamados revolucionrios ou patriotas reclamavam
em relao s antigas leis fundamentais do reino
2
, A criao racional de uma cons-
1
Cfr., principalmente, sobre o constitucionalismo, E. SCHMIDT-ASSMAN, Der Verfassungsbegriff in der deutschen
Staatslehre der Aufklrung und der Historismus, Berlin, 1967, pp. 53 ss; N. MATTEUCCI, Organizazione delpotere e
liberta, Torino, 1976.
2
Cfr. JACQUES GODECHOT, Les Constitutions de France depuis 1789, Paris, 1970, p. 6.
problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo 253
tituio , por si mesma, uma deduo a-histrica; no tem que ter qualquer ligao histrica
com as leis do anterior regime e nem sempre concilivel com as correces da lei positiva,
sugeridas pelas doutrinas jusnaturalistas.
claro que o racionalismo abstracto e experimental influenciou os nossos-teorizadores liberais.
BORGES CARNEIRO havia de apelar para a razo a fim de fazer uma constituio que dure at
consumao dos sculos
3
. Todavia, questionvel se as teses do nosso constitucionalismo
vintista se inserem na corrente do racionalismo abstracto ou se, no deixando de aderir aos
postulados liberais, vo entrecruzar-se com a vertente histrica, oposta a uma ruptura completa
com o passado histrico. Do Manifesto aos Portugueses da Junta Provisional do Governo
Supremo do Reino, de 24 de Agosto de 1820, e da Proclamao aos habitantes de Lisboa,
parece poder deduzir-se que o movimento liberal se justificava para reavivar as instituies do
passado que garantiam as franquias e liberdades e que foram amesquinhadas pelo poder
absoluto
4
.
Impe-se aqui, como em muitos outros domnios da historiografia portuguesa: (1) uma (releitura (duplex
interpretatio); (2) um repensan das estruturas de tenso entre continuidades institucionais e rupturas revolucionrias.
Por um lado, h que averiguar em que que rigorosamente consistiu o discurso reformista ou politico-histrico,
interessado numa compatibilidade de reformas institucionais com as estruturas histricas. Assim, por ex., , por
vezes, difcil distinguir, no xadrez do vintismo, entre realismo moderado e gradualismo liberal. Rigorosamente, a
tradio s para o reformismo tradicionalista tinha valor heurstico (conhecer as instituies tradicionais para
conformar projectos polticos contemporneos). Em termos gerais, os modelos constitucionais em conflito nas
Cortes Gerais, Extraordinrias e Constituintes de 1821 (de Janeiro de 1821 a 23 de Setembro de 1822) eram os
seguintes: (1) os absolutistas, partidrios da restaurao pura e simples do antigo regime (tambm chamados
realistas); (2) os tradicionalistas reformistas, defensores de um reformismo (ainda iluminista?) conducente a limita-
3
Cfr. ZILIA DE CASTRO, Manuel Borges Carneiro e a Teoria do Estado Liberal, Coimbra, 1976, p. 13; idem,
"Constitucionalismo vintista. Antecedentes e pressupostos", in Cultura-Histria e Filosofia, V (1986), p. 597 ss; ANA
M. FERREIRA PINA, De Rousseau ao Imaginrio da Revoluo de 1820, Lisboa, 1988, p. 74.
4
Os textos referidos podem ver-se em A Revoluo de 1820, recolha, prefcio e notas de JOS TENGARRINHA, Lisboa,
1974, p. 41. A questo que afloramos no texto discurso poltico histrico ou filosfico na teorizao liberal
estudada por A. SILVA PEREIRA, O tradicionalismo vintista e o Astro da Lusitnia, Coimbra, 1976, sobretudo, p. 4
ss. Cfr. tambm ZLIA M. O. DE CASTRO, A Sociedade e a Soberania, Doutrina de um Vintista, sep. da Revista
Histria das Ideias, 1979, p. 6 ss; Manuel Borges Carneiro e o Vintismo, Lisboa, 1990, Vol. 2, p. 476 ss.
254
es ao poder absoluto, mas sem carcter revolucionrio e de acordo com as caractersticas histricas do pas; (3) os
liberais, o grupo mais influente no perodo revolucionrio, e que comportava dois subgrupos: o dos radicais, ideo-
logicamente liberais e adeptos da traduo imediata na prtica do credo revolucionrio, e os gradualistas, tambm
defensores de uma ordem nova de tipo liberal, mas a realizar de uma forma gradual.
Os tradicionalistas reformistas ou realistas moderados adoptavam como modelo ou o sistema moderado da monarquia
inglesa ou o cartismo da restaurao francesa (representantes: Francisco Manuel Trigoso, Antnio Camelo Fortes
Pina, Baslio Alberto Sousa Pinto). Os radicais (Manuel Borges Carneiro, Joo Maria Soares de Castelo Branco) e os
gradualistas (Manuel Fernandes Toms) iro votar juntos (com algumas variaes) importantes deliberaes nas
Cortes: o unicameralismo, a relativizao do veto real, a liberdade de imprensa, a religio do Estado, a censura prvia
em assuntos tocantes moral, ao dogma e reforma congregacionista. Cfr. sobre isto, FERNANDO PITEIRA SANTOS,
Geografia e Economia na Revoluo de 1820, pp. 97 5; J. SEBASTIO DA SILVA/GRAA SILVA DIAS, OS primrdios da
maonaria em Portugal, Vol. 1/2, pp. 729 55; A. SILVA PEREIRA, O tradicionalismo vintista e o Astro da Lusitnia,
Coimbra, 1976, e Estado de Direito e tradicionalismo liberal, Coimbra, 1979; I. NOBRE VARGUES, Vintismo e
Radicalismo liberal, m Revista de Histria das Ideias, Vol. III, 1981, pp 177 ss.
2. Constitucionalismo e liberalismo
O termo liberalismo engloba o liberalismo poltico, ao qual esto associadas as doutrinas dos
direitos humanos e da diviso dos poderes, e o liberalismo econmico, centrado sobre uma
economia de mercado livre (capitalista). Se a sociedade burguesa fornecia o substrato
sociolgico ao Estado constitucional, este, por sua vez, criava condies polticas favorveis ao
desenvolvimento do liberalismo econmico.
A economia capitalista necessita de segurana jurdica e a segurana jurdica no estava
garantida no Estado Absoluto, dadas as frequentes intervenes do prncipe na esfera jurdico-
patrimonial dos sbditos e o direito discricionrio do mesmo prncipe quanto alterao e
revogao das leis. Ora, toda a construo constitucional liberal tem em vista a certeza do
direito. O lao que liga ou vincula s leis gerais as funes estaduais protege o sistema da
liberdade codificada do direito privado burgus e a economia do mercado
5
.
5
Cfr. HABERMAS, Strukturwandel der ffentlichkeit, 4.
a
ed., Berlin, p. 92; M. KRIELE, Einfiihrung in die Staatslehre,
Hamburg, 1975, p. 194.
Problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo
255
O estado constitucional permitia, em segundo lugar, a ascenso poltica da burguesia atravs da
influncia parlamentar
6
. Todas as clssicas funes do Parlamento legislao, fiscalizao
do governo, aprovao dos impostos se inseriam no complexo global dos postulados do
liberalismo poltico, mas com evidentes incidncias na constituio econmica. Nesta
perspectiva se explica que as intervenes estaduais no autorizadas por lei fossem censurveis,
no porque lhes faltasse eventualmente uma dimenso intrnseca de justia, mas porque
afectavam a calculabilidade do desenvolvimento econmico e do lucro segundo expectativas
calculveis. E tambm se compreende que as leis sejam iguais e vinculativas para todos: as leis
do Estado, tal como as leis do mercado, so objectivas, dirigindo-se a todos e no podendo ser
manipuladas por qualquer indivduo em particular.
Em terceiro lugar, embora as constituies liberais no condensassem um cdigo das liberdades
econmicas, o pensamento liberal considerou como princpio fundamental da constituio
econmica (implcita nos textos constitucionais liberais) o princpio de que, na dvida, se devia
optar pelo mnimo de restries aos direitos fundamentais economicamente relevantes
(propriedade, liberdade de profisso, indstria, comrcio)
7
.
Em quarto lugar, ao fazer coincidir a regra do acesso dos particulares s funes polticas com o
esquema censitrio, o constitucionalismo ratificava, sob a forma jurdica, um status conquistado
economicamente
8
.
3. Constitucionalismo, individualismo e direitos do homem
As constituies liberais costumam ser consideradas como cdigos individualistas exaltantes
dos direitos fundamentais do homem. A noo de indivduo, elevado posio de sujeito
unificador de uma nova sociedade, manifesta-se fundamentalmente de duas maneiras:
(1) a primeira acentua o desenvolvimento do sujeito moral e intelectual livre;
(2) a segunda parte do desenvolvimento do sujeito econmico livre no meio da livre
concorrncia.
6
Cfr. KRIELE, Einfuhrung, cit., p. 19.
7
Cfr. VITAL MOREIRA, A ordem jurdica do capitalismo, cit., pp. 81 ss.
8
Cfr. HABERMAS, Strukturwandel, cit., p. 93.
256
A considerao do indivduo como sujeito da autonomia individual, moral e intelectual (essncia
da filosofia das luzes), justificar a exigncia revolucionria da constatao ou declarao dos
direitos do homem, existentes a priori. O sentido destas declaraes no se reconduzia
reafirmao de uma teoria da tolerncia, ou seja, de apelos morais dirigidos ao soberano,
tendentes a obter garantias para os sbditos. A tolerncia ficava sempre no domnio reservado
do soberano e, consequentemente, na sua completa disponibilidade. As declaraes dos direitos
vo mais longe: os direitos fundamentais constituem uma esfera prpria e autnoma dos
cidados, ficam fora do alcance dos ataques legtimos do poder e contra o poder podiam ser
defendidos.
A segunda perspectiva do individualismo, directamente mergulhada nas doutrinas utilitaristas,
conduz-nos ao individualismo possessivo ou proprietarista
9
: o indivduo essencialmente o
proprietrio da sua prpria pessoa, das suas capacidades e dos seus bens, e da que a capacidade
poltica seja considerada como uma inveno humana para proteco da propriedade do
indivduo sobre a sua pessoa e os seus bens. Consequentemente, para a manuteno das relaes
de troca, devidamente ordenadas entre indivduos, estes eram considerados como proprietrios
de si mesmos. Trata-se, no fundo, do individualismo ideolgico do liberalismo econmico.
A ideologia do constitucionalismo portugus no se afastou destes parmetros individualistas.
Diferentemente, porm, das primeiras constituies francesas, que separaram a declarao dos
direitos da constituio organizatria do Estado, a Constituio de 1822, semelhana do que
acontecia com a Constituio dos Estados Unidos, consagra o seu primeiro ttulo aos direitos e
deveres individuais dos portugueses. E logo no art. 1. se detecta com clareza o iderio do
constitucionalismo liberal: a constituio poltica tem por objecto manter a liberdade, segurana
e propriedade de todos os portugueses. Resta saber se a declarao destes direitos se
aproximava, tambm, mais do figurino americano os direitos do homem so autnticos
direitos positivos juridicamente garantidos ou se, no obstante a sua incluso no texto
constitucional, os direitos do homem eram mais declaraes filosficas que jurdicas. Julgamos
que, pese embora o tom retrico da redaco de alguns artigos (ex.: art. 19., onde se declara
que todo o portugus deve ser justo, sendo os seus principais
9
Cfr. C. B. MACPHERSON, La Teoria Poltica dei Individualismo Posesivo, Barcelona, 1970, p. 22 ss.
257
deveres venerar a religio, amar a ptria, defend-la com armas, etc), a ideia subjacente
afirmao dos direitos e deveres individuais foi a de converter os direitos do homem (situados
no plano do direito natural) em direitos fundamentais, institucionalizados juridicamente e
constituindo direito objectivamente vigente
10
.
4. Constitucionalismo, soberania, legitimidade e legitimao
O movimento constitucional desencadeou, no plano doutrinrio e poltico, uma acesa discusso
quanto a dois problemas fundamentais, intimamente relacionados: o problema da soberania e o
problema da legitimidade e da legitimao (cfr. supra, Parte I, Cap. 4/B). Trata-se de saber, por
um lado, quem detm e exerce o poder soberano; trata-se, por outro lado, de obter a justificao
da titularidade e exerccio desse poder. A soberania deve ter um ttulo de legitimao e ser
exercida em termos materialmente legtimos {legitimidade); a legitimidade e a legitimao
fundamentam a soberania. Podemos dizer, de certo modo, que a questo da legitimidade
legitimao o lado interno da questo da soberania
u
.
Quando os ideais liberais-democrticos conseguiram afirmar-se, o problema da legitimao da
soberania dinstica foi logo posto em causa. No valia argumentar com o elemento
tradicionalista para dizer que a soberania do rei havia sido legitimada pelo velho bom direito;
no era pertinente invocar o carisma de chefe ou de rei numa altura em que ele estava prximo
do cadafalso ou se tinha desprestigiado perante a Nao; argumentos racionais a favor da
legitimidade dinstica acabavam na exaltao do absolutismo ou identificavam-se com o
discurso tradicionalista. Perante isto, os revolucionrios tiveram uma resposta: s a Nao
soberana, s os poderes derivados da Nao so legtimos. A teoria da soberania nacional foi
assim, acolhida no nosso primeiro texto constitucional (art. 26.): A soberania reside
essencialmente em a Nao. No pode ser exercitada seno pelos seus representantes legalmente
eleitos. Nenhum indivduo ou corporao exerce autoridade pblica que se no derive da mesma
Nao (cfr. supra, Parte I, Cap 4/B)
lla
.
10
Cfr. KRIELE, Einfuhrung, cit., pp. 149 ss.; e infra, Parte IV, Cap. 5.
11
Assim, KRIELE, Einfuhrung, cit., p. 19. Sobre o alcance da soberania nacional cfr. BARTHLEMY-DUEZ, Trait de
Droit Constitutionnel Paris, 1933, pp. 49 ss.
lla
Entre ns cfr., por ltimo, ZLIA DE CASTRO, "Constitucionalismo vintista",
c
it-, p 34 ss.
258
A Assembleia Constituinte de 1821 distinguiu perfeitamente entre titularidade da soberania (a
Nao) e exerccio da soberania (os representantes da Nao) consagrando ao lado do
princpio democrtico da legitimao soberania nacional o princpio do sistema repre-
sentativo. A afirmao da teoria da soberania nacional no documento constitucional portugus
de 1822 resolveu tambm o problema do poder real relegando-o para o campo dos poderes
derivados da Nao a autoridade do rei provm da Nao, indivisvel e inalienvel.
FERNANDES TOMS, ao intervir nas Cortes Constituintes, precisaria o significado do exerccio da soberania pela
Nao, afirmando que se a Nao tem a soberania, a ela pertence escolher a casa que h-de reinar; e quando esta
casa lhe no agradar, pode a mesma Nao eleger outra; mas quando ela o no fez e deixa sucessivamente que o trono
v passando de um filho outro, etc. h uma eleio tcita por parte da Nao, em cada uma dessas sucesses
12
. Na
mesma linha de pensamento escreve BORGES CARNEIRO: autoridade do rei provm da Nao; est decidido que a
soberania reside nela... a soberania no vem de Deus, como em algum tempo diriam os dspotas.
13
.
5. Constitucionalismo e representao poltica
14
Acabamos de aludir estreita relao existente entre a teoria da soberania nacional e ideia da
representao poltica. A representao poltica tem como ponto de partida a teoria da soberania
nacional e a soberania nacional conduz ao governo representativo. que a soberania reside
indivisivelmente na Nao, no podendo qualquer indivduo ou grupo de indivduos invocar,
por direito prprio, o exerccio da soberania nacional. Mas a Nao, a quem era atribuda a
origem do poder, s poderia exerc-lo delegando-o nos seus representantes. E como os
representantes representavam a Nao, era necessrio abolir qualquer forma de mandato
imperativo que vinculasse os representantes a interesses particulares ou a determinado crculo
de eleitores. Consagrava-se, deste modo, a teoria de Montesquieu e de Sieys, segundo a qual os
representantes, uma vez recebido o mandato do povo, no podiam ser considerados como
simples comissrios, caso em que as suas decises ficariam sujeitas a ratificao popular
permanente.
12
Cfr. A Revoluo de 1820, cit., p. 11.
13
Cfr. ZLIA DE CASTRO, A Sociedade e a Soberania, Doutrina de um Vin-tista, cit., pp. 32 ss.
14
Sobre a teoria do governo representativo cfr. a exposio de CARR DE MAL-BERG, Contribution a Ia Thorie
Gnrale de 1'tat, Paris, 1922, Vol. II, pp. 199 ss.
problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo
259
O mandato dos representantes era livre, podendo estes, com base nele, tomar livremente
decises em nome da Nao que representavam. A partir destes esquemas se formou a teoria do
governo representativo, traduzida na adopo de um sistema constitucional em que o povo
governa atravs dos seus representantes eleitos, isto por oposio quer ao regime autoritrio ou
desptico quer ao governo directo, baseado na identidade entre governantes e governados.
No se julgue, porm, que a teoria do governo representativo no encontrou objeces. Desde
logo, em Rousseau, para quem soberania nacional e representao poltica so termos
inconciliveis. A soberania nacional inalienvel porque se identifica com a vontade geral. Se o
povo concede o seu poder soberano a outro sujeito deixar de ser soberano. Quando se recorre,
nos Estados modernos, por exigncias funcionais, a um corpo de deputados, estes no so
representativos do povo, so representantes dos eleitores. Em relao ao povo so simples
comissrios, colocados na dependncia dos comitentes e subordinados vontade popular. Daqui
decorria uma dupla consequncia prtica: em primeiro lugar, se o deputado um simples
mandatrio, deve agir e votar na assembleia segundo as instrues imperativas que lhe foram
dadas pelos seus eleitores (mandato imperativo); em segundo lugar, a lei aprovada em
assembleia s se tornar um instrumento perfeito depois de ter a aprovao popular. A teoria do
mandato imperativo mereceu a aprovao de Robespierre (Le mot de reprsentant ne peut tre
aplique aucun mandataire du peuple, parce que Ia volont ne peut se reprsenter) e viria a
merecer consagrao expressa, no moderno constitucionalismo, nas constituies soviticas (cfr.
art. 142. da Constituio de 1936, e art. 107. da Constituio de 1977)
15
.
A Constituio portuguesa de 1822 no se afastou dos esquemas representativos e consagrou
expressamente a teoria do mandato livre (art. 94.): Cada deputado procurador e
representante de toda a Nao, e no o somente da diviso que o elegeu
15a
.
15
Cfr. A. MESTRE-PH. GUTTINGER, Constitutionalisme Jacobin et Constitutio-nnalisme Sovitique, Paris, 1971, p. 25;
CERRONI, La Libertad de los modernos, cit., P- 25 ss.
15a
Entre ns, cfr., por ltimo, ANA M. FERREIRA PINA, De Rousseau ao Imaginrio da Revoluo de 1820, Lisboa,
1988, p. 90 e s.
260
6. Constitucionalismo e diviso de poderes
No clebre Livro XI do Esprit des Lois, MONTESQUIEU desenvolveu a famosa doutrina de
que todo o bom governo se devia reger pelo princpio de diviso dos poderes: legislativo,
executivo e judicirio. E o art. 16. da Dclaration des droits de Vhomme et du citoyen du 26
Aot 1789 transformava este princpio em dogma constitucional: Toute socit dans laquelle Ia
garantie des droits n'est pas assure, ni Ia sparation des pouvoirs dtermine, n'a point de
constitution.
Hoje, tende a considerar-se que a teoria da separao dos poderes engendrou um mito
16
.
Consistiria este mito na atribuio a Montes-quieu de um modelo terico reconduzvel teoria
dos trs poderes rigorosamente separados: o executivo (o rei e os seus ministros), o legislativo
(l.
a
cmara e 2.
a
cmara, cmara baixa e cmara alta) e o judicial (corpo de magistrados). Cada
poder recobriria uma funo prpria sem qualquer interferncia dos outros. Foi demonstrado por
ElSENMANN que esta teoria nunca existiu em Montesquieu: por um lado, reconhecia-se ao
executivo o direito de interferir-no legislativo porque o rei gozava do direito de veto; em
segundo lugar, porque o legislativo exerce vigilncia sobre o executivo na medida em que
controla as leis que votou, podendo exigir aos ministros conta da sua administrao; finalmente,
o legislativo interfere sobre o judicial quando se trata de julgar os nobres pela Camar dos
Pares, na concesso de amnistias e nos processos polticos que deviam ser apreciados pela
Camar Alta sob acusao da Camar Baixa.
Alm disso, mais do que separao, do que verdadeiramente se tratava era de combinao de
poderes: os juizes eram apenas a boca que pronuncia as palavras da lei; o poder executivo e
legislativo distribuam-se por trs potncias: o rei, a cmara alta e a cmara baixa, ou seja, a
realeza, a nobreza e o povo (burguesia). O verdadeiro problema poltico era o de combinar estas
trs potncias e desta combinao poderamos deduzir qual a classe social e poltica favorecida
17
.
16
Cfr. Louis ALTHUSSER, Montesquieu, A Poltica e a Histria, Lisboa, 1972, p. 127; EISENMANN, L'Esprit des lois et
Ia sparation des pouvoirs, Mlanges Carr de Malberg, Paris, 1933, p. 157; E. W. BCKENFRDE, Gesetz, p. 29;
PAUL VERNIERE, Montesquieu et Vesprit des lois ou Ia raison impure, 1977; TROPER, La sparation des pouvoirs et
Vhistoire constitutionnelle franaise, Paris, 1973.
17
Cfr. M. DRATH, Die Gewaltenteilung im heutigen deutschen Staatsrecht, in Faktoren der Machtbildung, Berlin,
1965; ROGRIO SOARES, Direito pblico, cit., pg. 148. Entre ns, cfr., por ltimo, WLADIMIRO BRITO, Sobre a
Separao de
261
Como quer que seja, indubitvel a adeso da Constituio Vin-tista ao credo da separao
de poderes, embora no se tenha institudo um regime bicameral como postulava Montesquieu.
Mas deste facto retira-se a concluso atrs referida: do modo como esto combinados os poderes
pode concluir-se em qual deles recaiu o benefcio da diviso. Ao rejeitarem o sistema bicameral,
as Constituintes de 1821 pretenderam neutralizar a influncia poltica das foras nobilirquico--
feudais. Isto j no acontecer na Carta Constitucional de 1826 e na Constituio de 1838, onde
as foras conservadoras feudais-clericais vieram recobrar importncia poltica atravs da
Cmara dos Pares.
7. Constitucionalismo e parlamentarismo
Ao falar-se de constitucionalismo costuma, por vezes, associar-se-lhe a ideia de
parlamentarismo ou governo parlamentar. Um sistema constitucional no postula, de modo
necessrio, a forma de governo parlamentar. Um sistema constitucional comporta as mais
variadas formas de governo, desde o governo parlamentar ao regime presidencialista, passando
pelo governo directorial e de assembleia (cfr. infra, Parte IV, Cap. 12.). Todavia (restringindo-
nos agora ao discurso histrico-poltico que estamos a fazer), pe-se a questo de saber se a
Constituio de 1822, ao estabelecer a monarquia constitucional, consagrou um regime
parlamentar. Isolada ou conjuntamente os critrios caracterizadores do regime parlamentar so
os seguintes.
I Critrios constitucionais:
1) Compatibilidade do cargo de deputado com o de ministro;
2) O primeiro-ministro , em regra, membro do parlamento;
3) Responsabilidade ministerial, conducente demisso do governo em caso de retirada de confiana por parte do
rgo parlamentar;
4) Controlo do governo atravs de interpelaes;
5) Investidura do governo, aps expresso voto de confiana do parlamento;
6) Dissoluo do parlamento pelo chefe do estado, por proposta do chefe de governo, para contrabalanar a
dependncia do governo perante o parlamento;
Poderes (polic), 1981; NUNO PIARRA, A separao dos Poderes como Doutrina Princpios Constitucionais,
Coimbra, 1989, p. 21 ss.
262
II Critrios estruturais:
1) Existncia de partidos organizados;
2) Alto grau de homogeneidade e aco solidria no gabinete;
3) A existncia de um primeiro-ministro definidor de directivas polticas;
4) A existncia de uma oposio legal;
5) A existncia de uma cultura favorvel ao parlamentarismo
18
.
A estrutura constitucional de 1822 est longe de se poder determinar por estes critrios. Desde
logo, o rei era o chefe do executivo, no responsvel perante as Cortes. No se colocava
qualquer questo de confiana, sendo apenas visveis os embries da futura evoluo
parlamentar no art. 156., no qual se determinava a responsabilidade dos secretrios de estado
perante as Cortes, responsabilidade esta que no podia ser coberta pela invocao de qualquer
ordem do rei, verbal ou escrita. Todavia, a experincia do sistema parlamentar s durante a
vigncia da Carta Constitucional viria a transformar-se em praxis constitucional.
8. Constitucionalismo e direito eleitoral
O direito eleitoral posto em vigor nos primrdios do constitucionalismo reflecte as tendncias
fundamentais do iderio liberal.
a) Direito eleitoral e liberalismo econmico
Foi j assinalado que o constitucionalismo oferecia os esquemas tcnico-jurdicos ratificantes de
um status econmico determinante da possibilidade de acesso s funes polticas. Os esquemas
censitrios adoptados revelam a ideologia proprietarista subjacente: s os proprietrios esto em
condies de formar um pblico apto a proteger legislativamente a ordem econmica existente.
b) Direito eleitoral, racionalismo e capacidade poltica
A limitao do direito eleitoral apenas aos possuidores de bens de raiz foi justificada, sobretudo
por John Locke, em termos de
18
Sobre estes critrios institucionais e estruturais cfr. K. V. BEYME, Die parla-mentarischen Regierungsystem in
Europa, Munchen, 1970, p. 40. Cfr. tambm SERGE ARN, L'histoire de Ia Prsidence du Conseil, in Le Prsident
du Conseil des Ministres sous le Quatrime Republique, Paris, 1962; PAUL BASTID, Les Institutions politiques de Ia
monarchie parlementaire franaise, Paris, 1960.
263
racionalidade diferenciada
19
. O observador burgus do sc. XVII estava firmemente
convencido da diferena de racionalidade entre os pobres e os homens proprietrios. A classe
trabalhadora era incapaz de ter uma vida plenamente racional, isto , incapaz de governar a sua
vida de acordo com a lei natural e da razo. Da a excluso dos estratos sociais no proprietrios
do acesso s funes polticas
20
.
c) Direito eleitoral e soberania nacional
Na teoria da soberania nacional a Nao pode fixar como entender o exerccio da soberania.
Nestes termos, pode decidir atribuir o direito de voto apenas a certas categorias de cidados. O
voto no um direito mas uma funo (teoria do eleitorado-funo), ao contrrio do que
acontecia na teoria rousseauniana da soberania popular reconhecedora a cada cidado do direito
pessoal de exercer uma fraco da soberania (teoria do eleitorado-direito)
21
.
Os nossos tericos e polticos vintistas no podiam deixar de estar impregnados pela ideologia
liberal e por isso no admira a declarao de ineligibilidade, na Constituio de 1822, para os
que no tem para se sustentar renda suficiente, precedida de bens de raiz, comrcio ou
emprego (art. 34./II). Mas curioso salientar que dentro dos condicionalismos ideolgicos,
alguns dos nossos liberais foram at ao mximo de conscincia possvel. Exemplo disso
ainda a posio de FERNANDES TOMS perante uma proposta de Jos Antnio Guerreiro em
que se considerava dever limitar-se o direito de voto aos cidados com ttulos jurdicos ligados
propriedade dos bens: O Congresso privando os trabalhadores de votarem nas eleies, ir pr
a nao portuguesa em pior estado do que estava antes de se estabelecerem eleies directas;
por este modo, qualquer cidado portugus no gozar do direito mais precioso que o homem
pode ter na sociedade que o de escolher aquele que o h-de representar. Se se admite o rico a
votar, porque h-de ser excludo o que no tem nada? (A primeira lei eleitoral portuguesa de
11 de Janeiro de 1822, consa-
19
Cfr. MACPHERSON, La Teoria, cit., pp. 193 ss.
20
Esta racionalidade diferenciada foi defendida em termos particularmente claros por ALMEIDA GARRETT e
ALEXANDRE HERCULANO. Cfr., sobre isto, L. FILIPE COLASO ANTUNES, Direito Eleitoral e Pensamento poltico no
sc. XIX, sep. da Rev. Economia e Sociologia, n. 31(1981), pp. 78 ss.
21
Cfr., por ex., MAURICE DUVERGER, lments de Droit Public, Paris, 7.
a
ed., 1974, p. 17.
graria, nesta perspectiva, um direito de sufrgio tendencialmente universal)
22
.
9. Constitucionalismo e inveno do territrio
Um dos temas, ainda hoje no inteiramente clarificado, mas que est subjacente a muitos dos
problemas constitucionais do sc. XIX, o da articulao do poder liberal com o territrio
nacional. Poder-se--ia dizer que ao Estado liberal se deparou o problema da inveno do
territrio (P. ALIES) num contexto diferente do Estado Absoluto, mas em que o pathos da
estadualidade aliado ideia de soberania nacional revelava e persistncia do problema do
monoplio poltico pela instncia estadual.
O problema, como se insinua no texto, inha detrs. O reforo do poder central com o consequente desaparecimento de
poderes feudais perfricos tinha-se j manifestado de vrias formas no processo de formao do Estado absolutista:
(1) monoplio estadual da criao do direito e identificao do direito com a lei; (2) monoplio estadual da funo
jurisdicional, mediante a extenso das magistraturas rgias e abolies das justias senhoriais; (3) monoplio da
funo militar atravs da criao de exrcitos nacionais e extino das milcias feudais ou concelhias; (4)
publicizao da funo fiscal, recorrendo se ao alargamento da fiscalizao estadual; (5) assuno estadual das
funes de polcia, substituindo a regulamentao econmica, edilcia e sanitria dos corpos polticos perifricos pela
regulamentao de polcia. Cfr., precisamente, A. M. HESPANHA, Histria das Instituies, Vol. 11, Lisboa, 1983, p.
404 ss; O Estado Absoluto. Problemas de interpretao histrica, Coimbra, 1979, separata de Estudos em
Homenagem ao Prof. Teixeira Ribeiro, e, mais recentemente, Para uma teoria da histria institucional do Antigo
Regime, in A. M. HESPANHA (org.), Poder e Instituies na Europa do Antigo Regime, Lisboa, 1984.
Mas o processo no linear nem isento de contradies. A inveno de um Estado, de um
territrio e de uma Nao colocava problemas de articulao nos esquemas organizatrios
do Estado constitucional. Vejamos alguns exemplos.
a) A questo do exrcito nacional e das milcias
Como havemos de verificar, a distino entre tropas permanentes (exrcito nacional) e milcias,
consagrada logo na Constituio
22
Cfr. A Revoluo de 1820, cit., pp. 147 e 149; JAIME RAPOSO, A Teoria da Liberdade, Perodo de 1820-1823,
Coimbra, 1976, p. 88; COLAO ANTUNES, Direito Eleitoral e Pensamento Poltico no sc. XIX), sep. da Rev.
Economia e Sociologia, n. 31(1981), pp. 69 55.
p
r
oblemas fundamentais na histria / memria do constitucionalismo
265
de 1822, levantava o problema fulcral da dicotomia: defesa externa do Estado (a cargo do
exrcito, comandado pelo rei) e defesa da ordem pblica interna (a cargo das milcias
provinciais). A polmica em torno da existncia de milcias e de guardas nacionais revela que o
Estado Liberal, no obstante ter passado a aderir a uma noo de salus publica, diferente ou at
antagnica da do Estado Absoluto, tinha, mais tarde ou mais cedo, de socorrer-se de uma
ideologia militar centralizadora para assegurar o fundamento burgus do prprio Estado (a
doutrina da ordem dos meados do sculo confirmar esta ideia).
Por outro lado, a forma da monarquia constitucional dualista, se no quisesse abdicar do
princpio monrquico, tinha necessidade de conceber o rei como poder pr-constitucional ao
qual pertencia assegurar a unidade do Estado mediante o comando centralizado do exrcito
nacional, independente das Cortes
23
.
b) Municipalismo e centralismo
A histria constitucional portuguesa reflecte tambm o choque da ideologia da soberania
nacional com certos poderes perifricos que j tinham oferecido resistncia centralizao do
poder real. Um deles o problema do poder local ou do poder administrativo municipal.
Assim, se a Constituio de 1822 ainda concede grande liberdade s cmaras no governo
municipal, j a Carta Constitucional de 1826 vai reservar esta matria s leis ordinrias. A
legislao de Mouzinho da Silveira (Decreto de 16 de Maio de 1832), ao estabelecer nova
organizao administrativa, viria logo a demonstrar que a dialctica do binmio territrio-
Estado, unitria e centralizadamente concebido, se teria de defrontar com esquemas de
descentralizao, intimamente ligados a problemas fulcrais do poder poltico. O setem-brismo,
por exemplo, exigir a descentralizao local o poder administrativo popular e no do
trono , o mesmo fazendo o movimento republicano e a Revoluo de 25 de Abril de 1974.
No plano da legislao ordinria, os cdigos administrativos reflectiam, tendencialmente, esquemas constitucionais e
polticos: a descentralizao acompanhar as fases ou momentos democrticos [Cdigo de 1836, ou Cdigo de
PASSOS MANUEL, Cdigo de 1878, ou Cdigo de RODRIGUES SAMPAIO, reposto parcialmente em vigor pela legislao
republicana (Decreto de 13 de
23
Para uma viso geral da organizao das Foras Armadas nas constituies portuguesas cfr. PEDRO RAMOS DE
ALMEIDA, AS Foras Armadas na Histria Consti-
tucional Portuguesa, in Lber 25, n. 5, pp. 27 ss.
266
Outubro de 1910), e a actual legislao referente ao poder local]; a centralizao marcar os momentos de involuo
autoritria (Cdigo de 1842 ou Cdigo de COSTA CABRAL, reflectindo a ideologia autoritria do cabralismo, Cdigo
de 1896 ou Cdigo de JOO FRANCO, e Cdigo de 1936 ou Cdigo de MARCELLO CAETANO).
O embrio das ideias centralizadoras administrativas do Estado Liberal no um simples problema, como por vezes
se afirma, de jacobinismo. A tendncia centralizadora liga-se a um filo liberal representado por SIEYES que
defendia o objectivo poltico de fazer de toutes les parties de Ia France un seul corps et de tous les peuples qui Ia
divisent une seule nation. Era a crena unitria da monarquia, o medo da diviso da nao atravs de pequenas
democracias, a identificao de poder municipal com privilgios da sociedade feudal.
Cfr. as indicaes sobre a gnese do fenmeno descentralizao/centralizao, j no Antigo Regime, em A. M.
HESPANHA (org.), Para uma teoria..., pp. 59 ss.
c) A questo ibrica
Como problema de inveno do territrio, mas j num contexto diferente, se pode abordar a
questo ibrica, ou seja, o movimento favorvel unio de Portugal e da Espanha (1850-
1870). O problema era ainda, de certo modo, uma sequela da questo colonial do Brasil, que
passou a articular-se com o problema fundamental da optimizao d um territrio capaz
de suportar uma poltica capitalista livre cambista.
bvio que a questo ibrica se ligava a outros problemas como a da manuteno da monarquia (e da a defesa de
um regime unitrio) ou da defesa de um municipalismo federal, como advogava, por ex., JOS FLIX HENRIQUES
NOGUEIRA. Cfr., por ltimo, sobre este tema, MANUELA MASCARENHAS, A Questo Ibrica, Braga, 1980, separata da
Revista Bracara Augusta, Tomo XXXIV, 1980; FERNANDO CATROGA, "Nacionalismo e Ecumenismo. A Questo
Ibrica na Segunda Metade do Sculo XIX", in Histria e Filosofia, Vol. IV (1985) p. 419, ss., que assinala como
princpio terico do iberismo o "culto iluminista da razo universal" (p. 422) e como "razes prticas", a formao de
espaos econmico polticos" e o "contexto do choque dos imperialismos". Interessante a relao feita neste estudo
entre iberismo e maonaria: "algumas das ideias tipicamente manicas ecumenismo, fraternidade apontavam
para um horizonte ideolgico em que se inscrevia a expectativa ibrica" (p. 445). Em obra mais recente, FERNANDO
CATROGA salienta a influncia do "iberismo" num importante sector do pensamento republicano que aspirava a uma
"republicanizao e fede-ralizao da ibria. Cfr. FERNANDO CATROGA O Republicanismo em Portugal Da formao
ao 5 de Outubro de 1910, Coimbra, 1991, p. 16.
d) Constitucionalismo e codificao
A ideia de constituio poder considerar-se parcialmente coincidente com as exigncias da
codificao e com as estratgias bur-
f problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo
267
guesas da legalidade. Se a lei constitucional respondia necessidade de um limite,
racionalidade e calculabilidade da aco do Estado, a nvel da sociedade civil o movimento da
codificao e os esquemas de aplicao da justia revelam que a Nao liberal tem necessi-
dade de uma estruturao jurdica dos conflitos sociais a nvel de todo o territrio nacional.
As estratgias de legalidade onduzem, por exemplo, s noes de interesse geral, de
interesses do comrcio, de liberdade contratual que outra coisa no representam seno a
recomposio objectiva da ordem econmica e social a chamada revoluo jus--liberal
dentro das estruturas territoriais nacionais.
Este fenmeno de recomposio objectivante posto em relevo, de forma penetrante, por J. MICHAEL SCHOLZ, La
constitution de Ia justice commerciale capitaliste en Espagne et au Portugal, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica,
Vol. 11, p. 65, e por B. CLAVERO, Historia jurdica y Cdigo Poltico: los derechos forales y Ia Constitucion,
inA.H.D.E (1980), p. 131 ss. Entre ns, cfr. M. REIS MARQUES, O Liberalismo e a Codificao do Direito Civil em
Portugal. Subsdio para o estudo da implantao em Portugal do Direito Moderno, Coimbra, 1987.
10. Constitucionalismo e partidarismo
No obstante as reiteradas referncias a grupos tendncias (absolutistas, tradicionalistas,
liberais) um lugar comum afirmar-se que o constitucionalismo comeou sem partidarismo
24
.
Sobre o esprito de partido destilavam-se as mesmas acusaes que, noutros quadrantes
poltico-geogrficos e sob perspectivas muito diversas, incidiam sobre a existncia de
faces. Paradigmticas so as palavras de GARRETT: Uma coisa muito essencial bem
distinguir o esprito de partido, do pblico. Este expresso da opinio pbli-. ca enquanto o
primeiro se reconduz privada opinio dos interesses pessoais.
25
24
Sobre a evoluo semntica e histrica de faco e partido cfr. S. COTTA, La Nascita delFIdea di Partito nel
Secolo XVIII, in AttiFacoltt di Giurisprudenza Universit Perugia, LXI, 1961; E. PAUL, Verfemdung, Duldung
und Anerkennung des Parteiwesens in der Geschichte des Politischen Denkens, in PVS, 1964, pp. 60
s
s; H.
MANSFIELD, Jn., States-Statesmanship and Party Government: A Stud Burke and Bolingbroke, Chicago, 1965;
CATTANEO, // Partito Poltico nel Pensiero deli 'luminismo e delia Rivoluzione Francese, Milano, 1964.
25
Cfr. ALMEIDA GARRETT, Obras Completas, Livraria Lello, 1963, Vol. 1, p. 108. Sobre isto, cfr. COLAO ANTUNES,
Partido e Programa poltico no constitucio-
268
Aqui interessa sobretudo sugerir as razes justificativas da considerao do partido ou faco
como fenmeno criminal (SAINT JUST). Elas sero fundamentalmente as seguintes: (a) a
filosofia e ideologia racionalista, pois Ia Raison transcende os interesses pessoais de
faco e eleva os cidados captao do interesse geral; (2) a filosofia individualista, dado
que a sociedade considerada atomisticamente como adio de indivduos e no holistica-mente
como um conjunto de grupos, classes, organizaes ou partidos; (3) a ideologia poltica
rousseauniana da vontade geral as faces u partidos minavam a vontade geral e a
soberania do povo assim, SAINT JUST, ROBESPIERRE).
Alm destas razes, deve apontar-se ainda uma outra: a necessidade de evitar que o prprio
pacto fundador, isto , a Constituio e o regime constitucional, fossem contestados por
partidos
26
.
nalismo portugus, 1820-1850, in Economia e Sociologia, n. 29/30; J. BORGES DE MACEDO, O aparecimento
em Portugal do conceito de programa poltico, in Revista Portuguesa de Histria, Vol. XIII, (1971), p. 375 ss;
MARCELO REBELO DE SOUSA, Os Partidos Polticos no Direito Constitucional Portugus, pp. 24 ss.
26
Cfr. CATTANEO, II Partito Poltico, p. 84 ss. Entre ns, cfr., por ltimo, MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos
Polticos no Direito Constitucional Portugus, p. 24, e nota 31.
CAPITULO 3
FORMA CONSTITUCIONAL E CONSTITUIO
Sumario
A) O MOVIMENTO PR-CONSTITUCIONAL
1. A splica de constituio
2. A proposta de constituio
B) O CONSTITUCIONALISMO VINTISTA
I Poder constituinte e modelos constitucionais II Estrutura da Constituio de 1822
C) O CONSTITUCIONALISMO DA RESTAURAO
I Constitucionalismo histrico, constitucionalismo romntico e cartismo
II Estrutura e significado da Carta Constit cional de 1826 u
D) O CONSTITUCIONALISMO SETEMBRISTA
I O constitucionalismo setembrista
II Estrutura da Constituio de 1838
III A dinmica ideolgico-partidria liberal
E) O CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO
I Viso global dos princpios republicanos
III As caractersticas dominantes do regime republicano e as deformaes poltico-institucionais
F) O CONSTITUCIONALISMO CORPORATIVO
I A ideologia constitucional do Estado Novo
II Estrutura e princpios da Constituio de 1933
A) O MOVIMENTO PR-CONSTITUCIONAL
ALPERN PEREIRA, Miriam A crise do Estado do Antigo Regime: alguns problemas conceituais e de cronologia, in Ler Histria,
2/1983.
CARVALHO DOS SANTOS, Maria Helena: "A Evoluo da Ideia de Constituio em Portugal. Tentativas constitucionais durante a
invaso de Junot", in VTOR NETO (coord), A Revoluo Francesa e a Pennsula Ibrica, Coimbra, 1988, p. 435 ss;
CRISTINA ARAJO, Ana Cristina "Revoltas e Ideologias" in Carvalho HOMEM, Revoltas e Revolues, Vol. II, Coimbra, 1985; p.
61 ss.
B) CONSTITUCIONALISMO VINTISTA
CAETANO, M. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, 6.
a
ed., Lisboa,
Vol. II, 1972, pp. 409 ss. HENRIQUE DIAS "A carta constitucional prometida", in Histria e Filosofia, ol. V
VI, (1987), p. 543 ss. CASTRO, Zlia de "Constitucionalismo vintista. Antecedentes e pressupostos", in
Cultura, Histria e Filosofia, (1986), p. 597 ss.
FERREIRA PINA, De Rousseau ao Imaginrio da Revoluo de 1820, Lisboa, 1988, p. 74. DIAS, J. S. S. O Vintismo: realidade e
estrangulamentos polticos, in REIS, J./MONICA,
M. R/LIMADOS SANTOS, M. L. (org.), O sc. XIXem Portugal, Lisboa, 1979. DIAS G./DIAS J. S. S. Os primrdios da Maonaria
em Portugal, V l. I, Tomo II, o
Coimbra, 1979.
MARTINS, O.Portugal Contemporneo, 2vols., Lisboa, 1976. MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, Vol. I, pp. 277
ss. SOARES, M. Constituio de 1822, in JOEL SERRO (dir.), Dicionrio da Histria
de Portugal, Lisboa, 1963. BASTID, P. Les institutions politiques de Ia monarchie parlamentaire franaise
(1814-1818), Paris, 1954. LARANIO, J. F. Princpios de Direito Poltico e Direito Constitucional Portugus,
Coimbra, 1898. SCHMIDT-ASSMAN, Der Verfassungsbegriff, cit., pp 137 ss.
C) CONSTITUCIONALISMO DA RESTAURAO
BONAVIDES, P./ANDRADE, P. Histria constitucional do Brasil, 2
a
ed., Braslia, 1990.
CAETANO, M. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, Vol. I, pp. 423 ss.
CAMPINOS, J. A Carta Constitucional de 1826, Lisboa, 1975.
MIRANDA, J. Manual, Vol. I, p. 230 ss.
PRAA, L. Estudos sobre a Carta Constitucional e Acto Adicional de 1852, 3 vols.,
Coimbra, 1878/1880. RIBEIRO, Maria M. T. "A Restaurao da Carta Constitucional", in Revoltas e
Revolues, Vol. II, p. 190. SOUSA, Marnoco Direito Poltico Poderes de Estado, Coimbra, 1910.
D) CONSTITUCIONALISMO SETEMBRISTA
CABRAL, M. V. O desenvolvimento do capitalismo em Portugal, Lisboa, 1976. CAETANO, M. Manual, Vol. II, p. 437 ss.
DIAS, J. S. S./DIAS, G. S. Os primrdios da maonaria em Portugal, 1/2, pp. 838 ss. MIRANDA, J. Manual, cit., pp. 238 ss.
forma constitucional e constituio
271
PEREIRA, M. H. Revoluo, Finanas e Dependncia Ex rna, Lisboa, 1979. te
S, V. A Revoluo de Setembro de 1836, Lisboa, 1972.
SILBERT, A. Cartismo e Setembrsmo, in Do Portugal do Antigo Regime ao Portugal Oitocentista, 3.a ed., Lisboa, 1981, pp.
197 ss.
SILVA, J. J. Rodrigues da "O constitucionalismo setembrista e a Revoluo Francesa", in VTOR NETO (coord), A Revoluo
Francesa na Pennsula Ibrica, 1989.
VIEIRA, Benedita A Revoluo de Setembro e o Discurso constitucional de 1837, Lisboa, 1987.
E) CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO
CAETANO, M. Manual, Vol. II, p. 470 ss.
CATROGA, F. A importncia do positivismo na consolidao da ideologia republicana em Portugal, Coimbra, 1977.
A Militncia Laica e a Descristianizao da Morte em Portugal (1965-1911), Vol.
I, Coimbra, 1988.
O Republicanismo em Portugal. Da formao ao 5 de Outubro de 1910, 2 vols., oimbra, 1991. C
HOMEM, A. Carvalho A Ideia Republicana em Portugal. O contributo de Tefilo
Braga, Coimbra, 1988. MIRANDA, J. Manual, Vol. I, pp. 240 ss. SOUSA, M. Constituio Poltica Portuguesa, Comentrio,
Coimbra, 1913.
F) CONSTITUCIONALISMO CORPORATIVO
CAETANO, M. Manual, Vol. II, pp. 486 ss. CAMPINOS, J. O presidencialismo do Estado Novo, Lisboa, 1978. CRUZ, B. J. As
origens da Democracia Crist e o Salazarismo, Lisboa, 1980. MIRANDA, J. Manual, Vol. I, pp. 247 ss.
MOREIRA VITAL Direito Corporativo, Coimbra, 1973 (ciclostilo). RIBEIRO, J. J. T. O destino do corporativismo portugus,
Revista de Direito e de Estudos Sociais, Vol. I, 1945.

A I O MOVIMENTO PRE-CONSTITUCIONAL
1. A Splica de Constituio (1808)
O movimento constitucional portugus no comeou com o vin-tismo. Iniciou-se com a
splica de Constituio dirigida a Junot, em 1808, por um grupo de cidados (entre os quais
avultam os docentes universitrios Cortes Brando e Ricardo Raimundo Nogueira, o Juiz do
povo de Lisboa, tanoeiro Abreu Campos, e o desembargador Francisco Coelho). Trata-se de um
texto forjado numa ambiance afrancesada e que tem permanecido num relativo esquecimento
1
. O suporte social e poltico do projecto constitucional de 1808 no se recorta ainda hoje com
suficiente segurana, mencionando-se a existncia de um partido liberal e de sectores
burgueses antibritnicos
2
.
2. A proposta de Constituio
Se o suporte social e poltico do texto napolenico no se recorta com nitidez, j o mesmo
no acontece com o teor da petio
3
(de Abreu Campos) referente ao primeiro projecto
constitucional:
1
RAUL BRANDO, El-rei Junot, p. 195, fornece-nos informaes teis sobre este movimento constitucional avant Ia
lettre. Num curioso paralelismo, que se verificou em quase toda a histria constitucional dos dois estados ibricos,
tambm em Espanha se registou um processo constitucional semelhante (Constituio de Baiona, de 1808). Cfr. M. F.
CLIVILLS, Derecho Consitucional Espanol, Madrid, 1975, pp. 211 ss.; MARIA H. CARVALHO DOS SANTOS, "A
evoluo da Ideia de Constituio em Portugal. Tentativas constitucionais durante a invaso de Junot", in VTOR
NETO (org), A Revoluo Francesa e a Pennsula Ibrica, Coimbra, 1988, P- 435 ss; ANA CRISTINA ARAJO,
"Revoltas e Ideologias", in CARVALHO HOMEM, (org), Revoltas e Revolues, Vol. II, Coimbra, 1985, p. 61 ss.
2
Cfr. as referncias recentes de M. ALPERN PEREIRA, A crise do Estado do Antigo Regime: alguns problemas
conceituais e de cronologia, in Ler Histria, 2/1983, p. 10.
3
Esta petio (que foi rejeitada pela Junta dos Trs Estados) pode ver-se transcrita em DAMIO PERES, Histria de
Portugal, Vol. VII, p. 22, nota 1, e em LOPES PRAA, Colleco de leis e subsdios para o Estudo do Direito
Constitucional Portugus, Vol. 2, Coimbra, 1893, p. IX.
arqutipo constitucional reconduzvel ao das constituies outorgadas (mais
especificamente, a outorgada por Napoleo ao Gro-Ducado de Varsvia);
representao da Nao confiada a representantes eleitos pelas Cmaras Municipais;
executivo exercido por meio de ministros responsveis assistidos por um Conselho de
Estado;
legislativo constitudo por duas cmaras com a concorrncia da autarquia executiva;
organizao pessoal da administrao civil, fiscal e judicial, moldada segundo o sistema
francs, propondo-se, inclusive, a vigncia em Portugal do Cdigo Civil de Napoleo;
conservao do regime monrquico;
liberdade de cultos;
elevao das colnias categoria de provncias portuguesas;
igualdade perante a lei e princpio da proporcionalidade dos impostos.
B I O CONSTITUCIONALISMO VINTISTA
I Poder constituinte e modelos constitucionais
A Constituio de 1822 um dos textos mais importantes do constitucionalismo portugus. Isto
no tanto pela durao da sua vigncia (apenas 7 meses na sua primeira vigncia, de 23 de
Setembro de 1822 at Junho de 1823, e 19 meses incompletos de 10 de Setembro de 1836 a 4 de
Abril de 1838), mas porque ela marca no s o incio do verdadeiro constitucionalismo em
Portugal, mas tambm porque ela um ponto de referncia obrigatrio da teoria da legitimidade
democrtica do poder constituinte (uma das tradies constitucionais portuguesas, iniciada,
precisamente, pelo documento vin-tista). Acresce que sobre o texto de 22 vai gravitar parte da
luta poltico-constitucional, pelo menos at 1838 (para no se dizer at 1851, data da
Regenerao). A partir desta ltima data, o vintismo ser agitado pelo incipiente movimento
republicano.
Forma constitucional e constituio 275
1. O poder constituinte
Durante o constitucionalismo monrquico da l.
a
fase no existem foras partidrias puras. O
poder constituinte, tal como ele se manifestou nas Cortes Gerais, Extraordinrias e Constituintes
de 1821, foi expresso do confronto e compromisso dos grupos (tendencial-mente
interclassistas) que atrs se identificaram (realistas, moderados, gradualistas e radicais) (cfr.
supra, p. 188).
Esta distribuio confirmada por documentos diplomticos da poca (dos encarregados de negcios da Frana e da
Espanha). O primeiro (Lesseps) referia quatro tendncias: os moderados, os liberais, os ultraliberais e os que querem
fazer voltar tudo ao estado anterior. O delegado da Espanha (D. Jos Maria Pando) faz as seguintes diferenciaes:
los sequazes dei puro regimen arbitrrio, los liberales exaltados, exageradores de todas Ias teorias socia-les,
los liberales moderados e los aristocratas, amigos de Ia concentracion dei poder, los cuales condesciendem a dar
alpueblo una representacion poltica.
J. S. SILVA DIAS, referindo-se revoluo vintista, escreve: Ao lado de uma perspectvao aristocrata do
liberalismo que teve no duque de Orlees a figura suprema em Frana e em Palmeia a figura suprema em Portugal,
havia uma perspectivao burguesa do liberalismo. E ao lado dos liberais radicais, forte em cpulas, mas
extremamente dbeis quanto a bases de apoio, encontramos os gradualistas, com a fora da sua base de apoio no
corpo do comrcio urbano e nas profisses jurdicas, e os liberais moderados com largo apoio em franjas importantes
da burguesia, da nobreza, do clero, do funcionalismo e das profisses livres. Enquanto uns optavam pelo
constitucionalismo inglesa, outros optavam pelo modelo jacobino, e outros ainda optavam por um modelo misto.
Cfr. J. S. SILVA DIAS, A Revoluo Liberal portuguesa: amlgama e no substituio de classes, in O Liberalismo
na Pennsula Ibrica, Vol. 1, p. 21 ss; O Vintismo: realidades e estrangulamentos polticos, in O Sculo XIX em
Portugal, coord. de Jaime Reis, M. F. Mnica, M. L. Lima dos Santos, Lisboa, 1979, pp. 303 ss. Para maiores
desenvolvimentos cfr. J. S. SILVA DIAS/GRAA SILVA DIAS, Os primrdios da Maonaria em Portugal, Vol. 1, Tomo
11, p. 753.
Em termos tendenciais, pode afirmar-se que as classes populares no estiveram representadas no poder constituinte
como fraces autnomas. E isto ser uma constante do nosso constitucionalismo. Em certos momentos vo aderir a
movimentos revolucionrios, criando-se situaes poltico-constitu-cionais que permitem o acesso poltico de
fraces da mdia burguesia (vintis-tas, setembristas, progressistas, republicanos) mas que, depois, com compromisso
ou no, vo compartilhar ou ceder o poder poltico s fraces burguesas dominantes (conservadores, cabralistas,
regeneradores).
2. Os modelos constitucionais em confronto
Pelas discusses que se vo travar nas Cortes Constituintes e pela imprensa da poca possvel
descortinar trs tendncias na
276
questo fulcral do modelo poltico constitucional a escolher: (1) o constitucionalismo ingls era
o modelo da ala moderada; (2) o modelo convencional francs inspirava em muitos pontos o
sector radical; (3) os gradualistas mostravam preferncia pelo figurino espanhol da Constituio
de Cdis de 1812.
Os princpios norteadores da Constituio de 1822 foram j referidos. Em sntese, assinalam se:
(1) o princpio democrtico, pois a soberania reside essencialmente em a Nao (art. 26), s
Nao livre e independente pertence fazer a sua constituio ou Lei fundamental, sem
dependncia do rei (art. 27.), e a prpria autoridade do rei provm da Nao (art. 121.); (2)
o princpio representativo, dado que a soberania s pode ser exercitada pelos seus
representantes legalmente eleitos e s aos deputados da Nao juntos em Cortes pertence
fazer a Constituio (arts. 26., 27., 32., 94.); (3) o princpio da separao de poderes
(legislativo, executivo e judicial), de tal maneira independentes que um no poder arrogar a
si as atribuies do outro (art. 30.); (4) princpio da igualdade jurdica e do respeito pelos
direitos pessoais (cfr., sobretudo, arts. 3. e 9.).
A afirmao to clara destes princpios levou alguns autores a afirmar que a Constituio de 1822 iniciou no s a
tradio constitucional democrtica mas tambm a tradio republicana. JOAQUIM DE CARVALHO h j alguns anos
que o acentuou: [os vintistas] anunciaram em Portugal pelas intenes, pelas leis e pelos actos, as ideias essenciais
da democracia soberania da Nao, respeito da personalidade individual e igualdade jurdica aquelas,
porventura, de uma forma mais substantiva que esta embora pela primeira vez se proclamasse em lngua portuguesa
ser a lei igual para todos; a constituio poltica de 1822 foi estruturalmente republicana; da monarquia conservava
apenas o smbolo: a coroa. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO, Histria do Regime Republicano, direc. de Luis de
Montalvor, Vol. 1, Lisboa, 1930, p. 177.
2. Os direitos fundamentais
Diferentemente do que acontecia com a Constituio francesa de 1791 (com uma Dclaration
de direitos separada), e de modo tambm diverso do que sucedia com a Constituio espanhola
de Cdis de 1812 (em que os direitos estavam diversos no Ttulo I), o texto de 22 incorporava
logo no Ttulo I o catlogo dos direitos e deveres individuais sob a epgrafe Dos Direitos e
Deveres Individuais dos Portugueses.
277
O documento vintista separou duas categorias de direitos que a Oclaration de 1789 juntava:
droits de 1'homme e droits de Ia Nation. Estes ltimos, como, por exemplo, a soberania da
Nao, o direito de fazer leis, o direito de ter uma representao, so remetidos para o Ttulo II.
Os direitos a que se refere o Ttulo I so rigorosamente direitos individuais (pessoais), embora
se trate mais de garantias do que de liberdades. Muitos deles tm um carcter afirmativo
(direito liberdade, segurana, propriedade), mas outros apresentam-se com um carcter
negativo, dirigindo se essencialmente contra o Ancien Regime: a lei igual para todos, no se
tolerando privilgios de foro nas causas cveis ou crimes nem comisses especiais (art. 9.);
todos os portugueses podem ser admitidos aos cargos pblicos, sem outra distino que no
seja a dos talentos e das suas virtudes (art. 12.); os ofcios pblicos no so propriedade de
pessoa alguma (art. 13.); o rei no pode mandar prender cidado algum (art. 124.).
Alguns preceitos consagram imposies constitucionais que hoje designaramos por direitos
a prestaes: ensino da Mocidade portuguesa de ambos os sexos a ler, escrever e contar (art.
237.); criao de novos estabelecimentos de instruo pblica (art. 238.); fundao,
conservao e aumento de casas de misericrdia e hospitais e de rodas de expostos, montes-
pios, civilizao dos ndios, e de quaisquer outros estabelecimentos de caridade (art. 240.).
3. O poder legislativo
O poder legislativo residia nas Cortes com dependncia da sano do rei (art. 30.). Vejamos
os pontos fundamentais do principal poder da Constituio Vintista.
a) Estruturas eleitorais
As Cortes configuravam-se como assembleia unicameral, eleita bienalmente (art. 41.). A
eleio de deputados, alm de ser indirecta [os cidados activos limitam-se a eleger eleitores
de segundo grau e da que haja primeiro assembleias primrias (art. 44.), e depois assembleias
em junta pblica na casa da Cmara (art. 61.), e, finalmente, assembleias na junta de cabea
de diviso eleitoral (art. 63.)], no era universal, pois quanto capacidade eleitoral activa
exclua do direito de voto as mulheres, os menores de 25 anos, os filhos de famlia que
estivessem no poder e companhia dos pais, os
278
criados de servir, os vadios e os regulares (art. 33.), e quanto capacidade eleitoral
passiva estabelecia-se um critrio censitrio, pois eram ineligveis, entre outros, os que no
tm para se sustentar renda suficiente, precedida de bens de raiz, comrcio, indstria ou
emprego (art. 34.). No se exigiam candidaduras expressas (os moradores de cada concelho
levavam escritos em listas os nomes e ocupaes das pessoas em que voram para deputados,
assim o estabelecia o art. 52.), mas impunha-se maioria absoluta (os deputados, nos termos do
art. 63., eram eleitos por pluralidade absoluta, isto , s eram eleitos os deputados cujos
nomes se achavam inscritos em mais de metade das listas), havendo segunda volta
(ballotage) para os que no tivessem conseguido a pluralidade absoluta (art. 66., ss).
b) Competncia
Alm da competncia poltica (tomar juramento do rei, reconhecer o sucessor da coroa, eleger a
regncia, aprovar os impostos e tratados de aliana, etc), ao poder legislativo incumbia
naturalmente a funo legislativa (art. 102.) e o controlo poltico da constitu-cionalidade e da
legalidade (art. 102.). A esta ltima competncia est ligada a responsabilidade por factos
ilcitos dos secretrios de Estado perante as Cortes (no art. 159. dispunha-se, com efeito, que os
secretrios de Estado eram responsveis perante as Cortes pela falta de observncia das leis,
pelo abuso do poder,pelo que obrarem contra a liberdade, segurana e propriedade dos
cidados, por dissipao ou mau uso dos bens pblicos). No se tratava, pois, de uma
responsabilidade poltica do executivo perante o legislativo (cfr. supra, Parte III Cap. 2, 7).
c) Procedimento
A iniciativa das leis pertencia aos deputados, embora os secretrios de Estado pudessem fazer
propostas, que depois de examinadas por uma comisso das Cortes, podiam ser convertidas em
projectos de lei (art. 109.). a partir desta ideia e desta terminologia que mais tarde se
comear a chamar projecto de lei iniciativa legislativa dos deputados e proposta de lei
iniciativa legislativa do Executivo (cfr. o art. 170. da actual Constituio).
A concepo vintista de lei (cfr. art. 104.) corresponde matriz jacobi-no-rousseauniana de acto legislativo (art.
104.: vontade dos cidados declarada pela unanimidade ou pluralidade dos seus representantes) e ideia de
279
Parlamento (com acentuaes anglo-saxnicas) como fonte monista de legitimidade legiferante (a lei como vontade
dos cidados declarada pelos representantes dos cidados juntos em cortes). A lei surgia, assim, como norma
primria universal e s com base nela ou em execuo dela podero actuar os outros poderes. Da que o Rei tivesse
apenas competncia para fazer regulamentos de execuo e no regulamentos independentes, como mais tarde se
veio a admitir com base no princpio monrquico (de inspirao germnica). Vide, precisamente, o art. 122., onde
claramente se alude autoridade real como autoridade que consiste em fazer executar as leis; expedir os decretos,
instrues e regulamentos adequados a esse fim, ou seja, o de execuo das leis.
d) O veto real
Limitada s leis (as outras atribuies das Cortes no dependiam da sano real), a sano do rei
traduzia-se no num verdadeiro direito de sano mas num direito de veto meramente
suspensivo (o veto era suspenso por nova deliberao maioritria das Cortes, e desta segunda
deciso confirmadora das Cortes o Rei daria logo sano nos termos do art. 110.). A
eventual possibilidade de veto de bolso era resolvida estipulando-se que, se no prazo de um ms,
o Rei no der sano lei, ficar entendido que a deu, e se publicar, e se o Rei recusar a
assin--la, as Cortes mand-la-o publicar em nome dele (art. 114.).
3. O Rei
A Constituio de 1822 configura a monarquia como uma monarquia limitada. Consagrando a
soberania nacional e estabelecendo a separao de poderes, o texto vintista no s acentua o
carcter derivado da autoridade do rei (art. 21.: A autoridade do Rei provm da Nao),
como extrai os corolrios lgicos da diviso de poderes, definindo a competncia do monarca de
forma positiva e de forma negativa. De forma negativa, ao estabelecer a proibio da
interferncia do executivo no legislativo e nos tribunais (cfr. art. 124.). De forma positiva, o
Rei considerado como Chefe de Estado com as respectivas atribuies (cfr. art. 123.), e
como chefe do Executivo (cfr. arts. 30. e 157. ss). No exerccio desta ltima funo, o Rei era
assistido por secretrios de Estado (arts. 30. e 157. ss), aos quais incumbiria a assinatura de
todos os decretos ou determinaes do-Rei (art. 161.).
4. O Conselho de Estado
Composto por treze cidados, portugueses de origem (arts. 162. e 163.72), e nomeados pelo
Rei sob proposta em terno das Cortes
280
(art. 164.), o Conselho de Estado tem por antecedente os antigos Conselhos de Estado e o
embrio dos futuros rgos constitucio nais consultivos.
Ele devia ser ouvido pelo Rei nos negcios graves, e partjcular-mente sobre dar ou negar a
sano das leis; declarar a guerra e a paz e fazer tratados (art. 167.). Competia-lhe igualmente
propor ao Rei pessoas para os lugares da magistratura e para os bispados.
5. Delegao do Poder Executivo no Brasil
No momento em que foi elaborada a Constituio de 1822 existia a grave questo colonial do
Brasil. Para isso e para assegurar a unio real previa-se para o Brasil uma Regncia (art.
128.), de 5 membros, encarregada do poder executivo. O texto vintista fala, precisamente, de
delegao do poder executivo (art. 128.).
6. A fora militar
Estabeleceu-se uma dualidade de foras: (1) a fora militar permanente, nacional (art. 171.),
sujeita ao Governo, e que constitui o exrcito; (2) as milcias, tropas provinciais, de servio
intermitente, que no podem ser utilizadas em tempo de paz fora das respectivas provncias, sem
autorizao das Cortes (art. 172.).
No se deve minimizar o sentido desta distino: o Rei garante a segurana interna e externa do
reino atravs do exrcito (art. 171.), mas descentraliza-se a tutela da ordem pblica interna, no
podendo o monarca dispor das milcias fora da respectiva provncia sem autorizao das Cortes
(art. 172.).
7. Incio e cessao da vigncia da Constituio de 1822
Assinada em 23 de Setembro de 1822, a Constituio de 1822 apenas vigora at 4 de Junho de 1823. Em termos
prticos, pode dizer-se que o fim do seu primeiro perodo de vigncia imposto pela Vilafrancada, movimento
contra-revolucionrio chefiado por D. Miguel, em 28 de Maio de 1823. Em 3 de Junho, o Rei dissolveu as Cortes, e
por lei de 4 de Junho de 1824 declarou em vigor as leis tradicionais. Por sua vez, o Decreto de 10 de Setembro de
1836, na sequncia da Revoluo de Setembro, estabeleceu a vigncia do texto vintista, mas, como se ver, em
termos muitos ambguos.
forma constitucional e constituio 281
C | O CONSTITUCIONALISMO DA RESTAURA O
l Constitucionalismo histrico, constitucionalismo romntico e cartismo
1. A concepo puramente histrica de constituio
4
O conceito de constituio abstracto-normativo da revoluo liberal veio a merecer as mais
apaixonadas crticas por parte do pensamento tradicionalista e contra-revolucionrio. Em geral,
as construes doutrinrias andavam a par com o engagement poltico.
A um conceito de constituio como criao derivada a-histori-camente da razo, os tericos
tradicionalistas e contra-revolucionrios opem uma constituio ligada ao ser histrico
concreto, uma constituio que cresceu graas aquisio do patrimnio razovel dos
sculos (BURKE). A constituio no uma criao oriunda ex abrupto da razo abstracta;
o real precedente dos sculos. E no s no uma criao da razo como no pode ser
generalizvel: cada nao tem a sua constituio natural que a prpria histria se encarregou
de fazer, possuindo, por isso, toda a fora de legitimidade que ela confere
5
. Contrariamente
constituio liberal, a constituio natural no um mdium
6
entre a sociedade e o indivduo;
no um elemento estranho que afasta a participao de todos na feitura da constituio; no
uma construo artificial com existncia prpria, cavando a radical separao entre um aparelho
estadual descarnado e a esfera individual. A constituio imediao, evoluo, o
subconsciente colectivo, o irracional, a cristalizao ou precipitao dos componentes
histricos de uma Nao.
A concepo histrica punha em relevo um facto no despiciendo a correspondncia que
deve existir entre a constituio e a
4
Sobre a concepo de constituio puramente histrica cfr. SCHMIDT--ASSMAN, Der Verfassungsbegriff, cit., p.
137.
5
Cfr. REIS TORGAL, Tradicionalismo e Contra-Revoluo. O Pensamento e Aco de Jos da Gama e Castro,
Coimbra, 1973. Na doutrina espanhola, cfr., pOr ltimo, REMDIO SANCHEZ FERRIL, La Restauracin y su
Constitucin Poltica, Valncia, 1984.
6
Cfr. SCHMIDT-ASSMAN, Der Verfassungsbegriff, p. 136.
282
realidade constitucional
7
. A necessidade de uma adequao da constituio realidade no
legitima, porm, a erupo do irracional e do reaccionarismo, a travagem na acelerao da
histria. A concepo histrica da constituio (que em Portugal foi defendida sobretudo pelos
miguelistas e tericos absolutistas) , de facto, a expresso constitucionalista da contra-
revoluo. Considerando que a constituio civil dos povos no nunca o resultado de uma
deliberao, a concepo histrica regressa absolutizao irracional de autoridade. Com
efeito, ao considerarem que o regime dos povos dado por Deus, ou porque ele permite esse
regime germinar insensivelmente como uma planta (autoridade teolgico-naturalista) ou
porque ele escolhe homens raros aos quais confia os seus poderes (autoridade teolgico-
pessoal), as teorias contra-revolucionrias justificam quer a infalibilidade do soberano quer o
repdio das tentativas para se transformar a ordem existente (tradicionalismo).
2. O constitucionalismo romntico
8
O constitucionalismo romntico no facilmente caracterizvel. que, por um lado, tal como o
constitucionalismo histrico, o romantismo tradicional rejeita os cnones normativos,
racionalistas, abstrac-
7
Esta necessidade de articulao da constituio com a realidade constitucional era salientada por autores que,
propriamente, no se filiavam no pensamento contra-revolucionrio, mas sim no movimento cartista, e at no
movimento setem-brista, como a seguir exporemos no texto. Assim, por ex., SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA, Projecto
de Cdigo Poltico para a Nao Portuguesa, Paris, 1838, Vol. II, afirmava que (a principal razo porque tanto entre
ns, como noutros pases, tm cado to facilmente debaixo dos mal-dirigidos ataques da fora do absolutismo, tantas
constituies defendidas pelos homens mais ilustres, era o no se acharem apoiadas num sistema de leis orgnicas,
sem as quais impossvel conceber a sua execuo. Em 1898, JOS FREDERICO LARANJO, nos seus Princpios de
Direito Poltico e Direito Constitucional Portugus, p. 54, afirmava que o valor de uma constituio no absoluto,
no intrnseco, mas determinado pela correspondncia em que est com as necessidades e aptides do povo para
que feita. Curiosa no deixa de ser, porm, a noo de constituio histrica que este autor nos d centrada na luta
de classes: constituies histricas que se foram formando pouco e pouco atravs da luta de classes e dos
compromissos que elas originaram e que ordinariamente no so escritas seno em parte (cfr. ob. cit. p. 53).
8
Sobre O constitucionalismo romntico cfr. especialmente E. R. HOBER, Nationalstaat und Verfassungsstaat,
Stuttgart, 1965, p. 48 ss; SCHMIDT-ASSMAN, Verfassungsbegriff, cit., pp. 148 ss; P. BENICHOU, Le temps des
prophtes. Doctrines de Vage romantique, Paris, 1977.
Forma constitucional e constituio
283
tos, do constitucionalismo vintista. Contra as construes formalistas entendiam ser necessrio
libertar das formas a totalidade da vida. Ainda semelhana do historicismo, o
constitucionalismo romntico busca na histria os fundamentos da constituio. Mas agora, em
vez da defesa de uma constituio entendida como precipitao da histria, procuram substituir
o modelo ordenador liberal (constituio normativa) por um novo parmetro de ordenao: a
estrutura poltico--constitucional da Idade Mdia. Defende-se o regresso s estruturas comunais
e espiritualidade catlica. Neste sentido escrever HERCULANO nas Cartas sobre a Histria
de Portugal: A existncia enfim intelectual, moral e material da Idade Mdia que pode dar
proveitosas lies sociedade presente, com a qual tem muitas e completas analogias. A ideia
de uma conscincia popular converte-se em ideia ordenadora de uma comunidade universal.
Desta forma, ao contrrio do pensamento concretizador dos historicistas, os cons-titucionaistas
romnticos no so adversos generalizao. No se trata, certo, do geral-abstracto do
constitucionalismo, mas tambm se no vai ao ponto de insistir na categoria do concreto real
(histrico) do pensamento contra-revolucionrio.
Em Portugal, a posio que se aproximou mais dos postulados romnticos foi a dos setembristas ordeiros (Rodrigo
da Fonseca Magalhes), e o seu melhor expoente foi Alexandre Herculanos
9
.
Na poca posterior Primeira Guerra Mundial, procurou-se valorizar a poltica romntica, considerando-a como uma
das primeiras reaces contra o positivismo e o formalismo. Todavia, no campo da teoria do Estado e da constituio,
o romantismo no teve o significado e importncia que teve na literatura e na arte. At porque, como muito bem
assinalou HUBER, O programa romntico era um programa perigoso. Tratando-se de um movimento de renovao
contra o iluminismo, o absolutismo e o classicismo, o romantismo poltico corria o risco de passar de um movimento
de renovao a um
9
Cfr. FREDERICO LARANJO, Princpios de Direito Poltico, cit., p. 12, do captulo referente s constituies e leis
constitucionais; OLIVEIRA MARTINS, Portugal Contemporneo, Lisboa, Vol. 2., 1977, p. 102. No deve admirar a
presena de Herculano no crculo do constitucionalismo romntico pelo facto de se tratar de um dos mais vigorosos
adeptos das ideias liberais. E que, muitos dos vintistas, jacobinos e revolucionrios, vieram a desembocar numa
aristocracia liberal conservadora, individualista, tendencialmente aristocrata. Sobre a posio poltica de HERCULANO
veja-se VTOR DE S, A Crise do Liberalismo, 2.a ed., Lisboa, 1974, p. 143; BARRADAS DE CARVALHO, AS Ideias
Polticas e Sociais de Alexandre Herculano, 2.a ed., Lisboa, 1971; F. CATROGA, tica e Sociocracia O exemplo
de Herculano na gerao de 70, in Studium Generale, Aspectos da Cultura Portuguesa Contempornea, n.
4/1982, pp. 7 ss; VTOR NETO, "Herculano: Poltica e Sociedade", in CARVALHO HOMEM (coord) Revoltas e
Revolues, cit., vol. 2, p. 647 ss.
movimento de restaurao, a roar, em alguns casos, pela reaco
lu
. Enquanto durou a Revoluo escrever
CARL SCHMITT , o romantismo poltico revolucionrio; com o fim de Revoluo torna-se conservador e acomoda-
se bastante bem s condies nitidamente reaccionrias da Restaurao.
3. O constitucionalismo da Restaurao
a) A ideia de carta constitucional
O pensamento contra-revolucionrio insistiu na ideia de uma constituio natural como sendo
a constituio ajustada a um ser histrico concreto. A mesma ideia a adaptao da
constituio s condies histricas estar presente no movimento cartista
n
. Para os adeptos
das chamadas constituies outorgadas ou cartas constitucionais, a constituio continua a ser
uma ordem normativa, mas, ao mesmo tempo, devia adquirir eficcia experimental, ou seja,
devia articular-se com os factores polticos reais nos vrios pases. O ponto nodal do
constitucionalismo cartista centrar-se-ia, pois, na unidade da norma com a realidade, da ideia
(constitucional) com a existncia (num contexto histrico). Transferindo estas consideraes
para o palco poltico, entendia-se que a constituio no devia desprezar um factor poltico de
primacial importncia num espao e tempo concretos: a Europa monrquica da Santa Aliana.
Significa isto que os esquemas constitucionais deviam conciliar os princpios do exerccio e
titularidade do poder poltico (designadamente o princpio da soberania nacional ou popular),
como o princpio monrquico, enfatizado a nvel europeu por Metternich
12
. O Rei e a
representao nacional constituem poderes diversos, no podendo derivar-se um do outro.
Tambm no se exige uma absoluta coordenao entre os dois e uma rgida igualdade
hierrquica. Pelo contrrio, subjacente ao princpio monrquico estava a recuperao dos
poderes do rei absoluto, mas
10
Cfr. HUBER, Nationalstaat, cit., p. 49; CARL SCHMITT, Romantisme politique. Paris, 1928, p. 140.
11
Como j salientmos, um dos autores que mais cedo manifestou as suas reservas em relao s construes
constitucionais do vintismo liberal foi SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA. Sobre ele e suas perspectivas polticas veja-se o
estudo de ESTEVES PEREIRA, Silvestre Pinheiro Ferreira. O seu pensamento poltico, Coimbra, 1974. Por ltimo, cfr.,
MIGUEL ARTOLA "Constitucin y Carta como modelos Consti-tucionales", in O Sagrado e o Profano, Revista de
Histria das Ideias, p. 500.
12
Sobre o princpio monrquico cfr. HUBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, Stuttgart, 1963, Vol. III, p. 11.
285
agora tendo como moldura os esquemas constitucionais. Ao rgo representativo assinalada
uma funo de participao no exerccio do poder. Daqui se intui j que, na dvida, era alargada
a competncia do rei em detrimento do parlamento.
As cartas constitucionais surgiram como um compromisso varivel entre o princpio da
soberania monrquica e os direitos de participao liberais-parlamentares. Mas no se tratava
apenas de um compromisso entre o princpio monrquico e o princpio da soberania nacional.
Um outro avultava no paralelogramo da correlao de foras polticas: o compromisso entre os
elementos nobilirquico-feudais e as foras, ideias e interesses da burguesia liberal. Assim se
explica que de um sistema monocameral na Constituio de 1822 se passe para o sistema
bicameral na Carta Constitucional de 1826. O enquadramento constitucional das foras
nobilirquicofeudais-clericais (que constituam o suporte sociolgico do Ancien Regime) fez-
se atravs da Cmara dos Pares.
b) O regime censitrio
A instaurao de uma monarquia constitucional com soberania monrquica e a recuperao do
poder poltico pelas foras feudais-clericais atravs da l.
a
Cmara (Cmara dos Pares) indiciam
j a evoluo conservadora do constitucionalismo cartista. Mas tambm a eleio para a Cmara
dos Deputados passa agora a estar mais severamente condicionada pelo regime censitrio. O
regime censitrio alcana dignidade constitucional no art. 67., 1., da Carta Constitucional:
Os que no tiverem renda lquida anual de cem mil ris, por bens de raiz, indstria, comrcio,
ou emprego, so excludos de votar nas assembleias paroquiais. O quarto estado, no
proprietrio, excludo do eleitorado activo. Torna-se clara a "teoria econmica" de
participao no poder poltico
13
. As teses que se defrontaram nos tempos da Restaurao foram
essencialmente trs:
(1) os ultralegitimistas ou ultra-realistas pronunciavam-se contra o censo eleitoral porque
pensavam que as massas do campesinato votariam pelos monrquicos, sob a influncia dos
grandes proprietrios;
13
Uma exposio centrada no problema das relaes entre o direito de voto e a luta de classes ver-se- em GRAF-
SEILER, Wahl und Wahlrecht im Klassenkampf, Frankfurt/M, 1971. Cfr. tambm D. ROSANVALLON, Le moment
Guizot, Paris, 1985, p. 121 ss; J. J. SUEUR, "Conceptions conomiques des membres de Ia constitution", in RDP,
1989, p. 800 ss.
286
(2) os ultraconservadores continuam na senda de John Locke, fazendo derivar o direito de voto
da propriedade da terra e fundando a sua tese sobre a verificao de que o indivduo
conservador quando se torna proprietrio de um imvel;
(3) a tese liberal, sustentando que o eleitorado no correspondia a um direito subjectivo dos
eleitores, mas a uma funo social que, para ser bem cumprida, exigia um mnimo de
competncia e esprito conservador, mnimo este que seria garantido pela propriedade, quer esta
fosse mobiliria ou imobiliria (sistema capacitaria)
14
.
c) A ordem legal
Este critrio vai, mais tarde, servir de pressuposto definio da ordem legal, conceito que entre
ns passou a ter voga aps a entrada em vigor da Constituio de 1838. Foi nesta altura que se
formou o partido do centro, aglutinando os moderados do cartismo e do setem-brismo. A
ideologia do partido do centro coincidia sensivelmente com aquilo que em Frana se chamou a
ordre legal. Nesta altura (1840), a ordem legal j no significa ordem legtima, a ordem
tradicional e histrica da monarquia absoluta. Ordem legal significa a ordem fundada no direito
constitucional positivo, e os partidos ordeiros eram aqueles que defendiam o cumprimento
regular e pacfico da ordem constitucional. Tanto entre ns como na Frana, o vocbulo tinha
relativa justificao, dadas as sucessivas guerras civis e revoltas que operavam uma ruptura
violenta das instituies constitucionais. Mas radica tambm aqui o embrio de uma ideologia
autoritrio-conser-vadora (em Portugal, simbolizada por Costa Cabral), que tinha sempre como
programa a defesa da ordem legal, da ordem pblica, da vida normal. Contra a chamada
anarquia popular, contra os protestos motivados pela agudizaco das clivagens sociais o
crime da sedio esgrimido sistematicamente: toute sdition est un crime: toute violence est
un commencement d'anarchie
15
.
A gesto controlada do constitucionalismo) (M. M. TAVARES RIBEIRO) teria momentos de inequvoca tenso entre a
constituio e a lei ordinria em nome da ideologia da ordem legal. Exemplo tpico o das leis sobre a liberdade de
imprensa, sobretudo a Carta de Lei de 3 de Agosto de 1850,
14
Sobre este ponto, cfr., entre ns, MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, cit. p. 474. Modernamente, ver, por ex., M.
FABRE, Prncipes Rpublicains de Droit Cons-titutionnel, Paris, 1970, p. 234.
15
Cfr. HUBER, Nationalstaat und Verfassungsstaat, cit., p. 87.
287
conhecida por Lei das Rolha se o Decreto de 29 de Maio de 1890, vulgarmente chamado Segunda Lei das Rolhas.
Cfr., sobre esta matria, MARIA M. TAVARES RIBEIRO, Subsdios para a Histria da Liberdade de Imprensa, Coimbra,
1984.
d) A doutrina do juste milieu
Uma outra ideia ligada teoria da ordem legal a do centrismo e moderao poltica, a ideia
do juste milieu. Quanta lapolitique int-rieur, nous chercherons nous tenir dans un juste
milieu, afirmava Lus Filipe em Frana
16
. Queremos votar com a esquerda ou com a direita
segundo tiver razo uma ou outra. Entendemos fazer assim a nossa obrigao de centro,
entendemos desempenhar assim uma impopular mas indispensvel funo parlamentaria;
estamos certos de seguir assim a opinio nacional que inquestionvel, e provadamente quan-
do no governo representativo pode provar-se com os seus votos tem confirmado ora o
procedimento de uma, ora de outra das duas seces do Partido Constitucional
n
, afirma
ALMEIDA GARRETT, em Portugal, ao expor a poltica de juste milieu do partido ordeiro.
II Estrutura e significado da Carta Constitucional de 1826
1. Carta prometida e projectos de carta constitucional
17a
No obstante os propsitos visveis do movimento da Vilafrancada restaurao do absolutismo , o perodo
(1823-1825) que se segue primeira
16
Apud HBER, Nationalstaat, cit., p. 88.
17
Cfr. ALMEIDA GARRETT, Obras de Almeida Garrett, Vol. I, Discursos Parlamentares, p. 1295. A defesa de ordem
e do juste milieu feita por GARRETT respondeu JOS ESTVO, ala esquerda do setembrismo, com um notvel discurso
(Segundo discurso do Porto Pireu) em que denuncia o oportunismo poltico e o carcter oligrquico do governo
ordeiro. Cfr. JOS ESTVO, Obra Poltica, Prefcio, recolha e notas de JOS TENGARRINHA, Vol. II, pp. 69 ss. Neste
discurso, JOS ESTVO anatemizava tambm os doutrinrios Royer Collard, Guizot) que, surgidos aps a queda
napolenica, constituam uma espcie de clube partidrio, situado no centro poltico e defendendo uma concepo
moderada da poltica. No plano da nossa doutrina constitucional SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA apontado como um
representante (no confesso) do esprito doutrinrio. Cfr., sobre isso, ESTEVES PEREIRA, Silvestre Pinheiro
Ferreira, cit., p. 94; VTOR DE S, A Crise, cit., p. 143.
I7a
Cfr., por ltimo, JOS HENRIQUE DIAS, "A carta constitucional prometida",
288
experincia liberal no ainda marcado por uma ruptura completa com a ordem liberal. Os propsitos do rei D. Joo
VI seriam, antes, os de enveredar pelo moderantismo, dando uma carta de lei fundamental em que se
proclamasse a berania do rei e se afianassem os direitos do cidado. Os documentos existentes provam isso mesmo.
Na proclamao rgia de 31 de Maio de 1823, D. Joo VI confessa: Eu no desejo nem desejei nunca o poder
absoluto, e hoje mesmo o rejeito, ... em pouco vereis as bases de um novo cdigo que, abonando a segurana
pessoal, propriedade e empregos... d todas as garantias que a sociedade exige.
Em 3 de Junho, em nova proclamao, adianta: vai dar-vos uma constituio em que se proscrevero os princpios
que a experincia vos tem mostrado incompatveis com a durao pacfica do Estado.
Por decreto de 18 de Junho de 1823, nomeou-se uma comisso para preparar o projecto da carta de lei fundamental
da monarquia portuguesa presidida pelo duque de Palmeia. O projecto final deveu-se sobretudo a RICARDO
RAIMUNDO NOGUEIRA e foi publicado pelo Professor Paulo Mera no Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra,
Vol. XXIII, 1967, com o ttulo Projecto de Constituio de 1823. Aqui a monarquia define-se como moderada,
no absolutista e no representativa liberal. O poder legislativo residia no rei e nas Cortes, cabendo ainda ao
primeiro o poder executivo. As Cortes eram bicamerais, sendo uma das cmaras, a do clero e da nobreza, e a outra a
dos deputados eleitos pelo povo, em sufrgio directo.
Ao lado do projecto oficial da carta de RICARDO RAIMUNDO NOGUEIRA, conhece-se hoje um outro projecto de
tradicionalismo reformista de Francisco Manuel Trigoso de ARAGO MORATO, tambm membro da junta ofi-
cialmente encarregada de elaborar o projecto de carta constitucional. Pode verse publicado em A. MANUEL
HESPANHA, em anexo ao estudo Projecto institucional do radicalismo reformista. Um projecto de constituio de
Francisco Manuel Trigoso de Arago Morato, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica, Vol. 1, p. 81, e NUNO
ESPINOSA GOMES DA SILVA, "Projectos de Constituio entre a Vilafrancada e a Morte de D. Joo VI", in Revista
Jurdica, Lisboa, 1979. Este projecto resumia-se a 24 artigos, todos relativos s Cortes. Por ltimo, cfr. JOS
HENRIQUE DIAS, cit., p. 564 que d notcia de um "Projecto de Lei Fundamental do Estado" que ter sido enviado ao
Duque de Palmeia (9/7/1823, pelo jurista Alberto Carlos de Menezes.
Da carta ficou apenas a promessa. Os representantes da Santa Aliana manifestaram a sua oposio ao projecto. Vide
em J. S. SILVA DIAS/GRAA SILVA DIAS, OS primrdios da Maonaria, 1/2, p. 893, a documentao das presses
estrangeiras anticartistas.
in Histria e Filosofia, VI (1987), p. 543 ss; Jos Ferreira Borges. Poltica e Economia, Lisboa. 1988, p. 232.
forma constitucional e constituio " 289
2. A Carta Constitucional de 1826
18
a) O poder constituinte
Falhada a tentativa de D. Joo VI e dos realistas moderados, a carta prometida s veio a aparecer com a morte do
rei. Aclamado como rei, o Imperador do Brasil (D. Pedro), perante o inconveniente e melindre da unio pessoal de
dois reinos, outorgou, primeiro, uma Carta Constitucional Monarquia Portuguesa, abdicando a seguir em sua filha,
D. Maria. A abdicao era, porm, condicionada ao casamento desta com o tio, D. Miguel, e garantia de vigncia da
Carta outorgada.
O poder constituinte baseia-se agora no princpio monrquico: o monarca que, por livre
vontade, outorga uma lei fundamental que, semelhana do sucedido em Frana com Lus
XVIII, e para vincar bem a diferena em relao ao termo constituio (considerado revo-
lucionrio), se designa por carta. evidente que o facto de a carta se chamar constitucional
representa j um compromisso: do ponto de vista formal, a monarquia vincula-se a normas
jurdicas e o rei limitado pela assistncia de uma pluralidade de rgos, no obstante lhe caber
sempre a iniciativa e a sano (iniciativa e sano de leis, iniciativa e sano na escolha e
demisso dos ministros, iniciativa e sano na convocao do corpo eleitoral e na dissoluo das
cmaras). A monarquia, dir-se-, ainda limitada pelo facto de ser uma monarquia
representativa (art. 4.: O seu governo [da Nao] Monrquico, Hereditrio e
Representativo, mas a ideia de representao j no a ideia revolucionria. Do que se trata
agora de admitir, ao lado do rei, um rgo representativo (cmaras).
b) Os princpios
Os princpios informadores do documento de 1826 so fundamentalmente os seguintes: (1) o
princpio monrquico; (2) o princpio da diviso de poderes, mas sem completa diviso de
funes; (3) o princpio censitrio, pois a participao no exerccio do poder cons-
titucionalmente limitada a uma pequena minoria de possidentes; (4) reconhecimento de
Direitos Civis e Polticos dos Cidados Portugueses (art. 145.).
18
Sobre a Carta Constitucional o estudo de conjunto mais recente o de JORGE CAMPINOS, A Carta Constitucional de
1826, Lisboa, 1975.
290
c) O corpo eleitoral
A monarquia cartista considerada como uma verdadeira diar-quia: o poder poltico
partilhado pelo rei e pela oligarquia. A capacidade eleitoral activa era apenas reconhecida
queles que, pelo menos, tivessem cem mil ris, por bens de raiz, indstria, comrcio ou
emprego (art. 65./5). As condies de elegibilidade eram ainda mais rigorosas, porque s so
hbeis para serem nomeados Deputados os que tiverem quatrocentos mil ris de renda
lquida (art. 68./l). Abrem-se as portas das Cortes riqueza fundiria e mobiliria, ou seja,
aristocracia conservadora e legitimista e burguesia industrial e financeira, mais liberal sob o
ponto de vista econmico do que sob o ponto de vista poltico.
d) Os direitos fundamentais
De uma forma significativa, os direitos dos cidados so remetidos, no texto de 1826, para o
ltimo artigo (art. 145.). O catlogo dos Direitos Civis e Polticos dos Cidados Portugueses
recolhe, porm, muitas das conquistas vintistas, e introduz outros direitos e garantias originais,
como, por ex., Liberdade de trabalho, cultura, indstria e comrcio (art. 145./25), a garantia
da dvida pblica (art. 145./ /22), a nobreza hereditria e as suas regalias (art. 145./31).
Estas duas ltimas garantias demonstram que, ao lado da afirmao da igualdade jurdica A lei
ser igual para todos (art. 145.712), se consagravam direitos ou garantias de classe da nobreza
e da burguesia.
De registar que algumas imposies constitucionais referentes a direitos sociais e culturais (j
constantes do texto vintista) voltam a reafirmar a garantia de socorros pblicos (art. 145.729),
de instruo primria e gratuita a todos os cidados (art. 145.730) e de Colgios
Universitrios (art. 145.733).
e) Poder moderador e bicameralismo
No que respeita organizao do poder poltico, a Carta introduz um novo poder o poder
moderador (arts. 10. e 71.) e consagra o sistema bicameral (art. 14.).
A ideia do poder moderador um produto terico trabalhado sobretudo por BENJAMIM CONSTANT. Designando-o
por pouvoir royal, este autor justificava a sua existncia pela necessidade de o poder real ser um poder neutro,
a fim de evitar o vcio de quase todas as constituies: nepas avoir cr un pouvoir neutre, mais d'avoir plac Ia
sotnme totale d'autorit dont il
291
doit tre investi dans l'un des pouvoirs actifs. Cfr. BENJAMIM CONSTANT, Prncipes de Politique, in De Ia Liberte
chez les Modernes, org. de M. Gau-chet, Paris, 1980, p. 280.
Que o poder moderador, considerado pela Carta como a chave de toda a organizao poltica e da competncia
privativa do rei (art. 71.), era uma construo artificial e acabava por entregar ao poder executivo a soluo dos
conflitos foi logo notado pela doutrina constitucional do sculo XIX e princpios do sculo XX. Cfr., por ex., JOS
TAVARES, O Poder governamental no Direito Constitucional Portugus, 1909, pp. 7 ss. Na histria constitucional
brasileira vide as excelentes pginas de PAULO BONAVIDES/PAES DE ANDRADE, Histria Constitucional do Brasil, p.
96, dedicadas ao significado do "poder moderador" na carta outorgada por D. Pedro em 1824.
Ao poder moderador competiam certas funes tpicas de Chefe de Estado (Benjamim Constant
aludia, por isso, ao pouvoir royal como celui du Chefde VEtat quelque titre qu'ilporte):
nomeao dos pares (art. 74.71), sano dos decretos e resolues das Cortes (art. 74.73),
prorrogao e adiamento das Cortes, bem como dissoluo das Camar dos Deputados (art.
74.74), perdo e comutao de penas (art. 74.7 7), nomeao e demisso de ministros (art. 74.7
5). Outras funes que a Carta atribua ao rei como Chefe do Poder Executivo (art. 75.)
eram, porm, igualmente tpicas das atribuies de um Chefe de Estado (convocar as Cortes,
nomear embaixadores, dirigir negociaes polticas com naes estrangeiras, fazer tratados de
aliana, conceder ttulos, honras, ordens militares e distines, etc), o que vem comprovar a
insuficincia da distino material entre actos reais no exerccio do poder moderador e
competncia do rei como Chefe do Executivo.
Com a atribuio do poder legislativo s Cortes e com a consagrao do sistema bicameral (arts.
13. e 14.)Cmara dos Pares e Cmara dos Deputados a Carta Constitucional procedeu a
uma partilha do poder poltico, satisfazendo sectores da nobreza legitimista que tinham ficado
marginalizados na Constituio de 1822. A Cmara dos Deputados era electiva e temporria
(art. 34.) e a Cmara dos Pares era composta de membros vitalcios e hereditrios, nomeados
pelo rei, e sem nmero fixo. A estes Pares acresciam os Pares por direito prprio em virtude
do nascimento (nos termos dos arts. 39. e 40. eram os infantes e o prncipe real, logo que
chegassem idade de 25 anos) e os pares por direito prprio em virtude do cargo (o Decreto
de 30 de Abril de 1826 inclua neste nmero o patriarca de Lisboa, os arcebispos e os bispos).
A existncia de um critrio fortemente censitrio para a eleio da Cmara dos Deputados e a
existncia de pares de direito prprio, bem como a prpria hereditariedade, vo merecer
severas crticas dos secto-
292
res liberais e estiveram na origem das clivagens polticas (progressistas, moderadores,
setembristas, cartistas, etc.) que se vo verificar durante a monarquia constitucional. A
competncia do rei para escolher pares do reino sem nmero fixo (algumas vezes atravs de
fornadas) era igualmente um dos pontos de atrito entre as fraces burguesas liberais. Os
vrios actos adicionais Carta Constitucional vieram, geralmente, contemplar exigncias
referentes composio da Cmara dos Pares.
Assim, o Acto Adicional de 5 de Junho de 1852 estabeleceu a eleio directa dos deputados (art. 4.), baixou o censo
para eleitor (art. 5./l), e posteriores leis (Lei de 8 de Maio de 1878 e Lei de 26 de Julho de 1899) alargam
sucessivamente o mbito do sufrgio.
Quanto Cmara dos Pares, ela veio a ser profundamente alterada pelo Acto Adicional de 24 de Julho de 1885 (2.
Acto Adicional). Ficou a ser composta por pares vitalcios, nomeados pelo rei, em nmero de cem, de pares electivos
em nmero de cinquenta, e de pares de direito, admitindo-se a hereditariedade do pariato a ttulo provisrio (art. 6).
Todavia, atravs do Acto Adicional de 1895 (3. Acto Adicional introduzido por decreto ditatorial) e da Carta de Lei
de 3 de Abril de 1896 suprimem-se os pares electivos. Finalmente, pelo Decreto de 23 de Dezembro de 1907,
restabelece-se o sistema da Carta Constitucional, embora o decreto no chegasse a ter sido posto em prtica.
f) O Ministrio
Como inovao da Carta Constitucional deve referir-se o aparecimento de Ministros de
Estado que exercem o poder executivo em nome do rei (art. 75.). Embora no se possa falar,
como pretendia Benjamim Constant, de um poder ministerial, separado do executivo,
chefiado pelo rei, a existncia de um Ministrio (Captulo VI), composto por ministros de
Estado que referendam e assinam os actos do poder executivo (art. 102.), e de um Presidente
do Conselho (criado por lei de 23 de Junho de 1855), apontam para a instituio do gabinete
(rgo colegial e solidrio, deliberando sob a autoridade de um Primeiro-Ministro) e para a
criao do regime parlamentar de responsabilidade poltica (cfr. supra, Cap. 2, 7).
Da monarquia constitucional, com governo simplesmente representativo (o chefe do
Estado responsvel pelos actos do poder executivo, no tendo o ministrio existncia
autnoma) transita-se para um regime parlamentar dualista ou orleanista.
O gabinete assume relevo poltico-constitucional (e no meramente administrativo), tornando-se
responsvel no apenas perante o rei, mas tambm perante as cmaras.
claro que esta transio foi acompanhada por amplos debates doutrinais, designadamente quanto ao papel do rei
numa estrutura dualista.
porma constitucional e constituio
293
A frmula francesa revolucionria Ia nation veut, le roi fait (a nao quer e o rei executa) coadunava-se com
uma estrutura constitucional de tipo vintista, mas no com uma estrutura cartista, assente no princpio monrquico.
Por sua vez, a frmula de Thiers le roi rgne et ne gouverne pas (o rei reina mas no governa) absorvia o poder
executivo no poder ministerial e relegava o monarca para um papel neutral e negativo. Os doutrinrios (GUIZOT,
ROYERCO-LLARD) propunham outra frmula: le roi rgne (o rei reina), le roi veut et agit (o rei quer e age).
curioso que a tese parlamentar mais tarde considerada como o desenvolvimento lgico da monarquia
constitucional, foi defendida primeiro pelos ultramonarquistas. Como a maioria das cmaras pertence aos ultra
(maioria do pays legal) eles reclamam, em nome da maioria, um ministrio da sua confiana. Os doutrinrios, por
sua vez, salientam o papel poltico do monarca, sendo incorrecto deduzir da responsabilidade ministerial e da
inviolabilidade do rei a completa indiferena deste em relao aos actos dos ministros. Veja-se, entre ns, o debate
doutrinal em MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, pp. 249 ss; JOS TAVARES, O Poder
Governamental, cit., pp. 97 ss. Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, A Posio Constitucional do Primeiro-Ministro,
Lisboa, 1984, p. 10.
g) O procedimento legislativo
Em vrios preceitos (arts. 45., 50., 51., 52., 53., 54., 55. e 56.) regula a Carta o
procedimento de formao das leis. O direito de proposio (iniciativa) cabe a qualquer das
cmaras (art. 45.), bem como ao Poder Executivo (art. 46.). A oposio (discusso) dos
projectos de lei faz-se tambm nas duas assembleias, regulando o texto constitucional o
procedimento a adoptar em caso de divergncias (arts. 51. ss). No procedimento legislativo
participaria ainda o monarca, no exerccio do poder moderador, atravs da sano (aprovao
da lei feita pelo Poder Executivo, LOPES PRAA) e do veto (reprovao ou no aprovao
da lei pelo poder executivo). Ao contrrio do que sucedia na Constituio de 1822, o veto real
s leis tinha efeito absoluto (art. 58.).
No obstante a Carta Constitucional se basear no princpio monrquico, curioso que as relaes entre lei-
regulamento continuam a ser inspiradas mais pela concepo vintista (rousseauniano-jacobina) do que pela
concepo dualista germnica. A faculdade de expedir decretos, instrues e regulamentos pelo poder executivo
(art. 75., ss) continua a ser justificada pela necessidade de execuo das leis e no em virtude da existncia de uma
legitimidade autnoma do rei que lhe permitiria legislar no uso de uma competncia inerente funo de governar e,
portanto, no derivada do Parlamento.
A permanncia do esprito liberal da Carta (cfr. LOPES PRAA, Estudos sobre a Carta Constitucional, Vol. II, p.
250) relativamente iniciativa e discusso de leis, bem como no que respeita distino entre lei e execuo da lei,
sobretudo quando confrontado com outras cartas constitucionais (por ex., a Carta constitucional de Frana de 1814),
vem alertar-nos para alguns proble-
294
mas de compreenso da monarquia constitucional portuguesa. Em primeiro lugar, o dualismo constitucional
portugus, de clara inspirao doutrinria, continua a basear-se numa teoria monista das fontes de direito (a lei
discutida e votada pelo Parlamento) e no na ideia de legitimidade dual (do Parlamento e da Coroa) quanto criao
do direito (que permitiria, designadamente, a existncia de regulamentos independentes, com um mbito material
independente da lei, e a defesa de uma simples vinculao negativa (a administrao em que a lei surgia como
limite e no como pressuposto da aco do executivo). Em segundo lugar, essa compreenso das fontes de direito
permitia delinear, em termos de arquitectura constitucional, um parla mentarismo dualista (de dupla confiana) no
qual o governo, embora apoiado na confiana do rei, acabava por ter uma menor liberdade de conformao poltica
do que aquela de que dispunha na monarquia limitada assente no princpio monrquico (em que o Governo tinha
como exclusivo suporte a confiana real). Em terceiro lugar, o conceito constitucional de lei, tendencialmente formal
( = lei do Parlamento), no permitia a introduo de conceitos materiais de lei como alguma doutrina (cfr. MARNOCO
E SOUSA) mais tarde veio a defender.
g) Vigncia da Carta Constitucional
A Carta Constitucional foi o documento constitucional que at ao momento mais tempo esteve
em vigor. Mas a sua vigncia no foi ininterrupta. Costumam distinguir-se trs perodos de
vigncia:
1. Primeiro perodo (1826-1828)
Comeando logo por haver hesitaes quanto ao juramento da Carta (foi o general Saldanha que ento contribuiu
decisivamente para isso), esta no conseguiu criar razes, no obstante j ter sido considerada como uma das mais
monrquicas, seno a mais monrquica das constituies do seu tempo (MARCELLO CAETANO). Terminaria a sua
primeira vigncia em 3 de Maio de 1828, data em que D. Miguel convocou os Trs Estados do Reino na forma
tradicional.
2. Segundo perodo (18341836)
Terminada a guerra civil em Maio de 1834, a Carta foi reposta em vigor, reunindo as Cortes, nos termos
constitucionais, em 15 de Agosto do mesmo ano. Embora comeasse por ser um documento de compromisso para as
vrias correntes liberais, ele viria a ser vivamente contestado por uma faco liberal (radical, saldanhista) que,
vitoriosa em 9 de Setembro de 1836 (Revoluo de Setembro), aboliu o documento cartista e reps em vigor a
Constituio de 1822.
3." Terceiro perodo (1842-1910)
Restaurada por decreto de 10 de Fevereiro de 1842, em virtude da vitria de Costa Cabral, a Carta Constitucional
acabou por ser, embora com Actos Adicionais, o documento do compromisso liberal-conservador at implantao
da Repblica em 1910. Sobre a restaurao da carta constitucional
295
cfr., por ltimo, MARIA M. TAVARES RIBEIRO, "A Restaurao da Carta Constitucional e a Revolta de 1844", e
FERNANDO CATROGRA "A Maonaria e a Restaurao da Carta Constitucional", ambos em CARVALHO HOMEM
(coord), Revoltas e Revolues, Vol. 2, Coimbra, 1985, p. 183 ss; e 155 ss.
D I O CONSTITUCIONALISMO SETEMBRISTA
I O constitucionalismo setembrista
1. A ideia de constituio pactuada
A morte da legitimidade e o triunfo da legalidade (da ordem legal) s podia ser admitida pelos
liberais, informados pelo esprito do vintismo, quando a legalidade derivasse do povo (do
princpio da soberania popular) e no do rei (princpio monrquico). Na verdade, de acordo com
os dogmas revolucionrios, para se poder falar de uma ordem legal, de uma ordem
constitucional ou de uma legalidade constitucional, era necessrio que a constituio fosse ela
prpria lei da nao e no vontade do prncipe, ratio e no voluntas. Mas, por outro lado, as
foras que apoiavam a monarquia restaurada eram suficientemente fortes para exigirem uma
atenuao substancial dos princpios vintistas. A conciliao ir fazer se atravs da substituio
do modelo de constituio outorgada pelo de constituio pactuada. Nestas constituies, o
diploma fundamental no j uma carta doada pela vontade do soberano, mas um pacto entre o
soberano e a representao nacional. O pacto pode ter ainda um teor que o aproxima das cartas
constitucionais (prevalncia do princpio monrquico) ou ter uma feio prxima dos princpios
revolucionrios da soberania nacional. Como quer que seja, a superao do princpio
monrquico pelas constituies pactuadas marcava efectivamente a transio da monarquia
hereditria para a monarquia representativa e pronunciava a morte de legitimidade dinstica. As
palavras de CHATEAUBRIAND a propsito do pacto clebre entre Lus Filipe e a
representao nacional so sugestivas: La legitimit est morte; n 'est pas Charles ou Ia
branche aine des Bombons, c'est Ia royaut qui s'en va: 1'avenir est Ia republique. w
' Cfr. HBER, Nationalstaat, cit., p. 88.
296
E no h dvida que era este o esprito que presidia feitura de alguns documentos
constitucionais pactuados. Em Portugal, PASSOS MANUEL (em 1837) proclamava j que a
rainha no tem prerrogativas, tem atribuies; ela no pode ser considerada seno como o
primeiro magistrado da Nao... Cerquei o trono de instituies republicanas
20
. A
Constituio de 1838 viria a seguir, considerando que a soberania reside essencialmente com a
Nao da qual derivam todos os poderes.
2. Cartismo e setembrismo
Os grandes files poltico-ideolgicos que se vo tentar identificar no prximo nmero
correspondem evoluo global do liberalismo.
Antes, porm, da exposio das estruturas constitucionais do documento setembrista
(Constituio de 1838), h que proceder a uma breve explicao da dialctica concreta
cartismo-setembrismo. Neste terreno, as nuances do compromisso poltico, as estratgias das
faces sociais e as aspiraes constitucionais nem sempre se demarcam com nitidez ou pecam
por excessos simplificadores. Tentar-se- aqui fornecer alguns tpicos.
a) A dicotomia cartismo-setembrismo no corresponde dicotomia constitucionalistas
(vintistas) e cartistas. Alguns setembristas no consideravam o credo vintista como elemento
fundamental das suas reivindicaes; alguns cartistas, defensores da Carta, no concordavam
com a prtica dos governos cartistas de 1832-1836.
b) O setembrismo no constitua uma corrente unitria, a ponto de se poder falar num partido
setembrista, devendo antes destacar-se trs faces, cuja ideologia e praxis poltica diferem
sensivelmente: (1) o setembrismo moderado (PASSOS MANUEL); (2) o setembrismo radical;
(3) o setembrismo vitalcio.
Embora tenham como princpio a reivindicao da soberania democrtica para a elaborao da lei fundamental (nesta
medida eram anticanistas, dada a legitimidade monrquica da Carta Constitucional), os setembristas divergem
profundamente nas tcticas de acesso ao poder e na organizao do poder
20
Cfr. Discursos de Manuel da Silva Passos, seleco de Prado d'Azevedo, Porto, 1879, p. 199. VTOR DE S, A
Crise, cit., p. 148, apresenta, porm, argumentos contra a arreigada ideia de considerar Passos Manuel um elemento
tpico de setembrismo radical e considera gratuita a prpria afirmao de Passos Manuel que referimos no texto. Cfr.
ob. cit., p. 157.
297
poltico, sobretudo das cmaras (cfr., por ltimo, J. J. RODRIGUES DA SILVA, "O Constitucionalismo setembrista e a
Revoluo Francesa", in VTOR NETO (org), A Revoluo Francesa, cit., p. 475 ss; BENEDITA M. DUQUE VIEIRA, A
Revoluo de Setembro e a discusso constitucional de 1837, Lisboa, 1987, p. 19 e ss; MARIA DE F. BONIFCIO,
"1834-1842 a Inglaterra perante a revoluo portuguesa (hiptese para a reviso de verses coerentes", in Anlise
Social, 20, n. 83 (1984), p. 467 ss; M. MANUELA TAVARES RIBEIRO, "A Restaurao da Carta Constitucional", in
Revolta e Revolues, vol. 2, p. 190.
O setembrismo radical sustenta a doutrina da revoluo legal como meio de acesso ao poder. A legalidade
(melhor: legitimidade) revolucionria era justificada no s pelo favoritismo que a Coroa concedia aos cartistas, mas
tambm pelo impasse poltico criado pela Carta constitucional que, consagrando um sufrgio altamente censitrio,
no permitia a chegada ao poder dos estratos sociais que formavam a base social de apoio dos radicais. Defendendo,
por outro lado, com energia, que a soberania, quer a nvel constituinte quer constitudo, residia nas Cortes, isso
significava que, de forma clara, eles eram o partido que no contava com o apoio do rei. A tese da revoluo legal
levar esta tendncia a uma praxis poltica intensamente combatida pelos partidos da ordem (quer dos cartistas
quer dos prprios setembristas). Os radicais comeavam por apoiar ou fomentar desordens a nvel provincial (e na
capital), reclamavam o poder para instaurarem a ordem, mas tinham depois de ceder o governo a um sector moderado
que domesticava as revolues que eles tinham iniciado. Esta posio do setembrismo radical est excelentemente
exposta no folheto annimo Os acontecimentos de Maro na Capital considerados nas suas causas e efeitos.
Memria dedicada aos amigos da Revoluo de Setembro, Lisboa, 1838. Neste folheto, atribudo por Inocncio da
Silva a J. A. CAMPOS E ALMEIDA (Vice-Reitor da Universidade de Coimbra, em 1834, e Ministro dos Negcios
Eclesisticos e da Justia, em 1837), alude-se aos falsos cartistas, um partido sem nenhumas virtudes cvicas,
protegido pelo palcio e s duas tendncias opostas da Revoluo de Setembro: (1) uma, que tomou a iniciativa e
rodeada de gente dos mesmos princpios proclamou em Setembro a reforma das instituies e que tinha como
ncleo de aco a Guarda Nacional de Lisboa e o Corpo do Arsenal; (2) outra, cujo foco era a camarilha do
palcio. Ossetembristas vitalcios, apodados de traidores vitalcios, reivindicam uma representao da Nao,
mas terminam por aceitar, como os cartistas, a estrutura aristocrtica-burguesa, vitalcia e hereditria, da Camar dos
Pares, consagrada na Carta Constitucional. Os setembristas moderados, como Passos Manuel, discordavam da Carta
e embora considerassem parcialmente vlidas as razes dos radicais quanto aos limites da aco parlamentar,
entendiam que se deviam fazer reformas profundas mas graduais (reformas lentas e pausadas), porque as reformas
para serem fundadas mister que no sejam s aprovadas por um partido, mas por todos os partidos: a Constituio
no bandeira de nenhum partido, a Constituio est acima de todos os partidos (PASSOS MANUEL).
c) O cartismo no era uma corrente unitria, quer quanto poltica quer quanto abertura a
reformas da Carta: havia crticos dos governos cartistas anteriores Revoluo de Setembro,
mas que
298
eram profundamente hostis violao de legalidade constitucional car-tista (ex.: Alexandre
Herculano), e havia partidrios da Carta, sobretudo pela cristalizao aristocrtico-burguesa que
ela significava, e que recorrero tambm a mtodos extraconstitucionais para alcanar o poder
(ex.: Costa Cabral, oriundo, de resto, do setembrismo)
20a
.
d) Em termos sociais e econmicos, o cartismo e o setembrismo so hoje considerados pelos
historiadores como uma luta no s de organizao do poder poltico, mas de confronto entre
vrias fraces da classe burguesa: a burguesia financeira, agrria e comerciante (esta ligada ao
comrcio externo) adepta da Carta, e a burguesia industrial, defensora de um sistema
proteccionista indstria (problema pautai), aliada s classes mdias e pequena burguesia (e,
em Lisboa, s classes populares), adepta do setembrismo.
Esta clivagem econmica foi e salientada por diversos autores. Cfr. ALBERT SILBERT, Cartismo e Setembrismo, in
Do Portugal do Antigo Regime ao Portugal oitocentista, 3.
a
ed., Lisboa, 1981, pp. 179 ss; MRIAM HALPERN PEREIRA,
Revoluo. Finanas e Dependncia Externa, Lisboa, 1979, pp. 44 ss, 286 ss; JOEL SERRO, Democratismo versus
Liberalismo, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica, Vol. I, pp. 3 ss; VTOR DE S, A Revoluo de Setembro de
1836, Lisboa, 1979; M. VILAVERDE CABRAL, O desenvolvimento do capitalismo em Portugal, Lisboa, 1976, pp. 106
ss.
) Tendo em vista as fraces de apoio ao cartismo e ao setembrismo, no admira que se v
desenhar um movimento de confluncia de cartistas e setembristas quanto a dois pontos
fundamentais: (1) marginalizao dos adeptos da revoluo legal, o que vai acontecer
definitivamente com a Conveno de Gramido, em 1847; (2) necessidade de solidificar uma
ordem liberal que permitisse o fundamento ou aliceramento burgus do Estado. A primeira
exigncia torna-se visvel quando se forma o Partido Regenerador em 1851, aglutinando
cartistas moderados e setembristas (progressistas), e quando o Partido Progressista Histrico
(que se mantm fiel ao setembrismo) entra no esquema do rotativismo, insistindo na reforma da
Carta, mas sem programa doutrinrio econmico-social substancialmente diferente do Partido
Regenerador.
O reforo da ordem liberal e do fundamento burgus do prprio Estado revela-se no
movimento da Regenerao. Quer se considere este movimento como o compromisso
histrico da burguesia
2Oa
Cfr., por ltimo, M. MANUELA TAVARES RIBEIRO, "A Restaurao da Carta Constitucional", cit. p. 193 ss.
299
(J. S. SlLVA DIAS), quer como o nome portugus do capitalismo (OLIVEIRA MARTINS,
VILAVERDE CABRAL), ele , depois de 1865 (Fuso de 1865), o instrumento da solidificao
burguesa do Estado Liberal, pois as fraces da burguesia em confronto no perodo setem-brista
aceitavam agora um programa que permitia uma certa abertura da classe poltica e estabelecia
um modus vivendi entre os defensores do proteccionismo e de sistemas pautais (burguesia
industrial) e os adeptos do livre cambismo (burguesia financeira e comercial). Importante no
era a luta ideolgica e dos interesses conjunturais entre faces, mas a partilha rotativa do poder
poltico por partidos interessados na legitimao definitiva da ordem burguesa.
A poltica econmica da Regenerao pode ver-se descrita em M. VILAVERDE CABRAL, O desenvolvimento do
capitalismo em Portugal no sc. XIX, Lisboa, 1976, pp. 163 ss; Portugal na Alvorada do Sc. XX, Lisboa, 1979, pp.
23 ss. Sob o ponto de vista histrico-poltico cfr. DOUGLAS WHEELER, Repu-blican Portugal. A Political History
1910-1926, Wisconsin, 1978, pp. 25 ss.
a) Princpios
Sob o ponto de vista formal, a Constituio de 1838 surge como constituio pactuada (a
exemplo de documentos semelhantes como a Constituio francesa, de 1830, e a Constituio
belga de 1831) entre as cortes e o rei (cfr. no final da Constituio o juramento e a aceitao da
rainha), e como uma constituio compromisso entre os defensores da soberania nacional
(vintista) e os partidrios da monarquia constitucional assente no princpio monrquico.
A ideia de compromisso est patente no desenvolvimento do problema constitucional depois da Revoluo de
Setembro: de uma simples reviso da Constituio de 1822 (as Cortes tinham sido convocadas para introduzirem no
texto vintista as modificaes que as mencionadas Cortes entenderem convenientes, de acordo com o Decreto de
10 de Setembro de 1836) passou-se para uma nova constituio, pois de acordo com o Decreto de 6 de Novembro de
1836 os deputados teriam poderes para fazer na Constituio do ano de 1822 e na Carta Constitucional de 1826 as
alteraes que julgarem necessrias, a fim de estabelecerem uma lei fundamental que assegure a liberdade legal da
Nao, as prerrogativas do trono constitucional e que esteja em harmonia com as novas monarquias constitucionais
da Europa.
360
2. Constitucionalidade
O Estado de direito um Estado constitucional. Pressupe a existncia de uma constituio que
sirva valendo e vigorando de ordem jurdico-normativa fundamental vinculativa de todos
os poderes pblicos. A constituio confere ordem estadual e aos actos dos poderes pblicos
medida e forma. Precisamente por isso, a lei constitucional no apenas como sugeria a
teoria tradicional do Estado de direito uma simples lei includa no sistema ou no complexo
normativo-estadual. Trata-se de uma verdadeira ordenao normativa fundamental dotada de
supremacia supremacia da constituio e nesta supremacia normativa da lei
constitucional que o primado do direito do Estado de direito encontra uma primeira e decisiva
expresso
44
.
Do princpio da constitucionalidade e da supremacia da constituio deduzem-se vrios outros
elementos constitutivos do princpio do Estado de direito.
a) Vinculao do legislador constituio
A vinculao do legislador constituio sugere a indispensabi-lidade de as leis terem a forma e
seguirem o processo constitucional-mente fixado para se considerarem, sob o ponto de vista
formal e orgnico, conformes com o princpio da constitucionalidade. A constituio , alm
disso, um parmetro material intrnseco dos actos legislativos, motivo pelo qual s sero
vlidas as leis materialmente conformes constituio. A proeminncia ou supremacia da
constituio manifesta-se, em terceiro lugar, na proibio de leis de alterao constitucional,
salvo as leis de reviso elaboradas nos termos previstos pela lei constitucional (cfr. arts. 164./a
e 284. a 289.).
b) Vinculao de todos os restantes actos do Estado constituio
O princpio da conformidade dos actos do Estado com a Constituio mais amplo que o
princpio da constitucionalidade das leis.
44
Sobre este princpio estruturante do Estado de direito cfr. HESSE, Grundzuge, p. 77; BENDA, Der soziale
Rechtstaat, in BENDA / MAIHOFER, Handbuch, p. 485; R. WAHL, Die Vorrang der Verfassung, in Der Staat, 1
(1989), pp. 485 ss.; E. SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat, in ISENSEE / KIRCHHOF, Staatsrecht, I, p. 1002.
Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 361
Ele exige desde logo conformidade intrnseca e formal de todos os actos dos poderes pblicos
(em sentido amplo: Estado, poderes autnomos, entidades pblicas) com a constituio. Mesmo
os actos no normativos directamente densificadores de momentos polticos da Constituio
actos polticos devem sujeitar-se aos parmetros constitucionais e ao controlo (poltico ou
jurdico) de conformidade (cfr. art. 3.73). Finalmente, o princpio da constitucionalidade no
apenas uma exigncia de actos que no violem positivamente a constituio; tambm a omisso
inconstitucional, por falta de cumprimento das imposies constitucionais ou das ordens de
legislar, constitui uma violao do princpio da constitucionalidade (cfr. art. 283.).
c) O princpio da reserva da constituio
O princpio da supremacia da constituio exprime-se tambm atravs da chamada reserva de
constituio (Verfassunsvorbehalt). Em termos gerais, a reserva de constituio significa que
determinadas questes respeitantes ao estatuto jurdico do poltico no devem ser reguladas por
leis ordinrias mas sim pela constituio. Esta reserva de constituio articula-se com a
liberdade de conformao do legislador, ou seja, um espao de conformao atribudo ao
legislador e que significa no ter querido a constituio submeter o rgo legife-rante a tarefa de
mera execuo.
A afirmao de uma reserva de constituio (cfr. supra, Parte I, Cap. 4, A) concretiza-se
sobretudo: (a) na definio do quadro de competncias, pois as funes e competncias dos
rgos do poder poltico devem ser exclusivamente constitudas pela constituio, ou seja, todas
as actividades do poder poltico devem ter fundamento na constituio e reconduzir-se s
normas constitucionais de competncia, e da que o princpio fundamental do Estado de direito
democrtico no seja o de que o que a constituio no probe permitido (transferncia livre
ou encapuada do princpio da liberdade individual para o direito constitucional), mas sim o de
que os rgos do Estado s tm competncia para fazer aquilo que a constituio lhes permite
(cfr. art. 114.72); (b) no mbito dos direitos, liberdades e garantias, a reserva de constituio
significa deverem as restries destes direitos ser feitas directamente pela constituio ou
atravs de lei, mediante autorizao expressa e nos casos expressamente previstos pela
constituio (cfr. art. 18.72).
A constituio , sem dvida, uma constituio parcial no sentido de que no pode aspirar a
uma normao completa da chamada
362
constituio material, mas uma constituio total (Vollverfassung) relativamente
competncia dos rgos constitucionais, pelo menos dos rgos de soberania
45
.
d) Fora normativa da constituio
O princpio da constitucionalidade no equivale, como resulta do que se acaba de afirmar em c),
a uma total normao jurdica feita directamente pela constituio. No entanto, quando existe
uma normao jurdico-constitucional ela no pode ser postergada quaisquer que sejam os
pretextos invocados. Assim, o princpio da constitucionalidade postular a fora normativa da
constituio contra a dissoluo poltico-jurdica eventualmente resultante: (1) da pretenso de
prevalncia de fundamentos polticos, de superiores interesses da nao, da soberania da
Nao sobre a normatividade jurdico--constitucional; (2) da pretenso de, atravs do apelo ao
direito ou ideia de direito, querer desviar a constituio da sua funo normativa e
substituir-lhe uma superlegalidade ou legalidade de duplo grau, ancorada em valores ou
princpios transcendentes (PREUSS) (cfr. porm, supra, Parte I, Cap. 4).
3. Sistema de direitos fundamentais
46
a) Razo antropolgica
A Constituio da Repblica no deixa quaisquer dvidas sobre a indispensabilidade de uma
base antropolgica constitucionalmente estruturante do Estado de direito (cfr. CRP, art. 1.:
Portugal uma Repblica soberana baseada na dignidade da pessoa humana; art.
45
Em termos teorticos-constitucionais, a reserva de constituio implica tambm a ideia de todos os poderes
polticos serem conformados normalmente pela constituio, em vez de serem considerados como entidades pr-
constitucionais s quais a constituio traria apenas limites jurdicos. Para a discusso de alguns problemas
relacionados com a reserva de constituio cfr. W. SCHMIDT, in AOR, n. 106, pp. 497 ss; PEDRO CRUZ VILLALON,
Reserva de Constitucion?, in REDC, 9/1983, pp. 185 ss. Excluindo tambm a ideia de Constituio como nova
totalidade (neue Totalitt) cfr. por ltimo, SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat in ISENSEE / KIRCHHOF,
Staatsrecht, I, p. 1002.
46
Cfr. o processo de subjectivizao do direito, cfr. L. FERRY / A. RENAUT, Philosophie Politique, II Des Droits
de 1'homme 1'ide republicaine, Paris, 1985, p.72.
Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito
363
2.: A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico baseado no respeito e na
garantia de efectivao dos direitos e liberdades fundamentais).
A densificao dos direitos, liberdades e garantias mais fcil do que a determinao do sentido
especfico do enunciado dignidade da pessoa humana. Pela anlise dos direitos fundamentais,
constitucio-nalmente consagrados, deduz-se que a raiz antropolgica se reconduz ao homem
como pessoa, como cidado, como trabalhador e como administrado (cfr. infra, Padro II).
Quanto dignidade da pessoa humana, a literatura mais recente procura evitar um conceito
fixista, filosoficamente sobrecarregado (dignidade humana em sentido cristo e/ou
cristolgico, em sentido humanista-iluminista, em sentido marxista, em sentido
sistmico, em sentido behaviorista)
47
.
1. Teoria de cinco componentes
Nesta perspectiva, tem-se sugerido uma integrao pragmtica, susceptvel de ser condensada
da seguinte forma:
(1) Afirmao da integridade fsica e espiritual do homem como
dimenso irrenuncivel da sua individualidade autonomamente responsvel (CRP, arts. 24.,
25., 26.).
(2) Garantia da identidade e integridade da pessoa atravs do livre desenvolvimento da
personalidade (cfr. refraco desta ideia no art. 73/2. da CRP).
(3) Libertao da angstia da existncia da pessoa mediante
mecanismos de socialidade, dentre os quais se incluem a possibilidade de trabalho e a garantia
de condies existenciais mnimas (cfr. CRP, arts. 53., 58., 63., 64.).
(4) Garantia e defesa da autonomia individual atravs da vin-culao dos poderes pblicos a
contedos, formas e procedimentos do Estado de direito.
(5) Igualdade dos cidados, expressa na mesma dignidade social
e na igualdade de tratamento normativo, (cfr. CRP, art. 13.), isto , igualdade perante a lei.
Esta teoria de cinco-componentes (PODLECH) parece adequada s sugestes normativas da
constituio e ao contexto jurdico-cultural
47
Cfr. Ca. STARCK, in MANGOLDT / KLEIN / STARCK, Grundgesetz, Kommentar, I, Art. 1. Em sentido diferente, JORGE
MIRANDA, Manual, IV, p. 166 ss.
304
1. Liberalismo radical
O liberalismo radical representado na nossa histria constitucional pelo vintismo
revolucionrio e pelo setembrismo radical, adepto e continuador do vintismo. Os princpios
constitucionais do radicalismo burgus sintetizam-se da forma seguinte.
a) Defesa da soberania popular
Contrariamente ao conservadorismo liberal, adepto do princpio monrquico, e ao liberalismo
moderado, partidrio da teoria da soberania nacional e do estado representativo, o radicalismo
liberal, na senda da teoria rousseauniana e do jacobinismo, afirma o poder soberano do povo,
considerando que todos os poderes, desde o legislativo ao judicial, tem a sua origem exclusiva
no povo.
b) A ideia de Repblica
Dado que para o liberalismo radical todo o poder reside no povo, quer quanto sua origem quer
quanto titularidade e exerccio, no admira que, na sua pureza, o radicalismo adira repblica
como forma de governo mais consentnea com a teoria da soberania popular.
Em Portugal, os revolucionrios vintistas no hostilizaram o regime hereditrio por uma questo
de pragmatismo poltico: no s a teoria da soberania popular no tinha uma ambiance
poltica acolhedora, como era preciso contar com o poderoso movimento da Restaurao,
iniciado em Frana em 1814, e com a poltica intervencionista conservadora da Santa Aliana.
O setembrismo radical pretendia, como vimos na frase anteriormente transcrita de PASSOS
MANUEL, cercar o trono de instituies republicanas e transformar a realeza em
monarquia representativa. No se trata ainda de um iderio republicano dos finais do sculo
XIX, mas nota-se j uma acentuao democratizante, e no apenas liberalizante, que viria a ser
defendida pelos tericos do republicanismo.
c) A ideia da soberania parlamentar
Trata-se de uma outra ideia, directamente derivada da soberania popular: o parlamento,
expresso da vontade geral, deve ser o rgo principal de soberania. E no apenas o rgo
principal: deve ser um
305
rgo monocameral,visto que s h uma vontade popular e esta s unitariamente pode ser
representada.
Esta teoria do unicameralismo foi formulada por SlEYS e acolhida no nosso documento
constitucional de 1822. Mas j a Constituio setembrista, sob a presso das foras cartistas
conservadoras, no conseguiu evitar a consagrao do bicameralismo.
Dentro da lgica da soberania parlamentar, o radicalismo no concebia um governo
constitucional independente da confiana do parlamento. E mesmo um governo parlamentar
assente na confiana da maioria da cmara no se coadunava totalmente com o radicalismo.
Para este, a soberania popular implicava num governo de assembleia. Os comits de salvao
pblica (Comits de salut public) do jacobinismo foram a expressso extrema da soberania de
assembleia.
)A ideia de igualdade
No podemos esquecer que a ideologia revolucionria foi sintetizada pela trade liberte, galit
etfraternit.
Para a doutrina clssica liberal, a liberdade conciliava-se perfeitamente com a desigualdade
poltica, limitado como estava o exerccio da razo apenas aos proprietrios. Ora, o radicalismo
liberal nega a racionalidade diferenciada e considera como uma exigncia da razo e da justia
a igualdade poltica dos cidados. Da a insistncia do radicalismo na igualdade do direito de
voto e na defesa do sufrgio universal. Este era um dos pontos em que o radicalismo se diferen-
ciava nitidamente do conservadorismo liberal: enquanto a burguesia conservadora se recusava a
alterar o sufrgio censitrio (enrichessez-vous, aconselhava como remdio GUIZOT em 1847),
o radicalismo exigia que o pas legal deixasse de ser o dinheiro. Em Portugal, o setembrismo,
embora no advogasse a abolio do sistema censitrio, exigia uma reduo substancial do
montante censitrio, condicionante da capacidade eleitoral
24
. O sufrgio universal s viria a
impor-se
24
Assim, no Programa da Associao Eleitoral Setembrista, redigida por JOS ESTVO, Obra Poltica, cit., Vol. I,
p. 175. Todavia, no relatrio apresentado por ALMEIDA GARRETT s Cortes (24 de Janeiro de 1852) e que depois se
converteu no Acto Adicional Carta Constitucional da Monarquia, de 5 de Julho de 1852, continua a exigir-se como
condio de capacidade eleitoral activa a renda lquida anual de cem mil ris provenientes de bens de raiz, capitais,
comrcio, indstria ou emprego. Ver este documento em LOPES PRAA, Coleco de Leis e Subsdios para o Estudo
do Direito Constitucional Portugus, cit., Vol. II, pp. 281 ss.
306
com o triunfo da revoluo republicana em 1910 (e ainda aqui com importantes restries).
e) Suporte social
J referimos que os partidos liberais so todos partidos burgueses, sendo admissvel, para sua
caracterizao, operar com a dinmica de fraco de classe. E difcil, porm, delimitar
rigorosamente quais as fraces de classe que, desde a Revoluo Liberal, alimentaram entre
ns a corrente do radicalismo liberal, embora, como j mostrmos, nem sequer na sua pureza
primitiva. Segundo as investigaes histricas e, independentemente de se saber se o vintismo
e o setembrismo correspondem a fenmenos transitrios da conjuntura econmica 25, parece
ser tendencialmente correcto afirmar-se que foi a burguesia citadina e rural, em 1820, e as
classes industriais (fabricantes, artfices, operrios), juntamente com a pequena burguesia
comercial, no movimento setembrista, que deram alento aos projectos polticos do radicalismo
liberal, nas vestes do vintismo e setembrismo portugueses.
2. O liberalismo compromissrio
26
(liberal-conservador) 2.1. Liberdade e poder
O liberalismo representava na Europa a esquerda, adversa ao poder monrquico absoluto.
Todavia, no decorrer do sculo liberal, e medida que o compromisso entre a burguesia e as
foras conservadoras se cimentava, recortavam-se e definiam-se alguns leit-motiv da ideologia e
da praxis liberal 2
?
.
25
Esses estudos foram feitos por ViTORiNO MAGALHES GODINHO e ALBERT SILBERT, e deles podem ver-se as
referncias feitas por JOEL SERRO no Dicionrio de Histria de Portugal (vintismo e setembrismo). Uma anlise
sobre as classes e fraces de classe que forneceram o suporte sociolgico do liberalismo vintista ver-se- em VTOR
DE S, A crise do Liberalismo, cit., pp. 61 ss, em FERNANDO PITEIRA SANTOS, Geografia e Economia da Revoluo
de 1820, Lisboa, 1962, p. 95, e em G. SILVA DIAS e J. S. SILVA DIAS, Os primrdios da Maonaria em Portugal, Vol.
II, 1980.
26
Uma anlise informada do funcionamento das instituies no parlamentarismo monrquico ver-se- em
MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit., Vol. II, pp. 410 ss. Cfr., tambm,
JOS TENGARRINHA Rotativismo, in JOEL SERRO (org.), Dicionrio da Histria de Portugal, Vol. III.
27
Cfr. HBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, cit., Vol. II, p. 326.
a
) Liberalismo e autoridade
Contra a dinastia, a burocracia as foras nobilirquico-feudais, o liberalismo defendeu a
liberdade. Todavia, em breve se aperceberam os homens liberais que no bastava criar a
liberdade; era preciso segur-la e garanti-la. Liberdade sem poder no era possvel e da que a
tese da conjuno do momento-poder com o momento-liberdade ganhasse razes cada vez mais
profundas, quer no plano interno quer no plano internacional. No plano interno, os partidos
ordeiros, dispostos a garantir e a prosseguir a poltica de conciliao da classe burguesa,
exaltavam a legalidade para imporem a ordem; no plano internacional, comeava a divizar-se a
equacionao da poltica externa nos termos formulados pelos tericos alemes: a guerra como
continuao da poltica e a poltica como continuao da guerra.
b) Liberalismo e realismo poltico
A teoria da ordem legal liberal foi acompanhada pela chamada poltica interna do just milieu.
Por outras palavras: as aspiraes racionalistas, idealistas e revolucionrias devem ser
temperadas pelo bom senso e sentido das realidades. Contra o radicalismo, terico ou verbal,
impunha-se uma poltica prtica, uma poltica realista; ao liberalismo ideolgico contrapunha-
se o realismo poltico. Este leit-motiv era expresso do aliceramento poltico das foras
burguesas nos meados do sc. XIX. Verdadeiramente, quem detinha o poder j no era o rei, a
burocracia, os legitimistas: era a classe burguesa que se afirmava como classe dominante. A
exigncia, no plano da praxis poltica, do realismo poltico, era expresso do compromisso
constitucional feito entre os liberais e os conservadores.
2.2. O compromisso constitucional conservador-liberal
Comeando por constituir a esquerda, o liberalismo ruma em meados do sculo para o centro
poltico. Entretanto, do lado conservador, tambm se delineava a tendncia para se aproximar
dos liberais moderados, aceitando as regras do jogo constitucional. Surge o compromisso
constitucional conservador-liberal que dominou, com crises
m
ais ou menos profundas, a poltica
europeia at aos fins do sc. XIX. Este compromisso oscilou entre duas posies fundamentais:
308
a) Liberalismo constitucional (centro-direita)
Traduz-se na aceitao da monarquia constitucional, tal como era desenhada nas cartas
constitucionais, e nas quais o poder era partilhado pelo monarca e pela representao popular. O
governo era nomeado pelo monarca, respondia politicamente perante o parlamento, mas o
ministrio no estava dependente da confiana deste. O equilbrio de poderes desta monarquia
dualista deslocava-se, muitas vezes, a favor do rei, atravs do exerccio do direito de veto. No
campo dos direitos eleitorais, o liberalismo constitucional opunha-se, nos termos atrs referidos,
concesso da igualdade poltica, atravs da universalizao do sufrgio.
Aos representantes do liberalismo constitucional se poderia dirigir a acusao que LOUIS
BLANC fez em relao s doutrinas da ordem e do juste milieu, sustentadas pelo sufrgio
censitrio, restrito burguesia privilegiada: Le criterium dupays legal est Uargent. Em
Portugal, o smbolo do domnio oligrquico o cabralismo e os seus bares gritando contos de
ris, zebrado, de riscas monrquico-democrticas, usurariamente revolucionrios e
revolucionariamente usurrios. Quem assim escreve
28
um representante do elemento liberal
que, mais tarde, defenderia a aproximao com o conservadorismo cartista ALMEIDA
GARRETT. Em termos partidrios, dentro do constitucionalismo monrquico portugus, poder-
se- dizer que a verdadeira simbiose liberal-conservadora se verifica com a formao do partido
regenerador
29
, no qual se vieram albergar a ala moderada do partido cartista e alguns sectores
do setembrismo.
b) Parlamentarismo liberal (centro-esquerda)
Ainda com ingredientes radicais, o parlamentarismo liberal defende ou tolera a monarquia
parlamentar, na qual o rei seria considerado como o poder neutro e abstracto, que reina mas
no
28
Veja-se o texto citado na antologia de JOEL SERRO, Antologia do Pensamento Poltico Portugus, Vol. I, Porto,
1970, pp. 125 ss. A fraco da burguesia que nessa altura se poderia considerar politicamente dominante era a
aristocracia financeira. Isto bem posto em relevo por K. MARX em A luta de classes em Frana, 1848-1859, Ed.
Nosso Tempo, 1971, pp. 45 ss, e em O 18 Brumrio de Lus Bona-parte, Ed. Nosso Tempo, 1971, pp. 24 ss.
29
Sobre a histria deste partido cfr. as indicaes de OLIVEIRA MARTINS Portugal Contemporneo, 8." ed., Lisboa,
1977; TRINDADE COELHO, Manual Poltico do Cidado Portugus, 2." ed., Porto, 1908.
309
governa. O governo tinha de ser um governo parlamentar, dependente da confiana do
parlamento.
Quanto questo do voto, uma parte dos partidrios do parlamentarismo liberal aproximava-se
dos constitucionalistas ao defender o critrio censitrio; outra parte aproximava-se dos radicais,
acentuando o momento democrtico da igualdade de voto.
A expresso partidria do parlamentarismo liberal portugus foi o partido progressista
30
,
essencialmente constitudo por elementos vindos do setembrismo e do radicalismo vintista.
3. O conservadorismo ou conservantismo
O constitucionalismo racionalista provocou em toda a Europa um contramovimento, adverso s
correntes liberais e revolucionrias. No plano constitucional, o pensamento contra-
revolucionrio desembocou na concepo histrica de constituio ou no constitucionalismo
cartista de Restaurao. No plano social e poltico, a contra-revoluo defendia o regresso
ordem tradicional. Quaisquer que sejam as coloraes nacionais, o movimento conservador
apoia-se nas foras nobilirquico-feudais, burocracia, igreja, diplomacia, professorado. Em
Frana e em Portugal, o conservadorismo realista, clerical, feudal e militante. Vejamos quais
os seus postulados fundamentais.
a) Recusa do racionalismo
No pensamento poltico e nas questes teolgicas rejeita-se o racionalismo. No aspecto poltico,
alm de ser ferozmente antili-beral, combate tambm o absolutismo, na sua forma de josefismo
iluminista
31
.
30
Sobre a histria do Partido Progressista cfr. OLIVEIRA MARTINS, Portugal Contemporneo, 8.
a
ed., Lisboa, 1977,
pp. 278 ss; TRINDADE COELHO, Manual Poltico do Cidado Portugus, Porto, 1906.
31
Cfr. REIS TORGAL, Tradicionalismo e Contra-revoluo, cit., p. 189: Os contra-revolucionrios mais esclarecidos
tambm criticavam a monarquia anterior Revoluo, e a que teorizavam, pensando na sua reposio, era uma
monarquia absoluta sim, mas 'orgnica' e no um absolutismo puro; HORTA CORREIA, Liberalismo e Catolicismo,
Coimbra, 1974, p. 75: O galicanismo e o josefismo vem com maus olhos as ordens religiosas, como partes de
Igreja ligadas ao poder pontifcio, que escapam autoridade episcopal e lei do Estado.
310
b) Tradicionalismo
Procura-se a justificao jurdica e poltica das instituies atravs do velho e imprescritvel
direito e das leis fundamentais do reino (legitimismo e realismo). a Monarquia pura entre
todos os Governos o mais perfeito, e o nico legtimo, enquanto o nico em que so
estabelecidos legalmente e em sua ordem, os direitos e os deveres, dizia-se numa obra
destinada a fundamentar os 'legtimos' direitos de D. Miguel
32
.
c) Organicismo
O conservadorismo defende uma monarquia com uma estrutura orgnica, com preservao
das hierarquias sociais, dos estados tradicionais, dos corpos intermedirios. A monarquia
tradicional assenta numa ordem intrnseca: a ordem, as hierarquias, a autoridade, a
obedincia, a famlia, e o Pai, o Estado, e o Rei
33
.
d) Universalismo
A ordem natural, a ordem intrnseca, uma ordem imanente a todas as naes no
subvertidas pelo liberalismo
34
. Da a teoria da Santa Aliana ao considerar a ordem monrquica
da Europa como uma necessidade unitria de defesa da velha ordem natural. Em Portugal, as
foras polticas conservadoras, terminada a guerra civil (onde se tinham colocado ao lado da
causa miguelista), comeam a aceitar o constitucionalismo conservador da Restaurao e filiam-
se no partido cartista, embora a mstica legitimista e miguelista tenha sido uma constante nas
foras nobilirquico-feudais
35
.
32
O ttulo da obra Exame da constituio de D. Pedro e dos Direitos de D. Miguel dedicado aos fiis Portugueses,
traduo do Francs por J. P. C. B. E, Lisboa, 1829, p. 2.
33
Cfr. ob. cit. na nota anterior e REIS TORGAL, Tradicionalismo, cit., p. 268 ss.
34
Cfr. HBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, cit., Vol. II, p. 332.
35
Alis, nem s os absolutistas e legitimistas apoiaram D. Miguel. Como informa VTOR DE S, muitos outros
nomes da direita liberal se aliaram ao infante para assegurarem o domnio da ala conservadora do liberalismo: Quem
desde ento enfileira, na realidade, ao lado do rei contra as Cortes, a Constituio e as manifestaes populares de
Lisboa? Precisamente essas altas personalidades que, mais tarde, sero apresentadas como smbolos do liberalismo
portugus: Palmeia, Vila-Flor (Duque da Terceira), Saldanha, S da Bandeira... Cfr. VTOR DE S, A Crise do
Liberalismo, cit., p. 71.
E | O CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO
I Viso global dos princpios repubicanos
Ao referirmos o liberalismo radical, assinalmos que um dos tpicos polticos deste radicalismo
era a ideia de repblica. H mesmo autores que consideram legitimo reconduzir o
republicanismo portugus corrente esquerdista das Cortes Gerais de 1820 e ao radicalismo
setembrista e da Patuleia
36
. Aqui, interessa-nos descortinar, antes de mais, os parmetros
poltico-constitucionais do republicanismo, tal como veio a ser consagrado na Constituio de
1911.
1. A repblica democrtica
A ideia republicana expressou, desde o incio, uma maior adeso ao elemento democrtico do
que aquela que lhe emprestou, durante todo o sc. XIX, o liberalismo monrquico. Todavia, se
por repblica democrtica entendermos a Repblica Social, de feio declara-damente
antiburguesa, tal como a visionavam os communards de 1871, evidente que o que vamos
encontrar na arquitectura constitucional de 1911 de modo algum corresponde dimenso
socialista do republicanismo da Comuna. No obstante a existncia de um filo republicano-
social, a consciencializao das diferenas entre "socialismo" e "republicanismo" levou a uma
clara demarcao dos dois movimentos
37
.
36
Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual, cit., Vol. II, p. 470; JOEL SERRO, DO Sebastianismo ao Socialismo em
Portugal, Lisboa, 1969, p. 65; OLIVEIRA MARQUES, A Primeira Repblica Portuguesa, p. 65. Por ltimo, cfr.,
CARVALHO HOMEM, A Ideia Republicana em Portugal. O contributo de Tefilo Braga, Coimbra, 1988.
37
O republicanismo foi somente uma variante da ideologia democrtica burguesa, que, entre ns, procurou
conciliar os princpios da tradio liberal com a filosofia comteana qual estava subjacente um organicismo e
biologismo, congeni-tamente antidemocrticos. Cfr. FERNANDO CATROGA, OS incios do positivismo, pp. 67 ss.;
idem, O Republicanismo em Portugal, Vol. I, p. 26. Para uma informao dos conceitos de repblica democrtica
agitados na Assembleia Constituinte de 1911, cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica da Repblica
Portuguesa, Comentrio, Coimbra, 1913, p. 9.
312
a) Soberania nacional
A Constituio de 1911 afastou-se deliberadamente das teses rousseaunianas da soberania
popular e nem sequer consagrou uma frmula intermdia semelhante da constituio
republicana francesa de 1848) (a soberania reside na universalidade dos cidados franceses).
Aderiu-se ao princpio da soberania nacional, retomando as frmulas das nossas constituies
de 1838 e 1822: a soberania reside essencialmente em a Nao (art. 5.).
37a
b) Regime representativo
A Constituio de 1911 no apresenta, a nvel nacional, qualquer instituio de democracia
directa ou semidirecta
38
. A soberania da Nao manifesta-se atravs dos representantes eleitos,
vincando-se, expressis verbis, a independncia dos representantes em relao aos eleitores que
os elegem: Os membros do Congresso so representantes da Nao e no dos colgios que os
elegem (art. 7., 1.). Alm disso, consagrou-se claramente o mandato livre (art. 15.: "os
Deputados e Senadores so inviolveis pelas opinies e votos que emitirem no exerccio do seu
mandato), apesar de algumas posies favorveis ao mandato imperativo.
38a
c) Separao de poderes
Contra a concepo do republicanismo jacobino que praticamente concentrava na assembleia os
poderes do Estado, a Constituio de 1911 consagra a forma clssica de separao de poderes,
considerados independentes e harmnicos entre si (art. 6.).
37a
Sobre a justificao "republicana" deste princpio cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo..., Vol. II, p. 264
ss.
38
Note-se que as influncias municipalistas no deixaram de ter algum impacto sobre este problema. Assim que
TEFILO BRAGA, em manifesto eleitoral de 1878, defende o mandato imperativo como afirmao suprema da
democracia directa. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO, Formao da Ideologia Republicana, in Histria do Regime
Republicano, de Lus DE MONTALVOR, Lisboa, 1930, Vol. I, pp. 163 ss; TEFILO BRAGA, Histria das Ideias
Republicanas em Portugal, Lisboa, 1880, pp-183 ss. apenas uma expresso deste filo de democracia atravs do
municpio a consagrao do referendum no art. 66., n. 4, da Constituio de 1911.
38a
Cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 279 ss.
d) Sufrgio universal
O sufrgio universal considerado quase como a ratio essendi da Repblica: Le suffrage
universel est donc Ia dmocratie elle mme; La Republique dmocratique ou le suffrage
universel, une seule le mme chose (LAMARTINE). Era esta tambm a posio das alas mais
radicais do vintismo e do setembrismo. No admirar muito que, logo no Programa do Partido
Republicano Portugus (1891), nos aparea, na sequncia do radicalismo liberal, a defesa do
sufrgio universal e da eleio directa das assembleias legislativas
39
. Mas se certo que nas leis
eleitorais da l
8
Repblica desapareceu a base censitria, nem por isso se consagrou a
universalidade do sufrgio. A lei fundamental republicana consagrou o sufrgio directo dos
cidados eleitores (art. 8.), frmula que foi interpretada no sentido de excluir o sufrgio
universal
40
. Continuaram a sofrer de uma verdadeira capitis deminutio, no que respeita
capacidade eleitoral activa e passiva, as mulheres e os analfabetos e, em alguma medida,
tambm os militares. S o Decreto n. 3.907, de 14 de Maro de 1918, representa algum avano
no sentido da universalidade (alargou-se o sufrgio a todos os cidados de sexo masculino,
maiores de 21 anos), mas esta tentativa ser de curta durao, pois o Decreto n. 5.184, de 1 de
Maro de 1919, vir logo a seguir, repondo em vigor o Cdigo Eleitoral de 1913.
e) Bicameralismo paritrio
Tambm aqui, a exigncia do princpio democrtico, considerando a representao popular
como uma s vontade, expressa por uma s cmara, no encontrou posio concordante nas
Constituintes de 1911. A Constituio de 1911 no se afastou dos esquemas da repblica
burguesa francesa de 1875, onde se consagrou o sistema bicameral, destinando-se o Senado a
desempenhar o papel conservador que no constitucionalismo monrquico incumbia Camar
dos Pares
41
.
39
No referido programa considerava-se o direito universal de sufrgio como directamente derivado do princpio da
igualdade. Na fundamentao do sufrgio universal desempenharam importante papel entre outros, MANUEL EMDIO
GARCIA e CONSIGLIERI PEDROSO. Cfr. F. CATROGA, OS incios do positivismo, pp. 78 ss.; O Republicanismo, Vol. II,
p. 281 ss.
40
Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica, p. 264.
41
O assunto foi largamente discutido na Assembleia Constituinte, onde o sistema monocameral foi defendido por
TEFILO BRAGA. E j antes, HENRIQUES
314
f) Parlamentarismo monstico e regime parlamentar de assembleia
Tal como estavam articulados, os poderes polticos regulados no texto de 1911 vieram a resvalar
para uma forma do regime parlamentar que poderemos caracterizar sob um duplo ponto de
vista:
(1) regime monstico dado que ao Parlamento conferido um amplo poder de controlo
poltico sobre o governo, e ao Presidente da Repblica nem sequer era concedido (na redaco
inicial) o poder de dissoluo das cmaras.
(2) governo de assembleia porque no podendo ser dissolvido antes do termo
constitucionalmente pr-fixado, o Congresso era o nico rgo que, em teoria, podia
condicionar decisivamente as directivas polticas da repblica democrtica.
2. Repblica laica
Se no tocante estrutura organizatria da Repblica a Constituio de 1911 no fez seno
recolher as ideias do liberalismo radical (e nem todas), quanto a outros domnios tentou plasmar
positivamente, em alguns artigos, o seu programa poltico. Um dos pontos desse programa era a
defesa de uma repblica laica e democrtica. O lai-cismo, produto ainda de uma viso
individualista e racionalista, desdobrava-se em vrios postulados republicanos: separao do
Estado e da Igreja, igualdade de cultos, liberdade de culto, laicizao do ensino, manuteno da
legislao referente extino das ordens religiosas (cfr. art. 3., n.
os
4 a 12). O programa
republicano era um programa racional e progressista: no fundo, tratava-se de consagrar cons-
titucionalmente uma espcie de pluralismo denominacional
43
(cfr. Const. 1911, art. 5/3), ou
seja, a presena na comunidade, com iguais
NOGUEIRA combatera o regime bicameral, argumentando que se a funo legislativa se divide em duas Cmaras, os
inimigos do povo tm onde assentar os seus arraiais. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO, ob. cit., pp. 163 ss,e agora JOS
FELIX HENRI-QUES NOGUEIRA, Obra completa, Vol. I, edio organizada por A. C. LEAL DE SILVA, Lisboa, 1977, p.
38. Fazendo a mise aupoint da discusso do bicameralismo na poca da Repblica, cfr. MARNOCO E SOUSA,
Constituio Poltica, p. 235 e, por ltimo, FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 268 ss.
42
Note-se, porm, que nenhum artigo estabelecia este governo de assembleia.
43
Cfr. TALCOTT PARSONS, Estrutura y proceso en Ias sociedades modernas, Madrid, 1969, p. 337.
315
direitos formais, de um nmero indefinido de colectividades religiosas, no estando nenhuma
delas tituladas para desfrutar de um apoio estadual positivo. "Igrejas Livres no Estado
indiferente", eis o lema avanado por Manuel Emdio Garcia. Relativamente autoridade
poltica, a religio deixa de ser um tema pblico para se enquadrar na esfera dos assuntos
privados, a no ser quanto vigilncia da prpria liberdade religiosa. E no h dvida que a
filosofia liberal se impunha neste sector com uma lgica indesmentvel: uma sociedade politica-
mente democrtica, assente no relativismo poltico, postula tambm uma sociedade
religiosamente liberal, tolerante para com todos os credos, aceites e praticados pelos cidados. O
equilbrio religioso originaria como consequncia inevitvel a secularizao da educao, dado
que um estado laico no pode tolerar um monoplio de orientao a favor de uma religio ^ (cfr.
art. 3.710).
Este programa laicista, embora pretendesse ser "um iderio" global de cariz essencialmente
cultural (F. CATROGA), resvalou algumas vezes para um anticlericalismo sectrio ao pretender
impor-se como um "projecto de hegemonizao de uma nova mundividn-cia". Era certo que as
foras clericais, quase sempre ao lado das foras legitimistas e nobilirquico-feudais, estavam
agora contra a Repblica, mas um programa laicista no se devia confundir com anti-
clericalismo
45
. Ao polarizar-se a poltica religiosa na ideia de
44
Sobre este ponto cfr. FERNANDO CATROGA, A importncia do positivismo, p. 314. Para uma cabal e brilhante
demonstrao do sentido da militncia laica e do anticlericalismo cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, ciu,
II, p. 268 ss. Nem contra a religio nem a favor da religio... Nem a favor de Deus nem contra Deus, eis o lema de
ensino pblico segundo a Constituio. Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica, p. 88.
45
Neste aspecto, revelou-se mais perspicaz a direita catlica. SALAZAR no hesitou em pr o problema de saber se
para salvar a Igreja no seria prefervel aceitar a Repblica. E j antes dele, o Centro Nacional Catlico acentuava no
seu programa: Prescinde das questes de regimes e formas de governo acatando e cooperando com os poderes
pblicos, como de facto se acham constitudos, em tudo que possa interessar ao bem comum e defesa das liberdades
e princpios religiosos. Cfr. QUIRINO DE JESUS, Nacionalismo Portugus, Porto, 1932, p. 58. Cfr. tambm o art. 2.
das Bases Regulamentares do Centro Catlico Portugus, de 1919, in BRAGA DA CRUZ, AS Origens da Democracia
Crist e o Salazarismo, Lisboa, 1980, p. 428. A errada indissociao do ideal democrtico da poltica jacobina foi
logo denunciada por ANTNIO SRGIO, desmascarando o carcter conservador dos cidados jacobinos, apostados nas
questes institucionais de monarquia ou repblica, mas desprezando os problemas basilares de organizao
econmica. Cfr. ANTNIO SRGIO, Ensaios, Lisboa, 1971, Vol. I, pp. 60, 32, 225. Cfr., por ltimo, em termos
exaustivos, FERNANDO CATROGA, A Militncia Laica e a Descristianizao da Morte em Portugal
316
deslocao da religio do "espao pblico" para o "espao privado" pretendia-se neutralizar os
poderes simblico, poltico e cultural do catolicismo, o que favoreceu a aglutinao das foras
catlicas contra o regime republicano
46
. Estas foras passaram a acusar a Repblica de ser no
"a catlica" mas "anticatlica".
3. Repblica descentralizada
Um dos credos republicanos, na verso jacobina, era o da Repblica una e indivisvel. O
carcter unitrio e indivisvel da Repblica andava, deste modo, ligado ideia da soberania
popular, ideia de participao directa dos cidados e ideia do centralismo administrativo.
No admira que os republicanos representativos considerassem a Repblica una e indivisvel
como uma ditadura permanente, executada em nome da multido pelos chefes da sua escolha,
e defendessem, como forma de organizao da Repblica, a federao democrtica, a
repblica democrtica federativa
47
. Insistia-se, tambm, na necessidade de revitalizao de
uma perspectiva municipalista, criando tantos centros da autoridade local quantos forem os
centros naturais da vida
48
. Saliente-se que o republicanismo federativo era tambm uma mani-
festao da corrente republicano-socialista que, veiculando a ideologia proudhoniana, aliava o
republicanismo ao reformismo social
49
.
(1965-1911), vol. I, Coimbra 1988, p. 489 ss; VTOR NETO, "A Questo Religiosa na 1." Repblica. A Questo dos
Padres Pensionistas", in O Sagrado e o Profano, Revista da Histria das Ideias, 9, (1988); CARVALHO HOMEM,
"Algumas notas sobre o positivismo religioso e social", in O Sagrado e o Profano, 9.
46
O anticlericalismo assentava, no plano da filosofia da histria, no agnosti-cismo positivista. Cfr. FERNANDO
CATROGA,A importncia do positivismo, p. 310 ss.; O Republicanismo, Vol. II, p. 324 ss.
47
Cfr. ANTERO DE QUENTAL, Prosas, Vol. III, pp. 196-202. Este texto pode ver-se na colectnea de JOEL SERRO,
Antologia, cit., p. 55. No mesmo sentido de ANTERO, escrevia um outro adepto do ideal republicano CARRILHO
VIDEIRA: Nenhuma Repblica unitria tem subsistido at hoje, seno periodicamente, pelo terror, terminando sem-
pre pela ditadura. Quisera, por ltimo que Portugal, como povo pequeno e oprimido, procurasse na Federao,
com os outros povos peninsulares a forma, a importncia e a verdadeira independncia que lhes faltam na sua to
escarnecida nacionalidade. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO, cit., pp. 163 ss; JOEL SERRO, Antologia, cit., p. 302;
HENRIQUES NOGUEIRA, Obra Completa, cit., pp. 23 e 161.
48
ANTERO DE QUENTAL, Prosas, cit., p. 196-202; JOEL SERRO, Antologia, cit., p. 307.
49
HENRIQUES NOGUEIRA foi um dos primeiros expoentes desta ideia de repblica social que contrapunha ao
racionalismo individualista e ao liberalismo burgus
317
A Constituio de 1911 consagrou o carcter unitrio da Repblica, mas estabeleceu as bases a
que havia de obedecer a organizao da vida local. Proibiu-se, designadamente, a ingerncia do
executivo nos corpos administrativos, legitimou-se o exerccio do referendum local, e imps-se
a representao das minorias nos corpos administrativos (cfr. art. 66.). Ao proclamar-se a
Nao Portuguesa organizada em Estado Unitrio (art. 1.) entendia-se que Portugal era um
dos pases em que havia mais unidade social
50
e poltica, devendo por isso a sua repblica ser
unitria. A prpria rejeio pela Constituinte da frmula "Repblica Democrtica" a favor de
"Estado Unitrio" radicou na necessidade de negar acolhimento ideia federalista
50a
.
A Constituio de 1911 uma constituio liberal sob o ponto de vista da constituio
econmica. Nela no se divisam normas con-sagradoras dos chamados direitos sociais, nem se
traam directivas quanto interveno do Estado. Isto tanto mais de acentuar quanto certo
existir no republicanismo uma corrente que, desde Antero e Henriques Nogueira, no
compreendia que houvesse repblica verdadeira fora do socialismo ou que fora da repblica
pudesse o socialismo realizar-se completamente. Acresce que, na altura, os problemas do
socialismo de estado, do intervencionismo do estado, da constituio econmica mista,
da revoluo social, colocavam j o Estado perante indeclinveis tarefas de conformao
social, a realizar no apenas ao nvel da administrao mas no plano mais elevado da
constituio. O triunfo da repblica burguesa em Frana (depois da experincia das comunas de
1848 e 1871), com o consequente triunfo da ala republicana oportunista de Gambetta, e o
termo da repblica espanhola, influenciaram decisivamente
51
o movimento republicano
portugus que, embora aberto a certas manifestaes reformistas ou laborais (movimento
associacionista, cooperativas, previdncia), no conseguiu suplantar uma viso liberal da
sociedade e do estado logo no momento constituinte da Repblica. A influncia do positivismo
social sobre alguns dos principais representantes do republicanismo actuaria igualmente num
sentido limitadamente
da Carta. Cfr. JOEL SERRO, DO Sebastianismo, cit., p. 72; FERNANDO CATROGA, OS incios do positivismo em
Portugal, Coimbra, 1977, p. 397.; O Republicanismo, Vol. II, p. 276.
50
Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica, p. 23.
50a
Cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 276.
51
Estas influncias so postas em relevo por TEFILO BRAGA, Histria, cit., pp. 145 ss.; por ltimo, cfr. FERNANDO
CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 371 ss.
318
intervencionista, pois ao exaltar romanticamente a cincia como base de uma nova ordem social
e religiosa unitria, o positivismo social julgava ter uma soluo para cada problema. A soluo
para o problema social estaria, como opinava Gambetta, na aliana do proletariado com a
burguesia
52
. No obstante a inexistncia de normas constitucionais sociais, seria menos
correcto acusar o republicanismo de total insensibilidade perante a "questo social".
4. Suporte social
Baslio Teles referiu que no republicanismo todas as energias e valores sociais figuravam no
partido nascente; havia escritores, professores, advogados, militares de graduao, proprietrios,
comerciantes, industriais, operrios, representando pensamento, riqueza e trabalho
53
. Os
republicanos no constituam uma classe, unida por
52
Um dos autores mais profundamente influenciados entre ns pelo positivismo foi TEFILO BRAGA. Vejam-se estas
palavras, de sabor gambettiano, dirigidas contra a indisciplina dos metafsicos, socialistas e internacionalistas:
Acima das questes do salrio e das horas de trabalho, e do domnio dos instrumentos de transformao, est o
problema do individualismo, que tem de fazer-se reconhecer e modificar assim a organizao do Estado; esta a
compensao positiva da justa exigncia do proletariado, e por isso, o termo socialismo exageradamente amplo para
designar os conflitos da esfera industrial como querem os alucinadores, os sectrios, que o desacreditaram aplicando-
o s suas hipteses metafsicas. O nome cientfico do problema, como ele est posto, seria o Associacionismo. Sobre
a influncia do positivismo noutra grande figura do republicanismo, Jos Falco, veja--se FERNANDO CATROGA, Jos
Falco, Um Lente Republicano, Coimbra, 1976, p. 26. A doutrina do associacionismo, tal como era concebida pelos
republicanos, pode ver--se em COSTA GOODOLPHIM, A Associao, prefcio de CSAR OLIVEIRA, Lisboa, 1974. A
influncia da Comuna de Paris no movimento republicano pode ver-se em ANA MARIA ALVES, Portugal e a Comuna
de Paris, Lisboa, 1971, p. 129. A frase de Gambetta, referida no texto, colhemo-la em GEORGES WEIL, Histoire du
Mouvement Social en France, Paris, reimpresso de 1973, p. 250. Para melhor esclarecimento sobre a influncia do
positivismo na ideologia republicana cfr. F. CATROGA, OS incios do positivismo, cit., pp. 44 ss; A importncia do
positivismo na consolidao da ideologia republicana em Portugal, Coimbra, 1977.
53
Apud JOEL SERRO, DO Sebastianismo, cit., p. 83. A estrutura social do tempo da Repblica estudada agora
com abundante documentao por OLIVEIRA MARQUES, Histria da 1." Repblica Portuguesa, Lisboa, 1977, pp. 307
ss. Alguns dados sobre a luta de classes na 1." Repblica podem ver-se em CSAR OLIVEIRA, O Operariado e a
Repblica Democrtica, Lisboa, 1974. Uma anlise recente da sociedade e economia durante o perodo republicano
ver-se- em FERNANDO MEDEIROS, A Sociedade e a Economia nas origens do Salazarismo, Lisboa, 1978, e
em
grandes interesses comuns e separada das outras por condies particulares. Comearam como
"partido de quadros" dirigido por intelectuais e funcionrios com um projecto "socialmente
heterogneo" adequado a uma dimenso interclassista e popular e a uma estratgia poltica
integradora. Da polissemia do seu discruso e o interclassismo do seu projecto (F. CATROGA),
mas tambm a relativa ambiguidade poltico-constitucional e a vida difcil que as instituies
tiveram no perodo de 1910-1926.
II A estrutura da Constituio de 1911
1. A declarao de direitos
A Constituio de 1911 o expoente e o coroamento do liberalismo democrtico portugus.
Isso mesmo se verifica no catlogo dos direitos fundamentais (condensados principalmente no
art. 3.), de claro sentido individualista, mas no qual se garantem as mais importantes liberdades
pblicas dos cidados.
53a
A frmula-sntese ainda a da Constituio de 1822. Tal como no texto vintista, garante-se, no
documento republicano, a inviolabilidade de direitos concernentes liberdade, segurana
individual e propriedade (art. 3.). Como expresses do apport republicano para o
constitucionalismo democrtico devem salientar-se alguns pontos.
1 Proibio da pena de morte. Tendo o Acto Adicional de 1892 abolido a pena de morte
para crimes polticos (art. 16.), regime que foi alargado pela lei de 1 de Julho aos crimes civis,
e tendo o
M. VILAVERDE CABRAL, Portugal na Alvorada do sculo XX, Lisboa, 1979, sobretudo, pp. 371 ss. Cfr. tambm M.
ALPERN PEREIRA, A 1.' Repblica: projectos e realizaes, in Poltica e Economia em Portugal nos scs. XIX e XX,
Lisboa, 1979, pp. 121 ss. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. I, p. 104 ss., oferece elementos para a
compreenso da base social de apoio do republicanismo, sobretudo do chamado "caixeirismo jacobino".
53a
Deve notar-se que o republicanismo, no obstante a adeso a ideias de evo-lucionismo historicista, no rejeitou a
herana jusnaturalista e jusracionalista das grandes declaraes de direitos. A liberdade dos republicanos uma
liberdade dos modernos com fortes dimenses intersubjectivas e no uma "liberdade dos antigos" cosmologicamente
situada. Cfr. o nosso artigo "O crculo e a linha" "liberdade dos antigos" a "liberdade dos modernos" na teoria
republicana dos direitos fundamentais", in Revista da Histria das Ideias, Vol. 9, III, 1987, p. 733 ss. Por ltimo, em
termos claros, F. CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 225 ss.
320
Decreto de 16 de Maro de 1911 estendido a mesma abolio aos crimes militares, a
Constituio de 1911 limitou-se a consolidar as aquisies progressivas do nosso ordenamento
jurdico e a prescrever que Em nenhum caso poder ser estabelecida a pena de morte (art.
3.7 22).
2 Garantia de habeas corpus. Desconhecida pelos instrumentos constitucionais
monrquicos e introduzida no texto republicano por influncia da Constituio brasileira de
1891 (art. 72./22), a garantia de habeas corpus um importante meio de defesa da liberdade
dos cidados. Atravs de recurso sumrio garante-se ao cidado a possibilidade de reagir,
mantendo ou recuperando a liberdade, ilegal ou abusivamente ameaada pelo poder.
3 Consagrao da liberdade de religio e culto, nas suas vrias dimenses (art. 3., n.
os
4-
10). As constituies monrquicas haviam permanecido fiis frmula de consagrao de uma
religio oficial; o documento republicano extrai do princpio constitucional inovador da
liberdade de conscincia e de crena a igualdade poltica e civil de todos os cultos (art. 3.75).
4 Garantia dos direitos no apenas contra os abusos do poder executivo mas tambm contra o
poder legislativo atravs do instituto do controlo judicial da constitucionalidade das leis (cfr.
art. 63.).
5 Finalmente, registe-se a consagrao de direitos fundamentais fora da constituio formal.
No esquecendo que os grandes textos republicanos franceses garantidores da liberdade eram,
alm da Declarao de Direitos, leis ordinrias votadas durante a 3.
a
Repblica, o legislador
constituinte registou uma frmula que lembra os problemas suscitados pelo art. 17. da
Constituio de 1976, na sua redaco primitiva: A especificao das garantias e direitos
expressos na Constituio no exclui outras garantias e direitos no enumerados, mas
resultantes da forma de governo que ela estabelece e dos princpios que consignam ou constam
doutras leis (cfr. art. 4.).
Os direitos sociais, econmicos e culturais tm um lugar mais que modesto no documento
republicano no obstante o impulso humanista do iderio republicano e do "estatuto
ideorealista" que ele assinalava aos valores essenciais do solidarismo. Consagra-se a obri-
gatoriedade e gratuitidade do ensino primrio elementar (art. 3.711) e reconhece-se o direito
assistncia pblica (art. 3.729). Reconheceu--se tambm a liberdade de trabalho (art. 3.726),
mas apenas como consequncia do princpio da liberdade individual: O direito greve, embora
reconhecido logo em 1910 (Decreto de 6 de Dezembro) pelo
321
regime republicano, foi rejeitado pela Assembleia Constituinte com o argumento de que na
Constituio deveria figurar o que era verdadeiramente constitucional e, em matria de direitos,
o que aproveitasse a todos e no somente a determinadas classes (MARNOCO E SOUSA).
A ideia do direito de greve como simples manifestao da liberdade do trabalho ou como um estado de guerra que
resulta das circunstncias e dos factos que se no pode aconselhar (AFONSO COSTA) explicar muitas das
incompreenses do regime republicano perante o movimento operrio. Cfr., por ex., CSAR DE OLIVEIRA, O
Operariado e a Repblica Democrtica, 2.
a
ed., Lisboa, 1974; FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p.
316.
2. A estrutura organizatria do poder poltico
O princpio fundamental o da diviso tripartida dos poderes legislativo, executivo e judicial
considerados independentes e harmnicos entre si (art. 6.). A independncia
funcionalmente determinada, embora neste aspecto a constituio republicana no seja to clara
como as constituies de 1822 (art. 30.) e de 1838 (art. 35.). Conclui-se, porm, e a doutrina
assim o entendeu, que se visava fundamentalmente uma independncia funcional (o legislativo
independente quando legisla, o executivo quando administra, o judicial quando julga).
a) Os rgos legislativos
O Congresso assim se chamava o Parlamento da l.
a
Repblica, sob a influncia das teorias
constitucionais americana e brasileira era formado por duas cmaras a Cmara dos
Deputados e o Senado (cfr. art. 7.). Eleitas por sufrgio directo (art. 8.), e com competncia
legislativa tendencialmente igual, distinguem-se quanto composio, durao de mandato e
competncia privativa: a Cmara dos Deputados era composta por representantes eleitos
trienalmente pelos vrios crculos eleitorais, e a ela era atribuda competncia privativa quanto
iniciativa em matria de impostos, organizao militar, discusso de propostas do poder
executivo, reviso da constituio, crimes de responsabilidade, prorrogao e adiamento da
sesso legislativa (art. 23.); o Senado era constitudo por representantes dos distritos do
continente e das ilhas (3 por cada) e das provncias ultramarinas (1), eleitos por seis anos (com
renovao de metade dos seus membros na altura de eleio de deputados, isto , de trs em trs
322
anos) e a ele era atribuda competncia privativa quanto aprovao ou rejeio das propostas
de nomeao dos governadores e comissrios da Repblica para as provncias do Ultramar (art.
25.).
Ao Congresso, que reunia durante quatro meses ao ano, podendo a sesso ser prorrogada ou
adiada por deliberao prpria das duas Cmaras em sesso conjunta (art. 11.), competiam
essencialmente: (1) funes legislativas; (2) funes financeiras; (3) funes eleitorais,
designadamente a eleio do Presidente da Repblica; (4) funes de controlo poltico do
Governo, alm de outras funes como fixao dos limites do territrio, autorizao da
declarao de guerra, declarao do estado de stio e reviso da constituio (art. 26.).
b) O Presidente da Repblica
Embora nas Constituintes de 1911 tivesse havido uma forte corrente contra a existncia de um
Presidente da Repblica instituio desarmnica com a natureza do regime democrtico,
ttulo sem poder real, simulacro coroado, dignidade sem autoridade caminho directo
para a ditadura e para a tirania reconheceu-se a necessidade de, na estrutura do poder
poltico, haver um elemento coordenador. Esta desconfiana da Presidncia no podia
deixar de conduzir definio do estatuto presidencial em termos puramente representativos.
Representante da Nao nas relaes gerais do Estado tanto internas como externas (art. 37.),
ao Presidente da Repblica no foi reconhecido (na redaco inicial da Lei Fundamental de
1911) nem o direito de veto das leis nem o direito de dissoluo do Parlamento.
A sua posio constitucional como chefe do executivo era tambm ambgua: a Constituio
limitava-se a afirmar que O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica e pelos
Ministros (art. 36.), mas no se afirmava expressamente que ele era o chefe do executivo.
Todavia, dos arts. 47. e 48., referentes s atribuies do Presidente, era possvel deduzir-se
que a ele competiam atribuies do poder executivo, embora exercidas por intermdio dos
ministros.
Com um mandato de quatro anos e sem possibilidade de reeleio no quadrinio imediato (art.
42.), o Presidente da Repblica era eleito pelo sistema que se viria a considerar como
pertencendo prpria ratio essendi dos regimes parlamentares: escolha pelas cmaras em sesso
conjunta. Exigia-se uma maioria qualificada de 2/3 nas duas primeiras votaes e se nenhum
dos candidatos obtivesse maioria, a eleio continuaria na terceira votao apenas entre os dois
323
mais votados, sendo finalmente eleito o que tivesse maior nmero de votos (art. 36.71).
Este sistema que teve como fonte o art. 2 da Lei constitucional francesa, de 25 de Fevereiro de 1875, e os arts. 43. e
ss da Constituio brasileira de 1891, foi um dos pontos nevrlgicos do regime republicano. A dependncia do
Presidente da Repblica perante o Congresso, quer porque era por ele eleito quer porque era o chefe do executivo,
conduziu, como reaco, defesa de um sistema presidencialista, que, alis, tinha sido o consagrado no projecto
primitivo apresentado Assembleia Constituinte de 1911. A eleio do Presidente da Repblica por sufrgio directo
veio a ser introduzida pela reforma ditatorial de 1918 (Decreto n. 3.997, de 30 de Maio de 1918) e permitiu a
escolha de Sidnio Pais para a presidncia. Com o assassinato deste, a Lei n. 833, de 16 de Dezembro de 1918,
declarou em pleno vigor a Constituio de 1911, at sua reviso nos termos constitucionais.
Outra das crticas dirigidas ao sistema dirigia se no tanto contra o sistema de eleio pelo Congresso e contra o
regime parlamentar, mas contra a prtica de um governo monista de Assembleia, dado que o presidente no tinha o
direito de dissoluo das Cmaras. Da que na Reviso de 1919-1921 o Congresso tenha atribudo ao Presidente da
Repblica competncia para dissolver as cmaras legislativas, quando assim o exigem os interesses da Ptria e da
Repblica, mediante prvia consulta do Conselho Parlamentar (Lei n. 891, de 22 de Setembro de 1919).
c) O Ministrio
A lei bsica da l.
a
Repblica no estabelecia, expressis verbis, a organizao ministerial de
gabinete, mas ao determinar que entre os ministros haveria um nomeado pelo Presidente que
seria o Presidente do Ministrio, responsvel no s pelos negcios da sua pasta, mas tambm
pelos de poltica geral (art. 53.), estava-se a consagrar um regime de gabinete.
l
O gabinete considerado na doutrina constitucional e na teoria do governo parlamentar como unidade poltica: (1)
que assume constitucional-mente a responsabilidade dos actos do chefe do Estado; (2) que dirigido por um
primeiro-ministro ou presidente de ministrio; (3) que impe a responsabilidade solidria de todos os ministros
com a direco geral do governo.
A dvida s poderia subsistir quanto exigncia da responsabilidade solidria, porque nos
restantes aspectos (existncia de um presidente do ministrio, responsabilidade poltica perante
as cmaras, referenda dos actos do chefe do Estado) estavam preenchidos os requisitos do
regime de gabinete. A responsabilidade solidria existiria, no entender da doutrina, pelo menos
quanto aos actos de poltica geral. Se assim no se entendesse, e se se considerasse haver to-
324
-somente responsabilidade ministerial individual, o facto de o Presidente do Ministrio
responder no s pelo negcios da sua pasta mas tambm pelos da poltica geral, conduzia, nos
seus resultados prticos, a solues prximas das da responsabilidade solidria.
Impunha tambm o texto republicano que todos os actos do Presidente da Repblica deveriam
ser referendados, pelo menos, pelo ministro competente (art. 49.). A referenda (assinatura pelo
ministro dos actos emanados do chefe do Estado) resultava da irresponsabilidade poltica do
Presidente da Repblica pela actuao dos membros do executivo.
A Constituio de 1911 no fazia qualquer excepo quanto exigncia de referenda, mas teria de deduzir-se
logicamente que no carecia de referncia a nomeao de um novo Presidente do Ministrio, pois um premier no
podia assumir a responsabilidade pela nomeao do sucessor. A questo foi expressamente resolvida na reviso de
1919-21 que veio dispensar a referenda ministerial para a nomeao do Presidente do Ministrio de um novo
governo.
d) A f iscalizao judicial da constitucionalidade das leis
O controlo poltico da constitucionalidade e da legalidade continua a pertencer, de acordo com a
tradio francesa e na senda do nosso constitucionalismo monrquico, ao rgo representativo
o Congresso (art. 26./2). Ao controlo poltico acresce, pela primeira vez, a fiscalizao pelos
tribunais da constitucionalidade das leis (art. 63.). Isto significava que, no obstante se ter
consagrado a prevalncia do Congresso e se ter afirmado a superioridade da funo
legislativa, o poder legislativo ordinrio s podia elaoorar leis nos limites de constituio e s
estas podiam ser aplicadas pelo poder judicial.
Oriunda do sistema americano, a ideia de judicial review impor-se- em Portugal como prpria do regime
republicano. AFONSO COSTA demonstraria que o juiz, ao julgar, tem de apurar o direito aplicvel e para apurar o
direito aplicvel no mais pode deixar de apreciar a constitucionalidade das leis. O poder judicial de fiscalizao da
inconstitucionalidade transitar (com algumas modificaes) para a Constituio de 1933 e para a Constituio de
1976.
c) Descentralizao administrativa
De acordo com os princpios republicanos e em consonncia com uma tradio constitucional
defensora da revitalizao e descentralizao local, o documento constitucional de 1911 reagiu
contra a centralizao administrativa (de que era ltima expresso o Cdigo
Administrativo de 1896), consagrando importantes princpios: (1) proibio da ingerncia do
poder executivo na vida dos corpos administrativos (art. 66.71); (2) anulao contenciosa dos
actos ilegais dos corpos administrativos (art. 66.72); (3) distino dos poderes municipais em
deliberativo e executivo (art. 66.73); (4) representao das minorias (art. 66.75); (5)
consagrao do referendum (art. 66.74); (6) autonomia financeira de corpos administrativos (art.
66.76).
III As caractersticas dominantes do regime republicano e as
deformaes poltico-institucionais
54
1. O parlamentarismo absoluto
Como j se disse, o regime da 1." Repblica foi caracterizado pela existncia de um
parlamentarismo absoluto, ou seja, um regime em que o Parlamento dono da vida
poltica, dominando por completo o executivo (CARR DE MALBERG). No existe
possibilidade de dissoluo das cmaras pelo chefe do Estado e a responsabilidade ministerial
solidria , muitas vezes, terica. S se distinguia do regime puro de assembleia porque havia
um Presidente da Repblica, distinto do Ministrio. Os defeitos do parlamentarismo monista
foram contemplados na Reviso de 1919-1921, mas o pluralismo partidrio havia de conduzir a
muitos dos mesmos impasses da l.
a
fase do regime republicano.
2. A instabilidade governamental
Uma das deformaes institucionais mais salientes do regime foi a instabilidade governamental.
Esta instabilidade era provocada no s pela maneira fcil como se punha em jogo a
responsabilidade poltica do executivo (o gabinete tomava o hbito de se demitir quando era
colocado em minoria por uma das cmaras, em qualquer momento, no interessando que o
motivo fosse o debate oramental, a discusso de um projecto de lei, uma interpelao ou at a
colocao de um assunto na ordem do dia), mas tambm pela competio e
54
Cfr., por ltimo, MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit. pp.
174 ss.
326
indisciplina partidria que obrigava a coligaes, por vezes ocasionais e efmeras.
Em vez de reforarem a concentrao republicana, os partidos em minoria consideravam
sistematicamente o gabinete como um inimigo e um suspeito, entrando em revolues,
coligaes ou alianas para obterem a maioria. O partido dominante (no caso portugus, o
Partido Democrtico) acaba por cair na tctica do trans-formismo (os ministros entram em
arranjos ministeriais sucessivos), de acordo com as combinaes ministeriais feitas nas
cmaras (sobretudo nas Cmaras dos Deputados).
3. O apagamento do Presidente da Repblica
Escolhido pelas Cmaras e desprovido de instrumentos eficazes de moderao (ex.: o poder de
dissoluo), o Presidente da Repblica no estava em condies de exercer a funo
presidencial na linha de tradio dualista. A tentativa de governos extrapartidrios (ex.: governo
de Pimenta de Castro, nomeado por Manuel de Arriaga em 1915) demonstrou logo que, tambm
no regime parlamentar republicano portugus, o Presidente da Repblica estava sujeito ao
sistema de revogabilidade indirecta (Arriaga demitiu-se do cargo depois do movimento de 14
de Maio contra a ditadura de Pimenta de Castro).
4. O multipartidarismo competitivo e desorganizado
Al.
1
Repblica teve como elemento poltico-estruturalmente caracterizador um pluralismo
partidrio, bastante agressivo no plano verbal, tendencialmente competitivo e desorganizado
55
.
No possvel aqui fazer uma anlise ou at mesmo uma descrio do fenmeno partidrio da 1." Repblica. Far-se-
, em primeiro lugar, uma meno dos partidos republicanos dominantes do regime: (1) Partido Democrtico,
herdeiro do Partido Republicano Portugus (PRP), ideologicamente de centro-
55
Desorganizado quanto disciplina parlamentar e partidria e desorganizado quanto a acordos de coligao como o
demonstra a instabilidade governamental permanente, no obstante o papel liderante e a boa estrutura organizatria
do Partido Democrtico. Cfr., porm, M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit, p. 172; KATHLEEN
SCHWARTZMANN, Contributo para a sistematizao dum aparente caos poltico: caso da Primeira Repblica
Portuguesa, in Anlise Social, Vol. XVII (1981), pp. 53 ss.
327
esquerda, dotado de boa estrutura organizatrio-territorial, e que teve como principais chefes, durante o regime
republicano, Afonso Costa (1911-1917) e Antnio Maria da Silva (1919 em diante); (2) Partido Republicano Evolu-
cionisla (os evolucionistas), proveniente do desmembramento do Partido Republicano, ideologicamente
conservador, e que teve como chefe principal desde a sua fundao, em 1912, Antnio Jos de Almeida; (3) Unio
Republicana (os unionistas), tal como o anterior oriundo da ala conservadora, dirigido por Brito Camacho (a ele
pertencia Sidnio Pais); (4) Partido Reformista, de Machado dos Santos.
A tendncia desagregadora do multipartidarismo republicano revela-se sobretudo nas frequentes cises, fuses e
unies: Partido Centrista, de Egas Moniz, sado, em 1916, dos evolucionistas; Partido Nacional Republicano,
formado por centristas e dezembristas (movimento que derrubou em Dezembro de 1917 o governo de Afonso Costa)
e apoiante de Sidnio Pais; Partido Republicano Liberal (fuso de evolucionistas e unionistas em 1919); Partido
Popular, dirigido por Jlio Martins, formado por deputados e senadores evolucionistas que no entraram no Partido
Liberal; Partido Reconstituinte, resultante de uma ciso do Partido Democrtico em 1920, de elementos do Partido
Popular e de outubristas (participantes no movimento de 19 de Outubro de 1921); Partido Nacionalista, fuso de
liberais e constituintes, em 1923; Esquerda Democrtica, autonomizao da ala esquerda do Partido Democrtico, em
1925, chefiada por Jos Domingues dos Santos; Unio Liberal Republicana, ciso do Partido Nacionalista, em 1926,
dos partidrios de Cunha Leal.
Alm destes partidos, havia o leque partidrio dos partidos extra-sistema e contra-sistema: Partido Socialista,
fundado em 1875; Partido Comunista, fundado em 1921, com base na Federao Marximalista Portuguesa,
aparecida em 1919; Anarquistas, associados aos movimentos operrios, nos finais do sc. XIX; Monrquicos,
divididos entre integralistas, Causa Monrquica (monrquicos ortodoxos), Aco Realista Portuguesa (prximo do
programa integralista) e Partido Legitimista (adeptos da candidatura do prncipe D. Miguel). Como
grupos de iniluncia devem salientar-se o grupo Seara Nova, o Centro Acadmico da Democracia Crist) (C. A. D
C), restaurado em 1912 por Salazar e pelo futuro Cardeal Cerejeira; o Centro Catlico Portugus (fundado em 1917),
e a Maonaria. Vide, sobre isto, OLIVEIRA MARQUES, A Primeira Repblica Portuguesa, pp. 65 ss; Guia de Histria
da 1." Repblica Portuguesa, Lisboa, 1981, pp. 115 ss.
5. A realidade das foras colectivas
Nos ltimos anos da Monarquia e durante ai.
1
Repblica, o movimento operrio, o sindicalismo
e a ideologia socialista comeam a ganhar uma estrutura ideolgica e organizativa mais
definida. Entram na aco poltica, organizam congressos, criam rgos de imprensa e definem
programas que progressivamente vo estar em conflito com a proposta econmico-social
republicana. Neste contexto
328
se deve interpretar o aparecimento, em 1914, da Unio Operria Nacional, que daria origem,
em 1919, Confederao Geral do Trabalho (C.G.T.).
A organizao operria respondeu a direita portuguesa com uma tentativa de partido classista:
a Unio de Interesses Econmicos, fundada em 1924, por industriais, financeiros, grandes
comerciantes, proprietrios rurais, para a defesa do sistema capitalista.
6. A recepo constitucional dos partidos polticos
A realidade constitucional republicana de partidarismo hipertrofiado contrastava com a
ausncia, a nvel constitucional formal, de qualquer incorporao jurdica da realidade
partidria. A primeira manifestao de formalizao constitucional de partidos verificar-se-
apenas em 1919 com a criao do Conselho Parlamentar (Lei de Reviso Constitucional n.
891, de 22/9/1919), composto inicialmente por 18 membros eleitos pelo Congresso e
representativos das diversas correntes de opinio dotadas de representao parlamentar, e, a
partir de 1921, nomeados directamente pelos partidos polticos e comunicados ao Presidente da
Mesa do Congresso.
F I O CONSTITUCIONALISMO CORPORATIVO
I A ideologia constitucional do Estado Novo
Com a Constituio de 1933 institucionalizava-se em Portugal um regime politico-
constitucional marcadamente autoritrio
56
. Registaremos aqui algumas das ideias fundamentais
inspiradoras do Estado Novo e a forma como elas vieram a ser plasmadas no documento
constitucional de 1933.
56
Como recorda M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., o qualificativo antidemocrtico e antiliberal,
autoritrio e intervencionista pertence a OLIVEIRA SALAZAR (Discursos e Notas Polticas, Vol. III, Coimbra, 1943, p.
236). Cfr. tambm MANUEL BRAGA DA CRUZ "A Revoluo Nacional de 1926: da Ditadura Militar Formao do
Estado Novo", in CARVALHO HOMEM, (coord), Revoltas e Revolues, Vol. 2, cit., p. 347 ss.
f
o
rma constitucional e constituio 329
1. A ideia hierrquico-corporativa de Estado
Subjacente Constituio de 1933 estava uma filosofia poltica que aspirava fundamentao
de uma poltica reestruturante da sociedade, capaz de superar o Estado atomista da Revoluo
Francesa e o liberalismo bem como o parlamentarismo e o partidarismo. J a con-tra-revoluo,
atravs dos expoentes doutrinrios do tradicionalismo e da Restaurao, tinha censurado o
processo artificial da constituio racionalista, os esquemas inorgnicos da seleco dos chefes
pelos partidos polticos, o sistema representativo assente em critrios individualistas,
exclusivamente poltico (cfr. supra, Parte III, C, I). Ideias semelhantes vm a ser defendidas
pelos doutrinadores da Action Franaise e do Integralismo Lusitano
51
.
A constituio poltica no podia nem devia romper o tecido orgnico da constituio social.
Pelo contrrio: devia reconhecer os grupos intermedirios entre o indivduo e o Estado, como a
famlia, os organismos corporativos, as autarquias locais e a Igreja. Neste sentido, o art. 5.
proclamava o Estado portugus como uma repblica corporativa, baseada na interferncia de
todos os elementos estruturais da Nao na vida administrativa e na feitura das leis. Coerente-
mente, institua-se uma Cmara Corporativa, onde estavam, directa ou indirectamente,
representados os referidos elementos estruturais. Esta representao orgnica foi considerada
por SALAZAR como uma expresso mais fiel do que qualquer outra do sistema representa-
tivo
58
. Todavia, a evoluo do sistema no comprovou, na prtica, a fora desta representao.
A Cmara Corporativa limitou-se a dar pareceres sobre as propostas ou projectos de lei que
fossem presentes Assembleia Nacional e, a partir de 1959, data em que a eleio do Chefe do
Estado comeou a fazer-se por intermdio de um colgio eleitoral, passou tambm a participar
na eleio do Presidente da Repblica. Desde o incio, esteve tambm patente a ambiguidade
poltica do Estado corporativa: quem que representa o primado poltico no Estado
corporativo? Suprimida a liberdade sindical, a liberdade partidria, a autonomia local, fcil
ver-se que a ideia gremial no se compatibilizava com uma estrutura democrtica e da a
57
E pelo centrismo catlico. Sobre a influncia do movimento catlico nas origens do Salazarismo cfr. BRAGA DA
CRUZ, AS Origens da Democracia Crist, pp. 351 ss.
58
Cfr. OLIVEIRA SALAZAR, Discursos, Vol. I, Coimbra, 1935, p. 87.
330
transformao da ideia corporativa na sua contrria: uma ditadura inorgnica, centralista e sem
continuidade orgnica
59
.
2. A ideia de Estado forte
Perante as debilidades assacadas ao Estado democrtico da l.
a
Repblica, a Constituio de 1933
procurou instituir um mecanismo constitucional capaz de furtar o regime instabilidade
governativa. O Estado forte traduzia-se, antes de mais, num executivo forte, independente do
rgo legislativo. Traduzia-se, em segundo lugar, num legislativo no partidariamente dividido,
limitado formulao das bases gerais dos regimes jurdicos e ratificao dos decretos-leis do
governo. Traduzia-se, em terceiro lugar, na existncia de um Chefe de Estado, eleito
directamente pela Nao, que s perante ela respondia, e ao qual competia nomear ou demitir
livremente o Presidente do Conselho de Ministros. Esta estrutura poltica, corolrio lgico do
antipar-lamentarismo e o antipartidarismo
60
do Estado Novo, tinha elementos suficientes para
evoluir ou para um sistema presidencialista ou para um regime de Primeiro-Ministro ou de
Chanceler. A praxis poltica evoluiu no segundo sentido, tendo MARCELLO CAETANO
considerado existir entre ns um presidencialismo do primeiro-ministro
61
. De um modo geral, o
executivo tornou-se o fulcro do poder poltico e, comeando por ter o poder de executar as leis,
acaba por ser investido do poder de emanar normas jurdicas primrias, tal como a Assembleia
Nacional (reviso de 1945). Daqui se conclui que o regime, ao evoluir para um presidencialismo
de primeiro-ministro, concentrou no executivo funes presidenciais e legislativas (alm das
tarefas prprias do Governo) possibilitadoras da estruturao de um poder poltico autoritrio. E
certo que, aparentemente, se consagrou a diviso dos poderes, seguindo-se a opinio de um dos
inspiradores do documento
62
. Vista
59
Cfr. H. HELLER, Europa y elfascismo, Madrid, 1931, p. 37.
60
Cfr. OLIVEIRA SALAZAR, Discursos, Vol. I, p. 376.
61
Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual, cit., Vol. II, p. 573. Vide, porm, a anlise de JORGE CAMPINOS, O
Presidencialismo do Estado Novo, Lisboa, 1978, pp-37 e 139, centrada na distino entre fachada jurdica o
presidencialismo constitucional do Presidente da Repblica e realidade poltica o presidencialismo funcional
do Presidente do Conselho.
62
Cfr. QUIRINO DE JESUS, Nacionalismo Portugus, cit., p. 77. Dizemos que a Constituio de 1933 s aparentemente
consagrou a diviso dos poderes porque, na realidade, ela no fala em poderes mas em rgos de soberania (cfr. art.
71.). Cfr. tambm MARCELLO CAETANO, AS Minhas memrias de Salazar, Lisboa, 1977, p. 44 ss.
,com tal iseno, a feitura da Constituio deve transferir da actual quase todas as disposies
do liberalismo depurado e estritamente poltico. So elas, em primeiro lugar, depois de
melhoradas, as que dizem respeito diviso e concordncia dos poderes, ao Chefe do Estado, ao
Governo e ao Parlamento, com as modificaes indispensveis. Estas modificaes
indispensveis purificao dos esquemas liberais transformaram-se em instrumentos do
autoritarismo conservador.
3. A ideia supra-individualista de Nao
O Estado Corporativo repudiou ab initio a recepo total das ideologias nazi-fascistas,
procurando uma relativa distanciao em relao aos figurinos totalitrios da Europa dos anos
30
63
. A ambiguidade poltica das foras conservadoras triunfantes em 1926 e a gra-
63
SALAZAR teve oportunidade de cotejar a ditadura portuguesa com a ditadura fascista italiana: A nossa ditadura
aproxima-se, evidentemente, da ditadura fascista pelo reforo da autoridade, guerra declarada a certos princpios da
democracia, pelo seu carcter nacional, pela sua preocupao de ordem social. Afasta-se dela, contudo, pelos seus
processos de renovao. A ditadura fascista tende para um cesarismo pago, para um estado que no conhece limites
de ordem jurdica ou moral, que marcha para o seu fim sem encontrar embaraos ou obstculos Cfr. OLIVEIRA
SALAZAR, Discursos, Vol. I, cit., p. 285. No mesmo sentido, QUIRINO DE JESUS Nacionalismo Portugus, cit., p. 121,
defendia que nacionalismo portugus tai como foi proclamado pela ditadura, distinto de qualquer dos outros
surgidos na Europa. No inspirado pela doutrina de Maurras e de 1'Action Franaise que a do estado monrquico,
omnipotente, dominador das conscincias. No igual ao fascismo italiano que representa a mesma ideia de quase
deificao do Estado, absoluto, imperialista e guerreiro. No se parece com o socialismo nacional da Alemanha e da
ustria, que tem semelhanas com o extremismo de esquerda e est subordinado abolio dos tratados de paz e
reinstalao do imperialismo germnico. Mas j um outro influente poltico do Estado Novo acentuava o carcter
totalitrio da ideologia corporativa: ... o Estado no pode deixar de ter uma doutrina e creio que essa h-de ser
totalitria; h-de abranger todas as formas de actividade e at a prpria concepo de vida. Aqui o Estado no impe
escravizando a vontade; prope orientando a educao por forma a despertar na alma de todos uma ideologia idntica
sua prpria ideologia Cfr. MRIO DE FIGUEIREDO, Princpios Essenciais do Estado Novo, Conferncia
realizada na Sala dos Capelos da Universidade de Coimbra, em 28 de Maio de 1936. Vide a caracterizao recente do
Estado Corporativo como ditadura militar em Nicos POULANTZAS, A Crise das Ditaduras, Portugal, Grcia,
Espanha, Lisboa, 1975. Cfr. ainda MANUEL DE LUCENA, A Evoluo do Sistema Corporativo Portugus, I. O
Salazarismo, 1976, pp. 28 ss; "Interpretaes do salazarismo", I, in Anlise Social, 83 (1984), p. 423 ss.
332
dual incorporao de elementos fascizantes conduziram a uma simbiose do pensamento
tradicionalista com a ideologia fascista. Procurou evitar-se um pantesmo estatal e, por isso, a
separao Estado-sociedade, a distino entre a soberania poltica e soberania social, prpria do
liberalismo orgnico krausista, coadunava-se melhor com o corporativismo do Integralismo
Lusitano
64
(a nao entendida como sociedade civil composta de vrias unidades orgnicas) e
com o organicismo do Centro Catlico do que com o dogma mussoliniano da deificao do
Estado. Resultou, assim, uma espcie de "fascismo baptizado" (M. BRAGA DA CRUZ). A
instaurao de uma nova ordem hierarquizada, em substituio da democracia ato-mista
clssica, no postularia uma adeso ao lema mussoliniano Tudo pelo Estado, nada contra o
Estado, sendo suficiente a frmula o Tudo pela Nao, nada contra a Nao. De qualquer
modo, o nacionalismo portugus do Estado Novo aceitava perfeitamente as concepes supra-
individualistas, como se pode deduzir desta frmula do Estatuto do Trabalho Nacional: Os
fins e os interesses da Nao dominam os dos indivduos e grupos que a compem
65
.
Tal como pretendeu evitar o desmo estadual, a ideologia poltica do Estado Novo no se
revelou declaradamente racista como o nacional-socialismo. No entanto, na redaco primitiva
do art. 11., respeitante famlia, no deixou de consagrar-se que O Estado assegura a
constituio e defesa da famlia, como fonte de conservao e desenvolvimento da raa. Nesta
exaltao da raa talvez esteja presente a influncia anti-semtica que os doutrinadores do
Integralismo Lusitano herdaram de Maurras.
4. A ideia de economia dirigida e a existncia de uma constituio econmica
O antiliberalismo do Estado Novo consistia, semelhana do que aconteceu com os outros
files do pensamento conservador, em combater o liberalismo, mais como uma concepo do
mundo e da
64
Quanto a este ltimo cfr. BRAGA DA CRUZ, AS origens, cit., pp. 351 ss; O Integralismo Lusitano e as Origens do
Salazarismo, in Anlise Social, n. 70 (1982), pp. 137 ss.
65
Sobre a evoluo do conceito de Nao na ordem constitucional de 1933 cfr. A. TOMASHAUSEN, Verfassung und
Verfassungswirklichkeit im neuen Portugal, Ber-lin, 1980, pp. 55 ss.
vida (Weltanschauung)
66
do que como forma de domnio social e econmico, correspondente
poca do capitalismo de concorrncia
67
. No obstante isto, a Constituio de 1933, tal como j
tinha feito a Constituio de Weimar, encarou a transformao da base social do liberalismo e a
evoluo do capitalismo de concorrncia. E da que, ao contrrio da Constituio de 1911, nos
surja um bloco de artigos consagrados ao capitalismo organizado, onde se definem os prin-
cpios de coordenao e regulamentao da vida econmico-social (constituio econmica).
Todavia, esta direco ou mediao do Estado, qual se apontam infundadamente laivos de
socialismo catedrtico
66
, viria a traduzir-se numa drstica restrio dos direitos fundamentais
dos trabalhadores (proibio do direito greve, proibio da liberdade sindical) em
contraposio com as liberdades reconhecidas ao outro parceiro social.
II Estrutura e princpios da Constituio de 1933
a) O poder constituinte
O texto constitucional corporativo a nica constituio portuguesa que adoptou o sistema
plebiscitrio como forma de exerccio do poder constituinte. A partir de um projecto de Salazar,
e com auxlio de alguns colaboradores e de um Conselho Poltico Nacional, foi elaborado um
texto (Decreto n. 22.241, de 21 de Fevereiro de 1933), submetido posteriormente, com ligeiras
alteraes, a plebiscito nacional (19 de Maro de 1933).
66
Isto bem posto em relevo quanto ao anticapitalismo conservador alemo por H. GERSTENBERGER, Der
revolutionire Konservatismus, en Beitrag zur Analyse der Liberalismus, Berlin, 1969, pp. 37 ss. Entre ns, vide, por
ex., AVELS NUNES, Mentalidade Agrria Pr-Cientfica, in Sobre o Capitalismo Portugus, Textos Vrtice,
Coimbra, 1973, pp. 143 ss; MANUEL DE LUCENA, A Evoluo do Sistema Corporativo Portugus, Vol. I, O
Salazarismo, Lisboa, 1976, pp. 170 ss; JORGE CAMPINOS, A ideologia poltica do Estado Salazarista, Lisboa, 1975;
M. REBELO DE SOUSA, Os Partidos Polticos, cit., p. 205.
67
Cfr., sobretudo, TEIXEIRA RIBEIRO, Princpios e Fins do Sistema Corporativo Portugus, Boletim da Faculdade
de Direito de Coimbra, Vol. XVI (1939); O Destino do Corporativismo, Revista de Direito e de Estudos Sociais,
Vol. I (1945).
68
Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual, cit, Vol. II, p. 504.
334
b) Direitos fundamentais
A declarao de direitos, fundamentalmente condensada no art. 8., retomava o estilo das
constituies liberais quanto a direitos, liberdades e garantias individuais. Previa-se tambm a
hiptese de direitos constitucionais fora do catlogo (constantes da Constituio e at de leis
ordinrias, nos termos do art. 8.71). O que caracterizou, porm, a Constituio de 1933 quanto a
esta matria, revelando o seu sentido autoritrio, foi o facto de alguns dos direitos mais
significativos (cfr. art. 8.72), ficarem submetidos ao regime que viesse a ser estabelecido por
leis especiais. Os direitos fundamentais moviam-se no mbito da lei, em vez de a lei se mover
no mbito dos direitos fundamentais; a constitucionalidade dos direitos degradava-se em
legalidade e legalizao dos mesmos, ficando o cidado submetido discricionariedade
limitadora do legislador. Partindo de uma concepo anti-individualista, o legislador
constituinte de 1933 pontualizou melhor do que o legislador republicano de 1911 alguns direitos
sociais, econmicos e culturais e as correspondentes imposies estaduais para a sua satisfao
(cfr. arts. 13., 42., 43., etc).
c) Constituio econmica
A Constituio de 1933, na senda da Constituio de Weimar, formalizou, pela primeira vez, em
Portugal, a constituio econmica. Por outras palavras: os vrios domnios da ordem
econmica e social (cfr. Ttulo VIII da Constituio de 1933), so formalmente
constitucionalizados, fixando-se a nvel da constituio formal um quadro jurdico para os bens
de produo, agentes econmicos, organizao e regulao da economia. Alm disso, e na
medida em que muitas das normas da constituio econmica definem programas e estabelecem
directivas para a ordem econmica, a constituio deixou de ser um estatuto organizatrio
liberal para se erigir em constituio programtico-dirigente.
d) A estrutura poltico-organizatria
Consagrando a soberania nacional (art. 71.), o documento constitucional de 1933 individualiza
como rgos de soberania o Chefe do Estado, a Assembleia Nacional, o Governo e os
Tribunais.
fornia constitucional e constituio 335
1 Chefe do Estado
Os poderes que eram atribudos ao Chefe do Estado como Presidente da Repblica eleito pela
Nao revelavam a opo originria pelo presidencialismo atpico: (i) o Chefe do Estado no
o chefe do executivo, tal como acontece nos regimes tipicamente presidencialistas e tal como
sucedia nas monarquias dualistas; (ii) o Governo, embora constitucionalmente autonomizado,
responde politicamente perante o Presidente da Repblica, o que aponta para as tradies da
monarquia constitucional com governo representativo; (iii) porm, o facto de se autonomizar o
Governo, sem lhe conferir um regime tpico de gabinete (nas tradies do regime
parlamentar), demonstra que se abria caminho para aquilo que j se chamou com relativa
propriedade "presidencialismo de primeiro-ministro (MAR-CELLO CAETANO), sistema
representativo simples de chanceler (JORGE MIRANDA), sistema presidencialista de
chanceler (M. GAL-VO TELES), presidencialismo funcional do Presidente do Conselho de
Ministros (JORGE CAMPINOS)
69
.
2 Assembleia Nacional
A Assembleia Nacional (art. 85. ss) ficou a ser, depois da reviso constitucional de 1959, o
nico rgo de soberania directamente eleito. Como rgo legislativo, a sua competncia foi
seriamente diminuda pela atribuio ao Governo de competncia legislativa normal (decretos-
leis), embora na ltima reviso (Lei 3/71, de 16 de Agosto) se tentasse recuperar a dignidade
legislativa da Assembleia atravs da incluso de novas matrias da competncia reservada do
rgo representativo (cfr. art. 93.). Alm disso, prescrevia-se que as leis votadas pela
Assembleia se restringissem aprovao das bases gerais dos regimes jurdicos (art. 92.).
Como rgo poltico, as funes da Assembleia eram tambm limitadas dada a inexistncia da
responsabilidade governamental perante este rgo e o seu curto perodo de funcionamento (cfr.
art. 94.).
69
A doutrina tende hoje a assinalar a evoluo orgnico-institucional do regime a partir da Reviso Constitucional de
1971. Cfr., por ex., MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., pp. 211 ss, que alude a sistema de
concentrao de poderes bicfalo tendo por cabeas o Presidente da Repblica e o Presidente do Conselho de
Ministros.
3 Cmara Corporativa
Como estrutura corporativa surge a Cmara Corporativa, composta por representantes das
autarquias locais e dos interesses sociais (art. 102.). A sua funo no era a de uma segunda
cmara deliberativa, mas a de um rgo auxiliar, competindo-lhe relatar e dar parecer sobre
todas as propostas ou projectos de lei e sobre todas as convenes ou tratados internacionais que
forem presentes Assembleia Nacional (art. 103.). Tornou-se, porm, um importante centro
de convergncia de poderes burocrticos e tecnocrticos com os interesses econmicos.
4 Conselho de Estado
De natureza consultiva, o Conselho de Estado funcionava junto do Presidente da Repblica (art.
84.7b/1, c), competindo-lhe tambm verificar a impossibilidade de reunio do colgio eleitoral
para a eleio do Chefe do Estado, a impossibilidade de realizao das eleies para deputados
(art. 84.7a) e a impossibilidade fsica permanente do Presidente da Repblica (art. 84.7c).
e) A estrutura partidria
Afirmando a sua "inimizade" fragmentao partidria (OLIVEIRA SALAZAR) e
poltica formal e convencional dos partidos (MARCELLO CAETANO), compreende-se o
desconhecimento, pelo regime corporativo, dos partidos a nvel constitucional formal. O regime
no deixou, todavia, de recorrer a esquemas organizatrios destinados a desempenharem
funes atribudas aos partidos polticos (Unio Nacional e Aco Nacional Popular): suporte
poltico, mobilizao, recrutamento de dirigentes, mediao eleitoral.
70
70
Cfr. a discusso da caracterizao, como partido, da Unio Nacional e da Aco Nacional Popular em M. REBELO
DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., p. 184, e bibliografia a citada. Cfr., tambm AFONSO QUEIR, Partidos e
partido nico no pensamento poltico de Salazar, 1970, p. 12; ARLINDO CALDEIRA, "A Unio Nacional: antecedentes,
organizao e funes", in Anlise Social, 94 (1986), p. 343 ss.
337
ESTRUTURA FORMAL DAS CONSTITUIES PORTUGUESAS
flTUIO DE 1822 (240 artigos) CONSTITUIO DE 1911 (87 arts.) CONSTITUIO DE 1976 (298. arts.)*
-Dos direitos e deveres individuais dos portugueses
-Da Nao Portuguesa, e seu territ o, religio, governo e dinastia ri
.Do Poder Legislativo ou das Cortes
-Do Poder Executi o do Rei v
-Do Poder Judicial
-Do Governo administrativo e econmico
TA CONSTITUCIONAL DE 1826 (145 artigos)
-Do Reino de Portugal, seu territrio, governo e religio
-Dos cidados portugueses
-Dos poderes e representao nacional
-Do Poder legislativo
-Do Rei
-Do Poder Judicial
-Da administrao e economia das provncias
-Das disposies gerais e garantia dos direitos civis e polticos dos cidados portugueses
pNSTITUIO DE 1838 (139 arts. + 1 art. transitrio)
-Da Nao
n
-rtuguesa, seu terri-triu religio, governo e dinastia
-Dos ciaaudub portugueses
-Dos Direitos e garantias dos Portugueses
-Dos Poderes Poltico s
-Do Poder Legislativ o
-Do Poder Executivo
-Do Poder Judicirio
-Do Governo Administrativo e Municipal
"Das Provncias Ultramarinas
-Da Reforma da Constituio
I Da forma de Governo e do Territrio da Nao Portuguesa 11 Dos direitos e garantias individuais
III Da soberania e dos poderes do
Estado
IV Das instituies locais administra-
tivas
V Da administrao das provncias
ultramarinas VI Disposies gerais VII Da Reviso Constitucional
CONSTITUIO DE 1933 (142 arts.)
PARTE I
I Da Nao Portuguesa II Dos cidados
III Da Famlia
IV Das Corporaes morais e econo
micas
V Da famlia, das corporaes, da s
autarquias como elementos polticos
VI Da Opinio Pblica VII Da ordem administrativa, poltica e civil VIII Da ordem econmica e social
IX Da educao, ensino e cultura nacional
X Das relaes do Estado com Igreja Catlica e demais cultos a
XI Do domnio pblico e privado
XII Da Defesa Nacional
XIII Da administraes de interesse s
colectivo
XIV Das finanas do Estado
PARTE II
I Da soberania
I Do Chefe do Estado
III Da Assemb ia Nacional le
IV Do Governo
V Dos Tribunais
VI Das circunscries polticas e administrativas e das autarquias autarquias locais
VII Do Imprio colonial po tugus Disposies complementares r
a) REVISO cons-titucional
b) Disposies especiais e transitrias
PREM ULO Princpios Fundamentais B
PARTE I
Direitos e deveres fundamentais
I Princpios gerais II Direito, liberdades e garantias III Direitos e deveres econmicos, sociais e culturais
PARTE II
Organizao econmica
I Princpios gerais
II Planos
III Poltica agrcola, comercial e in-
dustrial
IV Sistema financeiro e fiscal
PARTE III
Organizao do poder poltico
I Princpios gerais II Presidente da Repblica
III Assembleia da Repblica
IV Governo
V Tribunais
VI Tribunal Constitucional VII Regies autnomas VIII - Poder local
IX Administrao Pblica
X Defesa Nacional
PARTE IV
Garantia e Reviso da Constituio
IFiscalizao da constitucionali-
dade II Reviso constitucional
Disposies finais e transitrias
"'zao de acordo com a Lei Constitucional n. I/89 (2
a
Reviso da Constituio).
PARTE IV
PADRES ESTRUTURAIS DO DIREITO CONSTITUCIONAL
VIGENTE
1

CAPITULO 1
PADRO I: PRINCPIOS ESTRUTURANTES DO
ESTADO CONSTITUCIONAL 1. PRINCPIO DO ESTADO DE
DIREITO
Sumrio A) SENTIDO GLOBAL DOS PRINCPIOS ESTRUTURANTES
1. Dimenso constitutiva e dimenso declarativa
2. Padres de legitimidade e princpios constitucionalmente conformados
3. Especificidade e concordncia prtica
4. Positividade constitucional
B) O PRINCPIO DO ESTADO DE D EITO IR
I Histria, memria e teorias
1. Manifestaes histricas do princpio
2. O Estado de direito material de caracterizao liberal
3. O trnsito para o Estado de direito formal
4. O Estado de direito como Estado de legalidade administrativa
II Dimenses fundamentais do princpio do Estado de direito
1. Juridicidade
4. Diviso de poderes
5. Garantia da administrao autnoma local
III O princpio do Estado de direito democr co na Constituio de 1976 ti
1. A constituio e o princpio do Estado de direito
2. Elementos formais e elementos materiais
IV O princpio do Estado de direito e os subprincpios concretizadores
1. O princpio da legalidade da administrao
2. Os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana dos cidados
3. O princpio da proporcionalidade
4. O princpio da proteco jurdica e das garantias processuais
V Um Estado de direito com custos polticos? Um Estado de direito com custos sociais?
1. Estado de direito e custos democrticos
2. Um Estado de direito com custos sociais?
Indicaes biliogrficas
A) ESTADO DE DIREITO
Considera-se hoje indiscutvel a influncia da filosofia poltica de I. KANT no desenvolvimento da ideia de Estado de direito. Dentre
as suas obras, cumpre salientar aquelas que tm directa incidncia sobre o tema: Uber den Gemeinspruch. Das mag in der Theorie
richtig sein, taugt aber nicht fiir die Praxis, in Kants Gesammelte Schriften, Berlin, 1969, Vol. VIII; Zum ewigen Frieden, in
Kants Gesammelte Schriften, Vol. VIII; Metaphysische Anfangsgriinde der Rechtslehre, in Metaphysik der Sitten, Kants
Gesammelte Schriften, Vol. VI. Sobre a Teoria do Estado de direito em Kant cfr. por ltimo, G. DIETZE, Kant und der Rechtsstaat,
Tubingen, 1982. Outro autor que teve grande influncia na perspectivao liberal do Estado de direito foi W. VON HUMBOLDT,
Ideen zu einem Versuch die Grnzen der Wirksamkeit des Staats zu bestimmen, in Gesammelte Schriften, Berlin, 1903, Vol. I.
2. Bibliografia
Os contributos mais importantes para o estudo do Estado de direito podero ver-se em M. TOHIDIPUR, Der burgerliche Rechtsstaat,
Frankturt/M, 1978, 2 vols. Aqui se recolhem vrios estudos, como os de E. W. BCKENFRDE, K. HESSE, R. THOMA, J. MAUS, U.
SCHEUNER.
Em lngua espanhola surgiram recentemente estudos importantes: A. BARATTA, El Estado de Derecho. Historia dei concepto y
problemtica actual, in Sistema, n. 17/18 (1977); E. DIAS, Legalidady legitimidad en el socialismo democrtico, Madrid, 1982; R
LUNO, Sobre el Estado de derecho y su significacin constitucional, in Sistema, n. 57 (1983) e Derechos Humanos, Estado de
Derecho y Constitucin, Madrid, 1984; R L. VERDU, Estado de Derecho y Justicia Constitucional, in REP, n. 33 (1984); A.
BREWER CARIAS, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987. Na Frana, vide o recente volume de D. COLAS (org) Vtat
de droit, Paris, 1987; J. CHEVALLIER, Utat de droit, in RDP, 1988, p. 313 ss. Por ltimo, cfr. EMERI, C. L'tat de droit dans
les systmes polyarchiques europenes, in Revue franaise de Droit Constitutionnel, 9/1992, p. 27 ss.; BERTI, G. Stato de
diritto informale, in RTDP, 1/1992, p. 3 ss.; PTTNER, G. L stato di diritto informale, in RTDP, 1/1992. o
Na bibliografia portuguesa, ou em lngua portuguesa, salienta-se:
ANDR, PEREIRA Defesa dos Direitos e Acesso aos Tribunais, Coimbra, 1981. BAPTISTA MACHADO, J.Participao e
descentralizao, Coimbra, 1982. DIAS EUAZ Estado de Direito e Sociedade Democrtica, Lisboa, 1969. MACHETE, R. O
Contencioso Administrativo, Separata do Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Coimbra, 1973, p. 14.
343
MARTINS, A. O Estado de Direito e a ordem poltica portuguesa, in Fronteira, n. 9, 1980, pp. 10 ss.
MIRANDA, J. A Constituio de 1976, pp. 473 ss.
MOREIRA, V. A Ordem Jurdica do Capitalismo, 2.
1
ed., 1979; Economia e Constituio. A Constituio e a Reviso
Constitucional, Lisboa, 1980.
NEVES, CASTANHEIRA A Revoluo e o Direito, 976, p. 203. 1
NOVAIS, J. O Estado de Direito, Coimbra, 1988
QUEIROZ, CRISTINA Os actos polticos no Estado de Direito. O problema do controlo jurdico do poder, Coimbra, 1990'.
RIBEIRO, VINICIO O Estado de Direito e o princpio da legalidade da administrao, Coimbra, 1979.
SOARES, R. Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra, 1955. Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969.

