A cidade, o seu Estatuto

e a sua gesto democrtica

Marcelo Lopes de Souza *

Advertncia
O texto a seguir no foi escrito para um pblico de
pesquisadores especialistas em problemas urbanos ou profissionais
de planejamento urbano. Seu carter meramente introdutrio, e
destina-se a um pblico amplo, com o objetivo de se disseminarem
certas idias e se estimular o debate junto sociedade, dentro do
esprito que preside o NuPeD. Detalhes, explicaes e termos
tcnicos no imprescindveis a um texto desse teor foram, por
conseguinte, evitados.

Em julho de 2001 foi, aps uma longa tramitao no
Congresso Nacional (mais de dez anos!), aprovada a Lei Federal de
Desenvolvimento Urbano (Lei 10.257/2001), o chamado Estatuto da
Cidade. O Estatuto representou um importante passo adiante em
relao ao pequeno e vago captulo sobre poltica urbana da
Constituio Federal (composto pelos artigos 182 e 183). Ao
regulamentar e complementar a Constituio, o Estatuto veio
completar o respaldo jurdico, em nvel nacional, para a aplicao,
dentre outros instrumentos, do importante IPTU progressivo no
tempo, bastante til para ajudar a coibir a especulao imobiliria
em larga escala.
*

Marcelo Lopes de Souza professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Departamento de

Geografia), onde coordena o Ncleo de Pesquisas sobre Desenvolvimento Scio-Espacial (NuPeD). autor,
dentre outros livros, de Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos
(Bertrand Brasil, 2002; 3 ed. 2004).

Uma das coisas positivas do Estatuto a relevncia que ele

conferiu participao popular no planejamento e na gesto
urbanos. De uma forma ou de outra, ela mencionada em sete
artigos diferentes, trs dos quais constituindo um captulo
especificamente devotado ao assunto, intitulado Da gesto
democrtica da cidade (Cap. IV). Alm disso, o Art. 52, cujo Inciso
I teve sua redao definitiva estabelecida pela Medida Provisria
2.220 de setembro de 2001, determina que o Prefeito incorre em
improbidade administrativa se impedir ou deixar de garantir a
participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade
civil no planejamento municipal. bem verdade que a redao
daqueles sete artigos d margem a que, a depender da correlao de
foras local, a participao venha a ocorrer sob uma forma
opinativa, meramente consultiva, e no deliberativa uma
participao fraca, portanto, ou mesmo uma pseudo-participao.
Portanto, para um paladar um pouco mais ambicioso, aquilo que o
Estatuto agasalha sob a simptica rubrica gesto democrtica da
cidade pode, a depender das circunstncias e da constelao de
poder que vier a prevalecer em cada municpio, no passar de um
ralo verniz de participao, sem contar o fato bvio de que o
Estatuto (e qualquer lei, seja l qual for) no elimina as fontes e
expresses de assimetria estrutural de poder e as enormes
disparidades de renda e patrimnio existentes em uma sociedade
capitalista, especialmente se (semi)perifrica, como a brasileira.
Mas, em que pese esse problema de um certo amesquinhamento ou
uma certa banalizao do que se deva entender por gesto
democrtica da cidade, no se deve deixar de reconhecer e saudar o
avano que o Estatuto encarna, diante da rarefao de marcos
jurdico-formais que funcionem como ganchos para presses e
conquistas populares.
Mas, pergunte-se, agora: para que serve e a quem serve uma
maior democratizao do planejamento e da gesto da cidade?
Velhos e conhecidos argumentos, contrrios participao direta da
populao na elaborao e na conduo das polticas pblicas e das
normas e leis que regem a vida coletiva, insistem em que a

participao 1) usurpa o direito inalienvel de os representantes

eleitos (prefeitos e vereadores, no caso dos municpios) exercerem
seus mandatos sem interferncia, 2) custa caro, 3) s vivel ao
envolver grupos e populaes muito pequenos e, alm disso, 4) gera
ineficincia administrativa. Sobre o primeiro argumento,
sintomtico que, mesmo entre aqueles que no cogitam de
questionar, no essencial, a legitimidade da democracia
representativa, seus princpios e suas instituies (como a
separao estrutural entre dirigentes e dirigidos e o mandato livre
conferido, quase que como um cheque em branco, aos
representantes), nota-se uma crescente abertura para com a
introduo de, pelo menos, elementos de democracia direta, devido
ao cada vez maior dficit de credibilidade do sistema
representativo e dos polticos profissionais aos olhos da populao
e isso no somente no Brasil. Quanto aos demais argumentos
custo alegadamente alto, pouca viabilidade e ineficincia como
preo a pagar , j h, hoje, uma farta e variada literatura
especializada que traz evidncias e comprovaes empricas de que
os referidos problemas ou no existem, ou no precisam,
necessariamente, existir, podendo muito bem ser evitados. A
participao, para ser efetivada, exige algum tipo de investimento,
sim (disponibilizao de locais adequados, circulao de
informaes etc.), mas uma anlise custo/benefcio desassombrada
mostra que ele no precisa ser por demais elevado, e que, alm
disso, os ganhos decorrentes da maior transparncia e do maior
controle popular das decises sobre projetos, programas e gastos
pblicos (menor desperdcio, menos corrupo...) mais que
compensam, no mdio e longo prazos, o seu custo. Com isso, v-se
logo, tambm, que o argumento da ineficincia frgil: se bem
implementada (o que pressupe, para comeo de conversa, que os
participantes devem ser correta e honestamente informados e
tecnicamente assessorados, para poderem decidir com pleno
conheci mento de causa), a participao contribui, isso sim, para uma
maior eficincia social e (argumento que sensibiliza at os
conservadores) at administrativa. Por fim, quanto ao argumento da

