Planejamento e

Oramento governamental
Coletnea Volume 1

Organizadores:
James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
Lino Garcia Borges
Planejamento e oramento governamental; coletnea /
Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat.
Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0051-2 (Obra compl.)
1. Planejamento econmico. 2. Oramento pblico.
I. Giacomoni, James. II. Pagnussat, Jos Luiz. III. Ttulo.
CDU 336.144:35.073.52
Diretoria de Formao Profissional
Coordenao-Geral de Formao Profissional: Elisabete Roseli Ferrarezi e Paulo Estevo
Tavares Cavalcante.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva
Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao
da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto
Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao
na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007
Tiragem: 2.000 exemplares
ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
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Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178
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SUMRIO

Prefcio

Introduo
Jos Luiz Pagnussat

Captulo I Teoria do planejamento pblico

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Dois sculos de teoria do planejamento:

uma viso geral
John Friedmann
Captulo II Metodologias de planejamento
O plano como aposta
Carlos Matus
O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e
gerenciar mudanas
Peter Pfeiffer
Captulo III Planejamento no Brasil
A experincia brasileira em planejamento econmico:
uma sntese histrica
Paulo Roberto de Almeida
A retomada do planejamento governamental no
Brasil e seus desafios
Ariel Pares e Beatrice Valle
A metodologia de gesto estratgica do NAE
Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE)

69
113
115

145
191
193

229
271

INTRODUO
Jos Luiz Pagnussat

Este primeiro volume da coletnea de Planejamento e Oramento

Governamental rene textos sobre os fundamentos tericos do planejamento
no mbito da esfera pblica, a experincia brasileira de planejamento e as
metodologias de planejamento de programas e projetos. Os textos foram
selecionados no s pela abordagem dos temas indicados, mas tambm
em razo da qualidade e da natureza didtica dos trabalhos.
A coletnea est organizada em trs captulos: o primeiro apresenta
um texto que sintetiza os fundamentos terico-conceituais do planejamento;
o segundo rene dois textos que apresentam as metodologias de planejamento e projetos: PES (Planejamento Estratgico Situacional), QL (Quadro
Lgico) e ZOPP (Planejamento de Projetos Orientado para Objetivos); e
o terceiro e ltimo captulo apresenta o histrico do planejamento no Brasil,
os avanos recentes do Sistema Federal de Planejamento Governamental
e a metodologia do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica (NAE) de planejamento estratgico de longo prazo.
Esta introduo, alm de apresentar e contextualizar cada temtica,
objetiva ser um texto didtico bsico para os cursos da ENAP. Nesse sentido,
traz, adicionalmente, uma sntese dos temas desenvolvidos nos respectivos
textos da coletnea.

Teoria do planejamento
O primeiro texto da coletnea Dois sculos de teoria do
planejamento: uma viso geral o Captulo 2 do livro do Professor John
Friedmann Planning in the public domain: from knowledge to action,
publicado em 1987 pela Princeton University Press1. Esse trabalho constitui
excelente sntese das idias e dos fundamentos tericos sobre planejamento
no mbito da administrao pblica.
9

Jos Luiz Pagnussat

A leitura do texto propiciar ao leitor a oportunidade de percorrer a

evoluo histrica do conceito de planejamento e de conhecer os principais
autores que se debruaram sobre essa questo. O texto rene dois sculos
de histria do pensamento sobre planejamento e est organizado de maneira
a relacionar diferentes linhas tericas e/ou abordagens. um trabalho que
reputamos de grande importncia a todos os interessados em conhecer
diferentes aspectos relacionados com o planejamento e, em especial, aos
que, de uma forma ou de outra, tm uma estreita relao com o planejamento
no mbito da esfera pblica. Pode ser ainda uma fonte de referncias e
orientadora de outras leituras sobre o tema.
Para o professor Friedmann no existe uma teoria sobre
planejamento, mas um pensamento crtico-terico sobre esse conceito,
que foi evoluindo ao longo do tempo. A anlise cobre do final do sculo
XVIII ao final do sculo XX, com destaque para o perodo mais recente,
quando h, a partir de 1945, uma exploso virtual da literatura sobre
planejamento.
As correntes de pensamento
sobre planejamento
O professor Friedmann classifica os autores em uma escala contnua
de valores sociais, desde a ideologia conservadora, passando pelo utopismo,
at o anarquismo. Ele identifica quatro categorias ou correntes de
pensamento: anlise de polticas, aprendizagem social, reforma social e
mobilizao social.
A anlise de polticas, mais conservadora, inclui os autores ligados
anlise de sistemas, economia neoclssica e suas vertentes na economia
do bem-estar e na cincia poltica e administrao pblica. Nessa corrente,
os planejadores consideram que, usando as teorias cientficas e as tcnicas
matemticas apropriadas, podem identificar e calcular, com preciso, as
melhores solues. O planejamento caracteriza-se como uma forma de tomada
de deciso antecipada, um processo cognitivo que utiliza a razo tcnica
para explorar e avaliar possveis linhas de ao. Os autores da rea da
anlise de sistemas trabalham, principalmente, com modelos quantitativos,
10

Introduo

tcnicas de otimizao, modelos de prognstico, etc. A maior parte da

investigao de futuro apia-se na anlise de sistemas.
Para o autor, a rea da cincia poltica herdeira de uma larga
tradio intelectual. A lgica que possui deriva, em grande parte, da economia
neoclssica, com os diversos ramos de economia do bem-estar e a teoria da
escolha social. Os autores examinam temas concretos de polticas pblicas
para a anlise socioeconmica. Os conceitos de seu repertrio incluem a
anlise de custos e benefcios, o oramento base-zero, a rentabilidade e a
avaliao de programas, enquanto os autores da administrao pblica
tm trabalhos importantes sobre as condies para o xito e a relao do
planejamento com a poltica.
A segunda corrente Aprendizagem Social atribui especial
relevncia ao. O conhecimento que deriva da experincia valida-se na
prtica e, portanto, integralmente uma parte da ao. Centra sua ateno
nos processos sociais, examina os problemas na perspectiva de um agente
comprometido com a prtica, pe em relevo o papel de mediador dos grupos
menores. Utiliza o conceito de entorno social como categoria para anlise
das situaes de aprendizagem e destaca a importncia crucial do dilogo
para a prtica social. A origem desse enfoque, segundo o professor
Friedmann, est nos autores da administrao cientfica (Taylor, Follett,
Person, Mayo, etc.) e consolida-se com o surgimento de novo campo de
anlise: o desenvolvimento organizacional.
A corrente da Reforma Social , segundo o professor Friedmann,
central na teoria do planejamento. Agrupa vrias linhas da teoria sociolgica,
a Escola Histrica Alem, a Economia Institucional e o Pragmatismo. o
bero da concepo moderna de planejamento. Surgiu na Frana, no incio do
sculo XIX, e teve como representante de destaque Claude-Henri de Rouvroy,
o Conde de Saint-Simon (1760-1852), terico social e um dos fundadores do
chamado socialismo cristo. Saint-Simon vislumbrou uma nova sociedade
humanitria, libertada das correntes do feudalismo, e desenvolveu uma filosofia
social preocupada com a relao entre idias e instituies, partindo do
pressuposto de que o estado de conhecimento de uma sociedade determina a
forma de sua organizao. O pensamento de Saint-Simon influenciou profundamente a sociologia desenvolvida por August Comte, que, por intermdio de
11

Jos Luiz Pagnussat

uma perspectiva evolucionista e positivista, vinculou a idia do planejamento

inelutabilidade do progresso e s etapas da histria. De acordo com essa
sociologia, os planejadores, conhecendo as leis do movimento histrico,
organizariam os meios eficientes para que se atingisse o progresso. Comte
acreditava que a sua cincia da sociedade levaria o mundo pelo caminho
seguro do progresso social. Nessa corrente, Friedmann inclui, ainda, as obras
dos grandes macrossocilogos e economistas polticos do sculo XX, entre
eles Max Weber, Karl Mannheim, Rexford G. Tugwell e, mais recentemente,
Charles Lindblom, Amitai Etzioni e Hervey S. Perloff.
Em linhas gerais, os autores dessa corrente entendem o planejamento
como a aplicao do conhecimento cientfico aos assuntos pblicos e
preconizam uma forte presena do Estado nesse processo, desempenhando
papel condutivo e/ou mediador. Constituem preocupao dos tericos dessa
linha a pesquisa, a busca e a elaborao de instrumentos necessrios ao
Estado para dirigir a economia em razo do interesse pblico.
Com relao Escola Alem, cabe destacar as contribuies de Georg
Friedrich List, que foi enrgico defensor da ativa interveno do Estado no
desenvolvimento das foras produtivas nacionais e crtico do liberalismo
comercial ingls. List propunha a proteo da indstria nascente e via na
industrializao o meio para superar o atraso econmico. Seus argumentos
tericos fundamentaram, a partir da segunda metade do sculo XIX, as polticas
econmicas de alguns pases, hoje industrializados, e, certamente, influenciaram
a orientao da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(CEPAL) para a industrializao da Amrica Latina no ps-guerra. Entre os
precursores do protecionismo indstria nascente no se pode deixar de
destacar Alexander Hamilton, secretrio do Tesouro americano durante o
governo de George Washington (1790), que foi um incansvel defensor da
interveno do Estado para apoiar o crescimento da produo privada.
A Escola Alem influenciou, ainda, a industrializao do Japo. Aps
a reforma Meiji, em 1868, o paradigma adotado pelos japoneses foi a
Alemanha bismarckiana, visando romper o atraso mediante a construo de
um Estado nacional moderno e a criao de uma sociedade industrializada.
Incluram-se tambm na corrente da reforma social os autores da
escola de pensamento econmico institucional, com destaque para Thorstein
12

Introduo

Veblen, Wesley Clair Mitchell, Wassily Leontief, Simon Smith Kuznets, John
Kenneth Galbraith, entre outros.
O professor Friedmann observa que os estudos dos autores dessa
corrente buscavam o lugar adequado do planejamento na sociedade,
investigavam acerca dos recursos para institucionaliz-lo e, ao faz-lo,
desenvolveram modelos de racionalidade social e estudaram a variedade de
controles sociais existentes para que o Estado pudesse viabilizar o
cumprimento de seus planos.
A quarta corrente Mobilizao Social resulta da interao de
trs outras linhas de pensamento: a marxista, a anarquista e a utpica. Nessa
corrente localizam-se os pensadores que buscaram a transformao ou
transcendncia das relaes de poder existentes na sociedade civil. O
discurso adotado por esses pensadores francamente poltico e no se dirigia
classe dominante, mas aos que levavam a cabo a luta revolucionria: o
proletariado urbano. Os trs movimentos polticos utopismo, anarquismo e
materialismo histrico de Karl Marx e Friedrich Engels influenciaram os
principais autores da Mobilizao Social, que formularam uma crtica radical
e de grande alcance s condies impostas pelo capitalismo industrial, s
suas contradies, s suas injustias e explorao da classe trabalhadora
pelo modo de produo capitalista.
Os socialistas utpicos, entre eles Robert Owen e Charles Fourier,
foram os primeiros crticos da sociedade capitalista, nascente com a
Revoluo Industrial, que provocava a runa de arteses e camponeses.
Os anarquistas pregavam a abolio do Estado e a construo de
uma sociedade alternativa, em que as relaes entre os indivduos fossem
livres, igualitrias e destitudas de qualquer coero. A organizao
econmica proposta abolia a propriedade privada e propunha a coletivizao
dos meios de produo.
O materialismo histrico fruto da anlise marxista que trata dos
modos de produo, de sua gnese, evoluo e sucesso. Para Marx e
Engels, a histria da humanidade a histria das lutas de classes. De acordo
com essa viso, no decorrer do processo histrico, as relaes econmicas
evoluiriam segundo uma contnua luta dialtica entre os proprietrios dos
meios de produo e os trabalhadores espoliados e explorados. Para esses
13

Jos Luiz Pagnussat

pensadores, o desenvolvimento histrico, a sucesso e a descontinuidade

dos diversos modos de produo ocorrem como um processo objetivo,
determinado pelo antagonismo entre as foras produtivas e as relaes de
produo. Esse antagonismo manifesta-se em nvel social como luta de
classes. O modo de produo capitalista seria o ltimo. Sua superao seria
obra do proletariado revolucionrio que instauraria seu prprio poder (ditadura do proletariado) e edificaria uma sociedade baseada na propriedade
coletiva dos meios de produo. A sociedade sem classes, alcanada mediante
a prxis (isto , a teoria posta em prtica) revolucionria, seria a sntese
final das organizaes sociais.
A influncia de Marx transcende, entretanto, o limite socialista. Marx
acrescenta uma dimenso de classe crena na cientificidade do
planejamento nas economias capitalistas.
Contextualizao
A gnese do planejamento na esfera pblica
A expanso do planejamento na esfera pblica ocorre tanto nas
economias socialistas como nas economias capitalistas. No primeiro caso, o
planejamento centralizado e afeta todas as decises da sociedade, o papel
do mercado minimizado; no segundo caso, predominam as economias
mistas, em que prevalece a economia de mercado, mas reservado um
papel importante para o planejamento governamental, seja na promoo do
desenvolvimento, seja na promoo do bem-estar.
A gnese histrica do planejamento, como ao concreta na esfera
pblica, considerada em termos de algumas ocorrncias histricas que
marcaram o sculo XX, dentre elas destacam-se: a revoluo bolchevista
de 1917; os perodos de crise das economias capitalistas, com destaque
para a crise de 1929; e o esforo dos pases latino-americanos na superao
do subdesenvolvimento.
A revoluo marxista-leninista russa de 1917 trouxe a aplicao na
prtica do planejamento governamental centralizado e das experincias dos
planos de mdio prazo (qinqenais), no com o proletariado planejando o
bem-estar geral, como idealizara Marx, mas com as tarefas do planejamento
14

Introduo

confiadas ao partido da vanguarda, que falaria em nome do proletariado, e ao

Estado, que supostamente estava agora em mos da classe proletria, conforme
o pragmatismo de Lenin. Na Rssia ps-revoluo, o planejamento ser
centralizado. Constituram-se comisses de planejamento que passam a fixar:
a produo e, em decorrncia, o consumo; os objetivos para o pas e para a
sociedade; e a mobilizao dos recursos necessrios para atingir esses objetivos.
As foras de mercado no influem na organizao econmica.
Nas economias capitalistas, a hegemonia do pensamento liberal perdeu
fora com os perodos de guerra e, sobretudo, com a crise de 1929. Os
argumentos liberais tornaram-se inconsistentes diante da realidade dos fatos.
Alm dos prprios fatos, o paradigma liberal do Estado mnimo enfraqueceuse diante dos argumentos dos autores que percebiam a necessidade e
defenderam os fundamentos para maior interveno do Estado, com destaque
para a Teoria Geral e a revoluo keynesiana nos anos 1930. Certamente,
a se encontra um dos principais marcos da crise ideolgica e da ruptura
com o paradigma liberal de mercado. A interveno do Estado para enfrentar
os momentos de crises, a exemplo do new deal de Roosevelt, e os planejamentos de guerra americano e alemo deram o suporte emprico aceitao e ampliao gradativa da ao do Estado em diversas reas da vida
social, incluindo-se a prpria economia. A preparao do terreno para a
rpida difuso do conceito de planejamento governamental auxiliada, ainda,
por alguns outros acontecimentos logo aps a Segunda Grande Guerra.
Dentre eles destaca-se o Plano Marshall (1946-1953) de reconstruo da
Europa, que foi destruda durante a guerra, e a adoo da prtica do
planejamento de mdio prazo na maioria dos pases, com destaque para o
estabelecimento na Frana, no incio da dcada de 1950, do Commissariat
au Plan e da elaborao do primeiro plano indicativo, cujas metas se
harmonizavam com as linhas de orientao do Plano Marshall.
O crescimento do papel do Estado e da interveno na economia
nos pases capitalistas, inclusive latino-americanos, foi marcante nesse
perodo, seja como provedor de servios bsicos2 educao, sade e
infra-estrutura , da proteo de grupos vulnerveis assistncia social,
seguro desemprego, etc. , seja como promotor do desenvolvimento, com
a proteo e incentivos aos setores considerados estratgicos.
15