A | SENTIDO GLOBAL DOS PRINCPIOS ESTRUTURANTES
1. Dimenso constitutiva e dimenso declarativa
As obras mais recentes de direito constitucional dedicam um ou mais captulos ao estudo dos
princpios constitucionalmente estrutu-rantes. Individualizados e caracterizados de forma muito
variada pela doutrina
!
(determinaes jurdico-constitucionais da estrutura do Estado,
princpios estruturantes do Estado, princpios ordenado-res, princpios directores,
fundamento da ordem constitucional, estruturas fundamentais do Estado constitucional),
eles designam os princpios constitutivos do ncleo essencial da constituio, garantindo a
esta uma determinada identidade e estrutura. Possuem, em geral, duas dimenses:
(1) uma dimenso constitutiva, dado que os princpios, eles mesmos, na sua
fundamentalidade principiai, exprimem, indiciam, denotam ou constituem uma compreenso
global da ordem constitucional;
(2) uma dimenso declarativa, pois estes princpios assumem, muitas vezes, a natureza de
superconceitos, de vocbulos designantes, utilizados para exprimir a soma de outros
subprincpios e de concretizaes normativas constitucionalmente plasmadas.
Assim, por exemplo, o princpio do Estado de direito significa, de forma global, a ideia de uma
ordem de paz estadualmente garantida atravs do direito. Noutros casos, porm, um simples
vocbulo designante de vrios princpios concretizadores com ele conexionados
1
Cfr. por ex., K. HESSE, Grundziige, p. 47 ss; K. STERN, Staatsrecht, vol. I, P- 441 ss; ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch
des Staatsrechts, Vol. I, p. 775 ss; A. Pizzo-Russo, Lezioni di diritto costituzionale, p. 86 ss. Entre ns, por ltimo,
GOMES CANO-TILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, 1991, p. 67 ss.
346
(princpio da juridicidade, princpio de constitucionalidade, princpio da legalidade da
administrao, princpio da proteco da confiana, princpio da diviso de poderes). De igual
modo, o princpio democrtico significa, em termos polticos que so os de Lincoln o
poder do povo, para o povo e pelo povo, mas tambm uma condensao de vrias dimenses
concretizadoras do fundamento e legitimao do poder poltico (princpio da soberania popular,
princpio eleitoral, princpio partidrio, princpio representativo, princpio participativo)
2
.
2. Padres de legitimidade e princpios constitucionalmente conformados
Na sua qualidade de princpios constitucionalmente estruturantes eles devem ser compreendidos
como princpios concretos, consagrados numa ordem jurdico-constitucional em determinada
situao histrica. No so, pois, expresses de um direito abstracto ou pontos fixos,
sistematicamente reconduzveis a uma ordem divina, natural ou racional, sem qualquer
referncia a uma ordem poltica comunitria.
Note-se, porm: embora no sejam princpios transcendentes, podem sempre ser considerados
como dimenses paradigmticas de uma ordem constitucional justa e, desta forma, servirem
de operadores paramtricos para se aquilatar da legitimidade e legitimao de uma ordem
constitucional positiva. Neste sentido, averiguar se uma ordem constitucional est informada
pelos princpios do Estado de direito democrtico ou pode ser uma pedra de toque para se
concluir, positiva ou negativamente, acerca da sua dignidade de reconhecimento como ordem
constitucional justa, como Estado de direito ou Estado de no direito, como Estado
democrtico ou como ditadura.
3. Especificidade e concordncia prtica
Os princpios estruturantes tm, cada um de per si, um contedo especfico, uma marca
distintiva: o princpio democrtico no a mesma coisa que Estado de direito, assim como o
princpio republicano no se confunde nem com um nem com outro. Todavia, estes
2
Esta dupla dimenso constitutiva e declarativa exposta com clareza por Ph. KUNIG, Das Rechtsstaatsprinzip,
1986, p. 89 ss, a propsito do Estado de direito.
347
princpios actuam imbricadamente, completando-se, limitando-se e condicionando-se de forma
recproca.
Desde logo, assentam numa base antropolgica comum, que na Constituio de 1976 se
reconduz trade mgica: o homem como pessoa, como cidado e como trabalhador
2
*.
Consequentemente, o indivduo protegido na sua identidade e integridade fsica e espiritual
atravs da vinculao dos poderes pblicos a formas, regras e procedimentos jurdicos
(princpio do Estado de direito), inscrito como homem livre no processo de participao e
deciso democrticas (princpio democrtico e republicano), -lhe garantida a liberdade perante
os riscos da existncia atravs do acesso ao trabalho, iniciativa econmica e ao direito
segurana social (princpio do Estado social).
Em segundo lugar, os princpios estruturantes articulam-se em termos de complementaridade.
Assim, o poder poltico domnio de homens sobre homens carece de uma legitimao e
justificao que s pode vir do povo, mas a forma democrtica exige procedimentos, formas e
processos de modo a evitar-se uma democracia sem Estado de direito ou um Estado de
direito sem democracia. Acresce que a deciso democrtica e a forma de Estado de direito
no dispensam uma medida material liberdade, igualdade, fraternidade intrinsecamente
informadora da construo de uma sociedade livre, justa e solidria (CRP, art. 1.).
Em terceiro lugar, os princpios estruturantes condicionam-se mutuamente. Nesta perspectiva, a
forma de organizao do poder poltico segundo o padro da separao de poderes
justificada, em termos de Estado de direito, como uma forma de limite ao domnio estadual.
Todavia, esta diviso de poderes tem de assentar em bases democrticas o povo quer que o
poder seja exercido pelos seus rgos (de soberania, do poder poltico) de um modo
funcionalmente separado.
Finalmente, os princpios estruturantes operam, nas suas relaes recprocas, deslocaes
compreensivas: as modificaes relativas compreenso do contedo de um princpio so
susceptveis de produzir refraces quanto ao correcto entendimento do outro. As tarefas do
Estado, por exemplo, numa compreenso estritamente liberal do Estado de direito,
desenvolvem-se mediante a compresso do princpio da democracia econmica, social e
cultural, mas, nos quadrantes constitucionais portugueses, devem j ser entendidas no
2a
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, 3.' ed., 1993, p. 51 ss
348
sentido de tarefas prprias do Estado de direito social. Do mesmo modo, a democracia,
entendida nos termos de um procedimento formal de escolha de governantes, foi objecto de
enriquecimento material, ao exigir-se no apenas uma organizao poltica democrtica mas
tambm a realizao de uma democracia econmica, social e cultural.
As relaes de complementaridade, de condicionamento e imbricao entre os princpios
estruturantes explicam o sentido da especificidade e concordncia prtica: a especificidade
(contedo, extenso e alcance) prpria de cada princpio no exige o sacrifcio unilateral de um
princpio em relao aos outros, antes aponta para uma tarefa de harmonizao, de forma a
obter-se a mxima efectividade de todos eles
3
.
4. Positividade constitucional
Os princpios estruturantes bem como os subprincpios que os densificam e concretizam
constituem princpios ordenadores positivamente vinculantes. Em virtude do seu carcter
estruturante, vm quase todos enunciados no captulo introdutrio da CRP, intitulado Princ-
pios Fundamentais (CRP, arts. 1. a 11.). Isto no significa que eles s a venham
consagrados, devendo procurar-se no conjunto global normativo da constituio as revelaes e
manifestaes concretas desses mesmos princpios.
B I O PRINCIPIO DO ESTADO DE DIREITO
I Histria, memria e teorias 1. Manifestaes histricas do princpio
A breve resenha histrica desenvolvida nas pginas seguintes pretende captar a histria/memria da ideia do Estado
de direito. Como vai ver-se, o conceito de Estado de direito surge como um conceito temporalmente condicionado,
aberto a influncias e confluncias de concepes cambiantes do Estado
3
Sobre esta articulao dos princpios estruturantes cfr., por ltimo, P. KIRCH-HOF, in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch
des Staatsrechts, I, p. 809 ss.
349
e da constituio e a vrias possibilidades de concretizao. A condicionali-dade temporal, a abertura poltica e
ideolgica e diversidade de concretizao
4
, apontam para a rejeio da ideia de Estado de direito como fim em si
mesmo. Contrariamente ao pensamento de muitos autores (a comear por TRIEPEL
5
que proclamava o valor eterno do
Estado de direito Ewigkeitswert des Rechts-staates), o Estado de direito no deve conceber-se como um sistema
fechado e fixo com valor prprio. Esta posio s poder conduzir a um Estado de direito entendido como um
conjunto de artifcios tcnico-jurdicos
6
, ou seja, velha ideia do Estado de direito formal. Cada poca tem as suas
experincias jurdicas, as suas exigncias de justia, os seus padres de juridicidade. Por isso, j se acentuou e bem
que a histria do Estado de direito no deve ser compreendida como a histria de um conceito, mas como uma
histria enquadrada na histria geral das ideias e das instituies.
A abertura e pluralidade de concretizaes
7
no significa de modo algum a conciliabilidade de um Estado de direito
com um Estado de no direito. A dissoluo do conceito ser inevitvel e o seu valor aniquilado se o concebermos
como forma vazia. Consequentemente, tambm se ter de alertar contra uma deliberada defesa da equivocidade de
sentidos do Estado de direito
8
. Esta rejeio constitui j uma antecipao da ideia, adiante defendida, de que se a
forma importante (Estado de direito formal), ela no pode ser uma cobertura acrtica de qualquer contedo. Na
indagao deste contedo (justia, socialidade, pessoa humana) se concentram hoje os esforos da teoria do Estado de
direito material
9
e da teoria do Estado social do direito.
Ao conceito de Estado de direito, que j foi considerado como produto da sedimentao de 1000 anos
10
, geralmente
atribudo um caracterstico
4
Cfr. E. BOCKENFRDE, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, in Skularisation und Utopie, Ebracher
Studien, Ernst Forsthoff zum 65 Geburtstag, Frankfurt/M., 1976, p. 65 (as citaes referem-se a esta ltima obra); K.
STERN, Staatsrecht, Vol. I, Miinchen, 1982, p. 612.
5
Cfr. WDStRL, n. 7, p. 197 (Diskussionsbeitrag).
6
Esta a tese de FORSTHOFF, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, in WDStRL, n. 12 (1954); E.
FORSTHOFF, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, Darmstadt, 1968.
7
BOCKENFRDE, Entstehung, cit., p. 65, fala de uma espcie de conceito represa: Schleusenbegriff.
8
Tem-se em vista aqui a conhecida tese de C. SCHMITT: a palavra Estado de direito pode ter significados to
diversos como a prpria palavra direito e, alm disso, significar organizaes to diferentes como a palavra Estado.
H um Estado de direito feudal, corporativo, burgus, natural, jusracional, histrico-jurdico. C. SCHMITT fechar o
rol com o Estado de direito nacional-socialista. Cfr. C. SCHMITT, JW, 1934, p. 716; Legalitt und Legitimai, 1932,
p. 19. O mesmo se verificou na doutrina italiana. Cfr., por ex., D'ALESSIO, LO stato fascista come Stato di Diritto,
in Scritti giuridici in onore di Santi Romano, Vol. I, pp. 489 ss.
9
Cfr. CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito, 1976, pp. 214 ss.
10
Assim, precisamente, GNEIST, Der Rechtsstaat, 1872, pp. 39 ss; Der Rechts-staat und die Verwaltungsgerichte in
Deutschland, 2.
a
ed., 1879 (reimpresso, 1966), PP- 65 ss.
350
cunho alemo
u
. Pode dizer-se ter sido a Alemanha o pas onde o conceito se definiu com mais rigor e assumiu uma
funo poltico-social mais definida. Isso no significa, porm, que noutros quadrantes e noutros momentos histricos
no tenha havido afloraes da mesma ideia. Detenham-se algumas ideias que precederam a afinao germnica do
Estado de direito: a) na filosofia grega a conjugao das ideias de dike (processo), themis (direito) e nomos (lei)
apontava j para a limitao racional dos poderes do Estado
12
; b) a defesa de uma constituio mista trazia implcita,
desde a antiguidade, a necessidade de um poder moderado, contraposto tirania sem limites
13
; c) a ideia de vincula-
o dos soberanos s leis fundamentais do reino
14
; d) as doutrinas da resistncia contra tiranos e do contrato
social
15
; e) o pensamento medieval da liberdade no direito, ou seja, a liberdade que advm de um determinado
estatuto e que havia de conduzir ideia de liberdade natural do homem.
Alm destes precedentes poltico-filosfico-jurdicos, a ideia da limitao do Estado pelo Direito desenvolveu-se em
vrios quadrantes jurdicos, embora com nuances bastante especficas. Assim, o velho princpio ingls da Rule
ofLaw colocava o seu acento tnico na proibio do arbtrio, no princpio da pr-determinabilidade do direito
penal, no princpio da legalidade da administrao, na igualdade perante o direito, na independncia dos tribunais, na
proteco das liberdades civis e polticas
16
.
Tambm nos Estados Unidos foram desenvolvidas ideias semelhantes. Aqui, porm, ao contrrio do que sucedera na
Inglaterra (onde os direitos e princpios atrs assinalados eram garantidos pelo direito comum Common Law e
pelas leis do Parlamento), a ideia de Estado Constitucional desempenhou papel importante. Atravs de uma
constituio formal e de um processo com garantias (dueprocess ofLaw), os direitos de liberdade adquiriram slidas
garantias perante os ataques do poder pblico
17
.
11
Cfr., entre muitos, SCHEUNER, Die neuere Entwicklung des Rechtsstaates, in Hundert Jahre deutsches
Rechtsleben Festschrift zum Hundertjhrigen Bestehen des Deutschen Juristentags 1860-1890, Karlsruhe,
1960, Vol. II, p. 229; Staatstheorie und Staatsrecht, Berlin, 1978, p. 185.
12
Cfr. SCHAMBECK, Vom Sinnwandel des Rechtsstaates, 1970, pp. 4 ss.
13
Cfr. WEMBER, Verfassungsmischung und Verfassungsmitte, Berlin, 1977.
14
Isto bem demonstrado por J. W. GOUGH, Fundamental Law in English Constitutional History, 1953, p. 137; MAC
CORMICK, Der Rechtsstaat und die Rule of Law, JZ, 1984, p. 65 ss.
15
Cfr. SCHAMBECK, Vom Sinnwandel, cit., p. 4 ss.
16
Cfr. sobre isto a obra fundamental de DICEY, Introduction to the Study ofthe Law of the Constitution, London,
1885, Caps. IV, XII, XIII e, mais recentemente, a obra influente de J. JENNINGS, The Law of Constitution, Cap. II. Por
ltimo, vide J. HARVEY/J. BATHER, The British Constitution, London/Melbourne/Toronto, 1965; idem, ber den
englischen Rechtsstaat. 'The rule of law', in M. TOHIDIPUR, Der burgerliche Rechtsstaat, Vol. II, pp. 359 ss. Por
ltimo, cfr. MAC CORMICK, cit., p. 65.
17
Importante para a histria constitucional americana: E. S. CORWIN, The Constitution and What it Means Today,
Princeton/NJ, 1920 (12.
a
ed., 1970) anotaes ao Amendment, V e IX; C. M. PRITCHETT, The American
Constitution, New York, 1959, p. 488. Cfr., por ltimo, TRIBE, American Constitutional Law, 1978.
351
Na Frana, de forma tambm diferente do Rechtstaat e da Rule of Law, desenvolveu-se o conceito de rgne de Ia loi,
ligado ideia da lei como expresso da volont gnrale. A consciencializao da defesa contra os abusos da
administrao conduziu a uma progressiva acentuao do prncipe de Ia lgalit, que vir a ter um papel fundamental
sobretudo na evoluo do controlo jurdico da actividade administrativa
18
. Deste modo, o princpio da legalidade, na
sua dimenso revolucionria, aponta para uma perspectiva radicalmente nova da compreenso do direito pblico: (a)
quanto fonte, o direito no est em qualquer poder transcendente comunidade mas nesta mesmo; (b) quanto
forma de manifestao ou revelao, s a lei geral expresso legtima da vontade da comunidade; (c) quanto aos
fins, o direito serve para assegurar a liberdade dos cidados.
2. O Estado de direito material de caracterizao liberal
1. A ideia de legalidade e de realizao da justia.
A caracterizao especificamente alem do Estado de direito aparece nos fins do sculo xvm e comeos do sculo
xix. A sua histria tem sido escrita de vrias maneiras
19
. Ela no ser aqui reescrita. Salientar-se-o apenas alguns
momentos. Oriunda da teoria do Estado do liberalismo nascente e fortemente influenciada pelas concepes
jusracionalistas, a ideia de Estado de direito surge conexionada com dois pressupostos que constituiro, ab initio, a
sua verdadeira ratio essendi. Referimo-nos ideia de legalidade de toda a actividade estadual (mais tarde
identificada como elemento formal do Estado
18
Cfr. j)or todos, C. M. EISENMANN, Le Droit Administratif et le prncipe de lgalit, in Etudes et Documents du
Conseil d'tat, 1959, pp. 25 ss. Note-se, porm, que nesta obra se defende um conceito de lgalit restrito s leis
formais e no, como parece ser hoje a doutrina dominante em Frana, um sentido amplo de legalidade como o
conjunto de rgles de droit. Cfr. AFONSO QUEIR, Reflexes sobre a Teoria do Desvio do Poder em Direito
Administrativo, Coimbra, 1940, pp. 6 ss.. Uma viso de conjunto ver-se-, entre ns, em ROGRIO SOARES, Interesse
Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra 1955, e Direito Pblico e Sociedade Tcnica, pp. 162 ss.. Vide, por ltimo,
SERVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1988, pp. 2 ss.
19
Sobre a evoluo do conceito cfr. entre os autores mais recentes: SCHEUNER, Entwicklung, cit., pp. 299 ss.;
BCKENFRDE, Entstehung und Wandel, cit., pp. 65 ss. De um ponto de vista marxista, cfr. R. MEISTER, Das
Rechtsstaatsproblem in der westdeutschen Gegenwart, Berlin, 1966. Uma panormica crtica ver-se- em J. MAUS,
Entwicklung und Funktionswandel der Theorie des burgerlichen Rechtsstaats, org. de M. TOHIDIPUR, Frankfurt/M,
Vol. I, 1978, pp. 11 ss. Cfr., por ltimo, K. GRIMMER, Demokratie und Grundrechte, Berlin, 1981, pp. 38 ss; PREZ
LUNO, Sobre el Estado de Derecho y su significacion constitucional, in Sistema, n. 57 (1983), pp. 51 ss; idem,
Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucion, Madrid, 1984, pp. 187 ss.; LUCAS VERDU, Estado de
Derecho y Justicia Constitucional, in REP, n. 33 (1983); JACQUES CHEVALLIER, Utat de Droit, in RDPSP, 1988,
p. 314 ss.; Vtat de Droit, 1987, pp. 216 ss.
352
de direito) e ideia de realizao de justia, como fim primrio do poder estadual (elemento material). Mais do que
um conceito jurdico, o Estado de direito era um conceito poltico
20
e, alm disso, um conceito de luta poltica
(politisches Kampfbegrijf)
21
. Concretamente, constitua o instrumento da luta poltica da burguesia contra o Estado
absolutista centralizador, contra os resqucios do Estado feudal, contra as sobrevivncias estamentais. Formulado
depois em termos filosficos
22
, o conceito passou a alicerar a compreenso do Estado como Estado que respeita a
liberdade tica do homem individual (KANT) e reconhece uma vinculao jurdica para os prprios actos. Neste con-
texto, repetida constantemente a formulao de KANT: O Estado a associao de uma pluralidade de homens sob
lei jurdica, pertencendo estas leis vontade reunida do povo
23
. O Estado de direito kantiano concebe-se a priori
como um Estado de Razo: ele uma exigncia universal da razo porque assegura a coexistncia livre atravs do
direito; este, por sua vez, entende-se como normatividade racional, dado que a razo constitui o nico fundamento
da legislao positiva.
2. "Estado de polcia" mas no "Estado polcia"
A doutrina constitucionalista do liberalismo inicial
24
aproveitar o impulso filosfico para situar o Estado de direito como um Estado
oposto ao Estado de Polcia, para o caracterizar como um Estado medida da liberdade do indivduo, na qual a lei e a administrao
no constituem um instrumento autoritrio de Policey mas o fundamento de uma ordem de liberdade
25
. Todavia, diz-se, o Estado de
Direito no era ainda, nesta altura, visualizado como uma simples forma do actuar estadual, mas como uma espcie ou forma de
Estado (Staats-gattung): um Estado da Razo {Staat der Vernunft, na formulao de WELCKER), OU Verstandesstaat (Estado de
entendimento ou de inteligncia, na expresso de MOHL). Este Estado regia-se pela vontade racional geral e visava a prossecuo
do bem geral. Numa palavra: o Estado de Direito era um Estado de Direito Material. Mas em que consiste a matria deste Estado
de Direito Material? O ponto permanece muitas vezes obscuro. Em sntese, poder-se-
20
Cfr. SCHEUNER, Entwicklung, cit., p. 229; F. SCHNEIDER, Die politische Komponente der Rechtsstaatsidee in Deutschland, in
Aus Politik und Zeitgeschichte, B/40/68, pp. 4 ss.
21
Cfr. E. R. HUBER, Rechtsstaat und Sozialstaat in der modernen Industrie-gesellschaft, 1969; FORSTHOFF, Rechtsstaatlichkeit,
cit., p. 594.
22
Nesta teorizao filosfica tiveram papel de relevo W. HUMBOLDT, FICHTE e, sobretudo, KANT. Cfr. SCHAMBECK,
p. 16; SCHEUNER, Entwicklung, p. 239. G. DIETZE, Kant und der Rechtsstaat, 1982, pp. 61 e ss. A diversidade de
planos em que se move a teoria kantiana posta em relevo por A. PREZ LUNO, Sobre el Estado de Derecho..., cit.,
pp. 53 ss.
23
Esta formulao encontra-se em Die Metaphysik der Sitten. Cfr. KANT, Werkausgabe, Vol. III, org. de W.
WEISCHEDEL, Frankfurt/M, 1977, p. 341.
24
Entre outros, salientam-se os nomes de WELCKER, K. V. ROTTECK, R. V. MOHL, embora com concepes
diferentes. Cfr. BCKENFRDE, Entstehung, cit., pp. 66 ss.
25
Cfr. ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., p. 164.
Padro I: Princpios Estruturantes 11 Principio do Estado de Direito
353
dizer que o Estado de Direito Material era concebido como um Estado de Direito racional (Vernunftsrechtstaat), ou
seja, um Estado que realiza e efectiva os princpios racionais (como eles eram formulados na tradio da doutrina
jusracio-nalista), na comunidade dos homens e para esta mesma comunidade
26
. Em deduo analtica, a
caracterizao poder arrumar-se da seguinte maneira: I) O Estado jusracionalisticamente entendido. Afastam-se
ideias transpessoais do Estado como instituio ou ordem divina, para se considerar apenas a existncia de uma res
publica no interesse dos indivduos. Ponto de partida e de referncia o indivduo autodeterminado, igual, livre e
isolado; II) Limitao dos fins e tarefas do Estado garantia da liberdade e segurana da pessoa e da propriedade
individual; III) Organizao e regulamentao da actividade estadual segundo princpios racionais de modo a
construir uma ordem estadual justa: reconhecimento dos direitos individuais, garantias dos direitos adquiridos,
independncia dos juizes, responsabilidade do governo, prevalncia da representao poltica e participao desta no
poder legislativo; IV) Conceito de lei como eixo da concretizao constitucional do Estado de direito. Tratava-se de
um conceito unitrio (no unilateralmente formal ou material), pois ele continha uma dimenso material intrnseca e
uma dimenso formal-processual. Em princpio, a lei era a norma jurdica geral que, mediante a aprovao da
representao popular e mediante a adopo de um processo crtico de discusso e publicidade, garantia a liberdade
civil burguesa; V) Esta lei juridicamente vinculante para a administrao (princpio da legalidade da
administrao)
21
.
3. O trnsito para o Estado de direito formal
Ao conceito jurdico-material de Estado de direito que, como foi assinalado, associava a lei ideia de justia material
e, de alguma forma, ao pensamento democrtico (a lei como produto da vontade geral), seguiu-se um conceito de
Estado de direito formal.
Esta formalizao no segue um processo linear mas pode afirmar-se ter o Estado de direito formal adquirido os
contornos definitivos sob a influncia decisiva do positivismo jurdico-estadual. O Estado de direito reduziu-se a um
sistema apoltico de defesa e distanciao perante o Estado
28
. Porm, esta apoliticidade formal no era mais que o
acentuar da componente burguesa do Estado de direito. A partir dela se desenvolveu a construo do princpio da
legalidade da administrao, com o qual, no fim da sua trajectria, se veio identificar o Estado de direito.
Resumiremos alguns passos importantes desta evoluo. O ponto de partida ou, pelo menos, um dos momentos
importantes da teorizao do Estado de
26
Cfr., aproximadamente, BCKENFRDE, Entstehung, cit., p. 66.
27
Sobre estes princpios cfr. BCKENFRDE, Entstehung, cit., p. 70. Note-se que, nesta altura, o conceito de lei geral
era j um compromisso da ideia democrtica (lei, produto da vontade geral) com a ideia liberal, expressa no
abandono de tarefas sociais positivas atravs da legislao. Cfr. J. MAUS, Entwicklung, cit., p. 18.
28
Cfr. SMEND, Biirger und Burgeois, in Staatsrechtliche Abhandlungen, 2
a
ed., 1%8, p. 314.
354
direito, a Filosofia do Direito de STAHL, onde se afirmava que, em geral, o Estado de direito no significava o fim
ou o contedo do Estado, mas apenas a espcie e o carcter de realizao do mesmo
29
. Portanto, no o fim e o
contedo, mas apenas a forma do exerccio do poder deve ser determinada pelo direito so.
A teoria liberal do Estado de direito (MOHL, GNEIST, RONNE, BHR) continuar nesta via (embora com nuances
diversas), insistindo BHR no Justizstaat (Estado de Justia) e GNEIST na Verwaltungsgerichtsbarkeit (justia
administrativa) e na Selbstverwaltung (administrao autnoma)
31
, como elementos essenciais do Estado de direito.
A teoria do Estado do constitucionalismo tardio, profundamente marcada pela filosofia hegeliana do Estado, sob o
domnio do positivismo jurdico, acabar por postergar qualquer raciocnio poltico na constituio jurdica:
elimina a ideia de fim do conceito jurdico de Estado e preocupa-se apenas com os seus momentos formais
32
. Estes
momentos formais podem sintetizar--se: (1) desvinculao institucional do Estado da ideia de realizao de quaisquer
fins materiais; (2) acentuao da dimenso distanciadora da esfera livre dos cidados, na qual s a lei podia intervir
ou autorizar a interveno (reserva de lei, prevalncia da lei); (3) enquadramento legalstico da administrao e
aliceramento do princpio da legalidade da administrao.
As funes polticas e sociais deste Estado de Direito formal tm sido salientadas: a) afirmao da burguesia, no
como um conglomerado de indiv-
29
Cfr. F. J. STAHL, Die Philosophie des Rechts, 1837 (reimpresso, Darmstadt, 1963), p. XXIX: O Estado deve ser
um Estado de direito; esta a soluo e tambm, na realidade, a evoluo da poca moderna. Ele deve determinar
com preciso e garantir inquebrantavelmente, sob a forma do direito, as linhas e os limites da sua actuao; deve
realizar directamente a ideia tica do Estado, o que em geral ele significa, no o fim e o contedo do Estado, mas
apenas a espcie e o carcter de realizao do mesmo.
30
Era portanto j a cobertura jurdica do poder do Estado Junker-burgus. Como se pode ver na nota anterior, no
correcto, porm, identificar Stahl com uma teorizao puramente formal. A ideia conservativo-crist do Estado
tico apontava ainda para os fins do Estado. Cfr. PETER V. OERTZEN, Die soziale Funktion des staatsrechtlichen
Positivismus, Frankfurt/M, 1974, pp. 42 ss.; J. MAUS, Entwicklung, cit., p. 71 ss. Posio paralela se encontra em V.
MOHL, que aponta para uma perspectiva no abstencionista nem individualista de Estado. Cfr., por ltimo, F. de
SANCTIS, Robert von Mohl: una critica liberale aH'individualismo, in RIFD, LIII, 1976, pp. 31 ss. Todavia, o
Estado tico era tambm a justificao do poder monrquico, pois o governo do Estado (ou soberano), como
autoridade tica superior, colocada acima e sobre os sbditos, tendia a identificar-se com o prprio Estado, isento de
controlo. Cfr. R. MEISTER, Das Rechtsstaatsproblem, cit., p. 35.
31
Estes pontos especficos no so, como natural, desvinculados da realidade poltica da Alemanha: confrontao
entre a burocracia judicial e administrativa, como expresso da luta da burguesia para o domnio do poder poltico e
da administrao burocrtica, um e outra dominados pelas foras dos Junkers e da grande burguesia. Cfr. U. K.
PREUSS, Nachtrage zur Theorie des Rechtsstaates, in Der burgerliche Rechtsstaat, cit., pp. 82, 93 ss. Neste ponto,
ver ainda K. MARX, Kritik des Gother Programms, in MARX-ENGELS, Werke, Vol. 19, Berlin, 1962, p. 29.
32
Cfr. tambm ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., p. 166.
355
duos, mas como corpo poltico que, atravs do Estado de direito, visa no propriamente a emancipao burguesa
perante o Estado mas o prprio fundamento burgus do Estado
33
; b) atravs do Estado de direito formal, a burguesia
assegura a distribuio conservadora dos bens existentes (institutos jurdicos dessa distribuio: propriedade privada,
contrato, liberdade de profisso e de empresa), no permitindo a sua inverso no sentido de fins sociais
34
; c) atravs
do mtodo jurdico exclui-se qualquer crtica intrnseca ordem social e poltica existente
35
; d) atravs da garantia de
distanciao perante o Estado ocultava-se, consciente -mente, a possibilidade de concentrao de poderes no
estaduais (monoplios) e a desproteco de camadas cada vez mais numerosas da populao
36
.
4. O Estado de direito como Estado de legalidade administrativa
A formalizao do Estado de direito explica, em parte, que a doutrina se viesse concentrar, no plano jurdico-cientfico, na anlise da
vinculao jurdica da administrao e do seu possvel controlo pelos tribunais. Os princpios da legalidade da administrao e da
fiscalizao judicial so os leitmotiv que explicaro a afirmao de OTTO MAYER: O Estado de Direito o direito administrativo
bem ordenado (wohlgeordneten Verwaltungsrecht)
37
. Importante para a concretizao do Estado de Direito era a definio das
relaes lei-admi-
33
Cfr., por ex., SMEND, Biirger und Burgeois, cit., p. 314. Mais do que um burgerliche Rechtstaat tratava-se de um burgeoisen
Rechtsstaat. Na doutrina espanhola cfr. as recentes aclaraes de J. PREZ ROYO, El projecto de constitution dei Derecho Publico
como cincia en Ia doctrina alemana dei siglo XIX, in REP, 1978, pp. 1 ss e 67 ss; LUCAS VERDU, Estado de Derecho y Justicia
Constitucional,..., cit. pp. 7 ss.
34
Cfr., por ex., BCKENFORDE, Entstehung, cit., p. 76; U. K. PREUSS, Nachtrage, cit., p. 96; K. GRIMMER, Demokratie und
Grundrechte, p. 71.
35
Cfr. K. D. SALOMON, Der soziale Rechtsstaat, Bonn, 1963, p. 19; F. NEUMANN, Rechtsstaat, in Der Burgerliche
Rechtsstaat, cit., p. 122. Este autor escreveria: Igualdade jurdica dos proletrios, igualdade poltica, mas no
liberdade social e econmica, so os fundamentos do Estado de direito burgus. O processo foi logo analisado por
dois autores to diferentes como K. MARX e L. V. STEIN, que anotaram as profundas desigualdades sociais e
econmicas a que conduziu o credo burgus do livre desenvolvimento da personalidade atravs do capital
kapitalbildente Persnlichkeit. Cfr. BCKENFORDE, Entstehung, cit., p. 77; K. GRIMMER, Demokratie und
Grundrechte, pp. 53 ss.; U. K. PREUSS, Sul contenuto di clase delia teoria tedesca dello stato di diritto, e R.
WIETHOLTER, Gli interesse dello Stato di diritto borghese, in P. BARCELONA, in L 'uso alternativo dei diritto, Bari,
1973, Vol. I, pp. 50 ss.
36
Cfr. BADURA, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, p. 20; K. GRIMMER, Demokratie und
Grundrechte, pp. 61 ss.
37
Cfr. OTTO MAYER, Verwaltungsrecht, Vol. I, pp. 58 ss. Cfr. a evoluo em J. CHEVALLIER, L 'laboration
historique du prncipe de sparation de Ia juridiction odministrative et de Vadministration active, Paris, 1970, pp. 48
ss.
356
nistrao-indivduo. THOMA
38
, em 1910, salientar: o princpio da legalidade da administrao o fundamento do
moderno Estado de direito.
Mas o princpio da legalidade da administrao no era ainda (segundo THOMA) a realizao do Estado de direito.
Para alm dele, seria necessria a criao de uma legislao que determinasse os limites da actividade estadual,
recortasse precisamente a esfera livre dos cidados e criasse para eles garantias seguras. O programa da cincia do
direito administrativo era pois: (1) princpio da legalidade da administrao, exigindo-se que a administrao no
actuasse contra a lei (contra legem) nem sem fundamento legal (praeter legem, ultra legem); (2) princpios da
prevalncia da lei (Vorrang des Gesetzes) e da reserva de lei (Vorbehalt des Gesetzes); (3) controlo judicial dos
actos administrativos atravs de tribunais independentes; (4) consagrao da responsabilidade do Estado e dos
funcionrios por danos causados por factos ilcitos no cumprimento das suas tarefas (Staatshaftung)
39
. A partir deste
programa era, na realidade, possvel, pugnar pelo aperfeioamento material da legislao administrativa, pela
limitao do poder regulamentar, pela melhor caracterizao do poder discricionrio da administrao, pela extenso
da proteco jurdica. Todas estas dimenses so pontos positivos que, como se ir ver, surgem hoje recolhidos pela
teoria do Estado de direito. Todavia, este exerccio de afinao do princpio da legalidade da administrao
relegava para plano secundrio, ou deixava mesmo intocados e intocveis os pilares polticos institucionais do
Estado. Suprimindo-se qualquer referncia ao contedo jurdico--material da legislao, claudicando-se na insero
jurdico-constitucional da administrao, a legalidade transformava-se em fundamento de um Estado de direito que,
por sua vez, era a casca vazia dessa mesma legalidade.
Um papel nocivo, semelhante ao da reduo administrativa do Estado de direito, foi desempenhada pela teoria
kelseniana. Arrancando da identidade do Estado e do direito, KELSEN seria conduzido consequncia extrema de que
qualquer Estado um Estado de Direito: o Estado como o Rei Midas, tudo o que apanha transforma em direito.
Esta normocracia vazia no conduziu, como KELSEN pensava, ao ideal de democracia como Fiihrerlosigkeit,
antes levou uma parte da juventude e dos juristas a procurar novos fundamentos ticos na ideia de ditadura.
Sobre as consequncias desta posio e do constitucionalismo positivista de Weimar cfr., por ex., DENNINGER,
Staatsrecht, Vol. I, 1973, Frankfurt/ /M, p. 100. Hoje, volta novamente a questionar-se a censura que se dirige aos
constitucionalistas positivistas (ANSCHUTZ, THOMA) e Teoria Pura (KELSEN) como tendo dado cobertura terica ao
nazismo. Chama-se a ateno para o facto de a insistncia de alguns autores (ex.: THOMA) na prevalncia da lei e na
reserva da lei, bem como no princpio da legalidade da administrao, poder arrancar da crena democrtica (e alguns
positivistas conservaram-se fiis ao credo democrtico) de que a lei, como instrumento da vontade geral, era um
instrumento de paz e at de transformao. A formalizao legalstica era, de
38
Cfr. THOMA, Rechtsstaatsidee und Verwaltungswissenschaft, Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart,
1910, Vol. IV = Der Burgerliche Rechtsstaat, Vol. II, p. 504.
39
Cfr. THOMA, Rechtsstaatsidee, cit., p. 513.
357
certo modo, a expresso do princpio democrtico. Atravs da democratizao do poder de deciso, atravs da
valorizao poltica do parlamento, seria possvel um processo de transformao democrtica por intermdio da lei.
Cfr. THOMA, Rechtsstaatsidee, cit., p. 513; J. MAUS, Entwicklung, pp. 36 ss.
A doutrina administrativa portuguesa parece-nos que aceitou, de certo modo, o programa apontado por OTTO
MAYER e THOMA cincia do direito administrativo. Os trabalhos mais importantes incidiram no aprofundamento
terico do princpio da legalidade da administrao: AFONSO QUEIR, O problema do poder discricionrio da
administrao, Coimbra, 1945; ROGRIO SOARES, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra, 1955;
GONALVES PEREIRA, Erro e ilegalidade no acto administrativo, Lisboa, 1962; FREITAS DO AMARAL, A execuo das
Sentenas dos Tribunais Administrativos, Lisboa, 1967; ROBIN DE ANDRADE, A Revogao dos Actos
Administrativos, Lisboa, 1969. Veja-se, porm, o livro de ROGRIO SOARES, Direito Pblico e Sociedade Tcnica,
Coimbra, 1969, onde este autor avana na mise au point da problemtica juspublicstica actual. Uma evoluo na
impostao terica do problema do Estado de direito visualiza-se j em AFONSO QUEIR/BARBOSA DE MELO, A
Liberdade de empresa e a Constituio, Coimbra, 1968, embora nesta obra se pressuponha a caracterizao do
Estado Corporativo de 1933 como Estado de Direito e at como Estado Social, o que no pode deixar de se
considerar inaceitvel. Neste sentido cfr. j as nossas consideraes em Estado Social, in AVELS NUNES e outros,
Capitalismo Portugus, Coimbra, 1972. Cfr. tambm SCHEUNER, Entwicklung, p. 186; BAPTISTA MACHADO,
Participao, cit., p. 97; VITAL MOREIRA, A Constituio, cit., pp. 19 ss.; J. MIRANDA,/! Constituio, cit., pp. 473 ss.
Por ltimo, reapreciando o princpio da legalidade nos quadros actuais do Estado de direito cfr. a tese de SRVULO
CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1988, pp. 2 ss.
II Dimenses fundamentais do princpio do Estado de direito
Independentemente das densificaes e concretizaes que o princpio do Estado de direito
encontra implicita ou explicitamente no texto constitucional, possvel sintetizar os
pressupostos materiais subjacentes a este princpio da seguinte forma: (1) juridicidade; (2) cons-
titucionalidade; (3) direitos fundamentais.
1. Juridicidade
40
a) Matria, procedimento, forma
O princpio do Estado de direito , fundamentalmente, um princpio constitutivo, de natureza
material, procedimental e formal (a dou-
40
Para uma aproximao ao conceito de juridicidade cfr. CASTANHEIRA NEVES, Curso de Introduo ao Estado do
Direito, 496; Interpretao Jurdica, in Polis, p. 666.
trina alem refere-se a material-verfahrenmssiges Formprinzip), que visa dar resposta ao
problema do contedo, extenso e modo de proceder da actividade do Estado. Ao decidir-se
por um Estado de direito a constituio visa conformar as estruturas do poder poltico e a
organizao da sociedade segundo a medida do direito. Mas o que significa direito neste
contexto? A clarificao do sentido de direito ou medida do direito , muitas vezes,
perturbada por pr-compreenses (ideolgicas, religiosas, polticas, econmicas, culturais), mas,
de forma intencionalmente expositiva, podemos assinalar as seguintes premissas bsicas
41
. O
direito compreende-se como um meio de ordenao racional e vinculativa de uma comunidade
organizada e, para cumprir esta funo ordenadora, o direito estabelece medidas ou regras, pres-
creve formas e procedimentos e cria instituies. Articulando medidas ou regras materiais com
formas e procedimentos, o direito , simultaneamente, medida material e forma da vida
colectiva (K. HESSE). Forma e contedo pressupem-se reciprocamente: como meio de orde-
nao racional, o direito indissocivel da realizao da justia, da efectivao de valores
polticos, econmicos, sociais e culturais; como forma, ele aponta para a necessidade de
garantias jurdico-formais, de modo a evitar aces e comportamentos dos poderes pblicos
arbitrrios e irregulares. As palavras plsticas de JHERING so aqui recordadas: a forma
inimiga jurada do arbtrio e irm gmea da liberdade. Como medida e forma da vida colectiva,
o direito compreende-se no sentido de uma ordem jurdica global que ordena a vida poltica
(especificamente atravs do direito constitucional), regula relaes jurdicas civis e comerciais
(atravs do direito civil e comercial), disciplina o comportamento da administrao (direito
administrativo), sanciona actos ou comportamentos contrrios ou desviantes da ordem
jurdica, designadamente por leses graves do bens constitucionalmente protegidos (direito
criminal), cria formas, procedimentos e processos para canalisar, em termos jurdicos, a
soluo dos conflitos de interesses pblicos e privados (direito processual, direito
procedimental).
b) Distanciao / diferenciao
A ideia de ordenao atravs do direito implica a conexo de dimenses objectivas (direito
objectivo) com dimenses subjectivas
41
Cfr. G. TARELLO, Organizzazione giuridica e societ moderna, in S. CASTI-GNONE / R. GUASTINI / G. TARELLO,
Introduzione terica alio studio dei diritto, Gnova, 5.
a
ed., 1988, pp. 5 ss.
(direitos subjectivos). As regras de direito estabelecem padres de conduta ou comportamentos
(direito objectivo), mas garantem tambm uma distanciao e diferenciao do indivduo
atravs do direito perante os poderes pblicos, assegurando-lhes um estatuto subjectivo
essencialmente caracterizado pelo catlogo de direitos, liberdades e garantias pessoais. O Estado
de direito uma forma de Estado de distncia (KLOEPFER), porque garante os indivduos
perante o Estado e os outros indivduos, alm de lhes assegurar, positivamente, um irredutvel
espao subjectivo de autonomia marcado pela diferena e individualidade
42
. A caracterizao
do Estado de direito como Estado de diferena e distanciao atravs do direito no significa
uma antinomia entre direito e Estado, pois a funo do direito num Estado de direito material
no apenas negativa ou defensiva, mas positiva: o direito deve assegurar, tambm
positivamente, o desenvolvimento da personalidade, intervindo na vida social, econmica e
cultural. Neste sentido se afirma que o Estado de direito no se concebe, hoje, como Estado
anti-estadual (HESSE), nem a constituio econmica do Estado de direito ficou prisioneira
de um mero liberalismo econmico (SCHMIDT-ASSMANN).
c) Funo apelativa
A frmula Estado de direito pode desempenhar tambm uma funo apelativa. Nesta
perspectiva, o direito que informa a juridi-cidade estadual aponta para ideia de justia, para a
ideia de uma ordem estadual justa, isto , uma ordem de domnio dotada de legitimidade plena.
Isto no significa que as exigncias de justia inerentes a um Estado de direito material devam
procurar o seu fundamento em juzos de valor subjectivos ou em princpios suprapositivos; elas
devem ser ancoradas, em primeiro lugar, nos princpios e regras da constituio
43
. Todavia, a
funo apelativa do direito ganha ou pode ganhar uma dimenso fortemente acentuada
quando os momentos materiais e formais do Estado de direito se convertem em padres de
legitimidade de acordo com os quais se afere o carcter justo ou injusto de uma ordem estadual
e de uma ordem constitucional (cfr. supra, Parte I, Cap. 4.).
42
Cfr. QUERMONNE, Des Regimes politiques occidentaux, Paris, 1986, p. 106.
43
Cfr. E. BENDA, Handbuch des Verfassungsrechts, p. 480 ss.
360
O Estado de direito um Estado constitucional. Pressupe a existncia de uma constituio que
sirva valendo e vigorando de ordem jurdico-normativa fundamental vinculativa de todos
os poderes pblicos. A constituio confere ordem estadual e aos actos dos poderes pblicos
medida e forma. Precisamente por isso, a lei constitucional no apenas como sugeria a
teoria tradicional do Estado de direito uma simples lei includa no sistema ou no complexo
normativo-estadual. Trata-se de uma verdadeira ordenao normativa fundamental dotada de
supremacia supremacia da constituio e nesta supremacia normativa da lei
constitucional que o primado do direito do Estado de direito encontra uma primeira e decisiva
expresso
44
.
Do princpio da constitucionalidade e da supremacia da constituio deduzem-se vrios outros
elementos constitutivos do princpio do Estado de direito.
a) Vinculao do legislador constituio
A vinculao do legislador constituio sugere a indispensabi-lidade de as leis terem a forma e
seguirem o processo constitucional-mente fixado para se considerarem, sob o ponto de vista
formal e orgnico, conformes com o princpio da constitucionalidade. A constituio , alm
disso, um parmetro material intrnseco dos actos legislativos, motivo pelo qual s sero
vlidas as leis materialmente conformes constituio. A proeminncia ou supremacia da
constituio manifesta-se, em terceiro lugar, na proibio de leis de alterao constitucional,
salvo as leis de reviso elaboradas nos termos previstos pela lei constitucional (cfr. arts. 164./a
e 284. a 289.).
b) Vinculao de todos os restantes actos do Estado constituio
O princpio da conformidade dos actos do Estado com a Constituio mais amplo que o
princpio da constitucionalidade das leis.
44
Sobre este princpio estruturante do Estado de direito cfr. HESSE, Grundzuge, p. 77; BENDA, Der soziale
Rechtstaat, in BENDA / MAIHOFER, Handbuch, p. 485; R. WAHL, Die Vorrang der Verfassung, in Der Staat, 1
(1989), pp. 485 ss.; E. SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat, in ISENSEE / KIRCHHOF, Staatsrecht, I, p. 1002.
Padro 1: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito
361
Ele exige desde logo conformidade intrnseca e formal de todos os actos dos poderes pblicos
(em sentido amplo: Estado, poderes autnomos, entidades pblicas) com a constituio. Mesmo
os actos no normativos directamente densificadores de momentos polticos da Constituio
actos polticos devem sujeitar-se aos parmetros constitucionais e ao controlo (poltico ou
jurdico) de conformidade (cfr. art. 3.73). Finalmente, o princpio da constitucionalidade no
apenas uma exigncia de actos que no violem positivamente a constituio; tambm a omisso
inconstitucional, por falta de cumprimento das imposies constitucionais ou das ordens de
legislar, constitui uma violao do princpio da constitucionalidade (cfr. art. 283.).
c) O princpio da reserva da constituio
O princpio da supremacia da constituio exprime-se tambm atravs da chamada reserva de
constituio (Verfassunsvorbehalt). Em termos gerais, a reserva de constituio significa que
determinadas questes respeitantes ao estatuto jurdico do poltico no devem ser reguladas por
leis ordinrias mas sim pela constituio. Esta reserva de constituio articula-se com a
liberdade de conformao do legislador, ou seja, um espao de conformao atribudo ao
legislador e que significa no ter querido a constituio submeter o rgo legife-rante a tarefa de
mera execuo.
A afirmao de uma reserva de constituio (cfr. supra, Parte I, Cap. 4, A) concretiza-se
sobretudo: (a) na definio do quadro de competncias, pois as funes e competncias dos
rgos do poder poltico devem ser exclusivamente constitudas pela constituio, ou seja, todas
as actividades do poder poltico devem ter fundamento na constituio e reconduzir-se s
normas constitucionais de competncia, e da que o princpio fundamental do Estado de direito
democrtico no seja o de que o que a constituio no probe permitido (transferncia livre
ou encapuada do princpio da liberdade individual para o direito constitucional), mas sim o de
que os rgos do Estado s tm competncia para fazer aquilo que a constituio lhes permite
(cfr. art. 114.72); (b) no mbito dos direitos, liberdades e garantias, a reserva de constituio
significa deverem as restries destes direitos ser feitas directamente pela constituio ou
atravs de lei, mediante autorizao expressa e nos casos expressamente previstos pela
constituio (cfr. art. 18.72).
A constituio , sem dvida, uma constituio parcial no sentido de que no pode aspirar a
uma normao completa da chamada
362
constituio material, mas uma constituio total (Vollverfassung) relativamente
competncia dos rgos constitucionais, pelo menos dos rgos de soberania
45
.
d) Fora normativa da constituio
O princpio da constitucionalidade no equivale, como resulta do que se acaba de afirmar em c),
a uma total normao jurdica feita directamente pela constituio. No entanto, quando existe
uma normao jurdico-constitucional ela no pode ser postergada quaisquer que sejam os
pretextos invocados. Assim, o princpio da constitucionalidade postular a fora normativa da
constituio contra a dissoluo poltico-jurdica eventualmente resultante: (1) da pretenso de
prevalncia de fundamentos polticos, de superiores interesses da nao, da soberania da
Nao sobre a normatividade jurdico--constitucional; (2) da pretenso de, atravs do apelo ao
direito ou ideia de direito, querer desviar a constituio da sua funo normativa e
substituir-lhe uma superlegalidade ou legalidade de duplo grau, ancorada em valores ou
princpios transcendentes (PREUSS) (cfr. porm, supra, Parte I, Cap. 4).
46
a) Razo antropolgica
A Constituio da Repblica no deixa quaisquer dvidas sobre a indispensabilidade de uma
base antropolgica constitucionalmente estruturante do Estado de direito (cfr. CRP, art. 1.:
Portugal uma Repblica soberana baseada na dignidade da pessoa humana; art.
45
Em termos teorticos-constitucionais, a reserva de constituio implica tambm a ideia de todos os poderes
polticos serem conformados normalmente pela constituio, em vez de serem considerados como entidades pr-
constitucionais s quais a constituio traria apenas limites jurdicos. Para a discusso de alguns problemas
relacionados com a reserva de constituio cfr. W. SCHMIDT, in AR, n. 106, pp. 497 ss; PEDRO CRUZ VILLALON,
Reserva de Constitucion?, in REDC, 9/1983, pp. 185 ss. Excluindo tambm a ideia de Constituio como nova
totalidade (neue Totalitat) cfr. por ltimo, SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat in ISENSEE / KIRCHHOF,
Staatsrecht, I, p. 1002.
46
Cfr. o processo de subjectivizao do direito, cfr. L. FERRY / A. RENAUT, Philosophie Politique, II Des Droits de
Vhomme Vide republicaine, Paris, 1985, p.72.
363
2.: A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico baseado no respeito e na
garantia de efectivao dos direitos e liberdades fundamentais).
A densificao dos direitos, liberdades e garantias mais fcil do que a determinao do sentido
especfico do enunciado dignidade da pessoa humana. Pela anlise dos direitos fundamentais,
constitucio-nalmente consagrados, deduz-se que a raiz antropolgica se reconduz ao homem
como pessoa, como cidado, como trabalhador e como administrado (cfr. infra, Padro II).
Quanto dignidade da pessoa humana, a literatura mais recente procura evitar um conceito
fixista, filosoficamente sobrecarregado (dignidade humana em sentido cristo e/ou
cristolgico, em sentido humanista-iluminista, em sentido marxista, em sentido
sistmico, em sentido behaviorista)
47
.
1. Teoria de cinco componentes
Nesta perspectiva, tem-se sugerido uma integrao pragmtica, susceptvel de ser condensada
da seguinte forma:
(1) Afirmao da integridade fsica e espiritual do homem como
dimenso irrenuncivel da sua individualidade autonomamente responsvel (CRP, arts. 24.,
25., 26.).
(2) Garantia da identidade e integridade da pessoa atravs do livre desenvolvimento da
personalidade (cfr. refraco desta ideia no art. 73/2. da CRP).
(3) Libertao da angstia da existncia da pessoa mediante
mecanismos de socialidade, dentre os quais se incluem a possibilidade de trabalho e a garantia
de condies existenciais mnimas (cfr. CRP, arts. 53., 58., 63., 64.).
(4) Garantia e defesa da autonomia individual atravs da vin-culao dos poderes pblicos a
contedos, formas e procedimentos do Estado de direito.
(5) Igualdade dos cidados, expressa na mesma dignidade social
e na igualdade de tratamento normativo, (cfr. CRP, art. 13.), isto , igualdade perante a
lei.
Esta teoria de cinco-componentes (PODLECH) parece adequada s sugestes normativas da
constituio e ao contexto jurdico-cultural
47
Cfr. Cu. STARCK, in MANGOLDT / KLEIN / STARCK, Grundgesetz, Kommentar, I, Art. 1. Em sentido diferente, JORGE
MIRANDA, Manual, IV, p. 166 ss.
364
portugus. Alm disso, fornece tpoi de concretizaes, jurdico--judicialmente controlveis
48
.
Parece-nos ser aqui na garantia dos direitos fundamentais e no apenas no problema da autonomia ou
independncia do indivduo, que se deve colocar o reduto antropolgico do Estado de direito. At porque, como
salienta PREZ LUNO, na sua perspectiva histrica a teoria dos direitos fundamentais precedeu a formulao da noo
de Estado de direito. Cfr. PREZ LUNO, Sobre el estado de derecho y su significacin constitucional, in Sistema,
n. 57 (1983). No mesmo sentido do texto, pondo em relevo que a garantia de apenas alguns dos chamados direitos
do homem sobretudo a propriedade e a liberdade civil conduziu fundamentalmente estruturao de uma
ordem de domnio estadual e segurana do status quo social cfr., por ltimo, GRIMMER, Demokratie und
Grundrechte, cit., p. 74. Cfr. tambm P. REYNAUD Des Droits de 1'Homme 1'tat de droit. Les droits de 1'homme
et leurs garanties chez les theoriciens tranais classiques de droit public, in Droits 2/1985, pp. 61 ss.
4. Diviso de poderes
As trs dimenses anteriormente analisadas juridicidade, constitucionalidade, direitos
fundamentais indiciam j que o princpio do Estado de direito informado por duas ideias
ordenadoras:
(1) ideia de ordenao subjectiva, garantindo um status jurdico aos indivduos essencialmente
ancorado nos direitos fundamentais;
(2) ideia de ordenao objectiva, assente no princpio da constitucionalidade, que, por sua vez,
acolhe como princpio objectivamente estruturante o princpio da diviso de poderes (cfr. supra,
Parte I, cap. 4, e infra, Parte IV, Padro III).
Estas duas dimenses no se divorciam uma da outra, mas o acento tnico caber agora
ordenao funcional objectiva do Estado de direito.
48
Cfr. por todos, A. PODLECH, comentrio ao art. 1. do Alternativ-Kommentar da Grundgesetz. Entre ns, cfr. JORGE
MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p. 266 ss. Uma semntica critica do princpio da dignidade da
pessoa humana ver-se- em HENRIQUE MEIRELES, Marx e o Direito Civil, Coimbra, 1989 (polia), pp. 409 ss., 449.
Apelando tambm para os direitos fundamentais como elemento decisivamente legitimante do Estado, cfr. LUZIA
CABRAL PINTO, Limites do Poder Constituinte, Coimbra, 1989 (polic).
365
4.1 Dimenso negativa e dimenso positiva: limite do poder e responsabilidade pelo poder
A constitucionalstica mais recente salienta que o princpio da separao transporta duas
dimenses complementares: (1) a separao como diviso, controlo e limite do poder
dimenso negativa; (2) a separao como constitucionalizao, ordenao e organizao do
poder do Estado tendente a decises funcionalmente eficazes e materialmente justas
49
. O
princpio da separao como forma e meio de limite do poder (separao de poderes e balano
de poderes) assegura uma medida jurdica ao poder do Estado (K. HESSE alude aqui a
Mssigung der Staatsmacht) e, consequentemente, serve para garantir e proteger a esfera
jurdico-subjectiva dos indivduos. O princpio da separao como princpio positivo assegura
uma justa e adequada ordenao de funes do Estado e, consequentemente, intervm como
esquema relacional de competncias, tarefas, funes e responsabilidades dos rgos do Estado
50
. Nesta perspectiva, separao ou diviso de poderes significa responsabilidade pelo exerccio
de um poder
51
. Cfr. infra, Parte III, Padro III, e, no plano jurispru-dencial, o Ac TC 25/84,
DR, II, 4-4-84.
4.2 Relevncia jurdico-constitucional
a) Princpio jurdico-organizatrio
Duas ideias bsicas continuam a estar subjacentes separao funcional dos rgos
constitucionais. Uma, da ordenao de funes atravs de uma ajustada atribuio de
competncias expressa na fixao clara de regras processuais e na vinculao forma jurdica
dos poderes a quem feita essa atribuio. Nessa perspectiva, ou seja, como racionalizao,
estabilizao e delimitao do poder estadual, a separao dos poderes um princpio
organizatrio fundamental da
49
Cfr. K. HESSE, Grundzuge, p. 185, 482; STERN, Staatsrecht, II, p. 546.
50
Cfr. GOMES CANOTILHO, A Concretizao da Constituio pelo Legislador e Pelo Tribunal Constitucional, in
JORGE MIRANDA (org.), Nos dez anos da Constituio, p. 352; NUNO PIARRA, A Separao de Poderes como
doutrina e como prin-pio constitucional, Coimbra,1988, p. 262.
51
Cfr. por ltimo, SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat, p. 1012.
366
Constituio
52
. o sentido presente no art. 114. da CRP. O carcter constitutivo da separao
constitucional de competncias justifica os termos restritivos das delegaes de competncias
dos rgos de soberania (cfr. art. 114.72). A delegao indiscriminada de competncias
constituiria uma porta aberta para a dissoluo da ordenao democrtica das funes,
constitucionalmente estabelecida (cfr. infra, Parte IV, Padro III). Atravs da criao de uma
estrutura constitucional com funes, competncias e legitimao de rgos, claramente fixada,
obtm-se um controlo recproco do poder (cheks and balances) e uma organizao jurdica de
limites dos rgos do poder.
A ordenao funcional separada deve entender-se como uma ordenao controlante-cooperante
de funes
53
. Isto no se reconduz rigidamente a conceitos como balano de poderes ou
limitao recproca de poder, nem postula uma rigorosa distino entre funes formais e
materiais. O que importa num Estado constitucional de direito no ser tanto saber se o que
legislador, o governo ou o juiz fazem so actos legislativos, executivos ou jurisdicionais, mas se
o que eles fazem pode ser feito e feito de forma legtima (cfr., porm, infra, Parte IV, Padro
III).
b) Princpio normativo autnomo
A justeza de uma deciso pode justificar uma compartimentao de funes no coincidente
como uma rgida separao orgnica. O exerccio de poderes administrativos pelo parlamento
(ex.: funes de polcia pelo seu presidente), o exerccio de funes legislativas pelo Governo, o
exerccio de funes administrativas pelo juiz, so apenas exemplos de ordenao funcional no
coincidente com arqutipos apriorsticos e que s nos contextos constitucionais concretos deve
ser explicada. Mas, se a sobreposio das linhas divisrias de funes no justifica, por si s,
que se fale de rupturas de diviso de poderes, j o mesmo no acontece quando o ncleo
essencial (Kernbereich) dos limites de competncias, constitucionalmente fixado, objecto de
violao. Aqui pode estar em jogo todo o sistema de legitimao, responsabilidade, controlo e
sano, definido no texto constitucional. , por exemplo, o que se poder passar com a
deslocao da proteco jur-
52
Cfr. HESSE, Grundziige, cit., pp. 194 ss. e, entre ns, NUNO PIARRA, A separao dos poderes, cit., p. 262.
53
Cfr. ACHTERBERG, Probleme, p. 109.
: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 367
dica dos tribunais para outro rgo (ex.: a apreciao de arbitrariedades do executivo pelo
parlamento em substituio dos tribunais pode conduzir a que o parlamento confirme as
prprias arbitrariedades do governo, sobretudo nas hipteses de governos maioritrios; um
pedido de inqurito parlamentar s actividades de um municpio susceptvel de deslocar uma
funo constitucional do governo exercer a tutela sobre a administrao autnoma nos
termos 202.71 da CRP para o seio do parlamento; a reiterada utilizao de leis-concretas
pela assembleia legislativa pode significar a prtica de actos administrativos sob a forma de
leis). Nestes casos, o princpio da separao pode funcionar como princpio normativo
autnomo, conducente declarao de inconstitucionalidade
55
(cfr. infra, Parte IV, Padro III,
A, I e II).
c) Princpio fundamentador de incompatibilidades
A problemtica levantada no nmero anterior tem algo a ver com o problema da chamada
diviso ou separao pessoal de poderes ou funes. A separao organizatria-funcional
pressuporia uma separao pessoal. Isto particularmente acentuado no que respeita aos
titulares da funo judicial. Quanto separao pessoal governo--parlamento, tende hoje a
considerar-se, sobretudo nos Estados de partidos maioritrios, que no h rigorosa delimitao
entre parla-mento-governo, mas entre governo (parlamentar-executivo) e oposio. De qualquer
modo, um completo entrelaamento pessoal de funes executivas e parlamentares evitado
atravs do princpio da incompatibilidade entre cargo (executivo) e mandato (parlamentar) (cfr.
arts. 135.72, 157.71, 163./l/a e 218.). Posterga-se, pois, qualquer unio pessoal de funes.
55
Cfr. WOLFF-BACHOF, Verwaltungsrecht, I, cit., 16, Ilb. Em sentido crtico cfr. N. ACHTERBERG, Probleme, cit., p.
230. Problema ser o de se saber em que consiste o ncleo essencial de competncia. Os critrios geralmente
invocados a inteno, intensidade ou quantidade do desvio das competncias constitucional-mente fixadas
podem novamente conduzir-nos s discusses relativamente infru-tuosas da caracterizao material das funes. Cfr.,
por ltimo, as observaes crticas de G. ZIMMER, Funktion-Kompetenz-Legitimation, 1979, pp. 23 ss. Cfr. infra,
Padro III, Cap. 11, A, I e II, e NUNO PIARRA, A separao dos poderes na Constituio de 1976. Alguns aspectos,
in JORGE MIRANDA, (org), Nos dez anos de constituio, p. 164.
368
5. Garantia da administrao autnoma local
Quem tiver presente a evoluo da ideia do Estado de direito ter verificado que, sobretudo a
partir de GNEIST, O tema da administrao autnoma foi introduzido na discusso do Estado de
direito
56
. Hoje h tambm defensores da garantia da administrao municipal autnoma como
um elemento constitutivo do Estado de direito
57
. A histria mostra ser o problema da
administrao autnoma uma questo estreitamente conexionada com o princpio democrtico
58
. No to clara a sua ligao com o princpio do Estado de direito. A Constituio Portuguesa
aponta tambm para a conexo da administrao autnoma com o princpio democrtico da
organizao do Estado (cfr. arts. 6. e 237.71).
No obstante a configurao da autonomia local no se traduzir, hoje, numa simples auto-
organizao da sociedade como contrapoder do Estado, o princpio da garantia da autonomia
local ter a ver com o Estado de direito sobretudo nas dimenses de autonomia normativa (cfr.
art. 242. sobre a competncia regulamentar) e de garantia constitucional que assegura aos
municpios um espao de conformao autnoma, cujo contedo essencial no pode ser
destrudo pela administrao estadual
59
. Foi este contedo essencial que o regime de 1933
destruiu ao transformar a autonomia local em administrao indirecta do Estado.
56
Cfr. supra, B, I, 3.
57
Cfr. E. STEIN, Staatsrecht, cit., p. 53.
58
As origens do conceito so vrias: doutrina do pouvoir municipal (4. poder, ao lado do legislativo, executivo e
judicial, Constituio belga, 1831), doutrina da dcentralisation (contra o centralismo napolenico), doutrina do self
government inglesa (administrao como forma de autogoverno entre o Estado e a sociedade) e a doutrina do
cooperativismo ou associao (contra a burocracia). Cfr. ENGLI-MAUS, Quellen zum modernen
Gemeindeverfassungsrecht in Deutschland, 1975.
59
Cfr. J. BURMEISTER, Verfassungstheoretische Neukonzeption der (kommuna-len) Selbstverwaltungsgarantie, 1977,
p. 5 ss. Entre ns, cfr. o recente e penetrante apuramento conceituai de BAPTISTA MACHADO, Participao, cit., pp. 1
ss. Sobre a autonomia regional cfr., por ltimo, F. AMNCIO FERREIRA, AS regies autnomas na Constituio
Portuguesa, Coimbra, 1980. Concretamente, sobre o poder local cfr. VITAL MOREIRA, AS regies, a autonomia
municipal e a unidade do Estado, in Poder Local, n. 3, Set.-Out., 1977, pp. 11 ss; JORGE MIRANDA, A Constituio,
cit., pp. 451 ss.; Manual de Direito Constitucional, Vol. III, pp. 61 ss.
369
III O princpio do Estado de direito democrtico na Constituio de
1976
1. A Constituio e o princpio do Estado de direito
A no ser no Prembulo, a Constituio de 1976 no fazia qualquer aluso expressa a Estado de
direito. No articulado encontrava-se a frmula legalidade democrtica. Depois da reviso de
1982, a frmula Estado de direito democrtico encontra-se j no art. 2. e no art. 9/b.
A recusa da caracterizao do Estado como um Estado de direito assentou no carcter ambivalente e equvoco da
ideia de Estado de direito
60
. Uns, notara j ENGELS, pensavam no Estado de direito como expresso idealizada da
sociedade burguesa; outros julgavam que, atravs da ideia de Estado de direito, conseguiriam travar a tendncia
rasgadamente conformadora (social e econmica) do Estado; outros, ainda, no se afastavam muito de concepes
msticas, vendo no Estado de direito a manifestao da ideia fundamental do direito, que est inscrita na alma (E. v.
HIPPEL)
61
.
historicamente correcto afirmar que a ideia do Estado de direito serviu para acentuar unilateralmente a dimenso
burguesa de defesa da esfera jurdico--patrimonial dos cidados. S que, uma coisa a monodimensionalidade liberal
do Estado de direito e a ideia inaceitvel de um Estado de direito em si, e outra, a ideia de um Estado de direito
intimamente ligada aos princpios da democracia e da socialidade. Nessa perspectiva, a ideia de Estado de direito
pode transportar um iderio progressista
62
. A mundividncia constitucional que hoje se colhe vem demonstrar isto
mesmo: a utilizao do princpio do Estado de direito, no como cobertura de uma forma conservadora de domnio
mas como princpio constitutivo da juridicidade estadual democrtica e social (ABENDROTH).
Alm de estar expressamente consagrado na constituio, o princpio do Estado de direito tem
vindo a ser aplicado pela jurisprudncia constitucional portuguesa como um princpio geral
dotado de
60
Cfr. tambm JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, pp. 496 ss; CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito,
pp. 203 ss.; REIS NOVAIS, O Estado de Direito, Coimbra, 1987.
61
Cfr. as incisivas consideraes de VITAL MOREIRA, A Constituio e os seus crticos, in Vrtice, 416/17 (1979) =
VITAL MOREIRA, A Constituio e a Reviso Constitucional, Lisboa, 1980, pp. 9 ss.
62
Afastamo-nos, assim, de uma crtica marcadamente esquerdista do Estado de direito como a de Colletti, Estado
de Derecho y Soberania Popular, in Para uma Democracia Socialista, Barcelona, 1976, p. 12. Na doutrina
espanhola podem ver-se posies prximas das do texto em ELIAS DIAZ, El Estado Democrtico de Derecho y sus
criticas izquierdistas, in Legalidad-Legitimidad en el Socialismo Democrtico, Madrid, 1982, pp. 149 ss.
370
um mnimo normativo capaz de fundamentar autonomamente direitos e pretenses dos
cidados
63
. A forma normativa deste princpio tem potencialidades suficientes para justificar,
por ex., a declarao, pelo Tribunal Constitucional, com fora obrigatria geral, de um decreto-
lei retroactivo.
2. Elementos formais e elementos materiais
O princpio do Estado de direito no um conceito pr- ou ex-traconstitucional mas um
conceito constitucionalmente caracterizado erigido em forma de racionalizao de uma
estrutura estadual-cons-titucional. No princpio de Estado de direito se conjugam elementos
formais e materiais, exprimindo, deste modo, a profunda imbricao entre forma e contedo
que a teoria do Estado de direito formal havia minimizado. Na exposio subsequente procurar-
se-o identificar alguns elementos, mas sem se fazer uma absoluta diferenciao entre
elementos formais e materiais
64
. Todavia, para quem pretender manter estas categorias dir-se-
que, em geral, os elementos considerados como momentos formais do Estado de direito so: (1)
diviso dos poderes, entendida como princpio impositivo da vinculao dos actos estaduais a
uma competncia, constitucionalmente definida, e de uma ordenao relativamente separada de
funes; (2) princpio da legalidade da administrao; (3) independncia dos tribunais (insti-
tucional, funcional e pessoal) e vinculao do juiz lei; (4) garantia da proteco jurdica e
abertura da via judiciria, para assegurar ao cidado uma defesa sem lacunas.
Esta identificao clssica dos momentos formais do Estado de direito est longe de
corresponder a uma completa pontualizao dos momentos considerados fundamentais para
assegurar a conformao de um Estado como autntico Estado de Direito.
63
Dentre os vrios textos jurisprudenciais exemplificativos seleccionar-se-o: Acrdo TC n. 11/83, in DR, I, de 20-
10-1983; Acrdo TC n. 23/83, in DR, II, de 1-2-1984; Acrdo n. 437 da Comisso Constitucional, in BMJ, n.
314; Acrdo TC n. 86/84, in DR, de 2-2-1985; Acrdo TC n. 73/84, in DR, II, de 11-1-1985 (cfr. Ac. TC n.
93/84, DR, 1,16-11-1984).
64
Cfr. HESSE, Grundzuge, cit., p. 79; ZIPPELLIUS, Allgemeine Staatslehre, p. 287. Talvez por isso, LARENZ, Richtiges
Recht, cit., p. 136, prefere falar em princpios do Estado de direito em sentido estrito (rechsstaatliche Prinzipien im
engeren Sinn).
Padro I: Princpios Estruturantes /1 Princpio do Estado de Direito 371
IV O princpio de Estado de direito e os subprinc-pios concretizadores
1. O princpio da legalidade da administrao
O princpio da legalidade da administrao, sobre o qual insistiu sempre a teoria do direito
pblico e a doutrina da separao de poderes, foi erigido, muitas vezes, em cerne essencial do
Estado de direito. Postulava, por sua vez, dois princpios fundamentais: o princpio da
supremacia ou prevalncia da lei (Vorrang des Gesetzes) e o princpio da reserva de lei
(Vorbehalt des Gesetzes). Estes princpios permanecem vlidos, pois num Estado democrtico-
constitucional a lei parlamentar , ainda, a expresso privilegiada do princpio democrtico (da
a sua supremacia) e o instrumento mais apropriado e seguro para definir os regimes de certas
matrias, sobretudo dos direitos fundamentais e da vertebrao democrtica do Estado (da a
reserva de lei)
65
. De uma forma genrica, o princpio da supremacia da lei e o princpio da
reserva de lei apontam para a vinculao jurdico--constitucional do poder executivo (cfr., infra,
Parte IV, Cap. 15).
2. Os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana dos cidados
O homem necessita de uma certa segurana para conduzir, planificar e conformar autnoma e
responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se considerou como elementos constitutivos
do Estado de direito o princpio da segurana jurdica e o princpio da confiana do cidado.
Estes princpios apontam sobretudo para a necessidade de uma conformao formal e material
dos actos legislativos, postulando uma teoria da legislao, preocupada em racionalizar e
optimizar os
65
Sobre este assunto cfr. BADURA, Rechtssetzung durch Gemeinden, DV, 963; MRIO ESTEVES, Direito
Administrativo, pp. 113 ss. Sobre o problema da autonomia cfr. BAPTISTA MACHADO, Participao, cit., pp. 1 ss.;
FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, p. 566; SRVULO CORREIA, Legalidade, p. 263 ss.; VIEIRA DE ANDRADE,
Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei, 1987; AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, p. 452;
ROGRIO SOARES, Princpio da legalidade e administrao constitutiva, in BFDC, L VII, 1981, p. 169 ss.
teoria da legislao, preocupada em racionalizar e optimizar os princpios jurdicos de
legislao
66
inerentes ao Estado de direito.
A ideia de segurana jurdica reconduz-se a dois princpios materiais concretizadores do
princpio geral de segurana: princpio da determinabilidade de leis expresso na exigncia de
leis claras e densas e o princpio da proteco da confiana, traduzido na exigncia de leis
tendencialmente estveis, ou, pelo menos, no lesivas da previsibilidade e calculabilidade dos
cidados relativamente aos seus efeitos jurdicos.
2.1 O princpio da preciso ou determinabilidade das leis
O princpio da determinabilidade das leis reconduz-se, sob o ponto de vista intrnseco, a duas
ideias fundamentais. A primeira a da exigncia de clareza das normas legais, pois de uma lei
obscura ou contraditria pode no ser possvel, atravs da interpretao, obter um sentido
inequvoco, capaz de alicerar uma soluo jurdica para o problema concreto. A segunda
aponta para a exigncia de densidade suficiente na regulamentao legal, pois um acto
legislativo que no contm uma disciplina suficientemente concreta (= densa, determinada) no
oferece uma medida jurdica capaz de:
alicerar posies juridicamente protegidas dos cidados;
constituir uma norma de actuao para a administrao;
possibilitar, como norma de controlo, a fiscalizao da legalidade e a defesa dos direitos e
interesses dos cidados (Ac. 285/92, DR, 17-8-92).
Como de intuir, a natureza da lei aberta ou indeterminada, precisa ou concreta tem muito a ver com as
relaes legiferao-aplicao da lei. A inde-terminabilidade e abertura da lei poder ser justificada pelo facto de o
legislador se querer limitar a leis de direco e deixar administrao amplos poderes de deciso. Isto j foi
observado: a indeterminabilidade normativa significa, muitas vezes, delegao da competncia de deciso. A
determinabilidade ou indeterminabilidade , pois, um problema de distribuio de tarefas entre o legislador e o
aplicador ou executor das leis. O controlo destas normas abertas deve ser reforado. Elas podem, por um lado, dar
cobertura a uma
66
Cfr., por todos, NOLL, Gesetzgebungslehre, Hamburg, 1972; H. SCHNEIDER, Gesetzgebung, Heidelberg, 1982;
GOMES CANOTILHO, Teoria da Legislao Geral e Teoria da Legislao Penal, Coimbra, 1988.
373
inverso das competncas constitucionais e legais; por outro lado, podem tornar claudicante a previsibilidade
normativa em relao ao cidado e ao juiz. De facto, as clusulas gerais podem encobrir uma menor valia
democrtica, cabendo, pelo menos, ao legislador, uma reserva global dos aspectos essenciais da matria a regular. A
exigncia da determinabilidade das leis ganha particular acuidade no domnio das leis restritivas ou de leis
autorizadoras de restrio
67
. A aplicao prtica do princpio da preciso e determinabilidade das leis pode ver-se no
importante Ac. TC 285/92, DR, 1-17-8.
A exigncia de densidade de regulamentao suficiente conexiona--se, assim, com a questo da
reserva de lei e com o problema de saber em que medida o legislador pode confiar tarefas de
normao a outras entidades diferentes das legiferantes. Isto significa a indissociabi-lidade da
tarefa densificadora do fundamento e extenso do poder regulamentar. Em causa est sobretudo
a natureza da autorizao legal para o exerccio de poderes discricionrios pela administrao e
a natureza dos poderes da administrao quando aplica clusulas gerais e conceitos jurdicos
indeterminados.
2.2 Os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana
Os princpios da proteco da confiana e da segurana jurdica podem formular-se assim: o
cidado deve poder confiar em que aos seus actos ou s decises pblicas incidentes sobre os
seus direitos, posies jurdicas e relaes, praticados ou tomadas de acordo com as normas
jurdicas vigentes, se ligam os efeitos jurdicos duradouros, previstos ou calculados com base
nessas mesmas normas
68
. Estes princpios apontam basicamente para: (1) a proibio de leis
retroactivas; (2) a inalterabilidade do caso julgado; (3) a tendencial irrevoga-bilidade de actos
administrativos constitutivos de direitos.
67
Cfr., por ltimo, KUNIG, Rechtsstaatsprinzip, 1986, p. 400; SRVULO CORREIA, A Legalidade, pp. 53 ss.
68
Cfr. V. GTZ, "Bundesverfassungsgericht und Vertrauenschutz" in FG--Bverfg, n, pp. 421 ss; B. PIEROTH, Die
neuere Rechtsprechung der Bundesverfassungsgericht zum Grundsatz des Vertrauenschutz", JZ, 1984, pp. 971 ss.
2.2.1 Princpio da proteco da confiana
2.2.1.1 Proibio de pr-efeitos das leis
uma regra indeclinvel do Estado de direito a que considera no poderem os actos legislativos
e outros actos normativos produzir quaisquer efeitos jurdicos (pretenso de eficcia) quando
no estejam ainda em vigor nos termos constitucional e legalmente prescritos (proibio de pr-
efeitos das leis).
No chamado caso Martelli, a extradio do cidado italiano Roberto Martelli constitui um exemplo flagrante da
violao do princpio da segurana e da confiana atravs de pr-efeitos. O Supremo Tribunal de Justia (Acrdo de
4-11-1981) decide aplicar ao caso a Conveno Europeia para Represso do Terrorismo, no obstante ter reconhecido
que a referida conveno no tinha entrado em vigor relativamente a Portugal. A doutrina a defendida pr-efeitos
interpretativos de convenes internacionais j aprovadas para ratificao mas ainda no em vigor ofende o
princpio geral do Estado de direito democrtico, alm de violar claramente o art. 8.72. Vide acrdo do STJ de 4--
11-81, emRAE, 1982, pp. 145 ss. Um caso de pr-efeitos legais inconstitucionais verificou-se tambm no caso
debatido no acrdo do Tribunal Constitucional n. 15/83, de 30/1/84, em que o Primeiro-Ministro pedia a
fiscalizao abstracta de um diploma ainda no publicado. O TC no configurou, porm, como questo de proibio
de pr-efeitos, o caso em referncia. Um outro caso que o TC no configurou como questo de pr-efeitos, mas em
que se poderia discutir se no haveria uma violao do princpio da proteco da confiana (alm da violao do art.
168
Q
/2 da CRP) foi o da aprovao pelo Governo de um decreto-lei antes da publicao da correspondente lei de
autorizao legislativa (cfr. Ac TC 41/86, DR, II, 15-5-86, e 69/86, DR, II, 9-6-86).
2.2.1.2 Proibio de leis retroactivas
a) Os pontos de partida
O problema das leis retroactivas uma das mais complexas questes da teoria geral do direito.
Em termos jurdico-constitucionais, o ponto de partida para uma abordagem da retroactividade
dos actos legiferantes tem de considerar vrias dimenses. O princpio do Estado de direito,
densificado pelos princpios da segurana e da confiana jurdica, implica, por um lado, na
qualidade de elemento objectivo da ordem jurdica, a durabilidade e permanncia da prpria
ordem jurdica, da paz jurdico-social e das situaes jurdicas; por outro lado, como dimenso
garantstica jurdico-subjectiva dos cidados legitima a confiana na permanncia das
respectivas situaes jurdicas. Daqui a ideia de uma certa medida de confiana na actuao dos
entes pblicos
dentro das leis vigentes e de uma certa proteco dos cidados no caso de mudana legal
necessria para o desenvolvimento da actividade de poderes pblicos. Todavia, uma absoluta
proibio da retroactividade das leis impediria o legislador de realizar novas exigncias de
justia e de concretizar as ideias de ordenao social, positivamente plasmadas na Constituio,
e da a orientao normativo-constitucional segundo a qual uma lei retroactiva apenas, mas
sempre, inconstitucional, quando uma norma ou princpio constitucional (expresso ou implcito)
conduzir a este resultado. A noo de retroactividade no se compadece, alis, com um conceito
unitrio desconhecedor da estrutura diferenciada das normas e das diversas espcies e graus de
referncia ao passado. Note-se, por ltimo, que embora o problema da retroactividade se discuta
a propsito da eficcia intertemporal das leis, deve distinguir-se entre leis retroactivas e
disposies transitrias: quando unia nova lei no pode ter eficcia em relao ao passado
existe uma proibio de retroactividade; quando uma nova lei no pode ter eficcia imediata
diz-se que existe necessidade de direito transitrio
69
. A considerao destes vrios pontos de
partida conduz-nos ao seguinte esquema.
b) Orientao normativo-constitucional
Os limites jurdicos das leis tm de ser aferidos segundo os parmetros das normas
constitucionais, devendo considerar-se que uma lei retroactiva sempre inconstitucional quando
uma norma constitucional o determina. Nesta perspectiva, so inequivocamente inconsti-
tucionais em face da Constituio:
as leis penais retroactivas (art. 29/1.72.73. e 4.);
as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias dos cidados com efeitos retroactivos (art.
18.73)
70
.
A orientao normativo-constitucional no significa que o problema da retroactividade das leis
deva ser visualizado apenas com
69
Sobre os problemas de direito transitrio em direito constitucional cfr. MIGUEL GALVO TELES,
Inconstitucionalidade pretrita, in JORGE MIRANDA (org.), Nos dez anos da Constituio, Lisboa, 1980, pp. 277 ss.
70
Isto no significa que as leis retroactivas ampliativas (no restritivas) de direitos no suscitem problemas, pois,
desde logo, h sempre que considerar os seus efeitos sob o prisma do princpio da igualdade. Cfr. DURIG, in MAUNZ /
DURIG, Kommentar, Anotao 221 ao art. 3.71 da Grundgesetz.
376
base em regras constitucionais. Dever ainda acrescentar-se: uma lei retroactiva pode ser
inconstitucional quando um princpio constitucional, positivamente plasmado e com suficiente
densidade, isso justifique. Esta formulao, que pretende ser uma consequncia da ideia de
constituio como sistema aberto de normas e princpios evita duas unilateralidades: (1) a
reduo do parmetro normativo-constitucional s regras, esquecendo-se ou desprezando-se a
natureza de direito actual e vinculante dos princpios: (2) a derivao para uma retrica
argumentativa a partir de princpios abstractos, insuficientemente positivados ou desprovidos de
densidade normativa, tais como o princpio de non venire contra factum proprium, o
princpio da vinculao temporal do direito (cada tempo tem o seu direito, cada direito o seu
tempo), o princpio da garantia de direitos adquiridos, o princpio do livre desenvolvimento
da personalidade, o princpio da igualdade do patrimnio. Uma argumentao ancorada
exclusivamente em princpios deste gnero reconduzir-se- a um infrutfero esquema
tautolgico (ex.: deve ser protegida a confiana do cidado digna de ser protegida, devem
proteger-se os direitos adquiridos por serem direitos adquiridos)
71
.
Alguns princpios, como o princpio da segurana jurdica e o princpio de confiana do
cidado, podem ser tpicos ou pontos de vista importantes para a questo da retroactividade,
mas apenas na qualidade de princpios densificadores do princpio do Estado de direito eles
servem de pressuposto material proibio da retroactividade das leis. No pela simples razo
de o cidado ter confiado na no-retroactividade das leis que a retroactividade juridicamente
inadmissvel; mas o cidado pode confiar na no-retroactividade quando ela se revelar
ostensivamente inconstitucional perante certas normas ou princpios jurdico-constitucionais
72
.
A jurisprudncia constitucional portuguesa tem tambm articulado o princpio da confiana e da segurana jurdica
com o princpio do Estado de direito, evitando o discurso tautolgico a partir de princpios abstractos. Assim, por ex.,
no Parecer n. 14/82 da Comisso Constitucional
73
afirma-se que o
71
Este circulo vicioso foi posto em relevo na reunio dos professores de direito pblico de lngua alem a
propsito do princpio da proteco da confiana no direito administrativo cfr. G. KISKNER / G. PTTNER,
Vertrauenschutz im Verwaltungs-recht, VDSTRL, 32 (1974), pp. 149 ss, 200 ss, 228 ss.
72
Nestes termos, cfr., por ltimo, B. PIEROTH, Rckwirkung und bergangs-recht, Berlin, 1982, p. 124. No plano
jurisprudencial, cfr. Acrdo TC n. 11/83, DR, I, de 20-10-1983, e acrdo TC n. 93/84, DR, I, de 16-11-1984.
73
Cfr. Pareceres da Comisso Constitucional, Vol. 19, pp. 183 ss.
princpio do Estado de direito democrtico garante seguramente um mnimo de certeza nos direitos das pessoas e
nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiana dos cidados e da comunidade na tutela
jurdica. De igual modo, o Acrdo n. 11/83 do Tribunal Constitucional (DR, I, de 20-10-1983) salienta que se o
princpio da proteco jurdica, nsito na ideia de Estado de direito democrtico, no exclui em absoluto a
possibilidade de leis fiscais retroactivas, exclu-a seguramente quando se esteja perante uma retroactividade
intolervel, que afecte de forma inadmissvel e arbitrria os direitos e expectativas legitimamente fundados dos
cidados contribuintes. Cfr. ainda Ac. TC, n. 93/84, DR, I, de 16-11-84, que, em termos claros e explcitos, afirma:
contudo, se uma lei retroactiva no , per se, inconstitucional, poder s-lo se a retroactividade implicar a violao
de princpios e disposies constitucionais autnomas. Por ltimo, vide Ac. TC 307/90, DR, II, 9-3-91, e 95/92, DR,
II, 18-8-92. Cfr. infra, Padro II.
d) Problemas especficos
1)A estrutura diferenciada das normas
A soluo do problema da retroactividade das leis deve ter em conta a estrutura especfica das
normas constantes dos actos legislativos, pois a simples qualificao de uma lei como
retroactiva nada diz acerca da sua legitimidade ou ilegitimidade constitucional. H, por ex., que
verificar se se trata de uma norma pessoal, de uma norma tributria, de uma norma garantidora
de direitos sociais, de uma norma garantidora do direito de indemnizao, e averiguar em que
medida a referncia ao passado entra em coliso com as normas e princpios constitucionais.
Uma lei pessoal retroactiva mais favorvel no necessariamente inconstitucional, mas j o ser
uma lei que alargue: (1) retroactivamente o Tatbestand penal ou a moldura de pena; (2) torne
ilegais, retroactivamente, actos administrativos; (3) alargue, tambm de forma retroactiva, os
pressupostos da responsabilidade civil de natureza delitual. Em termos gerais: padecem de
inconstitucionalidade as leis que declarem retroactivamente certos comportamentos como
ilcitos e lhes associem resultados ou efeitos negativos. Uma lei fiscal retroactiva no , em
princpio, inconstitucional, mas pode s-lo quando viola arbitrria e excessivamente a proteco
da confiana nsita no Estado de direito.
Esta ideia de estrutura diferenciada das normas parece-nos estar presente na jurisprudncia do Conseil
Constitutionnel francs quando distingue entre princpios gerais de direito de natureza constitucional (ex.: princpio
da no retroactividade das leis em matria penal) e princpios gerais de direito de natureza legislativa (princpio da
no retroactividade em matria no penal) cfr. L. FAVOREU / L. PHILIP, Les grandes dcisions du Conseil
Constitutionnel, 3.
a
ed., Paris, 1984, p. 389.
378
2) A concretizao de normas e princpios
Ao estudar-se o processo metdico de concretizaes das normas e princpios constitucionais
aludiu-se transformao da norma geral em norma de deciso, adequada soluo do caso
concreto. A questo da retroactividade das leis, aferida a partir de princpios vagos, implica
um afinado processo de concretizao, sendo possvel que, no momento da transformao da
norma geral em norma de deciso, haja divergncias quanto soluo correcta do problema.
Exemplo frisante o Acrdo n. 18/83 do Tribunal Constitucional em que a densificao e
concretizao dos princpios da confiana, da segurana e do Estado de direito, conduziu a
normas de deciso encontradas pelos juizes em termos substancialmente diversos.
3) Concordncia prtica e conflitos de bens constitucionais
As dificuldades de concretizao do princpio da confiana e da segurana jurdica nos casos de
leis retroactivas conexionam-se, no momento da transformao da norma jurdica em norma de
deciso, com o problema da concordncia prtica e da ponderao a efectuar no caso de conflito
de princpios, bens ou direitos constitucionalmente protegidos. o que acontece, por ex., no
caso das leis fiscais, em que a confiana do particular na permanncia da regulamentao legal
contraposta s necessidades de interesse pblico. S quando a retroactividade for arbitrria e
opressiva, envolvendo uma violao demasiado acentuada do princpio da confiana do
contribuinte, se considera a lei fiscal retroactiva como inconstitucional (cfr. Ac. TC n. 19/83 e
Par. CC n. 14/82).
2.2.1.3 Proteco da confiana em casos de (parcial ou inautntica)
(retroactividade aparente
Os casos de retroactividade autntica em que uma norma pretende ter efeitos sobre o passado
(eficcia ex tunc) devem distinguir-se dos casos em que uma lei pretendendo vigorar para o
futuro (eficcia ex nunc) acaba por tocar em situaes, direitos ou relaes jurdicas
desenvolvidos no passado mas ainda existentes (retroactividade referente a efeitos jurdicos)
74
.
Podem apontar-se vrios exemplos: normas
74
A doutrina alem mais recente refere-se, aqui, na senda das novas tendncias da jurisprudncia constitucional, a
Rechtsfolgenbezogen e Ruckwirkungsverbot. Cfr. M. BAUER, Neue Tendenzen in der
bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Ruckwirkungsverbot, in Nvwz, 1984, p. 220 ss. No plano
jurisprudencial cfr., por ex., o Ac TC 313/89, DR, II, 16-6-89.
379
modificadoras dos pressupostos do exerccio de uma profisso, regras de promoo nas carreiras
pblicas; normas que regulam de forma inovadora relaes jurdicas contratuais
tendencialmente duradouras (exs. contratos de arrendamento); normas diminuidoras de direitos
sociais. Nestes casos, a nova regulao jurdica no pretende substituir ex tunc a disciplina
normativa existente, mas ela acaba por atingir situaes, posies jurdicas e garantias
geradas no passado e relativamente s quais os cidados tm a legtima expectativa de no
serem perturbados pelos novos preceitos jurdicos. Quer dizer: h certos efeitos jurdicos da lei
nova vinculados a pressupostos ou relaes iniciadas no passado. Nestas hipteses pode ou no
ser invocado, para a obteno de uma norma de deciso, o princpio da confiana? A resposta,
em geral, aponta para uma menor intensidade normativa do princpio nas hipteses de
retroactividade inautntica do que nos casos de verdadeira retroactividade (tambm chamada
retrospectivida.de ou retroactividade quanto a efeitos jurdicos). Todavia, a proteco do
cidado procura-se por outros meios, designadamente atravs dos direitos fundamentais
saber se a nova normao jurdica tocou desproporcionada, desadequada e desnecessariamente
dimenses importantes dos direitos fundamentais, ou se o legislador teve o cuidado de prever
uma disciplina transitria justa para as situaes em causa. No primeiro caso proteco de
confiana atravs de direitos fundamentais dever desenvolver-se, de acordo com os dados
concretos, uma retrica argumentativa tendente a tornar transparente se o princpio da proteco
da confiana um topos concretiza-dor dos direitos fundamentais, se uma dimenso do
princpio da proibio do excesso, ou se constitui mesmo uma dimenso autnoma, integrada no
mbito de proteco da norma garantidora do direito fundamental
75
. O caso das disposies
transitrias ser referido no nmero seguinte.
2.2 A A Proteco da confiana e disposies transitrias
A aplicao das leis no se reconduz, de forma radical, a esquemas dicotmicos de
estabilidade/novidade. Por outras palavras: entre a permanncia indefinida da disciplina jurdica
existente e a aplicao incondicionada da nova normao, existem solues de compromisso
plasmadas em normas ou disposies transitrias (cfr. CRP, arts. 290. e segs.; Cdigo Civil,
art. 12.; Cdigo Penal, art. 2.). Os instrumentos do direito transitrio so vrios: confirmao
do direito em vigor
75
Cfr. B. PIEROTH, Ruckwirkung und bergangsrecht, cit., p. 367 ss.
380
para os casos cujos pressupostos se gerarem e desenvolverem sombra da lei antiga; entrada
gradual em vigor da lei nova; dilatao da vacatio legis; disciplina especfica para situaes,
posies ou relaes jurdicas imbricadas com as leis velhas e as leis novas
76
.
No plano do direito constitucional, o princpio da proteco da confiana justificar que o
Tribunal Constitucional controle a conformidade constitucional de uma lei, analisando se era ou
no necessria e indispensvel uma disciplina transitria, ou se esta regulou, de forma justa,
adequada e proporcionada, os problemas resultantes da conexo de efeitos jurdicos da lei nova
a pressupostos posies, relaes, situaes anteriores e subsistentes no momento da sua
entrada em vigor
77
.
2.2.2 Princpio da segurana jurdica
Embora o princpio da segurana jurdica seja considerado um elemento essencial do princpio
do Estado de direito
78
, no fcil sintetizar o seu contedo bsico. Alm das suas imbricaes
com o princpio de proteco da confiana, as ideias nucleares da segurana jurdica
desenvolvem-se em torno de dois conceitos:
(1) estabilidade ou eficcia ex post da segurana jurdica: uma vez adoptadas, na forma e
procedimento legalmente exigidos, as decises estaduais no devem poder ser arbitrariamente
modificadas, sendo apenas razovel alterao das mesmas quando ocorram pressupostos
materiais particularmente relevantes.
(2) previsibilidade ou eficcia ex ante do princpio da segurana
jurdica que, fundamentalmente, se reconduz exigncia de certeza e calculabilidade, por parte
dos cidados, em relao aos efeitos jurdicos dos actos normativos.
Neste momento interessa-nos sobretudo a segurana jurdica sob o ponto de vista da
estabilidade.
76
Trata-se, aqui, fundamentalmente, de um problema de teoria ou doutrina de legislao. Cfr., entre ns, MENEZES
CORDEIRO, Problemas de Aplicao da Lei no tempo. Disposies transitrias, in JORGE MIRANDA / M. REBELO DE
SOUSA, A Feitura das Leis, vol. II, p. 362 ss. Cfr. tambm as obras de Introduo ao estudo do direito: BAPTISTA
MACHADO, Introduo; OLIVEIRA ASCENSO, O Direito, p. 379 ss.
77
Cfr. PIEROTH, Riickwirkung und bergangsrecht, cit., p. 71 ss., 149 ss.
78
Cfr., por ltimo, PH. KUNIG, Rechtsstaatsprinzip, p. 350 ss; SCHMIDT--ASSMANN, Rechtsstaat, in ISENSEE /
KIRCHHOF (org.), Staatsrecht, vol. I, p. 1030.
2.2.2.1 Segurana jurdica e caso julgado
A segurana jurdica no mbito dos actos jurisdicionais aponta para o caso julgado
79
. O
instituto do caso julgado assenta na estabilidade definitiva das decises judiciais, quer porque
est excluda a possibilidade de recurso ou a reapreciao de questes j decididas e incidentes
sobre a relao processual dentro do mesmo processo caso julgado formal , quer porque a
relao material controvertida (questo de mrito questo de fundo) decidida em termos
definitivos e irretratveis, impondo-se a todos os tribunais e a todas as autoridades caso
julgado material. (Cfr. Cdigo de Processo Civil, arts. 496.%t, 671. e 672.).
Embora o princpio da intangibilidade do caso julgado no esteja previsto, expressis verbis, na
Constituio, ele decorre de vrios preceitos do texto constitucional (CRP, arts. 29.74, 282.73) e
considerado como subprincpio inerente ao princpio do Estado de direito na sua dimenso de
princpio garantidor de certeza jurdica
80
. As excepes ao caso julgado devero ter, por isso,
um fundamento material inequvoco (exs.: reviso de sentena, no caso de condenao injusta
ou erro judicirio; aplicabilidade retroactiva de sentena do TC declarativa da
inconstitucionalidade ou ilegalidade com fora obrigatria geral).
diferente falar em segurana jurdica quando se trata de caso julgado e em segurana jurdica
quando est em causa a uniformidade ou estabilidade da jurisprudncia. Sob o ponto de vista
do cidado, no existe um direito manuteno da jurisprudncia dos tribunais, mas sempre se
coloca a questo de saber se e como a proteco da confiana pode estar condicionada pela
uniformidade, ou, pelo menos, estabilidade, na orientao dos tribunais. Trata-se, porm, de
uma dimenso irredutvel da funo jurisdicional a obrigao de os juizes decidirem, nos termos
da lei, segundo a sua convico e responsabilidade. A bondade da deciso pode ser discutida
pelos tribunais supe-
79
Sobre este instituto cfr. sobretudo a doutrina processualstica: MANUEL DE ANDRADE, Noes Elementares de
Processo Civil, 2.
a
ed., Coimbra, 1979, pp. 304 ss; ANTUNES VARELA / MIGUEL BELEZA / SAMPAIO NORA, Manual de
Processo Civil, Coimbra, 1989, pp. 294 ss.
80
Neste sentido cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, p. 1041 ss. Na doutrina
constitucional cfr. JORGE MIRANDA, e, por ltimo, E. SCHMIDT-ASSMANN, Rechtsstaat, p. 1038; H. MAURER,
Kontinuittsgewahr und Vertrauaenschutz, ambos in ISENSEE / KIRCHHOF, (org) Staatsrecht, respectivamente, vol.
I, p. 1030, e vol. III, pp. 268 ss.
riores que, inclusivamente, a podero revogar ou anular, mas o juiz , nos feitos
submetidos a julgamento, autonomamente responsvel. J por aqui se nos afigura discutvel a
admissibilidade de assentos (cfr. infra, Parte IV, Cap. 27, B)
3. O princpio da proibio do excesso
O princpio da proporcionalidade dizia primitivamente respeito ao problema da limitao do
poder executivo, sendo considerado como medida para as restries administrativas da liberdade
individual. com este sentido que a teoria do Estado o considera, j no sc. XVIII, como
mxima suprapositiva, e que ele foi introduzido, no sc. XIX, no direito administrativo como
princpio geral do direito de polcia (cfr. art. 272.71). Posteriormente, o princpio da propor-
cionalidade em sentido amplo, tambm conhecido por princpio da proibio de excesso
(bermassverbot), foi erigido dignidade de princpio constitucional (cfr. arts. 18.72, 19.74,
265. e 266.72). Discutido o seu fundamento constitucional, pois enquanto alguns autores
pretendem deriv-lo do princpio do Estado de direito outros acentuam que ele est intimamente
conexionado com os direitos fundamentais
81
(Cfr. Ac TC 364/91, DR, I, de 23/8 Caso das
ineligibilidades locais).
Como superconceito (Oberbegriff), desdobra-se em vrias exigncias ou princpios que,
esquematicamente, poderemos arrumar da seguinte maneira.
a) Princpio de conformidade ou adequao de meios (Geeignetheit)
Com esta exigncia pretende-se salientar que a medida adoptada para a realizao do interesse
pblico deve ser apropriada para a
81
Cfr. LERCHE, bermass und Verfassungsrecht; MAUNZ / DURIG, Kommentar, art. 20, n. 71; ZIMMERLI, Der
Grundsatz der Verhltnismssigkeit im ffentlichen Recht, Bern, 1979; WELLHOFER, Das bermassverbot im
Verwaltungsrecht, Wurzburg, 1970, p. 71; SRVULO CORREIA, Legalidade, p. 113 ss.; G. BRAIBANT, Le Prncipe de
Ia proportionalit, in Mlanges Waline, Paris, 1974, p. 297 ss.; J. LEMASURIER, Vers un nouveau prncipe general
du droit: le prncipe "bilan cots avantages", in Mlanges Waline, cit., p. 551 ss.; FORTSARKIS, Conceptualisme et
empirisme en droit administratif franais, Paris, 1977, p. 479 ss.
383
prossecuo do fim ou fins a ele subjacentes. Consequentemente, a exigncia de conformidade
pressupe a investigao e a prova de que o acto do poder pblico apto para e conforme os
fins justificativos da sua adopo (Zielkonformitt, Zwecktauglichkeit). Trata-se, pois, de
controlar a relao de adequao medida-fim. Este controlo, h muito debatido relativamente ao
poder discricionrio e ao poder vinculado da administrao, oferece maiores dificuldades
quando se trata de um controlo do fim das leis dada a liberdade de conformao do legislador.
b) Princpio da exigibilidade ou da necessidade (Erforderlichkeit)
Este requisito, tambm conhecido como princpio da necessidade ou da menor ingerncia
possvel coloca a tnica na ideia de que o cidado tem direito menor desvantagem possvel.
Assim, exigir-se-ia sempre a prova de que, para a obteno de determinados fins, no era
possvel adoptar outro meio menos oneroso para o cidado. Dada a natural relatividade do
princpio, a doutrina tenta acrescentar outros elementos conducentes a uma maior
operacionalidade prtica: a) a necessidade material, pois o meio deve ser o mais poupado
possvel quanto limitao dos direitos fundamentais: b) a exigibilidade espacial aponta para a
necessidade de limitar o mbito da interveno; c) a exigibilidade temporal pressupe a rigorosa
delimitao no tempo da medida coactiva do poder pblico; d) a exigibilidade pessoal significa
que a medida se deve limitar pessoa ou pessoas, cujos interesses devem ser sacrificados.
Em geral, no se discute a adopo da medida (necessidade absoluta), mas sim a necessidade
relativa, ou seja, como que o legislador poderia ter adoptado outro meio igualmente eficaz e
menos desvantajoso para os cidados.
c) O princpio da proporcionalidade em sentido restrito (Verhltnis-mssigkeit)
Quando se chegar concluso da necessidade e adequao do meio para alcanar determinado
fim, mesmo neste caso deve perguntar-se se o resultado obtido com a interveno
proporcional carga coactiva da mesma. Meios e fim so colocados em equao mediante
um juzo de ponderao, a fim de se avaliar se o meio utilizado ou no desproporcionado em
relao ao fim. Trata-se, pois,
384
de uma questo de medida ou desmedida para se alcanar um fim: pesar as desvantagens
dos meios em relao s vantagens do fim
82
.
Feita uma sumria descrio do princpio da proporcionalidade (em sentido amplo) importa
determinar a sua dimenso normativa, isto , a sua referncia constitucional. Este princpio
um princpio normativo concreto da ordem constitucional portuguesa (cfr. arts. 18.72 e 266.72).
Dito isto, no fica, porm, clara a resposta a dar ao problema da sua verdadeira caracterizao.
Sero princpios abertos, meramente informativos ou, pelo contrrio, princpios normativos
(Rechtssatzfrmigen), que servem de padres de conduta e so juridicamente vinculativos
83
? Em
face da Constituio Portugus, trata-se de um princpio normativo. Isto resulta, desde logo, do
art. 18.72. Como relevantssima manifestao concreta pode ver-se, por ex., o art. 19.74, onde
se estabelece que a opo pelo estado de stio ou pelo estado de emergncia, bem como as
respectivas declarao e execuo, devem respeitar o princpio da proporcionalidade e limitar--
se quanto sua extenso e aos meios utilizados, ao estritamente necessrio ao pronto
restabelecimento da normatividade constitucional. A fora normativo-constitucional do
princpio resulta ainda do art. 272.71, consagrador do princpio da tipicidade ("as previstas na
lei") e do princpio da necessidade ("proibio para alm do estritamente necessrio") das
medidas de polcia. Por ltimo, h a salientar a expressa constitucionalizao do princpio da
proporcionalidade (introduzida pela LC 1/89) como princpio materialmente constitutivo de toda
a administrao pblica (CRP, art. 266.).
Deixamos aqui intocadas duas questes importantes: uma, a da justiciali-dade dos actos que violam estes princpios;
outra, a de saber se atravs do critrio da ponderao de bens, corrente na interpretao constitucional, no se correr
o risco de esvaziar estes princpios de significado prtico. Cfr. GRABITZ, Der Prinzip, cit. 600. Relativamente ao
primeiro problema, cfr. o Ac TC 282/86, DR, I, 11-11-86 (Caso dos tcnicos de contas), onde se considerou a
violao do princpio da proporcionalidade como fundamento normativo constitucional da declarao de
inconstitucionalidade de normas referentes a suspenso e cancelamento da inscrio oficial de tcnicos de contas que
cometeram certas infraces, e o Ac TC 103/87, DR, I, 6-5-87 (Caso dos direitos dos agentes da PSP) onde se
admitiu como violadoras do princpio da proporcionalidade certas restries aos direitos dos agentes da PSP
(participao em reunies no pblicas de carcter poltico, exerccio de direito de petio colectiva).
82
Cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade, pp. 75 s., 113 ss.
83
LERCHE, Ubermass, cit., p. 316; LARENZ, Methodenlehre, p. 468; GRABITZ, Der Grundsatz, p. 583.
385
4. O princpio da proteco jurdica e das garantias processuais
Terceira dimenso do Estado de direito, pilar fundamental do Estado de direito,
coroamento do Estado de direito, so algumas das expresses utilizadas para salientar a
importncia, no Estado de direito, da existncia de uma proteco jurdica individual sem
lacunas (cfr. art. 20.71). Todavia, esta garantia da via judiciria j foi considerada como um
direito fundamental formal (de formelles Hauptgrundrecht fala KLEIN), pois a proteco dos
direitos atravs do direito exige uma prvia e inequvoca consagrao desses direitos (cfr. DL
389-B/87, de 29/12, sobre o regime legal de acesso ao direito e aos tribunais).
4.1 As garantias processuais e procedimentais
Do princpio do Estado de direito deduz-se, sem dvida, a exigncia de um procedimento justo e
adequado de acesso ao direito e de realizao do direito. Como a realizao do direito
determinada pela conformao jurdica do procedimento e do processo, a Constituio contm
alguns princpios e normas designados por garantias gerais de procedimentos e de processo. As
principais podem aglutinar-se da forma seguinte.
a) Garantias de processo judicial
Entre estas garantias podem mencionar-se o princpio do juiz legal (art. 32.77), o princpio da
audio (art. 28.71), o princpio de igualdade processual das partes (arts. 13. e 20.72), o
princpio da conformao do processo segundo os direitos fundamentais (art. 32.), o princpio
da fundamentao dos actos judiciais (art. 208.71).
b) Garantias de processo penal
Alm dos princpios gerais do processo judicial, a Constituio estabelece e consagra
importantes princpios materialmente informadores do processo penal, tais como garantia de
audincia do arguido (art. 28.71), proibio de tribunais de excepo (art. 211.74), proibio da
dupla incriminao (art. 29.75), princpio da notificao das decises penais (arts. 27.74 e
28.73), o princpio do contraditrio (art. 32.75).
386
c) Garantias do procedimento administrativo
A exigncia de um procedimento juridicamente adequado para o desenvolvimento da actividade
administrativa considera-se como dimenso insubstituvel da administrao do Estado de direito
democrtico. Como garantias de um procedimento administrativo justo mencionam-se, entre
outras: o direito de participao do particular nos procedimentos em que est interessado (art.
267.74), o princpio da imparcialidade da administrao (art. 266.72), o princpio da audio
jurdica (art. 269.73), o princpio da informao (art. 268.71), o princpio da fundamentao dos
actos administrativos onerosos (art. 268.72), o princpio da conformao do procedimento
segundo os direitos fundamentais (arts. 266.71 e 261 IA), o princpio do arquivo aberto (art.
268.72).
4.2 O princpio da garantia de via judiciria
84
Se perguntarmos pelo verdadeiro alcance da garantia da via judiciria, constitucionalmente
consagrada (art. 20.), a resposta pode reconduzir-se ao seguinte (cfr. tambm, infra, Padro II).
a) Imposio jurdico-constitucional ao legislador
Visando o princpio uma melhor definio judicirio-material das relaes entre Estado-cidado
e particulares-particulares, e, ao mesmo tempo, assegurar uma defesa dos direitos segundo os
meios e mtodos de um processo juridicamente adequado, a abertura da via judiciria uma
imposio directamente dirigida ao legislador no sentido de dar operatividade prtica defesa
de direitos. Esta imposio de particular importncia nos aspectos processuais.
b) Funo organizatrio-material
A defesa de direitos atravs dos tribunais representa tambm uma deciso fundamental
organizatria (D. LORENZ), pois o controlo judicial constitui uma espcie de contrapeso
clssico em relao ao exerccio dos poderes executivo e legislativo.
84
Cfr., na doutrina portuguesa, PEREIRA ANDR, A defesa dos direitos e o acesso aos tribunais, Lisboa, 1980;
PEREIRA DA FONSECA, Princpio geral da tutela jurisdicio-nal dos direitos fundamentais, in Scientia Jurdica, 1981.
c) Garantia de proteco jurdica
Verdadeiramente fundamental no princpio da abertura da via judiciria a sua conexo com a
defesa dos direitos: refora o princpio da efectividade dos direitos fundamentais, proibindo a
sua inexequibilidade ou eficcia por falta de meios judiciais. Esta efectiva proteco jurdica
implica um controlo das questes de facto e das questes de direito suscitadas no processo, de
forma a possibilitar uma deciso material do litgio feita por um juiz em termos juridicamente
vinculantes.
d) Garantia de um processo judicial
O art. 20. abre imediatamente a via para um tribunal. certo que ele no decide qual a
jurisdio concreta competente nem cria para o caso uma nova jurisdio. Isso significa que
algumas das jurisdies existentes tm o dever de no declinar a competncia para apreciar o
caso carecido de proteco jurdica. Hoje colocam-se dvidas quanto razoabilidade da
competncia residual da jurisdio ordinria (anacrnica e vivendo da tradio, disse
BETTERMAN)
85
, mas enquanto a jurisdio administrativa no tiver instrumentos processuais
adequados para a defesa dos direitos (cfr. CRP, art. 268.75), aos tribunais ordinrios civis
caber, na falta de lei, a incumbncia constitucional de defesa dos direitos.
e) Criao de um direito subjectivo pblico
A defesa dos direitos e o acesso aos tribunais no pode divorciar-se das vrias dimenses
reconhecidas pela constituio ao catlogo dos direitos fundamentais. O sentido global
resultante da combinao das dimenses objectiva e subjectiva dos direitos fundamentais o de
que o cidado, em princpio, tem assegurada uma posio jurdica subjectiva, cuja violao lhe
permite exigir a proteco jurdica. Isto pressupe que, ao lado da criao de processos legais
aptos para garantir essa defesa, se abandone a clssica ligao da justiciabilidade ao direito
subjectivo e se passe a incluir no espao subjectivo do cidado todo o crculo de situaes
juridicamente protegidas. O princpio da proteco jurdica fundamenta, assim, um
alargamento da
85
Cfr. algumas razes em GUILHERME FONSECA, A Constituio e a defesa dos administrados, pp. 23 ss. Deve notar-
se, no entanto, que o princpio do Estado de direito pressupe existncia de uma via judiciria, mas no a sua
completa determinao, que, em geral, s definida nas leis de organizao judiciria.
388
dimenso subjectiva, e alicera, ao mesmo tempo, um verdadeiro direito ou pretenso de defesa
das posies jurdicas ilegalmente lesadas (cfr. art. 205.72, que se refere, precisamente, a
defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos).
f) Proteco jurdica e princpio da constitucionalidade
Ao estudar-se o princpio da constitucionalidade referiu-se que ele implica a conformao
material e formal de todos os actos com a Constituio (cfr. art. 3.73). Do princpio da
legalidade da administrao deduziram-se tambm (cfr. supra) importantes consequncias, sob
o ponto de vista do Estado de direito, quanto aos poderes da administrao. No existem, pois,
espaos livres do direito, designadamente do direito constitucional.
Por vezes, alguma doutrina continua a assinalar uma menor vinculao ao direito de certos actos ou relaes como
so as relaes especiais de poder, os actos de jurisdio e os actos do governo. Quanto primeira categoria, j
diversas vezes foi definida a concepo correcta e adequada a um Estado de direito democrtico. Restam os outros
dois: (1) os actos de jurisdio, ou no se consideram actos do poder pblico stricto sensu, ou ento diz-se que a
proteco jurdica proteco atravs do juiz mas no contra o juiz; a garantia da proteco jurdica impe o
contrrio: a proteco tambm contra o juiz e actos do poder judicial, sendo absurdo que os juizes, detentores de
poderes pblicos e vinculados aos direitos fundamentais, pudessem ficar impunes ad infinitum no caso de violao de
direitos fundamentais (ex.: em processo penal); (2) os actos soberanos, livres de jurisdio, so a segunda e
importante excepo ao controlo jurdico, considerando-se que estes actos de direco respeitantes totalidade do
Estado (SCHEUNER) so actos polticos ou decises constitucionais gerais, insubmissos a qualquer controlo. H que
no confundir duas coisas: uma, a do inevitvel espao de conformao poltica de rgos com competncia para
definir as linhas de direco poltica do Estado; a outra, a da conformao dos actos de governo ou actos de
direco poltica como espaos livres da prpria Constituio. De resto, esta proteco jurdica no significa
necessariamente proteco judicial (ex.: proteco atravs do Parlamento, Provedor de Justia)
86
.
g) Princpio da eliminao de resultados lesivos e compensao de prejuzos
considerado lquido pela doutrina que a proteco jurdica exige a consagrao de institutos
que garantam uma compensao
86
Cfr., por ltimo, ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, pp. 314 ss. CRISTINA QUEIRS, Os Actos Polticos
no Estado de Direito, p. 135 ss.
pelos prejuzos derivados dos actos do poder pblico. Alm do remdio do efeito suspensivo e
da necessidade de eliminao geral dos resultados lesivos (Folgenbeseitigung), reputa-se
importante a existncia de um sistema jurdico-pblico de indemnizao de danos e prestaes
indemnizatrias (cfr. CRP, arts. 20., 22. e 271.).
V. Um Estado de direito com custos polticos? Um Estado de direito com
custos sociais?
1. Estado de direito e custos democrticos
Na explanao antecedente, a compreenso de Estado de direito surge intimamente conexionada
com a ideia de que preciso afinar os instrumentos de proteco jurdica do cidado perante
uma estrutura administrativa ainda vinculada aos hbitos e s formas da administrao
autoritria. Todavia, se nos limitssemos s a isto, tinha-se afinal preenchido o programa de
realizao do Estado de direito do sculo passado. Um programa, no fundo, de resignao
perante um poder que continua estranho aos cidados e em relao ao qual se pode apenas exigir
o controlo jurdico dos actos. E, como se viu, este programa no ameaava, no liberalismo, o
sistema de interesses econmicos e sociais dominantes, a burocracia conservadora, a admi-
nistrao centralista. Isto demonstra que o Rechtswegstaat, a que muitas vezes se quer reduzir o
Estado de direito, um Estado com imensos custos democrticos. Consequentemente, se no se
devem desprezar as garantias de uma proteco jurdica sem lacunas, tambm necessrio
associar (como, de resto, j foi frisado) a realizao do princpio de Estado de direito com a
efectivao do princpio democrtico. , com efeito, o princpio democrtico que, entre ns, d
uma especial nfase ao processo de democratizao da administrao de modo a evitar,
precisamente, os custos democrticos: gesto participada da administrao (arts. 9.7c, 48.71
e 2, 66.72, 70.73 e 264.), descentralizao e desconcentrao da administrao (art. 268.72),
exigncia de uma definio legal do procedimento da actividade administrativa (art. 267.74),
participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhe disserem respeito
(art. 261 IA). S assim se conseguir solidificar um Estado de direito no reduzido a um
sistema de proteco perante violaes jurdicas, e
390
alicerar um Estado de direito democrtico em que o due process of law constitua uma
preveno eficaz contra a leso de direitos e interesses dos cidados
87
.
Numa obra justamente clebre, FRITZ SCHARPF ps em relevo os custos polticos do Estado de direito
88
. Estudando as
relaes funcionais recprocas entre o sistema jurdico e a poltica democrtica (o instrumento foi a comparao do
direito administrativo alemo com o direito administrativo americano), o autor chega concluso de que a
concentrao de um sistema, como o alemo, sobre a proteco dos direitos, pode no ser o melhor sistema para uma
forma eficaz de direco poltica (caso americano). Enquanto no primeiro sistema, a proteco jurdica em face da
administrao constituda como proteco administrativa jurisdicional (e da a nfase no Rechtswegstaat), o
segundo modelo (americano) assenta, sobretudo, na ideia de um procedimento administrativo adequado. Um coloca a
tnica na justia material (Richtigkeit) controlada pelo juiz; outro v na Fairness do procedimento conducente a uma
deciso administrativa o cerne fundamental do problema.
2. Um Estado de direito com custos sociais?
2.1 O problema das antinomias: Estado de direito I Estado social
a) Estado de direito material
Tem sido discutida a questo de saber se a superao do Estado de direito formal se faz atravs da substituio do
Estado de direito liberal burgus por um Estado social ou se a soluo est num revigoramento da ideia de Estado de
direito material. Colocando a tnica nesta ltima direco, o Estado de direito, materialmente caracterizado,
encontra-se vinculado a princpios jurdicos fundamentais ou mesmo a valores. Por isso mesmo, o cerne do Estado de
direito no est tanto na consagrao das garantias individuais (embora isso tambm se considere primariamente
relevante), mas na criao de uma ordem jurdica materialmente justa (Gerechtigkeitstaat). Esta a orientao de
uma significativa parte da doutrina
89
. Est fora de dvida que o Estado de direito no se compadece hoje com a
igualdade Estado de direito-Estado legal ou com uma simples legalidade aperfeioada. O Estado de direito material
um Estado cujo fim a criao e manuteno de uma situao jurdica materialmente justa
87
Cfr. j CUNHA RODRIGUES, A Constituio e os Tribunais, p. 7; GUILHERME DA FONSECA, A Constituio e a
Defesa dos Administrados, pp. 7 ss.; J. MIRANDA, A Constituio, cit., p. 502.
88
F. SCHARPF, Die politischen Kosten des Rechtsstaates, Tubingen, 1970.
89
Cfr. KGI, Rechtstaat und Demokratie, cit., p. 127: MANZ-DURIG-HERZOG--SCHOLZ, Grundgesetz, Kommentar,
comentrio ao art. 20, pp. 59 ss. Entre ns cfr., por ex., ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., p. 167.
(WOLFF / BACHOF, ROGRIO SOARES). Pergunta-se, porm, se a superao do Estado de direito formal por um Estado
de direito material mediante o apelo abstracto a valores fundamentais, a uma ordem de valores, a princpios
jurdicos fundamentais, no conter, por um lado, uma medida material recon-duzvel a princpios fora da
constituio, e, por outro lado, se a fuga para os princpios da justia no esconde a impotncia de sua operatividade
prtica
90
.
b) Estado social de direito
A superao do Estado de direito formal pelo Estado social de direito a posio defendida por HELLER, logo em
1930. Para este autor, a evoluo do Estado de direito liberal para o Estado de direito social a nica via para evitar a
ditadura. As suas palavras merecem ser referidas: ...a exigncia de democracia social do proletariado no significa
outra coisa seno a extenso do pensamento do Estado de direito material ordem do trabalho e dos bens
patrimoniais
91
.
O impulso dado ao princpio do Estado de direito no sentido da sociali-dade e do socialismo no representava o
acolhimento de princpios poltico-constitucionais conformadores verdadeiramente antinmicos. A tese da antinomia
entre Estado de direito e Estado social (e, por maioria de razo, Estado socialista), radica no a priori do que uma
reestruturao democrtico-social da sociedade no pode ser feita atravs do Estado de direito. Esta concepo tem
sido fundamentada de vrias maneiras reconduzveis, no essencial, ao seguinte:
a) Atirar um valor permanente ao p de uma temporalidade mesquinha, foi logo a acusao que TRIEPEL
92
dirigiu a
HELLER, quando este props a complementao do Estado de direito pelo Estado social. Estao de naufrgio e no
conceito jurdico, eis como outro conhecido publicista caracterizou o Estado social
93
. Para ele, Estado de direito e
Estado social exprimem conceitos estruturalmente diversos e antinmicos, no harmonizveis no plano
constitucional. Um meio Estado de direito e um meio Estado social no formam um Estado social de direito. O
pressuposto terico desta concepo (j atrs referido) a ideia de que a constituio, na sua essncia, representa uma
limitao do poder estrutural, devendo os fins poltico-sociais ser relegados
90
SCHEUNER d-se conta deste problema ao escrever: No existe qualquer definio utilizvel do Estado de direito,
se o designamos como Estado de justia. Qual a medida que aqui deve ser aplicada? Cfr. Die neuere Entwicklung,
cit., p. 205. S a sntese dos vrios aspectos do Estado de Direito liberal, social, formal e material poder
preencher este vazio. Cfr. STERN, Staatsrecht, I, p. 619; G. QUADRI, Diritto Pubblico deli'Economia, 1977, p. 29.
91
Cfr. HESSE, Grundzuge, p. 79; DENNINGER, Staatsrecht, I, p. 124; K. GRIMMER, Demokratie und Grundrecht, p.
301; DEGENHART, Rechtsstaat-Sozialstaat, in Fest. furScupin, Berlin, 1983, p. 55 ss. Sob uma perspectiva marxista,
aludindo restituio socialista de normas jurdicas burguesas, isto , de normas do Estado de direito cfr.
GALVANO DELLA VOLPE, Rousseau eMarx, 3.
s
ed., Roma, 1962, p. 53.
92
Cfr. TRIEPEL, WDSTRL, p. 197, que se referia aos perigos de ein Ewigkeits-wert in der Staube des Irdisch-
Kleinlichen herabzogen.
93
Cfr. FORSTHOFF, Begriffund Wesen = E. FORSTHOFF, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968, pp. 1 ss.
392
para a administrao. Isto sob pena dos fins poltico-sociais acabarem por conduzir dissoluo da lei fundamental.
Um Estado social polmico contra o status quo poltico e social no seria compatvel com um Estado de direito.
No mesmo sentido crtico se manifestava, em 1963, um outro autor (tambm conservador
94
), ao sustentar uma
oposio, plena de tenso, entre liberdade e proteco jurdica do indivduo, garantida pelo Estado de direito, e o
Estado social, garantidor, noutras direces, de uma existncia humana digna. Alm de postergar, na conformao
social, a diviso de poderes, com a dissoluo dos limites entre o legislativo e o executivo, o Estado social tenderia a
diluir a auto-responsabilidade atravs de um sistema colectivo de satisfao de necessidades. Em vez da liberdade
individual, o Estado social faria da igualitarizao um Standard de vida e um seguro de vida
95
.
No nos demoraremos na crtica: (1) antropologicamente orientada no sentido liberal do indivduo autnomo, livre
no seu desenvolvimento e na conformao do seu espao existencial, esta concepo de Estado de direito esquece
que, mesmo no Estado liberal, a autonomia e a liberdade no correspondia maioria dos cidados; (2) o pensamento
da constituio da liberdade pretende que a constituio social poltica, mas oculta ser a prpria ideia de um
Estado de direito sem poltica uma posio politicamente enga-ge; (3) a inimizade contra a planificao
econmica e conformao social em nome da liberdade individual parece ainda hoje esquecer que a planificao
implanificada conduziu no liberdade existencial de amplas camadas da populao (BAUMLIN).
b) Uma posio mais moderada adoptada pelos autores que, rejeitando a apriorstica transferncia de um conceito
de Estado de direito liberal para as novas ordens constitucionais e repudiando uma rigorosa separao entre Estado de
direito e Estado social, admitem uma certa relao de tenso entre os dois princpios
96
. Mas, precisamente por isso,
que a sua realizao pressuporia, como pontos de referncia ineliminveis, o princpio da justia social e a liberdade
do indivduo, de modo a evitar quer o poder estadual omnipotente quer a desvinculao individual baseada numa
pretensa autonomia da sociedade
97
.
E uma posio mais equilibrada, mas que, no fundo, embora reconhecendo serem o Estado de direito e o Estado
social realizados e realizveis, em parte no plano constitucional e em parte na ordem jurdica infraconstitucio-nal,
no deixa de considerar residir o peso principal do Estado de direito no direito constitucional e o do Estado social no
direito infraconstitucional.
94
Cfr. W. WEBER, Wandlungen undFormen des Staates, 1963, p. 231.
95
Estas preocupaes transparecem tambm em ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., pp. 186 ss, e BAPTISTA
MACHADO, Participao, cit., p. 97.
96
Cfr. BACHOF, Begriff und Wesen des Sozialen Rechtsstaates, in Wege zum Rechtsstaat, p. 116:
Rechtsstaatliches und sozialstaatliches Prinzip sind nur in begrenztem Umfang antinomisch.
97
Cfr. BACHOF, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates (1953) -= BACHOF, Wege zum Rechtsstaat, 1979, pp.
80 ss.
Padro I: Princpios Estruturantes /1 Princpio do Estado de Direito
393
c) Uma evoluo na compreenso das relaes entre Estado de direito e Estado social pode detectar-se naqueles
autores que procuram interpretar as novas realidades do Estado intervencionista mediante a afinao do sistema
conceituai liberal. Enquanto os autores mais conservadores atribuem ao Estado de direito um significado que, no
essencial, significa a garantia do sistema de propriedade e distribuio de bens (capitalista), outros visam
compreender as novas tarefas do Estado (Staatsaufgaben) no mbito de uma constituio do Estado de direito. A via
insistir no na defesa do livre desenvolvimento da personalidade, ancorado na propriedade, contra as
intervenes estaduais, mas definir os contornos do livre desenvolvimento da personalidade, assente nas prprias
prestaes estaduais. Como o indivduo se torna dependente das prestaes do Estado, o problema fulcral evitar o
arbtrio dos poderes pblicos na administrao das prestaes (Leistungsverwaltung). Esta administrao, tal como a
administrao de coaco, deveria ser submetida reserva da lei e ao princpio democrtico que lhe est inerente
98
.
d) Mais decidida a tese daqueles autores que consideram reflectir o Estado Social de Direito uma compreenso
correcta das modernas sociedades. Estas exigem uma crescente interveno, direco e conformao atravs do
Estado. Neste sentido, uma alternativa aparente opor liberdade social e poder do Estado, pois, como atrs foi
assinalado, um mnimo de Estado no corresponde a um mximo de liberdade. O princpio do Estado social e o
princpio do Estado de direito obtero assim igual dignidade constitucional".
2.2 A deciso constitucional
Pesem embora as diversas concepes esgrimidas na elaborao da Constituio de 1976, a
sntese da proposta constitucional est claramente expressa nas anteriores palavras de Heller
extenso do pensamento do Estado de direito material ordem do trabalho e dos
98
a posio dos autores que se mantm ainda influenciados pela postura de BACHOF. Salientem-se, entre eles,
JESCH, Gesetz und Verwaltung, 2? ed., Tubingen, 1968, p. 204, e RUPP, Grundfragen der heutigen
Verwaltungsrechtslehre, 1965, pp. 1 ss. No entanto, enquanto o primeiro destes autores coloca o acento tnico no
princpio democrtico, o segundo parece mais voltado para uma conceitualizao neo-libe-ral. Assim se compreende
que ele procure fundamentar a extenso da reserva de lei a partir do princpio do Estado de direito e no a partir do
princpio democrtico. Cfr., entre ns, BAPTISTA MACHADO, Participao, cit., p. 98 ss.; CASTANHEIRA NEVES, O
Instituto dos Assentos, pp. 475 ss. A doutrina espanhola tem tambm dedicado, nos ltimos tempos, demorada
ateno ao significado poltico-constitucional dos adjectivos qualificativos do Estado de direito. Cfr., por ex., PREZ
LUNO, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin, pp. 237 ss.
99
Cfr. HESSE, Rechtsstaat, cit., p. 295; BADURA, Verwaltungsrecht, cit., pp. 26 ss. Cfr. tambm N. BOBBIO, Quale
Socialismo, Torino, 1976, pp. 20 ss.; ELIAS DIAZ, Legalidad-Legitimidad, cit., p. 156.
394
bens patrimoniais. Assim, tal como no Estado de direito material, insiste-se na importncia da
pessoa humana (dignidade da pessoa humana art. 1.), no princpio da descentralizao e no
princpio da legalidade da administrao (arts. 3.72, 6.71, 266.72, 258.72). E visvel, porm, na
Constituio, a necessidade de complementao do princpio do Estado de direito por
dimenses econmicas, sociais e culturais, e da o alargamento do pensamento da justia
material aos bens culturais (arts. 73.72 e 3, 74.71, 2 e 3, 76.71, 78.72-a), ordem do trabalho
(cfr. arts. 9/d, 53. ss, 58. e 59.) e ordem dos bens patrimoniais (arts. 81.7a, b, c,d,ee l,
82.71, 90., 96., 97.).
O problema que se pe o de como a conformao social e econmica pode e deve ser feita
sem sacrifcio das garantias jurdico--formais de um Estado de direito
10
. Neste sentido se alude
a uma estadualidade social-democrtica informada pela primazia do direito
101
. Aponta-se para
um equilbrio entre os dois conceitos Estado de Direito e Estado Social , pois a liberdade
inconcebvel sem um elevado grau de solidariedade e de igualdade social, e, por outro lado, o
progresso social, o desenvolvimento econmico e a proteco das classes mais desfavorecidas
deve fundar-se no respeito pelo Estado de direito constitucional
102
.
2.3 Os custos de juridicidade
A estadualidade social-democrtica informada pela primazia do direito tem alguns riscos. Se
os elementos formais so essentialia do Estado de direito e as dimenses de socialidade
essentialia da
100
Cfr. HELLER, Rechtsstaat oder Diktatur, 1930; Der Burgerliche Rechtsstaat, cit., Vol. 1, pp. 159 ss.
101
Cfr. HESSE, Rechtsstaat, cit., pp. 295/6; P. BADURA, Verwaltungsrecht im liberalen und sozialen Rechtsstaat,
Tiibingen, 1966, p. 26 ss. Propugnando por uma sntese dos vrios aspectos do Estado de Direito liberal, social,
formal e material cfr. STERN, Staatsrecht, I, p. 619. Tendendo para estas concluses sob uma perspectiva socialista
e democrtica cfr. ELIAS DIAZ, Estado de Derecho y Sociedad Democrtica, 8.
ed., 1981; idem, Legalidad-

Legitimidad en el socialismo democrtico, 1981; PEREZ LUNO, Estado de Derecho, cit., p. 229.
102
Cfr. MORTATI, Principi Fondamentali, in BRANCA (org.), Commentario delia Costituzione, 1982, p. 47; QUADRI,
Diritto pubblico deWEconomia, 1977, p. 29. Por ltimo, cfr. D. GRIMM, "Die sozialgeschichtliche und
verfassungsrechtliche Entwi-cklung zum Sozialstaat", in Recht und Saat der brgerlichen Gesellschaft, Frankfurt,
1987, p. 130 ss.
395
justia material, a juno das duas componentes essenciais no Estado de direito social implica a
utilizao de instrumentos normativos para a conformao das relaes sociais. O culto do
direito e a crena no direito como meio de desenvolvimento da sociedade poder correr o risco
da juridicizao integral das condutas, com a consequente degenerescncia do frum jurdico.
Nesta perspectiva, o Estado Social (= Estado Providncia) origina a ultrapassagem da forma
jurdica, dessacralizando e instrumentalizando o direito. Proclama-se, por isso, o regresso ao
Estado de direito, pureza do direito. Os custos de Estado de direito do Estado Social
tornar-se-iam insuportveis: de um princpio de limitao e distanciao do poder atravs do
direito passa-se para uma tentacularizao do poder atravs do direito
103
.
O regresso a uma teorizao defensivo-liberal do Estado de direito sugere o abandono do
conjunto de direitos econmicos, sociais e culturais, conquistados ao cabo de complexas lutas
sociais e polticas. O Estado de direito da ps-modernidade no pode ser o Estado de direito
da modernidade: num garante-se a sociedade civil perante o autoritarismo do Estado; noutro
aspira-se respirao do indivduo e do privado, depois de asseguradas estadualmente as
dimenses ineli-minveis da socialidade, igualdade e fraternidade. Num foi necessria a regra
do direito contra a ordem autoritria e ingerente; noutro impe-se o regresso regra como
forma de reduo da complexidade pres-tacional do Estado, a fim de impedir a juridicizao
total da vida e a rigidificao planificante das estruturas autnomas da sociedade.
A questo da "juridicizao" susceptvel de abordagens muito diversas. HABERMAS, Theorie des Kommunikativen
Handelns, 1981, vol. 2, pg. 524 ss, assinala quatro fases no processo de juridicizao (juridificao do "Estado
burgus", do "Estado de direito burgus", do "Estado de direito democrtico" e do "Estado de direito democrtico-
social"). A juridificao transporta efeitos negativos (alienao, burocratizao, "colonizao do mundo da
existncia"), mas apresenta tambm algumas dimenses positivas (segurana da liberdade do estatuto pessoal). Por
sua vez, LUHMANN no considera a "juridificao" como necessariamente negativa, a no ser quando origina uma
violao disfuncional dos outros sistemas sociais (cfr., por ltimo, LUHMANN, Die Wirtschaft der Gesellschaft, 1988,
p. 26).
103
Cfr. HENKE, Die Sozialisierung des Rechts, in JZ, 1980, pp. 369 ss., BERTI, LO stato di diritto informale, in
RTDP, 1/1992, p. 3 ss.; PUTTNER, LO stato di diritto informale, in RTDP, 1/1992.

CAPTULO 2
PADRO I: OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES 2. O PRINCPIO
DEMOCRTICO
Sumrio
A) HISTRIA, MEMRIA, TEORIAS
I As linhas de fora do princpio democrtico II As modernas teorias da democracia
1. A teoria democrtico-pluralist a
2. A teoria elitista da democracia
3. A teoria da democracia do ordo-liberalismo
III A extenso da ideia de democracia
IV Princpio democrtico e limites da democracia: a ingovernabilidade
B) A CARACTERIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DEMOCRTICO
1. A democracia como princpio normativo
2. O princpio democrtico-normativo como princpio complexo
3. A democracia como processo de democratizao
4. O princpio democrtico como princpio informador do stado e da sociedade E
5. O princpio democrtico como princpio de organizao
C) A CONCRETIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DEMOCRTICO
I O princpio da soberania popular II O princpio da representao popular
1. Sentido da representao
2. Representao e identidade: o debate terico
III O princpio da democracia semi-directa
1. A consagrao do referendo na reviso constitucional de 1989
2. As iniciativas dos cidados e as aces directas
IV O princpio da participao
1. Os graus de participao
2. Os domnios de democratizao-participao
V O princpio democrtico e os direitos fundamentais
398
D) PRINCPIO DEMOCRTICO E DIREITO DE SUFRGIO I Os princpios materiais do sufrgio
1. O princpio da universalidade do sufr io g
2. O princpio da imediaticidade do voto
3. O princpio da liberdade de vot o
4. O princpio do sufrgio secreto
5. O princpio da igualdade de sufrgio
6. O princpio da periodicidade do sufrgio
E) PRINCPIO DEMOCRTICO E SISTEMA ELEITORAL I Sistema proporcional e sistema maioritrio II O
sistema eleitoral na Constituio
1. O sistema eleitoral como reserva de constituio
2. O sistema proporcional como elemento constitutivo
3. O sistema eleitoral como elemento do princpio democrtico
F) PRINCPIO DEMOCRTICO E SISTEMA PARTIDRIO I Discursos terico-polticos
1. Bipartidarismo, par mentarismo funcional la
2. O pluripartidarismo
3. A teoria do duopolismo poltico
4. Concepo constitucional
II As dimenses constitucionais do sistema partidr io
1. Os partidos polticos como direito constitucional formal
2. Os partidos polticos como associa s privadas como funes constitucionais e
3. Liberdade interna e liberdade externa
4. A igualdade de oportunidades dos partidos
III O direito oposio

G) PRINCPIO DEMOCRTICO E PRINCPIO MAIORITRIO
I Fundamento II Limites III Consagrao constitucional
H) ARTICULAO DO PRINCPIO DEMOCRTICO COM OUTROS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
I Estado de direito e democracia II Princpio democrtico e princpio da socialidade
Padro I: Princpios Estrututantes IIIO Princpio Democrtico
399
indicaes bibliogrficm
O estudo do princpio democrtico pressupe o conhecimento das obras clssicas do pensamento poltico. Indispensveis para a
histria das ideias e das teorias polticas so:
C. MONTESOUIEU UEsprit des Lois, in Oeuvres Completes, notas de R. Cal-
lois, La Pliade, Paris, 1949-1951. J. J. ROUSSEAU Du Contrat Social, in Oeuvres Completes de J. J. Rousseau, La
Pliade, Paris, 1959 1964. J. LOCKE Two Treatises of Government, introduo e notas de P. Lasett, Cam- -
bridge, 1960, 1963.
E. SIEYS Qu'est ce que le Tierstat?, ed. de R. Zapperi, Genve, 1970. G. W. HEGEL Grundlinien der Philosophie des
Rechts, ed. de J. Hoffmeister,
Hamburg, 4.
a
ed., 1955. K. MARX Kritik des Hegelschen Staatsrecht, in Marx Engels Werke, Vol. I, -
Dietz, Berlin, 1961. Zur Kritik der Hegelschen Rechtsphilosophie, idem, Vol. I.
Existem verses destas obras em espanhol, francs e ingls. Algumas delas esto tambm publicadas em portugus.
2. Bibliografia
A bibliografia sobre o princpio democrtico praticamente inacabvel. Aqui sero referidas obras em lngua mais acessvel. No
roda-p das anotaes poder encontrar-se a bibliografia especializada.
AGNOLI-BRUCKNER Die Transformation der Demokratie, 1968 (Existe traduo
espanhola. Obra hoje clssica sob a perspectiva de uma crtica esquerdista da
democracia). BACHRACH, P. The Theory ofDemocratic Elitism, Boston, 1969 (Existe trad. esp.
Importante crtica das teorias pluralistas e elitistas). DUVERGER, M. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris, 15 ed.,
1978
(O 1. volume desta obra consagrado aos grandes sistemas polticos). KELSEN, M. Vom Wesen und Wert der Demokratie, 1929
(Existem trad. esp.,
franc, port. Estudo Clssico). LIJPHART, A. Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus in Twenty-
One Countries, London, 1984 (existem trad. port., esp. e italiana).

A I HISTRIA, MEMRIA, TEORIAS
I As linhas de fora do princpio democrtico
A histria do conceito de democracia no poder ser aqui feita
1
. Os tpicos a assinalar dizem j respeito ao
pensamento moderno.
a) O pensamento antidemocrtico do liberalismo burgus
Uma primeira linha de fora que se detecta nos escritos do iluminismo e que vir constituir sempre um dos
substractos ideolgicos do liberalismo (a questo do sufrgio universal um dos exemplos mais flagrantes) o parti
prs contra a ideia de democracia como governo do povo. Inicialmente, a palavra nem sequer era utilizada, mas sim
os termos republique, socit civil, political society. A democracia associava-se ideia de populace e sans
cullotes. O individualismo possessivo traava claramente as fronteiras entre liberalismo e democracia: c'est Ia
proprit qui fait le citoyen (DIDEROT), A Frana no uma democracia e no deve converter-se nela (SIEYES). J
na Monarquia de Julho, GUIZOT rebaixa a ideia de democracia a um grito de guerra, a uma palavra sob a qual se
oculta o caos. Este filo antidemocrtico detecta-se tambm nos pais da Constituio dos Estados Unidos (MADI-
SON, Federalist). Em Portugal, HERCULANO no se proclamava um liberal (um burgus de quatro costados) mas
antidemocrata? na antidemocracia do liberalismo (E. BURKE, DISRAELI, CONSTANT, W. BAGEHOT) que os autores
vem a origem das chamadas teorias restritivas da democracia
2
(a democracia reduzida a um sistema poltico
representativo e a uma forma de domnio).
b)A tradio radical-democrtica
Uma outra corrente, assente na teoria rousseauniana da volont gnrale e no jacobinismo, acentua o poder de
deciso soberano do corps du peuple, o que apontava para a participao de todos os cidados na formao da von-
1
Cfr. J. A. CHRISTOPHERSEN, The Meening ofDemocracy, as used in European Ideologies from the French to the
Russian Revolution, Oslo, 1966; A. J. TUDESQ, La dmocratie en France depuis 1815, Paris, 1971. Sobre o conceito
de democracia na antiguidade cfr. MEIER, Begriff Demokratie, Frankfurt/M, 1979; LAUFER, Die demokratische
Ordnung, 2.
a
ed., Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 1970, pp. 13 ss; FRANCIS PAUL BENOIT, La Dmocratie Librale,
Paris, 1978.
2
Cfr. R. BAUMLIN, Lebendige oder gebndigte Demokratie, Basel, 1978, p. 11.

A | HISTRIA, MEMRIA, TEORIAS
I As linhas de fora do princpio democrtico
A histria do conceito de democracia no poder ser aqui feita
1
. Os tpicos a assinalar dizem j respeito ao
pensamento moderno.
a) O pensamento antidemocrtico do liberalismo burgus
Uma primeira linha de fora que se detecta nos escritos do iluminismo e que vir constituir sempre um dos
substractos ideolgicos do liberalismo (a questo do sufrgio universal um dos exemplos mais flagrantes) o parti
pris contra a ideia de democracia como governo do povo. Inicialmente, a palavra nem sequer era utilizada, mas sim
os termos republique, socit civil, political society. A democracia associava-se ideia de populace e sans
cullotes. O individualismo possessivo traava claramente as fronteiras entre liberalismo e democracia: c'est Ia
proprit qui fait le citoyen (DIDEROT), A Frana no uma democracia e no deve converter-se nela (SIEYES). J
na Monarquia de Julho, GUIZOT rebaixa a ideia de democracia a um grito de guerra, a uma palavra sob a qual se
oculta o caos. Este filo antidemocrtico detecta-se tambm nos pais da Constituio dos Estados Unidos (MADI-
SON, Federalist). Em Portugal, HERCULANO no se proclamava um liberal (um burgus de quatro costados) mas
antidemocrata? na antidemocracia do liberalismo (E. BURKE, DISRAELI, CONSTANT, W. BAGEHOT) que os autores
vem a origem das chamadas teorias restritivas da democracia
2
(a democracia reduzida a um sistema poltico
representativo e a uma forma de domnio).
b)A tradio radical-democrtica
Uma outra corrente, assente na teoria rousseauniana da volont gnrale e no jacobinismo, acentua o poder de
deciso soberano do corps du peuple, o que apontava para a participao de todos os cidados na formao da von-
1
Cfr. J. A. CHRISTOPHERSEN, The Meening of Democracy, as used in European Ideologies from the French to the
Russian Revolution, Oslo, 1966; A. J. TUDESQ, La dmocratie en France depuis 1815, Paris, 1971. Sobre o conceito
de democracia na antiguidade cfr. MEIER, Begriff Demokratie, Frankfurt/M, 1979; LAUFER, Die demokratische
Ordnung, 2.
s
ed., Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 1970, pp. 13 ss; FRANCIS PAULBENOIT, La Dmocratie Librale, Paris,
1978.
2
Cfr. R. BAUMLIN, Lebendige oder gebndigte Demokratie, Basel, 1978, p. 11.
402
tade poltica da Nao. O poder vinha do povo, era um poder absoluto
3
e a vontade do povo no se podia
representar (ROBESPIERRE). Alm de apontar para uma certa concepo indentitria de democracia (identidade entre
governantes e governados) em desfavor da ideia representativa, o radicalismo democrtico chegou a ultrapassar a
ideia de democracia como forma de estado e propor uma dmocratie sociale, comprometida na criao dos
pressupostos existenciais dos cidados
4
. Esta ideia de democracia social (Louis BLANC chegou mesmo a utilizar a
expresso Estado de direito democrtico e social) transitou depois para os programas dos movimentos operrios
europeus, desde os lassalistas aos marxistas (Programa de Erfurt)
5
.
c) A democracia representativa
No obstante a tendencial antidemocraticidade do liberalismo e do parlamentarismo liberal, a teoria do governo e da
democracia representativa acabou por impor-se quando, nos finais do sc. xix e comeos do sc. xx, o sufrgio
passou a ser praticamente universal. A teoria da soberania nacional ou popular no era totalmente postergada, mas
imps-se tambm, como padro, o sistema representativo contra as teorias identitrias, e o mandato livre dos repre-
sentantes contra o mandato imperativo dos comissrios do povo. Este um dos elementos duradouros da doutrina
liberal que se mantm na actualidade
6
.
Das vrias perspectivas democrticas deduzem os autores, muitas vezes de forma antinomicamente simplista, os tpoi
de duas tradies democrticas: igualdade democrtica e liberdade civil (burguesa), identidade e representao,
princpio democrtico da maioria e estado de direito com diviso de poderes, participao universal ou concorrncia
de elites. Esta terminologia de tenso, embora possa ter o mrito de pr em relevo a dialctica subjacente s vrias
linhas de fora, pode no ser o melhor meio para captar os problemas actuais do princpio democrtico na perspectiva
de uma teoria complexa da democracia
7
. Assim, a dimenso representativa do princpio democrtico-constitucio-nal
no pode conceber-se como simples ideologia da classe burguesa e nela
3
A natureza da teoria da soberania de ROUSSEAU tem sido diversamente interpretada. Alguns vem nela a
continuao do pensamento absolutista. Cfr. por ex., KGI, Rechtsstaat und Demokratie, cit., p. 129. A distino
clara entre as duas concepes de democracia podia detectar se j em BABEUF quando este caracterizou os dois
partidos que desejavam a Repblica: um queria a republique bourgeoise et aristocratique e outro a republique
toute populaire et dmocratique. Cfr. RAMM, Die grossen Sozialister ais Recht und Sozialphilosophen, Vol. I, 1955,
p. 111. Cfr. tambm L. FERRY/A. RENAUT, Philosophie Politique, 3, p. 20 ss.
4
A ideia de dmocratie sociale tornar-se-ia o smbolo da esquerda francesa na Monarquia de Julho. Cfr. ALBERT
MATHIEZ, tudes sur Robespierre, Paris, 1973, pp. 23 55.
5
Cfr. ABENDROTH, Sozialgeschichte der europischen Arbeitsbewegung, Frankfurt/ M, p. 183.
6
Cfr. SCHEUNER, Das reprasenttive Prinzip in der modernen Demokratie, 1961 = Staatstheorie und Staatsrecht,
cit., p. 245.
7
Cfr. sobre este ponto: F. SCHARPF, Demokratie, cit.; F. NASCHOLD, Orgatii-sation und Demokratie, 3.
8
ed., 1972.
Padro I: Princpios Estruturantes 12 O Princpio Democrtico
403
devem reconhecer-se aspiraes de racionalizao e de qualidade das prestaes polticas (orientao de outputs);
por outro lado, tambm no se alcana uma perspectivao correcta da dimenso participativa do princpio democr-
tico se, em vez de a considerarmos uma tentativa de democratizao do Estado e da sociedade, a reduzirmos a uma
simples pampolitizao da vida e a um caminho para a tirania identitria. Isto ver-se- melhor, depois do
enquadramento teortico-conceitual das modernas teorias da democracia.
II As modernas teorias da democracia
1. A teoria democrtico-pluralista
A chamada teoria pluralista da democracia, oriunda dos Estados Unidos, pretende ser uma autocompreenso das
democracias ocidentais
9
. O seu teorema fundamental o seguinte: o processo de formao da vontade democrtica
no assenta nem no povo indiferenciado dos sistemas plebiscitrios, nem no indivduo abstracto da teoria liberal, mas
sim em grupos definidos atravs da frequncia de interaces sociais. As decises estaduais constituiriam, assim, os
inputs veiculadores das ideias, interesses e exigncias dos grupos.
O pluralismo, ancorado numa teoria de inputs dos grupos , ao mesmo tempo, uma teoria emprica e uma teoria
normativa. Como teoria emprica pretende captar a realidade social e poltica das democracias ocidentais, nas quais
todas as decises polticas se reconduziriam a interesses veiculados pelos vrios grupos sociais. Como teoria
normativa o pluralismo como ideia dirigente a teoria pluralista pressuporia um sistema poltico aberto, com
ordens de interesses e valores diferenciados e que, tendencialmente, permitiria a todos os grupos a chance de
influncia efectiva nas decises polticas. Desta forma, realizar-se-ia a aspirao da distribuio de poderes por vrios
subsistemas concorrentes, substituindo-se a concorrncia liberal de ideias pelo interesse concorrente dos grupos. Ao
mesmo tempo, conseguir-se-ia obter uma dimenso igualitria, na medida em que, estando no sistema pluralstico
todos os interessados tendencialmente organizados da mesma maneira, todos eles teriam uma quota de influncia e
mobilizao.
8
Aludimos aqui a teorias da democracia, pois, como j foi salientado, no h hoje uma teoria da democracia, mas
teorias da democracia. Assim R. DAHL, A Preface to Democratic Theory, Chicago, 1970, ll.
a
ed., p. 1; R.
BENJAMIN/S.L. ELKIN, (org.) The Democratic State, 1985.
9
Cfr., por ex., D.B. TRUMAN, The Governmental Process. Political Interest and Public Opinion, New York, 1951; R.
A. DAHL, Pluralist Democracy in the United States. Conflict and Consent, Chicago, 1967. Em geral sobre as
modernas teorias da democracia cfr. F. GRUBE/G. RICHTER, Demokratietheorien, Hamburg, 1975. Mais recentemente,
cfr. W. A. KELSO, American Democratic Theory. Pluralism and its Critics, Westport, Connecticut, 1978. Cfr. ainda
K. von BEYME, Die politis-chen Theorien der Gegenwart, 1980.
As crticas a esta teoria pluralista da democracia avolumaram-se nos tempos mais recentes: (1) no prprio campo das
suas investigaes empricas se demonstrou que a tese da pluralidade de grupos e da sua influncia igual e recproca
era infirmada pela demonstrao de a influncia nos processos de deciso pertencer a uma camada poltica restrita,
sendo a maioria citizenship without politics
10
; (2) em segundo lugar, a teoria pluralista no demonstrou terem os
diferentes grupos iguais oportunidades de influncia poltica, e deixa pouco esclarecido o modo como se faz a
articulao dos interesses destes vrios grupos na formao de decises
u
; (3) a teoria pluralista da democracia apre-
senta o quadro de uma sociedade fundamentalmente homognea e harmnica, na qual todos os interesses tm o
mesmo peso e so igualmente ponderados; com isto, a teoria pluralista transformou-se em ideologia de justificao
dos grupos no poder, pois de um pluralismo democrtico transita-se para o Monopolpluralismus, na expresso de
SPINNER
m3
; (4) a teoria pluralista est longe de corresponder a uma sociedade activa como, em geral, pressupem os
seus defensores: dentro dos grupos manifesta-se profunda apatia e letargia, que alguns autores (mesmo situados no
campo das teorias pluralistas) consideram como dfice da democracia
w
; (5) alm das crticas anteriores, outras h
mais radicalizadas e que costumam ser rotuladas de crticas de direita e crticas de esquerda. As primeiras
arrancam da ideia de unidade do Estado, unidade poltica, domnio neutral do Estado, estadualidade
superpartidria (tudo unidades pressupostas ou autoritariamente impostas) contra a dissoluo da unidade do
Estado atravs dos grupos (C. SCHMITT, FORSTHOFF, W. WEBER)
15
. As segundas partem da anlise da estrutura
social das sociedades pluralistas e concluem ser o pluralismo apenas uma cobertura de legitimao da unidimensio-
nalidade capitalista (AGNOLI, MARCUSE, OFFE).
Analisadas as perspectivas da teoria pluralista da democracia e as crticas que lhe so dirigidas, deve situar-se agora o
problema no plano normativo--constitucional. Aqui parece-nos lquido que se o pluralismo (cfr. art. 2.) no se
reconduz ao idlio concorrencial e estratgia de legitimao concebida
10
Foi a concluso a que chegou R. DAHL no estudo sobre o sistema pluralstico da comuna de New Haven. Cfr. R.
DAHL, Who Governs? Democracy and Powers in American City, New Haven, 1961, p. 276.
11
Cfr. C. OFFE, Politische Herrschaft und Klassenstruktur, Frankfurt/M. 1969, p. 171.
12
Cfr. H. SPINNER, Pluralism ais Erkenntnismodell, Frankfurt/ M, 1974, pp. 237 ss.
13
Fora das crticas de esquerda (teoria ,do capitalismo monopolista de Estado, anti-revisionismo, crtica de
legitimao), esta tendncia do pluralismo salientada por diversos autores. BAUMLIN, Lebendige oder gebndigte
Demokratie, cit. p- 20,; refere-se ao harmnio dos interesses tocado pela teoria pluralista como instrumento
suspeito; F. SCHARPF, Demokratietheorie, cit., p. 34, pe em relevo que o plu-1 ralismo como modelo pode ser a
acomodao tranquila de grupos saturados: fur die j friedliche Akkomodation der begrenzten Ziele grundstzlich
saturierter Gruppe.
14
Cfr. FRAENKEL, apud SCHARPF, Demokratietheorie, cit., p. 21.
15
Cfr. as consideraes de ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., pp. 111
e

ss
"| e de R. ZIPPELIUS, Allgemeine
Staatslehre, 10." ed., p. 220 ss.
Xparo I: Princpios Estruturantes 12 O Princpio Democrtico
405
pela teoria pluralista da democracia, ele tem dimenso emprico-normativa indiscutvel. O pluralismo uma
realidade: sociedade heterognea de classes e fraces de classes, grupos sociais, econmicos, diversidades culturais
e ideolgicas. Por outro lado, ao pluralismo assinalada uma evidente dimenso ou componente normativa:
acentuao do pluralismo de expresso e organizao poltica democrticas como elementos constitutivos de um
estado democrtico (cfr. art. 2.) e, nesta medida, recusa de quaisquer redues autoritrias. Alm disso, pretende-se
reconhecer s foras sociais e aos grupos colectivos capacidade de transformao qualitativa das relaes humanas.
Finalmente, o pluralismo concebido na Constituio como tendo uma fora dialctica e, ao mesmo tempo,
dialgica ex.: pluralismo ideolgico nos meios de comunicao social do Estado, art. 39.71 e 2). Com esta dimenso
normativa, compreende-se que o pluralismo sobretudo o pluralismo de expresso e o pluralismo de expresso e
organizao polticas seja no apenas uma dimenso do princpio democrtico mas tambm um elemento
constitutivo da ordem constitucional (art. 288.70-
2. A teoria elitista da democracia
Perante o relativo inxito da teoria pluralista da democracia em explicar a falta de correspondncia entre as intenes
normativas e a realidade poltico-social (pluralismo como facto no demonstrado), a teoria elitista da democracia
pretende assumir-se como alternativa explicativa. Partindo do conceito de democracia desenvolvido por J.
SCHUMPETER a democracia como mtodo (e apenas mtodo) de obter o apoio do povo pela concorrncia , a
teoria elitista aceita que a democracia uma forma de domnio. Distinguir-se-ia das outras formas de domnio pelo
facto de nela se verificar uma concorrncia para o exerccio do poder: os governados, de tempos a tempos, atravs do
voto, decidiriam qual a elite concorrente que deveria exercer o poder. No modelo da teoria elitista (diversamente
formulado pelos seus adeptos, como DAHL, SARTORI BERELSON, LIPSET, KORNHAUSER, E. SCHATSSCHNEIDER), podem
assinalar-se vrios elementos caracterizadores: (1) na escolha das polticas alternativas, as camadas no-elitistas no
participam activamente, podendo apenas apoiar ou rejeitar o programa das elites; (2) a limitao s elites das escolhas
polticas uma condio de sobrevivncia do sistema democrtico, ameaado pelo excesso de perfeccionismo, pela
demagogia democrtica e pelo princpio da maioria; (3) as elites profissionais, para conseguir a estabilidade do
sistema, esforam-se por defender tambm os interesses das no-elites; (4) a reserva da poltica s elites uma defesa
contra o working-class authoritaria-nism
16
, pois s as elites, em virtude de um intensivo processo de socializao
(cultura poltica), garantem o processo liberal e democrtico.
Das consideraes precedentes resulta j que as teorias elitistas manifestam profunda desconfiana em qualquer
poltica de autodeterminao atravs da participao popular activa. Elas so uma espcie de sntese de uma pre-
16
' A expresso de S. M. LIPSET, Political Man, London, 1966, p. 97, mas ela
e
Ofendida pelos outros adeptos das
teorias elitistas.
406
tensa teoria democrtica com uma teoria das elites de poder (no conhecido sentido de MOSCA e PARETO): democracia
no o poder do povo, mas poder das elites para o povo que se limita a escolher as elites.
Mesmo que a teoria elitista da democracia corresponda realidade poltica de alguns pases (assim a conhecida tese
da elite do poder de C. WRIGHT MILLS), ela no corresponde nem de perto nem de longe ao sentido do princpio
democrtico na Constituio de 1976: (1) ao contrrio da pessimista ideia do estado de massas autocrtico, da
mass society, detecta-se na CRP a ideia de que a vitalidade democrtica no assenta na circulao de elites, mas
numa activa publicidade (DAHRENDORF), traduzida na participao permanente, aberta e variada do povo na
resoluo dos problemas nacionais (cfr. art. 9./c); (2) em segundo lugar, contra o bloqueamento das decises,
pelas elites, dos problemas nacionais non decision making
17
a CRP atribui relevo participao poltica (cfr.
arts. 48.71, 55.71,118., 263., 267.); (3) o princpio democrtico no pode assentar ou continuar a assentar (vide,
atrs, a ideia antidemocrtica do liberalismo) numa desconfiana em relao ao povo e na criao de modelos tericos
ou explicativos da proteco das elites perante as massas
18
, pois o telos da democracia autodeterminao do ho-
mem atravs da participao poltica dos cidados e no apenas das elites (art. 9.7c)
19
; (4) o princpio democrtico
entendido como um processo de democratizao para cuja realizao a lei constitucional atribui importante papel ao
princpio participativo (contra a ideia do autoritarismo da classe operria defendida pela teoria elitista); (5) a CRP
reconhece e garante um amplo catlogo de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores (cfr. arts. 53. ss.),
assegura a participao das organizaes representativas dos trabalhadores na execuo e no controlo das
principais medidas econmicas e sociais (art. 81.70
e
coloca a "interveno democrtica dos trabalhadores" no
elenco dos princpios fundamentais da organizao econmica (art. 80.74).
3. A teoria da democracia do ordo-liberalismo
A constituio da liberdade
20
do neoliberalismo assenta no valor irrenuncivel que a liberdade econmica,
sobretudo a propriedade privada dos meios de produo, tem para a ordem social-liberal. A democracia volta a ser
definida novamente como mtodo atravs do qual determinado o que deve valer como lei. A democracia um
mtodo que no assenta fundamentalmente na soberania do povo, como sempre pretenderam os democratas
doutrin-
17
Sobre o conceito de no deciso cfr., especialmente, BACHRACH/BARATZ, Power andPoverty. Theory andPratic,
New York, 1970, p. 9 ss.
18
Cfr. BACHRACH, The Theory, cit., p. 10 ss; W. D. NARR, Theorie der Demokratie, Stuttgart, 1971, p. 81; BAUMLIN,
Lebendige, cit., p. 28; PAULO BONAVIDES, Do Estado Liberal ao Estado Social, Rio de Janeiro, 1980, p. 216 ss.
19
Num sentido diferente, cfr. BAPTISTA MACHADO, Participao, cit.
20
Die Verfassung der Freiheit , precisamente, o ttulo do livro de um dos mais conhecidos teorizadores do ordo-
liberalismo. Cfr. F. V. HAYEK, Die Verfassung der Freiheit, Tbingen, 1969. Entre ns, cfr., por ltimo, LUCAS
PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 287 ss.
padro I: Princpios Estruturantes 12 O Princpio Democrtico
407
rios; ela alicera-se na ordem econmica e social-liberal, na economia livre de mercado. Uma ordem livre e
democrtica, definida por regras e leis, baseia-se na afirmao da pessoa humana e nos seus direitos de liberdade
21
.
Levada aos extremos, na sua dimenso econmica, a teoria democrtica do ordo-liberalismo coloca a alternativa:
poder ou mercado (Macht oder Markt, L. ERHARDT/ MUIXER-ARMACK)
22
.
Da esquemtica formulao que se acaba de traar, fcil de intuir que a discusso do ordo-liberalismo pressupe a
discusso no s dos dois sistemas econmicos capitalismo e socialismo , como de polticas econmicas (social-
democracia, liberalismo econmico). Isto ultrapassaria a temtica do princpio democrtico. Basta assinalar que a
liberdade econmica assente na propriedade privada dos meios de produo se converte aqui em dogma, em
ratio essendi da democracia e da liberdade. A tentativa de uma ordem democrtica em que a dignidade e liberdade
humanas sejam respeitadas pode partir de outros pressupostos
23
. Isso mesmo pretendeu a Constituio, ao consagrar
um sistema econmico complexo, com vrias formaes econmicas, onde ao lado de um sector privado (art. 82.74),
aparecem sectores no capitalistas (cfr., sobretudo, o art. 82.)
24
.
III A extenso da ideia de democracia
a) O conceito de democracia social como indicador de movimentos sociais
Quando atrs se aludiu s linhas de fora do princpio democrtico, deixou-se j assinalado que o conceito de
democracia bem cedo passou de um conceito literrio e de um conceito indissociado do problema de forma do
Estado (a democracia como forma de Estado) para conceito poltico-social, verdadeiro indicador de movimentos
sociais. Assim, o termo democracia social surge, inicialmente, para exprimir a ideia de Repblica como poder do
povo, como resultado da Revoluo Social, como forma constitucional de realizao de uma nova sociedade.
Para a distinguirem da simples democracia poltica, os democratas radicais (ex.: LEDRU ROLIN) e os socialistas
democratas pretendiam acentuar, atravs da frmula democracia social, o tom programtico-social do princpio
democrtico
25
. Posteriormente,
21
Os principais topi do ordo-liberalismo ver-se-o em Zur Verfassung der Freiheit, Festgabe fur F. V. HAYEK, 80
Geburtstag, 1979.
22
Este maniquesmo da concepo ordo-liberal foi salientado j por VITAL MOREIRA, Economia e Constituio,
2.
8
ed., p. 25.
23
Cfr. BAUMLIN, Lebendige Demokratie, p. 25.
24
Cfr. mais indicaes sobre a caracterizao da constituio econmica em GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA,
Constituio da Repblica Portuguesa, p. 381 ss.
25
Cfr. M. DREHER, Radikale und soziale Demokratie am Ausgang der Juli--Monarchie, Heidelberg, 1972.
ENGELS
26
refere-se tambm luta da democracia contra a aristocracia como uma luta pela social-democracia. Com
uma impregnao partidria mais acentuada e uma estreita ligao com o movimento operrio, a social--
democracia contrape-se democracia poltica ou burguesa. O princpio democrtico-social considerado
como um princpio proletrio, um princpio de massas
27
.
b) Movimento constitucional, Questo social e direitos sociais
A extenso da ideia de democracia no sentido da socialidade histrica e politicamente ininteligvel se a no
relacionarmos com a Questo Social do sc. Xix, a qual, na sua essncia, se reconduzia a uma questo do
trabalho
28
. O movimento constitucional liberal orientara a sua luta contra o absolutismo estadual, o arbtrio do
poder, as sobrevivncias feudais e o proteccionismo mercantilista. Lema fundamental: liberdade e propriedade.
Contra a unidimensionalizao individualista, egosta e proprietria do liberalismo, contra a proletarizao crescente
das classes trabalhadoras, o movimento operrio reclama justia social e igualdade: segurana social, fim da
explorao do homem pelo homem. Isto hoje indiscutivelmente considerado como o primeiro e mais importante
background histrico-social do moderno princpio da democracia econmica e social
29
(cfr. arts. 2. e 9.7c da
CRP).
c) O Estado de direito social como extenso do pensamento do Estado de direito material
Profunda influncia pelo menos terica para a consagrao constitucional da ideia de socialidade teve o
pensamento de H. HELLER quando, ainda na poca de Weimar, defendeu que a ideia de democracia social reclamada
pelo proletariado representava a extenso do pensamento do Estado de direito material ordem do trabalho e dos
bens
30
. Tratava-se j de uma proposta poltica programtica, no sentido de uma profunda democratizao da econo-
mia atravs da reestruturao da ordem de domnio patrimonial. E neste sentido que alguns autores continuam a
interpretar o pensamento do Estado de direito social e democrtico: o Estado de direito da democracia implica uma
26
Cfr. ENGELS, Die Lage Englands. Die Englisch Konstitution, 1844, in MEW, Vol. 1,1975, p. 592.
27
Cfr. ENGELS, Fest der Nationen in London, in MEW, Vol. 2, p. 613.
28
Cfr. BADURA, Das Prinzip der sozialen Grundrechte und seine Verwirklichung im Recht der Bundesrepublik
Deutschland, in Der Staat, n. 14 (1975), pp. 17 ss.
29
Cfr., por ex., MAUNZ-DRIG-HERZOG, Grundgesetz, Kommentar, art. 20, n. 157; K. LEWENSTEIN,
Verfassungslehre, 2.
ed., p. 342. No plano constitucional positivo, de assinalar o carcter pioneiro das constituies
francesas de 1793 e 1848 (onde se consagrou o direito ao trabalho) e da Constituio mexicana (1919) com um amplo
programa de socializao. Cfr. VITAL MOREIRA, Economia e Constituio, cit., pp. 77 ss.
30
Cfr. H. HELLER, Rechtsstaat oder Diktatur?, cit., p. 149.
409
extenso da democracia ordem social e econmica e vida cultural
31
, e, consequentemente, uma transformao
socialista da ordem econmica e social. A articulao da clusula de socialidade com o princpio democrtico e a
acentuao das trs dimenses da socialidade (dever de socialidade do Estado, conexo social dos direitos
fundamentais e homogenizao do Estado e sociedade) conduz outro autor a interpretar tambm a socialidade num
sentido de transformaes socialistas da sociedade
32
.
d) Socialidade e capitalismo social
As interpretaes anteriores da extenso do conceito de democracia reconduzem-se, fundamentalmente, ideia de
conexo da democracia com o socialismo. Mas a dimenso social da democracia tambm interpretada no sentido
daquilo a que vulgarmente se chama o modelo do capitalismo social. Aqui o status quo econmico no que respeita
estrutura da propriedade e posse dos meios de produo mantm-se inalterado, mas adopta-se uma poltica social que
abrange no apenas medidas de proteco existenciais (o que em lngua alem se chama Daseinsvorsorge), mas
tambm a criao de infra--estruturas sociais conjugadas com uma poltica geral de desenvolvimento (o chamado
allgemeine Wachstumsvorsorge)
33
.
A teoria da democracia participativa considera-se como teoria crtica da teoria pluralista e como alternativa para o
impasse do sistema representativo. O seu ponto de partida fundamental o interesse bsico dos indivduos na
autodeterminao poltica e na abolio do domnio dos homens sobre os homens. Contra uma teoria democrtica
representativa, totalmente absortiva (isto , que exclui os direitos e participao directa democrtica) e contra um
mandato livre, totalmente desvinculado dos cidados, a teoria da participao aspira realizao da ideia de
democracia como poder do povo, juntando todas as suas componentes: individualistas, colectivistas, ideal
radicaldemocrticoO, autodeterminao individual e domnio do povo. uma longa tradio (desde a Comuna de
Paris ao anarquismo, do sistema de conselhos oposio extra-parlamentar) e que hoje defende a formao da
vontade poltica de baixo para cima, num processo de estrutura de decises com a participao de todos os
cidados. Fundamentalmente em aberto ficam nesta teoria dois problemas:
(1) como que do modelo de participao em pequenas unidades (fbricas, escolas) se passa para o modelo de
articulao central de decises participadas;
(2) demonstrar que o modelo participativo pode (e os termos em que pode) transformar a apatia dos cidados (uma
inegvel realidade emprica em
31
Cfr. ABENDROTH, Der demokratische und soziale Rechtsstaat ais politischer Auftrag, in Der Biirgerliche
Rechtsstaat, cit., pp. 265 ss.
32
Cfr. H. RIDDER, Zur Verfassungsrechtlichen Stellung der Gewerkschaften im Sozialstaat nach dem Grundgesetz
fur die Bundesrepublik Deutschland, 1960, p. 3 ss; Die soziale Ordnung des Grundgesetzes, 1975, pp. 44 ss.
33
Cfr., por ex., MAUNZ-DRIG-HERZOG-SCHOLZ, art. 20, n. 157; ZACHER Das soziale Staatsziel, in ISENSEE /
KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, I, p. 1082.
410
muitos pases) numa sociedade activa
34
. Mas, para alm disto, a teoria da democracia participativa levanta, no fundo,
os problemas da teoria da democratizao: a realizao do princpio democrtico em todos os domnios da
sociedade
35
.
O problema da democratizao coloca, efectivamente, o problema central, atrs referido, quanto ao sentido do
princpio democrtico democratizao da democracia. Vejamos alguns tpicos problemticos, atravs de uma
referncia sinttica do espectro de opinies. Antes disso, apenas um esclarecimento terminolgico. Participao ou
democracia participativa em sentido amplo abrange a participao atravs do voto, de acordo com os processos e
formas da democracia representativa; participao em sentido restrito uma forma mais alargada do concurso dos
cidados para a tomada de decises, muitas vezes de forma directa e no convencional. neste ltimo sentido que o
tema ser utilizado nas consideraes subsequentes.
Quanto ao problema da democratizao atravs da participao podem detectar-se cinco posies. (I) A posio mais
conservadora considera o conceito de democracia indissocivel do conceito de Estado de direito, ao qual estaria
subordinado. Democracia menos um fim do que um meio o meio necessrio e auxiliar para garantir o Estado de
direito. A democracia o domnio do impoltico (BAUMANN) e o preenchimento do conceito atravs da
mobilizao e politicizao do povo perigoso, sendo precisamente o enga-gement poltico da Repblica de
Weimar que levou Hitler ao poder. A democratizao e a participao conduzem perda da autoridade do Estado e
dissoluo do Estado de direito. possvel apontar j que a valorao pessimista do conceito de participao tem
subjacente a igualdade democra-tizao-caos e a precipitada inferncia de que a participao conduz subverso dos
valores do Estado, das elites e dos partidos depositrios de uma certa cultura. (II) Numa outra posio, mais liberal,
considera-se, positivamente, a democracia como um princpio poltico, mas, tal como na argumentao anterior, ela
s pode compreender-se dentro dos quadros do sistema representativo e apenas no campo da deciso poltica. Nos
outros domnios, como escolas, fbricas, universidades, domina uma fundamental desigualdade de pressupostos que
s por si probe a transferncia acrtica do princpio poltico da democracia
36
. Tambm aqui se nota uma certa falta
de serenidade
34
Cfr. F. SCHARPF, Demokratietheorie, cit., pp. 54 ss.
35
Cfr., sobretudo, Demokratisierung in Staat und Gesellschaft, org. de M. GREIFFENHAGEN, Miinchen, 1973; K.
OTTO HONDRICH, Demokratisierung und Leistungsgesellschaft, Stuttgart/Berlin/Kln/Maiz; F. A. HOLLIHN,
Partizipation und Demokratie, Baden-Baden, 1978; A. BENJAMIN / L. ELKIN, The Democratic State, Lawrence, 1985;
A. BOTWINICK, Wittgenstein, Skepticism and political Participation, New York/London, 1985; B. HOLDEN, New
Direction in Democratic Theory, in Political Studies, XXXVI (1988), p. 324 ss. Entre ns, cfr., por ltimo,
BAPTISTA MACHADO, Democratizao e Neutralidade do Estado na Constituio de 1976, pp. 112 ss.
36
Cfr. W. HENNIS, Demokratisierung zur Problematik eines Begriffs, in H. GREIFFENHAGEN, Demokratisierung,
cit., pp. 47 ss. Por ltimo, cfr. C. LINDNER, Kritik der Theorie der partizipatorischen Demokratie, Darmstadt, 1990, p.
33 ss.
411
(mesmo racional) para compreender o fenmeno da participao. Isso patente nas frmulas explosivas de um dos
seus conhecidos crticos: a exigncia de democratizao no como qualquer ideologia, simples falta de conscincia
social, mas uma revolta contra a natureza (HENNIS). Como corolrio lgico, a participao significa menos
democracia, privao do desenvolvimento da liberdade individual, diminuio da responsabilidade dos rgos
centrais em relao a domnios particulares (exs.: universidades e escolas). A consequncia inevitvel a dissoluo
do Estado de direito, a agonia da liberdade (Agonie der Freiheit, HENNIS). (III) Como refraco da teoria
pluralista da democracia, tambm possvel assinalar-se um conceito pluralista de participao. A democracia
continua a ser um mtodo de deciso no sentido tradicional mas no restrito a domnios polticos. Em certos domnios
sociais em que a concorrncia dos grupos , semelhana das leis do mercado, um garante da flexibilidade e
estabilidade do sistema, pode pr-se o problema da participao. certo que no se trata de uma democratizao
total; a participao um meio de estabilidade e no um meio de mudana do sistema. De qualquer modo, a
participao j valorada positivamente: ela , quer se queira ou no, um problema das sociedades modernas
37
. (IV)
Uma outra perspectiva, situada j nos quadrantes de esquerda, aquela que considera a democracia como um fim
autnomo que deve realizar a autodeterminao dos indivduos em todos os domnios sociais. Participao poltica
idntica a autodeterminao (HABERMAS). AO contrrio da teoria pluralista, a participao no aqui visualizada
como factor de integrao e estabilizao de relaes do poder existentes; ela deve orientar-se para a distribuio e
mudana do poder nos vrios domnios sociais. (V) Esta mesma ideia avanada, num sentido mais radical, por
aqueles que associam a democracia e o socialismo (posies socialistas-radical-democratas e marxistas): a
democracia real implica a criao de igualdade e liberdade em todos os domnios e da que a democratizao seja um
processo global da sociedade. Contra a crise provocada pela concentrao econmica e a burocratizao (posio
radical socialista) necessrio um movimento de democratizao tendente a uma transformao multifrontal da
sociedade
38
. Com uma acentuao marxista, a participao entendida como uma forma de combate do sistema,
discutindo-se, porm, se algumas formas de participao como a co-gesto e aces espontneas sero instrumentos
apropriados para esse combate. Embora no seja muito claramente formulada, esta tese parece resumir-se ao seguinte:
a participao no um valor em si, mas apenas um meio de democratizao quando contribua para a mudana de
poder, a mudana das relaes de domnio e a mudana de estilo de direco
y>
.
37
Cfr. W. DETTLING, Demokratisierung Wege undlrrwege, Kln, 1974.
38
Cfr. F. VILLMAR, Strategien der Demokratisierung, 2." vol., Neuwied, 1973.
39
Cfr., por ex., KLEMM, Zur Rolle der Biirgerinitiative in der BRD, IPW, Bericht, 1973/9, pp. 3 ss. Uma viso global
das posies referidas no texto pode encontrar-se em Partizipation Demokratisierung Mitbestimmung, org. de U.
v. ALEMANN, Opladen, 1975, pp. 13 ss.
412
IV Princpio democrtico e limites da democracia: a ingovernabilidade
Limites da democracia, crise da democracia, mais liberdade e no democracia, problema da
governabilidade, excesso de carga do governo, so alguns dos ttulos com que as teorias conservadoras do Estado
tm vindo a insinuar que a democratizao um perigoso instrumento antidemocrtico. O ataque terico
conduzido a vrios nveis desde o econmico ao social, passando pelo cultural e poltico. No sendo este o lugar
para um debate do problema nas suas vrias dimenses, atentemos em alguns enquadramentos teorticos e propostas
de soluo.
a) Excesso de carga do governo
O Overload Government, a Regierungsuberlastung, o excesso de carga do governo reconduzir-se-ia, numa das suas
ltimas afinaes tericas, necessidade de retrocesso na evoluo do Estado social e de regresso ao Estado
mnimo. De acordo com o modelo de trs graus (A. ROSE), haveria um Estado mnimo circunscrito a actividades
deflnitrias (segurana externa, ordem interna, fornecimento de meios financeiros para certas actividades); deste
Estado mnimo transitou-se para um Estado produtivo, composto por actividades definitrias e actividades
econmicas (transportes, comunicaes, energia, alimentao); daqui passou-se para o Estado de bem-estar, com
actividades definitrias, econmicas e sociais (sade, educao, segurana social). Isto originou uma poltica
crescente de tarefas, inevitavelmente conducente a expectativas escalantes sobre a poltica. Gera-se um crculo
vicioso: mais tarefas, mais satisfaes sociais, mais poltica, mais reivindicaes, mais politiza-o de temas e
conflitos.
b) Limites da liberdade
O remdio para o perigo de um governo de no-liberdade seria um Estado mnimo. BUCHANAN tenta, no livro The
Limits of Liberty
40
, demonstrar esta tese: segundo a concepo de sociedade individualista, o Estado no deve nem
pode ter fins prprios especficos, mas apenas agregar alocaes espontneas e mecanismos de preferncias
individuais. No haveria, assim, interesse pblico, mas um mtodo de maximizao de interesses individuais. O
Estado um Estado mnimo, cuja nica funo a de proteger a ordem, assente nos direitos individuais e no ttulo de
propriedade. Estes direitos e este ttulo sero definidos pelo mercado. Um bem colectivo s poderia ser produzido
eficientemente quando todos os indivduos que o podem consumir participam nos custos de produo (contrato entre
os eventuais consumidores). Todavia, como no h unanimidade, verifica-se um poder de coero, assente em
maiorias mnimas, a tentar produzir bens; por outro lado, assiste-se tentativa das mino-
40
Cfr. BUCHANAN, The Limits of Liberty. Between Anarchy and Leviathan, Chicago/London, 1975; BALDASSARE,
(org.), / limiti delia democrazia, Bari-Roma, 1985.
413
rias em influenciarem as decises colectivas. Isso conduz a uma permanente extenso das decises colectivas e
superproduo de bens. Novo mecanismo se desencadeia: a produo da lei, com o inevitvel aumento da
organizao e administrao (burocracia). A quinta essncia da anlise de BUCHANAN a tese de que o Estado
democrtico, conformado por uma constituio por todos reconhecida, revela uma propenso para se tornar em
aparelho de coero o novo Leviathan.
c) Polarizao do sistema partidrio
Com base na diferena entre o volume de pretenses e a capacidade do sistema, argumen't-se tambm que isto leva
os partidos a promessas no realizveis e da a crescente frustrao das camadas sociais. A frustrao acumulada
conduz no s polarizao partidria como a movimentos sociais. No meio desta dinmica, o governo afunda-se.
Poder-se-iam repetir os esquemas tericos. Salientem-se apenas algumas das medidas para reduzir as pretenses:
nova revoluo constitucional assente no contrato, nos direitos individuais e no ttulo de propriedade (BUCHANAN);
privatizao e desestatizao; restaurao da concorrncia; novos destinatrios para as novas questes sociais
(o desemprego natural de FRIEDMAN); institucionalizao do controlo social atravs de uma nova pedagogia de dis-
ciplinizao dos professores e do reforo dos pais nas escolas; instalao de mecanismos de filtrao para refrear os
impulsos de input, como, por ex., instituies partidrias que filtrem o conhecimento das prestaes (HENNIS,
ARNIM); controlo das fontes de informao; marginalizao dos intelectuais nocivos e dos grupos que lhe esto
prximos (CROZIER/HUNTINGTON/J. WANATUKI)
41
.
O menos que se poder dizer que estamos perante sofisticadas formulaes tericas de concepes restritivas da
democracia, enraizadas num doentio pessimismo cultural. Em termos no-dogmticos, evidente que democracia
se colocam problemas de estratgia administrativa melhoramento da capacidade de prestao e direco e
problemas de estratgia poltica mobilizao (mesmo por consenso) dos cidados para as possibilidades do
alargamento do horizonte econmico-social (OFFE). Tambm se poder discutir, sem preconceitos, o cavalo de
batalha dessas concepes conservadoras: as tarefas do Estado. Como se chegou extenso das tarefas estaduais?
Quer se parta da posio marxista, dentro das perspectivas de uma Crtica da Economia Poltica (capitalismo
monopolista de Estado
42
), quer de uma teoria liberal (o Estado social como anomalia
43
), o problema das tarefas do
Estado , como problema do conhecimento e instalao de uma boa ordem,
41
Cfr. M. CROZIER / S. P. HUNTINGTON / WANATUKI, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of
Democracies to the Trilateral Commission, New York,
42
Cfr. ALTVATER / L. BASSO / C. OFFE, Rahmensbedingungen und Schranken staatlichen Handelns, Frankfurt/ M,
1976, pp. 54 ss.
43
Cfr. W. ALBERGS, Die ffentliche Hand ais Produzem, in W. GEIGER (org.) Der Wirstschafende Staat, Th.
Keller, zum Geburtstag, Tubingen, 1970.
414
um problema situado numa determinada situao histrica
44
. A definio das tarefas estaduais do Estado
democrtico portugus, feita na Constituio, no foi, por ex., uma simples deduo de um conceito abstracto de
sistema ou de Estado, mas uma consequncia de necessidade de manuteno do prprio sistema democrtico,
num determinado contexto histrico (a aprovao democrtica, constitucionalmente plasmada, da ordenao
intencional da sociedade portuguesa, parecia implicar, nesse momento concreto, um alargamento das tarefas do
Estado com a consequente compresso da iniciativa privada).
Quanto terapia para o excesso de democracia e para a ingovernabili-dade, facilmente se detecta o programa
autoritrio conservador. Subjacente a toda a controvrsia da governabilidade est o problema da democracia social
e econmica. A tese do governo sobrecarregado pretende conjugar um realismo sociolgico como uma viso
retrospectiva da sociedade. Da que lhe escasseiem as propostas positivas para a compreenso do princpio da
democracia econmica e social. Cfr. C. OFFE, in HABERMAS (org.), Geistigen Situation der Zeit, Frankfurt/M. 1979,
Vol. 1, p. 316, que recorda as palavras de Gramsci sobre os fenmenos mrbidos que aparecem quando o velho est a
morrer e o novo ainda no nasceu. Um deles , precisamente, esta cobertura terica ao movimento da revolta dos
contribuintes que pretende contestar, irresponsavelmente, os prprios programas sociais dos partidos sociais de-
mocratas. Com razo, SEILER, Partis Politiques, cit. p. 211, fala do incivisme des nantis como uma tpica reaco a
incluir no rol do bestiaire du conser-vatisme, ao lado da reaco nostlgica, da reaco fascista, do Uomo Qualun-
que e do miserabilismo rural. Cfr. tambm BERTRAM GROSS, Friedly Fascism. The New Face of Power in America,
New York, 1980.
B | A CARACTERIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO
DEMOCRTICO
1. A democracia como princpio normativo
A Constituio, ao consagrar o princpio democrtico, no se decidiu por uma teoria em
abstracto antes procurou uma ordenao normativa para um pas e para uma realidade histrica.
Da mesma forma que o princpio do Estado de direito, tambm o princpio democrtico um
princpio jurdico-constitucional com dimenses materiais e dimenses organizativo-
procedimentais. A Cons-
44
Cfr. G. HESSE, Staatsaufgaben, Baden-Baden, 1979; L. GALL, in Staat und Gesellschaft im politisches Wandel,
Stuttgart, 1979.
415
tituio portuguesa de 1976 respondeu normativamente aos problemas da legitimidade-
legitimao da ordem jurdico-constitucional em termos substanciais e em termos
procedimentais: normativo-substan-cialmente, porque a constituio condicionou a legitimidade
do domnio poltico prossecuo de determinados fns e realizao de determinados valores e
princpios (soberania popular, garantia dos direitos fundamentais, pluralismo de expresso e
organizao poltica democrtica); normativo-processualmente, porque vinculou a legitimao
do poder observncia de determinadas regras e processos (Legitimation durch Verfahren).
Veremos como a Constituio respondeu aos desafios da legitimidade-legitimao ao conformar
normativamente o princpio democrtico como forma de vida, como forma de racionalizao do
processo poltico e como forma de legitimao do poder
46
. O princpio democrtico,
constitucionalmente consagrado, mais do que um mtodo ou tcnica de os governantes
escolherem os governados. Como princpio normativo, considerado nos seus vrios aspectos
polticos, econmicos, sociais e culturais, ele aspira a tornar-se impulso dirigente de uma
sociedade. O art. 2., conjugado com outros artigos (cfr., por ex., arts. 9. e 81.), sugere a
existncia de um objectivo a realizar atravs da democracia. Nisto se reflecte j a
irredutibilidade do princpio a uma simples teoria descritiva ou emprica de democracia.
2. O princpio democrtico-normativo como princpio complexo
S encarando as vrias dimenses do princpio democrtico (propsito das chamadas teorias
complexas da democracia) se conseguir explicar a relevncia dos vrios elementos que as
teorias clssicas procuravam unilateralmente transformar em ratio e ethos da democracia. Em
primeiro lugar, o princpio democrtico acolhe os mais importantes postulados da teoria
democrtica representativa rgos representativos, eleies peridicas, pluralismo partidrio,
separao de poderes. Em segundo lugar, o princpio democrtico implica a estruturao de
processos que ofeream aos cidados efectivas possibili-
45
Sobre a eficcia jurdica do princpio democrtico, cfr. M. ARAGON, La Eficcia Jurdica dei Princpio
Democrtico, in REDC, 24 (1988), pp. 9 ss. Entre ns cf., por ltimo, GOMES CANOTILHO/ VITAL MOREIRA,
Fundamentos da Constituio, cit., Cap. II, 5, 6 e 7.
416
dades de aprender a democracia, participar nos processos de deciso, exercer controlo crtico na
divergncia de opinies, produzir inputs polticos democrticos. para este sentido
participativo que aponta o exerccio democrtico do poder (art. 2.), a participao democrtica
dos cidados (art. 9.7c), o reconhecimento constitucional da participao directa e activa dos
cidados como instrumento fundamental da consolidao do sistema democrtico (art. 112.) e
aprofundamento da democracia participativa (art. 2.). Com a consagrao de uma inequvoca
dimenso representativa do princpio democrtico, a Constituio teve em conta no s a
mudana estrutural desta dimenso nos modernos Estados, mas tambm a necessidade de dar
eficincia, selectividade e racionalidade ao princpio democrtico (orientao de 'output').
Afastando-se das concepes restritivas de democracia, a Constituio alicerou a dimenso
participativa como outra componente essencial da democracia. As premissas antropo-lgico-
polticas da participao so conhecidas: o homem s se transforma em homem atravs da
autodeterminao e a autodeterminao reside primariamente na participao poltica
(orientao de 'input'). Entre o conceito de democracia reduzida a um processo de representao
e o conceito de democracia como optimizao de participao, a Lei Fundamental apostou
num conceito complexo-normativo, traduzido numa relao dialctica (mas tambm integra-
dora) dos dois elementos representativo e participativo.
3. A democracia como processo de democratizao
O princpio democrtico no se compadece com uma compreenso esttica de democracia.
Antes de mais, um processo de continuidade transpessoal, irredutvel a qualquer vinculao
do processo poltico a determinadas pessoas. Por outro lado, a democracia um processo
dinmico inerente a uma sociedade aberta e activa, oferecendo aos cidados a possibilidade de
desenvolvimento integral, liberdade de participao crtica no processo poltico, condies de
igualdade econmica, poltica e social (cfr. CRP, art. 9.ld). Neste sentido se podem interpretar
os preceitos constitucionais que apontam para a transformao da Repblica portuguesa numa
sociedade livre, justa e solidria (art. 1.), para a realizao da democracia econmica, social e
cultural (art. 2.) e para a promoo do bem estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade
real entre os portugueses, bem como para a efectivao de direitos econmicos, sociais e
culturais
417
mediante a transformao e modernizao das estruturas econmicas
e
sociais (art. 9.ld).
4. O princpio democrtico como princpio informador do Estado e da sociedade
A interpretao do postulado essencial do princpio democrtico de que todo o poder vem do
povo reconduzia-se, na teoria clssica, exigncia da organizao do Estado segundo os
princpios democrticos. Excepcionalmente, admitia-se que o postulado da organizao
democrtica fosse extensivo aos partidos polticos em virtude da importncia destes para a
formao da vontade democrtica. O princpio democrtico aponta, porm, no sentido
constitucional, para um processo de democratizao aberto a horizontes de esperana nos
diferentes aspectos da vida econmica, social e cultural. O controlo da gesto (art. 54.75.76), a
gesto democrtica das escolas (art. 77.), a liberdade interna da imprensa (art. 38.7a), a
participao na administrao local (art. 237.), so exemplos do entendimento do princpio
democrtico como princpio informador do Estado e da sociedade. A democracia , no sentido
constitucional, democratizao da democracia.
Diga-se, porm: democratizao no totalitarismo e politizao da vida; a sua finalidade no reside em criar um
micropluralismo, em alicerar um corporativismo decisrio, em dissolver a democracia em democracias (demo-
cratizao de universidade, democratizao de empresa, democratizao da cultura), e regressar a utopias
autogestionrias. Visa-se criar uma publicidade activa (DAHRENDORF) atravs da participao activa na discusso
sobre as possibilidades, fins e alternativas nos processos de deciso poltica. Trata-se de tornar transparentes os vrios
subsistemas sociais e realizar uma mudana de domnio e de estilo de direco
47
.
5. O princpio democrtico como princpio de organizao
Assinalou-se atrs (cfr. Parte I, Cap. 2.) que o poder poltico assenta em estruturas de domnio.
O princpio democrtico no elimina a existncia das estruturas de domnio mas implica uma
forma de orga-
46
Cfr. DAHRENDORF, Aktive and passive ffentlichkeit, Merkur, 21 (1960); F. SCHARPF, Demokratetheorie, cit., p.
87; DENNINGER, Staatsrecht, I, p. 58 ss.
418
nizao desse domnio. Da o caracterizar-se o princpio democrtico como princpio de
organizao da titularidade e exerccio do poder. Como no existe uma identidade ente
governantes e governados e como no possvel legitimar um domnio com base em simples
doutrinas fundamentantes (cfr. supra, Parte I, Cap. 4.) o princpio democrtico que permite
organizar o domnio poltico segundo o programa de autodeterminao e autogoverno: o poder
poltico constitudo, legitimado e controlado por cidados (povo), igualmente legitimados para
participarem no processo de organizao da forma de Estado e de governo.
C | A CONCRETIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO
DEMOCRTICO
I O princpio da soberania popular
O princpio da soberania popular transporta sempre vrias dimenses historicamente
sedimentadas:
(1) O domnio poltico o domnio de homens sobre homens no um domnio
pressuposto e aceite; carece de uma justificao quanto sua origem legitimao.
(2) A legitimao do domnio poltico s pode derivar do prprio povo e no de qualquer
outra instncia fora do povo real (ordem divina, ordem natural, ordem hereditria, ordem
democrtica).
(3) O povo , ele mesmo, o titular da soberania ou do poder, o que significa: (i) de forma
negativa, o poder do povo dis-tingue-se de outras formas de domnio no populares
(monarca, classe, casta); (ii) de forma positiva, a necessidade de uma legimao democrtica
efectiva para o exerccio do poder (o poder e exerccio do poder deriva concretamente do povo):
o povo o titular e o ponto de referncia dessa mesma legitimao; ela vem do povo e a este se
deve reconduzir.
(4) A soberania popular o povo, a vontade do povo e a formao da vontade poltica do
povo existe, eficaz e
419
(5)
vinculativa no mbito de uma ordem constitucional materialmente informada pelos princpios
da liberdade poltica, da igualdade dos cidados, de organizao plural de interesses
politicamente relevantes, e procedimentalmente dotada de instrumentos garantidores da
operacionalidade prtica deste princpio (cfr. CRP, art. 2. e 10.).
A constituio material, formal e procedimentalmente legitimada, fornece o plano da construo
organizatria da democracia, pois ela que determina os pressupostos e os procedimentos
segundo os quais as decises e manifestaes de vontade do povo so jurdica e
politicamente relevantes
47
.
II O princpio da representao popular
1. Sentido da representao
A representao, como componente do princpio democrtico, assenta nos seguintes postulados:
(1) exerccio jurdico, constitucio-nalmente autorizado, de funes de domnio, feito em nome
do povo, por rgos de soberania do Estado; (2) derivao directa ou indirecta da legitimao de
domnio do princpio da soberania popular; (3) exerccio do poder com vista a prosseguir os fins
ou interesses do povo
48
. Nisto se resumia a tradicional ideia de Lincoln: governo do povo,
pelo povo, para o povo.
47
Cfr. BADURA, Die Parlamentarische Demokratie que fala de organisa-torische Bauplan der Demokratie, e E. W.
BCKENFRDE, Demokratie ais Verfassungs-prinzip, ambos em ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts,
vol. I, pp. 887 ss. e 953 ss.; M. ARAOON, La Eficcia Jurdica dei Princpio Democrtico, in REDC, 24(1988), pp. 9
ss.
48
Para uma discusso aggiornada do problema da representao cfr. o n. 7/1978 da revista Pouvoirs: Le regime
rprsentatif est-il dmocratique?; N. BOBBIO, Quali alternative alia democracia representativa, in F. COEN (org.),
// Marxismo e Io Stato, Nuova serie dei Quaderni di Mondoperario, 1976, n. 4; H. BOLDT,
Parlamentarismustheorie, in Der Staat, 19 (1980), p. 385; A. Ruiz MIGUEL, Problemas dei mbito de Ia
Democracia; F. LAPORTA, Sobre Ia Teoria de Ia Democracia y el concepto de Representacion Poltica: alcunas
propostas para debate; GARZON VALDEZ, Representacion y Democracia, in DOXA, Cuadernos de Filosofia dei
Derecho, 6(1989), pp. 97 ss.; PASQUINO (org.), Rappresentanza e
420
A constituio portuguesa elege como modus primrio de realizao da vontade do povo a
representao parlamentar. A representao democrtica significa, em primeiro lugar, a
autorizao dada pelo povo a um rgo soberano, institucionalmente legitimado pela
Constituio (criado pelo poder constituinte e inscrito na lei fundamental), para agir
autonomamente em nome do povo e para o povo. Esta autorizao e legitimao jurdico-formal
concedida a um rgo governante (delegao da vontade) para exercer o poder poltico
designa-se representao formal.
A representao democrtica, constitucionalmente conformada, no se reduz, porm, a uma
simples delegao da vontade do povo. A fora (legitimidade e legitimao) do rgo
representativo assenta tambm no contedo dos seus actos, pois s quando os cidados (povo),
para alm das suas diferenas e concepes polticas, se podem reencontrar nos actos dos
representantes em virtude do contedo justo destes actos, possvel afirmar a existncia e a
realizao de uma representao democrtica material. Existe, pois, na representao
democrtica, um momento referencial substantivo, um momento normativo, que, de forma
tendencial, se pode reconduzir s trs ideias seguintes.
(1) Representao como actuao (cuidado) no interesse de outros e, concretamente, dos
cidados portugueses.
(2) Representao como disposio para responder (respon-siveness, na terminologia norte-
americana)
49
, ou seja, sensibilizao e capacidade de percepo dos representantes para decidir
em congruncia com os desejos e necessidades dos representados, afectados e vinculados pelos
actos dos representantes.
(3) Representao como processo dialctico entre representantes e representados no sentido
de uma realizao actua-lizante dos momentos ou interesses universalizveis do
Democrazia, Bari, 1988, p. 5; TORRES DEL MORAL Democracia y Representacion en los origenes del Estado
Constitucional, in REP, 203 (1975), p. 145 ss; S. RIALS, Reprsentations de Ia rpresentation, in Droits, 6/1987;
F. D'ARCY / G. SAEL, La Reprsentation, Paris, 1985; NOCILLA / CIAURRO, Rappresentanza poltica, in Ene. del.
Dir., XXXVIII, 1987, p. 555 ss.
49
Cfr., por todos, EULAU / KARPS, The Puzzle of Reprasentation. Specifying Components of Responsiveness, in
Legislative Studies Quarterly, 2 (1977), pp. 233 ss., recolhido em FISICHELLA (org.), La Rappresentanza poltica,
1983; BCKENFRDE, Democrazia e Rappresentanza, in Quaderni Costituzionali, V (1985).
421
povo e existentes no povo (no em puras ideias de dever ser ou em valores apriorsticos)
50
.
2. Representao e identidade: o debate terico
As discusses actuais desenvolvidas pela teoria do Estado, a cincia poltica e o direito constitucional sobre o
conceito de democracia continuam a ser dominadas pelo problema da tenso e do compromisso entre a componente
representativa e a componente plebiscitaria do Estado constitucional democrtico
51
. No horizonte histrico
permanece a dicotomia entre democracia representativa ou indirecta e democracia directa ou plebiscitaria: esta
ltima aproxima-se do ideal de identidade entre governantes e governados; a primeira aspira realizao da vontade
hipottica da Nao (FRAENKEL) que apenas pode ser representada pelos representantes reunidos no Parlamento.
Que o tema continua a ser agitado o que demonstram alguns dos mais importantes contributos tericos dos ltimos
anos. Por um lado, LEIBHOLZ, ao analisar a mudana de estrutura da moderna democracia, chega concluso de que
o moderno Estado de partidos (Parteienstaat) no , segundo a sua essncia e forma, outra coisa seno uma forma
racionalizada de manifestao da democracia plebiscitaria ou se se quiser uma subrogao da democracia
directa nos modernos estados
52
Na mesma perspectiva, FRAENKEL estuda as componentes representativas
plebiscitarias no moderno estado constitucional democrtico
53
, salientando a Spannungsverhltnis (relao de
tenso) existente entre elas. Ambas as componentes trazem no prprio seio o perigo da auto-aniquilao: a
representao, atravs do isolamento, cooptao e corrupo, tende a cristalizar-se e rigidificar-se numa simples
clique poltica
54
; a
50
Salientando esta ideia de actualizao como ponto de referncia normativo, cfr. BCKENFRDE, Demokratie ais
Verfassungsprinzip, in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, vol. I, p. 940. Cfr. tambm, entre ns, R.
LEITE PINTO, Democracia Pluralista Consensual, in ROA, 1984, pp. 263 ss.
51
Cfr., por ltimo, W. STEFFANI, Pluralistische Demokratie, 1980, p. 149 ss. Um estudo, hoje pouco conhecido, mas
que influenciou os tericos do gaullismo e as prticas plebiscitrio-referendrias foi o de CARR DE MALBERG, de
1931: Consid-rations sur Ia question de Ia combination du referendum avec le parlamentarisme, in RDPSP, 1931,
pp. 1931, pp. 232 ss. Vejam-se, porm, as objeces feitas j nessa poca tendncia referendaria por MIRKINE
GUETZEVITCH, Nouvellles Tendances du Droit Constitutionnel, Paris, 1931, e por G. BURDEAU, Le regime
parlamentaire dans les constitutions europennes d'aprs-guerre, Paris, 1932, sobretudo, p. 274.
52
Cfr. G. LEIBHOLZ, Strukturprobleme der modernen Demokratie, Frankfurt/M, 1974, cit., p. 93.
53
Cfr. E. FRAENKEL, Die reprsentative und die plebiszitre Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, in
Deutschland und die westlichen Demokratie. cit., pp. 113 ss; R. CAPITANT, crits constitutionnels, Paris, 1982, p. 266
ss.
54
Cfr., P. PACTET, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, p. 50; D- TURPIN, Critiques de Ia
reprsentations, in Pouvoirs, 7/1978, pp. 7 ss.
identidade tende para a substituio da vontade colectiva, simbolizada pelo parlamento, por uma sociedade
plebiscitariamente organizada, representada por uma nica pessoa. Oligarquia eis o perigo da representao;
cesarismo eis o perigo da componente plebiscitaria. A soluo estaria numa mistura (Mischung) das duas
componentes um sistema de governo democrtico-plebiscitrio-representativo. Um outro influente terico da
constituio K. LOEWENSTEIN
55
salientava que o parlamentarismo no apresentava nada de novo (... es im
Westen hier nichts Neues gibi). Do lado da chamada crtica esquerdista, J. AGNOLI
56
desencadeia um violento
ataque contra o parlamentarismo, que acusa de estar no centro da involuo do Estado de direito para um Estado
autoritrio, um Estado de segurana do capitalismo, um Estado de necessidade. O princpio da representao o
cerne do parlamentarismo foi imaginado, querido e realizado, a nvel constitucional, com uma funo repressiva
precisa. Para combater esta correia de transmisso de decises da oligarquia poltica impunha-se uma radical
mudana no sentido de emancipao e da democratizao atravs de uma crescente participao das massas no
processo de deciso econmica, poltica e cultural
57
.
Mais uma vez se torna necessrio abandonar um esquema dicotmico simplista para compreender a dimenso
normativa do princpio democrtico portugus. Eis algumas observaes a este respeito, que, de resto, devem ser
completadas pelas ideias j anteriormente expendidas. (I) Paradoxia do Parlamento Democrtico
58
: embora a
representao seja a ratio essendi do princpio democrtico e a condio necessria das decises justas, a
dimenso representativa plasmada normativamente na Constituio no se reduz, porm, a uma simples representao
oligrquica da burguesia, antes a anima um "esprito" tendencialmente democrtico. (II) Dimenso participativa: no
obstante a devida valorao do elemento representativo, a Constituio teve em conta a razoabilidade das crticas ao
dfice democrtico do princpio representativo e articulou formas de democratizao e participao que reforam a
ideia de democracia como processo global d Estado e da sociedade. (III) Excluso de instrumentos
plebiscitrios na formao da vontade poltica: a compreenso do princpio democrtico como processo de
democratizao no levou, porm, a uma mistura de elementos representativos e plebiscitrios na formao da
vontade poltica. Com efeito, a Constituio consagra agora o referendo poltico-legislativo e as iniciativas a nvel
local, mas em termos claramente afirmativos da normatividade constitucional e no da sua transcendncia
plebiscitaria (art. 118.). A razo disso est resumida por LOEWENSTEIN nestes termos: O plebiscito , portanto,
conforme o ambiente em que ele aconteceu, ou uma forma altamente refinada ou um instrumento primitivo de
formao da vontade do povo ou do Esta-
55
Cfr. K. LOEWENSTEIN, Verfassungslehre, Nachtrag de 1969, p. 469.
56
Cfr. AGNOLI/BRUCKNER, Die Transformation der Demokratie, cit., pp. 10 ss.
57
Cfr. AGNOLI, Die Transformation, cit., p. 7.
58
Cfr. FRAENKEL, Die representative und die plebiszitre Komponente, cit., 13; BOBBIO, QualFalternative alia
democrazia reppresentative, Mondoperio, 5, n." 8, 9 e 10.
423
do
59
. E a histria a estava a demonstrar os perigos da tentao plebiscitaria: 1) o plebiscito como forma de
processo de reforo do poder pessoal (ex: plebiscitos napolenicos e gaullistas); 2) o plebiscito como forma de
superao dos partidos e da representao partidria (ex.: Repblica de Weimar); 3) o plebiscito como caminho para
o decisionismo ou existencialismo jurdico (Repblica de Weimar e gaullismo).
A relativa perda da crena na ratio do princpio representativo tem de garantir-se, apesar de tudo, contra a
emotio do regime plebiscitrio. Foi precisamente isto que levou o pensamento parlamentar-republicano francs a
erigir em dogma de segurana da Repblica (FRAENKEL) a rejeio da possibilidade do apelo directo do chefe de
Estado aos cidados
60
. A ideia do princpio plebiscitrio permanece inaltervel: a legitimidade popular revela-se
sempre superior a qualquer outra e, por isso, a constituio , de facto, aquilo que o povo, solicitado pelo Presidente
da Repblica, aprova. Isto resvala para a concepo de decisionismo totalitrio (veja-se, adiante, a crtica de KGI) e
para um puro existencialismo poltico, sem qualquer arrimo normativo-constitucional
61
.
III O princpio da democracia semidirecta
1. A consagrao do referendo na reviso constitucional de 1989
A Constituio de 1976, alm de conter numerosas sugestes a favor do elemento participativo
como factor de democratizao da democracia, (cfr. supra) reconhece tambm a bondade de
outras formas de democracia semidirecta. No texto originrio de 1976, o receio de as decises
polticas atravs do povo poderem ser objecto de manipulao pelos agenda-setter justificou a
inexistncia de qualquer
59
Cfr. LOEWENSTEIN, Verfassungslehre, cit., p. 472. Ao contrrio do que acontece em Frana, a constituio, ao
estabelecer o regime misto parlamentar-presiden-cial, fez uma articulao de competncias, tendente a evitar que o
regime acabasse numa democracia parlamentar domesticada (LOEWENSTEIN), em que o Parlamento capitula
perante um estado administrativo e regulamentar com fachada plebiscitaria (cfr. BRACHER, cit., p. 76).
60
Este pensamento alicerou-se com a crise de Mac-Mahon (1877-1879). Cfr. FRAENKEL, cit., p. 137. Vajam-se
ainda incisivas consideraes de MENDES FRANCE, A Repblica Moderna, 1962, pp. 12 ss; P. PACTET, Institutions
Politiques, cit., p. 52. Entre ns, considerando o referendo como um evidncia democrtica, cfr. BARBOSA DE
MELO/CARDOSO DA COSTA/VIEIRA DE ANDRADE, Estudo e Projecto de Reviso da Constituio, p. 165. Por ltimo,
salientando as virtualidades decisio-nistas do referendo cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 157
ss, 278.
61
Cfr., por ltimo, R. ZIPPELLIUS, Allgemeine Staatslehre, 10 ed., pp. 173 ss.
424
instrumento constitucionalmente legitimado de democracia directa. Na reviso de 1982
consagrou-se o referendo local (consultas populares directas) e na reviso de 1989 introduziu-se
o referendo poltico e legislativo (cfr. CRP, art. 118.) como instrumento normativo adequado
de concretizao do princpio democrtico. Continuam, porm, a ser excludas certas formas de
democracia directa como o veto e a iniciativa popular. Mesmo em relao ao referendo, o
regime nor-mativo-constitucional revela o propsito de evitar a sua transformao em
instrumento plebiscitrio e da: (1) a excluso de referendos constitucionais, isto , referendos
tendentes reviso da constituio (CRP, art. 118.73); (2) a excluso de referendos em matria
poltica e legislativa de reserva absoluta da Assembleia da Repblica, de forma a impedir-se a
eroso do princpio da democracia representativa (CRP, art. 118.73) bem como de referendos
susceptveis de votos demaggicos com srias consequncias para uma poltica oramental,
tributria e financeira responsvel (CRP, art. 118.73, in fine); (3) a excluso da iniciativa
popular, com a reserva da iniciativa do referendo Assembleia da Repblica (deputados e
grupos parlamentares) e ao Governo (mas no s Regies Autnomas) e a reserva de deciso a
sufrgio ao Presidente da Repblica (art. 118.71).
Do regime constitucional do referendo deduz-se que os cidados podem ser chamados a
pronunciar-se directamente sobre questes de relevante interesse nacional (CRP, art. 118.71
e 2) mas, de constitutione lata, nada aponta para a existncia de uma reserva obrigatria e
absoluta de referendo. Embora no se encontre na constituio uma proibio de referendos
consultivos, a sua legitimidade e eficcia so de duvidosa bondade constitucional. Por um lado,
questionvel a determinao do sujeito da iniciativa referendaria, dado a inexistncia, na
constituio, de qualquer reserva de iniciativa popular (Popularvorbehalt). Ressalva-se apenas a
hiptese de os cidados exercerem, nos termos gerais, o direito de petio, solicitando s
entidades competentes a iniciativa de referendo (CRP, art. 52.71). Por outro lado, um referendo
consultivo no vincularia o rgo representativo nem lhe poderia diminuir a liberdade de
deciso
62
.
62
Cfr. ROHNELFANGER, Das Konsultative Referendum, 1988, p. 125; VILLALON, El Referendum consultivo como
modelo de racionalizacion, in REP, 1980, 13, pp. 145 ss.; W. SKOURIS, Plebiszitre Elemente im reprsentativen
System, in Das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland auf dem Prufstand,
Berlin, 1989, p. 37 ss. E. W. BCKENFRDE, "Democrazia e Represen-tanza", in Quad. Cost. 1985; p. 229.
Padro /.' Princpios Estruturantes 12 O Princpio Democrtico
425
A regulao expressa do referendo legislativo-poltico e a excluso do referendo constitucional
indiciam a interpretao autntica feita pela lei de reviso 1/89 (2.
3
reviso) quanto
admissibilidade de formas de democracia semidirecta
62a
. Trata-se de um problema de
competncia que s a Constituio ou as leis de reviso podem regular. Neste sentido se deve
interpretar tambm o art. 10.71 da CRP, ao estabelecer que o povo exerce o poder poltico
atravs do sufrgio universal, igual, directo, secreto e peridico e das demais formas previstas
na Constituio.
2. As iniciativas dos cidados e as aces directas
As anteriores consideraes no desvalorizam a problemtica actual em torno das formas de
democracia directa. Saliente-se, porm: um problema o de, atravs de instrumentos no
consagrados consti-tucionalmente e com base em concepes de decisionismo identitrio
(confundidas com o princpio da soberania popular), dissolver a nor-matividade constitucional
em decises do povo, e outro, muito diferente, o de saber se, a nvel constitucional, no
devero ser consagrados instrumentos de democracia directa. Os exemplos da iniciativa dos
cidados contra centrais nucleares, os movimentos a favor do aborto e do divrcio, as
exigncias de referendo sobre a responsabilidade dos juizes e sobre as leis eleitorais, so
exemplos de questes que nem sempre uma dimenso super-representativa de um Estado de
partidos permitir submeter publicidade crtica
63
.
ZIPPELIUS adianta tambm como exemplos deste impasse representa-tivo-partidrio as questes de financiamento
dos partidos, os vencimentos dos
62a
Cfr. JOS MAGALHES, Dicionrio da Reviso Constitucional, Lisboa, 1989, p. 91; O plebiscito foi combatido e
no consagrado. Por sua vez, o referendo que foi consagrado reconduz-se categoria dos referendos controlados
porque no tem origem na iniciativa popular. Cfr. LIJPHART, Democracies, p. 214.
63
Cfr. por ltimo, por ex.; K. TROITZSCH, Volksbegehren und Volksentscheid, Meisenheim, 1979; W. BENDER, Die
unmittelbare Teilnahme des Volkes an staatli-chen Entscheidungen durch Volksbegehren und Volksentscheid,
Freiburg, 1978. Associando estas iniciativas crise do estado de partidos, cfr. M. STOLLEIS, Parteien-staatlichkeit
Krisensymptom des demokratischen Verfassungsstaats? in WDSTRL, 44 (1986), p. 17; B. GUGGENBERGER / U.
KEMPF, Burgerinitiative und reprsentative System, 1984; J. FIJALKOWSKI, Neuer Konsens durch plebiszitre
Offnung, in A RANDELZHOFER (org), Konsens und Konflikt, 1985, p. 236; Bouissou, Pour une rhabilitation de
1'institution rfrendaire, Mlanges Burdeau, 1977.
426
deputados e titulares dos rgos de cargos polticos, o domnio poltico-partidrio dos media e da televiso
63a
. Da o
recurso a formas espontneas de mobilizao da opinio pblica, a aces exemplares de publicidade crtica, a
tribunais de opinio e desobedincia civil. Algumas destas formas que poltico-filosoficamente so consideradas
pelos autores (e polticos) como sinais de perigo para o Estado de direito (ex.: a desobedincia civil) (cfr. infra)
radicam na ideia de politizao do concreto.
IV O princpio da participao
J atrs houve oportunidade de discutir o problema da participao poltica como um problema
estreitamente conexionado com a democratizao da sociedade: democratizar a democracia
atravs da participao significa, em termos gerais, intensificar a optimizao da participao
dos homens no processo de deciso (VILLMAR). Trata--se, pois, de acentuar aquilo que em
cincia poltica se chama orientao de input.
Tambm se assinalou o relevo atribudo pela Constituio participao organizada dos
cidados na resoluo dos problemas nacionais (CRP, art. 9./c). No se precisaram, porm, as
concretizaes constitucionais relativamente ao problema da participao, ou melhor, ao
elemento participativo do princpio democrtico. E o que agora se vai fazer.
1. Os graus de participao
Quando se fala em participao no h, em geral, grande cuidado na delimitao, quer dos domnios em que ela
particularmente indicada, quer da intensidade conferida dimenso participativa. Em princpio, e para nos
concentrarmos sobre este ltimo problema, assinalam-se trs graus de participao: (1) participao no-vinculante,
ou seja, participao nos processos de deciso, mas apenas atravs de informaes, propostas, exposies, protestos,
etc; (2) participao vinculante significa participao na prpria tomada de deciso e, consequentemente, limitao
do poder de direco tradicional (participao, por ex., em conselhos de gesto); (3) participao vinculante e aut-
noma (autogesto) quando se trata de uma substituio pura e simples do
1
' Cfr. Zi?TEUUs,AllgemeineStaatslehre, 10.
a
ed., p. 173 ss.
427
poder de direco tradicional para outros poderes dentro do respectivo sistema (administrao autnoma)
M
.
Por outro lado, a democratizao atravs da participao pode conduzir a uma mudana de poder, a uma mudana de
domnio (o que s se concebe no domnio da participao vinculante autnoma) ou a uma mudana de estilo de
direco
65
.
a) Participao vinculativa com mudana das relaes de poder e de domnio
O sector social autogerido (art. 82.74/c) , porventura, a forma mais expressiva de participao: aquela em que se
verifica uma verdadeira mudana das relaes de poder e de domnio. De uma forma de domnio privado-capi-talista
transitou-se para uma propriedade social; em substituio do poder individual, baseado na propriedade, transitou-se
para um poder dos prprios trabalhadores, baseado na explorao colectiva da terra (colectivos de trabalhadores,
unidades de explorao colectiva por trabalhadores).
Um outro exemplo de participao vinculativa autnoma com transferncia ou alterao das relaes de domnio e a
do sector pblico comunitrio (art. 82.74/6). Aqui no lquida a questo da titularidade da propriedade, mas
inequvoco que houve uma mudana de poder e de domnio: de um ambguo sector semi-pblico passou-se para
um sector social e para uma inequvoca transferncia do poder para os povos.
Um exemplo de participao vinculativa, mas no clara quanto sua configurao, o direito de participao
atribudo pela Constituio s comisses de trabalhadores (art. 54.). Esta participao no opera uma mudana de
poder e de domnio, mas contribui para o chamado modelo empresarial democrtico, (art. 54/5/ e c)
65a
. A ideia
parece ser confirmada pelo direito de exerccio sindical de empresa (art. 55./2/d), se se tiver em ateno o que este
direito implica: possibilidade de acesso aos locais de trabalho dos representantes dos trabalhadores, direito de
reunio, obrigatoriedade de local de trabalho para os delegados sindicais, direito de afixao.
64
Cfr. VILLMAR, Elements einer integralen Theorie der Partizipation, in Burgerbeteiligung und Burgerinitiative,
org. de H. MAIHOFER, Baden-Baden, 1977. Cfr. ainda Partizipation, Demokratisierung, Mitbestimmung, org. de U. V.
ALEMAN, Opladen, 1975; F. HOLLIHN, Partizipation und Demokratie, cit., pp. 13 ss., 20 ss.
65
Cfr. para esta terminologia K. OTTO HONDRICH, Demokratisierung und Leistungsgesellschaft, cit., mas num
sentido diferente do texto. Entre ns, cfr. BAPTISTA MACHADO, Participao, cit., p. 41, que distingue vrios nveis
de profundidade na participao. A distino que se faz no texto entre participao vinculante e no--vinculante
corresponde, em certa medida, distino entre direito de participar na fase preparatria e direito de participao
na deciso, a que alude BAPTISTA MACHADO.
65a
Cfr., por ltimo, ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre 10.
a
ed., p. 214 ss., que insere este modelo dentro da
problemtica da justia constitucional (Verfassungs-gerechtigkeit) e salienta, citando RADBRUCH, O sentido
profundo da democratizao empresarial: da empresa sou eu transita-se para a empresa somos ns.
428
b) Participao vinculativa com influncia no estilo e forma de direco
a forma mais vulgar de participao, que no levanta os poderes de transferncia de poder e de domnio que
analismos no momento anterior. , por exemplo, o caso de participao na elaborao dos planos econmico-sociais
e respectivo controlo (arts. 54/5/d e 56/2/c), nas estrututas administrativas (art. 267.71), na segurana social (art.
63.72), na definio, execuo e controlo das principais medidas econmicas e sociais (art. 81.70-
2. Os domnios de democratizao-participao
A democracia, como concepo global de sociedade, implica a transferncia do princpio democrtico (com as
adaptaes e limitaes impostas pelo condicionalismo dos sectores) para os vrios subsistemas sociais. Da que o
processo de democratizao possa mover-se desde os chamados sistemas primrios de socializao, como jardins
de infncia, educao pr-escolar (participao de pais, encarregados de educao, moradores), at s prprias
organizaes internacionais, passando pelos sistemas de educao e cultura (escolas, universidades), meios de
comunicao social (jornais, rdio, televiso), administrao pblica (administrao central, administrao comunal e
regional), instituies de previdncia (segurana social, hospitais, casas para a terceira idade) e sectores econmicos
(empresas, organizaes do plano). No iremos analisar aqui todas as expresses normativo-constitucionais da demo-
cratizao-participao. Limitar-nos-emos a focar alguns domnios especialmente relevantes.
2.1 A democratizao-participao e a administrao pblica
Tal como acentumos, a especial incidncia do princpio do Estado de direito no que respeita administrao pblica,
justifica tambm alguma ateno relativamente ao problema da incidncia do princpio democrtico na mesma
administrao.
a) Princpio da administrao autnoma e da autonomia
Alm da participao democrtica que se traduz na exigncia de rgos municipais representativos (art. 237.72),
legitimados atravs de eleies (dimenso democrtico-representativa), a administrao local (e s a esta
administrao autnoma nos estamos a referir), com a descentralizao e autonomia que lhe inerente (a
descentralizao democrtica e a autonomia se refere o art. 6.74), um dos domnios em que a participao, como
forma de democratizao, mais facilmente exequvel. No entanto, a Constituio tambm aqui deu prevalncia
participao-representao em detrimento de participao directa (isto, sem embargo da organizao de moradores).
O sentido da criao de formas de auto-organizao popular (cfr. art. 263. ss.) foi, nos termos da prpria
Constituio, intensificar a participao das populaes na
429
vida administrativa local (cfr. art. 263.71), Fora isto, no deixa de ser ainda problemtico saber em que que
consiste o direito de autodeterminao local ou o direito de autonomia local e quais as exigncias que dele podero
derivar relativamente ao princpio democrtico
66
.
b) Democratizao da administrao
Problema diferente do da administrao autnoma o que costuma designar-se por democratizao da
administrao. Democratizao da administrao pode significar: (1) substituio das estruturas hierrquico-
autoritrias por formas de deliberao colegial (ex.: gesto democrtica das escolas, onde os conselhos de gesto
substituram os directores como se v no art. 77.); (2) introduo do voto na seleco das pessoas a quem foram
confiados cargos de direco individual; (3) participao paritria de todos os elementos que exercem a sua
actividade em determinados sectores da administrao (ex.: a questo da paridade de professores, estudantes e
funcionrios na gesto das escolas superiores); (4) transparncia ou publicidade do processo administrativo: direito
de informao dos cidados sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados (cfr. art.
268.71); (5) gesto participada, ou seja, participao dos administrados atravs de organizaes populares de base e
de outras formas de representao na gesto da administrao pblica (arts. 9.7c, 48., 65.72/6, 66., 70.73, 73.73 e
263.). A gesto participada, juntamente com a exigncia da transparncia, so elementos de democratizao contra a
opacidade burocrtico-tecnocrtica
67
.
2.2 A democratizao e a participao na legislao
O problema da participao dos grupos e associaes na legislao um problema controvertido na cincia poltica e
no direito constitucional
68
. Por um lado, critica-se a institucionalizao da participao dos grupos no processo
legislativo porque isso representa uma intromisso intolervel na liberdade dos rgos legislativos, alm de constituir
um atentado mais ou menos claro ao princpio representativo. Por outro lado, a no institucionalizao da
participao acaba, em geral, na existncia de formas sociais de presso institucionalizadas, como abundamente
demonstrado pelos pressure groups e os lobbies. Como desvantagem da institucionalizao saliente-se
66
Cfr. BAPTISTA MACHADO, Participao, cit., p. 1 ss., p. 1 ss.; SILVA LEAL, OS grupos sociais, cit., p. 333. Cfr.,
ainda, supra, p. 316.
67
Sobre isto cfr. HNIG, Demokratie und Verwaltung, 1972, pp. 271 ss.; W. SCHMITT GLAESER, Partizipation an
Verwaltungsentscheidungen, in WDSTRL, 31 (1973).
68
Cfr. H. J. SCHRDER, Gesetzgebung und Verbnde, Berlin, 1976; SILVA LEAL, Os grupos sociais, cit., p. 195 ss.;
ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., p. 111. Por ltimo, cfr., E. DE MARCO, La 'NegoziazioneLegislativa', Padova,
1984.
430
ainda que ela perigosa para o Estado, pois este, alm de poder ser forado a uma tarefa ou relao de coordenao
com grupos, pode ver prejudicada a sua liberdade fundamental de deciso; do lado dos grupos, ela no menos peri-
gosa, porque eles so chamados a desempenhar funes para que no esto legitimados, alm de muitas vezes
poderem resvalar para o compromisso, a letargia e apatia, contra os interesses dos prprios associados. Isto traduzir-
se-ia numa perda de atractividade pelas associaes (Vrlust an Attraktivitt
69
) e na acentuao da oligarquia dos
funcionrios das mesmas associaes.
A orientao da Constituio de 1976 revelou-se, neste domnio, profundamente divergente em relao s ideias
dominantes em tal assunto:
a) A existncia do pluralismo social e a sua expresso organizatria associativa no so considerados, sob um ponto
de vista de integrismo autoritrio, como factores de dissoluo do Estado ou como um novo feudalismo
implantado nos quadros plurais do Estado moderno.
b) Ao contrrio da generalidade dos textos constitucionais, a Lei Fundamental de 1976 faz expressa aluso e atribui
relevo especial a certas associaes comisses de trabalhadores (art. 54./5/d), associaes sindicais (56.72/a)
na elaborao da legislao de trabalho.
c) O problema de saber qual o fundamento jurdico-constitucional para uma institucionalizao da participao das
associaes na legislao direito de audio jurdica, princpio democrtico resolve-se atravs da prpria
dimenso participativa que a Constituio assinala ao princpio democrtico.
Para alm das consideraes anteriores, a Constituio teve presente um fenmeno observado frequentemente: o
princpio do mandato livre dos deputados e o espao de liberdade de conformao legislativa no podem transformar-
se em princpios de um processo de definio do bem comum que se traduza, afinal, num esquema de reduo dos
interessados a objecto-situao (HARTWICH) OU a um mecanismo de imposies autoritrias (STEFFANI). A
compreenso normativo-constitucional da participao na legislao visa, assim, evitar um despotismo de
iluminados, e, atravs do potencial de democratizao implcito na participao, contribuir para solues
concretas mais justas, e, porventura, mais inovadoras
70
. Posto isto, h apenas que definir, com mais preciso jurdica,
a natureza da participao no procedimento legislativo, nos casos em que a Constituio expressamente a
constitucionalizou. A resposta resume-se nisto: ao contrrio do que j se pretendeu, esta participao no uma
simples forma de presso poltica no estilo dos lobbies, mas um elemento vinculativo do acto legislativo. A sua
falta traduz-se num vcio de pressuposto objectivo, conducente ilegitimidade constitucional da lei (cfr. infra, Parte
IV, Cap. 27./B).
69
Cfr. SCHRODER, Gesetzgebung, cit., pp. 38 ss. Entre ns, cfr. SILVA LEAL, OS grupos sociais, cit., p. 195 ss.;
ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., p. 111 ss.
70
Para uma impostao teortica do conceito de potencial de democratizao, cfr. F. NASCHOLD, Organization
and Demokratie, pp. 62 ss.
431
V O princpio democrtico e os direitos fundamentais
Tal como so um elemento constitutivo do Estado de direito, os direitos fundamentais so um
elemento bsico para a realizao do princpio democrtico. Mais concretamente: os direitos
fundamentais tm uma funo democrtica dado que o exerccio democrtico do poder: (1)
significa a contribuio de todos os cidados (arts. 48. e 112.) para o seu exerccio (princpio-
direito da igualdade e da participao poltica); (2) implica participao livre assente em impor-
tantes garantias para a liberdade desse exerccio (o direito de associao, de formao de
partidos, de liberdade de expresso, so, por ex., direitos constitutivos do prprio princpio
democrtico); (3) coen-volve a abertura do processo poltico no sentido da criao de direitos
sociais, econmicos e culturais, constitutivos de uma democracia econmica, social e cultural
(art. 2.). Realce-se esta dinmica dialctica entre os direitos fundamentais e o princpio
democrtico. Ao pressupor a participao igual dos cidados, o princpio democrtico entrelaa-
se com os direitos subjectivos de participao e associao, que se tornam, assim, fundamentos
funcionais da democracia. Por sua vez, os direitos fundamentais, como direitos subjectivos de
liberdade, criam um espao pessoal contra o exerccio de poder antidemocrtico, e como
direitos legitimadores de um domnio democrtico asseguram o exerccio da democracia
mediante a exigncia de garantias de organizao e de processos com transparncia
democrtica (princpio maioritrio, publicidade crtica, direito eleitoral). Por fim, como direitos
subjectivos a prestaes sociais, econmicas e culturais, os direitos fundamentais constituem
dimenses impositivas para o preenchimento intrnseco, atravs do legislador democrtico,
desses direitos. Foi esta compreenso que inspirou logo o art. 2. da CRP ao referir-se a Estado
democrtico baseado na soberania popular e na garantia dos direitos fundamentais (cfr. art.
2.) 7i.
71
A coordenao e interdependncia entre direitos fundamentais e princpio democrtico assinalada, por ex., por
HESSE, Grundzge, cit., p. 112; K. STERN, Staatsrecht, Vol. I, p. 470; BADURA, Die parlamentarische Demokratie,
in ISENSEE / / KIRCHHOF, Handbuch, vol. I, p. 971. Sobre os direitos fundamentais como fundamento da democracia,
cfr. Grundrechte ais Fundament der Demokratie, org. de J. PERELS, Frankfurt/M, 1979; D. GRIMMER, Demokratie
und Grundrechte, p. 298. Por ltimo cfr. G. FOLKE SCHUPPERT, "Grundrechte und Demokratie", in EUGRZ, p. 525,
ss.; J. PAUL MULLER, "Grundrechte in der Demokratie", in EUGRZ, 1983, p. 337 ss. Na
D| PRINCPIO DEMOCRTICO E DIREITO DE SUFRGIO
O sufrgio um instrumento fundamental de realizao do princpio democrtico: atravs dele,
legitima-se democraticamente a converso da vontade poltica em posio de poder e domnio,
estabelece-se a organizao legitimante de distribuio dos poderes, procede-se criao do
pessoal poltico e marca-se o ritmo da vida poltica de um pas. Da a importncia do direito
de voto como direito estruturante do prprio princpio democrtico e a relevncia do proce-
dimento eleitoral justo para a garantia da autenticidade do sufrgio (cfr. CRP, arts. 116. e
118.77).
I Os princpios materiais do sufrgio
72
O sufrgio deve ser geral, igual, directo, secreto e peridico (arts. 10.71, 49.71, 116.71 e
118.77). Justificam-se estes requisitos do direito de voto.
1. Princpio da universalidade do sufrgio
O princpio da universalidade do sufrgio impe o alargamento do direito de voto a todos os
cidados. Com excepo dos cidados sem capacidade eleitoral, a Constituio proibe o
sufrgio restrito, qualquer que seja o seu fundamento (sexo, raa, rendimento, instruo,
ideologia). O princpio da universalidade do sufrgio actua, assim, como proibio de
discriminao (cfr. art. 13.). Mas ele tem tambm um sentido dinmico no sentido de obrigar,
eventualmente, extenso do direito de voto a cidados estrangeiros (cfr. CRP, art. 15.), e de
doutrina espanhola, cfr., por ltimo, as excelentes anlises de PREZ LUNO, Derechos Humanos, Estado de Derecho y
Constitucin, cit., pp. 224 ss., e de LUCAS VERDU, Estimativa y poltica, cit., p. 30 ss. Acentuando a importncia dos
direitos fundamentais a partir de uma ptica de cincia poltica, cfr. R. A. DAHL, Polyarchy-Participation and
Opposition, 1971 (existem tradues espanhola, francesa e italiana); A. LIJPHART, Democracies Patterns of
Majoritarian and Consensus Government in twenty-one Countries, London, 1984, p. 19 ss.
72
Cfr. J. MIRANDA, O direito eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, 2, p. 463 ss.; GOMES
CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, notas aos arts. 10., 49. e 116..
fpadro I: Princpios Estruturantes 12 O Princpio Democrtico
433
[tornar inconstitucionais restries ao direito de sufrgio desnecessrias f e desproporcionadas
(inelegibilidades e incompatibilidades) ou consideradas como consequncias automticas de
certas actividades (ex. perda do direito de voto como pena acessria em caso de condenao
por actividade criminosa). Conexiona-se, ainda, com o princpio da universalidade do sufrgio a
obrigao de o legislador assegurar, na medida do possvel, a possibilidade real do exerccio do
voto. Cfr. ACs TC 364/91, DR, I, 23-8; 523/89, DR, II, 23-3.
2. Princpio da imediaticidade do voto
O voto directo ou manifesto significa que o voto tem de resultar imediatamente da
manifestao da vontade do eleitor, sem interveno de grandes eleitores ou de qualquer
vontade alheia. Por outras palavras: a imediaticidade do sufrgio garante ao cidado activo a
primeira e a ltima palavra, pois os eleitores do directamente o seu voto aos cidados
(includos ou no em listas) cuja eleio constitui o escopo ltimo de todo o procedimento
eleitoral. No sufrgio indirecto ou mediato, os eleitores limitam-se a eleger um colgio de
delegados eleitorais (grandes eleitores) que, por sua vez, escolhero os candidatos para os
diversos rgos do poder poltico.
Um problema suscitado pelo princpio da imediaticidade o da permanncia, como deputado,
do candidato eleito que abandona a lista submetida votao imediata dos eleitores. Se a
votao por lista escolhida pelos partidos tem sido considerada como compatvel com o
princpio da imediao
73
, j o abandono do partido na lista do qual foi eleito pode levantar
problemas se o princpio da imediaticidade do sufrgio for analisado com o devido rigor. Os
mesmos problemas se pem quando existam fraccionamentos de partidos ou novas formaes
partidrias. A favor da manuteno do mandato invoca-se o princpio da representao: o
deputado representa o povo e no os partidos e pode inclusivamente ser um candidato indepen-
dente. A favor da perda de mandato esgrime-se com o facto de o
73
Cfr. H. J. RINK, Der Grundsatz der unmittelbaren Wahl im Parteienstaat, in JZ, 1958, p. 193; J. FROWEIN,
Bundesverfassungsgericht und Wahlrecht, in AR, 99 (1977), p. 72; CAAMANO DOMINGUEZ, El mandato
Parlamentario, Madrid, 1991, p. 270 ss; GONZLEZ ENCINAR (org.), Derecho de Partidos, Madrid, 1992; ELOY
GARCIA, Inmunidad parlamentaria y Estado de Partidos, Madrid, 1986, p. 110 ss.
434
deputado ao abandonar o partido renunciar, de facto, ao seu prprio mandato como deputado
74
.
3. Princpio da liberdade de voto
O princpio da liberdade de voto significa garantir ao eleitor um voto formado sem qualquer
coaco fsica ou psicolgica exterior de entidade pblicas ou de entidades privadas. Deste
princpio da liberdade de voto deriva a doutrina a ilegitimidade da imposio legal do voto
obrigatrio. A liberdade de voto abrange, assim, o se e o como: a liberdade de votar ou no
votar e a liberdade no votar. Desta forma, independentemente da sua caracterizao jurdica
direito de liberdade, direito subjectivo , o direito de voto livre mais extenso que a proteco
do voto livre. Na falta de preceito constitucional a admitir o voto como um dever fundamental
obrigatrio, tem de considerar-se a imposio legal do voto obrigatrio como viciada de
inconstitucio-nalidade (cfr. art. 49.72, no qual se considera o voto como dever cvico e no
como dever jurdico
75
).
4. Princpio do sufrgio secreto
O voto secreto pressupe no s a pessoalidade do voto (o que excluiria, no seu devido rigor, o
voto por procurao ou por correspondncia), como a proibio de sinalizao do voto (listas
diferentes, papel, urnas).
A distino entre pessoalidade e presencialidade de voto foi feita nos Pareceres da Comisso Constitucional n.
29/78, Pareceres, Vol. 16., 27/82, Pareceres, Vol. 20., considerando inconstitucional o voto por representao por
contrariar o princpio da pessoalidade. Cfr. a Resoluo n. 238/78 e 328/79, in Pareceres, Vols. 7. e 10..
74
Cfr. ELOY GARCIA, Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos, Madrid, 1989, pp. 110 ss; AGUILERA DE PRAT,
Problemas de Ia Democracia y de los Partidos en el Estado Social, in REP, 67 (1990), p. 93 ss.; CAAMANO
DOMINGUEZ, El Mandato, p. 270 ss.
75
Cfr., por ex., as referncias de K. STERN, Staatsrecht, Vol. I, cit., p. 248. No plano do direito comparado, cfr., por
ltimo, F. LANCHESTER, II voto obligatorio. Da principio a strumento. Un'analisi comparata, in // Poltico, 1983,
pp. 31 ss. Entre ns cfr. JORGE MIRANDA, O direito eleitoral na Constituio, cit., p. 472; GOMES CANO-TILHO /
VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, notas ao art. 49. e ao art. 116. No plano jurisprudencial, cfr. Parecer
da Comisso Constitucional n. 29/78, Pareceres, Vol. 7., pp. 74 ss., e do TC, Ac. 320/89.
435
O princpio do sufrgio secreto uma garantia da prpria liberdade de voto. Alm de exigir,
como se disse, a proibio de sinalizao do voto, pressupe tambm a impossibilidade de
uma reconstruo posterior do sentido da imputabilidade subjectiva do voto. O carcter secreto
do voto no incompatvel com a exigncia de assinaturas individualmente reconhecidas e
legalmente exigidas para a propositura de listas (quorum de proponentes) nem com a existncia
de listas pblicas de apoio a candidaturas independentes ou partidrias. Sob o ponto de vista do
segredo de voto, no deixa de ser problemtico o voto por correspondncia, porque ele no
permite s entidades responsveis garantir um autntico carcter secreto ao voto.
5. Princpio da igualdade de sufrgio
O princpio da igualdade de voto exige que todos os votos tenham uma eficcia jurdica
igual, ou seja, o mesmo peso. O voto deve ter o mesmo valor de resultado (considerao igual
para a distribuio de mandatos). Este princpio no hoje, em geral, perturbado pelas formas
histricas de discriminao, mas pode s-lo pela manipulao dos crculos eleitorais. Da a
insistncia dos autores na caracterizao do voto igual: igual peso numrico (Zahlwert) e igual
valor quanto ao resultado (Erfolgswert). No sistema maioritrio, o valor de resultado dos votos
tendencialmente desigualitrio, pois o candidato menos votado no tem qualquer resultado.
Mesmo assim, o princpio de voto igual aqui importante para evitar a falsificao dos
resultados atravs da delimitao arbitrria de crculos ou atravs da grandeza desigual dos
crculos eleitorais
76
geometria de crculos eleitorais.
Da exigncia de igual valor quanto ao resultado deriva tambm a exigncia (para alm da
proporcionalidade) de no condicionamento da possibilidade de representao obteno de
percentagens globais mnimas proibio de clusulas-barreira (cfr. arts. 116. e 155.72). O
princpio do voto igual, na sua dimenso de igual valor quanto ao resultado, tem sido estendido
prpria luta eleitoral.
A jurisprudncia constitucional teve oportunidade de discutir o problema da liberdade de voto no acrdo incidente
sobre a lei eleitoral para o
76
O sistema arbitrrio da delimitao de crculos ficou conhecido como Gerry-mandering, em homenagem ao
poltico americano GERRY que no hesitou em desenhar crculos em forma de salamandra para assegurar a vitria dos
candidatos do seu partido.
436
Parlamento Europeu. O alargamento do direito de voto a todos os nacionais residentes no estrangeiro,
independentemente das concretas condies de liberdade e igualdade, conduzia a um resultado injusto, pois o prprio
procedimento eleitoral era, ele mesmo, injusto. Cfr. Acrdo, TC 320/89, DR, I, 4/4 (caso das eleies para o
Parlamento Europeu).
6. Princpio da periodicidade do sufrgio
Embora seja diferente de sistema constitucional para sistema constitucional, o princpio
democrtico, na sua dimenso representativa, impe o sufrgio peridico (art. 116.71) e a
renovao peridica dos cargos polticos (cfr. art. 121.). Impede-se, com isto, a vitaliciedade de
mandatos, embora, atravs de sucessivas renovaes da legitimidade eleitoral, possam existir,
de facto, mandatos (ex.: de deputados ou presidentes da cmara) sem limites temporais, sendo
duvidoso que a lei, sem autorizao constitucional, possa limitar o nmero de mandatos de
forma a aniquilar a capacidade eleitoral passiva dos cidados (cfr. Ac TC 364/91, DR, I 23-8,
"Caso das incapacidades eleitorais passivas dos presidentes de Cmaras Municipais). Por outro
lado, o princpio democrtico articula-se aqui com o princpio do Estado de direito: a durao
do perodo de exerccio dos cargos deve ser previamente fixada no texto constitucional,
proibindo-se qualquer alterao desta delimitao temporal a no ser nos casos e pelas formas
previstas na prpria Constituio (cfr. arts. 131.72 e 174.72). A renovao dos cargos traduz-se,
em geral, em eleies simultneas ou sucessivas para os diferentes rgos de soberania. O
princpio democrtico, articulado com o princpio do Estado de direito, probe qualquer
alterao ou inverso legal da ordem de eleies. Poder a tempo, mudado no tempo
constitucionalmente previsto, , pois, a consequncia fundamental do princpio da renovao
(cfr. art. 116.76).
E| PRINCIPIO DEMOCRTICO E SISTEMA ELEITORAL
I Sistema proporcional e sistema maioritrio
A discusso do sistema eleitoral centra-se nas vantagens e desvantagens dos dois grandes
sistemas: o sistema proporcional e o sistema maioritrio. Na escolha de um destes sistema
considera-se, muitas
437
vezes, estar subjacente a opo por diferentes concepes de democracia: o sistema maioritrio
andaria ligado ao tipo de democracia representativa (ou modelo Westminster) e o sistema
porporcional ao tipo de democracia participativa (ou modelo consensual). uma construo
com bases histricas (adiante referidas) mas no explicativo de vrias experincias
constitucionais. De qualquer modo, possvel detectar os fundamentos materiais em que um e
outro dos sistemas pretendem alicerar-se. O sistema proporcional, defendido logo na
Revoluo Francesa (O parlamento deve ser um mapa reduzido do povo, dizia MIRABEAU),
invoca fundamentalmente: a) a igualdade material, pois a proporcionalidade corresponde
melhor exigncia de voto igual, designadamente quanto ao valor do resultado (Erfolgswert
77
);
b) adequao democracia partidria, dado que a moderna democracia no uma democracia
individualista de notabi-lidades mas uma democracia partidria em que cada partido tem um
programa (preferncia pelos problemas), de acordo com a ideologia ou interesses por eles
mediados (partidos como expresses de antagonismos e convergncias), e na qual, em
princpio, s os indivduos escolhidos pelos partidos tm reais possibilidades de ser eleitos
(monoplio partidrio); c) representao de todos os grupos sociais em virtude de a
representao no parlamento dever ser um espelho da sociedade poltica (LEIBHOLZ); ora s o
sistema proporcional, em ligao com a estrutura partidria, possibilita a reproduo, no
rgo representativo, dos mais importantes grupos sociais e polticos. Por sua vez, o sistema
maioritrio tem invocado: (1) formao de governos funcionais, pois o sistema eleitoral no visa
apenas ou fundamentalmente formar uma representao que reproduza o povo mas
possibilitar a formao de governos eficazes e estveis; (2) alternncia do poder atravs do
sistema bipartidrio, dado que o sistema maioritrio impossibilita, na prtica, a formao de
pequenos partidos, sendo um importante factor psicolgico (DUVERGER) para evitar a
77
Sobre a problemtica da relao do princpio da igualdade e o sistema proporcional cfr., por ex., H. MEYER,
Wahlsystem und Verfassungsordnung, Frankfurt/M, 1973, pp. 83 ss.; La Reprsentation proportionnelle, in
Pouvoirs, 32 (1985). Sobre o sistema maioritrio cfr. P. FAURE, La dcision de Ia majorit - 1976; A. LIJPHART,
Democracies, cit., p. 117 ss.; VERNON / BOGDANOR / BUTLER, Democracy and Elections. Electoral Systems and their
political consequences, Cambridge, London, 1985; F. LANCHESTER, Sistemi eletoralli e forma di Governo, Bologna,
1981. Entre ns, cfr. A. GONALVES PEREIRA, Sistema eleitoral e Sistema de governo, in BAPTISTA COELHO (org.),
Portugal: o Sistema Poltico e Constitucional - 197411987, Lisboa, 1989, pp. 279 ss.
438
pulverizao partidria e favorecer o sistema bipartidrio; (3) robustecimento da oposio, pois
o sistema maioritrio possibilita uma clara separao entre governo e oposio, robustecendo
aquele e esta, sem necessidade de recurso a frgeis coligaes. Legitimidade e responsabilidade
do governo, estabilidade do sistema governamental, capacidade de aco e autoridade seriam,
em resumo, as vantagens do sistema eleitoral maioritrio e do regime bipartidrio.
A discusso destas questes tem de ter em conta as bases sociais do sistema de partidos e os factores nacionais
78
.
No deve esquecer-se tambm que o problema do sistema eleitoral foi e ainda uma questo de poder: seja por
factores tnicos (recorde-se a primeira fase a favor do voto proporcional nos cantes suos, 1891, na Blgica, 1899,
na Finlndia, 1901, na Dinamarca, 1895), seja por motivos ideolgicos ou sociais (recorde-se a luta do movimento
operrio contra o monoplio da representatividade da burguesia), seja, nos tempos actuais, pela luta dos novos grupos
candidato interveno poltica (ex.: os Grnen na R.F.A., os reformados em Portugual), o sistema proporcional o
melhor meio contra a reduo de alternativas, contra o estreitamento dos horizontes polticos e contra a
unidimensionalidade e saturao polticas
79
. LiJPHART
79a
relativiza os fundamentalismos maioritrios e
proporcionais ao salientar justamente que a democracia pode ser gerida com sucesso de modos muito diversos. Se
se pretender uma lei tendencial poder avanar--se: o modelo de democracia maioritria revela-se particularmente
adequado s sociedades homogneas; o modelo consensual assente no voto proporcional mais adapado s
sociedades plurais.
II O sistema eleitoral na constituio
A discusso dos sistemas eleitorais est ligada estrutura partidria. A isso se far referncia no
nmero seguinte. Antes, porm, ana-lisar-se- a opo de sistema feita pela Constituio
portuguesa.
78
Cfr. M. DUVERGER, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris, 1978, pp. 129 ss. Boa viso global do
problema em A. HAURIOU / J. GICQUEL, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 7.
8
ed., 1980, pp. 300 ss.
Entre ns, cfr., por ltimo, TIAGO DE OLIVEIRA, O sistema eleitoral portugus como forma de representao, in
Anlise Social, Vol. XVII (1981), pp. 7 ss.; MARCELO R. DE SOUSA, OS Partidos Polticos na Constituio, pp. 121
ss. e 640 ss; GONALVES PEREIRA, Sistema Eleitoral e Sistema de Governo, cit., p. 282. Na literatura espanhola cfr.
por ex., AGUILERA DE PRAT / P. VILANOVA, Temas de Cincia Poltica, p. 142 ss.
79
Cfr. sobre isto, por ex., J. RASCHKE, Mehrheitswahlrecht Mittel zur Dernokratisierung oder Formierung der
Gesellschaft?, in M. GREIFFENHAGEN, Demokratisierung, cit., p. 252.
79a
Cfr. A. LIJPHART, Democracies, cit., p. 13.
439
\. O sistema eleitoral como reserva de constituio
Entre ns, os princpios fundamentais relativos ao sistema eleitoral no foram deixados
liberdade de conformao do legislador. Eles so direito constitucional formal. Isto significa
que nas relaes entre o sistema eleitoral e os elementos constitutivos do princpio democrtico
designadamente o princpio da igualdade se estabeleceu uma prevalncia e uma reserva
de constituioÂssim, o
elei-;
lno jumafuno do i ii
sistema eleitoral ajregularjjelalegislMor. Pelo contrrio: o princpio da igualBd^jmitajiieJite-
coni. outros princpios constitucionais, possui um carêrôjtstitutiyojâiaa.definio e
conformao de todo o sistem~Teitoral. Mas, para alm das vinculaes materiais que o
lgisT3orter de observar, a Constituio no deixou espao livre de deciso quanto ao ponto
fundamental: a escolha do prprio sistema eleitoral.
2. O sistema proporcional como elemento constitutivo do princpio democrtico
O sistema eleitoral foi considerado como um elemento bsico do sistema democrtico a ponto
de constituir um dos limites materiais de reviso (cfr. art. 288./h). Embora a Constituio
apenas tenha optado concretamente por um dos mtodos do sistema proporcional relativamente
s eleies para a Assembleia da Repblica (cfr. art. 155.71, mtodo de Hondt), a lei, nos outros
casos de eleio de rgos colegiais (cfr. arts. 116.75, 233.72, 241.72), tambm apenas pode
precisar qual dos mtodos do sistema proporcional que dever ser concretamente aplicado
(mtodo de Hondt, do maior quociente). O sistema proporcional (excepto no caso das eleies
para Presidente da Repblica) tem carcter constitutivo, sendo inconstitucional qualquer
relativizao atravs de sistemas mistos (por ex., o sistema proporcional combinado com o
sistema maioritrio), bem como qualquer engenharia de crculos que perverta, na prtica, a
regra da proporcionalidade. Tem-se, ainda, por inconstitucional, a converso, por via da lei, de
maiorias relativas em maiorias absolutas, porque isso transmuta o sistema proporcional em
maioritrio.
A representao proporcional assenta numa regra que se pode resumir facilmente: a cada um o que lhe devido, ou
seja, a percentagem de mandatos deve ser idntica percentagem dos votos.
Assim, se M = mandatos e V = votos
M = V ou =1
V
Esta frmula pode ser seriamente perturbada pela dimenso dos crculos eleitorais: quanto menor for o nmero de
eleitos por cada crculo eleitoral, tanto menor ser proporcionalmente a representao. Cfr. por todos, D. RAE, The
Political Consequences of lctoral Lav/s, New Haven, 1971, p. 19 ss. Os estudos comparados demonstram que s a
partir de crculos eleitorais de mdia dimenso (=6-10 lugares ou mandatos), o sistema proporcional desenvolve as
suas potencialidades.
Da relevncia constitucional formal dos princpios sobre direito de voto e sistema eleitoral se
no podemos retirar a velha ideia do direito de voto como um quarto poder (pouvoir lctoral
o termo utilizado no nosso SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA, Prncipes du Droit Public, Paris,
1834), deveremos deduzir, contudo, que ele um elemento fundamental para a concretizao do
princpio democrtico
80
.
F| PRINCIPIO DEMOCRTICO E SISTEMA PARTIDRIO
I Discursos terico-polticos
Para situarmos o debate, mais uma vez temos de recorrer a uma peregrinao histrico-teortica. Nela se
entrecruzam elementos descritivos de realidades empricas com proposies normativas e especificidades histricas
de um pas com generalizaes ou arquitecturas constitucionais. possvel, porm, descortinar dois discursos
terico-polticos
81
.
1. Bipartidarismo, parlamentarismo funcional
A teorizao de W. BAGEHOT, no clssico estudo The English Consti-tution
81a
, considerada o primeiro e mais
importante contributo para a teoria
80
Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, A Constituio, cit., p. 372, nota 20.
81
Por ltimo, cfr. ARENDT LIJPHART, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in twenty-
one Countries, 1984.
81a
Cfr. W. BAGEHOT, The English Constitution, 1867, London (1963). Em geral sobre a teoria do parlamentarismo,
fundamentos histricos, factor de deciso poltica,
441
do governo representativo e do sistema bipartidrio. O governo de gabinete (Cabinet Government) tinha o segredo
da sua eficincia (efficient secret nas palavras do autor), na conexo funcional entre parlamento e o governo (parlia-
mentary government). A principal funo da Cmara dos Comuns (House of Commons) era, no a legislao, a
fiscalizao ou crtica, mas a escolha do prprio governo
82
. Todavia, para um governo derivar da prpria eleio
parlamentar, necessrio se tornava um dualismo partidrio que garantisse maiorias homogneas e afastasse da elite
governamental quer o monarca (tratado como dignified part, subsidiary apparatus), quer o povo. O modelo de
BAGEHOT o cerne da ideologia do parlamentarismo, do parlamentarismo clssico, do parlamentarismo
'honorfico-aristocrtico-plutocrtico'
83
. Tratava-se de um parlamentarismo representativo mas no de uma
democracia representativa. Todavia, no obstante as mudanas estruturais da democracia e as especificida-des
poltico-sociais dos vrios pases, o parlamentarismo representativo, o governo de gabinete, o sistema eleitoral
maioritrio e o bipartidarismo, constituiro um leit motiv obsidiante de tericos e polticos, a ponto de se transforma-
rem naquilo que BURDEAU apelidou de mythe du bipartitisme: o dualismo poltico natural (DUVERGER), nem o
monismo nem o pluralismo correspondem a um harmnico equilbrio (FRIEDERICH), a obra-prima mais admirvel
do constitucionalismo (FRIEDERICH), O tipo de governo mais coroado de xito no nosso tempo talvez de todos os
tempos (LOEWENSTEIN).
Na linha de BAGEHOT, REDSLOB fornece novo contributo para a teorizao do parlamentarismo clssico
84
. Distingue
entre os governos parlamentares autnticos e governos parlamentares inautnticos: os primeiros reconduzir-se-
iam ao modelo britnico e os segundos ao modelo francs de governo parlamentar, a tender para governo de
assembleia. Visando a crtica do parlamentarismo (mas agora em defesa do Estado totalitrio), C. SCHMITT insiste
tambm no frgil Estado das coligaes partidrias (labilen Koalitions-parteienstaat
85
). Nos tempos mais recentes,
F. HERMENS e a sua Klner Schule aparecem como os mais decididos defensores de um parlamentarismo
funcional, apoiado num sistema partidrio funcional
86
. O ponto de partida o conceito de dualismo partidrio,
conducente legitimidade, estabilidade e autoridade de um governo democrtico, destroado pelo conceito
ideolgico
parlamento e estado de partidos, parlamento e oposio cfr. Parlamentarism, org. de K. KLUXEN, 5.
a
ed., Knigstein,
1980.
82
BAGEHOT, The English Constitution, cit., p. 173, distinguia as seguintes funes: 1 - elective function-...the most
important function ofthe House of Commons; 2 - expressive function; 3 - teaching function; 4 - informing function; 5
-function of legislation.
83
Cfr., por ex., W. STEFFANI, Parlamentarische und prsidentielle Demokratie, Opladen, 1979, p. 121. Cfr. A.
LIJPHART, que fala aqui de modelo Westminster de democracia.
84
Cfr. REDSLOB, Die Parlamentarische Regierung in ihrer Wahren und ihrer unechten Form, Tbingen, 1918.
85
Cfr. C. SCHMITT, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamen-'arismus, 3.
9
ed., Berlin, 1958, p. 45.
86
Cfr. C. HERMENS, Verfassungslehre, Kln/Opladen, 1958, pp. 27 ss.
442
de democracia. O dualismo partidrio tambm uma concluso lgica e necessria da democracia de
concorrncia que DOWNS, com base numa teoria econmica da democracia, transporta para o mercado poltico
87
.
As propostas de uma teoria racional da poltica, avanada por FLOHR, acompanham tambm a defesa do mor
responsabile two party system
88
e tm subjacente uma crtica perverso do sistema alternante e estvel originada
pelo pluralismo partidrio e pelos governos de coligao. Cfr. G. BURDEAU, Trait de Science Politique, 2.- ed., Vol.
3, 1966, p. 323. Deve realar-se, porm, que, em nossa opinio, o problema do juzo de valor sobre os sistemas
bipartidrio ou pluripartidrio no significa, a priori, uma negao de dualismo de tendncias de que fala M.
DUVERGER, Les Partis Politiques, cit., pp. 245-246. Quais so essas tendncias e qual a respectiva caracterizao
um problema mais difcil: direita-esquerda, urbanos-agrrios, centralistas-descentralizado-res? No obstante
continuarmos a considerar ainda hoje vlida a velha mxima de ALAIN (Lorsqu'on me demande si Ia coupure entre
partis de droit et de gache, hommes de droit et hommes de gache, a encore un sens, Ia premire ide qui me vient
est que 1'homme quipose cette question n'est certainment un homme de gache), afigura-se-nos que a tipologia
partidria no pode assentar em critrios unidimensionais, devendo antes tentar captar a multiplicidade de eixos
conflituais (cfr. LIPSET / ROKKAN, Party Systems, p. 36 ss.). E um dos eixos conflituais, estruturalmente
condicionante, , na nossa perspectiva, o conflito de classes ou, se preferirmos, de interesses. Isto no invalida a
importncia terico-prtica de outras clivagens (agrrios-urbanos, centro-periferia, integrao-contestao). Cfr. a
tentativa de D. L. SEILER, Partis et Familles politiques, cit., pg. 116, com base num marxisme ouverte e na
tipologia das clivagens de ROKKAN.
2. O pluripartidarismo
Ao lado da trajectria seguida pela teoria do sistema partidrio duals-tico e do governo de gabinete, pode
descortinar-se um outro fio evolutivo que designaremos por sistema partidrio pluralista. Tambm no se trata aqui
de um fenmeno linear, independente de condicionalismos histricos, nem de uma nica ide directrice, mas de uma
tendncia cujos momentos decisivos podem ser assinalados do modo seguinte.
a) A ideia de representao de opinies plurais no Parlamento
Nas clebres Considerations on Representative Government, STUART MILL, ao defender a representao de minorias
no parlamento atravs do sistema proporcional, abria, na realidade, a alternativa para um sistema pluripartidrio. Ao
contrrio de BAGEHOT, a tarefa principal do parlamento no seria a
87
Cfr. A. DOWNS, An Economic Theory ofDemocracy, New York, 1957. Por ltimo, cfr. BUCHANAN, Freedom in
Constitutional Contract, \911.
88
Cfr. FLOHR, Parteiprogramme in der Demokratie. Beitrage zur Theorie der rationalen Politik, Gttingen, 1968.
443
elective function, mas o controlo do governo atravs do congresso das opinies do povo. Todavia, a problemtica
partidria e o tema dos governos de coligao no lhe mereceram tratamento especial.
b) A tradio francesa do governo de assembleia
No obstante uma significativa parte da doutrina francesa ter sempre criticado o papel dissolvente das factions
politiques, uma outra concepo a parlamentar-republicana apoiada na teoria da soberania popular mostrou-se
sempre favorvel ao gouvernment d'assemble e ao pluralismo partidrio. O parlamentarismo das 3.
s
e 4.
8

Repblicas francesas foi mesmo caracterizado como tendo nostalgie du regime d'assemble (J. L. PARODIE
89
) e
ser, essencialmente, um regime des partis.
c)A realidade do pluralismo partidrio
Quando nos finais do sculo passado, a organizao dos partidos passou a orientar-se para os chamados partidos de
massas ^ e quando a realidade scio--poltica conduziu ao aparecimento de vrias formaes partidrias, o modelo
britnico do bipartidarismo entrou no campo das utopias polticas. O problema do pluralismo partidrio podia
reduzir-se, na interpretao de SCHMITT, usurpao do Estado pelos partidos, s coligaes frgeis do Estado de
partidos (labilen-koalitions-Partei-Staates). Todavia, tambm j se acentuava ser o pluralismo partidrio uma
consequncia inevitvel da democracia
91
.
Por outro lado, os governos de maioria relativa podiam, no fundo, traduzir-se em governos de minoria: a sua sobre-
representao, resultante do sistema maioritrio, implicava a infra-representao dos partidos minoritrios, pelo que
se impunha, como necessidade poltica, salvaguardar a democracia contra a tirania da maioria e defender a integrao
partidria de coligaes governamentais. Isto seria ainda uma defesa contra o radicalismo poltico (a velha ideia do
bloco central!). De acordo com estas premissas, o Parlamento era o local do compromisso, no qual o processo
pblico das disputas partidrias podia conduzir a decises polticas adequadas. Mais do que possibilitar a existncia
de governos, o Parlamento, como centro de concorrncia partidria multipolar, devia permitir a existncia de
integrao poltica (KELSEN). Um outro influente terico LEIBHOLZ observava tambm a mudana do parla-
mentarismo liberal no sentido de um massendemokratischer Parteienstaat
92
: a
89
Hoje volta a discutir-se a diferena entre parlamentarismo monista e regime de assembleia (Cfr. B.
CHANTEBOUT Le regime parlementaire moniste, gouvernment d'Assemble, Mlanges G. Burdeau, pp. 43 ss.).
90
Sobre esta evoluo cfr., G. SCHMID, Politischen Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel e Frankfurt, 1981, pp. 5
ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, p. 641.
91
Cfr. KELSEN, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 2.
a
ed., Tiibingen, 1929, P- 61, para o qual a ideia de
proporcionalidade entronca na prpria ideologia democrtica: fiigt sich die Idee des Proporz in die Ideologie der
Demokratie.
92
Cfr. LEIBHOLZ, Das Wesen der Reprsentation, 1929 (1975), pp. 21 ss. Por ltimo cfr. LUPHART, Democracies,
cit., p. 32 ss., que constri o modelo consensual
444
homogeneidade social da burguesia que possibilitara a existncia de uma classe politicamente relevante, no obstante
a concorrncia dos notveis, estava, nos tempos modernos, irremediavelmente comprometida. O conceito de
representao mostra-se impotente para captar o sentido do Estado democrtico--partidrio de massas. Enquanto
LEIBHOLZ ainda considera (como atrs se viu) os partidos como emanaes identitrias-plebiscitrias, j outro no
menos influente publicista H. HELLER , na sua crtica ao Estado de direito formal burgus e s ditaduras
fascistas, defendia no existir qualquer alternativa para a democracia que no fosse a transio para o Estado Social e
para a democracia pluralista (wertbezogene pluralistische Demokratie).
3. A teoria do duopolismo poltico
Nos tempos mais recentes, o problema que se ps foi o de no aceitar uma teoria pluralista da democracia que, a
coberto da realidade emprica da concorrncia dos grupos sociais e polticos, se transformasse numa teoria elitista da
democracia com dualismo poltico. O teorema do dualismo partidrio pluralstico, subjacente s teorias elitistas e
pluralistas de democracia, continua a esconder, sob o signo da legitimidade e eficcia, uma tendncia redutora do
espectro poltico. Por isso o vemos criticado, entre outros, por BURDEAU (mythe du bipartitisme), por G. LAVAU
93

(contra o natural, mas na realidade artstico dualismo de DUVERGER, e contra a Ide fixe de M. Hermens) por
BRACHER (que denuncia a fico dos tericos constitucionalistas e o seu afastamento da realidade ao quererem copiar
o modelo ingls
94
) e por BEYME (contra a pretenso do valor absoluto do verdadeiro parlamentarismo
95
) e por
LiJPHART
95a
que assinala a necessidade: (1) de no se tomarem como paradigmas de sistemas consensuais os
sistemas multipartidrios instveis (ex.: Repblica de Weimar, IV Repblica francesa); (2) de no se confundir
instabilidade de governos com instabilidade de regime; (3) de ter em conta a possibilidade de o sistema
multipartidrio poder gerar um partido com maioria parlamentar, com a consequente transparncia da
responsabilidade poltica ( a actual situao portuguesa); (4) de se dar ateno no ao nmero de partidos mas ao
efectivo nmero de partidos.
de democracia com base, entre outros factores, na realidade multipartidria e na representao proporcional.
93
Cfr. G. LAVAU, Une panace politique: Le scrutin Ia pluralit des voix ou 1'ide Fixe de M. Hermens, in
RFSP, 1953; Partis Politiques et realits sociales. Contribution a une tude realiste des partis politiques, 1953.
94
Cfr. BRACHER, Deutschland zwischen Demokratie und Diktatur, Berlin/ /Miinchen, 1964 = Parlamentarismus,
org. K. KLUXEN, Knigstein, 5.* ed., 1980, p. 74.
95
Cfr. BEYME, Die parlamentarischen Regierungssystem in Europa, Miinchen, 1970.
95a
A. LUPHART, Democracies, p. 122 ss.
Padro /' Princpios Estruturantes 12 O Princpio Democrtico
445
II. Concepo constitucional
O pluralismo partidrio um elemento constitutivo do princpio democrtico e da prpria ordem
constitucional (cfr. arts. 2., 10.72 e 51.) a ponto de constituir um limite material de reviso
(art. 288.7*)-Nisto vai implcita tambm uma opo fundamental que teve presente os debates
de mais de um sculo acerca dos sistemas eleitorais e dos sistemas partidrios: de um lado, os
apologetas do sistema maioritrio, conducente, em via de princpio, ao dualismo partidrio; do
outro, os adeptos do sistema proporcional, considerado mais conforme com o princpio
democrtico. A Constituio, ao consagrar o sistema proporcional como elemento
caracterizador da ordem constitucional, parece ter apontado para a inadmissibilidade da
marginalizao de quaisquer foras partidrias (cfr., porm, art. 46.74). O pluralismo partidrio
foi erigido a princpio constitutivo de identidade constitucional.
Ao consagrar o princpio da representao proporcional como princpio garantido contra a
prpria reviso (art. 288.7) e ao possibilitar, inclusivamente, a formao de governos de
minoria (cfr. art. 195.), a Constituio portuguesa aponta para a segunda linha de pensamento
atrs referida, reconhecendo, de facto e de direito, o pluralismo partidrio sem artifcios
redutores. Isto justifica tambm outras solues constitucionais como a proibio de clusulas
barreira (cfr. art. 155.72) e o alargamento do princpio geral da representao proporcional
(cfr. art. 116.75) s prprias eleies locais (arts. 241.72) e regionais (art. 233.72).
Ao acolher inequivocamente o pluralismo partidrio e o sistema eleitoral proporcional, a Constituio no fez do
governo estvel um princpio fundamental da ordem constitucional. A mudana estrutural do parlamentarismo
atravs da democratizao tem como consequncia inevitvel a existncia de compromisso e tenso no processo de
formao da vontade poltica. Significa isto tambm que a democracia e o princpio democrtico no se reconduzem,
de forma redutora, s ideias da democracia concordante
96
(Konkordanzdemokratie) ou da politics of
accomodation e consociational democracy. que, no obstante se ter em conta, nesta orientao, a no-
homogeneidade social e as clivagens polticas (as cross-cutting cleavages no sentido de LIPSET e ROKKAN), OS
96
Cfr, por todos, LIJPHART, The Politics of Accomodation: Pluralisms and Democracy in the Nederland, Berkeley,
1968; Consociational Democracy, World Politics, 21 (1969), p. 207. Entre ns, cfr. as referncias de M. REBELO DE
SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., p. 624. Note-se, porm, que LIJPHART, na sua obra Democra-
Cle
s, cit., p. 7, fala de
democracia consensual e no de democracia consociativa Para designar o modelo que considera o contrrio
lgico do modelo maioritrio.
446
autores visam, no fundo, uma soluo elitista para as sociedades fragmentadas. Atravs da combinao do
isolamento dos segmentos antagonsticos da populao com a cooperao extensa das elites poder-se- obter, com o
sistema pluripar-tidrio e o mtodo proporcional, uma democracia acomodada. Uma amicabilis compositio de
elites e uma marginalizao dos antagonismos polticos possvel nos pases onde os elementos antagnicos tm
frgil insero poltica (os autores tm em vista o caso da Holanda, mas j no resolvem o problema italiano, o
francs ou o portugus). Por outro lado, a consociational democracy assenta, de novo, numa legitimidade
qualitativa das elites e numa capitis deminutio do povo (este deve ter uma deference em relao prudente chefia
das elites), ao passo que o princpio democrtico portugus assenta numa participao organizada dos cidados. O
fim da democracia a realizao da liberdade, mas esta liberdade no se obtm atravs da marginalizao do povo,
antes assenta na intensificao da sua participao crtica (F. NEUMANN). Deve salientar-se, por ltimo, a rpida
transformao da realidade poltico-partidria ocorrida na Europa nos ltimos tempos. Comea a tratar-se a tendncia
para "partidos europeus" e famlias "europeias" ao mesmo tempo que se assiste a uma reorganizao das formas
partidrias no plano interno (ex.: Itlia).
II As dimenses constitucionais do sistema partidrio
Dada a sua fundamental importncia na realizao do princpio democrtico, impem-se
algumas consideraes sobre a posio jur-dico-constitucional dos partidos polticos na ordem
constitucional portuguesa. O objectivo destas notas no uma teoria sobre os partidos
97
, mas
to-somente uma curta caracterizao da sua natureza e posio jurdico-constitucional.
1. Os partidos polticos como direito constitucional formal
A Constituio de 1976 deu substantividade normativa completa substituio do regime
autoritrio, antipartidrio e antipluralista simbolizado pela Constituio de 1933. Elaborada
numa poca em que
97
Cfr., entre ns, MARCELO REBELO DE SOUSA, OS partidos polticos na Constituio, in Estudos sobre a
Constituio, Vol. II, p. 62; Direito Constitucional, cit., pp-181 ss.; Os Partidos Polticos, pp. 80 ss; A Constituio
e os Partidos Polticos, in BAPTISTA COELHO, Portugal, cit., p. 663 ss. Em geral, sobre os partidos polticos, cfr. M.
DUVERGER, Les Partis Politiques, 6.
a
ed., Paris, 1967; D. L. SEILER, Les Partis Politiques en Europe, Paris, 1978;
idem, Partis et Familles Politiques, Paris, 1980; LIPSET / / ROKKAN, Party Systems and Voter Alignments,
Crossnational Perspectives, New York, 1976; ROKKAN, Citizen, Elections, Parties, Oslo, 1970. Por ltimo, G.
SCHMID, Politische Parteien, Verfassung und Gesetz, Basel, 1981; GAROA PELAYO, El Estado de Partidos, Madrid,
1986; GONZALEZ ENCINAR (org.), Derecho de Partidos, Madrid, 1992.
447
os partidos eram uma realidade poltica e constitucional
98
(tanto entre ns como noutros
quadrantes constitucionais), com uma inegvel influncia na mobilizao dos cidados, na
organizao de diversidades ideolgicas e na aglutinao de interesses de grupos e classes
sociais no admira que ela, ao contrrio da generalidade dos documentos constitucionais, no
seguisse a tradicional ideia de JELLINEK: no terem os partidos, enquanto tais, qualquer lugar na
ordem estadual. Mesmo que lhes fosse reconhecida influncia poltica, eles apenas podiam ser
tratados como maiorias ou como minorias ". Paradoxalmente, os partidos assumiam um papel
constitucional, mas, ao mesmo tempo, eram remetidos para o domnio dos acontecimentos
extraconstitucionais. A Constituio de 1976 , neste aspecto, explcita: os partidos so uma
realidade constitucional e direito constitucional formal (arts. 10.72., 40., 51., 117., 154.,
183., 190., 246.72, 288.70- Esta deciso no foi apenas reflexo da realidade: o princpio
democrtico, como j se referiu, no assenta numa unidade imposta ou pressuposta, mas no
pluralismo poltico e social. Consequentemente, a democracia s podia ser democracia com
partidos e o Estado constitucional s podia caracterizar-se como um Estado constitucional de
partidos
10
-
100a
.
2. Os partidos como associaes privadas com funes constitucionais
Em virtude do reconhecimento constitucional dos partidos polticos e da sua influncia para a
formao da vontade poltica j se
98
Sobre o movimento de constitucionalizao dos partidos potticos cfc, desen-volvidamente, M. REBELO DE SOUSA,
OS Partidos Polticos, cit., pp. 64 ss.; A Constituio e os Partidos Polticos, in BAPTISTA COELHO, (org.), Portugal.
O Sistema Poltico e Constitucional, cit., p. 663 ss.
99
Cfr. G. JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, 3.- ed., p. 114. Sobre a institucionalizao jurdica dos partidos cfr. K.
LWENSTEIN, Verfassungslehre, 2." ed., 1969, p. 390. Para o estudo das vrias fases da atitude do Estado perante os
partidos polticos oposio-indiferena-legitimao-incorporao cfr. as referncias de CHIMENTI, I Partiti
Politici, in BARBERA / AMATO, Manuale di diritto pubblico, p. 325.
100
Cfr. a evoluo para a democracia de partidos em ELOY GARCIA, Inmu-nidad Parlamentaria y Estado de
Partidos, Madrid, 1989, p. 85 ss. Sobre o funcionamento do parlamento e partidos em Portugal cfr. J. M. BRAGA DA
CRUZ, O Parlamento e os Partidos, in Anlise Social, 100, p. 102 ss.
iooa M
esnl0
antes da entrada em vigor da Constituio, o DL 595/74, de 7/10 (Lei dos Partidos Polticos), havia j
consagrado os partidos como entidades organiza-trias, poltica e constitucionalmente relevantes.
pretendeu que os partidos exerciam funes de um rgo constitucional. Segundo alguns, eles
eram mesmo um rgo do Estado
101
. A cons-titucionalizao dos partidos ou incorporao
constitucional dos partidos (HESSE) sejmglica que_eles.deixem_de ser apenas uma realidade
sociolgico-poltica de modo algum corresponde suaêstltizji. Isto deriva
fundamentalmente do facto de os partidos terem unTsta-_=> tuto constitucional configurado
como direito subjectivo, direito poltico e liberdade fundamental. A Constituio reconhece a
liberdade de formao dos partidos polticos como um direito fundamental (art. 51.) e concede-
lhes um
c
ejta^tOLj)ryilegiado em relao ao direito geral de associao; no estabelece, alm
disso,~um contrl~ideol-gico-programtico, mas apenas um controlo externo de liberdade
constitucional
102
.
_Alm dejio serem.rgos estaduais ou constitucionais, os parti-dos no, so corporacss-
d^direitQ pblico, pois embora lhes seja constitucionalmente atribuda uma funo poltica, nem
por isso se 0d^lîJESSEj^d ^tjikddreit~
.blico. Do estatuto subjectivo deriva a sua caracterizao como associaes de direito privado
s quais se reconhecem direitos fundamentais (na medida em que sejam aplicveis a pessoas
colectivas)
104
. Alm disso, e no obstante a Constituio reconhecer aos partium direito
fundamental de participao poltica e instituir quase
101
Esta ideia foi defendida na Alemanha, a partir da concepo de LEIBHOLZ, Strukturprobleme der modernen
Demokratie, 1974, p. 92, que fala da participao dos partidos polticos na formao da vontade do povo como
equivalente a funes de um rgo constitucional (a expresso , de resto, colhida de uma sentena do
Bundesverfassungsgericht). FORSTHOFF, DV, n. 56, p. 513 chegou a falar de esta-dualizao dos partidos. Sobre
o significado do reconhecimento jurco-constitucio-nal dos partidos polticos cfr. G. SCHMID, Politische Parteien, pp.
91 ss. Entre ns, cfr., por ltimo, M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, pp. 81 ss.
102
Cfr., no direito alemo, HENKE, Das Recht der politischen Parteien, Gttin-gen, 1972, pp. 110 ss; K. H.
SEIFERT, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, Kln/Berlin/Bonn/Miinchen,
1973, p. 79.
103
Cfr. HESSE, Grundzuge, cit., p. 73.
104
Cfr., desenvolvidamente, M. R. KHEITMI, Les Partis Politiques et le Droit Positif Franais, Paris, 1964. Na
doutrina portuguesa cfr. a anlise de M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., pp. 91 ss.; A Constituio e
os Partidos Polticos, cit., p. 611. Cfr. tambm CRISAFULLI, I Partiti nella Constituzione Italiana, in Studiper il
Ventennale, Firenze, 1969; RIDOLA, Partiti Politici, in Ene. Dir., XXXII, 1982; S. GALEOTTI, Quelques rflxions
sur les groupements et les organismes sans personalit juridique, in Travaux de VAssociation Henri Capitam, vol.
XXI, Paris, 1969, p. 335; GALEOTTI, Alia ricerca delia governabilit, Milano, 1983, p. 75 ss.
449
um
^^
OS
partidos tambm ovo. Trata-se de organizaes aglutinadoras dos
"Interesses e mundividncias de certas classes e sociais grupos impulsionadoras da formao da
vontade popular, sendo incorrecto qualific--los como rgos de uma unidade mstico-
espiritual reconduzvel, em ltimo termo, ao povo (cfr. DL 595/74, de 7/11, art. 1.71, onde se
contm a definio de partido poltico). A sua funo de mediao poltica organizao e
expresso da vontade popular (art. 10.72), participao nos rgos representativos (art. 117.71)
e influncia na formao do governo (art. 190.71) indicia o reconhecimento de uma
qualidade jurdico-constitucional diferenciadora das associaes partidrias em relao s
simples associaes privadas. Como ele-) mentos funcionais de uma ordem constitiicional, os
partidos situam-se i no ponto nevrlgico de imbricao. dp^gojdgLdoJEstadjojuridicamente r
sancionado com o fyflercjjiiRdade pojjticarnente legitimado."' y
3. Liberdade interna e liberdade externa
A liberdade externa dos partidos reconduz-se fundamentalmente liberdade de fundao de
partidos polticos (art. 51.) e liberdade de actuao partidria. Fala-se aqui em liberdade
porque se pretende salientar a dimenso negativa ou defensiva em relao s ingerncias
estaduais. Como consequncia da liberdade de fundao de partidos, ser inconstitucional
qualquer regime prvio de autorizao ou licena (cfr. art. 46.71).
E se o dever de registo (cfr. art. 9.7a e 103. da L n. 28/82, de 15 de Novembro) no contraria esta liberdade externa,
j o mesmo se no pode dizer da exigncia de formalidades com carcter constitutivo. Estas sero tambm incons-
titucionais (cfr. Parecer n. 27/80 da CC, in Pareceres, Vol. 13., pp. 225 ss.).
A liberdade de fundao de partidos no tem apenas uma dimenso negativa: positivamente, a
associao partidria um verdadeiro direito subjectivo dos cidados (art. 51.71). Como
corolrio da liberdade de associao partidria ningum pode ser obrigado a fazer parte de um
partido ou coagido, por qualquer meio, a nele permanecer (art. 46.73). Estreitamente
conexionados com a liberdade externa esto os limites relativos sua dissoluo e suspenso
(cfr. L n. 28/82, de 15 de Janeiro, art. 103.).
A liberdade interna dos partidos revela-se, sobretudo, em duas questes fundamentais: a) sobre
os partidos no pode haver qualquer
controlo ideolgico-programtico; b) no admissvel um controlo sobre a organizao interna
do partido (cfr. art. 51.73). Isto significa a
ou
ideolgicaJe-um-partido. A Constituio exige to somente o respeito dos princpios da
independncia nacional e da democracia poltica (art. 10.72). Se legtimo aludir a uma
inimizade constitucional, ela s pode ter como referente aquilo que a Constituio considera a
negao histrica portuguesa do princpio democrtico e dos seus elementos (soberania popular,
respeito dos direitos e liberdades fundamentais, pluralismo de expresso e organizao e poltica
democrtica) as organizaes de ideologia fascista (arts. 2., 46.74 e 163.71-d da CRP, e art.
10. da LTC).
4. A igualdade de oportunidades dos partidos
A liberdade partidria inseparvel da garantia da igualdade, ou seja, o reconhecimento
jurdico a todos os partidos de iguais possibilidades de desenvolvimento e participao na
formao da vontade popular. A liberdade partidria e a igualdade de oportunidades no
desenvolvimento da actividade poltica so duas dimenses da liberdade partidria: proibio de
ingerncia positiva e negativa dos poderes pblicos na fundao, existncia ou desenvolvimento
dos partidos
105
. Mais difcil determinar e delimitar concretamente a igualdade de
oportunidades (Chancengleichheit)
106
. Por um lado, os partidos so, de facto, desiguais quanto
insero poltica, implantao eleitoral e popular, capacidade de mobilizao,
organizao e recursos materiais. Por outro lado, a igualdade de oportunidades reconduz-se, em
geral, a uma igualdade jurdica e no a uma galit des conditions, a uma igualdade
qualitativa. O princpio da igualdade e da liberdade de concorrncia partidria pressupe a
abertura do processo poltico atravs da paridade de tratamento, da tolerncia e
neutralidade das entidades pblicas e da relatividade dos valores polticos, (cfr. art.
116.73). Uma igualdade esquemtica excluir, desde logo, qualquer discriminao jurdica
entre partidos grandes e pequenos, partidos de governo e partidos de oposio,
partidos com
105
Cfr. HESSE, Grundzuge, cit., p. 72.
106
Cfr. H. R. LIPPHARDT, Die Gleichheit der politischen Parteien vor den ffentlichen Gewalt, Berlin, 1975. A
doutrina alem utiliza aqui tambm a frmula de igualdade de concorrncia (Gleichheit der Wettbewerbschancen).
451
representao parlamentar e partidos sem representao parlamentar. Adianta-se tambm
que os partidos do governo no podem extrair quaisquer mais-valias da posse legal do
poder.
a) Igualdade de oportunidades e concorrncia eleitoral
A igualdade de oportunidades na concorrncia eleitoral (cfr. art. 116.73.-, da CRP, e art. 56.
da L n. 14/79, de 16-5, reguladora das eleies para a AR) foi um dos primeiros domnios onde
se comeou a tentar dar operatividade prtica ao princpio da igualdade de oportunidades
regras relativas ao direito de voto, ao sistema eleitoral e campanha eleitoral
107
. Alguns
problemas so hoje discutidos: (i) distino entre direito de informao do governo e
aproveitamento, pelo governo, dos rgos de informao (a doutrina inclina-se aqui para fortes
limites s notas oficiosas e s informaes do governo depois do comeo da campanha
eleitoral); (ii) se os tempos de emisso para propaganda eleitoral devem estar sujeitos a todos os
corolrios do princpio da representatividade (cfr. art. 40.71, 2 e 3), conducentes a uma
igualdade gradativa (ex.: partidos que concorram em todo o territrio nacional tero direito a
mais tempo de emisso do que os que concorrem apenas por certos crculos); (iii) em terceiro
lugar, discute-se, em alguns pases, o problema da legitimidade de clusulas-barreira,
inequivocamente inconstitucionais na ordem constitucional portuguesa (cfr. arts. 116.75 e
155.72); (iiii) tambm continua em discusso o problema do arbtrio na diviso dos crculos
eleitorais, salientando-se que a geometria eleitoral pode ser to inconstitucional ao delinear
crculos de grandeza diferente como ao estabelecer crculos completamente iguais
108
.
b) Igualdade de oportunidades e financiamento dos partidos
Uma dimenso fundamental do princpio da igualdade de oportunidades a questo do
financiamento pblico dos partidos. Inadmissvel parece ser, de acordo com a caracterizao
dos partidos associaes privadas com estatuto subjectivo de liberdade externa e interna e
organizaes independentes do Estado, livremente concor-
107
Cfr. K. H. SEIFERT, Die politischen Parteien, cit., pp. 145 ss. Entre ns, cfr. M. GALVO TELES, O regime
jurdico das campanhas eleitorais no Direito Comparado, in Estudos em homenagem do Prof. Marcello Caetano, pp.
228 ss; M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., p. 102 ss.
108
Cfr. K. H. SEIFERT, Die politischen Parteien, cit., pp. 145 ss.
rentes , a transformao em tarefa do Estado do financiamento da actividade partidria.
materialmente justo o financiamento das campanhas eleitorais, dado o seu importante contributo
para a formao da vontade poltica. A passagem legtima de um financiamento estadual
imediato (pagamento dos custos da campanha eleitoral a quem tiver uma percentagem mnima
de votos) para um financiamento estadual mediato (atribuio de subsdios aos partidos repre-
sentados no parlamento) constitucionalmente questionvel. Se o financiamento dos partidos
solidifica a sua posio perante influncias externas (o que mais que duvidoso) nem por isso
os subsdios oramentais deixam de constituir uma inverso do prprio princpio democrtico: a
formao da vontade parte do povo para os rgos do Estado e no destes para o povo.
Acrescente-se ainda: o subsdio dos partidos pode ser um prmio ao poder e uma tentativa
camuflada da reduo externa partidria e do prprio espectro poltico
109
.
Admitido que seja o financiamento estadual dos partidos, impe-se ainda discutir vrios problemas.
(1) Qual o destinatrio do financiamento? Se se optar pelo modelo norte--americano, o financiamento reverter
a favor do candidato; se o modelo escolhido for o europeu as subvenes financeiras destinar-se-o aos partidos; se
se aderir a um critrio misto (Canad) as subvenes financeiras beneficiaro simultaneamente os partidos e os
candidatos.
(2) O que que se deve financiar? Trata-se agora de saber se o financiamento se deve limitar s campanhas
eleitorais (neste sentido se pronunciou o Bundesverfassungsgericht alemo ao declarar a inconstitucionalidade do
financiamento permanente dos partidos) ou se a institucionalizao do financiamento pblico se deve alargar s
actividades normais dos partidos. Neste ltimo sentido pode argumentar-se com o facto de o cumprimento das
funes constitucionalmente atribudas aos partidos no se limitar aos perodos eleitorais (assim na Itlia, ustria,
Espanha, Portugal).
(3) Quais, dentre os partidos e candidatos, devem beneficiar das subvenes financeiras? A questo reconduz-se
escolha de um critrio selectivo dos
109
O problema tem sido muito discutido. Cfr., por ex., P. HUG, Die Verfassungsre-chtliche Problematik der
Parteifinanzierung, Zrich, 1970; H. PLATE, Parteifinanzierung und Grundgesetz, 1966. Vejam-se ainda as
referncias gerais de K. STERN, Staatsrecht, Vol. I, cit., p. 252; J. v. MUNCH, Grundbegriffe des Staatsrechts, Vol. II,
1976, pp. 44 ss; G. SCHMID, Politische Parteien, pp. 115 ss. Entre os estudos mais recentes contam-se o de G.
LARDEYET, Le financement des partis politiques et des campagnes lectorales, Paris, 1980 e o de D. TSATSOS (org.),
Parteifinanzierung im europischen Vergleich, Baden-Baden, 1992, onde se pode ver o estudo de M. REBELO DE
SOUSA, sobre o financiamento do partido em Portugal (p. 399 ss.). Na literatura portuguesa cfr. a tese de M. REBELO
DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., p. 403.
453
beneficirios do financiamento. Um dos critrios possveis o da representao parlamentar (Finlndia, Dinamarca,
Espanha, Portugal), segundo o qual s a partidos com representao parlamentar podem beneficiar do financiamento
pblico. A repartio far-se- tendo em conta o nmero de mandatos ou nmero de votos. Este critrio eis aqui a
objeco principal pode conduzir rigidificao e petrificao do sistema partidrio. Outro critrio toma como
base, para a atribuio de subvenes, o nmero de votos obtidos, financiando-se os candidatos ou partidos que
tenham obtido uma determinada percentagem de votos (Estados Unidos, Canad, Alemanha). Em alguns pases,
utiliza-se um critrio misto: representao parlamentar e percentagem de votos. Isto conduz ao financiamento dos
partidos com representao parlamentar, distribuindo uma parte igual por todos os grupos com formao parlamentar,
e outra parte em funo do nmero de votos obtidos por cada um deles (ustria, Itlia, Sucia).
(4) A que nveis se devem financiar os partidos? A nvel nacional, a nvel regional, a nvel local ou a todos
conjuntamente? Um sistema de financiamento pblico a nvel municipal existe na Alemanha e na Sucia, propi-
ciando-se com isso uma relativa independncia das organizaes locais partidrias relativamente aos esquemas
organizatrios nacionais.
(5) O financiamento pblico implica a proibio de outras fontes de financiamento? Em algumas legislaes
existem medidas restritivas (exs. nos Estados Unidos os candidatos presidenciais que optem pelas subvenes
pblicas devem renunciar aos subsdios privados e limitar os seus gastos s subvenes pblicas; na Itlia proibem-se
as doaes provenientes dos rgos da administrao, de pessoas pblicas e de sociedades com participao pblica
em percentagem superior a 20%).
Sobre todos estes problemas cfr., por ex. GAMBINO, Partiti Politici e forma di governo: finanziamento pubblico,
transformazione dei partito, Napoli, 1977.
Finalmente, de ponderar se as diferenciaes estabelecidas para o financiamento dos partidos no correro o risco
de transformarem uma igualdade de oportunidades gradativas (abgestufte Chancengleichheit), cujos limites no
so precisos, numa clusula de diferenciao que viola ostensivamente o princpio da igualdade.
c) Destinatrio constitucional da igualdade de oportunidades
Tambm no isento de dificuldades o problema da identificao do destinatrio da imposio
constitucional da igualdade de oportunidades. Que ela se dirige ao Estado, como titular dos
poderes legislativo, executivo e jurisdicional, est fora de quaisquer dvidas. A forma de
actuao (pblica ou privada, actos materiais ou actos jurdicos) no tem qualquer relevncia.
As complexidades surgem j quanto questo de saber se o princpio constitucional da
igualdade de oportunidades se impe tambm a terceiros. A vinculao de entidades privadas
(cfr. art. 56. da L n. 14/79, de 16 de Maro) parece, desde logo,
454
resultar da eficcia externa, constitucionalmente consagrada, quanto aos direitos, liberdades e
garantias (cfr. art. 18.71). Todavia, a imposio constitucional da igualdade de oportunidades
no pode transformar-se numa obrigao dos cidados a abstinncias partidrias. O sentido
til da eficcia externa do princpio da igualdade reside na necessidade de submeter as
organizaes com carcter de domnio (ex.: pases com concentrao monopolista de imprensa)
ou visivelmente condicionadoras da liberdade de voto (ex.: igrejas) a no violar o princpio da
igualdade de oportunidades
no
. Em termos positivos, esta eficcia externa significa tambm
direito a igual tratamento por parte de entidades privadas no que respeita, por ex., a tempos de
antena, insero de propaganda eleitoral, utilizao de salas de espectculos, (cfr., por ex., L
14/79, de 16/5 Lei eleitoral para a Assembleia da Repblica , arts. 61. ss.).
III O direito oposio
O direito de oposio democrtica (cfr. art. 117.72) um direito imediatamente decorrente da
liberdade de opinio e da liberdade de associao partidria. Precisamente por isso, o direito de
oposio no se limita oposio parlamentar (o art. 117.73, conjugado com o nmero 1. do
mesmo artigo, poderia ser interpretado nesse sentido), antes abrange o direito oposio
extraparlamentar, desde que exercido nos termos da Constituio (art. 10.72). A interpretao
restritiva do direito oposio (no sentido de uma simples oposio parlamentar ao governo de
sua majestade), conduziria, desde logo, a que as foras polticas no representadas no
Parlamento vissem a sua liberdade poltica, o seu direito de participao na vida pblica, o seu
direito fundamental de associao e a sua liberdade de expresso, indirectamente restringidos
(para aqum do permitido pelo art. 18.) por uma andina interpretao do direito de oposio
democrtica (cfr. art. 1.73 da L n. 59/77, de 5 de Agosto Estatuto de Direito de Oposio
onde se refere precisamente o direito de oposio dos partidos sem representao parlamentar).
A ideia de oposio extraparlamentar conexiona-se, de
110
Cfr. K. H. SEIFERT, Die politischen Parteien, cit, p. 136; JULICH, Chancen-gleichheit der Parteien, 1967. No que
respeita s igrejas, os autores salientam que no est em causa a defesa, por ex., dos princpios cristos, mas o facto
de condicionarem a liberdade de voto, considerando, por ex., como pecado, a votao em certos partidos. Cfr. K.
H. SEIFERT, Die politischen Parteien, cit., p. 380.
455
resto, com outros direitos fundamentais como, por ex., os direitos de reunio e manifestao
(art. 45.), e com o prprio princpio democrtico. O princpio democrtico postular mesmo a
oposio extrapar-lamentar quando a oposio parlamentar deixar de ter expresso significativa,
como o caso das grandes coligaes formadas por todos os partidos com assento no
Parlamento (Allparteiregierung).
Especfico da oposio parlamentar o direito informao regular e directa sobre o
andamento dos principais assuntos de interesse pblico (art. 117.73), o direito de fiscalizao e
de crtica no mbito da Assembleia da Repblica (arts. 159., 183.7c e 197.), o direito de
participao na organizao e funcionamento do prprio parlamento (arts. 178.7b, 179.73,
181.72 e 183.71) e o direito de antena (art. 40.72)
nl
. Constitucionalmente duvidosa a limitao
do direito de rplica poltica apenas aos partidos de oposio representados na Assembleia da
Repblica (cfr., porm, L 36/86, art. 2 de 5/9 garantia de rplica poltica dos partidos de
oposio.
Na juspublicstica mais moderna tem sido discutido se a desobedincia civil pode considerar-se como forma de
expresso da oposio poltica e se ela cabe no mbito normativo de certos direitos fundamentais (ex.: liberdade de
expresso, direito de manifestao).
A desobedincia civil distinguir-se-ia do direito de resistncia porque ela no visa combater globalmente um sistema
poltico corrupto ou injusto. Trata-se, apenas, na conhecida definio de JOHN RAWLS de um acto pblico, no
violento, consciente e poltico, contrrio lei, praticado com o propsito de provocar uma alterao da lei ou dos
programas de governo.
Sob o ponto de vista jurdico-constitucional, a desobedincia civil poder--se-ia caracterizar como o direito de
qualquer cidado, individual ou colectivamente, de forma pblica e no violenta, com fundamento em imperativos
tico-polticos, poder realizar os pressupostos de uma norma de proibio, com a finalidade de protestar, de forma
adequada e proporcional, contra uma grave injustia (DREIER).
Rejeitando energicamente a desobedincia civil e incluindo-a no domnio da infraco penal, cfr. H. H. KLEIN,
Ziviler Ungehorsam im demokratischen Rechtsstaat, in B. RTHERS / K. STERN (org.), Freiheit und Verantwortung
im Verfassungsstaat. Festgabe zum 10 jhrigen Jubilum der Gesellschaft fiir Rechtspolitik, Mnchen, 1984, p. 177
ss. Para uma opinio mais positiva sobre o direito de desobedincia civil cfr. DREIER, Widerstandrecht im
Rechtsstaat? Bemerkungen zum zivilen Ungehorsam, in Festschrift fiir U. Scupin, zum 80 Geburtstag, Berlim,
1983. O estudo do conceito de desobedincia civil ter de comear, hoje, pela leitura de JOHN RAWLS, A Theory of
Justice (trad. espanhola: Teoria de Ia Justicia). Entre ns, cfr. MARIA DA ASSUNO ANDRADE ESTEVES, A
Constitucionalizao do Direito de Resistncia, Lisboa, 1989, p. 136 ss.
111
Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., p. 497; J. M. SILVA LEITO, Constituio e Direito
de Oposio, Coimbra 1987, p. 138 ss.
G| PRINCPIO DEMOCRTICO E PRINCPIO MAIORITRIO
I Fundamento
Existe uma conexo intrnseca entre o princpio democrtico e o princpio maioritrio. As razes
do princpio maioritrio reconduzem--se aos princpios da igualdade democrtica e da liberdade
e autodeterminao. Se a liberdade de participao democrtica igual e vale para todos os
cidados, ento o estabelecimento vinculativo de uma determinada ordenao jurdica
pressupe, pelo menos, a concordncia da maioria. E como, por outro lado, a igualdade de
participao democrtica pressupe a igualdade dos votos, ento estes s podero fornecer o
suporte para decises atravs do respectivo nmero e no atravs de um diferente peso: os
votos contam-se, no se pesam. Os indivduos livres e iguais possibilitam, atravs do voto livre
e igual, a adopo de um mtodo poltico de deciso que, pelo menos, beneficia de uma
legitimidade quantitativa maioritria.
II Limites
A democracia tem como suporte ineliminvel o princpio maioritrio, mas isso no significa
qualquer absolutismo da maioria e, muito menos, o domnio da maioria. O direito da maioria
sempre um direito em concorrncia com o direito das minorias com o consequente
reconhecimento de estas se poderem tornar maiorias.
A maioria no pode dispor de toda a legalidade, ou seja, no lhe est facultado, pelo simples
facto de ser maioria, tornar disponvel o que indisponvel, como acontece, por ex., com os
direitos, liberdades e garantias e, em geral, com toda a disciplina constitucionalmente fixada (o
princpio da constitucionalidade sobrepe-se ao princpio maioritrio). Por vezes, a importncia
do assunto exige maiorias qualificadas no s para se garantir a bondade intrnseca da deciso
mas tambm para a proteco das minorias. Por ltimo, devem referir-se os limites internos do
princpio maioritrio: se ele tem a seu favor a possibilidade de as suas decises se tornarem
vinculativas por serem sufragadas por um maior nmero de cidados, isso no significa que a
457
feoluo maioritria seja materialmente mais justa
112
nem a nica verdadeira. O princpio
maioritrio no exclui, antes respeita, o pensar f de outra maneira, o pensamento
alternativo. Noutros termos: o princpio maioritrio assenta politicamente num relativismo
pragmtico
u3
e no num fundamentalismo de maiorias. Para utilizarmos as palavras de
BENDA: O pressuposto bsico da praticabilidade do princpio maioritrio a ausncia de
pretenses absolutas de verdade
114
.
III Consagrao constitucional
No existe um preceito constitucional a reconhecer o princpio maioritrio como princpio
constitucional geral. Vrias normas apontam, porm, nesse sentido. No art. 119.73, estabelece-
se o princpio maioritrio para as deliberaes dos rgos colegiais; no art. 166 Ih e i, exige-se
a maioria qualificada de dois teros para a eleio de certos cargos; no art. 171.75/6, reafirma-se
o princpio da maioria para a aprovao de certas leis; no art. 139.72/3, o princpio de maioria
mencionado a propsito da superao do veto poltico do Presidente da Repblica; nos arts.
284. e 286. estabelecem-se maiorias qualificadas para a reviso da constituio.
Noutras disposies encontra-se subjacente o princpio da proteco das minorias (ex. art.
278.74, 281./g).
112
Cfr., por ex., HESSE, Grundziige, cit., p. 58; RAWLS, A Theory of Justice, p. 397. Entre ns, cfr. BAPTISTA
MACHADO, Introduo ao Direito, p. 41.
113
Sobre o princpio maioritrio cfr., por ex., SCHEUNER, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, 1973; CLAUDE
LECLERQ, Le Prncipe de Ia majorit, Paris, 1971; PIERRE FAVRE, La dcision de Ia majorit, Paris, 1976; E. RUFFINI,
La ragione deipi. Ricerche sulla storia dei principio maggioritario, Bologna, 1977; N. BOBBIO, La regola di
maggioranza: limiti e aporie, in N. BOBBIO / C. OFFE / S. LOMBARDINI, Democracia, maggioranza e minoranza,
Bologna, 1981, p. 70; W. HEUN, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, Grundlagen, Struktur, Begrenzungen,
Berlin, 1983; H. HATTENAUER / W. KALTFLEITER (org.) Mehrheitsprinzip, Konsens und Verfassung, Heidelberg,
1986.
114
BENDA, Konsens und Mehrheitsprinzip im Grundgesetz und in der Recht-sprechung des
Bundesverfassungsgerichts, in HATTENHAUER / KALTFLEITER, Mehrheitsprinzip, cit., p. 64.
H| ARTICULAO DO PRINCPIO DEMOCRTICO COM OUTROS
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
O problema coloca-se assim: haver antinomia entre Democracia e Estado de direito e entre Democracia e Estado
social? Comecemos pela primeira.
I Estado de direito e Democracia
Estado de direito e Democracia dizem alguns autores so conceitos verdadeiramente antinmicos e em face
desta antinomia h que decidir qual deles tem prevalncia. Eis um exemplo da colocao do problema: o princpio
do Estado de direito como princpio formal impoltico, e a democracia, como mtodo formal da formao da vontade
do Estado, situam-se numa relao de potencial coliso ou conflito, havendo que decidir, neste caso, a favor do
Estado de direito
115
. Ou ento, apontando j para a possvel soluo do conflito: o princpio do Estado de direito
tem uma hierarquia superior ao princpio da democracia; um Estado de direito tambm possvel sem democracia
116
. No mesmo sentido: em face de uma antinomia entre Estado de direito e Democracia, o primeiro tem
prevalncia
117
. Pressupondo j um juzo de valor, diz-se que a desptica democracia tem de subordinar-se
soberania do normativo; o decisionismo democrtico tem de subordinar-se ao valor supra-estadual do Estado de
direito. Este tipo de argumentao pode cair, desde logo, no erro, apontado por BUMLIN
118
, de se hipostasiarem o
Estado de direito e a democracia como grandezas abstractas, em vez de se comprovar o que que, historicamente e na
realidade, se quer significar em concreto com as palavras democracia e soberania popular, por um lado, e auto-
soberania do normativo e do Estado de direito, por outro. De forma mais desenvolvida do que a que fizemos no
captulo referente ao Estado de direito, analisemos quais os argumentos ou ideias mais agitadas neste problema.
a) O conceito restritivo de democracia e os rancores contra o tirnico rei maioria provm, muitas vezes, do clssico
liberalismo conservador. A antinomia ser inevitvel: o Estado de direito, considerado como a defesa, atravs da lei e
do direito, da liberdade e propriedade privadas, contrape-se a democracia, rebaixada a processo asfixiante da
esfera patrimonial livre. No insistiremos neste ponto: a viso antinmica uma sequela da dimenso anti-
115
Cfr. MAUNZ-DRIG, Grundgesetz, Kommentar, art. 20, n. 57.
116
Cfr., F. SCHNEIDER, Die politische Komponente der Rechtsstaatsidee in Deutschland, cit., p. 18.
117
Cfr. N. ACHTERBERG, Antinomien verfassungsgestaltende Grundentschei-dungen, in Der Staat, n. 8 (1969), p.
179.
118
Cfr. BUMLIN, Lebendige oder gebndigte Demokratie, cit., p. 25.
459
democrtica do pensamento liberal e da acentuao exclusiva do elemento burgus do Estado de direito defesa da
ordem e da propriedade.
b) Noutros casos, o problema j posto de forma mais pertinente. Trata--se do problema do Estado de direito e das
suas relaes com aquilo a que KGI chamou concepo decisionista-totalitria de democracia
119
. Esta concepo
reconduzir-se-ia aos seguintes momentos: (1) a maioria democrtica a instncia de soberania superior do Estado; (2)
a maioria democrtica decide de forma absoluta; (3) a maioria democrtica tem uma competncia absoluta; (4) a
maioria democrtica no est vinculada por ou a qualquer forma; (5) a maioria democrtica no susceptvel de
representao; (6) a maioria democrtica decide sempre de forma justa; (7) a maioria democrtica indivisvel; (8) a
voz da maioria democrtica a voz de Deus. Radical inimizade normati-vidade, total desvinculao formal,
tendncia identitria, monismo do poder, religio poltica, seriam, entre outras, as caractersticas mais salien-
tes desta concepo. Daqui deriva KGI OS casos mais frisantes de antagonismo entre Democracia e Estado de direito.
O primeiro caso surge quando o povo exerce simplesmente um poder constitucional e, no exercendo o poder
constituinte, contraria a ordem constitucional atravs de plebiscitos ou outras decises supraconstitucionais. Aqui
estaramos perante um poder sobre a constituio e o direito princeps legi-bus solutus. A soluo ser, neste caso,
segundo KGI, contrapor a lgica do Estado de direito lgica da democracia compreendida decisionisticamente. Por
outras palavras: a nica atitude a de sobrepor a um acto apcrifo de soberania a hierarquia normativa do Estado de
direito. Alm dos casos em que o povo decidente se sobrepe ao princpio constitucional do Estado de direito
atravs de decises plebiscitarias, a ruptura normativa verificar-se-ia tambm quando o povo, agindo como legislador
simples, se converte em poder de reviso. Finalmente, a lgica democrtica implicaria a violao do princpio do
Estado de direito quando uma deciso que, segundo a constituio pertence ao parlamento ou ao governo,
transferida para o povo. Para um pensamento consequente com o princpio do Estado de direito, esta inverso de
competncias inconstitucional
120
. O pensamento decisionista revela-se pois, perigoso, porque dissolve os contornos
das iniciativas populares, compatveis com o Estado de direito, em posies decisionistas
121
. Acresce que o pensa-
mento decisionista conduz ao esvaziamento do conceito de constituio: o povo decidente sobrepe-se s normas da
constituio, decide sobre as normas, no havendo sequer um cerne essencial de lei fundamental.
119
Cfr. KGI, Rechtsstaat und Demokratie, cit., pp. 127 ss.
120
Cfr. KGI, Rechtsstaat und Demokratie, cit., p. 138. O autor admite como excepo (mas apenas como excepo),
a delegao no povo quando se trata de urna deciso concreta (por ex.: tratado internacional de carcter poltico)
sobre uma matria que a constituio no previu.
121
Exemplo tpico de pensamento decisionista seria, por ex., a rejeio dos limites de reviso mesmo quando se trata
de reviso parcial. Cfr. KGI, Rechtsstaat, cit-, p. 141.
460
Na concepo democrtico-decisionista h uma relativizao ou tenden-cial dissoluo da normatividade jurdico-
constitucional. S que isso deriva, no do princpio democrtico em si, mas da transformao do princpio demo-
crtico em deciso, em mecanismo aclamatrio do unanimismo pr-deter-minado. E a degradao do princpio
democrtico em deciso de integrismo autoritrio s vem confirmar a validade da sntese dialctica entre Estado de
direito e Democracia.
H uma democracia do Estado de Direito e um Estado de direito democrtico
122
. Daqui se
infere j a posio sobre a barganha poltica que se desenvolve em torno do princpio
democrtico e da sua superioridade sobre a constituio. Esta viso no , em geral, um ndice
de crena no princpio democrtico mas uma expresso do pensamento decisionista. Neste
sentido se deve interpretar, segundo cremos, a afirmao de HESSE
123
sobre a prevalncia da
constituio. Ao proibir rupturas constitucionais e a dissoluo dos direitos fundamentais e ao
restringir as alteraes constitucionais, a constituio reafirma a sua supremacia mesmo em face
do princpio da soberania popular. O sentido prtico deste princpio da prevalncia da
constituio traduzir-se-ia, sobretudo, na excluso de modificaes da constituio que
eliminassem os seus prprios fundamentos (cfr. art. 288.). Fora estes casos, o princpio
democrtico e o princpio de Estado de direito contribuem ambos para a conformao e
racionalizao da vida da comunidade e so ambos instrumentos contra abusos do poder. O
princpio democrtico acentuar talvez o momento dinmico e confor-mador; o princpio do
Estado de direito colocar a tnica no momento de permanncia e defesa
124
. Neste sentido se
dever interpretar a frmula do art. 2., aditada pela lei da l.
a
reviso (LC n. 1/82): a Repblica
Portuguesa no s um Estado de direito mas um Estado de direito democrtico (cfr. ainda
art. 9./b).
122
Cfr. KGI, cit., p. 150. No sentido do texto, cfr. HESSE, Grundzge, cit., 110. Entre ns, cfr., por ltimo, JORGE
MIRANDA, Manual, IV, p. 185.
123
Cfr. K. HESSE, Der Rechtsstaat, cit., p. 294.
124
Cfr. K. HESSE, Grundzge, cit., p. 110; BUMLIN, Die rechtsstaatliche Demokratie, 1954, p. 87. Nesta ltima se
pode ver a argumentao no sentido de que a logique de le dmocratie no est em insanvel oposio com a
logique de Ia constitution; C. OFFE, Democracy Against the Welfare State? Structural Foun-dations of
Neoconservative Political Opportunities in Political Theory, 15/4, 1987, p. 588 ss.
461
II Princpio democrtico e princpio da socialidade
Se entre o princpio do Estado de direito e o princpio democrtico se apontam antinomias, elas surgem tambm
quando se procura articular o princpio democrtico e o princpio da socialidade e, por maioria de razo, o princpio
socialista. A expresso democracia social voltou moderna publics-tica (recordem-se os antecedentes do
jacobinismo, da Comuna de Paris e dos programas dos movimentos operrios) atravs de H. HELLER, no sentido que
j se referiu, a propsito do Estado de direito: a exigncia de democracia social do proletariado no significa outra
coisa que a extenso do pensamento do Estado de direito material ordem do trabalho e dos bens
125
. Nas discusses
do aps-guerra, o problema da articulao da democracia com os outros princpios estruturantes o do Estado de
direito e o do princpio social volta a ser agitado. Paradigmtica foi a posio de ABENDROTH, na senda de
HELLER, na discusso juspublicstica: uma democracia s pode funcionar quando ela se estende prpria sociedade
e oferece a todas as camadas sociais as mesmas oportunidades de participao igual no processo econmico
126
. A
possibilidade de sntese entre estes dois princpios negada com vrios argumentos. A discusso do problema torna-
se difcil, dada a transposio de planos (terico, poltico) que muitas vezes ocorre na localizao das questes.
Atente--se, porm, nas objeces mais frequentes. A democracia um princpio fundamental de uma ordem livre.
Uma democracia que, a pretexto da igualdade, pretenda transformar-se em democracia econmica e social,
transforma-se tambm num perigo para a liberdade
127
.
A democracia afirma-se tambm no compatvel com um Estado de prestaes (Leistungsstaat) que necessita
de uma produtividade e grau de eficcia s possveis atravs de um aparelho tcnico-burocrtico tentacular -mente
asfixiante dos vrios domnios da vida individual
128
.
De certo modo, o Estado de prestaes , nesta tese, valorado como um Estado meramente instrumental, voltado para
o fornecimento de servios, ficando indiscutido o prprio contedo social, poltico e econmico das prestaes. Por
outro lado, parece encarar-se a democracia como uma ideia pura (ou um mtodo) que, s por si, reduzida ao mbito
poltico, despojada de qualquer ideia de domnio, ou seja, congenitamente anti-autoritria. Uma prestao significa,
porm, colocar disposio dos homens meios para a satisfao de necessidades existenciais e humanas (prestaes-
fins). O contedo des-
125
Cfr. H. HELLER, Rechtsstaat oder Diktatur?, in M. TOHIDIPUR (org.), Der Biirgerliche Rechtsstaat, Vol. I, cit.,
p. 165.
126
Cfr. ABENDROTH, Der demokratische und soziale Rechtsstaat ais politische Auftrage, in M. TOHIDIPUR (org.),
Der burgerliche Rechtsstaat, Vol. I, cit., p. 277.
127
Cfr., sobretudo, BENDA, Industrielle Herrschaft und sozialer Staat, Gttingen, 1966, p. 1105; W. THIEME,
Liberalismus und Grundgesetz in ZSTW, 113 (1957), P-113. Entre ns, cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio
de 1976, cit., p. 184.
128
Cfr. K. EICHENBERGER, Leistungsstaat und Demokratie, Basel, 1969 pp. 11 ss. Vide, tambm, G. SCHMID,
Bemerkungen zum Verhltnis von Leistungsstaat und Wirtschaft, in Fest. fur Eichenberger, cit., pp. 263 ss.
tas prestaes deve ser valorado, o que no acontece quando se acentua apenas o carcter instrumental das
organizaes que preciso criar para fornecer essas prestaes. Problema diferente o de saber como estas
organizaes de prestaes podem desenvolver-se ou evoluir para estruturas fixas de domnio (problema da
democratizao de organizaes e das estruturas burocrticas
129
). A crtica ao Estado de prestaes , por outro lado,
uma crtica ao alargamento das funes do Estado. Este tema foi desde sempre objecto de controvrsias, tornando-se
hoje um ponto central da cincia poltica. A questo no ser aqui aprofundada, mas a incompatibilidade entre
princpio democrtico e Estado de prestaes radica de novo: (i) na velha ideia de separao Estado-sociedade; (ii)
na concepo de Estado como ser neutral e supra-social; (iii) na ideia de que a colectividade tem inerente um
princpio de auto-regulaco, alrgico a intervenes do Estado.
A democracia diz-se em terceiro lugar no compatvel com a politizao da economia. Este terceiro
argumento pretende significar que se se quiser garantir a existncia da democracia, necessrio subtra-la pretenso
do dirigismo econmico, efectivado atravs de medidas ou decises polticas estaduais, coactivas e planificadoras. A
propriedade privada, o comrcio e o contrato que deveriam ser elementos regulativos da economia, situando--se
na rea da sociedade (livre) e no do Estado. A Constituio Portuguesa partiu de dois princpios, tendencialmente
diversos: (1) reivindicao para os poderes pblicos do controlo da economia e das decises econmicas mais
importantes (cfr. art. 80.%, onde se afirma o princpio da subordinao do poder econmico ao poder poltico
democrtico, e art. 80.7c, em que se reitera como princpio da organizao econmica a apropriao colectiva de
meios de produo e solos); (2) acolhimento das prestaes da economia de mercado (cfr. arts. 61. e 87.73), mas
no a sujeio s inelutveis leis do mercado. este o sentido inequvoco de preceitos como os dos arts. 9./d, 81.,
82., 83. 89.72, 90..
129
Cfr. F. NASCHOLD, Organisation und Demokratie, Stuttgart/Berlin/Kln/ /Mainz, 3.
a
ed., 1972; K. OTTO
HONDRICH, Demokratisierung und Leistungsge-sellschaft, Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 1972; BALDASSARE, Diritti
Sociali, in Ene. Giur., pp. 7 ss. Entre ns cfr. JORGE MIRANDA, Manual, vol. IV, pp. 187 ss.; SOUSA FRANCO/G.
OLIVEIRA MARTINS, A Constituio Econmica Portuguesa, Coimbra, 1993, p. 157.
CAPTULO 3
PADRO I OS PRINCPIOS ESTRUTtJRANTES
3. _ o PRINCPIO DA DEMOCRACIA
ECONMICA, SOCIAL E CULTURAL
; Sumrio
A) DECISO SOCIALISTA E ABERTURA ECONMICA, SOCIA-
E
CULTURAL
I A deciso socialista no texto originrio da Constituio II A abertura econmico-social operada pelas leis de
reviso
B) SIGNIFICADO JURDICO-CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO >
K
DEMOCRACIA ECONMICA E SOCIAL
1. Imposio constitucional e discricionariedade legislativa
2. O direito como instrumento de conf rmao social o
3. O princpio do no retrocesso social
4. O princpio da democracia econmica, social e cultural como principio de interpretao
5. Imposio da democracia econmica, social e cultural
6. O princpio como fundamento de pretenses jurdicas
7. O princpio da democracia econmica, social e cultural como 'i
mlte
da reviso constitucional
C) A CONCRETIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DA DEMOCRACIA ECONMICA E SOCIAL
1. O princpio da democracia econmica e social e as tarefas ou fun-
es
" Estado
2. A constituio econmica
3. A constituio do trabalho
4. A constituio social
5. A constituio cultural
6. O princpio da igualdade
464
Os problemas do princpio da democracia econmica, social e cultural podem ser abordados sob vrias perspectivas. Tm um relevo
central nas disciplinas de Direito Econmico e constituem um ncleo importante da temtica dos direitos fundamentais. Aqui
referir-se- apenas alguma bibliografia geral.
GOMES CANOTILH /VITAL MOREIRA Fundamentos da Constituio, 2.' ed., Coimbra, O
1993, Cap. III, 4.2.
Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, Coimbra, 1993, p. 285 ss. MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, I,
pp. 357 ss.; vol. IV, p. 343 ss. BALDASSARE Diritti Sociali, p. 13. MARTINS, G. O. A Constituio Econmica Portuguesa: do
Programa Mediao, in
BAPTISTA COELHO (org. , Portugal: Sistema Poltico e Constitucional, 1974-1987, )
Lisboa, 1988, p. 779 ss.
PIRES, L. F. A Teoria da Constituio de 1976, p. 184 ss. SOUSA FRANCO/OLIVEIRA MARTINS A Constituio Econmica
Portuguesa. Ensaio
interpretativo, Coimbra, 1993.
DECISO SOCIALISTA E ABERTURA ECONMICA, SOCIAL E
CULTURAL
A realizao da democracia econmica, social e cultural uma consequncia poltica e lgico-
material do princpio democrtico (E. W. BCKENFRDE). Nesse sentido aponta logo o art. 2.
da CRP, ao considerar como objectivo do Estado de direito democrtico a realizao da
democracia econmica, social e cultural. (Cfr., tambm, arts. 9, 80., 81.).
I A deciso socialista no texto originrio da Constituio
O problema da extenso da ideia de democracia foi decidido no texto originrio da Constituio portuguesa de
1976 atravs da opo socialista (art. 2.). Para esta opo (que, de resto, no se identificava com qualquer posio
ou doutrina em particular) contriburam vrios factores, todos eles expressos ou implcitos em consideraes
anteriores sobre a gnese da democracia social e econmica: a) a democracia social e econmica indissocivel do
problema da reconverso da estrutura dos meios de produo num sentido socialista (art. 9./d); b) a democracia
social uma questo de trabalho intimamente ligada s classes trabalhadoras (cfr. arts. 59. e 60.); c) a demo-
cracia social e econmica com base no princpio socialista uma forma de reaco e contraposio a relaes de
produo capitalista (cfr. arts. 89. e 96.), que, entre ns, se aliceraram frequentemente em sistemas polticos
autoritrios e fascisantes (cfr. Prembulo); d) a democracia social e econmica assente na apropriao colectiva dos
principais meios de produo uma forma de garantia da efectivao de direitos sociais, econmicos e culturais (art.
9./d); ) a democracia social e econmica, alicerada no princpio socialista, aponta para a abolio da explorao e
opresso do homem pelo homem (cfr., sobretudo, art. 9./d).
A formulao de uma opo socialista foi severamente contestada. Umas vezes discutia-se se um princpio com a
natureza do princpio socialista (ou at nas vestes mais modestas de clusulas da socialidade) devia estar consagrado
na constituio. A questo, na sua globalidade, podia reduzir-se a esta pergunta: ser politicamente desejvel e
tecnicamente correcta a insero de princpios de contedo social na lei fundamental de um pas? A resposta j foi
parcialmente dada quando se afloraram os tpicos indispensveis de uma teoria
466
da Constituio' e quando se discutiu a questo da antinomia entre Estado de direito e Estado social
2
. evidente que
quem partir da noo de uma lei fundamental no sentido liberal de simples limite do poder, quem proclamar a
constituio como garantia do status quo, sobretudo do status quo da distribuio de bens patrimoniais, quem
proclamar o isolamento do Estado de direito da sua ambian-ce social, quem continuar a insistir na ideia de
constituio de um Estado total, neutro e formal, como garantia de uma unidade pressuposta, enfim, quem
considerar a questo social apenas como uma realidade natural, no pode ter outra resposta que no seja a de
relegar os princpios sociais de uma constituio (desde o princpio socialista a qualquer clusula da socialidade, por
mais vaga e indiferenciada que seja) para o lugar modestssimo de um problema administrativo
3
. Apenas trs
observaes: 1) se hoje se considera indiscutvel que o princpio democrtico tem uma inegvel dimenso social e
econmica, ao lado da dimenso poltica, no se compreende que a democracia poltica tenha lugar na constituio
e a democracia social seja apenas tarefa do Estado administrativo; 2) a insistncia na formalidade e neutralidade de
um Estado de direito e da sua constituio deixa subrepticiamente livre o domnio da poltica e no fornece
quaisquer aberturas para uma compreenso actual da democracia; 3) a reserva da clusula de socialidade pela
administrao significa retirar da prpria democracia poltica (do Parlamento e da lei) importantes domnios
constitucionais com o nico fim de estabilizar as relaes de domnio existentes. Isso confessado com clareza por
um dos principais arautos da antinomia entre Estado de Direito e Estado Social: as funes do Daseinsvorsorge so
estabilizar em alto grau as relaes de domnio existentes, porque as revolues s podem ter sucesso quando se
conseguir ter nas mos o aparelho do Daseinsvorsorge
4
.
II A abertura operada pelas leis de reviso econmico--social
As revises constitucionais de 1982 (l.
a
reviso) e de 1989 (2.
8
reviso) eliminaram a opo
abstracta-ideolgica da deciso socialista e das suas refraces escatolgicas (libertao da
explorao
1
Cfr. supra, Parte I, Cap. 3, D, I e II.
2
Cfr. supra, Parte III, Cap. 2/B/V
3
Cfr., principalmente, FORSTHOFF, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, in WDSTRL, n. 12 (1954), p.
18 = FORSTHOFF, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, cit.
4
Cfr. precisamente, E. FORSTHOFF, Die Daseinsvorsorge und die Kommunen, Kln, 1958, p. 202. A questo aflorada
no texto conexiona-se com o problema geral da legitimidade da constituio econmica directiva. Veja-se a discusso
em VITAL MOREIRA, Economia e Constituio, cit., pp. 117 ss. Por ltimo, em sentido claramente crtico em relao
programtica socialista, cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, cit., p. 371. Para uma compreenso
constitucionalmente adequada da deciso socialista, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, I, 195; A interpretao da
constituio econmica, 1987. Na doutrina espanhola cfr. A. GARRORENA, El Estado Espanol como Estado Social y
Democrtico de Derecho, 1980.
Padro I: Princpios Estruturantes / 3 Princpio da Democracia Econmica 467
do homem pelo homem) e econmicas (apropriao colectiva dos principais meios de produo
e irreversibilidade das nacionalizaes) a favor de novas premissas normativas da justia
econmico-social, caracterizadas por uma maior abertura para o social concreto, por uma
maior normalidade social desenvolvida ou implementada quer pelo Estado quer pelos
cidados, por uma maior ateno aos vectores do ambiente humano no estritamente
reconduzveis aos meios econmicos do social.
5
Se a realizao da democracia econmica, social e cultural uma consequncia lgico-
material da democracia poltica, a Constituio distingue entre democracia poltica (cfr. art.
9.7c) e democracia econmica social e cultural (cfr. art. 2.). Esta um objectivo a realizar
mediante a observncia das exigncias do princpio demo-crtico-poltico e do princpio do
Estado de direito (soberania popular, respeito dos direitos e liberdades fundamentais, pluralismo
de expresso, organizao poltica democrtica).
O princpio da democracia econmica, social e cultural tem a mesma dignidade constitucional
do princpio do Estado de direito
5a
e do princpio da democracia poltica, estando, tal como
eles, garantido contra leis de reviso substancialmente perversoras (cfr. infra). Todavia, ele
apresenta duas dimenses especficas relativamente a estes dois princpios: (1) uma dimenso
teleolgica, pois a democracia econmica, social e cultural um objectivo a realizar no
contexto de um processo pblico aberto, e, por isso, ela apresenta-se como um fim do Estado
(art. 9./d); (2) uma dimenso impositivo-constitucional, pois muitas das suas concretizaes
assentam no cumprimento dos fins e tarefas por parte de rgos e entidades pblicas.
B | SIGNIFICADO JURDICO-CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DA
1. Imposio constitucional e discricionariedade legislativa
Quando se pergunta pela natureza jurdico-constitucional dos princpios, dimenses ou
componentes sociais do princpio
5
Cfr.
5a
r. SOUSA FRANCO/OLIVEIRA MARTINS, A Constituio Econmica..., p. 332 ss. , por ltimo, ZACHER, Das
Sozialstaatsziel, in ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch,
Cfr. SOUSA FRANCO/OLIVEIRA MARTINS, A Constituio Econmica...
a
Cfr., por ltimo, ZACHER, Das
Sozialstaatsziel, in ISENSEE/KIRCHHOF,
c
't-, p. 1102.
468
democrtico, a resposta, independentemente das manifestaes concretas que se encontram na
Constituio, deve ter em ateno os parmetros a seguir analisados.
O princpio da democracia econmica e social contm uma imposio obrigatria dirigida aos
rgos de direco poltica (legislativo, executivo) no sentido de desenvolverem uma actividade
econmica e social conformadora, transformadora e planificadora das estruturas scio-
econmicas, de forma a evoluir-se para uma sociedade democrtica (cfr. arts. 2. e 9.). No seu
cerne essencial, o princpio da democracia econmica, social e cultural um mandato consti-
tucional juridicamente vinculativo que limita a discricionariedade legislativa quanto ao se da
actuao, deixando, porm, uma margem considervel de liberdade de conformao poltica
quanto ao como da sua concretizao (cfr. Ac TC 189/80).
2. O direito como instrumento de conformao social
O princpio da democracia econmica e social constitui uma autorizao constitucional no
sentido de o legislador democrtico e os outros rgos encarregados da concretizao poltico-
constitucional adoptarem as medidas necessrias para a evoluo da ordem constitucional sob a
ptica de uma justia constitucional nas vestes de uma justia social.
O princpio da democracia econmica e social impe tarefas ao Estado e justifica que elas
sejam tarefas de conformao, transformao e modernizao das estruturas econmicas e
sociais, de forma a promover a igualdade real entre os portugueses (art. 9/d e 81/a e b).
3. O princpio do no retrocesso social
O princpio da democracia econmica e social aponta para a proibio de retrocesso social.
A ideia aqui expressa tambm tem sido designada como proibio de contra-revoluo social
ou da evoluo reaccionria. Com isto quer dizer-se que os direitos sociais e econmicos (ex.:
direito dos trabalhadores, direito assistncia, direito educao), uma vez alcanados ou
conquistados, passam a constituir, simultaneamente, uma garantia institucional e um direito
subjectivo. Desta forma, e independentemente do problema fctico da irreversibilidade das
con-
S padro /' Princpios Estruturantes 13 Princpio da Democracia Econmica 469
quistas sociais (existem crises, situaes econmicas difceis, reces-ses econmicas), o
princpio em anlise justifica, pelo menos, a subtraco livre e oportunstica disposio do
legislador, da diminuio de direitos adquiridos (ex.: segurana social, subsdio de desemprego,
prestaes de sade), em clara violao do princpio da proteco da confiana e da segurana
dos cidados no mbito econmico, social e cultural (cfr. infra, Parte IV, Padro II). O
reconhecimento desta proteco de direitos prestacionais de propriedade, subjectivamente
adquiridos, constitui um limite jurdico do legislador e, ao mesmo tempo, uma obrigao de
prossecuo de uma poltica congruente com os direitos concretos e expectativas
subjectivamente aliceradas. Esta proibio justificar a sano de inconstitucionalidade
relativamente a normas manifestamente aniquiladoras da chamada justia social (assim, por
ex., ser inconstitucional uma lei que reduza o mbito dos cidados com direito a subsdio de
desemprego e pretenda alargar o tempo de trabalho necessrio para a aquisio do direito
reforma
6
) (cfr. infra, Parte IV, Padro II, e Ac TC 39/84). De qualquer modo, mesmo que se
afirme sem reservas a liberdade de conformao do legislador nas leis sociais, as eventuais
modificaes destas leis devem observar inquebrantavelmente os princpios do Estado de direito
vinculativos da actividade legislativa.
6
Cfr. D. SUHR, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, in Der Staat, n. 9, p. 92; LENZ, Die unbeagliche Nhe
der Koalitionsgarantie zum Sozialstaat, in H. MAUS, Gesellschaft, Recht, Politik, Neuwied, 1968, p. 203, 208; K.
HESSE, Grundziige, cit., p. 86 ss., defende expressamente a tese da irreversibilidade (Nichtumkehrbarkeitstheorie):
o princpio da socialidade probe a eliminao do ncleo daqueles domnios jurdicos que pertencem essncia do
Estado social (proteco do trabalho, tempo de trabalho, auxlio social, segurana social, direito contratao
colectiva). Cfr. porm, ROSANVALLON, La Crise de 1'tat-Providence, Paris, 1981, onde se traam objeces
definio de um contedo para o Estado Social, dado que o sistema de necessidades se acaba por confundir com a
dinmica social. Contra: J. CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Direitos e garantias fundamentais, in BAPTISTA COELHO,
Portugal. O Sistema Poltico e Constitucional, p. 695. Reafirmando a posio do texto, embora com outros matizes,
cfr. GOMES CANOTILHO, Direito, direitos, tribunal, tribunais, in BAPTISTA COELHO, Portugal, cit., p. 910. Posio
cautelosa pode
v
er-se, por ltimo, em BADURA, Der Sozialstaat, in DV, 1989, p. 496. Na doutrina espanhola, cfr. J.
de ESTEBAN / LOPEZ GUERRA, El Regimen Constitucional Espanol, 1980, p. 348, e, por ltimo, VALLESPIN ONA,
Estado de Bienestar y Constitucion in Revista do Centro de Estdios Constitucionales, 1,1988, p. 135.
470
4. O princpio da democracia econmica, social e cultural como elemento de
interpretao
O princpio da democracia econmica e social um elemento essencial de interpretao na
forma de interpretao conforme a constituio. O legislador, a administrao e os tribunais
tero de considerar o princpio da democracia econmica e social como princpio obrigatrio de
interpretao para avaliar a conformidade dos actos do poder pblico com a constituio
7
.
Sobretudo nos casos de exerccio de poder discricionrio e de interpretao de conceitos
indeterminados, o princpio da democracia econmica e social constitui uma medida vinculativa
do exerccio da discricionariedade e uma linha de direco obrigatria na concretizao do
conceito indeterminado. Neste sentido se fala da interpretao dentro do esprito do princpio
da democracia econmica e social e da presuno do exerccio do poder discricionrio da
administrao luz do princpio da socialidade
8
.
5. Imposio da democracia econmica, social e cultural
O princpio da democracia econmica e social justifica e legitima a interveno econmica
constitutiva e concretizadora do Estado nos domnios econmico, cultural e social ("realizao e
concretizao de direitos sociais"). No se exclui o princpio da subsidiariedade como princpio
constitucional mas este no pode ser invocado para impor a excepcionalidade das intervenes
pblicas. O princpio da subsidiariedade, tradicionalmente erigido em princpio constitucional,
significava que o Estado tinha uma funo apenas acessria ou complementar na conformao
da vida econmica e social. Era uma ideia do capitalismo liberal. Todavia, como sugestivamente
foi salientado
9
,
7
Cfr. BOGGS, Die Verfassungskonforme Auslegung, 1966, p. 61; GRIMM, Verfassungsfunktion und
Grundgesetzreform, in AR, 97, p. 499; BADURA, Der Sozialstaat, cit., p. 492; BALDASSARE, Diritti Sociali, cit.,
p. 14.
8
Cfr. BADURA, Auftrag und Grenze der Verwaltung im sozialen Rechtsstaat, in DV, 1968, pp. 446 e 448.
9
Cfr. H. P. BULL, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, Krankfurt/M., 1973, p. 198. Cfr. porm, LEISNER,
Subsidiarittsprinzip und Verfassungsrecht, 1968, pp. 191 ss., e a revalorizao do princpio da auto-
responsabilidade na moderna juspublicstica em ZACHER, Das Sozialstaatsziel, ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch
des Staatsrechts, I, cit., p. 1062.
Padro I: Princpios Estruturantes 13 Princpio da Democracia Econmica 471
o Estado, ao converter-se em Estado socialmente vinculado, colocou--se em oposio ideia
de subsidiariedade. Isto no significa que tenha sido eliminado o princpio da auto-
responsabilidade ou se negue a bondade de frmulas dinmicas da sociedade civil socialmente
comprometidos: cada um tem, em princpio, capacidade para obter um grau de existncia digno,
para si e para a sua famlia (arqutipo do Grande-Pai). Por outro lado, o livre
desenvolvimento cultural, social e econmico dos cidados um processo pblico aberto s
mediaes de entidades privadas (instituies de solidariedade social, associaes desportivas,
cooperativas de habitao). O princpio da democracia econmica social e cultural , porm,
uma imposio constitucional conducente adopo de medidas existenciais para os indivduos
e grupos que, em virtude de condicionalismos particulares ou de condies sociais, encontram
dificuldades no desenvolvimento da personalidade em termos econmicos, sociais e culturais
10
.
6. O princpio como fundamento de pretenses jurdicas
O princpio da democracia social e econmica de modo algum se pode conceber como um
conceito em branco sem qualquer substncia normativo-constitucional
u
. Problemtica j a
resposta questo de saber se o princpio da democracia econmica e social pode ser
fundamento imediato e autnomo de pretenses jurdicas. Entre ns, no se pode argumentar
com o facto de o princpio da democracia social se reduzir a uma simples clusula de
socialidade (de dfice jurdico e social-psicolgico fala W. SCHMIDT), de carcter poltico-
organizatrio-programtico, que no alicera a consagrao concreta de direitos sociais,
econmicos e culturais
12
. O princpio da democracia econmica e social encontra-se
concretamente plasmado em numerosos preceitos, consagradores de direitos subjectivos dos
cidados. Pergunta-se, porm, se para alm destas expresses concretas, o cidado pode, com
base no princpio geral da democracia econmica e social, fundamentar, perante a administrao
e os
10
Cfr. HARTWICH, Sozialstaatspostulat, cit., p. 340.
11
Cfr. C. MENZEL, Die Sozialstaatlichkeit ais Verfassungsprinzip der Bundesre-publik, in DV, 1972 = M.
TOHIDIPUR (org.), Der burgerliche Rechtsstaat, cit., Vol. II, pp. 317 ss.
12
Cfr. BALDASSARE, Diritti Sociali, p. 13, que assinala a mesma caracterstica ao texto constitucional italiano.
472
tribunais, pretenses subjectivas. A resposta, em geral, negativa, considerando-se que o
princpio da democracia econmica e social to-somente um princpio jurdico fundamental
objectivo e no uma norma de prestao subjectiva. A favor desta considerao milita ainda o
facto de a democratizao econmica e social ser uma tarefa do legislador e no dos tribunais.
Estes no teriam, na aplicao do princpio da democracia social e econmica, qualquer medida
racional que os auxiliasse na tarefa de deciso. De qualquer modo, ao princpio da democracia
econmica e social pode e deve reconhecer-se a natureza de princpio jurdico fundamental,
imediatamente vinculante, em alguns casos: a) no caso de arbitrria inactividade do legislador,
os cidados podem dirigir-se aos rgos que, no nosso sistema, tm competncia para suscitar a
questo da inconstitucionalidade por omisso (cfr. art. 283.) com o fim de obterem uma
recomendao a favor da concretizao legislativa das imposies constitucionais de
legislar contidas no princpio da democracia econmica e social; b) no caso de particulares
situaes sociais de necessidade, justifica-doras de uma imediata pretenso dos cidados a partir
do princpio da defesa de condies mnimas de existncia (assim, por ex., no caso de acidentes
climatricos e fitopatolgicos imprevisveis ou incontrol-veis cfr. art. 100./2/c , os
cidados atingidos poderiam reclamar auxlio do Estado, independentemente da
institucionalizao legislativa de um sistema de socializao de riscos; o mesmo se poderia
dizer, por ex., para as vtimas de tremores de terra, para as crianas abandonadas ou em
perigo)
13
(cfr. infra). A dimenso subjectiva do princpio justificar tambm a prevalncia dos
direitos econmicos sociais e culturais em relao de conflito com outros direitos, quando se
verificarem determinados condicionalismos. Assim, por ex., o princpio da socialidade
prevalecer sobre o direito de propriedade no caso de o despejo de habitao constituir uma
medida gravemente atentatria da dignidade da pessoa humana, O juiz poder e dever
suspender a execuo da sentena de despejo e o proprietrio dever ser indemnizado pela no
execuo da mesma sentena.
13
A modstia desta concluso revela bem que o problema de concretizao normativo-constitucional do princpio de
democracia econmica e social se desenvolve, em grande medida, no plano da luta poltico-constitucional.
Considerando tambm que o princpio da socialidade inadequado para fundamentar pretenses jurdicas enquanto
no estiver concretizado, cfr., por ltimo, BADURA, Der Sozial-staat, p. 494.
Padro I: Princpios Estruturantes / 3 Princpio da Democracia Econmica A12>
7. O princpio da democracia econmica, social e cultural como limite da reviso
constitucional
O princpio da democracia econmica e social um princpio garantido contra a reviso
constitucional. E certo que o art. 288. no faz aluso, expressis verbis, ao princpio da
democracia econmica e social como limite material de reviso, mas tambm a no faz quanto
ao princpio de democracia poltica. Todavia, se das alneas d), h) e i) se deduz,
indiscutivelmente, que a dimenso poltica do princpio democrtico est includa nos limites
materiais de reviso, tambm das alneas e), f) e g) se conclui que a dimenso econmica e
social do princpio democrtico um limite material de reviso. Consequen-temente, o regime
substantivo do princpio, sobretudo quando corporizado pelos direitos, econmicos, sociais e
culturais, no pode ser perturbado pelas leis de reviso
14
.
C | A CONCRETIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DA
A definio dos contornos jurdico-constitucionais do princpio da democracia econmica e
social no faz luz suficiente sobre o contedo e concretizao constitucional do mesmo
princpio. Por isso, para alm das notas gerais sobre o seu significado jurdico-constitu-cional,
impe-se uma aproximao intrnseca ou material. No basta dizer que o princpio da
democracia econmica e social no um conceito em branco ou que a imposio da
socialidade no se reconduz a determinaes sociais-caritativas. To-pouco se obtm uma
resposta satisfatria se nos mantivermos pelas formas plsticas: que o princpio da
democracia econmica e social um mandato para a poltica activa sob o ponto de vista social,
econmico e cultural e que o Estado responsvel pela justia social e pela garantia das
prestaes existenciais (mnimas ou mximas?) necessrias a uma existncia humanamente
digna. Importa perguntar como se concretiza na Constituio
0
princpio da democracia,
econmica e social. A isso se destinam as consideraes subsequentes.
14
Em sentido anlogo, cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional,
v
l- IV, p. 343.
474
1. O princpio da democracia econmica e social e as tarefas ou funes do Estado
Parafraseando SCHARPF
15
, pode-se afirmar que a Constituio, ao impor aos rgos do Estado a
criao de pressupostos materiais para a realizao da democracia social e econmica, lhe
prescreveu funes de Estado de terceira ordem. Isto significa que o quadro das funes do
Estado no se reduz manuteno da segurana interna e externa do Estado, manuteno de
uma ordem-quadro para o exerccio de liberdade poltica e econmica (funes de Estado de
primeira ordem). Tambm as funes de Estado no se reconduzem a uma poltica de
interveno e estmulo com o fim de criar instrumentos de integrao necessrios
organizao capitalista da economia (funes de Estado de segunda ordem). Avanou-se para
funes de Estado de terceira ordem que pressupem intervenes qualitativas na ordem
econmica existente. Estas intervenes no se limitam a uma funo de direco (Steuerung
durch Recht, Lenkungsrecht) ou de coordenao de uma economia de mercado; so
instrumentos de transformao e modernizao das estruturas econmicas e sociais (art. 9./d).
Mais problemtica j a questo de saber se a Constituio impe um productive State
que se tem mostrado ineficiente e burocratizado ou se a democratizao econmica, social e
cultural pode ser conseguida por instrumentos distributivos e redistributivos mais flexveis e
dinmicos. Com a eliminao da deciso socialista a resposta orienta--se no ltimo sentido.
2. A constituio econmica
Utilizaremos aqui o termo de constituio econmica no seu sentido restrito, ou seja, o conjunto
de disposies constitucionais que dizem respeito conformao da ordem fundamental da
economia
16
.
15
Cfr. SHARPF, Plannung ais politischer Prozess, cit., p. 163 ss. Entre ns cfr., SOUSA FRANCO/OLIVEIRA MARTINS, A
Constituio Econmica, p. 216; A. CARLOS SANTOS/M. EDUARDA GONALVES/M. A. LEITO MARQUES, Direito
Econmico, Coimbra, 1990.
16
Cfr., por ex., G. GUTMANN / H. J. HOCHSTRATE / R. SCHLUTER, Die Wirtschaftsverfassung der Bundesrepublik
Deutschland, 1964; GOMES CANOTILHO / / VITAL MOREIRA, Constituio, nota prvia organizao econmica;
VITAL MOREIRA, Economia e Constituio, pp. 40 ss., cit. Nesta ltima obra, pp. 69 ss., se podem ver, porm, os
problemas que o conceito de constituio econmica (em sen-
A Constituio, em estreita conexo com o princpio democrtico (nas suas dimenses, poltica
e econmica), consagrou uma constituio econmica que, embora no reproduza uma
ordem econmica ou um sistema econmico abstracto e puro, fundamentalmente
caracterizada pela ideia de democratizao econmica e social. Coerentemente, o mbito de
liberdade de conformao poltica e legislativa aparece restringido directamente pela
Constituio: a poltica econmica e social a concretizar pelo legislador uma. poltica de
concretizao dos princpios constitucionais e no uma poltica totalmente livre, a coberto de
uma hipottica neutralidade econmica da Constituio ou de um pretenso mandato
democrtico da maioria parlamentar. Por outras palavras: o princpio da democracia social e
econmica, quer na sua configurao geral, quer nas concretizaes concretas, disseminadas ao
longo da Constituio, constitui um limite e um impulso para o legislador. Como limite, o
legislador no pode executar uma poltica econmica e social de sinal contrrio ao imposto
pelas normas constitucionais; como impulso, o princpio da democracia econmica e social
exige positivamente ao legislador (e aos outros rgos concre-tizadores) a prossecuo de uma
poltica em conformidade com as normas concretamente impositivas da Constituio
17
. Esta
poltica, como demonstra J. RAWLS, tanto pode ser de cariz liberal-social (no socialista) como
de natureza social-democrata (com alguns acenos sociali-zantes), desde que se proponha
optimizar as expectativas dos menos favorecidos em condies de uma justa igualdade de
oportunidades.
tido restrito e formal) pode suscitar. A utilizao do conceito restrito de constituio econmica no sentido do texto
pode ver-se, por ltimo, em BADURA, Wirtschaftsver-waltungsrecht, in V. MUNCH e outros, Besonderes
Verwaltungsrecht, 5.
8
ed., 1979, p. 260. Entre ns, cfr. OLIVEIRA MARTINS, A Constituio Econmica Portuguesa:
do Programa Mediao, in BAPTISTA COELHO (org.) - Portugal, Sistema Poltico e Constitucional, pp. 779 ss.;
SOUSA FRANCO/OLIVEIRA MARTINS, A Constituio Econmica Portuguesa, p. 12 ss.
17
Das consideraes do texto se pode deduzir que se a Constituio no encerra um esquema dogmtico e rgido,
tambm no uma porta escancarada a polticas econmicas, em manifesta contradio com o texto constitucional.
Neste ponto, merecem-nos reticncias as consideraes de JORGE MIRANDA, A Constituio, cit-, p. 517, e de LUCAS
PIRES, A Teoria da Constituio, p. 184 ss, 341 ss. O alicer-amento de uma poltica econmica em dissonncia
com a Constituio no perturba o entendimento normativo do princpio, mas a sobrecarga econmica do texto
constitucional, na sua verso originria, acabaria por lanar sobre a lei fundamental 'oda a conflitualidade social e
econmica, em vez de esta se centrar no terreno da luta poltica. Nesta perspectiva, as consideraes do texto so,
hoje, entendidas num sentido mais juridicamente directivo do que juridicamente impositivo.
476
3. A constituio do trabalho
A Constituio no dedica qualquer captulo especial a uma constituio do trabalho
18
. Isto
compreende-se por dois motivos fundamentais: (1) na medida em que os preceitos
constitucionais do trabalho se reconduzem a normas de garantia do direito ao trabalho, do
direito de trabalho e dos direitos dos trabalhadores, a Constituio vincou a sua inequvoca
dimenso subjectiva e o seu carcter de direitos fundamentais, deslocando esses preceitos
para o captulo referente a direitos fundamentais; (2) superando a tendncia clssica (com
justificao histrica) para caracterizar o direito de trabalho como simples direito de proteco
(orientao protectiva no direito de trabalho), a Constituio erigiu o trabalho, os direitos
dos trabalhadores e a interveno democrtica dos trabalhadores em elemento constitutivo
da prpria ordem constitucional global e em instrumento privilegiado de realizao do princpio
da democracia econmica e social (cfr. art. 2.).
O primeiro aspecto ganhou uma dimenso ainda mais inequvoca com a LC n. 1/82 (Lei da 1.*
Reviso), na medida em que esta autonomizou, no Cap. III da Parte I, os direitos, liberdades e
garantias dos trabalhadores (cfr. arts. 53. ss.). O segundo aspecto foi deliberada-mente
minimizado pela LC n. 1/82 e pela LC 1/89, embora o problema do trabalho continue a no ser
visualizado apenas sob o ngulo do trabalho subordinado, mas tambm sob o ponto de vista
do poder dos trabalhadores como poder socialmente emancipatrio
19
. (Cfr. arts. 54.71 e 5,
55./2/d, 56.72/ e c).
4. A constituio social
O conceito de constituio social servir aqui para designar o conjunto de direitos e princpios
de natureza social, formalmente plas-
18
Alis, a constituio do trabalho tal como a constituio econmica ou a constituio financeira no
constituem realidades autnomas dentro de uma constituio, devendo sempre interpretar-se no contexto global da
constituio. O seu valor , pois, essencialmente heurstico e operativo. Sobre a interpretao da constituio do
trabalho cfr. BARROS MOURA, A Constituio portuguesa e os trabalhadores, in BAPTISTA COELHO, (org.),
Portugal, Sistema Poltico-Constitucional, cit., p. 814.
19
O conceito de trabalho, como transparece do texto, um conceito constitucional polissmico, afigurando-se-nos
errneo querer captar o conceito de trabalho sob uma perspectiva unidimensional cfr. JORGE MIRANDA, A
Constituio, cit., p. 520; BARROS MOURA, A Constituio Portuguesa e os trabalhadores, cit., p. 820.
mados na Constituio
20
. Ao contrrio do que acontece na maior parte das constituies, esta
constituio social no se reduz a um conceito extraconstitucional, a um dado constitudo,
sociologicamente relevante; um amplo superconceito que engloba os princpios fundamentais
daquilo a que vulgarmente se chama direito social.
a) Direitos sociais.
No Cap. II, referente aos direitos econmicos, sociais e culturais, encontra-se um amplo
catlogo de direitos sociais. Estes direitos apelam para uma democracia econmica e social
num duplo sentido: (1) em primeiro lugar, so direitos de todos os portugueses (segurana
social, sade, habitao, ambiente e qualidade de vida, como se pode ver, por ex., atravs dos
arts. 63., 64., 65., 66. e 67.); (2) em segundo lugar, pressupem um tratamento preferencial
para as pessoas que, em virtude de condies econmicas, fsicas ou sociais, no podem
desfrutar destes direitos (cfr. art. 63.74, 64.72, 65.73, 67.7e, 68., 69., 70., 71. e 72.). Um
terceiro sentido se poder ainda apontar dimenso da democracia econmica e social no
campo dos direitos sociais: a tendencial igualdade dos cidados no que respeita s prestaes a
cargo do Estado. Isto aponta, por ex., para um sistema de segurana social unificado (art.
63.72), para um servio nacional de sade, universal, geral e tendencialmente gratuito (art.
64.72), e para uma poltica nacional de preveno e tratamento, reabilitao e integrao dos
deficientes (art. 71.72).
b) O princpio de democracia social.
Para alm da dimenso subjectiva do princpio da democracia social, implcita no
reconhecimento de numerosos direitos sociais (direitos subjectivos pblicos), o princpio da
democracia social, como princpio objectivo, pode derivar-se ainda de outras disposies cons-
titucionais. Desde logo, a dignidade da pessoa humana (cfr. art. 1.) considerada noutros
pases como um princpio objectivo e uma via de derivao poltica de direitos sociais. Do
princpio da igualdade (dignidade social, art. 13.), deriva-se a imposio, sobretudo dirigida
20
Cfr. W. WERTENBRUCH, Sozialverfassung-Sozialverwaltung, Frankfurt/M, 1974, pp. 2 ss.; BALDASSARE, Diritti
Sociali, in Enciclopdia Giuridica, vol. XI.
478
ao legislador, no sentido de criar condies sociais (cfr., tambm, art. 9.ld) que assegurem uma
igual dignidade social em todos os aspectos (cfr., por ex., arts. 81.7a, b e d e 96.7c). Do
conjunto de princpios referentes organizao econmica (cfr. arts. citados) deduz-se que a
transformao das estruturas econmicas visa tambm uma igualdade social. Neste sentido, o
princpio de democracia social no se reduz a um esquema de segurana, previdncia e
assistncia social, antes abrange um conjunto de tarefas conformadoras, tendentes a assegurar
uma verdadeira dignidade social ao cidado e uma igualdade real entre os portugueses.
5. A constituio cultural
O princpio da democracia econmica e social tem manifestas incidncias na chamada
constituio cultural
21
. Do conjunto das normas constitucionais referentes constituio
cultural (direito educao e cultura, direito ao ensino, direito ao desporto) verifica-se que o
princpio da democracia econmica e social no se limita, unila-teralmente, a uma simples
dimenso econmica: quando se fala de prestaes existenciais para assegurar uma existncia
humana digna pretende-se tambm aludir indissociabilidade da existncia digna de uma
expresso cultural e, ao mesmo tempo, inseparabilidade da democracia cultural de um
Daseinsvorsorge material. Acresce que as instituies democrticas do ensino incentivam e
asseguram o acesso de todos os cidados fruio e criao cultural (art. 73.72 e 3), ao direito
ao ensino e igualdade de oportunidades de acesso e xito escolar (art. 74.71), ao ensino bsico
universal, obrigatrio e gratuito (art. 74.73-a), ao acesso de todos os cidados aos graus mais
elevados de ensino e investigao e criao artstica segundo as suas capacidades (art. 74.73-
/). A criao dos pressupostos concretos do direito cultura e ensino (pressupostos materiais da
igualdade de oportunidades) condio ineliminvel de uma real liberdade de formao (desen-
volvimento da personalidade, cfr. art. 73.72) e instrumento indispensvel da prpria
emancipao (progresso social e participao democr-
21
Sobre este conceito cfr., por ex., STEIN, Staatsrecht, cit., p. 192 ss., que se refere a um Kulturverfassungsrecht;
HBERLE (org.), Kulturstaatlichkeit und Kul-turverfassungsrecht, 1982; D. GRIMM, Kulturauftrag im staatlichen
Gemeinwesen, in VVDSTRL, 42 (1984), p. 7, 46 ss; SPAGNA MUSSO, LO Stato di cultura nella Costituzione italiana,
Napoli, 1961.
tica, arts. 73.72 e 74.72). Igualdade de oportunidades, participao, individualizao e
emancipao, so componentes do direito educao e cultura, e dimenses concretas
implcitas no princpio da democracia cultural
22
. Por ltimo, as instituies democrticas do
ensino e da cultura transformam-se, no quadro constitucional, em mecanismos de direco,
conformadores de novas estruturas sociais: progresso social e participao democrtica (art.
73.72), superao de desigualdades econmicas, sociais e culturais (art. 74.72), ligao do
ensino com as actividades econmicas, sociais e culturais (art. 74.73-/))
23
. Coerentemente, e
como imposio directa do princpio da democracia econmica e social, a Constituio no
desprezou o problema da dependncia social da socializao cultural, ou seja, o significado das
barreiras culturais para o acesso e xito escolar (art. 74.71)
24
. Da a existncia de preceitos
(at agora no cumpridos ou erradamente cumpridos), garantidores do acesso de todos os
cidados fruio e criao cultural (art. 73.73), da igualdade de oportunidades de acesso e
xito escolar de forma a superar as desigualdades (art. 74.72), do incentivo do acesso dos
trabalhadores aos meios e instrumentos da aco cultural (art. 78.72/a).
Note-se que a reviso de 1989 (LC 1/89) esbateu a dimenso de princpio democrtico-cultural
vinculada a uma perspectiva laborista. A Constituio deixou de aludir a favorecimento de
filhos de classes trabalhadoras ou mesmo a trabalhadores e filhos de trabalhadores (cfr.
art. 76. na redaco originria de 1976 e na redaco de 1982). Cfr., porm, ainda, art. 81.72/a.
6. O princpio da igualdade
Das consideraes anteriormente desenvolvidas quanto concretizao do princpio da
democracia econmica e social deduz-se que entre este princpio e o princpio da igualdade h
uma conexo bastante estreita. A democracia econmica e social abrange as duas
22
Cfr. HEIMANN / STEIN, Das Recht auf Bildung, mAR, 97 (1972) pp. 185--232; REUTER, Soziales Grundrecht
auf Bildung, mDVBL, 74, pp. 7-19.
23
Esta funo de direco atravs do ensino salientada por REUTER, cit., PP-17 ss.; HEIMANN / STEIN, cit., pp.
202 ss.
24
A demonstrao da dependncia social da socializao cultural pode ver-se em MOLLENHAUER, Sozialisation und
Schulerfolg, in H. ROTH, Begabung und Lernen,
5
-
a
ed., Stuttgart, 1970, pp. 169-296.
480
dimenses da trade clssica: liberte e galit. Em face da Constituio, no se pode interpretar
o princpio da igualdade como um princpio esttico indiferente eliminao das
desigualdades, e o princpio da democracia econmica como um princpio dinmico, impo-
sitivo de uma igualdade material. Isto poderia significar, de novo, quer a relativizao do
princpio da igualdade, quer a relativizao do princpio da democracia social. Aquele
interpretar-se-ia no sentido de igualdade formal perante a lei, esquecendo a dimenso da
dignidade social (cfr. art. 13.); este constituiria to-somente um instrumento de diminuio
de desigualdades fcticas. A igualdade material postulada pelo princpio da igualdade tambm
a igualdade real veiculada pelo princpio da democracia econmica e social. Nesta perspectiva,
o princpio da democracia econmica e social no um simples instrumento, no tem uma
funo instrumental a respeito do princpio da igualdade, embora se lhe possa assinalar uma
funo conformadora tradicionalmente recusada ao princpio da igualdade: garantia de igual-
dade de oportunidades e no apenas de uma certa justia de oportunidades
25
. Isto significa o
dever de compensao positiva da desigualdade de oportunidades (cfr., por ex., arts. 9./d,
20.71, 74.71 e 2, etc). O princpio da igualdade e o princpio da democracia econmica e social
aglutinam-se reciprocamente numa unidade no redutvel a momentos unidimensionais de
esttica ou dinmica da igualdade. Em frmula sinttica, dir-se- que o princpio da
igualdade , simultaneamente, um princpio de igualdade de Estado de direito (rechtsstaatliche
Chancengleichheit) e um princpio de igualdade de democracia econmica e social
(sozialstaatliche Chancengleichheit)
26
.
25
Cfr., em sentido contrrio, MAUNZ-DURIG-HERZOG-SCHOLZ, Kommentar, cit., art. 20., p. 187.
26
Cfr. por ltimo, KLOEPFER, Gleichheit ais Verfassungsauftrage, 1980, p. 41 ss.; Z. ZIPPELLIUS, Der Gleichheitssatz,
in WDSTRL, 1988. Entre ns, cfr. CASTANHEIRA NEVES, Assentos, pp. 111 ss.; MARIA DA GLRIA FERREIRA PINTO, O
princpio da igualdade, p. 20 ss; JORGE MIRANDA, Manual, vol. IV, p. 236.
CAPITULO 4
PADRO I OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES 4. O
PRINCPIO REPUBLICANO
Sumrio
A) A DENSIFICAO CONCEITUAL DE REPBLICA
1. Delimitao negativa do conceito a Repblica como no monarquia
2. Repblica como regime de liberdade oposto a regime autoritrio
3. Repblica como res publica
4. Repblica como Estado ou instituies polticas em vigor
5. Repblica como forma de governo no pessoal
6. Repblica no sentido de democracia
7. Repblica como fundamento do Estado de direito
8. Repblica como ethos
B) A CARACTERIZAO CONSTITUCIONAL DA REPUBLICA
1. Unidade e indivisibilidade
2. A deslocao constitucional da R pblica laica e
3. A forma republicana de governo
4. A proteco do regime republicano
5. Os smbolos de Repblica
A) DENSIFICAO CONCEITUAL DA REPBLICA
CANAVEIRA, M. F. O discurso revolucionrio francs e a afirmao do ideal republicano, in Histria e Filosofia, 1984, Vol.
III, 1984, pp. 399 ss.
FERNANDO CATROGA, O Republicanismo em Portugal. Da Formao ao 5 de Outubro de 1910, 2 Vols., Coimbra, 1991.
FABRE, M. Prncipes Rpublicains de Droit Constitutionnel, Paris, 1970.
HOMEM, A. C. A ideia republicana em Portugal, o contributo de Tefilo Braga, Coimbra, 1988
HENKE, W. Die Republik in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, vol. I, p. 864 ss.
Luc FERRY / A. RENAUT Philosophie Politique, 3 Des Droits de Vh mme a Vide republicaine, Paris, 1988. o
PH. RAYNAUD Destin de 1'ideologie Republicaine, in Esprit, 1983.
482
LACASTA ZABALZA, J. I. Cultura y Gramtica dei Leviatan Portugus, Zaragoza
1988, p. 160.
Lus DE SA Introduo Teoria do Estado, Lisboa, 1966, p. 97 ss. NICOLET, C. Vide rpublicaine en France, Paris, 1982.
MONTALVOR, L. Histria do Regime Republicano, Lisboa, 1930. PETOT Les grandes tapes du regime rpublicain franais,
Paris, 1970.
B) CARACTERIZAO CONSTITUCIONAL DE REPUBLICA
GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, anotaes ao art. 1., p. 57 ss.
A | A DENSIFICAO CONCEITUAL DE REPBLICA
No obstante ter sido historicamente um conceito polmico, o termo Repblica no tem
merecido, nos tempos mais recentes, uma elaborao terica profunda. Impem-se, porm,
algumas consideraes que ultrapassem a histria do termo (Repblica como forma ideal de
regime para Ccero e Plato) e no se limitem a uma simples caracterizao negativa
1
. Isto
justifica-se, desde logo, porque o princpio republicano to essencial como os outros
princpios constitucionais estruturantes, est com eles estritamente associado e um elemento
vertebrador da ordem constitucional democrtica (HENKE).
i. Delimitao negativa do conceito a Repblica como no
1
monarquia
uma forma tradicional de captao do sentido de Repblica. A Repblica o regime que
exclui qualquer transmisso hereditria do poder. A dimenso antimonrquica levou as
constituies republicanas (cfr., entre ns, o art. 40. da Constituio de 1911, e o art. 74. ta
Constituio de 1933) a proclamar a ineligibilidade para a presidncia da Repblica dos
membros das dinastias ou famlias que tivessem reinado no nosso pas. No ,
fundamentalmente, neste sentido, que os arts. 1. e 2 da Constituio de 1976 se referem
Repblica. A reconstituio do sistema monrquico no constitua, em 1976, um ^problema
poltico, e a inquestionabilidade do princpio republicano levou mesmo ao no estabelecimento
de quaisquer ineligibilidades
1
Cfr., por ltimo, J. ISENSEE, Republik-Sinnpotential eines Begriffs, in 32, , pp. i
ss
.
w
HENKE, Die
Republik, in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des
j Staatsrechts, I, p. 864 ss; R. CHIROU, in F. LUCHAIRE / G. CONAC, (org.) La Constitution de Ia Republique
Franaise, 2.- ed., 1987, p. 122 ss; Les idaux de Ia Republique, in to
Politi
1
ue

