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Dialogo Entre Os Que Chegaram Depois-Brasil-India-China-Africa Do Sul

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Palestras realizadas na cidade de Sao Paulo que,visam compreender o tema dos paises "emergentes".
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China
diálogo entre os que chegaram depois

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Brasil, México, África do Sul, Índia e China:
diálogo entre os que chegaram depois

Organizadores Glauco Arbix Alvaro Comin Mauro Zilbovicius Ricardo Abramovay

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© 2002 Editora UNESP Direitos de publicação reservados à: Fundação Editora da UNESP (FEU) Praça da Sé, 108 – 01001-900 – São Paulo – SP Tel.: (0xx11) 3242-7171 Fax: (0xx11) 3242-7172 Home page: www.editora.unesp.br E-mail: feu@editora.unesp.br Editora da Universidade de São Paulo (Edusp) Av. Prof. Luciano Gualberto, Travessa J, 374 6º andar – Ed. da Antiga Reitoria – Cidade Universitária 05508-900 – São Paulo – SP – Brasil Tel.: (0xx11) 3091-4008/3091-4150 Fax: (0xx11) 3091-4151 Home page: www.usp.br/edusp E-mail: edusp@edu.usp.br

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP Brasil) , Brasil, México, África do Sul, Índia e China: diálogo entre os que chegaram depois / organizadores Glauco Arbix... [et al]. – São Paulo: Editora UNESP: Editora da Universidade de São Paulo, 2002. Outros organizadores: Alvaro Comin, Mauro Zilbovicius, Ricardo Abramovay Vários autores. ISBN 85-7139-435-0 (Editora UNESP) 1. Desenvolvimento econômico 2. Países em desenvolvimento – Condições econômicas 3. Países em desenvolvimento – Política econômica I. Arbix, Glauco. II. Comin, Alvaro. III. Zilbovicius, Mauro. IV. Abramovay, Ricardo. 02-6103 Índice para catálogo sistemático: 1. Países em desenvolvimento : Condições econômicas CDD-330.91724 330.91724

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Agradecimentos

Para a realização do II Seminário Internacional “Brasil, México, África do Sul, Índia e China: Estratégias de Integração e Desenvolvimento”, nos dias 27 e 28 de agosto de 2001, que deu origem a esta publicação, contamos com a valiosa ajuda da Reitoria da USP, por intermédio do magnífico reitor Jacques Marcovitch; da Fundação Memorial da América Latina, da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) e da Fundação Carlos Alberto Vanzolini; da FFLCH, FEA e da Escola Politécnica; do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC; da Edusp e da Editora UNESP; da Toni Cotrim Comunicação; e da competente dedicação da Comissão de Eventos da Escola Politécnica/USP. Gostaríamos de destacar o apoio recebido dos professores: Lísias Nogueira Negrão (chefe do departamento de Sociologia, da FFLCH/USP), Antonio Massola (diretor da Escola Politécnica/USP), Eliseu Martins (diretor da FEA/USP). De modo especial, queremos agradecer à Fundação Memorial da América Latina, por intermédio de seu diretor-presidente, Fábio Magalhães, e de Isaura Botelho, o valioso auxílio material e estratégico. À Comissão de Eventos da Escola Politécnica, nossa gratidão pelo suporte organizacional e provimento de toda infra-estrutura necessária. Aos convidados estrangeiros e pesquisadores brasileiros, nossa profunda gratidão. Ao público que nos honrou mais uma vez, em especial aos nossos alunos e alunas, nosso profundo agradecimento.

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Sumário

Sobre os autores

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Introdução Diálogo entre os que chegaram depois

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Parte I

Desenvolvimento, liberalização e globalização
1 Diversidade e desenvolvimento
Rubens Ricupero
25

2 Estratégias de desenvolvimento para o novo século
Dani Rodrik

43

3 Estagnação, liberalização e investimento 79 externo na América Latina
Glauco Arbix, Mariano Laplane

4 Rompendo o modelo. Uma economia política institucionalista alternativa à teoria neoliberal 99 do mercado e do Estado
Ha-Joon Chang
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Agricultura e agroindústria
5 A dialética do progresso social: a luta contínua 137 pela igualdade na Índia rural
Jan Breman

Parte II

6 Velhos e novos mitos do rural brasileiro: implicações 151 para as políticas públicas
José Graziano da Silva
175

7 A agricultura indiana na era da liberalização
John Harriss

8 Um novo dilema para os países em desenvolvimento. O comércio internacional de organismos geneticamente 185 modificados e as negociações multilaterais
Simonetta Zarrilli

Parte III Estado, integração regional e desenvolvimento
9 O papel do Estado na economia: um exame teórico sobre o caso chinês 251
Zhiyuan Cui

10 A estratégia econômica global da África do Sul
Faizal Ismail, Peter Draper, Xavier Carim

275

11 Periferias regionais e globalização: 293 o caminho para os Balcãs
Francisco de Oliveira

12 As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional na indústria maquiladora de exportações do México e da América Central
Jorge Máttar, René A. Hernández

301

13 Transferência de tecnologia e a integração 329 positiva na economia global
Assad Omer
8

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Sobre os autores

Alvaro Comin. Professor do Departamento de Sociologia da USP. Mestre em Sociologia pela USP. Atualmente desenvolve pesquisa sobre a Mobilidade Social no Brasil dos Anos 90. É autor, entre outras publicações, do livro Os cavaleiros do antiapocalipse, com Francisco de Oliveira (1999). Assad Omer. Doutor em Direito pela Universidade de Genebra (Suíça), é diretor do Departamento Internacional de Políticas de Investimento e Capacitação (Divisão de Investimento, Tecnologia e Desenvolvimento Empresarial) da Unctad. Especialista em Investimentos Diretos Externos (IEDs) e em processos de transferência e tecnologia. Professor de universidades francesas, é autor de artigos sobre tecnologia e os países em desenvolvimento e comércio internacional. Dani Rodrik. Professor de Economia Política Internacional da Escola de Governo John F. Kennedy, da Universidade de Harvard (EUA) e ex-professor da Universidade de Columbia. Publicou intensamente na área de economia internacional e desenvolvimento. É pesquisador do National Bureau of Economic Research, do Centre for Economic Policy Research (Londres), do Overseas Development Council, Institute for International Economics, and Council on Foreign Relations. Publicou, entre outros: The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work (1999); Has Globalization Gone too Far (1997); Emerging Agenda for Global Trade: High Stakes for Developing Countries (1996). Francisco de Oliveira. Professor titular do Departamento de Sociologia da USP. Foi superintendente-substituto da Sudene, na gestão de Celso Furtado (19591964). Foi economista da ONU (1965-1966) e professor do CEMLA-México e
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China
. da Pós-Graduação da PUC-SP Foi pesquisador do CNRS, da OCDE e da ORSTOM (na França). Pesquisador do Cebrap, foi seu presidente entre 1993-1995. Foi membro fundador do Partido dos Trabalhadores. Na USP, fundou e coordenou o Núcleo de Estudos dos Direitos da Cidadania (Nedic). Livros publicados: A economia brasileira: crítica à razão dualista; Elegia para uma re(li)gião; A economia da dependência imperfeita; O elo perdido; Celso Furtado: antologia e introdução; Collor, a falsificação da ira; Os cavaleiros do antiapocalipse (com Alvaro Comin); Os direitos do antivalor; Os sentidos da democracia (com Maria Célia Paoli).

Glauco Arbix. Professor Doutor do Departamento de Sociologia da USP. Publicou: Uma aposta no futuro. Os primeiros anos da câmara setorial da indústria automobilística (1996) e De JK a FHC: a reinvenção dos carros (com M. Zilbovicius, 1997); Razões e ficções do desenvolvimento (com R. Abramovay e M. Zilbovicius, 2001). Pesquisador da Fapesp, do CNPq, com pós-doutorado na London School of Economics and Political Science (Inglaterra), Sloan School of Management do Massachusetts Institute of Technology (EUA) e na School of Industrial and Labor Relations da Cornell University (EUA). Ha-Joon Chang. Economista formado em Seul, na Coréia do Sul, é professor da Faculdade de Economia da Universidade de Cambridge (Inglaterra) e diretor de seu Centro de Estudos de Desenvolvimento. Consultor da Unctad, UNDP, Unido, Wider, do governo britânico e da África do Sul, especializou-se no estudo de políticas de industrialização, das corporações transnacionais e na globalização. É autor de: The Political Economy of Industrial Policy (1994); El Papel del Estado en el Cambio Económico (1996). Estão no prelo: Kicking Away the Ladder – Development Strategy in Historical Perspective (2002); Restructuring Korea Inc. – Financial Crisis, Corporate Reform, and Institutional Transition (com JangSup Shin, 2002). Jan Breman. Professor de Sociologia Comparada da Universidade de Amsterdã e do Institute of Social Studies, em Haia. Foi diretor da School for Social Science Research (Amsterdã), professor do Institute of Economic Growth, em Nova Delhi (Índia) e da Agricultural University (Indonésia). Consultor da OIT, UNRISD, ESCAP, Asian Development Bank e do Dutch Ministry of Development and Cooperation. Publicou: Of Patronage and Exploitation (1974); Of Peasants, Migrants and Workers (1985), Taming the Coolie Beast (1989); Labour Migration and Rural Transformation in Colonial India (1990); Beyond Patronage and Exploitation (1993); Wage Hunters and Gatherers (1994); The Village in Asia Revisited, com J. Parry e K. Kapadia (1997); The Worlds of Indian Industrial Labour, com A. Das e R. Agarwal (1999); Labouring under Global Capitalism (2000). Em 1998, recebeu o Edgar Graham Book Prize por seu livro Footloose Labour: Working in India’s Informal Economy (1996).
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Sobre os autores

John Harriss. Diretor do Development Studies Institute da London School of Economics (Inglaterra) e editor do Journal of Development Studies (Inglaterra). É especialista em análise comparada de desenvolvimento regional. Vem pesquisando as políticas de desenvolvimento na Índia desde os anos 60, debruçando-se especialmente sobre a política agrícola e o desenvolvimento social. Entre seus livros mais recentes encontram-se: New Institutional Economics and 3rd World Development (1997) e Reinventing India: Liberalization, Hindu Nationalism and Popular Democracy, com Stuart Corbridge (2000). Jorge Máttar. Economista, diretor de pesquisas da Cepal (México). Foi assessor regional de Desenvolvimento Econômico da Cepal, professor do Centro de Investigación y Docencia Económicas en México (1982-1987), consultor da ONU-DI (1984-1989) e Diretor de Estudos Setoriais do Grupo Financeiro Serfin (1994). Foi também professor de Economia Aplicada e Organização Industrial e do programa de doutorado da Universidad Nacional Autónoma do México. José Graziano da Silva. Professor titular de Economia Agrícola do Instituto de Economia da Unicamp, com pós-doutorado no Institute of Latin American Studies da University College of London (Inglaterra). Coordenador do projeto temático “O Novo Rural Brasileiro” (Projeto Reurbano) e do projeto “ Agricultura no Brasil” do Programa de Núcleos de Excelência (Pronex) da Finep/ CNPq. Autor de onze livros, recebeu do Instituto de Economia da Unicamp o prêmio de Reconhecimento Acadêmico Zeferino Vaz, em 2000. Mariano Laplane. Professor e pesquisador do Instituto de Economia da Unicamp, publicou extensamente sobre os processos de industrialização latino-americanos, em especial sobre os impactos da integração promovida pelo Mercosul. Neste livro apresenta resultados de suas pesquisas, em artigo conjunto com Glauco Arbix (USP), intitulado “Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina”, que revela as relações dos investimentos diretos externos no continente e as estratégias voltadas para os mercados domésticos que pautam a atuação das grandes corporações. Mauro Zilbovicius. Engenheiro de Produção, doutor e mestre em Engenharia pela Escola Politécnica da USP. Professor e coordenador do Programa de PósGraduação em Engenharia de Produção da Escola Politécnica da USP. Autor de Modelos para a produção, produção de modelos: gênese, lógica e difusão do modelo japonês de gestão da produção (1999); De JK a FHC: a Reinvenção dos carros (com G. Arbix, 1997); Razões e ficções do desenvolvimento (com G. Arbix e R. Abramovay, 2001). Administrador público na Secretaria de Serviços e Obras e na Companhia de Engenharia de Tráfego CET, ambas da Prefeitura do Município de São Paulo (1989/ 1992). Pesquisador do CNPq, consultor ad hoc da Capes e da Fapesp, consultor da Organização Internacional do Trabalho (OIT).
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Peter Richard Draper. Diretor de Pesquisas e Análises Econômicas do Ministério de Indústria e Comércio (MIC) da África do Sul. Ex-chefe do Departamento de Economia e de História Econômica da Universidade de DurbanWestville. Autor de inúmeros artigos sobre os Investimentos Diretos Externos, a indústria de computação e a pequena e média empresas do setor químico na África do Sul. No MIC foi responsável pela definição das estratégias comerciais da África do Sul em relação ao Japão, Cingapura, Tailândia, Coréia do Sul e Brasil; atualmente coordena as pesquisas sobre as relações comerciais com o Mercosul, Índia e Estados Unidos, assim como a agenda da África do Sul para a OMC. Ricardo Abramovay. Professor titular do Departamento de Economia da FEA/ USP e presidente do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da USP. Fez pós-doutorado na Fondation Nationale des Sciences Politiques em Paris e trabalha sobre desenvolvimento rural e meio ambiente. Publicou: Paradigmas do capitalismo agrário em questão (Hucitec) e Razões e ficções do desenvolvimento (com G. Arbix e M. Zilbovicius, 2001). Rubens Ricupero. Secretário-geral da United Nations Conference on Trade and Development (Unctad) desde setembro de 1995. Lecionou Relações Internacionais na Universidade de Brasília e foi professor do Instituto Rio Branco. Presidiu o Grupo de Países em Desenvolvimento e o Comitê de Comércio e Desenvolvimento no GATT. Foi ministro do Meio Ambiente e Ministro da Fazenda (governo Itamar Franco). Foi representante do Brasil na ONU e embaixador nos EUA e na Itália. Escreveu inúmeros livros sobre relações internacionais e os problemas econômicos do desenvolvimento. Simonetta Zarrilli. Membro integrante da Divisão de Comércio Internacional do secretariado da Unctad, vem participando de vários estudos sobre países emergentes, em torno de questões do desenvolvimento e do comércio internacional desde 1988. Formada em Bruges, na Bélgica, e com graduação em Direito em Siena, Itália, é autora de vários artigos e livros, assim como coordenadora de pesquisas oficiais da Unctad. Zhiyuan Cui. Professor do Departamento de Ciência Política do Massachusetts Institute of Technology (MIT, Estados Unidos). Especialista em economia política da China e Ásia em geral. É co-autor (com Adam Przeworski) de Sustainable Democracy (Cambridge University Press, 1993). Escreveu vários trabalhos sobre as transformações econômicas e sociais dos ex-países socialistas na Europa do Leste. Seu último livro, Wrestling with the Invisible Hand, pela Harvard University Press, está no prelo.

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Diálogo entre os que chegaram depois
Glauco Arbix Alvaro Comin Mauro Zilbovicius Ricardo Abramovay

Introdução

O II Seminário Internacional da USP realizou-se em agosto de 2001, pouco antes da ferida exposta pela falência argentina, que continua sangrando o país e sacudindo todo o continente latino-americano. O default de US$ 132 bilhões de sua dívida pública veio à tona como uma crônica anunciada. Ao estabelecer como cláusula pétrea a relação de equivalência entre o peso e o dólar, o regime de câmbio construído pelo ex-ministro Domingos Cavallo pavimentou o caminho para o terremoto que fraturou toda a sociedade. Claro que não faltaram analistas capazes de camuflar o regime de câmbio fixo para apontar a fragilidade político-estrutural dos países periféricos em manter-se na rota dos eternos ajustes fiscais. Minimizava-se, uma vez mais, os efeitos da corrosão que o currency board havia provocado na capacidade exportadora da indústria, ou os limites reais que impediam o pagamento de seus compromissos cortando o salário dos trabalhadores, as pensões, gastos públicos e outras medidas similares. Até mesmo o FMI tentou balbuciar um mea culpa, como se a sua atuação no episódio pudesse ser corrigida apenas com uma maior agilidade no seu acompanhamento e decisões.
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

As explicações para a implosão argentina, porém, ainda estão longe de tocar as raízes de sua crise, cujos sinais latentes nunca deixaram de ameaçar a maior parte dos países periféricos, desde que se dispuseram a seguir as orientações do ajuste econômico regido pelos órgãos que comandam as finanças internacionais. Como se sabe, os êxitos econômicos alcançados no meio da década de 1990 foram cantados em verso e prosa como exemplo a ser seguido por todo o mundo que procurava o desenvolvimento. Afinal, a Argentina havia alcançado êxito após ter liberalizado sua economia, reformado seu sistema tributário, privatizado e modernizado seu sistema financeiro em níveis mais avançados do que os demais países latino-americanos. Apesar da perda de competitividade da economia argentina provocada pela sobrevalorização do peso, as sugestões mais usuais procuravam fugir da desvalorização da moeda, pois a profunda integração com o resto do mundo certamente causaria uma reação em cadeia com efeitos devastadores em todo o sistema financeiro. Exatamente por isso, a questão de fundo para as agências internacionais nunca foi de alteração de rota. Pelo contrário. Rudiger Dornbusch, analista do circuito financeiro internacional, ainda em 1999, afirmava que os argentinos tinham sido “um caso conhecido de total falta de governo e que agora são respeitados porque fizeram escolhas difíceis que tiveram resultados muito bons”. O problema da Argentina, disparou, estava em seus vizinhos: “Eu não entendo por que vocês brasileiros sempre querem o jeitinho, a flexibilidade. Façam alguma coisa a sério!”1 . Dornbusch apenas reproduzia com ironia as orientações matriciais do Banco Mundial, do FMI e do Tesouro americano, para os quais as reformas realizadas estavam mais do que certas. Para iniciar a análise, é bom que se diga que a estratégia argentina se baseou na alienação de sua soberania ao atrelar o controle de sua moeda às principais decisões sobre o dólar que, como se sabe, são tomadas bem longe do Cone Sul. Em segundo lugar, essa escolha foi sustentada pela crença de que a economia argentina alcançaria os mesmos padrões de desempenho exibidos pelos países avançados se conseguisse basear seu desenvolvimento praticamente apenas em capitais externos com liberdade de movimentação. Parte significativa das elites dirigentes na Argen1 IstoÉ Dinheiro, n.94, p.37, fevereiro 1999.

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Introdução

tina passou a compartilhar essa visão com os agentes credores externos, diferenciando-se, ocasionalmente, diante do excesso de zelo que marcava o comportamento dos credores, que exigiam todas as garantias possíveis para que todos os compromissos financeiros fossem plenamente observados. A manutenção dessa rota, cujo alto custo era previsível, não amedrontou os supostos timoneiros argentinos, convictos de que a flexibilidade e os erros do passado – vale dizer, da proteção e estímulo à economia doméstica – não poderiam voltar a se repetir. Na mecânica do novo experimento, era pétrea a idéia de que esse fundamentalismo radical seria recompensado pela sistemática e maciça entrada de capitais e pelo rápido crescimento da economia. No início, o aumento do fluxo de capitais e a expansão rápida da economia alargaram o prazo de validade da nova política econômica. Porém, a ilusão não tardaria a se desfazer. O impacto da crise no México em 1994, na Ásia em 1997 e 1998 seria somado à desvalorização do real em janeiro de 1999, derrubando o entusiasmo argentino, agora sem condições de competir até mesmo no Mercosul. Nesse mesmo ano de 1999, o crescimento de seu PIB foi negativo e os índices de risco que orientavam os investidores voltaram a crescer de tal modo que nem mesmo o retorno do ex-ministro Cavallo ao comando da economia foi capaz de reverter. No entanto, não foram os desencontros e desencantos com a condução da economia que espantaram os credores internacionais, mas a disposição da população argentina de não aceitar mais o jogo da austeridade, dos cortes fiscais, dos gastos públicos, dos salários dos servidores, das pensões e, principalmente, do aumento do desemprego, utilizados como meio de servir as pesadas dívidas de um país artificialmente dolarizado. Após uma sucessão de planos e propostas de salvação, a indignação popular tomaria conta do país, levando de roldão o presidente e seus ministros, conduzindo a Argentina à sua mais profunda e trágica crise. Mesmo assim, ainda abundam economistas que se recusam a pensar no que a Argentina fez de errado, detendo-se nos pressupostos de sua queda. Pelo contrário, muitos continuam insistindo monocordicamente que faltou força e decisão – dos nativos, claro – para que a política implantada desse certo.
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

À sua maneira, Dornbusch, mais uma vez, atualizou o dilema que toca no sistema nervoso de todos os países que tentam se desenvolver, quando olhados pelo retrovisor dos países avançados: o da soberania e do controle democrático de suas economias. A proposta que o analista acabou de divulgar indica que a “sociedade argentina deve abrir mão temporariamente da sua soberania em todas as questões financeiras”, pois o “mundo só deve prestar assistência econômica mediante a aceitação de reformas radicais, além do controle e supervisão estrangeira dos gastos públicos, emissão de moeda e administração de impostos”.2 O destino dos países atrasados estaria selado pela sua incapacidade de exercer a arte do bom manejo de suas economias. Os sem-moeda de ontem deveriam tornar-se os sem-dirigentes de hoje, cedendo seu lugar aos técnicos das agências internacionais. A solução apontada seria quase final para o pouco que resta da já combalida soberania argentina, reduzindo ainda mais o espaço para a condução interna de sua política econômica. Exatamente o contrário do que as experiências históricas recomendam para os momentos de reconstrução e reconfiguração institucional! Aquilo de que a Argentina mais precisa toca direta ou indiretamente na agenda de todos os países em desenvolvimento: a construção de um novo compromisso pela produção e desenvolvimento. Após o excesso de vento liberal dos anos 90, uma brisa de sensatez está sugerindo que não há solução milagrosa capaz de substituir a superação dos problemas de governance desses países, cuja natureza é essencialmente política. Nenhum atalho poderá ignorar o árduo caminho do debate e definição de uma estratégia de desenvolvimento, capaz de integrar o reequacionamento da dívida externa e interna, o esforço exportador, a regulação e controle do capital externo, o aprendizado tecnológico e os necessários incentivos à produção sem os vícios do passado, de modo a reorganizar as sociedades em torno da geração de empregos de qualidade e da melhoria de vida das pessoas. Ou seja, para recuperar suas energias e orientar-se para a vida da população, exige que as elites econômicas dirigentes olhem menos para Washington, Wall Street ou para a City de Londres. Sem nenhuma ingenuidade, a consciência é plena de que o estabelecimento
2 IstoÉ Dinheiro , n.237, março 2002. “Rendição sem guerra”.