Jos Luiz Pagnussat

Giambiagi e Alm (2000) destacam que, a partir do final da Segunda

Guerra Mundial, o panorama internacional passou a ser marcado por
significativa ampliao da interveno do Estado na economia.
A interveno deste novo Estado keynesiano-desenvolvimentista
ocorria de duas formas principais. Por um lado, nos pases
desenvolvidos, destacou-se nesse perodo o desenvolvimento do Estado
do Bem-Estar (Welfare State), que representou uma expressiva
expanso dos servios sociais, com destaque para a educao, sade
e infra-estrutura urbana. Por outro, principalmente nos pases menos
desenvolvidos, destacou-se a ao crescente do Estado no sentido de
complementar o sistema produtivo, via: investimento direto em setores
estratgicos para o desenvolvimento da economia, principalmente no
que diz respeito ao fornecimento de insumos bsicos e constituio
de infra-estrutura; planejamento do desenvolvimento econmico, com
a explicitao de metas setoriais a serem atingidas; e apoio financeiro a setores considerados estratgicos em dificuldade financeira.
(GIAMBIAGI; ALM, 2000, pp 96-97).
Inicia-se a o perodo chamado de anos dourados, com grande
crescimento econmico nos pases industrializados e naqueles que se
encontravam em processo de desenvolvimento, viabilizado por esse
crescimento da interveno do Estado na economia. O tamanho do gasto
pblico3 revela esse crescimento, apesar de no ser um indicador preciso
dessa interveno. Nas principais economias do mundo, esse gasto
encontrava-se em torno de 9% do PIB em 1880; passou para 18,5% em
1929; 29,3% em 1960; e 47% do PIB em 1985.
Na Amrica Latina, a histria do planejamento governamental
encontra-se associada aos inmeros esforos, tericos e pragmticos, para
entender e superar o subdesenvolvimento. Nesse processo, merece destaque
a criao da Cepal, em 1948, que se constituiu em verdadeira escola de
pensamento econmico, formulando teorias para explicar o subdesenvolvimento dos pases perifricos ou propondo teorias do desenvolvimento. A
Cepal foi incentivadora da prtica do planejamento governamental, desenvolveu tcnicas de programao de investimentos e promoveu a difuso das
16

Introduo

idias em favor da industrializao, que passaram a instrumentar planejadores

do desenvolvimento nos diversos pases da regio4.
No Brasil, destacam-se a crescente interveno direta do Estado em
diversas atividades econmicas, consideradas estratgicas para o projeto
de industrializao acelerado, e o planejamento do desenvolvimento
econmico. Entretanto, pouca prioridade foi dada para o desenvolvimento
social, nem para os servios sociais bsicos, nem para a questo da
distribuio da renda. Tavares (1972) destaca que o modelo preconizava
um crescimento centralizado, com nfase na composio das indstrias
nacionais [...] e falta de opo pela distribuio da renda.
Ascenso e crise do planejamento: a controvrsia
planejamento versus mercado
A controvrsia sobre a interveno do Estado na sociedade reacende,
a partir dos anos 70, com a reduo do crescimento econmico, os choques
do petrleo, o quadro de estagflao e a crise de autoridade, ento
vivenciados pelas economias capitalistas avanadas, que enfrentavam os
excessos do welfare state. E acentua-se com a chegada ao poder dos
governos conservadores: Reagan nos EUA e Thatcher na Inglaterra.
Uma onda neoliberal instalou-se tanto nas sociedades de mercado
desenvolvidas quanto nos pases perifricos. As reformas do Estado, mais
radicais, ocorreram nos pases em desenvolvimento, a partir dos anos 80,
com programas de privatizao extremados e at com a renncia do planejamento governamental de mdio prazo. O fracasso do neoliberalismo tornase evidente em meados dos anos 90, o que recoloca a necessidade da reflexo
sobre o papel do Estado e da redefinio de suas relaes com o mercado e
com a sociedade civil. Ganharam fora as propostas que enfatizavam a
necessidade de aumento e reforo dos papis de regulao, de coordenao
econmica do Estado e de planejamento indicativo.
O debate em torno da relao Estado versus mercado o ponto
central do debate ideolgico e, em conseqncia, freqentemente colocado
de forma equivocada. As lies das experincias histricas de desenvolvimento mostram a complementaridade e no a oposio radical entre Estado
e mercado. O Relatrio sobre o Desenvolvimento, de 1991, do Banco Mundial,
17

Jos Luiz Pagnussat

destaca que uma das lies mais valiosas refere-se interao do Estado
e do mercado no estmulo ao desenvolvimento e acrescenta que a
experincia mostra haver mais probabilidade de xito na promoo do
desenvolvimento econmico e na reduo da pobreza quando os governos
complementam os mercados [...] (p. iii). No relatrio de 1997, o mesmo
Banco Mundial destaca que [...] no h, porm, uma opo de desenvolvimento do mercado sem um Estado que funcione e acrescenta que,
[...] em muitos pases, o Estado ainda no est proporcionando
os elementos econmicos e sociais fundamentais: uma base firmada
na legalidade, um ambiente normativo propcio (e estvel), servios
sociais bsicos e certa proteo para os que so vulnerveis. Ao
mesmo tempo, est-se excedendo no fornecimento de muitos bens e
servios que os setores privado e voluntrio poderiam proporcionar.
interessante observar que os pases que lideram a economia
mundial EUA, Alemanha e Japo promoveram o seu desenvolvimento
com intervencionismo e nacionalismo econmico, todos dotados de
concepo estratgica e vontade nacional. Nunca foram efetivamente
liberais. O grau de liberalismo econmico que hoje praticam coaduna-se
com o estgio de desenvolvimento dos setores produtivos nacionais5.

Metodologias de planejamento
O segundo captulo deste volume aborda as metodologias de planejamento de programas e projetos, que do suporte sistemtica de planejamento governamental utilizada nos ltimos Planos Plurianuais (PPA) do
governo federal no Brasil. Nesse sentido, foram selecionados dois textos
que sintetizam os fundamentos e conceitos do Planejamento Estratgico
Situacional (PES), segundo a concepo de Carlos Matus, e do Enfoque
Quadro Lgico (Logical Framework Approach), desenvolvido pela Agncia
Americana para o Desenvolvimento Internacional (Unites States Agency
for International Development Usaid), com os seus desdobramentos, em
especial os implementados pela Agncia Alem de Cooperao Tcnica
(Gesellschaft fr Technishe Zusammenarbeit GTZ), que deram origem ao
18

Introduo

popular mtodo Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos

(ZielOrientierte ProjektPlanung ZOPP).
Essas metodologias tm como caracterstica comum o planejamento
democrtico, participativo, voltado para o enfrentamento de problemas e
com foco em resultados. A sistemtica de elaborao do PPA brasileiro
incorporou os elementos da fundamentao terica, os princpios e o enfoque
metodolgico e valeu-se de uma combinao e integrao dos mtodos. O
PES apropriado para reforar a preocupao com a viso estratgica,
com a gesto e a participao dos diversos atores sociais. A organizao
dos programas segue a estrutura do Quadro Lgico, e o processo de elaborao segue os passos do ZOPP, com a identificao e a anlise de problemas
e a seleo dos projetos para enfrentamento das causas do problema.
Planejamento Estratgico Situacional
O primeiro texto O plano como aposta , de autoria de Carlos
Matus, sintetiza os principais fundamentos do mtodo PES6. Esse mtodo
contrape-se ao planejamento tradicional e prope uma abordagem
tecnopoltica do planejamento. Segundo Matus, planejar est associado
idia de preparao e controle do futuro, considerando a reflexo sistemtica
sobre a realidade a enfrentar e os objetivos a atingir. Para o autor, os mtodos
tradicionais de planejamento so impotentes para lidar com a complexidade
da realidade social, so extremamente normativos. Concebidos como
princpios deterministas, esses mtodos observam o futuro como mera
conseqncia do passado e no levam em considerao a capacidade de
planejamento de outros atores, nem a ocorrncia de surpresas ou a existncia
de incertezas. Na viso do autor, no cabe ao planejamento predizer o futuro,
mas buscar viabilidade para criar o futuro. Ressalta, ainda, que o planejamento, mais que predizer o futuro, constitui-se em uma aposta com relao
a esse futuro desejado. O planejamento configurado como uma espcie
de clculo que preside a ao para criar o futuro com imaginao, a partir
das possibilidades que sejamos capazes de descobrir. Os planejadores devem
levar em considerao que o jogo social um jogo aberto, de contornos
nebulosos e, por conseguinte, carregado de incertezas. O planejamento deve
ser presidido, portanto, pela reflexo antes e durante a ao.
19

Jos Luiz Pagnussat

A premissa principal do PES baseia-se no pressuposto de que a

realidade social marcada pela complexidade e por conflitos, porque nessa
realidade coexistem vrios atores com objetivos conflituosos e com diferentes
perspectivas para explicar o contexto em que se inserem. Cada sujeito explica
a realidade considerando a posio que ocupa no sistema planejado e age
segundo sua explicao situacional. Ou seja, nenhum ator social tem
hegemonia para controlar todas as suas variveis. Outro aspecto importante sublinhado por Matus a admisso de que o planejamento no
monoplio do Estado nem de uma fora social situacionalmente dominante.
Vale dizer que qualquer ator, agente ou fora social, tem maior ou menor
capacidade de planejamento e habilidades institucionais. No planejamento
estratgico, o prprio planejador mais um ator que participa de um processo
de interao com outros atores, os quais tm interesses e vontades prprias,
que esto mudando ou pretendendo mudar e, conseqentemente, esto
fazendo seus prprios planos e tentando interferir na realidade. Pensar
estrategicamente nesse enfoque pressupe colocar as relaes iniciativaresposta de agentes criativos no lugar das relaes causa-efeito, tpico dos
sistemas naturais.
De acordo com Matus, o PES constitui um instrumento de dupla face:
, ao mesmo tempo, um mtodo e uma forma de governo. Desenhado como
instrumento de planejamento pblico, colocado disposio da alta direo
dos governos, um mtodo e uma ferramenta que serve ao planejador
governamental; visto pela perspectiva da articulao governo-sociedade,
ou envolve uma maneira de governar.
O mtodo PES caracteriza-se, ainda, pelo enfoque metodolgico,
considerando-se alguns elementos fundamentais: a anlise de problemas, a
identificao de cenrios, a visualizao de outros atores sociais, etc. Mas
o chamado tringulo de governo, sem dvida, a referncia que melhor
caracteriza o PES. De acordo com Matus, existem trs dimenses,
interdependentes entre si, para aferir a possibilidade de xito de um governo.
A figura do tringulo representa a ao do governo que se articula em trs
vrtices de um sistema complexo, constitudo pelo projeto de governo,
pela governabilidade e pela capacidade de governo. O primeiro vrtice
projeto de governo refere-se existncia de projetos e ao contedo da
20

Introduo

proposta de governo, que comea pela seleo de problemas e pela definio

de como enfrent-los. O segundo a governabilidade corresponde ao
grau de controle que o governo possui das circunstncias externas, que tm
poder de afetar os resultados do projeto; relao entre o peso das variveis
que o governo controla e as que no controla; capacidade de articular e de
mobilizar alianas e parcerias, assim como recursos polticos e estratgicos.
O terceiro capacidade de governo corresponde capacidade pessoal e
institucional de governo; ao capital intelectual; experincia; percia;
capacidade de formular projetos, polticas e normas legais, pelas condies
tcnicas e administrativas. Em sntese, trata-se das condies que permitem
a elaborao de um projeto de governo inteligente, a administrao da
governabilidade e a criao de ferramentas de governo.
A estrutura do plano proposta por Matus modular, pois, diante de
mudanas de cenrio de clculo do plano, podem-se introduzir, retirar ou redefinir
algumas operaes. O carter modular do plano permite seu ajustamento
racional realidade, o que possibilita expandi-lo ou restringi-lo, agregar ou
combinar diferentes operaes em diferentes estratgias. No texto inserido
nesta coletnea, Matus distingue quatro grupos de mdulos: mdulos
explicativos (macroproblemas, megaproblemas, problemas, etc.); mdulos de
ao (projetos de ao, operaes, aes, etc.); mdulos de gesto (organismos que assumem responsabilidades por problemas e operaes); e mdulos
complementares (cenrios, planos de contingncia, etc.).
Quanto aos perodos de tempo, o planejamento opera com quatro
instncias temporais articuladas e interdependentes: o planejamento na
conjuntura (como tentativa de sistematizar, no dia-a-dia, o clculo que precede
e preside a ao); o planejamento anual operativo (ou plano de ao anual);
o planejamento para o perodo de governo (ou de mdio prazo); o planejamento de longo prazo (cuja funo antecipar o futuro que se quer criar).
Em seu trmino, o texto destaca os quatro momentos da dinmica
do processo de planejamento que caracterizam o enfoque situacional do
PES. No contexto do PES, momento a instncia repetitiva de um processo
de cadeia contnua sem comeo nem fim. Os momentos no seguem
uma seqncia linear obrigatria, podem ser recursivos em razo da
interao com o contexto, e no so excludentes, mas cada problema do
21

Jos Luiz Pagnussat

plano, e o plano em seu conjunto, desenvolve-se passando pelos quatro

momentos: o momento explicativo substitui o antigo diagnstico, a fase da
identificao, seleo e priorizao de problemas estratgicos, bem como o
debate sobre as causas, sintomas e efeitos; o momento normativo a hora de
definir as propostas do plano; o momento estratgico a fase do desenho da
estratgia; o momento ttico-operacional o momento do fazer, da ao, de
finalmente agir sobre a realidade concreta.
Em sntese, o mtodo PES, sem dvida, tem particular validade e
excepcionalidade de resultados no setor pblico, em que a presena de
problemas verdadeiramente complexos e mal-estruturados compe o cenrio
dominante, mas sua influncia no planejamento governamental brasileiro
recente. Apesar da difuso do mtodo pelo Cendec/Ipea a partir do final
dos anos 80, somente nos planos plurianuais mais recentes seus princpios,
fundamentos e o enfoque metodolgico foram contemplados, conforme podese constatar pelos pontos destacados do texto O plano como aposta, de
Carlos Matus.
Uma verso simplificada do PES, o Mtodo Altadir de Planejamento
Popular (MAPP), foi amplamente aplicada nas organizaes sindicais do Brasil.
Esse mtodo, desenvolvido por Carlos Matus, um resumo do PES com
adaptaes. Aplica-se ao planejamento ttico-operacional e ao planejamento
em nvel local, caracterizando-se por viabilizar o planejamento, a partir da
organizao popular, e incentivar o comprometimento da comunidade e de
suas lideranas com a anlise e o enfrentamento de seus problemas.
Planejamento de programas e projetos
Como mencionado anteriormente, a organizao e a metodologia para
elaborao dos programas do PPA basearam-se no Quadro Lgico da Usaid
e no mtodo Zopp da GTZ alem. Ambos so amplamente utilizados e
difundidos pelas agncias de cooperao tcnica e pelos institutos de
planejamento de diversos pases.
Nesse sentido, para compor a coletnea, foi escolhido o texto
O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e gerenciar mudanas, do
professor Peter Pfeiffer, publicado na Revista do Servio Pblico
em 2000.
22

