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Direitos de Autor 2009 pela Open Society Initiative for Southern Africa. Todos direitos reservados.
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informao ou transmitida de qualquer forma, ou por quaisquer meios, sem a prvia autorizao do autor.
Publicado pela: Open Society Initiative for Southern Africa.
ISBN: 978-920355-18-0
Para mais informao, contacte:
AfriMAP
Open Society Foundation
5 Andar, Cambridge House
100 Cambridge Grove
Londres, W6 OLE, Reino Unido
www.afrimap.org
Open Society Initiative for Southern Africa
1 President Place,
Hood Avenue
Rosebank
Johanesburgo
frica do Sul
www.osisa.org
Capa, esboo e impresso pela: COMPRESS.dsl, frica do Sul
ndice
Lista de grficos
Lista de tabelas
Lista de acrnimos
Apresentao
Prefcio
Agradecimentos
Parte I
vi
vii
viii
x
xii
xiii
Introduo
1 Os desafios da democratizao
4
2 Da conquista de direitos ao exerccio da cidadania
6
3 Eleies
8
4 Partidos polticos e actuao da Assembleia da Repblica
11
5 Participao poltica, os meios de comunicao social e a
sociedade civil
13
6
7
Governao local
17
Assistncia ao desenvolvimento
18
Parte II
Democracia e Participao Poltica: Relatrio principal
1
2
23
Precedentes histricos
25
30
A. Direito internacional
B. Quadro constitucional
C. Recomendaes
30
31
35
Cidadania
36
A. Regime jurdico da nacionalidade
B. Discriminao positiva
C. Igualdade de gnero
D. Desenvolvimento, pobreza e excluso social
E. Refugiados
F. Recomendaes
37
38
39
44
49
51
53
A. Liberdade de expresso e de imprensa e direito informao
B. Caractersticas gerais dos meios de comunicao social moambicanos
C. Acesso informao
D. Liberdade de associao e reunio
E. A sociedade civil em Moambique
F. Participao pblica nas polticas de desenvolvimento e combate pobreza
G. Grandes projectos e ambiente
H. Recomendaes
5.
Eleies
A. Quadro legal e institucional
B. A gesto eleitoral
C. O sistema eleitoral
D. Observao Eleitoral
E. Aceitao dos resultados eleitorais
F. Recomendaes
Partidos polticos
A. Quadro legal
B. Os partidos polticos
C. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais
D. Cdigos de conduta
E. Recommendaes
Assembleia da Repblica
A. Composio da Assembleia
B. Comisses Parlamentares
C. Remunerao, assistncia e formao dos deputados
D. Processo legislativo
E. Debate e elaborao de leis
F. Fiscalizao do poder executivo
G. Oramento da Assembleia da Repblica
H. Participao pblica no trabalho do parlamento
I. Controle e auditoria das finanas da Assembleia da Repblica
J. Recomendaes
55
61
65
70
73
78
83
85
87
88
89
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102
106
106
108
108
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127
128
129
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140
143
143
Governao local
A. O processo de desconcentrao administrativa e os rgos locais de Estado
B. O processo de descentralizao: contexto e evoluo
C. Autoridades comunitrias e consulta popular ao nvel local
D. Acesso informao e capacidade da sociedade civil ao nvel local
E. Financiamento das estruturais de governao local
F. Fiscalizao das autarquias locais
G. Recomendaes
Autoridades tradicionais
A. Reconhecimento das autoridades tradicionais no Moambique ps-colonial
B. Autoridades tradicionais aps a Constituio de 2004
C. Recomendao
10
Assistncia ao desenvolvimento
A. O apoio externo: caractersticas e dinmica
B. Iniciativas para aprimorar a efectividade da ajuda ao desenvolvimento em Moambique
C. Ajuda externa e participao
D. Recomendaes
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148
161
163
164
165
166
168
168
170
172
173
173
177
184
185
Lista de grficos
Grfico 1
Diviso de gnero. Poder poltico e administrao pblica
Grfico 2 Taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (19802008)
Grfico 3 Taxa de analfabetismo por grupos etrios e gnero, 2006
Grfico 4 Instituies sem fins lucrativos por provncia, ano 2003/Populao
do pas por provncia, ano 2005
Grfico 5
Despesa total nas reas prioritrias do PARPA II (percentagem do OE)
Grfico 6 Participao nos pleitos eleitorais em alguns pases africanos
(ltimas trs eleies gerais ao parlamento)
Grfico 7 Estruturas internas da FRELIMO
Grfico 8 Estruturas internas da RENAMO
Grfico 9
Estrutura dos rgos Locais de Estado Provncia
Grfico 10 Estrutura dos rgos Locais de Estado
Distrito, Posto Administrativo, Localidade
Grfico 11
Alocao de recursos por escalo administrativo/Despesa e Investimento
Grfico 12 Autarquias locais
Grfico 13 Funcionamento das Instituies de Participao
Consulta Comunitria (IPCCs)
vi
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
41
45
49
76
79
102
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149
153
163
Lista de tabelas
Tabela 1
Resultados das eleies legislativas de 1994
Tabela 2
Resultados das eleies legislativas de 1999
Tabela 3
Resultados das eleies legislativas de 2004
Tabela 4
Mandatos obtidos nas eleies legislativas
Tabela 5
Representatividade feminina nas bancadas partidrias
Tabela 6
Salrios para deputados e outros na Assembleia
Tabela 7
Subsdios dos membros da Assembleia
Tabela 8
Ajudas de Custo para membros da Assembleia
Tabela 9
Audincias da Assembleia da Repblica com a Sociedade Civil
Tabela 10
Distribuio provincial das autarquias locais (2008)
Tabela 11
Receitas Totais das Autarquias 2007/2008/2009 Mil MT/Mil USD
Tabela 12 Projectos de Doadores/Agncias NU por Ano (em USD) 1615
projectos actuais
Tabela 13 Doaes recebidas (e a receber) de acordo com o tipo de
fundo (20052010), em USD
111
112
112
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132
133
133
142
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
176
179
vii
Lista de acrnimos
AMDI
AR
CEDAW
CEDE
CIP
CNE
CSCS
EISA
FDC
FRELIMO
PIB
GMD
IDEA
IESE
INE
IPCC
LOLE
MAE
MF
MISA
ONG
OMM
PAP
PARPA
PDD
PES
PIMO
PNUD
RENAMO
RENAMO-UE
viii
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
RM
STAE
TVM
UD
NU
UNDP
UNHCR
UTREL
MARP
USD
Rdio Moambique
Secretariado Tecnico de Administrao Eleitoral
Televiso de Moambique
Unio Democrtica
Naes Unidas
United Nations Development Programme
United Nations High Commission for Refugees
Unidade Tcnica de Reforma Legal
Mecanismo Africano de Reviso de Pares
United States Dollars
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
ix
Apresentao
The Africa Governance, Monitoring and Advocacy Project (AfriMAP) uma iniciativa das
quatro fundaes africanas da Soros Foundation Network, tendo sido estabelecida em 2004
com o objectivo de monitorar as actividades dos Estados africanos e de seus parceiros de
desenvolvimento em relao observncia dos padres de direitos humanos, Estado de Direito
e prestao de contas pelo governo.
Desde a substituio da Organizao da Unidade Africana pela Unio Africana em 2002,
os Estados africanos tm assumido novos compromissos relacionados boa governao.
Dentre estes compromissos assumidos encontram-se as disposies do Acto Constitutivo
da Unio Africana, no qual os Estados-membros comprometeram-se a promover os direitos
humanos, princpios e instituies democrticas, participao popular e boa governao. Outros
documentos recentemente adoptados foram o Novo Acordo de Parceria para o Desenvolvimento
de frica (NEPAD), o Mecanisno Africano de Reviso de Pares (APRM), a Conveno sobre
a Preveno e Combate a Corrupo e a Carta sobre Democracia, Eleies e Governao. A
pesquisa da AfriMAP pretende facilitar e promover a implementao destes compromissos,
destacando questes-chave e oferecendo uma plataforma para as organizaes da sociedade civil
melhor realizarem os seus esforos de monitoria.
A metodologia da AfriMAP baseada em questionrios e quadros tericos que vinculam o
respeito pela boa governao e pelos direitos humanos com processos de desenvolvimento que
beneficiem aos pobres. Atravs de um processo de consulta a peritos nas suas reas temticas,
a AfriMAP desenvolveu questionrios e quadros tericos em trs reas: o sector da justia e o
Estado de Direito, a participao poltica e a democracia, e a proviso de servios pblicos. Os
questionrios resultantes deste processo, dentre os quais o questionrio sobre democracia e
participao poltica que guiou a elaborao deste relatrio, esto disponveis no stio na internet
da AfriMAP: www.afrimap.org.
Os relatrios so elaborados por peritos dos respectivos pases, com a colaborao estreita
da rede de fundaes da Open Society Institute em frica e do pessoal do AfriMAP. Esboos
destes relatrios foram revistos por uma gama de peritos e os seus comentrios e crticas esto
reflectidos no contedo final. Os relatrios pretendem servir como fonte de informao tanto
para activistas no pas abordado no documento quanto para outros activistas a trabalhar pela
frica afora, com vista a melhorar o respeito pelos direitos humanos e valores democrticos.
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Objectivo do Projecto
Em consonncia com o objectivo geral da AfriMAP de estabelecer um processo de avaliao
sistemtico e padronizado a vincular boa governao e respeito pelos direitos humanos com
avanos em termos de desenvolvimento, este relatrio vai alm de uma mera verificao da
observncia aos padres mnimos de participao poltica, destacando reformas bem-sucedidas,
dificuldades encontradas e possveis medidas para enfrent-las. O relatrio avalia o empenho
do governo na promoo e proteco de princpios democrticos e da participao popular por
meio de eleies livres e justas, competio poltica, um ambiente propcio participao popular
alargada num contexto de descentralizao, e a garantia de meios de comunicao social livres
e independentes.
Metodologia
A pesquisa envolveu, primeiramente, a reviso bibliogrfica de documentos relevantes na
rea de participao poltica. As principais fontes de informao utilizadas foram documentos
da Unio Africana e de outras organizaes internacionais, a Constituio de 2004, a
legislao moambicana, documentos oficiais, relatrios e pesquisas j publicados por outras
organizaes e notcias da imprensa. Na sequncia, foram realizadas entrevistas e organizados
grupos de discusso com certas instituies, para, ento, efectuar-se a anlise e redigirem-se
as recomendaes em resposta s fraquezas e lacunas identificadas no curso da colecta de
informaes. A verso preliminar do relatrio foi revista e discutida em vrios momentos no
processo em reunies com a equipa de pesquisa, assessores tcnicos e outros analistas, tendo
o processo culminado com a apresentao do relatrio e recomendaes em um seminrio de
validao no qual participaram vrios grupos da sociedade civil.
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
xi
Prefcio
Trata-se de relatrio de uma pesquisa sobre o estado de sade da democracia e da participao
poltica em Moambique, iniciada em 2006. A pesquisa baseou-se em trabalho de campo,
entrevistas a pessoas de vrias camadas sociais das 10 provncias do pas e cidade de Maputo, e
em documentos sobre o assunto. Estas vrias fontes de informao do ao relatrio um certo
peso de objectividade e credibilidade. Ele reflecte o pensar, o juzo e as percepes de cidados de
diversos cantos do territrio moambicano.
No mbito geral do tema democracia e participao poltica, o relatrio comea com um
enquadramento histrico e identifica os desafios reais, por exemplo, do exerccio da cidadania.
Na parte central, apresenta os resultados da pesquisa sobre as eleies, partidos polticos e a
actuao da Assembleia da Repblica; discute a participao poltica, os meios de comunicao
social e a sociedade civil. Na parte final, demora-se na governao local e na assistncia ao
desenvolvimento.
Em muitos aspectos a anlise, para alm de levantar questes polmicas, ela prpria pode
ser considerada polmica. Talvez seja esta a riqueza do relatrio, o seu carcter polmico. No
o objectivo a polmica pela polmica, mas sim contribuir para a criao de uma cultura
de debate sobre avanos e constrangimentos na construo da democracia e da participao
poltica do cidado e da sociedade civil em geral. Pois o relatrio parte do pressuposto de que h
uma responsabilidade individual do cidado e a responsabilidade colectiva das instituies no
processo de desenvolvimento e ningum substitui o outro. O cidado singular responsvel pelo
seu prprio desenvolvimento e da sociedade no seu todo. As instituies tm a responsabilidade
colectiva e social. O Estado tem as suas responsabilidades. Todos eles estabelecem uma relao
de cooperao e complementariedade. assim que o relatrio se refere tanto aco dos partidos
polticos, das autoridades governamentais, do equilbrio de gnero, ao papel dos doadores e das
organizaes no-governamentais.
O relatrio tem o cuidado de, constatada uma situao, apresentar algumas propostas e
sugerir alternativas, sem impor solues a ningum.
Espero que cada leitor tenha tempo suficiente para ele eleger e reflectir sobre este til e
informativo relatrio.
Brazo Mazula.
xii
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Agradecimentos
A preparao e a finalizao deste relatrio no teria sido possvel sem a valiosa contribuio de
vrias pessoas e organizaes.
O relatrio foi preparado sobre a liderana do Centro de Estudos de Democracia e
Desenvolvimento, CEDE, uma organizao da sociedade civil moambicana, a cuja equipa
agradecemos a dedicao e empenho demonstrados ao longo do projecto.
A pesquisa e redaco do relatrio foram conduzidas com esmero por uma equipa de
pesquisadores, nomeadamente: Lus de Brito, Guilherme Mbilana, Carlos Augusto Roque,
Leopoldo de Amaral e Jonas Pohlmann.
Bronwen Manby, consultora-snior do AfriMAP, para alm do minucioso trabalho de edio
do documento, colaborou tambm na elaborao do relatrio.
Ozias Tungwarara, director-executivo do AfriMAP, prestou assistncia e conselhos durante
todo o processo.
Paul Fauvet foi responsvel pela traduo do documento lngua inglesa, tendo, tambm,
oferecido importantes comentrios ao texto.
A leitura e a anlise crtica das primeiras verses do documento ficaram a cargo de alguns
acadmicos e analistas, aos quais gostariamos de agradecer especialmente pelo esforo e ateno:
Eduardo Chiziane (Universidade Eduardo Mondlane), Ira Lundin (Instituto Superior de
Relaes Internacionais), Srgio Chichava (Instituto de Estudos Sociais e Econmicos), Toms
Vieira Mrio (Media Institute of Southern Africa-Moambique) e Adriano Nuvunga (Centro de
Integridade Pblica).
Vrias pessoas nos diversos rgos do Governo ao nvel central, provincial e local, em
organizaes da sociedade civil, nos partidos polticos, em instituies de pesquisa e junto aos
parceiros de cooperao abdicaram do seu tempo para serem entrevistados ou para participarem
em seminrios e mesas redondas organizadas em Maputo, Beira e Nampula.
Uma agradecimento sincero apresentado a todas as pessoas envolvidas neste processo.
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
xiii
Parte I
Democracia e Participao Poltica
Documento para discusso
1 Lusa Dias Diogo, Experincia e Desafios da Boa Governao em Moambique, in Cssio Rolim, Antnio S. Franco, Bruce
Bolnick e Per-Ake Andersson (eds.) A Economia Moambicana Contempornea, Ensaios, Gabinete de Estudos, Ministrio do Plano
e Finanas, 2002, Moambique, p.5.
Introduo
Provavelmente o maior desafio que Moambique enfrenta em estabelecer um governo
democrtico e estvel o crescente domnio exercido por somente um partido poltico no seu
sistema poltico. Portanto, to importante quanto a garantia de eleies livres e justas, a luta
pela manuteno e aprofundamento da democracia interna no seio deste partido dominante, a
FRELIMO, a Frente de Libertao de Moambique, que liderou o pas na luta pela independncia
de Portugal. Esta tarefa, ademais, deve ser colocada em contexto, pois Moambique enfrenta
tambm altos nveis de pobreza, em circunstncias nas quais a poltica nacional corre o risco
de tornar-se em territrio de elites polticas e econmicas, sem maiores relaes com o povo
moambicano. Em resumo, estas so algumas das principais concluses de um extenso relatrio
acerca do sistema poltico moambicano intitulado Moambique: Democracia e Participao
Poltica, produzido pela Africa Governance Monitoring and Advocacy Project (AfriMAP), um
projecto da rede de fundaes em frica da Open Society Institute, incluindo a Open Society
Initiative for Southern Africa (OSISA).
No contexto de uma economia bastante dependente da ajuda-externa, o governo
moambicano e seus parceiros de desenvolvimento deveriam buscar garantir que, para alm de
regras claras para eleies e instituies democrticas, conforme os padres existentes ao nvel
da frica e da frica Austral, tambm a governao interna do partido no poder seja democrtica
e transparente. A FRELIMO tem uma longa histria de luta pelo progresso e libertao de
Moambique, possundo uma forte cultura organizacional: o partido deve ancorar-se nesta
tradio para garantir que seu prprio predomnio poltico no prejudique o desenvolvimento
democrtico de longo-prazo do pas.
O relatrio principal, do qual este documento de discusso o resultado, foi o producto final de
dois anos de uma pesquisa estruturada em torno de questionrios e entrevistas com oficiais do
governo, polticos, representantes da sociedade civil, acadmicos, cidados em geral e doadores.
O relatrio o segundo de uma srie de trabalhos sobre Moambique a serem produzidos pela
AfriMAP. O primeiro relatrio, intitulado Moambique: o Sector da Justia e o Estado de Direito,
foi publicado em 2006. A AfriMAP est tambm a produzir relatrios acerca da frica do
Sul, Malawi, Gana, Senegal, Benin, Qunia e a Repblica Democrtica do Congo. A ideia por
detrs dos trabalhos elaborados pela AfriMAP monitorar o respeito pelos governos africanos
dos padres internacionais e africanos relacionados aos direitos humanos e boa governao,
incluindo o cumprimento dos compromissos assumidos nas constituies nacionais.
O presente documento de discusso busca sintetizar as informaes e argumentos do
D o c u m e n t o p a r a d i s c u ss o
1. Os desafios da democratizao
Ao longo dos anos, Moambique tem enfrentado srias dificuldades no estabelecimento de
um governo estvel e democrtico no pas. O pas conquistou sua independncia somente em
1975, quinze anos depois da maioria dos pases africanos, tendo o poder colonial deixado poucos
recursos para trs. Na sequncia, o pas foi quase imediatamente envolvido numa sangrenta
guerra civil, em grande parte financiada pelos regimes brancos minoritrios da Rodsia e,
depois, frica do Sul.
Desde o final dos anos 1980s, quando as principais foras polticas do pas deram incio a
negociaes para a assinatura de um acordo de paz, e quando iniciou-se um processo de transio
em direco ao estabelecimento de uma democracia de cariz liberal e uma economia de mercado
no pas, Moambique tem passado por um srie de mudanas polticas e econmicas de relevo.
Os processos de reconciliao e reconstruo nacional, assim como a transio democrtica,
tm trazido consigo imensos desafios, os quais, contudo, no tm impedido o pas de obter
considervel sucesso em vrias reas, num esforo que tem sido corretamente elogiado nacional
e internacionalmente: trs eleies gerais e trs eleies autrquicas foram realizadas sem
maiores conflitos e com poucos (embora houve alguns) incidentes mais srios que ameaassem
a sua legitimidade. Mesmo quando se considera o facto de que os partidos polticos de oposio,
alguns analistas de imprensa e acadmicos levantaram srias dvidas acerca da justeza e
transparncia de alguns dos aspectos destas eleies, elas foram reconhecidas por observadores
nacionais e internacionais como, no geral, livres e justas. Ademais, o desempenho econmico
do pas tem sido impressionante, com taxas de crescimento do PIB atingindo, em mdia, 7% ao
ano na ltima dcada, e com os nves de pobreza apesar de ainda altos- tendo sido reduzidos de
69% em 1996-7 para 54% da populao do pas em 2003.
Grandes desafios, contudo, ainda existem. A pobreza continua a afectar a maioria da
populao e os nves de desiguldade tm crescido. No cenrio poltico, a falta de confiana
entre as duas foras polticas anteriormente em guerra, a FRELIMO e a RENAMO (Resistncia
Nacional Moambicana), continua bastante alta. Entretanto, a FRELIMO tem aumentado o seu
domnio da arena poltica: nos prximos anos, o multipartidarismo corre o risco de tornar-se
em pouco mais que a coexistncia entre um partido dominante e vrios outros partidos
menores e com pouca fora poltica, a democracia no pas tornando-se bastante vulnervel
ao grau de democracia no seio da FRELIMO. Ainda, se importantes arranjos polticos para a
participao popular foram estabelecidos, incluindo passos para a uma maior descentralizao
P A RTE I
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
do governo aos nveis locais, assim como o envolvimento da sociedade civil em alguns processos
governamentais, estes arranjos esto ainda na sua fase embrionria, muitos deles sendo pouco
mais que mecanismos de consulta: no h nenhum compromisso do Governo em seguir suas
recomendaes. Adicionalmente, a participao popular nos processos polticos formais est
declinando: h uma tendncia preocupante em direo a um menor nmero de votantes nas
eleies gerais.
Com os partidos de oposio enfraquecidos, e com a FRELIMO a aumentar a sua hegemonia
da arena poltica, o facto de o pas continuar a depender de ajuda externa para financiar sua
reconstruo e a expanso do aparelho de Estado tambm tem implicaes para a democratizao.
A ajuda externa foi muito importante para sustentar a paz e contribuir para o cumprimento do
acordado nas negociaes de paz em Roma, assim como para a desmobilizao das foras
envolvidas na guerra civil, e desde o final da guerra, Moambique recebe quantias substanciais
em ajuda-externa da comunidade internacional. Neste processo, directa e indirectamente, os
doadores tm exercido grande influncia na governao e na definio do rumo seguido pelo
pas, criando alguns obstculos na prestao de contas do Estado aos cidados. Em verdade,
muitas pessoas acreditam que o governo tem prestado mais ateno s demandas e pedidos dos
doadores internacionais do que s demandas e necessidades de seus cidados.
O ambguo historial de avanos, retrocessos e constantes desafios da democracia
moambicana no nos deve surpreender: afinal, no devemos esquecer que os arranjos e
processos democrticos esto sempre em mudana: progressos so lentos e retrocessos
acontecem. Contudo, tal constatao no significa que a democracia moambicana no
poderia estar em uma melhor situao: ao contrrio, h vrias reformas que poderiam ser
implementadas e, em nossa opinio, contribuiriam grandemente aos processos democrticos no
pas. Mais importante, sem a devida ateno e trabalho duro, as conquistas do passado podem
tornar-se mais raras no futuro.
Portanto, com as quartas eleies gerais a aproximarem-se ao final de 2009, esforos
consistentes devem ser realizados para assegurar que, ao menos, Moambique consolide as
conquistas que com tanta dedicao obteve, destacando-se como uma democracia eleitoral
consolidada, na qual as regras bsicas do jogo poltico so estveis e aceites pelos partidos
polticos e pelo eleitorado. Para tal acontecer, ateno especial deve ser dada Comisso Nacional
de Eleies (CNE) e ao Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE), cujas reformas
nos ltimos anos devem ser consolidadas e reforadas. Actividades transparentes, profissionais
e imparciais dos rgos eleitorais so um elemento necessrio, mesmo que no suficiente, a
processos democrticos confiveis.
Por fim, razovel que todos moambicanos esperem condies mais favorveis para o
estabelecimento de uma verdadeira democracia social e participativa no pas no futuro prximo.
Para tanto, o equilbrio de poder entre as principais foras polticas e actores sociais deve ser
maior, regras e regulamentos aplicados de maneira justa e transparente, o Estado de direito
respeitado, e mecanismos para participao popular transformados em mais que simples
processos de consulta. Cabe aos moambicanos, mesmo que nem sempre no condies por
eles desejadas, fazer do seu pas um lugar mais democrtico para se viver.
D o c u m e n t o p a r a d i s c u ss o
P A RTE I
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
prticas e estruturas socialmente arraigadas no pas. urgente, portanto, que o Governo assuma
uma posio mais activa no tocante s questes de gnero, buscando assegurar que as diferenas
de gnero no sejam mantidas.
Em termos econmicos, Moambique tem sido visto com bons olhos pela comunidade
internacional, principalmente em vista do seu bom desempenho macroecnomico, dos avanos
na reduo da pobreza, e dos mais de dez anos de constante crescimento econmico. No entanto,
nem todos esto otimistas em relao ao modelo de desenvolvimento econmico adoptado pelo
governo. Mesmo reconhecendo a importncia da reduo dos nveis de pobreza (a qual, contudo,
continua a afligir mais da metade dos moambicanos), vrios analistas tm apontado para o
facto de que a maioria dos benefcios gerados pelo crescimento econmico tem sido capturados
por poucos, o que tem conduzido ao aumento na desigualdade de renda e riqueza entre os
moambicanos. Tambm, a manuteno de diferenas econmicas entre as vrias regies do
pas e a falta de ligaes entre os diversos sectores da economia so alguns dos problemas
estruturais que, na opinio de vrios analistas, continuam a afectar a economia moambicana.
Estas desigualdades e e desequilbrios proporcionam situaes injustas, com vantagens a certas
pessoas em virtude de sua classe social ou regio de nascimento, podendo ainda fomentar
preconceitos e, inclusive, prticas discriminatrias contra moambicanos de certas regies e
classes sociais.
s desigualdades de gnero e s dificuldades econmicas somam-se problemas educacionais,
os quais tm afectado de sobremaneira o exerccio da cidadania. As taxas de analfabetismo no
pas continuam bastante altas: de acordo com os dados do Relatrio Nacional de Desenvolvimento
Humano 2007, 53.6% da populao era analfabeta em 2006 (64,5% das mulheres e 32,1% dos
homens), 6,9% possuam ensino secundrio (8,2% homens, 5,6% mulheres), e apenas 0,3% da
populao possua ensino superior (0,5% homens, 0,2% mulheres).
Num contexto de pobreza generalizada, de desigual distribuio da renda e riqueza, de baixos
nveis de penetrao do sistema de educao formal e de desigualdades de gnero, imperativo
reconhecer que, apesar da extensa concesso de direitos civis, polticos, sociais e econmicos no
texto constitucional, a efectiva participao poltica e exerccio de direitos de cidadania de grande
parcela da populao est essencialmente afectada.
No obstante estas dificuldades, o pas tem observado melhorias em diversos sectores
nos ltimos anos, e h algumas tendncias positivas: a abertura de novos canais de interaco
entre o Governo e os cidados, como a srie de reformas ao nvel local (desconcentrao e
descentralizao) e a instituio dos Observatrios da Pobreza (actualmente denominados
Observatrios do Desenvolvimento), pode facilitar o envolvimento de cidados em assuntos
pblicos e atenuar os problemas acima mencionados.
O Observatrio do Desenvolvimento um frum consultivo criado pelo governo ao nvel
nacional em 2003 e, desde 2005, presente tambm ao nvel provincial, que tem como
objectivo avaliar e monitorar a implementao dos projectos de combate pobreza do
governo moambicano (especialmente o PARPA- Plano de Aco para a Reduo da Pobreza
Absoluta). O Observatrio rene, paritariamente, representantes da sociedade civil, do governo
e da comunidade doadora (vinte membros de cada grupo), dando-lhes a oportunidade para
manifestarem-se sobre os desafios enfrentados na governao do pas e em outras questes de
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interesse pblico, assim como para avanarem medidas para mitigar ou superar tais desafios.
A introduo de Observatrios do Desenvolvimento nos diversos nveis governamentais
sinalizou um esforo do governo moambicano para ampliar a participao na sua governao,
e a iniciativa deve ser elogiada. Contudo, apesar do seu potencial para integrar os cidados na
discusso poltica, o Observatrio ainda no concretizou sequer parcela deste potencial, e estudos
tm destacado vrias limitaes no seu funcionamento, argumentando, por exemplo, que a
natureza meramente consultiva dos debates, sem canais a fazer a ligao das suas concluses aos
processos decisrios governamentais, ou sua incapacidade de criar um efectivo sistema de pesos
e contrapesos ao poder executivo, transformaram o processo num mecanismo governamental
para a realizao de audincias e consultas pblicas sem qualquer compromisso em relao s
decises e opinies manifestadas nas reunies.
Para que tais iniciativas produzam resultados e transformem-se em verdadeiros mecanismos
de participao popular na formulao de polticas pblicas, deveriam existir arranjos institucionais
mais claros a fazer a ligao entre as recomendaes das reunies dos Observatrios e o processo
de tomada de deciso do Governo. Tambm, as organizaes da sociedade civil devem ser melhor
capacitadas para responder a estas oportunidades de maneira mais activa e propositiva.
3. Eleies
As eleies representam o cerne do processo de participao poltica democrtica. Embora
Moambique no tenha presenciado os casos de extrema violncia e fraude que tm afectado
certos pases africanos, seus processos eleitorais tm, contudo, sido marcados por acusaes de
fraude, alto nvel de desconfiana entre os partidos polticos e alguns incidentes graves, o que
sinaliza para a fragilidade das instituies democrticas no pas. Dentre os incidentes mais srios,
em 2000, dezenas de simpatizantes da RENAMO morreram asfixiados em uma cela da polcia
em Montepuez, provncia de Cabo Delgado, na sequncia de demonstraes de protesto contra
os resultados das eleies de 1999 e da violncia que se seguiu. Em 2005, aps manifestaes
a alegar a existncia de fraude na eleio intercalar para a autarquia de Mocmboa da Praia,
tambm em Cabo Delgado, o clima poltico deteriorou-se ao ponto de provocar violncia entre
diferentes comunidades, tendo o conflito resultado na morte de oito pessoas, dezenas de feridos,
e a destruio de vrias casas. At data, nas trs eleies gerais, presidenciais e legislativas
(1994, 1999, 2004), organizadas por Moambique, em todas elas a RENAMO (1994) ou a
RENAMO-UE (19992004), como principal coligao eleitoral de oposio, consideraram ter
havido fraude e recusaram-se a aceitar os resultados. O primeiro processo de eleies autrquicas
(1998) foi boicotado por quase todos os partidos da oposio (tendo registrado, ainda, uma taxa
de absteno de 85%); os demais processos eleitorais locais (2003 e 2008) contaram com a
participao da oposio, a qual, contudo, contestou fortermente o processo eleitoral de 2008.
De acordo com a legislao eleitoral vigente, o Presidente da Repblica eleito por sufrgio
universal e directo num crculo eleitoral nico ao nvel nacional, em eleio de cunho maioritrio,
ao passo que os deputados da Assembleia da Repblica so eleitos num sistema de representao
proporcional assente em crculos eleitorais correspondentes atual diviso territorial do pas
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em provncias (aos 10 crculos eleitorais formados pelas provncias se soma a cidade de Maputo,
resultando em 11 crculos eleitorais), sendo a cada crculo eleitoral atribudo um nmero de
assentos parlamentares proporcional ao nmero de eleitores recenseados. Os eleitores votam
em uma lista fechada proposta e ordenada pelos partidos polticos. At as reformas introduzidas
em 2006, uma clusula de barreira na legislao eleitoral proibia a entrada no parlamento de
partidos que no tivessem obtido, no mnimo, 5% do total de votos nacionais.
Em termos de interao entre os parlamentares e o eleitorado, o actual sistema eleitoral
parece conduzir a resultados pouco satisfatrios, uma vez que muitos cidados apontam o
facto de no haver praticamente contacto algum com os deputados. Nos pases em que vigora a
escolha eleitoral via lista fechada, como Moambique, a fidelidade e coeso partidria tendem a
ser maiores e o sistema as incentiva, no havendo fortes incentivos a um maior contacto entre
os parlamentares e seu eleitorado.
Embora ainda no tenham sido estabelecidos padres internacionais ou africanos a favorecer
um sistema eleitoral em relao a outros, h um considervel nmero de obras acadmicas,
assim como um importante estudo comparativo do International Institute for Democracy and
Electoral Assistance (IDEA International), a sugerir sistemas que podem favorecer um ligao
mais prxima entre os parlamentares e os seus eleitores. Na actual situao da democracia
moambicana, parece-nos que os legisladores deveriam considerar seriamente a possibilidade
de transio para um sistema proporcional de lista aberta, na qual os eleitores podem escolher
dentre os candidatos seleccionados pelo partido, ao invs de votar em uma lista completa
e fechada anteriormente definida pelo partido. Tal reforma poderia promover uma nova
dinmica no ambiente poltico do pas e merece ser discutida pelos partidos polticos e cidados
moambicanos. Eventuais reformas devero ser formuladas com cuidado, e suas chances de
sucesso so maiores se sua formulao for participativa e responder aos anseios da populao.
At sua recente alterao (2006), a composio da Comisso Nacional de Eleies (CNE) foi
amplamente criticada, assim como tem sido a gesto dos processos eleitorais pelo Secretariado
Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE). Em particular, a CNE era composta exclusivamente
por representantes dos partidos polticos, sem a presena de representantes das organizaes da
sociedade civil ou sequer de especialistas em administrao eleitoral. Durante o ltimo processo
de reviso da legislao eleitoral em 2006, a Assembleia da Repblica tomou em considerao
algumas dessas crticas e, entre outras modificaes, estabeleceu novos critrios para a
composio da Comisso Nacional de Eleies. Para os prximos processos eleitorais, portanto,
a CNE passar a contar com treze membros, sendo cinco indicados pelos partidos ou coligaes
com assento na Assembleia da Repblica de acordo com a sua representatividade parlamentar,
e os oito restantes a serem escolhidos pelos cinco representantes parlamentares entre os nomes
propostos por organizaes da sociedade civil. O presidente da CNE ser, ento, eleito pelos
integrantes da Comisso dentre as personalidades propostas pela sociedade civil.
A partidarizao dos rgos eleitorais que existiu por alguns anos correspondia ao clima de
desconfiana entre as duas grandes foras polticas do pas, e foi um dos mecanismos utilizados
para lidar com o problema: a ideia era de que, uma vez parte destas instituies, os partidos
polticos no mais teriam razo para desconfiar da lisura de suas actividades. Contudo, no s
foi a ideia ineficaz, pois alegaes de fraude eleitoral continuaram a ser levantadas pela oposio,
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mas tambm a transparncia e o profissionalismo dos orgos eleitorais foi prejudicado. O novo
modelo de constituio da CNE no elimina por completo a representao partidria no interior
da Comisso, mas pode contribuir para atenu-la consideravelmente. Ao final, a gesto eficaz
dos processos eleitorais depender da capacidade deste mtodo selectivo de garantir a escolha
de cidados competentes e comprometidos com a transparncia e independncia do processo
eleitoral.
A Constituio de 2004 remete lei ordinria a definio do funcionamento, organizao,
composio e competncias da CNE. Em vista das dificuldades que se tm verificado no processo
de formulao e aprovao da legislao eleitoral, especificamente nos aspectos referentes
CNE, seria razovel que as foras polticas e a sociedade civil discutissem a possibilidade de
que tais questes fossem decididas e, ento, constitucionalizadas aquando da prxima reviso
constitucional. A constitucionalizao daria maior independncia e estabilidade actuao da
CNE, exigindo, tambm, que as principais foras polticas acordassem na sua composio
Depois das primeiras eleies gerais de 1994, caracterizadas por uma participao massiva
(87%) dos eleitores inscritos, a absteno nas eleies gerais no tem cessado de aumentar. As
eleies de 1999 registaram uma absteno de 33% e as eleies de 2004 deram lugar a uma
absteno de mais de 60%. O comparecimento dos cidados a pleitos eleitorais nos fornece
um dos principais indicadores sobre o grau de importncia e relevncia concedido por aqueles
ao sistema poltico e ao voto, e o grande nmero de pessoas que no tm exercido seu direito
de voto lana algumas dvidas acerca da extenso e significado das reformas democrticas
introduzidas em Moambique. Muito embora altos nveis de absteno afectem tambm
algumas democracias mais antigas e consolidadas, a no participao popular em processos
polticos sempre preocupante para o vigor dos arranjos democrticos, e o governo deve
promover a educao cvica em todo o pas: se eventualmente um cidado decidir pela absteno,
a sua deciso deve ser bem-informada.
Ademais, h evidncia de que muitas das queixas dos cidados em relao votao, e
tambm ao processo de recenseamento eleitoral, dizem respeito a constrangimentos relacionados
ao seu dia-a-dia. A questo das distncias a percorrer at a zona eleitoral, que nas reas rurais so
relativamente grandes, podem estar na origem de uma parte da absteno, assim como o facto
de os dias de votao terem muitas vezes coincidido com o perodo de chuvas e, em zonas rurais,
onde habita a grande maioria da populao, os eleitores terem preferido dedicar-se agricultura
e abster-se do voto. Assim, para alm da educao cvica, os rgos de gesto eleitoral devem
buscar ao mximo adequar o calendrio e o processo eleitoral s vidas e s necessidades dos
cidados, facilitando o acto do voto.
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sendo adaptada no sentido de uma maior distino entre os seus rgos e o Estado. No entanto,
o partido continua at hoje a beneficiar de sua estreita ligao com os rgos estatais e do facto
de jamais ter deixado de governar nacionalmente; no so raros os casos em que a FRELIMO
tem feito uso dos recursos do Estado para fins partidrios.
A democracia interna tem vindo a desenvolver-se no seio da FRELIMO, nomeadamente
no processo de escolha de candidatos para as eleies. Assim, para as legislativas, a seleco dos
candidatos comea ao nvel da provncia antes de chegar Comisso Poltica, que deve confirmar
a lista, tendo tambm a prerrogativa de sugerir 10% dos nomes das listas submetidas pelos
rgos provinciais. Esta prerrogativa no deixa de ser conflituosa no seio do partido, uma vez que
reduz o poder de deciso das bases sobre as suas escolhas dos seus potenciais representantes.
Para alm disso, a FRELIMO fixa quotas para a representao de jovens, mulheres e antigos
combatentes (respectivamente 20%, 40% e 10%), tendo se comprometido a equilibrar a
participao de homens e mulheres nas suas listas de candidatos.
Por seu lado, a RENAMO continua a manter a influncia do modelo militar, que se reflecte
numa organizao extremamente centralizada, com o poder muito concentrado na figura do
presidente. Em verdade, tenses entre a bancada parlamentar e o presidente do partido, Afonso
Dhlakama, tm sido constantes, e so ilustrativas da fragilidade organizacional da RENAMO.
Os princpios de democracia interna so tambm invocados pela RENAMO e, pelo menos
parcialmente, aplicados na escolha dos candidatos s eleies, mesmo se sua prtica parea ser
aproximativa. Para as eleies legislativas de 2004, a escolha dos candidatos comeou ao nvel
das delegaes provinciais, tendo sido depois as listas provinciais submetidas Comisso Poltica
para deciso. O Presidente da RENAMO dispunha da prerrogativa de indicar 30 candidatos e de
os colocar em posio de maior probabilidade de serem eleitos.
No tocante aos processos democrticos no interior dos partidos polticos, o governo deve
introduzir e a sociedade civil deve lutar por legislao a ser adoptada pela Assembleia da
Repblica que estabelea regras acerca da democracia interna dos partidos, incluindo em relao
seleo dos candidatos.
Outra questo importante relacionada poltica partidria vincula-se ao financiamento. O
financiamento dos partidos polticos regulado pelo disposto no Acordo Geral de Paz, na Lei
dos Partidos Polticos (Lei no. 7/91) e na legislao eleitoral em vigor, a qual tambm comporta
disposies sobre financiamento poltico dirigidas especialmente ao financiamento da campanha
eleitoral. Em princpio, a legislao estabelece que os partidos polticos podem angariar fundos de
fontes privadas, assim como podem lhes ser concedidos recursos do Estado no caso de obterem
assento parlamentar. O montante a que os partidos tm direito proporcional ao nmero de
mandatos de cada um. De acordo com o Oramento de Estado de 2009, as verbas constantes
da rubrica Partidos Polticos somavam mais de 200 milhes de meticais (aproximadamente 8
milhes de dlares).
A prestao de contas acerca do financiamento poltico, embora seja uma obrigao legal,
no respeitada pelos partidos, a no ser no que concerne s primeiras tranches atribudas pela
CNE, pois essa a condio para se ter acesso s tranches subsequentes. O financiamento por via
parlamentar no tem sido justificado por nenhum dos partidos beneficirios, e nenhum respeita
a obrigao de publicao das suas contas anuais. As regras acerca das auditorias e transparncia
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dos fundos recebidos pelos partidos polticos devem ser reforadas e implementadas. Em
particular: a fiscalizao das finanas dos partidos polticos de superior relevncia, e deve a
Inspeco Geral das Finanas levar a efeito as auditorias s contas dos partidos; a Comisso
Nacional de Eleies (CNE) deve assegurar que todos os partidos polticos informem e
justifiquem o uso das verbas pblicas que lhes so atribudas durante a campanha eleitoral e
publiquem os relatrios das auditorias s suas contas, informando ao Ministrio Pblica acerca
de irregularidades para que este decida as medidas a serem tomadas.
No obstante o facto de terem uma penetrao eleitoral que revela concentraes geogrficas
distintas (a FRELIMO, com hegemonia nas trs provncias do Sul e em algumas zonas de Tete,
Niassa e Cabo Delgado, e a RENAMO com hegemonia principalmente em zonas das provncias
de Manica, Sofala, Zambzia e Nampula), tais diferenas regionais no conduziram a diferenas
de cunho tnico na formao dos partidos. Em seus quadros, ambos os partidos tm buscado
integrar membros das diversas regies e etnias do pas.
A Assembleia da Repblica (AR), apesar de ser das poucas instituies nacionais a
inclurem as duas principais foras polticas do pas, no tem sido o palco dos mais importantes
debates em Moambique. Para alm da histrica ascendncia que o poder executivo tem exercido
sobre os demais poderes e das dificuldades de dilogo entre a FRELIMO e a RENAMO, a
verdade que o trabalho dos deputados tambm bastante dificultado pela carncia de recursos
humanos e materiais. Os benefcios e vantagens do deputado no incluem nenhum subsdio
para a contratao de assistncia administrativa ou tcnica no mbito do seu mandato, e existe
somente um pequeno corpo de assistentes parlamentares que apiam o trabalho das comisses
e um gabinete tcnico, cuja misso principal seria oferecer consultoria tcnica s bancadas e aos
deputados. O aprimoramento da capacidade tcnica da Assembleia da Repblica crucial para
que esta possa participar mais ativamente dos debates legislativos.
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investigativo seja bastante fraco. Artigos de opinio e debates televisivos sobre os temas mais
polmicos da vida poltica so cada vez mais comuns, mas ainda se pode considerar que os
meios de comunicao social pblicos continuam ainda mergulhados em prticas de autocensura (especialmente a televiso pblica, a Televiso de Moambique, TVM), sendo menos
abertos a determinados pontos de vista. Em termos de acesso das foras polticas aos meios de
comunicao social, foroso reconhecer que os partidos de oposio enfrentam ainda restries
no seu acesso aos meios comunicao social pblicos.
Outro assunto que merece especial ateno a adopo de uma lei acerca do acesso
informao, a qual obrigaria as instituies pblicas, e as instituies privadas que realizam
funes pblicas ou tenham obtido fundos pblicos, a publicar informao sobre suas
actividades, oferecendo ainda mecanismos legais para o caso de no cumprimento do dever de
informar. Uma proposta de lei acerca do acesso informao foi submetida Assembleia da
Repblica h mais de trs anos para anlise, discusso e adopo.
To importante aos processos democrticos quanto liberdade de expresso e de imprensa
so as liberdades de reunio e manifestao, de acordo com o estabelecido na Carta Africana dos
Direitos dos Homens e dos Povos. Em termos jurdicos, no existem impedimentos claros ao seu
exerccio, apesar de alguns dispositivos legais permitirem interpretaes demasiado restritivas. A
obrigatoriedade de as manifestaes e reunies em lugares pblicos serem precedidas de aviso
de seus propsitos s autoridades civis e policiais da rea, dispositivo que, em princpio, busca
salvaguardar a segurana dos manifestantes e o decorrer pacfico da manifestao/reunio,
tem sido muitas vezes utilizado como um meio de coibir manifestaes, quando se alega que
os organizadores do evento no comunicaram as autoridades acerca de seus objectivos. Aqui,
seria importante avanar com cursos de capacitao em questes legais e de direitos humanos
aos polcias, esclarecendo que as disposies constantes da legislao l esto para assegurar,
e no coibir, o exerccio deste direito constitucional. As autoridades policiais devem tambm
instruir claramente os polcias que aqueles que no concordam como o governo tm o direito de
manifestarem publicamente suas opinies.