et
Parlamentaire, n. 915 (1985).
Entre ns, cfr. Marcello CAETANO, l u
TOa
'' ^'' ^' PP' "^
ss
' ^ d'
re
'
t0
brasileiro cfr., por exemplo, AFONSO ARINOS de
JMELO FRANCO, Curso de Direito Constitucional Brasileiro, Rio de Janeiro, vol. I, Ip ' P- 1^6 ss. No mbito da
historiografia cfr. o penetrante ensaio de FERNANDO ICATROGA, O Republicanismo em Portugal, Vol. 2, p. 167 ss.
especiais contra os descendentes da antiga famlia real portuguesa. Considerado de forma
negativa, o princpio republicano no teria hoje qualquer eficcia normativo-constitucional, a
no ser que se articule forma monrquica a domnio dotado de sacralidade. Neste caso,
Repblica no apenas uma no monarquia; significa igualmente um regime sem
justificao teocrtica.
2. Repblica como regime de liberdade oposto a regime autoritrio
Kampfparole, mystique, princpio das liberdades pblicas, alrgico a qualquer forma de
regime pessoal ou autoritrio, outro dos sentidos assinalados palavra Repblica e
inequivocamente presente na opo republicana de 1976. Os grandes momentos republicanos
em Portugal viveram-se depois da queda de regimes pessoais ou autoritrios: a queda da
monarquia (5 de Outubro de 1910) e o derrube do fascismo (25 de Abril de 1974). Como
filosofa poltica das liberdades
2
compreende-se que a Repblica no tivesse ressonncia
durante o regime de 1933 mas passasse a ter novamente um sentido poltico indiscutvel a partir
de 1974.
3. Repblica como res publica
Num velho e amplo sentido, a Repblica significava coisa pblica ( este o sentido que lhe
do, por ex., BODIN e KANT). Significa ainda hoje comunidade ou colectividade poltica. Da
que se fale, por ex., de Constituio da Repblica Portuguesa como forma de exprimir a ideia
relacional da Constituio com a comunidade e no apenas com o Estado. Este sentido est
implcito no art. 1. da Constituio de 1976 ao proclamar que Portugal uma Repblica
soberana.... Utiliza-se conscientemente a palavra Portugal (comunidade portuguesa) e no
Estado portugus
3
.
2
Sob o ponto de vista histrico, h que no esquecer a elaborao, durante a III Repblica, em Frana, dos grandes
textos sobre as liberdades pblicas: liberdade de imprensa, 1881; liberdade de reunio, 1881 e 1907; liberdade
sindical, 1884; liberdade de associao, 1901; liberdade de conscincia e culto, 1905.
3
Cfr. VITAL MOREIRA, A Formao dos 'princpios fundamentais' da Constituio, in Estudos sobre a
Constituio, Vol. III, cit., p. 26 e nota 34, p. 27. Anote-se que o termo res publica fora j uma frmula utilizada para
designar os interesses supe-
Padro I: Princpios Estruturantes 14 Princpio Republicano
485
4. Repblica como Estado ou instituies polticas em vigor
outro sentido que se pode detectar na teoria poltica constitucional. ROUSSEAU, por ex.,
considerava Republique, tout Etat regi par des lois. La monarchie, elle-mme est Republique.
O Estado organizado, regido por leis, eis o sentido codificado na expresso do art. 2. da
Constituio de 1976: A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico.
5. Repblica como forma de governo no pessoal
A velha distino entre repblica e monarquia com base na transmisso hereditria do poder
insuficiente para se compreenderem certos mecanismos constitucionais e determinadas
realidades polticas. G. JELLINEK
4
anotou, precisamente, que importante era no a here-
ditariedade ou eleio, mas o facto de um rgo supremo ser constitudo por uma nica pessoa.
Por outro lado, como forma de domnio poltico-econmico, o contedo pode ser idntico. Isto
foi j tambm observado: .. .A Repblica , como qualquer outra forma de Governo,
determinada pelo seu contedo; na medida em que ela a forma de domnio da burguesia para
ns to inimiga como qualquer monarquia
5
. Estas ideias justificam, por ex., que entre ns se
fale de consulado salazarista e no de repblica corporativa.
A ideia esboada por G. JELLINEK retomada nos tempos actuais, chegando M. DUVERGER a
falar de monarchie rpublicaine como forme contemporaine que prend Ia Republique dans
les pays les plus avances conomiquement et les plus anciennement dmocratiques
6
.
Como atrs se frisou, o princpio republicano tem implcita a ideia de poder no pessoal. A
tentativa de interpretar, por ex., o sistema poltico portugus, no sentido de conferir a um rgo
individual um
riores permanentes que no se identificavam ou confundiam com a pessoa do rei. Se o Estado se podia confundir com
a pessoa do soberano (L'tat c'est moi), a res publica, a republique du royaume era a comunidade permanente e
independente da pessoa do rei. este sentido que posteriormente explicar frmulas como A Repblica que ns
somos e Repblica popular.
4
Cfr. G. ]ELUNEK,AllgemeineStaatslehre, 2
a
ed., 1909, p. 644.
5
Cfr. K. MARX / F. ENGELS, Werke, Vol. 39, Berlin, 1968, p. 216. Veja-se hoje, FABRE, Prncipes, p. 4: La
Republique se rvle comme un regime du juste milieu.
6
Cfr. M. DUVERGER, La Monarchie rpublicaine, Paris, 1974; P. ZURN, Die Republikanische Monarchie, 1965.
486
estatuto de primazia poltica, com certas acentuaes de poder pessoal livre (ex.: disponibilidade
completa para propor referendos e plebiscitos), , entre outras coisas, contrria ao princpio
republicano
7
.
6. Repblica no sentido de democracia
O princpio republicano e o princpio democrtico no so coincidentes. A explicao da
utilizao da Repblica como sinnimo de democracia remonta, na poca contempornea, ao
ideal republicano--radical da Republique dmocratique, defensor, entre outras coisas, da
universalidade do sufrgio. Les destins de 1'humanit declarava, em 4 de Fevereiro de
1794, ROBESPIERRE s podem ser cumpridos pelo le seul gouvernment dmocratique ou
rpublicain; ces deux mots sont synonims, malgr les abus du langage vulgaire... Todavia,
como o havia intudo J. BRYCE (There areplenty ofrepublics wich are not democracies and
some democracies, like those ofBritain and Norway, wich are)
8
, a simples forma republicana
no exclui momentos de poder pessoal (bonapartismo) e de restrio de sufrgio (repblica
burguesa). Nos termos constitucionais, a Repblica tem de ser uma Democracia: ela baseia-se
na vontade popular e na garantia dos direitos e liberdades fundamentais (cfr. arts. 1. e 2.)
9
.
7. Repblica como fundamento do Estado de direito
A associao do conceito de Repblica a Estado regido por leis, a democracia e a governo
no desptico permite vislumbrar outro sentido til de Repblica: fundamento do Estado de
direito. Na medida em que se proclama o primado da lei (bem no sentido de Rousseau e de
Kant), a diviso de poderes como meio de evitar a tirania e o despotismo e a vinculao
constituio e lei como forma de defesa da liberdade individual perante o poder, pode
concluir-se que o conceito
7
Parafraseando F. MITTERRAND, Le coup d'tat permanent, Paris, 1964, o presidencialismo plebiscitado um golpe
do Estado permanente. A prpria chegada de De Gaulle ao poder, em 1958, mereceu do autor esta distanciao
Entre De Gaulle et les rpublicains, ily a d'abord, il a aura toujours le Coup d'Etat.
8
Cfr. J. BRYCE, Modern Democracies, 1932, Vol. I, p. 25.
9
Note-se, porm, que a Repblica tambm foi considerada a forma de Estado oposta democracia directa. Assim
KANT (Repblica como democracia representativa) e MADISON (Repblica oposta a popular clamour, a evelling
spirit).
padro I: Princpios Estruturantes 14 Princpio Republicano
487
de Repblica desempenhava, de alguma forma, a funo posteriormente atribuda ao conceito de
Estado de direito: o ideal liberal de defesa do cidado perante o Estado. Assim se compreende,
por ex., que, na doutrina alem, a herana da Repblica transite, durante o sc. XIX, para o
Estado de direito, s voltando a apelar-se para o ideal republicano no momento da queda da
monarquia (Repblica de Weimar). Mas j por aqui se v que Estado de direito e Repblica em
alguma coisa se distinguiam. O Estado de direito era concebido como uma limitao do poder
pelo direito para garantir uma esfera individual livre, mas as liberdades pblicas no eram a sua
preocupao essencial. Neste contexto, o autoritarismo prussiano era compatvel com a
teorizao de um Estado de direito mas no com a filosofia republicana das liberdades. A 3.
s

Repblica francesa no se proclamava Estado de direito mas foi progressivamente consagrando
as liberdades pblicas. O Estado de direito arrogava-se a Estado tico e a Estado de direito
material, mas era o lan republicano que transportava a ascese moral e os fins revolucionrios
da liberte, galit etfra-ternit. Isto explica um fenmeno claramente visvel nos movimentos,
polticos portugueses: o conceito de Estado de direito permaneceu, durante largo tempo, sem
influncia visvel nas correntes progressistas, limitando-se a um conceito pouco mais que
jurdico e universitrio
10
. Esta tambm a razo pela qual os constituintes de 1976 aplaudiram
sem reticncias a consagrao do ideal republicano, mas manifestaram alguma desconfiana em
relao ao conceito de Estado de direito. A LC n. 1/82, ao consagrar expressamente a frmula
Estado de direito, no deixa dvidas que o Estado de direito consagrado na CRP no um
qualquer Estado de direito mas um Estado de direito democrtico (cfr. arts. 2. e 9./b), isto ,
um Estado de direito republicano.
8. Repblica como ethos
As consideraes acabadas de formular suscitam a pergunta derradeira: se o estudo do princpio
do Estado de direito e do princpio democrtico mostrou que a substncia republicana se
encontra hoje
10
Reconhecendo que ao Estado do direito faltava o elemento populus constitutivo do princpio republicano cfr.
HENKE, Die Republik, cit., p. 882. No contexto revolucionrio portugus, cfr. o artigo de VITAL MOREIRA Estado de
Direito e Legalidade Revolucionria. A propsito dos novos arautos do Estado de direito, in Vrtice, n- 369 (1974).
488
plasmada e realizada naqueles dois princpios, haver ainda razo em falar de um ethos
republicano, subjacente ao articulado da Constituio de 1976? A resposta positiva neste
sentido: para alm da democracia e do Estado de direito, o ideal republicano afirma-se como
cultura cvica e poltica, como ethos comunitrio (res publica), como amititia do povo (res
populi), como reino de liberdade esttica e cultural (da feliz unidade do Estado e da cultura,
no pensamento republicano, falava THOMAS MANN). Este ideal ultrapassa os horizontes
estreitos e unidi-mensionalizantes de um jurdico Estado de direito e de uma democracia,
sistematicamente reduzida a mtodo e forma de domnio. A Repblica , assim, uma
possibilidade espiritual e uma distan-ciao: possibilidade de uma sociedade mais livre,
justa e fraterna (cfr. Prembulo); distanciao dos Machtstaat, Kulturstaat e
Rechtsstaat que, demasiado impolticos e pouco republicanos, albergaram no seu seio os
holocaustos
n
.
B | A CARACTERIZAO CONSTITUCIONAL
DA REPBLICA
1. Unidade e indivisibilidade
Nos termos do art. 1. da CRP, Portugal uma Repblica soberana e, de acordo com o art.
3., a soberania una e indivisvel. Os termos Repblica una e indivisvel remontam, como
se sabe, tradio republicana francesa (La convention nationale declare que Ia Republique
Franaise est une et indivisible, Declarao de 25 de Setembro de 1792) e assumiram em
seguida um contedo poltico indiscutvel: defesa intransigente da integridade territorial de um
pas e das suas fronteiras e inimizade declarada para quem ocupe o territrio ptrio (cfr.
Constituio francesa de 1793, art. 21.: o povo francs nefaitpoint lapaix avec un enemi qui
occupe son territoire)
lla
. Desde ento, passou a haver
11
Significativamente, o 1. volume organizado por J. HABERMAS sobre a situao espiritual da Alemanha tem o
ttulo: Nation und Republik. Cfr. J. HABERMAS, Stichworte zur Geistigen Situation der Zeit, Vol. I Nation
und Republik, Frankfurt/ M, 1979. Cfr. tambm o sugestivo estudo de SERGE-CHRISTOPHE COLME, Libres, gaux et
fraternels, in RFSP, 4/1985, p. 639 ss.
lla
Por ltimo, cfr. R. DEBBASCH, Leprncipe rvolutionnaire d'Unit et dlndi-visibilit de Ia Republique, Paris, 1988.
Padro 1: Princpios Estruturantes 14 Princpio Republicano
489
uma espcie de ligao mstica e histrica entre indivisibilidade, Repblica e soberania
nacional, embora rigorosamente a indivisibilidade se relacione com a soberania e no com a
Repblica. Neste sentido se explica a redaco do art. 3.71 da Constituio: A soberania, una e
indivisvel, reside no povo.
Hoje, o princpio de unidade e indivisibilidade da soberania e da Repblica, depois de o
princpio de autodeterminao dos povos (cfr. art. 7.) ter esvaziado de sentido a mstica
colonial da indivisibilidade da Metrpole e Ultramar, tem significado poltico-constitucional
como proibio de desmembramento interno ou dissoluo em organizaes supranacionais. A
proibio de desmembramento interno tem afloraes em vrios preceitos constitucionais: art.
5.73 (O Estado no aliena qualquer parte do territrio portugus) e arts. 137.71-c e 138.
(competncia do Presidente da Repblica para declarar o estado de stio ou o estado de
emergncia nos casos de agresso efectiva ou iminente por foras estrangeiras, e para declarar a
guerra). Embora com outra formulao, o art. 288.7a, ao estabelecer como limite material de
reviso a independncia nacional e a unidade do Estado, abrange, sem dvida, a proibio de
desmembramento territorial. Alm disto, haver que ter em conta a proteco penal do princpio
da unidade e da indivisibilidade (cfr., precisamente, art. 334. do DL n. 400.782, de 23 de
Setembro, que aprovou o novo Cdigo Penal).
Se a proibio de desmembramento interno territorial uma dimenso inequvoca da Repblica
una e indivisvel, j a dissoluo da soberania por integrao em organizaes supranacionais
apresenta aspectos mais complexos.
Esta integrao constitui uma brecha no panzer da soberania nacional (STERN), mas no pe
em causa nem a soberania constitucional, nem a unidade e indivisibilidade da Repblica. Por
um lado, no deixa de existir uma Repblica portuguesa, um Estado nacional, pois trata-se
no de dividir ou desunir a Repblica, mas de aceitar que determinadas tarefas ou um
complexo de tarefas sejam exercidas por rgos supranacionais. Por outras palavras: no a
soberania dos rgos constitucionais nem sequer uma funo estadual completa, que in tot se
transfere; cria-se, sim, uma supranacionali-dade de competncias. Mas, por outro lado, a
indivisibilidade e unidade da Repblica j constituir um obstculo fundao de um Estado
europeu unitrio se isso significar uma subtraco de com-petncias ao Estado e Repblica
de tal modo significativa que no pode deixar de pr em causa o elemento estruturante da
autodeterminao do povo portugus. Este limite j no ser to impressivo
490
relativamente a um Estado federal europeu (cfr. arts. 8.73 e 7.71 e 5)
12
.
1
2. A deslocao constitucional da Repblica laica
A laicidade da Repblica, a Repblica laica, tambm uma das noes ligadas tradio
republicana. Para alm dos momentos emocionais transportados pelo laicismo republicano,
ele cristaliza-se principalmente em trs princpios: secularizao do poder poltico,
neutralidade do Estado perante as igrejas, liberdade de conscincia, religio e culto. Todavia,
a Constituio de 1976, embora herdando alguns dos princpios republicanos de 1910 (cfr.
supra, Parte III, Cap.
3, E, I), no adjectivou a Repblica Portuguesa como Repblica laica e deslocou os
problemas fundamentais do laicismo para o mbito dos direitos fundamentais. Para alm de
evitar a reposio da questo do clericalismo, a Constituio deu guarida normativa quilo
que verdadeiramente estava em causa: problemas relativos a direitos, liberdades e garantias
como a liberdade de conscincia, de religio e de culto, proibio de discriminao por motivos
de convices ou prticas religiosas, liberdade de organizao, existncia das igrejas e
comunidades religiosas, liberdade de ensino da religio e princpio da igualdade perante o
Estado de todas as religies (cfr. art. 41.). certo que isto ainda no resolve todos os
problemas, (como o demonstra o problema das subvenes ao ensino privado), mas retirou
uma certa carga apaixonada ao princpio da Repblica laica. Na sua refraco especfica
relativa liberdade de ensino, a escola laica afirma-se como espao de tolerncia em que
os direitos das minorias (polticas, religiosas, econmicas) so defendidos, diversamente do
ensino particular confessional que proclama o direito diferena atravs do ensino
confessionalmente crismado.
O Tribunal Constitucional teve j oportunidade de discutir algumas das mais importantes refraces da Repblica
laica no mbito do ensino (Ac TC 423/87, DR, I, 26-1, Caso da leccionao da disciplina de religio e moral
12
Sobre os problemas abordados no texto cfr., por ex., G. RESS, Souveranitts-verstndnis in den Europischen
Gemeinschaften, 1980. Entre ns cfr. M. I. JALLES, Implicaes jurdico-constitucionais da adeso de Portugal s
Comunidades Europeias. Alguns aspectos, Lisboa, 1980; MOTA CAMPOS, Direito Comunitrio, Lisboa, 1983; FAUSTO
QUADROS, Direito das Comunidades Europeias e Direito Internacional Pblico, Lisboa, 1984; ANTNIO VITORINO, A
adeso de Portugal s Comunidades Europeias, Lisboa, 1984.
Padro I: Princpios Estruturantes 14 Princpio Republicano
491
catlicas nas escolas pblicas). Para alm das normas declaradas inconstitucionais (DL 323/83, de 5/7, art. 2./l/2/3)
por exigirem uma declarao expressa dos que no desejavam receber ensino da religio e moral catlicas, o Tribunal
absteve-se de se pronunciar sobre a inconstitucionalidade da insero do ensino da religio catlica no currculo
escolar normal das escolas pblicas. A norma inequivocamente inconstitucional: (1) uma coisa o direito
prestacional das igrejas a divulgar a sua mensagem nos estabelecimentos pblicos, (2) outra a da neutralizao do
princpio constitucional da no con-fessionalidade do ensino (CRP, art. 43.73) atravs da imposio autoritria, pelo
Estado, do ensino de religio nas escolas pblicas. Vide, precisamente, os votos de vencido do Acrdo em
referncia. Em sentido contrrio, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 373. Num sentido que julgamos
constitucionalmente "insuportvel" cfr. o recente Ac. TC 174/93, DR, II, 1.6, que, a nosso ver, ultrapassa todos os
limites da interpretao ao converter o princpio da separao do Estado e das igrejas no seu contrrio: obrigao de o
Estado ensinar uma religio, formar professores e pagar a professores de uma religio!
3. A forma republicana de governo
A forma republicana de governo uma expresso utilizada no art. 288.76 da Constituio
13
,
mas no se descortina com segurana qual o sentido que, concretamente, lhe poder ser
atribudo. Com um sentido til, e na sequncia da deciso normativo-constitucional pela
Repblica contra a Monarquia, a forma republicana de governo aponta, desde logo, para a
necessidade de legitimao popular, directa ou indirecta, do Presidente da Repblica. Em
segundo lugar, implica tambm a existncia de uma assembleia representativa dos cidados
portugueses com base no sufrgio popular. Da a expressa designao do Presidente da
Repblica e da Assembleia da Repblica como rgos representativos da Repblica
Portuguesa (art. 123.) e dos cidados portugueses (art. 150.). Em terceiro lugar, a forma
republicana de governo implica eleies peridicas, e por tempo limitado, dos rgos
representativos (probem-se assim presidentes vitalcios, assembleias hereditrias). Finalmente,
dada a dimenso de res publica, a forma republicana de governo implica a responsabilidade
13
O legislador constituinte foi aqui possivelmente influenciado pelas frmulas contidas noutras constituies
(francesa, italiana). A origem da expresso talvez o
aj
t. V, Seco 4 da Constituio dos Estados Unidos: The
United States shall gua-rantee to every state in this Union a Republican Form of Government. Cfr. W. WIECEK, The
Guarantee clause of the United States Constitution, Ithaca y London, 1972.
492
poltica do executivo perante os rgos representativos da Repblica. Estas dimenses do
princpio republicano so tambm cobertas pelo princpio democrtico.
4. A proteco do regime republicano
O art. 288.76 considera, expressamente, a forma republicana de governo como um dos limites
materiais de reviso. Trata-se do limite material de reviso que, historicamente, mereceu a
primeira consagrao constitucional (Constituio Francesa, Lei de 10 de Agosto de 1884, art.
2.). A partir de ento, a defesa do regime republicano tem--se ancorado principalmente na
proibio constitucional expressa de propostas de reviso da forma republicana do governo.
5. Os smbolos da Repblica
O apport republicam (SERGE ARN) est claramente patente na adopo dos smbolos da
Repblica como smbolos nacionais (cfr. art. 11.): Bandeira e Hino Nacional. Quer a bandeira
verde-rubra, quer A Portuguesa, inicialmente smbolos do movimento republicano e depois
do regime republicano, aliceraram-se como smbolos nacionais da Repblica Portuguesa
14
. A
Constituio no descreve, porm, a bandeira nacional (ao contrrio de outras constituies),
mas no deixa quaisquer dvidas quanto sua caracterizao, fazendo directamente referncia
Bandeira da Repblica, instaurada pela Revoluo de 5 de Outubro de 1910. O nico problema
constitucional que se levanta o de saber se o Decreto da Assembleia Constituinte de 1910
(Decreto de 19 de Junho de 1911), onde descrita a bandeira nacional, se deve considerar
direito constitucional formal. A resposta em sentido negativo permitiria a uma lei ordinria a
alterao da estrutura e composio dos smbolos nacionais, e da a utilidade da descrio da
bandeira no prprio texto constitucional.
14
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio, p. 58 ss.; JORGE MIRANDA, Constituio, cit., p. 261, nota
4. A expresso de SERGE ARN, mencionada no texto, colheu-se no artigo deste autor L'esprit de Ia Vme
Rpublique-Rflxions sur l'exercice du pouvoir, RDP, 1971, p. 641. Para um estudo dos smbolos republicanos cfr.
P. NORA (org), Les Lieux de Mmoire: 1. La Republique, Paris, 1984.
CAPITULO 5
PADRO II AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS. 1. SENTIDO E
FORMA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
Sumrio
A) SENTIDO E FORMA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
I Teoria jurdica geral dos direitos fundamentais II Os direitos fundamentais como categoria dogmtica III
Constitucionalizao e fundamentalizao
1. Os direitos fundamentais como elementos constitutivos da legitimidade autogene-rativa
2. Constitucionaliza o
3. Fundamentalizao
B) HISTRIA, MEMRIA E TEORIAS
I Os direitos fundamentais no processo histrico II As teorias dos direitos fundamentais
1. As teorias de direitos fundamentais
2. Das teorias multifuncionalidade dos direitos fundamentais
A bibliografia sofre direitos fundamentais pr icamente inesgotvel. Indicar-se-o apenas algumas obras actuais. at
1. Obras gerais sobre direitos fundamentais
ANDRADE, J. C. V. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976,
Coimbra, 1983.
BARILE, P. Diritti delVuomo e liberta fondamentali, Bologna, 1984. BLECKMANN, A. Staatsrecht II. Die Grundrechte,
Kln/Berlin/Bonn/Munchen, 3.
a
ed.,
1989.
BURDEAU, G. Libertes Publiques, 4.' ed., Paris, 1972. COLLIARD, C. A. Libertes Publiques, 6.' ed., Paris, 1982. GROSSI, P. /
diritti di liberta ad uso di lizioni, 2.' ed., Torino, 1991.
494
ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrecht, vol. V.
MADIOT, Y. Droits de VHomme et Libertes Publiques, Paris, 1976.
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, vol. IV, 1993.
MULLER, J. P. Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern, 1982.
PECES BARBA, G. Derechos Fundamentales 1. Teoria General, Madrid, 1973.
PREZ LUNO, A. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin, Madrid, 1984.
PIEROTH B. / SCHLINK, B. Grundrechte, Staatsrecht II, Heidelberg.
RIVERO, J. Les Libertes Publiques, 2 vols., Paris, 1988 e 1983.
ROBERT, J. Libertes Publiques et Droits de VHomme, 4.
a
ed., Paris, 1988.
SALADIN, P . Grundrechte im Wandel, 2.' ed., Bern, 1975.
STERN, K. Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, III/l, Miinchen, 1988.
2. Bibliografia especfica
HISTRIA, MEMRIA, TEORIAS
I BRAUD, PH. La notion de liberte publique en droit franais, Paris, 1968. GRIMMER, K. Demokratie und Grundrechte,
Berlin, 1981.
HARTUNG, F. Die Entwicklung der Menschen-und Brgerrechte von 1776-bis Gegen-
wart, 4." ed., 1972. OESTREICH, G. Geschichte der Menschenrechte und Grundfreiheiten im Umriss, 2.' ed.,
1978.
PECES BARBA, G. Trnsito a Ia modernidady derechos Fundamentales, Madrid, 1983. VASAK, K. As dimenses
internacionais dos direitos do homem, Lisboa, 1983.
II ANDRADE, J. C. V. Os direitos fundamentais, pp. 54 ss.
BCKENFRD E. W. Grundrechtstheorie und Grundrechtsinterpretation, in NJW, E,
1974, p. 1529.
KROGER, K Grundrechtstheorie ais Verfassungsproblem, Baden-Baden, 1983. REVEDIN (org.), Diritti deWuomo e ideologie
contemporanee, Padova, 1988. WILKE, G. Stand und Kritik der neueren Grundrechtstheorie, Berlin, 1975, pp. 24 ss. WLFING,
TH. Grundrechtliche Gesetzesvorbehalt und Grundrechtsschranken, Berlin,
1981.
A | SENTIDO E FORMA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
I Teoria jurdica geral dos direitos fundamentais
Pretende-se desenvolver neste captulo uma teoria jurdica geral dos direitos fundamentais
consagrados na Constituio de 1976. Salientem-se os trs traos caracterizadores: (1) - uma
teoria dos direitos fundamentais consagrados na Constituio; (2) - uma teoria jurdica; (3) -
uma teoria geral
1
. Estes traos, no seu conjunto, sugerem que no se discutiro, ex professo,
nem teorias histricas sobre a gnese e desenvolvimento dos direitos fundamentais, nem teorias
filosficas centradas na fundamentao dos direitos do homem, nem teorias sociolgicas
apostadas na explicao das dimenses funcionais dos direitos no sistema social
2
. O discurso
subsequente procura estudar o regime jurdico dos direitos fundamentais, tal como ele se
encontra plasmado na Constituio da Repblica de 1976. Estas consideraes insinuam j que
a teoria dos direitos fundamentais uma teoria dos direitos fundamentais positivamente
vigentes. Trata--se, pois, de uma teoria jurdico-positiva. Consequentemente, no nem uma
teoria dos direitos no passado (teorias histricas), nem uma metateoria ou compreenso terica
dos mesmos (teorias terico-jur-dicas) nem ainda uma teoria dos direitos fundamentais
comparativamente orientada (teorias comparadas ou de direito comparado). Isto no significa
que o rasto histrico, terico e comparatstico, no esteja subjacente a alguns dos
desenvolvimentos subsequentes. Todavia, o
1
Cfr., sobretudo, R. ALEXY, Theorie der Grundrechte, 1986, pp. 22 ss. Cfr. tambm, VIEIRA DE ANDRADE, OS
Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, p. 25 ss; L. MARTIN-RETORTILLO /1. de OTTO Y PARDO,
Derechos Fundamen-tales y Constitucion, Madrid 1988; P. CRUZ VILLALON, Formacin y evolucin de los derechos
fundamentales, in REDC, 25 (1989), pp. 35 ss.
2
Cfr. entre ns, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, pp. 37 ss. Em termos pregnantes, cfr.
BALDASSARE, Diritti Inviolabili, in Enciclopdia Giuridica, vol. XI.
496
objectivo central ser o de estudar, sob o ponto de vista jurdico, os direitos que, no actual
momento, so objecto de fundamentalizao, positivao e constitucionalizao no
ordenamento constitucional portugus.
Na impossibilidade de se fazer uma anlise concreta e individual de cada um dos direitos
fundamentais ou, pelo menos, dos mais importantes
3
, teremos de nos limitar a uma teoria geral
centrada nas dimenses jurdico-constitucionais mais relevantes dos direitos fundamentais no
seu conjunto.
II Os direitos fundamentais como categoria dogmtica
Uma teoria jurdica dos direitos fundamentais insinua uma outra aproximao: os direitos
fundamentais constituem uma categoria dogmtica e, por isso, uma teoria jurdica dos direitos
fundamentais surgir-nos- nas vestes de uma teoria dogmtica. Teoria dogmtica em que
sentido? Num sentido analtico, num sentido emprico ou num sentido normativo
1
}
4
Em rigor,
interessar-nos-o as trs dimenses assinaladas. A perspectiva analtico-dogmtica, preocupada
com a construo sistemtico-conceitual do direito positivo, indispensvel ao aprofundamento
e anlise de conceitos fundamentais (exs. direito subjectivo, dever fundamental, norma),
iluminao das construes jurdico-constitucionais (exs. mbito de proteco e limites dos
direitos fundamentais, eficcia horizontal de direitos, liberdades e garantias) e investigao da
estrutura do sistema jurdico e das suas relaes com os direitos fundamentais (ex. eficcia
objectiva dos direitos fundamentais), passando pela prpria ponderao de bens jurdicos, sob a
perspectiva dos direitos fundamentais (ex.: conflitos de direitos). A perspectiva emprico-
dogmtica interessar-nos- porque os direitos fundamentais, para terem verdadeira fora
normativa, obrigam a tomar em conta as suas condies de eficcia e o modo como o legislador,
juizes e administrao, os observam e aplicam nos vrios
3
Vide a tentativa de JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 345, onde se faz uma anlise dos direitos fundamentais em
especial, e os comentrios de GOMES CANOTILHO / / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa,
Anotada, p. 101 ss.
4
Cfr., sobretudo, R. ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., p. 22 ss. Cfr. tambm, CRUZ VILLALON, Formacin e
evolucin..., cit., p. 37.
padro II: 1 Sentido e Forma dos Direitos Fundamentais
497
contextos prticos. A perspectiva normativo-dogmtica importante sobretudo em sede de
aplicao dos direitos fundamentais, dado que esta pressupe, sempre, a fundamentao racional
e jurdico-norma-tjva dos juzos de valor (ex.: na interpretao e concretizao).
A conjugao destas trs dimenses iluminar a natureza pra-xeolgica do direito
constitucional no mbito dos direitos fundamentais, isto , o rigor dogmtico vai fornecer-nos
instrumentos de trabalho para a compreenso do regime jurdico dos direitos fundamentais.
III Constitucionalizao e fundamentalizao
De acordo com o que se acaba de dizer, os direitos fundamentais sero estudados enquanto
direitos jurdico-positivamente constitucionalizados. Sem esta positivao jurdico-
constitucional, os direitos do homem so esperanas, aspiraes, ideias, impulsos, ou, at, por
vezes, mera retrica poltica, mas no direitos protegidos sob a forma de normas (regras e
princpios) de direito constitucional (Grundrechts-normen). Por outras palavras, que pertencem
a CRUZ VILLALON: onde no existir constituio no haver direitos fundamentais. Existiro
outras coisas, seguramente mais importantes, direitos humanos, dignidade da pessoa; existiro
coisas parecidas, igualmente importantes, como as liberdades pblicas francesas, os direitos
subjectivos pblicos dos alemes; haver, enfim, coisas distintas como foros ou privilgios.
Da a concluso do autor em referncia: os direitos fundamentais so-no, enquanto tais, na
medida em que encontram reconhecimento nas constituies e deste reconhecimento se derivem
consequncias jurdicas
5
.
Todavia, um discurso como este correria o risco de ser uma narrativa positivisticamente fechada
em clara dessintonia com as premissas bsicas atrs desenvolvidas a propsito do sistema
aberto de regras e princpios (cfr. supra, Parte II, Cap. 2.). Da a importncia das observaes
subsequentes.
5
Cfr. CRUZ VILLALON, Formacin y Evolucin, cit., p. 41. Cfr. tambm, por ltimo, K. STERN, Das Staatsrecht,
cit., III/l, 1988, pp. 43 ss.; VIEIRA DE ANDRADE, s Direitos Fundamentais, pp. 20 ss.
498
1. Os direitos fundamentais como elementos constitutivos da legitimidade autogenerativa
A positivao constitucional no significa que os direitos fundamentais deixem de ser elementos
constitutivos da legitimidade autogenerativa (cfr. supra, Parte I, Cap. 4.), e, por conseguinte,
elementos legitimativo-fundamentantes da prpria ordem jurdico-constitucional positiva
6
, nem
que a simples positivao jurdico-constitucional os torne, s por si, realidades jurdicas
efectivas (ex. catlogo de direitos fundamentais em constituies meramente semnticas). Por
outras palavras: a positivao jurdico-constitucional no dissolve nem consome quer o
momento de jusnaturalizao quer as razes fun-damentantes dos direitos fundamentais
(dignidade humana, fraternidade, igualdade, liberdade). Neste sentido se devem interpretar logo
os arts. 1. e 2. da CRP, ao basearem, respectivamente, a Repblica na dignidade da pessoa
humana (art. 1.), e o Estado de direito democrtico no respeito e na garantia de efectivao
dos direitos e liberdades fundamentais
7
. Esta ideia tornar-se- mais transparente se
aprofundarmos o sentido das categorias constitucionalizao e fun-damentalizao de
direitos.
2. Constitucionalizao
Designa-se por constitucionalizao a incorporao de direitos subjectivos do homem em
normas formalmente bsicas, subtraindo--se o seu reconhecimento e garantia disponibilidade
do legislador ordinrio (STOURZH).
3. Fundamentalizao
A categoria de fundamentalidade (ALEXY) aponta para a especial dignidade de proteco dos
direitos num sentido formal e num sentido material.
6
Cfr., entre ns, por ltimo, LUZIA CABRAL PINTO, A Legitimao do Poder Constituinte, (polia), 1990, p. 200 ss.
7
Cfr., entre ns, VIEIRA DE ANDRADE, OS Direitos Fundamentais, cit., pg. 2 ss; JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 41.
Riqussimas informaes sobre os quadros tericos dos direitos inviolveis encontram-se em BALDASSARE, Diritti
Inviolabili> in Enciclopdia Giuridica, Vol. XI.
Padro II: 1 Sentido e Forma dos Direitos Fundamentais
499
a) Fundamentalidade formal
A fundamentalidade formal, geralmente associada constitucio-nalizao, assinala quatro
dimenses relevantes: (1) as normas consa-gradoras de direitos fundamentais, enquanto normas
fundamentais, so normas colocadas no grau superior da ordem jurdica; (2) como normas
constitucionais encontram-se submetidas aos procedimentos agravados de reviso; (3) como
normas incorporadoras de direitos fundamentais passam, muitas vezes, a constituir limites
materiais da prpria reviso (cfr. CRP, art. 288. ld e e); (4) como normas dotadas de
vinculatividade imediata dos poderes pblicos constituem parmetros materiais de escolhas,
decises, aces e controlo, dos rgos legislativos, administrativos e jurisdicionais (cfr.
afloramento desta ideia no art. 18.71 da CRP).
b) Fundamentalidade material
Significa que o contedo dos direitos fundamentais decisivamente constitutivo das estruturas
bsicas do Estado e da sociedade. Prima fade, a fundamentalidade material poder parecer
desnecessria perante a constitucionalizao e a fundamentalidade formal a ela associada. Mas
no assim. Por um lado, a fundamentalizao pode no estar associada constituio escrita e
ideia de fundamentalidade formal como o demonstra a tradio inglesa das Common-Law
Liberties
8
. Por outro lado, s a ideia de fundamentalidade material pode fornecer suporte para:
(1) a abertura da constituio a outros direitos, tambm fundamentais, mas no
constitucionalizados, isto , direitos materialmente mas no formalmente fundamentais (cfr.
CRP, art. 16.71.); (2) a aplicao a estes direitos s materialmente constitucionais de alguns
aspectos do regime jurdico inerente fundamentalidade formal; (3) a abertura a novos direitos
fundamentais (JORGE MIRANDA). Da o falar-se, nos sentidos (1) e (3), em clusula aberta ou
em princpio da no tipicidade dos direitos fundamentais
9
. Preferimos chamar-lhe norma com
fattispecie aberta (BALDASSARE) que, juntamente com uma compreenso aberta do mbito
normativo das
8
Cfr., por todos, STOURZH, Vom Widerstandsrecht zur Verfassungsgerichts-barkeit, 1914, p. 381. Cfr. tambm
GUIDO GERIN, Fondamentalit e (Meta)positivit dei diritti umani, in REVEDIN (org.), Diritti deWuomo, 1988, p.
201 ss.
9
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 153; HENRIQUE MOTA, Le prncipe de Ia uste ouverte en matire de droits
fondamentaux, in La Justice Constitutionnelle au Portugal, 1989, p. 177; VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos
fundamentais, p. 34.
500
normas concretamente consagradoras de direitos fundamentais, possibilitar uma concretizao
e desenvolvimento plural de todo o sistema constitucional.
Ao no tomar em conta esta distino fattispecie aberta do art. 16.71 e compreenso aberta do mbito normativo
das normas concretamente consagradoras HENRIQUE MOTA, Le Prncipe, cit., p. 184, alm de se defrontar com
dificuldades na insero normativa de alguns pretensos novos direitos que cabero no mbito de direitos j existentes
direito do embrio implantao uterina, direito das crianas ao conhecimento da identidade dos seus parentes
biolgicos acaba tambm, como se ver adiante, por fechar unidimensional-mente a textura aberta do prprio
art. 16.71. Cfr., por ex., BALDASSARE, Diritti Inviolabili, cit., p. 19; HFFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, p.
175.
B I HISTRIA, MEMRIA E TEORIAS
I Os direitos fundamentais no processo histrico
Estas notas histricas assumem um carcter necessariamente esquemtico. Em geral, costuma
fazer-se um corte histrico no processo de desenvolvimento da ideia de direitos fundamentais,
conducente a uma separao absoluta entre duas pocas: uma, anterior ao Virgnia BUI of
Rights (12-6-1776) e Dclaration des Droits de VHomme et du Citoyen (26-8-1789),
caracterizada por uma relativa cegueira em relao ideia dos direitos do homem; outra,
posterior a esses documentos, fundamentalmente marcada pela chamada constitu-cionalizao
ou positivao dos direitos do homem nos documentos constitucionais
10
.
O processo histrico no assim to linear e da o rpido bosquejo subsequente, centrado nos
principais momentos de consciencializao do problema dos direitos do homem
11
.
10
Recentemente, KLAUS STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutsch-land, III/l, 1988, p. 56, props quatro
fases: 1 - uma pr-histria at 1600, aproximadamente; 2 - uma histria intermdia at 1776; 3 - uma histria
principal que comea com o Virgnia BUI of Rights; 4 - histria da constitucionalizao-positivao na primeira
metade do sc. xix.
11
Cfr. J. SZABO, Fundamentos histricos e desenvolvimento dos direitos do Homem, in VASAK, AS dimenses, cit.,
pp. 27 ss.; STH. RIALS, Ouverture: gnalo-gie des droits de rhomme, in Droits, Revue Franaise de Theorie
Juridique, 2/1985, pp. 3 ss.; M. VILLEY, Le Droit et les droits de Vhomme, Paris, 1983; BALDASSARE, Le
501
a) Da igualdade material ao nomos unitrio e recta ratio
Quando se pe a pergunta da existncia da ideia de direitos do homem na antiguidade a resposta negativa. Basta
recordar que Plato e Aristteles consideravam o estatuto da escravido como algo de natural. O primeiro julgava que
s um pequeno nmero de homens especialmente qualificados possua um verdadeiro saber acerca da pilotagem do
Estado e perante este pequeno nmero os demais indivduos estavam obrigados a uma obedincia incondicionada,
convertendo-se em seus sbditos ou escravos. Significativo o tema por ele desenvolvido das trs raas (de ouro, de
prata e de bronze) destinadas a desempenhar funes diferentes na cidade {Repblica, Livro 111). O segundo,
enfrentando a questo da iniquidade do estatuto da escravido, acaba por fazer a defesa da condio natural do
escravo: Aquele que por lei natural no pertence a si mesmo mas que no obstante ser homem pertence a outro,
naturalmente escravo
12
.
Todavia, a antiguidade clssica no se quedou numa completa cegueira em relao ideia de direitos fundamentais.
O pensamento sofstico, a partir da natureza biolgica comum dos homens, aproxima-se da tese da igualdade natural
e da ideia de humanidade. Por natureza so todos iguais, quer sejam brbaros ou helenos defender o sofista
Antifon; Deus criou todos os homens livres, a nenhum fez escravo, proclamava Alcidamas
13
. No pensamento
estico assume o princpio da igualdade um lugar proeminente: a igualdade radica no facto de todos os homens se
encontrarem sob um nomos unitrio que os converte em cidados do grande Estado universal
14
. Quer dizer: direitos
de todo o mundo e no apenas direitos limitados ao espao da polis. Aqui se visualiza j a ideia de universalizao ou
planetarizao dos direitos do homem. No mundo romano, o pensamento estico tentar deslocar a doutrina da
igualdade da antropologia e da tica para o terreno da filosofia e doutrina polticas. clssica a posio de Ccero: a
lei verdadeira a razo coincidente com a natureza na qual todos participam (ratio naturae quae est lex divina et
humana). E no menos clssicas so as palavras poticas de Terncio: Eu sou homem e nada do que humano me
alheio. No entanto, a ideia de igualdade dos homens, assente numa dimenso individual e cosmo-
ideologie costituzionali dei diritti di liberta, in Democrazia e Diritto, 2/1976, pp. 265 ss. Entre ns, cfr., por ltimo,
JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, p. 12 ss.
12
Cfr. ARISTTELES, A Poltica, Ed. Presena, 1965, Cap. II. Sobre a dimenso cosmolgica da liberdade dos
antigos cfr. o nosso artigo O crculo e a linha. Da 'liberdade dos antigos' 'liberdade dos modernos' na teoria
republicana dos direitos fundamentais, in O Sagrado e o Profano, Hom. ao Prof. SILVA DIAS, Coimbra, 1988 p. 733
ss. A releitura moderna do problema da igualdade no mundo romano-cristo encontrar-se- nas pginas brilhantes de
L. SFEZ, Leons sur 1'galit, Paris, 1984, pp. 39 ss.
13
Cfr. H. WELZEL, Derecho Natural y Justicia Material, Madrid, 1957, p. 12; G- OESTREICH, Geschichte der
Menschenrechte und Grundfreiheiten im Umriss, Berlin p. 10; K. Low, Die Grundrechte, Munique, 1977, p. 40.
14
Cfr. WELZEL, cit., p. 42; OESTREICH, Geschichte, cit., p. 16.
502
lgica, no conseguiu ultrapassar o plano filosfico e converter-se em categoria jurdica e, muito menos, em medida
natural da comunidade social
15
.
b) Da lex natura crist secularizao do direito natural
As concepes crists medievais, especialmente o direito natural tomista, ao distinguir entre lex divina, lex natura e
lex positiva, abririam o caminho para a necessidade de submeter o direito positivo s normas jurdicas naturais,
fundadas na prpria natureza dos homens. Mas como era a conscincia humana que possibilitava ao homem aquilatar
da congruncia do direito positivo com o direito divino, colocava-se sempre o problema do conhecimento das leis
justas e das entidades que, para alm da conscincia individual, sujeita a erros, captavam a conformidade da lex
positiva com a lex divina. Ora, foi a secularizao do direito natural pela teoria dos valores objectivos da escolstica
espanhola (Francisco de Vitria, Vazquez e Suarez) que, substituindo a vontade divina pela natureza ou razo das
coisas, deu origem a uma concepo secular do direito natural, posteriormente desenvolvida por Grotius, Pufendorf
e Locke. Aqui so os preceitos da rectae rationis (noo explicitada logo no sc. xrv por Guilherme de Ockam)
que, desvinculados do peso metafsico e nomina-lstico, conduziro ideia de direitos naturais do indivduo e
concepo de direitos humanos universais
1<s
.
c) Dos direitos estamentais aos direitos individuais
A proto-histria dos direitos fundamentais costuma salientar a importncia das cartas de franquias medievais dadas
pelos reis aos vassalos, a mais clebre das quais foi a Magna Charta Libertatum de 1215. No se tratava, porm, de
uma manifestao da ideia de direitos fundamentais inatos, mas da afirmao de direitos corporativos da aristocracia
feudal em face do seu suse-rano. A finalidade da Magna Charta era, pois, o estabelecimento de um modus vivendi
entre o rei e os bares, que consistia fundamentalmente no reconhecimento de certos direitos de supremacia ao rei,
em troca de certos direitos de liberdade estamentais consagrados nas cartas de franquia
17
.
Mas a Magna Charta, embora contivesse fundamentalmente direitos estamentais, fornecia j aberturas para a
transformao dos direitos corporativos em direitos do homem. O seu vigor irradiante no sentido da individua-
15
Cfr. E. BLOCH, Naturrecht und menschliche Wtirde, 1961, p. 36; OESTREICH, Geschichte, cit., p. 18.
16
Sobre a influncia da secularizao em geral sobre a doutrina dos direitos fundamentais cfr. PECES-BARBA,
Trnsito a Ia modernidad y Derechos Fundamen-tales, Madrid, 1983, p. 132.
17
A Magna Carta procurou tambm alicerar os interesses locais em face das prerrogativas reais. Neste sentido, era
um documento de garantia e franquia dos cidados, semelhante aos que foram concedidos em Espanha, Portugal,
Hungria, Polnia, Sucia, na altura da transio do estado feudal pessoal da alta Idade Mdia para o estado territorial
da baixa Idade Mdia. Cfr. OESTREICH, Geschichte, cit., p. 26. Por ltimo, cfr. KYRIAZIS-GOUVELIS, Magna Carta.
Palladium der Freiheiten oder Feudais Stabilimentum, Berlin, 1984.
503
lizao dos privilgios estamentais detecta-se na interpretao que passou a ser dada ao clebre art. 39., onde se
preceituava que Nenhum homem livre ser detido ou sujeito a priso, ou privado dos seus bens, ou colocado fora da
lei, ou exilado, ou de qualquer modo molestado, e ns no procederemos, nem mandaremos proceder contra ele,
seno em julgamento regular pelos seus pares ou de harmonia com a lei do pas. Embora este preceito comeasse
por aproveitar apenas a certos estratos sociais os cidados ptimo jure acabou por ter uma dimenso mais geral
quando o conceito de homem livre
18
se tornou extensivo a todos os ingleses. E este o significado histrico da leitura
de COKE, quatro sculos mais tarde: a transformao dos direitos corporativos de algumas classes em direitos de
todos os ingleses
19
(just rights and liberties como birthrights, como inheritance).
d) Da tolerncia religiosa liberdade de religio e crena
A quebra de unidade religiosa da cristandade deu origem apario de minorias religiosas que defendiam o direito de
cada um verdadeira f. Esta defesa da liberdade religiosa postulava, pelo menos, a ideia de tolerncia religiosa e a
proibio do Estado em impor ao foro ntimo do crente uma religio oficial. Por este facto, alguns autores, como G.
JELLINEK, vo mesmo ao ponto de ver na luta pela liberdade de religio a verdadeira origem dos direitos
fundamentais. Parece, porm, que se tratava mais da ideia de tolerncia religiosa para credos diferentes do que
propriamente da concepo da liberdade de religio e crena, como direito inalienvel do homem, tal como veio a ser
proclamado nos modernos documentos constitucionais
20
.
e) Do contratualismo jusracionalista aos direitos do homem
A secularizao do direito natural de que atrs se falou no teve incidncia no que respeita fundamentao desse
mesmo direito natural. que todos os tericos do direito natural racionalista se preocuparam com a justificao do
Estado e com a legislao do domnio. E se Hobbes chega aoLeviathan (1651), partindo da ideia de que os
indivduos, ao celebrarem o pacto social, abandonam os seus direitos e liberdades ao soberano absoluto que deve
proteger os cidados, j Locke, na senda da escola de Salamanca, a partir da mesma ideia de contrato, reage contra o
processo de absolutizao, acompanhado de uma mquina burocrtica centralizadora, na qual a nobreza continuava a
deter posi-
18
S eram livres os bares e, depois, os proprietrios dos condados e os burgueses representados na Cmara dos
Comuns, mas j no a grande massa dos viles.
19
Cfr. OESTREICH, Geschichte, cit., p. 25; KRIELE, Einfuhrung in die Staatslehre, p- 152. esta individualizao dos
direitos estamentais que se tornar patente na Peti-tion of Rights de 1638, no Habeas Corpus de 1679, e no BUI of
Rights de 1689.
20
Se alguma coisa alicerou a teoria da tolerncia religiosa no campo da teoria do Estado foi o princpio da no
identificao do Estado em matria religiosa. Cfr. KRIELE, Einfuhrung, cit, p. 153. Para maiores desenvolvimentos
sobre a ideia de tolerncia como primeira forma moderna de aparecimento histrico dos direitos fundamentais cfr.
G. PECES-BARBA, Trnsito a Ia modernidad y Derechos Fundamentales, PP- 85 ss.
504
es privilegiadas, mas da qual a burguesia se sentia marginalizada. A falta de liberdade poltica da burguesia
constituir um dos incentivos principais a favor da luta pelos direitos do homem
21
.
f) Da autonomia privada ao individualismo possessivo
Se as ideias contratuais de Hobbes desembocaram na legitimao do poder absoluto, em Locke a teoria contratual
conduzir defesa da autonomia privada, essencialmente cristalizada no direito vida, liberdade e propriedade.
Esta concepo do individualismo possessivo influenciar, em parte, decisivamente, a teoria liberal dos direitos
fundamentais que os considerar sempre como direitos de defesa do cidado perante o Estado, devendo este abster-se
da invaso da autonomia privada
22
. Da que o Government se reduzisse Preservation of their (isto , dos homens)
Property, e o modelo dos direitos de liberdade fosse essencialmente um modelo econmico, traduzido no facto de os
direitos dos indivduos se reconduzirem autodeterminao do indivduo atravs da livre disposio sobre a sua
pessoa e os seus bens. Deve realar-se, porm, que a doutrina de Locke, juntamente com a de ROUSSEAU, concebia a
liberdade como liberdade no Estado-sociedade, como corpos polticos indiferenciados, ao contrrio das doutrinas
fisiocrticas da ordem natural, conducentes concepo exclusiva de uma liberdade perante o Estado. esta
concepo, assente no dualismo Estado-sociedade e na ideia de esfera de liberdade s limitada pelos direitos dos
outros, que adquirir contornos mais precisos no constitucionalismo tardio das monarquias dualistas, onde a definio
de uma staatsfreie Sphre se reconduzir delimitao do direito do monarca sob o ponto de vista dos sbditos. A
evoluo desta doutrina acabaria numa Statuslehre de G. JELLINEK, em que os direitos de liberdade, praticamente, j
no eram os de Rousseau ou de Locke, mas autovinculaes jurdicas do Estado, agora entendido como
personalidade jurdica
23
.
21
Cfr. PECES-BARBA, Trnsito a Ia modernidad, cit. pp. 159 ss, que pe bem em relevo a articulao pacto social-
direitos fundamentais.
22
Sobre as influncias do individualismo possessivo de Locke na teoria dos direitos fundamentais cfr. A. B.
MACHPERSON, La Teoria Poltica dei Individualismo Posesivo, cit., pp. 22 ss; GRABITZ, Freiheit und Verfassung,
Tubingen, 1976, pp. 139 ss; GOERLICH, Wertordnung und Grundgesetz, cit. p. 152; K. GRIMMER, Demokratie und
Grundrechte, Berlin, 1980, p. 25.
23
Cfr. por ltimo, K. GRIMMER, Demokratie und Grundrechte, p. 68, que salienta justamente a passagem dos direitos
fundamentais a simples vinculao da lei e a simples norma de competncia na doutrina de G. JELLINEK. Cfr. tambm
BALDASSARE, Le ideologie costituzionali dei diritti di liberta, in Democrazia e Diritto, 2/1976, p. 276. Na doutrina
portuguesa cfr. a referncia doutrina de G. JELLINEK e respectiva crtica, logo em 1912, por ROCHA SARAIVA,
Construo Jurdica do Estado, Coimbra, 1912, p. 37 ss. Uma explicao-adeso do positivismo jurdico em
matria de direitos fundamentais encontra-se em CARR DE MALBERG, Contribution Ia Thorie Gnrale de Vtat,
I, p. 231.
505
g) Capitalismo mercantil e autonomia inalienvel
Que os direitos do homem no se baseiam apenas em grandezas invariveis jusnaturalisticamente formuladas
deduz-se das consideraes feitas em ) e f), nas quais patente a sua conexo com as constelaes histrico-sociais.
Neste momento apenas se acentuar a ideia da interdependncia da instncia filosfico jurdica dos direitos
fundamentais com a instncia econmica o capitalismo mercantil com a sua acumulao de riquezas e a
necessidade de segurana das convenes comerciais postulava a existncia de um estatuto individual estvel, assente
numa larga autonomia do homo oeconomicus
24
.
h) Socialismo e direitos sociais, econmicos e culturais
Se o capitalismo mercantil e a luta pela emancipao da sociedade burguesa so inseparveis da consciencializao
dos direitos do homem, de feio individualista, a luta das classes trabalhadoras e as teorias socialistas (sobretudo
MARX, em A Questo Judaica) pem em relevo a unidimensionali-zao dos direitos do homem egosta e a
necessidade de completar (ou substituir) os tradicionais direitos do cidado burgus pelos direitos do homem total,
o que s seria possvel numa nova sociedade. Independentemente da adeso aos postulados marxistas, o que certo
que a radicao da ideia da necessidade de garantir o homem no plano econmico, social e cultural, de forma a
alcanar um fundamento existencial-material, humanamente digno, passou a fazer parte do patrimnio da
humanidade. As declaraes universais dos direitos tentam hoje uma coexistncia integrada dos direitos liberais e
dos direitos sociais, econmicos e culturais, embora o modo como os estados, na prtica, asseguram essa imbricao,
seja profundamente desigual
25
.
II As teorias dos direitos fundamentais 1. As teorias dos direitos fundamentais
Os direitos fundamentais pressupem concepes de Estado e de constituio decisivamente
operantes na actividade interpretativo--concretizadora das normas constitucionais. Significa isto
que a interpretao da constituio pr-compreende uma teoria dos direitos fundamentais, no
sentido de uma concepo sistematicamente orientada para o carcter geral, finalidade e alcance
intrnseco dos direitos fundamentais. Os direitos fundamentais, concebidos como sistema ou
ordem, constituiriam um ponto de referncia sistmico (Bezugssys-
24
Cfr. sobre este ponto, PH. BRAUD, La notion de liberte publique en droit franais, Paris, 1968, p. 23; J. ROBERT,
Libertes publiques et droits de Vhomme, p. 11 ss.
25
Cfr. OESTREICH, Geschichte, cit., p. 105; SCHAMBECK, Grundrechte und Sozialordnung, Berlin, 1969, pp. 17 ss.
506
tem) para a teoria da constituio e do Estado. A abordagem dos direitos fundamentais no
deve, porm, ser aprisionada por teorias ou sistemas fechados, impondo-se antes uma dogmtica
aberta em que o pensamento zettico (= pensamento problematizante) sobreleve as exigncias
da dogmtica pura
26
. Indispensvel , por isso, perguntar problematicamente sobre as teorias de
direitos fundamentais julgadas subjacentes ao articulado constitucional ou esgrimidas na
discusso dos direitos fundamentais. Dentro dos quadros constitucionais ser legtima a escolha
livre entre as vrias teorias dos direitos fundamentais? Ter a constituio eleito uma dessas
teorias? Sendo a nossa Constituio uma constituio compromissria, no ser defensvel uma
sntese dialctica, topicamente adaptada aos vrios problemas suscitados pelos direitos funda-
mentais? s questes agora formuladas pressupem, previamente, uma breve incurso pelas
chamadas teorias dos direitos fundamentais
21
.
a) Teoria liberal
So conhecidos os postulados mais caractersticos desta teoria: (1) os direitos fundamentais so direitos do particular
perante o Estado, so essencialmente direitos de autonomia e direitos de defesa; (2) os direitos fundamentais
revestem, concomitantemente, o carcter de normas de distribuio de com-petncias entre o indivduo e o Estado,
distribuio esta favorvel ampliao do domnio de liberdade individual e restrio da aco estadual aos
momentos de garantia e ordem necessrios ao livre desenvolvimento desses direitos; (3) os direitos fundamentais
apresentam-se como pr-estaduais, definindo um domnio de liberdade individual e social, no qual vedada qualquer
ingerncia do Estado; (4) a substncia e o contedo dos direitos, bem como a sua utilizao e efectivao, ficariam
fora de competncia regulamentar dos entes estaduais, dependendo unicamente da iniciativa dos cidados; (5) a
finalidade e o objectivo dos direitos fundamentais de natureza puramente individual, sendo a liberdade garantida
pelos direitos fundamentais uma liberdade pura, Freiheit in se e no Freiheit um zu, isto , liberdade em si e no
liberdade para qualquer fim (ex.: liberdade para a defesa da ordem democrtica, liberdade ao servio do socialismo).
26
Sobre este pensamento cfr. VIEHWEG, Ideologie und Verfassung, Frankfurt/M, 1969, p. 86.
27
Cfr. essencialmente BCKENFRDE, Grundrechtstheorien und Grundrechts-interpretation, in NJW, 1974, p.
1529; GRABITZ, Freiheit und Verfassungsrecht, Tubingen, 1976; VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit.
pp. 54 ss.; K. KROGER, Grundrechtstheorie ais Verfassungsproblem, Baden-Baden, 1978; T. WLFING,
Grundrechtliche Gesetzesvorbehalt und Grundrechtsschranken, Berlin, 1981; H. BETHGE, Aktuelle Probleme der
Grundrechtsdogmatik, in Der Staat, 24(1985), pp. 351 ss.; W. HFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, 1987, p.
47 ss. Cfr. tambm JORGE MIRANDA, Manual, t. IV, p. 46.
507
Alm de no corresponder inteiramente prpria tradio dos direitos humanos
28
, a defesa actual da teoria burguesa,
numa desesperada tentativa de sobrevivncia dos arqutipos liberais, uma reaco contra o processo de
objectivao e socializao dos direitos fundamentais. Esquece, porm, alguns elementos ineliminveis numa teoria
temporalmente adequada dos direitos fundamentais: (i) a efectivao real de liberdade constitucionalmente garantida
no hoje apenas tarefa de iniciativa individual, sendo suficiente notar que, mesmo no campo das liberdades
clssicas (para j no falar dos direitos sociais, econmicos e culturais), no possvel a garantia da liberdade sem
interveno dos poderes pblicos (assim, por ex., art. 38./6); (ii) o homem situado no abdica de prestaes
existenciais estritamente necessrias realizao da sua prpria liberdade, revelando, neste aspecto, a teoria liberal
uma completa cegueira em relao indispensabilidade dos pressupostos sociais e econmicos da realizao da
liberdade.
b) Teoria da ordem de valores
Os direitos fundamentais apresentam-se, aqui, primeiramente, como valores de carcter objectivo e no como direitos
ou pretenses subjectivas. Concebidos os direitos fundamentais como ordem de valores objectiva, dotada de unidade
material e na qual se insere o sistema de pretenses subjectivas (Anspruchssystem), deduz-se que: (1) o indivduo
deixa de ser a medida dos seus direitos, pois os direitos fundamentais reconduzem-se a princpios objectivos, atravs
da realizao dos quais se alcana uma eficcia ptima dos direitos e se confere um estatuto de proteco aos
cidados; (2) se a teoria dos valores postula uma dimenso essencialmente objectiva, ento no contedo essencial dos
direitos fundamentais est compreendida a tutela de bens de valor jurdico igual ou mais alto; (3) consequentemente,
atravs da ordem de valores dos direitos fundamentais respeita-se a totalidade do sistema de valores do direito
constitucional; (4) os direitos fundamentais, sendo expresso dos valores aceites por determinada comunidade, s no
quadro dessa ordem podem e devem ser realizados; (5) a dependncia dos direitos fundamentais de uma ordem de
valores total origina a relativizao desses mesmos direitos que podem tornar-se susceptveis de controlo jurdico
ancorado precisamente na ordem de valores objectiva; (6) alm dessa relativizao, a transmutao dos direitos
fundamentais em realizao de valores justificar intervenes concre-tizadoras dos entes pblicos de forma a obter a
efccia ptima de que se falou atrs. A teoria da ordem de valores, que os autores associam teoria da integrao de
SMEND e filosofa de valores, procura um sistema de garantias sem lacunas a partir da objectivao dos direitos
fundamentais. S que, como j vrias vezes pusemos em relevo, ela uma teoria perigosa: (1) a indagao da ordem
de valores, atravs de um pretenso mtodo cientfico-espiritual, pode conduzir a uma ordem e a uma hierarquia de
valores, caracterizadamente subjectiva, sem qualquer apoio em critrios ou medidas de relevncia objectiva; (2) a
ordem de valores tenta transformar os direitos fundamentais num sistema
28
Cfr. GRABITZ, Freiheit und Verfassungsrecht, cit., pp. 139 ss.; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos
da Constituio, Cap. III.
508
fechado, separado do resto da constituio; (3) a ordem de valores abre o caminho para a interpretao dos direitos
fundamentais desembocar numa intuio espiritual, conducente a uma tirania de valores, esttica e decisionista.
c) Teoria institucional
Esta teoria aproxima-se da teoria da ordem de valores na medida em que nega aos direitos fundamentais uma
dimenso exclusivamente subjectiva. A teoria institucional, ao contrrio das teorias essencialistas do valor, no
procura uma ordem objectiva, jusnaturalstica esprito-cultural ou fenomenolo-gicamente captada , mas sim o
quadro (instituio) definidor e ordenador do sentido, contedo e condies de exerccio dos direitos fundamentais.
Daqui resultam vrios corolrios: (1) os direitos fundamentais, existindo no mbito de uma instituio e sendo
condicionados pela ideia ordenadora dessa mesma instituio, adquirem uma dimenso funcional na medida em que
aos titulares dos direitos cabe o dever de participar na realizao dessa ideia
29
; (2) enquadrando-se os direitos
fundamentais na instituio, na qual esto presentes outros bens de valor constitucional, ento os direitos
fundamentais situam-se sempre em relao a estes ltimos numa relao de condicionalidade, donde resulta que o
seu contedo e limites em relao aos outros bens constitucionais se afere mediante um critrio de ponderao de
bens (Guterabwgung); (3) consequentemente, se todo o direito est numa relao de valor com outros bens, fica
aberta regulamentao legal um maior campo de conformao do que aquele que seria permitido numa teoria liberal
dos direitos fundamentais (sirvam de exemplo as intervenes regulamentadoras destinadas a assegurar a instituio
da imprensa livre); (4) os direitos fundamentais apresentam um duplo carcter individual e institucional que
explicar o facto de os direitos fundamentais, tais como as clssicas garantias institucionais ou garantias de instituto,
deverem ser limitados na dimenso individual para se reforar a dimenso institucional (vejam-se, por ex., os limites
do art. 46./4 ao direito individual de associao com o fim de salvaguardar o direito de associao como instituio).
A teoria da instituio cabe o mrito de ter salientado a dimenso objectiva institucional dos direitos fundamentais.
Todavia h que fazer algumas reservas substanciais: (a) a faceta institucional dos direitos fundamentais apenas uma
das dimenses destes direitos, ao lado das dimenses individual e social, como reconhece expressamente HBERLE;
(b) o enquadramento dos direitos fundamentais no mundo institucional pode acarretar a paragem dos prprios
direitos, na medida em que as instituies sejam consideradas mais como subsistemas de estabilizao do que como
formas de vida e de relaes sociais e jurdicas, necessariamente mutveis no mundo evolutivo do ser social; (c) o
critrio da ponderao de bens utilizado pela teoria institucional conduz a uma perigosa relativizao dos direitos
fundamentais, alm de
29
A liberdade do indivduo , pois, uma liberdade consignada. Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais,
cit. p. 59. Por isso, HBERLE, Die Wesensgehalt-garantie des Art. 19 Abs. 2 Grundgesetz, 1962, assinala aos direitos
fundamentais um momento de cidadania activa (aktivbiirgerliches Moment) necessrio realizao da instituio
democrtica.
509
no oferecer qualquer clareza e segurana no caso de conflitos de bens constitucionais
30
.
d) Teoria social
A teoria social parte da tripla dimenso que deve ser assinalada aos direitos fundamentais: a dimenso individual
(pessoal), a dimenso institucional e a dimenso processual. Continua a considerar-se, como na teoria liberal, que a
liberdade, embora tenha uma dimenso subjectiva, adquire hoje uma dimenso soeial (Freiheitsrecht und sozialer
Zielsetzung). Por outro lado, muitas vezes o que est em causa no o uso razovel de um direito fundamental, mas a
impossibilidade de o particular poder usufruir as situaes de vantagem abstratamente reconhecidas pelo
ordenamento. Da a problemtica dos direitos sociais que, ao contrrio do que a teoria liberal defendia, no postula a
abstinncia estadual, antes exige uma interveno pblica estritamente necessria realizao destes direitos; a
interveno estadual concebida no como um limite mas como um fim do Estado. A socialidade passa a ser
considerada como um elemento constitutivo da liberdade e no como limite meramente externo da mesma. Mas no
basta exigir prestaes existenciais e impor ao Estado deveres sociais, se no configurarmos a posio dos cidados
no processo de realizao dos direitos como um status activus processualis, de que fala HBERLE. Intervm aqui a
terceira dimenso assinalada aos direitos fundamentais: a componente processual permite aos cidados participar na
efectivao das prestaes necessrias ao livre desenvolvimento do seu status activus. No obstante o avano positivo
que a teoria social trouxe quanto compreenso multidimensional dos direitos fundamentais, permanecem obscuros
alguns pontos: (1) reconhece a teoria social que os direitos sociais so verdadeiros direitos subjectivos, ou sero antes
cavalos de Tria na cidade, ainda dominada pelo individualismo impenitente
31
; (2) haver efectivamente direitos
de quota-parte (Teilhaberechte) dos cidados na realizao dos direitos fundamentais, ou tratar-sede simples
questes de organizao e administrao?; (3) quais as garantias efectivamente concedidas aos cidados quanto
realizao dos novos direitos: haver prestaes estaduais medida dos direitos fundamentais ou simplesmente
direitos dependentes medida das prestaes do Estado?
30
Cfr. MULLER, Juristische Methodik, cit., p. 52; DENNINGER, Staatsrecht, Hamburgo, 1979, Vol. 2., p. 183; VIEIRA
DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., P- 60. A ambiguidade da compreenso institucionalista dos direitos
fundamentais revela-se tambm nas diversas dimenses que nela se detectam: quando se refora o significado
normativo, a teoria institucional pode ganhar sentido dinmico; quando se salientar a dimenso analtica, o que nos
surge uma perspectiva conservadora, pois os direitos fundamentais, longe de terem um efeito dirigente, so
determinados pela realidade social densificada nas instituies. Cfr. DIETER GRIMM, Grundrechte und soziale
Wirklichkeit, Munchen, 1982.
31
Cfr. AMNCIO FERREIRA, Uma abordagem dos direitos sociais, in Fronteira,
n
6, 1979, p. 68. Cfr., tambm,
VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, p. 67.
510
e) Teoria democrtica funcional
Nesta teoria acentua-se particularmente o momento teleolgico-funcional dos direitos fundamentais no processo
poltico-democrtico. Da vrias consequncias: (a) os direitos so concedidos aos cidados para serem exercidos
como membros de uma comunidade e no interesse pblico; (b) a liberdade no a liberdade pura e simples mas a
liberdade como meio de prossecuo e segurana do processo democrtico, pelo que se torna patente o seu carcter
funcional; (c) se o contedo e alcance dos direitos fundamentais se encontra funcionalmente condicionado, tambm
se compreende que o respectivo exerccio no esteja na completa disponibilidade dos seus titulares: o direito
simultaneamente um dever; (d) dado o carcter marcadamente funcional dos direitos, aos poderes pblicos
reconhecido o direito de interveno con-formadora do uso dos direitos fundamentais. Esta teoria parte da ideia de
cidado activo, com direitos fundamentais postos ao servio do princpio democrtico. Opera-se uma
despersonalizao-funcionalizao dos direitos para se tentar salvaguardar a prpria ordem que os reconhece. Isto
pode conduzir a institutos censurveis como os de perda ou suspenso dos direitos fundamentais pela sua utilizao
abusiva, tal como se consagra no art. 18. da Constituio de Bona (ex.: uso no conforme ao pretenso princpio
democrtico)
32
.
f) Teoria socialista dos direitos fundamentais
A concepo socialista dos direitos fundamentais, oposta chamada concepo burguesa, tem de ser analisada tendo
em conta a pr-compreenso antropolgica marxista. Recorde-se a clebre Tese n. 6 sobre Feuerbach: ...a essncia
do homem no uma abstraco inerente ao indivduo isolado. Na sua realidade um conjunto de relaes sociais
33
,
Os pressupostos antropolgicos da concepo marxista tm logo incidncia na caracterizao dos direitos do homem.
Assim, nenhum dos pretensos direitos do homem ultrapassa o homem egosta, o homem enquanto membro da
sociedade burguesa, isto , o indivduo separado da comunidade, ensimesmado, preocupado apenas com o seu
interesse pessoal, obedecendo apenas sua arbitrariedade privada
34
. Trata-se, portanto, da liberdade do homem
considerado como nmada isolada, fechada sobre si prprio. Desta forma os droits de Vhomme, distintos dos droits
du citoyen, nada mais so que os direitos dos membros da sociedade burguesa, isto , do homem egosta, do homem
separado do homem e da comunidade
35
. Por sua vez, a aplicao prtica do direito de liberdade o
32
Cfr. a exposio e crtica recente de T. WLFING, Grundrechtliche Gesetzes-vorbehalt, cit., pp. 91 ss.
33
Cfr. K. MARX, Ludwig Feuerbach e o fim da filosofia clssica alem e outros textos filosficos, Ed. Estampa, 3.
a

ed., 1975, p. 23.
34
Cfr. KARL MARX, A Questo Judaica, Ed. Ulmeiro, s.d., p. 39; B. ROMANO, Emanzipazione e violenza. A
propsito dei diritti delPuomo nella Judenfrage, in Riv. Int. Fil. Dir., 4/1982, p. 595 ss.
35
Cfr. KARL MARX, A Questo Judaica, cit., p. 36; A. M. REVEDIN, La nega-zione teoretica. I diritti delVuomo e Ia
critica di Marx, 1985; M. ATIENZA, Marx y los derechos humanos, 1983.
511
direito da propriedade privada. As citaes anteriores permitem-nos concluir que a teoria marxista dos direitos
fundamentais parte de uma base antropolgica completamente diversa da teoria liberal. Para esta, o homem, na sua
individualidade e personalidade, a base das aces polticas e do prprio direito; para a teoria marxista, o homem
tem uma essncia social que faz com que no se possa bastar a si prprio, e s se consiga transformar em homem total
atravs de uma nova sociedade. A partir daqui a teoria marxista aponta vrias consequncias para os direitos
fundamentais: (a) os interesses do indivduo identificam-se com os da sociedade, sendo mera fico a teoria
burguesa da esfera individual e livre, oposta ordem estadual; (b) o direito de participao (Mitgestaltung), na
medida em que proporciona a transformao das condies sociais possibilitadoras da plena realizao dos direitos,
o direito me dos direitos fundamentais; (c) dada a imbricao profunda do indivduo e da sociedade, os direitos
fundamentais no podem divorciar-se da criao de garantias materiais concretas necessrias sua efectivao; (d) o
compromisso activo e a participao na criao das condies necessrias ao livre desenvolvimento dos direitos
pressupe a unidade dos direitos e deveres dos cidados; (e) a criao das condies materiais possibilitadoras do
livre desabrochar dos direitos fundamentais exige ou pressupe a apropriao colectiva dos meios de produo e a
gesto colectiva da economia. A concepo socialista apontou com indiscutvel rigor as fraquezas das teorias
burguesas dos direitos fundamentais: (1) mistificao das declaraes dos direitos quanto ao sentido igualitrio dos
direitos do homem, principalmente na feio que lhes imprimiu o liberalismo proprietarista; (2) carcter platnico do
reconhecimento dos direitos, se no se assegurarem ao indivduo as condies materiais necessrias plena
efectivao desses direitos, de forma a garantirem-se liberdades concretas e reais. A concepo socialista pretende
ser uma concepo originria dos direitos fundamentais que implicaria uma ruptura com as concepes liberais; no
se trataria, pois, de aperfeioar o ncleo clssico dos direitos fundamentais atravs do catlogo dos direitos sociais,
econmicos e culturais, s plenamente logrados numa sociedade socialista. Mas o corte antropolgico que a teoria
socialista operou em relao teoria tradicional dos direitos do homem conduziu s suas deficincias principais: (1)
funcionalizao extrema dos direitos fundamentais e minimizao de uma irredutvel dimenso subjectiva; (2)
tendencial reduo dos direitos existncia de condies materiais, econmicas e sociais, com manifesto desprezo
das garantias jurdicas. Estas duas redues acabaram por explicar o nihilismo poltico, econmico, antropolgico e
ecolgico, posto a nu pela Perestroika.
2. Das teorias multifuncionalidade dos direitos fundamentais
As teorias acabadas de expor no so um fim em si. Com a sua explanao pretende-se abrir
caminho para as interrogaes deixadas em aberto: quais as teorias fundamentais eventualmente
subjacentes ao regime dos direitos fundamentais da lei constitucional portuguesa e qual a
possibilidade de se fazer uma escolha livre dessas teorias. Do
512
1
discurso antecedente afigura-se legtima uma primeira ilaco: aos direitos fundamentais no
poder hoje assinalar-se uma nica dimenso (subjectiva) e apenas uma funo (proteco da
esfera livre e individual do cidado). Atribui-se aos direitos fundamentais uma mul-
tifuncionalidade
36
, para acentuar todas e cada uma das funes que as teorias dos direitos
fundamentais captavam unilateralmente.
Quanto ao problema da escolha livre de uma teoria dos direitos fundamentais, poder-se-ia ser
tentado a, caso por caso, mediante uma adaptao tpica, procurar a teoria mais adequada
soluo concreta. Significaria isto no haver uma teoria dos direitos fundamentais conforme a
constituio (verfassungsgemsse Grundrechtstheorie
31
), mas vrias teorias pr-compreendidas,
iluminadoras da compreenso das normas constitucionais. Aceitar esta concluso seria no s
admitir uma espcie de direito livre intimamente ligado pr-compreenso do intrprete, como
reconhecer a inexistncia de um pressuposto constitucional comum, vinculativamente operante
na interpretao--concretizao dos direitos fundamentais. E este pressuposto constitucional,
comum e ineliminvel, tendo em vista o carcter compro-missrio da Constituio e a sntese
dialctica por ela operada entre os direitos negativos clssicos e os direitos positivos modernos,
dificilmente pode ser reconduzido a esquemas tericos puros. De resto, apenas auxiliam na
busca de uma compreenso material, constitucio-nalmente adequada, dos direitos
fundamentais. Em suma, torna-se necessria uma doutrina constitucional dos direitos
fundamentais, construda com base numa constituio positiva, e no apenas uma teoria de
direitos fundamentais de carcter exclusivamente teortico
38
.
36
Cfr. LUHMANN, Grundrechte ais Institution, 1965, p. 80, 134; WILKE, Stand und Kritik der neueren
Grundrechtstheorie, Berlin, 1975; F. OSSENBHL, Die Interpretation der Grundrechte in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgeri-chts, in NJW, 1976, pp. 2110 ss.; RA. RHINOW, Grundrechtstheorie, Grundrechts-politik
und Freiheitspolitik, in Recht ais Prozess und Gefiige, Festschrift fur Hans Hiiber, Bem, 1981, p. 429, que se
pronuncia tambm sobre a pluridimensionalidade dos direitos fundamentais.
37
Cfr. BCKENFRDE, Grundrechtstheorie und Grundrechtsinterpretation cit., p. 1536. ALEXY, Theorie der
Grundrechte, cit., p. 32, alude agora a uma teoria integrativa adequada.
38
Salientando a autonomia da concepo de direitos fundamentais subjacente ao texto constitucional de 1976
relativamente aos modelos tericos, cfr. GOMES CANO-TILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap.
III. Defendendo, pelo contrrio, a tese da funcionalizao dos direitos, liberdades e garantias em virtude da opo
socialista da constituio cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio, cit..
513

p. 310. Num sentido prximo do desenvolvido no texto quanto ao papel das teorias dos direitos fundamentais cfr.
JORGE MIRANDA, Manual, vol. IV, p. 48 ss. Cfr. tambm VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 106;
Direitos e Garantias Fundamentais in Baptista Coelho, (org.), Portugal: Sistema Poltico-Constitucional p. 696,
que pretende subtrair os direitos fundamentais ao compromisso global da constituio (seriam um subsistema
autnomo) e reconduzir, ao contrrio de LUCAS PIRES, a concepo constitucional a uma concepo liberal
moderna (p. 689). Mesmo a admitir-se uma aproximao antropolgica entre as teorias sociais democrticas e as
teorias liberais continua a existir uma substancial diferena entre o homem da catalecsia hayekiana e o homem
situado do pensamento social democrata e socialista. Cfr. L. FERRY / A. RENAUT, Philosophie Politique, Des Droits
de 1'Homme 1'ide republicaine, p. 276 ss.

CAPITULO 6
PADRO II AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS 2. SISTEMA,
ESTRUTURA E FUNO DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS
Sumrio
A) O SISTEMA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
I Classificaes doutrinais e histricas II O sistema do direito constitucional positivo
1. Os direitos, liberdades e garantias
2. Direitos econmicos, sociais e culturais
3. Direitos fundamentais formalm nte constitucionais e direitos fundamentais sem assento constitucional e
4. Direitos fundamentais dispersos
5. Direitos de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias
6. Direitos formal e materialmente constitucionais e direitos s formalmente constitucionais
B) ESTRUTURA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
I Normas garantidoras de direitos subjectivo e normas impositivas de deveres objectivos s
1. Normas consagradoras de um direito subjectivo
2. Normas consagradoras de um dever objectivo
II Regras e princpios
1. Regras
2. Princpios
III Dimenso subjectiva e dimenso objectiva
IV Fundamentao subjectiva e fundamentao objectiva das normas consagra-
doras de direitos fundamentais
1. Fundamentao subjectiv a
2. Fundamentao objectiva
3. Presuno da dimenso subjectiva
V Os direitos fundamentais como direitos subjectivos
1. Normas e posies
2. Direitos a actos negativos
3. Direitos a aces positivas
4. Liberdade / liberdades
5. Competncias
516
C) FUNES DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
I Os direitos fundamentais como direitos de defesa II Os direitos fundamentais como direitos a prestaes
1. Os direitos fundamentais como direitos ao acesso e utilizao de prestaes estaduais
2. Direitos a participao na organizao e procedimento de realizao
D) DEVERES FUNDAMENTAIS
I Compreenso
1. No correspectividade entre direitos e deveres fundamentais
2. Deveres autnomos e deveres conexos com direitos II Tipologia
1. Deveres cvico-polticos e deveres de carcter econmico-social
2. Deveres constitucionais formais e deveres constitucionais materiais III Estrutura
A) SISTEMA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS IelI
ANDRADE, J. C. V. Os direitos fundamentais, cit., p. 54 ss.
CANOTILHO, J. J. G. / MOREIRA, V. Constituio da Repblica Portuguesa, p. 101 ss.
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, IV, p. 48 ss.
B) ESTRUTURA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS I, II, III, IV e V
ALEXY, R. Theorie der Grundrechte, 1989. ANDRADE, J. V. C. Os direitos fundamentais, p. 254 ss. BALDASSARE Diritti
Inviolabili, in Enciclopdia Giuridica, vol. XI. BARILE, C. Diritti delVuomo e liberta fondamentali, Bologna, 1989.
C) FUNES I, II e III
ANDRADE, J. C. Os direitos fundamentais, p. 59 ss.
CANOTILHO, J. J. G. Direitos fundamentais, procedimento, processo e organizao, Coimbra, 1990.
D) DEVERES FUNDAMENTAIS IelI
ANDRADE, V. Os direitos fundamentais, p. 150 ss.
MIRANDA, J. Manual, IV, p. 163 ss.
CANOTILHO / MOREIRA Constituio da Repblica, cit., p. 118 ss.
CARBONE, L. / doveri pubblici individuali nella constituzione, Milano, 1968.
LOMBARDI, G. Contributo alio studio dei doveri costituzionali, Milano, 1967.
LUCHTERHANDT, O. Grundpflichten ais Verfassungsproblem in Deutschland, 1988.
PECES BARBA, Los deberes fundamentales, in Estado e Direito 1/88.
A I O SISTEMA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
I Classificaes doutrinais e histricas
No presente nmero procura-se uma preciso terminolgica. No se trata de fazer uma tipologia
dos direitos fundamentais mas de registar classificaes (algumas com valor meramente
histrico) sobre os direitos fundamentais.
a) Direitos do homem e direitos fundamentais
As expresses direitos do homem e direitos fundamentais so frequentemente utilizadas
como sinnimas. Segundo a sua origem e significado poderamos distingui-las da seguinte
maneira: direitos do homem so direitos vlidos para todos os povos e em todos os tempos
(dimenso jusnaturalista-universalista); direitos fundamentais so os direitos do homem,
jurdico-institucionalmente garantidos e limitados espacio-temporalmente
1
. Os direitos do
homem arrancariam da prpria natureza humana e da o seu carcter inviolvel, intemporal e
universal; os direitos fundamentais seriam os direitos objectivamente vigentes numa ordem
jurdica concreta
2
.
b) Direitos do homem e direitos do cidado
Como sabido, a Declarao de Direitos de 1789 intitulou-se Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado. Da que se procurasse distinguir entre direitos do homem e direitos do
cidado: os primeiros pertencem ao homem enquanto tal; os segundos pertencem
1
Para uma viso tridimensional dos direitos fundamentais dimenso jusna-turalista, dimenso universalista e
dimenso constitucional cfr. VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais, Coimbra, 1983, pp. 3 ss.
2
Sobre esta dimenso cfr. KRIELE, Einfuhrung. cit., p. 150. Por ltimo, entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, vol.
IV, p. 49 ss. Veja-se tambm, desenvolvida-mente, K. STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol.
III/l, 1988, P- 39 ss, onde se colhem informaes recentes (Portugal
76
, Espanha
78
, Holanda
83
, Grcia
75
, Turquia
82
) a
favor do conceito direitos fundamentais.
518
ao homem enquanto ser social, isto , como indivduo vivendo em sociedade
3
. Esta classificao
pressupe uma separao talhante entre status negativus e status activus (na terminologia de G.
JELLINEK), entre direito individual e direito poltico. Vendo bem as coisas, a distino em
referncia uma sequela da teoria da separao entre sociedade e Estado, pois o binmio
homem cidado assenta no pressuposto de que a sociedade civil, separada da sociedade
poltica e hostil a qualquer interveno estadual, , por essncia, apoltica. Isto permitiu a
clebre oposio entre liberdade dos antigos e liberdade dos modernos: se a liberdade dos
antigos consistia, segundo Aristteles, na participao activa nos negcios pblicos, a liberdade
dos modernos, na definio de BENJAMIN CONSTANT, teria como escopo Ia scurit des
jouissances prives
4
. Esta oposio, arvorada em autntica lei de desenvolvimento da
histria, dava cobertura poltica ao regime censitrio, baseado, precisamente, na distino entre
l'homme citoyen e o homem tout court
5
. De resto, j anteriormente, KANT (Doutrina do Direito,
XLVI) se aproximara do Estado constitucional aristocrtico ao distinguir tambm entre
Staatsbiirger (cidados activos) e cidados passivos (Staatsgenossen).
c) Direitos naturais e direitos civis
Esta distino aproxima-se da anterior. O Ttulo I da Constituio francesa de 1791 referia-se
ipsis verbis aos direitos naturais e civis que lhe competia garantir. Os direitos naturais, como
o nome indica, eram inerentes ao indivduo e anteriores a qualquer contrato social; os direitos
civis (eives=cidado) so os chamados Civil Rights da terminologia americana, ou seja, os
direitos pertencentes ao indivduo como cidado e proclamados nas constituies ou leis
avulsas.
d) Direitos civis e liberdades ou direitos polticos
uma distino introduzida dentro da categoria dos direitos civis. Os direitos civis so
reconhecidos pelo direito positivo a todos
3
Cfr. BRAUD, La notion de liberte, cit., p. 8; T. MAUNZ, Staatsrecht, cit., p. 201.
4
Assim, precisamente, B. CONSTANT, De Ia Liberte des Anciens compare celle des Modernes, Paris, 1872, p. 37;
P. BASTID, Benjamin Constant et sa doctrine, Paris, 1966, 2 vols.
5
Cfr. G. VLACHOS, La strueture des droits de 1'homme et le problme de leur rglmentation en regime pluraliste,
in Revue Internationale de Droit Compare, 1972, n.2, p. 811.
Padro II: 2 Sistema, Estrutura e Funo dos Direitos Fundamentais
519
os homens que vivem em sociedade; os segundos os direitos polticos s so atribudos
aos cidados activos. SIEYS formula esta distino da seguinte maneira: os direitos civis
devem beneficiar todos os indivduos; pelo contrrio, nem todos tm o direito a tomar parte
activa na formao dos poderes pblicos, beneficiando de direitos polticos. Tal como j sucedia
com a dicotomia entre direitos do homem e do cidado o artifcio da distino permitir
proclamar o princpio da igualdade, mas, ao mesmo tempo, evitar o sufrgio universal.
A expresso Direitos Civis e Direitos Polticos dos Cidados Portugueses encontra-se na Carta Constitucional
portuguesa de 1826 (art. 145. e Ttulo Vlll). A doutrina da poca separava, precisamente, os direitos polticos ou
cvicos e os direitos civis do seguinte modo: (1) os direitos civis exercem-se no domnio de interesses privados, os
polticos ou cvicos na esfera dos interesses pblicos; (2) estes pertencem s aos cidados activos; aqueles a todos os
nacionais, podendo at ser comunicados aos estrangeiros. Cfr. LOPES PRAA, Estudos Sobre a Carta Constitucional
de 1826, Coimbra, 1878, Vol. 1, p. 164.
e) Direitos civis e direitos ou liberdades individuais
Aqui no h qualquer contraposio: os direitos civis, depois de esvaziados dos direitos
polticos, passam a ser considerados pela publi-cstica francesa como direitos individuais ou
liberdades individuais ou ainda liberdades fundamentais. A designao de direitos individuais
reflecte melhor a filosofia individualista da escola liberal e da a sua escolha em detrimento da
frmula direitos civis.
A frmula direitos e garantias individuais surge na Constituio de 1911 (cfr. Ttulo 11, art. 3.). Todavia, a expreso
direitos individuais entendida sobretudo no sentido de direitos pblicos individuais, isto , direitos concernentes
liberdade, segurana individual e propriedade. Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica da Repblica
Portuguesa, Coimbra, 1913, p. 33; ROCHA SARAIVA, Construo Jurdica do Estado, Coimbra, 1912, p. 80.
i) Direitos e liberdades pblicas
Como acabmos de ver, os direitos civis, depois de separados dos direitos polticos, passaram a
ser designados tambm por liberdades individuais. No entanto, costuma fazer-se uma outra
distino com base na posio jurdica do cidado, titular dos direitos, em relao ao Estado. As
liberdades estariam ligadas ao status negativus e atravs delas visa-se defender a esfera dos
cidados perante a interveno do Estado. Da o nome de direitos de liberdade, liberdades
autonomia e direitos negativos. Por sua vez, os direitos estariam liga-
520
dos ou ao status activus ou ao status positivus. Os direitos ligados ao status activus salientam a
participao do cidado como elemento activo da vida poltica (direito de voto, direito aos
cargos pblicos). Aqui radicam expresses como direitos polticos, direitos do cidado,
liberdades participao (cfr. arts. 48. ss). Direitos so ainda as posies jurdicas do cidado
conexionadas com o status positivus: trata-se dos direitos dos cidados s prestaes necessrias
ao desenvolvimento pleno da existncia individual. Da a sua designao como direitos
positivos ou direitos de prestao, modernamente conhecidos por direitos econmicos, sociais e
culturais (cfr. arts. 58. ss).
g) Direitos e garantias
Rigorosamente, as clssicas garantias so tambm direitos, embora muitas vezes se salientasse
nelas o carcter instrumental de proteco dos direitos. As garantias traduziam-se quer no
direito dos cidados a exigir dos poderes pblicos a proteco dos seus direitos, quer no
reconhecimento de meios processuais adequados a essa finalidade (ex.: direito de acesso aos
tribunais para defesa dos direitos, princpios do nullum crimen sine lege e nulla poena sine
crimen, direito de habeas corpus, princpio non bis in idem).
h) Direitos fundamentais e direitos de personalidade
Muitos dos direitos fundamentais so direitos de personalidade, mas nem todos os direitos
fundamentais so direitos de personalidade. Os direitos de personalidade abarcam certamente os
direitos de estado (por ex.: direito de cidadania), os direitos sobre a prpria pessoa (direito
vida, integridade moral e fsica, direito privacidade), os direitos distintivos da personalidade
(direito identidade pessoal, direito informtica) e muitos dos direitos de liberdade (liberdade
de expresso). Tradicionalmente, afastavam-se dos direitos de personalidade os direitos
fundamentais polticos e os direitos a prestaes, por no serem atinentes ao ser como pessoa.
Contudo, hoje em dia, dada a interdependncia entre o estatuto positivo e o estatuto negativo do
cidado, e em face da concepo de um direito geral de personalidade como direito pessoa
ser e pessoa devir
6
, cada vez mais os direitos fundamentais tendem a ser direitos de
personalidade e vice-
6
Cfr. ORLANDO DE CARVALHO, Teoria Geral da Relao Jurdica, Coimbra, 1970, p. 36. O problema da consagrao
de um direito geral de personalidade em tese geral e na constituio hoje discutido. Vide autores citados na nota 7.
521
-versa. Todavia, como iremos ver, a ordem dos direitos fundamentais no apenas uma ordem
de direitos subjectivos, mas tambm uma ordem objectiva que justificar, entre outras coisas, o
reconhecimento de direitos fundamentais a pessoas colectivas e organizaes (ex.: os direitos
reconhecidos s organizaes de trabalhadores na Constituio Portuguesa). Neste domnio
particularmente visvel a separao entre direitos fundamentais e direitos de personalidade
7
.
i) Direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais
uma distino particularmente importante no plano do direito constitucional positivo e no
plano do direito internacional. Quanto ao direito constitucional vigente basta dizer que a
estrutura classificatria bsica assenta (cfr. infra) na distino entre Direitos, liberdades e
garantias (Ttulo II) e Direitos econmicos, sociais e culturais (Ttulo III); relativamente ao
direito internacional, o interesse da distino radica no facto de ela se aproximar da
classificao de direitos constante dos dois pactos internacionais das Naes Unidas sobre
direitos fundamentais direitos pessoais, civis e polticos (PIDCP) e direitos econmicos,
sociais e culturais (PIDESC)
8
.
j) Direitos fundamentais e garantias institucionais
uma distino clssica da doutrina alem. As chamadas garantias institucionais
(Einrichtungsgarantien) compreendiam as garantias jurdico-pblicas (Institutionnelle
Garantien) e as garantias jurdico--privadas (Institutsgarantie). Embora muitas vezes estejam
consagradas e protegidas pelas leis constitucionais, elas no seriam verdadeiros direitos
atribudos directamente a uma pessoa; as instituies, como tais, tm um sujeito e um objecto
diferente dos direitos dos cidados. Assim, a maternidade, a famlia, a administrao autnoma,
a imprensa livre, o funcionalismo pblico, a autonomia acadmica, so instituies protegidas
directamente como realidades sociais
7
Cfr. ORLANDO DE CARVALHO, OS direitos do homem no direito civil portugus, Coimbra, 1973; CASTRO MENDES,
Direitos, Liberdades e Garantias, in Estudos sobre a Constituio, Vol. 1, 1977, Lisboa, p. 11; por ltimo,
amplamente, RABIN-DRANATH CAPELO DE SOUSA, A Constituio e os direitos de personalidade, in Estudos sobre a
Constituio, Vol. 2, Lisboa, 1978, pp. 93 ss; JORGE MIRANDA, Manual, IV, cit., p. 56; D. LEITE DE CAMPOS, OS
direitos de personalidade, Coimbra, 1991.
8
Cfr. VASAK, AS dimenses internacionais, p. 27 ss.
522
objectivas e s, indirectamente, se expandem para a proteco dos direitos individuais. Todavia,
como atrs j foi salientado, o duplo carcter atribudo aos direitos fundamentais individual
e institucional faz com que hoje, por exemplo, o direito de constituir famlia (art. 36.71) se
deva considerar indissocivel da proteco da instituio famlia como tal (art. 67.). Sob o
ponto de vista da proteco jurdica constitucional, as garantias institucionais no garantem aos
particulares posies subjectivas autnomas e da a inaplicabilidade do regime dos direitos,
liberdades e garantias. Exceptuam-se os casos de imbricao das garantias institucionais e das
garantias dos direitos fundamentais (por ex., praticamente indissocivel a proteco do direito
de liberdade de imprensa da proteco da instituio imprensa livre). A proteco das garantias
institucionais aproxima-se, todavia, da proteco dos direitos fundamentais quando se exige, em
face das intervenes limitativas do legislador, a salvaguarda do mnimo essencial (ncleo
essencial) das instituies
9
.
II O sistema do direito constitucional positivo
1. Os direitos, liberdades e garantias
Uma das classificaes mais importantes sob o ponto de vista jurdico-constitucional, a que se
refere aos direitos, liberdades e garantias (Ttulo II) e sua sistematizao positiva: direitos,
liberdades e garantias pessoais (Cap. I), direitos, liberdades e garantias de participao de
poltica (Cap. II) e direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores (Cap. III). Esta
classificao relevante sob vrios pontos de vista: (1) porque ela no constitui um simples
esquema classificatrio, antes pressupe um regime jurdico-constitucional especial,
materialmente caracterizador (cfr. art. 17.), desta espcie de direitos fundamentais; (2) porque
esta classificao e este regime vo servir de parmetro material a outros direitos anlogos
dispersos ao
9
A doutrina das garantias institucionais foi elaborada primeiramente por SCHMITT, Verfassungslehre, 1." ed., 1928, e,
depois, em Freiheitsrechte und institutio-nelle Garantien der Reichverfassung, agora em Verfassungsrechtliche
Aufstze, 1958, pp. 140 ss. Cfr. tambm HBERLE, Die Wesensgehaltgarantie, cit., e N. LUHMANN, Grundrechte ais
Institution, 2.
a
ed., Berlin, 1974. Entre ns, cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Manual, IV, pp. 68 ss.
523
longo da Constituio; (3) porque aos preceitos constitucionais consa-gradores de direitos,
liberdades e garantias se atribui uma fora vinculante e uma densidade aplicativa
(aplicabilidade directa) que apontam para um reforo da mais-valia normativa destes
preceitos relativamente a outras normas da Constituio, inclusive as referentes a outros direitos
fundamentais
10
.
No obstante se tratar de uma classificao a vrios ttulos relevante, nem por isso se torna fcil
desvendar os traos especficos dos direitos, liberdades e garantias relativamente aos outros
direitos. Como critrios tendenciais apontam-se os seguintes.
a) O critrio do radical subjectivo
Os direitos, liberdades e garantias seriam, de acordo com este critrio, os direitos com
referncia pessoal ao homem individual (radical subjectivo). Trata-se de um critrio no
constitucionalmente adequado, pois a prpria Constituio que inclui, expressis verbis, na
categoria de direitos, liberdades e garantias, direitos de pessoas colectivas, designadamente
direitos de organizaes polticas e sociais (arte. 40., 54., 56. e 57.)
u
b) O critrio da natureza defensiva e negativa
Em termos sintticos, a ideia central deste critrio (de resto, ainda relacionado com o anterior)
seria a seguinte: direitos, liberdades e garantias so os direitos de liberdade, cujo destinatrio o
Estado, e que tm como objecto a obrigao de absteno do mesmo relativamente esfera
jurdico-subjectiva por eles definida e protegida. Embora os direitos, liberdades e garantias
abranjam a generalidade dos clssicos direitos de liberdade, trata-se, de novo, de um critrio no
constitucionalmente adequado. Por um lado, a constituio qualifica, expressamente, como
direitos, liberdades e garantias, direitos positivos a aces ou prestaes do Estado (exs.: art.
40., relativo ao direito de antena, e art. 35. referente ao direito informtica). Por outro lado,
os destinatrios dos direitos, liberdades e garantias no so
10
Cfr., tambm, JORGE MIRANDA, Manual, IV, pp. 92 ss.
11
Este critrio parecia estar subjacente em alguns pareceres da extinta Comisso Constitucional. Cfr., por ex., Parecer
da Comisso Constitucional n. 18/78, in Pareceres, Vol. VI. Sobre isso cfr. JOO CAUPERS, OS direitos
fundamentais, p. 119 ss.
apenas os poderes pblicos, mas tambm as entidades privadas (exs.: art. 36.73, referente aos
direitos dos cnjuges; art. 53., relativamente aos direitos dos trabalhadores; art. 57.,
relacionado com o direito de greve). Finalmente, em terceiro lugar, mesmo quando uma das
dimenses materiais a inexistncia de agresso ou coaco por parte do Estado, isso no
significa que eles no se configurem, igualmente, como direitos prestao estadual das
condies de exerccio de liberdade (exs.: o direito vida, consagrado no art. 24.71, significa
no apenas direito a no ser morto, mas tambm direito a viver, no sentido do direito a dispor de
condies de subsistncia mnimas).
c) O critrio da determinao ou determinabilidade constitucional do contedo
Uma outra tentativa de caracterizao material do contedo dos direitos, liberdades e garantias
reconduz-se seguinte matriz
12
: so direitos, liberdades e garantias aqueles cujo contedo
essencialmente determinado (ou determinvel) ao nvel das opes constitucionais; no so
direitos, liberdades e garantias aqueles que s se tornam lquidos e certos no plano da
legislao ordinria, isto , aqueles cujo contedo essencialmente determinado por opes do
legislador ordinrio
13
. Este critrio (ao qual no alheia uma pr-compreenso reconduzvel
ideia de que o contedo dos direitos no enquadrveis nos direitos, liberdades e garantias,
designadamente dos direitos sociais , na prtica, uma questo de poltica legislativa,
autonomamente determinada pelo legislador ordinrio, sem vinculaes materiais relevantes
determinadas pela Constituio), depara tambm com dificuldades, sobretudo no que se refere
aos direitos, liberdades e garantias procedimentalmente dependentes (de actos legislativos
concretizadores)
14
. Todavia, este critrio aponta, de forma correcta, para uma das dimenses
materiais constitucionalmente reconhecidas. Se as normas constitucionais consagradoras de
direitos, liberdades e garantias so dotadas de aplicabilidade directa (o que no significa ser a
mediao legislativa desnecessria ou irrelevante), ento porque os direitos por elas
reconhecidos so dotados de densidade normativa suficiente para serem feitos valer na ausncia
de lei ou mesmo contra
12
Cfr., por todos, VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 189 ss.
13
Cfr., nestes termos, VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 189.
14
Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, p. 201, nota 27.
Padro II: 2 Sistema, Estrutura e Funo dos Direitos Fundamentais 525
a lei. Trata-se, porm, de uma das dimenses materiais dos direitos, liberdades e garantias, e no
de um critrio nico e exclusivo.
14a

15
d) Aproximao tendencial aos traos distintivos dos direitos, liberdades e garantias
Os critrios anteriores s tendencialmente nos aproximam dos traos distintivos dos direitos,
liberdades e garantias. Perante as dificuldades de seleco de um critrio material susceptvel de
se converter em operador hermenutico seguro, dogmaticamente mais avisado procurar as
dimenses mais relevantes da categoria constitucional em anlise. Para alm das dimenses
constitucionalmente constitutivas do seu regime jurdico (e que adiante sero estudadas: Parte
IV, Padro II, cap. 3), merecem ser aqui salientadas algumas notas.
16
A primeira a de que, em
geral, as normas consagradoras de direitos, liberdades e garantias recortam, logo a nvel
constitucional, uma pretenso jurdica individual (direito subjectivo) a favor de determinados
titulares com o correspondente dever jurdico por parte dos destinatrios passivos. Este trao
explica a insistncia da doutrina na ideia de aplicabilidade directa destas normas (cfr., CRP, art.
18.71) e na ideia de determinabilidade constitucional e no meramente legal do
contedo da referida pretenso subjectiva individual. Do mesmo modo, esta articulao de
determinabilidade constitucional e aplicabilidade directa que justifica uma outra nota
caracterizadora. Dada a sua radicao subjectiva, os direitos, liberdades e garantias valem como
direitos self executing, independentemente da mediao concretizadora ou densificadora dos
poderes pblicos.
As anteriores dimenses jurdico-constitucionais aplicabilidade directa, determinabilidade
constitucional do contedo, exequi-bilidade autnoma apontam para uma especfica
estrutura e funo
14a
Cfr., por ltimo, VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentao do acto administrativo, p. 217, onde se explica
melhor o sentido de determinao e determinabilidade.
15
Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 106, que acentua ainda mais a necessidade de no se fazer uma
contraposio global extrema entre direitos, liberdades e garantias, e direitos, econmicos, sociais e culturais, que
acarreta o nsco de desvalorizao destes ltimos.
16
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III, 4.1 e 4.2.
526
dos direitos, liberdades e garantias. Trata-se de direitos cuja referncia primria a sua funo
de defesa, auto-impondo-se como "direitos negativos" directamente conformadores de um
espao subjectivo de distanciao e autonomia com o correspondente dever de absteno ou
proibio de agresso por parte dos destinatrios passivos, pblicos e privados. Nesta medida,
ficam fora da categoria de direitos, liberdades e garantias, os direitos fundamentais que
consistam, e na medida em que consistam exclusivamente, em prestaes do Estado, por serem
fundamentalmente constitudos a nvel poltico-legislativo.
Os anteriores traos caracterizadores justificam ainda algumas explicaes complementares. A
primeira destas explicaes relaciona-se com o significado da funo de defesa como elemento
caracterizador dos direitos em referncia. Basta existir um direito subjectivo determinado
constitucionalmente, com a consequente imposio aos destinatrios passivos de um dever de
absteno (proibio de agresso), para, prima fade, podermos falar de direitos, liberdades e
garantias. Isso no significa que, para alm desta dimenso negativa, no possa existir tambm
uma dimenso positiva, eventualmente conducente ao reconhecimento de direitos a prestaes.
Assim, por exemplo, o direito vida (CRP, art. 24.) um direito subjectivo de defesa, cuja
determinabilidade jurdico-constitucional no oferece dvidas, pois reconhece-se, logo a nvel
normativo-constitucional, o direito de o indivduo afirmar, sem mais, o direito de viver, com os
correspondentes deveres jurdicos dos poderes pblicos e dos outros indivduos de no
agredirem o "bem da vida" ("dever de absteno"). Isto no exclui a possibilidade de neste
direito coexistir uma dimenso protectiva, ou seja, uma pretenso jurdica proteco, atravs
do Estado, do direito vida (dever de proteco jurdica) que obrigar este, por ex., criao de
servios de polcia, de um sistema prisional e de uma organizao judiciria. Todavia, o trao
caracterizador do direito vida o primeiro direito de defesa e esse trao caracterizador
que, prima fade, justifica o enquadramento deste direito no catlogo de direitos, liberdades e
garantias. Pelo contrrio, o "direito escola", ("o direito universidade", "o direito aos graus
mais elevados de ensino") no um direito, liberdade e garantia, pois trata-se de um direito
necessariamente dependente de prestaes ("criao de universidades", criao de "institutos
superiores"), no podendo o respectivo titular, a partir da norma constitucional, retirar um
direito subjectivo self executing.
A segunda nota consiste em realar a Inexistncia de uma conexo necessria entre uma
pretenso jurdica autnoma e a justidabilidade dessa mesma pretenso. Em termos tendenciais,
pode dizer-se que urn
[padro II: 2 Sistema, Estrutura e Funo dos Direitos Fundamentais
527
ndice relativamente seguro para aquilatar da existncia de um direito subjectivo, reconhecedor
de pretenses jurdicas directamente actuveis com base na norma constitucional, a
possibilidade de o titular activo poder recorrer aos tribunais para accionar judicialmente em
caso de necessidade a satisfao dessas pretenses jurdicas contra os respectivos
destinatrios passivos. Ningum contesta, por exemplo, que o direito de liberdade legtima
qualquer cidado a recorrer aos tribunais quando ele for alvo de ordem de priso ilegtima (cf.
CRP, art. 31. referente ao Habeas Corpus). Embora a justiciabilidade seja uma dimenso
importante da radicao subjectiva de um direito, seria constitucio-nalmente empobrecedora a
caracterizao de um direito como direito de liberdade e garantia a partir da sua
indissociabilidade com a dimenso de justiciabilidade. Basta um exemplo para verificarmos os
perigos de tal ideia. O direito de asilo um direito que, prima fade, se traduz no direito de um
cidado ameaado em procurar "refgio" num outro Estado, mas isso no implica que este
cidado possa e deva recorrer aos tribunais. Recorrer aos tribunais do Estado da sua
nacionalidade ("o Estado perseguidor") quase um "non sense" e recorrer aos tribunais do
Estado asilante pressuporia a eliminao de uma tendencial discricionariedade poltica na
concesso do direito de asilo.
2. Direitos econmicos, sociais e culturais
Outra relevantssima classificao do direito constitucional positivo a do Ttulo III: direitos
econmicos, sociais e culturais, distribudos por trs captulos dedicados respectivamente aos
direitos e deveres econmicos (Cap. I, arts. 58. a 62.), aos direitos e deveres sociais (Cap. II,
arts. 63. a 72.) e aos direitos e deveres culturais (Cap. III, arts. 72. a 79.). No se trata de
uma classificao contraposta dos direitos, liberdades e garantias. So apenas direitos dife-
rentes destes, sujeitos ao regime geral dos direitos fundamentais, mas no beneficiando do
regime especial dos direitos, liberdades e garantias (a no ser que constituam direitos de
natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias). Muitos destes direitos consistem em
direitos a prestaes ou actividades do Estado, mas na categoria de direitos econmicos, sociais
e culturais a Constituio inclui alguns direitos de natureza negativo-defensiva (exs.: arts. 61. e
62. relativos aos direitos de iniciativa privada e o direito de propriedade privada). Por utro
lado, o destinatrio de alguns destes direitos no apenas o Estado, mas tambm a generalidade
dos cidados (cfr. arts. 60., 68.
528
e 69.). Em terceiro lugar, do facto de a Constituio ter feito um esforo sistematizador,
tornando mais extenso e completo o catlogo dos direitos, liberdades e garantias, no est
excludo que alguns dos direitos econmicos, sociais e culturais, possam ser configurados como
direitos de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias.
3. Direitos fundamentais formalmente constitucionais e direitos fundamentais sem assento
constitucional
Os direitos consagrados e reconhecidos pela constituio designam-se, por vezes, direitos
fundamentais formalmente constitucionais, porque eles so enunciados e protegidos por normas
com valor constitucional formal (normas que tm a forma constitucional)
17
. A Constituio
admite (cfr. art. 16.), porm, outros direitos fundamentais constantes das leis e das regras
aplicveis de direito internacional. Em virtude de as normas que os reconhecem e protegem no
terem a forma constitucional, estes direitos so chamados direitos materialmente fundamentais.
Por outro lado, trata-se de uma norma defattispecie aberta, de forma a abranger, para alm das
positivaes concretas, todas as possibilidades de direitos que se propem no horizonte da
aco humana. Da que os autores se refiram tambm aqui ao princpio da no identificao ou
da clusula aberta. Problema o de saber como distinguir, dentre os direitos sem assento
constitucional, aqueles com dignidade suficiente para serem considerados fundamentais. A
orientao tendencial de princpio a de considerar como direitos extraconstitucionais
materialmente fundamentais os direitos equiparveis pelo seu objecto e importncia aos
diversos tipos de direitos formalmente fundamentais
18
. Neste sentido, o mbito normativo do
art. 16./1 alarga-se ou abre-se a todos os direitos fundamentais e no, como j se
pretendeu
19
, a uma certa categoria deles os direitos, liberdades e garantias.
O reconhecimento de direitos materialmente fundamentais remonta, na nossa histria constitucional, Constituio
de 1911. Aqui se considerava (art. 4.), na senda da Constituio brasileira de 1891, que a especificao das
17
Cfr. as indicaes de JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 153 ss.
18
Nestes termos, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III.
19
Cfr. HENRIQUE MOTA, cit., p. 199, que fecha a abertura, dizendo que o objecto do princpio da lista aberta, do
ponto de vista constitucional, so os direitos, liberdades e garantias. Cfr., porm, no entendimento que se nos afigura
jurdico--constitucionalmente correcto, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 152 ss.
Padro II: 2 Sistema, Estrutura e Funo dos Direitos Fundamentais 529
garantias e direitos expressos na Constituio no exclua outras garantias e direitos no enumerados mas que
constam de outras leis.
Os problemas suscitados por direitos fundamentais no expressamente positivados em normas constitucionais foram
logo detectados pela doutrina mais representativa. As garantias que constam de outras leis escrevia MARNOCO E
SOUSA so garantias ordinrias, mas no constitucionais. De duas uma: ou as garantias que constam de outras leis
constituem matria constitucional, mas nesse caso cai-se no absurdo de considerar como constitucionais garantias
estabelecidas pelas leis ordinrias, tornando-se difcil a reforma dessas leis, ou tais garantias no constituem matria
constitucional e nesse caso no se pode explicar a referncia que este artigo lhes faz, pois a constituio deve ocupar-
se unicamente das garantias constitucionais. Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica da Repblica
Portuguesa, Coimbra, 1913, p. 205).
4. Direitos fundamentais dispersos
O amplo catlogo de direitos fundamentais ao qual dedicada a Parte I da Constituio no
esgota o campo constitucional dos direitos fundamentais. Dispersos ao longo da Constituio
existem outros direitos fundamentais, vulgarmente chamados direitos fundamentais formal-
mente constitucionais mas fora do catlogo. Alguns destes direitos so direitos de natureza
anloga aos direitos, liberdades e garantias (exs.: arts. 106.73, 127.71, 217., 246.72, 268.72, 3,4
e 5, 269.73, 271.73 e 276.77); outros aproximam-se dos direitos sociais (ex.: arts. 102.).
5. Direitos de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias
O art. 17. menciona uma categoria de direitos os direitos de natureza anloga aos direitos,
liberdades e garantias cujos contornos no so fceis de determinar. A qualificao ou no
de um direito como direito de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias possui,
porm, um relevantssimo alcance, pois, em caso afirmativo, esses direitos gozam de um regime
constitucional particularmente cuidadoso o regime dos direitos, liberdades e garantias.
Como pontos de partida devem considerar-se:
(1) os direitos de natureza anloga so os direitos que, embora no referidos no catlogo dos
direitos, liberdades e garantias, beneficiam de um regime jurdico constitucional idntico ao
destes;
(2) os direitos de natureza anloga tanto podem encontrar-se entre os direitos econmicos,
sociais e culturais (Ttulo II) como entre
530
os restantes direitos fundamentais dispersos ao longo da constituio. Por sua vez, as operaes
metdicas conducentes captao da natureza anloga devem tomar em considerao o
esquema que consta do quadro junto.
DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS DE NATUREZA ANLOGA
Pessoais
De participao poltica
Dos trabalhadores
Direitos=status positivas Direito pessoal de na- Direito de participa- Direito de n. a. dos e status activus direi- tureza
anloga (n. a.) o poltica de n. a. trabalhadores tos inerentes ao homem como indivduo ou como participante na vida poltica
Liberdades=status nega-tivus defesa da esfera jurdica dos cidados perante os poderes polticos
Garantias=status activus processualis garantias ou meios processuais adequados para a defesa dos direitos
Liberdade pessoal de n.a.
Liberdade de participao poltica de n.a.
Liberdade de n.a. dos trabalhadores
Garantia pessoal de Garantia de parti- Garantia de n.a. dos n.a. cipao poltica de trabalhadores
n.a.
Como se v no quadro, em cada caso concreto, a tarefa de densi-ficao metdica deve procurar
a analogia relativamente: (1) a cada uma das categorias (direitos, liberdades e garantias) e no
em relao ao conjunto dos direitos, liberdades e garantias); (2) a cada uma das espcies
sistematizadas na constituio (direitos, liberdades e garantias de natureza pessoal; direitos,
liberdades ou garantia de participao poltica; direitos, liberdades ou garantias dos
trabalhadores)
20
.
6. Direitos formal e materialmente constitucionais e direitos s formalmente
constitucionais
Da distino anteriormente referida direitos fundamentais formalmente constitucionais, isto
, os direitos expressamente consa-
20
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 142 ss, onde se pode ver uma extensa lista de direitos anlogos. Alguns dos
seus exemplos de direitos anlogos merecem-nos reticncias.
2 Sistema, Estrutura e Funo dos Direitos Fundamentais
531
[.grados na constituio formal, e direitos fundamentais constantes das
1
leis, mas no
formalmente normados na constituio , deve distinguir-se uma outra: a distino entre
direitos fundamentais em sentido formal e material e direitos fundamentais em sentido
meramente formal. Trata-se de uma problemtica j discutida atrs a propsito da qualificao
das normas constitucionais (cfr. supra, Parte I, Cap. 3). No mbito dos direitos fundamentais, a
distino reconduz-se ao seguinte: h direitos fundamentais consagrados na constituio que s
pelo facto de beneficiarem da positivao constitucional merecem a classificao de
constitucionais (e fundamentais), mas o seu contedo no se pode considerar materialmente
fundamental; outros, pelo contrrio, alm de revestirem a forma constitucional, devem consi-
derar-se materiais quanto sua natureza intrnseca (direitos formal e materialmente
constitucionais). A base da distino deve procurar-se, segundo uma persistente tradio
doutrinal, na subjectividade pessoal, no radical subjectivo, caracterizador dos direitos
fundamentais materiais. Direitos fundamentais materiais seriam, nesta perspectiva, os direitos
subjectivamente conformadores de um espao de liberdade de deciso e de auto-realizao,
servindo simultaneamente para assegurar ou garantir a defesa desta subjectividade pessoal. No
plano jurdico-constitucional, trata-se de uma distino dificilmente compatvel com o regime
geral dos direitos fundamentais positivamente consagrado. Por um lado, e no obstante a
dicotomia entre direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais, a
Constituio qualificou ambas as categorias de direitos como direitos fundamentais (cfr. Ttulo
1). Em segundo lugar, e como resulta da prpria sistematizao dos direitos, liberdades e
garantias, em direitos, liberdades e garantias pessoais, direitos, liberdades e garantias de
participao poltica e direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, a base antropolgica
dos direitos fundamentais no apenas o homem individual, mas tambm o homem inserido
em relaes scio-polticas e scio-econmicas e em grupos de vria natureza, com funes
sociais diferenciadas
21
. Veremos melhor este problema nas pginas seguintes dedicadas
estrutura dos direitos fundamentais. (Cfr. infra, IV, 3).
Uma tentativa de distino entre direitos constitucionais materiais e direitos s formalmente constitucionais foi feita,
entre ns, por VIEIRA DE ANDRADE, OS Direitos Fundamentais, pp. 78 ss e 89 ss, que, partindo de uma
21
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, p. 112; JOO CAUPERS,
OS direitos fundamentais, p. 119 ss.
532
pr-compreenso tpica do subjectivismo axiolgico e de um individualismo metodolgico prximo das teorias
atomsticas da sociedade, expulsa do catlogo material de direitos todos aqueles que no tenham um radical
subjectivo, isto , no pressuponham a ideia-princpio da dignidade da pessoa humana. O resultado a que chega
um exemplo tpico de uma teoria de direitos fundamentais no constitucionalmente adequada. Em primeiro lugar,
debate-se com srios embaraos perante a consagrao expressa de direitos fundamentais das pessoas colectivas (art.
12./2), vendo-se obrigado a afirmar que mesmo os direitos das pessoas colectivas so direitos individuais ainda que
colectivizados (p. 179). Em segundo lugar, contra as disposies inequvocas da lei constitucional garantidoras de
direitos fundamentais a associaes e organizaes, como as organizaes sindicais e comisses de trabalhadores
(arts. 54. e 56.), o autor, em nome da pureza da ideia-princpio da dignidade da pessoa humana, rebaixa estes
direitos, sem qualquer base constitucional, a simples poderes concedidos a certas entidades com o objectivo de
concretizar opes de organizao econmico-social (p. 92). Finalmente, a distino entre direitos fundamentais
materiais e direitos fundamentais formais, tal como proposta pelo autor, no tem quaisquer resultados prticos, pois
a constituio consagrou, com o mesmo ttulo e a mesma dignidade, ambos os tipos de direitos. Trata-se, pois, de
uma distino ideolgica. Neste sentido, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, p.
113. Num sentido prximo do defendido no texto cfr. MORTATI, Principi Fondamentali, in C. BARBERA (org.),
Commentario delia Costituzione, Roma, 1982, p. 119.; N. BOBBIO, Liberta fondamentali e formazioni sociali, in
Pol. Dir., 1975, p. 435. Por ltimo, cfr. a posio matizada de JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 76, e VAZ PATTO, A
vinculao de entidades pblicas, p. 486.
B I A ESTRUTURA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
O sistema jurdico positivo de direitos fundamentais encobre uma estrutura complexa de
normas. Para se obter alguma clarificao sobre esta matria partiremos de algumas distines
importantes, comeando pelos tipos bsicos de posies normativas.
I Normas garantidoras de direitos subjectivos e normas impositivas de
deveres objectivos
1. Normas consagradoras de um direito subjectivo
Diz-se que uma norma garante um direito subjectivo quando o titular de um direito tem, face ao
seu destinatrio, o direito a um deter-
533
minado acto, e este ltimo tem o dever de, perante o primeiro, praticar esse acto. O direito
subjectivo consagrado por uma norma de direito fundamental reconduz-se, assim, a uma relao
trilateral entre o titular, o destinatrio e o objecto do direito. Assim, por ex., quando a Cons-
tituio consagra, no art. 24., o direito vida, poder-se- dizer que:
(1) o indivduo tem o direito perante o Estado a no ser morto por este (proibio da pena de
morte legal); o Estado tem a obrigao de se abster de atentar contra a vida do indivduo;
(2) o indivduo tem o direito vida perante os outros indivduos; estes devem abster-se de
praticar actos (activos ou omissivos) que atentem contra a vida de algum
22
.
2. Normas consagradoras de um dever objectivo
Uma norma vincula um sujeito em termos objectivos quando fundamenta deveres que no esto
em relao com qualquer titular concreto.
Assim, por exemplo, o art. 63./2 do CRP, ao estabelecer que incumbe ao Estado organizar,
coordenar e subsidiar um sistema de segurana social unificado e descentralizado, cria um
dever objectivo do Estado, mas no garante um direito subjectivo. Neste sentido se alude a
normas de direitos fundamentais objectivas.
II Regras e princpios 1. Regras
A distino feita atrs (cfr. Parte II, Cap. 2) entre regras e princpios particularmente
importante em sede de direitos fundamentais. Regras insista-se neste ponto so normas
que, verificados determinados pressupostos, exigem, probem ou permitem algo em termos
definitivos, sem qualquer excepo (direito definitivo)
23
.
Tomemos, como exemplo, o art. 25./2, segundo o qual ningum pode ser submetido a tortura,
nem a tratos ou penas cruis, degradantes
22
Cfr. ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., p. 171; GOMES CANOTILHO, Tomemos a srio os direitos econmicos,
sociais e culturais, separata dos Estudos
e
m homenagem ao Professor Ferrer Correia, Vol. I, Coimbra, 1988; K.
STERN, Handbuch des Staatsrechts, III/l, p. 558.
23
Cfr. R. ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., p. 91.
ou desumanos. Trata-se de uma regra consagradora de um direito definitivo: o indivduo tem
direito, sempre e sem excepo, integridade moral e fsica; por consequncia, proibe-se,
sempre e sem qualquer excepo, a prtica da tortura, de tratos ou a sujeio a penas cruis,
degradantes ou desumanas (cfr. tambm art. 19./7 que confirma a natureza definitiva deste
direito).
2. Princpios
Princpios so normas que exigem a realizao de algo, da melhor forma possvel, de acordo
com as possibilidades fcticas e jurdicas. Os princpios no proibem, permitem ou exigem algo
em termos de tudo ou nada; impem a optimizao de um direito ou de um bem jurdico,
tendo em conta a reserva do possvel, fctica ou jurdica.
Assim, por ex., quando no art. 47. da CRP se garante a liberdade de escolha de profisso
salvas as restries legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes sua prpria
capacidade, deparamos j com uma dimenso principal: a liberdade de escolha no se impe
em termos absolutos, dependendo de condies fcticas ou jurdicas (assim, um jovem invisual
pode ter acesso Universidade para obter a licenciatura em direito, mas pode j existir a no
possibilidade, em virtude da sua deficincia fsica, de acesso ao curso de medicina).
III Dimenso subjectiva e dimenso objectiva
O exemplo acabado de referir demonstra a inexistncia de paralelismo entre regra-dimenso
subjectiva e princpio-dimenso objectiva das normas consagradoras de direitos fundamentais.
Quer as normas garantidoras de direitos subjectivos quer as normas impo-sitivas de obrigaes
objectivas ao Estado podem ter a natureza de princpio. Assim, a norma garantidora da liberdade
de escolha de profisso garante, prima facie, um direito subjectivo, mas as restries impostas
pelo interesse colectivo e as inerentes capacidade fazem dela tambm um princpio (na medida
do possvel, deve assegurar-se o direito liberdade de escolha de profisso). Noutros casos,
existem normas definidoras de princpios exclusivamente objectivos (ex. art. 38./4: norma
consagradora do princpio objectivo da liberdade e
535
independncia dos rgos de comunicao social perante o poder poltico e econmico.)
Consequentemente, quando se fala em dimenso objectiva e dimenso subjectiva das normas
consagradoras de direitos fundamentais pretende-se salientar a existncia de princpios e regras
consagradores de direitos subjectivos fundamentais (dimenso subjectiva) e a existncia de
princpios e regras meramente objectivos (dimenso objectiva).
IV Fundamentao subjectiva e fundamentao objectiva das normas
consagradoras de direitos fundamentais
1. Fundamentao subjectiva
Com esta ideia de fundamentao subjectiva procura-se salientar basicamente o seguinte: um
fundamento subjectivo quando se refere ao significado ou relevncia da norma consagradora
de um direito fundamental para o indivduo, para os seus interesses, para a sua situao da vida,
para a sua liberdade. Assim, por ex., quando se consagra, no art. 37.71 da CRP, o direito de
exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer
outro meio, verificar-se- um fundamento subjectivo ou individual se estiver em causa a
importncia desta norma para o indivduo, para o desenvolvimento da sua personalidade, para
os seus interesses e ideias.
2. Fundamentao objectiva
Fala-se de uma fundamentao objectiva de uma norma consagradora de um direito
fundamental quando se tem em vista o seu significado para a colectividade, para o interesse
pblico, para a vida comunitria. esta fundamentao objectiva que se pretende salientar
quando se assinala liberdade de expresso uma funo objectiva, um valor geral, uma
dimenso objectiva para a vida comunitria (liberdade institucional).
536
3. Presuno da dimenso subjectiva
A epgrafe deste captulo estruturas subjectivas aponta para uma presuno a favor da
dimenso subjectiva
24
dos direitos fundamentais. Esta tese a da subjectivao dos direitos
fundamentais considera, por conseguinte, que os direitos so, em primeira linha, direitos
individuais. Daqui resulta um segundo corolrio: se um direito fundamental est
constitucionalmente protegido como direito individual, ento esta proteco efectua-se sob a
forma de direito subjectivo.
Mesmo quando, como o caso da Constituio Portuguesa, se reconhece s formaes sociais
(partidos, comisses de trabalhadores, sindicados) direitos fundamentais, estes direitos servem,
prima facie, para a defesa dos interesses dos trabalhadores (cfr. CRP, art. 54./l, 56./l) e no,
principalmente, como garantia da ordem objectiva ou de bens colectivos. Note-se, porm, que
esta ltima dimenso est mais fortemente explicitada na Constituio Portuguesa do que
noutras constituies. Convm explicar porqu. A tese do individualismo, ao exigir que os
direitos fundamentais sejam, prima facie, garantidos como direitos subjectivos, tem a vantagem
de apontar para o dever objectivo de o Estado conformar a organizao, procedimento e pro-
cesso de efectivao dos direitos fundamentais, de modo a que o indivduo possa exigir algo de
outrm e este tenha o dever jurdico de satisfazer esse algo. Todavia, os direitos fundamentais
so tambm reconhecidos como direitos do homem, seja como indivduo, seja como membro de
formaes sociais onde desenvolve a sua personalidade. O fundamento para esta valorizao das
formaes sociais no radica tanto na existncia de uma dimenso objectiva de direitos
fundamentais como na ideia de no coincidncia entre pessoa e indivduo. A pessoa uma
unidade interactiva, centro de referncia de relaes sociais, emancipada do domnio
(BALDASSARE), e da que a sua auto--determinao e desenvolvimento se obtenha tambm
atravs do reconhecimento de direitos fundamentais a certas formaes sociais onde ela se
insere. Por vezes, poder existir uma relao de tenso entre estas duas dimenses, ou seja, entre
um direito como direito do indivduo e um direito da pessoa na sua qualidade de unidade
interactiva inserida em formaes sociais
25
, mas a CRP parece
24
Cfr., por ex., ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 452; Grundrechte ais subjektive Rechte und ais objektive
Normen, in Der Staat, 29 (1990), p. 49 ss.
25
Cfr., em termos coincidentes, BALDASSARE, Diritti lnviolabili, cit., p. 16.
,
537
apontar, ainda neste caso, para o princpio da prevalncia do carcter subjectivo individual (exs.
arts. 55./2/b, onde se consagra a liberdade negativa de associao sindical; 41.71, a liberdade
de conscincia e de religio sobrepe-se aos direitos das igrejas). Esta relao de tenso , de
resto, compatvel com a natureza principiai dos direitos fundamentais, o que permitir juzos
de ponderao (Abwgung) entre os direitos em conflito, a aplicao dos princpios da propor-
cionalidade, necessidade e adequao, e, em casos extremos, uma ponderao conducente a
solues diferentes das que resultariam da simples aplicao do princpio da concordncia
prtica (cfr. supra, Parte II, Cap. 3.), tendo em conta as condies fcticas e jurdicas existentes
no caso concreto
2e>
.
V Os direitos fundamentais como direitos subjectivos
1. Normas e posies
Consulte-se o texto da Constituio e leia-se o art. 27.71. Temos a a formulao de uma
norma universal: Todos tm direito liberdade e segurana. Esta norma universal garante
tambm um direito subjectivo, constituindo posies e relaes individuais.
Com efeito, a norma universal garante o seguinte: o indivduo a tem direito liberdade e
segurana perante o Estado e os outros indivduos. Estas posies e relaes constitutivas dos
direitos subjectivos so muito diferenciados e se quisermos compreender o sistema estrutural
das posies jurdicas fundamentais necessria a iluminao de algumas destas posies.
2. Direitos a actos negativos
Os direitos fundamentais so garantidos como direitos a actos negativos (Abwehrrechte) numa
tripla perspectiva: (1) direito ao no impedimento por parte dos entes pblicos de determinados
actos (ex. art. 37.72: direito a exprimir e divulgar livremente o seu pensa-
26
Sugerindo esta ideia, cfr. a obra fundamental, muitas vezes citada, de ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 146. Cfr.
tambm, E. Rossi, Le Formazioni Sociali nella Costituzione Italiana, Padova, 1989, p. 156 ss. Entre ns, cfr. JORGE
538
mento, sem qualquer impedimento ou limitao por parte dos entes pblicos); (2) direito no
interveno dos entes pblicos em situaes jurdico-subjectivas (ex. art. 34.74: proibida toda
a ingerncia das autoridades pblicas na correspondncia e telecomunicaes); (3) direito no
eliminao de posies jurdicas (ex. art. 62.71 direito no eliminao da propriedade
privada e sua transmisso em vida ou por morte).
3. Direitos a aces positivas
Muitas normas da constituio consagram direitos dos indivduos a aces positivas do Estado,
quer reconhecendo o direito a uma aco positiva de natureza fctica (ex.: art. 63.: direito a
prestaes facticas inerentes ao direito segurana social) quer garantindo o direito a um acto
positivo de natureza normativa (ex.: direito proteco do direito vida atravs de normas
penais, emanadas do Estado).
Muitas vezes, designam-se os direitos referidos em primeiro lugar como direitos a prestaes
facticas (Leistungsrechte im engere Sinne), e os direitos referidos em segundo lugar como
direitos a prestaes normativas (Leistungsrechte im weitere Sinne).
4. Liberdade / liberdades
Uma outra posio jurdica fundamental expressa pela categoria jurdico-dogmtica de
liberdades. Tradicionalmente ligado aos direitos de defesa perante o Estado (a liberdade seria
um Abwehrrecht)
27
, o conceito de liberdades permanece ainda bastante obscuro na doutrina.
Proporemos como pontos iluminadores os seguintes.
4.1 Liberdade
Liberdade, no sentido de direito de liberdade (CRP, art. 27.71), significa direito liberdade
fsica, liberdade de movimentos, ou
27
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III.
padro II: 2 Sistema, Estrutura e Funo dos Direitos Fundamentais
539
seja, o direito de no ser detido ou aprisionado, ou de qualquer modo fisicamente condicionado
a um espao, ou impedido de se movimentar
28
. Trata-se da liberdade pessoal.
4.2 Liberdades
As liberdades (liberdade de expresso, liberdade de informao, liberdade de conscincia,
religio e culto, liberdade de criao cultural, liberdade de associao) costumam ser
caracterizadas como posies fundamentais subjectivas de natureza defensiva. Neste sentido, as
liberdades identificam-se com direitos a aces negativas; seriam Abwehrrechte (direitos de
defesa). Resulta logo do enunciado constitucional que, distinguindo-se entre direitos,
liberdades e garantias, tem de haver algum trao especfico, tpico das posies subjectivas
identificadas como liberdades. Esse trao especfico o da alternativa de comportamentos, ou
seja, a possibilidade de escolha de um comportamento. Assim, como vimos, o direito vida
um direito (de natureza defensiva perante o Estado) mas no uma liberdade (o titular no pode
escolher entre viver ou morrer). A componente negativa das liberdades constitui tambm uma
dimenso fundamental (ex. ter ou no ter religio, fazer ou no fazer parte de uma associao,
escolher uma ou outra profisso)
29
.
5. Competencias (poder jurdico, direito de conformao)
Uma outra posio jurdica, cujos contornos doutrinais ainda no esto inteiramente definidos,
consiste na possibilidade de o indivduo praticar determinados actos jurdicos e,
consequentemente, alterar, atravs desses actos, determinadas posies jurdicas
30
. O exerccio
de competencias pode estar em ntima conexo com o prprio exerccio de direitos
fundamentais. Assim, o direito de contrair casa-
28
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, p. 198.
29
Cfr. STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, III/l, p. 628; ALEXY, Theorie der Grundrechte, p.
208. Diferentemente, VIEIRA DE ANDRADE, Direitos e Garantias Fundamentais, cit., p. 692, entende que a trade
direitos, liberdades e garantias pode ser encarada como um nome colectivo.
30
Cfr. K. STERN, Staatsrecht, III/l, p. 573 ss., que lhe chama Bewirkungsrecht; ALEXY, Theorie der Grundrechte,
p. 215, que prefere o termo Kompetenz.
540
mento pressupe a competncia para praticar os actos jurdicos tendentes sua celebrao bem
como sua dissoluo por divrcio (CRP, art. 36.); o direito de associao engloba a
competncia para fundar associaes, para as transformar e para as extinguir. Por vezes, a
limitao do exerccio de competncias um elemento bsico para a proteco do direito
fundamental (ex.: CRP, art. 53., a limitao da competncia da entidade patronal para
praticar despedimentos justifica-se em nome do direito segurana no emprego). Noutros casos,
a limitao de competncias suscita o problema da salvaguarda do ncleo essencial de um
direito (ex. CRP, art. 62.: a limitao ou eliminao da competncia para edificar em solo
prprio jus aedificandi , a restrio de certas actividades agrcolas por motivos ecolgicos,
so limitaes de competncias para praticar actos inerentes a posies jurdicas
fundamentais).
Importante ainda observar o efeito dinmico de uma competncia no exerccio das
liberdades: enquanto uma liberdade, como se disse, se caracteriza por um momento negativo
inerente s alternativas de comportamentos, a garantia de competncias contribui para a criao
de alternativas activas (ex. CRP, art. 38.72/a: competncias para constituir conselhos de
redaces a fim de dinamizar a liberdade de imprensa).
As consideraes do texto devem ser articuladas com os ensinamentos da dogmtica civilstica sobre a capacidade de
gozo de direitos (e seus limites) e sobre as faculdades jurdicas primrias e secundrias. Cfr., por todos, ORLANDO
DE CARVALHO, Teoria Geral do Direito Civil (polia)
30
", 1981, p. 91; MOTA PINTO, Teoria Geral do Direito Civil, 3.
a

ed., p. 168.
Alm desta articulao com a dogmtica civilstica, as ideias relativas a competncias e direitos de conformao
devem ter em conta a problemtica terica dos direitos fundamentais como feixes ou complexos de posies
jurdicas, definitivas e de prima fade, que, no seu conjunto e nas suas articulaes, formam o direito fundamental
como um todo. Cfr., precisamente, ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., pp. 224 ss, que sugere a ideia (Grundre-cht
ais Ganzes) acabada de referir.
3Oa
Merece particular ponderao a ideia de ORLANDO DE CARVALHO acerca do conceito de faculdades jurdicas
primrias como um prius dos direitos subjectivos. Cf. obra citada pp. 91 ss.
541
C | FUNES DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
I Os direitos fundamentais como direitos de defesa
A anterior anlise da estrutura dos direitos fundamentais cone-xiona-se, obviamente, com a sua
funo.
Os direitos fundamentais cumprem a funo de direitos de defesa dos cidados sob uma dupla
perspectiva: (1) constituem, num plano jurdico-objectivo, normas de competncia negativa para
os poderes pblicos, proibindo fundamentalmente as ingerncias destes na esfera jurdica
individual; (2) implicam, num plano jurdico-subjectivo, o poder de exercer positivamente
direitos fundamentais (liberdade positiva) e de exigir omisses dos poderes pblicos, de forma a
evitar agresses lesivas por parte dos mesmos (liberdade negativa).
Assim, por ex., o art. 37. da CRP garante subjectivamente: (a) direito de exprimir e divulgar
livremente o pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio (liberdade
positiva); (b) direito de a liberdade de expresso e informao ser feita sem impedimentos ou
discriminaes por parte dos poderes pblicos (liberdade negativa). Alm disso, impe-se
objectivamente aos poderes pblicos a proibio de qualquer tipo ou forma de censura (cfr. art.
37.72).
II Os direitos fundamentais como direitos de prestaes
1. Os direitos fundamentais como direitos ao acesso e utilizao de prestaes estaduais
1.1. Direitos derivados a prestaes
Os poderes pblicos tm uma significativa quota de responsabilidade no desempenho de
tarefas econmicas, sociais e culturais, incumbindo-lhes pr disposio dos cidados
prestaes de vria espcie, como instituies de ensino, sade, segurana, transportes,
telecomunicaes, etc. A medida que o Estado vai concretizando as suas responsabilidades no
sentido de assegurar prestaes existenciais
542
dos cidados ( o fenmeno que a doutrina alem designa por Dasei-nsvorsorge), resulta, de
forma imediata, para os cidados:
o direito de igual acesso, obteno e utilizao de todas as instituies pblicas criadas pelos
poderes pblicos (exs.: igual acesso s instituies de ensino, igual acesso aos servios de
sade, igual acesso utilizao das vias e transportes pblicos);
o direito de igual quota-parte (participao) nas prestaes fornecidas por estes servios ou
instituies comunidade (ex.: direito de quota-parte s prestaes de sade, s prestaes
escolares, s prestaes de reforma e invalidez).
Com base nestes pressupostos, alude a doutrina a direitos derivados a prestaes (derivative
Teilhaberechte) traduzidos no direito dos cidados a uma participao igual nas prestaes
estaduais segundo a medida das capacidades existentes. Os direitos derivados a prestaes,
naquilo em que constituem a densificao de direitos fundamentais, passam a desempenhar uma
funo de guarda de flanco (J. P. MLLER) desses direitos, garantindo o grau de concre-
tizao j obtido. Consequentemente, eles beneficiam da natureza de direitos justiciveis,
permitindo aos seus titulares o recurso aos tribunais a fim de reclamar a manuteno do nvel de
realizao e de radicao subjectiva j adquirida pelos direitos fundamentais. Neste sentido se
fala tambm de clusulas de proibio de evoluo reaccionria ou de retrocesso social (ex.:
consagradas legalmente as prestaes de assistncia social, o legislador no pode elimin-las
posteriormente retornando sobre os seus passos; reconhecido, atravs de lei, o subsdio de
desemprego como dimenso do direito ao trabalho, no pode o legislador revogar este direito).
Cfr. Parte IV, Cap. 3/C.
A doutrina aqui defendida mereceu aplauso jurisprudencial no Acrdo do TC n. 39/84 (DR, 1, 5-5-1984) que
declarou inconstitucional o DL n. 254/82 que revogara grande parte da L n. 56/79, de 15/79, criadora do Servio
Nacional de Sade. Nesta importante deciso escreveu-se de forma incisiva e paradigmtica: a partir do momento
em que o Estado cumpre (total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para realizar um direito
social, o respeito constitucional deste deixa de consistir (ou deixa de consistir apenas) numa obrigao positiva, para
se transformar ou passar tambm a ser uma obrigao negativa. O Estado, que estava obrigado a actuar para dar
satisfao ao direito social, passa a estar obrigado a abster-se de atentar contra a realizao dada ao direito social.
No mesmo sentido cfr., no plano doutrinal, J. PAUL MLLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung, Basel, 1981, p.
186; K. HESSE, Bedeutung der Grundrechte, in BENDA/MAIHOFFER/VOGEL,
543
Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin, 1983, p. 98, J. MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Vol. 11, p.
670; GOMES CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, p. 374; G. ZAGREBELSKY, Object et
porte de Ia protection des droits fundamentaux. Cour Constitutionnelle ita-lienne, in L. FAVOREU (org.), Cours
Constitutionnelles europennes. Droits Fondamentaux, Paris, 1982, p. 325. Em sentido contrrio, cfr. VIEIRA
DE ANDRADE, OS Direitos Fundamentais na Constituio portuguesa, Coimbra, 1983, p. 309; Direitos e garantias
fundamentais, in BAPTISTA COELHO (org.), Portugal. O Sistema Poltico e Constitucional, p. 685 ss, e os votos de
vencido do citado Acrdo do TC n. 39/84.
1.2. O direito originrio a prestaes
Afirma-se a existncia de direitos originrios a prestaes quando: (1) a partir da garantia
constitucional de certos direitos (2) se reconhece, simultaneamente, o dever do Estado na
criao dos pressupostos materiais indispensveis ao exerccio efectivo desses direitos; (3) e a
faculdade de o cidado exigir, de forma imediata, as prestaes constitutivas desses direitos.
Exs.: (i) a partir do direito ao trabalho pode derivar-se o dever do Estado na criao de postos de
trabalho e a pretenso dos cidados a um posto de trabalho?; (ii) com base no direito de
expresso legtimo derivar o dever do Estado em criar meios de informao e de os colocar
disposio dos cidados, reconhecendo-se a estes o direito de exigir a sua criao?
Estes exemplos apontam para o problema fundamental dos direitos originrios a prestaes: a
garantia da proteco jurdica pressupe uma actuao positiva dos rgos dos poderes
pblicos, o que leva uma significativa parte da doutrina a negar a sua configurao como
verdadeiros direitos. Na Constituio portuguesa, indiscutvel a sua caracterizao como
direitos fundamentais, dotados de dignidade semelhante dos clssicos direitos, liberdades e
garantias.
Saliente-se, porm: a expressa consagrao constitucional de direitos econmicos, sociais e
culturais no implica, de forma automtica, um 'modus' de normativizaco uniforme, ou seja,
uma estrutura jurdica homognea para todos os direitos. Alguns direitos econmicos, culturais
e sociais so verdadeiros direitos self-executing (ex.: liberdade de profisso, liberdade sindical,
igualdade no trabalho); outros so direitos a prestaes dependentes da actividade mediadora
dos poderes pblicos. O facto de estes direitos estarem dependentes da aco do Estado e
apresentarem um inequvoco dfice de exequi-bilidade e justicialidade, leva os autores a falarem
de aporia dos
544
direitos fundamentais, econmicos e sociais
31
, e a reconduzir a problemtica dos direitos sociais
para o campo da poltica social, ao mesmo tempo que se reduz o princpio da democracia
econmica, social e cultural a uma simples linha de direco da actividade estadual. Este no ,
contudo, o entendimento constitucional.
1.2.1. Os direitos econmicos, sociais e culturais como pretenses originrias dos cidados
A normativizao expressa de direitos sociais, econmicos e culturais na Constituio de 1976
significa o reconhecimento do princpio da democracia econmica, social e cultural no apenas
como princpio objectivo, conformador de medidas estaduais, mas tambm como princpio
fundamentador de pretenses subjectivas. O reconhecimento e garantia de direitos econmicos,
sociais e culturais, a nvel constitucional, , pois, uma resposta tese da impossibilidade de
codificao de valores sociais fundamentais (Soziale Grundrechte) na Constituio
32
e tese
do princpio da democracia social como simples linha da actividade do Estado. Por outro lado,
no se trata de reconhecer apenas o direito a um Standard mnimo de vida ou de afirmar to-
somente uma dimenso subjectiva quanto a direitos a prestaes de natureza derivativa
(derivative Teilhaberechte), isto , os direitos sociais que radicam em garantias j existentes
(ex.: direito reforma, ao subsdio de desemprego, previdncia social)
33
. Trata-se de sublinhar
que o status social do cidado pressupe, de forma inequvoca, o direito a prestaes sociais
originrias como sade, habitao, ensino, ori-ginre Leistungsansprchen.
1.2.2. Relevncia jurdica
O entendimento dos direitos sociais, econmicos e culturais como direitos originrios implica,
como j foi salientado, uma
31
Cfr., por ex., BADURA, Das Prinzip der sozialen Grundrechte und seine Verwirklichung im Recht der BRD, in
Der Staat, 1975, p. 24.
32
Cfr., por todos, JRG P. MLLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, in Zeitschrifit Schweizerisches Recht,
n. 92 (1973), pp. 697 ss.
33
Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., pp. 200 ss, e, por ltimo, E. W. BCKENFRDE, Die
sozialen Grundrechte, in BCKENFRDE/ /JEKEWITZ/RAMM (org.), Soziale Grundrechte von der burgerlichen zur
sozialen Rechtsordnung, Heidelberg/Karlsruhe, 1981, Vol 2, pp. 13 ss.
545
mudana na funo dos direitos fundamentais e pe com acuidade o problema da sua
efectivao. No obstante se falar aqui da efectivao dentro de uma reserva possvel, para
significar a dependncia dos direitos econmicos, sociais e culturais dos recursos econ-
micos, a efectivao dos direitos econmicos, sociais e culturais no se reduz a um simples
apelo ao legislador. Existe uma verdadeira imposio constitucional, legitimadora, entre
outras coisas, de transformaes econmicas e sociais, na medida em que estas forem
necessrias para a efectivao desses direitos (cfr. arts. 2., 9./d, 80., 81.).
Embora os direitos sociais, econmicos e culturais estejam dependentes de uma reserva de
medida legislativa (a Massgabevorbe-halt de HBERLE), e sejam considerados como leges
imperfectae (MARTENS), eles possuem relevante significado jurdico como direitos
subjectivos. Por um lado, as normas constitucionais consagradoras dos direitos sociais,
econmicos e culturais implicam uma interpretao das normas legais de modo conforme com
elas (por ex., no caso de dvida sobre o mbito de segurana social deve seguir-se a inter-
pretao mais extensiva possvel). Por outro lado, a inrcia do Estado quanto criao de
condies de efectivao pode dar lugar a incons-titucionalidade por omisso (art. 283.),
considerando-se que as normas constitucionais consagradoras de direitos econmicos, sociais e
culturais implicam a inconstitucionalidade das normas legais que no desenvolvem a realizao
do direito fundamental ou a realizam diminuindo a efectivao legal anteriormente atingida
34

(cfr. supra, Parte III, Cap. 1, B, III, 6, e infra, H, II).
1.2.3. Modelos de positivao constitucional dos direitos a prestaes
35
Sob o ponto de vista jurdico-constitucional apontam-se principalmente quatro possibilidades de conformao
jurdica dos direitos sociais, econmicos e culturais. (I) As normas consagradoras de direitos sociais, econmicos e
culturais so, segundo alguns autores, normas programticas. As constituies condensam, nestas normas
programticas, princpios definidores dos fins do Estado, de contedo eminentemente social (cfr. art. 9.). A
relevncia delas seria essencialmente poltica, pois servem apenas para presso poltica sobre os rgos competentes.
Todavia, sob o ponto de vista jurdico, a introduo de
34
Cfr. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, p. 346; GOMES CANOTILHO/ /VITAL MOREIRA, Constituio da
Repblica Portuguesa. Anotada, p. 114.
35
Cfr. SCHNEIDER, Peculiaridad y Funcion de los Derechos fundamentales en el Estado Constitucional
Democrtico, mREP, 1979, n. 7, p. 30.
546
direitos sociais nas vestes de programas constitucionais, teria tambm algum relevo. Por um lado, atravs das
normas programticas pode obter-se o fundamento constitucional da regulamentao das prestaes sociais e, por
outro lado, as normas programticas, transportando princpios conformadores, dinamizadores da Constituio, so
susceptveis de ser trazidas colao no momento de concretizao
36
. (II) Os direitos sociais como normas de
organizao outro dos instrumentos jurdicos para a estatuio de direitos sociais. As normas constitucionais
organizatrias atributivas de competncia imporiam ao legislador a realizao de certos direitos sociais. Ao impor
constitucionalmente a certos rgos a emanao de medidas tendentes prossecuo do bem-estar do povo, sua
segurana econmica e social, abrir-se-ia o caminho para as regulamentaes legais dos direitos sociais. Mas, tal
como no caso das normas programticas, no actuao dos rgos competentes para a concretizao destas
imposies no se ligam quaisquer sanes jurdicas, mas apenas efeitos polticos. (III) Os direitos fundamentais
como garantias institucionais a terceira possibilidade de positivao de direitos sociais. A
constitucionalizao das garantias institucionais traduzir-se-ia numa imposio dirigida ao legislador, obrigando-o,
por um lado, a respeitar a essncia da instituio e, por outro lado, a proteg-la tendo em ateno os dados sociais,
econmicos e polticos (exs.: medidas protectoras da famlia, sade pblica, administrao local). No se trata,
porm, ainda, do reconhecimento de direitos subjectivos, embora as garantias institucionais sejam elementos
importantes da interpretao da lei e da Constituio no mbito dos direitos sociais. (IV) Os direitos sociais como
direitos subjectivos pblicos a quarta possibilidade de positivao. H uma grande diferena entre situar os direitos
sociais, econmicos e culturais num nvel constitucional e com uma dimenso subjectiva, e consider-los como
simples imposies constitucionais, donde derivariam direitos reflexos para os cidados.
2. Direitos a participao na organizao e procedimento de realizao
Uma dimenso profundamente renovadora das concepes dos direitos fundamentais exprime-
se naquilo que HBERLE designou como status activus processualis.
A ideia conexiona-se, de resto, com outras concepes polticas que agitaram a Europa sobretudo a partir da poca de
60. A exigncia da democratizao da democracia, a defesa dos direitos de participao dos cidados nas
organizaes para assegurar a transparncia democrtica, a relevncia do procedimento (Verfahren) como
instrumento de legitimao, a dinamizao das leis fundamentais atravs da processualizao da Constituio,
36
Sobre este alcance das normas programtico-sociais cfr. TOMANDL, Der Einbau soziale Grundrechte in das positive
Recht, Tubingen, 1967, p. 24; BRUNNER, Die Problematik der sozialen Grundrechte, Tubingen, 1971, p. 7;
ScHAMBECK, Grundrechte, cit., pp. 95 ss.
547
foram encarados pela doutrina tradicional como slogans, aleluias ou folclores, sem dignidade jurdica e como
representando um perigo para a liberdade: mehr Freiheit e no mehr Demokratie (H. SCHELSKY). Ressalvando
algumas facetas anarquicamente dissolventes, a democratizao da democracia exprime tambm o sentimento da
irredutibilidade da democracia como forma de vida chamada sociedade pluralista organizada Os cidados
permanecem afastados das organizaes e dos processos de deciso, dos quais depende afinal a realizao dos seus
direitos: da a exigncia de participao no controlo das hierrquicas, opacas e antidemocrticas empresas; da a
exigncia de participao nas estruturas de gesto dos estabelecimentos de ensino; da a exigncia de participao na
imprensa e nos meios de comunicao social. Atravs do direito de participao garantir-se-ia o direito ao trabalho, a
liberdade de ensino, a liberdade de imprensa. Quer dizer: certos direitos fundamentais adquiririam maior consistncia
se os prprios cidados participassem nas estruturas de deciso durch Mitbestimmung mehr Freiheit (atravs da
participao maior liberdade). As objeces a esta dimenso processual participativa so numerosas: (a) elas
inserem-se na vaga de crtica ao pluralismo, depois de se ter assistido a uma euforia pluralista; (b) a quota-parte
partici-patria no domnio da organizao conduz no a uma legitimao democrtica, mas a um corporativismo
decisrio; (c) atravs da participao pretendeu-se fazer a longa marcha atravs das instituies; (d) uma
degenerescncia inaceitvel transformar os direitos fundamentais em modelo de ordenao organizatria.
Encontram-se alguns exemplos de democracia participativa na CRP: direito de participao dos
jornalistas na orientao ideolgica dos rgos de informao (art. 38.72); interveno das
comisses de trabalhadores na gesto das empresas e na elaborao da legislao de trabalho
(art. 55.); participao das associaes sindicais na elaborao da legislao do trabalho (art.
57.72-a); gesto das instituies de segurana social e controlo de execuo dos planos
econmico--sociais (art. 57.); participao popular na organizao e promoo cultural (art
73.73)
36a
.
D | DEVERES FUNDAMENTAIS I Compreenso 1. No correspectividade
entre direitos e deveres fundamentais
A ideia de deveres fundamentais susceptvel de ser entendida como o outro lado dos direitos
fundamentais. Como ao titular de
36a
Sobre a dimenso participativa, cfr. infra, concretizao dos direitos fundamentais atravs do procedimento,
processo e organizao.
548
um direito fundamental corresponde um dever por parte de um outro titular, poder-se-ia dizer
que o particular est vinculado aos direitos fundamentais como destinatrio de um dever
fundamental
37
. Neste sentido, um direito fundamental, enquanto protegido, pressuporia um
dever correspondente.
Esta perspectiva deve afastar-se. Como iremos ver, os direitos, liberdades e garantias vinculam
tambm entidades privadas (art. 18.71), mas com isso apenas se pretende afirmar a existncia de
uma eficcia (directa ou mediata) destes direitos na ordem jurdica privada; no se estabelece a
correspectividade estrita entre direitos fundamentais e deveres fundamentais. O carcter no
relacional entre direitos e deveres resulta ainda da compreenso no funcionalistica (cfr. supra)
dos direitos fundamentais na ordem constitucional portuguesa.
2. Deveres autnomos e deveres conexos com direitos
As consideraes anteriores no afastam a possibilidade da existncia de deveres conexos com
direitos fundamentais. o que acontece, por ex., com o dever cvico de voto relacionado com o
direito de voto (art. 49.72), o dever de trabalhar, correlacionado com o direito ao trabalho (art.
58.72), com o dever de educao dos filhos correspondente ao direito de educao dos pais (art.
36.75), o dever de defesa e promoo da sade associado ao direito proteco da sade (art.
64.71), o dever de defesa do ambiente (art. 66.71) relacionado com o direito ao ambiente, o
dever de escolaridade bsica associado ao direito ao ensino (art. 74.73/a) e o dever de defesa do
patrimnio relacionado com o direito fruio e criao cultural (art. 78.71).
Todavia, ao lado de deveres conexos com direitos fundamentais, existem tambm deveres
autnomos (exs.: art. 106., dever de pagar impostos; art. 116.72 e 4, dever de recenseamento e
dever de colaborar na administrao eleitoral; art. 276., dever de defesa da ptria, do servio
militar e do servio cvico; art. 89.72, dever de explorao da terra).
37
Cfr. por ltimo, GTZ / HOFMANN, Grundpflichten ais Verfassungsrechtliche Dimension, in WDSTRL 41, (1983),
p. 7, 42 ss; BETHGE, "Die Verfassungsrechtliche Problematik der Grundpflichten, in JA, 1985, p. 249 ss.; STOBER,
Grundpflichten versus Grundrechte?, in Rechtstheorie, 1984, p. 39 ss. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual,
IV, cit., p. 70 ss, 161 ss. Cfr. tambm PECES BARBA, LOS deberes fundamentales, in Estado e Direito, 1/88, p. 9 ss.
549
II Tipologia
1. Deveres cvico-polticos e deveres de carcter econmico-social
Embora no exista uma diviso categorial semelhante dos direitos, liberdades e garantias /
direitos econmicos, sociais e culturais, possvel detectar deveres primordialmente cvico-
polticos (dever de defesa da ptria, dever de voto), e deveres de carcter econmico, social e
cultural (dever de trabalhar, dever de defender a sade, dever de defesa do patrimnio)
38
. Estes
deveres constitucionalmente positivados em normas constitucionais so "deveres jurdicos (=
"deveres de natureza jurdica)", embora a Constituio ao aludir a dever cvico (ex.: direito de
voto) queira claramente excluir a ideia de sano geralmente associada s normas denticas.
Cfr. supra, Parte II, Cap. 2.
2. Deveres constitucionais formais e deveres constitucionais materiais
A constituio no fornece qualquer abertura, ao contrrio do que sucede em relao aos
direitos (art. 16.71), para a existncia de deveres fundamentais extraconstitucionais. Em
princpio, no existe uma clusula aberta para a admissibilidade de deveres materialmente
fundamentais,
38a
mas, tambm aqui, se podem admitir deveres legais fundamentais (dever de
registo, dever de colaborar na administrao da justia). No entanto, como a criao ex lege de
deveres fundamentais implica, muitas vezes, uma restrio da esfera jurdica dos cidados,
impe-se um regime particularmente cauteloso semelhante ao das leis restritivas de direitos,
liberdades e garantias (cfr. infra)
39
.
A aplicao aos deveres legalmente constitudos do regime das leis restritivas de direitos,
liberdades e garantias no equivale equiparao dos deveres a restries legais de direitos e,
muito menos, a "limites imanentes" dos mesmos direitos.
40
Os deveres fundamentais
38
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 107. Para outras classificaes cfr.
JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 163.
38a
Cfr. LAVAGNA, Basiper uno studio, p. 15; LOMBARDI, Contributo, p. 29 ss.
39
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 119; JORGE MIRANDA, Manual, IV, p.
165.
40
Assim, por ex., BARILE, / soggetto privato nella costituzione italiana, Padova, 1953.
ili
reconduzem-se a normas jurdico-constitucionais autnomas que podem at relacionar-se com o
mbito normativo de vrios direitos. Mesmo quando alguns deveres fundamentais esto conexos
com direitos dever de prestao de servio militar, dever de pagar impostos, dever de defesa
do ambiente, dever de educao dos filhos no se pode dizer que estes deveres constituem
"restries" ou "limites imanentes" dos direitos com ele conexos. O dever de defesa do ambiente
no uma "restrio do direito ao ambiente", o dever de educao dos filhos no um "limite
imanente" do direito de educao dos pais.
III Estrutura
Os "deveres fundamentais", ou melhor, as normas da constituio que consagram deveres
fundamentais, s excepcionalmente tm a natureza e estrutura de "direito directamente
aplicvel". Ressalvando, porventura, alguns deveres "directamente exigveis" (JORGE
MIRANDA)
41
como, por ex., o dever de educao dos filhos (cfr. CRP, art. 36.73 e 5), a
generalidade dos deveres fundamentais pressupe uma inter-positio legislativa necessria para a
criao de esquemas organi-zatrios, procedimentais e processuais definidores e reguladores do
cumprimento de deveres. As normas consagradoras de deveres fundamentais reconduzem-se,
pois, categoria de normas desprovidas de determinabilidade jurdico-constitucional, e, por
isso, carecem de mediao legislativa. No se trata, propriamente, de normas programticas de
deveres fundamentais" no velho sentido oitocentista ("declaraes", "programas")
42
como
pretende certa doutrina, mas to s e apenas de normas constitucionais carecidas de
concretizao legislativa.
41
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, Vol. IV, p. 162.
42
Cfr. MENEZES CORDEIRO, Manual de Direito de Trabalho, Coimbra, 1991, p. 148, e, segundo parece, JORGE
MIRANDA, Manual, Vol. IV, p. 165. Repare-se que mesmo o dever de trabalhar pode estar relacionado com a
institucionalizao do direito ao trabalho e subsdio de desemprego, no sendo uma "declarao constitucional".
CAPTULO 7
PADRO II - AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS 3. - REGIME GERAL
DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
Sumrio
A) REGIME GERAL DE DIREITOS FUNDAMENTAIS E REGIME ESPECFICO DE DIREITOS, LIBERDADES E
GARANTIAS
1. Regime/regimes
2. Significado jurdico
B) O REGIME GERAL DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS I mbito da titularidade de direitos fundamentais
1. O princpio da universalidade
2. Direitos de cidados portugueses, direitos de cidados de pases de lngua portuguesa e direitos de estrangeiros e aptridas
3. Direitos fundamentais de cidados portugueses residentes no estrangeiro
4. Direitos fundamentais de pessoas colectivas
5. Direitos fundamentais colectivos
6. Titularidade e capacidade de d eitos ir
II O princpio da igualdade
1. Igualdade na aplicao do direito e igualdade na criao do direito
2. Princpio da igualdade e igualdade de opo tunidades r
3. A igualdade perante os encargos pblicos
4. Princpio da igualdade e princpios da igualdade
5. A dimenso objectiva do princpio da igualdade
6. Metdica de controlo do princpio da igualdade
III O princpio de acesso ao direito e aos tribunais
A) REGIME GERAL DE DIREITOS FUNDAMENTAIS E REGIME ESPECFICO DE DIREITOS, LIBERDADES E
GARANTIAS
ANDRADE, J. C. V. Os direitos fundamentais, p. 184 ss. CANOTILHO / MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III.
NABAIS, J. Os direitos fundamentais na jurisprudncia do Tribunal Constitucional portugus, Coimbra, 1990.
B) REGIME GERAL DE DIREITOS FUNDAMENTAIS
I Obras citadas em A e ainda:
BLECKMANN, A, Staatsrecht II. Die Grundrechte, p. 67 ss. STERN, K. Staatsrecht, 111/1, p. 1026 ss.
CERRI, A. L'Eguaglianza nella Giurisprudenza delia Corte Costituzionale, Milano, 1976.
CANO MATA, A. El principio de igualdade en Ia doctrina dei Tribunal Constitucional, Madrid, 1983.
RUBIO LLORENTE, F. "La igualdad en Ia Jurisprudncia dei Tribunal Constitucional. Introduccin", in Rev. Esp. Der. Const., 31
(1991), p. 9 ss.
A I REGIME GERAL DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS E REGIME ESPECFICO DE
DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
1. Regime/regimes
A Constituio desde o texto originrio de 1976 at ao texto resultante da Lei n. 1/89 (2.
a

Reviso), passando pelo texto da l.
a
Reviso (Lei n. 1/82) , no consagrou uma disciplina
jurdico-constitu-cional unitria dos direitos fundamentais, antes estabeleceu:
(1) um regime geral dos direitos fundamentais, que um regime aplicvel a todos os direitos
fundamentais, quer sejam consagrados como direitos, liberdades e garantias ou como
direitos econmicos, sociais e culturais, e quer se encontrem no catlogo dos direitos
fundamentais ou fora desse catlogo, dispersos pela Constituio;
(2) um regime especfico dos direitos, liberdades e garantias, ou seja, uma disciplina jurdica
da natureza particular, consagrada nas normas constitucionais, e aplicvel, em via de princpio,
aos direitos, liberdades e garantias e aos direitos de natureza anloga.
A relao entre regime geral e regime especial no , porm, uma relao de excluso ou
de separao, no existindo dois regimes distintos para dois grupos diversos de direitos
fundamentais. O que existe um regime geral (a todos aplicvel) e um regime especial (prprio
dos direitos, liberdades e garantias e dos direitos de natureza anloga) que se acrescenta quele'.
A Constituio no se refere a qualquer regime particular dos direitos econmicos, sociais e
culturais, embora possam existir certas dimenses (dimenso impositiva,
1
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 120.
554
dimenso prestacional) mais tpicas deste grupo de direitos
2
. Por outro lado, no est excluda a
existncia de regras e princpios consagrados na constituio e especificamente respeitantes a
certas categorias de direitos (cfr., por exemplo, o artigo 19./6 da CRP, onde se indivi-
dualizam direitos, liberdades e garantias com um regime especfico em situaes de estado
de stio ou estado de emergncia)
3
.
2. Significado jurdico
O significado de um regime de direitos qualificado ou de garantias reforadas - o regime
dos direitos, liberdades e garantias - no o de reduzir o regime geral a uma disciplina
jurdica mais frouxa ou com menos dignidade (basta pensar em alguns dos seus princpios
estruturantes, como o princpio da universalidade e o princpio da igualdade), mas o de
estabelecer um regime que exprima a natureza desses direitos - na sua concreta expresso
constitucional positiva - como elementos estruturantes do Estado de direito democrtico (de
Bauelemente fala a este respeito a doutrina alem).
B I O REGIME GERAL DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
I mbito da titularidade de direitos fundamentais.
1.0 princpio da universalidade
O processo de fundamentalizao, constitucionalizao e positi-vao dos direitos fundamentais
colocou o indivduo, a pessoa, o
2
Preferimos mais falar em dimenses do que em regras especficas, como faz JORGE MIRANDA, Manual, IV, p.
137, pois algumas das dimenses especficas dos direitos econmicos, sociais e culturais que este autor assinala no
so regras jurdicas (exemplo: dependncia da realidade constitucional, conexo com tarefas e incumbncias).
3
Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 146, onde se alude a uma ordem decrescente de consistncia e
proteco jurdica dos direitos fundamentais. A ideia de ordem decrescente merece-nos reservas, porque pode
sugerir a existncia de um diferente grau ou valor quando, na realidade, se trata de regime jurdico qualificado,
aliado, de resto, natureza especfica dos direitos.
Padro II: 3 Regime Geral dos Direitos Fundamentais
555
homem, como centro da titularidade de direitos. A delimitao do mbito dessa titularidade
levanta alguns problemas (1) - todos os indivduos tero os direitos reconhecidos pelas normas
de direitos fundamentais, ou sero apenas os cidados portugueses os nicos dotados de
subjectividade jurdica para lhes ser atribuda a titularidade de direitos fundamentais?; (2) - s
as pessoas naturais tm direitos ou a titularidade estende-se tambm a substratos sociais
(organizaes, associaes, pessoas colectivas)?; (3) - quando comea e acaba a titularidade de
direitos fundamentais?
O princpio geral princpio da universalidade est consagrado no artigo 12.: os direitos
fundamentais so direitos de todos, so direitos humanos e no apenas direitos dos cidados
portugueses, a no ser quando a constituio ou lei (com autorizao constitucional) estabelea
uma reserva dos direitos para os nacionais ou cidados portugueses. H, porm, alguns
desvios a este princpio.
2. Direitos de cidados portugueses, direitos de cidados de pases de lngua portuguesa e
direitos de estrangeiros e aptridas
Trs crculos subjectivos podem ser detectados nas normas consagradoras de direitos
fundamentais: (1) o primeiro crculo formado pelos direitos fundamentais exclusivamente
pertencentes aos cidados portugueses (CRP, artigos 15./2/3, 124.71, 275.72): os direitos
polticos, o exerccio de funes pblicas que no tenham carcter meramente tcnico, e outros
direitos reservados pela Constituio ou pela lei aos cidados portugueses; (2) um segundo
crculo constitudo pelos direitos que pertencem aos cidados portugueses mas que podem ser
alargados a cidados de pases de lngua portuguesa (artigo 15.73); (3) o ltimo crculo
constitudo pelos direitos de todos, extensivos a estrangeiros e aptridas
4
.
A 2.
a
reviso (Lei n. 1/89) alargou a titularidade de alguns direitos polticos mesmo a
estrangeiros residentes em territrio nacional (artigo 15.74: direito de sufrgio a nvel local). O
alargamento ou restrio de direitos fundamentais de estrangeiros pressupe uma certa
medida de discricionaridade do legislador constituinte, ou, me-
4
O regime jurdico-constitucional dos estrangeiros tem sofrido oscilaes nas constituies portuguesas. Cfr., por
exemplo, JORGE MIRANDA, Manual, III, p. 133.
556
diante autorizao da constituio, do legislador ordinrio
5
. Todavia, tambm aqui se coloca
uma teoria de limites do poder constituinte ou dos poderes constitudos constitucionalmente
competentes quanto excluso de direitos de estrangeiros
6
. Em via de princpio, os cidados
estrangeiros no podem ser privados: (1) de direitos, liberdade e garantias que, mesmo em
regime de excepo constitucional estado de stio e estado de emergncia , no podem ser
suspensos (cfr. CRP, artigo 19./6); (2) de direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza
anloga estritamente relacionados com o desenvolvimento da personalidade humana (exemplos:
artigo 36./1 e 2 direito de constituir e contrair casamento e direito manuteno e educao
dos filhos; artigo 42. direito criao intelectual, artstica e cientfica; artigo 26. direito
reserva da vida privada e familiar). De resto, este ncleo essencial no prejudica a sua
complementao atravs da concretizao ou desenvolvimento judicial dos direitos
fundamentais
7
. A orientao aqui proposta corresponde ao significado profundo da
positivao-constitucionalizao dos direitos do homem: a ideia dos direitos do homem
no proibe que o legislador constituinte conforme os seus direitos fundamentais atravs da
sua constituio, mas a supraconstitucionalidade autoreferencial dos direitos do homem
proibe a aniquilao dos direitos de outros homens os estrangeiros ou aptridas ,
designadamente quando essa aniquilao equivale violao dos limites ltimos da justia
8
. Acresce que a distino entre direitos dos portugueses e direitos de todos pressupe sem-
pre uma justificao ou fundamento material, no devendo esquecer-se o relevo dos standards
mnimos fixados pelo direito internacional relativamente determinao deste fundamento
material
9
. No direito constitucional portugus esta fundamentao substantiva resulta clara-
5
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, p. 157.
6
Cfr. as recentes imposies da Constituio brasileira de 1988 (artigos 176.71 e 178.72) sobre a explorao e
aproveitamento de jazidas e propriedade e comando de navios.
7
Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, p. 184; JORGE MIRANDA, Manual, III, p. 136.
8
Cfr., por ltimo, K. STERN, Staatsrecht, 111/1, p. 1026.
9
Cfr., por exemplo, R. GEIGER, Grundgesetz und Vlkerrecht, 1985, p. 111
ss
-No texto alude-se Doutrina Calvo.
Cfr., por todos, EIBE RIEDEL, Theorie der Men-schenrechtstandard, Berlin, 1986. Entre ns, cfr. J. MANUEL PUREZA,
"A universalidade dos direitos do homem face aos desenvolvimentos cientficos e tecnolgicos . Separata de
Documentao e Direito Comparado, Lisboa, 1991.
!
557
mente do artigo 16./2
l0
. , seguramente, a inexistncia de qualquer fundamento material
justificador da discriminao que explica a extenso de certos direitos a prestaes a cidados
estrangeiros (cfr. CRP, artigo 59.71) e coloca problemas admissibilidade de regimes
diferenciados no campo dos impostos e dos direitos sociais (ex.: discriminao de estrangeiros
quanto ao regime de rendas de casa). Estes problemas obrigam, como se deduz da anterior
argumentao, a uma cuidadosa articulao dos princpios da universalidade e da igualdade
(artigo 13.) e a uma apreciao tpica dos vrios casos problemticos (cfr. Ac TC 54/87).
Os direitos dos estrangeiros s podem ser definidos atravs de lei (cfr. artigo 168.7b). Nestes termos, consideram-se
inteiramente justas as consideraes do Parecer da CC n. 36/79, in Pareceres, Vol. 10., conducentes a duas
concluses fundamentais: (1) o exerccio de funes pblicas, sem carcter predominantemente tcnico, est sempre
vedado a estrangeiros, no podendo um ministro autorizar que eles as desempenhem; (2) o exerccio de funes
pblicas meramente tcnicas deve ser definido por lei, no tendo a administrao a possibilidade de qualquer
valorao prpria ou de definio de critrios em tal matria. Cfr., tambm JORGE MIRANDA, O regime dos direitos,
liberdades e garantias, p. 58.
A CRP tambm no faz distino entre cidados de origem e cidados naturalizados, sendo inconstitucional
qualquer restrio de direitos dos portugueses no originrios que no tenha fundamento na Constituio (cfr., por
exemplo, artigo 125.), que reconhece capacidade eleitoral passiva para Presidente da Repblica apenas aos
portugueses de origem). A Comisso Constitucional, no Parecer n. 30/79, in Pareceres, Vol. 10., entendeu, e
bem, que a filosofia universalista que inspira muitos preceitos da Constituio (artigos 12., 13., 15.71 e 48.74),
impe como regra o princpio da equiparao entre portugueses de origem e portugueses naturalizados. Ressalvam-
se, como bvio, as excepes constitucionalmente estabelecidas (cfr. artigo 125.) ou constitucionalmente
autorizadas.
3. Direitos fundamentais de cidados portugueses residentes no estrangeiro
Os cidados portugueses residentes no estrangeiro gozam dos direitos que no sejam
incompatveis com a ausncia do pas (CRP, Migo 14.). A determinao dos direitos
incompatveis com a ausncia do pas s pode fazer-se caso a caso, atendendo ao estatuto cons-
titucional de cada um dos direitos fundamentais.
' Cfr., por todos, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 147 ss.
558
4. Direitos fundamentais de pessoas colectivas
Nos termos do artigo 12.72 as pessoas colectivas gozam dos direitos e esto sujeitas aos
deveres compatveis com a sua natureza.
O enunciado semntico do artigo 12.72 aponta claramente para o relevo jurdico de trs
conceitos: pessoas colectivas, direitos fundamentais, compatibilidade com a sua natureza. O
conceito de direitos fundamentais j foi explicado atrs. Resta esclarecer os outros dois.
4.1. Pessoas de direito privado
O conceito de pessoas colectivas abrange, sem dvida, as entidades organizatrias susceptveis
de capacidade jurdica geral, mas no est excluda a extenso da capacidade a outras entidades
dotadas apenas de subjectividade jurdica parcial ''. Fala-se aqui de um alargamento teleolgico
do artigo 12.72, pretendendo-se com isto dizer que o mbito de proteco da norma inclui como
candidatos positivos pessoas colectivas sem personalidade jurdica (cfr., por ex., art. 45.
referente a comisses de trabalhadores, e art. 265. relativo a comisses de moradores). O
conceito de natureza de pessoas colectivas pretende responder a duas questes: que direitos
(que categoria) e que pessoas colectivas esto includas entre os candidatos positivos
insinuados pelo artigo 12.72.
Ao reconhecer-se s pessoas colectivas direitos compatveis com a sua natureza pretende-se
no apenas que se tenha em conta a essncia do direito fundamental concreto, mas tambm a
essncia da pessoa colectiva em causa (pessoa colectiva dotada de personalidade jurdica,
pessoa colectiva sem personalidade jurdica, pessoa colectiva de substrato pessoal como as
associaes, ou de substrato patrimonial como as fundaes, pessoa colectiva de direito pblico
ou pessoa colectiva de direito privado).
Por pessoas colectivas entendem-se aqui diferentes unidades organizatrias: pessoas
colectivas nacionais e estrangeiras e pessoas colectivas de direito privado e de direito pblico
(associaes, fundaes). A extenso dos direitos e deveres fundamentais s pessoas
11
Cfr., por exemplo, MAUNZ / DRIG, Kommentar, anotao 29 ao artigo 19./IH; BETHGE, Die
Grundrechtsberechtigung juristischer Personen nach art. 19, arts. 3 Grundgesetz, 1985, p. 32. Parecendo restringir a
titularidade de direitos fundamentais apenas s primeiras, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 224. Num sentido
tambm mais restritivo cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, 3." ed.,
Anot. III ao art. 12.
559
colectivas (pessoas jurdicas) significa que alguns direitos no so direitos do homem,
podendo haver titularidade de direitos fundamentais e capacidade de exerccio por parte de
pessoas no identificadas com cidados de carne e osso.
Determinar quais os direitos e deveres compatveis com a natureza das pessoas colectivas
depende do conceito e do mbito normativo especfico do direito fundamental. Os direitos
postuladores de uma referncia humana afastam a titularidade de pessoas colectivas: direito
vida (artigo 24.), direito de constituir famlia e de celebrar casamento (artigo 36.), liberdade
de conscincia (artigo 41.). Em frmula sinttica e aproximada: as pessoas colectivas gozam de
direitos fundamentais que no pressuponham caractersticas intrnsecas ou naturais do homem
como sejam o corpo ou bens espirituais (cfr., tambm, artigo 160. do Cdigo Civil).
As pessoas colectivas gozam de direitos fundamentais como a liberdade de imprensa, a
liberdade de reunio a liberdade de profisso, devendo no entanto neste mbito de direitos
fundamentais extensivos s pessoas colectivas verificar-se, caso a caso, se o domnio da norma
aplicvel s pessoas jurdicas. Assim, por exemplo, se parece irrecusvel a extenso da
titularidade da liberdade de imprensa s pessoas colectivas (artigo 38.72/a), j discutvel se a
liberdade interna pode ter como titulares outras pessoas para alm dos jornalistas e dos
colaboradores literrios (artigo 3$./2/a). Do mesmo modo, se as igrejas podem reivindicar
liberdade de religio e de culto (artigo 41.), j o mesmo no possvel dizer-se quanto
liberdade de conscincia (artigo 41.)
12
.
4.2. Pessoas colectivas de direito pblico
A titularidade de direitos por parte de pessoas colectivas de direito pblico tem sido muito
discutida na doutrina. A tese negativa baseia-se, fundamentalmente, em dois argumentos: (1) os
direitos fundamentais arrancam da ideia de uma esfera de liberdade perante os poderes pblicos,
no sendo concebvel gozarem as corporaes, instituies ou fundaes de direito pblico da
titularidade de direitos fun-
12
Relativamente problemtica da titularidade de direitos das pessoas colectivas, cfr., entre ns, VIEIRA DE
ANDRADE, OS direitos fundamentais, p. 175 ss; NUNO E SOUSA, A liberdade de Imprensa, Coimbra, 1984, p. 77 ss;
GOMES CANOTILHO / / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, anotao ao artigo 12.;
JORGE MIRANDA, Manual, IV, P- 223. No plano jurisprudencial, cfr. Ac TC 198/85, DR II, 15/2/86.
(I
damentais no exerccio de tarefas pblicas (argumento da natureza dos direitos fundamentais);
(2) incompatvel considerar o Estado (as suas corporaes, instituies ou fundaes) como
destinatrio dos direitos fundamentais, e, simultaneamente, como titular dos mesmos direitos
fundamentais (argumento da identidade ou da confuso). No caso de leso de direitos de
uma corporao pblica por parte de outra entidade pblica estaramos perante conflitos de
competncias e no perante leses de direitos fundamentais de pessoas colectivas pblicas.
A negao da capacidade de direitos fundamentais s pessoas colectivas de direito pblico no
pode acolher-se em todas as suas dimenses. Embora no se d grande valia ao argumento
literal, o artigo 12./2 no distingue entre pessoas colectivas de direito pblico e de direito
privado, sendo apenas relevante saber se o direito fundamental em questo ou no compatvel
com a natureza da pessoa colectiva. Por outro lado, a natureza dos direitos fundamentais no
, na Constituio de 1976, puramente individualista, prosseguindo certas pessoas colectivas de
direito pblico interesses protegidos por direitos fundamentais especficos. Alm disso, estas
mesmas pessoas podem encontrar-se em tpicas situaes de sujeio e no numa posio de
proeminncia ou de poder. Assim, as universidades gozam consti-tucionalmente de
autonomia cientfica, pedaggica, administrativa e financeira (artigo 76./2), sendo aceitvel
mas trata-se apenas de uma posio de aceitabilidade conceber esta autonomia como um
direito fundamental e no como uma mera garantia institucional. O mesmo se diga quanto a
certas pessoas colectivas territoriais (autarquias locais) no que respeita ao direito de autonomia
perante o Estado (artigo 277./l) e a certas corporaes pblicas (exemplo: de radiodifuso) e,
eventualmente a outras pessoas pblicas como as igrejas e as ordens religiosas
13
.
A doutrina adversa titularidade de direitos fundamentais das pessoas colectivas de direito
pblico admite, no entanto, que estas gozam de alguns direitos processuais fundamentais, como
o direito do juiz legal (artigo 32./7) e o direito de ser ouvido.
14
13
Aludindo a esta trade de excepo igrejas e corporaes religiosas, universidades e corporaes de
radiodifuso como exemplos de pessoas colectivas de direito pblico titulares de direitos fundamentais, cfr., por
ltimo, STERN, Staats-recht, III/l, p. 1151, com referncia jurisprudncia constitucional alem e tendo em conta as
especificidades do ordenamento alemo; PIEROTH / SCHLINK, Grundrechte, Staatsrecht, II, 3.
a
ed., 1987, p. 46.
14
Cfr., entre ns, VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, p. 180 ss, NUNO E SOUSA, A liberdade de Imprensa,
p. 235. Cfr., por ltimo, BLECKMANN, StaatsrechtII Die Grundrechte, 3,
a
ed., 1989, p. 119.
| Padro II: 3 Regime Geral dos Direitos Fundamentais 561
5. Direitos fundamentais colectivos
Tal como certos direitos fundamentais pressupem uma referncia humana no sendo
susceptveis de gozo e exerccio por parte de pessoas colectivas, tambm existem na
constituio direitos fundamentais cuja titularidade pertence s pessoas colectivas como tais, e
no aos seus membros individualmente considerados. Existem na Constituio vrias refraces
desta ideia: o direito de antena (art. 40.) pertence aos partidos polticos e s organizaes
sindicais e profissionais; o exerccio do controlo de gesto pertence s comisses de
trabalhadores (art. 54l5lb); a participao na legislao de trabalho um direito das comisses
de trabalhadores (art. 54. 151 d) e das associaes sindicais (artigo 56./2/a); o direito
contratao colectiva reservado s associaes sindicais (art. 56./3). Trata-se dos chamados
direitos fundamentais colectivos, isto , direitos colectivos das organizaes, cujo escopo
directo a tutela de formaes sociais, garantidoras de espaos de liberdade e de participao no
seio da sociedade plural e conflitual
15
.
6. Titularidade e capacidade de direitos
Em anteriores edies deste curso, distinguiu-se entre titularidade de direitos e capacidade de
direitos para resolver alguns problemas prticos como; por ex., o da idade mnima para o
exerccio de alguns direitos o do conflito de direitos e deveres (exemplo: direitos dos pais em
relao aos filhos). A distino era decalcada do direito privado onde se distingue entre
capacidade jurdica, isto , aptido para ser sujeito de relaes jurdicas (cfr. Cdigo Civil,
artigo 67.), e capacidade de exerccio, ou seja, idoneidade para o exerccio concreto de um
direito. Aqui, a distino tem razo de ser porque admissvel a disjuno entre titularidade de
direito e capacidade concreta para o seu exerccio (exemplo: um recm-nascido pode ser
qualificado como herdeiro ou proprietrio de bens titularidade de direitos , mas no tem
capacidade de exerccio para os alienar, onerar).
No mbito dos direitos fundamentais j problemtica a disjuno entre titularidade de direitos
e capacidade de direitos, no s porque no tem grande sentido reconhecer direitos
fundamentais insus-
15
Contra, sem qualquer base constitucional, cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direi-
tos
fundamentais, p. 177 e 180, que
reduz estes direitos a simples competncias. Sobre esta noo de competncia cfr. supra, Cap. 6/V, 5.
562
ceptveis de ser exercidos (exemplo: como conceber o direito de reunio e manifestao para
quem ainda no sabe mover-se, comunicar e agir?), mas tambm porque essa disjuno pode ser
um expediente para se restringirem inconstitucionalmente direitos fundamentais, a pretexto de a
restrio incidir apenas sobre a capacidade de exerccio e no sobre a titularidade de direito.
Para a resoluo de alguns problemas prticos referem-se tpicos gerais de orientao. Em todos
os direitos fundamentais que no impliquem exigncia de conhecimento ou tomadas de deciso
(exemplo: direito vida e integridade pessoal, direito liberdade) o exerccio dos direitos
fundamentais no est vinculado a qualquer limite de idade, pois a capacidade de exerccio
inclui aqui e pressupe mesmo a capacidade de direitos. A titularidade de direitos fundamentais
condicionada pela maioridade ou pela emancipao nos termos do direito civil deve articular-se
com a regulamentao da lei civil (exemplo: o exerccio do direito de constituir famlia e de
contrair casamento, nos termos do artigo 36./l, est dependente da idade mnima exigida pela
lei civil artigo 1601.7a do Cdigo Civil onde se fixa a idade mnima de 16 anos). A
soluo anterior aplicvel aos casos de conexo dos direitos fundamentais com situaes
tpicas ligadas a determinada idade (exemplo: o direito objeco de conscincia quanto
prestao de servio militar armado artigos 41.76 e 216 IA liga-se idade relevante para
servio militar). Finalmente, para alm destes tpicos gerais, deve reconhecer-se no estar o
direito constitucional em condies de fornecer uma fundamentao global da capacidade de
exerccio de direitos relativamente ao problema do limite da idade mnima (HESSE)
16
.
II O princpio da igualdade
1. Igualdade na aplicao do direito e igualdade na criao do direito
Um dos princpios estruturantes do regime geral dos direitos fundamentais o princpio da
igualdade. O enunciado semntico do
16
Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 221. Sobre este problema cfr., por ltimo, P. STANZIONE, Capacita
e minore nella problemtica delia persona umana, Napoli, 1975; SOELL, Die Geltung der Grundrechte fur
Minderjhrige, Berlin, 1984; PIEROTH / SCHLINK, Grundrechte, Staatsrecht, II, p. 39; K. STERN, Staatsrecht, IU71-p.
1065.
563
artigo 13. o princpio da igualdade condensa hoje uma grande riqueza de contedo, cujos
traos mais importantes so os seguintes.
1.1. Igualdade na aplicao do direito
A afirmao todos os cidados so iguais perante a lei significava, tradicionalmente, a
exigncia de igualdade na aplicao do direito. Numa frmula sinttica, sistematicamente
repetida, escrevia ANSCHUTZ: as leis devem ser executadas sem olhar s pessoas
l7
. A
igualdade na aplicao do direito continua a ser uma das dimenses bsicas do princpio da
igualdade constitucionalmente garantido e, como se ir verificar, ela assume particular
relevncia no mbito da aplicao igual da lei (do direito) pelos rgos da administrao e pelos
tribunais (cfr. Ac TC 142/85).
1.2. Igualdade quanto criao do direito
Ser igual perante a lei no significa apenas aplicao igual da lei. A lei, ela prpria, deve tratar
por igual todos os cidados. O princpio da igualdade dirige-se ao prprio legislador,
vinculando-o criao de um direito igual para todos os cidados. Mas o que significa criao
de direito igual? A aproximao a este difcil problema pode fazer-se da seguinte forma.
a) Criao de direito igual (= princpio da universalidade ou princpio da justia pessoal)
O princpio da igualdade aqui um postulado de racionalidade prtica: para todos os indivduos
com as mesmas caractersticas devem prever-se, atravs da lei, iguais situaes ou resultados
jurdicos. Todavia, o princpio da igualdade, reduzido a um postulado de universalizao, pouco
adiantaria, j que ele permite discriminao quanto ao contedo (exemplo: todos os indivduos
de raa judaica devem ter sinalizao na testa; todos os indivduos de raa negra devem ser
tratados igualmente em escolas separadas das dos brancos). A lei tratava igualmente todos
os judeus e todos os pretos mesmo que criasse para eles uma disciplina intrinsecamente
discriminatria. Da a sugestiva formulao de CASTANHEIRA NEVES: a igualdade perante a
17
Cfr. K. HESSE, Grundziige, p. 167.
lei oferecer uma garantia bem insuficiente se no fr acompanhada (ou no tiver tambm a
natureza) de uma igualdade na prpria lei, isto , exigida ao prprio legislador relativamente ao
contedo da lei is_ Reduzido a um sentido formal, o princpio da igualdade acabaria por se
traduzir num simples princpio de prevalncia da lei em face da jurisdio e da administrao
19
. Consequentemente, preciso delinear os contornos do princpio da igualdade em sentido
material. Isto no significa que o princpio da igualdade formal no seja relevante nem seja
correcto. Reala-se apenas o seu carcter tendencialmente tautolgico, uma vez que o cerne do
problema permanece irresol-vido, qual seja, saber quem so os iguais e quem so os desiguais
20
. Assim, por exemplo, uma lei fiscal impositiva da mesma taxa de imposto para todos os
cidados seria formalmente igual, mas seria profundamente desigual quanto ao seu contedo,
pois equiparava todos os cidados, independentemente dos seus rendimentos, dos seus encargos
e da sua situao familiar.
b) Criao de direito igual = exigncia de igualdade material atravs da lei.
Intui-se, com facilidade, no ser no sentido da igualdade formal que se consagra no artigo 13./1
da CRP o princpio da igualdade. Exige-se uma igualdade material, devendo tratar-se por igual
o que igual e desigualmente o que desigual. Todavia, nesta frmula avulta tambm j a
ideia de igualdade material se reconduzir sempre a uma igualdade relacional, pois ela pressupe
uma relao tripolar (PODLECH): O indivduo a igual ao indivduo b , tendo em conta
determinadas caractersticas. Um exemplo extrado da jurisprudncia portuguesa: o indivduo a
(casado) igual ao indivduo b (solteiro) quanto ao acesso ao servio militar na Marinha, desde
que reuna as condies de admisso legal e regulamentarmente exigidas (carac-
18
Cfr. CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos Assentos, p. 166.
19
Cfr. j o nosso livro Constituio Dirigente, p. 381. Por ltimo, cfr. MARIA DA GLRIA FERREIRA PINTO, Princpio
da igualdade Frmula vazia ou frmula carregada de sentido?, in BMJ, n. 398 (1987), p. 7; JORGE MIRANDA,
Igualdade, in Polis, III, p. 404; J. MARTINS CLARO, Princpio da igualdade, in JORGE MIRANDA (org.), Nos dez
anos da Constituio, 1987, p. 33.
20
Assim, precisamente, CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, 1988, p. 166. Cfr. tambm,
CARMEN ANTUNES ROCHA, O princpio constitucional da igualdade, 1990, p. 37 ss.; CELSO BANDEIRA DE
MELLO, O contedo jurdico do princpio da igualdade, S. Paulo, 1978.
[padro II: 3 Regime Geral dos Direitos Fundamentais
565
(tersticas C
h
C
2
e C3). (Cfr. Ac TC 336/86 e, mais recentemente, Acs. ! TC 186/91 e 400/91).
c
) Igualdade justa: a igualdade pressupe um juzo e um critrio de valorao.
A frmula o igual deve ser tratado igualmente e o desigual desigualmente no contm o
critrio material de um juzo de valor sobre a relao de igualdade (ou desigualdade). A questo
pode colocar-se nestes termos: o que que nos leva a afirmar que uma lei trata dois indivduos
de uma forma igualmente justa? Qual o critrio de valorao para a relao de igualdade?
Uma possvel resposta, sufragada em algumas sentenas do Tribunal Constitucional, reconduz-
se proibio geral do arbtrio: existe observncia da igualdade quando indivduos ou situaes
iguais no so arbitrariamente {proibio do arbtrio) tratados como desiguais. Por outras
palavras: o princpio da igualdade violado quando a desigualdade de tratamento surge como
arbitrria. O arbtrio da desigualdade seria condio necessria e suficiente da violao do prin-
cpio da igualdade. Embora ainda hoje seja corrente a associao do princpio da igualdade com
o princpio da proibio do arbtrio, este princpio, como simples princpio de limite, ser
tambm insuficiente se no transportar j, no seu enunciado normativo-material, critrios
possibilitadores da valorao das relaes de igualdade ou desigualdade. Esta a justificao de o
princpio da proibio do arbtrio andar sempre ligado a um critrio material objectivo. Este
costuma ser sintetizado da forma seguinte: existe uma violao arbitrria da igualdade jurdica
quando a disciplina jurdica no se basear num: (i) fundamento srio; (ii) no tiver um sentido
legtimo; (iii) estabelecer diferenciao jurdica sem um fundamento razovel.
Sobre o sentido do princpio da igualdade sob as vestes de proibio do arbtrio na jurisprudncia constitucional
portuguesa cfr., por exemplo, Ac. TC 44/84, DR, II Srie, de 22/5; Ac. TC 186/90, DR, II Srie, de 12/9; Ac. 187/90,
DR, II Srie, de 12/9; Ac. TC 188/90, DR, II Srie, de 12/9.
Afirma-se, por exemplo, no Ac. 39/88: O princpio da igualdade no probe, pois, que a lei estabelea distines.
Probe, isso sim, o arbtrio; ou seja, probe as diferenciaes de tratamento sem fundamento material bastante, que o
mesmo dizer sem qualquer justificao razovel, segundo critrios de valor objectivo constitucionalmente
relevantes. Probe tambm que se tratem por igual situaes essencialmente desiguais. E probe ainda a
discriminao: ou seja, as diferenciaes de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas como so as
indicadas exemplificativamente no n. 2 do artigo 13..
Todavia, a proibio do arbtrio intrinsecamente determinada pela exigncia de um
fundamento razovel implica, de novo, o problema da qualificao desse fundamento, isto ,
a qualificao de um fundamento como razovel aponta para um problema de valorao.
Neste sentido parece-nos correcta a recente evoluo da jurisprudncia do TC ao afirmar que a teoria da proibio
do arbtrio no um critrio definidor do contedo do princpio da igualdade, antes expressa e limita a competncia
do controlo judicial. Trata-se de um critrio de controlabilidade judicial do princpio da igualdade que no pe em
causa a liberdade de conformao do legislador ou da discricionaridade legislativa. A proibio do arbtrio constitui
um critrio essencialmente negativo, com base no qual so consagrados apenas os casos de flagrante e intolervel
desigualdade. A interpretao do princpio da igualdade como proibio do arbtrio significa uma autolimitao do
juiz, o qual no controla os juizos da oportunidade poltica da lei, isto , se o legislador, num caso concreto,
encontrou a soluo mais adequada ao fim, mais razovel ou mais justa.
Note-se, porm, que o princpio da proibio do arbtrio no se reduz, como poder intuir-se desta sentena do TC, a
um simples princpio da controlabilidade judicial do princpio da igualdade, pois o arbtrio , como logo notou
LEIBHOLZ (Die Gleichheit vor dem Gesetz, p. 76), a forma mais extrema da injustia. O que ele no resolve so os
problemas de desigualdade (ou igualdade) que no se reconduzam a uma soluo arbitrria. Cfr. CASALTA NABAIS
Les Droits Fondamentaux dans Ia Jurisprudence du Tribunal Consti-tutionnel, in La Justice Constitutionnelle au
Portugal, p. 246.
A necessidade de valorao ou de critrios de qualificao bem como a necessidade de
encontrar elementos de comparao subjacentes ao carcter relacional do princpio da
igualdade implicam: (1) a insuficincia do arbtrio como fundamento adequado de
valorao e de comparao; (2) a imprescindibilidade da anlise da natureza, do peso,
dos fundamentos ou motivos justificadores de solues diferenciadas; (3) insuficincia da
considerao do princpio da igualdade como um direito de natureza apenas defensiva ou
negativa.
A ideia da superao do princpio da igualdade como princpio negativo independente da questo de natureza da
actividade desenvolvida pelo Tribunal Constitucional ao controlar a violao ou no do princpio da igualdade. Ao
contrrio do que parece sugerir CASALTA NABAIS, Les Droits Fondamentaux dans Ia Jurisprudence du Tribunal
Constitutionnel, cit, p. 258, seguindo algumas indicaes da jurisprudncia constitucional, o princpio da igualdade
no , estruturalmente, apenas um princpio negativo. A equiparao direito de igualdade a direito, liberdade e
garantia {Gleichheitsrecht = = Freiheitsrecht) no tem em conta que, sob o ponto de vista estrutural, podem deduzir-
se do princpio geral da igualdade (1) direitos de igualdade abstractos, de tipo definitivo; (2) direitos de igualdade
concretos, de tipo definitivo; (3) direitos
Padro 11: 3 Regime Geral dos Direitos Fundamentais
567
de igualdade abstractos, de tipo prima facie (cfr. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 390).
Assim, por exemplo, no caso de direitos de igualdade concretos, de tipo definitivo, o direito omisso de tratamento
desigual tanto pode consistir em direito de igualdade de tipo positivo como de tipo negativo. Se algum atingido
desigualmente por uma proibio, ento ele pode, a partir do princpio da igualdade, fundamentar um direito
subjectivo, definitivo e concreto, omisso da proibio; se, pelo contrrio, ele no beneficiado por prestaes
concedidas a outros grupos, ento ele ter j um direito subjectivo concreto mesma prestao (a omisso de
tratamento desigual implica aqui uma dimenso positiva). (Cfr. Ac TC 143/85).
2. Princpio da igualdade e igualdade de oportunidades
Como j atrs se referiu (cfr. supra, Parte IV, Padro I, 3), o princpio da igualdade no apenas
um princpio de Estado de direito mas tambm um princpio de Estado social.
Independentemente do problema da distino entre igualdade fctica e igualdade jurdica e
dos problemas econmicos e polticos ligados primeira (exemplo: polticas e teorias da
distribuio e redistribuio de rendimentos), o princpio da igualdade sob o ponto de vista
jurdico-cons-titucional, assume relevo enquanto princpio de igualdade de oportunidades
{Equality of opportunity) e de condies reais de vida. Garantir a liberdade real ou liberdade
igual (Gleich Freiheit) o propsito de numerosas normas e princpios consagrados na
Constituio (exemplos: CRP, arts. 20.72, 60.72/c, 60.72/e, 59.73/6, 64.72, 67.72/a, 73., 74.,
78.72/a)
21
.
Esta igualdade conexiona-se, por um lado, com uma poltica de justia social e com a
concretizao das imposies constitucionais tendentes efectivao dos direitos econmicos,
sociais e culturais (Cfr. supra, Parte IV, Padro I, Cap. 3). Por outro, ela inerente prpria
ideia de igual dignidade social (e de igual dignidade da pessoa humana) consagrada no artigo
13.72 que, deste modo, funciona no apenas com fundamento antropolgico-axiolgico contra
discriminaes, objectivas ou subjectivas, mas tambm como princpio jurdico-constitucional
impositivo de compensao de desigualdade de oportunidades
22
e como
21
Cfr. enumerao desenvolvida em JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 235 ss. Em sentido crtico, LUCAS PIRES, A
Teoria da Constituio, p. 343 ss.
22
Cfr. a proximidade do discurso de BALDASSARE, Diritti Sociali, in Enciclopdia Giuridica, Vol. XI; PIZZORUSSO,
Che cos'e 1'egualianza IIprincipio tico e Ia norma giuridica nella vita real, Roma, 1983. Preocupaes semelhantes
em JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 233 ss.
568
princpio sancionador da violao da igualdade por comportamentos omissivos
(inconstitucionalidade por omisso)
23
.
3. A igualdade perante os encargos pblicos
Uma outra manifestao do princpio da igualdade a que os autores designam por igualdade
perante os encargos pblicos {galit devant les charges publiques, Lastengleichheit). O seu
sentido tenden-cial o seguinte: (1) os encargos pblicos (impostos, restries ao direito de
propriedade) devem ser repartidos de forma igual pelos cidados; (2) no caso de existir um
sacrifcio especial de um indivduo ou grupo de indivduos justificado por razes de interesse
pblico, dever reconhecer-se uma indemnizao ou compensao aos indivduos parti-
cularmente sacrificados.
Cfr. CRP, artigo 62./2, onde se consagra o dever de indemnizao justa em caso de expropriao. Vejam-se os Acs.
TC 341/86, DR, II, de 19/3; 442/87, DR, II, de 17/2; 3/88, DR, II, de 14/3; 5/88, DR, II, de 114/3; 131/88, DR, II, de
29/6; 109/88, DR, II, de 1/9; 381/89, DR, II, de 8/9; 420/89, DR, II, de 15/9. Cfr. ainda artigo 22., onde se garante a
responsabilidade patrimonial do Estado e demais entidades pblicas, e os artigos 106. e 107. relativos aos impostos.
um princpio que tende, na actualidade, a ganhar novas dimenses perante o acrscimo de vnculos expropriatrios
ou quase expropriatrios (vnculos de urbanismo, vnculos ambientais, vnculos do patrimnio artstico)
24
.
4. Princpio da igualdade e princpios da igualdade (ou direitos de igualdade)
A Constituio concretiza, em muitos preceitos, o princpio da igualdade (artigos 29.74, 36.74,
37., 40., 41., 47., 50., 58.72, 116.73/b, 230.7c, 269.72.
0
)
25
. Relativamente a estes preceitos
consa-gradores de direitos especiais de igualdade, o princpio geral do artigo 13.71 vale como
lex generalis. Isto significa, logicamente, duas coisas: (1) que os fundamentos materiais da
igualdade subjacentes s normas constitucionais consagradoras de direitos especiais de
igualdade
23
Note-se que a violao do princpio da igualdade por omisso no se limita a esta dimenso da igualdade.
24
Cfr., por todos, sobre o sentido deste princpio e suas origens P. DEVOLVE, L Prncipe d'galit devant les
charges publiques, Paris, 1969.
25
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 233.
569
sobrepem-se ou tm preferncia, como lex specialis, relativamente aos critrios gerais do
artigo 13./1
26
; (2) que os critrios de valorao destes direitos podem exigir solues
materialmente diferentes daquelas que resultariam apenas da considerao do princpio geral da
igualdade.
Assim, por exemplo, o Tribunal Constitucional considerou, e bem, (cfr. Acs. TC 204/85, DR II, 31/9; 309/85, DR II,
11/4; 18/86, DR II, 24/4; 64/86, DR II, 3-6; 122/86, DR II, 6/8) que no se poderia julgar como inconstitucional uma
norma que, tendo em conta a imposio legiferante do artigo 55.76, exigia um processo jurisdicional para o
despedimento dos delegados sindicais. Esta norma tratava favoravelmente uma categoria de trabalhadores, mas no
violava o princpio de igualdade porque ela visava estabelecer no um privilgio mas garantir direitos, liberdade e
garantias como o da segurana no emprego (artigo 53.) e o da liberdade sindical (artigo 55.).
5. A dimenso objectiva do princpio da igualdade
O princpio da igualdade, alm das inequvocas dimenses subjectivas j assinaladas, tambm
um princpio com dimenso objectiva, isto , vale como princpio jurdico informador de toda a
ordem jurdico-constitucional. Consequentemente, coloca-se em relao a ele o problema de
saber se tem relevncia entre particulares. Esta questo conexiona-se com outro leque
problemtico que ser desenvolvido em pginas subsequentes: o da eficcia dos direitos
fundamentais na ordem jurdica privada (cfr., infra)
21
.
6. Metdica de controlo do princpio da igualdade
Saber quando h um tratamento justo de igualdade ou desigualdade no tarefa fcil. Como
ponto de apoio metdico sugere-se o seguinte esquema:
(1) quais as situaes de facto que so objecto de comparao, pois, se o princpio da igualdade
, por definio, um princ-
26
Cfr. tambm MARTINS CLARO, O princpio da igualdade, cit., p. 34. Na doutrina estrangeira cfr. MAUNZ / DURIG,
Grundgesetz, artigo 3., anotao 248; K. HESSE, Grundzuge, p. 169.
27
Cfr. as sugestes de JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 246.
570
pio relacional, e a norma jurdica comporta sempre um mbito ou sector real ou fctico
(cfr. supra, Parte II, Cap. 3, natureza de norma jurdica), ento importa sempre determinar quais
os candidatos (objectos, pessoas, situaes) que se consideram iguais ou desiguais. (2) quais
os critrios ou medidas materiais com base nos quais avaliamos se determinados pressupostos
de facto devem ser tratados de forma essencialmente igual ou essencialmente desigual?
28
Relativamente a estas perguntas deve notar-se que as medidas jur-dico-materiais de aferio da
igualdade ou desigualdade devem encontrar-se, em primeiro lugar, nas normas e princpios da
constituio
29
, exigindo-se, portanto, aos grupos em comparao relevncia jurdico-
constitucional. Algum relevo poder tambm ter aqui a chamada justia do sistema
(Systemgerechtigkeit), pois, se determinada regulao est em contradio intrnseca com a
concepo global do sistema jurdico, isso pode ser um forte indcio da violao do princpio da
igualdade (exemplo frisante foi o da restrio do direito ao pedido de suspenso judicial dos
actos administrativos e do consequente direito ao recurso contencioso operado pelas leis de
reviso da Reforma Agrria contra todo o sistema legal do contencioso administrativo).
29a
O apelo ideia de justia do sistema
30
no significa qualquer sugesto no sentido de se
considerar, como critrio material de diferenciao, a vontade ou motivos do legislador (ou
dos restantes rgos polticos ou administrativos). Os critrios devem ser objectivos (segurana
jurdica, praticabilidade, razes financeiras), e compatveis
28
Cfr. F. MULLER, Juristische Methodik, p. 284.
29
Portanto, no se trata de uma simples ideia de igualdade que, em cada momento, a conscincia social impe,
como parece sugerir MARIA DA GLRIA FERREIRA PINTO, O princpio da igualdade ..., cit., p. 40 ss; CELSO RIBEIRO
BASTOS, Direito Constitucional, p. 168. No sentido do texto cfr. F. MULLER, Juristische Methodik, 3." ed., p. 283.
Note-se, porm, que o princpio da igualdade um princpio aberto a novas e alterveis situaes.
29a
Cfr. em termos incisivos: M. FERNANDA MAS, "A Relevncia Constitucional da suspenso judicial da Eficcia
dos Actos Administrativos", e GUILHERME DA FONSECA, "Garantia do Recurso Contencioso (uma evoluo ou
involuo jurispru-dencial)" ambos em Estudos sobre a Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1993.
30
Cfr. K. HESSE, Grundzuge, p. 171. ZIPPELIUS, Der Gleichheitssatz, in VVDSTRL, 1988, alude ao contexto do
direito que, como expresso de cultura jurdica, pode fornecer orientaes para a concretizao do princpio da
igualdade.
Padro 11: 3 Regime Geral dos Direitos Fundamentais
571
com as prprias normas e princpios da constituio (assim, por exemplo, as normas
estabelecedoras de taxas liberatrias, fixadas no artigo 74. do Cdigo do Imposto sobre o
Rendimento IRS , so inconstitucionais, desde logo porque violam os artigos 106. e 107.
da CRP, alm de serem injustas sob o ponto de vista da igualdade).
Em geral, o modelo argumentativo para, sob o ponto de vista metdico, se controlar a constitucionalidade de qualquer
medida pblica a partir do princpio da igualdade, reconduz-se ao seguinte (cfr. MLLER, Juristische Methodik, p.
284):
CASO I Desigualdade de tratamento
(1) existe uma igualdade de situaes ou pressupostos jurdico-constitu-cionalmente relevante?
No caso afirmativo segue-se
(2) estas situaes ou pressupostos iguais foram tratados de forma desigual sob o ponto de vista jurdico-
constitucional?
No caso afirmativo segue-se
(3) existe para a desigualdade de tratamento de situaes ou pressupostos de facto iguais uma razo material
suficiente?
No caso negativo, segue-se
(4) existe uma regulao arbitrria, violadora do artigo 13./1 (injustifi-cadamente discriminatria).
CASO II Igualdade de tratamento
(1) existe uma desigualdade de pressupostos relevante sob o ponto de vista jurdico-constitucional?
(2) foram estes pressupostos desiguais tratados jurdico-constitucio-nalmente de forma igual?
Se sim
(3) existe um fundamento material para esta igualdade de tratamento? Se no
(4) verifica-se uma violao do princpio da igualdade (injustificada-mente igualitria)
Independentemente do que se disser adiante sobre a liberdade de conformao do legislador, o controlo da
razoabilidade de tratamentos iguais ou desiguais no se pode reconduzir a um controlo semelhante ao
exercido pela jurisprudncia administrativa sobre os actos administrativos. Em sentido con-
572
trrio, cfr. BARBERA / COCOZZA / AMATO, La liberta dei singoli e delle forma-zione soziali. II prinzipio di
eguaglianza, in AMATO / BARBERA, Manuale di Diritto Pubblico, p. 312.
III O princpio de acesso ao direito e aos tribunais
O terceiro princpio do regime geral dos direitos fundamentais o princpio do acesso ao direito
e aos tribunais, consagrado no artigo 20. da CRP
31
. No iremos, porm, desenvolver aqui este
princpio. Ele ser analisado no captulo dedicado, precisamente, garantia e defesa dos direitos
fundamentais.
31
Considerando este princpio como um princpio comum a todos os direitos, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL
MOREIRA, Constituio da Repblica, 161 ss.; JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 251.
CAPITULO 8
PADRO II AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS
4. REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS,
LIBERDADES E GARANTIAS
Sumrio
A) VISO GLOBAL DO REGIME ESPECFICO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
B) ANLISE DO REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS I - A APLICABILIDADE
DIRECTA (ARTIGO 18.71, Segmento 1)
C) ANLISE DO REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS II - A VINCULAO DE
ENTIDADES PBLICAS E PRIVADAS
(Artigo 18.71, Segmento 2)
I Vinculao de entidades pblicas
1. A vinculao do legislador
2. A vinculao da administrao
3. A vinculao do poder judicial
II Vinculao de entidades privadas
1. Casos e hipteses
2. Enunciado do problema
3. Pressupostos sociolgicos
4. Sentido da eficcia externa ou do efeito horizontal dos direitos, liberdades e garantias
5. Tendncias actuais
6. Direitos subjectivos pblicos e direitos subjectivos privados
D) ANLISE DO REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS III - O REGIME DAS
LEIS RESTRITIVAS (Artigo 18.72/3)
I Delimitao do conceito de restrio
1. Localizao da restrio
2. As instncias do procedimento de restrio
II Determinao do mbito de proteco
III Restrio de direitos
1. Tipos de restries
2. Estrutura das normas constitucionais imediatamente restritivas de direitos
3. Estrutura da reserva de lei restritiva
4. Estrutura dos limites imanentes
IV Os limites dos limites
2. Anlise dos requisitos das leis restritivas
E) CASOS ESPECIAIS DE RESTRIO
1. Perda de direitos
2. Renncia a direitos
3. Estatutos especiais
F) VISO METDICA DO PROCEDIMENTO JURDICO-CONSTITUCIONAL DA RESTRIO DE DIREITOS
A e B) REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
ANDRADE, J. C. V. Os direitos fundamentais, cit., p. 118 ss.
GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III.
C) ANLISE DO REGIME ESPECFICO
ABRANTES, J. J. Vinculao de entidades privadas aos direitos fundamentais, Lisboa, 1990.
ANDRADE, J. C. Os direitos fundamentais nas relaes entre particulares, Lisboa.
GARCIA TORRES / JIMNEZ BLANCO, Derechos Fundamentales y relaciones entre particulares, Madrid, 1986.
K. HESSE, Verfassungsrecht und Privatrecht, 1988.
LEISNER, W. Grundrechte und Privatrecht, Munchen, 1960.
LOMBARDI, P. Potere privato e diritti fondamentali, Torino, 1970.
SILVA, V. P. A Vinculao de entidades privadas pelos direitos, liberdades e garantias, in RDES, 1987, p. 299 ss.
VAZ PATTO, P. "A vinculao das entidades pblicas pelos direitos, liberdades e garantias", in Documentao, Direito
Comparado, 33/34, 1988, p. 473 s.
D) REGIME DAS LEIS RESTRITIVAS
ANDRADE, J. C. V. Os direitos fundamentais, cit., p. 254. CANOTILHO / MOREIRA Fundamentos da Constituio, Cap. III
Constituio da Repblica, anotao ao art. 18. MIRANDA, J. Manual, IV, p. 300 ss.
Padro II: Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias
575
MARTIN RETORTILLO / OTTO Y PARDO Derechos Fundamentales y Constitucion, p. 132 ss.
E) CASOS ESPECIAIS DE RESTRIO
FERNANDES, A. L. As Foras Armadas e a PSP perante a Liberdade Sindical, Coimbra, 1990.
LEITE, J. A Liberdade sindical dos profissionais da PSP. Notas a um Acrdo in RMP, 39, p. 9 ss.
KEMPF Grundrechte im besonde en Gewltverhltnis, in JUS, 1972, p. 701. r
MIRANDA, J. Manual, IV, p. 275.
PIETZCKER, G. Die Rechtsfigur des Grundrechtsverzichts, in Der Staat, 1978, p. 527.
STETTNER, G. Verfassungsdogmatische Erwgungen zur Grundrechtsverwirkung, mDVBI, 1975, p. 801.