Introduo

O Enfoque Quadro Lgico (Logical Framework Approach) uma

metodologia de planejamento de programas e projetos por meio de um
processo estruturado, que resulta em um documento resumido e em forma
de uma matriz 4x4: Logical Framework (QL) ou Logframe. O QL um
dos instrumentos de planejamento mais difundidos no mundo, tanto entre as
agncias internacionais de desenvolvimento, quanto em instituies
multilaterais e nacionais que lidam com projetos de desenvolvimento. Na
verdade, um grande nmero de pases usa o Enfoque do Quadro Lgico no
s nos projetos destinados a estimular o desenvolvimento, mas tambm no
planejamento de todas as suas inverses pblicas.
O texto do professor Peter Pfeiffer traz uma boa sntese do Enfoque
do Quadro Lgico e constri um exemplo da matriz de planejamento do projeto,
que ilustra para o leitor a estrutura do QL. Apresenta, ainda que sucintamente,
os desenvolvimentos metodolgicos implementados, em especial pela GTZ,
que resultaram na verso denominada Zopp, que agrega aparato metodolgico
de fases e etapas e inclui novos elementos, particularmente na etapa anterior
concepo do plano do projeto, isto , na chamada etapa de anlises. Essa
etapa compreende a anlise dos envolvidos, a anlise de problemas em suas
causas e efeitos, a anlise dos objetivos e das alternativas. H uma segunda
etapa que corresponde elaborao da Matriz de Planejamento do Projeto
(MPP) ou, em outros termos, ao prprio Quadro Lgico.
A elaborao da matriz ou do QL enfatizada pelo professor Pfeiffer
em seu texto, destacando-se, sobretudo, a estrutura da matriz. Essa estrutura
apresentada em quatro colunas e quatro nveis, onde se procura definir os
principais parmetros do projeto. Os 16 campos resultantes so preenchidos,
de forma resumida, com a maioria das informaes relevantes sobre o projeto,
tais como: objetivos, resultados esperados, os respectivos indicadores que
estabelecem metas quantitativas e qualitativas, as fontes em que as
informaes relevantes podem ser encontradas e fatores externos que
representam riscos e precisam ser monitorados.
O texto trata ainda do QL como instrumento de gerenciamento do
projeto. Nesse aspecto, o autor destaca que, com base no planejamento do
projeto, o QL tem grande importncia e aplicabilidade gerencial, especialmente
nas fases do monitoramento e da avaliao. Alm disso, realiza anlise
23

Jos Luiz Pagnussat

comparativa das potencialidades gerenciais do QL com os aspectos de

gerenciamento de projeto, organizados em reas de conhecimento pelo
Project Management Institute (PMI) no Guide to the Project Management
Body of Knowledge PMBOK (Guia do Universo de Conhecimento em
Gerenciamento de Projeto).
Contextualizao
A importncia do Quadro Lgico est na sua ampla utilizao pela
maioria dos pases e por ter sido a base para o desenvolvimento das demais
metodologias, alm da sua contribuio prtica para que organizaes pblicas,
que lidam com projetos de cunho social, consigam aprimorar a sua eficincia
e, assim, aumentem a eficcia nas suas intervenes em prol do desenvolvimento. Mas, conforme destaca o professor Pfeiffer, para ser eficaz, ele
precisa ser aplicado adequadamente, complementado por outros instrumentos
de gerenciamento, bem como integrado em um sistema mais amplo de
gerenciamento, alm de incorporar mtodos de anlise prvia elaborao
da Matriz de Planejamento do Projeto.
Nesse sentido, as diferentes agncias de cooperao promoveram
adaptaes no mtodo, que se traduziu em grande nmero de variaes no
modelo lgico entre suas aplicaes especficas, mantidas, entretanto, suas
principais caractersticas. J no final dos anos 80 e nos anos 90, a maioria
das agncias desenvolveu os seus modelos: Noruega (1990), Blgica (1989),
Sucia (1993), Espanha, etc. A Unio Europia (1992) tambm adota o
mtodo em uma verso similar ao Zopp e incorpora a metodologia de Gesto
do Ciclo do Projeto (Project Cycle Management PMC). A prpria GTZ
adotou esse enfoque da UE a partir de 1996.
Os manuais divulgados pelas agncias de cooperao da maioria dos
pases e instituies multilaterais, como a Cepal (ORTEGN; PACHECO; PRIETO,
2005, p.124) e Unio Europia (EUROPEAN COMMISSION/European Aid
Cooperation Office, 2004, p.158), so referncias bibliogrficas complementares bsicas ao texto apresentado. As diversas verses do Quadro
Lgico (ou Zopp-PCM) so muito similares, incluem a etapa de anlises, a
matriz de planejamento do projeto (ou QL) e a gesto do ciclo do projeto.
24

Introduo

De forma resumida, a evoluo do Quadro Lgico pode ser dividida

em trs fases ou geraes: a primeira refere-se etapa inicial de
implementao do mtodo na agncia de cooperao americana (USAID)
e caracteriza-se pelo uso exclusivo da matriz de planejamento. A segunda
(1980-1990), com a criao do Zopp na agncia de cooperao tcnica
alem, que transfere a nfase para o processo de elaborao da Matriz de
Planejamento do Projeto (MPP), caracteriza-se, ainda, pela incorporao
de um mtodo de planejamento em equipe, estruturado em etapas e fases
para a definio da matriz. A terceira gerao (anos 90) caracteriza-se por
integrar a gesto do ciclo de projetos, inclusive com aplicaes de software,
com outras tcnicas de gesto.
No Brasil, as metodologias mais difundidas so, alm do QL, o mtodo
Zopp, o Marco Lgico do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
e o Mapp da Fundao Altadir, criada por Carlos Matus. Alm disso, h a
ocorrncia de mtodos e conceitos complementares ao QL, com destaque
para a Gesto Baseada em Resultados (Results-Based Management
RBM) da agncia canadense Cida (Canadian International Development
Agency) e do PMBOK Guide organizado pelo PMI.
Cabe registrar, ainda, que h uma vasta literatura sobre o assunto,
alm da publicao de manuais especficos e da realizao de um grande
nmero de cursos sobre os mtodos. A ENAP, em seus cursos de planejamento estratgico, elaborao e gesto de projetos, , tambm, difusora
desses mtodos.

Planejamento no Brasil
O terceiro e ltimo captulo desta coletnea apresenta a experincia
brasileira de planejamento; a sistemtica atual de planejamento governamental utilizada na elaborao do PPA do governo federal; e a retomada do
planejamento de longo prazo. Nesse sentido foram selecionados trs textos:
o primeiro, A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese
histrica, do professor Paulo Roberto de Almeida, traz um histrico do
planejamento no Brasil; o segundo, A retomada do planejamento
governamental no Brasil e seus desafios, de autoria de Ariel Garces Pares
25

Jos Luiz Pagnussat

e Beatrice Kassar do Valle, analisa os avanos recentes do Sistema Federal

de Planejamento Governamental e aponta as falhas da atual sistemtica de
planejamento. O terceiro texto, A metodologia de gesto estratgica do
NAE, uma sntese da metodologia de planejamento estratgico de longo
prazo implementado com o Projeto Brasil 3 Tempos, coordenado pelo Ncleo
de Assuntos Estratgicos (NAE) da Presidncia da Repblica.
A experincia brasileira em planejamento
O texto do professor Paulo Roberto de Almeida, A experincia
brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica, faz uma sntese
didtica dos planos de desenvolvimento e de estabilizao econmica
implementados no Brasil, nas ltimas seis dcadas. O relato abrange desde
os primeiros exerccios de planejamento, no imediato ps-Segunda Guerra
Mundial, at os ltimos PPAs e, ainda, faz referncias s tentativas de
planejamento de longo prazo com o Brasil 2020, no governo Fernando
Henrique.
O autor destaca que o Estado brasileiro empreendeu, ao longo destas
ltimas seis dcadas, diversas tentativas de planejamento do futuro e de
organizao do processo de desenvolvimento econmico, acumulando,
sobretudo entre os anos 1940 e 1970, uma experincia razovel em matria
de planejamento governamental.
A anlise da evoluo do planejamento governamental no Brasil pode
ser dividida em quatro fases: a primeira, oramentria, de elaborao de
diagnsticos e de estruturao das bases do chamado Estado nacionaldesenvolvimentista, nos anos 30 e 40; a segunda, desenvolvimentista, com a
implementao de planos nacionais voltados para a industrializao e
consolidao da infra-estrutura; a terceira, com o objetivo de estabilizao
econmica, nos anos 80 e incio dos anos 90; e a quarta, de retomada do
planejamento, com os avanos metodolgicos na elaborao do PPA, a partir
do final dos anos 90.
Na fase desenvolvimentista, as experincias de planejamento
caracterizaram-se por estarem estruturadas em torno de grandes objetivos econmicos e por ambiciosas metas globais e setoriais. Os resultados
26

Introduo

econmicos foram positivos, com elevado crescimento do Produto Interno

Bruto, e algumas das metas propostas atingidas, mas tiveram pouco impacto
na situao social da nao. Merecem destaque o Plano de Metas do
Governo JK e os planos nacionais de desenvolvimento, no auge do regime
militar.
A terceira fase do planejamento no Brasil, a partir dos anos 80,
abandona o objetivo desenvolvimentista, dada a crise da dvida externa e a
acelerao inflacionria no perodo. Os planos passaram a ser formulados
para atender s necessidades de estabilizao econmica. O autor analisa,
ainda, a crise do planejamento do desenvolvimento nos anos 1980 e 1990 e
a tentativa de reorganizao do planejamento governamental com os PPAs.
Contextualizao
O desenvolvimento brasileiro foi marcado, at 1930, por uma longa
fase primrio exportadora, em que o setor dinmico da economia era um
produto primrio de exportao (acar, caf, borracha, ouro, etc.) e o Pas
ficava merc da instabilidade da demanda e de preos desses produtos no
mercado internacional. A economia caracterizava-se por um grande setor
de subsistncia, que apresentava total dependncia do comportamento do
ncleo dinmico (produto de exportao). No havia planejamento do
desenvolvimento, poucas foram as tentativas que merecem registro, entre
elas: a tentativa de industrializao, implementada nos primeiros anos da
Repblica pelo ministro Rui Barbosa, com a poltica de crdito abundante
(os bancos podiam emitir moeda) para financiar as indstrias. Resultou em
grande fracasso, com a forte especulao que produziu e a acelerao
inflacionria, obrigando o governo, nos anos seguintes, a adotar medidas de
ajuste nas contas pblicas e de combate inflao. Na avaliao de Furtado
(1987, p. 172) sobre essa poltica de ajuste, foi a primeira vez que se adotou
no Brasil um conjunto de medidas econmico-financeiras coordenadas e
visando a um objetivo definido [...].
Teixeira (1997) destaca, ainda, a preocupao com a racionalizao
da ao do governo, no final do sculo XIX, com planos focalizados em
objetivos especficos, basicamente para o setor de transporte:
27

Jos Luiz Pagnussat

[...] o Plano Moraes, de 1869, preocupava-se com a navegao

no interior do Brasil; o Plano Queiroz, de 1874, era um esboo de um
plano de viao para o Imprio do Brasil; o Plano Rebouas, de 1874,
tratava da construo de ferrovias que ligassem os portos ao interior
do Pas; o Plano Bicalho, de 1881, tratava da construo de uma rede
geral de comunicaes articulao entre a ferrovia e a navegao
fluvial.
O processo de planejamento no Brasil surge nos anos 30, quando
comea a moldar-se um processo de industrializao, resultado da crise
externa e da crescente ao do Estado no sentido da ampliao da infraestrutura econmica e de criar uma estrutura industrial voltada para atender
demanda interna, antes abastecida por produto importado. J nos anos 30
ocorreu a mudana do eixo dinmico da economia, da agricultura exportadora
para o conjunto de atividades industriais e de servios.
A industrializao passou a ser o objetivo de longo prazo que norteou
o planejamento nas fases desenvolvimentistas, entre 1930 e 1980. E a
estratgia foi a industrializao por substituio de importaes. Acreditavase que a industrializao era condio suficiente para o Brasil alcanar
estgios avanados de desenvolvimento7. A estratgia caracterizou-se pelo
vis economicista e pela forte presena do Estado, que articula a participao
do capital privado: nacional e multinacional.
O Estado passa a ter o papel de promotor do desenvolvimento,
intervindo crescentemente na vida econmica e social do Pas. Essa expanso
do Estado desenvolvimentista se fez, a partir do primeiro governo Vargas,
em trs nveis: em primeiro nvel, com a criao de grande nmero de rgos
formuladores de polticas pblicas, rgos muito mais de staff do que de
linha; segundo, a expanso da macroestrutura com a criao de novos rgos
permanentes da administrao direta; e terceiro, pela expanso empresarial
do Estado, ou seja, a criao de empresas pblicas e de sociedades de
economia mista (MARCELINO, 1987).
As prximas sees sintetizam e contextualizam as experincias
de planejamento relatadas no texto do professor Paulo Roberto de
Almeida.
28

Introduo

A gnese do planejamento no Brasil

As primeiras tentativas de formulao de um planejamento governamental no Brasil surgem a partir do final dos anos 30 com a criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) e com a
elaborao, em 1939, do Plano Especial (Plano Especial de Obras Pblicas
e Aparelhamento da Defesa Nacional 1939-1943). O Plano Especial era
uma simples lista de despesas de capital, e nenhum arranjo especial foi feito
para a sua implementao. Em 1943, o DASP prepara o segundo plano
qinqenal, o Plano de Obras e Equipamentos (POE), para ser implementado
entre 1944-1948. Consiste, basicamente, na reviso e atualizao do Plano
Especial e da lista de obras e investimento de infra-estrutura. A terceira
tentativa de planejamento foi o Plano Salte (Sade, Alimentao, Transporte
e Energia), para ser implementado entre 1949-1953. Foi enviado ao Congresso
em 1948 e aprovado em 1950 (para vigncia em 1950-1954), mas acabou
sendo abandonado. O plano era uma tentativa de coordenar os gastos pblicos
mediante um programa plurianual de investimentos; no se tratava de um
plano global de desenvolvimento. Celso Lafer (1970) classifica-o como mais
um esforo de racionalizao do processo oramentrio.
Nesse perodo foram realizados os primeiros diagnsticos da economia
brasileira, que apontavam os principais gargalos para o desenvolvimento,
com destaque para o relatrio Simonsen (1944-1945) e os estudos das misses
tcnicas americanas8: Misso Taub (1941); Misso Cooke (1942-1943);
Misso Abbink (1948) e Comisso Mista BrasilEUA (1951-1953).
Em 1941, a Misso Taub elaborou um esboo de um plano de investimentos, no divulgado no Brasil. A Misso Cooke (1942-1943) realizou um
diagnstico global da economia brasileira e apontou os principais pontos de
estrangulamento que restringiam o crescimento industrial do Pas, em especial
na rea de infra-estrutura de transportes e no setor de energia. Em 1949, a
Misso Abbink apresentou seu relatrio, que indicava os principais problemas
da economia brasileira e recomendava medidas de ajuste fiscal e financeiro,
com vis ortodoxo, e, por outro lado, sugeria aes desenvolvimentistas, que
incluam a participao do Estado e do capital estrangeiro. A Misso no
chegou a detalhar projetos para investimento, nem a calcular os montantes
29