Tambm essencial democracia, nomeadamente consolidao da sociedade civil, a
liberdade de associao faz parte do rol de direitos fundamentais dos moambicanos. Existe
legislao prpria a regular o processo de formao e registo de associaes, fundaes e
organizaes no-governamentais estrangeiras, e no h previso que possa ser tida como
abusiva, embora haja a clara necessidade de um quadro legal mais detalhado e actualizado para
regulamentar o funcionamento das organizaes da sociedade civil. Em 2008 foi iniciado um
processo participativo de reviso do quadro legal das organizaes da sociedade civil, coordenado
pela FDC (Fundao para o Desenvolvimento da Comunidade), visando harmonizar, actualizar
e simplificar a actual legislao aplicvel e colmatar as lacunas existentes. O resultado dever
ser submetido Unidade Tcnica de Reforma Legal (UTREL) para, ento, ser apresentado
Assembleia da Repblica, e deve fazer com que o respeito e a promoo da liberdade de
associao vinquem razes em Moambique, assim como estabelecer um quadro regulatrio
mais claro, menos burocrtico e mais condizente ao desenvolvimento das organizaes da
sociedade civil. No caso, regras administrativas devem facilitar o registo de organizaes com
sede nas provncias ou nas zonas rurais, e s organizaes estrangeiras deveria ser concedido
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um maior espao para o seu funcionamento. O Decreto no. 55/98 probe ONGs estrangeiras de
promoverem qualquer actividade de natureza poltica, uma restrio exageradamente cautelosa:
organizaes da sociedade civil, nacionais e internacionais, devem ter suas actividades restrictas
somente em relao poltica partidria, e no em relao a qualquer actividade poltica.
As organizaes da sociedade civil moambicanas constituem um complexo mosaico.
Apesar de sua expanso nos ltimos anos, elas no esto, contudo, isentas de problemas. De
acordo com os dados publicados pelo Instituto Nacional de Estatstica, existiam, no ano de 2004,
4.853 instituies sem fins lucrativos no-estatais legalmente reconhecidas em Moambique, as
quais distribuam-se pelas diversas provncias do pas. Sua distribuio no territrio, o emprego
por elas gerado e os fundos por elas recebidos, contudo, era bastante irregular e desigual. O
rcio entre o nmero de instituies e a populao residente era de 26.2 unidades por 100
mil habitantes para o pas, mas variava de 8.4 a 56.7 entre as provncias. Tambm, a capital do
pas, onde se localizavam 13% do total dessas organizaes, concentrava mais da metade dos
empregados do sector ao nvel nacional (52% dos trabalhadores), sendo que as organizaes
estabelecidas na cidade recebiam cerca de 52% dos fundos destinados ao sector. A macrocefalia
e a centralizao do pas so, pois, visveis tambm na distribuio dos recursos materiais e
humanos entre organizaes da sociedade civil; nestas condies, pode-se admitir que o seu
papel em muitas reas fora da capital, especialmente nas zonas rurais, onde se concentra
grande parcela da populao, necessariamente limitado, principalmente pela falta de recursos
humanos e materiais. Nestas circunstncias, esforos devem ser orientados para a obteno
de uma distribuio de recursos mais equitativa s diversas provncias do pas, buscando
desconcentrar-se e descentralizar-se a alocao e gesto de recursos e reforar a capacidade
operacional das organizaes da sociedade civil, com especial nfase em organizaes a
funcionar em reas rurais e em provncias remotas.
As organizaes da sociedade civil tambm enfrentam problemas na sua organizao e
governao interna. Em geral, sua base social restrita, congregando, por vezes, no mais que
seus membros fundadores, isto , 10 a 15 pessoas. Ademais, suas lideranas tendem a no aplicar
internamente aquilo que exigem externamente, apegando-se ao poder, no prestando contas
internas e no envolvendo seus membros na elaborao de projectos. No caso, as organizaes
da sociedade civil deveriam desenvolver cdigos de conduta para a sua governao interna,
auto-regulando suas actividades e demonstrando ao governo que elas so capazes de operar de
maneira responsvel sem o controlo governamental.
Por fim, em termos de interveno social e participao poltica das organizaes da sociedade
civil, muitos analistas so da opinio que, embora tenham sido dados passos significativos desde
a transio democrtica, ainda existem lacunas na sua interveno e participao. De facto, a
sociedade civil precisa de atingir um maior protagonismo nas discusses com o Governo e com
seus financiadores, o que tem sido dificultado pelos limitados recursos financeiros e a ausncia
de coordenao.
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6. Governao local
A governao local moambicana tem sido marcada por dois processo, os quais tm sido
implementados simultaneamente: a descentralizao (devoluo poltica) e a desconcentrao
administrativa. A sua implementao foi acelerada pela democratizao do pas, mas, desde
ento, ambos processos tm sido reticentes, com constantes mudanas legislativas, em especial
o processo de descentralizao. importante que o governo moambicano assuma uma posio
mais clara acerca dos processos de descentralizao e desconcentrao, seguindo os princpios
adoptados pela recentemente aprovada Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao,
a qual avana que: (...)Estados-membro devem descentralizar poder a autoridades locais
democraticamente eleitas como determinado na legislao nacional.
Um dos princpios fundamentais de organizao e funcionamento da administrao
pblica moambicana a desconcentrao, atravs da qual o governo moambicano pretende
reduzir os poderes administrativos dos rgos centrais, facilitando a tomada de decises por
parte dos escales inferiores. Em vrios pronunciamentos, o Presidente Armando Guebuza
tem destacado a importncia do distrito, um dos rgos locais de Estado e parte do processo de
desconcentrao, como estrutura administrativa essencial ao desenvolvimento do pas. Tal opo
poltica deveria implicar numa considervel alocao de recursos ao governo distrital; contudo,
nota-se que o distrito, se comparado provncia e ao governo central, continua recebendo menos
recursos, apesar das crescentes responsabilidades.
Por importante que seja a desconcentrao de tarefas dos escales superiores da
administrao pblica aos inferiores, imperioso reconhecer que tal no implica a reduo do
poder poltico ao nvel central, visto que o governo central mantm o controle do aparelho de
Estado em todos seus nveis. Para efetuar-se a disperso do poder poltico, o foco deve ser no
processo de descentralizao e no no processo de desconcentrao, cujo principal mrito est na
modernizao da aparato administrativo e numa maior aproximao das realidades locais.
Aps debates e mudanas legislativas, o processo de descentralizao foi iniciado pela
implementao de trinta e trs autarquias locais em 1997, as quais abrangiam cerca de 25%
dos moambicanos. Desde ento, a expanso do poder local tem sido guiada pelo princpio do
gradualismo, que se funda na ideia de que, em muitos locais, so insuficientes as condies
econmicas e sociais para a implementao das autarquias. Como corolrio bvio do princpio
do gradualismo, a extenso de direitos polticos em Moambique passou a ser condicionada
por critrios outros para alm da simples cidadania moambicana, com imensas parcelas do
territrio a continuar sem poder local.
Seguindo as discusses recentes acerca da implementao do princpio do gradualismo
pelo Governo, este busca salvaguardar-se em a) limitaes oramentrias, b) carncia de recursos
humanos e materiais das cidades, vilas e povoaes pleiteando autarcizao. No entanto,
parece-nos que o discurso do governo moambicano pouco convincente, uma vez que, se
um verdadeiro esforo descentralizador estivesse sendo posto em prctica, este deveria alterar
tambm a distribuio das receitas e as competncias tributrias, assim como esforar-se na
capacitao dos quadros ao nvel local.
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7. Assistncia ao desenvolvimento
Moambique tem recebido substancial apoio da comunidade internacional, quer por via de
donativos, quer por via de crditos. O grande volume da ajuda externa permitiu que o Governo
aumentasse substancialmente a despesa ao longo da ltima dcada, o que contribuiu para a
recuperao econmica e social aps o fim da guerra civil. O Oramento Geral do Estado , j
h anos, amplamente financiado por auxlio-externo, e, para o ano econmico 2009, donativos
e crditos externos representaro 53% do total dos recursos oramentrios do Governo de
Moambique.
O pas abriga projectos de dezenas de doadores, sendo provvel que existam projectos de
mais de 60 doadores bilaterais e multilaterais, incluindo as agncias das Naes Unidas, e 150
organizaes no governamentais internacionais em implementao no pas no momento. Alm
de mltiplos doadores, o pas tambm alberga diferentes formas de ajuda, ou seja, diferentes
formas de canalizar e utilizar o apoio externo.
Do lado dos doadores, o grande nmero de instituies contribui para a falta de
transparncia, fragmentao e disperso dos recursos, custos operacionais, imprevisibilidade e
volatilidade da ajuda, problemas de coordenao, com a duplicidade de esforos e a necessidade
de uma constante prestao de contas governamental acerca dos projectos aos doadores, com o
uso dos j escassos recursos humanos na preparao de uma mirade de relatrios. Tambm,
a existncia de recursos no includos no Oramento (off-budget), os quais so investidos por
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doadores em projectos sem passarem pelo oramento do Estado, tem sido um srio problema,
uma vez que complica a coordenao e harmonizao das atividades, prejudica o planeamento
estatal e retira ao Estado o controle sobre tais verbas.
Em resposta aos vrios problemas relacionados ajuda-externa, Moambique e seus
parceiros de cooperao tm sido pioneiro na implementao de alternativas para resolv-los,
muitas das quais identificadas nas declaraes e planos de aco internacionais sobre o assunto,
nomeadamente nas Declaraes de Roma e Paris (2005) e no Plano de Aco de Accra (2008).
Por exemplo, muitos doadores tm canalizado recursos directamente para o oramento de
determinados sectores previamente definidos pelo Estado como prioritrios (earmarked aid), ao
invs de identificarem as prioridades eles prprios. Moambique tem tambm implementado
uma das mais ambiciosas propostas dentre os pases em desenvolvimento para redireccionar
o suporte externo directamente ao oramento geral do Estado, sem a prvia estipulao de sua
destinao pelos doadores (General Budget Support, GBS).
Em 2004, Moambique assinou com 15 doadores um Memorando de Entendimento (MoE)
destinado a consolidar uma parceria de financiamento externo directo ao oramento do Estado
e balana de pagamentos, o qual foi implementado entre 2004 e 2009. Os PAPs (Programme
Aid Partners), Parceiros de Apoio Programtico, tm, desde ento, representado uma importante
iniciativa em termos de coordenao, harmonizao e monitoria do uso e aproveitamento do
auxlio externo pelo governo. Actualmente, o grupo de parceiros composto por 19 membros
(G-19) (Alemanha, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Mundial, Blgica, Canad,
Comisso Europeia, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia, Noruega,
Portugal, Sucia, Suia, Reino Unido e ustria), sendo um dos maiores grupos de apoio
oramental geral a operar em frica.
Em Maro de 2009, foi assinado um novo Memorando de Entendimento entre o Governo
de Moambique e os PAPs, o qual ser igualmente vlido por 5 anos. Nele, foram reforados os
compromissos, princpios bsicos, e objectivos constantes do documento anterior, tendo sido,
tambm, adicionados novos elementos. No Memorando de Entendimento esto definidos os
objectivos e procedimentos de apoio ao oramental geral. O objectivo global do Memorando
contribuir para a reduo da pobreza em todas as suas dimenses, e os PAPs comprometeram-se
a apoiar os planos de reduo de pobreza constantes no PARPA (e seu eventual sucessor).
O Memorando tambm estabelece uma srie de princpios bsicos concesso da
ajuda. Dentre estes, o governo de Moambique deve empenhar-se para: a) salvaguardar a
paz e promover processos polticos democrticos, a independncia do judicirio, o Estado de
Direito, o respeito pelos direitos humanos, a boa governao, e a probidade na vida pblica,
incluindo a luta contra a corrupo; b) dar prioridade luta contra a pobreza; c) prosseguir com
polticas macroeconmicas slidas e sistemas eficazes de gesto das finanas pblicas. Caso
quaisquer desses princpios seja violado pelo Governo, os PAPs podem suspender seu apoio;
no Memorando, contudo, todos os parceiros comprometeram-se a, anteriormente qualquer
tomada de deciso, discutir entre si e, depois, com o Governo os meios para lidar com a situao.
Nos casos em que tal dilogo no surtir efeito, os PAPs reservam-se o direito de, em conjunto ou
unilateralmente, suspender o desembolso de fundos.
A ajuda de cariz programtico e o suporte ao oramento geral do Estado no so sem
D o c u m e n t o p a r a d i s c u ss o
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
velocidade de transio entre a situao actual e a desejada pelo Governo; impe-se, tambm,
que tal documento seja explcito acerca das actividades que se pretende implementar nos
prximos anos para a reduo da dependncia do pas em relao ajuda externa. Desde h
anos o Governo tem estado a elaborar uma Poltica de Cooperao Internacional, e espera-se
que esta venha a ser divulgada ainda em 2009. Este documento deve ser explcito acerca das
actividades que o governo pretende implementar nos prximos anos para reduzir a dependncia
do pas em relao ajuda externa. Mais importante, as discusses acerca do documento devem
envolver a Assembleia da Repblica, assim como deve o documento circular para comentrios
das organizaes da sociedade civil.
D o c u m e n t o p a r a d i s c u ss o
21
Parte II
Democracia e Participao Poltica
Relatrio principal
1
Precedentes histricos
Moambique foi um dos ltimos pases africanos a conquistar a sua independncia, e teve que
pegar em armas para consegui-lo. Portugal, das primeiras potncias europeias a explorar o
continente, mostrou-se bastante resistente a abandonar as suas polticas coloniais. Entre 1964 e
1974, o governo portugus resistiu aos esforos dos movimentos de libertao da ento provncia
portuguesa de Moambique. No incio dos anos 1970, dos vrios movimentos de libertao,
somente a Frente de Libertao de Moambique, a FRELIMO, mantinha-se verdadeiramente
activa.
Em 1974, a guerra j se arrastava por anos, e o seu final parecia prximo. As guerras de
libertao em frica j repercutiam negativamente na legitimidade do governo portugus
em Portugal, e eventos na capital portuguesa catalisaram o processo de independncia em
Moambique. Em Abril de 1974, uma revolta de oficiais militares iria abalar significativamente
o poder poltico na metrpole, trazendo incertezas sobre o seu futuro e, consequentemente,
sobre o futuro das colnias portuguesas. A FRELIMO, ciente destes factos, aproveitou-se da
hesitao que afectou as foras armadas portuguesas em Moambique para expandir as suas
aces. Decorridos seis meses da revolta em Portugal, ambos os lados acordavam em pr fim
guerra.
Ao final da guerra de libertao, a FRELIMO era vista como representante natural dos
moambicanos no processo de transio ao Moambique independente, no que era apoiada
por importante parcela da comunidade internacional. Durante as negociaes em Lusaka,
Zmbia, em Setembro de 1974, os representantes do movimento exigiram que o poder lhes
1 As informaes deste captulo foram retiradas de Malyn Newitt, Mozambique, in Patrick Chabal et al, A History of
Postcolonial Lusophone Africa, Hurst & Company, London, 2002; Merle L. Bowen, The State against the Peasantry, Rural Struggles
in Colonial and Postcolonial Mozambique, University Press of Virginia, 2000.
1 . P r e c e d e n t e s h i s t r i c os
25
fosse transferido sem a realizao de eleies prvias, situao que, aps alguma hesitao, foi
aceite por Portugal. Por meio dos Acordos de Lusaka, foi definido um governo de transio, e
a FRELIMO garantiu que, a 25 de Junho de 1975, Moambique seria declarado independente e
passaria a estar sob a sua liderana poltica.
O Governo de transio funcionou sem grandes contratempos; contudo, a comunidade
portuguesa a viver em Moambique estava preocupada com o seu futuro. Em vista do forte
nacionalismo da FRELIMO e da falta de clareza em relao ao futuro dos bens e posses dos
portugueses, estes emigraram em grande nmero, principalmente os trabalhadores qualificados.
No processo, levaram consigo tudo o que puderam, e, muito daquilo que no puderam,
destruram. Se a herana colonial j no era positiva, os poucos que possuam a conhecimentos
tcnicos neccessrios para ajudar o novo governo a reerguer Moambique deixaram o pas.
Antes mesmo de assumir oficialmente o poder, a FRELIMO promulgou, aos 20 de Junho
de 1975, a primeira Constituio da Repblica Popular de Moambique, a qual passaria a vigorar
no dia 25 daquele ms. Nela, a FRELIMO chamava para si a responsabilidade pela representao
dos camponeses e operrios moambicanos, estruturando as instituies do Estado em bases
partidrias. Estavam criadas as condies para um regime monopartidrio, que seguiria como
regime poltico dominante, com alteraes pontuais, at 1990.
A vitria na guerra de libertao entusiasmara muitos dirigentes da FRELIMO, os quais
imaginaram que poderiam, em poucos anos, escangalhar a herana colonial no pas e colocar
Moambique num novo patamar de desenvolvimento. Mas no s: que poderiam faz-lo e, ao
mesmo tempo, ajudar os demais pases da regio a fazer o mesmo. Nesta toada, Moambique
ops-se aos regimes minoritrios nas vizinhas Rodsia do Sul (actual Zimbabwe) e frica do Sul,
apoiando os movimentos de libertao que se organizavam naqueles pases.
No entanto, o desafio logo provaria ser maior que os meios disposio. Frequentes desastres
naturais colocavam um pesado fardo nos ombros do novo governo; as estruturas estatais eram
frgeis, e tinham dificuldades em alcanar todo o territrio. Ademais, as polticas econmicas
adoptadas pela FRELIMO no estavam produzindo os resultados esperados, principalmente
no sector agrcola. A criao de cooperativas e machambas estatais, aliadas mecanizao do
campo, no foram bem-sucedidas em termos de aumento da produtividade. Mais importante,
muitos camponeses se sentiam pouco confortveis neste tipo de agricultura, e teriam preferido
continuar a produzir em unidades familiares.
O grande desafio ao projecto de estado-nao da FRELIMO, contudo, viria de fora. A Rodsia
do Sul, ento governada por Ian Smith2, descontente com as posies ideolgicas da FRELIMO
e seu apoio aos movimentos nacionalistas no seu territrio, resolveu formar e financiar um
movimento armado de oposio ao governo da FRELIMO em territrio moambicano. Em 1976,
surgia a Resistncia Nacional Moambicana (Mozambique National Resistance (MNR)).
De incio, a Resistncia Nacional Moambicana era, basicamente, uma extenso do
exrcito rodesiano, apesar de contar com muitos moambicanos, principalmente aqueles
que, tendo colaborado com o exrcito portugus, haviam sido isolados pelo novo governo.
2 Ian Smith foi Primeiro-Ministro de um governo de minoria branca da colnia britnica da Rodsia, a qual se tinha rebelado
do Reino Unido, proclamando uma independncia unilateral em 1965, porm sem receber reconhecimento internacional.
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1 . P r e c e d e n t e s h i s t r i c os
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regras que regulavam a economia moambicana, processo que se deu sob os auspcios do
Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional.3
J consagradas as mudanas polticas e econmicas, as negociaes em direco ao acordo
de paz intensificaram-se. Aps prolongadas discusses, o Acordo Geral de Paz foi finalmente
assinado em Roma, na Itlia, no ano de 1992. A partir de ento, Moambique entrava numa nova
fase, a de reconstruo e reconciliao nacional.
A pacificao e a reconciliao nacional, apesar de dependerem essencialmente das
posies e decises de lideranas moambicanas, receberam importante auxlio da comunidade
internacional, que decidira envolver-se activamente na definio dos rumos do pas no ps-guerra.
Tal comprometimento deveu-se principalmente aos acontecimentos em Angola, cujo processo
de paz havia iniciado anteriormente a Moambique mas fora abruptamente interrompido. Em
Angola, a comunidade internacional participou timidamente como garante do cumprimento
do acordo de paz e na preparao das eleies, tendo sido o acordo violado logo aps o processo
eleitoral, e a guerra civil reiniciada. Consciente destes riscos, a comunidade internacional, por
via das Naes Unidas, decidiu investir pesadamente na pacificao da Moambique. Milhares
de soldados das Naes Unidas (aproximadamente 7.000), a Operao das Naes Unidas em
Moambique, ONUMOZ, desembarcaram no pas, conjuntamente com um grande contingente
de quadros tcnicos e de assessoria. Para muitos observadores, as Naes Unidas acabavam de
estabelecer um governo paralelo no pas.
Apesar das crticas ao intervencionismo da ONUMOZ, o processo de pacificao foi
bem-sucedido. Com o apoio financeiro das Naes Unidas, a RENAMO pde, ao menos
formalmente, transformar-se num partido poltico, capacitando-se para concorrer nas primeiras
eleies multipartidrias em 1994. Com a grande maioria de combatentes desmobilizados e
com o oferecimento de considerveis incentivos financeiros consolidao da RENAMO como
partido civil, e no mais como movimento armado, as eleies puderam transcorrer sem maiores
riscos de retorno guerra.
A importante participao da comunidade internacional no processo de reconciliao
nacional, contudo, no se deu sem algums problemas no mdio-prazo. Dentre as consequncia
3 Em 1984, Moambique tornou-se membro do Banco Mundial, e desde ento colabora com este em vrios projectos e
reformas nas estruturas nacionais, principalmente com base em emprstimos (concessional loans) e doaes (grants). Em
1984, foi assinado um Plano de Reabilitao Econmica entre o Banco e o pas, renovado em 1987 e 1989 (assistncia total
no valor de US$ 285.000.000). Os ajustes econmicos estruturais propriamente comearam em 1989 (assistncia de US$
104.000.000). De 19911995, o Banco trabalhou com Moambique com base num Plano Estratgico (Strategy Paper, assistncia
de US$ 1.127.000.000). De 19952000, a relao deu-se com base numa Estratgia de Assistncia Nacional (Country Assistance
Strategy, com US$ 452.000.000 em crditos disponibilizados entre 19982000). De 2000 a 2003, outra Estratgia de Assistncia
Nacional foi assinada (crdito disponibilizado no valor de US$ 568.000.000). Em 2004, o Banco Mundial juntou-se ao ento
G-15 (hoje G-19), um grupo de doadores a prestar assistncia directa ao oramento geral do pas. Em Junho de 2005, os
fundos destinados via emprstimo para aquele ano estavam em US$ 1.008.000.000 e, de 1985 at aquela data, o Banco
Mundial reportava ter desembolsado, em crditos, emprstimos e garantias, US$ 1.984.500.000 a Moambique (tendo sido
disponibilizados US$ 2.815.300.000 neste perodo). Informaes obtidas em The World Bank and Mozambique, 20 years of
collaboration, http://siteresources.worldbank.org/INTMOZAMBIQUE/Resources/WB20anos.pdf, acedido em 27 de Maro de
2009. Para informaes actualizadas, ver http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/MOZAM
BIQUEEXTN/0,,menuPK:382142~pagePK:141132~piPK:141107~theSitePK:382131,00.html#background, acedido em 27 de Maro
de 2009.
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1 . P r e c e d e n t e s h i s t r i c os
29
2
Quadro constitucional e direito
internacional
A. Direito internacional
Moambique signatrio dos principais tratados internacionais e regionais sobre direitos
humanos relacionados cidadania, participao poltica e democracia, tendo ratificado, sem
reservas, dentre outros, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e a Carta Africana
dos Direitos do Homem e dos Povos-CADHP. O pas ratificou tambm os principais tratados a
salvaguardar seus cidados de prticas discriminatrias, com destaque para a para a Conveno
das Naes Unidas para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher
(CEDAW), e a Conveno para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial (CERD).
Moambique acedeu tambm ao Mecanismo Africano de Reviso de Pares (MARP), tendo
recentemente (meados 2008) completado o seu processo de auto-avaliao.4
No entanto, tratados internacionais e regionais relevantes ao exerccio da cidadania ainda
se encontram pendentes de assinatura e/ou ratificao. Dentre estes, destacam-se o Pacto
Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) embora a Constituio
da Repblica de 2004 inclua disposies sobre tais direitos a Conveno internacional sobre a
proteco dos direitos de trabalhadores migrantes e suas famlias (nenhuma aco tomada). Ademais,
pendem de assinatura o Protocolo opcional Conveno Internacional sobre Direitos civis e Polticos,
por meio do qual se permite a submisso de peties individuais aos rgos responsveis pela
30
Para mais detalhes, consultar o stio online do MARP, www.marp.org.mz, acedido em 28 de Outubro de 2008.
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
fiscalizao dos tratados (treaty bodies).5 At meados de 2009, Moambique no havia assinado
a Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao, adoptada pela Assembleia dos Chefes de
Estado e Governo da Unio Africana em 2007.6
No que concerne validade dos tratados internacionais no ordenamento jurdico
moambicano, a Constituio determina que, assim que devidamente aprovados, ratificados
e publicados oficialmente, os tratados internacionais passam a vigorar na ordem jurdica,
assumindo o mesmo status legal das demais normas infraconstitucionais (Constituio, art. 18),
sem a necessidade de sua traduo em legislao nacional.
B. Quadro constitucional
Legitimidade da Constituio7
Na histria moambicana, o texto constitucional ora em vigor, a Constituio de 2004, Pode
ser considerado o primeiro texto constitucional democraticamente elaborado no pas, uma vez
que, diferentemente das prvias Constituies, a sua elaborao foi marcada por considervel
participao popular e o documento final foi aprovado por um Parlamento pluripartidrio
e democraticamente eleito. Contudo, o processo para a sua adopo no transcorreu sem
problemas, e a sociedade moambicana no teve a oportunidade de votar directamente o texto
aprovado por via de um referendo.
As origens do actual texto constitucional datam de Outubro de 1995, quando a Assembleia
da Repblica instalou uma comisso ad hoc para a reviso constitucional.8 A comisso era
composta por 31 deputados, e a sua composio fundava-se na representatividade de cada
bancada no parlamento, com 16 membros da FRELIMO e 14 membros da coligao eleitoral
RENAMO Unio Eleitoral (RENAMO-UE).9 A primeira verso da Constituio foi apresentada
Assembleia em Julho de 1998. Na sequncia, organizou-se um seminrio nacional em Maputo,
em Outubro, no qual cerca de 750 indivduos deputados, juzes, advogados, lderes polticos
e membros da sociedade civil participaram. Entre Outubro e Dezembro de 1998, foram
realizados debates pblicos nas cidades da Beira, Nampula, Pemba, Tete e Xai-Xai. Em 1999, a
5
Para mais detalhes acerca dos tratados assinados e ratificados por Moambique, consultar o relatrio desta mesma srie
Moambique: O Sector da Justia e Estado de Direito, Open Society Initiative for Southern Africa e AfriMAP, 2006, p.2, disponvel
em http://www.afrimap.org/report.php, acedido em 27 de Maro de 2009. Consultar, tambm, o stio online da Unio Africana,
http://www.africa-union.org/root/au/Documents/Treaties/treaties.htm, acedido em 28 de Outubro de 2008. Para informaes
detalhadas sobre a submisso de relatrio por Moambique s Naes Unidas, ver http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/
RepStatfrset?OpenFrameSet, acedido em 16 de Junho de 2008.
6 Veja a lista de assinaturas e ratificaes no website da Unio Africana, http://www.africa-union.org/root/au/Documents/
Treaties/list/Charter_on_Democracy_and_Governance.pdf, acedido em 20 de Maro de 2009.
7 A presente seco baseia-se substancialmente em Moambique: O Sector da Justia e Estado de Direito, Open Society Initiative
for Southern Africa e AfriMAP, 2006, pp.5/6, disponvel em http://www.afrimap.org/report.php, acedido em 20 de Maro de
2009.
8 Resoluo no. 25/1995.
9 RENAMO-UE a coligao eleitoral formada pela RENAMO e um grupo de pequenos partidos da oposio. A coligao
surgiu nas eleies gerais de 1994, com o objectivo de oferecer uma frente unida para opor-se FRELIMO. Tal unio estratgica
tem sido dificil de sustentar. Tanto nas eleies de 1999 como nas eleies de 2004, um nmero de pequenos partidos de
oposio continuou a concorrer independentemente ou por meio de coalizes alternativas. Contudo, eles no tiveram sucesso;
o Parlamento mantm-se divido entre a FRELIMO e a RENAMO-UE.
31
Instituies polticas
Moambique um pas de sistema poltico presidencialista, sendo o poder poltico dividido entre
os poderes executivo e legislativo. No tocante ao poder executivo, o Presidente da Repblica
exerce os cargos de chefe de Estado e chefe de Governo (Constituio, arts. 146, no.s1-3 e 201,
no.1). Como chefe de Estado, ele preside o Conselho de Estado e por este assessorado. Como
chefe de Governo, o Presidente da Repblica preside ex oficio o Conselho de Ministros, que , nos
termos da Constituio, responsvel por governar Moambique (art. 200). O poder legislativo
representado pelos deputados eleitos e reunidos na Assembleia da Repblica; porm, como
se discutir mais adiante, o poder de legislar tem sido amplamente partilhado entre os dois
poderes.
10
32
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A possibilidade de dissoluo do Parlamento , em regra, caracterstica de sistemas parlamentaristas, nos quais o chefe de
Governo (primeiro-ministro), tendo perdido a confiana da maioria parlamentar, pode renunciar ao cargo ou dirigir-se ao chefe
de Estado (monarca ou presidente) solicitando a dissoluo do Parlamento (ou de uma de suas casas, em sistemas bicamerais)
e a convocao de novas eleies. A deciso acerca da dissoluo do Parlamento , portanto, em regra, responsabilidade do
chefe de Estado, no do primeiro-ministro. No caso em tela, Moambique parece ter seguido o exemplo de Portugal, se no no
esprito ao menos na letra da lei, uma vez que, em Portugal, a dissoluo da Assembleia da Repblica permitida (art. 133, alnea
e, da Constituio de Portugal).
33
(art. 170, no. 2), a Assembleia rene-se, ordinariamente, duas vezes ao ano, no seu princpio
(ms de Maro) e final (ms de Outubro).14 Ao presidente da Assembleia da Repblica compete
exercer o cargo de Presidente da Repblica em virtude de impedimento ou ausncia do titular
do cargo (Constituio, arts. 152, 155 e 157).15
O Conselho de Estado assessora o chefe de Estado (rgo poltico de consulta, art. 164 da
Constituio), e deve, obrigatoriamente, pronunciar-se (opinio, porm, sem fora vinculativa)
sobre: a) a dissoluo da Assembleia da Repblica; b) declarao de guerra, estado de stio ou
estado de emergncia; c) realizao de referendo; d) convocao de eleies gerais (art. 166). A
composio do Conselho a seguinte: a) Presidente da Repblica; b) Presidente da Assembleia
da Repblica; c) Primeiro-Ministro; d) Presidente do Conselho Constitucional; e) Provedor de
Justia; f) antigos presidentes da Repblica no destitudos da funo; g) antigos presidentes da
Assembleia da Repblica; h) sete personalidades de reconhecido mrito eleitas pela Assembleia
da Repblica pelo perodo da legislatura, em harmonia com a representatividade parlamentar;
i) quatro personalidades de reconhecido mrito designadas pelo Presidente da Repblica; j)
segundo candidato mais votado ao cargo de Presidente da Repblica.
Em termos administrativos, Moambique um estado unitrio. Para a realizao da sua
funo administrativa e de desenvolvimento territorial, a estrutura governamental assegurada
ao nvel local (provncias, distritos, postos administrativos, localidades, povoaes e aldeias)
atravs dos chamados rgos Locais do Estado.16 Os rgos locais so nomeados pelo poder
central, e esto sob sua direco ou interveno directa. Dentre estes, destaca-se a figura do
Governador Provincial, a quem compete dirigir o Governo Provincial (Constituio, art. 141),
e que nomeado, exonerado e demitido pelo Presidente da Repblica (Constituio, art.
160, no. 2, alnea b). A Constituio prev que, no mbito da sua funo administrativa e de
desenvolvimento territorial, os rgos locais de Estado devem articular com as comunidades
locais e podem delegar-lhes certas funes prprias das atribuies do Estado (Constituio, art.
263, no.5).
Tem havido um esforo, ainda limitado, para a devoluo da autoridade poltica ao escalo
governamental local. Neste contexto, o pas conta com as autarquias locais, as quais foram
introduzidas na vigncia da Constituio de 1990, e limitam-se, no momento, a reas urbanas
e semi-urbanas (43 cidades e vilas,a cidade capital do pas, Maputo, mais todas as 10 cidades
capitais provinciais e outras cidades e vilas seleccionadas segundo certos critrios definidos
em lei). As autarquias possuem um executivo eleito (edil) e um rgo representativo eleito,
a Assembleia Municipal, que governam por um perodo de cinco anos; diferentemente do
nvel nacional, candidatos independentes (sem filiao partidria) podem concorrer s eleies
autrquicas legislativas.
14
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C. Recomendaes
Moambique deveria assinar e ratificar os tratados internacionais e regionais relativos
participao poltica, democracia e cidadania, com especial nfase Carta Africana
sobre Democracia, Eleies e Governao.
A partir de 2009, o texto constitucional poder ser revisto. Tendo sido promulgado
sem ampla consulta popular, em que poderia incluir-se a realizao de um referendo,
seria recomendvel que o Governo e a sociedade civil discutissem at que ponto a
Constituio reflecte os anseios da populao moambicana, e se h necessidade de
mudanas s suas disposies.
17 No caso das autoridades tradicionais, o conceito busca identificar aqueles indivduos que, historicamente, tiveram
protagonismo poltico (em sentido amplo) dentro de suas comunidades, e que derivam sua legitimidade poltica de outra fonte
que no o Estado.
18 Exemplos destes diplomas legais so o Decreto no. 15/2000 e o Diploma Ministerial no. 107-4/2000.
35
3
Cidadania
O que se passa, e isso parece inevitvel, que estamos criando cidadanias
diversas dentro de Moambique. Mia Couto, A Fronteira da Cultura
A Constituio vigente consagra o princpio da universalidade e igualdade jurdica, afirmando
que todos os cidados so iguais perante a lei, gozam dos mesmos direitos e esto sujeitos aos
mesmos deveres, independentemente da cor, raa, sexo, origem tnica, lugar de nascimento,
religio, grau de instruo, posio social, estado civil dos pais, profisso ou opo poltica
(Constituio, art. 35). O texto constitucional refora esta posio, afirmando que (art. 44) todo
o cidado tem o dever de respeitar e considerar os seus semelhantes sem discriminao de
qualquer espcie e de manter com eles relaes que permitam promover, salvaguardar e reforar
o respeito, a tolerncia recproca e a solidariedade. A Constituio, portanto, no s consagra o
princpio da igualdade jurdica, como tambm expressamente probe prticas discriminatrias
baseadas em quaisquer critrios, avanando uma viso individualista e universalista de
cidadania.
A participao poltica e o exerccio da cidadania possuem diversos elementos. Dentre eles,
destacam-se a possibilidade da escolha, por meios livres e justos, dos representantes polticos (o
voto), e a possibilidade de participao activa na execuo e formulao de polticas pblicas, seja
pela via poltica (candidatando-se a cargo poltico ou participando em fruns de consulta popular)
ou administrativa (via concurso ou indicao para funo pblica). Em linhas gerais, a Constituio
confere a todos os cidados moambicanos, tanto os portadores de cidadania originria como
adquirida, amplas possibilidades de participao poltica e de exerccio da cidadania. Restries
formais so poucas, e, em regra, dizem respeito queles que possuem cidadania adquirida. As
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3 . C i dada n i a
37
B. Discriminao positiva
Em nenhum momento o texto constitucional confere vantagens ou desvantagens a qualquer
grupo social ou tnico. No tocante a diferenas culturais, a Constituio apenas menciona a
importncia da valorizao pelo Estado das lnguas nacionais, as quais constituem patrimnio
cultural e educacional, devendo o Estado promover o seu () desenvolvimento e utilizaao
crescente como linguas veiculares da nossa identidade (art. 9). O exerccio da cidadania no depende,
pois, de pertena a qualquer grupo tnico, e a prpria lei da nacionalidade, que foi integrada no
texto constitucional, recorre sempre expresso todos os cidados.
So poucos os casos em que legislao nacional existente procura, atravs de mecanismos
como o da discriminao positiva, remediar as desigualdades existentes no acesso e exerccio
de direitos pelos cidados. Os poucos exemplos conhecidos so as leis que protegem os
portadores do HIV/SIDA, tanto no caso especfico do acesso ao emprego ou no exerccio dos
direitos laborais (Lei no.5/2002, de 24 de Junho), como contra quaisquer outras discriminaes
e estigmatizaes. Tambm, h disposies constitucionais que procuram assegurar proteco
especial aos que ficaram deficientes durante a luta de libertao e durante o conflito armado que
terminou com a assinatura do Acordo Geral de Paz em 1992, bem como aos rfos e outros
dependentes directos destes (art. 16). Ainda, o art. 16, no. 2, da Constituio determina que o
Estado concede proteco aos que ficaram deficientes em cumprimento de servio pblico ou
em acto humanitrio. Outro exemplo importante a legislao sobre terras, que procura garantir
e proteger o acesso terra pela mulher, reconhecidas as dificuldades que esta enfrenta nesta rea,
de forma geral e especialmente no meio rural, devido s prticas baseadas no direito costumeiro
(arts. 10, no. 1 e 16, no. 1 da Lei no. 19/1997).
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C. Igualdade de gnero
Moambique ratificou a Conveno Sobre a Eliminao de Todas as Formas discriminao Contra
a Mulher (CEDAW) em Junho 1993, e seu Protocolo Opcional, assim como o Protocolo Carta
Africana dos Direitos Humanos e dos Povos relativo aos Direitos da Mulher em frica (ratificado em
Dezembro de 2005).
Na legislao nacional, a proibio discriminao da mulher vem desde a aprovao da
primeira constituio (1975), que defendia a emancipao da mulher e a igualdade desta em
relao ao homem em todos os nveis (art. 17). De facto, desde a sua concepo a FRELIMO
defendeu a emancipao feminina como parte essencial de seu projecto social. Samora Machel,
na conferncia que fundou a Organizao da Mulher Moambicana (OMM) em 1973, assim se
manifestou: A libertao das mulheres uma necessidade fundamental da revoluo, a garantia
de sua continuidade e a precondio de sua vitria.
No obstante, a primeira lei da nacionalidade, aprovada e publicada simultaneamente com
a Constituio de 1975, continha uma disposio abertamente discriminatria, dispondo que
a mulher moambicana que aps a independncia se casasse com cidado estrangeiro perdia
automaticamente a nacionalidade moambicana (art. 14, no. 1, alnea a). Foi para corrigir esta
situao que foi aprovada a Lei no. 2/82, de 6 de Abril,22 a qual introduziu uma emenda na
lei da nacionalidade e eliminou tal disposio, ao mesmo tempo que permitiu a reaquisio
da nacionalidade moambicana mulher que a tivesse perdido em virtude de ter contrado
matrimnio com cidado estrangeiro. Mais tarde, a Constituio de 1990 absorveu no seu seio
a lei da nacionalidade e corrigiu definitivamente a situao, no que foi seguida pelo actual texto
constitucional.
Na mesma linha da Constituio de 1990, a Constituio de 2004 estabelece explicitamente
o princpio da igualdade do gnero ao dispor que o homem e a mulher so iguais perante a lei
em todos os domnios da vida poltica, econmica, social e cultural (art. 35).
Em relao legislao ordinria, j a Constituio de 1975 estabelecia que toda legislao
colonial contrria s disposies constitucionais deveria ser tida como revogada. No entanto,
dispositivos sexistas e discriminatrios presentes na legislao ordinria colonial (por exemplo,
nos cdigos civil(1967),23 penal(1886) e comercial (1888)) continuaram, ou ainda continuam,
sendo usados pelos tribunais. Ainda restam, portanto, reas em que a estrutura normativa do
pas deve avanar para proporcionar salvaguardas legais s mulheres contra condutas abusivas.
Tanto o Cdigo Penal quanto a Lei de Sucesses contm disposies discriminatrias em relao
s mulheres, e projectos de lei para substituir ambos esto sendo debatidos h bastante tempo.24
De acordo com as normas sucessrias infraconstitucionais, o acesso posse e ao uso da terra e a
22
3 . C i dada n i a
39
organizao da famlia esto fortemente influenciadas por um modelo cultural patriarcal, o qual
entra em contradio com as normas constitucionais e os tratados internacionais que consagram
a igualdade entre o homem e a mulher.
Comparativamente, as mulheres esto bem representadas em posies polticas em
Moambique.25 A presena feminina se faz sentir em diferentes graus nas vrias esferas do
Estado. De acordo com o Inter-Parliamentary Union (dados actualizados para 31 de Agosto
de 2007), a percentagem mdia de mulheres nos Parlamentos da frica Sub-sahariana de
17,2%26. Na actual composio da Assembleia da Repblica de Moambique (2004-2009), h
90 mulheres, ou seja 35,8% dos assentos do Parlamento.27 De acordo com dados do Instituto
Nacional de Estatstica (INE) referentes ao perodo 2000/2004,28 assim se configurava a diviso
de gnero nos diversos nveis do poder administrativo e rgos de tomada de deciso do pas:
Dos dados acima, podemos deduzir que: a) ao nvel local - excepo aos Conselhos
Municipais as mulheres ainda carecem de maior participao poltica, estando estas melhor
representadas nos rgos centrais e provinciais; b) h uma maior representao das mulheres
nos rgos parlamentares e deliberativos (Assembleia da Repblica e Conselhos Municipais) em
relao aos cargos electivos executivos (Presidente da Repblica e Presidentes dos Conselhos
Municipais).
Entre os partidos polticos, a FRELIMO tem mostrado maior sensibilidade questo do
equilbrio de gnero que os demais partidos. Por exemplo, nas listas preparadas para as eleies
gerais de 2004, a FRELIMO possua 40% de mulheres candidatas, com 4 encabeando as listas
de seus respectivos crculos eleitorais. No caso da RENAMO, a percentagem decrescia para
21%, com nenhuma mulher liderando as listas provinciais. A mesma tendncia verificava-se
em relao no PDD, no qual somente uma mulher liderava uma lista provincial, com 24% de
mulheres candidatas.29
Infelizmente, contudo, a presena de mulheres em posies polticas e rgos de Estado
no parece estar a conduzir a um maior igualdade de gnero nas relaes sociais. Nesta linha,
Conceio Osrio, da Women and Law in Southern Africa, peremptria ao afirmar que as
25
IDEA, 2005, Women in Parliament, Beyond Numbers. Revised Edition, p.25, http://www.idea.int/publications/wip2/upload/
WiP_inlay.pdf, acedido em 07 de Abril de 2008.
26 Inter-parliamentary Union, Women in Parliament, World and Regional averages, http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm,
acedido em 12 de Novembro de 2007. Ressalta-se que, neste caso, valer-se da mdia pode no ser o mtodo estatstico mais
adequado, uma vez que existem grandes discrepncias dentro da regio a afectar seu clculo (Ruanda a possuir o parlamento
mais equilibrado do mundo, com 48,8% de mulheres, e Chade um dos piores, com 6,5% de mulheres). No caso, valendo-se
da mediana, que evita o efeito destas diferenas no clculo final, teramos 14% como resultado. Ainda assim, cabe destacar que
estes resultados no reflectem o equilbrio de gnero na regio, uma vez que pases com populao muito reduzida (Cabo Verde
e Lesoto) so comparados par a par com pases muito mais populosos, como a Nigria e a frica do Sul. Ponderando-se a mdia
de acordo com a populao estimada de cada pas em relao populao total da regio (744 milhes, excluindo-se Camares,
para o qual no h dados sobre o nmero de mulheres na Assembleia), tem-se como resultado 16,24%.
27 IDEA, Political Parties in Southern Africa: The State of Parties and Their Role in Democratization, 2007, p.53; Instituto Nacional
de Estatstica, Poder de Deciso, http://www.ine.gov.mz/populacao/estatisticas_genero/poder_decisao, acedido em 07 de Abril
de 2008.
28 Os dados foram actualizados no caso de ministras, vice-ministras e governadoras-provinciais, sendo referentes a 07 de Abril
de 2008.
29 EISA Election Observer Mission Report Mozambique Parliamentary and Presidential Elections, 12 December 2004, p.23,
disponvel em www.eisa.org.za/PDF/moz04eomr.pdf, acedido em 15 de Maio de 2008.
40
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Mulheres
Chefes de Posto
Administrativo
Vereadores
Presidentes
Conselhos
Consultivos
Administradores
Distritais
Diretores
Distritais
DiretoresProvinciais
Adjuntos
DiretoresProvinciais
Governadores
provinciais
Diretores
Nacionais
Adjuntos
DiretoresNacionais
Secretaria-Geral
Vice-Ministros
Ministros
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
30 Conceio Osrio, 2007,Acesso e Exerccio do Poder Poltico pelas Mulheres, Outras Vozes, no. 21, disponvel em http://
www.wlsa.org.mz/?__target__=Tex_Eleicoes2007, acedido em 18 de Junho de 2008.
31 Anteprojecto de Lei contra a Violncia Domstica proposto pelo Frum Mulher, http://www.wlsa.org.mz/?__target__=violencia,
acedido em 19 de Fevereiro de 2008.
32 Instituto Nacional de Estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005),
p.61.
3 . C i dada n i a
41
42
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
34 Stage of Implementation of the CEDAW in Mozambique, Shadow Report in reference to Government report: First National Report
on the Implementation of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women CEDAW, Submitted to
the CEDAW Committees 38th Session, MayJune 2007.
35 Conceio Osrio, Acesso e exerccio do poder poltico pelas mulheres, Outras Vozes, no. 21, Nov. 2007, http://www.wlsa.
org.mz/?__target__=Tex_Eleicoes2007, acedido em 22 Fevereiro 2008.
36 Conceio Osrio, Acesso e exerccio do poder poltico pelas mulheres, Outras Vozes, no. 21, Nov. 2007, http://www.wlsa.
org.mz/?__target__=Tex_Eleicoes2007, acedido em 22 Fevereiro 2008.