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Introdução

de uma estratégia de desenvolvimento requer a retomada de políticas que, esquecidas em alguma gaveta do tempo, só adquirem sentido quando integradas a um feixe de longo prazo, sustentado por compromissos duradouros e por coalizões políticas substantivas. Esse é o grande desafio que deveria marcar todas as disputas democráticas nos dias de hoje. Debaixo das sombrias nuvens argentinas, o II Seminário Internacional da USP sobre “Novos Paradigmas de Desenvolvimento”, cujo debate forneceu as bases para este livro, foi realizado em agosto de 2001. Contando com pesquisadores nacionais e internacionais, o Seminário procurou analisar cinco grandes economias – Brasil, México, África do Sul, Índia e China –, suas trajetórias e escolhas distintas, como forma de revitalizar a pesquisa e o debate sobre o desenvolvimento em meio à globalização e liberalização das economias. As razões desse recorte foram simples. Primeiro, a diversidade das escolhas estratégicas desses cinco países é reconhecidamente grande. Optaram por caminhos distintos e colheram diferentes frutos. O mais importante, porém, é que as experiências mais exitosas desmistificam a idéia de que haveria um caminho único e seguro para o desenvolvimento – que poderia ser resumido na rápida liberalização econômica, num rígido ajuste fiscal e na desregulamentação –, como o seguido praticamente pela maior parte dos países latino-americanos, e do qual a Argentina foi o mais fiel seguidor. Segundo, porque a idéia de afirmação nacional que presidiu às reformas políticas e econômicas em algumas dessas experiências, em especial na China e na Índia, tem muito a ensinar a todos os povos e países, em especial à Argentina, ao Brasil e ao México. Terceiro, porque a articulação interna diferenciada que pode ser encontrada nas economias chinesa e indiana, assim como o comportamento dos policy makers e a condução intensiva e extensiva dos governos na definição das políticas públicas, ajuda-nos a reatualizar o debate sobre os limites e atribuições do Estado nacional em meio à globalização. Moveunos a idéia de que o enfraquecimento dos Estados nacionais, real no que se refere a alguns aspectos da nova economia mundial, permanece muito mais ligado aos domínios da ideologia e das opções políticas de governo do que se pode imaginar. Ou seja, na determinação de suas estratégias internas de crescimento, os Estados nacionais estão sendo vistos, entendidos e enfraquecidos mais pela ação política do que por constrangimentos estruturais.
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Todas as discussões desenvolvidas ao longo do Seminário adquirem maior gravidade e sentido após a débâcle argentina e a formulação das alternativas para sua recuperação. Num momento-chave do debate, durante a homenagem prestada pela USP ao embaixador Rubens Ricupero, secretário-geral da Unctad – que recebeu das mãos do reitor, Jacques Marcovitch, a Medalha de Honra ao Mérito –, enfatizaram-se o rol de escolhas e a cristalina multiplicidade de caminhos que podem levar ao desenvolvimento, sugerindo fortemente que cabe aos próprios países, às suas sociedades, a discussão e a articulação de suas estratégias e a construção dos instrumentos adequados para tanto. Ou seja, os erros dos países em desenvolvimento não serão superados com a tutela de suas economias e a transformação de suas sociedades em entrepostos “compradores”, como os do Oriente do século XIX. Jogar luz sobre esse debate, de modo a recuperar as virtudes da produção – olhando menos para os mercados – significa desenvolver um esforço de comprometimento dos agentes econômicos nacionais com o traçado de uma linha de futuro para esses países, hoje desamparados pelo esgotamento do nacional-desenvolvimentismo, mas ainda órfãos do futuro, pois nenhuma outra estratégia ocupou o seu lugar, a não ser o simulacro liberal. Países atrasados, como o Brasil, em que pesem suas diferenças, precisam urgentemente liberar todo o seu potencial produtivo e criativo para sair desse lugar-algum dos dias de hoje, situado entre o passado e o futuro. Não há precedentes na história moderna a indicar que os países podem se desenvolver sem o comando interno de suas economias e a construção de instituições ancoradas em sua história, política e cultura. Exatamente o que a simples adoção de receituários externos e a conseqüente corrosão da autonomia nacional estão conseguindo obstruir. As trajetórias da China e da Índia corroboram essa afirmação, principalmente por relevarem o exercício do poder estruturante do Estado, o que pode explicar os altos e constantes índices de crescimento alcançados. Em contraste com esses dois países, permanece a América Latina, envolvida pela maré liberalizante dos anos 90, e que possibilitou a colheita de pífios resultados no seu crescimento. Em 2000, somente três países haviam exibido um desempenho mais eficiente do que o vivido
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Introdução

nos áureos tempos do desenvolvimentismo: o Chile, o Uruguai e a Argentina. Desses, o Uruguai possui modestos indicadores e a Argentina entrou em colapso. Somente o Chile continua a mostrar maior exuberância, menos por ter se tornado uma espécie de vitrine liberal e muito mais pela atitude de cautela que adotou em relação aos fluxos de capital estrangeiro. Diga-se de passagem, cuidados que o México não vem demonstrando com sua integração ao Nafta, e que vem sendo responsável pelo crescimento da desigualdade entre regiões e salários em todo o país. A nova agenda que começou a ser desenhada para os países em desenvolvimento nos debates da USP não tem elementos fáceis nem pequenos: 1. reconstrução de economias baseadas nas necessidades domésticas e no conhecimento local, integradas ao sistema produtivo internacional de modo a reduzir as desigualdades internas; 2. pautar a ação governamental e os esforços da sociedade no sentido de diminuir a miséria e buscar a renda e o emprego; 3. reordenar o sistema financeiro e o endividamento externo e interno de modo a dar prioridade ao atendimento das necessidades nacionais; 4. aumentar a competitividade sem retomar o ciclo inflacionário; 5. aprofundar a diversificação das economias; 6. repensar os mecanismos de proteção social de modo a equacionar a crescente insegurança na renda, no trabalho, na aposentadoria; 7. desenvolver intensamente políticas industriais e de estímulo à produção de modo a capacitar o país para as exportações; 8. impulsionar os sistemas educacionais e de inovação, qualificando-os para o aprendizado tecnológico e o controle sobre o conhecimento. A intenção é ajudar a responder por que os países da América Latina, que tentaram adotar nos útlimos anos políticas de consenso com as agências internacionais, vêm demonstrando resultados de crescimento tão pobres e desanimadores? Será que nada têm a aprender com a Coréia do Sul e Taiwan – desde o início dos anos 60 – e a China e a Índia, desde a década de 1970, que aplicaram dispositivos nada ortodoxos e desrespeitaram as recomendações do mainstream econômico? Todos esses países enfatizaram as exportações e desenvolveram estratégias bastante diferentes das aplicadas na América Latina. Coréia e Taiwan protegeram sua economia e usaram e abusaram das políticas industriais. A China, por suas características próprias, ignorou os direitos de propriedade para alcançar e sustentar seu crescimento. A Índia
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evitou reformar o seu pesado regime industrial e comercial até que sua economia começou a deslanchar nos anos 80. Mesmo assim, a economia indiana continua sendo uma das mais protegidas do mundo. A polêmica sobre essas políticas foi intensa, como era de se esperar, uma vez que, flagrantemente, desafiam vários mandamentos da chamada moderna economia da globalização. Talvez um olhar sem preconceito para a América Latina produza resultados distintos e melhores do que os que estamos colhendo e, de modo instigante, resultados mais próximos dos que frutificaram no imediato pósguerra, baseados na hoje malvista política de substituição de importações. Na verdade, muito da história econômica recente está pedindo questionamentos e correções, como a condenação in limine das políticas de substituição de importações (muitas vezes injustamente apontadas como usinas de ineficiências, o que tem mais a ver com o marco das instiuições políticas em que foram implementadas e muito menos com os resultados sociais e econômicos alcançados, já que, se há, ainda, uma indústria competente no Basil, ela é fruto dessas políticas) e do comportamento proativo do Estado na articulação da economia e da sociedade. De um ponto de vista histórico, a idéia do não-reconhecimento das desigualdades e clivagens sociais como ponto de partida e de chegada das estratégias de desenvolvimento, aliada a um endêmico desamparo institucional, insiste em colocar-se como hipótese de trabalho e pesquisa. Nesse sentido, uma releitura da trajetória da América Latina dos anos 30 até o final dos anos 70 ajudaria a reequacionar o fim do ciclo virtuoso de crescimento e a estagnação subseqüente, à luz do êxito relativo dos países asiáticos dos anos 90. Na expectativa de novos estudos, não nos contentamos com as frases feitas e explicações ligeiras. Se é certo que os países em desenvolvimento precisam reformar e construir novas instituições aptas a governar suas economias e sociedades, também é verdade que precisam de tempo para isso. Tempo para que a discussão democrática se faça e os agentes econômicos e sociais estejam persuadidos da necessidade de selar um novo compromisso por seus países. Para tanto, ênfases precisam ser mudadas. A integração na economia mundial deve ser vista como ferramenta para o desenvolvimento, não como um fim. A intensificação do comércio e do fluxo de capitais também é meio, não objetivo. Se o capi20

Introdução

tal externo pode ajudar os países a crescer – pois “nenhuma economia em desenvolvimento pode se desenvolver fechada em si mesma”,3 é preciso lembrar que nos últimos cinqüenta anos não há exemplo de país que tenha crescido sem que o comércio internacional, o endividamento público e o investimento estrangeiro tivessem contribuído para o estabelecimento de bases produtivas locais competentes e para o desenvolvimento de um mercado consumidor interno que pudesse ter acesso aos novos bens e serviços produzidos local e globalmente. A arte exigida no caso diz respeito à combinação das oportunidades oferecidas pelo mercado mundial – basicamente em capital e tecnologia – com estratégias nacionais de investimentos capazes de reanimar e rearticular politicamente as sociedades latino-americanas. Se o Seminário Internacional da USP sobre “Novos Paradigmas do Desenvolvimento” puder oferecer uma pequena contribuição nesse sentido, em especial estimulando novas linhas de pesquisa na universidade brasileira, teremos atingido plenamente nossos objetivos. Abril de 2002

3 Yamazawa, I. Regional Cooperation in a Changing Global Environment: Success and Failure of East Asia. Unctad, fevereiro de 2000, p.2.

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Desenvolvimento, liberalização e globalização

Parte I

Diversidade e desenvolvimento

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Rubens Ricupero1

Agradeço muito essa homenagem,2 absolutamente sem mérito de minha parte, e que tentei desestimular desde a primeira vez em que soube que ocorreria. Acredito que no seminário passado era necessário expressar nosso apreço pelo Celso Furtado, que fazia oitenta anos e que ocupa um lugar maior no pensamento brasileiro. A minha contribuição, tenho consciência, é secundária, pois sou sobretudo um divulgador. Vou desenvolver minha exposição a partir de três grandes temas. No primeiro, busco detectar as forças internacionais e nacionais que atuam para o sucesso ou o fracasso da escolha dos caminhos do desenvolvimento. No segundo, gostaria de abordar a imensa diversidade que há nesse campo, extraordinariamente rico em experiências diferentes. Espero, pelo menos, mostrar que a diversidade aqui é regra e não tanto a uniformidade
1 Secretário-geral da Unctad. 2 O Prof. Rubens Ricupero recebeu, da USP medalha de Honra ao Mérito durante o II Semi, nário Internacional sobre “Novos Paradigmas de Desenvolvimento”, em agosto de 2002.

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que se tentou impingir como uma espécie de abordagem única. Finalmente, no terceiro, gostaria de extrair algumas lições das experiências de maior êxito no mundo contemporâneo. O desenvolvimento é, na verdade, um meio, pois pertence ao domínio das coisas instrumentais. Não queremos nos desenvolver simplesmente para ter uma sociedade de consumo de massa, em que agravemos ainda mais certos problemas básicos do homem de hoje, até mesmo nas sociedades que já resolveram os problemas essenciais da sua sobrevivência. Se nós queremos desenvolvimento é, em primeiro lugar, no caso brasileiro, para corrigir em tempo essa sociedade monstruosa que estamos criando e que, pelo menos em parte, é fruto de um desenvolvimento desequilibrado. Portanto, é preciso não perder de vista que, embora tenhamos que ter o rigor de soluções técnicas e econômicas viáveis, que sejam amparadas em realidades concretas, não podemos nos deixar apaixonar pela técnica em si mesma ou pelo resultado material do esforço. É preciso ver que atrás disso há um problema maior, um problema de distribuição, um problema de igualdade, um problema de resgate da miséria, um problema de solidariedade, de fraternidade. E é isso que torna o desenvolvimento um verdadeiro desenvolvimento, um processo integral. Gosto sempre de citar o filósofo francês Jacques Maritain quando disse algo como: “o desenvolvimento é a promoção de todos os homens e do homem como um todo, portanto, sem exclusões; e do homem em toda a sua potencialidade, inclusive no terreno do valor dos símbolos, da cultura, do relacionamento interpessoal”. O debate proposto por este Seminário é extremamente oportuno. Acabamos de celebrar o centenário de Raul Prebisch e de perceber, na semana passada, que o governo brasileiro está procurando refazer sua reflexão para retificar certos rumos em matéria de expansão das exportações. Este Seminário se realiza no momento de uma grande crise das experiências da América Latina, numa grave crise da economia mundial e de uma crise mais estrutural daquilo que se chama de globalização. Há vários fatores, portanto, que tornam o momento particularmente propício para a presente reflexão. Começando por Prebisch, gostaria de dizer que parto hoje mesmo para o Chile, onde a Cepal realiza uma homenagem a esse pensador que foi, seguramente, no século XX, o latino-americano que deu a contribuição mais original à teoria do desenvolvimento, pensada a partir da realidade latino-americana. Celso Furtado também
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participa dessa homenagem, inaugurando uma cátedra que a Cepal criou com o nome do Prebisch, e a Unctad já há vários anos promove uma série de conferências com o mesmo título. Prebisch foi um latino-americano que pensou o continente a partir do continente. Ele enfatizava que não era o caso de ignorar ou hostilizar as idéias que se criam no mundo a respeito do desenvolvimento econômico. O problema era não aceitá-las com uma submissão servil. Era preciso ver em que medida essas idéias se aplicavam à nossa experiência. Daí o nome do método criado por ele, o “método histórico-estrutural”, que realçava a experiência histórica da América Latina e de sua estrutura econômica, política e social, para ele, distinta de outras regiões. Essa lição de Prebisch permanece absolutamente atual. Basta pensar no seu país de origem, a Argentina. Em 1931, apesar de ter sido treinado como um economista neoclássico, ao assumir a presidência do Banco Central da Argentina, Prebisch se deu conta que suas teorias não eram eficazes contra a grande depressão que se aprofundava desde 1929. Foi aí que a evolução do seu pensamento realmente começou. Seria interessante indagar o que Prebisch diria se fosse vivo hoje (ele faleceu em 1986). Seria difícil afirmar, à luz do que ocorre hoje na Argentina e na América Latina, que sua herança foi superada e que se tornou desnecessário pensar o desenvolvimento da América Latina.

É falsa a idéia de um mundo sem alternativas
Há alguns dias, estive presente à posse do embaixador Sérgio Amaral no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio em Brasília. Ele trabalhou comigo em quatro postos diferentes, em Genebra, Washington, no Ministério do Meio Ambiente e no Ministério da Fazenda, e, por isso, o conheço muito bem. Tanto o discurso dele como o do presidente Fernando Henrique Cardoso foram muito interessantes. O presidente chegou a utilizar uma expressão dramática – “exportar ou morrer” –, deixando claro que o modelo que se vinha seguindo até hoje, baseado numa integração financeira acentuada e um pouco na crença de que a competitividade do país com o tempo e de uma forma mais ou menos espontânea precisa ser retificado. Num certo momento, Sérgio Amaral disse que nós precisamos de uma política industrial para o século XXI, surpreen27

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dendo analistas mais ortodoxos. Mas ele lembrou que esse é o título de um artigo assinado por Tony Blair, a quem ninguém acusaria de ser um adversário do pensamento predominante na economia mundial, e relembrou uma série de exemplos concretos de como a Inglaterra, berço do liberalismo, vem praticando uma política industrial extremamente ativa, servindo-se de subsídios de todo tipo. Há um debate em curso no Brasil sobre a existência ou não de alternativas para a política econômica e social que vem sendo aplicada aqui e em outros países da América Latina; alternativas capazes de preservar a estabilidade e que, ao mesmo tempo, melhorem o crescimento e a distribuição da renda. Seria real essa busca de outros caminhos? No fundo, o objetivo deste seminário é explorar essa questão. Está claro, hoje em dia, algo que a Unctad vinha anunciando há vários anos. A economia mundial enfrenta uma crise em que as três grandes economias industriais estão, ao mesmo tempo, desacelerando ou entrando em recessão. É uma situação extremamente preocupante, porque se dá num momento em que a economia americana, que durante anos foi a única grande fonte de demanda de importações, começa a perder velocidade, sem que haja no horizonte nenhum indício claro de quanto vai durar essa crise, quando começará a recuperação e como e com que velocidade essa recuperação se fará. Não vou aqui perder tempo com esse assunto – pois nem o Alan Greenspan conhece a resposta. Gostaria apenas de dizer que esse problema não é apenas conjuntural. O processo da globalização, que começou com ímpeto nos anos 90, procurou justificar a idéia de um mundo sem alternativas, em que o desenvolvimento dos países se resumia a uma integração rápida e a mais radical possível a esse processo, o mesmo processo que prenunciava crises econômicas, financeiras e monetárias, como a crise mexicana de dezembro de 1994. A partir da freqüência dessas crises, o processo de globalização se descobre vulnerável. Não que esteja em estado terminal, pois responde a forças muito profundas. Algumas, de natureza tecnológica. Outras, de natureza econômica, envolvendo a expansão das empresas transnacionais e a transnacionalização da produção e da distribuição. O que indica que essas forças vão permanecer.
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Mas, a partir das crises, o processo já não se desenvolve com o mesmo triunfalismo avassalador dos primeiros quatro ou cinco anos da década de 1990. Acredito que a globalização se descobriu vulnerável da mesma forma que a civilização européia se descobriu mortal com a Primeira Guerra Mundial. É uma famosa frase do poeta Paul Valéry: nós, civilizações, sabemos que somos mortais a partir da Primeira Guerra. Quem assistiu pela televisão às manifestações em Gênova, como disse o presidente Chirac, não consegue imaginar que duzentas mil pessoas desçam às ruas, muitas das quais vindas de países diferentes, enfrentem a polícia, corram altos riscos apenas pelo capricho de querer jogar uma pedra numa vidraça. Esse é um componente importante da análise que fazemos aqui. Não há dúvida de que vivemos o momento certo para a retomada da reflexão sobre algumas certezas dos anos 90, recentemente abaladas por uma sucessão de acontecimentos que poderíamos chamar de o último ciclo de ilusões pelo qual passou a América Latina. A América Latina teve vários momentos em que parecia crescer de uma maneira irreversível, como no final dos anos 50 e começo dos 60, a época do Brasil de Juscelino, da Argentina de Frondizi, do primeiro Frei no Chile. Parecia haver um ciclo virtuoso, de presidentes democratas, progressistas, com consciência social e com aceleração econômica. Tudo isso acabou nos anos 60 e 70, com os regimes militares e mais tarde com a crise da dívida. A partir da crise da dívida, o continente parecia se mexer novamente. Muitos escreveram que uma macroeconomia mais sólida estava gerando uma espécie de hegemonia política perdurável na América Latina. Governos foram reeleitos porque haviam dominado a inflação na Argentina, no Brasil, no Peru e em outros lugares. Mas tudo isso está outra vez em questionamento. Basta olhar do norte ao sul para ver o que acontece. O México que cresceu, em 2000, 7%, graças ao mercado americano, mal crescerá 1% em 2001. E na América do Sul, da Venezuela para baixo, há uma onda de crise realçada pela inquietude dos indicadores sociais e políticos. As considerações apontadas me permitem passar à segunda parte da minha exposição, para a questão da diversidade. Durante a fase de triunfalismo do mercado, o que se afirmava era que, no fundo, o debate sobre desenvolvimento tinha acabado. Tinha termi29

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nado porque não havia mais o que debater, em razão da emergência de um consenso. Um consenso que, algumas vezes, foi chamado de Washington e que, supostamente, eliminava a possibilidade de alternativas reais a uma liberalização acentuada e radical. Liberalização do comércio, liberalização para os investimentos, mas, sobretudo, liberalização financeira – abertura aos capitais, não só aos financiamentos de curto prazo, mas de todo gênero, aplicações nas bolsas e outros.

Mitos e confusões
Nesse período, confundiram-se fenômenos e níveis diferentes. A primeira confusão se deu na identificação da globalização à liberalização, que são, na verdade, conceitos diferentes. A globalização se serve, freqüentemente, da liberalização como um instrumento, como uma política, mas nem sempre. Por exemplo, a globalização atual serve-se, sem dúvida, da liberalização econômica e comercial – a abertura dos mercados, as importações já não têm mais barreiras etc. Mas a globalização não se serve da mesma liberalização no terreno da mobilidade da mãode-obra. Houve períodos similares ao atual, em que aumentou muito o grau de interdependência das economias, como no período de 1870-1914, que foram períodos em que todos os fatores de produção tiveram campo livre, não só os investimentos, mas também o trabalho, os bens e os financiamentos. Foi o período em que cinqüenta milhões de indivíduos deixaram a Europa para imigrar. Hoje não há nada de similar em matéria de liberalização da mão-de-obra. Tampouco existe liberalização em matéria de tecnologia. Houve períodos em que o Japão pôde fazer grandes avanços tecnológicos com os chamados processos de engenharia reversa. Havia uma certa facilidade de copiar. Hoje em dia, no Brasil, para combater a Aids, estamos envolvidos em enormes conflitos sobre as patentes dos medicamentos. Portanto, não é certo que globalização e liberalização sejam sinônimos e que um possa ser usado pelo outro. Mesmo em comércio, a globalização usa a liberalização de maneira seletiva. Por exemplo, tem se propugnado pela abertura total dos mercados a produtos industriais. Os americanos, por exemplo, estão propondo agora, para
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a próxima rodada de negociações, que algo entre dez a doze setores de produtos industriais, que vão de brinquedos a produtos químicos, tenham o que eles chamam de zero tariff, ou seja, tarifa zero, válido para todos os produtos incluídos nesses setores. Mas, se nós pedirmos ao governo americano que faça o mesmo em calçados, em tecidos, em suco de laranja, em tabaco, em açúcar, em etanol, em aço, a resposta será negativa. Eu poderia dar a vocês inúmeros exemplos para mostrar que a liberalização comercial, mesmo na voz dos que se apresentam como campeões do livre mercado, é extremamente seletiva, que é uma liberalização radical e total apenas nas áreas em que os países mais ricos desfrutam de completa superioridade competitiva. Em outras palavras, a liberalização é parcial, gradual e relutante nas áreas em que estes enfrentam dificuldades. Portanto, é preciso não confundir globalização com liberalização. Uma segunda confusão diz respeito à aproximação entre liberalização comercial, liberalização de investimentos e liberalização financeira em geral. São também conceitos diferentes. São realidades diferentes que exigem requisitos diferentes. Infelizmente, análises superficiais, ao entenderem esses termos como equivalentes, empurram a América Latina a embarcar numa liberalização financeira e comercial extremamente acentuada, sem que tenhamos os requisitos mínimos para suportar as pressões, os perigos e os desafios dessa liberalização. A liberalização financeira é extremamente perigosa em qualquer condição. Tanto é que os países mais avançados conservaram controles de capitais até muito recentemente. Mesmo os Estados Unidos controlaram os capitais. A Inglaterra conservou esses controles até há pouco mais de vinte anos. A Itália e a França removeram os últimos controles no início dos anos 90. E estou falando de economias que são incomparavelmente mais sólidas do que as nossas e que têm um acesso ao mercado financeiro muito mais completo do que nós podemos aspirar nas próximas gerações. Os perigos são inúmeros, e isso tem se agravado ainda mais num mundo em que, desde o fim do sistema de Bretton Woods, no começo dos anos 70, já não há mais um mínimo de estabilidade na relação de valor entre as moedas. Há uma oscilação enorme, mesmo das moedas das economias avançadas – às vezes, cerca de 20% em menos de um mês, entre o dólar e o iene –, e essa oscilação contamina todos os setores da economia.
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Um dos mecanismos mais perigosos pelos quais vem agindo a liberalização financeira – e que atingiu o Brasil no início do Plano Real – diz respeito à abertura do país ao financiamento de curto prazo. Esses recursos, atraídos pelo diferencial de juros, acorrem em grande volume, tornando a moeda muito valorizada no curto prazo, mas provocando uma perda de competitividade nas exportações. Isso significa que, embora a liberalização seja desejável em princípio – porque um país em desenvolvimento não pode prescindir de algum grau de aporte de poupança externa –, precisa ser equacionada de maneira gradual, cautelosa, com instituições adequadas, um sistema bancário e financeiro sólido, com boa supervisão, com boa regulação. Isso que estou a dizer é o mesmo que diz o Fundo Monetário Internacional. O FMI é o primeiro a afirmar que esses instrumentos e essa cautela são necessários, ainda que há alguns anos o Fundo exibiu um entusiasmo acrítico no que se refere à liberalização. Não há, porém, quem não reconheça hoje em dia que a liberalização financeira é um processo que só se pode enfrentar com extrema cautela. Tanto isso é verdade que, dos grandes países em desenvolvimento, os de maior sucesso como a China e a Índia – a China crescendo a 10%, a taxas constantes já há vinte anos, e a Índia crescendo entre 6% e 7% ao ano – têm revelado, nessa matéria, uma extrema cautela. O principal problema é que, diante do agravamento da dependência de recursos de curto prazo, as saídas tornam-se cada vez mais difíceis e dolorosas. Por isso, a melhor saída dessa armadilha é evitar a entrada. Porque sair da liberalização, da dependência de recursos de curto prazo, é como mandar uma carta pedindo demissão da máfia que, como se sabe, não está acostumada a conceder desligamentos voluntários e/ou temporários. Uma vez dentro desse processo, a saída é difícil, penosa, prolongada e demanda sempre um esforço enorme para o aumento das exportações. Ou seja, não há saídas mágicas. As moratórias ou desligamentos do sistema internacional geralmente tendem a piorar a situação dos países endividados. No Brasil, nós só vamos sair desse momento agudo de dependência por meio de um esforço que pode durar anos. Estamos numa fase extremamente acentuada de dependência neste momento, dispostos a gastar quase 10% do PIB só para pagar custos financeiros, juros, o que é uma proporção altíssima.
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Opções e variações
Mas, como venho insistindo, há uma diversidade enorme de caminhos trilhados por distintos países para tratar dessas questões. Citei a China, a Índia e o Sudeste da Ásia. Por quê? Para mostrar que esses países seguiram rotas diferentes. Claro que esses países estão se integrando à globalização. Quem vai negar que a China está crescendo há 21 anos? Que se revelou capaz de exportar crescentemente aos Estados Unidos e ao Japão? Apenas com o Japão, que sempre foi um país relativamente fechado, a China tem, nesse momento, um saldo bilateral de 22 bilhões de dólares. Com os Estados Unidos, tem um saldo entre 30 e 40 bilhões de dólares. Portanto, ninguém pode negar que a China está aproveitando as oportunidades do mercado global para se desenvolver. Mas está fazendo essa integração de um modo diferente da América Latina. Jogou a cartada da competitividade em matéria de exportações, gerando grandes saldos no comércio com outras nações. As três Chinas, se se puder chamar assim – isto é, a China propriamente dita (mainland China), Hong Kong e Taiwan –, detêm, juntas, reservas de 410 bilhões de dólares neste momento. Isto é, as reservas do “planeta China” são de 410 bilhões de dólares. Portanto, os chineses jamais aceitaram a idéia de que para se desenvolver precisavam exibir déficits em sua conta corrente, uma idéia que teve longa vigência na América Latina, pois as autoridades monetárias estavam convencidas de que a liquidez do mercado financeiro permitiria que recebêssemos recursos até a melhoria da nossa competitividade. Modelos diferentes existem e estão aí, à vista. A afirmação de que não existem, na experiência concreta do mundo, outros países em desenvolvimento com políticas alternativas diferentes e melhores do que as nossas é objetivamente falsa. Existem. E muitos! E estão aí para serem estudados e conhecidos. Mostraram-se melhores na competitividade comercial, na tecnologia, na distribuição de renda, na preocupação com a pobreza. O fenômeno que vivemos aqui é caracteristicamente latino-americano. É claro que o problema da África é ainda pior. O embaixador do Brasil em Genebra, Celso Amorim, homem de inteligência aguda e com uma grande capacidade de criar fórmulas, disse, com muita felicidade, o
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seguinte: “a diferença entre o modelo asiático, se se pode chamar assim, e o modelo latino-americano, é que o modelo asiático é construído sobre poupança interna e mercado externo, enquanto o modelo latinoamericano é construído sobre poupança externa e mercado interno”. Reproduzo aqui seu pensamento apenas para mostrar que são dois modelos completamente diferentes. Por isso, dizer que não há modelos, tentar fazer as pessoas crerem que todo o mundo segue o mesmo modelo que nós é alguma coisa que clama aos céus em matéria de falsidade.