Jos Luiz Pagnussat

necessrios. Os estudos serviram de base para os trabalhos da Comisso

Mista BrasilEstados Unidos (CMBEU), instalada em 1951, com o objetivo
de elaborar projetos que seriam financiados com recursos externos, com
contrapartida de recursos internos. Um dos resultados do trabalho dessa
Comisso Mista foi a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE), encarregado de financiar e gerir os recursos para esses
projetos.
O Plano de Metas
O primeiro plano nacional de sentido estratgico foi o Plano de Metas
elaborado no Governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960). O Plano de
Metas empregava, de maneira integrada, os conceitos de pontos de estrangulamento interno e externo, interdependncia dos diversos setores e a tendncia
da demanda e oferta de cada setor (LAFER, 1970).
Conforme destaca o professor Paulo Roberto de Almeida, o Plano de
Metas de JK compreendia um conjunto de 31 metas, incluindo a construo
de Braslia, em cinco setores: energia, transportes, indstria de base,
alimentao e educao. A prioridade foi energia e transportes, apontados
por todos os diagnsticos realizados como os principais gargalos para a expanso da indstria. Esses dois setores tinham 73% dos recursos inicialmente previstos. A indstria de base foi tambm fortemente beneficiada,
com 20,4% dos recursos, alm dos demais incentivos, em especial para a
indstria automobilstica. A agricultura e a educao tinham apenas 3,2% e
3,4% dos recursos previstos, respectivamente.
O Plano de Metas foi o auge do processo de substituio de
importaes no Brasil. A base do plano foram os resultados dos estudos
implementados pelo grupo misto BNDECepal, que apontavam para uma
considervel demanda reprimida de bens de consumo durvel. Para a
formulao das polticas que resultariam na implementao do plano, foram
criados, para os diversos setores econmicos, grupos executivos, que
contavam com representantes do setor privado. O Estado foi o grande
promotor do desenvolvimento e o patrocinador da aliana estruturada num
trip formado pelas empresas estatais, pelo capital privado multinacional e
pelo capital privado nacional, esse ltimo como scio menor.
30

Introduo

Os resultados do plano ultrapassaram as previses. O PIB cresceu,

no perodo 1956-1960, taxa mdia anual de 8,1%. A construo de rodovias
superou a meta em 15% (14.970 km) e a pavimentao, em 7% (6.202 km).
A capacidade instalada na produo de energia eltrica aumentou em 4,8
milhes de kw (95,4% da meta). A produo de veculos automotores atingiu
321,2 mil unidades (92,3%). Foi, tambm, elevada a expanso da produo
de cimento (87,3% da meta), ao (99% da meta) e petrleo (75,5%). Poucos
foram os resultados que ficaram bem abaixo da meta estabelecida, como foi
o caso do trigo e da construo de ferrovias (55,1%). luz dos dados,
Lafer (1970) conclui que o Plano de Metas foi um caso bastante bemsucedido na formulao e implementao de planejamento.
O plano tinha um vis economicista, mas revelava, tambm, a preocupao com o desenvolvimento das regies mais pobres e do interior do
Pas. A construo de Braslia e os novos corredores de transportes foram
os instrumentos para a interiorizao do desenvolvimento. E a criao da
Sudene, em 1959, foi o principal marco da estratgia de desenvolvimento
regional. A Sudene surgiu com base no relatrio Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste, do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento
do Nordeste (GTDN), dirigido por Celso Furtado, criado em 1958 para propor
uma estratgia definitiva para enfrentar a seca do Nordeste, que castigava
a regio nesse ano.
A controvrsia em relao aos resultados do Plano de Metas est na
piora de alguns indicadores macroeconmicos (inflao, dvida externa,
desequilbrio no balano de pagamentos e dficit pblico). O primeiro ponto
crtico refere-se s formas de financiamento do Plano de Metas, alm do
limite da capacidade fiscal e suas possveis conseqncias sobre os preos.
A inflao que, no qinqnio anterior, ficara em mdia em 16,7%, no perodo
JK foi de 25,2% e, em 1960, foi de 30,5%. A segunda crtica est na
contradio entre uma industrializao voltada para o mercado interno, mas
financiada e controlada pelo capital estrangeiro, e a insuficincia de gerao
de divisas do Pas. Os investimentos diretos das multinacionais, no perodo
expansionista, compensaram, parcialmente, a pequena pauta de exportaes,
basicamente de caf. Com a reduo desses investimentos e o aumento da
presso pela importao de bens intermedirios e bens de capital, para atender
31

Jos Luiz Pagnussat

indstria instalada, ampliou-se o desequilbrio do balano de pagamentos. A

terceira crtica refere-se ao perfil da indstria que se instalou no Brasil. O
crescimento foi liderado pelo setor produtor de bens de consumo durvel,
ainda que o setor de bens de capital e intermedirios tambm apresentasse
razovel performance. Essa indstria de bens de luxo pouco geradora de
emprego e estava voltada para atender a uma pequena parcela da populao,
representada pela classe de renda alta. Gerou-se capacidade ociosa em muitos
setores, processo aprofundado pela inexistncia, ento no Pas, de mecanismos
para o financiamento do consumo, com prazo mais longo.
A crise dos anos 60
Com o agravamento da crise no incio dos anos 60 reduo do
crescimento, acelerao inflacionria, desequilbrio externo e a reduo dos
investimentos diretos multinacionais, etc. , o objetivo desenvolvimentista
cede lugar preocupao com a estabilizao.
A primeira tentativa de estabilizao surge com o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social elaborado, ao final de 1962, por
Celso Furtado (Ministro Extraordinrio para Assuntos do Desenvolvimento
Econmico), para o perodo de 1963-1965. O plano tinha como objetivo de
curto prazo enfrentar no s a acelerao inflacionria, como a rpida
deteriorao das contas externas e retomar o desenvolvimento. Para
Macedo (1970), o plano no tinha maiores pretenses que a de constituir-se
num esforo embrionrio visando efetiva implantao do planejamento
econmico no Pas. O Plano Trienal no funcionou: a taxa de crescimento
do PIB recuou de 6,6%, em 1962, para 0,6%, em 1963, e a inflao atingiu
82%.
Com o golpe militar de 1964, surge o Programa de Ao Econmica
de Governo (Paeg) 1964-1967 com o objetivo principal de combater o
processo inflacionrio. Caracteriza-se pela ortodoxia econmica (controle
da moeda e do crdito e a reduo de gastos pblicos). A conseqncia foi
o baixo crescimento econmico do Pas nos anos que se seguiram.
O Paeg promover, ainda, importantes reformas na organizao
econmica e administrativa do Estado brasileiro, dentre elas destacam-se:
32

Introduo

a reforma bancria, com a criao do Banco Central, para execuo da

poltica monetria, bancria e creditcia do Pas, tendo como rgo
normatizador o Conselho Monetrio Nacional; a organizao do Sistema
Financeiro Nacional e a criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH),
do Sistema Nacional de Crdito Rural, a organizao do sistema de crdito ao consumidor, etc.; a reforma tributria e fiscal, que, alm da simplificao e racionalizao do sistema tributrio, implicar o aumento da
arrecadao, em especial da Unio; a reforma administrativa, com o
Decreto-Lei no 200/67, que dar agilidade e flexibilidade para a ao
econmica do Estado, com a administrao indireta, em particular com as
empresas estatais e sociedades de economia mista; a reforma monetria,
com a introduo de nova moeda (Cruzeiro Novo, em 1967) e a instituio
da correo monetria, por meio da criao das ORTN (Obrigaes
Reajustveis do Tesouro Nacional); e a reforma cambial, com a poltica
cambial de equilbrio, o estmulo s exportaes e a atrao de investimentos estrangeiros.
Os resultados do Paeg foram positivos no combate inflao a
inflao, que atingiu 92,1% em 1964, recuou para 25,0% em 1967 e as
reformas institucionais assentaram as bases para o crescimento posterior.
Mas muitas crticas so feitas quanto aos custos em que o plano incorreu,
dada a sua ortodoxia e a conseqente recesso econmica. Outra crtica
que o Paeg teria prolongado desnecessariamente a crise iniciada em 19621963 ao manter o diagnstico da inflao como sendo de demanda, mesmo
com a economia estagnada.
A fase do milagre econmico
A retomada da estratgia desenvolvimentista ocorre em 1967 quando
assume o comando da economia Antonio Delfim Netto, que contesta o
diagnstico sobre a inflao, formulado pelo Paeg, e promove uma poltica
creditcia e monetria expansionistas, reduz os juros, amplia os investimentos
pblicos e o crdito, com os financiamentos do SFH, crdito ao consumidor,
crdito rural, etc. o incio da fase do milagre econmico brasileiro
(1967-1973) e da ilha de prosperidade em um mundo de crise (1974-1980).
33

Jos Luiz Pagnussat

As pr-condies do milagre esto na capacidade ociosa herdada do

Plano de Metas e principalmente das reformas institucionais implementadas
pelo Paeg, com a organizao do sistema financeiro, a estabilidade monetria,
a recuperao da capacidade fiscal do Estado e o equacionamento do
problema externo.
A retomada do planejamento do desenvolvimento ocorre com um
plano de perspectiva de longo prazo e um plano de mdio prazo. O primeiro
o Plano Decenal de Desenvolvimento, elaborado no final do governo
Castelo Branco para o perodo 1967-1976, que consistia numa srie de
estudos setoriais e um modelo macroeconmico global. O segundo o
Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) para o perodo de 19681970, que previa uma poltica de crescimento acelerado e auto-sustentado,
por meio da substituio de produtos importados. As metas estabelecidas
abrangiam agricultura, indstria, energia, transportes, telecomunicaes,
habitao, sade e saneamento. O texto do professor Paulo Roberto de
Almeida destaca, ainda, os incentivos s exportaes com o crdito subsidiado, crdito prmio IPI, iseno de tributos fiscais (draw beck) e
outros incentivos previstos no programa de benefcios fiscais s exportaes (Befiex), alm da poltica de minidesvalorizaes cambiais adotada
a partir de agosto de 1968. O PED previa a elaborao do primeiro Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), que ser divulgado em 1968,
para o perodo 1968-1970 (foi prorrogado para 1971). O primeiro OPI era
constitudo pela programao de dispndios de responsabilidade do governo
federal, para o trinio, e tinha a finalidade de orientar o oramento anual
nas despesas com investimentos, inverses financeiras e transferncias
de capital.
O Oramento Plurianual de Investimento foi criado pela Lei Complementar no 3, de 1967, de durao trienal, mas com acrscimo de um ano ao
final de cada ano dentro do perodo do Plano Nacional, de durao qinqenal.
O Plano Nacional seria apresentado sob a forma de diretrizes gerais, com
as definies bsicas adotadas, os elementos de informao que as justificassem e a determinao dos objetivos globais pretendidos de desenvolvimento econmico e social. O Oramento Plurianual de Investimento,
elaborado sob a forma de oramento-programa, indicaria os recursos
34

Introduo

oramentrios e extra-oramentrios necessrios realizao dos programas,

subprogramas e projetos, inclusive os financiamentos contratados ou
previstos, de origem interna ou externa.
A Junta Militar que assumiu o poder em 1969, no perodo de transio
para o governo Mdici, apresentou o Programa de Metas e Bases de Ao do
Governo (1970-1971), que tinha como objetivo tornar o Pas desenvolvido at
o final do sculo; para isso, formulou metas sociais e econmicas. O plano
enfatizava a preocupao com a integrao regional e nacional, com destaque
para a criao, em 1970, do Programa de Integrao Nacional (PIN).
O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) foi elaborado
em 1971, para o perodo 1972-1974, com o objetivo de colocar o Brasil, no
espao de uma gerao, na categoria das naes desenvolvidas. A meta
era duplicar, at 1980, a renda per capita do Brasil (em comparao com
1969) e expandir a economia na base de um crescimento anual do PIB
entre 8% e 10%, no perodo 1972-1974, com expanso do emprego e reduo
da inflao.
Junto com o I PND foi elaborado o segundo OPI, primeiro passo
para a integrao dos planos e oramentos. A estrutura era integrada, isto ,
o Plano Nacional de Desenvolvimento condicionaria a estrutura dos planos
setoriais e regionais, federais e estaduais, e esses condicionariam as
estruturas dos planos locais e municipais. O PND condicionaria ainda os
oramentos plurianuais de investimentos, que, por sua vez, condicionariam
os oramentos anuais e esses, a programao financeira de desembolso.
O I PND foi aprovado pela Lei no 5.727, de 4 de novembro de 1971.
O plano estabelecia 60 metas detalhadas para 15 setores com taxas de
expanso previstas elevadas, sendo uma boa parte acima de 100%. Ele
tinha uma primeira parte sobre o modelo brasileiro e a estratgia de desenvolvimento e uma segunda parte sobre a execuo da estratgia, que
sinalizava para o programa de investimentos setoriais, os fatores de expanso
e a ao administrativa.
O PED e o I PND foram os principais instrumentos do milagre
econmico, e a principal estratgia foi a ampliao do mercado interno,
com as linhas de financiamentos ao consumidor, habitao, ao setor
rural, etc.
35

Jos Luiz Pagnussat

H uma intensa retomada dos investimentos pblicos em infraestrutura, possibilitada pela recuperao financeira do Estado, com a reforma
tributria e a poltica da verdade tarifria, que aumenta substantivamente
o investimento das empresas estatais. O crescimento mdio do PIB, no
perodo 1968-1974, atingiu 10,7% ao ano, ou seja, o Brasil mais do que
dobrou o PIB nesses sete anos (crescimento de 103,9%). No mesmo perodo, a indstria de transformao cresceu 12,5% ao ano; a indstria extrativa
cresceu 11,9%; e a construo civil cresceu a uma taxa mdia de 14,2% ao
ano, graas ao aumento dos investimentos pblicos e a uma maior demanda
por habitaes provocada pela expanso do crdito do SFH. O crescimento
da produo de bens durveis de consumo alcanou a taxa mdia de 23,6%
ao ano, no perodo 1967 a 1973; a de bens no durveis, 9,4% ao ano; e a
indstria de bens de capital cresceu 18,1% ao ano. Por outro lado, a
agricultura recuperou sua taxa histrica e cresceu taxa mdia de 4,1% ao
ano, no perodo 1968-1974.
A crtica em relao ao milagre foi o aumento da concentrao da
renda. O elevado crescimento e a elevao substantiva da margem de lucro
no foram repassados aos salrios, apesar do crescimento da demanda por
mo-de-obra. O salrio mnimo real continuou sua trajetria de queda, caindo
mais 15% entre 1967 e 1973. Prevaleceu a idia de que primeiro o bolo
deveria crescer para depois distribuir.
Como experincia de planejamento governamental, a estratgia do
milagre econmico foi bem-sucedida no seu objetivo e a gesto da poltica
macroeconmica foi eficiente. O crescimento fez-se sem grandes presses
inflacionrias; as exportaes mais do que dobraram com a diversificao
da pauta, garantindo o equilbrio da balana comercial, mas foram insuficientes para atender s necessidades de divisas, resultando em crescimento
da dvida externa. O financiamento foi facilitado pelo elevado grau de liquidez
internacional.
O II PND
O segundo PND elaborado, em 1974, pelo novo governo, num
contexto de crise internacional, com o primeiro choque do petrleo, e no
centro o dilema entre promover o ajustamento ou manter o crescimento
36

