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Mantega o II PND 1997
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RESUMO
Esta pesquisa pretende analisar o Governo Geisel e o II Plano Nacional de
Desenvolvimento, verificando se essa poltica econmica representou a implantao de
um novo padro de acumulao no Brasil ou se trata de uma fase mais avanada do
padro de acumulao de bens durveis que vigorava no Pas com os planos anteriores.
O II PND aumentou ou diminuiu a dependncia brasileira no contexto internacional?
Esse plano to heterodoxo quanto o I PND ou representa uma guinada ortodoxa?
Qual foi o papel e o peso dos gestores econmicos no Governo Geisel?
PALAVRAS-CHAVES
Plano Nacional de Desenvolvimento; Novo padro de acumulao; Dependncia
econmica; Ortodoxia e heterodoxia.
ABSTRACT
That research intends to analyse Geisels government and the II National Development
Plan, checking if that economic policy represented the implementation of a new pattern
of capital accumulation in Brazil, or if it was simply a more advanced of accumulation
of durable goods which was already in practice in Brazil in the previous economic
plans. Did the II NDP really increase or decrease the Brazilian dependency in the
international context? Is this plan as heterodox as the I NDP or does it represent an
orthodox shift? What was the role and the weigth of the economic administrators of
Geisel government?
KEY WORDS
II National Development Plan; New pattern of accumulation; Economic dependency;
Orthodoxy and heterodoxy.
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SUMRIO
I.
Introduo ............................................................................................................. 4
II.
III.
IV.
V.
VI.
Concluses .......................................................................................................... 57
X.
Bibliografia .......................................................................................................... 60
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Guido Mantega
Durante muitos anos, as anlises do perodo militar foram feitas com forte carga emotiva,
refletindo o repdio que os democratas sempre nutriram por esse perodo obscuro da
histria brasileira. Cicatrizadas as feridas, j possvel deixar para trs as limitaes
das abordagens maniquestas, que viam, como negativo, tudo que foi feito pelos militares
e seus aliados sem farda, e partir para uma anlise sbria, que apresente as vrias
facetas da ao do Estado, para o bem ou para o mal, e a ao dos principais personagens
que conduziram a poltica econmica brasileira durante esse perodo.
No se trata de fazer um julgamento tico, mas sim de procurar caracterizar, com a
maior objetividade possvel, o Governo Geisel, seu modelo econmico e a ao dos
gestores que o conduziram. O perodo que vai de 1974 a 1979 foi marcado por uma
srie de acontecimentos importantes na vida econmica e poltica brasileira. Na esfera
poltica, iniciava-se a distenso e o relaxamento dos rigores do autoritarismo que
marcaram os Governos Mdici e Costa e Silva, e despontava um novo movimento
sindical. Na esfera econmica, empreendeu-se aquele que foi o ltimo grande plano
econmico do ciclo desenvolvimentista em termos de repercusso e envergadura. O II
Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) foi, provavelmente, o mais amplo programa
de interveno estatal de que se tem notcia no pas, e que transformou significativamente
o parque industrial brasileiro com a implantao de um polo de insumos bsicos e de
bens de capital. Em meio aos problemas deixados pela ressaca do milagre brasileiro,
Joo Paulo dos Reis Velloso, Mrio Henrique Simonsen, Severo Gomes e outros gestores
econmicos desse governo arquitetaram um programa de desenvolvimento extremamente
ambicioso, que contrariava as expectativas de vrios analistas, para enfrentar o primeiro
choque de petrleo e as adversidades da crise internacional.
At recentemente tem havido uma certa resistncia em se estudar a obra e o pensamento
daqueles que conduziram os destinos da economia brasileira nesse perodo, com evidente
prejuzo para o conhecimento de facetas importantes da dinmica social brasileira.
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que os protagonistas desse processo iniciado em 1964, como Roberto Campos, Delfim
Netto e, em menor escala, Mrio Henrique Simonsen e Joo Paulo dos Reis Velloso,
ficaram marcados pela arrogncia tpica das gestes autoritrias e foram deixados na
geladeira por vrios estudiosos do pensamento econmico, com previsvel prejuzo
para a elucidao dos fatos passados. Fica difcil entender a ao do Estado nesse
perodo sem um estudo minucioso do pensamento e da ao desses personagens, que
empunharam as alavancas de poder e no fizeram cerimnia em manipular as instituies
estatais para atingirem seus objetivos.
Joo Paulo dos Reis Velloso e Mrio Henrique Simonsen foram designados pelo general
Geisel para gerir a poltica econmica num momento relativamente complicado da vida
econmica do pas. Como eles arquitetaram o II PND, qual a influncia que desfrutaram
enquanto os principais gestores econmicos, como enfrentaram os problemas do balano
de pagamentos e a crise do sistema financeiro oriundos do primeiro choque do petrleo,
como compatibilizaram uma inflao crescente com a expanso dos gastos estatais so
algumas das questes que vamos tratar ao longo deste trabalho.
I. INTRODUO
Quando, em maro de 1974, o general Ernesto Geisel recebeu a faixa presidencial de
seu antecessor, pairava no ar uma srie de expectativas. Com o milagre econmico
comeando a fazer gua e uma forte crise internacional ameaando as contas externas
brasileiras, qual seria a estratgia econmica do novo governo? Iria a nova equipe dar
uma sobrevida poltica econmica arquitetada por Delfim Netto ou iria enveredar para
uma gesto mais ortodoxa, fazendo o saneamento da economia brasileira?
Os antecedentes do novo presidente forneciam algumas pistas de como poderia ser sua
atuao econmica, a maioria das quais se revelariam falsas. Geisel era um castelista,
afinado com os membros da Sorbonne. Portanto, poderia repetir uma gesto menos
intervencionista e mais aberta aos Estados Unidos, conforme havia sido a poltica
econmica de Castelo Branco sob o comando de Roberto Campos e Octvio Bulhes.
Essa hiptese era reforada pelo fato de Geisel ter colocado no comando dos assuntos
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Por trs do II PND estava a figura, at ento politicamente pouco expressiva, do Ministro
do Planejamento Joo Paulo dos Reis Velloso. No foram poucos os atritos de Velloso
com Simonsen para fazer prevalecer um ritmo mais acelerado de crescimento e viabilizar
os megaprojetos do II PND. No faltou tambm uma acirrada campanha de crticas
contra a estatizao da economia por parte da imprensa mais liberal, e mesmo
hostilidades por parte do empresariado, diretamente beneficiado com essa estratgia.
Mesmo acertando no rumo geral da poltica macroeconmica, Geisel fez um governo
imperial, que exerceu, em sua plenitude, a espantosa carga de poder que pode reunir um
chefe de Estado no Brasil, munido de vrios instrumentos de arbtrio. Essa concentrao
absurda de poder num nico indivduo at pode dar uniformidade aos planos de governo,
mas leva tambm a distores e perverses, que ficam isentas das salutares crticas e
correes de rota que podem ocorrer nos regimes democrticos. isso que explica a
alta incidncia de projetos megalomanacos e de utilidade duvidosa, como o Programa
Nuclear, a Ferrovia do Ao e muitos outros que foram empreendidos pelo II PND,
revelia de qualquer segmento da sociedade civil brasileira, com srios prejuzos para os
cofres pblicos.
Ao longo desse trabalho, pretendo reconstituir a poltica econmica do Governo Geisel,
enfatizando o papel do Estado e o peso dos economistas nos rumos do pas, nesse
perodo crucial da vida poltica brasileira. Parto do pressuposto de que a gesto
econmica constitui-se numa das principais instncias de poder do Estado brasileiro, e
pretendo observar como ela foi exercida e quais os percalos que enfrentou durante
esse governo.