3 . C i dada n i a
43
convenes, trabalhando para que, em termos normativos e prticos, a igualdade de gnero seja
assegurada.37
Como nota final, cabe mencionar que o empoderamento das mulheres, a sua maior
autonomia e capacidade para tomar decises, pode ser uma das formas mais eficazes de lidar
com muitos dos problemas sociais que afectam o pas. Moambique est entre os pases em
que a mortalidade infantil das mais altas. Em 2003, 124 crianas em cada 1000 morriam
antes de completarem 5 anos.38 Neste tema, estudos recentes tm demonstrado que a reduo
do analfabetismo entre as mulheres das medidas mais efectivas para reduzir-se a mortalidade
infantil (crianas at 5 anos), superando consideravelmente o impacto de redues nos nveis
de pobreza na diminuio da mortalidade infantil. No caso, as implicaes em termos de
polticas pblicas so claras, e a luta contra a pobreza absoluta deve dividir o espao na agenda
governamental com a luta contra a discriminao de gnero.39 Nas palavras do prmio nobel de
economia Amartya Sen possivelmente, nada , neste momento, to importante em termos da
economia poltica do desenvolvimento quanto um adequado reconhecimento da participao
econmica, poltica e social, e da liderana das mulheres.40
Terezinha da Silva, Violncia Domstica: Factos e Discursos, em Boaventura de Sousa Santos e Joo Carlos Trindade (org),
Conflito e Transformao Social: Uma Paisagem das Justias em Moambique, 2003, v. 2, pp.165/186.
38 Balano do Plano Econmico e Social (PES) de 2007, p.9, Maputo, Fevereiro de 2008. De acordo com as estatsticas do
PNUD, a mortalidade infantil antes dos 5 anos estaria em 145 por 1000 (2005). Ainda segundo o PNUD, ps nmeros variam de
acordo com a desigualdade de renda. Entre os 20% mais ricos, a taxa de mortalidade at os 5 anos seria de 108 em cada 1000,
enquanto que, entre os 20% mais pobres, ela atingiria 196 em cada 1000. Para detalhes, consultar http://hdrstats.undp.org/
countries/data_sheets/cty_ds_MOZ.html, acedido em 10 de Abril de 2008.
39 Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford University Press, pp.195198.
40 Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford University Press, p.203.
41 World Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social
Assessment, 2007, p.i, disponvel em http://www.open.ac.uk/technology/mozambique/pics/d83447.pdf, acedido em 31 de
Maro de 2008. Para um resumo do trabalho do Banco Mundial (em ingls), consultar http://siteresources.worldbank.org/
MOZAMBIQUEEXTN/Resources/Long_Summary_Mozambique_Eng.pdf, acedido em 31 de Maro de 2008.
44
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
12 ,6 %
11,1%
10,00%
8 ,2 %
6 ,5%
5,3 %
4 ,7%
4 ,2 %
6 ,8 % 7,0 %
6 ,8 %
8 ,2 %
7,5%
7,9 % 7,5%
8 ,5%
6 ,2 %
7,0 %
7,0 %
3 ,3 %
1,9 %
1,0 %
1,0 %
0,00%
-2 ,3 %
-6 ,9 %
-6 ,5%
-8 ,6 %
-10,00%
-15,7%
-20,00%
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
3 . C i dada n i a
45
45 Vinod Thomas, Mansoor Dailami, Ashok Dhareshwar, Daniel Kaufmann, Nalin Kishor, Ramon Lopes, Yan Wang, The Quality
of Growth, World Bank, Oxford University Press, 2000, pp.XXIVXXV. The poverty reduction associated with growth has varied
widely, as have social progress and welfare improvements, whether in education, health, voice, or participation () Where growth has
stagnated or declined, social and welfare dimensions have deteriorated. The widely differing measure in which growth contributes to
welfare improvements means that there must be a direct concern for sustainable advances in welfare. It also means that the way growth
is generated is very important. The quality of the growth process, not just its pace, affects development outcomes much as the quality
of peoples diets, not just the quantity of food, influences their health and life expectancy. That is why it is essential to explore the complex
interactions of the factors shaping growth. The pace of growth has been more sustainable in developing and industrial countries that pay
attention to the qualitative attributes of the growth process. () What then is the quality of growth? Complementing the pace of growth,
it refers to key aspects shaping the growth process. Country experiences bring out the importance of several such aspects: the distribution
of opportunities, the sustainability of the environment, the management of global risks, and governance.
46 Carlos Nuno Castel-Branco, Situao Econmica em Moambique: reavaliao da evidncia com foco na dinmica da
produo industrial, Comunicao na VII Conferncia Annual do Sector Privado (CASP), 05 de Maro de 2003, Maputo.
47 Entrevista de Carlos Nuno Castel-Branco ao programa Economia e Desenvolvimento da Rdio Moambique, posteriormente
publicada no Jornal O Pas, 29 de Fevereiro de 2008.
46
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
3 . C i dada n i a
47
Corrupo
Dentre os problemas a exacerbar os efeitos da pobreza na capacidade dos moambicanos
participarem nas instncias de deciso poltica, importante mencionar a corrupo no sector
pblico. Denncias de casos de corrupo figuram frequentemente nos jornais e demais
meios de comunicao social moambicanos (principalmente os privados), e h uma sensao
generalizada de que a corrupo tem aumentado desde a transio democrtica.53 Apesar da
existncia de uma lei anti-corrupo desde 2004 (Lei no. 6/2004), e de prticas corruptas
constarem entre os crimes tipificados no vetusto mas ainda em vigor Cdigo Penal (arts. 318-321),
poucos tm sido os casos que chegam justia.54 Num dos mais divulgados inquritos de opinio
52
Margarida Paulo, Carmeliza Rosrio, Inge Tvedten, Xiculungo, Relaes Sociais da Pobreza Urbana em Maputo, Moambique,
Austral-Cowi,UniversidadeEduardoMondlane,CMI,disponvelemhttp://www.cmi.no/publications/publication/?2930=xiculungosocial-relations-of-urban-poverty-maputo, acedido em 16 de Junho de 2008.
53 Marcelo Mosse, Corrupo em Moambique, 23 Novembro de 2004; Marcelo Mosse and Peter Gastrow, Mozambique:
Threats posed by the penetration of criminal networks, ISS Regional Seminar, Organised Crime, Corruption and Governance in
the SADC region, Pretoria, 18 and 19 April 2002, disponvel em http://www.iss.co.za/Pubs/CReports/3MozambiqueSeminar.
pdf, acedido em 22 de Fevereiro 2008; Joseph Hanlon, Do Donors Promote Corruption?, Third World Quarterly, vol. 25, no. 4,
pp.747763, 2004, disponvel em http://www.open.ac.uk/personalpages/j.hanlon/Hanlon_3WQ_Moz_corruption.pdf, acedido
em 31 de Maro de 2008. Lzaro Mabunda, INSS em Runas, O Pas, pp.23, 6 de Junho de 2008.
54 O GCCC movimentou, at Outubro de 2008, 429 processos, dos quais 187 esto em diligncias, 132 foram remetidos s
Procuradorias Provinciais e posteriormente acusados. Os mesmos dados mostram que dos 429 processos h 98 arguidos
presos. Ainda deste nmero, 49 processos foram arquivados, oito tm data marcada para julgamento e 56 j foram julgados.
Conforme Noticias, em www.jornalnoticias.co.mz, acedido em 16 de Dezembro de 2008.
48
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Mulheres
100%
90%
81%
80%
66%
65%
70%
57%
60%
50%
44%
38%
40%
30%
73%
72%
30%
34%
32%
24%
32%
28%
20%
10%
0%
1519
2024
2529
3034
3539
4044
4549
Fonte: Reviso Conjunta 2007, Anexo IV, p. 116, com base em dados obtidos junto ao Instituto Nacional de
Estatstica
pblica sobre o assunto, realizado pela agncia de consultoria Austral Consultoria e Projectos
em 2004, 20,3% dos utentes de servios pblicos responderam ter pago suborno aquando do
uso dos servios pblicos, percentagem que atingia os 33,3% no caso das empresas. Do lado dos
prestadores de servios pblicos, 34,9% dos funcionrios pblicos entrevistados afirmaram ser
comum o pagamento de subornos. Dentre os funcionrios pblicos, mais de 60% disseram que
a corrupo no sector pblico grave ou muito grave.55 O inqurito da Austral constatou que,
em mdia, a populao mais pobre pagava 11,1% do seu salrio em subornos, percentagem que
se situava em 9% para aqueles com altos rendimentos.56 A frequncia das prticas corruptas
corri profundamente a confiana dos cidados nas autoridades estatais e dificulta a emergncia
de uma arena pblica que figure acima dos interesses particulares e partidrios.
E. Refugiados
Moambique ratificou a Conveno das Naes Unidas sobre Refugiados e seu Protocolo, bem como
a Conveno Africana sobre os Aspectos Especficos dos Refugiados em frica. A Constituio de 2004
consagrou o pas como acolhedor de refugiados e exilados, especialmente exilados polticos em
razo da sua luta pela libertao nacional, pela democracia, pela paz e pela defesa dos direitos
humanos. 57 Anteriormente, j havia legislao especfica sobre o estatuto do refugiado, a Lei no.
21/97, de 31 de Dezembro, a qual incorporava a definio de refugiado adoptada nas Convenes
Africanas e das Naes Unidas, estabelecendo, tambm, um sistema para a concesso do
estatuto de refugiado.
55
Austral Consultoria e Projectos, Lda, 2004, Pesquisa Nacional sobre Governao e Corrupo, p.16
Austral Consultoria e Projectos, Lda, 2004, Pesquisa Nacional sobre Governao e Corrupo, p.22.
57 O art. 20 da Constituio estabelece que () A Repblica de Moambique concede asilo aos estrangeiros perseguidos em razo
da sua luta pela libertao nacional, pela democracia, pela paz e pela defesa dos direitos humanos.
56
3 . C i dada n i a
49
50
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Nos ltimos anos o pas tem recebido muitos refugiados oriundos de pases africanos envolvidos
com conflitos armados ou outras situaes de crise, especialmente da Repblica Democrtica do
Congo e do Burundi. De acordo com o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
(ACNUR), ao final de 2005 existiam 4.015 pessoas exiladas e 1.954 refugiados em Moambique.59
O Governo, em coordenao com o ACNUR, tem tomado iniciativas no sentido de conceder a
estes indivduos proteco e condies de vida adequadas. Por exemplo, foi reportado que, em
Dezembro de 2004, o Governo iniciou a emisso de cartes de identificao para os refugiados e
candidatos a asilo, os quais permitiro a seus possuidores que procurem emprego, matriculem-se
em escolas, abram contas bancrias, e arrendem acomodao.60 No entanto, o ACNUR observou
que, apesar da emisso dos cartes de identificao, o Governo continuou a limitar o movimento
dos refugiados dentro do pas. Os refugiados tm que pedir autorizao para se movimentarem
para fora do local em que se encontram registados, o que tende a facilitar abusos e pedidos de
subornos por parte dos funcionrios.61 Por outro lado, parece haver casos de imigrantes que,
mesmo reunindo os requisitos para beneficiarem do estatuto de refugiados, no tm logrado
usufruir deste benefcio facilmente devido a questes de natureza burocrtica e morosidade na
tramitao de documentao.
F. Recomendaes
A mulher moambicana ainda sofre discriminaes de vria ordem. Tanto o Governo
como os parlamentares deveriam acelerar as reformas necessrias consagrao da
igualdade de gnero. Nesta seara, imperiosa a aprovao da Lei contra a Violncia
58 Cartografia Eleitoral, Instituto de Estudos Sociais e Econmicos (IESE), disponvel em http://www.iese.ac.mz/?__
target__=rec_cart, acedido em 08 de Maio de 2008.
59 Conforme as estatsticas do ACNUR, em http://www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4641be710.pdf, acedido em 09 de
Abril de 2008.
60 Para detalhes, ver http://www.unhcr.org/news/NEWS/41d42e904.html, acedido em 09 de Abril de 2008.
61 Ver Gabinete de Democracia, Direitos Humanos e Trabalho, Relatrios Nacionais Sobre Prticas de Direitos Humanos
2005, Maputo, Maro de 2006.
3 . C i dada n i a
51
52
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
4
Participao no processo poltico
A participao dos cidados no processo poltico, a sua capacidade de influenciar a formulao
das polticas pblicas, a receptividade do governo s demandas da populao e a transparncia
com que trata os seus assuntos so indicadores da qualidade da democracia. Para alm da
forma mais elementar de participao poltica que o voto livre e peridico para a escolha dos
representantes, um regime democrtico deve oferecer aos cidados outras formas de participao
e envolvimento no processo poltico. Tal participao depende no s das liberdades e direitos
formalmente estabelecidos por uma Constituio, mas, acima de tudo, da capacidade real de
organizao, mobilizao e advocacia da sociedade civil e poltica.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
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54
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
da Repblica e 60% na FRELIMO. Neste ponto, pode-se argumentar que anos de autoritarismo
e centralismo inculcaram nos moambicanos uma relao de exagerado respeito e medo em
relao aos agentes governamentais, dos quais no ousam discordar abertamente. Quando
analisadas em conjunto com as respostas antes mencionadas, esta hiptese ganha fora. Em
termos de sinceridade na resposta s perguntas de inquritos de opinio pblica, portanto, tais
obstculos devem ser ressaltados.
Fontes:
Lus de Brito, Os moambicanos, a poltica e a democracia, in Boaventura de Sousa Santos e Joo Carlos
Trindade (org.), Conflito e Transformao Social: Uma Paisagem das Justias em Moambique, 2003, pp.179194.
Afrobarometer, Summary of Results, Round 3 Afrobarometer Survey in Mozambique 2005.
Lus de Brito, Joo Cndido G. Pereira, Domingos do Rosrio and Sandra F. Manuel, Formao do Voto e
Comportamento Eleitoral dos Moambicanos em 2004, EISA-Moambique, Srie Textos e Documentos no. 1,
Maputo, 2006.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
55
sector de imprensa; b) agir em defesa do interesse pblico, e c) garantir o respeito tica social
comum (art. 36). O Conselho tambm responsvel por: a) emitir parecer prvio deciso de
licenciamento pelo Governo de canais privados de televiso e rdio; e b) intervir na nomeao
e exonerao dois directores gerais dos rgos de comunicao social do sector publico, nos
termos da lei. O CSCS , segundo a lei, um rgo independente, o qual, na realizao dos seus
objectivos, deve obedincia apenas prpria lei e Constituio.
Apesar de ser responsvel por garantir a independncia dos rgos de informao, a
composio do CSCS pode comprometer a independncia das suas aces. De facto, ela
tende a reflectir as divises polticas do pas, pois, dos seus 11 membros, seis possuem
clara vinculao poltica, sendo dois designados pelo Presidente da Repblica e 4 eleitos
pela Assembleia da Repblica (os demais sete so assim escolhidos: um magistrado
judicial escolhido pelo Conselho Superior da Magistratura Judicial, trs representantes dos
jornalistas, eleitos pelas organizaes profissionais, e um representante das empresas ou
instituies jornalsticas).63
No exerccio destas funes, o Conselho tem sido alvo de crticas, nomeadamente pelos
profissionais do sector. Na prtica, o rgo tem actuado quase que unicamente como uma
instituio responsvel por defender o chamado direito reputao e ao bom nome de
figuras pblicas, agindo quando estas lhe apresentam reclamaes sobre notcias controversas
envolvendo os seus nomes mas descurando uma fiscalizao geral destinada a assegurar a
independncia dos meios de comunicao social perante os poderes pblicos.
Embora a Lei de Imprensa disponha que o Conselho deve responder a reclamaes, agindo
como uma instituio de fiscalizao,64 ela tambm dispe que, na defesa do interesse pblico,
o Conselho pode iniciar processos judiciais em situaes em que se verifique violaes Lei
de Imprensa. na prossecuo desta atribuio que o Conselho tem agido como um rgo
quase-judicial, trabalhando em parceria com o Ministrio Pblico para que determinados casos
sejam levados aos tribunais. Esta judicializao das reclamaes direccionadas ao Conselho
Superior acaba por obscurecer o facto de que, em sua essncia, o Conselho uma instituio
de fiscalizao e orientao, no um rgo judicial, e que seus pareceres deveriam possuir um
carcter de orientao tica, e no de sano criminal.65
63 African Media Development Initiative, Fernando Andr, Mozambique: Research Findings and Conclusions, 2006, p.9; Lei de
Imprensa, (Lei no. 18/91), art. 38.
64 No art. 37 da Lei de Imprensa, assim constam algumas das competncias do CSCS: a) decidir sobre reclamaes que lhe
sejam dirigidas em relao ao desempenho dos rgos de informao, assim como do acesso aos direitos de antena e de
resposta poltica; b) zelar pelo cumprimento dos princpios deontolgicos dos jornalistas; c) emitir pareceres no mbito de suas
atribuies.
65 As opinies aqui apresentadas sobre o CSCS baseiam-se largamente nas ideias do jornalista Toms Vieira Mrio, Presidente
do MISA Moambique, as quais foram manifestadas em entrevista pessoal e, tambm, em artigo publicado no Canal
de Moambique, O CSCS deveria emitir pareceres e no deliberaes, disponvel em http://www.canalmoz.com/default.
jsp?file=ver_artigo&nivel=0&id=&idRec=3514, acedido 04 de Julho de 2008.
56
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
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4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
59
60
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
difamao, calnia), por se tratar de assunto de foro privado, devem ser classificadas fora da
alada penal, ou seja, como questes de natureza cvel, responsabilidade civil. Ao ofendido,
cabe buscar indemnizao pela via de aco civil por danos morais, assim como seu direito de
resposta.
O projecto da nova Lei de Imprensa ora em debate no avana nesta rea, apesar dos esforos
empreendidos pelo MISA-Moambique para a eliminao da responsabilidade criminal em
casos de crimes de imprensa.
Fontes:
Tribunal condena jornalistas do Zambeze por crime de abuso de liberdade de Imprensa sob a forma de difamao, Domingo, 31 de Agosto de 2008, pp.313.
Article XIX, Defamation ABC, A simple introduction to key concepts of defamation law, 2006, disponvel em
http://www.article19.org/pdfs/tools/defamation-abc.pdf, acedido em 02 de Outubro de 2008.
MISA-Moambique, Informe do Presidente do Conselho Nacional Governativo aos Membros, publicado no jornal
SAVANA, 15 de Agosto de 2008, pp.28/29. O anteprojecto de reviso da Lei de Imprensa est disponvel no stio
na internet do GabINFO, http://www.gabinfo.gov.mz/documentos.htm, acedido em 04 de Outubro de 2008.
moambicanos
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
61
Imprensa escrita
Na imprensa escrita, o jornal de maior circulao no pas o Notcias, baseado em Maputo,
com uma tiragem mdia, em Maio de 2008, na ordem dos 16,000 exemplares,74 para uma
populao estimada em cerca de 20 milhes de habitantes,75 o que representava um rcio de um
exemplar de jornal impresso para cada 1,250 habitantes. O Dirio de Moambique, que editado
na Beira tem uma tiragem de cinco mil exemplares. At recentemente, o Notcias e o Dirio de
Moambique eram os dois nicos jornais a circular diariamente em nvel nacional. Em finais de
71 Lus de Brito, Joo Cndido G. Pereira, Domingos do Rosrio e Sandra F. Manuel, Formao do Voto e Comportamento
Eleitoral dos Moambicanos em 2004, EISA-Moambique, Srie Textos e Documentos no. 1, Maputo, 2006, pp.1213.
72 Em Junho de 2008, por exemplo, noticiou-se amplamente um possvel desvio de fundos do Instituto Nacional de Segurana
Social (INSS).
73 O caso mais emblemtico foi a no difuso pela TVM de uma pea publicitria (inicialmente aceite) que anunciava a
publicao de um livro sobre Uria Simango. A recusa de difuso foi justificada por razes tcnicas, mas a opinio dominante
que isso se deveu ao facto de o livro ter uma perspectiva muito crtica em relao FRELIMO. Ver MISA Moambique, Relatrio
Anual sobre o Estado da Imprensa em Moambique, Maputo, 2005, p.17.
74 Informao obtida junto ao Departamento Comercial do jornal Notcias, 15 de Maio de 2008.
75 3. Recenseamento Geral da Populao e Habitao, Resultados Preliminares, disponveis em http://www.ine.gov.mz/
censo2007/, acedido 20 de Maro 2009.
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Rdio e televiso
Apesar de a ideia de meios de comunicao social pblicos no ter ainda vincado razes em
Moambique, tanto a Televiso de Moambique (TVM) quanto a Rdio de Moambique (RM),
os dois principais rgos de comunicao governamental, foram transformadas de rgos de
comunicao social estatal em empresas pblicas em 1994, sendo ambos dotados de autonomia
76
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
63
Rdios comunitrias81
Em vista do contexto acima descrito, as rdios comunitrias assumem um papel essencial,
uma vez que permitem um maior pluralismo na divulgao da informao, abordam assuntos
locais e tambm nacionais de maneira acessvel aos cidados, transmitindo nas diversas
lnguas locais do pas. Infelizmente, contudo, sua situao no difere muito do panorama geral
dos meios de comunicao social em Moambique, com imensas dificuldades para garantir
sua manuteno financeira e autonomia editorial. A alvorada das rdios comunitrias em
Moambique, semelhana da maioria dos meios de comunicao, data de meados dos anos
90, quando estas receberam o importante impulso de um programa executado pela UNESCO e
80 No caso da Rdio Moambique, a mudana deu-se por meio do Decreto no. 18/94, de 16 de Junho, ao passo que, no
caso da Televiso de Moambique, a alterao foi introduzida pelo Decreto no. 19/94, de 16 de Junho. Para uma cronologia
dos meios de comunicao social em Moambique, consultar Eduardo Namburete, A comunicao social em Moambique:
da independncia liberdade, Anurio Internacional de Comunicao Lusfona, 2003, pp.25/38, disponvel em http://revcom.
portcom.intercom.org.br/index.php/anuariolusofono/article/viewFile/1137/885, acedido em 08 de Maio de 2008.
81 As informaes sobre as rdios comunitrias foram gentilmente cedidas pelo FORCOM, e esto contidas numa srie de
textos de autoria de Toms Vieira Mrio. Os textos inserem-se na discusso sobre a introduo de uma Lei de Radiodifuso em
Moambique.
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P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
C. Acesso informao
Um dos pressupostos de participao poltica dos cidados a faculdade de, no quadro legal e
institucional, aceder informao de interesse geral, relevante para que cada um possa estar
preparado a fazer, por um lado, escolhas informadas e, por outro, a defender consistentemente
os seus legtimos direitos junto das entidades pblicas e das entidades privadas cujas actividades
tenham impacto na vida da comunidade.
O direito dos cidados informao est inscrito no texto constitucional desde a
Constituio da Repblica de 1990, tendo-o a Constituio de 2004 transformado em direito
fundamental, mas jamais foi regulamentado em lei prpria. No plano poltico, este direito
plenamente reconhecido pelo Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA
II, 20062010), adoptado pelo Governo moambicano em Maio de 2006, o qual consagra um
excerto significativo a respeito deste tema, nos seguintes termos:
O Governo tem conscincia que o direito informao constitui um dos
elementos fundamentais para o exerccio da cidadania e participao
na construo de um Estado Democrtico. Uma vez que um Estado de
Direito Democrtico envolve o debate pblico e tomada de decises e a
livre circulao de ideias e opinies, a informao e o acesso informao
por exemplo, sobre as contas pblicas, bem como o dilogo regular com os
Governos locais e a Sociedade Civil, estimulam a transparncia e reforam
a Boa Governao.
82
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
65
A cobertura de imprensa
das demonstraes de Fevereiro de
83
2008: O sismo social visto de diferentes ngulos
Do dia 5 de Fevereiro de 2008 at o final daquele ms, manifestaes populares eclodiram
em diversas cidades do pas (iniciando-se em Maputo e Matola, e, depois, irradiando-se para
outros stios ao longo do ms). No caso, o descontentamento relacionava-se com o aumento
das tarifas dos chapas, transportes privados semi-colectivos que, na ausncia de uma rede de
transportes colectivos pblicos confivel e vasta, so responsveis por transportar uma grande
parte dos moradores dos centros urbanos. Visivelmente agastados com o aumento das tarifas,
o qual, por sua vez, fora motivado pelos recentes aumentos nos preos do combustvel no
mercado internacional, e reclamando contra o custo de vida nas cidades, moradores fecharam
ruas, destruram automveis e lojas, e paralisaram boa parte das actividades pblicas e
privadas. Os chapas, receosos, recolheram-se, e milhares de pessoas viram-se sem transporte
para retornarem para suas casas (distando dezenas de quilmetros, por vezes). O governo,
aps controlar a situao com recurso s foras policiais (processo que resultou em algumas
mortes e vrios feridos), teve de negociar com o sindicato que organiza os chapeiros. Ao final,
o Governo ofereceu um subsdio aos transportadores, que, assim, estando imunes ao aumento
no preo dos combustveis, cancelaram o aumento das tarifas.
Tanto a Televiso de Moambique como a Rdio de Moambique atrasaram a divulgao de
notcias acerca dos eventos em curso, embora estes recebessem cobertura dos vrios meios de
comunicao social privados. Notcias tambm demorou algumas edies para conceder maior
espao anlise dos eventos, criticando-os, inicialmente, como meros actos de vandalismo.
Embora os meios de comunicao social pblicos e aqueles sobre os quais o Estado exerce
influncia tenham, eventualmente, expandido sua cobertura dos eventos ocorridos, isto ocorreu
tardiamente.
Em 13 de Fevereiro, o MISA-Moambique e o Centro de Integridade Pblica publicaram uma
nota de imprensa, afirmando que Manifestaes de 5 de Fevereiro confirmaram a existncia de
censura nos media moambicanos. As duas entidades destacaram que:
A cobertura dos incidentes foi muito condicionada. O MISA-Moambique e o Centro
de Integridade Pblica estiveram atentos forma como os incidentes foram reportados
pelos diversos rgos de comunicao social e, com base em observao directa e
recurso a entrevistas com jornalistas e editores, apurmos o seguinte:
Logo nas primeiras horas da manh, a STV comeou a reportar a revolta popular com
directos a partir dos locais em que a violncia era mais notria. Por volta das 9.30
horas, este canal trazia algumas incidncias, ajudando muitos cidados a se
83
O uso da expresso sismo social para discutir os eventos de 05 de Fevereiro de 2008, assim como outros semelhantes
que os antecederam e a eles se seguiram, tem origem no blogue de Carlos Serra, professor de sociologia da Universidade
Eduardo Mondlane, um atento observador da realidade moambicana. Depois, a expresso ganhou uso corrente nos meios
de comunicao social e dentre muitos moambicanos, os quais raramente reconheciam a origem da expresso. O endereo
electrnico do blogue http://www.oficinadesociologia.blogspot.com/
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
precaverem. Mas os directos da STV foram bruscamente interrompidos por volta das 10 horas,
tendo o canal passado a transmitir uma telenovela;
No canal pblico, a TVM, ao longo da manh, as revoltas no foram notcia. Ao invs
de informar sobre os acontecimentos, a TVM transmitia reportagens sobre o CAN (Taa
das Naes Africanas em Futebol);
No seu Jornal da Tarde dessa tera-feira, a TVM no dedicou um minuto sequer s
manifestaes, que haviam iniciado cedo pela manh, embora alguns reprteres
daquela estao pblica se tivessem feito rua com o propsito de documentarem o
que estava a acontecer;
noite, no Telejornal, quando os telespectadores esperavam que o canal pblico
trouxesse um retrato detalhado dos acontecimentos, a TVM abordou o assunto de uma
forma marginal, negligenciando o facto de que, no domnio da informao, aquele era
assunto de inquestionvel destaque;
Segundo apuramos, um veterano jornalista da TVM, hoje fora da chefia de redaco,
ter recebido ordens superiores para vigiar contedos noticiosos subversivos;
Na Rdio Moambique (RM), reprteres que se encontravam em vrios pontos da
cidade de Maputo e Matola foram obrigados na tarde daquela tera-feira, a interromper
as reportagens em directo que vinham fazendo desde as primeiras horas e instrudos
a recolherem Redaco, supostamente como forma de se evitar um alegado efeito
domin dos acontecimentos; (...)
O Jornal Notcias, que tem como um dos accionistas principais o Banco de
Moambique, tambm no escapou a este esforo de omitir as evidncias. Logo
que se aperceberam da revolta, os executivos editoriais do jornal destacaram vrias
equipas de reportagem para a rua, mas as peas produzidas foram editadas numa
perspectiva de escamotear a realidade. No dia seguinte, o jornal apresentava textos
onde se destacavam frases do tipo quando populares e oportunistas se manifestarem
de forma violenta, a pretexto de protestarem contra a subida das tarifas dos semicolectivos..., e ...entre pequenos exrcitos de desempregados e gente de conduta
duvidosa (....)
Estes e outros factos mostram que a cobertura noticiosa de acontecimentos sensveis continua
a ser alvo de controlo governamental, privando a opinio pblica de ter acesso informao.
(...) Estas marcas de censura so perniciosas para a sociedade moambicana. No caso da TVM,
a mo do Governo no controlo editorial mostra que a noo de servio pblico com que a
estao opera no significa coloc-la ao servio do povo (e dos contribuintes), informando com
iseno e rigor. (...) A forma como alguns rgos de comunicao social se portaram, omitindo
uma revolta evidente ou escamoteando a sua dimenso e as suas causas, sugere um cada vez
maior controlo governamental sobre o sector (...).84
84
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
67
Extractos dos primeiros editoriais jornalsticos, manchetes de capa, e reportagens acerca dos
eventos:
Subida dos chapas gera vandalismo, manchete de capa, jornal Notcias, 06 de Fevereiro de
2008.
Violncia e saque no lugar de manifestao, Manchete da seco Sociedade, jornal Notcias,
06 de Fevereiro de 2008.
Maputo e Matola retomam actividades, manchete de capa, jornal Notcias, 07 de Fevereiro de
2008.
Basta! Populares contra o aumento de preos, manchete de capa, jornal Savana, 8 de
Fevereiro de 2008.
O preo da inrcia. No ltimo editorial este jornal fazia uma advertncia sobre a iminncia de
uma exploso social que poderia resultar das presses para o aumento do preo do po e da
tarifa do transporte urbano., editorial, jornal Savana, 08 de Fevereiro de 2008.
O caso do sismo social. Foi um sismo social. Violento e descontrolado. Como os sismos.
Como os fenmenos fsicos, tambm os humanos tm as suas causas, muito embora se deva
entrar em linha de conta com a liberdade que a turbulncia das multides acaba por embrulhar,
sufocando-a. (...) verdade, pelo menos a nossa verdade, que foi apenas uma franja, muito
franja da populao a manifestar-se, com evidente desconforto da quase totalidade do povo.
(...) Editorial, jornal Domingo, 10 de Fevereiro de 2008.
Depois do caos, Maputo e Matola voltam normalidade, manchete de capa do jornal
Domingo, 10 de Fevereiro de 2008.
Populao do grande Maputo revolta-se. Povo encosta Governo parede, manchete de capa,
jornal Zambeze, 7 de Fevereiro de 2008
Perante um governo sem ideias e sem solues, o povo revoltou-se e disse: BASTA. (...) Pela
primeira vez de forma explcita o Povo apontou o dedo ao partido que dirige o pas desde a
Independncia Nacional (...). Editorial, jornal Zambeze, 7 de Fevereiro de 2008.
Chapas encurralam governo, manchete de capa, jornal O Pas, 08 de Fevereiro de 2008.
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
raras vezes recusam-se a dar a informao solicitada pelos jornalistas em pleno exerccio das
suas funes. Umas vezes, a recusa efectiva-se na simples forma de um no infundado. Outras
vezes, as fontes oficiais escudam-se nas razes dos segredos de justia, militares e de Estado.85
No mesmo relatrio, o MISA refere que () quase todos os profissionais de comunicao
social moambicanos so unnimes em afirmar que a falta de um instrumento legal sobre
o acesso informao dificulta o exerccio da liberdade de imprensa em Moambique.86 O
reconhecimento da necessidade desta legislao especfica no est restrito aos jornalistas.
Recentemente, tambm o ex-Presidente da Repblica, Joaquim Chissano, manifestou-se pela
urgncia na sua aprovao.87
ciente desta necessidade que o MISA-Moambique levou a cabo, entre 2004 e 2005, um
processo de auscultao com vista ao desenho de uma proposta de lei que regulasse o acesso
informao do Estado, tendo sido depositada uma proposta em 2005 na Assembleia da
Repblica, esperando-se o seu debate e eventual aprovao pelo rgo legislativo.88 A proposta
de lei preparada pelo MISA Moambique inclui, entre outros objectivos gerais, o de () criar
mecanismos ou procedimentos necessrios para o efectivo exerccio do direito informao,
por forma a garantir o acesso aos dados ou registos em poder das autoridades pblicas e dos
rgos privados onde a informao necessria para o exerccio e/ou proteco de um direito
de forma eficiente, no onerosa e razovel com base nos princpios de mxima revelao e de
excepes mnimas.89 A proposta inclui tambm uma listagem do tipo de informao que deve
ser obrigatoriamente divulgada ao pblico pelos rgos da administrao pblica, bem como a
definio das condies prticas de acesso a essa informao pelos jornalistas, nomeadamente os
prazos para resposta aos pedidos e a possibilidade de recurso em caso de recusa.
O acesso informao governamental torna-se ainda mais difcil em vista dos desafios
inerentes a um pas com uma variedade de grupos lingusticos.90A comunicao governamental,
a legislao e a maioria dos programas estatais so efectuados em portugus. No entanto, de
acordo com o Censo de 1997, apenas 6,5% da populao tinha o portugus como lngua materna,
sendo que somente 39% dos moambicanos falavam portugus. Ainda, confirmando as
diferenas entre as reas urbanas e rurais em termos de participao e integrao nas estruturas
formais do Estado, o Censo constatou que 17% da populao urbana tinha o portugus como
lngua materna, em contraposio com meros 2% nas zonas rurais, enquanto 26,1% dos
85
MISA, So this is Democracy? State of Media Freedom in Southern Africa 2004, Windhoek, 2005, p.71. Ver tambm African Media
Barometer Mozambique, http://www.misa.org/mediabarometer/ambmozambique.pdf, acedido em 12 de Novembro de 2008.
86 MISA, So this is Democracy? State of Media Freedom in Southern Africa 2004, Windhoek, 2005 p.75. Tal opinio foi reforada
por Toms Vieira Mrio, em entrevista realizada em Dezembro de 2007.
87 urgente aprovar lei de acesso s fontes, segundo antigo PR, Joaquim Chissano Notcias, 14 de Maio de 2008, p.3.
88 At incio de 2009, a Assembleia da Repblica no agendou a discusso desta proposta, o que indica a ausncia de interesse
poltico em regulamentar o exerccio deste direito constitucional.
89 Ver o texto da proposta em www.misa.org.mz. Para maiores detalhes sobre os princpios mencionados, ver tambm Article
XIX, The Publics Rigth to know. Principles on Freedom of Information, disponvel em http://www.article19.org/pdfs/standards/
righttoknow.pdf, acedido em 04 de Julho de 2008.
90 De acordo com Marcelino Liphola, ao menos 24 lnguas so faladas em Moambique. Ver The use of Mozambican
languages in the elections, em Brazo Mazula (org). Mozambique: Elections, Democracy and Development. Para uma discusso
sobre o assunto, consultar Armando Jorge Lopes, The Language Situation in Mozambique, Journal of Multilingual and
Multicultural Development, v. 19, no. 5/6, 1998.
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manifestaes ou reunies que perturbem a ordem e a tranquilidade pblicas. Por fim, o art 10,
no. 1, da mesma lei, determina que manifestaes e reunies em lugares pblicos devero ser
precedidas de aviso, por escrito, de seus propsitos s autoridades civis e policiais da rea.
Algumas destas disposies parecem exageradas; pouco razovel permitir que manifestaes
legtimas e pacficas sejam interrompidas pelo simples facto de perturbarem a tranquilidade
pblica. Alis, difcil imaginar uma manifestao que no afecte a tranquilidade pblica, uma
vez que sempre implicar, no mnimo, em mudanas no trfego de automveis e pessoas e certo
nvel de barulho. Tambm, o aviso prvio que deve ser enviado s autoridades civis e policiais
pelos manifestantes (art. 10, no. 1) busca salvaguardar a segurana dos manifestantes e o decorrer
pacfico da manifestao/reunio. No entanto, no poucas vezes ele utilizado como um meio
de coibir manifestaes, quando se alega que os organizadores do evento no comunicaram as
autoridades acerca de seus objectivos. Num pas cuja Constituio estabelece ao cidado inclusive
o direito de resistncia (art. 80), demonstraes deveriam ser facilitadas tanto pela polcia como
pelas autoridades civis.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
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Caso dos 19 ex-combatentes da FPLM Tribunal adia julgamento por `insuficincia de dados, Imensis, 3 de
Outubro 2008, disponvel em http://www.imensis.co.mz/news/anmviewer.asp?a=14111, acedida em 4 de outubro
de 2008.
Maputo acordou hoje fortemente policiado, presumivelmente devido manifestao convocada pelos antigos
combatentes, Imensis, 16 de Setembro de 2008, disponvel em http://www.imensis.co.mz/news/anmviewer.
asp?a=13927, acedido em 04 de Outubro de 2008.
PRM probe manifestao na Beira de apoio a Daviz Simango, Zambeze.
Depois de vaiados e chamboqueados, voltam a marchar no dia 17 de Abril. Camponeses concertam posies para
assaltarem Manhia, jornal Magazine Independente, 13 de Fevereiro de 2008.
Democracia Bizarra, Machado da Graa, jornal Savana, 02 de Fevereiro de 2008, p.6.
72
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
E.
Evoluo histrica
No perodo do partido nico, a participao da sociedade civil estava coarctada por vrios
constrangimentos inerentes ao prprio regime poltico. Os espaos de discusso, atravs
das clulas e comits do partido FRELIMO, ou da rede de Assembleias do Povo, estavam
hierarquicamente estruturados e eram oficialmente subordinados orientao poltica do
partido. Abaixo das estruturas oficiais do partido e das Assembleias do Povo (de nvel hierrquico
inferior Assembleia Popular), existiam as chamadas organizaes democrticas de massas, tais
como a Organizao dos Trabalhadores de Moambique (OTM-Central Sindical), Organizao da
Mulher Moambicana (OMM), Organizao da Juventude Moambicana (OJM), a Organizao
Nacional de Jornalistas (ONJ), as quais eram, por definio, braos sociais do partido nico. As
poucas organizaes autnomas que existiam, mesmo quando tinham objectivos diferentes dos
do Estado e do partido no poder, submetiam-se ao seu controle.93 O sector privado operava num
contexto de forte intervencionismo do Estado, e no havia mecanismos adequados para a sua
interaco com o Governo, que ditava quase unilateralmente todas as regras de jogo.
Com a Constituio de 1990, desenvolveu-se um maior espao para o associativismo e a defesa
de interesses sectoriais. neste contexto de reformulao do papel do Estado e reestruturao
poltica, com o gradual reconhecimento da legitimidade da sociedade civil e dos grupos de
interesse, que se esto a desenvolver mecanismos de consulta entre o Governo, a sociedade
civil, o sector empresarial e os parceiros internacionais sobre as polticas de desenvolvimento
econmico e social, com destaque para a luta contra a pobreza. Gradativamente, a sociedade civil
tem aumentado a sua capacidade de influenciar os processos de planificao e as polticas do
Governo, enquanto o Governo tem vindo a aumentar os canais de interaco com os cidados.
Em Maio de 2007, a Comisso Nacional de Eleies (CNE) ofereceu, por meio de um
Anncio Pblico,94 a sua viso daquilo que considerou representar a sociedade civil para efeitos
da Lei no. 8/2007 (integrante do pacote eleitoral). quela altura, eram escolhidos os membros
da sociedade civil que integrariam a CNE, e o anncio especificava que grupos seriam tidos por
seus representantes. Assim se manifestou a Comisso:
2. De acordo com o anncio pblico da CNE, explicativo da Lei em
92 Apesar da sua evidente importncia para o processo de democratizao e desenvolvimento econmico e social do pas,
escassa a literatura sobre as organizaes da sociedade civil em Moambique. Dentre os estudos, temos o trabalho feito
por uma jovem estagiria da Cooperao Francesa (Janana Homerin, Les Organisations de la Socit Civile au Mozambique: ds
Acteurs en Mouvement, Ambassade de France au Mozambique/Service de Coopration et dAction Culturelle, Maputo, 2005),
o trabalho sobre ONGs que se dedicam advocacia feito por um consultor da UNESCO (Stefano, Bellucci, Governance, Civil
Society and NGOs in Mozambique, UNESCO/MOST Discussion Papers n 56, Paris, 2002). Desde 2008, alguns novos estudos
foram publicados, incluindo Eduardo Chiziane, Participao da Sociedade Civil no Processo de Governao e Desenvolvimento
Local, publicado pela FOPROSA, o ndice da Sociedade Civil em Moambique, da CIVICUS (www.civilsocietyindex.org), e o estudo
de base realizado pelo Mecanismo de Apoio Sociedade Civil, do DFID, disponvel em http://www.masc.org.mz/images/
documents/baseline_sumario.pdf, acedido em Abril de 2009.
93 Yussuf Adam, Messias Modernos Procuram Novos Lzaros, in David Sogge (ed.), Moambique: perspectivas sobre a ajuda e
o sector civil, GOM, Amsterdo, 1997, p.83.
94 Vide o Anncio do jornal Notcias do dia 31/05/07, p.7, conforme destacado por Eduardo Chiziane, Participao da Sociedade
Civil no Processo de Governao e Desenvolvimento Local, FOPROSA, Frum Provincial das ONGs de Sofala, pp.29/30.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
73
95
Assim segue o anncio: 5. No so qualificveis como organizaes da sociedade civil, entre outras, as seguintes instituies:
a) As instituies que fazem parte dos rgos de soberania; b) As instituies que fazem parte do conjunto dos rgos centrais
e locais do Estado; c) As instituies que fazem parte dos rgos do poder local; d) As instituies que fazem parte das Foras
de Defesa e Segurana do Estado; e) As instituies do Aparelho de estado; f) Os institutos, empresas, fundos, fundaes e
associaes do Direito Pblico; g) As empresas e sociedades comerciais; e h) Outras pessoas colectivas que prosseguem fins
lucrativos.
96 A definio avanada pelo Centre for Civil Society da London School of Economics and Political Science a seguinte: Civil
society refers to the arena of uncoerced collective action around shared interests, purposes and values. In theory, its institutional
forms are distinct from those of the state, family and market, though in practice, the boundaries between state, civil society,
family and market are often complex, blurred and negotiated. Civil society commonly embraces a diversity of spaces, actors and
institutional forms, varying in their degree of formality, autonomy and power. Civil societies are often populated by organisations
such as registered charities, development non-governmental organisations, community groups, womens organisations, faithbased organisations, professional associations, trades unions, self-help groups, social movements, business associations,
coalitions and advocacy groups). Centre for Civil Society, http://www.lse.ac.uk/collections/CCS/introduction.htm, acedido em 2
de Janeiro 2008. A mesma definio adoptada pelo Mecanismo de Apoio Sociedade Civil (MASC), uma iniciativa para apoiar
a sociedade civil financiada pelo DfID britnico. Para detalhes, consultar www.masc.org.mz.
97 Este nmero abarca todo o tipo de organizaes e associaes, incluindo igrejas.
74
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
1994, criaram condies mais favorveis para a livre expresso da sociedade civil que aquelas
existentes durante o perodo monopartidrio ps-independncia.98
Apesar do expressivo nmero de organizaes da sociedade civil constitudas nos ltimos
anos, necessria cautela na avaliao destes dados. Para alm do carcter precrio da maioria
destas organizaes, como se discutir abaixo, o nmero de organizaes ainda reduzido. Na
frica do Sul, por exemplo, estima-se que existam aproximadamente 100 mil organizaes da
sociedade civil.99
Em conformidade com o relatrio do INE, a distribuio das organizaes da sociedade civil
e do emprego por elas gerado no territrio continua bastante irregular e desigual, reflectindo
as diferenas regionais historicamente construdas em Moambique. Do total de organizaes,
70% situavam-se em apenas 5 provncias, ao passo que as outras 6 provncias albergavam os
demais 30%. Nampula era a provncia com o maior nmero de organizaes (19,5%), seguida
das provncias de Gaza (14,6%), Inhambane (14%), Maputo cidade (12,9%) e Maputo provncia
(9,5%). Ponderando esta percentagem com o nmero de habitantes de cada provncia, o relatrio
enfatiza que, in verbis: () desta maneira, as desigualdades regionais tornaram-se ainda mais
evidentes: o rcio entre o nmero de instituies e a populao residente de 26.2 unidades
por 100 mil habitantes para todo o pas, mas varia de 8.4 a 56.7 entre as provncias. Em Maputo
cidade, encontram-se quase 13% do total dessas organizaes, as quais empregam 52% dos
trabalhadores do sector ao nvel nacional e recebem 51,6% dos fundos destinados ao sector (a
segunda provncia em termos de fundos recebidos a provncia de Zambzia, com somente
12,5%). A macrocefalia e a centralizao do pas est, pois, presente tambm na distribuio dos
recursos materiais e humanos das organizaes da sociedade civil e, nestas condies, pode-se
admitir que o seu papel em muitas reas fora da capital, especialmente nas zonas rurais e
nas provncias onde se concentra grande parcela da populao, necessariamente reduzido,
principalmente pela falta de recursos humanos e materiais.