Introduo

econmico com endividamento. Prevalece a opo desenvolvimentista, apesar

do desequilbrio nas contas externas, provocado pela crise do petrleo, e das
polticas de estabilizao adotadas em grande parte das economias
desenvolvidas.
O II PND foi implementado no perodo de 1975 a 1979, mantendo
elevadas taxas de crescimento econmico, que colocaram o Brasil como uma
ilha de prosperidade em um mundo de crise. Nessa fase realizaram-se
grandes investimentos com a participao do Estado e com financiamento
externo; consolidaram-se segmentos importantes da indstria brasileira,
especialmente a indstria de bens de capital e insumos, alm de outros projetos
fundamentais na rea de energia, infra-estruturas, etc. Destacam-se os plos
petroqumicos, as indstrias produtoras de mquinas e equipamentos, siderurgia,
hidroeltricas, estradas, o Programa Nacional do lcool (Prolcool), o Programa
Nuclear Brasileiro, alm dos programas de desenvolvimento regional: Programa
de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste (Polonordeste),
Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia
(Poloamaznia), Programa de Desenvolvimento dos Cerrados, etc.
Na interpretao de Castro e Souza (1985), a estratgia de 1974 foi o
ltimo suspiro da industrializao substitutiva de importaes. Os autores
acrescentam que desenvolver e completar o setor de bens de capital e
insumos afigurava-se como a tarefa primordial, no s para enfrentar a
crise externa, como para superar de vez os entraves ao crescimento da
economia brasileira. Isso significava o desenvolvimento acelerado de setores
como os de bens de capital, petrleo e petroqumica, cimento, metais no
ferrosos, fertilizantes, etc. Essa estratgia, alm de reduzir, no mdio prazo,
a dependncia externa da economia brasileira, benefici-la-ia com seus efeitos
multiplicadores, pois, conforme as empresas estatais avanassem seus
projetos de investimento no setor de insumos, gerariam demanda derivada,
que estimularia o setor privado.
O II PND um exemplo de planejamento governamental bemsucedido. Apesar do contexto de dificuldades, foi eficaz na estratgia de
elevado crescimento econmico, ainda que a taxas inferiores s do perodo
do milagre. Foi uma opo pelo crescimento com mudana de estrutura,
voltado para a implantao de setores estratgicos da indstria brasileira, na
37

Jos Luiz Pagnussat

expanso e diversificao da pauta de exportaes, na modernizao dos

diversos setores da economia, incluindo a agricultura e a indstria, o que, em
longo prazo, implicou ajustamento real. Manteve a inflao sob relativo
controle, apesar da crise econmica mundial, mas elevou os dficits em
transaes correntes do balano de pagamentos e, conseqentemente, o
crescimento da dvida externa brasileira.
A crise cambial revela-se, em 1979, com o segundo choque do petrleo
e a drstica elevao das taxas internacionais de juros. H, ainda, a acelerao
inflacionria (a taxa de inflao nesse ano chega a 77,2%). A nova tentativa
de enfrentar a crise externa com crescimento, com o III PND (1980-1984),
no se sustentou; com o seu prolongamento, agravaram-se a situao externa
e a acelerao inflacionria (em 1980 a inflao atinge 110,2%). o fim da
era desenvolvimentista, e do III PND ficou apenas o objetivo de equilibrar as
contas externas. Os demais objetivos ficaram em segundo plano: manter o
crescimento acelerado, melhorar a distribuio de renda, reduzir as disparidades
regionais, desenvolver o setor energtico e mesmo conter a inflao.
A fase dos planos de estabilizao
A crise da dvida externa, definitivamente, altera o objetivo do governo,
e o desenvolvimentismo cedeu lugar para a estabilizao. Os planos de
desenvolvimentos so relegados a segundo plano, so preparados apenas
para o cumprimento de determinao legal, cedem espao para os programas
de estabilizao. Esses so elaborados, numa primeira fase (1980-1984),
para o enfrentamento do desequilbrio do balano de pagamento e, numa
segunda fase (a partir de 1985), para o enfrentamento do processo
inflacionrio agudo em que o Pas mergulhava.
As tentativas de estabilizao se sucederam. Entre 1979 e 1994 foram
13 planos econmicos ortodoxos (com polticas monetria e fiscal restritivas)
e heterodoxos (que incluam controle de preos e poltica de rendas). As
primeiras tentativas foram os pacotes do Delfim, com vis ortodoxo e
alinhado com o FMI, para enfrentar a crise da dvida externa e promover o
ajuste do balano de pagamentos: o plano Delfim I, em dezembro de 1979,
combina a mxi-desvalorizao cambial com medidas de manuteno do
crescimento e a concluso dos projetos do II PND; o plano Delfim II, em
38

Introduo

1981, promove o arrocho monetrio; e o Delfim III/FMI, em fevereiro de

1983, aps a quebra do Mxico em setembro de 1982, faz uma nova mxi,
arrocho monetrio e fiscal e as famosas cartas de intenes ao FMI e a
interveno do Fundo; o plano Dornelles, em 1985, no incio da Nova Repblica,
congela as tarifas pblicas, comprometendo ainda mais o equilbrio financeiro
das empresas estatais; o Plano Cruzado I, em fevereiro de 1986, decreta o
congelamento dos preos e tem grande impacto popular com os fiscais do
Sarney; o Cruzado II, em novembro de 1986, trs dias aps as eleies,
flexibiliza alguns preos e tarifas pblicas; o Plano Bresser, em junho de 1987,
cria a URP (Unidade Referencial de Preos) como novo indexador, que
permanecer fixo por 90 dias, e decreta o fim do gatilho salarial; os planos do
Malson elevaram a taxa de juros estratosfera; Feijo com Arroz, em
janeiro de 1988, e Plano Vero, em janeiro de 1989; o Plano Collor I, em
maro de 1990, faz o confisco da poupana; o Collor II, em janeiro de 1991,
tenta congelar preos e ajustar tarifas; o Marclio, em 1991-1992, tenta o
ajuste gradual com ortodoxia e promove a renegociao da dvida externa; e
o Plano Real, que mantm a inflao sob controle desde junho de 1994.
O controle da inflao , sem dvida, o grande mrito da poltica de
estabilizao do Plano Real, mas com elevado custo para as contas pblicas,
alm do baixo crescimento, em razo da poltica de juros altos. As alteraes
adotadas a partir de 1999 corrigem parcialmente os problemas iniciais do
plano: a deteriorao das contas pblicas foi contida, com a poltica de
supervits primrios e a elevao da carga tributria; as contas externas,
que se mantiveram altamente desequilibradas at 1999, com a ncora cambial
e o cmbio fixo, alteram-se positivamente com a desvalorizao cambial e a
poltica de cmbio flutuante. Permanece a poltica de juros altos e, em
conseqncia, as baixas taxas de crescimento econmico.
Com a estabilizao, ressurgem a idia e a controvrsia sobre a
necessidade do planejamento do desenvolvimento, agora com um novo
modelo, aprovado na Constituio de 1988, baseado nos planos plurianuais.
Observa-se que, na fase dos planos de estabilizao, na dcada de
1980 e que perdurou durante praticamente toda a dcada de 1990,
prevaleceram a falncia do planejamento no Brasil e um profundo descrdito
quanto ao seu potencial. Nos anos 80, os planos qinqenais de
39

Jos Luiz Pagnussat

desenvolvimento continuaram sendo elaborados, seja para o cumprimento

de determinao legal, seja como simples declarao de intenes de
governo. O III PND elaborado para o perodo 1980-1984 foi logo relegado
ao esquecimento. O I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova
Repblica I PND/NR (1985-1989) acentuou a crise do planejamento
para o desenvolvimento; no foi sequer considerado como instrumento de
suporte ou indicador de tendncias, nem pelo governo, nem pelo setor privado.
Em 1987, o governo lana um novo plano: o Plano de Ao Governamental
(PAG), que pretendia indicar uma estratgia de desenvolvimento para
viabilizar os objetivos de longo prazo no Pas, vistos como o crescimento do
produto e do emprego. Tinha como meta o crescimento do PIB mdio entre
5% e 7% ao ano entre 1987 e 1991.
A fase dos PPA
O primeiro PPA (1991-1995) no pode ser considerado um plano de
desenvolvimento. Foi elaborado apenas para cumprir o preceito constitucional, no tinha compromisso com o planejamento, era uma pea burocrtica, sem estar baseado em um projeto de governo claro e sem que fossem
estabelecidos os vnculos entre o planejamento plurianual e os oramentos
anuais. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado sem discusso
e emendas. O processo inflacionrio e as turbulncias polticas do perodo
tambm contriburam para o fracasso do plano. No se tornou um orientador
da ao governamental (GARCIA, 2001, p.12) e praticamente no foi
implementado (BRASIL, 2002). Havia uma forte dissociao entre o PPA e
as verdadeiras intenes do governo. A agenda do governo Collor era
inspirada no neoliberalismo e pautada pela cartilha do Consenso de
Washington, cuja sntese a abertura comercial e financeira e a reduo
de tamanho e papel do Estado. E o planejamento do desenvolvimento era
tido como ultrapassado; o mercado encarregaria-se de viabilizar o desenvolvimento, com a menor interveno do Estado.
O desmonte das reas de planejamento iniciou-se com a extino do
Ministrio do Planejamento e a vinculao das reas setoriais de planejamento
administrao geral, num nvel inferior da hierarquia de cada ministrio. O
40

Introduo

governo Itamar, logo em seguida, retorna o planejamento ao status de

ministrio, como Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia
da Repblica (Seplan/PR); entretanto, levaro, ainda, alguns anos a reorganizao do sistema de planejamento e a recomposio dos quadros tcnicos.
O segundo PPA (1996-1999) foi elaborado no primeiro mandato de
FHC e apresentava trs estratgias de ao para o desenvolvimento: construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios
espaciais e sociais; e insero competitiva e modernizao produtiva
(BRASIL, 1996, p. 13). A agenda de mudanas inseria-se no quadro maior da
retomada efetiva da Agenda Collor e da adequao da economia brasileira
aos princpios do Consenso de Washington. As privatizaes so aceleradas,
a reforma do Estado tem como parmetro ampliar o espao para a iniciativa
privada, prevalece a idia de que o Estado ineficiente e de que o mercado
traz ganhos de eficincia, a abertura comercial e financeira unilateral
e radical.
Prevalece a crena de que no eram necessrias polticas setoriais
de desenvolvimento, de que bastava a estabilizao para viabilizar o crescimento. Portanto, a estabilizao monetria era o objetivo fundamental. O
desenvolvimento econmico estaria garantido pela simples ao dos
mecanismos de mercado. O planejamento ficou reduzido funo de adequar
a execuo oramentria aos compromissos de metas fiscais, para no
comprometer a luta contra a inflao (BRASIL, 2002). Ao Estado caberia,
conforme estabelecia a Mensagem ao Congresso do PPA, um papel na
regulao da economia e na garantia das condies estruturais de desenvolvimento, de modo que o mercado responda de forma mais eficiente s
demandas de crescimento do Pas. (BRASIL, 1996, p. xi).
A reduo da interveno do Estado ocorreu com o avano das
privatizaes, programada para ser realizada em trs fases. A primeira fase
foi de retirada do Estado dos setores de produo de bens (siderrgico,
minrio, etc.). A segunda fase reduziu a participao do Estado nos setores
de infra-estrutura (telecomunicaes, portos, energia, etc.). E a terceira
fase, interrompida logo em seu incio, previa a privatizao dos servios
pblicos de natureza social (educao, sade, previdncia, etc.). A idia de
reforma do Estado, no sentido da ampliao da atuao das foras de
41

Jos Luiz Pagnussat

mercado, foi gradativamente sendo alterada, ainda no governo FHC, e

hoje h um relativo consenso de que a poltica de reformas tem outro
objetivo: garantir eficincia e sustentabilidade na ao do Estado. A reforma
da previdncia busca a viabilidade da previdncia pblica e no a sua
privatizao, como ocorreu em muitos pases, onde os resultados no so
bons. A reforma fiscal busca a adequao do sistema tributrio, maior
justia fiscal e a construo de novo pacto federativo. E o projeto de
privatizao cedeu lugar ao de ampliao da parceria pblico-privada e de
maior participao da sociedade nas decises pblicas e na implementao
das polticas.
A segunda estratgia do PPA-1996, a reduo dos desequilbrios
espaciais e sociais, consistia em criar as condies para que o mercado
promovesse a reduo das desigualdades, considerando os setores com
vantagens comparativas. O estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento foi elaborado com o objetivo de identificar as
potencialidades regionais e as necessidades de investimentos estruturantes
necessrios para o desenvolvimento regional.
A terceira estratgia, insero competitiva e modernizao
produtiva, visava a uma economia mais exposta aos estmulos do comrcio
internacional e mais atraente para os investimentos externos (BRASIL, 1996,
p. xii), ou seja, os setores produtivos brasileiros foram expostos a um choque
de competio internacional, em condies desfavorveis, dado o cmbio
sobrevalorizado e as condies produtivas diferenciadas nos diversos pases.
A professora Maria da Conceio Tavares (1996) alertava para a
viso panglossiana e mal informada do que so o mercado global e o
processo de destruio criadora proporcionado pela abertura econmica
radical, que predominava no discurso da equipe econmica do governo
FHC, que acreditava que o mercado e a concorrncia [...] conduziriam a
uma reestruturao passiva da indstria, capaz de produzir efeitos benficos
pelo aumento da escala e da eficincia das empresas sobreviventes.
A idia de que o modelo de integrao competitiva no mercado
mundial, de inspirao estritamente neoliberal, seria o sucedneo da estratgia
de substituio de importaes perdeu fora ainda no governo FHC, que
gradativamente busca a reorganizao das aes do Estado.
42

Introduo

Seis meses aps o lanamento do PPA, foi implementado o Programa

Brasil em Ao, que visava melhorar a qualidade da gesto de 41 projetos
prioritrios. Introduz inovaes que serviro de base para a metodologia de
elaborao e gesto dos programas do PPA 2000-2003. Esse foi um passo
importante para a retomada do planejamento no mbito da Administrao
Pblica Federal, com destaque para o modelo de gerenciamento na execuo
dos programas e esforo maior para o aprimoramento na implementao
dos programas e no alcance de objetivos.
A retomada do planejamento
O texto de Ariel Pares e Beatrice Valle A retomada do planejamento
governamental no Brasil e seus desafios apresenta um cenrio dos avanos
recentes no planejamento governamental. Em sua primeira parte, procura
referenciar o debate atual acerca das possibilidades, das limitaes e dos
avanos introduzidos pelo PPA, especialmente a partir de 2000, com destaque
para a integrao plano-oramento, por meio de programas formulados
com origem em problemas ou demandas da sociedade; um plano e um
oramento orientados para resultado; e o novo sistema de planejamento e
oramento como pea fundamental para a implantao da gesto por
resultados no Pas. A segunda parte do texto refere-se ao modelo de gesto
do plano. So apresentados os fundamentos do modelo de sua gesto e os
avanos propostos para o PPA 2004-2007. Em sntese, a gesto do plano
fundamentada no princpio da responsabilizao e nos processos de
monitoramento, avaliao e retroalimentao do ciclo do gasto pblico.
Pares e Valle destacam que a forma conceitual de planejamento
adotada a de planejamento flexvel e intensivo em gesto, que as inovaes
implementadas promoveram a revitalizao da funo planejamento e
transformam o PPA em instrumento para a gesto por resultados.
Apresentam princpios e avanos que caracterizam o novo planejamento,
entre eles: ser um planejamento para governana, para governar com e
para fazer com a sociedade; ter um padro gerencial consistente com a
exigncia de maior competitividade sistmica da economia no contexto
internacional; o planejamento em base territorial, com um referencial
indicativo de metas de longo prazo, definidas com base em um planejamento
43