Países e monstros
Quando se lança o olhar ao mundo, o que chama a atenção é que praticamente cada caso é um caso. A realidade da qual nós temos que partir é de que existem no mundo hoje praticamente 200 Estados, 200 entidades dotadas de centros decisórios com maior ou menor autonomia. É interessante também refletir que, dos 200 Estados atuais, 150 foram criados no século XX. Também é importante lembrar o que diz Eric Hobsbawm, o grande historiador inglês: “é preciso não se iludir com o fato de que há tantos Estados, porque, na verdade, três de cada quatro pessoas no mundo vivem apenas em 25 desses países, que são os maiores. São 25 que têm 50 milhões de habitantes ou mais”. Portanto, esse é o primeiro dado da diversidade. Duzentos Estados que vão, num extremo, da China, que tem 1,3 bilhão de habitantes; da Índia, que tem 1 bilhão e que vai passar a China dentro de alguns anos; da Federação Russa, que tem mais de 15 milhões de quilômetros quadrados, a países que são da jurisdição da Unctad, ilhas como Tuvalu, como Vanuatu, que pouca gente sabe que existem. Alguns desses países vivem da emissão de selos, outros vivem de alugar o nome na internet, como é o caso de Tuvalu. Outros, finalmente, sobrevivem como paraísos fiscais, como as ilhas Jersey. Ou seja, há países gigantescos, países médios, países pequenos, minipaíses. Dessa realidade podemos extrair duas conclusões. De um lado, que as condições, as perspectivas e as possibilidades variam. É claro que as possibilidades da China ou dos Estados Unidos não são as mesmas de Tuvalu. Essa é a primeira conclusão. A segunda conclusão: não se iludam, porque mesmo que a autonomia seja diferente, não quer dizer que
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não exista. A prova é que a OCDE, a organização dos países ricos, está há tempos tentando impor aos paraísos fiscais certas disciplinas e não consegue. É claro que atrás dos paraísos há protetores maiores. Mas a idéia de que o micro-Estado não tem força alguma e tem que aceitar o que se diz não é certa. Isso diz respeito a um segundo mito que se propagou falsamente, o do fim da soberania nacional. Na verdade, aquilo a que estamos assistindo é o desmesurado fortalecimento de algumas soberanias em detrimento de outras. O país mais poderoso da Terra, os Estados Unidos, não faz parte de uma lista imensa de tratados que são assinados por todos os outros, invocando justamente a sua soberania. A posição deles, e eu não digo isso para criticá-los, é simplesmente de que não atendem aos interesses dos Estados Unidos e por isso não são assinados. Portanto, é preciso distinguir a imensa diversidade de situações existentes atualmente. Um dos principais teóricos norte-americanos da guerra fria classificou alguns países como monster countries (países-monstros), países que possuem um território continental e uma população de mais de 200 milhões de habitantes. Os dois elementos são importantes, porque alguns, como o Canadá e a Austrália, têm a terra, mas não têm o homem; outros têm gente, mas não a terra. Os dois elementos são importantes, porque é essa interação entre muita gente e muita distância que cria a complexidade, matriz da heterogeneidade. Foram detectados cinco países desse tipo. Os Estados Unidos, a Rússia, a China, a Índia e o Brasil. A rigor, talvez, com um pouco de boa vontade, se poderia incluir a União Européia, após a integração comercial, e a Indonésia, por sua população e as milhares de ilhas em seu território. Esses países têm uma natureza própria, porque, para um país continental, a natureza do problema de inserção na globalização é diferente da natureza de inserção de Cingapura ou da Bélgica. Para estes, o comércio exterior representa mais de 150% de seu PIB, porque são países de intermediação. Por isso, sua inserção surge naturalmente. Agora, a inserção da Rússia é um grande problema. Os projetos mais ambiciosos de ampliação da União Européia nunca contemplam a Rússia. Por quê? Porque haveria risco de indigestão. Como a União Européia conseguiria engolir 15 milhões de km2, com aquela complexidade, com mais de cem línguas?
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Exatamente por suas dimensões, a inserção da Índia, da China, do Brasil coloca outro tipo de problema. É claro que não podemos nos comparar aos Estados Unidos ou à União Européia, porque estes inventaram e plasmaram a globalização, além de terem alcançado um nível muito mais avançado de transnacionalização de suas economias. Temos de nos comparar justamente aos grandes países continentais em desenvolvimento e ver como estão resolvendo seus problemas da inserção.

Experiências que estimulam nossa reflexão
Passo à parte final da minha exposição. Um caso muito interessante para a nossa discussão está registrado em um relatório do World Economic Survey das Nações Unidas, de 1987, publicação dirigida na época pelo meu amigo Pedro Malan. Nesse estudo, Malan e seus colegas procuraram detectar quais eram os países em desenvolvimento que tiveram um crescimento rápido ao longo da década de 1970. Crescimento rápido para os autores significava uma média anual de 4,5% de crescimento do PIB ao ano. Em termos de renda per capita, a referência era a de um crescimento em torno de 2% ou mais, mas ao longo de dez anos. O resultado foi muito interessante. Na década de 1970, cerca de trinta países se qualificavam nessa categoria, muitos latino-americanos, inclusive o Brasil. Na década de 1980 (o estudo foi até 1987), esse número tinha caído vertiginosamente, de trinta para catorze. Todos os países latino-americanos haviam saído da lista em razão da crise da dívida que havia começado em 1982. Mais interessante ainda foi um terceiro exercício realizado pelo estudo, que reunia o exame da década de 1970 com a de 1980. Após identificar os países que haviam mantido o crescimento ao longo de duas décadas, somente oito ou nove resistiram, todos, sem exceção, asiáticos, dos quais a maioria era importadora de petróleo. Havia um ou dois que era exportador líquido de energia, os demais eram importadores. Nesse ponto, o estudo tentava extrair o que havia de comum nessas experiências, mas com muita dificuldade. Isso porque os setores-chave não coincidiam. Por exemplo, quando a pesquisa se detinha na agricultura, saltava aos olhos que alguns desses países nem agricultura possuíam,
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como era o caso de Cingapura e Hong Kong. Quando se concentrava no investimento estrangeiro direto, não dos financiamentos, mas do investimento produtivo, o estudo revelava que em alguns países o investimento estrangeiro havia sido decisivo, como em Cingapura. Já em outros países, sua importância havia sido moderada, como no caso de Taiwan ou da Tailândia. Em outros ainda, o investimento externo desempenhou papel mínimo, como na Coréia do Sul, que se desenvolveu praticamente fechada ao investimento estrangeiro direto. Quando se olhava para os graus de abertura comercial, o resultado era variável. Havia uma certa semelhança em alguns pontos, como o fato de serem países com baixa inflação, reduzido endividamento externo e outros pontos dessa natureza. Procurei extrair algumas lições para além do esforço desse relatório. As conclusões a que cheguei indicam que todos os que haviam mantido seu crescimento nas décadas de 1970 e 1980 possuíam quatro traços em comum. O primeiro é que todos eram países dotados de um Estado eficiente. Não necessariamente de um Estado produtor, de um Estado que produz aço, como nós tivemos na América Latina. Mas todos eram países com uma burocracia estatal competente, com alto grau de profissionalismo, de tecnicalidade, capaz de orientar o processo de desenvolvimento. O caso mais interessante era o de Cingapura, um país que aplicou políticas de grande liberalização, mas com grande nível de dirigismo estatal. E até hoje mantém essa prática. Há detalhes interessantes sobre como o governo em Cingapura convidava anualmente executivos internacionais para saber quais os produtos que iriam dominar o mercado nos cinco anos seguintes, de modo a abrir uma discussão sobre quais desses produtos poderiam ser fabricados internamente no país. Isso significava que o Estado, apesar de dirigista, procurava agir a favor e não contra o mercado. Comparando, o primeiro traço comum era a existência de um aparato estatal competente – e não de um processo de desmantelamento do Estado, como ao que assistimos na América Latina. O segundo traço que se verificava era que todos tinham uma visão estratégica clara do desenvolvimento. O que não significava a idéia ingênua de um plano qüinqüenal com metas quantitativas. Não se tratava disso, mas de uma visão de até onde eles queriam ir e quais eram as vantagens comparativas de que dispunham. Como se sabe, para Cingapura,
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por exemplo, a grande vantagem é a localização geográfica, pela qual se domina a entrada do Mar da China meridional. Nesse sentido, o porto foi sua grande alavanca. Um porto de alta eficiência, com grande qualidade de provimento de serviços. Há variações, mas todos os países tinham uma visão estratégica clara de aonde queriam chegar. Nenhum desses países acreditou que apenas os bons fundamentos econômicos seriam suficientes para incrementar espontaneamente sua competitividade. Ao contrário, desenvolveram sempre uma política ativa de promoção de sua competitividade. Um terceiro traço, também ausente na América Latina, é que todos esses exemplos de maior êxito tiveram sempre, desde a origem, um forte componente social de distribuição de renda. Os casos mais impressionantes de desenvolvimento sustentável ao longo de três décadas, com pouca desigualdade, foram os países que começaram com uma reforma agrária radical, que distribuiu não só renda, mas também o acesso aos bens de produção. Foi o caso de Taiwan, da Coréia do Sul e do Japão. Os casos de Taiwan e do Japão foram frutos das grandes reformas do pósSegunda Guerra Mundial. No caso do Japão, muitas dessas reformas foram patrocinadas pelas autoridades de ocupação americanas. No caso da Coréia, houve uma extensa destruição das relações de propriedade durante a Segunda Guerra Mundial e, depois, na Guerra da Coréia. Em todos esses casos, a reforma agrária foi radical. Radical pelo universo de propriedades atingidas e pelos limites impostos ao tamanho das propriedades. Nesse sentido, é muito interessante ver como esses países até hoje gozam dos menores índices de desigualdade. Mesmo que a desigualdade tenha crescido, agravou-se muito menos do que em outros países. No início de seu projeto, encontramos um esforço de redistribuição de renda, a começar com um compromisso claro de redução da pobreza absoluta. Essa redução nos países asiáticos foi impressionante. Em média, o total da população que vivia abaixo da linha de pobreza absoluta passou, nesses países, de 65% a 70% a algo como 10% a 12%. Na Malásia o número é ainda menor, de 8% hoje em dia. Isso ocorreu em uma geração, em menos de trinta anos. Em grande parte foi essa redistribuição da renda que tornou o modelo auto-sustentável, que criou um mercado interno pujante e que permitiu o quarto traço comum a que eu vou me referir em seguida.
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Todos esses países investiram pesadamente em recursos humanos, educação, ciência, tecnologia. Porque as duas coisas vão de par em par, pois não se pode investir em recursos humanos e em educação sem criar outros desequilíbrios, se ao mesmo tempo não houver um esforço de redistribuição. Portanto, acredito que as lições estão claras. Embora nenhum de nós tenha a pretensão de dar uma receita ao Brasil ou à América Latina, é óbvio que a solução na busca de um modelo alternativo passa por um aparato estatal competente, por uma visão estratégica do desenvolvimento, que vai variar segundo os países, por um esforço de redistribuição sério, a partir de agora e não depois do crescimento, e também por uma ênfase central na formação de recursos humanos.

O combate à pobreza como prioridade
Esses quatro traços estão presentes em todas as experiências de êxito. Até me atrevo a dizer que, sem a dimensão social e humana, o desenvolvimento mesmo materialmente acabaria frustrado. A experiência histórica mostra isso. Ainda que não fôssemos movidos por sentimentos de solidariedade ou por sentimentos de fraternidade, ainda que a nossa preocupação fosse única e exclusivamente a eficácia, mesmo desse ponto de vista, sem um esforço fundamental de redistribuição e de formação de seres humanos, o desenvolvimento não será alcançado. Devo reconhecer que essa foi a grande contribuição tanto de Prebisch quanto de Celso Furtado. A este, sobretudo, é que se deve a introdução no ideário da Cepal de duas grandes dimensões, posteriormente incorporadas por Prebisch. A primeira foi a fundamentação teórica que Furtado deu para mostrar como um desenvolvimento desequilibrado, baseado na imitação do padrão de consumo das sociedades industriais avançadas, acabava provocando certos desequilíbrios que geravam estrangulamentos estruturais no processo de desenvolvimento da América Latina. Prebisch, no final da vida, se preocupou muito com isso e se deu conta de que essa era uma das grandes falhas de seu modelo. Tanto assim que hoje em dia, na América Latina, quando pensamos em fazer um balanço dos 55 anos de experiência desenvolvimentista, não podemos negar que do lado po39

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sitivo há muita coisa lograda em termos de criação de uma base industrial, de alguma diversificação, de alguma melhoria em termos de presença comercial, de um crescimento que foi muito grande até os anos 80. O problema é que as condições sociais criadas foram entristecedoras. Pelo Panorama social da América Latina, publicado pela Cepal, passados vinte anos, a América Latina ainda não havia conseguido voltar aos níveis sociais que tinha antes do início da crise da dívida externa. Tanto o nível de pobreza como o nível de indigência continuam a ser maiores do que eram em 1981. Claro que esses indicadores variam de país para país. Alguns, como o Chile, por exemplo, superaram essa situação. Mas a média do continente continua desalentadora. Ou seja, se já estávamos mal naquela época, hoje estamos ainda pior. Essa minha apresentação teve as características de uma conversa, em que procurei suscitar alguns temas de um modo incompleto e fragmentário. Mesmo assim, gostaria de concluir minha reflexão afirmando que não podemos perder de vista o compromisso ético do desenvolvimento, o compromisso com o ser humano, pois do ponto de vista material freqüentemente o Brasil nos surpreende. Fiquei muito impressionado ao ler uma revista da Fundação Getúlio Vargas dedicada ao agribusiness, na qual há uma matéria sobre o êxito de Mato Grosso. É uma leitura que alegra qualquer brasileiro, porque nenhum de nós pode ficar indiferente ao êxito desse Estado com o algodão, já que o Brasil estava quase desaparecendo das estatísticas de sua produção, e o Mato Grosso está conseguindo produzir algodão de excelente qualidade com um dos preços mais baixos do mundo. Há também uma revolução na soja e nas hidrovias, abertas para escoar esses produtos. Esse é o lado que o Brasil tem de mais parecido com os Estados Unidos, esse lado pioneiro, do arrojo, dos realizadores individuais. O que só pode nos dar confiança. Mas, ao mesmo tempo, é triste, porque a leitura da mesma revista não nos fornece elementos para saber se esse salto melhorou de alguma maneira o salário do trabalhador rural em Mato Grosso. Desconfio que não deve ter melhorado muito. O problema é que é um tema que não está muito presente, apesar de sua importância, pois sem essa discussão todas essas mudanças podem produzir ainda mais concentração de riqueza e grupos ainda mais poderosos. Mas a pergunta
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Diversidade e desenvolvimento

sobre os caminhos para tirar as pessoas da miséria continua ausente, o que só aumenta a nossa angústia. Moro há seis anos fora do Brasil. Cheguei dias atrás e vi como algumas pessoas moram em fortalezas medievais, cercadas por muros de quatro metros de altura, com um exército de segurança, com um extraordinário desplante de consumismo em meio a uma miséria atroz. Li também sobre episódios que estão escrevendo um novo capítulo da história da monstruosidade humana, como as histórias dos justiceiros do ABC, que têm prontuário e são contratados com tabela para eliminar pessoas. É bom lembrar que essa realidade também é, em parte, resultado do processo de desenvolvimento brasileiro. De certa forma, alguns dos êxitos materiais estão na raiz dessa configuração, porque foram êxitos, mas, ao mesmo tempo, parte de um processo desprovido de consciência. Se nós queremos ter um desempenho melhor não é para reproduzir de novo o que tivemos nos anos 70, quando se dizia no regime militar que a economia ia bem, mas o povo ia mal. Hoje, nem a economia nem o povo vão bem. E nós não queremos, evidentemente, que a economia volte a exibir um bom desempenho com o povo passando mal. Por isso, acredito que nessa reflexão sobre o desenvolvimento não se pode perder a dimensão da promoção do povo brasileiro. O desenvolvimento só terá sentido se conseguir de fato realizar esse objetivo, porque esse é o nosso problema. Outros podem ter outros problemas. Mas para um país que tem cinqüenta milhões de pobres e miseráveis, a prioridade evidentemente tem de ser essa.

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Estratégias de desenvolvimento para o novo século1

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Dani Rodrik2

1 Introdução
É bem possível que a idéia de economia mista seja o mais precioso legado que o século XX deixa para o XXI no terreno da política econômica. O século XIX descobriu o capitalismo. O XX aprendeu a domesticá-lo e a torná-lo mais produtivo, fornecendo os ingredientes institucionais de uma economia de mercado auto-sustentável: bancos centrais, política fiscal estabilizadora, legislação antitruste e regulamentações, previdência social, democracia política. Foi durante o século XX que esses elementos de economia mista lançaram raízes nos países industrializados avançados. A mera idéia de que os mercados e o Estado são complementares –
1 Este trabalho foi preparado para ser apresentado na conferência “Developing Economies in the 21st Century” [Economias em desenvolvimento no século XXI], Institute for Developing Economies, Japan External Trade Organization, 26-27 de janeiro de 2000, em Chiba, Japão. 2 Havard University.

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reconhecida na prática, ainda que nem sempre em princípio – possibilitou a prosperidade sem precedentes vivida pelos Estados Unidos, a Europa Ocidental e partes do Extremo Oriente na segunda metade do século XX. O truísmo de que tanto a iniciativa privada quanto a ação coletiva são necessárias ao sucesso econômico chegou um tanto tarde aos países em desenvolvimento. À medida que a maioria deles ia se tornando independente, nas décadas de 1950 e 1960, o exemplo aparentemente bemsucedido da União Soviética e a ideologia antimercado das elites políticas nacionais resultaram em estratégias de desenvolvimento fortemente estatizantes. Na América Latina, onde os países são independentes há muito mais tempo, a visão “estruturalista” predominante era a de que os incentivos ao mercado não conseguiriam eliciar uma resposta muito flexível. Em todo o mundo em desenvolvimento, o setor privado era encarado com ceticismo, e a iniciativa particular ficava rigorosamente circunscrita. Essas visões sofreram uma transformação radical, nos anos 80, sob a influência conjunta de uma prolongada crise de endividamento e da doutrina das instituições de Bretton Woods. Os formuladores da política da América Latina e da Europa Oriental pós-socialista adotaram com entusiasmo o “consenso de Washington”, que enfatizava a privatização, a desregulamentação e a liberalização do comércio. A recepção foi mais precatada e cautelosa na África e na Ásia, mas também nesses continentes as políticas se voltaram decididamente para os mercados. De início, tais reformas orientadas para o mercado deram pouquíssima atenção às instituições e à complementaridade entre as esferas pública e privada da economia. O papel atribuído ao governo não ia além de manter a estabilidade macroeconômica e fornecer a educação. A prioridade era enxugar o Estado, não torná-lo mais eficaz. Uma visão mais equilibrada começou a surgir nos últimos anos do século XX, quando o consenso de Washington se mostrou incapaz de cumprir suas promessas. A conversa, em Washington, voltou-se para a “segunda geração de reformas”, a “governança” e o “revigoramento da capacidade do Estado”.3 Três desenvolvimentos alimentaram a insatisfação com a ortodoxia. O primeiro deles foi o desastroso fracasso da re3 A última expressão é do World Development Report sobre o Estado (World Bank, 1997, p.27).

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Estratégias de desenvolvimento para o novo século

forma de preços e da privatização na Rússia, na ausência de um aparato legal, regulamentário e político que lhes desse apoio. O segundo foi o generalizado descontentamento com as reformas orientadas para o mercado, na América Latina, e a percepção cada vez mais nítida de que essas reformas pouca atenção davam aos mecanismos de seguridade social e às redes de segurança. O terceiro e mais recente foi a crise financeira asiática, que expôs os perigos de permitir que a liberalização financeira caminhasse à frente da regulamentação adequada. Assim, entramos no século XXI com uma compreensão melhor da complementaridade entre os mercados e o Estado – um conceito mais elevado das virtudes da economia mista. Essa é a boa notícia. A ruim é que não estão claras as implicações operacionais disso no design da estratégia de desenvolvimento. Continua havendo muitas oportunidades de renovados danos na frente política. Como vou expor mais adiante, o Estado e o mercado podem combinar-se de diversos modos. Há muitos e diferentes modelos de economia mista. O grande desafio apresentado às nações em desenvolvimento nas primeiras décadas do próximo século é conceber formas próprias de economia mista. A seguir, examino alguns princípios que devem orientar esta indagação. Inicio com uma condensação muito breve da história do desempenho em crescimento dos países subdesenvolvidos no pós-guerra. Como os motivos do decepcionante desempenho em crescimento a partir do fim da década de 1970 estão intimamente ligados às atuais prescrições políticas; apresento minha própria interpretação do que deu errado. Essa interpretação sublinha a importância das instituições internas e tira a ênfase do papel dos fatores microeconômicos (inclusive da política comercial) no colapso do crescimento a partir de 1980. A seção 3 faz uma análise mais detalhada das instituições de apoio ao mercado. Discuto cinco funções que as instituições públicas devem atender para que os mercados operem adequadamente: a proteção ao direito de propriedade, a regulamentação do mercado, a estabilização macroeconômica, a previdência social e a administração de conflito. Não obstante, esta seção e a próxima sublinham que, em princípio, há uma grande variedade de arranjos institucionais capazes de exercer essas funções. Convém encarar com ceticismo a noção de que uma instituição específica observada num país (por exemplo, nos Estados Unidos) é o
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tipo mais compatível com uma economia de mercado em bom funcionamento. Argumento, na seção 5, que as reformas parciais e graduais geralmente surtiram mais efeito porque os programas de reforma sensíveis às precondições institucionais têm mais probabilidade de êxito que os que pretendem erigir instituições totalmente novas da noite para o dia. A seção 6 trata de algumas implicações na governança internacional. Uma conclusão-chave é que as normas internacionais e a condicionalidade das Instituições Financeiras Internacionais (IFI) devem dar espaço a políticas de desenvolvimento que divergem das ortodoxias atualmente dominantes. A seção 7 avalia a prioridade que se deve dar à abertura para o comércio e para os fluxos de capital no design das estratégias de desenvolvimento. Argumento que o comércio e os fluxos de capital são importantes à medida que dão acesso, aos países em desenvolvimento, a bens de capital mais baratos. Porém, os vínculos entre a abertura para o comércio e os fluxos de capital e o crescimento subseqüente são fracos, incertos e mediados pelas instituições internas. A seção 8 oferece algumas idéias conclusivas.

2 Algumas Lições da História Econômica Recente4
Muitos países em desenvolvimento tiveram taxas de crescimento econômico sem precedentes no período entre o pós-guerra e o fim da década de 1970. Mais de quarenta deles cresceram a índices anuais superiores a 2,5% per capita até serem afetados pela primeira crise do petróleo. Com semelhante taxa de crescimento, a renda dobraria a cada 28 anos ou menos – ou seja, a cada geração. A lista de países com esse recorde invejável vai muito além do habitual punhado de suspeitos do Extremo Oriente e se estende a todas as partes do mundo: inclui doze países sul-americanos, seis do Oriente Próximo e do Norte da África e até quinze da África Subsaariana (Rodrik, 1999a, Quadro 4.1). Sem dúvida, o crescimento econômico levou a uma melhora substancial das condições de vida da vasta maioria das famílias desses países.
4 Esta seção baseia-se em Rodrik (1999a, cap.4).

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O papel da política de substituição de importações
A maioria das nações que se saíram bem nesse período aplicou políticas de substituição de importações (Estratégia de Industrialização pela Substituição de Importações – ISI). Elas estimularam o crescimento e criaram mercados internos protegidos e, por conseguinte, lucrativos para o investimento do empresariado nacional. Contrariando a convicção convencional, o crescimento impulsionado pela ISI não produziu ineficiências tremendas em escala econômica. Aliás, o desempenho em produtividade de muitas nações da América Latina e do Oriente Próximo foi comparativamente exemplar (ibidem, Quadro 4.2). No período de 1960 a 1973, países como o Brasil, a República Dominicana e o Equador, na América Latina; o Irã, o Marrocos e a Tunísia, no Oriente Próximo; e a Costa do Marfim e o Quênia, na África, tiveram crescimento do Fator de Produtividade Total (FPT) mais rápido que o de qualquer país do Extremo Oriente (com a possível exceção de Hong Kong, de que não há dados comparáveis disponíveis). O México, a Bolívia, o Panamá, o Egito, a Argélia, a Tanzânia e o Zaire tiveram um crescimento do FPT mais elevado que o de todos eles, com exceção de Taiwan. As estimativas do crescimento da produtividade desse tipo não estão isentas de problemas sérios, e é possível manipular as metodologias empregadas. No entanto, não há por que acreditar que as estimativas de Collins & Bosworth (1996), das quais retiramos esses números, sejam seriamente tendenciosas no modo como classificam as diferentes regiões. Portanto, como estratégia de industrialização destinada a aumentar o investimento interno e a produtividade, a substituição de importações aparentemente funcionou muito bem num amplo número de países até pelo menos a metade da década de 1970. Apesar dos problemas, a ISI conseguiu um recorde mais que respeitável. Se o mundo tivesse acabado em 1973, a ISI não teria adquirido a reputação negativa que adquiriu, nem se falaria em “milagre” no Leste da Ásia.