A poltica de longo prazo do Governo Geisel foi orientada pelo II PND sob a
responsabilidade de Velloso no Ministrio do Planejamento, enquanto o dia-a-dia da
gesto econmica estava a cargo de Simonsen no Ministrio da Fazenda. Pretendo
analisar como foi arquitetado o II PND e como se deu a relao entre a poltica de
longo prazo e a de curto prazo desse governo. Finalmente, quais foram as controvrsias
que o II PND suscitou e as mudanas que ele promoveu no padro de acumulao da
economia brasileira.
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incentivos dos quais pode dispor o setor pblico. Essa enorme capacidade de interveno
estatal d gesto econmica o atributo de regular a renda ou a taxa de lucratividade
dos diversos segmentos da sociedade. Vale dizer, em ltima instncia, que ela que
arbitra a remunerao do capital e do trabalho (assim como de todas as fraes do
capital e do trabalho) e os conflitos que lhes so subjacentes1 . O chefe da Nao o
rbitro maior dessa repartio de verbas, principalmente em se tratando do general
Ernesto Geisel, a quem cabe a palavra final sobre a poltica econmica. Porm, so os
Ministros da Fazenda e do Planejamento e, s vezes, o da Indstria e Comrcio, que
do concretude a esses planos e renem os conhecimentos tcnicos para viabiliz-los.
Com Golbery, Simonsen e Severo Gomes, o triunvirato econmico estava completo.
No fosse um pequeno incidente de percurso que mudaria o destino do Planejamento.
que Reis Velloso, convidado para a pasta do Interior, polidamente resistira idia,
preferindo, naturalmente, continuar titular do Planejamento, onde j se encontrava. O
Interior tambm era um ministrio de primeira linha, que quase tinha servido de trampolim
para o general Albuquerque Lima alcanar o trono presidencial na sucesso de Costa e
Silva. Mas nem se comparava com o Planejamento, principalmente com as mudanas
que o prprio Reis Velloso sugerira ao futuro presidente, semanas antes de receber o
convite.
Geisel conhecera as idias de Velloso sobre a economia brasileira e gostara das sugestes
que este fizera para transformar o Planejamento num instrumento de coordenao da
poltica econmica diretamente vinculado ao Presidente. Antes de assumir o mandato,
Geisel fizera uma visita ao ento Ministro do Planejamento de Mdici, que lhe sugerira
transformar essa pasta em uma espcie de ministrio extraordinrio, com mais recursos
diretamente sob seu comando para viabilizar os grandes projetos de investimento e,
com a proximidade do Planalto, para transform-lo no articulador de fato da poltica
"Nos Estados modernos, a gesto da poltica econmica constitui a principal instncia, nas relaes entre governo e
sociedade civil, onde so propostos e arbitrados os conflitos de interesse das classes e dos diferentes grupos sociais.
Da sua direo dependem, concretamente, a distribuio dos fluxos de renda dentro da economia e dela para o exterior;
a taxa de lucratividade das empresas e a remunerao real da classe trabalhadora; as formas de crdito e do financiamento
privado e do setor pblico." Maria da Conceio Tavares e Jos Carlos de Assis, O Grande Salto para o Caos, 1985, RJ,
Jorge Zahar Editor, p. 7.
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Vide a respeito: Maria da Conceio Tavares e Jos Carlos de Assis, O Grande Salto para o Caos, op. cit., p. 29.
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Depois de passar 5 anos sob o taco de Delfim Netto, Velloso foi a forra e, no Governo
Geisel, colocou o Planejamento no centro das decises econmicas. Conseguiu maior
intimidade com o presidente e foi introduzido na famosa reunio das 9 horas, onde
diariamente sentavam o prprio Geisel com os chamados Ministros da Casa, ou seja, o
Chefe do Gabinete Civil, o Chefe do Gabinete Militar, o Chefe do SNI e o Ministro do
Planejamento. Nessa reunio diria, seus seletos membros tinham o privilgio de discutir
os principais problemas da Repblica ao p do ouvido do presidente, com a influncia
que isso implicava.
Com essa intimidade e prestgio, Velloso reabilitou o Ministrio do Planejamento, mas
nem chegou perto do controle alcanado por Delfim Netto. que Geisel tambm gostava
de seu Ministro da Fazenda, pelo qual tinha um grande apreo profissional e pessoal. A
rigor, nenhum dos dois comandava absolutamente a rea econmica, porque Geisel
reservava para si as decises mais importantes. Dotado de maior conhecimento tcnico
do que Costa e Silva, Mdici e mesmo Castelo Branco, o general Geisel era centralizador
e tinha uma aptido especial para o exerccio da autoridade, conforme se depreendia de
sua circunspecta aparncia.
Pouco afeito aos prazeres mundanos, o general Geisel sempre dedicara seu tempo
disponvel a leituras e estudos, conforme lhe ensinara seu pai, um alemo que emigrara
para o Brasil no final do sculo passado5 . Com esses hbitos rgidos e a disciplina
germnica herdada da famlia, Geisel foi sempre o primeiro da turma em toda a carreira
militar e se tornaria um leitor inveterado de todos os textos e relatrios oficiais com os
quais ele se depararia nos vrios postos pblicos que viria a ocupar. Ao contrrio dos
trs generais que o antecederam na Presidncia da Repblica, Geisel tinha tido
experincias administrativas que lhe traziam um conhecimento especfico de economia
e o habilitavam a falar a mesma lngua que os seus ministros da rea econmica.
Em 1934, logo aps a Revoluo de 30, o primeiro-tenente Ernesto Geisel ocuparia por
pouco mais de 2 anos a Secretaria de Finanas e Obras da Paraba. Mas o posto mais
importante, em termos de experincia econmico-administrativa, seria o de presidente
Para um relato mais completo da trajetria de Ernesto Geisel, vide Armando Falco, Geisel, 1995, RJ, Editora Nova
Fronteira.
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da Petrobrs, que ele ocupou durante os cinco anos do Governo Mdici. Enquanto
uma das maiores empresas do mundo, a Petrobrs deu ao general Geisel o traquejo que
ele precisava para enxergar melhor as questes econmicas. Alis, foi testa da Petrobrs
que Geisel teria alguns atritos com o Ministro da Fazenda Delfim Netto que, em algumas
ocasies, no atendia aos seus pleitos. No deve ter sido fcil para o general Geisel
engolir as negativas do Ministro que, afinal de contas, ocupava um posto hierarquicamente
mais elevado que o seu, e falava do alto da cadeira do Superministrio da Fazenda.
Definitivamente, Geisel nascera para comandar e no para ser comandado, muito menos
por um reles economista sem farda. A verdade era que ele era muito mais importante
que a Petrobrs. O Geisel no homem para ter chefe, diz Delfim Netto.6 Ele era um 4
estrelas consagrado, admirado e, at vou dizer, justificadamente admirado pelos
companheiros militares. Por tudo isso, e por outras razes, no havia a menor chance
de Delfim ser chamado para compor a equipe de Geisel. O Geisel, diz Delfim Netto,
no tinha nenhuma obrigao de me convidar (para a sua equipe). Na verdade, eu at
admito a lgica do sistema que ele seguiu. Era um sistema imperial, no qual ele podia,
ele principalmente que j tinha uma tendncia para Deus extremamente elevada, podia
tomar as decises que ele quisesse. O Geisel um sujeito que tem uma personalidade
forte e que considera que tem o domnio da realidade. Era muito espaoso para isso.
No havia lugar para superministros na Gesto Geisel. Ele preferia ministros low profile,
mais facilmente enquadrveis em suas determinaes7 . Alm disso, Delfim Netto se
envolvera com o frustrado movimento para a continuidade de Mdici na presidncia, o
que, evidentemente, desagradava seu potencial sucessor8 .