Jos Luiz Pagnussat

territorial; o planejamento consistente com o ambiente de disciplina fiscal,

conforme os parmetros definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal; e o
programa a unidade comum de integrao entre o plano e o oramento,
a expresso de prioridade focada claramente em objetivo mensurvel a ser
atingido e tambm uma unidade de organizao de meios pblicos voltados
para o resultado na sociedade.
Os autores apontam, tambm, as limitaes do PPA, apesar das
inmeras inovaes incorporadas ao planejamento governamental. O plano
exerce pouca influncia para a orientao estratgica do oramento, da
advindo alguns questionamentos sobre sua utilidade. Prevalece a importncia
das aes oramentrias sobre as aes no oramentrias. H um crescente
enrijecimento dos oramentos e maior rigidez no manejo da gesto do plano,
com a incluso de toda a programao na lei do plano. E, destacam, ainda,
o carter defensivo que assume o Tesouro no trato da execuo financeira,
diante das dificuldades do ambiente fiscal.
No tocante gesto do plano, a estratgia apontada pelos autores
para alcanar a mudana desejada tem trs instrumentos de destaque: a
introduo do princpio da responsabilizao por resultados; o Sistema de
Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual, em que as atividades de
monitoramento e avaliao de polticas e programas assumem carter
estratgico para conferir maior qualidade ao gasto pblico e otimizar a
obteno de resultados pelo setor pblico; e o desenvolvimento de competncias para a gesto do plano. Destacam, ainda, trs aspectos principais: a
instituio do programa como unidade de gesto (elaborado com base em
problemas, integrado ao oramento e com indicadores de resultados); a
instituio de responsveis pelos resultados dos programas (gerenciamento
dos programas); e a orientao estratgica do plano.
A nova metodologia de planejamento est, ainda, em construo e a
reorganizao do Estado, tanto para a elaborao do Plano quanto para a
gesto dos programas, tem espaos a serem ajustados.
Contextualizao do tema
A retomada do planejamento governamental vem ocorrendo de forma
gradativa, em razo do desmonte das estruturas do Estado, da perda de
44

Introduo

quadros tcnicos das reas de planejamento governamental nos anos 1980 e

1990 e do processo lento de construo de consensos sobre o papel do Estado
e a definio de uma metodologia de planejamento que amplie a democratizao
do Estado e atenda aos anseios da sociedade. Nessa construo, havia um
relativo consenso entre os analistas de que no era vivel a retomada do
planejamento no molde do chamado Estado desenvolvimentista dos anos 1950
a 1970, que focou a industrializao e o crescimento econmico. Sendo
impossvel a reedio da interveno pblica nos campos econmico e social,
a tendncia de reorganizao do Estado inclui maior participao do capital
privado na construo de infra-estrutura e na oferta de servios pblicos e
maior envolvimento da sociedade organizada na elaborao e no controle das
polticas pblicas, alm do avano da terceirizao, descentralizao e
privatizao de certas atividades que estavam sob a responsabilidade de rgos
e empresas estatais. Para o Banco Mundial (1997), o desenvolvimento requer
um Estado eficaz que encoraje e complemente o mercado e a sociedade civil
como parceiro, catalisador e facilitador.
Martins (2004) destaca que a nova administrao para o desenvolvimento requer a reinveno do planejamento governamental, que passa
necessariamente pelo seu alinhamento com o contexto para que seja pensado
como processo de construo do futuro, que tem um lado tcnico e outro
poltico. O novo planejamento, em sociedades democrticas e em ambientes
complexos, no pode ser apenas tecnocrtico, deve considerar as vrias
dimenses e interesses, alm de ser um planejamento intensivo em gesto,
como destacam Pares e Valle. O novo planejamento deve buscar a viabilidade
poltica do plano e avaliar a posio dos atores envolvidos na situao
problemtica considerada; ao mesmo tempo, deve ter perspectiva estratgica
e pautar-se pelas demandas da sociedade; deve ser participativo e propiciar
um pacto social; deve, ainda, mobilizar ampla parceria com os interessados,
ou seja, no apenas o Estado que financia e implementa o plano.
A crtica de Matus ao planejamento normativo cepalino destaca
que o planejamento deve ser mais flexvel, menos centralizado, menos
impositivo e mais participativo e negociador, deve ser focado no desenvolvimento sustentvel econmico e social e adaptado a ambientes de
incertezas, cambiantes, democrticos e conflitivos.
45

Jos Luiz Pagnussat

Na avaliao de Pares (2006)9, o novo planejamento insere-se no

contexto de modernizao do Estado, que tem quatro caractersticas: o Estado
democrtico orientado ao cidado e a resultados na sociedade, com
transparncia, controle social e co-responsabilidades entre o Estado e a
sociedade; o Estado que escuta, ajusta-se permanentemente e oferece
mais servios e de melhor qualidade; o Estado contratual que faz cada
vez mais com os outros (terceirizao, concesses de servios pblicos,
descentralizao com as administraes locais, trabalho voluntrio, ONGs,
organizaes do setor privado sem fins lucrativos, parcerias pblico-privadas);
Estado do compromisso ou constelao orientado por resultados, valoriza
a participao, a descentralizao, a transversalidade e a coordenao, opera
com mltiplas organizaes que se integram de cultura e objetivos muito
distintos , e caracteriza-se pela multissetorialidade, pela gesto em rede e
pelo princpio da responsabilidade; e o Estado sntese que busca encontrar
uma soluo sntese entre os diversos interesses, intensivo em negociao,
escuta com os cidados, associa a democracia representativa democracia
participativa e abre mo da sua autoridade, mas no se subordina opinio
do pblico.
Para Marini e Martins (2004),
[...] a nova administrao para o desenvolvimento baseia-se em
um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela
globalizao, integrao e interdependncia. Busca tratar de forma
integrada a dimenso do desenvolvimento econmico (estabilidade e
crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentvel
de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano) e da
sustentabilidade ambiental. Tambm atribui papel central ao Estado,
mas numa linha de um Estado-rede, um elemento concertador, ativador
e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na
direo do desenvolvimento.
Esses autores destacam, ainda, que
[...] trata-se do Estado incrustado na sociedade, no apenas no
sentido de que reproduz suas demandas, mas tambm no sentido de
que promove aes conjuntas (parcerias e alianas no provimento de
46

Introduo

servios de relevncia social e mesmo empreendimentos) e constitui

uma inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na
participao na gesto das polticas pblicas.
A construo desse novo planejamento vem sendo implementada a
partir do PPA 2000-2003 e com o PPA 2004-2007, cuja sntese apresentada
nas prximas sees.
O PPA 2000-2003
Um passo importante na reorganizao do planejamento governamental,
alm do impacto positivo do Plano Real com a estabilizao da economia, foi
o Plano Plurianual 2000-2003, que rompe com a tradio burocrtica dos
PPAs anteriores e adota uma metodologia de elaborao de programas, que
pretendia garantir eficincia nas aes do governo, propiciar a ampliao da
parceria com os segmentos da sociedade interessados e sinalizar para uma
estratgia de desenvolvimento de longo prazo, alicerada em grandes eixos
nacionais de integrao e desenvolvimento.
A nova metodologia de planejamento, que surgiu com o terceiro PPA
(2000-2003) Avana Brasil , traz uma mudana de foco da ao do
governo e a preocupao com resultados a serem atingidos na sociedade,
com a transparncia e com a responsabilizao. As novas regras para a
elaborao do plano foram definidas no Decreto no 2.829, de outubro de
1998, que estabeleceu as normas para elaborao e gesto do PPA e dos
oramentos da Unio, com inovaes significativas: a organizao de todas
as aes governamentais em programas; a harmonizao do plano com os
oramentos da unio; a responsabilizao com a nomeao de um gerente
para cada programa; o foco em resultados, com indicadores de resultados
para cada programa e metas estabelecidas para cada ao; a definio de
diretrizes estratgicas da Presidncia da Repblica, que passaria a ser a
referncia bsica para a elaborao dos programas pelos ministrios; a
adoo de estmulos descentralizao e s parcerias; e a avaliao anual.
A estrutura do Plano Plurianual 2000-2003 foi definida segundo os
seguintes elementos bsicos: orientao estratgica, macroobjetivos, agendas e programas.
47

Jos Luiz Pagnussat

As orientaes estratgicas foram organizadas em torno de quatro

grandes diretrizes definidas pelo Executivo e de outras duas, pelo Congresso:
consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado; promover
o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos e
oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a incluso social;
consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; reduzir as desigualdades inter-regionais; e promover os direitos das minorias e a defesa
dos direitos humanos.
Foram definidas cinco agendas que representam preocupaes que
perpassam toda a ao governamental: a agenda de gesto do Estado consistia
na preocupao com a implementao dos princpios da reforma do Estado
nos diversos ministrios e nas suas aes; a agenda ambiental trazia a
preocupao com a incorporao da dimenso ambiental ao desenvolvimento
econmico; a agenda de empregos e de oportunidades de renda consistia na
preocupao com as mudanas no padro mundial de produo e a sua
influncia no mercado de trabalho; a agenda de informao e conhecimento
como fontes de desenvolvimento econmico e social; e a agenda dos eixos
nacionais de integrao e desenvolvimento.
O estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento foi a
principal diretriz estratgica para a elaborao do PPA. Esse estudo props
uma nova geografia do Pas, organizada em grandes eixos e com base no
potencial de dinamismo e da complementaridade regional. O estudo dos
eixos propiciou um horizonte de planejamento indicativo de mdio e longo
prazo, identificando um leque de oportunidades de investimentos para o setor
pblico e privado. Para cada eixo, o estudo estabeleceu um portflio de
investimentos estruturantes do desenvolvimento, incorporados no PPA,
considerando quatro dimenses: social, infra-estrutura econmica, meio
ambiente e informao e conhecimento com destaque para os gargalos de
infra-estrutura de transportes, energia, etc. A inteno era que os eixos
deveriam orientar, de forma articulada e integrada, o setor pblico e o setor
privado na alocao de investimentos, possibilitando, assim, uma forte sinergia
e a irradiao de externalidades positivas, maximizando as potencialidades
regionais e maior competitividade sistmica da economia. O estudo
apresentou, ainda, uma radiografia dos grandes problemas nacionais,
48

Introduo

identificou novos plos com potencial de dinamismo e indicou a abertura de

novas fronteiras de desenvolvimento.
A retomada do crescimento econmico associado ao planejamento
territorial assume nova caracterstica de desenvolvimento econmico local,
que ganhou fora na esteira da globalizao dos processos produtivos e
teve duas crticas principais: a primeira foi em relao inteno de insero
do Brasil na competio global; portanto, a estratgia foi fortalecer os plos
dinmicos e conect-los aos circuitos nacionais e internacionais; a segunda
referiu-se definio das reas prioritrias para a alocao de recursos, j
dotadas de potencial, em detrimento de reas mais carentes, o que trouxe
consigo grave excluso de regies no competitivas nos novos jogos do
mercado mundial. Para o PPA 2004-2007, o Ministrio da Integrao
Nacional, em sua Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (BRASIL,
2005, p. 8), pondera que
[...] enquanto certas reas assistem a um uso intenso dos recursos
disponveis, outras vem seus potenciais de desenvolvimento
subutilizados. A configurao territorial resultante desse mosaico de
situaes dspares, quanto insero produtiva, conforma e reafirma
situaes de desigualdade entre indivduos, empresas e regies. Os
desequilbrios observados, no entanto, so passveis de alterao pelo
impulso de polticas de desenvolvimento regional.
E destaca que a Poltica est voltada para a reduo das desigualdades
regionais e tambm para a ativao das potencialidades de desenvolvimento
das regies brasileiras (BRASIL, 2005, p. 5). Prope ainda que o sentido
maior de uma PNDR , portanto, duplo: de um lado, sustentar uma trajetria
de reverso das desigualdades regionais que, exceo de curtos perodos
histricos, no pararam de se ampliar no Brasil; de outro, explorar, com
afinco, os potenciais endgenos da magnificamente diversa base regional
de desenvolvimento (BRASIL, 2005, p.12).
O PPA 2000-2003 foi elaborado com 365 programas e mais de trs
mil aes (3.174) para o alcance de 28 macroobjetivos. A crtica foi
exatamente pulverizao das aes do governo e diversidade de objetivos
e metas, alm de os macroobjetivos formarem um leque variado de intenes,
49

Jos Luiz Pagnussat

algumas gerais e outras especficas, como: sanear as finanas pblicas;

atingir US$ 100 bilhes de exportao at 2002; desenvolver a indstria
cultural; melhorar a gesto ambiental; ofertar escola de qualidade para todos;
combater a fome; reduzir a mortalidade infantil; promover a garantia dos
direitos humanos; entre outras.
O grande avano foi a estruturao de toda a ao governamental
por programas, definidos no planejamento, estruturados como mdulos de
ligao entre planejamento e oramento, com pblico-alvo definido, objetivo,
indicador e metas estabelecidas.
O exemplo utilizado na capacitao dos tcnicos do governo para elaborao do PPA 2000-2003 ilustra os ganhos com a mudana. O Ministrio
da Agricultura tinha mais de 80 projetos e atividades organizados em programas
genricos, como, por exemplo, a poltica de defesa agropecuria. A proposta
era de reorganizao dos projetos e das atividades do ministrio no sentido de
propiciarem maior transparncia da ao governamental, com pblico-alvo
bem definido, o que facilitaria a ampliao das parcerias, com objetivos e
indicadores precisos e o estabelecimento de metas e seu impacto econmico
e social. Na ilustrao, construiu-se o exemplo de um programa de combate
febre aftosa, com objetivo, indicador, pblicoalvo, aes, metas e prazos
definidos. Os ganhos com a nova metodologia de organizao do programa
so, hoje, evidentes: colocou, na agenda da mdia nacional, o problema da
febre aftosa e a sociedade brasileira passou a ficar atenta questo, a
compreender a sua importncia e a cobrar das autoridades os resultados; por
outro lado, a mobilizao para o alcance dos objetivos e indicadores incluiu
grande participao dos segmentos da sociedade interessados, o que vem
propiciando maior eficincia na ao governamental.
O PPA 2004-2007
O Plano Plurianual 2004-2007 mantm a metodologia do PPA
anterior. A estrutura do Plano Um Brasil de Todos foi definida segundo
os seguintes elementos bsicos: orientao estratgica de governo; estratgia de desenvolvimento; 3 megaobjetivos; 30 desafios; 374 programas;
e ainda cinco dimenses (social, econmica, regional, ambiental e democrtica).
50