A I VISO GLOBAL DO REGIME ESPECIFICO DE DIREITOS, LIBERDADES
E GARANTIAS
Os direitos, liberdades e garantias e direitos de natureza anloga beneficiam de um regime
especfico (CRP, artigo 17.). Com efeito, a Constituio contm regras e princpios que, na sua
globalidade, consagram uma disciplina jurdico-constitucional especfica para esta categoria de
Os traos caracterizadores deste regime prprio dos direitos, liberdade e garantias so os
seguintes':
aplicabilidade directa das normas que os reconhecem, consagram ou garantem (art. 18.71);
vinculatividade de entidades pblicas e privadas (art. 18.71);
reserva da lei para a sua restrio (art. 18.72 e 168.71/);
princpio da autorizao constitucional expressa para a sua restrio (art. 18.72);
princpio da proporcionalidade como princpio informador das leis restritivas (art. 18.72);
princpio da generalidade e abstraco das leis restritivas (art. 18.73);
princpio da no retroactividade de leis restritivas (art. 18.73);
princpio da salvaguarda do ncleo essencial (art. 18.73);
limitao da possibilidade de suspenso nos casos de estado de stio e estado de emergncia
(art. 19.71);
garantia do direito de resistncia (art. 21.).
1
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III, 4.5, 4.6 e 4.7; Constituio da
Repblica, anotaes ao art. 18.. JORGE MIRANDA, Manual, IV, pp. 282 ss, distingue entre um regime material, um
regime orgnico e um regime de reviso dos direitos, liberdades e garantias. Cfr., tambm, VIEIRA DE ANDRADE, OS
direitos fundamentais, p. 188 ss; Direitos e Liberdades, cit., p. 685 ss.
578
garantia da responsabilidade do Estado e demais entidades pblicas (art. 22.);
garantia perante o exerccio da aco penal e da adopo de medidas de polcia (art.
272./3);
garantia contra leis de reviso restritivas do seu contedo (art. 288./d).
Como se intui, a Constituio consagrou um regime especial, caracterizado pela existncia de
regras e princpios orgnicos e materiais de ndole particularmente garantstica. Vamos
proceder descodificao deste regime.
B I ANALISE DO REGIME ESPECIFICO DOS
I A APLICABILIDADE DIRECTA (Artigo 78.77,
Segmento 1)
Deve ter-se aqui em conta o sentido da aplicabilidade directa de preceitos consagradores de
direitos, liberdades e garantias a que atrs se fez referncia (cfr. supra, Parte II, Cap. 2).
Recorde-se o sentido fundamental desta aplicabilidade directa: os direitos, liberdades e garantias
so regras e princpios jurdicos, imediatamente eficazes e actuais, por via directa da
Constituio e no atravs da auctoritas interpositio do legislador. No so simples norma
normarum mas norma normata
2
, isto , no so meras normas para a produo de outras
normas, mas sim normas directamente reguladoras de relaes jurdico-materiais. Note-se que
se esta ideia de aplicabilidade directa significa uma normatividade qualificada, nem sempre os
direitos, liberdades e garantias dispensam a concretizao atravs das entidades legiferantes. Por
outras palavras: a aplicabilidade directa das normas consagradoras de direitos, liberdades e
garantias no implica sempre, de forma automtica, a transformao destes em direitos
subjectivos, concretos e definitivos (cfr., supra, Cap. 6, B).
1
Cfr. K. STERN, Staatsrecht, III/l, p. 1195.
Padro II: 4 Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias 579
C I ANLISE DO REGIME ESPECFICO DOS
II A VINCULAO DE ENTIDADES PBLICAS
E PRIVADAS (Artigo I8./I, Segmento 2)
I Vinculao de entidades pblicas
O artigo 18.71 do CRP estabelece a vinculao das entidades pblicas atravs das normas
consagradoras de direitos, liberdades e garantias. Como destinatrios de tal vinculao perfilam-
se, desde logo, os poderes pblicos o legislador, o governo/administrao e os tribunais. Ao
utilizar o enunciado lingustico entidades pblicas o texto constitucional pretende, atravs de
uma espcie de supercon-ceito entidades pblicas , tornar claro que a deciso
constitucional se deve entender no sentido de uma vinculao explcita e principal de todas as
entidades pblicas, desde o legislador aos tribunais e administrao, desde os rgos do
Estado aos rgos regionais e locais, desde os entes da administrao central at s entidades
pblicas autnomas. A clusula de vinculao de todas as entidades pblicas exige, pois, uma
vinculao sem lacunas: abrange todos os mbitos funcionais dos sujeitos pblicos e
independente da forma jurdica atravs da qual as entidades pblicas praticam os seus actos ou
desenvolvem as suas actividades. O entendimento da vinculao das entidades pblicas, nos
termos em que acaba de ser feito, sugere, pois, a vinculao destas entidades, quer utilizemos
uma perspectiva funcional funes das entidades pblicas , quer apelemos para uma
compreenso formal organizatria os titulares ou rgos dessas entidades. Em termos
prticos, vinculao de uma entidade pblica como, por exemplo, o legislador, significa que
vinculados esto tanto os rgos legislativos (Assembleia da Repblica, Governo,
assembleias legislativas regionais) como as funes, independentemente de saber por quem so
exercidas (os actos legislativos). Registe-se, ainda, uma outra nota justificativa do apelo ao
conceito de entidades pblicas: a vinculao extensiva a todos os poderes pblicos e no
apenas aos poderes estaduais, abrangendo as pessoas colectivas de direito pblico, a
administrao mediata ou imediata e a administrao autnoma
3
. Tomando em conta todas estas
dimenses,
3
Cfr., entre ns, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 285.
580
pode afirmar-se que as entidades pblicas esto sob reserva de direitos, liberdades e garantias.
As formas de actuao dessas entidades podem ser extremamente diversas: desde os actos
normativos tpicos (leis, regulamentos) s vrias medidas administrativas ou decises judiciais,
passando pelas prprias intervenes fcticas, nenhum acto das entidades pblicas livre dos
1. A vinculao do legislador
A conhecida e repetida frmula de H. KRUGER leis apenas no mbito dos direitos
fundamentais exprime plasticamente o sentido da vinculao do legislador e dos actos
legislativos pelos direitos, liberdades e garantias.
a) O sentido proibitivo (proibio) da vinculao do legislador (princpio da
constitucionalidade)
A clusula de vinculao tem uma dimenso proibitiva: veda s entidades legiferantes a
possibilidade de criarem actos legislativos contrrios s normas e princpios constitucionais, isto
, probe a emanao de leis inconstitucionais lesivas de direitos, liberdades e garantias. As
normas consagradoras de direitos, liberdades e garantias, constituem, nesta perspectiva, normas
negativas de competncia
4
porque estabelecem limites ao exerccio de competncias das entida-
des pblicas legiferantes.
b) A dimenso positiva da vinculao do legislador
A vinculao dos rgos legislativos significa tambm o dever de estes conformarem as relaes
da vida, as relaes entre o Estado e os cidados e as relaes entre os indivduos, segundo as
medidas e directivas materiais consubstanciadas nas normas garantidoras de direitos, liberdades
e garantias. Neste sentido, o legislador deve realizar os direitos, liberdades e garantias,
optimizando a sua normativi-dade e actualidade
5
. Muitos direitos, liberdades e garantias,
carecem
4
Cfr. K. HESSE, Grundzuge, p. 118; ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 222. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA,
Manual, IV, p. 287; VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, p 270; JOO CAUPERS, OS direitos fundamentais
dos trabalhadores, p. 154.
5
Este dever de optimizao mesmo um dever de utilizao da forma jurdica da lei (lei formal ou decreto-lei
autorizado) para regular o regime de direitos, liberdades e garantias. Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 331.
Padro II: 4 Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias 581
de uma ordenao legal (ex: o direito de cidadania, o direito de celebrar casamento); outros
pressupem dimenses institucionais, procedimentais e organizatrias criadas pelo legislador
(exemplo: o direito de acesso aos tribunais implica a criao e organizao de tribunais, bem
como a definio de vias processuais adequadas; o exerccio do direito de antena pressupe a
sua regulao legal).
Como os direitos, liberdades e garantias possuem tambm uma dimenso objectiva, eles valem
como princpios informadores da ordem jurdica que o legislador deve incorporar e mediatizar
ao regular as diferentes relaes jurdicas (exemplo: as leis de imprensa devem concretizar o
princpio da liberdade de imprensa; as leis respeitantes s universidades devem plasmar os
princpios da autonomia e da liberdade de criao intelectual, artstica e cientfica).
c) O sentido extensivo de legislador
Como j foi referido, a vinculao de entidades pblicas extensiva aos rgos e funo.
Quando se fala em vinculao do legislador convm notar a no identificao desta expresso
com o sentido jurdico-constitucional de legislador. A constituio aponta para a vinculao de
todos os actos normativos atravs de direitos, liberdades e garantias. Incluem-se os actos
praticados por entidades pblicas (leis, regulamentos, estatutos) ou por entidades privadas mas a
que a lei confere fora de norma jurdico-pblica (exemplo: contratos colectivos de trabalho)
6
.
Alm disso, esto vinculados aos direitos, liberdades e garantias os actos com eficcia externa
do poder legislativo no reconduzveis a actos legislativos ou normativos (ex.: no exerccio das
comisses de inqurito).
Por vezes, no fcil saber se estamos perante normas jurdicas pblicas ou perante normas jurdicas privadas. o
caso das normas editadas pelas associaes e federaes desportivas que, embora sejam pessoas colectivas privadas,
tm as caractersticas de pessoas de utilidade pblica desportiva. As suas normas podem lesar, em termos graves, os
direitos, liberdades e garantias, pelo que no lquido que elas no devam ser consideradas normas de legislao
para efeitos do art. 18.71. Cfr. o Ac TC 472/89, DR, II, 22/9/89, que no acompanhamos integralmente nas
concluses. Cfr. tambm parecer PGR, 100/88, DR, II, de 8/6/89.
1
Cfr. K. KIRCHHOF, Privatrechtssetzung, 1987, p. 189 ss.
582
A relevncia de normas jurdicas privadas (Private Rechts-setzung) colocar-se- em sede de
vinculao de entidades privadas. Elas no cabem no mbito de normao para efeitos de
delimitao do sentido de actos de entidades pblicas
7
.
J mais dificuldades suscita o problema de saber se as normas tcnicas, as regulaes
tcnico-cientficas, os standards tcnicos, (exemplo: regras quanto segurana de reactores
nucleares, normas de segurana e de controlo de qualidade de medicamentos) emanadas de
entidades privadas (Associao para o controlo de qualidade, Instituto de Qualidade,
Comisso de energia nuclear), podem considerar-se como actos de normao de relevncia
pblica, e como tais, sujeitos vinculao de direitos, liberdades e garantias, nos termos em que
esta vinculao vale para as entidades pblicas
8
.
2. A vinculao da administrao
2.1. Eficcia em relao actividade privada da administrao
No se discutir o sentido do termo entidades pblicas para efeitos de determinar as pessoas,
rgos e instituies da administrao, sujeitas ao princpio da eficcia imediata dos direitos
fundamentais
9
. E isto por dois motivos. Estando consagrada no artigo 18./1 a eficcia jurdica
dos direitos fundamentais em relao a entidades privadas (a cuja problemtica aludiremos em
seguida) deve entender--se: a) a questo da vinculao da administrao quando actua nas
vestes de direito privado (a chamada eficcia privada dos direitos fundamentais
Fiskalgeltung der Grundrechte) no assume autonomia, pois quer se trate de desempenho
imediato de tarefas pblicas na forma do direito privado (direito privado da administrao), quer
se trate de actos privados em sentido estrito, em que os poderes pblicos actuam nas vestes de
um particular, a frmula da Constituio portuguesa (vinculao de entidades pblicas e
privadas), permite perfei-
7
Certas normas privadas (regulamentos de empresa, ordens de servio) podem ser contrrias aos direitos, liberdades
e garantias (Grundrechtswidrige), mas a questo da sua constitucionalidade no tem o regime das normas jurdico-
pblicas.
8
O problema comea a ser objecto de discusso. Cfr. D. MURSWIEK, Die staatliche Verantwortung fiir die Risiken
der Technik, 1985; F. KIRCHHOF, Kontrolle der Technik ais staatliche und private Aufgabe, in NVWZ, 1988, p. 99
ss.
9
Vide as referncias de VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 260 ss; JORGE MIRANDA, Manual, IV,
p. 287.
Padro II: 4 Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias
583
tamente a extenso da eficcia dos direitos fundamentais aos dois casos de actuao privada
da administrao; b) por outro lado, a admitir-se a tese negativa, aceitar-se-ia tambm a
formao de uma reserva da actividade estadual fora da Constituio, sendo possvel
administrao furtar-se eficcia imediata dos direitos fundamentais mediante o manejo das
formas de direito privado
l0
. Assim, por exemplo, a compra de um imvel a um particular pela
administrao no poder deixar de estar sujeita ao princpio de igualdade, impedindo-se que o
vendedor seja escolhido em virtude da sua religio ou das suas concepes polticas.
2.2. O princpio da constitucionalidade imediata da administrao
A administrao (entenda-se: as vrias administraes pblicas, central, regional ou local,
directa ou indirecta) est vinculada s normas consagradoras de direitos, liberdades e garantias.
Isto significaria em todo o rigor:
(1) a administrao, ao exercer a sua competncia de execuo da lei, s deve executar as leis
constitucionais, isto , as leis conforme aos preceitos constitucionais consagradores de direitos,
liberdades e garantias;
(2) a administrao, ao praticar actos de execuo de leis constitucionais (- leis conforme os
direitos fundamentais), deve execut-las constitucionalmente, isto , interpretar e aplicar estas
leis de um modo conforme os direitos, liberdades e garantias.
A afirmao contida em (2) no oferece dificuldades. No plano prtico, as principais questes
suscitam-se na interpretao e aplicao de clusulas gerais e de conceitos jurdicos
indeterminados, bem como no exerccio de poderes discricionrios por parte da administrao.
Em qualquer dos casos, a administrao deve ponderar todos os pontos de vista de interesse para
os direitos, liberdades e garantias e relevantes para a soluo do caso concreto.
10
Cfr. HESSE, Grundziige, cit., p. 145. Entre ns, cfr. GOMES CANOTILHO / / VITAL MOREIRA, Fundamentos da
Constituio, Cap. III; VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais, cit., p. 267 ss; JORGE MIRANDA, Manual, IV,
p. 288.
J a afirmao contida em (1) levanta as maiores dificuldades. Pareceria evidente que o
princpio da vinculao imediata da administrao pelos preceitos consagradores de direitos,
liberdades e garantias s podia ter como corolrio lgico o dever de execuo de leis cons-
titucionais (= conforme os direitos, liberdades e garantias) mas no de leis inconstitucionais.
Mas a administrao no ter tambm o dever de ser guardi dos direitos fundamentais em
face de leis que claramente os violam? Por outras palavras: a fora dirigente dos direitos funda-
mentais no impor a todos e a cada um dos rgos da administrao um dever de controlo
(Prufung) ou de rejeio (Verwerfung) das leis ofensivas dos direitos, liberdades e
garantias? O problema complexo, pois coloca-nos perante a questo de vinculao da
administrao pelo princpio da constitucionalidade (aqui traduzido sobretudo na eficcia
directa dos preceitos constitucionais consagradores de direitos, liberdades e garantias) e pelo
princpio da legalidade, ou seja, a subordinao da administrao lei. Devemos reter alguns
tpicos essenciais na perspectivao deste problema. Em primeiro lugar, o princpio bsico o
de recusar administrao em geral e aos agentes administrativos em particular qualquer poder
de controlo da constitucionalidade das leis, mesmo se dessa aplicao resultar a violao dos
direitos fundamentais. Aos agentes administrativos sempre possvel a representao direito
de representao s entidades hierarquicamente superiores das consequncias da aplicao
das leis, mas at a uma possvel deciso judicial da inconstitucionalidade permanecero
vinculados s leis e s ordens concretas de aplicao dos rgos colocados num grau superior da
hierarquia (artigo 271 ./2). Todavia, o funcionrio ou agente administrativo dever desobedecer
a ordens concretas de aplicao das leis inexistentes, violadoras dos direitos fundamentais,
quando elas implicarem a prtica de um crime (cfr. artigo 271.73). Isto parece impor-se,
designadamente, quando a aplicao da lei conduza afectao do direito vida ou integridade
pessoal, direitos que nem em situao de estado-de-stio podem ser suspensos (artigo 19.76). As
leis violadoras do ncleo essencial dos direitos fundamentais, e, inquestionavelmente, as leis
aniquiladoras do direito vida e da integridade pessoal, so leis inexistentes, pelo que os
agentes administrativos podero deparar com o direito de resistncia dos particulares (artigo
21.)". Fora destes
1
' Por no ter em conta vrias dimenses deste problema sobretudo a contradio entre o princpio da legalidade e
o princpio da constitucionalidade, a eficcia directa dos direitos fundamentais vinculativos do poder executivo, o
direito de resistncia que MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., p. 339 ss,
585
parmetros, questionvel a atribuio de uma Verwerfungskompetenz (competncia de
rejeio) aos agentes da administrao, sendo clau-dicantes e inseguros os critrios que a
doutrina tem at agora desenvolvido. Note-se, porm, que a inexistncia de um poder de
rejeio no significa a impossibilidade, e, porventura, obrigatoriedade, de a administrao
lanar um olhar preventivo (apelando, por exemplo, para os rgos superiores ou entidades
competentes) relativamente a leis cuja inconstitucionalidade evidente ou altamente
provvel. Alm disso, a prevalncia tendencial do princpio da legalidade no deve transferir-se
de plano para os regulamentos e preceitos administrativos. Finalmente, parece ser razovel
dar prevalncia ao princpio da "vinculatividade imediata" das normas garantidoras dos direitos,
liberdades e garantias em relao ao princpio da legalidade nos casos em que este deixou de
poder ancorar-se em normas constitucionais (ex.: leis pr-constitucionais) ou passou a ficar
"enfraquecido" por decises do TC no sentido da inconstitucionalidade do acto legislativo.
2.3. A vinculao dos actos de governo
A fora dirigente dos direitos fundamentais relativamente ao poder executivo impe-se mesmo perante os tradicionais
actos de governo, praticados no exerccio de uma funo poltica ou governamental. Se, em geral, difcil dar
operatividade prtica ao controlo dos actos polticos, embora seja inequvoca a sua vinculao ao princpio da
constitucionalidade artigo 3.73 e ao princpio da eficcia directa dos direitos fundamentais artigo 18-/1 ,
parece segura a aplicao destes dois princpios, com a consequente possibilidade de controlo judicial, quando um
acto poltico , na realidade, um acto administrativo directamente violador de direitos fundamentais (exemplo: a
chamada vinculao aos direitos fundamentais do poder dirigente da poltica externa).
A hiptese no meramente terica. Assim, j entre ns, o Presidente da Repblica, atravs de decreto retroactivo,
demitiu das suas funes (aniquilando o direito de jus in officio) e contra uma sentena do Supremo Tribunal
Administrativo, um funcionrio da carreira diplomtica. Com efeito, num
conclui pela no extenso da figura de inexistncia aos casos de inconstitucionalidade material, criticando a nossa
posio quanto extenso da figura de inexistncia aos casos de grave violao dos direitos fundamentais (cfr. infra).
O exemplo que demos da greve poder t-lo feito recear dos perigos da extenso dissolvente da inexistncia. Todavia,
ela parece-nos segura nos casos que agora apontmos (actos violadores do direito vida e da integridade pessoal).
Cfr., agora M. REBELO DE SOUSA, O Valor jurdico do acto inconstitucional, 1988, p. 332. Num sentido algo
diferente, mas no com solues substancialmente divergentes do defendido no texto, cfr. JORGE MIRANDA, Manual,
IV, p. 282 s.
586
decreto do PR (Dirio da Repblica de 1 de Junho, II Srie, n. 126), invocando o artigo 138. da Constituio, diz-se
pura e simplesmente: F..., embaixador dos servios externos decreto de 22 do corrente ms, exonerado do
referido cargo com efeitos desde 24 de Setembro de 1976, data em que foi publicado o decreto que o exonerou das
funes de embaixador de Portugal em Maputo. Veja-se o excelente Acrdo do S.T.A., de 5 de Novembro de 1981,
sobre o caso em referncia, com pertinentes comentrios de MRIO ESTEVES, em RDA n. 10 (1982). Cfr., sobre isto,
SCHUPPERT, Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der auswrtigen Gewalt, 1973.
2.4. A vinculao da administrao dotada de discricionariedade
A vinculao dos actos de governo pelas normas consagradoras de direitos, liberdades e garantias insinua j uma
ideia fundamental a reter nesta problemtica. Quanto mais tnue fr a vinculao da administrao lei (como no
caso de actos de governo), tanto mais forte a sua vinculao imediata pelos direitos, liberdades e garantias. Assim,
os direitos, liberdades e garantias constituem, desde logo, medidas de valorao decisivas quando a administrao
tem de densificar conceitos indeterminados (segurana pblica, sigilo, segredo de Estado, segurana do
Estado). Da mesma forma, quando a administrao pratica actos no exerccio de um poder discricionrio, ela est
obrigada a actuar em conformidade com os direitos, liberdades e garantias. Aqui, dada a frouxa pr-determinao da
lei, estes direitos surgem como parmetros imediatos de vinculao do poder discricionrio da administrao
12
.
3. A vinculao do poder judicial
Aos tribunais cabe a tarefa clssica da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos
dos cidados (CRP, artigo 205./2). Os tribunais, porm, no esto apenas ao servio da
defesa de direitos fundamentais; eles prprios, como rgos do poder pblico, devem
considerar-se vinculados pelos direitos fundamentais. Esta vinculao dos tribunais efectiva-se
ou concretiza-se: (1) atravs do processo aplicado no exerccio da funo jurisdicional ou (2)
atravs da determinao e direco das decises jurisdicionais pelos direitos fundamentais
materiais.
3.1. Vinculao atravs de direitos processuais fundamentais
Considera-se, hoje, que a constituio dos tribunais {Gerichts-verfassung) e o procedimento
jurisdicional (= processo judicial)
12
Cfr. referncias em N. ACHTERBERG, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2." ed., 1986, p. 230; JORGE MIRANDA,
Manual, IV, p. 299.
I Padro II: 4 Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias 587
: esto, em larga medida, constitucionalizados (CAPPELLETTI, SCHWAB--GOTTWALD). Isto
significa a compreenso constitucionalmente referenciada do direito processual e do direito
organizatrio dos tribunais. Os direitos fundamentais, por um lado, e a organizao e
procedimento, por outro, desenvolvem uma eficcia recproca: a organizao e o procedimento
devem ser compreendidos luz dos direitos fundamentais; estes, por sua vez, influenciam a
organizao e o procedimento.
3.2. Vinculao do contedo dos actos jurisdicionais pelos direitos fundamentais
Os direitos fundamentais podem tambm vincular os actos jurisdicionais como normas de
deciso. Agora, no se trata de captar o efeito vinculativo das normas consagradoras de direitos
fundamentais como normas de organizao ou de processo, mas como medidas de deciso
material-jurisdicional (LORENZ: Grundrechte ais Urteils-masstab). A relevncia da vinculao
da jurisdio pelos direitos fundamentais principalmente discutida em trs conjuntos
problemticos: (1) - no mbito da fiscalizao judicial, sobretudo quando se coloca o problema
da desconformidade da lei com normas constitucionais consagradoras de direitos, liberdades e
garantias: (2) - no plano da eficcia vinculativa das decises do Tribunal Constitucional
relativamente aos outros tribunais; (3) - no domnio da delimitao de competncias e definio
dos poderes de cognio entre o Tribunal Constitucional e os restantes tribunais. Alguns destes
problemas sero discutidos quando se abordar ex professo a justia constitucional (cfr, infra,
Parte IV, Padro VI). De qualquer modo, convm, desde j, deixar assinaladas as principais
refraces da vinculao dos tribunais pelos direitos fundamentais.
3.2.1 A constitucionalidade da jurisdio
Os tribunais esto sujeitos lei (CRP, artigo 206.), devendo, por isso, considerar a lei como a
primeira mediao metdica do justo constitucional
13
. Todavia, se a lei surge como primeira
mediao da
13
Mesmo quando se salienta o carcter criador da obteno do direito pelos tribunais, a doutrina constitucional
entende que lei pertence a hierarquia e o predicado de uma deciso da maioria democrtica e que, num Estado de
direito democrtico constitucional, compete, em primeiro lugar, ao legislador, proceder mediao do direito. Cfr. H.
P. IPSEN, Richterrecht und Verfassung, Berlin, p. 155 ss; F. MULLER, Richterrecht, p. 88 ss.
vinculao constitucional (R. GRAWERT), nem sempre existe harmonia entre a constituio e a
lei, pois esta pode estar em desconformidade com a primeira. Nestes casos, existe uma dupla
vinculao (mas vinculao antinmica) para o juiz. Deve obedincia lei, mas, por outro lado,
no pode aplicar normas que infrinjam o disposto na constituio ou os princpios nela
consignados (CRP, artigo 207.). Isto significa a prevalncia da vinculao pela constituio
(princpio da constitucionalidade) em desfavor da vinculao pela lei (princpio da legalidade).
A constituio prevalece como norma superior, reconhecendo-se aos tribunais o direito de
acesso directo constituio sobretudo s normas constitucionais consagradoras de direitos,
liberdades e garantias , a fim de fiscalizarem (direito de exame, direito de
fiscalizao) a conformidade da lei com as normas e princpios da constituio. Este exame do
direito da lei, sob o ponto de vista da constitucionalidade, a que procedem os tribunais, pode
conduzi-los a vrias e complexas tarefas.
3.2.2. Tarefas metdicas da jurisdio
a) Interpretao da lei conforme os direitos, liberdades e garantias consagrados na
constituio
Em virtude da dupla vinculao dos tribunais constituio e lei , os juizes, no caso de
lei polissmica, devem procurar atribuir--lhe o sentido mais conforme com os direitos,
liberdades e garantias (cfr., supra, Parte II, Cap. 3).
b) Dever de desaplicao da lei
Caso a mcula constitucional da lei seja indiscutvel, segundo a perspectiva do juiz da causa, ele
deve desaplic-la no caso concreto (cfr., infra, Parte IV, Padro VI), sobretudo quando a
inconstitucionali-dade se basear em violao de direitos, liberdades e garantias.
c) Colmatao das lacunas mediante o recurso ao direito constitucional
Sempre que, por desaplicao da lei, o juiz se veja confrontado com lacunas, ele deve
proceder sua complementao recorrendo, em primeiro lugar, se fr caso disso, s normas e
princpios constitucionais (cfr., supra, Parte II, Cap. 3) consagradores de direitos, liberdades e
garantias.
589
d) Dever de aplicao do direito legal em conformidade com os direitos, liberdades e garantias
Neste caso, os tribunais no se encontram perante a alternativa da vinculao pela constituio
ou da vinculao pela lei. As duas vinculaes convergem concorrentemente: o juiz deve aplicar
a lei, mas em conformidade com os direitos fundamentais constitucional-mente garantidos.
A forma, a medida e a extenso da vinculao no sempre a mesma, pois necessrio
distinguir entre: (i) vinculao dos tribunais que actuam nas vestes de jurisdio civil e
decidem segundo a medida do direito privado: (ii) e vinculao dos tribunais que aplicam
direito pblico, actuando como jurisdio jurdico-pblica. Neste ltimo caso, os tribunais
administrativos, tributrios, financeiros, ao controlarem actos das autoridades administrativas,
verificaro se estes esto em conformidade com os direitos fundamentais. As autoridades
administrativas, como entidades pblicas, esto j vinculadas pelos direitos fundamentais (os
direitos fundamentais como normas de aco das entidades pblicas); os seus actos esto ainda,
em sede de controlo jurisdicional, sujeitos apreciao dos tribunais competentes, cujas
decises se devem pautar tambm pelos direitos, liberdades e garantias (os direitos, liberdades e
garantias como normas de controlo e deciso da prpria actividade jurisdicional). Noutras
hipteses, existe uma vinculao imediata dos juizes pelos direitos fundamentais. Exemplos
significativos so os casos de reserva de deciso judicial (cfr. CRP, artigos 28.71 e 34.72,
relativos priso preventiva e entrada no domiclio dos cidados) em que os juizes devem
observar e aplicar directamente as normas constitucionais consagradoras de direitos, liberdades
e garantias (exemplo: o juiz no pode decretar a priso preventiva sem observar as condies
do artigo 28.; no pode ordenar a entrada no domiclio dos cidados sem cumprir as normas do
artigo 34.). Uma vinculao dos tribunais pelos direitos, liberdades e garantias, verifica-se
tambm quando os juizes aplicam direito pblico que, em si mesmo, comporta graves
medidas de ingerncia na esfera jurdica dos particulares (exemplos: actos de execuo de
sentenas, actos de execuo de penas, actos sancionatrios de natureza criminal ou de
ordenao social). A actividade tpica de poderes pblicos que os tribunais desenvolvem s
pode conceber-se, aqui, como actividade de entidades pblicas directamente vinculadas pelos
A vinculao dos tribunais que actuam nas vestes de jurisdio civil e decidem segundo a
medida do direito privado relaciona-se
590
com o problema da eficcia externa dos direitos fundamentais (cfr., infra). Em todo o caso,
deve assinalar-se uma diferena fundamental entre a presente hiptese e a anteriormente
estudada (tribunais nas vestes de jurisdies jurdico-pblicas). A vinculao dos tribunais
que decidem segundo a medida do direito privado no deriva do facto de eles, ao proferirem
decises, actuarem como poder pblico; deriva, sim, da necessidade de eles observarem os
direitos, liberdades e garantias, na medida em que eles valham para a deciso do caso
concreto. Utilizando uma formulao doutrinria expressiva: o Tribunal tem de observar os
direitos, liberdades e garantias na medida em que eles constituem direito aplicvel causa;
eles no vinculam s pelo facto de um tribunal proferir uma deciso.
II Vinculao de entidades privadas 1. Casos e hipteses
(1) Uma empresa industrial celebrou contratos de trabalho em que os trabalhadores renunciaram a qualquer
actividade partidria e filiao em sindicatos. Se as normas consagradoras dos direitos, liberdades e garantias (CRP,
artigos 46., 51. e 55.), vinculam entidades privadas, como reagir contra o desvalor constitucional de tais
contratos de trabalho?
(2) Num congresso de um partido poltico destinado a escolher os candidatos desse partido s eleies
parlamentares, foi excluda a participao de indivduos de raa negra (hiptese prxima da discutida nos clebres
casos da jurisprudncia americana, Smith v. Allright (1944) e Terry v. Adams (1946)). O princpio da igualdade (CRP,
artigo 13.72) vincular ou no, directamente, uma associao partidria?
(3) A senhora X havia sido contratada como professora por um colgio particular, vinculando-se clusula do
celibato. Posteriormente, ela celebrou casamento e a empresa proprietria do colgio desencadeou o procedimento
de despedimento, invocando a violao de uma clusula do contrato. A senhora X contestou a aco de despedimento,
apelando directamente para o artigo 36./1 da CRP, que vincularia entidades privadas como a empresa proprietria do
colgio (caso j discutido em Portugal, mas com contornos um pouco diferentes, num Parecer da Comisso
Constitucional).
(4) A empresa Z contratou dois indivduos de sexo feminino para o seu servio de informtica, mas condicionou a
manuteno do contrato de trabalho a trs clusulas: (i) sujeitarem-se a testes de gravidez no momento da admisso;
(ii) aceitarem como justa causa de despedimento
591
o facto de ocorrer uma gravidez durante o contrato; (iii) considerarem tambm como justa causa de despedimento o
facto eventual de virem a servir de mes hospedeiras (inseminao artificial) durante a vigncia do contrato. Como
conciliar estas clusulas com direitos, liberdades e garantias com os direitos intimidade pessoal (CRP, artigo 26.) e
o direito de constituir famlia (CRP, artigo 36.71)?
(5) As entidades patronais e as organizaes sindicais celebraram um contrato colectivo de trabalho, onde
incluram a clusula de closed-shop, ou seja, a proibio de contratao de operrios no sindicalizados. Como
conciliar esta clusula contratual com os artigos 47. e 55./6 da CRP?
(6) Uma escola particular de alunos deficientes, subsidiada pelo Estado, recusa-se a receber crianas deficientes
no baptizadas ou cujos pais professem uma religio diferente da ensinada nessa escola. Podero os pais dessas
crianas recorrer directamente aos artigos 13.72 e 41.72/3?
Quando, no artigo 18.71 da CRP, se estabelece que os preceitos consagradores de direitos,
liberdades e garantias vinculam ... entidades privadas, sugere-se, inequivocamente, o
alargamento da eficcia desses direitos s relaes cidado-cidado, indivduo-indiv-duo.
Em termos tendenciais, o problema pode enunciar-se da seguinte forma: as normas
constitucionais consagradoras de direitos, liberdades e garantias (e direitos anlogos) devem ou
no ser obrigatoriamente observadas e cumpridas pelas pessoas privadas (individuais ou colec-
tivas) quando estabelecem relaes jurdicas com outros sujeitos jurdicos privados? Esta
questo era conhecida, inicialmente, como questo da eficcia externa ou eficcia em relao a
terceiros dos direitos, liberdades e garantias (Drittwirkung). Hoje prefere-se a frmula efeitos
horizontais (Horizontalwirkung) ou a expresso eficcia dos direitos, liberdades e garantias
na ordem jurdica privada (Geltung der Grundrechte in der Privatrechtsordnung).
3. Pressupostos sociolgicos
De acordo com o artigo 18.71, os preceitos constitucionais relativos a direitos, liberdades e garantias vinculam
entidades privadas. Isto significa serem tambm as pessoas privadas, fsicas ou colectivas, destinatrias das normas
consagradoras de direitos, liberdades e garantias. A primeira nota a salientar, neste aspecto, a da incompatibilidade
da eficcia externa dos direitos fundamentais (Drittwirkung, na terminologia alem) com a tese liberal dos direitos
fundamentais que reconduziria dos direitos, liberdades e garantias,
592
exclusivamente a direitos subjectivos de defesa perante os poderes estaduais. A teoria liberal e a Statuslehre a ela
ligada, ao considerarem os poderes pblicos como os nicos destinatrios das normas referentes aos direitos,
liberdades e garantias, no tem virtualidades suficientes para compreender a actual dimenso objectiva dos direitos
fundamentais, isto , a sua natureza de elementos da ordem objectiva, com uma eficcia irradiante em vrias
direces que no apenas a dos poderes pblicos. Em segundo lugar, a compreenso da eficcia externa em relao a
pessoas privadas tem de abandonar os pressupostos sociolgicos individualistas de separao Estado-sociedade civil,
separao que a burguesia tinha transformado em ratio essendi do seu domnio econmico, poltico e social.
, porm, o peso ideolgico do proprietarismo individualista que ainda hoje intervm quando, perante a necessidade
de fazer vigorar nas relaes privadas os princpios e normas constitucionais referentes aos direitos fundamentais (o
direito civil seria assim, e cada vez mais, um direito constitucional concretizado), se reage emocionalmente
denunciando as metstases cancergenas do direito constitucional no mbito do ordenamento civil, se invoca a
perverso do direito civil, da autonomia privada e do livre desenvolvimento da personalidade, perante a coaco
feita nas relaes privadas pelas normas constitucionalmente referentes a direitos fundamentais. Este peso ideolgico
justifica tambm o artificialismo de certas doutrinas, obrigadas a reconhecer as novas dimenses da proteco dos
direitos fundamentais, e as solues retrgradas que continuam a dar-se a alguns problemas de proteco dos direitos.
A irrenuncivel dimenso subjectiva dos direitos, liberdades e garantias ganha sentido no
apenas na relao antittica exclusiva indivduo-Estado, mas tambm sob o ngulo da
imbricao necessria do homem individual no contexto de estruturas de domnio diversificadas
e mltiplas. No o indivduo abstracto mas a pessoa humana, enquanto o valor concreto
inserido nesta multiplicidade de contactos e enquanto vtima virtual de alienaes deles
resultantes, a referncia subjectiva do sistema hodierno de proteco dos direitos fundamentais.
4. Sentido da eficcia externa ou do efeito horizontal dos direitos, liberdades e
garantias
A Constituio de 1976 (CRP, artigo 18.71) consagra a eficcia das normas consagradoras de
direitos, liberdades e garantias e de direitos anlogos na ordem jurdica privada. Resta saber
como e de que forma se concebe esta eficcia. As respostas clssicas reconduzem--se a duas
teorias:
(1) Teoria da eficcia directa ou imediata (unmittelbare, direkte Drittwirkung)
593
(2) Teoria da eficcia indirecta ou mediata (mittelbare, indi-rekte Drittwirkung)
De acordo com a primeira teoria, os direitos, liberdades e garantias e direitos de natureza
anloga aplicam-se obrigatria e directamente no comrcio jurdico entre entidades privadas
(individuais ou colectivas). Teriam, pois, uma eficcia absoluta, podendo os indivduos, sem
qualquer necessidade de mediao concretizadora dos poderes pblicos, fazer apelo aos direitos,
liberdades e garantias. Para a teoria referida em segundo lugar, os direitos, liberdades e
garantias teriam uma eficcia indirecta nas relaes privadas, pois a sua vincu-latividade
exercer-se-ia prima facie sobre o legislador, que seria obrigado a conformar as referidas
relaes obedecendo aos princpios materiais positivados nas normas de direito, liberdades e
garantias. Vejamos como se coloca o problema.
4.1. Eficcia horizontal e eficcia vertical
14
A vinculao de entidades privadas, consagrada no artigo 18.71, significa que os efeitos dos
direitos fundamentais deixam de ser apenas efeitos verticais perante o Estado para passarem a
ser efeitos horizontais perante entidades privadas {efeito externo dos direitos fundamentais).
entidades pblicas
cidado
> entidades privadas
A questo de saber como deve interpretar-se o efeito externo dos direitos fundamentais
comporta trs respostas fundamentais:
14
Sobre a eficcia dos direitos fundamentais em relao a entidades privadas cfr., entre ns, MOTA PINTO, Teoria
Geral do Direito Civil, 3." ed., p. 71; VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 279 ss; GOMES
CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, I, anotao ao artigo 18.; JORGE MIRANDA, Manual, IV, p.
291; ABRANTES, J. J. N., Vinculao das entidades privadas aos direitos fundamentais, 1990; VASCO PEREIRA DA
SILVA, A vinculao das entidades privadas pelos direitos, liberdades e garantias, in Revista de Direito e de
Estudos Sociais, 1987, P- 299 ss; T. QUADRA SALCEDO, El recurso de amparo y los derechos fundamentales en Ias
relaciones entre particulares, Madrid, 1981; J. GARCIA TORRES / A. JIMNEZ--BLANCO, Derechos Fundamentales y
relaciones entre particulares, Madrid, 1986.
(1) No existe eficcia externa dos direitos, liberdades e garantias fundamentais em relao a
entidades privadas.
(2) Os direitos, liberdades e garantias tm eficcia externa mediata em relao a terceiros.
(3) Os direitos, liberdades e garantias tm eficcia externa imediata em relao a entidades
privadas.
4.2. Eficcia mediata ou imediata?
Quando se fala de eficcia externa dos direitos fundamentais, de que eficcia se trata? De
eficcia imediata ou de eficcia mediatal De uma eficcia traduzida no facto de as entidades
privadas deverem respeitar, de forma directa e necessria, os direitos constitucionalmente
garantidos (eficcia directa), ou de uma eficcia revelada na configurao, pelo Estado, da
situao jurdica das entidades privadas em conformidade com os direitos fundamentais
(eficcia indirecta)? Portanto, de eficcia irradiando directamente dos direitos fundamentais, ou
de eficcia produzida atravs da actuao legiferante dos rgos estaduais? Duas observaes
prvias: a) o problema no se pe para os direitos fundamentais que s podem ter como sujeito
passivo o Estado (assim, por exemplo, artigos 22., 31., 49.71, 52.72, etc); b) o problema est
resolvido, quando a prpria Constituio a reconhecer expressamente aos direitos
fundamentais efeitos em relao a terceiros (exemplo: artigos 37.74, 38.72, etc). Por outro lado,
o problema s adquire autonomia quando se admite terem os direitos fundamentais eficcia
imediata em relao a terceiros.
Dizer, como faz DRIG, e, na sua senda, os defensores da eficcia mediata, que as posies jurdico-subjectivas
reconhecidas pelos direitos fundamentais e dirigidas contra o Estado no podem transferir-se, atravs de uma eficcia
externa, de modo imediato e absoluto, para as relaes cidado-cidado (melhor: particular-particular), embora se
reconhea terem os direitos fundamentais fora conformadora quer atravs da legislao civil e criminal quer atravs
da interpretao das clusulas gerais do direito civil susceptveis ou carecidas de preenchimento valorativo
(wertausfhige und wertausfullungsbediirftigte General-klauseln)
15
, parece-nos uma concluso quase evidente que
no responde, como demonstrou LEISNER, ao verdadeiro problema da eficcia dos direitos
15
Cfr. DURIG, Grundrechte und Zivilrechtsprechung, Festschrift fiir Nawiasky, 1956, p. 157 e 176. Entre ns, cfr. a
exposio de VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 288.
595
fundamentais em relao a entidades privadas. Tambm no resolve o problema a ideia que, partindo do carcter
jurdico-objectivo das garantias dos direitos fundamentais, prefere situar a questo, no no plano de uma eficcia
directa dos direitos nas relaes cidado-cidado, mas no plano da congruncia ou conformidade normativa jurdico-
objectiva entre as normas consagradoras dos direitos fundamentais e as normas de direito civil
l6
. Isto supe a
existncia de dois ordenamentos autnomos e horizontais, quando a ordem jurdica civil no pode deixar de
compreender-se dentro da ordem constitucional: o direito civil no matria extra-constitucional, matria
constitucional
17
.
Para alm disto, e ao contrrio do disposto no artigo l./3 da Grundgesetz alem, onde apenas se
diz que os direitos fundamentais vinculam os poderes legislativo, executivo e judicial a ttulo
de direito directamente aplicvel, a Constituio Portuguesa consagra inequivocamente a
eficcia imediata em relao a entidades privadas (artigo 18./1) '
8
. Resta saber como se concebe
esta eficcia.
5. Tendncias actuais
5.1. A necessidade de solues diferenciadas
O problema da eficcia dos direitos, liberdades e garantias na ordem jurdica privada tende hoje
para uma superao da dicotomia eficcia mediata/eficcia imediata a favor de solues
diferenciadas. Reconhece-se, desde logo, que a problemtica da chamada eficcia horizontal
se insere no mbito da funo de proteco dos direitos fundamentais, ou seja, as normas
consagradoras dos direitos, liberdades e garantias e direitos anlogos constituem ou transportam
princpios de ordenao objectiva em especial, deveres de garantia e de proteco do Estado
que so tambm eficazes na ordem jurdica privada (K. HESSE). Esta eficcia, para ser
compreendida com rigor, deve ter em considerao a multifuncionalidade ou pluralidade de
funes dos direitos fundamentais, de forma a possibilitar solues diferenciadas e adequadas,
consoante o referente de direito fundamental que estiver em causa no caso concreto.
Relativamente aos perigos de "perverso" da ordem jurdica civil atravs da "hipertrofia
16
Cfr. LEISNER, Grundrechte und Privatrecht, cit., p. 378 ss.
17
Com isto no se pretende transformar a Constituio em super-cdigo e reduzir o direito civil a um simples direito
constitucional concretizado.
18
Cfr. G. CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Anotada, anotao ao art. 18.71.
596
de direitos", salienta-se que a ideia da eficcia imediata em relao a entidades privadas dos
direitos fundamentais no pretende que os titulares dos direitos, colocados numa situao de
igualdade nas relaes verticais com o Estado (princpio da igualdade como princpio vin-
culativo dos actos dos poderes pblicos), tenham, nas relaes jurdicas civis, essa mesma
situao de igualdade mediante o auxlio do Estado. Por outras palavras: as entidades pblicas
no so donas das relaes privadas para transformarem a autonomia individual num
concentrado de deveres harmonizatrios.
O problema da eficcia dos direitos fundamentais na ordem jurdica privada, no obstante ter sido agitado
sobretudo a partir da dcada de 50 (H. P. IPSEN), no era totalmente estranho prpria ideia constitucional. A
Declarao dos Direitos do Homem de 1789 no afirmava apenas o valor dos direitos fundamentais perante o Estado;
dirigia-se tambm contra os privilgios da nobreza e do clero, contra posies desigualitrias, em virtude da classe
social e poder econmico, no mbito do direito privado (cfr., por exemplo, Constituio Portuguesa de 1822, artigos
12. e 13.). O Estado deveria, nesta perspectiva, assegurar tambm a liberdade no mbito do direito privado. S mais
tarde, com a radicao da teoria liberal individualista, se aliceraram duas ideias: (1) a funo dos direitos
fundamentais a da defesa dos indivduos perante o Estado (direitos de defesa); (2) o direito privado tem o seu
prprio direito (sobretudo os cdigos) separado do direito constitucional. Cfr. LEISNER, Grundrechte und Privatrecht,
1960, p. 22 ss; E. W. BCKENFRDE, in POSSER / / WASSERMANN, (org.), Freiheit in der sozialen Demokratie,
1979, p. 79. Como se disse, o problema da eficcia dos direitos fundamentais transformou-se num tema-paradigma
do direito constitucional e do direito do trabalho nas dcadas de 50/60, sobretudo por influncia da doutrina alem,
vindo a cincia do direito civil a tratar o problema s muito mais tarde (cfr., por exemplo, W. STEINDORFF,
Persnlichkeitsschutz im Zivilrecht, 1983, p. 12 ss, e, entre ns, MOTA PINTO, Teoria Geral do Direito Civil, 3.
a
ed.,
p. 71).
Tambm nos Estados Unidos, no obstante a clara eficcia horizontal da proibio da escravatura contida no Civil
Rights Act de 1875, se alicerou a State Action Doctrin segundo a qual os direitos fundamentais so primariamente
direitos de defesa contra o Estado, no vinculando entidades privadas. Todavia, atravs da public function Doctrin, a
jurisprudncia americana procura atenuar alguns dos aspectos mais radicais da State Action Doctrin (cfr. LOCKHART /
KAMISAR / CHOPER/ SHIFFIN, Constitutional Law, 6." ed., 1986, p. 1418.
5.2. Metdica da diferenciao
Vejamos como se podem arrumar as vrias constelaes de eficcia horizontal dos direitos, liberdades e garantias.
597
GRUPO I Eficcia horizontal expressamente consagrada na Constituio
Como j se disse, as normas consagradoras de direitos, liberdades e garantias podem, elas prprias, estabelecer a
eficcia destes direitos na ordem jurdica privada. Consequentemente, aos particulares facultado, nas suas relaes
com outros sujeitos privados, apelar imediatamente para as normas constitucionais que, de forma expressa, vinculam
os actos dos entes sujeitos aos direitos fundamentais (cfr., por exemplo, CRP, artigos 26.72, 34.71, 35.72, 36.73/4,
38.72/a, 40.73, 42.72, 46.73, 53., 54.75/a/b/, 56., 57.73 e 58.73).
GRUPO II Eficcia horizontal atravs da mediao do legislador no mbito da ordem jurdica privada
Em rigor, este caso deveria inserir-se no mbito da problemtica da vinculao de entidades pblicas (aqui, em
particular, do legislador). Como todos os poderes ou entidades pblicas esto vinculados pelas normas consagradoras
de direitos, liberdades e garantias (cfr., artigo 18.71, e supra, I, 1), segue-se que o legislador da ordem jurdica
privada deve, na densifica-o legal do direito privado, cumprir e aplicar essas normas.
Esta vinculao do legislador da ordem jurdica privada , desde logo, uma vinculao imediata quando edita
novas normas jurdico-privadas. Ao carcter jurdico-subjectivo dos direitos, liberdades e garantias inerente, como
j se referiu, uma funo de defesa (Abwehrrechte), o que implica a proibio de restrio, a no ser nas condies
atrs estudadas, (cfr. supra) ou a criao de disciplina normativa em contradio com eles.
Um outro princpio constitucional de grande significado para o legislador da ordem jurdico-privada o princpio da
igualdade (CRP, artigo 13.). Algumas das proibies de discriminao vinculativas do legislador resultam da prpria
constituio (cfr., por exemplo, artigo 36.73 e ss). O sentido geral desta vinculao do legislador pelo princpio e
direitos de igualdade continua a ser o de que a lei, ao regulamentar normativamente relaes jurdicas privadas, no
pode nem deve estabelecer regimes jurdicos discriminatrios, a no ser que haja fundamento material para um
tratamento desigual.
Por ltimo, deve salientar-se a existncia da vinculao do legislador pelos direitos, liberdades e garantias no domnio
da regulao da ordem jurdica privada, nos casos em que estes direitos se afirmam mais como dimenses objectivas
da ordem jurdico-constitucional do que como direitos de defesa, subjectivamente caracterizados. o que se passa
com o princpio da igualdade (quando no existem as dimenses subjectivas a que se acabou de aludir) e com os
direitos de prestao em que releva sobretudo a funo de proteco (e no a funo de defesa) e em que a liberdade
de conformao de legislador mais extensa do que nos casos de interveno agressiva na esfera jurdico--subjectiva.
GRUPO III Eficcia horizontal imediata e mediao do juiz
Pode afirmar-se que s nos casos agora em anlise se coloca com verdadeira acuidade o problema da eficcia
directa ou indirecta dos direitos, liberdades e garantias na ordem jurdica privada. As posies tericas referidas
598
atrs tinham sobretudo em vista dar resposta aos problemas levantados quando no h qualquer referncia expressa na
Constituio ou na lei relativamente eficcia dos direitos, liberdades e garantias nas relaes horizontais entre
particulares. Nestes casos, a funo de proteco jurdica dos direitos e a considerao das normas consagradoras de
direitos fundamentais como normas garantidoras de bens jurdicos (dignidade, liberdade, vida, integridade pessoal),
aponta no apenas para o dever do legislador estabelecer uma ordenao adequada das relaes jurdicas privadas sob
o ponto de vista dos direitos, liberdades e garantias, mas tambm para a responsabilidade de os tribunais encontrarem
uma soluo justa para os casos de conflitos de posies fundamentais. Os diferentes tribunais (civis, laborais,
constitucionais) devem considerar os direitos, liberdades e garantias como medidas de deciso dos casos concretos.
Os juizes, embora vinculados em primeira linha pela mediao legal dos direitos, liberdades e garantias, devem
tambm dar operatividade prtica funo de proteco (objectiva) dos direitos, liberdades e garantias.
a) Em primeiro lugar, devem fazer uma aplicao do direito privado legalmente positivado em conformidade com os
direitos fundamentais pela via da interpretao conforme a constituio.
b) Se a interpretao conforme os direitos, liberdades e garantias fr insuficiente cabe sempre na competncia dos
tribunais a desaplicao da lei (por inconstitucional) violadora dos direitos (subjectivos) ou dos bens constitu-
cionalmente garantidos pelas normas consagradoras de direitos fundamentais.
c) A interpretao conforme os direitos, liberdades e garantias das normas de direito privado utilizar como
instrumentos metdicos no apenas as clssicas clusulas gerais ou conceitos indeterminados (exemplo: boa f, abuso
de direito) mas tambm as prprias normas consagradoras e defensoras de bens jurdicos absolutos (vida, liberdade).
Trata-se, pois, de uma concretizao de bens jurdicos constitucionalmente protegidos atravs de normas de deciso
judiciais (captadas ou extrinsecadas por interpretao-integrao pelo direito judicial).
O Tribunal Constitucional ainda no se pronunciou claramente sobre o sentido da eficcia dos direitos, liberdades e
garantias nas relaes jurdicas privadas. No Ac. 198/85 insinua-se a existncia do problema, mas o Tribunal deixa
em aberto o sentido a dar ao problema da Drittwirkung: independentemente do preciso significado que deva
atribuir-se em geral, ou no mbito de outros direitos fundamentais, extenso da vinculatividade de tais direitos
tambm s entidades privadas, o que dizer, s relaes jurdico-privadas.
GRUPO IV Poderes privados e eficcia horizontal
Estamos agora perante os casos mais delicados da problemtica da eficcia vinculativa das normas de direitos,
liberdades e garantias na ordem jurdica privada, no s porque a sua soluo complexa, mas tambm porque aqui
vm convergir muitas pr-compreenses ideolgicas e mundividenciais. Os autores (NIPPERDEY, LEISNER,
LOMBARDI) salientam que a agresso aos
599
direitos, liberdades e garantias, pode resultar no apenas dos poderes pblicos mas tambm de poderes sociais ou
privados (associaes, empresas, igrejas, partidos). Trata-se, no fundo, de uma refraco da problemtica geral do
domnio dos grupos, da representao de interesses organizados, do corporativismo, dos complexos sociais
de poder. No plano jurdico, alguns dos problemas do poder dos grupos tm vindo a ser regulamentados por
legislao especfica como a legislao do trabalho em caso de despedimentos, legislao sobre concorrncia,
legislao sobre clusulas gerais de contratos e obrigao de contratar, legislao sobre a estrutura interna das
associaes. Resta, porm, o tema de eficcia dos direitos, liberdades e garantias nestes complexos sociais de
poder. As categorias poder privado ou poder social no so juridicamente assimilveis a poderes pblicos e
no oferecem contornos jurdicos para se transformarem em categorias operacionais no mbito da problemtica da
Drittwirkung. Todavia:
(1) os direitos, liberdades e garantias no protegem apenas os cidados contra os poderes pblicos; as ordens
jurdicas da liberdade de profisso e da liberdade de empresa, por exemplo, podem tambm ser perturbadas por foras
ou domnios sociais (BACHOF);
(2) a funo de proteco objectiva dos direitos, liberdades e garantias no pode deixar de implicar a eficcia destes
direitos no mbito de relaes privadas caracterizadas pela situao desigualitria das partes;
(3) consequentemente, as leis e os tribunais devem estabelecer normas (de conduta e de deciso) que cumpram a
funo de proteco dos direitos, liberdades e garantias.
GRUPO V O ncleo irredutvel da autonomia pessoal
Num plano diametralmente diverso se situam os casos em que os direitos fundamentais no podem aspirar a uma
fora conformadora de relaes privadas dado que isso significaria um confisco substancial da autonomia pessoal e
qual no se pode contrapor um direito subjectivo pblico ou privado, cujo ncleo essencial seja sacrificado por uma
utilizao anormal dessa autonomia. S aqui se pode dizer no implicar a eficcia imediata dos direitos fundamentais
proibir-se aos cidados aquilo que tambm vedado ao Estado (HAMEL). E difcil, por exemplo, argumentar com o
princpio da igualdade ou proibio de no discriminao no caso de um pai que favorece um filho em relao ao
outro atravs da concesso da quota disponvel, ou de um senhorio que promove aco de despejo por falta de
pagamento de renda, mas abdica desse direito em relao a outro inquilino, nas mesmas circunstncias, pelo facto de
este ter as mesmas convices polticas
l9
.
As indicaes exemplificativas anteriores indiciavam j a indispensabi-lidade de uma tarefa de concordncia prtica
dos vrios princpios e interesses relevantes para a soluo justa do caso concreto. A eficcia imediata dos direitos,
liberdades e garantias na CRP postula ainda a interpretao aplicadora
19 Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 293.
conforme a Constituio, fundamentalmente conducente a uma interpretao conforme os direitos fundamentais. Isto
no significa uma absolutizao da eficcia irradiante dos direitos fundamentais com a correspondente capitulao
dos princpios da ordem jurdica civil. Significa apenas que as solues diferenciadas (HESSE) a encontrar no podem
hoje desprezar o valor dos direitos, liberdades e garantias como elementos de eficcia conformadora imediata do
direito privado. Estas solues diferenciadas pretendem ter em conta a multiplicidade de relaes jurdicas privadas e
o diverso contedo destas mesmas relaes, mas, de modo algum, podem servir para dar cobertura a uma dupla tica
no seio da sociedade (J. RIVERO). Essa dupla tica existe quando, por exemplo, se considera como violao da
integridade fsica e moral a exigncia de testes de gravidez s mulheres que procuram emprego na funo pblica,
e, ao mesmo tempo, se toleram e aceitam esses mesmos testes, em nome da produtividade das empresas e da
autonomia contratual e empresarial, quando o pedido de emprego feito a entidades privadas; o mesmo se verifica
quando se considera intolervel a presso dos poderes pblicos sobre a liberdade de opinio, e se julga incensurvel a
presso do patro sobre o assalariado, impedindo-o de se exprimir
20
.
6. Direitos subjectivos pblicos e direitos subjectivos privados
A pergunta formulada, ou seja, a de saber se os direitos fundamentais tm eficcia nas relaes jurdicas civis como
direitos privados ou como direitos subjectivos pblicos, responde-se geralmente no primeiro sentido. Esta concluso
parece ser lgica se partirmos das premissas da doutrina da eficcia mediata: o contedo jurdico dos direitos
fundamentais como normas objectivas efectiva-se no direito privado atravs dos meios jurdicos desenvolvidos neste
ramos do direito (invalidade, subordinao clusula de ordem pblica, ponderao dos princpios da boa-f e da
confiana). Mas tambm as doutrinas da eficcia imediata parecem lidar com o instrumentarium tpico do direito
civil. Esta recepo civilizada dos direitos, liberdades e garantias assenta em dois pressupostos questionveis: (1)
que os direitos subjectivos pblicos s se concebem nas relaes Estado-cidado; (2) que os direitos, liberdades e
garantias, como direitos subjectivos pblicos, derivam imperativamente da lei. Em primeiro lugar, os direitos,
liberdades e garantias so hoje direitos subjectivos, independentemente do carcter pblico ou privado; em segundo
lugar, no se deduzem, com base em concepes imperativsticas, das normas legais. Por isso nada impede que eles
valham como direitos subjectivos pblicos na sua aplicao ao direito civil, se esta caracterizao lhes trouxer uma
maior dimenso prtica. Desde logo, a de fundarem o direito de acesso aos tribunais para defesa desses mesmos
direitos e a de exigirem a aplicao dos princpios constitucionais materiais, como exemplo, os princpios da
exigibilidade e da proporcionalidade. Na falta de instrumentos jurdicos concretizado-res adequados, podem
transferir-se para aqui os instrumentos do direito civil,
20
Cfr., agora, JORGE MIRANDA, O regime dos direitos, liberdades e garantias, p. 78; VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos
fundamentais, cit., p. 279 ss
Padro II: Regime Especifico dos Direitos, Liberdades e Garantias
601
sem que isso signifique, neste ponto, a transposio da velha mxima referente s relaes entre direito constitucional
e direito administrativo, dizendo-se agora que o direito constitucional passa e o direito civil fica.
D I ANALISE DO REGIME ESPECIFICO
DOS DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS
_ o REGIME DAS LEIS RESTRITIVAS (Art. 18. /2/3)
Os direitos fundamentais esto, por vezes, em conflito com outros bens ou direitos
constitucionalmente protegidos. Impe-se, neste caso, a necessidade de ponderao (Abwgung)
de bens e direitos a fim de se obter, se possvel, uma concordncia prtica entre os vrios bens
ou direitos protegidos a nvel jurdico constitucional. Estas tarefas de ponderao e de
concordncia prtica so formas de concretizao das normas consagradoras de direitos
fundamentais (concretizao-restrio). A problemtica da limitao de direitos uma das mais
importantes e complexas do direito constitucional e a ela se dedicaro as consideraes
subsequentes. No se far, porm, um estudo global das restries, incidindo principalmente a
nossa ateno no problema das restries de direitos, liberdades e garantias e direitos de
natureza anloga (cfr. art. 17.), pois relativamente a este tipo de direitos que a CRP estabelece
uma disciplina ou regime particularmente cauteloso (cfr. sobretudo art. 18.).
I Delimitao do conceito de restrio 1. Localizao da restrio
Uma ideia de primacial importncia a reter em toda esta matria a seguinte: s deve falar-se de
uma restrio de direitos quando h uma efectiva limitao do mbito de proteco desses
direitos (cfr. supra, Parte III, Cap. 2, B, as consideraes sobre a estrutura da norma jurdica e
sobre os momentos de concretizao normativo-constitucional). Para se afirmar existncia de
uma autntica restrio necessrio desenvolver um procedimento metdico destinado a
iluminar as seguintes interrogaes:
602
(1) Trata-se de efectiva restrio do mbito de proteco de norma consagradora de um direito,
liberdade e garantia?
(2) Existe uma autorizao constitucional para essa restrio?
(3) Corresponde a restrio necessidade de salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos?
(4) A lei restritiva observou os requisitos expressamente estabelecidos pela constituio
(necessidade, proporcionalidade, generalidade e abstraco, no retroactividade, garantia do
ncleo essencial?)
2. As instncias do procedimento de restrio
Da srie de interrogaes anteriormente formuladas deduzem-se j as instncias ou graus
constitutivos do procedimento (interpre-tao-aplicao) de restrio de direitos, liberdades e
garantias:
1." instncia: delimitao do mbito de proteco da-norma;
2." instncia: averiguao do tipo, natureza e finalidade da restrio;
3." instncia: controlo da observncia dos limites estabelecidos pela Constituio s leis
restritivas (problema dos limites de limites).
II A determinao do mbito de proteco
S deve falar-se de restrio de direitos, liberdades e garantias depois de conhecermos o mbito
de proteco das normas constitucionais consagradoras desses direitos. A primeira tarefa
metdica deve consistir, por conseguinte, na anlise da estrutura de uma norma constitucional
concretamente garantidora de direitos. Pretende-se determinar quais os bens jurdicos protegidos
e a extenso dessa proteco mbito de proteco da norma e verificar se os bens
jurdicos protegidos por uma norma constitucional consagradora de um direito, liberdade e
garantia sofrem de qualquer restrio imediatamente estabelecida pela prpria constituio
restrio constitucional expressa ou se a constituio autoriza a lei a restringir esse mbito
de proteco reserva de lei restritiva.
Esta operao uma tarefa metdica, cujas regras no apresentam qualquer modificao
substancial relativamente ao procedi-
603
niento metdico geral de concretizao de normas constitucionais (cfr. supra, Parte II, Cap. 3).
Exs.: (i) perante uma lei eventualmente restritiva da liberdade de profisso (cfr. art. 47.)
necessrio delimitar o mbito de proteco da norma consagradora desta liberdade, e, atravs
deste procedimento delimitador, concluir que os bens protegidos por essa norma abrangem
apenas as actividades lcitas (mesmo se elas forem econmica, social e culturalmente neutras ou
irrelevantes), ficando de fora do mbito de proteco as actividades ilcitas (passador de
droga, prostituio, contrabandista); (ii) o procedimento determinador do mbito de
proteco do direito de reunio (cfr. art. 45.) deve ter em conta a existncia de limites
estabelecidos pela prpria lei fundamental (reunies pacficas e sem armas). Con-
sequentemente, uma lei proibitiva do contrabando ou da prostituio no uma verdadeira
lei restritiva da liberdade de profisso, pois o mbito desta no se estende a actividade
criminosas ou ilcitas; do mesmo modo, uma lei proibitiva de reunies armadas no , em rigor,
uma lei restritiva do direito de reunio, pois a constituio a estabelecer expressamente como
elemento constitutivo do Tatbes-tand do direito de reunio a sua natureza pacfica
21
.
III Restrio de direitos
Uma vez concluda a tarefa metdica de delimitao do mbito de proteco, impe-se trabalho
metdico correspondente 2.
a
instncia: averiguar o tipo, natureza e finalidades da medida
legal restritiva. Existe uma restrio legal de direitos fundamentais quando o mbito de
proteco de um direito fundado numa norma constitucional directa ou indirectamente
limitado atravs da lei. De um modo geral, as leis restritivas de direitos diminuem ou limitam
as possibilidades de aco garantidas pelo mbito de proteco da norma consagradora desses
direitos e a eficcia de proteco de um bem jurdico inerente a um direito fundamental.
1. Tipos de restries
A compreenso da problemtica das restries de direitos, liberdades e garantias exige
uma sistemtica de limites, isto , a
21
Cfr., em termos dogmtico-jurdicos, R. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 258.
604
anlise dos tipos de restries eventualmente existentes. Aqui vai pressupor-se a seguinte
tipologia: (1) restries constitucionais directas ou imediatas = restries directamente
estabelecidos pelas prprias normas constitucionais; (2) restries estabelecidas por lei,
mediante autorizao expressa da constituio (reserva da lei restritiva); (3) limites imanentes
ou implcitos (= limites constitucionais no escritos, cuja existncia postulada pela
necessidade de resoluo de conflitos de direitos).
a) Limites ou restries constitucionais imediatos
So positivados pelas prprias normas constitucionais garantido-ras de direitos. Exs.:
1 Art. 45./l: estabelece como limite expresso do direito de
reunio o seu carcter pacfico e no armado;
2 Art. 46.: impe limites expressos ao direito de associao
(proibio de associaes de carcter militar, militarizado ou fascista).
b) Limites ou restries estabelecidos por lei
Podem existir restries legais quando os preceitos garantidores de direitos, liberdades e
garantias admitem, de forma expressa, a possibilidade de restries destes atravs da lei (reserva
da lei restritiva).
Exs.:
1 Art. 47.71: autoriza a lei a estabelecer restries liberdade
de escolha de profisso justificadas pelo interesse colectivo;
2 Art. 34.74: admite restries a estabelecer por lei com fun-
damento em exigncias de processo criminal relativamente inviolabilidade de correspondncia
e telecomunicao.
c) Limites imanentes ou limites constitucionais no escritos
O reconhecimento destes limites muito problemtico, mas a sua admissibilidade justificada,
no contexto sistemtico da constituio, em nome da salvaguarda de outros direitos ou bens.
Ex..
Art. 58.: embora a constituio no admita limites ao direito de greve, justificar-se-iam
limites constitucionais no escritos a fim de se salvaguardarem outros direitos ou bens constitu-
cionalmente garantidos (exigncia de garantia de servios mnimos em hospitais, servios de
segurana).
Padro II: Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias 605
2. Estrutura das normas restritivas
a) Estrutura das normas constitucionais imediatamente restritivas de direitos
Dos exemplos referidos no nmero anterior pode deduzir-se a estrutura das normas
constitucionais imediatamente restritivas de direitos. Estas normas so, ao mesmo tempo,
normas de garantia de direitos e normas limitativas de direitos: (1) so normas de garantia
porque garantem, constituem ou reconhecem um mbito de proteco a determinado direito
(ex.: art. 45./l Os cidados tm o direito
de se reunir......); (2) so normas restritivas porque estabelecem
imediatamente limites ao mbito de proteco (ex.: art. 45./l Os cidados tm o direito de
se reunir pacificamente e sem armas). Estes limites ou restries imediatamente criados pelas
normas constitucionais conexionam-se intrinsecamente com a norma de garantia, pois da sua
articulao (norma de garantia/norma restritiva) que se deduz o mbito de proteco
concretamente garantido pelos preceitos constitucionais.
O legislador no est impedido de reproduzir, nos actos legislativos, os limites directamente
impostos pela constituio. Todavia, a lei no cria, nestas hipteses, limites; ilumina ou
revela, de forma no constitutiva, os limites constitucionais expressos {lei declarativa de limites
constitucionais expressos).
b) Estrutura da reserva de lei restritiva
Quando nos preceitos constitucionais se prev expressamente a possibilidade de limitao dos
direitos liberdades e garantias atravs de lei, fala-se em direitos sujeitos a reserva de lei
restritiva. Isto significa que a norma constitucional simultaneamente: (1) uma norma de
garantia, porque reconhece e garante um determinado mbito de proteco ao direito
fundamental; (2) uma norma de autorizao de restries, porque autoriza o legislador a
estabelecer limites ao mbito de proteco constitucionalmente garantido.
No sistema constitucional portugus a lei restritiva s pode ser uma lei da Assembleia da
Repblica ou um decreto-lei autorizado do Governo (cfr. art. 168.71/c). questionvel se a lei
de AR ou o decreto-lei autorizado do Governo podem delegar a regulamentao das
restries, total ou parcialmente, em entidades estaduais com poderes regulamentares
(regulamentos restritivos de direitos mediante
606
autorizao legal) ou em administraes autnomas, dotadas tambm de autonomia normativa
(exs.: Cmaras Municipais). As regras fundamentais a observar so as seguintes: (1) s a lei da
AR (art. 168./l/c) pode ter a iniciativa de estabelecer limites aos direitos, liberdades e garantias
com base na autorizao constitucional expressa de restrio: (2) a lei da AR pode limitar-se,
por sua vez, a ser uma lei de autorizao ao Governo no sentido de este estabelecer, atravs de
decretos-leis autorizados, restries a direitos, liberdades e garantias, mas deve sempre definir o
objecto, o sentido, a extenso e a durao da autorizao (cfr. art. 168./2); (3) em qualquer das
hipteses, ou seja, no caso de direitos restringidos directamente por lei ou no caso de limitao
atravs de decretos-leis autorizados, a estes actos legislativos que compete estabelecer uma
regulamentao suficientemente determinada e densa, incidente sobre os aspectos essenciais
das restries, ficando excluda a possibilidade de regulamentos independentes ou autnomos
(cfr. arts. 115./6 e 7 e 242.).
A limitao de direitos fundamentais atravs de regulamentos foi debatida pelo TC n. Ac. 74/84, DR, I, de 11-9-84,
que declarou com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade da norma do art. 2. da Postura da Cmara
Municipal de Vila do Conde sobre propaganda de carcter poltico--partidrio, constante do edital de 30 de Abril de
1979 por violao dos arts. 37./l e 2, 18./2 e 167., alinea c), da Constituio (este ltimo preceito na redaco de
1976). A mesma doutrina foi reafirmada no AC. do TC n.
c
248/86, DR, 1, 15-9. Nalguns casos, os regulamentos das
cmaras podem conformar, com alguma autonomia, certas matrias com implicaes em sede de direitos, liberdades e
garantias (ex. regulamentos de planos urbansticos fortemente condicionadores do direito de propriedade). Sendo
assim, a ideia de regulamentos autorizados proposta por VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia Regulamentar, alm
dos limites apontados por este autor (limitaes do ncleo fundamental das atribuies autrquicas, no afectao
substancial do alcance normativo dos domnios constitucionais protegidos pela reserva de lei) deve ter em conta a
natureza do direito, liberdade e garantia em concreto. Acima de tudo deve frisar-se que a distino entre
"regulamentao" e "restrio" aquela a poder ser feita por regulamentos e estas apenas por actos legislativos
no deve escamotear o sentido do requisito constitucional: a regulamentao dos aspectos essenciais da restrio
pertence lei. Desta forma, se os regulamentos autorizados parecem adequar-se realidade urbanstica, j nos
merece reticncias a sua extenso a domnios como a liberdade de expresso. Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA,
Manual, IV, p. 298.
3. Estrutura dos limites imanentes
Da anterior anlise sobre a estrutura de restries dos direitos, liberdades e garantias pode
retirar-se a seguinte concluso: restries
607
de direitos so normas limitadoras de posies jurdicas que, prima facie, se devem considerar
como direitos, liberdades e garantias
22
.
E quanto aos limites imanentes? Nestes no existe uma norma (constitucional ou legal) de
restrio, e, por isso, a doutrina tem procurado a sua justificao de outras formas.
a) A chamada clusula da comunidade ou dos limites originrios ou primitivos (KRUGER)
Os limites imanentes justificar-se-iam em virtude da existncia de limites originrios ou
primitivos que se imporiam a todos os direitos: (i) limites constitudos por direitos dos
outros; (ii) limites imanentes da ordem social; (iii) limites eticamente imanentes. Haveria, pois,
uma clusula da comunidade nos termos da qual os direitos liberdades e garantias estariam
sempre limitados desde que colocassem em perigo bens jurdicos necessrios existncia da
comunidade.
Esta posio merece srias reticncias. Transferindo a possibilidade de restries
23
para
direitos, liberdades e garantias constitucio-nalmente consagradas sem qualquer reserva de
restrio, correr-se-ia o risco de, a pretexto de se garantirem os direitos dos outros, as
exigncias de ordem social ou de ordem tica, se colocar de novo os direitos, liberdades e
garantias na disposio limitativa do legislador
24
. Quer dizer: o giro coperniciano assinalado
por KRUGER no so os direitos fundamentais que se movem no mbito da lei, mas a lei
que se move no mbito dos direitos fundamentais acabaria por ser neutralizado, pois a
doutrina da regulamentao das liberdades reapareceria encapuada sob a forma de limites
imanentes. Em termos prticos, isso equivaleria reintroduo camuflada da vigncia do art.
8.7 1, da Constituio de 1933, em substituio do art. 18.72 da Constituio de 1976. Onde se
l A lei s pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos
na Constituio (CRP, art. 18.72) passaria a ler-se: A especificao destes direitos e garantias
no exclui quaisquer outros constantes da constituio ou das leis, entendendo-se que os
cidados
22
Cfr. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 254.
23
Cfr. F. MULLER, Juristische Methodik, 3." ed., p. 63, que fala aqui em Schrankenubertragung.
24
Cfr. em termos incisivos, I. DE OTTO Y PARDO, in LORENZO MARTIN RETOR-TILLO /1. OTTO Y PARDO, Derechos
Fundamentales y constitucion, 1988, p. 112.
608
devero sempre fazer uso deles sem ofensa dos direitos de terceiros, nem leso dos interesses
da sociedade ou dos princpios da moral (Constituio de 1933, art. 8.7ss 1). De igual modo,
inadmissvel tentar ladear o regime jurdico constitucional atravs do apelo ao art 29. da
DUDH.
O recurso Declarao Universal dos Direitos do Homem (art. 29.) e figura dos limites imanentes conduz ou pode
conduzir a solues caricaturais como a do Ac 6/87, DR 11, 24/3 do TC, que entendeu no ser inconstitucional uma
disposiSo do regulamento dos transportes automveis que impe ao pessoal que presta servio nos veculos de
transportes de passageiros a obrigao de se apresentar devidamente uniformizado e barbeado. O TC considerou que
no havia inconstitucionalidade, pois as limitaes ao direito geral de personalidade de que seria uma manifestao
especial o direito de a pessoa determinar a sua aparncia externa seriam permitidas atravs do recurso ao art. 29.
da DUDH. Em sentido crtico cf. CASALTA NABAIS "OS direitos fundamentais na jurisprudncia do Tribunal
Constitucional (sep.), Coimbra, 1990, p. 22.
b) A teoria das limitaes horizontais
Um pouco semelhante teoria anterior a chamada teoria dos limites horizontais (ISENSEE)
assente numa concepo restritiva de Tatbestand. O exerccio de direitos, liberdades e garantias
pressuporia logo uma reserva de amizade e de no prejudicialidade, no como restrio dos
direitos mas como limite dos pressupostos jurdicos e fcticos desses mesmos direitos (exs. a
liberdade de criao artstica no se exerce sem observncia dos limites da propriedade; a
mesma liberdade de criao no pode ser exercida, por exemplo, no plano teatral, com um
homicdio em pleno palco).
No basta recorrer a limites imanentes para justificar uma concepo restritiva do Tatbestand
de um direito. Mesmo em concepes alargadas do mbito normativo de um direito, liberdade e
garantia, se chegaria s mesmas solues. O problema reside em que o exerccio de um
direito no est ja, de antemo, limitado por reservas de amizade ou de no danosidade; o
direito garantido por uma norma constitucional como direito, liberdade ou garantia insus-
ceptvel de restries mesmo, prima facie, um direito sem reserva de restries
25
. Todavia, a
posteriori, atravs do jogo de argumento e contra-argumento, da ponderao de princpios
jurdico constitucionais, pode chegar-se necessidade de uma optimizao racional,
' Cfr. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 289.
609
controlvel, adequada e contextuai, de vrias constelaes de princpios juridico-constitucionais.
Esta optimizao possvel porque os princpios transportam dimenses objectivas
possibilitadoras de uma ponderao de bens juridico-constitucionais efectuada a partir da
prpria constituio. Nota-se, porm: esta ponderao assenta na ideia: (1) de que entre as
normas constitucionais no h qualquer hierarquia normativa material (ex. o bem da sade
pblica no superior ao direito de greve); (2) de que a ponderao feita entre bens
constitucionais; no uma ponderao de valores extra-constitucionais, pois deve tratar-se de
bens constitucionalmente reconhecidos
26
; (3) a optimizao de bens constitucionais levada a
efeito atravs da ponderao no pressupe qualquer exerccio abusivo, arbitrrio ou
inespecfico de um direito fora do respectivo mbito de proteco
27
, pois o problema dos
limites imanentes irresolvel atravs de critrios prvios, livres de qualquer ponderao, s
podendo construir-se como resultado de ponderao de princpios jurdico-constitucionalmente
consagrados. Numa palavra: os chamados limites imanentes so o resultado de uma
ponderao de princpios juridico-constitucionais conducente ao afastamento definitivo, num
caso concreto, de uma dimenso que, prima facie, cabia no mbito prospectivo de um direito,
liberdade e garantia. Assim, por exemplo, o direito de greve inclui, prima facie, no seu mbito
de proteco, a greve dos trabalhadores dos servios de sade, mas, atravs da ponderao de
princpios (bens) juridico-constitucionais direito greve, sade pblica, bem da vida ,
pode chegar-se a excluir, como resultado dessa ponderao, a greve total que no cuidasse de
manter os servios estritamente indispensveis defesa da sade e da vida. Do mesmo modo, o
pintor que coloca o seu cavalete de pintura num cruzamento de trnsito particularmente intenso
tem, prima facie, o direito de criao artstica, mas, a posteriori, a ponderao de outros bens, a
comear pela vida e integridade fisica do prprio pintor e a acabar noutros direitos como o
exerccio da actividade profissional
26
Em termos um pouco sibilinos, cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, p. 215, que considera os
limites imanentes como autnticas fronteiras dos direitos fundamentais definidas pela prpria constituio que os
cria e os recebe. Chegando, ao que nos parece, a resultados semelhantes aos do texto cfr., por ltimo, JORGE
MIRANDA, Manual IV, p. 303.
27
Afastamo-nos, assim, de F. MLLER, Juristische Methodik, 3." ed., p. 65; Positivitt der Grundrechte, p. 100, que
afasta do mbito de proteco de um direito modalidades de exerccio no especfico de direitos fundamentais. Cfr.
a crtica pertinente de R. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 284.
dos outros cidados, do abastecimento de bens necessrios existncia dos indivduos, levar
a impedir que aquele direito se transforme naquelas circunstncias, num direito definitivo.
O discurso do texto deixa entrever algumas mudanas de posio teorti-cas relativas a cursos anteriores. Assim,
passou-se a manejar o conceito de ponderao de bens como instrumento metdico de investigao e deciso que
no tem de estar necessariamente ancorado numa teoria dos valores (Wertordnung), aqui decididamente rejeitada,
quer no plano histrico quer no plano metodolgico (como ordem hierrquica de valores constitucionais). Todavia, o
recurso ponderao como instrumento metdico tornava-se necessrio, uma vez que no s a dimenso
objectiva de princpios possibilitava a optimizao de bens jurdico-constitucionais, mas tambm permitia
resolver alguns problemas de limites e conflitos de direitos no reconduzveis a uma tarefa de concordncia prtica. A
isto acresce o facto de a ponderao conduzir a construes jundicamente controlveis no carecidas do
background teortico e metdico de uma teoria reduzida do Tatbestand, ou seja, uma teoria que recorre restrio
do mbito de proteco para solucionar questes delicadas de limites e colises. Neste sentido, aproximamo-nos da
proposta de R. ALEXY, Theorie der Grun-drechte, a favor de uma teoria alargada do Tatbestand e da utilidade da
Abwgung, sem os arcasmos filosficos e metodolgicos da Wertordnung (autor cit., p. 138, 290). Utilizando a ideia
de limites imanentes, mas sem o background terico do texto e nem sempre rigorosa na sua retrica argumentativa,
cfr. a jurisprudncia constitucional portuguesa (Acs. TC 81/84, DR 11, 31/1/85; 236/86, DR 11, 12/11/86; 7/87, DR
1, 912187; 103/87, DR 11, 6/5/87). Sobre este ltimo acrdo que nos merece as mais srias objeces cfr. infra,
relaes especiais de poder. Uma vista global da jurisprudncia constitucional sobre os limites imanentes pode ver-se
em CASALTA NABAIS, OS direitos fundamentais, p. 23 ss.
Trata se agora de estudar ou analisar a 3.
a
instncia do procedimento da restrio de direitos.
Depois de determinado o mbito de proteco e averiguada a existncia de uma autntica
restrio atravs de lei, cumpre verificar se a lei restritiva preenche os requisitos constitucionais
fixados. As questes a debater so essencialmente as seguintes:
(1) Trata-se de uma lei formal e organicamente constitucional? Estamos perante uma lei da AR
ou perante um decreto-lei autorizado do Governo?
611
(2) Existe autorizao expressa da Constituio para o estabelecimento de limites atravs de lei?
(art. 18.72);
(3) A lei restritiva tem carcter geral e abstracto? (art. 18.73);
(4) A lei restritiva tem efeitos retroactivos? (art. 18.73);
(5) A lei restritiva observa o princpio da proibio do excesso, estabelecendo as restries
necessrias para a salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos?
(art. 18.72, infine);
(6) A lei restritiva diminui a extenso e alcance do contedo essencial dos preceitos
constitucionais? (art. 18.73, infine).
As interrogaes precedentes apontam para a existncia de requisitos formais e de requisitos
materiais, positivados na constituio, que as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias
devem imperativamente satisfazer. Estes requisitos podem estar contidos em regras ou em
princpios da constituio. Os requisitos formais actuam como uma zona de proteco formal
(exigncia de lei da AR ou de decreto-lei autorizado, exigncia de expressa autorizao
restritiva contida na constituio); os requisitos materiais pretendem assegurar a conformidade
substancial da lei restritiva com os princpios e regras da Constituio (princpio da
proporcionalidade, princpio da generalidade e abstraco, princpio de no-retroactividade,
princpio da salvaguarda do contedo essencial).
2. Anlise dos requisitos das leis restritivas
Trata-se de uma das operaes metdicas necessrias para se evitar a aniquilao dos direitos,
liberdades e garantias atravs de leis restritivas do respectivo mbito de proteco. So vrios os
limites estabelecidos pelas normas constitucionais s leis limitativas de direitos (a doutrina
alude aqui, na senda da doutrina germnica, a limites de limites, Schranken der Schranken).
2.1. Exigncia de autorizao de restrio expressa (art. 18.72)
O legislador no tem, no ordenamento jurdico-constitucional portugus, uma autorizao geral
de restrio de direitos, liberdades e
garantias. A lei fundamental individualizou expressamente os direitos sujeitos a reserva de lei
restritiva. Esta individualizao expressa tem como objectivo obrigar o legislador a procurar
sempre nas normas constitucionais o fundamento concreto para o exerccio da sua competncia
de restrio de direitos, liberdades e garantias, e criar segurana jurdica nos cidados, que
podero contar com a inexistncia de medidas restritivas de direitos fora dos casos
expressamente considerados pelas normas constitucionais como sujeitos a reserva de lei
restritiva.
Atrs disso, a exigncia de autorizao constitucional expressa visa exercer uma funo da
advertncia (Warnfunktion) relativamente ao legislador, tornando-o consciente do significado e
alcance da limitao de direitos, liberdades e garantias, e constituir uma norma de proibio,
pois sob reserva de lei restritiva no se podero englobar outros direitos salvo os autorizados
pela Constituio.
2.2. O requisito de lei formal (art. 18.72)
Os direitos, liberdades e garantias s podem ser restringidos por lei. Articulando o art. 18.72
com outros preceitos da Constituio (arts. 165.72, 167. e 168.), a exigncia da forma de lei
para a restrio de direitos, liberdades e garantias tem um alcance jurdico-constitucional bem
definido. A interveno de um acto legislativo (e no de qualquer outro acto normativo) com a
forma de lei da AR para a limitao de direitos, liberdades e garantias (art. 168.71-c) reafirma a
ideia do Parlamento como rgo "amigo" das liberdades, e da "reserva de lei do Parlamento"
como instrumento privilegiado da defesa dos direitos, mesmo quando est em causa a prpria
restrio desses direitos. Esta ideia explica tambm o acerto da orientao jurisprudencial
detectada em vrios acrdos do TC: as restries de direitos no fazem parte da competncia
normal do Governo, dos rgos das regies Autnomas e das autarquias locais. Quando a
restrio for efectivada por decreto-lei autorizado do Governo (art. 168.71, 2, 3 e 4) este
decreto-lei deve estar em conformidade com a lei de autorizao (cfr. arts. 115.72 e 168.72). No
entanto, existem alguns direitos, liberdades e garantias que s podem ser restringidos por lei da
AR (alude-se nesta hiptese a reserva de lei do parlamento), incluindo-se aqui todos os
direitos cuja regulamentao de reserva absoluta de competncia legislativa da AR (cfr. art.
O requisito de lei formal significa tambm, no direito constitucional vigente, a exigncia de uma
cadeia ininterrupta de legiti-
*y> dro II: Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias
a
613
a legal relativamente aos actos que, concretamente, restrinjam
direitos, liberdades e garantias. Atravs desta exigncia, exclui-se a possibilidade de limitaes
que no tenham fundamento na lei.
(1) Exemplos de casos de restrio legtimos, em virtude da existncia de cadeia de
legitimidade legal:
R
L, DL
Adm.
I L, DL
Adm.
I
R
I L, DL
Estatutos
I I I
L, DL
Adm.
I Estatuto
L, DL
(2) Exemplos de restries inconstitucionais por ruptura da cadeia de legitimidade legal
Adm. I R
R
Est.
Act.
I Est.
No primeiro complexo de exemplos verifica-se que quer seja um regulamento (R) a adoptar
medidas restritivas, quer seja um acto administrativo (Adm.), quer sejam estatutos, existe
sempre um fundamento legal; no segundo complexo, verifica-se que, inconstitucionalmente,
regulamentos, estatutos, actos administrativos e decretos legislativos regionais estabelecem
restries no baseadas em lei (cfr. Acs. TC n. 74/84, DR, I, de 11-9-84, e 248/85, DR, I, 15-9,
37/87, DR, I, 17-3)
28
.
2.3. O requisito da generalidade e abstraco da lei restritiva (art. 18.73)
Estabelece o art. 18.73 que as leis restritivas devem revestir carcter geral e abstracto. Uma
lei geral e abstracta aquela que se dirige a um nmero indeterminado ou indeterminvel de
pessoas (destinatrios) ou regula um nmero indeterminado ou indeterminvel de casos. Uma
lei individual e concreta aquela que se dirige a um
28
Esta cadeia de legitimidade legal pode, por vezes, implicar uma maior discricionariedade de concretizao
regulamentar como se verifica em alguns casos de regulamentos autrquicos, que VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia
Regulamentar, p. 32. chama regulamentos autorizados.
614
nmero determinado ou determinvel de pessoas ou disciplina um nmero determinado ou
determinvel de casos.
Atravs desta caracterizao de leis gerais e abstractas e de leis individuais e concretas podemos
assinalar o alcance claro e inequvoco deste requisito: proibio de leis de natureza individual e
concreta restritivas de direitos, liberdades e garantias. As razes materiais desta proibio
sintetizam-se da seguinte forma: (a) as leis particulares (individuais e concretas) de natureza
restritiva violam o princpio material da igualdade, agredindo em termos materialmente
desiguais os direitos, liberdades e garantias; (b) as leis individuais e concretas restritivas de
direitos, liberdades e garantias representam a manipulao da forma da lei pelos rgos
legislativos ao praticarem um acto administrativo individual e concreto sob as vestes legais (os
autores discutem a existncia, neste caso, de abuso do poder legislativo e de violao do
princpio da separao de poderes); (c) as leis individuais e concretas no contm uma
normativizao dos pressupostos da limitao expressa de forma previsvel e calculvel e, por
isso, no garantem aos cidados nem a proteco da confiana (cfr. supra, Parte IV, Cap. 1, A,
princpio do Estado de direito) nem alternativas de aco e racionalidade de actuao.
A lei individual restritiva inconstitucional, por violao do art. 18.73, ser, por conseguinte: (1)
toda a lei que imponha restries aos direitos, liberdades e garantias de uma pessoa ou de vrias
pessoas determinadas; (2) imponha restries a uma pessoa ou a um crculo de pesssoas que,
embora no determinadas, podem ser determinveis atravs da conformao intrnseca da lei e
tendo em conta o momento da sua entrada em vigor.
O critrio para a determinao da existncia de uma lei individual restritiva no a formulao
ou o enunciado lingustico da lei, mas o seu contedo e respectivos efeitos. Podem existir leis
individuais camufladas que formalmente contm uma normao geral e abstracta, mas
materialmente, isto , segundo o contedo e efeitos, se dirigem, na realidade, a um crculo
determinado ou determinvel de pessoas.
Existem, tambm, leis concretas no-individuais, isto , leis que no se referem a um crculo
determinado ou determinvel de pessoas, mas a um crculo determinado ou determinvel de
casos particulares (ex.: lei proibitiva de uma reunio ou manifestao, em que participam um
nmero indeterminado ou indeterminvel de pessoas). Independentemente de se saber se leis
deste tipo so, apesar de tudo, e ainda, leis pessoais (pelo menos para os organizadores),
indubitvel praticar-se, sob a forma de lei, um acto administrativo (acto admi-
615
nistrativo em forma de lei) que pode ser impugnado atravs de recurso contencioso (cfr. art.
268.74).
Note-se que no cabem no mbito da restrio do art. 18.73 as leis-medida (Mafinahmegesetze)
(cfr. infra, Parte IV, Padro IV) a no ser que essas leis-medida se revelem leis restritivas
individuais. Mesmo as leis individuais podem no ser inconstitucionais se, em vez de terem um
contedo restritivo, atribuirem vantagens ou compensaes a certas pessoas individualmente
determinadas (ex. lei que concede uma penso de sobrevivncia s vivas de bombeiros mortos
durante o combate a incndios). Estas leis individuais beneficia-doras ou ampliativas
devem, porm, ser excepcionais sob pena de se violar o princpio da igualdades (cfr. Acs. TC
8/84 e 12/84, Acrdos, Vol. 2, 74/84, Acrdos Vol. 5, 201/86, Acrdos, Vol. 7/2).
A problemtica da exigncia generalidade da lei como pressuposto da restrio de direitos, liberdades e garantias,
para alm de ser complexa, anda, muitas vezes, associada a outros problemas. Assim, e como resultou j do texto,
manifesta a relao da generalidade da lei com o princpio da igualdade. Esta relao no se estabelece apenas com o
princpio da igualdade entendido como princpio da proibio do arbtrio, pois uma lei restritiva no arbitrria, mas
individual, viola tambm o art. 18./3 da Constituio.
O requisito constitucional da generalidade tambm indissocivel da questo jurdico-dogmtica das leis individuais.
Leis individuais repita-se em sentido restrito, so aquelas que estabelecem benefcios ou prejuzos para certas e
determinadas pessoas. Todavia, tambm se reconduzem categoria de leis individuais aquelas leis que no se dirigem
"como tal" a pessoas individualmente consideradas, mas que, em virtude dos efeitos jurdicos nelas previstos, estes s
podem relacionar-se com certas e determinadas pessoas no momento da entrada em vigor da lei (a "doutrina alem"
fala aqui de Einzel persongesetz em sentido amplo). No texto esta problemtica aparece relacionada com as leis
individuais camufladas. As leis individuais chamam-se leis concretas quando estabelecem uma disciplina jurdica
tendo em conta no pessoas individuais mas situaes de facto determinadas ou determinveis (alude-se aqui, na
doutrina germnica, a Einzelfallgesetz).
2.4. O requisito da no retroactividade da lei restritiva (art. 18.73)
O princpio da no retroactividade no um princpio constitucional irrestritamente vlido na
ordem jurdica portuguesa (cfr. supra, Parte IV, Cap. 1, A), mas -o, sem quaisquer excepes,
no que respeita a leis restritivas de direitos, liberdades e garantias ou de direitos anlogos (cfr.
arts. 18.73 e 17.). Com a LC n. 1/82 o princpio da no-retroactividade deixou de ser um
princpio circunscrito ao mbito penal (cfr. art. 29.) para passar a princpio geral das leis
restritivas de direitos, liberdades e garantias. As dificuldades eventualmente exis-
616
tentes, sero, para alm das inerentes prpria configurao da retroactividade, as relacionadas
com a determinao dos direitos de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias (que,
por fora do art. 18./3, passaram a beneficiar tambm da proibio de retroactividade das leis
que eventualmente os restrinjam).
Um problema de relevante interesse prtico o de saber se a proibio de leis retroactivas
restritivas de direitos, liberdades e garantias tem em vista apenas a retroactividade total ou
autntica (echte Ruckwirkung) aplicao de uma nova lei a factos pertencentes ao passado e
definitivamente estabilizados ou se extensiva tambm a retroactividade parcial ou
inautntica (unechte RUckwirkung) caracterizada pela aplicao imediata de uma lei a
situaes de facto nascidas no passado mas que continuam a existir no presente (quasi-
retroactividade). Hoje, a doutrina prefere falar em retroactividade e retrospectividade. Uma lei
restritiva de direitos, liberdades e garantias ser retroactiva (Ruckbewirkung) quando as
consequncias jurdicas atribudas aos factos por ela regulados se produzem no passado, ou seja,
numa data anterior da sua entrada em vigor. bvio que esta retroactividade, em matria de
leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, inconstitucional, o que, de resto, j resultava
dos princpios da proteco da confiana e da segurana jurdica (cfr. supra, Parte IV, Padro I,
1). Todavia, tambm a retrospectividade tomada em considerao de factos anteriores
entrada em vigor da lei no pode deixar de ser inconstitucional, precisamente quando
arbitrria ou restringe direitos, liberdades e garantias. Assim, por exemplo, ser inconstitucional
uma lei que sujeita a imposto rendimentos recebidos antes da sua entrada em vigor e, que, face
legislao anterior, estavam isentos de tributao fiscal (retroactividade); inconstitucional uma
lei que vem estabelecer novos regimes de incompa-tibilidades entre cargos e mandatos electivos
e aplicar esse regime a autarcas j eleitos (retrospectividade).
Foi precisamente o caso da L 56/90, de 5/9, sobre as incompatibilidades de cargos polticos e altos cargos pblicos
que estabeleceu uma nova incompatibilidade entre presidente da cmara e deputado ao Parlamento Europeu ,
mandando aplicar, imediatamente, esse regime aos presidentes e deputados j eleitos. O Tribunal Constitucional, Ac.
256/90, DR 11, n. 184, (caso das incompatibilidades dos cargos polticos e altos cargos pblicos) fugiu questo
da retroactividade e retrospectividade de leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, considerando que a lei em
causa no era inovatria. Sobre as categorias de Ruckwirkung der Rechsfolge e tatbestndliche Ankniipfung,
cfr. FIEDLER, Neuorientierung der Verfassungsrechtssprechung zum Ruckwirkungsverbot und zum
Vertrauenschutz?, NJW, 1988, p. 1624;
617
VOGEL, Rechtssicherheit und Rickwirkung zwischen Vernunftrecht und Verfassungsrecht, JZ, 1988, p. 833.
2.5. O princpio da proibio do excesso (art. 18.72)
Este princpio, atrs considerado como um subprincpio densifi-cador do Estado de direito
democrtico (cfr., supra, Parte IV, Cap. 1, A) significa, no mbito especfico das leis restritivas
de direitos, liberdades e garantias, que qualquer limitao, feita por lei ou com base na lei, deve
ser adequada (apropriada), necessria (exigvel) e proporcional (com justa medida). A exigncia
da adequao aponta para a necessidade de a medida restritiva ser apropriada para a pros-
secuo dos fins invocados pela lei (conformidade com os fins). A exigncia da necessidade
pretende evitar a adopo de medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias que, embora
adequadas, no so necessrias para se obterem os fins de proteco visados pela Constituio
ou a lei. Uma medida ser ento exigvel ou necessria quando no for possvel escolher outro
meio igualmente eficaz, mas menos coactivo, relativamente aos direitos restringidos. O
princpio da proporcionalidade em sentido restrito (= princpio da justa medida) significa que
uma lei restritiva, mesmo adequada e necessria, pode ser inconstitucional, quando adopte
cargas coactivas de direitos, liberdades e garantias desmedidas, desajustadas, exces-
sivas ou desproporcionadas em relao aos resultados obtidos.
O princpio da proibio do excesso (ou da proporcionalidade em sentido amplo), consagrado na
parte final do art. 18.72, constitui um limite constitucional liberdade de conformao do
legislador. A Constituio, ao autorizar a lei a restringir direitos, liberdades e garantias, de
forma a permitir ao legislador a realizao de uma tarefa de concordncia prtica justificada
pela defesa de outros bens ou direitos constitucionalmente protegidos, impe uma clara
vinculao ao exerccio dos poderes discricionrios do legislador. Em primeiro lugar, entre o
fim da autorizao constitucional para uma emanao de leis restritivas e o exerccio do poder
discricionrio por parte do legislador ao realizar esse fim deve existir uma inequvoca conexo
material de meios efins. Em segundo lugar, no exerccio do seu poder ou liberdade de
conformao dos pressupostos das restries de direitos, liberdades e garantias, o legislador
est vinculado ao princpio material da proibio do excesso.
618
A questo, como se intui, coloca problemas complexos em sede de controlo concreto da constitucionalidade, se se
interpretar a necessidade, a adequao e a proporcionalidade da medida legal restritiva como uma questo de
mrito poltico situada no mbito de liberdade de conformao do legislador. Deve apurar-se um sistema
gradativo de liberdade de conformao, pois: (1) h casos em que o legislador est estritamente vinculado, podendo
afirmar-se que ele apenas possui uma competncia de concretizao legislativa (ex.: na definio do direito
liberdade e integridade fsica, o legislador s pode concretizar a defesa de interesses constitucionalmente
protegidos nos precisos e estritos termos definidos pela CRP); (2) noutros casos, a competncia de qualificao dos
interesses pblicos j mais livre, mas, ainda assim, positivamente vinculada impedindo o legislador de limitar
direitos em nome de interesses pblicos no constitucionalmente protegidos (ex.: ser inconstitucional a relativizao
do direito ao despedimento sem justa causa dos trabalhadores com base no interesse da produtividade das
empresas, pois este interesse no um bem superior ou prevalecente constitucionalmente protegido).
A liberdade de conformao do legislador exige das entidades judiciais de controlo uma relativa prudncia quanto
aplicao do princpio da proibio do excesso, mas elas no podero abdicar de dar uma especfica aplicao a este
princpio, sobretudo quando est em jogo a apreciao de medidas especialmente restritivas (ex.: do exerccio dos
direitos de expresso, reunio, manifestao, associao, petio colectiva e a capacidade eleitoral nos termos do art.
270.). O princpio da proporcionalidade ter ainda interesse para o eventual controlo preventivo da
constitucionalidade da lei geral restritiva.
A relevncia prtica do princpio da proibio do excesso pode ser ilustrada atravs de alguns
casos decididos pelo TC (Ver Acs TC 4/84, 703/84, 23/84, 225/88, 282/86).
2.6. O princpio da salvaguarda do ncleo essencial (art. 18./3)
A ideia fundamental deste requisito aparentemente simples: existe um ncleo essencial dos
direitos, liberdades e garantias que no pode, em caso algum, ser violado. Mesmo nos casos em
que o legislador est constitucionalmente autorizado a editar normas restritivas, ele permanece
vinculado salvaguarda do ncleo essencial dos direitos ou direitos restringidos. Para alm
desta formulao (pouco rica, de resto, relativamente ao contedo de informao), discutem-se
fundamentalmente dois problemas:
(1) qual o objecto de proteco: o direito subjectivo individual ou a garantia objectiva?
(2) qual o valor da proteco: o ncleo essencial um valor absoluto ou depende da sua
confrontao com outros direitos ou bens?
619
a) O objecto de proteco
Existem aqui duas teorias em confronto. A teoria objectiva considera dever referir-se a
proteco do ncleo essencial ao direito fundamental como norma objectiva e no como direito
subjectivo individual. Por outras palavras: o objecto de proteco do preceito a garantia geral e
abstracta prevista na norma e no a posio jurdica concreta do particular. A teoria subjectiva
toma como referente a proteco do ncleo essencial do direito fundamental na sua dimenso
de direito subjectivo do indivduo. De acordo com a primeira teoria, visa-se assegurar a eficcia
de um direito fundamental na sua globalidade; de acordo com a segunda, pretende-se afirmar
que, em caso algum, pode ser sacrificado o direito subjectivo de um homem, a ponto de, para
ele, esse direito deixar de ter qualquer significado.
A soluo do problema no pode reconduzir-se a alternativas radicais porque a restrio dos
direitos, liberdades e garantias deve ter em ateno a funo dos direitos na vida comunitria,
sendo irrealista uma teoria subjectiva desconhecedora desta funo, designadamente pelas
consequncias da resultantes para a existncia da prpria comunidade, quotidianamente
confrontada com a necessidade de limitao dos direitos fundamentais mesmo no seu ncleo
essencial (exs.: penas de priso longas para crimes graves, independentemente de se saber se
depois do seu cumprimento restar algum tempo de liberdade ao criminoso). Todavia, a
proteco do ncleo essencial no pode abdicar da dimenso subjectiva dos direitos
fundamentais e da a necessidade de evitar restries conducentes aniquilao de um direito
subjectivo individual (ex.: proibio de priso perptua ou pena de morte, pois estas penas
violariam o ncleo essencial do direito liberdade ou do direito vida).
b) O valor da proteco
As orientaes fundamentais aqui em confronto so tambm duas. As teorias absolutas vem no
ncleo essencial um contedo normativo irrestringvel, abstractamente fixado; as teorias
relativas vem no ncleo essencial o resultado de um processo de ponderao de bens. De
acordo com a primeira orientao, o ncleo essencial uma posio subjectiva de tal modo
indisponvel que no pode ser relativizada por qualquer direito ou interesse contraposto. Para a
segunda, o ncleo essencial o resultado de um processo de ponderao, constituindo aquela
parte do direito fundamental que, em
620
face de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos e com ele colidentes, acaba por
ser julgada prevalecente e consequentemente subtrada disposio do legislador.
Tambm aqui no h alternativas radicais porque, em toda a sua radicalidade, as teorias relativas
acabariam por reconduzir o ncleo essencial ao princpio da proporcionalidade, proibindo
designadamente o legislador de, na soluo de conflitos, limitar direitos, liberdades e garantias
para alm do justo e do necessrio
29
. Tudo o que fosse desproporcionado ou excessivo violaria
o ncleo essencial. Por seu turno, as teorias absolutas esquecem que a determinao do mbito
de proteco de um direito pressupe necessariamente a equao com outros bens, havendo
possibilidade de o ncleo de certos direitos, liberdades e garantias poder vir a ser relativizado
em face da necessidade de defesa destes outros bens.
c) Indicao do direito constitucional positivo
No plano constitucional positivo, as teorias objectivistas parecem ter a seu favor a prpria letra
do art. 18.73. Com efeito, o enunciado lingustico no podem diminuir a extenso e o
alcance do contedo essencial dos preceitos constitucionais aponta para a necessidade de se
considerarem os preceitos consagradores de direitos, liberdades e garantias como normas de
natureza e contedo objectivo. Esta indicao literal no invalida, porm, a razoabilidade da
soluo matizada anteriormente defendida.
Relativamente ao problema do valor absoluto ou relativo do ncleo essencial, inequvoco que
a Constituio no confunde o princpio da proporcionalidade (consagrado no art. 18.72, in fine)
com exigncia de salvaguarda do ncleo essencial (consagrada no art. 18.73, infine). Se
razovel o entendimento de o mbito de proteco de um direito dever obter-se, caso a caso,
tendo em conta outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, tambm certo que a
proibio da diminuio da extenso do ncleo essencial s ter sentido se constituir um reduto
ltimo intransponvel por qualquer medida legal restritiva (Cfr. Acs. TC 8/84, DR II, 3/5/86;
76/85, DR II, 816185; 31/87, DRII, 1/4/87).
29
Alm disso, poderiam conduzir a resultados inversos aos pretendidos: proteger-se apenas o ncleo duro e no
todo o direito. Cfr. I. OTTO Y PARDO, in L. MARTIN-RETORTILLO /1. DE OTTO Y PARDO, Derechos Fundamentales y
Comtitucion, p. 132.
621
E I CASOS ESPECIAIS DE RESTRIO 1. Perda de direitos
O sistema de proteco constitucional dos direitos fundamentais no tolera certas ideias como a
da perda de direitos fundamentais pela sua utilizao abusiva. Este instituto est previsto na
Constituio de Bona (art. 18.), nos termos da qual um cidado pode ser privado de alguns
direitos quando deles abusar para combater a ordem fundamental livre e democrtica
30
.
Dentro do mesmo esprito se insere a Parteiverbot (proibio e dissoluo de partidos) prevista
no art. 21. da mesma Constituio. Subjacente concepo da Grundgesetz est a velha ideia
de que no deve haver liberdade para os inimigos da liberdade, pois s assim, de forma
militante, se obter a proteco da ordem livre e democrtica e, portanto, dos direitos
fundamentais. Uma tal concepo, que j se pretendeu transpor para a ordem constitucional
portuguesa, em vez de contribuir para a proteco dos direitos fundamentais pode evoluir no
sentido contrrio. A proibio de partidos, a interdio profissional dos radicais (Berufsverbot),
a exigncia de lealdade dos funcionrios, demonstra ser a instituio constitucional da perda de
direitos fundamentais por utilizao abusiva uma clusula emergente de um integrismo autori-
trio. Ela inadmissvel na ordem constitucional portuguesa: (1) no est consagrada em
nenhum preceito e o facto de se proibirem organizaes que perfilhem a ideologia fascista (art.
46./4) no qualquer indcio relevante no sentido da funcionalizao dos direitos fun-
damentais; (2) como se referiu, a Constituio portuguesa no aderiu a concepes
funcionalistas puras de direitos fundamentais, no se podendo, portanto, afirmar, que os direitos
devem ser exercidos de forma ideologicamente vinculada (por ex., em prol da ordem livre e
democrtica ou da construo do socialismo); (3) a ideia da perda dos direitos fundamentais
pode conduzir morte cvica do cidado, o
30
O art. 18. da Grundgesetz dispe assim: Quem abusar da liberdade de expresso de opinio, designadamente da
liberdade de imprensa (art. 5./l), da liberdade de ensino (art. 5.73), da liberdade de reunio (art. 8.), da liberdade de
associao (art. 9.), do sigilo de correspondncia, comunicaes postais e telecomunicaes (art. 10.), de
propriedade (art. 14.) ou do direito de asilo (art. 16./2) para combater a ordem constitucional livre e democrtica
poder ser privado do exerccio destes direitos. A perda e o seu mbito so fixados pelo Tribunal Constitucional.
Cfr., por ltimo, M. KUTSCHA, Verfassung und streibare Demokratie, Kln, 1979; G. SCHMID, Politische Parteien,
pp. 164 ss.
que completamente incompatvel com o sentido objectivo e subjectivo do catlogo dos
direitos, liberdades e garantias consagrado na Constituio portuguesa
31
.
2. Renncia a direitos
As clssicas declaraes de direitos referiam-se aos direitos inalienveis e imprescritveis.
Todavia, ao lado do processo de rela-tivizao dos direitos resultante da ideia clssica de
reglementation des libertes, assistiu-se e assiste-se ainda a um processo paralelo de relativizao
atravs da ideia de renncia a direitos fundamentais. Esta concepo est particularmente
radicada nos casos referidos na exposio subsequente.
2.1. Relaes especiais de poder
Nos casos de relaes especiais de poder, a renncia deduzir-se-ia do princpio volenti non fit
injuria. Os cidados submetiam-se voluntariamente diminuio dos seus direitos
fundamentais.
Renunciavam, ex voluntate sua, aos direitos perturbadores desse estatuto especial. uma
concepo ultrapassada: (a) um militar, um funcionrio, um estudante, ao ingressarem em certas
relaes especiais, no renunciam a qualquer direito, sendo o recurso ideia de sujeio
voluntria e de abdicao de direitos a face oculta de sobrevivncia absolutista do domnio do
Estado sobre os sbditos ao
31
Uma denncia enrgica das concluses a que chegam a doutrina a jurisprudncia e a prtica poltica alems atravs
do instituto da perda de direitos fundamentais por utilizao abusiva ver-se- em H. RIDDER, in J. MUCK,
Verfassungsrecht, cit., p. 139, que fala de excomunho de cidados. MAUNZ-DURIG-HERZOG-SCHOLZ, Kommentar,
comentrio ao art. 18, n. 78, recorrem aqui subtileza da distino entre Entpolitisierung e
Entburgerlichung. Cfr., M. KUTSCHA, Verfassung und streitbare Demokratie, Kln, 1979. Procurmos
denunciar os perigos desta concepo no nosso artigo Ordem Constitucional, Partidos Polticos e Direitos Funda-
mentais, in Nao e Defesa, n. 10 (1976).
Enrgica rejeio da funcionalizao dos direitos fundamentais (mesmo para defesa do prprio regime
democrtico) pode ver-se tambm na doutrina italiana, em BARBERA, Prinzipi Fondamentale, in G. BRANCA (org.),
Commentario delia Cos-tituzione, Vol I, 1975, p. 105. Entre ns, cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p.
275.
623
seu servio; (b) mesmo a aceitar-se uma dimenso voluntria de restrio de direitos, a vontade
pura do particular no pode conduzir a uma relativizao completa do princpio da reserva de
lei. Se a Constituio s permite restrio atravs de lei e nos casos nela expressamente
previstos, seria fcil eliminar a fora dirigente dos direitos fundamentais, imanente a esta
reserva, se a vontade individual se sobrepusesse ao sentido constitucional da reserva e
transformasse os direitos, liberdades e garantias em direitos totalmente disponveis susceptveis,
inclusive, de renncia
32
. As relaes especiais do poder no legitimam uma renncia a direitos
fundamentais, admitem to-s limites acrescidos.
2.2. Renncia contratual
O princpio da autonomia contratual justificava, semelhana do princpio volenti non fit
injuria, uma reduo do alcance do princpio da reserva de lei restritiva. Assim, reconhecer-se-
iam como legtimas algumas renncias a direitos fundamentais, expressa ou implicitamente
consagradas no contrato de trabalho (ex.: obrigao de residncia no local de trabalho,
renunciando o operrio liberdade do lugar de habitao e deslocao, obrigao de renncia ao
descanso semanal, etc). Daqui se passa para a renncia a direitos como: o direito a no ser
despedido sem justa causa, o direito a no exercer funes sindicais, o direito a no fazer
propaganda partidria ou at praticar uma profisso religiosa
33
.
O problema vai entroncar na questo, j estudada, da eficcia erga omnes dos direitos
fundamentais, e no problema, h muito tra-
32
Cfr. os problemas levantados pela reserva de lei nas relaes especiais de poder em JESCH, Gesetz und Verwaltung,
cit., p. 211; Grundrechte im Gewaltverhltnis, in JUS, 1972, pp. 701 ss. Em relao aos militares, ver j MARTENS,
Grundgesetz und Wehrverfassung, Hamburg, 1961, p. 17, e ERICHSEN, Besonderes Gewaltverhltnis und
Sonderverordnung, in Fests. fiir H. J. WOLFF, Munchen, 1973, pp. 219 e 246. Por ltimo, entre ns, LIBERAL
FERNANDES, AS Foras Armadas e a PSP perante a Liberdade Sindical, Coimbra, 1990.
33
Cfr. as formas de renncia e exemplos apontados por D. CONRAD, Freiheitrecht und Arbeitsverfassung, Berlin,
1965, pp. 171 ss. Por ltimo, cfr. M. SACHS, in Verw Arch, Volenti non fit injuria, 1985, 398 ss; J. PIETZCKER, Die
Rechtsfigur des Grundrechtsverzichts, in Der Staat, 1978, p. 527 ss; G. ROBBERS, Der Grundrechts-verzicht, JUS,
1985, p. 925; BLECKMANN, Der Grundrechtsverzicht, JZ, 1988, p. 57 ss.
624
tado pela doutrina, da renncia aos direitos de personalidade. A orientao a seguir deve ser
fundamentalmente diferenciada: (a) os direitos fundamentais, como totalidade, so
irrenunciveis; (b) os direitos, liberdades e garantias, isoladamente considerados, so tambm
irrenunciveis, devendo distinguir-se entre renncia ao ncleo substancial do direito
(constitucionalmente proibida) e limitao voluntria ao exerccio (aceitvel sob certas
condies) de direitos; (c) os direitos fundamentais dos trabalhadores e das suas organizaes
so, na ordem constitucional portuguesa, irrenunciveis, sobretudo quando se trata de direitos,
liberdades e garantias dos trabalhadores (cfr. arts. 53. a 58.); (d) a admissibilidade de uma
auto-restrio mais ampla que a restrio legal est sujeita ao mesmo limite absoluto da reserva
de lei restritiva manuteno do ncleo essencial do direito afectado; (e) a autolimitao
voluntria ao exerccio de um direito num caso concreto (uma renncia geral de exerccio
inadmissvel) deve considerar-se sempre sob reserva de revogao a todo o tempo; (f) uma
soluo diferenciada exige ainda que se tome em ateno o direito fundamental concreto e o fim
da renncia.
Da renncia de direitos deve distinguir-se o no exerccio fc-tico de um direito (no participar
numa manifestao, no entrar em partidos polticos) e o no exerccio por no utilizao
oportuna dos instrumentos de proteco jurdica (ex.: no interposio de um recurso no prazo
legal).
3. Estatutos especiais
Nas consideraes feitas atrs sobre os limites dos direitos fundamentais tivemos apenas em
conta o chamado estatuto geral dos cidados. Mas h outras pessoas colocadas numa situao
especial geradora de mais deveres e obrigaes do que aqueles que resultam para o cidado
como tal. Referimo-nos s chamadas relaes especiais, tradicionalmente designadas por
relaes especiais de poder (ou at estatutos de sujeio)
34
. Como exemplos referem-se as
situaes dos funcionrios pblicos, dos militares e dos presos.
34
SCHMITTHENNER falava, em 1845, de relaes de sujeio orgnica, expresso que indica bem a compreenso
inicial das relaes especiais do poder como espaos livres do direito (tratava-se afinal de relaes situadas na ordem
interna do Estado e, portanto, no domnio do no-direito). A caracterizao destas relaes tem-se mantido obscura
at actualidade. Vide PODLECH, Das Grundrecht der
padro II: Regime Especfico dos Direitos, Liberdades e Garantias
625
Alm de deverem ter fundamento na Constituio (cfr. art. 270.), cumpre apurar sempre se a
especificidade estatutria exige restries aos direitos fundamentais (princpio da exigibilidade).
As relaes especiais de poder so de diferente natureza e podero exigir uma limitao do
estatuto geral do cidado em grau muito diferenciado. Assim, no se pode comparar o regime
estatutrio de um militar com o de um preso, nem o regime de um funcionrio com o de um
estudante. Isto por vezes esquecido, como o demonstra a habitual e sistemtica transferncia
dos princpios disciplinares dos funcionrios para as relaes dos estudantes nas escolas.
Finalmente, as relaes especiais de poder sero susceptveis de originar problemas de
ordenao entre direitos fundamentais e outros valores constitucionais. Eles devero ser
resolvidos luz dos direitos fundamentais mediante uma tarefa de concordncia prtica e de
ponderao possibilitadora da garantia dos direitos sem tornar impraticveis os estatutos
especiais
35
. Finalmente, os estatutos especiais conducentes a restries de direitos devem ter
como referncia instituies cujos fins e especificidades constituam eles mesmos bens ou
interesses constitucionalmente protegidos (cfr. art. 269., para a funo pblica, e art. 275.,
para as Foras Armadas, e Acs. do TC n S 31/84, 75/85 e 103/87).
Ao contrrio do defendido pela doutrina clssica das relaes especiais de poder, os cidados
regidos por estatutos especiais no renunciam a direitos fundamentais (irrenunciabilidade dos
direitos fundamentais) nem se vinculam voluntariamente a qualquer estatuto de sujeio,
produtor de uma capitis deminutio
36
. Trata-se to-
Gewissensfreiheit und die besonderen Gewissensfreiheit und die besonderen Gewalt-verhltnisse, Berlin, 1969, pp.
44 ss., que justamente pe em relevo a inexistncia de caracteres distintivos (inteno de expresso), nas formaes
sociais a que se aplica o predicado relaes especiais de poder (extenso do conceito) e as consequncias jurdicas
que dela se pretendem extrair (significado dogmtico).
35
Cfr. neste sentido HESSE, Grundziige, cit., p. 38; WOLF-BACHOF, Verwaltungs-recht, Vol. I, p. 269; J. V. MUNCH,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 1976, p. 28; VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos fundamentais, cit., p. 238.
36
A doutrina distingue aqui entre relaes de servio (Betriebsverhltnis) e relao fundamental (Grundverhltnis).
Assim, ULE, apud ERICHSEN-MARTENS, Allgemeine Verwaltungsrecht, 1975, p. 139. Uma reviso das concepes
relativas s relaes especiais de poder foi efectuada por JESCH, Gesetz und Verwaltung, Tiibingen, 1961, p. 206, a
partir do problema da reserva de lei. A doutrina clssica das relaes especiais, divulgada sobretudo por OTTO
MAYER, Verwaltungsrecht, 2." ed., Vol. I, 1914, Pp. 85 ss, hoje considerada uma doutrina grosseira e j na
prpria poca em que OTTO MAYER a defendeu se lhe apontava o defeito de criar uma legalidade aparente.
626
-somente de relaes de vida disciplinadas por um estatuto especfico. Este estatuto, porm, no
se situa fora da esfera constitucional. No uma ordem extraconstitucional mas sim um estatuto
heteronoma-mente vinculado, devendo encontrar o seu fundamento na Constituio (ou estar
pelo menos pressuposto)
37
. As restries de direitos fundamentais justificadas com base numa
relao especial de poder, mas sem fundamento na Constituio, sero, consequentemente,
inconstitucionais. Assim, em face da CRP, s podem considerar-se constitucionais certas
limitaes dos direitos de expresso, reunio, manifestao, associao, petio colectiva e
capacidade eleitoral passiva dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em
servio efectivo e na estrita medida das exigncias das suas funes prprias (art. 270.)
38
.
j, porm, inconstitucional a extenso de estatutos especiais a pessoas que no se inserem,
propriamente, na relao de servio estatutria (caso dos funcionrios civis dos
estabelecimentos militares). As leis reguladoras dos estatutos especiais s poderiam conter essas
restries se houvesse uma disposio constitucional autori-zatria (afinal, isto que se exige
para a restrio dos direitos fundamentais em geral) de teor semelhante ao art. 270..
A posio aqui defendida mereceu acolhimento na nossa jurisprudncia constitucional. No Ac. do TC n. 31/84 (in
DR, I, de 17-4-84), declarativo da inconstitucionalidade de algumas normas legais referentes ao Regulamento
Disciplinar do Pessoal Civil dos Estabelecimentos Fabris das Foras Armadas escreveu-se sugestiva e incisivamente:
O pessoal civil dos estabelecimentos fabris no tem um estatuto militar ou militarizado, da que no possa falar-se, a
seu respeito, de qualquer relao especial de poder no mbito das Foras Armadas.
Aceita-se que valores comunitrios to importantes e constitucional-mente reconhecidos como o caso da
independncia nacional e da garantia do Estado democrtico, cuja salvaguarda pertence em primeira linha s Foras
Armadas, possam conduzir a restries ou compresses especiais de alguns direitos fundamentais de pessoas
individuais. Porm, tero de obedecer tais restries ou compresses aos requisitos gerais dentro dos quais elas so
constitucionalmente consentidas. Admitindo-se que os estabelecimentos fabris das Foras Armadas devam qualificar-
se como servios pblicos, e no como
37
Acentua expressamente esta ideia, HESSE, Grundziige, cit., p. 138, devendo, por isso, rejeitar-se a tese de que as
relaes especiais de poder contm uma limitao especfica e implcita dos direitos fundamentais.
38
A possibilidade de restrio destes direitos no constava do texto de 1976. Foi introduzida pela LC n. 1/82. Sobre
o alcance da restrio cfr. Ac. do TC n. 75/85.
Padro II: Regime Especifico dos Direitos, Liberdades e Garantias
627
empresas pblicas (o que, como j se viu, no se concede), e tendo presente que o pessoal civil desses
estabelecimentos no tem estatuto militar ou militarizado, em que que o exerccio do direito consagrado na alnea a)
do n. 2 do artigo 58. da verso inicial da Constituio poe ou pode pr em causa a eficincia e correcto
funcionamento do servio pblico?
Parece manifesto que neste domnio no se pode aceitar qualquer limitao ou restrio do direito das associaes
sindicais.
No a lei que determina a esfera de exerccio dos direitos dos trabalhadores, mas sim a Constituio. A no ser
assim, no se far uma leitura constitucional da lei, mas, ao contrrio, uma leitura legal da Constituio.
Posteriormente, no Ac. n. 75/85 (in DR, I, de 13-5-1985), incidente tambm sobre o Estatuto do Pessoal Civil dos
Servios Departamentais das Foras Armadas, o TC volta a reiterar a doutrina correcta:
bem verdade que o artigo 270. da Constituio prev que a lei possa estabelecer restries ao exerccio dos
direitos de expresso, reunio, manifestao, associao e petio colectiva e capacidade eleitoral passiva dos
militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em servio efectivo, na estrita medida das exigncias das
suas funes prprias (itlico nosso).
Tais restries, como bvio, destinam-se a garantir a disciplina das Foras Armadas, interesse de indiscutvel
relevncia constitucional e cuja importncia num verdadeiro Estado de direito democrtico se no ignora.
S que o legislador constituinte entendeu que a salvaguarda desse interesse, no que se reporta ao exerccio dos
direitos de associao (incluindo o de associao sindical) e de petio colectiva, apenas justificava o estabelecimento
de restries relativamente aos militares e agentes militarizados.
Ora o pessoal civil dos servios departamentais das Foras Armadas nem militar nem, na sua generalidade, se
encontra militarizado.
Um claro retrocesso marcado pelo Ac 103/87, relativo constitu-cionalidade de normas de diplomas referentes ao
regime da Polcia de Segurana Pblica (PSP). Por um lado, faz apelo ideia de limites imanentes em termos tais que
leva aniquilao de direitos e no a uma ponderao de direitos e bens conflituantes. Por outro lado, recorre ao
conceito de mbito subjectivo mximo para concluir que os polcias no so trabalhadores. Vide as pertinentes
crticas de JORGE LEITE, A Liberdade sindical dos profissionais da PSP. Notas a um Acrdo, in RMP, n. 39 (ano
10), p. 9 ss, e de LIBERAL FERNANDES, AS Foras Armadas e a PSP perante a Liberdade Sindical. Coimbra, 1990.
Parecendo dar guarida s posies do TC, cf. CASALTA NABAIS, Os Direitos Fundamentais, cit., p. 27. De um modo
no muito claro, cfr., por ltimo, A. ESTEVES REMDIO, "Foras Armadas e Foras de Segurana -Restries aos
Direitos Fundamentais", in Estudos sobre a Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, p. 371 ss.
F VISO METDICA DO PROCEDIMENTO JURDICO-CONSTITUCIONAL DE RESTRIO DE DIREITOS
1.* Instancia
2.* Instancia
3." Instancia
Delimitao do mbito normativo
Restrio ou limitao
Requisitos da lei restritiva (limites dos limites)
Delimitao do mbito normativo e do mbito de proteco do direito garantido pelas normas constitucionais.
Contedo: proteco actual contra actos lesivos das entidades pblicas.
3.
Natureza da pretenso:
defesa contra actos lesivos das entidades pblicas.
4.
Questo: foi efectivamente agredido o mbito de proteco atravs de uma interveno dos poderes pblicos?
5.
Caracterizao do acto de agresso: trata-se, na realidade, de um acto restritivo de direitos, liberdades e garantias.
Articulao do mbito de proteco e acto restritivo: o mbito de proteco foi restringido por um acto de entidades
pblicas?
7."
Trata-se de uma restrio constitucional ou inconstitucional?
Individualizao e determinao dos limites pelas normas da Constituio.
Finalidade dos limites estabelecidos pela Constituio: limitao do mbito de proteco de um direito a fim de se
garantirem outros direitos ou bens constitucio-nalmente protegidos.
3.
Tipos: de que limites se trata?
a) limites directamente estabelecidos pela Constituio'!
b) limites estabelecidos por lei mediante autorizao expressa da Constituio?
c) limites imanentes?
4."
Problema: demonstrao da existncia de uma autntica restrio do mbito de proteco atravs da prpria Cons-
tituio ou da lei.
Limites da restrio: os limites estabelecidos por lei observaram os requisitos constitucionais das leis restritivas?
1.
Quais so esses requisitos (limites) estabelecidos pela Constituio relativamente s leis restritivas?
Funo: atravs de limites s leis restritivas visa--se evitar a aniquilao dos direitos por via da lei e garantir uma
concordncia prtica entre direitos e bens constitucio-nalmente protegidos.
Problema: observou a lei restritiva os limites ou requisitos estabelecidos na Constituio para essas leis? (pro-
porcionalidade, no retroactividade, abstraco, ressalva do ncleo essencial?
CAPITULO 9
5. A CONFORMAO E CONCRETIZAO
DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Sumrio
A) DIREITO DA CONSTITUIO E DIREITO DA LEI NO MBITO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
I mbito de proteco e contedo da proteco dos direitos fundamentais
1. mbito de proteco; Domnio normativo
2. Contedo de proteco, g rantia, efeito de proteco a
II Conformao e restrio
1. Normas legais restritivas e normas legais conformadoras
2. Conformao e concretizao
3. Conformao e regulao
III Posies jurdicas constitucionais e posies ju rdicas legais
IV Posies jurdicas e deveres de entidades pblicas
B) CONFORMAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS ATRAVS DA ORGANIZAO, PROCEDIMENTO E
PROCESSO
I Organizao e procedimento
II Aproximao tipolgica s formas de interaco entre direitos fundamentais, organizao e procedimento
1. Direitos fundamentais procedimentalmente dependentes
2. O procedimento como pr-efeito da garantia do direito fundamental
3. A organizao justa como instrumento funcional da realizao dos direitos funda-
mentais
4. O status activus processualis ou a garantia dos direitos fundamentais atravs da participao no procedimento
5. O status interactivas socialis ou o procedimento nas relaes horizontais
6. O procedimento nos direitos a prestaes
7. Procedimento e garantias de instituto ou de garantias institucionais
630
C) COLISO E CONCORRNCIA DE DIREITOS
I Concorrncia de direitos II Coliso de direitos
1. Noo
2. Exemplos
3. Propostas metdicas
A) DIREITO DA CONSTITUIO E DIREITO DA LEI
ALEXY, R. Theorie der Grundrechte, 1986, p. 300 ss.
ANDRADE, VIEIRA J.C. Os direitos fundamentais na Constituio de 1976, p. 229 ss.
HESSE, K. Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16. ed.,
1988, p. 26 ss.
MIRANDA, JORGE Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 1988, p. 300 ss. MLLER, F. Juristische Methodik, 3.
a
ed.,
1989, p. 147 ss.
OTTO, I. / MARTIN-RETORTILLO, L. Derechos Fundamentales y Constitucion, 1988, p. 95 ss. STERN, K. Das Staatsrecht der
Bundesrepublik Deutschland, 111/1, 1988, p. 594.
B) CONFORMAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS
BETHGE, H. Grundrechtsverwiklichung und Grundrechtssicherung durch Organisation und Verfahren, NJW, 1982, p. 1 ss.
CANOTILHO, GOMES J.J. Direitos Fundamentais, Procedimento, Processo e Organizao, in Boletim da Faculdade de Direito
de Coimbra, 1990.
HESSE, K. Grundzuge, cit., p. 354 ss.
HUBER, H. ber die Konkretisierung der Grundrechte, in Der Staat ais Aufgabe. Gedenkschrift fUr Max Imboden,
Basel/Stuttgart, 1972, p. 195.
MULLER, F. Die Positivitt der Grundrechte. Fragen einer Grundrechtsdogmatik, Berlin, 1969.
OSSENBUHL, F. Grundrechtsschutz im und durch Verfahren, in Festschrift ftir K. Eichenberger, 1982, p. 183 ss.
RHINOW, A. Grundrechtstheorie, Grundrechtspolitik und Freiheitspolitik, in Recht ais Prozess und Gefuge. Fest.furH. Huber,
Bern, 1981,427.
C) COLISO E CONCORRNCIA DE DIREITOS
ALEXY, R. Theorie der Grundrechte, cit., p. 82 ss.
ANDRADE, VIEIRA J.C. Os direitos fundamentais na Constituio de 1976, p. 220 ss. BLECKMANN, A. Allgemeine
Grundrechtslehren, p. 315. MIRANDA, J. Manual, IV, p. 304.
PIEROTH / SCHLINCK, B. Grundrechte, Staatsrecht, 3.
a
ed., 1987, p. 84. SCHNEIDER, H. Die Guterabwgung des
Bundesverfassungsgerichts bei Grund-rechtskonflikten, Baden-Baden, 1979.
A I DIREITO DA CONSTITUIO E DIREITO DA LEI NO MBITO DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS
Um dos pontos mais complexos da dogmtica jurdica dos direitos fundamentais prende-se com
o problema das relaes entre as normas constitucionais garantidoras de direitos fundamentais e
as normas legais que, a vrios ttulos, com elas se relacionam. J atrs se deixou entrever a
imbricao entre direito da constituio e direito da lei quando: (1) se aludiu
aplicabilidade directa das normas constitucionais (cfr., supra, Parte II, Cap. 2); (2) se salientou a
necessidade de alguns direitos fundamentais carecerem de conformao legislativa (cfr., supra,
Parte IV, Padro II); (3) se analisou o regime das leis restritivas (cfr., supra, Parte IV, Padro
II); (4) se referiu o significado do princpio da democracia econmica, social e cultural (cfr.
supra, Parte IV, Padro I).
As diversas expresses semnticas utilizadas para delimitar este ncleo problemtico sugerem
logo a grande diversidade de perspectivas: realizao ou efectivao dos direitos
fundamentais, actualizao dos direitos fundamentais, optimizao dos direitos funda-
mentais, conformao de direitos fundamentais, garantia de direitos fundamentais,
direitos fundamentais a partir da concretizao do legislador, proteco dos direitos
fundamentais com base em posies jurdicas constitudas pelo legislador ordinrio'.
A aproximao a esta problemtica exige clarificao de ideias e de conceitos.
I mbito de proteco e contedo da proteco dos direitos
fundamentais
Ao iniciar-se o estudo das estruturas metdicas (cfr. supra, Parte II, Cap. 3) houve j
oportunidade de introduzir alguns conceitos
Cfr., por ltimo, K. STERN, Das Staatsrecht, 111/1, cit., p. 594. Veja-se tambm a tentativa de GOMES
CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III.
632
bsicos. Agora trata-se de clarificar alguns desses conceitos no contexto dos direitos
fundamentais.
1. mbito de proteco, Domnio normativo
As normas consagradoras de direitos fundamentais protegem determinados bens ou
domnios existenciais (exemplo: a vida, o domiclio, a religio, a criao artstica). Estes
mbitos ou domnios protegidos pelas normas garantidoras de direitos fundamentais so
designados de vrias formas: mbito de proteco (Schutz-bereich), domnio normativo
(Normbereich), pressupostos de facto dos direitos fundamentais (Grundrechtstatbestnde).
De acordo com a terminologia anteriormente referida (Parte III, Cap. 3), preferimos falar aqui
em domnio normativo, para recortar, precisamente, aquelas realidades da vida que as
normas consagradoras de direitos captam como objecto de proteco
2
. Este objecto de pro-
teco reconduz-se, muitas vezes, a actos ou comportamentos, activos ou omissivos (exemplo:
artigo 46. o direito de associao tem como objecto de proteco o acto de um indivduo se
associar liberdade positiva ou no se associar liberdade negativa).
2. Contedo de proteco, garantia, efeito de proteco
As normas consagradoras de direitos fundamentais no protegem as realidades de vida, os
dados reais como... dados ou realidades. Garantem ou protegem esses dados reais,
configurando direitos subjectivos (exemplo: direito liberdade), direitos de prestao
(exemplo: direito ao ensino, direito aos tribunais), direitos processuais e procedimentais
(exemplo: direito a ser ouvido em processo penal ou em procedimento disciplinar), garantias de
instituto e garantias institucionais (exemplo: proteco da maternidade, garantia da propriedade
privada) e direitos de participao (exemplo: direito de participar na vida pblica). Trata-se,
como se v, dos efeitos jurdicos que resultam do facto de uma norma recortar certos
2
Cfr., K. HESSE, Grundziige, p. 26; MULLER, Juristische Methodik, p. 147, 277. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA,
Manual, IV, p. 300 ss; VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais, cit., p. 229 ss.
Padro H: 5 Conformao e concretizao dos direitos fundamentais
633
dados da realidade como objecto de proteco. Para dar opera-tividade a essa proteco cria
ou constitui juridicamente liberdades, prestaes, instituies e procedimentos.
II Conformao e restrio
Do estudo do regime das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, poderia concluir-se,
erradamente, que todas as normas legais (=normas postas por actos legislativos da
Assembleia da Repblica ou do Governo) so normas restritivas. Ora, a realidade completa-
mente outra: muitas normas legais pretendem completar, complementar, densificar, concretizar,
o contedo fragmentrio, vago, aberto, abstracto ou incompleto, dos preceitos constitucionais
garantidores de direitos fundamentais. Neste sentido, afirma-se a possibilidade de as normas
legais conterem vrias espcies de clusulas desde as clusulas de restrio at s clusulas de
direco e realizao. Impe-se, assim, uma primeira distino bsica entre normas legais
restritivas e normas legais conformadoras.
1. Normas legais restritivas e normas legais conformadoras
Entende-se por normas legais restritivas aquelas que limitam ou restringem posies que, prima
facie, se incluem no domnio de proteco dos direitos fundamentais. As normas legais
conformadoras completam, precisam, concretizam ou definem o contedo de proteco de um
direito fundamental
3
(exemplo: as normas do cdigo civil reguladoras do direito ao
casamento; as normas da lei sobre partidos densificadoras do contedo do direito de associao
partidria).
Por vezes, designa-se como norma conformadora a norma legal que, de qualquer forma,
estabelece uma disciplina jurdica incidente sobre o contedo de um direito fundamental. Neste
sentido amplo, as normas restritivas seriam tambm normas conformadoras. Todavia, no sentido
aqui conferido conformao de direitos, pressupe-se que o legislador deixa imperturbado o
mbito de proteco (domnio e contedo), destinando-se a regulao legislativa a abrir
possibilidades de comportamento atravs das quais os indivduos exercem os seus
Cfr. R. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 300.
634
direitos fundamentais. Esta interveno conformadora do legislador impe-se, inequivocamente,
quando os direitos fundamentais carecem, para o seu exerccio, da interpositio legislatoris
(exemplo: lei conformadora do direito de antena, lei conformadora do acesso aos registos
informticos). Alguns autores aludem aqui a mbitos normativos carecidos de conformao
jurdico-normativa (rechtsnormgepr-gten Schutzbereichen). A conformao de direitos
fundamentais no significa que o legislador possa dispor deles; significa apenas a necessidade
da lei para garantir o exerccio de direitos fundamentais. A conformao dos direitos
fundamentais impe-se, neste contexto, como tarefa da legislao
4
.
2. Conformao e concretizao
Estes dois conceitos so, algumas vezes, utilizados como sinnimos. Noutros casos, os autores
distinguem entre conformao, para designar a interveno legislativa no campo de direitos
fundamentais carecidos de regulao, e concretizao, para qualificar a mediao legislativa no
mbito de direitos que dela no necessitam. Neste ltimo caso, o direito pode ser exercido
directamente, mas a lei alarga ou concretiza melhor o modo de exerccio (exemplo: o direito de
demonstrao no carece de lei, mas pode haver leis concretizadoras desse direito, como por
exemplo, a lei que regula a participao das manifestaes s autoridades policiais para melhor
exerccio do referido direito). A distino entre conformao e concretizao nem sempre
clara, devendo reconhecer-se, por outro lado, que a conformao implica, em alguma medida,
um pedao de concretizao
5
.
3. Conformao e regulao
A Constituio portuguesa utiliza diversas expresses semnticas como nos termos da lei
(exs.: arts. 26./3 e 32./4), a lei define (exs.: arts. 33./7 e 35./4 e 6), a lei estabelecer
(exs.: artigo 26./2), segundo as formas previstas na lei (exemplo: art. 34.72), a lei regula
(exs.: arts. 36.72/7 e 39.75), a lei fixa (ex.: art. 52.72), a lei estabelece (ex.: art. 56.74) para
significar: (1) a necessidade de conformao dos direitos fundamentais; (2) a autori-
4
Cfr., K. HESSE, Grundzuge, cit., p. 123
5
Cfr., K. HESSE, Grundzuge, p. 123.
Padro II: 5 Conformao e concretizao dos direitos fundamentais
635
zao de restrio atravs de lei. Caso a caso, deve apurar-se se a remisso para a lei apenas
uma remisso conformadora ou se se trata de uma autorizao de conformao-restrio (ex.:
art. 26.73).
Por vezes, distingue-se entre regulao e restrio ou melhor, entre reserva de lei
reguladora e reserva de lei restritiva, dizendo--se que, no primeiro caso, o legislador limita
internamente um direito (artigo 36.72: a lei regula os requisitos e os efeitos do casamento, o
que quer dizer que a lei, entre outras coisas, regula os limites de idade nupcial) e, no segundo
caso, o legislador restringe externamente um direito fundamental (exemplo: artigo 47.71:
restries impostas a partir de fora liberdade de escolha de profisso). Esta distino
perigosa e inexacta porque, em qualquer dos casos, se trata de restries impostas de fora e
como tais devem ser jurdico-constitucionalmente tratadas. O conceito de regulao , alm
disso, mais extenso que o de restrio porque abrange os casos de simples conformao
6
.
III Posies jurdicas constitucionais e posies jurdicas legais
Um outro problema de especial dificuldade na dogmtica dos direitos fundamentais o de
determinar quando as posies jurdicas garantidas (direitos subjectivos, prestaes,
procedimentos) ao indivduo so posies aliceradas autnoma e imediatamente nas normas
constitucionais consagradoras de direitos fundamentais posies jurdicas constitucionais
ou posies estruturadas com base em normas legais posies jurdicas legais. As primeiras
so posies imediatas, derivadas da constituio, independentemente da lei; as segundas
caracterizam-se por serem posies subjectivas, dependentes do direito legal.
Nalguns casos, as posies jurdicas fundamentais tm uma primeira dimenso concretizadora
na Constituio (exemplo: artigo 68.73: as mulheres tm direito a especial proteco durante a
gravidez... incluindo a dispensa de trabalho por perodo adequado), mas a lei que fixa
concretamente os termos precisos do exerccio do direito (exemplo: L 4/84, de 5/4, art. 9., que
fixa em trs meses o perodo de licena de maternidade). A posio jurdica originria (da
Constituio) completada por uma posio jurdica derivada (da lei), colocan-
6
Cfr., K. HESSE, Grundzuge, p. 124. No plano jurisprudencial, cfr., por ex., Ac. TC 99/88.
636
do-se o problema de saber (designadamente para efeitos da proibio de retrocesso) se esta
posio derivada pode ser livremente manipulada pelo legislador depois de ela estar
estabelecida. Noutros casos, a posio jurdica, embora tenha o fundamento num direito
fundamental, alicera-se autonomamente na lei (exemplo: o direito dos trabalhadores
manuteno da categoria profissional nos termos do Decreto-Lei n. 49408, de 24/11, artigos
21.71/d e 23.). Trata-se, aqui, de posies jurdicas legais. Finalmente, as posies jurdicas so
exclusivamente constitucionais quando so constitudas, de forma directa, pelas normas
consagradoras de direitos fundamentais, sem necessidade de qualquer regulao legal, mesmo
que esta exista para concretizar essa posio (exemplo: artigo 26.71 o direito cidadania
implica o direito renncia cidadania portuguesa, embora exista uma lei Lei n. 37/81, de
3/10, artigo 8. a regular esse direito de renncia)
7
.
IV Posies jurdicas e deveres de entidades pblicas
Algumas normas constitucionais consagram deveres de entidades pblicas susceptveis de serem
regulados por lei e estreitamente associados ao prprio exerccio dos direitos fundamentais
(exs.: art.
208.71, dever de fundamentao das decises dos tribunais; art.
266.72, dever de actuao dos rgos e agentes administrativos com respeito pelos princpios
da igualdade, da proporcionalidade, da justia e da imparcialidade; art. 268.73, dever de
fundamentao dos actos administrativos lesivos de direitos, liberdades e garantias).
Trata-se de deveres no relacionais
8
a que no correspondem direitos subjectivos por parte dos
cidados. Problema diferente o de saber se estes deveres constitucionais considerados como
pressupostos de direitos, liberdades e garantias (ou direitos de natureza anloga) so
susceptveis de serem ainda includos no mbito de proteco desses direitos. Rigorosamente,
alm de se tratar de deveres no relacionais, eles podem ter uma extenso e intenso diferente
da dos direitos, liberdades e garantias que com eles esto intimamente relacionados (ex.: o dever
de fundamentao de decises dos tribunais ultrapassa a dimenso subjectiva do direito de
acesso dos tribunais e do direito a uma deciso materialmente fundada; o dever de funda-
7
Sobre esta matria, cfr., por ltimo, STERN, Das Staatsrecht, 111/1, cit., p. 594 ss.
8
Cfr. o nosso estudo, Tomemos a srio os direitos econmicos, sociais e culturais, cit., p. 30. Cfr. tambm JORGE
637
mentao dos actos administrativos no apenas um instrumento, -ou, se se preferir -, uma
dimenso) do recurso contencioso). Todavia, se estes deveres no se transmutam em direitos
e se podem ser regulados pelo legislador com ampla margem de liberdade, eles no se
divorciam totalmente de algumas dimenses subjectivas dos direitos, liberdades e garantias (ex.:
do direito de acesso aos tribunais, do direito de conhecimento das resolues definitivas sobre
procedimentos a correr perante a administrao em que o particular seja directamente
interessado, do direito de recurso contencioso).
B I CONFORMAO DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS ATRAVS DA ORGANIZAO,
PROCEDIMENTO E PROCESSO
I Organizao e procedimento
As relaes entre direitos fundamentais e direito legal discutem-se tambm, na recente
dogmtica constitucional, a propsito das formas de interaco entre direitos fundamentais,
organizao e procedimento. O conceito de organizao interessar-nos- aqui como ordenao
e conformao interna de unidades organizatrias (exemplo: organizao do servio pblico de
radiodifuso, organizao das universidades). O conceito de procedimento acolhido no sentido
de um complexo de actos: (1) juridicamente ordenados; (2) destinados ao tratamento e obteno
de informao; (3) que se estrutura e desenvolve sob a responsabilidade de titulares dos poderes
pblicos; (4) serve para a preparao da tomada de decises (legislativas, jurisdicionais,
administrativas). Fala-se, assim, em procedimento disciplinar, procedimento de elaborao de
planos urbansticos, procedimento de concursos pblicos (cfr. infra).
II Aproximao tipolgica s formas de interaco entre direitos
fundamentais, organizao e procedimento
1. Direitos fundamentais procedimentalmente dependentes
Uma primeira e importante forma de interaco entre direitos fundamentais e procedimento a
que se verifica nos casos de direitos
638
fundamentais procedimentalmente dependentes
9
. Trata-se de direitos carecidos de um
procedimento intrnseco, necessariamente conforma-dor e condicionador da prpria eficcia
subjectiva dos direitos fundamentais (exemplo: o exerccio do direito de acesso aos dados
informticos nos termos do artigo 35.74 depende da lei)
10
.
2.0 procedimento como pr-efeito da garantia do direito fundamental
Em certos direitos impe-se a existncia, com valor preventivo, de um procedimento a criar por
lei, e que sirva de guarda de flanco de posies jurdico-materiais garantidas pelos prprios
direitos fundamentais. O artigo 56.76, por exemplo, remete para a lei a garantia de proteco
adequada aos representantes eleitos dos trabalhadores, suscitando-se o problema de saber se a
lei no dever estabelecer um procedimento traduzido na exigncia de aco judicial prvia e
consequente reserva de deciso judicial em casos de despedimento de trabalhadores nas
referidas condies
11
. Neste caso, coloca-se ainda o problema de saber se a posio garantida
por lei ainda uma posio constitucional fundamental mediata (concretizada por lei) ou se
estamos perante uma posio exclusivamente legal (cfr. supra).
3. A organizao justa como instrumento funcional da realizao dos direitos
fundamentais
As condies reais em que se desenvolve a eficcia de um direito fundamental apontam para a
necessidade de a lei criar estruturas orga-nizatrias funcionalmente efectivantes desse direito
fundamental (exemplo: o artigo 38.74 aponta para a definio legal de uma organizao,
estrutura e funcionamento dos meios de comunicao social do sector pblico, a fim de se
salvaguardar a sua independncia perante
9
Cfr. OSSENBHL, Grundrechtsschutz in und durch Verfahren, in Festschrift ftir Eichenberger, 1982, p. 183. Entre
ns, por ltimo, VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentao dos actos administrativos, p. 185 s.
10
Cfr. Ac. TC 687/89, DR I, de 2 de Maro, que deu por no verificado o no cumprimento da Constituio por
omisso da medida legislativa prevista no n. 4 do seu artigo 35., necessria para tornar exequvel a garantia do
mesmo artigo.
11
Cfr. Ac. TC 107/88, DR I, de 26 de Maio (caso das leis do trabalho) e Ac. TC 320/89, DR I, 4/4/89 (caso das
eleies directas para o Parlamento Europeu)-
639
o
s poderes pblicos, e se assegurar a possibilidade de expresso e confronto das diversas
correntes de opinio)
n
.
4. Status activus processualis ou garantia dos direitos fundamentais atravs da participao
no procedimento
A garantia dos direitos fundamentais exige, para a sua realizao, uma participao no
procedimento {Teilhabe durch Verfahrer). Da a necessidade de as leis dinamizarem dimenses
participatrias procedimentais a fim de, atravs de um due process, se garantirem eficazmente
posies jurdicas fundamentais. Para alm dos clssicos direitos processuais (cfr. supra, Parte
IV, Padro I), a Verfahrensteilhabe (participao procedimental) alargou-se aos procedimentos
legislativos e administrativos (cfr. CRP, artigos 54./5/d, 56.72/c e 267.). A interveno legal,
regulando a forma de participao, torna-se, assim, decisiva para assegurar o status activus
processualis (cfr., por exemplo, DL 69/90, de 2/3, regulador da participao dos cidados na
elaborao de planos urbansticos; L 10/87, de 4/4 Lei das Associaes de Defesa do
Ambiente legitimadora das associaes de defesa do ambiente para intentar aces
destinadas a defender o direito fundamental ao ambiente).
5. O status interactivus socialis ou o procedimento nas relaes horizontais
Atrs, ao falar-se da vinculao de entidades privadas pelas normas garantidoras de direitos,
liberdades e garantias, aludiu-se eficcia destes direitos atravs da lei na ordem jurdica
privada. Perante as dificuldades de efectivao de uma eficcia externa imediata ou directa, ao
legislador cabe um importante papel na dinamizao da vinculao de entidades privadas
(eficcia mediata). Trata-se de uma sub-espcie de direitos procedimentalmente
caracterizados, com a diferena de, agora, estarmos perante procedimentos incidentes nas
relaes jurdicas privadas (exemplo: leis de trabalho proibitivas da clusula de celibato; leis
eleitorais asseguradoras da igualdade de oportunidades, obri-
12
Cfr. Acrdo TC 53/88, DR I, de 28 de Abril (caso dos ajudantes de notrio), onde se focava a
estruturao/organizao legal injusta (inconstitucional) do recrutamento, concurso e promoo dos ajudantes de
notrio.
640
gando, por exemplo, os jornais, as rdios, os proprietrios de casas de espectculos, cedncia
de espaos para fins eleitorais).
6. O procedimento nos direitos a prestaes
Se existe algum domnio onde a interveno conformadora do legislador se impe, esse o do
direito a prestaes (Leistungsrechte). Estes direitos configuram-se, algumas vezes, como
direitos de participao (Teilhaberechte), nos termos j anteriormente referidos (cfr. supra).
Quando se alude, mais rigorosamente, a Leistungsteilhaberechte, procuram-se evidenciar os
direitos a prestaes financeiras, institucionais e materiais do Estado (exemplos: direito a bolsas
de estudo, direito a prestaes mdicas, direito a subsdio de desemprego). A mediao
legislativa reguladora de prestaes destina-se a garantir o prprio exerccio de direitos
fundamentais (direito escola, direito sade, direito ao emprego). A estreita conexo entre
direitos fundamentais e direitos legais, asseguradores de uma quota-parte a prestaes,
coloca-nos, de novo, perante o problema, atrs mencionado, da distino entre posies
jurdicas fundamentais imediatas e posies jurdicas fundamentais mediatas
13
.
7. Procedimento e garantias de instituto ou de garantias institucionais
O contedo de proteco dos direitos fundamentais traduz-se, noutros casos, no reconhecimento
e proteco de garantias de instituto e de garantias institucionais (cfr., supra, Parte II, Cap. 2).
Tambm o reforo ou eficcia destas garantias aponta, muitas vezes, para a mediao
legislativa. Assim, por exemplo, a garantia da maternidade (artigo 68.72/ e 3) implica a
interpositio legislatoris com a finalidade de se determinar qual o prazo de dispensa do trabalho
das mulheres durante a gravidez e aps o parto; a garantia da propriedade privada pressupe a
existncia de leis definidoras da justa indemnizao em casos de expropriao ou
nacionalizao, ou reguladoras do direito de reverso nos casos de a expropriao ou
nacionalizao deixarem de estar afectas utilidade pblica justificativa das medidas ablatrias
da expropriao e nacionalizao. Como de intuir, esto aqui subjacentes os problemas dos
direitos procedimentalmente dependentes.
13
Cfr. K. STERN, Das Staatsrecht, III/l, cit., p. 603 ss.
Padro II: 5 Conformao e concretizao dos direitos fundamentais 641
C I COLISO E CONCORRNCIA DE DIREITOS
I Concorrncia de direitos
A concorrncia de direitos fundamentais existe quando um comportamento do mesmo titular
preenche os pressupostos de facto (Tatbestnde) de vrios direitos fundamentais.
Como se ver na cadeira de Direito Criminal, a concorrncia de direitos fundamentais corresponde, em certa medida,
figura do concurso ideal. Aqui o problema ultrapassa-se, por vezes, atravs da fixao de uma concorrncia legal
que exclua a acumulao de normas. Cfr., no direito criminal, EDUARDO CORREIA, Direito Criminal, Vol. 2., p. 30
ss. Com clarificaes dogmticas, relativamente ao conceito de concorrncia de normas cumulativas
(concorrncia ideal) e a sua aplicao no mbito dos direitos fundamentais cfr. M. DEGEN, Pressfreiheit,
Berufsfreiheit, Eigentumsgarantie, Berlin, 1981, p. 277 ss
14
.
Uma das formas de concorrncia de direitos , precisamente aquela que resulta do cruzamento
de direitos fundamentais: o mesmo comportamento de um titular includo no mbito de
proteco de vrios direitos, liberdades e garantias. O contedo destes direitos tem, em certa
medida e em certos sectores limitados, uma cobertura normativa igual. Exemplifiquemos: o
direito de expresso e informao (artigo 37.) est em contacto com a liberdade de imprensa
(artigo 38.), com o direito de antena (artigo 40.) e com o direito de reunio e manifestao
(artigo 45.). Da mesma forma, o direito de formao de partidos polticos (artigo 51.) est em
contacto com a liberdade de associao (artigo 46.) e com a liberdade de expresso e
informao (artigo 37.).
Outro modo de concorrncia de direitos verifica-se com a acumulao de direitos: aqui no
um comportamento que pode ser subsumido no mbito de vrios direitos que se entrecruzam
entre si; um determinado bem jurdico leva acumulao, na mesma pessoa, de vrios
direitos fundamentais. Assim, por exemplo, a participao na vida pblica erigida pela CRP
em instrumento de consolidao do regime democrtico (cfr. artigo 112.). Para se obter uma
eficaz proteco deste bem constitucional necessrio acumu-
14
Na manualstica cfr. BLECKMANN, Allgemeine Grundrechtslehren, p. 315; PIEROTH / SCHLINCK, Grundrechte.
Staatsrecht, II, 3.
a
ed., p. 84.
lar no cidado vrios direitos que vo desde o direito geral de tomar parte na vida pblica e na
direco dos assuntos polticos do pas (artigo 48.) at ao direito de sufrgio (artigo 49.),
passando pela liberdade partidria (artigo 51.), o direito de esclarecimento e informao sobre
os actos do estado e gesto de assuntos pblicos (artigo 48.72), o direito de petio e aco
popular (artigo 52.) e o direito de reunio e manifestao (artigo 45.).
O problema da concorrncia de direitos oferece dificuldades quando os vrios direitos
concorrentes esto sujeitos a limites divergentes (Problem der schrankendivergenten
Grundrechte), devendo determinar-se qual, dentre os vrios direitos concorrentes, assume
relevo decisivo. Exemplo: na discusso sobre o numerus clausus relativo ao acesso
Universidade tm sido invocados vrios direitos com limites divergentes: a liberdade de
aprender (artigo 43.) e o direito ao trabalho (artigo 58.), no sujeitos a reserva de lei restritiva,
e o direito de escolha de profisso ou gnero de trabalho (artigo 47.) em relao ao qual a CRP
admite restries impostas pelo interesse colectivo ou inerente prpria capacidade, e o
direito de acesso aos graus mais elevados de ensino (prevendo aqui a CRP restries resultantes
das necessidades do pas em quadros qualificados artigo 76.).
Os tpoi orientadores nesta problemtica sero apontados nas alneas seguintes.
a) A soluo da concorrncia quando existem normas constitucionais especiais.
Existe concorrncia inautntica ou parcial quando uma das vrias normas consagradoras de
direitos fundamentais uma norma especial em relao s outras. Assim, por exemplo, o
princpio da igualdade (artigo 13.) no colide com a proteco acrescida dos representantes
eleitos dos trabalhadores em caso de despedimento (artigo 55.76)
15
.
b) Prevalncia dos direitos fundamentais menos limitados ou que reunam em maior grau
elementos estruturantes de um dos direitos.
Nos casos de concorrncia de direitos com limites divergentes mas sem existir entre eles uma
relao de especialidade, os critrios
15
Cfr. Acs. TC 126/84, DR II, 11/3/85; 309/85, DR II, 11/4/86; 18/86, DR H, 24/4/86; 64/86, DR II, 3/6/86.
643
mais sufragados so o da prevalncia dos direitos fundamentais menos limitados e o da
existncia de mais elementos distintivos de um em relao ao outro. No se trata de estabelecer
uma escala de valor entre dois ou mais direitos fundamentais concorrentes mas de verificar:
(1) se um dos direitos fundamentais est sujeito a reserva de lei restritiva e o outro um direito
sem reserva expressa de lei restritiva; (2) atravs da comparao dos pressupostos de facto
dos dois direitos, verificar qual a pretenso que o indivduo pretende realizar de forma mais
directa e imediata.
Assim, por exemplo, na apreciao das situaes de emprego cumulativo (duplo emprego)
deve tomar-se em conta no apenas a liberdade de escolha de profisso (artigo 47./l), sujeita a
restries, mas tambm a natureza do outro emprego (exemplo: actividade cultural, literria,
artstica) no sujeita a limites legais.
II Coliso de direitos
1. Noo
De um modo geral, considera-se existir uma coliso de direitos fundamentais quando o
exerccio de um direito fundamental por parte do seu titular colide com o exerccio do direito
fundamental por parte de outro titular. Aqui no estamos perante um cruzamento ou acumu-
lao de direitos (como na concorrncia de direitos), mas perante um choque, um autntico
conflito de direitos.
A coliso ou conflito de direitos fundamentais encerra, por vezes, realidades diversas nem
sempre diferenciadas com clareza.
Para uma melhor sistematizao desta complexa e pouco estudada problemtica conveniente
tomar como ponto de partida uma tipologia de conflitos de direitos constitucionais. Os grupos
que, tendo como base a titularidade dos direitos e a natureza dos bens em conflito (direitos,
posies, interesses), se podem descortinar, so os seguintes:
Grupo 1 Coliso de direitos entre vrios titulares de direitos fundamentais
Grupo 2 Coliso entre direitos fundamentais e bens jurdicos da comunidade e do Estado.
2. Exemplos
a) Coliso entre direitos
So possveis casos de coliso imediata entre os titulares de vrios direitos fundamentais.
Assim, por exemplo, a liberdade interna de imprensa (artigo 38.72. que implica a liberdade de
expresso e criao dos jornalistas bem como a sua interveno na orientao ideolgica dos
rgos de informao (cfr. artigo cit.), pode considerar--se em coliso com o direito de
propriedade das empresas jornalsticas; a liberdade de criao intelectual e artstica (artigo
42.71) susceptvel de colidir com outros direitos pessoais como o direito ao bom nome e
reputao, imagem e reserva da intimidade da vida familiar (artigo 26.).
b) Coliso entre direitos e bens jurdicos
hoje banal aludir-se referncia comunitria dos direitos fundamentais (cfr. supra). Em
virtude desta referncia necessria comunidade, podem resultar conflitos entre direitos
fundamentais e bens jurdicos da comunidade. No se trata de qualquer 'valor, interesse,
exigncia, imperativo da comunidade, mas sim de um bem jurdico. Exige-se, pois, um
objecto (material ou imaterial) valioso (bem) considerado como digno de proteco, jurdica e
constitucional-mente garantido. Nesta perspectiva, quando se fala em bens como sade
pblica, patrimnio cultural, defesa nacional, integridade territorial, famlia, alude-se
a bens jurdicos constitucional-mente recebidos e no a quaisquer outros bens localizados
numa pr-positiva ordem de valores. Os bens jurdicos de valor comunitrio no so todos e
quaisquer bens que o legislador declara como bens da comunidade, mas apenas aqueles a que
foi constitucional-mente conferido o carcter de bens da comunidade
16
.
A possibilidade de conflitos entre direitos fundamentais e bens da comunidade demonstra-se
com os exemplos seguintes:
16
Cfr., por ltimo, em termos incisivos, I. DE OTTO, in I. de Orro Y PARDO / / L. MARTIN RETORTILLO, Derechos
Fundamentales y Constitucion, cit., p. 112. Cfr. tambm, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 304; GOMES CANOTILHO /
VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. III. Cfr. ainda, BADURA, Staatsrecht, C, 23; TH. WOLFING,
Grundrechtliche Gesetzesvorbehalte und Grundrechtsschranken, 1981, p. 116 ss.
645
(1) o direito de propriedade privada pode ser transmitido em vida ou em morte (artigo 62.),
mas o direito de transmisso e utilizao susceptvel de vir a sofrer restries impostas pela
necessidade de defesa do bem patrimnio cultural (artigo 78./2/c).
(2) o bem da comunidade sade pblica (cfr. artigo 64.) pode conflituar com direitos
fundamentais, como, por exemplo, o direito da deslocao (artigo 44.).
(3) o bem jurdico defesa nacional (artigo 273.) pode colidir com o direito objeco de
conscincia (artigos 41.76 e 276.74).
Em algumas normas da CRP verifica-se a proteco do Estado como elemento da existncia,
organizao, defesa e unidade de uma certa comunidade. Em primeiro lugar, garante-se a
proteco da existncia de Portugal como Estado. A segurana existencial do Estado um
bem legitimador de importantes restries aos direitos fundamentais. o caso da liberdade
partidria (artigo 51.) e de associao (artigo 46.) que no podem pr em causa, por exemplo,
a independncia nacional (cfr. artigo 273.72). A proteco do bem defesa nacional, a cargo
do Estado, conduz coliso com alguns direitos fundamentais, como, por exemplo, a liberdade
partidria (artigo 275.74) ou o direito objeco de conscincia (cfr. artigo 276.74). O bem
ordem constitucional democrtica pode levar suspenso do exerccio de certos direitos
fundamentais (cfr. artigo 19.). O bem segurana pblica legitima certas restries ao direito
liberdade e segurana pessoal, designadamente atravs da instituio de medidas privativas
de liberdade (artigos 27. e 28.).
3. Propostas metdicas
a) Conflito entre direitos fundamentais susceptveis de restrio
Os direitos consideram-se direitos prima facie e no direitos definitivos, dependendo a sua
radicao subjectiva definitiva da ponderao e da concordncia feita em face de determinadas
circunstncias concretas.
O Tatbestand (o domnio normativo) de um direito tambm sempre, em primeiro lugar, um
domnio potencial, s se tornando um domnio actual, depois de averiguao das condies
concreta-mente existentes.
A converso de um direito prima facie em direito definitivo poder, desde logo, ser objecto de
lei restritiva, que, nos casos autoriza-
646
dos pela Constituio, representar um primeiro instrumento de soluo de conflitos.
b) Conflitos entre direitos fundamentais insusceptveis de restrio
Os direitos fundamentais no sujeitos a normas restritivas no podem converter-se em direitos
com mais restries do que os direitos restringidos directamente pela Constituio ou com
autorizao dela (atravs da lei). Sendo assim, pouco se adianta dizendo que a coliso de
direitos solucionada: (1) ou atravs de limites imanentes antepostos aos direitos, reduzindo-
lhes, a priori, o mbito normativo; (2) ou atravs da limitao do mbito de proteco,
tornando-se extensvel o mbito de proteco de um direito apenas a contedos ou efeitos que,
sob uma perspectiva de concordncia prtica, no neutralizam ou aniquilam outros direitos ou
bens colidentes; (3) ou atravs da ideia de justificao de restrio, conducente, em termos de
concordncia prtica, ideia de soluo do conflito atravs da restrio de um dos direitos
colidentes. Os conflitos de direitos (ou de bens e direitos) devem solucionar-se tendo em conta
vrios tpicos e vrios exemplos.
Os direitos fundamentais so sempre direitos prima facie. Se, nas circunstncias concretas, se
demonstrar, por ex., a alta probabilidade de o julgamento pblico de um indivduo pr em risco
o seu direito vida (risco de enfarte), a ponderao de bens racionalmente controlada justificar,
nesse caso, o adiamento da audincia de discusso e julgamento. O direito vida tem, nas
circunstncias concretas, um peso decisivamente maior do que o exerccio da aco penal. Do
mesmo modo, a coliso entre o direito vida, mais concretamente, o direito a nascer, e o direito
interrupo da gravidez por motivos cri-mingenos (a gravidez resulta de crime de violao),
s pode decidir--se quando se demonstre que, num caso concreto, o nascituro filho do
crime, podendo o legislador solucionar o conflito, excluindo, nestes casos, a ilicitude ou a
culpa no comportamento dos intervenientes na interrupo da gravidez.
Os exemplos anteriores apontam para a necessidade de as regras do direito constitucional de
conflitos deverem construir-se com base na harmonizao de direitos, e, no caso de isso ser
necessrio, na prevalncia (ou relao de prevalncia) de um direito ou bem em relao a outro
(Dl P D2). Todavia, uma eventual relao de prevalncia s em face das circunstncias
concretas se poder determinar, pois s nestas condies legtimo dizer que um direito tem
mais peso
Padro II 5 Conformao e concretizao dos direitos fundamentais
647
do que outro (Dl P D2)C, ou seja, um direito (Dl) prefere (P) outro (D2) em face das
circunstncias do caso (C)
l7
.
Note-se que este juzo de ponderao e esta valorao de prevalncia tanto podem efectuar-se
logo a nvel legislativo (exemplo: o legislador exclui a ilicitude da interrupo da gravidez em
caso de violao) como no momento da elaborao de uma norma de deciso para o caso
concreto (exemplo: o juiz adia a discusso de julgamento perante as informaes mdicas da
iminncia de enfarte na pessoa do acusado).
Como se deduz das consideraes do texto, as normas dos direitos fundamentais so entendidas como exigncias ou
imperativos de optimizao que devem ser realizadas, na melhor medida possvel, de acordo com o contexto jurdico
e respectiva situao fctica. No existe, porm, um padro ou critrio de solues de conflitos de direitos vlido em
termos gerais e abstractos. A ponderao e/ou harmonizao no caso concreto , apesar da perigosa vizinhana de
posies decisionistas (F. MULLER), uma necessidade inelimin-vel. Isto no invalida a utilidade de critrios
metdicos abstractos que orientem, precisamente, a tarefa de ponderao e/ou harmonizao concretas: princpio da
concordncia prtica (HESSE); ideia do melhor equilbrio possvel entre os direitos colidentes (LERCHE). Cfr., por
ltimo, F. KAULBACH, Experiment, Perspektive und Urteilskraft bei der Rechtserkenntnis, in ARSP, 1989, p. 455.
Cfr. o nosso artigo "Direito Constitucional de Conflitos", in RLJ, ano 126 e, ainda, VIEIRA DE ANDRADE, O Dever de
Fundamentao, p. 126.
17
Cfr. R. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 82 ss; BARILE, Diritti delVuomo e liberta fondamentali, 1984, p. 42.
Na soluo destes conflitos, a Declarao Internacional de Direitos do Homem serve, quando muito, como elemento
de ponderao e nunca como elemento autnomo de restrio. Em sentido diferente, cfr. JORGE MIRANDA, Manual,
IV, p. 271.

CAPITULO 10
PADRO II: AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS 6. A PROTECO
DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
Sumrio
A) MEIOS DE DEFESA JURISDICIONAIS
I A garantia de acesso aos tribunais
1. Proteco jurdica atravs dos tribunais
2. Proteco jurdica eficaz e temporalmente adequada
3. Direito execuo das decises dos tribunais
4. Dimenses garantsticas e dimenses prestacionais
II Garantia de recurso contencioso
1. Proteco jurdica individual
2. Garantia institucional
3. Proteco de direitos e interesses
4. Actos da administrao
III Direito de acesso justia administrativa
IV O direito de suscitar a questo de inconstitucionalidade ou de ilegalidade
V Aco de responsabilidade
1. Responsabilidade da administrao
2. Responsabilidade por facto da funo jurisdicional
3. Responsabilidade do Estado legislador
VI Direito de aco popular (Artigo 52.73)
B) MEIOS DE DEFESA NO JURISDICIONAI S
I Direito de resistncia II Direito de petio
III Direito a um procedimento justo
IV Direito autodeterminao informativa
V Direito ao arquivo aberto
C) PROBLEMAS ESPECFICOS NA PROTECO DOS DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS
I As dimenses dos direitos econmicos, sociais e culturais
1. Dimenso subjectiv a
2. Dimenso objectiva
II A dependncia legal III Os direitos derivados a prestaes e a sua justiciabilidade
D) PROTECO INTERNACIONAL
1. O direito de recurso para a Comisso Europeia de Direitos do Homem
2. Exposio ao Comit dos Direitos do Homem
3. A proteco internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais
A e B, C e D) MEIOS DE DEFESA
AMARAL, D. F. Direitos fundamentais dos administrados, in JORGE MIRANDA,
(org.), Nos dez anos da Constituio, Lisboa, 1987. ANDRADE, J. C. Os direitos fundamentais, cit., p. 314 ss. ANDR, A.
Defesa dos direitos e acesso aos tribunais, Lisboa, 1980. CARLASSARE, L. (org.) Le garanzie giurisdizionali dei diritti
fondamentali, Pado-
va, 1988.
COSTA, J. M. A tutela dos direitos fundamentais, Lisboa, 1981. FAVOREU, L. (org.) Cours Constitutionnelles europennes et
droits fondamentaux,
Paris, 1982.
FIGUERUELO BURRIEZA, El derecho a Ia tutela judicial efectiva, Madrid, 1990. FONSECA, G. F. A defesa dos direitos. Princpio
geral da tutela jurisdicional dos
direitos fundamentais, BMJ, 344 (1985), p. 11 ss. MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, IV, p. 251 ss. NOSETE, J. A.
Proteccion procesal de los derechos humanos ante los tribunales
ordinrios, Madrid, 1987. PREZ, GONZLEZ El Derecho a a tutela jurisdicional, 2' ed., Madrid, 1989. I
C) DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS
ANTUNES, L. F. C. Mito e realidade da transparncia administrativa, Coimbra,
1990. CAUPERS, J. Os direitos fundamentais dos trabalhadores e a Constituio,
Coimbra, 1985. ANOTILHO, J. G. Tomemos a srio os direitos econmicos, sociais e culturais, C
Coimbra, 1988.
MIRANDA, J. Manual, IV, p. 260 ss. PALOMEQUE, M. Los derechos laborales en Ia Constitucin espanola, Madrid,
1991. CASCAJO, J. L. La tutela constitucional de los derechos sociales, Madrid, 1988.
A I MEIOS DE DEFESA JURISDICIONAIS'
A garantia dos direitos fundamentais encontrou j, ao longo deste curso, algumas reflexes
problemticas. Recordem-se os problemas da aplicabilidade directa das normas consagradoras
de direitos, liberdades e garantias (cfr. supra, Parte III, Cap. 2.), as questes das garantias
processuais em sede do princpio estruturante do Estado de direito (cfr. supra, Parte IV, Padro
I) e os problemas relacionados com a restrio, conformao e concretizao dos direitos
fundamentais (cfr. supra, Parte IV, Padro II). No presente Captulo procurar-se- abordar, de
forma fragmentria, mais alguma da vasta temtica dos instrumentos de proteco dos direitos
fundamentais.
I A garantia de acesso aos tribunais
2
1. Proteco jurdica atravs dos tribunais
A garantia do acesso aos tribunais foi atrs considerada (cfr. Parte IV, Padro I) como uma
concretizao do princpio estruturante
1
Esta matria sintetizada de formas muito diversas pelos autores. Uns falam aqui de garantias constitucionais (cfr.,
por exemplo, ALESSANDRO PACE, Problemtica delle Liberta Costituzionale, Padova, 1984); outros utilizam a
expresso tutela dos direitos fundamentais (cfr., por exemplo, CARDOSO DA COSTA, A tutela dos direitos
fundamentais, separata de Documentao e Direito Comparado); noutros casos, o enunciado lingustico preferido o
de proteco dos direitos fundamentais (cfr., por exemplo, K. A. BETTERMANN, Der Schutz der Grundrechte in der
ordentlichen Gerichtsbarkeit, in NEUMANN / BETTERMANN / NIPPERDEY / SCHEUNER, Die Grundrechte, Vol. III, p.
779; noutros casos prefere-se a frmula remdios dos direitos fundamentais (cfr. VIEIRA DE ANDRADE, OS direitos
fundamentais, p. 335). O que interessa saber do que se trata, independentemente do maior ou menor rigor dos
enunciados lingusticos: determinar e individualizar os meios e remdios disposio dos cidados para garantirem a
efectividade dos seus direitos e reagirem contra as violaes dos mesmos.
2
Cfr., para uma viso global da problemtica, M. CAPPELLETTI / R. DAVID, L'Accs a Ia Justice et 1'tat Providence,
Paris, 1984, p. 93 ss; J. ALMAGRO NOSETE, Constitucion y Proceso, Madrid, 1984, p. 267 ss; GUILHERME DA
FONSECA, A defesa
22
652
do Estado de direito. Neste momento, trata-se apenas de estabelecer o contedo desta garantia
jurdico-constitucional, sob o ponto de vista da defesa dos direitos fundamentais (cfr. CRP,
artigo 20., 205./2 e 268.74 e 5).
Em termos sintticos, a garantia do acesso aos tribunais (CRP, artigo 2O./l, e Decreto-Lei n.
387-B/87) significa, fundamentalmente, direito proteco jurdica atravs dos tribunais. A
indicao do tribunal competente, bem como da forma e do processo, pertence ao legislador
(margem de livre regulao do legislador).
2. Proteco jurdica eficaz e temporalmente adequada
A proteco jurdica atravs dos tribunais implica a garantia de uma proteco eficaz. Neste
sentido, ela engloba a exigncia de uma apreciao, pelo juiz, da matria de facto e de direito,
objecto do litgio ou da pretenso do particular, e a respectiva resposta plasmada numa
deciso judicial vinculativa (em termos a regular pelas leis de processo). O controlo judicial
deve, pelo menos em sede de primeira instncia, fixar as chamadas matrias ou questes de
facto, no se devendo configurar como um tribunal de revista limitado apreciao das
questes e vcios de direito. Alm disso, ao demandante de uma proteco jurdica deve ser
reconhecida a possibilidade de, em tempo til (adequao temporal, justia temporalmente
adequada), obter uma sentena executria com fora de caso julgado a justia tardia
equivale a uma denegao da justia
3
(cfr., supra, Parte IV, Padro I). Note-se que a exigncia
de um direito sem dilaes indevidas, ou seja, de uma proteco judicial em tempo adequado,
no significa necessariamente justia acelerada. A acelerao da proteco jurdica que se
traduza em diminuio de garantias processuais e materiais (prazos de recurso, supresso de
instncias) pode conduzir a uma justia pronta mas materialmente injusta. Noutros casos, a
existncia de processos cleres, expeditos e eficazes
dos direitos. Princpio geral da tutela jurisdicional dos direitos fundamentais BMJ, 344, 1985, p. 11 ss; A. PEREIRA
ANDR, A defesa dos direitos e o acesso aos Tribunais, Lisboa, 1980; CARLOS LOPES DO REGO, "Acesso ao Direito e
aos Tribunais", in Estudos sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, 1993, p. 41 ss.
3
Cfr. MARIA LUISA CASTAN La polemica cuestion de Ia determinacion dei plazo razonable en Ia administracion de
justicia, in REDC, 10 (1984).
Padro II: 6 Proteco dos direitos fundamentais
653
de especial importncia no mbito do direito penal mas extensiva a outros domnios
condio indispensvel de uma protecojur-dica adequada (exemplo: prazos em caso de
Habeas Corpus, apreciao da priso preventiva dentro do prazo de 48 horas, suspenso da
eficcia de actos administrativos, procedimentos cautelares)
4
.
O Tribunal Constitucional tem entendido que o direito de acesso aos tribunais no garante, necessariamente, e em
todos os casos, o direito a um duplo grau de jurisdio (cfr. Ac 38/87, in DRI, n. 63 de 17/3/87; Ac 65/88, in DR II,
n. 192 de 20/8/88; Ac 359/86, in DR II, n. 85 de 11/4/87; Ac 358/86, in DR II, n. 85 de 11/4/87. Outros acrdos
no mesmo sentido: Ac TC, n. 219/89, in DR II, n. 148 de 30/6/89; Ac TC, n. 124/90, in DR II, n. 33 de 8/2/91;
Ac. TC, n. 340/90).
O direito a um duplo grau de jurisdio no , prima facie, um direito fundamental, mas a regra que no poder ser
subvertida pelo legislador, no obstante a liberdade de conformao deste, desde logo quanto ao valor das aladas ,
a da existncia de duas instncias quanto a matrias de facto e de uma instncia de reviso quanto a questes de
direito (cfr. M. WOLF, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, 1987, p. 121 ss). A extino de instncias
relativamente a processos pendentes pode colocar problemas relacionados com os princpios da proteco da
confiana e do juiz legal (cfr. Ac TC 338/86, in DR II, n. 65 de 19/3/87).
A jurisprudncia do TC que considera incensurvel a inexistncia de duplo grau de jurisdio no que respeita
suspenso de eficcia de actos contenciosamente impugnados (cfr. Ac do TC, 65/88, in DR II, n. 192 de 20/8/88 e
Ac do TC n. 202/90 in DR II, n. 17 de 21/1/91, e artigo 103.7d do Decreto--Lei n. 267/85) merece-nos muitas
reticncias. O processo de suspenso de eficcia dos actos administrativas, no obstante a sua ntima conexo com a
interposio de recurso (cfr. Decreto-Lei n. 267/85, artigo 77.), um processo jurisdicional distinto, na causa
petendi e no petitum, tem uma natureza decisria autnoma, susceptvel de incidir de forma decisiva na soluo
material do litgio. Cfr., por exemplo, Corte costituzionali e doppio grado di giurisdizione, in Giurisprudenza
Costituzionale, 2/1982, p. 49 ss. Entre ns, cfr., por ltimo, no sentido que nos parece mais defensvel, LUCIANO
MARCOS, Da inconstitucionalidade do art. 103.7d, da L.P.T.A., in Revista Jurdica, 13/14 (1990), p. 41 ss.; C.
MONTEIRO, "Suspenso da eficcia de actos administrativos de contedo negativo", in Ass. Aca. Fac. Direito de
Lisboa, 1990; MARIA FERNANDA MAS, "A relevncia constitucional de suspenso da eficcia dos actos
administrativos", in Estudos sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1993, p. 327 ss.
4
Caso interessante de reconhecimento do direito proteco jurisdicional sem dilaes indevidas pode ver-se no Ac
do STA, Acrdos Doutrinais, 344/45, 1990, omisso de pronncia de sentena em prazo razovel.
654
3. Direito execuo das decises dos tribunais
Finalmente, a existncia de uma proteco jurdica eficaz pressupe a exequibilidade das
sentenas (fazer cumprir as sentenas) dos tribunais atravs dos tribunais (ou, evidentemente,
de outros rgos), devendo o Estado fornecer todos os meios jurdicos e materiais necessrios e
adequados para dar cumprimento s sentenas do juiz. Esta dimenso da proteco jurdica
extensiva, em princpio, execuo de sentenas proferidas contra o prprio Estado (CRP,
artigo 208.72 e 3, e, em termos constitucionalmente claudicantes, o Decreto-Lei n. 256/-A 111,
de 17 de Junho, artigo 5. segs, e Decreto-Lei n. 267/85, de 12 de Julho, artigo 95. ss). Realce-
se que, no caso de existir uma sentena vinculativa reconhecedora de um direito, a execuo da
deciso do tribunal no apenas uma dimenso da legalidade democrtica (dimenso
objectiva), mas tambm um direito subjectivo pblico do particular, ao qual devem ser
reconhecidos meios compen-satrios (indemnizao), medidas compulsrias ou aces de
queixa (cfr. Conveno Europeia dos Direitos do Homem, artigo 6.), no caso de no execuo
ilegal de decises dos tribunais.
4. Dimenses garantsticas e dimenses prestacionais
A garantia do acesso aos tribunais perspectivou-se, at agora, em termos essencialmente
defensivos ou garantsticos: defesa dos direitos atravs dos tribunais. Todavia, a garantia do
acesso aos tribunais pressupe tambm dimenses de natureza prestacional, na medida em que
o Estado deve criar rgos judicirios e processos adequados (direitos fundamentais
dependentes da organizao e procedimento) e assegurar prestaes (apoio judicirio,
patrocnio judicirio, dispensa total ou parcial de pagamento de custas e preparos), tendentes
a evitar a denegao da justia por insuficincia de meios econmicos (CRP, artigo 20.). O
acesso justia um acesso materialmente informado pelo princpio da igualdade de
oportunidades
5
.
5
Note-se que o direito de acesso aos tribunais mais restrito do que o direito de acesso ao direito, pois este inclui o
direito informao jurdica, o direito ao funcionamento de gabinetes de consulta jurdica, etc. (cfr. Decreto-Lei n.
385/87, artigos 7.71, 11. e 15.).
655
O Tribunal Constitucional considerou que o direito de acesso inconstitucionalmente violado quando se condiciona o
seguimento do recurso ao depsito prvio de certa quantia, no tendo o recorrente condies econmicas para
satisfazer esse pagamento. Cfr. Acs TC, n.
os
318/85, 269/87, 345/87, 412/87, 30/88 e 56/88, in DR II, n. 87 de
15/4/86; DR II, n. 202 de 3/9/87; DR II, n. 275 de 28/11/87; DR II, n. 1 de 2/1/88; DR I, n. 34 de 10/2/88 e DR II,
n. 188 de 16/8/88, respectivamente. No plano legal cfr. DL 387-B/87.
II Garantia do recurso contencioso
1. Proteco jurdica individual
O artigo 268.74 da CRP garante aos particulares (cidados portugueses ou estrangeiros, pessoas
fsicas ou pessoas jurdicas) o recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos
ilegais, lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Trata-se de uma
concretizao da garantia de acesso aos tribunais (artigo 20.), pois configurada como
garantia de proteco jurisdicional (dirige--se proteco dos particulares atravs dos
tribunais), e possui, ela prpria, a qualidade ou natureza de direito anlogo aos direitos, liber-
dades e garantias (CRP, artigo 17.). No obstante o texto constitucional considerar a
ilegalidade do acto administrativo como fundamento do recurso, a abertura da garantia de
recurso contencioso no deve conceber-se apenas como controlo da legalidade objectiva atravs
dos tribunais, mas tambm como proteco jurdica individual subjectiva
6
.
2. Garantia institucional
Alm da sua natureza de direito anlogo aos direitos, liberdades e garantias, a garantia de
recurso contencioso configura-se tambm
6
Cfr., entre ns, V. PEREIRA DA SILVA, A natureza jurdica do recurso directo de anulao, Coimbra, 1985; Para um
Contencioso Administrativo dos Particulares, Coimbra, 1989. Discutvel , porm, a afirmao da natureza
exclusivamente subjectiva deste recurso. A justia administrativa compe divergncias entre o particular e
administrao, no necessariamente conducentes a uma questo de direito subjectivo. Por outro lado, o contencioso
administrativo pode destinar-se a resolver litgios entre pessoas colectivas. Cfr. BARBOSA DE MELO, Direito
Administrativo, II (polic), 1977, p. 40 ss.; VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentao, cit., p. 105, nota 42.
Padro 11: 6 Proteco dos direitos fundamentais
657
destes interesses poder conduzir a solues mais generosas do que aquelas que resultam da teoria do fim da
proteco da norma. Assim, certos interesses agitados no mbito da elaborao de planos e no direito de vizinhana
de cariz urbanstico podero considerar-se interesses jurdico-constitucionalmente protegidos, embora s muito
remotamente eles se afigurem includos no fim de proteco da norma. Cfr., por exemplo, ALEXY, Das Gebot der
Rucksichtnahme im baurechtlichen Nachbarschutz in DV, 1984, p. 953 ss; BAUER, Schutz-normtheorie im
Wandel, cit, p. 115 ss; PEREIRA DA SILVA, Contributo, p. 99; Rui MACHETE, A Garantia Contenciosa para obter o
reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, in J. MIRANDA (coord), Nos dez anos da
Constituio, p. 234; Rui MEDEIROS, Estrutura e mbito da aco para o reconhecimento de um direito ou interesse
legalmente protegido, in RDES, XXXI, IV, 1/2 (1989), p. 1 ss.; VIEIRA DE ANDRADE, O Dever de Fundamentao,
p. 105 segs.
4. Actos da administrao
A garantia do recurso contencioso opera, em primeiro lugar, contra qualquer actuao da
administrao lesiva de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos do particular.
Na categoria actuao da administrao incluem-se no apenas os actos administrativos
activos ou omissivos, praticados por rgos, funcionrios ou agentes da administrao central,
regional, local, mas tambm prescries tcnicas (programas de deciso informticos, sinais
de trnsito). Alm disso, cabem no mbito de proteco do artigo 268./4 os actos normativos
da administrao (regulamentos, estatutos, decretos, resolues)
9
.
Mais duvidosa a questo de saber se a garantia do recurso contencioso abrange os actos
legislativos, mas a doutrina e jurisprudncia inclinam-se a favor da soluo afirmativa quando
se trata de verdadeiros actos administrativos sob a forma de lei lesivos, de modo directo e
imediato, de direitos e interesses legalmente protegidos. Nesse sentido aponta o teor literal do
texto constitucional (art. 268./4) independentemente da sua forma
10
.
9
Cfr. C. BLANCO DE MORAIS, A invalidade dos regulamentos estaduais e os fundamentos da sua impugnao
contenciosa, Lisboa, 1987; J. COUTINHO DE ABREU, Sobre os regulamentos administrativos e o princpio da
legalidade, Coimbra, 1987.
10
Por vezes, confundem-se os actos administrativos sob a forma de lei com as leis individuais. As leis
individuais so verdadeiras leis que pressupem valora-es polticas, tpicas dos rgos dotados de competncia
poltica (Governo, Assembleia da Repblica). Assim, por exemplo, uma lei individual, criadora de uma penso
como garantia institucional que aponta para exigncia de uma organizao judiciria
possibilitadora de uma proteco jurdica eficaz e temporalmente adequada dos particulares
7
.
3. Proteco de direitos e interesses
A garantia de proteco jurdica individual subjectiva pressupe a leso de direitos subjectivos
ou interesses legalmente protegidos. Isto significa que a existncia, contedo e extenso das
posies subjectivas do particular, no so pressupostos jurdicos autonomamente criados pela
garantia do recurso contencioso; so pressupostos por esta.
A frmula constitucional que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos
aponta para uma interpretao extensiva daquilo a que se poder chamar os candidatos
positivos includos no mbito de proteco da norma. Entre as posies jurdicas protegidas
incluem-se os direitos fundamentais e os restantes direitos subjectivos pblicos e privados bem
como outros interesses juridicamente protegidos no reconduzveis a direitos subjectivos
(entendidos num sentido restritivo). Saber se existe ou no um direito ou um interesse
legalmente protegido depende, em termos tenden-ciais, da existncia de uma norma material
(lei, regulamento, estatuto, contrato) cujo escopo seja, ou, pelo menos, seja tambm, proteger os
interesses dos particulares, de forma a que estes, com base nessa norma, possam recortar um
poder jurdico individualizado legitimador da defesa dos seus interesses
8
contra a administrao.
Jurdico-constitucionalmente, a ideia da proteco jurdico-individual-subjectiva atravs da garantia do recurso
contencioso sugere que a questo da existncia de um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido dever ter
em conta, alm do escopo da norma (Schutztheorie, Schutznormlehre, Schutzzwecklehre), o complexo normativo
material regulador da relao jurdica concreta (desde o direito constitucional at s estruturas materiais e fcticas).
Neste sentido, a ponderao de interesses de terceiros nas relaes multipolares e a exigncia da tomada em
considerao (Rucksichtnahmegebot)
7
GUILHERME FREDERICO DA FONSECA, A defesa dos direitos. Princpio Geral da Tutela Jurisdicional dos Direitos
Fundamentais, in BMJ, n. 344 (1985), p. 11 ss.
8
Subjacente ao discurso do texto est a conhecida teoria do fim da proteco da norma (Schutznormtheorie). Sobre
ela, por ltimo, PEREIRA DA SILVA, Para um contencioso administrativo, cit., p. 96 ss. Na doutrina alem, cfr. H.
BAUER, Schutznormtheorie im Wandel, in D. HECKMANN / K. MESSERSCHMIDT, Gegenwartsfragen des ffentlichen
Rechts, Berlin, 1988, p. 113 ss.
658
III Direito de acesso justia administrativa
A reviso constitucional de 1989 tipificou melhor o direito cie acesso justia administrativa
para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. O titular deste
direito continua a ser o particular enquanto administrado. Todavia, o preceito constitucional
garantidor do acesso justia pretende tornar claro que sempre admitida a proteco
jurisdicional administrativa de posies subjectivas (direitos e interesses), sem se limitar esta
proteco adopo de meios especficos de impugnao (exemplo: recurso contencioso) ou
existncia de determinadas formas de actuao da administrao (exemplo: actos
administrativos). Neste sentido se fala hoje do princpio da plenitude da garantia jurisdicional
administrativa: a qualquer ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos e a qualquer
ilegalidade da administrao deve corresponder uma forma de garantia jurisdicional adequada.
A autonomizao do direito de acesso justia administrativa aponta tambm para a
institucionalizao de aces, a ttulo principal, e no meramente subsidirio
n
(como hoje
dispe a LPTAF, artigo 69 12, que s admite aces para o reconhecimento de direito ou
interesse legtimo quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos execuo
de sentenas, no assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa).
Estas aces (declarativas, condenatrias, constitutivas) devem ser adequadas garantia jurisdi-
cional dos administrados (mesmo que tenha de se recorrer aplicao analgica das normas de
processo civil). Aponta-se, assim, para a eliminao do clssico princpio da tipicidade das
formas processuais de contencioso administrativo.
IV O direito de suscitar a questo de inconstitucio-nalidade ou de
ilegalidade
Como se ver mais adiante (cfr., infra, Parte IV, Padro VI), no existe, no sistema jurdico-
constitucional portugus, um processo de
de sobrevivncia a favor das vivas dos bombeiros mortos em incndios (nominativa-mente individualizadas), uma
verdadeira lei e no um acto administrativo sob a forma de lei.
" Cfr. as consideraes de Rui MEDEIROS, Estrutura e mbito..., cit., p. 60 ss.l,
659
queixa constitucional (Verfassungsbeschwerde, staatsrechtliche Beschwerde, recurso de
amparo) que permita aos cidados lesados nos seus direitos apelarem directamente para um
tribunal constitucional (em condies a regular pelas leis de organizao, funcionamento e
processo). Todavia, os particulares podem, nos feitos submetidos apreciao de qualquer
tribunal e em que sejam parte, invocar a inconstitucionalidade de qualquer norma ou a
ilegalidade de actos normativos violadores de leis com valor reforado, fazendo assim funcionar
o sistema de controlo da constitucionalidade e da ilegalidade numa perspectiva de controlo
subjectivo (cfr. infra, Parte IV, Padro VII).
Conexionado com este direito de suscitar a questo da inconstitucionalidade nos feitos
submetidos a deciso do juiz, est o direito de recurso para o Tribunal Constitucional (cfr.
artigo 280.) a estudar em captulos subsequentes (cfr., infra, Padro VII).
A jurisprudncia do primeiro sexnio do Tribunal Constitucional demonstrou que, tambm na ordem jurdico-
constitucional portuguesa, este Tribunal se legitimou como defensor da Constituio enquanto guardio dos
direitos fundamentais, sobretudo dos direitos, liberdades e garantias. As particulares cautelas por ele reveladas
quando, em via de recurso, controlava as decises dos tribunais conexionadas com os direitos, liberdades e garantias,
sugerem uma nova refraco da constitucionalidade da jurisdio. Consiste ela na vinculao dos tribunais s
decises do Tribunal Constitucional, pois as sentenas judiciais passaram a estar sob a reserva da interpretao (e
controlo) por ele dada concretizao dos direitos fundamentais. Cfr. tambm, no direito francs, a recente evoluo
neste sentido: L. FAVOREU, Le droit constitutionnel jurispru-dentiel, in RDP, 1989, p. 399 ss.; D. TURPIN, Droit
Constitutionnel, 1991, p. 9 ss., Cfr. ainda L. FAVOREU (org.), Cours Constitutionnelles europennes et droits
fondamentaux, 1982; L. PALADIN, La Tutela delle liberta fondamentali offerta dalle corti costituzionali europee:
spunti comparatistici, in L. CAR-LASSARE (org.) La Garanzie giurisdizionali dei diritti fondamentali, Padova, 1988.
V Aco de responsabilidade 1. Responsabilidade da administrao
Os particulares lesados nos seus direitos, designadamente nos seus direitos, liberdades e
garantias, por aces ou omisses de titulares de rgos, funcionrios ou agentes do Estado e
demais entidades pblicas, praticados no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio,
podem demandar o Estado responsabilidade do Estado , exigindo uma reparao dos
danos emergentes desses actos (CRP, artigos 22., 27.; ETAF, artigo 51.71/h).
660
No mbito de proteco desta norma
12
incluem-se aces de responsabilidade contra a
administrao por actos ilcitos (aces ou omisses) dos titulares de rgos, funcionrios ou
agentes, sejam eles actos jurdicos (actos administrativos) sejam actos materiais (erro de
diagnstico de um mdico, uso de armas de fogo, buracos e valas na via pblica sem
sinalizao).
2. Responsabilidade por facto da funo jurisdicional
Alm da responsabilidade da administrao, a norma constitucional est aberta
responsabilidade por facto das leis (responsabilidade do Estado-legislador) e
responsabilidade por facto da funo jurisdicional (responsabilidade do Estado-juiz).
Relativamente a esta ltima, a Constituio consagra expressamente o dever de indemnizao
nos casos de privao inconstitucional ou ilegal da liberdade (CRP, artigo 27./5) e nos casos de
erro judicirio (CRP, artigo 29.76), mas a responsabilidade do Estado-juiz pode e deve estender-
se a outros casos de culpa grave de que resultem danos de especial gravidade para o particular
(cfr. arts. 225. e 226. do Cd. Processo Penal).
No obstante as reticncias da jurisprudncia portuguesa, a orientao mais recente de alguns pases vai no sentido de
consagrar a responsabilidade dos magistrados (de tribunais individuais ou colectivos) quando a sua actividade dolosa
ou gravemente negligente provoca um dano injusto aos particulares. Sob pena de se paralisar o funcionamento da
justia e perturbar a independncia dos juizes, impe-se aqui um regime particularmente cauteloso, afastando, desde
logo, qualquer hiptese de responsabilidade por actos de interpretao das normas de direito e pela valorao dos
factos e da prova. Por outro lado, duvidoso que, fora dos casos de responsabilidade penal e disciplinar do juiz, se
possa admitir a responsabilidade civil do juiz com a consequente possibilidade de direito de regresso por parte do
Estado.
No entanto, podem descortinar-se hipteses de responsabilidade do Estado por actos ilcitos dos juizes e outros
magistrados quando: (1) houver grave violao da lei resultante de negligncia grosseira; (2) afirmao de factos
cuja inexistncia manifestamente comprovada pelo processo; (3) negao de factos, cuja existncia resulta
indesmentivelmente dos actos do processo; (4) adopo de medidas privativas da liberdade fora dos casos previstos
na lei; (5) denegao da justia resultante da recusa, omisso ou atraso do magistrado no cumprimento dos seus
deveres funcionais. Foi neste sentido que se orientou a lei italiana de 13 de Abril de 1988, n. 117, depois de uma
12
Em sentido diferente, cfr. DIMAS DE LACERDA Responsabilidade civil extra-contratual do estado, in Contencioso
Administrativo, 1986, p. 239.
661
consulta referendaria. Cfr., por exemplo, PINIUS, Responsabilit dei giudice, Ene. Diritto, XXXIX, 1471; CICALA, La
responsabilit civile dei magistrato, Milano, 1988; GIULIANI / PICCARDI, La responsabilit dei giudice, Milano, 1987;
CIRILLO / SORRENTINO, La responsabilit dei giudice, Napoli, 1988; M. CAPPELLETTI, Qui custodes custodiet, in
CAPPELLETTI, Le Pouvoir des Juges, Paris, 1990, p. 115 ss; J. MAS, La responsabilidad patrimonial dei Estado por el
funcionamento de Ia administracin de justicia in REDC, 13 (1985).
No mesmo sentido, pode ver-se a lei francesa de 5 de Julho de 1972, artigo 11., relativa reparao de danos
provocados pelo funcionamento defeituoso do servio de justia, existindo falta grave (culpa) ou denegao da
justia. Cfr. LOMBARD, La responsabilit de 1'tat du fait de Ia fonction juridictionnelle et Ia loi du 5 juillet 1972,
RDP, 1975, p. 585. O Arrt Dur-mont torna extensiva esta disciplina responsabilidade por facto da justia
administrativa. Exemplo notvel de previsvel evoluo do direito portugus o recente Ac. do STA, de 7/3/89, in
Acrdos Doutrinais, 344/45 (1990), onde se afirma que o nosso ordenamento jurdico prev a responsabilidade
civil extracontratual do Estado por danos provenientes por factos ilcitos culposos resultantes da funo
jurisdicional. Cfr. tambm Ac TC 90/84, in DR II, n. 31 de 6/2/85, referente ao direito de indemnizao por priso
preventiva ilegal, que, contudo, desenvolve uma retrica e parte de premissas que se nos afiguram jurdico-
constitucionalmente claudicantes.
3. Responsabilidade do Estado legislador
A responsabilidade do Estado legislador por actos ilcitos cabe tambm no mbito de
proteco do artigo 22. da CRP. Embora se costume argumentar a favor da irresponsabilidade
do Estado por facto das leis com a ideia de a disciplina da lei ser geral e abstracta, deve
ponderar-se que: (1) algumas leis declaradas ou julgadas inconstitucionais podem ter
ocasionado violao de direitos, liberdades e garantias ou prejuzos para os cidados; (2)
algumas leis com as caractersticas de lei-medida so leis self executing, podendo ter gerado
prejuzos srios aos cidados; (3) algumas leis, gerais e abstractas, podem vir a impor encargos
apenas a alguns particulares (leis fixadoras de vnculos ecolgicos, urbansticos, de
nacionalizao de bens, ete), violando quer o direito de propriedade quer o princpio da igual-
dade (restries afectadoras do contedo essencial de um direito). Quer se trate de
responsabilidade por actos legislativos ilcitos (1) enquadrvel no mbito normativo do art. 22.,
quer de responsabilidade por actos legislativos lcitos (2) e (3), de que se pode ver refraco no
art. 62.72, alm de no estar afastada no art. 22. (indemnizao por expropriao), a
responsabilidade por facto das leis no um luxo (R. CHAPUS), mas uma exigncia do Estado
constitucional democrtico. A possvel exigncia de um regime especial da respon-
662
sabilidade por facto das leis significa no que o legislador se possa tomar imune ao regime de
responsabilidade do Estado consagrado no artigo 22. da CRP, mas que deve
concretizar/conformar esse regime atravs da lei.
12a
VI Direito de aco popular (Artigo 52.73)
Nas sociedades contemporneas o indivduo isolado est desarmado (M. CAPPELLETTI).
Atravs do direito de aco popular consagrado no artigo 52./3 (na redaco da Lei n. 1/89), a
Constituio deu guarida a um reforo das aces populares tradicionais (actio popularis,
public interest action) e introduo de aces populares ou colectivas destinadas defesa de
interesses difusos (class actions, Verbandsklagen, actions collectives). Nas primeiras (vide as
expresses legais do Cdigo Administrativo, artigos 365. e 822.), qualquer um do povo,
invocando o interesse pblico, pode substituir-se aos rgos competentes para reagir contra a
usurpao ou leso de bens ou direitos das autarquias locais ou contra deliberaes ilegais dos
rgos destas (que podem lesar tambm os direitos do particular: usurpao, por exemplo, de
um caminho pblico). Estas aces podem e devem hoje estender--se defesa dos bens
protegidos e individualizados no artigo 52.73 (cfr. tambm Cod. Proced. Administrativo, art.
50.).
Nas segundas, qualquer cidado, individualmente ou associado (associaes de defesa),
mesmo no invocando o interesse pblico, pode intentar uma aco em defesa de um interesse
do pblico em geral ou de categorias ou classes com grande nmero de pessoas interesses
difusos , (sade pblica, ambiente, qualidade de vida, patrimnio cultural) e dos
seus prprios direitos subjectivos (direito ao ambiente, direito qualidade de vida, direito
sade). Estes dois tipos de aces tendem hoje a confundir-se, porque a defesa de interesses
difusos coincide com a defesa de interesses pblicos e a defesa de direitos individuais (da a
frmula americana public interest action)
13
.
12a
Cfr., entre ns, por ltimo, Rui MEDEIROS, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por factos das leis,
Coimbra, 1992.
13
Entre ns cfr. COLAO ANTUNES, Para uma tutela jurisdicional dos interesses difusos, in BFDC, LX, 1984, p.
191; Subsdios para a tutela de interesses difusos, in ROA, 45 (1985), p. 917 ss, A tutela dos interesses difusos,
Coimbra, 1990; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p. 66 ss. A frmula de M. CAPPELLETTI,
padro II: 6 Proteco dos direitos fundamentais
663
B I MEIOS DE DEFESA NO JURISDICIONAIS
I Direito de resistncia
O direito de resistncia a ultima ratio do cidado ofendido nos seus direitos, liberdades e
garantias, por actos do poder pblico ou por aces de entidades privadas.
Pela redaco do artigo 21. deduz-se que no est aqui em causa o direito de resistncia
colectivo (direito poltico) contra formas de governo ou regimes carecidos de legitimidade,
embora este direito seja tambm reconhecido pela Constituio na qualidade de direito dos
povos contra a opresso (cfr. CRP, artigo 7./3). Discutvel ser o problema de saber se, quer
nas vestes de um direito resistncia individual quer nas vestes de um direito colectivo, cabe no
mbito normativo dos artigos 21. e 7.73 da CRP o direito desobedincia civil
14
(cfr. Parte IV,
Padro 1/2). Abrange seguramente o direito de desobedincia a ordens conducentes prtica de
um crime (CRP, artigo 271.73).
II Direito de petio
a) Em relao aos rgos de soberania (artigo 52. )
E um direito poltico que tanto se pode dirigir defesa dos direitos pessoais (queixa,
reclamao) como defesa da constituio, das leis ou do interesse geral. Pode exercer-se
individual ou colectivamente perante quaisquer rgos de soberania ou autoridade.
b) Em relao ao Provedor de Justia (artigo 23)
15
O Provedor de Justia a verso portuguesa do Ombudsman. Os poderes de apreciao do
Provedor de Justia relativos s queixas
citada no texto, pode ver-se em Giudici legislatori, Milano, 1984, agora reproduzido em Pouvoirdes Juges, Paris,
1990, p. 59.
14
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, p. 323.
15
Cfr. F. ALVES CORREIA, DO Ombudsmann ao Provedor de Justia, Coimbra, 1979; L. LINGNAU DA SILVEIRA, O
Provedor de Justia, in BAPTISTA COELHO (org.) Portugal poltico, cit., p. 701 ss.
664
apresentadas pelos cidados exercem-se de acordo com um procedimento regulado na lei (L
29/91, de 9.4, referente ao Estatuto do Provedor de Justia). A funo do Provedor no se limita
defesa da legalidade, cabendo-lhe providenciar e reparar injustias praticadas quer por
ilegalidade quer por parcialidade ou m administrao. A actividade administrativa sujeita
ao poder de apreciao e recomendao do Provedor de Justia abrange inequivocamente a
administrao militar e todos os estatutos especiais de poder
l6
.
De relevante significado jurdico-constitucional a possibilidade de os cidados poderem
solicitar ao Provedor de Justia a dinamizao do pedido de declarao de
inconstitucionalidade por aco (CRP, artigo 281.72/d) e por omisso (CRP, artigo 283.). O
direito de petio junto do Provedor de Justia pode ainda ter por fim solicitar a sua actuao no
sentido de: (1) requerer ao Tribunal Constitucional que declare que uma qualquer organizao
perfilha a ideologia fascista e decretar a respectiva extino (cfr. CRP, artigo 46., e LPTC,
artigo 9./d); (2) requerer ao Ministrio Pblico a propositura de aco judicial relativamente a
clusulas gerais dos contratos (Decreto-Lei n. 496/85, de 25 de Outubro) abusivas ou
contrrias boa f (exemplo: clusulas de seguros de carcter abusivo lesivas dos particulares).
O direito de petio ao Provedor de Justia no se limita aos direitos, liberdades e garantias; a
sua interveno pode ser solicitada pelos cidados quando est em causa a concretizao de
direitos econmicos, sociais e culturais
17
.
III Direito a um procedimento justo
A interconexo dinmica entre direitos fundamentais e procedimento foi salientada quando se
analisou o problema da conformao de direitos (cfr., supra). Resta acrescentar que o sentido
garantstico do procedimento pode ter outras dimenses relevantes para o particular, como, por
exemplo, o direito de participao no procedimento administrativo e o direito de ser ouvido
(CRP, artigos 267./4 e 268./!).
16
Cfr. Lei n. 29/82, de 11 de Dezembro (Lei da Defesa Nacional e das Foras Armadas), artigo 33., que prev a
possibilidade de queixas de militares ao Provedor da Justia contra autoridades militares.
17
Apontando neste sentido, L. LINGNAU DA SILVEIRA, O Provedor de Justia, cit, p. 708 ss.
665
O direito a um procedimento justo implicar hoje a existncia de procedimentos colectivos
(Massenverfahren na terminologia alem), possibilitadores da interveno colectiva dos
cidados na defesa de direitos econmicos, sociais e culturais de grande relevncia para a
existncia colectiva (exemplo: procedimentos de massas para a defesa do ambiente, da sade,
do patrimnio cultural, dos consumidores). Trata-se, aqui, de um tipo de procedimento que visa
satisfazer os mesmos objectivos da aco popular de natureza jurisdicional, e, por isso, deve
considerar-se abrangido pelo mbito de proteco do artigo 52.73 da CRP (cfr. supra).
IV Direito autodeterminao informativa
O segredo no compatvel com as liberdades e direitos do homem. Ao segredo acrescenta-se
um novo perigo para o cidado: a digitalizao dos direitos fundamentais. Contrapondo-se
ideia de arcana praxis, tende hoje a ganhar contornos um direito geral autodeterminao
l8

informativa que se traduz, fundamentalmente, na faculdade de o particular determinar e
controlar a utilizao dos seus dados pessoais (cfr. CRP, artigo 35.). Este direito de
autodeterminao pode exigir a criao de meios de defesa jurisdicionais, e, nesse sentido,
apontam j hoje convenes internacionais e o direito de Habeas Data
19
consagrado na
Constituio brasileira de 1988 (cfr. Ac. TC, n. 182/89, in DRI, n. 51 de 2/3/89).
V Direito ao arquivo aberto
Aditado pela Lei 1/89, o artigo 268.72 veio consagrar expressamente o direito ao arquivo
aberto, ou seja, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos. Note-se que a
Constituio no faz depender a liberdade de acesso aos documentos administrativos da
existncia de um interesse pessoal. Salvaguardados os casos de
18
Cfr., por todos, K. VOGELSANG, Grundrechte auf informationelle Selbstbes-timmung, Baden-Baden, 1987; P.
LUCAS MURILLO, El derecho a Ia autodeterminacion informativa, Madrid, 1990. Entre ns, cfr. AGOSTINHO EIRAS,
Segredo de justia e controlo de dados pessoais informatizados, Coimbra, 1992.
19
Cfr. Conveno Europeia de 28 de Janeiro de 1981 para a proteco das pessoas em face do tratamento
automatizado de dados de carcter pessoal.
666
documentos nominativos ou de documentos reservados por motivos de segurana ou de justia,
a ideia de democracia administrativa
20
aponta no s para um direito de acesso aos arquivos e
registos pblicos para defesa de direitos individuais, mas tambm para um direito de saber o
que se passa no mbito dos esquemas poltico-buro-crticos, possibilitando ao cidado o acesso
a dossiers, relatrios, actas, estudos, estatsticas, directivas, instrues, circulares e notas. A
operatividade prtica deste direito depender da criao de procedimentos (exemplo: recurso a
uma comisso de acesso aos documentos administrativos) e de processos adequados (aces
judiciais para efectivar o direito ao arquivo aberto).
C I PROBLEMAS ESPECFICOS NA PROTECO DOS DIREITOS
ECONMICOS, SOCIAIS
E CULTURAIS
I As dimenses dos direitos econmicos, sociais e culturais
1. Dimenso subjectiva
Neste plano, consideram-se os direitos em anlise como autnticos direitos subjectivos inerentes
ao espao existencial do cidado, independentemente da sua justicialidade e exequibilidade
imediatas. Assim, o direito segurana social (artigo 63.), o direito sade (artigo 64.), o
direito habitao (artigo 65.), o direito ao ambiente e qualidade de vida (artigo 66.), o direito
educao e cultura (artigo 73.), o direito ao ensino (artigo 74.), o direito formao e
criao cultural (artigo 78.), o direito cultura fsica e desporto (artigo 79), so direitos com a
mesma densidade subjectiva dos direitos, liberdades e garantias
21
.
20
Assim, J. LEMASURIER, Vers une dmocratie administrative: du refus d'infor-mer au droit d'tre informe, RDP,
1980, p. 1239 ss; BARBOSA DE MELO, A garantias administrativas na Dinamarca e o princpio do arquivo aberto,
Coimbra, 1983.
21
Salientando com rigor esta ideia, cfr. J.P. MULLER, Elemente, cit., p. 59 ss.
667
2. Dimenso objectiva
No obstante a inequvoca dimenso subjectiva assinalada a estes direitos, a sua operatividade
prtica diverge, em muitos casos, da apontada anteriormente quanto aos direitos, liberdades e
garantias. As normas constitucionais consagradoras de direitos econmicos, sociais e culturais,
modelam a dimenso objectiva de duas formas: (1) imposies legiferantes, apontando para a
obrigatoriedade de o legislador actuar positivamente, criando as condies materiais e
institucionais para o exerccio desses direitos (cfr., por exemplo, artigos 58./3, 6O./2, 63./2,
64./3, 65./2, 66./2, 73./2/3, 78./2); (2) fornecimento de prestaes aos cidados,
densificadoras da dimenso subjectiva essencial destes direitos e executoras do cumprimento
das imposies constitucionais.
Estas vrias dimenses no devem confundir-se, pois, ao contrrio do que geralmente se afirma,
um direito econmico, social e cultural, no se dissolve numa mera norma programtica ou
numa imposio constitucional. Exemplifique-se: o direito sade (artigo 64./l) um direito
social, independentemente das imposies constitucionais destinadas a assegurar a sua eficcia
(exemplo: a criao de um servio nacional de sade, geral e tendencialmente gratuito, como
impe o artigo 64.72) e das prestaes fornecidas pelo Estado para assegurar o mesmo direito
(por exemplo, cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitao, nos termos do artigo
64.73/a)
22
.
II A dependncia legal
A conjugao das vrias dimenses assinaladas revela ser a realizao dos direitos econmicos,
sociais e culturais, em grande medida, um problema de competncia constitucional. Ao
legislador compete, dentro das reservas oramentais e do desenvolvimento das foras
produtivas do pas, garantir as prestaes integradoras desses direitos. Embora ao dever
jurdico-constitucional do legislador no corresponda uma pretenso jurdico-subjectiva,
autonomamente accionvel, o legislador inactivo no pode deixar de suportar uma censura
jurdica de intensidade equivalente interferncia ou coaco ilcita no mbito dos direitos,
liberdade e garantias. Eis uma primeira
22
BALDASSARE, Diritti Sociali, cit., p. 29, sublinha incisivamente que os direitos econmicos, sociais e culturais so
direitos constitucionais do particular.
668
reaco possvel contra o no-cumprimento das imposies legiferan-tes destinadas a assegurar
a eficcia dos direitos econmicos, sociais e culturais: desencadeamento do processo da
inconstitucionalidade por omisso (cfr. artigo 283.).
O Tribunal Constitucional tem apreciado vrios casos de inconstitucionalidade por omisso parcial, mas configura-os
como inconstitucionalidade por aco, pois o Tribunal anula uma norma viciada de inconstitucionalidade, mas, ao
mesmo tempo, sugere que ela s inconstitucional enquanto e na medida em que se perturbar o princpio da
prevalncia da regulamentao mais favorvel. Em termos tericos, esta posio pe alguns problemas (cfr. infra,
Padro VI). Cfr. Acs. TC 181/87, 12/88, 43/88, in DR II, n. 162 de 17/7/87, DR I, n. 25 de 30/1/88, e DR II, n. 107
de 9/5/88.
III Os direitos derivados a prestaes e a sua justi-ciabilidade
Os direitos econmicos, sociais e culturais esto configurados na CRP como direitos originrios
a prestaes, isto , direitos fundados na Constituio e no na lei. Alguns destes direitos tm
vindo a ser paulatinamente concretizados atravs do legislador, falando-se em direitos derivados
a prestaes subsdios de desemprego, penses de invalidez, reforma. Estes direitos
consideram-se radicados subjectivamente nos cidados, sendo inconstitucionais as medidas
normativas que os eliminem ou restrinjam, violando os princpios da proteco e da confiana
no mbito dos direitos econmicos, sociais e culturais (cfr. supra, Parte IV, Padro I/II).
Problemtico , porm, saber quando se trata de direitos constitucionais mediatamente con-
cretizados por lei ou de direitos autonomamente criados por medidas legislativas {supra, Cap.
5).
A actividade jurisprudencial deve tambm esforar-se por, no momento interpretativo
concretizador, dar um contedo concreto aos direitos econmicos, sociais e culturais. Embora
seja correcta a conhecida afirmao de LORD DIPLOCK os tribunais nunca poderiam ter
criado o Estado providncia
23
, isso no significa que ajurisdictio seja totalmente
incompatvel como um dizer promocional do direito promocional. (Cfr. Ac. TC 39/84, in DR
I, de 5/5/84, Caso da Lei do Servio Nacional de Sade).
23
Cfr. K. DIPLOCK, The Courts as Legislators, in B. W. MARVEY, (org.), The Lawyer and Justice, London, 1978, p.
263.
Padro II: 6 Proteco dos direitos fundamentais 669
D I PROTECO INTERNACIONAL
No obstante a tradio de algumas dimenses internacionais na proteco dos direitos
fundamentais
24
, o direito internacional clssico considerava o indivduo como estranho ao
processo dialctico--normativo deste direito. Hoje, a introduo dos standards dos direitos do
homem no direito internacional
25
garantia e defesa de um determinado Standard para todos
os homens obrigou ao desenvolvimento de um direito internacional individualmente (no
estadual-mente) referenciado. Para l da proteco diplomtica e da proteco humanitria
26
,
desenvolve-se uma teoria jurdico-contratual internacional da justia, tendo por objectivo
alicerar uma nova dimenso de vinculatividade na proteco dos direitos do homem
27
. Aqui se
vem inserir, entre outros, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, o Pacto dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
28
, o Protocolo Facultativo adicional ao Pacto de
Direitos Civis e Polticos e a Conveno Europeia de Direitos do Homem. neste contexto que
se devem assinalar alguns relevantes mecanismos de defesa.
1. O direito de recurso para a Comisso Europeia de Direitos do Homem
Com a ratificao, por Portugal, da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, os cidados
portugueses podem, nos termos dos artigos 25. e segs., daquela Conveno, recorrer
individualmente, atravs de petio, para a Comisso Europeia dos Direitos do Homem (artigo
8./2). Esta petio ou queixa pode conduzir, por sua vez, por
24
Entre ns cfr., por todos, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p. 191 ss.
25
Cfr., por ltimo, EIBE RIEDEL, Theorie der Menschenrechtsstandards, Berlin, 1986; DUPUY, P. M. Uindividu et le
Droit International (thorie et fondements du droit internationel), APD, 32 (1987); LATTANZI, Garanzie dei diritti
delVuomo nel diritto internazionale generale, Milano, 1983.
26
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p. 192.
27
Assim, precisamente, J. M. PUREZA, OS direitos do homem na comunidade planetria: autoreferncia ou
harmonia especial, in Estado e Direito, 4/1989, p. 20.
28
Para mais informaes, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p. 203.
670
iniciativa da Comisso ou de outro Estado, a um processo perante o Tribunal Europeu,
eventualmente conducente a uma deciso condena-tria vinculativa para o Estado no amigo
dos direitos do homem
29
.
2. Exposio ao Comit dos Direitos do Homem
De acordo com o Protocolo Adicional ao Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, os
cidados dos Estados que o hajam ratificado tm o direito de exposio e queixa ao Comit de
Direitos do Homem, invocando a leso de qualquer dos direitos reconhecidos e garantidos no
Pacto. Este Comit d conhecimento destas comunicaes, exposies ou queixas aos Estados,
com o objectivo de deles obter justificao ou explicao. Alm disso, cumpre-lhe analisar a
exposio do particular, transmitir a este as concluses, e inseri-las no relatrio a enviar
Assembleia Geral das Naes Unidas
30
.
3. A proteco internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais
A proteco internacional de alguns direitos econmicos, sociais e culturais advm tambm do
cumprimento, atravs da ratificao pelos rgos polticos competentes e posterior execuo,
das convenes da Organizao Internacional do Trabalho (O.I.T.), sobretudo no que respeita
poltica social, ao direito de trabalho, ao direito segurana social e igualdade de tratamento
31
.
Alm disso, importante o
29
Existem j casos clebres de condenao do Estado portugus em virtude da violao do direito proteco
judicial sem dilaes indevidas. Cfr., por ex., o caso Guincho, in Colectnea de Jurisprudncia, IX, vol. 3.. No
plano doutrinal, cfr. desenvolvidamente, JOO RAPOSO, AS condies de admisso das queixas individuais no
sistema da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, in Estado e Direito, 2/88, p. 45 segs. O esquema da
tramitao junto das instituies da Conveno Europeia dos Direitos do Homem pode ver-se em P. ROMANO
MARTINEZ, Textos de Direito Internacional Pblico, 1991, p. 251.
30
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p. 203 ss.
31
Cfr. algumas convenes internacionais em JORGE LEITE / COUTINHO DE ALMEIDA, Leis do Trabalho, 4." ed.,
Coimbra, 1990.
Padro II: Estruturas subjectivas / 5 A proteco dos direitos fundamentais 671
Pacto Internacional sobre direitos econmicos, sociais e culturais (aprovado para ratificao
pela Lei n. 45/78, de 11 de Julho), onde se garante o catlogo de direitos sociais, econmicos e
culturais, impon-do-se (artigo 16.) o dever de os Estados - Partes apresentarem relatrios sobre
as medidas adoptadas, com vista a assegurar os direitos reconhecidos no Pacto
32
.
32
Cfr. VASAK, A dimenses internacionais dos direitos do homem, cit., p. 235 ss. Entre ns, cfr. JOO CAUPERS, OS
direitos fundamentais dos trabalhadores, cit., p. 192 ss.

CAPITULO 11
1.
PADRO III: ESTRUTURAS
ORGANIZATRIO-FUNCIONAIS
CONCEITOS OPERATRIOS E PRINCPIOS
FUNDAMENTAIS
Sumrio
A) A COMPREENSO MATERIAL DAS ESTRUTURAS ORGANIZA RIO-FUNCIONAIS T
I Sentido de uma compreenso material das estruturas organizatrias
II Os conceitos operatrios: competncia, funo, tarefa, responsabilidade, procedimento e controlo
1. Caracterizao sumria dos conceitos operatrios
2. Competncia
3. Funo
4. Responsabilidade
B) PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
I O princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania
1. As dimenses materiais do princpio
2. Manifestaes modernas do princpio
II Princpio da separao dos rgos de soberania e forma de governo
1. Forma de governo
2. rgos constitucionais
3. rgos constitucionais e direco poltica
A) COMPREENSO MATERIAL
CORREIA, J. M. S. Direito Administrativo, Lisboa, 1982, p. 63 ss.
GOMES C NOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, 1993, A
p. 474 ss.
Fundamentos da Constituio, p. 177 ss.
MIRANDA, J. rgos, funes e actos do Estado, 1989, p. 11 ss., 77 ss. QUEIR, A. Lies de Direito Administrativo (pol.),
Coimbra, 1976.
674
GIANNINI, Organi, (teoria generale), Ene. dei Diritto, XXXI, p. 37 ss; Controllo
nozioni e problemi, in Riv. Tri. Dir P ., 1974, p 1263 ss. STETTNER, R. Grundfragen einer Kompetenzlehre, Berlin, 1983. ub
B) PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, vol. III, p. 219 ss. "rgos de soberania", in Estudos sobre a Constituio,
vol. I. PIARRA, N. A separao de poderes como doutrina e princpio constitucional. Um contributo para o estudo das suas
origens e evoluo, Coimbra, 1989.
^ I A COMPREENSO MATERIAL
DAS ESTRUTURAS
I Sentido da compreenso material das normas organizatrias
O estudo das estruturas organizatrias obedecer matriz dogmtica e teortico-constitucional
que, desde o captulo introdutrio, vem sendo considerada como um dos parmetros
metodolgicos do presente curso: fornecer uma perspectiva do direito constitucional
constitucionalmente adequada. No mbito da organizao do poder poltico esta perspectiva
significa basicamente: (i) abandono de uma anlise da ordenao de competncias e funes dos
rgos de soberania ancorada no arsenal teortico do positivismo estadual e do correspondente
modelo de Estado (o Estado de direito, formalmente caracterizado); (ii) atribuio de um valor
normativo especfico ao conjunto dos preceitos constitucionais referentes organizao, com-
petncia e procedimento dos rgos constitucionais (regionais, locais e estaduais); (iii)
superao da dicotomia entre constituio de direitos fundamentais, materialmente
legitimada, e constituio organi-zatria, apenas formalmente justificada (cfr. supra, Parte II,
Cap. 2).
Em termos jurdico-positivos, a compreenso material das estruturas organizatrio-funcionais
implica: (1) articulao necessria das competncias e funes dos rgos constitucionais com o
cumprimento das tarefas atribudas aos mesmos; (2) considerao das normas organizatrias
no com meros preceitos de limites materialmente vazios (tpicos de um Estado liberal
tendencialmente abstencionista), mas como verdadeiras normas de aco (tpicas de um Estado
intencionalmente constitutivo), definidoras das tarefas de conformao econmica, social e
cultural confiadas s vrias constelaes org-nico-constitucionais; (3) a atribuio de um
carcter de aco aos preceitos organizatrios implica, concomitantemente, a articulao das
normas de competncia com a ideia de responsabilidade constitucio-
nal dos rgos constitucionais (sobretudo dos rgos de soberania) aos quais confiada a
prossecuo autnoma de tarefas; (4) apuramento de uma noo de controlo constitucional que
no se limite a enfatizar unilateralmente o controlo jurdico das inconstitucionali-dades e se
preocupe tambm com as sanes polticas pelo no--cumprimento das tarefas constitucionais
distribudas pelos rgos de soberania.
II Os conceitos operatrios: competncia, funo, tarefa,
responsabilidade, procedimento e controlo
1. Caracterizao sumria
Das consideraes antecedentes intui-se j a necessidade de um novo afinamento do arsenal de
conceitos de direito constitucional mais directamente incidentes na anlise das estruturas
organizatrias.
a) Competncia
Por competncia entender-seno presente curso o poder de aco e de actuao atribudo aos
vrios rgos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que so
constitucional ou legalmente incumbidos.
A competncia envolve, por conseguinte, a atribuio de determinadas tarefas bem como os
meios de aco (poderes) necessrios para a sua prossecuo. Alm disso, a competncia
delimita o quadro jurdico de actuao de uma unidade organizatria relativamente a outra'.
b) Funo
O enunciado lingustico funo polissmico. Os sentidos mais frequentes podem condensar-
se em frmulas sintticas.
Funo no sentido de actividade (funo judicial, funo do Tribunal Constitucional); funo como tarefa
(funo da imprensa num Estado democrtico, funo constitucional das Foras Armadas); funo como equivalente
a dimenses ou aspectos de uma norma jurdica (funo objectiva
1
Entre ns cfr, por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, 1990, p. 62 ss; M. REBELO DE
SOUSA, O valor jurdico do acto inconstitucional, p. 115 ss.
Padro III: 1 Conceitos operatrios e princpios fundamentais
677
e funo subjectiva das normas consagradoras de direitos fundamentais); funo identificada com eficcia jurdica
(mudana de funo das normas programtico-constitucionais de simples apelos ao legislador para normas
impositivas de tarefas); funo como sinnimo de poder (funo de Estado); funo equiparada a competncia
(poderes de regulamentao ou conformao jurdica atribudos a um rgo); funo tcnico-formalmente entendida
como relao de referncia entre fim e efeito de uma norma (uma das funes das normas de competncia a
funo de proteco dos cidados atravs da delimitao e distribuio do exerccio do poder por vrios rgos).
Na literatura juspublicstica, os sentidos mais correntes so os de funo como actividade ou
como poder do Estado. Estes sentidos estaro presentes na exposio seguinte, devendo,
porm, observar-se que a ordenao material das funes de Estado desenvolvida na mais
recente literatura apela para o conceito de funo como relao referencial. A funo sempre
uma relao de referncia entre uma norma de competncia e os fins dessa mesma norma
2
.
c) Responsabilidade
Para se poder falar em responsabilidade constitucional como categoria conceituai autnoma do
direito constitucional necessrio tomar em considerao trs dimenses: (i) a responsabilidade
pressupe o reconhecimento ao titular dessa responsabilidade (responsvel na linguagem
comum) de uma certa margem de discriciona-riedade de actuao ou de liberdade de
deciso; (ii) a responsabilidade implica, como correlato da liberdade de actuao, uma vincula-
o funcional traduzida na obrigatoriedade da observncia de certos deveres jurdico-
constitucionais e da prossecuo de certas tarefas; (iii) a responsabilidade articula-se com a
existncia de sanes jurdicas (penais, disciplinares, civis) ou poltico-jurdicas (censura, desti-
tuio, exonerao) no caso de no-cumprimento ou cumprimento julgado defeituoso dos
deveres ou das tarefas de que esto incumbidos os rgos ou agentes constitucionais.
d) Procedimento
Para converterem os seus poderes (competncia) em actos, os rgos ou agentes
constitucionais devem obedecer a um procedimento
2
Entre ns, cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, Lisboa, 1990, pp. 3 ss.
678
juridicamente regulado. O exerccio das funes pblicas est sujeito a um iter procedimental
juridicamente adequado garantia dos direitos fundamentais e defesa dos princpios bsicos
do Estado de direito democrtico (exs.: procedimento legislativo > modo de exerccio da
funo legislativa, procedimento administrativo > modo de exerccio da funo
administrativa; processo jurisdicional > modo de exerccio da funo jurisdicional). Cfr.
infra, Parte IV, Cap. 28.
e) Tarefa
A atribuio.de poderes ou de competncias feita para que os rgos constitucionais de
soberania cumpram certas misses tarefas constitucionalmente definidas. A competncia
est, pois, funcionalmente vinculada ao desempenho de tarefas da mais variada natureza
(polticas, econmicas, culturais) (cfr. supra, Parte II, Cap. 2, relativo s classificaes de
normas).
f) Controlo
O controlo constitui a ltima categoria conceituai necessria para uma correcta compreenso da
organizao do poder poltico. Partindo-se da ideia de competncia e dos mecanismos de
responsabilidade e de sano, lgico que se pergunte (1) pelas entidades competentes para o
desencadeamento desses mecanismos; (2) pela forma adoptada para o controlo dos rgos
responsveis. O controlo , pois, um correlato da responsabilidade, quer quando reveste as
caractersticas de um controlo primrio ou subjectivo quer quando constitui um controlo
secundrio ou objectivo (cfr. infra, Cap. 12, A/l).
2. Competncia
O estudo das estruturas organizatrio-funcionais exige uma anlise perfunctria das formas de
revelao de competncias. A isso se destinam, sem quaisquer propsitos de exaustividade, as
consideraes subsequentes.
2.1. Competncias legislativa, executiva e judicial
Trata-se de uma classificao tradicional, estritamente associada ao clssico princpio da
separao dos poderes. Em termos puramente competnciais, este princpio pressupe apenas a
existncia de rgos
679
do poder poltico aos quais so atribudas competncias destinadas prossecuo das tarefas de
legislar, governar/administrar e julgar.
2.2. Competncias constitucionais e competncias legais
As competncias podem ter um fundamento constitucional competncias constitucionais
ou ser atribudas por via da lei competncias legais (tambm existem competncias
administrativas, fixadas por regulamentos, mas dessas no curamos aqui). Como exemplos de
competncias constitucionais citam-se as competncias do PR (arts. 136. segs.), as
competncias do Conselho de Estado (art. 148.), as competncias da AR (arts. 164. segs.), as
competncias do Governo (arts. 200. segs.), as competncias dos tribunais e, em especial, do
TC (arts. 223. segs.), as competncias das Regies Autnomas (arts. 229. segs.).
Um dos mais importantes princpios constitucionais a assinalar nesta matria o princpio da
indisponibilidade de competncias ao qual est associado o princpio da tipicidade de
competncias. Da que: (1) de acordo com este ltimo, as competncias dos rgos cons-
titucionais sejam, em regra, apenas as expressamente enumeradas na Constituio; (2) de acordo
com o primeiro, as competncias consti-tucionalmente fixadas no possam ser transferidas para
rgos diferentes daqueles a quem a Constituio as atribuiu.
Dada a convergncia destes dois princpios, compreende-se que, pelo menos em relao aos
rgos de soberania, as competncias legais, ou seja, as competncias atribudas por via de lei,
devam ter fundamento constitucional expresso. o que se passa, por ex., com as competncias
legais da AR (art. 164.%?), as competncias legais do Governo (art. 200.//), as competncias
dos conselhos de ministros especializados (art. 2O3./2), as competncias do Primeiro-Ministro
(art. 204.71-) e as competncias do Tribunal Constitucional (art. 225.).
2.3. Competncias exclusivas, competncias concorrentes e compe-tncias-quadro
Trata-se de competncias constitucionais (no de competncias legais) e, por isso, a questo de
saber se se trata de uma competncia exclusiva atribuda a um s rgo , de competncia
concorrente atribuda, a ttulo igual, a vrios rgos , ou de competncia-quadro ,
atribuda quanto definio de bases ou princpios a um
680
rgo e quanto densificao particularizante a outro, tem de obter--se recorrendo
exclusivamente interpretao das normas constitucionais.
A regra a da atribuio de competncis exclusivas e no caso de haver competncis
concorrentes ou competncias-quadro a prpria Constituio que o especifica (cfr., por ex.,
art. 168., relativo competncia legislativa da AR; art. 170./l, referente iniciativa legislativa;
art. 201., respeitante competncia legislativa do governo; art. 229./a, b, c e d, relativa
competncia legislativa e regulamentar das Regies Autnomas).
2.4. Competncis implcitas e competncis explcitas
J atrs se aludiu ao princpio da conformidade funcional (cfr. supra, Parte II, Cap. 3) como um
princpio de interpretao particularmente importante em sede de normas organizatrias. De
acordo com este princpio, quando a Constituio regula de determinada forma a competncia e
funo dos rgos de soberania, estes rgos devem manter-se no quadro de competncis que
lhes foi constitu-cionalmente assinalado, no devendo modificar, por via interpretativa (atravs
do modo e resultado da interpretao), a repartio, coordenao e equilbrio de poderes,
funes e tarefas inerentes ao referido quadro de competncis.
Costuma, porm, a doutrina debater a este propsito a admissibilidade de competncis no
escritas, sendo bvio que a aceitao indiscriminada deste tipo de competncis acabar por
violar no s o princpio da conformidade funcional, mas tambm os princpios da tipicidade e
indisponibilidade de competncis.
2.4.1. Distines fundamentais
Para a compreenso desta problemtica vai partir-se das seguintes distines:
(1) Competncis constitucionais escritas expressas: competncis dos rgos de soberania expressamente
mencionadas nos enunciados lingusticos das normas constitucionais.
(2) Competncis constitucionais (escritas) implcitas: competncis no individualizadas ou mencionadas no texto
constitucional, mas que se podem ainda considerar como implicitamente derivadas das normas constitucionais
escritas.
(3) Competncis no escritas: aquelas que no tm qualquer suporte, mesmo implcito, no texto constitucional.
681
2.4.2. Origem da doutrina das competncias implcitas
Os problemas mais delicados conexionam-se com os tipos de competncias referidos em (2) e (3). A origem deste
tipo de problemas reconduz-se ao direito constitucional americano, onde se desenvolveu a seguinte tipologia de
poderes:
(1) poderes decorrentes ou emergentes (resulting powers: os poderes que derivam de uma leitura conjunta de
todos ou alguns dos poderes conferidos especificamente pela Constituio);
(2) poderes implcitos (implied powers): poderes no expressamente mencionados na Constituio, mas adequados
prossecuo dos fins e tarefas constitucionalmente atribudos aos rgos de soberania.
(3) poderes inerentes ou essenciais (inherent or essential powers), poderes pertinentes e indispensveis ao
exerccio de funes polticas soberanias
3
.
A partir desta tipologia pretendeu-se uma abertura do quadro de competncias para alm das formalmente
individualizadas no texto constitucional.
2.4.3. Admissibilidade constitucional de competncias implcitas
A fora normativa da constituio incompatvel com a existncia de competncias no escritas
salvo nos casos de a prpria constituio autorizar o legislador a alargar o leque de
competncias nor-mativo-constitucionalmente especificado. No plano metdico, deve tambm
afastar-se a invocao de poderes implcitos, de poderes resultantes ou de poderes
inerentes como formas de competncia autnomas. admissvel, porm, uma complementao
de competncias constitucionais atravs do manejo de instrumentos metdicos de interpretao
(sobretudo de interpretao sistemtica ou teleol-gica). Por esta via, chegar-se- a duas
hipteses de competncias complementares implcitas:
(1) Competncias implcitas complementares, enquadrveis no programa normativo-
constitucional de uma competncia explcita e justificveis porque no se trata tanto de alargar
competncias mas de aprofundar competncias (ex.: quem tem competncia para tomar uma
deciso deve igualmente ter competncia para a preparao e formao de deciso).
3
Sobre estes poderes, em geral reconduzidos apenas aos poderes implcitos, cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA,
Constituio da Repblica, cit., nota prvia Parte III; Fundamentos da Constituio, cit., p. 178 ss.
682
(2) Competncias implcitas complementares, necessrias para preencher lacunas
constitucionais patentes atravs da leitura sistemtica e analgica dos preceitos constitucionais
4
.
3. Funo
3.1 Estado como funo e doutrina das funes do Estado
Como se ir verificar, o princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania constitucionalmente
consagrado (art. 114.) implica a articulao de rgos e funes de Estado, sendo lcito falar-se de um princpio
organicamente referenciado e funcionalmente orientado. Com esta articulao pretende-se fornecer um primeiro
impulso para um enquadramento constitucional de uma teoria das funes do Estado. Considera-se hoje que o
conceito jurdico-organizatrio de Estado (distinto do conceito teortico-poltico proveniente da doutrina do Estado
tardo-constitucional e que fundamentalmente assentava na qualificao do Estado como pessoa jurdica, fechada e
tota-lizante (= hegelianismo + organicismo), deixou de ser um conceito constitucionalmente adequado: (i) no se
coaduna com a existncia de relaes externas (relaes inter-orgnicas) entre os vrios rgos constitucionais e
soberania; (ii) no oferece solues satisfatrias para a questo dos litgios orgnicos
5
.
Estas relaes inter-orgnicas e os litgios orgnicos tornaram cada vez mais claudicante a ideia de unidade da pessoa
jurdica Estado, bem como a sua operacionalidade para ser considerado como centro de imputaes de todos os
actos referentes aos rgos estaduais. Esta imprestabilidade verifica-se mesmo com um conceito jurdico-
organizatrio de Estado centrado na ideia de unidade de aco estadual realizada por estruturas organizatrias
diversas. O Estado surgir, aqui, como organizao diversificada actuante e no como unidade de imputao nas
vestes de pessoa jurdica. Um tal conceito de Estado continua a no solucionar o problema das relaes inter-
funcionais dos vrios rgos de soberania. Da a proposta subjacente s consideraes a desenvolver no nmero
seguinte: o conceito jurdico-constitucional de Estado em vez de estar amarrado ideia de pessoa jurdica deve antes
perspectivar-se como funo que fornece uma determinada ordenao. O Estado concebe-se como ordenao de
vrias funes constitucionalmente atribudas aos vrios rgos constitucionais. Repartida ou separada aparecer-
nos- a actividade do
4
Cfr., tambm, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 68. No plano jurisprudencial cfr. Ac. TC
81/86, DR, I, 22/4/86.
5
Cfr. a aluso a este problema em SRVULO CORREIA, Direito Administrativo, 1982, pp. 63 ss.; JORGE MIRANDA,
Funes, rgos e actos do Estado, p. 38. Na doutrina alem, cfr. W. SCHMIDT, Einfiihmng in das Verwaltungsrecht,
p. 30; E. W. BCKENFRDE, Fest. fiir H. J. Wolff, p. 287.
683
Estado e no o poder do Estado e a resultante desta diviso no a existncia de vrios poderes mas uma
diferenciao de funes do Estado
6
.
3.2. Teoria das funes de Estado constitudonalmente adequada
3.2.1. Ordenao de funes
Alm da necessidade de reelaborao terica de um conceito jurdico organizatrio de Estado,
reconhece-se tambm a vantagem de se desonerar a teoria de funes do Estado da velha teoria
formal-substancial (GlANNlNi) que, de forma tautolgica, reconduzia um poder a uma funo e
uma funo a um poder. Assinala-se, sobretudo, o condicionamento jurdico-constitucional de
qualquer teoria de funes do Estado: so os princpios positivos de organizao constitucional
e a concreta delimitao de competncias na Constituio que se devem tomar como pontos de
partida de uma ordenao das funes do Estado.
3.2.2. Ordenao de funes e teoria material das funes de Estado
Se a ideia de ordenao de funes ganha na actualidade os aplausos de uma parte
representativa da doutrina ao reconhecer-se que o elemento nuclear desta ordenao no um
esquema apriorstico ou conceituai de competncias (ex.: diviso de poderes), mas a determi-
nao concreta de competncias constitucionalmente plasmada, fica, todavia, por esclarecer se
uma doutrina de ordenao de funes tem ou no de assentar numa teoria material de funes.
Toca-se, assim, no problema da distino material das vrias funes do Estado (legislao,
administrao e jurisdio), problema este h muito considerado como uma das questes mais
discutidas e relativamente infrutuosas da dogmtica jurdica
7
.
6
Na moderna literatura cfr. E. W. BCKENFRDE, Organ, Organisation, Juris-tische Person, in Fest. fur H. J.
WOLFF, Munchen, 1973, p. 269; STEITTNER, Grund-fragen einer Kompetenzlehre, Berlin, 1983.
7
Entre ns, cfr. a excelente sntese de AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, (pol.), PP- 9 ss; idem, A
funo administrativa, in RDES, e o aprofundamento dogmtico de CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos
Assentos e a Funo dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1982, p. 475; MARCELO REBELO DE SOUSA, O valor
jurdico dos actos inconstitucionais, p. 247; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, p. 19 ss.
23
684
No plano jurdico-constitucional positivo, parece que uma teoria da ordenao funcional do
Estado no liberta totalmente a doutrina de uma caracterizao intrnseco-material de funes.
A Constituio continua a referir-se a funo legislativa, a funo jurisdicional e a funo
administrativa, distribudas por vrias estruturas orgnicas. A funo deixou de estar
exclusivamente associada a um rgo, mas a falta de um suporte orgnico nico torna mais
premente a exigncia de uma caracterizao material que fornea transparncia escolha de
competncias e distribuio de funes positivamente plasmada na Constituio.
3.2.3. Graus de exigncia na delimitao material de funes a) Funo legislativa
A delimitao material de funes no tem o mesmo grau de importncia nas vrias estruturas
funcionais clssicas (legislao, administrao e jurisdio). Relativamente funo legislativa
tende hoje a admitir-se que o significado teortico-constitucional de lei se compadece com um
conceito de lei tendencialmente vazio no plano material e apenas caracterizvel pela forma,
procedimento e fora jurdica. Nesta perspectiva, a lei no consequncia de um contedo
nem de qualquer inteno jurdica especfica. sim, em primeiro lugar, uma forma e um
procedimento de entidades a quem constitucionalmente reconhecida competncia legislativa.
As relaes entre forma e contedo da lei surgem, deste modo, invertidas: o contedo no
procura a forma; uma certa competncia exercida mediante certa forma e de acordo com
determinado procedimento que procura um contedo constitucionalmente ajustado. Por outras
palavras: a lei uma regulamentao intrinsecamente aberta estabelecida segundo os critrios
jurdico-constitucionalmente prescritos (N. ACHTERBERG). Quando muito, os actos
legislativos caracterizam-se pelo facto de transportarem a regulamentao fundamental dos
assuntos mais importantes e essenciais (teoria da essencialidade) para uma comunidade
historicamente concreta (OSSENBHL, STARCK, HESSE).
Da leitura de vrios preceitos constitucionais (exs.: arts. 115., 167., 168. e 200.) parece lcito
deduzir-se a existncia de uma funo legislativa. No existe, porm, qualquer critrio
constitucional-material caracterizador dessa funo. A lei , no direito constitucional portugus,
um acto normativo intrinsecamente aberto que pode ser
685
editado pelas vrias entidades (AR, Governo, Assembleias Regionais) s quais a Constituio
atribuiu competncia legiferante.
A abertura material da lei no significa, porm, uma completa insensibilidade da Constituio
ao contedo intrnseco'dos actos legislativos, a ponto de se afirmar que a lei pode transportar
qualquer contedo. Por um lado, h leis com uma densificao material, determinada, em
grande medida, de forma heternoma, pelos preceitos constitucionais (ex.: actos legislativos
concretizadores de direitos, liberdades e garantias); por outro lado, do elenco das matrias
sujeitas a reserva de lei do Parlamento (cfr. arts. 164., 167. e 168.) deduz--se que, subjacente
forma de lei da AR, est a ideia de lei como prescrio normativa, poltica e jurdico-
materialmente caracterizada (CASTANHEIRA NEVES
8
).
b) Funo jurisdicional (cfr. infra).
c) Funo administrativa (cfr. infra).
4. Responsabilidade
A categoria publicstica de responsabilidade, considerada como categoria jurdica autnoma de
um Estado constitucional democrtico, tem vindo a ser afirmada, no plano doutrinal, desde os
meados da dcada de 60
9
.
A partir de meados da dcada de 70, o conceito de responsabilidade passa a ser considerado
como um exemplo tpico da emancipao do instrumentarium conceituai do direito pblico
relativamente aos conceitos de direito privado
I0
.
8
Cfr. CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos Assentos, pp. 573 ss.; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do
Estado, pp. 171 ss; Sentido e contedo da lei como acto da funo legislativa, in JORGE MIRANDA (org.), Nos dez
anos da Constituio, cit., p. 177; "Lei", in Dicionrio, vol. V.
9
Cfr., sobretudo, K. VOGEL, Zur Verantwortlichkeit leitender Organwalter iiber einen ungeschrieben
Rechtsgedanken des ffentlichen Rechts, in Fest. ftir Schack, Hamburg, 1966, p. 183; KOLBE, Die
Ministerialverantwortlichkeit im parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems des Grundgesetzes, in DV,
1969, p. 25; U. SCHEUNER, Verantwortung und Kontrolle in der demokratischen Verfassungsordnung, in
Staatstheorie und Staatsrecht, p. 293.
10
Contribuies significativas foram as de R. SCHOLZ e de SCHMIDT-ASSMANN, na sesso de 1975 efectuada em
Augsburg pelos professores de Direito Pblico de lngua alem e subordinada ao tema Verwaltungsverantwortung
und Verwaltungs-gerichtsbarkeit, in WDSTRL, 34 (1976). Mais recentemente, cfr. as teses de ZiMMER,
686
O conceito, tal como o definimos atrs, encontra tambm acolhimento no texto constitucional
portugus. Num sumrio percurso por este texto, verifica-se que o termo responsabilidade surge
em vrios contextos e com vrios sentidos:
(1) responsabilidade no sentido de responsabilidade civil das entidades pblicas (cfr. arts. 22.,
168.71-u e 271.71);
(2) responsabilidade no sentido de responsabilidade poltico--criminal dos titulares dos cargos
polticos (arts. 120., 133. 16O.,199.e218.);
(3) responsabilidade no sentido de responsabilidade poltica (cfr. arts. 193., 194. e 233.).
Quaisquer que sejam os domnios concretos e os sentidos especficos, o conceito de
responsabilidade constitucional tem poten-cialidades para abranger qualquer dos sentidos
acabados de referir, embora no presente captulo se tenha sobretudo em conta o sentido referido
em (3).
B I PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DAS ESTRUTURAS
I O princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania
1. As dimenses materiais do princpio
Foi dito e escrito que o princpio da separao de poderes , como princpio organizatrio
estrutural, uma das grandes constantes (KGI) do Estado Constitucional. Como tambm j se
salientou,
Funktion-Kompetenz-Legitimation, Berlin, 1979, e de R. STETTNER, Grundfragen einer Kompetenzlehre, Berlin,
1983.
No plano do Direito Constitucional Comparado deve fazer-se referncia ao projecto de reviso total da Constituio
da Sua (cfr. a sua publicao in AOR, n. 104, 1979), na qual o conceito de Verantwortung (responsabilidade)
encontra decisivo acolhimento.
687
o princpio transformou-se mesmo em ratio essendi da Constituio: Toute socit, dans
laquelle Ia garantie des droits n'est pas assure ni Ia sparation des pouvoirs dtrmine, n 'a
point de constitution (Art. 16. da Dclaration des droits de Vhomme et du citoyen du 26
Aotl789).
Neste momento trata-se de determinar o sentido do princpio em anlise na Lei Fundamental
portuguesa. Quando se fala de separao e interdependncia dos rgos de soberania (cfr. art.
114.71) como princpio estrutural da organizao do poder poltico tem-se geralmente em vista
a separao horizontal de poderes (de rgos e funes). Enquanto a repartio vertical visa a
delimitao das com-petncias e as relaes de controlo segundo critrios fundamentalmente
territoriais (competncia do Estado central, competncia das regies, competncia dos rgos
locais), a repartio horizontal refere-se diferenciao funcional (legislao, execuo,
jurisdio), delimitao institucional de competncias e s relaes de controlo e
interdependncia recproca entre os vrios rgos de soberania. Na Constituio portuguesa de
1976 os dois critrios de separao horizontal e vertical andam associados, embora com
prevalncia do primeiro dada a estrutura unitria (cfr. art. 6.71) do Estado, portugus.
O princpio da separao e interdependncia um princpio estrutural-conformador do domnio
poltico, sendo importante descortinar os vrios nveis em que a separao e interdependncia
se pode situar: (1) no plano funcional interessa identificar as funes poltico-constitucionais
bsicas como a legiferao, a jurisdio e a execuo: (2) no plano institucional a separao de
poderes incide especialmente sobre os rgos constitucionais, como, por ex., o Parlamento, o
Governo e os tribunais; (3) a nvel scio-cultural interessa articular o poder ou poderes do
Estado com as estruturas sociais (grupos, classes, partidos).
a) O princpio como directiva fundamental
Independentemente da discusso em torno da fundamentao emprica e categorial
(apriorstica) da diviso de poderes parece poder dizer-se que o texto constitucional portugus
fixou como directiva fundamental da organizao do poder poltico: (1) a separao das
funes estaduais e a atribuio das mesmas a diferentes titulares (separao funcional,
institucional e pessoal); (2) a interdependncia de funes atravs de interdependncias e
dependncias
recprocas (de natureza funcional, orgnica ou pessoal); (3) o balano ou controlo das funes,
a fim de impedir um super-poder, com a consequente possibilidade de abusos e desvios. Pode
afirmar-se que tambm entre ns este prncipe d'art politique tem subjacente a ideia de
constituio mista, a mxima poltica do divide e impera e a exigncia de freios e
contrapesos (cheks and balances, le pouvoir arrt le pouvoir).
b) O princpio como princpio histrico
A separao e interdependncia no um esquema constitucional rgido, mas apenas um
princpio organizatrio fundamental. Como tal, no h que perguntar pela sua realizao estrita
nem h que consider-lo como um dogma de valor intemporal, mas apenas perspectiva-lo como
princpio histrico (K. HESSE) em contacto com uma ordem constitucional concreta. Como
princpio constitucional concreto, o princpio da separao articula-se e combina-se com outros
princpios constitucionais positivos (princpio de governo semipresidencialista ou de regime
misto parlamentar-presidencial, princpio da conformidade dos actos estaduais com a
Constituio, princpio da participao).
c) O princpio orgnico-institucionalmente referenciado
O princpio da separao e interdependncia institucional--organicamente referenciado. A
CRP (art. 114.71) refere-se, neste sentido, a separao a interdependncia dos rgos da
soberania.
d) O princpio funcionalmente orientado
Institucionalmente concebido, o princpio da separao e interdependncia tambm um
princpio de ordenao de competncias funcionalmente orientado. Embora no plano
doutrinrio a distino material de funes continue a deparar com grandes dificuldades e
impasses, no h dvida que a CRP alude a funes polticas (cfr., por ex., art. 200.71), a
funes legislativas (art. 201.), a funes administrativas (art. 202.) e a funes
jurisdicionais (art. 206.). Estas funes surgem como funes fundamentais, sem qualquer
carcter de exclusividade (K. HESSE), pois aos rgos de soberania vm a caber outras
funes constitucionais (funes de governo, funes militares, funes de planificao). Estas
outras funes a que
689
se acabou de aludir so muitas vezes remetidas para enigmticos e a constitucionais poderes
(quarto poder, quinto poder, instituies autnomas) mas estes poderes, ao lado ou
fora de um enquadramento normativo-constitucional, so hoje reconhecidamente incom-
patveis com o Estado democrtico-constitucional.
e) O princpio pressupe uma relativa adequao entre rgos e funes
As vrias funes devem ser separadas e atribudas a um rgo ou grupo de rgos tambm
separados entre si. Isto significa no uma equivalncia total entre actividade orgnica e funo,
mas apenas que a um rgo deve ser atribuda principal ou prevalentemente uma determinada
funo. Dir-se- que a CRP adoptou um esquema orga-nizatrio funcionalmente adequado.
A adequao funcional pressupe que o rgo ou rgos de soberania so, do ponto de vista
estrutural, constitucionalmente idneos e adequados para o exerccio de funes que, a ttulo
especfico ou primrios lhes so atribudas (exs.: a Assembleia da Repblica um rgo
adequado para legiferar; o Governo um rgo apto para executar e administrar; os tribunais
estruturam-se de forma a exercer com racionalidade a funo jurisdicional). Os autores falam
mesmo a este propsito de estrutura orgnica funcionalmente justa ".
f) O princpio exige separao no plano pessoal
A imposio constitucional de uma estrutura orgnica funcionalmente adequada vai at ao ponto
de, no plano pessoal, conformar um estatuto jurdico-constitucional especfico, tendente a evitar
quaisquer unies pessoais dos rgos de soberania. um princpio que se exprime sobretudo
pelas regras de incompatibilidade (exs.: incompatibilidade entre o cargo de deputado e a
qualidade de membro do governo, nos termos do art. 157./l; incompatibilidade do cargo de
Presidente da Repblica com o exerccio de quaisquer outros cargos nos termos implcitos do
art. 123.; incompatibilidade do cargo de juiz com o exerccio de quaisquer outras funes,
como se deduz do art. 218.73/4).
11
Cfr., por ex., K. HESSE, Grundziige, p. 198; L. TRIBE, American Constitu-tional Law, pp. 1137 ss.
g) Freio, balano e controlo na ordenao de rgos e funes
Atravs da atribuio a um rgo ou grupo de rgos de uma funo especfica fundamental,
visa-se obter o velho desiderato do equilbrio de poderes e de um governo moderado, tal como
Montes-quieu o definiu impressivamente: Pour qu 'on ne puisse pas abuser du pouvoir ilfaut
que, par Ia disposition des choses, le pouvoir arrt le pouvoir (De VEsprit des Lois, 1748,
Livro XI, Cap. IV).
Esta ideia de governo moderado obtido atravs de um balano e controlo recproco de poderes
configura-se e concretiza-se de forma diversa nos vrios ordenamentos constitucionais, mas
fundamentalmente os esquemas so os seguintes: (1) complexo sistema de corres-
ponsabilidades e interdependncias dado que, por ex., entre ns, na funo legislativa no
participa apenas a AR, pois, por um lado, os actos legislativos carecem de promulgao e
assinatura do PR (arts. \31.lb e 139.) e de referenda do Governo (art. 143.), e, por outro lado,
a AR no tem o monoplio da legiferao, cabendo ao governo fazer actos com valor legislativo
como so os decretos-leis); (2) um sistema de balano em que a escolha, nomeao ou
manuteno no cargo de um ou vrios titulares de rgos depende da manifestao de vontade
de outros rgos (por ex., a nomeao e manuteno do Governo depende da AR e PR, a AR
pode ser dissolvida pelo PR); (3) diviso de poderes dentro do mesmo poder (ex.: Governo,
Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro). O sistema de freios e de balanos
constitucionalmente estabelecido aponta para a ilegitimidade de qualquer deslocao de peso
funcional conducente a um cesarismo presidencial, a absolutismo parlamentar ou a uma
autocracia do governo.
h) A teoria do ncleo essencial
Do facto de a CRP consagrar uma estrutura orgnica funcionalmente adequada no se deduz que
os rgos especialmente qualificados para o exerccio de certas funes no possam praticar
actos que materialmente se aproximam ou so mesmo caractersticos de outras funes e de
outros rgos (exs.: a AR executa, o Governo legisla, os tribunais administram).
Embora se defenda a inexistncia de uma separao absoluta de funes, dizendo-se
simplesmente que a uma funo corresponde um titular principal, sempre se coloca o problema
de saber se haver um ncleo essencial caracterizador do princpio da separao e absoluta-
691
mente protegido pela Constituio. Em geral, afirma-se que a nenhum rgo podem ser
atribudas funes das quais resulte o esvaziamento das funes materiais especialmente
atribudas a outro. Quer dizer: o princpio da separao exige, a ttulo principal, a
correspondncia entre rgo e funo e s admite excepes quando no for sacrificado o seu
ncleo essencial
12
. O alcance do princpio visvel quando com ele se quer traduzir a proibio
do monismo de poder, como o que resultaria, por ex., da concentrao de plenos poderes
no Presidente da Repblica, da concentrao de poderes legislativos no executivo ou da
transformao do legislativo em rgo soberano executivo e legiferante.
Todavia, permanece em aberto o problema de saber onde comea e onde acaba o ncleo
essencial de uma determinada funo.
A jurisprudncia constitucional portuguesa teve j a oportunidade de se defrontar com a questo do alcance do ncleo
essencial do princpio da separao, concluindo pela violao do referido princpio sempre que um rgo de
soberania se atribua, fora dos casos em que a Constituio expressamente o permite ou impe, competncia para o
exerccio de funes gue essencialmente so conferidas a outro e diferente rgo. Cfr. Parecer n. 16/79, da CC, in
Pareceres, Vol. VIII, pp. 212 ss (relator Figueiredo Dias). No lquido, porm, que este princpio leve a uma tal
exigncia de diferenciao funcional e material que impea, por ex., os actos legislativos de terem contedo concreto
( o caso das leis medida, desde que elas no violem os princpios constitucionais relativos a leis restritivas do art.
18.).
Alm do papel que a teoria pode desempenhar no mbito das relaes entre Parlamento e
Governo, ela tem sido tambm invocada na delimitao da funo judicial, considerando a
doutrina ser este um dos domnios em que se deve aplicar mais rigorosamente uma teoria
material de funes. Uma funo judicial deve ser confiada a rgos cujos titulares so juizes
independentes, irresponsveis e inamovveis (cfr. art. 218.).
Esta ideia j atrs nos orientou no sentido de considerar inconstitucional a composio dos tribunais militares (cfr. art.
233.72, 246.72, 275.7 1 e 279. do Cdigo de Justia Militar). Tambm merecia srias reticncias a doutrina do art.
72.71 da L n. 77/77, de 29 de Setembro (Lei da Reforma Agrria), pois ao criar-se uma comisso eleita pela AR para
apreciar o mrito, convenincia e oportunidade dos actos administrativos de execuo do Ministrio da Agricul-
12
Cfr. HESSE, Grundzuge, p. 195; MAUNZ/DRIG/HERZOG/SCHOLZ, Kommentar, art. 20, nota 81. Em sentido
crtico, cfr. G. ZIMMER, Funktion-Kompetenz-Legitima-tion, 1979, pp. 23 ss.
692
tura e Pescas, poder vir a confiar-se a rgos no-judiciais o julgamento da legalidade (e mrito) de actos que
rigorosamente pertencem aos tribunais. Em vez de se introduzir um controlo (no judicial) quanto ao mrito, o que
acontecia, de facto, era furtarem-se ao controlo de legalidade (a no ser em via de recurso) muitos actos ilegais de
execuo. Cfr. Parecer n. 24/77 da Comisso Constitucional, Pareceres, Vol. III, p. 111, com argumentao
inconcludente.
2. Manifestaes modernas do princpio
Se nos limitssemos caracterizao constitucional do princpio da separao nos termos
tendencialmente clssicos como so os que se acabam de salientar, dir-se-ia que se tinha
passado ao lado dos verdadeiros problemas com ele relacionados nas modernas estruturas
poltico constitucionais. H, pois, necessidade de aludir a mais algumas questes relacionadas
com a separao e interdependncia dos rgos de soberania.
a) Repartio vertical de funes
Uma das formas de manifestao da separao de poderes e funes a que se reconduz aos
princpios do federalismo, da autonomia regional e da autonomia local. Estando, entre ns, fora
de causa a instituio de uma estrutura federal, assumem decisiva relevncia as estruturas
autnomas regionais e as estruturas autnomas locais (cfr. art. 6./2) que, deixando de ser, por
um lado, simples instituies de auxlio tcnico do Estado, e, por outro, meras instituies
anti-estaduais, societariamente fundadas, passaram a desfrutar de uma legitimidade pblica e
democrtica para exercerem funes normativas e administrativas (e at legislativas, como no
caso das regies) separadas e autnomas dos rgos centrais de soberania. A autonomia local e
regional , pois, hoje, uma expresso importante do princpio de separao de poderes.
b) Repartio social
Ao lado da repartio (separao, diviso) horizontal e vertical de funes fala-se, por vezes, em
repartio ou diviso social de funes, querendo com isto aludir-se distribuio de
poder entre o Estado e outros titulares de poderes pblicos no-estaduais, como so, por ex.,
as associaes profissionais. A ideia de repartio social particularmente importante na
CRP, onde se reconhece, por
693
ex., s associaes sindicais e s comisses de trabalhadores o direito de participar na legislao
de trabalho (arts. 54.75-, e 56.72-a), o direito contratao colectiva (art. 56.73 e 4), o direito
de controlo da gesto (art. 54.75-e), o direito de participao nas instituies de segurana social
(art. 56./2-b), o direito de participao nos planos econmico-sociais (art. 56.72-c), o direito de
participao na definio da poltica agrcola (art. 101.).
c) Separao e estrutura partidria
Uma das observaes mais correntes sobre o envelhecimento do princpio da separao de
poderes e de rgos de soberania relaciona-se com o facto de a repartio horizontal
clssica desconhecer o fenmeno partidrio e o dualismo moderno maioria-oposi-o. Os
problemas postos organizao poltica liberal eram essencialmente problemas de natureza
institucional, referentes aos diferentes rgos ou poderes, s suas competncias e s suas
relaes recprocas. Hoje, a verdade poltico-constitucional no o dualismo governo-
parlamento mas a relao de maioria-oposio, aquela suportada pelos partidos e coligaes
maioritrios e esta dinamizada pelos partidos ou coligaes minoritrios. A separao entre
parlamento e governo e entre executivo e legislativo no perdeu sentido, mas a nova fronteira
estabelece-se, hoje, em termos de fraces de governo e fraces de oposio. Deste modo,
a categoria oposio adquire um estatuto jurdico-constitucional de grande significado para o
problema da separao de funes e, sobretudo, para o problema de controlo e equilbrio de
poderes, desde sempre inerentes teoria de diviso de poderes. Sob o ponto de vista poltico-
constitucional, este confronto governo-oposio desdobra-se numa diferenciao tendencial
entre diviso poltica, a cargo do governo e fraco ou fraces parlamentares de suporte, e
responsabilidade e controlo polticos, fundamentalmente dinamizados pela oposio
13
. Sob o
ponto de vista do direito constitucional positivo, podemos ver
13
Sobre o princpio da separao de poderes cfr., entre a mais recente literatura, M. TROPER, La sparation des
pouvoirs et Vhistoire constitutionnel franaise, Paris, 1973; BASSI, II prinzipio delia separazione dei poteri
(evoluzione e problemtica), in RTDP, 1965, pp. 17 ss; J. M. VILE, Constitutionalism and the Sparation
of Power, 1967; D. TSATSOS, Zur Geschichte und Kritik der Lehre von der Gewaltenteilung, 1960. Entre ns, cfr.
W. BRITO, Sobre a Separao de Poderes (policopiado), Coimbra, 1981; NUNO PIARRA, "A separao dos
poderes na Constituio de 1976. Alguns aspectos", in J. MIRANDA, (org.), Nos dez anos de
694
esta ideia consagrada, por ex., no direito de oposio democrtica (art. 117./1), no direito de
informao dos partidos (art. 117./2), no direito determinao da ordem do dia (art. 179.73),
no direito de antena na rdio e televiso, no direito de espao nas publicaes jornalsticas, no
direito de resposta s declaraes polticas de Governo (art. 40.71/2) e, em geral, nos
mecanismos tendentes a efectivar a responsabilidade poltica do Governo (arts. 197. e 198.).
II Princpio da separao dos rgos de soberania e forma de governo
1. Forma de governo
Intimamente associado ao princpio da separao e interdependncia de rgos de soberania est
o problema da forma de governo, ou seja, a recproca posio jurdico-constitucional dos
diversos rgos constitucionais de soberania (BlSCARETTI Dl RUFFIA). Interessa aqui
salientar a conexo institucional estabelecida entre rgos e funes de forma a tornarmos
transparente a articulao interna e o modo de organizao constitucional adoptado para a
realizao dos fins do Estado e da sociedade constitucionalmente normados. No se trata, pois,
de discutir formas de Estado, relativas caracterizao poltico-ideolgica e s relaes de
interaco entre o Estado e as estruturas econmicas, sociais e polticas da comunidade.
O tema formas de governo e formas de Estado um daqueles em que se torna indispensvel o auxlio da Cincia
Poltica, a que se alude no Cap. 1, Parte 1. A teoria comparativa de governo (Comparative politics, Verglei-chende
Regierungslehre) afigura-se-nos apta a fornecer aqui alguma clarificao teortica.
Fazendo uma anlise dos sistemas polticos em que se d o devido relevo a todos os elementos constitutivos de um
sistema elementos empricos, elementos normativos e elementos ideolgicos como sejam os grupos, as
instituies (Exrcito, Igreja), as classes (elementos empricos), a Constituio (elementos normativos), os valores, os
interesses, a cultura e a ideologia polticas (elementos ideolgicos), a teoria comparativa de governo procura superar
o provincianismo ocidental (comparao institucional apenas dos sistemas ocidentais). Alarga a perspectiva de
anlise da teoria de partidos, das
Constituio, Lisboa, 1987, p. 145 ss.; idem, A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional,
Coimbra, 1989.
695
teorias de grupos, das teorias de desenvolvimento poltico, e aspira a uma captao da especificidade dos vrios
sistemas polticos na sua funcionalidade, nos seus elementos estruturais, na sua dinmica poltica.
Tendo em conta os elementos constitutivos referidos de uma forma esquemtica, deixam-se aqui os pontos de vista
fundamentais (histricos ou no) que tm sido utilizados para a classificao tipolgica: extenso territorial (cidade,
Estado, imprio); codificao constitucional (Estado constitucional, autocracia); domnio de uma determinada classe
(burguesia, proletariado); legitimidade do sistema (tradicional, carismtico, racional); fundamento transcendental ou
temporal do poder (monarquia, repblica); morfologia da forma de governo (sistema presidencialista, sistema de
gabinete); diviso horizontal de poderes (legislativo, executivo, judicial) ou diviso vertical (Estado unitrio, Estado
federal, confederao); estruturas dominantes condicionadoras dos inputs e outputs (partidos, burocracia,
militares); direco ideolgica do sistema (capitalista, socialista, de mobilizao ou de igualitarizao); funo
de mudana no processo social (sistemas evolutivos, educativos, tutelares).
Os critrios acabados de mencionar prestam-se formao de teorias que podem ir desde as teorias unidimensionais
s teorias complexas e pluri-dimensionais. As primeiras escolhem apenas um critrio para elaborar uma tipologia de
governo (ex.: uma teoria assente exclusivamente no nmero dos titulares do poder); as teorias complexas tentam uma
combinao de vrios critrios distintivos (ex.: uma teoria que faa a combinao das formas de organizao
constitucional com as estruturas econmicas e sociais, partindo daqui para uma exposio de regimes); as teorias
pluridimensionais ordenam sistematicamente os tipos de governo de acordo com as vrias dimenses escolhidas para
a classificao (ex.: classificao de um governo nas suas vrias dimenses formal, organizatria, estrutural-social,
extenso do poder estadual). Sobre estes pontos, cfr. R. MAC JVER, The Web of Government, New York, 1974; S. E.
FINER, Comparative Government, Harmondsworth, 1970; G. BRUNNER, Vergleichende Regierungslehre, Mnchen,
1979; J. A. OLIVEIRA BARACHO, Regimes Polticos, S. Paulo, 1977.
H tambm que considerar se as teorias insistem em modelos estrutu-rais-funcionais, aptos para captar uma
esttica poltica, ou em modelos evolutivos, incidindo essencialmente na dinmica poltica. Situam-se nesta
ltima perspectiva as tipologias elaboradas com base nos modos de produo (MARX) e as ancoradas no conceito de
modernizao (G. ALMOND/J. S. COLEMAN). Uma perspectiva tambm dinmica e que tende hoje a ganhar relevo a
das teorias que buscam no conceito de deciso o ndulo operatrio para a tipologia de governos (quem toma as
decises de confrontao poltica, qual o mbito destas decises, quais os fins e quais os meios para eles serem
realizados). Cfr., por ex., G. BRUNNER, Vergleichende Regierungslehre, p. 61. Para uma viso global dos "Sistemas e
Famlias Constitucionais" cfr. JORGE MIRANDA, Manual, I, 4." ed., p. 100 segs.
O discurso do texto , ainda, largamente tributrio da clssica doutrina italiana sobre formas de governo. Cfr. CROSA,
Sulla classificazione delle forme di governo, in Scritti Romano; MORTATI, Forme di governo, Padova, 1973;
DOGLIANI, Spunti metodologici per un indagine sulle forme di governo, in Giur. Cost., 1973, pp. 243 ss; G.
FERRARI, Corso, p. 84 ss.
696
2. rgos constitucionais
A morfologia da organizao constitucional tem sobretudo em conta os rgos constitucionais.
A CRP utiliza o conceito de rgos constitucionais num sentido amplo (cfr. arts. \66./h e
167.//): so praticamente todos aqueles mencionados na constituio. Mas a doutrina trabalha
tambm com o conceito de rgos constitucionais de soberania e que muito mais restrito do
que o anterior. rgos constitucionais de soberania so aqueles: (1) cujo status e compe-tncias
so imediata e fundamentalmente constitudos pela constituio; (2) que dispem de um
poder de auto-organizao interna; (3) que no esto subordinados a quaisquer outros; (4) que
estabelecem relaes de interdependncia e de controlo em relao a outros rgos igualmente
ordenados na e pela constituio. O facto de o seu status e competncia derivar directamente da
constituio leva os autores a consider-los como rgos imediatos
14
. No basta, pois, que eles
sejam mencionados na constituio; as suas competncias e funes devem resultar, no
essencial, da lei fundamental.
Alguns rgos constitucionais so rgos do Estado e rgos de soberania. A ideia de rgos
constitucionais de soberania significa que a eles pertence o exerccio do poder (autoritas,
majestas) superior do Estado, quer na sua dimenso externa (relativamente a outros Estados e
poderes soberanos) quer na sua dimenso interna (frente a outros centros de poder internos).
Daqui se deduz tambm que os rgos constitucionais de soberania alm de derivarem
imediatamente da constituio so coes-senciais caracterizao da forma de governo
constitucionalmente instituda. Ao contrrio de outros rgos constitucionais, previstos na lei
fundamental mas que no concorrem para a configurao da forma de governo, a alterao ou
supresso dos rgos constitucionais da soberania implica a prpria transformao da forma de
governo.
Todos os rgos constitucionais de soberania so poderes constitudos igualmente ordenados
pela Constituio. No se quer dizer com isto que a lei fundamental no estabelea relaes de
14
uma distino clssica que se pode ver em G. JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, p. 544, e SANTI ROMANO,
Nozione e natura degli organi costituzionale dello Stato, in Scritti minori, I 1 ss.; A. PIZZORUSSO, Sistema
Istituzionale di Diritto Pubblico Italiano, p. 153 ss. Ainda hoje, cfr., por ex., WOLFF/BACHOF, Verwaltungs-recht, II,
75,1, a. Cfr. JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., pp-78, 88 ss.; Manual de Direito
Constitucional, III, pp. 219 ss.
697
controlo e interdependncia. Assim, por ex., os rgos do poder judicial esto submetidos s
leis da AR e decretos-leis do Governo (art. 206.); o Governo depende da AR no que respeita ao
exerccio da funo legislativa relativamente a certas matrias (cfr. arts. 167. e 168.); os
rgos com competncia legislativa (AR, Governo, Assembleias Regionais) esto sujeitos
declarao de inconstitucionalidade das leis pelo Tribunal Constitucional (arts. 225., 277. ss).
Todavia, a posio dos rgos constitucionais de soberania sempre uma posio equi-
ordenada. A Constituio considera-os a todos como rgos constitucionais de soberania e, por
isso, as relaes intercorrentes entre rgos que exercem funes de soberania so relaes de
paridade e no relaes de substituio ou de subordinao.
As relaes de substituio pressupem a existncia de rgos primrios e de rgos secundrios e podem dar
origem a vrias figuras relacionadas: (1) de supletividade, quando a lei indica um sujeito autorizado a agir em vez de
outro, impedido ou ausente; (2) de interinidade, quando ao prprio titular impedido se consente ou se prescreve a
indicao do sujeito que, a ttulo precrio, o substitui durante o perodo de impedimento; (3) de delegao quando
uma lei autoriza o titular da funo a transferir o seu exerccio para um rgo diverso, mesmo na ausncia de
qualquer impedimento; (4) de substituio quando um rgo, em geral de hierarquia superior, se substitui, por via de
lei, a outro que age em seu lugar; (5) de prorrogao quando o titular das funes se mantm em exerccio enquanto
no seja investido o seu sucessor.
As relaes de subordinao encontram-se sobretudo na figura da hierarquia, em que h vrios rgos competentes
para o exerccio das mesmas funes, mas legalmente ordenados segundo critrios de supra ou infra--ordenao.
Cfr., por ex., MORTATI, Istituzioni, Vol. 1, pp. 189 ss.
3. rgos constitucionais e direco poltica
A conexo institucional entre os vrios rgos constitucionais de soberania (e respectivas
funes) permite-nos identificar a forma de governo constitucional, ou seja, o modo de
organizao adoptado para realizar os objectivos ou fins constitucionalmente normativizados. A
articulao de rgos e funes com a tarefa de direco poltica assume, neste contexto, um
papel decisivamente caracterizador. Por funo de direco poltica (indirizzo poltico)
entender-se- aqui a conformao dos objectivos poltico-constitucionais mais importantes e a
escolha dos meios ou instrumentos idneos e oportunos para os prosseguir. A individualizao
de fins e a individualizao de
698
meios (T. MARTINES), prprias da funo de deciso ou direco poltica, so, num
sistema constitucional democrtico, funes ten-dencialmente normativas. Num regime
constitucional como o portugus, em que as funes e competncias dos rgos constitucionais
de soberania esto determinadas normativo-constitucionalmente, no exacto identificar-se o
indirizzo governativo com o indirizzo costitu-zionale e considerar o primeiro como a pr-
determinao dos fins ltimos e gerais da aco estadual. A direco ou deciso poltica
assume-se, pois, com uma natureza normativa (no existencial) e traduz-se, fundamentalmente,
na seleco e especificao dos fins constitucionais pelos rgos dotados de autonomia
poltica.
No possvel aqui desenvolver a complexa problemtica da funo de indirizzo. Seguro nos parece que a teorizao
da funo de indirizzo num sistema constitucional democrtico diferente da de um sistema autoritrio. Aqui a
funo de direco do governo identifica-se com direco do Estado, tende a concentrar-se num rgo e no obedece
a normas-fim constitucional-mente fixadas. Cfr. CUOMO, Unit e omogeneit nel governo parlamentare, Napoli,
1957, pp. 164 ss; CHELI, Atto poltico e funzione d'indirizzo poltico, Milano, 1961, pp. 56 ss; Funzione di
Governo, in AMATO / BARBERA Manuale, cit., p. 335; DOGLIANI, Indirizzo Poltico. Riflessione su regola e
regularit nel diritto costituzionale, Napoli, 1985; MARTINES, "Indirizzo Poltico", in Ene. Dir., p. 153. No direito
portugus cfr., por ltimo, CRISTINA QUEIRS, OS actos polticos no Estado de Direito. O problema do controlo
jurdico do poder, Coimbra, 1990.
Mas a exigncia de um Estado democrtico-constitucional no exige apenas a configurao
normativa da funo de indirizzo poltico. Baseando-se as distines das vrias formas de
governo no grau de separao entre os poderes activos do Estado (sobretudo legislativo e
executivo), interessa acentuar que o policentrismo institucional desenhado na CRP implica o
alargamento dos titulares da funo de direco poltica.
, precisamente, o modo de distribuio e coordenao da titu-laridade dos poderes de direco
poltica que vai permitir a caracterizao da forma de governo constitucional portuguesa.
CAPITULO 12
2.
PADRO III: ESTRUTURAS
PADRO BSICO E FORMAS DE GOVERNO
Sumrio
A) AS VARIVEIS FUNDAMENTAIS DO PADRO BSICO
I Conceitos nucleares
1. Controlo
2. Responsabilidade
II Modelos
1. Estrutura dualista monrquico-representativa
2. Estrutura presidenci l a
3. Estrutura directorial
4. Estrutura parlamentar republicana
5. Estrutura mista parlamentar-presidencial
B) A VARIVEL PORTUGUESA DO PADRO BSICO REGIME MISTO PARLAMENTAR-PRESIDENCIAL
I Interdependncias
1. Estrutura e substncia no princpio da separao e interdependncia
2. Interdependncia institucional e independncia funcional
II Elementos caracterizadores
1. Elementos do regime parlamentar
2. Elementos do regime presidencial
3. Elementos do regime parlamentar dualista
III Interdependncia institucional
1. Presidente da Repblica e Primeiro-Ministro
2. Presidente da Repblica e Assembleia da Repblica
3. Assembleia da Repblica e Governo
IV A interpretao estratgica do regime misto parlamentar-presidencial portugus
1. Elementos do regime parlamentar
2. Elementos do regime presidencial
A) VARIVEIS FUNDAMENTAIS DO PADRO BSICO
BASSI, L. 11 prinzipio delia separazione dei poteri (evoluzione e problemtica), i
n
RTDP, I 965.
BARACHO, J. A. Regimes Polticos, S. Paulo, 1977. DRATH, M. Die Gewaltenteilung im heutigen deutschen Staatsrechts,
in Faktoren der
Machtbildung, 1952, p. 99. DUERGER, M. Xeque-Mate, Lisboa, 1979. Os Grandes Sistemas Polticos, Coimbra,
1985, pp. 255 ss. KGI W. Zur Entstehung, Wandlung und Problematik des Gewaltenteilungsprinzips,
Ziirich, 1937. MUSSO, SPAGNA, (org.), Costituzione e struttura dei governo. L'organnizazione dei
governo negli stati di democrazia parlamentare, Padova, 1982,. SILVESTRI, G. La separazione dei poteri, Milano, 1979.
TROPER, M. La sparation des pouvoirs et Vhistoire constitutionnelle franaise, Paris,
1973.
TSATSOS, D. Zur Geschichte und Krintik der Lehre von der Gewaltenteilung, 1968. VlLE, J. M. Constitutionalism and the
Sparation of Power, Oxford, 1967.
B) A VARIVEL PORTUGUESA DO PADRO BSICO
AGUIAR, JOAQUIM A luidez oculta num sistema partidrio ultra-estvel, in Revista f
de Cincia Poltica, 1/1985;
AMARAL, FREITAS DO Governo de Gesto, 1985, p. 18. BONELLA, CARMELA Svilluppi delia forma di Governo in
Portogallo deli 1974 ai
1982, in Quaderni Costituzionali, 312, 1983, p. 337 SS. BOTTARI, C. UOrganizazione dell'executivo nella forma di Governo
dei Portogallo,
in SPAGNA MUSSO, (org) Costituzione e Struttura dei Governo, Padova, 1982,
p. 328. CANOTILHO, J. J. G. / MOREIRA, V. Constituio da Repblica, p. 483 ss.
Os Poderes do Presidente da Repblica, Coimbra, 1991.
Fundamentos da Constituio, Coimbra, 2." ed., 1993, p. 199 ss.
MATOS, SALGADO DE L'experience portugaise des Regimes Semi-Presidentiels, in
M. DUVERGER, (coor). Les Regimes Semi-Prsidentiels, Paris, 1986, p. 72 ss. MIRANDA, J. A Constituio de 1976, p. 418.
A Posio Constitucional do Primeiro-Ministro, Lisboa, 1984.
Le regime semi-presidentiel portugais entre 1976 et 1979, in Duverger, Regimes
semi-prsidentiels, cit., p. 134; MORAIS, 1. / FERREIRA DE ALMEIDA, J. M. / Pinto, R L. O Sistema de Governo
semipresidencial, Lisboa 1984. MOREIRA, ADRIANO O Regime: Presidencialismo do Primeiro Ministro, in BAPTISTA
COELHO, Portugal: O sistema poltico e constitucional 1974/1987, p. 31 ss. PEREIRA, A. GONALVES O
semipresidencialismo em Portugal, Lisboa, 1984. PIRES, LUCAS O sistema de Governo: sua dinmica, in BAPTISTA COELHO
(org.)
Portugal, cit., p. 291.
Padro 111: 2 Padro bsico e formas de governo
701
SOUSA, M. R. Direito Constitucional, Vol. I, pp. 195 ss.
O Sistema de governo portugus, in Estudos sobre a Constituio, Vol. III, pp. 579 ss .
O sistema de governo portugus antes e depois da reviso constitucional, Lisboa, 1984.
A Partidarizao do Sistema de G verno, in JORGE MIRANDA (coord.), Nos dez o
anos de Constituio, 1986, p. 205 ss.