Mas Geisel no tardaria em dar o troco ao impertinente economista. To logo Geisel
tomou posse na presidncia, foi deflagrada a campanha para a sucesso nos estados,
que ocorreria ainda em 1974. Delfim Netto ambicionava suceder o governador Abreu
Sodr em So Paulo e contava com amplo apoio do empresariado e da Arena local.
Afinal, ningum melhor do que o ex-ministro para representar os interesses dos
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Vide a respeito: Sebastio Velasco e Cruz, Empresariado e Estado na Transio Brasileira, um estudo sobre a economia
poltica do autoritarismo (1974-1977), 1995, Campinas, Editora da Unicamp e Fapesp, p. 215. Um relato mais extenso da
sucesso paulista em 1974 encontra-se em Carlos Estevan Martins, "O Balano da Campanha", in Bolivar Lamounier e
Fernando Henrique Cardoso (Orgs.). Os Partidos e as Eleies no Brasil, 1975, RJ, Paz e Terra.
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Entrevista de Delfim Netto ao autor em julho de 1995.
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arbitrava as questes econmicas que seus ministros lhe colocavam. De acordo com
Sebastio C. V. e Cruz, o que a criao do CDE faz, entre outras coisas, mutilar o
CMN em sua autonomia e no escopo de sua competncia. Com o CDE fica institudo
um espao de igualdade entre os titulares das pastas econmicas, e isto significa perda
apenas para quem, na ausncia dela, se situava no topo das relaes hierrquicas.11
O CDE reunia, todas s quartas-feiras de manh, o Planejamento, a Fazenda, a Indstria
e Comrcio, mais Transporte, Minas e Energia e Interior sob a regncia do prprio
Presidente. Esse rgo, que j existira no passado com outra composio, permitia
administrar melhor as diferenas entre Fazenda e Planejamento e facilitava a tarefa de
coordenao geral de todos os ministrios, atribuda ao Planejamento. Nesses colegiados,
Geisel podia assistir ao debate ao vivo das idias e divergncias de seus ministros e
tomar as decises que melhor lhe aprouvesse. Na prtica, o CDE reduzia o raio de ao
da Fazenda medida em que a enquadrava numa srie de decises e diretrizes previamente
discutidas. Caso contrrio, a falta de orientao superior resultaria, na prtica, na
transferncia para a Fazenda de uma srie de decises para as quais ela j possui os
instrumentos na mo.
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que seria trocado por um novo concurso no Banco do Brasil, j em 1954, onde Velloso
se tornaria assessor da Presidncia.
Antes de sair do IAPI, Velloso esteve envolvido num incidente que quase lhe custou o
emprego. No dia seguinte ao atentado da Rua Toneleiros, onde o chefe da guarda
pessoal de Getlio Vargas, Gregrio Fortunati, mandara matar, sem sucesso, o incmodo
jornalista Carlos Lacerda, Velloso ligou para a Tribuna de Imprensa, onde Lacerda
trabalhava, apenas para obter notcias do atentado. No dia seguinte, saiu na Tribuna de
Imprensa o nome de Velloso numa lista de solidariedade a Carlos Lacerda. Enquanto
assessor do presidente do IAPI Afonso Csar, por sua vez homem de confiana de
Getlio Vargas, no ficava bem para Velloso aparecer do lado do principal desafeto do
chefe do seu chefe. Colocou o cargo disposio, mas Afonso Csar no o demitiu,
aceitando suas explicaes.
Quando Velloso prestou concurso para o Banco do Brasil, ele era um rgo de elite da
administrao pblica, que tinha prestgio e congregava os melhores quadros da
burocracia federal. Para seguir carreira no BB, era imprescindvel ter na mo um diploma
de economista. Velloso terminou seu curso de economia na Universidade do Estado da
Guanabara em 1960, ltimo ano do Governo Kubitschek. Um ano depois, ele era aluno
do seu futuro colega e cordial antagonista no Governo Geisel prof. Mrio Henrique
Simonsen, primeiro no curso de ps-graduao do Conselho Nacional de Economia e
depois no curso de ps-graduao da Fundao Getlio Vargas do Rio de Janeiro.
Em 1962, o jovem Velloso foi para a Universidade de Yale fazer um curso de psgraduao, entrando em contacto com o professor James Tobin, que havia sido
conselheiro econmico do presidente Kennedy e ganharia o Nobel de Economia em
198112 . Foi a que Velloso teve oportunidade de conhecer a economia keynesiana pelas
mos de um de seus maiores intrpretes. Enquanto conselheiro presidencial, o professor
Tobin sabia juntar muito bem a teoria keynesiana com a gesto pblica, tema que seria
muito importante para o futuro Ministro do Planejamento.
12
Os principais trabalhos de James Tobim so: The American Bussiness Creed (1956), National Economic Policy (1966),
Essays in Economics: Macroeconomics (1974), The New Economics One Decade Older (1974) e Essays in Economics:
Consuption and Econometrics (1975).
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Nos anos 60, Velloso mantinha-se eqidistante das principais correntes de pensamento
que dominavam a discusso econmica na poca. De um lado, sofria a influncia da
corrente mais ortodoxa, descendente do monetarismo do prof. Eugnio Gudim, sediada
na Fundao Getlio Vargas do Rio. Por outro lado, era contagiado pelas idias
desenvolvimentistas que emanavam da assessoria econmica da Confederao Nacional
da Indstria, chefiada, durante muitos anos, por Rmulo de Almeida, e pelas idias da
CEPAL, que possua um escritrio no Rio de Janeiro. Velloso chegou a ter aulas com
Carlos Lessa, que anos depois seria um duro crtico do II PND13 , e com a prof. Maria
da Conceio Tavares, na FGV do Rio.
No incio de 1964, alguns meses antes do golpe militar, Velloso, ainda em Yale, participava
num seminrio sobre economia brasileira quando conheceu um personagem que daria
um impulso importante na sua carreira. Uma das mesas do seminrio foi conduzida
pelo embaixador brasileiro em Washington Roberto Campos, que pedira desligamento
do cargo e estava de malas prontas para o Brasil. Depois do seminrio, os professores
do curso homenagearam Campos com um jantar, no qual Velloso sentou-se bem na
frente do futuro Ministro do Planejamento. Nessa ocasio, Campos mencionou que
possua referncias de Velloso fornecidas por Simonsen e por Isaac Kerstenetzky, todos
da FGV-Rio. Quando voltei ao Brasil no incio de junho, diz Velloso, ao entrar em
minha casa, encontrei um recado do Campos dizendo que queria falar comigo. Fui para
o Piau em frias e, quando retornei em julho, j fora requisitado ao Banco do Brasil
para trabalhar no Planejamento.14
Campos incumbiu Velloso de uma misso importante. Criar um instituto de estudos e
pesquisas para subsidiar a ao do Planejamento. Foi assim que surgiu o Instituto de
Planejamento Econmico e Social (IPEA). Desde o princpio, o IPEA tornou-se o
brao intelectual do Planejamento, fazendo diagnsticos, estudos setoriais e trabalhando
13
Vide a respeito: Carlos Lessa, A Estratgia de Desenvolvimento 1974-1976 - sonho e fracasso, Tese apresentada
Faculdade de Economia e Administrao da UFRJ, para o concurso de professor titular em Economia Brasileira, 1978.
14
Entrevista de Velloso ao autor em dezembro de 1995.