Introduo

Dentre os princpios que nortearam a elaborao e implementao

do PPA 2004-2007, podem-se destacar: o planejamento participativo; o
planejamento com orientao estratgica de desenvolvimento de longo prazo;
o plano como instrumento para orientao estratgica e a gesto da ao de
governo; o fortalecimento do conceito de reviso peridica do plano com a
introduo do PPA deslizante; o desenvolvimento regional e local associado
ao planejamento nacional e territorial; e a valorizao da gesto, com os
oramentos anuais integrados ao plano e tendo o programa como unidade
de gesto para resultados na sociedade.
A primeira novidade est no processo de elaborao do plano com
base em amplo debate com os ministrios e com a sociedade. O processo
de consulta sociedade civil ocorreu ainda na fase de construo da
orientao estratgica de governo, entretanto os mecanismos de participao
da sociedade nas escolhas das polticas pblicas foram, ainda, deficientes,
mas constituem um passo importante na busca de novo padro de relao
entre Estado e sociedade, que possibilite a ampliao da transparncia, solidariedade e co-responsabilidade, no s na construo, mas tambm na
gesto do plano.
O processo de planejamento participativo ainda uma experincia
em implantao no governo federal, que vem-se estruturando em vrias
dimenses: a dimenso intragovernamental; a dimenso nacional, com o
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e a mobilizao de entidades com representao nacional; a dimenso territorial, com entidades da
sociedade civil organizada e entes federativos; e a dimenso setorial, com
as cmaras e conselhos setoriais e as entidades setoriais.
A segunda novidade a estratgia de desenvolvimento, expressando
o projeto de longo prazo para o Pas, cujo objetivo central a incluso social.
A estratgia prope a
[...] criao de emprego e desconcentrao da renda por via de
incluso social e de vigoroso crescimento, ambientalmente sustentvel
e redutor das desigualdades regionais, dinamizado pelo mercado de
consumo de massa e viabilizado pela expanso competitiva das
atividades superadoras da vulnerabilidade externa.
51

Jos Luiz Pagnussat

A viabilizao da estratgia dar-se-ia com a implementao do modelo

de consumo de massa10, em que o aumento da massa de rendimentos do
trabalho e a elevao da renda para o consumo popular, com as polticas
de incluso social, levariam ampliao do consumo de bens e servios da
estrutura produtiva moderna e ao conseqente aumento dos investimentos,
que impulsionariam o processo de elevao da produtividade, base de qualquer
crescimento econmico. A estratgia previa, ainda, o fortalecimento dos
mecanismos de transmisso do aumento da produtividade renda das famlias
trabalhadoras (pelo mercado de trabalho, pela reduo de preos de bens e
servios populares e por polticas sociais muito ativas), para criar o crculo
virtuoso do crescimento. Bielschowsky e Mussi (2005) enfatizam que a
viabilidade do projeto requer muita poltica pblica, especialmente em dois
mbitos: no mbito social, para fortalecer a transmisso de aumento de
produtividade aos rendimentos das famlias trabalhadoras11; no mbito
produtivo, para fomentar a produo e a exportao de bens e servios12.
Bielschowsky e Mussi (2005) destacam, ainda, que a modalidade de
integrao entre crescimento e distribuio de renda vigorou em pases
desenvolvidos de mercado interno amplo e que, no caso brasileiro, consolidarse-ia pelo estabelecimento gradual de um crculo virtuoso que operaria da
seguinte forma:
a) os investimentos se traduziriam em aumento de produtividade
e competitividade pelas vias de mais equipamentos por trabalhador,
de conhecimento, aprendizado e inovao, e de economias de escala
(da produo em massa); b) a elevao da produtividade se
transmitiria equilibradamente a lucros e a rendimentos das famlias
trabalhadoras pelo aumento de salrios, pela reduo dos preos de
bens e servios e pelo aumento dos gastos sociais; c) esses rendimentos se transformariam em consumo popular continuamente
ampliado; d) essa ampliao provocaria a expanso dos
investimentos.
A estratgia foi decomposta em trs megaobjetivos, que espelham
em seu conjunto: a incluso social e a reduo das desigualdades sociais; o
crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente
52

Introduo

sustentvel e redutor das desigualdades sociais; e a promoo e a expanso

da cidadania e o fortalecimento da democracia.
Para o alcance dos megaobjetivos, foram definidos 30 desafios, que
expressam grandes alvos que levam superao de obstculos,
implementao da estratgia de desenvolvimento.
O Megaobjetivo I Incluso social e reduo das desigualdades
sociais foca a dimenso social do plano e tem 10 desafios, que incluem o
combate fome; a transferncia de renda s famlias pobres; o acesso
universal aos servios sociais; a reduo das desigualdades raciais e de
gnero; e at a incluso digital.
O Megaobjetivo II Crescimento com gerao de trabalho, emprego
e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais
refere-se s dimenses econmica, ambiental e regional do plano e tem 11
desafios, que incluem a preocupao com o equilbrio macroeconmico, o
crescimento e a distribuio da renda, a gerao de trabalho e o emprego; o
acesso ao crdito; a reforma agrria; a reduo da vulnerabilidade externa;
os investimentos em infra-estrutura; as desigualdades regionais e intraregionais; a gesto e a qualidade ambiental e o uso sustentvel dos recursos
naturais; e a preocupao com as micro, pequenas e mdias empresas.
O Megaobjetivo III Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia refere-se dimenso democrtica do plano e tem
nove desafios, que incluem a preocupao com o fortalecimento da cidadania;
a integridade dos povos indgenas; a segurana pblica; a corrupo; a
diversidade das expresses culturais; alm da implementao de uma nova
gesto pblica: tica, transparente, participativa, descentralizada, com controle
social e orientada para o cidado.
A terceira inovao introduzida no PPA 2004-2007 a manuteno
de uma base de planejamento que tem horizonte permanente de mdio
prazo,projeo de um exerccio financeiro de programao a cada reviso
do plano e adoo da programao plurianual fsico-financeira deslizante.
O objetivo dar um carter de permanncia ao plano plurianual, mediante a
projeo indicativa de exerccios futuros para alm de seu perodo de vigncia.
Por fim, conforme destacam Pares e Valle, cabe um registro para o
aperfeioamento do modelo de gesto do PPA com o sistema de
53

Jos Luiz Pagnussat

monitoramento e avaliao e a criao da Comisso de Monitoramento

e Avaliao (CMA) e da Rede de Unidades Setoriais de Monitoramento e
Avaliao (UMAs). A figura do gerente de programa associada de
dirigente de unidade administrativa e definido o coordenador de ao. O
monitoramento do plano introduz o princpio do gerenciamento em rede e da
gesto de restries. Outra novidade a formulao de um plano gerencial
por programa e o estabelecimento de metas presidenciais. A avaliao anual
dos programas (ex post) integrada reviso do plano e ao oramento; e o
relatrio anual de avaliao enviado ao Congresso. Passou a ser realizada
a avaliao ex ante de projetos de grande vulto (acima de R$ 10,5 milhes)
e do Projeto Piloto de Investimentos (PPI), com avaliao prvia da
viabilidade e com recursos apartados e no sujeitos a contingncias.
O aperfeioamento dos instrumentos de monitoramento e de avaliao
do plano estratgico, dada a grande fragmentao da ao governamental,
com cerca de 4,3 mil aes e 374 programas, dos quais 303 so finalsticos.
Marini e Martins (2004) destacam que a OCDE (2002) alertava que a
fragmentao tende a favorecer os problemas de coerncia, de consistncia
e de coordenao das polticas, dos programas e das aes, contra a qual
era necessria uma atuao integradora, no sentido de se estabelecerem
uma liderana estratgica (que mobilize para um projeto) e estruturas,
processos e grupos de pessoas integradores.
O PPA 2004-2007 apresenta, ainda, um avano importante na
qualidade dos programas e aes; na conciliao de interesses dos diferentes
nveis de governo, com a preocupao da gesto territorial integrada; e na
convergncia para um projeto de longo prazo, dado pela estratgia de
desenvolvimento. H, portanto, uma reduo das falhas de coerncia das
polticas e dos programas no sentido de: assegurar convergncia das aes
para objetivos comuns ou complementares; assegurar que as diversas entidades e governos subnacionais tenham uma atuao no sentido de que suas
aes se reforcem mutuamente e contribuam para o alcance dos objetivos;
e assegurar que as decises de curto prazo no se oponham aos objetivos
de longo prazo e as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo.
Por outro lado, observam-se, tambm, melhoria na coordenao das aes,
para a articulao de aes implementadas por diversos atores envolvidos
54

Introduo

numa mesma poltica pblica, e maior consistncia das aes, com a reviso
das aes que se anulam reciprocamente, problema histrico dos primeiros
PPA.
Planejamento de longo prazo
Metodologia do NAE
Para abordar o tema planejamento estratgico de longo prazo foi includo
na coletnea o texto do Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE) da Presidncia
da Repblica A metodologia de gesto estratgica do NAE , que incorpora
uma diversidade de ferramentas de planejamento estratgico. Sua principal
caracterstica a de ver o planejamento estratgico como um processo e no
apenas como um projeto que se finda com a anteviso de cenrios prospectivos
e suas possveis solues estratgicas.
A metodologia dividida em cinco macro-funes e sistemas
multidisciplinares, integrados em seu conjunto. As macrofunes so:
elaborao poltica; diagnstico ambiental e temporal; soluo estratgica;
validao e avaliao; e gesto do futuro.
A elaborao poltica estabelece as diretrizes que orientam a conduo
do projeto, caracterizando a prevalncia da conduo poltica no processo
de conquista dos objetivos estratgicos. O diagnstico ambiental e temporal
permite a avaliao da situao presente/inicial, baseada em uma adequada
viso do passado e da atuao dos atores sociais e na identificao dos
fatos portadores de futuro, que subsidiaro a visualizao e a construo
dos possveis cenrios prospectivos. Com base nos diagnsticos, buscam-se
as solues estratgicas viveis, que permitiro a construo das curvas de
futuro (objetivos). O quarto passo a validao e a avaliao que se realiza
com o cruzamento entre a soluo estratgica terica e a realidade do
ambiente. A quinta macrofuno, gesto do futuro, permite a identificao
do melhor momento e da melhor forma da aplicao do poder (vontades e
meios) disponvel, para ajudar a construir a curva de futuro, que levar
conquista dos objetivos estratgicos.
As macrofunes so desdobradas em sistemas que permitem a
seguinte estruturao da metodologia: o conhecimento da conjuntura atual;
55

Jos Luiz Pagnussat

uma anlise retrospectiva; uma anlise prospectiva; o planejamento da soluo

estratgica; uma interao corretiva; e a construo do futuro.
A conjuntura atual consiste na anlise da situao inicial, em que so
levantadas todas as informaes pertinentes rea em estudo. A anlise
retrospectiva a anlise da dinmica ambiental do passado, com relao
atuao dos atores e aos reflexos de suas aes e de outros condicionantes
que conformaram a situao presente. A anlise prospectiva vale-se das
informaes produzidas pela conjuntura atual e pela anlise retrospectiva,
para identificar os fatos portadores de futuro13. No estudo prospectivo,
utilizam-se mltiplos, e os mais modernos, mtodos e tcnicas quantitativas
e qualitativas14, buscando-se a anteviso das possibilidades futuras e a
construo dos cenrios. Solues estratgicas so construdas para cada
dimenso, por meio de um estudo de situao que procurar elaborar
estratgias que permitam a conquista dos objetivos estratgicos de longo
prazo. A interao corretiva procura levar em conta os aspectos impostos
pela realidade sobre as formulaes tericas, por meio do monitoramento
das aes sobre as curvas de futuro e a anlise das reaes do ambiente
diante dessas aes, o que permite a atualizao permanente da soluo
estratgica. O ltimo sistema da metodologia a construo do futuro. A
proposta do NAE de pactuao nacional, com amplo envolvimento dos
atores (populao, organizaes e Estado) na construo das curvas de
futuro e na implementao das aes para o cenrio desejvel e na conquista
futura dos objetivos estratgicos.
A elaborao do diagnstico da realidade dividida em sete dimenses
(institucional, econmica, sociocultural, territorial, do conhecimento, ambiental
e global). Aps os estudos e a identificao dos fatos portadores de futuro,
so destacados, com base em diversas sesses de brainstorming, os temas
estratgicos, que sero objetos de consulta sociedade (consulta Delphi,
WebDelphi, etc.) para a elaborao de cenrios futuros. Os cenrios
expressam as mltiplas combinaes possveis da ocorrncia dos temas
estratgicos e levam em considerao as percepes da sociedade: sobre a
importncia de cada tema, a desejabilidade e a probabilidade de ocorrncia.
Como resultantes das simulaes e anlises realizadas, so destacados trs
grupos de cenrios: o cenrio de tendncia, baseado na probabilidade de
56

Introduo

ocorrncia; o cenrio ideal, com base no grau de importncia e desejabilidade;

e o chamado cenrio foco, definido em razo do pragmatismo das aes
que devem ser implementadas em decorrncia de critrios priorizados para
sua elaborao. Por fim, so definidas as linhas de ao que levam conquista
dos objetivos estratgicos. As solues estratgicas so elaboradas para
cada tema estratgico e consideram o ambiente, os principais atores, os
pontos fracos e fortes e as ameaas e as oportunidades15.
A metodologia NAE vem sendo empregada no Projeto Brasil 3
Tempos (BR3T). A finalidade do Projeto BR3T
[...] definir objetivos estratgicos nacionais de longo prazo que
possam levar construo de um pacto entre a sociedade e o Estado
brasileiros acerca de valores, caminhos e solues para a conquista
desses objetivos estratgicos; e criar condies para a institucionalizao da gesto estratgica dos objetivos nacionais de longo prazo
(BRASIL, 2004).
O projeto construiu cenrios com macroobjetivos e metas
estabelecidas para trs marcos temporais: para 2007, ano de concluso do
PPA 2004-2007 e de incio de um novo governo; 2015, ano em que o Brasil
dever ter cumprido os Objetivos do Milnio estabelecidos pela Organizao
das Naes Unidas ano escolhido por permitir um alinhamento de metas
do Pas com as da ONU; e 2022, ano do bicentenrio da Independncia do
Brasil.
Contextualizao
O planejamento de longo prazo corresponde elaborao do que
Matus (1996) chama de grande estratgia um projeto nacional que
estabelea os objetivos de longo prazo almejados pela sociedade e a estratgia
de desenvolvimento capaz de dar coerncia ao planejamento de mdio prazo
e de mobilizar ampla base social para viabilizar a construo dos objetivos
estabelecidos.
Na histria brasileira, podem-se destacar como estratgia ou modelos
de desenvolvimento tipicamente de longo prazo: a) o modelo primrio,
57

Jos Luiz Pagnussat

exportador, que prevaleceu at 1930 e caracterizou-se pela explorao de

produtos minerais e agrcolas, voltados para o mercado externo, e
proporcionou um crescimento instvel, com taxas mdias relativamente
baixas. Dado o lento crescimento do mercado internacional para os produtos
agrcolas, foi substitudo por se considerar incompatvel com o objetivo de
eliminao do atraso econmico; e b) o modelo de industrializao por
substituio de importaes, que teve a durao de 50 anos (1930-1980) e
caracterizou-se pela implantao da indstria manufatureira e de insumos
bsicos voltada para o mercado interno. Seu colapso deveu-se ao esgotamento do mercado representado pelas importaes substituveis.
Destacam-se, ainda, as tentativas recentes de definio de uma
estratgia para o Brasil, como o modelo de integrao competitiva no mercado
mundial dos anos 90, cujo sucesso depende da conquista de mercado externo
para produtos primrios e, em especial, industrializados; e o modelo de consumo
de massa do PPA 2004-2007, cujo sucesso depende da capacidade de o
governo implementar polticas sociais e de renda (salarial, transferncias de
rendas s famlias, etc.) de forma a promover aumentos reais de renda das
famlias mais pobres, ou seja, a capacidade de o governo realizar a distribuio de renda no Brasil. Esses dois modelos no so incompatveis e h um
grande nmero de analistas ligados ao novo desenvolvimentismo e ao neoestruturalismo que defende a idia de desenvolvimento endgeno, mas no
deixam de lado a necessidade de insero competitiva no mercado internacional, para viabilizar um crescimento sustentado.
Cabe destacar, ainda, a proposta de Joo Paulo dos Reis Velloso, de
uma estratgia baseada na economia do conhecimento, que recomenda a
disseminao do conhecimento por todos os setores da economia e por todos
os segmentos da sociedade e prioriza atividades de elevado contedo
tecnolgico, como as Tecnologias da Informao e Comunicaes (TICs) e
a biotecnologia, como motores do desenvolvimento.
Muitos analistas tm alertado para a necessidade de uma estratgia
de longo prazo para o Brasil (DIAS LEITE, 2004; SICS et al, 2005; MAGALHES,
2005; GIAMBIAGI e PINHEIRO, 2006); mas preciso pensar em um novo
desenvolvimentismo que tenha, como uma de suas caractersticas, o
pensamento em um grande projeto de desenvolvimento nacional
58