Explorando-se um pouco mais a riqueza de dados do relatrio, fica claro que a maioria das
organizaes opta por registar-se como associao: mais de 90% dos grupos organizam-se como
associaes, ao passo que somente 0,4% organizam-se como fundaes, 3,9% como ONGs
internacionais e 3,1% como ONGs nacionais. Ainda, questes polticas ocupam uma boa parcela
das organizaes: 25,2% so de carcter poltico.100 No entanto, apesar do seu grande nmero,
estas organizaes so, em geral, de pequeno porte, ao passo que as grandes organizaes
concentram-se nas reas que recebem mais recursos, como Desenvolvimento, Educao e
Sade.101 Em termos de abrangncia, a actividade das organizaes bastante localizada: a
maioria concentra seus servios nas suas comunidades locais (42,4%) ou distritos (33,5%),
enquanto somente uma pequena percentagem (5,7%) possui abrangncia nacional.
98
Instituto Nacional de Estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005),
p.46. Um inqurito que abrangeu 57 ONGs (33 baseadas em Maputo e 24 na provncia de Nampula) mostra que 77% tinham
sido criadas depois de 1992, 33% depois de 1996 e apenas 12% existiam antes de 1990. Stefano Bellucci, Governance, Civil
Society and NGOs in Mozambique, Discussion Paper no. 56, UNESCO, MOST programme, 2002, p.17.
99 South Africa, Democracy and Political Participation, AfriMAP, Open Society Foundation for South Africa, 2006, p.78.
100 Instituto Nacional de Estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005),
p.44. O relatrio no esclarece que tipo de trabalho ele classifica como poltico.
101 Instituto Nacional de Estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005).
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
75
Grfico 4: Instituies sem fins lucrativos por provncia, ano 2003/Populao do pas por
provncia, ano 2005
Instituies Sem Fins Lucrativos
Populao (10)
4500
4000
3500
3000
2500
2000
266
297
Tete
Cabo
Delgado
Zambzia
709
Gaza
247
681
Inhambane
216
624
Cidade de
Maputo
203
Sofala
203
Manica
500
463
Provncia de
Maputo
1500
1000
944
Nampula
Niassa
Fonte: INE, CINSFLU, p. 45; INE, Projeces Anuais da Populao Total Actualizada, 19972015, dados referentes
2005
Instituto Nacional de Estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005),
p.61.
103 Lus Felipe Pereira, Cruzeiro do Sul, entrevista realizada em 4 de Dezembro de 2007. Tambm, opinio de participantes em
mesa-redonda realizada na cidade da Beira, 09.01.2008.
104 Entrevista de Joo Pereira, publicada no jornal Magazine Independente, 26 de Dezembro de 2007, Organizaes da
Sociedade Civil no so empresas individuais.
76
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
a esfera poltica/pblica e o meio associativo. Com efeito, uma parte significativa da liderana
nos meios associativos veio (ou pertence ainda) do sector da funo pblica e da FRELIMO.105
De acordo com pesquisa conduzida por Stefano Bellucci, na qual representantes de 48 ONGs
sediadas em Maputo e Nampula foram entrevistados, mais de 70% da amostragem (42 ONGs)
possua membros que haviam previamente trabalhado na administrao pblica.106 Belluci
confirmou, com base nesta e outras observaes, a permeabilidade entre os rgos de Estado
e as ONGs. Tambm como consequncia desta permeabilidade, Belluci constatou que as
ONGs tendem a adoptar uma postura pouco activa, conformando-se s prticas e mecanismos
de interaco como o Estado ao invs de buscar alter-los.107 Tal conjuntura tem levado a
oposio, com destaque especial para a RENAMO, a questionar a autonomia da sociedade civil,
considerando que a maior parte das organizaes que a compem so dependentes da e/ou
vinculadas FRELIMO e ao Governo. Por outro lado, em termos governativos, as lideranas das
organizaes da sociedade civil muitas vezes no aplicam internamente aquilo que apregoam
externamente. Assim, conforme deixou claro Joo Pereira, que lidera o Mecanismo de Apoio
Sociedade Civil, um projecto financiado pelo Departamento para o Desenvolvimento do Reino
Unido, em entrevista concedida ao jornal Magazine Independente, muitas lideranas apegam-se
ao poder, no prestam contas internas e no envolvem os seus membros na elaborao de
projectos.108
Quanto ao primeiro ponto destacado acima, na prtica, no possvel exigir que as
organizaes da sociedade civil no troquem empregados com as estruturas de Estado e com
partidos polticos, principalmente num pas com poucos quadros qualificados. Em termos de
interaco da sociedade civil com o Estado e partidos polticos, h evidncia de que a interaco
entre a sociedade poltica e a sociedade civil pode resultar numa maior participao desta nos
assuntos pblicos.109 Ou seja, uma demasiada preocupao com os elos entre partidos polticos
e organizaes da sociedade civil pode bloquear, e no facilitar, a participao poltica mais activa
das ltimas. Obviamente, a autonomia das organizaes pode ser afectada por tal vnculo, e o
quadro institucional e as polticas pblicas devem evitar que os partidos venham a valer-se das
organizaes da sociedade civil para avanar seus interesses polticos. A partidarizao dos rgos
105
Federao Internacional das Ligas dos Direitos Humanos, Relatrio Moambique: Legislativas e Presidenciais 2004: Um desafio
democrtico, p.13, http://www.fidh.org/IMG/pdf/Mozambique3984.pdf. Consultar tambm o relatrio do MISA, African Media
Barometer Mozambique, p.5, http://www.misa.org/mediabarometer/ambmozambique.pdf, acedido em 12 de Novembro de
2008.
106 Stefano Bellucci, Governance, Civil Society and NGOs in Mozambique, Discussion Paper no. 56, UNESCO, MOST
programme, 2002, p.23.
107 Stefano Bellucci, Governance, Civil Society and NGOs in Mozambique, Discussion Paper no. 56, UNESCO, MOST
programme, 2002, p.25.
108 Jornal Magazine Independente, 26 de Dezembro de 2007, Organizaes da Sociedade Civil no so empresas individuais.
Tal ponto-de-vista foi confirmado em entrevista com Joo Pereira, e por participantes de mesa-redonda realizada na Beira, 09 de
Janeiro de 2008.
109 Em um recente estudo sobre participao poltica na cidade de So Paulo, Brasil, Houtzager et al verificaram que a
participao de organizaes da sociedade civil na gesto dos assuntos pblicos tende a aumentar na medida que tais
organizaes possuem vnculos com actores polticos institucionalizados, como os partidos polticos, e com o Estado, pela via
de prestao de servios. Peter P. Houtzager, Adrin Gurza Lavalle and Arnab Acharya, 2003, Who Participates? Civil Society
and the New Democratic Politics in So Paulo, Brazil, IDS Working Paper no. 210, Institute of Development Studies, Sussex,
England.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
77
destinados participao da sociedade civil deve ser evitada, mas a obsesso em garantir-se a
autonomia da sociedade civil, alm de pouco realista, pode minar a inclusividade da iniciativa.
No que concerne ao segundo ponto mencionado acima, este demonstra que as organizaes
da sociedade civil e o Estado (a sociedade civil e a sociedade poltica) enfrentam problemas
semelhantes, frutos de uma mesma histria. A democratizao em Moambique no foi obtida
pela via da presso e mobilizao popular, mas, sim, com o fim de um conflito armado e no qual
nenhuma das partes lutava pela constituio de uma democracia representativa no pas, e no qual
tambm as populaes lutaram por razes variadas, que oscilaram entre o descontentamento
com as polticas adoptadas pelo Governo e o recrutamento forado. Aqui, no se consolidou um
tradio democrtica e pluralista no pas, ausncia que se faz sentir nos diversos espaos sociais,
sejam eles pblicos, privados ou associativos. Aqui, a democratizao interna das organizaes
da sociedade civil ganha redobrada relevncia, uma vez que para elas que muitos olham como
exemplos dos novos ideais democrticos.
Por fim, no que se refere mobilizao social na forma de movimentos sociais e
protestos, exceptuando o turbulento perodo que se iniciou com os eventos de 05 de Fevereiro
de 2008 e prosseguiu at o final daquele ms, a ocorrncia desta forma de aco colectiva
tem sido rara. Infelizmente, dentre as poucas situaes em que a populao se tem reunido
sistematicamente para protestar nos ltimos anos tm sido em actos de linchamento, os quais
tm ocorrido com alarmante frequncia.110Claro, os anos de controlo social ps-independncia
e as estruturas tradicionais s quais boa parcela da populao ainda est de facto submetida
no colaboram para que os moambicanos vejam na organizao colectiva e no protesto uma
forma aceitvel e segura de manifestar as suas discordncias. Contudo, por importantes que
tais elementos sejam considerados, deve notar-se que, provavelmente, o principal factor a
limitar a emergncia de protestos e movimentos sociais seja a lembrana dos anos de guerra
civil, os quais teriam inculcado na populao um exagerado, mas compreensvel, receio de
que discordncias polticas possam escalar para conflitos violentos. Por exemplo, quando
questionados pelos pesquisadores do Afrobarometer acerca das formas de mobilizao social
em que participavam ou aceitariam participar, 37% dos respondentes disseram participar
frequentemente de reunies comunitrias e 28% afirmaram ter-se reunido em grupo para
defender uma causa. No entanto, ao serem inquiridos sobre manifestaes e protestos,
somente 7% disseram trem neles participado com frequncia, ao passo que 44% responderam
que jamais o fariam.111
combate pobreza
Moambique esteve entre os primeiros pases do continente a lanar uma poltica prpria
de combate a pobreza. Em 1999, o governo comeou a discutir a primeira verso do PARPA
(Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta), que, com mudanas, foi lanado para o
110 Para maiores informaes acerca de linchamentos, consultar o stio na internet da Unidade de Diagnstico Social, Centro de
Estudos Africanos, Universidade Eduardo Mondlane, http://diagnosticosocial.blogspot.com/.
111 Para uma discusso sobre a importncia histrica de movimentos sociais, demonstraes e protestos, ver Charles Tilly,
Social Movements, 17682004, Paradigm, 2004.
78
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
perodo 20012005. J ento, assuntos de governao figuravam no centro do projecto, com foco
em descentralizao, eficincia institucional e reduo dos nveis de corrupo. Em relao ao
primeiro PARPA, como reporta um recente relatrio do Banco Mundial, o governo reconheceu
que houve pouca abertura participao popular na sua formulao.112 Colmatando as lacunas no
processo de formulao do PARPA I, as discusses que conduziram ao PARPA II (20062009)
integraram participantes da comunidade de doadores, consultores nacionais e internacionais,
e dos recm criados Observatrios da Pobreza.113 tendo sido estabelecidos como trs pilares: 1)
Governao; 2) Capital Humano; 3) Desenvolvimento Econmico. De acordo com o Oramento
de Estado para 2009, 66,7% das despesas do Estado envolvem gastos em reas prioritrias do
PARPA II, conforme o grfico abaixo:
Assistncia Social,
Trabalho e Emprego
1%
Agricultura e
Desenvolvimento Rural
8%
HIV-SIDA
1%
Infra-estruturas
19%
Sade
12%
Governao, Segurana
e Justia
7%
112
World Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social
Assessment, 2007. Como observou Negro (2003), o modelo econmico adoptado pelo PARPA I seguiu acriticamente o
paradigma j aplicado noutros pases em desenvolvimento, sendo de recordar que, aquando da sua elaborao e aprovao, as
organizaes da sociedade civil foram apenas consultadas num processo conduzido pelos tcnicos do Banco Mundial, e que
se tratou de consultas espordicas, sobretudo com um carcter informativo. Consequentemente, a concepo do PARPA I no
incorporou as percepes, o conhecimento e a experincia dos vrios actores que j haviam, noutros contextos, jogado um papel
importante na reduo da pobreza. Jos Negro, On the Relations between the NGOs of the North and the Mozambican Civil
Society, texto apresentado no curso de Mestrado Alternative Globalization and Non-Governmental Organisations in the Realm
of Portuguese as Official Language, na Faculdade de Economia, Universidade de Coimbra, Portugal, 2003; Joseph Hanlon and
Paolo de Renzio, Contested Sovereignity in Mozambique: The Dilemmas of Aid Dependence, Global Economic Governance
Programme Working Paper, no.25, Oxford University, 2007, p.9.
113 World Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social
Assessment, 2007, p.233.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
79
Dentre as organizaes da sociedade civil que tm feito uso dos canais de interaco com o
Governo, pode-se apontar o Grupo Moambicano da Dvida (GMD), que tem exercido presso
no sentido do cancelamento da divida externa moambicana e de uma melhor utilizao dos
recursos gerados. Um dos principais activistas da GMD e da Campanha Terra observava, em
2003, que, mais de dez anos aps a introduo de reformas estruturais em Moambique, trs
grandes iniciativas tinham contribudo para redesenhar a imagem da sociedade civil na sua
relao com o Governo: o Observatrio do Desenvolvimento, a Campanha da Terra e a Agenda
2025.114
Observatrios do Desenvolvimento
O Observatrio do Desenvolvimento (ento denominado Observatrio da Pobreza) foi criado pelo
governo de Moambique em 2003, tendo o projecto sido financiado e apoiado pelo PNUD.115 O
Observatrio faz parte dos esforos para avaliar e monitorar a implementao dos programas
de combate pobreza (basicamente, o PARPA), e trata-se de um frum consultivo que rene,
paritariamente, representantes da sociedade civil, do governo e da comunidade doadora (vinte
membros de cada grupo). Desde 2005, existem tambm Observatrios do Desenvolvimento ao
nvel provincial.116
No Observatrio, espera-se que as trs partes manifestem-se sobre as dificuldades e desafios
que tm encontrado em relao governao do pas, assim como proponham medidas para
mitig-las ou resolv-las. Na linha dos esforos que orientaram a formulao da Agenda 2025
e outras medidas em direco uma governao mais inclusiva e participativa, a consolidao
de Observatrios do Desenvolvimento nos diversos nveis governamentais (nomeadamente
provincial) sinalizaram um esforo do governo moambicano para ampliar a participao na sua
governao.
Em 2007, o Governo moambicano e o G-20117 foram premiados pelo jornal sul-africano
Mail and Guardian (a premiao denominava-se Drivers of Change) pelos seus esforos no
combate pobreza, e, principalmente, pela forma cooperativa com que tal processo tm sido
desenvolvido, cooperao esta que teve seu pice na implementao do Observatrio da Pobreza/
Observatrio do Desenvolvimento.118
Apesar do seu potencial para integrar os cidados na discusso poltica, o Observatrio
ainda no concretizou sequer parcela deste potencial. Em recente estudo, assim manifestaram-se
Francisco e Matter (2007) 119 acerca do assunto (traduo nossa):
114
Jos Negro, On the Relations between the NGOs of the North and Mozambican Civil Society, texto apresentado no curso
de Mestrado Alternative Globalization and Non-Governmental Organisations in the Realm of Portuguese as Official Language,
na Faculdade de Economia, Universidade de Coimbra, Portugal, 2003.
115 Embora tido por muitos como uma conquista da sociedade civil, em verdade a demanda inicial para a instalao do
Observatrio da Pobreza veio dos parceiros internacionais, que buscavam maneiras de assegurar a prestao de contas por
parte do governo. Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007, p.29.
116 Antonio Alberto da Silva Francisco e Konrad Matter, Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007 p.5.
117 G-20 a denominao utilizada para fazer referncia ao grupo de organizaes da sociedade civil que participam nos
Observatrios do Desenvolvimento.
118 Mail and Guardian online, Uplifting Mozambique, 25 de Outubro de 2007, disponvel em http://www.mg.co.za/articlePage.
aspx?articleid=323077&area=/supfuture1007_home/supfuture1007_content/, acedido em 14 de Abril de 2008.
119 Antonio Alberto da Silva Francisco e Konrad Matter, Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007.
80
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
A Campanha da Terra
Em relao Campanha da Terra, o seu principal elemento foi a discusso de uma Lei de Terras
que reflectisse os anseios dos cidados e das comunidades, sobretudo na perspectiva da terra
continuar a ser, legalmente, um bem comum, e das comunidades verem reconhecidos os seus
direitos consuetudinrios de uso e aproveitamento. volta da Campanha da Terra estiveram
envolvidas cerca de 200 organizaes, incluindo ONGs nacionais e estrangeiras, organizaes
comunitrias de base, instituies religiosas das mais diversas matizes, acadmicos e pessoas
singulares.121
Agenda 2025
A elaborao da Agenda 2025 foi uma iniciativa que envolveu tcnicos, representantes dos
partidos polticos e da sociedade civil num processo de debate que incluiu uma ampla campanha
de consultas pblicas em todo o pas.
A formulao da Agenda 2025 constituiu-se num daqueles raros momentos em que diversos
grupos sociais, de acadmicos a partidos polticos, passando por organizaes comunitrias e
empresrios, renem-se para discutir e planear uma viso nacional, um documento para orientar
o desenvolvimento nacional moambicano nos anos vindouros. Lanada em 2003, aps ter
sido aprovada por unanimidade pela Assembleia da Repblica, a Agenda 2025 traa um amplo
perfil da sociedade moambicana, detalhando suas fraquezas e potenciais em quatro pilares: 1)
capital humano, 2) capital social, 3) economia e desenvolvimento e 4) governao. O documento
ambicioso, e procura, com base numa discusso dos eventos histricos que marcaram o pas e
120 Antnio Alberto da Silva Francisco e Konrad Matter, Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007. Os investigadores
deste relatrio compareceram a reunies do Observatrio, seja ao nvel provincial seja ao nvel central, e as suas observaes
confirmaram os receios presentes no estudo.
121 Joseph Hanlon and Paolo de Renzio, Contested Sovereignity in Mozambique: The Dilemmas of Aid Dependence,
Global Economic Governance Programme Working Paper, no.25, Oxford University, 2007, p.12, disponvel em http://www.
globaleconomicgovernance.org/docs/Derenzio%20and%20Hanlon_Mozambique%20paper%20rev%20120107.pdf, acedido
em 06 de Abril de 2008.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
81
na situao presente em que este se encontra, traar os possveis cenrios que podero emergir
nas dcadas seguintes, assim como os determinantes e as ameaas destes cenrios.
Apesar de o seu ttulo indicar a existncia de uma s viso, o documento bastante plural
na sua anlise e concluses, e no busca oferecer um nico programa de aco, ou um plano
que a todos seria imposto e que todos deveriam seguir. Escapa, assim, aos desgnios autoritrios
que marcaram e ainda marcam muitos governos ao redor do globo, sem escapar, contudo,
necessria discusso sobre como o pas deve traar seu futuro.122
Apesar de sua relevncia estratgica e do carcter participativo de que se revestiu a sua
formulao, a Agenda 2025 tem recebido pouca ateno, e a sua disseminao tem sido
precria. Passado o mpeto inicial, o documento no tem sido utilizado com a frequncia que
era esperada, seja por organizaes da sociedade civil, meios de comunicao e partidos polticos,
seja pelo Governo. No caso do governo, por exemplo, o Programa de Governo 20052009 trata de
muitos assuntos abordados na Agenda, mas no faz nenhuma referncia explcita a ela, assim
como no o fazem os Planos Econmico e Social de 2007 e 2008, o Balano do Plano Econmico
e Social de 2007, o Programa de Reforma do Sector Pblico, Fase II, e o Censo das Instituies Sem
Fins Lucrativos (2006). No plano internacional, instituies importantes na definio dos rumos
de Moambique, como o Banco Mundial, tambm parecem estar pouco informadas sobre ou
interessadas na Agenda 2025. Num recente e extenso relatrio publicado pelo Banco, que se
propunha a analisar as dimenses da pobreza, de gnero e de cunho social do desenvolvimento
moambicano, a Agenda 2025 no recebe sequer uma meno. Ao PARPA, em contraste,
dedicado um inteiro captulo e dezenas de citaes ao correr das quase trezentas pginas do
documento. Sem desmerecer a importncia do PARPA, parece-nos estranha a ausncia da
Agenda 2025 no documento do Banco Mundial.
Em termos de cenrio, foram vislumbradas quatro possibilidades, cada qual correspondente a diferentes dinmicas sociais.
A estes cenrios, atriburam-se nomes dos animais que melhor representariam e ilustrariam a dinmica social a eles subjacente.
So os cenrios: a) cabrito, b) caranguejo, c) cgado e d) abelha. Para determinar-se em que cenrio Moambique encontrava-se
poca e em que direco deveria mover-se, atriburam-se escores a diferentes variveis dentro de cada um dos quatro pilares
(capital humano, capital social, economia e desenvolvimento e governao), os quais, em uma situao ideal, totalizariam cem
pontos. No cenrio do cabrito, a soma dos escores alcanaria somente 28 pontos, ao passo que no cenrio do caranguejo a
pontuao seria de, no mnimo, 51, no cenrio do cgado 70 e, no cenrio da abelha, 88. Em 2003, Moambique enquadrava-se
no cenrio do cabrito, com 43 pontos, rumo ao cenrio do caranguejo. Dentre os pilares, o relativo ao capital humano era aquele
com pior desempenho (8 pontos dos 22 possveis). O pilar da Governao alcanava 12 dos 26 possveis pontos, com escores
mais baixos nas variveis da comunicao e informao e da legalidade e segurana. No cenrio do cabrito, o estabelecimento
de paz e estabilidade so os principais objectivos, ao passo que, para o pas mover-se em direco ao cenrio do caranguejo,
a governao mostra-se como o mais importante aspecto a determinar o avano do pas, com especial nfase na participao
popular e na transparncia governamental.
82
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
123 Para uma crtica ao contedo do relatrio, ver Lus de Brito, Srgio Chichava, Jonas Pohlmann, Algumas consideraes
crticas sobre o relatrio de auto-avaliao de Moambique na rea de democracia e governao poltica, disponvel em http://
www.iese.ac.mz/lib/noticias/MARP_rev_3.pdf, acedido em Maio de 2009.
124 Para detalhes sobre a posio da sociedade civil, ver Posio da Sociedade Civil Moambicana sobre o MARP em
Moambique - A apresentar na reunio com a Misso Externa de Avaliao no dia 11 de Fevereiro de 2009. Para maiores
detalhes, ver An Assessment of Mozambiques participation in the African Peer Review Mechanism, Marcelo Mosse, AfriMAP, no
prelo, 2009.
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
83
A partir desse estudo, o Governo decidiu proceder um estudo detalhado de Mphanda Nkuwa e Cahora Bassa Norte, como
dois projectos de energia hidroelctrica seleccionados para o Zambeze.
126 Petio dirigida pela Livaningo Assembleia da Repblica em 18 de Agosto de 2003, exigindo informao detalhada sobre
o projecto da construo da barragem de Mphanda Nkhuwa. De acordo com Anabela Lemos, ambientalista que assinou o
documento, os peticionrios ainda no receberam uma resposta da Assembleia da Repblica. Por outro lado, o Governo acaba
de anunciar que a construo da barragem vai ser lavada a cabo com financiamento do governo chins.
127 Biocombustveis: Oposio imparvel, Notcias, 14 de Novembro de 2007; OECD-FAO, Agricultural Outlook, 20072016,
http://www.oecd.org/dataoecd/6/10/38893266.pdf, acedido em 17 de Novembro de 2007; UN Experts seeks 5-year freeze
on biofuel production, 30 October 2007, AllAfrica.com, http://allafrica.com/stories/200710310238.html, acedido em 17 de
Novembro de 2007; Biofuels can match oil-production, Ricardo Haussman, 6 November 2007, FT.com, http://www.ft.com/
cms/s/0/ad770a0c-8c7d-11dc-b887-0000779fd2ac.html, acedido em 17 de Novembro de 2007; Richard Doornbosch and Ronald
Steenblik, Biofuels: Is the Cure Worse Than the Disease?, Roundtable on Sustainable Development, Organization for Cooperation
and Development (OECD), 2007. Para actualizaes acerca do impacto ambiental dos biocombustveis, consultar o site do
Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC), http://www.ipcc.ch/.
128 Brasil e Moambique fecham acordo para biocombustvel, O Estado de So Paulo, 6 de Setembro de 2007, disponvel em
http://www.estadao.com.br/economia/not_eco47660,0.htm.
84
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Procana, comeou a ser implementada em finais de 2007, num projecto cujo investimento
estimado total de 500 milhes de dlares americanos.129 Em vista das implicaes que qualquer
poltica nesta rea ter para a vasta maioria da populao moambicana, principalmente para
aqueles vivendo nas zonas rurais o assunto deveria ser seriamente debatido com os interessados
e com aqueles grupos sociais que sero directamente atingidos por tais empreendimentos. At
o momento, no entanto, o debate sobre o tema tem sido pouco transparente e participativo,
apesar do rpido andamento do processo no pas.130 Como frisou o economista Castel-Branco,
os bicombustveis oferecem oportunidades de negcios a curto prazo, mas seu potencial em
termos de desenvolvimento de longo prazo incerto. Neste cenrio, muitas pessoas que tm de
tomar decises polticas tambm esto a tomar decises individuais sobre o seu envolvimento
no negcio de bicombustveis.131 Ou seja, decises de cunho nacional estariam a ser substitudas
por avaliaes de cunho pessoal.
H. Recomendaes
A Assembleia da Repblica deve, com carcter de urgncia, rever uma mirade de leis
anti-liberdade de imprensa ainda em vigor no pas, nomeadamente a Lei dos Crimes
Contra a Segurana do Estado e a Lei do Segredo do Estado.
O Conselho Superior da Comunicao Social deve assumir seu papel de fiscalizao
da tica profissional, abandonando quaisquer pendores em direco judicializao
do debate pblico. Para tanto, deve ser produzido e aprovado o regulamento do rgo,
especificando as suas atribuies e competncias.
A Lei de Imprensa deve ser adoptada pela Assembleia da Repblica nos termos
acordados pelo Grupo de Reviso.
Uma Lei de Radiodifuso (sonora e televisiva) deve ser preparada com o envolvimento
activo dos profissionais e gestores do sector, as organizaes socio-profissionais
da comunicao social, profissionais e gestores e a sociedade civil em geral. Nos
termos da nova lei, os meios de comunicao social pblicos devem distanciar-se das
influncias poltico-partidrias. Dentre as medidas que podem favorecer tal objectivo,
deve-se alterar a forma de nomeao dos directores-executivos no sector pblico,
retirando-a ao Governo e transferindo-a para uma instituio independente e sem
vnculos partidrios. De igual modo, deve garantir-se um sistema de financiamento
dos rgos pblicos de comunicao social, que seja imune a interferncias polticas
ou comerciais.
A Lei do Direito Informao, depositada na Assembleia da Repblica j h anos,
deve ser urgentemente discutida e aprovada pelos parlamentares.
O exerccio da liberdade de manifestao deve ser plenamente garantido. Para tanto,
seria importante avanar com cursos de capacitao em questes legais e de direitos
129
4 . Pa r t i c i p a o No P r o c e sso Pol t i c o
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
5
Eleies
As eleies representam o cerne do processo de participao poltica democrtica, e suas
caractersticas ilustram a profundidade e o alcance do processo de consolidao democrtica.
Em Moambique, os processos eleitorais tm sido marcados por conflitos, acusaes e alto nvel
de desconfiana entre os partidos polticos, o que sinaliza para a fragilidade das instituies
democrticas no pas. Com efeito, Moambique conheceu at data trs eleies gerais
nacionais, presidenciais e legislativas (1994, 1999, 2004), e em todas elas a RENAMO (1994)
ou a RENAMO-UE (1999-2004), como principal coligao eleitoral de oposio, consideraram
ter havido fraude e recusaram-se a aceitar os resultados. O primeiro processo de eleies
autrquicas (1998) foi boicotado por quase todos os partidos da oposio (tendo registado,
ainda, uma taxa de absteno de 85%), e apenas o segundo processo de eleies municipais
(2003) se desenrolou sem terminar em contestao pela oposio. A composio da Comisso
Nacional de Eleies (CNE) foi amplamente criticada por anos (at sua recente alterao), assim
como tem sido a gesto dos processos eleitorais pelo Secretariado Tcnico de Administrao
Eleitoral (STAE). Crticas tambm tm sido direccionadas ao prprio sistema eleitoral para a
escolha dos integrantes da Assembleia da Repblica (representao proporcional com barreira
de 5% recentemente eliminada e mtodo dHondt). Durante o ltimo processo de reviso da
legislao eleitoral, a Assembleia da Repblica tomou em considerao algumas dessas crticas e,
entre outras modificaes, estabeleceu novos critrios para a composio da Comisso Nacional
de Eleies, para alm de ter abolido a barreira de 5% dos votos para a obteno de uma vaga na
Assembleia da Repblica.
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A.
O figurino legal que rege os processos eleitorais em Moambique tem uma dupla origem: por
um lado, a Constituio de 1990 e, por outro, o Acordo Geral de Paz (1992).132
A Constituio de 1990 estabeleceu as liberdades fundamentais e os pilares de um sistema
poltico multipartidrio, prevendo que o sistema eleitoral seria de tipo maioritrio para os poderes
executivo e legislativo.133 Contudo, com a integrao do disposto no Acordo Geral de Paz (AGP)
no quadro legal e constitucional, por fora do disposto no seu Protocolo III (Dos princpios da
lei eleitoral), a eleio da Assembleia da Repblica passou a obedecer a () um sistema eleitoral
baseado no princpio da representao proporcional, o qual foi preservado pela Constituio
de 2004 (art. 135, no. 2).134 Desde 1992, tem sido elaborada legislao especfica sobre o
recenseamento eleitoral, os rgos de gesto eleitoral, as eleies presidenciais, legislativas e
autrquicas. Este corpo legal tem passado por revises depois de cada um dos processos eleitorais
que o pas conheceu desde 1994.135
A Constituio de 2004 estabelece que: o Povo Moambicano exerce o poder poltico atravs
do sufrgio universal, directo, igual, secreto e peridico para a escolha dos seus representantes
(art.73), sendo estes princpios aplicados escolha dos titulares dos rgos electivos de soberania,
das provncias e do poder local(art. 135). A Constituio fixa, igualmente, que a durao da
legislatura da Assembleia da Repblica e do mandato do Presidente da Repblica so de cinco
anos. Aos parlamentares permitida a reeleio por indefinidas vezes consecutivas; o Presidente
da Repblica, por sua vez, tambm pode ser reeleito, mas no pode acumular mais de dois
mandatos consecutivos (arts. 185 e 147, respectivamente).
De acordo com a legislao eleitoral em vigor, a marcao da data das eleies presidenciais
e legislativas feita com antecedncia mnima de 180 dias pelo Presidente da Repblica em
resposta proposta da Comisso Nacional de Eleies (CNE).136 Cabe depois CNE estabelecer
o calendrio eleitoral.137 Quanto s eleies autrquicas, estas so marcadas por decreto do
Conselho de Ministros por proposta da Comisso Nacional de Eleies, com uma antecedncia
mnima de 120 dias. Tambm neste caso a responsabilidade de definir o calendrio eleitoral
da CNE.
Embora a periodicidade dos diferentes tipos de eleies seja a mesma (5 anos), elas tm sido
132
Ver Gilles Cistac, O Direito Eleitoral Moambicano, Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane/Misso Francesa
de Cooperao e de Aco Cultural, Maputo, 1994; e Ussumane Aly Dauto, Legislao Eleitoral, Edio do Autor, Maputo, 1999.
O Acordo Geral de Paz foi incorporado na legislao moambicana atravs da Lei no. 13/92, de 14 de Outubro de 1992.
133 O artigo 107, no. 3, estabelecia que o apuramento dos resultados das eleies obedece ao sistema de eleio maioritria.
134 Protocolo III, ponto V, artigo 5, alnea b). No existe at hoje uma clareza sobre os motivos que teriam levado a RENAMO a
preferir o sistema proporcional.
135 As leis que regeram os ltimos processos eleitorais, as eleies municipais de 2003 e as eleies presidenciais e legislativas
de 2004, so as seguintes: Lei no. 18/2002, de 10 de Outubro (Lei do Recenseamento Eleitoral), Lei no. 19/2002, de 10 de
Outubro (Lei das Eleies Autrquicas), Lei no. 20/2002, de 10 de Outubro (Lei da Comisso Nacional de Eleies) e Lei 7/2004,
de 17 de Junho (Lei para as Eleies Presidenciais e Legislativas). Os novos textos que iro reger as prximas eleies foram
aprovados em Dezembro de 2006 pela Assembleia da Repblica e promulgados em Fevereiro de 2007. So eles: Lei no. 8/2007,
de 26 de Fevereiro (Lei da Comisso Nacional de Eleies), Lei no. 9/2007, de 26 de Fevereiro (Lei do Recenseamento Eleitoral),
Lei no. 7/2006, de 26 de Fevereiro (Lei para as Eleies Presidenciais e Legislativas).
136 Lei no. 7/2007, art. 6, no. 1.
137 Lei no. 8/2007, art. 7, no. 2, alnea a.
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B. A gesto eleitoral
A responsabilidade de direco e superviso dos recenseamentos e actos eleitorais cabe
Comisso Nacional de Eleies (CNE), definida constitucionalmente como rgo independente
e imparcial (art. 135, no. 3). A execuo e gesto tcnica e administrativa dos processos eleitorais
cabe ao Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE), que um rgo do Estado
subordinado CNE.142 Muito embora a lei tenha desde sempre estabelecido que a CNE um
rgo independente e que, no exerccio das suas funes, deve obedincia apenas Constituio
138 Luz verde para adiar as eleies, Notcias, 17 de Novembro de 2007, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/
pls/notimz2/getxml/pt/contentx/82303. A Assembleia da Repblica deliberou valendo-se da excepo prevista no art. 293 da
Constituio (para revises Constituio antes de decorridos 5 anos de sua aprovao ou ltima reviso), tendo a lei sido
promulgada pelo Presidente da Repblica. A constitucionalidade da deliberao, mesmo se reconhecemos a sua necessidade,
discutvel, pois a Assembleia da Repblica no respeitou o disposto no art. 291, no. 2, da Constituio, que determina que
propostas de alterao da Constituio devem ser depositadas na Assembleia at 90 (noventa) dias antes do incio dos
debates.
139 Nomeadamente SADC Principles and Guidelines Governing Democratic Elections, disponvel emhttp://www.sadc.int/index/
browse/page/117, acedido em 25 de Maro de 2009, e Principles for Election Management, Monitoring and Observation in the SADC
Region (PEMMO), disponvel em www.eisa.org.za/EISA/publications/pemmo.htm, acedido em 25 de Maro 2009.
140 EISA, AWEPA, IMD e KAS, Seminrio de Balano Ps-eleitoral Maputo, 7 e 8 de Maro de 2005.
141 De acordo com o relatrio da FIDH, Moambique Legislativas e presidenciais em 2004: um desafio democrtico, no. 398/4 Junho 2004, p.11, segundo Brazo Mazula, () falta de confiana existe ainda em Moambique, donde a impossibilidade de
regular serenamente os diferendos. www.fidh.org/IMG/pdf/Mozambique398-4.pdf
142 Lei no. 8/2007, arts. 29, 30 e 31.
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e lei, a sua composio, por anos assente apenas na representao partidria, foi fonte de
inmeras dificuldades e factor de frico entre os principais partidos.
Para os prximos processos eleitorais, a composio da CNE foi fundamentalmente
alterada, e ser a seguinte: treze membros, sendo cinco indicados pelos partidos ou coligaes
com assento na Assembleia da Repblica de acordo com a sua representatividade parlamentar,
e os oito restantes a serem escolhidos pelos cinco representantes parlamentares entre nomes
propostos por organizaes da sociedade civil. O presidente da CNE eleito pelos seus
integrantes dentre as personalidades propostas pela sociedade civil.143
A estrutura da CNE reproduz-se com ligeiras modificaes ao nvel das Comisses
Provinciais de Eleies (CPEs) e das Comisses Distritais de Eleies (CDEs), a sua composio
passa para onze membros, sendo cinco designados pelos partidos ou coligaes representados
na Assembleia da Repblica e os restantes seis escolhidos por aqueles dentre as personalidades
propostas pelas organizaes da sociedade civil.144
A partidarizao dos rgos eleitorais que existiu por alguns anos correspondia ao clima de
desconfiana entre as duas grandes foras polticas do pas, e foi um dos mecanismos utilizados
para lidar com o problema. No entanto, o grande nmero de representantes partidrios nos
rgos de gesto eleitoral contribuiu grandemente para a falta de eficincia na sua actuao.
De facto, assim se manifestou a Misso de Observao Eleitoral do EISA acerca dos rgos de
gesto eleitoral nas eleies de 2004 (traduo nossa): a organizao administrativa ao longo do
processo, particularmente o registo dos eleitores, parece ter sido realizada de maneira descuidada,
sem preocupao por proteger o direito ao voto de todos os moambicanos.145 Por outro lado, as
repetidas acusaes de fraude eleitoral apresentadas pela oposio indicavam que a presena dos
seus representantes nos rgos eleitorais no estariam sendo suficientes para preveni-las.
O novo modelo de constituio da CNE146 no elimina por completo a representao
partidria no interior da Comisso, mas pode contribuir para atenu-la consideravelmente.
Ao final, a gesto eficaz dos processos eleitorais depender da capacidade deste mtodo
selectivo de garantir a escolha de cidados competentes e comprometidos com a transparncia
e independncia do processo eleitoral. Claro, ainda existem razes para cautela. Os oito
representantes da sociedade civil so escolhidos pelos representantes dos partidos polticos, e
nada impede que a escolha seja guiada por preferncias partidrias. Ademais, os critrios de
seleco so bastante vagos, e concedem aos parlamentares ampla margem de escolha.
C. O sistema eleitoral
Para alm de alterar a Constituio no que se refere ao sistema eleitoral (a passagem do sistema
maioritrio para o sistema proporcional na eleio do parlamento), o Acordo Geral de Paz
inclua ainda uma disposio segundo a qual deveria existir uma barreira entre 5% e 20%
dos votos expressos escala nacional para que uma fora poltica pudesse obter representao
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sejam maiores de 35 anos. Ainda segundo a lei eleitoral, so inelegveis os cidados que: ()
a) no gozem de capacidade eleitoral activa; b) tenham sido condenados em pena de priso
maior por crime doloso; c) tenham sido condenados em pena de priso por furto, roubo, abuso
de confiana, burla, falsificao ou por crime doloso cometido por funcionrio, bem como os
delinquentes habituais quando tenham sido condenados por deciso judicial; d) no residam
habitualmente no pas h pelo menos doze meses antes da data da realizao da eleio.154
Pelas suas caractersticas intrnsecas, o sistema de representao proporcional tende a ser
inclusivo, pois permite que, em princpio, os partidos obtenham uma percentagem de lugares
no parlamento muito prxima da sua votao real. Ademais, poucos votos so desperdiados.155
No entanto, enquanto existiu, o dispositivo condicionando a representao parlamentar na
Assembleia da Repblica obteno pelo partido de uma percentagem mnima de 5% dos
votos expressos ao nvel nacional (clusula de barreira), o qual era combinado com a utilizao
do mtodo dHondt para a atribuio dos mandatos, afectou a proporcionalidade do sistema
eleitoral. Nestas condies, verificou-se em todas as eleies a existncia de mais de 10% de votos
dispersos por pequenos partidos que, devido ao efeito conjugado da clusula de barreira e do
mtodo dHondt, no puderam obter lugares na Assembleia da Repblica. Existiam, pois, muitas
crticas por parte dos partidos de oposio extra-parlamentares quanto manuteno da barreira
de 5%, considerada um obstculo a uma melhor e mais fiel representao do eleitorado.156
Para os defensores da existncia de clusulas de barreira, esta buscaria evitar a proliferao de
pequenos partidos polticos, pois seus defensores entendem que tal situao ensejaria a criao
de agremiaes polticas no comprometidas com a actuao parlamentar e a representao
poltica (os chamados partidos polticos de aluguer), cujos membros estariam somente a
buscar benefcios financeiros pessoais com o acesso privilegiado mquina estatal. Em ltima
instncia, argumentam seus defensores, tais partidos dificultariam a governabilidade do pas.
Os detractores das barreiras representao, no entanto, respondem que sistemas de escolha
proporcionais que incluem barreiras ao acesso ao parlamento diferentes da proporcionalidade
rompem com sua representatividade, e, portanto, com a legitimidade democrtica do sistema,
prejudicando as minorias e afectando o pluralismo poltico. Na oposio, a RENAMO resistia
a alteraes referentes barreira, no tendo, no entanto, o apoio de todos os partidos coligados
154
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(RENAMOUnio eleitoral), uma vez que alguns defendiam o fim da referida clusula.157 Ao
final, a aprovao da abolio da clusula de barreira foi obtida.158
Ao avaliar estes argumentos no contexto moambicano, deve-se lembrar que no existe no
pas uma tradio de pluralismo partidrio e poltico, e a existncia de incentivos organizao
dos cidados na forma das agremiaes partidrias poderia contribuir para uma melhor
representatividade do sistema poltico e para um debate mais construtivo nos fruns polticos.
Em termos de interaco entre os parlamentares e o eleitorado, o actual sistema eleitoral
parece conduzir a resultados inadequados, uma vez que muitos cidados apontam o facto de no
haver praticamente contacto com os deputados.159 Este distanciamento entre eleitos e eleitores,
que se apresenta como um claro dfice de representao, pode-se explicar pelo a) facto dos
crculos eleitorais (as provncias e Maputo cidade) serem extremamente vastos, b) facto de que,
num sistema de lista fechada, os deputados dependem muito mais do seu partido do que dos
eleitores.160 No caso, em partidos de frgil tradio democrtica e baixa penetrao social, pode
ocorrer uma alienao da classe poltica em relao aos cidados, contribuindo para a desiluso
democrtica por parte dos ltimos. Ademais, partidos polticos fortes e distantes dos seus
eleitores podem oligarquizar-se, ou seja, cria-se uma estrutura partidria rgida e estratificada
em que poucos lderes controlam o poder poltico, no caso o poder de nomear os participantes
da lista.161
Diferentes sistemas eleitorais tm suas vantagens e desvantagens.162 Na situao actual da
democracia moambicana, parece-nos que a discusso deve centrar-se, portanto, na possibilidade
de uma abertura gradual do sistema eleitoral a uma maior aproximao entre os candidatos a
157
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deputado e seus eleitores. Neste caso, a transio para um sistema proporcional de lista aberta163
deveria ser seriamente considerada pelos partidos polticos, uma vez que tal reforma poderia
revitalizar e promover uma nova dinmica no ambiente poltico do pas. Tal proposta, assim
como todas as questes relacionadas ao assunto, merecem uma profunda discusso por parte da
sociedade e dos partidos polticos, e eventuais reformas devem ser desenhadas com cautela.164
Em verdade, reformas institucionais bem-sucedidas tendem a responder s expectativas e
participao popular.165
Passados quase vinte anos da consagrao do sistema multipartidrio e depois de trs
eleies presidenciais e legislativas, o partido no poder desde a conquista da independncia
(1975), a FRELIMO, continua a governar. Para alm dos seus candidatos presidenciais terem
vencido todas as eleies maioritrias, a FRELIMO conseguiu ainda garantir a maioria absoluta
em todas as legislaturas nacionais. Apenas nos governos municipais houve casos de alternncia
no poder poltico. Nas eleies autrquicas de 2003, a Renamo-Unio Eleitoral (RUE) conseguiu
conquistar as presidncias de cinco dos trinta e trs municpios, e a maioria absoluta em quatro
das Assembleias municipais, sendo de destacar a sua conquista na Beira. Tais conquistas da
RENAMO-UE, contudo, foram perdidas nas eleies autrquicas de 2008, quando a coligao
no conquistou nenhuma autarquia.
Neste contexto, mudanas polticas de cunho nacional tm sido, em grande medida, reflexos
de mudanas internas ao partido FRELIMO. Nas ltimas eleies presidenciais, por exemplo, o
anterior Presidente da Repblica, Joaquim Chissano, que poderia candidatar-se para mais um
mandato, retirou-se, dando lugar a um novo candidato do seu partido, Armando Guebuza, que
foi eleito. A renncia de Chissano possibilidade de reeleio foi vista como um raro caso de
lder poltico a renunciar permanncia no poder, e foi bastante elogiada internacionalmente.
Pelo exemplo dado, Chissano foi galardoado com o prmio Mo Ibrahim por Conquistas em
Liderana Africano.166
Para os candidatos a deputado da Assembleia da Repblica no h limitao legal
de mandatos e, tratando-se de uma eleio por lista fechada, a sua reconduo depende
essencialmente da capacidade de se manterem numa posio elegvel na lista e, naturalmente,
163
Nos pases em que vigora a escolha eleitoral via lista fechada, a fidelidade e coeso partidria tendem a ser maiores e o
sistema as incentiva, uma vez que, no momento da eleio, no h disputa por votos por uma multido de candidatos e entre
candidatos do mesmo partido, pois os votos dependem da votao geral do partido, o qual j, previamente, definira os lugares
na lista internamente. Uma eventual alterao no sistema, mantendo-se a proporcionalidade mas optando-se por uma lista
aberta, na qual os eleitores, e no o partido, definem os lugares que os candidatos ocuparo na lista, por outro lado, poderia
conceder maior espao fiscalizao do candidato pelo eleitor e uma relao mais prxima entre candidato e eleitor.