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Monetria, a obra principal de Eugnio Gudin, que era primo-irmo de seu pai. Talvez
a esteja a origem de uma marcada simpatia pelo monetarismo que ele jamais perdeu ao
longo de sua carreira. Entretanto, sua atuao prtica e mesmo os trabalhos tericos
indicam um economista menos ortodoxo do que nos autoriza a supor a fama que ele
adquiriu em todos esses anos de militncia econmica. Formado nos quadros da FGV
do Rio, Simonsen foi iniciado na gesto pblica por Campos e Bulhes, que o levaram
para o Governo Castelo Branco. Antes de 1964, Simonsen j mantinha uma grande
afinidade ideolgica com Roberto Campos e um estreito relacionamento profissional,
tendo trabalhado com ele no escritrio de consultoria Consultec e na Associao
Nacional de Programao Econmico-Social (ANPES), uma das tantas associaes
formadas por banqueiros e empresrios que se opunham ao Governo Goulart16 . A
Sociedade Civil de Planejamento e Consultas Tcnicas Ltda., a clebre Consultec, era
um dos escritrios de consultoria mais concorridos da poca que prestava preciosos
servios s empresas nacionais e principalmente estrangeiras, que queriam obter
emprstimos do BNDE, empurrar a aprovao de acordos comerciais, fazer negcios
com o governo e todo o tipo de transaes que exigiam muitos amigos influentes e
bons canais de comunicao com a burocracia governamental17 . Na primeira metade
dos anos 60, os contatos com o Governo no constituam problema para a Consultec,
que era regularmente contratada por rgos federais para preparar projetos de lei, decretos
e at discursos proferidos pelas autoridades governamentais.
Em 1962, a Consultec teve uma importante experincia no campo do planejamento
governamental quando preparou o programa econmico apresentado ao Congresso
pelo primeiro-ministro Tancredo Neves. Quadros tcnicos de alto nvel que no faltavam
a esse escritrio de consultoria, que contava, entre outros, com os servios do ento
embaixador Roberto Campos, ex-diretor e superintendente do BNDE e futuro Ministro
do Planejamento; Octvio Bulhes, diretor da SUMOC e futuro Ministro da Fazenda;
Dnio Nogueira, da FGV, como os outros dois, e futuro Presidente do Banco Central;
J. L. Bulhes Pedreira, advogado tributarista, consultor do BNDE, diretor da Rede
Ferroviria Federal e de concessionrias da Hanna Mining, que operacionalizaria o
16
Vide a respeito: Ren Armand Dreifuss, 1964: A Conquista do Estado. Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe,
Petrpolis, Vozes, 1981, p. 425.
17
Para um panorama completo das atividades da CONSULTEC, vide Ren Armand Dreifuss, 1964: A Conquista do
Estado. Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe, Petrpolis, Vozes , 1981, p. 83.
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Uma outra vertente dessa corrente liberal a escola das expectativas racionais ou nova economia clssica de R. Lucas
e T. Sargent que, para os efeitos desse trabalho, no merece destaque porque se amolda aos princpios gerais da corrente
liberal.
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De que lado se situa a teoria e a atuao prtica de Mrio Henrique Simonsen? Logo nas
primeiras pginas do livro Inflao..., Simonsen declara-se a favor de uma poltica
econmica gradualista para combater a inflao, como aquela praticada no PAEG, que
se ope ao tratamento de choque proposto pelos organismos financeiros internacionais
como o FMI, este ltimo mais afinado com os princpios da ortodoxia. O chamado
tratamento de choque consiste no clssico corte drstico dos gastos pblicos para
equilibrar o oramento, acompanhado da rpida elevao das taxas de juros e reduo
dos salrios, que, fatalmente, traria recesso e desemprego, sem necessariamente baixar
a inflao. Simonsen se ope a essa tradicional estratgia ortodoxa, argumentando que
a eliminao imediata dos dficits pblicos implicaria uma mutilao indesejvel dos
investimentos do setor pblico. E a reduo ou o congelamento dos salrios seria de
considerar-se socialmente indesejvel, tanto quanto o aumento do desemprego, tendo
em vista o crescimento explosivo da populao brasileira e a insuficincia da criao de
empregos no binio 1962-1963. Portanto, as agncias financeiras externas bem ou mal
tiveram de engolir a heterodoxia brasileira, diz Simonsen19 .
Essa observao de Simonsen contra as agncias financeiras internacionais no deve
sugerir, entretanto, que ele tenha se tornado um heterodoxo radical. Na verdade, ele
combina elementos importantes da ortodoxia, que se serve da poltica monetria como
um dos principais instrumentos de interveno do Estado, com uma poltica fiscal ativa
e mesmo uma poltica de rendas, a ponto de admitir controles de preos e salrios e, em
casos extremos, at mesmo de congelamentos.
Simonsen adota alguns aspectos da Teoria Quantitativa da Moeda, a rigor, o grande
ncleo terico da teoria neoclssica, porm no em sua verso primitiva, mas com as
sofisticaes de Wicksell, Friedman e mesmo de Keynes. No h espao, nesse trabalho,
para uma explicao detalhada desse desenvolvimento terico da teoria quantitativa,
qual Simonsen acrescenta sua marca pessoal20. O que resulta um modelo terico
misto, que atribui um peso fundamental oferta dos meios de pagamento, em nvel de
gastos do governo e aos patamares dos juros enquanto condicionantes do nvel
inflacionrio. Em outras palavras, a expanso monetria e o comportamento dos gastos
19
Mrio Henrique Simonsen, Inflao: Gradualismo X Tratamento de Choque, RJ, APEC Editora, 1970, p. 11.
Uma explicao detalhada da trajetria da teoria quantitativa e as preferncias de Simonsen podem ser encontradas
em Inflao: Gradualismo X Tratamento de Choque, op. cit., particularmente nos captulos III, IV e V.
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"Vrios economistas tm observado que a culpa das presses inflacionrias de custo no pode ser exclusivamente
atribuda s reivindicaes salariais. No mundo moderno no apenas os salrios so administrados institucionalmente.
Tambm, com a crescente participao dos oligoplios, as margens de lucro costumam ser fixadas a priori, sem estreita
relao, pelo menos a curto prazo, com a mudana das condies de mercado. Se essas margens forem exageradas,
poder ocorrer uma alta de preos que mereceria o ttulo de inflao de margens de lucro (mark-up inflation). Mrio
Henrique Simonsen, Inflao:.., op cit., p. 120.
22
Vide a respeito: Mrio Henrique Simonsen, Inflao:.., op cit., p. 127.
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"A lgica dessa soluo facilmente compreensvel, diz Simonsen. Com a persistncia da inflao, os produtores se
habituam a reajustar sistematicamente os preos, carregando-os inclusive com margens de lucro justificveis numa
poca de alta violncia de custos (quando boa parte dos lucros se torna meramente ilusria), mas no numa fase de
preos estveis ou moderadamente ascendentes. Para demov-los dessa prtica o Governo s tem duas alternativas: ou
os expe decepo do mercado, induzindo-os a conter os preos pela recesso das vendas, ou contorna esse mecanismo
antecipando-se ao mercado e controlando preos de modo a impedir (ou pelo menos suavizar) a crise de transio.
Mrio Henrique Simonsen, Inflao:..., op. cit., p. 141.
28
Idem, ibidem, p. 141.
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boom do milagre, que preferiam utilizar emprstimos externos para viabilizar seus
investimentos, e mesmo empresas nacionais que se aproveitaram das facilidades que o
governo concedeu para a tomada de crdito no exterior, por meio da famosa Resoluo
63 e da Lei n 4.131. De acordo com esses dispositivos, as instituies financeiras
localizadas no Brasil poderiam captar recursos no exterior e repass-los para as empresas
brasileiras. Segundo Paulo Daviddoff, essas facilidades levaram a um endividamento
excessivo e desnecessrio, que est na raiz da vulnerabilidade financeira da economia
brasileira nos anos 8029 . De acordo com ele, foi essa facilidade pelo crdito externo que
elevou o patamar da dvida externa brasileira de US$ 3,8 bilhes, no qual ela se encontrava
estacionada durante quase toda a dcada de 60, para US$ 12,6 bilhes no final de 1973.