A I AS VARIVEIS FUNDAMENTAIS DO PADRO BSICO
I Conceitos nucleares
Assinalou-se atrs que a identificao da forma de governo incide fundamentalmente sobre a organizao
constitucional dos poderes, ou seja, sobre a forma de separao e interdependncia de vrios rgos de soberania.
Interessa, por isso, reter que os vnculos intercorrentes entre os vrios rgos constitucionais se reconduzem a dois
tipos principais.
1. Controlo
Os poderes constitucionais de controlo ou se exercem em relao aos titulares dos rgos ou dizem respeito aos actos
desses rgos. No primeiro caso fala-se de controlo primrio; no segundo alude-se a controlo secundrio. Os
controlos primrios tm a sua expresso mais significativa na nomeao ou na revogao (demisso, exonerao) dos
titulares dos rgos. neste sentido, por ex., que se alude ao controlo da AR sobre o Governo (cfr. art. 166.%) e se
considera existir um controlo primrio do PR sobre o PM (cfr. art. 136.7/e g).
Como se v, o controlo primrio ou subjectivo consiste no poder consti-tucionalmente reconhecido a certos rgos
constitucionais de soberania de provocar, em certos casos e em determinadas condies, a novao estrutural de
outros rgos (LAVAGNA).
O controlo secundrio ou objectivo, incidente sobre os actos, visa eliminar o acto viciado (ex.: o controlo da
constitucionalidade das leis pelo Tribunal Constitucional) ou sanar o vcio ou vcios constantes do acto (ex.:
confirmao ou converso de actos administrativos viciados).
Aqui interessa-nos sobretudo o controlo primrio ou subjectivo porque atravs do poder de nomeao e de
exonerao que o rgo controlante escolhe o titular do rgo e pe termo sua aco quando ela se revela
dsfuncional sob o ponto de vista poltico-constitucional.
2. Responsabilidade
A responsabilidade poltica conexiona-se com o controlo, podendo dizer-se, de certa forma, que ela , em geral, o
reverso da medalha: exprime a situao do controlado face ao controlante. Ver, porm, GALLEOTI, Introdu-
704
zione alia teoria dei controlli costituzionali, Milano, 1963; LUCAS VERDU, Curso, Vol. I. p. 141; PIZZORUSSO, Sistema
istituzionale, p. 46 ss.
Esta situao implica que o titular do rgo controlado goza de uma relao de confiana do controlante e que
perante este responde pelos efeitos e pelas orientaes polticas da sua actividade.
Articulando as ideias de controlo e responsabilidade, podemos formalizar os seguintes esquemas de governo.
II Modelos '
1. Estrutura dualista monrquico-representativa
Traos estruturais:
1) Responsabilidade do primeiro-ministro perante o rei e irresponsabilidade do executivo ou do gabinete em face do
parlamento.
2) Controlo primrio do rei sobre a cmara alta (entre ns: Cmara dos Pares), nomeadamente quando esta foi
fundamentalmente composta por membros de nomeao rgia.
3) Irresponsabilidade do rei, como chefe do executivo, perante o rgo representativo-parlamentar.
A compreenso da estrutura dualista pressupe o estudo constitucionalismo monrquico, cfr., supra, Parte III, Caps. 2
e 3 e JORGE MIRANDA, Manual, I, p.
1
Cfr. P. VIRGA, Diritto Costituzionale, 8.
a
ed., p. 71 ss.; PIZZORUSSO, Sistema Istituzionale, p. 46 ss.
Padro III: 2 Padro bsico e formas de governo
705
2. Estrutura presidencial
Veto
PRESIDENTE
da REPBLICA
Cmara do
REPRESEN
TANTES
Traos estruturais:
1) Chefe de Estado com legitimidade democrtica directa
2) Chefia directa do executivo pelo Presidente da Repblica.
3) Ausncia de gabinete e existncia de secretrios de Estado, subordinados ao presidente da repblica e
considerados como simples colaboradores tcnicos.
4) Ausncia de controlos primrios entre presidente da repblica e parlamento: este no pode mover moes de
censura contra o primeiro nem o presidente da repblica tem competncia para dissolver o parlamento.
5) Sistema de cheks and balances, expresso na possibilidade de veto presidencial dos actos legislativos do parlamento
e na possibilidade de superao do veto poltico pelo parlamento por deliberao aprovada por maioria qualificada
(em geral 2/3two third rule).
Uma viso histrica da formao do sistema presidencial nos Estados Unidos ver-se- em MARCELLO CAETANO,
Cincia Poltica e Direito Constitucional, vol. I, p. 91 ss.; JORGE MIRANDA, Manual, vol. I, 4.
a
ed., p. 137 ss.
3. Estrutura directorial
707
O esquema aplicvel aos regimes parlamentares monrquicos, com a nica diferena de no haver Chefe do Estado
eleito pelo parlamento. Um exemplo tpico de estrutura parlamentar republicana o consagrado na Constituio de
1911 (cfr. supra, Parte III). A evoluo da matriz parlamentarista na Inglaterra ver-se- em MARCELLO CAETANO,
Manual I, p. 66 ss.; JORGE MIRANDA, Manual, I, p. 119 ss.
5. Estrutura mista parlamentar-presidencial
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ELEITORADO
Traos estruturais:
l)Dois rgos (presidente da repblica e o parlamento) eleitos por sufrgio directo.
2) Dupla responsabilidade do governo (gabinete) perante o presidente da repblica e perante o parlamento.
3) Dissoluo do parlamento por deciso e iniciativa autnomas do presidente da repblica (ao contrrio do que
existe quer no regime presidencial quer no regime parlamentar).
4) O gabinete como rgo constitucional autnomo (diversamente do regime presidencial e analogamente ao regime
parlamentar).
5) O presidente da repblica com poderes de direco poltica prprios ( semelhana do regime presidencial, mas
diversamente do regime parlamentar).
Traos estruturais:
1) Ausncia de um chefe de Estado (as funes deste so exercidas colegial-mente ou pelo presidente do directrio).
2) Existncia de um directrio que exerce as funes de gabinete escolhido pelo parlamento.
3) Limitao do controlo do parlamento eleio do directrio, no podendo este ser demitido atravs de votos de
censura (o directrio governa a tempo, ou seja, durante todo o tempo constitucionalmente previsto).
4. Estrutura parlamentar republicana
Nomcalo
Traos estruturais:
X) Responsabilidade do gabinete perante o parlamento (o gabinete ou o primeiro-ministro nomeado pelo presidente
da repblica, mas deve antes obter a confiana do parlamento, havendo a obrigao de demitir-se no caso de
aprovao de moes de censura ou de rejeio de votos de confiana).
2) Dissoluo do parlamento pelo presidente da repblica, sob proposta do gabinete (do primeiro-ministro). A
dissoluo feita por decreto presidencial, mas trata-se de um acto de iniciativa do gabinete que assume a
responsabilidade poltica do mesmo atravs da referenda.
3) Eleio do presidente da repblica pelo parlamento, mas ficando com o estatuto constitucional de
irresponsabilidade poltica perante o mesmo.
B I A VARIVEL PORTUGUESA DO PADRO BSICO REGIME MISTO
PARLAMENTAR-PRESIDENCIAL
I Interdependncias
1. Estrutura e substancia no princpio da separao e interdependncia
Atravs da recusa de um regime de confuso de poderes (em benefcio do executivo ou do
legislativo), a CRP pretendeu estabelecer um processo estrutural (structural due Process) onde
os dois elementos fundamentais da teoria clssica da diviso dos poderes ficassem
salvaguardados: (1) proteco dos direitos fundamentais; (2) estrutura institucional e funcional
justa do Estado.
Deste modo, legtimo afirmar-se que o modelo de separao constitucionalmente consagrado
visa, em princpio, identificar o rgo de deciso ajustado, estabelecer um procedimento de
deciso justo e exigir um fundamento materialmente legtimo para as tomadas de deciso.
A exigncia de um modelo orgnico estrutural de justia (L. TRIBE), no qual exigncia de
um processo justo (procedural due process) se junte a de um processo substantivo justo
(substantive due process), pode derivar-se de vrios preceitos constitucionais
2
. Assim, por ex.,
a atribuio AR de uma competncia legislativa de reserva absoluta (art. 167.) e relativa (art.
168.) significa que o rgo justo para adoptar solues substantivas justas em domnios
materiais importantes (direitos, liberdades e garantias, estado de necessidade constitucional,
sistema partidrio e eleitoral, formas de interveno econmica) mediante um processo justo (o
processo legislativo) o rgo representativo parlamentar.
A caracterizao estrutural do modelo de separao serve para relativizar a hipertrofia
estratgica (vide, infra, Parte I, Cap. 2) que, em geral, acompanha a anlise descritiva do
regime poltico. A interdependncia , porm, uma interdependncia dinmica necessariamente
atenta aos aspectos poltico-funcionais do sistema. As prximas consideraes tornaro mais
claro este ponto.
2
Fundamental, para o estudo do modelo de structural due process, a obra do constitucionalista americano L. H.
TRIBE, American Constitutional Law, pp. 1137 ss, e a Teoria da Justia de JOHN RAWLS. Cfr. J. RAWLS, A Theorie of
Justice, Cam-bridge/Mass., 1971.
709
2. Interdependncia institucional e independncia funcional
Como sabido, o modelo de separao dos rgos de soberania tem oscilado entre vrios
arranjos nos quais a independncia dos vrios ramos do governo confrontada com a
exigncia de interdependncia entre esses mesmos ramos. Em princpio, o padro bsico da
separao aponta para uma independncia funcional, no sentido de que cada rgo de soberania
se deve limitar ao exerccio de competencias prprias desse rgo e no de outro. Trata-se
apenas de uma independncia tendencial, pois, atravs de vrios institutos e mecanismos, certos
rgos exercem funes, tpicas de outros (ex.: veto presidencial na legislao, processo de
responsabilidade de AR contra o PR, exerccio de funes legislativas pelo Governo).
A prpria independncia funcional aponta para a necessidade de uma interdependncia
institucional, ou seja, um complexo regime de (colaborao de poderes. A positivao
constitucional concreta , neste ponto, o critrio decisivo para a caracterizao de forma de
governo ou de regime.
II Elementos caracterizadores
1. Os elementos do regime parlamentar
As relaes entre os vrios rgos de soberania estabelecidas na CRP apontam para um regime
misto parlamentar-presidencial, onde so visveis elementos tpicos do presidencialismo e
elementos caracterizadores do regime parlamentar.
a) Existncia de um Gabinete e de um Primeiro Ministro
Tal como no regime parlamentar, onde existe um conselho de ministros, presidido por chefe de
governo, com autonomia institucional e competncia prpria, e ao contrrio do regime
presidencialista puro, em que os secretrios de Estado no formam um corpo autnomo,
sendo meros executantes do Presidente da Repblica, a CRP estabelece a existncia de um
Governo dirigido por um Primeiro--Ministro como rgo de soberania institucionalmente
autnomo (cfr. arts. 113., 185.).
710
b) Responsabilidade ministerial
A responsabilidade poltica dos ministros perante o parlamento outro dos elementos
caracterizadores do regime parlamentar. Tambm ela est constitucionalmente consagrada na
CRP como pode ver-se nos arts. 193. e 194.
O desenvolvimento da responsabilidade poltica do Governo perante o Parlamento no se afasta,
no nosso sistema, do clssico modelo parlamentar: (i) ou se trata de uma iniciativa da AR
atravs de uma moo de censura (art. 198.//); (ii) ou se verifica uma iniciativa do prprio
Governo atravs de uma moo de confiana (arts. 166. e 198.%).
c) Referenda ministerial
No obstante a evoluo verificada quanto natureza do instituto da referenda, ela significa que
o Presidente da Repblica e o Governo partilham certas tarefas, cabendo a este ltimo, atravs
dela, comprometer-se politicamente quanto a certos actos (cfr. art. 142.).
Ao contrrio, porm, do regime puro de gabinete, o Governo no possui, entre ns, o direito de
dissoluo do parlamento. Isso deriva da componente presidencial do regime que se vai analisar
em seguida.
2. Os elementos do regime presidencial
a) A instituio de um Presidente da Repblica eleito atravs de sufrgio directo
Tal como acontece nos sistemas presidencialistas, o PR eleito segundo a CRP, atravs de
sufrgio universal, directo e secreto dos cidados portugueses (art. 124.). No se estabelece,
pois, uma legitimidade indirecta do PR derivada da sua eleio pelas cmaras como acontece
nos regimes parlamentares republicanos.
b) O direito de veto poltico e legislativo
Embora o PR no disponha de iniciativa legislativa, pode opor-se atravs do veto, como
acontece nos regimes presidenciais, s leis votadas pela AR (cfr. art. 139.).
711
c) A existncia de poderes de direco poltica
Um regime presidencial no se caracteriza pela existncia de poderes prprios do presidente da
repblica, pois estes tambm os detm um presidente da repblica em regime parlamentar. O
que rigorosamente imprime uma dimenso presidencialista ao regime : (i) o conjunto de
poderes institucionais conferidos ao PR e inexistente nos regimes parlamentares; (ii) a
existncia de poderes prprios de um indirizzo poltico activo; (iii) a desnecessidade, como
corolrio da natureza activa dos poderes prprios, da referenda ministerial em grande nmero de
actos presidenciais (nos regimes parlamentares a regra , pelo contrrio, a necessidade de
referenda ministerial).
3. Elementos do regime parlamentar dualista
O modelo de separao e interdependncia consagrado na CRP caracteriza-se ainda pela
existncia de alguns elementos tpicos do regime parlamentar dualista.
a) A dupla responsabilidade do Governo
Nos regimes dualistas monrquicos (regime orleanista) o chefe do Estado (rei) era
considerado como chefe do executivo, mas as relaes com o parlamento estabeleciam-se
atravs do gabinete que partilhava com o rei o exerccio do governo. Da a existncia de uma
dupla responsabilidade para o executivo: diante do parlamento e perante o chefe do Estado.
A dupla responsabilidade caracteriza tambm o nosso regime misto parlamentar-presidencial: o
Governo politicamente responsvel perante o PR e perante a AR (cfr. arts. 193. e 194.).
b) O direito de dissoluo da AR
Outra das caractersticas do regime parlamentar dualista reside direito de dissoluo (inexistente
no regime presidencial e de iniciativa do Governo no regime de gabinete puro) pertencente ao
Presidente da Repblica (cfr. art. 136.7e). Trata-se, pois, de um poder na linha da chamada
dissolution royale (das monarquias dualistas) e no na tradio da dissolution ministrielle
(dos regimes parlamentares).
712
Este direito de dissoluo era considerado como exercice normal du pouvoir royal (DESLANDRES). Da o entender-
se que o chefe de Estado o I pudesse exercer discricionariamente, sem necessidade do acordo do governo e ] do
parlamento e fora de qualquer crise ministerial. Cfr. supra, Parte III, Cap. 3, Q
Diferentemente do que acontecia com a chamada dissolution royale, o poder de dissoluo
presidencial consagrado na CRP no totalmente discricionrio e comporta limites temporais
importantes (cfr. art. 175.).
II A interdependncia institucional
O regime acabado de caracterizar do mesmo tipo institucional do que vigora noutros pases
(ustria, Finlndia, Irlanda, Islndia, Siri Lanka e Frana). No obstante a semelhana que, do
ponto de vista institucional, possa haver, os regimes mistos no apresentam uma
homogeneidade suficiente para os classificarmos segundo uma nica categoria (ex.:
semipresidencialismo). Os poderes dos presidentes so diferentes, a prtica poltica muito
diversa e as caractersticas estruturais dos regimes so substancialmente diversificadas.
A anlise comparativa dos chamados sistemas polticos semipresiden-ciais foi feita sugestivamente por M.
DUVERGER no livro Xeque-Mate, Lisboa, 1978. Aqui continua a falar-se preferentemente de regime parlamentar-
presidencial. Depois da Lei de Reviso (LC n. 1/82) parece-nos at que a diminuio dos poderes do PR se adapta
melhor a uma categoria mais elstica como a de regime misto parlamentar-presidencial de que a uma categoria que,
apesar de tudo, pe nfase nos poderes presidenciais (semipresidencialismo). No sentido do texto cfr. G. BRUNNER,
Vergleichende Regierungslehre, Paderborn/Miinchen/Zurich, 1979, que se refere a parlamentarisch-prdsi-dentielles
Mischssystem; J. C. COLLIARD, Les Regimes Parlamentaires Contemporains, Paris, 1978, que considera (p. 280)
estes regimes como regimes parlamentares com correctivo presidencial; idem, Sur trois nou-veaux regimes
parlamentaires, in tudes Leo Hamon, Paris, 1982, p. 131 ss; MORTATI, Le Forme di Governo, Padova, 1973, que
alude aos regimes de Weimar e da 5." Repblica Francesa como regimes de tipo dualstico (cfr. pp. 199 ss). Cfr.
entre ns, VEIGA DOMINGOS, Portugal Poltico; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, Vol. 1, pp. 195
ss, e Sistema de Governo Portugus, in Estudos sobre a Constituio, Vol. III, p. 577, Lisboa, 1980; GOMES
CANOTILHO/VITAL MOREIRA, OS Poderes do Presidente da Repblica, Coimbra, 1991. Sobre os problemas que no
plano lgico-metodo-lgico pode suscitar a classificao dos regimes mistos cfr., por ltimo, R-MOULIN, Le
Prsidentialisme et Ia Classification des Regimes Politiques, Paris, 1978, pp. 9 ss. e, mais recentemente, M.
DUVERGER, (org.) Les Regimes semi-prsidentiels, 1986; C. DEBBASCH, Droit Constitutional et Institutions
Padro Hl: 2 Padro bsico e formas de governo
713
Politiques, Paris, 1983, p. 482 ss.; P. PACTET, Institutions Politiques, Droit Constitutionnel, 1985, p. 152;
BURDEAU, Manuel de Droit Constitutionnel, 21." ed., 1989, p. 580 ss.; DUHAMEL, Remarques sur Ia notion de
regime semi-prsidentiel, in Mlanges Duverger, 1987, p. 581 ss.
Em face da natureza mista parlamentar-presidencial, compreende-se que a interdependncia institucional a que se
aludiu seja mais complexa nestes regimes do que naqueles em que h um elemento caracterizador dominante. Cfr.,
tambm, II Governo semi-presidenziale in Europa, Quaderni Costitu-zionali, 2/1983; PH. LAVAUX,
Parlamentarisme rationalis et stabilit du pouvoir xcutif, Bruxelles, 1988.
1. Presidente da Repblica e Primeiro-Ministro
De acordo com o art. 123., o PR garante a independncia nacional, a unidade do Estado e o
regular funcionamento das instituies. Esta frmula aponta para a necessidade de poderes
institucionais que lhe permitam cumprir as tarefas indicadas no referido artigo. Estes poderes
vo, como se viu j, desde a demisso do Governo e de dissoluo da AR at declarao do
estado-de-stio ou de emergncia.
Quanto aos poderes executivos, o PR detm um poder inicial, pois a ele que compete nomear
o PM, e um poder final, dado lhe ser reconhecida a faculdade de demitir o Governo, embora
apenas no caso de isso ser necessrio para o regular funcionamento das instituies
democrticas (cfr. art. 198./2). Isto implica a existncia de uma responsabilidade poltica do
Governo e do PM perante o PR (cfr. art. 193. e 194.71. No se pode, porm, dizer que o PR
governa, devendo o PM actuar de acordo com as orientaes polticas presidenciais. O chefe do
Governo (rgo institucionalmente autnomo) o PM e no o PR. Se o PM derivasse do PR e
fosse executor de uma poltica presidencial falar-se-ia de interdependncia institucional do PR e
do PM com supremacia presidencial. Se o PM, embora responsvel politicamente perante o PR,
definidor de uma poltica governamental autnoma, pode dizer-se que h uma
interdependncia institucional entre PR e PM com autonomia governamental. esta segunda
forma de interdependncia que caracteriza as relaes entre o Presidente da Repblica e o
Primeiro-Ministro (e atravs dele o Governo).
No deve confundir-se interdependncia institucional com responsabilidade poltica. Esta confuso est claramente
patente na eliminao, pela LC n. 1/82 (Lei de Reviso), da expresso politicamente contida na redaco
originria do art. 193. Como j se acentuou no texto, o poder inicial e
final do PR em relao ao Governo implica logicamente a existncia da responsabilidade poltica deste. Esta
responsabilidade poltica pode ser acompanhada de uma solidarieda de institucional mais ou menos intensa
consoante se acentue uma interdependncia institucional com supremacia presidencial ou uma interdependncia
institucional com autonomia governamental. Foi esta autonomia que a Lei da 1." Reviso acentuou, embora no
tivesse excludo a subsistncia da responsabilidade poltica do PM perante o PR. Reforou-se a independncia
funcional com diminuio da solidariedade institucional. Acentuando mais claramente a independncia
funcional e atenuando a ideia de "solidariedade institucional", cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, OS Poderes
do Presidente, cit., p. 50; Fundamentos da Constituio, cit., p. 10 ss.
2. Presidente da Repblica e Assembleia da Repblica
A interdependncia institucional com autonomia governamental, entre o PR e o PM, atenua
relativamente a interdependncia entre o PR e a AR. Se a interdependncia institucional entre o
PR e o PM fosse acompanhada pela dependncia funcional deste ltimo em relao ao primeiro,
seria a poltica presidencial executada pelo PM que acabaria por ficar sujeita, em ltimo termo,
ao controlo da assembleia parlamentar. Da os conhecidos e discutidos problemas sobre a
necessidade de uma maioria-suporte quer do presidente quer da assembleia e, naturalmente,
do governo (caso francs).
A independncia funcional do executivo perante a PR, se desloca o centro de gravidade da
responsabilidade poltica para as relaes Governo-Assembleia, nem por isso elimina a
interdependncia institucional entre o PR e a AR.
A dupla responsabilidade governamental implica que, embora pertena ao PR escolher o PM,
ele tem de ter em conta os resultados eleitorais (art. 190.), frmula indicadora da necessidade
de o Pri-meiro-Ministro dever ser escolhido de acordo com o partido ou partidos capazes de
obter confiana, de forma positiva ou negativa, na AR.
O PR no detm qualquer poder de iniciativa legislativa, e o Governo, para levar a cabo a sua
poltica, necessita apenas de exercer o seu poder legislativo e aproveitar da competncia
legislativa da AR. Contudo, o PR dispe de direito de veto (art. 139.) que, em relao a
algumas matrias, s pode ser superado pela maioria de 2/3 dos deputados presentes (art.
130./3).
A interdependncia institucional entre PR e AR resulta ainda do direito de dissoluo como
poder prprio e efectivo do Presidente da Repblica (cfr. art. 136.). Trata-se, como j se disse,
de uma disso-
715
luo do tipo royale e no do tipo governamental. Ela serve para evitar impasses ou
bloqueamentos no funcionamento das instituies, como so os eventualmente resultantes da
dupla responsabilidade do governo e, num plano mais global, da confrontao directa entre o PR
eaAR.
3. Assembleia da Repblica e Governo
A interdependncia institucional entre os rgos de soberania claramente visvel nas relaes
entre o Governo e a Assembleia da Repblica.
A responsabilidade governamental perante a AR repousa sobre o poder de a Assembleia retirar
ao Governo a confiana poltica da qual ele necessita para governar. O desencadeamento da
responsabilidade poltica do Governo pode ter como base: (i) uma questo de confiana,
traduzida na iniciativa do Governo em sujeitar a sua permanncia em funes a um voto da AR,
geralmente relacionado com a aprovao do programa (art. 195.73) ou com uma declarao de
poltica geral deliberada em Conselho de Ministros (arts. 196. e 203.%); (ii) uma iniciativa dos
deputados (1/4 dos deputados em efectividade de funes) ou dos grupos parlamentares (cfr. art.
197.71) atravs de moes de censura.
A interdependncia institucional entre o Governo e a AR revela--se na colaborao legislativa
entre o Governo e o Parlamento, no obstante a manuteno da funo legislativa como uma
funo privilegiada do parlamento para certos assuntos (arts. 167. e 168.) e a intencionalidade
poltica prpria do instituto da ratificao dos decretos leis (art. 172.).
IV A interpretao estratgica do regime misto parlamentar-
presidencial portugus
Grande parte da doutrina portuguesa motivada, directa ou indirectamente, pela necessidade de fornecer suporte
constitucional ao jogo partidrio, optou por uma interpretao essencialmente estratgica da forma de governo
(cfr., supra, Parte 1, Cap. 2, a noo de direito constitucional como direito de estratgias ou de jogo poltico).
A Constituio estabeleceu um esquema tridico de poderes polticos PR, AR, Governo que no incorresse nos
vcios dos regimes utilizados
24
716
Direito Constitucionais
como parmetro: (1) monismo de Assembleia, em que o parlamento domina oj governo, que, por sua vez, domina o
presidente; (2) monismo presidencial, em que o presidente domina o governo que no tem nada a ver com o
parlamento' (3) monismo invertido ao de assembleia, em que o presidente domina o gover-' no que domina o
parlamento. <
Este trialismo de poderes pretendia constituir a bissectriz dos vrios monismos e reconduzir-se ao seguinte
paralelogramo de foras: (1) um PR eleito directamente, que tem influncia sobre (2) o governo, que nomeia e
demite, (3) sendo este governo tambm responsvel perante a AR (4) que pode ser dissolvida pelo PR.
A prtica poltica conduziu, de forma tendencial, a uma condenao ao entendimento, dado:
existir um PR que pouco pode sem o governo;
governo que tambm nada pode sem a confiana (pelo menos negativa) da AR;
AR que pode ser dissolvida pelo PR.
O trialismo de poderes passou, porm, a ser diversamente interpretado consoante o peso estratgico a atribuir aos
rgos de soberania da natureza poltica. Vejamos:
MODELO 1: TRIALISMO HORIZONTAL

PR
Presidente da
Repblica

PM
Primeiro-Ministro
Governo

AR
Parlamento
um modelo tradutor de um trialismo horizontal de poderes concordantes nos termos anteriormente referidos: um
PR que pouco pode sem o Governo, que tambm nada pode sem a confiana (pelo menos negativa) da AR, que pode
ser dissolvida pelo PR.
MO ELO II: TRIALISMO VERTICAL COM SUPREMACIA PRESIDENCIAL (SEMIPRESIDENCIALISMO) D
PR
representa a Nao e a Repblica
PM
(Governo)
gere o Estado
AR
delibera e apoia
Padro HL 2 Padro bsico e formas de governo
Partindo do trialismo, em breve um significativo sector da doutrina pretendeu reforar o estatuto presidencial de
forma a estabelecer uma hierarquia vertical: um PR, eleito directamente, de quem depende o Governo que dirige os
negcios polticos gerais do Estado, limitando-se a AR a uma funo deliberante e de suporte, e sempre sujeita
dissoluo presidencial.
MODELO III: TRIALISMO GOVERNAMENTAL
decide
controla
Embora no fosse poltica e constitucionalmente defendido (pelo menos de modo expresso), no era impossvel
conceber o esquema tridico da seguinte forma: o PM e o Governo tm a funo poltica principal, decidindo sobre os
negcios polticos, apoiado na confiana do PR e controlado pela AR.
MODELO IV: TRIALISMO PARLAMENTAR
conduz a poltica
fixa as
grandes
orientaes
Dado que o PR no dirige o Governo e o Governo no pode subsistir sem o apoio da AR, o trialismo poderia deslocar
se num sentido parlamentar: a AR domina politicamente, a ela cabendo fixar as grandes orientaes; o Governo
dirige a poltica geral; o PR, sem grandes poderes polticos directos, limitar se-ia ao papel de rbitro ou moderador do
jogo poltico.
MODELO V: O MONISMO PRESIDENCIAL MAIORITRIO
Povo
PR
Governo AR
Maioria
Povo
O esquema trialista, apelidado por uns de semipresidencialista, e, por outros, de regime misto parlamentar-
presidencial, no era o mais flexvel para as estratgias partidrias sobretudo pela falta de constrangimento relativa-
mente a um presidente no-partidrio. O problema no se circunscreve, como bvio, s dificuldades de
relacionamento dos partidos com um PR no-partidarizado, no governamentalizado e no parlamentarizado.
Relacionava-se tambm com a falta de disponibilidade do PR para democraticamente subverter o regime atravs do
plebiscito constitucional.
As propostas reorganizatrias do poder poltico, avanadas em certa altura por alguns quadrantes polticos,
continuavam a propor a frmula divina a Ia franaise. A soluo mgica era uma trindade constituda por um
presidente, um governo e uma maioria parlamentar conducente formao de uma unidade maioritria do poder.
Este fenmeno de maioritarizao concebido, algumas vezes, de uma forma de tal modo ambiciosa que todas as
formas de governo ali tm cabimento: um presidente americana, um gabinete britnica e uma racionalizao
parlamentar alem. Mais do que isso: deseja-se ainda um presidente plebiscitrio de estilo decisionista para,
apoiado por um governo e uma maioria parlamentar, operar, com toda a democracia, uma ruptura constitucional.
Mais recentemente, a frmula da maioritarizao tem conquistado defensores no apenas entre os adeptos
plebiscitrios da subverso constitucional (que, semanticamente, passaram a falar de presidente com propostas de
reforma do regime), mas tambm entre os apoiantes de um presidente da maioria, situado entre o presidente
gaullista e o leadership partidrio Mitterrand. A diferena, no plano constitucional, relevante: no primeiro
caso, o presidente configura-se como um presidente anti-sistema, um presidente contra a Constituio e o Estado
de direito; no segundo caso, pretende-se transformar a maioria em suporte de institucionalizao hegemnica, embora
sem propsitos confessados de ruptura constitucional. Na primeira hiptese, pretende-se a longa marcha plebis-
citaria; na segunda, procura-se uma frmula de compromisso entre o actual esquema constitucional, em que existe um
PR que pouco pode perante um governo mais autnomo perante ele mas mais dependente da AR que, apesar de tudo,
continua a poder ser dissolvida, e uma frmula de reforo dos poderes de um presidente, em consonncia partidria e
poltica com o governo e a maioria parlamentar de suporte.
Sobre a interpretao da forma de governo portuguesa cfr.: JOAQUIM AGUIAR, A Iluso do Poder. Anlise do
sistema partidrio portugus, 1976--1982, Lisboa, 1983 (dos poucos livros, feito por um analista poltico, com
719
background terico srio na anlise das instituies portuguesas); VEIGA DOMINGOS, Portugal Poltico, Lisboa, 1980
(demasiado influenciado pelas premissas duvergianas); ANDR GONALVES PEREIRA, O Semipresidencialismo em
Portugal, Lisboa, 1984, que reconhece a alterao do regime semipre-sidencial para um sistema parlamentar
racionalizado, depois da Reviso de 1982; L. SALGADO DE MATOS, Significado e consequncias da eleio do
Presidente por sufrgio universal o caso portugus, in Anlise Social, Vol. XIX, 1983, 2, p. 241 (que refere, sem
argumentos convincentes, o aumento ou, pelo menos, a conservao dos poderes presidenciais depois da Reviso); J.
MORAIS/J. M. FERREIRA DE ALMEIDA/R. LEITE PINTO, O Sistema de Governo Semipresidencial O Caso Portugus,
Lisboa, 1984 (que procuram, a nosso ver sem xito, justificar a sobrevivncia da frmula semipresidencialista); M.
REBELO DE SOUSA, O Sistema de Governo Portugus (antes e depois da reviso constitucional), Lisboa, 1984 (que
continua a defender a caracterizao do regime como semipresidencial, embora reconhea algumas diminuies no
estatuto presidencial depois da Reviso); JORGE MIRANDA, A Posio Constitucional do Primeiro-Ministro, Lisboa,
1984 (cuja tese sobre a posio constitucional do PM apoiamos na generalidade). A grelha de anlise desenvolvida
no texto quanto interpretao estratgica do regime portugus inspi-rou-se no impressivo artigo de OLIVIER
DUHAMEL, Les logiques caches de Ia Constitution de Ia Cinquime Republique, in Revue Franaise de Science
Politique, N. 34 (1984), N. 4-5, pp. 617 ss. A recente evoluo poltica governo com apoio maioritrio
confirma a caracterizao da forma de governo como parlamentar-presidencial com acentuao de um trialismo
governamental. Por ltimo, cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, OS poderes do Presidente da Repblica,
Coimbra 1991; Fundamentos da Constituio, Coimbra, 2." ed., 1993, p. 201 ss.

3.
CAPTULO 13
PADRO III: AS ESTRUTURAS
ORGANIZATORIO-FUNCIONAIS
ESTRUTURA E FUNO DOS RGOS
DE SOBERANIA PORTUGUESES
Sumrio
A) PRESIDENTE DA REPBLICA (PR)
I Posio jurdico-constitucional
II Os poderes do Presidente da Repblica
1. Poderes prprios e poderes partilhados
2. Direco poltica
3. Poderes de controlo
B) ASSEMBLEIA DA REPBLICA (AR)
I Posio jurdico-constitucional II Competncias e funes
III Funes
1. Funo electiva e de criao
2. Funo legislativa
3. Funo de controlo
4. Funo de fiscalizao
5. Funo autorizante
6. Funo de representao
C) GOVERNO
I Conceito funcional de governo e posio jurdico-constitucional orgnico-
1. O Governo
2. O Primeiro Ministro
3. Princpios estruturantes
II A responsabilidade poltica do governo
1. Responsabilidade poltica perante a AR
2. Responsabilidade poltica perante o PR
______DireitoJônstitucional
III As funes do Governo
1. Funo poltica ou de governo
2. Funo legislativa
3. Funes administrativas
D) CONSELHO DE ESTADO
E) TRIBUNAIS
I Posio jurdico constitucional II Estrutura orgnica
III Tribunal Constitucional
1. Posio jurdico-constitucional
2. Tribunal
3. Competncia e funes
IV Ministrio Pblico
1. rgo do poder judicial
2. Funes
V Conselhos Superiores
A) PRESIDENTE DA REPBLICA
BARROSO, A. / VICENTE DE BRAGANA O Presidente da Repblica: funo e poderes, in BAPTISTA COELHO (org.), Portugal
Poltico, cit., p. 32 ss.
CANOTILHO, J. J. / MOREIRA, V Fundamentos da Constituio, p. 201 ss.
Os Poderes do Presidente da Repblica, 1991.
LUCIFREDI, P. "II Presidente delia Republica in Portugallo", in // Poltico, XLVII, 1983, p. 685.
MIRANDA, J. Actos e funes do Presidente da Repblica, in Estudos sobre a Constituio, I, 1977.
PEREIRA, A. G. Direito Pblico Comparado. O sistema de governo semipresidencial, Lisboa, 1984.
B) ASSEMBLEIA DA REPBLICA
CANOTILHO J. J. / MOREIRA, V. Fundamentos da Constituio, p. 207.
C) GOVERNO
MIRANDA, J. A Posio Constitucional do Primeiro Ministro, Lisboa, 1984.
Padro III: 3 Estrutura e funo dos rgos de soberania portugueses 723
D) TRIBUNAIS
ALMEIDA, L. N. "A Justia Constitucional no quadro das funes do Estado", i n
Justia Constitucional e Espcies, Contedo e Efeitos das Decises sobre a Cons-
titucionalidade das Normas, Lisboa, 1987. CARDOSO DA COSTA, J. M. O Tribunal Constitucional Portugus. Sua origem
histrica, in BAPTISTA COELHO (org.), Portugal, cit., p. 913 ss. CANOTILHO, J. J. G. No sexnio do Tribunal Constitucional
Portugus Para uma
teoria pluralista da jurisdio constitucional, Revista do Ministrio Pblico,
9/1988, 33/34, p. 9 ss. LABORINHO LCIO, A. O poder judicial na transio, in BAPTISTA COELHO, (org.),
Portugal. Sistema Poltico e Constitucional, cit., p. 737 ss. RODRIGUES, J. N. C. "Ministrio Pblico", in Dicionrio Jurdico da
Administrao
Pblica, vol. V. RUBIO L , F. Seis Tesis sobre Ia jurisdiccion constitucional en Ia Europa, LORENTE
REDC, 35 (1992), p. 12.

A I O PRESIDENTE DA REPBLICA (PR)
1.1.0 Presidente da Repblica um dos rgos considerados pelo art. 113. como rgo de
soberania. Como a posio ou estatuto jurdico-constitucional do Presidente da Repblica
decorre, nos seus aspectos fundamentais, da Constituio, ele igualmente um rgo
constitucional de soberania.
1.2. O Presidente da Repblica o Chefe do Estado. Embora na Constituio de 1976 no haja
qualquer referncia a Chefe de Estado, a designao significa que o Presidente da Repblica
representa juridicamente o Estado no plano internacional (sobretudo nas dimenses de
permanncia, continuidade e direco do Estado). A designao Presidente da Repblica
testemunha sobretudo o papel por ele desempenhado de representante da comunidade nacional.
As Constituies republicanas parecem evitar o termo Chefe de Estado. A designao de Chefe de Estado remonta s
Constituies monrquicas outorgadas nas quais o rei era qualificado como rgo supremo ou chefe do Estado. Cfr.
Carta Constitucional de 1826, art. 71., onde se considera o rei Chefe Supremo da Nao. O termo Chefe de
Estado recolhido e acentuado pela Constituio de 1933, que se refere (art. 72.) ao Chefe de Estado como sendo o
Presidente da Repblica eleito pela Nao. O documento constitucional de 1976 evitou deliberadamente a expresso
Chefe de Estado, no s para marcar uma decidida ruptura em relao ao texto constitucional corporativo, mas
tambm para significar que o Presidente da Repblica beneficia de uma legitimidade republicana, ou seja, de uma
legitimidade baseada na vontade popular atravs de eleies peridicas. Alm disso, o Presidente no encarna o
Estado como nas monarquias constitucionais: , sim, um representante da res-publica (cfr. art. 123.).
1
Cfr., por ltimo, ALFREDO BARROSO / J. VICENTE DE BRAGANA, O Presidente da Repblica: funo e poderes, in
BAPTISTA COELHO (org.), Portugal, cit. p. 321 ss.
1.3. O Presidente da Repblica tem uma legitimidade democrtica directa. Significa isto que
ele eleito por sufrgio directo e universal (cfr. art. 124.71). A exigncia de uma legitimidade
directa radica no na adeso ideia de legitimidade plebiscitaria, mas na necessidade de
racionalizar a componente parlamentar do regime.
1.4. Em virtude da sua legitimidade democrtica directa e em face das competncias especficas
e autnomas politicamente con-formadoras atribudas pela Constituio ao Presidente da
Repblica, fala-se em rgo presidencial autnomo (HERZOG).
A distino entre rgo presidencial autnomo e rgo presidencial no autnomo (cfr. HERZOG, Allgemeine
Slaatslehre, pp. 280 ss) pretende apontar para a diferente posio do presidente da repblica nos regimes em que ele
escolhido pelo parlamento (ou em que o parlamento tem o papel decisivo) e nos regimes que sem serem
presidencialistas conferem ao presidente da repblica directamente eleito importantes funes poltico-institucionais
(regimes semipresidencialistas regimes mistos parlamentar-presidenciais, regimes parlamentares com
correctivo presidencial).
1.5. O facto de se tratar de um rgo presidencial autnomo directamente legitimado justifica
que o Presidente da Repblica disponha de poderes prprios, ao lado de poderes partilhados.
Por poderes prprios entendem-se, juridicamente, os actos e as decises que a Constituio
autoriza o Presidente da Repblica a praticar ou a tomar, s e pessoalmente, mesmo que lhe seja
exigida a obteno do parecer prvio de outros rgos.
A expresso que se utiliza poderes prprios no coincide com a distino feita pela Lei constitucional entre
competncia quanto a outros rgos (cfr. art. 136.) e competncia para a prtica de actos prprios (cfr. art.
137.). E que na categoria de poderes prprios vm a subsumir-se muitos dos actos constitucionalmente aglutinados
na competncia quanto a outros rgos: nomeao do Primeiro-Ministro (art. 136.//"), dissoluo da Assembleia da
Repblica (art. 136./e), dissoluo dos rgos de governo prprio das regies autnomas (art. 136.//), nomeao de
membros para o Conselho de Estado e para o Conselho Superior da Magistratura (art. 136./n), marcao do dia de
eleies (art. 136./).
1.6. As trs ideias j adiantadas quanto ao estudo jurdico-cons-titucional do Presidente da
Repblica legitimidade directa, rgo presidencial autnomo, poderes prprios permitem
tambm responder questo de saber se o Presidente da Repblica um pou-
Padro 111: 3 Estrutura e funo dos rgos de soberania portugueses 727
voir neutre (B. CONSTANT) ou guardio da Constituio (Huter der Verfassung), na
terminologia de Cari SCHMITT.
Embora seja o Presidente da Repblica o representante da res publica, e, por conseguinte, a
ele pertencerem importantes funes de integrao (tendo em conta o paralelogramo de foras
sociais, econmicas e polticas), ele no se caracteriza como um poder neutro. O rgo
presidencial no se configura como um pouvoir suprme ao qual inerente a somme totale
de Vautorit (CONSTANT).
Por outro lado, o Presidente da Repblica tambm no se concebe como um simples guardio
da Constituio, no sentido schmittiano. A noo de Huter der Verfassung pressupe ainda a
ideia de poder neutro incompatvel com a concepo presidencial republicana. Todavia, como
o Presidente da Repblica est vinculado a defender e a fazer cumprir a Constituio da
Repblica Portuguesa (cfr. art. 130.73), e como por defensores da Constituio s podem
hoje entender-se os rgos que solucionam questes ou tomam decises poltico-
constitucionais com vinculao jurdica definitiva, o Presidente da Repblica pode e deve
considerar-se como um guardio de Constituio. Melhor dizendo: ele um dos co-
defensores da Constituio, sendo idntica tarefa constitucional-mente atribuda a outros
rgos constitucionais.
1.7. A dimenso representativa do rgo presidencial no plano interno e internacional (cfr. art.
123.) aponta para a funo de integrao e unidade, classicamente atribuda a um Chefe de
Estado. No se trata, rigorosamente, de uma integrao pessoal (SMEND) tpica de um
monarca, mas de uma integrao funcional, prpria de um Chefe de Estado republicano. Esta
funo de integrao funcional manifesta-se essencialmente: (1) na solidariedade institucional
que ele procura efectivar com os vrios rgos do Estado; (2) no direito de contacto e consulta
com os vrios rgos constitucionais e com as foras politicamente actuantes da sociedade
(partidos, organizaes grupos sociais e cidados); (3) nos actos de indulto e comutao de
penas e de atribuio de ordens honorficas (cfr. art. 137.7/7/); (4) na informao dos cidados
atravs do acesso directo aos rgos de comunicao ou atravs dos servios de relaes
pblicas da presidncia da Repblica, designadamente quando existam emergncias graves para
a vida da Repblica (art. 137./e); (5) no exerccio das funes de Comandante Supremo das
Foras Armadas (art. 137.7a).
728
II Os poderes do Presidente da Repblica 1. Poderes prprios e poderes
partilhados
1.1. Em formas de governo como a da actual Constituio portuguesa ao Presidente da
Repblica so atribudos poderes prprios (numa linha mista de regimes presidencialistas e de
governos dualistas) e poderes partilhados (numa orientao prxima de regimes parlamentares
republicanos).
Como j se frisou, os poderes prprios (por vezes chamados institucionais) so aqueles que o
Presidente da Repblica autorizado pela Constituio a praticar, s e pessoalmente, mesmo
quando se verifiquem algumas exigncias constitucionais (pareceres, consultas): dissoluo da
Assembleia da Repblica (arts. 136.%, 148./a e 175.); nomeao do Primeiro-Ministro (art.
136.//e g) e demisso do Governo (arts. 136./g e 198./2); nomeao de cinco membros do
Conselho de Estado (art. 136./n).
1.2. Uma das formas de revelao de poderes partilhados o instituto da referenda
2
(cfr. L
6/83, de 29/7, art. 10.).
O facto de a referenda ser uma expresso formal dos poderes partilhados, isso no implica que
o significado da referenda na actual estrutura constitucional portuguesa seja s o de estabelecer
a co-responsabilidade do Presidente e do Governo na prtica de certos (poderes partilhados).
Na estrutura dualista parlamentar-presidencial detecta-se uma tripla dimenso da referenda
dimenso presidencial, dimenso parlamentar e dimenso governamental. Atravs dos actos
enumerados pela Constituio como carecidos de referenda deve averiguar--se se a exigncia da
contra-assinatura do Governo tem algum efeito no tringulo de foras (de Krftdreieck,
fala R. HERZOG) representado pelo Presidente, o Governo e a Assembleia da Repblica.
Em primeiro lugar, nos casos de referenda justificada pela necessidade de associar a
responsabilidade poltica do Governo a actos presidenciais (cfr. arts. 131./b, def, 138./a/c e
136.//) verifica-se poderem ser atribudas referenda conjuntamente vrias funes: (1)
2
Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 443 ss.; J. P. VIEIRA DUQUE, A
referenda ministerial, in Revista Jurdica, n.
os
11/12 (1989) p. 137 ss.
evitar que o sistema misto parlamentar-presidencial acabe em presidencialismo puro, pois a
referenda vincula o Presidente da Repblica vontade poltica do Governo que, por sua vez,
est submetido a controlo parlamentar; (2) marcar as distncias entre a referenda com
acentuao parlamentar e a referenda de componente presidencial dado que, se na estrutura
parlamentar referenda atribuida a funo de operar a transferncia, para um governo
parlamentarmente responsvel, de certas competncias nominalmente exercidas pelo Presidente,
num regime misto parlamentar-presidencial a referenda associa o Governo a actos
presidenciais praticados no exerccio de um poder efectivamente atribudo ao Presidente; (3)
permitir uma funo mediadora do Governo, responsvel, por um lado, perante o Presidente da
Repblica, legitimado democraticamente, e, por outro, sujeito responsabilidade poltica
parlamentar.
Nos casos de referenda relacionada com actos presidenciais que pressupem proposta do
Governo (cfr. art. 36./j/l/m/p), a referenda tende a ganhar uma dimenso governamental,
significando que os actos presidenciais esto dependentes de actos do Governo.
Noutros casos os de promulgao das leis
3
, decretos-leis e decretos regulamentares, e da
assinatura de decretos do Governo (art. 137./b) a referenda tem apenas a funo
certificatria da assinatura do Presidente da Repblica e uma funo notarial-formal do pro-
cesso legislativo adoptado.
A construo do instituto da referenda em termos complexos parece-nos ser a melhor maneira de captar a sua
multifuncionalidade no actual direito constitucional portugus. Estas vrias dimenses so tambm assinaladas no
Parecer n. 5/80 da Comisso Constitucional, in Pareceres, Vol. 11., pp. 140 ss. Contra a opinio maioritria deste
Parecer, a referenda no depende, porm, do significado do instituto da promulgao, mas do sentido especfico de
cada acto que a CRP considere como carecido de referenda; contra o voto de vencido de Figueiredo Dias parece-nos
que se h actos em que a referenda possui um carcter essencialmente jurdico-formal, j noutros ela assume
funes de claro significado poltico-material.
2. Direco poltica
2.1 Os poderes (prprios ou partilhados) constitucionalmente reconhecidos ao Presidente da
Repblica no devem confundir-se
3
Concorda-se com JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 447, que a referenda, neste caso,
perturba o princpio da separao dos rgos de soberania.
730
com direco poltica presidencial. O Presidente da Repblica no na estrutura constitucional,
um Presidente que governa, mas , seguramente, um Presidente com funes politicamente
conformadoras (dissoluo da AR, nomeao e demisso do Primeiro-Ministro, dissoluo dos
rgos das regies autnomas, exerccio de poderes de crise). Mais do que os textos, ser a
prtica a dizer em que medida e com que intensidade elas so exercidas. Deve distinguir-se
tambm entre actos de direco poltica inscritos na fisiologia dinmica do sistema de
governo, e actos justificados pela patologia do sistema, isto , em perodos de crise. Nesta
ltima hiptese refora-se a posio poltico-constitucional do Presidente, a ele pertencendo
importantes funes de direco poltica (ex.: dissoluo da AR, demisso do PM, declarao
do estado-de-stio)
4
.
O problema conexiona-se com a discusso acerca da natureza da promulgao e assinatura dos diplomas pelo
Presidente da Repblica. Contrariamente ideia de que o Presidente da Repblica desempenharia aqui as funes de
um notrio do Estado, parece-nos que a promulgao e assinatura vm a assumir na nossa ordem constitucional
carcter constitutivo
5
.
A promulgao um acto do Presidente da Repblica mediante o qual este atesta ou declara que um determinado
diploma foi elaborado por um determinado rgo constitucional para valer formalmente como lei, decreto-lei ou
decreto regulamentar
6
. Discutida , porm, qual a verdadeira natureza da promulgao. As principais teorias so
quatro.
1) Teoria declarativa
De acordo com esta teoria, o Presidente da Repblica, com a promulgao, limitar-se-ia a atestar a existncia da lei e
o regular processo da sua formao. Seria, por isso, uma espcie de notrio da lei, atestando a regularidade formal e
orgnica do diploma.
2) Teoria legislativa
Para esta doutrina, o Presidente da Repblica participaria, com a promulgao, no exerccio da funo legislativa.
Deste modo, a promulgao constituiria um elemento necessrio para a perfeio da lei e no apenas um requisito de
eficcia.
4
Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos cit., p. 656.
5
Cfr., por ex., NIERHAUS, Entscheidung, Prsidialakt und Gegenzeichnung Miinchen, 1973, pp. 91 ss; K. STERN,
Staatsrecht, Vol. III, pp. 228 ss; BiSCARETTi Dl RUFFIA, Sanzione, assenzo e veto dei capo dello stato nella
formazione delle legge negli ordinamenti costituzionali moderni, in RTDP, 1958; J. H. HERZOG/G. VLACHOS, La
promulgation, Ia signature et Ia publication des textes legislatifs en droit compare. Paris, 1961.
6
Cfr. JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 428, onde se podem ver as diferentes formas de
interveno do Chefe do Estado em relao ao processo legislativo e as diferenas entre promulgao, sano e
veto.
Padro III: 3 Estrutura e funo dos rgos de soberania portugueses
731
3) Teoria da administrao
A promulgao concebida aqui como uma espcie de clusula executiva. Seria ela que conferiria lei o crisma da
autoridade e o vigor da executoriedade.
4) Teoria do controlo constitucional
A promulgao seria um acto a se stante, do Presidente da Repblica, mediante o qual este exercita um controlo
constitucional sobre a regularidade do acto normativo e sobre a sua legitimidade constitucional. Problema o de
saber se o direito de controlo presidencial se limita constitucionalidade formal ou se se dever alargar ao controlo
da conformidade intrnseca do acto com a Constituio.
Esta ltima tese, que considera a promulgao como manifestao de um tpico poder presidencial, parece ganhar
mais sufrgios ultimamente. Encontraria apoio no direito de veto suspensivo atribudo ao Presidente da Repblica
(cfr. arts. 139. e 279./l/3).
Finalmente, a direco poltica do Presidente depende da forma como se concebe a diarquia
Presidente-Governo e das relaes Go-verno-Parlamento, o que pode conduzir a prticas
polticas bastante diferenciadas.
3. Poderes de controlo
3.1 Importantes na estrutura constitucional portuguesa so ainda os poderes de controlo do
Presidente da Repblica.
Os autores salientam que nalguns sistemas (sobretudo os de regime parlamentar) a maior parte
dos actos presidenciais carece de referenda ministerial e noutros existe a assumpo de uma
responsabilidade poltica por parte de outros rgos (ex.: leis e decretos-leis enviados para
promulgao). Ao Presidente da Repblica no pertenceria, por isso, qualquer liberdade de
conformao poltica, tendo a promulgao ou assinatura de diplomas legislativos um simples
significado formal.
Nos termos da CRP, os poderes de controlo jurdico, formal e material (a doutrina alem fala
aqui de rechtliche Prufungsbefugnis), do Presidente da Repblica so indiscutveis. Por um
lado, o Presidente pode e deve, quando os actos legislativos lhe so enviados para promulgao,
controlar a regularidade formal do processo legislativo adoptado (direito de controlo formal) e,
por outro lado, pode e deve averiguar se esses actos so materialmente conformes com a Cons-
tituio (direito de controlo material). Este direito de controlo jurdico justifica-se porque o
Presidente da Repblica est obrigado a
cumprir e defender a lei constitucional editada por um poder constituinte. Alm disso, nos
termos do juramento, o Presidente da Repblica compromete-se a ser um dos guardies da
Constituio. Neste contexto se situa o direito de veto por inconstitucionalida.de, na sequncia
do julgamento preventivo da inconstitucionalidade pelo Tribunal Constitucional (cfr. arts. 137
lg 278.71 e 279.), e o direito de requerer a declarao a posteriori da inconstitucionalidade de
normas jurdicas (arts. 137.7/i e 281.72/a).
Em virtude dos poderes de conformao poltica reconhecidos ao Presidente da Repblica, a
CRP atribui a este o direito de veto poltico. Quer dizer: o controlo (melhor: o controlo prvio)
do Presidente da Repblica estende-se ao prprio mrito e oportunidade poltica das medidas
legislativas (cfr. art. 139.). A doutrina alude aqui a um direito poltico-material de controlo
(sachliches Priifungsrecht).
A consagrao expressa do direito de veto por inconstitucionalidade e do direito de veto poltico
revela, pois, que, entre ns, o controlo prvio do Presidente da Repblica no apenas um
controlo jurdico (rechtliches Priifungsrecht, rechtswahrende Kontrollfunktion) mas tambm
um controlo poltico (sachliches Priifungsrecht). A conformao constitucional do veto poltico
aponta para a ideia de que o Presidente, ao exercer esse direito, desenvolve um poder de
direco poltica no inteiramente reconduzvel a uma mera actividade de controlo
7
.
O controlo poltico prvio atravs do veto pelo Presidente da Repblica no radica na concepo da antiga sano
rgia nem no pocket veto americano. A sano rgia exprimia a contitularidade da funo legislativa pelo Chefe do
Estado, enquanto que o veto presidencial pressupe a titularidade exclusiva da AR e do Governo; o pocket veto
americano uma tctica de bloqueio da lei sem limites de tempo, ao passo que no direito portugus h prazos
constitu-cionalmente fixados para o exerccio do direito de veto e emisso da mensagem de reenvio (cfr. art. 139.).
Relativamente recusa de referendo parece, porm, j ser admissvel a prtica da recusa de bolso traduzida na
actividade omissiva ou silente do PR. Cfr., porm, ainda hoje, no direito brasileiro, o sentido do veto e da sano em
termos clssicos na obra de J. AFONSO DA SILVA, Princpios do Processo de Formao das Leis no Direito Cons-
titucional, p. 217.
3.2. Diferente do veto, mas igualmente revelador de um poder autnomo do PR, o direito de
recusa de referendo relativamente a
7
Sobre o direito de veto cfr., entre ns, M. SALEMA, O Direito de veto na constituio de 1976, Braga, 1980, pp. 21
ss.; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos, cit., p. 434 ss.
propostas que nesse sentido lhe tenham sido apresentadas pela Assembleia da Repblica ou o
Governo (CRP, art. 118.71). Este poder de recusa definitivo (no pode ser superado). No caso
de eventuais motorizaes referendarias o PR desempenha aqui um papel importante na
harmonizao dos princpios republicanos (supremacia parlamentar) com as exigncias da
democracia directa (optimizao democrtica).
B I A ASSEMBLEIA DA REPBLICA (AR)
1. A AR uma assembleia representativa de todos os cidados portugueses (art. 150.).
Trata-se, pois, de um rgo constitucional de soberania que representa todos os cidados
portugueses. A este enunciado lingustico subjaz a ideia de a AR representar no apenas os
cidados que, atravs do voto geral, directo, livre e secreto participaram na eleio, mas tambm
aqueles que no votaram ou no puderam votar (por incapacidade, impossibilidade ou opo
expressa pela absteno).
O facto de o rgo parlamentar representar todos os portugueses explica, de algum modo, que o
deputado continue a ser considerado como representante do povo e no apenas do partido que
o props ou do crculo eleitoral pelo qual foi eleito (cfr. art. 152.73). No sendo deputados
locais ou regionais, mas deputados de todo o pas (art. 152.73), compreende-se a
consagrao do princpio do mandato livre e no do mandato imperativo.
2. A compreenso jurdico-constitucional da representao parlamentar no se reconduz ao
modelo representativo liberal. A relao deputado-eleitores hoje substituda por uma
referncia triangular, onde converge relao entre os eleitores e os partidos e a relao entre
os partidos e os deputados, alm da referida relao eleitores-repre-sentantes. Da a afirmada
prevalncia do mandato do partido sobre o do eleitorado (DUVERGER) e a considerao da
dependncia de deputado em relao ao partido como o sucedneo funcional do mandato
imperativo (BOBBIO)
8
.
8
Bom resumo do estudo da questo pode ver-se em TORRES DEL MORAL Cri-sis del mandato representativo en el
Estado de Partidos, Revista de Derecho
734
Esta relevncia constitucional da relao deputados-partidos est expressa, por ex., no facto de
as eleies parlamentares implicarem necessariamente a mediao partidria (art. 154.), na
existncia de grupos parlamentares com base partidria (art. 183.), no regime de constituio
das comisses parlamentares (art. 181.) e na forma como o Estatuto de Deputados (L n. 3/85,
de 13-3) regula as vagas e substituies de deputados.
3. As consideraes anteriores justificam que se pergunte, logicamente, pelo valor e pelo sentido
dos preceitos constitucionais consagradores, de forma expressa ou implcita, do mandato impe-
rativo. A interrogao tem relevo prtico nos seguintes problemas: (1) titularidade dos
mandatos; (2) sanes dos partidos aos deputados; (3) abandono do partido; (4) ciso de um
partido durante a legislatura; (5) rotatividade dos deputados.
Relativamente ao primeiro problema ainda se poder dizer que se os partidos so elementos
funcionais da democracia parlamentar, dinamizando o processo eleitoral e o funcionamento da
assembleia representativa, j a titularidade dos mandatos individual, compondo-se o
parlamento por deputados e no por grupos.
No que respeita ao segundo problema, a proibio do mandato imperativo poder ter efeito til
de duas formas. Em primeiro lugar, a disciplina partidria de voto e a existncia de instrues
partidrias conduz possibilidade de sanes internas dos partidos contra os deputados, mas no
pode obrigar o legislador ordinrio a estabelecer sanes que pressuponham a existncia de um
mandato imperativo. Alm deste efeito limite constitucional para o legislador a proibio
do mandato imperativo elimina a multa do deputado enquanto deputado, independentemente
das eventuais consequncias no plano das relaes partido-deputado.
No caso de abandono do partido pelo deputado, este no est obrigado constitucionalmente a
demitir-se como deputado (cfr., porm, art. 163.71/c), podendo continuar a ter assento no
parlamento como deputado independente se e enquanto no se inscrever noutro partido.
Poltico, 19; ELOY GARCIA, Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos, 1989, p. 112 ss; VIRGA, Diritto
Costituzionale, 9.' ed., 1979, p. 150 ss.; F. CAAMANO DOMINGUEZ, "Mandato Parlamentado y Derechos
Fundamentales". Notas para uma teoria de Ia representacion "constitucionalmente adequada", in REDC, 12 (1992), p.
132.
Problemas complexos no deixam de suscitar algumas prticas destinadas a assegurar as relaes entre o deputado e o
partido, designadamente: (1) demisso em branco (Blankoverzicht), assinada antes da assuno do mandato; (2)
contrato inominado e disposio antecipada do mandato (Pledge), em que o deputado se obriga a pedir a demisso
quando o partido o solicita; (3) demisso em caso de abandono do partido, como norma consuetudinria ou de
cortesia.
A doutrina espanhola tem estado particularmente atenta aos novos ques-tionamentos da teoria da representao no
"Estado de partidos". Cfr., GONZA-LEZ ENCINAR (coord.) - Derecho de Partidos, Madrid, 1992; R. BLANCO VALDES -
Los Derechos Polticos, Madrid, 1990, p. 141 ss; CHUECA RODRI-GUEZ, "Sobre Ia irreductible dificuldad de Ia
representacion poltica", REDC, 21 (1987), p. 17 ss; CAAMANO DOMINGUEZ, "Mandato Parlamentario y Derecho
Fundamentales", REDC, 12 (1992), p. 132 ss.
Na hiptese de ciso, permanece a titularidade individual do mandato, sendo uma questo a
regular pela lei de partidos ou pela prtica poltica o problema de saber qual dos grupos deve ser
considerado como o continuador do partido originrio
9
.
A prtica de rotao de deputados coloca sobretudo problemas nas hipteses de uma "renncia
em branco" dos deputados por deliberao do partido ou grupo parlamentar. Invocam-se aqui
trs princpios: liberdade do mandato, imediaticidade do voto e funcionalidade do Parlamento.
4. A configurao do deputado em termos individuais no oculta que as normas constitucionais
e regulamentares apontam para uma supremacia (pelo menos processual) dos grupos
parlamentares sobre os deputados e, tendencialmente, dos partidos sobre os prprios grupos.
Estes so constitudos pelos deputados eleitos por cada partido ou coligao de partidos (art.
183./l); o preenchimento das vagas (vagatura do mandato) e a substituio temporria dos
deputados (suspenso do mandato) cabe a um candidato a substituir (da lista apresentada pelo
partido ou coligao); a Comisso Permanente da AR composta pelo Presidente da AR e pelos
vice--presidentes e por deputados indicados por todos os partidos (art. 182.72); a mesa da AR
composta, alm de outros, por quatro vice-presidentes eleitos sob proposta dos quatro
maiores grupos parlamentares (art. 178.lb). Da o afirmar-se que a AR funciona muito mais
como um conjunto de GPS do que como um conjunto de depu-
9
Cfr. MORTATI, Istituzioni, Vol. I, p. 489; KREMER, Der Abgeordnete zwischen Entscheidungsfreiheit und
Parteidisziplin, 1953, p 87; HESSE, Grundziige, 601; STERN, Staatsrecht, I, 24. Entre ns, cfr. agora, M. REBELO DE
SOUSA, OS Partidos Polticos, pp. 110 ss.
738
8. A AR um rgo colegial. O seu rgo principal o Plenrio composto por deputados
directamente eleitos (cfr. art. 151.). O nmero mnimo de deputados de 230 e o nmero
mximo de 235, eleitos segundo o mtodo proporcional de Hondt.
A AR necessita, para a sua organizao e funcionamento, de rgos auxiliares que dispem de
uma certa autonomia e de direitos especficos dentro do mbito global do rgo parlamentar.
Estes rgos auxiliares so, por vezes, designados por sub-rgos (Unter-Organe) ou como partes do
rgo (Organteile) com capacidade jurdica interna (innen rechtsfhige Organteile). Cfr.,
WOLFF/BACHOF, Verwaltungsrecht, Vol. I, pp. 74 ss; STEIGER, Organisatorische Grundlagen des
parlamentarischen Regierungsystems, 1973, p p. 146 ss.
Os rgos auxiliares mais importantes so o Presidente da AR (art. 178.), a mesa da AR (art.
178./), as comisses (art. 181.) e, em certos termos, os grupos parlamentares (art. 183.).
As comisses so constitudas para desempenharem a tarefa de preparao, classificao e
aprofundamento dos trabalhos parlamentares. H que distinguir entre comisses permanentes
facultativas (comisses especializadas), constitudas de acordo com o Regimento da AR (cfr.
art. 181./1 da Const. e arts. 30. a 40. do Regimento da AR) e Comisso Permanente, de
constituio obrigatria, nos termos do art. 182. da CRP. Esta Comisso funciona fora do
funcionamento efectivo da AR e durante os perodos em que se encontrar dissolvida (art.
182./1), desempenhando, em alguns casos, funes substantivas do Plenrio (cfr. art. 182.73/a,
b, e tf). Distintas das comisses especializadas permanentes so as comisses parlamentares de
inqurito (art. 181.71) e as comisses adhoc (art. 181.71)
10
.
Os grupos parlamentares, embora no sejam rgos do parlamento (no so expresso do
parlamento mas dos partidos nele representados) constituem associaes dotadas de poderes
parlamentares autnomos e de uma relativa capacidade jurdica (cfr. arts. 179.73, 183.72,
195.73, 197.71). Agrupam os membros da Assembleia da Repblica segundo a filiao poltico-
partidria (art. 183.) e dispem de poder de organizao interna (art. 183.73). Pelas funes e
tarefas que lhes so consti-tucionalmente atribudas (cfr. art. 183.72) so entidades estruturais
do parlamento e garantias institucionais do funcionamento democrtico da assembleia
representativa dos cidados.
10
Cfr. ROGRIO SOARES, AS Comisses parlamentares permanentes. Pases no socialistas, in BFDC, LVI, 1980, p.
156.
739
A natureza jurdica dos grupos parlamentares tem sido objecto de largas discusses: rgos do parlamento, parte
do rgo parlamentar, associaes de direito pblico, corporaes de direito pblico, associaes desprovidas
de capacidade jurdica, mas com capacidade interna, rgos de partidos. Entre ns, cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL
MOREIRA, Constituio da Repblica, anotaes ao art. 183.. Relativamente s comisses cfr. ROGRIO SOARES, AS
Comisses Parlamentares Permanentes, in BFDC, Vol. LVI (1980). Sobre as caracterizaes mais vulgares dos
grupos parlamentares cfr. STEIGER, Organisatorische Grundlagen, p. 114. Se os grupos parlamentares so entidades
distintas dos deputados, tambm no so simplesmente um partido no parlamento, podendo at haver divergncias
entre partidos e grupos na prtica poltica quotidiana e, em menor medida, na definio programtico-partidria.
Alm disso, a sua existncia justifica-se no apenas por interesse dos partidos polticos, mas tambm no interesse da
operatividade e capacidade funcional do Parlamento. Cfr., sobre isto, w. HAUENSCHILD, Wesen und Rechtsnatur der
parlamentarische Fraktion, 1968; T. von SEYSE-NEGG, Die Fraktion im Deutschen Bundestag und ihre
Verfassungsrechtliche Stellung, dis. Freiburg, 1971; PIZZORUSSO, / gruppi parlamentari come soggetti di diritto, Pisa,
1969; SAVIGNANO, / Gruppi parlamentari, Napoli, 1965; M. WALINE, Les groupes parlamentaires en France, in
RDPSP, 1961; TORRES DEL MORAL, LOS grupos parlamentados, in RDP, 9, P. 34; M. ALBA NAVARRO, La
creacin de grupos parlamentados, in RDP, 14, pp. 79 ss; M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, p. 106.
9. A AR um rgo arbitrai no sentido de que, desenvolvendo--se no seu seio o confronto de
foras politicamente plurais e confli-tuais, ela deve assegurar uma estrutura processual
tendencialmente harmonizante dos vrios interesses em jogo (informao dos partidos,
instituio da conferncia dos presidentes dos grupos parlamentares, fixao da ordem-do-dia,
recurso das decises do Presidente para o Plenrio). As exigncias do princpio democrtico
traduzem-se aqui no facto de o parlamento desenvolver a sua actividade de acordo com certas
regras pblicas e transparentes. A legislao segundo o processo ganha relevncia contra a
deformao da funo parlamentar (obstrucionismo, imobilismo, prepotncias da maioria,
poltica de corredor, acordos de famlia).
II Competncias e funes
No possvel desenvolver aqui uma anlise aprofundada dos vrios modos de sistematizao
das funes da AR. A competncia e as funes de um rgo dependem da forma de governo
constitucio-nalmente adoptado. Por isso, uma tentativa de sntese deve ter em conta, em
primeiro lugar, a caracterizao concreta, a definio de
740
competncias e a coordenao de rgos de soberania estabelecidas na lei constitucional
positiva. Alm disso, a perspectiva a adoptar pode ser: (1) funcionalmente dirigida (o que
interessa determinar as funes de um rgo); (2) formalmente orientada (importa sobretudo
apurar a forma de desenvolvimento e expresso da actividade do parlamento). De acordo com o
critrio funcional, distinguir-se-o as seguintes funes principais: (1) funo electiva e funo
de criao de determinados rgos; (2) funo de controlo e de fiscalizao; (3) funo
legislativa; (4) funo autorizante; (5) funo de representao. De acordo com o critrio
formal, ter-se-o em conta sobretudo os decretos, as resolues, as moes e as interpelaes
(cfr. Regimento da AR, arts. 125 ss).
III Funes
1. Funo electiva e de criao
A CRP atribui AR competncia para a eleio de determinados rgos constitucionais ou de
alguns membros destes (cfr. art. 166.'/h e i): de 10 juizes de Tribunal Constitucional, do
Provedor de Justia, do Presidente do Conselho Econmico e Social, de 7 vogais do Conselho
Superior da Magistratura, de 5 membros para a Alta Autoridade para a Comunicao Social (cfr.
art. 39./2), de 5 membros do Conselho de Estado (art. 166.Ih). A competncia electiva ou
criadora de rgos pode resultar tambm da lei ordinria.
2. Funo legislativa
A AR o rgo legislativo por excelncia, a ela cabendo & funo de fazer as leis. A funo
legiferante no hoje um monoplio da AR, dado que o Governo e as assembleias regionais
tm tambm competncia legislativa (decretos-leis e decretos legislativos regionais), mas o
rgo legiferante primrio ainda o parlamento ao qual se atribui uma reserva de competncia
legislativa absoluta para certas matrias (cfr. art. 167.), ao lado de uma reserva relativa de
competncia para outros domnios materiais (cfr. art. 168.). Este privilgio legislativo da AR
tem uma importncia nem sempre correctamente assinalada pela doutrina. No obstante a
ausncia de um monoplio legislativo do Parlamento, a supremacia legislativa da AR revela-se
ainda: (1) na inexistncia de mecanismos de iniciativa
legislativa popular; (2) na inexistncia de plebiscitos legislativos ou de referendos em matrias
de competncia poltico-legislativa absoluta da AR (cfr. art. 118./3); (3) na inexistncia de
quaisquer poderes legislativos excepcionais ou constitucionais em tempo de crise; (4) na
limitao da faculdade de delegao ou de autorizao legislativa da AR; (5) no estabelecimento
de uma reserva de competncia legislativa (cfr. arte. 167. e 168.).
3. Funo de controlo
u
Uma das mais importantes funes da AR & funo poltica de controlo (funo de
inspeco, funo de fiscalizao).
As funes de controlo (cfr. art. 165.), ao contrrio do que por vezes se afirma, no se
identificam com os mecanismos destinados a dar operacionalidade relao de confiana
parlamento-governo. As funes de controlo existem mesmo em regimes no parlamentares
(ex.: no sistema presidencial americano) e tm por objecto no apenas as actividades do
governo, mas tambm outras esferas de actividade (ex.: administrao pblica, magistratura).
Os actos geralmente considerados como actos tpicos de controlo so os seguintes.
a) Perguntas e interpelaes
As perguntas consistem no pedido que qualquer deputado pode fazer por escrito ou oralmente
ao governo, no sentido de apurar a veracidade de um facto, averiguar da tomada ou no tomada
de resolues. De uma forma global, trata-se de possibilitar ao deputado fazer perguntas e obter
resposta em prazo razovel (cfr. arts. 159.7c, 165/a e 180.72) sobre quaisquer actos do
Governo ou da Administrao pblica. O direito de interpelao reconhecido constitu-
cionalmente aos grupos parlamentares (art. 183.72/c). As interpelaes incidem no sobre actos
ou factos isolados do governo e da administrao, como as perguntas, mas sobre assunto de
poltica geral (cfr. art. 183.72-c), que, como evidente, pode ter como pretexto problemas
surgidos em domnios sectoriais da actividade governamental
12
.
11
Cfr. ANTNIO VITORINO, O controlo parlamentar dos actos do governo, in BAPTISTA COELHO (org.), Portugal
Poltico, cit., p. 369 ss.
12
Cfr. S. MORSCHER, Die parlamentarische Interpellation in der Bundesre-publik Deutschland, in Frankreich,
Grossbritanien, sterreich und der Schweiz, in JR, 1976, pp. 53 ss.
742
b) Inquritos
O direito de proceder a inquritos uma das formas de a AR, independentemente de outros
rgos do Estado, proceder obteno de informaes necessrias ao exerccio da sua
actividade de controlo (cfr. art. 181.74). Para este efeito, a AR pode constituir atravs de
resoluo comisses de inqurito, que gozam de poderes de investigao prprios das
autoridades judiciais (art. 181.75). Para evitar a obstruo da maioria constituio de
comisses de inqurito, a CRP, na redaco da LC n. 1/82, estabelece a obrigatoriedade da sua
constituio sempre que tal seja requerido por 1/5 dos deputados em efectividade de funes
(art. 181.74)
13
.
A letra do art. 181.74 deixa em aberto o fim ou fins das comisses parlamentares de inqurito.
Da que eles possam abranger: (1) os inquritos legislativos destinados a colher informaes
com vista preparao de projectos legislativos; (2) os inquritos adequados a assegurar e
manter a reputao e prestgio do parlamento; (3) os inquritos tendentes a controlar abusos e
irregularidades do Governo e da administrao.
No obstante as comisses de inqurito gozarem de poderes de investigao prprios das
autoridades judicirias (art. 181.75), o valor jurdico das concluses do inqurito no o mesmo
da sentena judicial. Os resultados prticos traduzir-se-o nos juzos de ordem poltica e nas
recomendaes directivas que as comisses possam formular.
No fcil delimitar o mbito das comisses de inqurito. A regra a de que o direito de inqurito existe em relao
a assuntos para os quais o parlamento competente, mas no para questes que so de exclusiva competncia de
outro rgo de soberania. Mas esta teoria Korollar-Theorie lhe chama a doutrina alem que limita as comisses
de inqurito ao mbito da competncia do Parlamento, no fcil de precisar, porque se ela pretende manter vlido,
tambm neste campo, o princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania, h casos em que o
princpio sofre entorses na prpria Constituio. Lquido parece ser que as comisses de inqurito no podem incidir
sobre assuntos sujeitos a segredo de justia e j confiados aos tribunais e que a elas est vedado transformarem-se em
comisses de fiscalizao permanente dos actos do executivo. Dvidas existem quanto a comisses de inqurito
relativas a assuntos includos no mbito da administrao autnoma
14
.
13
ANTNIO VITORINO, O controlo parlamentar dos actos do Governo, cit., p. 381, alude aqui a comisses
constitudas em termos de direito potestativo.
14
Cfr. sobre isto: D. BODENHEIM, Kollision parlamentarische Kontrollrechte, 1979, pp. 84 ss; FENUCCI, Limiti dei
parlamentari, Napoli, 1968; PACE, // potere di inchiesta delle assemblee legislative, Milano, 1973. Entre ns, cfr.
GOMES CANOTI-
Parece tambm que as comisses de inqurito no podem incidir sobre a esfera privada do cidado: a proteco dos
direitos fundamentais constitucio-nalmente consagrada vale perante os inquritos parlamentares no devendo estes
inquritos transformar-se em "processos penais" apcrifos sem a observncia dos princpios constitucionais e legais
vinculativos destes. Os limites entre esfera privada e interesse pblico difcil de estabelecer, designadamente
quando, por vezes, os inquritos se referem a deputados e o comportamento destes ameaa o prestgio e reputao do
parlamento (cfr. Par. CC n. 14/77).
Exigncia ineliminvel do requerimento de inqurito a da determinao do objecto a doutrina alem alude a este
respeito exigncia da determinabilidade (Bestimmtheitsgebot) , pois um requerimento ou proposta que no
indique os fundamentos e delimite o seu mbito deve ser liminarmente rejeitado pelo Presidente da AR (cfr. art. 251.
do Reg. da AR).
c) Peties
Atravs do exame de peties (cfr. arts. 52. a 181.73 da CRP e arts. 244. ss do Reg. da AR) a
AR pode controlar abusos da administrao que lhe so levados ao conhecimento atravs de
peties, representaes, reclamaes ou queixas. Precisamente por isso, as peties que
reunam certas condies (assinadas por mais de mil cidados ou que o Presidente ou comisses
assim o deliberem) devem ser publicadas na ntegra (art. 249. do Reg. da AR) e o autor ou
primeiro peticionrio tm o direito de ser informados do relatrio da comisso competente e das
diligncias subsequentes que tenham sido adoptadas (cfr. art. 250. do Reg. da AR). A LC 1/89
estabeleceu uma imposio legislativa no sentido de fixar as condies em que as peties
apresentadas colectivamente Assembleia da Repblica so apreciadas pelo Plenrio (CRP,
52/2.). Por sua vez, o art. 181.73 (tambm na verso da LC 1/89) prev a possibilidade de
serem constitudas especialmente comisses parlamentares para apreciarem as peties dos
cidados.
d) Moes de censura
Faz parte da essncia do princpio parlamentar a sujeio do governo ao controlo poltico
do parlamento, cujo instrumento mais radical a moo de censura. Atravs da moo de
censura, de
LHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 183. No direito brasileiro, cfr., por todos,
OLIVEIRA BARACHO, Teoria Geral das Comisses Parlamentares, Rio de Janeiro, 1988.
tados (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA). O grupo parlamentar , tendencialmente, o
partido no parlamento.
5. A Assembleia da Repblica um rgo de soberania autnomo (princpio da autonomia do
parlamento). O princpio da autonomia da AR revela-se, por ex., na sua competncia
regimental, na eleio do Presidente e de membros da mesa (art. 178.7a/&), no direito de auto-
reunio (art. 176. e 177.7a), na fixao da ordem-do--dia pelo Presidente da AR (art. 179.),
nos poderes administrativos e policiais deste (cfr. art. 184.) e na sua autonomia administrativa e
financeira. Autonomia significa ainda que a AR no est sujeita a quaisquer ordens ou
instrues de outros rgos.
6. A Assembleia da Repblica um rgo permanente, embora com algumas afloraes do
antigo princpio da descontinuidade do Parlamento.
O princpio da descontinuidade do parlamento que vem desde Eduardo I e se confirmou como princpio
consuetudinrio, significava que a assembleia representativa era um rgo irregular, de funcionamento intermitente e
por curto espao de tempo. No plano de teoria poltica foi aplaudido quer por LOCKE quer por MONTESQUIEU.
O primeiro considerou precisamente que Constant frequent meetings of the legislative, and continuations of their
assemblies, without necessary occasion, could not but the burthensome to the people, and must necessarily in time
produce more dangerous inconveniencies (Cfr. J. LOCKE, Two Treaties, XIII, p. 156). O segundo escreve em De
UEsprit des Lois, Livro XI, cap. 6: II serait inutile que le corps lgislatif fut toujours assembl. Cela serait
incommode pour les reprsentants, et d'ailleurs occuperait trop Ia puissance excutrice, qui ne penserait point a
excuter, mais a dfendre ses prrogatives, et le droit qu 'elle a d'excuter.
O mesmo princpio continuou nas monarquias constitucionais dualistas em que se limitava o perodo das sesses e se
considerava o parlamento como rgo do Estado apenas comparticipante em alguns assuntos polticos. Isto
significava que o princpio da descontinuidade dizia respeito no apenas ao perodo da legislatura mas tambm ao
perodo de sesses. Cfr. sobre o princpio em anlise JEKEWITZ, Der Grundsatz der Diskontinuitt der Parla-
mentsarbeit im Staatsrecht der Neuzeit und seine Bedeutung auf die Parla-mentsdemokratie des Grundgesetzes,
1977.
O princpio democrtico exige que o rgo representativo seja um rgo permanente. Todavia,
o princpio da descontinuidade continua a encontrar algumas afloraes: (1) descontinuidade de
legislatura sob o ponto de vista material (descontinuidade material) que implica, por ex., a
necessidade de renovao da iniciativa dos
projectos e propostas de lei e de referendo no votados na anterior legislatura (cfr. art. 170.74,
da CRP, e art. 132.72/a do Reg. AR), a caducidade das autorizaes legislativas (cfr. art.
168.74); (2) des-continuidade da legislatura sob o ponto de vista pessoal (desconti-nuidade
pessoal), pois a continuidade institucional do rgo pressupe a renovao pessoal, mesmo
quando se verifica a reeleio de deputados; (3) consagrao da existncia de sesses
legislativas (art. 177.) tempo em que a AR rene embora o sistema das sesses surja na
CRP muito atenuado e quase substitudo pelo sistema da permanncia.
O sistema de permanncia no significa que os rgos parlamentares reunam permanentemente, mas sim que a
assembleia representativa pode reunir quando desejar e pelo tempo que quiser. O sistema das sesses caracteriza-se
pelo facto de se fixar um perodo de tempo durante o qual eles esto habilitados a reunir. Nos termos da CRP existe
um perodo normal de funcionamento da AR de 15 de Outubro a 15 de Junho (art. 177.72). Todavia, a sesso
legislativa tem a durao de 1 ano (art. 177.71), podendo a AR deliberar suspenses ou prorrogar o perodo normal de
funcionamento (art. 177.73). Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art.
177.
Consagrando a CRP o princpio da descontinuidade material e pessoal, ao lado do princpio da
continuidade institucional (continuidade como rgo), compreende-se que, rigorosamente, no
devam ser abrangidas pelo primeiro princpio as matrias no carecedoras de deliberao, como,
por ex., os resultados das comisses de inqurito, as informaes do Governo, as peties dos
cidados. Ficaro, porm, sem objecto, e so, portanto, abrangidos pelo princpio da descon-
tinuidade, os pedidos de suspenso de deputados para efeitos de procedimento criminal (art.
160.73), pois a garantia de imunidade termina no fim da legislatura.
7. O parlamento portugus AR um rgo unicameral, na tradio do monocameralismo
consagrado na Constituio de 1822, mas no acolhido nas outras Constituies (1826, 1838,
1911 e 1933), que, de uma forma ou de outra, optaram pela existncia de uma segunda cmara
(Cmara dos Pares, Senado, Cmara Corporativa). Esta segunda cmara considerou-se
injustificada num Estado unitrio e democrtico. Estando fora de causa a continuao ou
introduo de uma 2.
a
cmara aristocrtica, corporativa ou federal, s teria sentido uma
cmara alta democrtica, com os mesmos poderes e a mesma base da legitimao de uma
cmara baixa.
iniciativa parlamentar (ao contrrio da moo de confiana que de iniciativa governamental), a
AR pe em jogo a responsabilidade poltica do Governo (cfr. arts. 197. e 198.71-/), implicando
a aprovao da moo de censura a demisso do Governo. Este controlo parlamentar um
controlo material, pois pode dirigir-se: (1) fiscalizao dos resultados da actividade legislativa
(de Leistungskontrolle fala a doutrina alem); (2) fiscalizao das vias e fins da poltica
governamental (Richtungskontrolle). tambm um controlo pessoal na medida em que pode
pr em causa a capacidade poltica do Pri-meiro-Ministro e, indirectamente, dos seus ministros,
para levarem a cabo determinada poltica.
4. Funo de fiscalizao
A funo controlante da AR mais extensa do que a funo de controlo poltico do Governo. A
AR exerce uma vasta funo fiscalizadora (cfr. art. 165.) que vai desde o controlo do cumpri-
mento da Constituio e apreciao dos actos de Governo (de que j se falou) at fiscalizao
dos estados de necessidade constitucional (cfr. art. 164./m e n). De registar ainda o controlo
financeiro das contas do Estado (art. \65.ld) e a apreciao dos relatrios de execuo anuais e
finais dos planos (art. 165.%).
5. Funo autorizante
Atravs da funo autorizante a AR exerce no apenas uma funo de controlo mas tambm
uma funo de indirizzo poltico. Compete, na realidade, AR, autorizar certos actos de
inequvoco significado poltico, o que leva alguns autores a falar aqui em competncia de co-
deciso. o caso da autorizao ao Governo para contrair ou conceder emprstimos (cfr. art.
164.70, da autorizao ou confirmao da declarao do estado-de-stio e estado de emergncia,
da autorizao da declarao de guerra ou da feitura da paz (art. 164.7m e n), das autorizaes
legislativas (art. 168.72).
6. Funo de representao
Como j se assinalou, a AR representa todos os cidados portugueses. Esta funo de
representao explica a "parlamentariza-
o" de alguns domnios tradicionalmente pertencentes aos presidentes da repblica e aos
monarcas. o que se passa com as relaes internacionais, onde a funo de representao se
conexiona com a corresponsabilidade e participao do rgo representativo na definio
convencional da poltica portuguesa: aprovao de tratados de participao de Portugal em
organizaes internacionais, aprovao de tratados de amizade de paz, de defesa, de rectificao
de fronteiras e os respeitantes a assuntos militares (cfr. art. 164.//). No mesmo sentido apontam
a necessidade de autorizao (cfr. funo autorizante) para a prtica de outros actos como os
actos de declarao de guerra e da feitura da paz (cfr. art. 164./n).
C I O GOVERNO
I O conceito orgnico-institucional de governo e posio jurdico-
constitucional
1. O Governo
A palavra 'governo' plurisignificativa: (1) o complexo orga-nizatrio do Estado (conjunto de
rgos) ao qual reconhecida competncia de direco poltica (ex.: forma de governo); (2)
conjunto de todos os rgos que desempenham tarefas e funes no enquadrveis no poder
legislativo e no poder jurisdicional (ex.: poder executivo); (3) rgo constitucional de
soberania com competncia para a conduo da poltica geral do pas e superintendente na
administrao pblica (cfr. art. 185. da CRP). Neste ltimo sentido ele ir ser estudado no
presente nmero.
1.1. O Governo constitudo e garantido como rgo constitucional de soberania (art. 185.)
ao qual confiada, a ttulo principal, a funo de governar (conduzir a poltica geral do pas e
superintender na administrao pblica).
1.2. O Governo institucionalmente constitudo por trs rgos necessrios, distintos mas
estreitamente conexionados (cfr. art. 186.): o Primeiro-Ministro, o Conselho de Ministros e os
ministros, individualmente considerados. Quando se fala em Governo no sentido
746
rigoroso deve entender-se o Governo como rgo colegial e no o Primeiro-Ministro e
ministros. Neste sentido, a CRP atribui determinadas competncias ao Governo que s ele,
como rgo colegial, pertence exercer (cfr. arts. 200., 201. e 202.).
1.3. Embora o Governo seja responsvel perante o Presidente da Repblica (cfr. art. 193.) e
perante a Assembleia da Repblica, ele no nem uma comisso do parlamento nem um
executivo submetido ao Presidente da Repblica. um rgo constitucional autnomo com
competncia (poltica, legislativa e administrativa) especfica.
1.4. O Governo forma um rgo colegial e solidrio. Sendo o Governo dotado de existncia
prpria, distinta da dos seus membros, compreende-se que ele seja um rgo colegial e
solidrio: atravs do princpio da colegialidade impe-se a definio das linhas gerais da
poltica pelo Conselho de Ministros, a este pertencendo definir a execuo dessa poltica (cfr.
art. 192.). Atravs do princpio da solidariedade pretende-se significar que se um ministro
individualmente responsvel pelos seus actos, tambm o , enquanto membro do Governo, pela
poltica geral deste, ainda que executada pelos diferentes colegas do gabinete. Da a
vinculao de todos os ministros ao programa do governo e s deliberaes tomadas em
Conselho de Ministros (cfr. art. 192.).
1.5. O Governo um rgo colegial hierarquicamente estruturado. Os membros do Governo
no tm todos a mesma hierarquia.
O Primeiro-Ministro dispe de preeminncia, pois ele desenvolve no apenas funes
presidenciais como chefe do executivo, mas tambm competncias constitucionais prprias
(cfr. art. 204.) que lhe so atribudas a ttulo de Premier (direco da poltica geral do Governo,
coordenao e orientao da poltica dos ministros). Os outros membros do Governo tambm
no tm o mesmo peso: o Vice ou os Vice-Primeiro-Ministros, quando os houver, so
considerados hierarquicamente superiores (cfr. art. 194./2). Os decretos de nomeao
estabelecem tambm uma certa categorizao, sendo de sublinhar a posio hierrquica cimeira
atribuda aos ministros de Estado (personalidades encarregadas de garantir, a nvel governa-
mental, a solidariedade das coligaes partidrias, ou personalidades consideradas de decisivo
peso poltico).
Problemtica se afigura j a invocao do princpio da hierarquia para justificar, por ex., a
avocao de assuntos pelo Primeiro-
747
-Ministro, ou o voto de qualidade do Primeiro-Ministro no seio do Conselho de Ministros.
1.6. O Governo dispe do poder de auto-organizao. Por poder de organizao entende-se aqui
o complexo de competncias atribudas ao Governo (Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro,
ministros) para tomar medidas destinadas formao do Governo, sua organizao interna
(nmero de ministros e secretrios de Estado e respectivo mbito de competncia) e ao seu
funcionamento. Esta auto-organizao constitucionalmente considerada^ da competncia
legislativa reservada do Governo (cfr. art. 201./2). no exerccio do poder de organizao
interna que o Governo pode criar rgos no necessrios, como, por ex, Vice-Primeiros-
Ministros e Conselhos de Ministros especializados em razo de matria (cfr. arts. 186./2 e
187./2). Em geral, o nmero, a designao e as atribuies dos ministrios e secretarias de
Estado, bem como as formas de coordenao entre eles so determinadas pelos decretos de
nomeao dos respectivos titulares ou por decreto-lei (cfr. art. 186./3).
2. O Primeiro Ministro
O Primeiro-Ministro , na estrutura constitucional portuguesa, um primus inter pares e, em certa
medida, um primas super pares. A sua posio dirigente e preeminente resulta de vrios
factores. Entre eles salientam-se:
s o Primeiro-Ministro responsvel perante o Presidente da Repblica (art. 194.71);
os Vice-Primeiro-Ministros e os restantes ministros so nomeados pelo PR sob proposta do
PM e perante este responsveis (arts. 190.72 e 194.72);
ao Primeiro-Ministro compete dirigir a poltica geral do Governo e o seu funcionamento
(art. 204.71/a e b);
ao Primeiro-Ministro compete submeter a apreciao do programa do Governo AR (art.
195.);
a sua demisso implica a demisso de todo o Governo (art. 198.7&).
3. Princpios estruturantes
No obstante a posio hierarquicamente superior do Primeiro-Ministro, incorrecto classificar
a estrutura do governo de acordo
25
com as formas classicamente adoptadas (regime de chanceler, presidencialismo de Primeiro-
Ministro). Para uma viso correcta da estrutura do Governo na Constituio Portuguesa
necessrio combinar vrios princpios
15
.
a) O princpio de gabinete ou da colegialidade
De acordo com este princpio (cfr. atrs o princpio da colegialidade) ao Governo (e no ao
Primeiro-Ministro ou ministros) competem as funes polticas mais importantes. ao
Conselho de Ministros (cfr. art. 203.) que compete definir as linhas gerais da poltica
governamental e da sua execuo, a aprovao de propostas de lei e de resoluo, a aprovao
de decretos-leis de execuo do programa de governo e a aprovao de actos originadores do
aumento ou diminuio de receitas das despesas pblicas.
b) O princpio da preeminncia do PM
Este princpio aponta para a preeminncia do Primeiro-Ministro na direco da poltica geral do
Governo, na coordenao e orientao do ministrio e no estabelecimento de relaes de
carcter geral com outros rgos de soberania (cfr. art. 203.). A competncia para a definio
de linhas de direco poltica confere ao Primeiro-Ministro, e s a ele, uma posio dirigente,
quer na determinao do indirizzo poltico geral, quer na concretizao da poltica do Governo
em assuntos especficos (poltica de energia, poltica da comunicao social, poltica externa).
De relevo poltico ainda o papel do Primeiro-Ministro na formao do Governo (escolha do
gabinete) e na direco do Conselho de Ministros (cfr. arts. 19O./2 e 2O4./l).
c) O princpio de repartio de competncias
Embora os ministros no possuam autonomia na definio da poltica do respectivo ministrio
(art. 2O4./2/a: a execuo da poltica definida para os ministrios), eles executam essa poltica
autonomamente (com observncia das linhas de direco poltica), da resultando que, na
prtica, cada ministro possui um domnio material includo no mbito da actividade geral do
Governo. Dirigem a orga-
15
Sobre a insero jurdico-constitucional do PM no ordenamento portugus, cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, A
Posio Constitucional do Primeiro-Ministro, Lisboa, 1984.
nizao administrativa do seu departamento, so politicamente responsveis pelo seu ministrio
perante o Primeiro-Ministro, e, no mbito da responsabilidade poltica do Governo, perante a
Assembleia da Repblica (cfr. art. 194.72).
Dos trs princpios de conformao o princpio colegial ou de gabinete, o princpio da
preeminncia do PM e o princpio de repartio de competncias parece ser dominante o
primeiro (cfr. art. 192.), embora a estrutura do Governo (no seu aspecto organizatrio e de
suporte partidrio) possa fazer ressaltar ou esbater os outros dois princpios (governos simples
ou de coligao, existncia ou no de superministrios). O sistema tem flexibilidade
suficiente para oscilar entre um governo caracterizadamente colegial e um governo
moderadamente de chanceler.
Os princpios da colegialidade, de preeminncia do PM e de repartio de competncias dizem
respeito estrutura interna do Governo. Interessa agora referir dois princpios relativos a dois
outros rgos de soberania: um, referente ao Presidente da Repblica e ao Parlamento, que o
princpio da responsabilidade, e outro, respeitante apenas ao Presidente da Repblica, que o
princpio da referenda ministerial. Ambos so princpios fundamentais para a conexo da
actividade do Governo com os outros dois mais importantes rgos de soberania.
II A responsabilidade poltica do Governo 1. Responsabilidade poltica
perante a AR
De acordo com a componente parlamentar do regime misto institucionalizado pela Constituio
de 1976 (e a LC n. 1/82 acentuou), o Governo responsvel perante a Assembleia da
Repblica (cfr. art. 193.). Trata-se de uma responsabilidade poltica (cfr. art. 194.71).
Uma situao de responsabilidade verifica-se quando um rgo ou o seu titular responde perante determinadas
entidades pelos efeitos derivados do exerccio de uma certa actividade. Se os efeitos do agente pblico se repercutem
na relao de confiana poltica que existe ou deve existir entre o titular do rgo em causa e o rgo que o props
ou aceitou fala-se em responsabilidade poltica; quando a situao de responsabilidade deriva da leso de um direito
ou interesse legtimo por violao de determinada obrigao para com outro sujeito ou por comportamento ilcito,
fala-se em responsabilidade civil; quando a situao se refere ao no-cumprimento, por certos agentes, dos
750
preceitos relativos a bens patrimoniais ou a fundos dos entes em nome dos quais agem, diz-se que h
responsabilidade financeira; se a situao deriva da violao de normas directivas de carcter administrativo por
agentes subordinados existe responsabilidade administrativa (cumulvel ou no com responsabilidade civil ou
penal); quando a situao deriva de comportamento delituoso estamos perante responsabilidade penal.
Alm de se tratar de uma responsabilidade poltica, trata-se tambm de uma responsabilidade
parlamentar do Governo (gabinete). Isto implica a responsabilidade solidria de todo o
Governo perante a AR e no de uma responsabilidade individual dos ministros perante a
mesma. O prprio Primeiro-Ministro, no sendo escolhido pela AR nem investido perante ela,
s est sujeito responsabilidade poltica parlamentar no mbito da responsabilidade poltica
do Governo (cfr. art. 194./1). O mesmo acontece com os restantes ministros (cfr. art. 194./2).
De responsabilidade poltica ministerial do Primeiro--Ministro ou ministros perante a AR s
pode falar-se para exprimir a ideia de que, diferentemente da situao dos simples secretrios de
Estado, eles podem e devem prestar contas ao Parlamento pelos seus actos (cfr. art. 194./3).
No h, porm, moes de censura individuais nem moes de confiana respeitantes apenas a
um ministro do gabinete (cfr. art. 197.).
2. Responsabilidade poltica perante o PR
De acordo com o art. 193. existe uma responsabilidade do Governo perante o PR, e, nos
termos do art. 194./l, existe tambm uma responsabilidade do Primeiro-Ministro perante o
mesmo. Ao contrrio do que acontecia na redaco primitiva dos artigos referidos, a CRP, na
verso da LC n. 1/82, no caracteriza o tipo de responsabilidade do Governo e do Primeiro-
Ministro perante o Presidente da Repblica. Mas no pode deixar de ser uma responsabilidade
poltica. Em primeiro lugar, a escolha do Primeiro-Ministro pertence ao Presidente da
Repblica (art. 190./l). Trata-se de uma competncia prpria (art. 136.//), exercida com
liberdade poltica, cujos limites mais relevantes consistem no facto de a escolha ter de incidir
sobre uma pessoa que possa beneficiar da confiana da maioria parlamentar ou, pelo menos, no
ter contra ela esta maioria (cfr. art. 19O./l )
H, porm, que estabelecer a concordncia prtica entre o art. 193., consagrador da
responsabilidade poltica do Governo perante o PR, e o art. 198., nos termos do qual, depois da
LC n. 1/82, o PR
no pode demitir o Governo a no ser para assegurar o regular funcionamento das instituies
democrticas (art. 198./2). A isto acresce que, enquanto o incio de nova legislatura implica,
em termos jurdico-constitucionais, a demisso do Governo (art. 198./l/a), j o mesmo no se
verifica quando houver eleio de novo Presidente, embora isso devesse ter sido consagrado
como dever jurdico--constitucional e possa ser invocado como refraco do princpio da
lealdade constitucional entre rgos de soberania {Verfassungstreue-prinzip). Uma das mais
exuberantes manifestaes da responsabilidade poltica fica, assim, sensivelmente diminuda: o
PR s pode demitir o Governo em situaes de crise, e, no caso de o demitir sem observncia da
vinculao teleolgica heternoma das normas constitucionais (assegurar o regular
funcionamento das instituies democrticas), o acto de demisso est viciado por desvio do
poder. Se a demisso por cortesia (demisso aps eleio presidencial) ou a demisso imposta
(incio de nova legislatura, rejeio do programa de Governo, no aprovao de uma moo de
confiana, aprovao de uma moo de censura) no colocam, rigorosamente, problemas de
confiana entre o PM e o PR, j a demisso voluntria do PM por desacordo com o PR parece
traduzir o exemplo da quebra da relao fiduciria entre o PM e o PR com a consequente
efectivao de uma responsabilidade poltica (art. 194.). Manifestaes desta responsabilidade
poltica do PM perante o PR so ainda a faculdade de este ltimo pedir contas ao PM sobre a
poltica geral do Governo e de o poder convocar para analisarem problemas politicamente
relevantes no contexto interno e internacional (cfr. art. 204./ 1-c).
Durante os debates sobre a reviso constitucional falou-se na substituio de uma responsabilidade poltica do
Governo e do PM perante o PR por uma responsabilidade institucional. No h poltica e juridicamente a noo de
responsabilidade institucional concebida como figura diferente da responsabilidade poltica. O recurso a tal conceito
s pode contribuir para uma maior enigmaticidade do regime, sem qualquer vantagem para a aplicao da lei
constitucional e para a prtica poltica.
Com o recurso noo de responsabilidade institucional pretende-se significar o reforo da autonomia
governamental no esquema misto parlamentar presidencial, com o corolrio lgico de que o Governo (sobretudo na
distribuio de poderes operada pela LC n. 1/82, de 30 de Setembro) executa uma poltica prpria e no uma poltica
do Presidente da Repblica. Com isto suprime-se praticamente a ideia de solidariedade institucional (confundida com
responsabilidade poltica) que, segundo alguns, caracterizaria as relaes poltico-consti-tucionais do PR e PM na
configurao originria da Constituio.
De resto, quando a doutrina constitucional alude a responsabilidade institucional f-lo, precisamente, no sentido
de responsabilidade poltica
institucional. Assim, por ex., RESCIGNO, La responsabilit poltica, Milano, 1967, p. 121, distingue entre
responsabilit poltica diffusa e responsabilit istituzionale, para exprimir a ideia de que no primeiro tipo a
responsabilidade significa apenas a sujeio, intencionalmente aceite, dos sujeitos que lutam pelo poder poltico, aos
factores que condicionam, favorvel ou desfavoravelmente, o equilbrio poltico e os fins da luta poltica, ao passo
que na hiptese de responsabilidade institucional se trata de assinalar, de forma objectiva, os mecanismos por fora
dos quais um sujeito ou agente poltico pode impor a outro, de forma permanente, consequncias politicamente
negativas (ex.: demisso, exonerao do cargo).
Em obra mais recente, o autor em referncia (cfr. RESCIGNO, La Responsabilit Poltica dei Presidente delia
Republica, La prassi recente, in Studi parlamentari e di poltica costituzionale, Milano, 1980, pp. 49 ss), distingue
trs tipos de responsabilidade responsabilit istituzionale in senso stretto (ou istituzionale-formale), responsabilit
istituzionale in senso lato e responsabilit difusa. Esta ltima desenvolve-se ao nvel molecular das massas e do
corpo eleitoral atravs dos resultados em eleies e das sondagens de opinio. A responsabilidade institucional em
sentido restrito caracterizada pela presena, no sujeito activo, de poderes jurdicos no confronto do sujeito passivo,
ao passo que a responsabilidade institucional em sentido lato traduz, fundamentalmente, a possibilidade de crtica do
rgo activo em relao ao sujeito passivo. Entre ns, cfr., por ltimo, I. MORAIS/J. M. FERREIRA DE ALMEIDA/R.
LEITE PINTO, O Sistema de Governo Semipresidencial, Lisboa, 1984, p. 42, e CANOTILHO, G./MOREIRA, V.,
Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, Coimbra, 1993, anotao ao art. 193., onde a responsabilidade
poltica do PM perante o PR configurada em termos de responsabilidade poltica tendencialmente difusa.
A responsabilidade institucional sempre, como se v, uma responsabilidade poltica. Saber em que medida a
responsabilidade institucional em sentido restrito do Governo perante o PR se degradou em responsabilidade
institucional em sentido lato j um problema diferente. De qualquer modo, parece inequvoco que o PR continua a
dispor de instrumentos institucionais, constitucionalmente consagrados (demisso de Governo, veto a diplomas
legislativos, direito de obter prestao de contas do PM sobre a actividade do Governo), para se poder dizer que o
regime se caracteriza ainda pela existncia de uma responsabilidade poltica institucional do Governo em relao ao
PR.
Relativamente ao princpio da referenda ministerial pouco mais h a acrescentar ao j
assinalado a propsito dos poderes do Presidente da Repblica (cfr. 1.2.2). Realar-se- apenas
que a tridimen-sionalidade da referenda demonstra dever hoje este instituto ser entendido
como implicando a necessidade de colaborao do Presidente da Repblica e do Governo e,
indirectamente, a exigncia da funo mediadora de um Governo sujeito a uma dupla
responsabilidade poltica.
A referenda, nos termos constitucionais, pertence ao Governo em funes ao tempo da
promulgao (arts. 143. e 200./l/)- Em
regra, a referenda feita pelo Primeiro-Ministro e, para os actos que pressuponham ministro ou
ministros proponentes, a lgica exigir tambm a assinatura destes. Como a referenda uma
assinatura, pode confundir-se a assinatura ministerial (elemento constitutivo de um acto
deliberativo) e a assinatura ministerial como referenda do acto de promulgao do Presidente da
Repblica. E, rigorosamente, depois da promulgao pelo Presidente da Repblica, o acto
normativo deve voltar ao Governo, mas argumentando-se que a vontade positiva desde j se
manifestou com a primeira assinatura, tem-se entendido (mal!) ser aceitvel a convolao desta
em referenda (cfr. agora o art. 10.doDLn.3/83)
16
.
III As funes do Governo
n
O Governo, como rgo constitucional autnomo de soberania, exerce um complexo de funes
desdobrado em funes polticas, legislativas e funes administrativas. Uma pontualizao
destas funes poder ser. feita da forma seguinte.
1. Funo poltica ou de governo
a) Delimitao negativa
No h uma caracterizao constitucional-material da funo poltica ou de governo. possvel,
porm, fazer-se uma delimitao negativa: (1) nem todas as actividades exercidas pelo rgo
de soberania Governo so actividades polticas ou de governo; (2) o Governo no tem o
monoplio das funes polticas ou de governo, pois a CRP atribui funes de direco poltica
a outros rgos de soberania; (3) algumas actividades so expressamente consideradas como
actividades polticas e reservadas ao Governo em sentido orgnico-ins-titucional; (4) o governo
no constitucionalmente concebido como um poder autnomo mas como um domnio ou
mbito funcional que, em parte, pertence ao Governo em sentido orgnico-institucional e,
noutra parte, aos outros rgos de soberania, como o PR e a AR.
16
Cfr. JORGE MIRANDA, Decreto, cit., p. 37; Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 444.
17
Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, p. 25.
b) Sentido material
A CRP (art. 200.) fala expressamente em competncia poltica do Governo e em exerccio
de funes polticas. Todavia, as actividades a includas no mbito de funes polticas pouco
dizem sobre a funo poltica ou de governo. Esta uma conexo de funes legislativas,
regulamentares, planificadoras, administrativas e militares, de natureza econmica, social,
financeira e cultural, dirigidas individualizao e graduao dos fins constitucional-mente
estabelecidos. Em geral, esta funo caracteriza-se por uma grande margem de liberdade de
conformao, salvo os limites ou as imposies estabelecidas pela CRP. Nesta medida o
governar ou o fazer poltica implica direco, iniciativa, coordenao, combinao,
planificao e liberdade de conformao.
c) Forma
A caracterizao material indica j que a forma do exerccio das funes polticas ou de
governo muito variada. Ao atribuirem--se estas funes a vrios rgos constitucionais,
legitimam-se tambm vrias formas de revelao: a funo poltica susceptvel de traduzir-se
em actos legislativos ou regulamentares, em linhas de direco poltica ou em instrues, em
planos globais ou sectoriais, em actos de comando militar, em informaes, propostas, actos de
eleio.
Todas estas formas de exerccio de funes polticas so jur-dico-constitucionalmente
vinculadas. Consequentemente, no h actos de governo concebidos como actos fora do direito
ou da Constituio: a poltica e a Constituio no so categorias antinmicas, exigindo mesmo
a ideia de Estado Constitucional a vinculao jurdica de todos os actos de governo. A medida
de vinculao jurdica , porm, susceptvel de gradaes: (a) vinculao do exerccio de uma
funo competncia de determinado rgo (competncia constitu-cionalmente vinculada); (b)
vinculao jurdico-material atravs de simples limites, deixando aos rgos competentes larga
liberdade de conformao poltica; (c) vinculao jurdico-material, positiva e determinante,
estando os rgos com competncia para o exerccio de funes polticas obrigados a
executar os programas ou imposies constitucionais (exerccio de funes polticas com
simples discricio-nariedade).
2. Funo legislativa
O Governo dispe, entre ns, de uma ampla competncia legislativa (cfr. art. 201.). Ao estudar-
se adiante a estrutura normativa haver oportunidade para desenvolver os vrios aspectos da
competncia do Governo no exerccio de funes legislativas.
3. Funes administrativas
No art. 202. alude-se competncia do Governo no exerccio de funes administrativas.
No fcil distinguir funes de governo e funes administrativas. Muito vulgares so
dois critrios de distino: (1) funes de governo como as exercidas pelos rgos superiores do
executivo e funes administrativas pelos rgos inferiores; (2) funes de governo como
funes polticas livres e iniciais,e funes administrativas como funes derivadas, executivas
e heteronomamente determinadas. Estes critrios so susceptveis de crticas. Um acto
administrativo pode transformar-se funcionalmente em acto de governo, assim como um acto de
governo pode ser funcionalmente valorado como tendo simples significado administrativo.
Problema complexo (aqui no desenvolvido, pois isso ser estudado com o desenvolvimento
necessrio na cadeira de Direito Administrativo) o do conceito constitucional de
administrao pblica. Uma diviso material das funes do Estado e demais poderes pblicos
tendente a uma definio material de administrao encontra numerosos obstculos, levando os
autores a contentar-se com um simples conceito negativo de administrao. No deve abdicar-
se de uma tentativa de definio positiva. S uma caracterizao positiva permitir, no plano
constitucional, uma articulao minimamente satisfatria de um conceito organizatrio de
administrao pblica com um conceito tendencialmente material. Neste sentido, uma
caracterizao aproximada de administrao pblica ser a seguinte (1) prossecuo permanente
e autnoma de tarefas da comunidade; (2) efectuada por rgos do Estado, das regies
autnomas, do poder local e das corporaes e institutos pblicos; (3) atravs de medidas
concretas; (4) juridicamente vinculadas a fins (de interesse pblico), constitucional e legalmente
pr-determinados.
A noo acabada de propor serve para tornar operativo um conceito constitucional
organizatrio de administrao pblica. Ele
756
aplica-se a vrias realidades institucionais, constitucionalmente nor-mativizadas, podendo dizer-
se que no h uma administrao pblica, mas vrias administraes pblicas:
Administrao do Estado, nos seus vrios escales, e que compreende, designadamente, a
administrao directa do Governo, civil e militar (cfr. arts. 2O2./d e 266.);
Administrao regional autnoma (cfr. art. 229./h, l, n);
Administrao autnoma local (cfr. arts. 237. ss);
Administrao judicial autnoma (cfr. arts. 219. e 221.);
Administrao indirecta do Estado (corporaes e institutos pblicos, a que se refere o art.
2O2./d).
De igual modo, o conceito anterior aponta para algumas caractersticas materiais da
administrao pblica:
a funo administrativa consiste na concretizao e realizao dos interesses pblicos da
comunidade, quer dando execuo a decises ou deliberaes, constantes de actos legislativos,
actos de governo e actos de planificao, quer intervindo, conformadora ou ordenadoramente,
na prossecuo de fins (de interesse pblico) individualizados na Constituio e nas leis;
as formas de actuao reconduzem-se a medidas concretas adequadas e necessrias
prossecuo dos fins de interesse pblico e que vo desde os actos administrativos individuais
aos contratos, passando pelos actos planificadores e directivos;
tal como as formas de actuao so variadas, tambm as tarefas administrativas se
distribuem por vrios domnios, desde o clssico domnio da administrao de polcia (garantia
da ordem e segurana, nos termos do art. 272.) actividade planificadora e directiva da
economia (cfr. art. 202.7a), passando pela actividade financeira e fiscal e pela actividade social
e prestacional (art. 2O2./b e g);
todas as administraes (directa do Estado, autnoma e indirecta) esto sujeitas ao controlo
contencioso, independentemente da forma do acto, seja ou no a entidade que cometeu a
ilegalidade uma pessoa colectiva pblica, e qualquer que seja a tarefa prosseguida pelos rgos
ou agentes das vrias administraes (cfr. art. 268.74).
A definio positiva e o alargamento do conceito de administrao pblica pretendem responder, por um lado, ao
esforo de alguns autores no sentido de um enriquecimento material ou intrnseco da actividade adminis-
trativa (H. J. WOLFF, J. V. MUNCH, O. BACHOF, G. PTTNER) e, por outro, necessidade de desenvolver um conceito
organizatrio adequado aos imperativos da desconcentrao e autonomia constantes da Constituio de 1976. Cfr.,
entre ns, a caracterizao da funo administrativa em AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo
(policopiadas), pp. 13 ss; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, pp. 28 ss.; DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, 1986, p. 41, 219. Uma clara acentuao material da competncia
administrativa do Governo colhe-se no Parecer da Comisso Constitucional n. 16/79, in Pareceres, Vol. 8, pp. 205
ss. Por ltimo, cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual, cit., p. 49 ss.; NUNO PIARRA, "Reserva
de Administrao", in O Direito, 122 (1990), p. 1 ss.
D I O CONSELHO DE ESTADO
Como rgo consultivo do PR instituiu-se (LC n. 1/82) o Conselho de Estado (cfr. arts. 144.
ss).
Este rgo herdeiro dos clssicos conselhos de Estado e, num plano menos remoto, do
Conselho de Estado da Constituio de 1933 (cfr. arts. 83. e 84.) e do Conselho da Revoluo
previsto no texto constitucional primitivo de 1976 (quanto a este ltimo apenas no que respeita
s funes consultivas)
18
. O Conselho de Estado um rgo constitucional auxiliar, pois ele
configurado constitucional-mente como rgo poltico de consulta do Presidente da
Repblica (art. 144.). A sua composio , pelo menos, de 16 membros, excludo o PR, que
todavia a ele preside: a) uns por inerncia de funes (Presidente da AR, PM, Presidente do
Tribunal Constitucional, Provedor de Justia, presidentes dos governos regionais) ou a ttulo
honorfico por funes j desempenhadas (antigos Presidentes da Repblica); b) outros so
cidados designados pelo Presidente da Repblica ou eleitos pela Assembleia da Repblica (cfr.
art. 145.lg e h)
19
. O Conselho de Estado limita-se a dar pareceres (cfr. art. 145.) sobre alguns
actos praticados pelo PR no uso de poderes prprios (dissoluo da AR e dos rgos das regies
autnomas, demisso do Governo, nomeao e exonerao dos Ministros da Repblica para as
Regies Autnomas).
18
Sobre a histria dos Conselhos de Estado cfr. JORGE MIRANDA, Conselho de Estado, Coimbra, 1970; MARCELLO
CAETANO, Manual, Vol. II, pp. 580 ss.
19
Cfr. L n. 31/84, in DR, I, de 6-9-84 (Estatuto dos membros do Conselho de Estado).
E I TRIBUNAIS
Os Tribunais so rgos de soberania que administram a justia em nome do povo (cfr. art.
205.).
1. No sentido da CRP devem considerar-se como tribunais os rgos constitucionais aos quais
especialmente confiada a funo jurisdicional exercida por juizes. Organizatria e
funcionalmente o poder judicial , portanto, separado dos outros poderes: s pode ser
exercido por juizes atravs dos tribunais constitucionalmente previstos. A isto se chama
reserva de juizes (Richtervorbehalt). Quais os tribunais que existem ou podem existir deduz-se
do art. 211. da CRP. O estatuto dos juizes responsveis pela administrao da justia est
fundamentalmente consagrado no art. 217. ss da CRP.
2. Os tribunais tm, sob o ponto de vista estrutural-constitucio-nal, uma posio jurdica
idntica dos outros rgos constitucionais de soberania. Da mesma forma, desempenham
funes cuja vincula-tividade est jurdico-constitucionalmente assegurada.
A posio jurdica dos tribunais apresenta, porm, especifici-dades prprias em relao aos
outros rgos de soberania. Em primeiro lugar, os tribunais esto sujeitos lei, donde deriva
no propriamente uma relao de hierarquia rgos legislativos-rgos judiciais mas a
especificidade da prpria funo judicial: garantia, concretizao e desenvolvimento do direito,
revelado, em via inicial, pelos actos legislativos da Assembleia da Repblica e do Governo.
Em segundo lugar, a posio constitucional do juiz no pautada pelo carcter de
representatividade, exigida, em geral, para os restantes rgos de soberania. Embora
administrem formalmente a justia em nome do povo (e, nesta medida, realizarem os
interesses de todo o povo) os juizes no desenvolvem, como os rgos poltico-represen-tativos,
actividades de direco poltica. Exige-se, porm, que os tribunais, ao terem acesso directo
Constituio (cfr. art. 207.), contribuam para a actuao e concretizao das normas
constitucionais.
3. A funo jurisdicional deve constituir monoplio dos juizes, pelo que jurisdio e
magistratura so conceitos relacionados e reciprocamente condicionados. A funo
jurisdicional exige determinadas caractersticas aos magistrados: independncia,
inamovibilidade
e irresponsabilidade (cfr. art. 218.). Do mesmo modo, a deciso jurisdicional caracteriza-se
pela imparcialidade e estrita juridicidade dos juzos.
4 O exerccio da funo jurisdicional assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidados, reprimir a violao da legalidade democrtica e dirimir os conflitos de
interesses pblicos e privados (cfr. art. 206.) no apenas um problema de estatuto de
juizes, onde se assegure a independncia material e pessoal destes. O exerccio da funo
jurisdicional exige ainda a proibio de tribunais de excepo (cfr. art. 211./4) e a garantia do
juiz legal (cfr. arts. 32./7, 218.71 e 219.). Isto no exclui a possibilidade de existncia de
tribunais especializados para certos domnios materiais (cfr. art. 213.72).
5. A independncia dos juizes, constitucionalmente assegurada, pressupe: (1) uma
independncia externa, isto , independncia em relao a rgos ou entidades estranhas ao
poder judicial; (2) uma independncia interna, ou seja independncia perante os rgos ou
entidades pertencentes organizao judicial.
6. As garantias constitucionais reconhecidas aos magistrados impem, contudo, que a
independncia no exerccio da funo jurisdicional no transforme os juizes num poder
silencioso, opaco e incontrolvel. Exige-se, por isso: (1) existncia de vrias instncias judiciais
e de recursos legalmente definidos (cfr. art. 211.); (2) a possibilidade da interveno de juizes
sociais no julgamento de questes de trabalho, de infraces contra a sade pblica e de
pequenos delitos (CRP, art. 210.72); (3) fundamentao das decises dos tribunais (cfr.
208.71). A exigncia da motivao de sentenas exclui o carcter voluntarstico e subjectivo
do exerccio da actividade jurisdicional, possibilita o conhecimento da racionalidade e coerncia
da argumentao do juiz e permite s partes interessadas invocar perante as instncias
competentes os eventuais vcios e desvios das decises dos juizes.
7. Outro importante princpio em matria de exerccio da funo jurisdicional o chamado
princpio da reviso ou reapreciao, total ou parcial, dos actos jurisdicionais por parte de
outros juizes. Este princpio impe, em alguns casos, uma verdadeira reviso das sentenas
(cfr. art. 29.76, em matria criminal), e, de uma forma
geral, a possibilidade de recurso para tribunais superiores (cfr. art. 215.). Precisamente por
isto, defendem alguns autores a dignidade constitucional do princpio do duplo grau da
jurisdio, segundo o qual uma causa deve ser reapreciada (em qualquer dos seus aspectos) por
um juiz de segunda instncia, quando seja interposto recurso da deciso do juiz de primeira
instncia. O princpio, em toda a sua latitude, no est expressamente constitucionalizado,
embora se aponte para uma tendencial generalidade de controlo dos actos juris-dicionais, quer
assegurando s partes os meios de impugnao adequados, quer impondo ao Ministrio Pblico
o dever de recorrer ex ojficio de certos actos judiciais
20
.
8. Os princpios constitucionais referidos devem conexionar-se com a obrigatoriedade de a lei
determinar a soluo de conflitos, quer de jurisdio quer de atribuio (cfr. art. 211.73). Esta
obrigatoriedade uma consequncia lgica do direito de acesso aos tribunais (cfr. art. 20.).
II Estrutura orgnica
O sistema constitucional de distribuio da funo jurisdicio-nal
20a
pode sintetizar-se do
seguinte modo.
1. Numa posio especial, revelada desde logo na sua autonomizao num Ttulo VI (inovao
da LC 1/89), situa-se o Tribunal Constitucional, ao qual compete, como funo principal,
administrar a justia em matrias de natureza jurdico-constitucional (CRP, art. 223.).
2. H, em seguida, uma jurisdio ordinria (complexo de rgos jurisdicionais enquadrados
na organizao da Magistratura), com uma hierarquia de tribunais: o Supremo Tribunal de
Justia (cfr. art. 212.71- e 214.), os tribunais judiciais da 2." instncia e os tribunais judiciais
da l." instncia (cfr. arts. 211.71-a e 212.).
3. Com dignidade constitucional formal, depois das alteraes operadas pela LC 1/89, devem
referir-se os tribunais administrativos
20
O Tribunal Constitucional tem considerado no existir, com dignidade constitucional, o princpio do duplo grau de
jurisdio. Cfr. porm, as consideraes feitas supra, Cap. 10.
20a fy^ p
ara

uma
anlise comparada, A. PIZZORUSSO, Recenti modelli europei di Ordinamento Giudiziario, in
Anurio de Derecho Publico e Estdios Polticos, Granada 1/1988, p. 160 ss.
e fiscais bem como a institucionalizao do Supremo Tribunal Administrativo como rgo
superior da hierarquia dos referidos tribunais (CRP arts. 211.71/& e 214.). A estes tribunais
pertence o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir
litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas e fiscais (art. 214.73, aditado pela LC
1/89).
4. Com dignidade constitucional formal, existem jurisdies especiais: (1) tribunais militares
(arts. 212.71-d e 218.); (2) o Tribunal de Contas (art. 216.), ao qual compete dar parecer sobre
a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas pblicas e julgar as contas que a
lei mandar submeter-lhe (cfr. arts. 211.71/c e 216.71).
5. Finalmente, prev-se a possibilidade de especializao dentro da jurisdio ordinria, quer
atribuindo aos tribunais uma competncia especfica, quer especializando-os em razo da
matria (cfr. art. 213.).
III O Tribunal Constitucional
Dada a sua importantssima posio no esquema organizatrio-constitucional, impem-se
consideraes mais detalhadas sobre este rgo constitucional do Estado, criado pela LC n.
1/82
21
.
1. Posio jurdico-constitucional
A CRP no especifica concretamente a posio jurdico-constitucional do Tribunal
Constitucional (TC). indiscutvel tratar-se de um tribunal
22
(cfr. art. 211.71 e 223.), com
as caractersticas de
21
Sobre a origem histrica do Tribunal Constitucional cfr. CARDOSO DA COSTA O Tribunal Constitucional
Portugus: a sua origem histrica, in BAPTISTA COELHO (org.), Portugal, cit., p. 913 ss.; idem, A Jurisdio
Constitucional em Portugal, in Estudos em homenagem ao Prof. Afonso Queira, Coimbra, 1986. Vide tambm
PIERRE LE BON, introduo obra colectiva La Justice Constitutionnelle au Portugal, 1989, p. 41 ss.
22
Contra, cfr. VlTALINO CANAS, Introduo s Decises de Provimento do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1984,
p. 107, que considera, sem qualquer base constitucional, poder o Tribunal Constitucional vir a agir frequentemente
como um rgo legislativo. Cfr. o desenvolvimento da posio insinuada no texto no nosso
762__________________________________________________Direito Constituciorti&l
um rgo constitucional, institucional e funcionalmente autnoma! (cfr. art. 223.).
O TC constitudo pela Lei Fundamental, quer quanto sul competncia (art. 225.), quer
quanto sua composio (art. 224.) Discutvel , porm, se ao TC se pode ou deve atribuir-se
uma posii-o de rgo constitucional semelhante dos outros rgos de soberania (PR, AR,
Governo).
Apesar de a sua existncia, status e competncias serem definidos pela constituio de uma
forma independente em relao aos outros tribunais, o Tribunal Constitucional s , apesar
disso, um rgo de soberania enquanto integrado nos tribunais considerados no seu conjunto
(cfr. art. 113.71), a no ser que se considere cada um dos tribunais como rgo de soberania
(neste sentido aponta o enunciado lingustico do art. 205.).
No obstante a ausncia de um poder organizatrio interno constitucionalmente reconhecido
(que lhe pode, contudo, vir a ser atribudo por lei ordinria), o Tribunal Constitucional no
pertence ao mbito de competncia de qualquer ministrio, nem est sujeito a quaisquer
directivas, ordens ou instrues dos outros rgos de soberania.
2. Tribunal
O TC expressamente considerado pela Constituio como um tribunal (art. 211./1). A sua
natureza de rgo jurisdicional do Estado no merece o acordo unnime da doutrina. Salienta-
se, por um lado, a sua competncia extrajurisdicional (art. 225.72/a, b e d), o acento poltico
da sua jurisdictio e a escolha poltica dos seus membros (art. 224.). Alguns autores vo mais
longe, negando carcter jurisdicional s funes de controlo da constitucionalidade e da
legalidade exercidas por um tribunal desta natureza. As suas decises seriam,
fundamentalmente, decises polticas em forma de justia, podendo, quando muito,
classificar-se a jurisdio constitucional como uma funo autnoma, com carcter
tendencialmente j urdico-constitucional.
Contra esta concepo, que acentua o carcter poltico e a funo sui generis dos tribunais
constitucionais, sustenta outra corrente
trabalho: No sexnio do Tribunal Constitucional. Para uma teoria pluralista da jurisdio constitucional, Revista do
Ministrio Pblico, 9, 1988, n. 33/34, p. 9 ss.
doutrinal ser o Tribunal Constitucional um rgo jurisdicional, porque, tal como nos outros
tribunais, as decises obtm-se de acordo com um processo judicial atravs do qual se diz
vinculativamente o que o direito segundo a medida jurdico-material do direito
constitucional. Alm disso, o facto de o direito constitucional se um direito poltico no
perturba a natureza jurdica da actividade do TC; decisivo , sim, que o fundamento e
racionalidade das decises do TC se determinem por um direito o direito constitucional. A
jurisdio constitucional reconduzir-se-ia, pois, a uma jurisdio autnoma sobre questes
constitucionais (FRIESENHAHN), ou, dito de outro modo, a uma jurisdio directamente
incidente sobre questes constitucionais (ElCHENBERG).
Os problemas constitucionais, num Estado de direito democrtico, so irredutveis a questes
jurdicas puras ou a questes polticas juridicamente disfaradas. A dimenso poltica e a
dimenso jurdica so as duas dimenses necessrias e incindveis das questes constitucionais
(RlDDER), sendo to unilateral classificar as funes exercidas por um tribunal constitucional
como funes polticas em forma jurisdicional, como qualific-las de funes jurisdicionais
sobre matrias polticas
24
. O que caracteriza decisivamente a funo de um tribunal
constitucional a sua jurisdicio-nalidade (Gerichtsformigkeit) e a sua vinculao a uma
medida constitucional material de controlo (SCHLAICH).
3. Competncia e funes 3.1 A diversidade de funes
A questo da natureza jurdica do Tribunal Constitucional conexiona se tambm com a
competncia e funes atribudas a este
24
O problema da natureza da jurisdio constitucional tem originado interminveis discusses. Cfr. DOLZER, Die
staatstheoretische und staatsrechtliche Stellung des Bundesverfassungsgerichts, 1972; SATTLER, Die Rechtsstellung
des Bundesverfassungsgerichts ais Verfassungsorgan und Gericht, Dis., Gttingen, 1955; MAUNZ-DIRIG-HERZOG-
SCHOLZ, Kommentar, nota 2 ao art. 94; W. BULLING, Das Problem der Richterwahl zum Bundesverfassungsgericht,
1979, pp. 38 ss; SANDULLI, Sulla pozisione delia corte cost. nel sistema degli organi supremi dello stato, in Studi
Zanobini, Milano, 1965; BISCARETTI DI RUFFIA, La corte cost. nel quadro dei sistema di governo parlamentare delia
Reppublica italiana, in // Poltico, 1961; CAPPELLETTI, La giustizia costituzionale in Itlia, in Giurisprudenza
costitu-
764
rgo. Nem toda a actividade desenvolvida por um tribunal constitucional se pode conceber
como actividade jurisdicional, havendo que distinguir, segundo alguns autores, entre decises
materialmente jurisdicionais e decises formalmente jurisdicionais. Com efeito, as funes de
controlo de normas, abstracto ou concreto, preventivo ou sucessivo (cfr. arts. 278. ss), seriam
substancialmente diferentes das funes de controlo eleitoral ou de controlo referendrio (art.
225 121 c e/) e das funes certificatrias (art. 225 121 a, b e d). As funes certificatrias
no so seguramente jurisdicionais e as funes de controlo eleitoral tambm oferecem dvidas
quanto sua jurisdicionalidade, embora neste ltimo caso se trate j de verificar a
constitucionalidade de certos actos segundo os parmetros jurdico materiais da Constituio.
O controlo da constitucionalidade das normas no teria tambm todo a mesma natureza: o
controlo abstracto , essencialmente, uma tarefa de legislao negativa (cfr., porm, infra); o
controlo concreto esse seria, na verdade, uma funo jurisdicional, justificando-se que s neste
caso se pudesse falar de decises materialmente jurisdicionais.
Uma concepo unitria do controlo de normas poder assentar na ideia de que qualquer
controlo abstracto ou concreto significa decidir vinculativamente questes poltico-
jurdicas incidentes sobre a conformidade de actos normativos com a Constituio e aferir essa
conformidade, em cada caso submetido fiscalizao do Tribunal Constitucional, pelos
parmetros normativo-constitucionais (ou seja, segundo a medida do direito constitucional).
3.2. Guardio da Constituio
jurisdio constitucional atribui-se tambm um papel poltico--jurdico, conformador da vida
constitucional, chegando alguns sectores da doutrina a assinalar-lhe uma funo de
conformao poltica em tudo semelhante desenvolvida pelos rgos de direco poltica.
As decises do Tribunal Constitucional acabam efectivamente por ter fora poltica, no s
porque a ele cabe resolver, em ltima
zionale. 1960. O tratamento mais actual do tema ver-se- em K. SCHLAICH, Das Bundesverfassungsgericht, Miinchen,
1985; Cfr. GUSY, Parlamentarischer Gesetzge-ber und Bundesverfassungsgericht, Berlin, 1985. Em lngua
portuguesa cfr. O. BACHOF, Estado de Direito e Poder Poltico: os tribunais constitucionais entre o direito e a
poltica, in BFDC, Vol. LVI (1980).
instncia, problemas constitucionais de especial sensibilidade poltica, mas tambm porque a
sua jurisprudncia produz, de facto ou de direito, uma influncia determinante junto dos outros
tribunais e exerce um papel condicionante do comportamento dos rgos de direco poltica
25
.
O Tribunal Constitucional, mesmo primariamente limitado ao controlo jurdico-constitucional
das normas jurdicas, excluindo dos seus juzos valoraes polticas ou apreciaes de mrito
poltico (a doutrina fala aqui do princpio da autolimitao judicial ou judicial self restraint),
no se pode furtar tarefa de guardio da Constituio, apreciando a constitucionalidade da
poltica normativamente incorporada em actos dos rgos de soberania. Por outras palavras: o
Tribunal Constitucional assume, ele prprio, uma dimenso norma-tivo-constitutiva do
compromisso pluralstico plasmado na Constituio
26
. Com a garantia da observncia das
normas constitucionais conexionam-se relevantssimas questes poltico-constitucionais como:
(1) detesa das minorias perante a omnipotncia da maioria parlamento-governo; (2) primazia
hierrquico-normativo da Constituio e do legislador constituinte perante a omnipotncia da
maioria parlamento-governo; (3) primazia do dogma tradicional da presuno de
constitucionalidade dos actos legislativos; (4) legitimidade do desenvolvimento do prprio
direito constitucional atravs da interpretao dada s normas da Constituio pelos juizes
constitucionais. Perante este cruzamento de questes poltico-constitucionais, o Tribunal
Constitucional poder desempenhar o papel de regulador e determinador da prpria
identidade cultural da Repblica (EBSEN) e de controlador do legislador mastodonte e da
administrao levia-than (CAPPELLETTI).
3.3. Composio
A composio de um tribunal constitucional, dadas as funes jur-dico-polticas a ele
atribudas, sempre um problema central da organizao do Estado, independentemente das
dimenses acentuadas na
25
Cfr. CARDOSO DA COSTA, A Jurisdio Constitucional em Portugal, cit., p. 52.
26
Cfr. GOMES CANOTILHO, NO Sexnio...., cit., p. 18; J. EBSEN, Das Bundesverfassungsgericht ais Element
gesellschaftlicher Selbstregulierung, Berlin, 1985; M. CAPPELLETTI, Necessite et legitimit de Ia Justice
Constitutionnelle, in FAVOREU (org.), Cours Constitutionnelles, cit., p. 467.
escolha concreta dos juizes (preparao tcnica, capacidade funcional do rgo, funo de
integrao da jurisprudncia constitucional, representao das vrias sensibilidades polticas,
distanciao perante os poderes poltico-partidrios, exigncia de legitimao democrtica).
De um modo geral, em todos os tribunais constitucionais criados no aps guerra teve-se em
conta a necessidade de legitimao democrtica dos juizes atravs da participao dos rgos de
soberania, directa ou indirectamente legitimados, na eleio ou escolha dos seus membros
27
. A
favor desta transparncia poltica argumenta-se com o facto de ser prefervel emanarem os
juizes constitucionais de rgos democraticamente legitimados, embora com indiscutvel cunho
poltico, do que de outros rgos com uma mundividncia poltica tambm irrecusvel, mas
disfarada num aparente apartidarismo institucional. Assente a necessidade de uma
legitimao democrtica, o problema desloca-se para este outro campo: o modus de escolha dos
juizes constitucionais. Este deve corresponder ao padro poltico-organizatrio
constitucionalmente consagrado. O equilbrio e interdependncia dos rgos de soberania ter
de encontrar expresso adequada na composio do rgo considerado como o arco de volta
da estrutura organizatria da Constituio.
O Tribunal Constitucional previsto na CRP no corresponde certamente ao padro escolhido
como padro bsico da estrutura organizatria: na sua composio apenas intervm a AR,
excluindo-se os outros rgos de soberania (PR e tribunais). Alm disso, como dos 13 juizes
que compem o Tribunal (cfr. art. 224./l) apenas 10 so directamente escolhidos pelo Plenrio
de Assembleia, sendo os outros trs cooptados por estes, uma parte dos juizes acaba por assentar
em simples legitimidade indirecta.
O modelo de tribunal o do puro tribunal de juristas (reines Juristengericht): como sete dos
juizes so obrigatoriamente juristas (art. CRP 224./2 e L 28/82, de 15/10, alterada pela Lei
Orgnica 85/89, de 7/9, art. 12.) e os outros seis so escolhidos entre os juizes dos tribunais, h
uma tendencial coincidncia da qualidade de juiz do tribunal com a qualidade de jurista (o
carcter tendencial resulta do facto de poder haver juizes de tribunais que no so juristas).
A durao do cargo dos juizes do Tribunal Constitucional outra questo com dimenses
polticas, designadamente quando a sua
27
Cfr. o quadro comparativo das regras de composio das jurisdies constitucionais europeias em L. FAVOREU
(org.), Cours constitutionnelles europennes et droits fondamentaux, Paris, 1982, p. 50.
Padro III: 3 Estrutura e funo dos rgos de soberania portugueses Iffl
composio provm de um s rgo com legitimidade limitada no tempo e sujeito a renovaes.
o que acontece em face da CRP, nos termos da qual os juizes so designados por seis anos
(art. CRP, art. 224.73, e L 28/82, alterada pela L 85/89, art. 21.).
A eleio dos membros do Tribunal Constitucional exige maioria qualificada de dois teros dos
deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de
funes (art. 166.7h). A AR escolhe os juizes constitucionais funcionando como Pleno, estando
excluda a designao atravs de comisses, mesmo que expressamente constitudas para o
efeito (cfr. arts. 12. ss da LTC).
IV O Ministrio Pblico 1. rgo do poder judicial
1. Originariamente concebido como rgo de ligao entre o poder judicial e o poder
poltico, o Ministrio Pblico , nos termos constitucionais, um rgo do poder judicial ao qual
esto fundamentalmente cometidas as tarefas de: (1) representar o Estado; (2) exercer a aco
penal; (3) defender a legalidade democrtica; (4) defender os interesses que a lei determinar
(CRP, art. 221.).
2. Embora hierarquicamente subordinados, os agentes do Ministrio Pblico so magistrados
com garantias de autonomia e independncia constitucionais (CRP, arts. 221.72 e 3) que os
coloca numa posio de sujeio lei equiparvel dos juizes (CRP, art. 206.).
3. A magistratura do Ministrio Pblico no tem, como se deduz j das consideraes
antecedentes, uma natureza administrativa. Integrando-se no poder judicial, a funo do
magistrado do Ministrio Pblico , porm, diferente da do juiz (jurisdictio): este aplica e
concretiza, atravs da extrinsecao de normas de deciso, o direito objectivo a um caso
concreto; aquele colabora no exerccio do poder jurisdicional, sobretudo atravs do exerccio da
aco penal e da iniciativa de defesa da legalidade democrtica.
2. Funes
O arqutipo de magistrado do Ministrio Pblico prefigurado na Constituio est longe da
caricatura usual de funcionrio promotor
do crime. A sua relevantssima aco, num contexto constitucional democrtico, vai desde o
exerccio da aco penal at defesa e representao de pessoas carecidas de proteco (rfos,
menores), passando pela defesa de interesses difusos (ambiente, patrimnio) e pela defesa da
constitucionalidade e legalidade. s funes assinaladas deve ainda acrescentar-se a importante
funo consultiva, traduzida na emisso de pareceres por parte da Procuradoria Geral da
Repblica
28
.
V Conselhos Superiores
1. Cumpre mencionar trs rgos constitucionais de particular relevo na administrao da
justia: (1) Conselho Superior da Magistratura (CRP, arts. 219. e 220.); (2) Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CRP, art. 219./2); (3) Conselho Superior do
Ministrio Pblico (art. 222.72).
2. A constituio s densifica a composio do primeiro dos referidos conselhos, deixando para
a lei a composio dos outros dois. Todavia, no que respeita ao Conselho Superior do Ministrio
Pblico, a constituio limita a liberdade de conformao legislativa, estabelecendo que deve
ser constitudo por membros eleitos pela Assembleia da Repblica e membros eleitos entre si
por magistrados do Ministrio Pblico. (Cfr. AC TC 254/92).
3. Os conselhos superiores de justia apresentam-se, no figurino constitucional, como rgos de
defesa da independncia externa dos magistrados relativamente aos outros poderes estranhos
organizao judiciria. No entanto, a sua composio (pelos menos a daqueles que est
plasmada na constituio) indicia que no se trata de rgos de autogoverno da magistratura ou
do Ministrio Pblico. A composio mista membros democraticamente eleitos pela AR e
membros eleitos pelas magistraturas aponta no sentido de rgos independentes de
administrao da justia, mas sem as caractersticas dos esquemas organizatrios da
automovimentao corporativa, livres de qualquer ligao representao democrtica. Neste
sentido se diz que eles legitimam a independncia da magistratura furtando-a
28
Cfr. GUILHERME FREDERICO DA FONSECA, O Ministrio Pblico e a Constituio, in Revista do Ministrio
Pblico, 31/1987, p. 67 ss.; DIMAS DE LACERDA, O Estatuto do Magistrado e as perspectivas do futuro, 1978, p. 137
ss.; CUNHA RODRIGUES, Ministrio Pblico, in Dicionrio Jurdico da Administrao, vol. V.
769
opacidade corporativo-institucional
29
. As funes dos conselhos superiores no podem
perturbar a independncia interna dos magistrados, isto , o livre exerccio da sua actividade
sem quaisquer vnculos perante os rgos dirigentes da magistratura ou dos tribunais superiores
(a no ser os prescritos nas leis).
29
O problema tem sido muito discutido em alguns pases, como por ex., na Itlia. Cfr. M. DEVOTO II ruolo dei
Consiglio Superiori delia Magistratura, in L'Ordinamento Giudiziario, p. 299; BARTOLE Materiali per un desame
delia posi-zione dei Consiglio Superiori delia Magistratura, in Scritti in onore di C. Mortati, IV, p. 1 ss.; DEVOTO,
Costituzione dei giudice e Consiglio Superiore delia Magistratura, Scritti Mortati, p. 149. Entre ns, cfr.
LABORINHO LCIO, O Poder Judicial na Transio, in BAPTISTA COELHO (org.) Portugal. O Sistema Poltico e
Constitucional, cit., p. 752.

CAPITULO 14
PADRO IV AS FONTES DE DIREITO. 1. O SISTEMA
CONSTITUCIONAL DAS
FONTES DE DIREITO
Sumrio
A) REDUO DA COMPLEXI DADE CONCEI TUAL
I Fontes de direito: metfora e polissemia
1. Fontes genticas
2. Fontes de valorao
3. Fontes de conhecimento
4. Fontes de juridicidade
II Fontes formais e materiais
B) A REGULAO JURDICA NO ESTADO CONSTITUCIONAL PLURALISTA
I O desafio da regultica II Desconcentrao e descentralizao
1. Desconcentrao
2. Descentralizao
3. Administrao autnoma
III Internacional ao e supranacionalizao iz
1. Internacionalizao
2. Supranacionalizao
IV Direito judicial
V Normao privada
A) BIBLIOGRAFIA GERAL SOBRE FONTES DE DIREITO
CASTANHEIRA NEVES Fontes de Direito, in Polis /, p. 1613 ss. BAPTISTA MACHADO Introduo ao Direito, p. 153 ss.
OLIVEIRA ASCENSO Introduo ao Direito, p. 215.
772
B) BIBLIOGRAFIA ESPECIFICA DO DIREITO CONSTITUCIONAL
La Constitucion Espahola y Ias Fuentes dei Derecho, Madrid, 1979
CRISAFULLI, V. Lezioni di diritto costituzionaie, II, L'Ordinamento costituzionaie
italiano (Lefonti normative. La Corte Costituzionaie), 4.
a
ed., Padova, 1978. DE OTTO Y PARDO, Derecho Constitucional, (Sistema
de uentes), Barcelona, 1987, p. 102 F
ss.
GIULIANI, A. (org.), Modelli di legislatore e scienza delia legislazione, Napoli, 1987. KIRCHHOF P. Rechtsquellen und
Grundgesetz, in Festgabe Bundesverfassungsgericht,
II, p. 50. PIZZORUSSO, A. Delle fonti dei diritto, in SCIALOJA / BRANCA, Commentaro dei Cdice
Civile, Bologna-Roma, 1987. PREDIERI, A. El sistema de Ias fuentes dei Derecho , in PREDIERI / GARCIA DE
ENTERRIA, La Constitucion Espahola de 1978 (Estdio Sistemtico), 2." ed., Madrid,
1981, p 161 ss. RUBIO LLORENTE II sistema delle fonti in Spagna in Quaderni Costituzionali, 1986 .
p. 310.
SORRENTINO, Lefonti dei diritto, Gnova, 1987. ZAGREBELSY, G. // Sistema Costituzionaie delle fonti dei diritto, Torino, 1984.
A I REDUO DA COMPLEXIDADE
CONCEITUAL
I Fontes de direito: metfora e polissemia
O problema do sistema constitucional das fontes de direito pressupe, como tantos outros, a
iluminao teortico-dogmtica dos sentidos do vocbulo fontes de direito'.
Para a inteligibilidade do discurso subsequente retenham-se os sentidos seguintes, no
esquecendo que o semema fontes uma metfora utilizada para designar no uma substncia
preexistente e armazenada, mas sim o complexo fenmeno da gnese, validade,
conhecimento e normatividade do direito. Da que o enunciado semntico fontes de direito
nos surja com sentidos diferentes.
1. Fontes genticas
Fontes genticas do direito so os elementos materiais ou reais as foras e as condies
fcticas, materiais e espirituais que esto na gnese da criao e desenvolvimento do direito
(condies naturais, relaes de produo, mundividncias, cosmovises, crenas religiosas,
concepes ticas, ideologias polticas, fundamentalismos dogmticos, coisas do tempo,
necessidades existenciais, modas e arqutipos). So, por assim dizer, o hmus onde germina e
se desenvolve o direito; delas no resultam, porm, automaticamente, princpios e regras
jurdicas. Esta acepo j atrs foi insinuada quando se aludiu aos conceitos de constituio
material e de constituio real.
1
Entre ns, cfr. por exemplo, CASTANHEIRA NEVES, AS Fontes de Direito e o problema da positividade jurdica, in
BFDC, LII, 1976; idem, Fontes de Direito, in Polis, I, p. 1613 ss; J. BAPTISTA MACHADO, Introduo ao direito e
ao discurso legitimador, Coimbra, 1983, p. 153 ss; OLIVEIRA ASCENSO, O Direito Introduo e Teoria Geral,
1978, p. 215 ss.
774
2. Fontes de valorao
So as medidas, fundamentos ou princpios (justia, igualdade, segurana jurdica) que devem
informar materialmente as normas jurdicas. Neste sentido, as fontes so fundamento de
validade do direito. uma acepo que esteve subjacente s consideraes feitas na Parte I,
Cap. 3, sobre a legitimidade e justia da constituio.
3. Fontes de conhecimento
So as formas de revelao e definio das normas de direito positivo. Neste sentido, a
constituio uma fonte de conhecimento. Ela prpria revela as normas e princpios
constitucionais e, ao mesmo tempo, identifica outras fontes de direito (a lei, o decreto--lei, os
regulamentos).
4. Fontes de juridicidade
Apontam para os modos e momentos constitutivos da norma-tividade jurdica (momento
material, momento de validade, momento constituinte). um sentido que toca o problema do
fundamento do direito constitucional como direito justo e eficaz, revelando-se particularmente
importante na discusso da legitimidade da constituio e do poder constituinte material.
Todavia, ele situa-se a montante na origem da normatividade constitucional e da
supraconstitucionali-dade autogenerativa quando o que nos interessa, agora, captar as
formas de conhecimento de algo como direito positivo. Pelo que se acaba de dizer, os
desenvolvimentos seguintes prendem-se sobretudo com o sentido referido em terceiro lugar,
muito embora os problemas da lei-material, do direito consuetudinrio e do direito
judicial insinuem a necessidade de ter sempre presentes as acepes referidas em 2 e 4.
II Fontes formais e materiais
Alude-se a um conceito de fonte de direito puramente formal quando se enfatiza
exclusivamente o procedimento de produo, rel-
Padro IV: 1 O Sistema constitucional das fontes de direito
775
gando para plano secundrio o contedo prescritivo. Deste modo, uma lei fonte de direito
porque emana de uma autoridade com competncia legislativa (ex: Assembleia da Repblica) e
elaborada segundo os cnones procedimentais prescritos na constituio, na lei ou documentos
equiparados (procedimento legislativo desenvolvido nos termos de normas constitucionais,
legais ou regimentais). Fontes de direito em sentido material sero os actos normativos que,
alm de cumprirem certos requisitos formais, apresentam um determinado contedo (ex:
inovam o direito preexistente, estabelecem regras gerais, fixam padres de
comportamento, criam normas jurdicas). Voltar-se- ao tema quando se abordar o conceito
material de lei (cfr. infra), mas convm, desde j, reter esta importantssima compreenso
material das fontes de direito. Fontes de direito sero, por conseguinte, todas as regras e
medidas que estabelecem padres de comportamento, fixam os fins e os critrios materiais da
actuao dos poderes pblicos e determinam o modo de deciso de litgios jurdicos
independentemente da forma externa de revelao. Sero, assim, fontes materiais o costume
e o direito no escrito, embora a hiptese mais normal seja a revelao das fontes materiais
atravs de modos de produo formalizados
2
.
Das consideraes feitas a propsito do sentido de fontes de direito como fontes do
conhecimento do direito, intui-se que, no presente Captulo, nos vamos debruar sobre a
constituio como norma primria sobre a produo jurdica (= norma sobre a produo,
direito sobre o direito) e sobre as normas de produo do direito (leis, regulamentos,
estatutos). Os problemas a debater esto, pois, relacionados com a articulao das normas
sobre a produo jurdica (sobretudo a constituio) com as normas de produo jurdica,
isto , os tipos abstractos de normas que, no mbito do ordenamento jurdico-constitucional
portugus, podem considerar-se como fontes de revelao e conhecimento de regras jurdicas,
independentemente do seu contedo
3
. No entanto, por uma questo de rigor, tambm aqui
devemos fazer um esforo de descodificao da plurisignificatividade conceituai. Assim.
Cfr. P. KIRCHHOF, Rechtsquellen und Grundgesetz, in FG-Bverfg, II,
p.53.
diritto. pg. 69 ss.
3
Cfr., por ltimo, G. ZAGREBELSKY, // Sistema Costituzionale delle fonti di diritto, Torino, 1984, p. 4 ss.; DE OTTO,
Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes,
776
(1) Fontes de produo = autoridade normativa
Tem-se em vista a autoridade com competncia para criar direito (ex: os rgos legislativos
como a Assembleia da Repblica, Governo, as assembleias legislativas regionais).
(2) Fontes de produo = acto normativo
Coloca-se aqui o acento tnico no acto de linguagem com contedo prescritivo (ex: o acto de
legislar).
(3) Fontes de produo - documento normativo
Salienta-se que o resultado de um acto normativo formalmente plasmado num documento (ex:
o documento legislativo).
(4) Fontes de produo = norma
Pe-se em relevo o significado atribudo aos enunciados plasmados nos documentos normativos
atravs do processo de interpretao (ex: as normas da lei).
Nos desenvolvimentos subsequentes ter-se-o sobretudo em conta os sentidos (2) e (3). O
sentido (4) esteve presente quando, atrs, se debateu o problema da constituio como sistema
de regras e princpios (Parte II, Cap. 2) e o problema da interpretao das normas
constitucionais (Parte II, Cap. 3).
B I A REGULAO JURDICA NO ESTADO CONSTITUCIONAL
PLURALISTA
I O desafio da regultica
O estudo das fontes de direito no mbito do direito constitucional est tradicionalmente
vinculado a uma viso estatocntrica da criao do direito. O monoplio de normao jurdica
pertenceria ao Estado ou, pelo menos, a entidades pblicas dotadas de prerrogativas
normativizadoras. No entanto, de vrios quadrantes desde algumas correntes de filosofia do
direito e metodologia jurdicas at s teorias
Padro IV: 1 O Sistema constitucional das fontes de direito
111
ordenamentais do pluralismo jurdico, passando pelas correntes da sociologia crtica e da
antropologia jurdica se insiste na inadequao e at irrealismo de uma tal viso. Nos tempos
recentes, tem-se acentuado uma nova perspectiva designada por regultica. O ponto de partida
da regultica , tendencialmente, este: as mudanas estruturais da sociedade de informao
tornam clara a necessidade de o direito no ser considerado como regulador heternomo de
relaes sociais mas como instrumento de trabalho para autoregulao das relaes sociais.
Consequentemente, o problema das fontes de direito deve ter em considerao no apenas as
questes tradicionalmente ligadas s regulaes legais, mas tambm normaes jurdicas de
qualquer gnero, como, por exemplo, contratos, sentenas, convenes colectivas de trabalho,
normas privadas das empresas e de associaes (ex: federaes desportivas). Alm disso, uma
compreenso moderna (rectius: ps-moderna) das fontes de direito deve tambm responder s
mudanas das estruturas sociais num sentido individualizante, e, por isso, causadoras de
modelos de regulao flexveis. Se olharmos para os modelos de regulaes opcionais no
mercado de trabalho, no sistema de segurana social, no sistema de subcontratao, nos
mercados de habitao verifica-se- que as perspectivas estticas--estatocntricas no
respondem aos desafios do direito individualizante e flexvel.
Independentemente dos postulados tericos e polticos da regultica, inegvel que no existe
um monoplio estatal de normao constitucionalmente consagrado. Pelo contrrio: vrios
preceitos constitucionais apontam para a necessidade de desconcentrao e descentralizao da
regulao jurdica e para a indispensabilidade de articular em moldes inovadores o direito
interno com os fenmenos da internacionalizao e supranacionalizao.
II Desconcentrao e descentralizao 1. Desconcentrao
Como se estudar melhor adiante a propsito dos regulamentos, a atribuio de poderes
normativos ao Governo embora no perturbe a centralidade estatal de regulao jurdica, serve
para descongestionar os rgos legislativos, transferindo para os rgos executivos e admi-
nistrativos uma competncia mais ou menos ampla de normao jurdica (cfr. infra).
778
2. Descentralizao
A consagrao de estruturas autnomas de natureza territorial desde as regies autnomas
at aos municpios tambm acompanhada pelo fenmeno da descentralizao regulativa.
Nesta perspectiva se compreende a atribuio de poderes legislativos e regulamentares s
regies autnomas e de poderes regulamentares aos municpios (cfr. CRP, artigos
229.l\lalblcld, e 242.)
4
.
3. Administrao autnoma
A Constituio deu tambm guarida a unidades jurdicas autnomas, radicadas em determinadas
realidades sociolgicas, fazendo acompanhar esse reconhecimento da autonomia por poderes de
regulao autnomos. Assim, por exemplo, as universidades gozam de poder estatutrio (CRP,
artigo 76.71); as ordens profissionais, na sua qualidade de associaes pblicas autnomas,
beneficiam de poderes de regulao disciplinar, deontolgica e profissional (CRP, art. 267./3);
as federaes desportivas elaboram regulamentos e estatutos autnomos.
III Internacionalizao e supranacionalizao 1. Internacionalizao
Elemento caracterizador da actual ordem jurdico-constitucional quanto s fontes de direito a
sua abertura normao internacional (CRP, art. 8.). Como se ir ver (cfr. infra), o direito
internacional geral e o direito internacional convencional fazem parte integrante do direito
portugus, observados que sejam os requisitos constitucional-mente exigidos.
2. Supranacionalizao
O direito comunitrio, depois da integrao de Portugal na Comunidade Econmica Europeia,
tem relevncia crescente no orde-
4
Cfr VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia regulamentar e reserva de lei, p. 32 ss.
Padro IV: I O Sistema constitucional das fontes de direito
779
namento jurdico interno. Como adiante se ver (cfr. infra), a Comunidade Europeia constitui
uma associao especfica, qual foi atribudo um poder originrio supranacional e em que uma
das manifestaes mais exuberantes deste poder a competncia normativa. Da a importncia
desta nota: o ordenamento estadual abre-se a fontes de direito supranacionais, alterando-se
radicalmente o monoplio estadual de criao do direito.
IV Direito judicial
A legitimidade e imprescindibilidade do Richterrecht (direito dos juizes, direito judicial)
parece ser hoje indiscutida. Problemtica e objecto de controvrsia j a extenso deste direito
de criao judicial. Por agora ficar apenas a indicao (cfr. infra): a investigao e obteno do
direito criadoramente feita pelos juizes ao construirem normas deciso constitui um dos
momentos fractais mais significativos da pluralizao das fontes de direito.
V Normao privada
A regultica salienta com vigor a importncia da regulao privada na paleta multiforme das
fontes do direito. Desde os conhecidos contratos colectivos de trabalho at s clusulas gerais de
contratos (ex: clusulas de seguros), passando pelos modelos das regras tcnicas, vo surgindo
manifestaes normativas de agentes de produo privados com progressiva importncia como
instncias regulativas de interesses e litgios dos particulares
5
.
' Cfr., por todos, P. KIRCHHOF, Private Rechtssetzung, 1987.
26

CAPITULO 15
PADRO IV AS FONTES DE DIREITO 2. AS RELAES
ENTRE AS FONTES DE
DIREITO
Sumrio
A) O PRINCPIO BSICO E TRADICIONAL DO SISTEMA DE NORMAS SOBRE A PRODUO JURDICA
B) OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES DOS ESQUEMAS RELACIONAIS ENTRE AS FONTES DE DIREITO
I Princpio da hierarquia II Princpio da competncia
C) OS PRINCPIOS DA PREVALNCIA E DA RESERVA DE LEI
I Princpio da prevalncia da lei
1. Ideia bsica e tradicional
2. Eficcia formal e fora de lei
3. Contedo actual
4. Relativizao do princpio da preferncia da lei
II Princpio da reserva de lei
1. Reserva de lei e estrutura constitucional
2. Fundamentos constitucionais da reserva de lei
3. Dimenso positiva e dimenso negativa
4. Reserva de lei/reservas de lei
III Problemas actuais da reserva de lei
1. Reserva de lei e gar ntia de direitos fundamentais a
2. Reserva geral de le i
3. Reserva total de lei
4. Reserva absoluta e reserva relativa
IV Limites da reserva de lei
1. Reserva de administrao
2. Reserva de Governo
782
A e B) ESQUEMAS RELACIONAIS ENTRE AS FONTES DE DIREITO
DE OTTO, I Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Barcelona, 1987. ZAGREBELSKY // sistema costituzionale delle Fonti
di Diritto, Torino, 1984.
C) PRINCPIOS DA PREVALNCIA E DA RESERVA DE LEI
COUTINHO DE ABREU, J. M. Sobre os regulamentos administrativos e o princpio da
legalidade, Coimbra, 1985.
KLOEPFER, M. Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, JZ, 1984, p. 687 ss. KREBS, W. Vorbehalt des Gesetzes und
Grundrechte, 1985. MIRANDA, J. Funes, rgos e Actos do Estado, p. 270 ss. OSSENBHL, F. Der Vorbehalt des Gesetzes
und seine Grenzen, in GTZ / KLEIN /
/ STARCK, Die ffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterliche
Kontrolle, Munchen, 1985.
PIARRA, N. "A Reserva de Administrao", in O Direito, 122 (1990), p. ss. RUBIO LLORENTE Rango de ley, fuerza de ley,
valor de ley, in RAP, 100-102, p. 417 ss. SRVULO CORREIA, J. M. Legalidade e autonomia contratual, Coimbra, 1988.
SORRENTINO / BALDUZZI Riserva di legge, in Ene. Dir., XL, 1207 ss. VIEIRA DE ANDRADE Autonomia Regulamentar e
Reserva de Lei, Coimbra, 1987. R. G MEZ-FERRER MORANT Relaciones entre leyes: competncia, jerarquia y funcion O
constitucional, in RAP, 113, p. 7 ss.
A I O PRINCIPIO BSICO E TRADICIONAL DO SISTEMA DE NORMAS
SOBRE A PRODUO
JURDICA
Compete constituio como norma primria sobre a produo jurdica identificar as fontes de
um ordenamento jurdico e determinar os critrios de validade e eficcia de cada uma delas, de
per se ou em relao com outras fontes. A primeira funo identificao das fontes
encontra-se plasmada, por exemplo, nos artigos 8. (direito internacional e direito
supranacional), 115. (actos normativos), 118. (referendo), 164., 167., 168. (leis da
Assembleia da Repblica), 201. (competncia legislativa do Governo), 202Ic (competncia
regulamentar do Governo), 242. (poder regulamentar das autarquias locais), 56. (convenes
colectivas de trabalho), 229.7a b e c e d (poderes normativos das regies autnomas).
A segunda funo explicitada em normas como as dos artigos 115./2/3/5 e 242.. Para alm
das indicaes das normas constitucionais sobre o valor e relao das fontes entre si, o artigo
115.75 constitui a refraco de um princpio bsico do sistema de normas sobre a produo
jurdica susceptvel de sintetizar-se do seguinte modo: nenhuma fonte pode criar outras fontes
com eficcia igual ou maior que a dela prpria; pode apenas criar fontes de eficcia inferior
1
.
Esta regra bsica susceptvel de desdobramento em vrios postulados:
(1) nenhuma fonte pode atribuir a outra um valor de que ela prpria no dispe (exemplo:
criao de leis com valor superlegislativo; criao de regulamentos que se atribuem valor super-
regulamentar).
(2) nenhuma fonte pode atribuir a outra um valor idntico ao seu (princpio de tipicidade ou do
numerus clausus das fontes).
1
Cfr. G. ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale dellefonti di diritto, cit, p. 5 ss.
784
(3) nenhuma fonte pode dispor do seu prprio valor jurdico, aumentando-o ou diminuindo-o
proibio, por exemplo, de regulamentos derrogatrios da lei (diminuio de valor) ou
criao de leis com valor reforado sem base constitucional (reforo de valor).
(4) nenhuma fonte pode transferir para actos de outra natureza o seu prprio valor (exemplos:
proibio de regulamentos com valor de lei; proibio de interpretao autntica da lei atravs
de regulamentos; proibio de interpretao autntica da lei atravs de actos jurisdicionais).
No obstante as crticas que tm sido dirigidas contra o artigo 115./5 e as tentativas de
defraudar o seu alcance e extenso jurdicas (exemplo: legitimao de assentos e de
regulamentos autnomos contra legem), a sua disciplina exprime, tendencialmente, pontos
inderrogveis do Estado constitucional, quer se tenham em conta as dimenses do princpio do
Estado de direito quer as dimenses do princpio democrtico.
B I OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES DOS ESQUEMAS RELACIONAIS
ENTRE AS
FONTES DE DIREITO
I Princpio da hierarquia
Os actos normativos (leis, decretos-leis, tratados, decretos legislativos regionais, regulamentos)
no tm todos a mesma hierarquia, isto , no se situam num plano de horizontalidade uns em
relao aos outros, mas sim num plano de verticalidade, semelhana de uma pirmide jurdica
(cfr. Parte I, Cap. I, A, IV, I). A representao grfica a seguinte
2
:
2
Repare-se que, por enquanto, estamos a considerar apenas as normas internas (e nem sequer de forma exaustiva),
no tendo em conta as normas internacionais e supranacionais. O esquema do texto ver-se- em A. KATZ, Staatsrecht,
9." ed., 1989, p. 5 ss. Sobre o sentido da hierarquia normativa cfr., por ltimo, A. Ruiz MIGUEL, El principio de
Jerarquia Normativa, in REDC, 24 (1988), p. 135 ss.
Padro IV: 2 As relaes entre as fontes de direito
785
Constituio
e
leis constitucionais
Actos regulamentares Normas estatutrias
Pirmide de normas ou pirmide normativa
Em virtude da pluralidade das normas e da indeclinvel funo ordenadora do direito,
compreende-se que sejam as normas superiormente colocadas na pirmide jurdica (constituio
e leis constitucionais) os actos normativos idneos para estabelecer a relao hierrquica entre
os actos normativos infraconstitucionais. A CRP ordena hierarquicamente os actos normativos
nfraconstituionais de acordo com os seguintes princpios.
(1) Princpio da preeminncia ou superioridade dos actos legislativos (leis, decretos-leis e
decretos legislativos regionais) relativamente aos actos normativos regulamentares ou
estatutrios (cfr. artigo 115.75 e 6).
(2) Princpio da tendencial paridade ou igualdade entre as leis e os decretos-leis (artigo
115.72), o que significa poderem as leis e os decretos-leis, em princpio, interpretar-se, sus-
pender-se ou revogar-se reciprocamente.
(3) Princpio da prevalncia das leis gerais da Repblica sobre os actos legislativos regionais
(artigo 115.73), donde resulta: (i) precluso dos decretos legislativos regionais pelas leis gerais
da Repblica, devendo aqueles limitar-se, de forma positiva, a desenvolver a disciplina das leis
gerais, e, de forma negativa, a observar os limites das mesmas, sob pena de
inconstitucionalidade ou ilegalidade (cfr. infra); (ii) prevalncia das leis gerais da Repblica
sobre os decretos legislativos regionais anteriores, pois as normas regionais so desbancadas
ou deslocadas por leis da Repblica que
786
posteriormente venham incidir sobre as mesmas matrias
3
(neste sentido, a doutrina alem diz
que o direito federal quebra o direito regional: Bundesrecht bricht Landesrecht),
(4) Princpio da superioridade ou preeminncia das normas de enquadramento ou de bases
sobre as normas complementares (Lex completa derogat legi complenti).
Nos termos do artigo 115./2 e 3, existem relaes de supra e infra-ordenao entre vrios actos
normativos com valor legislativo, pois: (i) as leis da AR tm valor paramtrico superior aos
decretos-leis, quando revistam a forma de leis reforadas, de leis bases e de leis de autorizao
(artigo 115./2), nos termos a explicitar mais adiante; (ii) certas leis tm valor reforado ao
beneficiarem de forma e procedimento especiais, ao regularem a produo de outras leis (exem-
plos: lei de enquadramento de oramento, artigo 108.; lei de modificao de municpios, artigo
249.) ou ao constiturem um limite constitucional expresso ou implcito de outras leis
(exemplo: lei do oramento do Estado, artigo 170./2); (iii) os decretos legislativos regionais, na
medida em que desenvolvam leis de bases ou complementem ou integrem as leis gerais da
repblica (que se limitem a leis de enquadramento) devem preencher os espaos normativos
autonmicos segundo a disciplina material das mesmas leis gerais (salvo autorizao da AR, nos
termos do art. 229.7b).
II Princpio da competncia
A funo ordenadora dos actos normativos no pressupe apenas uma hierarquizao dos
mesmos atravs de relaes de supra--infra-ordenao, mas tambm uma diviso espacial de
competncias. O princpio hierrquico acentua o carcter de limite negativo dos actos
normativos superiores em relao aos actos normativos inferiores; o princpio da competncia
pressupe antes uma delimitao positiva, incluindo-se na competncia de certas entidades a
regulamentao material de certas matrias (exemplo: s pertence s regies autnomas legislar
sobre as matrias de interesse especfico para a regio).
1
3
Precisamente nestes termos cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotaes ao
artigo 115. Cf., porm, infra, Cap. 20.
787
O princpio da competncia aponta para uma viso plural do ordenamento jurdico. Este no se
reduz ao ordenamento estadual, pois ao lado dele existem os ordenamentos regionais, os
ordenamentos locais e os ordenamentos institucionais. Da a seguinte representao grfica de
um ordenamento jurdico plural.
Ordenamento estadual
Ordenamento regional
Ordenamento autnomo (local e institucional)
Ordenamento jurdico
O princpio da competncia no perturba o princpio da hierarquia e a configurao piramidal da
ordem jurdico-constitucional (de resto, exigidos pelo princpio da unidade do Estado). Pe,
todavia, em relevo um aspecto importante dos ordenamentos plurais: a existncia de espaos
normativos regionais e autnomos. Isto justifica a competncia legislativa e regulamentar, por
exemplo, das Regies Autnomas em matrias de interesse especfico para as Regies (cfr.
artigo 229.la, b e c), o poder regulamentador das autarquias locais (artigo 242.), o poder
regulamentador de ordens profissionais.
C I OS PRINCPIOS DA PREVALNCIA E DA RESERVA DE LEI
O princpio da hierarquia das fontes internas concretiza-se fundamentalmente atravs da
articulao de dois princpios: o princpio da constitucionalidade e o princpio da prevalncia
ou da preferncia da lei. Como resultou j do estudo do princpio do Estado de direito (cfr.
supra, Parte IV, Padro I, 1), o princpio da prevalncia ou da preferncia da lei hoje
suplantado pelo princpio da prevalncia da constituio (Vorrang der Verfassung). Nem por
isso, o princpio da preferncia da lei deixou de ter contedo til.
I Princpio da prevalncia da lei
1. Ideia bsica e tradicional
Historicamente, o princpio da primazia ou prevalncia da lei {Vorrang des Gesetzes) foi
entendido com uma tripla dimenso:
(1) a lei o acto da vontade estadual juridicamente mais forte;
(2) prevalece ou tem preferncia sobre todos os outros actos do Estado, em especial sobre os
actos do poder executivo (regulamentos, actos administrativos);
(3) detm a posio de topo da tabela da hierarquia das normas, ou seja, desfruta de
superioridade sobre todas as outras normas de ordem jurdica (salvo, como bvio, as consti-
tucionais)
4
.
Estas dimenses expresso primeira da vontade estadual, vinculao do executivo,
primariedade na hierarquia das fontes influenciaram a teoria da preferncia da lei at
actualidade.
2. Eficcia formal e fora de lei
Com base nas ideias acabadas de expor, lei era atribuda uma fora ou eficcia formal
{Gesetzeskraft, force de Ia loi), pretendendo--se designar com isso: (1) a fora de inovatividade
em relao a outras fontes {eficcia formal activa) atravs da possibilidade da revogao,
derrogao ou modificao destas ltimas; (2) a capacidade de resistncia fora de inovao
de outras fontes {eficcia formal passiva).
3. Contedo actual
O princpio da preferncia da lei comporta ainda hoje uma dimenso positiva e uma dimenso
negativa.
(1) Dimenso positiva: traduz-se na exigncia de observncia ou de aplicao da lei;
4
Cfr. as exposies magistrais e agora clssicas de AFONSO QUEIR, O poder discricionrio da administrao,
Coimbra, 1946; ROGRIO SOARES, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra, 1955; A. GONALVES PEREIRA,
Erro e ilegalidade no acto administrativo, Lisboa, 1962. Por ltimo, SRVULO CORREIA, Legalidade cit., Coimbra,
1988.
789
(2) Dimenso negativa: implica a proibio de desrespeito ou de violao da lei.
Em termos prticos, a articulao das duas dimenses aponta: (i) para a exigncia da aplicao
da lei pela administrao e pelos tribunais (cfr. CRP, artigos 206., 266. 12), pois o
cumprimento con-cretizador das normas legais no fica disposio do juiz (a no ser que as
julgue inconstitucionais) ou dos rgos e agentes da administrao (mesmo na hiptese de
serem inconstitucionais)
5
; (ii) a proibio de a administrao e os tribunais actuarem ou
decidirem contra a lei, dado que esta constitui um limite (funo de limite, princpio da
legalidade negativa)
6
que impede no s as violaes ostensivas das normas legais, mas
tambm os desvios ou fraudes lei atravs da via interpretativa; (iii) nulidade ou
anulabilidade dos actos da administrao e das medidas judiciais ilegais; (iiii) inadmissibilidade
da rejeio, por parte dos rgos e agentes da administrao (mas j no por parte dos juizes),
de leis por motivo de inconstitucionalidade
7
. Neste sentido pde um autor afirmar recentemente
que o princpio da legalidade era um verdadeiro polcia da ordem jurdica (J. CHEVALLIER).
4. Relativizao do princpio da prevalncia da lei
O princpio da prevalncia ou preferncia da lei sofreu um processo de eroso e de
relativizao que importa ter em conta para se compreenderem muitas das questes a tratar
em sede de parmetro da constitucionalidade e da legalidade (cfr. infra, Parte IV, Padro IV).
Quanto escala de dureza das normas (CALAMENDREI), O princpio da constitucionalidade
marca a indiscutvel superioridade hierrquica das normas constitucionais. Relativamente ao
prprio princpio da legalidade, que pressupunha um conceito unitrio de forma e fora de lei,
acaba por ser objecto de uma tendencial relativizao porque, por um lado, surgiram outros
actos com fora de lei (exemplo: decretos-leis do Governo; decretos legislativos regionais) e,
por outro lado, configuraram-se actos legislativos com valor reforado (exemplo: leis
reforadas).
5
Cfr., por ltimo, CH. GUSY, Der Vorrang des Gesetzes, in JUS, 1983, p. 191 ss. Cfr. tambm supra, Parte IV,
Padro II.
6
Nisto se traduzia o clssico princpio da legalidade negativa da administrao. Cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade,
p. 36 ss.
7
Cfr. supra, Parte IV, Padro II, p. 596, e J. PIETZCKER Zur Inzidentverwerfung durch die vollziehende Gewalt, in
AR, 101 (1976), p. 381 ss.
790
II O princpio da reserva de lei 1. Reserva de lei e estrutura constitucional
Atravs do conceito de reserva de lei (Vorbehalt des Gesetzes) pretende-se delimitar um
conjunto de matrias ou de mbitos materiais que devem ser regulados por lei (reservados
lei). Esta reserva de matrias significa, logicamente, que elas no devem ser reguladas por
normas jurdicas provenientes de outras fontes diferentes da lei (exemplo: regulamentos). Ainda
por outras palavras: existe reserva de lei quando a constituio prescreve que o regime jurdico
de determinada matria seja regulado por lei e s por lei, com excluso de outras fontes
normativas. A esta dimenso da reserva de lei acresce uma outra: a de o poder executivo carecer
de um fundamento legal para desenvolver as suas actividades (reserva de lei como teoria da
dependncia do executivo perante o legislativo).
A reserva de lei no deve divorciar-se das estruturas constitucionais concretas de cada pas, pois
ela coloca problemas de delimitao de competncias que s em face dos ordenamentos
constitucionais positivos podem ser esclarecidos. Assim, por exemplo, diferente a
problemtica da reserva de lei num esquema constitucional de competncias, como o portugus,
em que o Governo tambm possui poderes legislativos originrios, e a problemtica da reserva
de lei numa ordem constitucional de competncias onde o executivo s dispe de poderes
legislativos quando autorizado pelo Parlamento. No deve tambm esquecer-se que a reserva
de lei depende da prpria compreenso da ordenao de competncias dentro dos arranjos
organizat-rios do poder poltico. Na realidade, a reserva de lei assume contornos diversos num
sistema influenciado pela ideia de checks and balances como o norte-americano ou num
esquema de diviso de poderes (legislativo, executivo e judicial), como o sistema alemo.
2. Fundamentos constitucionais da reserva de lei
Subjacentes reserva de lei esto razes inerentes ao princpio do Estado de direito e razes
associadas ao princpio democrtico. Relacionadas com este ltimo princpio destacam-se a
ideia de lei compreendida como deciso emergente de um procedimento onde participaram
foras sociais e polticas, maioritrias e minoritrias, representadas no parlamento, e a ideia de
lei como acto de consenti-
Padro IV: 2 As relaes entre as fontes de direito 791
mento (auto-ordenao) dos cidados relativamente s medidas nela previstas.
Mais prximas do princpio do Estado de direito, esto as ideias de lei como instrumento de
garantia contra o poder executivo e como regra primria indispensvel ao desenvolvimento da
actividade administrativa
8
.
3. Dimenso positiva e dimenso negativa
A reserva de lei comporta duas dimenses: uma negativa e outra positiva. Nas matrias
reservadas lei est proibida a interveno de outra fonte de direito diferente da lei (a no ser
que se trate de normas meramente executivas da administrao). Alm disso, nessas mesmas
matrias a lei deve estabelecer ela mesmo o respectivo regime jurdico, no podendo declinar a
sua competncia normativa a favor de outras fontes.
4. Reserva de lei/reservas de lei
Existe hoje uma grande oscilao doutrinal na caracterizao e delimitao do mbito da reserva
de lei. Ao facto no alheia a polissemia de sentidos detectada nos recentes desenvolvimentos
sobre esta matria, nem as diversas configuraes organizatrio-constitu-cionais existentes em
diferentes ordenamentos jurdicos. Impe-se, por isso, alguma clarificao conceituai
8a
.
a) Reserva de lei/reserva de parlamento
Designa-se reserva de parlamento o conjunto de matrias ou de mbitos materiais que devem
ser objecto de regulao atravs do parlamento em forma de lei. Esta reserva de parlamento
designa-se, por vezes, reserva de lei formal. relativamente a esta reserva de parlamento que
convergem, com mais intensidade, as dimenses inerentes ao princpio do Estado de direito e ao
princpio democrtico atrs
8
Cfr. ainda hoje os trabalhos fundamentais de JESCH, Gesetz und Verwaltung, 1961, p. 117 ss, de Rupp, Grundfragen
der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, e de Fois, La riserva di legge. Lineamenti storici e problemi attuali,
1963, p. 11 ss.
8a
Para outros sentidos de reserva cfr. JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, p. 273 ss.
792
assinalados. Trata-se, por um lado, de assegurar, atravs da lei, a observncia dos princpios
concretizadores do princpio do Estado de direito (princpio da confiana e segurana jurdicas,
princpio da proporcionalidade, princpio da igualdade, princpio da imparcialidade). Visa-se,
por outro lado, guardar para um rgo com uma legitimao poltica especial o
estabelecimento das bases de todos os regimes jurdicos cujos preceitos possam afectar
interesses da generalidade dos cidados e a fixao desses regimes na integralidade quando
respeitem a assuntos que mais sensibilizem uma comunidade (SRVULO CORREIA)
9
.
b) Reserva de lei/reserva de acto legislativo
Na estrutura constitucional portuguesa nem sempre a reserva de lei significa que o parlamento
deva, ele prprio, disciplinar densifica-damente determinadas matrias. Nuns casos, embora se
preveja na constituio a competncia do parlamento para legislar sobre certas matrias, pode o
Governo ser autorizado a emanar decretos-leis incidentes sobre essas mesmas matrias. Fala-se
aqui de reserva relativa (CRP, artigo 168.).
Noutros casos, a Constituio exige a interveno da lei para definir ou fixar o regime jurdico
de certas matrias, mas no estabelece a obrigatoriedade de reserva do parlamento. Nestes casos
impe--se uma reserva de acto legislativo, sendo indiferente que se trate de lei formal da AR ou
de decreto-lei do Governo.
c) Reserva de lei/reserva de decreto-lei
No ordenamento constitucional portugus existe reserva de decreto-lei quando a disciplina
jurdica de determinados assuntos deve pertencer a um decreto-lei do Governo, com excluso da
interveno de outros actos legislativos (CRP, artigo 202.72).
d) Reserva de lei/reserva de norma jurdica
Em certas hipteses, a reserva de lei significa apenas exigncia de uma disciplina normativa
geral que pode ser alcanada atravs
9
Cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade, p. 36 ss.; ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre, p. 289.
793
de actos normativos inferiores lei. Neste sentido se alude a reserva de lei material: necessria
uma norma, mas no a forma da lei.
e) Reserva de lei/reserva de lei reforada
Fala-se em reserva de lei reforada quando o regime jurdico de certas matrias exige no s
uma lei formal do parlamento, mas ainda uma lei carecida de forma especial a que se atribui, no
caso de existncia de esquemas relacionais (cfr. art. 169.72), valor paramtrico relativamente a
outros actos legislativos (cfr. infra, noo de leis reforadas).
III Problemas actuais da reserva de lei
Os sentidos de reserva de lei acabados de referir no esgotam a problemtica actual do princpio
da reserva de lei. Trs ncleos de questes ocupam a discusso juspublicstica contempornea:
(1) a relao da reserva de lei com a garantia de direitos fundamentais; (2) o problema da
reserva total de lei; (3) o papel da reserva de lei no mbito das relaes especiais de poder.
1. Reserva de lei e garantia de direitos fundamentais
Uma notvel mutao de sentido da reserva de lei verifica-se no esquema relacional lei-direitos
fundamentais. Inicialmente, a reserva de lei compreendia-se como reserva da liberdade e da
propriedade dos cidados. A reserva geral de lei tinha como inteno primria defender os dois
direitos bsicos do indivduo a liberdade e a propriedade.
No actual contexto constitucional este esquema deixou de ser uma construo aceitvel. Em
primeiro lugar, a reserva de lei no mbito dos direitos fundamentais (maxime no mbito dos
direitos, liberdades e garantias) dirige-se contra o prprio legislador: s a lei pode restringir
direitos, liberdades e garantias, mas a lei s pode estabelecer restries se observar os requisitos
constitucionalmente estabelecidos (cfr. supra, Parte IV, Padro II, Cap. 8, D). Acresce que neste
domnio dos direitos fundamentais, a reserva de lei no possui apenas uma dimenso
garantstica em face das restries de direitos; ela assume tambm uma dimenso
conformadora-concretizadora desses mesmos direitos (cfr. supra, Parte IV, Padro II, Cap. 9).
Da a relevncia dos direitos fundamentais como elemento determinador do mbito da reserva
de lei.
794
2. Reserva geral de lei
Diferente do sentido da reserva de lei no mbito dos direitos fundamentais o sentido da
reserva geral de lei nas suas relaes com os actos da administrao. Aqui ela continua a
garantir e reforar o direito de determinao do legislador em face das actividades dos rgos
da administrao (cfr. artigo 115./6/7)
10
. Nesta perspectiva, a relao entre a reserva de lei e o
princpio da legalidade da administrao continua a apontar para a acentuao da legalidade
substancial assente: (1) no fundamento legal para os poderes conferidos administrao; (2) na
determinao e densificao, por parte do legislador, dos limites materiais da aco da
administrao.
3. Reserva total de lei
Segundo o princpio da reserva total de lei (Totalvorbehalt) exigir-se- sempre uma lei prvia
(princpio da precedncia da lei) determinadora da actividade da administrao, quer se trate de
administrao coactiva e ingerente (Eingriffsverwaltung) quer de administrao de prestaes
(Leistungsverwaltung). Esta exigncia assenta num argumento democrtico e num argumento de
Estado de direito. Argumento democrtico: o parlamento adquiriu centralidade poltica nos
estados constitucionais democrticos, devendo dirigir (e no apenas limitar) a actividade do
executivo. Argumento de Estado de direito: a dependncia dos cidados perante o Estado
verifica-se no apenas nas intervenes ingerentes mas tambm nas actividades pres-tacionais
11
.
10
Cfr. W. KREBS, Vorbehalt des Gesetzes und Grundrechte, 1975, p. 109 ss; M. KLOEPFER Der Vorbehalt des
Gesetzes im Wandel, JZ, 1984, p. 687; TH. WLFING, Grundrechtliche Gesetzesvorbehalt und
Grundrechtsschranken, 1981, CRISAFULLI, Lezioni, II, cit. p. 84 ss.
11
Cfr., sobretudo, SCHAUMANN, Gleichheit und Gezetzmssigkeitprinzip, JZ, 21, 1966, p. 731 ss; F. OSSENBUHL,
Der Vorbehalt des Gesetzes und seine Grenzen, in GTZ / KLEIN / STARCK, Die ffentliche Verwaltung zwischen
Gesetzgebung und Richterliche Kontrolle, Munchen, 1985, p. 9 ss e 36 ss. Entre ns, cfr., por ex., COUTINHO DE
ABREU, Sobre os regulamentos administrativos e o princpio da legalidade, Coimbra, 1987, p. 158 ss.; ROGRIO
SOARES, Princpio da legalidade e administrao constitutiva, in BFDC, vol. LVII, 1981, p. 173 ss.
795
a) Reserva de lei quanto a prestaes (Leistungsverwaltung)
Quando as subvenes representam simultaneamente uma vantagem para uns cidados e encargo para outros elas
devem ter apoio legal. Mas, para alm disso, devem salientar-se dois pontos fundamentais. Um refere-se garantia
da igualdade material. Sendo o princpio da igualdade um princpio constitucional imediatamente vinculante, ele ser
sempre um limite da discri-cionariedade da administrao. Neste resvaladio, desconhecido e no transparente
domnio da administrao de prestaes, onde as discriminaes ideolgicas, polticas e sociais ainda no
encontraram garantias slidas (exemplo: quais os critrios de subveno para promoo da arte cinematogrfica,
auxlio a jardins de infncia, grupos teatrais, cantinas) os critrios objectivos devem ser fixados por lei. Parece-nos,
pois, justificada a defesa de uma reserva de lei na administrao de prestaes, sempre que esteja em causa o
princpio da igualdade. Ela uma exigncia do princpio democrtico e do princpio do Estado de direito
12
.
Outro ponto relevante (de resto conexionado j com o anterior) o de que no domnio da realizao e efectivao dos
direitos fundamentais no se justifica hoje a reserva de lei limitada s ingerncias na liberdade e propriedade dos
cidados (Freiheit und Eigentumsklausel). Qualquer realizao, efectivao e concretizao dos direitos fundamentais
tem uma dimenso legal; lei compete definir o sentido e o fim das medidas relevantes sob o ponto de vista dos
direitos fundamentais (princpio da reserva de lei para concretizao dos direitos fundamentais)
13
.
O conceito de administrao de prestaes ter talvez um valor heurstico, mas no um significado jurdico
decisivo
14
. O problema fundamental que a reserva de lei suscitar na administrao de prestaes o de saber qual o
instrumento legal apropriado para assegurar a reserva. A doutrina, em geral, satisfaz-se com: (1) a previso dos
meios prestacionais no oramento; (2) que a aplicao destes meios tenha nele um suficiente esboo; (3) que a
destinao desses meios caiba dentro das competncias constitucionais atribudas administrao. Esta reserva
oramental suscita, porm, dois problemas: a) saber se o
12
Cfr. o tom cauteloso das consideraes de SRVULO CORREIA, OS princpios constitucionais, cit., p. 675; Noes de
Direito Administrativo, p. 28 e, por ltimo, em Legalidade, cit., p. 49 ss, e 36 ss, 84 ss; JARASS, Der Vorbehalt des
Gesetzes in Subventionen, in NVWZ, 1984, p. 473 ss; M. KLOEPFER, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, in
JZ, 1984, p. 685 ss. Num sentido mais prximo do defendido no texto, cfr. FREITAS DO AMARAL, Direito
Administrativo, p. 989 ss.
13
Cfr., sobretudo, KREBS, Vorbehalt des Gesetzes und Grundrechte, Berlin, 1975, p. 47, 69 ss, 72 ss, 110 ss. Entre
ns, Rui MACHETE, O contencioso Administrativo, p. 28.
14
Isto quer dizer que, contra a tese da diferena natural entre as duas administraes (FORSTHOFF), nos parece cada
vez mais acertada a posio de BACHOF, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gesenwartsaufgaben der
Verwaltung, in WDSTRL, 30 (1970) = BACHOF, Wege zum Rechtsstaat, 1980, p. 255 ss, nota 317, que salienta
precisamente o valor heurstico referido no texto. Cfr., por ltimo, KISKER, Neue Aspekte im Streit um den
Vorbehalt des Gesetzes, NJW, 1977, p. 1313 ss.
796
oramento um fundamento legal apropriado no sentido da reserva de lei; b) se os fins traados no oramento no
constituiro para a actividade administrativa uma to mnima orientao que, praticamente, equivale inexistncia
de directiva legal
l5
. Qualquer que seja a orientao (limitao da reserva de lei administrao coactiva ou sua
extenso administrao de prestaes), afigura-se-nos correcto exigir, pelo menos, um praticvel alargamento da
reserva de lei s subvenes importantes, pela sua durao, pelo nmero de destinatrios, pelas somas dispendidas e
pela relevncia dos fins para a economia ou poltica cultural e social
16
. As subvenes e o problema da reserva de lei
no podem, assim, ser consideradas apenas a partir do ponto de vista dos cidados, mas tambm do ponto de vista do
estado democrtico, responsvel por uma equitativa administrao dos recursos escassos.
b) Reserva de lei e organizao da administrao
este outro campo em que o alargamento da reserva de lei discutido. Na doutrina tradicional, entendia-se ser o
poder de organizao matria reservada do executivo (cfr. artigo 201./2), no se justificando qualquer autorizao
legal. Hoje, h tambm quem continue a defender a mesma posio, at porque o executivo assenta, nas modernas
estruturas constitucionais, na legitimidade democrtica
17
. Todavia, na medida em que os actos de organizao
influam sobre a posio jurdica de terceiros, isto , deixem de ter apenas um mbito interno e repercutam os seus
efeitos externamente, eles carecem de fundamento legal. Nesta perspectiva se entende o reforo das garantias no
procedimento administrativo, destinado no a substituir a proteco jurdica geral, mas a dar mais transparncia
vinculao jurdica da administrao, atravs das leis reguladoras do procedimento administrativo e dos princpios
jurdicos fundamentais do processo (cfr. artigo 267.74)
18
.
c) Reserva de lei e administrao por objectivos
Constitui um tema de primacial importncia nas relaes da lei com a administrao. Trata-se daquilo a que j se
chamou lei como tarefa de administrao
l9
. A lei deixa de ter, em primeira linha, uma funo de ordem ou deli-
mitao, para determinar principalmente medidas de conformao social e de
15
Cfr. GOTZ, Recht der Wirtschaftssubvention, 1966, p. 299. Entre ns cfr. TEIXEIRA RIBEIRO, Evoluo do direito
financeiro em Portugal (1974-1984), Coimbra, 1985, p. 5; COUTINHO DE ABREU, Sobre os regumentos
administrativos, cit, p. 165.
16
Cfr., por exemplo, STARCK, Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, Baden--Baden, 1970, p. 286. Entre ns, cfr.
COUTINHO DE ABREU, Sobre os regulamentos administrativos, cit., p. 163.
17
BCKENFRDE, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, Berlin, 1974, p. 90 e 92; RUPP, Grundfragen,
cit., p 75, 93 ss.
18
Cfr. OSSENBUHL, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, Bad Hamburg, Berlin, Ziirich, 1968, p. 34, 102 ss.
19
Cfr. SCHEUNER, Das Gesetz ais Auftrag der Verwaltung, DV, 22, 1969, p. 585.
797
direco econmica. A lei significa nao tanto autorizao ou limite da administrao, mas sim um instrumento que
impe administrao a transformao em acto de directivas jurdicas e polticas. Atravs desta tctica de imposi-
o ou de direco por objectivos (Auftragsstaktik, management by objectives) a lei, ao mesmo tempo que impe a
realizao de uma tarefa, deixa administrao a combinao dos meios e fins (administrao como regulador)
necessria ao cumprimento das directivas que lhe so traadas. Dado que se reconhece, nestes casos, administrao,
um papel criativo de modo a adaptar-se a evolues inesperadas, impe-se, como corolrio do Estado de direito, o
reforo, relativamente a esta administrao, do controlo poltico e jurdico. Trata-se, portanto, de conciliar o princpio
da legalidade da administrao com o princpio da oportunidade ou optimidade, de forma a administrao poder
assegurar com eficincia a realizao do bem comum sem comprometer as garantias do Estado de direito
20
. Estas
garantias ficariam comprometidas se as tarefas atribudas administrao se transformassem em cheque em branco
a uma burocracia ou tecnocracia sem transparncia democrtica (cfr. artigo 267.71/2).
d) Vinculao lei e poder discricionrio da administrao
O reconhecimento de um certo poder discricionrio da administrao no incompatvel com o Estado de direito
21
.
Com ele pretende o legislador que a administrao disponha de um espao de actuao possibilitador de escolhas e
decises responsveis. Tudo est em saber de que poder discricionrio se trata.
1 Discricionariedade de escolha e deciso, mas no discricionariedade quanto a pressupostos de facto.
Recolhendo uma terminologia agora corrente na doutrina
22
, s autoridades administrativas reconhece-se um poder
discrionrio de deciso (Entschei-dungsermessen) e um poder discricionrio de escolha (Auswahlermessen). Significa
isto que a administrao pode, numa questo, atribuir certos efeitos jurdicos, legalmente previstos mas no prescritos
(exemplo: saber ou decidir, nos termos da lei, se uma manifestao perturba o trnsito) ou escolher, dentro de vrias
medidas legtimas, qual a que lhe parece mais adequada. um poder discricionrio que diz respeito aos resultados
jurdicos de uma norma. Todavia, j quanto fixao dos pressupostos de facto (Tatbestandseit) e no simples
(Rechtsfolgeseite) inadmissvel um poder discricionrio da administrao.
20
Entre ns, cfr., por ltimo, ROGRIO SOARES, A propsito de um projecto legislativo: o chamado Cdigo de
Processo Administrativo Gracioso, in RLJ, n. 116 (1983/84), p. 41 ss.
21
Cfr. SCHEUNER, Die neue Entwicklung, cit.,"p. 290. Vejam-se, porm, as objeces de M. IMBODEN, Das Gesetz
ais Garantie rechsstaatliche Verwaltung, 1954, p. 14; SRVULO CORREIA, Legalidade, cit., p. 36 ss e p. 479 ss.;
JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 283.
22
Cfr., por todos, WOLFF-BACHOF, Verwaltungsrecht, I, 31, II, 1.
798
2 Proibio de excesso e de abuso do poder discricionrio.
Um acto administrativo, a recusa de um acto, um silncio das entidades pblicas podem ultrapassar os limites legais
do exerccio do poder discricionrio (excesso de poder). Por outro lado, o exerccio do poder pode no se destinar aos
fins visados pela lei (desvio do poder discricionrio ou utilizao viciada). Num caso e noutro, o Estado de direito
impe a sua proibio e a possibilidade de controlo dos vcios do poder discricionrio. Caso contrrio, o exerccio
deste poder transformar-se-ia com facilidade no cavalo de Tria do direito administrativo do Estado de direito
23
.
3 Proibio do excesso (bermassverbot).
Ainda no plano constitucional resultam vinculaes quanto ao exerccio do poder discricionrio com base no
princpio da proibio do excesso. O princpio da exigibilidade (na configurao que lhe demos ao abordarmos o
princpio do Estado de direito) ter aqui especial relevo quando se estiver perante o poder discricionrio de escolha; o
princpio da proporcionalidade revelar-se- importante no caso de poder discricionrio referente a atribuio de
efeitos jurdicos a pressupostos de facto legalmente determinados (exemplo: fechar uma universidade por motivos de
distrbios ocasionais)
24
.
4 Proibio de autorizao em branco.
O princpio do Estado de direito no tolera a autorizao legal de ingerncias administrativas sobre os cidados, sem
delimitao do contedo, objecto, fim e medida do acto administrativo. Esta proibio de autorizao em branco
resultar tambm dos preceitos constitucionais quanto limitao dos direitos fundamentais. Os limites so
particularmente relevantes em relao ao princpio da igualdade.
5 Princpio da igualdade e autovinculao.
A tendncia habitual da administrao para, a coberto do poder discricionrio, violar, mais ou menos subtilmente, a
exigncia material da igualdade, conduz a que se considere o princpio de igualdade como irredutvel inimigo da
discricionariedade. Isto , por vezes, esquecido, quando se considera o princpio da igualdade como igualdade
perante a lei e se esquece, afinal, a sua fora vinculativa perante a administrao. A igualdade imposta pelo princpio
do Estado de direito, constitucionalmente consagrada, a igualdade perante todos os actos do poder pblico. neste
contexto que se fala hoje do princpio da autovinculao da administrao. Mesmo nos espaos de exerccio
discricionrio (Ermessensrichtlinie), o princpio da igualdade constitucional impe que, se a administrao tem
repetidamente ligado certos efeitos jurdicos a certas situaes de facto, o mesmo comportamento dever adoptar em
casos futuros semelhantes. O comportamento interno transforma-se, por
23
Cfr. HUBER, Fest. fiir GIACOMETTI, 1953, p. 66, e, entre ns, de forma exaustiva, SRVULO CORREIA, Legalidade,
cit., p. 479 ss.
24
Cfr., por ltimo, SRVULO CORREIA, Legalidade, cit., p. 116.
Padro IV: 2 As relaes entre as fontes de direito 799
fora do princpio da igualdade, numa relao externa, geradora de direitos subjectivos dos cidados. A praxe
administrativa ou o uso administrativo sero aqui elementos importantes para a demonstrao de violao ou no
do princpio da igualdade. Com razo se caracterizou o princpio da igualdade, nestes casos, como norma de
comutao (Umschaltnorm), isto , uma norma que opera a comutao de linhas de orientao interna discricionria
em preceitos jurdicos externos, juridicamente vinculados
25
.
e) Reserva de lei e reenvios legais
As remisses da lei para outros instrumentos legais, regulamentares ou at meramente administrativos, suscita
problemas de conformidade constitucional com os princpios democrtico e de Estado de direito. Quando o acto da
remisso tem a mesma hierarquia e emana da mesma entidade, a remisso dinmica no levanta problemas de maior.
Ela j levanta problemas constitucionais quando, por exemplo, uma lei remete para regulamentos ou preceitos
administrativos. Neste caso, a administrao pode arrogar-se a um poder paraconstitucional e apcrifo, convertendo-
se o destinatrio da remisso em sujeito da remisso. Perante o perigo desta inverso de competncias, com violao
do princpio democrtico e do princpio do Estado de direito, h que salientar: (1) uma remisso no pode ser feita em
condies mais benvolas do que aquelas que vigoram para as prprias autorizaes legislativas (cfr. artigo 168./2);
(2) a remisso no pode permitir a definio das relaes entre o Estado e os cidados atravs de preceitos
administrativos transformando estes em fontes de normao primria (cfr. artigo 168.72); (3) a remisso para
preceitos administrativos s pode ter efeitos meramente internos
26
.
f) Reserva de lei e competncia regulamentar
Os regulamentos exprimem o exerccio de uma competncia normativa da administrao. Uma pura transferncia da
competncia normativa genrica
25
Sobre o princpio da igualdade como elemento constitutivo do Estado de direito, cfr. SCHEUNER, Die neue
Entwicklung, cit., p. 212; HESSE, Grundziige, cit., p. 83. O processo de transformao de relaes internas em
relaes externas pode ver-se sobretudo em N. ACHTERBERG, Zur Transformation ais Voraussetzung fiir die
Beziehungsgeltung von Rechsnormen, in Rth, 1978, p. 407. Sobre o princpio da autovinculao da administrao
cfr., por exemplo, WALLERATH, Die Selbstbindung der Verwaltung, 1968; OSSENBUHL, Verwaltungsvorschriften, cit.,
p. 54. claro, porm, que o cidado no pode exigir da administrao a continuao de uma praxe manifestamente
ilegal. Cfr., entre ns, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito administrativo, p. 262, 323 ss., e por ltimo, ALVES
CORREIA, O plano urbanstico e o princpio da igualdade, Coimbra, 1990, p. 438; COUTINHO DE ABREU, Sobre os
regulamentos administrativos, cit., p. 179 ss.; VIEIRA DE ANDRADE, O dever de Fundamentao, cit., p. 119 ss.
26
Sobre a remisso cfr. KARPEN, Die Verweisung ais Mittel der Gesetz-gebungstechnik, p. 70; W. R. SCHENKE, Die
verfassunsrechtliche Problematik dynamischer Verweisungen, NJW, 1980, p. 743.
800
(mesmo infra legem) para o executivo contrasta com o princpio democrtico e com o princpio Estado de direito.
isso que explica o facto de, na actualidade, no se conceberem regulamentos independentes que, pelo menos, no
tenham fundamento legal no que respeita matria a regular (artigo 115./7)
27
. A doutrina oscila, porm, quanto
conformidade constitucional com o princpio democrtico dos chamados regulamentos de substituio de leis (gesetz-
vertretende Rechtsverordnunger) e dos chamados regulamentos de alterao das leis (gesetzndernde
Rechtsverordnunger), No obstante as dificuldades prticas que muitas vezes se suscitam na distino entre este tipo
de regulamentos e os de simples execuo das leis, deve entender-se que, em face da Constituio Portuguesa (artigo
202./c), so inconstitucionais quer os regulamentos de alterao quer os de substituio de leis (cfr. artigo 115.75).
Em relao a ambos, julgamos lquida a questo (cfr. infra)
2i
.
Os cuidados a ter na delimitao da competncia regulamentar no dizem respeito apenas aos regulamentos
propriamente ditos; eles estendem-se aos chamados preceitos ou comandos administrativos (Verwaltungs-
vorschriften), ou seja, a toda a srie de preceitos emanados das autoridades administrativas superiores destinados a
definir, com mais preciso, os actos e a organizao da administrao. Quer sejam preceitos organizatrios ou pre-
ceitos interpretativos, quer linhas de direco discricionria ou instrues, eles no vinculam os cidados nem os
tribunais, e se tiverem efeitos externos (e a oposio entre efeitos internos e externos hoje cada vez mais tnue)
podem ser controlados juridicamente e servir para fundamentao de recursos. Neste ponto, muitas das chamadas
prescries administrativas (regulamentao de conselhos escolares ou departamentos, definio de critrios de
seleco) no tm apenas um contedo interno instrumental; so verdadeiros actos administrativos genricos ou at
regulamentos especiais, devendo sujeitar-se ao controlo jurdico normal (cfr. artigo 268./3).
g) Delimitao da competncia regulamentar autnoma
O problema da autonomia e, consequentemente , da competncia regulamentar autnoma, um problema com
relevncia poltica e com dimenso constitucional
29
. Os regulamentos autnomos, ou seja, os regulamentos que
pessoas jurdicas de direito pblico (municpios, universidades, ordens profissionais) emitem no mbito da
autonomia, constitucional e legalmente reconhecida (cfr. por exemplo, artigo 76.72 e 242.), levantam tambm
problemas relacionados com o princpio da legalidade. Em primeiro lugar, a autonomia regulamentar no existe fora
da ordem constitucional, considerando-se incor-
27
inaceitvel que a expresso leis utilizada no artigo 115.77 da CRP possa ser entendida num sentido amplo de
modo a compreender as leis constitucionais. Neste sentido, porm, cfr. por ltimo, SRVULO CORREIA, Legalidade,
cit., p. 210 ss.
28
Cfr. MRIO ESTEVES, Direito Administrativo, p. 112 ss; AFONSO QUEIRO, Lies, p. 421.
29
Cfr., designadamente, A. HAMANN, Autonome Satzungen und Verfassungs-recht, 1958, p. 65 ss. Entre ns, cfr.
SRVULO CORREIA, Legalidade, cit., p. 260; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 280 ss.
801
recta a ideia de que entre poder de normao estadual e poder de normao autnoma h uma relao de
concorrncia. Todavia, na medida em que os regulamentos autnomos so justificados pela ideia de autonomia, que
outra coisa no seno uma expresso do princpio de auto-administrao, eles podem abarcar todos os assuntos
especficos da sua competncia. Exceptuam--se, porm, dois casos especialmente importantes: (1) os regulamentos
autnomos no podem, sem especial autorizao legal, interferir nos direitos fundamentais dos cidados
30
, ou regular
relaes jurdicas que ultrapassem a simples dimenso territorial ou grupai (assim uma ordem profissional no pode
substituir-se lei na definio dos pressupostos de licenciatura, anos de formao, processo de reconhecimento de
especialidades); (2) os regulamentos autnomos (e isto importante para os regulamentos municipais) esto sujeitos a
reserva de lei quando agirem como instncias de execuo do mbito estadual (h, assim, que delimitar,
rigorosamente, o dualismo de tarefas).
ti) Reserva de lei quanto a relaes especiais de poder
Dever exigir-se um inequvoco fundamento constitucional-legal, sempre que se trate de limitao dos direitos
fundamentais (exemplo: a restrio do segredo de correspondncia dos presos, a limitao do direito de reunio de
militares). Mas, para alm disso, nas instituies em que se imponha uma vinculao mais profunda dos cidados,
esta vinculao deve ser definida, nos seus aspectos essenciais, por lei (Wesentlichkeitstheorie). Assim, por exemplo,
as relaes nas escolas (os processos disciplinares, a seleco de docentes, a expulso de alunos, a semana de cinco
dias), so pontos que, nos aspectos essenciais, devem ser definidos por lei
10
.
i) Reserva de lei e regras tcnicas
um problema cuja discusso est apenas no incio. Se atendermos s profundas consequncias que uma moderna
tecnologia pode trazer para os cidados (exemplo: energia nuclear, manipulaes genticas) evidente estarmos
perante problemas que, nos seus aspectos polticos fundamentais, tero de ser objecto de lei. As observaes
anteriores indiciam a insustentabilidade de uma absoluta separao entre administrao coactiva e administrao de
prestaes, quer quanto aos fins e tarefas, quer quanto ao instrumentarium conceituai.
4. Reserva absoluta e reserva relativa
Atrs distinguiu-se entre reserva absoluta e reserva relativa para separar os casos de necessria e
inderrogvel regulao de certas
30
Cfr. os Acrdos do Tribunal Constitucional n. 74/84, DR, I, 11/9/84, 248/86, DR, 15/9/89, e, no plano doutrinal,
VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei, p. 32 ss.; ROGRIO SOARES, Princpio da
legalidade e administrao constitutiva, cit., p. 185; COUTINHO DE ABREU, Sobre os regulamentos, cit., p. 111 ss.
802
matrias por lei formal do parlamento (CRP, artigo 167.) e os casos em que certas matrias, de
competncia reservada da Assembleia da Repblica, podem ser reguladas por decreto-lei
(autorizado) do governo (CRP, artigo 168.).
Deve, porm, referir-se um outro sentido atribudo distino entre reserva absoluta e reserva
relativa. Existir uma reserva absoluta quando a Constituio exige que determinadas matrias
sejam disciplinadas na sua totalidade pela lei; haver reserva relativa quando a lei se limita a
definir o regime jurdico geral (cfr. artigo 168.%?, e, h, p), consentindo o seu
desenvolvimento quer atravs de decreto-lei, quer atravs de actos regulamentares.
Rigorosamente, todas as reservas so relativas porque deixam aos rgos concretizadores
(administrativos ou jurisdicionais) uma margem maior ou menor de interveno. Todavia, h
uma grande diferena entre uma reserva de lei limitada a uma reserva de bases (cfr., art.
167.7/, 168.7/, g, n, d, x) ou at uma reserva de lei reconduzvel a uma reserva de regime geral
(CRP, arts. 168.ld, e, h, p) e uma reserva de lei de um regime jurdico global, como o caso,
por exemplo, da disciplina jurdica das eleies para os titulares de rgos de soberania. Nesta
ltima hiptese a reserva ser absoluta no sentido de a extenso da competncia
materialmente reservada lei implicar a restrio radical da interveno normativa de outras
entidades (ex. do legislador-governo, de governo-regulamentador)
31
.
IV Limites da reserva de lei
A mais recente literatura juspublicstica aponta para a necessidade de se definirem com rigor os
limites constitucionais da reserva de lei
31a
. Os problemas levantados so fundamentalmente
dois: (1) saber se reserva de lei se contrape uma reserva de administrao
(Verwaltungsvorbehalt), constitucionalmente garantida; (2) saber se existe uma reserva de
governo como pendant reserva de lei.
31
Cfr., por ex., BALDUZZI / SORRENTINO, Riserva di legge, Ene. Dir., XL, p. 1207 ss. Cfr. infra, reserva de lei
orgnica e de leis de bases.
31a
Entre ns cfr. M. REBELO DE SOUSA, "10 questes sobre a Constituio, o Oramento e o Plano", in J. MIRANDA,
NOS dez anos da Constituio, p. 113
ss
-' NUNO PIARRA, "Reserva de Administrao", in O Direito, 122 (1991), p.
ss.
803
1. Reserva de administrao
Por reserva de administrao entende-se um ncleo funcional da administrao resistente
lei, ou seja, um domnio reservado administrao contra as ingerncias do parlamento.
Todavia, perante a multiforme e heterognea actividade da administrao ainda no foi possvel,
at hoje, caracterizar com preciso o contedo especfico da reserva de administrao. Os
autores preferem falar em reservas de administrao caracterizadas como reservas residuais
(OSSENBUHL), o que exclui, desde logo, a existncia de um ncleo material firme semelhante e
contraposto reserva de lei. Neste sentido, e s neste sentido, se poder pr o problema de saber
at onde o legislador pode e deve regular e onde comeam as reservas da administrao. As
principais reservas de administrao podem sintetizar-se assim:
reserva de administrao autnoma
reserva de execuo
reserva de poder de organizao
reserva de normao do poder executivo
a) Reserva de administrao autnoma
A constituio recorta certas reservas que no podem ser aniquiladas pela reserva de lei.
Assim, por exemplo, a garantia do direito contratao colectiva (CRP, art. 56.) implica
necessariamente que a lei no pode densificar o espao normativo essencial das convenes
colectivas. Do mesmo modo, a reserva de autonomia local (CRP, art. 242.) torna
indispensvel a subtraco lei de alguns aspectos relacionados com os interesses prprios das
populaes respectivas e que devem assim converter-se em reserva de regulamentos locais
(cfr. Acs. TC 452/87 e 307/88). No mesmo sentido, a reserva de autonomia estatutria s
Universidades (CRP, art. 16 12) significa que a lei no pode arrogar-se a invadir o campo
prprio e indeclinvel da autonomia normativa das universidades. Sendo estas reservas
garantidas pela Constituio, compreende-se que elas devam obedincia ao princpio da
legalidade (preferncia da lei) mas lei est vedado aniquilar os espaos normativos especficos
das unidades autnomas.
b) Reserva de execuo das leis
Um ponto que suscita graves dificuldades o de saber se o executivo dispe ou no do poder
autnomo de execuo das leis. A re-
804
serva de execuo das leis sempre uma reserva segundo a medida das leis e segundo a medida
da densidade de regulao das mesmas leis. O executivo no poder impor ao legislador uma
conteno quanto ao desenvolvimento e densidade de regulao das leis. Os limites consti-
tucionais ao legislador resultaro aqui mais de princpios materiais (ex.: proibio de leis
individuais, defesa de direitos fundamentais, proibio do abuso de forma jurdica) do que de
uma pretensa reserva de administrao. De qualquer forma, sempre lhe fica uma competncia
residual dotada de considerveis espaos nas tarefas de interpretao e conformao dos
preceitos legais (CRP, art. 202.7c). Nesta tarefa confor-madora a administrao reservar para si
os actos concretos de execuo dos regimes fixados por lei (cfr. Acs TC 461/87 e 275/84).
c) Reserva do poder de organizao
A Constituio individualiza expressis verbis uma reserva de poder de organizao a
chamada reserva de decreto-lei (CRP, art. 201.72) relativa organizao e funcionamento
do Governo. Para alm desta reserva, que no direito portugus se reconduz a uma reserva de
lei, a administrao no dispe de um poder originrio de organizao (cfr. Acs. TC 461/87 e
189/89).
d) Reserva de regulamentos autnomos
Mais adiante ao tratarmos dos regulamentos completar-se-- a ideia do problema dos
regulamentos autnomos. Na sua dimenso fundamental, este problema reconduz-se questo
de saber se o executivo tem constitucionalmente garantido um poder originrio de
regulamentao que lhe permite emanar normas jurdicas com efeitos externos regulamentos
jurdicos sem necessidade da autorizao de qualquer lei formal prvia ou anterior. A
existncia de um poder de regulamentao originrio directamente fundado na constituio
mesmo a admitir-se no significa a existncia de um domnio material reservado aos
regulamentos. Trata-se ainda de uma competncia residual dependente da prpria interveno
legal
32
.
32
Sobre os problemas da reserva da administrao cfr. OSSENBUHL, Der Vorbehalt des Gesetzes und seine
Grenzen, in VOLKMAR / GTZ / KLEIN / STARCK, Die ffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und
richterlicher Kontrolle, 1985, p. 36 ss; CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, vol. II, 5.
a
ed., Padova, 1984, p.
19 ss. Entre ns, NUNO PIARRA, "Reserva de Administrao", cit., p. 1 ss.
805
2. A reserva de Governo
A reserva de Governo ou de executivo caracterizar-se-ia pela existncia de um ncleo
essencial de matrias de exclusiva responsabilidade do Governo, imune s intervenes da lei.
Independentemente da caracterizao material de governo (cfr. supra, Cap. 12, III, 1) e da
existncia de actos de governo directamente executivos da Constituio (cfr. CRP, art. 200.),
questionvel que se possa falar de uma reserva de governo contraposta reserva de lei. O
que existe , sim, um complexo de actos funcionalmente polticos cuja competncia
atribuda directamente pela constituio ao Governo (cfr., por ex., art. 108., consagrador de
uma reserva poltica do Governo em relao s propostas do Oramento e de alterao do
Oramento). Nesta medida, as "reservas de actos de governo garantidas pela Constituio
constituem limites reserva de lei.
3. Reservas constitucionais de administrao
As anteriores consideraes devem articular-se com o regime constitucional positivo. Neste
plano existem alguns preceitos da constituio consagradores de "reservas especiais de
administrao", como, por exemplo, os arts. 202.7a, b,dee 229./d.

CAPITULO 16
PADRO V ANLISE DAS FONTES
DE DIREITO E DAS ESTRUTURAS NORMATIVAS
1. A CONSTITUIO COMO FONTE
DE DIREITO
Sumrio
A) OS MOMENTOS FUNDAMENTAIS DA CONSTITUIO COMO NORMA SOBRE A PRODUO JURDICA
I A compreenso da constituio como norma sobre a produo normativa
1. Sentido bsico
2. A constituio como norma de modificao de si prpria
3. A constituio como norma sobre o procedimento legislativo
B) INSUFICINCIA DE UMA PERSPECTIVA MERAMENTE NORMATIVSTICA
I Os actos de direco poltica II Os grupos normativos
AMATO, G. Rapportifra norme primarie e norma secondarie, Milano, 1982.
BARILE, P. La Costituzione come norme giuridica, Firenze, 1951.
CRISAFULLI, V. Gerarchia e competenze nel sistema costituzionale delle fonti, RTDP,
1960, p. 755. NTERRIA, G. E. La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional, 2." ed., E
Madrid, 1982.
HART, N. O conceito de direito, Lisboa, 1986. KELSEN, H. Teoria Pura do Direito, Coimbra, Vol. II, 1963, p. 65.
Allgemeine Theorie der Normen, Trad. it., 1985. KIRCHHOF, P. Rechtsquellen und Grundgesetz, in Fest. aus Anlass des 25
jhrigen
Bestehen des Bundesverfassungsgerichts, Vol. II, 1976, p. 51. MODUGNO, F. Ulnvalidit delia Legge, I, Milano, 1970. NEVES, A.
C. Fontes de Direito, Coimbra, 1985. Ross, A. Diritto e giustizia, 1975.

A I OS MOMENTOS FUNDAMENTAIS
DA CONSTITUIO
COMO NORMA SOBRE A PRODUO JURDICA
I A compreenso da constituio como norma sobre a produo
normativa
1. Sentido bsico
A constituio, como fonte positiva de direito, d validade e fundamento s normas
hierarquicamente inferiores (cfr. supra, Parte II, Cap. 1.). Interessa, porm, precisar melhor o
papel da constituio como fundamento das estruturas normativas. Isto relaciona-se com a
prpria explicao da ideia de constituio como norma primria sobre a produo jurdica. O
sentido que aqui se d constituio situa-se muito prximo da noo de constituio material
de KELSEN ' e do conceito de constituio substancial de LAVAGNA
2
. Queremos com isto dizer
que a constituio vai entendida no sentido de uma norma positiva ou conjunto de normas
positivas atravs das quais regulada a produo de normas jurdicas. Nesta acepo, a consti-
tuio uma norma primria
3
sob um duplo ponto de vista: sob o ponto de vista gentico-
funcional, porque regula os processos atravs dos quais as normas do sistema jurdico podem
ser criadas e modificadas; sob um ponto de vista hierrquico, porque a constituio se
1
Cfr. KELSEN, Teoria Pura do Direito, Coimbra, 1963, Vol. II, p. 65, e agora, Allgemeine Theorie der Normen (trad.
it.), 1985, p. 435.
2
Cfr. LAVAGNA, Istituzioni, cit., p. 199.
3
Cfr., por ltimo, sobre o problema das normas primrias e secundrias, N. BOBBIO, Rflxions sur les normas
primaires et secondaires, in La Rgle de Droit, estudos publicados por C. H. PERELMAN, Bruxelas, 1971, p. 104 ss.
Cfr. tambm N. HART, O conceito de direito, Lisboa, 1986, p. 111; A. Ross, Diritto e Giustizia, 1965, p. 72;
GUASTINI, Lezioni sul Linguaggio Giuridico, Torino, 1985, p. 25 ss.
810
situa no topo da pirmide normativa. A superioridade hierrquica da constituio relativamente
s outras normas implica uma relao axiolgica entre a constituio e esses normas,
precisamente porque a sua primariedade postula uma maior fora normativa
4
.
2. A constituio como norma de modificao de si prpria
Outro momento essencial da constituio como norma de produo jurdica relaciona-se com a
criao de leis com valor constitucional {> leis constitucionais) modificativas das prprias
normas constitucionais. Embora isso no venha explicitado no artigo 115., a CRP uma norma
sobre as fontes normativas ao prever a sua prpria reviso atravs de leis constitucionais sujeitas
a um procedimento especfico de formao (cfr. infra, Padro VIII, e supra, Parte I, Cap. 4).
3. A constituio como norma sobre o procedimento legislativo
A relevncia da constituio como fonte de produo normativa resulta tambm do facto de em
relao a alguns actos legislativos serem as prprias normas constitucionais a regularem
momentos fundamentais do procedimento de formao desses actos. o que acontece, desde
logo, com as leis constitucionais de reviso (artigos 287. e ss), com as leis estatutrias das
Regies Autnomas (artigo 228.) e com as leis da Assembleia da Repblica (artigos 170. e
ss).
B) INSUFICINCIA DE UMA PERSPECTIVA MERAMENTE
NORMATIVSTICA
I Os actos de direco poltica
Poderia deduzir-se das consideraes precedentes ser a perspectiva adoptada neste captulo uma
perspectiva normativista pura, o
4
Cfr., MODUGNO, Ulnvalidit delia Legge, Milano, 1970; RUBIO LLORENTE, La Constitucin como fuente dei
Derecho, in A. V., La Constitucin espanola y lo
s
fuentes dei Derecho, vol. I, Madrid, 1979, p. 53 ss.
Padro V: I A constituio como fonte de direito
811
que estaria em manifesta contradio com a ideia central de constituio concebida como o
estatuto jurdico do poltico
5
. Convm, por isso, fazer algumas observaes. A primeira a de
que ao considerar-se a constituio como norma sobre a produo jurdica se acentua apenas o
facto indiscutvel de a constituio desempenhar um papel primrio e condicionante em relao
a todo o ordenamento jurdico. A segunda observao pretende acentuar a ideia de que, tambm
para ns, o sangue da constituio e a palpitao poltica correm ou podem correr por outros
vasos, no reconduzveis, propriamente, a frmulas normativas. Estamos a referir-nos aos actos
de direco poltica (indirizzo poltico, Richtlinien, direction of policy). Em qualquer Estado
necessria uma actividade especfica que determine, dirija, impulsione, harmonize e coordene as
diversas funes polticas, atribudas a mltiplos rgos estaduais. Ser, pois, ineliminvel, um
momento de impulso unitrio e de coordenao
6
, momento esse logicamente anterior
prpria legislao (momento pr-normativo). Independentemente da questo de se saber se a
funo de direco poltica se reconduz a uma funo autnoma do Estado o quarto
poder
1
e se as linhas de direco poltica tm carcter normativo ou so entidades meramente
existenciais
8
(cfr. supra, Parte IV, Padro III) no h
5
Referindo-se concepo kelseniana de constituio material, escreve criticamente CRISAFULLI, Lezioni, cit. Vol. I,
p. 98: Mesmo nos ordenamentos mais evoludos, onde existe uma estreita conexo entre autoridade e poder
normativo, o Estado afirma-se in primis como um concreto governare, e no governar reentra o indirizzo
poltico...; A prpria legislao pressupe que tais escolhas (escolha dos fins a prosseguir), sejam efectuadas numa
fase logicamente anterior (pr-nor-mativa)....
6
Cfr. Um esforo dogmtico no sentido da incorporao das directivas, como frammenti di norme, no estudo do
direito constitucional, ver-se- em A. PIZZORUSSO, Lezioni di diritto costituzionale, 4.
a
ed., 1984, p. 571 ss; MORTATI,
Istituzioni, Vol. I, p. 294.
7
Considerando a funo de indirizzo poltico como uma funo autnoma, distinta da funo executiva, cfr.
MORTATI, Istituzioni, Vol. I, Milo, p. 220, que reconhece uma funo autnoma de indirizzo, mas no um poder
autnomo especial.
8
Na doutrina germnica o carcter normativo das Richtlinien afirmado por MAUNZ, Staatsrecht, cit., p. 336 (no
muito explcito); MANGOLDT-KLEIN, Das Bonner Grundgesetz, 2." ed., Vol. II, 1966, p. 1257. Na juspublicstica
italiana, o carcter normativo das linhas de direco acentuado, por exemplo, por MORTATI, Istituzioni, cit., p. 294;
GALIZIA, Studio sui rapporti, cit., p. 186; CHELI, Atto Poltico e Funzione d'Indirizzo Poltico, Milo, 1961, p. 200.
LAVAGNA considera a funo d'indirizzo poltico como entidade existencial, mero resultado da actividade
governativa, valorvel ex post e no como um programa vinculante. Cfr. LAVAGNA, Istituzioni, cit., p. 709.
27
812
dvida que importantes actividades de direco de poltica geral do Estado, umas concretizadas
em actos formais (moes, ordens-do-dia, comunicaes polticas, programas, deliberaes,
instrues) outras incorporadas em leis, e outras ainda traduzidas em directivas orais
9
,
constituem actos propulsivos do regime poltico e traduzem, de forma imediata e autnoma, o
incio da actuao das imposies constitucionais
10
.
Uma rpida incurso pelo nosso texto constitucional possibilitar--nos- a exemplificao do que
acabamos de afirmar. Relativamente ao Governo, rgo direccional por excelncia'
1
, dispe a
Constituio que ele o rgo da conduo da poltica geral (artigo 185.71), competindo ao
Primeiro-Ministro dirigir a poltica geral do Governo (artigo 204.), definida nas suas linhas
gerais pelo Conselho de Ministros (artigo 203/a). Alm disso, o Governo, antes de comear o
exerccio de funes, apresentar um programa donde constem as principais medidas polticas
e legislativas, estando os membros do Governo vinculados ao programa (artigo 192.). O
Governo pode solicitar Assembleia da Repblica um voto de confiana sobre uma declarao
de poltica geral ou sobre qualquer assunto relevante de interesse nacional (artigo 196.).
Programa, linhas gerais, moes, declaraes, so actos de direco poltica no subsumveis
aos cnones normativos (cfr. supra, Parte IV, Padro III).
9
Os autores no deixam, porm, de assinalar os perigos das directivas orais e implcitas (as que resultam
indirectamente de comportamentos ou actos). Cfr. GALIZIA, Studio, cit., p. 194.
10
Neste sentido, a funo de direco poltica considera-se como uma funo de execuo imediata da prpria
Constituio. esta perspectiva que tambm transparece claramente em AFONSO QUEIR, 'Actos de Governo' e
Contencioso da Anulao, in BFDC, 1970, p. 17, que fala dos actos polticos do Executivo como constituio em
acto.
11
Claro que a actividade poltica no pertence apenas ao Governo stricto sensu. O Presidente da Repblica (artigo
136. ss), ao dirigir mensagens, ao pronunciar-se sobre emergncias graves, ao declarar o estado-de-stio, ao declarar
a guerra, est a exercer uma actividade de direco poltica; a Assembleia da Republica, desde as moes de censura
e confiana, as interpelaes (cfr., por exemplo, artigo 183. relativo aos poderes dos grupos parlamentares) at aos
inquritos (artigo ^83., alnea e), exerce funes de indirizzo; e at os tribunais, sobretudo com a faculdade que lhes
conferida pela Constituio de recusarem a aplicao de normas inconstitucionais (artigo 280.), so considerados
por alguns autores como participantes na funo de direco poltica.
Padro V: 1 A constituio como fonte de direito 813
II Os grupos normativos
No apenas a realidade dos actos polticos, directamente executivos da constituio, a razo
justificativa do repdio de uma perspectiva meramente hierrquico-normativista no estudo das
estruturas normativas. O critrio da hierarquia normativa insuficiente para captar toda a
dinmica da constituio como um conjunto normativo significante (conjunto de normas com
um certo sentido) onde se inserem vrios grupos normativos
12
. Os grupos normativos so aqui
concebidos como um conjunto de normas hierarquicamente articuladas que confluem para a
regulamentao tpica de um caso abstracto. Partindo do critrio normativista de deduo da
validade lgica com base exclusiva na hierarquia normativa, vem-se isoladamente os vrios
escales normativos nas suas relaes com o caso carecido de regulamentao, sem se dar
ateno ao concurso operativo das vrias normas (do mesmo ou de diferente escalo hierr-
quico). Mas alm de no tomar em ateno este concurso, a mera considerao isolada de
validade das normas pode levar o aplicador do direito a privilegiar a legislao ordinria,
relegando a constituio para a funo platonicamente relevante de norma sobre a produo
jurdica. Este era e o processo de esvaziar de sentido as normas constitucionais como direito
directamente aplicvel, actual e vincu-lante (cfr. supra, Parte II, Cap. 2.). Exemplos concretos
da importncia da considerao da constituio como um conjunto normativo significante
iremos encontr-los quando tratarmos do problema da ilegalidade de actos legislativos, por
violao de normas reforadas, e do problema de legislao concorrente sobretudo no mbito
dos poderes normativos regionais.
12
Para uma noo de grupos normativos cfr. VILLAR PALAS, La Interpretacin y los Apotegmas Juridico-
Logicos, Madrid, 1975, p. 56; Apuntes de Derecho Administrativo, Vol. I, Madrid, 1974, p. 357.