164 A questo foi levantada por Joo Pereira em entrevista ao jornal Magazine Independente, Organizaes da Sociedade Civil
no so empresas individuais, 26 de Dezembro de 2007.
165 Cabe mencionar neste ponto que, aqui e ao longo do relatrio, participao popular no deve ser entendida como
plebiscitarismo, ou seja, a ideia de que se deve submeter ao voto popular toda proposta de alterao institucional, medida
muitas vezes utilizada por presidentes que, tendo perdido o apoio parlamentar, buscam contornar os canais institucionais para
alcanar as mudanas desejadas. Aqui, participao popular situa-se no contexto de participao poltica em sentido amplo, com
cidados bem informados e com meios de interferir na poltica governamental. Sobre plebiscitarismo, ver Bolvar Lamounier e
Amaury de Souza, O Futuro da Democracia: Cenrios Poltico-institucionais at 2022, Estudos Avanados, 20, 2006, p.54, http://
www.scielo.br/pdf/ea/v20n56/28626.pdf, acedido em 18 de Novembro de 2007.
166 Joaquim Chissano wins the largest prize in the world, disponvel em http://www.moibrahimfoundation.org/newsroom.asp,
acedido em 06 de Junho de 2008.
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EISA, A Voz do Povo Debates Pblicos sobre a Legislao Eleitoral, Maputo, 2006.
Metical, 13 de Dezembro de 2000.
AIM Reports, 304, 9 de Setembro 2005.
FRELIMO reinstala ditadura monopartidria em Chemba, Zambeze, 16 de Novembro de 2006, p.17.
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provncias e ao nvel nacional, alimentando assim as dvidas sobre a sua fidelidade em relao
ao voto.177
Nas eleies de 2004, as reconhecidas deficincias do sistema informtico, as dificuldades
e demoras no processamento dos resultados, o desrespeito do estabelecido na legislao eleitoral
sobre o apuramento provincial distrito por distrito, e a existncia confirmada de algumas
fraudes,178 levaram a RENAMO a recusar reconhecer formalmente os resultados oficiais.179
Dentre as formas de se verificar a imparcialidade dos rgos eleitorais destaca-se o processo
de requalificao dos votos nulos. No caso, votos tidos como nulos pelas mesas de voto (ao
nvel distrital) podem, posteriormente, ser requalificados e validados pela Comisso Nacional
das Eleies, se for verificado que resta clara a inteno de voto do eleitor. Nos ltimos pleitos
eleitorais, tem sido alta a percentagem de votos requalificados, situando-se em torno de 1/3 dos
votos considerados nulos pelas mesas de voto. Em si, tal situao no apresenta problemas, uma
vez que os membros das mesas de voto poderiam estar sendo simplesmente mais rigorosos na
interpretao da lei. Contudo, o que se tem verificado que, em regra, os votos requalificados
tendem a ser, em sua maioria, em favor da RENAMO, o que demonstra parcialidade dos
membros das mesas de voto no momento da contagem dos votos, uma vez que estes estariam
sendo mais rigorosos somente em relao aos votos de eleitores da RENAMO.180
As irregularidades ocorridas durante a votao ou o apuramento de resultados podem ser
objecto de recurso contencioso junto da CNE, desde que tenham sido objecto de reclamao,
impugnao ou protesto no acto em que se verificaram (impugnao prvia) e estejam
acompanhadas dos elementos de prova. Das decises da CNE, existe ainda a possibilidade
de ltimo recurso ao Conselho Constitucional. Ao mesmo tempo, as infraces eleitorais
so passveis de procedimento criminal junto dos tribunais. O sistema de apresentao de
reclamaes e recursos complexo e exige uma grande capacidade de recolha de elementos de
prova, o que tem sistematicamente resultado na invalidao, ou no atendimento, da maior parte
das reclamaes apresentadas pela oposio. Os juzes do Conselho Constitucional, aquando do
julgamento de recurso interposto pela RENAMO em relao validade das eleies autrquicas
de 2008, tiveram posies divergentes sobre como lidar com a alegada complexidade da
legislao eleitoral. Dos sete juzes, seis subscreveram aos argumentos expostos no acrdo, o
qual instava os partidos de oposio a um melhor preparo em relao legislao eleitoral. Diz
o Acrdo: Em suma, a existncia dos meios legais prprios de impugnao, o conhecimento
desses meios, e o seu adequado domnio, constituem condies essenciais para o bom desenrolar
do processo eleitoral. Um dos juzes, contudo, votou vencido, alegando que: O actual figurino
do contencioso sobre operaes de votao, que assenta no j referido princpio da impugnao
prvia, mostrou, ao longo das seis eleies que se realizaram no nosso pas, ser complexo,
177
Houve atrasos em algumas das provncias e a CNE anunciou os resultados quatro dias depois do prazo legal.
Joe Hanlon and Sean Fox, Identifying Fraud in Democratic Elections: A Case Study of the 2004 Presidential Elections in
Mozambique, Crisis States Research Centre, Working Paper no. 8, December 2006.
179 Em praticamente todos os processos eleitorais os principais problemas tm aparecido na fase do apuramento de resultados,
e em todos, com excepo das eleies gerais de 1994 e das eleies municipais de 2003, a RENAMO recusou-se a reconhecer
os resultados oficialmente proclamados.
180 Lus de Brito, Sobre os votos nulos, IDEAS, Instituto de Estudos Sociais e Econmicos (IESE), disponvel em http://www.
iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_8.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009.
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inexequvel e injusto, tendo como consequncia que sejam ignoradas ou branqueadas a maior
parte das irregularidades referentes quelas operaes. No se apreciando o mrito do recurso
pelos motivos constantes do presente Acrdo, fica-me a dvida se o presente pleito eleitoral foi,
realmente, livre, justo e transparente.181, 182 Da anlise destas posies, v-se que ambas tocam
em questes pertinentes, e que, lidas em conjunto, no so excludentes: em verdade, de suma
importncia que os partidos polticos possuam assessores jurdicos capazes de interpretar e
aplicar a legislao eleitoral, ao mesmo tempo que cabe ao legislador envidar todos os esforos no
sentido de simplificar o figurino legal a reger os processos eleitorais, facilitando a apresentao
de reclamaes em relao a eventuais irregularidades.
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Voto e absteno
Depois das primeiras eleies gerais de 1994, caracterizadas por uma participao massiva
(87%) dos eleitores inscritos,189 a absteno no tem cessado de aumentar. As eleies de 1999
registaram uma absteno de 33% (30% na eleio presidencial)190 e as eleies de 2004 deram
lugar a uma absteno de 64%.191 Um aspecto relevante na absteno registada em 2004 que
existem grandes desvios provinciais em relao absteno mdia (nacional). As provncias
de Nampula e Zambzia registaram valores muito superiores mdia (72,6% e 72,2%,
186 H grandes diferenas entre as autarquias em termos da taxa de crescimento do nmero de eleitores aps os recenseamentos
eleitorais. Em algumas autarquias, a variao entre o nmero de eleitores nos processos eleitorais de 2003 e de 2008 foi alta:
em Pemba, acrscimo de 73%, em Montepuez, acrscimo de 52%, em Lichinga, acrscimo de 92%; em outras autarquias, o
crescimento foi pfio:na Beira, acrscimo de 10%, em Monapo, acrscimo de 3%, em Mocmboa da Praia, acrscimo de 2%.
Para detalhes, ver Lus de Brito, Uma nota sobre o recenseamento eleitoral, IDEAS, Instituto de Estudos Econmicos e Sociais,
disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/Ideias_2.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009.
187 O processo de actualizao do recenseamento eleitoral que precedeu as ltimas eleies desenrolou-se entre Maro de 2004
e finais de Julho de 2004. O processo posterior de informatizao e produo dos cadernos eleitorais registou atrasos e no
foi possvel fazer uma auditoria dos resultados. Sobre esta actualizao, ver: The Carter Center Report on the Mozambique Voter
Registration Update, June 28July 15, 2004, www.cartercenter.org/documents/1830.pdf (6/05/2006) e relatrio final de observao
do Carter Center, Observing the 2004 Mozambique Elections, www.cartercenter.org/documents/2218.pdf (6/05/2006).
188 O recenseamento geral da populao disponvel at 2007 fora feito pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE) em 1997,
sendo a partir da utilizadas as suas projeces para o clculo da populao eleitoral potencial. No entanto, as projeces do
INE tm sido contestadas por alguns autores, nomeadamente por no terem em conta devidamente os efeitos do HIV/SIDA na
dinmica do crescimento populacional. Ver o captulo IV de Moambique Educao e desenvolvimento humano: Percurso, lies e
desafios para o Sculo XXI Relatrio Nacional do Desenvolvimento Humano, UNDP, 2000. Um novo recenseamento foi finalizado
em 2008, com dados preliminares tendo sido divulgados em meados de 2009. Para detalhes, consultar o stio na internet do
INE, em www.ine.gov.mz.
189 Brazo Mazula (org.), Moambique: Dados Estatsticos do Processo Eleitoral 1994, Maputo, STAE, 1997.
190 STAE, Eleies Gerais 1999, Maputo, 2004.
191 STAE, Eleies Gerais 2004, Maputo, 2006. Considerando as deficincias do registo eleitoral j apontadas, este nmero
oficial deve ser encarado com reserva. De facto a absteno real ter sido inferior, mas situando-se de qualquer modo em um
nvel muito alto (prxima dos 55%). Para crticas aos nmeros oficiais, ver Lus de Brito, A Democracia prova das urnas:
elementos para um programa de pesquisa sobre a absteno eleitoral de Moambique, 2007.
5 . E L EI Es
99
respectivamente) e outras duas provncias, Tete e Gaza, registaram valores muito inferiores
mdia (43,5% e 45,6%, respectivamente).192Tais desvios, alm de revelarem uma dinmica
eleitoral com variaes regionais, podem indicar problemas de registo eleitoral nestas regies.
A afluncia dos cidados a pleitos eleitorais fornece-nos um dos principais indicadores sobre o
grau de importncia e relevncia atribudo por aqueles ao sistema eleitoral e poltico e ao voto.
No caso, se o eleitorado percebe as eleies como momentos em que importantes questes
nacionais esto em jogo, e, principalmente, que os diversos candidatos possuem diferentes
posies acerca destas questes, espera-se uma maior valorizao do pleito eleitoral e uma maior
participao.193
Dada a escassez de informaes desagregadas e de anlises sobre o comportamento eleitoral
dos moambicanos, -nos difcil determinar as razes para a crescente absteno.194 possvel
que ignorncia dos eleitores em relao ao processo eleitoral e seus efeitos (incompetncia
eleitoral) possa ter um efeito. O grau de penetrao da imprensa, nomeadamente dos jornais,
muito diminuto, e assuntos de carcter regional ou nacional tendem a receber pouca divulgao
ao nvel local. Eleies nacionais, sejam elas parlamentares ou maioritrias, podem tratar de
assuntos cuja relevncia desconhecida maioria da populao. No entanto, no seu estudo
A formao do Voto e Comportamento Eleitoral dos Moambicanos em 2004, Lus de Brito et
al. constataram que mais de 60% dos entrevistados interessam-se por assuntos polticos, ao
passo que o mesmo autor, baseando-se em dados recolhidos pelo CEDE (Centro de Estudos
para o Desenvolvimento e Democracia), verificou que a absteno foi bastante menor entre as
mulheres, as quais possuem, de acordo com as estatsticas oficiais e estudos de caso, um menor
nvel educacional e mais dificuldades no acesso informao do que os homens, situao que, se
verdadeira fosse a hiptese, deveria conduzir as mulheres a comparecerem em menor nmero
s urnas.195
A constatao acima, no entanto, no deve transmitir a ideia de que investimentos em
educao cvica seriam desperdcio de dinheiro pblico. Num contexto como este, onde o nvel
de educao relativamente baixo e a democracia multipartidria recente, a educao cvica deve
ser vista como uma necessidade evidente, mesmo se no podemos afirmar que a ignorncia
192 No existe, at ao momento, nenhum estudo satisfatrio sobre a absteno em Moambique. Para uma crtica dos estudos
existentes e propostas para futuras pesquisas, ver Lus de Brito, A Participao Eleitoral em Moambique, Maputo, EISA,
comunicao apresentada ao Seminrio de Reflexo sobre o Processo Eleitoral Moambicano, 22 de Junho de 2006, assim como,
do mesmo autor, A Democracia prova das urnas: elementos para um programa de pesquisa sobre a absteno eleitoral de
Moambique, 2007.
193 Para uma discusso sobre o o eleitor social, ou seja, um eleitor que decide acerca de seu voto com base em consideraes
de cunho social e no individual, consultar o artigo seminal de Aaron Edlin, Andrew Gelman and Noah Kaplan, Voting as a
Rational Choice: Why and How People Vote to Improve the Well-Being of Others, Rationality and Society, vol. 19, no. 3, pp.293
314.
194 Para uma discusso global e comparativa acerca do fenmeno da absteno eleitoral, consultar o stio na internet da IDEA,
http://www.idea.int/vt/index.cfm, acedido em 18 de Setembro de 2008.
195 Lus de Brito, A Democracia prova das urnas: elementos para um programa de pesquisa sobre a absteno eleitoral de
Moambique, 2007, p.8, http://www.iese.ac.mz/lib/publication/Brito,Luis%20de_ADemocraciaAProvaDasUrnas.pdf, acedido
04 de Julho de 2008.
100
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
cvica explica o fenmeno da absteno.196 De facto, a educao cvica pode ser muito importante
para melhorar a qualidade do voto, mostrando ao eleitor as diversas responsabilidades dos
governantes e a importncia do voto, mas no factor determinante na quantidade de eleitores
que votaro.
Cabe destacar que muitas das queixas dos cidados em relao votao, e tambm ao
processo de recenseamento eleitoral, dizem respeito a constrangimentos relacionados ao seu
dia-a-dia.197 A questo das distncias a percorrer at a zona eleitoral, que nas reas rurais so
relativamente grandes, podem estar na origem de uma parte da absteno registada.198 Tambm,
a exigncia do carto de eleitor para o exerccio do voto pode ter contribudo para a absteno,
uma vez que tal documento facilmente perdido, pois no pode ser usado como documento de
identidade, e muitos eleitores podem no ter conseguido votar por no possurem o carto. Ainda,
os dias de votao coincidiram, muitas vezes com o perodo de chuvas (afectando as zonas rurais,
onde habita a grande maioria da populao, que preferiram dedicar-se agricultura e abster-se
do voto.199Assim, os rgos de gesto eleitoral devem buscar ao mximo adequar o calendrio e
o processo eleitoral s vidas e s necessidades dos cidados, facilitando o acto do voto.
Por fim, importa mencionar a importncia da percepo pelo eleitorado acerca da relevncia
de seu voto. Em pases onde processos democrticos so recentes, onde os processos eleitorais
no trouxeram alteraes significativas na liderana do pas (ou seja, o mesmo partido governa
h anos), e onde h ainda dvidas sobre suas virtudes e potencialidades, os incentivos ao voto so
poucos. Numa mesa-redonda organizada em Nampula, na qual a pesquisa para este relatrio foi
discutida, muitos participantes destacaram que a sensao de irrelevncia do voto ao resultado
final das eleies tem levado muitos eleitores a abster-se. Em verdade, um estudo global da
International IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) constatou
que, dentre as muitas variveis a afectar os nveis de absteno nos mais diversos pases, uma das
mais significativas foi a competitividade do sistema poltico, a absteno aumentando medida
que o sistema se mostra menos competitivo.200
Os resultados da terceira rodada do Afrobarmetro201 em Moambique parecem corroborar
tal constatao. Segundo eles, os moambicanos esto satisfeitos com o sistema democrtico
(dos entrevistados, 59% afirmaram estar satisfeitos ou muito satisfeitos com a democracia
moambicana, ao passo que 62% disseram que provvel ou muito provvel que o governo
resolver seus problemas nos prximos anos); contudo, tal satisfao no extensiva aos agentes
196
A lei eleitoral estabelece como uma das competncias da CNE a de promover () a educao e o esclarecimento cvicos dos
cidados sobre questes de interesse eleitoral. Assim, por exemplo, para as ltimas eleies gerais o STAE formou 1320 agentes
de educao cvica que desenvolveram as suas actividades em todas as provncias do pas. Para alm do trabalho do STAE nesta
rea, muitas organizaes da sociedade civil promovem pequenos projectos de educao cvica nas comunidades. Tratando-se
de actividades muito dispersas, no existe informao disponvel que permita ter uma ideia sequer aproximada da sua cobertura
em termos territoriais e de populao.
197 Tal factor foi ressaltado por diversos participantes de mesa-redonda realizada na cidade de Nampula, 19.01.2008.
198 EISA, A Voz do Povo Debates Pblicos sobre a Legislao Eleitoral, Maputo, 2006.
199 Ira Baptista Lundin, Eleies Gerais 2004 Um Eleitorado Ausente, pp.9298, em Brazo Mazula (dir) Moambique:
Eleies Gerais 2004, Um Olhar do Observatrio Eleitoral.
200 International IDEA, What affects Turnout?, http://www.idea.int/vt/survey/voter_turnout8.cfm#27, acedido em 18 de
Setembro de 2008. Mesa-redonda realizada na cidade de Nampula, 19.01.2008.
201 Afrobarometer, Summary of Results, Round 3 Afrobarometer Survey in Mozambique 2005, p.22.
5 . E L EI Es
101
Grfico 6: Participao nos pleitos eleitorais em alguns pases africanos (ltimas trs eleies
gerais ao parlamento)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Moambique
Maurcias
Uganda
Qunia
Tanznia
Zmbia
Malawi
Nambia
Botswana
Lesoto
frica do Sul
0%
polticos: 57% dos entrevistados disseram que nunca ou raramente os polticos mantm suas
promessas eleitorais depois das eleies, e 60% afirmaram que polticos nunca ou raramente
fazem o melhor possvel para desenvolver o pas aps as eleies. As respostas parecem indicar
que os moambicanos esto desiludidos com usa elite poltica, o que pode contribuir para as altas
taxas de absteno.202
D. Observao Eleitoral
O princpio da Observao Eleitoral est inscrito na legislao eleitoral.203 A Observao Eleitoral
tem sido uma constante em Moambique desde as primeiras eleies multipartidrias. O mais
recente processo eleitoral nacional, em 2004, contou com a presena de 458 observadores
internacionais, para alm de 3.926 observadores nacionais e de 520 jornalistas.204 Embora as
misses de observao internacionais, com destaque para as da Unio Europeia (130 observadores),
do Carter Centre (60 observadores), da Commonwealth e do EISA (34 observadores), tivessem
maior visibilidade, nomeadamente devido aos meios e recursos mobilizados, mas tambm
devido ao peso diplomtico que representam, nos ltimos processos eleitorais (2003 e 2004)
202 Para um discusso que se aproxima desta viso, na qual o autor enfatiza a crescente alienao poltica das classes mdias
urbanas em relao cena poltica do pas, ver Jason Sumich, The illegitimacy of democracy? Democratisation and Alienation
in Maputo, Mozambique, Working Paper no. 16, Cities Theme, Crisis States Research Centre, London School of Economics and
Political Science, 2007.
203 Lei no. 7/2007, art. 9 e Lei no. 18/2002, art. 18.
204 Deliberao do Conselho Constitucional 5/CC/2005, de 19 de Janeiro.
102
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
O Observatrio Eleitoral uma parceria formada por vrias organizaes da sociedade civil que juntaram os seus
esforos no sentido de contriburem para a melhoria dos processos eleitorais, sendo elas: a Associao Moambicana para o
Desenvolvimento da Democracia (AMODE), o Conselho Cristo de Moambique (CCM), o Centro de Estudos de Democracia e
Desenvolvimento (CEDE), a Conferncia Episcopal de Moambique (CEM), o Conselho Islmico de Moambique (CISLAMO),
a Liga dos Direitos Humanos (LDH) e a Organizao para a Resoluo de Conflitos (OREC). O financiamento das suas
actividades foi integralmente assumido por parceiros internacionais.
206 Nas eleies municipais de 2003, o OE fez uma contagem paralela dos resultados em dez das trinta e trs autarquias e, nas
eleies gerais de 2004 procedeu, por amostragem, a uma contagem dos resultados presidenciais e legislativos. Os resultados
obtidos pelo OE em 2004 em relao eleio presidencial previam 63% para Armando Guebuza e 32% para Afonso Dhlakama
(os resultados oficiais foram de 63,7% e 31,7%, respectivamente). Para a eleio legislativa, o OE previu 60% para a FRELIMO
e 29% para a RENAMO (os resultados oficiais foram de 62% e 29,7%, respectivamente). Em ambos os casos, os resultados
obtidos foram transmitidos aos rgos eleitorais, ao Conselho Constitucional e aos partidos concorrentes antes do anncio
oficial dos resultados pela CNE.
207 Documento enviado ao Presidente da CNE a 22 de Novembro de 2004.
208 Para detalhes, consultar http://www.stae.org.mz/media/CNE-%20Del.%20n.ordm%20108%20-%20Observacao%20
Eleitoral.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009.
5 . E L EI Es
103
a Observao Eleitoral no uma questo a ser regulada na Lei Eleitoral moambicana, ou a ser
regulamentada pela prpria CNE, numa perspectiva de domnio exclusivo. O Acrdo elogia a
CNE pelos avanos obtidos na regulamentao da Observao Eleitoral, e recomenda, ainda, que
o legislador deveria reflectir sobre a possibilidade de as principais questes relativas Observao
Eleitoral serem regulada por lei, e no mais pela CNE, deixando CNE somente a determinao
de seus detalhes operacionais.209
A presena da maioria dos observadores nacionais e internacionais no terreno durante o
processo eleitoral de 2004 tendeu a concentrar-se nos ltimos dias de campanha eleitoral, nos dias
da votao e nos primeiros dias de contagem. Para uma parte da opinio pblica, esta concentrao
numa fase restrita do processo eleitoral retira credibilidade s suas concluses.210 No entanto,
dentre os grupos de observao internacionais, a Unio Europeia e o Carter Center incluram nas
suas misses um nmero de observadores de longo prazo (respectivamente 26 e 9), instalados
em diferentes pontos do pas e que ficaram no terreno desde o incio do processo eleitoral at
a proclamao final dos resultados. O Observatrio Eleitoral disps igualmente de equipas no
terreno desde o incio do processo eleitoral, s quais se juntaram cerca de mil observadores de
curto prazo durante o processo de votao.211
No processo eleitoral de 2004, os observadores puderam desenvolver as suas actividades
sem obstculos at ao momento do apuramento. As restries feitas observao do processo
de apuramento de resultados nos locais em que decorreram essas operaes suscitaram algumas
dvidas sobre a iseno, idoneidade e estrita legalidade do apuramento ao nvel provincial e
central.
A Misso de Observao da Unio Europeia212 salientou no seu relatrio final que o processo
eleitoral foi marcado por falhas srias na administrao eleitoral, sobretudo no que respeita ao
escrutnio e ao apuramento dos resultados e que globalmente, o nvel de abertura e transparncia
na organizao e conduta do processo eleitoral no foi adequado. Apesar da forte crtica ao
processo, esta misso considerou que, dada a vantagem inequvoca do partido FRELIMO nos
resultados, as falhas no influenciaram o resultado global das eleies, ressaltando, no entanto,
se repetidos, eles podem ser desestabilizadores em eleies com resultados mais prximos.213
209
104
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Recomendao
Aco governamental
A conferir.
214
5 . E L EI Es
105
Recomendao
Aco governamental
Reduzido.
E.
F. Recomendaes
A Constituio de 2004 remete lei ordinria a definio do funcionamento,
217
Joe Hanlon and Sean Fox, Identifying Fraud in Democratic Elections: A Case Study of the 2004 Presidential Elections in
Mozambique, Crisis States Research Centre, Working Paper no. 8, December 2006.
218 Governo Paralelo: Dhlakama insiste Notcias, 21 de Fevereiro de 2009, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/
notimz2/getxml/pt/contentx/568568, acedido em 26 de Maro de 2009.
106
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
5 . E L EI Es
107
6
Partidos polticos
O multipartidarismo um fenmeno bastante recente em Moambique. De 1975 at a adopo
da Constituio de 1990, a FRELIMO, o movimento que liderou a luta pela independncia,
dirigiu o pas num sistema de partido nico. Com a Constituio de 1990, ficou aberto o espao
poltico, mas este processo s adquiriu verdadeiro contedo aps a celebrao do Acordo Geral
de Paz em 1992, altura em que a RENAMO foi reconhecida como movimento legtimo e se
iniciaram os preparativos para as primeiras eleies multipartidrias. Ao fim de trs eleies
gerais, est claro que o sistema poltico moambicano se caracteriza por uma bipolarizao em
torno dos dois ex-beligerantes, apesar de ser cada vez maior o domnio da cena poltica por parte
da FRELIMO.219
A. Quadro legal
A Constituio de 1990 e o Acordo Geral de Paz de 1992 estabeleceram as bases e principais
elementos do sistema multipartidrio moambicano.220O antigo texto Constitucional (arts. 31
a 33), estabelecia o estatuto e o papel dos partidos polticos, em tanto que actores privilegiados
do jogo poltico.221 Nos termos da Constituio de 2004 (captulo IV Direitos, liberdades
e garantias de participao poltica), so explicitamente protegidos os direitos dos cidados
de formarem ou aderirem a partidos polticos: os partidos expressam o pluralismo poltico,
concorrem para a formao e manifestao da vontade popular e so instrumento fundamental
219
Denis Kadima and Samson Lembani, RENAMO-Unio Eleitoral: Understanding the Longevity and Challenges of an
Opposition Party Coalition in Mozambique, p.156, in The Politics of Party Coalitions in Africa, 2006.
220 A Constituio foi revista por fora do Acordo Geral de Paz, assinado em Roma em 1992 para incorporar algumas novas
disposies, nomeadamente no que se refere ao sistema eleitoral (Protocolo III).
221 Gilles Cistac, O Direito Eleitoral Moambicano, Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane e Cooperao
Francesa, 1994, p.16.
108
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
para a participao democrtica dos cidados na governao do pas.222 O papel privilegiado dos
partidos no quadro poltico garantido pelo sistema eleitoral proporcional em listas partidrias
fechadas, e tem sido confirmado pelas sucessivas leis eleitorais.
Em 1991, aprovou-se a primeira Lei dos Partidos (Lei no. 7/91), posteriormente alterada
pela Lei no. 14/1992, regulando a criao e registo dos partidos polticos. A Lei dos Partidos
complementada: a) pela Lei Eleitoral, que integra disposies que definem as regras a que devem
obedecer os partidos durante os processos eleitorais; b) pela Lei da Imprensa (Lei no. 18/1991, de
10 de Agosto), que rege o acesso das partidos polticos aos meios de comunicao social pblicos;
c) a Lei Anti-Corrupo (Lei no. 6/2004, de 17 de Junho), a qual estabelece regras de conduta
para o partido no poder, bem como outros textos legais. Tambm relevantes para o livre exerccio
da actividade poltica dos cidados e dos partidos so as seguintes leis: a) a Lei da Liberdade de
Associao (Lei no. 8/91, de 18 de Julho); b) a Lei da Liberdade de Reunio e de Manifestao (Lei
no. 9/91, de 18 de Julho); e c) a Lei da Liberdade de Imprensa (Lei no. 18/91, de 10 de Agosto).
Para poderem actuar, os partidos polticos devem registar os seus actos constitutivos junto
ao Ministrio da Justia. Depois de feito o seu registo, e uma vez que observem a legislao
em vigor, no h, em princpio, nenhuma restrio ao desenvolvimento das suas actividades
polticas. A legislao, contudo, estabelece alguns limites actuao e formao dos partidos. A
Constituio de 1990 estabeleceu os princpios aos quais os partidos polticos devem submeter
suas actividades (art. 32), tendo sido tais princpios confirmados pela constituio ora vigente.
Em seu art. 75, no.2, diz a Constituio de 2004: () Na sua formao e na realizao dos seus
objectivos os partidos polticos devem, nomeadamente: a) ter mbito nacional; b) defender
os interesses nacionais; c) contribuir para a formao da opinio pblica, em particular sobre
as grandes questes nacionais; d) reforar o esprito patritico dos cidados e a consolidao
da Nao moambicana. No Protocolo II do Acordo geral de Paz estes aspectos so ainda
mais explcitos, afirmando-se que os partidos devem visar a prossecuo de fins polticos no
regionalistas, tribalistas, separatistas, raciais, tnicos ou religiosos. Outro aspecto a aparecer
no Protocolo II e retido nos textos constitucionais posteriores,223 o qual um indicador da
importncia dada pelos dois ex-beligerantes questo da dimenso nacional, o que probe
os nomes, siglas ou smbolos [dos partidos] que possam ser considerados ofensivos para a
populao ou os que incentivem a violncia e os que se prestem a conotaes divisionistas com
base na raa, regio, tribo, sexo ou religio.
B. Os partidos polticos
Depois de cerca de quinze anos de democracia multipartidria, de trs eleies gerais (1994,
1999 e 2004) e trs eleies autrquicas (1998, 2003 e 2008), a vida poltica do pas tem sido
dominada por dois partidos, precisamente aqueles que se confrontaram militarmente durante
o perodo de guerra civil, ou seja, a FRELIMO e a RENAMO. No entanto, a cena poltica
moambicana tambm povoada por muitos pequenos partidos. Em 1994, apenas dez partidos
222
223
Art. 74.
Ver Protocolo II, ponto 4, alnea a) (Deveres dos partidos) e artigo 76 da actual Constituio.
6 . P A RTI D O S P O L TIC O S
109
Segundo o estabelecido pelo Protocolo II do Acordo Geral de Paz, um partido, para se registar, devia, entre outras exigncias
de carcter burocrtico (estatutos, composio dos rgos de direco, etc.), apresentar uma lista de duas mil assinaturas de
cidados.
225 Em meados de 2008, a composio actual da coligao a seguinte: RENAMO, Frente Democrtica Unida (FDU), Frente de
Aco Patritica (FAP), Partido para o Progresso do Povo de Moambique (PPPM), Partido de Unidade Nacional (PUN), Frente
Unida de Moambique/Partido de Convergncia Democrtica (FUMO/PCD), Movimento Nacionalista Moambicano/Partido
Social Democrata (MONAMO/PSD), Partido da Conveno Nacional (PCN), Aliana Independente de Moambique (ALIMO),
Partido Ecologista de Moambique (PEMO), Partido de Reconciliao Democrtica (PAREDE).
226 Para um exerccio prtico sobre os efeitos da barreira e do mtodo de atribuio dos mandatos, ver Lus de Brito, Sobre a
Barreira dos 5% e o Mtodo de Converso dos Votos em Mandatos, in Savana, 23/09/2005, p.22. Para uma simulao do mtodo
de Hondt, consultar http://icon.cat/util/elections# (em ingls). Ver tambm http://www.cne.pt/index.cfm?sec=0501010100.
227 Enquanto no boletim da eleio presidencial Joaquim Chissano ocupava a ltima posio, a posio correspondente no
boletim da eleio legislativa era ocupada pela UD. Uma parte dos eleitores que queriam votar na FRELIMO, ter-se- enganado
ao marcar tambm a ltima casa no boletim de voto das legislativas. Para uma demonstrao desta hiptese, ver Lus de Brito,
Cartografia Eleitoral de Moambique, 1994, Maputo, Livraria Universitria, 2000, pp.6164.
228 Nesta eleio concorreram, para alm de Armando Guebuza e Afonso Dhlakama, mais trs candidatos sados de partidos
da oposio. Porm, a votao conjunta dos candidatos da oposio (incluindo Dhlakama) foi de apenas 36%.
110
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Nmero de votos
% de votos
Assentos
FRELIMO
2.115.793
44,33
129
RENAMO
1.803.506
37,78
112
245.793
5,15
AP
(Aliana Patritica)
99.031
1,95
SOL
(Partido Social-Liberal e Democrtico)
79.622
1,67
FUMOPCD
(Frente Unida de Moambique
Partido da Convergncia Democrtica)
66.527
1,39
PCN
(Partido da Conveno Nacional)
60.635
1,27
PIMO
(Partido Independente de
Moambique)
58.590
1,23
PACODE
(Partido do Congresso Democrtico)
52.446
1,10
PPPM
(Partido do Progresso do Povo de
Moambique)
50.793
1,06
PRD
(Partido Renovador Democrtico)
48.030
1,01
PADEMO
(Partido Democrtico de
Moambique)
36.689
0,77
UNAMO
(Unio Nacional de Moambique)
34.809
0,73
PT
(Partido Trabalhista)
26.961
0,56
5.402.940
100.00
250
UD
(Unio Democrtica)
Total
Fonte: CNE, sem data
229
Ver Joseph Hanlon A Flawed Election Process in Mozambique and a Landslide Victory for FRELIMO, in Outside the Ballot
Box, Preconditions for Elections in Southern Africa 2004/2005. Contra esta posio, acreditando que a cena poltica moambicana
continua marcada por um bipartidarismo, consultar Eduardo Sitoe, Zefanias Matsimbe e Amilcar Pereira, Parties and poltical
development in Mozambique, EISA Research Report no. 22, Johannesburg, 2005.
6 . P A RTI D O S P O L TIC O S
111
Nmero de votos
% dos Votos
Assentos
FRELIMO
2.008.165
48,55
133
RENAMO-UE
1.604.470
38,79
117
PT
111.280
2,68
PALMO
102.115
2,47
83.515
2,02
SOL
PADELIMO)
33.247
0,80
PIMO
29.456
0,71
PANAOC
24.615
0,60
UMO)
64.182
1,55
UD
61.276
1,48
PPLM
11.684
0,28
2.153
0,05
4.136.158
100.00
250
PASOMO
Total
Fonte: STAE, 2001
Nmero de votos
FRELIMO
% dos votos
Assentos
1.889.289
62,03
160
902.289
29,73
90
PDD
60.758
2,00
PAZS
26.686
0,88
PARENA
18.220
0,60
PIMO
17.960
0,59
PASOMO
15.740
0,52
RENAMO-UE
PT
14.242
0,47
SOL
13.915
0,46
PEC-MT
12.285
0,40
MBG
11.059
0,36
UD
10.310
0,34
PVM
9.950
0,33
PALMO
9.263
0,30
PAREDE
9.026
0,30
USAMO
8.661
0,29
FAO
7.591
0,25
PADELIMO
3.720
0,12
CDU
1.252
0,04
PPD
448
0,01
Total
3.321.926
100.00
250
112
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
230
6 . P A RTI D O S P O L TIC O S
113
os seus rgos e o Estado. No entanto, o partido continua at hoje a beneficiar-se de sua estreita
ligao com os rgos estatais e do facto de jamais ter deixado de governar nacionalmente.234
234 assim que, quando a oposio ganhou em 2003 o Municpio de Beira e pretendeu usar as instalaes onde funcionavam
os Grupos Dinamizadores (rgos actualmente dependentes do Municpio), descobriu que estas tinham sido pouco tempo
antes transferidas para a propriedade do partido FRELIMO.
114
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
O segundo caso dos mais flagrantes abusos da mquina pblica para fins partidrios. Em
finais de Abril de 2008, o Governo da provncia de Inhambane, por meio de sua Direco
Provincial do Plano e Finanas, lanou um concurso para a aquisio de alguns materiais.
O anncio do concurso foi publicado na edio de 06.05.2008 do jornal Notcias, e assim
descrevia o material a ser fornecido: Lote 1: 3,000 camisetas sem golas, 500 camisetas com
golas; Lote 2: 10,000 bandeirolas de mo, sendo 5,000 da Repblica de Moambique e 5,000
do Partido FRELIMO. Vrios jornais noticiaram a situao, tendo avanado que entrevistados
disseram ser tal prtica comum. De facto, difcil crer que assim no seja, uma vez que, para
se chegar ao ponto de anunciarem publicamente um acto de claro desvio de verbas pblicas,
os responsveis possivelmente j o fazem h bastante tempo, ao ponto de considerarem
razovel submeter o desvio das verbas a concurso pblico. Contactados pelo jornal Savana, os
responsveis pelo concurso disseram tratar-se de erro de digitao, e cancelaram-no.
Por fim, em Fevereiro de 2009, o presidente da Repblica, Emlio Guebuza, conduziu um Retiro
do Conselho de Ministros na vila da Namaacha, a fim de avaliar o grau de implementao
do Programa Quinquenal do Governo 20052009. O Retiro contou com a participao de
vrias autoridades estatais, como Vice-Ministros e Governadores Provinciais. Mas no s:
tambm estiveram presentes, e com destaque, quadros do Partido FRELIMO. Dentre estes,
encontravam-se deputados da Assembleia da Repblica, o secretrio-geral do partido, o
secretrio para mobilizao e propaganda, e quadros histricos do partido. A participao dos
membros da FRELIMO numa reunio de Estado foi encarada pelo Governo como de regra,
tendo, inclusive, sido abertamente referida no comunicado aos rgos de imprensa divulgado
pelo Conselho de Ministros.
Fontes:
Agreement signed between FRELIMO and Vietnamese Communist Party, Magazine Independente, 9 de Abril de
2008, p.12.
Abuso de fundos do Estado pela FRELIMO: Caiu a mscara, Savana, 09 de Maio de 2008, p.5; Fundos do Estado
para produzir bandeirolas da FRELIMO, O Pas, 09 de Maio de 2008, capa.
Comunicado aos rgos de informao, Conselho de Ministros, disponvel em http://www.govnet.gov.mz/comunicados/ComunicadoRetiroCM.pdf, acedido em Maro de 2009.
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115
clulas implantadas em locais de residncia ou de trabalho,237 a partir das quais se constri uma
rede de conferncias, comits e secretariados definidas em termos espaciais, comeando pelos
postos administrativos e prolongando-se pelos distritos e provncias), e pelos rgos centrais (o
Congresso, o Comit Central, a Comisso Poltica, o Secretariado do Comit Central e o Comit
de Verificao do Comit Central).
A democracia interna tem vindo a desenvolver-se no seio da FRELIMO, nomeadamente
no processo de escolha de candidatos para as eleies. Assim, para as legislativas, a seleco
dos candidatos comea ao nvel da provncia antes de chegar Comisso Poltica, que deve
confirmar a lista, tendo tambm a prerrogativa de sugerir 10% dos nomes das listas submetidas
pelos rgos provinciais.238 Esta prerrogativa no deixa de ser conflituosa no seio do partido,
uma vez que reduz o poder de deciso das bases sobre as suas escolhas dos seus potenciais
representantes. Para alm disso, a FRELIMO fixa quotas para a representao de jovens,
mulheres e antigos combatentes (respectivamente 20%, 40% e 10%), tendo se comprometido a
equilibrar a participao de homens e mulheres nas suas listas de candidatos.239
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rgos
Centrais
rgos Provinciais
1. Conferncia,
2. Comit, 3. Secretariado,
4. Comit de verificao
rgos Distritais
1. Conferncia, 2. Comit, 3. Secretariado,
4. Comit de Verificao
rgos de Zona (Posto Administrativo).
1. Conferncia, 2. Comits, 3. Secretariado,
4. Comit de Verificao
Crculos do Partido (circunstanciais).
rgos. 1. Conferncia do Crculo
Clulas do Partido (Locais de Residncia e Trabalho).
rgos da clula 1. Reunio Geral da clula e 2. Secretariado
Fonte: Estatutos da FRELIMO, arts. 29/73
uma viso consensual acerca do futuro do pas. Principalmente as medidas relacionadas s reas
rurais e populao camponesa resultaram em oposio desde sua introduo.243 Ademais, o
regime monopartidrio excluiu muitas das pessoas que eram crticas ao regime e suas polticas,
impedindo que tais pessoas formassem organizaes: poucas das organizaes ainda actuantes
nos dias de hoje foram fundadas no perodo de partido nico.244
Gradativamente, portanto, a RENAMO desenvolveu-se como uma verdadeira manifestao de
oposio e contestao interna. Na verdade, a implantao interna da RENAMO, particularmente
a partir do incio dos anos 1980, traduziu-se pela generalizao da sua actividade militar a todas
as provncias (1983),245 o que indica que ela funcionou como catalisador de um processo de
243 Merle L. Bowen, The State against the Peasantry, Rural Struggles in Colonial and PostColonial Mozambique, University Press of
Virginia, 2000.
244 Ver, tambm, CIVICUS, ndice da Sociedade Civil em Moambique 2007, A Sociedade Civil Moambicana por Dentro: Avaliao,
desafios, oportunidades e aco, Maputo, 2008 (www.civilsocietyindex.org).
245 A partir de ento, praticamente apenas as zonas urbanas foram poupadas aco militar das foras da RENAMO. S nos
ltimos anos de guerra a RENAMO pde ocupar por perodos relativamente longos algumas capitais distritais.
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117
contestao das aces e medidas adoptadas pela FRELIMO por parte de segmentos significativos
das sociedades rurais, principalmente nas regies do Centro e Norte do pas.246
O combate da RENAMO contra o comunismo e pela liberdade no levou nunca
esta organizao, que na sua luta desenvolveu alianas privilegiadas com as autoridades
tradicionais, as quais haviam sido particularmente marginalizadas pela FRELIMO, a assumir
uma posio clara em favor dum sistema democrtico multipartidrio em Moambique.247
Efectivamente, a questo do multipartidarismo s viria a ser levantada no contexto das
negociaes de Roma.248
A partir da assinatura do Acordo Geral de Paz, a RENAMO iniciou o processo da sua
transformao em partido poltico. Para tanto, recebeu o apoio financeiro das Naes Unidas,
que estabeleceram um fundo de USD 17 milhes para tal fim.249 Se hoje podemos afirmar
que o processo foi razoavelmente bem sucedido, importante notar que, como o sublinha
Carbone, numa fase inicial as estruturas polticas do ex-movimento rebelde eram ainda
frgeis, o funcionamento interno do partido pouco eficiente, a sua presena no terreno bastante
desorganizada, o seu programa poltico deficientemente articulado e o seu pessoal totalmente
inexperiente em termos de poltica moderna e administrao.250 Passados cerca de 15 anos do
Acordo Geral de Paz e da integrao de pleno direito da RENAMO na ordem poltica interna do
pas, a sua capacidade parece ainda limitada pela dificuldade que tem em relacionar-se com e
mobilizar em seu favor sectores importantes da sociedade urbana, especialmente nas camadas
246
Ver Christian Geffray, A Causa das Armas Antropologia da Guerra Contempornea em Moambique, Afrontamento, Porto,
1991.
247 A RENAMO partido membro-associado da Unio Internacional Democrtica (International Democrat Union (IDU),
que congrega mais de 80 partidos polticos de inclinao conservadora, crist-democrata e outros de tendncia ao centro ou
centro-direita do espectro poltico. Para maiores informaes, ver http://www.idu.org/history.aspx, acedido em 09 de Outubro
de 2008. A RENAMO tambm integrante da IDC (Internacional Democrtica Centrista), organizao de carcter democratacristo, na qual Afonso Dhlakama foi recentemente eleito um de seus vice-presidentes (os quais incluem tambm Vicente Fox,
ex-Presidente do Mxico, e Jorge Bornhausen, Presidente do Democratas - outrora PFL-, partido brasileiro de centro-direita).
Detalhes em http://www.cdi-idc.org/subpagina.php?hoofdmenuID=1&submenuID=1, acedido em 10 de Outubro de 2008.
248 Mesmo aqui se pde ver que a RENAMO, se por realismo poltico aceitava partilhar o espao poltico com a FRELIMO,
no estava na disposio de facilitar a entrada dos outros partidos na cena poltica nacional. Assim se explica que, apesar de
ter proposto a alterao do sistema eleitoral maioritrio inscrito na Constituio de 1990 para um sistema de representao
proporcional, teve ao mesmo tempo a preocupao de propor que houvesse uma barreira (que poderia ir at 20%)
condicionando o acesso representao parlamentar.
249 The Carter Center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.14, disponvel em http://www.cartercenter.org/
documents/2218.pdf, acedido em 19 de Maio de 2008.
250 Giovanni M. Carbone, Emerging pluralist politics in Mozambique: the FRELIMO-RENAMO party system, em www.
crisisstates.com/download/others/SeminarGC131102.pdf , acedido em 26 de Novembro de 2008.
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119
rgos
Centrais
rgos Centrais
1. Congresso
2. Presidente
3. Conselho Nacional
4. Comisso Poltica
Nacional
rgos Provinciais
1. Conferncia Provincial
2. Conselho Provincial
3. Comisso Poltica
rgos Distritais
1.Conferncia, 2. Conselho,
3. Comisso Poltica
rgos no Posto Administrativo.
1.Conferncia, 2.Conselho, 3.Comisso Poltica
rgos na Localidade.