Boa parte desse ingresso de capital externo serviu apenas para engordar as reservas
internacionais, que chegaram a US$ 6,1 bilhes no final de 1973, uma vez que a expanso
das exportaes dava conta de manter equilibrada a balana comercial.
De fato, at 1973, o grande estmulo s exportaes, que haviam crescido a uma taxa
anual de quase 25%, permitia at mesmo supervits na balana comercial, deixando o
dficit circunscrito s transaes correntes. Porm, com a quadruplicao dos preos
do petrleo e a conseqente reao dos preos dos bens de produo exportados
pelos pases avanados, a conta sobrou mesmo para pases como o Brasil, que importava
uns e outros. Foi assim que a importao de bens de produo constituiu-se no principal
gargalo externo do crescimento brasileiro.
Mas as coisas no andavam muito melhor no front domstico. Aps um crescimento
espetacular de todo o complexo industrial de bens durveis de consumo, por quase 6
anos seguidos, o mercado dava sinais de saturao. Por um lado, esses produtos
tornavam-se caros devido ao esgotamento da capacidade ociosa e a deseconomia de
escala que acompanhava a sucessiva expanso da produo, principalmente depois que
a matria-prima importada e, sobretudo, os combustveis sofreram o impacto dos preos
do petrleo. E fora justamente a indstria automobilstica que capitaneara o plo de
durveis e crescera taxa espetacular de 25% ao ano durante esse perodo, inundando
o mercado de carros brasileiros.
29
Vide a respeito: Paulo R. Davidoff Cruz, Dvida Externa e Financiamento de Longo Prazo na Economia Brasileira do
ps-guerra, Campinas, Unicamp, agosto de 1993, mimeo.
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Vide a respeito: Antnio Barros de Castro e Francisco Pires de Souza em A Economia Brasileira em Marcha Forada,
RJ, Paz e Terra, 1985.
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Entrevista de Joo Paulo dos Reis Velloso ao autor.
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cair para 5,4%, um resultado que deixou a desejar para um governo que havia optado
por prosseguir com a expanso econmica. Afinal, a inflao subira para 34,5% em
1974 e voltava a preocupar, mas no a ponto de levar a renncia da opo pelo
crescimento, tomada pelo Governo Geisel. Tanto foi assim que, to logo ela baixou
para 29% no ano seguinte, a equipe econmica j soltava os investimentos, levando a
um PIB de 9,7% em 1976. Com um dficit comercial acumulado de mais de US$ 10
bilhes de 1974 a 1976 e um dficit em conta corrente de quase US$ 20 bilhes nesse
mesmo perodo, no era prudente manter tamanha taxa de crescimento do produto. Na
verdade, o PIB de 1976 deu um susto no governo, que esperava uma taxa mais modesta,
em torno de 7 a 8%, e levou ao mais srio desentendimento entre a Fazenda e
Planejamento33 ao longo de todo o Governo Geisel.
Mrio Henrique Simonsen acusava seu colega do Planejamento de exagerar na dose da
expanso e preconizava medidas de conteno, antes que o aquecimento se traduzisse
em maiores tenses inflacionrias e desequilbrio da balana comercial. Em agosto de
1976, o Ministro do Planejamento promoveu uma reviso do programa de investimentos
dos vrios ministrios, enquanto, em setembro, o Conselho Monetrio Nacional apertava
o crdito. O resultado foi um crescimento mais modesto de 5,7% em 1977 e de 5,0%
em 1978, porm com a manuteno dos programas de Insumos Bsicos, Bens de Capital
e Energia, uma vez que os cortes recaram sobre os setores no-prioritrios.
Os segmentos econmicos eleitos pelo II PND foram alvo de um conjunto de privilgios
que compreenderam desde tarifas alfandegrias mais elevadas para a importao de
produtos concorrentes do exterior, at linhas especiais de financiamento do BNDE
com taxas de juros que se revelariam irrisrias, e barateavam consideravelmente o custo
dos empreendimentos, principalmente das fbricas de bens de capital. Como foi dito, o
choque do petrleo condicionara a priorizao da produo de petrleo, energia eltrica
e certos segmentos de insumos bsicos, como a siderurgia de aos planos e vrias
matrias-primas para a petroqumica. Nesse segmento da indstria pesada, foi preciso
contar com a participao de empresas estatais, pois somente elas seriam capazes de
reunir os requisitos para a viabilizao dos grandes projetos. J os empresrios nacionais
ficavam com o importante segmento de bens de capital seriados ou sob encomenda,
33
Vide a respeito: Joo Paulo dos Reis Velloso, O ltimo Trem..., op. cit. p. 302.
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que usufruram de financiamentos com correo monetria fixa de 20% ao ano, para
uma inflao mdia de quase o dobro. Com o decorrer do tempo, as parcelas desses
financiamentos tornaram-se irrisrias e revelaram-se verdadeiros presentes de papai
noel para as empresas contempladas. Essa uma das razes pelas quais vrios grupos
econmicos de mdio porte transformaram-se, da noite para o dia, em grandes empresas.
Ser que essa poltica fiscal, creditcia e tarifria, nitidamente favorvel ao setor de bens
de produo, chegou ao ponto de modificar o padro de acumulao vigente no pas
at o milagre brasileiro? Se o padro de acumulao definido pelo segmento econmico
que est capitaneando o volume de investimentos, os favores do Estado, as taxas de
crescimento do produto e as taxas de retorno, podemos dizer que o II PND produziu
uma mudana do padro de acumulao em vigor no Brasil desde os anos 50. A
participao da produo de bens de capital na indstria de transformao subiu de
11,3% em 1970 para 15,4% em 1975 e permaneceu aproximadamente nesse patamar at
198034 . Isso no significa, entretanto, que o setor de bens de consumo durveis tenham
sido riscados do mapa. Pelo contrrio, sua participao no produto, que vinha crescendo
exponencialmente desde o incio dos anos 50, passando de 2,5% em 1949 para 5,1%
em 1959, e 11,3% em 1970, atinge a marca dos 13,3% em 1975 e estabiliza-se nesse
patamar nada desprezvel, estando 13,5% em 1980. Portanto, parou de crescer a taxas
explosivas de 23% entre 1968 a 1974, mas conservou sua importncia relativa, obtida
nos ltimos 30 anos. Entre 1975 e 1980, a taxa mdia de crescimento anual desse setor
foi de 8,7%, muito menor do que antes, porm ainda uma taxa considervel. Na verdade,
o segmento da indstria de transformao que, de fato, vinha perdendo terreno, seja
para bens de capital e intermedirios, seja para os bens de consumo durveis, era o
setor de bens de consumo no-durveis, cuja participao regride de 72,8% em 1949
para 34,4% em 198035. A partir dos anos 80, a situao relativa de cada setor da indstria
tende a se manter estabilizada, indicando que a estrutura industrial brasileira atingiu um
certo equilbrio intersetorial e no deve apresentar grandes saltos ou descontinuidades
entre os seus setores constitutivos.
34
Dados extrados de Jos Serra, Ciclos e Mudanas Estruturais na Economia Brasileira de Aps-Guerra, in Revista de
Economia Poltica, abril-junho de 1982, p. 9. O dado preciso de 1980 14,7%.