Introduo

(BRESSER-PEREIRA, 2005); e necessrio romper com a inrcia das polticas

estabelecidas, fundadas no clculo de curto prazo e dissociadas de uma
viso estratgica independente, e priorizar uma nova rota, comprometida
com um projeto nacional norteado por uma estratgia de desenvolvimento
sustentado (DINIZ, 2005).
O Brasil, entretanto, caracteriza-se pela falta de continuidade de um
processo de planejamento de longo prazo, que estabelea objetivos
estratgicos, pactuados com a sociedade. Nos ltimos anos, as vrias
tentativas ou foram focalizadas, ou foram abandonadas e retomadas com
novos parmetros e equipes.
No primeiro caso, podem-se destacar a dimenso transportes com
o conceito de corredor de exportao dos anos 1980; a dimenso infraestrutura econmica de Eliezer Baptista, no incio dos anos 1990, com
referncia a um planejamento da infra-estrutura em trs vetores: logstica,
energia e telecomunicaes; e a dimenso infra-estrutura e setores produtivos competitivos com o estudo dos eixos, no final dos anos 1990.
No segundo caso, podem-se destacar: o Projeto Brasil 2020, do
governo Fernando Henrique Cardoso, em que a Secretaria de Assuntos
Estratgicos (SAE) elaborou, em 1998, um planejamento de longo prazo
para o Brasil, entretanto suas diretrizes foram abandonadas, em seguida,
com a extino da prpria SAE; e o Projeto BRT3, no governo Lula, em
2004, que tem constitudo uma retomada do esforo de planejamento
estratgico de longo prazo para o Brasil.
O Projeto Brasil 2020 consistia na montagem de trs cenrios
exploratrios (Abatiap, Babor e Caaet), um cenrio desejado (normativo)
com base nos anseios e expectativas da nao brasileira (Diadorim) e uma
estratgia de desenvolvimento de longo prazo para o Brasil. O cenrio
desejado, previsto para 2020, previa contextos especficos para o sistema
poltico, a federao, a insero internacional, a reforma do Estado, a
educao e a questo racial. O projeto, coordenado pela SAE, mobilizou
especialistas e parcela da intelectualidade nacional, mas deu pouca ateno
formao de consensos e pactuao com a sociedade, e faltou-lhe,
ainda, ncoras mais slidas que lhe garantissem maior longevidade poltica,
inclusive do prprio governo, que abandonou suas diretrizes.
59

Jos Luiz Pagnussat

Notas
1

Este livro foi publicado em espanhol, em 1991, pelo Instituto Nacional de Administracin
Pblica, da Espanha.(Inap), com o ttulo Planificacin en el mbito pblico: del conocimiento
a la accin.

Somente no sculo XX, o Estado assumiu papel importante na proviso de servios

sociais, como educao e ateno sade. Mas a capacidade de o Estado fornecer esses
servios varia, resultando em diferentes combinaes de atividades pblicas e privadas. O
ensino pblico de massa uma inveno do sculo XIX, originada na Europa e na Amrica
do Norte. At ento, em geral, a educao era um privilgio das elites.

A relao entre as despesas do governo e o produto total da economia (Produto Interno

Bruto PIB) uma medida comum do tamanho do Estado. Entretanto, esses dados
geralmente no so abrangentes e a cobertura das empresas pblicas especialmente
incompleta em muitos pases em desenvolvimento. Alm disso, essa medida do tamanho
tende a ignorar importantes rubricas extra-oramentrias. Um retrato mais abrangente da
presena econmica do governo exige uma medida que capte as principais intervenes
do Estado mediante polticas e instituies, alm das intervenes fiscais. O Estado
japons, por exemplo, tem baixo grau de estatizao, mas alto grau de planejamento e
coordenao governamental.

A Cepal empreendeu esforos de planejar o desenvolvimento poca denominado programar

com a disseminao de tcnicas de programao, anlises e projees do desenvolvimento
econmico na Amrica Latina. Alm do avano terico, constitui um marco da sistematizao
de experincias de aplicao de tcnicas de planejamento. Para Furtado (1985), a Cepal
forneceu uma teoria de desenvolvimento que influiu diretamente no desenvolvimento econmico latino-americano e contribuiu para a elaborao de planos de governo que seriam praticados
na segunda metade dos anos 1950. Foi defensora da necessidade de interveno estatal na
economia para implementar a industrializao nos pases latino-americanos.

List escreveu, em 1841, que A histria ensina que as naes podem e devem modificar
seus sistemas de acordo com o estgio de seu prprio progresso: no primeiro estgio,
adotando o comrcio com naes mais adiantadas como meio de sarem de um estado de
barbrie; no segundo estgio, promovendo o crescimento das indstrias, pesca, navegao,
adotando restries ao comrcio; e, no ltimo estgio, aps atingir o mais alto grau de
riqueza e poder, retornando ao princpio de comrcio livre de maneira a que seus comerciantes
e industriais possam ser preservados da benevolncia e estimulados a conservar a supremacia
que adquiriram (List, G. F. Sistema nacional de economia poltica. So Paulo: Abril Cultural,
1983. (Os Economistas).

A bibliografia bsica sobre o PES extensa e tem sua fundamentao nas principais obras
de Carlos Matus. A origem do mtodo foi a obra Planificacin de situaciones (Caracas,
CENDES, 1976 e Mexico: Fondo de Cultura Econmica, 1978), que se desenvolveu, de
forma mais concreta, em Poltica, planificacin y gobierno, em 1987. Este livro foi editado
no Brasil pelo IPEA, em 1993, em dois volumes, com o ttulo Poltica, planejamento &
governo. O aperfeioamento, as inovaes tericas e os mtodos resultantes da experincia
prtica foram apresentados em diversas obras, com destaque, tambm, para os livros j
publicados, no Brasil, pela Fundao de Desenvolvimento Administrativo (Fundap): Adeus,
Senhor Presidente: governantes governados (1996); Estratgias polticas: Chimpanz,
Maquiavel e Ghandi (1996); e O lder sem Estado-Maior (2000); alm de Entrevista com
Matus: o Mtodo PES, de Franco Huertas (1996).

60

Introduo
7

Os principais argumentos pr-industrializao foram apresentados na tese de Raul

Prebisch, primeiro dirigente da Cepal. Para Prebisch, os pases exportadores de
produtos primrios (periferia) tendem a ter desvantagem, a longo prazo, no comrcio
internacional em relao aos pases exportadores de produtos manufaturados (centro),
ou seja, eles precisam exportar cada vez mais produto primrio para comprar o mesmo
produto industrial. Prebisch desenvolveu dois argumentos para dar sustentao sua
tese: a) o da tendncia de longo prazo para a deteriorao das relaes de troca para a
periferia; e b) o da concentrao dos frutos do progresso tcnico nos pases industrializados do Centro.
8
Para mais detalhes dos relatrios das misses americanas, ver Malan et al. (1977).
9
Apresentao, em PowerPoint, de Ariel Pares no Curso de Formao para Analista de
Planejamento e Oramento, na ENAP, em 27 de maro de 2006.
10
Ricardo Bielschowsky e Carlos Mussi, no texto O pensamento desenvolvimentista no
Brasil: 1930-1964 e anotaes sobre 1964-2005, preparado para o Seminrio Brasil
Chile: una mirada hacia Amrica Latina y sus perspectivas, Santiago de Chile, julho de
2005, fazem uma sntese das origens da proposta de estratgia de desenvolvimento pelo
mercado de consumo de massas adotado pelo PPA- 2004-2007: [...] estratgia originada
na tradio desenvolvimentista crtica brasileira [...]. Os episdios mais importantes da
trajetria desse projeto no pensamento desenvolvimentista at os anos 70 so: a) nos
anos 60, Celso Furtado (1965) argumenta que a estrutura distributiva teria de ser alterada
para provocar uma alterao no perfil da demanda que reorientasse a estrutura produtiva
na direo de uma elevao na intensidade do emprego de mo-de-obra; enquanto isso
no ocorresse, haveria uma tendncia concentrao de renda e estagnao por insuficincia de demanda e retornos decrescentes de escala; b) Conceio Tavares e Jos Serra
(1972) argumentariam, alguns anos depois, que a concentrao de renda era perversa
socialmente, mas funcional ao crescimento; c) vrios economistas passariam a prover
evidncias de que uma redistribuio de renda tenderia a implicar aumento na demanda de
bens dos setores modernos da economia mais que proporcional aos ganhos de renda. A
principal implicao analtica dessas evidncias era a de que uma melhoria na distribuio
de renda no implicaria alterao radical na estrutura produtiva. A questo da adaptao
do perfil da oferta a um perfil de demanda com menor concentrao de renda recebia, com
a constatao, um importante ingrediente novo; d) Antonio Barros de Castro (1989)
percebeu o alcance das evidncias e argumentou que havia condies para que o Brasil
ingressasse numa fase de expanso horizontal da estrutura produtiva moderna j
existente, por meio da extenso s classes mais pobres do acesso aos bens de consumo
modernos. A estratgia de construo do futuro do Brasil deveria basear-se na possibilidade de expanso nos segmentos modernos, com fortes ganhos de produtividade por
economias de escala (p. 54).
11

As polticas sociais e de disponibilizao de renda para o consumo popular, alm de

promoverem incluso social, cumprem funo relevante no modelo de consumo de massa
o aumento da renda das famlias eleva a demanda por bens de consumo popular, o que
propicia crescimento econmico com incluso social. Nesse sentido, destacam-se as
polticas e os programas de criao de emprego, que disponibilizem renda e/ou propiciem
bem-estar social, tais como: os programas de universalizao do acesso moradia,
infra-estrututra de saneamento, ao transporte coletivo, educao, sade; os programas
de reforma agrria e de apoio agricultura familiar; o aumento do salrio mnimo, o
seguro-desemprego e o acesso previdncia social; e programas assistenciais como: o
Fome Zero, o Bolsa-Famlia, o Bolsa-Escola e a universalizao da assistncia aos idosos
(Brasil, 2003).
61

Jos Luiz Pagnussat

12

As polticas de investimento so estratgicas, para fortalecer o crescimento e reduzir

vulnerabilidade externa, de ampliao e modernizao da capacidade produtiva; de fomento
s exportaes, ao conhecimento e inovao; e de investimentos em infra-estrutura (Brasil,
2003).

13

Os condicionantes de futuro so os processos sistmicos, contnuos ou pontuais, de

natureza social, cultural, econmica, poltica e/ou tecnolgica, percebidos como relevantes
para o ambiente de cenarizao, que provocam mudanas ou descontinuidades significativas
na trajetria rumo ao futuro (PORTO, Cludio, Curso de formao de APO, 1998). Os
condicionantes de futuro podem ser classificados como: tenses e estrangulamentos,
invariantes ou irreversibilidades, tendncias de peso, mudanas em andamento e fatos
portadores de futuro. Tenses so conflitos ou disputas estruturais (no ocasionais) entre
atores relevantes. Estrangulamento um desequilbrio estrutural. Invariantes so processos
ou caractersticas relativas ao ambiente que se supem inalterveis no horizonte dos cenrios
(por exemplo, o processo de envelhecimento da populao). Tendncias de peso um
movimento com direo altamente previsvel e suficientemente consolidado. Mudanas em
andamento so processos de mudanas e transformaes (estruturais) em curso, que ainda
no produziram todos os seus efeitos no objeto de cenarizao e cujos desdobramentos
apresentam razovel grau de incerteza. Fatos portadores de futuro so processos de mudanas
e transformaes atuais, em plena consolidao, cujos desdobramentos e efeitos em longo
prazo (horizonte do cenrio) apresentam elevado grau de incerteza. Outra anlise importante na construo dos cenrios a identificao das incertezas crticas, que so os
condicionantes (processos de mudanas) que apresentam os maiores graus de intensidade,
impacto e incerteza na definio do futuro.

14

Dentre os mtodos utilizados, pode-se destacar: a) o Mtodo Delphi, que consiste em

obter opinies individuais, por meio de sucessivos questionrios, de um grupo de especialistas selecionados ou de segmentos da sociedade, com a finalidade de obter-se o consenso
sobre determinado assunto. Aps a aplicao do questionrio, os resultados so apresentados
aos especialistas, para que tenham a oportunidade de rever suas opinies. A Consulta
Delphi e WebDelphi, quando realizada em mbito nacional, considera o peso especfico das
pessoas e dos seus grupos e o seu poder no processo de construo do futuro. Procura
medir a percepo das pessoas com relao: probabilidade de ocorrncia dos eventos
futuros; importncia e desejabilidade desses eventos futuros; e ao valor de contribuio
de cada evento no processo de construo do futuro; b) o Mtodo dos impactos cruzados
procura identificar a interdependncia existente entre os eventos que compem um cenrio
prospectivo, verificando o impacto que a ocorrncia de determinado evento traria sobre a
probabilidade de ocorrncia de outros eventos. A consulta requer uma explicao prvia e
atm-se a um pequeno grupo de especialistas representativo do amplo universo da Consulta
Delphi (esse foi o caso das consultas realizadas pelo NAE); c) a anlise multicritrios
consiste em um conjunto de tcnicas e mtodos que subsidiam a tomada de deciso em
relao a um problema, diante de uma gama grande de pontos de vista e considerando uma
multiplicidade de critrios; d) a simulao de Monte Carlo consiste em tcnica que utiliza
nmeros aleatrios para simular os valores das variveis explicativas de problemas de
difcil caracterizao, por meio de equaes matemticas. Permite identificar e avaliar os
eventos que possuem maior impacto sobre a reduo das incertezas do cenrio-alvo, bem
como as seqncias que maximizavam esses impactos.

15

A anlise das Foras e Fraquezas, Ameaas e Oportunidades conhecida como anlise ou

matriz SWOT (Strenghts, Weaknesses, Opportunities e Threats). A anlise das foras e
fraquezas refere-se ao ambiente interno e permite identificar situaes, fenmenos ou
condies internas capazes de auxiliarem (foras) ou dificultarem (fraquezas), por longo

62

Introduo

tempo, o alcance dos objetivos estratgicos. Por sua vez a anlise das oportunidades e
ameaas refere-se ao ambiente externo, permite construir uma viso integrada das principais tendncias de curto, mdio e longo prazo do contexto e identificar situaes ou
fenmenos, atuais ou potenciais, que podem prejudicar substancialmente (ameaas) ou
contribuir, de forma relevante (oportunidades), para o alcance do objetivo estratgico.

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