ditadura dos grandes nmeros, no faltam exemplos de

experincias bem-sucedidas de participao popular direta em
municpios com centenas de milhares de habitantes, ou at com mais
de um milho de habitantes, como vem ocorrendo com Porto Alegre
e seu internacionalmente conhecido e elogiado oramento
participativo.
Ao contribuir para aumentar o controle pblico sobre os
polticos profissionais, enfraquecer prticas clientelistas (troca de
votos por favores) e elevar o nvel de conscincia da populao,
especialmente da populao pobre, sobre os seus direitos, a
participao popular parece s no interessar quela minoria que,
precisamente, ganha com a falta de transparncia e com o
monoplio decisrio nas mos das elites. No entanto, foroso
reconhecer que, mesmo no campo dito progressista, a nfase sobre a
participao nem sempre foi to grande quanto deveria ter sido
ao menos quando vamos alm da retrica e observamos sob um
ngulo, por assim dizer, operacional. Aps a Constituio
determinar, em seu Art. 182, que caberia aos municpios, por meio
de seus planos diretores, estabelecer o contedo preciso e os
balizamentos a propsito de frmulas vagas (e problemticas, por
seu quinho de ingenuidade com fundo ideolgico) como funo
social da propriedade e funes sociais da cidade, os anos 90
testemunharam a feitura e a aprovao, em vrios municpios
governados por partidos de esquerda, de planos diretores menos ou
mais comprometidos com uma busca de maior justia social nas
cidades. Curiosa e lamentavelmente, em no poucos casos a
preocupao com o detalhamento de instrumentos urbansticos e
tributrios foi muito maior que com uma ancoragem realmente
slida, ousada e consistente dos mecanismos de participao popular
(a comear pelos conselhos de desenvolvimento urbano
participativos, aos quais caberia, justamente, opinar e deliberar sobre
os planos e suas atualizaes e monitorar a sua implementao).
Talvez surpreendentemente, tambm aqui Porto Alegre pode servir
de exemplo. O plano diretor aprovado em fins de 1999 no tem
muito mais que tinturas progressistas, e o Conselho Municipal de

Desenvolvimento Urbano Ambiental ali mencionado caracteriza-se

por reservar um grande nmero de assentos (17, de um total de 25
titulares) para representantes do prprio Estado e para entidades
patronais (como o SINDUSCON), profissionais (IAB e outras), um
sindicato de trabalhadores e uma ONG prxima Prefeitura. Alm
disso, a julgar pela formulao de suas atribuies constante do
plano diretor, o referido conselho tem um carter mais propriamente
consultivo que deliberativo. significativa a diferena para com o
Conselho do Oramento Participativo (COP) da mesma cidade, o
qual, alm de ser fortemente deliberativo, tem a totalidade de seus
conselheiros com direito a voto eleitos no mbito de uma disputa em
que, em princpio, as chances so iguais.
Houve, sobretudo desde o final dos anos 80, avanos
importantes em matria de democratizao do processo
oramentrio em muitos municpios brasileiros (em cerca de uma
centena e meia deles h processos de oramento participativo em
curso, o que muito significativo, em que pese uma grande parte das
experincias deixar muito a desejar quanto sua consistncia).
Infelizmente, a democratizao do planejamento urbano stricto
sensu no chegou a avanar tanto. Ser que porque mais difcil
estimular cidados comuns a investirem seu tempo em discusses
sobre planos e instrumentos que, muitas vezes, s traro benefcios
palpveis no mdio ou at no longo prazo, diferentemente de
decises sobre o oramento municipal, cuja utilidade parece ser
muito mais imediata? Em parte, seguramente que sim; mas isso no
explica tudo, assim como a crise dos movimentos sociais na maioria
das cidades brasileiras (a partir j da segunda metade dos anos 80)
tampouco convence como explicao isolada. Faz-se necessrio um
esforo de disseminao pblica, de modo simplificado, de
informaes sobre a natureza e a utilidade social de instrumentos
como IPTU progressivo no tempo, solo criado, contribuio de
melhoria, mecanismos de regularizao fundiria e outros. No que
no haja nenhum esforo nesse sentido em andamento;
particularmente no campo das ONGs constata-se, aqui e ali, bastante
empenho. Mas falta ainda muito, muitssimo por fazer, e