35
Esses dados esto em Jos Serra, op. cit., pag. 9.
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Com isso, pretendo assinalar que no houve propriamente uma mudana na dinmica
de acumulao do capitalismo brasileiro, a partir da expanso do setor de bens de
capital, e a mencionada alterao no padro de acumulao deve ser tomada com
cautela e dentro de suas limitaes, porque qualifica apenas a nfase que recebeu um
segmento ainda incipiente do parque produtivo brasileiro, durante um certo tempo, at
ele preencher uma lacuna na estrutura produtiva que se manifestava na balana comercial.
Uma vez implantado, o setor de bens de produo deixara de crescer a taxas explosivas
e vai acompanhar o ritmo de crescimento dos demais segmentos industriais, perdendo,
gradativamente, os privilgios tarifrios e financeiros que recebera na fase de implantao.
Muitos dos projetos definidos pelo II PND na rea da indstria pesada, ou seja,
Petroqumica, Hidroeltrica e Siderrgica e Transportes, tiveram que ser executados
pelo Estado, devido sua magnitude, o que ampliou consideravelmente a presena das
empresas estatais no cenrio econmico brasileiro. Posteriormente, alguns desses
empreendimentos foram considerados suprfluos ou descabidos pelos crticos, que
apontaram o grande desperdcio de recursos com a Ferrovia do Ao, a Aominas e o
Programa Nuclear. O Ex-ministro Reis Velloso argumenta que pouco foi despendido
com esses projetos controversos, no mais de 2% de toda a Formao Bruta de Capital
do perodo 36. Entretanto, Velloso no leva em considerao o que continuou se
despendendo nos governos sucessivos, cujos nmeros no foram includos em sua
contabilidade, principalmente com o discutvel Programa Nuclear. Nos anos 80, falavase num dispndio de US$ 30 bilhes somente com a implantao das usinas nucleares,
de resultado duvidoso.
A existncia de obras controversas nos remete a um dos problemas que costumam
aparecer nos governos autoritrios, pouco permeveis s crticas e participao da
sociedade nas decises de governo. Ou seja, mesmo que o Governo Geisel tenha
acertado nas diretrizes gerais de poltica econmica, fechou-se para uma participao
maior da comunidade, que poderia ter auxiliado em decises mais acertadas numa srie
de questes, como, por exemplo, na escolha da tecnologia nuclear, que at hoje no
36
Vide a respeito: Joo Paulo dos Reis Velloso, O ltimo Trem para Paris, op. cit., p. 311.
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Severo Fagundes Gomes, Tempo de Mudar, Porto Alegre, Editora Globo, 1977, p. 7.
Severo Gomes, idem, ibidem, p. 7.
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Vide a respeito: Sebastio C. Velasco e Cruz, Empresariado e Estado na Transio Brasileira - Um estudo sobre a
economia poltica do autoritarismo (1974-77), Editora da Unicamp/Fapesp, 1995, p. 36.
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Antnio Barros de Castro, A Economia Brasileira em Marcha Forada, RJ, Paz e Terra, 1985, p. 46. As idias de Carlos
Lessa sobre essa questo esto em A Estratgia do Desenvolvimento 1974-76: sonho ou fracasso, Rio de Janeiro, Tese
apresentada Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro para concurso de
professor titular em 1978.
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anos 70. Os crticos no se cansam de citar a infeliz frase de Simonsen sobre a ilha de
tranqilidade num mundo conturbado, como o exemplo mais bem-acabado da falta de
viso do governo do alcance do choque de petrleo e dos demais problemas da economia
mundial. Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, por exemplo, acha que o ufanismo que
inspirou o II PND bloqueou a busca de caminhos mais realistas para enfrentar a crise.
Prova disso foi a manuteno do "quantum das importaes de petrleo, que avanou
16% entre 1974 e 1976. Esse crescimento do consumo de petrleo, argumenta Belluzzo,
seria a prova mais acabada do descaso da poltica econmica na adoo de medidas
emergenciais para conter o consumo de combustvel"44 . Mas como poderia a economia
brasileira continuar crescendo como cresceu nesse perodo, sem aumentar o quantum
importado, no s de petrleo, mas de outras matrias-primas imprescindveis para a
estrutura produtiva brasileira?
No resta dvida que os analistas do governo subestimaram as repercusses da crise
dos anos 70. O fato que no era fcil, em 1974, projetar os desdobramentos do
choque de petrleo, a reao dos membros da OECD e a amplitude da crise internacional
que apenas se esboava naquele momento. Em contrapartida, muitos dos governos que
perceberam seu alcance enveredaram pelos tradicionais ajustes recessivos, que s
enfraqueceram essas economias, como foi o caso da Argentina, do Chile e outras
ditaduras latino-americanas.
O maior contrariado com o II PND era, sem dvida, o capital estrangeiro, que estava
apreensivo com a vocao explicitamente nacionalista de Geisel e de parte de seu staff.
Curiosamente, a campanha antiestatizante no abriu a economia nem reduziu a vocao
nacionalista do governo, como queriam os liberais, mas apenas jogou gua para o
moinho dos grupos privados nacionais. Se o Estado estava invadindo a seara privada,
conforme diziam os crticos, era necessrio fortalec-la por meio de financiamentos e
outros privilgios que equilibrassem o famoso trip. As empresas estrangeiras j eram
fortes e saudveis. Logo, restava fortalecer a empresa privada nacional e proteg-la da
desnacionalizao. O Ministrio do Planejamento, enquanto principal responsvel por
essa formulao, fundamentava suas idias num estudo feito para o IPEA pelo economista
chileno Fernando Fainjzilber, dentro de um convnio que esse Instituto tinha com a
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Esse artigo foi citado por Sebastio C. Velasco e Cruz em Empresariado..., op. cit, p. 107.
Essa idia encontra-se ilustrada na continuao do artigo do JB recm-mencionado: "O setor pblico - contando com
o AI-5 ao passo que o empresariado no conta com um Congresso com voz na partilha - est levando ntida vantagem na
diviso. O momento mais significativo dessa reviso do pacto ter sido a transferncia dos recursos do PIS e do PASEP
da rea do Ministrio da Fazenda. A burocracia deste era representativa do empresariado. A do Ministrio do Planejamento
representaria mais a interveno do Estado. Os recursos do PIS e do PASEP deixaram de ser o pronto-socorro do setor
privado e foram postos sob disciplina estatal. (...) O dilema poltico empresarial seria: Como controlar o executivo de
modo a cont-lo e a reorient-lo na direo anterior do sistema, que satisfazia o setor privado?" Citado por Sebastio V.
C. Cruz, op. cit., p. 107.
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Entre as vrias mudanas que vinham ocorrendo na sociedade brasileira naquela poca,
merecem destaque, de um lado, o surgimento de uma ala esclarecida do empresariado,
com idias mais arejadas quanto vida sindical e participao dos trabalhadores na
vida poltica, e, concomitantemente, o surgimento do movimento operrio do ABC,
que inaugurava o moderno sindicalismo brasileiro. Em 1979, oito dos mais importantes
empresrios paulistas divulgaram um documento pedindo um rpido retorno a
democracia. Entre eles, figurava o Ex-ministro Severo Gomes.
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Para um relato detalhado do caso Halles e dos demais escndalos financeiros dessa poca, vide Jos Carlos de Assis,
A Chave do Tesouro, RJ, Paz e Terra, 1983.