O colapso do crescimento
Sem embargo, as coisas começaram a ficar muito diferentes com a crise energética de 1973. A taxa média de crescimento dos países subde47

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senvolvidos caiu de 2,6%, no período de 1960 a 1973, para 0,9% no período de 1973 a 1984. A dispersão do desempenho em todos os países em desenvolvimento aumentou bruscamente, e o coeficiente de variação das taxas nacionais de crescimento triplicou a partir de 1973 (Rodrik, 1999a, Quadro 4.3). O Oriente Próximo e a América Latina, que até 1973 vinham liderando o mundo em desenvolvimento em termos de crescimento da FPT, não só ficaram para trás, como, na verdade, passaram a ter um crescimento médio negativo da FPT. Na África Subsaariana, onde o aumento da produtividade, embora medíocre, havia sido positivo, o crescimento da FPT tornou-se igualmente negativo. Só o Extremo Oriente manteve os índices de crescimento da FPT, ao passo que o Sul da Ásia melhorou o desempenho. Terá sido o resultado da “exaustão” da política de substituição de importações, independentemente do que o termo possa significar? Pelo contrário, o timing comum pressupõe a turbulência vivida pela economia mundial a partir de 1973 – o abandono do sistema de taxas de câmbio fixas de Bretton Woods, duas grandes crises do petróleo, vários outros ciclos de oscilação de commodity, mais o choque da taxa de juros de Volckler no início dos anos 80. O fato de alguns dos mais ardorosos adeptos da política da ISI do Sul da Ásia (particularmente a Índia e o Paquistão) terem conseguido manter a taxa de crescimento depois de 1973 (o Paquistão) ou aumentá-la (a Índia) também sugere que a ISI não era a única envolvida. A história real é muito clara. A causa imediata do colapso econômico foi a incapacidade de ajustar adequadamente a política macroeconômica à onda de choques externos. O desajuste macroeconômico deu origem a uma série de síndromes associadas à instabilidade macroeconômica – inflação alta ou reprimida, escassez de divisas e elevados ágios no mercado negro, desequilíbrios nos pagamentos externos e crises de endividamento – que muito ampliaram o verdadeiro custo dos choques. De fato, verificou-se uma forte associação da inflação e dos ágios no mercado negro com a magnitude do colapso econômico sofrido por diversos países. Os mais sacrificados foram os que enfrentaram mais inflação e aumentos mais acentuados do ágio no mercado negro de divisas (ibidem, Quadro 4.1). Culpados foram as precárias políticas monetária e fiscal e os ajustes inadequados nas políticas cambiais, às vezes agrava48

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das pelas políticas míopes dos credores e das instituições de Bretton Woods. As políticas comercial e industrial pouco tiveram a ver com as causas da crise. Por que alguns países ajustaram suas políticas macroeconômicas mais rapidamente que outros? Os determinantes mais profundos do desempenho em crescimento posterior ao decênio de 1970 têm raízes na capacidade das instituições internas de administrar os conflitos distribucionais provocados pelos choques externos do período. Pensemos uma economia repentina e inesperadamente confrontada com a queda do preço de seu principal produto de exportação (ou com uma súbita reversão dos fluxos de capital). A prescrição de cartilha para ela é uma combinação de políticas de alteração e redução das despesas – isto é, de desvalorização e contenção fiscal. Porém, o modo preciso pelo qual se administram essas alterações de políticas pode ter significativas implicações distribucionais. A desvalorização deve vir acompanhada de controles salariais? Convém elevar as tarifas de importação? Deve-se proceder à contenção fiscal mediante o corte de despesas ou o aumento dos impostos? Se se trata de cortar despesas, que tipo de gastos há de suportar o maior fardo? Devem-se elevar as taxas de juros a fim de refrear também as despesas privadas? Em geral, a teoria macroeconômica não tem uma preferência clara pelas opções disponíveis. Mas, como cada uma delas gera conseqüências distribucionais previsíveis, na prática, muitos fatores dependem da gravidade dos conflitos sociais latentes. Sendo possível empreender os ajustes apropriados sem a irrupção de conflito distribucional ou a perturbação das barganhas sociais prevalecentes, é possível administrar o choque com alguns efeitos a longo prazo sobre a economia. Do contrário, esta arrisca passar anos paralisada enquanto o ajuste inadequado condena o país ao afunilamento do comércio internacional, à compressão das importações, a crises de endividamento e a surtos de inflação alta. Ademais, as divisões sociais profundas incentivam os governos a adiar os ajustes necessários e a assumir patamares excessivos de dívida externa, na expectativa de que outros segmentos sociais sejam levados a arcar com os eventuais custos. Em resumo, os conflitos sociais e sua administração têm um papel importantíssimo na transmissão dos efeitos dos choques externos para o desempenho econômico. As sociedades com divisões sociais profundas
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e precárias instituições de administração de conflito tendem a lidar mal com os choques. Nelas, o custo econômico dos choques exógenos – como a deterioração em termos comerciais – é ampliado pelos conflitos distribucionais desencadeados. Estes diminuem de diversas maneiras a produtividade com a qual se utilizam os recursos: adiando os necessários ajustes nas políticas fiscais e nos preços-chave relativos (como a taxa de câmbio real ou os salários reais) e desviando as atividades das esferas produtiva e empresarial. A evidência de várias nações corrobora este argumento: o desequilíbrio macroeconômico e o colapso do crescimento eram mais prováveis nos países com alto grau de desigualdade de renda e com fragmentação etnolingüística, e menos nos que contavam com instituições democráticas ou instituições públicas de alta qualidade (ibidem, 1999b).

Lições da crise financeira asiática
A mesma lógica se fez presente na recente crise financeira asiática. Uma lição que esta nos legou foi a de que os mercados de capital internacionais são praticamente incapazes de distinguir os bons riscos dos maus. É difícil acreditar que tenha havido muita racionalidade coletiva no comportamento do investidor durante a crise e antes dela: os mercados financeiros cometeram um grave erro ou em 1996, quando derramaram dinheiro na região, ou em 1997, quando se retiraram em massa. A implicação é que depender excessivamente de capital líquido a curto prazo (como fizeram os três países mais gravemente afetados) é uma estratégia temerária. Em segundo lugar, a crise demonstrou que a orientação comercial, em si, pouco tem a ver com a propensão a enfrentar sérios problemas de liquidez. As economias asiáticas mais afetadas pelos refluxos do capital figuravam entre as mais orientadas para o exterior no mundo, rotineiramente apontadas como exemplos a serem seguidos pelos demais países. Os determinantes da crise – assim como da crise de endividamento de 1982 e a do peso mexicano de 1994 – eram financeiros e macroeconômicos. As políticas comercial e industrial foram, quando muito, secundárias.5
5 Esse ponto é muito debatido e se opõe à visão oficial do FMI (Fischer, 1998). O argumento segundo o qual os aspectos “estruturais” do modelo do Leste da Ásia não estavam na raiz da crise é muito bem colocado por Stiglitz (1998) e Radelet & Sachs (1998). Isso não quer

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Uma terceira lição da crise é que as instituições internas de administração de conflito são decisivas na contenção das conseqüências econômicas adversas do choque inicial. No começo da crise, chegou a parecer que governos autoritários teriam mais possibilidade de evitar as explosões sociais potenciais, ao passo que as “caóticas” democracias sofreriam. Aliás, muitos críticos da democracia liberal de estilo ocidental viram nas perturbações tailandesas e coreanas, nos primeiros estágios da crise, assim como na aparente solução indonésia, uma ilustração da superioridade econômica dos governos fundamentados nos ditos “Valores Asiáticos”. O resultado foi bem oposto. A Indonésia, uma sociedade etnicamente dividida e governada por uma autocracia, acabou mergulhada no caos. As instituições democráticas da Coréia do Sul e da Tailândia, bem como suas práticas de consulta e cooperação entre os parceiros sociais, mostraram-se muito mais capazes de gerar a requerida política de ajustes. Essa experiência recente demonstrou uma vez mais a importância das instituições, particularmente das democráticas, para lidar com os choques externos. Embora sejam relativamente recentes na Tailândia e na Coréia, as instituições democráticas ajudaram esses dois países a se ajustar de diversos modos à crise. Primeiro, facilitaram uma suave transferência do poder de um desacreditado conjunto de políticos para um grupo novo de lideranças governamentais. Em segundo lugar, a democracia impôs mecanismos de participação, consulta e negociação que possibilitaram aos autores da política formar o consenso indispensável para que se empreendesse decididamente a necessária política de ajustes. Terceiro, como a democracia oferece mecanismos institucionalizados de “voz”, as instituições coreanas e tailandesas anteciparam e evitaram a necessidade de sublevações, manifestações e outros tipos de ações perturbadoras por parte dos grupos afetados, assim como reduziu o apoio dos outros segmentos da sociedade a tal comportamento.
dizer que tais economias não tivessem debilidades estruturais, particularmente uma dependência excessiva do controle governamental da economia que, provavelmente, sobreviveu a sua utilidade. Porém, como observa Stiglitz, as crises financeiras irrompem com certa regularidade em economias que vão das escandinavas à dos Estados Unidos, todas com tipos muito diferentes de gestão econômica e padrões de transparência.

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Algumas conclusões
Muitas das lições que a comunidade em desenvolvimento assimilou da história econômica recente carecem de revisão. No meu ponto de vista, a interpretação correta é mais ou menos a seguinte. Primeiro, a ISI funcionou bem num período de cerca de dois decênios. Conduziu ao aumento das taxas de investimento e levou os países da América Latina, do Oriente Próximo, da África do Norte e até alguns da África Subsaariana a um crescimento econômico sem precedentes. Segundo, quando as economias dessas mesmas nações começaram a se desagregar na segunda metade da década de 1970, os motivos tiveram pouquíssimo a ver com as políticas de ISI em si ou com a extensão do intervencionismo estatal. Os países que sobreviveram à tormenta foram aqueles cujos governos puseram em execução, rápida e decididamente, os ajustes macroeconômicos adequados (nas áreas de política fiscal, monetária e cambial). Terceiro – e mais fundamental –, o sucesso na adoção desses ajustes macroeconômicos ligou-se a determinantes sociais mais profundos. Foi a capacidade de administrar os conflitos sociais internos provocados pela turbulência da economia mundial, nos anos 70, que fez a diferença entre o crescimento contínuo e o colapso econômico. Os países com divisões sociais mais profundas e instituições mais fracas (particularmente as de administração de conflito) enfrentaram maior deterioração econômica em conseqüência dos choques externos da década. Tomados em conjunto, esses pontos fornecem uma interpretação da história econômica recente que difere muito do pensamento corrente. Ao relevar a importância dos conflitos e das instituições sociais – em detrimento da estratégia comercial e das políticas industriais –, eles também propõem uma perspectiva bem diferente de política de desenvolvimento. Se eu tiver razão, a principal diferença entre a América Latina e, digamos, o Leste da Ásia não foi que aquela permaneceu fechada e isolada enquanto este se integrava à economia mundial. A principal diferença foi que a primeira foi muito mais incapaz de lidar com a turbulência engendrada pela economia mundial. Os países que tiveram dificuldades foram aqueles que não conseguiram administrar a abertura, e não os que estavam insuficientemente abertos.
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3 Uma Taxinomia das Instituições Públicas de Apoio ao Mercado6
As instituições não têm grande importância na formação dos economistas. O modelo padrão Arrow-Debreu, com um conjunto completo e contingente de mercados a se estenderem indefinidamente no futuro, parece não demandar o apoio de instituições que não as do mercado. Mas é claro que isso desnorteia mesmo no contexto do próprio modelo padrão. Este pressupõe um conjunto bem definido de direitos de propriedade. Também pressupõe que os contratos sejam assinados sem receio de que venham ser revogados quando for conveniente a uma das partes. Assim, na base, existem instituições que estabelecem e protegem os direitos de propriedade e dão vigência aos contratos. É necessário o concurso de todo um sistema legal e jurídico para fazer que até mesmo os mercados “perfeitos” funcionem. A legislação, por sua vez, precisa ser escrita e deve contar com o apoio do emprego da força sancionada. Isso pressupõe um legislador e uma força policial. A autoridade daquele pode derivar da religião, dos laços familiares ou do acesso à violência superior, mas, em todos os casos, precisa ter condições de oferecer aos súditos a mistura certa de “ideologia” (um sistema de crenças) com a ameaça da violência para coibir a rebelião vinda de baixo. Ou então a autoridade pode emanar da legitimidade gerada pelo apoio popular; nesse caso, ela deve corresponder às necessidades do “eleitorado”. Seja como for, estamos diante dos primórdios de uma estrutura governamental que vai muito além das estreitas necessidades do mercado. Uma implicação de tudo isso é que a economia de mercado se “incrusta” necessariamente num conjunto de instituições extramercado. Outra é que nem todas essas instituições existem primeiramente e acima de tudo para suprir as necessidades da economia de mercado, por mais que a lógica interna da propriedade privada e da vigência dos contratos exija a sua presença. O fato de uma estrutura de governança ser necessária para garantir que os mercados funcionem não implica que ela
6 Esta seção se apóia muito em Rodrik (1999c).

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vise unicamente a esse fim. As instituições extramercado, às vezes, geram resultados socialmente indesejáveis, como o uso do cargo público para o ganho privado. Também podem produzir conseqüências que restringem o jogo livre das forças de mercado na busca de um objetivo maior, como a estabilidade e a coesão sociais. O resto desta seção discute cinco tipos de instituições de apoio ao mercado: os direitos de propriedade, as instituições regulatórias, as de estabilização macroeconômica, as de previdência social e as de administração de conflito.

Os direitos de propriedade
É possível conceber uma florescente economia socialista de mercado, como estabeleceram os famosos debates da década de 1920. Porém, todas as prósperas economias de hoje foram erigidas com base na propriedade privada. Como argumentaram North & Thomas (1973) e North & Weingast (1989), entre muitos outros, a celebração de direitos de propriedade seguros e estáveis foi um elemento-chave da ascensão do Ocidente e do início do crescimento econômico moderno. O empresário só é incentivado a acumular e inovar se tiver o controle adequado do retorno dos ativos produzidos ou aprimorados. Note-se que a palavra-chave aqui é “controle”, não “propriedade”. Os direitos formais de propriedade pouco hão de significar se não conferirem os de controle. Por isso, um direito de controle suficientemente forte é capaz de funcionar de modo apropriado mesmo na ausência de direitos formais de propriedade. A Rússia atual representa um caso em que os acionistas, embora tenham o direito de propriedade, geralmente carecem do controle efetivo das empresas. As empresas dos vilarejos e aldeias (EVA) da China são um exemplo em que o direito de controle impulsionou a atividade empresarial apesar da ausência de direitos de propriedade definidos. Como ilustram esses exemplos, o estabelecimento do “direito de propriedade” raramente é questão de aprovar uma legislação. Esta, em si, não é necessária nem suficiente para assegurar o direito de controle. Na prática, tal direito é garantido por uma combinação de legislação, coação privada e costumes e tradição. Pode ser
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distribuído mais escassa ou mais difusamente que o de propriedade. Os outros interessados ou afetados podem ter a mesma importância que os acionistas. Ademais, o direito de propriedade raras vezes é absoluto, mesmo que formalmente estabelecido por lei. O direito de impedir o vizinho de invadir o meu pomar dificilmente se estende ao de matá-lo a tiros caso ele de fato o invada. Outras leis e normas – como as que proíbem o homicídio – podem anular as que protegem o direito de propriedade. Cada sociedade decide por si a abrangência do direito de propriedade permissível e as restrições aceitáveis ao seu exercício. O direito de patente e de propriedade intelectual são assiduamente protegidos nos Estados Unidos e na maioria das sociedades avançadas, mas não em muitos países em desenvolvimento. Por outro lado, a legislação ambiental e de zoneamento restringe a possibilidade de os domicílios e as empresas dos países ricos fazerem o que bem entenderem com sua “propriedade” numa extensão muito maior do que no caso dos países subdesenvolvidos. Todas as sociedades reconhecem que o direito de propriedade privada está sujeito a restrições em nome de um objetivo público mais importante. O que varia é a definição do que constitui esse “objetivo público mais importante”.

Instituições regulatórias
Os mercados malogram quando os participantes adotam atitudes fraudulentas ou anticompetitivas. Falham quando o custo das transações impede a interiorização de externalidades tecnológicas ou não-pecuniárias. E fracassam quando a informação incompleta resulta em risco moral e seleção adversa. Os economistas reconhecem essas deficiências e têm desenvolvido os necessários instrumentos analíticos para pensar sistematicamente as conseqüências e os possíveis remédios. Teorias do “second best”, da concorrência imperfeita, da agência, do desenho de mecanismo e tantas outras oferecem uma escolha quase constrangedora de instrumentos regulatórios para corrigir as falhas do mercado. As teorias de economia política e opção pública oferecem salvaguardas contra a dependência desqualificada desses instrumentos
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Na prática, toda economia de mercado bem-sucedida é supervisionada por uma panóplia de instituições regulatórias que regulam a conduta com os bens, os serviços, o trabalho, os ativos e os mercados financeiros. Algumas siglas dos Estados Unidos hão de bastar para dar uma noção do raio de ação das instituições envolvidas: FTC, FDIC, FCC, FAA, OSHA, SEC, EPA e assim por diante. Aliás, quanto mais livres são os mercados, maior é o fardo das instituições regulatórias. Não é por coincidência que os Estados Unidos têm os mercados mais livres do mundo e, ao mesmo tempo, a mais rigorosa legislação antitruste. É difícil conceber em qualquer outro país uma empresa de alta tecnologia enormemente bem-sucedida como a Microsoft sendo levada aos tribunais acusada de práticas anticompetitivas. A lição segundo a qual a liberdade de mercado exige vigilância regulatória se confirmou recentemente com a experiência do Leste da Ásia. Na Coréia do Sul, na Tailândia e em muitos outros países em desenvolvimento, a liberalização financeira e a abertura da conta de capital levaram à crise financeira justamente por causa da regulamentação e da supervisão prudenciais inadequadas.7 É importante reconhecer que as instituições regulatórias podem precisar se estender além da lista padrão, cobrindo a legislação antitruste, a supervisão financeira, a regulamentação da seguridade e alguns outros. Isso vale especialmente para os países em desenvolvimento, nos quais as falhas do mercado podem ser mais difundidas, e as necessárias regulamentações, mais extensivas. Os modelos recentes de falhas de coordenação e imperfeições do mercado de capital8 deixam claro que as intervenções governamentais estratégicas são muitas vezes necessárias para escapar às armadilhas de baixo nível e eliciar reações desejáveis no investimento privado. Pode-se interpretar, a essa luz, a experiência da Coréia do Sul e de Taiwan nas décadas de 1960 e 1970. Nessas duas economias, os subsídios e a coordenação governamental extensivos do investimento privado tiveram um papel decisivo para montar o cenário do crescimento auto-sustentável (Rodrik, 1995). Claro está que muitos outros
7 Ver também o recente trabalho de Johnson & Shleifer (1999), que atribui o desenvolvimento mais impressionante dos mercados de equity da Polônia, em comparação com os da República Tcheca, às regulamentações mais fortes, no primeiro país, visando proteger os direitos dos acionistas minoritários e impedir a fraude. 8 Ver em Hoff & Stiglitz (1999) uma análise e discussão úteis.

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países tentaram replicar tais arranjos institucionais e fracassaram. E até a Coréia do Sul pode ter levado longe demais uma coisa boa ao conservar os cômodos laços institucionais entre governo e chaebols até bem entrados os anos 90, ponto em que aqueles devem ter se mostrado disfuncionais. Repetindo: a lição é que os arranjos institucionais desejáveis variam não só de país para país, como no interior de cada um deles ao longo do tempo.

Instituições de estabilização macroeconômica
Desde Keynes, nós chegamos a uma melhor compreensão da realidade de que as economias capitalistas não são necessariamente autoestabilizantes. Keynes e seus seguidores preocupavam-se com os choques na demanda agregada e o resultante desemprego. Visões mais recentes da instabilidade macroeconômica realçam a instabilidade inerente dos mercados financeiros e sua transmissão para a economia real. Todas as economias avançadas acabaram criando instituições fiscais e monetárias que exercem funções estabilizadoras, e aprenderam do modo mais difícil quais são as conseqüências de não tê-las. Dessas instituições, a provavelmente mais importante é um emprestador de última instância – tipicamente o banco central –, que protege contra as crises bancárias autorealizáveis. Há uma forte corrente, no pensamento macroeconômico, cuja versão teórica mais sofisticada é representada pela abordagem real business cycles (RBC) [ciclos de negócios reais] – que disputa a possibilidade ou a eficácia de estabilizar a macroeconomia por meio de políticas monetárias e fiscais. Também há uma noção, nos círculos políticos, particularmente nos da América Latina, de que as instituições fiscais e monetárias – tal como estão configuradas atualmente – aumentaram a instabilidade macroeconômica em vez de reduzi-la, adotando políticas procíclicas e não anticíclicas (Hausmann & Gavin, 1996). Esses desenvolvimentos instigaram a tendência à independência do banco central e ajudaram a inaugurar um novo debate sobre a criação de instituições fiscais mais robustas. Alguns países (a Argentina é o exemplo mais significativo) abriram mão totalmente de um emprestador de última instância, substituindo-o
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pelo currency board. Segundo o cálculo argentino, não vale a pena ter um banco central capaz de estabilizar ocasionalmente a economia, correndo o risco de geralmente desestabilizá-la. A história do país dá muitos motivos para pensar que essa não é uma aposta ruim. Mas será que isso também vale para o México ou o Brasil ou ainda para a Turquia ou a Indonésia? Uma substancial desvalorização real da rupia, operada via desvalorizações nominais, foi um ingrediente-chave do desempenho econômico superlativo da Índia nos anos 90. O que talvez funcione na Argentina pode não funcionar nos outros países. A polêmica sobre currency boards e dolarização ilustra o fato óbvio, mas ocasionalmente negligenciado, de que as instituições necessárias a um país não são independentes da história desse país.

Instituições de previdência social
Na moderna economia de mercado, a mudança é constante e os riscos idiossincráticos (isto é, especificamente individuais) das rendas e do emprego são generalizados. O moderno crescimento econômico impõe a transição de uma economia estática para uma dinâmica, na qual as tarefas executadas pelos trabalhadores estão em evolução constante, sendo freqüente o movimento ascendente e descendente na escala da renda. Um dos efeitos libertadores da economia de mercado dinâmica é livrar os indivíduos dos vínculos tradicionais – o grupo familiar, a Igreja, a hierarquia aldeã. O outro lado da moeda é que ela também os aparta dos sistemas tradicionais de apoio e das instituições que compartilham o risco. A troca de presentes, as festividades, os laços familiares – para citar apenas alguns arranjos sociais destinados a igualizar a distribuição de recursos nas sociedades tradicionais – perdem boa parte de suas funções de seguridade social. E, à medida que o mercado se expande, os riscos contra os quais é preciso estar protegido tornam-se muito menos administráveis à maneira tradicional. A enorme expansão dos programas públicos de previdência social, durante o século XX, é uma das características mais notáveis da evolução das economias de mercado avançadas. Nos Estados Unidos, foi o trauma da Grande Depressão que pavimentou o caminho de importantes inovações institucionais nessa área: seguridade social, seguro-desempre58

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go, obras públicas, propriedade pública, seguro de depósito e legislação favorável aos sindicados (Bordo et al., 1988, p.6). Como observa Jacoby (1998), antes da Grande Depressão, as classes médias geralmente eram capazes de se auto-assegurar ou de comprar seguro de intermediários particulares. Quando essas formas privadas de seguro entraram em colapso, elas se serviram do seu considerável peso político para reivindicar a extensão da previdência social e a criação do que mais tarde seria denominado welfare state ou Estado assistencial. Na Europa, as raízes do welfare state remontam, em certos casos, ao final do século XIX. Mas a grande expansão dos programas de seguridade social, particularmente nas economias menores mais abertas ao comércio exterior, foi um fenômeno posterior à Segunda Guerra Mundial (Rodrik, 1998a). Malgrado uma considerável reação política contra o welfare state na década de 1980, nem os Estados Unidos nem a Europa reduziram significativamente esses programas. A seguridade social nem sempre precisa tomar a forma de programas de transferência financiados com recursos fiscais. No modelo do Extremo Oriente, representado pelo caso japonês, a previdência é oferecida por meio de combinações de práticas empresariais (como o emprego vitalício e os benefícios sociais fornecidos pela empresa) com setores protegidos e regulamentados (o pequeno comércio) e uma abordagem incremental da liberalização e da abertura para o exterior. Certos aspectos da sociedade japonesa que parecem ineficientes para os observadores externos – como a preferência por pequenas lojas varejistas ou a regulamentação excessiva dos mercados de produto – podem ser encarados como substitutos dos programas de transferência que, na ausência deles, teriam de ser fornecidos (como na maioria das nações européias) pelo welfare state. Tais complementaridades entre distintos arranjos institucionais em uma sociedade têm a importante implicação de que é dificílimo alterar gradualmente os sistemas nacionais. Não se pode (ou não se deve) pedir ao japonês que se livre de suas práticas de emprego vitalício ou dos ineficientes arranjos varejistas sem garantir que existam redes de seguridade alternativas. Outra implicação é que as alterações institucionais substanciais só ocorrem em conseqüência de grandes deslocamentos, como os criados pela Grande Depressão ou pela Segunda Guerra Mundial.
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A seguridade social legitima a economia de mercado porque a compatibiliza com a estabilidade e a coesão sociais. Ao mesmo tempo, os welfare states existentes na Europa Ocidental e na América do Norte engendram diversos custos econômicos e sociais – despesas fiscais crescentes, uma cultura de “direito adquirido”, o desemprego a longo prazo – que vêm se tornando cada vez mais visíveis. Em parte por causa disso, os países em desenvolvimento, como os latino-americanos que adotaram o modelo voltado para o mercado após a crise de endividamento dos anos 80, não deram atenção suficiente à criação de instituições de seguridade social. O resultado final foi a insegurança econômica e uma reação contrária às reformas. Como esses países hão de manter a coesão social em face de grandes desigualdades e conseqüências voláteis, as quais têm se agravado com o aumento da dependência das forças do mercado, é uma pergunta sem resposta óbvia no momento. Todavia, se a América Latina e as outras regiões em desenvolvimento quiserem abrir um caminho diferente do seguido pela Europa e os Estados Unidos rumo à seguridade social, terão de desenvolver uma visão própria – e inovações institucionais próprias – para aliviar a tensão entre as forças de mercado e a aspiração à segurança econômica.