necessrio que, de prefeituras s universidades, se intensifique e se

amplie a contribuio para desmistificar e popularizar o
planejamento e a gesto urbanos e as leis que os regulam. (Esse
deveria ser, tambm, papel do Ministrio das Cidades o qual,
entretanto, com poucos quadros e escassos recursos, inserido em um
governo que, cada vez mais, se foi mostrando como econmica e
politicamente conservador, no tem conseguido avanar muito.)
Vive-se, hoje, uma situao, ao mesmo tempo, interessante e
um tanto incmoda: agora existem, em nvel nacional, marcos legais
(Constituio, Estatuto da Cidade, Medida Provisria 2.220) e
institucionais (Ministrio das Cidades, Conselho Nacional das
Cidades) potencialmente relevantes, mas o grau de organizao da
sociedade civil , na maioria das cidades, baixo. Alm desse baixo
grau de organizao e mobilizao e, na verdade, largamente por
causa disso , o qual contrasta com a situao dos movimentos no
campo (sem-terra), o iderio da reforma urbana ainda quase
desconhecido. Mesmo entre universitrios e at profissionais do
urbano (arquitetos, gegrafos e outros), essa prima da reforma
agrria que a reforma urbana ainda pouco conhecida, e no raro
ser ela (que uma reforma scio-espacial estrutural, de largo
alcance, com o objetivo de se coibir a especulao imobiliria,
reduzirem substancialmente as disparidades de infra-estrutura no
interior do espao urbano e democratizar a gesto e o planejamento)
confundida com uma simples reforma urbanstica (ou seja, com
intervenes no espao com o fito de embelez-lo e/ou torn-lo mais
funcional).
No basta a existncia de boas leis, e nem mesmo suficiente
a existncia de um fiscal da aplicao das leis como o Ministrio
Pblico, parceiro importante. Para que o Estatuto da Cidade (e o
mesmo vale para qualquer plano diretor) seja uma lei que pegue,
imprescindvel que a populao dele se aproprie, discutindo-o e
exigindo o seu cumprimento e, colaborando, eventualmente,
tambm para o seu aprimoramento, ajudando a superar suas
imperfeies e lacunas. At porque, vale salientar, a melhor garantia
e a nica verdadeiramente democrtica de que uma lei possa

ser respeitada e cumprida a possibilidade de todos os cidados

terem, pelo menos, uma chance efetiva de participar de sua
discusso e de sua elaborao (e no somente do monitoramento de
sua aplicao).
Desgraadamente, este ltimo ponto algo que, ao que parece,
muitos profissionais do campo do Direito Urbano ainda tm grande
dificuldade para aceitar, em que pese esse campo abarcar, no Brasil,
uma das parcelas mais arejadas e menos conservadoras do Direito.
Mas essa , justamente, uma direo imprescindvel de
aprofundamento do debate: no devemos nos limitar a examinar as
condies nas quais os operadores do Direito usuais (juzes,
promotores etc.) poderiam melhor garantir o cumprimento de tal ou
qual lei formal (o Estatuto, um plano diretor...); devemos, os
cidados, exigir as condies para que todos ns, e no somente os
juristas (e os profissionais de planejamento que costumam servirlhes de referncia e assessorar o aparelho de Estado), possamos,
livremente e sem a tutela de intermedirios, instituir as leis que
regero a produo do espao de nossas cidades. Esse um objetivo
ambicioso, sem dvida. Concretiz-lo exige muito mais que simples
refor mas; exige uma outra sociedade, organizada econmica e
politicamente de modo substancialmente diverso de uma sociedade
capitalista. Construir essa sociedade diferente, para aqueles que
admitem a necessidade e a possibilidade histrica de uma superao
da ordem vigente, exige, porm, preparao e pacincia. Exige,
sobretudo, que os movimentos sociais se articulem, se fortaleam e a
sociedade se organize cada vez mais. Aproveitar a margem de
manobra atualmente existente para certos avanos, inclusive para
participar, diretamente, da elaborao e do aprimoramento das leis,
em algum grau digno de nota, j , de qualquer maneira, um
comeo. As melhores dentre as experincias de oramento
participativo esto a mostrar que possvel e desejvel que esse
aprofundamento democrtico se estenda, tambm, ao campo do
planejamento urbano stricto sensu , em vrias escalas.