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banco, mas abria uma corrida em outros bancos. Veja o que aconteceu recentemente
com o Banco Econmico. A passamos a usar as reservas monetrias para cobrir os
depositantes.51
Era a chamada interveno branca para coordenar uma soluo de mercado.52 O passivo
do BUC foi bancado com recursos da reserva monetria e os ativos saudveis do
banco foram transferidos para o Banco Ita, num esquema semelhante ao que foi
utilizado com o Banco Nacional. O caso Halles e o BUC foram apenas os dois primeiros
de uma srie de liquidaes que iriam caracterizar um cenrio financeiro conturbado no
primeiro ano do Governo Geisel.
A conteno da liquidez (com uma expanso de 33,5% dos meios de pagamento para
uma inflao de 34,5%) no chegou a comprometer o nvel de atividades de 1974, que
ainda cresceu 9,7%, graas, sobretudo, a uma excepcional expanso da agricultura.
Porm, o efeito do aperto se fez sentir em 1975, quando o PIB s cresceu modesta
taxa de 5,4%. Era um resultado tmido para quem havia projetado um crescimento de
10% ao ano no II PND. No houve muita resistncia do Ministro da Fazenda em afrouxar
os controles e permitir uma acelerao das atividades em 1976.
Reis Velloso estava mais preocupado em viabilizar todos os projetos do II PND do que
em apresentar um quadro econmico mais equilibrado. Assim, em 1976, houve uma
intensificao dos gastos e uma acelerao excessiva das atividades que levou a uma
taxa de crescimento do PIB de 9,7% e ao mais srio atrito entre a Fazenda e o
Planejamento. Diante de um crescimento considerado perigoso para as contas nacionais,
Simonsen escreveu um documento criticando as metas econmicas do Planejamento e
sugerindo um programa de austeridade. Ele achava que o programa de investimentos
do governo estava superdimensionado e traria srias repercusses para a inflao e
para a balana comercial. Velloso aceitou as ponderaes de seu colega e juntos
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uma srie de insumos bsicos que o Brasil importava levaram a um enorme dficit na
balana de transaes correntes, por outro lado, o crdito internacional farto e barato
possibilitou cobrir esse dficit e ainda financiar os projetos do II PND. Alm disso,
num perodo de vacas magras na esfera mundial, a economia brasileira oferecia, ainda,
boas perspectivas de negcios, com seus ambiciosos projetos na indstria de base e
um plano energtico que prometia ser um dos maiores do mundo, em termos de compra
de equipamentos e mobilizao de recursos. Era uma rara oportunidade de investimentos
e de emprstimos para as sobras de capital dos grupos estrangeiros. Talvez por isso,
em 1974, Simonsen tenha definido o pas como uma ilha de prosperidade num mundo
de incertezas.
Para atrair os capitais externos e facilitar a sua vinda ao pas, Simonsen aboliu o depsito
compulsrio de 40% que os tomadores eram obrigados a fazer, assim como tambm
reduziu o prazo mnimo de permanncia do capital externo de 10 para 5 anos. Alm
disso, tambm reduziu o imposto sobre remessa de lucros de 25 para 5%. Mas,
fundamentalmente, comeou a elevar as taxas de juros internas, de modo a criar um
diferencial com a taxa de juros praticada no mercado internacional para forar a captao
externa. Quando isso no foi suficiente, o governo incumbiu as empresas estatais de se
endividarem no mercado externo, mesmo sem necessidade, continuando uma prtica
iniciada na gesto anterior.
Dessa maneira, o crescente dficit de transaes correntes, que apareceu a partir de
1974, foi sendo coberto pelo ingresso de capitais externos e, naturalmente, acompanhado
pelo crescimento da dvida externa. De 1973 para 74, o dficit de transaes correntes
saltou de US$ 1,7 bilhes para US$ 7,1 bilhes. Foi de US$ 6,7 bilhes em 1975, de
US$ 6,0 bilhes em 1976 e baixou para US$ 4,0 bilhes em 1977, retornando para
US$ 7,0 bilhes em 1978. Porm os recursos externos entravam na mesma velocidade e
permitiram fechar o ano de 1978, o ltimo do Governo Geisel, com reservas de
US$ 11,9 bilhes, mais do que os US$ 6,4 bilhes de 1973. Naturalmente, a dvida
externa bruta j no era a mesma e subira de US$ 12,6 bilhes em 1973 para US$ 43,5
bilhes em 1978. Enquanto percentagem do PIB, que o que interessa, a dvida externa
lquida praticamente dobrara, subindo de 7,9% em 1973 para 15,2% em 1978. Sem
dvida, aumentara a vulnerabilidade financeira do pas, conforme seria melhor observado
nos anos 80.
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Porm, era difcil no pegar esses recursos internacionais, que eram oferecidos a um
custo relativamente baixo. De fato, a taxa de juros nominal mdia dos emprstimos ao
Brasil estiveram em torno de 10% ao ano em boa parte desse perodo, com exceo de
1975, quando atingira a marca dos 12% ao ano, o que resultava numa taxa real de 1 a
2% ao ano, descontada a inflao do dlar. E o spread havia subido de 1% antes de
1973, para 2% entre 1974 e 77. O que piorou foi a qualidade desses emprstimos, pois
cresceram os emprstimos em moeda com juros flutuantes a serem repactuados de seis
em seis meses, enquanto o prazo mdio diminua de 10 anos para 5 anos e acabou se
estabilizando em 8 anos.
Segundo Maria Conceio Tavares e Jos Carlos de Assis, a natureza do financiamento
externo era, em verdade, altamente instvel e temerria, (...) evidentemente esse no era
um esquema seguro de financiamento de projetos de longo prazo de maturao...54 .
Porm permanece a questo: qual teria sido a melhor alternativa para a economia brasileira
diante dos problemas criados pela crise dos anos 70? De toda maneira, o Brasil teria de
recorrer a maiores emprstimos para cobrir o aumento do custo das importaes,
exclusivamente por conta do choque do petrleo. Poderia, entretanto, o novo governo,
que assumiu em 1974, ter posto o p no freio da economia, reduzido a expanso das
importaes e se contentado com um baixo crescimento econmico e todas as suas
conseqncias. Maiores taxas de desemprego, estagnao econmica, etc. No obstante,
optou pela expanso, que s se viabilizaria com o aumento da dvida externa. Poderia,
o governo brasileiro ter obtido financiamentos de melhor qualidade? Vale dizer, a juros
fixos, prazos mais longos e de organismos oficiais? Provavelmente no. Simplesmente
porque os organismos oficiais estavam oferecendo pouco crdito para os pases em
desenvolvimento, enquanto os banqueiros privados ofereciam em abundncia. Para se
ter uma idia mais precisa desse fenmeno, basta mencionar que, entre 1975 a 1980, o
crdito concedido pelas principais agncias oficiais internacionais subiu de US$ 11
bilhes para cerca de US$ 18 bilhes, enquanto os emprstimos concedidos pelo setor
54
Vide a respeito: Maria da Conceio Tavares e Jos Carlos de Assis, O Grande Salto para o Caos. A economia e a
poltica econmica do regime autoritrio, RJ, Jorge Zahar Editor, 1985, pag. 45.
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privado aos pases em desenvolvimento subiu de US$ 21 bilhes para US$ 60 bilhes55 .
Portanto, a disponibilidade de crdito estava com o setor privado, o que restringia as
opes entre pegar crdito a taxas flutuantes ou ficar sem ele.
difcil determinar com preciso quem foi o maior responsvel pelo crescimento da
dvida externa brasileira nessa poca, se foi o financiamento dos projetos do II PND ou
a deteriorao dos termos de intercmbio e a conta petrleo. Entretanto, mesmo na
hiptese pouco provvel de que o II PND tivesse sido responsvel por todo o aumento
da dvida externa lquida, que foi de US$ 25,4 bilhes entre 1973 e 1978, esse montante
foi compensado pelo salto nas exportaes verificado no incio dos anos 80, quando
os projetos de produo de insumos bsicos amadureceram. Numa conta grosseira,
pode-se demonstrar que, somente nos anos de 1983 e 1984, a balana comercial acumulou
um supervit de US$ 19,5 bilhes, graas substituio de importaes de bens de
produo e ao aumento das exportaes de insumos bsicos. Portanto, anos mais
tarde, o II PND estava em condies de quitar parte do endividamento com as divisas
que ele permitiu produzir.