Instituições de administração de conflito
As sociedades diferem em suas clivagens. Algumas são constituídas de população étnica e lingüisticamente homogênea e marcadas por uma distribuição de certo modo igualitária dos recursos (a Finlândia?). Outras caracterizam-se pelos contrastes profundos nos aspectos étnicos ou de renda (a Nigéria?). Tais divisões obstruem a cooperação social e impedem a realização de projetos mutuamente benéficos. O conflito social é nocivo tanto porque desvia recursos das atividades economicamente produtivas quanto porque desestimula tais atividades em razão da incerteza que gera. Os economistas costumam utilizar modelos de conflito social para esclarecer questões como as que se seguem. Por que os governos adiam as estabilizações se o adiamento impõe custos a todos os grupos (Alesina & Drazen, 1991)? Por que os países ricos em recursos naturais
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geralmente se saem pior do que os pobres nesses recursos (Tornell & Lane, 1999)? Por que os choques externos muitas vezes levam a prolongadas crises econômicas desproporcionais ao custo direto dos próprios choques (Rodrik, 1999b)? É possível ver nisso tudo exemplos de falha de coordenação que impedem as facções sociais de coordenar resultados que seriam de benefício mútuo. As sociedades saudáveis contam com uma série de instituições que tornam menos prováveis essas falhas colossais de coordenação. O império da lei, um judiciário de alta qualidade, as instituições políticas representativas, as eleições livres, os sindicatos independentes, as parcerias sociais, a representação institucionalizada dos grupos minoritários e a previdência social são exemplos de tais instituições. O que faz que esses arranjos funcionem como instituições de administração de conflito é o fato de impor uma dupla “tecnologia de compromisso”: avisam os “vencedores” potenciais do conflito social que seus ganhos serão limitados, e garantem aos “perdedores” que estes não serão expropriados. Tendem a aumentar os incentivos dos grupos a cooperar, reduzindo a vantagem das estratégias socialmente não-cooperativas.

4 Qual é o Papel da Diversidade Institucional?
Como se demonstrou na seção anterior, a economia de mercado depende de uma ampla ordem de instituições extramercado que desempenham funções regulatórias, estabilizadoras e legitimadoras. Uma vez que essas instituições são aceitas como parte e parcela de uma economia baseada no mercado, as dicotomias tradicionais entre mercado e Estado ou laisser-faire e intervenção passam a ter menos sentido. Esses não são modos rivais de organizar as questões econômicas de uma sociedade; são elementos complementares que tornam o sistema sustentável. Toda economia de mercado em bom funcionamento é uma mescla de Estado e mercado, de laisser-faire e intervenção. Outra implicação da discussão da seção precedente é que a base institucional de uma economia de mercado não é determinada por um só fator. Formalmente, não há um mapeamento único entre o mercado e o
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conjunto de instituições extramercado necessárias para sustentá-lo. Este tem reflexo numa ampla variedade de instituições regulatórias, estabilizadoras e legitimadoras que observamos nas sociedades industriais avançadas da atualidade. O estilo norte-americano de capitalismo é muito diferente do japonês. E ambos diferem do europeu. E, mesmo na Europa, há grandes diferenças entre os arranjos institucionais, por exemplo, da Suécia e da Alemanha. É um erro jornalístico comum supor que um conjunto de arranjos institucionais deve dominar os outros em termos de desempenho geral. Daí as coqueluches da década: com os baixos índices de desemprego, as elevadas taxas de crescimento e o florescimento cultural, a Europa foi o continente a ser imitado durante boa parte da década de 1970; nos anos 80, de consciência comercial, o Japão passou a ser o exemplo escolhido; e o decênio de 1990 foi o do modelo norte-americano de capitalismo livre e solto. Trata-se de adivinhar que grupo de países conquistará a imaginação caso uma correção substancial venha atingir o mercado acionário americano.9 A questão da diversidade institucional tem, na verdade, uma implicação mais fundamental. Os acertos institucionais hoje vigentes, por variados que sejam, constituem, eles próprios, um subgrupo da série completa de possibilidades institucionais potenciais. Esse é um ponto que foi veemente e utilmente defendido por R. Unger (1998). Não há por que supor que as sociedades modernas já lograram exaurir todas as variações institucionais úteis, capazes de substanciar economias sadias e vibrantes. Ainda que aceitemos que as economias de mercado requerem certos tipos de instituições como as arroladas na seção anterior,
tais imperativos não são selecionados numa lista fechada de possibilidades institucionais. Estas não vêm na forma de sistemas indivisíveis, juntas vigorando ou juntas esmorecendo. Sempre há conjuntos alternativos de arranjos capazes de passar pelos mesmos testes práticos. (Ibidem, p.24-5)

É preciso conservar um ceticismo sadio ante a idéia de que um tipo específico de instituição – por exemplo, um modo particular de gover9 Talvez a Europa volte a entrar na moda. Recentemente, o The New York Times publicou um importante artigo com o título “ Suécia, Welfare State, goza de uma nova prosperidade” (8 A de outubro de 1999).

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nança corporativa, de sistema de seguridade social ou de legislação do mercado de trabalho – é o único tipo compatível com uma economia de mercado em bom funcionamento.

5 Incentivos e Instituições de Mercado
Afinal, o que conta para todo progresso econômico é a iniciativa individual. O sistema de mercado não tem rival, em termos de eficácia, em orientar o esforço individual para a meta de avanço material da sociedade. O pensamento inicial acerca da política de desenvolvimento, tal como se mencionou na introdução, não levou isso muito em conta. Os estruturalistas desprezavam os incentivos de mercado por considerá-los ineficazes em vista do abastecimento geral e de outras imposições “estruturais”. Os socialistas os desprezavam por considerá-los incompatíveis com a meta da igualdade e outros objetivos sociais. Ambos os temores se revelaram infundados. Os agricultores, empresários e investidores de todo o mundo, independentemente do grau de instrução, mostraram-se bastante sensíveis aos incentivos de preço. Na Coréia do Sul e em Taiwan, a forte reação do setor privado aos incentivos fiscais e de crédito, criados no início da década de 1960, foi um estimulante decisivo para o milagre de crescimento desses países (Rodrik, 1995). Na China, o sistema de vias duplas, que permitiu aos agricultores vender suas safras no mercado livre (uma vez cumpridas as obrigações de cota), resultou num pronunciado crescimento da produção agrícola e ativou o elevado crescimento que continua até hoje. Tendo reformado seu pesado sistema de licenciamento industrial, reduzido o custo dos bens de capital importados e alterado os preços relativos em favor dos tradables no princípio do decênio de 1990, a Índia foi recompensada com um acentuado aumento do investimento, das exportações e do crescimento. Conquanto a desigualdade tenha se aprofundado em alguns desses casos, os níveis de pobreza se reduziram em todos eles. Portanto, os incentivos de mercado funcionam. Se esta fosse toda a história, a conclusão, em termos de política, seria igualmente clara e direta: liberalizar a totalidade dos mercados o mais depressa possível. Aliás, não foi outra a mensagem interiorizada pelos advogados do consenso de Washington e pelos formuladores da política que lhes deram ouvidos.
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Acontece, porém, que a experiência de desenvolvimento dos últimos cinqüenta anos revela outro fato impressionante: os países de melhor desempenho são os que se liberalizaram parcial e gradualmente. É claro que a China se destaca nesse aspecto à medida que seu sucesso, desde 1978, se deve a uma estratégia baseada nas vias duplas, no gradualismo e no experimento. Com exceção de Hong Kong, que sempre foi um paraíso do laisser-faire, todos os outros casos de sucesso, no Extremo Oriente, trilharam caminhos de reformas gradualistas. A Índia, que foi muito bem nos anos 90, também liberalizou só parcialmente. Todos esses países soltaram a energia dos setores privados, mas o fizeram de modo cauteloso e controlado. Um importante motivo pelo qual as estratégias gradualistas deram certo nos casos mencionados é que elas se ajustavam melhor às instituições preexistentes nos respectivos países. Por conseguinte, estes economizaram na construção de instituições.10 A Coréia do Sul utilizou um sistema financeiro represado, fortemente controlado, para canalizar o crédito para empresas industriais dispostas a investir. O manual alternativo de liberalização financeira associada a créditos de taxa de investimento podia ser mais eficaz no papel, porém dificilmente teria funcionado tão bem na Coréia dos anos 60 e 70, nem gerado retornos tão rápidos. Em vez de depender do estabelecimento de preços via dupla, a China podia ter liberado completamente os preços agrícolas e, depois, compensado os consumidores urbanos e o tesouro mediante reformas fiscais, mas tardaria anos, se não décadas, para erigir instituições novas. Comparemos esses exemplos com as reformas cabais operadas na América Latina e nos antigos países socialistas. Como estes últimos foram tão radicais e tomaram empréstimos maciços de outros países, seu sucesso dependia da rápida criação de instituições novas, de amplo alcance, apressadas e sumárias. Era um trabalho hercúleo. Talvez não surpreenda que a transição tenha se mostrado mais difícil do que previram muitos economistas. De fato, os casos mais bem-sucedidos foram os daqueles em que as instituições capitalistas não tinham sido inteiramente destruídas ou eram de memória recente (como na Polônia).
10 Ver Qian (1999), um bom relato da experiência chinesa nesses aspectos.

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Portanto, as estratégias de reformas orientadas para o mercado devem reconhecer não só que as instituições são importantes, mas que é preciso tempo e esforço para alterar as instituições existentes. Esse último fato apresenta tanto uma coerção quanto uma oportunidade. Uma coerção porque implica que as melhores reformas de preço podem ser inviáveis. Uma oportunidade porque permite aos formuladores de política imaginativos experimentar alternativas lucrativas (como no caso das vias duplas ou das EVAs da China).

6 Implicações na Governança e na Condicionalidade Internacionais
Até aqui, minha argumentação pode se resumir nas quatro proposições abaixo: 1 os incentivos de mercado são decisivos para o desenvolvimento econômico; 2 os incentivos de mercado precisam do apoio de fortes instituições públicas; 3 as economias de mercado são compatíveis com uma série de diversificados arranjos institucionais; 4 quanto maior for a adequação das reformas orientadas para o mercado às capacidades institucionais preexistentes, maior a probabilidade de sucesso. Atualmente, as duas primeiras proposições são amplamente aceitas e formam o fundamento de um Consenso de Washington ampliado. Segundo o Consenso revisto, a liberalização, a privatização e a integração global não são menos importantes, mas precisam ser suplementadas e apoiadas por reformas na área da governança. Mas a importância do terceiro e do quarto pontos não é adequadamente reconhecida. Vemos o novo Consenso em funcionamento em várias áreas distintas. Por exemplo, logo depois da crise asiática, os programas do FMI na região vetaram uma longa lista de reformas estruturais em áreas como as relações empresa-governo, a banca, a governança corporativa, as leis de falência, as instituições do mercado de trabalho e a política industrial.
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Um componente-chave da nova Arquitetura Financeira Internacional é um conjunto de códigos e padrões – sobre transparência fiscal, política monetária e financeira, supervisão bancária, disseminação de dados, governança e estrutura corporativas, padrões de contabilidade – concebidos para ser aplicados em todos os países, mas principalmente nos subdesenvolvidos. E, desde a Rodada do Uruguai, as negociações de comércio global resultaram em vários acordos – sobre direito de propriedade intelectual, subsídios e medidas relativas a investimento – que harmonizam as práticas dos países em desenvolvimento com as dos mais avançados. Por esse motivo, à medida que vem sendo operacionalizada, a nova visão do desenvolvimento resulta num aumento gradual da condicionalidade e no estreitamento do espaço no qual se pode conduzir a política. Em geral, isso é indesejável por diversos motivos. Primeiro, é irônico que tal fato aconteça precisamente no momento em que a nossa compreensão de como funciona a economia global e do que os países pequenos precisam fazer para nela prosperar revelou-se muito insuficiente. Não faz tanto tempo assim que se supôs que a orientação para a exportação e as elevadas taxas de investimento do Leste da Ásia dariam proteção contra o tipo de crise externa que abala periodicamente a América Latina. Um exercício comum, depois da crise da tequila de 1995, era comparar as duas regiões em termos de déficit em conta corrente, taxas de câmbio reais, razão PIB-exportação e taxas de investimento a fim de mostrar que o Leste da Ásia, em sua maior parte, parecia bem “melhor”. Naturalmente, não faltavam críticos ao Leste da Ásia, mas o que eles tinham em mente era uma diminuição gradual da pressão, não o derretimento que transpirou.11 Segundo, como já enfatizei (na proposição 3), o capitalismo de mercado é compatível com uma variedade de arranjos institucionais. O novo Consenso rejeita essa visão (a da “convergência” extrema) ou subestima seu significado na prática. O novo conjunto de disciplinas internacionais vem ombro a ombro com um modelo particular de desenvolvimento econômico que, na verdade, não foi testado sequer na experiência histórica dos países avançados da atualidade. Essas disciplinas excluem algumas es11 “Eu aprendi mais sobre o funcionamento do sistema financeiro internacional nos últimos doze meses do que nos vinte anos anteriores”, reconheceu recentemente Allan Greenspan (apud Friedman, 1999, p.71).

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tratégias de desenvolvimento que deram certo no passado e outras que podem dar certo no futuro. O estreitamento da autonomia nacional na formulação da estratégia de desenvolvimento é um preço pelo qual os países em desenvolvimento dificilmente receberão um retorno adequado. Terceiro, as dificuldades práticas para implementar muitas das reformas institucionais discutidas estão sendo seriamente subestimadas. Os atuais países desenvolvidos não criaram suas instituições regulatórias e jurídicas da noite para o dia. Seria bom se os países do Terceiro Mundo adquirissem de algum modo as instituições do Primeiro Mundo, porém o mais seguro é apostar que isso só acontecerá quando eles já não forem países do Terceiro Mundo. Uma estratégia que adapte as reformas baseadas no mercado às capacidades institucionais existentes tem mais probabilidade de frutificar a curto prazo (proposição 4). Nada disso pretende sugerir que as reformas institucionais específicas que dominaram as agendas das instituições de Bretton Woods carecem de mérito. Ninguém pode se opor seriamente à introdução de padrões adequados de contabilidade ou contra a supervisão prudencial aprimorada dos intermediários financeiros. Embora na prática alguns padrões provavelmente acabem saindo como um tiro pela culatra, as preocupações mais sérias são duplas. Primeiro, esses padrões são a cunha com que se transmite um conjunto mais amplo de preferências políticas e institucionais aos países recipientes – em favor das contas abertas de capital, dos mercados de trabalho desregulamentados, das finanças favorecidas, da governança corporativa de estilo norte-americano e hostil às políticas industriais. Segundo, a agenda se concentra excessivamente nas reformas institucionais exigidas para tornar o mundo seguro para os fluxos de capital e, portanto, afasta necessariamente o capital político e a atenção das reformas institucionais em outras áreas. O risco é de que tal abordagem venha privilegiar a liberdade do comércio internacional e da mobilidade do capital, em nome da política econômica “sadia”, em detrimento de outras metas da política de desenvolvimento potencialmente capazes de colidir com ela. Por conseguinte, seja qual for a forma que tomar a arquitetura da economia internacional em evolução, um objetivo importante deve ser deixar espaço para que os países em desenvolvimento experimentem suas próprias estratégias.
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7 Qual é a Importância da Integração Econômica Internacional?
Como se observou na seção anterior, a exigência de integração econômica global veio projetar uma longa sombra no design das políticas de desenvolvimento. Os países subdesenvolvidos recebem incessantemente aulas sobre a longa lista de exigências que devem cumprir a fim de se integrar à economia mundial. O problema do atual discurso acerca da globalização é que ele confunde fins com meios. Uma estratégia verdadeiramente orientada para o desenvolvimento requer uma mudança de ênfase. A integração à economia mundial deve ser encarada como um instrumento para alcançar o crescimento econômico e o desenvolvimento, não como um objetivo supremo. Maximizar o comércio e os fluxos de capital não é e não deve ser a meta da política de desenvolvimento. Nenhum país se desenvolveu com sucesso dando as costas para o comércio internacional e para os fluxos de capital a longo prazo. Pouquíssimos cresceram durante longos períodos sem experimentar uma participação cada vez maior do comércio exterior no produto nacional. Como observa Yamazawa (2000, p.82), “nenhuma economia em desenvolvimento pode se desenvolver atrás de um muro protetor”. Na prática, o mais poderoso mecanismo que liga o comércio ao crescimento, nos países subdesenvolvidos, é a probabilidade de os bens de capital importados serem significativamente mais baratos que os fabricados internamente. As políticas que restringem as importações de equipamento de capital – elevam os preços dos bens de capital internos e, assim, reduzem os níveis reais de investimento – devem ser consideradas indesejáveis à primeira vista. As exportações, por sua vez, são importantes, pois é com elas que se adquire o equipamento de capital importado. Mas é igualmente verdadeiro que nenhum país se desenvolveu simplesmente abrindo-se para o comércio e o investimento estrangeiros. O truque, nos casos bem-sucedidos, foi combinar as oportunidades oferecidas pelos mercados mundiais com uma estratégia de investimento interno de estimular o espírito animal dos empresários nacionais. Como se mencionou anteriormente, quase todos os casos relevantes envolvem uma abertura parcial e gradual para as importações e o investimento es68

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trangeiro. Simplesmente não há prova de que a adoção da liberalização do comércio está sistematicamente associada a taxas de crescimento mais elevadas. As instituições multilaterais como o Banco Mundial, o FMI e a OCDE promulgam regularmente conselhos fundados na convicção de que a abertura gera conseqüências previsíveis e positivas sobre o crescimento. A verdade é que a evidência disponível quanto a isso está longe de ser tão forte quanto se pretende.

A evidência da liberalização do comércio
Recentemente, Francisco Rodríguez e eu (Rodrik, 1999) repassamos a extensa literatura empírica acerca da relação entre política comercial e crescimento. Chegamos à conclusão de que há um fosso considerável entre a mensagem derivada pelos consumidores dessa literatura e os “fatos” que ela realmente demonstra. Diversos fatores aprofundam o fosso. Em muitos casos, os indicadores de “abertura” utilizados pelos pesquisadores são problemáticos como avaliação das barreiras comerciais ou são altamente correlatos com outras fontes de fraco desempenho econômico. Em outros casos, as estratégias empíricas a que se recorreu para afirmar o vínculo entre política comercial e crescimento apresentam defeitos cuja remoção resulta em constatações significativamente mais débeis.12 Portanto, a natureza da relação entre política comercial e crescimento econômico continua sendo uma questão em aberto. E está longe de ter sido estabelecida no terreno empírico. Na verdade, há dois motivos para duvidar da existência de uma relação geral e não ambígua entre abertura comercial e crescimento que aguarda ser descoberta. O mais provável é que se trate de uma relação contingente, dependente de muitas características internas e externas. O fato de praticamente todos os países avançados de hoje terem promovido o crescimento por trás de barreiras tarifárias, e só posteriormente as reduziram, decerto oferece uma pista. Note-se também que a teoria moderna do crescimento endógeno oferece
12 Nossa análise detalhada cobre os quatro trabalhos provavelmente mais conhecidos na área: Dollar (1992), Sachs & Warner (1995), Ben-David (1993) e Edwards (1998).

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uma resposta ambígua quando se pergunta se a liberalização do comércio estimula o crescimento. A resposta varia, dependendo de se as forças de vantagem comparativa direcionam os recursos da economia para atividades que geram crescimento a longo prazo (via externalidades em pesquisa e desenvolvimento, expansão da variedade do produto, aprimoramento da qualidade do produto, e assim por diante) ou os desviam de tais atividades. De fato, a complementaridade entre incentivos de mercado e instituições públicas, que enfatizo reiteradamente, não tem sido menos importante na área do desempenho comercial. No Extremo Oriente, já se estudou e documentou exaustivamente o papel dos governos no aumento das exportações durante os primeiros estágios de crescimento (Amsden, 1989; Wade, 1990). Mesmo no Chile, o paradigma da orientação para o mercado, o sucesso nas exportações a partir de 1985 dependeu de uma ampla série de políticas governamentais, inclusive subsídios, isenções fiscais, esquemas de desconto de direitos aduaneiros, pesquisa de mercado oferecida pelo poder público e iniciativas públicas de fomento à expertise científica. Tendo arrolado algumas políticas públicas anteriores e posteriores a 1973 de promoção dos setores frutífero, pesqueiro e florestal do Chile, Maloney (1997, p.59-60) conclui: “É justo indagar se, sem o apoio governamental anterior e atual, esses três setores extremamente dinâmicos de exportação teriam reagido do modo como reagiram ao jogo das forças do mercado”. A conclusão apropriada a se tirar de tudo isso não é que, via de regra, o protecionismo seja preferível à liberalização do comércio. Não há evidência fidedigna, nos últimos cinqüenta anos, de que a proteção ao comércio esteja sistematicamente associada ao maior crescimento. Trata-se apenas de não exacerbar os benefícios da abertura comercial. Quando outros objetivos políticos válidos disputam recursos administrativos e capital político escassos, a profunda liberalização do comércio poucas vezes merece a alta prioridade que tipicamente recebe nas estratégias de desenvolvimento. Essa é uma lição de particular importância para os países (como os africanos) que se acham em estágios iniciais de reforma.
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A evidência da liberalização da conta de capital
A evidência dos benefícios da liberalização da conta de capital é ainda mais fraca.13 No papel, a atração da mobilidade do capital é óbvia. Na ausência de imperfeições do mercado, a liberdade comercial aumenta a eficiência, e isso vale tanto para o comércio de ativos em papel quanto de bônus. Mas os mercados financeiros sofrem várias síndromes – assimetrias de informação, problemas de agência, expectativas auto-realizáveis, bolhas (racionais ou de outra sorte) e miopia –, numa extensão que torna a sua análise econômica inerentemente questionável. Nenhum remendo institucional altera de modo significativo esse fato básico da vida. Em última instância, a questão de levar ou não as nações em desenvolvimento a abrir sua conta de capital (de maneira “ordenada e progressiva” como atualmente recomenda o FMI) só pode ser resolvida com base na evidência empírica. Embora não faltem evidências do choque financeiro que geralmente acompanha a liberalização financeira (ver o exame de Williamson & Mahar, 1998), são poucas as que sugerem que as taxas mais elevadas de crescimento econômico acompanham a liberalização da conta de capital. Quinn (1997) detecta uma associação positiva entre a liberalização da conta de capital e o crescimento a longo prazo, ao passo que Grilli & Miles-Ferretti (1995), Rodrik (1998a) e Kraay (1998) – este último utiliza o próprio indicador de restrições de conta de capital de Quinn – não vêem relação nenhuma. Klein & Olivei (1999) falam numa relação positiva, mas em grande parte orientada pela experiência dos países desenvolvidos de sua amostra. Esse é um terreno de indagação que continua na infância, e é óbvio que ainda falta aprender muito. O mínimo que se pode dizer, no presente, é que ainda não se produziu uma evidência convincente dos benefícios da liberalização da conta de capital. Entre os argumentos favoráveis à mobilidade internacional do capital, talvez o mais sedutor seja o que afirma que ela exerce uma útil função disciplinadora da política governamental. Os governos que precisam ser sensíveis aos investidores não podem esbanjar tão facilmente os
13 Essa discussão sobre a conversibilidade da conta de capital baseia-se em Rodrik (2000).