CAPTULO 17
PADRO V ANLISE DAS FONTES DE DIREITO E DAS
ESTRUTURAS NORMATIVAS
2. A LEI
Sumrio
A) HISTRIA , MEMRIA E TEORIAS
I A lei na teoria do Estado
1. A memria da lei na teoria do E tado e do Direito s
2. A caracterizao material da lei
3. A lei material no sentido de acto que intervm na propriedade e liberdade dos cidados
II A estrutura da lei
1. Lei e medida
2. As leis-medida Massnahmegesetze
3. Significado poltico da lei
B) O SENTIDO DA LEI NA CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976
I O sentido tcnico-jurdico de lei: a polissemia de sentidos II Estrutura e contedo da lei na Constituio Portuguesa
1. Lei formal e lei material
2. Lei de medida e lei geral e abstracta
3. O sentido da reserva de lei de parlamento na Constituio de 1976
AeB
Os autores citados nos Caps. 15 e 16 e ainda:
ANABITARTE, A. G. Ley e regiamente) en el derecho publico occidental, Madrid, 1971.
BARBERA Leggi di piano e sistema dellefonli, Milano, 1968.
BCKENFRDE, E. W. Oesetz und gesetzgebende Gewalt, Berlin, 2.
a
ed., 1981.
CERVATI, M. La delega legislativa, Milano, 1972.
CUOCOLO, F. Le leggi cornice nei rapportifra Stato e Regioni, Milano, 1967.
DIEZ-PICAZO Concepto de Ley y Tipos de Leyes, in REDC, 24 (1988).
FASSO, G. Legge. Teoria Generale, in Ene. Dir., vol. XXIII.
Fois, S. La riserva di legge. Lineamenti storici e problemi attuali, Milano, 1963.
GASPARRI, P. Legge costituzionale, Padova, 1982.
JESCH, D. Gesetz und Verwaltung, Tiibingen, 1958. Existe t esp., Madrid, 1978. rad.
MIRANDA, J. Funes, rgos e Actos do Estado, p. 161 ss.
MORALES, A. G. El lugar de Ia ley en Ia Constitucin espanola, Madrid, 1980.
NEVES, A. C. Fontes de Direito, Coimbra, 1985.
ROYO, J. P. Lasfuentes dei Derecho, Madrid, 1984.
PIZORRUSSO, A. Fonti dei Diritto, in Comentrio dei Cdice Civile, Bologna, 1977.
SOARES, ROGRIO Sentido e Limites da FuniSo Legislativa no Estado Contemporneo
in JORGE MIRANDA (org.), A Feitura das leis, vol. I, p. 429. STARCK, P. Der Gesetzbegriff des Grundgesetzes, Baden-Baden,
1970. VAZ, M. A. "O conceito de lei na Constituio Portuguesa", in Direito e Justia, 1987-
-88, p. 179 ss.
A I HISTRIA , MEMRIA E TEORIAS I A lei na teoria do Estado
1. A memria da lei na teoria do Estado e do Direito'.
A anlise da estrutura normativa um tema central do direito constitucional que deve ser teoricamente escalpelizada
a partir da constituio concreta de um determinado pas. E lgico que a anlise comece pelo estudo da lei, o
elemento mais importante no mbito da estrutura normativa. Antes, porm, de iniciarmos o estudo da lei em face da
constituio, impem-se algumas consideraes preliminares sobre o conceito de lei na teoria do Estado e do Direito.
a) Desde o perodo pr-socrtico at Aristteles, passando por Scrates, os esticos e Plato, que o conceito de lei
praticamente inseparvel da sua dimenso material; leis verdadeiras so as leis boas e justas, dadas no sentido do bem
comum. A lei s pode ser determinada em relao ao justo (igual), dir Aristteles na tica a Nicmaco; a soberania
da lei equivale soberania de deus e da razo, a inteligncia sem paixes, escrever ainda o mesmo autor em A
Poltica. A lei a suprema ratio, nsita na natureza, opinar Ccero. A lei uma ordenao racional, dirigida no
sentido do bem comum e tornada pblica por aquele que est encarregado de zelar pela comunidade, escrever S.
Toms. Retenhamos, pois, as duas caractersticas da lei, mais ou menos explicitamente acentuadas pela filosofia
antiga e intermdia: a dimenso material, na medida em que lei era expresso do justo e do racional; dimenso de
universalidade, porque a lei se dirigia ao bem comum da comunidade. A lei ao dispor s de uma maneira geral, no
pode prever todos os casos acidentais (Aristteles, Poltica, III, X). A natureza geral da lei ressaltava tambm da
forma clara como a jurisprudncia romana distinguia entre as leis (leges) e os privilegia: atravs das primeiras, o
povo estabelecia uma deter-
1
Sobre a evoluo do conceito de lei cfr., em geral, C. FRIEDERICH, Perspectiva Histrica da Filosofia do Direito,
Rio de Janeiro, 1965; E. W. BCKENFRDE, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, Berlin, 2." ed., 1981; C. STARCK, Der
Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, Baden-Baden, p. 109 ss; R. GRAWERT, Gesetz, in BRUNNER / LONZE /
KOSELLECK (org.), Geschichtliche Grundbegriffe, Vol. 2, 1975, p. 863 ss; FASSO, Legge (teoria generali), in Ene.
Dir., Vol. XXIII, 1073, p. 783 ss; L. M. DIEZ-PICAZO, Concepto de Ley y Tipos de Leyes, in REDC, 24 (1988), p.
47 ss; A. GALLEGO ANABITARTE, Ley y reglamento en el derecho publico occidental, 1971, p. 251 ss. Entre ns, cfr.
CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos Assentos, cit., P- 475 ss.
818
minaao geral; os segundos eram determinaes individuais a favor ou contra particulares. A frmula de Ulpiano
ficou na Histria: Jura non in singulas personas, sed generaliter constituuntur
2
.
b) Com Hobbes surge o conceito voluntarista e positivo de lei: a lei, propriamente dita, a palavra daquele que, por
direito, tem comando sobre os demais. Deste modo, a lei vontade e ordem e vale como comando e no como
expresso do justo e racional. Da a frmula: autorictas, non ventas facit legem^.
c) Com Locke surgem os contornos da lei, tpica do liberalismo. A lei o instrumento que assegura a liberdade. A lei,
afirma Locke nos clebres Two Treatises of Government, II, VI, 57, no seu verdadeiro conceito, no tanto a
limitao, mas sim o guia de um agente livre e inteligente, no seu prprio interesse. A lei geral e abstracta
entendida j como a proteco da liberdade e propriedade dos cidados ante o arbtrio do soberano. Montesquieu, que
definir as leis como as relaes necessrias que derivam da natureza das coisas, articular a teoria da lei com a
doutrina da separao dos poderes, ligando as leis gerais ao poder legislativo e as ordens e decises individuais ao
poder executivo
4
.
d) A Rousseau competir o mrito de considerar a lei como instrumento de actuao da igualdade poltica e da a
considerao da lei como um produto de vontade geral. A lei era geral num duplo sentido: geral, porque a vontade
comum do povo inteiro, e geral porque estatui no apenas para um caso ou homem mas para o corpo de cidados. A
lei , pois, geral quanto sua origem e quanto ao seu objecto: o produto da vontade geral e estatui abstractamente
para os assuntos da comunidade
5
.
e) A distino entre lei (Gesetz) e mxima um ponto de partida para a concepo kantiana da lei: um princpio
prtico e uma proposio contendo uma determinao torna-a vlida para qualquer ser racional e por isso lei; se for
vlida s pela vontade do sujeito uma simples mxima
6
.
2
Cfr. D. VOLKMAR, Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt, Berlin, 1963.
3
Cfr. FRIEDERICH, Perspectiva, cit, p. 58 ss.
4
A teoria da lei como teoria da liberdade burguesa, perfeitamente delineada em Locke, posta em relevo por
MACPHERSON, La Teoria Poltica dei Individualismo Posesivo, De Hobbes a Locke, cit., p. 169 ss.
5
Cfr. ROUSSEAU, DO Contrato Social, Livro II, Cap. IV, Portuglia Editora, Lisboa, 1958: A vontade geral, para o
ser verdadeiramente, deve s-lo no objecto, assim como na sua essncia; que ela deve partir de todos para se aplicar a
todos; Cap. VI: J disse que no havia vontade geral relativamente a um objecto particular: quando todo o povo
estatui para todo o povo a si mesmo que se considera e se, ento, se forma uma relao, entre todo o objecto, sob o
ponto de vista, e todo o objecto, sob outro ponto de vista sem qualquer diviso do todo. Ento a matria sobre, a qual
se estatui geral como a vontade que estatui. esse acto que eu chamo lei.
6
Tambm para Kant a soberania popular que determina o mbito da lei-A sabedoria popular a vontade pblica
da qual deriva todo o direito e que, P
or
t conseguinte, no deve fazer dano a ningum; deve, sim, corresponder
vontade oal
Padro V: 2 A lei
819
/) Hegel, ao conceber o poder legislativo como o poder de organizar o universal, considera a lei como expresso do
geral e os actos do executivo como expresso do particular. Quando se tem de distinguir entre aquilo que objecto
de legislao geral e aquilo que pertence ao domnio das autoridades administrativas e da regulamentao
governamental, pode essa distino geral assentar em que na primeira se encontra o que, pelo seu contedo,
inteiramente universal. No segundo encontram-se, ao contrrio, o particular a as modalidade de execuo (Hegel,
Filosofia do Direito, 229)
7
.
2. A caracterizao material da lei
2.1. A lei material como regra ou norma geral e abstracta
8
Para esta doutrina a generalidade era uma condio essencial da norma jurdica (Rechtssatz). Por regra geral entendia-
se: 1) uma deliberao tomada, no em concreto, em vista de um caso particular e actual, mas em abstracto para
regular todos os casos da mesma natureza que no presente ou no futuro possam ser abrangidos pela disposio legal;
2) uma disposio que no tomada em face de um ou vrios indivduos determinados, mas que se destina a ser
aplicada a todos os indivduos nas condies previstas pelo texto.
2.2. A lei material como regra de direito delimitadora da esfera livre de actividade das pessoas nas suas relaes
recprocas
9
Estre critrio, defendido por um sector significativo da juspublicistica germnica clssica (LABAND, G. JELLINEK),
parte do princpio que lei toda a regra que cria direito. S que agora no se pe a nfase na generalidade da lei,
mas sim no facto de a lei modificar ou no a situao jurdica dos cidados. Todo o acto que produz efeitos na esfera
da capacidade jurdica dos indivduos, alterando o seu estatuto pessoal, os direitos patrimoniais, as suas liberdades
individuais, os poderes de que disfrutam perante os rgos ou agentes do Estado, so regras de direito, so leis
jurdicas, so leis que criam direito
povo inteiro em que todos deliberam sobre todos e, portanto, cada um sobre si mesmo. Todavia, como acentua
CERRONI, La libertad de los modernos, cit., p. 187, na doutrina kantiana no se trata de derivar a lei da vontade de
todos os cidados, mas de construir a lei como se {ais ob) devesse derivar da vontade de todos. O Estado kantiano
um Estado de direito e no uma democracia. A vontade do povo uma vontade universal a priori de que
portador, exclusivamente, um legislador ilustrado.
7
Cfr. HEGEL, Princpios da Filosofia do Direito, Lisboa, 1959, p. 309.
8
Foi este o critrio defendido por G. MEYER na Alemanha e por uma grande maioria da doutrina francesa. Cfr.
BCKENFRDE, Gesetz, cit., p. 259 ss.
9
Neste sentido se orientaram os nomes mais representativos da juspublicistica germnica clssica (LABAND, G.
JELLINEK, na sua fase jovem). Cfr. BCKENFRDE, Gesetz, cit., p. 259 ss; CARR DE MALBERG, La loi, expression de
Ia volont gnrale, 1931, p. 103 ss.
820
(Rechtsgesetze). As regras que no afectam a esfera jurdica dos cidados, limitando-se o Estado a fixar a si mesmo
(aos seus agentes) uma certa linha de conduta, no so regras de direito. Assim, por exemplo, as leis que regulam o
regime dos funcionrios pblicos, das finanas pblicas, dos servios pblicos, so meras leis administrativas
(Verwaltungsgesetze).
2.3. A lei material no sentido de acto que intervm na propriedade e liberdade dos cidados
l0
Embora possa ser considerada como uma variante da anterior, esta concepo precisa melhor a relao da regra de
direito com os dois direitos fundamentais de matriz liberal: a liberdade e a propriedade. Diferentemente da regra de
direito, as chamadas normas no-jurdicas (Nicht-Rechsnormen) consistiriam em prescries mediante as quais o
Estado, sem intervir na liberdade e propriedade dos cidados, ordena a conduta dos seus prprios rgos.
O conceito de lei material desenvolve-se aqui em torno da clusula da liberdade e da propriedade (Freiheits-und
Eigentumsklausel). Como corolrio lgico desta doutrina, entendia-se que para interferir na esfera jurdico-
patrimonial dos cidados era necessria uma lei ou autorizao de lei.
II A estrutura da lei
A anlise substancialista subjacente ao conceito de lei material junta-se a anlise estrutural. Esta procura distinguir as
leis dos outros actos normativos mediante a acentuao dos elementos estruturais que, independentemente do
contedo, estariam sempre presentes nos actos legislativos. A questo veio ganhar acuidade nos tempos mais recentes
em face da assinalada evoluo das leis no sentido da concretao e individualizao. Eis alguns dos pontos
essenciais da controvrsia doutrinal.
1 i e medida . Le
li
A distino entre lei e medida surge com C. SCHMITT quando este autor, ao analisar o poder do presidente do Reich
para decretar ordenanas com valor de lei, nos termos do artigo 48., n. 2, da Constituio de Weimar, enunciou a
tese de que as disposies do legislador extraordinrio (Presidente do Reich) ratione necessitatis eram medidas
substancialmente diferentes das leis do Estado legislativo parlamentar. Ao permitir-se a um rgo executivo a
10
A favor desta posio indicam-se os nomes de SEYDEL e ANSCHUTZ. Cfr. BCKENFRDE, Gesetz, cit., p. 271 ss.
Cfr., por ltimo, as indicaes de SRVULO CORREIA, Legalidade, cit., p. 79 ss.
11
Sobre esta distino cfr. C. SCHMITT, Legalidad y legitimidad, Madrid, 1971, p. 196 ss, e desenvolvidamente, K.
ZEIDLER, Massnahmegesetz und Klassisches Gesetz, Karlsruhe, 1961, p. 32 ss.
Padro V: 2 A lei
emanao de medidas com forma e valor de lei, operantes inclusivamente no campo dos direitos fundamentais
(liberdade e propriedade), ento teramos actos simultaneamente legislativos e executivos, simultaneamente leis e
execuo de leis. Estes actos foram designados por SCHMITT com o nome de medidas.
2. As leis-medida Massnahmegesetze
l2
A distino de SCHMITT posteriormente aproveitada por FORSTHOFF que, partindo da constatao das indesmentveis
transformaes sociais e polticas ocorridas depois da 1.* Guerra Mundial, considera inevitvel a adopo, por parte
do legislador, de medidas legais destinadas a resolver problemas concretos, econmicos e sociais. No se trata j do
legislador extraordinrio de SCHMITT, mas do legislador ordinrio forado a emanar leis, cujo escopo no o de
criarem uma ordem geral, justa e racional, mas o de realizarem elas mesmas uma utilidade concreta. Estas leis,
nascidas de situaes de necessidade, esto numa relao lgica com essas necessidades; h uma conexo evidente
entre escopo e meio de realizar desse escopo.
A postura de FORSTHOFF abriu uma discusso ainda no terminada sobre a distino entre leis-norma ou leis clssicas
e leis de medida. Aqui forneceremos alguns tpicos
l3
.
A primeira posio logo a de FORSTHOFF, acompanhada por MENGER e BALLERSTEDT, para quem a caracterstica
essencial das leis de medida era serem leis de escopo (Zweckgesetze), orientadas para uma finalidade concreta. As leis
de medida so disciplinas de aco, havendo correspondncia objectiva entre o escopo e os meios de aco, contidos
na prpria lei.
Sob o ponto de vista da garantia dos cidados e da estrutura do poder poltico, as leis-medida representariam uma
invaso de autonomia do poder executivo, violando o princpio da separao dos poderes. Daqui derivaria o perigo de
uma maior desproteco dos particulares, dada a maior dificuldade do controlo das leis do que dos actos
administrativos.
MENGER, completando a tese de FORSTHOFF, distingue entre normas, orientadas por uma ideia de justia, e medidas,
orientadas para determinados fins concretos. As normas poderiam revestir um carcter especial, concreto, desde que
vinculadas por uma dimenso de justia. Isto valeria sobretudo para o domnio dos direitos fundamentais, onde
seriam admissveis normas individuais e concretas que no violassem os direitos fundamentais, mas nunca leis de
medida, dada a sua indiferena justia. As leis-medida apenas nos domnios de conformao do governo ou da
administrao podiam ser admissveis.
Outra posio prefere recorrer a elementos formais para caracterizar as leis-medida. Estas leis deveriam caracterizar-
se no atravs de elementos
12
Cfr. FORSTHOFF, ber Massnahmegesetz, in Forschungen und Berichte aus dem ffentlichen Recht,
Gedchtnisschrift ftir W. Jellinek, 1955, p. 221 ss.
13
Seguimos nesta resenha fundamentalmente MAUNZ-DURIG-HERZOG-SCHOLZ, Grundgesetz, Kommentar, cit., 2."
ed., Berlim, 1976, Vol. II, p. 37 ss, e ZEIDLER, Massnahmegesetz, cit., p. 32 ss.
822
materiais leis de aco-reaco-situao (Aktion-Reaktion-Situationsgesetz) , mas pela sua natureza de leis
individuais ou concretas. Detectam-se aqui trs orientaes.
a) As leis-medida como leis individuais (Einzelpersongesetze)
As leis-norma e as leis-medida distinguir-se-iam segundo o nmero dos destinatrios a quem eram dirigidas: as leis-
norma seriam leis gerais, dirigidas a uma pluralidade indefinida de pessoas; as leis-medida seriam leis individuais,
visando uma s pessoa ou grupo de pessoas determinado. Esta distino, que nos faz remontar doutrina clssica da
generalidade da lei, pretende ter tambm eficcia prtica no campo dos direitos fundamentais. As leis restritivas dos
direitos fundamentais s poderiam ser leis gerais e nunca leis individuais. As leis individuais, reguladoras dos direitos
fundamentais, trariam sempre subjacente o perigo da inconstitucionalidade pela possibilidade de restringirem, para
alm do razovel, os direitos fundamentais, e de violarem o princpio da igualdade.
b) As leis-medida como leis concretas (Einzelfallgesetze)
Aqui, a base da distino no a contraposio entre geral-individual, mas entre abstracto-concreto. O interesse
estar em saber se uma lei pretende regular em abstracto determinados factos ou se se destina especialmente a certos
factos concretos. Tambm aqui a considerao fundamental radicaria no facto de uma lei poder ser geral, mas
pensada em face de determinado pressuposto de facto que acabaria por lhe conferir uma dimenso individual,
porventura inconstitucional.
c) As leis-medida como leis transitrias
Esta posio faz-nos igualmente lembrar uma das caractersticas clssicas assinaladas lei (o carcter duradoiro),
pois assenta num critrio temporal para operar a distino entre leis clssicas e leis-medida. Estas seriam leis
temporrias (Zeitgesetze), pois quer se preveja de antemo o termo da sua vigncia, quer se anteveja um limite
temporal resultante da satisfao dos fins a que a lei se dirige, as leis-medida estariam sempre condicionadas pelos
limites de validade temporal.
3. Significado poltico da lei
u
Muitas das questes relativas ao conceito de lei no podem divorciar-se dos respectivos pressupostos sociolgicos e
polticos. No desenvolvimento
14
Sobre esta relao da lei com a poltica vide, por ltimo, U. SCHEUNER, Gesetzgebung und Politik, in
Gedchtnischrift R. Mareie, Berlim, 1974, Vol. II. p. 890 ss; idem, Die Funktion des Gesetzes im Sozialstaat, Fest.
ftir Huber, 1984, p. 137 ss; G. BURDEAU, Trait de Science Politique, Vol. VIII, Paris, 1974, p. 451 ss. Entre ns, por
ltimo, em termos pregnantes, ROGRIO SOARES, Sentido e Limites da Funo Legislativa no Estado
Contemporneo, in JORGE MIRANDA, (org.), A Feitura das Leis, vol. I, p. 429.
Padro V: 2 A lei
823
secular do conceito de lei detectou-se quase sempre uma dimenso material, traduzida na exigncia de uma qualidade
intrnseca (expresso do justo, da razo, do bem comum). Ao assinalar-se a vinculao da lei s exigncias do bem
comum apontava-se tambm a dimenso poltica do acto legislativo. A lei era considerada como um instrumento de
reforma e indubitvel que a lei legalizou importantes transformaes polticas e sociais em sintonia com as
exigncias da justia e do interesse pblico. Lembremo-nos das declaraes dos direitos e da nova conformao do
direito em domnios como os da igualdade religiosa, liberdade de expresso, liquidao de nus feudais.
Todavia, na teoria constitucional do sculo XIX, a lei passa a pouco e pouco, a instrumento de conservao^^. Falar
na superioridade da lei e do parlamento falar da ascenso vitoriosa da classe burguesa; exigir que a lei fosse geral e
se limitasse definio das bases gerais dos regimes jurdicos, estava em perfeita consonncia com o postulado da
abstinncia estadual de uma sociedade imvel e imutvel; falar de preferncia da lei, do seu carcter primrio, em
oposio ao carcter derivado dos regulamentos e actos administrativos, era exprimir, muitas vezes, sobretudo nas
estruturas polticas dua-lsticas, o confronto do Governo e da burocracia com o rgo da sociedade civil (parlamento);
considerar necessria a autorizao legal para certas actuaes do executivo, significava assegurar classe burguesa a
escolha poltica expressa na lei; dizer que a regulamentao dos servios do Estado era do domnio do no direito
equivalia a deixar em liberdade os detentores do poder quanto sua prpria regulamentao; identificar a lei com a
clusula da liberdade e propriedade, correspondia a transformar a lei em instrumento de consolidao do iderio
liberal. A formalizao crescente da lei fala por si s sobre o significado do esvaziamento material e poltico da lei: a
lei uma lei jurdica (Rechtsgesetz), uma fonte de direito e no mais do que isso.
Todavia, a problemtica da lei ganha novos aspectos no contexto scio--poltico dos modernos estados socialmente
intervencionistas. A discusso sobre o conceito de leis-medida j uma questo que tem presentes os novos
condicionalismos poltico-sociais. Vejamos, mais detidamente, quais as razes justificativas de uma nova
reapreciao da lei nos tempos modernos
16
.
a) Relativas ao modelo de Estado
quase uma banalidade dizer que o Estado-providncia se comprometeu na conformao da prpria sociedade.
Intervindo activamente nos mais variados domnios da vida econmica e social, no de admirar que a lei se tenha
transformado em meio de interveno do Estado, em instrumento de conformao social (gesellschaftliches
Gestaltungsmittel).
15
A evoluo do conceito de lei, o acentuar do formalismo, a transformao da lei em instrumento de conservao
dos interesses burgueses, so postos em relevo por C. ROHERSEN, Governo, Legge, Poltica, Milo, 1969, p. 9 ss e 97
ss.
16
Sobre as alteraes poltico-sociais condicionantes da nova estrutura dos actos legislativos cfr. HERZOG, Allgemeine
Staatslehre, Frankfurt/M, 1971, p. 324 ss; SCHEUNER, Gesetzgebung und Politik, cit., p. 899. Entre ns, cfr. ROGRIO
SOARES, cit., p. 429 ss.
824
Este carcter instrumental da lei mal se compadece com as doutrinas da generalidade e abstraco ou com a clusula
conservadora da lei como forma de garantia da propriedade e liberdade. A lei pode ser, quando necessrio, concreta e
individual; a lei intervm ela mesmo, quando as exigncias sociais o impuserem, na esfera patrimonial dos cidados.
Ressalvam-se, evidente, os limites constitucionalmente estabelecidos para esta transformao da lei em instrumento
concreto da poltica (cfr. artigo 18./3).
b) Relativas durao da lei e dos actos com fora de lei
Tambm passou a ser lugar comum afirmar-se que a acelerao da histria contribui para a motorizao do
legislativo. No mais as leis podem aspirar a um carcter duradouro. A intemporalidade pressupe uma sociedade
esttica, supostamente imune a grandes saltos em frente.
O dinamismo social, as rpidas alteraes econmico-polticas obrigam as leis a deixarem de ser apenas disposio,
volio preliminar, para passarem a ser execuo, a deixarem de ser disciplina de aco para se volverem em aco
mesma, a deixarem de ser normas para se limitarem ao papel de medidas. Por isso que a hostilidade, mais ou menos
patente, de alguns autores, s leis de medida, se nos afigura tributria de modelos de Estado historicamente
ultrapassados.
c) Relativas ao valor de lei
Quer se considere a sociedade como uma sociedade pluralista diversificada em grupos com interesses relativamente
divergentes, quer se conceba como sociedade antagnica, dividida em classes com interesses contrapostos, a lei no
surge como expresso da vontade geral de uma sociedade homognea (constitucionalismo liberal), mas sim como
resultado da luta de grupos e partidos e do compromisso e da negociao legislativa entre os agentes polticos
(associaes, lobbies, igrejas). A lei , neste sentido, expresso de constelaes polticas cambiantes. A vinculao
da lei aos arranjos partidrios explica tambm que o valor da lei seja tributrio do valor da poltica, tanto mais que,
como assinalou incisivamente JOSSERAND, a lei se tornou em cdigo da riqueza e dos fenmenos econmicos, mais
do que em cincia do justo e do injusto.
Das consideraes precedentes no se extraia, porm, a ilao de que a lei uma forma vazia, susceptvel de dar
cobertura a todos os actos estaduais. A dimenso material assinalada lei j no se reduz a uma abstracta e imvel
dimenso de justia, antes postula uma justia social infieri. Todavia, nem por isso deixar de existir um momento de
fixao do contedo da lei: ele uma Constituio dotada de legitimidade material e os seus princpios que conti-
nuaro a garantir a permanncia de uma dimenso material nos actos legislativos, j que a validade material vai
pressuposta (cfr. limites do poder constituinte material) na prpria Constituio
16
. Para utilizarmos uma formulao
sugestiva que pertence a DIEZ-PICAZO a ideia material de lei prpria do moderno Estado de direito no impe,
pois, a necessidade da lei em sentido material, mas exige-se que esta seja instrumento de um direito entendido como
1
Cfr. DIEZ-PICAZO Concepto de ley e tipos de leyes, cit., p.
Padro V: 2 A lei
825
ordenamento racional inspirado em critrios respeitadores de valores constitucionais e, por isso, que no seja mero
revestimento de um direito entendido como deciso ou voluntas.
B I O SENTIDO DA LEI NA CONSTITUIO
PORTUGUESA DE 1976
I O sentido tcnico-jurdico de lei: a polissemia de sentidos
O esquema evolutivo da lei na teoria do Estado e do direito permitiu-nos compreender muitos
dos debates sobre as caractersticas e natureza das leis, tais como a discusso sobre o duplo
conceito de lei (lei e lei material) a controvrsia sobre o elemento distintivo da lei em relao a
outros actos normativos (generalidade, abstraco, novidade) e o debate sobre a actual estrutura
da lei (lei normativa, lei-medida). Torna-se, no entanto, necessrio, indagar o possvel signi-
ficado tcnico-jurdico de lei, para alm do seu enquadramento filosfico e poltico. Este
significado tcnico-jurdico dever resultar da Constituio, o que no tarefa fcil dada a
polissemia do termo lei no quadro da nossa lei constitucional. Assim.
a) Lei no sentido de ordenamento jurdico
Quando no artigo 13.71 se afirma que todos os cidados tm a mesma dignidade social e so
iguais perante a lei, o termo lei est utilizado no sentido de ordenamento jurdico, na sua
globalidade. Ordenamento jurdico significar, neste contexto, o conjunto de normas jurdicas
vigentes no ordenamento estadual portugus.
b) Lei no sentido de norma jurdica, independentemente da fonte normativa
Quando no artigo 206. se estabelece que os tribunais so independentes e apenas esto
sujeitos lei, a lei significa norma jurdica, qualquer que seja a sua forma de produo. Leis,
neste sentido, so, desde logo, as normas constitucionais, as normas constantes de
826
decretos-leis, de decretos legislativos regionais, de convenes internacionais, de decretos
regulamentares, alm, evidentemente, das normas constantes de leis {stricto sensu).
c) Lei no sentido de actos normativos com valor legislativo
Noutras disposies constitucionais o termo lei aparece no sentido de actos normativos que
implicam o exerccio de poderes legislativos (cfr. artigo 115./1). Ao prescrever-se, por
exemplo, que a lei disciplinar a actividade econmica e os investimentos por parte de pessoas
singulares ou colectivas estrangeiras ... (artigo 88.), a Constituio est a exigir que a
disciplina das actividades econmicas e investimentos seja feita por acto legislativo (lei da
Assembleia da Repblica, decreto-lei, decreto-lei autorizado), no necessariamente
reconduzvel lei formal do Parlamento.
d) Lei no sentido de leis gerais da Repblica
Existem referncias constitucionais lei em que esta assume o sentido de lei geral da
Repblica, extensiva apenas s leis da AR e aos decretos-leis do Governo (cfr. artigo 115.73).
e) Lei no sentido de lei da Assembleia da Repblica
Noutros casos a referncia constitucional lei s pode ser entendida no significado tcnico-
jurdico rigoroso e tradicional: acto normativo editado pelo Parlamento de acordo com o
procedimento constitucionalmente prescrito. Incluem-se aqui todas as hipteses em que a
Constituio se refere lei regulamentadora de matrias de exclusiva competncia da
Assembleia da Repblica (cfr. artigos 115.72,164., 167. e 168.)
17
.
II Estrutura e contedo da lei na Constituio Portuguesa
Abstivemo-nos atrs, ao registarmos as discusses sobre a estrutura da lei, de qualquer tomada
de posio em face das vrias doutri-
17
Entre ns, cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 161 ss.; "Lei", in
Dicionrio jurdico da Administrao Pblica, Vol. V, p. 355 ss.
Padro V: 2 A lei
827
nas formuladas. As discusses teorticas no podem alhear-se do contexto normativo-
constitucional concreto. Por isso, a apreciao do problema ser feita tendo em ateno o actual
sistema constitucional portugus.
1. Lei formal e lei material
Houve j oportunidade de salientar a inexistncia de uma caracterizao material de acto
legislativo no direito constitucional portugus (cfr. supra, Parte IV, Padro III/l). A nica
definio isenta de controvrsias uma definio meramente formal. Acto legislativo no direito
portugus todo o acto: (1) vertido pela AR em forma de lei (- lei formal da AR = lei em
sentido restrito = lei do parlamento);
(2) elaborado pelo Governo em forma de decreto-lei (= lei do Governo);
(3) emanado das assembleias legislativas regionais em forma de decretos legislativos regionais;
(4) de acordo com os procedimentos e no exerccio de competncias legislativas jurdico-
constitucionalmen-te estabelecidas.
Todavia, dissemo-lo h pouco, histria da lei est quase sempre ligada a exigncia de uma
dimenso material. em torno desta dimenso material da lei que a juspublicstica alem do
sculo passado, movida embora por ntidas preocupaes polticas, tenta estabelecer a distino
entre lei em sentido formal e lei em sentido material^. Leis formais seriam os actos elaborados
pelo rgo legislativo e segundo o processo constitucionalmente exigido para a formao das
leis; lei em sentido material seria toda a prescrio que, independentemente da forma, revestisse
o carcter de norma jurdica (Rechtsatz = Rechtsnorm). Um acto pode ser simultaneamente uma
lei formal e material, mas tambm pode haver no-coincidncia entre forma e contedo; forma
de lei pode no corresponder um contedo normativo, e, reciprocamente, decretos ou
regulamentos podem constituir materialmente uma lei. Este duplo conceito de lei acarretava
consequncias de inegvel alcance prtico que iam desde a delimitao do domnio do
regulamento (acto do poder executivo) em relao lei (acto do poder legislativo) at ao
problema do controlo dos dois tipos de lei. Quanto a este ltimo aspecto, a questo colocava-se
funda-
18
Sobre o problema do duplo conceito cfr., largamente, BCKENFRDE, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, cit., p. 226
ss. Entre ns, cfr. Rui MACHETE, O Contencioso Administrativo, separata do Dicionrio Jurdico de Administrao
Pblica.
828 Direito Constitu,
cional
1
mentalmente nos seguintes termos: uma lei formal, sem contedo normativo, equivalente
praticamente a um acto administrativo, poder estar sujeita ao regime de fiscalizao destes
actos ou continuar a ser um acto soberano e incontestvel, apenas susceptvel de controlo por
via da inconstitucionalidade? Uma lei material, mas revestindo a forma de regulamento, est
sujeita ao controlo das leis ou ao controlo dos actos da administrao?
19
2. Lei-medida e lei geral e abstracta
A funo da lei geral e abstracta parece ter sido acolhida positivamente na Constituio
portuguesa, ao estabelecer no artigo 18./3 que as leis restritivas de direitos, liberdades e
garantias tm de revestir carcter geral e abstracto.
Neste preceito estabeleceu-se uma dupla reserva: (1) reserva de lei formal (relativa), dado que
nos termos do artigo 168./b de exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar
sobre direitos, liberdades e garantias; (2) reserva de lei geral e abstracta, vetando-se que leis
individuais venham restringir os direitos dos cidados (cfr. supra, Parte IV, Padro II). Esta
reserva de lei formal, geral e abstracta, para a restrio dos direitos, liberdades e garantias
fundamentais (reserva de lei qualificada), no alicera qualquer distino positiva entre este tipo
de leis e as outras leis no gerais e abstractas (porventura sob a forma de leis de medida, qual
ande associada uma substancial diferenciao de regimes). Visou-se, fundamentalmente, evitar
que a prpria reserva de lei formal servisse para diminuir, em vez de reforar, a garantia dos
direitos fundamentais. E isto sob um duplo ponto de vista: sob um ponto de vista material,
proibindo-se que, a coberto de um acto com o valor de lei, se viole o princpio fundamental da
igualdade; sob um ponto de vista formal, impedindo-se que uma lei produza os efeitos do acto
administrativo
19
A jurisprudncia constitucional portuguesa tem admitido o controlo de actos legislativos que contenham actos
materialmente administrativos. Cfr., por exemplo, Ac TC n. 26/85, DR, II, de 26/4/85; Ac TC n. 80/86, DR, I, de
11/7/86; Ac TC n. 150/86, DR, II, de 30/4/86; Ac TC n. 405/87, DR, II, de 22/12/87 (cfr. infra, Padro VI). O
problema relaciona-se tambm com o princpio da separao de poderes, discutindo-se se dever ou no ser
reconhecido administrao um domnio autnomo e especfico (Verwaltungsvorbehalt). Cfr. W. SCHMIDT, Der
Verwaltungsvorbehalt, ein neuer Rechtsbegriff?, in NZWR, 9 (1984), p. 545 ss.; NUNO PIARRA, "A Reserva de
Administrao", cit., p. 1 ss.
Padro V: 2 A lei
829
sem as correspondentes garantias, derivadas do princpio da legalidade da administrao (cfr.,
porm, o artigo 268.74)
20
.
Quanto questo da natureza das leis-medida, todas as doutrinas atrs refutadas tm um aspecto
de verdade e todas elas reflectem mais ou menos as condies sociolgicas em que actuam os
modernos legisladores. Diferentemente das pocas de imobilismo, o legislador v-se obrigado a
editar leis de situao (Anlassgesetze); perante a diversidade de situaes, o legislador
compelido a editar leis destinadas a crculos restritos de pessoas ou a um nmero limitado de
casos (Einzelperson-Einzelfallgesetze); perante as surpresas da vida social, o legislador tem
necessidade de editar leis temporalmente limitadas para resolver certas necessidades, findas as
quais a lei deixa de vigorar. Todavia, a problemtica das leis-medida muitas vezes empolada e
pode no encontrar acolhimento positivo nas estruturas constitucionais (cfr. Ac TC 162/85, DR,
II, 18-9-85).
3. O sentido da reserva de lei de parlamento na Constituio de 1976
A lei entendida no sentido formal e restrito j assinalado acto normativo emanado da
Assembleia da Repblica e elaborado de acordo com a forma e procedimento
constitucionalmente prescrito nada nos diz sobre a especificidade do contedo de uma lei. E,
em verdade, pouco poder ser dito sobre a substncia da lei; ela assume contedos variados sem
que se possa falar de uma substncia ou contedo tpicos dos actos legislativos. Mas no haver
razes para a Constituio ter atribudo, a ttulo exclusivo, AR, a disciplina legislativa de
certas matrias? (cfr. artigos 164., 167. e 168.). Por outras palavras: se a lei uma forma
procura de qualquer contedo qual o motivo justificativo da existncia de uma reserva de lei do
parlamento! (cfr. supra).
No momento actual de progressiva ampliao da competncia legislativa do executivo, o
problema da reserva da lei ganha sentido se quisermos acentuar no tanto a diviso dos poderes
(hoje substancialmente atenuada face institucionalizao da prtica dos decretos--leis) ou a
funo dos parlamentos como simples rgos de controlo poltico ou de ratificao da
legislao governamental, ou ainda a reduo das leis parlamentares fixao racionalizadora e
estabilizadora de uma ordem estadual (reserva de lei informada pela ideia
20
Cfr. tambm, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 191. No plano jurisprudencial cfr. Ac.
TC 162/85, DR, II, 18-19.
830
de Estado de direito), mas sim a legitimidade democrtica das assembleias representativas,
expressa na consagrao constitucional da preferncia e reserva de lei formal para a
regulamentao de certas matrias (cfr. supra).
A publicidade que rodeia a sua discusso, o acompanhamento dos debates pela opinio pblica
e a sua difuso pelas mass media, a possibilidade de interveno de todos os partidos
representados (no apenas dos que directa ou indirectamente constituem tambm o governo),
justificaro que a Constituio (a reserva de lei deve ter um fundamento evidente num preceito
constitucional) reserve lei formal da assembleia a disciplina de certas matrias
21
. No claro,
porm, o critrio material subjacente reserva de lei do parlamento na CRP. Podem, todavia,
sugerir-se algumas razes: (1) em primeiro lugar, existem os casos das impropriamente
chamadas leis meramente formais que exprimem o exerccio de uma competncia prpria e
irrenuncivel do Parlamento ( o que acontece, como veremos melhor adiante, com as leis de
aprovao dos estatutos regionais, as leis de autorizao legislativa e, em geral, com as leis
reforadas); (2) noutros casos, a Constituio, dado o relevo poltico-constitucional da matria,
confere exclusiva e irrenunciavelmente assembleia representativa a competncia poltica para
a disciplinar ( o caso das matrias do artigo 167., essencialmente referentes constituio
poltica); (3) quanto a certas matrias, a Constituio preferiu a lei como meio de actuao das
disposies constitucionais, mas no proibiu a interveno de outros actos legislativos, desde
que a lei formal isso mesmo autorize e estabelea, previamente, os princpios e objecto de
regulamentao das matrias (reserva relativa consagrada no artigo 168.).
De qualquer modo, a reserva de parlamento no apenas uma reserva democrtica ou reserva
de plenrio, mas uma reserva simultaneamente material e formal. Reserva formal porque a
Assembleia da Repblica no regula os assuntos includos na reserva de parlamento por outra
forma que no seja a lei (e no, por exemplo, moo, resoluo). Por outro lado, a reserva de
parlamento refere-se a matria, uma reserva material.
21
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao artigo 167.; JORGE MIRANDA,
"Lei", in Dicionrio Jurdico, p. 377. Sobre os vrios momentos da reserva de parlamento relevncia quanto a
direitos fundamentais, critrio democrtico, significado social e federal cfr. H. SHULZE-FIELITZ, Theorie und
Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, Berlin, 1988, p. 164; EBERLE, Gesetzesvorbehalt und
Parlamentsvorbehalt, in DV, 1984, p. 485 ss.
CAPTULO 18
PADRO V: ANLISE DAS FONTES DE DIREITO
E DAS ESTRUTURAS NORMATIVAS
3. INDIVIDUALIZAO E ANLISE DE
ALGUMAS CATEGORIAS DE LEIS
Sumrio
A) LEIS CONSTITUCIONAIS
B) LEIS ORGNICAS
I Sentido jurdico e poltico-constitucion l II Caractersticas jurdico-constitucionais a
C) LEIS DE BASES OU DE PRINCPIOS
I As leis de base na tipologia das leis II As leis de base na Constituio de 1976
1. O sentido das bases gerais do regime jurdico
2. O sentido da primariedade material das leis de bases relativamente aos decretos--leis de desenvolvimento
3. Sentido da primariedade das leis de bases relativamente aos decretos legislativos regionais de desenvolvimento
D) LEIS DE AUTORIZAO LEGISLATIVA
1. Consideraes de natureza dogmtica
2. Leis de autorizao e leis de bases
3. Natureza jurdico-constitucional das leis de autorizao
4. O objecto das leis de autorizao
5. Os destinatrios das autorizaes legislativas
6. Limites das autorizaes legislativas
7. Leis de autorizao e decretos-leis autorizados
E) LEIS ESTATUTRIAS
1. Os estatutos como leis formais da AR
2. A hierarquia normativa das leis estatutrias
3. mbito normativo dos estatutos
832
F) LEIS REFORADAS
I Referncias jurdico-constitucionais II Caracterizao das leis reforadas
TODA A BIBLIOGRAFIA DO PADRO V/2 E AINDA
CAMBY, J. P. La loi organique dans Ia Constitution de 1958, in RDP, 1989, p. 1401 ss .
BASTIDA, F. La naturaleza jurdica de Ias leys orgnicas, in REDC, 2/1981, p. 169 ss.
MIRANDA, J. Manual, II, 4." ed., p. 326 ss; "Lei", in Dicionrio Jurdico da Administrao, Vol. , Lisboa, 1993. V.
VAZ, M. A., "O conceito de lei na Constituio Portuguesa", in Direito e Justia, 1987-88, p. 179 ss.
Al LEIS CONSTITUCIONAIS
A Constituio portuguesa faz expressa aluso a leis constitucionais. No artigo 122.71-a
determina-se a sua publicao no Dirio da Repblica; no artigo 169./1 prescreve-se a forma
de lei constitucional para os actos previstos no artigo 164./a, ou seja, para as alteraes ou
reviso da Constituio nos termos dos artigos 286. a 291.. Da conjugao destes preceitos
conclui-se que, no sistema constitucional portugus, diferentemente de outros ordenamentos
jurdicos, as leis constitucionais se identificam com as leis de reviso. S se podem considerar
leis constitucionais aquelas que se dirigem modificao da Constituio, de acordo com o
procedimento estabelecido nos artigos 284. ss (cfr. ainda os artigos 292. e 294., relativos a
leis constitucionais anteriores Constituio mas recebidas nesta; podem, porm, ser alteradas
por lei ordinria).
A Constituio no indica quaisquer outros actos normativos que exijam forma de lei
constitucional e furta ao critrio do legislador ordinrio a eleio da forma constitucional para a
regulamentao de matrias que, na sua ptica, tm dignidade constitucional. A reserva de lei
constitucional pertence ao poder constituinte ou ao poder de reviso que encontra fundamento
naquele. Ao tratar-se da reviso constitucional far-se-o mais algumas consideraes a este
respeito.
B I LEIS ORGNICAS
I Sentido jurdico e poltico-constitucional
A categoria de leis orgnicas foi introduzida na Constituio de 1976 atravs da Lei de Reviso
n. 1/89 (cfr. CRP, artigos 115.72 e 169.72). No claro, porm, o sentido jurdico e poltico-
constitucional desta nova figura. Seria incorrecto dizer-se que elas correspondem
834
ao modelo francs de lois organiques '. Por outro lado, tambm no se identificam com a
categoria de leyes orgnicas previstas na Constituio espanhola de 1978 (artigos 8./2, 54.,
57.75, 92.73, 93., 104.72, 107., 116., 122.71, 136.74, 141.71, 150.72 e 157.73)' pois o direito
constitucional espanhol, tal como o francs, reserva para a lei orgnica um leque de matrias
bastante mais extenso (desde logo, as relativas ao desenvolvimento dos direitos fundamentais e
liberdades pblicas) do que o da Constituio portuguesa (CRP, artigo 167.7a a e)
2
.
Na Constituio Portuguesa (CRP, artigo 167.7a a e, e 169.72) reserva-se para as leis orgnicas
o regime eleitoral dos rgos de soberania, o regime do referendo, a organizao do Tribunal
Constitucional e das Foras Armadas e a disciplina de situaes de necessidade constitucional
(estado de stio e estado de emergncia). O significado poltico-constitucional desta reserva de
competncia para lei orgnica no transparente. Tendo em ateno a sua gnese no contexto
da L 1/89, uma das funes polticas destas leis a continuao do pacto de reviso celebrado
por algumas foras partidrias com papel predominante (em virtude da sua represen-tatividade)
numa Assembleia da Repblica dotada de poderes de reviso
3
. Tendo em conta as matrias
sobre que incidem e o seu procedimento legislativo especfico, as leis orgnicas, no ordena-
mento constitucional portugus, tm as seguintes funes polticas: (i) subtrair as regras do
jogo eleitoral s maiorias parlamentares de cada momento, protegendo, simultaneamente, o
direito das minorias (CRP, artigo 167.7a e b); (ii) exigir um consenso alargado para a disciplina
do direito processual constitucional, dada a sua importante funo de desenvolvimento da
Constituio (CRP, artigo 167.7c); (iii) impor uma maioria qualificada na definio e
organizao da
1
Cfr. G. BURDEAU, Manuel de Droit Constitutionnel, 21.
a
ed., 1988, p. 64, que caracteriza as leis orgnicas como
sendo des lois ordinaires qui traitent de questions relatives aux institutions constitutionnelles; J. P. BERARDO, Les
lois organiques dans rordonnement constitutionnel franais, in Scritti Crisafulli, II, 1985, p. 71 ss; J. P. CAMBY, La
loi organique dans Ia Constitution de 1958, in RDP, 1989, p. 1401 ss.
2
Cfr., por exemplo, PREDIERI / GARCIA DE ENTERRIA, La Constitucin espahola de 1978, p. 211; A. GARRORENA
MORAL.ES, Acerca de Ias leys orgnicas y de su espria naturaleza jurdica, in REP, 13 (1980), p. 169 ss; F.
BASTIDA, La naturaleza jurdica de Ias leys orgnicas, REDC, 2 (1981), p. 285 ss; RAMON FERNANDEZ, Las leys
orgnicas y el bloque de Ia constitucionalidad, Madrid, 1981.
3
Cfr. a verso deste pacto em JOS MAGALHES, Dicionrio da Reviso Constitucional, cit., p. 165 ss.
Padro V: 3 Individualizao e anlise de algumas categorias de leis 835
defesa nacional e disciplina das Foras Armadas (167./d); (iiii) proteger a constituio e os
direitos fundamentais nos casos de estado de stio e de emergncia, evitando rupturas
constitucionais a pretexto da existncia de situaes de anormalidade constitucional (167.7e).
II Caractersticas jurdico-constitucionais
a) As leis orgnicas so leis ordinrias
As leis orgnicas so leis ordinrias da Assembleia da Repblica (CRP, artigos 169.72 e 167.7a
a e). No se trata, pois, de leis com um escalo normativo superior, situado entre as leis
constitucionais e as leis ordinrias.
b) As leis orgnicas so leis reforadas
No obstante a sua natureza de leis ordinrias, a Constituio confere-lhe a natureza de leis
reforadas (CRP, arts. 115.72, 280.72, 281.71/b). As consequncias jurdicas deste valor
reforado sero apreciadas noutro captulo (cfr. infra, Padro VI).
c) Tipicidade de leis orgnicas
S so leis orgnicas aquelas que a constituio considera como tais
4
, pois s a lei
constitucional pode atribuir forma especial, valor reforado e reserva material a certos tipos de
actos legislativos (CRP, artigo 169.72).
d) Exclusividade ratione materiae das leis orgnicas
Sempre que a Constituio reservou para lei orgnica a disciplina jurdica de certas matrias,
ento o legislador orgnico competente em termos exclusivos. Consequentemente, sero
inconstitucionais leis orgnicas de autorizao (o que resultaria j da ideia de reserva absoluta
do artigo 167.), leis orgnicas de bases e leis orgnicas limitadas ao regime geral de certas
matrias. Aqui intervm claramente o
1
Cfr. no direito francs, J. GICQUEL, Droit Constitutionnel, 1987, p. 813.
836
princpio da competncia (para alm do princpio hierrquico) e da reserva total
5
ou
absoluta. A nica excepo de "reserva total" de lei orgnica est prevista no art. 167 /d (lei
orgnica sobre as "bases gerais" da organizao, funcionamento e disciplina das Foras
Armadas).
e) As leis orgnicas como reserva de plenrio
Alm dos requisitos formais e procedimentais de qualquer lei da Assembleia da Repblica, as
leis orgnicas so obrigatoriamente votadas na especialidade no Plenrio (e no em
comisses). Neste sentido pode afirmar-se que elas so no apenas reserva de parlamento mas,
mais do que isso, reserva de plenrio (CRP, artigo 171./4).
f) As leis orgnicas e a fiscalizao preventiva
Como se estudar mais adiante (cfr. infra), as leis orgnicas tm um regime especial de
fiscalizao preventiva, sobretudo quanto ao pressuposto de legitimidade processual activa
(CRP, artigo 278./5).
g) As leis orgnicas e o regime de veto poltico
Embora no sejam as nicas (cfr. CRP, artigo 139./3), as leis orgnicas exigem uma maioria
qualificada (2/3 dos deputados presentes) e, por conseguinte, um largo consenso parlamentar
para a superao do veto poltico do Presidente da Repblica (CRP, artigo 139.73).
h) Forma de lei e forma de lei orgnica
Sendo leis ordinrias, as leis orgnicas revestem uma forma especial a forma de lei orgnica
como dispe o artigo 169.72
6
.
5
O termo reserva total utiliza-se aqui em sentido diferente do da reserva total de lei.
6
questionvel se, em virtude desta forma especial, as leis orgnicas no deveriam ter uma enumerao especial no
Dirio da Repblica. Exigindo apenas a meno de lei orgnica, mas no numerao especial cfr. JOS
MAGALHES, Dicionrio da Reviso, cit., p. 73 ss.
Padro V: 3 Individualizao e anlise de algumas categorias de leis
837
C I LEIS DE BASES OU DE PRINCPIOS
I As leis de bases na tipologia das leis
O tema das chamadas leis de bases ou de princpios aproxima-nos, de uma forma aparentemente contraditria, de
algumas ideias j discutidas a propsito do conceito de lei.
Tratando-se, como se trata, de leis consagradoras dos princpios vectores ou das bases gerais de um regime jurdico,
deixando a cargo do executivo o desenvolvimento desses princpios ou bases, as leis de bases reconduzem-nos ao
conceito clssico de lei, pois, como assinala Cotteret, se revaloriza a lei que se tornou de novo geral e impessoal
8
.
Todavia, a ideia subjacente ao aparecimento das leis de bases ou de princpios no foi j a de um parlamento
divorciado das tarefas de governo, ao qual correspondia uma sociedade esttica, conservadoramente imvel, mas a de
um parlamento legislativamente operante numa sociedade constituenda, e colaborante como um governo responsvel
por tarefas de conformao social.
A sociedade da poca de Leon Blum (o clebre ministro francs que pela primeira vez recorreu ao expediente das
lois-cadre
9
, a sociedade da Frente Popular (1936), com importantes clivagens ideolgicas, expresso de conflitos de
classes (polticos, econmicos e sociais), que os rgos poltico-constitucionais (governos e parlamento) teriam de
enfrentar. A finalidade e estrutura da lei-quadro de 20 de Junho de 1936 do gabinete de Leon Blum ressaltam com
nitidez destes simples pormenores: uma lei que institui frias pagas (dimenso poltico-social) e constituda
apenas por trs artigos. O parlamento mantm-se soberano ao traar a moldura, dentro da qual se deve exercitar a
actividade do governo; este assegura a sua eficcia ao editar com rapidez os decretos de desenvolvimento das leis-
quadro aprovadas pelo rgo
representativo
10
7
Sobre a problemtica das leis de bases em geral, vide o j clssico estudo de J. CHARPENTIER, Les lois-cadres el Ia
Fonction Gouvernamentale; S. VILLARI, Problemtica delia Legge Quadro nel Diritto Francese, Milano, 1969;
TAPIA-VALDES, Leyes de Bases y Nuevas Categorias, in Perspectivas dei Derecho Publico, Home-nage a H.
Sayagus-Laso, Madrid, 1969, Vol. III, p. 631 ss.
8
Cfr. J. COTTERET, Le pouvoir lgislatifen France, Paris, 1962, p. 67.
9
Segundo informa CHARPENTIER, O primeiro exemplo de leis-quadro remonta ao Ministrio Doumergue (6 de Julho
de 1934). Cfr. CHARPENTIER, Les Lois-Cadres, cit., p. 224.
10
Eis como o relator do Projecto de Lei referido na nota anterior focava impressivamente a questo das leis de bases:
este mtodo, no significa plenos poderes para o Governo... No um cheque em branco. O Parlamento no
abandona o poder de legiferar que lhe pertence. No se pode mesmo dizer que ele o delega; ele partilha-o. O projecto
de lei organiza uma espcie de diviso de trabalho entre o Parlamento e o Governo. O Parlamento estabelece os
princpios de reforma e fixa os
838
Ao estabelecerem as grandes linhas ou princpios de uma actividade governamental socialmente conformadora, as
leis-quadro indiciavam j o propsito impulsionador das leis de plano de poca mais recente. No entanto, nem
sempre as leis de bases se conseguiram manter com o seus contornos ortodoxos, isto , disposies votadas pelo
parlamento, limitadas ao estabelecimento das bases ou princpios, a que o governo dever dar operatividade prtica
atravs dos decretos de desenvolvimento. Umas vezes, comeam a entrar em detalhes fornecendo no apenas a
moldura, mas ocupando o espao do prprio quadro; outras vezes, nem sequer se estabelecem os princpios ou bases
gerais. Sugerem-se apenas os fins, deixando inteira liberdade ao governo para escolher os meios. No primeiro caso, as
leis-quadro em nada se distinguem das leis ordinrias; no segundo, aproximam-se de um outro tipo de leis leis de
autorizao legislativa (leis de delegao, leis de habilitao), de que falaremos no nmero subsequente. Nesta
ltima hiptese, as leis-quadro acabam afinal por tolerar aquilo que, de certo modo, tinha justificado o seu
aparecimento: a m fama dos poderes legislativos do governo, ou seja, a delegao de plenos poderes ao governo para
emanar decretos com fora de lei (decretos-leis).
II As leis de bases na Constituio de 1976
O tipo das leis de bases esteve presente na elaborao de certas normas da Constituio: (1) no
artigo 115.72 alude-se a decretos-leis que desenvolvem bases gerais de regimes jurdicos; (2)
no artigo 201.71/c, dispe-se que compete ao Governo, no exerccio de funes legislativas,
Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos regimes
jurdicos contidos em leis que a eles se circunscrevem; (3) na enumerao das matrias de
exclusiva competncia da Assembleia da Repblica sugere-se que s leis cabe a definio das
bases gerais dos regimes jurdicos (artigo 167.ld e i, e artigo 168.//, g e n; (4) finalmente
(depois da 2.
a
Reviso), na definio dos poderes das regies autnomas estabelece-se no artigo
229.71/c que estas podem Desenvolver, em funo do interesse especficas regies, as leis de
bases em matrias no reservadas Assembleia da Repblica, bem como as previstas nas
alneas/), g), n), v) e x) do n. 1 do artigo 168..
Se a admissibilidade da categoria de leis de bases no merece grandes reticncias, j outros
problemas jurdico-constitucionais com
limites dentro dos quais o Governo aplicar, por decretos, os princpios fixados, decretos esses que sero em seguida
submetidos nossa ratificao. Cfr. CHAR-PENTIER, cit., p. 224.
elas relacionados parecem no ter sido resolvidos com muita clareza no texto constitucional.
1. O sentido das bases gerais do regime jurdico "
A existncia das leis de bases s se torna inteligvel quando se recortam com clareza os vrios
nveis da competncia legislativa da AR: (1) nvel de densificao legislativa total, nos casos de
a disciplina legislativa de uma matria ser reservada de uma forma completa a AR ( o caso da
generalidade das matrias reserva total dos artigos 167. e 168.); (2) nvel de
densificao intermdio, nos casos em que a disciplina legislativa da AR incide sobre o regime
comum ou normal (cfr. artigo 168.71, d, e, h e p); (3) nvel de densificao limitado s bases
gerais dos regimes jurdicos (cfr. artigo 168./l,/, g, n, v e x).
Repare-se que definir um regime comum (nvel 2.) e traar bases gerais (nvel 3.) no a
mesma coisa: definir um regime comum ou normal significa estabelecer uma disciplina
legislativa completa desse regime, sem prejuzo de regimes especiais a estabelecer pelo
Governo, ou, se for caso disso, pelas assembleias legislativas regionais; estabelecer as bases
gerais equivale consagrao das opes poltico-legis-lativas fundamentais, deixando-se (ou
podendo deixar-se) ao Governo e s assembleias legislativas regionais a definio concreta dos
regimes jurdicos gerais.
Colocar-se- tambm o problema de determinar a utilidade da frmula constitucional que se
refere expressamente fixao das bases gerais dos regimes jurdicos (cfr. artigos 167.ld e / e
168.7/, g, v e x). Dito por outras palavras: qual o sentido que se dever atribuir limitao da
reserva de competncia da AR fixao de bases gerais? As respostas possveis so as
seguintes:
(1) heterolimitao da AR por fora da lei constitucional, querendo com isto dizer-se que a AR
se deve limitar, nessas matrias, a estabelecer as bases gerais e reenviar obrigatoriamente para o
Governo (e assembleias legislativas regionais) o seu desenvolvimento;
(2) autolimitao da AR, significando isto que o legislador constituinte se bastou com uma
reserva de lei formal no que respeita s bases gerais dos regimes jurdicos, deixando a
11
No plano jurisprudencial cfr. Ac. TC n. 326/86 de 25: 11, e 39/84, de 11/4/84.
840
possibilidade AR de ela mesmo desenvolver, querendo, essas bases, ou para, autolimitando-se,
confiar o seu desenvolvimento ao Governo (e s assembleias legislativas regionais);
(3) limitao do Governo e assembleias legislativas regionais, entendendo-se que o sentido
principal da frmula constitucional no o de estabelecer uma heterolimitao ou autoli-
mitao da AR, mas o de, e em certos assuntos, que carecem necessariamente de
desenvolvimento, limitar a competncia legislativa do Governo (e das assembleias legislativas
regionais) ao desenvolvimento de um parmetro normativo fixado, bsica e primariamente, por
lei da AR.
Com o princpio da reserva legislativa de bases gerais desejou-se, pois, e por um lado,
assegurar a interveno legislativa primria da AR, e, por outro lado, permitir ao Governo (e
assembleias legislativas regionais), mesmo sem autorizao legislativa, legislar sobre a mesma
matria, uma vez fixadas as bases gerais atravs de lei do parlamento. Sob um ponto de vista
material, as leis de bases constituem directivas e limites dos decretos-leis e dos decretos-legis-
lativos de desenvolvimento: directivas, porque definem os parmetros materiais, isto , os
princpios e critrios a que o Governo e as assembleias legislativas regionais devem sujeitar-se
no desenvolvimento das referidas leis; limites, porque o desenvolvimento pelo Governo (art.
201./l/c) e pelas assembleias legislativas regionais (art. 229.71/c) das leis de bases deve
manter-se dentro das normas fixadas nas bases da AR, nos termos a seguir especificados.
Algumas constituies contemporneas impem ao legislador ordinrio a circunscrio da lei definio das bases ou
dos princpios em determinadas matrias. Assim, o artigo 34. da Constituio francesa de 1958 enumera as matrias
atribudas ao legislador, mas apenas quanto definio dos princpios fundamentais. Este preceito tem sido entendido
como atributivo de um domnio reservado ao Executivo
12
: o legislador no pode ir alm da definio dos princpios,
exercendo-se o poder regulamentar no quadro dos princpios estabelecidos pelo legislador. De igual modo, o artigo
75. da Grundgesetz de Bona, ao prescrever que a federao tem o direito de editar normas bsicas ou preceitos-
quadro (Rahmenvorschriften) sobre determinadas matrias, tem sido interpretado como portador de limites
intrnsecos ao legislador federal que o impedem de estabelecer normas regulamentares da competncia dos Lnder
n
-
p. 611.
12
Cfr., por exemplo, G. VEDEL, Dwit Administratif, 3." ed., Paris, 1964, p. 34.
13
Cfr. LEIBHOLZ-RINCK, Grundgesetz, Kommentar, 4." ed., Colnia, 1971,
Tambm a Constituio de 1933, artigo 92., estatua expressamente As leis votadas pela Assembleia nacional
devem restringir-se aprovao das bases dos regimes jurdicos, sendo certo, porm, que este preceito, pela latitude
dos seus termos, mais parecia uma norma liberal de um regime constitucional dualista que pretendia uma ampla
esfera da aco para o Governo do que propriamente um dispositivo contemplador da categoria especfica das leis de
bases.
O problema que se pode suscitar e j se suscitou (cfr. Parecer n. 25/78 da CC, in Pareceres, Vol. 6, pp 263 ss), o
de saber se o Governo pode desenvolver as bases gerais de um regime jurdico fixado por lei anterior entrada em
vigor da Constituio. claro que o Governo no pode desenvolver bases inconstitucionais ou revogadas pela entrada
em vigor da Constituio. No h aqui qualquer excepo aos princpios atrs referidos sobre a fora normativa da
Constituio relativamente ao direito pr-constitucional.
Outro problema consiste em saber se o Governo pode legislar sobre as matrias de base enquanto a Assembleia o no
fizer. A resposta, como se diz no texto, negativa quanto s matrias reservadas: se o Governo considerar urgente
uma lei de bases ou apresenta uma proposta de lei Assembleia ou solicita autorizao (no caso de reserva relativa)
para legislar sobre as prprias bases. Quanto s restantes matrias (no reservadas AR) nada h que consti-
tucionalmente impea o Governo de fixar, atravs de decretos-leis, as bases de um regime jurdico, mas a soluo no
razovel, pois o regime de bases pressupe, em geral, uma competncia concorrente, em que um dos rgos
considerado mais apto para estabelecer as bases a Assembleia e o outro considerado como o rgo idneo
para o desenvolvimento (o Executivo). Sobre as relaes entre as leis de bases e os decretos-leis de desenvolvimento
cfr. Parecer n. 9/77, da Comisso Constitucional, in Pareceres, Vol. I, p. 181; Parecer n. 965/76, da Procuradoria-
Geral da Repblica, in BMJ, 270. (1977). Ultimamente, o TC vem desenvolvendo uma doutrina que nos merece as
mais srias objeces. Por um lado, s ser exigvel lei de bases quando se trate de regime inovatrio; por outro lado,
basta existirem j princpios gerais sobre uma matria, para ser dispensvel a exigncia de lei de bases. Atravs disto,
o TC restringe sem qualquer base as competncias constitucionais da AR e despreza dois princpios bsicos de
interpretao da norma constitucional: o princpio da conformidade funcional, pois, atravs desta interpretao,
alarga-se a competncia do Governo atravs de decretos-leis e mesmo atravs de regulamentos de execuo; por
outro lado, a invocao de princpios mais no do que uma encapuada tentativa de leitura da constituio a partir
das leis-ordinrias. Diga-se ainda que esta fuga para os "princpios" longe de constituir um compreender "principiai"
to s o ressurgimento do dogma da plenitude do ordenamento jurdico.
2. O sentido da prmariedade material das leis de bases relativamente aos decretos-leis de
desenvolvimento
Embora as leis e os decretos-leis sejam actos legislativos de igual dignidade hierrquica, as leis
adquirem, na forma de lei de
842
1
bases, a primariedade material e hierrquica com a correspondente subordinao dos um
decretos-leis de desenvolvimento (cfr. artigos 115.72 e 201.71/c). As bases fixadas por lei da
AR adquirem, deste modo, um carcter reforado traduzido na primariedade material e
hierrquica com a correspondente subordinao dos decretos-leis de desenvolvimento (cfr.
artigo 115.72) e cujo alcance ser aclarado no captulo referente s estruturas de garantia e de
controlo (cfr. infra). So dois os principais problemas referentes s relaes entre as leis de
bases e os decretos-leis de desenvolvimento: (1) o primeiro o de saber se as leis de bases
constituem sempre um parmetro material superior vinculativo para os decretos-leis de
desenvolvimento, ou se a parametricidade das leis de bases se impe apenas nos casos de
reserva de competncia legislativa (absoluta ou relativa da AR); (2) o segundo o de qualificar
o vcio resultante da desconformidade dos decretos-leis de desenvolvimento com o parmetro
superior das leis de bases. Relativamente ao primeiro problema, foram avanadas duas
propostas interpretativas.
a) Limitao do valor paramtrico e superioridade hierrquica das leis de bases s matrias
de reserva absoluta ou relativa da AR.
A retrica argumentativa desta posio '
4
pode sintetizar-se da seguinte forma: (i) o princpio da
tipicidade das competncias constitucionais aponta no sentido de limitao da competncia
reservada aos casos previstos na Constituio; (ii) consequentemente, probe-se, do mesmo
passo, a alterao das competncias constitucionais, resultado a que se chegaria se a AR,
mediante o recurso sistemtico lei de bases, fosse reduzindo o espao de actuao do governo.
b) Superioridade geral das lei de bases perante os decretos-leis.
O teor de argumentao desta posio reconduz-se fundamentalmente a quatro tpicos
15
. Pela
redaco do n. 2 do artigo 115. da CRP, introduzido pela LC n. 1/82 (l.
a
Reviso da
Constituio), verifica-se que se pretendeu fixar constitucionalmente o valor reforado das leis
da AR e "consequente dependncia normativa dos decretos leis nos dois casos a
individualizados: a) decretos-leis no
14
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao XI ao artigo 115..
15
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao XI ao artigo 115..
843
uso de autorizao legislativa; b) decretos-leis de desenvolvimento das leis de bases gerais dos
regimes jurdicos. Em relao a estas ltimas (as nicas que agora nos interessam) no se
estabeleceu na lei constitucional qualquer distino entre: a) lei de bases em matrias abertas
interveno legislativa do Governo e leis de bases reservadas AR; b) lei de bases
tipificadamente indicadas na Constituio (cfr. artigos 167.7/ e 168.7/, g, v e JC) e leis de bases
fora da enumerao expressa da CRP. A estar correcta esta interpretao do artigo 115.72,
deduz-se que a LC n. 1/82 restringiu os poderes legislativos do Governo, cuja latitude, nos
termos da redaco primitiva do texto de 1976, foi reconhecida como pouco compatvel com um
Estado de direito democrtico e como demasiado influenciada pelo regime constitucional de
1933. A admitir-se a tese de limitao da superioridade paramtrica das leis de bases s matrias
reservadas, significaria esvaziar de sentido o prprio princpio da superioridade das leis de
bases, pois a superioridade da lei em matrias reservadas resultaria j do princpio da reserva de
competncia, no sendo ento necessrio acrescentar um princpio de hierarquia
16
. Dir-se-ia, de
acordo com a nova tipologia de leis reforadas, que as leis de bases da AR seriam sempre leis
reforadas em relao aos decretos-leis de desenvolvimento.
3. Vcio resultante da violao dos parmetros normativos das leis de bases
O segundo problema relaciona-se com a qualificao jurdico--constitucional do vcio resultante
da desconformidade dos decretos--leis de desenvolvimento com o parmetro das leis de bases.
O tema conexiona-se com a problemtica do parmetro de controlo e questes conexas da
inconstitucionalidade e ilegalidade a debater em captulo subsequente. Adiantar-se- apenas
que, mesmo a considerarem-se as bases gerais fixadas por lei como um parmetro normativo
superior em qualquer caso, legtimo perguntar se no haver diferena de
16
Cfr. por exemplo, A. NADAIS / A. VITORINO / V. CANAS, Constituio da Repblica Portuguesa, anotao ao artigo
115.. A favor desta interpretao, cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 293,
que retira ainda argumentos da nova redaco do artigo 229./l/c, ao prever o desenvolvimento das leis de bases
tanto sobre matrias reservadas como sobre matrias no reservadas competncia da Assembleia da Repblica.
28
844
regime constitucional entre decretos-leis de desenvolvimento de leis de bases incidentes sobre
matrias reservadas AR e decretos-leis de desenvolvimento das leis de bases fora da reserva
de lei formal. Subsiste o problema de saber se a violao do parmetro normativo fixado por
leis de bases era matria de competncia reservada da AR no justificar um controlo mais
rigoroso do que aquele que provocado pela no subordinao dos decretos-leis de
desenvolvimento s bases gerais fixadas por lei em matria concorrente da AR e do Governo. A
resposta afirmativa no sentido de uma maior vinculao do Governo na emanao de decretos-
leis de desenvolvimento nos casos de reserva de competncia da AR resulta de vrias considera-
es. Em primeiro lugar, diz-se que o Governo, em matria de competncia reservada da
Assembleia, tem de se abster de intervir legislativamente nesses matrias, s lhe competindo
editar decretos-leis de desenvolvimento se e quando a AR tiver fixado as bases gerais. A
eventual inrcia da AR poder ser impedida pelo Governo atravs da iniciativa legislativa
{proposta de lei de bases) ou atravs do pedido de autorizao legislativa (mas aqui s em
matrias de competncia relativamente reservada). Se no adoptar qualquer destes instrumentos
o da iniciativa legislativa, apresentando uma proposta de lei de bases (art. 170.), e o do
pedido de autorizao legislativa em matria reservada (art. 168.71, 2, 3 e 4) o Governo ter
de aguardar a iniciativa legislativa dos deputados ou dos grupos parlamentares atravs de
projectos de leis de bases e a consequente tramitao do processo legislativo at obteno de
um acto legislativo definitivo da AR. O Governo invadir os domnios de competncia da AR
caso venha a editar decretos-leis sobre as matrias reservadas, sofrendo o diploma legislativo do
Governo de vcio de incompetncia (expresso, entre outras coisas, na inconstitucionalidade
orgnica e formal do decreto--lei). A heteronomia determinante das leis de bases em matrias
reservadas AR resulta logo das prprias normas constitucionais de competncia, podendo
dizer-se que, nestes casos, para alm de eventual ilegalidade (desconformidade dos decretos-leis
de desenvolvimento com o parmetro material fixado na lei de bases), existem sempre os limites
constitucionais de competncia a impor um controlo mais acentuado relativamente aos decretos-
leis de desenvolvimento em matrias reservadas AR. As leis de bases so uma directiva
material e um limite de competncia em matrias reservadas, ao passo que em matria no
reservada so directivas materiais com valor reforado, mas no limites de competncia.
Consequentemente, no primeiro caso, existe uma violao directa da Constituio; no segundo
caso infringe--
-se a regra constitucional da subordinao dos decretos-leis de desenvolvimento s leis de bases
(art. 115.72), mas no se viola directamente qualquer norma constitucional (cfr. infra). De
forma directa, viola-se, sim, o parmetro de uma lei com valor reforado (ilegalidade).
4. Sentido da primariedade das leis de bases relativamente aos decretos legislativos
regionais de desenvolvimento
Embora fossem discutveis em face do texto originrio e do texto revisto em 1982
l7
, os decretos
legislativos regionais de desenvolvimento esto agora (depois da 2.
a
reviso constitucional)
consagrados expres-sis verbis na Constituio (CRP, artigo 229.7c). Com efeito, as assembleias
legislativas regionais tm competncia para (CRP, artigo 234.):
(1) desenvolver, em funo do interesse especfico das regies, as leis de bases em matrias no
reservadas Assembleia da Repblica (CRP, artigo 229.7c, segmento 1);
(2) desenvolver certas leis de bases de competncia legislativa relativa da Assembleia da
Repblica (CRP, artigo 229.7c, segmento 2, e artigo 168.7/ g,n,ve x).
Atravs desta possibilidade de desenvolvimento de leis de bases
18
confere-se s assembleias
legislativas regionais um poder de actuao e concretizao justificado pela necessidade de
adaptar as bases gerais dos regimes jurdicos ao interesse especfico da regio. Note-se, porm,
que no existindo aqui qualquer delimitao material de competncias constitucionalmente
estabelecida, as normas regionais de desenvolvimento dependem da iniciativa do legislador
nacional e do maior ou menor grau de concretizao por este conferido s leis de bases. Da que
os decretos legislativos de desenvolvimento estejam subordinados s bases, podendo apenas
actuar, desenvolver, integrar, secundam ou praeter legem, mas nunca contra legem.
17
cfr. Ac. TC n. 326/86, de 25/11/86, DR, II, 18/11/86.
18
O artigo 229./c, segmento 1, suscita, desde logo, o problema de saber se as bases so fixadas por lei geral da
Repblica o que incluir bases fixadas por decretos-leis ou se estamos sempre perante hipteses de bases
constantes de lei formal da AR.
O poder de desenvolvimento legislativo regional das leis de bases , no entanto, um poder
constitucionalmente garantido, no estando facultado ao legislador nacional exclu-lo ou admiti-
lo.
D I LEIS DE AUTORIZAO LEGISLATIVA 1. Consideraes de natureza
dogmtica
Um outro tipo de leis em relao ao qual a doutrina costumava questionar a sua natureza
jurdica constitudo pelas chamadas leis de delegao ou autorizao
19
. Mediante estas leis, o
rgo legislativo (poder legislativo) habilita ou autoriza o rgo executivo a emanar actos
normativos com fora de lei.
Antes de nos debruarmos sobre alguns problemas pontuais do direito constitucional positivo, comearemos por
aludir a algumas questes de natureza jurdica-dogmtica relativas s leis de delegao.
a) Natureza formal ou material
Relativamente ao problema da natureza meramente formal ou formal--material das leis de autorizao ou de
delegao, julga-se superada a velha doutrina germnica segundo a qual estas leis deveriam ser qualificadas como
meramente formais, porque no continham verdadeiras normas jurdicas, isto , normas gerais e abstractas, vlidas no
confronto de todos os sujeitos, permanecendo com um contedo meramente interno, insusceptvel de ser invocado
perante os juizes, e praticamente submetido ao jogo das foras polticas.
Hoje, quando os autores propendem para esta qualificao, invocam no j os efeitos meramente internos, mas o facto
de os efeitos se verificarem s depois da entrada em vigor da lei delegada. As leis de delegao comeariam por ser
leis formais sobre a produo jurdica para se transformarem em leis substanciais de produo depois da emanao
da lei delegada
20
. Parece-nos de rejeitar esta tese das leis meramente formais, mesmo na formulao matizada que
acabamos de expor, porque a caracterizao das leis de delegao no deve estar dependente da sua actuao pela lei
delegada. A lei de delegao no tem
19
Sobre o tema da delegao legislativa cfr. GARCIA DE ENTERRIA, Legislacin Delegada, Potestad Reglamentaria y
Control Judicial, Madrid, 1970, pp. 53 ss; LIGNOLA, La delega legislativa, Milo, 1956; CERVATI, La delega
legislativa, Milo, 1972; M. PATRONO, Le leggi delegata in parlamento. Analisi comparata, Padova, 1981. Entre ns,
cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, p. 455 ss.
20
Assim, precisamente, LAVAGNA, htituzioni, cit., p. 315.
847
uma natureza diversa das outras leis, acontecendo apenas que as suas normas so formuladas pelo rgo parlamentar
para serem aplicadas juntamente com a emanao de leis delegadas.
b) Natureza jurdica da autorizao
A querela mais importante suscitada pelas leis de delegao reside na questo de se saber qual a verdadeira natureza
jurdica da delegao. Trata-se de transferncia de poderes de um rgo para outro? Haver verdadeira transferncia
de competncias ou apenas uma delegao de matrias? Em vez. de se falar de delegao no ser mais apropriado
falar de autorizao ou de substituio'} Nestas interrogaes vo pressupostas algumas posies doutrinais
21
.
A doutrina menos recente considerava a delegao legislativa como uma transferncia temporria do poder
legislativo, ou, pelo menos, do seu exerccio, para o poder executivo.
Contra esta posio foram movidas pertinentes crticas. Em primeiro lugar, no se distingue, no campo do direito
constitucional, entre titularidade e exerccio de um poder: o poder atribudo em funo da concreta possibilidade de
exerccio
22
. E tambm no se pode confundir a delegao legislativa com outros institutos tpicos do direito privado:
a representao e o mandato
23
. De representao no se pode falar porque falta, desde logo, a transferncia dos
efeitos jurdicos da esfera do representante para o representado. To-pouco se trata do mandato, porque no se pode
dizer que o Governo seja chamado a exercitar uma actividade por conta e no interesse do parlamento, at porque o
interesse pblico que est na base da delegao um interesse superior ao dos rgos em questo. Inapropriada
tambm a analogia com o instituto privatstico da subrogao {delegatio solvendi e delegatio promitendi) que implica
a substituio do devedor por outra pessoa que assume em nome prprio as obrigaes frente a terceiro ou efectua a
favor deste uma determi nada prestao. Rejeita-se, igualmente, a similitude com a delegao de atribuies de
direito administrativo (delegao de funes ou atribuies de rgos superiores a favor dos inferiores). A delegao
de funes uma questo organizatria que se efectiva no interesse da prpria administrao, enquanto a delegao
legislativa pressupe, desde logo, dois centros de poder totalmente distintos parlamento e governo.
Em face das objeces precedentes, tentou caracterizar-se a delegao como uma condio de substituio no
exerccio de determinado poder, no implicando, por isso, qualquer transferncia ou autorizao. Independente mente
de quaisquer outras consideraes, parece no ser aceitvel que se considere o Governo como substituto institucional
do Parlamento com a consequente possibilidade de desempenhar funes tipicamente parlamentares.
21
Cfr. CRISAFULLI, Lezioni, cit., Vol. II, p. 80; CERVAT, La delega, cit., pp. 109 ss.
22
Cfr. LAVAGNA, Istituzioni, cit., p. 310; JORGE MIRANDA, Decreto, separata do Dicionrio Jurdico da
Administrao Pblica, p. 21.
23
Uma anlise detalhada da comparao do instituto da delegao legislativa com outros institutos de direito pblico
e privado feita por GARCIA DE ENTERRIA, Legislacin Delegada, cit., pp. 98 ss.
848
Direito Constitucu
tonal
Uma outra teoria a que se no deixam de se assinalar tambm bases pri-vatistas, mas que se aproximaria mais da
realidade do fenmeno da delegao a teoria da autorizao (Ermchtigung). No direito civil entende-se por
autorizao a manifestao de vontade pela qual uma pessoa (autorizante) permite a outra a realizao, em nome
prprio, mas sobre a esfera jurdica do autorizante, de um acto material ou de um negcio, que, sem a referida auto-
rizao, seria ilcito por significar uma ilegtima invaso da esfera jurdica alheia. A autorizao remove um obstculo
ao exerccio do poder que o autorizado eventualmente j possui. Importante anotar que na figura autorizao avulta
no a relao pessoal autorizante-autorizado mas a incidncia dos efeitos do negcio autorizativo na esfera
patrimonial do autorizante. Ora, tambm na delegao legislativa encontraramos as notas distintivas da autorizao.
Aqui se notar tambm o carcter objectivo da autorizao, porque, como intuiu certeiramente M. HAURIOU, a
delegao uma delegao de matrias, abandonando o parlamento matrias que fazem parte da sua competncia
reservada regulamentao do Executivo.
O Executivo ao legislar sobre matrias reservadas do parlamento age em nome prprio.
Julgamos ser esta ltima construo a que se coaduna com a nossa actual arquitectura constitucional. O art. 168.71,
ao estabelecer a reserva de competncia legislativa, mostra j que se trata de uma reserva de matrias ( da exclu-
siva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre as seguintes matrias); o art. 168.72 fala
expressamente de autorizaes legislativas. O Governo ao fazer uso das autorizaes legislativas no recebe poderes
legislativos da Assembleia da Repblica, at porque no nosso sistema constitucional o Governo dotado de
competncia legislativa ordinria; ao emanar decretos-leis sobre matrias reservadas competncia da Assembleia da
Repblica, o Governo age em nome prprio e no em nome da Assembleia da Repblica
24
.
2. Leis de autorizao e leis de bases
As leis de autorizao devem distinguir-se das leis de bases estudadas no nmero anterior, no
obstante existirem algumas semelhanas entre elas. Refiram-se, em primeiro lugar, as afinidades
entre os dois tipos de leis: (1) nenhuma delas esgota a regulamentao legislativa da matria
sobre que versam, carecendo de ulterior interveno legislativa do Governo; (2) ambas
delimitam e condicionam a rea de interveno legislativa do Governo e a sua liberdade de
conformao.
As diferenas entre as leis de bases e as leis de autorizao recon-duzem-se, por sua vez, aos
seguintes aspectos: (a) enquanto a lei de bases altera ela mesma a ordem jurdica, estabelecendo
as bases de determinado domnio jurdico, a lei de autorizao embora contenha ja
1
Cfr. JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 468.
849
verdadeiras normas jurdicas com efeitos externos, intervm atenuada-mente no ordenamento
jurdico, visando, sobretudo, autorizar tal interveno (cfr., porm, infra, n. 3); (b) enquanto a
lei de bases fica apenas suspensa do desenvolvimento legislativo por parte do Governo, a lei de
autorizao caduca se no for utilizada ou esgota-se nessa utilizao; (c) a lei de autorizao
habilita o Governo a legislar apenas uma vez sobre o assunto, ficando-lhe vedado renovar a
interveno legislativa na matria (salvo nova autorizao), enquanto que no caso da lei de
bases o Governo pode livremente modificar o desenvolvimento legislativo que deu lei; (d)
enquanto s pode haver leis de autorizao em matrias pertencentes ao domnio relativamente
reservado da AR, as leis de bases podem surgir em qualquer domnio legislativo, salvo,
naturalmente, nas matrias cuja competncia legislativa reservada AR em toda a sua
extenso (e no apenas quanto s bases do respectivo regime jurdico); (e) a lei de autorizao
um requisito da interveno legislativa do Governo na rea da competncia reservada da AR,
enquanto que a lei de bases s pressuposto da actividade legislativa do Governo quando versar
matria pertencente quela rea
25
.
3. Natureza jurdico-constitucional das leis de autorizao
As leis de autorizao tm um carcter normativo-material. No se trata, pois, de simples
normas sobre a produo jurdica ou de normas organizatrio-competenciais. Embora
possuam uma fora activa atenuada, pois a sua dinmica densificadora depende da emanao de
decreto-lei ou decreto legislativo regional autorizados, elas contm ou podem conter disposies
de carcter material inovador ou simplesmente revogatrio , alterando o ordenamento pr-
existente
26
. Por
25
Precisamente nestes termos, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA Constituio da Repblica, anotao ao art.
115.
26
Cfr. F. MODUGNO, Legge-Ordinamento Giuridico - Pluralit degli Ordina-menti, Milano, 1985. Entre ns, cfr.
GOMES CANOTILHO / JORGE LEITE, A lnconstitu-cionalidade da lei dos despedimentos, Coimbra, 1988, p. 69; JORGE
MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 472. No plano jurisdicional, cfr. Ac TC 107/88, DR, I, 21-6-88,
(Caso do pacote laborai) e Ac. TC 64/91 (Caso do novo Pacote laborai), em que se adere natureza material
das leis de autorizao e se extraiem consequncias jurdico-constitucionais que se nos afiguram correctas. Cfr.,
Porm, em sentido divergente os votos de vencido dos referidos acrdos que, enca-puadamente, restauram a velha
teoria de leis meramente formais. No sentido criticado no texto cfr. BARBOSA DE MELO "Discusso pblica pelas
organizaes de trabalhadores das leis de autorizao legislativa", RDES, Ano XXXI (1989), p. 533 ss.
850
outro lado, o carcter de materialidade das leis de autorizao conexiona--se com os seus efeitos
externos, pois a autorizao legislativa deve tornar previsvel e transparente para o cidado as
hipteses em que o Governo ou a assembleia legislativa regional faro uso da autorizao e
ainda o contedo (objecto, sentido, extenso, alcance) que, com fundamento na autorizao,
viro a ter as normas autorizadas.
4. O objecto das leis de autorizao
A concesso de autorizaes legislativas integra-se na competncia legislativa da AR. Por isso,
tambm as autorizaes legislativas devem, em princpio, coincidir com o objecto prprio da
funo legislativa do Parlamento. Alm de estarem excludas desta funo as funes de
fiscalizao ou de controlo, que so indelegveis (cfr. arts. 165. e 166.), subtraem-se tambm
ao poder de autorizao as matrias de competncia poltica (art. 164.), mesmo quando a forma
de exerccio desta competncia a forma de lei.
Dada a configurao do instituto da autorizao, deve afastar--se a hiptese de leis de
autorizao versando sobre matrias no reservadas.
Discute-se tambm se no dever ser excluda do objecto das leis de autorizao a emanao de leis de medida, j
que, neste caso, haveria apenas a manifestao de uma funo legislativa aparente. As leis de medida, incidindo
directa e concretamente na esfera jurdica do particular, seriam, no fundo, actos administrativos, razo pela qual seria
absurdo que fosse objecto de autorizao a prtica de actos que competiam institucionalmente ao Governo. O
problema foi discutido na Itlia quando foram aprovadas as primeiras leis referentes reforma agrria {legge Sila e
legge Stralcio), em 1950, nos termos das quais o parlamento delegava ao governo a faculdade de, atravs de leis
delegadas, determinar a ocupao, transferncia e expropriao de terrenos
27
.
A funo legislativa , entre ns, objecto de uma qualificao formal, no havendo quaisquer limites quanto ao seu
contedo normativo. As leis com um contedo concreto e individual so admissveis e, consequentemente, nada
impede a delegabilidade ou autorizao de leis deste tipo ao Governo.
27
Sobre o problema de delegao legislativa atravs de leis de medida cfr. CHELI, Potere Regolamentare e
Strutura Costituzionale, Milo, 1967, p. 290, CERVATI, La delega, cit., p. 180; LAVAGNA. htituzioni, cit., p. 319.
Padro V: 3 Individualizao c anlise de algumas categorias de leis 85 I
5. Os destinatrios das autorizaes legislativas
O destinatrio
28
das autorizaes legislativas o governo (em plenitude de funes e no mero
governo de gesto) e no quaisquer outras pessoas ou rgos. Neste sentido, ser
inconstitucional qualquer autorizao legislativa a favor do Primeiro Ministro, do Conselho de
Ministros, ou de qualquer Ministro considerado isoladamente (cfr. arts. 168.74 e 201.71, b).
Destinatrios de autorizaes legislativas podem ser ainda (depois da reviso de 1989) as
assembleias legislativas regionais (CRP, art. 234.71, conjugado com o art. 229.lb). Todavia,
aqui trata-se de autorizaes incidentes no sobre matrias da reserva relativa (como no caso das
autorizaes ao Governo), mas de matrias de interesse especfico para as regies que no
estejam reservadas competncia prpria dos rgos de soberania (CRP, art. 229.7/?). Em
rigor, as chamadas "autorizaes legislativas" s assembleias regionais visam apenas permitir a
estas a no observncia de certos limites decorrentes de leis gerais da Repblica.
Embora no haja qualquer norma constitucional expressa, so de considerar constitucionalmente
ilegtimas subdelegaes legislativas, pois estas no s contrariam o clssico princpio da
indelegabilidade de poderes delegados (delegatus non potest delegare), como violam o princpio
fundamental das constituies rgidas segundo o qual a delegao do poder legislativo deve ser
expressamente consentida pela Constituio (cfr. arts. 114.72 e 115.7 5, e Ac TC 82/86, DR, 1,
2-4-86).
6. Limites das autorizaes legislativas 6.1. Limites materiais
As Constituies costumam estabelecer limites materiais ao exerccio das autorizaes
legislativas, impondo, desde logo, um con-
2S
E no s destinatrio, pois ao Governo e no AR que compete a iniciativa legislativa da autorizao. A AR no
pode de motu prprio conceder autorizao. Por isso. afigura-se-nos constitucionalmente claudicante a posio do
Tribunal Constitucional no sentido de autorizaes legislativas implcitas (atravs de frmulas como O Governo
estabelecer, dever o Governo). Estas frmulas no so autorizaes so votos polticos que o Governo poder
ou no aceitar. S nesse sentido juridicamente irrelevante , mas politicamente significativo, sero aceitveis as
referidas autorizaes legislativas implcitas. Cfr. Acs. TC 48/84, in Acrdos do Tribunal Constitucional, vol. 3,
p. 7 ss., e 461/87 in DR I. 15-1-88.
852
1
tedo mnimo s prprias leis de delegao. Um destes limites materiais consiste na exigncia
de as leis de autorizao definirem o objecto da autorizao (cfr. art. 168./2). Resta saber em
que que consiste a definio do objecto. Segundo alguns autores, objecto definido
significaria to-somente a proibio da concesso de plenos poderes ou de uma autorizao
geral a favor do Governo para legislar sobre todas as matrias reservadas competncia do
rgo parlamentar
29
. Todavia, se as autorizaes legislativas no querem limitar--se a cheques
em branco, necessrio se torna especificar o objecto da autorizao, e no indicar apenas, de um
modo vago, genrico ou flutuante, as matrias que iro ser objecto de decretos-leis delegados
{princpio da especialidade das autorizaes legislativas). Como se diz no direito norte-
americano, a lei de autorizao deve conter os princpios bsicos da poltica (basic policy
standards) e no apenas standards vagos (great standards)
30
.
A CRP, ao contrrio de outros ordenamentos
31
, no exigia expressamente, na redaco
originria, a determinao dos princpios orientadores do Governo na emanao das leis
delegadas, o que no impedia a Assembleia da Repblica de enunciar nas leis de delegao um
mnimo de directivas ou princpios. Estes princpios teriam a finalidade de precisar ainda melhor
as exigncias do legislador quanto definio do objecto da autorizao legislativa. As
limitaes materiais so compreensveis, pois trata-se de matrias cuja disciplina pertence
exclusivamente Assembleia da Repblica, no devendo esta, a solicitao do Governo,
demitir-se pura e simplesmente das suas responsabilidades, e confiar-lhe uma discricionariedade
total na emanao de leis delegadas.
29
Cfr. LAVAGNA, Istituzioni, cit., p. 319; MORTATI, Istituzioni, cit., p. 582; VIRGA, Diritto Costituzionale, cit., p. 371.
30
Cfr. M. PATRONO, Le leggi delegata in Parlamento, Padova, 1981, p. 30 ss. Entre ns, cfr. SRVULO CORREIA,
Legalidade, cit., p. 54 ss.
31
Exs.; Constituio italiana, art. 76: O exerccio da funo legislativa no pode ser delegado ao Governo a no ser
com determinao dos princpios e critrios directivos e apenas por tempo limitado e objecto definido; Constituio
da Republica Federal Alem, art. 80.: O Governo federal, um ministro federal ou os Governos dos Lander podem
ser autorizados por uma lei para editarem regulamentos jurdicos. A lei dever determinar o contedo, o fim e a
extenso das referidas autorizaes; Constituio Francesa de 1958, art. 38.: O Governo pode, para a execuo
do seu programa, pedir ao Parlamento autorizao para adoptar, mediante ordonnances, durante um prazo
limitado, medidas que so normalmente do domnio da lei.
Uma outra espcie de limites substanciais foi j anotada: a de no poder incidir sobre matrias
necessariamente reguladas por lei formal, isto , matrias enquadradas na reserva de lei de
Assembleia. Trata-se de matrias de especial sensibilidade poltica, cuja regula mentao deve
ser atribuda exclusiva e indelegavelmente ao Parla mento (cfr. arts. 164. e 167.). Tambm
no ser objecto de autorizao a emanao de actos que a Assembleia pratica em forma diversa
da lei (moes ou resolues) e que so da sua exclusiva competncia: nomeao de comisses
parlamentares, nomeao do Provedor de Justia (cfr. arts. 23.73 e 166.); eleio dos membros
do Tribunal Constitucional e de outros rgos constitucionais (cfr. art. 166.7/); pronunciao
sobre a dissoluo dos rgos das Regies Autnomas (cfr. arts. 166.7g e 236.).
6.2. Limites temporais
Fixa-se a data final (dies ad quem), decorrida a qual decai o poder do Governo em legislar sobre
as matrias, objecto da autorizao legislativa. questionvel, porm, se os limites temporais,
indicados na lei de delegao, implicam a prpria publicao do decreto legislativo no Dirio
da Repblica, ou se basta a promulgao pelo Presidente ou at a simples aprovao pelo
Conselho de Ministros
32
. As trs posies tm merecido aprovaes e crticas, parecendo,
porm, prevalecente, a tese da no exigncia da publicao dentro dos limites temporais fixados
pela lei delegao. Argumenta-se neste sentido com o facto de a publicao ser um acto
sucessivo estranho ao exerccio da autorizao legislativa, alm de a publicao ser hoje (depois
da LC n. 1/82) uma mera condio da eficcia da lei e no um requisito de existncia. Militaria
a favor da ltima posio ou, seja, a suficincia da simples aprovao dos decretos-leis pelo
Governo, fazendo uso das autorizaes legislativas, o facto de que tal como uma lei se considera
aprovada depois da sua aprovao pelo rgo parlamentar, tambm o decreto-lei do Governo,
no exerccio de autorizaes legislativas, se consideraria perfeito com a simples aprovao pelo
Governo
33
. Toda-
32
Uma breve resenha destas posies encontrar-se- em MORTATI, Istituzioni, cit., Vol. II, p. 581.
33
Para uma ilustrao prtica dos problemas que se podem suscitar a este respeito cfr. Parecer n. 5/80 da Comisso
Constitucional, in Pareceres, Vol. II, PP. 130 ss.
854
via, a simples aprovao no condio suficiente de existncia de um acto legislativo. A favor
da exigncia da publicao no DR pode invocar-se que sem ela no susceptvel de controlo
pblico a data do diploma. Pelo menos, seria ento de exigir que, para o Governo no cometer a
fraude de antedatar diplomas, se tivesse em conta o momento de recepo pelo Presidente da
Repblica para efeitos de promulgao (cfr. Ac TC 400/89, DR II, 14-9-89). Lquido parece,
porm, ser j a inadmissibilidade de decretos-leis anteriores publicao da lei de autorizao
ou posteriores cessao da sua vigncia: (1) no primeiro caso so inconstitucionais porque no
podem reclamar--se de uma lei de autorizao com eficcia externa, no sendo admissvel
qualquer convalidao a posteriori; (2) no segundo caso existe claramente falta de autorizao,
sendo este vcio insusceptvel de sanao (inclusive por lei posterior).
6.3. Cessao da autorizao
A lei de autorizao, para alm dos limites temporais assinalados no nmero anterior, pode
esgotar a sua relevncia jurdica por trs motivos: (1) utilizao dela pelo Governo; (2)
revogao pela AR; (3) caducidade pelas razes enunciadas no art. 168./4.
Relativamente utilizao, vigora no direito constitucional portugus o princpio da
irrepetibilidade: o Governo no pode utilizar a autorizao mais do que uma vez, estando-lhe
igualmente vedada a revogao, alterao ou substituio
34
. O princpio da irrepetibilidade
pressupe a eficcia jurdica do decreto-lei autorizado e da a possibilidade de o Governo poder
editar outro decreto-lei, observados que sejam os limites da autorizao, quando o primeiro no
chegar a entrar em vigor no ordenamento jurdico (ex.: por motivo de veto).
O princpio da irrepetibilidade tambm no significa proibio de utilizao parcelar da
autorizao. Consiste esta em o Governo editar vrios decretos-leis, simultneos ou sucessivos
(mas no sobrepon-veis) que utilizem parcialmente a autorizao.
Relativamente revogao da autorizao considera-se, em geral, que o rgo parlamentar pode
revogar a autorizao legislativa, com base na qual o Governo estava legitimado a emanar
decretos-leis
34
A afirmao vlida mesmo para a hiptese de os limites ad quem nao terem sido atingidos.
855
sobre matrias de exclusiva competncia daquele rgo
35
. Esta revogao dever ser feita de
forma expressa e mediante um acto igual ao da autorizao (lei). Se a AR editar leis durante o
perodo de autorizao, regulando directamente as matrias, objecto de autorizao, isso signi-
ficar que cessou a causa de autorizao, ficando o Governo impedido de continuar a fazer uso
das autorizaes legislativas (revogao implcita ou tcita)
36
.
Finalmente, a caducidade da autorizao deriva da verificao de qualquer dos eventos
enunciados no art. 168. ss. A lei de autorizao pode ser configurada como uma lei que vale
independentemente da estrutura pessoal ou das transformaes dos rgos delegante e delegado.
A autorizao poderia, por hiptese, ser dada ao Governo como rgo, institucional e
objectivamente entendido, e no a um Governo compreendido em termos subjectivos. Mas
tambm se pode considerar que a lei de autorizao comporta uma relao fiduciria entre o
rgo parlamentar e o Governo, motivo pelo qual a autorizao caduca com a alterao de
qualquer destes dois rgos. O regime constitucional portugus aproxima-se desta ltima
perspectiva. O art. 168./4 explcito ao estabelecer a caducidade das autorizaes legislativas
sempre que se verifique a demisso do Governo, o termo da legislatura ou a dissoluo da
Assembleia da Repblica.
Antes da reviso constitucional de 1989 era discutvel se o regime geral das autorizaes legislativas do art. 168./4
se aplicava s autorizaes inseridas na lei oramental. A favor de uma diferenciao de regimes conducente, em
ltimo termo, a furtar ao princpio da caducidade as autorizaes oramentais cfr. CARDOSO DA COSTA, Sobre as
Autorizaes Legislativas da Lei do Oramento, cit., pp. 23 ss. Cfr., tambm, Parecer n. 5/80 da Comisso Consti-
tucional, in Pareceres, Vol. 10., pp. 129 ss. A doutrina que se julgava mais coerente com o regime constitucional
era, porm, a da inadmissibilidade de autorizaes legislativas especiais. Cfr., neste sentido. GOMES CANOTILHO /
VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art 168., mas, em sentido diverso, JORGE MIRANDA,
Autorizaes legislativas, in RDP 2/1986, p. 20. Todavia, depois da reviso constitucional de 1989, as autorizaes
legislativas oramentais mereceram consagrao expressa no texto da constituio (CRP, art. 168./5). Sobre o seu
regime cfr. JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 487 ss.
35
Cfr. LAVAGNA, Istituzioni cit., p. 314; MORTATI, Istituzioni cit., p. 583. Entre ns, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL
MOREIRA, Constituio da Repblica, cit., anotao ao art. 168. Note-se, porm, que a CRP no fala em revogao
de autorizao. Entende, porm, a doutrina que quem pode conceder tambm pode retirar.
36
Cfr. tambm JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos, cit., p. 478. Na doutrina espanhola cfr. DE OTTO, Derecho
Constitucional, cit., p. 188.
7. Leis de autorizao e decretos-leis autorizados
7.1. O decreto-lei regulador de matrias reservadas como acto legislativo dependente
Embora o decreto-lei regulador de matrias reservadas seja considerado como um acto
legislativo, alguns autores consideram estes decretos como sendo actos legislativos
subprimrios para expressar o o vnculo da subordinao da legislao delegada em relao
aos princpios estabelecidos pelo legislador delegante
37
. Este carcter subordinado dos decretos-
leis no uso de autorizao legislativa hoje constitucionalmente indiscutvel (art. 115./2,
aditado pela LC n. 1/82). Mas excessivo e constitucionalmente desconforme reduzi-los a
actos legislativos subprimrios, dada a competncia legislativa normal do Governo no
ordenamento portugus.
Alm da subordinao hierrquica ao parmetro das leis de autorizao, os decretos-leis
autorizados so actos legislativos condicionados ainda num outro sentido: esto subtrados
disposio do poder legislativo do Governo que no os pode revogar ou alterar sem nova
autorizao legislativa.
7.2. Excesso ou defeito de autorizao
Dada a relao de conformidade que deve existir entre o parmetro superior representado pela
lei autorizante e o decreto-lei que faz uso das autorizaes legislativas, a doutrina tem
identificado os vcios dos decretos-leis emanados em violao da lei de autorizao: (1) ou se
trata de excesso de delegao ou autorizao pela no observncia dos limites materiais da
lei de autorizao; (2) de defeito de autorizao, considerando-se, nesta ltima hiptese, que o
decreto--lei do Governo foi emitido para l do termo fixado pela lei de autorizao ou incidiu
sobre uma matria de competncia reservada sem que tenha havido qualquer autorizao
legislativa; (3) de defeito de autorizao resultante da falta de meno expressa
38
, pelo decreto-
37
Cfr. MORTATI, htituzioni, cit., Vol. 11, p. 583.
38
S podem considerar-se como decretos-leis autorizados aqueles que se reclamem como tais, mencionando
expressamente a lei de autorizao em que se baseiem. Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da
Repblica, cit., anotao XXXVII ao art. 168. e anotao V ao art. 201.
-lei, da respectiva lei de autorizao (cfr. art. 201.73). A qualificao jurdica destes vcios
reconduz-se ilegalidade na hiptese (1) e inconstitucionalidade nas hipteses (2) e (3). Cfr.
infra, Parte IV, Cap. 27, B, II.
7.3. Invalidade consequencial ou sucessiva
Outro problema suscitado pela considerao da lei de delegao ou autorizao como limite
constitucional da legislao delegada est em saber se a invalidade da lei delegante implicar
invalidade da lei delegada (fala-se aqui de invalidade consequencial ou sucessiva)
39
. O decreto-
lei autorizado fundado sobre uma lei de autorizao inconstitucional tambm um acto
legislativo inconstitucional, embora seja discutvel se a declarao de inconstitucionalidade da
lei de autorizao opera automaticamente a invalidade do decreto-lei autorizado. Assim, se a lei
de autorizao aprovada pela AR em reunio de comisso ou comisses parlamentares e no
em plenrio, ou se a lei de delegao no fixa qualquer prazo para o exerccio de autorizao
legislativa, o decreto-lei afectado pelos vcios da inconstitucionalidade da lei delegante.
Todavia, como se trata, apesar de tudo, de um acto legislativo autnomo, necessria a
declarao expressa da inconstitucionalidade do prprio decreto-lei autorizado
40
.
O TC, no Ac 76/85 caso da propriedade das farmcias, in DR 11, de 11/2/85, e Acrdos do Tribunal
Constitucional, vol. 5, p. 207 ss), embora no tendo em vista, concretamente, os decretos-leis autorizados, considerou
j que no domnio das chamadas inconstitucionalidades consequentes o Tribunal delas dever conhecer quando a
sua enunciao embora no expressamente explicitada, resulta de todo indissocivel de uma apreciao global do
pedido.
E I AS LEIS ESTATUTRIAS 1. Os estatutos como leis formais da AR
Leis estatutrias so as leis da Assembleia da Repblica que aprovam os estatutos politicos-
administrativos das regies autnomas
39
Cfr. CERVATI, La delega, cit., p. 215, nota 34.
40
Cfr. GARCIA DE ENTERRIA / RAMON FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, Vol. 1, pp. 120 ss; ANGELO
RODRIGUEZ, El Control de Constitucionalidad y Legislacin Delegada, in El Tribunal Constitucional, Madrid,
1981, Vol. 1, pp. 509 ss.
858
(e o estatuto do territrio de Macau). Os estatutos das regies autnomas, embora constituam a
primeira das funes regionais, no se podem considerar, em face da CRP (artigo \6A.lb e c,
228. e 229.71/e), como uma lei regional. No obstante pertencer s assembleias legislativas
regionais a elaborao dos projectos, podendo dizer-se que h uma reserva de iniciativa
legislativa a favor das Regies Autnomas, a Assembleia da Repblica que discute (cfr. artigo
228.73) e aprova os estatutos atravs de uma lei. Da que no se possa falar de autonomia
estatutria das Regies Autnomas. A lei de aprovao dos estatutos no uma lei meramente
formal de aprovao, pois a Assembleia da Repblica pode rejeitar o projecto e introduzir-lhe
emendas, exercendo assim uma actividade substancialmente legislativa (cfr. artigo 228.72)
41
.
Rejeita-se, desta forma, quer a caracterizao dos estatutos regionais como leis regionais,
atribuindo lei de aprovao uma funo integrativa de eficcia, quer a caracterizao como
actos complexos, onde confluem um acto estadual e um acto regional, com prevalncia da
vontade estadual ou regional, conforme as perspectivas dos autores
42
.
41
Na doutrina italiana, considera-se, umas vezes, a lei de aprovao de estatutos como uma lei meramente formal
porque, segundo a Constituio italiana, a aprovao parlamentar no implica quaisquer poderes de reforma ou de
emenda directamente exercidos pelas Cmaras (assim, LIVIO PALADIN, Diritto Regionale, 2." ed., Pdua, 1976, p. 48);
outras vezes, considera-se como uma lei substancial, porque a lei de aprovao que d eficcia legislativa ao
estatuto (neste sentido cfr. VIRGA, Diritto Costituzionale, cit., p. 421). Entre ns, aproxima-se do regime italiano o
estatuto de Macau que no uma regio autnoma, nem sequer faz parte do territrio nacional (cfr. artigo 5./4).
Trata-se de um territrio sob administrao portuguesa, mas em que o respectivo estatuto especial depende sempre da
vontade dos respectivos rgos. Na realidade, no s a iniciativa legislativa compete exclusivamente aos rgos
legislativos de Macau Assembleia Legislativa de Macau ou Governador de Macau , mas tambm as alteraes
eventualmente introduzidas pela Assembleia da Repblica carecem de concordncia destes rgos, o que no
acontece no caso dos estatutos regionais (cfr. artigos 164., alnea c) e 292. da Constituio, e L 13/90, de 10 de
Maio Estatuto Orgnico de Macau artigo 11.72//, e Lei n. 53/79, de 14 de Setembro).
42
A favor da caracterizao do estatuto como autntica lei regional veja-se na doutrina italiana e para as regies
italianas, nos termos constitucionalmente prescritos, BiscARETTi Dl RUFHIA, Diritto Costituzionale, cit, p. 663.;
LAVAGNA, htituzioni, cit., p. 270; VlRGA, Diritto Costituzionale, cit., p. 421. A favor da considerao dos estatutos
como actos que fazem corpo com as leis de aprovao, sendo portanto ^ imputveis ao Estado, cfr. PALADIN, Diritto
Regionale, cit., p. 54; DE SIERVO, Glti statuti delle regioni, Milano, 1974. claro que a autonomia regional implica,
alem <J| poderes legislativos prprios, uma certa autonomia poltica. Cfr., por exempl ,,,
859
2. A hierarquia normativa das leis estatutrias
Os estatutos ocupam uma posio hierrquica privilegiada no plano da hierarquia das fontes.
Embora no tenham valor constitucional, eles devem considerar-se como leis reforadas com
valor paramtrico relativamente aos diplomas legislativos regionais (decretos legislativos
regionais e decretos regulamentares regionais) e s restantes leis da repblica (cfr. artigos
280.72/6 e 281.71/c da CRP).
3. mbito normativo dos estatutos
Os estatutos so leis organizatrias das Regies com competncia material limitada nos
termos do artigo 229. da CRP. O seu mbito normativo est estreitamente condicionado por
esta natureza: na reserva de estatuto incluem-se as atribuies das Regies Autnomas (artigo
229.), a sua definio relativamente a outras pessoas colectivas territoriais (Estado, autarquias
locais), formao, composio e estatuto dos respectivos titulares (artigo 233.75). O Estatuto
no uma constituio, com amplitude potencialmente ilimitada, tem estrutura de lei ordinria,
ainda que reforada (JORGE MIRANDA)
43
. Vejamos, porm, mais de perto alguns problemas
levantados pelo mbito normativo dos estatutos, em virtude de se tratar de actos legislativos de
competncia limitada.
a) As normas-princpio e normas-fim estatutrias
No obstante os estatutos no se poderem considerar constituies sucede que, no raro, eles
se arrogam o direito de inserir normas de princpios (programticas, fim). Nuns casos,
repetem normas constitucionais, mas esta tcnica est longe de ser apropriada, pois traduz-se na
repetio, em normas de grau inferior, de princpios j consagrados em normas de grau superior,
designadamente na Cons-
SALVIA, Leggi provedimento e autonomia regionale, Pdua, 1977. Entre ns. cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL
MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao artigo 228.; JORGE MIRANDA, Manual, III, p. 192.
43
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao artigo 228.; JORGE MIRANDA,
Funes, rgos e actos do Estado, cit., P- 302; Estatuto da Regio Autnoma da Madeira e eleio da Assembleia
Regional. Anotao ao Acrdo n. 183./89 do TC, in O Direito, ano 121. 1989, II, p. 355 ss. No plano
jurisprudencial, cfr. Ac TC 92/92. DR, I, 7-4.
860
tituio. Noutros casos, recolhem-se, nos estatutos, princpios, fins ou tarefas diferentes dos
consagrados na Constituio. Qual o valor de normas-fim-princpio e tarefa numa lei
organizatoria? Estas normas sero inconstitucionais se contrariarem as normas constitucionais
(mesmo as normas-fim ou normas-tarefa, como por exemplo, os artigos 9 e 81. da CRP), ou
se, a pretexto da definio de princpios programticos, deslocarem para as regies
competncias constitu-cionalmente atribudas aos rgos de soberania. Todavia, os fins no se
identificam necessariamente com competncias e da o problema de saber se, estando esses fins
em consonncia com a constituio, lhes deve ser atribuda qualquer dimenso vinculativa.
Estando fora de causa a vinculao dos rgos de soberania pelas normas programticas
estabelecidas nos estatutos, estas a serem constitucionais , s podem ter como efeito til
fixar certas tarefas como sendo de interesse regional ou de interesse especfico para as
regies. Quer dizer: s normas programticas dos estatutos no devem reconhecer-se os
mesmos efeitos jurdicos que atrs se atribuiram s normas-fim e normas-tarefa da Constituio.
(Cfr. supra, Parte II, Cap. l)
44
.
b) As normas eleitorais
Os estatutos regionais, ao estabelecerem a disciplina jurdica dos rgos regionais, aproveitaram
a ocasio para inserirem disposies referentes a matria eleitoral, sobretudo quanto
delimitao dos crculos eleitorais da respectiva regio. mais que duvidosa a bondade
constitucional de tal procedimento. A matria eleitoral reserva de lei (hoje, de lei orgnica:
artigo 167./a da Constituio ou, melhor, reserva de lei formal de parlamento (artigo 167.7a e j,
139.73/c). Ela exige um tratamento unitrio sugerido e imposto por vrias regras e princpios
constitucionais (CRP, artigos 49., 116., 167.7a e j, 139.73/c, 136.7& e 288.7/i), pelo que a
insero de matria eleitoral
44
Cfr. sobretudo a literatura italiana: V. CRISAFULLI, Fonti di diritto in Ene. Dir., Vol. XVII; PIZETTI, Significato
ed efficacia delle disposizioni di principio contenute negli statuti regionali, in Le regioni: poltica o
amministrazione?, Milano, 1973; Osservazioni sulle norme di principio contenuta negli statuti regionali, in Giur.
Cost, 1971, p. 2870 ss; L. PALADIN, Diritto Regionale, cit.; BARBERA, Regime e interesse nazionale, Milano, 1974;
SANTIAGO MUNOZ MACHADO, Derecho Publico de Ias Comunidades Autnomas, Madrid, 1982, p. 281 ss;
ZAGREBELSKY, // Sistema costituzionali, cit, p. 245.
861
em lei estatutria se ter de considerar inconstitucional (inconstitucio-nalidade formal e
material)
43
.
O Tribunal Constitucional teve j oportunidade de enfrentar esta questo nos AC n. 183/88, DR, I, de 18-8-88, e AC
n. 1/91, DR, I, de 28-2-91, embora no se tenha pronunciado sobre o assunto. Mas j o Conselheiro Antnio
VITORINO no notvel voto de vencido a este ltimo Acrdo coloca a questo em termos impressivos: Com efeito, o
tratamento de matria eleitoral nos estatutos poltico-administrativos aparece com um cavalier estatutrio, com uma
normao atrada pela vocao organizatria do estatuto, que s poderia nele figurar na precisa e estrita medida em
que dessa integrao estatutria no resultasse a derrogao de nenhuma norma constitucional, desde logo da norma
que confere aos deputados, aos grupos parlamentares e ao governo da Repblica o poder de iniciativa legislativa
sobre a matria, nos termos do artigo 170. da Constituio.
Esta soluo, correcta em via de princpio, poder oferecer algumas dvidas no caso de
regulamentao estatutria per saltam, ou seja, no caso de o estatuto ter regulado matrias (por
exemplo: delimitao dos crculos eleitorais das regies autnomas) que, em rigor, pertenceriam
a leis gerais da Repblica, inexistentes data de aprovao dos estatutos. Esta antecipao
estatutria no afasta a posterior interveno de lei geral. Duvidosa j a questo de saber
como ultrapassar os obstculos formais desta antecipao estatutria: (1) no reconhecimento de
carcter reforado, prprio das leis estatutrias, s normas de carcter no estatutrio?; (2)
considerao destas normas como inconstitucionais, mas s eliminveis por declarao de
inconstitucionalidade ou por nova lei estatutria que as exclua do mbito normativo dos
estatutos
46
? Pelo menos, parece ser de afastar o valor reforado de normas que, embora inscritas
no estatuto, no se enquadram no ncleo de normas "estatutrias por natureza".
45
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao V ao artigo 228. e nota III ao
artigo 233.; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 303 ss.
46
Cfr. JORGE MIRANDA, Funes, rgos e actos do Estado, cit., p. 304 ss. As duas solues tm inconvenientes. A
primeira conduzir ideia de normas estatutrias meramente formais. A segunda, fora os casos de desaplicao ou
de declarao como inconstitucionais, deixar na disponibilidade das assembleias legislativas regionais a soluo do
problema. Por ltimo cfr., A. VITORINO, "OS poderes legislativos das Regies Autnomas na segunda reviso
constitucional", in Legislao, 3/1992, p. 29.
Fl LEIS REFORADAS
Independentemente do que se disser adiante (cfr. infra) sobre esta categoria de leis em sede do
parmetro do controlo da constitu-cionalidade da ilegalidade, convm esclarecer desde j o
seu sentido no mbito da anlise das estruturas normativas. Algumas categorias de leis acabadas
de analisar leis orgnicas, leis de autorizao, leis de bases, leis estatutrias incluem-se
neste conceito de leis reforadas. Resta saber qual a sua verdadeira natureza jurdico-consti-
tucional e quais os candidatos positivos que entram no mbito extensional do conceito.
I Referncias jurdico-constitucionais
Uma leitura dos enunciados lingusticos de alguns preceitos constitucionais indicia a existncia
de leis com valor reforado nos seguintes casos:
leis orgnicas (artigos 115.72, 180.72 e 181.72)
leis de autorizao (artigos 115.72 e 168.72/3/4)
leis de bases (artigos 115.72 e 201.71/c)
lei das grandes opes dos planos de desenvolvimento econmico e social (artigo 108.72)
leis de enquadramento do oramento do Estado e das regies autnomas (artigos 109.71/2 e
168.71/2)
lei da criao de regies (artigo 255.)
lei-quadro das reprivatizaes (artigos 85.71 e 296.)
lei-quadro da adaptao do sistema tributrio nacional s especificidades regionais (artigo
229.71/c)
estatutos das regies autnomas (art. 228.)
Esta individualizao no exaustiva devendo sempre verificar--se se determinadas leis, pela
funo constitucional que desempenham, tem ou no carcter de leis reforadas. esse o caso, a
nosso ver, da lei das finanas locais, prevista no art. 240.72. Esta anlise, caso a caso, do
carcter reforado de uma lei, impe-se tanto mais quando se tenha em conta no haver na lei
fundamental uma definio
ou caracterizao de leis reforadas sem uma individualizao exaustiva de leis que como tal
devem ser qualificadas.
II Caracterizao das leis reforadas
O carcter heterogneo das leis reforadas no sistema constitucional portugus aponta para a
inexistncia de um critrio nico e seguro de caracterizao das leis ordinrias reforadas
relativamente s leis ordinrias simples. So vrios os critrios que se entrecruzam na
delimitao material deste tipo de leis.
a) O critrio da parametricidade aferido por um processo judicial de fiscalizao
um critrio extensivo a todas as leis reforadas, pois todas elas beneficiam, no ordenamento
constitucional portugus, de um processo de fiscalizao judicial tendente a assegurar o valor
paramtrico ou competencial das leis reforadas e a possibilitar a desaplicao ou eliminao de
outras leis em desconformidade com elas (CRP, artigos 280.72/ae 281.71/6).
Este critrio, porm, s demonstra que as leis reforadas podem gerar relaes de desvalor,
judicialmente controlveis, entre actos legislativos; no nos permite determinar a
individualizao dessas leis nem adianta elementos materiais para a sua caracterizao.
b) O critrio do fundamento material de validade normativa
Uma lei reforada relativamente a outra ou outras quando apresenta um contedo de natureza
paramtrica que deve servir de pressuposto material disciplina normativa estabelecida por
estes outros actos legislativos. Assim:
(1) as leis de bases estabelecem parmetros materiais vinculativos dos decretos-leis ou decretos
legislativos regionais de desenvolvimento (artigos 115.72, 201.71/c e 229.71/c);
(2) as leis de autorizao prescrevem critrios materiais obrigatoriamente observados pelos
decretos-leis autorizados (artigos 115.72, 168.72 e 229.71/6);
(3) a lei de enquadramento do oramento estabelece princpios inderrogveis pela lei anual do
oramento (artigo 109.71);
(4) a lei-quadro das privatizaes impe esquemas materiais e procedimentais vinculativos dos
actos legislativos concreti-zadores de medidas reprivatizadoras (artigos 85./l e 296.).
Repare-se que no se trata apenas de uma superioridade ou primazia de leis da Assembleia da
Repblica relativamente a outros actos legislativos, pois, nas hipteses (3) e (4) temos casos de
leis da AR contra leis da AR, embora, na hiptese (4), se possam configurar casos de leis da
AR contra decretos-leis do governo e decretos legislativos regionais.
No entanto, em qualquer deles a lei reforada serve de parmetro material ou porque
hierarquicamente superior ou porque dotada de capacidade derrogatria (pode revogar mas
no pode ser revogada). Vejamos, mais de perto, este ltimo critrio.
c) O critrio da capacidade derrogatria
Uma lei reforada relativamente a outra quando pode derrogar esta sem por ela ser susceptvel
de ser derrogada. Assim, por exemplo, a lei de enquadramento do oramento, embora seja uma
lei ordinria da AR tal como a lei de aprovao do oramento, no pode ser derrogada por esta;
a lei de criao geral das regies (artigo 255.) no pode ser derrogada pela lei de instituio em
concreto de cada regio (artigo 256.). Neste sentido, as leis reforadas impem ou pressupem
a sua no derrogabilidade por leis posteriores (a no ser por leis da mesma natureza das leis
reforadas: leis de alterao da lei de enquadramento do oramento; lei de alterao da lei de
criao geral das regies).
d) O critrio da forma e especificidade procedimentais
O critrio da forma e especificidade procedimentais traduz a ideia de que uma lei tem o carcter
de lei reforada porque, nos termos constitucionais, como tal considerada, beneficiando de
forma e procedimentos especiais tambm constitucionalmente estabelecidos. o caso das leis
orgnicas. Este tipo de actos legislativos no tem qualquer relao do tipo lex completa/lex
complenti, porque, como se acentuou, (cfr. supra) as leis orgnicas so leis de reserva absoluta
num duplo sentido: constituem reserva absoluta de lei formal da AR e devem regular toda a
disciplina ou matria sobre que incidem, excluindo-se a interveno de outros actos legislativos
concretizadores a
Padro V: .? Individualizao e anlise de algumas categorias de leis 865
no ser quando a Constituio limite essa incidncia s bases do regime jurdico (cfr. art. \(fl ld,
2
a
parte). Consequentemente, as leis orgnicas so reforadas no porque constituam parmetros
materiais para outras leis (no existe, por exemplo, qualquer relao de para-metricidade entre
uma lei orgnica reguladora da organizao e processo do Tribunal Constitucional e uma lei da
AR definidora do estatuto dos titulares dos rgos de soberania). O seu carcter reforado serve
para salientar a reserva total de competncia da AR e a forma e o procedimento especficos
do exerccio desta competncia, e, por isso, diferentemente das leis reforadas caracterizadas
por qualquer dos outros critrios, a relao de desvalor resultante da invaso desta
competncia configurar-se- como inconstitucionalidade e no como ilegalidade.

CAPITULO 19
4. O DECRETO-LEI
Sumrio
A) OS DECRETOS-LEIS NA EXPERINCIA CONSTITUCIONAL PORTUGUESA
I Constitucionalism monrquico II Constitucionalismo republicano o
1. Constituio de 1911
B) OS DECRETOS-LEIS NA CONSTITUIO DE 1976
I Tipos de decretos-leis II O Governo como titular de competncia legislativa
1. Titularidade
2. mbito material
3. Estrutura dos actos legislativos do Governo
III A ratificao dos decretos-leis
1. Eliminao do instituto de rat icao tcita if
2. A ambiguidade da rat ficao i
3. Objecto da ratificao
4. Suspenso dos decretos-leis submetidos a ratificao
5. Recusa formal de ratificao
6. Ratificao com emendas
7. Efeitos
GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, onstituio da Repblica Portuguesa, C
sobretudo anotaes aos arts. 168. e 201.
MIRANDA, J. Decreto, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. Funes, rgos e Actos do Estado. VlESTi. II
Decreto-Legge, Napoli, 1967.

OS DECRETOS-LEIS NA EXPERINCIA CONSTITUCIONAL PORTUGUESA
I Constitucionalismo monrquico
Nenhuma das constituies polticas que vigoraram durante o perodo do constitucionalismo monrquico admitiu a
emanao, pelo executivo, de actos normativos com forma de lei. Nem a constituio de 1922, nem a carta
constitucional de 1826, nem a constituio de 1838 consagravam a categoria de decretos-leis, decretos legislativos ou
decretos com fora de lei (mesmo com autorizao do Parlamento). No entanto, j nessa altura a verdade real no
correspondia verdade constitucional. Dadas as frequentes crises do parlamentarismo monrquico, conducentes a
perodos mais ou menos dilatados de ditadura ' (concentrao no Executivo do poder legislativo e at do poder de
1
A primeira ditadura (1832-1834) foi a ditadura de D. Pedro, durante a qual foram elaborados por Mouzinho da
Silveira os decretos que constituiriam as traves--mestras do ordenamento jurdico-liberal. A segunda ditadura foi a de
Passos Manuel (mais concretamente do triunvirato de Passos Manuel, S da Bandeira e Vieira de Castro), iniciada
com a Revoluo de Setembro (9 de Setembro de 1836). A prtica dos decretos ditatoriais foi justificada por Passos
Manuel em dois discursos clebres (21 de Janeiro de 1837 e 8 de Abril do mesmo ano); Sr. Presidente exercemos a
ditadura; e eu confesso francamente que violamos um sem nmero de artigos da Constituio de 22...; Ns fizemos
aquilo que s as Cortes podem fazer, pois fizemos leis, impusemos tributos; ns declaramos que fizemos no s
essa, mas muitas violaes: ns entendemos que era este o nico meio que havia de salvar a nao e de podermos
reunir o Congresso... Invocando o carcter liberal e revolucionrio dos actos legislativos PASSOS MANUEL afirma
sugestivamente: Cerquei o trono de instituies republicanas. Atreva-se algum a mostrar me que os meus actos no
tm sido extremamente liberais; No fomos mandados pela Providncia! Somos filhos da revoluo e a revoluo
pode destruir, trono, altar, leis e Constituio. O povo, fazendo uma revoluo e encarregando-nos a sua defesa, deu-
nos o direito de nos armarmos de um poder discricionrio e de quantos meios lcitos houvesse para fazermos triunfar
e brilhar a causa do povo e um poder legislativo. Cfr. Discursos de Manuel da Silva Passos, seleco de Prado
d'Azevedo, Porto, 1879, pp. 180 ss. Posteriormente, quando coube a vez de Costa Cabral pedir o bill de indemnidade
(4 de Janeiro de 1843), JOS ESTVO, da ala esquerda do Setembrismo, e irredutvel adversrio da extrema direita
cabralista, afirmar: Apesar disto, ns
870
reviso constitucional), o Governo legislava atravs de decretos ditatoriais
2
que as Cortes, aps as eleies,
ratificavam ou convalidavam atravs do bill de indemnidade. Como nica excepo, no plano legal, relativamente
proibio constitucional dos decretos com fora de lei, assinala se o Decreto Ditatorial de 25 de Setembro de 1895,
cujo art. 6. atribua ao Rei, no exerccio do poder moderador, a faculdade de promulgar decretos com fora
legislativa, nos casos de divergncias entre as duas Cmaras (Cmaras dos Pares e Cmara dos Deputados), no
ultrapassadas pela Comisso nomeada para resolver o impasse (caso de empate e falta de acordo).
A prtica dos decretos com fora de lei contra constitutio scripta era justificada de vrias maneiras: desde a
invocao da lei de necessidade e da reserva de competncia legislativa do rei para situaes excepcionais at
configurao dos actos legislativos do Governo como antecipaes de actos legislativos completos, sujeitos
condio resolutiva da falta de ratificao parlamentar, passando pela teoria da gesto de negcios, configurando-se o
Executivo como curador voluntrio dos interesses do parlamento na ausncia deste (absentia domini), tudo servia
para legitimar a fora normativa dos factos, em clara contradio com as disposies constitucionais. Por fim, em
virtude das sistemticas ratificaes parlamentares, chegou a defender-se a existncia de um costume constitutional,
legitimador da prtica dos decretos-leis
3
reconhecemos a necessidade das ditaduras, mas no as desejamos. Reconhecemos a sua necessidade, porque
reconhecemos que a Carta Constitucional, que devia resolver todos os problemas sociais, para isso ineficaz. Cfr.
JOS ESTVO, Obra Poltica, Vol. 11, Lisboa, 1963, p. 157, prefcio, recolha e notas de JOS TENGARRINHA.
2
O conceito de ditadura era caracterizado por MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, p. 745, da
seguinte forma: O poder executivo ou governamental, invocando, porm, circunstncias de urgncia ou de
necessidade que no permitem as delongas do processo parlamentar, usurpa algumas vezes as funes do poder
legislativo. Faz ento entre ns o que se chama ditadura. Os decretos que o poder executivo publicava em virtude do
exerccio da ditadura chamavam-se, precisamente, decretos ditatoriais (decretos-leis, ordenanas de necessidade).
Por vezes, a ditadura levava suspenso das prprias garantias constitucionais. Era o que se chamava ditadura
extrema por contraposio ditadura comum. Esta traduzia-se na emanao, pelo executivo, de decretos com fora
de lei, a ditadura extrema verificava-se, como estabelecia, por ex., o art. 145., 34 da Carta Constitucional, nos
casos de rebelio, ou invaso de inimigos pedindo a segurana do Estado.
1
Todos os argumentos podem ver-se discutidos e rebatidos em MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, cit., pp. 754 ss;
ALBERTO DOS REIS, Organizao Judicial, Coimbra, 1909, pp. 36 ss. A favor de um direito poltico consuetudinrio
que constitucionalizaria a ditadura cfr., por ex., JOS TAVARES, O Poder Governamental no Direito Constitucional
Portugus, Coimbra, 1909, pp. 188 ss.
Padro V: 4 O Decreto-Lei
871
II Constitucionalismo republicano 1. Constituio de 1911
Embora a categoria dos decretos-leis no seja muito transparente na arquitectura constitucional de 1911, o que no h
dvida que a Constituio de 1911 consagrou expressamente a possibilidade de criao legislativa do Governo,
desde que obtivesse autorizao do legislativo. Quer dizer: na primeira Constituio republicana admitiu-se a figura
dos decretos-leis emanados no uso de autorizao legislativa. Isto mesmo se dispunha no art. 27..
As autorizaes concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo no podero ser aproveitadas mais de uma
vez. Todavia, ao mesmo tempo que se admitiam os actos legislativos do Executivo, mediante autorizao do
Legislativo, tomaram-se precaues contra a prtica dos decretos ditatoriais. Assim, o art. 26. n. 25 da Constituio
impunha ao Congresso a continuao no exerccio das suas funes legislativas, depois de terminada a legislatura, se
por algum motivo as eleies no tivessem sido feitas nos prazos constitucionais
4
. De um modo bastante explicito,
tambm a lei constitucional n. 891, de 22 de Setembro de 1919, que incluiu na esfera da competncia do Presidente
da Repblica o direito da dissoluo das Cmaras, no deixou de consagrar (art. 10., 8.) que no perodo que
decorre entre o acto da dissoluo e da reunio das Cmaras eleitas, o Poder Executivo restringir-se- rigorosamente
ao exerccio das suas atribuies prprias, caducando por esse acto todas as autorizaes concedidas pelo Poder
Legislativo, sendo nulos de pleno direito, no podendo ter execuo, nem ningum lhes devendo obedincia todos os
actos do Poder Executivo contrrios aos preceitos constitucionais^. Tambm a Lei n. 266, de 27 de Julho de 1914,
editada no cumprimento da imposio constitucional contida no art. 85. da Constituio (neste preceito encarregava-
-se o primeiro Congresso da Repblica de elaborar, entre outras, as leis sobre os crimes de responsabilidade),
considerava crime de responsabilidade a publicao de diplomas de natureza legislativa pelo Poder Executivo. A tudo
isto havia a acrescentar o facto importantssimo de na Constituio de 1911 se consagrar o controlo da
constitucionalidade das leis pelo Poder Judicial e, consequentemente, poder ser invocada a inconstitucionalidade
formal ou org-
4
No fundo, a Assembleia Constituinte de 1910 acolheu as solues que a doutrina mais liberal defendia para se
combaterem as ditaduras. Assim, MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, cit., p. 746, apresentava os seguintes
remdios: (a) quanto ao poder legislativo; reunio das cmaras por direito prprio e eliminao do art. 7. do 3.
Acto Adicional (votao das leis do oramento); (b) quanto ao poder executivo: a promulgao de uma boa lei de
responsabilidade ministerial, em que os actos ditatoriais sejam considerados crimes compreendidos no abuso do
poder e a no punibilidade da inobservncia dos decretos ditatoriais; (c) quanto ao poder moderador: no caso de
dissoluo das Cortes, estas seriam convocadas e reunidas dentro de trs meses, no podendo haver outra dissoluo
sem que tenha passado uma sesso de igual perodo de tempo.
872
nica dos diplomas legislativos eventualmente emanados do Executivo, sem autorizao do Poder Legislativo
5
.
A Constituio de 1933, na sua verso primitiva, continuou a prtica dos decretos-leis no uso de autorizao
legislativa, iniciada, como vimos, em 1911, mas apresenta tambm uma inovao importante: a possibilidade de o
Governo emanar decretos-leis sem qualquer autorizao legislativa, nos casos de urgncia e necessidade (cfr. art.
108./2). A lei da urgncia e da necessidade tinha sido j invocada durante o constitucionalismo monrquico para
justificar a prtica dos decretos ditatoriais. Agora, o legislador constituinte habilita expressamente o Poder Executivo
a emanar decretos com fora de lei (decretos-leis), independentemente de qualquer autorizao do rgo legislativo.
certo que os decretos-leis s podiam ser emanados nos casos de urgncia ou necessidade, mas com a subsistncia
destes requisitos era subtrada a qualquer controlo poltico da Assembleia Nacional atravs do instituto da ratificao
(cfr. art. 108./2 e 3.), o Governo passava a dispor de uma ampla margem de actuao no exerccio da sua
competncia legislativa. O esprito do artigo poderia ter sido o de assegurar a separao dos poderes, limitando o
exerccio da competncia legislativa autnoma do Governo aos casos de urgncia e necessidade
6
. Esta ideia ancorar-
se- na influncia que os dogmas liberais ainda exerceram na elaborao primitiva da Constituio Corporativa, no
deixando de ser significativa a rejeio de um projecto de reviso em 1935 que previa a atribuio de uma
competncia legislativa normal ao Governo, fora dos casos de competncia reservada Assembleia Nacional.
Como quer que seja, o Governo aproveitou o expediente dos decretos--leis de urgncia para se transformar em
legislador normal e no apenas excepcional. A inflao dos decretos-leis, motivados ou no por casos de urgncia ou
necessidade, o controlo meramente terico da Assembleia Nacional, a cobardia e timidez dos tribunais quanto
arguio da inconstitucionali-dade, tudo se conjugou para, na reviso de 1945, o legislador constituinte confessar
francamente ser necessrio pr de acordo a verdade formal com a
5
Na doutrina discutiu-se longamente sobre o sentido do art. 63. da Constituio de 1911, ao estabelecer que O
Poder Judicial, desde que nos feitos submetidos a julgamento, qualquer das partes impugnar a validade da lei ou dos
diplomas emanados do Poder Executivo... apreciar a sua legitimidade constitucional ou conformidade com a
Constituio e princpios nela consagrados. Qual o gnero de inconstitu-cionalidade que os tribunais poderiam
apreciar: a inconstitucionalidade material? a inconstitucionalidade orgnica? a inconstitucionalidade formal? Sobre
este assunto cfr. FEZAS VITAL, Autorizaes legislativas, in BFDC, 1920-21, pp. 584 ss; CARLOS MOREIRA,
Fiscalizao Judicial da Constituio, in BFDC, 1943, pp. 3 ss.
6
Este esprito aparentemente liberal tambm foi assinalado lei fascista italiana que concedeu ao Governo poderes
legislativos. Cfr. VIESTI, in Decreto-Legge, Npoles, 1967, p. 27.
873
verdade real
7
, Assim se compreende que a lei de reviso n. 2009 (de 17 de Setembro de 1945), venha consagrar a
competncia legislativa normal do Governo. Os decretos-leis passam agora a ser as leis emanadas pelo Governo no
exerccio da sua competncia legislativa (cfr. art. 109.). Os decretos-leis tm a mesma hierarquia das leis formais
votadas na Assembleia Nacional, podendo esta alter-los e revog-los. Exigia-se a ratificao, mas apenas nos casos
de os decretos-leis terem sido publicados durante o funcionamento efectivo da Assembleia, continuando-se, assim, o
regime da ratificao introduzido na 1 a reviso constitucional (Lei n. 1885, de 23 de Maro de 1935). Se na
redaco primitiva da Constituio se exigia que o Governo apresentasse, para efeitos de ratificao, num dos cinco
primeiros dias de sesso de Assembleia Nacional, os decretos-leis emanados por motivos de urgncia ou necessidade,
agora no s se restringia a exigncia de ratificao aos casos de decretos-leis publicados durante o funcionamento da
Assembleia, como se dispensava a aprovao expressa do rgo poltico. Bastava que um nmero mnimo de
deputados (primeiro 5, depois 10, a partir da reviso de 1951) no requeresse que tais decretos fossem sujeitos a
ratificao. Este o motivo pelo qual alguns autores passaram a considerar a ratificao a partir de 1945, como um
direito de veto resolutivo da Assembleia relativamente aos decretos-leis publicados durante o seu funcionamento.
Depois da reviso de 1971, pressionado j pela crescente oposio interna e externa das foras democrticas, o
Governo continua com uma competncia legislativa normal para editar decretos--leis, mas, como se alargou a
competncia reservada da Assembleia, concomi-tantemente passou a exigir-se, em mais casos, autorizao
legislativa para o Governo legislar sobre matrias reservadas.
B I OS DECRETOS-LEIS NA CONSTITUIO DE 1976
O legislador constituinte de 1976, no obstante a prtica abusiva dos decretos-leis verificada
durante o regime da Constituio de 1933, parece ter considerado os decretos-leis como um
instrumento inelimin-vel do Estado democrtico. Com efeito, conhecidas as crticas dirigidas
categoria dos decretos-leis instrumento nas mos do Governo que os pode utilizar para fins
de manifesto oportunismo poltico, colocando as assembleias representativas perante factos
consumados , a Consti-
7
Cfr. JORGE MIRANDA, Decreto, p. 14. A cobardia dos tribunais a que se alude no texto dizia respeito
inconstitucionalidade material, pois quanto inconstituciona-lidade orgnica e inconstitucionalidade formal o 1.
do art. 122. atribua o seu controlo Assembleia Nacional.
874
tuio de 1976 entendeu consagrar a categoria dos decretos-leis com uma grande autonomia e
amplitude. Neste aspecto, a Constituio Portuguesa afasta-se decididamente da maioria das
constituies democrticas do aps-guerra que, em geral, condicionam o exerccio da
competncia legislativa existncia de circunstncias excepcionais, situaes de urgncia e
necessidade, e a um apertado controlo do rgo parlamentar
8
.
A actividade legislativa do Governo reconduz-se, nos quadros da Constituio de 1976, aos
seguintes tipos fundamentais.
I Competncia legislativa do Governo e tipos de decretos-leis
a) Competncia originria ou independente
No caso de se tratar de matrias no reservadas Assembleia da Repblica o Governo pode,
atravs de decretos-leis, e em concorrncia com a Assembleia da Repblica, editar actos
legislativos primrios reguladores dessas matrias (cfr. art. 201./ 1-a).
b) Competncia legislativa derivada ou dependente Existe competncia legislativa derivada:
(1) relativamente s matrias enumeradas no art. 168., pois o Governo s pode legislar depois
de obter a competente autorizao legislativa da Assembleia da Repblica (cfr. arts. 168.72,
3e4, e 201./1-6).
(2) em relao s matrias de reserva da AR (absoluta ou relativa) em que esta procedeu
fixao dos princpios ou das bases gerais dos regimes jurdicos, o Governo pode, concorren-
temente, editar decretos-leis sobre as mesmas matrias, embora dentro dos quadros traados
pela AR (art. 201.71/c).
Discutvel se existe tambm competncia dependente quando o Governo emana decretos-
leis de desenvolvimento de leis que se
8
Em virtude da amplitude de poderes legislativos do Governo, compreende-se que este no tenha, entre ns,
poderes legislativos de excepo.
875
circunscrevem definio dos princpios e bases gerais dos regimes jurdicos mas fora da
competncia reservada da AR (cfr. supra, Cap. 18, C, II, 3, e CRP, art. 201.71/c).
c) Competncia exclusiva
O Governo tem competncia legislativa exclusiva em relao a matrias respeitantes sua
prpria organizao e funcionamento (trata-se de uma autntica reserva de decreto-lei cfr.
art. 201.72).
II O Governo como titular de competncia legislativa
1. Titularidade
Pertence ao Governo a competncia para a emanao de decre-tos-leis. No so, pois,
admissveis decretos-leis emanados de um Primeiro-Ministro ou de um ministro. Exige-se, por
isso, que todos os decretos-leis sejam aprovados em Conselho de Ministros (cfr. art. 2Q3./d). A
Lei Constitucional n. 1/82 alterou, neste ponto, a disciplina normativo-constitucional de 1976,
onde se admitia que certos decretos-leis no fossem aprovados em Conselho de Ministros (cfr.
arts. 201.7 3 e 2O3./Vd, na verso de 1976). No era isento de crticas este regime. Alm de
diminuir, como foi justamente assinalado logo em face da redaco do art. 82. da Constituio
de 1933 (depois da reviso de 1971), a responsabilidade poltica individual e a
responsabilidade poltica solidria dos membros do Governo (JORGE MIRANDA)
9
, a soluo
consagrada podia dar origem a verdadeiros decretos-leis ministeriais e corria-se o risco de um
poder legislativo governamental exercido pelo Primeiro-Ministro e um ou dois ministros (cfr. L
6/83, de 29/7, art. 10.77).
2. mbito material
Os decretos-leis podem disciplinar qualquer matria. A priori (salvo em matrias de reserva da
AR) no subtrada disciplina dos
9
Cfr. JORGE MIRANDA, Decreto, cit., p. 34.
29
876
decretos-leis matria de qualquer espcie. A delimitao extensional da competncia legislativa
do Governo deve fazer-se a partir das normas constitucionais que, de forma heternoma,
estabelecem: (1) reserva de Parlamento (art. 164.); (2) reserva absoluta de competncia
legislativa da AR (art. 167.); (3) reserva relativa da AR (art. 168.). Nas restantes matrias
existe uma concorrncia legislativa do Governo e da AR, podendo os decretos-leis revogar,
alterar, suspender e interpretar leis da AR (exceptuando-se as leis de bases e outras leis da AR
de valor reforado) e vice-versa.
3. Estrutura dos actos legislativos do Governo
A questo de decretos-leis com um contedo concreto merece aqui a mesma resposta que demos
ao tratarmos das leis. Neste caso, acrescem s cautelas exigidas para as leis de medida restritivas
(ex.: proibio em matrias dos direitos fundamentais), os cuidados impostos pela possibilidade
de o Governo editar com facilidade decretos-leis individuais camuflados, dado ser, ao mesmo
tempo, rgo com competncia legislativa e rgo com competncia executiva.
III A ratificao de decretos-leis
Aludiu-se atrs (cfr. supra, A, II, 2) histria do instituto ratificao dos decretos-leis no
regime constitucional de 1933. Alguns traos desse instituto passaram para a Constituio de
1976 que, na sua verso primitiva, estabeleceu uma disciplina pouco exigente relativamente a
certos aspectos do procedimento ratificativo (ex.: ratificao tcita). A Lei Constitucional n.
1/82 veio aqui introduzir relevants-simas alteraes. Assinalaremos as principais.
1. Eliminao do instituto da ratificao tcita na reviso de 1982
Comparando a redaco originria do art. 172. com a verso da LC n. 1/82, verifica-se que o
instituto da ratificao tcita dos decretos-leis (que havia passado com algumas alteraes da
Constituio de 1933 para a Constituio de 1976) deixou de ter relevncia
877
jurdico-constitucional. O facto de os deputados no requererem a sujeio a ratificao dos
diplomas legislativos do Governo no implica qualquer convalidao pelo silncio dos actos
legislativos governamentais. Trata-se de uma soluo mais correcta e ajustada a um Estado
constitucional democrtico: se o Governo pode editar decretos-leis, mesmo fora dos casos de
urgncia e necessidade e de uso de autorizaes legislativas (as nicas hipteses em que noutros
ordenamentos se reconhece a possibilidade de decretos do executivo com fora de lei), no se
compreendia a latitude da ratificao tcita. Esta era compatvel com um regime autoritrio
assente na primazia do executivo, como acontecia na Constituio de 1933, mas mostrava-se
pouco adequada a um sistema com uma inequvoca dimenso parlamentar como o de 1976.
Alm disso, a ratificao tcita era, no fundo, uma fico jurdica construda sobre o silncio
da AR (GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA) e cujas consequncias jurdico-politicas se
revelaram relativamente disfuncionais ao regime.
2. A ambiguidade da ratificao
Se inequvoco ter desaparecido o instituto da ratificao tcita, j resulta problemtico o
sentido global do prprio instituto da ratificao (cfr. art. 172., epgrafe). Em rigor, o texto
constitucional refere--se apenas possibilidade de no ratificao ou de alterao.
Consequentemente, s de uma forma indirecta e num sentido imprprio se poder falar hoje de
ratificao no direito constitucional portugus. No h qualquer acto positivo de ratificao,
sobrevivendo o decreto-lei, na sua verso originria, apenas nos casos de recusa de propostas de
alterao ou de cessao de vigncia. Mesmo aqui, a AR permanece alheia relativamente
bondade poltica e legislativa do decreto-lei do Governo
10
, pois a rejeio da proposta de no-
ratifica-o ou das propostas de alterao no equivale a ratificao.
10
Todos os comentaristas da Constituio da Repblica salientam a nova cpn-figurao do instituto. Cfr. NADAIS /
VITORINO / V. CANAS, Constituio da Repblica, pp. 202-203; T. MORAIS / FERREIRA DE ALMEIDA / LEITE PINTO,
Constituio da Repblica Portuguesa, p. 341; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica,
anotaes 11 e VIII ao art. 172.. Cfr., tambm, SRVULO CORREIA, Legalidade, p. 217.
878
3. Objecto da ratificao
Todos os decretos-leis (salvo, como bvio, os aprovados no exerccio da competncia
legislativa exclusiva do Governo) podem agora ser submetidos apreciao da AR (cfr. art.
172./1), no se distinguindo entre decretos-leis publicados durante o funcionamento da AR e
decretos-leis publicados fora do funcionamento da AR (cfr. a redaco primitiva do art. 172./l e
2), nem entre decretos-leis no uso de autorizaes legislativas e decretos-leis fora de
autorizao legislativa (cfr. art. 172./2 na redaco de 1976).
O que se exige, na redaco actual do art. 172., que a iniciativa de apreciao dos decretos-
leis pertena a um nmero mnimo de dez deputados (cfr. art. 172./1) e que o requerimento seja
feito nas primeiras dez reunies plenrias subsequentes publicao.
4. Suspenso dos decretos leis submetidos a ratificao
Consagra-se expressamente a possibilidade de suspenso do decreto-lei submetido a ratificao
(art. 172./2). Esta possibilidade era j admitida pelo regimento da AR, mas a
constitucionalidade no era lquida. O legislador da l.
a
reviso interpretou autenticamente,
neste aspecto, o art. 172.: admissvel a suspenso total ou parcial do decreto-lei submetido a
ratificao, at publicao da lei que o vier alterar ou at rejeio das propostas de alterao
(art. 172./2). Todavia, a reviso de 1989 introduziu alteraes num sentido claramente
restritivo quanto possibilidade de suspenso. Em primeiro lugar, s os decretos-leis
publicados no uso de autorizao legislativa podem ser objecto de suspenso (CRP, art.
172./2). Em segundo lugar, consagrou-se o instituto da caducidade da suspenso, pois esta
caduca se decorridas dez reunies plenrias a Assembleia no se tiver pronunciado sobre a
ratificao (CRP, art. 172./3).
No isento de dvidas saber se a suspenso s pode ser requerida quando so apresentadas
propostas de alterao ou tambm nos casos de no-apresentao de qualquer emenda. O
instrumento para a suspenso parece ser o da resoluo da AR (cfr. art. 169./5).
O problema da admissibilidade de suspenso dos decretos-leis submetidos a ratificao foi discutido em parecer da
Comisso Constitucional (cfr Parecer n. 1/80, in Pareceres Vol. 11., p. 22 ss). Neste Parecer (relator Jorge
Miranda) se pode ver o desenvolvimento da histria da suspenso dos decretos-leis e a defesa da tese, agora
acolhida pelo texto constitucional, da
879
possibilidade da suspenso da vigncia de decreto-lei submetido a ratificao. A reviso de 1989, como se viu,
atenuou sensivelmente esta possibilidade. No se resolveu claramente o problema da forma de acto de suspenso do
decreto--lei lei ou resoluo, problema este tambm discutido no j aludido parecer. Mas tendo em vista que a
resoluo a forma dos actos da AR desde que outra no esteja constitucionalmente consagrada (cfr. art. 169.75), e
dado que no se exige expressamente a forma de lei para os actos praticados no uso da competncia atribuda pelo art.
165.7c, conclui-se que a suspenso feita por resoluo no sujeita a promulgao do PR (cfr. art. 169.75). A
bondade do legislador de reviso continua a merecer algumas dvidas, expostas precisamente no voto de vencido de
Figueiredo Dias no Parecer em referncia (cfr. Parecem.
0
1/80, p. 55 ss).
5. Recusa formal de ratificao
Expresso da superioridade legislativa da AR, a ratificao pode, afinal, traduzir-se numa
recusa de ratificao (art. 172./3.). Caso isto se verifique, o decreto-lei deixa de vigorar desde
o dia em que a resoluo de recusa de ratificao for publicada no Dirio da Repblica fart.
172.73). Deduz-se, assim, que a recusa de ratificao tem efeitos ex nunc. A soluo
constitucional portuguesa efeitos ex nunc e no efeitos ex tunc pode confortar-se com a
necessidade de evitar situaes de incerteza e o sacrifcio de direitos, embora nos casos de
recusa de ratificao por inconstitucionalidade os efeitos ex nunc se possam afigurar remdios
pouco eficazes contra os abusos legislativos do Governo. Precisamente por isso, a Assembleia
pode, atravs da lei autnoma, depois de publicada a resoluo de recusa de ratificao,
neutralizar retroactivamente os efeitos de um decreto-lei recusado (cfr. Ac TC 461/87, DR I, 16-
12-87). Ressalvam-se, como bvio, os limites inerentes s leis retroactivas". Discutvel saber
se a recusa de ratificao tem efeitos repristinatrios (reposio em vigor das leis revogadas
pelo decreto-lei a que foi recusada a ratificao), podendo defender-se a soluo afirmativa com
base na ideia de no primariedade normativa do Governo e de provisoriedade dos decretos-leis
at condio resolutiva de no-ratificao
l2
.
"Cfr. Ac TC 461/81, DRI, 15-1-88.
12
Em sentido negativo, com argumentos pertinentes, cfr. A. NADAIS / A. VITORINO / V. CANAS, Constituio da
Repblica, anotaes ao art. 172., JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, p. 522. Em sentido
positivo, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao VII ao art.
6. Ratificao com emendas
O art. 172. no se refere (ao contrrio do que acontecia na verso originria) a ratificao com
emendas (cfr. art. 172./3 na redaco de 1976), mas esta possibilidade claramente admitida
pelo texto actual. No n. 1 do art. 172. alude-se a sujeio dos decretos leis apreciao da AR
para efeitos de alterao, e no n. 2 do mesmo artigo alude-se a propostas de alterao e a
publicao da lei que o [decreto-lei] vier alterar. A sujeio de um decreto-lei AR para
efeitos de alterao pressupe um procedimento legislativo especfico, iniciado no com um
projecto de lei mas sim com as propostas de alterao ao decreto-lei
l3
.
7. Efeitos
A ratificao de um decreto-lei, na sua configurao originria, implicaria jurdico-
constitucionalmente a co-responsabilizao poltica da AR pelo contedo do decreto-lei
ratificado. No devia falar-se, pois, em convalidao ou sanao do decreto-lei, pois estas
designaes pressupem: (1) ou a sucesso de vcios conducentes anulabilidade do decreto-lei,
vcios esses que no tm necessariamente de existir; (2) ou que, existindo vcios, estes so
sempre sanados pelo instituto da ratificao, o que tambm no est demonstrado.
Dada a actual configurao do instituto o controlo parlamentar no equivale, em qualquer
caso, a confirmao parlamentar , perderam relevncia muitas das controvrsias travadas em
torno da interpretao do texto primitivo sobre os efeitos convalidantes da ratificao.
O problema da ratificao dos decretos-leis organicamente inconstitucionais foi um daqueles que mais debate
doutrinal suscitou durante os anos de vigncia da actual Constituio. Cfr. Rui MACHETE, Ratificao de decretos--
leis organicamente inconstitucionais in Estudos sobre Constituio, Vol. I, p. 281; JORGE MIRANDA A Ratificao
no Direito Constitucional Portugus, in Estudos sobre a Constituio, Vol. III, pp. 597 ss; L. NUNES DE ALMEIDA,
172. A Assembleia poder, se assim o entender, determinar a repristinao para futuro de normas do decreto-lei a
que foi recusada a ratificao.
13
No se descortina, perante o actual texto constitucional, a necessidade de dois actos distintos: (1) requerimento de
no ratificao: (2) propostas de alterao. Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, cit.,
anotao V ao art. 172.
881
O Problema da ratificao parlamentar de decretos-leis organicamente inconstitucionais, in Estudos sobre a
Constituio, Vol. III, p. 619 ss; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art.
172. Cfr. ainda, Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais da AR, in Dirio da Assembleia da Repblica, 1."
sesso legislativa, suplemento ao n. 59, e Parecer n. 1/80 da Comisso Constitucional, in Pareceres, Vol. II, pp. 30
ss. Por ltimo, cfr. I. MORAIS, Elementos sobre a Ratificao Legislativa no Direito Constitucional Portugus,
Lisboa, 1984.

CAPTULO 20
5. OS DECRETOS LEGISLATIVOS REGIONAIS
Sumrio
A) CONFIGURAO DO PODER LEGISLATIVO REGIONAL
I Os poderes legislativos como manifestao tpica da autonomia regional II Caracterizao das leis regionais III Os
tipos de poderes legislativos regionais
1. Poder legislativo primrio
2. Poder legislativo de actuao ou desenvolvimento
3. Poder legislativo autorizado
B) RELAES ENTRE O ORDENAMENTO ESTADUAL E O ORDENAMENTO REGI ONAL
I Grupo normativo II Relaes de parametricidade
1. Constituio e actos legislativos
2. Lei estatutria e lei geral da Repblica
3. Lei estatutria e decreto legislativo regional
4. Lei geral da Repblica e decreto legislativo regional
A) SOBRE OS PODERES LEGISLATIVOS REGIONAIS
DE OTTO Y PARDO, J. La prevalncia dei derecho estatal sobre el derecho regional,
in REDC, n. 2, 1981. ENTERRIA, E. G. El ordenamiento estatal y los ordenamientos autonmicos: sistema
de relaciones, in RAP, n. 100-102, pp. 213 ss. MORTATI, C. htituzioni di Diritto Pubblico, II, 1976. MUNZ MACHADO, S.
Derecho Pblico de Ias Comunidades Autnomas, I,
p. 462.
884
B) OS PODERES LEGISLATIVOS REGIONAIS NA CONSTITUIO DE 1976
FERREIRA, A. As Regies Autnomas na Constituio Portuguesa, Coimbra, 1980.
MIRANDA, J. A autonomia legislativa regional, in Estudos sobre a Constituio, Vol. 1. p. 419.
"Lei Regional", in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vol. 5.
MACHETE, P. "Elementos para o estudo das relaes entre os actos legislativos do Estado e das Regies Autnomas no quadro da
Constituio vigente", in RDES XXXIII, (1991), p. 169 ss.
OTERO, P. "A Competncia Legislativa das Regies Autnomas", Rev. Jur., 8, 1986, p. 149.
SALEMA, Margarida "Autonomia Regional, in J. MIRANDA, NOS dez. anos da Constituio, Lisboa, 1985.
VITORINO, A. "Os poderes legislativos das Regies Autnomas na segunda Reviso Constitucional", in Legislao, 3 (1992).
A I CONFIGURAO DO PODER LEGISLATIVO
REGIONAL
I Os poderes legislativos como manifestao tpica
da autonomia regional
A Constituio de 1976 reafirmou a tradio unitria do Estado portugus, mas, ao mesmo
tempo, reconheceu como princpio da organizao do Estado o princpio da autonomia das
autarquias locais (cfr. art. 6.). Relativamente aos Aores e Madeira, conferiu--se-lhes um
estatuto de Regies Autnomas, considerados os seus condicionalismos geogrficos,
econmicos e sociais (cfr. art. 6.72 e art. 227.71). Uma das manifestaes tpicas do regime de
autonomia poltico-administrativa reconhecida a essas regies consiste nos poderes legislativos
(limitados embora) atribudos aos rgos de governo regional (cfr. art. 229.7a, b, c e d). As
Regies Autnomas dispem, assim, mais do que de uma simples autonomia regulamentar e
administrativa, mas no possuem poderes legislativos plenos e, muito menos, verdadeiros
poderes constituintes, como se verifica nos esta-dos-membros de um estado federal
1
.
II A caracterizao das leis regionais
A leitura do art. 229., n. 1, alneas a), b) c) e d), permite-nos assinalar como traos dominantes
das leis regionais no sistema constitucional portugus
2
os seguintes aspectos.
1
Cfr., tambm, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, III, 2.
a
ed., p. 239 ss.
2
Sobre este ponto, cfr. JORGE MIRANDA, A autonomia legislativa regional, in Estudos sobre a Constituio da
Repblica, cit., p. 419; "Lei Regional", in Dic. Jurdico da Administrao Pblica, vol. V, p. 400 ss.; SRVULO
CORREIA, Legalidade, p. 200 ss.; Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais da AR de 29 de Junho de 1977,
Dirio da AR, n. 125. Na doutrina estrangeira, cfr. F. CUOCOLO, Le Leggi Cornice nei Rapporti Fra Stato e Regioni,
Milo, 1967; RUGGERI, Ancora in tema di leggi statali regionali su materie di competenza repartita, in RTDP, 1977,
pp. 277 ss; ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale, cit., p. 216 ss; NARIA, Limite dei principi e autonomia
legislativa regionale, in Giur. Cost., I, 1980, 1774 ss.
886
a) Inexistncia de reserva de leis regionais
No existe uma competncia exclusiva a favor das regies. A Constituio portuguesa no
adoptou o critrio da enumerao taxativa de matrias em relao s quais os rgos de governo
regional teriam uma competncia legislativa exclusiva primria ou plena. No h qualquer
reserva de leis regionais
2
\ mesmo para as matrias de interesse especfico das regies; o que
significa, logicamente, no haver domnios materiais completamente subtrados s leis gerais da
Repblica (leis e decretos-leis emanados respectivamente Assembleia da Repblica e do
Governo).
3
Questo diferente a de saber se, no obstante a competncia geral reconhecida s
leis gerais da Repblica, estas podem proibir a interveno legislativa das assembleias legisla-
tivas regionais com fundamento no carcter necessariamente geral de um determinado regime
jurdico (cfr. Ac TC 376/89, DR I, 2/8/89).
b) Limites territoriais e materiais
As leis regionais so sempre leis de competncia especial (espacial e material), enquanto os
actos legislativos dos rgos centrais de soberania so fontes de competncia potencialmente
geral.
As leis regionais s podem incidir ou versar sobre matrias de interesse especfico para as
regies (limite territorial), esto subordinadas s leis gerais (com a excepo da alnea b) do
art. 229.), e no podem disciplinar matrias reservadas competncia prpria dos rgos de
soberania (limites materiais). As leis regionais no podem, designadamente, incidir sobre as
matrias reservadas Assembleia da Repblica (arts. 164., 167. e 168.) a no ser nas
hipteses constitucionalmente previstas (art. 229./c, 2
a
parte). Compreendem-se estes limites: a
regio um ente territorial, a sua autonomia territorial, a sua competncia s pode ser
territorialmente determinada (ZAGREBELSKY).
c) Carcter dependente
As leis regionais so leis dependentes. Tendo em ateno as consideraes referidas em a) e b)
conclui-se que, embora as leis regionais devam ser consideradas como verdadeiros actos
legislativos, com fora e valor de lei, rigorosamente so quase sempre actos dependentes dos
actos legislativos dos rgos de soberania. Mesmo os que
2a
Esta doutrina no pacfica. Cfr. JORGE MIRANDA, "Lei Regional", cit, p- 425. '
3
Em sentido diferente, cfr. JORGE
MIRANDA, "Lei Regional", cit., p. 426.
Padro V: 5 Os decretos legislativos regionais
887
apresentam um carcter inovador, devem estar em conformidade com as normas e os princpios
das leis gerais da Repblica, sendo, pois inadmissveis, leis regionais contra legem generale a
no ser, como se ver em seguida, no caso de decretos legislativos regionais autorizados. Esta a
razo pela qual em certos ordenamentos jurdicos as leis regionais so consideradas como uma
espcie de fonte intermdia entre as leis estaduais e os regulamentos
4
. A relao de prevalncia
das leis gerais sobre as leis regionais no conduz degradao do valor legislativo das leis
regionais. O art. 115.71, introduzido pela LC n. 1/82, no deixa quaisquer dvidas quanto
dignidade legislativa dos decretos legislativos regionais ao considerar, expressamente, como
actos legislativos, as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
d) Inexistncia de repartio horizontal de competncias
Os esquemas constitucionais no permitem a repartio horizontal de competncias. Esta
repartio consistiria em atribuir aos rgos legislativos centrais e regionais matrias
legislativas, de forma a obterem-se dois campos de legiferao distintos um onde actuariam
as leis estaduais e outro onde incidiriam as leis regionais. Como no h uma enumerao
taxativa de matrias de competncia regional e como as leis do Estado so potencialmente
gerais, fica sem contedo til o critrio de repartio horizontal. Mas, obviamente, as leis da
Repblica podem limitar o seu campo de aplicao ao territrio continental.
e) Competncia primria concorrente
Quanto repartio vertical (a mesma matria a ser regulada pelos rgos estaduais e os rgos
regionais) existe uma competncia primria concorrente: em matria de interesse especfico
para as regies, as leis regionais podem disciplinar ex novo uma matria, desde que observem os
limites das leis gerais e da Constituio. Como se trata de competncia concorrente, nada
impede que sobre a mesma matria venham incidir leis dos rgos de soberania, revo-
4
Cfr. S. MUNOZ MACHADO, Derecho Pblico de Ias Comunidades Autnomas, I, p. 389.
5
JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 334, considera seguro que se os rgos de soberania
fizerem leis gerais da Repblica, estas leis no revogaro decretos legislativos regionais preexistentes, na medida em
que eles sejam
gando ou alterando a legislao regional
5
. Ponto questionvel ser o de saber se, posteriormente,
os rgos regionais podem estabelecer nova disciplina contrria a essas leis. Se se considerar
que o critrio da hierarquia vale no que respeita Constituio e leis gerais da Repblica e que
o critrio da competncia vale para as matrias reservadas Assembleia da Repblica e ao
Governo (art. 115.73), no lquido se nos restantes domnios de competncia partilhada no
haver equiparao de competncias.
III Os tipos de poderes legislativos regionais
Com a reviso de 1989 tornaram-se mais claros os diversos tipos de poderes legislativos
regionais. Eles podem sintetizar-se da seguinte forma.
1. Poder legislativo primrio
Trata-se da competncia constitucionalmente reconhecida s assembleias regionais no sentido
de editarem decretos legislativos regionais, com respeito da constituio e das leis gerais da
Repblica, em matrias de interesse especfico para as regies e que no estejam reservadas
competncia prpria dos rgos de soberania (art. 229.71/a). O interesse especfico das regies
justifica a competncia legislativa, mas, como se deduz do art. 229.71/a, o exerccio desta
competncia est limitado: (1) negativamente, pelo princpio da hierarquia expresso na
prevalncia da constituio (princpio da constitucionalidade) e na prevalncia das leis gerais da
Repblica (princpio da legalidade reforada); (2) positivamente, pelo princpio da competncia,
determinado pela existncia de um interesse especfico; (3) negativamente, pelo princpio da
competncia traduzido na reserva de matrias competncia prpria dos rgos de soberania;
(4) negativamente, pelo conge-lamento de hierarquia, no podendo as normas constantes de leis
gerais da Repblica ser transformadas em decretos legislativos regionais atra-
considerados leis especiais (em razo do territrio). Convm distinguir: (1) as leis gerais revogaro ou tornaro
supervenientemente ilegais decretos legislativos regionais contrrios; (2) no caso de no haver contradio com as
leis gerais da Repblica posteriores elas podero subsistir como leis especiais.
889
vs da reproduo das suas normas em diplomas legislativos regionais. Da mesma forma, e at
por maioria de razo, no pode transformar normas estatutrias em simples normas regionais
atravs da sua reproduo em diplomas legislativos regionais (cfr. AC TC 92/92, DR, I, 74).
A delimitao dos contornos do poder legislativo primrio das Regies Autnomas depende, em
larga medida, da concretizao de duas categorias jurdico constitucionais marcadas pelo
carcter tipicamente indeterminado: leis gerais da Repblica e interesse especfico das regies.
Quanto primeira e mau grado a definio do art. U5./3, a aproximao material ao conceito
de leis gerais deve fazer-se de forma tpica. Deve evitar-se uma aproximao meramente
semntica, dizendo-se, por exemplo, que leis gerais da Repblica so as leis limitadas a "bases
gerais" ou "princpios", pois isso significaria reconduzir as leis gerais da Repblica a leis de
bases. Tambm o facto de se falar em "leis" no significa que seja a lei "in tot" ou como
documento o parmetro de referncia; ser o contedo das normas constantes das leis o
elemento decisivo para determinar se elas se aplicam sem reservas de todo o territrio nacional.
Na hiptese de o "legislador da Repblica" qualificar expressis verbis uma lei como lei geral da
Repblica, isso constituir um indcio de qualificao, mas no h uma total liberdade de
qualificao do legislador (que no limite poderia aniquilar as competncias legislativas das
Regies Autnomas), pois a lei tem ou deve ter inscrita uma "razo de ser", ou seja, uma
intencionalidade normativa material incompatvel com diferenciao de regimes no territrio
nacional (cfr. Acs. TC 133/90, 215/90 e 254/90).
O interesse especfico a outra das categorias jurdico-consti-tucionais positivamente
delimitadora do poder legislativo primrio das Regies Autnomas. Em geral, e em termos
meramente aproximativos, consideram-se matrias de interesse especfico as exclusivamente
respeitantes a uma Regio, por nela assumirem especial configurao ou nela exigirem um
regime material diferenciado.
A jurisprudncia do Tribunal Constitucional viu-se j vrias vezes confrontada com o problema da densificao de
interesse especfico e com o problema da determinao da competncia prpria dos rgos de soberania.
De uma forma tendencial, tem-se apontado para a existncia de um interesse especfico das regies quando existam
matrias que lhes respeitem exclusivamente (critrio da exclusividade) ou quando se imponha uma especial
disciplina jurdica de certas matrias em virtude dos condicionalismos regionais (critrio da especificidade). Assim, a
conjugao dos dois critrios ou a invocao de um deles levou j a considerar a existncia de interesse especfico no
caso de: definio de carncias dos municpios insulares para
890
efeitos de repartio de verbas (Ac TC 82/86), determinao do imposto de turismo (Ac TC 267/87), fixao de um
complemento regional de salrio mnimo (Ac TC 268/88) e fixao de limites de velocidade (Ac TC 308/89).
Todavia, noutros acrdos o TC pronunciou-se pela inexistncia de interesse especfico (exs.: Ac 42/85, imposio de
localizao da sede de pessoas colectivas; Acs 57/85 e 130/85, concesso de licenas de trabalho a bordo; Acs.
124/86, 160/86, 91/88, relativos ao direito estradai; Ac. 333/86, servios do Estado na regio; Ac TC 154/88 e
257/88, contrato de arrendamento de garagens.
O interesse especfico no se sobrepe ao princpio da competncia prpria dos rgos de soberania, isto , no h um
interesse especfico das regies onde existir uma matria reservada competncia prpria dos rgos de soberania
(cfr. Ac. TC 92/92, DR, I, 7-4). Assim, por ex., no se pode invocar o interesse especfico para perturbar a definio
dos critrios da repartio da verba global deduzida ao Fundo de Equilbrio Financeiro (Ac TC 82/86), para
disciplinar autonomamente os actos de comrcio externo (Ac TC 164/86), para regular matria criminal (Ac TC
313/86), para legislar sobre tarefas e funes dos rgos da Repblica (Acs. TC, 333/86, e 348/86), sobre Foras
Armadas e militarizadas (Ac TC 333/86, Ac TC 160/86, DR II, 14/5), sobre a definio dos bens do domnio pblico
(Ac TC 280/90, DR I, 2/1/91) ou para alterar o Estatuto dos deputados regionais (cfr. Ac. 92/92).
2. Poder legislativo de actuao ou desenvolvimento
A LC 1/89 previu expressamente a hiptese de leis de bases da Assembleia da Repblica
desenvolvidas, em funo do interesse especfico das regies, por decretos legislativos
regionais de desenvolvimento (art. 229./l/c).
5a
No so poucas as questes que suscitam as leis de bases e os decretos legislativos regionais de
desenvolvimento. Em primeiro lugar, no lquido se as leis de base se configuram aqui nas
suas relaes com os decretos legislativos regionais nos mesmos termos em que se
configuram as leis de bases em relao aos decretos-leis. A resposta positiva mas carece de
esclarecimento. A repartio da funo legislativa entre bases e desenvolvimento
implica, desde logo, que a legislao autnoma no pode estar em desconformidade com as leis
de bases da Repblica, pelo que se os decretos legislativos regionais violarem as leis de bases
eles so invlidos no
5a
Sobre a "histria" desta inovao da LC 1/84 cfr., por ltimo, PEDRO MACHETE, "Elementos para o estudo das
relaes entre os actos legislativos do Estado e das regies autnomas no quadro da Constituio vigente", RDES,
XXXIII (1991), p. 169 ss.; A. VITORINO, "Os poderes legislativos das Regies Autnomas na segunda reviso
constitucional" in Leg. 3 (1992), p. 25 ss.
891
apenas porque infringem o princpio da hierarquia (valor reforado das leis de bases nos termos
do art. 115.72) mas tambm porque no se contm nos limites da competncia fixados pela lei
de bases.
Todavia, as leis de bases podem constituir aqui um parmetro ainda mais reforado: as bases
asseguram uma regulao normativa uniforme e comum e s a partir deste mnimo denominador
comum ser legtimo exercer o poder legislativo de desenvolvimento das assembleias
legislativas regionais. As leis de bases podem no ser simples "leis de enquadramento",
normativizadoras de alguns princpios fundamentais, mas sim leis pormenorizada e concretas,
directamente aplicveis. Todavia, dados os particularismos autonmicos, admitem o seu
desenvolvimento atravs de decretos legislativos regionais. Desenvolver uma lei de bases, em
sede regional, pode traduzir-se, assim, em adaptar o mnimo denominador comum da sua
regulao que, como se disse, poder ser j uma regulao densa aos interesses
especficos das regies. Esta ideia justificar mesmo a incidncia da competncia legislativa
regional em matrias reservadas lei (art. \6S./f/g/n/v e x em conjugao com o art. 229. l/c).
Esta densidade paramtrica da lei de bases explicar, porventura, a possibilidade de decretos
legislativos regionais em matria reservada AR (\ 68./f/g/n/v e x) e a excluso de sobre as
mesmas matrias incidirem decretos legislativos autorizados.
3. Poder legislativo autorizado
Tambm atravs da LC 1/89 foi consagrada expressis verbis a possibilidade de decretos
legislativos regionais autorizados (art. 229./l/b). Os decretos-legislativos regionais
autorizados esto sujeitos no s ao regime dos decretos-leis autorizados (art. 229.73/4) mas
ainda a limites especficos: (1) negativamente, a autorizao no pode ser pedida relativamente
a questes que estejam reservadas competncia dos rgos de soberania; (2) positivamente, a
autorizao s pode ser concedida para a emisso de decretos legislativos regionais em matrias
de interesse especfico para as regies; (3) diferentemente do que acontece com os decretos-leis
autorizados, exige-se aqui a clusula da juno (Junktim-Klausel), pois as propostas de leis de
autorizao tm de ser acompanhados do anteprojecto do decreto legislativo regional e
autorizar.
Ao contrrio do que acontece com as competncias primria e de desenvolvimento, em que
surgem sempre como parmetros mate-
892
riais a constituio e as leis gerais da Repblica, o art. 229./\/b no faz aluso aos limites das
leis gerais da Repblica. A est o seu significado profundo: em matrias no reservadas (ou
seja, em matrias da competncia concorrente da AR / Governo), a Assembleia da Repblica
pode autorizar as assembleias regionais a emanarem decretos legislativos regionais com um
regime jurdico divergente do das leis gerais da Repblica. Nisto reside a especificidade
constitutiva das autorizaes legislativas em relao s Regies Autnomas. No existe
qualquer "autorizao" ou "delegao" no sentido de as assembleias legislativas regionais
alargarem os seus poderes legislativos a matrias reservadas AR ou ao Governo. A
autorizao serve apenas para afastar limites estabelecidos por leis gerais da Repblica.
Como assinala JOS MAGALHES, Dicionrio da Reviso Constitucional, p. 28, o novo instituto implicar,
sobretudo, que passe a ser a Assembleia da Repblica a autorizar o no acatamento regional de diplomas do Governo
da Repblica que constituam lei geral derrogvel.
A tcnica da delegao ou autorizao a favor de decretos legislativos regionais representa uma
ampliao das competncias legislativas das assembleias legislativas regionais. Os decretos
legislativo regionais de desenvolvimento constituem uma extenso dos poderes legislativos
regionais porque, em princpio, embora as assembleias legislativas regionais possuissem
competncia legislativa esta tinha sempre como limite o parmetro das leis gerais da Repblica.
Agora, a Assembleia da Repblica permite s assembleias legislativas a emisso de decretos
legislativos regionais contra leis gerais da repblica (mas no contra a lei de autorizao). Note-
se, porm, que esta ampliao no pode perturbar o sistema constitucional de organizao,
competncia e funes dos rgos de soberania nem a configurao constitucional dos poderes
das regies autnomas. Da que os drecretos legislativos autorizados (1) incidam apenas sobre
matrias de interesse especfico; (2) no estejam reservadas competncia prpria dos rgos
de soberania; (3) sejam condicionados pela clusula de juno (apresentao do anteprojecto
de decreto legislativo regional autorizado); (4) fiquem sujeitos no apenas ao controlo de
legalidade e constitucionalidade exercido pelos tribunais e Tribunal Constitucional, mas
tambm ao controlo poltico da Assembleia da Repblica atravs do instituto da ratificao (art.
229.74)
6
.
6
Noutros pases coloca-se tambm o problema da amplitude das leis regionais delegadas. Cfr., por ex., MORTATI,
Istituzioni di Diritto Pubblico, II, 9.
a
ed., 1976; RUDOLF, Die Ermchtigung der Lnder zur Gesetzgebung des
Bundes, in AR,
893
B I RELAES ENTRE O ORDENAMENTO ESTADUAL
E O ORDENAMENTO REGIONAL
I Grupo normativo
A ideia de grupos normativos como o conjunto de normas hierarquicamente articuladas que
confluem para regulamentao tpica de um caso abstracto, pode ser testada nos problemas
surgidos a propsito da relao existente entre os vrios grupos de normas disci-plinadoras da
ordem jurdica regional.
a) Constituio
b) Estatuto regional (lei estatutria)
c) Lei geral da Repblica
d) Decreto legislativo regional
Representemos de uma forma grfica o grupo normativo:
C Constituio LE Lei estatutria (Estatuto) LR Lei da Repblica DR Decreto
legislativo regional
(1) Constituio e lei estatutria
(2) Constituio e lei geral da Repblica
(3) Constituio e decreto legislativo regional
(4) Lei estatutria e lei da Repblica
(5) Lei estatutria e decreto legislativo regional
(6) Lei geral da Repblica e decreto legislativo regional
II Relaes de parametricidade
1. Constituio e actos legislativos 1.1. Constituio e lei estatutria
J atrs dissemos que os estatutos regionais so leis formais da Assembleia da Repblica,
embora o seu iter formativo seja diferente
(1963); SANTIAGO MUNZ MACHADO, Derecho Pblico de Ias Comunidades Autnomas, I, p. 462 ss.
894
do das leis ordinrias, emanadas do rgo legislativo. A lei estatutria deve obedecer aos
preceitos e princpios contidos na Constituio, sob pena de inconstitucionalidade. Esta
inconstitucionalidade pode derivar como j se disse, de "excesso de estatuto" quando os
estatutos inserirem matrias estranhas ao mbito material estatutos. Neste caso haver
inconstitucionalidade por "excesso de forma estatutria".
1.2. Constituio e lei geral da Repblica
Parece tambm no haver grandes problemas sobre a necessidade de conformao formal e
substancial das leis da Repblica aplicveis s regies com as normas hierarquicamente
superiores da Constituio. O vcio eventualmente existente ser ainda o de incons-
titucionalidade.
1.3. Constituio e decretos legislativos regionais
Os decretos legislativos regionais tm uma tripla vinculao: Constituio, ao estatuto e s leis
da Repblica. Qualquer decreto legislativo regional que viole directamente a Constituio um
diploma legislativo inconstitucional (cfr. arts. 278./2 e 279.73).
2. Lei estatutria e lei geral da Repblica
J no to fcil determinar a natureza do vcio existente no caso de desconformidade entre as
leis estatutrias e as leis da Repblica. As hipteses so as seguintes.
2.1. Desconformidade das leis gerais da Repblica com a lei estatutria
a) Inconstitucionalidade
As leis gerais da Repblica violam normas constitucionais, recolhidas nos estatutos regionais
(ex.: lei da Repblica que determinasse a elaborao do plano econmico regional pelo
Governo, contrariamente ao disposto no art. 234.).
895
b) Ilegalidade
No caso de desconformidade entre as leis estatutrias e as leis gerais da Repblica, existe
ilegalidade fiscalizada pelos tribunais e de cujas decises cabe recurso para o TC (arts.
28O./2/Z?/c e 281./c/d). O problema ganha entre ns aspectos particulares, pois ao contrrio
dos outros ordenamentos constitucionais, em que os estatutos so aprovados por lei
constitucional (neste caso, a lei da Repblica contrria lei constitucional estatutria seria
inconstitucional), os estatutos regionais revestem, como vimos, a forma de lei ordinria, embora
obedecendo a tramitao processual especfica. Sendo assim, a desconformidade configurar-se-
como um caso de ilegalidade por violao de lei com valor reforado (lei estatutria). Esta , de
resto, a qualificao literalmente expressa nos arts. 280.72/ e c e 281.71/c e d na redaco da
Lei 1/89).
O problema depende, em larga medida, do manejo dos critrios da hierarquia ou da competncia. O primeiro levar a
ideia de supremacia das leis gerais com consequente possibilidade de revogao de decretos legislativos
caracterizado. O segundo impedir a "inverso" ou "usurpao" de poderes regionais densificadores do interesse
especfico ao abrigo da autorizao. Cfr., em sentido divergente GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio,
anot. X ao art. 229. e JORGE MIRANDA, "Lei regional", p. 427.
2.2. Desconformidade dos regulamentos e de outros actos dos rgos de soberania com os
estatutos
Neste caso no h qualquer problema. uma questo de simples ilegalidade: relao entre
regulamento ou acto administrativo e a lei (estatuto).
3. Lei estatutria e decreto legislativo regional
Os diplomas legislativos emanados dos rgos regionais tm de se conformar com os preceitos
estatutrios. A no conformidade dos decretos legislativos regionais com os estatutos pode ser
ou uma simples ilegalidade ou uma inconstitucionalidade, no caso de violao de normas
constitucionais meramente transcritas nos estatutos. Assim, por ex., se um decreto legislativo
regional reservar o exerccio de qualquer profisso ou acesso a qualquer cargo pblico aos
naturais ou residentes na regio, o decreto est no s a violar os estatutos (que contm uma
norma proibindo estas reservas), mas tambm a Consti-
896
tuio, porque esta, no art. 230., alnea c, probe expressamente essa mesma reserva. Nos
outros casos, ou seja, naqueles em que h violao autnoma das lei estatutria por um decreto
legislativo regional haver ilegalidade (art. 280.72/Z? e 281.71/c).
4. Lei geral da Repblica e decreto legislativo regional
As leis gerais da Repblica preferem o direito regional. Sendo assim, as normas de decretos
legislativos regionais contra legem incorrem no vcio de ilegalidade, embora se possam tambm
configurar vcios de inconstitucionalidade. Suponha-se, por ex., que um decreto regional
estabelecia um regime para as associaes e partidos polticos (cfr. art. 167.7c) contrrio ou
diferente do estabelecido em leis da Repblica. O decreto era ilegal por violar a lei (cfr. arts.
280.72/Z? e 281.71/c), mas, antes disso, era inconstitucional porque violava a reserva absoluta
de lei da Assembleia estabelecida na Constituio em matria de associaes e partidos polticos
(art. 167 ld). A nica hiptese de desconformidade incensurvel entre decreto legislativo
regional e lei geral da Repblica a que se verifica hoje (depois da 2.
a
Reviso) quando um
decreto legislativo regional autorizado estabelece disciplina divergente da de uma lei geral da
Repblica nos termos do art. 229.71/. O decreto legislativo regional est vinculado lei de
autorizao, mas pode estabelecer disciplina contrria s leis gerais da Repblica. discutvel
se aos rgos legislativos da Repblica facultado revogar o decreto regional autorizado
consagrador de um regime divergente em relao ao de lei geral da Repblica.
CAPITULO 21
6. O DIREITO INTERNACIONAL E O
DIREITO SUPRANACIONAL
Sumrio
A) NORMAS DE DIREITO INTERNACIONAL
I Direito internacional geral ou comum II Direito internacional particular
B) DIREITO SUPRANACIONAL
I Enquadramento jurdico-constitucional
1. Fundamento constitucional do direito supranacional
2. O direito comunitrio no plano da hierarquia das fontes de direito
II O problema do controlo
ARAJO, A "Relaes entre o Direito Internacional e o Direito Interno. Limitao dos efeitos do juizo de constitucionalidade (a
norma do art. 277./2, da CRP)" in Estudas sobre a Jurisprudncia, p. 9 ss
LOPES, N. A. A. B. A Constituio e o Direito Internacional, Lisboa, 1979.
MARTINEZ, P. R. "Relaes entre o direito internacional e o direito interno", in Direito e JustiaJV (1989/91), p. 163 ss.;
MEDEIROS, R. "Relaes entre as normas constantes de conveno internacionais e normas legislativas na Constituio de 76", in
O Direito, 122, 1990, II p. 355 ss.
RAMOS, R. M. G. -A Conveno Europeia dos Direitos do Homem: sua funo face ao ordenamento jurdico portugus,
Coimbra, 1982.
PEREIRA, A. G. "O direito internacional na Constituio", in J. MIRANDA, Estudos sobre a Constituio, Lisboa, 1971.
SOARES, A. A. Relaes entre o Direito Internacional e o Direito Interno, Coimbra, 1979.
MELO, Barbosa de "A preferncia da lei posterior em conflito com normas convencionais recebidas na ordem interna ao abrigo
do n. 2 do art. 8. da Constituio da Repblica", in olectnea de Jurisprudncia, IX, T. 4, 1989, p. 11 ss. C
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional.U.
898
B, IeH
BEUTLER / BlEBER / PIPKORN / STREI.L, Die EuwpcHsche Gemeinschaftrechtsordnung und Politik, 1979.
CAMPOS, A. M., A Ordem Constitucional Portuguesa e o Direito Comunitrio, Braga, 1981.
GEIGER, Grundgesetz und Volkerrecht, Miinchen, 1984
JALLES, M. J. Implicaes jurdico-constitucioniais da Adeso de Portugal s Comunidades Europeias alguns aspectos, in
Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, n. 116 (1980).
SPERDUTTI Vordinamento italiano e il diritto comunitrio, Padova, 1981.
VECCHIO, A. M. dei I problemi posli nell'ordinamento italiano delia attuazione delle normative comunitria e segnalamente
delle direttive, Milano, 1979.
ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale delle fonti dei diritto, cit., p. 119 ss.
A I NORMAS DE DIREITO INTERNACIONAL
Uma outra fonte de direito, constitucionalmente reconhecida, constituda pelas normas de
direito internacional. O tema ser aprofundado na cadeira de Direito Internacional Pblico. Aqui
registar-se-o umas breves notas explicativas.
I Direito internacional geral ou comum
Relativamente ao direito internacional geral ou comum, isto , o direito formado pelas normas
de direito consuetudinrio e princpios gerais de direito comuns s naes civilizadas, a
Constituio estabeleceu o princpio de que as normas e os princpios de direito internacional
geral ou comum fazem parte integrante do direito portugus (cfr. art. 8./l). Trata-se de uma
frmula oriunda do projecto da Constituio de Weimar
1
e geralmente interpretada como
pretendendo significar que o direito internacional faz parte do direito interno (cfr. a velha
frmula de Blackstone, frequentemente citada international law is part of the law of the
land). Independentemente dos problemas que a frmula adoptada pode levantar no domnio das
relaes entre o direito internacional e o direito interno, designadamente a questo do monismo
ou dualismo e o problema do primado do direito interno ou do direito internacional
2
, parece
poder afirmar-se ter a Constituio
1
A frmula constante do projecto de PREUSS era esta: das Reich annerkennt das geltende Volkerrecht ais
Bestandteil seines eigenen Rechtes an (O Imprio alemo reconhece o direito internacional em vigor como
fazendo parte do seu direito interno). Cfr., A. VERDROSS, Diritto internazionale e diritto interno secondo le
costituzioni tedesche e austriache, in Rivista de Diritto Internazionale, Vol. LIX, 1976, pp. 5 ss.
2
O debate doutrinal travado pela juspublicstica portuguesa em face do art. 4. da Constituio de 1933, ver-se- em
GONALVES PEREIRA, Curso de Direito Internacional Pblico, Lisboa, 2.
a
ed., 1970, pp. 87 ss. Depois da reviso de
1971, importante o estudo de AFONSO QUEIR, Relaes entre o Direito Internacional e o Direito Interno ante a
ltima Reviso Constitucional Portuguesa, Coimbra, 1972. Em face da actual Constituio, cfr. ANDR GONALVES
PEREIRA, O Direito Internacional na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, Vol. 1, pp. 37 ss;
900
consagrado a doutrina da recepo automtica das normas do direito internacional geral ou
comum. Isto significa que estas normas so directamente aplicveis pelos tribunais e outras
autoridades encarregadas de aplicar o direito. No necessitando de qualquer transformao em
lei ou outro acto de direito interno para poderem ser consideradas incorporadas no ordenamento
interno, as normas do direito internacional comum entram em vigor no direito interno ao mesmo
tempo que adquirem vigncia na ordem internacional.
Resta saber, porm, qual o valor jurdico das normas do direito internacional geral em face do direito interno.
Reconhecer a recepo automtica do direito internacional comum no significa, concomitantemente, proclamar a
superioridade das normas de direito internacional perante as normas de direito interno. Falta, no texto constitucional,
uma norma como a da Grundgesetz alem (art. 25.), onde depois de se afirmar, como no art. 8. da Constituio
portuguesa, que as normas do direito internacional geral so parte integrante do Direito federal, se acrescenta que
essas normas [do direito internacional geral] prevalecem sobre as leis, criando, de forma directa, direitos e
obrigaes para os habitantes do territrio federal.
Dada a no atribuio expressa, pela Constituio, de um valor especfico s normas de direito internacional geral,
vrias solues podero ser apontadas quanto ao valor destas normas
3
: (1) valor constitucional as normas de
direito internacional geral fariam parte integrante do direito constitucional portugus e a sua violao desencadearia o
fenmeno da inconstitucionalidade; (2) valor infraconstitucional mas supralegislativo as normas de direito
internacional geral no podem valer contra a Constituio, mas tm primazia hierrquica sobre o direito interno
anterior e posterior, devendo os tribunais ou quaisquer outros rgos aplicadores do direito recusar-se a aplicar o
direito interno contrrio ao direito internacional geral; (3) valor equivalente ao das leis, podendo revogar actos
legislativos anteriores e ser revogados por leis posteriores; (4) valor supra-constitucional, como expressamente
estatui a Constituio holandesa.
Como veremos no captulo dedicado ao problema da parametricidade da Constituio e dos vcios de ilegitimidade
constitucional, a contradio das leis internas com o direito internacional uma das hipteses em que se poder
defender a existncia de uma ilegalidade. (Cfr. infra, Cap. 27, C).
II Direito internacional particular
Relativamente ao direito internacional particular, ou seja, o direito convencional constante de
tratados ou acordos em que parti-
ALBINO DE AZEVEDO SOARES, Relaes entre o Direito Internacional e o Direito Interno, Coimbra. 1979 e, mais
amplamente, o estudo de N. A. A. BESSA LOPES, A Constituio e o Direito Internacional, 1979. Cfr. ainda GOMES
CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio, anotao ao art. 8., e a bibliografia geral indicada.
3
Cfr. MIGUEL GALVO TELES, Eficcia dos tratados na Ordem Interna Portuguesa (condies termo, limites),
Lisboa, 1976, pp. 42 ss.
Padro V: 6 O direito internacional e o direito supranacional
901
cipe o Estado portugus (cfr. art. 8.72), a Constituio parece ter aderido tambm tese da
recepo automtica, condicionada apenas ao facto de a eficcia interna depender da sua
publicao oficial. Podero suscitar-se dvidas, motivadas pelo facto de a Constituio falar em
normas constantes de convenes internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas, se
considerarmos a ratificao e aprovao como os actos internos inseridos no processo da criao
do direito internacional transformadores da norma de direito internacional em norma do direito
interno (sistemas da transformao implcita). No entanto, como os requisitos constitucionais
de ratificao e/ou aprovao so requisitos de validade do tratado, pode dizer-se que a ideia do
legislador constituinte foi a de aceitar a vigncia das normas internacionais como tais e no
como normas internas.
Problemtica tambm a posio hierrquica do direito internacional convencional no sistema
das fontes de direito portugueses, dividindo-se a doutrina entre duas posies fundamentais: (1)
valor infraconstitucional mas supralegislativo do direito internacional convencional; (2)
paridade hierrquico-normativa entre as normas convencionais internacionais e os actos
legislativos internos
4
. A paridade hierrquico-normativa, ou seja, o valor legislativo ordinrio
das convenes internacionais deve rejeitar-se pelo menos nos casos de convenes de contedo
materialmente constitucional (exs.: Conveno Europeia dos Direitos do Homem, Pacto
Internacional sobre direitos civis e polticos e Pacto Internacional sobre direitos econmicos,
sociais e culturais).
B I O DIREITO SUPRANACIONAL
I Enquadramento jurdico-constitucional
Outra categoria de actos com assinalvel importncia no plano das fontes de Direito
constituda pelos regulamentos comunitrios e outros actos normativos das organizaes
supranacionais (Comunidade Econmica Europeia C.E.E.; Comunidade Europeia do Car-
4
Cfr. Bibliografia da nota 2 e ainda R. MOURA RAMOS, A Conveno Europeia dos Direitos do Homem: sua funo
face ao ordenamento jurdico portuguesa, Coimbra, 1982; J. POLAKIEWICZ, "Volkervertrag und Landesrecht in
Portugal. Der Streit um Art. 4. do Decreto-Lei 262/83", in ZAVR, 2/1987, p. 277 ss.
902
vo e do Ao C.E.C.A.; Comunidade Europeia de Energia Atmica Eurtomo e, por
ltimo, a Unio Europeia U.E.).
discutida a configurao jurdica destas organizaes supranacionais-(i) unies internacionais de Estados, cujos
actos no incidem directamente sobre posies jurdicas dos prprios Estados, antes so actos recebidos pelos
ordenamentos estaduais por fora de uma norma interna; (ii) rgos dos Estados, com a particularidade de serem
comuns a diversos Estados o que leva a considerar os actos da comunidade como actos internos dos Estados que a ela
pertencem; (iii) organizaes de natureza mista fundadas com base num tratado internacional que, a respeito dos
Estados, no se diferenciam das outras normas internacionais, mas que, ao mesmo tempo, se aproximam dos ordena-
mentos estaduais, porque podem emanar normas directamente disciplinadoras de certas relaes jurdicas.
As normas supranacionais suscitam problemas delicados no campo do direito constitucional.
1. Fundamento constitucional do direito supranacional
O direito das comunidades europeias (desde os tratados que as instituiram, e que alguns autores
designam como constituies, at aos actos normativos, judicirios, executivos)
pressupe uma limitao da competncia das autoridades nacionais a favor dos rgos
comunitrios. Ora, o primeiro problema que se nos depara o de saber qual o fundamento ou
autorizao constitucional para esta limitao de soberania, conducente a uma partilha ou
transferncia de funes soberanas dos rgos estaduais para os rgos das organizaes
supranacionais.
Em relao a algumas Constituies, o problema encontra soluo inequvoca no diploma constitucional. O art. 24./l
da Grundgesetz estabelece que A Federao pode transferir por via legislativa, direitos de soberania para as
instituies internacionais; o art. 11. da Constituio italiana preceitua, por sua vez, que a Itlia consente, em
condies de reciprocidade com outros Estados, nas limitaes de soberania necessrias a uma ordem, asseguradora
da paz e da justia entre as naes.
A Constituio (arts. 7.76 e 8.73, na redaco das LCS 1/82, LC 1/89 e 1/92) ponderou o
problema do valor das normas de organizaes internacionais de que Portugal faa parte,
estabelecendo que elas vigoram directamente na ordem interna desde que tal se encontre
estabelecido nos respectivos tratados constitutivos (cfr. art. 8.73).
Padro V: 6 O direito internacional e o direito supranacional 903
Alm disso, observadas as condies de reciprocidade, o princpio da subsidiariedade e o
objectivo da realizao da coeso econmica e social, pode convencionar-se "o exerccio em
comum dos poderes necessrios construo da unio europeia" (art. 7.76).
2. O direito comunitrio no plano da hierarquia das fontes do direito
Muitas das normas do direito comunitrio os chamados regulamentos previstos no art. 189.
do tratado da CEE constituem direito self executing, ou seja, direito imediatamente aplicvel,
sem necessidade de qualquer acto interno (lei, decreto) de transformao. E como alguns rgos
das comunidades tm o direito de editar actos normativos, de valor legislativo, pergunta-se se
estes actos legislativos dos rgos comunitrios derrogaro as leis portuguesas internas com
disciplina contrria e se, por sua vez, as leis internas podero posteriormente adoptar
disposies contrrias aos actos normativos primrios das comunidades. A soluo no
lquida. s teses euro-pestas da primazia do direito comunitrio (o direito comunitrio teria,
assim, como o direito internacional geral, um valor supralegis-lativo) e das competncias
concorrentes (admisso de uma legislao paralela dos rgos comunitrios e nacionais, na
medida em que os actos nacionais no contrariem os actos comunitrios), ope-se a tese do
nacionalismo jurdico (que, na sua verso mais radical, entronca nas velhas teorias dualistas
do direito internacional), considerando o direito comunitrio (quer seja direito comunitrio
primrio, isto , os acordos constitutivos das trs comunidades, quer seja direito comunitrio
secundrio, ou seja, as normas regulamentares editadas pelos rgos comunitrios competentes
em aplicao dos tratados fundadores) como um estalo ou grau normativo idntico ao dos
actos legislativos internos. Independentemente da controvrsia entre europes-tas e
nacionalistas, interessa salientar os pontos mais relevantes do direito comunitrio no plano da
hierarquia das fontes de direito.
a) A primazia do direito comunitrio
Os tratados institutivos das comunidades europeias e as disposies comunitrias dotadas de
aplicabilidade directa (self executing) constituem, com a adeso de Portugal ordem jurdica
comunitria, uma nova fonte normativa da ordem jurdico-constitucional portu-
904
Direito^ Constitucional
guesa, em posio separada em relao aos actos legislativos internos, podendo impor-se
relativamente a estes com base no princpio da especialidade ou da competncia prevalente. Por
outras palavras: a normativa comunitria tem preferncia relativamente a legislao estatal
5
.
Quando o princpio da especialidade no suficiente, a doutrina mais recente afirma a
superioridade do direito comunitrio, traduzida na fora activa dos regulamentos comunitrios
(podem revogar e modificar leis) e na resistncia passiva dos mesmos relativamente a leis
posteriores internas (no podem ser revogados nem modificados).
b) Supremacia da Constituio
A posio das normas comunitrias na hierarquia das fontes sempre infraconstitucional,
porque: (a) a supremacia do direito comunitrio perante a Constituio tornaria suprfluas as
prprias constituies; (b) a eficcia derrogatria, modificativa ou revogatria das normas da
CEE sobre as normas da CRP equivalia ao reconhecimento de um processo apcrifo de reviso
contra as prprias normas constitucionais; (c) a supremacia do direito comunitrio sobre o
direito constitucional justificaria, em ltimo caso, a possibilidade de superao dos limites
materiais de reviso, violando abertamente o art. 288. da CRP
6
. A necessidade de uma reviso
extraordinria (L 1/92), para possibilitar a ratificao do tratado de Maastricht veio demonstrar
que as normas comunitrias tem de estar conforme as normas constitucionais.
5
A prevalncia das normas comunitrias sobre as normas conflituantes de carcter interno, sem que a prevalncia
implique ab-rogao das normas precedentes ou invalidade das normas sucessivas designa-se por tcnica da
prevalncia de aplicao (Anwendungsvorrang). Cfr. GEIGER, Grundgesetz und Volkerrecht, p. 245 ss.
6
Relativamente a este ltimo ponto, os autores aludem a um ncleo essencial da Constituio garantido contra o
direito comunitrio. Cfr. RUPP, Die Grundrechte und das Europische Gemeinschaftsrecht, in NJW, 70, pp. 353 ss.
Sobre o tema em geral cfr. BEUTLER / BIEBER / PIPKORN / STREIL, Die Europische Gemeinschaft Rechtsordnung
und Politik, 1977, pp. 75 ss; SPERDUTI, Uordinamento italiano e il diritto comunitrio, Padova, 1981; EVERLING,
"Zum Vorrang des Europischen Gemeinschaftsrecht vor nationalen Recht", in DVBP, 1985, p. 1203 ss.; K.
FRIAUF/R. SCHOLZ, Europarecht und Grundgesetz, 1990; R. STREIN, Bundesverfassungs-gerichtliches
Grundrechtsschutz und Europisches Gemeinschaftsrecht, 1989.
Padro V: 6 O direito internacional e o direito supranacional
905
II O problema do controlo
Mau grado a existncia de um Tribunal das Comunidades para apreciar as questes suscitadas
pelo direito comunitrio, e no obstante a eventual inexistncia de um controlo preventivo da
inconstitu-cionalidade e consequente no-dependncia de ratificao, dada a natureza self
executing das normas legislativas comunitrias (cfr., porm, art. 278., no que respeita s
normas de direito internacional), pe-se o problema de saber se os juizes e as partes num
processo portugueses podero suscitar o incidente da inconstitucionalidade em face do direito
portugus. As normas comunitrias dir-se- so normas para efeitos do art. 280., no
estando previsto na Constituio qualquer regime privilegiado quanto ao seu controlo (ao
contrrio do que, de resto, acontece quanto ao direito internacional convencional nos termos do
art. 277.72). Em sentido contrrio possvel argumentar com a ideia de as normas comunitrias
(o problema coloca-se sobretudo quanto aos regulamentos) no serem fontes de direito interno,
mas fontes de um sistema jurdico autnomo. Por conseguinte, no existiria qualquer controlo
incidental ou principal de consti-tucionalidade incidente sobre regulamentos
comunitrios.
Um eventual controlo no significa a aniquilao das normas comunitrias: os juizes
portugueses conhecem e julgam inaplicveis as normas comunitrias eventualmente
desconformes com as normas e princpios constitucionais
7
. No entanto, os juizes devem tambm
valorar a compatibilidade entre as leis comunitrias e as leis portuguesas, fazendo prevalecer as
primeiras sobre as segundas, independentemente da relao de sucesso de leis no tempo. Aqui
os juizes portu-
7
Cfr. A. M. DEL VECHIO, I problemi posti neliordinamento italiano dalla attuazione delle normativa comunitria e
segnatamente delle direttive, Milo, 1979. Veja-se, entre ns, M. ISABEL JALES, Implications juridique-
constitutionnelles, cit., pp. 138 ss. A insindicabilidade dos regulamentos comunitrios , por vezes, defendida, no
com base no seu carcter hierrquico superior Constituio (tese de afastar como se esclarece no texto), mas com
fundamento no facto de eles serem oriundos de entidades legiferantes no pertencentes aos ordenamentos nacionais.
Cfr., A. VITORINO, A Adeso de Portugal CEE, Lisboa, 1984; J. MOTA CAMPOS, A ordem constitucional
portuguesa e o direito comunitrio, Braga, 1981. Por ltimo, cfr. STEIN, Der Beschluss des 22 Oktober 1986 zum
verfassungsgerichtlichen Uberpriifung des abgeleiteten europischen Gemeinschaftsrechts am Masstab des
Grundgesetzes, in Zf-ff. Recht und Volkerrecht, 1987, p. 279 ss. Entre ns, cfr. NUNO PIARRA, O Tribunal de
Justia das Comunidades Europeias como juiz. legal e o processo do art. 177 do Tratado da CEE.
906
______ Direito Constitucional,
gueses julgaro inaplicveis as normas internas conflituantes com as normas comunitrias (cfr.
LTC, art. 70.71/c e 71.72). Neste sentido, o Tribunal de Justia da Comunidade tem
sistematicamente repetido que o juiz nacional encarregado de aplicar, no mbito da sua compe-
tncia, as disposies de direito comunitrio, tem a obrigao de; garantir a plena eficcia
dessas normas, desaplicando qualquer dispo-sio contrastante da legislao nacional, mesmo
posterior. O princpio da aplicao preferente (Anwendungsvorrang) exigir, pois, a no
aplicao da norma jurdica nacional e a aplicao da norma comunitria com ela colidente a
uma soluo de um caso atravs do juiz ou da administrao.
CAPITULO 22
7. OS REGULAMENTOS
Sumrio
A) FUNDAMENTO CONSTI TUCI ONAL DO PODER REGULAMENTAR
B) REGI ME CONSTI TUCI ONAL DOS REGULAMENTOS
I Relaes entre as leis e os regulamentos
1. Princpio da preferncia ou da preeminncia da lei
2. Princpio da precedncia da lei
3. Princpio da complementaridade ou acessoriedade dos regulamentos
4. O problema dos regulamentos autnomos
5. Princpio do congelamento do grau hierrquico
6. Princpio da separao entre o direito da lei e o direito dos regulamentos
II Os regulamentos dos entes autnomos
ANDRADE, J. C. Autonomia regulamentar e reserva de lei, 1987.
CHELI, E. Potere regolamentare e struttura costituzionale, Milano, 1967.
CORREIA, J. M. Noes de Direito Administrativo, Lisboa, 1982, pp. 266 ss.
COUTINHO DE ABREU, J. Sobre os regulamentos administrativos, Coimbra, 1987.
DUFFAU, J. M. Pouvoir rglementaire autonome et pouvoir rglementaire driv (pol.),
Paris, 1975.
MIRANDA, J. Decreto, in Dicionrio Jurdico de Administrao Pblica. OLIVEIRA, M. E. Direito Administrativo, Coimbra,
1980, pp. 102 ss. PIARRA M. "A Reserva da Administrao", p. 56. QUEIR, A. R. Lies de Direito Administrativo, pp. 409
ss.
Teoria dos Regulamentos, in RDES, ano XXVII.

A I FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DO PODER REGULAMENTAR
O regulamento uma norma emanada pela administrao no exerccio da funo administrativa
e, regra geral, com carcter executivo e/ou complementar da lei'. um acto normativo e no um
acto administrativo singular; um acto normativo mas no um acto normativo com valor
legislativo. Como se disse, os regulamentos no constituem uma manifestao da funo
legislativa, antes se revelam produtos da funo administrativa (cfr. art. 202.% e g). Devido ao
facto de se tratar de norma subalterna, condicionada por lei, o regulamento est, por um lado,
submetido ao princpio da legalidade da administrao; por outro lado, o poder regulamentar,
ou seja, o poder da administrao criar normas jurdicas, deve ter um fundamento jurdico-
constitucional.
O princpio da legalidade atrs referido ser aqui entendido no sentido que actualmente d a
doutrina a tal princpio. Isto significa que a administrao est vinculada lei no apenas num
sentido negativo (a administrao pode fazer no apenas aquilo que a lei expressamente
autorize, mas tudo aquilo que a lei no probe), mas num sentido positivo (a administrao s
pode actuar com base na lei, no havendo qualquer espao livre da lei onde a administrao
possa actuar como um poder jurdico livre). este o entendimento que transparece no art.
266./2: Os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei (cfr.
supra, Parte IV, Cap. 1).
O fundamento do poder regulamentar a ter em conta o fundamento jurdico do poder
regulamentar e no a justificao poltica, material ou prtica da atribuio de poderes
normativos administrao. Quanto fundamento jurdico do poder regulamentar, foram
abandonadas as primitivas justificaes (poder prprio e inerente a qualquer administrao,
expresso do poder discricionrio de
1
Cfr. na doutrina portuguesa: AFONSO QUEIR, Teoria dos regulamentos, 1." parte, in RDES, ano XXVII, p. 1, 2.
a

parte, RDES, I (2.
a
srie), n. 1, p. 5; SRVULO CORREIA, Noes de direito administrativo, I, 1982, p. 85; M. ESTEVES
DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, cit., p. 103 ss.; COUTINHO DE ABREU, Sobre os regulamentos administrativos,
cit., p. 1987; VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia regulamentar e reserva de lei, p. 12 ss.
910
administrao), considerando-se que o poder regulamentar encontra o seu fundamento na
prpria Constituio (ZANOBINI)
2
. O poder regulamentar configura-se, pois, como um poder
constitucionalmente fundado e no como poder criado por lei. No art. 202., alnea e), atribui-se
ao Governo competncia para, no exerccio de funes administrativas, fazer os regulamentos
necessrios boa execuo das leis. A administrao do Estado tem, assim, um poder
regulamentar directa e imediatamente fundado na Constituio. De poderes regulamentares
directamente baseados na Constituio dispem tambm os rgos das regies autnomas para
regulamentar a legislao regional e as leis gerais emanadas dos rgos de soberania (art.
229./d). ainda a Constituio que fundamenta o poder regulamentar das assembleias das
autarquias locais, embora vincando o princpio da ordem hierrquica das normas (cfr. art.
242.)
3
.
B I REGIME CONSTITUCIONAL DOS
REGULAMENTOS
Dada a sua enorme relevncia no mbito do actuar normativo da administrao
4
o estudo dos
regulamentos como fonte de direito ser feito com profundidade na cadeira de Direito
Administrativo. No plano teortico-constitucional, j anteriormente foram fornecidas indicaes
sobre a problemtica do poder regulamentar e suas atinncias com o principio do Estado de
direito democrtico e com o problema da reserva de lei (cfr. supra, Parte IV, Cap. I, B/IV). As
consideraes subsequentes pontualizam apenas alguns dos mais importantes problemas do
regime constitucional dos regulamentos.
2
Cfr. o clssico artigo de ZANOBINI, La potest regolamentare e le norme delia costituzione, in Scritti vari di
dirtto pubblico, 1985, p. 145 ss.
3
Cfr., AFONSO QUEIR, Lies, cit., pp. 431 ss. No plano jurisdicional cfr. Ac TC 184/84, DR, 1,9/3/89.
4
Cfr., amplamente, AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, cit., p. 409. e Teoria dos Regulamentos,
in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVII; ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Coimbra,
1980, p. 102; SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, Lisboa, 1982, pp. 99 ss. Na doutrina estrangeira,
cfr. CHELI, Potere regolamentare e struttura costituzionale, Milano, 1967; M. LEPA, Verfassungsrechtliche
Probleme der Rechtssetzung durch Rechtsverordnungen, in AR, 105 (1980), p. 338 ss.
Padro V: 7 Os regulamentos
911
I Relaes entre as leis e os regulamentos
Costumam sintetizar-se em vrios princpios fundamentais.
1. Princpio da preferncia ou preeminncia da lei
O regulamento no pode contrariar um acto legislativo ou equiparado. A lei tem absoluta
prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos,
suspensivos ou revogatrios das leis (cfr. art. 115.75). Isto significa a inadmissibi-lidade, no
direito constitucional portugus vigente, de regulamentos delegados ou autnomos em
qualquer das suas manifestaes tpicas: (i) os regulamentos derrogatrios regulamentos
que, sem revogarem a lei, a substituam em certos casos determinados , implicam o
estabelecimento de uma disciplina excepcional com fora de lei atravs de fontes secundrias,
contrariando abertamente os princpios da preeminncia da lei e do congelamento do grau
hierrquico; (ii) os regulamentos modificativos regulamentos que alteram a disciplina
legislativa implicam a revogao de preceitos legislativos, com a consequente violao dos
princpios constitucionais da preeminncia da lei e de congelamento de grau hierrquico; (iii) os
regulamentos suspensivos regulamentos que se limitam a tornar ineficaz uma norma legal
preexistente, mas desprovidos de qualquer efeito inovadorimplicam tambm a neutralizao
de uma fonte primria (a lei) atravs de uma fonte secundria (o regulamento) com a conse-
quente violao dos princpios da hierarquia normativa e da preeminncia da lei; (iiii) os
regulamentos revogatrios actos regulamentares que eliminam as leis do ordenamento
jurdico significam a completa inverso dos princpios da hierarquia normativa e da primazia
da lei
5
.
5
Cfr., precisamente, nestes termos, GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao XV
ao art. 115. Uma excelente anlise da disciplina constitucional dos regulamentos pode ver-se no Parecer 34/84, de 2-
5--84, da Procuradoria-Geral da Repblica, BMJ, n. 341, onde se defende doutrina coincidente em largos aspectos
com a defendida no texto. Merecem-nos apenas reticncias algumas concluses finais do referido Parecer. Cfr.
tambm, AFONSO QUEIR, Teoria dos Regulamentos, cit., l.
a
parte, p. 11; COUTINHO DE ABREU, Sobre os
regulamentos, p. 88 ss.; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, p. 248. No sentido de que a lei
ordinria no pode validamente instituir, sem autorizao constitucional expressa, fontes concorrenciais de si mesma,
cfr. CRISAFULLI, Lezioni, p. 11/1, p. 110 ss.; SINN, Die nderung gesetzlicher Regelungen durch einfache
Rechtsverordnung, 1971, p. 20 ss.
912
2. O princpio da precedncia da lei
A preferncia ou primazia da lei sobre o regulamento tornar-se--ia um princpio puramente
formal se em matrias importantes ainda no reguladas por lei o regulamento pudesse adiantar-
se na respectiva disciplina jurdica. Era isso que praticamente permitia a doutrina da vinculao
negativa da administrao.
Para restringir o amplo grau de liberdade de conformao normativa da administrao, pouco
compatvel com um Estado de direito democrtico, a CRP utilizou trs instrumentos:
a reserva de lei (= reserva constitucional de lei = reserva horizontal de lei = reserva formal
de lei) atravs da qual a Constituio reserva lei a regulamentao de certas matrias.
congelamento do grau hierrquico, dado que, de acordo com este princpio, regulada por lei
uma determinada matria, o grau hierrquico da mesma fica congelado e s uma outra lei
poder incidir sobre o mesmo objecto (cfr. art. 115./5).
precedncia da lei ou primariedade da lei (=reserva vertical de lei), pois no existe
exerccio de poder regulamentar sem fundamento numa lei prvia anterior (art. 115./7).
O ltimo princpio (o que agora particularmente nos interessa), encontra-se consagrado no art.
115.77 da CRP, onde se estabelece: (1) a precedncia da lei relativamente a toda a actividade
regulamentar; (2) o dever de citao da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta
disciplina , em princpio
6
, extensiva a todas as espcies de regulamentos, incluindo os
chamados regulamentos independentes (cfr. art. 115.76 e 7), isto , aqueles cuja lei se limita a
definir a competncia subjectiva e objectiva para a sua emisso. Um problema complexo que
necessitar de investigao especfica ser o de saber se a precedncia da lei pode ser
substituda por precedncia de normas de direito internacional ou comunitrio (cfr. Ac TC
184/89, DR, I, 9-3-89).
6
Diremos em princpio, porque a doutrina admite a possibilidade de regulamentos de organizao e regulamentos de
direco de servios que no carecem de acto legislativo prvio. Cfr. AFONSO QUEIR, Lies, p. 57; COUTINHO DE
ABREU, Sobre os regulamentos, p. 99; GARCIA DE ENTERRIA / R. FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, p.
213 ss; ZAGREBELSKY, // sistema, cit., p. 209.
913
3. Princpio da complementaridade ou acessoriedade dos regulamentos
O regulamento sempre um acto normativo da administrao sujeito lei e complementar da
lei. O sentido da complementaridade dos regulamentos no o de a CRP (cfr. art. 202./c)
legitimar apenas os regulamentos de execuo (regulamentos necessrios para as leis serem
convenientemente executadas e que a administrao deve editar por iniciativa prpria).
Abrangem-se tambm os regulamentos complementares, referidos genericamente a uma lei
cujos fins e sistema normativo vo desenvolver
7
. A lei constitucional autoriza ainda a emanao
de regulamentos independentes (cfr., precisamente, art. 115./6) ou seja, aqueles em que a lei
(existe sempre a vinculao positiva da administrao) se limita a indicar a autoridade que
poder ou dever emanar o regulamento e a matria sobre que versa.
4. O problema dos regulamentos autnomos
A defesa, por alguns autores, de regulamentos autnomos, isto , regulamentos margem de
qualquer norma habilitadora do legislador, no radica, hoje, na reivindicao de um campo livre
da administrao, no sentido de administrao desvinculada do direito. A pretenso de
regulamentos autnomos caracterizados como (1) os regulamentos no carecidos de lei prvia
para intervir; (2) no complementares ou executivos de qualquer lei, parte de uma dupla ordem
de consideraes. Em primeiro lugar, os regulamentos autnomos no so regulamentos livres,
dado estarem sujeitos a uma dupla srie de limitaes: (i) o bloco da constitucionalidade,
porque a constituio sempre uma lei superior heteronomamente impositiva da conformidade
material e compatibilidade formal dos regulamentos com as normas constitucionais (isto , o
princpio da legalidade substitudo aqui pelo princpio da constitucionalidade, funcionando a
constituio como lei); (ii) os princpios gerais do direito (principio da igualdade, princpio da
no retroactividade, princpio do contraditrio, princpio da fundamentao, princpio da
publicidade, princpio do duplo grau de jurisdio) conformam sempre, da forma positiva,
qualquer disciplina regulamentar. Em segundo lugar, existem domnios da administrao
7
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio, p. 65; ROGRIO SOARES, Direito Administrativo, I, p. 91.
914
a administrao econmica e de prestaes onde uma exigncia da precedncia da lei no
compatvel com a necessidade de prossecuo eficiente e justa dos interesses pblicos.
Nenhuma destas consideraes suficiente para justificar, na ordem constitucional portuguesa,
a existncia de regulamentos autnomos em manifesta contradio com o art. 115./7 da CRP,
at porque se o Governo tiver necessidade de criar disciplina normativa autnoma e originria
tem sempre sua disposio o instrumento dos decretos-leis
8
. No existe, pois, um poder
regulamentar originrio e autnomo, constitucionalmente fundado, como existe na constituio
francesa. Esta nota carece, porm, de trs observaes. A primeira a de que a existirem
regulamentos autnomos isso significar ser a Constituio fonte imediata, pois no existe lei
prvia. Neste caso pergunta-se: quando, como e de que forma recognoscvel na constituio a
autorizao para a emanao de regulamentos autnomos?
A rejeio de regulamentos autnomos esta a segunda observao no significa negar
relevncia ao fenmeno atrs observado da administrao por objectivos. Por isso, as leis, em
vez de serem actos legislativos fixadores de competncias, so actos definidores de funes e
objectivos que, implicitamente, transportam autorizao ao Governo no sentido de emanar
regulamentos necessrios prossecuo desses fins ou objectivos. Se a prossecuo dos fins e
objectivos da lei implica o exerccio do poder regulamentar, isso aponta para a ideia de
habilitao legal implcita da emanao de regulamentos
9
.
Finalmente, os regulamentos autnomos no se devem confundir com os regulamentos dos
entes autnomos como em seguida se demonstrar.
8
Cfr., porm, AFONSO QUEIR, Teoria dos Regulamentos, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVI,
1980, pp. 8 ss; SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, pp. 107 ss; idem, Legalidade e autonomia
contratual, cit., p. 214 ss. No sentido do texto, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica,
anotao IV ao art. 202.; COUTINHO DE ABREU, Sobre os regulamentos, p. 74 ss.; NUNO PIARRA, "A reserva da
Administrao", cit., p. 51 seg.
9
Os regulamentos assim emanados assumiro de facto, por vezes, a dimenso de regulamentos praeter legem. Para
ns, eles sero ainda regulamentos secundutn legem de acordo com os objectivos e fins aproximando-se dos
regulamentos independentes. S neste sentido sero explicveis as posies de AFONSO QUEIR, Teoria dos
Regulamentos, cit., p. 12, e de SRVULO CORREIA, Noes, p. 107 ss.
Padro V: 7 Os regulamentos 915
5. Princpio do congelamento do grau hierrquico
Quando uma matria tiver sido regulada por acto legislativo, o grau hierrquico desta
regulamentao fica congelado, e s um outro acto legislativo poder incidir sobre a mesma
matria, interpretando, alterando, revogando ou integrando a lei anterior. Os princpios da
tipicidade e da preeminncia da lei justificam logicamente o princpio do congelamento do grau
hierrquico: uma norma legislativa nova, substitutiva, modificativa ou revogatria de outra deve
ter uma hierarquia normativa pelo menos igual da norma que se pretende alterar, revogar,
modificar ou substituir.
Este princpio no impede, rigorosamente, a possibilidade de deslegalizao ou de degradao
do grau hierrquico. Neste caso, uma lei, sem entrar na regulamentao da matria, rebaixa
formalmente o seu grau normativo, permitindo que essa matria possa vir a ser modificada por
regulamentos (cfr. Ac TC 203/86, DR, II, 26-8-86).
A deslegalizao encontra limites constitucionais nas matrias constitucionalmente reservadas
lei. Sempre que exista uma reserva material-constitucional de lei, a lei ou o decreto-lei (e,
eventualmente, tambm, decreto legislativo regional no caso de autorizao legislativa) no
podero limitar-se a entregar aos regulamentos a disciplina jurdica da matria
constitucionalmente reservada lei.
A funo da lei deslegalizadora clara: (i) funo de abaixamento de grau, pois sem a
existncia da lei deslegalizadora tornam-se inconstitucionais os actos regulamentares com
disciplina inovadora ou contrria a uma norma legal; (ii) funo autorizante, dado a lei
deslegalizante ser simultaneamente uma lei autorizante de disciplina material atravs dos
regulamentos
i0
.
6 Princpio da separao entre o direito da lei e o direito dos regulamentos
E um princpio de grande relevncia no caso de reenvios normativos da lei para a administrao
no sentido de esta executar ou complementar os seus preceitos. Sempre que a lei autoriza ou
habilita a administrao a complementar ou executar os seus preceitos, isso
10
Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos, cit. p. 249 ss.
916
no significa a elevao dos regulamentos ao estalo legislativo, pois tal expressamente
proibido pelo princpio da tipicidade das leis (cfr. art. 115./5). Da que: (a) a norma
regulamentar executora ou complementar continue a ser uma norma separada e qualitativamente
diferente da norma legal, pois a norma legal reenviante no incorpora o contedo regulamentar
nem lhe pode atribuir fora legal; (b) ambas as normas mantenham a natureza e hierarquia
respectivas, no se verificando qualquer fenmeno de integrao''.
II Os regulamentos dos entes autnomos
O discurso sobre os regulamentos teve at aqui como objecto principal e quase exclusivo os
regulamentos do poder executivo (administrao central). Mas j atrs, ao discutir-se o princpio
da reserva de lei, se deu a entender (cfr. supra) que os regulamentos dos entes autnomos,
sobretudo os das autarquias locais, colocavam problemas especiais. As relaes entre a lei e os
regulamentos dos entes autnomos no inteiramente semelhante dos regulamentos da
administrao central. Os regulamentos das autarquias locais no so meros prolongamentos
das leis mas a manifestao de um poder normativo descentralizado (cfr. supra). Se a lei pode
regular os confins entre as duas fontes, ela no pode eliminar o prprio ncleo essencial de
reserva autnoma regulamentar. Neste sentido, os regulamentos dos entes autnomos so, nos
prprios termos constitucionais, (cfr. art. 242.) subordinados lei, mas esta encontra limites
inderro-gveis na natureza ordenamental autnoma (reserva do ncleo essencial da regulao
autonmica como limite da preferncia, precedncia e reserva de lei). Alm disso, o facto de as
leis referentes s autarquias locais serem, frequentemente, leis atribuidoras de funes reconduz,
muitas vezes, os regulamentos dos entes autnomos a regulamentos independentes.
Finalmente, tendo em conta as especificidades locais, a lei, mesmo em matrias reservadas que
exigem sempre um regime legal substancial, pode autorizar complementaes regula-
1
' uma prtica incorrecta e inconstitucional do legislador, quando certas leis consideram os regulamentos executivos
ou complementares como parte integrante da lei. Cfr., precisamente, CERVATI, in Ciur Cost, 1981,1, p. 1614 ss;
MERZ, Osser-vazioni sul principio di legalit, in RTDP, 1976, p. 1389 ss.
917
mentares a cargo de regulamentos autnomos das autarquias locais
l2
, secundum legem, isto ,
dentro da lgica e do sistema normativo-legal
13
. Neste sentido poder admitir-se uma "reserva
de administrao vertical".
12
Explorando este filo cfr., entre ns, VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia regulamentar e reserva de lei, in Estudos
em homenagem ao Prof. Afonso Queira, 1987; ALVES CORREIA, O plano urbanstico e o princpio da igualdade,
Coimbra, 1990, p. 217 ss. Cfr., tambm, Parecer PGR 1/89, BMJ, n. 386 (1989), p. 43 ss. No plano jurisprudencial,
cfr. Ac TC 452/87, DR, I, 2. 1-88.
13
Cfr., precisamente NUNO PIARRA, A Reserva, p. 57.

CAPITULO 23
8. OS DECRETOS
Sumrio
A) O SENTIDO DO TERMO DECRETO. ANTECEDENTES HISTRICOS
1. Actos solenes e definitivos do rgo representativo
2. Actos solenes e definitivos do poder executivo
3. Actos do poder legislativo ainda no definitivos
B) OS DECRETOS NA ACTUAL CONSTITUIO
1. Decretos do Presidente da Repblica
2. Decretos do Governo
3. Decretos das regies autnomas
MIRANDA, J. Decreto, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica.

A I O SENTIDO DO TERMO DECRETO: ANTECEDENTES HISTRICOS
Circunscrevendo-se apenas poca do incio do constitucionalismo portugus, pode dizer-se
que o termo decreto assume um triplo significado.
1. Actos solenes e definitivos do rgo representativo
As Cortes Gerais Extraordinrias e Constituintes comearam por emanar, sob a forma de
decreto, algumas das suas mais importantes deliberaes (exs.: Decreto de 26 de Janeiro de
1821, ordenando a continuao no Governo da Junta Provisional; Decreto de 9 de Maro de
1821, estabelecendo as bases da Constituio).
2. Actos solenes e definitivos do poder executivo
Ao rei, na qualidade de titular do poder executivo, reconhecido o direito de expedir decretos
(cfr. arts. 122. e 161.7c da Constituio de 1822).
3. Actos do poder legislativo ainda no definitivos
A partir da Carta Constitucional (art. 55.), passaram a designar--se por decretos os diplomas j
aprovados pelo rgo legislativo (cortes, cmaras, parlamento), mas ainda no promulgados ou
sancionados pelo rei ou chefe do Estado. Nesta tradio se inserem hoje os decretos da
Assembleia da Repblica (arts. 139.71/3 e 278.71).
B I OS DECRETOS NA ACTUAL CONSTITUIO
O art. 122. da Constituio alude a vrias categorias de decretos.
922
1. Decretos do Presidente da Repblica
A Constituio, alm da meno do art. 122.77 -d, s faz referncia aos decretos de dissoluo
da Assembleia da Repblica (art. 175.72). Mas muitos outros actos polticos do Presidente da
Repblica revestem a forma de decreto, podendo dizer-se que, na falta de especificao,
revestem a forma de decreto todos os actos do Presidente da Repblica ': nomeao e
exonerao do Primeiro-Ministro e restantes membros do Governo (art. 190.); dissoluo da
AR (art. 136.7e); nomeao e exonerao do Ministro da Repblica para as regies autnomas
(arts. 136.7/ e 232.); nomeao e exonerao do Presidente do Tribunal de Contas e do
Procurador-Geral da Repblica (art. 136.7m); marcao do dia de eleio para deputados (art.
136.7b); convocao extraordinria da AR (art. 136.7c); dissoluo ou suspenso dos rgos das
regies autnomas (art. 136.7/); indulto e comutao de penas (art. 137.7/)
2
.
Todos estes decretos (e a indicao no exaustiva) so decretos polticos, representando uma
das formas de exerccio da competncia do Presidente relativamente ao funcionamento de
outros rgos e para a prtica de actos prprios. Uma indicao especial merecer o decreto de
declarao do estado-de-stio ou de emergncia (art. 137.ld e art. 19.), geralmente
qualificado, na teoria da Constituio, como decreto de execuo dos pargrafos de ditadura
(art. 16. da Constituio de Weimar) ou das clusulas de plenos poderes (art. 16. da
Constituio francesa de 1958). Entre as medidas abrangidas pelo decreto de declarao de
estado-de-stio podem incluir-se medidas de carcter normativo, modificando, suspendendo ou
revogando outros actos normativos, restringindo ou suspendendo alguns direitos fundamentais.
Neste sentido, o decreto de declarao do estado-de-stio ou de emergncia, alm de um carcter
marcadamente poltico, revestir tambm uma dimenso normativa, de particular interesse para
a questo do eventual controlo (judicial ou no) destes actos. Sob pena de inexistncia (art.
137.7c?), deve este decreto ser assinado pelo Presidente da Repblica (art. 140.), referendado
pelo Governo (art. 143.) e autorizado ou confirmado pela Assembleia da Repblica (art.
141.71/ 2 e 164.7m). Note-se que o decreto presidencial do estado de stio em-
1
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, art. 122.
2
Cfr. JORGE MIRANDA, Actos e funes do PR, in Estudos sobre a Constituio, Vol. 1, 1977, pp. 261 ss.
Padro V: 8 Os Decretos
923
bora de carcter normativo est legalmente vinculado s normas reguladoras das situaes de
excepo constitucional (cfr. CRP, art. 19. e L 49/86, de 30.9).
2. Decretos do Governo
Foi j referida a categoria mais importante dos decretos do Governo: os decretos-leis. O art.
122.l\-h fala dos decretos do Governo, mas apenas em relao aos decretos-leis h uma
referncia mais precisa no texto constitucional (art. 201.). Em relao aos outros actos do
Governo, estabelece o art. 115./6 que os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto
regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de
regulamentos independentes. Assim, devemos continuar a distinguir (cfr. art. 137.7b) entre
decretos regulamentares, que carecem de promulgao do Presidente da Repblica, e decretos
simples que apenas exigem a simples assinatura do PR. Os primeiros contm ou aprovam um
regulamento do Governo; so, pois, decretos normativos emanados do Governo. Os segundos,
que no carecem de promulgao, mas devem ser assinados pelo Presidente da Repblica (art.
137 lb), ou so forma de expresso de certos actos polticos do Governo ou contm actos
administrativos do mesmo. A estas duas categorias h a acrescentar o decreto de aprovao de
tratados e acordos internacionais (cfr. 200.72 e 278.71).
3. Decretos das regies autnomas
Referidos no art. 122., os decretos das regies autnomas recon-duzem-se a quatro categorias,
de acordo com o valor jurdico e o sujeito que pratica o acto.
(1) Decretos legislativos regionais: so os actos legislativos que as assembleias regionais
podem elaborar nos termos do art. 229., alneas a, b e c) e d da Constituio (cfr. arts. 115.71 e
3 e 122.71-c).
(2) Decretos regulamentares regionais: so os decretos das assembleias legislativas regionais
elaborados para regulamentao das leis gerais emanadas dos rgos de soberania nos termos do
art. 229., alnea d da Constituio (art. 122.71 Ih, 235. e 278.72).
924
(3) Regulamentos dos governos regionais: visam a regulamentao das leis regionais (art.
229./d), mas a CRP s se refere a decretos regulamentares regionais.
(4) Decretos do Ministro da Repblica, expedidos com o fim de coordenao da actividade dos
servios centrais do Estado com os rgos das regies autnomas. Dado o carcter hbrido da
figura do Ministro da Repblica, simultaneamente smbolo da soberania da Repblica e, nessa
medida, desempenhando funes sucedneas do Presidente da Repblica, e representante do
Governo (coordenador da actividade dos servios centrais, dispondo para isso de competncia
ministerial e tendo assento em Conselho de Ministros nos termos do art. 232./2), os decretos do
Ministro da Repblica aproximar-se-o, umas vezes, dos decretos polticos do Presidente da
Repblica (decreto de nomeao do presidente do governo regional, decreto de exonerao), e,
outras vezes, dos decretos e outros actos de natureza idntica dos ministros (portarias,
despachos). A forma dos actos do Ministro da Repblica est agora prevista na Constituio, no
art. 122.l\-h, na redaco que lhe foi dada pela LC 1/82.
CAPTULO 24
9. ACTOS NORMATIVOS ATPICOS
Sumrio
A) REGIMENTO DE ASSEMBLEIAS
I Natureza jurdica
1. Reserva de egimento r
2. Publicao
3. Actos interna corporis
II Controlo da constitucionalidade e da ilegalidade
1. Ilegalidade de leis
2. Apreciao de inconstitucionalidade
B) RESOLUES
I As resolues na Constituio de 1976 II O problema do controlo das resolues
C) NORMAS CONSTITUCIONAIS CONSUETUDINRIAS
I A perspectiva poltico-constitucional do costume como fonte de direito II A relevncia constitucional do costume
III Costume, convenes constitucionais, praxes constitucionais e precedentes judiciais
1. Convenes constitucionais
2. Praxes constitucionais
3. Precedentes judicirios em matria constitucional
D) REFERENDO
BERTOLINI, G. Appunti sulForigine delia dottrina degli interna corporis, in Studi per il Ventesimo Anniversario deli
'Assemblea Cosituente, Firenze, 1969, pp. 25 ss.
926
MIRANDA, J. Competncia interna da Assembleia da Repblica, in Estudos sobre a
Constituio, Vol. I, p. 291. SCHMELTER Rechtschutz gegen nicht zur Rechtsetzung gehrende Akte der Legislative,
Berlin, 1977. BOUDET, F. La force juridique des resolutions parlamentaires, in RDPSP, 1958, pp.
271 ss.
QUEIR, A. R. Lies de Direito Administrativo, p. 361. CAPITANTIR La coutume constitutionnelle, in RDPSP, 1979.
HARVEY-BATHER The British Constitution, 4,
a
ed., London, 1972, p. 519. LEVY, D. De 1'ide de coutume constitutionnelle
1'esquisse d'une thorie des sources
en droit constitutionnelle et leur sanction, in Mlanges Eisenmann, Paris, 1975. MIRANDA, J. Manual, 1/2, pp. 339 ss.
RESCIGNO, G. U. Le convenzione costituzionale, Padova, 1972. TOMUSCHAT, C. Verfassungsgewohnheitsrecht, Heidelberg,
1972. ZAOREBELSKY, G. Sulla consuetudine costituzionale nella teoria delia fonti di diritto,
Torino, 1970.
Al REGIMENTO DE ASSEMBLEIAS
I Natureza jurdica 1. Reserva de regimento
O art. 178./ refere-se competncia interna da Assembleia, dispondo que Assembleia da
Repblica compete elaborar e aprovar o seu regimento interno. Por sua vez, o art. l22./l/f, exige
a publicao no Dirio da Repblica no s do regimento da AR mas tambm dos regimentos
do Conselho de Estado e das assembleias legislativas regionais dos Aores e da Madeira.
Deixando de lado os actos tipicamente regulamentares de natureza interna (relativos ao servio
da presidncia, a grupos parlamentares), o acto normativo que estabelece as normas necessrias
organizao e funcionamento da Assembleia da Repblica no um regulamento mas um
estatuto; uma lei estatutria. S o peso de uma tradio que relegava os chamados regulamen-
tos administrativos (Verwaltungsanordnungen)' para o campo meramente interno e que no
reconhecia s normas organizatrias um carcter jurdico, pode justificar que, ainda hoje, o
estatuto de um rgo de soberania seja qualificado de regulamento interno. E isto tanto mais
de relevar quanto certo ter a nossa Constituio, em relao a outro rgo de soberania
(Governo), considerado matria reservada, a regular por acto legislativo (cfr. art. 201./2), a
respectiva organizao e funcionamento. Em relao ao rgo representativo no se exige que o
acto regulamentador da sua organizao e funcionamento revista a forma de acto legislativo
2

(cfr. art. 169.), embora se
1
A opinio que hoje parece ser prevalecente quanto caracterizao jurdica dos regulamentos parlamentares
(Geschftsordnung) a que os considera como normas autnomas (autonome Satzungen). Cfr. MAUNZ / DRIG /
HERZOG, Kommentar, Vol. 1, art. 40.. Observaes semelhantes s do texto ver-se-o em CRISAFULLI, Lezioni, cit.,
Vol. II, p. 117.
2
Observe-se, contudo, que a exigncia de promulgao e de referenda quanto aos actos legislativos pode justificar
esta atitude, na medida em que aqueles actos poderiam representar uma invaso da reserva do Parlamento pelo
Presidente da Repblica e pelo Governo.
considere existir uma verdadeira reserva de regimento, tradutora da autonomia normativa
interna da AR.
2. Publicao
Na redaco originria da CRP no se previa qualquer forma de publicao para o regimento da
AR. Tal regimento no pode deixar de ser pblico, pois a prpria Constituio lhe reconhece
efeitos externos de particular relevo (os membros do Governo tm o direito de comparecer s
reunies da Assembleia, podendo usar da palavra nos termos do regimento art. 80.; os
cidados podem dirigir peties Assembleia art. 244.).
Deste modo, o regimento no pode furtar-se publicao. Eis o motivo pelo qual a LC n. 1/82
veio determinar a publicao, no Dirio da Repblica, dos regimentos, quer da Assembleia da
Repblica e das assembleias legislativas regionais, quer do Conselho de Estado (art.
3. Actos 'interna corporis'
O regimento um verdadeiro estatuto, com normas directamente executivas da Constituio
{Ergnzungsnormen, Ausfiihrungsnormen zur Verfassung), como so, por ex., as normas
referentes aos direitos dos deputados e grupos parlamentares (arts. 159. e 183.) e ao processo
de formao das leis
4
. O regimento , assim, um acto normativo especfico no reconduzvel a
acto legislativo.
II Controlo da constitucionalidade e da ilegalidade 1. Ilegalidade de leis
Pode suscitar-se o problema de saber se existir ilegalidade da lei quando se viole as
disposies regimentais (por ex., uma lei apro-
3
Cfr. tambm L n. 6/83, de 29-5-83, DR I, 29-7-85 (Publicao, Identificao e Formulrio de Diplomas), art. 3.-1.
4
Cfr., por ltimo, R. OHAZELLE / M. LAFLANDRE, Le rappel au Rglement, in RDP, 3/1990, p. 676 ss.
Padro V: 9 Actos normativos atpicos
929
vada na generalidade por uma comisso sem ser submetida a deliberao do plenrio). A
doutrina tem entendido no haver possibilidade do controlo destes vcios interna corporis
5
.
Levada ao extremo, esta tese excluiria a possibilidade do controlo dos vcios relativos
formao da prpria vontade legiferante e determinantes da prpria existncia da lei. Esta a
razo justificativa do facto de hoje se tender a admitir que, invocada a inconstitucionalidade de
uma lei por violao do regimento, o rgo competente para o controlo possa verificar a
regularidade do processo de formao de acordo com o regimento, a fim de, concomitante-
mente, poder certificar-se da violao ou no da prpria Constituio
6
. Resta saber se a violao
de normas regimentais directamente executoras da Constituio no configurar um caso de
ilegalidade sujeito a controlo jurisdicional e se para este efeito no ser de atribuir ao regimento
o estatuto de "lei reforada"
2. Apreciao da inconstitucionalidade
As prprias normas regimentais podem vir a ser objecto de um juzo de constitucionalidade,
pois o regimento um acto normativo vinculado Constituio. Imagine-se que o regimento
admitia, contra a Constituio, a votao das leis sem debate (art. 171.71), que retirava os
direitos constitucionais aos grupos parlamentares ou exclua o direito de recurso contencioso aos
funcionrios da AR
7
.
5
uma tradio que remonta ao direito parlamentar ingls em que se reconhece ao parlamento a competncia to
exclusive cognizance of internai procedings. Assim, logo na clebre Declarao de Direitos (BUI of Rights) de 1689,
o art. 9. dispunha que a liberdade de palavra, e os debates ou processos parlamentares no devem ser submetidos
acusao ou apreciao em nenhum tribunal ou em qualquer lugar que no seja o prprio Parlamento. Cfr., sobre
isto, G. BERTOLINI, Appunti sull'origine e sul significato originrio delia dottrina degli interna corporis, in Studi per
il Ventesimo Anniversario delVAssemblea Costituente, Firenze, 1969, Vol. V, pp. 25 ss; SCHMELTER, Rechsschutz
gegen nicht zur Rechtsetzung gehrende Akte der Legislative, Berlim, 1977. Cfr., entre ns, JORGE MIRANDA,
Competncia interna da Assembleia da Repblica, in Estudos sobre a Constituio, Vol. I, cit., pp. 291 ss.
6
Mas a lei deve considerar-se vlida a no ser que contenha normas violadoras da prpria Constituio. Cfr. MAUNZ /
DURIG / HERZOG, Kommentar, Vol. 1, art. 40.; LAVAGNA, Diritto Costituzionale, cit., p. 240. A violao autnoma
do regimento pode conduzir apenas a uma questo de ilegalidade, de contornos muito inseguros. Cfr. GOMES
CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao IV ao art. 178.
7
Sobre isto cfr. CRISAFULLI, Lezioni, cit., p. 120; Giustizia costituzionale e potere legislativo, in Stato, Popolo,
Governo, Milano, 1985, p. 235; TH. RENOUX, Le
930
1
A Comisso Constitucional abordou o problema da inconstitucionali-dade do Regimento no Parecer n. 1/80, in
Pareceres, Vol. II, pp. 23 ss, considerando que seja qual for a forma que devam revestir os preceitos regimentais eles
esto sujeitos a um regime jurdico que claramente os coloca luz do direito positivo portugus, no mbito do art.
281.71, at porque o art. 178., assim como o art. 115., determinam a sua subordinao Constituio. E efec-
tivamente, nenhuma razo existe para no entender aplicvel s disposies regimentais o controlo a posteriori
previsto naquela norma constitucional de garantia.
Sendo os preceitos regimentais verdadeiras normas jurdicas com efeito externo,
obrigatoriamente publicados no Dirio da Repblica (art. 122.71-/), eles esto sujeitos
fiscalizao concreta da constitu-cionalidade nos termos do art. 280. e fiscalizao abstracta
sucessiva nos termos do art. 281.71 Ia.
B I RESOLUES
I As resolues na Constituio de 1976
O termo resoluo utilizado frequentemente para caracterizar certas deliberaes dos rgos
colegiais
8
. Na Constituio fala-se em resolues a propsito de vrios rgos de soberania:
a) resolues da Assembleia da Repblica (cfr. CRP, arts. 122.71/e, e 169.74 e 5, e L n. 6/83,
art. 3.7e);
b) resolues das Assembleias Regionais (cfr. art. 122.71A? e L n.6/83, art. 3.71/g);
Conseil Constitutionnel et Vautorit judiciaire. Paris, 1984, p. 74; PH. TERNEYRE, La Procdure legislative ordinaire
dans Ia jurisprudence du Conseil Constitutionnel, in RDP, 3/1985, p. 691 ss.
8
Cfr. F. BOUDET, La force juridique des rsolutions parlamentaires, in RDPSP, 1958, PP. 271 SS; AFONSO QUEIR,
Lies de Direito Administrativo, cit., p. 361; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos de Estado, cit., p. 339 ss.
No plano jurispruden-cial, cfr. Ac TC 184/89, DR I, 9-3-89.
l)
Note-se que nos arts. 200.71-d e 203.71 se fala somente de propostas de resoluo a apresentar AR, mas a
resoluo tambm uma forma que podem assumir os actos do Governo. Cfr. DL n. 6/83, de 29 de Julho
(Publicao, Identificao e Formulrio dos Diplomas), art. 3.71-/, e art. 8.7/, que se refere expressamente a reso-
lues do Conselho de Ministros.
931
c) resolues do Conselho de Ministros
9
(L n. 6/ 83, arts. 31.71 e 8.7c).
O texto constitucional refere-se, como vemos, s resolues, mas no fornece em nenhum facto
elementos seguros para o recorte desta categoria jurdico-constitucional. Neste aspecto, apenas
se limita a seguir a prtica constitucional que considera as resolues como uma forma de as
assembleias, e, eventualmente, outros rgos de soberania, manifestarem as suas intenes e
tomarem decises, sem que seja necessrio adoptar um acto normativo (lei, decreto-lei, decreto-
regula-mentar). Como a resoluo pode ser um instrumento formal, utilizado no apenas pelas
assembleias parlamentares mas ainda por outros rgos de soberania (Governo), afigura-se-nos
de pouco prstimo a ideia corrente no direito francs segundo a qual as resolues so as
decises que resultam do voto de uma s Cmara (DUGUIT) e no promulgadas (PRELOT)
10
.
Embora seja inaproveitvel esta noo, quer porque restringe as resolues a actos de
assembleias parlamentares, quer porque tem em vista um sistema bicameral, acentua, no
entanto, um elemento formal que no nosso regime constitucional caracteriza as resolues: a
desnecessidade de promulgao pelo Presidente da Repblica (cfr. art. 169.75, quanto s
resolues da Assembleia da Repblica).
II O problema do controlo das resolues
Uma outra caracterstica das resolues e que levanta problemas graves reside no facto de
elas no estarem sujeitas ao controlo jurisdicional. Esta caracterstica fundamenta-se,
geralmente, no princpio da separao dos poderes e na ideia de as resolues consti-tuirem um
acto puramente interno do rgo de soberania que as adopta. Dessa forma, embora se no negue
a necessria conformao das resolues com a constituio e com a lei, evita-se submet-las
ao controlo de constitucionalidade e de legalidade. o que acontece, como j vimos,
relativamente resoluo da Assembleia da Repblica que aprovou o regimento. O mesmo
poder acontecer com outras resolues da AR e das assembleias regionais. Nestes casos,
' Cfr. BOUDET, cit., pp. 273 e 274.
1
932
discutvel se no se dever ultrapassar a tese clssica da no justiciali-dade das resolues e
submet-las ao controlo exigido quer pelo princpio da constitucionalidade quer pelo princpio
da legalidade da administrao. A exigncia de publicao, no Dirio da Repblica, das
resolues (cfr. art. 122.71/e, na redaco que lhe foi dada pela LC n. 1/82), vem facilitar este
entendimento. O controlo da inconsti-tucionalidade impor-se-, pelo menos, nas resolues de
contedo normativo
10
'
0
.
Um outro ponto que poder merecer uma nova reapreciao o da reconduo das resolues a
actos no-normativos, de objecto particular e concreto. No sistema constitucional vigente
poderemos apontar, pelo menos, trs casos em que as resolues tm um sentido normativo
evidente:
(1) resolues da Assembleia da Repblica referentes a no ratificao de decretos-leis e de
decretos legislativos regionais (cfr. arts. 165./c 172.74 e 229.74);
(2) resolues da Assembleia da Repblica respeitantes suspenso de execuo dos decretos-
leis e de decretos legislativos regionais (art. 172.72 e 229.74);
(3) resoluo da comisso permanente da Assembleia da Repblica de autorizao da
declarao do estado de stio ou de emergncia e da declarao da guerra e feitura de paz pelo
Presidente da Repblica (arts. 169.75, 182.73//).
Alm destes casos, devem ter-se em conta as resolues de aprovao de tratados (cfr. art.
169.75 e 6) para efeitos de controlo preventivo da inconstitucionalidade (cfr. art. 278.71).
O problema da natureza jurdica das resolues continua a suscitar discusses, devendo confessar-se que, at ao
momento, no h uma clara dilucidao do conceito. Importantes consideraes sobre o tema podem ver-se no
Parecer n. 1/80 da Comisso Constitucional, in Pareceres, Vol. 11., pp. 44 ss. Neste Parecer discute-se
fundamentalmente a possibilidade de suspenso de execuo de decretos-leis para efeitos de ratificao (assunto
omisso na redaco originria do art. 172. da CRP) e a forma dessa suspenso (lei ou resoluo?). O problema tinha
inequvocas consequncias polticas e jurdico--constitucionais, pois enquanto as resolues so publicadas
independentemente da promulgao pelo PR (art. 169. 16), as leis no dispensam esse acto
Oil
Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, p. 984.
933
presidencial (art. 137./b). A favor da justicialidade das resolues cfr., SRVULO CORREIA, Noes, pp. 100 ss;
VITALINO CANAS, Introduo s Decises de Procedimento do Tribuna! Constitucional, Lisboa, 1984, pp. 61 ss. No
direito espanhol esta problemtica tem tambm merecido a ateno da doutrina nos ltimos tempos: L. MARTIN
RETORTILLO BAQUER, El Control por el Tribunal Constitucional de Ia Actividad no Legislativa dei Parlamento, in
RAP, 107 (1985); SORIANO GARCIA, El enjuiciamento contencioso de Ia actividade parlamentaria no legislativa, in
RAP, 106 (1985).
C I NORMAS CONSTITUCIONAIS CONSUETUDINRIAS
I A perspectiva poltico-constitucional do costume como fonte de direito
A Constituio portuguesa, tal como as constituies em geral, no faz qualquer referncia ao
costume como modo de produo jurdica. A omisso do legislador constituinte poder ser
interpretada como uma opo do rgo constituinte a favor da chamada perspectiva poltico-
constitucional
11
no problema das fontes de direito, que insiste na considerao das fontes de
direito como uma questo poltico-constitucional. Colocar o problema das fontes equivale a
determinar, dentre os poderes do Estado, quais os que tm poder de criar direito e, como
corolrio lgico, reconduzir o problema das fontes ao problema do titular do poder legislativo.
Esta perspectiva confortar-se--ia com o prprio sentido do fenmeno do constitucionalismo: o
primado da constituio e do direito escrito que, por sua vez, so expresso de outros postulados
eminentemente polticos do Estado de Direito. So eles o princpio da soberania representativa
e a teoria da separao dos poderes
l2
. A democracia representativa faz da vontade
11
Cfr., especialmente, CASTANHEIRA NEVES, Lies de Introduo ao Estado de Direito, cit., p. 419- e, agora,
Fontes de Direito, in BFDC, Vols. LI e LII, Coimbra, 1975 e 1976. Por ltimo, do mesmo autor, cfr. Fontes de
Direito, Polis, Vol. 2; Fontes de Direito, Coimbra, 1985.
12
Cfr., DENIS, Le role de Ia coutume et de Ia jurisprudence dans 1'laboration du droit constitutionnel, in Mlanges
a M. Waline, Paris, 1974, Vol. 1, pp. 38 ss; C. TOMUSCHAT, Verfassungsgewonheitsrecht, Heidelberg, 1972.
934
do povo a justificao de todas as regras obrigatrias, e das assembleias que representam o povo
as nicas qualificadas para emanar ou editar essas regras. Consequentemente, s ao rgo
representativo, titular do poder legislativo, pode ser reconhecido o direito de produzir normas
jurdicas obrigatrias, e no a quaisquer outros poderes do Estado, como, por ex., os tribunais,
ou a quaisquer outras vontades como seja o povo da escola histrica.
A perspectiva poltico-constitucional no responde concreta-mente ao problema fundamental
das fontes de direito constituio da juridicidade histrico-positiva e, especificamente, ao
problema do direito consuetudinrio (cfr. supra). No entanto, o costume deve ser considerado
no como instrumento da criao de uma regra, mas como um meio de prova da existncia
dessa regra. No plano constitucional o problema do valor do costume dever ter em conta as
consideraes subsequentes.
II A relevncia constitucional do costume
a) Inadmissibilidade do costume constitucional 'contra constitutionem'
Tivemos j oportunidade de referir que um exemplo de costume constitucional contra
constitutionem foi o dos chamados bill de indemnidade, mediante os quais o poder executivo
legitimava os poderes legislativos durante os perodos de ditadura (cfr. supra). Todavia, a no
ser para quem reconhea a legitimidade de um costume contra constitutionem e lhe confira
eficcia e valor correspondentes aos da prpria constituio, o costume contra constitutionem
no deixa de ser um costume inconstitucional
13
'. A constitucionaliza-o desse costume s
poder efectuar-se atravs da reviso constitucional, e desde que no viole os limites materiais
do art. 288.
b) Costume 'secundum constitutionem'
A admitir-se um direito constitucional no escrito, no qual se integre o direito consuetudinrio,
este apenas poder ser um costume secundum constitutionem. Ponto discutvel o de saber se o
costume secundum constitutionem tem valor supralegislativo, de forma a poder
13
Cfr. HESSE, Grundziige, cit., pp. 15 e 19; ZAGREBELSKY, // sistema, cit., p. 282. Cfr. entre ns, JORGE MIRANDA,
Manual, II, 124 ss, que adopta em relao ao costume constitucional uma posio mais favorvel do que a que se
defende no texto.
935
considerar-se como parmetro constitucional para o juzo da constitu-cionalidade.
c) Funo de integrao e complementao
Ao costume deve ser atribuda uma funo de integrao ou complementao do direito
constitucional. Neste sentido, o costume deve ainda inserir-se no programa da norma
constitucional, de forma a poder considerar-se que, atravs da articulao do direito formal
constitucional com regras materiais consuetudinrias, se contribui para o desenvolvimento da
constituio. Neste sentido, o costume para alm da constituio ou constitui a expresso de
uma alterao constitucional qual ainda se pode estender o programa normativo ou extravaza
do mbito do programa da norma constitucional e, nesse caso, estaremos perante um puro facto
que no pode reivindicar qualquer fora normativa.
III Costume, convenes constitucionais, praxes constitucionais e
precedentes judiciais
O costume constitucional deve distinguir-se de outros fenmenos que, embora relevantes no
plano da praxis constitucional, no so considerados fonte de direito.
1. Convenes constitucionais ('conventions of the Constitution')
As chamadas convenes constitucionais, oriundas dos ordenamentos anglo-saxnicos,
consistem em acordos, implcitos ou explcitos, entre as vrias foras polticas, sobre o
comportamento a adoptar para se dar execuo ou actuao a determinadas normas constitu-
cionais, legislativas ou regimentais. Discute-se, porm, se estes acordos no se reconduziro, tal
como o costume, fenomenologia dos factos normativos originrios ou factos normativos extra
ordinem
H
.
14
Cfr. CRISAFULLI, Lezioni, cit., Vol. II, p. 145; BARTOLE, Le convenzioni delia costituzione tra storia e scienza
poltica, in // Poltico, 1983, p. 251 ss. Sobre a natureza das Conventions cfr. HARVEY-L. A. BATHER, The British
Constitution, 3." ed., London, 1972, p. 519; G. MARSHALL, Constitutional Theory, Oxford, 1971, pp. 7 ss; WADE-
PHILIPS, Constitutional and Administrative Law, IX ed. 1977, p. 16 ss.
936
Exemplos significativos destes factos seriam os factos instauradores de uma nova ordem
constitucional (golpe-de-estado, revoluo). Mas num plano mais secundrio, podiam
considerar-se fontes extra ordi-nem a auto-assumpo de poderes formalmente no previstos
(ex.: a teoria dos poderes implcitos do Presidente da Repblica) e os acordos entre foras
polticas para regular situaes especificamente no previstas no ordenamento constitucional.
Tais acordos, quando exprimem uma deciso ou processo susceptvel de generalizar-se para
alm da situao concreta em que ocorreram, dariam origem a normas de comportamento a que
se encontrariam vinculados os operadores polticos. As convenes constitucionais transformar-
se-iam, assim, em regras no escritas, disciplinadoras de aplicao de normas constitucionais ou
legislativas lacunosas ou insuficientes. Da no se segue, porm, a sua transformao em normas
jurdicas, a no ser que a conveno constitucional acabe por se transformar em norma constitu-
cional consuetudinria. De um modo geral, as convenes constitucionais, embora sejam
observadas por fora de expectativas recprocas, por dever de lealdade ou por necessidade
prtica e convenincia poltica, no criam originariamente normas jurdicas.
2. Praxes constitucionais
As praxes constitucionais so meros usos constitucionais, meras normas prticas ou de
correco constitucional, observadas geralmente nas relaes entre os rgos polticos ou entre
os elementos que compem esses rgos.
3. Precedentes judicirios em matria constitucional
Os casos constitucionais, julgados em tribunais ordinrios ou constitucionais, conduzir-nos-
iam ao problema do papel da jurisprudncia como fonte de direito, tarefa a que no poderemos
proceder aqui. Observar-se- apenas que a questo de saber se o uso duradouro, pelos tribunais,
de certos precedentes judicirios, constitui um direito de juiz (Richterrecht), reconduzvel a um
direito constitucional con-suetudinrio de base jurisprudencial, deve merecer resposta negativa.
Os prprios tribunais no esto vinculados a uma communis opinio por eles desenvolvida em
jurisprudncia anterior, tanto mais que, nos
937
termos da LC n. 1/82 (art. 115.75), passaram a ser inconstitucionais os assentos autenticamente
interpretativos. A aceitar-se a tese de transformao de uma jurisprudncia reiterada e uniforme
em direito constitucional consuetudinrio, ento ter-se-ia de admitir que a mudana de corrente
jurisprudencial j no seria possvel e que os tribunais estariam vinculados aos precedentes
judicirios em matria constitucional. Estes precedentes s viro a ter importncia decisiva
quanto declarao da nconstitucionalidade com fora obrigatria geral (art. 281.72), pois
sero os precedentes jurisprudenciais do Tribunal Constitucional que o devero levar a declarar
a nconstitucionalidade de uma norma (cfr. art. 281.73 da CRP e art. 82. da LCT). Cfr. tambm
art. 280.75 da CRP.
Dl REFERENDO
Inclui-se aqui o referendo na categoria de actos normativos atpicos. A reviso de 1989
consagrou, como j atrs se disse, (supra, Parte IV, Cap. 2, C/III) um novo instrumento do
exerccio do poder poltico o referendo (CRP, arts. 10.71 e 118.).
O problema que se coloca o de saber se com a introduo do referendo se criou tambm uma
nova fonte de direito. Com efeito, o referendo no tem por objecto actos normativos (como, por
ex., o referendo abrogativo do direito italiano) ou projectos de actos normativos (como o caso
do projecto de lei referendaria no direito francs). Ele um acto poltico do Presidente da
Repblica, embora precedido de propostas da Assembleia da Repblica e do Governo. O facto
de ter por objecto questes de relevante interesse nacional que devam ser decididas pela
Assembleia da Repblica ou pelo Governo atravs de aprovao de conveno internacional ou
de acto legislativo no transforma o acto poltico-referendo em acto normativo. A isto acresce o
facto de o art. 118.74 parecer indicar que o contedo do referendo no um acto normativo
articulado mas sim um complexo de questes formuladas em termos tendencialmente
dilemticos. Todavia, o carcter vinculativo do referendo (art. 118.71) sugere que, com a
eventual realizao do referendo, se introduz no ordenamento jur-dico-constitucional portugus
uma espcie de deciso-regra que, posteriormente, ser objecto de uma lei ou conveno
internacional. As respostas populares referendarias traduzem o sentido da vontade do povo
quanto criao de uma nova situao normativa, mas no
938
produzem, automaticamente, um acto normativo. O primordial sentido til inerente aprovao
do referendo ser o de o legislador no poder dispor discricionariamente dos resultados do
referendo, emanando leis ou tratados em sentido contrrio ou abstendo-se de editar actos legisla-
tivos ou convencionais normativizadores das decises-regra nele aprovadas. Particularmente
delicada a questo de saber se a "inrcia legislativa" (inexistncia de "lei executiva" do
referendo) e o "desvio legislativo" (lei com contedo divergente e at contrrio ao do referendo)
so susceptveis de controlo. A eventual inexistncia do controlo jurisdicional no afasta a
responsabilidade penal e poltica (cfr. art. 120.)
l5
. Em relao ao Presidente da Repblica a
vinculatividade traduzir-se- na inexistncia de veto ou de recusa de ratificao.
15
Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao XIX ao art. 118.; JORGE MIRANDA,
Lei, in Dicionrio Jurdico de Administrao, p. 391 ss.
CAPITULO 25
10. O PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
Sumrio
A) CONCEITO
B) FASES E ACTOS DO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
I Fase de iniciativa
II Fase instrutria
III Fase constitutiva
IV Fase de controlo
V Fase de integrao de eficcia
1. Princpio da publicidade
2. Publicidade e publicao
3. Caracterizao da publicao
4. Falta de publicao e ineficcia jurdica
CANOTILHO, J. J. G. Teoria da legislao geral e teoria da legislao penal. Contributo
para uma teoria da legislao, Coimbra, 1988. D'ATENA La pubblicazione delia fonti normativa, I, Padova, 1974. MlCHELE, A.
Uenlrata in vigore delia legge. Erosione e crisi d'una garanzia costitu-
zionale: Ia vacatio legis, Padova, 1986. MI ANDA, J. Funes, rgos e Actos do Estado, p. 371 ss. R
A feitura das leis, 2 vols., Lisboa, 1986.
PIZZORUSSO A. Lepubblicazione degli atti normavi, Milano, 1963.
Law in the Making, Berlin, 1988.
PUGET / SECH, H. La promulgation et Ia publication des actes lgislatifs en droit franais, in RA, 1989, p. 239.

Al CONCEITO
A formao dos actos normativos obedece a um iter juridicamente regulado que se costuma
designar por procedimento. A actual relevncia do estudo da forma jurdica de desenvolvimento
das actividades pblicas (e, dentre elas, as normativas) justifica o tratamento autnomo das
questes de procedimento. Aqui interessa salientar que nem todos os procedimentos normativos
gozam de dignidade constitucional formal (a CRP apenas regula com algum pormenor o
procedimento dos actos legislativos da AR). Por outro lado, alguns dos actos integrativos do
complexo de actos em que se traduz o procedimento legislativo j foram focados a propsito de
outros problemas (cfr. supra, Parte IV, Padro III/3, as questes respeitantes promulgao,
referenda e assinatura de actos normativos).
Designa-se por procedimento legislativo a sucesso de srie de actos (ou de fases, consoante a
posio doutrinal respeitante natureza de procedimento) necessrios para produzir um acto
legislativo. A lei o acto final do procedimento. As vrias fases procedimentais, disciplinadas
com maior ou menor particularizao nos vrios ordenamentos, esto pr-ordenadas produo
de um acto final, a que chamaremos lei formal de Assembleia. Deste modo, o procedimento
legislativo um complexo de actos, qualitativa e funcionalmente heterogneos e autnomos,
praticados por sujeitos diversos e dirigidos produo de uma lei do Parlamento. Noutros
termos: procedimento legislativo a forma da funo legislativa, isto , o modo ou iter segundo
o qual se opera a exteriorizao do poder legislativo'.
O procedimento em anlise refere-se ao procedimento legislativo do Parlamento, pois, no que
respeita ao Governo, para alm de algu-
1
A noo que se acolhe no texto largamente tributria da doutrina adminis-trativista. Cfr., sobretudo, e por todos,
A. M. SANDULLI, // procedimento amministra-tivo (1940), reimp., Milano, 1965. Para uma aplicao desta noo ao
procedimento legislativo, cfr., ainda, SANDULLI, Legge (direito costituzionale), in NDI, IX, Torino, 1963;
GALEOTTI, Contributo alia teoria dei procedimento legislativo, Milano, 1957; GUELI, II procedimento legislativo
(1955), agora em Scritti Vari, II, Milano, 1976; LUCIFREDI, finiziativa legislativa parlamentare, Milano, 1968;
PIZZORUSSO (org.), Law in the Making, Berlin, 1988; Procedimento Legislativo, in REDC, 14 (1985).
942
mas referncias constitucionais, no h normas constitucionais especificamente reguladoras de
procedimento de decretos-leis (o mesmo se diga quanto aos decretos legislativos regionais)
2
.
B I FASES E ACTOS DO PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO
Os actos instrumentais constitutivos do procedimento legislativo sucedem-se atravs de uma
srie de fases procedimentais que, em geral, se reconduzem a trs: (1) fase de iniciativa; (2) fase
constitutiva; (3) fase de activao ou integrao de eficcia.
Alguns autores preferem aludir a cinco fases que ordenam da forma seguinte: a) fase de iniciativa; b)fase instrutria,
na qual incluem fundamentalmente os actos de consulta; c)fase constitutiva na qual incluem os actos de formao de
vontade (discusso e votao); d) fase de controlo destinada a avaliar do mrito e de conformidade do acto
legislativo; e)fase de comunicao, cuja finalidade principal dar publicidade e tornar obrigatrio o acto legislativo.
I Fase de iniciativa
Na fase de iniciativa englobam-se os actos propulsivos do procedimento legiferante. A funo
especfica desta fase , pois, colocar em andamento o poder legislativo, fornecendo-lhe o
impulso jurdico necessrio para a sequncia procedimental (GALEOTTI).
O direito de iniciativa legislativa (cfr. CRP, art. 170.; Reg. AR, arts. 125. e 126.) manifesta-
se atravs da apresentao AR de um texto articulado de preceitos normativos denominados,
conforme os casos, por projectos de lei (iniciativa parlamentar pertencente, nos termos do art.
170.71, aos deputados e aos grupos parlamentares) e por proposta de lei (iniciativa legislativa
governamental, pertencente ao Governo nos termos dos arts. 170.72, 4, 5 e 6 e 203.7c). Depois
da reviso de 1989, os Deputados, os grupos parlamentares e o Governo podem tambm ter
iniciativa referendaria atravs de projectos (Deputados e grupos parlamentares) e de propostas
(Governo) de referendo (art. 170.71/3/4). Embora de mbito limitado, tm tambm direito de
inicia-
2
Cfr., J. MIRANDA (org.), A Feitura das leis,, vol. 2, 1986; Funes, rgos e Actos do Estado, cit., p. 100 ss e 371
ss.
Padro V: IO O Procedimento Legislativo
943
tiva legislativa as assembleias regionais que podem apresentar AR propostas de lei sobre
questes relativas s regies autnomas (art. 170.71 e2e 229.7c)\
O sistema de iniciativa portugus configura-se como um sistema de iniciativa pluralstica, dado
que o poder de iniciativa constitu-cionalmente atribudo a vrios rgos (sujeitos
constitucionais). Esta iniciativa legislativa concebe-se juridicamente como um poder (rec-tius:
direito-poder), pois o poder dos deputados, do governo, dos grupos parlamentares e das
assembleias legislativas regionais, -lhes atribudo directamente pela Constituio para a
realizao do interesse pblico (exerccio da funo legislativa), tendo em conta a sua posio
jurdica no ordenamento constitucional.
O fundamento para o exerccio do direito de iniciativa legislativa , muitas vezes, o dever
concretamente imposto pela constituio (imposies constitucionais e ordens de legislar) no
sentido de as entidades legiferantes adoptarem determinadas medidas legislativas concre-
tizadoras das normas constitucionais (cfr. supra, Parte II, Cap. 2).
No obstante o sistema portugus ser um sistema de iniciativa pluralstica, existem certos domnios onde a iniciativa
legislativa reservada, quer por imposio expressa da Constituio quer porque isso decorre da especificidade
constitucional de certas leis (exs.: as leis das grandes opes do plano e do oramento, que so de iniciativa
legislativa reservada do Governo; as leis de autorizao legislativa e de autorizao de emprstimos, cuja iniciativa
igualmente reservada ao Governo; as leis de aprovao dos estatutos regionais e de outras leis respeitantes s regies
autnomas, cuja iniciativa das assembleias legislativas regionais; as leis de reviso constitucional, de iniciativa
reservada dos deputados). Cfr. sobre isto, GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, Anotao
I ao art. 170.; JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, p. 394 ss. No direito brasileiro cfr. M. G.
FERREIRA FILHO, Do Processo Legislativo, 2.
a
ed., S. Paulo, 1984; NELSON DE SOUSA SAMPAIO, O Processo
Legislativo, S. Paulo, 1968.
A iniciativa legislativa no se restringe iniciativa legislativa primria ou originria. Existe
tambm a iniciativa legislativa secundria ou derivada que consiste na apresentao de
propostas de alterao a projectos ou propostas de lei ou em textos de substituio (cfr. CRP,
art. 170.72 e Reg. AR, art. 136.)
A iniciativa o impulso do procedimento legiferante. Este processo no se limita a uma simples
aprovao ou rejeio, antes pressupe uma fase de discusso e elaborao.
3
Saliente-se ainda o direito de iniciativa legislativa da Assembleia Legislativa de Macau ou do Governador de Macau
quanto ao respectivo Estatuto (CRP, art. 292./3).
944______ Direito Constitucional
Inscrito um projecto ou uma proposta de lei na ordem do dia, depois de previamente ter sido
entregue na Mesa da AR e sido aceite (cfr. arts. 133. ss do Reg. da AR), haver uma
apresentao perante o Plenrio, podendo ser apresentadas pelos deputados propostas de
alterao (emenda, substituio, aditamento ou eliminao). (Cfr. arts. 135. ss do Reg. da AR).
II Fase instrutria
A fase instrutria, que se segue fase de iniciativa, tem por finalidade recolher e elaborar os
dados e elementos que permitam analisar a oportunidade do procedimento legislativo bem como
o respectivo contedo. A aquisio de dados efectua-se quer aproveitando os materiais
fornecidos pelas entidades que tiveram a iniciativa da lei, quer atravs de recolha autnoma
efectuada pela comisso da AR competente para apreciao do texto apresentado.
O trabalho fundamental cabe, entre ns, s comisses permanentes especializadas; a estas sero
enviados os projectos ou propostas de lei, uma vez admitidos, e a elas competir dar parecer
devidamente fundamentado, podendo, inclusive, sugerir ao plenrio a substituio, por outro, do
texto do projecto ou proposta, tanto na generalidade como na especialidade (cfr. art. 170./8). O
poder das comisses chega ao ponto de a elas competir a votao na especialidade dos
projectos ou propostas, se assim o Plenrio o decidir e salvo as restries impostas pela CRP
(cfr. art. 171./3). Acresce que, na prtica, o debate na generalidade do plenrio incide sobre o
texto de substituio apresentado pelas comisses e no sobre o texto originrio.
O processo de discusso e votao constitucional e regimentalmente consagrado entre ns distingue-se do processo
ingls das trs leituras (processo das trs leituras) na qual a 1." leitura d lugar a uma discusso geral do
projecto, a 2." se destina ao exame dos artigos, e na 3.
a
se procede reviso ou aprovao final do projecto ou
proposta.
O processo das comisses distingue-se tambm do antigo processo de bureaux, pois aqui s na altura da
apresentao dos projectos se formavam comits ou grupos ad hoc (eleitos sorte ou por ordem alfabtica) que
procediam ao exame do projecto. Os comissrios eleitos por cada grupo podiam formar uma comisso central que
redigia o relatrio sobre o projecto, e nomear um ou vrios relatores para informar a assembleia dos pontos de vista
dos bureaux. Cfr. REWS, Les comissions parlamentaires en droit compare, in RIDC, 1961, pp. 309 ss. Cfr.,
tambm, ROGRIO SOARES, AS comisses parlamentares permanentes, in BFDC, Vol. LVI (1980). Sobre o
processo legisla-
Padro V: 10 O Procedimento Legislativo
945
tivo em geral, cfr. na doutrina brasileira D. LIBERATO CANTILANO, Processo Legislativo nas Constituies Brasileiras
e no Direito Comparado, Rio de Janeiro, 1984.
s comisses pertencer enviar obrigatoriamente o texto s entidades que, nos termos constitucionais, tm direito de
participao ou direito de audio em certos procedimentos legislativos. o que acontece com a legislao do
trabalho (cfr. CRP, arts, 54.75// e 56.72/a, e Reg. AR, art. 140.) e legislao respeitante s regies autnomas e ao
estatuto de Macau (cfr. CRP, arts. 231.72 e Reg. AR, art. 144.).
III Fase constitutiva
Designa-se por fase constitutiva (=fase de deciso, fase dispositiva, fase conclusiva,
fase decisiva, fase decisria, fase deliberativa) aquela em que se produz o acto principal
e ao qual se reportam os efeitos jurdicos essenciais. Esta fase constitui tambm uma espcie de
centro de atraco dos actos enquadrados noutras fases de procedimento.
A fase constitutiva no cronologicamente a ltima (a seguir aprovao da lei segue-se a
promulgao do PR, a referenda do Governo e a publicao no Dirio da Repblica), mas
aquela em que se determina o contedo do acto.
A fase constitutiva do procedimento legislativo inclui vrios subprocedimentos (de resto, tpicos
de todos os procedimentos, cujo acto final consiste numa deliberao de rgo colegial: (1)
discusso ou debate; (2) votao; (3) redaco.
A discusso e a votao no Plenrio (cfr. art. 171. da CRP e 145. ss da AR) compreendem
uma discusso e votao na generalidade (a discusso incide sobre os princpios e o sistema de
cada projecto ou proposta de lei e a votao na generalidade incide sobre cada projecto ou
proposta de lei) e uma discusso e votao na especialidade (a discusso versa sobre cada
artigo e a votao sobre cada artigo, nmero ou alnea)
4
.
A LC n. 1/82 previu expressamente a votao final global (art. 171.72). Ela tambm j se
deduzia da antiga redaco do art. 171.72 (infine). Esta votao deve existir sempre e no
apenas quando o texto
4
Na prtica, a votao na especialidade quase sempre efectuada em comisso e no no plenrio, s no podendo ser
votadas em comisso as leis referentes s matrias do art. 171.74 e as relativas aos estatutos regionais e estatutos de
Macau (cfr. Reg. AR, art. 165.). Depois da reviso constitucional de 1989, carecem de votao final global pelo
Plenrio as leis orgnicas (art. 171.75).
946
aprovado em comisso na especialidade, e enviado para o Plenrio para uma votao final e
global (cfr. art. 155. do Reg. da AR.
Quando a CRP ou o Regimento da AR se referem aprovao das propostas ou projectos de lei,
sem qualquer outra especificao, deve entender-se que a referncia diz respeito votao final
e global.
Mas isso no significa que a referncia, nos termos constitucionais, no deva conexionar-se com
outras votaes que no apenas a votao final global. Assim, por ex., nos termos do art.
171.76, a lei referente a restries de direitos dos militares e agentes militarizados (cfr. art.
167./p), est sujeita aprovao por maioria qualificada era qualquer das votaes (votao na
generalidade, votao na especialidade e votao final global). O mesmo sucede com as leis
delimitadoras dos crculos eleitorais (arts. 171.76 e 152.71 e 2). Um caso particular mesmo o
da lei de reviso constitucional em que cada alterao tem de ser votada por 2/3 (art. 286.71 ) e
em que no existe votao final global (cfr. art. 286.72).
Alm do processo legislativo normal h ainda o processo de urgncia (art. 173.), no qual se
pode dispensar o exame em comisso ou reduzir-se o respectivo prazo, limitar-se o nmero de
intervenes e a durao do uso da palavra dos deputados e do Governo, e dispensar-se o envio
comisso para redaco final (cfr. art. 283. do Reg. da AR).
As trs votaes votao na generalidade, votao na especialidade e votao final global
obedecem a lgicas distintas: (1) a votao na generalidade incide sobre a oportunidade e
sentido global do projecto ou proposta de lei; (2) a votao na especialidade incide sobre as
solues concretas a aprovar no texto da norma (3) a votao final global concentra-se no texto
apurado na especialidade, fazendo--se um juzo definitivo e final sobre o projecto ou proposta
de lei submetidos a discusso e votao
5
.
A manifestao de vontade do rgo colegial AR expressa atravs da votao final global deve
ficar documentada mediante a redaco dos projectos e propostas pela comisso competente e
posterior publicao no Dirio da Assembleia da Repblica (cfr. Reg. AR, art. 156.)-
IV Fase de controlo
A edio do acto conclusivo ou decisrio do procedimento legislativo no encerra o iter
necessrio para a perfeio do acto legislativo.
5
Nestes termos, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao IV ao art. 171..
947
Existe ainda uma fase de controlo destinada a permitir a avaliao do mrito e da conformidade
constitucional do acto legislativo.
Os projectos ou propostas de lei, uma vez aprovados, so enviados com o nome de decretos da
AR ao Presidente da Repblica para efeitos de promulgao (cfr. art. 139.). A promulgao
est associada ao direito de veto do PR atravs do qual ele controla materialmente o mrito
poltico (veto poltico) e a conformidade constitucional (art. 279. Parte IV, Cap. 13, A/2, veto
por inconstitucionalidade) dos decretos da AR (cfr. supra). Por sua vez, o Governo exerce
tambm atravs da referenda um controlo certificatrio, embora de natureza diferente do
controlo do PR (cfr. supra Parte IV, Cap. 13, A/II).
V Fase de integrao de eficcia
A fase de integrao de eficcia abrange os actos destinados a tornarem eficaz, o acto legislativo
(requisitos de eficcia), designadamente atravs da sua publicidade. Os actos de integrao de
eficcia (= actos de comunicao) no so requisitos de perfeio ou validade do acto
legislativo; visam, sim, tornar os actos perfeitos em actos obrigatrios e oponveis, levando-os
ao conhecimento atravs da publicao no Dirio da Repblica dos cidados (requisito de
eficcia).
1. Princpio da publicidade
A justificao do princpio da publicidade simples: o princpio do Estado de direito
democrtico exige o conhecimento, por parte dos cidados, dos actos normativos, e probe os
actos normativos secretos contra os quais no se podem defender. O conhecimento dos actos
por parte dos cidados faz-se, precisamente, atravs da publicidade (cfr. art. 122.daCRP).
2. Publicidade e publicao
Deve distinguir-se entre publicidade e publicao: a publicao a forma de publicidade de
actos normativos (os mais importantes, individualizados no art. 122./1 da CRP) feita atravs do
jornal oficial, Dirio da Repblica; publicidade em sentido amplo qualquer
948
forma de comunicao dos actos dos poderes pblicos dotados de eficcia externa (atravs de
ordens de servio, editais, avisos, etc). Cfr.art. 122.72 da CRP.
3. Caracterizao da publicao
A publicao o acto mediante o qual os actos normativos so levados ao conhecimento dos
seus destinatrios. Costuma considerar--se a publicao, sob o ponto de vista jurdico, como um
acto de comunicao e, portanto, como um requisito de eficcia do acto (acto de integrao
necessria) e no como um elemento de validade do mesmo. A publicao, diferentemente da
notificao, no exige efectivo conhecimento do acto por parte dos destinatrios e da que, uma
vez publicados os actos no dirio oficial (Dirio da Repblica), eles sejam vinculativos, no
aproveitando a ningum a sua ignorncia (ignorantia legis non excusat). Os diplomas que
contm actos normativos entram em vigor no dia neles fixados e, na falta de fixao, no
Continente, no quinto dia aps a sua publicao, nos Aores e na Madeira no dcimo dia, em
Macau e no Estrangeiro no trigsimo dia (cfr. L n. 6/83, de 29 de Julho, e DL 1/91, de 2/1). Ao
perodo que decorre entre a publicao e a data da entrada em vigor chama-se vacatio legis. De
acordo com o art. 122.72, a falta de publicidade implica a ineficcia jurdica do acto. A
publicidade a que se refere a Constituio aquela que resulta da publicao do diploma no
Dirio da Repblica e no atravs de outros meios como a rdio, a imprensa, e a televiso. O
dia da publicao o da efectiva distribuio do Dirio da Repblica onde a publicao teve
lugar (cfr. Ac TC 142/85, DR, II, 7-9-85).
A publicao do acto normativo tem um efeito certificatrio: o texto publicado no Dirio da
Repblica o texto legal, presumindo--se conforme o original, ressalvando-se, porm, a
possibilidade de provar o contrrio. Quando o texto publicado no corresponde ao texto oficial,
deve fazer-se uma nova publicao ou uma rectificao. Em relao ao texto ou parte do texto
publicado mas no conforme o original, tem-se entendido que no tem eficcia, pois falta a
publicidade do acto realmente aprovado.
Acontece, algumas vezes, que a publicao da lei efectuada com grande atraso. Embora a
demora na publicao no implique a invalidade do acto publicado, pode discutir-se se no
haver um excesso de poder quando, com o atraso da publicao, se vise destruir ou modificar
os resultados prticos e jurdicos da lei.
949
O atraso na publicao pode suscitar ainda o problema (cfr. Parecer da CC n. 23/80) de saber
como se faz a pontualizao cronolgica das leis, ou seja, no caso de concorrncia de leis no
tempo, como se determina a prioridade temporal: pela data da publicao? pela data da
promulgao? pela data da entrada em vigor? A L n. 6/83 estabelece como data do diploma a
da sua publicao, soluo que pode dar origem a graves problemas (por ex., quando a data da
entrada em vigor no coincide com a data da publicao ou quando uma lei posterior
contrastante com uma outra vem a ser publicada em primeiro lugar). Este fenmeno da tardia
publicao da lei pode derivar da manipulao da promulgao pelo prprio Presidente da
Repblica (ex.: veto de bolso, alis, inconstitucional)
6
.
4. Falta de publicao e ineficcia jurdica
Como j se disse no texto, a falta de publicidade determina a ineficcia jurdica do acto (art. 122.72 da CRP e art. 1.
da L n. 6/83). Na verso originria (art. 122.74) determinava-se a inexistncia como consequncia da falta de
publicidade. A razo da nova redaco, introduzida pela LC n. 1/82, radica certamente no facto de se considerar a
publicao como mero requisito de eficcia
7
, como demonstra o facto de as leis comearem a produzir efeitos desde a
sua aprovao (necessidade de promulgao, assinatura, referenda, etc). Deve, contudo, salientar-se que esta tese no
pacfica. Diz-se, a favor da tese da inexistncia, que s a partir da publicao a lei adquire efeitos externos,
vinculando todas as entidades, pblicas e privadas, e que s com a sano da inexistncia se evita a possibilidade de
leis secretas (prtica nacional-socia-lista que assentava na concepo voluntarista de lei a lei como vontade do
Fiihrer , compatvel com vrios modos de comunicao, inclusive a comunicao secreta). A alterao introduzida
pela LC n. 1/82 deve-se claramente aos problemas suscitados pela no publicao de decretos-leis j aprovados e
promulgados dentro do perodo de exerccio de funes de um determinado governo. Seja ou no um requisito de
existncia ou de eficcia, a publicidade, a que se refere o art. 122. da CRP, implica a proibio do carcter secreto
das normas. Por outro lado, o termo utilizado publicidade mais amplo do que o de publicao, geralmente
utilizado em relao a actos legislativos e
6
Sobre os problemas e natureza jurdica da publicao cfr. GALEOTTI, Contributo, cit., pp. 183 ss e 269 ss; A.
D'ATENA, La Pubblicazione delle Fonti Normativa, Vol. I, Padua, 1974. Entre ns, cfr., por ltimo, Rui MEDEIROS,
Valores jurdicos negativos da lei inconstitucional, cit., p. 542; MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor jurdico, cit., p.
150.
7
Sobre a noo de eficcia como produtividade actual do acto, cfr. ROGRIO SOARES, Acto Administrativo, in
Polis, Vol. 1, p. 104; SRVULO CORREIA, Direito Administrativo, pp. 318 ss.
950
convenes internacionais. Muitos outros actos, individualmente mencionados no art. 122., carecem de ser
publicados no Dirio da Repblica (avisos, decretos, resolues, regimentos, regulamentos e decises dos tribunais
com fora obrigatria geral). Como regra pode dizer se que todos os actos de contedo genrico dos rgos de
soberania, das regies autnomas e do poder local carecem de publicidade (art. 122.72). Quanto aos outros actos com
efeitos externos a lei deve determinar um qualquer modo de comunicao aos interessados (art. 122.73)
8
(cf. Ac TC
37/84, in BMJ n. 345; Ac. 59/84, DR II, 14-11; Ac. 60/84, DR II, 15-11; Ac. 109/85, DR II, 10-9). Por ltimo, cfr.
VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentao, p. 48.
8
Cfr. precisamente Acs. STA de 7-5-1980 e de 16-7-1980, in RU, n. 144, com anotaes de AFONSO QUEIR; ACS.
TC n. 60/84, DR, II, de 15-11-84, n. 59/84, DR II, de 14-11-84, e 37/84, DR II, 6-7-84.
CAPITULO 26
PADRO VI ESTRUTURAS DE GARANTIA
E DE CONTROLO
1. SENTIDO DA GARANTIA E CONTROLO
DA CONSTITUIO
Sumrio
A) A COMPREENSO CONSTITUCIONAL DAS ESTRUTURAS DE GARANTIA E DE CONTROLO
I Garantia e controlo
1. Defesa do Estado e defesa da constituio
2. Garantias constitucionais e garantias da constituio
II Meios e institutos de defesa da Constituio
1. A vinculao constitucional dos poderes pblicos
2. Os limites da reviso constitucional
3. A fiscalizao judicial da constituio
4. A separao e interdependncia dos rgos de soberania
B) A FISCALIZAO JUDICIAL COMO INSTITUTO DE GARANTIA E DE CONTROLO DA CONSTITUIO
I Pressupostos do controlo judicial da constituio
1. Fora e supremacia norm tiva da constituio a
2. Controlo e concretizao
3. Controlo e justia constitucional
C) OS MODELOS DE JUSTIA CONSTITUCIONAL
I Quem controla: os sujeitos do controlo
!. Controlo poltico
2. Controlo jurisdicional
II Como se controla: o m do do controlo o
1. Controlo por via incidenta l
2. Controlo por via principal
3. Controlo abstracto e controlo concreto
III Quando se controla: o tempo do controlo
1. Controlo preventiv o
2. Controlo sucessivo
952
IV Quem pede o controlo: a legitimidade activa
1. Legitimidade quisque de populo e legitimidade restrita
2. Legitimidade ex officio idade das partes, legitimidade de rgos pblicos , legitim
V Os efeitos do controlo
1. Efeitos gerais e efeitos particulares
2. Efeitos retroactivos e efeitos prospectivos
3. Efeitos declarativos e efeitos constitutivos
A) A COMPREENSO CONSTITUCIONAL DAS ESTRUTURAS DE GARANTIA E DE CONTROLO
BREWER-CARIAS, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987. D'ORAZIO, G Soggetto privato e processo costituzionale
italiano, Torino, 1988. GALEOTTI, S. Introduzione alia teoria dei controili costituzionali, Milano. 1963. KELSEN, M. La
garantie juridictionnelle de Ia Constitution, RDPSP, 1928, p. 197. PIZZORUSSO, A. / G. VOLPE / E SORRENTINO / R. MORETTI,
Garwizie Costituzionali, Bologna /
Roma, 1981. RAUSCHNING, D. Die Sicherung der Beachtung von Verfassungsrecht, Bad Hamburg,
1969. SCHEUNER, U. Der Verfassungsschutz im Bonner Grundgesetz, in Fest. fiir E.
Kaufmann, 1950. VENTURI, L. Le Sanzioni Costituzionali, 1981.
B e C) A FISCALIZAO JUDICIAL COMO INSTITUTO DE GARANTIA E DE CONTROLO DA CONSTITUIO
BETENCOURT, L. O Controle da Constitucionalidade das Leis, 2.
a
ed., Rio de Janeiro,
1968. CAPPELLETTI, M. // controllo giudiziario delle costituzionalit delle ieggi nel diritto com-
parato, Milano, 1968.
CAVALCANTI, B. T. Do Controle de Constitucionalidade, S. Paulo, 1966. CRUZ VILLALON La Formacin dei Sistema
Europeu de Contrai de Constitucionalidad,
(1918-1939), Madrid, 1987.
ENTERRIA, E. G. La Constitucin y el Tribunal Constitucional, 2." ed., Madrid, 1981. FAVOREU / JOCOWICKZ (org.) Le
controle juridictonnel des lois, Paris, 1986. KORINEK / MULLER / SCHLAICH, Die Verfassungsgerichtsbarkeit im Gefiige der
Staatsfunk-
tion, in VVDSTRL, 1981.
LOMBARDI (org) Co.stituz.ione e giustizia costituzionale nel diritto comparato, 1985. MENDES, GILMAR F. Controle de
Constitucionalidade, S. Paulo, 1990. MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, II, pp. 2/3 ss. NEVES, M. Teoria da
inconstitucionalidade das leis, S. Paulo, 1988. PIZZORUSSO, A. "I sistemi di giustizia costituzionale: dei modelli alia prassi", in
Quad.
Cosi, 1982.
A I A COMPREENSO CONSTITUCIONAL DAS ESTRUTURAS DE
GARANTIA E DE CONTROLO
I Garantia e controlo
1. Defesa do Estado e defesa da constituio
O Estado constitucional democrtico ficaria incompleto e enfraquecido se no assegurasse um
mnimo de garantias e de sanes: garantias da observncia, estabilidade e preservao das
normas constitucionais; sanes contra actos dos rgos de soberania e dos outros poderes
pblicos no conformes com a constituio. A ideia de proteco, defesa, tutela ou garantia da
ordem constitucional tem como antecedente a ideia de defesa do Estado, que, num sentido
amplo e global, se pode definir como o complexo de institutos, garantias e medidas destinadas a
defender e proteger, interna e externamente, a existncia jurdica e fctica do Estado (defesa do
territrio, defesa da independncia, defesa das instituies).
A partir do Estado constitucional (cfr. supra, Parte I, Cap. 3, I) passou a falar-se de defesa ou
garantia da constituio e no de defesa do Estado. Compreende-se a mudana de enunciado
lingustico. No Estado constitucional o objecto de proteco ou defesa no , pura e
simplesmente, a defesa do Estado, mas da forma de Estado tal como ela normativo-
constitucionalmente conformada' o Estado constitucional democrtico.
2. Garantias constitucionais e garantias da constituio
A defesa da constituio pressupe a existncia de garantias da constituio, isto , meios e
institutos destinados a assegurar a obser-
1
Cfr. U. SCHEUNER, Der Verfassungsschutz im Bonner Grundgesetz, in Fest. E. Kaufmann, 1950, pp. 313 ss; D.
RAUSCHNING, Die Sicherung der Beachtung von Verfassungsrecht, Bad Hamburg, 1969. Entre ns, cfr. JORGE
MIRANDA, Manual, II, p. 349 ss.
954
vncia, aplicao, estabilidade e conservao da lei fundamental. Como se trata de garantias de
existncia da prpria constituio (cfr. a frmula alem: Verfassungsbestandsgarantien),
costuma dizer-se que elas so a constituio da prpria constituio
2
.
As garantias da constituio no devem confundir-se com as garantias constitucionais. Estas,
como j foi assinalado (cfr. supra), tm um alcance substancialmente subjectivo, pois
reconduzem-se ao direito de os cidados exigirem dos poderes pblicos a proteco dos seus
direitos e o reconhecimento e consagrao dos meios processuais adequados a essa finalidade.
II Meios e institutos de defesa da Constituio
Globalmente consideradas, as garantias de existncia da constituio consistem: (1) na
vinculao de todos os poderes pblicos (designadamente do legislativo, executivo e judicial)
constituio; (2) na existncia de competncias de controlo, polticas e jurisdi-cionais, do
cumprimento da constituio
3
.
1. A vinculao constitucional dos poderes pblicos
A constituio a norma das normas, a lei fundamental do Estado, o estalo normativo superior
de um ordenamento jurdico. Da resulta uma pretenso de validade e de observncia como
norma superior directamente vinculante em relao a todos os poderes pblicos. Isto mesmo se
consagra com clareza no art. 3./2 e 3 da CRP, onde se enfatiza o princpio da
constitucionalidade da aco do Estado e das entidades pblicas em geral (cfr. supra).
2
Cfr GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, cit., Nota prvia Parte IV, I, e Fundamentos
da Constituio, Cap. VI, Cfr. tambm, D. RAUS-CHNlNG, Die Sicherung der Beachtung von Verfassungsrecht, p.
14; GALEOTTI, Garanzie costituzionali, in Ene. de Dir, XVIII, 1969.
3
GALEOTTI, Introduzione alia teoria dei controlli costituzionali, Milano, 1963. Para uma redifinio do controlo no
quadro conceituai de competncias, responsabilida-des, tarefas e controlos, cfr. STETTNER, Grundfragen einer
Kompetenzlehre, Berlin, 1981, pp 274 ss; MANUEL ARAGON, La interpretacin de Ia Constitucin y el caracter
objectivado dei control jurisdiccional, in REDC, 17 (1986), p. 85 ss.
Padro VI: 1 Sentido da garantia e controlo da constituio
955
2. Os limites de reviso constitucional
A constituio garante a sua estabilidade e conservao contra alteraes subversivas do seu
ncleo essencial atravs de clusulas de irrevisibilidade e de um processo agravado das leis
de reviso. No se trata de defender, atravs destes mecanismos, o sentido e caractersticas
fundamentais da constituio contra adaptaes e mudanas necessrias, mas contra a
aniquilao, ruptura e eliminao do prprio ordenamento constitucional, substancialmente
caracterizado. A ideia de garantia da constituio contra os prprios rgos do Estado justifica a
constitucionalizao quer do procedimento e limites de reviso (cfr. infra, Cap. 31) quer das
situaes de necessidade constitucional (cfr. infra, Cap. 32).
3. A fiscalizao judicial da constituio
A instituio da fiscalizao da constitucionalidade das leis e demais actos normativos do
Estado constitui, nos modernos Estados constitucionais democrticos, um dos mais relevantes
instrumentos de controlo do cumprimento e observncia das normas constitucionais. Verificar-
se-, mais adiante, que a fiscalizao da constitucionalidade tanto uma garantia de
observncia da constituio, ao assegurar, de forma positiva, a dinamizao da sua fora
normativa, e, de forma negativa, ao reagir atravs de sanes contra a sua violao, como uma
garantia preventiva, ao evitar a existncia de actos normativos, formal e substancialmente
violadores das normas e princpios constitucionais.
4. A separao e interdependncia dos rgos de soberania
Embora no sejam tradicionalmente includos nos mecanismos de defesa da constituio, tm
tambm carcter garantstico a ordenao constitucional de funes e o esquema de controlos
inter-orgnicos e intra-orgnicos dos rgos de soberania (cfr. supra, Parte IV, Cap. 11).
O princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania tem, assim, uma funo de
garantia da constituio, pois os esquemas de responsabilidade e controlo entre os vrios rgos
transformam-se em relevantes factores de observncia da constituio
4
.
4
Assinalando, com vigor, o carcter garantstico do sistema de controlos cfr. K. LOEWENSTEIN, Teoria de Ia
Constitucin, cit., pp. 180 ss.
B I A FISCALIZAO JUDICIAL
COMO INSTITUTO DE GARANTIA E DE
CONTROLO DA CONSTITUIO
I Pressupostos do controlo judicial da constituio
1. Fora e supremacia normativa da constituio
5
Ao falar-se do valor normativo da constituio (cfr. Parte II, Cap. 1, A e B e Cap. 2/D) aludiu-se
constituio como lex superior, quer porque ela fonte da produo normativa (norma
normarum) quer porque lhe reconhecido um valor normativo hierarquicamente superior
(superlegalidade material) que faz dela um parmetro obrigatrio de todos os actos estaduais.
A ideia de superlegalidade formal (a constituio como norma primria da produo jurdica)
justifica a tendencial rigidez das leis fundamentais, traduzida na consagrao, para as leis de
reviso, de exigncias processuais, formais e materiais, agravadas ou reforadas
relativamente s leis ordinrias.
Por sua vez, a parametricidade material das normas constitucionais conduz exigncia da
conformidade substancial de todos os actos do Estado e dos poderes pblicos com as normas e
princpios hierarquicamente superiores da constituio.
Da conjugao destas duas dimenses superlegalidade material e superlegalidade formal da
constituio deriva o princpio fundamental da constitucionalidade dos actos normativos: os
actos normativos s estaro conformes com a constituio quando no violem o sistema formal,
constitucionalmente estabelecido, da produo desses
5
Sobre as relaes entre controlo da constitucionalidade e supremacia normativa da constituio cfr. SCHEUNER,
Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgebung, in DV, 1980, p. 473; R. WAHL, Der Vorrang der Verfassung, in
Der Staat, 20, (1981), p. 485 ss; F. J. PEINE, Normenkontrolle und Konstitutionales System, Der Staat, 22 (1983),
p. 536; CH. GUSY, Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundes-verfassungsgericht, Berlin, 1985, p. 25 ss; GARCIA DE
ENTERRIA, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, 1981, p. 157; L. FAVOREU, in FAVOREU / /
Jocowicz, Le controle juridictionnel des lois, Paris, 1986, p. 42 ss.
Padro VI: I Sentido da garantia e controlo da constituio
957
actos, e quando no contrariem, positiva ou negativamente, os parmetros materiais plasmados
nas normas ou princpios constitucionais.
Ao aludir-se no texto tendencial rigidez das leis constitucionais conexionada com a superlegalidade formal da
constituio e com a existncia de controlo, isso no significa que haja uma correlao necessria entre rigidez e
fiscalizao jurisdicional. Por um lado, pode haver rigidez sem controlo jurisdicional: o caso da Constituio
francesa de 1875, que, sendo rgida, exclua qualquer controlo judicial. Alm disso, bvio que qualquer constituio
(mesmo as flexveis) tem inerente uma certa rigidez, substancial baseada na proibio implcita de modificaes ou
alteraes dos princpios fundamentais nela consagrada (cfr. infra, limites materiais implcitos de reviso)
6
. Cfr.,
precisamente, MARCELO NEVES, Teoria da Inconstitucionalidade das leis, S. Paulo, 1988, p. 88.
2. Controlo e concretizao
ideia de controlo anda geralmente associado um pensamento negativo: o juiz ordinrio
controla a constitucionalidade dos actos normativos, desaplicando as normas eventualmente no
conformes com a constituio; o Tribunal Constitucional controla a legitimidade
constitucional, anulando os actos legislativos contrrios lei fundamental. Se no se pode
contestar que o princpio da judicial review reconhece apenas aos tribunais o poder de constatar
a nulidade de uma norma legal contrria constituio e desaplic-la no caso concreto, e que o
controlo concentrado abstracto fundamentalmente (KELSEN) uma legislao negativa (mas
no s: cfr. infra, efeitos da declarao de inconstitucionalidade) eliminadora das normas no
compatveis com a constituio, nem por isso se pode deixar de reconhecer constituir a tarefa de
controlo tambm uma tarefa de concretizao e desenvolvimento do direito constitucional.
No texto tende-se para uma caracterizao do controlo constitucional que ultrapasse a ideia lgico-formal de que o
controlo no uma actividade constitutiva e de que ao controlante no se devem reconhecer poderes de modificao
do acto, prprios de um poder activo e principal. Cfr. a caracterizao tradicional de controlo em S. GALEOTTI,
Introduzione alia teoria dei controli costituzionale, Milano, 1963, pp. 11 ss.
6
Sobre as relaes entre constituies rgidas, constituies flexveis e controlo de constitucionalidade cfr.
CRISAFULLI, Lezioni, Vol. II, pp. 233 ss; ZAGRE-BELSKY, La giustizia costituzionale, pp. 17 ss. Entre ns, cfr. JORGE
MIRANDA, Manual, II, p. 143 ss.
958
As tarefas de concretizao podem e devem pertencer, a ttulo principal, a outras entidades que
no s entidades de controlo; todavia, a fora dirigente das normas constitucionais vincula todos
os poderes pblicos (mesmo os de controlo), obrigando-os a uma tarefa positiva de
concretizao e desenvolvimento do direito constitucional. Quando se fala, por ex., do valor
preceptivo das normas consagrado-ras de fins e tarefas (normas programticas) como normas
vinculativas de todos os poderes pblicos pretende-se salientar, entre outras coisas, que os
tribunais esto obrigados a aplicar e a concretizar essas normas, no obstante a sua eventual
abertura ou indeterminabili-dade. O mesmo se passa, e aqui por directa imposio da
constituio, relativamente aos preceitos consagradores de direitos, liberdades e garantias (art.
18./1).
3. Controlo e justia constitucional
No constitucionalismo recente parece defender-se, em geral, a conexo necessria entre
constituio e jurisdio constitucional. W. KGI
7
escreveu impressivamente: diz-me a tua
posio quanto jurisdio constitucional e eu digo-te que conceito de constituio tens.
O carcter de norma jurdica directa e imediatamente vinculativa* atribudo constituio e a
necessidade de considerar a garantia e segurana imediata da lei fundamental como uma das
tarefas centrais do Estado democrtico constitucional colocam, logicamente, o problema do
controlo principal da conformidade dos actos dos poderes pblicos com a constituio como
uma das questes-chave da moderna constitu-cionalidade. Mas qual o verdadeiro alcance da
justia constitucional?
3.1. Justia constitucional ('Verfassungsgerichtsbarkeit') e justia do Estado
('Staatsgerichtsbarkeit')
A ttulo de noo tendencial e aproximativa, pode definir-se justia constitucional como o
complexo de actividades jurdicas
7
Cfr. KGI, Die Verfassung ais rechtliche Grundordnung des Staates, p. 147.
8
Cfr. GARCIA DE ENTERRIA, La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 2." ed., 1982, pp. 63
ss; GONZALEZ NAVARRO, La norma fundamental que confiere validez a Ia Constitucin espanola y ai resto dei
ordenamiento espanol, in RAP, 100-102 (1983), p. 293.
959
desenvolvidas por um ou vrios rgos jurisdicionais, destinadas fiscalizao da observncia e
cumprimento das normas e princpios constitucionais vigentes. Trata-se de uma noo ampla,
cujo entendimento pressupe a sumria pontualizao dos momentos histrico--comparatsticos
jurdico-constitucionalmente mais relevantes.
9
a) A garantia contenciosa contra actos da administrao
A garantia do recurso contencioso dos cidados para os tribunais (justia administrativa) a fim
de defenderem os seus direitos e interesses contra os actos lesivos da administrao foi atrs
considerada (cfr. supra, Parte IV, Cap. 1/B/IV) como um dos elementos constitutivos do Estado
de direito democrtico e um dos instrumentos de garantia da legalidade democrtica. A justia
constitucional , de certo modo, uma extenso da ideia subjacente a justia administrativa:
submeter ao controlo dos tribunais os actos dos rgos polticos e legislativos (e no apenas os
actos da administrao) e aferir a sua conformidade material e formal segundo o parmetro
superior da constituio.
b) Expanso da judicial review of legislation do direito americano
O reconhecimento do acesso directo dos juizes constituio a fim de controlarem a
constitucionalidade das leis um outro momento relevantssimo para a gnese da justia
constitucional. Considerando--se que a interpretao das leis era uma tarefa especfica dos
juizes e que dentre essas leis se inclua a lei constitucional como lei superior (CORWIN),
estava aberto o caminho para a ideia de judicial review. Em caso de conflito entre duas leis a
aplicar a um caso concreto, o juiz deve preferir a lei superior (= lei constitucional) e rejeitar,
desaplicando-a, a lei inferior.
c) Justia do Estado
Desenvolvida pela doutrina alem, a justia constitucional abrange hoje a justia do Estado
(Staatsgerichtsbarkeit) dirigida soluo jurisdicional de conflitos entre os poderes do Estado
(ex.: entre o Estado e as regies, entre os vrios entes territoriais autnomos).
9
Cfr. M. CAPPELLETTI, "Alcuni precedenti storici dei controlo giudiziario di costituzionalit delle leggi", in Riv. Dir.
Pro., 1986.
960
d) A tradio de justia poltica ou de delitos do Estado
A atribuio, a um rgo jurisdicional, do conhecimento e julgamento de atentados
constituio, radica na velha ideia anglo--saxnica do impeachment, isto , na ideia de crimes
de responsabilidade cometidos pelos rgos supremos do Estado (alta traio, atentados
constituio, delitos ministeriais).
e) A ideia de regularidade deformao dos rgos constitucionais
Mais recentemente, a ideia de justia constitucional enriqueceu--se com a atribuio, aos
tribunais, do controlo da regularidade do procedimento de formao dos rgos constitucionais
eleitos por sufrgio directo e universal e do procedimento de certas formas importantes de
expresso poltica (ex.: constitucionalidade e legalidade dos actos eleitorais, constitucionalidade
e regularidade de referendos e de iniciativas legislativas populares).
f) A ideia de amparo
A justia constitucional hoje tambm uma garantia de defesa de direitos fundamentais,
possibilitando-se aos cidados, em certos termos e dentro de certos limites, o direito de recurso
aos tribunais constitucionais, a fim de defenderem, de forma autnoma, os direitos fundamentais
violados ou ameaados (a justia constitucional no sentido de jurisdio da liberdade).
10

aqui que vm entroncar institutos com os da Verfassungsbeschwerde alem, o recurso de
amparo hispano-americano e os mandados de segurana e injuno brasileiros.
g) A justia constitucional ('Verfassungsgerichtsbarkeit')
Saliente-se, por ltimo, a importantssima influncia no desenvolvimento da justia
constitucional moderna da ideia austraca da
10
Trata-se de um instituto particularmente importante na cultura constitucional hispano-americana. Cfr., por ex.,
CASCAJO CASTRO/GIMENO SENDRA, El Recurso de Amparo, Madrid, 1985. Em geral, com especial incidncia nos
quadrantes latino-americanos: Fix ZAMUDIO La Proteccin Procesal de los derechos humanos ante Ias juridicciones
nacionales, Madrid, 1982; BREWER-CARIAS, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987.
961
justia constitucional autnoma (Verfassungsgerichtsbarkeit). Tratou-se de criar um tribunal
especial com a funo de controlar, de forma abstracta e concentrada, a constitucionalidade das
leis, independentemente da existncia de casos concretos submetidos aos tribunais, onde se
suscitasse a aplicao prtica da lei impugnada como inconstitucional.
As premissas teortico-jurdicas da justia constitucional no figurino austraco so
conhecidas: configurava-se o ordenamento jurdico como uma pirmide hierrquica de normas,
garantindo-se a hierarquia normativa atravs do controlo da conformidade de normas de grau
inferior com as determinantes normativas de grau superior. O controlo da conformidade das leis
com o parmetro normativo superior justificaria, nesta perspectiva, a existncia de um Tribunal
Constitucional''. Uma constituio afirmou em termos clssicos H. KELSEN na qual no
exista a garantia de anulabilidade dos actos inconstitucionais no plenamente obrigatria em
sentido tcnico.
A convergncia de todas estas ideias explica, em grande medida, o leque de competencias dos
actuais tribunais constitucionais e permite recortar os grandes campos problemticos da
justia constitucional.
3.2. Os campos problemticos da justia constitucional
n
A pontualizao dos momentos relevantes na gnese da justia constitucional permite agora, em
forma de sntese, individualizar os
" Cfr., por todos, KELSEN, La garantie juridictionnelle de Ia Constitution, in RDPSP, 1928, pp. 197 ss.;
KELSEN/TRIEPEL, Wesen und Entwkklung der Staatsge-richtsbarkeit, VVDSTRL, (1929). Para uma viso de conjunto
recente da justia constitucional cfr. A. PIZZORUSSO, La Corte Costituzionale, in G. BRANCA (org.), Commen-tario
delia Costituzione, Garanzie Costituzionale, Roma, 1981; CAPPELLETTI / COHEN, Comparative Constitutional Law, p.
12 ss; P. CRUZ VILLALON, La Formacin dei Sistema Europeo de Control de Constitucionalidad (1918-1939),
Madrid, 1987; GILMAR FERREIRA MENDES, Controle de Constitucionalidade, S. Paulo, 1990.
12
Cfr., por ltimo, M. CAPPELLETTI, Necessite et Legitimit de Ia Justice Constitutionnelle, in L. FAVOREU (org.),
Cours constitutionnelles europennes et droits fundamentaux, Paris, 1982, pp. 460 ss; G. VOLPE, L'ingiustizia delle
leggi. Studi sui modelli di giustizia costituzionale, Milano, 1977. Boa resenha problemtica da posio do Tribunal
Constitucional em: GARCIA DE ENTERRIA, La Posicin Jurdica dei Tribunal Constitucional Espanol: Posibilidades y
Perspectivas, in El Tribunal Constitucional, Vol. II, pp. 23 ss; P. LUCAS VERDU, Poltica y Justicia Constitu-
cionales. Consideraciones sobre Ia natureza y funciones dei Tribunal Constitucional, in El Tribunal Constitucional,
Vol. II, p. 1487.
962
seus domnios tpicos, ressalvando-se sempre, como natural, as particularidades concretas de
cada ordenamento jurdico-constitucional:
(1) Litgios constitucionais ('Verfassungstreitigkeiten'), isto , litgios entre os rgos supremos
do Estado (ou outros entes com direitos e deveres constitucionais);
(2) Litgios emergentes da separao vertical (territorial) de rgos constitucionais (ex.:
federao e estados federados, Estados e regies);
(3) Controlo da constitucionalidade das leis e, eventualmente, de outros actos normativos
(Normenkontrolle);
(4) Proteco autnoma de direitos fundamentais ('Verfas-sungsbeschwerde', 'recurso de
amparo ');
(5) Controlo da regularidade de formao dos rgos constitucionais (contencioso eleitoral) e
de outras formas importantes de expresso poltica (referendos, consultas populares, formao
de partidos);
(6) Interveno nos processos de averiguao e apuramento da responsabilidade constitucional
e, de um modo geral, a defesa da constituio contra crimes de responsabilidade
(Verfassungsschutzverfahren)'
3
.
C I OS MODELOS DE JUSTIA CONSTITUCIONAL
l4
So vrios os critrios que se podem adoptar para obter uma viso global dos diferentes tipos de
controlo dos actos normativos.
13
Cfr. E. FRIESENHAHN, Aufgabe und Funktion des Bundesverfassungsgerichts, in Aus Politik und Zeitgeschichte, 1969,
pp. 3 ss; Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, 1962, p. 111; K. STERN, Das Staatsrecht, Vol. II, p. 978 ss.
14
Sobre toda esta matria cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 352 ss.; OLIVEIRA BARACHO, Processo Constitucional, Rio de
Janeiro, 1984, p. 190 ss.
Padro VI: l Sentido da garantia e controlo da constituio
963
I Quem controla: os sujeitos do controlo 1. Controlo poltico
O controlo da constitucionalidade dos actos normativos (sobretudo leis e diplomas equiparveis)
feito pelos rgos polticos (ex.: assembleias representativas).
Este sistema tambm designado por sistema francs. No obstante SIEYS ter logo sugerido na Constituio do
ano VIII a criao de um Jury constitutionnaire, a concepo rousseauniano-jacobina da lei como instrumento da
vontade geral manteve-se sempre aliada ao dogma da soberania da lei que s as prprias assembleias legislativas
poderiam politicamente controlar (Senado, na Constituio do ano VIII, Senado na Constituio de 1852 e, de certo
modo, o Comit Constitucional da Constituio de 1946). Ainda recentemente, R. DE LACHARRIRE (cfr. Pouvoirs,
13, 1980, p. 134) escrevia interrogativamente Comment Ia volont nationale peut tre lie par une de ses mani-
festations antrieurs, au pretexte que celle-ci t inscrit dans un document spcial denomm constitution.
Mas a inexistncia de um controlo jurisdicional e a acentuao do controlo poltico no apenas, como por vezes se
defende, uma consequncia das concepes rousseauniano-jacobinas. Ela tambm tpica da doutrina da soberania
do parlamento ingls. A posio paradigmtica de BLACKSTONE merece ser referida: The Power of Parliament is
absolute and without con-trol. O restante constitucionalismo europeu, dominado pelo chamado princpio
monrquico (monarchisches Prinzip), tambm acabou por reduzir a constituio a um simples esquema formal de
competncias e poderes do Estado no qual sobressaa, como titular pessoal da burocracia e do exrcito, o monarca. O
poder monrquico surgia como um poder pr-constitucional, em relao ao qual a constituio no passava de um
limite a posteriori, sem qualquer vin-culatividade jurdica originria.
Em Portugal, o controlo poltico das leis domina durante o constitucionalismo monrquico. S com a constituio
republicana de 1911 (art. 63.) que se introduziu entre ns o sistema de controlo difuso, incidental e concreto (cfr.
supra, Parte III, Cap. 3). Todavia, na Constituio de 1933, o sistema do controlo poltico ressurgiu para as
inconstitucionalidades orgnicas ou formais de diplomas promulgados pelo Presidente da Repblica (art. 123.)
15
(cfr.
supra).
15
Para o estudo da evoluo do controlo da constitucionalidade em Frana cfr. CL. FRANCK, Les fonctions
juridictionnelles du Conseil Constitutionnel et du Conseil d'tat dans VOrdre Constitutionnel, Paris, 1974, pp. 43 SS.
Sobre a doutrina britnica da soberania do Parlamento cfr. J. JENNINGS, The Law and the Constitution, 4.
a
ed., 1955,
pp. 136 ss. Em Portugal, a evoluo do controlo da constitucionalidade das leis pode ver-se em J. M. MAGALHES
COLAO, Ensaio sobre a inconstitucionali-dade das leis no direito portugus, Coimbra, 1915; JORGE MIRANDA,
Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968.
2. Controlo jurisdicional
a) Sistema difuso ou americano
A competncia para fiscalizar a constitucionalidade das leis reconhecida a qualquer juiz
chamado a fazer a aplicao de uma determinada lei a um caso concreto submetido a apreciao
judicial.
A associao do sistema difuso ao constitucionalismo americano justificada. Foi a que, divergentemente da
doutrina britnica da soberania do Parlamento, se desenvolveu a ideia de higher law como background do direito
constitucional americano. Cfr., precisamente, CORWIN, The Higher Law background of American
Constitutional Law, 1928 (4." reimp., 1961). A noo jusnaturalista de higher law transfere-se para a
constituio e da que a soberania do rgo legislativo ordinrio (absolute and without control, afirmava
BLACKSTONE) tivesse de desaparecer. No pode ser soberano escreve COROWIN um corpo criador de direito que
est subordinado a outro corpo criador de direito. No bastava, porm, afirmar a superioridade da constituio
perante a lei: era necessrio reconhecer a judicial review, ou seja, a faculdade judicial de controlo da
inconstitucionalidade das leis. a evoluo que se concretiza, finalmente, com a sentena do juiz Marshall no caso
Marbury v. Madison: the constitution is superior to any ordinary act of the legisla-ture; an act of the legislature
repugnam to the constitution is void. Cfr. TRIBE, American Constitutional Law, pp. 21 ss; CAPPELLETTI / COHEN,
Com-parative Constitutional Law, p. 5 ss.
O sistema difuso de controlo o sistema tradicional portugus. Foi introduzido na Constituio de 1911 (art. 63.) por
influncia da Constituio Brasileira de 1891 (arts. 207. e 280.)
l6
.
b) O sistema concentrado ou austraco
A competncia para julgar definitivamente acerca da constitucionalidade das leis reservada a
um nico rgo, com excluso de quaisquer outros. Este tipo comporta uma grande variedade de
sub-tipos: o rgo competente para a fiscalizao tanto pode ser um rgo da jurisdio
ordinria (ex.: Tribunal Supremo) ou um rgo especialmente criado para o efeito (ex.: um
Tribunal Constitucional).
1
16
Para indicaes sobre o controlo da constitucionalidade no perodo que medeia entre 1974 e a entrada em vigor da
Constituio de 1976, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 33 ss.; A. RIBEIRO MENDES, "O Conselho da Revoluo e
a Comisso Constitucional na fiscalizao da Constitucionalidade das leis, in B. COELHO (org.) Portugal sistema
poltico e constitucional, 1974, 1987, p. 925 ss.
965
ideia de um controlo concentrado est ligado o nome de HANS KELSEN, que o concebeu para ser consagrado na
constituio austraca de 1920 (posteriormente aperfeioado na reforma de 1929). A concepo kelseniana diverge
substancialmente da judicial review americana: o controlo constitucional no propriamente uma fiscalizao
judicial, mas uma funo constitucional autnoma que tendencialmente se pode caracterizar como funo de
legislao negativa. No juzo acerca da compatibilidade ou incompatibilidade (Vereinbarkeit) de uma lei ou norma
com a constituio no se discutiria qualquer caso concreto (reservado apreciao do tribunal a quo) nem se desen-
volveria uma actividade judicial.
Qualquer que seja a sua caracterizao jurdico-constitucional, este sistema encontrou grande recepo no aps-
Guerra, estando consagrado na Itlia, Alemanha, Turquia, Jugoslvia, Chipre, Grcia, Espanha e Portugal. Cfr. M.
HlRCH, Verfassungsgerichts und Politik, 1979, p. 193; M. CAPPELLETTI, II controlo giudiziario di costituzionalit
delle leggi nel diritto comparato, Milano, 1968, pp. 48 ss; JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 610 ss; FAVOREU /
Jocowicz Le controle juridictionnel, 1986, p. 17 ss.
II Como se controla: o modo de controlo 1. Controlo por via incidental
A inconstitucionalidade do acto normativo s pode ser invocada no decurso de uma aco
submetida apreciao dos tribunais. A questo da inconstitucionalidade levantada, por via de
incidente, por ocasio e no decurso de um processo comum (civil, penal, administrativo ou
outro), e discutida na medida em que seja relevante para a soluo do caso concreto. Este
controlo chama-se tambm controlo por via de excepo, porque a inconstitucionalidade no
se deduz como alvo da aco, mas apenas como subsdio da justificao do direito, cuja
reivindicao se discute
17
.
Este controlo anda geralmente associado ao controlo difuso. O incidente da inconstitucionalidade pode suscitar-se em
qualquer tribunal para efeitos de desaplicao da norma inconstitucional ao caso concreto. Mas incorrecto dizer-se
hoje que o controlo por via incidental se identifica com o controlo difuso. Como ir ver-se, em Portugal, o controlo
difuso pode conduzir a um controlo concentrado atravs do Tribunal Constitucional. Noutros sistemas, o controlo
concentrado pressupe tambm o incidente da inconstitucionalidade, embora aqui o juiz (ao contrrio do controlo
difuso) se limite, como tribunal a quo, a suspender a aco fazendo subir a questo da inconstitucionalidade para o
Tribunal Constitucional (ex.: sistema alemo, sistema italiano).
17
Cfr. precisamente, Rui BARBOSA, OS actos inconstitucionais do Congresso e do Executivo, p. 82.
966
2. Controlo por via principal
As questes de inconstitucionalidade podem ser levantadas, a ttulo principal, mediante
processo constitucional autnomo. Neste tipo consentido a certos cidados ou a certas e
determinadas entidades a impugnao de uma norma inconstitucional, independentemente da
existncia de qualquer controvrsia.
O controlo por via principal tanto pode reconduzir-se a um controlo abstracto de leis ou actos normativos (cfr. art.
281. da CRP) como a uma garantia concreta de direitos fundamentais. Este ltimo caso que se observa na
Verfassungsbeschwerde alem (aco constitucional de defesa) e no recurso de amparo mexicano e espanhol.
3. Controlo abstracto e controlo concreto
a) Controlo abstracto
Relacionado com o controlo concentrado e principal, o controlo abstracto significa que a
impugnao da constitucionalidade de uma norma feita independentemente de qualquer litgio
concreto. O controlo abstracto de normas no um processo contraditrio de partes; , sim, um
processo que visa sobretudo a defesa da constituio e da legalidade democrtica atravs
da eliminao de actos normativos contrrios constituio. Dado que se trata de um processo
objectivo, a legitimidade para solicitar este controlo geralmente reservada a um nmero
restrito de entidades (cfr. infra).
O controlo abstracto de normas pressupe a separao entre Prufungs-recht (direito de fiscalizao) e
Verwerfungskompetenz (competncia de rejeio), O direito de fiscalizao judicial , no fundo, um poder-dever de
todos os tribunais e que consiste em os juizes controlarem a validade das leis na sua aplicao ao caso concreto que
lhes compete decidir (cfr. CRP, art. 208.). A competncia para rejeio de normas pressupe a fixao, com efeitos
gerais, da inconstitucionalidade de uma norma, o que, naturalmente, implica um controlo concentrado num Tribunal.
b) Controlo concreto
Associado ao controlo jurisdicional difuso e incidental, o controlo concreto tambm chamado
aco judicial (Richterklage). Trata-se aqui de dar operatividade prtica ideia da judicial
review
967
americana: qualquer tribunal que tem de decidir um caso concreto est obrigado, em virtude da
sua vinculao pela constituio, a fiscalizar se as normas jurdicas aplicveis ao caso so ou
no vlidas.
O juiz Marshall, no caso Madison v. Marbury, explicou este pensamento da forma que se tornou clssica: , sem
dvida, da competncia e dever do Poder judicirio interpretar a lei. Aqueles que a aplicam aos casos particulares
devem, necessariamente, explan-la, interpret-la. Se duas leis se contrariam, os tribunais devem decidir sobre o seu
mbito de aplicao. Assim, se uma lei estiver em contradio com a constituio, e se tanto uma como outra forem
aplicveis ao caso, de modo a que o tribunal tenha de decidir de acordo com a lei desatendendo constituio, ou de
acordo com a constituio rejeitando a lei, ele ter, inevitavelmente, de escolher dentre os dois preceitos opostos
aquele que regular a matria. Isto da essncia do dever judicial. Se, portanto, os tribunais devem observar a
constituio, e se esta superior a qualquer lei ordinria do poder legislativo, a Constituio e no a lei ordinria
que h-de regular o caso a que ambos dizem respeito.
III Quando se controla: o tempo do controlo
1. Controlo preventivo
Como critrio de classificao elege-se aqui o momento da entrada em vigor do acto normativo.
Se ele feito quando a lei ou acto equivalente sujeito a controlo ainda um acto imperfeito,
carecido de eficcia jurdica, diz-se que o controlo preventivo.
O controlo preventivo, consagrado pela constituio francesa de 1958 (art. 61.), como o controlo mais importante
exercido pelo Conseil Cons-titutionnel, um controlo que se aproxima de um controlo poltico. No se trata, por um
lado, de um controlo sobre normas vlidas, mas sobre projectos de normas. Por outro lado, o tribunal ou rgo
encarregado deste controlo no declara a nulidade de uma lei; prope a reabertura do processo legislativo para
eliminar eventuais inconstitucionalidades. Um sentido aproximado se detecta, como se ver, no controlo preventivo
consagrado na CRP (arts. 278. e 279.), mas no nosso caso trata-se de uma verdadeira deciso jurisdicional sobre a
constitucionalidade de projectos de actos normativos (cfr. infra).
2. Controlo sucessivo
Na hiptese de o acto normativo ser um acto perfeito, pleno de eficcia jurdica, o controlo
sobre ele exercido um controlo sucessivo ou posteriori.
IV Quem pede o controlo: a legitimidade activa 1. Legitimidade quisque de
populo e legitimidade restrita
Se a legitimidade para a impugnao da constitucionalidade for reconhecida a qualquer pessoa
(quisque de populo) na forma de aco popular diz-se que h uma legitimao universal.
Quando a legitimidade para a impugnao da constitucionalidade reconhecida s a certas e
determinadas entidades ou a certos e determinados cidados que se encontram em determinada
relao com o processo, fala-se de legitimidade restrita (cfr. arts. 280.74, 281.72 e 283.).
Pela inflao dos processos de controlo que a aco popular universal poderia originar, a regra a da restrio da
legitimidade, qualquer que seja o tipo de controlo. No controlo abstracto de normas, os titulares de legitimidade
impugnatria so certas e determinadas entidades (Presidente da Repblica, Provedor de Justia, governos federais,
uma fraco de deputados); no controlo difuso incidental a legitimidade est naturalmente circunscrita ao juiz, Minis-
trio Pblico e partes na causa submetida ajuzo.
2. Legitimidade ex officio, legitimidade das partes, legitimidade de rgos pblicos
O princpio fundamental do processo do constitucional o de que a questo da
inconstitucionalidade s pode ser iniciada por determinadas pessoas (as pessoas com
legitimidade processual) ou por determinados rgos pblicos (ou um nmero mnimo de
titulares dos mesmos), mas nunca pelos prprios rgos de controlo (cfr. infra). A impugnao
da inconstitucionalidade no iniciada ex ojfcio pelos rgos de controlo; estes aguardam a
impugnao directa feita pelos rgos constitucionalmente legitimados (controlo abstracto) ou
pelas pessoas que num caso concreto so partes, ou, de qualquer modo, tm legitimidade
processual activa (controlo incidental concreto, aco constitucional de defesa).
Deve ter-se em ateno que o facto de os rgos de controlo no poderem ex ojfcio iniciar um processo de controlo
de inconstitucionalidade, isso no significa necessariamente que o rgo de controlo, num processo perante si j-
levantado, no possa ex ojfcio tomar conhecimento e suscitar o incidente da inconstitucionalidade, mesmo quando as
partes o no tenham feito.
Na histria do direito constitucional portugus podemos observar claramente estas duas hipteses: (1) a legitimidade
impugnatria reconhecida apenas s partes de um feito submetido a julgamento (art. 63. da Constituio
969
de 1911); (2) legitimidade activa de impugnao reconhecida tambm ex offi-cio aos tribunais, mesmo que as partes
no hajam suscitado o incidente de inconstitucionalidade (arts. 123. da Constituio de 1933, e arts. 207. e 280.71
da Constituio de 1976).
V Os efeitos do controlo
1. Efeitos gerais e efeitos particulares
Distingue-se entre um sistema em que o rgo competente para fiscalizao da
constitucionalidade anula o acto com eficcia erga omnes (Allgemeinwirkung) e um sistema de
desaplicao com eficcia inter partes. No primeiro caso, o acto normativo, uma vez declarada
a inconstitucionalidade, eliminado do ordenamento jurdico; no segundo tipo, o acto
normativo reconhecido como inconstitucional desaplicado no caso concreto submetido
cognio do juiz, mas continuar em vigor at ser anulado, revogado ou suspenso pelos rgos
competentes.
O controlo com efeitos inter partes corresponde clssica judicial review: os juizes exercem o seu Prufungsrecht
(direito de prova, direito de fiscalizao, direito de exame) e controlam a validade da norma ou normas
incidentes na soluo do caso concreto. O controlo com eficcia erga omnes prprio do controlo concentrado e
corresponde ao exerccio de uma Verwerfungskompetenz (competncia de rejeio). O Tribunal Constitucional ou
rgo correspondente afirma-se como defensor da Constituio, legislando negativamente, ou seja, eliminando
do ordenamento jurdico a norma inconstitucional.
2. Efeitos retroactivos e efeitos prospectivos
Distingue-se consoante se atribua deciso de anulao uma eficcia ex nunc, no sentido de que
o efeito da invalidade s comea a partir do momento em que seja declarada a
inconstitucionalidade, e uma eficcia ex tunc, com efeitos retroactivos, prprios da nulidade em
sentido tcnico, quando a eficcia invalidante abrange todos os actos, mesmo os praticados
antes da declarao da inconstitucionalidade (cfr. art. 282.).
Em rigor lgico, a eficcia ex nunc seria prpria do sistema concentrado. Como sustentou KELSEN, enquanto um
Tribunal Constitucional no tiver declarado inconstitucional uma lei, este acto vlido e vinculante para os juizes e
os outros aplicadores do direito. A declarao com efeitos erga omnes (tpicos
970
do acto legislativo) valeria apenas pro futuro. J no caso de judicial review o efeito tpico o da nulidade e no da
simples anulabilidade: a lei desaplicada por inconstitucional nula porque desde a sua entrada em vigor contrria
constituio, motivo pelo qual a eficcia invalidante se deveria tornar extensiva a todos os actos praticados sombra
da lei constitucional da o seu efeito ex tunc. Iremos ver que este rigor lgico nem sempre se mantm. Na
Constituio portuguesa os efeitos do controlo concentrado so, por ex., efeitos ex tunc (cfr. art. 282./ 1 e 2). Sobre a
necessidade de conciliar a regra da retroactividade e a regra da prospectividade, evitando efeitos nocivos e solues
radicais cfr. CAPPELLETTI / COHEN, Comparative Constitutional Law, cit., p. 98 ss. Por ltimo, entre ns, cfr. M.
REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit. p. 39 segs.
3. Efeitos declarativos e efeitos constitutivos
a) Efeito declarativo
Fala-se em controlo declarativo quando a entidade controlante se limita a declarar a nulidade
pr-existente do acto normativo. O acto normativo absolutamente nulo (null and void) e, por
isso, o juiz ou qualquer outro rgo de controlo limitam-se a reconhecer declarativamente a
sua nulidade. o regime tpico do controlo difuso.
b) Efeito constitutivo
Nos sistemas de controlo concentrado a regra geral consiste em atribuir deciso de
inconstitucionalidade um efeito constitutivo. O rgo que decide sobre a inconstitucionalidade
anula um acto normativo que at ao momento da deciso considerado como vlido e eficaz.
o regime geral do controlo concentrado.
Como se acaba de explicar, o controlo concentrado, de acordo com as premisses teortico-jurdicas de KELSEN e de
MERKL, parte da ideia de as leis inconstitucionais" deverem ser consideradas como "leis constitucionais" at serem
eliminadas do ordenamento jurdico por um rgo jurisdicional especial atravs de um "processo de cassao de
normas" tambm especfico. Esta doutrina hoje recolhida pelos autores que opem tese clssica da "nulidade da
lei inconstitucional" a tese da "declarao de invalidade". Cfr., por ltimo, P. HEIN, Die Unvereinbarkeitserklrung
Verfassungswidriger Gesetz durch das Bundesverfassungsgericht, 1988.
CAPTULO 27
PADRO VI ESTRUTURAS DE GARANTIA
E DE CONTROLO
2. O SISTEMA DE CONTROLO
DA CONSTITUCIONALIDADE
NA CONSTITUIO DE 1976
Sumrio
A) MEMRIA E HISTRIA
I Constitucionalismo mo rquico II Constituio de 1911 n
III Constituio de 1933
IV O sistema pr-constitucional (1974-1976) V Sistema originrio da Constituio de 1976
VI O sistema de fiscalizao depois das revises de 1982 e 1989
1. Reviso de 1982
2. Reviso de 1989
B) CARACTERIZAO GLOBAL DO SISTEMA PORTUGUS VIGENTE
I Sistema misto complexo
1. O controlo difuso, concreto e incidental
2. O controlo abstracto de normas
3. O controlo de constitucionalidade por aco e por omisso
C) O PARMETRO DE CONTROLO OU DETERMINAO DO BLOCO DA CONSTITUCIONALIDADE
1. A determinao do parmetro constitucion al
2. A parametricidade do direito suprapositivo
3. A parametricidade dos direitos fundamentais
4. A parametricidade das normas interpostas e pressupostas
5. Direito da constituio e direito da lei
D) OBJECTO DE CONTROLO: ACTOS NORMATIVOS
1. Os actos normativos como objecto de controlo
972
2. Conceito funcional de norma
3. O catlogo dos actos normativos sujeitos a controlo
4. Os actos administrativos e as decises jurisdicionais
5. nconstitucionalidade e actos privados
E) AS SANES DO CONTROLO
I A construo clssica da nconstitucionalidade
1. A nconstitucionalidade como figura unitria
2. A teoria clssica das nulidades
II A nconstitucionalidade no direito constitucional vigente
1. nconstitucionalidade e nulidade
2. O problema em face da Constituio
III O problema das situaes constitucionais imperfeitas
1. Declarao de nconstitucionalidade sem as consequncias da nulidade
2. Situao ainda constitucional mas a tender para a nconstitucionalidade
3. Interpretao con orme a Constituio f
4. Nulidade parcial
IV Os vcios geradores de nconstitucionalidade
1. Vcios formais, materiais e procedimentais
2. O excesso de poder legislativo como vcio substancial da lei
3. Pressupostos da lei e nconstitucionalidade
A e B) SISTEMA DE CONTROLO DE CONSTITUCIONALIDADE NA CONSTITUIO DE 1976
CANOTILHO, J. G. / MOREIRA, V. Fundamentos da Constituio, Cap. VI.
COSTA, J. M. C. O Tribunal Constitucional Portugus. Sua origem histrica, in BAPTISTA COELHO (org.) Portugal Poltico,
cit., p. 919 ss.
CRISAFULU, V. Lezioni di Diritto Costituzionale, Vol. II, 2, Padova, 1970, p. 119.
IPSEN, J. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Nonn und Einzelakt, Baden-Baden, 1980.
LE BON, P. (org.) La justice constitutionnelle au Portugal, Paris, 1989.
MEDEIROS, R. Valores jurdicos negativos de lei inconstitucional in O Direito, III, 1989, p. 485 ss. ,
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, Vol. II, pp. 273 ss.
MODUGNO, F. Llnvalidit delia Legge, Vol. II, Milano. 1970, pp. 79 ss.
MOENCH, CH. Verfassungswidriges Gesetz und Normenkontrolle, Baden-Baden, 1979.
NEVES, M. Teoria da nconstitucionalidade das leis, S. Paulo, 1988.
SOUSA, MARCELO R. O Valor jurdico do acto inconstitucional, 1988 39 ss. , p.
ZAGREBELSKY La Giustizia Costituzionale, Bologna, 1977, pp. 39 ss.
A I MEMRIA E HISTRIA
I Constitucionalismo monrquico
O direito de acesso directo dos juizes Constituio com o fim de averiguarem se um acto
normativo infraconstitucional est em conformidade com as normas superiores da constituio
s mereceu direito de cidade na Constituio republicana de 1911 (art. 63.). Este facto no
significou, porm, completa indiferena da doutrina e legislao portuguesas relativamente
bondade da submisso da lei ao controlo judicial, na senda da conhecidssima tradio da
judicial review do direito norte-americano, iniciada com o caso Marbury v. Madison. No
obstante a vincada influncia do constitucionalismo francs no constitucionalismo portugus e
do dogma, associado quele, da preponderncia do parlamento, o problema da fiscalizao,
pelos tribunais, dos abusos legislativos expressos em leis inconstitucionais, no deixou de
colocar-se. O dogma de que s ao parlamento ou ao rgo dominado por ele competia avaliar da
constitu-cionalidade ou inconstitucionalidade das leis o criador e s ele pode ajuizar dos
pecados das criaturas por ele geradas (leis) tinha, mais tarde ou mais cedo, de se
confrontar com o conhecido dilema que se colocava aos rgos aplicadores das mesmas: ou
afastar as normas desconformes com a constituio em nome da constituio considerada como
lei superior, ou afastar a constituio por amor s leis e soberania do parlamento'.
Eis os termos plsticos e incisivos utilizados por um magistrado, em 1852, para colocar o problema: os juizes
prestaram juramento de observar, e fazer observar, a carta constitucional da Monarquia, e as leis do reino, e no
podem abstrahir estas d'aqulla, no cumprimento dos seus deveres, estando obrigados a isso, a considerar, no s, se
as partes, se os processos, se as aces, tem a qualidade de legtimas, mas, outrossim, se os diplomas, ou deter-
1
Cfr., por ltimo, ARMANDO MARQUES GUEDES, Prefcio obra colectiva dirigida por PIERRE LE BON, La Justice
Constitutionelle au Portugal, Paris, 1989, p. 16; MARCELO REBELO DE SOUSA, O valor jurdico do acto
inconstitucional, 1988 p. 39 ss; JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 391 ss.
974
minaes, cujas theses devem aplicar as hypotheses dos autos, tm ou no, o cunho de lei
2
.
Nos finais do sculo XIX, as coisas comeavam a estar maduras para experincias legiferantes. Assim, uma proposta
de Reforma Constitucional de 1900 (fracassada) atribua aos juizes o poder de conhecerem da constitucionali-dade
das leis, dos decretos, dos regulamentos, das instrues e de quaisquer deliberaes de corpos e coiporaes
administrativas que fossem chamados a aplicar. No mesmo sentido mas tambm sem xito o legislador
ordinrio tentou impor o dever do poder judicirio recusar a aplicao de leis no constitucionais (Decreto de 11 de
Junho de 19O7)
3
.
II Constituio de 1911
O art. 63. da Constituio de 1911 representa a consagrao formal do princpio da judicial
review dos actos legislativos desconformes com a constituio. Costuma ver-se no texto da
primeira constituio republicana o rasto da constituio brasileira de 1881 (que legitimou
tambm, no Brasil, a implantao da Repblica).
Cfr., por ltimo, CARDOSO DA COSTA, O Tribunal Constitucional Portugus: a sua origem histrica, in BAPTISTA
COELHO (org.), Portugal. O Sistema Poltico e Constitucional, 1974-1987, 1988, p. 914. Em abono da verdade, deve
dizer-se que a fiscalizao judicial da constitucionalidade das leis foi consagrada logo na constituio provisria de
1890 do Brasil (art. 58., l/a e b) e no Decreto 848, de 11 de Outubro de 1890). Os constituintes portugueses de 1911
no desconheciam tambm, certamente, a lei brasileira n. 221, de 20 de Novembro de 1894, art. 13./10, onde se
explicava: Os juizes e os tribunais apreciaro a validade das leis e regulamentos e deixaro de aplicar aos casos
ocorrentes as leis manifestamente inconstitucionais e os regulamentos manifestamente incompatveis com as leis e a
constituio. A doutrina reconhece que na consagrao da judicial review no direito brasileiro teve especial
influncia o eminente jurista RUY BARBOSA, OS actos inconstitucionais do Congresso e do Executivo, 1880, agora
reproduzido em Rui BARBOSA, Trabalhos Jurdicos, Rio de Janeiro, 1962, p. 54. Cfr. informaes em GILMAR
FERREIRA MENDES, Controle de Constitucionalidade, S. Paulo, 1990, p. 170 ss.
2
Assim precisamente, SILVA FERRO, Tratado sobre os direitos e encargos da serenssima Casa de Bragana,
Coimbra, 1852, p. 253, cit. por MARQUES GUEDES, cit.,p. 10.
3
O estudo destas tentativas e os desenvolvimentos doutrinais da poca ver-se- em J. M. T. de MAGALHES
COLLAO, Ensaio sobre a inconstitucionalidade das leis no direito portugus, Coimbra, 1915, p. 54 ss; MARNOCO E
SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, p. 783.
Padro VI: 2 O sistema de controlo
975
III Constituio de 1933
O sistema de fiscalizao difuso transitou para a Constituio de 1933 (art. 123.). O controlo
judicial era, porm, excludo, quando se tratasse de inconstitucionalidades orgnicas ou formais
de diplomas carecidos de promulgao do Chefe de Estado (leis da Assembleia Nacional e
decretos do Governo). A reviso de 1971 abriu a possibilidade da fiscalizao abstracta
concentrada, confiando-a Assembleia Nacional
4
.
IV Regime pr-constitucional
O sistema delineado na Constituio de 1933 depois da reviso de 1971 sistema misto de
controlo judicial difuso e controlo concentrado influenciou as primeiras leis constitucionais
do regime democrtico emergente do 25 de Abril. A L 3/74, de 14-5, alm de manter o sistema
difuso, atribuiu ao Conselho de Estado competncias para declarar com fora obrigatria geral a
inconstitucionalidade de quaisquer normas (art. 13.73). Quando se institucionalizou o Conselho
da Revoluo (L 5/75, de 14-3) passaram para este as competncias at ento atribudas ao
Conselho de Estado, dentre as quais se incluam as de rgo de controlo concentrado da
constitucionalidade (art. 6.).
V Sistema originrio da Constituio de 1976
No texto originrio da Constituio mantiveram-se as dimenses fundamentais consagradas nas
leis constitucionais ps-25 de Abril sistema misto de fiscalizao judicial difusa e de
fiscalizao concentrada abstracta. Alguns traos originais so, porm, de salientar no modelo
do texto constitucional primitivo de 1976: (1) criao de dois novos tipos de fiscalizao: a
fiscalizao preventiva abstracta de
4
A experincia de fiscalizao concreta quer na 1." Repblica (Constituio de 1911), quer no Estado autoritrio de
1933, desconsoladora. Raras vezes os tribunais exerceram o seu direito de acesso Constituio. Ao caso no so
alheias a instabilidade poltica e falta de enraizamento do instituto na Constituio de 1911 e o carcter autoritrio do
regime de 1933. Sobre o sistema na reviso de 1971, cfr. MIGUEL GALVO TELES, "A concentrao de competncia
para o conhecimento judicial da constitucionalidade da lei", in O Direito, 103 (1971).
976
actos legislativos ou equiparados e a fiscalizao da inconstitucionali-dade por omisso; (2) a
criao da Comisso Constitucional como rgo de controlo, de composio e funes hbridas
(rgo consultivo do Conselho da Revoluo e instncia de recurso para apreciao das
questes de inconstitucionalidade suscitadas perante os tribunais).
VI O sistema de fiscalizao depois das revises de 1982 e de 1989 *
1. Reviso de 1982
Com a reviso de 1982 ficou praticamente definido o actual sistema de fiscalizao de
constitucionalidade. O sistema complexo misto de controlo consolida-se como elemento
estruturante mas, em substituio da Comisso Constitucional, criou-se um Tribunal Cons-
titucional, configurado como verdadeiro rgo jurisdicional. As suas competncias principais,
como rgo de fiscalizao, ficaram ento definidas: (1) rgo de controlo, a ttulo principal,
das questes de constitucionalidade (e de alguns casos de ilegalidade), que lhe sejam
apresentadas por certas entidades individualizadas na Constituio (art. 281.); (2) rgo
jurisdicional para, em via de recurso, apreciar as questes de inconstitucionalidade decididas, a
ttulo incidental, pelos tribunais nos feitos submetidos a julgamento.
2. Reviso de 1989
No se verificaram modificaes substanciais quanto ao sistema de fiscalizao. Todavia,
precisaram-se melhor as funes dos tribunais e do Tribunal Constitucional como guardies
do bloco de legalidade reforada (arts. 280.72/a e 281.71/a) e definiu-se o esquema de
fiscalizao da nova categoria das leis orgnicas (art. 278.) e dos referendos (art. 118. e
225.72//). Aproveitou-se ainda para definir e localizar com mais rigor o estatuto jurdico
constitucional do Tribunal Constitucional (arts. 223. ss).
1
Para maiores desenvolvimentos, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 400 ss.
977
B I CARACTERIZAO GLOBAL DO SISTEMA
PORTUGUS VIGENTE
I Sistema misto complexo
O modelo de controlo da constitucionalidade actualmente consagrado no direito portugus
6