1.Conferncia da Localidade
2. Conselho da Localidade, 3. Comit Poltico da Localidade
rgos na Povoao
1. Assembleia-geral dos Membros e Simpatizantes,
2. Reunio Geral dos Chefes de Ncleo, 3. Ncleos
Fonte: Estatutos da RENAMO, arts. 16-80
255 Denis Kadima e Zefanias Matsimbe, RENAMO-Unio Eleitoral: understanding the longevity and challenges of an opposition
party coalition in Mozambique, The Politics of Party Coalitions in Africa, 2006.
120
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Sul
Centro
FRELIMO
1999
2004
1994
1999
2004
Maputo Cidade
17
14
14
Maputo Provncia
12
12
12
Gaza
15
16
17
Inhambane
13
13
15
Sofala
18
17
16
Manica
10
Tete
Norte
RUE
1994
14
10
Zambzia
18
15
19
29
34
29
Nampula
20
24
27
32
26
23
15
16
18
Niassa
Cabo Delgado
Total
129
133
160
112
117
90
muito provvel, contudo, que tais diferenas regionais no reflictam diferenas de cunho
tnico na composio dos partidos. Em seus quadros, ambos os partidos tm buscado integrar
256
Giovanni M. Carbone, Continuidade na renovao? Ten years of multiparty politics in Mozambique: roots, evolution and
stabilization of the FRELIMO-RENAMO party system, Journal of Modern African Studies, v. 43, no. 3, pp.417442, 2005; Carrie
Maning, Constructing Opposition in Mozambique: RENAMO as a Political Party, Journal of Southern African Studies, v. 24, no.
1, Special Issue on Mozambique, pp.161189, 1998.
257 Ver Cartografia Eleitoral, no stio na internet do Instituto de Estudos Sociais e Econmicos (IESE), www.iese.ac.mz
258 Lus de Brito, O Comportamento Eleitoral nas Primeiras Eleies Multipartidrias em Moambique, in Brazo Mazula
(org.), Moambique: Eleies, Democracia e Desenvolvimento, Maputo, 1995, pp.475499; e Lus de Brito, Cartografia Eleitoral de
Moambique 1994, Maputo, Livraria Universitria, 2000.
259 M. Cahen, Nationalisms and ethnicities. Lessons from Mozambique, in E. Braathen, M. Bs e G. Sther, Ethnicity Kills?
The Politics of War, Peace and Ethnicity in Subsaharian Africa, Londres, MacMillan, New York, St. Martins Press, pp.163187.
6 . P A RTI D O S P O L TIC O S
121
membros das diversas regies e etnias do pas.260 Em termos de discurso, a FRELIMO assume,
desde a independncia, uma posio abertamente nacionalista, ao passo que a RENAMO tem
assumido uma postura mais hesitante, uma vez que, se no encoraja, tambm no desencoraja
as identificaes tnicas. Quando em campanha eleitoral, comum que seu lder, Afonso
Dhlakama, trate seus potenciais eleitores pelo grupo tnico a que pertencem, e no como
moambicanos. Contudo, questes tnicas no tm figurado como partes centrais do programa
poltico da RENAMO, sendo apenas parte da retrica poltica de seu lder.
O desenvolvimento histrico de foras polticas de carcter nacional e nacionalista, e a
inexistncia de foras polticas de carcter tnico, so, provavelmente, no um reflexo das
divises sociais e crenas dos moambicanos - as quais, de facto, pouca importncia tiveram na
origem dos partidos -, mas da trajectria histrica da formao do Estado em Moambique e da
estrutura de incentivos polticos que se desenvolveu em seu entorno. Apesar da identificao da
RENAMO com lideranas tradicionais desde a guerra civil, esta teve que transigir em sua posio
para consolidar-se como forca poltica, tanto em relao a FRELIMO quanto aos doadores
internacionais. Nesta rea, os ideais modernizadores da FRELIMO quando da independncia, e
o aparato estatal por ela herdado do perodo colonial, parecem ter tido uma duradoura influncia.
A FRELIMO constituiu-se como movimento de libertao nacional, mais do que como movimento
revolucionrio, e a RENAMO, herdeira das clivagens sociais e polticas que se manifestaram no
seio da FRELIMO durante a luta pela independncia, desenvolveu-se como a sua anttese, mas
dentro do mesmo quadro de referncia nacionalista.
A identificao tnica , no entanto, parte a vida quotidiana dos moambicanos. Quando
perguntados pelo Afrobarometer acerca de sua tribo, apenas 2% afirmaram no saber, ao passo
que ningum respondeu ser somente moambicano ou no pensar em si prprio nestes termos,
embora 40% dos entrevistados sentiam-se to moambicanos quanto parte de seu grupo tnico.
Ademais, quando perguntados se confiavam em moambicanos de outros grupos tnicos, 19%
disseram no confiar, 23% confiarem um pouco e 26% afirmaram confiar razoavelmente,
com somente 29% respondendo que confiavam bastante em membros de diferentes grupos
tnicos.261
Alis, se questes tnicas ainda no chegaram a marcar decisivamente os processos polticos
moambicanos recentes, estas foram parte de vrios momentos da histria do pas, e ainda
hoje fazem parte do jogo poltico. Aquando da sua formao, a FRELIMO viu-se envolvida em
constantes conflitos internos, os quais, na opinio de muitos historiadores, tiveram origem em
discordncias entre membros de grupos tnicos do norte de Moambique, nomeadamente os
Makondes, e membros de grupos tnicos do sul do pas. Para aqueles, os principais cargos e
benefcios dentro da FRELIMO estariam sendo distribudos somente entre sulistas. O apogeu
260 Ira Lundin, Political Parties: A reading of the ethnic and regional factor in the democratization process, em Brazo Mazula
(ed.), Mozambique: Elections, Democracy and Development, 1996.
261 Afrobarometer, Summary of Results, Round 3 Afrobarometer Survey in Mozambique 2005, p.22. No entanto, tambm a h que
se ter cuidado nas concluses, pois deve-se ponderar que o grau de confiana , em geral, bastante baixo em Moambique, com
66% dos entrevistados afirmando que se deve ser muito cuidadoso nas relaes com outras pessoas, e somente 22% dizendo
que a maioria das pessoas confivel. Mesmo dentro do prprio grupo tnico a confiana baixa, com 21% dos entrevistados
com pouca confiana nos membros da mesma etnia, e somente 40% depositando bastante confiana.
122
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Programas polticos
Em termos dos programas polticos apresentados pelos dois partidos nas ltimas campanhas
eleitorais, pode-se constatar que no existem entre eles diferenas fundamentais.265 Basicamente,
com a converso de facto da FRELIMO economia de mercado, e com ambos os partidos
abraando o sistema de democracia multipartidria, deixou praticamente de haver diferena
ideolgica fundamental entre a RENAMO e a FRELIMO. Mesmo em aspectos particulares,
como o reconhecimento da importncia das autoridades tradicionais, que sempre foi um ponto
262
Malyn Newitt, Mozambique, p.189 em Patrick Chabal et al., A History of Postocolonial Lusophone Africa, Hurst & Company,
London, 2002; Srgio Chichava, Por uma leitura scio-histrica da etnicidade em Moambique, Discussion paper no. 1/2008,
IESE, p.8, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/DP_01_Por_Uma_Leitura_Socio_Historica_da_
Etnicidade_em_Mocambique.pdf, acedido em 17 de Outubro de 2008.
263 Sergio Chichava, Por uma leitura scio-histrica da etnicidade em Moambique, Discussion paper no. 1/2008, IESE, p.17,
disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/DP_01_Por_Uma_Leitura_Socio_Historica_da_Etnicidade_em_
Mocambique.pdf, acedido em 17 de Outubro de 2008.
264 Governador tribaliza Niassa, Magazine Independente, 12de Maro de 2008.
265 Ira Baptista Lundin, Eleies Gerais 2004 Um Eleitorado Ausente, pp.6869, in Brazo Mazula (org.) Moambique:
Eleies Gerais 2004, Um Olhar do Observatrio Eleitoral, Maputo, 2006.
6 . P A RTI D O S P O L TIC O S
123
bsico na actuao e ideologia da RENAMO, a FRELIMO alinhou a sua nova posio pelo
mesmo princpio.
Partidos menores
Se o domnio da cena poltico-partidria moambicana mostra-se solidamente dividido entre
a FRELIMO e a RENAMO, a remoo da clusula de barreira de 5% facilitar que pequenos
partidos obtenham assentos junto Assembleia da Repblica nas prximas eleies gerais,
e pode contribuir para que, gradualmente, partidos menores comecem a consolidar suas
posies polticas. No momento, contudo, os partidos extra-parlamentares so bastante instveis
na sua organizao e mobilizao, possuindo muito baixa penetrao social e capacidade de
mobilizao. Em geral, tais partidos permanecem silenciosos durante perodos no eleitorais,
reaparecendo, contudo, s vsperas dos pleitos eleitorais, impulsionados pelos recursos que lhes
tm sido facultados pela comunidade internacional (nas ltimas eleies, estes equivaleram
a aproximadamente 2 milhes de dlares). Nas palavras do lder de um dos partidos extraparlamentares, Ycubo Sibindy, do PIMO, estes partidos seriam como cogumelos polticos,
a aparecer na presena de recursos para, logo em seguida, desaparecerem.266 Em verdade,
conforme destacou o jornalista Salomo Moyana em evento realizado pelo Observatrio
Eleitoral,267 a maioria dos pequenos partidos no agem como partidos polticos, mas sim como
organizaes da sociedade civil. Para Moyana, falta-lhes um plano para a conquista do poder
poltico, assim como programas e propostas de governo claras e articuladas. Ademais, carecem
de apelo popular, visto que muito pouco realizam em termos de mobilizao e manifestao
poltica. Ao invs, trabalham com vagos slogans, com plataformas amplas (desenvolvimento,
luta contra o HIV-SIDA) mas sem programas. Ainda, dentre os partidos extra-parlamentares,
alguns tm vindo a apoiar a FRELIMO nos processos eleitorais, no que pouco acrescentam s
alternativas de governao.
Muitos dos partidos menores foram formados por dissidentes ou ex-membros da
FRELIMO e da RENAMO. No segundo grupo, cabe destacar o Partido para a Paz, Democracia
e Desenvolvimento (PDD),268 e o recm-criado Movimento Democrtico de Moambique
(MDM).269 O lder do PDD, Ral Domingos,270 foi expulso da RENAMO aps desentendimentos
com Afonso Dhlakama em 2000, ao passo que Deviz Simango, lder do MDM, foi expulso da
RENAMO aps discordar da liderana do partido e decidir candidatar-se como independente na
cidade da Beira em 2008.271
s vsperas das eleies de 2004, grandes expectativas rondavam a candidatura de
Domingos Presidncia, assim como a votao do PDD Assembleia da Repblica. Contudo,
os resultados foram pouco animadores aos seus apoiantes, tendo o PDD obtido somente 2% dos
266
Seminrio acerca do processo de recenseamento eleitoral, Centro de Conferncias Joaquim Chissano, Maputo, 29.11.2007.
Seminrio acerca do processo de recenseamento eleitoral, Centro de Conferncias Joaquim Chissano, Maputo, 29.11.2007.
268 Para detalhes, consultar o stio do partido na internet, www.pdd.org.mz.
269 Para detalhes sobre o partido, consultar http://mdmwiki.wetpaint.com/?t=anon, acedido em 27 de Maro de 2009.
270 Ral Domingos foi o negociador da RENAMO, ento ainda guerrilha, aquando das discusses em Roma acerca do acordo
de paz.
271 Eneas Comiche e Daviz Simango: por que caram?, Srgio Chichava, O Pas, p.9, 26 de Setembro de 2008; Ral Domingos
espera mais vtimas de Dhlakama, Emdio Bela, Savana, p.16, 26 de Setembro de 2008.
267
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
votos nas eleies legislativas, e Domingos, nas presidenciais, 2,73% dos votos.272 Apesar destes
resultados, o PDD continua activo na cena poltica nacional, mesmo que as expectativas em torno
de seu potencial eleitoral tenham diminudo.
Disputas internas e discordncias pblicas caracterizaram a campanha eleitoral autrquica
da RENAMO em 2008. Vrios membros do partido fizeram declaraes pblicas contraditrias
acerca das propostas e posicionamentos da RENAMO, e vrios desentendimentos sucederam-se.
No caso mais emblemtico, o candidato da RENAMO reeleio na Beira, Deviz Simango, foi
substitudo por outro candidato s vsperas do pleito, apesar da existncia de fortes indcios
acerca da alta popularidade de Simango na cidade. Simango, insatisfeito, resolveu concorrer
como independente, ao que foi expulso da RENAMO. Tendo sido reeleito com larga vantagem
sobre os candidatos da FRELIMO e RENAMO (61% dos votos), o edil capitaneou o processo de
criao de um novo partido, o Movimento Democrtico de Moambique (MDM), fundado em
Fevereiro de 2009. Nos quadros do partido, h vrios ex-membros da RENAMO. De maneira
semelhante ao PDD, existem grandes expectativas em relao ao potencial eleitoral do MDM;
contudo, diferentemente do PDD, o MDM inicia sua vida poltica com a vantagem de seu lder
ser j o edil da segunda maior cidade do pas, e de ter ele angariado muitos simpatizantes, tanto
dentro como fora da autarquia, aquando da sua disputa com a liderana da RENAMO e durante
sua campanha eleitoral ao municpio.
6 . P A RTI D O S P O L TIC O S
125
Oramento do Estado para 2009, Despesa segundo a clula oramental, mbito Central, p.112.
Oramento do Estado para 2008, Despesas Para Funcionamento Segundo a Classificao Orgnica e de Grupo; de Despesa,
mbito Central, p.6; Oramento do Estado para 2007, Despesas Para Funcionamento Segundo a Classificao Orgnica e de
Grupo, mbito Central, p.5.
278 Sobre o assunto, consultar Jason Sumich, The illegitimacy of democracy? Democratisation and Alienation in Maputo,
Mozambique, Working Paper no. 16, Cities Theme, Crisis States Research Centre, London School of Economics and Political Science,
2007, p.10. Dentre os entrevistados por Sumich, um deles resumiu o cenrio poltico moambicano com as seguintes palavras
(traduo nossa): A diferena entre o teu pas e o meu que no teu dinheiro compra poder, enquanto aqui poder compra
dinheiro, p.4.
277
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dentre outras actividades, aproveitou a oportunidade para apresentar seu candidato s eleies
presidenciais, Armando Guebuza, como seu sucessor natural.279 Outra forma de financiamento
pblico indirecto a importao em regime de iseno fiscal. A lei isenta (art. 15, Lei no. 7/91)
os partidos polticos dos direitos alfandegrios para os bens de equipamento necessrios ao seu
prprio funcionamento, mas estes, especialmente o partido no poder, fazem uso desta iseno
para outras finalidades, valendo-se dela para negociar com empresas importadoras, permitindolhes a importao em termos vantajosos de mercadorias (desde peas de viaturas, material de
construo at bens perecveis) em troca de prestaes financeiras. Para Bruno Speck, que
redigiu o captulo referente ao financiamento eleitoral no relatrio do Carter Center,280 trata-se
de uma forma de legalizao do contrabando, com efeitos negativos tambm em termos do
princpio de concorrncia livre e leal que deve reger o mercado.281 A angariao de fundos junto
da comunidade empresarial ou em campanhas de porta a porta nas zonas rurais, deixa, por
vezes, um sentimento de se tratar de uma espcie de imposto poltico.282
De acordo com o Carter Center, a FRELIMO arrecada aproximadamente $1.5 milhes por
ano com a contribuio de seus membros. No seu nono Congresso, a FRELIMO reportou ter
recebido, em espcie ou dinheiro, 41.322.936 Mt em contribuies, o que equivalia a USD
1.646.988,00.283
A RENAMO, que nunca teve o controle do aparelho estatal ao nvel central e que tambm
no pde beneficiar de vantagens como, por exemplo, a alienao de bens imveis do Estado de
que beneficiou a FRELIMO, dispe de muito menos recursos. Basicamente por estas razes, este
partido desenvolveu ligaes muito mais fracas com o mundo empresarial. Assim, a RENAMO,
para alm do que recebe do Estado e de alguns parceiros durante os perodos eleitorais, vive
fundamentalmente do financiamento pblico correspondente sua representao parlamentar.
A prestao de contas acerca do financiamento poltico, embora seja uma obrigao legal,
no respeitada pelos partidos, a no ser no que concerne s primeiras tranches atribudas pela
CNE, pois essa a condio para se ter acesso s tranches subsequentes. O financiamento por via
parlamentar no tem sido justificado por nenhum dos partidos beneficirios, e nenhum respeita
a obrigao de publicao das suas contas anuais.
D. Cdigos de conduta
Em Maio de 2004, no incio do ltimo processo eleitoral, realizou-se uma Conferncia Alargada de
Partidos Polticos Nacionais, onde foi aprovado e subscrito um cdigo de conduta eleitoral por 22
279
The Carter Center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.34.
The Carter Center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.34.
281 The Carter Center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.34.
282 Este fenmeno foi particularmente detectado nas provncias do Norte, com destaque para Nampula, no mbito dum estudo
de diagnstico sobre governao e corrupo promovido pela Unidade Tcnica para a Reforma do Sector Pblico. UTRESP,
Pesquisa Nacional de Base Sobre Governao e Corrupo Relatrio Final, Maputo, 2005, pp.3839.
283 Para detalhes, ver a informao disponvel no website da FRELIMO, http://www.FRELIMO.org.mz/document.php?args=0
2f5f8e2400000000a717565727900000004653454c454354207064662046524f4d2061727469636c652057484552452069643d313
40000000087479706500000001e6170706c69636174696f6e2f706466, acedido Maio 2009. Da leitura do documento, no
possvel saber o perodo a que tais contribuies se referiam.
280
6 . P A RTI D O S P O L TIC O S
127
E. Recomendaes
As regras acerca das auditorias e transparncia dos fundos recebidos pelos partidos
polticos devem ser reforadas e implementadas. Em particular:
A fiscalizao das finanas dos partidos polticos de superior relevncia,
e deve a Inspeco Geral das Finanas levar a efeito as auditorias s contas
dos partidos.
O uso das verbas pblicas atribudas aos partidos durante a campanha eleitoral deve
ser escrupulosamente justificado perante Comisso Nacional de Eleies aps as
eleies e, em se verificando alguma irregularidade no justificada pelo partido, esta
deve ser reportada ao Ministrio Pblico para que este decida as medidas a serem
tomadas.
A CNE deve disseminar e monitorar o cumprimento do cdigo de conduta pelos
partidos polticos durante o perodo eleitoral. A CNE deveria receber poderes para
sancionar aqueles partidos que no seguem o estabelecido no cdigo, o que poderia
incluir reprimendas, multas e, em casos mais srios, a desqualificao dos candidatos,
com o respectivo recurso aos tribunais.
O governo deve introduzir e a sociedade civil deve lutar por legislao a ser
adoptada pela Assembleia da Repblica que estabelea regras acerca da democracia
interna dos partidos, incluindo em relao seleco dos candidatos.
284
Este cdigo, com a divisa Pela Tolerncia e Convivncia Democrtica Durante as Eleies, foi amplamente divulgado atravs
de um folheto produzido pelo IMD.
285 CNE, Cdigo de Conduta dos Candidatos, Partidos Polticos, Coligaes de partidos e Grupos de Cidados Concorrentes s Eleies
Gerais de 2004, Deliberao no. 34/2004, de 23 de Setembro. Tambm, The Carter Center, Observing the 2004 Mozambique
Elections, 2005, pp.38/39, disponvel em http://www.cartercenter.org/documents/2218.pdf, acedido em 19 de Maio de 2008.
128
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
7
Assembleia da Repblica
A Assembleia da Repblica (AR) tem uma relevncia especial democracia em Moambique,
uma vez que, alm de ser o lugar do debate poltico por excelncia, ela das poucas instituies
nacionais a incluir as duas principais foras polticas do pas.286 Porm, o facto de a FRELIMO ter
sempre possudo uma maioria absoluta no Parlamento, assim como a existncia de praticamente
s duas bancadas, tm limitado o pleno desenvolvimento dum debate poltico aberto, inovativo e
construtivo. Tambm, as carncias em termos de capacidade tcnica e a falta de vontade poltica
fazem com que a Assembleia tenha um papel pouco activo em termos legislativos e na anlise
crtica de polticas pblicas.
A. Composio da Assembleia
A Assembleia da Repblica composta por duzentos e cinquenta deputados, dos quais duzentos
e quarenta e oito so eleitos num sistema proporcional atravs de listas partidrias fechadas
em onze crculos eleitorais no territrio nacional (correspondentes s dez provncias e cidade
capital, Maputo), e dois o so atravs de um sistema maioritrio simples em dois crculos
eleitorais no exterior (frica e Resto do Mundo), que elegem um deputado cada.
A legislao em vigor no limita o nmero de mandatos que um deputado pode exercer.
Tratando-se de um sistema de lista partidria fechada, a continuidade dos deputados ao longo de
vrios mandatos depende essencialmente da vontade dos partidos.
Na primeira legislatura (1994-1999), a AR contou com trs bancadas parlamentares: a
bancada da FRELIMO, composta por 129 deputados, a bancada da RENAMO, com 112 deputados,
e a bancada da Unio Democrtica (UD), uma coligao que conseguiu obter uma votao
286 As duas outras instituies inclusivas so o Conselho Constitucional e o recentemente formado Conselho de Estado.
Contudo, este ltimo tem tido pouca relevncia no debate poltico moambicano.
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
129
ligeiramente superior ento vigente barreira de 5% dos votos, elegendo 9 deputados. Nas
segundas eleies gerais (1999), a RENAMO formou uma coligao com uma srie de pequenos
partidos, denominada RENAMO-Unio Eleitoral (RUE). Nesta legislatura (1999-2004), houve
apenas duas bancadas constitudas: a da FRELIMO, que conseguiu novamente uma maioria
absoluta, com 132 deputados, e a da RUE, com 118 deputados. Na presente legislatura (20042009), existem novamente apenas duas bancadas parlamentares. A FRELIMO reforou a sua
maioria absoluta, obtendo 160 mandatos, ficando a bancada da RUE reduzida a 90 deputados.
No s o sistema claramente bipartidrio, mas tambm a hegemonia da FRELIMO tem-se
acentuado gradualmente, tendo esta quase atingido os dois teros dos mandatos parlamentares,
situao que lhe daria a possibilidade de alterar unilateralmente a Constituio, retirando
oposio o seu maior trunfo poltico e tornando o futuro da democracia moambicana altamente
dependente do grau de democracia interna na FRELIMO.
19992004
%
20042009
Total
Mulheres
Total
Mulheres
Total
Mulheres
FRELIMO
129
48
37,2
133
55
41,4
160
69
%
43
RENAMO
112
12
10,7
117
23
19,7
90
20
22
IDEA, Political Parties in Southern Africa: The State of Parties and Their Role in Democratization, 2007, p.53; Collen Lowe Morna,
Beyond numbers: Quotas in Practice, IDEA, 2003.
288 Ver Lei no. 17/2007 (Regimento da Assembleia da Repblica) e Conceio Osrio, Subvertendo o poder poltico? Anlise de
Gnero das Eleies Legislativas em Moambique, 2004, Maputo, WLSA Moambique, 2005.
289 Conceio Osrio, Subvertendo o poder poltico? Anlise de Gnero das Eleies Legislativas em Moambique, 2004, Maputo,
WLSA Moambique, 2005, p.147.
130
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
B. Comisses Parlamentares
A Assembleia da Repblica dispe de uma Comisso Permanente e de oito comisses de
trabalho estabelecidas pelo seu Regimento.290 1) Comisso dos Assuntos Constitucionais,
Direitos Humanos e de Legalidade, 2) Comisso do Plano e Oramento, 3) Comisso da
Agricultura, Desenvolvimento Rural, Administrao Pblica e Poder Local, 4) Comisso dos
Assuntos Sociais, do Gnero e Ambientais, 5) Comisso de Actividades Econmicas e Servios,
6) Comisso de Relaes Internacionais, 7) Comisso da Defesa e Ordem Pblica, e 8) Comisso
de Peties. Para alm destas comisses, a Assembleia pode criar comisses para a discusso de
assuntos especficos, as comisses ad-hoc e de inqurito. No caso das primeiras, so exemplos
a comisso constituda para a reviso da Constituio e da legislao eleitoral. As comisses de
inqurito, por sua vez, destinam-se a averiguar o respeito da legalidade e do interesse nacional no
funcionamento das instituies, nos termos do art. 80, no. 1, do Regimento, gozando de poderes
de investigao prprios das autoridades judiciais.
Considerando as carncias tcnicas das comisses, nas quais apenas um pequeno nmero
de parlamentares dispe da qualificao necessria para uma anlise rigorosa das propostas
governamentais e o recurso assistncia tcnica muito limitado, pode-se compreender
que a sua capacidade de influenciar as propostas seja reduzida, da mesma forma que a sua
capacidade para controlar as actividades do governo na sua rea de especialidade. As concluses
e recomendaes das comisses de especialidade so apresentadas na sesso plenria quando a
proposta do governo apresentada para debate e votao. Como a FRELIMO dispe da maioria
em todas as comisses, os pareceres tendem a ser favorveis s propostas.
Se verdade que o governo presta contas, ao menos formalmente, Assembleia, tambm
verdade que, provavelmente por efeito do sistema de disciplina partidria e da primazia histrica
do executivo (porque sempre foi dele que dependeram directamente as capacidades tcnicas, e
no do aparelho partidrio), as diversas comisses no tm o papel de controle e tutela sobre as
actividades ministeriais que seria de esperar, apesar do Regimento da Assembleia estabelecer
como prerrogativas das comisses: a) convocar membros do governo e outros representantes
de rgos oficiais, b) de visitar organismos estatais civis e militares, c) ter acesso a documentos
confidenciais mediante requerimento, e d) contratar especialistas na matria.291
A Comisso responsvel por examinar as propostas governamentais para o Oramento do
Estado a Comisso do Plano e Oramento. Porm, a sua capacidade para fazer uma anlise
aprofundada e suscitar um verdadeiro debate sobre as opes oramentais fraca. Em parte, isto
decorre do pouco tempo disponvel para o seu trabalho. A proposta do Oramento do Estado
elaborada pelo executivo, que define as necessidades e identifica as fontes internas de receita,
antes de negociar com os parceiros externos a cobertura do dfice, procurando primeiro obter
donativos e, em seguida, definir o recurso a crdito. Depois de se conseguir obter a cobertura do
dfice, a proposta do oramento submetida comisso parlamentar, que dispe de um prazo
relativamente curto para analisar e votar o oramento.
290
291
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
131
USD
51.239,02
2.037,00
51.239,02
2.037,00
47.752,64
1.898,00
47.752,64
1.898,00
Presidente de Comisso
44.037,12
1.751,00
44.037,12
1.751,00
Relator de Comisso
41.703,35
1.658,00
Membro de Comisso
37.845,63
1.504,00
Deputado
31.262,27
1.242,00
292 Os deputados tm, ainda, outras vantagens, como, por exemplo, a possibilidade de adquirirem uma viatura com iseno
de impostos, ou o direito reforma aps o cumprimento de um nico mandato. Joo Pereira e Carlos Shenga, Strengthening
parliamentary democracy in SADC countries Mozambique country report, SAIIA, Cape Town, 2005.
132
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
USD
Presidente da Comisso
12.774,86
507,00
Relator da Comisso
10.441,07
415,00
6.583,36
261,00
Presidente do Conselho
8.000,00
319,00
Membro do Conselho
6.000,00
238,00
13.591,78
540,00
Membro da Comisso
Subsdios dos membros dos Conselhos
Consultivos de Administrao (art. 4)
13.591,78
540,00
10.116,98
402,00
10.116,98
402,00
Presidente de Comisso
6.532,19
259,00
6.532,19
259,00
Relator de Comisso
4.132,25
164,00
Membro de Comisso
4.132,25
164,00
3.000
119,00
4.080
162,00
USD
4.000,00
159,00
4.000,00
159,00
3.600,00
143,00
3.600,00
143,00
Presidente de Comisso
3.300,00
131,00
3.300,00
131,00
Relator de Comisso
3.200,00
127,00
Membro de Comisso
3.100,00
123,00
Deputado
3.000,00
119,00
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
133
D. Processo legislativo
De acordo com o texto constitucional vigente, so actos legislativos as leis e os decretos-leis.294
O Governo (Conselho de Ministros) tambm emite decretos, por meio dos quais regulamenta
matrias j aprovadas em lei (art. 143).
A iniciativa de lei pertence aos deputados, s bancadas parlamentares,295 s comisses da
Assembleia da Repblica,296 ao Presidente da Repblica, e ao Governo (ar.t 183, 1). Com a devida
autorizao da Assembleia da Repblica (Constituio, art. 179, no. 3, e art. 180), na qual devem
constar o objecto, o sentido, a extenso e a durao da autorizao, pode tambm o Governo
(isto , o Conselho de Ministros) exercer o poder legislativo na forma de decretos-lei, excludas as
matrias de competncia exclusiva da Assembleia da Repblica (art. 179, no. 3).
O processo de reviso e alterao do texto constitucional de iniciativa do Presidente da
Repblica ou de um tero ou mais dos deputados, sendo que as alteraes esto sujeitas
aprovao por maioria qualificada (no mnimo dois teros dos deputados da Assembleia da
Repblica). Em seu art. 292, a Constituio estabelece limites materiais ao processo de reviso
constitucional, sujeitando determinadas alteraes a referendo. Dentre os limites materiais
ao poder de reviso, cabe destacar: 1) os direitos, liberdades e garantias fundamentais; 2) o
pluralismo de expresso e de organizao poltica, incluindo partidos polticos e o direito de
oposio democrtica; 3) a independncia dos juzes; 4) a autonomia das autarquias locais; 5) os
direitos dos trabalhadores e das associaes sindicais.
Para alm da sua competncia legislativa geral, a Assembleia tem competncia exclusiva
numa srie de matrias, nomeadamente: leis constitucionais, definio de fronteiras e diviso
293
Parlamento moambicano beneficia de apoio para melhorar desempenho, Domingo, 10 de Fevereiro de 2008.
A figura do decreto-lei foi introduzida pela Constituio de 2004. Anteriormente, na Constituio de 1990, ao Conselho de
Ministros era concedida maior autonomia legislativa, sendo que aquele rgo poderia publicar actos normativos (decretos)
acerca de variados assuntos sem a necessria autorizao da Assembleia da Repblica.
295 Nos termos do art. 39, no. 2, do Regimento da Assembleia da Repblica (Lei no. 17/2007), O estatuto de Bancada
Parlamentar reconhecido sempre que um partido ou coligao de partidos tenha feito eleger pelo menos onze Deputados.
296 Nos termos do art. 48, no. 2, do Regimento da Assembleia da Repblica (Lei no. 17/2007), As Comisses da Assembleia da
Repblica so constitudas por um mnimo de 5 e mximo de 15 deputados eleitos para a durao da legislatura, observando-se
o princpio da representatividade parlamentar.
294
134
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Nas restantes reas o governo pode legislar por autorizao legislativa em forma de decretos-lei.
O instituto do impeachment tem suas razes na Inglaterra, e previsto na legislao de vrios pases. Em regra, ele diz
respeito remoo de autoridades, dentre as quais o presidente da Repblica, por deciso dos membros do Parlamento. Dentre
as razes para a remoo, a corrupo figura com proeminncia.
299 No Brasil, nos termos do art. 66, pargrafo 4, da Constituio de 1988, o veto pode ser derrubado se, reapreciando a
legislao, a maioria absoluta (50% mais um) dos membros das duas casas do parlamento (Cmara dos Deputados e Senado
Federal) votar novamente pela sua aprovao. Em Portugal, de acordo com o art. 136, no. 2, da Constituio de Portugal, em caso
de veto, a Assembleia da Repblica poder votar novamente a legislao e, caso confirme sua aprovao por maioria absoluta
dos deputados em efectividade de funes, derruba o veto (ressalvadas as excepes do no. 3 e alneas), a mesma regra valendo
para Cabo Verde (Constituio de Cabo Verde, art. 136). Em Guin-Bissau, o veto somente ser derrubado por maioria de dois
teros dos deputados na efectividade de suas funes (art. 69, no. 2, Constituio da Guin-Bissau), o mesmo se verificando em
So Tom e Prncipe (art. 83, no. 2, da Constituio de So Tom e Prncipe).
298
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
135
principalmente em face do sistema eleitoral em vigor, o qual privilegia a prestao de contas aos
partidos em relao aos eleitores.
300 A AR pode reunir-se extraordinariamente, o que tem sido excepcional, se convocada pelo Presidente da Repblica, pela sua
Comisso Permanente ou por um tero dos deputados, nos termos do art. 168 da Constituio da Repblica de Moambique.
301 Para os prximos pleitos: AR aprova alteraes legislao eleitoral, Notcias, 21 de Dezembro 2006.
302 Domingo, 7 de Maio de 2006, p.2.
136
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
F.
303
Tambm compete AR a ratificao dos decretos-lei do Conselho de Ministros, mas a sua nao implica a ratificao, no
sendo, portanto, necessrio seu pronunciamento acerca dos decretos (arts. 179, no. 2, alnea s, art. 181).
304 Vide o artigo 21, no. 2, do antigo Regimento da Assembleia da Repblica A informao anual do Presidente da Repblica
no submetida a debate., Lei no. 6/2001, de 30 de Abril de 2001, e o artigo 25, no. 2, do actual Regimento (Lei no. 17/2007),
A informao anual do Presidente no sujeita a debate.
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
137
305
Congresso brasileiro o que mais pesa no bolso da populao na comparao com os Parlamentos de onze pases,
disponvel em http://www.transparencia.org.br/docs/parlamentos.pdf, acedido em 23 de Maio de 2008.
306 Estimates of National Expenditure 2008, Parliament, disponvel em http://www.treasury.gov.za/documents/national%20
budget/2008/ene/2%20parliament.pdf, e Presidency, disponvel em http://www.treasury.gov.za/documents/national%20
budget/2008/ene/1%20pres.pdf, ambos acedidos em 23 de Maio de 2008.
138
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
superiores aos cidados comuns, e que o seu trabalho no as justificaria.307,308 Aqui, interessante
verificar a correspondncia que existe entre o salrio mnimo e o salrio dos deputados. Em
Moambique, o salrio mnimo oscila de acordo com os diferentes sectores da economia,
variando, em Maio de 2008, entre um mnimo de 1.315 Mt (aproximadamente 54 USD para
o sector da agricultura, pecuria e silvicultura) e um mximo de 2.345 Mt (aproximadamente
97 USD para os agentes da Polcia Militar).309Se adoptamos a mdia aritmtica entre ambos
extremos salariais (1.830 Mt, aproximadamente 73 USD), verificamos que o salrio de um
deputado sem os subsdios (31.262,27 Mt, USD 1.220,22) equivaleria a dezassete destes salrios
mnimos. A ttulo comparativo, na frica do Sul um deputado recebe, no mnimo, R 28.845,00
mensais (USD 4.262,84),310 enquanto que o salrio mnimo311 de trabalhadores domsticos
(em zonas urbanas) de R 1.166,05 mensais (USD 172,00).312 Ou seja, o salrio dos deputados
equivaleria a 25 destes salrios mnimos. Se olharmos Europa, no Reino Unido os membros
da Cmara dos Comuns (cmara baixa do legislativo britnico) recebem um salrio de 5.151,00
libras (USD 10.179,00, em 23/05/2008) mensais, ao qual se somam vrios subsdios e recursos
para contratao de assessoria tcnica.313Com um salrio mnimo de 5,52 libras por hora
(trabalhando-se 8h por dia, 26 dias ao ms, temos 1.140,16 libras por ms, ou USD 2.268,60), no
pas o salrio-base do deputado equivale a pouco menos de 5 vezes o salrio mnimo.314
Se tais comparaes servem para algo, elas ilustram que os deputados moambicanos no
so os nicos a receberem salrios bastante acima daqueles recebidos pela maioria de seus
compatriotas. Contudo, as diferenas entre o mnimo recebido pelos cidados e por aqueles
que os representam varia consideravelmente de pas para pas. Em termos das diferenas
existentes, temos que estas acabam por reflectir as desigualdades j existentes na sociedade e
suas instituies. Se nos valemos do coeficiente de desigualdade de renda Gini,315 que estabelece
uma escala da desigualdade que varia entre 0 (totalmente igual) a 100 (totalmente desigual),
para medir os nveis de desigualdade de renda existentes nos trs pases mencionados, vemos
que a frica do Sul possui um ndice bastante elevado (57,8), Moambique sendo menos
307 Os deputados tm, ainda, outras vantagens, como, por exemplo, a possibilidade de adquirirem uma viatura com iseno
de impostos, ou o direito reforma aps o cumprimento de um nico mandato. Joo Pereira e Carlos Shenga, Strengthening
parliamentary democracy in SADC countries Mozambique country report, SAIIA, Cape Town, 2005.
308 Deputados moambicanos querem aumento, BBCpara Africa.com, 5 de Setembro de 2006,http://www.bbc.co.uk/
portugueseafrica/forum/story/2006/09/printable/060905_mozambiquesalarympfil.html, acedido em 2 de Novembro de
2007.
309 Para detalhes sobre os salrios mnimos vigentes, ver http://www.govnet.gov.mz/noticias/governacao/nots_go_251_mai_08,
acedido em 07 de Maio de 2008.
310 South Africa, Democracy and Political Participation, AfriMAP and Open Society Foundation for South Africa, 2006, p.129
311 Na frica do Sul, no h um salrio mnimo fixado em lei, mas este pode ser fixado pelo Ministrio do Trabalho de acordo
com a categoria laboral.
312 South African Department of Labor, New Minimum Wages for Domestic Workers, disponvel em http://www.labour.gov.za/
media/statement.jsp?statementdisplay_id=12796, acedido em 23 de Maio de 2008.
313 Informao disponvel no stio na internet do Parlamento Britnico, http://www.parliament.uk/documents/upload/M05.pdf,
acedido em 23 de Maio de 2008.
314 HM Revenue & Customs, National Minimum wage, disponvel em http://www.hmrc.gov.uk/nmw/, acedido em 23 de Maio
de 2008.
315 Gini Index, Human Development Reports, disponvel em http://hdrstats.undp.org/indicators/147.html, acedido em 27 de
Maio de 2008. O coeficiente Gini avalia a distribuio da populao em relao renda.
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
139
desigual (47,3) e o Reino Unido ainda menos (36,0). Em termos ideais, deveramos verificar
os deputados lutando para dar cabo das desigualdades sociais, combate que deveria comear
pelos seus prprios vencimentos. Neste caso, tais recursos poderiam ser redireccionados para
a prpria Assembleia, desta vez no como rendimento privado, mas como bem pblico, com
investimentos no reforo da actividade parlamentar, seja via investimentos em infra-estrutura
(informatizao, melhoria da biblioteca), seja via contratao de assessoria tcnica.
Ver EISA, A Voz do Povo Debates Pblicos sobre a Legislao Eleitoral, Maputo, 2006.
140
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
317
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
141
Uma das formas privilegiadas de permitir a participao dos cidados no trabalho da Assembleia
a organizao de audincias pblicas. Neste captulo cabe salientar que estas so, por um
lado, raras e, por outro, organizadas em geral para apresentar propostas j elaboradas e que
s ligeiramente podero ser transformadas, e no como forma de verdadeira auscultao das
demandas e preocupaes dos cidados para tom-las em considerao na elaborao das
propostas. Existem, claro, alguns casos de auscultao das partes interessadas ainda numa
fase inicial de debate sobre determinadas matrias, como aconteceu, por exemplo, durante os
processos de elaborao da Lei de Terras ou da Lei do Trabalho, mas eles so menos frequentes
que o esperado.318
Uma anlise da tabela seguinte mostra que as audincias pblicas promovidas entre 1994
e 2001 foram poucas. Note-se que cerca de um tero das audincias corresponde a uma srie
de reunies promovidas pela Comisso ad hoc para a Reviso da Constituio, mas que tiveram
mais um carcter de divulgao do que de verdadeira consulta.
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total
CPO
CASGA
18
CADRAPPL
11
CAES
13
CDOP
CRI
CAJDHL
Ad hoc Constituio
11
28
39
Ad hoc Hino
Total
10
14
26
37
13
105
Fonte: Joo Pereira e Carlos Shenga, Fortalecimento da Democracia Parlamentar nos Pases da SADC Moambique:
Relatrio do pas, SAIIA, Cape Town, 2005
Embora do ponto de vista formal existam condies para a participao da sociedade civil nos
trabalhos da Assembleia da Repblica, na realidade a possibilidade de influncia dos cidados
e das organizaes da sociedade civil na orientao dos debates e nas decises dos deputados
extremamente limitada, ao que contribui, tambm, as muitas carncias tcnicas das prprias
organizaes da sociedade civil.
318 Ver Joo Pereira e Carlos Shenga, Fortalecimento da Democracia Parlamentar nos Pases da SADC Moambique: Relatrio do
pas, SAIIA, Cape Town, 2005, pp.5257. So exemplos das organizaes consultadas na elaborao da Lei de Terras: a Unio
Nacional de Camponeses (UNAC), a Unio Geral das Cooperativas (UGC), a Organizao Rural de Assistncia de Moambique
(ORAM), Vida Nova, Instituies religiosas, advogados e acadmicos. Em relao Lei do Trabalho, foram consultados os
sindicatos de trabalhadores, a Organizao Nacional dos Professores (ONP), a Associao de Empresrios Privados de
Moambique (AEPRIMO), a Confederao das Associaes Econmicas de Moambique (CTA), entre outras.
142
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
J. Recomendaes
Os deputados deveriam assumir uma postura mais actuante e propositiva em termos
legislativos, demonstrando seu interesse em tornarem-se protagonistas na definio
dos rumos do pas.
A alocao de verbas Assembleia no Oramento Geral de Estado deve ser
incrementada, permitindo, assim, melhorias em termos de assessoria e formao aos
deputados.
A existncia de um bom relacionamento entre os parlamentares e organizaes
da sociedade civil essencial. Estas tendem a especializar suas actividades em
determinadas reas (sade, educao, direito), e so portadoras de conhecimento
e experincias valiosos ao trabalho das lideranas poltica. Em vista dos actuais
constrangimentos em termos de assessoria tcnica ao trabalho dos deputados, estes
poderiam valer-se do trabalho das organizaes da sociedade civil como um substituto
gratuito e qualificado. essencial, portanto, que os membros da Assembleia da
Repblica vejam a sociedade civil como parceira.
Os deputados devem exercer uma mais atenta e activa fiscalizao do poder executivo,
assim como deve ser mais prxima a relao com os eleitores. Os constrangimentos
financeiros a dificultar que tal ocorra so evidentes, mas no so intransponveis.
Os relatrios da Comisso de Peties devem ser apresentados e discutidos sem
restries de acesso ao pblico interessado.
7 . A S S E M B L e I A D A REP B L IC A
143
8
Governao local
Os processos de descentralizao poltica (devoluo) e desconcentrao administrativa em
Moambique esto ainda numa fase embrionria. A sua implementao foi acelerada pela
democratizao do pas, iniciada efectivamente com as eleies legislativas e presidenciais de
1994.319 A implementao de ambos processos, ademais, tem sido reticente e marcada por
mudanas legislativas, o que tem feito da governao local moambicana um sistema complexo,
marcado por lacunas, incongruncias e ambiguidades.
Como veremos na sequncia, estas mostram-se patentes quando so discutidas as estruturas,
funes e competncias: a) das autarquias locais (poder local), a face descentralizadora do Estado
moambicano, as quais gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, sendo
dotadas de poderes executivo e legislativo democraticamente eleitos (art. 7, no. 1, Lei no. 2/97),
e b) dos rgos locais do Estado (poder central, Lei no. 8/2003),320 a face desconcentradora do
Estado, os quais subordinam-se ao governo central (art. 3), tendo sua estrutura orgnica nos
governos provincial e distrital definida pelo Conselho de Ministros ao nvel central (art. 8, Lei
no. 8/2003).
A Constituio de 2004 dedicou um de seus captulos ao Poder Local (arts. 271/281) e outro
administrao desconcentrada (arts. 262/264), reforando o lastro constitucional para a srie
de medidas legislativas que precederam o texto constitucional e para aquelas que se seguiriam
a ele.
319
Carlos Machili, Unity and Diversity: Centralisation and decentralization in the 1994 Mozambican Elections, em Brazao
Mazula (org.) Mozambique: Elections, Democracy and Development, 1996.
320 Lei no. 8/2003, art. 2, no. 1: Os rgos locais do Estado tem a funo de representao do Estado ao nvel local para a
administrao do desenvolvimento do respectivo territorio e contribuem para a unidade e integrao nacionais e art. 3, no. 2:
Os rgos locais do Estado observam o principio da estrutura integrada verticalmente hierarquizada.
144
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
locais de Estado
Governos Provinciais
A composio do Governo Provincial inclui, para alm do Governador Provincial, um Secretrio
Permanente e os Directores Provinciais, sendo o aparelho do Estado a este nvel constitudo por
uma Secretaria Provincial, um Gabinete de Governador e pelas Direces e Servios Provinciais.