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recursos da sociedade. Como afirma Larry Summers (1998): “a disciplina do mercado é o melhor meio que o mundo encontrou de assegurar que o capital seja bem empregado”. A idéia atrai, porém, uma vez mais, deve-se questionar sua relevância empírica. Quando os credores estrangeiros sofrem as síndromes já apontadas, um governo que gasta de forma irresponsável e considera mais fácil financiar as despesas se puder tomar emprestado no exterior. Ademais, para esse governo, até mesmo o empréstimo interno torna-se politicamente menos custoso porque, num mundo de livre mobilidade do capital, não há como pressionar os investidores privados (já que eles podem obter empréstimo no estrangeiro). Em ambos os exemplos, os mercados financeiros internacionais permitem despesas temerárias que não ocorreriam na sua ausência. Inversamente, a disciplina que os mercados impõem após as crises pode ser excessiva e arbitrária, como se discutiu anteriormente. Como observa Willett (1998), a caracterização adequada da disciplina do mercado é que ela chega tarde demais e, quando chega, é tipicamente desmedida. Um trabalho recente de Mukand (1998) desenvolve muito bem a análise de tal situação. Consideremos o seguinte cenário estilizado proposto pelo arcabouço de Mukand. Suponhamos dois agentes, um governo (G) e um investidor estrangeiro (I), que tenham de decidir que ações empreender num momento em que a situação básica do mundo não é observável. Essa situação pode estar “arrumada” ou “confusa”. G recebe um sinal privado sobre a situação e então escolhe uma política (a qual é observada por I). Pode ser uma política “ortodoxa” ou “heterodoxa”. Suponhamos que a política ortodoxa (heterodoxa) produza um excedente maior em agregado se a situação mundial estiver arrumada (confusa). O investidor estrangeiro I só se dispõe a investir se houver coincidência entre a política e a situação esperada (ortodoxa/arrumada ou heterodoxa/confusa). Além disso, I acredita (talvez equivocadamente) que a produtividade do investimento será maior na combinação ortodoxa/arrumada que na heterodoxa/confusa e investirá mais se tiver expectativa de que se apresente o primeiro cenário. Mukand (1998) demonstra que o governo pode ter dois motivos para adotar a política ortodoxa em tais circunstâncias, mesmo que receba o sinal de que a situação básica é confusa (e, portanto, a política heterodoxa
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Estratégias de desenvolvimento para o novo século

é mais apropriada). Ele dá às tendências resultantes os nomes de “tendência ao conformismo” e “tendência ao otimismo”. Isso pode ser explicado da seguinte maneira:
1 Tendência ao conformismo: digamos que I tem um forte e inabalável prior de que a situação está arrumada. Mesmo que o posterior de G seja suficientemente forte de que a situação está “confusa”, pode ser que mesmo assim ele opte por adotar a política ortodoxa porque não tem como influenciar a convicção de I (posterior) e acha melhor contar com o investimento e adotar a política errada que ficar sem o investimento e adotar a certa (isto é, a de maximizar o excedente agregado). 2 Tendência ao otimismo: se for possível afetar o posterior de I com a escolha da política de G, este pode optar por adotar a política ortodoxa para sinalizar uma situação arrumada e levar a expectativa de I a “arrumada”, pois o investimento será maior se ele contar com esta situação, não com a confusa (supondo, em ambos os casos, que haja coincidência entre a situação esperada e a política).

Note-se que, para que o segundo cenário se materialize, não é necessário que, na situação ortodoxa/arrumada, a produtividade do investimento seja deveras superior à da situação heterodoxa/confusa. Basta que o investidor estrangeiro acredite nisso. Em qualquer caso, o governo se vê impelido pelo “sentimento do mercado” a adotar políticas inadequadas e não chegar ao ótimo. É óbvio que os governos precisam de disciplina. Contudo, nas sociedades modernas, essa disciplina é fornecida pelas instituições democráticas – eleições, partidos de oposição, judiciário independente, debate parlamentar, imprensa livre e outras liberdades civis. Os governos que desarrumam a economia são punidos nas urnas. A ampla evidência de vários países sugere que as nações democráticas tendem a ter muito sucesso na manutenção de políticas fiscais e monetárias responsáveis. Os casos mais significativos de profligação fiscal se verificam nos regimes autoritários, não nos democráticos. Foram as ditaduras militares que levaram a América Latina à crise de endividamento, e as democracias puseram ordem na casa. Na Ásia, os países democráticos como a Índia e Sri-Lanka têm recordes macroeconômicos exemplares em comparação com os padrões latino-americanos. As duas únicas democracias antigas
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da África (Maurício e Botsuana) fizeram um excelente trabalho ao administrar as altas e as quedas dos preços de seus principais produtos de exportação (o açúcar e o diamante). Entre as economias em transição, as estabilizações mais bem-sucedidas ocorreram nos países mais democráticos. Numa amostra de mais de cem países, encontra-se uma forte associação negativa entre o índice de democracia e a taxa média de inflação da Freedom House com base na renda per capita. A visão da mobilidade internacional do capital como disciplina incorpora uma posição política, na melhor das hipóteses, parcial e, na pior, nociva à democracia. Por fim, como já ficou indicado, a insistência na agenda de liberalização da contabilidade do capital tem o efeito de pressionar a agenda dos formuladores da política e desviar sua energia do esforço pelo desenvolvimento nacional. Um ministro da Fazenda que passa o tempo todo tratando de abrandar o sentimento do investidor e de fazer o marketing da economia para os banqueiros estrangeiros não há de ter tempo para as preocupações tradicionais com o desenvolvimento: reduzir a pobreza, mobilizar recursos e estabelecer as prioridades de investimento. No fim, são os mercados globais que acabam ditando a política, não as prioridades internas.

8 Observações Conclusivas
A lição do século XX é que o desenvolvimento bem-sucedido requer mercados apoiados por sólidas instituições públicas. O atual avanço dos países industrializados – os Estados Unidos, as nações da Europa Ocidental, o Japão – deve seu êxito ao fato de eles terem elaborado modelos próprios, específicos e viáveis de economia mista. Conquanto essas sociedades sejam parecidas na ênfase que dão à propriedade privada, à moeda sadia e ao império da lei, são dissimilares em muitas outras áreas: suas práticas nas áreas de relações de mercado de trabalho, de seguridade social, de governança corporativa, de regulamentação do mercado de produto e de tributação diferem substancialmente. Todos esses modelos estão em evolução constante e a nenhum deles faltam problemas. O capitalismo do welfare state de estilo europeu mostrou-se especialmente atraente na década de 1970. O Japão tornou-se o
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Estratégias de desenvolvimento para o novo século

modelo a ser emulado nos anos 80. E 1990 foi claramente a década do capitalismo livre e solto de estilo norte-americano. Adequadamente avaliados na perspectiva histórica, todos esses modelos foram igualmente bem-sucedidos. A evidência da segunda metade do século XX é a de que nenhum desses modelos domina claramente os outros. Seria um erro alçar o capitalismo de estilo norte-americano como modelo para o qual o resto do mundo deve convergir. Naturalmente, todas as sociedades bem-sucedidas estão abertas para aprender, principalmente com os precedentes úteis das demais. O Japão é um bom exemplo nesse aspecto. Quando se reformou e codificou o sistema jurídico japonês durante a restauração Meiji, foram os códigos civil e comercial alemães que lhe serviram de modelo principal. Portanto, minha ênfase sobre a diversidade institucional não deve ser encarada como a rejeição da inovação via imitação. O importante é que a “cópia azul” importada seja filtrada pelas práticas e pelas necessidades locais. O Japão dá o exemplo uma vez mais. Como discutem Berkowitz et al. (1999, p.11), a opção pelo sistema jurídico alemão foi uma escolha, não uma imposição de fora: “exaustivos debates sobre a adoção do direito inglês ou francês e diversos esboços baseados no modelo francês precederam a promulgação dos códigos amplamente baseados no modelo alemão”. Em outras palavras, os reformadores japoneses escolheram conscientemente, entre os códigos disponíveis, aquele que lhes pareceu mais adequado às suas circunstâncias. O que vale para os países avançados de hoje também vale para os subdesenvolvidos. Enfim, o desenvolvimento econômico deriva de uma estratégia criada em casa, não do mercado mundial. Os formuladores da política dos países em desenvolvimento devem evitar os modismos, colocar a globalização em perspectiva e empenhar-se na construção de instituições internas. Devem ter mais confiança em si e na construção de instituições internas, e menos na economia global e nas cópias azuis que dela provêm.

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Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

3

Glauco Arbix1 Mariano Laplane2

Nos últimos vinte anos, os países em desenvolvimento vêm procurando a todo o custo atrair capitais externos e empresas multinacionais, vistos como instrumento e meio de participação na nova economia global. Esse tipo de atuação governamental, que marcou especialmente os países da América Latina, expressa uma alteração profunda na opinião dominante entre os formuladores de políticas públicas a respeito dos investimentos estrangeiros. Basicamente, desde os anos 40 a atitude oficial dos governos latinoamericanos em relação ao investimento direto externo (IDE) era de cautela quando não de restrição, seja nos termos que definiam sua entrada nos territórios nacionais, seja no impedimento de sua atividade nas áreas de recursos naturais, serviços e operações internas. Diferentemente dessa
1 Professor do Departamento de Sociologia da FFLCH da USP E-mail: garbix@usp.br. . 2 Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

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posição predominante, a esmagadora maioria dos países da América Latina vem buscando, desde o final dos anos 80, ampliar a participação dos IDEs nas economias nacionais, facilitando, promovendo e oferecendo garantias às suas operações. As razões para essa mudança podem ser encontradas tanto numa releitura de longo prazo sobre as experiências de inspiração nacionaldesenvolvimentista, patrocinadas principalmente pela Cepal, como nas avaliações predominantes sobre os anos 80, conhecida como a década perdida para a América Latina.3 Creditando e vinculando a estagnação dessa década às políticas protecionistas configuradas desde o pós-guerra no continente, os novos governantes dos anos 90 foram abandonando as políticas desenvolvimentistas e de substituição de importações, tentando se livrar da state-led tradition que marcou o continente por décadas. Um novo paradigma de política econômica começou a ser implementado e construído, com forte tendência privatizante e orientado para o mercado, tanto no nível interno quanto no externo. O impacto dessa nova política foi praticamente mundial, atingindo a maioria dos países periféricos, que tentaram, através de décadas, alcançar seu desenvolvimento por meio de um Estado produtor, interventor e protecionista, principal sustentáculo das políticas de substituição de importações. Desde 1986, mais de oitenta países em todo o mundo liberalizaram suas políticas em relação aos investimentos estrangeiros. Segundo a Unctad, desde 1998, 103 países ofereceram condições especiais para atrair corporações estrangeiras, passando a incluir em seu repertório generosas isenções fiscais, quebra de barreiras alfandegárias, diminuição de taxas e impostos de importação, empréstimos subsidiados, doações de terra e outros benefícios indiretos. Na América Latina, mudanças fundamentais ocorreram nos sistemas político-ideológicos e no modus operandi das economias, com impac3 Em 1989, o PIB/habitante latino-americano foi inferior em 8% ao de 1980. De 1981 a 1989, a análise do PIB/habitante registrou crescimento em apenas cinco países – Cuba, Colômbia, Chile, Barbados e República Dominicana – e nenhum no Paraguai, que ficou no índice zero. O Brasil decresceu 0,9%, enquanto o Uruguai ficou com -7,2%, o México -9,2%, a Argentina -23,5%, o Peru -24,7%, a Venezuela -24,9% e a Bolívia com -26,6%.

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Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

to profundo na maneira como os países buscam atingir seus objetivos e defender seus interesses. Essa mudança eminentemente política provocaria impactos significativos ao longo dos anos 90, em especial no que se refere à recente expansão dos investimentos externos, que passaram a ocupar o lugar mais importante já visto na história das economias latino-americanas.

Fluxo de IDE em países da América Latina – 1990-2000 (Milhões de dólares) 1990- 1994* 1995
Argentina Bolívia Brasil Chile Colômbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela México Total 2.982 85 1.703 1.207 818 293 99 796 … 836 5.430 14.249 5.315 393

1996
6.522 474

1997 1998

1999

2000**

8.755 6.670 23.579 11.957 731 957 1.016 695

4.859 11.200 19.650 31.913 32.659 30.250 2.957 968 470 103 2.056 157 985 9.526 4.634 3.113 491 136 3.225 137 2.183 5.219 4.638 5.638 2.961 625 233 814 196 9.221 1.140 690 95 1.969 229 3.187 3.676 1.340 740 100 1.193 180 4.110

1.781 1.905 126 164

5.536 4.495

9.186 12.831 11.312 11.786 12.950

27.789 41.301 61.125 66.025 85.571 67.191

Fonte: Cepal.*Média anual. **Estimativa.

Especialmente a partir da segunda metade da década de 1990, a América Latina alcançou grande sucesso na atração de novos investimentos. Apenas no biênio 1997-1998, a média anual de entrada foi de cerca de US$ 70 bilhões, enquanto a média anual anterior à década de 1990 nunca havia ultrapassado US$ 10 bilhões. O IDE saltou de 1% para 4% do PIB entre 1980 e 1998 (Mortimore, 2000).
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Alguns pressupostos da teoria econômica dominante, particularmente a de extração neoclássica, sugerem que a integração crescente das economias em desenvolvimento na economia mundial é fonte de vantagens – mais do que desvantagens – para os países receptores. Considera-se que as variações positivas no fluxo de investimentos externos são capazes de deflagrar processos de reestruturação competitiva com forte incidência na produtividade geral e na produtividade do trabalho nos países hospedeiros. Conseqüentemente, as economias mais abertas são vistas e entendidas como mais capazes de crescer do que as economias fechadas, assim como estariam mais habilitadas a se beneficiar de spillovers tecnológicos (Edwards,1998; Frankel & Romer, 1999). Essa visão dominante foi verificada empiricamente por Sachs & Warner, em famoso ensaio de 1995. Esses autores estabeleceram uma relação direta positiva entre os índices de crescimento dos países pesquisados (mais de sessenta) e o grau de abertura de suas economias e, ao mesmo tempo, a falta de convergência das economias fechadas: “Economias abertas podem produzir um movimento de convergência de renda mais rapidamente do que as economias fechadas, uma vez que o movimento internacional de capital e tecnologia é capaz de acelerar a transição para uma renda mais estável”. Suas conclusões estimularam a formulação de políticas públicas baseadas na rápida desregulamentação e abertura das economias na segunda metade dos anos 90, com impacto nas orientações das agências internacionais e no comportamento dos governos sendo responsável por uma nova inflexão de conjunto da América Latina. A mecânica desse novo movimento residiu na busca da recuperação da eficiência econômica e do crescimento sustentado – supostamente perdidos com o envelhecimento e esgotamento das políticas protecionistas –, baseando-se primordialmente na atividade dos mercados, entendidos como mais capazes do que os governos de definir a melhor alocação de recursos. Sem os constrangimentos estatais do passado, a eficiência desse processo de investimento estaria garantida pela decisão autônoma dos agentes econômicos individuais, sendo reservada ao setor público a salvaguarda das regras do novo jogo, ou seja, o controle sobre a moeda e a manutenção da estabilidade macroeconômica. No entanto, o desempenho dos países latino-americanos tratou de levantar dúvidas sobre essas orientações e alguns de seus pressupostos.
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Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

América Latina – Indicadores macroeconômicos
1985/ 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1990
PIB Exportações Formação de Capital Inflação 686,5 1188,8 199,3 426,7 890,2 337,6 25,8 18,5 10,6 10,2 1,6 5,2 17,2* - 0,2 6,0 3,9 3,6 3,2 7,1 19,1 4,1 11,7 19,4 5,6 0,4 3,5 5,3 2,3 7,8

10,7 10,4 11,3 13,2

18,2 n.a.

20,5 19,1 19,3 21,2 n . a .

Fonte: Cepal, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean, 1999. *Investment at constant 1980 prices.

Alguns resultados mostraram-se positivos, como: 1. a drástica redução da inflação, que caiu de três dígitos no final dos anos 80 para algo em torno de 10% em 1997; 2. o crescimento, ainda que moderado, do volume de exportações; 3. a explosão do fluxo de capital externo (tanto em portfólio quanto em IDE), cujos efeitos ainda estão em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, nesse período, foram registrados alguns resultados profundamente frustrantes. Fundamentalmente, um pífio crescimento do PIB e do emprego, baixo aumento da produtividade, uma tímida recuperação da relação PIB/investimento produtivo e a persistência de um dos piores indicadores de distribuição de renda do mundo, tanto individual quanto regional. E do ponto de vista macroeconômico, terreno por excelência de responsabilidade do novo Estado, a vulnerabilidade das economias tornou-se quase um pesadelo, ilustrado pelas sucessivas crises que envolveram México, Brasil e Argentina. Se aprofundarmos a análise sobre o boom de investimentos diretos, encontramos outras realidades para além dos macroindicadores. Pesquisa recente conduzida por Mortimore (2000, p.23) mostra que a América Latina está atraindo basicamente “um investimento externo reativo, de segundo ou terceiro nível, a partir das transnacionais que buscam aumentar a eficiência de seus sistemas de produção integradas, e não o investimento externo de primeira linha, que visa os mercados internacionais mais sofisticados”.
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Seu estudo foi baseado em Dunning (1993), que desenvolveu dispositivos de análise capazes de capturar os benefícios advindos da relação entre investimentos e novas tecnologias, implementados em países com estruturas econômicas heterogêneas. Dessa forma, esse autor classificou os investimentos em cinco grupos: “1. Foco nos recursos naturais: 2. Foco no mercado interno (manufatura); 3. Foco no mercado interno (serviços); 4. Foco na eficiência; e 5. Foco nos ativos estratégicos. O cruzamento dos dados de Mortimore com as estruturas classificatórias de Dunning indica que os países latino-americanos, com exceção do México, estão recebendo apenas gotas dos investimentos produtivos realmente capazes de alterar e dinamizar tanto o acesso aos mercados internacionais quanto ao controle e geração de tecnologias de ponta, base para uma plataforma exportadora. Investimentos estrangeiros na América Latina – década de 1990
Setor
Foco nos recursos naturais

Primário
Petróleo, Gás: Venezuela, Colômbia, Argentina; Minerais: Chile, Argentina, Peru

Indústria

Serviços

Foco nos mercados domésticos (indústria)

Automotivo: Mercosul; Químico: Brasil; Agro-indústria: Brasil, México, Argentina Finanças: Brasil, México, Chile, Argentina; Telecomunicações: Brasil, Argentina, Chile; Peru Energia elétrica: Colômbia, Brasil, Argentina, América Central; Gás (Distribuição): Argentina, Brasil, Chile, Colômbia

Foco nos mercados domésticos (serviços)

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Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina
Continuação

Setor
Foco na eficiência

Primário

Indústria
Autoveículos: México; Eletrônico: México, Caribe; Vestuário: Caribe, México

Serviços

Foco em vantagens estratégicas – especialmente nova tecnologia

Para a tipologia, ver Dunning (1993). Para a sua aplicação, Mortimore (2000).

O estudo de Mortimore mostra que os investimentos estrangeiros que aportaram nos países da América Latina na década de 1990 pouco contribuíram para melhorar de forma sustentável a balança comercial desses países. A grande maioria dos investidores estrangeiros se estabeleceu em atividades voltadas para o mercado interno, principalmente no setor de serviços. Aqueles investimentos voltados para o mercado externo adotaram duas formas predominantes: a exploração de recursos naturais (reforçando forma tradicional de inserção das economias da região no comércio mundial) ou maquilas, com baixo valor agregado localmente. Os investimentos do primeiro tipo geraram exportações vulneráveis aos ciclos de preços das commodities no mercado mundial, e nos anos 90 esses preços foram decrescentes. Os investimentos do segundo tipo aumentaram as exportações para o mercado norte-americano, mas demandaram grande quantidade de importações, de modo que sua contribuição para o saldo comercial foi limitada. O fato de a grande maioria dos investimentos ter se voltado para a exploração do mercado interno dos países latino-americanos explica por que não geraram divisas com exportações e por que contribuíram para os déficits comerciais. Mesmo assim, esse fato não justifica o baixo crescimento observado no continente. Uma explicação para essa questão pode ser encontrada analisando mais detalhadamente o caso do Brasil, sem dúvida o país latino-americano mais bem-sucedido na atração de investimentos diretos do exterior.
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A partir de 1994, a economia brasileira voltou a receber volumes expressivos de IDE, depois de esses recursos permanecerem em níveis muito baixos durante toda a década de 1980 e início dos anos 90. O ritmo de crescimento observado nos fluxos de IDE para o Brasil nesse período foi bastante superior ao crescimento do fluxo mundial de IDE e do fluxo para a América Latina, e a participação brasileira nos investimentos mundiais aumentou de forma significativa. A participação média do período de 1987 a 1994 (0,6% a 1%) foi multiplicada quatro vezes (4,5%, em 1998). A participação brasileira no comércio mundial era bem inferior, não ultrapassando 1%. Já no PIB mundial, em 1997, o Brasil participava com 2,8%. Nossa hipótese é que o sucesso brasileiro na atração de investimentos estrangeiros não se traduziu em crescimento porque a maior parte desses investimentos não foi destinada à construção de nova capacidade produtiva (investimento macroeconômico), mas sim à aquisição de ativos já existentes (transferência de propriedade). A relação entre o volume das transações em fusões e aquisições e o valor dos fluxos de investimento direto estrangeiro no Brasil foi elevada, comparável, inclusive, à verificada nos países desenvolvidos e superior à constatada na América Latina e no conjunto de países em desenvolvimento (conforme mostra a tabela a seguir). Relação entre investimentos em aquisição e fusão e IDE por país ou região receptor 1993-1998 (em %)
Países / Período 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Acumulado 1993-1998
74 73,1 61,8 68,3 94,7 77,5 88,2 60,3 47,2 52,2 72,1 80,8 49,7 34,5 46,7 76,5 88,3 61,6 48,2 44,5 73,6 84,5 77,4 89,5 53,8 53,9 69,8

Mundo Países desenvolvidos Países em desenvolvimento América Latina Brasil

85,5 101,6 55,4 64,2 67 40,8 55,6 85,7

Fonte: World Investment Report (1999). Elaboração NEIT/IE/Unicamp.

Grande parte das aquisições de ativos existentes esteve vinculada ao processo de privatização de empresas industriais e, principalmente,
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Estagnação, liberalização e investimento externo na América Latina

de setores de serviços públicos como energia elétrica e telecomunicações. Outra parte foi vinculada à crise do sistema bancário e à desnacionalização de bancos públicos e privados. A venda de empresas de serviços públicos para empresas estrangeiras é um dos fatores que explicam a participação crescente dos serviços na composição setorial dos investimentos estrangeiros no Brasil.

Brasil: IDE e privatização 1990-1999* (em US$ milhões)
IDE
IDE Ingresso na Privatização (%) no IDE Ingresso (%) no IDE Líquido

1990-1994
– – –

1995 1996
– – – 2.645 25,2 26,5

1997
5.246 28 30,7

1998 1999**
6.121 21,2 23,4 8.766 28 29,3

Fonte: Banco Central. (*) Inclui operações em moeda nacional, mercadorias, conversões e reinvestimentos. (**) Acumulado de janeiro a setembro.

Até 1995 a indústria era o principal pólo de atração de investimentos estrangeiros no Brasil (ver tabela a seguir). Nos anos seguintes, predominaram os serviços, com grande participação dos setores de eletricidade, gás e água, correio e telecomunicações, intermediação financeira e comércio atacadista e varejista. No interior da indústria, os principais pólos de atração foram os setores automobilístico, químico, alimentos e bebidas, material elétrico e de comunicações, máquinas de escritório e informática e minerais não-metálicos. Nos serviços e também em alguns setores da indústria (autopeças, eletrodomésticos e alimentos processados), os investimentos representaram mudanças de propriedade, no lugar de construção de ampliação/ renovação de capacidade de produção. Em muitas empresas desnacionalizadas, os novos proprietários executaram processos de racionalização da capacidade de produção, com redução dos postos de trabalho. Não é surpreendente que esse tipo de investimento não tenha impulsionado o crescimento.
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Brasil: Estoque e fluxo de IDE por setor de atividade
SETORES Estoque Fluxo SETORES Até 1995 (*) Acumulado 1995-1999 Em %
Agricultura e I. Extrativa Indústria Alimentos e bebidas Fumo Têxteis Vestuário e acessórios Art. de Couro e calçados Madeira Papel e celulose Edição e impressão Petroquímica e álcool Produtos químicos Borracha e plástico Prod. Min. Não-metálicos Metalurgia básica Produtos de metal Máqs. e equipamentos Máqs. esc. eqs. inf. Máqs. eqs. apars. elét. 1,6 55 5,5 1,7 1,2 0,2 1 0,1 3,3 0,3 – 11,2 3,1 1,9 6 1,4 4,9 1 2,6

Estoque Fluxo Até 1995 Acumulado 1995-1999 Em % Em %

Em %
1,5 18,4 2,5 0,6 0,3 – – 0,1 – 0,1 – 3 0,7 1,1 0,4 0,2 0,9 1 0,8 TOTAL Serviços Eletricid., gás e água Construção Comércio atacadista Comércio varejista Correio e telecomunic. Intermed. financeira Seguros e prev. priv. Atividades imobiliárias Serv. prest. empresas Indústria (continuação) Mat. elet. eqs. comunic. Eqs. Méd. ót., autom. Automobilística Outros eqs. transp. Mobiliário Reciclagem

1,4 0,4 6,7 0,5 0,7 –

1,4 0,1 4,6 0,2 0,2 –

43,4 – 0,5 5 1,6 0,5 3 0,4 2,5 26,9

80,1 14 0,7 4,8 3,7 16 13,7 0,6 0,3 22,9

100 42.530

100

73.812

Fonte: FIRCE e Censo de Capitais Estrangeiros. (*) Acumulado até 1995. Obs.: Para cálculo do fluxo de IDE para 1996/1997/1998/1999 consideraram-se apenas as empresas com investimentos acima de US$ 10 milhões. A amostra representa 73,6%, 81,6%, 88,4% e 89,7%, respectivamente, do valor total do investimento direto estrangeiro nesses anos.