reconduz-se a um esquema compsito cujos traos caracterizadores so os seguintes.
1. O controlo difuso, concreto e incidental
Consagra-se o controlo difuso, concreto e incidental dos actos normativos, na senda da tradio
republicana portuguesa. A competncia para fiscalizar a constitucionalidade das normas
continua a ser reconhecida a todos os tribunais judiciais, administrativos, fiscais, militares
(cfr. arts. 207. e 277.) que, quer por impugnao das partes, quer ex officio pelo juiz ou
ministrio pblico, julgam e decidem a questo da nconstitucionalidade das normas aplicveis
ao caso concreto submetido a deciso judicial. Sublinhe-se, porm, a originalidade do sistema
portugus: (1) no se consagra o modelo puro de judicial review porque, como se salientar em
seguida, existe tambm entre ns um sistema concentrado; (2) no se consagra um sistema de
mero incidente de nconstitucionalidade, porque os tribunais tm acesso directo constituio,
com competncia plena para decidir, e no apenas para apreciar e admitir o incidente,
remetendo, como acontece em alguns sistemas alemo, italiano , a deciso para o TC.
Neste sentido se afirma que, no actual sistema jurdico portugus, todos os tribunais, sem
excepo, so rgos da justia constitucional
1
.
6
conveniente ter presente a origem e formao do sistema de fiscalizao, isto , o sistema pr-constitucional.
Sobre isso cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 331 ss; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da
Constituio, Cap. VI.
7
Cfr., por ex., L. NUNES DE ALMEIDA, A justia constitucional..., p. 111. Sobre os vrios modelos de fiscalizao
incidental, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 435.
978
2. O controlo abstracto de normas
Ao lado do controlo difuso e concreto o controlo tradicional portugus de fiscalizao da
constitucionalidade a Constituio de 1976 consagrou um controlo concentrado e abstracto
de normas. Por controlo de normas entende-se o processo constitucional dirigido fiscalizao
e deciso, com fora obrigatria geral (com fora de lei), do desvalor formal ou material de uma
norma jurdica.
Na terminologia antiga falava-se tambm aqui de fiscalizao jurisdicional ou judicial (richterliche Prufungsrecht).
Mas convm, como j se frisou, distinguir entre Prufungsrecht ou judicial review, dos tribunais, e
Verwerfungskompe-tenz, ou seja, competncia para declarao geral e obrigatria da inconstitucionali-dade de uma
norma, concentrada num nico rgo (Tribunal Constitucional).
O controlo abstracto pode fazer-se antes (arts. 278. e 279.) de os diplomas entrarem em vigor
controlo preventivo ou depois (arts. 280. e 281.) de as normas serem plenamente vlidas
e eficazes controlo sucessivo.
a) Controlo preventivo
Seguindo a tradio francesa, a Constituio de 1976 consagrou a possibilidade de um controlo
abstracto preventivo de alguns diplomas legislativos (arts. 278. e 279.). Como j se assinalou,
o sentido de um controlo que incida sobre normas imperfeitas no tem natureza idntica de um
controlo jurisdicional incidente sobre normas j entradas em vigor. A deciso do Tribunal no
consiste na anulao de normas mas sim na proposta de veto ou reabertura do processo
legislativo.
b) Controlo sucessivo
O controlo abstracto sucessivo, tambm chamado controlo em via principal, em via de
aco ou em via directa (cfr. art. 281.), existe quando, independentemente de um caso
concreto, se averigua da conformidade de quaisquer normas com o parmetro normativo--
constitucional. O Tribunal Constitucional actua como defensor da constituio relativamente
ao legislador e como rgo de garantia da hierarquia normativa da ordem constitucional.
3. Controlo da constitucionalidade por aco e por omisso
O controlo dos actos normativos violadores das normas e princpios constitucionais reconduz-se
fiscalizao da inconstitucionalidade
Padro VI: 2 O sistema cie controlo
979
por aco, que a fiscalizao tpica exercida pelos tribunais (cfr. arts. 277. e 282.). Ao lado
desta, existe a inconstitucionalidade por omisso, no muito frequente no plano comparativo-
constitucional.
A Constituio portuguesa de 1976 um dos raros textos constitucionais (cfr. tambm,
Constituio brasileira de 1988) a consagrar, expressis verbis, a possibilidade de uma
inconstitucionalidade por omisso (art. 283.), chegando ao ponto de considerar a fiscalizao
da constitucionalidade por omisso de normas jurdicas como um dos limites materiais de
reviso (art. 288.//).
O reconhecimento da possibilidade de no cumprimento da constituio, em virtude de um
silncio inconstitucional dos rgos legislativos, assenta no pressuposto da superioridade
formal e material da constituio relativamente lei ordinria. A lei constitucional impe--se
como determinante heternoma superior e como parmetro da constitucionalidade no s
quando o legislador actua em desconformidade com as normas e princpios da constituio
como quando permanece inerte, no cumprindo as normas constitucionalmente impositivas de
medidas legislativas necessrias para a concretizao da lei fundamental (cfr. infra Cap. 29, F).
C I O PARMETRO DE CONTROLO
OU DETERMINAO
DO BLOCO DA CONSTITUCIONALIDADE
1. A determinao do parmetro constitucional
Todos os actos normativos devem estar em conformidade com a Constituio (art. 3.73).
Significa isto que os actos legislativos e restantes actos normativos devem estar subordinados,
formal, procedimental e substancialmente, ao parmetro constitucional. Mas qual o estalo
normativo de acordo com o qual se deve controlar a conformidade dos actos normativos? As
respostas a este problema oscilam fundamentalmente entre duas posies:
(1) parmetro constitucional equivale constituio escrita ou leis com valor constitucional
formal, e da que a conformi-
dade dos actos normativos s possa ser aferida, sob o ponto de vista da sua constitucionalidade
ou inconstitucionalidade, segundo as normas e princpios escritos da constituio (ou de outras
leis formalmente constitucionais);
(2) parmetro constitucional a ordem constitucional global, e, por isso, o juzo de legitimidade
constitucional dos actos normativos deve fazer-se no apenas segundo as normas e princpios
escritos das leis constitucionais, mas tambm tendo em conta princpios no escritos integrantes
da ordem constitucional global.
Na perspectiva (1) o parmetro da constitucionalidade (= normas de referncia, bloco de
constitucionalidade) reduz-se s normas e princpios da constituio e das leis com valor
constitucional; para a posio (2), o parmetro constitucional mais vasto do que as normas e
princpios constantes das leis constitucionais escritas, devendo alargar-se, pelo menos, aos
princpios reclamados pelo esprito ou pelos valores que informam a ordem constitucional
global.
A melhor forma de se discutir o problema das normas de referncia ou do parmetro do
controlo analisar alguns dos elementos normativos com que se pretende alargar o bloco da
constitucionalidade.
2. A parametricidade do direito suprapositivo
A ordem constitucional global seria mais vasta do que a constituio escrita, pois abrangeria no
apenas os princpios jurdicos fundamentais informadores de qualquer Estado de direito, mas
tambm os princpios implcitos nas leis constitucionais escritas.
No estando aqui em causa o problema da validade material da ordem jurdica (= legitimidade
material), mas apenas o de saber quais as normas e princpios a que os rgos de controlo
podem apelar para aquilatar da constitucionalidade ou inconstitucionalidade dos actos
normativos, a resposta, em tese geral, dada pela prpria Constituio: s so inconstitucionais
as normas que infrinjam as normas e princpios consignados na Constituio (cfr. arts. 3./3 e
277./ 1).
Mas o que deve entender-se por princpios consignados na constituio? Apenas os princpios
constitucionais escritos ou tambm os princpios constitucionais no escritos? A resposta mais
aceitvel, dentro da perspectiva principialista subjacente ao presente curso, a
981
de que a considerao de princpios constitucionais no escritos como elementos integrantes do
bloco da constitucionalidade s merece aplauso relativamente a princpios reconduziveis a uma
densificao ou revelao especfica de princpios constitucionais positivamente plasmados
(cfr. supra, Parte IV, Padro 111/1/A, problema das com-petncias implcitas). O parmetro da
constitucionalidade no se reduz positivisticamente s regras e princpios escritos nas leis cons-
titucionais; alarga-se, tambm, a outros princpios no expressamente consignados na
constituio, desde que tais princpios ainda se possam incluir no mbito normativo-
constitucional. Vejamos alguns exemplos. O princpio da proporcionalidade ou do uso
moderado do poder embora esteja explicitamente consignado na constituio apenas como
princpio director da administrao (cfr. art. 266./2 na redaco da LC 1/89), tambm um
subprincpio densificador do princpio constitucional do Estado de direito democrtico (cfr.
supra, Parte IV, Cap. 1, A) e est claramente implcito em vrias normas constitucionais (ex.:
arts. 18.72, 19. e 273.72). O princpio da no retroactividade s est expressamente
consagrado como princpio constitucional em certas matrias (cfr. art. 18.73), mas pode ter
potencialidades normativas mais amplas quando considerado como princpio densificador do
Estado de direito (cfr. supra, Parte IV, Cap. 1). O princpio da proteco da confiana no tem
relevo autnomo como princpio constitucional, mas pode e deve ser includo no parmetro
constitucional como princpio concretizante do Estado de direito (cfr. supra, Parte IV, Cap. \). O
princpio do no retrocesso social ou princpio da proibio da evoluo reaccionria no
um princpio constitucional expresso, mas contribui para a densificao das normas e princpios
constitucionais referentes aos direitos econmicos, sociais e culturais (cfr. supra, Parte IV, Cap.
2).
Como se v, s a constituio pode ser considerada como a norma de referncia ou parmetro
normativo do controlo da constitucionalidade dos actos normativos. Saliente-se ainda: a
constituio no seu todo, tanto, pois, no que toca s suas regras de competncia e de
procedimento legislativo, como aos seus princpios materiais e valores nela incorporados que
tomada como padro do julgamento da inconstitucionalidade
8
. Todavia, e mais uma vez, o
pro-
8
Assim, precisamente, J. M. CARDOSO DA COSTA, A Justia Constitucional no quadro das funes do Estado, vista
luz das espcies, contedo e efeitos, das decises sobre a constitucionalidade das normas jurdicas, in VII
Conferncia dos Tribunais Constitucionais Europeus, 1987, p. 51.
982
grama normativo-constitucional no se pode reduzir, de forma posi-tivstica, ao texto da
constituio. H que densificar, em profundidade, as normas e princpios da constituio,
alargando o bloco da constitucionalidade a princpios no escritos, mas ainda recondu-zveis
ao programa normativo-constitucional, como formas de densi-ficao ou revelao especficas
de princpios ou regras constitucionais positivamente plasmadas.
3. A parametricidade dos direitos fundamentais
O problema dos direitos fundamentais como parmetro ou norma de referncia a ter em conta
no juzo de legitimidade constitucional no oferece grandes dificuldades numa constituio,
como a portuguesa, consagradora de um amplo catlogo de direitos, abrangendo direitos,
liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais. Todos eles so, sem qualquer
dvida, normas de referncia obrigatrias em qualquer controlo da constitucionalidade dos actos
normativos.
Os nicos problemas que se podem suscitar dizem respeito aos direitos fundamentais no
formalmente constitucionais, isto , os direitos constantes de leis ordinrias ou de convenes
internacionais (cfr. art. 16.). Todavia, ou estes direitos so ainda densificaes possveis e
legtimas do mbito normativo-constitucional de outras normas e, consequentemente, direitos
positivo-constitucionalmente plasmados, e nesta hiptese, formam parte do bloco de
constitucionalidade, ou so direitos autnomos no-reentrantes nos esquemas normativo-
constitu-cionais, e, nessa medida, entraro no bloco da legalidade, mas no no da
constitucionalidade (cfr. tambm supra, Parte IV Padro II/3).
Deve salientar-se que este problema da parametricidade dos direitos fundamentais nem sempre se apresenta com a
relativa facilidade do direito constitucional portugus. Muitas constituies datam do sculo passado, consagrando
formalmente apenas direitos de um certo tipo, ou so particularmente parcimoniosas no elenco dos direitos
fundamentais. Outras ainda, como a constituio francesa de 1958, reenviam para textos e prembulos de
constituies anteriores, obrigando os aplicadores a uma delicada tarefa metdica para desvendar o exacto alcance do
bloco da constitucionalidade no que se refere aos direitos fundamentais. Cfr. uma boa resenha do direito francs em
F. GOGUEL, Object et porte de Ia protection des droits fondamentaux. Conseil Constitu-tionnel Franais, in L.
FAVOREU (org.), Cours Constitutionnelles Europennes et Droits Fondamentaux, Paris, 1982, pp. 225 ss. Cfr.,
tambm, CARDOSO DA COSTA, A justia constitucional..., cit., p. 52 ss.
983
4. A parametricidade das normas interpostas e pressupostas
9
4.1. Exemplos
Existem casos de normas que, carecendo de forma constitucional, so reclamadas ou
pressupostas pela constituio como especficas condies de validade de outros actos
normativos, inclusive de actos normativos com valor legislativo. Como exemplos tpicos, mas
sem carcter exaustivo, podem apontar-se os seguintes:
(1) as leis de delegao ou de autorizao (cfr. arts. 115., 168.72 e 201.71-), consideradas
como parmetro normativo-material de decretos-leis autorizados ou de decretos legislativos
regionais autorizados (art. 229/l/b);
(2) as leis de bases ou de enquadramento (art. 115.72) consideradas como normas de referncia
dos decretos-leis de desenvolvimento (art. 201.71/c) ou decretos legislativos regionais de
desenvolvimento (art. 229.71/c);
(3) as leis estatutrias regionais (art. 228.) que servem de parmetro material s leis da
Repblica e aos decretos legislativos regionais;
(4) as normas de direito internacional, se e na medida em que se considerem como tendo valor
paramtrico relativamente ao direito legal ordinrio (cfr. art. 8.72);
(5) as leis gerais da Repblica, consideradas como parmetro material dos decretos legislativos
regionais (arts. 115.74 2 229.71/a);
(6) as normas regimentais (regimentos), reclamadas como parmetro material de validade do
procedimento de formao das leis;
9
Cfr. MODUGNO, UInvalidit delle Legge, cit., Vol. II, pp. 79 ss; CRISAFULLI, Lezioni, cit., Vol. II, 2, p. 119;
ZAGREBELSKY, La Giustizia Costituzionale, Bologna, (1977), pp. 39 ss; LAVAGNA, Problemi di giustizia
costituzionale sotto il profilo delle manifesta infondatezza, in RISG, 1955-56, p. 230, a quem se deve a frmula de
normas interpostas. Por ltimo, cfr. G. NACO, Norme interposta e giudizio di cos-tituzionalit, in Giur. Cost,
1982, p. 1875; ZAGREBELSKY, II sistema delle fonti dei diritto, p. 141.
(7) as leis especiais, materialmente determinantes de outras leis (art. 109./l, lei de
enquadramento do oramento).
Alguns destes casos mereceram expressa soluo constitucional. A Constituio considera as
leis estatutrias (3) e as leis gerais da Repblica (6) como parmetros materiais a ter em conta
no juzo de legitimidade de certos actos normativos e considera a relao de eventual
desconformidade entre o parmetro legal e os actos normativos a ele sujeitos como ilegalidade
(cfr. arts. 280.72 e 281.71/fr, c e d), susceptvel de controlo pelo Tribunal Constitucional
10
.
Noutros casos a constituio no deixa dvidas sobre a existncia de uma relao de
conformidade necessria entre dois actos legislativos, como o caso de (2) e (3), mas absteve-se
de configurar ou qualificar juridicamente a relao de desvalor paramtrico entre decretos-leis
autorizados violadores das respectivas leis de autorizao, ou entre decretos-leis de
desenvolvimento e as correspondentes leis de bases". De acordo com o que se disse atrs, estas
leis devem hoje (depois da 2.
a
reviso da constituio) configurar-se como leis de valor
reforado, dando origem ilegalidade dos actos legislativos com elas contrastantes (cfr. Ac. TC
371/91, DR, II, 10-12).
A hiptese prevista em (4) oferece mais dificuldades, dado que a constituio em parte alguma
afirma a superioridade do direito internacional sobre o direito legal ordinrio (cfr. supra Parte
IV, Cap. 2l/A). A elevao das normas de direito internacional a parmetro normativo do direito
interno , sobretudo, uma posio doutrinria, embora metodicamente fundada em preceitos
constitucionais (cfr. sobretudo art. 8.). Aqui, por conseguinte, so dois os problemas: (i)
demonstrar, em primeiro lugar, o valor paramtrico superior do direito internacional
relativamente ao direito legal interno; (ii) em caso afirmativo, qualificar juridicamente a relao
de desvalor paramtrico entre o direito internacional e o direito interno.
lla
10
Ressalvam-se, como bvio, as hipteses de violao directa da Constituio, caso em que haver
inconstitucionalidade ou no ilegalidade. Cfr. CICONETTI, I limite 'ulteriori' delle delegazione legislativa, in RTDP,
1066, p. 568; PATRONO, Decreti legislativi e controlo di costituzionalit, in RDPC, 1968, pp. 1012 ss.
1
' Para simplificar as coisas estamos a pensar apenas nas hipteses de as leis de bases incidirem em matrias de
exclusiva competncia da AR. Cfr., porm, supra, a referncia mais global do problema.
"
a
Tem sido um problema muito discutido na doutrina e jurisprudncia portuguesas. Cfr., por ltimo, ANTNIO DE
ARAJO, "Relaes entre o Direito Interna-
985
O caso (6) constitui um exemplo tradicionalmente no considerado como hiptese merecedora
de anlise, em sede de determinao do parmetro da constitucionalidade, dada a
insindicabilidade dos actos interna corporis. Perante a atribuio de carcter normativo aos
regimentos (cfr. supra Parte IV, Cap. 24/A) suscita-se, porm, a questo de saber se as normas
regimentais no sero um padro ou parmetro normativo das leis (da AR) e dos actos
legislativos regionais (das Assembleias Regionais), pelo menos para a delimitao dos
contornos conceituais dos vcios in procedendo (vcios de procedimento) dos actos legislativos
emanados de assembleias com competncia legiferante.
Finalmente, no caso (7) podemos deparar com dois tipos de leis reforadas: (i) leis reguladoras
da produo de outras leis (ex.: art. 108.: lei de enquadramento do oramento); (ii) leis
constitutivas de limites de outras leis (ex.: art. 17O./3 lei anual do Oramento do Estado).
4.2. Os modelos
Como se v, a frmula normas interpostas serve para designar esquemas relacionais diversos
ou, pelo menos, diversamente configurados pela constituio. Os esquemas seguintes tornam
mais transparentes os conjuntos normativos de referncia.
4.2.1. Parametricidade directa da Constituio
MODELO I
[Constituio = parmetro de controlo Acto normativo = objecto de controlo
Neste modelo, a constituio constitui o parmetro directo de controlo, havendo uma relao de
desvalor directa sempre que entre as normas constitucionais e os actos normativos
hierarquicamente inferiores existam antinomias inconstitucionalidade directa.
cional e o Direito Interno", in Estudos sobre a Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, p. 10 ss.
986
4.2.2. Parametricidade interposta 1
MODELO II
Constituio = parmetro indirecto Norma interposta = parmetro directo _ Acto normativo = objecto de controlo
O modelo II contempla as hipteses de desconformidade entre um acto normativo e um outro de
valor formal superior (mas de valor formal no constitucional) reclamado pela constituio
como condio de validade (formal, procedimental ou substancial) do primeiro.
4.2.3. Parametricidade interposta 2
MODELO III
Constituio = parmetro indirecto
Norma interposta - parmetro directo Acto normativo - objecto de controlo
O modelo III configura a hiptese de parametricidade existente entre dois actos normativos de
igual valor, mas em que um deles expressa ou implicitamente considerado pela Constituio
como dotado de carcter determinante em relao ao outro (exs.: leis de bases, leis de
autorizao, leis estatutrias).
Alguns autores (JORGE MIRANDA) configuram estas hipteses como relaes de vinculao de
carcter especial entre actos legislativos.
4.2.4. Parametricidade pressuposta
MODELO IV
Constituio
Norma pressuposta (norma reforada) > acto normativo objecto de controlo
987
O modelo IV pretende contemplar os casos de pressuposio de normas que se verificam
quando a concretizao do programa normativo pressupe uma disciplina legislativa prvia
condicionante das concretizaes legislativas posteriores. E o caso de certas leis reforadas
(exs.: lei de enquadramento do oramento em relao lei anual do oramento, lei anual do
oramento em relao s outras leis financeiras e fiscais, lei de modificao de autarquias em
relao s leis concretamente criadoras, extintivas ou modificativas de autarquias locais) que,
no obstante a paridade hierrquica com as leis concretizadoras e apesar de a constituio nada
estabelecer relativamente ao seu valor paramtrico, so pressupostas como parmetro.
A diferena entre os casos previstos no modelo III e os casos previstos no modelo IV radica no
facto de, no primeiro, a constituio considerar expressis verbis dois actos legislativos com
igual valor formal, mas de diferente hierarquia material; no segundo, a Constituio pressupe
que um acto legislativo tem de servir de parmetro a outros actos de igual valor a fim de se
executar ou concretizar o programa normativo-constitucional.
4.3. As solues do direito constitucional portugus
A constituio portuguesa acolheu, depois da 2.
a
reviso, (LC 1/89), o sistema de referncia
normativo do modelo III, ao prever leis de valor reforado e o desvalor da ilegalidade dos actos
legislativos com elas desconformes (cfr. art. 115.72, 169.72, 280.72/a, 281.71/6). O modelo IV
de parametricidade interposta e pressuposta est inequivocamente subjacente disciplina dos
arts. 109., 255., 256. e 296. O modelo I no oferece quaisquer dificuldades, pois ele
contempla as hipteses normais de parametricidade directa da Constituio. O modelo II no
encontrou expresso no ordenamento constitucional portugus. Ressalva-se o Estatuto de
Macau, pois a lei que o aprovou (L n. 21/76) foi recebida como lei constitucional, mas a
Constituio prev a sua alterao por lei ordinria (cfr. art. 292.).
5. Direito da constituio e direito da lei
5.1. A construo clssica
A teoria da fiscalizao da constitucionalidade dos actos normativos (designadamente das leis)
foi elaborada tendo em considerao duas premissas fundamentais:
988
(1) quanto ao parmetro: inconstitucional toda a norma legal que viole os preceitos
constitucionais; ilegal todo o acto normativo que contrarie o direito plasmado em leis.
(2) quanto aos efeitos: uma norma inconstitucional nula, isto , est ferida de nulidade
absoluta.
Interessa-nos, neste momento, a premissa (1), pois a premissa (2) ser objecto da problemtica
do nmero seguinte.
A dicotomia direito da constituio / direito da lei continua a ser a pedra angular dos
parmetros de controlo de constitucionalidade e da legalidade. Nestes termos:
(1) os actos normativos directamente violadores das normas e princpios da constituio esto
feridos de inconstitucionali-dade porque infringem o direito da constituio;
(2) os actos normativos no directamente contrastantes com a constituio mas sim com outros
parmetros de natureza legislativa ordinria padecem de ilegalidade, dado violarem o direito da
lei.
5.2. O direito da lei como conjunto normativo complexo
As normas interpostas e pressupostas impem, hoje, uma configurao do direito da lei em
termos mais complexos do que os delineados pela doutrina clssica.
MODELO I
Direito da lei na teoria clssica
Direito da lei = direito constante de normas com valor de lei
- Execuo da lei = atravs de actos regulamentares e complementares da lei
Actos de contedo concreto e individual
MODELO II
Direito da lei no esquema constitucional
Direito
' Actos legislativos com valor paramtrico
Actos legislativos subordinados
-Normas de natureza regulam ntar ou para-regulamentar e
Actos individuais e concretos
No modelo clssico, o controlo da legalidade reduzia-se fundamentalmente ao controlo da
conformidade ou desconformidade
989
(1) dos actos administrativos com os regulamentos e com as leis; (2) dos actos regulamentares
com os actos legislativos.
No esquema constitucional vigente o direito da lei mais complexo, pois abrange: (1)
relaes entre direito legal/direito infralegal;
(2) relaes entre direito legal/direito legal.
A ilegalidade reconduz-se no apenas violao da lei por actos inferiores lei, mas tambm
violao da lei por outros actos de valor legislativo {leis ilegais).
5.3. As instncias de controlo
O problema da qualificao do desvalor paramtrico no se confunde (ou no se deve
confundir) com o problema da competncia para o controlo da ilegalidade e da
inconstitucionalidade. O controlo da constitucionalidade aferio da conformidade ou
desconformidade dos actos normativos com o parmetro constitudo pelas normas e princpios
da constituio feito por todos os tribunais (controlo difuso) e pelo Tribunal Constitucional,
nos termos estabelecidos pela CRP (cfr. infra, Padro VIII). O controlo da legalidade
aferio da conformidade ou desconformidade de actos normativos com o direito da lei
feito: (i) pelos tribunais e pelo TC quando a ilegalidade resulta das relaes de desvalor jurdico
entre leis com valor reforado e actos legislativos com elas desconformes (cfr. CRP, art.
28O./2/a e 281./l/); (ii) pelos tribunais administrativos sempre que a ilegalidade resulte da
violao da lei por actos normativos inferiores lei ou por actos administrativos individuais e
concretos
12
.
Os problemas relacionam-se hoje com a extenso das leis com valor reforado. Leis com valor
reforado so, desde logo, as leis orgnicas (art. 115./2). Todavia, a categoria de leis
reforadas mais ampla como indiciam os arts. 28O./2/a e 281./l/b, que se referem
ilegalidade com fundamento em violao de lei com valor reforado e no apenas ilegalidade
com fundamento na violao de leis orgnicas com valor reforado
l3
.
A LC 1/89 veio alargar a competncia do TC atribuindo-lhe a fiscalizao das leis ilegais
violadoras de leis com valor reforado
12
Cfr. DL n. 129/84, de 27 de Abril (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais); DL n. 268/85, de 16 de
Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais).
13
Cfr. em sentido idntico, JORGE MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado, 1990, cit., p. 289; "Lei" in
Dicionrio Jurdico da Administrao, p. 386.
990
(cfr. arts. 280.72/a e 281.71/fr). Nesta perspectiva, o TC passou a ser no apenas o defensor da
constituio perante actos do legislador, mas tambm o guardio de certas leis no confronto
(1) do Parlamento com o Governo (leis de bases / decretos leis de desenvolvimento, leis de
autorizao / decretos leis autorizados); (2) do Parlamento e Governo com as Regies
Autnomas (leis gerais da Repblica, decretos legislativos); (3) das Regies Autnomas em
relao ao Parlamento e Governo (leis estatutrias); (4) da autovinculao do parlamento (lei de
enquadramento do oramento / lei anual).
O problema do parmetro do controlo da inconstitucionalidade indirecta e da ilegalidade fora amplamente discutido
pelo Tribunal Constitucional, constituindo a sua jurisprudncia o mais importante repertrio para o seu estudo.
Embora os arestos jurisprudenciais incidam quase todos sobre questes relacionadas com o problema de primazia do
direito internacional perante o direito interno, os desenvolvimentos doutrinais neles contidos relacionam-se com a
problemtica geral das leis ilegais. Cfr. Ac. 24/85, DR II, 20-5-85; Ac. n. 41/85, DR II, 114-85; Ac. n. 67/85, DR II,
15-6-85; Ac. n. 66/85, DR II, 1-6--85. Cfr. tambm Parecer CC n. 12/82, Pareceres, Vol. 19. e Ac. TC n. 27/84,
DR II, 4-7-84. Ac TC 156.785, DR II, 7-1-86, Ac. 159.785, DR II, 7-1-86.
D I OBJECTO DE CONTROLO: ACTOS NORMATIVOS
1. Os actos normativos como objecto de controlo
Depois do estudo do parmetro de controlo, impe-se a anlise do objecto do controlo. A
primeira ideia a reter a de que, no direito constitucional portugus vigente, objecto de
fiscalizao judicial so apenas as normas, mas todas as normas, independentemente da sua
natureza, da sua forma, da sua fonte e da sua hierarquia. Diversamente de outros sistemas
jurdicos, onde a fiscalizao da constitucionalidade tem apenas por objecto as leis ou actos
equiparveis (actos normativos primrios), o controlo de normas , entre ns, extensivo a todos
os actos jurdico-normativos vigentes na ordem jurdica portuguesa (abrange, portanto, os
chamados actos normativos secundrios e tercirios, como regulamentos, despachos
normativos).
Um problema prvio e fundamental o de saber em que consiste uma norma ou acto normativo
para efeitos de controlo da constitucionalidade. Como tpoi orientadores desta complexa
questo men-cionar-se-o os seguintes:
991
(1) a qualificao como norma no depende, no direito constitucional portugus, de qualquer
forma (lei, regulamento) especfica, mas da sua qualidade jurdica, ou seja, da sua natureza
material;
(2) este requisito ou qualidade jurdico-material reconduz-se fundamentalmente ideia de
norma como: (i) padro de comportamentos; (ii) acto criador de regras jurdicas para a deciso
de conflitos;
(3) em virtude da caracterizao material das normas como padres e regras, excluem-se do
conceito de actos normativos os actos concretos de aplicao dos mesmos (actos
administrativos, sentenas judiciais);
(4) a norma, para valer como norma juridicamente vinculante, deve ser criada por um poder
normativo legitimado para criar padres de comportamento e regras de deciso de conflitos
l4
.
2. Conceito funcional de norma
Os elementos caracterizadores de norma jurdica acabados de referir apresentam
operacionalidade suficiente para, em geral, se decidir pela presena ou no de um contedo e
intencionalidade normativos do acto submetido a controlo de inconstitucionalidade (ou de
ilegalidade nos casos previstos na Constituio). No entanto, existem actos de contornos
jurdicos incertos cujo controlo pelos tribunais para efeitos de eventual desaplicao ou
anulao por motivos de inconstitucionalidade suscita justificadas perplexidades. Refiram-se,
por exemplo, os tratados-contrato internacionais, os regulamentos de tribunais arbitrais, os
regulamentos de disciplina de associaes desportivas, as convenes colectivas de trabalho.
Perante as dificuldades suscitadas por casos como estes, a doutrina
l5
e jurisprudncia
i6

constitucionais tem recorrido a uma aproxi-
14
Esta caracterizao de norma debate-se com problemas no caso de leis concretas que so, simultaneamente, regra e
execuo. A jurisprudncia constitucional tem optado aqui por um critrio formal. Cfr., por ex., Ac. TC n.
c
26/85, DR
II, 264--85; Ac TC 80/86, DR I, 9-9-6-86, Ac 168/88, DR, I, 11-16-88.
15
Cfr., GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. VI; Constituio da Repblica, p.
984 ss.; JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 416
992
1
mao tpica no sentido de captar um conceito de norma funcionalmente adequado para efeitos
de controlo judicial da constitucionali-dade (cfr. Acs. TC 26/85 e 172/93). Mas o que um
conceito de norma funcionalmente adequado? A resposta parece ser esta: o conceito de norma
presente nos arts. 277., 280., 281., 208. da CRP -especificamente respeitantes fiscalizao
da constitucionalidade fundamentalmente um conceito de controlo ao qual est subjacente
uma componente de proteco jurdica tpica do Estado de direito democrtico-constitucional.
Esta componente de proteco-controlo h muito que foi sugerida por KELSEN quando defendeu
a necessidade de, na interpretao de preceitos relativos garantia jurisdicional da Constituio,
dever ter-se em conta o interesse decisivo da lei fundamental na desaplicao ou eliminao de
actos jurdicos contrrios s normas constitucionais. Para este efeito o controlo de constitu-
cionalidade a Constituio seleccionou, dentre a imensidade dos actos jurdicos, os actos
com contedo normativo.
Em termos tendenciais, dir-se- que a Constituio partiu de um conceito de norma
reconduzvel "a todo e qualquer preceito normativo, independentemente do seu carcter geral e
abstracto ou individual e concreto, e, bem assim, de possuir, neste ltimo caso, eficcia
consuntiva, isto , de dispensar em acto de aplicao".
l7
Pela jurisprudncia do Tribunal
Constitucional verifica-se, porm, a adopo de uma perspectiva pragmtica, traduzida no
recurso a elementos ou dimenses possibilitadores da deciso sobre a existncia ou no de um
acto normativo susceptvel de controlo no caso submetido apreciao do tribunal. Quais as
dimenses ou elementos que podero servir de arrimo para reconhecer num acto jurdico um
contedo e intencionalidade normativos? Como "critrios" de descoberta
l8
de um conceito de
norma constitucionalmente adequado para efeitos de controlo podero inventariar-se a
normativida.de, a imediao constitucional, a heteronomia normativa e o reconhecimento
normativo jurdico-pblico.
A primeira dimenso a normatividade leva-nos a recortar como actos normativos os actos
de "criao normativa" (mesmo que
17
Assim, precisamente, CARDOSO DA COSTA, A jurisdio constitucional em Portugal, 2
a
ed., 1992, p. 24, nota 25.
Cfr., tambm, LOBO ANTUNES, Fiscalizao abstracta da Constitucionalidade, p. 409.
18
Critrio de descoberta "normativa" e no critrio de "justificao" da prpria retrica argumentativa. Seguimos
aqui o importante esforo teortico do Cons. Jos de Sousa Brito, no voto de vencido do AC. 172/93.
993
sejam apenas actos modificativos ou revogatrios de normas) por oposio aos actos de
"aplicao normativa".
a intencionalidade normativa que justifica o alargamento do controlo de constitucionalidade a leis-medida e a leis-
individuais (exs.: Acs TC 80/86, 157/88, 152/93), a tratados-contrato internacionais (ex.: Ac 168/88), a resolues da
AR suspensivas de decretos-leis (Ac 405/87).
A segunda dimenso imediao das normas e princpios constitucionais como parmetro de
controlo actua, de modo positivo, fazendo reentrar no conceito de norma os actos normativos
que violem directamente a constituio, e, de modo negativo, excluindo do mbito de controlo
os actos normativos que s de forma indirecta ofendem as normas constitucionais.
Assim, por exemplo, o Ac 26/85 considerou um regulamento de arbitragem como norma susceptvel de controlo
devido ao facto de ter como parmetro imediato a constituio. J os Acs. 185/92, 351/92, 162/93, relativos a normas
contrastantes com convenes internacionais negaram a existncia de normas sujeitas a controlo, dado elas s de
forma indirecta infringem normas da Constituio no caso concreto.
Uma outra dimenso a heteronomia normativa serve para "testar" se, no caso concreto,
existe um padro de comportamento heteronomamente determinado, isto , dotado de
vinculatividade no dependente da vontade dos destinatrios.
A inexistncia de heteronomia normativa serviu para afastar do controlo de constitucionalidade normas criadas pela
autonomia privada (exs.: Acs. TC 156/88, relativo a um regulamento da CP Caminhos de Ferro Portugueses, EP,
destinado preveno e combate do alcoolismo, e 472/89, incidente sobre o regulamento da Federao Portuguesa de
Futebol).
O apelo ao reconhecimento normativo jurdico-poltico justifica--se nos casos em que existe
uma norma baseada na autonomia privada actos normativos privados mas reconhecida
pelos poderes pblicos como heteronomamente vinculante, impondo-se mesmo a terceiros ou a
sujeitos no intervenientes na produo do acto normativo. o caso das convenes colectivas
de trabalho
19
. Noutros casos, o reconhecimento jurdico-pblico impe-se no porque se trate
de actos de normao privada mas porque se trata se actos emanados de outras ordens pblicas
(ex.: ordens estrangeiras, ordens eclesisticas).
" Por isso nos parece incorrecta a doutrina do Ac. TC 172/92 e nos merece aplauso a opinio vencida do Conselheiro
Jos de Sousa Brito, junta ao mesmo Acrdo.
3. O catlogo dos actos normativos sujeitos a controlo
Perante o conceito de norma jurdica acabado de explicitar (de resto, o nico compatvel com a
abertura constitucional portuguesa relativamente possibilidade de controlo de quaisquer
normas) no admira a heterogeneidade dos actos normativos constitutivos do catlogo de actos
susceptveis de controlo de constitucionalidade.
a) As leis de reviso constitucional
As leis constitucionais (=leis de reviso constitucional) podem ser inconstitucionais por
violarem as normas reguladoras do processo de reviso bem como as normas fixadoras dos
limites materiais e temporais da reviso. Consequentemente, podem constituir objecto de
controlo da constitucionalidade segundo os princpios gerais da fiscalizao das normas
primrias
20
.
b) Direito internacional e direito supranacional
A caracterizao das normas do direito internacional e do direito supranacional foi feita no Cap.
21. Relativamente ao controlo da inconstitucionalidade elas podem constituir objecto de
controlo nos termos j referidos (cfr. tambm, supra).
c) Actos legislativos
As leis, os decretos-leis e os decretos-legislativos regionais (= actos legislativos = actos
normativos primrios) constituem os actos normativos sujeitos a todos os tipos de controlo e
formam o grupo normativo justificativo da tradicional designao do controlo controlo da
constitucionalidade das leis. Hoje deve dizer-se controlo de normas.
d) Regimentos das assembleias
Constituindo actos normativos atpicos, eles so, contudo, normas para efeitos do controlo da
constitucionalidade (cfr. Ac TC 63/91,
20
Neste sentido cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 296; JORGE MIRANDA,
Manual II, p. 189. Por ltimo, cfr. MARCELO R. DE SOUSA, Valor Jurdico, cit., p. 288 ss. No direito italiano, cfr. A.
PizzoRUSSO, Revisione delia Costituzione, in BRANCA (org.), Commentrio delia Costituzione, Garanzie
Costituzionali, Roma, 1981, pp. 726 ss.
995
DR, II, 3.7), no obstante a existncia de alguns problemas e especifi-cidades (cfr. supra, Cap.
24).
e) Actos normativos da administrao
Os actos normativos editados pela administrao no exerccio de funes administrativas podem
constituir o objecto de controlo da constitucionalidade. Incluem-se aqui todos os actos
regulamentares tpicos, qualquer que seja a entidade de que emanem (Estado, Regies
Autnomas, Autarquias Locais)
21
, bem como os actos pararegula-mentares (resolues,
instrues, directivas, despachos) desde que preencham as caractersticas de norma jurdica nos
termos atrs referidos (cfr. supra, III/l).
f) Resolues normativas da AR e das assembleias regionais
Trata-se de outros actos atpicos que, quando revistam carcter normativo (cfr. supra, Cap.
24/B), como o caso de resolues de aprovao de tratados, de recusa ou suspenso de
ratificao de decre-tos-leis (cfr. art. 172.), obedecem aos princpios gerais de controlo dos
actos normativos. Cfr. Acs TC 405/87, 184/89, 63/91, 64/91.
g) Actos normativos do PR
Salientou-se atrs (cfr. supra, Cap. 23/B) a existncia de decretos do PR aos quais atribudo
um verdadeiro sentido normativo (ex.: decreto de declarao do estado-de-stio ou de
emergncia). Revestindo a natureza material de normas, ficam sob a alada do controlo de
h) Normas referendarias
As consultas populares a nvel local (art. 241./3) podem incidir sobre a aprovao de normas
(dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos para os poderes regulamentares locais).
Quando o referendo local consistir na aprovao de normas ele assume o carcter de acto
normativo de valor regulamentar, sujeito a fiscalizao de constitucionalidade. Quanto ao
referendo nacional, cfr. supra, Cap. 24, D.
21
So ainda de incluir os regulamentos das administraes autnomas (associaes pblicas) e dos demais rgos do
Estado com poderes regulamentares ou estatutrios
996
i) Convenes colectivas de trabalho
Os contratos e acordos colectivos de trabalho tm um valor normativo pelo menos equivalente
ao das portarias regulamentares (cfr. art. 57./4 da CRP). Como actos normativos, e na parte em
que tm valor normativo, esto sujeitos ao controlo de constitucionalidade.
Embora contenham actos normativos, alguma doutrina tende a negar a possibilidade de fiscalizao de
inconstitucionalidade dado que a reserva de autonomia sindical e o direito contratao colectiva no so suficientes
para substiturem a lei nas questes fundamentais das relaes de trabalho. Todavia, se, entre ns, a lei pode
estabelecer regras quanto eficcia das normas constantes dos contratos colectivos de trabalho e se essa eficcia pode
ir ao ponto de conferir valor normativo os actos em questo, parece que estaria preenchido um dos requisitos
objectivos para se suscitar a questo de inconstitucionalidade: existncia de um acto normativo. Os problemas
surgem sobretudo em relao legitimidade passiva, em virtude da inexistncia de representao unitria. Cfr.
MORTATI, Isti-tuzioni, Vol. II, p. 1404; CRISAFULLI, Lezioni, 11/2, p. 305. O processo de declarao da
inconstitucionalidade de normas no um processo contraditrio, deixando de ser argumento decisivo, contra a
admissibilidade de fiscalizao de inconstitucionalidade, a no definio da legitimidade processual passiva. O que se
diz dos contratos deve aplicar-se s portarias de regulamentao de trabalho. Estas contm tambm normas cuja
constitucionalidade pode ser discutida perante os tribunais e o Tribunal Constitucional. JORGE MIRANDA, Manual, I,
p. 347, restringe a possibilidade de controlo a estes ltimos actos normativos (portarias de regulamentao do
trabalho) e exclui os contratos colectivos de trabalho. Com esta restrio afasta, porm, o controlo da prpria parte
normativa das convenes colectivas e s essa est aqui em causa o que parece em desacordo com a abertura
da fiscalizao da constitucionalidade a quaisquer normas, independentemente do diploma em que estiverem
contidos. Isto no invalidade pelo facto de se tratar de normas criadas pela autonomia privada, pois as convenes
colectivas transportam normas juridicamente vinculativas sendo esta vinculativi-dade reconhecida pelos poderes
pblicos (cfr., por ltimo Ac. TC 172/93, que se nos afigura jurdico-constitucional e dogmaticamente pouco
alicerado). Neste sentido, cfr. VITALINO CANAS, Introduo s decises de provimento do Tribunal Constitucional,
Lisboa, 1984, p. 60, nota 54; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. VI;
Constituio da Repblica, p. 985; BARROS MOURA, A Conveno Colectiva entre as Fontes de Direito de Trabalho,
1984, p. 125 ss. No plano jurisprudencial, cfr. Ac. TC 172/93, DR, II, 18.6.
j) Assentos
Os assentos autenticamente interpretativos das normas legais so hoje inconstitucionais porque
so verdadeira legislado, violando o princpio da tipicidade das leis (art. 115.75). O regime de
controlo dos assentos no muito claro. O Tribunal Constitucional tem recorrido figura de
norma recomposta norma interpretativamente redifinida pelo assento para legitimar a
sua competncia de fiscalizao dos assentos (cfr. Ac TC 104/86, DR II, 4-8-86).
997
A legitimidade constitucional desta figura de actos judiciais normativos paralegislativos j era questionada, e com
bons argumentos, em face do texto originrio. Agora os arts. 115.75 e 122.7 1-g parecem contraditrios. O primeiro
probe lei criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficcia
externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos. Esta redaco parece
impor a proibio de a lei autorizar os tribunais a conferirem fora de assentos (fora obrigatria geral) a sentenas
judiciais que interpretem preceitos legislativos. O segundo dos artigos citados parece admitir que, alm das decises
do Tribunal Constitucional, haja outras decises judiciais a que a lei confira fora obrigatria geral.
Poder-se- argumentar que a contradio aparente: o art. 122. refere-se publicidade dos actos normativos e
apenas prev a possibilidade de decises dos tribunais com fora obrigatria geral, caso em que ser exigida a sua
publicao no Dirio da Repblica. O art. 115. o artigo especfico relativamente questo da hierarquia e fora
normativa dos actos jurdicos, no deixando o seu n. 5 qualquer margem de liberdade de conformao legislativa
para os rgos legife-rantes criarem actos normativos, para alm dos que esto expressamente previstos na lei
constitucional. No sentido de que o art. 122. no teve inteno de decidir do problema da validade constitucional
dos assentos ou sequer uma indirecta homologao cfr, j em face do texto primitivo de 1976, as consideraes de
CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos Assentos e a Funo Jurdica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983, pp.
408 ss, e, agora, em Polis, Vol. I. No plano jurisprudencial, a favor da natureza normativa dos assentos cfr. Ac TC
40/84, DR II, 7-7-84. Neste Acrdo aceitou-se tambm a possibilidade de apreciao da constitucionalidade dos
assentos. Cfr. Ac STJ, 14-4-85, in BMJ, n. 346, p. 203 ss, e Ac. TC 68/86, DR II, 7-6-86. Em sentido diferente cfr.
OLIVEIRA ASCENSO, Introduo ao Direito, 6." ed., 1991, p. 142; J. MIRANDA, Funes, rgos e Actos do Estado,
p. 342; BARBOSA DE MELO, Sobre o problema da competncia para assentar, Coimbra, 1988. Por ltimo, cfr. o nosso
comentrio ao Ac. TC 359/91 na RLJ, ano 124, p. 318, e, em posio divergente, o comentrio de ANTUNES VARELA
na mesma Revista.
Consequentemente, a doutrina defensvel ser esta: (1) os assentos passam a ser inconstitucionais a partir da entrada
em vigor da LC n. 1/82, de 30 de Setembro; (2) os assentos proferidos antes da entrada em vigor da Lei de Reviso,
podero ser impugnados por via incidental ou por fiscalizao abstracta, desde que se suscite a dvida da sua
conformidade material com a Constituio; (3) no obstante no ser lquida a constitucionalidade orgnica dos
assentos, deve eliminar-se a possibilidade da invocao de vcios orgnicos, se eles tiverem sido editados no mbito
das competncias fixadas por lei.
O preceito do art. 115.75 de aplicao imediata, motivo pelo qual se devem considerar feridos de ilegitimidade
constitucional superveniente o art. 768. do CPC (Cdigo de Processo Civil) e o art. 180. do CPT (Cdigo do
Processo de Trabalho).
1) Estatutos das associaes pblicas
Com guarida constitucional inequvoca no actual texto da constituio (art. 267.71 e 3) as
associaes pblicas tm poder normativo
autnomo (desde logo o de elaborar os prprios estatutos), estando os actos por elas produzidos no mbito
da sua autonomia e que revistam o carcter de normas sujeitos ao controlo da constitucionalidade
2I
.
4. Os actos administrativos e as decises jurisdicionais 4.1. Actos administrativos
Das consideraes antecedentes verifica-se a excluso do controlo constitucional, ou melhor, de
fiscalizao judicial da constitucionalidade, de actos jurdico-pblicos no reentrantes no
conceito de acto normativo. Referimo-mos, sobretudo, categoria dos actos administrativos e
categoria das decises jurisdicionais. A no incluso destes actos no leque dos candidatos
positivos enquadrveis na categoria jurdico-constitucional de norma ou acto normativo no
significa a impossibilidade de tais actos violarem directamente a Constituio. Pelo contrrio,
so frequentes os casos de inconstitucionali-dade provocados por actos individuais e concretos
da administrao e, embora menos vulgares, podem tambm ocorrer infraces de normas
constitucionais produzidas directamente por actos jurisdicionais. No entanto, a teoria clssica da
garantia da constituio preocupava-se apenas com os "atentados Constituio emergentes de
actos legislativos criadores de direito", mas parecia deixar em relativa tranquilidade, sob o ponto
de vista de fiscalizao da constitucionalidade, quer os "actos de aplicao" do direito
praticados pelo "executivo" quer os actos de realizao do direito praticados pelo "judicirio".
As eventuais agresses Constituio produzidas pelos actos administrativos ou eram
remediadas atravs de instrumentos de controlo no jurisdicionais (tutela administrativa,
controlo parlamentar, responsabilidade da administrao) ou eram atacadas perante as
jurisdies ordinrias ou administrativas de acordo com as regras processuais e a doutrina dos
vcios dos actos administrativos. Esta relativa "tolerncia" em relao a actos administrativos
inconstitucionais radicava na ideia de os actos aplicativos do direito deixarem imperturbada a
unidade da
21
Excluem-se do controlo da constitucionalidade as normas de natureza privada (regulamentos de associaes,
regulamentos de empresa). Se infringirem a Constituio so actos ilcitos, susceptveis, como tais, de impugnao
judicial, mas no de controlo da constitucionalidade. Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da
Constituio, p. 252.
999
ordem jurdica em virtude de no transportarem qualquer contedo normativo. O acto
administrativo afirmava-se como um "acto autore-ferente"
22
sujeito a um controlo judicial
autnomo, diverso do controlo da constitucionalidade dos actos normativos. Esta doutrina per-
manece vlida nas suas dimenses principais e encontra, como vimos, amplo apoio no critrio
da normatividade presente em muitas decises do Tribunal Constitucional. Todavia, o radical
divrcio entre "acto administrativo" e inconstitucionalidade no deixava nem deixa de suscitar
algumas questes. Em primeiro lugar, eram pouco claras as relaes entre uma lei
inconstitucional e um acto administrativo aplicador da mesma, e, por conseguinte, ilegal. A lei
inconstitucional, como iremos ver, uma lei ferida de nulidade ou invalidade absoluta enquanto
o acto administrativo ilegal aplicativo dessa lei pode ser meramente anulvel (anulabilidade).
Da as relaes de tenso entre a declarao de inconstitucionalidade de uma lei com efeitos ex
tunc (regime de nulidade) e o regime jurdico de actos administrativos feridos de mera
invalidade relativa (anulabilidade), susceptveis, inclusive, de se transformarem em actos
contenciosamente inimpugnveis. Em segundo lugar, e como j se assinalou a propsito dos
direitos, liberdades e garantias, a aplicabilidade directa destes direitos fundamentais confere-
lhes operatividade prtica perante os rgos da administrao. A administrao, atravs de actos
administrativos, pode agredir os direitos fundamentais e restringir at o ncleo essencial dos
direitos, liberdades e garantias. Nestes casos justificar-se-ia a criao de uma aco
constitucional de defesa (Verfassungsbeschwerde, recurso de amparo, mandado de injuno,
mandado de segurana) para, de uma forma segura e clere, o particular reagir contra actos
administrativos inconstitucionais lesivos do ncleo essencial de direitos, liberdades e garantia e
direitos de natureza anloga. Entre ns, a lei (Cod. Proc. Adm., Art. 133.72/J) limita-se a
estatuir a nulidade para os actos administrativos que ofendam o contedo essencial de um
direito fundamental.
Em terceiro lugar, a no imediao entre "acto administrativo" e "constituio" criava (e cria)
srias dificuldades no caso de ordens ilegais conducentes prtica de actos administrativos
gravemente lesivos de direitos fundamentais e conducentes, inclusivamente, prtica de um
crime. A tenso entre o princpio da constitucionalidade e o princpio da legalidade (cfr. supra,
Parte IV, Cap. 8/C) levou-nos a
22
OTTO MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, 1896, p. 100, nota 7, falava de "Selbstbezeugung des
Verwaltungsakts".
1
1000
Direita Constitucional
afirmar a tendencial prevalncia da legalidade, com excepo das hipteses de a obedincia a
ordens ilegais conduzir prtica de um crime (cfr. CRP, art. 271.72 e 3). No entanto, legtimo
perguntar se no se dever dar mais um passo e reconhecer aos agentes administrativos o direito
de acesso Constituio e consequente rejeio da lei inconstitucional quando a
inconstitucionalidade de uma norma a concretizar por um acto administrativo for rotunda
23
e
conhecida (por ex., o Tribunal Constitucional j se pronunciou, sem reticncias, num controlo
concreto, sobre a sua inconstitucionalidade).
Finalmente, a presso da fora normativa superior das normas constitucionais conduzir a uma
reviso da dogmtica dos vcios dos actos administrativos e respectivo regime no caso de actos
administrativos inconstitucionais (ex.: possibilidade de anulao de actos administrativos
inconstitucionais tornados inimpugnveis, possibilidade de invocao de vcios de procedimento
com base em violao de direitos fundamentais como, por ex., no caso de o vcio de
procedimento conduzir directamente agresso de direitos fundamentais).
4.2. Decises jurisdicionais
As decises dos tribunais, na qualidade de actos pblicos concre-tamente aplicativos do direito,
podem tambm violar normas e princpios constitucionais decises jurisdicionais
inconstitucionais. A semelhana, porm, do que acontecia com os actos administrativos, as
sentenas e demais actos de carcter jurisdicional ofensivos da Constituio eram analisados sob
o ponto de vista de "nulidades processuais", sendo praticamente irrelevante a sua
inconstitucionalidade. Os juizes tinham acesso directo constituio para desaplicarem as leis
inconstitucionais, mas, paradoxalmente, as inconstitucionalidades cometidas por eles prprios
no tinham autonomia. Contra esta "insensibilidade constitucional" delinearam-se as aces
constitucionais de defesa possibilita-doras da reaco dos particulares contra a violao
autnoma dos seus direitos fundamentais atravs de decises dos tribunais. Problemtica a
questo de saber se no ser justificado o alargamento desta aco constitucional quando os
tribunais no aplicam uma norma constitucional especfica ou a aplicam de uma forma
rotundamente inexacta (ex.: inter-
21
No fundo, era esta a conhecida posio de BACHOF, "Die Priifungs und Verwer-fungskompetenz der Verwaltung
gegeniiber den Verfassungswidrigen und dem bun-desrechtswidrigen Gesetz", AR, 87 (1962), p. 1.
Padro VI: 2 O sistema de controlo 1001
pretao do princpio constitucional da publicidade das audincias dos tribunais art. 209.
no sentido da transmisso radiofnica e tele-visa sem quaisquer restries, deixando a dignidade
da pessoa humana).
5. Inconstitucionalidade e actos privados
O objecto de controlo da constitucionalidade so normas jur-dico-pblicas. Excluem-se, assim,
da fiscalizao judicial da Constituio os actos normativos privados. Esta soluo inscreve-se
na perspectiva tradicional baseada na autonomia da ordem jurdico-privada perante o
ordenamento constitucional. Dito por outras palavras: as consequncias jurdicas dos actos ou
comportamentos inconstitucionais dos particulares no se reconduzem a problemas de
inconstitucionalidade.
A Constituio, para alm de definir o estatuto fundamental dos cidados atravs da
consagrao de direitos fundamentais, no deixa, porm, de estabelecer ligaes com o direito
privado. o que acontece, desde logo, com a vinculao de entidades privadas pelos direitos
liberdades e garantias (cfr. supra, Parte IV, Cap. 8, C, II). Nalguns casos as normas
constitucionais estabelecem elas mesmo padres de comportamento juridicamente vinculativos
dos particulares. Assim, por ex., se houver criao de associaes de natureza "militar" para-
militar ou "fascista" (cfr. art. 46.74) os particulares praticam actos directamente
inconstitucionais. Do mesmo modo, uma reunio com armas um comportamento
imediatamente violador da norma constitucional proibitiva de reunies armadas (art. 45.). O
despedimento de um trabalhador sem justa causa ou por motivos ideolgicos e polticos um
acto privado (no caso de empresas privadas) em coliso directa com a norma constitucional do
art. 53.. Um contrato entre um particular e uma empresa no qual se contm uma clusula de
celibato por parte do primeiro um acto em contradio com o art. 3671 da lei fundamental.
Estes exemplos, e muitos mais poderiam indicar-se, mostram j a imediao das normas
constitucionais em relao a actos privados. O problema complica-se quando os actos privados
se reconduzem a verdadeiras normas entendidas como padres de conduta juridicamente
vinculativos. o que acontece com os regulamentos das associaes, dos regulamentos de
locais abertos ao pblico, dos regulamentos de empresa e dos estatutos de sociedades e
fundaes. Estes actos normativos privados podero ser so invlidos por violao das normas
constitucionais. Os meios de defesa e proteco no
1002
so, porm, os instrumentos de controlo da constitucionalidade de normas jurdico-pblicas mas
os meios judiciais comuns de impugnao de actos ilcitos. Note-se, no entanto, que o parmetro
normativo imediato segundo o qual se deve aferir a licitude ou ilicitude constitudo, neste
caso, pelas normas e princpios constitucionais e no por princpios vagos como os da ordem
pblica, bons costumes, boa f, muitas vezes invocados na jusprivatistica como fundamento da
nulidade ou anulabilidade de actos ilcitos privados.
Se a excluso de normas privadas do sistema de fiscalizao de constitucionalidade no merece objeces, j se
levantam problemas em alguns casos de relevante interesse prtico. Assim, o TC negou o controlo da
constitucionalidade em relao a normas constantes do regulamento da Federao Portuguesa de Futebol, mas no
lquido se nesta hiptese as normas eram criadas por uma entidade pblica ou por uma entidade privada (cfr. Ac.
472/89, sobre o problema da natureza jurdica das federaes desportivas). Diferentemente, o regulamento de uma
comisso arbitrai foi julgado como norma jurdico-pblica porque os tribunais arbitrais exercem poderes pblicos ou
em delegaes de poderes pblicos (cfr. Ac. 150/86). Problemas surgem tambm quanto a regulamentos privados
sujeitos a aprovao ou homologao pblica (cfr. Ac. TC 156/88 relativo a um regulamento da CP Caminhos de
Ferro Portugueses). Finalmente, os desafios da regultica mencionados atrs (cfr. supra Cap. 14, B, I) tm aqui
incidncias no despiciendas. Existem hoje numerosas normas e regulamentos tcnicos (normas de segurana de
reactores nucleares, normas de segurana e controlo de qualidade de medicamentos) editadas por entidades pblicas e
privadas, sendo difcil decidir se estamos ou no perante normas de carcter jurdico-pblico. Nestes como noutros
casos, constata-se a "quebra do monoplio de criao normativa", mas continua a ser obscura a articulao da criao
de normas com efeitos jurdico-pblicos com a atribuio de poderes ou funes pblicas a entidades privadas.
E I AS SANES DE CONTROLO
Se o controlo da constitucionalidade dos actos normativos um dos meios de defesa e garantia
da fora normativa da constituio, justifica-se que, para ele ser efectivo e eficaz, as violaes
das normas e princpios constitucionais captadas em sede de fiscalizao judicial sejam
acompanhadas de sanes adequadas. Trata-se, pois, de saber qual a reaco da constituio
perante actos normativos comprovada-mente desconformes com as suas normas e princpios. O
princpio da prevalncia da constituio no deixa margem para dvidas relativamente sano
geral aplicvel a um acto normativo colidente com o parmetro normativo-constitucional
inconstitucionalidade. Mas
1003
como se configura a inconstitucionalidade? Quais os vcios dos actos normativos susceptveis de
serem denunciados em sede de controlo jurisdicional e cuja verificao conduz sano da
inconstitucionalidade?
I A construo clssica da inconstitucionalidade
A teoria clssica da inconstitucionalidade foi elaborada, como se referiu j atrs, tendo em conta
duas premissas fundamentais.
(1) quanto ao parmetro: inconstitucional toda a lei que viola os preceitos constitucionais;
ilegal todo o acto que contraria o direito da lei (isto , o direito contido ou plasmado em
actos legislativos);
(2) quanto aos efeitos do controlo: uma norma inconstitucional ipsojure nula, ou seja, est
ferida de nulidade absoluta.
A premissa (1) constituiu o objecto da discusso em torno do problema do parmetro do
controlo; a premissa (2), referente aos efeitos do controlo, ser objecto das consideraes
subsequentes.
1. A inconstitucionalidade como figura unitria
A figura da inconstitucionalidade era considerada pela doutrina clssica como uma figura
unitria, pois toda e qualquer lei denunciada como enfermando de vcios materiais, formais,
orgnicos ou procedimentais, deveria considerar-se como inconstitucional e, consequente-
mente, nula ipsojure
24
.
Da o silogismo tendencialmente tautolgico desta doutrina:
(1) uma lei inconstitucional nula;
(2) uma lei nula porque inconstitucional;
(3) a inconstitucionalidade reconduz-se nulidade e a nulidade inconstitucionalidade.
24
Cfr., por ltimo, C. MOENCH, Verfassungswidriges Gesetz und Normenkon-trolle, Baden-Baden, 1977, pp. 11 ss;
IPSEN, Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, Baden-Baden, 1980, p. 97 ss.; BETTERMANN,
Richterliche Gesetzesbindung und Normenkontrolle, in Festschrift fur Eichenberger, 1982, p. 598.
33
1004
Os pressupostos de uma tal doutrina carecem de uma explicao mais desenvolvida.
a) A ordem hierrquica das fontes de direito como meio de defesa e segurana da constituio
Remontando aos postulados positivistas da unidade da ordem jurdica e da ausncia de contradies do ordenamento
jurdico e pressupondo, mais ou menos explicitamente, uma teoria gradualista das fontes de direito, a regra da
nulidade ipso jure uma deduo perfeitamente lgica: as leis inconstitucionais so nulas de pleno direito porque,
desde o incio, violam a norma ou normas hierarquicamente superiores da constituio. Nesta perspectiva, a nulidade
ipso jure das leis , no fundo, uma concretizao do princpio da hierarquia das normas (lex superior derogat legi
inferiori).
b) O fim poltico-constitucional
A deduo da nulidade absoluta a partir apenas dos princpios teorticos da unidade e da no contradio do
ordenamento jurdico bem como do princpio da hierarquia das fontes de direito implicaria a focalizao do problema
em termos de mera jurisprudncia de conceitos sem nos revelar o fim poltico--constitucional concreto que estava por
detrs desta doutrina. Este fim podemos vislumbr-lo na necessidade de proteco da constituio, ante a ultrapas-
sagem, pelo legislador, dos limites formais e substanciais das normas constitucionais. Verdade seja dita, esta
necessidade no era intensamente sentida no sc. XIX. As leis gerais e abstractas, emanadas do Parlamento,
limitavam-se definio de bases gerais dos regimes jurdicos e eram consideradas mais como um meio de defesa da
Constituio do que como um instrumento potencialmente perigoso, propenso violao dos preceitos
constitucionais
25
. Aqui radica o facto de as inconstitucionalidades serem abordadas mais sob o ponto de vista da
eventual perturbao que causavam nas relaes entre os poderes (da a acentuao doutrinal das
inconstitucionalidades orgnicas e formais), do que sob o ponto de vista da conformidade intrnseca das leis com a
constituio. Razes da mesma ndole esto subjacentes importncia que assumiu o controlo dos regulamentos do
monarca ou do executivo perante o domnio da reserva de lei
26
.
Hoje, a crena da garantia da constituio atravs da legislao alterou--se. E alterou-se pela j assinalada
convergncia das leis medida com o fenmeno do progressivo reconhecimento de faculdades legislativas ao
executivo. Politicamente considerada, a constituio pode vir a estar sujeita a uma relativa insegurana ante as
oscilaes das maiorias parlamentares e correspondentes governos, e at perante violaes provocadas por actos
legislativos de governos minoritrios por no lhes corresponder uma efectiva maioria parlamentar. No seu conjunto,
estas consideraes justificariam a sano drstica da nuli-
25
Cfr. BCKENFRDE, cit., p. 34.
26
Salientando expressamente esta ideia, cfr. GUSY, Parlamentarische Gesetzge-ber und Bundesverfassungsgericht,
Berlin, 1985, p. 22. Cfr., tambm, MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor jurdico, cit., p. 116 ss.; JORGE MIRANDA,
Manual, II p. 365 ss.
1005
dade ipso jure: leis inconstitucionais so leis intrinsecamente ineficazes e, portanto, nulas de pleno direito. A questo
ter de analisar-se tendo em conta no apenas as dedues lgicas, mas tambm o sistema concreto do controlo de
inconstitucionalidade. A isso dedicaremos os desenvolvimentos seguintes.
2. A teoria clssica das nulidades 2.1. Na teoria civilstica
A figura unitria da inconstitucionalidade no constitui um ponto de partida satisfatrio para uma abordagem da
teoria das nulidades em direito constitucional. Uma lei inconstitucional nula em que sentido: no sentido de inexis-
tncia ou de nulidade! No sentido da nulidade absoluta, radical ou de pleno direito ou no sentido de anulabilidade
ou nulidade relativa! Estas interrogaes obrigam-nos a umas sumrias consideraes sobre o problema das
nulidades em direito constitucional. Mas como a teoria das nulidades de direito privado influenciou neste, como
noutros domnios, e a elaborao doutrinal juspublics-tica, talvez no seja despiciendo indicar previamente os tipos
de vcios assinalados pela doutrina de direito privado e as respectivas caractersticas
27
.
a) Ineficcia
A figura da ineficcia (cfr. art. 122./2) abarca dois tipos fundamentais: a nulidade e a anulabilidade. A primeira
costuma designar-se tambm por nulidade absoluta, radical ou de pleno direito (ipso jure), e a segunda tambm
chamada nulidade relativa. Resumidamente, considera-se um acto nulo, com nulidade absoluta, quando o acto
intrinsecamente invlido, faltando-lhe elementos essenciais para a sua perfeio. Da as seguintes consequncias:
carncia, ab initio, de efeitos jurdicos, sem necessidade de impugnao prvia; invalidade imediata, ipso jure, do
acto; carcter geral da invalidade e impossibilidade da sua sanao ou confirmao. A nulidade absoluta implica,
portanto, ineficcia do acto por si mesmo, sem necessidade de interveno do juiz. Isto no significa que no seja de
aceitar um pedido de declarao de nulidade, com a nica finalidade de destruir a aparncia do acto, aparncia esta
susceptvel de originar resistncia por parte de terceiros. Alm disso, a nulidade absoluta tem, como dissemos,
carcter geral, podendo qualquer pessoa invoc-la a seu favor e contra quem quer que seja (erga omnes). Finalmente,
o juiz pode e deve, ex ojficio, por sua iniciativa, e em qualquer momento, apreciar a nulidade. Dizemos em qualquer
momento, porque a nulidade absoluta
27
Limitamo-nos a recordar os ensinamentos da civilstica. Cfr. Rui DE ALAR-CO, A Confirmao dos Negcios
Anulveis, Coimbra, 1971, pp. 33 ss; MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relao Jurdica, Vol. II, pp. 411 ss.
Retomando e desenvolvendo o esquema proposto no texto, cfr. Rui MEDEIROS, Valores jurdicos negativos da lei
inconstitucional, in O Direito, III, 1989. p. 485 ss. Por ltimo, cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, O valor jurdico do
acto inconstitucional, p. 144 ss., 203 ss.
1006
no est sujeita a prazos de prescrio ou de caducidade, no sendo tambm passvel de confirmao.
Por seu turno, a anulabilidade no toca nos elementos intrnsecos do acto, tendo efeitos menos rigorosos e mais
limitados: tem de ser invocada pelos interessados dentro de um certo prazo, no operando ipsojure nem tendo eficcia
geral.
b) Inexistncia
No obstante a questionabilidade desta figura em sede de direito privado, um certo sector da doutrina admite a
categoria da inexistncia para reforar a ideia de impensabilidade, irrecognoscibilidade e, portanto, da prpria
ocorrncia do acto. A justificao do recurso a esta figura radica, algumas vezes, no facto de ser necessrio
considerar um acto a que faltam os elementos essenciais como um acto nulo, mas como no pode haver nulidade que
no esteja pr-fixada na lei (pas de nullit sans texte), a figura da inexistncia conduzir s mesmas consequncias
sem ser exigvel a sua previso legal.
3. Na teoria administrativa
Salientou-se atrs (cfr. supra) que a fiscalizao judicial da conformidade dos actos legislativos segundo a medida-
parmetro da constituio significava estender o princpio da legalidade aos rgos legislativos no exerccio da
funo legislativa
28
. Justifica-se, por isso, saber como concebia a doutrina administrativa a figura da ilicitude (=
ilegalidade, ilegitimidade) dos actos administrativos que violassem normas jurdicas. Ora, neste aspecto, sempre se
considerou existirem vrias modalidades de ilegalidade dos actos administrativos
29
conducentes aos seguintes tipos
de sanes (isto , reaces da ordem jurdica).
a) Nulidade
Significa a invalidade de um acto administrativo a que faltam elementos essenciais quanto competncia, quanto
forma e quanto ao contedo. Embora com certas especificidades relativamente nulidade do direito privado, o acto
ferido de nulidade absoluta apresenta caractersticas semelhantes s deste ramo de direito: (i) a nulidade opera
ipsojure, tendo as decises juris-dicionais ou administrativas reconhecedoras da nulidade valor meramente
declarativo; (ii) a nulidade pode ser invocada a todo o tempo e pode ser impugnada por qualquer sujeito, mesmo que
no esteja directamente interessado na eliminao do acto; (iii) a nulidade insusceptvel de sanao ou
convalidaao.
28
Cfr., por ex., V. CRISAFULLI, Lezioni di Dirtto Costituzionale, Vol. II, p. 34.
29
Cfr., por ltimo, KIRCHHOF, Unterschiedliche Rechtswidrigkeiten in einer einheitlichen Rechtsordnung, 1978.
Entre ns, cfr. ROGRIO SOARES, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, p. 270 ss; SRVULO CORREIA, Noes de
Direito Administrativo, I, p. 318 ss; ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, p. 510 ss.
1007
b) Anulabilidade
Existe quando o acto, reunindo os elementos indispensveis para a sua existncia jurdica, apresenta alguns vcios ou
desvios relativos aos requisitos de legalidade (desvio de interesse pblico, falta de fundamentao). As consequncias
da anulabilidade so as seguintes: (i) no produz efeitos ipso jure, mas apenas quando seja feita valer por iniciativa
dos sujeitos interessados; (ii) s pode ser invocada e impugnada pelos interessados dentro de certos limites temporais;
(iii) carece de ser verificada por uma autoridade pblica que declare ou pronuncie a anulao; (iiii) susceptvel de
sanao, convalidao ou rectificao.
c) Inexistncia
Objecto de interminveis discusses, semelhana do que acontece no direito privado, a inexistncia de actos
administrativos aceite por parte da doutrina para salientar a existncia de vcios que tornam o acto totalmente
improdutivo ou inoperante (ex.: usurpao de funes).
A doutrina salienta, todavia, que a nulidade absoluta corresponde inexistncia do acto e que os actos considerados
inexistentes (aqueles que nem sequer podem ser cognoscveis como actos) no so actos inexistentes, so no actos
(Nichtakt)
30
.
d) Ineficcia
A ineficcia de um acto liga-se no aos requisitos de validade, mas aos requisitos necessrios idoneidade do acto
para produzir efeitos jurdicos (ex.: falta de publicidade).
II A inconstitucionalidade no direito constitucional vigente
1. Inconstitucionalidade e nulidade
Os ensinamentos da doutrina civilstica e da doutrina administrativa podem ser transferidos para
o direito constitucional e "testar-se" a teoria da pluralidade de consequncias ou
resultados jurdicos derivados da inconstitucionalidade de actos normativos. Os tpicos
orientadores resumem-se da seguinte forma:
30
Cfr., por ex., ERICHSEN / MARTENS, Allgemeines Verwaltungsrecht, Vol. I, p. 185. Entre ns, cfr., ROGRIO SOARES,
Acto Administrativo, in Polis, Vol, I, p. 105. Sobre a reabilitao da figura da inexistncia no recente direito
francs cfr., por ltimo, LE MIRE, Inexistance et voie de fait, in RDPSP, 1978, p. 1219.
1008
(1) Inconstitucionalidade e nulidade no so conceitos idnticos;
(2) A nulidade um resultado da inconstitucionalidade, isto , corresponde a uma reaco de
ordem jurdica contra a violao das normas constitucionais;
(3) A nulidade no uma consequncia lgica e necessria da inconstitucionalidade, pois, tal
como na doutrina civilstica a ilicitude de um acto pode conduzir nulidade ou anulabili-dade, e
na doutrina administrativa a ilegalidade susceptvel de ter como reaco desfavorvel a
nulidade ou anulabilidade, tambm a inconstitucionalidade susceptvel de vrias sanes,
diversamente configuradas pelo ordenamento jurdico.
2. O problema em face da Constituio
O problema dos efeitos jurdicos da inconstitucionalidade no se reconduz a criaes doutrinais
ou jurisprudenciais. Os tribunais no tm competncia constitucional (e legal) para recortar
livremente os efeitos do vcio jurdico dos actos normativos inconstitucionais. O regime jurdico
dos efeitos de inconstitucionalidade tem de ser, pois, um regime jurdico constitucionalmente
fundado.
A CRP parece, primeira vista, ter partido de um esquema dual no que respeita aos graus de
invalidade dos actos legislativos.
(a) Nulidade-inexistncia
(b) Nulidade.
Com efeito, estabelece expressamente quais os requisitos de actos normativos cuja ausncia
origina o vcio de inexistncia: promulgao, assinatura (art. 140.) e referenda (art. 143.72)
(cfr. ainda arts. 175.72 e art. 19.). Nada mais se diz quanto ao regime das nuli-dades dos actos
normativos resultantes da inconstitucionalidade. A seguirmos a orientao tradicional diramos
que as restantes nuli-dades se reconduzem aos esquemas da nulidade ipso jure. A inconsti-
tucionalidade de um acto normativo teria, como consequncia necessria, a nulidade absoluta,
porque o princpio fundamental da no contradio da ordem jurdica postula a validade
exclusiva das normas hierarquicamente superiores, ou seja, das normas constitucionais. esta a
fundamentao clssica, enunciada, logo em 1803, pelo juiz Marshall, no clebre caso Marbury
v. Madison: an act ofthe legisla-ture repugnant to the Constitution is void.
Padro Vi: 2 O sistema de controlo
1009
Teramos, por conseguinte, numa primeira tentativa de aproximao, o seguinte regime
constitucional: (1) inexistncia para os actos a que faltam certos requisitos, considerados
essenciais pela Constituio; (2) nulidade quando a contradio no resultar da falta de um
requisito da prpria existncia do acto.
Um outro ponto que merece ateno o de saber se, alm dos actos expressamente considerados como inexistentes,
no haver outros casos em que legtimo falar de inexistncia. J vimos que a figura da inexistncia tem
possibilidades expansivas no reconhecidas figura da nulidade, que deve ser pr-fixada por lei. Ora, parece no ser
forado admitirem-se, como actos inexistentes, os actos viciados de incompetncia absoluta ou de carncia de
competncia legislativa (ex.: um acto legislativo emanado de um tribunal, um decreto-lei de reviso da Constituio,
uma lei votada por uma cmara j dissolvida).
Os exemplos que acabamos de apontar so exemplos clssicos, e, como facilmente se deduz, referem-se a vcios
formais ou a vcios de pressupostos. Mas a questo deve ser transposta para o campo dos direitos fundamentais, no
se limitando parte organizatria da constituio. Assim, por ex., uma lei que elimine o direito vida ou
integridade pessoal com justificao na declarao de estado-de-stio, dever considerar-se nula-existente (cfr. art.
19., n. 6); uma lei que suprima o direito de constituir famlia uma lei nula-inexistente. Tambm nestes casos o
contraste com a constituio de tal modo grave que a melhor sano, em face da constituio, consider-los como
actos impensveis, irrecognoscveis, inexistentes.
MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., p. 395, discordava da aplicao da figura da inexistncia
jurdica no campo dos direitos fundamentais. Justificmos a nossa posio quando tratmos do problema do eventual
poder de rejeio ou de controlo (Verwerfung) das autoridades administrativas no campo dos direitos fundamentais.
Cfr. agora, MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor jurdico do acto inconstitucional, cit., p. 156 ss, que faz uma reviso
da sua anterior doutrina e entende existir inexistncia por vcio de contedo quando se verificar a
inidentificabilidade material de certo acto do poder poltico do Estado, ou seja a sua total desconformidade em
relao constituio material. Note-se que M. REBELO DE SOUSA alarga a figura da inexistncia a outros actos
diferentes dos legislativos. Parece correcta esta posio, mesmo na sede em que nos situamos a de controlo ,
porque este controlo incide sobre actos normativos de vrias espcies e no apenas sobre actos legislativos. Isso no
significa, porm, a nossa concordncia com algumas teses fundamentais do autor, desde logo o seu ponto de partida
o de constituio material. Por outro lado, no est demonstrado que a figura da inexistncia se aplique com a
mesma propriedade a todos os actos constitucionais. Cfr., tambm, JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 378, que rejeita
as hipteses de inexistncia jurdica por vcio de contedo por considerar que a "inexistncia desenha-se em face do
acto jurdico pblico como expresso da vontade imputvel ao Estado; no tem a ver com o seu contedo ou sentido".
O facto de os actos normativos se considerarem inexistentes no elimina a possibilidade de
fiscalizao nem torna sequer suprflua
1010
esta fiscalizao. As razes de certeza e segurana podem apontar a favor de uma declarao de
inexistncia (ex.: de uma lei a que falte promulgao)
31
.
2.1. O sentido da inexistncia
Este esquema dual coloca-nos, porm, perante algumas dificuldades. Em primeiro lugar, qual o
sentido do termo inexistncia'? Quereria o legislador constituinte considerar a falta de
promulgao, referenda e assinatura de tal modo grave que nem sequer admissvel pensar o
acto legislativo como acto existente? Ou o termo inexistncia estar aqui utilizado no sentido da
nulidade absoluta? A razo da utilizao do termo inexistncia prende-se, segundo cremos, com
a doutrina historicamente dominante, segundo a qual alguns vcios da lei seriam de considerar
decisivamente aniquiladores de tal acto como lei. O termo utilizado nestes casos ,
precisamente, o de nulidade-inexistncia.
Qual o sentido til da sano da inexistncia? A resposta concilia duas ideias afloradas atrs
quanto ao sentido da inexistncia: (1) realar a improdutividade total de certos actos normativos
a que faltam certos requisitos; (2) considerar a inexistncia como consequncia jurdica da
nulidade (o acto inexistente ainda um acto e no um no acto). A constituio pretendeu
equiparar certas aparncias de actos (ex.: uma lei promulgada mas no aprovada sempre tem a
aparncia de lei; uma lei publicada no Dirio da Repblica, mas no promulgada, pode tambm
ter a aparncia de lei; uma lei promulgada e publicada mas no referendada apresenta-se,
igualmente, com aparncia de acto legislativo) a actos que nem sequer tenham ocorrido ou
existido. Da a designao de inexistncia. Por outro lado, as consequncias jurdicas ligadas a
tal vcio no se diferenciam sensivelmente das consequncias que a doutrina associa ao regime
das nulidades absolutas e da a proclamao de tais actos como nulos-inexistentes.
Todavia, tambm se poder autonomizar a categoria de inexistncia relativamente nulidade, considerando-se como
suas principais caractersticas a improdutibilidade total de efeitos jurdicos, a insanabilidade, a totalidade, a
inconvertibilidade, a inexecutoriedade pelo poder poltico, o reconhecimento do direito de resistncia por parte dos
cidados, a no necessidade de declarao jurisdicional, a no vinculao ao princpio do respeito dos casos julga-
31
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. VI.
Padro VI: 2 O sistema de controlo 1011
dos. Cfr. por todos, neste sentido, MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor jurdico do Acto Inconstitucional, cit., 179.
2.2. A invalidude
A reaco ou sano tpica da ordem constitucional portuguesa contra a inconstitucionalidade
dos actos normativos a sano da nulidade. Um acto normativo que no preenche os requisitos
materiais, formais, orgnicos e procedimentais estabelecidos pela Constituio um acto
invlido, totalmente improdutivo (nulidade absoluta). Neste sentido aponta claramente o art.
282.71 e 2
32
.
2.3. A ineficcia
A Constituio liga a certas irregularidades dos actos normativos uma sano menos severa a
da ineficcia. Quando os actos normativos renem todos os requisitos exigidos para a sua
perfeio (= validade), faltando-lhes, porm, elementos necessrios eficcia (ex.: publicao)
a sano a da ineficcia (cfr. supra).
2.4. Irregularidade
Embora excepcionalmente, a CRP prev casos de inconstitucionalidade que no afecta nem a
validade nem a eficcia do acto normativo inconstitucional. o que se passa com a
inconstitucionalidade orgnica ou formal de tratados internacionais regularmente ratificados,
desde que a inconstitucionalidade no resulte da violao de disposio fundamental (cfr. art.
277.72).
33
III O problema das situaes constitucionais imperfeitas
A sano da nulidade com as caractersticas atrs assinaladas (no direito civil e no direito
administrativo) pode revelar-se uma san-
32
Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor jurdico, cit., p. 233.
33
Esta norma suscita, porm, graves dificuldades interpretativas. Cfr., por ltimo, J. B. GOUVEIA, O valor positivo do
acto inconstitucional, Lisboa, 1992; A. DE ARAJO, Relaes entre o direito internacional e o direito interno.
Limitaes dos efeitos do juizo de constitucionalidade. A norma do art. 277./2 da CRP", in Estudos sobre a
jurisprudncia, cit., p. 9 ss.
1012
o pouco adequada para certas situaes que, embora imperfeitas sob o ponto de vista
constitucional, exigem um tratamento diferenciado, no necessariamente reconduzvel ao
regime da nulidade absoluta. Isto conduziu a doutrina e a jurisprudncia a construes mais
complexas e matizadas relativamente s sanes aplicveis a actos normativos desconformes
com a Constituio.
34
1. Declarao de inconstitucionalidade sem as consequncias da nulidade
inequvoca inconstitucionalidade de uma norma podem no se associar, de modo automtico,
todos os efeitos da nulidade absoluta. possvel, por exemplo, fixar a inconstitucionalidade mas
com efeitos prospectivos ou pro futuro e no com efeitos retroactivos (como na nulidade
absoluta) Cfr. infra. Cap. 29/C
2. Situao ainda constitucional mas a tender para a inconstitucionalidade
Trata-se de situaes consideradas ainda como constitucionais, mas que, na falta de medidas
apropriadas, podem resvalar para situaes manifestamente inconstitucionais. E uma figura de
duvidosa aceitao no direito constitucional portugus, mas com algum sentido til sobretudo
nos casos de omisso legislativa (cfr. infra, Cap. 29/F).
3. Interpretao conforme a Constituio
No caso de polissemia de sentidos de um acto normativo, a norma no deve considerar-se
inconstitucional enquanto puder ser interpretada de acordo com a constituio (cfr. supra, Parte
II, Cap. 3/E/I). A interpretao das leis em conformidade com a Constituio um meio de o
TC (e os outros tribunais) neutralizarem violaes constitucionais, escolhendo a alternativa
interpretativa conducente a um juizo de compatibilidade do acto normativo com a Constituio.
34
Em geral sobre o problema da "pluralidade de consequncias, resultados ou efeitos jurdicos da
inconstitucionalidade" cfr. K. SCHLAICH, Das Bundesverfassungs-gercht,2*ed., 1991, p. 236.
1013
4. Nulidade parcial
Quando a desconformidade de um acto normativo com a constituio no for total, mas
meramente parcial, a inconstitucionalidade e consequente sano da nulidade deve tambm ser
parcial, evitando-se a completa destruio do acto sujeito a fiscalizao (cfr. infra, Cap. 29/C).
Todos estes exemplos do tipo de desconformidade constitucional no reconduzveis bipartio
radical entre actos normativos constitucionais vlidos e actos normativos nulos (entre
constitucionalidade e inconstitucionalidade no h meio termo) demonstram que as exigncias
da vida obrigam a solues conciliadoras das dimenses de constitucionalidade com as
necessidades da segurana do direito. Resta saber se elas podem ser transferidas em toda a sua
extenso para o direito portugus (cfr. infra, Cap. 29).
IV Os vcios geradores de inconstitucionalidade 1. Vcios formais, materiais e
procedimentais
A desconformidade dos actos normativos com o parmetro constitucional d origem ao vcio de
inconstitucionalidade. A doutrina costuma distinguir entre vcios formais, vcios materiais e
vcios procedimentais
35
:
(1) vcios formais: incidem sobre o acto normativo enquanto tal, independentemente do seu
contedo e tendo em conta apenas a forma da sua exteriorizao; na hiptese de incon-
stitucionalidade formal, viciado o acto, nos seus pressupostos, no seu procedimento de
formao, na sua forma final
36
;
(2) vcios materiais: respeitam ao contedo do acto, derivando do contraste existente entre os
princpios incorporados no acto e as normas ou princpios da constituio; no caso de
35
Por vezes alude-se tambm a inconstitucionalidades orgnicas para exprimir a ideia de algumas
inconstitucionalidades traduzirem um desvio de competncias exteriorizado por um desvio de formar. Antes do vcio
de forma havia j um vcio quanto ao rgo competente.
36
Cfr. MODUGNO, Uinvalidit delia Legge, cit., Vol. II, p. 267; CRISAFULLI, Lezioni,Vol.\l,2.p. 122.
1014
inconstitucionalidade material, substancial ou doutrinria
37
(como tambm se lhe chamou entre
ns), viciadas so as disposies ou normas singularmente consideradas. (3) Vcios de
procedimento: autonomizados pela doutrina mais recente (mas englobados nos vcios formais
pela doutrina clssica), so os que dizem respeito ao procedimento de formao, juridicamente
regulado, dos actos normativos.
Os vcios formais so, consequentemente, vcios do acto; os vcios materiais so vcios das
disposies ou das normas constantes do acto; os vcios de procedimento so vcios relativos ao
complexo de actos necessrios para a produo final do acto normativo. Daqui se conclui que,
havendo um vcio formal, em regra fica afectado o texto na sua integralidade, pois o acto
considerado formalmente como uma unidade; nas hipteses de vcios materiais, s se
consideram viciadas as normas, podendo continuar vlidas as restantes normas constantes do
acto que no se considerem afectadas de irregularidade constitucional.
Isto em via de princpio. Ao tratarmos da nulidade parcial da lei, veri-ficar-se- que a irregularidade substancial de
uma ou vrias disposies implica a anulao da lei in tot. So ainda hipotizveis casos de vcios formais que
eventualmente no acarretem a eliminao integral do acto legislativo. Imagine-se, por ex., um decreto-lei, regulador
de vrias matrias, algumas das quais constituindo reserva de lei da Assembleia da Repblica. Um tal vcio um
vcio de incompetncia e a invalidade do acto derivar da sua inidonei-dade para regulamentar certas matrias. Neste
caso, poder discutir-se, independentemente da questo de se saber se a incompetncia um vcio material ou formal,
se a nulidade no dever incidir apenas sobre a parte do texto que contempla matrias da competncia da assembleia
representativa. S a parte que reveste a forma de decreto-lei em vez de lei formal, mas que deveria necessariamente
revestir esta ltima forma, se dever considerar viciada. Ressalva-se, claro, a hiptese de a supresso de uma parte
da lei poder acarretar a invalidade de todo o dispositivo legal.
2. O excesso de poder legislativo como vcio substancial da lei
38
A figura do excesso do poder legislativo surgiu vrias vezes na exposio referente s estruturas normativas. Volta
agora a aparecer-nos ao tratarmos do problema dos vcios materiais da lei. Recordemos alguns con-
37
Cfr. CARLOS MOREIRA, Fiscalizao Judicial da Constituio, in BFDC, 1943, pp. 3 ss e 355 ss.
38
Cfr. MODUGNO, finvalidit, cit., Vol. 11, p. 323; CRISAFULLI, Lezioni, cit, p. 126; LAVAGNA, htituzioni, cit., p.
1013. Para outros desenvolvimentos cfr. o nosso
Padro VI: 2 O sistem,, , le controlo
1015
textos em que topamos com esta figura: (i) quando tratmos do problema da estrutura da lei e d;i> novas exigncias
de proteco contra a administrativiza-o dos actos legislativos; (ii) quando versmos o problema das leis
delegadas e as questes levantadas pela no conformidade das leis delegadas com as leis de delegao; (iii) de um
modo geral, nos casos de ilegalidade por violao de leis reforadas com valor paramtrico (cfr. Ac. TC 102/87, DR
I, 8-4-87).
No entanto, quando agora se fala em excesso de poder legislativo como vcio da lei no se pretende tanto confrontar a
lei com um parmetro e da deduzir a sua inconstitucionalidade ou constitucionalidade, mas confrontar a lei consigo
mesma, tendo em especial ateno os fins por ela prosseguidos. Com isto tenta-se transferir para os domnios da
actividade legislativa a figura do desvio do poder dos actos administrativos. Aqui considera-se que os poderes
administrativos no so poderes abstractos, utilizveis para qualquer finalidade, mas sim poderes funcionais,
conferidos pela lei em vista de um fim especfico. Sempre que a norma atribui a uma autoridade ou rgo de adminis-
trao um poder com vista a determinado fim (condicionante do exerccio da sua competncia) e essa autoridade ou
rgo prossegue fins distintos dos fixados pela norma, a deciso ou deliberao (acto administrativo) que adopte deve
considerar-se viciada de nulidade.
Todavia, no que respeita ao acto legislativo, considerava-se que ele era um acto livre no fim. A discricionariedade do
legislador ou, como hoje se diz, o mbito de liberdade de conformao legislativa, no era uma discricionariedade
sujeita a pressupostos vinculados, as opes polticas do legislador no eram susceptveis de controlo e os fins da lei
eram soberanamente estabelecidos pela prpria lei
39
.
Contra uma concepo to absoluta de lei como acto livre no fim, movem-se hoje poderosas crticas que tendem a
assinalar dois momentos teleo-logicamente relevantes nos actos legislativos: (i) em primeiro lugar, a lei tem, por
vezes, funo de execuo, desenvolvimento ou prossecuo dos fins estabelecidos na constituio, pelo que sempre
se poder dizer que, em ltima anlise, a lei vinculada ao fim constitucionalmente fixado; (ii) por outro lado, a lei,
embora tendencialmente livre no fim, no pode ser contraditria, irra-zovel, incongruente consigo mesma.
Nas duas hipteses assinaladas, toparamos com a vinculao do fim da lei: no primeiro caso, a vinculao do fim da
lei decorre da constituio; no
livro Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, pp. 257 ss. Na doutrina espanhola, cfr. J. RODRIGUEZ-
ZAPATA Y PEREZ, Desviacin de Poder y Discricionali-dad dei legislador, in RAP, n. 100-102 ( 1983), pp. 1527 ss.
Cfr. ainda LENER, L'ecesso di potere dei legislatore e i giudici, in Foro It., I, 1981, p. 3003 ss; L'ecesso di potere
legislativo e Ia Corte Costituzionale oggi, Foro It., I, 1982, p. 2693; A. PIZZORUSSO, II controllo delia Corte
Costituzionale sulFuso delia dis-crizionalit legislativa, in Riv. Trim. Dir. Proc. Civ., 1986, p. 798 ss; A. BOCKEL
Le pouvoir discrtionnaire du legislateur, in CONAC / MAISL / VAUDIAUX (org.), Itin-raires. Etudes en Vhonneur
de Leo Hamon, Paris, 1982, p. 43 ss.
39
Cfr. L. PALADIN, Legittimit e mrito delle leggi nel processo costituzionale, Riv. Trim. Dir. Proc. Civ., 1969, p.
312 ss; Osservazioni sulla discrizio-nalit e sull'ecesso di potere dei legislatore ordinrio, RTDP, 1956, p. 1026.
1016
segundo caso, o fim imanente legislao imporia os limites materiais da no contraditoriedade, razoabilidade e
congruncia.
Consideremos estes dois exemplos
Uma lei reguladora do estado de emergncia (cfr. arts. 19. e 167.ld) est vinculada ao fim constitucional,
justificador da admissibilidade do estado de emergncia: restabelecimento da normalidade constitucional. Assim, se
a lei que disciplina o estado de emergncia visa no s conferir s autoridades competncia para tomarem as
providncias necessrias e adequadas ao restabelecimento da normalidade constitucional mas alterar o sistema
constitucional de repartio de poderes (reforar, por ex., os poderes do Presidente da Repblica), essa lei
inconstitucional: o fim indicado pela constituio no a alterao de competncias mas sim o restabelecimento de
normalidade constitucional.
Uma lei reguladora das relaes de trabalho este o segundo exemplo considera-se a si prpria, atravs do
relatrio preambular de justificao dos motivos, uma lei tendente a restringir despedimentos arbitrrios e sem justa
causa. Todavia, a doutrina constante do articulado manifestamente incongruente com os motivos alegados para a
sua elaborao: no restringe os casos de despedimentos sem justa causa. A lei estaria em contradio com os seus
prprios fins.
A doutrina tem mostrado reticncias quanto transferncia pura e simples dos vcios dos actos administrativos para
os domnios da legislao. certo que muitas vezes a prpria Constituio que subordina a lei a fins especiais (ex.
de acordo com o art. 88. a disciplina de actividade econmica e investimentos dever ter em vista o desenvolvimento
do pas, a independncia nacional e os interesses dos trabalhadores). Parece-nos que estes casos, se pressupem e
exigem uma maior ateno em relao s particulares condies e pressupostos a que as normas constitucionais
subordinam a validade da lei, no conduzem necessariamente figura do desvio do poder; h, sim, inconstitu-
cionalidade material por violao dos fins constitucionalmente prescritos. O objecto da norma da lei,
teleologicamente considerado, permite concluir pelo contraste da lei com a norma hierarquicamente superior da
constituio.
Uma considerao especial merecero as leis medida. O problema do excesso do poder legislativo pe-se com grande
acuidade neste tipo de actos legislativos. Sendo as leis simultaneamente disciplina e acto, normao e execuo, bem
pode acontecer que os poderes legislativos sejam expressamente utilizados para furtar o acto ao controlo contencioso
normal e para tratar desigualmente situaes materialmente iguais (princpio da igualdade)
40
. Aqui poder ser
desejvel uma maior acentuao do controlo do elemento fim, sem que, de qualquer modo, o juzo do rgo
encarregado do controlo da constitu-cionalidade possa ultrapassar os limites da legalidade constitucional para se
embrenhar no campo do mrito do acto legislativo.
40
Hoje, em face da nova redaco do art. 268./4 da CRP, esta hiptese de fuga ao controlo contencioso mais
difcil, j que esto sujeitos a recurso contencioso todos os actos administrativos, independentemente da sua forma e,
portanto, tambm os actos constantes de actos legislativos.
1017
Quanto aos casos de irrazoabilidade e de contraditoriedade intrnseca da lei, corre-se o risco de transformar o juzo
da constitucionalidade em juzo de mrito da lei. Ao rgo fiscalizador da inconstitucionalidade est vedado valorar
se a lei cumpre bem ou mal os fins por ela estabelecidos
41
. Cfr. porm, supra.
As questes mais difceis relacionadas com o controlo da constitucionalidade desde logo,
porque colocam o problema dos limites funcionais da jurisdio constitucional (cfr. infra, Cap.
30, C) dizem respeito a estes vcios de mrito e no aos clssicos vcios materiais e
formais. As questes bsicas so duas:
(1) A fundamentao da deciso pode assentar em vcios produzidos no mbito da liberdade de
conformao do legislador ou no exerccio do poder discricionrio dos rgos legiferantesl
(2) A fundamentao da deciso pode basear-se em vcios que afectam a vontade do
legislador como o erro, dolo ou coaco?
As respostas, em forma abreviada, podem sintetizar-se da seguinte forma:
(a) admissvel a fundamentao de uma deciso de inconstitucionalidade com base em
excesso de poder legislativo ou com fundamento em contraditoriedade e irrazoabilidade;
(b) admissvel a fundamentao de uma deciso de inconstitucionalidade com base no
princpio da proporcionalidade, o que acaba, em geral, num juzo sobre a adequao e inade-
quao de meios e fins (cfr. art. 18.72). Cfr. supra, Parte IV, Cap. 1, B/IV;
(c) admissvel a fundamentao de uma deciso de inconstitucionalidade com base no
princpio da proibio do excesso, na forma mais extrema de proibio do arbtrio (art. 18.72);
(d) questionvel a fundamentao de uma deciso de inconstitucionalidade com base em vcio
de vontade (erro, dolo ou
41
Cfr. MODUGNO, L'invalidit, cit., p. 135. Sobre a clusula de razoabilidade cfr. por ltimo C. AZZARITI, Premessa
per uno studio sul potere discrizionale, in Scritti in onore de Massimo Severo Giannini, vol. III, Milano, 1988; P.
VIRGA Ecesso di potere per mancata prefissione di parametri di riferimento, in Scritti Giannini, vol. I, p. 585; G.
ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, Bologna, 1988, p. 137.
1018
coaco), dado o carcter institucional e colectivo dos rgos legiferantes.
Esta ltima hiptese, embora parea meramente terica, j surgiu na prtica constitucional italiana (Sentena de 7 de
Maro de 1964) quando se pediu ao Tribunal Constitucional a declarao da nulidade de uma lei com fundamento em
violncia (depois da votao da mesma, um grupo de deputados declarou votar contra a sua conscincia e
unicamente obrigado pela disciplina de partido). Para outros desenvolvimentos sobre os vcios de discricionarie-dade
legislativa cfr. o nosso trabalho Constituio Dirigente e Vinculao do legislador, pp. 257 ss.
3. Pressupostos da lei
42
e inconstitucionalidade
A doutrina tradicional considera que os vcios formais da lei incidem sobre o procedimento constitucionalmente
estabelecido para a formao das leis e sobre o acto-lei, como momento terminal desse processo.
Hoje, pe-se seriamente em dvida se certos elementos tradicionalmente no reentrantes no processo legislativo no
podero ocasionar vcios de inconstitucionalidade. Estamos a referir-nos aos chamados pressupostos, constitu-
cionalmente considerados como elementos determinativos de competncia dos rgos legislativos em relao a certas
matrias (pressupostos objectivos). Atentemos nestes exemplos extrados da nossa Constituio.
O art. 54./5// considera como direito das comisses de trabalhadores participar na legislao do trabalho e dos
planos econmicos-sociais que contemplem o respectivo sector. O mesmo direito reconhecido s associaes
sindicais no art. 56./2/a. Se uma lei, decreto-lei ou qualquer acto legislativo, estabelecer a disciplina normativa das
relaes de trabalho sem a participao das comisses de trabalhadores ou das associaes sindicais estaremos
perante uma hiptese de falta de um elemento integrativo da competncia dos rgos legislativos quanto legislao
do trabalho e que no se pode considerar propriamente como fazendo parte do procedimento legislativo. No entanto,
semelhana do que acontece com os pressupostos de facto do acto administrativo, a participao dos trabalhadores
atravs das suas comisses ou associaes um elemento vinculado do acto legislativo, decisivamente condicionante
da competncia dos rgos legislativos quanto a matrias respeitantes aos direitos dos trabalhadores. A participao
aqui um pressuposto objectivo do acto, cuja falta origina a inconstitucionalidade da lei.
O art. 231./2 determina a audincia obrigatria, pelos rgos de soberania, dos rgos do governo regional quanto a
questes relativas s regies autnomas. Assim, se uma lei da Repblica definir a poltica fiscal das regies
42
Para outras precises do conceito de discricionariedade e de vcios de dis-cricionariedade cfr. o nosso livro
Constituio Dirigente, pp. 257 ss. Cfr. tambm, MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit., p. 115 que define
pressupostos (de acto do poder poltico) como sendo os dados subjectivos ou objectivos que devem encontrar-se
previamente preenchidos para que haja acto e acto vlido.
1019
autnomas sem ouvir os respectivos rgos de governo, faltar um pressuposto do exerccio de competncia em
relao a matrias respeitantes s regies autnomas e essa falta determinar a irregularidade do acto legislativo.
Nestes casos e noutros semelhantes a audincia e participao obrigatrias so elementos externos ao procedimento
de formao das leis, mas condicionam o exerccio da competncia da Assembleia da Repblica ou do Governo em
matrias respeitantes aos direitos dos trabalhadores ou s regies autnomas
43
. A sua falta afecta a
constitucionalidade do acto, sendo apenas problemtico se a nconstitucionalidade pode ser invocada autonomizando
exclusivamente estes pressupostos. A ns parece-nos que sim, tanto mais que no juzo de nconstitucionalidade o juiz
ou o Tribunal Constitucional no podero deixar de conhecer dos pressupostos como elementos vinculados do acto
legislativo (cfr., porm, infra).
Contra esta soluo no pode valer o facto de a Constituio no ter estabelecido a forma concreta de participao de
terceiros. Ao Tribunal Constitucional caber sempre determinar o limite mnimo essencial, aqum do qual no se
pode dizer ter havido participao ou audio. Nem se pode argumentar com o facto de num dos casos se tratar de
entidades sem estatuto jurdico pblico. A Constituio, sem atribuir aos sindicatos e s comisses de trabalhadores
estatuto pblico, atribui-lhes, contudo, funes pblicas de carcter poltico.
Relativamente ao problema da participao das organizaes de trabalhadores na legislao de trabalho trs pontos
mereceram, porm, discusso, sem que at ao momento se chegasse a concluses inteiramente lquidas: (1) qual o
grau e forma de intensidade de participao exigida; (2) o que se deve entender por legislao do trabalho; (3) se a
participao na legislao de trabalho um dos direitos fundamentais dos trabalhadores anlogo aos direitos,
liberdades e garantias. Cfr. logo Parecer n. 18/78 da Comisso Constitucional, in Pareceres, Vol. 6., pp. 3 ss, e
respectivos votos de vencido, pp. 34 ss.
A resposta ao ltimo problema parece ser lquida em face do texto da LC n. 1/82 ao incluir nos direitos, liberdades e
garantias dos trabalhadores, a participao na elaborao da legislao de trabalho (arts. 54.75/rf e 56.72/a) e o
direito contratao colectiva (art. 57.73). Fundamental, a este respeito, no plano jurisprudencial, deve mencionar-se
o Acrdo n. 31/84 do Tribunal Constitucional. Posteriormente cfr. Acs. TC 22/86, 64/91 e 92/92. Uma boa resenha
da jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre o carcter jurdico-constitucional do direito de participao ver-
se- em NADIR PALMA BICO O Direito de Participao das Comisses de Trabalhadores e das Associaes Sindicais
na Legislao do Trabalho, in Estudos sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, p. 197 ss.
43
Note-se que o carcter externo da audincia e da participao relativamente ao procedimento legislativo no hoje
pacfico. Se por procedimento se entender todo o complexo de actos necessrios produo do acto legislativo e no
apenas o procedimento formal das entidades, ento a audincia e participao faro parte do procedimento e a sua
inexistncia deve qualificar-se como vcio de procedimento.

CAPITULO 28
PADRO VII ESTRUTURAS DE PROCEDIMENTO E DE
PROCESSO 1. SENTIDO DO PROCESSO NO MBITO
CONSTITUCIONAL
Sumrio
A) PROCEDIMENTO E PROCESSO NO DIREITO CONSTITUCIONAL
1. Interesse teortico-jurdico, teoretico-poltico e jurdico-constitucional
2. A teoria constitucional do procedimento
3. O direito do procedimento como direito constitucional
4. Procedimento e processo constitucional
5. Procedimento e concretizao constitucional
B) O PROCESSO CONSTITUCIONAL
I Problemas gerais do processo constitucional
1. Conceito e objecto do processo constitucional
2. Fim e objecto do processo constitucional
3. Os princpios gerais do direito processual constitucional
II Os princpios gerais do direito processual constitucional
1. O princpio do pedido
2. O princpio da instruo
3. O princpio da congruncia ou da adequao
4. O princpio da individualizao
5. O princpio do controlo material
CANAS, V. Os processos de fiscalizao da constitucionalidade e da legalidade
BENDA/KLEIN, Handbuch des Verfassungspwzessrecht, Heidelberg, 1991.
LERCHE / SCHMITT GLAESER / SCHMIDT ASSMANN Verfahren ais Staats-und Verwaltungs-
rechtliche Kategorie, Heidelberg, 1984.
SANDULLI, A. 11 procedimento amministrativo, (reimpresso), Milano, 1964. SENDRA, GIMENO V. Constitucin y Processo,
Madrid, 1988. ZAOREBELSKY, F. Processo Costituzionale, Ene. Dir., XXXVI, Milano, 1987.

PROCEDIMENTO E PROCESSO NO DIREITO CONSTITUCIONAL
1. Interesse teortico-jurdico, teortico-poltico e juridico-cons-titucional
A incluso de um captulo autnomo referente s estruturas de procedimento e de processo em direito constitucional
corresponde progressiva pmcedimentalizao e processualizao de todas as actividades de direito pblico num
Estado de direito democrtico. A relevncia que a moderna doutrina juspublicstica atribui s estruturas de
procedimento e de processo justifica se em termos tericos e prticos: (1) s assegurando aos cidados um status
activus processualis se conseguem garantias efectivas de realizao e proteco dos direitos fundamentais
(HBERLE); (2) o procedimento a forma de uma funo, o modo geral de desenvolvimento de poderes pblicos
(BENVENUTI, GIANNINI); (3) o procedimento capta, com rigor, a concretizao das normas constitucionais (no
procedimento legislativo, no procedimento administrativo e no processo jurisdicional), pois nele se conjugam, sob
uma perspectiva dinmica, os momentos formais e materiais de realizao do programa normativo (GALEOTTI); (4) a
compreenso das decises constitucionais como decises justas (sejam elas decises tomadas no exerccio da funo
legislativa, da funo administrativa ou da funo jurisdicional) quanto ao modo de decidir e quanto ao produto
final, implica a ideia de vinculao constitucional de todas as actividades concretizadoras da Constituio nos vrios
momentos de desenvolvimento e no apenas no acto definitivo e final; (5) a previso de procedimentos
constitucionais a priori tendentes a evitar a tomada de decises inconstitucionais, ilegais ou injustas, cumpre uma
exigncia fundamental do princpio do Estado de direito: a ideia de garantia atravs de um procedimento devido ou
ajustado; (6) a colaborao activa dos cidados em alguns procedimentos (ex.: das associaes sindicais na
elaborao da legislao de trabalho), um factor de democratizao, no s porque assegura um pedao de
participao dos cidados nas tarefas constitucionais, mas tambm porque, atravs da adeso e do consenso dos
interessados, se evitam formas autoritrias de poder. Se quisssemos resumir estas ideias, dir-se-ia que o estudo das
estruturas de procedimento e de processo constitucionais corresponde ao interesse destas estruturas como categorias
jurdicas gerais (plano teortico-jurdico), como elementos de legitimao (plano teortico-poltico) e como
dimenses necessrias do princpio do Estado de direito e do princpio democrtico (plano jurdico-constitucional).
1024
2. A teoria constitucional do procedimento
A ideia de procedimento no direito constitucional no um fenmeno novo. A legitimao
segundo o procedimento (LUHMANN) h muito que era um princpio bsico do exerccio dos
poderes pblicos, destacando-se, pela sua importncia, o procedimento legislativo, isto , o
conjunto de regras jurdicas (constitucional e regi-mentalmente definidas) disciplinadoras da
actividade legiferante. Do mesmo modo, a funo jurisdicional (seja a dos clssicos tribunais
ordinrios, seja a dos tribunais administrativos, seja ainda a mais moderna dos tribunais
constitucionais) esteve sempre vinculada a formas de tramitao e deciso aglutinadas sob a
designao genrica de processo jurisdicional. Hoje, a procedimentalizao ideia corrente
relativamente funo administrativa, devendo a actividade administrativa estar sujeita a um
procedimento que, sem aniquilar a eficincia da actividade administrativa, garanta a proteco
jurdica dos administrados (procedimento administrativo). O que h, porm, de especificamente
novo, na moderna teoria do procedimento, a acentuao da imprescindibilidade no direito
constitucional e na teoria da Constituio de uma adequada dimenso procedimental. Em
primeiro lugar, porque a dinamizao de um programa normativo-constitucional a sua
entrada no tempo implica a transformao da lei constitucional em law in public action,
isto , o processo de realizao das normas constitucionais aponta para a necessidade de se
trazer para a rua (HBERLE) a prpria constituio. Um instrumento considerado adequado
para a converso da constituio (considerada, tradicionalmente, de uma forma esttica, como
uma ordem jurdica fundamental do Estado) em ordem dinmica de uma comunidade o
procedimento. Em segundo lugar, a democratizao do exerccio do poder atravs da
participao pressupe que esta participao se traduza, mediante a sua canalizao atravs de
procedimentos justos, numa influncia qualitativa no resultado das decises. Daqui deriva,
em terceiro lugar, que a participao atravs do procedimento, alm de ser um meio de
comunicao ascendente e descendente entre governantes e cidados, , igualmente, uma com-
pensao e uma garantia dos particulares e das comunidades (locais, regionais, grupais) perante
as tarefas crescentes de conformao poltica e econmica levadas a efeito por uma burocracia e
tecnocracia estaduais sem qualquer transparncia democrtica (exs.: pia" nificaes urbansticas
e rodovirias, poltica de meio ambiente).
Padro VII: I Sentido do processo no mbito constitucional
1025
Diferentemente da doutrina portuguesa a doutrina brasileira tem-se mostrado mais atenta aos problemas processuais e
procedimentais. Cfr. OLIVEIRA BARACHO, Processo Constitucional, Rio de Janeiro, 1984; ROBERTO ROSAS, Direito
Processual Constitucional, S. Paulo, 1983; e, sobretudo, OLIVEIRA BARACHO, Processo e Constituio: o Devido
Processo Legal, in R.br DP, 1983, pp. 55 ss; R. LAURIA TUCCI/J. R. CRUZ E TUCCI, Constituio de 1988 e Processo,
S. Paulo, 1989.
Algumas das dimenses de uma teoria do procedimento dentro da Constituio e do direito constitucional tm sido
salientadas pela constitucio-nalstica mais moderna. Particularmente relevantes afiguram-se-nos as contribuies de:
P. HBERLE, Verfassung ais ffentlicher Prozess, Berlin, 1978, pp. 59 ss, a quem se deve o desenvolvimento da
ideia de um status activus processualis, indispensvel para a concretizao e realizao dos direitos fundamentais,
bem como a demonstrao do papel decisivo do procedimento, como categoria geral da teoria da constituio, na
dinamizao do direito constitucional; D. SUHR, Entfaltung der Menschen durch die Menschen, Berlin, 1976, e
Bewusstseinverfassung und Gesellschaftsverfassung, Berlin, 1978, pp. 354 ss, que pe em relevo a importncia do
procedimento na realizao comunicativa dos direitos fundamentais no plano horizontal dos cidados (entre os
homens e no apenas perante o Estado); N. LUHMANN, Legitimation durch Verfahren, Neuwied e Berlin, 1969, pp. 29
ss., que, embora vinculado aos pressupostos da sua teoria sistmica, salientou com vigor ser a existncia de um
procedimento juridicamente regulado o mais importante elemento de legitimao do poder.
Convm recordar que a insuficincia dogmtica de uma teoria do procedimento no mbito do direito constitucional
h muito que foi assinalada pela doutrina. Assim, por ex., SANDULLI, referia-se, j em 1940, estreiteza cientfica dos
constitucionalistas que se limitavam a estudar o procedimento nos seus modos de desenvolvimento, tal como o
encontram precisamente disciplinado pelo ordenamento jurdico, no fazendo qualquer esforo para se elevarem s
alturas de um instituto dogmaticamente iluminado. Cfr. SANDULLI, II procedimento amministrativo, Milano, 1940, p.
18 (reimp., Milano, 1959). Por ltimo, vejam-se as consideraes de R. STETTNER, Grundfragen einer
Kompetenzlehre, Berlin, 1983, pp. 170 ss, que chama a ateno para o facto de ainda hoje os manuais e obras de
consulta de direito constitucional continuarem a silenciar a palavra procedimento, e de E. SCHMIDT-ASSMANN,
Der Verfahrensgedanke des 'ffentlichen Rechts', in LERCHE/SCHMITT-GLAESER / SCHMIDT-ASSMANN, Verfahren ais
Staats-und Verwaltungsrechtliche Kate-gorie, Heidelberg, 1984. Cfr., tambm, A. PlZZORUSSO, Lezioni di diritto
Costituzionale, 4." ed., 1984, p. 322 ss. Entre ns, cfr., por ltimo, VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentao,
p. 313 ss.
3. O direito de procedimento como direito constitucional
Antes de avanar no estudo de procedimento constitucional convm, por uma questo de rigor, articular as normas de
procedimento com as normas de competncia e precisar a qualificao do direito de procedimento como direito
constitucional material (e, em parte, tambm formal).
Entre competncias e procedimento existe, como vai verificar-se em seguida, uma estreita conexo, dado que a
competncia se concretiza atravs do procedimento e, este, por sua vez, um fruto do exerccio da competncia
(STETTNER). Para se tornar mais clara a inderdependncia dos dois institutos tenham-se em considerao as seguintes
distines: (a) normas de coaco e normas de produo e execuo; (b) direito de organizao e direito de
procedimento em sentido estrito; (c) direito constitucional material e direito de procedimento.
As normas de coaco (as chamadas normas primrias primary mies na terminologia de HART) so as
normas que determinam certos comportamentos e individualizam ou definem as sanes para o seu no cumprimento;
as normas de produo e execuo (normas secundrias secondary rides na terminologia de HART) so normas
que autorizam o exerccio de uma certa competncia de normao e execuo e prescrevem as respectivas formas de
exerccio. Como se deduz desta definio, as chamadas normas de produo e execuo contm duas
regulamentaes distintas: (1) direito de organizao, fundamentalmente definidor das competncias de produo e
execuo de normas (quem cria ou produz e executa normas); (2) direito de procedimento em sentido restrito que
define a forma de desenvolvimento da actividade de produo e execuo no mbito da respectiva competncia
(como se criam, produzem e executam normas).
No mbito do direito constitucional enquadram-se: (a) os preceitos definidores dos rgos e das competncias para a
produo normativa (mas no j, em princpio, os preceitos relativos competncia de execuo); (b) os preceitos
referentes ao modo (procedimento) dessa produo (mas no j, em princpio, as normas respeitantes ao
procedimento de execuo). O direito de procedimento , assim, direito constitucional material quando regula a
forma e desenvolvimento da actividade de produo normativa. O direito de procedimento tambm, em alguns
aspectos, direito constitucional formal (caso, por ex., do procedimento legislativo regulado nos arts. 170. ss da
CRP).
4. Procedimento e processo constitucional
Fala-se hoje numa tendencial desvalorizao da distino entre procedimento e processo em
virtude de o procedimento formalizado se ter transformado no modo geral de desenvolvimento
das actividades pblicas. Para alguns autores, a diferena seria at meramente qualitativa: o
procedimento tem menor solenidade na sequncia dos actos, mas, tal como o processo a
forma da funo jurisdicional, o procedimento a forma da funo legislativa e administrativa
(GlANNINl). Salienta-se tambm a existncia de uma importante conexo material entre
procedimento e processo: (1) ambos esto, em larga medida, vinculados a princpios
constitucionais semelhantes (princpio da oficialidade, princpio da fundamentao, princpio da
publicidade, princpio da audincia); (2) o procedimento (melhor:
Padro Vil: I Sentido do processo no mbito constitucional
1027
certos procedimentos) constituem pressupostos necessrios do processo (ex.: recursos
hierrquicos como pressuposto do processo contencioso); (3) dada a superao das teorias
substancialistas de procedimento diferenciadoras entre procedimento e produto de
procedimento (ex.: entre procedimento legislativo e lei final, entre procedimento
administrativo e acto administrativo), o objecto do processo constitucional , muitas vezes, a
discusso e averiguao da conformidade constitucional do procedimento (ex.: controlo da
inconstitucionalidade e ilegalidade, formal, orgnica e in procedendo). A distino entre
procedimento e processo, no obstante as conexes acabadas de assinalar, continuar a ser aqui
feita sobretudo para realar os fins diferentes de um e outro. Em termos genricos, o
procedimento a transformao em acto do poder legislativo (e tambm administrativo) ou, se
se quiser, a concretizao da competncia legislativa (e administrativa), enquanto o processo o
modo de desenvolvimento da funo jurisdicional (ou, noutra perspectiva, a concretizao da
competncia jurisdicional).
O processo que se vai estudar o processo constitucional (direito constitucional processual).
Tal como se assinalou em relao ao direito de procedimento, o direito processual constitucional
, pelo menos em alguns aspectos nucleares, direito constitucional material e formal
concretizado, autnomo em relao ordem jurdica processual geral (cfr. infra). Em termos
tendenciais, o conceito de direito processual constitucional que est pressuposto nas
consideraes subsequentes o conjunto de regras constitutivas de um procedimento
juridicamente ordenado atravs do qual se fiscaliza juris-dicionalmente a conformidade
constitucional de actos normativos.
Para uma viso global sobre as relaes entre procedimento e processo a melhor doutrina a dos cultores do direito
administrativo. Cfr., por ex., ULE/LAUBINGER, Verwaltungsverfahrensrecht, 2.
a
ed., 1979, pp. 11 ss; ULE,
Verwaltungsprozessrecht, 8." ed., 1983, p. 24; M. S. GlANNINI, Diritto Amministrativo, Vol. 1, pp. 543 ss; A. P.
XAVIER, Do Procedimento Administrativo, S. Paulo, 1976, pp. 7 ss; Rui MACHETE, Contribuio, pp. 6 ss.
No texto sugere-se a ideia da especificidade relativa do direito processual constitucional. Trata-se, todavia, de um
problema muito discutido. Em termos afirmativos, cfr. sobretudo, HBERLE, Die Eigenstndigkeit des
Verfassungsprozessrechts, JZ, 1973, pp. 451 ss; ENGELMANN, Prozessgrund-ztze und Verfassungsprozessrecht. Em
sentido negativo, cfr. SCHUMANN, Einheit der Prozessordnung oder Befreiung des Verfassungsprozessrechts von
prozessualen Denken, JZ, 1973, pp. 484 ss; FRHLINGER, Die Erledigung der Verfassungsbeschwerde. Zugleich
ein Beitrag zum Verhltnis des Verfassungsprozessrechts zum sonstigen Pwzessrecht, 1982, pp. 90 ss. Acentuando a
ideia de procedimento como categoria geral do direito constitucional e do
1028
direito administrativo cfr. LERCHE/SCHMITT-GLAESER/SCHMIDT-ASSMANN, Verfahren ais Staats-und
Verwaltungsrechtliche Kategorie, Karlsruhe/ /Heidelberg, 1984. Por ltimo, cfr. BENDA/KLEIN, Lehrbuch des
Verfas-sungsprozessrecht, Heidelberg, 1991, p. 15.
5. Procedimento e concretizao constitucional
A noo de procedimento constitucional classicamente identificada com o procedimento
legislativo. A razo (ou razes) radica no facto de, em geral, a problemtica do procedimento
andar associada a uma teoria material de funes (legislativa, administrativa e juris-dicional) e a
uma teoria de competncias estritamente vinculada separao de poderes (legislador,
administrador, juiz). Todavia, se reduzssemos o procedimento constitucional ao procedimento
legislativo,estaramos a esquecer as razes justificativas da acentuao procedimental da
constituio e que dizem respeito no apenas necessidade (indiscutida e h muito aceite) de
definir juridicamente o iter legislativo (procedimento legislativo), mas tambm s exigncias de
dinamizao do texto constitucional, nomeadamente no que se refere concretizao de direitos
fundamentais. Esta ltima considerao garantia e realizao de direitos fundamentais
explica precisamente a agitao doutrinal, jurisprudencial e poltica em torno de um tema que se
tornou um leit motiv central da moderna juspubli-cstica: a proteco dos direitos fundamentais
atravs do procedimento (cfr. supra, Parte IV, Cap. 9, B).
No plano do direito positivo, impe-se (como melhor se veria atravs da delimitao dos
principais tipos de procedimento constitucional) que o procedimento constitucional seja
visualizado no apenas sob um prisma normativista conducente identificao de direito de
procedimento com procedimento regulador da criao de actos normativos, mas tambm sob um
ponto de vista metdico de concretizao normativo-constitucional que aponta necessariamente
para a ideia de execuo de normas constitucionais (sobretudo as referentes aos direitos
fundamentais) atravs de procedimentos (legislativos e administrativos).
Padro VII: I Sentido do processo no mbito constitucional 1029
B I O PROCESSO CONSTITUCIONAL
I Problemas gerais do processo constitucional
1. Conceito e objecto do processo constitucional
Por processo constitucional vai entender-se nas consideraes subsequentes o conjunto de
regras e actos constitutivos de um procedimento juridicamente ordenado atravs do qual se
fiscaliza juris-dicionalmente a conformidade constitucional dos actos normativos.
Tal como o processo jurisdicional em geral, tambm o direito processual constitucional serve
para garantir a observncia e realizao de um direito substantivo o direito constitucional
atravs da definio de regras constitutivas de um iter procedimental adequado ao controlo e
exame de questes jurdico-constitucionais.
discutvel, porm, se o direito processual constitucional um direito processual autnomo e
especfico relativamente s outras ordens processuais ou se se trata apenas da transferncia, para
o mbito constitucional, das regras gerais do processo. A primeira posio (HBERLE) invoca a
favor da emancipao do processo constitucional a sua natureza material o processo
constitucional fundamentalmente direito constitucional concretizado; a segunda considera
as regras gerais de processo como regras indispensveis investigao jurdico-material do
direito por qualquer tribunal, justificando-se o seu afastamento se e na medida em que isso for
exigido pela especificidade da jurisdio constitucional (FRHLINGER).
Da discusso anterior saber se o direito constitucional processual assume carcter autnomo relativamente ao
direito processual geral deve distinguir-se o problema da distino entre controlo constitucional autnomo e
controlo constitucional no-autnomo Por controlo constitucional autnomo designa-se a apreciao de questes
jurdico-constitucionais em processo autnomo, conducente a uma deciso autnoma, e neste sentido que se fala em
autonomia do processo principal de controlo da inconstitucionalidade ou do recurso autnomo de
inconstitucionalidade para o Tribunal Constitucional; diversamente, o controlo constitucional no-autnomo verifica
se quando as questes jurdico-constitucionais, quer sob o ponto de vista processual quer orgnico, se inserem num
processo de jurisdio comum. O controlo constitucional autnomo anda associado existncia de tribunais
constitucionais, o controlo constitucional no-autnomo liga-se ao sistema difuso de controlo da
Seja ou no o direito processual constitucional um direito autnomo, o que interessa
fundamentalmente reter que a justia constitucional consiste em decidir vinculativamente,
num processo jurisdi-cional, o que o direito, tomando como parmetro material a consti-
tuio ou o bloco de legalidade reforada, consoante se trate de fiscalizao da
constitucionalidade ou de fiscalizao da legalidade (cfr. supra). Como em qualquer jurisdio,
trata-se de obter a medida do recto e do justo de acordo com uma norma jurdica. S que, no
nosso caso, essa norma a constituio considerada como norma jurdica fundamental do
Estado e da comunidade. Da sua especificidade resulta a especificidade das questes jurdico-
constitucionais e, con-sequentemente, a especificidade relativa do processo constitucional.
O discurso do texto subentende a necessidade de uma maior clarificao dogmtica do direito processual
constitucional. Muitos dos problemas da justia constitucional radicam, ainda hoje, na incipiente elaborao
dogmtica do processo constitucional. Assim, por ex., parece-nos que a opinio corrente, segundo a qual a jurisdio
constitucional se limita apreciao de questes de direito e no investigao de questes de facto, necessita de
uma melhor iluminao terica; de igual modo, afigura-se-nos claudicante, do ponto de vista teortico-dogmtico, a
defesa da incontrolabilidade das prognoses legislativas, com o argumento de que a apreciao de factos futuros
pertence ao legislador e no jurisdio; o prprio conceito de facto para a jurisdio constitucional carece de
aprofundamento teortico, no sendo suficiente trazer colao a literatura processualista sobre o direito de prova e
os recursos de revista e de apelao. Sobre o problema de especificidade do direito processual constitucional cfr.
BENDA/KLEIN, Handbuch der Verfassungsprozessrecht, 1991, p. 62.
Dissemos que a especificidade do direito constitucional pode justificar a criao de regras
processuais autnomas. Esta autonomia processual no significa, de modo algum, que o
Tribunal Constitucional tenha liberdade de conformao quanto definio dos tipos de
processos ou aces admissveis, pois nesta matria h uma reserva absoluta da constituio: a
lei fundamental que regula quais as formas e modelos de processos adequados ao controlo da
Deve tambm ponderar-se que a maioria dos casos referidos pela doutrina e jurisprudncia
como exemplos de autonomia processual (justificativa da ideia de um Tribunal
Constitucional, dono do pro-cessso) reconduzem-se rigorosamente fixao e
complementao de lacunas (cfr. supra), procedendo o TC de acordo com as regras gerais da
investigao do direito (ex.: recurso aos princpios gerais do
Padro Vil: I Sentido do processo no mbito constitucional 1031
direito processual ou s solues acolhidas noutras ordens processuais como a ordem processual
civil e a ordem processual penal).
2. Fim e objecto do processo constitucional 2.1 A historicidade do processo constitucional
Os fins e o objecto do processo constitucional no podem conceber-se separadamente do fim e
objecto da jurisdio ou justia constitucional. Ora o mbito, a extenso e as finalidades de
controlo atribudos justia constitucional no so os mesmos para todos os pases e vo
sofrendo mutaes considerveis nos prprios ordenamentos jurdicos de cada pas, de acordo
com a sua histria constitucional e as especficas questes jurdico-constitucionais que neles se
verificam. Por isso se alude a uma historicidade do processo constitucional em consonncia
com a historicidade da constituio e da justia constitucional.
2.2 O processo constitucional como direito instrumental do direito constitucional material
O direito processual tradicionalmente entendido como direito adjectivo ou direito
formal,em contraposio com o direito substantivo ou direito material, porque a sua
misso servir de instrumento efectivao de pretenses fundadas em normas de vrios ramos
de direito substantivo (civil, penal, administrativo, constitucional). Qualquer que seja o rigor da
considerao do direito processual como direito secundrio, aqui refere-se o seu carcter
instrumental para salientar o fim do processo constitucional: servir de instrumento realizao
do direito constitucional material, permitindo a soluo dos vrios tipos de questes jurdico-
constitucionais: (1) litgios de competncia ou interorgnicos; (2) controlo abstracto e concreto
da constitucionalidade dos actos normativos; (3) proteco dos direitos fundamentais dos
cidados; (4) controlo da legitimao dos rgos do Estado e dos seus titulares atravs do
contencioso eleitoral (e referendrio).
1032
2.3 O objecto do processo constitucional
So vrias as teorias formuladas relativamente ao conceito de objecto do processo. Aqui vai
considerar-se fundamentalmente que o objecto do processo constitucional so as pretenses,
fundamentadas em normas constitucionais, que se deduzem perante o Tribunal Constitucional,
solicitando um juzo de legitimidade constitucional relativamente a determinados actos
normativos. Desta definio podero deduzir-se as caractersticas do objecto do processo cons-
titucional: (1) pretenso que consiste essencialmente na declarao de vontade da parte com
legitimidade processual activa; nela se formula o pedido e os respectivos motivos; (2)
fundamentada em normas constitucionais, isto , a declarao que se faz perante o Tribunal
Constitucional baseia-se em normas da constituio (ex.: declarao da inconstitucionalidade da
lei); (3) perante o Tribunal Constitucional, dado que embora haja pretenses constitucionais
baseadas em normas constitucionais perante outros tribunais (ex.: fiscalizao concreta da
inconstitucionalidade) o processo constitucional s autnomo quando o conhecimento da
pretenso se atribui a ttulo principal (ou enxertado noutro processo) ao Tribunal Constitucional;
(4) solicitao de um juzo de legitimidade constitucional porque, qualquer que seja a pretenskr
concreta, o que se pede sempre ao Tribunal que ele profira uma sentena relativa
conformidade ou desconformidade constitucional de um acto normativo.
2.4 Processo objectivo e processo subjectivo
E tradicional a distino entre processo constitucional objectivo e processo constitucional
subjectivo, consoante o tipo de pretenses deduzidas em juzo: (1) interesses juridicamente
protegidos do cidado (sobretudo direitos fundamentais), caso em que se fala de processo
subjectivo (ex.: controlo concreto da inconstitucionalidade); (2) proteco da ordem jurdico-
constitucional, objectivamente considerada, caso em que se alude a processo objectivo (ex.:
controlo principal, abstracto, da constitucionalidade de actos normativos). Refira-se, porm, que
esta distino meramente tendencial, pois, por um lado, no processo subjectivo, cuja
finalidade principal defender direitos, no est ausente o propsito de uma defesa objectiva do
direito constitucional e, por outro lado, no processo objectivo, dirigido fundamentalmente
defesa da ordem constitucional, no est
Padro Vil: I Sentido do processo no mbito constitucional
1033
ausente a ideia de proteco de direitos e interesses juridicamente protegidos
6
3. Os princpios gerais do direito processual constitucional
A enumerao subsequente de alguns dos princpios gerais do direito processual constitucional
7

vai revelar a posio anteriormente sugerida sobre a autonomia e especificidade deste ramo
processual. Embora todos os princpios a mencionar sejam considerados como princpios
bsicos de outras ordens processuais (designadamente a ordem processual civil), verifica-se a
necessidade de grandes cautelas contra a sua transferncia de plano para o direito constitucional.
Deve salientar-se que estes princpios podem valer em diferente medida segundo os diferentes
processos de fiscalizao. No h, rigorosamente, um processo constitucional; existem, sim,
vrios processos constitucionais
Como princpios gerais do processo constitucional devem referir-se os seguintes.
II Os princpios gerais do direito processual constitucional
1. O princpio do pedido
O processo s se inicia sob o impulso das entidades s quais constitucionalmente reconhecida
legitimidade processual activa. O pedido consiste na solicitao para que se declare, se verifique
ou se reconhea a inconstitucionalidade de uma ou vrias normas (cfr. Ac 31/84). O Tribunal
Constitucional actua a pedido das pessoas e entidades com legitimidade processual activa e no
mediante iniciativa
6
Cfr., sobre isto, FRIESENHAHN, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundes-republik Deutschland, pp. 7 ss e 28 ss.
Entre ns, cfr. VITALINO CANAS, OS processos de fiscalizao da constitucionalidade e de legalidade, p. 87 ss.;
CARDOSO DA COSTA. A Jurisdio Constitucional, p. 46/47.
7
Sobre a validade metodolgica da adaptao dos conceitos processuais gerais no direito processual constitucional,
cfr. BOCANEGRA SIERRA, El Valor de Ias Sentencias dei Tribunal Constitucional, Madrid, 1982, pp. 161 ss.; T.
CARNACINI, Tutela giurisdizionale e tcnica dei processo, in Studi Redenti, 1951, 11, p. 698 ss.
1034
dos juizes que o compem. A isto se chama em teoria processual o princpio do pedido (cfr.
LTC, arts. 51. e 57.). Todavia, este princpio do pedido, que na ordem processual civil anda
associado ao princpio dispositivo, no significa a reconduo do processo constitucional a um
simples processo de partes. Algumas das consequncias deste princpio so expressamente
rejeitadas, como, por ex., a possibilidade de desistncia (admitida apenas na fiscalizao
concreta e nos processos de fiscalizao preventiva nos termos da LTC, art. 53.)
8
.
2. O princpio da instruo
Embora o processo esteja dependente do pedido, e, nesta perspectiva, no se trate de um
processo inquisitivo, no se reconduz tambm um processo dispositivo relativamente
averiguao da verdade. No processo dispositivo s partes pertence a aduo do material que
possibilita ao juiz a deciso; no processo constitucional os juizes podem, ex officio, proceder a
averiguaes tendentes indagao material da verdade, independentemente do contributo das
pessoas ou entidades que suscitarem a questo de inconstitucionalidade ou introduzirem uma
aco principal de controlo
9
.
3. O princpio da congruncia ou da adequao
O sentido deste princpio bem conhecido da doutrina processual civil: entre a sentena
proferida pelo tribunal e as pretenses deduzidas pelas partes existe uma relao de
congruncia que consiste fundamentalmente em o tribunal apreciar apenas o pedido, mas sem
deixar de apreciar e resolver todo o pedido (correlao entre a pretenso e a deciso).
Este princpio, intimamente ligado ao princpio dispositivo, sofre algumas e importantes
correces em direito processual constitucional. Em todo o seu rigor, ele postularia a
inadmissibilidade de apreciao jurisdicional relativamente a questes no debatidas e con-
sequente excluso de declarao de inconstitucionalidade de normas
8
Cfr. Ac. TC n. 25/83, de 19-4-84; Ac. n. 31/84, DR, I, de 17-4-84.
9
A revogao, pela L 85/89, do antigo n. 2 do art. 63. da LTC, parece
indiciar que se pretendeu agora acentuar a dimenso dispositiva.
Padro VII: 1 Sentido do processo no mbito constitucional
1035
que no tivessem sido impugnadas no processo. Se isto assim em processos de fiscalizao
concreta (e mesmo aqui h problemas), j o mesmo no acontece nos processos de fiscalizao
abstracta onde podem existir inconstitucionalidades consequenciais ou por arrastamento,
justificadas pela conexo ou interdependncia de certos preceitos com os preceitos
especificamente impugnados (cfr. infra, Parte IV, Cap. 29, C, 1.3.2, as consideraes sobre
inconstituciona-lidade parcial). Isto no implica a admisso generalizada deste tipo de
inconstitucionalidades, sobretudo se se tiver em conta um limite material inequvoco: s podem
admitir-se relativamente a preceitos contidos no acto normativo impugnado, no devendo
alargar-se a preceitos situados fora do acto normativo sujeito a fiscalizao jurisdicional
l0
.
4. O princpio da individualizao
Associada ao princpio dispositivo e ao princpio da congruncia e como consequncia deles, a
doutrina processual civil desenvolveu a regra (hoje relativamente ultrapassada) da
correspondncia entre o pedido e o pronunciado de acordo com o princpio da substanciao: o
juiz conforma-se com a delimitao do tema a decidir feita pelas partes, no lhe competindo
averiguar se a pretenso poderia obter-se atravs de outra providncia ou com outros
fundamentos jurdicos.
Em todo o seu rigor, o princpio da substanciao conduziria impossibilidade prtica de, por
ex., o TC averiguar se, em vez de uma inconstitucionalidade formal, existe uma
inconstitucionalidade material ou uma e outra conjuntamente. Nas aces de inconstitucio-
nalidade, bvio que embora a petio enuncie os fundamentos jurdicos tendentes a
demonstrar a existncia do vcio de inconstitucionalidade, o TC aprecia com larga elasticidade
(princpio da individualizao) a relao de conformidade ou desconformidade das normas
impugnadas com o parmetro normativo-constitucional (cfr. LTCart. 51.75).
J no que respeita ao controlo concreto da inconstitucionalidade atravs de um recurso para o
Tribunal Constitucional pode dizer-se
10
Cfr. K. SCHLAICH, Corte Costituzionale e controllo sulle norrne nella Republica Federale di Germania, in
Quaderni Costituzionali, 1982, p. 597. Mesmo com as restries do texto, as inconstitucionalidades consequenciais
so rejeitadas, em nome do princpio do pedido, por CARDOSO DA COSTA, A Jurisdio Constitucional, p. 47.
34
1036
Direito Constitucioiuil
que o princpio ne eat judex ultra petite partium, tal como desenvolvido pela processualstica
civil, encontra relativo acolhimento no processo constitucional. O TC aprecia a questo da
inconstitucionalidade apenas quanto s normas impugnadas e exclusivamente nos termos em
que a questo posta no caso concreto submetido a julgamento (pelo recorrente, pelo juiz a quo,
pelo Ministrio Pblico).
A posio adoptada quanto aos princpios da congruncia e da individualizao pode confortar-se j com algumas
decises jurisprudenciais. Relativamente ao princpio da individualizao refira-se, a ttulo de exemplo, o Acrdo do
TC n. 39/84 (in DR, 1. srie, de 5-5-84), onde claramente se sustenta que o Tribunal no est, pois, impedido de
conhecer outros eventuais vcios de inconstitucionalidade de que padea a norma cuja apreciao lhe requerida;
Acrdo n. 31/84, DR, 1." srie, de 174-84, onde se afirma estarem os poderes de cognio do juiz limitados e
condicionados pelo pedido mas no pela causa de pedir. Cfr., tambm, Ac. TC n. 71/84, DR, I, 17-4-84.
Tambm as hipteses de inconstitucionalidade consequencial no so desconhecidas &praxis jurisprudencial
portuguesa (cfr. Parecer CC n. 11/ 82 e 23/82, Pareceres, Vol. 20), considerando-se admissvel a declarao da
inconstitucionalidade por arrastamento quando a nulidade do preceito principal conduz inconstitucionalidade do
preceito instrumental. Ver Ac. TC 91/88, DRI, 12-5-88.
5. O princpio do controlo material
O princpio do controlo material anda associado ao princpio da instruo e com ele pretende-se
significar que o controlo da consti-tucionalidade a questo da inconstitucionalidade deve
abranger os fundamentos de facto e de direito (as questes de facto e de direito) relevantes para
o processo. Diversamente do que se passa em processo civil e administrativo, a distino entre
questes de facto e questes de direito no tem aqui a mesma relevncia, pois: (1) por um lado,
nos processos de fiscalizao abstracta, o pedido deve apenas especificar, alm das normas cuja
apreciao se requer, as normas ou princpios constitucionais violados (art. 51.71 da LTC); (2)
por outro lado, nos processos de fiscalizao concreta, o Tribunal Constitucional deve limitar a
sua competncia ao controlo da questo de inconstitucionalidade, no lhe cabendo averiguar
da justeza dos factos fixados pelos tribunais a quo.
Esta questo que aqui se vai deixar apenas aflorada uma das mais complexas do direito processual
constitucional, pois ainda hoje no e
Padro VII: I Sentido do processo no mbito constitucional
1037
lquido o sentido da questo de inconstitucionalidade, como questo de facto e questo de direito.
Em termos sintticos, no conceito processualista de facto avultam geralmente duas caractersticas: (1) o conceito de
facto anda associado a uma situao de facto real que se representa como acontecimento concreto, individual,
singular e pretrito; (2) atribui-se relevo jurdico-processual ao facto quando este justifica, em recurso, uma
delimitao competencial pelos vrios tribunais ou instncias (cfr. art. 729. do Cd. Proc. Civil).
Relativamente ao ponto (2), a alternativa questo de facto-questo de direito ou competncia para afixao de factos
materiais e competncia para proferir uma deciso de direito ( qual anda ligado o problema da delimitao jurdico-
funcional do recurso de apelao e do recurso de revista), no assume papel decisivo em sede de direito
constitucional. A fiscalizao da constitu-cionalidade dos actos normativos no constitucional e legalmente
concebida quer como recurso de revista quer como recurso de apelao (embora nos termos do art. 69. da LCT este
seja direito subsidirio).
Em que medida, porm, se pode e deve considerar a fixao de factos materiais como elemento constitutivo da
jurisdio constitucional? As questes de inconstitucionalidade so apenas e s questes de direito ou sero,
simultaneamente, questes de facto e questes de direito? A favor desta ltima posio tem-se argumentado da
seguinte maneira: (1) o TC exerce uma jurisdio consttucionalmente autnoma em relao questo da incons-
titucionalidade; jurisdio ordinria pertence decidir jurdico-funcionalmente de forma autnoma e definitiva, a
fixao dos factos materiais submetidos sua apreciao; (2) qualquer metdica de deciso judicial apresenta-se hoje
como um processo complexo de interpretao e aplicao no qual no se pode separar a norma da realidade
(argumento metdico).
Mesmo no controlo abstracto de normas em que se coloca com mais acuidade a desnecessidade da fixao de
factos a fiscalizao jurisdicional no se exerce comparando abstractamente os actos normativos com as normas e
princpios da Constituio, antes se impe sempre a apreciao da lei e do problema ou problemas (programa
normativo) que ela pretende conformar, segundo os parmetros materiais da Constituio. Consequentemente,
tambm os legislativ facts devem ser tomados em considerao no juzo de inconstitucionalidade, pelo menos na
medida em que a fixao desses factos se torne necessria para a deciso de constitucionalidade ou
inconstitucionalidade das normas impugnadas (os problemas que subsistem diro, assim, respeito extenso do
controlo dos factos e no propriamente sua admissibilidade).
Nos casos de controlo concreto, o critrio de distribuio de competn-cias parece apontar para a fixao definitiva
dos factos pelos tribunais da causa e para a discusso das questes jurdicas da constitucionalidade dos actos
normativos impugnados pelo TC.
Mas h que distinguir entre factos singulares da causa (aquilo que a doutrina alem chama Einzelfalltatsachen)
e os factos gerais (generelle Tatsachen): os primeiros dizem respeito ao facto individual e concreto submetido a
julgamento e devem ser averiguados pelo tribunal a c/uo: os segundos so considerados como factos legislativos (as
relaes da vida que o legislador pretendeu abstractamente regular) e, nesta veste, so inseparveis da questo da
inconstitucionalidade submetida apreciao do TC. Sobre este assunto a
1038
doutrina mais afinada a doutrina alem. Cfr., sobretudo, OSSENBUHL, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen
und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz,
Vol. I (1976), p. 486. Abordando o problema da extenso do controlo, sobretudo dos prognsticos do legislador,
cfr. Par. CC n. 12/81, Pareceres, Vol. 15, p. 97. Cfr. tambm GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da
Repblica, anotao ao art. 280.
CAPITULO 29
PADRO VII ESTRUTURAS DE PROCESSO
2. _ OS PROCESSOS DE FISCALIZAO
DA INCONSTITUCIONALIDADE
E DA ILEGALIDADE
Sumrio
A) INDIVIDUALIZAO
B) PROCESSO DE FISCALIZAO DIFUSO, CONCRETO E INCIDENTAL
I Sentido geral da fiscalizao concreta II Requisitos processuais
1. Requisitos subjectivo s
2. Requisitos objectivos
III Recurso para o Tribunal Constitucional
1. Tipos de recurso
2. Anlise dos recursos
3. Efeitos das decises do C T
4. Recurso para o plenrio
C) PROCESSO DE FISCALIZAO ABSTRACTA
I Requisitos processuais
2. Requisitos subjectivos
II Princpios de processo III Efeitos das decises do TC
1. Sentenas declarativas da inconstitucionaliadad e
2. Sentenas de rejeio de inconstitucionalidade
D) PROCESSO DE DECLARAO DA INCONSTITUCIONALIDADE COM BASE EM CONTROLO CONCRETO
E) PROCESSO DE FISCALIZAO ABSTRACTA PREVENTIVA (= CONTROLO PRVIO DA
INCONSTITUCIONALIDADE)
I Controlo preventivo e controlo sucessivo
1040
II Requisitos processuais
1. Requisitos subjectivo s
2. Requisitos objectivo s
3. Requisitos temporais
III Efeitos
1. Veto e reenvio
2. Expurgao ou confirmao
3. Reformulao
4. Falta de promulgao e assinatura
5. Efeitos em relao ao TC
IV O processo de fiscalizao preventiva abstracta de leis orgnicas
1. Requisitos processuais
2. Promulgao temporalmente condicionada
F) PROCESSO DE FISCALIZAO DA INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO I Conceito de omisso
1. Espcies de omisses inconstitucionais
2. As omisses legislativas parciais
3. Dever de legislao e direito legislao f
II Requisitos processuais III Efeitos
G) PROCESSOS DE FISCALIZAO DA ILEGALIDADE I Fiscalizao abstracta da legalidade
3. O processo de controlo incidental ou de fiscalizao concreta de ilegalidade junto do Tribunal Constitucional
H) PROCESSO DE VERIFICAO DA CONTRARIEDADE DE UMA NORMA LEGISLATIVA COM UMA
CONVENO INTERNACIONAL
1. Os arts. 70.<71/c e 71.72 da LTC
2. Inconstitucionalidade dos arts. 70.71/i e 71.72 da LTC?
3. Natureza e finalidade do processo
4. Questes jurdico-constitucionai e questes jurdico-internacionais s
5. Pressupostos de admissibilidade
6. Efeitos da deciso
7. Insusceptibilidade de generalizao das decises do TC
Padro VII: 2 Os processos de fiscalizao
1041
A e B) O PROCESSO CONSTITUCIONAL
ABBAMONTE, N. Processo Costituzionale Italiano, 1, Napoli, 1957.
Al.MAORO NOSF.TE, J. Justicia Constitucional, Madrid, 1980.
CANAS, V. Introduo s Decises de Provimento do Tribunal Constitucional, Lisboa,
1984. CARAVITA, B. Corte Costituzionale, giudici a i/uo e introduzjone dei giudicio sulle leggi,
Padova, 1985.
FAVORF.U La dcision de constitutionnalit in RIDC, 2/1986, p. 611 ss. GONZALEZ PREZ, J. Derecho Processai
Constitucional, Madrid, 1980. D'ORAZIO, G. Soggetto privato e processo costituzionale italiano, Torino. 1988. PESTALOZZA,
CH. Verfassungsprozessrecht, 2." ed., Munchen, 1982. PIZORRUSSO, A. Garanzie costituzionali, in Commentario alia
Costituz.ione a cura di
G. Branca, Bologna, 1981.
SANDULLI, A. II giudizio sulle leggi, Milano, 1967. SEGADO, F. F. La jurisdiccin constitucional en Espana, Madrid, 1984.
SCHOLLER / BROSS Verfassungs-und Venvaltungsproz.essrecht, 1980. SCHI.AICH, K Das Bundesverfassungsgericht,
Munchen, 1985. ZAGREBELSKY, G. La Giustizia Costituzionale, Bologna, 1977.
D, E, F e G) OS PROCESSOS DE FISCALIZAO DA INCONSTITUCIONALIDADE
ALMEIDA, L. NUNES O Tribunal Constitucional e as suas decises, in BAPTISTA COELHO, Portugal: Sistema Poltico e
Constitucional, cit. p. 941, ss.
ANTUNES, M. L. "Fiscalizao abstracta da Constitucionalidade. Questes processuais" in Estudos sobre a jurisprudncia do
Tribunal Constitucional, p. 397 ss.
LE BON, P. La justice constitutionnelle au Portugal, Paris, 1989.
CANOTILHO. G. / MOREIRA, V. Fundamentos da Constituio, Cap. VI.
COSTA, J.M.C. A jurisdio constitucional em Portugal, 2 ed. Coimbra, 1992.
MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, Vol 2, pp. 370 ss.
DOMINGOS, INS/PIMENTEL, MARGARIDA O recurso de constitucionalidade. Questes Processuais, in Estudos sobre a
Jurisprudncia, p. 427 ss.

Al INDIVIDUALIZAO
Os tipos processuais de fiscalizao da inconstitucionalidade de normas jurdicas so os
seguintes.
a) Controlo abstracto por via de aco
O processo principal de inconstitucionalidade ou processo por via de aco tem por objecto uma
pretenso dirigida declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade de normas
jurdicas (arts. 225., 281.71 e 282., da CRP, e arts. 51. ss da LTC). um processo de
controlo de normas, destinado a, de forma abstracta, verificar a conformidade formal,
procedimental ou material, de normas jurdicas com a constituio.
b) Controlo abstracto prvio ou de fiscalizao preventiva da inconstitucionalidade
Tem por objecto uma pretenso destinada a evitar que certos projectos de actos normativos se
transformem em actos perfeitos e definitivos mas inconstitucionais (art. 278. da CRP e arts.
57. ss da LTC).
c) Controlo concreto por via de aco
O processo incidental de inconstitucionalidade ou processo de fiscalizao concreta tem por
objecto a apreciao de uma questo de inconstitucionalidade, levantada a ttulo de incidente,
nos feitos submetidos a julgamento perante qualquer tribunal. Trata-se de uma fiscalizao
concreta, pois ela efectua-se quando, num processo a decorrer em tribunal, se coloca a questo
da inconstitucionalidade de uma norma com pertinncia na causa (cfr. arts. 207. e 280. da
CRP, e 69. ss da LTC).
d) Controlo misto
Trata-se do processo de declarao de inconstitucionalidade com base no controlo concreto de
normas. Este processo conjuga duas dimenses: (1) uma dimenso abstracta, dado que se trata
da
1044
declarao da inconstitucionalidade com fora obrigatria geral, tal como sucede nos processos
principais de inconstitucionalidade; (2) uma dimenso concreta, porque a declarao de
inconstitucionalidade tem como base a fiscalizao concreta da constitucionalidade de normas
jurdicas (cfr. art. 281.73 da CRP e arts. 82. ss da LTC).
e) Controlo abstracto por omisso
O processo de inconstitucionalidade por omisso destina-se a verificar a inexistncia de
medidas legislativas necessrias para tornar exequveis certos preceitos constitucionais. Trata-
se, pois, de uma pretenso que assenta no na existncia de normas jurdicas inconstitucionais,
mas na violao da lei constitucional pelo silncio legislativo (violao por omisso). Cfr. art.
283. da CRP e arts. 67. ss da LTC.
f) Processo de verificao da contrariedade de uma norma legislativa com uma conveno
internacional
Aos processos precedentes deve acrescentar-se, hoje, nos termos da LTC, art. 70.7l/i, o processo
de verificao de contrariedade de uma norma legislativa com uma conveno internacional.
B I O PROCESSO DE FISCALIZAO DIFUSO,
CONCRETO E INCIDENTAL
O controlo difuso pode considerar-se uma tradio republicana do direito constitucional
portugus (cfr. supra).
A competncia para fiscalizar a constitucionalidade das normas reconhecida a todos os
tribunais que, quer por impugnao das partes, quer ex officio pelo juiz, apreciam a
inconstitucionalidade das normas aplicveis ao caso concreto submetido a deciso judicial (cfr.
arts. 207. e 280.). O regime desta excepo de inconstitucionalidade condensa-se da forma
referida a seguir
1
.
1
No texto deixa-se em aberto a questo de saber se o particular pode provocar o incidente de inconstitucionalidade,
intentando perante o Tribunal aces declara-trias ou procedimentos cautelares.
Padro VII: 2 Os processos de fiscalizao 1045
I Sentido geral da fiscalizao judicial concreta
O processo de fiscalizao concreta de normas jurdicas, designado tambm por processo
incidental ou aco judicial de nconstitucionalidade (Richterklage), traduz a consagrao do
direito de fiscalizao dos juizes (judicial review) relativamente a normas a aplicar a um caso
concreto.
Uma norma em desconformidade material, formal ou procedimental com a constituio nula,
devendo o juiz, antes de decidir qualquer caso concreto de acordo com esta norma, examinar
(direito de exame, direito de fiscalizao) se ela viola as normas e princpios da constitui-
o. Desta forma, os juizes tm acesso directo constituio, aplicando ou desaplicando
normas cuja nconstitucionalidade foi impugnada.
A competncia dos tribunais para exercerem a fiscalizao judicial consta do art. 207., e o seu
regime bsico est fundamentalmente consagrado no art. 280. da CRP e no art. 69. e segs. da
LTC. este o regime geral de acesso ao Tribunal Constitucional, exigindo-se, portanto, que o
problema da constitucionalidade de uma norma surja no decurso de um processo (penal, civil,
administrativo). Das decises do juiz a quo (quer de acolhimento quer de rejeio da
nconstitucionalidade) cabe recurso por via incidental para o Tribunal Constitucional (cfr. art.
280.71).
Como das decises dos juizes poder haver recursos de nconstitucionalidade para o TC, diz-se
tambm que a fiscalizao concreta, incidental e difusa uma introduo necessria dos
recursos para o TC. Este poder vir a revogar a deciso do juiz a quo incidente sobre questes
de nconstitucionalidade.
II Requisitos processuais 1. Requisitos subjectivos
Para que se possa suscitar um incidente de nconstitucionalidade necessria a verificao de
certos requisitos e circunstncias que na doutrina processual geral se designam por requisitos ou
pressupostos
processuais
2-3
2
Cfr., por ex., MANUEL DE ANDRADE, Noes Elementares de Processo Civil (act. de Herculano Esteves), Coimbra,
1979, p. 74; ANTUNES VARELA / MIGUEL BEZERRA / SAMPAIO NORA, Manual de Processo Civil, Coimbra, 1984, pp.
36 ss.
1
Sobre este tema, cfr. entre ns GUILHERME FONSECA, Fiscalizao concreta
1046
a) Tribunais
A questo da inconstitucionalidade deve ser levantada num feito submetido a julgamento
perante um tribunal (cfr. CRP, art. 207.).
Tribunais no sentido dos arts. 207. e 280./l devem considerar--se todos os rgos
jurisdicionais aos quais atribuda, como funo principal, a actividade jurisdicional, exercida
por um juiz, unicamente submetido constituio e lei. Por esta definio se verifica que h
dois problemas prvios quanto qualificao das autoridades judiciais: (i) natureza judicial do
rgo; (ii) natureza jurisdicional da actividade que ele desenvolve (cfr. Ac. TC 230/86, DR, I,
12-9-86).
Relativamente ao segundo problema natureza jurisdicional tende a considerar-se que para
haver um feito submetido a julgamento no necessria a existncia de um litgio ou
controvrsia jurdica entre partes (processos de jurisdio contenciosa), bastando a existncia
de um caso ou interesse juridicamente tutelado a resolver pelo juiz (processos de jurisdio
voluntria, como, por ex., providncias de alimentos, providncias em relao aos cnjuges).
Por outnylado, o enunciado feito submetido a julgamento abrange os processos
dedaratrios e os processos cautelares em que a parte interessada ao chorar antes de doer (na
expresso sugestiva do juiz americano BEN-JAMIN CARDOSO), suscita tambm a excepo de
inconstitucionalidade. Problema complexo o de saber se, desta forma, no ser possvel criar
um sucedneo de uma aco directa de inconstitucionalidade.
No que se refere primeira questo natureza judicial do rgo tem-se entendido dever
tratar-se de um verdadeiro tribunal e no de um simples rgo de composio de conflitos (ex.:
rgos disciplinares das ordens profissionais, jurisdio desportiva, Conselho Superior da
Magistratura, como pode ver-se nos Acs. TC 230/86, DR I, 12-9-86 e 211/86, DR II, 7-11-86).
Outro problema reside no facto de saber se de qualquer deciso de um tribunal pelo facto
precisamente de o ser pode haver recurso para o TC. Por outras palavras: sero susceptveis
de recurso todas as decises dos tribunais? Se a deciso do tribunal for no jurisdicional ou se
estiver em causa um acto judicial no autnomo (ex.: voto de vencido de um juiz, membro de
tribunal colectivo) (cfr. Acs.
da inconstitucionalidade, in Scientia Jurdica, Tomo XXXIII, 1984; RIBEIRO MENDES, Recurso para o Tribunal
Constitucional: pressupostos, in Revista Jurdica, 3/1984; VITALINO CANAS, OS processos de fiscalizao da
Constitucionali-dade e da Legalidade pelo Tribunal Constitucional, Coimbra, 1986; I.Ms DOMIN-
GOS/MARGARIDA PIMENTEL, O Recurso de Constitucionalidade, in Estudos sobre a Jurisprudncia do Tribunal
Constitucional, p. 427.
1047
211/86, 238/86, 266/86, relativos ao Tribunal de Contas) dever afastar-se a possibilidade de
recurso.
b) Sujeitos
A questo da inconstitucionalidade pode ser levantada nos feitos submetidos a julgamento, a
instncias de parte, ex ojficio pelo juiz e pelo Ministrio Pblico quando este seja parte no
processo. O reconhecimento s partes de legitimidade processual activa para suscitarem o
incidente de inconstitucionalidade justifica-se pelo facto de o incidente ou excepo ser um
meio idneo de elas defenderem interesses subjectivos. A legitimidade processual activa do juiz
a quo ou do Ministrio Pblico quando seja parte no processo explica-se pela vin-culao dos
rgos jurisdicionais aos princpios da constitucionali-dade e da unidade da ordem jurdica.
a) Questo de inconstitucionalidade
A questo suscitada perante o juiz da causa (juiz a quo) tem de ser uma questo de
inconstitucionalidade, isto , tem de colocar-se o problema da conformidade ou
desconformidade de uma norma com a Constituio. Esta questo de inconstitucionalidade deve
configurar--se da seguinte forma:
uma questo concreta de inconstitucionalidade, ou seja, deve tratar-se da questo da
desconformidade constitucional de um acto normativo a aplicar num caso submetido a deciso
perante o juiz a quo;
uma questo objectiva, pois a questo de inconstitucionalidade pode ser suscitada ex ojficio
e julgada, independentemente do seu acolhimento ou rejeio trazer benefcios a qualquer das
partes processuais; a dimenso objectiva no aniquila, porm, a existncia de uma dimenso
subjectiva traduzida, desde logo, na possibilidade de o incidente de inconstitucionalidade poder
ser levantado pelas partes;
uma questo de inconstitucionalidade, isto , pressupe um juzo de conformidade ou
desconformidade de um acto normativo com normas ou princpios dotados de estalo
constitucional (= forma e valor constitucional) ou, no caso de ilegalidade, de valor legal
reforado (legalidade qualificada), excluindo-se
1048
as questes de natureza contencioso-administrativa (legalidade ou ilegalidade de regulamentos,
de actos administrativos
4
), as questes de mrito da causa e as questes sobre a eventual cons-
titucionalidade ou inconstitucionalidade da deciso judicial.
uma questo suscitada durante o processo (CRP, art. 28O./l/b e 2/d), pois s uma
questo suscitada durante o processo pode ser apreciada pelo juiz e tida em conta na deciso da
causa; daqui deriva o carcter no atempado da invocao da inconstitucionalidade feita em
reclamao da deciso final, a no ser quando o interessado no tiver tido interveno
processual possibilitadora do levantamento da questo antes da deciso final (cfr., por ltimo,
Ac. 61/92).
b) Relevncia da questo da inconstitucionalidade
Exige-se que questo da inconstitucionalidade seja relevante para a deciso da causa. Esta diz
respeito a um outro assunto (questo de fundo, questo de mrito), mas depende tambm da
validade ou invalidade de uma norma a aplicar ao caso. A questo da constitu-cionalidade no
representa a questo principal; antes uma questo prvia relevante para a soluo da
questo principal. Alm de ser muito discutido este carcter prejudicial da questo da inconstitu-
cionalidade
5
, tambm a prpria noo de relevncia oscila entre duas posies principais: (i)
questo relevante aquela que decisiva para a deciso do tribunal, no podendo esta ser
proferida sem a resoluo do problema prvio da constitucionalidade; (ii) questo relevante
existe quando a aplicao da norma cuja constitucionalidade posta em causa parece necessria
ao juiz a quo, ou quando este admite como possvel vir essa norma ser aplicvel ao feito
submetido a julgamento
6
, mas afasta a sua aplicao por motivo de inconstitucionalidade.
4
O Tribunal Constitucional teve j oportunidade de se pronunciar sobre o problema da ilegalidade de regulamentos.
Cfr. Acs. 113/88, 169/88, 219/88.
5
Cfr. tambm JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 377: a questo de inconstitucionalidade s pode ser relevante, s
pode ser objecto de deciso quer do tribunal a quo quer do tribunal constitucional enquanto incidvel da causa
naquele pendente, enquanto questo prejudicial em face da questo principal a decidir no processo. Note-se, porm,
que o carcter de prejudicialidade da questo de inconstitucionalidade relativamente causa, discutido na
doutrina. Cfr., G. MONTELEONE, Giudizio incidentale sulle leggi e giurisdizione, Milano, 1984; A. PREZ GORDO,
Prejudiciali-dad Penal y Constitucional en el Proceso Civil, Barcelona, 1982.
6
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 280.
1049
De qualquer modo, no suficiente afirmar, na deciso do tribunal a quo, que determinada
norma inconstitucional; ela deve ser efectivamente desaplicada por motivos de
inconstitucionalidade (ou aplicada no obstante a invocao de inconstitucionalidade) no feito
submetido a apreciao judicial. Por isso se diz que o juizo sobre a aplicao ou desaplicao de
uma norma deve ser uma ratio deci-dendi e no um simples obiter dictum da deciso recorrida.
No entanto, a aplicao da norma ou a desaplicao por inconstitucionalidade no tem que ser
expressa, podendo ser implcita (cfr. Acs. TC 406/87, 429/89, 119/90, 354/91).
Costuma acentuar-se em alguns sistemas jurdicos consagradores do controlo jurdico incidental da
constitucionalidade das leis que os poderes conferidos ao juiz a quo na determinao da relevncia da
inconstitucionalidade no devem exagerar-se. Tratar-se- to-somente de um juzo delibatrio e no de um juzo de
mrito, bastando que o juiz, com base em exame sumrio, considere ser a norma efectivamente ineliminvel do feito
submetido a julgamento.
Consequentemente, se a deciso do juiz sobre a prejudicialidade da questo um juzo in Umine litis, meramente
delibatrio, a relevncia da questo recon-duz-se a uma simples possibilidade abstracta de, da aplicao ou no
aplicao da norma impugnada perante o juiz a quo, depender a soluo da controvrsia. Afastar-se-ia, pois, a ideia
de uma prejudicialidade rigorosamente necessria, sendo suficiente que se considere a questo da
inconstitucionalidade como relevante quando, de forma previsvel, no puder haver uma deciso do tribunal, indepen-
dentemente do julgamento do incidente de inconstitucionalidade.
No esta a concepo constitucionalmente consagrada. Os tribunais continuam com o direito de judicial review
(cfr. art. 207.), ou seja, tm acesso directo Constituio, aplicando ou desaplicando normas cuja constitucionali-
dade foi impugnada no feito submetido a deciso judicial. Sendo assim, o juiz a quo no se limita a conhecer do
incidente da inconstitucionalidade e a reenvi-lo para o Tribunal Constitucional; decide o caso, interpretando a norma
a aplicar como constitucional ou inconstitucional, independentemente do recurso posterior, restrito questo da
inconstitucionalidade, para o Tribunal Constitucional. A soluo contrria conduziria, em todo o seu rigor, a eliminar
a fiscalizao concreta do ordenamento constitucional portugus
7
.
c) Inconstitucionalidade de normas
A questo da inconstitucionalidade deve ter por objecto normas que tenham de ser aplicadas na
causa (trata-se de uma fiscalizao
7
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, Vol. II, p. 372, onde se especificam as vrias hipteses de fiscalizao incidental.
Cfr. tambm GUILHERME DA FONSECA, Fiscalizao Concreta da Constitucionalidade e da Legalidade, in Scientia
Jurdica, Vol. XXXIII (1984), n. 191-192, e CARDOSO DA COSTA, A Jurisdio, p. 49.
1050
concreta). No h, porm, qualquer restrio quanto natureza das normas impugnadas: podem
ser normas materiais ou processuais, podem incidir sobre o mrito da causa ou apenas sobre
meios probatrios ou pressupostos processuais, podem lesar ou no direitos fundamentais ou
interesses legtimos das partes. Isto no significa que os problemas de inconstitucionalidade
digam apenas respeito a actos normativos, pois no so impensveis hipteses de actos privados
(contratos, testamentos) directamente violadores da constituio (ex.: testamentos com clusulas
discriminatrias violadoras do art. 13./2 da CRP). Nestes casos o juiz considerar estes actos
como ilcitos, contrrios ordem pblica constitucional, e desaplic-los-, mas no configura o
problema como questo autnoma de inconstitucionalidade
8
. Cfr. supra, Cap. 27., D, 5.
d) Procedncia da questo
Alm da relevncia da questo de inconstitucionalidade, expressa nas regras tradicionais da
prejudicialidade e da indispensabilidade, ao juiz da causa cabe pronunciar-se sobre a
procedncia da questo. E como se trata de um verdadeiro controlo concreto feito pelo tribunal,
compreende-se que exista aqui no s um juzo sobre a manifesta ou evidente improcedncia
mas tambm sobre o fundamento ou a justeza do incidente. De acordo com os princpios do
controlo concreto, isto significa pertencer ao juiz da causa decidir se fundada ou no a pre-
tenso da parte quanto inconstitucionalidade. O tribunal profere, portanto, uma sentena, e no
um simples despacho interlocutrio sobre o incidente da inconstitucionalidade, no obstante
poder a sentena vir a ser revogada, no que respeita a este incidente, por deciso do Tribunal
Constitucional. Uma deciso sobre o incidente da inconstitucionalidade no impede o juiz da
causa, de acordo com os princpios gerais do processo, apreciar se se trata ou no de uma
questo inexistente ou manifestamente improcedente (com fins dilatrios, por litigncia de m-
f, etc).
Em ltimo termo, ao TC que vai pertencer, a ttulo definitivo, a qualificao do vcio
conducente desaplicao da norma, mas obser-
8
Segundo informam C. EISENMANN / F. HAMON / C. WIENER / M. CEORA / M. GJIDARA, Le Controle de Ia
constitutionalit des lois en trance et VEtranger, Paris, 1978, p. 3, em Frana foi anulada, por ofensa dos princpios
constitucionais, uma clusula testamentria que deserdava um legatrio no caso de este desposar uma pessoa de
origem judaica.
vando sempre os termos em que a questo foi estruturalmente posta no tribunal a quo (cfr. Ac.
TC n. 27/84, DR, de 4-7-84, e infra Cap. 30, C, II).
III Recurso para o Tribunal Constitucional
9
Das decises dos tribunais relativas questo da inconstitucio-nalidade cabe recurso para o
Tribunal Constitucional. O objecto do recurso no a deciso do tribunal a quo sobre o mrito
da questo ou do feito submetido a julgamento, mas apenas o segmento da deciso
judicial relativo questo da inconstitucionalidade. Por outras palavras: objecto do recurso no
a deciso judicial em si mesma, mas apenas a parte dessa deciso em que o juiz a quo recusou
a aplicao de uma norma por motivo de inconstitucionalidade ou aplicou uma norma cuja
constitucionalidade foi impugnada. O objecto do recurso em sentido substantivo (e no
meramente processual), , pois, uma norma qual se reporta a questo da inconstitucionalidade
e no a deciso judicial do tribunal a quo. Todavia, trata-se sempre de uma norma
interpretativamente mediatizada pela deciso recorrida, porque a norma deve ser apreciada no
recurso segundo a interpretao que lhe foi dada nessa deciso (cfr. Acs. 69/87, 75/87, 388/87,
127/88, 235/91, 136/92, 141/92).
A regulamentao processual destes recursos est contida no art. 280., da CRP, e arts. 69. ss
da LTC (Lei de Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional).
1. Tipos de recurso
O recurso de inconstitucionalidade apresenta diversos tipos, consoante o objecto e a qualidade
dos recorrentes.
1.1 Quanto ao objecto
a) Recursos de decises positivas de inconstitucionalidade (= decises de acolhimento, na
terminologia italiana).
9
Cfr. A. RIBEIRO MENDES, Recurso para o Tribunal Constitucional: seus pressupostos in Revista Jurdica, 3/1984.
1(152
So os recursos de decises que no tenham aplicado (= que tenham recusado a aplicao) uma
norma por motivo de inconstitu-cionalidade (art. 280.71) ou de ilegalidade (CRP, 280.72).
b) Recursos de decises negativas de inconstitucionalidade (= decises de rejeio).
Trata-se de recursos de decises que aplicaram uma norma (= rejeitaram a
inconstitucionalidade) no obstante a sua inconstitucionalidade ter sido arguida no processo (art.
280.71 -b).
c) Recursos de decises aplicadoras de normas j anteriormente julgadas inconstitucionais pelo
TC.
So recursos obrigatrios para o MP e dizem respeito a decises dos tribunais aplicadoras de
normas j anteriormente julgadas inconstitucionais pelo TC (art. 280.75).
f
d) Recursos de decises judiciais, restritos a questes de natureza jurdico-constitucional e
jurdico-internacional, que apliquem normas constantes de acto legislativo com fundamento na
sua contrariedade com uma conveno internacional ou a apliquem em desconformidade com o
anteriormente decidido sobre a questo pelo TC (LTC, arts. 70.7/ e 71.72). Note-se, porm, que
no lquido tratar-se de recurso por inconstitucionalidade. Cfr. infra, D.
1.2 Quanto qualidade dos recorrentes
a) Recursos de parte
Trata-se dos recursos interpostos pelas partes de acordo com as regras gerais do processo.
b) Recursos oficiosos
So os recursos interpostos pelo Ministrio Pblico quando seja parte no processo.
Padro Vil: 2 Os processos de fiscalizao
1053
1.3 Quanto ao carcter obrigatrio ou facultativo
a) Recursos facultativos
So os recursos de parte e os recursos do Ministrio Pblico, sempre que este seja parte no
processo e no esteja obrigado a recorrer por dever de ofcio.
b) Recursos obrigatrios
So os recursos interpostos pelo MP em cumprimento de expressa imposio constitucional: (i)
recursos de decises positivas de inconsti-tucionalidade, em que se recusou a aplicao de
normas constantes de actos legislativos ou equiparados (art. 280./3); (ii) recursos de decises
negativas de inconstitucionalidade, aplicadoras de normas j anteriormente julgadas
inconstitucionais pelo TC (art. 280./5).
O TC tem entendido, porm, que cessar a obrigatoriedade do recurso do MP, nos termos do art. 280./5, quando
houver alterao da jurisprudncia no sentido da no constitucionalidade (cfr. Acs. TC 230/87, 239/87, 248/87,
291/87, 306/87, 389/87, 390/87). Nestes casos poderia mesmo, admitir-se, a desistncia dos recursos interpostos com
base na jurisprudncia anterior no sentido da inconstitucionalidade.
1.4 Quanto aos actos normativos sujeitos a controlo
O recurso para o TC no se circunscreve a decises que aplicam actos normativos de valor
legislativo (ou de valor equiparvel); ele pode ter como objecto quaisquer normas (cfr. supra)
desde que elas tenham sido consideradas, pelo juiz a quo, relevantes para a causa, e
desaplicadas por inconstitucionalidade (deciso positiva), ou aplicadas, no obstante a
invocao de inconstitucionalidade (deciso negativa).
No seu texto primitivo, a Constituio de 1976 estabelecia uma radical separao, para efeitos de recurso, entre
normas constantes de lei, decreto-lei, decreto-regional ou diploma equiparvel (art. 282./l, a antiga redaco) e nor-
mas constantes de outros diplomas (art. 282.73): (1) no primeiro caso, poderia haver recurso e esse recurso era
mesmo obrigatrio quanto ao Ministrio Pblico; (2) na segunda hiptese, os tribunais julgavam definitivamente. De
acordo com a LC n. 1/82, a distino continua a ter algum relevo, mas apenas para efeitos de recurso obrigatrio do
Ministrio Pblico (art. 281.71-c).
A prtica dos nossos tribunais tinha j demonstrado como era claudi-cante, quanto defesa dos cidados, o regime de
irrecorribilidade de certos
1054
actos normativos. Os juizes tinham aplicado numerosas posturas e regulamentos inequivocamente inconstitucionais,
mas o cidado viu-se sem defesa pelo facto de: (1) no se poder recorrer da deciso de constitucionalidade; (2) a
norma constar de diploma insusceptvel de recurso. O primeiro problema foi resolvido pela admissibilidade de
recurso contra a deciso de constitucionalidade; o segundo foi solucionado com a possibilidade de recurso, embora s
pela parte que suscitou a inconstitucionalidade ou ilegalidade (cfr. art. 281.74), contra decises de
inconstitucionalidade, qualquer que seja o diploma donde conste o acto normativo impugnado.
2. Anlise dos recursos
2.1 Recurso por inconstitucionalidade (= recurso de decises positivas) e recurso por
constitucionalidade (= recurso de decises negativas)
Consagram-se dois tipos de recursos das decises dos tribunais: (1) que recusem a aplicao de
qualquer norma por inconstitucionalidade (art. 280.71-a)
10
; (2) que apliquem norma cuja
inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o julgamento (art. 280./ \-b).
Recurso por constitucionalidade (= deciso negativa de inconstitucionalidade), mas com
caractersticas especficas, o recurso de decises de rejeio de inconstitucionalidade de
normas j anteriormente julgadas inconstitucionais pelo TC (art. 280.75). Contemplam--se
seguramente dois casos: (i) a norma foi julgada inconstitucional em deciso de recurso de
inconstitucionalidade; (ii) foi julgada inconstitucional e desaplicada pelo prprio TC (ex.: em
recursos eleitorais)".
O primitivo sistema da Constituio de 1976 s admitia recurso para a Comisso Constitucional quando os tribunais
se recusassem a aplicar uma norma constante de lei, decreto-lei, decreto regulamentar, decreto regional ou diploma
equiparvel, com fundamento em inconstitucionalidade (art. 282.71, na redaco originria).
Afastava-se, assim, a hiptese de recurso nos casos em que, no obstante o incidente de inconstitucionalidade, os
tribunais decidissem pela consti-
10
Esta recusa de aplicao no tem de ser expressa, bastando uma simples recusa implcita de aplicao com
fundamento em inconstitucionalidade para se poder desencadear o recurso para o TC. Cfr. Ac. TC n. 14/83, de 26-
10, e Ac. n. 27/84. DR II, de 4-3-84; 150/92, DR, II de 8.1.
1
' J no to lquido o caso de norma considerada inconstitucional pelo TC em sede de fiscalizao preventiva, mas
posteriormente confirmada e editada. Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao
ao art. 280..
1055
tucionalidade da norma ou normas em discusso. Isto constitua uma grave restrio das possibilidades de defesa dos
cidados e um notvel esvaziamento do princpio da constitucionalidade das leis. Por um lado, muitos tribunais
mostravam-se mais inclinados para a conservao das normas legais (e at infralegais) do que para a observncia da
fora normativa superior das normas constitucionais. Por outro lado, no existindo, entre ns, uma aco constitu-
cional de defesa ou um recurso de amparo, o recurso contra a deciso de constitucionalidade podia ser o nico
meio de os cidados reagirem contra um favor legislatoris exagerado (sobretudo em relao a leis pr-
constitucionais) e defenderem os seus direitos lesados por leis inconstitucionais mas interpretadas conformes
constituio pelo juiz.
2.2 Recursos facultativos e recursos obrigatrios
Os recursos facultativos de partes e os recursos obrigatrios do MP tm lgicas diferentes. Os
primeiros destinam-se, em geral, a defender interesses subjectivos (mas no s) e da o seu
carcter facultativo. Os segundos destinam-se a salvaguardar princpios objectivos da ordem
jurdico-constitucional, assim se justificando o seu carcter obrigatrio.
a) Decises judiciais de acolhimento da inconstitucionalidade (art. 280.71-a)
Nestes casos, o recurso facultativo quanto s partes e obrigatrio quanto ao Ministrio Pblico
(art. 280.73) se a norma desapli-cada por inconstitucionalidade constar de conveno
internacional, de acto legislativo ou de decreto regulamentar. A obrigatoriedade destes recursos
justificada pelo princpio da presuno da constitucionalidade das leis (e actos com valor
equivalente).
Este princpio levaria, rigorosamente, a excluir a obrigatoriedade de recurso dos decretos regulamentares.
A equiparao do decreto regulamentar a leis e decretos confirma, no fundo, a doutrina da Constituio de 1933, que
tornava extensivo o regime da inconstitucionalidade aos decretos regulamentares pelo facto de tambm estes exigirem
promulgao do Presidente da Repblica. Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual, Vol. II, p. 686. Mas uma doutrina que
nada justifica no actual ordenamento: actos legislativos so as leis, os decretos-leis e os decretos-legisla-tivos
regionais (cfr. art. 115.71).
Os decretos regulamentares, no obstante a necessidade de promulgao pelo PR (cfr. art. 137.lb), so
inequivocamente regulamentos do Governo (art. 115.7 6), editados no exerccio da funo administrativa e no no
exerccio da funo legislativa. Porqu ento a presuno de constitucionalidade se eles no so actos legislativos?
No lquido se nos decretos regulamentares se incluem os decretos regulamentares regionais.
1056
b) Decises judiciais de rejeio da inconstitucionalidade (art. 280./ /1-b)
Dado que no est em causa a defesa do princpio do favor legis e dado o carcter concreto e
incidental da questo, a legitimidade processual para recorrer apenas reconhecida parte que
suscitou a questo da inconstitucionalidade (art. 280.74 da CRP e art. 72.72 da LTC).
c) Decises de rejeio de inconstitucionalidade de normas j anteriormente julgadas
inconstitucionais pelo TC (art. 280.75)
A legitimidade processual activa reconhecida parte que eventualmente tenha levantado o
incidente da inconstitucionalidade, como no caso anterior, e ao Ministrio Pblico (cfr. art.
72.73 da LTC). A obrigatoriedade deste recurso por parte do MP justifica-se em nome da
prevalncia do Tribunal Constitucional em questes de inconstitucionalidade: nenhuma norma
j considerada inconstitucional pelo TC pode voltar a ser aplicada pelos tribunais, sem que o
rgo ûrisdicio-nal especificamente competente para julgar questes de inconstitucionalidade a
volte a reapreciar. duvidoso se a legitimidade processual no dever aqui estender-se parte
que no suscitou o incidente.
2.3 Recurso directo para o TC e recurso com exausto dos recursos ordinrios
a) Recurso de decises positivas de inconstitucionalidade (- decises de acolhimento)
O regime este: (1) o tribunal onde se suscita o incidente da inconstitucionalidade de uma
norma desaplica (como no sistema difuso puro) a norma impugnada; (2) da deciso do tribunal
pode haver recurso, restrito questo da constitucionalidade, directamente para o Tribunal
Constitucional, tal como acontece nos sistemas de controlo concentrado; (3) as partes podem,
porm, esgotar os recursos ordinrios que no caso caibam (exausto de recursos) antes de inter-
porem recurso, restrito questo da inconstitucionalidade, para o TC
12
.
12
O mesmo no acontece quanto aos recursos obrigatrios do MP: estes devem ser feitos imediatamente para o TC,
mesmo que a causa ainda admita outros recursos ordinrios.
1057
No texto originrio da CRP impunha-se o esgotamento dos recursos ordinrios e s uma vez esgotados estes se
poderia interpor recurso para a Comisso Constitucional (art. 282.71, na redaco originria).
A possibilidade de recurso directo no caso de decises positivas e a exausto de recursos no caso de decises
negativas tem a sua justificao, embora possam ser invocados argumentos contra a inovao do recurso directo
introduzido pela LC n. 1/82.
No era muito lgico que tendo o recurso como objecto exclusivo a questo da inconstitucionalidade, esta devesse ser
obrigatoriamente apreciada por outros tribunais (embora superiores) no competentes para decidir, a ttulo principal,
problemas de inconstitucionalidade. O regime actual mais consentneo com a natureza incidental da questo de
inconstitucionalidade e com a prpria razo de ser do controlo concentrado com a base num controlo difuso (cfr. arts.
70. ss da LTC).
b) Recurso de decises negativas de inconstitucionalidade (= decises de rejeio)
O recurso referente s decises negativas de inconstitucionalidade apresenta um regime
especfico, cujos contornos processuais so definidos pela LTC, ao abrigo da autorizao
constitucional do art. 280.74 (cfr. LTC, arts. 70.72 e 76.72): (i) diferentemente do que acontece
nos recursos de decises positivas, impe-se aqui a exausto de recursos, isto , os recursos s
podem ser interpostos de decises que j no admitam recurso ordinrio, por a lei o no prever
ou por j haverem sido esgotados todos os que no caso cabiam (cfr. LTC, art. 70.72); (ii) de
modo diverso tambm do que acontece nos recursos de decises positivas, a legitimidade para
recorrer aqui restrita parte que haja suscitado a questo da inconstitucionalidade (cfr. CRP,
art. 280.74, e LTC, art. 72.72); (iii) o recorrente pode suscitar a questo da inconstitucionalidade
em qualquer fase do processo, mas, antes de proferida a deciso final e esgotado o poder
jurisdicional do juiz a quo.
As razes deste regime so bvias: se o juiz a quo j aplicou a norma, proferindo a deciso, no se pode depois
pretender que venha desaplicar a norma, arguindo a sua inconstitucionalidade j depois de proferida a deciso
recorrida. Isto justifica tambm a inadmissibilidade de arguio da inconstitucionalidade feita no requerimento do
recurso, se a parte no a invocar durante o processo no tribunal a quo.
As razes do texto a favor da soluo consagrada no diploma constitucional no ignoram que o princpio da
exausto dos recursos ordinrios da deciso jurisdicional poderia facilitar a soluo do prprio problema da incons-
titucionalidade, limitando o acesso ao TC depois de a questo ter sido analisada por toda a hierarquia jurisdicional.
As partes podero, se o regime processual o permitir, esgotar os recursos (para os quais devero ter outros
fundamentos que
1058
no apenas a questo da inconstitucionalidade) e recorrer, finalmente, para o Tribunal Constitucional; mas tambm
podero optar por considerar a questo da inconstitucionalidade como o problema principal e decisivo e recorrer logo
para o Tribunal Constitucional
l3
.
O Tribunal Constitucional teve j oportunidade de, em vrios acrdos, precisar o sentido do enunciado durante o
processo (Ac. 2/83, 151/86, 152/86, 94/88). A questo da inconstitucionalidade poder ser levantada aps a deciso
final e at ao trnsito em julgado nos casos de incompetncia absoluta. O TC julgou temporalmente intempestivo
suscitar a questo, pela 1." vez, em requerimento de aclarao ou arguio de nulidades da deciso recorrida, no
requerimento de interposio de recurso para o TC (Ac. 69/85 e 339/86) ou nas alegaes deste recurso (Ac. 122/84).
Admite-se, porm, a invocao de questes da inconstitucionalidade feita em reclamao da deciso final quando o
interessado no tiver tido interveno processual possibilitadora do levantamento da questo da inconstitucionalidade
antes da deciso final (cfr., por ltimo Ac. TC 61/92, DR, II, 11-2).
No tambm lquido o mbito da frmula "esgotamento de recursos ", discutindo-se se basta (cfr. Ac. TC 8/88), a
precluso de utilizao do recurso (decurso do prazo, renncia). Por sua vez, a noo de recurso ordinrio no est
aqui utilizada em sentido processual rigoroso, abrangendo inclusivamente rea-clamaes para o presidente do tribunal
ad quem dos despachos pe no' recebimento dos recursos interpostos no tribunal a quo (cfr. Ac. 156/90).
2.4 Incidente de ilegalidade e recurso por ilegalidade
A fiscalizao difusa e concreta pode relacionar-se com um incidente de ilegalidade. Da que se
tenha consagrado o recurso para o Tribunal Constitucional de decises dos tribunais: (1) que
recusem a aplicao de norma constante de acto legislativo com fundamento na sua ilegalidade
por violao de lei com valor reforado (art. 280.72/a); (2) que recusem a aplicao de normas
de diplomas regionais com fundamento em ilegalidade por violao do estatuto da regio
autnoma ou de lei geral da Repblica (art. 280.72-fc); (3) que recusem a aplicao de normas
constantes de diplomas dos rgos de soberania com fundamento em ilegalidade por violao da
lei estatutria (art. 280.72--c); (4) que apliquem norma cuja ilegalidade haja sido suscitada com
qualquer dos fundamentos referidos em (1), (2) e (3).
13
Cfr. porm, art. 70./3 da LTC onde se estabelece que no admitido recurso para o Tribunal Constitucional de
decises sujeitas a recurso obrigatrio, nos termos da respectiva lei processual. O destinatrio desta norma s pode
ser o Ministrio Pblico, pois, caso contrrio, ela mesma inconstitucional se quiser restringir o direito de recurso de
decises positivas de inconstitucionalidade reconhecido s partes.
Padro VII: 2 Os processos cie fiscalizao
1059
No regime primitivo da Constituio de 1976 admitia-se uma espcie de controlo abstracto da legalidade dos
diplomas regionais (cfr. art. 236.71 e 3, na redaco primitiva), mas era completamente obscuro o regime do controlo
judicial difuso de leis ilegais (caso de decretos regionais contrrios s leis estatutrias e de leis da Repblica no
conformes com as leis estatutrias regionais).
O paralelismo com os recursos de inconstitucionalidade agora claro: pode reagir-se, atravs de
recurso para o Tribunal Constitucional, contra decises judiciais que recusem a aplicao de
normas legais ilegais ou apliquem normas cuja ilegalidade foi incidentalmente excepcionada
14
.
Repare-se, porm, que o recurso por ilegalidade diz apenas respeito ilegalidade de normas
violadoras da legalidade reforada ou com incidncia regional e no a toda e qualquer
ilegalidade. Por outras palavras: o controlo da legalidade a cargo do TC apenas aquele que tem
a ver com as leis reforadas e com a autonomia regional e dos limites desta, no podendo o TC
conhecer de outros fundamentos de ilegalidade das normas em causa seno por violao de leis
reforadas, do estatuto regional ou das leis gerais da Repblica, conforme os casos
15
. No se
exige, porm que se trate apenas de violao da legalidade reforada atravs de outras leis ("leis
ilegais"). A Constituio clara ao referir-se a norma constante de diploma regional (art.
28O./2/b) e norma constante de diploma emanado de rgo de soberania, podendo, assim,
existir decretos regulamentares e regulamentos regionais directamente violadores da legalidade
qualificada e, portanto, sujeitos ao controlo de legalidade pelo TC.
A competncia do Tribunal Constitucional para apreciar a ilegalidade das leis consagrada pea LC n. 1/82 e pela LC
1/89 tambm uma soluo mais coerente do que a do texto constitucional originrio. Aqui remetera-se o controlo
das questes da ilegalidade para um Tribunal Supremo dentro de ordem judiciria (o STA, segundo L n. 62/77, de
25 de Agosto), mas a soluo no era lgica: (1) os problemas de legalidade das leis regionais so, em grande parte,
litgios de competncia constitucional que devem ser atribudos ao rgo idneo para resolver estes litgios (rgo
constitucional); (2) alguns problemas de ilegalidade das leis podiam eventualmente reconduzir-se a
14
No h, porm, um paralelismo total quanto ao regime dos dois recursos, pois a CRP no prev o recurso
obrigatrio por ilegalidade a cargo do MP, quando a norma desaplicada constar de conveno internacional, acto
legislativo ou decreto regulamentar. A favor da igualdade de regimes cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA,
Constituio da Repblica, anotao art. 280..
15
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 280. Cfr. tambm Acs. TC
113/88, 169/88, 219/88.
1060
uma violao do bloco de legalidade reforada, pelo que, rigorosamente, deviam ficar sujeitos ao mesmo regime
3. Efeitos das decises do TC
Diversamente do que acontece em relao aos efeitos das decises do TC em sede de
fiscalizao abstracta (cfr. art. 282.), a CRP no esclarece os efeitos das decises do TC em
sede de fiscalizao concreta. Do regime dos recursos consagrado na CRP (art. 280.) e na LTC
(arts. 70 ss) deduzem-se, como efeitos principais das decises do TC incidentes sobre recursos
de controlo concreto da inconstitucionalidade, os seguintes.
3.1 Decises de provimento
Trata-se das decises do TC que julgam inconstitucional a norma incidentalmente impugnada.

a) Eficcia limitada ao caso concreto (inter partes).
A deciso do TC, julgando inconstitucional (ou ilegal) uma norma em recurso do controlo
incidental feito pelos tribunais, s tem efeitos na deciso recorrida proferida pelo tribunal a quo.
b) Efeitos de caso julgado no processo
A deciso do TC faz caso julgado no processo. A norma julgada inconstitucional pelo TC no
pode ser aplicada no processo recorrido, nem por qualquer outro tribunal que venha a conhecer
dele em fase de recurso (cf. LTC, art. 80.71). Discutvel a questo da extenso do caso julgado
interpretao em conformidade com a Constituio feita pelo TC (LTC, art. 80.73).
c) Efeitos restritos questo da inconstitucionalidade
A deciso do recurso, pelo TC, faz caso julgado no processo, mas apenas no que respeita
questo da inconstitucionalidade ou da ilegalidade. Se o recurso para o TC restrito questo
incidental da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, a deciso do TC tem de incidir apenas
sobre esta mesma questo (e no sobre a questo principal da causa). Consequentemente, o TC
no uma superinstncia de recurso com possibilidade de se substituir ao tribunal recorrido para
Padro Vi!: 2 Os processos de fiscalizao
1061
proferir uma deciso de mrito sobre a causa principal; ele um rgo de recurso para conhecer
da violao do bloco da constitucionali-dade e do bloco da legalidade reforada, e, nestas
vestes, pode revogar total ou parcialmente a deciso recorrida, ordenando que o tribunal a quo
proceda reforma da sentena por ele proferida a fim de se conformar com a deciso do TC
quanto questo da inconstitu-cionalidade ou da ilegalidade (cfr. LTC, art. 80.72)
l6
.
3.2 Decises de no provimento
A deciso do TC que proferir uma deciso negativa da inconstitucionalidade da norma
vinculante em relao ao processo a quibus. O juiz da causa resolve a questo aplicando a
norma impugnada. Por outras palavras: a deciso do TC, rejeitando a inconstitucionalidade ou
ilegalidade de uma norma impugnada, vincula o tribunal recorrido (e quaisquer outros tribunais
que eventualmente venham a conhecer do processo), no podendo a norma vir a ser desaplicada
por motivo de inconstitucionalidade ou de ilegalidade.
Qualquer que seja o tipo de deciso de no provimento o sentido desta deciso no o de declarar positivamente a
regularidade constitucional da norma ou normas impugnadas, mas to-somente o de julgar insubsistente um
determinado vcio em determinadas normas a aplicar a um caso concreto e que foram objecto de recurso de
inconstitucionalidade. As normas podem ser inconstitucionais sob outros pontos de vista no considerados pelo
Tribunal, porque sobre eles no incidiu qualquer deduo em juzo (perante o juiz a quo ou no prprio recurso).
Consequentemente, a norma susceptvel de vir a ser considerada inconstitucional por outros motivos e pode at
acontecer que, sobre idntica questo, o Tribunal proceda, noutros casos, a reexame dos argumentos, concluindo pela
irregularidade dos preceitos constitucionais, julgados, num primeiro momento, conformes com a Constituio. O
efeito da deciso de
16
A soluo legal portuguesa quanto ao valor, restrito ao processo, das decises, no a soluo acolhida noutros
ordenamentos em que as decises dos tribunais constitucionais no tm apenas valor de caso julgado inter partes
(Rechtskraft), mas tambm eficcia obrigatria ou vinculante 'inter omnes', isto , eficcia em relao a todos os
tribunais e autoridades pblicas. Mesmo no sistema portugus as decises em fiscalizao concreta podem vir a ter
indirectamente efeitos mais vastos: (1) obrigam a recursos oficiosos do MP, se algum tribunal vier aplicar as normas
j julgadas inconstitucionais (art. 28O./5); (2) conduzem declarao com fora obrigatria geral quando o TC
julgar inconstitucional uma norma em trs casos concretos (art. 281.72). Cfr. OLIVEIRA ASCENSO, OS acrdos com
fora obrigatria geral do Tribunal Constitucional como fontes de direito, in JORGE MIRANDA (org.), Nos Dez anos
da Constituio, cit.
1062
nao provimento , pois, o da simples precluso, limitada ao processo no qual se sustentou o incidente de
inconstitucionalidade
17
.
3.3 O problema das decises interpretativas do TC
As decises do TC proferidas em recurso podem no se limitar aos dois tipos puros acabados de
assinalar (sentenas ou decises positivas = sentenas de acolhimento da inconstitucionalidade,
e sentenas ou decises negativas = decises de rejeio da inconstitucionalidade). Nestes tipos
de sentena o TC procede da seguinte forma:
(1) julga pura e simplesmente inconstitucional uma determinada norma (deciso positiva de
inconstitucionalidade ou deciso de acolhimento integral da inconstitucionalidade);
(2) rejeita pura e simplesmente a inconstitucionalidade de uma norma (deciso negativa de
inconstitucionalidade ou deciso de rejeio integral da inconstitucionalidade). f
O TC pode, porm, proferir decises interpretativas, quer de acolhimento quer de rejeio:
(1) deciso interpretativa de acolhimento: quando uma norma considerada constitucional pelo
tribunal recorrido (deciso negativa) julgada inconstitucional pelo TC: (i) por este considerar
manifestamente insustentvel a interpretao da norma no sentido da constitucionalidade feita
por esse tribunal; (ii) entender que os sentidos possveis e razoveis da norma conduzem sua
inconstitucionalidade;
(2) deciso interpretativa de rejeio: quando uma norma julgada inconstitucional pelo tribunal
a quo (deciso positiva) considerada como constitucional pelo TC, desde que ela seja
interpretada num sentido conforme a Constituio (interpretao adequadora), diferente do
atribudo pelo tribunal recorrido (cf. Ac TC 63/85, DR, 12-6-85).
17
Discutvel, em termos tericos, o problema de saber se a precluso se limita a impedir a reproposio da questo
da inconstitucionalidade na fase do processo a quo ou se se estende a todos os trmites subsequentes, designadamente
recursos para tribunais superiores (cfr., porm, art. 80. da LTC). Cfr. a discusso terica em G. ZAGREBELSKY,
Giustizia Costituzionale p. 185; G. MONTELEONE, Giudizio lncidentale sulle Leggi e Giursdizione, Padova, 1984, p.
105.
1063
A LTC (art. 80.73) admite a possibilidade de decises ou sentenas interpretativas do TC,
devendo a norma ser aplicada no processo em causa com a interpretao por ele dada. Resta
saber se o abuso de sentenas interpretativas no colidir com o princpio da conformidade
funcional e com a prpria natureza da funo jurisdi-cional (cfr. infra, Cap. 30, C, II e III)
I8
.
3.4 Natureza do recurso para o TC
Esta questo foi discutida a propsito da Lei de Organizao e Funcionamento do Tribunal Constitucional. Alguns
autores (cfr. BARBOSA DE MELO / CARDOSO DA COSTA / VIEIRA DE ANDRADE, Estudo e Projecto de Reviso da
Constituio, p. 259) entendiam que este recurso para o Tribunal Constitucional s devia ser admitido quando a
inconstitucionalidade derivasse da violao de direitos, liberdades e garantias dos cidados. Tratar-se-ia, pois, de uma
espcie de recurso de amparo ou de aco constitucional de defesa, s admitidos quando haja leso de direitos
fundamentais dos cidados. Esta posio parece-nos insustentvel: (1) em primeiro lugar, se se queria consagrar uma
aco constitucional de defesa por violao de direitos fundamentais, ela devia configurar-se como verdadeira aco
directa (mesmo com exigncia de esgotamento de recursos ordinrios) abrangendo inclusive actos lesivos dos direitos
fundamentais que no so actos normativos (ex.: leso por actos judiciais); (2) o recurso tem como base um controlo
concreto, no seu sentido clssico, nunca se tendo entendido que na fiscalizao concreta as partes s pudessem
suscitar a inconstitucionalidade de normas que lesassem os seus direitos. Exigia-se, sim, e apenas, que as normas
fossem relevantes para a causa.
A natureza do recurso continuou posteriormente a ser discutida pela doutrina portuguesa. Mantendo a posio
acabada de criticar, isto , a posio que defende estar subjacente ao recurso constitucional a ideia de recurso de
amparo ou de queixa constitucional, vide VIEIRA DE ANDRADE, OS Direitos Fundamentais, cit., pp. 65 e 341. No
sentido do texto, sustentando que o recurso de amparo s muito vagamente ter semelhanas com a hiptese de
recurso directo para o TC cfr. VITALINO CANAS, Introduo s Decises de Provimento do Tribunal Constitucional,
Lisboa, 1984, p. 21, nota 4. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 376, refere o carcter misto deste recurso para o TC:
no tem somente uma finalidade subjectiva de defesa dos direitos e interesses das pessoas, tem tambm uma
finalidade objectiva de defesa de integridade da ordem jurdica. No plano jurisprudencial, cfr., por ex., Ac. TC n.
2/83,
18
Cfr. os vrios tipos ou modelos de sentenas interpretativas em GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio
da Repblica, anotao ao art. 280., e VITALINO CANAS, Introduo s decises de Provimento, cit., p. 74; NUNES DE
ALMEIDA, O Tribunal Constitucional e as suas decises, in BAPTISTA COELHO (org.), Portugal, Sistema Poltico e
Constitucional, p. 941 ss. No plano jurisdicional, cfr. Acs. TC 128/86, DR, II, 12-3, e 39/86, DR, II, 14-5.
1064
DR II, 19-7-83, que se refere introduo do direito de queixa constitucional atravs da LC n. 1/82, mas, a nosso
ver, esta caracterizao no rigorosa, ou, pelo menos, unilateral.
4. O recurso para o Plenrio
A CRP consagrou, atravs da LC 1/89, a possibilidade de "recurso para o pleno do Tribunal
Constitucional das decises contraditrias das seces no domnio de aplicao da mesma
norma" e cometeu lei o encargo de regulamentao deste recurso (cfr. CRP, art. 226.73). No
esprito do legislador da reviso estavam certamente presentes decises marcadas pela radical
divergncia entre as duas seces (de que foi exemplo paradigmtico a divergncia quanto
hierarquia das normas convencionais internacionais).
A fim de garantir alguma segurana atravs da uniformizao de decises jurisprudenciais, a
LTC estabeleceu dois mecanismos:
(1) interveno do Plenrio, nos termos do art. 79.-Al da LTC;
(2) recurso para o Plenrio, de acordo com o preceituado no art. 79.-D da LTC.
Atravs do primeiro instrumento processual evita-se a divergncia de decises entre as seces
do TC; mediante a utilizao do mecanismo processual do recurso para o Plenrio procura-se,
tambm, obter a mesma uniformizao. Este recurso para o Plenrio obrigatrio para o
Ministrio Pblico quando intervir no processo como recorrente ou como recorrido (LTC, art.
79.-D/l).
C I O PROCESSO DE FISCALIZAO ABSTRACTA
Ao lado do controlo difuso e concreto o controlo tradicional portugus de fiscalizao da
constitucionalidade a Constituio de 1976 consagrou um controlo concentrado e abstracto
de normas. Por controlo de normas entende-se o processo constitucional dirigido fiscalizao
e deciso com fora obrigatria geral (com fora de lei) da validade formal ou material de uma
norma jurdica.
Na terminologia antiga falava-se tambm aqui de fiscalizao jurisdicional ou judicial (richterliche Prtifungsrecht).
Mas convm, como j se frisou, distinguir entre Prtifungsrecht ou judicial review dos tribunais e Verwerfungskompe-
1065
tem, ou seja, competncia para declarao geral e obrigatria da inconstitucio-nalidade de uma norma, concentrada
num nico rgo (Tribunal Constitucional).
O controlo abstracto pode fazer-se antes de os diplomas entrarem em vigor controlo
preventivo , ou depois de as normas serem plenamente vlidas e eficazes controlo
sucessivo.
O controlo abstracto sucessivo, tambm chamado controlo em via principal, em via de
aco ou em via directa (cfr. art. 281.), existe quando, independentemente de um caso
concreto, se averigua da conformidade de quaisquer normas com o parmetro normativo-cons-
titucional. O Tribunal Constitucional actua como defensor da constituio relativamente ao
legislador e como rgo de garantia da legalidade reforada.
I Requisitos processuais 1. Requisitos objectivos
A CRP, no texto fixado pela LC n. 1/82, no contm (ao contrrio do que acontecia com a
verso original) a individualizao dos actos sujeitos a controlo principal de
inconstitucionalidade. No art. 281./1 diz-se apenas que o TC aprecia e declara com fora
obrigatria geral a inconstitucionalidade de quaisquer normas. Esta clusula geral torna
inequvoco: (1) que a fiscalizao abstracta de inconstitucionalidade se estende a todos os actos
normativos; (2) que ficam fora do controlo os actos que no revestirem o carcter ou no
contiverem normas jurdicas (ex.: actos administrativos). Cfr. supra, Cap. 27, D, 1 e 2.
A Comisso Constitucional entendeu que o conceito de normas deveria ser tomado num duplo sentido: (1) estatuies
correspondentes a actos com fora de lei, quer se trate de actos legislativos gerais e abstractos, quer de actos
concretos e particulares; (2) estatuies gerais e abstractas contidas em actos sem fora de lei. No primeiro caso,
adere-se a um conceito formal de acto normativo: normas so estatuies constantes de actos legislativos, quer
estes se configurem como leis clssicas ou como leis-medida (leis particulares e concretas). Este conceito seria
temperado por um conceito material: seriam ainda normas as estatuies que, no obstante a ausncia da forma da
lei, tivessem natureza geral e abstracta. Cfr., por ex., Parecer n. 3/78, in Pareceres, Vol. 4., pp. 227 ss; Parecer n.
6/78, in Pareceres, Vol. 4., p. 306; Parecer n. 39/79, in Pareceres, Vol. 10., p. 6. Numa linha semelhante, cfr. a
jurisprudncia do TC expressa, por ex., no Ac. 26/85, DR, 11, 26-4-85.
Embora a distino possa e deva merecer objeces, j que ela pressupe um conceito material de acto normativo,
cujos caracteres distintivos seriam a
1066
generalidade e abstraco, no h dvida que a LC n. 1/82 tornou claro que sero objecto de controlo quaisquer
normas (constantes ou no de actos legislativos), sendo apenas de registar algumas notas especficas no que respeita
aos actos com valor de lei (designadamente para efeitos de recurso obrigatrio).
Exemplos frisantes do que se acaba de afirmar so o Ac. TC n. 92/84, DR I, 7-11-84, que declarou inconstitucionais
normas constantes de simples despacho ministerial que violavam os arts. 13.71 e 51.7 da CRP (equiparao do ensino
ministrado em seminrios ao ensino oficial), o Ac. TC n. 74/84, DR I, 11-9-84, que declarou a inconstitucionalidade
de uma postura municipal que submetia a autorizao prvia a propaganda poltico-partidria, os Acs. 40/84, 202/86
e 265/86, in DR II, de 7/7/84, 26/8/86, 29/11/86, onde se consideraram como susceptveis de fiscalizao os assentos,
o Ac. 150/86, em que se consideraram susceptveis de controlo as regras processuais fixadas por um tribunal arbitrai.
Cfr. supra, Cap. 27, D, 1 e 2.
Esta clusula geral pode suscitar dificuldades quanto extenso e limites da jurisdio
constitucional em face da jurisdio contenciosa administrativa, pois, em geral, a primeira
aprecia os actos com valor de lei e a segunda os actos normativos no legislativos. Todavia; a
frmula constitucional abrange todas as normas, constem elas de actos legislativos ou de actos
regulamentares, desde que esteja em causa, de forma autnoma e principal, uma questo de
Alm do requisito objectivo da inconstitucionalidade da norma jurdica, no exige a
Constituio nem a motivao do requerimento de declarao de inconstitucionalidade, nem a
especificao das normas que se consideram viciadas de inconstitucionalidade o que no
quer dizer que a lei no estabelea alguns requisitos deste gnero e que outras exigncias
processuais no derivem do princpio do pedido nem que as entidades com legitimidade
processual activa no procedam motu prprio fundamentao do pedido e citao das nor-
mas impugnadas (cfr. art. 51./1 da LTC).
Atravs da fixao dos requisitos processuais subjectivos pretende-se determinar: (1) quem
conhece, ou, dito de outro modo, quem tem competncia para apreciar, por via de aco e de
forma abstracta, a inconstitucionalidade de normas jurdicas; (2) quem tem legitimidade para
requerer a apreciao e declarao de inconstitucionalidade (legitimidade processual activa); (3)
contra quem se deve dirigir o pedido de apreciao da inconstitucionalidade (legitimidade
processual passiva).
A competncia para conhecer das aces principais de controlo abstracto de normas
constitucionalmente atribuda, e de forma
1067
exclusiva, ao Tribunal Constitucional (controlo concentrado de incons-titucionalidade). Esta
competncia est fixada nos arts. 225./l e 281.71 -a da CRP, e o seu processo de fiscalizao
vem regulado no art. 62. ss da LTC.
Tm legitimidade processual activa para solicitarem, a ttulo principal, a fiscalizao abstracta
de normas jurdicas, as seguintes entidades (art. 281.72):
Presidente da Repblica
Presidente da Assembleia da Repblica
Primeiro-Ministro
Provedor de Justia
Procurador-Geral da Repblica
Um dcimo (1/10) dos deputados Assembleia da Repblica
Ministros da Repblica, assembleias legislativas regionais, presidentes das assembleias
legislativas regionais, presidentes dos governos regionais, 1/10 dos deputados respectiva as-
sembleia regional
19
.
A legitimidade processual passiva (termo que se deve utilizar com cautela dado o carcter no-
contraditrio do processo) atribuda ao rgo que editou ou aprovou o acto donde constam as
normas sujeitas a controlo: (1) Assembleia da Repblica (atravs do seu Presidente) no caso de
controlo de normas constantes de leis, de tratados internacionais e do regimento; (2) Governo,
na hiptese de a fiscalizao incidir sobre decretos-leis, decretos regulamentares ou outros
regulamentos; (3) assembleias regionais, no caso de decretos legislativos regionais e decretos
regulamentares regionais; (4) governos regionais, quando est em causa a inconstitucionalidade
de regulamentos regionais; (5) autarquias locais, sempre que for impugnada a
inconstitucionalidade de posturas ou regulamentos locais. So estas as entidades que, por
princpio, devero ser ouvidas e que tm legitimidade para sustentar a regularidade do acto
normativo por elas editado e cuja inconstitucionalidade foi objecto de pedido de apreciao
perante o TC (cfr. art. 54. da LTC).
19
Nada obsta a que as entidades com legitimidade processual possam requerer a apreciao da inconstitucionalidade
no s por iniciativa prpria, mas tambm precedendo de petio de cidados ou grupos de cidados. Para efeitos
processuais junto do TC devem, porm, apresentar requerimento autnomo de solicitao, apreciao e declarao de
1068
II Princpios de processo
No obstante se ter falado de legitimidade processual activa e de legitimidade processual
passiva, o processo abstracto de controlo e de normas no um processo contraditrio, no qual
as partes litigam pela defesa de direitos subjectivos ou pela aplicao de direito subjec-
tivamente relevante. Trata-se, fundamentalmente, de um processo objectivo sem contraditores,
embora os autores do acto normativo submetido a impugnao possam ser ouvidos (da a
utilidade de se falar em legitimidade processual passiva). Mas se o processo principal de
fiscalizao abstracta no um processo contraditrio (embora, nos termos do art. 54. da LTC
esteja assegurado o princpio audiatur et altera pars, ou seja o princpio do contraditrio), to--
pouco um processo inquisitivo, a iniciar, ex officio, pelo Tribunal Constitucional. O Tribunal
s actua a pedido de certas entidades (cfr. art. 281.72) e s pode pronunciar-se sobre as normas
cuja apreciao tiver sido requerida (delimitao do objecto do pedido). Cfr./LTC, art. 51.71
esegs.
A Comisso Constitucional realou este princpio do controlo da consti-tucionalidade por via geral e abstracta no
Parecer n. 22/78, in Pareceres, Vol. 6., pp. 183 ss: No pode o Conselho da Revoluo pronunciar-se
oficiosamente sobre questes de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de normas jurdicas com fora
obrigatria geral, dado valer aqui o clssico princpio de nemo judex sine actore ou ne judex procedat ex officio.
Todavia, pedida a declarao de um tipo de inconstitucionalidade, o TC pode declarar a inconstitucionalidade com
base em vcio diferente (ex.: inconstitucionalidade material em vez de inconstitucionalidade orgnica ou formal). O
Tribunal Constitucional est condicionado, nos seus poderes de cognio, pelo pedido mas no pela causa de pedir
(cfr. Ac. TC n. 31/84, DR I, 17-4-84). J mais duvidosa a substituio da declarao de ilegalidade por uma
declarao de inconstitucionalidade e vice-versa. Contra a admissibilidade desta converso poder argumentar-se
que a substituio da declarao da inconstitucionalidade pela da ilegalidade significa um claro entorse ao princpio
do pedido. A favor desta possibilidade legtimo argumentar-se com o princpio do acesso directo dos juizes
Constituio: os tribunais no podem aplicar normas inconstitucionais (art. 207.) e como o TC um tribunal est
cons-titucionalmente obrigado a ponderar todos os aspectos relevantes para as questes de constitucionalidade de
normas que lhe tenham sido submetidas apreciao.
III Efeitos das decises do TC
1069
1. Sentenas declarativas de inconstitucionalidade
A sentena ou deciso do Tribunal Constitucional em processo de fiscalizao abstracta produz
efeitos jurdico-materiais e efeitos jurdico-processuais.
1.1 Vinculatividade das decises
1.1.1 Fora de caso julgado
semelhana do que acontece com as outras decises dos tribunais, tambm as sentenas do
Tribunal Constitucional tm a fora de caso julgado formal e material (cfr. supra, Parte IV,
Padro I). Res judicata em sentido formal so decises finais, insusceptveis de recurso,
preclusivas de repropositura da questo por elas resolvidas no mesmo processo. Como caso
julgado material (na medida em que se no distinga o efeito de caso julgado da eficcia erga
omnes), a sentena do Tribunal Constitucional vale para todos.
1.1.2 Fora obrigatria geral
As decises do TC que declarem, de forma abstracta, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade,
tm fora obrigatria geral (cfr. art. 282./l da CRP e art. 66. da LTC). Costuma sintetizar-se o
sentido desta frmula recorrendo s ideias de vinculao geral (Bindungswirkung, na ter-
minologia germnica) e de fora de lei (Gesetzeskraft): (i) vinculao geral, porque as sentenas
do TC declarativas da inconstitucionalidade ou da ilegalidade vinculam mas apenas quanto
parte dispositiva das decises e no quanto aos seus fundamentos determinantes, ou seja, a ratio
decidendi todos os rgos constitucionais, todos os tribunais e todas as autoridades
administrativas; (ii) fora de lei, porque as sentenas tm valor normativo (como as leis) para
todas as pessoas fsicas e colectivas (e no apenas para os poderes pblicos) juridicamente
afectadas nos seus direitos e obrigaes pela norma declarada inconstitucional.
Note-se que a fora de lei neste sentido no significa que as sentenas declarativas da inconstitucionalidade ou da
ilegalidade tenham exactamente a mesma natureza das leis; elas so semelhantes s leis quanto a alguns
efeitos, mas no so formalmente actos legislativos nem criam normas jurdicas. Precisamente por isso, no h
possibilidade de requerer a declarao de inconstitucionalidade das prprias sentenas nem o prprio TC pode
elimin--las como pode o legislador fazer em relao s leis que edita. Cfr., sobre isto, WISCHERMANN, Rechtskraft
und Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, Berlin, 1979; VOGEL, Rechtskraft und
Gesetzeskraft der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz,
Tiibingen, Vol. I, 1976, pp. 575 ss. Cfr. tambm V. CANAS, Introduo s decises de provimento, cit., pp. 57 ss;
BOCANEGRA SIERRA, El Valor de Ias Sentencias, cit., p. 43; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da
Repblica, anotao ao art. 281.; CARDOSO DA COSTA, A jurisdio Constitucional em Portugal, op. cit.
Fora de lei e vinculao geral de uma deciso do TC declarativa da inconstitucionalidade de
uma norma significa, pois, que essa deciso tem uma fora semelhante da lei (devendo,
como tal, ser publicada no DR, art. 122./l-g). Mas fora de lei com o estalo das normas ou
parmetro de referncia (isto , com valor de normas constitucionais) ou fora de lei com o
estalo das normas controladas (isto , com valor idntico ao dos actos normativos sujeitos a
fiscalizao)? O sentido da justia constitucional (cfr. supra) parece ser no primeiro sentido,
o que significaria, em todo o seu rigor, deverem considerar-se as sentenas positivas de
declarao de inconstitucionalidade como interpretao autntica da Constituio (e,
consequentemente, com o valor de lei constitucional). Esta concluso no tem cabimento entre
ns, pois a interpretao autntica da Constituio s pode ser feita por lei com valor
constitucional (= lei de reviso)
20
.
Em termos prticos, a fora de lei de decises positivas de declarao de inconstitucionalidade
pelo TC tem vrias refraces.
a) Vinculao do legislador
A declarao da inconstitucionalidade com fora obrigatria geral significa a vinculao do
prprio legislador deciso do TC: ele no pode reeditar normas julgadas inconstitucionais pelo
TC
21
. Tam-
20
Sobre o sentido de Gesetzeskraft das decises dos tribunais constitucionais cfr. as clssicas pginas de C.
SCHMITT, Das Reichgericht ais Hiiter der Ver-fassung (1929), in Verfassungsrechtliche Aufstze, 1958, pp. 81 ss;
SCHEUNER, Ver-fassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgebung, in DV, 1980, p. 477.
21
A no ser que a inconstitucionalidade tenha sido motivada por vcios orgnicos ou de forma e desde que a norma
reeditada observe os preceitos constitucionais anteriormente violados.
1071
bm lhe est vedado vir neutralizar ou contrariar a declarao de inconstitucionalidade (ou de
ilegalidade) atravs da convalidao retroactiva, por acto legislativo, de actos administrativos
praticados com base numa norma declarada inconstitucional sem restrio de efeitos. O
legislador no pode constitucionalizar atravs de lei o que inconstitucional e como tal foi
declarado pelo TC
22
. Da a existncia de um limite negativo geral vinculativo do legislador:
proibio da reproduo, atravs de lei, da norma declarada inconstitucional. Neste sentido se
diz que a relao bilateral Constituio-lei se transforma numa relao trilateral
Constituio-sentena-lei em que o parmetro positivo da Constituio mediado pela
declarao judicial da inconstitucionalidade
23
. A proibio abrange os casos de recuperao do
contedo da lei declarada ilegal, embora com nova formulao. Estes limites no devem
considerar-se, porm, como eternos, pois poder acontecer que uma lei constitucional (= lei
de reviso) venha constitucionalizar a disciplina ou regime jurdico anteriormente con-
siderado inconstitucional (ex. a eliminao da irreversibilidade das nacionalizaes na 2.
a

reviso da Constituio neutraliza as decises do TC que declararam inconstitucionais as leis
privatizadoras), ou ento, permite ao legislador a emanao de nova disciplina com contedo
idntico ao de leis declaradas inconstitucionais (ex: a considerao do servio nacional de sade
como tendencialmente gratuito, nos termos do art. 64/2/a, na redaco da L 1/89, possibilita ao
legislador a adopo de taxas moderadoras).
b) Vinculao do prprio TC
Vinculao geral e fora de lei significa tambm a vinculao do TC s suas prprias decises.
Em termos prticos, isso implica, sobretudo, vinculao do prprio TC a deciso de declarao
de normas, devendo decidir todos os recursos nele pendentes de acordo com essa declarao
24
.
22
O TC teve oportunidade de se debruar sobre o assunto em vrios acrdos incidentes sobre o DL n. 413/78 que
convalidou retroactivamente actos administrativos ilegais. Cfr., por ex., Ac. n. 23/83, DR II, de 1-2-84. Na doutrina,
vide GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282..
23
Cfr. por ltimo, A. RUGGERI, Le attivit conseguenziali nei rapporti tra Ia Corte Constituzionali e il legislatore,
Milano, 1988, p. 23.
24
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282.. A discusso terica
pode ver-se em SACHS, Die Bindung des Bundes-verfassungsgerichts an seine Entscheidungen, 1977, p. 25 ss.
1072
c) Vinculao de todos os tribunais
Todos os tribunais esto vinculados pelas decises de declarao de inconstitucionalidade do
TC. Isso implica, por ex., a obrigatoriedade de resolverem os processos neles pendentes,
desaplicando a norma considerada inconstitucional
25
.
1.2 Eficcia temporal
1.2.1 Nulidade 'ipso jure' das normas inconstitucionais
A declarao com fora obrigatria geral da inconstitucionalidade de uma norma implica a
nulidade 'ipso jure' da mesma norma, produzindo efeitos ex tunc, ou seja, desde a entrada em
vigor da norma declarada inconstitucional (cfr. art. 282.71). Por Qutras palavras: a declarao
de inconstitucionalidade produz um efeito de invalidao da norma porque remonta os seus
efeitos data da sua entrada em vigor. Se os efeitos fossem apenas ex nunc, contados a partir da
data da publicao da deciso do Tribunal, a declarao de inconstitucionalidade produziria
somente um efeito revogatrio
26
. Esta eficcia retroactiva da declarao de
inconstitucionalidade significa fundamentalmente duas coisas: (a) invalidade e cessao de
vigncia da norma ou normas declaradas inconstitucionais a partir do momento da entrada em
vigor destas normas e no apenas a partir do momento da declarao de inconstitucionalidade;
(b) proibio da aplicao das normas inconstitucionais a situaes ou relaes desenvolvidas
sombra da sua eficcia e ainda pendentes.
Repare-se, porm, que este no o regime das inconstitucio-nalidades supervenientes previsto
no n. 2. Aqui estabelece-se um regime misto ou intermdio entre a eficcia ex tunc absoluta e a
eficcia ex nunc: (a) no se trata de efeitos absolutos ex tunc, porque a declarao de
inconstitucionalidade no retroage ao momento da entrada em vigor da norma declarada
inconstitucional, mas sim ao do
25
No caso de um tribunal aplicar a norma declarada inconstitucional possvel o recurso para o TC para efeitos de
revogao da deciso. Cfr. GOMES CANOTILHO / / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282..
Os problemas so mais complexos quando a declarao de inconstitucionalidade for acompanhada de limitao
temporal de efeitos. Cfr. ob. e loc. cit.
26
Cfr. CARDOSO DA COSTA, A Justia..., cit., p. 69; L. NUNES DE ALMEIDA, A Justia..., cit. parte III, p. 136.
1073
incio da vigncia do parmetro normativo-constitucional posterior; (b) no se trata de efeitos ex
nunc, porque a declarao no vale apenas pro futuro; retroage ao momento da entrada em vigor
da norma constitucional superveniente. A retroactividade da sentena declarativa de
inconstitucionalidade ou de ilegalidade tem, porm, os seus limites. A prpria Constituio
menciona o caso julgado (art. 282.75). Caso julgado em sentido restrito toda a deciso
jurisdicional que pe termo, de forma definitiva e irretratvel a relaes ou situaes a que foi
concretamente aplicada a norma declarada inconstitucional
27
.
No lquido que a Constituio tenha considerado como limite retroactividade da declarao de
inconstitucionalidade apenas o caso julgado, entendido no sentido restrito acabado de mencionar.
Pode tambm entender-se que os limites retroactividade se encontram na definitiva consolidao de situaes,
actos, relaes, negcios a que se referia a norma declarada inconstitucional. Se as questes de facto ou de direito
regulados pela norma julgada inconstitucional se encontram definitivamente encerradas porque sobre elas incidiu
caso julgado judicial, porque se perdeu um direito por prescrio ou caducidade, porque o acto se tornou inim-
pugnvel, porque a relao se extinguiu com o cumprimento da obrigao, ento a deduo de inconstitucionalidade,
com a consequente nulidade ipso jure, no perturba, atravs da sua eficcia retroactiva, esta vasta gama de situaes
ou relaes consolidadas. Pode dizer se que a norma viciada de inconstitucionalidade no era j materialmente
reguladora de tais situaes, sendo irrelevante a sua subsequente declarao de inconstitucionalidade.
O mesmo j no se verifica relativamente a relaes ou situaes ainda abertas (por ex.: ainda a discutir em tribunal,
ainda no consolidados por qualquer decurso do prazo) e s quais se pode ainda aplicar, com efeitos teis, a norma
declarada inconstitucional. Nestas hipteses claro o efeito da declarao de inconstitucionalidade: ela impede a sua
aplicao e neutraliza os efeitos jurdicos que dela poderiam resultar. Perante este entendimento, os autores tendem a
salientar os efeitos relativos da retroactividade e a questionar se, em rigor, se dever falar aqui de retroactividade.
Esta existiria se, com a declarao da inconstitucionalidade da norma, fosse possvel recolocar em discusso as
relaes j consolidadas e no apenas as relaes ou situaes pendentes ou em aberto
28
.
27
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282..
28
Apontando para este sentido, cfr. VITALINO CANAS, Introduo s decises de Provimento, cit., p. 74. Na doutrina
estrangeira cfr. a recente doutrina italiana que se refere aqui a rapporti exauriu: ORIANI, Effetti delia
dichiarazione di inconstitu-zionalit di norme processuali, in Rivista di Diritto Processuale, 1979, p. 445;
GARBAGNATI, Efficacia nel tempo delia decisione di accoglimento delia Corte Costitu-zionale, in RDProc, 1974,
pp. 204 ss. Cfr. tambm GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282..
1074
Verdadeira retroactividade existe, sim, nas hipteses de casos julgados em matria penal, ilcito
de mera ordenano social e ilcito disciplinar aos quais se aplicaram normas posteriormente
declaradas inconstitucionais (art. 282./3). A salvaguarda do caso julgado encontra aqui
excepes:
no obstante a consolidao e definitividade posta pelo caso julgado, justifica-se, em nome
do princpio do tratamento mais favorvel ao arguido, a reviso retroactiva das decises transi-
tadas em julgado se dessa reviso resultar deciso de contedo mais favorvel ao arguido (cfr.,
porm, art. 2./4 do Cdigo Penal);
de qualquer modo, a possibilidade de reviso de sentenas constitutivas de caso julgado tem
de ser expressamente decidida pelo TC na sentena em que declare a inconstitucionali-dade da
mesma
29
; ____
as hipteses mais frequentes de reviso do caso julgado sero porventura: (i) aquelas em que
as normas repristinadas no configurem como crime, ilcito disciplinar ou ilcito de mera
ordena-o social, actos ou comportamentos considerados como ilcitos pela norma declarada
inconstitucional; (ii) aquelas em que leis posteriores norma declarada inconstitucional
estabelecerem um regime mais favorvel, e s so aplicadas em obedincia salvaguarda dos
casos julgados
30
.
Duvidosa ser a necessidade de reviso dos casos julgados quando se trate de normas
processuais, sem carcter substantivo
31
.
1.2.2 Efeitos repristinatrios
Dados os efeitos ex tunc atribudos sentena de declarao de inconstitucionalidade,
estabelece a Constituio (art. 282.71, infine) a
19
Esta faculdade do TC no pode ser esvaziada por lei, o que parece acontecer com o art. 2./4 do Cd. Penal que
ressalva sempre os casos de condenao por sentena transitada em julgado. Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL
MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282..
30
Cfr. art. 2./4 do Cd. Penal que parece em contradio com os arts. 29./5 e 282.73 da CRP.
31
Mas no j quando se trate de normas de processo concretizadoras de garantias processuais constitucionalmente
consagradas. Cfr., neste sentido, V. CANAS, Introduo s Decises de Provimento cit, pp. 71 ss; GOMES CANOTILHO
/ VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282.
1075
repristinao, ou seja, a reentrada em vigor da norma ou normas revogadas pela norma
declarada inconstitucional. Trata-se de evitar o vazio jurdico legal resultante do
desaparecimento, no ordenamento jurdico, de normas consideradas inconstitucionais. A
repristinao decorre automaticamente da declarao de inconstitucionalidade, pelo que o TC
no tem de decidir expressis verbis efeitos repristinatrios nem tem de especificar quais as
normas repristinadas
32
. Cfr. Ac. TC 76/88, DR 1,21-4-88.
Embora no se estabeleam restries aos efeitos repristinatrios, estes no devem aceitar-se
incondicionalmente. Tendo em conta a sua razo de ser, lgico que: (i) existam esses efeitos
quando entre nenhuma norma e a norma repristinada, seja esta a soluo mais razovel
33
; (ii)
no existam quando a norma declarada inconstitucional no tiver revogado qualquer norma
anterior. No caso de a norma repristinada ser inconstitucional no est vedada ao TC a
possibilidade de conhecer dessa inconstitucionalidade para fundamentar nela a recusa de efeitos
repristinatrios (cfr. Ac. TC 56/84). Mais duvidoso (por violar o princpio do pedido) a
possibilidade de o TC conhecer e declarar a inconstitucionalidade das normas repristinadas
34
.
1.3 Contedo das decises
1.3.1 Limitao dos efeitos de declarao de inconstitucionalidade
O n. 4 do art. 281. uma norma de particular importncia, pois, ao permitir-se ao TC a
manipulao dos efeitos das sentenas de declarao de inconstitucionalidade, abre-se-lhe a
possibilidade de exercer poderes tendencialmente normativos. Articulando os efeitos previstos
nos n.
os
1 e 2 com os efeitos mais restritos referidos no n. 4, chegamos ao seguinte esquema
aproximativo:
32
Cfr. CAPOTOSTI, Reviviscenza di norme abrogata e dichiarazione di illegi-timit costituzionale, in Giur. cost.,
1974, p. 1403 ss.
33
A soluo da repristinao revela-se geralmente desrazovel nos casos de inconstitucionalidade superveniente
prevista no n. 2. Cfr. j, JORGE MIRANDA, Manual, Vol. II, pp. 641 ss; VITALINO CANAS, Introduo s Decises de
Provimento, cit., pp. 78 e 96 ss; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art.
282.. Por ltimo, cfr. NUNES DE ALMEIDA, A Justia ..., cit., p. 137; MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico,
cit., p. 257 ss.
34
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282.; NUNES DE ALMEIDA,
A Justia..., cit., p. 137.
1076
I EFEITOS NORMAIS DA DECLARAO DE INCONSTITUCIONA-LIDADE
(1) efeitos retroactivos = efeitos ex tunc (n.
os
1 e 2)
(2) nulidade total
(3) efeitos repristinatrios
II EFEITOS DE ALCANCE MAIS RESTRITO, FIXADOS PELO TC
(1) efeitos pro futuro = efeitos ex nunc
(2) nulidade parcial v__
(3) efeitos no repristinatrios
discutvel a admissibilidade, entre ns, de certos tipos de sentenas de contedo intermdio,
desenvolvidas e afinadas por outros tribunais constitucionais, tais como:
Simples declarao da incompatibilidade da norma com a constituio sem as
consequncias jurdicas da nulidade, se com este tipo de sentenas se quiser configurar a
hiptese de efeitos ainda mais restritos do que os da anulabilidade com eficcia ex nunc. A no
atribuio dos efeitos da nulidade ipso jure no pode implicar a sobrevivncia e aplicao da
norma considerada inconstitucional
35
, nem os perigos de lacunas legislativas se podem
sobrepor aos perigos da eroso do princpio da constitucionalidade dos actos normativos;
Declarao de norma ainda constitucional mas em trnsito para a inconstitucionalidade,
se com estas sentenas se pretender a continuao da validade de uma norma j inconstitucional
at futura interveno legislativa
36
. Nas decises apelativas, o Tribunal considera que uma lei
ou uma situao jurdica ainda no inconstitucional mas faz um apelo ao legislador no sentido
de melhorar ou alterar a lei no sentido de evitar o trnsito para a inconstitucionalidade (cfr. Ac.
154/86).
Dissociao temporal entre a declarao de inconstitucionalidade e a sua publicao, a fim
de dar tempo ao legislador para a criao de nova disciplina jurdica, pois o problema da
35
Isto significa que a publicao oficial da deciso do TC um limite temporal absoluto: uma norma no pode
continuar a produzir efeitos aps a publicao da deciso que a declare inconstitucional com fora obrigatria geral.
Cfr. GOMES CANO-TILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 282.. Cfr. tambm Ac. TC
272./86, DRI, 18-9-86.
36
Sobre estas hipteses, num sentido mais favorvel sua admissibilidade cfr. o nosso trabalho Constituio
Dirigente e Vinculao do Legislador, p. 206 e, por ltimo, VITALINO CANAS, Introduo s Sentenas de
Provimento, cit., p. 98.
1077
sintonizao entre a invalidao da norma e a sua substituio pode resolver-se por meios
mais transparentes como , por ex., o da delimitao da eficcia temporal nos termos do art.
282.74.
Declarao de inconstitucionalidade com efeito acumulativo (aditivo) ou substitutivo, em
que o Tribunal: (1) alarga o mbito normativo de um preceito, declarando inconstitucional a
disposio na parte em que no prev certas situaes que deveria prever (sentenas
aditivas); (2) declara a inconstitucionalidade de uma norma enquanto, na parte ou nos limites
em que contm uma prescrio em vez de outra (sentena substitutiva).
No obstante as categorias das sentenas aditivas e substitutivas serem originrias da doutrina e jurisprudncia
italianas que, sugestivamente, utilizam o conceito geral de sentenas manipulativas (decisioni manipolative) para
designar as tcnicas de deciso transformadoras do significado da lei (cfr. ELIA, Le sentenze additive e Ia piu recente
giurisprudenza delia Corte Costituzio-nale (ottobre-1981 - juglio 85, in Scritti onore Crisafulli, p. 229), tambm j
entre ns houve decises do Tribunal Constitucional que produziram efeitos normativos semelhantes aos das
sentenas manipulativas italianas. Referimo--nos ao Ac. 143/85 (caso do exerccio da advocacia por docentes) na
medida em que alargou a excepo incompatibilidade com o exerccio da advocacia a todos os docentes (e no
apenas como prescrevia o Estatuto da Ordem dos Advogados aos docentes de disciplinas de direito) e ao Ac. 203/86
(caso dos beneficirios de penses), pois ao julgar-se inconstitucional a norma que mandava aplicar a disposio
menos favorvel aos beneficirios de penses fixadas antes de uma certa data, acabou por estender o mbito de apli-
cao do regime mais favorvel. Cfr. NUNES DE ALMEIDA, A Justia..., cit., p. 130.
1.3.2 A nulidade parcial
Nem sempre a contradio entre o acto normativo e o parmetro constitucional uma
contradio total. Poder acontecer que s uma norma ou algumas normas constantes dos actos
normativos estejam em desconformidade com as normas superiores da Constituio. Nestes
casos, semelhana do que acontece com a nulidade parcial dos negcios jurdicos em direito
privado e com a nulidade parcial dos actos administrativos, a inconstitucionalidade de uma
norma no conduz automaticamente declarao da nulidade das restantes normas
(incomunicao da nulidade). Fala-se aqui de nulidade parcial dos actos normativos. Haver
casos, porm, em que a nulidade parcial
implicar a nulidade total. A nulidade parcial implicar a nulidade total quando, em
consequncia da declarao da inconstitucionalidade de uma norma, se reconhea que as
normas restantes, conformes Constituio, deixam de ter qualquer significado autnomo
(critrio da dependncia). Alm disso, haver uma nulidade total quando o preceito
inconstitucional fazia parte de uma regulamentao global qual emprestava sentido e
justificao (critrio da interdependncia)
1
"
1
.
A Constituio portuguesa no dificulta a possibilidade de nuli-dades parciais. A declarao
geral de inconstitucionalidade pelo Tribunal Constitucional (art. 282.) incide sobre normas e
no sobre o acto normativo in tot. De resto, pode a declarao de inconstitucionalidade incidir
sobre um mero segmento ideal de um preceito (cfr. Ac. TC n. 143/85, DR, 1, 3-9-85, e Ac.
58/87, DR I, 17-3-87) questionado no pedido. A este propsito, a jurisprudncia constitucional
portuguesa tem desenvolvido os contornos conceituais da inconstitucionalidade parcial
horizontal ou quantitativa e da inconstitucionalidade parcial qualitativa (ideal ou vertical). Na
primeira, declara-se inconstitucional uma parte da disposio de um perodo ou frase do texto
for-mulador da norma (cfr. Ac. 123/84); na segunda, declara-se inconstitucional um certo
segmento ou seco ideal da norma questionada (cfr. Acs. 75/85, 143/85, 336/86)
38
.
Vide por todos, W. SKOURIS, Teilnichtigkeit von Gesetzen, Berlin, 1973 p. 30 ss. Ponto questionvel ser o de saber se
a nulidade parcial no constituir uma manifestao do princpio da interpretao conforme a constituio. Com
efeito, se o princpio da interpretao conforme a constituio obriga o intrprete a escolher, no caso de equivocidade
e pluralidade de sentidos contraditrios, o sentido da lei adequado ao parmetro constitucional, e se a nulidade
parcial implica restrio da incidncia do vcio de ilegitimidade constitucional apenas sobre a norma ou normas
desconformes com a Constituio, parece que subjacente a ambos os processos est a ideia de salvar a parte
constitucionalmente regular da lei. H, porm, uma grande diferena entre a inconstitucionalidade parcial e a
interpretao conforme com a Constituio: a deciso de inconstitucionalidade parcial tem a fora vinculativa geral
das decises de inconstitucionalidade, o que no acontece com a interpretao conforme. Sobre isto cfr. SKOURIS,
Teilnichtigkeit, cit., p. 108, e, por ltimo, H. P. PRUMM, Verfassung und Methodik, cit., p. 112. No plano
jurisprudencial, cfr. Ac. TC n. 15/84, DR II, de 11-5-84, e Parecer da CC n. 23/82, in Pareceres, Vol. 20. Uma
anlise excelente da problemtica teortica da inconstitucionalidade parcial ver-se- em MARCELO NEVES, Teoria da
Inconstitucionalidade das Leis, p. 120 ss.
37
Cfr. SKOURIS, Teilnichtigkeit, cit., p. 31. No plano jurisprudencial cfr., por ex., Ac TC 76/85, DR II, de 8-6.
38
Cfr. NUNES DE ALMEIDA, A Justia..., cit., p. 126.
Padro Vil: 2 Os processos de fiscalizao 1079
2. Sentenas de rejeio de inconstitucionalidade
A deciso do Tribunal Constitucional pode ser uma sentena de rejeio ou de no
acolhimento do pedido de declarao de inconstitucionalidade. A Constituio regula
expressamente os efeitos das sentenas de acolhimento, mas no contm preceito algum sobre
os efeitos das sentenas de rejeio. Do articulado constitucional no se deduzem elementos
suficientes para a configurao, como caso julgado, da sentena de rejeio. No h, pois, que
equiparar as decises do Tribunal Constitucional que declarem a inconstitucionalidade de uma
norma com as decises que a no declaram. Estas no tm, por conseguinte, efeito preclusivo,
pois no impedem que o mesmo ou outro requerente venha de novo a solicitar ao TC a
apreciao da cons-titucionalidade da norma anteriormente no declarada inconstitucional
39
. A
soluo , de resto, a nica defensvel quando se coloca o problema em termos jurdico-
constitucionais e jurdico-dogmticos.
enquanto a declarao de inconstitucionalidade determina a nulidade ipso jure, eliminando
a possibilidade de recursos por via incidental, a no declarao carece de quaisquer efeitos
purgativos, sendo admissvel a repropositura de uma aco directa (fiscalizao abstracta) por
outras entidades, constitucionalmente legitimadas, e a interposio de recursos em via
incidental;
a fiscalizao abstracta de normas no tem qualquer carcter contraditrio nem supe um
feito concreto submetido a julgamento, motivo pelo qual no se pode falar, em rigor, de fora
de caso julgado da deciso de no declarao; mesmo no caso de declarao de
inconstitucionalidade, a questo no pode ser novamente apreciada sobretudo pelo facto de as
normas deixarem de vigorar (cfr. Ac. TC 85/85, in Acrdos, vol. V).
a deciso de no declarao constitui, deste modo, uma interpretao da norma conforme a
constituio, o que no impede vir o tribunal, em momentos posteriores, por via de controlo
abstracto ou atravs de recursos por incidente, defender outra interpretao da norma em debate;
39
' Cfr. L. NUNES DE ALMEIDA, A Justia Constitucional no Quadro das Funes do Estado, in VII Conferncia dos
Tribunais Constitucionais Europeus, cit., p. 133.
1080
se uma deciso de no declarao de inconstitucionalidade tivesse fora de caso julgado,
significaria isso que se estava a consagrar, entre ns, a regra do stare decisis ou da vincula-o
a precedentes judiciais, regra esta estranha ao nosso direito e s admissvel quando estabelecida
atravs de processos constitucionalmente reconhecidos (cfr. art. 281.72)
40
.
O Tribunal Constitucional tem reafirmado as concluses do texto. Assim, logo no Ac 66/84, in Acrdos do
Tribunal Constitucional, vol. IV, fixou a doutrina de que as nicas decises capazes de precludirem a possibilidade
de nova apreciao judicial da constitucionalidade de uma norma so as que, sendo proferidas em sede de fiscalizao
abstracta sucessiva, declarem a sua inconstitucionalidade. Vejam-se, porm, as informaes de CARDOSO DA COSTA,
A Justia constitucional..., cit., p. 64, quanto aos desvios a esta regra noutros ordenamentos jurdicos (Alemanha,
ustria, Polnia, Espanha).
D I O PROCESSO DE DECLARAO
DA INCONSTITUCIONALIDADE
COM BASE EM CONTROLO CONCRETO
Permite-se o trnsito do controlo difuso para o controlo concentrado quando o Tribunal
Constitucional tiver julgado e considerado inconstitucional ou ilegal uma norma em trs casos
concretos. Neste caso ele poder fixar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade ou
ilegalidade dessa norma (cfr. art. 281.72). Existe aqui um fenmeno de generalizao. Os
efeitos jurdicos no se limitam aos casos concretos j julgados, antes se generaliza o juizo de
A LC n. 1/82 eliminou, justamente, a distino de regimes entre incons-titucionalidades orgnicas ou formais e
inconstitucionalidades materiais que, sem motivos ponderosos, se estabelecia para este efeito no primitivo n. 2 do
art. 281.
O regime portugus apresenta aqui alguma originalidade. Como o juiz da causa aplica ou desaplica as leis, de acordo
com os princpios do sistema
40
Cfr., no mesmo sentido, V. CANAS, Introduo, cit., p. 88; Lus NUNES DE ALMEIDA, A Justia Constitucional no
quadro das Funes do Estado, cit., p. 134. No direito espanhol, cfr. BOCANEGRA SIERRA, El Valor de Ias
Sentencias, p. 254.
1081
difuso, e como em Portugal no h a regra do stare decisis do sistema americano (vinculao aos precedentes dos
tribunais superiores), haveria uma grande diversidade de juzos se no se estabelecesse um modo de uniformizao
atravs do sistema concentrado.
Os tpicos fundamentais deste processo so os seguintes:
um processo oficioso, cuja iniciativa pertence a qualquer dos juizes do TC ou ao
Ministrio Pblico (cfr. art. 82. da LTC) que promovem a organizao do processo com as
cpias dos acrdos donde constam as decises de inconsti-tucionalidade (cfr. art. 82. da LTC),
remetendo-o em seguida ao Presidente do Tribunal Constitucional;
a declarao tem fora obrigatria geral com a mesma eficcia e os mesmos efeitos das
decises proferidas em processo de fiscalizao abstracta sucessiva (cfr. art. 282. da CRP);
a generalizao dos juzos de inconstitucionalidade e consequente declarao com fora
obrigatria geral deve limitar-se s normas que foram julgadas inconstitucionais e nos termos
em que o foram, nos trs casos concretos (cfr. Acs. TC 30/88, 64/88, 306/88).
a declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral publicada, nos termos
do art. 122./ 1-/, no Dirio da Repblica (cfr. tambm o art. 3.71-a da LTC).
Note-se, porm, que este processo de declarao da inconstitucionalidade com base em controlo incidental no
automtico. Em termos processuais, trata-se de um novo processo de fiscalizao abstracta sucessiva, o que aponta
para uma nova apreciao da questo pelo TC (cfr. art. 82. da LTC). Se a generalizao da eficcia das decises
proferidas em controlo concreto no obrigatria nem automtica, j o mesmo no se pode dizer relativamente
obrigatoriedade ou no da declarao, uma vez que o TC tenha chegado concluso da inconstitucionalidade
41
. Aqui
a soluo mais congruente a de considerar como dever a declarao com fora obrigatria geral. Cfr. Ac. 64/88,
DR, I, 18-4-88. Sobre a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cfr. M. LOBO ANTUNES, "Fiscalizao abstracta de
inconstitucionalidade" in Estudos sobre a Jurisprudncia, cit., p. 414.
41
Cfr., no mesmo sentido, JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 383. No plano jurisprudencial, cfr. Ac. TC n. 93/84, DR
I, de 16-11-84; Ac. 184/85; DR II, 10-1-86; Ac. 81/86, DR I, 22/4; Ac. 165/86, DR I, 3-6-86; Ac. TC 204/86, DR I,
27-6-86; Ac 119/86, DR 1,30-12-86.
E I PROCESSO DE FISCALIZAO ABSTRACTA
PREVENTIVA (= CONTROLO PRVIO
DA INCONSTITUCIONALIDADE)
I Controlo preventivo e controlo sucessivo
A Constituio de 1976, seguindo outras constituies (particularmente a Constituio francesa
de 1958
42
), e retomando uma soluo j experimentada no antigo direito ultramarino
portugus
43
, consagrou a possibilidade de um controlo abstracto preventivo de alguns actos
normativos. O sentido de um controlo que incida sobre normas imperfeitas afasta-se, em alguns
aspectos, do sentido de um controlo jurisdicional puro. A deciso do tribunal no pode consistir
na anulao de normas, mas sim numa pronncia sobre a inconstitu-cionalidade de decretos
(normas imperfeitas) conducente, em termos mediatos, a uma proposta de veto ou de reabertura
do processo legislativo. Os arts. 278. ss da CRP estabelecem o regime deste controlo prvio de
certos actos normativos, ainda no perfeitos e definitivos. Salientar-se-o os seus traos mais
relevantes (cfr. art. 57 e segs. da LTC).
O processo de fiscalizao preventiva apresenta diferenas importantes em relao aos
processos de fiscalizao sucessiva: (a) a fiscalizao preventiva incide sobre uma parte dos
actos normativos susceptveis de controlo a posteriori, abrangendo apenas aqueles carecidos de
promulgao ou assinatura do PR ou dos MRs para os RAs (e talvez nem todos); (b) a
fiscalizao preventiva mais mar-cadamente poltica do que a fiscalizao sucessiva, pois,
dada a ime-diaticidade entre a aprovao dos diplomas e a sua fiscalizao pelo TC, corre o
risco de se transformar em meio ou de legitimar diplomas inconstitucionais de duvidosa
constitucionalidade ou, em sentido oposto, num instrumento de obstruo s iniciativas
legislativas do governo e do parlamento. A aceitao deste processo e forma de fiscalizao
radica, assim, na ideia de mal menor (P. VILLALON
44
),
42
Mas este tipo de controlo conhecido e consagrado noutros ordenamentos constitucionais (italiano, finlands,
brasileiro, etc). Cfr. JCRGE MIRANDA, Manual, Vol. II, p. 356.
43
Cfr. L n. 5/72, de 23 de Junho, Base XXXVIII.
44
Cfr. A. CRUZ VILLALON, El control prvio de constitucionalidade, RDP, 82, 1981, pp. 5ss.
1083
pois tenta-se evitar a entrada em vigor de normas constantes de diplomas dotados, em geral, da
natureza de fontes primrias.
II Requisitos processuais 1. Requisitos subjectivos
a) Competncia
A competncia para a fiscalizao preventiva da constitucionali-dade pertence ao Tribunal
Constitucional (cfr. arts. 278. da CRP e 57. ss da LTC), funcionando em plenrio (e no em
seco).
b) Legitimidade
Esto constitucionalmente legitimados a requerer ao TC a fiscalizao preventiva de normas
(projectos de normas) dois rgos: (a) o Presidente da Repblica (art. 278.71); (b) os
Ministros da Repblica para as regies autnomas (art. 278.72). Se compararmos a legitimidade
processual activa para os processos de fiscalizao preventiva com a legitimidade processual
activa dos processos de fiscalizao abstracta sucessiva verificar-se- facilmente a maior
extenso dos titulares desta ltima em relao primeira (cfr. art. 281.72).
Regime especial quanto legitimidade processual activa tm, hoje, depois da 2.
a
reviso de
1989, os decretos destinados a ser promulgados como lei orgnica. Alm do PR, podem
requerer ao TC a apreciao preventiva o Primeiro Ministro e 1/5 dos deputados da AR em
efectividade de funes (CRP, art. 278.74).
O objecto de pretenso a apreciao pelo TC da inconstitu-cionalidade de certas normas, cuja
identificao compete ao PR (cfr. Ac. TC 274/86, DR I, 29-10-86) ou ao MR (cfr. LTC, art.
51.71), ainda imperfeitas, a fim de se evitar que se introduzam no ordenamento jurdico normas
inconstitucionais. Mas, ao contrrio do que se passa com a fiscalizao sucessiva abstracta, as
normas que podem ser submetidas ao controlo do Tribunal no so quaisquer normas, mas
apenas as constantes de:
tratados submetidos ao PR para ratificao (art. 278.71);
decretos enviados ao PR para serem promulgados como lei ou decreto-lei (art. 278.71);
decretos de aprovao de acordos internacionais, enviados ao PR para assinatura (art.
278.71);
decretos legislativos regionais ou decretos regulamentares de lei da Repblica que tenham
sido enviados aos Ministros da Repblica para assinatura (art. 278.72)
45
.
Em virtude da especfica finalidade do controlo prvio impedir a entrada em vigor de normas inconstitucionais
o objecto da fiscalizao apenas a inconstitucionalidade e no tambm a ilegalidade de diplomas regionais (como
acontece na fiscalizao sucessiva) (cfr. Ac. TC 190/87, DR I, 12-7-87).
Verifica-se que houve a inteno de sujeitar a controlo preventivo as normas que comprometam internacionalmente o
Estado (tratados e acordos), as normas de actos legislativos (leis, decretos-leis, decretos legislativos regionais) e de
alguns actos regulamentares (ex.: decreto regulamentar de lei geral da Repblica).
3. Requisitos temporais
A CRP estabelece prazos para: (a) requerimento da apreciao preventiva da
constitucionalidade; (b) apreciao da questo da inconstitucionalidade. O PR e os Ministros da
Repblica devem solicitar a fiscalizao preventiva no prazo de 8 dias (art. 278.73) a contar da
data de recepo do diploma, e o TC deve pronunciar-se sobre este pedido no prazo de 25 dias,
que pode ser encurtado pelo PR por motivo de urgncia (art. 278.78). O encurtamento do prazo
obedece ao princpio da proporcionalidade, pois o TC deve dispor de prazo razovel para
estudar o pedido de fiscalizao. No so, todavia, lquidas as consequncias da falta de deciso
do TC dentro dos prazos constitucionalmente estabelecidos (obrigatoriedade de promulgao ou
assinatura, possibilidade de veto poltico?)
46
.
45
No obstante a sua conexo com os requisitos de promulgao ou assinatura do PR ou dos MRs, a fiscalizao
preventiva no abrange todos os diplomas sujeitos a promulgao ou assinatura, excluindo-se os decretos
regulamentares, os demais decretos do Governo da Repblica (salvo os de aprovao de tratados) e os decretos
regionais.
46
Estes prazos fixados para a apreciao preventiva da constitucionalidade so prazos constitucionais e no prazos
legais processuais, motivo pelo qual no podem ser encurtados ou alongados pelo legislador. Cfr. Ac. TC n. 26/84,
DR II, de 12-4--84, e GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 278..
Padro VII: 2Os processos de fiscalizao 1085
III Efeitos
So os que esto previstos no art. 279. da CRP (cfr. tambm art 61.daLTC).
1. Veto e reenvio
No caso de o TC se pronunciar pela inconstitucionalidade, o PR e os Ministros da Repblica
devem vetar os diplomas que preventivamente foram considerados inconstitucionais e devolv-
los (reenvio) ao rgo que os tiver aprovado (Assembleia da Repblica, Governo, Assembleias
Regionais), nos termos do art. 279./l. O veto deve ser um veto expresso, no podendo consistir
na simples no-promulgao ou no-assinatura (veto tcito). Consequentemente, a reapreciao
do decreto (pela AR e ARs) ter de pressupor o veto e reenvio do PR (ou dos MRs), no
podendo basear-se apenas na deciso do TC que se pronunciou pela inconstitucionalidade.
2. Expurgao ou confirmao
O veto do PR ou dos Ministros da Repblica um veto suspensivo que pode ser superado: (a)
pela expurgao da norma considerada constitucional; (b) pela confirmao do decreto, por
maioria de dois teros dos deputados presentes.
Estas duas possibilidades no se aplicam a todos os diplomas susceptveis de ser submetidos ao
controlo preventivo. Importa, pois, fazer uma individualizao, tanto mais que o texto
constitucional no muito claro a este respeito:
leis da AR: o veto de inconstitucionalidade pode ser superado por expurgao ou
confirmao por maioria qualificada (art.
279.72);
tratados internacionais: a deciso de no-ratificao pelo PR superada, para efeitos de
ratificao do tratado, se este for aprovado por maioria de 2/3 dos deputados presentes (cfr. arts.
164.//' e 279.74). Aqui no existe em rigor veto por inconstitucionalidade, porque a ratificao
um acto prprio do PR, limitando-se este a comunicar AR a impossibilidade
1086
de ratificao por o tratado conter normas inconstitucionais. A CRP no alude a qualquer
regime especial relativo aos tratados cuja aprovao da competncia do Governo (art. 200./l-
c), mas dado que no se lhes pode aplicar por analogia o regime do art. 279./4, o regime vem a
ser semelhante ao dos acordos (expurgao), soluo que pode deparar com dificuldades em
virtude do carcter convencional (internacional) destes diplomas. O Governo poder superar a
deciso de no-ratificao se submeter o tratado aprovao da AR (art. 164.//, a fim de esta o
confirmar por maioria de dois teros dos deputados presentes (art. 279.74);
decretos-leis: o veto de inconstitucionalidade definitivo, s podendo ser superado pela
expurgao da norma ou normas consideradas inconstitucionais (art. 279.71). Se o Governo
pretender superar o veto do PR sem expurgar o diploma ter de utilizar o seu direito de
iniciativa legislativa junto da AR, transformando o decreto-lei em proposta de lei e, em caso de
aprovao pela AR, em decreto a ser enviado ao PR para ser promulgado como lei (cfr. art.
170.71 e 2). O que o Governo no pode fazer confirmar o decreto vetado;
acordo internacional: a deciso de no-assinatura por inconstitucionalidade pode ser superada
atravs da expurgao, o que obriga reabertura da negociao internacional (cfr., porm, hoje,
art. 164.7/);
decretos legislativos regionais e decretos regulamentares de leis gerais da Repblica (cfr. arts.
279.7a, b, c e d, 234. e 235.71): o veto por inconstitucionalidade dos Ministros da Repblica
superado por expurgao ou confirmao por maioria de 2/3 dos deputados das assembleias
regionais se se entender haver aqui um regime paralelo ao dos decretos da AR. No sentido
contrrio isto , no sentido da inadmis-sibilidade de confirmao pela ARs de diplomas
vetados poder invocar-se a inexistncia de qualquer paralelismo entre a AR/TC e ARs/TC
no paralelogramo organizatrio constitucionalmente definido. A AR um rgo de soberania,
representativo de todos os portugueses, com poder originrio de criao legislativa, sendo
razovel a sua competncia para reapreciar e superar o juzo de inconstitucionalidade do TC. As
ARs no so rgos de soberania, sendo ilgico
conferir-se-lhe um poder de neutralizao de decises do rgo constitucional com tarefa
especfica de fiscalizao da inconstitucionalidade dos actos normativos
47
.
3. Reformulao
Os rgos que emanaram os actos submetidos a fiscalizao preventiva podem optar pela
reformulao do diploma (art. 279./3). Neste caso, o Presidente da Repblica e os Ministros da
Repblica (conforme os casos) tm competncia para requerer a apreciao preventiva no s
da norma reformulada, como de qualquer outra norma, mesmo que no tivesse sido
impugnada por inconstitucionalidade. Subjacentes a este regime esto quatro razes: (a) a
norma reformulada pode continuar a ser inconstitucional; (b) a reformulao da norma pode
conduzir contaminao de outras normas; (c) o PR e os Ministros da Repblica aproveitam
o pedido da fiscalizao preventiva da norma reformulada para suscitar a questo da inconstitu-
cionalidade de outras normas que esto em relao com elas; (d) o decreto reformulado um
novo decreto, e como tal, sujeito a todos os trmites da fiscalizao preventiva.
4. Falta de promulgao e assinatura
Caso no haja expurgao ou confirmao, os diplomas no podem ser promulgados (leis e
decretos-leis), assinados (decretos legislativos regionais, regulamentos regionais e acordos
internacionais) ou ratificados (tratados internacionais). A falta de promulgao e assinatura
determinam a inexistncia jurdica do diploma (art. 140.). A falta de ratificao de tratados (ou
at a sua irregular ratificao) origina tambm, para todos os efeitos, a inexistncia das normas
constantes desses tratados na ordem jurdica interna (art. 8./2). Do mesmo modo, sero
inexistentes as eventuais promulgaes ou assinaturas do PR ou dos MR de diplomas
considerados inconstitucionais e no-confirmados (promulgao ou assinatura irregular = falta
de promulgao ou de assinatura > inexistncia).
47
Cfr., neste ltimo sentido, GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 279..
5. Efeitos em relao ao TC
No obstante a deciso do TC no sentido da inconstitucionalidade, o decreto, tratado ou acordo
submetidos sua apreciao podem vir a ser promulgados, ratificados ou assinados. Pergunta-
se: quais os efeitos da superao do veto ou da deciso de ratificao ou assinatura
relativamente ao prprio TC e qual a relevncia jurdica de uma deciso de
inconstitucionalidade posteriormente superada. Relativamente ao primeiro problema, o TC pode
sempre vir a considerar, em controlo sucessivo, de novo inconstitucionais, as normas j objecto
de idntica deciso em sede de controlo prvio. A relevncia das decises de
inconstitucionalidade superada reconduz-se ao seguinte: (a) estabelece-se uma presuno de
inconstitucionalidade (da mxima importncia em sede de direitos, liberdades e garantias); (b) o
juzo de inconstitucionalidade considera-se pressuposto de recurso obrigatrio do MP para
efeitos do art. 280.75
48
.
IV O processo de fiscalizao preventiva abstracta das leis orgnicas
A reviso de 1989, alm de ter autonomizado a categoria de leis orgnicas, estabeleceu tambm
algumas especificidades quanto ao controlo preventivo dos decretos enviados ao PR para serem
promulgados como leis orgnicas.
As particularidades do processo de fiscalizao preventiva das leis orgnicas incidem sobre os
pressupostos processuais e sobre a promulgao.
1. Requisitos processuais
A legitimidade processual activa estende-se ao Primeiro Ministro e a 1/5 dos deputados AR.
Pretende-se, por um lado, dar possibilidade ao Governo de controlar previamente a emanao
de leis to relevantes, sob o ponto de vista poltico, como as leis orgnicas. Procura-se, em
segundo lugar, assegurar o direito das minorias que foram vencidas mas no convencidas no
Plenrio da AR (art. 278.74).
48
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art. 279. e Ac. TC 85/85, DR
II, 25-6-85.
1089
2. Promulgao temporalmente condicionada
Em virtude da necessidade de dar conhecimento do decreto que deve ser promulgado como lei
orgnica ao Primeiro Ministro e aos grupos parlamentares, a promulgao do PR est
temporalmente condicionada (art. 278.77).
F I O PROCESSO DE FISCALIZAO DA INCONSTITUCIONALIDADE POR
OMISSO
I O conceito de omisso
1. Espcies de omisses inconstitucionais
Discute-se, na doutrina e jurisprudncia constitucionais, o conceito, o sentido e a extenso do
chamado silncio legislativo. Aqui entender-se-, principalmente, mas no exclusivamente,
como omisso legislativa inconstitucional, o no cumprimento de imposies constitucionais
permanentes e concretas (cfr. supra, Parte II, Cap. 4). Desta noo deduzem-se as seguintes
ilaes.
O conceito de omisso legislativa no um conceito naturals-tico, reconduzvel a um simples
no fazer, a um simples conceito de negao. Omisso, em sentido jurdico-constitucional,
significa no fazer aquilo a que se estava constitucionalmente obrigado. A omisso legislativa,
para ganhar significado autnomo e relevante, deve conexionar-se com uma exigncia
constitucional de aco, no bastando o simples dever geral de legislar para dar fundamento a
uma omisso inconstitucional.
As omisses legislativas inconstitucionais derivam do no cumprimento de imposies
constitucionais legiferantes em sentido estrito, ou seja, do no cumprimento de normas que, de
forma permanente e concreta, vinculam o legislador adopo de medidas legislativas
concretizadoras da constituio. Consequentemente, devemos separar omisses legislativas
resultantes da violao de preceitos constitucionais concretamente impositivos, do no
cumprimento da constituio derivado da no actuao de normas-fim ou normas-tarefa,
abstractamente impositivas. diferente dizer que h uma omisso legislativa inconstitucional
quando o legislador no adopta as medidas
1090
legislativas necessrias para dar execuo aos preceitos constitucionais que, de forma
permanente e concreta, impem, por ex., o estabelecimento e actualizao do salrio mnimo
nacional (art. 59./ 2-a), a organizao, coordenao e financiamento de um sistema de segu-
rana social unificado e descentralizado (art. 63.72), a criao de um servio nacional de
sade, universal, geral e tendencialmente gratuito (art. 64.72/a), a criao e desenvolvimento
de reservas e parques naturais e de recreio (art. 66.72/c), a promoo e criao de uma rede
nacional de assistncia materno-infantil e de uma rede nacional de creches (art. 67.72-), a
garantia de um ensino bsico universal, obrigatrio e gratuito (art. 74.73/Z), do que no dar
cumprimento a normas-fim e normas-tarefa que, de forma permanente mas abstracta, impem a
prossecuo de certos objectivos. o caso, por ex., de preceitos como os dos arts. 9. e 81. O
incumprimento dos fins e objectivos da constituio tambm inconstitucional, mas a sua
concretizao depende essencialmente da luta poltica e dos instrumentos democrticos, ao
passo que as omisses legislativas inconstitucionais, em sentido restrito, podem originar uma
aco de inconstitucionalidade nos termos do art. 283. da CRP.
Existe ainda omisso legislativa quando a constituio consagra normas sem suficiente
densidade para se tornarem normas exequveis por si mesmas, reenviando implicitamente para o
legislador a tarefa de lhe dar exequibilidade prtica. Esta hiptese adquire autonomia quando as
normas constitucionais no se configurem, juridicamente, como ordens concretas de legislar ou
como imposies permanentes e concretas (exs.: lei que define os crimes de responsabilidade
poltica para assegurar a exequibilidade do art. 120.73; lei que define o processamento da
actividade administrativa para tornar exequvel o art. 267.74).
Verifica-se tambm uma omisso legislativa inconstitucional quando o legislador no cumpre as
ordens de legislar constitucional-mente consagradas em certos preceitos constitucionais. As
ordens de legislar, diferentemente das imposies constitucionais (que so determinaes
permanentes e concretas), traduzem-se, em geral, em imposies nicas (isto : imposies
concretas mas no permanentes) de emanao de uma ou vrias leis necessrias criao de
uma nova instituio ou adaptao das velhas leis a uma nova ordem constitucional. A LC n.
1/82 continha, no art. 244., uma ordem de legislar, dado que esta imposio constitucional se
esgotava logo que fosse publicada a lei sobre organizao e funcionamento do Tribunal
Constitucional. Em termos semelhantes, a LC 1/89 (art. 207.) orde-
1091
na a aprovao de legislao que permita adaptar a lei de organizao, funcionamento e
processo do Tribunal Constitucional s alteraes introduzidas na segunda reviso
constitucional.
Na doutrina mais recente salienta-se a possibilidade de omisso legislativa pelo no
cumprimento da obrigao do legislador em melhorar ou corrigir as normas de prognose (=
prognstico, previso) incorrectas ou desfasadas perante circunstncias supervenientes. A
omisso consiste agora no na ausncia total ou parcial da lei, mas na falta de adaptao ou
aperfeioamento das leis existentes. Esta carncia ou deficite de aperfeioamento das leis
assumir particular relevo jurdico constitucional quando, da falta de melhorias ou cor-
reces, resultem consequncias gravosas para a efectivao de direitos fundamentais
49
.
2. As omisses legislativas parciais
A doutrina alude, por vezes, distino entre omisso em sentido formal e omisso em sentido
material e distino entre omisses absolutas e omisses relativas. Independentemente dos
vrios problemas suscitados por estas distines, o conceito jurdico-consti-tucional de omisso
compatvel com omisses legislativas parciais, isto , omisses derivadas de os actos
legislativos concretizadores de imposies legiferantes favorecerem certos grupos ou situaes,
esquecendo outros grupos e outras situaes que preenchem os mesmos pressupostos de facto.
Esta concretizao incompleta tanto pode resultar de uma inteno deliberada do legislador em
conceder vantagens s a certos grupos ou contemplar certas situaes, violando o princpio da
igualdade e cometendo uma inconstitucionalidade por aco, como derivar apenas de uma
incompleta apreciao das situaes de facto, mas sem que haja o propsito de arbitrria e
unilateralmente se favorecerem s certos grupos ou situaes.
Nesta ltima hiptese, haver uma inconstitucionalidade por omisso e no por aco.
Precisamente por isso, a omisso legislativa existe quando o legislador no cumpre ou cumpre
incompletamente o
49
Cfr. P. BADURA, Die Verfassungsrechtliche Pflicht der gesetzgebenden Par-laments zur Nachbesserung von
Gesetzen, in Staatsorganisation and Staatsfunktio-nen im Wandel, Festschrift ftir K. Eichenberger, p. 483; R.
STETTNER, Die Verpflich-tung des Gesetzgebers zu erneunten Ttigwerden bei fehlerhaften Prognose, in DVBL,
1982, p. 1123.
1092
dever constitucional de emanar normas destinadas a actuar as imposies constitucionais
permanentes e concretas.
No procedente a critica de V. CANAS a esta distino, in Introduo s decises de Provimento, p. 44, nota 42, pois
a configurao como inconsti-tucionalidade por omisso dos casos referidos em segundo lugar pretende, pre-
cisamente, atingir os desideratos por ele julgados desejveis com as decises que declarem a inconstitucionalidade
ou ilegalidade de uma norma sem que tal venha a implicar a sua anulao (pp. 98 e 108). S que a sua soluo
conduz a resultados inadmissveis: continuao da aplicao de uma norma declarada inconstitucional, por ser
desaconselhada a sua anulao total! A proposta do texto clara: no se declara a inconstitucionalidade de uma
soluo legal intrinsecamente justa (ex.: concesso de penses); fixa-se a inconstitucionalidade por omisso, dado
que o legislador tem o dever de tornar exequvel o direito social e o princpio da igualdade justificativos do
alargamento da soluo legal a outras categorias de cidados.
No Ac. do TC n. 423/87, DR I, de 26/11 (Caso da leccionao da disciplina da religio e moral catlicas nas
escolas pblicas) tocou-se este problema de omisses legislativas parciais ao escrever-se: ... dir-se-ia que o Estado
no pode abster-se de, no tocante s demais confisses, lhes conceder um tratamento afim, tendo em conta, certo, as
circunstncias prprias de cada uma delas (dimenso quantitativa, espao geogrfico ocupado, disseminao entre a
populao escolar etc), sob pena de no respeitar o princpio da igualdade e, por via omissiva, violar o texto
constitucional.
3. Dever de legislao e direito legislao
A inconstitucionalidade por omisso um instituto que reflecte as insuficincias resultantes da
reduo do Estado de direito democrtico aos processos e instrumentos tpicos dos
ordenamentos liberais. Com efeito, a generalidade da doutrina no reconhece um direito
subjectivo dos cidados actividade legislativa. Embora haja um dever jurdico-constitucional
do legislador no sentido de este adoptar as medidas legislativas necessrias para tornar
exequveis as normas da Constituio, a esse dever no corresponde automaticamente um
direito fundamental legislao. Da a insistncia na necessidade de institucionalizao de
formas democrticas tendentes a um maior reforo da proteco jurdica contra omisses
inconstitucionais (aces populares, direito de iniciativa legislativa popular, peties colectivas,
e, em geral, formas de acentuao da democracia participativa). A Constituio afastou, porm,
qualquer possibilidade de aces populares universais, de aces individuais de defesa e de
aces administrativas contra comportamentos omissivos do legislador (cfr. art. 283.71).
1093
A inconstitucionalidade da omisso legislativa no se conexiona necessariamente com os prazos
ou tempos dentro dos quais deveria ter havido a interpositio legiferante necessria para tornar
exequveis os preceitos constitucionais. De um modo geral, o legislador constituinte fixa prazos
quando se trata de ordens de legislar. Na hiptese de omisses derivadas do no cumprimento
de imposies constitucionais, os momentos decisivos para a verificao da existncia da
inconstitucionalidade so mais a importncia e indispensabilidade da mediao legislativa para
dar operatividade prtica s normas constitucionais do que a fixao de eventuais limites ad
quem
50
.
II Requisitos processuais
Pouco h a acrescentar ao que se acaba de escrever a propsito da inconstitucionalidade por
omisso. Aludir-se- apenas aos requisitos processuais.
a) Requisitos subjectivos
S reconhecida legitimidade activa ao Presidente da Repblica e ao Provedor da Justia e,
com fundamento na violao dos direitos das regies autnomas, aos presidentes das
assembleias legislativas regionais (art. 283.71).
O destinatrio das imposies constitucionais e das ordens de legislar, cujo no cumprimento
conduz inconstitucionalidade por omisso, , nos termos constitucionais, o legislador (AR,
Governo, assembleias regionais), dado que a constituio se refere expressamente a medidas
legislativas necessrias (art. 283.72). legtimo duvidar-se da bondade desta soluo, pois,
algumas vezes, as medidas necessrias para dar exequibilidade s normas constitucionais podem
reconduzir-se a actos no legislativos. Isto corroborado pelo facto de grande nmero de
imposies constitucionais se dirigirem ao Estado e no apenas aos rgos legiferantes.
50
0
Sobre a inconstitucionalidade por omisso cfr., entre ns, JORGE MIRANDA, Inconstitucionalidade por omisso, in
Estudos sobre a Constituio, Vol. II, Lisboa, 1977, e Manual, Vol. II, pp. 655 ss. Cfr. tambm o nosso estudo
Constituio Dirigente, pp. 329 ss.
1094
A recente Constituio da Repblica Federativa do Brasil
51
tentou tornear o sentido restritivo da
nossa inconstitucionalidade por omisso de duas formas: (1) atravs (art. 5/LXXI) da
consagrao do mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne
invivel o exerccio de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania; (2) atravs da aco de inconstitucionalidade por
omisso (art. 105./2) por omisso de medida para tornar efectiva norma constitucional.
b) Requisitos objectivos
O objecto do requerimento das entidades referidas na alnea anterior a apreciao e verificao
do no cumprimento da constituio em virtude de comportamentos omissivos dos rgos
legiferantes (omisso legislativa) que no editam as medidas legislativas necessrias para tornar
exequveis as normas constitucionais.
III Efeitos
A verificao do no cumprimento da Constituio derivado de omisses legislativas
inconstitucionais obriga o Tribunal Constitucional a dar conhecimento da inconstitucionalidade
por omisso ao rgo competente (art. 283.72 da CRP e art. 68. da LTC).
A compreenso do controlo da constitucionalidade como controlo negativo este o sistema bsico do
constitucionalismo, qualquer que seja o modelo de controlo tem merecido crticas do pensamento constitucional
socialista. Alude-se, designadamente, insuficincia de um controlo que se limita a anular actos (controlo negativo) e
no a impor positivamente actividades normativas em reaco contra eventuais omisses inconstitucionais. Cfr. sobre
isto H. ROUSSILLON, Le problme du controle des lois dans les pays socialistes, in RDPSP, 1977, pp. 97 ss.
A conteno do controlo da constitucionalidade dentro dos limites do controlo negativo justificada pelo princpio
democrtico e pelo princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania. Cfr. JORGE MIRANDA,
Manual, II, p. 674, e o nosso livro Constituio Dirigente, cit., p. 354.
Na redaco originria da CRP consagrava-se a possibilidade de o Conselho da Revoluo fazer recomendaes aos
rgos legislativos competentes no sentido de estes emitirem as medidas necessrias para dar exequibilidade s
normas constitucionais (cfr. arts. l46./b e 279. na redaco primitiva). Todavia, o exerccio desta competncia foi
pouco utilizado pelo CR: apenas
51
Cfr., por ex., CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, 11." ed., 1989, p. 219 ss.
1095
duas resolues de recomendao, uma a propsito das organizaes de ideologia fascista (Resoluo n. 105/77, de
16 de Maio) e outra a respeito dos trabalhadores de servio domstico (Resoluo n. 56/78, de 18 de Abril).
A frmula do actual art. 283.72 dar conhecimento ao rgo legislativo competente menos directiva do que a que
se traduzia na possibilidade de recomendaes, mas pode interpretar-se como sendo um apelo do Tribunal
Constitucional, com significado poltico e jurdico aos rgos legiferantes competentes no sentido de estes actuarem e
emanarem actos legislativos necessrios exequibilidade das leis constitucionais. Num importante acrdo (Ac.
182/89, DR I, 2-3-89 Defesa contra o tratamento informtico de dados pessoais) o TC deu por verificado o no
cumprimento da Constituio por omisso da medida legislativa prevista no n. 4 do seu art. 35., necessrio para tor-
nar exequvel a garantia constante do n. 2 do mesmo artigo.
G I PROCESSOS DE FISCALIZAO DA ILEGALIDADE
Os processos principais do controlo da legalidade esto tipificados na Constituio e
reconduzem-se a:
(1) processo de fiscalizao concreta da ilegalidade;
(2) processo de fiscalizao abstracta. Comearemos por este ltimo processo.
Note-se que pode haver arguio cumulativa dos vcios de inconstitu-cionalidade e de ilegalidade. O TC tem
entendido (cfr. Ac TC 268/88, DR, I, 29/10) que, neste caso, se deve conhecer em primeiro lugar da inconstinaciona-
lidade, ficando prejudicado o conhecimento da ilegalidade, pelo menos quando se julgar procedente a
inconstitucionalidade. duvidoso que assim seja. Com a clara autonomizao da ilegalidade na LC 1/89, o TC deve
apreciar todo o pedido e conhecer da arguio das ilegalidades.
I Fiscalizao abstracta da legalidade
A ilegalidade de normas susceptveis de controlo pelo Tribunal Constitucional pode surgir em
vrias hipteses. Os requisitos processuais da fiscalizao abstracta desta ilegalidade so os
seguintes:
1096
a) Questo da ilegalidade, resultante:
da violao: (i) de lei com valor reforado por normas constantes de acto legislativo; (ii) do
estatuto da regio autnoma e de lei geral da Repblica, por normas constantes de diploma
regional (isto : decreto legislativo regional, decreto regulamentar regional, regulamento
regional), nos termos do art. 281.
b) Questo de ilegalidade resultante:
da violao dos direitos da regio autnoma consagrados no estatuto por normas constantes
de diploma emanado dos rgos de soberania (leis, decretos-leis, regulamentos), nos termos do
art. 281.71 -d.
a) Legitimidade processual activa relativamente ilegalidade referida em a) (i):
Presidente da Repblica
Presidente da Assembleia da Repblica
Primeiro-Ministro
Provedor de Justia
Procurador-Geral da Repblica
Um dcimo dos Deputados Assembleia da Repblica
Deduz-se que tm legitimidade processual activa para requerer a declarao, com fora
obrigatria geral, desta ilegalidade, todas as entidades competentes para requerer a fiscalizao
abstracta da in-constitucionalidade.
b) Legitimidade processual activa relativamente ilegalidade referida atrs ema) (ii) e b)
52
52
O art. 281./2/g parece restringir a legitimidade processual activa destas entidades quanto ao pedido de ilegalidade
nos casos referidos em l-a) (ii), isto , aos casos de violao do estatuto da respectiva regio ou de lei geral da
Repblica.
todas as entidades com legitimidade activa para requerer a fiscalizao abstracta de
inconstitucionalidade e ainda (cfr art. 281.72/g):
Ministro da Repblica
assembleias legislativas regionais
presidentes das assembleias legislativas regionais
presidentes dos governos regionais
1/10 dos deputados assembleia legislativa regional da respectiva regio autnoma
3. O processo de controlo incidental ou de fiscalizao concreta de ilegalidade junto do
Tribunal Constitucional
Em comparao com o controlo concreto de inconstitucionalidade, este processo apresenta
algumas especificidades quanto ao objecto de recurso para o TC.
O incidente agora um incidente de ilegalidade e o recurso para o TC pode ter como
fundamento:
(1) a deciso do juiz a quo que recusa a aplicao de norma constante de acto legislativo com
fundamento na sua ilegalidade por violao de lei com valor reforado (CRP art. 280.72/a, e
LTC art. 70.71/c).
(2) a deciso de rejeio do juiz a quo de aplicao de uma norma constante de diploma
regional com fundamento na sua ilegalidade por violao do estatuto da regio autnoma ou de
lei geral da Repblica (recusa de aplicao de normas de diplomas regionais). Cfr. art. 280.72-
da CRP e art. 70.71-/daLTC.
(3) a deciso de rejeio do juiz a quo de aplicao de norma de diploma emanado de rgo de
soberania, com fundamento em ilegalidade por violao da lei estatutria de uma regio
autnoma (recusa de aplicao de normas de diplomas de
Todavia, como resulta do art. 281.71/g tambm pode haver ilegalidade resultante da violao dos direitos de uma
regio autnoma consagrados no seu estatuto, no se compreendendo que, neste caso, no seja atribuda legitimidade
processual activa s entidades referidas no art. 281.72//.
1098
rgos de soberania). Cfr. art. 280.72-c da CRP e art. 70.77-e de LTC.
(4) a deciso de acolhimento pelo juiz a quo de norma impugnada no processo por ilegalidade
com qualquer dos fundamentos referidos em (1), (2) e (3), tal como se prescreve no art.
280.72/d da CRP e no art. 70.7/da LTC.
Os efeitos e o processo de fiscalizao concreta da ilegalidade pelo TC so idnticos aos da
fiscalizao concreta da inconstitu-cionalidade.
H I PROCESSO DE VERIFICAO
DA CONTRARIEDADE DE UMA NORMA LEGISLATIVA
COM UMA CONVENO INTERNACIONAL
1. Os arts. 70.71/i e 71.72 da LTC
A L 85/89, editada como lei orgnica nos termos dos arts. 164.7a, 167.7c e 169.71 da
Constituio (na redaco da LC 1/89), introduziu algumas alteraes relevantes L 28/82,
reguladora da organizao, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional. Dentre as
alteraes mais importantes convm salientar os aditamentos da alnea l/i do art. 70. e do n. 2
do art. 71..
Segundo a primeira das disposies referidas, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das
decises dos tribunais "que recusem a aplicao de norma constante de acto legislativo com
fundamento na sua contrariedade com uma conveno internacional ou a apliquem em
desconformidade com o anteriormente decidido sobre a questo pelo Tribunal Constitucional".
De acordo com o art. 71.72, o recurso previsto no art. 70.71/i, acabado de transcrever, " restrito
s questes de natureza jurdico-constitucional e jurdico-internacional implicadas na deciso
recorrida".
Estas normas levantam vrios e complexos problemas. Vamos referir alguns deles.
2. Inconstitucionalidade dos arts. 70.71/i e 71.72 da LTC?
O primeiro problema este: ser constitucionalmente correcta a criao legal de novos tipos de
recurso para o Tribunal Constitu-
1099
cional? A questo no lquida, pois se, por um lado, se poder trazer colao o art. 225.73
que permite o alargamento das funes do Tribunal Constitucional atravs da lei, tambm se
poder objectar, por outro lado, com o princpio da tipicidade constitucional dos processos de
fiscalizao da constitucionalidade e da legalidade reforada. Isto tanto mais significativo
quando certo que o legislador da 2.
a
reviso introduziu os processos de fiscalizao da
violao do "bloco da legalidade qualificada" e se absteve de introduzir um processo de ver-
ificao de normas de direito internacional como faz a Grundgesetz da Alemanha (art. 100.711:
"Normverifikation", "Normqualifikation"). O legislador tem competncia para regular os
processos de fiscalizao (art. 167. CRP) mas carece de ttulo constitucional para criar novos
processos de controlo de normas. Por outras palavras: o legislador no "dono" dos processos
de fiscalizao e, por isso, duvidoso se no haver aqui uma inconstitucional invaso da
"reserva de constituio". Provavelmente, o legislador entendeu tratar-se apenas de uma simples
regulao de recursos j existentes e no de criao de novos processos de fiscalizao.
3. Natureza e finalidade do processo
O sentido do processo recursrio previsto nos arts. 70.7l/i e 71.72 da LTC este: estabelecer um
meio processual para o Tribunal Constitucional poder pronunciar-se sobre os problemas
resultantes da "abertura" do direito constitucional portugus ao direito internacional, comum e
convencional, (art. 8.) e evitar, no interesse da segurana jurdica, oposies judiciais
divergentes quanto aplicao das regras do direito internacional. Esta ltima nota foi
certamente um dos factores para o aditamento dos artigos em anlise da LTC. Tenha-se presente
a divergncia de posies entre as duas seces do TC quanto s relaes entre o direito
internacional e o direito interno
53
.
O legislador no ousou, porm, estabelecer um controlo do tipo de controlo abstracto de
normas, pois muitas das questes respeitantes s relaes entre o direito interno so questes
jurdico-constitu-cionais ou jurdico-internacionais (art. 71.72) dificilmente recon-duzveis a
declaraes de "inconstitucionalidade" ou de "ilegalidade"
53
Cfr., por ltimo, Ac. TC 82/88, DR, II, 22. 8, da 1." seco, e Ac. 413.787, da 2." seco.
36
1100
com fora obrigatria geral. Optou, assim, por um processo de fiscalizao concreta que permite
ao Tribunal Constitucional controlar a aplicao judicial das convenes internacionais e
assegurar alguma uniformidade das decises judiciais quanto a essa aplicao.
4. Questes jurdico-constitucionais e questes jurdico-interna-cionais
A LTC absteve-se de falar aqui em "inconstitucionalidade" ou "ilegalidade", limitando-se a
aludir, em termos objectivos, de uma contrariedade entre uma conveno internacional e um
acto legislativo. A relao de contrariedade no diz nem mais nem menos do que isto: um acto
legislativo est em contradio com uma conveno internacional. Essa relao de contrariedade
assume um desvalor jurdico-constitucional e esse desvalor a causa justificativa da sua recusa
de aplicao por parte do juiz a quo. Todavia, a LTC no qualifica essa contrariedade,
possivelmente porque isso seria dar como demonstrado aquilo que era preciso demonstrar: se a
relao de contrariedade se reconduz a uma inconstitucionalidade (o que pressuporia a
atribuio de valor constitucional s normas internacionais), se prefigura uma
inconstitucionalidade indirecta (o que assentaria tambm na hierarquia superior do direito
internacional) ou se reconduzivel a uma ilegalidade (o que radicaria na ideia de as convenes
internacionais beneficiarem de um "valor legislativo qualificado" valor reforado em
relao s normas legislativas internas).
Todas estas questes jurdicas se reconduzem, afinal, ou a questes jurdico-constitucionais ou a
questes jurdico-internacionais. So questes jurdico-constitucionais as que se localizam em
sede de direito constitucional (cfr. art. 8.), devendo ser analisadas e resolvidas segundo as
normas e princpios constitucionalmente consagrados e de acordo com os instrumentos
hermenuticos de interpretao e concretizao especficos deste ramo de direito. Esto neste
caso, por ex., as questes referentes ao sistema de "incorporao" das normas internacionais no
direito interno (recepo plena, recepo condicionada), os problemas referentes posio
hierrquica das normas de direito internacional (valor supraconstitucional, valor constitucional,
valor infraconstitucional mas supralegal, valor de lei) e os problemas relacionados com a
qualificao de normas reguladoras de actos ou relaes internacionais (ex: excluso do carcter
jurdico-constitucional do direito diplomtico).
1101
Sero questes internacionais as que se localizam no plano do direito internacional, geral,
convencional e consuetudinrio, cabendo discuti-las e analis-las face dos princpios e normas
deste direito e segundo as suas regras de interpretao e concretizao especficas. Estaro,
porventura, neste caso, as questes relativas s relaes entre o direito internacional e o direito
interno (monismo, dualismo), ao campo de aplicao das normas internacionais (relaces entre
os estados, criao de direitos e deveres tambm para particulares), ao problema da vigncia de
direito internacional e aos conflitos entre as normas internacionais e as leis internas do estado
(cumprimento de obrigaes, responsabilidade internacional dos Estados).
Como se pode deduzir nem sempre ser fcil delimitar rigorosamente uma questo jurdico-
constitucional de uma questo jurdico-internacional. A LTC no exige um recorte rigoroso
entre as duas categorias, mas impe a limitao do objecto do recurso para o Tribunal
Constitucional s questes de natureza jurdico-constitucional e jurdico-internacional
implicados na deciso recorrida.
5. Pressupostos de admissibilidade 5.1. Requisitos objectivos
O meio processual escolhido pelo legislador a fim de o Tribunal Constitucional poder verificar,
num caso concreto, se existe, por ex., uma norma de direito internacional e qual o seu valor no
plano das fontes de direito interno foi o de estabelecer um recurso para este rgo de
fiscalizao em dois casos:
(1) de deciso judicial que recuse a aplicao de norma constante de acto legislativo com
fundamento na sua contrariedade com uma conveno internacional (LCT 70/1/i, l.
a
parte);
(2) de deciso judicial que aplique uma norma de acto legislativo em desconformidade com o
anteriormente decidido sobre a questo pelo Tribunal Constitucional.
O fundamento do recurso ser a existncia de questes jurdico--constitucionais ou questes de
natureza jurdico-internacional tal como as anteriormente indicadas.
Estes recursos so regulados pela LTC no captulo referente fiscalizao concreta (art. 70. e
segs). semelhana dos processos concretos de fiscalizao da constitucionalidade e da
ilegalidade, este
1102
recurso tem como ponto de partida uma deciso de um tribunal. Diferentemente, porm, dos
processos de fiscalizao concreta de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, no se trata de um
verdadeiro processo de controlo de normas mas de um processo de verificao das questes
jurdico-constitucionais ou jurdico-internacionais implicadas na deciso.
Assim, por exemplo, num recurso motivado pela recusa de aplicao de uma norma legal
contrria ao direito internacional convencional, o Tribunal Constitucional verifica se se trata de
um tratado solene, caso em que admitir porventura a superioridade hierrquica em relao a
actos legislativos internos em contradio com ele, ou de um acordo em forma simplificada,
hiptese em que poder porventura julgar constitucionalmente mais correcto a deciso de
questo partindo do princpio da igualdade hierrquica entre lei e acordo internacional ou at do
princpio de supremacia do direito interno quando estejam em causa leis com valor reforado.
Da mesma forma, o recurso para o Tribunal Constitucional permitir a verificao e quali-
ficao das regras de direito internacional. Assim, por exemplo, o Tribunal averiguar se a
questo de natureza jurdico-constitucional e jurdico-internacional relativa ao valor normativo
de tratado-contrato deve, no caso concreto, ser decidida no sentido de o tratado-contrato ser um
acto normativo, com possibilidade de fiscalizao da constitu-cionalidade, ou se ele no rene
as caractersticas de uma norma, caso em que ser arredado o "controlo de normas".
O recurso para o Tribunal Constitucional permitir ainda a este verificar, por exemplo, a
vigncia ou no de uma norma convencional ou se esta deixou de vincular o Estado portugus
pela ocorrncia da clusula rebus sic stantibus (questo de natureza jurdico-internacional).
A LTC eleva, deste modo, o Tribunal Constitucional a intrprete qualificado (cfr. LTC, art.
70.71/i, 2.
a
parte e 72.74) das questes jurdico-constitucionais (cfr. CRP, art. 223.) e jurdico-
internacionais implicadas num processo concreto (cfr. sobretudo LTC art. 70.71/i, 2.
a
parte) e a
"guardio do valor paramtrico do direito internacional convencional" nos casos onde a
parametricidade deste direito em relao ao direito interno se revelou justificada atravs da
interpretao/concretizao de normas constitucionais e normas internacionais (cfr. arts.
155.785 e 66.791). O processo de verificao consagrado nos arts. 70.71/i e 71.72 da LTC
converte-se, assim, no instrumento processual de concretizao das normas constitucionais, em
especial do art. 8. da CRP. Ao mesmo tempo, o processo de verificao de contrariedade de
normas do direito interno com normas de direito internacional ou da
desconformidade de decises dos tribunais incidentes sobre o mesmo problema em relao a
anteriores decises do Tribunal Constitucio-nalidade, abre o caminho para uma espcie de
processo de qualificao de normas. Com efeito, se por qualificao de normas se entender
54
a
determinao da hierarquia de normas de direito internacional, ento o TC tem um meio
processual de, caso a caso, proceder a essa qualificao. Em concluso: o TC verifica se uma
norma convencional internacional faz parte do direito interno, se ela cria direitos e deveres para
os particulares e qualifica essa norma para efeitos de insero no plano da hierarquia das fontes
de direito (cfr. CRP, art. 122.71/b).
5.2. Requisitos subjectivos
Tm legitimidade para recorrer as partes nos termos consagrados para a fiscalizao concreta. A
LTC (art. 72.73) impe aqui recurso obrigatrio do Ministrio Pblico a no ser quando a
recusa de aplicao de uma norma legislativa por contrariedade com o direito convencional
estiver em conformidade com a jurisprudncia do Tribunal Constitucional em relao matria
em causa (LTC, art. 72.74).
6. Efeitos da deciso
O contedo da deciso do TC tem contornos incertos. O Tribunal no julga os actos legislativos
como "inconstitucionais" ou como "ilegais". Profere uma sentena de natureza declaratria
atravs da qual se reconhece a justeza ou no justeza da deciso do tribunal a quo, que recusou a
aplicao de uma norma legislativa contrria a convenes internacionais ou aplicou a mesma
norma em desarmonia com anteriores sentenas do Tribunal Constitucional. No caso de uma
deciso de provimento da contrariedade, a deciso do TC faz caso julgado no processo
relativamente s questes de natureza jurdico--constitucional ou de natureza jurdico-
internacional. No caso de uma deciso de no provimento, isto , de uma deciso negativa de
contrariedade, o tribunal recorrido fica vinculado deciso do TC, no podendo a norma
legislativa vir a ser desaplicada por motivo da sua contrariedade com normas convencionais
internacionais. Esta deciso negativa de contrariedade no declara, positivamente, a
regularidade
54
Cfr., por todos, RUHMANN, Verfassungsgerichtliche Normenqualifikation, 1982, n.31.
1104
do acto legislativo impugnado; limita-se a julgar insubsistente, num caso concreto, o vcio de
contrariedade de normas legislativas internas com normas internacionais (cfr. LTC, art. 80.75).
7. Insusceptibilidade de generalizao das decises do TC
As decises do TC quanto contrariedade de actos legislativos internos com normas
convencionais internacionais no so susceptveis de generalizao em caso de repetio de
julgados, nos termos do art. 282.72 da CRP e do art. 82. da LTC. Dada a natureza das questes
jurdico-constitucionais e jurdico-internacionais, o Tribunal no pode generalizar "juzos de
contrariedade" e se quiser assegurar uma tendencial uniformizao da jurisprudncia quanto a
estes juzos dever socorrer-se dos instrumentos processuais de interveno do Plenrio do TC
(LTC, art. 79-A) ou de recurso para o Plenrio (LTC, art. 79-D, l.
o
e7.).
CAPITULO 30
PADRO VII AS ESTRUTURAS
DE PROCEDIMENTO E DE PROCESSO
3. OS LIMITES FUNCIONAIS DA JURISDIO
CONSTITUCIONAL
Sumrio
A) DIMENSES DAS SENTENAS DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
B) LIMITES DA JURISDIO CONSTITUCIONAL QUANTO AO OBJECTO DE CONTROLO
I O conhecimento do direito pr-constitucion l a
1. Inconstitucionalidade superveniente e revogao
2. Inconstitucionalidade superveniente e princpio do tempus regit actum
C) PRINCPIOS FUNCIONALMENTE LIMITATIVOS
I O princpio da autolimitao judicial e a doutrina das questes polticas II O princpio da interpretao conforme a
constituio
1. Competncia legislativa e competncia jurisdicional
2. Competncia do TC e competncia do tribunal a quo
3. Direito pr-constitucional e controlo judicial correctivo
III O princpio da interpretao adequadora
IV O princpio da no controlabilidade do mbito de prognose legislativa V O princpio da congruncia
VI O princpio da fundamentao
CANOTILHO, GOMES A concretizao da Constituio pelo legislador e pelo Tribunal Constitucional, in J. MIRANDA, (org.)
Nos dez anos da Constituio, p. 345 ss.
CARDOSO DA COSTA, J. M. "A hierarquia das normas constitucionais e a sua funo na proteco de direitos fundamentais"', p.
14, 21.
MIRANDA, J. Manual, II, p. 279 ss.
MEDEIROS, R. Valores jurdicos negativos da lei inconstitucional, in O Direito 1989, p. 522 ss.
1106
CRISAFULLI Giustizia Costituzionale e potere legislativo, in Studi in onore C. Mortati,
Milano, 1977 (= Stato, Popolo Governo, 1988, p. 227 ss); HESSE, K. Funktionelle Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit in
Recht ais Prozess
und Gefuge, Fs. fiir H. Hiiher, zuni 80 Geburtstag, 1981, p. 269 ss; PIZZORUSSO, A. Sui Limiti delle potest normativa delia
Corte Costituzionale, in Riv.
Ital. Dir. Proc. Pen., 1982,1, p. 305 ss; RUBIO LLORENTE La Jurisdiccin Constitucional como forma de creacin de Derecho,
inREDC, 22/1988, p. 9 ss; ScHUPPERT, G. F. Funktionell-rechtliche Grenzen der Verfassungsinterpretation, Baden-
Baden, 1980; SIMON Verfassungsgerichtsbarkeit, in BENDA / MAIHOFFER / VOGEL (org.), Handbuch
des Verfassungsrechts, 1983, p. 1288.