A estrutura orgnica mnima do Governo Provincial deve ser composta por uma secretaria
321 A actual diviso administrativa de Moambique data do perodo ps-colonial, mas inspirou-se na diviso administrativa
existente durante a fase final da dominao colonial portuguesa. Antes de sua independncia, Moambique era considerado
uma provncia de Portugal. A Lei Orgnica do Ultramar de 1972 assim esquadrinhava a provncia de Moambique: distritos,
concelhos, circunscries, freguesias e postos administrativos. Os distritos eram a maior unidade administrativa, e eram formados
pelo agrupamento de concelhos. Estes eram, por vezes, divididos em freguesias. Em outros locais, nos quais a freguesia no
pudesse ser constituda, existiam os postos administrativos no seu lugar. Por fim, nas regies tidas por menos desenvolvidas,
ao invs de concelhos havia circunscries administrativas, as quais subdividiam-se em postos administrativos. Tambm,
havia regedorias, estruturas tradicionais que ligavam a populao administrao (ao nvel do posto administrativo). Aps a
independncia, a Constituio de 1975 (art. 55) disps que Moambique dividir-se-ia em provncias, distritos e localidades. Na 3
Reviso da Constituio (Lei no. 11/78), a diviso administrativa foi modificada para provncia, distrito, cidade e localidade (art. 42).
Na 5 Reviso da Constituio de 1975 (Lei no. 4/86), definiu-se nova diviso: provncia, distrito, posto administrativo e localidade.
Definiu-se, ainda, que as zonas urbanas dividiriam-se em cidades e vilas. (art. 42). A Constituio de 1990 manteve tal diviso
(art. 4), sendo que a Constituio de 2004 (art. 7) alterou-a novamente: provncias, distritos, postos administrativos, localidades
e povoaes, mantendo as zonas urbanas dividas em cidades e vilas. Para maiores detalhes sobre a diviso administrativa
no perodo colonial, consultar Amlia Neves de Souto, Caetano e o ocaso do Imprio, Administrao e Guerra Colonial em
Moambique durante o Marcelismo (19681974), Edies Afrontamento, Porto, 2007, pp.79126.
322 Tambm a Constituio de Portugal de 1974 dedica um de seus captulos ao Poder Local (Ttulo VIII, art. 225, e seguintes).
A organizao do poder local em Moambique muito similar organizao prevista na Constituio portuguesa.
323 Artigos 17 e 34 da Lei no. 8/2003.
324 Artigos 18/1 e 36 da Lei no. 8/2003.
8 . G O VERN A O L O C A L
145
provincial e, pelo menos, sete direces provncias.325 A estrutura mxima no deve exceder
doze direces provinciais.326 Todos os oficiais provinciais so apontados pelo governo central:
o governador pelo Presidente da Repblica, o secretrio pelo Primeiro-ministro, e os directores
provinciais pelo ministro responsvel pela respectiva pasta.
Em termos de atribuies, cabe ao Governo Provincial, dentre outras, aprovar a proposta
do plano e oramento provincial, supervisar a sua execuo e supervisionar os rgos locais do
Estado dos escales de distrito, posto administrativo e localidade. 327
Chefe de Governo
(Central)
Assemblia Provincial
(eleita/primeira
eleio a ser realizada
at 2009)
Governador Provincial
(nomeado pelo
Presidente da Repblica)
Governo Provincial
(Nomeado)
Secretrio Pemanente
Provincial
(nomeado pelo primeiroministro)
Directores Provinciais
(nomeados centralmente
pelos ministros das
respectivas pastas)
Governos Distritais
Os funcionrios bsicos da administrao pblica do distrito so o administrador distrital, a
secretaria distrital e de quatro a seis servios distritais, chefiados por directores.328 Segundo o
Decreto no. 6/2006,329 o Governo Distrital tem a seguinte estrutura tipo:
Secretaria Distrital;
Servio Distrital de Planeamento e Infra-estruturas;
325 Artigo 24, no. 2 do Decreto do Conselho de Ministros no. 11/2005. Esta estrutura mnima deve assegurar a realizao de
funes bsicas que garantam a prestao de servios essenciais s populaes.
326 Artigo 24, no. 4 do Decreto do Conselho de Ministros no. 11/2005.
327 Artigo 19 da Lei no. 8/2003, de 19 de Maio de 2003. Estas competncias so detalhadas e estruturadas em reas pelo
artigo 22 do Decreto no. 11/2005, onde por exemplo, se fala de competncia no mbito da administrao geral, no mbito do
plano e oramento, no mbito de programas de desenvolvimento, no mbito de obras pblicas, no mbito do planeamento e
desenvolvimento e mbito da governao.
328 Artigo 47, no. 1. Decreto no. 11/2005. Esta estrutura mnima deve assegurar a realizao de funes bsicas que garantam a
prestao de servios essenciais s populaes. Artigo 47, no. 4 Decreto no. 11/2005.
329 Decreto no. 6/2006.
146
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
330
Vide artigo 39 da Lei no. 8/2003, de 19 de Maio e o artigo 46 do Decreto do Conselho de Ministros no. 11/2005, de 10 de
Junho. Este ltimo artigo concretiza e estruturadas em reas as competncias do Governo Distrital, destacando, a competncia
no mbito da administrao em geral, no mbito da emergncia, no mbito da preservao do ambiente, no mbito do comrcio
e indstria, abastecimento de gua, no mbito da educao, no mbito da gesto dos recursos naturais e faunsticos, no mbito
dos recursos energticos, entre outros.
331 Entrevista Televiso de Moambique, 27.01.2008, por exemplo.
332 Seminrio acerca do processo de recenseamento eleitoral organizado pelo Observatrio Eleitoral, Centro de Conferncias
Joaquim Chissano, Maputo, 29.11.2007.
8 . G O VERN A O L O C A L
147
Grfico 10: Estrutura dos rgos Locais de Estado Distrito, Posto Administrativo, Localidade
Governo Distrital
Subordinado ao
Governo Provincial
Administrador Distrital
(nomeado pelo ministro
da Administrao Local
de Estado)
Secretrio Pemanente
Distrital
(nomeado pelo
governador provincial)
Posto Administrativo
Subordinado ao Distrito
Directores de Servio
Distritais
(nomeados pelo
administrador distrital)
Chefe do Posto
Administrativo
(nomeado pelo ministro
da Administrao Local
de Estado)
Localidade
Subordinada ao Posto
Administrativo
Chefe da Localidade
(nomeado pelo
governador provincial)
As Assembleias Provinciais
Moambique tem avanado de forma bastante tmida na descentralizao do poder poltico para
as estruturas administrativas de escalo mais baixo.
A Constituio de 2004 estabeleceu Assembleias Provinciais eleitas ao nvel provincial (art.
142, para. 1). No entanto, nos termos da Constituio, as Assembleias Provinciais no tm poder
legislativo local, poder regulamentar, e poder de aprovar e fiscalizar o oramento local. As suas
competncias constitucionais limitam-se, relativamente respectiva provncia, fiscalizao e
controle da observncia dos princpios e normas estabelecidos na Constituio e nas leis pelo
Executivo, bem como das decises do Conselho de Ministros, assim como a aprovar, fiscalizar e
controlar o programa do Governo Provincial.
148
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
3%
5%
6%
33%
32%
90%
80%
36%
Provincial
Distrital
14%
9%
4%
9%
15%
14%
70%
60%
50%
40%
30%
77%
61%
62%
62%
Lei 2008
Plan0 2009
87%
71%
20%
10%
0%
Lei 2007
Despesas de Funcionamento
Lei 2007
Lei 2008
Plano 2009
Despesas de Investimento
Fonte: Oramento de Estado para 2008, Fundamentao, pp. 39/43; Oramento do Estado para 2009, Mapa C
Somente em 2007 a Assembleia da Repblica aprovou a Lei no. 5/2007,333 que estabeleceu
o quadro jurdico das Assembleias provinciais, assim como sua composio, organizao,
funcionamento e competncias. Nesta, ficou claro a quem estaro os deputados eleitos
representando: eles representaro, simultaneamente, a provncia e seu crculo eleitoral, qual
seja, o distrito (art. 5). No caso, portanto, em sendo o distrito o crculo eleitoral, os assentos na
Assembleia provincial sero distribudos de acordo com a populao recenseada de cada distrito.
A distribuio seguir as mesmas regras que guiam a distribuio dos lugares na Assembleia da
Repblica (mtodo Hondt). (art. 151, Lei no. 10/2007). Contudo, ainda no foram estabelecidas
assembleias provinciais: as primeiras eleies para estas novas estruturas sero realizadas em
2009.
Autarquias locais
A Constituio de 2004 prev tambm a descentralizao do poder poltico s autarquias locais,334
que concretizam o que a Constituio designa por poder local (em oposio ao poder central
desconcentrado nos rgos locais de Estado) e cujos objectivos so organizar a participao
333 A Lei no. 5/2007, de 09 de Fevereiro de 2007, foi publicada no Boletim da Repblica, I Srie, no. 6, Suplemento, de 09 de
Fevereiro de 2007.
334 As autarquias locais so os municpios e as povoaes(), nos termos do art. 273, no. 1 da Constituio 2004.
8 . G O VERN A O L O C A L
149
dos cidados na soluo dos problemas prprios da sua comunidade local e contribuir para o
aprofundamento e a consolidao da democracia (Constituio, arts. 271 e 272).335
A primeira grande iniciativa infraconstitucional no sentido de organizar a descentralizao
do Estado moambicano data da promulgao de Lei no. 3/94, a qual estabeleceu a criao
de distritos municipais, rurais e urbanos, em todo o pas, os quais seriam dotados de rgos
representativos eleitos localmente.336 No entanto, antes mesmo de sua implementao, na
sequncia das eleies gerais realizadas em Outubro de 1994, as disposies da lei no. 3/94
foram substancialmente alteradas. Ao invs de se proceder sua aplicao, o que teria levado ao
estabelecimento de um poder local eleito em todo o territrio nacional (ou seja, nos chamados
distritos municipais), iniciou-se um processo que, atravs da emenda constitucional no. 9/96,
de 22 de Novembro, e da aprovao da Lei no. 2/97 (que expressamente revogou a Lei no. 3/94),
determinaria novos rumos ao processo de descentralizao e democratizao ao nvel local em
Moambique. Daquele ponto em diante, a instalao do poder local no mais se daria em um s
momento, mas passaria a ser guiada pelo princpio do gradualismo.
O princpio do gradualismo introduziu a noo de um processo de descentralizao com
diferentes tempos e no-uniforme nacionalmente. Portanto, da categoria nica anteriormente
estabelecida na Lei no. 3/94, o distrito municipal, cuja implementao se fundava na diviso
administrativa j existente (os distritos) e era simples corolrio da aprovao e regulamentao
da Lei no. 3/94, passou-se a falar em duas categorias de autarquias locais, os municpios e as
povoaes, categorias estas cuja existncia no se faria sentir imediatamente aps a aprovao da
nova legislao, mas, nos termos da Lei no. 10/97, dependeria de posterior concesso legislativa,
concesso esta, por sua vez, que seria decidida de acordo com critrios definidos em lei. Em vista
da mudana, ademais, teve-se de definir que parcelas do territrio poderiam ser qualificadas
administrativamente como municpios e aquelas que poderiam ser enquadradas na categoria
de povoao. No caso, cidades e vilas (zonas urbanas e semi-urbanas) seriam enquadradas
administrativamente como municpios, ao passo que as sedes de posto administrativo (zona
rural) enquadrar-se-iam na categoria de povoao.337
O princpio do gradualismo que guia a extenso do status de autarquia local a outras
unidades territoriais tambm se aplica na expanso das competncias das autarquias locais j
existentes, e parece ser o princpio-chave do processo de descentralizao em Moambique.
Com efeito, a Lei no. 11/97 (revogada pela Lei no. 1/2008, mas sem alteraes neste aspecto)
especificava que (..) a transferncia para as autarquias locais de funes actualmente exercidas
por qualquer dos rgos do Estado deve operar-se de forma gradual, de modo a permitir a
criao e consolidao dos necessrios requisitos de capacitao tcnica, humana e financeira
dos rgos autrquicos.338 A Lei no. 1/2008, art. 28, segue a mesma linha: (...) o exerccio pelas
335
Tambm a Constituio Portuguesa de 1974 (ora vigente) dedica um de seus ttulos ao Poder Local (Ttulo VIII,, art. 225
e ss.), sendo que a organizao do poder local em Moambique guarda grandes semelhanas com o esquema organizativo
deitado na Constituio Portuguesa.
336 Lei no. 3/94, de 13 de Setembro de 1994, Aprova o quadro institucional dos distritos municipais.
337 A nomenclatura, neste caso, pode gerar confuses, uma vez que povoaes so, para alm de categorias administrativas,
divises territoriais.
338 Artigo 12 da Lei no. 11/97, de 31 de Maio.
150
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Ira Baptista Lundin, Towards Stable Electoral Laws in Mozambique, p.108, nota de rodap no. 8.
Einar Braathen, Democratic Decentralization in Mozambique?, Background paper for the LPD workshop, Local Politics and
Development-Focus on Mozambique, 20 May 2003, Oslo.
341 Misso Internacional de Observao Eleitoral, Moambique, Eleies Autrquicas, 19 de Novembro de 2008,
Relatrio, p.4, disponvel em http://www.integridadepublica.org.mz/pub2008/ndoc2008/162_Relat%C3%B3rio%20de%20
observa%C3%A7%C3%B5%20internacional_port.pdf, acedido em 25 de Maro de 2009.
342 O Conselho Municipal formado por vereadores responsveis pela gesto das diferentes reas de aco da autarquia e
nomeados pelo Presidente eleito. Lei no. 2/97, de 18/02: Aprova o quadro jurdico para a implantao das autarquias locais.
343 Ver artigo 94 da Lei no. 6/97, Lei Eleitoral dos rgos Autrquicos, de 28 de Maio.
340
8 . G O VERN A O L O C A L
151
inferior a 1% do universo dos cidados locais, o que se pode considerar como uma nota positiva
em termos de alargamento da participao popular na governao.344
Cidades e vilas
Cabo Delgado
Niassa
Nampula
Zambzia
Manica
Sofala
Tete
Inhambane
Gaza
Maputo
Cidade de Maputo
A lei estabelece as seguintes reas de competncia (atribuies) para as autarquias (art. 6, no.
1, Lei no. 2/97): a) desenvolvimento econmico e social local; b) meio ambiente, saneamento
bsico e qualidade de vida; c) abastecimento pblico; d) sade; e) educao; f) cultura, tempos
livres e desporto; g) polcia da autarquia; h) urbanizao, construo e habitao. Apesar da
amplitude das atribuies, at o momento, so poucas as competncias de relevo estendidas s
autarquias e seus rgos. Afora as actividades inerentes ao seu funcionamento administrativo e
execuo de suas actividades, a nica rea cujas competncias foram descritas explicitamente
no texto legislativo a gesto ambiental (art. 46). Nas demais, h um vazio legislativo, e o poder
local tende a agir como se rgo local de estado ele fosse, celebrando contractos de prestao
de servios com o poder central, uma vez que a vocao autrquica de investimento nas reas
indicadas no prejudica iniciativas de investimento nas mesmas reas por parte do Estado.345
As eleies autrquicas
H duas reas principais de preocupao relacionadas com as eleies locais em Moambique:
as altas taxas de absteno e a desorganizao dos processos eleitorais.
344
345
152
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Provoaes
(Sedes dos Postos
Administrativos)
Municpios
(cidades e vilas)
Presidente
do
Conselho de
Municpal
(eleito/1 a
eleo em
1998)
Assemblia
de
Municpal
(eleito/1 a
eleo em
1998)
Conselho
Municpal
escolhido
pela
Presidente
do
Conselho
Municpal
Presidente
do
Conselho de
Provoae
Assemblia
de
Provoae
Conselho de
Provoae
(escolhido
pela
Presidente
do
Conselho)
As primeiras eleies autrquicas tiveram lugar em 1998, mas foram boicotadas pela RENAMO
e pela maioria dos pequenos partidos da oposio na sequncia de controvrsias sobre a
preparao e a administrao das mesmas, nomeadamente em relao regularidade do
processo de registo eleitoral e escolha das cidades e vilas que se iriam tornar municpios. A
participao eleitoral mdia foi de apenas 14,6%. A FRELIMO, concorrendo sozinha na maioria
das autarquias, ganhou todos os mandatos em 27 dos 33 municpios, e a maioria deles nos
restantes seis, onde alguns pequenos partidos e grupos independentes tambm participaram,
nomeadamente na capital Maputo. A situao pouco mudou nas eleies seguintes, em 2003,
apesar de no ter havido, neste caso, nenhum boicote da oposio, tendo esta, inclusive, obtido
importantes vitrias em algumas autarquias (notadamente, na cidade da Beira).
Nas eleies havidas em Novembro de 2003, seis partidos polticos, incluindo a RENAMO,
concorreram para 890 assentos em 33 municpios. A taxa mdia de participao foi de cerca de
24%, sendo que a participao eleitoral mais alta registou-se no municpio de Dondo (47%), e a
mais baixa no municpio de Nampula (15%).
A desorganizao observada no processo eleitoral autrquico de 2003 ilustrou a crise que
se vinha desenhando no sistema de direco e administrao das eleies, em grande parte
devido partidarizao dos rgos de gesto eleitoral. Contrariamente ao que seria de esperar
em processos de amadurecimento democrtico, estas eleies foram as mais desorganizadas
na curta histria eleitoral do pas, marcadas por um grande nmero de cadernos eleitorais
trocados, por falta de correspondncia entre os dados manuais e os informatizados, pela
8 . G O VERN A O L O C A L
153
existncia de vrios cadernos eleitorais numa mesma mesa eleitoral. Em consequncia disso,
muitas pessoas ficaram sem poder votar. Assim, no s o fenmeno de absteno eleitoral foi
engrandecido pela desorganizao, como ficaram dvidas sobre se essa desorganizao era de
natureza simplesmente tcnica, ou se provocada para prejudicar a oposio, cujo candidato
presidencial obtivera praticamente a mesma votao que o presidente eleito em 1999. O processo
de apuramento dos resultados eleitorais foi confuso e houve claras dificuldades na proclamao
dos resultados da Beira, onde finalmente foi reconhecida a vitria da RENAMO.
Nas mais recentes eleies autrquicas, em Novembro de 2008, vrios dos problemas
observados em pleitos anteriores foram resolvidos, principalmente ao nvel da Observao
Eleitoral, e a organizao do processo foi aprimorada. Contudo, vrias situaes dignas de
preocupao se mantiveram. Os nveis de absteno baixaram, mas continuam elevados:
aproximadamente 51% dos eleitores recenseados no compareceram para depositar seu voto. O
uso de bens pblicos e do poder pblico para fins partidrios foi novamente reportado.346
Particularmente preocupante neste ltimo processo eleitoral autrquico foram os eventos
relacionados ao maior partido de oposio, a RENAMO, sejam eles internos ao partido,
sejam eles na sua relao com os rgos de Estado. Internamente, a RENAMO mostrou-se
desorganizada, com diferentes membros do partido aparecendo em pblico com declaraes
diversas, e at mesmo contraditrias, sobre o mesmo assunto, com rusgas pblicas entre o
lder e os membros do partido, e com a troca de um candidato reeleio na Beira quando a
campanha j ia em curso.347 Os mecanismos democrticos internos ao partido e suas estruturas
organizacionais parecem estar longe de consolidar-se, contrariamente s expectativas de muitos
observadores e analistas.
Tambm, a desconfiana da RENAMO e de seus candidatos em relao lisura do
processo e independncia dos rgos eleitorais novamente se fez presente. Na verdade, o
lder da RENAMO manifestou-se contraditoriamente em relao ao assunto. No dia seguinte
votao (20 de Novembro de 2008), Afonso Dhlakama manifestou-se pela importncia de todos
346
Governo ameaa cortar investimentos se o candidato da FRELIMO perder, Boletim sobre o Processo Politico em Moambique,
Boletim Eleitoral no. 27b, 11 de Fevereiro de 2009. http://www.integridadepublica.org.mz/pub2008/ndoc2008/150_Boletim%20
eleitoral%2027b%20-%20Campanha%20eleitoral%20-11Fev09.pdf/, acedido em 26 de Maro de 2009; Administradores
abandonam posto para apoiarem campanha eleitoral, Boletim sobre o Processo Politico em Moambique, http://www.
integridadepublica.org.mz/pub2008/ndoc2008/100_MAIS%20sobre%20Administradores%20abandonam%20postos.pdf,
acedido em 26 de Maro de 2009; Campanha eleitoral calma, cvica e materialmente pobre, Boletim sobre o processo politico
em Moambique, Boletim Eleitoral no. 5, 13 de Novembro de 2008, disponvel em http://www.integridadepublica.org.mz/
pub2008/ndoc2008/40_Boletim%20Eleitoral%205%20-%2013%20de%20Nov%20%E2%80%93%20MAIS%20sobre%20
Campanha%20Calma.pdf, acedido em 26 de Maro de 2009.
347 Na discusso acerca dos seus candidatos s eleies, a RENAMO havia afirmado que todos os edis seriam candidatos
reeleio. No entanto, dois meses antes do pleito (em Setembro 2008), o edil da Beira, Deviz Simango, foi informado que no
seria mais o candidato do partido. A deciso foi imputada s bases do partido, mas logo ficou claro que tais bases no foram
sequer consultadas, ou a consulta se deu de maneira pouco transparente e participativa. Com o avanar dos dias, ficou cada
vez mais evidente que a deciso pelo afastamento de Simango tinha partido do presidente da RENAMO, Afonso Dhlakama.
O novo candidato, Manuel Pereira, confirmou o facto peremptoriamente. O facto causou espanto, no s pela maneira pouco
transparente e democrtica com que a deciso havia sido tomada, mas por ter recado sobre tal edil. Deviz Simango um poltico
bastante respeitado no pas, tendo tambm recebido prmios internacionais pela sua actuao no comando da municipalidade
da Beira. Na sequncia de sua excluso como candidato da Renamo, Deviz Simango decidiu candidatar-se independentemente,
facto que no foi bem recebido dentro da RENAMO, tendo sido Simango, ento, expulso do partido.
154
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
respeitaram as regras do jogo democrtico, e elogiou o trabalho da CNE e do seu presidente (eleito
dentre os representantes da sociedade civil).348 Contudo, medida que os resultados das eleies
eram divulgados, Afonso Dhlakama e o porta-voz da RENAMO, o deputado Fernando Mazanga,
mudaram o tom do discurso, e passaram a criticar o processo e os rgos eleitorais. Foram ditas
inmeras vezes aos rgos de imprensa que no existe sociedade civil em Moambique, que a
sociedade civil no seria autnoma em relao ao Estado e FRELIMO, e que a CNE deveria ser
formada somente por membros dos partidos polticos, sendo metade dos membros nomeados
pela FRELIMO, e os restantes pelos demais partidos polticos, tal qual aconteceu em 1994.
Segundo Mazanga, No vale a pena nos iludirmos com a sociedade civil. Moambique no
est preparado para usar a sociedade civil para intermediar os processos eleitorais. Este um
processo dos polticos e tm que ser os polticos, eles prprios, a ver como esse processo est a
ser preparado, l de dentro.349
Ao final do processo eleitoral, em que a RENAMO restou derrotada em todas as
autarquias, tendo perdido os cinco municpios que governava, Afonso Dhlakama ameaou
incitar as populaes das diversas autarquias do pas desobedincia civil, assim como que iria
constituir governos paralelos em vrios municpios do pas.350 A esta proposta opuseram-se
vrios integrantes do partido, inclusive a porta-voz da bancada da RENAMO na Assembleia
da Repblica.351 Ao final, todos os candidatos da RENAMO eleitos s Assembleias Municipais
assumiram seus cargos sem contratempos, e at o incio de 2009, nenhum governo paralelo
havia sido instalado.
ELEIES AUTRQUICAS Dhlakama apela ao respeito pelos resultados do pleito, Notcias, 20 de Novembro de 2008,
disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/contentx/281909, acedido em 26 de Maro de 2008.
349 Nos rgos eleitorais: Renamo contra incluso de membros da sociedade civil, Notcias, 17 Janeiro 2009, disponvel em
http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/contentx/440971, acedido 26 de Maro 2009.
350 Governo Paralelo: Dhlakama insiste, Notcias, 21 de Fevereiro de 2009, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/
notimz2/getxml/pt/contentx/568568, acedido em 26 de Maro de 2009.
351 Posse paralela: Maria Moreno distancia-se da posio de Afonso Dhlakama, Notcias, 29 de Janeiro 2009, disponvel em
http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/contentx/490404, acedido 26 de Maro 2009; Tomada de posse
paralela: Eduardo Namburete contra posio de Dhlakama, Notcias, http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/berwsea0.
simples, acedido 26 de Maro 2009.
8 . G O VERN A O L O C A L
155
ao Ministrio das Finanas (MF) realizar a tutela de natureza financeira.352 Na estrutura orgnica
do MAE, est presente a Direco Nacional do Desenvolvimento Autrquico, a qual compete
prosseguir e desenvolver o processo de autarcizao, assim como oferecer apoio s autoridades
locais.353 Actualmente, o MAE e o MF esto dentro daquilo que o art. 8 da Lei no. 6/07 designa
por rgos centrais da tutela administrativa, mas estes perderam sua exclusividade tutelar, uma
vez que actuaro em cooperao com rgos locais de tutela administrativa. O novo quadro
jurdico exige a definio clara das competncias tanto dos rgos centrais quanto dos rgos
locais (Governador Provincial e Governos Provinciais). Porm, enquanto no se determinar pelo
Conselho de Ministros os termos exactos do poder tutelar dos novos rgos locais, entende-se
que o MAE e o MF continuam a exerc-los na sua totalidade.
Dentre os poderes ora consagrados no MAE est a autoridade de aceitar ou recusar o
oramento municipal, os planos de desenvolvimento e provimento de recursos humanos, assim
como manifestar-se acerca dos emprstimos que uma autarquia pode incorrer por um ano ou
mais. Nesta matria no existe a possibilidade de modificao: as propostas das autarquias locais
quanto a oramentos devem ser ou aceites ou rejeitadas. A rejeio s possvel quando o plano,
o oramento ou o emprstimo estiver ferido de ilegalidades ou for de encontro a programas j
existentes.
As autarquias com categoria de municpio devem ser inspeccionadas ordinariamente por,
ao menos, duas vezes no perodo de cada mandato. Se uma inspeco revelar irregularidades,
ou se tiver havido uma denncia fundada, poder realizar-se um inqurito ou uma sindicncia.
A sindicncia consiste na indagao profunda e global da actividade dos rgos e servios
da autarquia local.354 At o momento, a tutela administrativa do Estado sobre as autarquias
parece no ter afectado a sua autonomia. De maneira semelhante a outras estruturas estatais,
os maiores constrangimentos a afectar o seu desempenho no dizem respeito excessiva
fiscalizao de suas actividades, mas carncia de recursos matrias e humanos para o seu
funcionamento efectivo.
De acordo com Estatuto Orgnico do MAE, esta instituio est organizada de acordo com as seguintes reas de actividade:
administrao local do Estado; funo pblica; inspeco administrativa; administrao eleitoral e documentao e arquivo
do Estado. Vide tambm o Decreto Presidencial no. 11/2000, de 28 de Junho 2000, Define as atribuies e competncias
do Ministrio da Administrao Estatal. O Decreto Presidencial no. 3/2006, de 07de Julho, concernente a reviso do Decreto
Presidencial no. 11/2000, de 28 de Junho, que define as atribuies e competncias do Ministrio da Administrao Estatal.
Este Decreto Presidencial justifica a reviso nos seguintes termos no seu prembulo havendo a necessidade de aperfeioar,
desenvolver e adequar as atribuies e competncias do MAE, ao quadro institucional legal definido pela Constituio da
Repblica e com a criao da Autoridade Nacional da Funo Pblica. Neste quadro, o aludido Decreto retirou das atribuies
e competncias do MAE a matria relativa Funo Pblica.
353 Estatuto Orgnico do Ministrio da Administrao Estatal.
354 Art. 5 da Lei no. 7/97, de 31 de Maio 1997, e art. 80 da Lei no. 01/2008, de 16 de Janeiro de 2008.
156
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
municpio ou povoao, esconder motivaes pouco nobres (perseguio poltica, por exemplo)
por detrs de nobres princpios (razes de ordem cultural, interesses de ordem nacional).
De facto, a muitos resta claro que a deciso de restringir e limitar o processo de
descentralizao deveu-se ao receio de membros da FRELIMO de que tal processo concederia
maior espao poltico RENAMO, uma vez que, nas eleies de 1994, nas zonas urbanas a
FRELIMO obtivera 59% dos votos contra 29% da RENAMO, enquanto que, nas reas rurais, a
RENAMO angariara 41% dos eleitores contra 40% da FRELIMO. Alis, as mudanas introduzidas
pela Lei no. 2/97 foram aprovadas somente pela bancada da FRELIMO, que possua maioria na
Assembleia da Repblica.355
Seguindo as discusses recentes acerca da implementao do princpio do gradualismo
pelo Governo, parece-nos que este busca salvaguardar-se principalmente em a) limitaes
oramentrias, b) carncia de recursos humanos e materiais das cidades, vilas e povoaes
pleiteando autarcizao.356 Aquando da recente expanso autrquica, o Ministrio da
Administrao Estatal referiu-se com frequncia s limitaes oramentrias que tal processo
padece, uma vez que as autarquias existentes tm tido dificuldades em colectar receitas prprias
(nos termos da Lei das Finanas Autrquicas, Lei no. 01/2008) para se sustentarem (no caso, o
Ministro mencionou que as autarquias deveriam financiar, no mnimo, 30%357 do seu oramento
com receitas prprias, o governo complementando o dfice com o Fundo de Compensao
Autrquico) e, portanto, sua expanso imporia um exagerado fardo ao oramento do Estado.
Ademais, o Fundo de Compensao Autrquico no pode, por lei, ultrapassar 1,5% das receitas
fiscais do respectivo ano econmico (art. 43, no. 2).
H, aqui, uma argumentao correcta, pois as limitaes oramentrias existem e esto
fixadas em lei, e h carncia de recursos humanos e matrias nas autarquias. Da maneira como
as finanas do Estado se organizam actualmente, os recursos autrquicos so bastante limitados,
uma vez que o poder central ainda concentra grande parte das receitas tributrias. No entanto,
parece-nos que este discurso do Ministrio da Administrao Estatal pouco convincente, uma
vez que, se um verdadeiro esforo descentralizador estivesse sendo posto em prtica, este deveria
alterar tambm a distribuio das receitas e as competncias tributrias, assim como esforar-se
na capacitao dos quadros ao nvel local. Por exemplo, das receitas fiscais previstas para 2008,
quase 1/3 advir do Imposto sobre Valor Acrescentado, um imposto de recolhimento simples e
de competncia do poder central.358 s autarquias resta uma gama de outros tributos, a maioria
deles, contudo, de difcil operacionalizao. Por exemplo, o Imposto Predial Autrquico depende
de um sistema de titulao de propriedade extenso e eficiente, o que est longe de ser o caso em
355
Salvador Cadete Forquilha, O Paradoxo da Articulao dos rgos locais do Estado com as Autoridades Comunitrias em
Moambique: Do Discurso sobre a Descentralizao Conquista dos Espaos Polticos a Nvel Local, trabalho apresentado
junto ao grupo de pesquisa Democracia e Governao, IESE, 26 de Maio de 2008.
356 Entrevista do Ministro da Administrao Estatal, Lucas Chomera, Bordina Muala, STV, reproduzida no jornal O Pas.
Governo vai ter que adiar alguns projectos, O Pas, pp.23, 9 de Maio de 2008.
357 Tal limite soa estranho quando de conhecimento de todos que o prprio Estado moambicano altamente dependente de
auxlio externo para financiar seu oramento, sendo capaz de financiar menos de 50% do Oramento com receitas prprias.
358 Oramento do Estado para 2008, pp.1518.
8 . G O VERN A O L O C A L
157
Moambique.359 A criao de receitas prprias pelas autarquias possvel, mas depende de uma
vigorosa descentralizao fiscal.
Alm das cautelas demonstradas pelo governo, muitos crticos dos processos
descentralizadores tm argumentado que, em circunstncias em que os nveis de educao entre
os habitantes so baixos e so altos os nveis de coeso entre as elites locais, os recursos e funes
descentralizadas podem ser capturados por estas elites, e, ao final, a prestao dos servios
pblicos poder tornar-se menos inclusiva, aumentando, tambm, a incidncia de prticas
corruptas. Estando perante uma hiptese, esta deve ser verificada e no simplesmente suposta.
Testando-a, Arajo et al verificaram que, no Equador, muitos dos projectos administrados
de maneira descentralizada tm, de facto, sido capturados por elites locais, as quais tendem
a escolher projectos que lhes beneficiam ao invs daqueles que beneficiariam aos mais
pobres.360 No estudo, contudo, os autores destacam que a captura por elites locais no ocorre
independentemente do contexto, sendo bastante dependente do nvel de desigualdade existente
dentro das comunidades, assim como das dinmicas polticas locais. Nas comunidades menos
desiguais, o uso dos recursos descentralizados foi benfico aos mais pobres, enquanto que,
naquelas em que a desigualdade era elevada, os recursos foram investidos em projectos
mais teis s elites locais. Ao conclurem seu artigo, os autores no se opem a processos de
descentralizao e envolvimento comunitrio na administrao de recursos, mas destacam
que tais polticas pblicas devem ser desenhadas com cautela. Neste aspecto, instituies
democrticas locais podem mitigar as chances de captura, uma vez que transferem poder
maioria da populao. Claro, se est perante uma hiptese problemtica em Moambique, uma
vez que o presente relatrio abunda em casos em que instituies formalmente democrticas
no funcionam democraticamente na prtica. Neste caso, outro estudo, desta vez em vilas rurais
na ndia, verificou que, em localidades nas quais existiam instituies democrticas ao nvel local
em operao, as polticas pblicas representaram de facto o interesse da maioria local, a qual, no
estudo, era representada por trabalhadores sem-terra.361
Reforando os argumentos contrrios aos receios do Governo, e concedendo fora queles
que vem num processo de descentralizao democrtica bem desenhado uma forma efectiva
de se combater a pobreza, pode-se tambm mencionar o estudo realizado por Jean-Paul
Faguet na Bolvia, um dos pases mais empobrecidos e, at recentemente, com um dos mais
359
Antnio Francisco e Margarida Paulo, Impacto da Economia Informal na Proteco Social, Pobreza e Excluso: A Dimenso
Oculta da Informalidade em Moambique, Centro de Estudos Africanos, 2005, pp.667.
360 Para uma discusso recente sobre a captura dos recursos descentralizados por elites locais, consultar, Local Inequality
and Project Choice, World Bank Research Digest, disponvel em http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/847971154354760266/2807421-1194369100631/4361465-1202937271771/Local-Inequality-and-Project-Choice.pdf, acedido em 22 de
Maio de 2008. O artigo completo est disponvel em http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=927140, acedido em
22 de Maio de 2008.
361 Andrew Foster, Mark Rosenzweig, 2004, Democratization and the Distribution of Local Public Goods in a Poor Rural
Economy, disponvel em http://adfdell.pstc.brown.edu/papers/democ.pdf, acedido em 22 de Maio de 2008.
158
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159
Nas 10 autarquias criadas pelo Governo, RENAMO s apanha prmio de consolao, jornal Savana, 04 de Abril
de 2008, p.20.
As 10 autarquias minadas, Eduardo Namburete, jornal Zambeze, Opinio, 10 de Abril de 2008, p.6.
Programa Televisivo Pontos de Vista, STV, 13 de Abril de 2008, Moderador: Jeremias Langa, Painelistas: Amorin
Bila, Eduardo Namburete, Venncio Mondlane.
160
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
sobre os servios municipais, e muito baixo contacto popular com os departamentos e servios
municipais.366
370
8 . G O VERN A O L O C A L
161
especifica em detalhes normas acerca das autoridades comunitrias e sua interaco com os
rgos de Estado. Em facto, estas normas no eram novas, uma vez que o Guio de 2003 j havia
estabelecido as instituies que seriam posteriormente reconhecidas pelo Decreto no. 11/2005:
isto , conselhos consultivos locais, fruns locais, e comits de desenvolvimento comunitrio.
dever dos rgos locais de Estado, seja ao nvel distrital, do posto administrativo, localidade
ou povoao, assegurar a participao dos cidados nos seus processos decisrios, individualmente
e via autoridades comunitrias.371 O decreto no. 11/2005 estabeleceu quatro formas bsicas de
organizao comunitria destinadas a estruturar a actuao dos cidados e ajudar na interaco
daqueles e dos rgos de Estado. So elas: a) Conselho local; b) Frum local; c) Comits
comunitrios; d) Fundos comunitrios (arts. 110-120). As quatro tm suas funes e composio
vagamente definidas no Decreto. O conselho local formado por autoridades da administrao
local (entre 14% e 23% dos membros), membros da sociedade civil escolhidos pelo administrador
do distrito (entre 8% e 26% dos membros), representantes dos conselhos locais dos postos
administrativos (entre 40% e 66% dos membros), sendo que, dentre os ltimos, esto includos
os membros seleccionados pela sociedade civil (ao menos 2/3 dos representantes dos postos
administrativos) e as autoridades comunitrias (no mais de 1/3 dos membros provenientes dos
postos administrativos), que se renem para resolver problemas locais considerados essenciais
ao bem-estar das comunidades, ao passo que o frum local rene organizaes da sociedade
civil em busca da definio de prioridades locais, os comits comunitrios devem organizar-se
para buscar solues a problemas especficos, e os fundos comunitrios so fundos criados pelas
comunidades para o enfrentamento de problemas prprios comunidade.
As estruturas acima delineadas articulam-se entre si e com os rgos locais de Estado para
compor a governao local. Dentre elas, especial relevo deve ser dado aos conselhos locais, que
so o ponto culminante da participao comunitria. Coordenados pelo administrador distrital,
que o responsvel pela institucionalizao dos conselhos locais nos nveis territoriais inferiores,
os conselhos locais actuam em vrias reas.372 Nestas reas, espera-se que os conselhos locais
participem, apreciem, discutam e opinem na formulao das propostas de polticas governamentais no
plano local, organizando a participao popular na sua implementao. Tambm devem interagir
com as organizaes no governamentais que trabalhem ao nvel local.
O Decreto no. 11/2005 institucionalizou um verdadeiro sistema de prestao de contas
s comunidades. Exemplo disto, na confeco dos Planos de Desenvolvimento Distrital, que so
elaborados para complementar o Plano de Governo e actualizados de acordo com mudanas
nos programas quinquenais do governo, os conselhos consultivos locais devem ser chamados
a participar activamente. O processo ainda embrionrio e, mesmo se promissor, j existam
dvidas acerca da efectiva participao dos membros dos conselhos locais na elaborao dos
referidos planos, em vista, dentre outros, do seu baixo nvel de escolaridade e formao.373 A
interaco entre a sociedade civil e o governo provincial institucionalmente mais restrita
371
162
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Conselho Local
Distrital
Conselho Local do
Posto Administrativo
Conselho Local da
Localidade
Frum Local
Frum Local
Comite de
Desenvolvimento
Comunitrio
Comite de
Desenvolvimento
Comunitrio
Frum Local
local
374 Em conformidade com o organograma encontrado em Eduardo Chiziane, Participao da Sociedade Civil no Processo de
Governao e Desenvolvimento Local, Foprosa, 2007, p.67.
375 Vide artigo 20 do Decreto-lei no. 11/2005, de 10 de Junho.
376 Tal no tem impedido que os moambicanos informem-se por outros meios, tais quais vizinhos, autoridades comunitrias
e religiosas e redes sociais. Para uma discusso, consultar Joo C. G. Pereira, 2007, Onde que os moambicanos adquirem
suas informaes polticas, Instituto de Estudos Sociais e Econmicos, p.24.
8 . G O VERN A O L O C A L
163
comunicao social, pode-se dizer que existe hoje uma maior disponibilidade, mas do ponto de
vista de qualidade e de equilbrio ainda h um longo caminho a percorrer.
Os cidados podem ter acesso a uma parte da informao relativa governao municipal
atravs das sesses da Assembleias Municipais, que so pblicas. De facto, uma das formas
de prestao de contas do Conselho Municipal a apresentao de relatrios Assembleia
Municipal. Porm, este processo ainda essencialmente terico.
E.
As autarquias recebem do governo central os fundos de compensao autrquica (at 1,5% das
receitas fiscais previstas para o ano econmico) e os fundos de investimento. Nos termos do art.
44 da Lei das Finanas Autrquicas (Lei no. 01/2008), a diviso destes fundos entre as autarquias
realizada levando-se em conta dois factores: 1) o nmero de habitantes da correspondente
autarquia; 2) a respectiva rea territorial.377 Os governos locais gozam de autonomia financeira,
o que significa que eles tm o poder de decidir sem interferncia poltica sobre a gesto e
administrao dos seus recursos financeiros com vista prossecuo dos seus fins.378 Eis o
quadro de receitas das autarquias para os anos 2007/2008/2009:
Tabela 11: Receitas Totais das Autarquias 2007/2008/2009 Mil MT/Mil USD379
Descrio
2007
2008
2009
1. Receitas Correntes
495.020,04 / 20.388,00
623.190,34/26.451,20
800.388,31/31.598,43
134.839,82 / 5.553,53
172.244,68/7.310,89
210.598,94/8.314,21
317.008,61 / 13.056,4
386.633,18/16.410,57
486.838,97/19.219,85
43.171,60/ 1.778,07
64.312,48/2.729,73
102.950,40/4.064,36
2. Receitas de Capital
46.470,98/ 1.913,96
171.903,65/7.296,42
72.140,99/2.848,04
770/ 31,7
2.993,00/127,03
6.409,75/253,05
26.953,41/ 1.110,11
16.569,92/703,30
17.376,54/686,00
18.747,57/ 772,14
152.340,73/6.466,07
48.354,70/1.908,98
3. Transferncias do
Oramento do Estado
490.676,99 / 20.209,1
697.983,32/29.625.77
767.360,84/3.029,45
290.676,99 / 11.971,9
472,912.50/20.072,68
558.020,64/22.030,02
200.000,00 / 8.237,23
225.070,82/9.553,09
279.010,32/11.015,01
4. Outros
122.953,93 / 5.064,00
125.419,42/5.323,40
742.420,99/29.309,94
Receitas Totais
1.155.121,94 / 47.575,0
1.618.496,73/68.696,80
2.451.980,70/96.801,44
Fonte: Oramento 2008, Informao Financeira das Autarquias; Oramento 2009, mbito Autrquico
377 Para definio do montante a ser transferido, a seguinte frmula usada: FCAa = NHa/NHT x 75%FCA + Ata/ATT x 25%FCA,
sendo FCAa o Fundo de Compensao autrquica para cada autarquia, NHa o nmero de habitantes da autarquia, NHT o
nmero de habitantes total de todas as autarquias, FCA o Fundo de Compensao autrquica, Ata a rea territorial da autarquia,
e ATT a rea Territorial de todas as autarquias.
378 Lei no. 01/2008, art. 3.
379 Taxas de cmbio referentes ao ms de Janeiro do respectivo ano.
164
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O oramento autrquico possui, portanto, vrias fontes de recursos. Nos termos da Lei das
Finanas Autrquicas (art. 17, Lei no. 01/2008), as autarquias locais possuem oramento prprio,
elaborados e geridos de acordo com os princpios do Oramento Geral do Estado. Os fundos
transferidos pelo Estado devem complementar aquilo que as autarquias colectarem localmente,
atravs da cobrana dos tributos estabelecidos nos termos da referida lei. De acordo com o
sistema tributrio autrquico, os impostos e taxas autrquicos compreendem (art. 51, no. 1): a)
Imposto Pessoal Autrquico; b) Imposto Predial Autrquico; c) Imposto Autrquico de Veculos;
d) Imposto Autrquico de Sisa; e) contribuio de melhorias; f) Taxas por Licenas concedidas
por actividade econmica; g) tarifas e Taxas pela prestao de servios. vedada expressamente
a dupla tributao (ou seja, a incidncia de dois tributos em relao a mesma actividade-objecto,
por exemplo, no pode o Estado tributar actividade j tributada pela autarquia) (art. 51, no. 2).
O imposto pessoal autrquico substitui o imposto de reconstruo nacional, e seus valores
(taxas) so fixados anualmente (para cobrana no ano seguinte) pela assembleia autrquica,
no podendo a taxa exceder a 4% sobre o maior valor de salrio mnimo nacional em vigor
em 30 de Junho do ano anterior.380 A lei estabelece algumas isenes a sua cobrana (art. 53).
O imposto predial autrquico incide sobre o valor patrimonial dos prdios urbanos daquela
autarquia, sendo de 0,4% para prdios destinados habitao, e 0,7% para aqueles destinados
a actividades comerciais, industriais ou profissionais (art. 58). O imposto autrquico da SISA
incide sobre transmisses onerosas do direito de propriedade sobre bens imveis, equivalendo
a 2% do valor patrimonial. O imposto autrquico de veculos incide sobre os veculos listados
na lei. A Contribuio de Melhoria tributo pago pelo proprietrio de imvel que, em razo
da realizao de obra pblica (iluminao de vias pblicas, construo de parques), teve sua
propriedade valorizada indirectamente, no podendo seu valor exceder a despesa realizada com
a obra (art. 69). O sistema tributrio autrquico inclui outras receitas tributrias, como taxas por
licenas concedidas e por actividade econmica (num total de dezanove, detalhadas no art. 73, no.