Quais foram os fatores que atraíram volume tão importante de investimentos estrangeiros para o Brasil? A estabilidade econômica e a conseqüente expansão do mercado doméstico no período de 1994 a 1997 foram os fatores decisivos. As mudanças estruturais (desregulamentação, abertura e privatizações) também tiveram um papel importante, principalmente no setor de serviços.
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Mas, embora essas mudanças tenham removido obstáculos à entrada do IDE, e, nesse sentido, possam ter sido condição necessária, o mercado interno foi o principal fator de atração. O IDE, nesse período, pode ser caracterizado, dessa forma, como predominantemente market seeking. Por esse motivo não gerou aumento significativo de exportações. Vantagens de localização no Brasil determinaram que o mercado interno atraísse investimentos e não apenas importações, a despeito da abertura comercial implementada concomitantemente. Nas atividades de serviços, o IDE é a única forma viável de acesso ao mercado doméstico. Trabalhos recentes (Chudnovsky, 2001) mostraram que as expectativas otimistas acerca da contribuição das empresas industriais estrangeiras para aumentar significativamente as exportações de manufaturados baseavam-se em hipóteses muito genéricas sobre a atuação internacional das matrizes e desconsideravam as particularidades das atividades de suas filiais no Brasil. Para avaliar corretamente o potencial de geração de divisas das empresas estrangeiras, deve-se, em primeiro lugar, reconhecer que suas filiais não constituem um conjunto homogêneo no que diz respeito aos objetivos de sua presença local. Os trabalhos citados identificaram quatro grupos diferenciados de filiais estrangeiras, conforme as estratégias reveladas pelo seu comércio exterior. Nos termos da já mencionada classificação de Dunning, é possível identificar um pequeno subconjunto de filiais cujas atividades são prioritariamente resource seeking, e que atuam na extração de recursos primários e nas indústrias intensivas em recursos naturais (agroalimentares e minerais). O comércio dessas filiais é estruturalmente superavitário. De outro lado, as filiais que atuam nas indústrias intensivas em escala (bens duráveis de consumo), de fornecedores especializados (bens de capital) e intensivas em P&D (farmacêutica, por exemplo), são majoritariamente market seeking. Esse grupo de empresas opera com elevadas importações e orienta suas exportações principalmente para os países vizinhos. A atuação das empresas estrangeiras, num regime de economia aberta e de câmbio valorizado (em razão dos juros elevados e dos fluxos financeiros de capital estrangeiro) provoca aumento das importações quando o mercado doméstico cresce, sem que as exportações aumentem na mesma proporção. Dessa forma, o movimento de expansão da econo89

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mia encontra um freio no surgimento de desequilíbrios comerciais potencialmente crescentes. Durante os anos 90, a resposta recorrente das autoridades econômicas a essa ameaça foi abortar a expansão do mercado interno, aplicando violentos choques na taxa de juros. Embora esses choques tenham sido atribuídos à ocorrência de crises externas inesperadas (México, Ásia, Rússia, Brasil e Argentina), sua inevitabilidade decorre do próprio funcionamento do modelo de abertura da economia. A frustração da promessa de retomada do crescimento que o modelo apregoava não se deve, portanto, a obstáculos exógenos que impediram o seu funcionamento, mas às tensões no setor externo geradas pelo próprio modelo.

Surpresas e balanços
Ainda que os diversos países tenham exibido performances diferenciadas, os defensores desse novo paradigma, que envolveu amplamente a América Latina, reconhecem que os resultados não foram tão positivos quanto o esperado, ou o anunciado. Procuram, nesse sentido, apresentar e discutir várias explicações ao tímido desempenho da realidade, que poderiam ser agrupadas da seguinte forma: 1. enfatizam a variável tempo, ou seja, ainda é cedo para um diagnóstico definitivo, pois mudanças profundas no continente ainda estão ocorrendo e deverão mostrar bons resultados brevemente; 2. os dados agregados podem não estar alcançando as mudanças reais que ocorreram no nível micro, ou seja, a realidade seria melhor do que os indicadores; 3. os países latino-americanos não teriam realizado ou completado as reformas necessárias. O Banco Mundial, um dos maiores entusiastas desse novo modelo ao longo dos anos 90, tem orientado suas análises ora para detectar imperfeições na execução das reformas, ora para descobrir e engrossar a lista das reformas que seriam necessárias. Num primeiro momento, no início da década de 1990, à ênfase na liberalização da economia foi sendo gradativamente adicionada uma lista de mudanças institucionais. E, assim que os indicadores do frágil desempenho começaram a aflorar, novas e cada vez mais amplas reformas seriam sugeridas.
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anos 1990: Recomendações do Banco Mundial 1 Liberalização comercial 2 Abertura aos investimentos externos 3 Disciplina fiscal 4 Reorientação dos gastos públicos 5 Privatização 6 Taxa de câmbio única 7 Liberalização financeira 8 Reforma fiscal 9 Desregulamentação 10 Assegurar direitos de propriedade

Lista em expansão 11 Instituições regulatórias 12 Reforma política 13 Corrupção 14 Redes de proteção social 15 Flexibilização do mercado de trabalho 16 Acordos da OMC 17 Padronização financeira 18 Redução de pobreza 19 Abertura nas contas de capital 20 Regime cambial único

A lista, como se pode ver, não parou de crescer. É certo que o destaque dado ao necessário aprimoramento institucional dos países latinoamericanos tem especial importância. No entanto, essa recomendação teria sido mais eficiente se formulada no início do processo de reformas, quando, de fato, foi ofuscada pelas políticas de abertura da economia, de estabilização da moeda e pelas privatizações. A questão da oportunidade e do timing dessas reformas é de enorme significado. Tempo é básico para efetivar reformas que tinham a intenção de desmontar estruturas vigentes há décadas – no caso do Brasil, pretendia-se a liquidação da herança varguista. No entanto, além das dificuldades “naturais” e previsíveis dessa empreitada, os países latino91

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americanos foram tomados por forte tensão originada do despreparo das sociedades – com destaque para os governos, condutores desse processo – para a negociação e criação de novas instituições, mais flexíveis e adequadas para enfrentar as bruscas alterações do novo ambiente liberalizado de suas economias. Governantes açodados pela febre modernizante aumentaram ainda mais as pressões originadas por esse novo ambiente sobre os agentes econômicos, negando às sociedades o tempo necessário para a visualização e reconhecimento social das reformas, tempo para a persuasão de grupos sociais, para a diminuição dos conflitos e equacionamento dos interesses diversos. Em outras palavras, com a precipitação (sentida na liberalização a toque de caixa do início da década de 1990), desencontros e posterior desencanto com a prometida – mas não atingida – modernidade, à América Latina só restou o gesto fútil do relojoeiro cego diante do seqüestro do tempo.

Aprender a aprender
A discussão que precisa ser aprofundada diz respeito ao modo como o novo modelo econômico que impregnou a América Latina nos últimos anos negligenciou as dimensões da política, a produção e o lugar do Estado no desenvolvimento. A crítica rasa do nacional-desenvolvimentismo foi acompanhada da contração e drenagem do poder estruturante do Estado, sua capacidade de dialogar, negociar e se articular com a sociedade. Questões como a recapacitação tecnológica, a trajetória e operacionalização das empresas foram secundarizadas, minando os processos de aprendizado e de aquisição de novos conhecimentos e tecnologia, que praticamente cederam lugar às preocupações com a macroeconomia. O ajuste fiscal e a flexibilização do comércio internacional foram transformados em palavras quase-mágicas na boca dos governantes. E, mesmo assim, os mercados foram valorizados em sua relação com as trocas e menos com a produção (Rodrik, 1996). O diagnóstico equivocado – o tamanho dos mercados seria o grande obstáculo ao desenvolvimento – induziria ao desprezo das questões relacionadas aos poderes assimétricos que regem as nações, o comércio,
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os mercados, o acesso à tecnologia de ponta, as transnacionais, a competição oligopolística e, essencialmente, a natureza do aprendizado em todo processo de renovação industrial e desenvolvimento. O novo paradigma econômico implantado reduziu as reformas necessárias à retomada do desenvolvimento dos países a um guia de condutas sobre como desregulamentar, como liberalizar e privatizar, banindo ou pasteurizando o debate sobre um novo compromisso pela produção, capaz de ocupar o vácuo do desenvolvimentismo e a passividade de corte liberal dos anos 90. Evidentemente, nenhum decreto poderia – nem poderá – substituir a necessária negociação e construção de um novo compromisso nas sociedades latino-americanas. A sensível questão da tecnologia poderia nortear uma boa discussão sobre esse compromisso. Embora os países latino-americanos não tenham se destacado como inovadores, já demonstraram que podem caminhar nesse sentido, principalmente se souberem driblar as armadilhas e aproveitar as não tão freqüentes oportunidades dadas pela globalização. Nesse sentido, Storper (1999, p.161) indicou quatro atividades essenciais que se destacam na dinâmica do mundo globalizado: “a primeira diz respeito às especializações voltadas para o mercado mundial, com as habilidades necessárias para isso ... a segunda está dirigida para os mercados locais, com bens e serviços não exportáveis ... a terceira consiste na globalização com desterritorialização ou, como é conhecida, cadeias globais de ‘commodities’ ... finalmente, há as atividades industriais e de serviços que disputam mercados crescentemente competitivos”.

Qual e como seria o trânsito real entre esses níveis?
Vários estudos procuram mostrar como o desenvolvimento tecnológico não se identifica necessariamente com um movimento de inovação, pois, em seu início, pode significar a utilização de tecnologias importadas ou disponíveis. Mas, ao mesmo tempo, nenhuma tecnologia de complexidade mínima é perfeitamente transferível como se fosse uma commodity (Lall, 1994). Para se efetivar e consolidar, solicita interações institucionais, empresariais, com os sistemas educacionais, centros de pesquisa ou, em outras palavras, precisa ser mergulhada em uma densa
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rede de cooperação. O amadurecimento de uma economia envolve um processo de aprendizagem que, pela natureza do conhecimento, é incerto, instável e exige o controle de concepções, produtos, processos e inovações cada vez mais complexos. Trabalhar essa miscigenação tecnológica é trabalhar com a produção mesma de conhecimento. Porém, dada a imprevisibilidade dos países em desenvolvimento, sua exposição a uma competição plena – como a patrocinada por uma generosa liberalização econômica – aumenta enormemente o risco de interrupção e curto-circuito nos processos de aprendizagem nas áreas tecnológicas mais difíceis de dominar. O dilema que se coloca então passa a ser: quem pode sustentar esse ambiente, possível berço de inovações? Os mercados, que agem no sentido de proteger os territórios e a propriedade intelectual? As grandes transnacionais? Mesmo com sua insistência (e necessidade) em só decidir e operar estrategicamente nos seus países de origem (Leamer & Storper, 2001)? A capacitação tecnológica, exatamente por envolver cooperação de longa duração entre firmas e instituições, tende a ocorrer de forma mais fluente se sustentada por políticas industriais seletivas, promovidas pelo governo federal e pelos Estados. Diferentemente dos anos 50, quando a industrialização pesada predominou, as políticas industriais só terão eficácia se apoiadas por sistemas locais e regionais voltados para a inovação e o aprendizado, aptos a difundir as novas tecnologias e a promover, ao mesmo tempo, a especialização produtiva. As iniciativas regionais voltadas para facilitar o intercâmbio entre empresas e instituições, públicas e privadas, só podem mostrar-se eficientes e integradas aos centros de pesquisa e universidades por meio de políticas seletivas estimuladas pelo governo central. É, para essa conformação e proteção ambiental, baseada em recursos públicos, que se estimulam os processos de longa duração, que caracterizam a produção de conhecimento novo e inovador. O novo paradigma latino-americano foi desenvolvido na década de 1990 sem respeitar a história dos países do continente, ou dando relevo a uma interpretação tendenciosa dos países em desenvolvimento, seja pela tábula rasa efetivada da experiência desenvolvimentista, seja pelo estranhamento em relação à evolução baseada no Estado dos países asiáticos.
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O problema que persiste, freqüentemente negligenciado, é que um conjunto de países em desenvolvimento – como o Brasil, a Argentina e o México na América Latina, além da Indonésia, Tailândia e Turquia – cresceu mais rapidamente do que a Inglaterra, EUA, Alemanha, França e Canadá, após a Segunda Guerra Mundial. Sua participação na produção de bens manufaturados cresceu mais de 10% ao ano, apesar de sua pequena plataforma produtiva nos anos 60, quando eram basicamente países agroindustriais e de uso intensivo do trabalho (Amsden, 2001). Explicar por que alguns desses países se industrializaram mais rapidamente do que outros e por que as taxas de crescimento divergiram no tempo são questões extremamente atuais e desafiadoras. As respostas mais instigantes são as que procuram olhar as interações entre o universo das trocas e o mundo da produção, de modo a poder delinear os contornos dos novos sistemas de conhecimento e aprendizagem, capazes de reorientar e revitalizar os velhos sistemas nacionais de produção. Desenvolver essa abordagem significa elaborar e selecionar novas estratégias de desenvolvimento, de modo a responder às questões sobre o tipo de tecnologia e de industrialização, assim como a qualidade das instituições de apoio, regulação e fomento de que os países realmente precisam. Nesse sentido, as análises recentes de Rodriguez & Rodrik (2000), ao reconstituir as trajetórias dos cinco estudos mais importantes sobre crescimento e abertura econômica (Sachs & Warner, 1995; Edwards, 1998; Frankel & Romer, 1999), assumem relevância nesse debate, pois encontraram pouca consistência na afirmação de que as políticas de liberalização econômica, em si, estariam associadas de modo substantivo ao crescimento econômico. Rodriguez & Rodrik (2000) concluíram que esses autores utilizaram “indicadores inadequados de políticas comerciais, selecionados de modo tendencioso para ‘mostrar’ relações estatísticas significativas entre liberalização comercial e crescimento”. Sua conclusão é que os estudos hoje disponíveis não revelam uma relação sistemática entre seu nível de restrição tarifário, subsídios e proteção e os índices de crescimento econômico. Sua conclusão é que a única relação sistemática encontrada foi que os países abolem suas barreiras protecionistas à medida que se tornam ricos. Mudanças tarifárias e abertura comercial formam apenas uma pequena parte do processo. O maior desafio é a promoção de profundas
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transformações nos padrões de comportamento, na relação do governo com o setor privado, com a sociedade e com o restante do mundo. Se olharmos para os Tigres Asiáticos, ou a China ou a Índia, veremos que esses países foram beneficiados por sua progressiva integração com a economia mundial. Mas todos foram orientados por um conjunto de estratégias de desenvolvimento. Combinaram seu esforço exportador com políticas de proteção de sua economia (altas tarifas, exportações subsidiadas, exigência de conteúdo nacional nos produtos das multinacionais, restrição ao fluxo de capitais), políticas hoje em sua grande maioria condenadas pela OMC. Em todos esses países, a liberalização da economia foi um processo lento e gradual, desenvolvido ao longo do tempo. E uma abertura mais ampla somente foi operacionalizada quando suas economias estavam nos trilhos, preparadas para crescer. Em outras palavras, abertura comercial, liberalização e desregulamentação não podem substituir as estratégias de desenvolvimento, o mais efetivo meio de alcançar uma integração dinâmica e virtuosa para o país com a economia mundial. O novo modelo latino-americano pensou essa orientação pelo reverso: os países liberalizaram seu comércio e desregulamentaram os fluxos de capital esperando alcançar automaticamente o crescimento. Perceberam – não sem pagar um alto preço – que é preciso muito mais do que isso, pois a integração dos países à economia mundial, diferentemente da regulação tarifária, não pode ser controlada diretamente pelos governantes e autoridades econômicas. Pedir aos agentes econômicos que aumentem sua participação na economia mundial, sem que tenham condição para tanto, é um apelo no vazio. É preciso discutir e definir quais políticas, quais instituições e quais forças sociais podem sustentar suas estratégias de desenvolvimento. Não se trata de afirmar que o protecionismo é melhor do que a abertura e desregulamentação, ou de enxergar virtudes que o desenvolvimentismo não tem. Trata-se, porém, de compreender que a liberalização em si não é garantia de eficácia econômica, nem de sustentabilidade, apesar de ter sido, nos últimos anos, ostensivamente sobrevalorizada. Os países em desenvolvimento que alcançaram relativo sucesso em promover um crescimento de longo prazo combinaram as oportunidades oferecidas pelos mercados mundiais (basicamente por meio da tecnologia e de
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capitais) com estratégias que tornaram efetivas (seja criando, refazendo ou adaptando) as instituições domésticas, que se debruçaram sobre o setor da produção e do trabalho. Por isso, os países latino-americanos precisam, antes de mais nada, de articulações políticas capazes de configurar um novo compromisso com suas sociedades, de modo a trazer a produção, o trabalho e a boa política de volta para a construção de estratégias nacionais num mundo globalizado. Sociedades com profundas clivagens sociais e frágeis instituições só conseguem estimular o conflito, além de rebaixar sua resistência aos choques externos. Quais instituições? Qual sua prioridade? Esse é o debate de fundo, que exige democracia para se realizar, de modo a impedir a cegueira voluntária da liberalização dos anos 90.

Referências bibliográficas
AMSDEN, A., The Rise of the Rest: Late Industrialization Outside the North Atlantic Region. Oxford: Oxford University Press, 2001. CHUDNOVSKY, D. (Org.) El boom de la inversión extranjera directa en el MERCOSUR. Buenos Aires: Siglo Veintiuno, 2001. DUNNING, J. The Theory of Transnational Corporations. London: Routledge, 1993. (United Nations Library on Transnational Corporations, v.1). ECLAC, various (www.eclac.org). EDWARDS, S. Crisis and Adjustment in Latin America: From Despair to Hope. New York: Oxford University Press, 1995. ______. Openness, Productivity and Growth: What Do We Really Know?. Economic Journal, v.108, p.383-98, Mar. 1998. FRANKEL, J., ROMER, D. Does Trade Cause Growth? American Economic Review, v.89, n.3, p.379-99, June 1999. LALL, S. The East Asian Miracle’ Study: Does the Bell Toll for Industrial Strategy. World Development, v.22, n.4, p.645-54, 1994. LEAMER, E., STORPER, M. The economic geography of the internet age, forthcoming in Journal of International Business Studies, 2001. MORTIMORE, M. Corporate Strategies for FDI in the Contexto of Latin Amarica’s New Economic Model. World Development, v.28, n.9, p.1611-26, 2000. RODRIGUEZ, F RODRIK, D. Trade Policy and Economic Growth: a Skepetic’s Guide ., to the Cross-National Literature. Cambridge: NBER, 2000.
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Uma economia política institucionalista alternativa à teoria neoliberal do mercado e do Estado
Ha-Joon Chang1

Introdução
Este trabalho é um exame crítico do discurso neoliberal que atualmente domina o debate sobre o papel do Estado e propõe um arcabouço teórico alternativo para superar suas limitações. Depois de traçar a evolução do debate acerca do papel do Estado, no período do pós-guerra, que levou ao atual predomínio do neoliberalismo (seção 1), questiono algumas proposições fundamentais em que se esteia o discurso neoliberal a respeito do papel do Estado e aponto os problemas teóricos e práticos oriundos de tais proposições (seção 2). Argumento que, se quisermos
1 Faculdade de Economia e Política da Universidade de Cambridge. Agradeço a Peter Evans e Bob Rowthorn as discussões que mantiveram comigo durante a redação deste trabalho. Também me beneficiaram os comentários sobre os primeiros esboços de Shailaja Fennell, Jayati Ghosh, Jonathan di John, Grazia Ietto-Gillies, Joseph Lim, James Putzes, Shara Razavi e Alfredo Saad Filho.

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superar esses problemas, não basta um reparo marginal no arcabouço neoliberal, é preciso desenvolver um quadro totalmente diferente, o qual proponho denominar economia política institucionalista. Na seção seguinte do trabalho (seção 3), delineio esse arcabouço alternativo e mostro como sua adoção nos possibilitará uma melhor compreensão do papel do Estado. Segue-se uma breve seção de observações conclusivas (seção 4).

1 A evolução do debate: da “economia da idade de ouro” ao neoliberalismo
O fim da Segunda Guerra Mundial presenciou a rejeição mundial da doutrina do laisser-faire, que conheceu um fracasso espetacular no período entreguerras. Nos 25 ou trinta anos seguintes, conhecidos como a Idade de Ouro do capitalismo, uma variedade de teorias econômicas intervencionistas, como a economia do bem-estar, o keynesianismo e o início da “economia do desenvolvimento”, definiu a agenda do debate sobre o papel do Estado (Chang & Rowthorn, 1995a; ver também Deane, 1989). Essas teorias intervencionistas, as quais denomino coletivamente Economia da Idade de Ouro (EIO), detectaram uma série de “falhas de mercado” e alegaram que, para corrigi-las, era necessário o envolvimento ativo do Estado. Conquanto os tipos e as formas exatas de políticas recomendadas pelos vários ramos da EIO eram diferentes entre si, havia um amplo consenso quanto à necessidade e à conveniência de um ou outro tipo de “economia mista”. Sem embargo, a partir dos anos 70, em conseqüência das mudanças econômicas e políticas geradas pela Idade de Ouro, tanto nacional quanto internacionalmente, verificaram-se alterações marcantes nos termos do debate a respeito do papel do Estado (quanto à ascensão e queda da Idade de Ouro, ver Marglin & Schor, 1990). Os novos termos do debate foram estabelecidos por economistas neoliberais, como Milton Friedman, Friedrich von Hayek, George Stigler, James Buchanan, Gordon Tullock, Anne Krueger, Ian Little e Alan Peacock (sobre análises críticas, ver Mueller, 1979; Cullis & Jones, 1987; Chang, 1994; e Stretton & Orchard, 1994). O neoliberalismo surgiu de uma “aliança espúria entre a economia neoclássica, que forneceu a maior parte dos instrumentos analíticos, e o que se pode chamar de tradição austro-libertária, que entrou com a filo100

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sofia política e moral.2 O ponto central de sua argumentação, no que se refere à intervenção estatal, é que não se pode admitir que o Estado seja um guardião social imparcial e onipotente como afirmava a EIO. Alegase, pelo contrário, que se deve encarar o Estado como uma organização dirigida por políticos e burocratas que buscam o proveito próprio, não só limitados na capacidade de colher informação e executar políticas, como também sujeitos às pressões de grupos de interesses. Os economistas neoliberais argumentam que essa natureza imperfeita do Estado resulta em “falhas de governo” na forma de confisco regulatório, busca de vantagens, corrupção, e assim por diante. E dizem que o custo dessas falhas de governo é tipicamente superior ao das falhas de mercado, de modo que em qual é melhor que o Estado não procure corrigir estas últimas, pois pode provocar um resultado ainda pior. Esse ataque foi particularmente desleal, pois muitos adeptos da EIO estavam longe de acreditar que o Estado, na vida real, fosse o equivalente moderno do Rei Filósofo de Platão, mas utilizavam-no apenas como uma “marca de nível” ideal (Toye, 1991). Não obstante, também é verdade que a maioria deles não tinha uma clara teoria do Estado e, por isso, faziam-se vulneráveis à acusação de que sua visão do Estado era “irrealista” e “ingênua”.3 Uma vez desencadeado esse ataque, revelou-se a fragilidade do que era considerado um robusto consenso teórico sobre a adequada linha de demarcação entre mercado e Estado. Isso se deveu a que, ao contrário do que muita gente acreditava, a economia do bem-estar, que fornecia a maior parte dos instrumentos utilizados para traçar tal limite na época, na verdade não tinha uma posição inevitável a esse respeito. Aliás, tudo que a economia do bem-estar tem a dizer é que os mercados podem falhar,
2 Digo “aliança espúria” porque não é pequeno o abismo que separa essas duas tradições intelectuais, como sabem os que conhecem, por exemplo, a crítica mordaz de Hayek (1949) da economia neoclássica. 3 É interessante notar que, mais ou menos na mesma época, inúmeros marxistas fizeram uma crítica muito semelhante, sublinhando o “caráter de classe” do Estado. Eles argumentavam que, graças ao controle que tem sobre a renda do Estado, o financiamento político e o aparato ideológico, a classe economicamente dominante (os capitalistas numa sociedade capitalista) pode definir as políticas estatais a seu favor, sujeitas à necessidade de manter certo grau de legitimidade entre as classes dominadas (ver o exame das teorias marxistas da época em Jessop, 1982).