A I DIMENSES DAS SENTENAS DO TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL'
Uma deciso do Tribunal Constitucional comporta inevitavelmente trs dimenses assinaladas
em geral pela doutrina com uma marcada unilateralidade, consoante a perspectiva dos
respectivos autores:
dimenso processual (perspectiva processualista): a deciso do TC , fundamentalmente, um
acto processual que pe termo a um determinado processo;
dimenso interpretativa, criadora e integradora do direito constitucional (perspectiva
hermenutica): a deciso constitucional um acto interpretativo-aplicador que implica sempre
uma actividade criadora por parte dos juizes;
dimenso poltico-constitucional (perspectiva constituciona-lista): a deciso do Tribunal
Constitucional, alm de ser um acto tendencialmente jurisdicional, uma deciso poltica, em
imbricao dialctica com os restantes poderes do Estado.
A complexa estrutura funcional das decises do Tribunal Constitucional tem conduzido a
doutrina elaborao de princpios de interpretao e de delimitao jurdico-funcional dos
rgos encarregados do controlo da constitucionalidade de normas jurdicas. Importantes
sugestes sobre os limites deste controlo encontram-se, por
1
Cfr. K. HESSE, Funktionelle Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit in Recht ais Prozess und Gefiige, Fsfiir H.
Hiiber, zum 80 Geburtstag, 1981, p. 269 ss; G. F. SCHUPPERT, Funktionell rechtliche Grenzen der
Verfassungsinterpretation, Baden-Baden, 1980; SIMON, Verfassungsgerichtsbarkeit, in BENDA / MAIHOFFER / /
VOGEL (org.), Handbuch des Verfassungsrechts, 1983, p. 1288; CRISAFULLI, Giustizia Costituzionale e potere
legislativo, in Studi in onore C. Mortati, Milano, 1977 (= Stato, Popolo Governo, 1988, p. 227 ss); A. PIZZORUSSO,
Sui Limiti delle potest normativa delia Corte Costituzionale, in Riv. Ital. Dir. Proc. Pen., 1982, I, p. 305 ss; RUBIO
LLORENTE, La Jurisdiccion Constitucional como forma de creacion de Derecho, in REDC, 22/1988, p. 9 ss; GOMES
CANOTILHO, A concretizao da constituio pelo legislador e pelo Tribunal Constitucional, in J. MIRANDA, (org.)
Nos dez anos da Constituio, p. 345 ss.
exemplo, na importante sentena do TC, 28/84, DR II, 4-4-84 (interrupo voluntria da
gravidez)-
B I LIMITES DA JURISDIO CONSTITUCIONAL QUANTO AO OBJECTO
DE CONTROLO
I O conhecimento do direito pr-constitucional 1. Inconstitucionalidade
superveniente e revogao
Os juizes podem e devem conhecer da inconstitucionalidade do direito pr-constitucional e o
TC pode julgar inconstitucionais normas cuja entrada em vigor retrotrai a um momento anterior
ao da entrada em vigor da Constituio.
Ao contrrio do que se defende habitualmente na doutrina, julga--se no existir, em relao a
leis ordinrias pr-constitucionais contrrias Constituio, nem uma relao de anterioridade
dos juzos de revogao e de inconstitucionalidade nem uma relao de excluso. No h uma
relao de anterioridade: a respeito de normas revogadas no se suscita um problema de
constitucionalidade. No h uma relao de excluso: se a revogao deriva ou provocada por
contrariedade com a Constituio ento a contrariedade ela mesma premissa da revogao. A
inconstitucionalidade (plano de validade) conduz, num caso concreto, revogao (plano de
vigncia). Da que, na inconstitucionalidade superveniente, haja um concurso de revogao (leis
que se sucedem no tempo) e nulidade (leis de hierarquia diferente em relao de contrariedade).
Como se escreveu noutro lado, um tribunal no pode certamente aplicar uma norma de direito
pr-constitucional contrria Constituio, pois ela deixou de vigorar, mas s a pode considerar
revogada ou caducada depois de a ter considerado contrria Constituio.
2
A extenso do controlo ao direito pr-constitucional (inconstitucionalidade superveniente) no
oferece hoje dvidas perante a norma inequvoca do art. 290.72. E o facto de as leis ordinrias
anteriores
p. 254.
Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio,
Padro VII: 3 Os limites funcionais da jurisdio constitucional
1109
inconstitucionais terem deixado de vigorar com a entrada em vigor da Constituio no significa
a inutilidade de uma declarao expressa de inconstitucionalidade a efectuar pelo rgo com
competncia para esse efeito
3
.
Esta posio conduz, nos seus resultados prticos, s mesmas consequncias que a maioria da Comisso
Constitucional defendeu, quando, em diversos pareceres, se debruou sobre o assunto. Cfr. Acrdo n. 40, de 28 de
Julho de 1977, in apndice ao Dirio da Repblica, de 30-12-1977, pp. 71 ss. e in Boletim do Ministrio da Justia,
n. 269, pp. 61 ss; Acrdo n. 41, de 20 de Outubro de 1977, apndice ao Dirio da Repblica de 30-12-1977, pp.
82 ss: Acrdo n. 68, de 5 de Janeiro de 1978, in apndice ao Dirio da Repblica, de 3-5-1978, pp. 14 ss; Acrdo
n. 149, de 13 de Maro de 1979, apndice ao Dirio da Repblica, de 31-12-1979, p. 46. Quanto ao conhecimento
de normas revogadas cfr. Acs. TC 238/88, DR, II, 21.12, 73/90, DR, II, 197; 135/90, DR, II, 17.9 400/91, DR, I,
15.11.
2. Inconstitucionalidade superveniente e princpio do tempus regit actum
A inconstitucionalidade superveniente refere-se, em princpio, contradio dos actos
normativos com as normas e princpios materiais da Constituio e no sua contradio com
as regras formais ou processuais do tempo da sua elaborao. O princpio tempus regit actum
leva a distinguir dois efeitos no tempo: a aprovao da norma rege-se pela lei constitucional
vigente nesse momento; a aplicao da mesma norma tem de respeitar os princpios e normas
constitucionais vigentes no momento em que se efectiva essa mesma aplicao.
A tradicional dicotomia entre vcios formais e materiais, conducente a uma disciplina de
fiscalizao diferente (competncia do Tribunal Constitucional para conhecimento dos vcios
materiais das leis pr-constitucionais e incompetncia para controlar os vcios formais), nem
sempre se impe como uma evidncia. Alm de no ser princpio constitucional, o princpio
tempus regit actum no pode significar a irrelevncia material das normas sobre a produo
jurdica (ex.: a exigncia de reserva de lei formal aponta para as exigncias materiais de
democraticidade do rgo e da publicidade do processo). Por outro lado, h que distinguir duas
hipteses: (1) possibilidade de fiscaliza-
3
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 349; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p.
254.
1110
o da regularidade formal de actos normativos pr-constitucionais, de acordo com os novos
parmetros sobre a produo jurdica; (2) possibilidade de controlo da legitimidade formal dos
actos normativos pr-constitucionais, segundo as normas sobre produo jurdica vigente na
altura.
No que toca primeira questo, a resposta s pode ser negativa, pois isso conduziria
inconstitucionalidade de grande parte do ordenamento jurdico anterior, mesmo quando,
rigorosamente, as suas normas no esto em contradio com as normas e princpios da Cons-
tituio (materialmente considerados). O segundo problema merece tambm resposta negativa
em termos gerais, dado que o Tribunal Constitucional garante a supremacia da Constituio
actual, mas no um defensor do sistema anterior. Mas, por outro lado, poderia haver no
anterior sistema requisitos formais, transportadores de garantias ou valores materiais
semelhantes aos acolhidos pela nova lei fundamental (ex.: exigncias de lei para aprovar
restries aos direitos fundamentais, reserva de lei para aprovao de impostos). O problema ga-
nhar acuidade nos casos de se tratar no apenas de um vcio formal, mas de um verdadeiro
vcio de competncia
4
. (Ac. TC 446/91, DR, II, de 2.4).
B I PRINCPIOS FUNCIONALMENTE LIMITATIVOS
I O princpio da autolimitao judicial e a doutrina das questes
polticas ('judicial self-restraint' e 'poli-tical question doctrin')
outro dos princpios importados da jurisprudncia norte--americana e fundamentalmente
reconduzvel ao seguinte: os juizes devem autolimitar-se deciso de questes jurisdicionais e
negar a justiciabilidade das questes polticas. O princpio foi definido pelo juiz Marshall como
significando haver certas questes polticas, da competncia do Presidente, em relao s
quais no pode haver con-
4
Cfr. precisamente as penetrantes observaes de MIGUEL GALVO TELES, Inconstitucionalidade pretrita, in
JORGE MIRANDA, (org.) Nos dez anos da Constituio, Lisboa, 1987, p. 273 ss, e, sobretudo, p. 298 ss.; JORGE
MIRANDA, Manual, II, p. 279 ss.; Rui MEDEIROS, Valores jurdicos, p. 520.
Padro VII: 3 Os limites funcionais da jurisdio constitucional 111)
trolo jurisdicional. No entanto, como acentua a prpria doutrina americana, a doutrina das
questes polticas no pode significar a existncia de questes constitucionais isentas de
controlo
5
. Em primeiro lugar, no deve admitir-se uma recusa de justia ou declinao de
competncia do Tribunal Constitucional s porque a questo poltica e deve ser decidida por
instncias polticas. Em segundo lugar, como j se disse, o problema no reside em, atravs do
controlo constitucional, se fazer poltica, mas sim em apreciar, de acordo com os parmetros
jurdico-materiais da Constituio, a constitucionalidade da poltica. A jurisdio
constitucional tem, em larga medida, como objecto, apreciar a constitucionalidade do
poltico. No significa isto, como bvio, que ela se transforme em simples jurisdio
poltica, pois tem sempre de decidir de acordo com os parmetros materiais fixados nas normas
e princpios da Constituio. Conse-quentemente, s quando existem parmetros jurdico-
constitucionais para o comportamento poltico pode o TC apreciar a violao desses parmetros.
O princpio da autolimitao dos juizes continuar a ter sentido til se com ele se quer significar
no a nadmissibilidade de juzos de valor na tarefa de interpretao concretizao-
constitucional (existentes em qualquer actividade interpretativa), mas a conteno da actividade
dos tribunais dentro dos limites da funo jurisdicional. Isto apontar, em geral, para os limites
de cognio dos juizes quanto aos vcios: cabe-lhes conhecer dos vcios de constitucionalidade
dos actos normativos mas no dos vcios de mrito (oportunidade poltica dos actos e uso do
poder discricionrio pelo Parlamento e Governo)
6
.
II O princpio da interpretao conforme a constituio
Trata-se de um princpio geral de interpretao (cfr., supra) e que, no domnio especfico da
jurisdio constitucional, remonta ao velho princpio da jurisprudncia americana segundo a
qual os juizes devem interpretar as leis in harmony with the constitution
1
. O princpio tem sido
interpretado no sentido do favor legis, no plano do direito
5
Cfr., hoje, por todos, TRIBE, American Constitucional Law, pp. 71 ss.
6
Cfr., por ex., ZAGREBELSKY, Giustizia Costituzionale, pp. 30 ss.
7
Cfr., por ltimo, ANTIEAU, Constitucional Construction, London / Rome / /New York, 1982, p. 48.
interno, e do favor conventionis, no plano do direito internacional. Consequentemente, uma lei
ou um tratado s devem ser declarados inconstitucionais quando no possam ser interpretados
conforme a constituio. Expresses da presuno da constitucionalidade das leis e das
convenes internacionais podemos v-las, por ex., nos arts. 277.72 e 280.73 (recurso
obrigatrio do Ministrio Pblico de decises que recusem a aplicao de normas por
inconstitucionalidade).
O sentido do princpio da interpretao conforme a Constituio no deve ser apenas o do favor
legis ou do favor conventionis, conducente sua reduo a simples meio limitao do controlo
jurisdicional (uma norma no deve considerar-se inconstitucional enquanto puder ser
interpretada conforme a constituio). Se assim fosse, seria um mero princpio de conservao
de normas. Ora, o princpio da interpretao conforme a constituio um instrumento
hermenutico de conhecimento das normas constitucionais que impe o recurso a estas para
determinar e apreciar o contedo intrnseco da lei. Desta forma, o princpio da interpretao
conforme a Constituio mais um princpio de prevalncia normativo-vertical ou de
integrao hierrquico--normativa de que um simples princpio de conservao de normas.
O princpio da interpretao conforme a Constituio comporta limites jurdico-funcionais
precisos (cfr. supra), que sero abordados nas consideraes subsequentes.
1. Competncia legislativa e competncia jurisdicional
Esses limites dizem respeito, em primeiro lugar, s relaes entre os rgos legislativos e
jurisdicionais
8
. Neste aspecto, justifica-se que se fale de uma preferncia do legislador como
rgo concretiza-dor da constituio. Se os rgos aplicadores do direito, sobretudo os tribunais,
chegarem concluso, por via nterpretativa, de que uma lei contraria a constituio, a sua
atitude correcta s poder ser a de desencadear os mecanismos constitucionais tendentes
apreciao da inconstitucionalidade da lei. Daqui se conclui tambm que a interpretao
conforme a constituio s permite a escolha entre dois ou mais senti-
8
Cfr. HESSE, Grundzuge, cit., p. 33; Funktionelle Grenzen. cit., p. 261; PICKER, Richterrecht und
Richterrechtssetzung, in JZ, 1984, p. 153 ss; CARDOSO DA COSTA, A Justia..., cit., p. 58. No direito italiano
alude-se a sentenas interpretativas de rejeio (sentenze interpretative di rigetto). Cfr., por ex. ZAGREBELSKY,
Processo costituzionale, in Ene, di Dir., XXXVI, 1988, p. 653.
Padro VII: 3 Os limites funcionais da jurisdio constitucional 1113
dos possveis da lei mas nunca uma reviso do seu contedo
9
. A interpretao conforme
constituio tem, assim, os seus limites na letra e na clara vontade do legislador, devendo
respeitar a economia da lei e no podendo traduzir-se na reconstruo de uma norma que
no esteja devidamente explcita no texto
l0
. Argumenta-se, essencialmente, com o facto de a
admissibilidade de uma correco intrnseca da lei ser um processo muito mais atentrio do
favor legis-latoris, ou seja, da preferncia legislativa constitucionalmente con-cretizadora, do
que a declarao ou reconhecimento de inconstitu-cionalidade. Aqui uma lei pode ficar sem
efeito, mas o concretizador da constituio continuar a ser o legislador ao qual ser sempre
possvel elaborar leis em substituio das consideradas inconstitucionais. Pelo contrrio, a
alterao do contedo da lei atravs da interpretao pode levar a uma usurpao de funes,
transformando os juizes em legisladores activos. Se a interpretao conforme a constituio
quiser continuar a ser interpretao, ela no pode ir alm dos sentidos possveis, resultantes do
texto e do fim da lei. Por outras palavras: a interpretao conforme a constituio deve respeitar
o texto da norma interpretanda e os fins prosseguidos atravs do acto normativo sujeito a
controlo
11
.
2. Competncia do TC e competncia do tribunal a quo
Outro caso de limites conexiona-se com a observncia do princpio da conformidade funcional
na delimitao rigorosa entre as funes do TC e as funes do tribunal a quo nos processos de
fiscalizao concreta. Trata-se de saber se o Tribunal Constitucional, alm da alternativa
constitucionalidade-inconstitucionalidade, poder optar por uma terceira via que a de tentar
uma interpretao da norma conforme a constituio, impondo essa interpretao aos tribunais.
Contra esta possibilidade argumentar-se- que, se uma lei objectivamente plurisignificativa,
ento trata-se verdadeiramente de uma ques-
9
Cfr. HESSE, Grundzuge, cit., p. 33; SIMON, Verfassungsgerichtsbarkeit, p. 1283.
10
Cfr., nestes termos, CARDOSO DA COSTA, A justia..., cit., p. 58.
11
Cfr. ZAGREBELSKY, Processo Costituzionale, cit., p. 657; PICARDI, Le sentenze integrative delia Corte
Costituzionale in Scritti in onore di C. Mortati, p. 627; BETTERMANN, Die Verfassungskonforme Auslegung, 1986, p.
33 ss. Entre ns, cfr. tambm JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 265 ss.
1114
to de interpretao da lei, tarefa que pertence ao juiz encarregado de aplicar o direito e no ao
rgo fiscalizador da constitucionalidade. Pelo menos, o monoplio do TC no se estende para
l do controlo de conformidade das normas com a constituio e da eventual declarao da
inconstitucionalidade das mesmas
12
. O Tribunal Constitucional ou declara inconstitucional a
norma em discusso ou a considera isenta de qualquer irregularidade. Esta reduo dicotmica
no chega, porm, a atingir o cerne do problema. O TC encarregado de controlar a consti-
tucionalidade da norma no pode ser impedido de verificar se, ao lado da interpretao dada
pelo tribunal recorrido a favor da inconstitucionalidade, no haver uma interpretao favorvel
manuteno da validade da norma. Surgiro teoricamente trs possibilidades: (1) ou o
Tribunal Constitucional, no obstante considerar possvel conservar a norma atravs da via da
interpretao de acordo com a constituio, a declara inconstitucional; (2) ou o Tribunal
Constitucional, ao verificar ser possvel um entendimento conforme a constituio, declara a
norma irrestritamente vlida; (3) ou o Tribunal Constitucional considera a norma vlida, mas
apenas nos termos de uma interpretao conforme a constituio (cfr. LTC, 80./3).
Se a primeira soluo tem contra si a presuno da constitucionalidade das leis, a segunda tem a
desvantagem de o juiz, encarregado de decidir o caso concreto, poder optar pelo sentido menos
conforme com a constituio.
Resta saber se, com a terceira soluo, o Tribunal Constitucional no passar de um tribunal
com funes especficas, competente para julgar recursos restritos questo da
inconstitucionalidade, a uma superinstncia, decisivamente influente na soluo das questes
submetidas apreciao dos tribunais civis ou administrativos
l3
. O cerne da questo reconduz-
se, assim, a determinar se nos recursos de inconstitucionalidade, a norma em causa a "norma
em abstracto, ou antes a norma com o sentido concreto que o tribunal lhe atribuiu
13a
. De qual-
quer modo, o art. 80./3 da LTC no deixa dvidas que no caso de o juzo de
constitucionalidade ou de ilegalidade sobre a norma que a deciso recorrida tiver aplicado, ou a
que tiver recusado aplicao, se
12
Cfr. R. WANK, Die Verfassungsgerichtliche Kontrolle der Gesetzesauslegung und Rechtsfortbildung durch die
Fachgerichte, in JUS, 1980, p. 545 ss.
13
Cfr. HESSE, Grundziige, cit., p. 3.
13a
Assim, preciosamente, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 271; Constituio
da Repblica, anotao XXVI ao art. 280.; JORGE MIRANDA, Manual, II p. 266.
fundar em determinada interpretao da mesma norma, esta deve ser aplicada com tal
interpretao, no processo em causa. Cfr. Acs. TC 340/87 e 398/89.
3. Direito pr-constitucional e controlo judicial correctivo
Os argumentos referidos em 1 e 2 contra a possibilidade de uma correco ou adaptao da lei
por via de interpretao conforme a constituio, se parecem suficientemente slidos quanto ao
direito ps-constitucional, j se mostram mais claudicantes quando a questo se pe
relativamente ao direito pr-constitucional. Aqui perder fora a considerao de a lei se
presumir de acordo com a constituio. A lei anterior constituio e esta pode nortear-se por
princpios radicalmente diversos dos que informavam a constituio anterior.
WENGLER demonstra a este respeito que em toda a parte do mundo, as modificaes das circunstncias de facto, das
concepes polticas, culturais e morais, e, sobretudo, ainda da restante legislao pela qual a regra jurdica em
questo como se encontra rodeada, conduzem sem interveno de uma especial lex posteriori, rejeio do direito
contrrio aos princpios, isto , em contradio com os novos princpios
l4
. O esprito da nova legislao exorcizar
o direito antigo, formal, que ainda se encontra em vigor
15
. Em conformidade com estas ideias, considera WENGLER
que os limites, assinalados depois de 1945, aplicao de leis nacional-socialistas, so uma extrinsecao de uma
clusula geral que prpria de quase todas as ordens jurdicas civilizadas e que autoriza o juiz a adaptar o direito
que lhe dado s circunstncias espacial ou temporalmente modificadas
l6
.
Uma parte da doutrina admite a figura da ab-rogao de todo o o direito anterior entrada em vigor da Constituio
contrrio s normas e princpios nesta consignados. Sendo assim, lgico seria admitir a correco ou adaptao das
leis pr-constitucionais atravs da interpretao da Constituio. Nem seria necessria uma clusula geral to ampla
como a referida por WENGLER. Bastaria que a interpretao conforme a Constituio englobasse a complemen-tao
e desenvolvimento do direito pr-constitucional, de forma a harmoniz--lo, quanto ao contedo, com os princpios
da Constituio vigente, e com os princpios das novas leis, interpretando estes de conformidade com aqueles
17
.
Pergunta-se: se o legislador no fizer esta adaptao, pod-la-o fazer os
14
Cfr. ECKARDT, Verfassungskonforme, cit., pp. 46 ss; HESSE, Grundziige, cit., p. 33; ENGISCH, Introduo, cit., p.
265.
15
Cfr. ENGISCH, Introduo, cit., p. 265.
16
Cfr. ENGISCH, Introduo, p. 265.
17
Cfr. ENGISCH, Introduo, cit., p. 265.
1116
rgos encarregados de aplicar o direito, designadamente os juizes? Aceitar--se- que estes, de acordo com as normas
poltico-jurdico fundamentais consagradas na Constituio, podero adaptar o direito pr-constitucional, tal como
presumivelmente o faria o legislador se houvesse de regular a questo ou se houvesse de fornecer o critrio de
valorao da legislao fascista?
l8
.
Mesmo nesta hiptese, julga-se estar vedada aos juizes a feitura de uma nova lei com
contedo diferente da anterior. Aos rgos aplicadores do direito ficar aberta a possibilidade de
desaplicar a lei pr-constitucional (arts. 206. e 207. da CRP) e aplicar directamente as
prprias normas constitucionais (art. 18.). Nem se diga que assim teremos inmeras lacunas
legislativas
19
. que associados desapli-cao das leis inconstitucionais pelos tribunais
devemos assinalar os mecanismos importantssimos do controlo concentrado pelo TC da
inconstitucionalidade por aco e por omisso (cfr. arts. 280. a 283.).
III O princpio da interpretao adequadora
Estritamente conexionado com o princpio da interpretao conforme a Constituio, mas com
um sentido mais conformador, o princpio da interpretao adequadora hoje invocado para
justificar solues como as seguintes:
simples declarao de inconstitucionalidade sem fixao de nulidade 'ipso jure' (ex.: casos
em que o Tribunal considera uma nova norma constitucional por violao do princpio da
igualdade sem pr em causa a bondade das solues legais). Cfr. supra, Cap. 27., B, IV e Cap.
29, C, III.
acolhimento parcial da inconstitucionalidade, ou seja, a sentena do Tribunal opta pela
declarao da nulidade parcial das leis, evitando a destruio do acto legislativo in tot (cfr.
supra, Cap. 28, C, III).
18
Cfr. com a frmula usada por WENGLER, in ENGISCH, Introduo, cit., p. 265.
19
Reconhece-se que, na verdade, a aplicao imediata das normas constitucionais e a consequente colmatao das
lacunas resultantes da desaplicao da lei pr--constitucional nem sempre possvel. A norma constitucional
precisar de um mnimo de determinao intrnseca para poder ser considerada uma norma de extorso
(Erzwingungsnorm). Cfr. MAUNZ, Deutsches Staatsrecht. cit.. p. 215.
A possibilidade de o TC fixar efeitos mais restritos do que os da nulidade ipso jure
indiscutvel perante a redaco actual do art. 282.74 (cfr. supra Cap. 28, C, IIII). O TC s se
manter, porm, dentro dos limites impostos pelo princpio da conformidade funcional, quando
recorrer limitao dos efeitos da declarao da nconstitucionalidade a ttulo de excepo e
ponderar sempre, de acordo com o princpio da proporcionalidade, os custos e benefcios de tal
limitao. J a transformao da excepo em regra, abusando sistematicamente da restrio
dos efeitos, pode vir a preencher uma hiptese de excesso de poder do Tribunal
Constitucional
20
.
Relativamente aos juizes ordinrios, a interpretao adequadora implica quer a possibilidade de
eles no suscitarem ex officio a questo da nconstitucionalidade, quer a faculdade de eles
rejeitarem a impugnao feita pelas partes. O eventual excesso de interpretao adequadora
dos juizes ordinrios poder ser atenuado pelo recurso contra decises de rejeio de
nconstitucionalidade nos termos atrs explicitados (cfr. supra). Discutvel ser, porm, o
alargamento da faculdade conferida pelo art. 287.74 da CRP aos prprios juizes dos tribunais
ordinrios. A resposta , em geral, negativa, pois uma coisa limitar, de modo abstracto, os
efeitos de uma declarao de nconstitucionalidade; outra coisa julgar inconstitucional uma
norma e aplic--la, embora com efeitos restritos. A soluo poder ser diferente nos casos de
leis penais.
2I
O TC no poder, aqui, atravs de nova interpretao adequadora, ultrapassar os
limites atrs referidos.
IV O princpio da no-controlabilidade do mbito de prognose
legislativa
Este princpio radica no facto de o espao de prognose legislativa ser um espao de livre
conformao do legislador, incompatvel com qualquer controlo jurdico-constitucional. O
princpio aceitvel se com ele se quer significar que ao legislador ou rgos de direco
poltica compete conformar a vida econmica e social, movendo-se esta conformao num
plano de incerteza, conducente, por vezes, a
20
Cfr., precisamente, o voto de vencido de VITAL MOREIRA, in Ac. TC n. 144/ 85, DR I, 4-9-85. Cfr. tambm, M.
REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit. p. 191.
21
Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao XXVII no art. 286.; JORGE
MIRANDA, Manual, II, p. 506.

CAPTULO 31
PADRO VIII GARANTIA DA CONSTITUIO E REVISO
CONSTITUCIONAL
Sumrio
A) RIGIDEZ CONSTITUCIONAL E GARANTIA DA CONSTITUIO
I Rigidez constitucional e garantia da constituio II Poder constituinte e poder de reviso
B) OS LIMITES DA REVISO DA CONSTITUIO
I Limites formais
1. Limites quanto ao titular do poder de reviso
2. Limites relativos s maiorias deliberativas
3. Limites temporais
4. Limites quanto legiti idade do rgo com poder de reviso m
5. Limites circunstancia is
II Limites materiais
1. Limites superiores e limites inferiores
2. Limites expressos e limites tcitos
3. Limites absolutos e limites relativos
III Reviso expressa e reviso tcita
IV Reviso total e reviso parcial
V Reviso e desenvolvimento constitucional VI Reviso e revisionismo
C) REVISO CONSTITUCIONAL E INCONSTITUCIONALIDADE
I Inexistncia das leis de reviso
1. Leis de reviso e incompetncia do rgo
2. Leis de reviso e ausncia de causa ou inteno constituinte
II Nulidade das leis de reviso
D) RUPTURAS CONSTITUCIONAIS I Caracterizao
1118
solues legislativas inadequadas ou erradas, mas cujo mrito no susceptvel de fiscalizao
jurisdicional. Os limites funcionais da jurisdio constitucional so aqui claros: os tribunais no
podem controlar judicialmente, por exemplo, a apreciao da evoluo econmica global ou a
delimitao das quotas de importao para certos produtos. Todavia, as prognoses legislativas
podem reconduzir-se tambm a conceitos indeterminados usados em leis concretizadoras das
normas constitucionais e incidentes sobre factos actuais. Ora o princpio da no controlabilidade
do mbito de prognose legislativa refere-se s solues ou decises das normas adoptadas
em situaes de incerteza fctica, mas no indeterminao das mesmas normas, resultante da
sua formulao em termos linguisticamente vagos. tambm duvidoso, por ex., se o legislador
goza de discricionariedade total quanto planificao do acesso ao ensino ou prognose sobre a
evoluo dos servios de sade de tal modo que os juzos de prognose possam contrariar
abertamente as imposies constitucionais
22
.
V O princpio da congruncia
De uma forma genrica (cfr. supra) pode dizer-se que o Tribunal Constitucional observa o
princpio da congruncia quando respeita a correspondncia entre o pedido e a deciso, no
decidindo nem ultra petitum (para alm do pedido), nem com outros motivos que no sejam os
da causa petendi, isto , as razes ou fundamentos invocados. O problema complexo porque:
(1) em certos processos (fiscalizao abstracta) no vigora o princpio do contraditrio; (2)
certas normas conexas com a norma declarada inconstitucional carecem de sentido depois da
nulidade desta ltima produzir os seus efeitos; (3) o princpio da causa petendi no pode ser
rigorosamente aplicado, pois isso privaria o Tribunal de fundamentar a sua deciso de forma
diferente da alegada no pedido (cfr., LTC, art. 80.7b).
O princpio da congruncia tem de relacionar-se ainda com o princpio da limitao da deciso
questo da inconstitucionalidade, pois se o Tribunal Constitucional alargasse os seus poderes
apreciao do mrito da causa principal transformar-se-ia numa super--instncia ou em
tribunal de reviso, manifestamente incompatvel com os preceitos constitucionais (cfr. atrs,
n. 3). Por aqui se v que
22
Cfr., na jurisprudncia constitucional portuguesa, Ac. TC 25/84, DRII, 4-4-84.
a limitao do Tribunal ao julgamento da questo da inconstitucio-nalidade o reflexo de um
problema de delimitao de competncias dentro do prprio poder judicial. O critrio de
delimitao costuma traduzir-se na distino entre direito constitucional especfico (spezifsches
Verfassungsrecht) e simples direito ordinrio (einfaches Recht). O Tribunal Constitucional s
pode debruar-se sobre a prpria matria da causa quando houver violao de direito
constitucional especfico mas no quando houver decises dos tribunais que aplicam
erradamente o direito ordinrio. Este critrio nem sempre fcil de aplicar, como o demonstra o
caso da regulamentao legal de direitos fundamentais, onde claramente se detectam os efeitos
de irradiao e de reciprocidade entre o direito ordinrio e o direito constitucional
especfico (cfr. supra).
VI O princpio da fundamentao
O anterior princpio da congruncia e a limitao da competncia do Tribunal Constitucional s
questes que envolvem violao do direito constitucional especfico conexionam-se com o
princpio geral do dever de fundamentao de decises dos tribunais (cfr. art. 210.71). Numa
deciso do Tribunal Constitucional interessa saber em que vcios, causas, motivos ou
fundamentos ela se baseia para considerar e declarar uma norma inconstitucional. Esses
vcios recon-duzem-se, como j se assinalou, aos chamados vcios de incons-titucionalidade
material, aos vcios de inconstitucionalidade orgnica (por vcio de competncia) e aos vcios
de inconstitucionalidade formal (por vcio deforma ou 'in procedendo'). No basta, porm, a
invocao genrica destes vcios. A deciso deve especificar quais so, concreta-mente, os
vcios existentes e conducentes declarao da inconstitucionalidade de um acto
23
(cfr., CRP,
art. 208.71).
!
Cfr. nestes termos, MARCELO R. DE SOUSA, Valor Jurdico, cit., p. 189.
A, B, C, e D) GARANTIA DA CONSTITUIO E REVISO CONSTITUCIONAL
Bibliografia citada em roda-p e ainda:
BRYDE, B. O. Verfassungsentwicklung. Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der
Bundesrepublik Deutschland, 1982.
CICCONETTI, S. La Revisione delia Costituzione, Milano, 1972. FlEDLER, W. Soziale Wandel, Verfassungswandel,
Rechtsprechung, Freiburg / Munchen,
1972.
HAUGH, H. Die Schranken der Verfassungsrevision, Ziirich, 1947. HESSE, K Limites de Ia mutacin constitucional, in
Escritos de Derecho Consti-
tuzional, Madrid, 1983. HONORATI, M. L. M. // referendum nella procedura di revisione costituzionali, Milano,
1982.
LAVAGNA Le costituzioni rigide, Roma, 1964. PIRES, F. L. A Teoria da Constituio de 1976, cit., p. 125 ss. RIGAUX, F. La
thorie des limites matrielles Vexercice de Ia fonction constituam,
Bruxelles, 1985. ROSSNAGEL, A. Die nderungen des Grundgesetzes. Eine Untersuchung von Verfas-
sungsnderungen, Frankfurt / M, 1981.
SOUSA, M. R. Valor Jurdico dos actos inconstitucionais, p. 286 ss. SAMPAIO, N. S. O Poder de Reforma Constitucional, 2."
ed., Bahia, 1961. Tosi Modificazioni tacite delia Costituzione attraverso il diritto parlamentare, Milano,
1959. ZAGREBELSKY, Adequamenti e cambiamenti delia Costituzione, in Scritti Crisafulli,
vol. VII, 1985, p. 915 ss.
i
A I RIGIDEZ CONSTITUCIONAL E GARANTIA
DA CONSTITUIO
I Rigidez constitucional e garantia da Constituio
Na Constituio portuguesa de 1976 todo o Ttulo II da Parte IV dedicado ao problema da
reviso da Constituio. Da leitura dos arts. 284. e segs. conclui-se que a Constituio de tipo
rgido, pois exige para a sua modificao um processo agravado em relao ao processo de
formao das leis ordinrias.
Todavia, ao contrrio do que muitas vezes se afirma, no a existncia de um processo de
reviso estabelecedor de exigncias especficas para a modificao da Constituio que
caracteriza a rigidez da Constituio. Este carcter deve procurar-se antes, em sede do poder
constituinte. As normas de reviso no so o fundamento da rigidez da Constituio mas os
meios de revelao da escolha feita pelo poder constituinte (cfr. supra).
Esta escolha de um processo agravado de reviso, impedindo a livre modificao da lei
fundamental pelo legislador ordinrio (constituio flexvel), considera-se uma garantia da
Constituio. O processo agravado da reviso , por sua vez, um instrumento dessa garantia a
rigidez constitucional um limite absoluto ao poder de reviso, assegurando, desta forma, a
relativa estabilidade da Constituio.
II Poder constituinte e poder de reviso
Da posio anterior flui j outra ideia importante: a da superioridade da funo constituinte em
relao & funo de reviso'. No
1
Em sentido contrrio, cfr., por ltimo, CICCONETTI, La Revisione delia Costi-tuzione, Milo, 1972, p. 227. Para
outros desenvolvimentos cfr. JORGE MIRANDA, II, pp. 123 ss. Por ltimo, entre ns, cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA,
Valor jurdico do acto inconstitucional, cit., p. 286 ss. Em sentido muito diferente, cfr. LUCAS PIRES,
1124
quer isto dizer que o poder constituinte se conceba e se arrogue a si prprio, maneira liberal,
como criador de uma constituio imorredoira e universal. Por outras palavras: a ideia de
superioridade do poder constituinte no pode terminar na ideia de constituio ideal, alheia ao
seu plebiscito quotidiano, alterao dos mecanismos constitucionais derivados das mutaes
na correlao de foras e indiferente ao prprio sismgrafo das revolues. Mas o que o
legislador constituinte pode exigir do poder de reviso a solidariedade entre os princpios
fundamentais da constituio e as ideias constitucionais consagradas pelo poder de reviso.
Como afirma sugestivamente ZAGREBELSKY
2
O poder de reviso da constituio baseia-se na
prpria constituio; se ele a negasse como tal, para substitu-la por uma outra, transformar-se-
ia em inimigo da constituio e no poderia invoc-la como base de validade. Por outras pala-
vras, colhidas numa obra de PEDRO DE VEGA: ainda que se entenda como competncia da
competncia, o poder de reviso nem por isso deixa de ter o seu fundamento na constituio,
diferentemente do que ocorre com o poder constituinte que, como poder soberano, prvio e
independente do ordenamento
3
. Esta perspectiva revela-se importante, como adiante veremos,
nas questes de ruptura da constituio e no problema da chamada reviso do duplo grau.
B I OS LIMITES DA REVISO DA CONSTITUIO
4
I Os limites formais
Os processos especficos de modificao da constituio baseiam--se essencialmente nas vrias
formas de participao popular, nas alteraes constitucionais, na escolha do rgo a quem
atribudo o poder de reviso, na exigncia de um iter processual mais complexo do que o
processo legislativo normal, e no exerccio temporal do poder de reviso.
A Teoria da Constituio de 1976, cit, pp. 125 ss, e Rui MACHETE, OS princpios estruturais da Constituio de 1976
e a prxima reviso constitucional, in RDES, 1987.
2
Cfr. ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale, cit. p. 101.
3
Cfr. PEDRO DE VEGA, La reforma constitucional y Ia problemtica dei poder constituyente, Madrid, 2.
a
ed., 1988, p.
236.
4
Para uma viso global dos sistemas de reviso em direito comparado cfr. JORGE MIRANDA, Manual, Vol. II, p. 134.
Padro VIU: Garantia da constituio e reviso constitucional 1125
1. Limites quanto ao titular do poder de reviso
a) O rgo de reviso o rgo legislativo ordinrio
Neste caso, a reviso ou modificao da constituio feita pelo mesmo rgo que desempenha
funes legislativas normais, mas segundo um processo particularmente agravado. O
agravamento pode traduzir-se na exigncia de um parecer ou participao de outros rgos
5
, na
exigncia de maiorias qualificadas para a deliberao
6
, na exigncia de deliberaes
intervaladas no tempo
7
, na renovao dos componentes do rgo legislativo
8
.
b) O rgo de reviso o rgo legislativo, mas a reviso exige a participao directa do povo
Aqui a reviso constitucional continua a pertencer ao rgo legislativo, mas as modificaes
constitucionais carecem de aprovao popular atravs de referendum, preventivo ou sucessivo,
facultativo ou obrigatrio
9
.
5
Exige-se, por ex., o parecer de um rgo no legislativo. CICCONETTI cita o exemplo do Grande Conselho do
Fascismo que dava pareceres no vinculantes sobre a reviso da Constituio. Discutido e discutvel , porm, o facto
de se saber se um simples parecer no vinculante elemento suficiente para a rigidificao da Constituio. Cfr.
CICCONETTI, cit., p. 89.
6
a tcnica que acolhida em muitas constituies. Cfr., por ex., art. 146. da Constituio da U.R.S.S., e art. 79./2
da Constituio de Bona.
7
Cfr., por ex., o art. 138. da Constituio italiana em que se prescreve: As leis de reviso constitucional e as outras
leis constitucionais so aprovadas por ambas as Cmaras, atravs de duas deliberaes seguidas com intervalo no
inferior a trs meses...
8
Cfr., por ex., o art. 204 da Constituio holandesa e o art. 13 da Constituio belga.
9
A tcnica do referendum foi aplicada logo em 1793 pela Conveno Nacional (cfr. art. 115. da Constituio de
1793). A forma de votao popular sobre o projecto de reviso aprovado pelo Parlamento a mais vulgar. o que
acontece hoje na Constituio francesa de 1958 (art. 89.) e, em alguma medida, na italiana (art. 138.). Como
exemplo de participao do eleitorado atravs de iniciativa popular e consequente votao final, depois da apreciao
pela Cmaras Federais e Assembleia Federal, temos a Constituio Sua (art. 18.-120.). Cfr., por ltimo, M. L.
HONORATI, // Referendum nella procedura di Revisione Costituzionale, Milano, 1982. Sobre a possibilidade de
referendo de reviso no direito portugus cfr. em sentido negativo e com bons argumentos JORGE MIRANDA, Manual,
II, pp. 149 ss. Em termos inequvocos, no plano do direito positivo, cfr. agora o art. 118./2 e 3 da CRP.
c) O rgo de reviso um rgo especial
Neste esquema poderemos descortinar duas hipteses consoante haja ou no ligao com o
rgo legislativo normal. Assim, o rgo especial pode ter como base o rgo legislativo normal
(ex.: o rgo de reviso constitudo pelas cmaras em reunio conjunta
10
) ou ser um rgo
especialmente eleito para o efeito ".
2. Os limites relativos s maiorias deliberativas
Quando se reconhece ao rgo legislativo ordinrio o poder de reviso, normal a constituio
sujeitar as deliberaes deste rgo a maiorias qualificadas, demonstrativas de uma adeso ou
consenso mais inequvoco dos representantes quanto s alteraes da constituio. Isto mesmo
se passa com a Constituio portuguesa
12
:
maioria de 2/3 dos deputados em efectividade de funes no que respeita s revises no
extraordinrias (art. 286.71);
maioria qualificada no caso de reviso extraordinria.
As revises extraordinrias, efectuadas em qualquer momento, implicam naturalmente um
processo mais agravado e da: (1) exigncia de uma maioria de 4/5 dos deputados em
efectividade de funes para a Assembleia da Repblica assumir poderes de reviso (cfr. art.
284.72); (2) exigncia de uma maioria de 2/3 dos deputados em efectividade de funes para
aprovar as alteraes deliberadas (art. 286.71).
3. Limites temporais
Este limite costuma ser justificado pela necessidade de assegurar uma certa estabilidade s
instituies constitucionais. A Constituio de 1976 oferece um exemplo tpico da necessidade
de conciliao da
10
Cfr. o art. 89.73 da Constituio francesa de 1958.
11
Assim, por ex., a Constituio argentina (art. 30.) em que se prescreve que a reviso s pode ser efectuada por
uma Conveno convocada para este efeito.
12
Relativamente s anteriores constituies portuguesas cfr. Constituio de 1822, art. 28.; Constituio de 1826,
art. 140.; Constituio de 1838, art. 138.; Constituio de 1911, art. 82. ss; Constituio de 1933, art. 134.. Cfr.,
tambm, JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., p. 225.
Padro VIII: Garantia da constituio e reviso constitucional 1127
flexibilidade exigvel a um texto constitucional com a solidificao da legalidade democrtica.
Assim:
estabeleceu-se, na verso originria, um perodo inicial de quatro anos durante o qual no
seriam admissveis quaisquer alteraes (art. 284.71, conjugado com o art. 294.71, na redaco
primitiva);
fixou-se o espao temporal de 5 anos como o lapso de tempo que deve mediar entre as
revises ordinrias da Constituio (cfr. art. 284.71);
aceitou-se a reviso extraordinria em qualquer momento (art. 284.72), desde que se
satisfaam os restantes requisitos exigidos (maioria qualificada de 4/5).
4. Limites quanto legitimidade do rgo com poderes de reviso
A fim de se evitar que o legislador ordinrio tenha a constituio sua completa disposio,
estabelecem-se requisitos tendentes a impedir que as maiorias parlamentares no poder assumam
poderes de reviso para moldar a constituio de acordo com os seus interesses
l3
. Alguns desses
requisitos so limites materiais de que trataremos adiante. Aqui interessa-nos salientar que, para
evitar a consequncia referida reformas constitucionais ao sabor das maiorias parlamentares
, as constituies exigem, por vezes, a renovao dos componentes do rgo legislativo
atravs de eleies. Nesta perspectiva se devem entender os prazos fixados na Constituio
portuguesa. A estes prazos est associada a ideia de renovao do rgo legislativo. Desta
forma:
(1) ao estabelecer que s na II Legislatura a Assembleia da Repblica teria poderes de reviso,
a Constituio quis evitar que, logo na I Legislatura, ao sabor da correlao transitria de foras
polticas, se alterasse o compromisso constitucional, alcanado, por vezes, com grande
dificuldade, na Constituinte (art. 286.71 e 299.71, na redaco originria);
(2) ao estatuir que a Assembleia da Repblica pode rever a Constituio decorridos cinco anos
sobre a data de publi-
13
Cfr. K. LOEWENSTEIN, Teoria de Ia Constitucin, cit., p. 176.
cao de qualquer lei de reviso (art. 284.71), o legislador constituinte pretendeu que fosse a
nova Assembleia eleita a assumir poderes de reviso.
5. Limites circunstanciais
A histria ensina que certas circunstncias excepcionais (estado de guerra, estado-de-stio,
estado de emergncia) podem constituir ocasies favorveis imposio de alteraes
constitucionais, limitando a liberdade de deliberao do rgo representativo. Isso explica um
preceito com o teor do art. 284., que probe a reviso da Constituio em situaes de
anormalidade constitucional (estado-de-stio ou estado de emergncia).
II Os limites materiais
14
1. Limites superiores e limites inferiores
Uma distino posta em relevo por NEF
15
coloca-nos interrogativamente perante a questo de
saber se uma lei de reviso poder inserir na constituio qualquer matria e se podero ser
objecto de reviso todas as normas da Constituio (cfr. supra).
Relativamente ao primeiro problema limites inferiores , a resposta ser dada carreando
alguns materiais dispersos ao longo deste curso. J se disse que a totalidade potencial do poltico
leva a considerar problemtica uma talhante distino entre matria constitucional e matria no
constitucional. Assinalou-se, tambm, a inexistncia de uma reserva de matria constitucional,
obrigatoriamente plasmada sob a forma constitucional pelo legislador constituinte. A
inexistncia de uma reserva de matria constitucional valer tambm em sede do poder de
reviso.
14
Sobre estes limites cfr. K. LOEWENSTEIN, Teoria, cit, p. 188; MORTATI, Dot-trine generali sulla costituzione, in
Scritti, cit., Vol. II, p. 223; CICCONETTI, La Revi-sione, cit., pp. 214 ss, P. SIEGENTHALER, Die materiellen Schranken
der Verfas-sungsrevision ais Problem des positiven Rechts, Bem, 1970, p. 128 ss; PEDRO DE VEGA, La Reforma
Constitucional, cit., p. 235 ss; JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 152 ss.
15
Cfr. H. NEF, Die materielle Schranken der Verfassungsrevision, in ZSR, 1942, pp. III ss.
Quanto ao segundo ponto limites superiores , existem, efectivamente, limites ao poder de
reviso, pois algumas normas da constituio no podem ser objecto de reviso. A determinao
das normas constitucionais que, por constiturem o cerne da constituio, no podem ser
objecto de reviso, conduz-nos aos desenvolvimentos seguintes.
2. Limites expressos e limites tcitos
Limites expressos so os limites previstos no prprio texto constitucional. As constituies
seleccionam um leque de matrias, consideradas como o cerne material da ordem constitucional,
e furtam essas matrias disponibilidade do poder de reviso. Exemplo caracterstico e muito
significativo o art. 288. da Constituio portuguesa (cfr. tambm art. 82.72 da Constituio
de 1911)
16
.
Outras vezes, as constituies no contm quaisquer preceitos limitativos do poder de reviso,
mas entende-se que h limites no articulados ou tcitos, vinculativos do poder de reviso.
Esses limites podem ainda desdobrar-se em limites textuais implcitos
11
, deduzidos do prprio
texto constitucional, e limites tcitos imanentes numa ordem de valores pr-positiva, vinculativa
da ordem constitucional concreta.
O verdadeiro problema levantado pelos limites materiais do poder de reviso este: ser
defensvel vincular geraes futuras a ideias de legitimao e a projectos polticos que,
provavelmente, j no sero os mesmos que pautaram o legislador constituinte? A resposta tem
de tomar em considerao a verdade evidente de que nenhuma constituio pode conter a vida
ou parar o vento com as mos, nenhuma lei constitucional evita o ruir dos muros dos processos
histricos, e, consequentemente, as alteraes constitucionais, se ela j perdeu a sua fora
normativa. Mas h tambm que assegurar a possibilidade de as constituies cumprirem a sua
tarefa e esta no compatvel com a completa disponibilidade da constituio pelos rgos de
reviso, designadamente quando o rgo de reviso o rgo legislativo ordinrio. No deve
banalizar-se a sujeio da lei fundamental disposio de maiorias parlamentares de dois
teros.
16
Breve resenha da histria do problema da reviso nos textos constitucionais portugueses ver-se- em GOMES
CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. VII, e em JORGE MIRANDA, Manual, Vol. II, pp.
137 ss.
17
Cfr., por ltimo, MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit., p. 287.
1130
Assegurar a continuidade da constituio num processo histrico em permanente fluxo implica,
necessariamente, a proibio no s de uma reviso total (desde que isso no seja admitido pela
prpria constituio), mas tambm de alteraes constitucionais aniquilidoras da identidade de
uma ordem constitucional histrico-concreta
iS
. Se isso acontecer, provvel que se esteja
perante uma nova afirmao do poder constituinte, mas no perante uma manifestao do poder
de reviso.
A ideia de limitao do poder de reviso, no sentido apontado, no pode divorciar-se das
conexes de sentido captadas no texto constitucional. Desta forma, os limites materiais devem
encontrar um mnimo de recepo no texto constitucional,ou seja, devem ser limites textuais
implcitos.
Ao exigir-se que estes limites materiais estejam implcitos no texto constitucional procura evitar-se a crtica a que tem
sido submetida a teoria da ordem de valores em sede de limites de reviso.
Na verdade, para os autores que aderem teoria da ordem de valores, o poder de reviso teria os mesmos limites do
poder constituinte material. A ordem de valores vincularia o legislador de reviso no emanao de normas
constitucionais contrrias ordem de valores. Tal como rejeitmos esta teoria em sede de poder constituinte,
igualmente a rejeitamos em sede de poder de reviso. E agora ainda com esta considerao: podero existir certos
valores, certos princpios ideolgicos ou politicos que o legislador constituinte alou categoria de princpios
fundamentais da Constituio e que podem no estar contidos numa hipottica ordem de valores.
Deve dizer-se, porm, que a deduo de limites implcitos, mesmo com recepo no texto
constitucional, nem sempre se apresenta isenta de dificuldades, havendo autores que, perante a
insegurana e oscilao na enumerao e definio dos limites implcitos, defendem mesmo a
inexistncia de limites tcitos. Para esta doutrina, os limites materiais seriam apenas os
expressamente previstos no texto constitucional; s os limites textuais expressos seriam
autnticos limites de reviso. Embora se possa admitir que esta doutrina tem ainda a seu favor a
presuno de modificabilidade de normas anteriores por normas posteriores do mesmo grau, no
devem minimizar-se os resultados a que ela conduzir quando levada at s ltimas conse-
quncias. As constituies que no previssem limites textuais expressos transformar-se-iam em
meras leis provisrias, em constituies em branco (Blanko-Verfassung), totalmente
subordinadas discri-
18
Cfr. HESSE, Grundziige, cit., pp. 272 e 273.
cionariedade do poder de reviso. Mas, a aceitarem-se limites imanentes deduzidos a partir do
telos constitucional, ento ter de exigir-se que esses limites no sejam meros postulados,
mas autnticas imposies da constituio, verdadeiros limites impostos por vontade da
constituio (Wille der Verfassung)
19
. Assim, e no obstante o desenvolvido catlogo de
disposies de intangibilidade constantes do art. 288. da Constituio, ainda poderamos
acrescentar como imposies constitucionais de intangibilidade, no expressamente formuladas,
a integridade do territrio (art. 5.) e o prprio art. 288. Este ltimo exemplo leva-nos
discusso da modificabilidade ou no modificabilidade das prprias normas de reviso.
3. Limites absolutos e limites relativos
Consideram-se limites absolutos de reviso todos os limites da constituio que no podem ser
superados pelo exerccio de um poder de reviso; sero simples limites relativos aqueles limites
que se destinam a condicionar o exerccio do poder de reviso, mas no a impedir a
modificabilidade das normas constitucionais, desde que cumpridas as condies agravadas
estabelecidas por esses limites.
A existncia de limites absolutos , porm, contestada por alguns autores, com base na
possibilidade de o legislador de reviso poder sempre ultrapassar esses limites mediante a
tcnica da dupla reviso
20
. Num primeiro momento, a reviso incidiria sobre as prprias normas
de reviso, eliminando ou alterando esses limites; num segundo momento, a reviso far-se-ia de
acordo com as leis constitucionais que
19
Cfr. SIEGENTHALER, Die materiellen Schranken, cit, p. 168.
20
Cfr. MORTATI, Dottrine generali, cit., p. 226; CICCONETTI, La Revisione, cit., p. 255; BISCARETTI DI RUFFIA, Sui
Limiti delia Revisione Costituzionale, in Annali dei Seminrio Giurdico, Universidade de Catania, Vol. III, 1949, p.
125; REPOSO, La forma repubblicana secondo il art. 139 Cost., Padua, 1972. O problema tem suscitado larga
discusso na doutrina portuguesa. Cfr. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, pp. 234 55; idem, Manual, II, pp.
159 ss. A nossa posio encontra-se desenvolvida em GOMES CANOTILHO, O problema da dupla reviso na
Constituio Portuguesa, in Fronteira, 1979. Hoje algumas das consideraes deste trabalho encontram-se
ultrapassadas ou relativizadas. Cfr. ainda MARCELO REBELO DE SOUSA, OS partidos polticos na Constituio, in
Estudos sobre a Constituio, org. de JORGE MIRANDA, II, 1983, p. 71; Direito Constitucional, Introduo Teoria
da Constituio, cit., pp. 78 ss; AMANCIO FERREIRA, Reflexes sobre o poder constituinte em Portugal, in Fronteira,
n. 3 (1978), pp. 87 ss; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, Cap. VI; MARCELO
R BELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit., p. 284. E
37
.132
alteraram as normas de reviso. Desta forma, as disposies consideradas intangveis pela
constituio adquiririam um carcter mutvel, em virtude da eliminao da clusula de
intangibilidade operada pela reviso constitucional. Assim, os limites de reviso constantes dos
arts. 286. ss da Constituio poderiam ser ultrapassados se o legislador de reviso abrogasse,
em primeiro lugar, estas normas, e, posteriormente, estabelecesse as alteraes julgadas
necessrias, de acordo com a lei de reviso sobre normas de reviso.
A tese do duplo processo de reviso, conducente relatividade dos limites de reviso, parece-
nos de afastar. J atrs, ao tratarmos da tipologia das normas constitucionais, tnhamos alertado
para o facto de as normas de reviso serem qualificadas como normas superconstitu-cionais.
Elas atestariam a superioridade do legislador constituinte, e a sua violao, mesmo pelo
legislador de reviso, dever ser considerada como incidindo sobre a prpria garantia da
Constituio. A violao das normas constitucionais que estabelecem a imodificabilidade de
outras normas constitucionais deixar de ser um acto constitucional para se situar nos limites de
uma ruptura constitucional. Neste caso, sim, as disposies dos arts. 286. e seguintes sero
simples proibies ineficazes em face de alteraes constitucionais directamente dirigidas
ruptura constitucional. Por outro lado, a supresso dos limites de reviso atravs da reviso
pode ser um srio indcio de fraude Constituio (fraude Ia Constitution,
Verfassungsbeseitigung) de que falaremos a seguir. Finalmente, em termos jurdico-
constitucionais, no se compreende bem a lgica da dupla reviso ou procedimento de reviso
em duas fases. As regras de alterao de uma norma pertencem, logicamente, aos pressupostos
da mesma norma, e da que as regras fixadoras das condies de alterao de uma norma se
coloquem num nvel de validade (eficcia) superior ao da norma a modificar
21
. Acresce que o
princpio bsico atrs referido sobre as fontes de direito (cfr. supra) vale tambm aqui: nenhuma
fonte pode dispor do seu prprio regime jurdico arrogando-se um valor que
constitucionalmente no tem.
De qualquer modo, a impossibilidade da dupla reviso no um elemento impeditivo de
alteraes substanciais, constitucionalmente legtimas. Os limites materiais devem considerar-se
como garantias de determinados princpios, independentemente da sua concreta expres-
21
Cfr. ALF ROSS, Diritto e giustizia, 1965, p. 77 ss.; ZAGREBELSKY, // sistema, cit., p. 102; ACOSTA SANCHEZ, Teoria
dei Estado, cit., p. 608 ss. Em sentido diferente cfr. JORGE MIRANDA, OS limites materiais da reviso, in Revista
Jurdica, 13/14 (1990), p. 13 ss.
so constitucional, e no como garantias de cada princpio na formulao concreta que tem na
Constituio
22
.
III Reviso expressa e reviso tcita
Aos limites formais acabados de referir deve acrescentar-se um outro requisito formal de
relevante significado: a necessidade de a reviso da constituio ser feita de modo expresso.
Quer se trate de supresso de normas, quer se trate de uma substituio do texto constitucional,
quer de aditamentos, todas estas alteraes so inseridas no lugar prprio da Constituio,
publicando-se conjuntamente a Constituio, no seu novo texto, e a lei da reviso (art. 286)
23
.
Excluem-se, pois, as chamadas revises tcitas ou revises materiais irrecognos-cveis, em que
no se declara, de modo explcito, a vontade de alterar o texto num dado sentido e cujas
desvantagens tm sido justamente assinaladas. A tcnica dos amendments americanos, em que
os artigos suplementares que constituem a emenda da constituio no se inserem no texto da
constituio, antes se registam ao lado da constituio, j havia demonstrado os inconvenientes
deste procedimento. No se indicando qual a disposio constitucional emendada e no se
precisando totalmente o sentido da emenda, fica-se sem se saber, em rigor, qual o texto
constitucional vigente. A no insero das alteraes no prprio texto da constituio no
conduz, como alguns pretendem, ao princpio geral da abrogao das leis (salvo disposio em
contrrio, as leis derrogam os actos legislativos anteriores com elas contrastantes). que, por
um lado, a nvel constitucional, no pode reinar a incerteza com que topamos em muitos casos
de revogaes tcitas. Ter dvidas sobre o direito constitucional em vigor muito mais grave do
que haver incerteza quanto ao direito infraconstitu-cional efectivamente vigente. Por outro lado,
se s modificaes tcitas aliarmos o efeito da desconstitucionalizao mais uma razo haver
para as encararmos com reticncias. Segundo a tese da desconstitucionalizao por via de
modificaes tcitas as normas constitucionais que fossem objecto de reviso continuavam a
constar do
22
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, cit., anotao ao art. 288.. Neste sentido
cfr. expressamente ZAGREBELSKY, // sistema costituzionali dellefonti, cit. p. 103.
21
Cfr. precisamente a LC n. 1/82, de 30 de Setembro de 1982 (1 ,
a
Reviso da Constituio).
1134
texto constitucional, mas no possuam j valor constitucional. Sobre elas incidir o fenmeno
da desconstitucionalizao, o que permitia a sua alterao futura por processos legislativos
normais, sem as exigncias do processo de reviso. Quer dizer: por deduo, extrada de leis
constitucionais colocadas ao lado do texto constitucional, certas normas constitucionais, embora
formalmente constitucionais, seriam desclassificadas e rebaixadas ao valor de leis ordinrias.
No se v, na prpria lgica da doutrina das modificaes tcitas, como isto seja possvel: as
leis constitucionais de reviso revogam, alteram ou acrescentam o texto constitucional que, na
parte modificada, deixa de subsistir. O texto constitucional ou permanece vlido com valor
constitucional ou deixa de existir.
No se confunda esta desconstitucionalizao, operada por modificaes tcitas, com a
desconstitucionalizao decretada expres-sis verbis pelo legislador constituinte. Aqui o
legislador constituinte que se pronuncia, de forma expressa, sobre o direito constitucional, nada
impedindo que degrade certas leis, consideradas com valor constitucional formal, em leis
ordinrias (cfr. art. 290.).
Exemplo curioso de desconstitucionalizao de normas constitucionais inseridas na prpria Constituio fornecido
pelo art. 144. da Carta Constitucional no qual se dispunha que s constitucional o que diz respeito aos limites e
atribuies respectivas dos poderes polticos, e aos direitos polticos e individuais dos cidados. Tudo o que no
constitucional pode ser alterado, sem as formalidades referidas, pelas legislaturas ordinrias
24
. Por sua vez, esta
distino reconduzia-se ao pensamento de B. CONSTANT para a qual tudo o que no se referia aos limites e atribuies
dos poderes, aos direitos polticos e aos direitos individuais no faz parte da constituio e pode ser modificado pelo
concurso do Rei e das duas Cmaras. Cfr. BENJAMIN CONSTANT, Esquisse de Constitution, Paris, 1814. Cfr. tambm o
art. 292. da CRP relativo ao Estatuto de Macau.
IV Reviso total e reviso parcial
Acabamos de ver que a reviso pode consistir na renovao de certas disposies atravs da
supresso, substituio ou aditamento de normas. Trata-se sempre de alteraes parciais da
constituio.
24
Possivelmente, o art. 144. pretendeu dar guarida distino que a doutrina francesa havia feito no domnio das
cartas constitucionais de 1814 e 1836 entre arti-cles rglementaires e articles fondamentaux. Cfr. STEINER,
Verfassungebung, cit., p. 182. Sobre a desconstitucionalizao, cfr. JORGE MIRANDA, Decreto, cit., p. 97; A
Constituio de 1976, cit., p. 127.
Mas pode tambm conceber-se uma reviso total que consistir na substituio do texto da
constituio por um outro completamente novo. o que se chama reviso total em sentido
formal
25
. Outras vezes fala-se em reviso total em sentido material para exprimir a ideia de
alterao de normas constitucionais caracterizadoras de um Estado. Neste caso, a reviso total
camuflada
26
, dado que, rigorosamente, consiste numa reviso parcial incidente sobre o cerne
poltico da constituio.
A possibilidade de uma reviso total est expressamente prevista em algumas constituies
27
.
Todavia, nos ordenamentos constitucionais onde tal possibilidade no est consagrada, expressis
verbis, costuma entender-se que a reviso total um limite da reviso parcial
28
. Significa isto
que uma alterao da constituio que surja como reviso total da constituio no pode ser
efectuada pela via da reviso parcial. Em termos de poderes competentes, isso traduz-se na
afirmao da exclusiva competncia do poder constituinte para efectuar tal reviso e na
subtraco ao poder de reviso da possibilidade de operar qualquer reviso total da constituio.
Num plano poltico, a consagrao da clusula de reviso total pode encarar-se como uma
vlvula de escape
29
para situaes em que o documento constitucional deixou de ter fora
normativa. Nestes casos, porm, mais normal a transio revolucionria (Portugal em 1974,
ex-pases do Leste) ou a transio por transaco (Espanha, Brasil) do que a reviso total da
constituio
30
. Da o facto de os autores lhe assinalarem um valor prtico relativamente
diminuto.
V Reviso e desenvolvimento constitucional
As consideraes anteriores pressupem a ideia de um sistema jurdico dotado de constituio
na qual existe um ncleo constitutivo de
25
Cfr. P. SIEGENTHALER, Die materiellen Schranken, cit., p. 140.
26
27
Assim, por ex., as constituies da Sua e dos Estados Unidos.
28
Cfr. SIEGENTHALER, Die materiellen Schranken, cit., p. 129.
29
30
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, Vol. II, p. 439. No campo dos estudos poli-tolgicos fala-se precisamente em
transio via transaco. Cfr. G. DE PALMA, Founding Coalitions in Southern Europe. Legitimacy and
Hegemony, in Government and Opposition, 2/1980, p. 166; D. SHARE, Transition Trough Transaction. The Politics
of Democratization in Spain, 1975/77, Stanford, 1983.
1136
identidade
3]
. A identidade da constituio no significa a continuidade ou permanncia do
sempre igual, pois num mundo sempre dinmico a abertura evoluo um elemento
estabilizador da prpria identidade. Neste sentido se compreende a sugesto do conceito de
desenvolvimento constitucional
32
para significar o conjunto de formas de evoluo da
constituio (nova compreenso, por ex., dos direitos fundamentais, nova compreenso das
normas de procedimento e de processo, novas dimenses dos meios de comunicao social,
novas normaes no seio da sociedade civil) e para exprimir aquilo que se poder chamar a
garantia de identidade reflexiva
33
. Garantir a identidade reflexiva de uma constituio significa
dotar a constituio de capacidade de prestao em face da sociedade e dos cidados. Neste
sentido, algumas das alteraes Constituio aprovadas na 2.
a
reviso (de 1989) devem ser
interpretadas (no obstante as eventuais reticncias que elas pudessem merecer quanto
tangibilidade das clusulas materiais limitativas da reviso) como um esforo no sentido de
manter a reflexividade do texto constitucional: reforar a identidade mediante a actualizao da
capacidade de prestao perante os homens e a sociedade
34
.
VI Reviso e revisionismo
No campo da cincia poltica e do direito constitucional dis-tingue-se, por vezes, entre reviso e
revisionismo ou entre reviso em sentido processual e reviso em sentido ideolgico. Na
acepo processual a palavra reviso significa a modificao de um ou vrios
31
Para as relaes de identidade e de reflexo sistmica, cfr. N. LUH-MANN, Rechtstheorie, 10 (1979), p. 159 ss.
No plano constitucional cfr. P. KIRCHHOF, Die Identitt der Verfassung in ihren unabnderlichen Gehalten in J.
ISENSEE / P. KIRCHHOF, (org.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I, 1987, p. 775 ss.
32
B. O. BRYDE, Verfassungsentwicklung, p. 20 ss. Entre ns, cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio, cit., p. 125
ss, que hipertrofia o conceito de desenvolvimento constitucional aproximando-se do revisionismo.
33
Cfr. LUHMANN, Selbstreflexion des Rechtssystems, in Rechtstheorie, 1979, p. 159 ss.
34
Cfr. os juzos sobre a 2." reviso da constituio de VITAL MOREIRA, A segunda reviso constitucional, in
Revista do Ministrio Pblico, 7/1990, p. 9 ss; JORGE MIRANDA, Manual, I, 4.
a
ed., 1990, p. 393; JOS MAGALHES,
Dicionrio da Reviso Constitucional, cit., p. 101. Cfr. ainda o Painel sobre a reviso publicado em Revista
Jurdica, 13/14 (1990), p. 249 ss. Vide tambm GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio,
Cap. VII.
J
Padro VIII: Garantia da constituio e reviso constitucional \ 137
pontos especficos de uma constituio. No sentido ideolgico a reviso identifica-se com
revisionismo entendido como o movimento politico-social que reivindica a reviso global da
constituio para operar uma mudana de regime
35
. Neste caso, o programa de reviso no
uma simples proposta de amendement (emenda) mas um programa de oposio ao regime.
C I REVISO CONSTITUCIONAL EINCONSTITUCIONALIDADE
Como acabmos de estudar, a reviso est constitucionalmente sujeitas a limites formais,
circunstanciais e materiais. A no observncia, pela lei de reviso, dos limites estabelecidos na
constituio, coloca-nos perante o problema da desconformidade constitucional das leis de
reviso, problema esse que no substancialmente diferente do problema da
inconstitucionalidade das leis ordinrias, dado que o poder de reviso um poder constitudo e
no uma novao poder constituinte. De qualquer modo, do ponto de vista dogmtico, os vcios
de reviso no se reconduzem a uma figura unitria, com natureza e efeitos semelhantes em
todos os casos. Da a necessidade de uma aproximao tipolgica.
I Inexistncia das leis de reviso
1. Leis de reviso e incompetncia do rgo
Nos casos de falta de competncia absoluta dos rgos de que emanou a lei de reviso (ex.: lei
de reviso aprovada pelo Governo, por plebiscito ou referendo
36
, sob proposta do Governo ou
do Presidente da Repblica) evidente que a lei est viciada de inexistncia,
35
Para esta caracterizao cfr. JEAN-LOUIS QUERMONNE, Les politiques insti-tutionnelles, in GRAWITZ/LECA,
Trait de Science Politique, vol. IV, p. 75. Entre ns, articulando os dois sentidos de reviso referidos no texto cfr.
LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, cit., p. 125 ss., 174 ss.
36
evidente que se rejeita o recurso ao referendo plebiscitrio ou ao plebiscito, sem consagrao constitucional,
como forma legtima de reviso constitucional.
1138
pois s a Assembleia da Repblica constitucionalmente competente para fazer leis de reviso.
Dos casos de carncia absoluta de poderes de reviso, devem aproximar-se duas outras
hipteses: (1) leis de reviso aprovadas pela Assembleia da Repblica, mas fora dos casos em
que esta, nos termos constitucionais, tem poderes de reviso (exs.: lei de reviso aprovadas
antes de decorridos cinco anos a no ser que se trate de reviso extraordinria nos termos do
art. 284./2 sobre a anterior lei de reviso ; a lei de reviso aprovada durante o estado--de-
stio); (2) leis de reviso votadas pela Assembleia da Repblica no uso de poderes de reviso,
mas no aprovadas pela maioria qualificada constitucionalmente exigida (art. 288.71 )
37
.
Isto hoje indiscutvel em face do art. 118. que afasta o referendo constitucional. Cfr., porm, LUCAS PIRES, A
Teoria da Constituio, cit. p. 174. MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit., p. 292, considera tambm como
inexistentes as pretensas leis constitucionais aprovadas por referendo quaisquer que sejam a sua modalidade e o seu
regime. Para uma discusso do problema vide a controvrsia na doutrina francesa a propsito da reviso
plebiscitaria de 1962. Cfr. G BERLIA, Le problme de Ia constitutionnalit du referendum du 28 Octobre, in
RDPSP, 1962; H. DUVAL / P. Y. LEBLANC / DECHOISAY / P. MINDU, Referendum et plebiscite, 1970; e, por ltimo,
PACTET, Institutions Politiques, cit., p. 262; J. M. DENQUIN, Referendum et plebiscite, Paris, 1976; G. BURDEAU,
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 18." ed., 1977, Paris, p. 649. O problema foi tambm discutido em
Itlia a propsito da L n. 352, de 25 de Maio de 1970, que estabeleceu as condies de exerccio do referendo
popular abrogativo. Que o referendo no abrange as leis constitucionais e a Constituio parece ser opinio
dominante da doutrina. Cfr. CICCONETTI, La Revi-sione, cit., pp. 73 ss; CRISAFULLI, Lezioni, cit., Vol. II, p. 89;
MORTATI, Istituzioni, Vol. II, cit., p. 846; T. MARTINES, Diritto Costituzionale, cit., p. 327. Para MORTATI bvio
que o referendum abrogativo previsto na lei ordinria no pode subverter o regime constitucional de reviso do art.
138. da Constituio italiana. Vide posio duvidosa em BARILE, Istituzioni di Diritto Pubblico, Padua, 1978, p. 410.
Sobre o problema do referendo em geral no direito italiano cfr., por ltimo, DE MARCO, Contributo alio studio dei
referendum nel diritto italiano, Padua, 1974. Entre ns, veja-se a mise au point de JORGE MIRANDA, Manual, II, pp.
470 ss.
37
Cfr. GROSSKREUTZ, Normwiderspruche in Verfassungsrecht, Koln / Berlin / / Bonn / Miinchen, 1966, que fala aqui
de contradies normativas constitucionais LAVAGNA, Istituzioni di Diritto Pubblico, 3." ed., 1976, p. 217;
MORTATI, Istituzioni di Diritto Pubblico, Vol. II, 9.
a
ed., 1976, p. 1396. Por ltimo, cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA,
Valor Jurdico de Acto Inconstitucional, p. 292, que contudo, alarga a inexistncia a casos altamente duvidosos (exs.:
pretensas leis constitucionais internamente incongruentes ou incoerentes, pretensas leis constitucionais aprovadas
sob coaco moral. J o alargamento da inexistncia a pretensas leis inconstitucionais que violam manifesta e
evidentemente os direitos absolutos dos cidados nos parece digna de considerao, em consonncia com o que atrs
foi dito sob a inexistncia de leis ordinrias.
2. Leis de reviso e ausncia de causa ou inteno constituinte
38
s leis de reviso constitucional que no indiquem, taxativa e expressamente, as alteraes a
introduzir no texto constitucional (art. 287./l), no se pode atribuir inteno de reviso. Nas
questes de alterao formal da Constituio no pode haver dedues implcitas ou tcitas da
vontade do rgo de reviso: este tem de, expressis ver-bis, demonstrar que quis substituir,
suprimir ou aditar a Constituio (art. 287.71).
II Nulidade das leis de reviso
Dada a existncia de limites formais e materiais, as leis de reviso que no respeitarem esses
limites sero respectivamente inconstitucionais sob o ponto de vista formal e material. Assim
acontecer por exemplo nos casos de: (1) leis de reviso que violam o processo estabelecido no
art. 285.71 (como seriam as leis aprovadas mediante proposta do governo ou de uma assembleia
regional); (b) leis de reviso que violam os limites materiais do art. 288.
Problema mais complexo ser o da qualificao dos vcios das leis de reviso que violam limites
implcitos da Constituio (ex.: lei de reviso que viole o princpio da integridade territorial do
Estado estabelecido no art. 5.). A resposta questo da existncia de limites implcitos ser
aqui uma questo prvia caracterizao jurdica do vcio eventualmente existente
39
.
Dificuldades surgiro ainda quando as leis de reviso, sem estabelecerem alteraes formais,
atribuem diferentes efeitos jurdicos aos preceitos constitucionais originrios (por ex.:
introduo de mais limites inerentes aos direitos fundamentais ou alargamento de leis restritivas
dos direitos fundamentais). No obstante se entender que os limi-
38
Cfr. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., p. 227; Manual, II, pp. 469 ss. Por esta razo que
GROSSKREUTZ, Normwiderspruche im Verfassungs-recht cit., p. 91, afirma que uma lei de reviso que no determine
ou especifique as alteraes uma lei inconstitucional, mas nem sequer chega a existir uma contradio normativo-
constitucional, porque o texto da reviso no foi formalmente incorporado na Constituio.
39
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio, p. 1056; JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit.. p.
227; MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit. p. 294.
tes materiais de reviso se referem aos princpios, independentemente da sua expresso concreta
na Constituio
40
, parece que o ncleo essencial, tal como o legislador constituinte o definiu, e o
sistema geral de regulamentao do exerccio, se devem inserir na garantia material prevista no
art. 288.7/ para os direitos, liberdades e garantias (por ex.: substituio do regime repressivo ou
de declarao judicial por um regime administrativo preventivo seria vedado ao legislador de
reviso). A inconstitucionalidade material e formal das leis de reviso pode e deve ser apreciada
pelos tribunais (art. 207.) e pelo Tribunal Constitucional nos termos dos arts. 280. e 281. da
CRP, ou seja, segundo o processo de fiscalizao sucessiva, havendo algumas dvidas quanto
possibilidade de controlo preventivo
41
.
Dl AS RUPTURAS CONSTITUCIONAIS
42
I Caracterizao
As chamadas rupturas constitucionais traduzem-se na quebra de certas normas da
constituio para os casos excepcionais, permanecendo o texto em vigor para os restantes casos.
A ruptura constitucional abriria ao legislador de reviso a seguinte possibilidade: criar uma
disciplina especial contrria constituio para determinados casos concretos, mantendo-se, no
entanto, a validade geral das normas constitucionais.
A favor da admissibilidade das rupturas constitucionais poderiam invocar-se vrios argumentos.
40
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio, cit., anotao VI ao 288. Cfr. GROSSI, Introduzione ad
uno studio sui diritti inviolabili nella costituzioni italiana, Padua, 1972, pp. 77 ss; GROSSKREUTZ, Normwiderspriiche,
cit., pp. 84 e 88.
41
Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 506; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio,
Cap. VII. Por ltimo, cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico, cit., p. 295, que nega a possibilidade de
fiscalizao preventiva, mas aceita depois essa fiscalizao quando se tratar de inexistncia.
42
Sobre as rupturas constitucionais cfr. especialmente EHMKE, Verfassungsan-derung und
Verfassungsdurchbrechung, in AOR, Vol. I (1935-54), pp. 385 ss; MOTZO, Disposizioni di revisione materiale e
provvedimento di 'rottura' delia Costituzioni, in Ras.DP, 1964, Vol. I, p. 323; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito
Constitucional, cit., p. 110; JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 434 ss.
A prpria constituio prev auto-rupturas (Selbstverfassungs-durchbrechung). Era o que se
verificava em algumas disposies finais e transitrias da nossa Constituio, na redaco
originria: constitucionalizava transitoriamente certas incapacidades eleitorais, estabelecendo
uma disciplina excepcional em relao ao art. 13. (princpio da igualdade) e ao art. 48.
(participao na vida pblica). O art. 294. ainda mantm em vigor a L n. 8/75, incriminatria
dos agentes e responsveis da ex-PIDE/DGS, em excepo ao art. 29. (aplicao da lei
criminal).
Tal como se admite em relao s leis que estas revistam a forma de leis-medida, tambm em
relao s leis de reviso so conceb-veis leis de medida constitucionais
(verfassungsrechtliches Massnah-megesetze). Mas j discutvel a admissibilidade de uma lei
constitucional, individual e concreta, consagradora de um regime excepcional em relao s
normas da Constituio garantidoras de direitos, liberdades e garantias
43
.
Rigorosamente, o que as constituies probem no tanto a ruptura da constituio como a
ruptura sem alterao do texto (Ver-fassungstextdurchbrechung). Um regime excepcional seria
ento perfeitamente admissvel, cumpridos que fossem os requisitos formais e os limites
materiais da reviso.
' Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 336.

1
J
CAPITULO 32
PADRO IX AS ESTRUTURAS DE EXCEPO
CONSTITUCIONAL
Sumrio
A) INCORPORAO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE NECESSIDADE
I A incorporao constitucional do direito de necessidade
II O direito de necessidade na histria constitucional
1. O processo de legitimao e legalizao do direito de necessidade
2. O direito de necessidade estadual nas constituies portuguesas
III As tcnicas de juridicizao constitucional dos estados de excepo
B) O DIREITO DE NECESSIDADE ESTADUAL NA CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976
I A tipologia de estados de necessidade na Constituio de 1976
1. Estado de necessidade externo
2. Estado de necessidade interno
II O problema da suspenso individual dos direitos, liberdades e garantias
III A disciplina constitucional dos estados de necessidade constitucional
1. A competncia para a declarao do estado de stio e do estado de emergncia
2. As medidas do estado de stio ou se emergncia
3. As restries aos direitos fundamentais
4. O controlo parlamentar da declarao do estado de necessidade
5. A interveno governamental
6. O controlo jurisdicional da declarao do estado de stio ou de emergncia
6.1 Subsistncia do acesso judiciria
6.2 O Tribunal Constitucional como defensor da constituio de necessidade
7. Responsabilidade poltica
A) A INCORPORAO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE NECESSIDADE
ANOIOLINI, V. Necessita ed emergenz nel diritto pubblico, Padova, 1986. HESSR, K. Grundfragen einer
verfassungsmssigen Normierung des Ausnahmezus-tandes, in JZ, 1960, pp. 105 ss.
1144
LAMARQUE, A. La thorie de Ia necessite et 1'article 16 de Ia Constitution, in RDPSP,
1961, p. 558. BALLREICH, H. Das Staatsnotsrecht in Belgen, Frankreich, Grofibritanien, Italien, den
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a

ed., 1987, p. 298 ss.
B) O DIREITO DE NECESSIDADE ESTADUAL NA CONSTITUIO DE 1976
GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada,
anotaes aos arts. 19., 137., 141., 164., 182., 200. e . CORREIA, P. DAMASCENO Estado de stio e de Emergncia em
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MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Coimbra, 1993, p. 310 ss. MORAIS, C. B. O Estado de Excepo,
Lisboa, 1984.
A I A INCORPORAO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE
NECESSIDADE
I A incorporao constitucional do direito de necessidade
O presente captulo intitula-se estruturas de excepo. A problemtica a estudar
tradicionalmente conhecida sob o nome de estado e/ou direito de necessidade estadual. Vrias
outras expresses so utilizadas para aludir a este mesmo problema: defesa da Constituio,
defesa da Repblica, suspenso de garantias individuais, defesa de segurana e ordem
pblicas, estado de excepo constitucional, proteco extraordinria do Estado. Qualquer
que seja o enunciado lingustico e qualquer que seja a pr-compreenso dos autores relativa ao
direito de excepo, o leque de questes subjacente constitucionalizao do regime de
necessidade do Estado reconduz-se fundamentalmente ao seguinte: previso e delimitao
normativo-constitucional de instituies e medidas necessrias para a defesa da ordem
constitucional em caso de situao de anormalidade que, no podendo ser eliminadas ou
combatidas pelos meios normais previstos na Constituio, exigem o recurso a meios
excepcionais. Trata-se, por conseguinte, de submeter as situaes de crise e de emergncia
(guerra, tumultos, calamidades pblicas) prpria Constituio, constitucionalizando o
recurso a meios excepcionais, necessrios, adequados e proporcionais, para se obter o
restabelecimento da normalidade constitucional.
Em termos rigorosos, a constitucionalizao de situaes de necessidade implica a
consagrao de um direito de necessidade constitucional e no de um simples estado de
necessidade descul-pante. Dito por outras palavras: incorporao constitucional de uma
disciplina extraordinria para situaes de emergncia significa que se pretende no apenas uma
causa de justifcao eventualmente exclu-dente de culpa por factos ou medidas praticadas para
defender a ordem constitucional (o que pressupe a sua ilicitude constitucional)
1146
mas uma causa justificativa que exclua a ideia de ilicitude dos mesmos factos ou medidas (o que
implica, desde logo, o reconhecimento do direito e dever das autoridades constitucionalmente
competentes para recorrer a meios excepcionais, necessrios, adequados e proporcionados para
afastar perigos graves ou situaes de crise que ameaam a ordem constitucional democrtica).
A constitucionalizao do direito de necessidade estadual considera-se a soluo mais
conforme com a ideia constitucional, porque prefervel ser a Constituio a consagrar e a
definir os pressupostos dos estados de excepo, a ter de recorrer-se a princpios de
necessidade extra ou supraconstitucional, susceptveis de manipulao a favor de uma
qualquer razo de Estado ou de segurana e ordem pblica, invocada por chefes ou
governos (a ideia clssica de dictator anda precisamente associada a situaes de neces-
sidade) sem qualquer arrimo normativo - constitucional. A regulamentao constitucional j
uma limitao: enumeratio ergo limi-tatio. Neste sentido se pode acolher a afirmao de quanto
mais um Estado se torna constitucional tanto mais se impe a regulamentao constitucional do
direito de necessidade (K. STERN). Concretizando melhor: se a essncia do Estado
constitucional a vinculao dos poderes pblicos Constituio, ento no existe qualquer
outra fonte de legitimidade, que no seja a magna carta do pas, relativamente fixao de
competncias e definio dos pressupostos objectivos dos estados de necessidade (K. HESSE).
O direito de necessidade constitucional no um direito fora da Constituio, mas um direito
normativo-constitucionalmente conformado. O regime das situaes de excepo no
significa suspenso da Constituio ou excluso da Constituio (excepo de
Constituio), mas sim um regime extraordinrio incorporado na Constituio e vlido para
situaes de anormalidade constitucional.
Como se poder deduzir j do discurso do texto, as estruturas de excepo compreendem-se, sob um ponto de vista
normativo-constitucional, a partir da prpria Constituio, e no atravs do apelo a categorias extra-constitucionais
(necessidade de existncia do Estado, razo do Estado, ordem e segurana ou atravs do alargamento das
competncias constitucionalmente fixadas (ex.: gnero de poderes implicitoso imanentes aos poderes em estado de
guerra). Cfr. K. HESSE, Grundfragen einer verfas-sungsmassigen Normierung des Ausnahmezustandes, in JZ,
1960, pp. 105 ss; E. W. BCKENFORDE, Der Verdrangte Ausnahmezustandezum Handeln der Staatsgewalt in
aussergewhnlichen Lagen, in NJW, 1978, p. 1881; M. KRENZLER, An den Crenzen der Notstandsverfassung.
Ausnahmezustand und Staatsnotsrecht im Verfassungssystem des Grundgesetz.es, 1974; LEROY,
Padro IX: As estruturas de excepo constitucional 1147
forgatiisation constitutionelle et les Crises Paris, 1966; H.-E. HOLZ, Staa-tsnotstand und Notstandsrecht Koln, 1962.
Uma larga panormica histrica sobre a evoluo do direito de necessidade ver-se- em: P. CRUZ VILLALON, El
Estado de Sitio y Ia Costitucionalizacin de Ia proteccin extraordinria dei Estado (1789-1878) Madrid, 1980; H.-
BoLDT, Rechsstaat und Ausnahme-zustand des biirgerlichen Rechsstaates in 19 Jahrhundert, Berlin, 1967.
No sentido de que a necessidade uma fonte autnoma de direito (fonte-facto) que no necessita de consagrao
em normas formais da Constituio, vide sobretudo, a literatura italiana. Cfr., por todos, MORTATI, lstituzioni di
Diritto Pubblico Vol. II, pp. 702 e 703, que considera a necessidade como fonte de legitimao extra ordinem.
II O direito de necessidade na histria constitucional
A constitucionalizao do direito de necessidade um pedao da histria do
constitucionalismo do sc. XIX. Todavia, a ideia do direito de necessidade no surgiu apenas
com o constitucionalismo nem exclusiva do direito constitucional. Por um lado, desde o antigo
direito romano que se fala em jus extremae necessitntis e em salus rei publica suprema lex esto
para expressar a existncia de um direito de excepo nos casos de crise do Estado e das
colectividades organizadas (res publica). Por outro lado, o direito de necessidade constitucional
encontra expresses paralelas no mbito do direito internacional (ex.: estado de guerra), do
direito penal (ex.: legtima defesa), do direito civil (ex.: legtima defesa e direito de resistncia)
e do direito administrativo (ex.: estado de necessidade administrativa). A delimitao dos
contornos do direito de necessidade constitucional justifica uma breve incurso histrica, pois
s deste modo se tornam inteligveis certos institutos e se obtm uma perspectiva crtica da
problemtica das situaes de excepo. Focaremos apenas os momentos fundamentais da
evoluo do direito de necessidade.
1. O processo de legitimao e legalizao do direito de necessidade
1.1 'Martial law', 'Riots acts', motins, distrbios e revoltas populares
No sc. XVIII (mais precisamente em 1714) surge o primeiro modelo jurdico de regulamentao dos motins ou
perturbaes ' da ordem o Riot Act. Nele se qualifica como crime de felonia a participao em tumultos
1
Os movimentos populares do gnero dos food riots (Inglaterra, sc. XVIII) e dos Nu-pieds (Normandia, sc. XVII)
tm ultimamente merecido a ateno dos histo-
1148
com desobedincia s ordens de dissoluo por parte das autoridades e se consideram isentos de qualquer
responsabilidade (indemnity) por danos os agentes encarregados do restabelecimento da ordem.
1.2 Lei Marcial e perigo para a tranquilidade pblica
Com a Loi Martiale, de 21 de Outubro de 1789, da Assembleia Nacional francesa, surge um segundo modelo de
regulamentao da ordem pblica interna (embora inspirado na ideia de martial law e, mais concretamente, no Riot
Act). Todavia, enquanto a Martial law inglesa significava fundamentalmente a sujeio a comisses militares
(comission of the martial law) dos delitos cometidos por militares e, mais tarde, por outros sectores da populao (e
contra este alargamento vai reagir a Petition of Right, de 1618, ao pedir a abolio das comisses militares com o
fundamento de elas subtrarem aos tribunais ordinrios e ao processo correspondente, o julgamento de elementos da
populao civil), a lei marcial, em sentido francs, passa a ser uma lei de autorizao da fora armada no interior do
pas (isto : utilizao do exrcito contra os seus nacionais), a fim de se reprimirem tumultos geradores de
intranquilidade pblica.
1.3 Estado de paz, estado de guerra e estado de stio
Esta Lei Marcial, de 21 de Outubro de 1789, representava um claro retrocesso quanto aos direitos dos cidados, se a
compararmos com a legislao militar referente a praas de guerra (ex.: Decreto de 10 de Julho de 1791 da
Revoluo Francesa), em que se distinguia claramente entre estado de paz, estado de guerra e estado de sitio. Os
contornos concretos destes trs estados so os seguintes: (a) o estado de paz pressupe a separao completa entre
autoridades civis e militares, tendo cada uma a esfera de competncias previamente definida; (b) o estado de guerra
implicava a subordinao das autoridades civis s autoridades militares, sempre que, por decreto do parlamento, sob
proposta do rei, ou pelo rei na ausncia da deliberao do corpo legislativo, fosse declarado o estado de guerra; (c)
estado de stio implicava a transferncia das competncias das autoridades civis para as autoridades militares no caso
de a praa de guerra ter sofrido ataque ou assdio.
O estado de stio era, em certa medida, quanto s consequncias jurdicas, uma situao mais grave do que o prprio
estado de guerra. Naquele, o
riadores. Entre os estudos mais sugestivos destacam-se: B. PORCHNEV, Les Soulve-ments populaires en France de
1623 a 1648, Paris, 1963; E. THOMPSON, La economia 'moral' de Ia multitude en Ia Inglaterra dei siglo XVIII"
Re\. de Occidente, 1974; G. RUDE, The Crowd in History, 1964. Uma viso de conjunto sob uma perspectiva
constitucionalista, ver-se- em P. CRUZ VILLALON, El Estado de silio, cit., pp. 21 ss. Entre ns, cfr. L. FERRAND DE
ALMEIDA, Motins Populares. Tempo de D. Joo V, in Revoltas e Revolues, RH/, Coimbra, 1984, pp. 321 ss.
Padro IX: As estruturas de excepo constitucional
1149
estado excepcional legitimava-se no facto do ataque ou assdio, no dependendo de qualquer decreto de
declarao, legislativo ou real, e da que a prpria situao de urgncia justificasse a transferncia das competncias
policiais e de segurana para o comandante militar da praa.
1.4 Estado de stio militar e estado de stio poltico
Como se acaba de ver, o estado de stio configurava-se como uma instituio militar existente nas praas de guerra
sujeitas a ataque ou assdio. Em breve se iria tornar o ponto de partida para ou outro tipo de estado de stio,
conhecido sob o nome de estado-de-stio poltico ou fictcio( 'ftat de sige politique'). Os momentos da evoluo so
estes: (1) aplicao do estado de stio a cidades abertas e no apenas a praas de guerra; (2) declarao de estado
de stio, o que apontava para uma fico jurdica, pois a declarao transportava em si a ideia de legitimidade de um
estado de stio no baseado numa situao fctica, numa necessidade real (os pressupostos fcticos so substitudos
pelo acto formal de declarao do governo); (3) regulamentao jurdica, positiva e negativa, do estado de stio,
exigindo-se, por um lado, que a declarao enumerasse os direitos individuais considerados suspensos, e, por outro
lado, que se fixassem positivamente as competncias das autoridades militares nas situaes de excepo. O estado
de stio transforma-se, deste modo, em pressuposto de suspenso das liberdades, que assim deixam de constituir
obstculos jurdico-constitucionais para as autoridades militares.
A configurao do estado de stio poltico comeou a ganhar contornos com a Restaurao (a expresso estado-de-
stio aparece pela primeira vez na Carta Constitucional francesa de 1814), mas a distino entre estado de stio
militar e civil discutida sobretudo a partir de 1829, ganhando contornos mais ou menos definidos a partir de 1848.
1.5. Suspenso da Constituio
Trata-se de um momento importante na evoluo das estruturas de excepo constitucional. Comeando por ser uma
medida considerada pelo governo revolucionrio francs necessria defesa da Repblica sitiada, em 1793, a
ideia de suspenso da Constituio converte-se em instituto constitucional na Constituio de 22 Frimrio
(Constituio de 13-12-1799), onde expressamente se determina que dans le cas de revolte main arme, ou de
troubles qui menacent Ia suret de FEtat, Ia loi peut suspendre, dans les lieux et pour le temps qu'elle determine,
1'empire de Ia Constitution. Atravs do recurso suspenso do imprio da Constituio pretendia se defender a
segurana do Estado (suret de VEtat). Rigorosamente, considerar fora da Constituio (hors Ia Constitution)
uma praa, um municpio ou uma provncia, significava articular a suspenso da Constituio com o estado de stio,
com as consequncias inerentes a este ltimo. Em termo jurdico-constitucionais, abre-se a possibilidade de, atravs
da lei ordinria ou de outro acto,
1150
se suspender a vigncia da Constituio em todo ou parte do territrio e por tempo indeterminado.
Como a suspenso da Constituio implicava, ipso facto, a suspenso dos direitos individuais nela garantidos, a
srie de implicaes das excepes da Constituio torna-se transparente estado de excepo (necessidade) -
suspenso da Constituio > suspenso das garantias individuais.
1.6 Constitucionalizao do direito de necessidade estadual
Em meados do sc. XIX, a questo do direito de necessidade estadual estava suficientemente
amadurecida para se poderem fixar as premissas jurdico-constitucionais dos regimes de
excepo: (a) em primeiro lugar, a defesa do Estado e da segurana pblica s compatvel
com o Estado Constitucional se e na medida em que ela esteja prevista na Constituio e no
remetida para o domnio extracons-titucional; (b) a suspenso da Constituio uma contraditio
in adjectu, porque ela significa na prtica um regime sem Constituio (mesmo limitado a
parte do territrio); (c) a defesa do Estado no exige a suspenso da Constituio, mas sim a de
algumas garantias individuais; (d) a constitucionalizao do regime de excepo no pressupe
uma normativizao constitucional pormenorizada desse regime, podendo a Constituio
remeter para a lei os casos de situao excepcional e as formas e medidas a adoptar em tais
circunstncias. Constitucionalizao do estado de excepo e remisso para a lei da sua
regulamentao so as pedras basilares da compreenso jurdico-constitucional do direito de
necessidade. O problema est em que a disciplina constitucional , por vezes, demasiado
aberta, permitindo uma complementao legislativa sensivelmente subversora dos prprios
princpios constitucionais.
2. O direito de necessidade estadual nas constituies portuguesas
Tal como acontece em muitos outros aspectos, a histria do direito de necessidade em Portugal
largamente influenciada pelos modelos franceses e espanhis.
2.1 Constituio de 1822
Na Constituio de 1822, o direito de necessidade surge regulado de uma forma dispersa, no se podendo dizer que
haja um modelo de regu-
Padro IX: As estruturas de excepo constitucional \\5\
lamentao das situaes de necessidade estadual. A ideia de defesa do Estado conexiona-se, por um lado, com as
resries ao poder do rei e com as detenes preventivas (art. 124.71 V, segundo o qual o rei no pode mandar
prender cidado algum excepto: (a) quando exigir a segurana do Estado (devendo ento ser o preso entregue dentro
de quarenta e oito horas ao juiz competente); (b) por outro lado, ao prever os casos de rebelio declarada ou invaso
de inimigos, o texto vintista refere-se apenas dispensa de formalidades relativas priso de delinquentes e,
mesmo assim, apenas mediante decreto especial das Cortes (art. 211.).
2.2 Carta Constitucional de 1826
Na Carta Constitucional de 1826 prev se a suspenso das garantias individuais nos casos de rebelio, ou invaso
de inimigos (art. 145., 33. e 34.). Neste aspecto, a Carta Constitucional reflecte bem a perplexidade perante o
fenmeno da suspenso da Constituio. Estabelece, expressis verbis, que os poderes constitucionais no podem
suspender a Constituio no que diz respeito aos direitos individuais. Mas o alcance do preceito ainda mais restrito
do que poderia parecer, como resulta da conjugao dos 33. e 34. do art. 145., dado que: (a) os poderes
constitucionais no podiam tambm suspender a Constituio em tudo o que no dizia respeito aos direitos
individuais; (b) quanto aos direitos individuais, o que se permite no a suspenso da Constituio, mas a dispensa
de algumas formalidades que garantem a liberdade individual. esta interpretao liberal que a nossa doutrina
constitucionalista mais representativa defende, orientada mais no sentido americano de suspenso do Habeas
Corpus (em que a deteno preventiva considerada como nica excepo constitucional ao regime repressivo nos
casos de rebelio ou invaso), e no sentido doutrinrio de Constant (para quem no existindo os poderes
constitucionais seno pela Constituio claro que no podem suspend-la), do que no sentido res-tauracionista de
suspension de 1'empire de Ia Constitution.
Na Constituio de 1838 alude-se tambm a suspenso das garantias individuais por acto do poder legislativo, nos
casos de rebelio ou invaso de inimigo, e por tempo indeterminado (art. 32.). Nas hipteses de situao de
necessidade externa com a Ptria em perigo (frmula que aparece no art. 32., 1., e cuja inspirao deve talvez
procurar se no Decreto da Assembleia Nacional francesa de 5 de Julho de 1792 que previa as medidas a tomar nos
casos de patrie em danger, a suspenso das garantias poderia ser decretada provisoriamente pelo Governo, desde
que as Cortes no estivessem reunidas. A frmula Ptria em perigo iminente abre o caminho para um autntico
estado de necessidade constitucional, mas recortam-se j algumas exigncias que, mais tarde, acompanharo sempre a
constitucionalizao das situaes de anormalidade: (a) parlamentarizao das situaes de necessidade, pois o
1152
decreto de suspenso incluir a convocao das Cortes e conhecimento a estas das medidas tomadas (art. 32., 2. e
6.); (b) observncia do princpio da proibio do excesso (sobretudo na dimenso da necessidade), pois impe-se ao
Governo o levantamento da suspenso das garantias por ele decretadas logo que cesse a necessidade urgente que a
motivou (art. 32., 3.); (c) individualizao e enumerao expressa na lei ou decreto das garantias que ficam
suspensas (art. 32., 4.); (d) proibio de suspenso de garantias em perodos eleitorais (art. 32. ss)
2
.
Com a Constituio de 1911 surge pela primeira vez, na histria constitucional portuguesa, o conceito de estado de
stio (art. 26./16, que teve como fonte o art. 34.721 da Constituio brasileira de 1890). Prev-se agora a declarao
de um estado de stio, com suspenso total ou parcial das garantias constitucionais, em um ou mais pontos do
territrio nacional, no caso de agresso eminente ou efectiva por foras estrangeiras ou no de perturbao interna.
Trata-se de recolher a experincia nacional e estrangeira quanto ao estado de stio e consagrar uma frmula de
constitucionalizao da proteco extraordinria do Estado. O estado de stio passa a ser um regime anormal, mas
definido e delimitado na Constituio, e no uma situao de excepo ou suspenso da Constituio. Os aspectos
jurdico-constitucionais mais relevantes reconduzem-se ao seguinte: (1) previso constitucional dos casos de estado
de stio de guerra e perturbao interna; (2) determinao constitucional dos efeitos da declarao do estado de stio
suspenso total ou parcial das garantias constitucionais; (3) delimitao espacial a um ou mais pontos do territrio
nacional; (4) fixao da competncia de declarao: Congresso ou Poder Executivo no caso de aquele no estar
reunido; (5) controlo parlamentar das medidas de excepo tomadas pelo Executivo; (6) responsabilidade das
autoridades pelas medidas violadoras do princpio da proibio do excesso (abuso de medidas de excepo); (7)
restrio dos efeitos das medidas de excepo repressivas contra pessoas (cfr. art. 16.72).
A Constituio de 1933 recolheu os dois conceitos fundamentais da Constituio de 1911 no que se refere ao estado
de necessidade: estado de stio e suspenso de garantias individuais (cfr. art. 91.7 8). O estado de stio abrangia o
estado de necessidade externo (agresso efectiva ou iminente por
2
Cfr., por ex., LOPES PRAA, Estudos sobre a Carta Constitucional de 1826, Vol. I, 1878, p. 145; MARNOCOE SOUSA,
Direito Poltico, 1910, p. 749, que, ao abordar o fenmeno da ditadura extrema, critica nestes termos a posio de
Afonso Costa quanto suspenso das garantias individuais: A ditadura extrema no vai at ao ponto de suspender a
Constituio, no que diz respeito aos direitos individuais.
foras estrangeiras) e o estado de necessidade interno (grave perturbao da ordem e segurana pblica e
grave ameaa de perturbao da ordem). Uma novidade importante, no texto constitucional de 1933 (art. 109./6),
foi a introduo do conceito de subverso permanente e a adeso ideia de inimigo interno. No caso de actos
subversivos graves em qualquer parte do territrio nacional que no justificavam a declarao do estado de stio,
possibilitava-se ao governo a restrio de liberdades e garantias individuais, a fim de reprimir a subverso. Embora
o texto constitucional de 1933 apontasse para a distino entre suspenso colectiva (no caso de declarao de estado
de stio) e restrio (no caso de actos subversivos graves) de garantias individuais, do que verdadeiramente se
tratava, nesta ltima hiptese, era de suspenso individual de garantias a fim de se poder combater politicamente o
inimigo interno
3
.
III As tcnicas de juridicizao constitucional do direito de
necessidade do Estado
Em termos de direito comparado, verifica-se que a constitucio-nalizao das situaes de
necessidade estadual pode orientar-se de acordo com os seguintes padres bsicos:
(a) Nenhuma ou leve referncia constitucional s situaes de necessidade e simples indicao
dos rgos de soberania competentes para a adopo das medidas necessrias e apropriadas ao
restabelecimento da normalidade constitucional.
O exemplo tpico o da Constituio dos Estados Unidos em que a maior parte dos poderes
exigidos por situaes de emergncia se baseiam nos chamados implied and inherent powers
ou na clusula geral dos poderes de guerra.
(b) Adopo de uma clusula de plenos poderes ou clusula de ditadura.
como entende o Sr. Dr. Afonso Costa, pois o 34. do art. 145. refere-se unicamente dispensa por um certo tempo
das formalidades que garantem a liberdade individual.
3
No sentido de que a diferena entre declarao de estado de stio e a adopo de medidas necessrias para reprimir
a subverso se traduzia no facto de nesta ltima hiptese no haver supremacia militar nem suspenso de direitos,
liberdades e garantias, cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, Vol. II, 1972,
p. 528.
154
Os exs. mais conhecidos so o do art. 48. da Constituio de Weimar e o do art. 16. da
Constituio da V Repblica Francesa de 1958
4
.
(c) Regulamentao jurdico-constitucional das situaes de necessidade, dispondo-se no texto
constitucional sobre a competncia, pressupostos, formas, limites e efeitos dos regimes de
anormalidade.
Os exemplos mais frisantes so, alm da Constituio portuguesa de 1976 (art. 19.), a
Constituio de Bonn, segundo a Grund-gesetzanderung de 1968 (art. 115. ss), a Constituio
sueca, pargrafo 50 da forrna de Governo de 1809, e pargrafo 13. da forma de Governo de
1975, a Constituio espanhola de 1978, art. 116. e a Constituio brasileira de 1988, arts.
136. e 137.
(d) Fixao de prerrogativas a favor do Executivo, com posterior 'biWde indemnidade pelo
Parlamento.
O exemplo clssico oferecido pelo direito constitucional ingls. Atravs do recurso ao Act of
Indemnity ou Indemnity BUI o Parlamento legaliza as actuaes do governo consideradas ilcitas
no momento da sua prtica. O Bill de Indemnidade serve, pois, para apagar a responsabilidade
penal ou civil dos membros do Executivo e seus subordinados quando, em casos de emergncia,
violem as constituies ou as leis
5
.
4
Neste ltimo dispe-se o seguinte: Sempre que as instituies da Repblica, a independncia da Nao, a
integridade do seu territrio ou a execuo dos seus compromissos internacionais forem ameaados por forma grave e
imediata e o funcionamento regular dos poderes pblicos constitucionais for interrompido, o Presidente da Repblica
adoptar as medidas exigidas pelas circunstncias, aps consulta oficial do Primeiro-Ministro, dos Presidentes de
ambas as Cmaras e ainda do Conselho Constitucional; o art. 48./2 da Constituio de Weimar estabelecia o
seguinte: Se no Reich alemo houver alterao ou perigo grave da segurana e ordem pblica, o presidente do Reich
pode adoptar as medidas necessrias para o restabelecimento da segurana e ordem pblicas, intervindo, em caso de
necessidade, com o auxilio das foras armadas.
5
Cfr. Sobre isto K. LOEWENSTEIN, Staatsrecht und Staatspraxis von Grossbritanien, Vol. 11, 1967, pp. 381 ss.
Padro X: As estruturas de excepo constitucional \ \ 55
B I O DIREITO DE NECESSIDADE ESTADUAL NA CONSTITUIO
PORTUGUESA DE 1976
Como j se assinalou, as situaes de anormalidade constitucional no so estados sem
Constituio ou fora da Constituio, mas sim situaes carecidas de uma disciplina jurdico-
cons-titucional diferente daquela que est normativo-constitucionalmente consagrada para os
estados de normalidade constitucional. certo que pela sua prpria natureza, no possvel
constitucionalizar, de forma global e pormenorizada, estados imprevistos e imprevisveis,
cuja disciplina depende das situaes histrico-concretas. Todavia, uma coisa reconhecer as
dificuldades de configurar juridicamente uma constituio de necessidade, aperfeioada e
desenvolvida, e outra a de tomar essas dificuldades como pretexto e lanar as situaes de
necessidades para os espaos livres da Constituio. O direito de necessidade do Estado s
compatvel com um Estado de direito democrtico, constitucionalmente conformado, quando na
prpria lei fundamental se fixarem os pressupostos, as competncias, os instrumentos, os
procedimentos e as consequncias jurdicas da Constituio de excepo. Foi tendencialmente
este o desiderato pretendido pelo texto constitucional de 1976 ao dedicar vrios dos seus
preceitos (arts. 19., 137.7d, 139.73 b, 141.71, 164.7m, 165.7b, 167.7e, 175.71, 182.7f, 200.71
f, 275.76 e 289.) ao direito de necessidade do Estado. No obstante o manifesto propsito de se
estabelecer um regime especfico para situaes de crise, compatvel com os princpios
estruturantes do Estado de direito democrtico, no se pode afirmar ser esse regime claro e
inequvoco em muitos aspectos essenciais.
I A tipologia dos estados de necessidade na Constituio de 1976
O primeiro problema , desde logo, o da exacta delimitao e caracterizao dos dois estados
de anormalidade constitucionalmente previstos: o estado de stio e o estado de emergneia. Do
texto constitucional apenas se deduz a menor intensidade da crise do estado de emergncia
em relao ao estado de stio, pois enquanto neste ltimo possvel a suspenso total de
direitos, liberdades e garantias, no pri-
1156
meiro apenas permitida a suspenso parcial (CRP, 19.73 e L 44/86, art. 9., excludos, como
bvio, os direitos inviolveis).
O conceito de estado de emergncia alheio histria constitucional portuguesa pois a sua utilizao retroage
fundamentalmente a 1956 data em que foi promulgada a L n. 2084 de 16 de Agosto reguladora da Organizao
Poltica da Nao em tempo de guerra. A se distinguia entre estado de guerra e estado de emergncia e no
entre estado de stio e estado de emergncia declarando-se o estado de stio em caso de guerra ou de emergncia (L
n. 2084 Base XXXI). Quer dizer: o estado de stio era o conceito constitucional e as situaes fcticas que poderiam
justificar a sua declarao (cfr. Bases V e XXXI) reconduziam-se: (1) estado de guerra (com declarao de guerra
ou de agresso efectiva) e o estado de emergncia (receio de agresso iminente ou de perturbao da paz) ambas
reconduzveis quilo que hoje se chama estado de necessidade externo; (2) ameaas ou perturbao grave da ordem
e segurana pblicas (o que hoje se conhece sob o nome de estado de necessidade interno).
Ao preocupar-se em assegurar fundamentalmente as competncias para a declarao do estado
de stio ou do estado de emergncia, a CRP absteve-se de qualquer frmula densificadora dos
respectivos conceitos. No esquema relacional entre ambos apenas se conclui, como se disse, a
menor gravidade do estado de emergncia em relao ao estado de stio (CRP, art. 19./3).
Impe-se, contudo, um esforo de densificao destes conceitos, de forma a tornar mais
transparentes os pressupostos objectivos, justifcadores do apelo a mecanismos constitucionais
excepcionais. Assim, ambos os conceitos abrangem:
(a) os tradicionais estados de excepo militar (estado de guerra e estado de emergncia);
(b) os estados de excepo de natureza civil (grave ameaa de perturbao da ordem
constitucional democrtica ou calamidade pblica).
1. Estado de necessidade externo
A Constituio fornece alguns elementos densificadores de vrios conceitos.
(1) Estado de guerra
Existe um estado de guerra sempre que se verifique: (a) agresso efectiva por foras
estrangeiras; (b) iminncia de agresso por foras
estrangeiras (cfr. art. 19.72). No basta, porm, a existncia destes dois pressupostos materiais
para constitucionalmente se falar em estado de guerra. necessrio ainda um acto de
declarao formal [(acto da competncia do PRart. 138.7c), mediante prvia autorizao da
AR (art. 164.7m), e proposta do Governo (art. 201.71-/)]. Esta declarao no tem propriamente
um efeito declaratrio, como parece resultar do enunciado lingustico, mas um efeito
constitutivo. Da que os efeitos jurdicos maxime a suspenso de garantias constitucionais
ligados ao estado de stio declarado em virtude da existncia de guerra, no resultem
automaticamente da existncia objectiva dos pressupostos; tornam-se necessrios dois actos
juridicamente formalizados: (1) declarao do estado de guerra; (2) declarao do estado de
stio. Materialmente considerados, estes dois actos de declarao so decises polticas.
Constituem, para utilizarmos um termo clssico, actos de governo, mas embora sejam
caracterizados por um largo espao de liberdade de conformao poltica, eles no so actos
livres ou desvinculados; so actos jurdico-constitu-cionalmente vinculados aos
pressupostos materiais (subjectivos e objectivos) enumerados na Constituio.
(2) Estado de emergncia (militar)
Em relao ao estado de guerra, o estado de emergncia uma espcie de pr-estdio,
parcialmente coincidente com o estado de preveno, e que no sendo susceptvel de preciso
normativa, aponta fundamentalmente para a ideia de uma situao de crise que sendo j uma
ameaa no constitui ainda perigo iminente (o que justificaria a declarao do estado de guerra).
Em qualquer destas hipteses, os rgos constitucionais competentes podem decidir,
declarando o estado de stio ou o estado de emergncia, conforme se lhes afigure necessrio
prossecuo da defesa nacional (cfr. LDFA n. 29/82, de 11 de Dezembro Lei de Defesa Na-
cional e das Foras Armadas , art. 5.). evidente que o princpio da proibio do excesso
apontar para o recurso declarao do estado de emergncia se este for suficiente para
restabelecer a normalidade constitucional (CRP, art. 19.74, e L 44/86, de 30/9, arte. 3., 8.71, 9
71.
5a
5a
A L 44/86, de 30/g a actual lei reguladora do estado de stio e estado de emergncia. Cfr. as colectneas de
ROBOREDO SEARA / LOUREIRO BASTOS / MATOS CORREIA / NUNO ROGEIRO / LEITE PINTO, Legislao de Direito
Constitucional,
I 158
2. Estado de necessidade interno
O estado de stio e o estado de emergncia podem tambm ser declarados nos casos de estado
de necessidade interno, isto , nas hipteses de crise derivadas: (a) grave ameaa ou perturbao
da ordem constitucional democrtica; (b) calamidade pblica.
O mbito normativo de calamidade pblica muito mais fcil de precisar do que o de grave
ameaa ou perturbao da ordem constitucional democrtica. Por calamidade pblica
entendem-se as catstrofes naturais (terramotos, vulces, tempestades, inundaes e epidemias),
as catstrofes tecnolgicas e os acidentes graves (acidentes ferrovirios, nuticos, areos,
incndios, exploses, etc).
A delimitao, do mbito normativo do conceito de grave ameaa ou perturbao da ordem
constitucional democrtica levanta mais dificuldades. Por um lado, suscitam-se a este respeito
os mesmos problemas revelados pela histria do regime de excepo constitucional,
designadamente: (a) transformao do estado de stio ou do estado de emergncia em
instrumentos polticos de combate a qualquer situao de conflitualidade social, econmica e
poltica; (b) utilizao das foras armadas contra cidados. Por outro lado, extremamente
claudicante a caracterizao dos pressupostos de grave ameaa ou perturbao da ordem
constitucional democrtica. Interessa, por isso, fazer um esforo de densificao do conceito
em referncia. Os elementos a considerar so os seguintes:
(1) O objecto de proteco a ordem constitucional democrtica e no qualquer apriorstica a
monoltica ordem pblica ou segurana pblica, definida a nvel infraconstitucional. No
se trata, pois, de defender uma ordem do Estado, mas sim uma ordem constitucional, isto , a
ordem jurdica normativamente conformada pela Constituio (cfr. art. 356. do Cd. Penal).
(2) Os pressupostos justificadores da adopo das medidas do estado de stio ou de emergncia
so apenas a perturbao da ordem constitucional ou a sua grave ameaa. No basta um
perigo abstracto, exigindo-se antes uma ameaa concreta
6
.
Lisboa, 1990, e de J. BACELAR GOUVEIA, Legislao de direitos fundamentais, Coimhra, 1991.
6
Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, Vol. 11, anotao
IV ao art. 137. A exigncia de ameaa concreta
Alm disso, tambm no suficiente a ameaa ou leso de bens constitucionais que possam ser
defendidos atravs de medidas normais de poltica (cfr. art. 272.); a ameaa ou perturbao
deve pr em causa a ordem constitucional democrtica e os seus princpios estru-turantes, e
deve ser de tal modo grave que no possvel combat--la a no ser atravs dos meios
extraordinrios do estado de stio ou do estado de emergncia.
II O problema da suspenso individual dos direitos, liberdades e
garantias
A Constituio portuguesa no prev nem admite a figura da suspenso individual dos direitos,
liberdades e garantias. Diferentemente do que acontece com o estado de stio e o estado de
emergncia, a suspenso individual no obedece aos princpios da generalidade e da
publicidade; efectiva-se, como o nome indica, deforma individual em relao a pessoas
determinadas.
A prossecuo dos objectivos de defesa da ordem constitucional democrtica contra certas
formas de criminalidade organizada (droga, terrorismo) s pode ser feita, na ordem
constitucional portuguesa, atravs da restrio de direitos nunca suspenso e nos casos e
mediante os procedimentos constitucionalmente previstos. Conse-quentemente, dada a
exigncia de generalidade e abstraco das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (cfr.
art. 18.73), tero de reputar-se inconstitucionais as leis que, de qualquer forma, institu-
cionalizem a figura da suspenso individual de direitos, liberdades e garantias. O princpio da
igualdade e no discriminao subsistir sempre como parmetro conformador da
constitucionalidade ou da legalidade da declarao do estado de stio e estado de emergncia e
das respectivas medidas de execuo (L 44/86, art. 2.72).
A legitimidade da suspenso individual de direitos, liberdades e garantias tambm no pode
procurar-se a nvel supraconstitucional ou a nvel de direito internacional.
explica que na mensagem do Presidente da Repblica que acompanha o pedido de declarao do estado de stio ou
estado de emergncia constem os factos justificativos da declarao e os elementos constitutivos do contedo da
declarao (CRP, art. 19.75 e L 44/86, arts 14 e 24/2).
1160
Por vezes, invoca-se o oestado de necessidade como princpio civilizacional para justificar a
introduo do direito de necessidade simples (einfache Notstandsrecht, na terminologia alem),
isto , um conjunto de preceitos nfraconstitucionais reguladores de situaes de necessidade.
Este direito de necessidade simples est, porm, sujeito a uma dupla exigncia: (1) em primeiro
lugar, no h qualquer fonte de legitimidade para regimes de excepo a no ser a prpria lei
fundamental (cfr. n. 1), donde resulta a inadmissibilidade do recurso a princpios ou
razes extraconstitucionais para introduzir legalmente regimes de excepo; (2) o direito de
necessidade simples tem de conformar-se formal e materialmente com as normas constitu-
cionais, podendo, com base nestas, justificarem-se restries (nunca suspenses) a direitos,
liberdades e garantias para salvaguarda de outros bens constitucionalmente protegidos.
A nvel de direito internacional, poderia pensar-se numa eventual autonzao de suspenso com base no art. 29./2 da
DUDH (cfr. tambm art. 17. da CEDH) em que se prev uma clusula geral de limitao dos direitos fundamentais
com base em exigncias de ordem pblica. Mas o recurso Declarao dos Direitos do Homem que alguns
pretendem basear no art. 16. da Constituio no tem base constitucional satisfatria: (a) o princpio da interpretao
em conformidade com a Declarao vale para assegurar maior eficcia aos direitos fundamentais e no para os
restringir; (b) o princpio de tipicidade das restries aos direitos, liberddes e garantias (art. 18./2), deixaria de ter
qualquer sentido se se acrescentassem outras restries para alm das expressamente previstas na Constituio;
(c) a prpria DUDH, para alm de no especificar restries aos direitos nela previstos, limita-se a prever a
possibilidade de os ordenamentos nacionais estabelecerem restries por motivos de ordem pblica, restries estas
que no podem violar o princpio da constitucionalidade (isto , s podem efectivar-se nos termos previstos na
Constituio). Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, p. 139.
III A disciplina constitucional dos estados de necessidade constitucional
1. A competncia para a declarao do estado de stio ou de emergncia
A declarao do estado de stio ou do estado de emergncia um acto prprio do PR (art.
137.7d), mas condicionado autorizao prvia da AR (arts. 164.7m e 182.73-f) e audio do
Governo (arts.
Padro IX: As estruturas de excepo constitucional
1161
141.71 e 200.7c), carecendo ainda de referenda governamental (art. 143.71). Pretendeu-se aqui
um mecanismo complexo de interdependncia, no afastando nenhum dos rgos de soberania
com tarefas polticas de interveno e responsabilidade em situaes de necessidade.
A participao conjunta de vrios rgos de soberania revela-se no complexo de actos
constitutivos do procedimento de declarao do estado de stio:
(1)0 PR, aps audio do Governo, solicita AR, em mensagem fundamentada, autorizao
para a declarao;
(2) A AR, apreciando materialmente os pressupostos legitima-dores da declarao e os termos
propostos para o seu regime, decide da concesso de autorizao;
(3) O PR procede, atravs de decreto presidencial, mas com referenda do Governo, declarao
do estado de stio ou de emergncia.
A competncia do PR para o acto de declarao compreensvel: (1) ele representa a Repblica
no plano das relaes externas, competindo-lhe tambm assumir a vinculao internacional do
Estado nos casos de declarao de guerra (art. 138.7c); (2) ele o Comandante Supremo das
Foras Armadas (art. 137.7a). Todavia, se o acto prprio do PR um acto de natureza
constitutiva, de relevncia fundamental, ele insere-se num complexo de actos procedimento
de declarao revelador da actual tendncia dos Estados constitucionais para a
procedimentalizao da formao dos actos estaduais mais importantes (cfr. supra e L 44/86,
arts. 24. segs.)
7
.
2. As medidas do estado de stio ou de estado de emergncia
A CRP alude adopo de medidas adequadas para o restabelecimento da normalidade
constitucional (cfr. art. 19.78). O enunciado lingustico medidas (cfr. supra) abrange todos os
meios quer sejam de natureza fctica quer de natureza jurdica adequados, necessrios e
proporcionais a esse restabelecimento (princpio da
' Cfr. sobre isto K. STERN, Das Slaalsrechl, Vol. I, p. 154.
1162
proibio do excesso). Nestes meios incluem-se medidas de natureza concreta e actos
normativos (regulamentos, decretos, etc.)
8
.
3. As restries aos direitos fundamentais
As situaes de necessidade constitucional pressupem a possibilidade de restries mais
intensas dos direitos fundamentais do que aquelas que constitucionalmente so admitidas em
situaes de normalidade. O instrumento ou medida classicamente admitido a suspenso
colectiva de direitos (cfr. art. 19.). Esta suspenso colectiva est rodeada de cautelas tendentes
a evitar o aproveitamento das situaes de excepo para se introduzirem medidas abusivas ou
excessivas. Deste modo estabelece-se:
(1) Proibio absoluta da suspenso de alguns direitos, liberdades e garantias e de alguns
princpios constitucionais (CRP, art. 19.74 e L 44/86, art. 2.). o que se chama, na termi-
nologia alem, diktaturfesten Grundrechten, ou seja, direitos fundamentais garantidos ou
firmados contra a ditadura ou, noutra terminologia, mais contrada, de direitos inviolveis.
(2) Exigncia de especificao dos direitos, liberdades e garantias afectados pela declarao do
estado de emergncia ou estado de stio (CRP, art. 19.73 e L 44/86, art. \4.
o
/l/d). Subjacente a
esta exigncia est a conhecida mxima enume-ratio ergo limitatio. Consequentemente, todos
os direitos que no forem enumerados na declarao do estado de stio, ficam fora das medidas
restritivas de excepo.
(3) Proibio do excesso, devendo observar-se os princpios da adequao, necessidade e
proporcionalidade relativamente s medidas restritivas (CRP, art. 19.74/6/7 e L 44/86, art. 3.).
(4) Limitao temporal (art. 19.75 e L 44/86, art. 5.), pois a suspenso dos direitos, liberdades e
garantias no pode prolongar-se por mais de 15 dias, embora se admita a renovao por
perodos com igual limite (cfr. art. 165.7&).
8
Cfr. a histria da frmula medida (= mesure) em K. HUBER, Mafinahmegesetz und Rechtsgesetz, Berlin, 1963, pp.
102 ss. No plano legislativo, cfr. L 44/86, arts.
2./2e 17.
Padro IX: As estruturas de excepo constitucional \ 163
4. O controlo parlamentar da declarao do estado de necessidade
particularmente significativa, no direito constitucional portugus, a interveno parlamentar
nas situaes de necessidade estadual. Esta efectiva-se em vrios momentos, pois AR
compete:
(1) Autorizar, atravs de lei (CRP, art. 169. e L 44/86, art. 25.), a declarao do estado de stio
ou do estado de emergncia (arts. 141./l e 164./m), ou confirmar, tambm atravs de lei, essa
declarao no caso de a autorizao ter sido concedida pela Comisso Permanente da AR por
esta ao estar reunida nem ser possvel a sua reunio imediata (arts. 141.71 e 2, 167.7m, 175.73 e
182.7/). A autorizao da AR no exigida apenas para o se da declarao, mas tambm para a
sua durao e demais termos do estado de excepo
9
(cfr. L 44/86, art. 16.).
(2) Controlar a prpria aplicao da declarao do estado de stio ou do estado de emergncia
(art. 165.7b), o que significa a possibilidade de fiscalizao poltica das medidas con-cretamente
adoptadas para restabelecer a normalidade constitucional
10
.
(3) Definir, atravs de lei orgnica enquadrada na sua reserva absoluta de competncia
legislativa (art. 167.7e), aprovada por maioria qualificada (art. 171.75), o regime legal do estado
de stio e do estado de emergncia.
Perante esta gama de poderes de definio do regime legal, de autorizao e de controlo
no incorrecto falar se em parla-mentarizao do estado de stio ou estado de emergncia. A
responsabilidade da AR perante situaes de necessidade estadual justifica a proibio da sua
dissoluo durante a vigncia do estado de stio ou do estado de emergncia (art. 175.71) e a
sano severa da inexistncia jurdica para qualquer decreto presidencial de dissoluo violador
das normas constitucionais (art. 175.72).
9
Tudo isto deve constar da lei de autorizao. Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica,
cit., anotao XXIV ao art. 164..
10
A apreciao tanto pode verificar-se durante a vigncia do estado de excepo como pode consistir numa
apreciao global posterior. Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica, anotao ao art.
165.. A apreciao da aplicao da declarao aps a cessao do estado de stio vem regulada na L 44/86 art. 29..
1164
5. A interveno governamental na declarao do estado de stio ou de emergncia
Diferentemente do que acontece em alguns pases, retirou-se ao Governo (em virtude das
lies da histria) o papel decisrio primrio na declarao do estado de stio ou do estado de
emergncia. O PR declara e a AR autoriza e ratifica. Todavia, implicando a declarao dos
estados de necessidade estadual a adopo de medidas executivas, administrativas, militares,
oramentais, diplomticas da competncia do Governo, no se compreenderia que ele no
fosse ouvido (direito de audio, art. 141./1), e no se pronunciasse, como rgo responsvel
pela direco da poltica geral do Pas, sobre a mesma declarao (art. 200.71// e g). Por outro
lado, algumas das principais situaes de necessidade estadual casos de agresso efectiva ou
iminente por foras estrangeiras exigem mesmo a interveno activa e primria do Governo
propor ao PR a declarao da guerra (art. 200.7g).
Em face destes dados jurdico-constitucionais, a interveno do Governo no se reconduz a uma
simples funo consultiva, de carcter neutro, interno e preparatrio (com o objectivo exclusivo
de dar parecer, esclarecer ou estudar a declarao do estado de excepo). O acto de pronncia
do Governo um acto de juzo com relevncia autnoma, em que o Governo exprime a sua
opinio sobre os pressupostos legitimadores da declarao do estado de stio ou do estado de
emergncia, avalia discricionariamente o mrito da eventual deciso e aprecia as possibilidades
e limites das medidas que a ele pertencer adoptar (como rgo encarregado da defesa nacional,
da manuteno da ordem e segurana em tais situaes
n
.
6. O controlo jurisdicional da declarao do estado de stio ou de emergncia
6.1 Subsistncia do acesso via judiciria
No art. 19.76 estabelece-se, expressis verbis, a proibio da suspenso dos direitos de defesa do
arguido, e, desde logo, do direito de
11
Precisamente nestes termos, cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, ao
art. 200. Vide tambm L 44/86, arts. 17. segs., sobre a competncia do Governo quanto a execuo da declarao
do estado de stio e de estado de emergncia.
Padro IX: As estruturas de excepo constitucional ] 165
acesso via judiciria. Deduz-se, assim, que a garantia jurdico-cons-titucional traduzida na
existncia de tribunais adequados fica intocada pela declarao do estado de stio ou do estado
de emergncia (cfr. L 44/86, art. 23.). O princpio geral a seguir , pois, o da interpretao dos
preceitos referentes ao direito de necessidade no sentido da observncia e manuteno dos
meios de defesa tpicos do Estado de direito. Os cidados mantm, pois, na sua plenitude, o
direito de acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, liberdades e garantias lesados ou
ameaados de leso por quaisquer providncias inconstitucionais ou ilegais (L 44/86, art. 6.)
ila
.
6.2 OTribunal Constitucional como defensor da Constituio de necessidade
Dado que a declarao do estado de stio e do estado de emergncia no perturba o esquema
organizatorio-funcional do Estado (CRP, art. 19./7), parece legtimo admitir-se o controlo da
constitu-cionalidade e da ilegalidade das medidas de excepo pelos tribunais e pelo Tribunal
Constitucional (neste ltimo caso, como bvio, sempre que as medidas incorporem actos de
natureza normativa). Cfr. L 44/86, art. 3.73.
7. Responsabilidade poltica
As exigncias de constitucionalidade e de legalidade justificam a consagrao de crimes de
responsabilidade (L 34/87, de 16/7), relativamente aos autores que, na execuo da declarao
do estado de stio ou estado de emergncia, violem a lei geral do estado de stio ou estado/de
emergncia (L 44/86) ou as leis autorizativas ou con-firmativas dos mesmos.
"
a
Isto no exclui a possibilidade de algumas alteraes de competncia sujeitando, por ex., certos crimes ao foro
militar. Cfr. L 44/86, art. 22.
CO
W U

ndice Ideogrfico
Abertura - 147, 202 ao tempo- 147 constitucional - 84, 190 das normas constitucionais - 190
Aco - 662 comunicativa- 19 de responsabilidade - 663
Actividade privada da administrao -
584
Actos
adicionais Carta Constitucional - 294 administrativos- 1002 da administrao - 661 de direco poltica - 812 de
governo - 587, 756 de poltica geral - 326 interna corporis - 930 jurisdicionais - 589 normativos atpicos - 927
privados- 1003
sujeitos a controlo de constitucionali-dade e de ilegalidade - 996
Acumulao de direitos - 645
Administrao
autnoma local - 370 autnoma - 430 pblica - 430, 757 directa - 758
Alterao constitucional - 233
mbito
de proteco - 206, 605, 635 de regulamentao - 206 normativo - 240
Analogia - 241
Antinomias normativas - 193
Antropologia poltica - 32 Aparelho de Estado - 41
Aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e garantias - 187, 188, 189,580
Assembleia
constituinte no soberana- 122 da Repblica -735 Nacional - 337
Assentos - 384, 998 Assinatura -732 Associaes privadas - 449 Associaes pblicas - 995, 999, 1004
Autogarantia do direito constitucional
-141
Autonomia - 114 individual - 365 pessoal -601
Autoprimazia normativa - 137 Autoridade - 309
Autovinculao
da administrao - 800
B
Bandeira Nacional - 494 Base antropolgica - 349 Bases gerais do regime jurdico - 843
Bicameralismo - 292
paritrio - 315
Bloco
da constitucionalidade - 915 da legalidade reforada - 985
1170
Cabralismo - 310 Calculabilidade - 257
Cmara
Corporativa-331, 338
dos Deputados e o Senado -323
dos Deputados -293
dos Pares -293
Capacidade
de direitos - 563 poltica - 258
Capitalismo social - 411
Carcter fragmentrio da constituio
-79
Caracterizao material da lei - 821 Carisma - 259
Carta
constitucional de 1826 - 286, 289 de identidade poltica e cultural - 18 prometida - 289 constitucionais - 122, 286
Cartismo - 146, 283, 298 Caso julgado-383, 1071, 1076 Centro poltico - 40, 309 Certeza do direito - 256, 337,
727 Cidado - 349
Cidados
portugueses - 557
de paises de lngua portuguesa, 558
estrangeiros - 558
Cincia Poltica - 27, 38, 160
Cincias afins do Direito Constitucional - 157
Clusula
aberta -501
da comunidade - 609
Clusulas gerais - 585 Clientelismo poltico -305
Codificao - 268 Coliso - 645
Combinao de poderes -262 Comisso permanente - 740 Comissrios - 261 Comisses de inqurito - 744
Competncia - 541, 680, 682 concorrente - 683
constitucionalmente vinculada - 756 exclusiva - 683 legislativa absoluta - 742 constitucionais e competncias legais -
683
constitucionais escritas expressas - 684 constitucionais escritas implcitas - 684 explcitas - 684 implcitas - 684
implcitas complementares - 685, 686 legislativa, executiva e judicial - 682 no escritas - 684 quadro - 683
Complementao da lei constitucional
-239
Compreenso
formal de constituio - 79 material de constituio - 84 material - 77
Compromisso - 78, 309, 301
Conceito
de constituio constitucionalmente adequado - 75 de constituio - 57 histrico da constituio - 77 histrico-
universal de constituio - 57 ideal de constituio -62
Conceitos
de prognose - 221
de valor-221
jurdicos indeterminados - 585
Concessio - 99
Concordncia prtica - 348, 350, 380, 627
ndice ideogrfico
1171
Concorrncia
de direitos - 645 eleitoral - 453
Concretizao - 218, 226, 638 constitucional- 193 da constituio - 204, 238
Conflitos de bens constitucionais - 380 Confirmao de normas - 1088 Conformao - 637, 638 Congresso - 323
Conjuno de normas - 208
Conselho
de Estado-281, 338, 759
de Ministros -747
parlamentar - 330
Superior da Magistratura - 770
Superior do Ministrio Pblico -770
Superior dos Tribunais Administrativos
e Fiscais - 770
Superiores - 770
Consenso - 192 Conservadorismo - 311
Constitucionalidade - 362
da constituio - 236 da jurisdio - 589
Constitucionalismo - 254, 256, 257, 260, 263
da restaurao - 283, 286 histrico - 283 partidrio - 304 republicano - 313 romntico - 283, 284 setembrista - 296
vintista -276
Constitucionalizao - 498, 499, 500 dos partidos -450
Constituio - 12,40, 57 como frum -83 como compromisso poltico - 83 como um conjunto de convergncias
negativas - 82 como um sistema de artifcios tcni-
co-jurdicos do status quo - 79
como um conjunto de normas constitutivas - 85
compromisso - 301 cultural -480 da sociedade civil - 37 de 1822-278, 282 de 1838-301,304 de 1911 -321 de 1933-
330, 335 dirigente - 74 do Estado - 37 do trabalho - 477 econmica - 257, 334, 336, 476 flexvel- 147 formal - 66, 67
ideal-131 instrumental - 65 legal - 235
material e fontes no constitucionais - 68 material - 48, 67, 68, 70, 92 normativa - 66 pactuada -296, 301 parcial - 363
programtica - 74 programtico-dirigente - 336 real-66, 77, 101 social -478 total - 364 garantia - 74 quadro - 74
Constituies - 18
compromissrias - 77 dirigentes - 76 dualistas ou pactuadas - 122 garantia - 76 ideolgicas - 76 neutrais -76
outorgadas- 122,286 processuais - 76 programa - 76 socialistas - 77
Contedo
da proteco - 635, 636 semntico da norma - 219, 220
Continuidade - 144
e descontinuidade do direito constitucional - 143 sociolgica -146
1172
Contradies transcendentes - 236
Controlo - 682, 697, 705 abstracto por omisso - 1046 abstracto por via de aco - 980, 1045 abstracto prvio - 980,
1045, 1084 difuso - 979
concreto por via de aco - 1045 incidental - 979 judicial da constitucionalidade das leis
-322
da legalidade - 1097 misto - 1045 parmetro - 981 preventivo - 1084 primrio - 705 secundrio - 705 sucessivo- 1084
Convenants - 62
Convenes
colectivas de trabalho - 998 constitucionais - 937 lingusticas -221
Corpo eleitoral-291 Corporativismo- 146 Cortes - 279 Costume - 69, 935
Crise
de legitimao - 110 e crtica do conceito de constituio -
77
Critrio censitrio - 280
Cruzamento de direitos fundamentais
-645
D
Dado
antropolgico- 116 institucionais - 116
Deciso
constitucional -395 socialista - 467
Decises
do Tribunal Constitucional - 1062 formalmente jurisdicionais - 766 interpretativas do TC - 1064 materialmente
jurisdicionais - 766
Declarao
de direitos-302, 321
dos Direitos do Homem e do Cidado -
519 dos direitos do homem - 258
Decreto - 923
lei-871
Decretos
das regies autnomas - 925
do Governo - 925
do Presidente da Repblica - 924
leis - 873
leis autorizados - 860
leis de desenvolvimento - 845
legislativos regionais - 885
Degradao do grau hierrquico - 917
Delegao do poder executivo no Brasil - 282
Delimitao do mbito de proteco -
605
Democracia - 114, 460, 488 administrativa - 670 como participao - 411 directa ou plebiscitaria - 423 do Estado de
Direito - 462 econmica, social e cultural - 472 participativa -412 partidria - 439 pluralista - 446 representativa -
404,423 social - 409
Democratizao - 412, 418 da administrao - 431 e a participao na legislao - 431 participao - 430
Densidade- 190,191 de regulao - 92
Densificao de normas - 205 Des-codificao - 21
ndice ideogrfico
1173
Des-legalizao - 16, 21, 917 Des-oficializao - 21 Des-regulamentao -21
Descentralizao
administrativa - 326
da regulao jurdica - 779
regulativa - 780
Desconcentrao - 779 Desconstitucionalizao - 70
Descontinuidade - 144
de legislatura -738 material constitucional -145 material - 145
Desenvolvimento
constitucional- 106, 108, 147, 1137 poltico-39, 40, 41
Desjuridificao - 16 Desmaterializao da constituio - 80
Deveres - 640
de legislao - 1095 autnomos - 550 cvico-polticos -551 conexos com direitos -550 constitucionais formais - 551
constitucionais materiais - 551 de carcter econmico-social -551 fundamentais - 549
Diarquia - 291
Diferenciao
do Estado -39 estrutural-39, 41
Dignidade
constitucional - 395 da pessoa humana -364 social - 365
Direco
poltica presidencial - 732 poltica-701
Direito - 360
a um procedimento justo - 668
autodeterminao informativa -669
desobedincia - 667
execuo das decises dos tribunais -
658
legislao - 1095 ao arquivo aberto - 669 comunitrio - 905 Constitucional Comparado -156 Constitucional - 1, 2,
3, 27, 38, 133,
136, 150
constitucional concretizado- 139 constitucional formal - 160, 448 constitucional material - 160 constitucional no
escrito - 69 constitucional ps-moderno - 13 da constituio - 635 da lei - 635 de aco popular -666 de acesso
justia administrativa - 662 de acesso directo constituio - 590 de conformao -541 de dissoluo da AR -713 de
Habeas Data - 669 de necessidade -1147 de oposio democrtica - 456 de petio - 667 de recurso - 663 de rplica
poltica - 457 de resistncia colectivo - 667 de resistncia - 586, 667 de sano -303 de sufrgio -434 de suscitar a
questo de inconstitu-
cionalidade - 662 de veto poltico -734 de veto por inconstitucionalidade - 734 de veto-303, 733, 712 de voto -434
definitivo - 649 descontnuo -143 do Estado-159 eleitoral - 264, 265 flexvel- 136 heterodeterminante - 139
internacional - 899 internacional geral ou comum - 901 internacional particular - 902 judicial -781 justo - 3
originrio a prestaes - 545 perfeito -143
1174
poltico - 35
ps-intervencionista - 13 pr-constitucional - 1110, 1117 privado -591 pblico interno- 133 pblico-133, 135
reflexivo- 13, 16 sem Estado - 15 subjectivo pblico -389 supranacional - 899 suprapositivo - 982
Direitos
a aces positivas - 540
a actos negativos -539
a participao na organizao e procedimento de realizao -548
a prestaes - 644
anlogos -524
civis-520, 521
de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias - 531
de cidados de pases de lngua portuguesa - 557
de cidados portugueses - 557
de defesa -543
de estrangeiros e aptridas - 557
de igualdade - 570
de personalidade - 522
de prestaes -543
derivados a prestaes - 672, 543
do cidado- 519
do homem- 18,259,519
e garantias - 522
e liberdades pblicas - 521
econmicos sociais e culturais -523, 546, 670
formal e materialmente constitucionais -532
fundamentais colectivos - 563
fundamentais de cidados portugueses residentes no estrangeiro - 559
fundamentais de pessoas colectivas -560
fundamentais dispersos -531
fundamentais fora da constituio formal - 322
fundamentais formalmente constitucionais - 530
fundamentais procedimentalmente dependentes - 641
fundamentais sem assento constitucional-530
fundamentais - 259, 278, 336, 433, 522,523,258,519
individuais- 18
naturais -520
polticos -520
processuais fundamentais - 588
s formalmente constitucionais - 532
sociais e culturais - 292
sociais-410, 479
subjectivos - 660
liberdades e garantias -523, 524
Discricionariedade - 588
legislativa- 182
Disjuno de normas - 207
Disposies
sem normas - 209 transitrias -381
Diviso de poderes - 262, 366 Documento escrito - 65 Dogmtica - 5
Domnio - 47, 48, 49 normativo - 636 poltico - 39, 43, 120,420
Doutrina do direito constitucional -
131,153
Doutrinrios - 290 Drittwirkung - 593 Dualismo partidrio - 443 Dueprocess-210
Dupla responsabilidade do Governo
-713
E
Efeito
de proteco - 636
horizontal dos direitos, liberdades e garantias - 593,594,600
ndice ideogrfico
1175
Efeitos
declarativos e constitutivos - 972 das decises do TC - 1062, 1071 do contrato de constitucionalidade -
971 repristinatrios - 1077
Eficcia
directa ou imediata -594
dos direitos, liberdades e garantias na ordem jurdica privada -593
externa ou eficcia em relao a terceiros - 593
indirecta ou mediata - 595
Elementos de interpretao - 222 Enunciados denticos - 209
Espao
de interpretao - 207, 224 de seleco - 224
Esquema censitrio - 257
Estado - 14, 15, 17, 37, 40, 41, 43, 104, 105,487,696
Constitucional - 18, 40, 64, 362 Constitucional informal - 20 constitucional democrtico - 43 constitucional
parlamentar - 64 da distncia-361
de direito com custos polticos - 391 de direito com custos sociais - 391,
392
de direito democrtico - 462 de direito formal - 355 de direito material - 63, 353, 392 de direito social - 410 de
direito- 17,460,488 de emergncia - 1159 de guerra-1150, 1158 Estado de justia - 63 de legalidade administrativa -
357 de legalidade formal - 63 de no direito-351 de necessidade externo - 1158 de necessidade interno - 1160 de paz-
1150 de stio- 1150 democrtico- 17 forte - 332
Nacional - 17 no constitucional -18 Novo - 330 providncia - 17 social de direito - 393 social- 17,446 territorial - 17
Nao -17
Estados constitucionais - 63 Estadualidade - 39
Estatuto jurdico do poltico - 27,34, 35 Estatutos especiais - 627 Estratgia -29
Estrutura - 5
das normas restritivas -607 directorial - 707 dos direitos fundamentais -534 dualista monrquico-representativa -
706
e funo da constituio - 72 mista parlamentar-presidencial - 709 parlamentar republicana - 708 presidencial - 707
Estruturas
de domnio - 47 organizatrio-funcionais - 679 tericas - 4
Excesso
de poder legislativo - 1016 proibio do-384, 619
Exerccio
da soberania -260 nacional - 266
Experincia de valores - 117 Expurgao ou confirmao - 1088 Extenso da ideia de democracia - 409
Financiamento dos partidos - 453 Fins da comunidade - 116
1176
Fiscalizao
abstracta da ilegalidade - 1098 concreta de ilegalidade junto do Tribunal Constitucional - 1099 da contrariedade de
actos legislativos
com normas internacionais - 1100 judicial concreta- 1046 judicial da inconstitucionalidade - 326 preventiva da
inconstitucionalidade -1045
Flexibilidade e rigidez do direito constitucional - 147
Fonte primria da produo jurdica -
138
Fontes
de direito - 775 genticas do direito - 775
Fora
dirigente dos direitos fundamentais -
586
jurdica - 66 militar-282
normativa da constituio - 364, 958 normativa dos factos - 234
Foras polticas dominantes - 102
Forma - 360
constitucional de Estado -249 de governo - 698 republicana de governo - 493
Fraco de classe - 308 Fragmentos de normas - 207
Funo - 686, 680 de controlo - 743 electiva -742 judicial - 760 jurisdicional - 760 legislativa - 757, 742 poltica -
755
promocional do direito constitucional -141, 142
Funes
administrativas - 757
do Estado-475, 686
do Governo - 755
dos direitos fundamentais - 543
Fundamentao
das decises dos tribunais - 761 objectiva das normas consagradoras de
direitos fundamentais - 537 subjectiva -537 formal-501 material-501
Fundamentalismos - 3
Fundamentalizao - 498, 499, 500 Gabinete - 294, 325, 711
Garantia
da constituio - 65, 1125 de acesso aos tribunais - 655 de proteco jurdica -389 de um processo judicial - 389 do
juiz legal-761 de instituto - 644
Garantias
de processo judicial - 387
de processo penal - 387
do procedimento administrativo - 388
institucionais jurdico-pblicas - 179
institucionais - 523, 644
jurdico-privadas - 179, 523
processuais e procedimentais - 387
Governo - 747
de assembleia - 307, 445 directo -261 parlamentar - 307
Grau-zero de eficcia da constituio
-79
Grupos
normativos -815 parlamentares -740
Guardio da Constituio - 729, 766
H
Habeas corpus - 322 Hino Nacional - 494 Hierarquia das fontes do direito - 138
ndice ideogrfico
1177
Histria
constitucional em sentido amplo -155
constitucional - 155, 247
do constitucionalismo - 247, 249
do direito constitucional - 155
do direito - 248
do texto - 247
externa - 249
social - 247
Historicidade - 77
Ideia constitucional - 64
Identidade - 423
constitucional- 106
da constituio - 148
de uma ordem poltica -85
Ideologemas -17
Igualdade - 307, 365 de oportunidades dos partidos - 452 de oportunidades - 453, 569 de tratamento normativo - 365
material - 439 na aplicao do direito -564 na criao do direito - 564 perante os encargos pblicos - 570
Ilegalidade - 662, 848 Imagens do homem - 116 Implied powers - 685
Imposies
constitucionais- 181 legiferantes - 181
Impredictibilidade dos princpios - 193 Impulso constituinte - 92 In dbio pro reo - 175 Incidente de
ilegalidade -1060 Incompatibilidade - 369, 693
Inconstitucionalidade - 896
por omisso- 1091 superveniente - 1110
Independncia
externa-761 funcional - 711 interna-761
Indeterminabilidade - 193 Indirizzo Poltico - 50, 746
Individualismo - 257
possessivo -258
Ineficcia jurdica - 951, 1013 Inexistncia-1012, 1139 Ingovernabilidade - 414 Inherent or essential powers -
685 Iniciativa popular -426 Inquritos - 744 Instituies- 179, 360 Instrument of government - 80
Integrao - 239
analgica - 239 funcional -729
Integraes correctivas -240 Integralismo Lusitano - 334
Inteno normativo-constitucional -
66
Interdependncia institucional -711, 714
Interesses
difusos - 666
legalmente protegidos - 660
Internacionalizao - 780 Interpelaes -743
Interpretao-218
autntica -235
conforme a constituio - 1014 conforme os direitos fundamentais - 601 da constituio conforme as leis - 234,
238
das normas constitucionais - 204, 210 extensiva - 239
Interpretativismo - 199
1178
Intertexto - 3
Invalidade consequencial - 861 Inveno do territrio - 266 Irregularidade- 1013
Irrenunciabilidade dos direitos fundamentais - 628
Jogo - 49
Judicial
review-326, 961,976 self-restraint - 1112
Jurisdio - 760
administrativa - 662 constitucional - 1010 ordinria - 136
Juridicidade - 359, 396
Juridicizao constitucional do direito de necessidade do estado - 16, 1155
Just milieu - 289, 309
Justia
constitucional - 958, 962 contratual constitucional - 114 procedimental - 113
Lacuna constitucional autnoma -240
Lacunas
constitucionais heternomas - 240 de regulamentao - 241
Legalidade - 97
de duplo grau -364 democrtica -371
Legitimao - 43, 120, 348,420 democrtica organizatrio pessoal -
120
democrtica - 43 funcional democrtica- 120 democrtico material - 120
Legitimidade - 45, 93, 97, 120, 259,
348, 361
atravs de competncias e procedimentos-112
atravs do consenso - 114
atravs do procedimento - 119
autogenerativa - 500
da constituio atravs do procedimento-93
da constituio - 109, 110, 111
da ordem constitucional -151
democrtica directa - 728
do ttulo - 111
indirecta-712
intrnseca - 111
material-84, 112, 137, 151
para o pedido de controlo - 970
processual democrtica - 137
processual- 151
Lei-15, 16, 819, 823 formal - 830 legitimao-417 marcial- 1150 material - 830
Leis
administrativas -822
concretas -825
constitucionais -835, 837
de autorizao legislativa -850
de bases-841
estatutrias-861
individuais - 825
jurdicas - 822
orgnicas- 1091
orgnicas -837
reforadas -866, 867
retroactivas -377
transitrias - 825
medida - 824
Letra da lei-219 Liberais - 77
Liberalismo
burgus - 403 compromissrio - 308 constitucional - 310 econmico - 264 radical - 306
ndice ideogrfico
1179
Liberdade - 540
de actuao partidria - 451
de conformao do legislador - 182,
363
de conformao poltica - 756 de fundao de partidos polticos - 451 dos antigos -520 dos modernos -520 externa -
451 interna - 451 /liberdades -540
Liberdades-541
individuais-521
Limitao dos efeitos de declarao de inconstitucionalidade - 1078
Limite do poder - 367
Limites
absolutos- 1133
da democracia - 414
da interpretao - 232
da reserva de lei -804
da reviso da constituio - 1126, 1130
dos limites-612
expressos - 1131
formais - 1126
imanentes - 606, 608
originrios ou primitivos - 609
quanto ao titular do poder de reviso -
1127 relativos s maiorias deliberativas -
1128
relativos-1133 superiores - 1130 tcitos-1131
Lngua portuguesa - 557
Linhas de direco prtica - 750, 814
Livre desenvolvimento da personalidade - 365
M
Magistratura -760
Mandato-261
imperativo - 260, 261 livre -735
Massnahmegesetze - 824 Mediao - 49 Medida - 823 Mesa da AR -740 Metateoria - 5
Metdica
constituinte- 105
estruturante - 202
jurdica normativo-estruturante -217
constitucional- 132
cientfico-espiritual -217
Mtodo
hermenutico-concretizador -216 jurdico-215 tpico-problemtico - 215 jurdico -202
Mtodos da complementao constitucional-241
Milcias -266
Ministrio - 294, 325 Pblico - 769
Ministros - 747
de Estado - 748
Mitos fundadores - 19
Moo
de censura - 712, 745 de confiana-712
Modelo orgnico estrutural de justia
-710
Modelos constitucionais - 276 Modernidade -37
Monarquia
constitucional - 287, 294, 310 limitada-281 parlamentar-310 representativa - 291
Movimento constitucional - 410
Multifuncionalidade dos direitos fundamentais - 513
1180
Multipartidarismo - 328 Municipalismo e centralismo - 267 Mutao normativa - 233
Mutaes
constitucionais silenciosas - 234 constitucionais - 232
N
Nao-94, 102, 104, 105, 333 Nacionalismo portugus - 334 Nacionalismos - 17 No interpretativismo - 199
Natureza do recurso para o TC - 1065 Non bis in idem - 175
Norma-205, 218, 219, 221 constitucional -205, 219 de deciso - 225 e formulao da norma - 205 geral e abstracta -
821 jurdica - 224
para efeitos de fiscalizao - 992 primria sobre a produo jurdica -
777 sobre a produo normativa - 811
Normao privada - 781 Normae normarum - 140
Normas - 47, 48, 49, 168, 380 completas -209 constitucionais inconstitucionais - 71,
193,236
de competncia - 189 de conduta - 209 e posies - 539 fim-189 garantidoras de direitos subjectivos -
534
impositivas de deveres objectivos - 534 interpostas - 985 legais conformadoras - 637 legais restritivas - 637 materiais
- 176
orgnicas - 178 pressupostas - 985 organizatrias - 176, 188 programticas - 185 regras - 168 sem disposio - 209
tarefa- 189
Normatividade - 3, 206
constitucional - 220
do direito constitucional - 150
Novo constitucionalismo - 143
Ncleo essencial
de direitos, liberdades e garantias - 620 funo legislativa - 686, 695 de administrao - 805
Nulidade
"ipsojure' - 1074
das leis de reviso - 1141
parcial-1015, 1080
Nulla poena sine lege - 175
O
Objecto de controlo da constitucionali-dade - 992
Objectos polticos - 29 Ombudsman -667
Omisso - 1091 inconstitucional - 182
Omisses legislativas parciais - 1094
Oposio - 697
extraparlamentar - 456
Optimizao-169,170
Ordem
de valores -236 jurdica global - 360
Ordenao
material das funes de Estado - 681,
687
objectiva - 366 subjectiva -366
ndice ideogrfico
1181
Ordenamento jurdico geral - 14 Ordenamentos jurdicos gerais - 38
Ordens
de legislar- 181, 189, 1093 jurdicas supranacionais - 78
Organicismo - 312 Organizao - 641
rgo
arbitrai-741 colegial - 740
constitucional auxiliar - 759 constitucional de soberania - 727 constitucional - 450 permanente -738 unicameral - 739
rgos
constitucionais -700 de soberania - 700 do Estado -700 necessrios -747
Orientao
de input^H8 de output-418
Os votos contam-se no se pesam
458
Pacto fundador - 13, 14, 19, 47
Padres
de comportamento - 116 de legitimidade - 348, 361 estruturais - 3
Palavras viajantes - 12 Paradigma - 6 Parmetro de controlo - 981 Pares - 293
Parlamentarismo - 263
absoluto - 327 funcional - 443 liberal-310 monstico- 316
Parlamento - 444 Participao - 412 no procedimento -643
Partidarismo - 269
Partido
Democrtico -328 polticos - 305, 330 progressista histrico - 300 progressista - 311 regenerador -300, 310
setembrista - 298
Partidos
financiamento de notabilidades -305 ordeiros -309 polticos - 448
Pena de morte - 321 Perda de direitos -623 Perguntas -743 Pessoa Humana - 349
Pessoas
colectivas de direito pblico - 561 de direito privado - 560
Peties - 745 Plebiscito-122, 123 Plenrio - 740
Pluralidade de funes dos direitos fundamentais - 597
Pluralismo
partidrio - 445 social - 78
Pluripartidarismo - 444
Poder - 48, 49 constituinte - 66, 91, 92, 94, 96, 121,
151,276,277,291,335,1125 constituinte derivado - 95 constituinte formal - 105, 106 constituinte material - 105, 106
constituinte originrio - 95, 97 de Estado-41 de auto-organizao - 749 de reviso constitucional - 95, 1125
discricionrio da administrao - 799
1182
jurdico -541 legislativo - 279 liberal - 266 ministerial - 294 moderador - 292 poltico -323 regulamentar - 911
Poderes
constitudos - 94, 121
de direco poltica -713
do Presidente da Repblica - 730
partilhados - 728, 730
privados -600
prprios - 728, 730
Poltica
constitucional - 156 estratgia - 28 gesto - 28
Poltico - 15, 27, 30, 33, 35, 247 Politiflcao - 33, 39 Ps-constitucionalismo - 143
Posio hierrquico-normativa superior-137
Posies
jurdicas constitucionais -639 jurdicas legais - 639 jurdicas - 640
Positivao - 498
constitucional dos direitos a prestaes
-547
Positividade - 150
constitucional -185, 193, 350
Positivismo
jurdico - 149 sociolgico- 150
Povo - 103, l;20 Pr-compreenso - 78, 154 Precedentes judicirios - 938
Presidencialismo
atpico - 337
do primeiro-ministro - 332
funcional - 337
Presidente
da AR -740
da Repblica - 324, 328, 727
Presuno da dimenso subjectiva - 538 Pressupostos da lei - 1020
Prevalncia dos direitos fundamentais menos limitados - 647
Primado do direito - 362 Primeiro Ministro -711, 747, 749
Princpio - 430
censitrio-291
da autolimitao judicial - 1112
da autonomia do parlamento - 738
da colegialidade - 748
da competncia - 788
da complementaridade ou acessorieda-de dos regulamentos - 915
da concordncia prtica ou da harmonizao - 230
da conformidade de todos os actos do poder poltico com as normas e princpios constitucionais - 137
da conformidade funcional - 684
da congruncia ou da adequao - 1036, 1120
da conservao de normas - 231
da constitucionalidade - 390, 582, 586
da constitucionalidade das leis - 362
da constitucionalidade das normas -209
da constitucionalidade imediata da administrao - 585
da democracia semidirecta - 425
da descontinuidade do Parlamento -738
da determinao constitucional de com-petncias- 136
da diviso de poderes - 291
da efectividade dos direitos fundamentais - 389
da eliminao de resultados lesivos e compensao de prejuzos - 390
da excluso da interpretao conforme a constituio mas 'contra legem' -231
da exigibilidade ou da necessidade - 385
ndice ideogrfico
1183
da fundamentao - 1121
da fora normativa da constituio -231
da garantia de via judiciria - 388
da hierarquia - 786
da igualdade - 481, 564, 569, 599, 570
da igualdade de sufrgio - 437
da igualdade jurdica - 278
da imediaticidade do voto - 435
da imparcialidade da administrao -174
da indisponibilidade de competncias -683
da individualizao - 1037
da instruo- 1036
da interpretao adequadora - 1118
da interpretao conforme a constituio-1113
da interpretao das leis em conformidade com a constituio - 231
da "justeza" ou da conformidade funcional - 229
da legalidade - 586
da legalidade da administrao - 373
da liberdade de voto - 436
da mxima efectividade - 229
da no-controlabilidade do mbito de prognose legislativa - 1119
da no tipicidade dos direitos fundamentais - 501
da no retroactividade - 983
da participao - 428
da periodicidade do sufrgio - 438
da plenitude da garantia jurisdicional administrativa - 662
da precedncia da lei -914
da preciso ou determinabilidade das leis -374
da preeminncia do PM - 750
da preeminncia ou superioridade dos actos legislativos - 787
da preferncia ou preeminncia da lei -913
da prevalncia da constituio - 231
da prevalncia da lei - 789
da prevalncia das leis gerais da Repblica sobre os actos legislativos regionais -787
da proibio do excesso - 384, 613, 619
da proporcionalidade em sentido restrito - 385
da proteco da confiana - 376
da proteco jurdica - 387
da publicidade - 949
da publicidade dos actos jurdicos - 173
da referenda ministerial - 751
da representao popular - 421
da reserva da constituio -363
da reserva de lei - 792
da responsabilidade -751
da reviso -761
da salvaguarda do ncleo essencial -620
da segurana jurdica - 382
da separao de poderes -278
da soberania popular - 420
da socialidade - 463
da solidariedade - 748
da subsidiariedade -
da superioridade ou preeminncia das normas de enquadramento ou de bases sobre as normas complementares -788
da tendencial paridade ou igualdade entre as leis e os decretos-leis - 787
da tipicidade de competncias - 683
da unidade da constituio - 193, 228
da universalidade - 556
da universalidade do sufrgio -434
de acesso ao direito e aos tribunais -574
de conformidade ou adequao de meios -384
de democracia social - 479
de gabinete ou da colegialidade - 750
de nullum crimen sine lege - 175
de organizao - 419
de repartio de competncias - 750
democrtico - 278, 403, 414, 458, 463
do acesso ao direito e aos tribunais -173
do congelamento do grau hierrquico -917
do controlo material - 1038
do duplo grau da jurisdio - 762
do efeito integrador -229
do Estado de direito - 347, 350, 371
do juiz natural -175
1184
do no retrocesso social - 470 do pedido- 1035 do sufrgio secreto - 436 do tempus regit actum - 1111 monrquico-
286, 291,291 representativo - 278
Princpios- 168, 170, 171, 380, 535
bsicos de justia -151
constitucionais impositivos - 175
constitucionalmente conformados - 348
constitucionalmente estruturantes - 347
da igualdade - 570
da interpretao constitucional - 228
da segurana jurdica e da proteco da confiana - 375
de processo constitucional - 1070
estruturantes - 182
garantia - 175
gerais do direito - 915
gerais do direito processual constitucional - 1035
gerais fundamentais - 183
jurdicos fundamentais - 173
materiais do sufrgio - 434
politicamente conformadores - 174
republicanos - 313
Procedimento - 66, 641, 681, 943, 1025 constituinte - 93 constituinte directo - 121, 123 constituinte monrquico -
122 constituinte representativo - 121, 123 constitucional - 1025 eleitoral justo - 434 justo-210 metdico - 603
legislativo - 295, 812, 943 misto- 122
Procedimentos - 171, 360 constituintes extra constitutione - 124
Process- 113
Processo- 151,641, 1025 constitucional- 1028, 1031 de concretizao -220 de declarao da nconstitucionalidade
com base em controlo concreto - 1083 de fiscalizao abstracta preventiva -
1084
de fiscalizao abstracta - 1067 de fiscalizao difuso - 1046 de fiscalizao por omisso - 1091 de fiscalizao da
ilegalidade - 1097 de verificao da contrariedade de uma norma legislativa com uma conveno internacional - 1100
democrtico-151 de fiscalizao - 1091 pblico-21 justo-710
Processos- 171
da constitucionalidade -
de fiscalizao da ilegalidade - 1097
Programa
condicional - 107 fim-107 normativo-219, 222
Proibio
de leis retroactivas - 376, 377 do excesso- 173
Projectos
de carta constitucional - 289 de lei - 280
Promulgao - 732
Proposta de lei - 280
Proteco da confiana - 380, 381
Provedor de Justia - 667
Publicao - 949
Publicidade - 949
Questo
colonial - 282
de nconstitucionalidade - 1049
ibrica - 268
social-410
R
Racionalidade formal e material -151
ndice ideogrfico
1185
Racionalismo - 254, 256, 264, 311 Raiz antropolgica - 19
Ratificao - 880
tcita - 880
Razo antropolgica - 364 Razo iluminante - 13
Realidade
constitucional inconstitucional -233 constitucional - 284
Realismo poltico - 309 Realizao constitucional - 203
Recurso
com exausto dos recursos ordinrios -
1058
contencioso - 659 de decises negativas - 1056 de decises positivas - 1056 directo para o TC-1058 para o Tribunal
Constitucional - 1053 para o Plenrio - 1066 por constitucionalidade - 1056 por ilegalidade -1060 por
inconstitucionalidade - 1056
Recursos
facultativos - 1057 obrigatrios - 1057
Reenvio de diplomas inconstitucionais
-1087
Referenda-712, 730
Referendo - 122, 123, 327, 425, 734, 939
Referendos constitucionais - 426
Refluxo
jurdico-21 poltico-21
Reformulao-1089 Regncia - 282 Regenerao -300
Regime
censitrio - 287
de liberdade - 486
de Primeiro-Ministro - 332
especfico de direitos, liberdades e garantias - 555, 580
geral dos direitos fundamentais - 553, 555
misto parlamentar-presidencial -710
parlamentar-294, 711
parlamentar de assembleia -316
parlamentar dualista ou orleanista -294,713
presidencial -712
representativo-314
republicano - 327, 494
Regimento - 929 Regra de direito -822
Regras-171, 535, 613 constitucionais - 183, 378 constitucionais impositivas - 181 de competncia - 177 de criao de
rgos - 178 de direitos fundamentais - 179 de garantias institucionais - 179 de procedimento -178 determinadoras de
fins e tarefas do Estado-180
jurdico-materiais - 179 jurdico-organizatrias - 177
Regulao-13,638
jurdica - 778
Regulamentao - 16, 608
da liberdade-187, 580
Regulamentos - 912 autnomos -915 de execuo- 281, 915 dos entes autnomos - 918 independentes - 281, 296,
914 restritivos de direitos - 607
Regultica-16,778
Relaes especiais de poder - 625, 627
Renncia
a direitos - 624
aos direitos de personalidade - 626
contratual - 625
Repartio vertical de funes - 696
1186
Representao - 444 Representao poltica - 260
Repblica - 306, 485, 480 corporativa-331 democrtica-313 descentralizada - 318 laica-316, 492
Republicanismo - 146
Reserva
absoluta - 803
de acto legislativo - 794
de administrao autnoma - 805
de administrao - 805
de constituio - 68, 92, 106, 109,441
de decreto-lei - 794
de execuo das leis - 805
de Governo - 807
de juizes -760
dejustia-3, 109,117
de lei de parlamento - 832
de lei reforada -795
de lei restritiva - 607
de lei - 375, 792
de norma jurdica - 794
de parlamento - 793
de regulamentos autnomoas - 806
do poder de organizao -806
geral de lei - 796
normativa da sociedade civil - 15
relativa -742, 803
total de lei -796
Reservas constitucionais de administrao - 807
Resolues - 932
Responsabilidade - 681,705, 689 constitucional - 690 da administrao -663 do Estado legislador - 665
institucional -753 ministerial-712 ministerial individual -326 parlamentar do Governo - 752 poltica do Governo - 751
poltica ministerial - 752 por facto da funo jurisdicional - 664 solidria -752
Responsabilidade por factos ilcitos -
280
Restaurao - 306
Restrio - 637 de direitos - 605
Restries
aos direitos fundamentais - 1164 constitucionais directas - 606
Resulting powers - 685
Reviso constitucional - 79, 1138 constitucional de 1989 - 425 constitucional e inconstitucional -1139 expressa-
1135 parcial -1136 tcita- 1135 total-1136
Revisionismo - 1138
Revogao- 1110
Revolues - 98
Rigidez constitucional - 1125
Rotativismo - 300
Rupturas constitucionais - 1142
Sano - 295, 303, 734 de leis-291
Sanes de controlo da constitucionali-
dade-1003
Sector normativo - 219,223 Segmentos de normas - 207 Segurana jurdica - 383 Semntica da modernidade -
40 Semipresidencialismo - 709, 711
Sentenas (vide processos de fiscalizao da inconstitucionalidade - 1081
Sentimento jurdico - 117 Separao de poderes - 314
ndice ideogrfico
1187
Setembrismo - 146, 267, 285, 298, 306 Simbolizao - 104 Smbolos da Repblica - 494
Sistema - 45
aberto- 167
aberto de regras e princpios - 170
bicameral - 287
bipartidrio - 439
de direitos fundamentais - 364
de regras e de princpios -167
eleitoral - 438, 440
interno- 184
jurdico-47, 167
maioritrio - 438
monocameral - 287
normativo- 167
partidrio - 448
plebiscitrio - 335
poltico-45, 46
presidencialista - 332
presidencialista de chanceler - 337
proporcional - 438, 441
representativo simples de chanceler -
337 social - 44, 45
Sistemas- 13
Soberania - 98, 259 do Estado - 100 nacional - 265, 314 parlamentar - 306 popular- 102,306
Sobreposio de normas - 208 Socialidade-411 Socialismo catedrtico - 335 Sociais-democratas - 77 Sociedade
sem direito - 17
Status
activus processualis - 643 interactivus socialis - 643
Subjectividade - 13
Sufrgio
censitrio - 303
directo-303, 712 universal-315
Sujeito concretizante - 225 Splica de Constituio - 275 Suporte social - 320
Supraconstitucionalidade autogenera-
tiva-117
Supranacionalizao - 780
Supremo
Tribunal Administrativo - 763 Tribunal de Justia -762
Suspenso
da Constituio - 1151 dos decretos leis - 881 individual dos direitos liberdades e garantias - 1161
Tarefa - 682
Teoria - 2, 4
comparativa de governo - 698 da Constituio - 76, 131, 132, 153 da democracia do ordo-liberalismo
408
da legislao -da ordem de valores - 509 da soberania nacional - 99, 259 da soberania popular - 100, 101 das
limitaes horizontais - 610 de cinco componentes - 365 democrtica funcional - 512 democrtico-pluralista - 405
do duopolismo poltico - 446 do eleitorado-funo - 265 do Estado-38, 100 do governo representativo- 261 do
individualismo possessivo -65 do ncleo essencial - 694 dos valores - 112 econmica da constituio - 143
econmica da democracia - 444 elitista da democracia - 407 Geral do Estado-158
1188
institucional-510
jurdica geral dos direitos fundamentais
-A91
liberal - 508
material das funes de Estado - 687 materialista da constituio - 82 racional da poltica - 444 social - 511 socialista
dos direitos fundamentais -
512
Teorias - 40
complexas da democracia - 417
contratualistas - 99
da democracia - 405
democrticas - 99
do poltico - 30, 31
dos direitos fundamentais -507
Territrio- 17
nacional - 266
Texto
da norma-221, 222 normativo - 206
Textura aberta - 185
Tipologia dos estados de necessidade-1157
Titularidade - 563
da soberania - 260
de direitos fundamentais - 556
Trabalhador - 349 Tradio constitucional - 145 Tradio radcal-democrtica - 403 Tradicionalismo - 312
Transnacionalizao - 17
Tribunais - 760
administrativos e fiscais - 762 judiciais da 1." instncia -762 judiciais da 2." instncia -762 militares -763
Tribunal
Constitucional -763 de Contas - 763
u
Ultraconservadores - 287, 288
Unidade
axiolgico-normativa da lei fundamental-192
da constituio - 78 e indivisibilidade da soberania - 490 normativa da constituio - 70
Uniformidade ou estabilidade da jurisprudncia - 383
Universalismo - 312 Universo do poltico - 29, 30
Validade-118 Verdade jurdica - 249
Veto-1087 de bolso-281 por inconstitucionalidade -
Vcio
formais, materiais, procedimentais -
1015
de ilegalidade - 986 de incompetncia - 848 de inconstitucionalidade - 1005 por excesso do poder legislativo -182
Vigncia da Carta Constitucional -
296
Vinculao
da administrao - 584
de entidades privadas - 592
de entidades pblicas e privadas - 581
de actos do Estado constituio -362
do legislador - 362, 582, 1073
do poder judicial - 588
Vintismo-146, 306
Vontade
de constituio - 79 popular - 102
ndice Geral
CAPITULO 0
COMO LER E COMPREENDER ESTE LIVRO
1. Orientao profissional e orientao acadmica..................... 1
2. "Leitura dogmtica" e "leitura teortica"......................... 2
3. Normatividade e fundamentalismo............................ 3
4. "Leitura estruturante" e discurso "historicista" e "comparatstico ........... 3 "
5. Estruturas tericas e dogmtica jurdica......................... 4
PARTE I
TEORIA DA CONSTITUIO: A CONSTITUIO COMO ESTATUTO JURDICO DO
POLTICO
CAPTULO 1
MODOS TRANSITIVOS: OS PARADIGMAS DA MODERNIDADE
E DA PS-MODERNIDADE NO MBITO DO DIREITO CONSTITUCIONAL E DA CINCIA
POLTICA
I Novos "paradigmas", novos "saberes", novos "direitos"......... 11
II As palavras viajantes............................. 12
1. Constituio.................................... 12
2. Estado....................................... 4 1
3. Lei......................................... 15
4. A inveno do "territrio" e do "Estado-Nao"................ 17
5. Direitos individuais................................ 18
6. Os pactos fundadores: razo moderna ou mitopoitica ps-moderna?...... 19
1190
III O paradigma do informal O Estado Constitucional informal . . .
1. Refluxo poltico e refluxo jurdico......................
2. As regras constitucionais informais.....................
20
20 21
CAPITULO 2
O MUNDO AMBIENTE CIRCUNDANTE/ESTRUTURANTE DO POLTICO E DA CONSTITUIO
A| O POLTICO COMO OBJECTO DO DIREITO CONSTITUCIONAL......... 27
I Poltica e usos de linguagem......................... 27
1. Poltica/gesto................................ 28
2. Poltica/estratgia.............................. 28
3. Poltica/factos especficos relevantes do domnio poltico......... 29
II Objectos polticos............................... 29
1. Objectos polticos e vocbulos designantes................. 29
2. Objectos polticos e ncleo emprico do poltico.............. 30
III Teorias do poltico............................... 31
1. Teorias do poltico.............................. 31
2. Efeito de "filtro" do poltico........................ 33
3. Estatuto jurdico do poltico......................... 34
B | O POLTICO E O ESTADO................................... 37
I Estado e desenvolvimento poltico.......................... 37
1. Estado e desenvolvimento poltico..................... 37
2. Estado e semntica da modernidade.................... 37
3. A diferenciao do Estado......................... 3 9
II Modelos e Teorias............................... 40
I Teorias clssicas explicativas da diferenciao do Estado.......... 40
II Anlises modernas do desenvolvimento poltico............... 41
1. Modelos geo-econmicos........................... 1 4
2. Modelos geo-polticos............................. 42
III Estado constitucional democrtico......................... 43
IV Poltico e sistema poltico................................ 44
1. Os conceitos operacionais ou gramtica da sistemacidade......... 45
2. Normas, sistema jurdico e estruturas de domnio............. 47
V Poltico e jogo poltico.................................. 49
1. Regras dojogoe espao de criatividade poltica.............. 49
2. A forma da prtica poltica: plural, relativa e circular.............. 49
ndice geral
1191
CAPTULO 3 CONCEITO, ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO
A| O SENTIDO DE CONSTITUIO........................... 57
I A plurisignificarividade do conceito de constituio.......... 57 ..
1. O conceito histrico-universal de constituio............... 57
2. A constituio como fonte de direito.................... 57
3. A constituio como modo de ser da comunidade............. 58
4. A constituio como organizao jurdica do povo............. 58
5. A constituio como lex fundamental is................. 58
6. A constituio como ordenao sistemtica e racional da comunidade
poltica atravs de um documento escrito................. 61
7. Conceito ideal de constituio e Estado constitucional.......... 62
II A constituio como constituio escrita: sentido formal, material
e normativo da constituio......................... 65
1. A constituio instrumental......................... 65
2. A constituio formal............................ 66
3. A constituio normativa.......................... 6 6
4. A constituio material........................... 66
5. Constituio material e fontes no constitucionais............. 68
6. A constituio material como conjunto de normas substancialmente constitucionais inseridas no texto constitucional.................
70
B| ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO................... 72
1. A funo da lei constitucional....................... 3 7
2. A estrutura constitucional.......................... 74
C| O DEBATE TEORTICO-CONSTITUCIONAL.................... 75
I Os pontos de partida para a compreenso da constituio........ 75
1. Necessidade de um conceito de constituio constitucionalmente
adequado.................................. 75
2. Crise e crtica do conceito de constituio................. 77
II As orientaes teorticas........................... 79
1. A subsistncia da compreenso formal de constituio........... 79
2. A teoria materialista da constituio: entre a formalizao e o economismo 82
1192
84
CAPTULO 4
O PROCESSO ESPECIFICAMENTE ESTRUTURANTE PODER CONSTITUINTE E PACTO
FUNDADOR
A| PROBLEMTICA DO PODER CONSTITUINTE................... 91
1.0 poder constituinte como problema metdico de normao....... 91
2. Poder constituinte e impulso constituinte.................. 92
3. Poder constituinte e densidade de regulao adequada......... 92 ..
4. Poder constituinte e procedimento justo.................. 93
5. Poder constituinte e legitimidade da constituio............. 3 9
B| TEORIA DO PODER CONSTITUINTE........................ 93
I A teoria clssica do poder constituinte................... 93
1. A formulao de SIEYS........................... 93
2. Caractersticas do poder constituinte.................... 94
3. Poder constituinte originrio e poder constituinte derivado........ 95
4. A natureza jurdica do poder constituinte.................. 96
II O titular do poder constituinte e o problem da soberania........ 98 a
1. Teorias contratualistas............................ 9 9
2. Teorias democrticas............................ 9 9
3. A teoria do Estado.............................. 100
4. Teoria da soberania popular e constituio real............... 101
5. Soberania popular na Constituio Portuguesa de 1976.......... 102
6. Nao e Estado como agentes de mediao e instrumentos de simbolizao. 104
C| O PROBLEMA DA METDICA CONSTITUINTE................... 10 5
1. Poder constituinte material e poder constituinte formal.......... 105
2. Reserva de constituio........................... 106
3. Programa fim e programa condicional................... 107
4. Contedo essencial e desenvolvimento constitucional........... 108
D| O PROBLEMA DA LEGITIMIDADE DA CONSTITUIO.............. 109
I A constituio como "reserva da justia".................. 109
II O problema da legitimidade da constituio................ 110
1. Legitimidade da constituio........................ 111
2. Concepo tradicional de legitimidade................... 111
3. Fundamentao objectivo-vlorativa da legitimidade........... 112
ndice geral 1193
III A legitimidade numa sociedade aberta pluriclassista........... 112
1. Legitimidade atravs de competncias e procedimentos.......... 112
2. Legitimidade atravs do consenso..................... 114
IV Os limites do poder constituinte....................... 115
1. Os dados sociolgicos, antropolgicos e culturais............. 115
2. A supraconstitucionalidade autogenerativa................. 117
3. A dimenso utpico-constituinte...................... 118
E| O PROCEDIMENTO CONSTITUINTE......................... 119
I A legitimao atravs do procedimento................... 119
II As formas do procedimento constituinte.................. 121
1. Procedimento constituinte directo e procedimento constituinte representativo................................ 121
2. Procedimento misto............................. 122
3. Procedimento constituinte monrquico................... 122
III Juzo sobre as formas procedimentais constituintes: referendo
e plebiscito................................... 123
PARTE II
A CINCIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL
CAPTULO 1 O DIREITO CONSTITUCIONAL
A | ENQUADRAMENTO.................................. 131
I Doutrina, Teoria e Metdica.......................... 131
1. Doutrina do direito constitucional..................... 131
2. Teoria da constituio............................ 132
3. Metdica constitucional........................... 132
II O direito constitucional como ramo do direito pblico interno. ... 133 ..
1. O direito constitucional como direito pblico interno......... 133 ..
2. Justificao teortica da qualificao.................... 134
B | CARACTERES DISTINTIVOS E CONSTITUTIVOS DO DIREITO
CONSTITUCIONAL................................... 136
1194
I Posio hierrquico-normativa....................... 136
1. Autoprimazia normativa.......................... 137
2. Fonte primria da produo jurdica.................... 138
3. Direito heterodeterminante......................... 139
4. Natureza supra-ordenamental........................ 140
II A autogarantia do direito constitucional.................. 141
III Continuidade e descontinuidade do direito constitucional......... 143
1. Continuidade e descontinuidade formal.................. 143
2. Descontinuidade material.......................... 145
3. Memria e tradio constitucional..................... 145
4. Continuidade sociolgica.......................... 146
IV Flexibilidade e rigidez do direito constitucional.............. 147
1. Distino de J.BRYCE........................... 147
2. Abertura ao tempo e desenvolvimento constitucional........... 147
3. Identidade da constituio.......................... 148
V O direito constitucional como cincia normativa da realidade..... 49 1
VI O direito constitucional e a legitimidade do poder poltico........ 150
C| DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIAS AFINS.................. 152
I As cincias constitucionais.......................... 152
1. Doutrina do direito constitucional..................... 152
2. Teoria de constituio............................ 153
3. Histria constitucional........................... 155
4. Poltica constitucional............................ 155
5. Direito constitucional comparado...................... 156
II As cincias afins do Direito Constitucional ............... 156 ..
1. Teoria geral do Estado............................ 57 1
2. Direito do Estado.............................. 15 8
3. Cincia pol ca............................... 159 ti
CAPTULO 2
A ESTRUTURA SISTMICA: A CONSTITUIO COMO SISTEMA ABERTO DE REGRAS E
PRINCPIOS
A| O PONTO DE PARTIDA SISTEMA ABERTO DE REGRAS E PRINCPIOS ... 165
I O acesso ao ponto de partida....................... 165
II Principio e regra no direito constitucional................. 165
ndice geral 1195
1. Normas, regras e princpios......................... 166
2. Regras e princpios............................. 166
III Sistema de princpios e sistema de regras.................. 168
B| TIPOLOGIA DE PRINCPIOS E REGRAS....................... 170
I Tipologia de princpios............................ 170
1. Princpios jurdicos fundamentais...................... 171
2. Princpios polticos constitucionalmente conformadores.......... 172
3. Os princpios constitucionais impositivos................. 173
4. Os princpios-garantia............................ 173
II Tipologia de regras...........'................... 174
1. Normas constitucionais organizatrias e normas constitucionais materiais 174
2. Regras juridico-organizatrias....................... 1 5 7
3. Regras jurdico-materiais.......................... 177
C| O SISTEMA INTERNO DE REGRAS E PRINCPIOS................. 180
D| TEXTURA ABERTA E POSITIVIDADE CONSTITUCIONAL............. 183
I O direito constitucional como direito positivo............... 183
II O sentido ds normas programticas................... 183 .
III Aplicabilidade directa............................. 185
1. Rejeio da doutrina tradicional da regulamentao da liberdade..... 185
2. Aplicabilidade directa de normas de direitos, liberdades e garantias. ... 186
3. Aplicabilidade directa de normas organizatrias.............. 186
4. Aplicabilidade directa de normas-fm e normas tarefa........... 187
IV Densidade e abertura das normas constitucionais............. 188
V Unidade da constituio e antinomia e tenses entre princpios s
constitucionais................................ 190
1. Conflito de princpios............................ 190
2.0 princpio da unidade da constituio................... 191
CAPTULO 3
AS ESTRUTURAS METDICAS INTERPRETAO, APLICAO E CONCRETIZAO DO
DIREITO CONSTITUCIONAL
A | O SISTEMA DE REGRAS/PRINCPIOS/PROCEDIMENTO COMO PONTO DE PARTIDA PARA UMA METDICA
JURD1CO-CONSTITUCIONAL DE CONCRETIZAO................................. 197
1196
I O significado das disputas teortico-dogmticas.............. 97 1
1. Interpretativismo e no interpretativismo na cincia do direito
constitucional norte-americana....................... 197
2. Mtodo jurdico e mtodo cientfico-espiritual nas disputas
teoiticas alems.............................. 200
II A abertura para uma metdica estruturante................ 200
B| SENTIDO E CONCEITOS BSICOS.......................... 201
1. A explicao de conceitos.......................... 201
2. No correspondncia biunvoca entre disposies e normas........ 205
3. Sentido da interpretao das normas constitucionais............ 208
C | MTODOS DE INTERPRETAO........................... 212
I Mtodos da interpretao da constituio.................. 212
1.0 mtodo jurdico.............................. 213
2. O mtodo tpico-problemtico....................... 213
S.Omtodohermenutico-concretizador................... 214
4. O mtodo cientfico-espintual....................... 215
5. A metdica jurdica normativo-estruturante................ 215
II Interpretao e dimenses jurdico-funcionais............... 16 2
D| REGRAS BSICAS DE CONCRETIZAO...................... 216
I Ponto de partida jurdico-constitucional: postulado normativo
da constitucionalidade............................ 216
1. Mediao do contedo semntico...................... 217
2. Dificuldades de investigao do contedo semntico da norma...... 218
3. Texto da norma e norma........................... 219
4. Sentido da norma e convenes lingusticas................ 219
II Segunda ideia fundamental: o programa normativo no resulta
apenas de mediao semntica dos enunciados lingusticos do texto. . . 220
1. Os elementos de interpretao....................... 220
2. A funo pragmtica do texto da norma.................. 220
3. A anlise do sector normativo como processo parcial do processo
global de concretizao das normas constitucionais............ 221
4.0 espao de interpretao e espao de seleco.............. 222
III Norma jurdica................................ 222
1. Norma jurdica: modelo de ordenao material............... 222
2. Norma de deciso.............................. 223
3. O sujeito concretizante........................... 223
4. O trabalho metdico de concretizao................... 224
E | O CATLOGO-TPICO DOS PRINCPIOS DE INTERPRETAO
CONSTITUCIONAL................................... 226
r
ndice geral
1197
I Princpios de interpretao da constituio................. 226
1. O princpio da unidade da constituio................... 226
2. O princpio do efeito integrador....................... 227
3. O princpio da mxima efectividade.................... 227
4. O.princpio da justeza ou da conformidade funcional.......... 227
5. O princpio da concordncia prtica ou da harmonizao......... 228
6. O princpio da fora normativa da constituio............... 229
II O princpio da interpretao das leis em conformidade com
a constituio............................'..... 229
F | LIMITES DA INTERPRETAO............................ 230
I Nos limites da interpretao constitucional................. 230
1. As mutaes constitucionais........................ 230
2. A interpretao autntica.......................... 233
3. As normas constitucionais inconstitucionais................ 234
4. A interpretao da constituio conforme as leis.............. 236
II A complementao da lei constitucional................... 237
1. O significado constitucional da integrao................. 237
2. Os mtodos de complementao constitucional.............. 239
P A R T E III
O PROCESSO DE ESTRUTURAO DO CONSTITUCIONALISMO PORTUGUS
CAPTULO 1
HISTRIA CONSTITUCIONAL E HISTRIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL
1. A produo do direito constitucional................... 245
2. Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional........ 245
3. A histria do direito constitucional como histria e no como direito 246
4. Histria do Constitucionalismo....................... 247
5. Forma constitucional e verdade jurdica.................. 247
6. Tipologia das estruturas poltico-constitucionais conflituantes....... 248
1198
CAPTULO 2
PROBLEMAS FUNDAMENTAIS NA HISTRIA / MEMRIA DO CONSTITUCIONALISMO
1. Constitucionalismo e racionalismo.................... 252
2. Constitucionalismo e liberalismo..................... 254
3. Constitucionalismo, individualismo e direitos do homem........ 255
4. Constitucionalismo, soberania, legitimidade e legitimao........ 257
5. Constitucionalismo e representao poltica............... 258
6. Constitucionalismo e diviso de poderes................. 26 0
7. Constitucionalismo e parlamentarismo.................. 26 1
8. Constitucionalismo e direito eleitoral................... 262
9. Constitucionalismo e inveno do territrio.............. 264
10. Constitucionalismo e partidarismo.................... 247
CAPTULO 3 FORMA CONSTITUCIONAL E CONSTITUIO
O MOVIMENTO PR-CONSTITUC1ONAL...................... 273
1. A splica de Constituio (1808)..................... 73 2
2. A proposta de Constituio........................ 273
O CONSTITUCIONALISMO VINTISTA........................ 274
I Poder constituinte e modelos constitucionais................ 274
1.0 poder constituinte............................. 275
2. Os modelos constitucionais em confronto................. 275
II Estrutura da Constituio de 1822...................... 276
1. Os direitos fundamentais.......................... 276
2.0 poder legislativo............................. 277
3. O Rei.................................... 279
4. O Conselho de Estado............................ 279
5. Delegao do Poder Executivo no Brasil.................. 280
6. A fora militar................................ 280
7. Incio e cessao da vigncia da Constituio de 1822........... 280
ndice geral
1199
C O CONSTITUCIONALISMO DA RESTAURAO.................. 281
I Constitucionalismo histrico, constitucionalismo romntico e cartismo . 281
1. A concepo puramente histrica de constituio............. 281
2. O constitucionalismo romntico..................... 282
3. O constitucionalismo da Restaurao ................... 284
II Estrutura e significado da Carta Constitucional de 1826...... 287 ...
1. Carta prometida e projectos de carta constitucional............ 287
2. A Carta Constitucional de 1826....................... 289
D| O CONSTITUCIONALISMO SETEMBR1STA..................... 295
I O constitucionalismo setembrista...................... 295
1. A ideia de constituio pactuada...................... 295
2. Cartismo e setembrismo........................... 296
II Estrutura da Constituio de 1838..................... 299
III A dinmica ideolgico-partidria liberal.................. 302
1. Liberalismo radical............................ 304
2. O liberalismo compromissrio (liberal-conservador)........... 306
3. O conservadorismo ou conservantismo................... 309
E| O CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO..................... 311
I Viso global dos princpios republicanos................. 311
1. A repblica democrtica.......................... 311
2. Repblica laica............................... 314
3. Repblica descentralizada......................... 316
4. Suporte social................................ 318
II A estrutura da Constituio de 1911..................... 319
1. A declarao de direitos.......................... 319
2. A estrutura organizatria do poder poltico................ 321
III As caractersticas dominantes do regime republicano e as deformaes
politico-institucionais............................. 325
1. O parlamentarismo absoluto........................ 325
2. A instabilidade governamental....................... 325
3. O apagamento do Presidente da Repblica............... 326
4. O multipartidansmo competitivo e desorganizado............ 326 .
5. A realidade das foras colectivas..................... 327
6. A recepo constitucional dos partidos polticos.............. 328
F| O CONSTITUCIONALISMO CORPORATIVO..................... 328
I A ideologia constitucional do Estado Novo................ 328
1. A ideia hierrquico-corporativa de Estado................. 329
2. A ideia de Estado forte........................... 330
1200
3. A ideia supra-individualista......................... 331
4. A ideia de economia dirigida e a existncia de uma constituio econmica 332
II Estrutura e princpios da Constituio de 1933.
333
PARTE IV
PADRES ESTRUTURAIS DO DIREITO CONSTITUCIONAL VIGENTE
CAPTULO 1
PADRO I: PRINCPIOS ESTRUTURANTES DO ESTADO
CONSTITUCIONAL 1. PRINCPIO DO ESTADO DE DIREITO
A| SENTIDO GLOBAL DOS PRINCPIOS ESTRUTURANTES............. 345
1. Dimenso constitutiva e dimenso declarativa............... 345
2. Padres de legitimidade e princpios constitucionalmente conformados. . 346
3. Especificidade e concordncia prtica................... 346
4. Positividade constitucional......................... 348
B| O PRINCPIO DO ESTADO DE DIREITO....................... 348
I Histria, memria e teorias..................>....... 348
1. Manifestaes histricas do princpio.................... 348
2. O Estado de direito material de caracterizao liberal . .......... 351
3. O trnsito para o Estado de direito formal................. 353
4. O Estado de direito como Estado de legalidade administrativa...... 355
II Dimenses fundamentais do princpio do Estado de direito........ 357
1. Juridicidade................................. 357
2. Constitucionalidade............................. 360
3. Sistema de direitos fundamentais..................... 362 .
4. Diviso de poderes............................. 364
5. Garantia da administrao autnoma local................. 368
III O princpio do Estado de direito democrtico na Constitu o de 1976 . 369 i
1. A constituio e o princpio do Estado de direito.............. 369
2. Elementos formais e elementos materiais.................. 370
ndice geral
1201
IV O princpio do Estado de direito e os subprincpios concretzadora. 371
1. O princpio da legalidade da administrao................. 371
2. Os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana dos
cidados................................... 371
3. O princpio da proibio do excesso.................... 382
4. O princpio da proteco jurdica e das garantias processuais....... 385
V Um Estado de direito com custos polticos? Um Estado de direito com
custos sociais?................................. 389
1. Estado de direito e custos democrticos.................. 389
2. Um Estado d direito com custos sociais.................. 390 e
CAPTULO 2
PADRO I: OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES 2. O PRINCPIO DEMOCRTICO.
A | HISTRIA, MEMRIA, TEORIAS........................... 401
I As linhas de fora do princpio democrtico................ 401
II As modernas teorias da democracia..................... 403
1. A teoria democrtico-pluralista....................... 403
2. A teoria elitista da democracia....................... 405
3. A teoria da democracia do ordo-liberalismo............... 40 6
III A extenso da ideia de democracia..................... 407
IV Princpio democrtico e limites da democracia: a ingovernabilidade. . . 412
B| A CARACTERIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DEMOCRTICO. . . 414
1. A democracia como princpio normativo.................. 414
2.0 princpio democrticc-normativo como princpio complexo...... 415
3. A democracia como processo de democratizao............. 416
4. O princpio democrtico como princpio informador do Estado e da so iedade.................................. 417 c
5. O princpio democrtico como princpio de organizao.......... 417
C| A CONCRETIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DEMOCRTICO ... 418
I O princpio da soberania popular...................... 418
II O princpio da representao popular.................... 419
1. Sentido da representao.......................... 419
2. Representao e identidade: o debate terico................ 421
1202
III O princpio da democracia semldirect................... 423
1. A consagrao do referendo na reviso constitucional de 1989...... 423
2. As iniciativas dos cidados e as aces directas.............. 425
IV O princpio da participao......................... 426
1. Os graus de participao.......................... 426
2. Os domnios de democratizao-participao............... 428
V O princpio democrtico e os direitos fundamentais............ 431
D O PRINCIPIO DEMOCRA TICO E O DIREITO DE SUFRGIO .
........ 432
I Os princpios materiais do sufrgio..................... 43 2
1. Princpio da universalidade do sufrgio..................... 432
2. Princpio da imediaticidade do voto....................... 433
3. Princpio da liberdade de voto........................... 434
4. Princpio do sufrgio secreto............................ 434
5. Princpio da igualdade de sufrgio........................ 435
6. Princpio da periodicidade do sufrgio...................... 436
E| PRINCPIO DEMOCRTICO E SISTEMA ELEITORAL............... 436
I Sistema proporcional e sistema maioritirio................. 36 4
II O sistema eleitoral na Constituio..................... 438
1. O sistema eleitoral como reserva de constituio.............. 439
2. O sistema proporcional como elemento constitutivo do princpio
dem crtico. o
439
F | PRINCPIO DEMOCRTICO E SISTEMA PARTIDRIO.
I Discursos teorico-potticos..........
1. Bipartidarismo, parlamentarismo funcional
2.0 pluripartidarismo.............
3. A teoria do duopolismo poltico.....
II. Concepo constitucional..........
II As dimenses constitucionais de sistemas partidrios.........
1. Os partidos polricc^ corno direito constitucional formal........
2. Os partidos como associaes privadas como funes constitucionais.
3. Liberdade interna e liberdade externa..................
4. A igualdade de oportunidades dos partidos...............
III O direito a oposio............................
G | O PRINCPIO DEMOCRTICO E O PRINCPIO MAIORITRIO.
I Fundamento.........................
II Limites............................
IIIConsagrao constitucional................
440 440
440
442 444 445
446
446 447 449 450
454
456 456 456
457
ndice geral 1203
H I ARTICULAO DO PRINCPIO DEMOCRTICO COM OUTROS
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS.......................... 458
I Estado de direito e Democracia ..................... 458
II Princpio democrtico e princpio da socialidade.............. 461
CAPTULO 3
PADRO I OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES
3. O PRINCPIO DA DEMOCRACIA ECONMICA, SOCIAL
E CULTURAL
A | DECISO SOCIALISTA E ABERTURA ECONMICA, SOCIAL E CULTURAL. 465
I A deciso socialista no texto originrio da Constituio......... 465
II A abertura operada pelas leis de reviso econmico-social........ 466
B | SIGNIFICADO JURDICO-CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DA
DEMOCRACIA ECONMICA E SOCIAL....................... 467
1. Imposio constitucional e discricionariedade legislativa......... 67 4
2. O direito como instrumento de conformao social.......... 468 ..
3. O princpio do no retrocesso social.................... 468
4. O princpio da democracia econmica, social e cultural como elemento
de interpretao............................... 470
5. Imposio da democracia econmica, social e cultural........... 470
6. O princpio como fundamento de pretenses jurdicas........... 471
7. O princpio da democracia econmica, social e cultural como limite da
reviso constitucional............................ 473
C | A CONCRETIZAO CONSTITUCIONAL DO PRINCPIO DA
DEMOCRACIA ECONMICA ESOCIAL....................... 473
1. O princpio da democracia econm efas ou funes do ica e social e as tar
Estado.................................... 474
2. A constituio econmica........................ 474
3. A constituio do trabalho........................ 76 4
4. A constituio social........................... 476
5. A constituio cultural.......................... 478
6. O princpio da igualdade.......................... 479
1204
CAPITULO 4
PADRO I OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES 4. O PRINCPIO REPUBLICANO
A| A DENSIFICAO CONCEITUAL DE REPBLICA............... 483
1. Delimitao negativa do conceito a Repblica como no monarquia 83 4
2. Repblica como regime de liberdade oposto a regime autoritrio.... 484
3. Repblica como res publica....................... 484
4. Repblica como Estado ou instituies polticas em vigor.... 485 ..
5. Repblica como forma de governo no pessoal............ 485 .
6. Repblica no sentido de democracia.................... 486
7. Repblica como fundamento do Estado de direito............. 486
8. Repblica como ethos............................ 487
B
A CARACTERIZAO CONSTITUCIONAL DA REPUBLICA............ 488
1. Unidade e indivisibilidade......................... 488
2. A deslocao constitucional da Repblica laica............. 490
3. A forma republicana de governo..................... 491
4. A proteco do regime republicano..................... 492
5. Os smbolo da Repblica........................ 492 s
CAPTULO 5
PADRO II AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS. SENTIDO E FORMA DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
A| SENTIDO E FORMA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS............... 495
I Teoria jurdica geral dos direitos fundamentais.............. 495
II Os direitos fundamentais como categoria dogmtica............ 496
III Constitucionalizao e fundamentalizaio................. 497
1. Os direitos fundamentais como elementos constitutivos da legitimidade autogenerativa............................... 498
2. Constitucionalizao............................ 498
3. Fundamentalizao............................. 498
B | HISTRIA, MEMRIA E TEORIAS.......................... 500
I Os direitos fundamentais no processo histrico............... 500
ndice geral 1205
II As teorias dos direitos fundamentais.................... 505
1. As teorias de direitos fundamentais..................... 505
2. Das teorias multifuncionalidade dos direitos fundamentais....... 511
CAPTULO 6
2. SISTEMA, ESTRUTURA E FUNO DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
A| O SISTEMA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS.................... 517
I Classificaes doutrinais e histricas.................... 517
II O sistema do direito constitucional positivo................. 522
1. Os direitos, liberdades e garantias..................... 522
2. Direitos econmicos, sociais e culturais.................. 527
3. Direitos fundamentais formalmente constitucionais e direitos fundamentais
sem assento constitucional......................... 528
4. Direitos fundamentais dispersos...................... 529
5. Direitos de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias .... 529
6. Direitos formal e materialmente constitucionais e direitos s formalmente
constitucionais............................... 530
BJ A ESTRUTURA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS.................. 532
I Normas garantidoras de direitos subjectivos e normas impositivas de
deveres objectivos............................... 532
1. Normas consagradoras de um direito subjectivo.............. 53 2
2. Normas consagradoras de um dever objectivo............... 533
II Regras e princpios.............................. 533
1. Regras.................................... 533
2. Princpios >................................. 534
III Dimenso subjectiva e dimenso objectiva................. 534
IV Fundamentao subjectiva e fundamentao objectiva das normas
consagradoras de direitos fundamentais................ 535 ..
1. Fundamentao subjectiva......................... 535
2. Fundamentao objectiva.......................... 535
3. Presuno da dimenso subjectiva..................... 536
V Os direitos fundamentais como direitos subjectivos............ 537
1. Normas e posies............................. 537
2. Direitos a actos negativos.......................... 537
1206
3. Direitos a aces positivas......................... 538
4. Liberdade / liberdades............................ 538
5. Competncia*................................ 539
C| FUNES DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS.................... 541
I Os direitos fundamentai* como direitos de defesa............. 541
II -Ot direitos fundamentais como direitos de prestaes........... 541
1. Os direitos fundamentais como direitos ao acesso e utilizao de
prestaes estaduais............................ 541
2. Direitos a participao na organizao e procedimento de realizao . . . 546
D| DEVERES FUNDAMENTAIS.............................. 547
I Compreenso................................. 547
1. No correspectividade entre direitos e deveres fundamentais....... 547
2. Deveres autnomos e deveres conexos com direitos............ 548
II Tipoiogfa.................................... 549
1. Deveres cvico-polticos e deveres de carcter econmico-social..... 549
2. Deveres constitucionais formais e deveres constitucionais materiais
r
549
III Estrutura......................................... 550
CAPTULO 7
PADRO II AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS 3. REGIME GERAL DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
A | REGIME GERAL DE DIREITOS FUNDAMENTAIS E REGIME ESPECFICO
DE DIREITOS. UBERDADES E GARANTIAS. ................. 553 ..
1. Regime/regimes............................... 553
2. Significado jurdico............................. 554
B| O REGIME GERAL DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS............... 54 5
I mbito da tftularidade de direitos fundamentai .............. 554 s
1. O princpio da universalidade....................... 554
2. Direitos de cidados portugueses, direitos de cidados de pases de lngua portuguesa e direitos de estrangeiros e
aptridas.............. 555
3. Direitos fundamentais de cidados portugueses residentes no estrangeiro. 557
4. Direitos fundamentais de pessoas colectivas................ 558
5. Direitos fundamentais colectivos...................... 561
6. Titularidade e capacidade de direitos.................... 561
ndice geral 1207
II O principio da igualdade........................... 562
1. Igualdade na aplicao do direito e igualdade na criao do direito .. 562 ..
2. Princpio da igualdade e igualdade de oportunidades........... 567
3. A igualdade perante os encargos pblicos................. 568
4. Princpio da igualdade e princpios da igualdade.............. 568
5. A dimenso objectiva do princpio da igualdade.............. 569
6. Metdica de controlo do princpio da igualdade............. 569
III O principio de acesso ao direito e ao tribunais............... 572
CAPITULO 8
4. REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, LIBERDADES
E GARANTIAS
A | VISO GLOBAL DO REGIME ESPECFICO DE DIREITOS,
UBERDADES E GARANTIAS............................. 577
B | ANLISE DO REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, LIBERDADES
E GARANTIAS I-A APLICABILIDADE DIRECTA (ARTIGO 18./1, Segmento 1)... 578
C | ANLISE DO REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS II-A VINCULAO DE ENTIDADES
PBLICAS
E PRIVADAS (Artigo 18.V1, Segmento 2)....................... 579
I VBCUUO de entidades pbikas...................... 579
1. A vinculao do legislador......................... 580
2. A vinculao da administrao....................... 582
3. A vinculao do poder judicial....................... 586
II Vinculao de entidades privadas...................... 590
1. Casos e hipteses.............................. 590
2. Enunciado do problema........................... 591
3. Pressupostos sociolgicos.......................... 591
4. Sentido da eficcia externa ou do efeito horizontal dos direitos, liberdades e garantias............................ 592
5. Tendncias actuais.............................. 595
6. Direitos subjectivos pblicos e direitos subjectivos privados....... 60 0
D | ANLISE DO REGIME ESPECFICO DOS DIREITOS, UBERDADES
E GARANTIAS III-O REGIME DAS LEIS RESTRITIVAS (Artigo 18.V2/3) ... 601
1208
I Delimitao do conceito de restrio
601
1. Localizao da restrio........................... 601
2. As instncias do procedimento de restrio.................. 602
II A determinao do mbito de proteco.................. 602
III RestriSo de direitos............................. 603
1. Tipos de restries.............................. 603
2. Estrutura das normas restritivas...................... 605
3. Estrutura dos limites imanentes....................... 606
610
1. Enunciado do problema........................... 610
2. Anlise dos requisitos das leis restritivas.................. 611
E| CASOS ESPECIAIS DE RESTRIO......................... 621
1. Perda de direitos............................... 621
2. Renncia a direitos............................. 622
3. Estatutos especiais.............................. 624
VISO METDICA DO PROCEDIMENTO JURDICO-CONSTITUCIONAL
DA RESTRIO DE DIREITOS............................ 628
CAPITULO 9
5. A CONFORMAO E CONCRETIZAO DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
A | DIREITO DA CONSTITUIO E DIREITO DA LEI NO MBITO
DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS.......................... 631
I mbito de proteco e contedo da proteco dos direitos
fundamentais................................. 631
1. mbito de proteco; Domnio normativo.............. 632
2. Contedo de proteco, garantia, efeito de proteco....... 632
II Conformao e restrio........................... 633
1. Normas legais restritivas e normas legais conformadoras......... 633
2. Conformao e concretizao........................ 634
3. Conformao e regulao....................... 634
ndice geral
1209
III Posies jurdicas constitucionais e posies jurdicas legais..... 635
IV Posies jurdicas e deveres de entidades pblicas............. 636
B | CONFORMAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS ATRAVS DA ORGANIZAO,
PROCEDIMENTO E PROCESSO........................... 637
I Organizao e procedimento......................... 637
II Aproximao tipolgica s formas de interaco entre direitos
fundamentais, organizao e procedimento................ 637
1. Direitos fundamentais procedimentalmente dependentes......... 637
2. O procedimento como pr-efeito da garantia do direito fundamental . . . 638
3. A organizao justa como instrumento funcional da realizao dos direitos
fundamentais................................ 638
4. Status activus processualis ou garantia dos direitos fundamentais atravs
da participao no procedimento....................... 639
5. O status interactivus socialis ou o procedimento nas relaes horizontais. 639
6. O procedimento nos direitos a prestaes................. 640
7. Procedimento e garantias de instituto ou de garantias institucionais.. 640 ..
C| COLISO E CONCORRNCIA DE DIREITOS.................... 641
I Concorrncia de direitos........................... 641
II Coliso de direitos............................... 643
1. Noo.................................... 643
2. Exemplos.................................. 644
3. Propostas metdicas............................. 645
CAPITULO 10
PADRO II: AS ESTRUTURAS SUBJECTIVAS 6. A PROTECO DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS
A| MEIOS DE DEFESA JURISDICIONAIS........................ 651
IA garantia de acesso aos tribunais...................... 651
1. Proteco jurdica atravs dos tribunais................... 651
2. Proteco jurdica eficaz etemporalmente adequada............ 652
3. Direito execuo das decises dos tribunais............... 654
4. Dimenses garantsticas e dimenses prestacionais............ 654
II Garantia de recurso contencioso....................... 655
1. Proteco jurdica individual........................ 655
2. Garantia institucional............................ 655
1210
3. Proteco de direitos e interesses......................: 656
4. Actos da administrao....................... ... 657
III Direito de acesso justia administrativa.................. 658
IV O direito de suscitar a questo de inconstitucionalidade ou de
ilegalidade................................... 658
V Aco de responsabilidade.......................... 659
1. Responsabilidade da administrao..................... 659
2. Responsabilidade por facto da funo jurisdicional............ 660
3. Responsabilidade do Estado legislador................. 661
VI Direito de aco popular (Artigo 52.73)................... 662
B| MEIOS DE DEFESA NO JUR1SDICIONAIS..................... 663
I Direito de resistncia.............................. 663
II Direito de petio............................... 663
III Direito a um procedimento justo....................... 664
IV - Direito autodeterminao informacional................ 665
V Direito ao arquivo aberto........................... 665
C | PROBLEMAS ESPECFICOS NA PROTECO DOS DIREITOS
ECONMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS....................... 666
I As dimenses dos direitos econmicos, sociais e culturais......... 666
1. Dimenso subjectiva............................ 66 6
2. Dimenso objectiva............................. 667
II A dependncia legal.............................. 667
III Os direitos derivados a prestaes e a sua justiciabilidade......... 668
D | PROTECO INTERNACIONAL........................... 669
1. O direito de recurso para a Comisso Europeia de Direitos do Homem . . 669
2. Exposio ao Comit dos Direitos do Homem............... 670
3. A proteco internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais . . 670
CAPITULO 11
PADRO III: ESTRUTURAS ORGANIZATRIO-FUNCIONAIS 1. CONCEITOS OPERATRIOS E
PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
A | A COMPREENSO MATERIAL DAS ESTRUTURAS ORGANIZATRIO-FUNCIONAIS...........
675
ndice geral 1211
I Sentido da compreenso material das normas organizatrias ...... 675
II Conceitos operatrios: competncia, funo, tarefa, responsabilidade,
procedimento e controlo........................... 676
1. Caracterizao sumria dos conchos operatrios............. 676
2. Competncia................................. 78 6
3. Funo.................................... 682
4. Responsabilidade.............................. 685
B | PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DAS ESTRUTURAS
ORGANIZATRIO-FUNCIONAIS............................... 686
I O princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania. . 686
1. As dimenses materiais do princpio.................... 686
2. Manifestaes modernas do princpio................... 692
II Princpio da separao dos rgos de soberania e forma de governo. . . 694
1. Forma de governo............................... 694
2. rgos constitucionais........................... 696
3. rgos constitucionais e direco poltica.................. 697
CAPTULO 12
PADRO III: ESTRUTURAS ORGANIZATRIO-FUNCIONAIS 2 PADRO BSICO E
FORMAS DE GOVERNO
A| AS VARIVEIS FUNDAMENTAIS DO PADRO BSICO............ 703
I Conceitos Nucleares.............................. 703
1. Controlo................................... 703
2. Responsabilidade.............................. 703
II Modelos.................................... 704
1. Estrutura dualista monrquico-representativa............... 704
2. Estrutura presidencial............................ 70 5
3. Estrutura directorial............................. 705
4. Estrutura parlamentar republicana..................... 706
5. Estrutura mista parlamentar-presidencial.................. 707
B | A VARIVEL PORTUGUESA DO PADRO BSICO REGIME MISTO
PARLAMENTAR-PRESIDENCIAL.......................... 708 .
I Interdependncias............................... 708
1. Estrutura e substncia no princpio da separao e interdependncia . . 708 .
2. Interdependncia institucional e independncia funcional......... 709
II Elementos caracterizadores......................... 70 9
1. Elementos do regime parlamentar..................... 709
1212
2. Elementos do regime presidencial..................... 710
3. Elementos do regime parlamentar dualista................. 711
III Interdependncia institucional........................ 712
1. Presidente da Repblica e Primeiro-Ministro................ 713
2. Presidente da Repblica e Assembleia da Repblica............ 714
3. Assembleia da Repblica e Governo.................... 715
IV A interpretao estratgica do regime misto parlamentar-presidencial
portugus................................... 15 7
Bibliografia.........................................
CAPTULO 13
PADRO III AS ESTRUTURAS ORGANIZATRIO-FUNCIONAIS
3. ESTRUTURA E FUNO DOS RGOS
DE SOBERANIA PORTUGUESES
A | PRESIDENTE DA REPUBLICA (PR)......................... 725
I Posio juridko-constitocional........................ 725
II Os poderes do Presidente da Repblica................... 728
1. Poderes prprios e poderes partilhados................... 728
2. Direco poltica.............................. 729
3. Poderes de controlo............................. 731
B | A ASSEMBLEIA DA REPBLICA (AR)........................ 733
I Posio juridico-constitucional........................ 33 7
II Competncias e funes............................ 739
III Funes.................................... 740
1. Funo electiva e de criao........................ 740
2. Funo legislativa.............................. 740
3. Funo de controlo.....
v
....................... 741
4. Funo de fiscalizao........................... 744
5. Funo autorizante............................. 744
6. Funo de representao.......................... 744
C| GOVERNO....................................... 745
I O conceito orgnico-institucional de governo e posio
juridico-constitucional............................ 745
1. O Governo.................................. 745
2.0 Primeiro Ministro..........i.................. ^747
3. Princpios estruturardes........................... 747
ndice geral 1213
II A responsabilidade poltica do Governo................... 749
1. Responsabilidade poltica perante a AR.................. 749
2. Responsabilidade poltica perante o PR................... 50 7
III As funes do Governo............................ 753
1. Funo poltica ou de governo....................... 753
2. Funo legislativa.............................. 755
3. Funes administrativas........................... 755
D| CONSELHO DE ESTADO.............................. 757 .
E | TRIBUNAIS....................................... 758
I Posio jurdico-constitucional........................ 758
II Estrutura orgnica.............................. 760
III O Tribunal Constitucional.......................... 7 1 6
1. Posio jurdico-constitucional....................... 761
2. Tribunal................................... 762
3. Competncia e funes........................... 763
IV O Ministrio Pblico............................. 767
1. rgo do poder judicial........................... 767
2. Funes................................... 767
V Conselhos Superiores............................. 768
CAPITULO 14
PADRO IV AS FONTES DE DIREITO. 1. O SISTEMA CONSTITUCIONAL DAS FONTES
DE DIREITO
A| REDUO DA COMPLEXIDADE CONCEITUAL.................. 773
I Fontes de direito: metfora e polissemi .................. 773 a
1. Fontes genticas............................... 773
2. Fontes de valorao............................. 774
3. Fontes de conhecimento........................... 774
4. Fontes de juridicidade............................ 774
II Fontes formais e materiais.......................... 774
B| A REGULAO JURDICA NO ESTADO CONSTITUCIONAL PLURALISTA. ... 776
I . O desafio da regultica............................ 776
1214
II Desconcentrao e descentralizao..................... 777
1. Desconcentrao.............................. 777
2. Descentralizao.............................. 778
3. Administrao autnoma.......................... 778
III Internacionalizao e supranacionalizao................. 778
1. Internacionalizao............................. 778
2. Supranacionalizao............................ 778
IV Direito judicial................................. 779
V Normao privada.............................. 779
CAPITULO 15
PADRO IV AS FONTES DE DIREITO 2 AS RELAES ENTRE AS FONTES DE DIREITO
A | O PRINCIPIO BSICO E TRADICIONAL DO SIST MA DE NORMAS SOBRE E
A PRODUO JURDICA............................... 783
B | OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES DOS ESQUEMAS RELACIONAIS ENTRE
AS FONTES DE DIREITO............................... 784
I Principio da hierarquia............................ 784
II Princpio da competncia........................... 786
C| OS PRINCPIOS DA PREVALNCIA E DA RESERVA DE LEI............ 787
I Princpio da prevalncia da lei....................... 788 .
1. Ideia bsica e tradicional.......................... 788
2. Eficcia formal e fora de lei....................... 788 .
3. Contedo actual............................... 788
4. Relativizao do princpio da preferncia da lei.............. 789
H O princpio da reserva de lei......................... 790
1. Reserva de lei e estrutura constitucional.................. 790
2. Fundamentos constitucionais da reserva de lei............... 790
3. Dimenso positiva e dimenso negativa.................. 791
4. Reserva de lei/reservas de lei........................ 791
III Problemas actuais da reserva de lei..................... 793
1. Reserva de lei e garantia de direitos fundamen 793 tais.............
2. Reserva geral de lei............................. 794
3. Reserva total de lei............................. 794
4. Reserva absoluta e reserva relativa..................... 801
ndice geral 1215
IV Limites da reserva de lei........................... 802
1. Reserva da administrao.......................... 803
2. A reserva de Governo.......................... g05
3. Reservas constitucionais de administrao................. 805
CAPTULO 16
ESTRUTURAS NORMATIVAS 1. A CONSTITUIO COMO FONTE DE DIREITO
A | OS MOMENTOS FUNDAMENTAIS DA CONSTITUIO COMO NORMA
SOBRE A PRODUO JURDICA.......................... 809
I A compreenso da constituio como n rma sobre a produo normativa 809 o
1. Sentido bsico................................ 809
2. A constituio como norma de modificao de si prpria......... 810
3. A constituio como norma sobre o procedimento legislativo....... 810
B| INSUFICINCIA DE UMA PERSPECTIVA MERAMENTENORMATIVSTICA . . . 810
I Os actos de direco poltica......................... 8 0 1
II Os grupos normativos............................. 813
CAPTULO 17
ESTRUTURAS NORMATIVAS
2. A LEI
HISTRIA , MEMRIA E TEORIAS.......................... 817
I A lei na teoria do Estado........................... 817
1. A memria da lei na teoria do Estado e do Direito............. 817
2. A caracterizao material da lei....................... 819
I A estrutura da lei............................... 820
1. Lei e medida................................. 820
2. As leis-medida Massnahmegesetze................... 821
3. Significado poltico da lei.......................... 822
1216
O SENTIDO DA LEI NA CONSTITUIO PORTUGUESA DE 1976........ 825
I O sentido tcnico-jurdico de lei: a polissemia de sentidos........ 82 5
II Estrutura e contedo da lei na Constituio Portuguesa......... 826
1. Lei formal e lei material........................... 827
2. Lei de medida e lei geral e abstracta.................... 828
3. O sentido da reserva de lei de parlamento na Constituio de 1976 .... 829
CAPTULO 18
3. INDIVIDUALIZAO E ANLISE DE ALGUMAS
CATEGORIAS DE LEIS
A | LEIS CONSTITUCIONAIS............................... 833
B | LEIS ORGNICAS................................... 833
I Sentido jurdico e poltico-constiiucional.................. 833
II Caractersticas jurdico-constitucionais.................. 83 5
C\ LEIS DE BASES OU DE PRINCPIOS......................... 8 7 3
I As leis de base na tipologia das leis..................... 837
II As leis de base na Constituio de 1976................... 838
1. O sentido das bases gerais do regime jurdico.............. 839
2. O sentido da primariedade material das leis de bases relativamente aos decretos-leis de desenvolvimento..................... 841
3. Vcio resultante da violao dos parmetros normativos das leis de bases 843
4. Sentido da primariedade das leis de bases relativamente aos decretos legislativos regionais de desenvolvimento.................
845
D| LEIS DE AUTORIZAO LEGISLATIVA....................... 846
1. Consideraes de natureza dogmtica................... 846
2. Leis de autorizao e leis de bases..................... 848
3. Natureza jurdico-constitucional das leis de autorizao.......... 849
4. O objecto das leis de autorizao...................... 850
5. Os destinatrios das autorizaes legislativas............... 851
6. Limites das autorizaes legislativas.................... 851
7. Leis de autorizao e decretos-leis autorizados............... 856
ndice geral 1217
E | AS LEIS ESTATUTRIAS................................ 857
1. Os estatutos como leis formais da AR................... 857
2. A hierarquia normativa das leis estatutrias................ 859
3. O mbito normativo dos estatutos..................... 9 85
F | LEIS REFORADAS.................................. 862
I Referncias jurfdico-consttucionais..................... 862
II Caracteriz o das leis reforadas...................... 863 a
CAPTULO 19
4. ODECRETO-LEI
A| OS DECRETOS-LEIS NA EXPERINCIA CONSTITUCIONAL PORTUGUESA. . . 869
I Constitucionalismo monrquico....................... 869
II Constitucionalismo republicano....................... 871
1. Constituio de 1911............................ 871
2. Constituio de 1933............................ 872
B| OS DECRETOS-LEIS NA CONSTITUIO DE 1976................. 873
I Competncia legislativa do Governo e tipos de decretos-leis....... 74 8
II O Governo como titular de competncia legislativa............ 875
1. Titularidade................................. 875
2. mbito material............................... 875
3. Estrutura dos actos legislativos do Governo................ 876
III A ratificao de decretos-leis........................ 876
1. Eliminao do instituto de ratificao tcita na reviso de 1982...... 876
2. A ambiguidade da ratificao........................ 877
3. Objecto da ratificao............................ 878
4. Suspenso dos decretos-leis submetidos a ratificao........... 878
5. Recusa formal de ratificao........................ 879
6. Ratificao com emendas.......................... 880
7. Efeitos.................................... 880
1218
CAPITULO 20
E DAS ESTRUTURAS NORMATIVAS 5. OS DECRETOS LEGISLATIVOS REGIONAIS
A| CONFIGURAO DO PODER LEGISLATIVO REGIONAL............. 885
1 Os poderes legislativos como manifestao tpica da autonomia regional 885
II A caracterizao das leis regionais..................... 885
III Os tipos de poderes legislativos regionais.................. 888
1. Poder legislativo primrio.......................... 888
2. Poder legislativo de actuao ou desenvolvimento............. 890
3. Poder legislativo autorizado......................... 891
B | RELAES ENTRE O ORDENAMENTO ESTADUAL E O ORDENAMENTO
REGIONAL....................................... 893
I Grupo normativo............................... 893
II Relaes de parametricidade........................ 893
1. Constituio e actos legislativos...................... 893
2. Lei estatutria e lei geral da Repblica................... 894
3. Lei estatutria e decreto legislativo regional................ 895
4. Lei geral da Repblica e decreto legislativo regional............ 896
CAPITULO 21
E DAS ESTRUTURAS NORMATIVAS 6. O DIREITO INTERNACIONAL E O DIREITO
SUPRANACIONAL
A| NORMAS DE DIREITO INTERNACIONAL...................... 9 89
I Direito internacional geral ou comum.................... 99 8
II Direito internacional particular....................... 90 0
B j DIREITO SUPRANACIONAL.............................. 901
ndice geral 1219
I Enquadramento jurdico-constitucional.................. 901
1. Fundamento constitucional do direito supranacional. :.......... 902
2. O direito comunitrio no plano da hierarquia das fontes do direito .... 903
II O problema do controlo........................... 905
CAPITULO 22
7. OS REGULAMENTOS
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DO PODER REGULAMENTAR........ 909
REGIME CONSTITUCIONAL DOS REGULAMENTOS................ 910
I Relaes entre as leis e os regulamentos................... 911
1. Princpio da preferncia ou da preeminncia da lei............. 911
2. Princpio da precedncia da lei....................... 912
3. Princpio da complementaridade ou acessoriedade dos regulamentos . . . 913
4. O problema dos regulamentos autnomos................. 913
5. Princpio do congelamento do grau hierrquico.............. 915
6. Princpio da separao entre o direito da lei e o direito dos regulamentos................................ 915
II Os regulam ntos dos entes autnomos................... 916 e
CAPTULO 23
8. OS DECRETOS
Aj O SENTIDO DO TERMO DECRETO: ANTECEDENTES HISTRICOS....... 921
1. Actos solenes e definitivos do rgo representativo............ 921
2. Actos solenes e definitivos do poder executivo............... 921
3. Actos do poder legislativo ainda no definitivos.............. 921
1220
B| OS DECRETOS NA ACTUAL CONSTITUIO.................... 921
1. Decretos do Presidente da Repblica.................... 922
2. Decretos do Governo............................. 923
3. Decretos das gies autnomas....................... 923 re
CAPTULO 24
E DAS ESTRUTURAS NORMATIVAS 9. ACTOS NORMATIVOS ATPICOS
A| REGIMENTO DE ASSEMBLEIAS........................... 927
I Natureza jurdica............................... 927
1. Reserva de regimento............................ 927
2. Publicao.................................. 928
3. Actos interna corporis.......................... 928
II Controlo da constitucionalidade e da ilegalidade.............. 928
1. Ilegalidade de leis.............................. 928
2. Apreciao de inconstitucionalidade.................... 929
B| RESOLUES..................................... 930
I As resolues na Constituio de 1976................... 930
II O problema do controlo das resolues................... 931
C| NORMAS CONSTITUCIONAIS CONSUETUDINRIAS............... 933
I A perspectiva politico-constitucional do costume como fonte de direito . 933
II A relevncia constitucional do costume................... 934
III Costume, convenes constitucionais, praxes constitucionais
e precedentes judiciais............................ 935
1. Convenes constitucionais......................... 9 5 3
2. Praxes constitucionais............................ 936
3. Precedentes judicirios em matria constitucional............. 936
D| REFERENDO...................................... 937
ndice geral 1221
CAPTULO 25
E DAS ESTRUTURAS NORMATIVAS 10. O PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
A | CONCEITO....................................... 941
B| FASES E ACTOS DO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO............... 942
I Fase de iniciativa............................... 942
II Fase instrutria................................ 944
III Fase constitutiva................................ 945
IV Fase de controlo................................ 946
V Fase de integrao de eficcia........................ 947
1. Principio da publicidade.......................... 947
2. Publicidade e publicao.......................... 947
3. Caracterizao da publicao........................ 948
4. Falta de publicao e ineficcia jurdica.................. 949
CAPTULO 26
PADRO VI ESTRUTURAS DE GARANTIA E DE CONTROLO 1. SENTIDO DA
GARANTIA E CONTROLO DA CONSTITUIO
A | A COMPREENSO CONSTITUCIONAL DAS ESTRUTURAS DE GARANTIA E
DE CONTROLO..................................... 953
I Garantia e controlo.............................. 953
1. Defesa do Estado e defesa da constituio.............. 953
2. Garantias constitucionais e garantias da constituio......... 953
II Meios e institutos de defesa da Constituio................ 954
1. A vinculao constitucional dos poderes pblicos............. 954
2. Os limites da reviso constitucional.................... 955
3. A fiscalizao judicial da constituio................... 955
4. A separao e interdependncia dos rgos de soberania......... 955
1222
1
B | A FISCALIZAO JUDICIAL COMO INSTITUTO DE GARANTIA E DE
CONTROLODA CONSTITUIO........................... 956
I Pressupostos do controlo judicial da constituio............. 956
1. Fora e supremacia normativa da constituio............... 956
2. Controlo e concretizao.......................... 957
3. Controlo e justia constitucional..................... 958
C | OS MODELOS DE JUSTIA CONSTITUCIONAL................ 962 .
I Quem controla: os sujeitos do controlo................... 963
1. Controlo poltico.............................. 963
2. Controlo jurisdcional............................ 964
II Como se controla: o modo do controlo................... 965
1. Controlo por via incidental......................... 965
2. Controlo por via principal.......................... 966
3. Contolo abstracto e controlo concreto................... 966
III Quando se controla: o tempo do contro .................. 967 lo
1. Controlo preventivo............................. 96 7
2. Controlo sucessivo............................. 967
IV Quem pede o controlo: a legitimidade activa................ 968
1. Legitimidade quisque de populo e legitimidade restrita......... 968
2. Legitimidade ex officio, legitimidade das partes, legitimidade de rgos pblicos................................... 968
V Os efeitos do controlo............................. 969
1. Efeitos gerais e efeitos particulares..................... 969
2. Efeitos retroactivos e efeitos prospectivos.............. . . . 96 9
3. Efeitos declarativos e efeitos constitutivos................. 970
CAPITULO 27
PADRO VI ESTRUTURAS DE GARANTIA E DE CONTROLO
2. O SISTEMA DE CONTROLO DA CONSTITUCIONALIDADE
NA CONSTITUIO DE 1976
A | MEMRIA E HISTRIA................................ 973
I Constitucionalismo monrquico....................... 973
II Constituio de 1911............................. 974
ndice geral________________________________________________________1223
III Constituio de 1933............................. 975
IV O sistema pr-constitucional (1974-1976).................. 975
V Sistema originrio da Constituio de 1976................. 975
VI O sistema de fiscalizao depois das revises de 1982 e 1989....... 976
1. Revisode 1982............................... 976
2. Reviso de 1989............................... 976
B| CARACTERIZAO GLOBAL DO SISTEMA PORTUGUS VIGENTE....... 977
I Sistema misto complexo........................... 977
1.0 controlo difuso, concreto e incidental.................. 77 9
2. O controlo abstracto de normas....................... 978
3. O controlo de constitucionalidade por aco e por omisso........ 978
CI O PARMETRO DE CONTROLO OU DETERMINAO DO BLOCO
DA CONSTITUCIONALIDADE............................ 979
1. A determinao do parmetro constitucional................ 979
2. A parametricidade do direito suprapositivo................. 980
3. A parametricidade dos direiros fundamentais............... 982
4. A parametricidade das normas interpostas e pressupostas....... 983 ..
5. Direito da constituio e direito da lei................. 987
D| OBJECTOS DE CONTROLO: ACTOS NORMATIVOS.................. 990 .
1. Os actos normativos como objecto de controlo.................. 990
2. Conceito funcional de norma............................ 991
3. O catlogo dos actos normativos sujeitos a controlo............... 994
4. Os actos administrativos e as decises jurisdicionais.............. 998
5. Inconstitucionalidade e actos privados....................... 1001
E| AS SANES DE CONTROLO................................. 1002
I A construo clssica da inconstitucionalidade.................. 1003
1. A inconstitucionalidade como figura unitria.................. 1003 .
2. A teoria clssica das unidades............................ 1005
II A inconstitucionalidade do direito constitucional vige te........... 1007 n
1. Inconstitucionalidade e nulidade.......................... 1007
2. O problema em face da Constituio........................ 1008
III O problema das situaes constitucionais imperfeitas............ 1011
1. Declarao de inconstitucionalidade sem as consequncias da nulidade. . . 1012
2. Situao ainda constitucional mas a tender para a inconstitucionalidade . . 1012
3. Interpretao conforme a Constituio....................... 1012
4. Nulidade parcial.................................... 1013
IV Os vcios geradores de inconstitucionalidade................... 013 1
1. Vcios formais, materiais e procedimentais.................... 1013
2. O excesso de poder legislativo como vcio substancial da lei......... 1014
3. Pressupostos da lei e inconstitucionalidade.................... 1018
1224
CAPTULO 28
PADRO VII ESTRUTURAS DE PROCEDIMENTO E DE PROCESSO 1. SENTIDO DO
PROCESSO NO MBITO CONSTITUCIONAL
PROCEDIMENTO E PROCESSO NO DIREITO CONSTITUCIONAL........ 1023
1. Interesse teortico-jurdico, teortico-poltico e jurdico-constitucional. . 1023
2. A teoria constitucional do procedimento.................. 1024
3. O direito do procedimento como direito constitucional........ 1025 ..
4. Procedimento e processo constitucional.................. 1026
5. Procedimento e concretizao constitucional................ 028 1
O PROCESSO CONSTITUCIONAL.......................... 1029
I Problemas gerais do processo constitucional................ 1029
1. Conceito e objecto do processo constitucional............... 1029
2. Fim e objecto do processo constitucional.................. 1031
3. Os princpios gerais do direito processual constitucional......... 1033
II Os princpios gerais do direito processual constitucional......... 1033
1. O princpio do pedido............................. 1033
2. O princpio da instruo........................... 1034
3. O princpio da congruncia ou da adequao................ 1034
4. O princpio da individualizao....................... 1035
5. O princpio do controlo material...................... 1036
CAPITULO 29
PADRO VII ESTRUTURAS DE PROCESSO
2. OS PROCESSOS DE FISCALIZAO DA INCONSTITUCIONALIDADE E DA
ILEGALIDADE
A| INDIVIDUALIZAO................................. 1043
B| O PROCESSO DE FISCALIZAO DIFUSO, CONCRETO E INCIDENTAL .... 1044
I Sentido geral da fiscalizao concreta................... 1045 .
II Requisitos processuais............................ 045 1
1. Requisitos subjectivos............................ 104 5
2. Requisitos objectivos............................ 1047
ndice geral
1225
III Recurso para o Tribunal Constitucional...................1051
1. Tipos de recurso............................... 1051
2. Anlise dos recursos............................. 1054
3. Efeitos das decises do TC......................... 1060
4. O recurso para o Plenrio!.......................... 1064
C| O PROCESSO DE FISCALIZAO ABSTRACTA................... 1064
I Requisitos processuais............................ 1065
2. Requisitos subjectivos............................ 1066
II Princpios de processo.......................... 1
68
III Efeitos das decises do TC.......................... 1069
1. Sentenas declarativas da inconstitucionaliadade............. 106 9
2. Sentenas de rejeio de inconstitucionalidade............... 1079
D | O PROCESSO DE DECLARAO DA INCONSTITUCIONALIDADE COM BASE
EM CONTROLO CONCRETO.............................
1080
E | O PROCESSO DE FISCALIZAO ABSTRACTA PREVENTIVA (= CONTROLO
PRVIO DA INCONSTITUCIONALIDADE)..................... 1082
I Controlo preventivo e controlo sucessivo.................. 1
82
II Requisitos processuais....................
1083
1. Requisitos subjectivos............................ 1
83
3. Requisitos temporais............................
1084
III Efeitos.....................................
1085
1. Veto e reenvio................................ 1
85
2. Expurgao ou confirmao........................ '085
3. Reformulao................................
1087
4. Falta de promulgao e assinatura..................... 1
87
5. Efeitos em relao ao TC..........................
1088
IV O processo de fiscalizao preventiva abstracta das leis orgnicas 1088
1. Requisitos processuais........................... 1088
2. Promulgao temporalmente condicionada.................
1Q
89
F | O PROCESSO DE FISCALIZAO DA INCONSTITUCIONALIDADE
POR OMISSO.....................................
1089
I Conceito de omisso..............................
1089
1. Espcies de omisses inconstitucionais................... 1
89
2. As omisses legislativas parciais...................... 1
91
3. Dever de legislao e direito legislao.................. 1
92
1226
II Requisitos processuais III Efeitos.........
1093 1094
G | 05 PROCESOS DE FISCALIZAO DA ILEGALIDADE I Fiscalizao abstracta da legalidade.......
1. Requisitos objectivos............................
2. Requisitos subjectivos............................
3. O processo de controlo incidental ou de fiscalizao concreta de ilegalidade ju to do Tribunal Constitucional...................... n
H | PROCESSO DE VERIFICAO DA CONTRARIEDADE DE UMA NORMA
LEGISLATIVA COM UMA CONVENO INTERNACIONAL............
1. Os artigos 70.71/i e 71.72 da LTC.....................
2. Inconstitucionalidade dos arts. 70.71/i e 71.72 da LCT........
3. Natureza e finalidade do processo.....................
4. Questes jurdico-constitucionais e questes jurdicos-internacionais
5. Pressupostos de admissibilidade.......................
6. Efeitos da deciso...............................
7. Insusceptibilidade de generalizao das decises do TC........
1095 1095
10% 1096
1097
1098
1098 1098 1099 1100 1101 1103 1104
CAPTULO 30
PADRO VII AS ESTRUTURAS DE PROCEDIMENTO E DE PROCESSO 3. OS LIMITES
FUNCIONAIS DA JURISDIO CONSTITUCIONAL
A| DIMENSES DAS SENTENAS DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL........ 1107
B | LIMITES DA JURISDIO CONSTITUCIONAL QUANTO AO OBJECTO
DE CONTROLO.................................... 1108
I O conhecimento do direito pr-constitucional............... 1108
1. Inconstitucionalidade superveniente e revogao............. 1108
2. Inconstitucionalidade superveniente e principio do tempus regit actum . 1109 .
C| PRINCPIOS FUNCIONALMENTE LIMITATIVOS.................. 1110
I O principio da autolimitaio judicial e a doutrina das questes polticas 1110
II O princpio da interpretao conforme a constituio........... 1111
1. Competncia legislativa e competncia jurisdicional............ 1112
2. Competncia do TC e competncia do tribunal a quo........... 1113
3. Direito pr-constitucional e controlo judicial correctivo.......... 1115
III O principio da interpretao adequadora.................. 1116
i
ndice geral 1227
IV O princpio da no controlabilidade do mbito de prognose legislativa . 1117
V O principio da congruncia......................... 1118
VI O princpio da fundamentao........................ 1119
CAPITULO 31
PADRO VIII GARANTIA DA CONSTITUIO E REVISO CONSTITUCIONAL
A| RIGIDEZ CONSTITUCIONAL E GARANTIA DA CONSTITUIO......... 1123
I Rigidez constitucional e garantia da Constituio............. 1123
II Poder constituinte e poder de reviso.................... 1123
B| OS LIMITES DA REVISO DA CONSTITUIO................... 1124
I Os limites formais............................... 1124
1. Limites quanto ao titular do poder de reviso............... 112 5
2. Limites relativos s maiorias deliberativas................. 1126
3. Limites temporais.............................. 1126
4. Limites quanto legitimidade do rgo com poderes de reviso...... 1127
5. Limites circunstanciais........................... 1128
II Os limites materiais.............................. 1128
1. Limites superiores e limites inferiores................... 1128
2. Limites expressos e limites tcitos..................... 1129
3. Limites absolutos e conceitos relativos................... 1131
III Reviso expressa e reviso tcita....................... 1133
IV Reviso total e reviso parcial........................ 1134
V Reviso e desenvolvimento constitucional.................. 1135
VI Reviso e revisionismo............................ 1136
C| REVISO CONSTITUCIONAL E INCONSTITUCIONALIDADE........... 1137
I Inexistncia das leis de reviso........................ 1137
1. Leis de reviso e incompetncia do rgo................. 1137
2. Leis de reviso e ausncia de causa ou inteno constituinte........ 1139
II Nulidade das leis de reviso......................... 1139
1228
D| AS RUPTURAS CONSTITUCIONAIS......................... 1140
I Caracterizao................................ 1140
CAPITULO 32
PADRO IX AS ESTRUTURAS DE EXCEPO CONSTITUCIONAL
A| A INCORPORAO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE NECESSI ADE . . 1145 D
I A incorporao constitucional do direito de necessidade........ 1 45 1
II O direito de necessidade na histria constitucional............. 1147
1. O processo de legitimao e legalizao do direito de necessidade .... 1147
2. O direito de necessidade estadual nas constituies portuguesas..... 1150
III As tcnicas de juridicizao constitucional do direito de necessidade
do Estado................................... 1153
B | O DIREITO DE NECESSIDADE ESTA UAL NA CONSTITUIO PORTUGUESA D
DE 1976......................................... 1155
I A tipologia dos estados de necessidade na Constituio de 1976 . ... 1155
1. Estado de necessidade externo....................... 1156
2. Estado de necessidade interno....................... 1158
II O problema da suspenso individual dos direitos, liberdades e garantias 115 9
III A disciplina constitucional dos estados de necessidade constitucional . . 1160
1. A competncia para a declarao do estado de sitio ou de emergncia. 1160 . .
2. As medidas do estado de stio ou de estado de emergncia........ 1161
3. As restries aos direitos fundamentais.................... 1162
4. O controlo parlamentar da declarao do estado de necessidade...... 1163
5. A interveno governamental na declarao do estado de stio
ou de emergncia................................... 1164
6. O controlo jurisdicional da declarao do estado de stio ou de emergncia 1164
7. Responsabilidade poltica.......................... 1165
NDICES........................................... 1167
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DIR CONSTI

ed., Bem, 1931.

ed., 1981; idem, Legalidad-

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