Mas a situao da economia brasileira apertaria mesmo de 1979 em diante, aps o
segundo choque do petrleo e o salto dos juros reais no mercado internacional. O
preo mdio do barril, que estava em US$ 12,4 at 1978, passou para US$ 34,4 entre
1978 e 1981, perodo no qual as contas externas brasileiras novamente se agravaram.
Para reforar essa situao adversa, verificou-se tambm, no mesmo perodo, uma
deteriorao das relaes de troca de nossas exportaes em face das importaes de
15% entre 1978 a 1981. E, finalmente, a taxa de juros mdia da nossa dvida lquida
disparou de 9,1% em 1978 para 16,5% em 1981 e 17,5% em 1982.
De acordo com uma estimativa do Ex-ministro da Fazenda Ernane Galvas, os dois
choques do petrleo acarretaram um adicional de despesas na balana comercial de
US$ 37,3 bilhes entre 1974/1983 e o aumento dos juros acresceu uma despesa de US$
26,6 bilhes, totalizando US$ 63,9 bilhes. Portanto, boa parte da dvida externa de
55
Conforme dados do Annual Report do FMI, elaborados por Francisco E. Pires de Souza em A Economia Brasileira em
Marcha Forada, op. cit., p. 109.
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IX. CONCLUSES
No final dos anos 70, ainda era cedo para se verificar com clareza quais seriam as
repercusses do II PND para a economia brasileira. Afinal, tratava-se fundamentalmente
de projetos com longo prazo de maturao, cujos efeitos no apareceriam de imediato.
Isso atrapalhou as primeiras avaliaes do II PND, e as conduziu a diagnsticos
pessimistas, reforados pelo cenrio cada vez mais sombrio desse final dos anos 70.
Foi isso que levou Carlos Lessa e outros autores respeitveis a concluir que esse plano
fora malsucedido. No acredito, por tudo que foi visto at aqui, que o II PND abortou
em 1976 diante do agravamento das condies nacionais e internacionais, conforme
afirma Lessa. De fato, nesse ano o governo fez um ajuste no plano para reduzir o ritmo
de crescimento e aplacar as tendncias inflacionrias que se manifestavam em vrios
indicadores econmicos. Porm, sacrificou o secundrio para preservar o essencial,
cortando recursos de setores que no comprometiam o sucesso do programa econmico.
Chegou mesmo a rever as metas, invariavelmente ambiciosas, de vrios projetos
prioritrios, sem, no entanto, desfigurar-lhes o sentido.
No creio tampouco que o II PND tenha apenas reforado o nosso velho padro de
financiamento e ajudado a constituir a crise da dvida dos anos 80. Se no logrou mudar
esse padro, o II PND certamente no agravou a dvida e chegou at mesmo a reduzir a
vulnerabilidade externa do pas, por meio da substituio de importaes e aumento
das exportaes. Nesse sentido, estava correta a anlise de Antnio Barros de Castro,
que percebeu isso em primeira mo no incio dos anos 80.
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Essas projees esto em Ernane Galvas, A Saga da Crise, RJ, Forense Universitria, 1985.
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Pior teria sido se o Governo Geisel tivesse sucumbido tentao de fazer um ajuste
ortodoxo. A sim a dependncia financeira teria se agravado. Entretanto, optou por uma
ao anticclica, na boa tradio keynesiana. O general Geisel e sua equipe econmica
no se deixaram seduzir pelo canto da sereia do Fundo Monetrio Internacional, que
fez muitas vtimas na Amrica Latina. Por isso no trilhou o caminho da recesso e do
desemprego do Chile, da Argentina e de outros pases que renunciaram ao crescimento,
e nem por isso deixaram de amargar a crise da dvida dos anos 80. Com o II PND ou
sem ele, teramos a crise da dvida dos anos 80, por razes que transcendem a Gesto
Geisel. Talvez a dvida externa brasileira tivesse sido ligeiramente menor, no incio dos
anos 80, sem os emprstimos contrados na poca anterior. Porm, seria menor tambm
a capacidade de exportao e de realizao de uma expanso futura.
O II PND no foi somente um programa intervencionista e heterodoxo, porque usou e
abusou da poltica fiscal conforme convm a um programa dessa natureza. Tambm
ampliou a participao das empresas estatais na economia atravs dos megaprojetos da
indstria de base. Um estudo do Ministrio do Planejamento, feito em 1977 com base
nos dados do Quem Quem da revista Viso, indicou que, no perodo de 1970 a
1976, a participao das empresas estatais no patrimnio lquido das 1069 maiores
empresas brasileiras, aumentou de 47,5% para 52,2%57, e continuou subindo no restante
da dcada. Em termos da poltica econmica do dia-a-dia, de fato, Simonsen afrouxou
um pouco o controle de preos do CIP, sem no entanto aboli-lo, e operou com taxas de
juros mais elevadas, de acordo com uma poltica monetria e um figurino menos
intervencionista que Delfim Netto. No entanto, o arquiteto do milagre no estava
preocupado em atrair tanto capital externo para fechar as contas do balano de
pagamentos, quanto o seu sucessor, que tinha problemas de balano de pagamentos
para resolver. No se pode negar uma diferena doutrinria entre Simonsen e Delfim
Netto, que deixou sua marca na gesto econmica de ambos. Porm, Simonsen no
estava no comando e se subordinou ao II PND, que, querendo ou no, ele ajudou a
viabilizar. Quando, de fato, ele assumiu as rdeas da gesto econmica no Governo
Figueiredo, tentou aplicar uma poltica mais ortodoxa e no durou seis meses no
ministrio.
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Vide a respeito: Joo Paulo dos Reis Velloso, O ltimo Trem para Paris, op. cit., p. 396.
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Ao se avaliar os efeitos do II PND para o endividamento externo brasileiro dos anos 80,
no se pode esquecer as contribuies para essa dvida oriundas do Governo Figueiredo
que, pelo menos nos dois primeiros anos de gesto, colocou o p no acelerador e fez
pouco caso do segundo choque do petrleo. No apagar das luzes do seu mandato,
Geisel encarregou Velloso de entregar a Figueiredo um documento elaborado pelo
Planejamento, sugerindo que o Brasil s poderia voltar a crescer aceleradamente quando
fosse capaz de mostrar significativos supervits na balana comercial. Ento, diz,
Velloso, nos tnhamos conscincia das limitaes da situao em que nos encontrvamos.
A economia estava crescendo 5%; tnhamos reduzido substancialmente o dficit em
conta corrente; tnhamos reduzido substancialmente o dficit da balana comercial; os
programas todos estavam encaminhados e j estavam mostrando resultados, tanto que
o coeficiente de importaes j tinha diminudo substancialmente. Agora, havia limitaes
porque a dvida lquida era alta e a dvida bruta bem mais alta ainda, porque o nvel de
reserva era muito grande. No se podia cogitar de acelerar o crescimento enquanto os
programas j deflagrados pelo II PND no mostrassem seus resultados. Foi o que
Simonsen tentou fazer no incio do Governo Figueiredo... Mas vieram as novas opes
estratgicas (de Delfim Netto que voltou ao Planejamento)58 que atropelaram tudo
isso.
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