1) e tarifas pela prestao de servios pblicos (art. 74, no. 1), tais quais abastecimento de gua e
energia elctrica, recolhimento de lixo, transportes urbanos colectivos, utilizao de matadouros,
manuteno de jardins e mercados e manuteno de vias.
Pelo seu lado, os rgos locais do Estado so financiados principalmente pelo Oramento
do Estado. No caso das provncias e distrito, ambas estruturas com oramento prprio, as fontes
de financiamento so (art. 133, Decreto no. 11/2005): a) transferncias ou dotaes oramentais
provenientes dos fundos centrais; b) receitas fiscais consignadas; c) taxas cobradas pelas
licenas e servios prestados pelo aparelho de Estado ao nvel local; d) donativos. Neste contexto,
importa realar que cada vez mais alguns governos provinciais esto a conseguir obter fundos
directamente de doadores internacionais.
F.
A tutela das autarquias locais contempla duas reas: a tutela administrativa, que feita pelo
Ministrio da Administrao Estatal (MAE), e a tutela financeira, que realizada pelo Ministrio
das Finanas.
380
8 . G O VERN A O L O C A L
165
G. Recomendaes
O processo de autarcizao tem sido bastante moroso. No caso, importante
que o princpio do gradualismo tenha sua aplicao detalhada numa Poltica de
Descentralizao, a qual deve ser aprovada com urgncia pelo Governo.
De maneira semelhante ao Governo central, cujo oramento dependente de auxlioexterno, as autarquias tambm possuem dificuldades em sustentar seus oramentos
com receitas prprias, principalmente em vista das dificuldades em operacionalizar
as suas competncias tributrias, dependendo, assim, de verbas do governo central.
No caso, seria importante que os deputados e o governo buscassem transferir s
autarquias competncias tributrias cuja operacionalizao seja mais simples, ou,
ainda, uma parcela maior das verbas recolhidas com os impostos ao nvel central.
A distribuio dos recursos entre as esferas central, provincial e distrital continua
exageradamente desigual, apesar de muitas competncias j terem sido transferida
s administraes distritais. Portanto, paralelamente expanso do processo de
autarcizao, o governo deve melhorar a alocao de recursos aos distritos.
A participao popular na governao local, seja nas eleies autrquicas, seja nas
Instituies de Participao e Consulta Comunitria, ainda baixa. A relativa escassez
381
Nos termos da alnea b) do artigo 2 da Lei no. 7/97, de 10 de Julho, Estabelece o regime jurdico da fiscalizao prvia das
despesas pblicas. Esta Lei atribui ao Tribunal Administrativo a responsabilidade de realizar a fiscalizao prvia a determinados
actos e contas das autarquias locais.
382 Embora no faa referncia s autarquias, um relatrio produzido sobre a gesto das finanas pblicas em Moambique,
reala que o Tribunal Administrativo no tem capacidade suficiente. Scanteam, Public Management Assessment Mozambique Final Report, Oslo, 2004.
383 Scanteam, Public Management Assessment Mozambique Final Report, Oslo, 2004.
166
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
de recursos e servios prestados ao nvel local explica boa parte desta apatia; contudo,
a relao entre as administraes distritais e os governos municipais com os cidados
ainda precisa de ser melhorada, com uma maior divulgao das actividades realizadas
e um contacto mais intenso dos vereadores e deputados das Assembleias Municipais
com os eleitores.
8 . G O VERN A O L O C A L
167
9
Autoridades tradicionais
As autoridades tradicionais tm um importante papel na sociedade moambicana, assim como
em outros pases africanos, apesar de terem sido marginalizadas pelo governo da FRELIMO por
quase 20 anos aps a independncia. A Constituio de 1990 e o Acordo de Roma trouxeram
um maior aceitao dos lderes tradicionais, os quais haviam, em muitos casos, auxiliado os
esforos da RENAMO durante a guerra civil, e a Constituio de 2004 formalmente reconhece
as autoridades tradicionais em Moambique. Os lderes tradicionais desempenham uma
importante funo na gesto da terra, mobilizao popular para vrias campanhas nacionais e
para as eleies, assim como na aplicao do direito costumeiro.
ps-colonial
384
Maria Paula Meneses, Joaquim Fumo, Guilherme Mbilana, Conceio Gomes, As Autoridades Tradicionais no Contexto do
Pluralismo Jurdico, em Boaventura de Sousa Santos e Joo Carlos Trindade (org.) Conflito e Transformao Social: Uma Paisagem
das Justias em Moambique, 2003, v. 2, p.350.
385 Carlos Machili, Unity and Diversity: Centralisation and decentralization in the 1994 Mozambican elections, p.377, em Brazo
Mazula (org.) Mozambique: Elections, Democracy and Development, 1996.
168
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
9 . A u t o r i dad e s t r ad i c i o n a i s
169
destas na gesto dos recursos naturais por meio dos conselhos locais de gesto.392 Por sua
vez, a Lei das Autarquias Locais aborda a questo dos lderes tradicionais,393 atribuindo ao
ministro responsvel pela Administrao Local do Estado a tarefa de coordenar as polticas de
enquadramento das autoridades tradicionais, afirmando que os rgos locais podero auscultar
a opinio das autoridades tradicionais se assim o entenderem necessrio.
A reintroduo do reconhecimento estatal das autoridades tradicionais deve ser vista como
um indicativo das mudanas estruturais pelas quais o pas e a regio passavam aos finais da
dcada de 1980, as quais trouxeram tona a revalorizao das tradies.394 Tal revalorizao
foi resultado de muitos factores, de cunho nacional e internacional, dentre os quais podemos
destacar: a) o contexto ps-guerra fria e a terceira vaga de democratizaes, os quais deram
mpeto renovado a actores sociais vistos como desvinculados do Estado, menos burocrticos e
com potencial para fazer florescer a democracia desde baixo; b) as profundas consequncias da
longa e penosa guerra civil que afectou o pas, a qual debilitou profundamente a capacidade do
Estado de levar adiante seu projecto de transformao social a despeito das estruturas tradicionais;
c) o reconhecimento da importncia das autoridades tradicionais por agncias e organizaes
internacionais, e a sua incluso em projectos de descentralizao; d) regionalmente, o fim do
regime segregacionista do apartheid na frica do Sul e as mudanas democrticas naquele
pas.395
170
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
FRELIMO e hostis ao conceito de autoridade tradicional dividam o espao poltico local com as
autoridades locais em p de igualdade. Ou, como comentou um chefe de posto administrativo: O
Decreto uma bno para ns. Com ele, ns podemos formalmente trabalhar com os rgulos
e alcanar a populao dispersa. Sem a colaborao dos rgulos, desenvolvimento impossvel,
tributao impossvel, a construo de estradas, o censo populacional, no so possveis.396
O Decreto-lei no. 11/2005, por sua vez, define as autoridades comunitrias as pessoas que
exercem certa forma de autoridade sobre uma comunidade ou grupo social, tais como chefes
tradicionais, secretrios de bairro e aldeia, ou outros lderes legitimados pela suas respectivas
comunidades ou grupos sociais. (art. 105, Decreto no. 11/2005).
H cinco grandes reas nas quais a interveno das lideranas tradicionais tem tido impacto
directo:
1. Na administrao e gesto de terras e outros recursos naturais, incluindo a resoluo
dos conflitos da decorrentes. As autoridades tradicionais atribuem direitos de terra
(direito de uso e aproveitamento da terra), usando as normas e prticas costumeiras
locais conforme reconhecido na Lei de Terras e, quando o direito da terra deva
ser adquirido junto do Estado, as autoridades tradicionais e outras autoridades
comunitrias so consultadas para dizer se a terra est livre e no tem ocupante,
cabendo-lhes intermediar ou decidir sobre a forma de parceria entre o antigo
ocupante ou a comunidade e o novo requerente. Tambm intervm na gesto dos
recursos florestais e faunsticos locais atravs da sua participao nos Conselhos
de Gesto Participativa dos Recursos Naturais que funcionam a nvel do Distrito
(integrando como outros actores o Governo, empresrios privados e ONGs) e, mais
precisamente, atravs dos chamados comits comunitrios de gesto dos recursos
naturais.
2. Na mobilizao dos cidados locais para as grandes campanhas e movimentos
nacionais sociais, como os ligados ao combate ao HIV/SIDA, ao engajamento das
crianas na educao, s campanhas de vacinao, na mitigao de efeitos da seca ou
cheias, assim como nos esforos de paz e segurana pblica.
3. Na mobilizao e enquadramento dos cidados locais para a participao nos esforos
nacionais e locais de desenvolvimento e de combate pobreza, em particular atravs
de sua participao no processo de planificao e oramentao descentralizada
distrital nos locais onde esse processo j comeou a ser implementado.
4. Na mobilizao dos cidados locais para engajamento nos processos eleitorais,
incluindo o recenseamento eleitoral, embora neste domnio seja de apontar a
tendncia dos partidos polticos para tentarem instrumentaliz-las para os seus fins
de luta pelo poder.
5. Na administrao da justia tradicional e, dentro de um contexto mais amplo, de
justia no formal.397
396
Helene Maria Kyed, The intricacy of Boundary Making: Traditional Leaders Role in Policing and Justice Enforcement, in
Helene Maria Kyed, Lars Buur and Terezinha da Silva (orgs.), O reconhecimento pelo Estado das Autoridades Locais e da participao
pblica, 2007, p.125.
397 Ver Moambique: O Sector da Justia e o Estado de Direito, Open Society Initiative for Southern Africa e AfriMAP, 2006, p.113.
9 . A u t o r i dad e s t r ad i c i o n a i s
171
C. Recomendao
O papel das autoridades tradicionais dentro das comunidades moambicanas tem
uma histria complexa e diversa. No tocante s suas relaes com o poder poltico,
estas tm transitado entre os extremos da cooptao e da marginalizao. Desde
2004, o Governo moambicano busca integr-las na governao nacional de uma
maneira mais participativa e colaborativa. Neste processo, essencial que o governo
no perpetue diferenciaes na forma com que as comunidades rurais e urbanas
so governadas, valendo-se das autoridades tradicionais (comunitrias) como um
substituto aos representantes eleitos que existem nos centros urbanos.
172
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
10
Assistncia ao desenvolvimento
Moambique bastante dependente da ajuda externa ao desenvolvimento para financiar
seu oramento e seus investimentos pblicos, e diversas estratgias inovadoras tm sido
implementadas para enfrentar os desafios de lidar com volumosas quantias de ajuda externa.
No entanto, pode-se dizer que a real apropriao (ownership) das polticas de desenvolvimento
financiadas com apoio externo est ainda distante.
Sarah Lucas, Mozambique: Field Report, Center for Global Development, December 2005, http://www.cgdev.org/section/
initiatives/_active/mcamonitor/fieldreports/mozambiquefield#sing, acedido em 26 de Novembro de 2008.
399 Para uma discusso detalhada acerca do histrico de Moambique em relao ajuda externa seus possveis efeitos sobre o
desenvolvimento do pas, consultar Channing Arndt, Sam Jones, and Finn Tarp, Aid and Development: The Mozambican Case,
2006, Working Paper no. 27E, Ministry of Planning and Development.
1 0 . A ss i s t n c i a ao d e s e n v olv i m e n t o
173
mais dependentes de ajuda no mundo.400 Para os prximos anos, de acordo com previses do
Oramento do Estado para 2008, a ajuda deve representar entre 20,5% do PIB (em 2008) e
15,9% (em 2010).401 Nas palavras de Castel-Branco a dependncia em relao ajuda externa j
penetrou todos os poros das esferas poltica, econmica e social.402
Neste contexto, no de surpreender que Moambique abrigue projectos de dezenas de
doadores. De acordo com Hanlon e Renzio,403 provvel que existam projectos de mais de 60
doadores bilaterais e multilaterais, incluindo as agncias das Naes Unidas, e 150 organizaes
no governamentais internacionais em implementao no pas no momento.404 Actualmente, a
maioria da ajuda bilateral acontece por via de doaes (grants), enquanto os crditos multilaterais
continuam a ser feitos em termos concessionais (concessional loans).405 Alm de mltiplos
doadores, o pas tambm alberga diferentes formas de ajuda, ou seja, diferentes formas de
canalizar e utilizar o apoio externo. O cenrio de ajuda externa em Moambique assim descrito
por Sarah Lucas (traduo nossa)
Moambique praticamente um laboratrio para diferentes tipos de ajuda
externa. Todo modelo de prestao de ajuda est sendo implementado no
pas de apoio a projectos a auxlio directo ao oramento, de programas
que concedem recursos directamente atravs do governo contra aqueles
que trabalham totalmente afastados do governo, de investimentos em
sade e educao para investimentos no desenvolvimento do sector
privado e capacitao em negociaes comercias.406
A maior fonte de recursos continua a ser a Associao Internacional de Desenvolvimento
400 Carlos
Nuno Castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A Critical View, Working Paper
no. 1, 2008, IESE, p.13, footnote 10, http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22 Fevereiro
2008; Joseph Hanlon and Paolo de Renzio, Contested Sovereignity in Mozambique: The Dilemmas of Aid Dependence, Global
Economic Governance Programme Working Paper, no.25, Oxford University, 2007, p.
401 Oramento do Estado para 2008, p.10.
402 Carlos Nuno Castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A Critical View, Working Paper
no. 1, 2008, IESE, p.13, footnote 9, http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22 Fevereiro
2008.
403 Joseph Hanlon and Paolo de Renzio, Contested Sovereignity in Mozambique: The Dilemmas of Aid Dependence, Global
Economic Governance Programme Working Paper, no. 25, Oxford University, 2007, footnote 3, p.21.
404 Organizaes internacionais que agem no mbito da ajuda ao desenvolvimento: ONU e suas organizaes especializadas
(ex. FAO, UNESCO, OIT, etc.), a CNUCED (ou UNCTAD), o PNUD, o Conselho Econmico e Social da ONU, as Organizaes
de Bretton Woods, o Banco Mundial, o Grupo do Banco Mundial - Associao Internacional para o Desenvolvimento; Sociedade
Financeira Internacional; Agncia Multilateral para a Garantia dos Investimentos; o Centro Internacional para a Resoluo de
Diferendos (Investimentos), o Fundo Monetrio Internacional, Organizao Mundial do Comrcio (apesar do seu fraco papel
relativamente ao desenvolvimento). A Ajuda pblica ao desenvolvimento pode ser bilateral ou canalizada atravs de organismos
internacionais, ex.: a ONU, o Banco Africano para o Desenvolvimento, o Fundo Europeu de Desenvolvimento, a Unio
Europeia.
405 Os crditos concessionais oferecidos pela IDA (International Development Assistance) so emprstimos isentos de juros para
investimento em determinadas reas e projectos, cujo prazo para pagamento pode estender-se por dcadas (20-45 anos). Para
detalhes, consultar http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/IDA/0,,contentMDK:21206704~menuPK:83
991~pagePK:51236175~piPK:437394~theSitePK:73154,00.html, acedido em 22 de Novembro de 2008.
406 Sarah Lucas, Mozambique: Field Report, Center for Global Development, December 2005, http://www.cgdev.org/section/
initiatives/_active/mcamonitor/fieldreports/mozambiquefield#sing, acedido em 25 de Novembro de 2008.
174
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
407
1 0 . A ss i s t n c i a ao d e s e n v olv i m e n t o
175
3.993.806
11.277.916
38.100.514
45.469.339
186.916.227
26.856.633
18.855.399
32.172.569
28.588.640
26.378.347
406.204
56.725.643
60.255.507
25.916.560
23.166.330
78.971.158
22.286.121
74.786.941
58.348.343
240.820.000
1.228.350.405
2005
4.388.713
5.121.052
0
0
442.992
0
7.466.660
101.212
27.248.000
0
44.768.629
168.058.209
2005
6.975.931
12.973.256
43.669.447
42.211.622
168.656.710
28.905.197
20.137.863
44.891.219
29.247.559
31.953.296
13.742.935
66.809.387
60.713.672
24.695.199
27.272.416
95.688.006
22.753.076
99.838.380
79.337.636
223.405.000
1.269.440.331
2006
8.340.096
6.866.157
333.431
0
161.581
0
8.110.257
1.874.700
28.784.000
2.283.509
56.753.731
125.562.524
2006
71.638.806
2007
156.752.555
2008
3.474.830
5.571.429
28.998.691
60.194.004
0
47.243.461
22.583.267
81.785.714
0
41.614.439
25.592.799
58.297.500
71.749.983
0
22.241.441
76.040.317
15.182.783
119.970.588
0
117.320.000
995.222.440
2009
991.728
6.690.000
1.025.739
0
0
0
27.995.000
600.000
13.029.000
4.433.500
54.764.967
197.361.194
2009
3.153.160
4.000.000
1.818.182
60.282.187
0
714.286
13.414.196
69.171.667
0
31.809.524
3.946.270
21.703.000
86.283.471
0
12.466.897
44.964.596
7.427.886
127.764.706
0
105.130.000
706.632.117
2010
0
0
0
0
0
0
250.000
600.000
0
0
850.000
112.582.090
2010
27.799.439
58.586.886
200.123.029
323.900.198
809.025.167
172.921.666
115.182.199
381.450.837
179.514.667
223.687.971
98.871.874
394.579.769
413.975.369
61.456.909
143.360.964
520.990.767
104.044.649
658.220.841
241.086.119
1.113.365.000
7.074.099.697
Total
26.087.324
45.742.976
7.179.415
18.535.922
604.573
450.750
97.576.310
5.987.359
102.690.241
18.349.002
323.203.872
831.955.378
Total
4.538.819
14.635.714
43.802.397
46.783.610
237.125.591
28.515.844
18.922.903
70.775.194
53.142.754
41.093.580
28.789.336
85.554.611
64.521.176
8.645.150
27.338.211
100.257.206
20.223.968
117.010.225
103.400.140
218.410.000
1.405.125.238
2007
9.260.050
15.876.134
3.028.147
18.535.922
0
450.750
25.946.393
1.283.000
19.303.241
7.198.493
100.882.130
5.662.893
10.128.571
43.733.798
68.959.436
216.326.639
40.686.244
21.268.571
82.654.474
68.535.714
50.838.786
26.394.330
105.489.627
70.451.560
2.200.000
30.875.669
125.069.484
16.170.814
118.850.000
0
208.280.000
1.469.329.166
2008
3.106.737
11.189.633
2.792.098
0
0
0
27.808.000
1.528.447
14.326.000
4.433.500
65.184.415
Tabela 12: Projectos de Doadores / Agncias NU por Ano (em USD) 1615 projectos actuais410
Doador
African Development Bank
AUSTRIA
BLGICA
CANAD
DINAMARCA
COMISSO EUROPEIA
FINLNDIA
FRANCA
ALEMANHA
IRLANDA
ITLIA
JAPO
HOLANDA
NORUEGA
PORTUGAL
ESPANHA
SUCIA
SUICA
GR-BRETANIA
EUA
BANCO MUNDIAL
GRANDE TOTAL
Agncias NU
FAO
PNUD
UNESCO
FNUAP
UNHABITAT
ACNUR
UNICEF
UNIDO
PMA
OMS
GRANDE TOTAL
410 Note-se que os totais das Agncias das Naes Unidas podem incluir financiamento bilateral de doadores j includos no lado Doador em ODAmoz. Fonte: ODAmoz, http://www.odamoz.org.mz/
ptreports/indexsub.asp, acessado em 21 Novembro 2007.
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
P A RTE II
176
Para alm dos fundos referidos no quadro acima, Moambique est entre os pases eleitos pela
Millenium Challenge Corporation (Corporao para o Desenvolvimento do Milnio) do governo
dos Estados Unidos para receber recursos destinados reduo da pobreza e promoo do
crescimento econmico.411 No perodo 20072011, o pas receber USD 506.924.053,00 para
investimentos nas reas de saneamento, estradas e agricultura.412
Embora o essencial do apoio externo seja dirigido aos sectores sociais e econmicos, existe
uma multiplicidade de financiamentos e projectos dirigidos a outros sectores. Ainda segundo
os dados do ODAmoz, desde 1999 mais de 228 projectos envolvendo governao e sociedade
civil foram iniciados no pas,413 tendo sido desembolsados US$ 297.349.743,00 para tais
projectos. Destes, a maioria relaciona-se a melhorias e reformas no sector pblico, com vrios
projectos focando tambm o processo de descentralizao e governao local e o fortalecimento
da sociedade civil. A Assembleia da Repblica, especialmente durante as duas primeiras
legislaturas, beneficiou de projectos de capacitao, por meio dos quais recursos financeiros e
humanos foram postos sua disposio.414
desenvolvimento em Moambique
A extenso da ajuda a Moambique traz consigo uma srie de problemas, os quais so comuns
aos pases dependentes de ajuda externa. Tais problemas relacionam-se tanto com a forma em a
ajuda prestada como com o seu uso pelo Governo.
Do lado dos doadores, o grande nmero de actores contribui para a falta de transparncia,
fragmentao e disperso dos recursos, custos operacionais, imprevisibilidade e volatilidade
da ajuda, problemas de coordenao, com a duplicidade de esforos e a necessidade de uma
constante prestao de contas governamental acerca dos projectos aos doadores, com o uso dos j
escassos recursos humanos na preparao de uma mirade de relatrios.415 Tambm, a existncia
de recursos no includos no Oramento (off-budget) tem sido um srio problema, uma vez que
complica a coordenao e harmonizao das actividades, prejudica o planeamento estatal e retira
ao Estado o controle sobre tais verbas.416
Contudo, Moambique e seus parceiros de cooperao tm tambm sido pioneiros na
411
414 Nomeadamente, um projecto financiado pela USAID e outro pelo PNUD. Outros projectos de menor escala tm
sido desenvolvidos com o parlamento por algumas organizaes internacionais como a AWEPA, por exemplo. Para o
perodo 2007-2009, o PNUD pretende investir USD 2.700.000 no aprimoramento tcnico da Assembleia da Repblica,
http://www.odamoz.org.mz/reports/rpt_sector1.asp?sector=1166.
415
Para uma discusso sobre a implementao de melhores prticas entre os doadores, consultar William Easterly and Tobias
Pfutze, Where does the money go? Best and Worst Practices in Foreign Aid, Journal of Economic Perspectives, Vol. 22, No. 2,
2008, disponvel em http://www.nyu.edu/fas/institute/dri/Easterly/File/Where_Does_Money_Go.pdf, acedido em Dezembro
de 2008. Ver tambm, Nancy Birdsall, Seven Deadly Sins: Reflections on Donor Failings, Working paper no. 50, Center for Global
Development, 2004 (Revised 2005).
416 Para uma introduo s principais iniciativas referentes harmonizao da assistncia externa, consultar o stio http://www.
aidharmonization.org/.
1 0 . A ss i s t n c i a ao d e s e n v olv i m e n t o
177
implementao das alternativas planejadas para resolver tais problemas, muitas das quais
identificadas nas Declaraes de Roma e Paris (2005) sobre ajuda externa, e elaboradas na Agenda
para Aco de Acra (2008). Por exemplo, muitos doadores tm canalizado recursos directamente
para o oramento de determinados sectores previamente definidos pelo Estado como prioritrios,
ao invs de identificarem as prioridades eles prprios. Exemplos destes programas so o
PROAGRI, um programa de investimento pblico no sector agrcola e o PROSade, alm de
fundos destinados especificamente para medicamentos, HIV-SIDA, UTRESP (Unidade Tcnica
de Reforma do Sector Pblico) e sade provincial.417 Tabela 13 oferece uma lista dos demais
projectos.
Moambique tem tambm implementado uma das mais ambiciosas propostas dentre os
pases em desenvolvimento para redireccionar o suporte externo directamente ao oramento geral
do Estado, sem a prvia estipulao de sua destinao pelos doadores (General Budget Support,
GBS). A atribuio do destino da ajuda passa, ento, a ser de responsabilidade e propriedade do
Governo.418 A implementao deste tipo de ajuda iniciou em Moambique na segunda metade
da dcada de 1990419 sob a forma de apoio Balana de Pagamentos, ento por iniciativa
de quatro doadores bilaterais (Dinamarca, Noruega, Sucia, e Sua). Posteriormente, tal
mecanismo de apoio foi consagrado com a criao do Programa Conjunto de Doadores para Apoio
Macrofinanceiro, no ano de 2000.420 Desde ento, o apoio directo ao oramento geral e balana
de pagamentos tem sido mantido e expandido, ainda que gradualmente, uma vez que mesmo
autoridades governamentais reconhecem que as estruturas estatais ainda carecem de melhorias
para absorverem os recursos, administrarem o oramento e implementarem as consequentes
polticas pblicas.421
Em 2004, Moambique assinou com 15 doadores um Memorando de Entendimento (MoE)
destinado a consolidar uma parceria de financiamento externo directo ao oramento do Estado e
balana de pagamentos, o qual foi implementado entre 2004 e 2009.422 Os PAPs (Programme
Aid Partners), Parceiros de Apoio Programtico, tm, desde ento, representado uma importante
iniciativa em termos de coordenao, harmonizao e monitoria do uso e aproveitamento do
auxlio externo pelo governo. Actualmente, o grupo de parceiros composto por 19 membros
(G-19) (Alemanha, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Mundial, Blgica, Canad,
Comisso Europeia, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia, Noruega,
417
Para informaes detalhadas, consultar Mozambique Country Donor Atlas 2006, Forecasts 2007-2010, Oficial Development
Assistance to Mozambique Database (ODAmoz).
418 Para uma crtica ideia de apropriao no uso das doaes pelos pases recipientes da ajuda, com foco no caso de
Moambique, consultar Carlos Nuno Castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A Critical
View, Working Paper no. 1, IESE, 2008. http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22
Fevereiro 2008.
419 Em meados dos anos 80, Moambique j experimentara uma forma de apoio conjunto ao ajustamento estrutural.
420 Tony Hodges and Roberto Tibana, Political Economy of the Budget in Mozambique, 2004, p.61. Para uma discusso crtica do
livro, ver a anlise de Antnio Alberto da Silva Francisco, The Political Economy of the Budget in Mozambique, disponvel em
http://www.codesria.org/Links/Publications/arb_dec05/franscisco.pdf.
421 Tony Killick, Carlos N. Castel-Branco, Richard Gester, Perfect Partners? The Performance of Programme Aid Partners in
Mozambique, 2004, Maio 2005, pp.33/34.
422 http://www.pap.org.mz/downloads/mou.pdf, acedido em 21 de Novembro de 2008.
178
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
1 0 . A ss i s t n c i a ao d e s e n v olv i m e n t o
179
423
1.109.248.839
1.158.713.653
51.355.210
54.505
20.832.702
42.370.469
3.982.552
522.875.133
14.125.030
3.087.500
45.253.868
12.334.724
4.241.902
25.062.488
23.701.848
46.736.048
16.500.000
326.199.674
2006
1.250.242.934
46.127.538
32.121.235
34.468.976
4.630.908
557.543.711
13.069.083
1.496.591
44.078.143
22.013.297
4.261.364
23.292.772
46.736.048
35.302.761
33.987.852
351.365.230
2007
1.255.219.880
10.198.808
38.721.512
13.523.871
3.702.522
558.069.749
16.110.030
71.803.552
38.463.040
22.189.045
71.249.218
17.695235
7.681.034
385.812.264
2008
Mozambique Country Donor Atlas 2006, Forecasts 2007-2010, Oficial Development Assistance to Mozambique Database (ODAmoz), p.31.
Total
56.650.691
28.183
Cooperao tcnica
No especificado
16.094.826
Assistncia Tcnica
1.180.075
Estudos
65.521.062
578.185.016
Projectos
3.208.253
3.711.364
UTRESP
Sade Provincial
42.646.607
PROSAUDE
14.075.885
HIV-SIDA
8.168.485
5.014.934
Fase
PROAGRI
55.449.703
Estradas
5.113.636
12.060.000
guas
Medicamentos
242.140.119
Suporte ao Oramento
2005
Tabela 13. Doaes recebidas (e a receber) de acordo com o tipo de fundo (20052010), em USD423
868.309.874
1.477.273
33.004.685
13.120.343
1.641.772
491.680.048
8.790.808
34.978.212
12.327.263
8.795.821
62.359.962
10.646.147
2.431.034
187.056.506
2009
579.383.312
909.091
26.764.982
8.341.243
308.712.494
1.982.069
24.539.655
3.683.447
7.905.645
23.667.712
4.802.018
2.431.034
165.643.922
2010
Portugal, Sucia, Sua, Reino Unido e ustria), sendo um dos maiores grupos de apoio
oramental geral a operar em frica.424
Em Maro de 2009, foi assinado um novo Memorando de Entendimento entre o Governo
de Moambique e os PAPs, o qual ser igualmente vlido por 5 anos. Nele, foram reforados os
compromissos, princpios bsicos, e objectivos constantes do documento anterior, tendo sido,
tambm, adicionados novos elementos. Acima de tudo, o novo Memorando mais preciso
nas suas disposies, detalhando as formas e mecanismos de interaco entre o Governo de
Moambique e seus parceiros de ajuda programtica. No Memorando de Entendimento esto
definidos os objectivos e procedimentos de apoio ao oramental geral. O objectivo global do
Memorando contribuir para a reduo da pobreza em todas as suas dimenses, e os PAPs
comprometeram-se a apoiar os planos de reduo de pobreza constantes no PARPA (e seu
eventual sucessor). No caso, o Memorando busca garantir que o apoio ao oramento servir para,
entre outros objectivos especficos: a) apoiar o governo no seu plano operacional multi-anualactualmente, o PARPA; b) melhorar a eficcia da ajuda e a apropriao pelo pas do seu processo
de desenvolvimento; c) reduzir os custos de transaco; d) garantir a eficcia, a transparncia e
a prestao de contas no uso da despesa pblica e a previsibilidade no fluxo do apoio externo;
e) reforar a a prestao de contas do Governo perante a Assembleia da Repblica e o povo.
Tambm, os signatrios do Memorando comprometeram-se a, aquando da sua avaliao, fazer
uso dos instrumentos de planificao e interaco usados pelo Governo para prestar contas aos
cidados; no caso, destacam-se o Balano do Plano Econmico e Social (Balano do PES), e os
Relatrios de Execuo Oramental (produzidos pelo Tribunal Administrativo).
Em termos procedimentais, ambas as partes, Governo e Parceiros, sero avaliados em
relao ao seu desempenho no cumprimento dos objectivos estabelecidos no Memorando. Para
tanto, existe um Quadro de Avaliao do Desempenho (QAD) (Performance Assessment Framework,
PAF), o qual consiste numa matriz com os indicadores prioritrios para cada uma das partes.
Para o QAD do Governo, os indicadores so todos retirados das metas estabelecidas no PARPA,
ao passo que, para o QAD dos PAPs, os indicadores so retirados dos compromissos assumidos
no Memorando, assim como naqueles assumidos na Declarao de Paris e Agenda para a Aco
de Acra.
O Memorando tambm estabelece uma srie de princpios bsicos concesso da
ajuda. Dentre estes, o governo de Moambique deve empenhar-se para: a) salvaguardar a
paz e promover processos polticos democrticos, a independncia do judicirio, o Estado de
Direito, o respeito pelos direitos humanos, a boa governao, e a probidade na vida pblica,
incluindo a luta contra a corrupo; b) dar prioridade luta contra a pobreza; c) prosseguir com
polticas macroeconmicas slidas425 e sistemas eficazes de gesto das finanas pblicas. Caso
qualquer desses princpios seja violado pelo Governo, os PAPs podem suspender seu apoio;
no Memorando, contudo, todos os parceiros comprometeram-se a, anteriormente qualquer
tomada de deciso, discutir entre si e, depois, com o Governo os meios para lidar com a situao.
424
180
P A RTE II
M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
Nos casos em que tal dilogo no surtir efeito, os PAPs reservam-se o direito de, em conjunto ou
unilateralmente, suspender o desembolso de fundos.
Neste processo entre Governo e PAPS, ambas as partes afirmaram que facilitaro uma
maior participao da sociedade civil na sua implementao. Para tanto, o Governo dever
manter seu apoio manuteno e criao de Observatrios do Desenvolvimento, tanto ao nvel
central como ao nvel provincial.
O mecanismo de financiamento do Governo pelos PAPs funciona, portanto, em paralelo
com um dilogo conjunto entre o Governo, os parceiros e a sociedade civil. O Governo de
Moambique e os PAPs concordaram em submeter-se constante monitoria por meio do
Quadro para a Avaliao de Desempenho (QAD), um mecanismo de prestao de contas mtua
(mutual accountability).426 Neste contexto, o Memorando determina a realizao de dois
encontros de reviso conjunta anuais (Joint Review Meetings), os quais se alinham ao ciclo de
oramentao, planificao e monitoria do Governo. Entre Maro e Abril, haver uma Reviso
Anual do Desempenho do Governo e dos PAPs, que dever ser realizada logo aps a produo do
Balano do PES. Em Setembro, anteriormente submisso do PES e do Oramento de Estado
ao Parlamento, haver outra reunio para que sejam acordados os indicadores e as metas que
constaro no QAD para o ano seguinte, assim como as metas indicativas para os prximos trs
anos.
Na Reviso Anual, busca-se obter uma viso geral sobre o desempenho do Governo e dos
PAPs no ano anterior. Nesta avaliao, renem-se grupos de trabalho divididos por sector, sendo
compostos de membros do Governo, dos PAPs e da sociedade civil; ao final, cada grupo produz
um relatrio do sector. Para alm dos relatrios de cada sector, a Reviso vale-se de uma srie do
outro instrumentos para efectuar sua avaliao. Dentre eles, menciona-se: o Balano do PES e o
Relatrio de Execuo Oramental, o Relatrio Anual da Sociedade Civil sobre a Pobreza (RAP),
as actas dos Observatrio do Desenvolvimento. No Memorando, os PAPs afirmaram que, ao
avaliarem o Governo, prestaro ateno nas tendncias e na direco da mudana revelados
pelos indicadores, considerando at que ponto os problemas esto a ser enfrentados. Ao final do
processo de reviso e do dilogo entre governo e PAPs, ser produzido um Aide Memoire com os
relatrios e aces acordados na Reviso.
O Memorando tambm inclui um mecanismo de resposta, que constitui a ligao entre o
desempenho do Governo e os compromissos e desembolsos dos PAP para o ano seguinte. Com
o mecanismo de resposta busca-se elevar os nveis de eficincia e eficcia das polticas pblicas
que contribuam para a reduo da pobreza e a apropriao do Governo no uso dos recursos. No
caso, os PAPs oferecem ao Governo seu compromisso de financiamento ao Oramento para
os prximos trs anos, e baseiam suas decises na avaliao constante da Reviso Anual. Em
especfico, os PAPs podem oferecer uma posio conjunta, que, ento, guiar o desembolso de
todos os parceiros, ou uma posio em partes, sendo uma parcela referente a certos sectores
e relacionada posio conjunta, e parte relacionada a outros sectores, e vinculada posio
individual do parceiro. No Memorando, a Dinamarca, a Sucia, a Sua e a Comisso Europeia
426
Carlos Nuno Castel-Branco, Carlos Vicente e Nelsa Massingue, Mozambique Programme Aid Partners Performance Review
2007, Final Report, 2008, Instituto de Estudos Sociais e Econmicos, p.1, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/
outras/PAPs_PAF_2007.pdf, acedido em 15 de Abril de 2008.
1 0 . A ss i s t n c i a ao d e s e n v olv i m e n t o
181
adoptaram o mecanismo de resposta em partes. A Dinamarca, por exemplo, ter 20% de seu
apoio condicionado a trs indicadores: 1) colecta do rendimento de impostos; 2) desenvolvimento
do e-SISTAFE; 3) cobertura de auditorias externas.427
No tocante aos parceiros e seu cumprimento do acordado com o Governo, na Reviso Anual
realizada em Abril de 2007, para a qual contriburam 29 grupos de trabalho, concluiu-se, dentre
outros, que no houve progressos significativos dos PAPs com vista a uma maior proporo de
auxlio directo ao Oramento (GBS) e de Ajuda Programtica.428 Da meta estabelecida de 40%
da ajuda total em GBS, alcanou-se somente 34% em 2006, ao passo que, da meta de 70% da
ajuda total dos PAPs em ajuda programtica, obteve-se somente 55%.429 Na Reviso Anual do
ano de 2008 pode-se constatar que a percentagem de ajuda directamente ao Oramento (GBS)
aumentou para 36% da ajuda total ao Governo de Moambique, enquanto a percentagem
de ajuda programtica foi de 61%. Aqui, deve-se ressaltar que h grandes variaes entre os
doadores. O DfID, por exemplo, destinava 68% de sua ajuda total ao Oramento do Estado
(GBS), no que era seguido por Sucia (55%), Banco Africano do Desenvolvimento (40%),
Holanda (40%), Noruega (40%) e Unio Europeia (39%). Dentre aqueles que destinavam uma
menor percentagem de ajuda directamente ao Oramento do Estado, encontravam-se Frana
(15%), Canad (13%) e Portugal (11%). No mesmo trabalho, podemos consultar a classificao dos
pases em termos de efectividade da assistncia prestada no ano de 2007 (efectividade medida
de acordo com no cumprimento dos critrios e objectivos acordados no QAD). De um mximo
de 36 pontos, o G-19 enquanto grupo recebeu somente 15, o Reino Unido e a Sua obtiveram o
melhor resultado, com 36 pontos, seguido da Holanda com 33, Blgica com 32, Noruega com 31,
Irlanda e Espanha 29. Entre os doadores com piores resultados, estavam o Banco Mundial (17),
Portugal (15) e o Banco Africano de Desenvolvimento (19).430 O desempenho pouco satisfatrio
de muitos doadores integrantes dos PAPs em honrar seus compromissos deveria ser objecto
de maior crtica, principalmente em face das constantes reclamaes que estes avanam em
relao aos agentes governamentais. De facto, William Easterly, em recente trabalho, ressaltou os
medocres avanos de pases e organizaes multilaterais na soluo de problemas relacionados
ao auxlio-externo, os quais, geralmente, vinculam-se a problemas internos das organizaes.431
Muitos doadores, apesar de endossarem publicamente a necessidade de uma maior
apropriao (ownership) das doaes pelos pases receptores e comprometerem-se a envidar
esforos nesta direco, parecem guardar suspeitas acerca dos riscos desta modalidade de ajuda
nas estruturas de Estado. A concentrao dos recursos no Governo facilita, sem dvida, a gesto
427
Memorando de Entendimento entre o Governo da Repblica de Moambique e os Parceiros de Apoio Programtico sobre
a Concesso de Apoio Geral ao Oramento, Anexo 5.
428 Reviso Conjunta 2007. Aide-Mmoire. 31 de Abril de 2007, p.8.
429 Reviso Conjunta 2007. Aide-Mmoire. 31 de Abril de 2007, anexo 2.
430 Carlos Nuno Castel-Branco, Carlos Vicente e Nelsa Massingue, Mozambique Programme Aid Partners Performance Review
2007, Final Report, 2008, Instituto de Estudos Sociais e Econmicos, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/
outras/PAPs_PAF_2007.pdf, acedido em 15 de Abril de 2008. Tambm, entrevista com Carlos Vicente, em 15 de Abril de 2008.
431 William Easterly, Are Aid Agencies Improving?, 2006, disponvel em http://www.nyu.edu/fas/institute/dri/DRIWP/DRIWP25.
pdf, acedido em 20 de Maro de 2008.
182
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e harmonizao destes por parte das autoridades estatais, mas as carncias tcnicas e de recursos
humanos do Estado moambicano continuam sendo vistas com receio por alguns doadores.432
Nestas circunstncias, apropriado, como bem frisou um recente relatrio financiado pela
CAFOD e outras entidades, que se adoptem diferentes, mas coordenadas, formas de apoio,
com mudanas de acordo com a capacidade de gesto do Estado, principalmente de cariz
programtico.433 Toda a ajuda deve constar no Oramento (com o fim das ajudas off-budget), e a
ajuda baseada em projectos deve ser reduzida.
A ajuda de cariz programtico e o suporte ao oramento geral do Estado, como mencionado,
no so sem problemas. Tendncias centralizao poltica podem ser exacerbadas com a
concentrao de recursos no oramento geral. Tal centralizao, num contexto em que o
Estado importante actor social e fonte de recursos aco social de outros grupos, pode
reduzir o espao para o pluralismo poltico, podendo dificultar, dentre outros, o surgimento de
uma sociedade civil autnoma do Estado e actuante. Ademais, desvios dos recursos pblicos
e enriquecimento pessoal (corrupo), compra de votos, aquiescncia e colaborao poltica
(clientelismo-patronagem) so prticas que podem ser mais difceis de verificar em relao ao
suporte dado oramento geral do Estado.434 Num contexto poltico em que as diferenas entre o
Estado e o partido no poder tendem a ser tnues, no qual o partido vencedor das eleies tende
a concentrar muitos benefcios polticos e econmicos, ao passo que os partidos de oposio
carecem de espao e recursos para articularem suas demandas, a alocao de recursos externos
ao Estado independentemente de sua capacidade de mobiliz-los internamente (via tributos) pode
bloquear as mudanas sociais e polticas que frequentemente acompanham o fortalecimento e
expanso das estruturas estatais, criando-se um Estado forte mas intransigente em face de sua
sociedade.435
Ainda no tocante questo da apropriao, um dos princpios-guia da ajuda programtica,
cabe finalizar seguindo a provocao de Castel-Branco,436 discutindo at que ponto a ideia
de apropriao no uso da ajuda-externa possui o alcance que muitos lhe do. Nesta linha de
anlise, uma questo se faz central: 1) quem, de facto, exerce a a propriedade na definio do
uso dos fundos externos? Para muitos, os agentes externos definem o que acontece no pas, e o
Governo, por mais que se esforce, pouco consegue fazer em vista da superioridade econmica
dos doadores. Tal afirmao, contudo, problemtica. Mesmo que reconheamos a influncia
externa na definio dos rumos do pas, tal influncia jamais se dar sem a participao e
intermediao dos agentes do Governo. Em Moambique, onde a fora dos doadores considervel,
os agentes governamentais podem considerar mais sensato, e simples, concordar com os
432 Richard Batley, Liv Bjornestad, Amelia Cumbi, Joint Evaluation of General Budget Support 1994-2004, Mozambique Country
Report, 2006, p.52, acedido 28 Fevereiro 2008, http://www.oecd.org/dataoecd/41/57/36685764.pdf.
433 CAFOD, TROCAIRE, EURODAD, An independent analysis of ownership and accountability in the development aid system, p.xii.
Ver tambm Tony Hodges and Roberto Tibana, Political Economy of the budget in Mozambique, 2004, p.105.
434 Tony Hodges and Roberto Tibana, Political Economy of the Budget in Mozambique, 2004, p.106; Channing Arndt, Sam
Jones, and Finn Tarp, Aid and Development: The Mozambican Case, 2006, Working Paper no. 27e, Ministry of Planning and
Development, p.73.
435 Elisio Macamo, Political Governance in Mozambique, Final Report, DfID, 2006, p.13.
436 Carlos Nuno Castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A Critical View, Working Paper
no. 1, IESE, 2008. http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22 Fevereiro 2008.
1 0 . A ss i s t n c i a ao d e s e n v olv i m e n t o
183
Tony Killick, Carlos N. Castel-Branco, Richard Gester, Perfect Partners? The Performance of Programme Aid Partners in
Mozambique, 2004, May 2005, pp.2, 51/52.
438 Reviso Conjunta 2007 da Parceria de Apoio Programtico, Termos de Referncia, p.2.
184
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M o amb i q u e : D e mo c r a c i a E Pa r t i c i p a o Pol t i c a
D. Recomendaes
Os doadores internacionais tm-se comprometido a guiar sua poltica de cooperao
com base numa srie de princpios: transparncia, coordenao com o governo e
demais doadores, previsibilidade da ajuda, harmonizao da ajuda, liderana do pas
recipiente no uso da ajuda, prestao de contas mtua. Em Moambique, muitos
destes compromissos constam do Memorando de Entendimento dos Parceiros de
Ajuda Programtica. Contudo, h ainda muitos doadores relutantes em juntar-se ao
grupo dos PAPs, os quais, contudo, deveriam faz-lo o mais rpido possvel.
A ajuda programtica tem crescido no pas, e espera-se que esta tendncia seja
reforada nos prximos anos.
Os parceiros de desenvolvimento e o governo moambicano devem envidar todos
seus esforos no sentido de integrar a Assembleia da Repblica nos debates acerca do
apoio externo.
439
World Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social
Assessment, 2007, p.241.
440 Christian Aid, Aid Effectiveness Report, Maputo, 2005. Ver tambm Jason Sumich, The illegitimacy of democracy?
Democratisation and Alienation in Maputo, Mozambique, Working Paper no. 16, Cities Theme, Crisis States Research Centre,
London School of Economics and Political Science, 2007, p.7, disponvel em http://www.crisisstates.com/download/wp/
wpSeries2/wp16.2.pdf, acedido em 31 de Maro de 2008.
1 0 . A ss i s t n c i a ao d e s e n v olv i m e n t o
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