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mas se um determinado mercado do mundo concreto realmente há de falhar depende dos fatores tecnológicos, políticos e institucionais que o definem (ver seção 2.2). Em outras palavras, conforme as diferentes hipóteses que tem sobre a motivação e a psicologia humanas, a tecnologia, as instituições e a política, cada qual pode tirar a conclusão que bem entender sobre a fronteira adequada entre mercado e Estado. Aliás, a lógica da falha de mercado foi usada para justificar tudo, desde o Estado mínimo até a planificação socialista cabal (Pagano, 1985). Por conseguinte, uma vez solapado o consenso político que amparava os diversos modelos de economia mista surgidos na Idade de Ouro, ficou impossível defendêlos recorrendo aos instrumentos da economia do bem-estar. No entanto, a própria natureza “reservada” da economia do bemestar com relação ao papel adequado do Estado significou, ironicamente, que, ao contrário do keynesianismo, ela podia ser absorvida pelo neoliberalismo, mas com certa dificuldade (ver adiante). Dado que a tradição austro-libertária permaneceu à margem da respeitabilidade intelectual até a década de 1970, os neoliberais não podiam ficar sem a respeitabilidade “científica” de que gozava a economia neoclássica, em troca da qual a tradição austro-libertária ofereceu o apelo popular com o qual a economia neoclássica nem chegava a sonhar (afinal, quem se dispôs a dar a vida pela Optimalidade de Pareto ou pelo Equilíbrio Geral?). Todavia, aceitar os instrumentos analíticos da economia neoclássica significava que os neoliberais tinham de dar um jeito de domesticar a lógica da falha de mercado que, àquela altura, tornara-se um elemento central da economia neoclássica, coisa que não tinha sido até a eclosão da guerra. Portanto, era preciso encontrar meios de assegurar que qualquer endosso à intervenção estatal se mantivesse dentro de limites aceitáveis para a agenda política neoliberal. Um desses meios consiste em alegar que as falhas de mercado, embora logicamente possíveis em qualquer parte, na realidade existem apenas em algumas áreas limitadas – como a defesa, a lei e a ordem e a provisão de uma ou outra infra-estrutura física de larga escala – e, portanto, não há necessidade senão de um “Estado mínimo”. O segundo meio é restringir a contaminação dos programas de ação pela lógica da falha de mercado, separando o discurso acadêmico “sério” do da política “popular”. Assim, por exemplo, os economistas neoclássicos podem estar fa102

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zendo pesquisas nas universidades que recomendem rigorosas medidas antitruste, mas nem por isso os agentes políticos deixarão de justificar sua frouxa postura antitruste nos termos de qualquer outra lógica que não cabe na economia neoclássica – digamos, citando a necessidade de “não desestimular o espírito empreendedor”.4 O terceiro meio de amansar a lógica da falha de mercado consiste em aceitá-la plenamente e erigir modelos capazes de chegar a conclusões de política fortemente intervencionista, mas depois minimizar a relevância desses modelos, alegando que, aos Estados da vida real, não se podem confiar tais projetos tecnicamente difíceis (em razão das demandas de informação) e politicamente perigosos (em virtude do abuso burocrático e/ou da influência dos grupos de interesses).5 Esses exemplos mostram que, apesar da pretensão de coerência intelectual e de mensagens nítidas, o discurso neoliberal acerca do papel do Estado contém algumas sérias tensões internas e, por esse motivo, só pode ser sustentado mediante a contorção intelectual e o compromisso político. Mas este, provavelmente, é o menor dos males. Como vou demonstrar na próxima seção, os problemas mais graves do discurso neoliberal sobre o papel do Estado têm a ver, antes de mais nada, com a
4 Esse ponto também ficou acerbamente ilustrado pelas experiências dos primeiros dias de “reforma” nos antigos países comunistas. Na época, o que fascinou a imaginação das pessoas foi a linguagem austro-libertária de liberdade e espírito empreendedor, não a árida linguagem neoclássica da Optimalidade de Pareto e do Equilíbrio Geral. No entanto, quando os governos pós-comunistas desses países escolheram seus assessores econômicos estrangeiros, foi sobretudo com base na posição que eles ocupavam na hierarquia acadêmica ocidental, a qual era determinada sobretudo pela capacidade que tinham de manejar os conceitos e instrumentos da economia neoclássica. 5 Os trabalhos do economista comercial norte-americano Paul Krugman oferecem alguns dos melhores exemplos. Em muitos artigos, ele lavra certos parágrafos de análise de “economia política pop”, aviltando a integridade e a capacidade do Estado, para desacreditar os próprios e elaborados modelos da teoria estratégica do comércio que endossam a intervenção estatal, os quais constituem o corpo do artigo. Um destacado economista neoliberal, Robert Lucas (1990), resenhando o livro de Krugman e Helpmann, perguntou por que, afinal de contas, eles o haviam escrito, já que, no fim, iam dizer que as políticas intervencionistas oriundas de seus modelos não são recomendáveis em razão dos perigos políticos que trazem consigo. Esse exemplo mostra que, nesta era neoliberal, um economista pode perfeitamente construir modelos que recomendam a intervenção estatal, contanto que sejam “tecnicamente competentes”, mas deve comprovar a sua credencial política jogando no lixo os seus próprios modelos por motivos políticos se quiser continuar nadando a favor da correnteza.

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própria maneira como ele conceitua o mercado, o Estado e as instituições e, em segundo lugar, com o modo pelo qual teoriza as suas inter-relações.

2 Os Limites da Análise Neoliberal do Papel do Estado
Nesta seção, examino as limitações da análise neoliberal do papel do Estado, questionando quatro aspectos da doutrina neoliberal considerados tão fundamentais que raramente são objeto de discussão. O exame mostra por que não é possível superar essas limitações com um conserto marginal do arcabouço neoliberal e que é necessária uma abordagem que leve a sério o papel das instituições e das políticas, ou seja, o que proponho denominar “economia política institucionalista”.

2.1 Definir o Mercado Livre (e a Intervenção Estatal)
O discurso neoliberal sobre o papel do Estado e mesmo o da economia do bem-estar, que ele veio destronar, indaga se a intervenção estatal pode melhorar o funcionamento do mercado livre. Inclusive muitos dos que discordam das conclusões tiradas por esse discurso parecem não ver problemas no modo do discurso. Como se depreende do entusiasmo gerado pelas conclusões mais intervencionistas da nova teoria do crescimento ou da teoria do comércio estratégico entre alguns críticos do neoliberalismo, estes acreditam que é possível superar as limitações do neoliberalismo por meio da construção de mais modelos que justifiquem a intervenção estatal. Não obstante, argumento que o próprio modo do discurso neoliberal é problemático, já que definir o mercado livre e, por conseguinte, o que se considera intervenção estatal é um exercício altamente complicado. Como ficará mais claro a seguir, uma mesma ação estatal pode ser – e é – considerada “intervenção” numa sociedade, mas não em outra (a qual pode ser a mesma sociedade em tempos diferentes). Por que isso ocorre? Respondamos à pergunta com alguns exemplos. Em primeiro lugar, vejamos o caso do trabalho infantil. Nos atuais países avançados, poucos são os que chegam a considerar a proibição do trabalho infantil uma “intervenção” estatal que restringe artificialmente
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o acesso ao mercado de trabalho, enquanto muitos capitalistas do Terceiro Mundo assim a consideram (como, aliás, faziam os das nações atualmente avançadas até o começo do século XX). Isso sucede porque, nos países avançados, se julga que o direito das crianças de não trabalhar tem prioridade sobre o direito dos produtores de empregar a mão-de-obra que lhes parecer mais lucrativa.6 Conseqüentemente, nesses países, a proibição do trabalho infantil já não é nem mesmo um tema legítimo de debate político. No mundo subdesenvolvido (de hoje e de ontem), pelo contrário, esse direito não é totalmente aceito, de modo que a proibição estatal do trabalho infantil é vista como uma “intervenção” e seu impacto sobre a eficiência econômica continua sendo um tema legítimo de discussão política. Pode-se aplicar o mesmo argumento ao caso do trabalho escravo. Nas sociedades que não aceitam universalmente o direito de ser dono de si (por exemplo, os Estados Unidos do século XIX), a tentativa do Estado de abolir a escravatura pode ser contestada como uma intervenção que reduz a eficiência; todavia, uma vez que ele passa a ser aceito como um dos direitos fundamentais de todos os membros da sociedade, a proibição deixa de ser considerada “intervenção”. Outro exemplo são as muitas regulamentações ambientais amplamente criticadas como uma interferência inaceitável na liberdade empresarial e pessoal (por exemplo, o nível de poluição industrial, os padrões de emissões dos veículos) quando, não faz muito tempo, foram introduzidas nos países avançados. Hoje em dia, porém, tais regulamentações raramente são tidas como “intervenções” nesses mesmos países, já que os cidadãos consideram que o direito a um meio ambiente limpo tem prioridade sobre o de escolher as tecnologias envolvidas na produção e no consumo (por exemplo, tecnologia de produção, tipos de automóveis). Por isso, pouca gente diria, por exemplo, que o mercado automobilístico de seu país não é “livre” simplesmente por causa dessas regulamentações. Em compensação, é possível que alguns exportadores do mundo subdesenvolvido, que não aceitam a legitimidade da hierarquia de direitos que serve de base a tais regulamentações, considerem-nas “barreiras invisíveis ao comércio” que “distorcem” o funcionamento do mercado “livre”.
6 Isso também se manifesta na existência de muitas instituições que apóiam essa hierarquia particular de direitos (por exemplo, educação universal, benefícios para as crianças).

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Mais um exemplo: nos países avançados, muitos economistas neoliberais, que criticam o salário mínimo e os “excessivamente” elevados padrões de trabalho como intervenções inaceitáveis que erguem barreiras artificiais ao acesso ao mercado de trabalho, não encaram as restrições à imigração existentes nesses mesmos países como uma intervenção estatal (e, na verdade, dispõem-se a apoiar o controle rigoroso da imigração). Sem embargo, tal controle estabelece uma barreira “artificial” à entrada no mercado de trabalho tanto quanto as outras “intervenções” que eles criticam. Tal atitude contraditória só é possível porque esses economistas (pelo menos implicitamente) aceitam o direito dos cidadãos existentes num país de ditar os termos da participação dos não-cidadãos em “seu” mercado de trabalho, ao passo que rejeitam o direito desses mesmos cidadãos de contestar os direitos dos empregadores de oferecer salários e condições de trabalho tal como lhes convém, independentemente do que reza aquilo que esses próprios economistas encaram como “direitos humanos fundamentais”. Não faltam exemplos, mas o importante é: dependendo de que direitos e obrigações são considerados legítimos e de que tipo de hierarquia entre esses direitos e obrigações os membros da sociedade aceitam (explícita ou implicitamente), a mesma ação estatal pode ser considerada “intervenção” numa sociedade e não em outra. E quando a ação estatal deixa de ser considerada “intervenção” numa determinada sociedade e numa determinada época (por exemplo, a proibição do trabalho infantil ou da escravidão nos países avançados de hoje), debater a sua “eficiência” torna-se politicamente inaceitável – muito embora não exista um motivo divino que faça que assim seja.7 Isso se revela com muita clareza nas atuais polêmicas sobre as tentativas de incorporar padrões de trabalho e meio ambiente à agenda de negociação da Organização Mundial do Comércio (OMC), com uma parte (os países em desenvolvimento) a alegar que se trata de medidas protecionistas disfarçadas, contrárias ao próprio princípio de liberdade comercial representado pela OMC, e a outra a
7 De fato, no fim do século XX, quando a escravatura já se tornara uma lembrança remota e, portanto, menos sensível politicamente, alguns historiadores econômicos norte-americanos iniciaram um debate sobre a “eficiência” do trabalho escravo, embora muita gente tenha achado a iniciativa de mau gosto.

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afirmar que tais padrões são “universais” e perfeitamente compatíveis com a liberdade comercial. Por conseguinte, se quisermos decidir se um determinado mercado é “livre” ou não, precisamos nos posicionar quanto à legitimidade da estrutura direitos-obrigações fundamental para os participantes no mercado relevante (e inclusive para certos não-participantes quando existem externalidades). Assim, o exercício aparentemente simples de definir mercado livre (e, portanto, intervenção estatal) mostra-se já não tão simples – e isso antes mesmo de começarmos a discutir se alguns mercados têm “falhas” e se, por isso, a intervenção estatal pode torná-los “mais eficientes”. Eu chegaria até a dizer que definir mercado livre é o nível mais baixo de um exercício inútil, pois, enfim, nenhum mercado é livre, todos têm regulamentações estatais definindo quem pode participar de que mercados e em que termos (ver as seções 2.4 e 3.1). É unicamente porque certas regulamentações estatais (e os direitos e obrigações que elas apóiam ou até mesmo criam) são totalmente aceitas (pelos que fazem a observação, assim como pelos que participam do mercado) que alguns mercados parecem não ter “intervenção” nenhuma e, portanto, ser “livres”.8 Enquanto não reconhecermos a determinação política suprema da estrutura direitos-obrigações que serve de base às relações de mercado, a discussão sobre o papel do Estado continuará orientada pela ilusão de que nossas opiniões se baseiam em análises “objetivas”, enquanto as dos adversários carecem delas e, portanto, são “politicamente motivadas”.

2.2 Definir Falha de Mercado
A expressão “falha de mercado” designa uma situação em que o mercado não funciona como se espera que funcione o mercado ideal. Mas o que é mercado ideal?
8 O mesmo raciocínio se aplica ao julgamento de quanto um determinado Estado é intervencionista. Por exemplo, é em virtude do consenso político, segundo o qual a defesa é uma das funções absolutamente necessárias do Estado, que muita gente subestima o intervencionismo do governo federal norte-americano, que influenciou muito a evolução industrial do país mediante programas de aquisição e contratos de pesquisa e desenvolvimento relacionados com a defesa – principalmente com indústrias como de computador, telecomunicações e aviação (Johnson, 1982).

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No arcabouço neoliberal, mercado ideal equivale ao “mercado perfeitamente competitivo” da economia neoclássica.9 Contudo, a teoria neoclássica do mercado é apenas uma das muitas que existem e está longe de ser a melhor. Tomando emprestada a expressão de Hirschman (1982a), existem muitas “visões rivais da sociedade de mercado”. E, por conseguinte, o mesmo mercado pode ser considerado falho por algumas pessoas, ao passo que outras achariam que ele funciona normalmente: depende das respectivas teorias de mercado. Ilustremos esse ponto com alguns exemplos. Muita gente pensa que uma das maiores “falhas” do mercado é a tendência a gerar um nível inaceitável de desigualdade de renda (sejam quais forem os critérios de aceitabilidade). Não obstante, na economia neoclássica, isso não é considerado uma falha, pois o mercado ideal neoclássico (pelo menos na versão paretiana) simplesmente não tem a função de gerar uma distribuição eqüitativa da renda. Com isto, não quero negar que muitos economistas neoclássicos bem-intencionados detestem a distribuição da renda existente, como no Brasil, por exemplo, e apóiem algumas transferências de renda ocasionais que não provoquem “distorções”. Todavia, mesmo esses economistas argumentariam que a distribuição eqüitativa da renda não é o que se deve esperar do mercado ideal e que nesse sentido, portanto, não há falha de mercado no Brasil. Outro exemplo: o mercado não competitivo é um dos exemplos mais óbvios de falha na economia neoclássica; no entanto, Marx e Schumpeter argumentariam que a existência de mercados não competitivos (no sentido neoclássico) é uma característica inevitável, conquanto secundária,10 de uma economia dinâmica impulsionada pela inovação tecnológica. Assim, do ponto de vista de Marx e Schumpeter, aquele que serve de paradigma de falha de mercado no arcabouço neoclássico, ou seja, o mercado
9 Dada a sua composição intelectual, a teoria austríaca do mercado, que nega a própria noção de concorrência perfeita, podia ter sido a teoria do mercado neoliberal. Mas isso não aconteceu, já que o verdadeiro sentido da aliança neoliberal era o de combinar os apelos morais e políticos da tradição austro-libertária com a respeitabilidade “científica” da economia neoclássica (ver a seção 2). É ocioso dizer que ainda há muitos economistas austríacos que rejeitam o modelo neoclássico de concorrência perfeita. 10 Recorde-se a famosa metáfora de Schumpeter (1987, p.84), segundo a qual a relação entre os ganhos de eficiência da concorrência por meio da inovação e a da competição (neoclássica) do preço era “como um bombardeio em comparação com o arrombamento de uma porta”.

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não competitivo, é considerado uma característica inevitável de uma economia dinâmica e bem-sucedida.11 Ou, expressando-o de outro modo, um mercado perfeito no sentido neoclássico (por exemplo, informação perfeita, nenhum poder de mercado) pode parecer uma falha absoluta a Schumpeter, porque a informação perfeita, tão necessária para que exista o mercado perfeitamente competitivo, levará à difusão instantânea da nova tecnologia e, assim, a uma dissipação instantânea das rendas de monopólio, o que significa que não haverá incentivo para que os empresários inovem e gerem novo conhecimento e nova riqueza. O ponto que acabo de tentar ilustrar com os exemplos é o seguinte: quando se fala em falhas de mercado, é preciso deixar claro o que se espera do mercado ideal, só assim podem-se definir as falhas dos mercados existentes. Do contrário, o conceito de falha de mercado se esvazia à medida que, no mesmo mercado em que uma pessoa vê perfeição, outra não enxerga senão uma falha deplorável e vice-versa (o exemplo do mercado não competitivo ilustra muito bem esse ponto). Só deixando bem clara a nossa própria teoria do mercado é que podemos esclarecer a nossa noção de falha de mercado. Pois bem, que importância tem a falha de mercado, seja qual for a definição que lhe dermos? A resposta rápida é que ela tem uma importância enorme para os economistas neoclássicos e muito pequena para os outros tipos de economistas, principalmente para os institucionalistas. A economia neoclássica é, essencialmente, uma economia do mercado ou, para ser mais preciso, do comércio de troca, na qual, recorrendo à analogia de Coase (1992, p.718): “indivíduos isolados trocam nozes e frutas silvestres à margem da floresta”. Nesse mundo, até a empresa existe unicamente como função da produção, não como uma “instituição de produção”. Outras instituições que constituem a economia capitalista moderna (por exemplo, as associações formais de produtores, as redes empresariais informais, os sindicatos) figuram basicamente como “rigidezes” que impedem o funcionamento adequado dos mercados (sobre uma visão das instituições extramercado como “rigidezes”, ver Chang, 1995). Portanto, para os economistas neoclássicos, que vêem no mercado a essência da economia, se aquele falhar, falha esta. Claro está que muitos
11 É desnecessário dizer que isso não exclui a possibilidade (freqüentemente realizada) de uma economia estar repleta de monopólios, mas sem ser dinâmica.

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economistas neoclássicos de inclinação neoliberal diriam que as falhas de mercado não se verificam com muita freqüência e que, dada a possibilidade de falhas de governo, geralmente vale mais a pena conviver com mercados falhos que com a intervenção estatal (ver seção 1). Entretanto, à medida que reconhecem a existência de falhas de mercado, a única alternativa que eles contemplam (e no fim rejeitam) é a intervenção estatal, já que seu esquema não acolhe nenhuma instituição ou organização intermediária. Já para os economistas institucionalistas, que encaram o mercado como apenas uma das muitas instituições que compõem o sistema econômico capitalista, as falhas de mercado não têm grande importância, pois eles sabem que há muitas outras instituições, além do mercado e da intervenção estatal, mediante as quais se podem organizar – e se organizam – as atividades econômicas. Em outras palavras, se a maior parte das interações da economia capitalista moderna for realmente conduzida no interior das organizações – e não entre elas – por intermédio do mercado (Simon, 1991), o fato de alguns (ou até muitos) mercados “apresentarem falhas”, segundo um dos muitos critérios possíveis (isto é, o neoclássico), não faz muita diferença no desempenho da economia como um todo. Por exemplo, em muitas indústrias modernas em que é alta a incidência de monopólios e oligopólios, os mercados apresentam falhas o tempo todo, conforme o critério neoclássico, porém essas indústrias geralmente são muito bem-sucedidas, em termos do mais puro senso comum, porque geram um alto crescimento da produtividade e, conseqüentemente, um elevado padrão de vida. Tal resultado se deve ao êxito das organizações empresariais modernas, que possibilitam coordenar uma divisão do trabalho mais complexa – de modo que ali onde os economistas neoclássicos enxergam uma “falha de mercado”, pode ser que os institucionalistas vejam um “sucesso organizacional” (Lazonick, 1991). E se deveras for esse o caso, a intervenção estatal nesses mercados, especialmente a da variedade antitruste neoclássica, pode não ser muito necessária e, aliás, em determinadas circunstâncias, talvez até prejudique. O que quero demonstrar aqui não é que não existam falhas de mercado ou que elas não tenham importância – pelo contrário, o mundo real
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está cheio de falhas de mercado e elas são importantes. A verdadeira questão é que o mercado não passa de uma das muitas instituições que constituem o que se denomina “economia de mercado” e que, na minha opinião, convém chamar de capitalismo. O sistema capitalista consiste numa série de instituições, inclusive os mercados como instituições de troca, as empresas como instituições de produção e o Estado como criador e regulador das instituições que regem as relações (sendo ao mesmo tempo uma instituição política) e também outras instituições informais como a convenção social. Desse modo, focalizar o mercado (e suas falhas), como insiste em fazer a economia neoclássica, realmente nos dá uma perspectiva equivocada à medida que nos leva a perder de vista uma grande porção do sistema econômico para nos concentrarmos em uma única parte dele, ainda que importante. Isso sugere que precisamos muito de uma perspectiva explicitamente “institucionalista”, que incorpore as instituições extramercado e não-estatais como elementos integrais, não como meros apêndices.

2.3 A Hipótese da Primazia do Mercado
Uma suposição fundamental acerca da natureza do mercado e do Estado, na economia neoliberal, compartilhada até mesmo por economistas neoclássicos sem tendência neoliberal, é o que designo por hipótese da primazia do mercado – ou a suposição de que “no princípio, havia os mercados” (Williamson, 1975, p.20).12 Segundo essa visão, o Estado, assim como as outras instituições extramercado, é encarado como um sucedâneo criado pelo homem e só surgiu quando as falhas de mercado se tornaram insuportáveis (Arrow, 1974, é o exemplo mais sofisticado dessa visão). O exemplo mais evidente da hipótese da primazia do mercado é a explicação contratualista da origem do Estado, que a ala austro-libertária do neoliberalismo utilizou com grandes conseqüências políticas. Segundo
12 Williamson defende a hipótese inicial com base na “conveniência expositiva”, argumentando que a lógica dessa análise seria a mesma ainda que a hipótese inicial fosse “no princípio, havia o planejamento central” (ibidem, p.20-1). Contudo, ele não explica como nem por que uma hipótese torna uma exposição mais conveniente que outra.

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essa óptica, o Estado surgiu como uma solução “contratual” para o problema da ação coletiva de fornecer os bens públicos da lei e da ordem, especialmente a segurança da propriedade privada, a qual é considerada necessária (e muitas vezes suficiente) para que os mercados funcionem (Nozick, 1974; Buchanan, 1986). Desse modo, explica-se inclusive a existência do próprio Estado como uma reação similar ao mercado (isto é, contratual) à falha de mercado. É claro que se sabe perfeitamente que tal explicação contraria a evidência histórica, como admitem até mesmo vários de seus proponentes. No entanto, o fato de ela continuar sendo levada a sério pelos pensadores neoliberais é sintomático de sua adesão à hipótese da primazia do mercado, para a qual o “estado natural” é o do mercado “livre” em grau extremo (inclusive na provisão da lei e da ordem) e que a reação “natural” dos indivíduos a esse indesejável estado de coisas é adotar um comportamento como o do mercado, que consiste em celebrar voluntariamente um “contrato” social a fim de erigir o Estado como provedor da lei e da ordem (ver uma crítica mais detalhada do argumento contratualista em Chang, 1994a, cap.1). Neste ponto, cabe enfatizar que o fato de uma pessoa atribuir primazia institucional ao mercado não significa necessariamente que ela endosse a visão do Estado mínimo. Muitos economistas iniciam suas análises (pelo menos implicitamente) tendo como ponto de partida a hipótese da supremacia do mercado, mas se dispõem a endossar uma ordem relativamente ampla de intervenção estatal, assim como uma série de outras soluções “institucionais” (por exemplo, Arrow, 1974). Todavia, eles continuariam vendo a intervenção estatal e as outras instituições extramercado e não-estatais (por exemplo, a empresa) como sucedâneos criados pelo homem da instituição “natural” chamada mercado. A grande verdade é que, no princípio, não havia mercados. Os historiadores econômicos já nos mostraram reiteradamente que, a não ser no nível local (na satisfação das necessidades básicas) ou no nível internacional (no comércio de artigos de luxo), o mercado não era uma parte importante – e muito menos a dominante – da vida econômica humana antes da ascensão do capitalismo. Aliás, embora até mesmo Joseph Stiglitz (1992, p.75), um dos mais esclarecidos economistas neoclássicos da nossa
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geração, tenha argumentado uma vez que “os mercados se desenvolvem naturalmente”,13 o surgimento dos mercados foi quase sempre articulado pelo Estado de forma deliberada, principalmente no estágio inicial do desenvolvimento capitalista (Polanyi, 1957, é a obra clássica que o afirma; ver ainda Block, 1999). Mesmo na Grã-Bretanha, onde se presume que o mercado emergiu “espontaneamente”, a intervenção estatal teve um papel decisivo no surgimento dos mercados individuais e do sistema de mercado. Nas palavras de Polanyi (1957, p.140), “(o) caminho para o mercado livre foi aberto e mantido aberto por um crescimento enorme do intervencionismo contínuo, centralmente organizado e controlado (grifo nosso). Compatibilizar a ‘liberdade simples e natural’ de Adam Smith com as necessidades de uma sociedade humana foi uma tarefa complicadíssima. Provam-no a complexidade das provisões de inumeráveis leis de enclosure; a quantidade de controle burocrático envolvido na administração da New Poor Laws [Novas leis dos pobres] que, pela primeira vez desde o reinado de Isabel, foram efetivamente supervisionadas pela autoridade central; ou o crescimento da administração governamental ligado à louvável tarefa da reforma municipal ...”.14 Também no caso dos Estados Unidos, a intervenção estatal para estabelecer os direitos de propriedade, facilitar o fornecimento da decisiva infra-estrutura física (principalmente das ferrovias e da telegrafia), financiar a pesquisa agrícola etc. foi um fator-chave do sucesso do começo da industrialização (Kozul-Wright, 1995; até mesmo o Banco Mundial reconhece isso atualmente – ver World Bank, 1997, p.21, boxe 1.2). O que é mais importante: os Estados Unidos foram o berço da idéia de proteção da indústria nascente (Freeman, 1989; Reinert, 1995) e, de fato, fo13 No entanto, mais recentemente, Stiglitz (1999) se afastou dessa visão e adotou uma posição mais institucionalista (embora não completamente). 14 E Polanyi (1957, p.140) prossegue: “Os administradores tinham de manter uma vigilância constante para garantir o funcionamento livre do sistema. Assim, mesmo aqueles que mais ardentemente desejavam livrar o Estado de todas as funções desnecessárias e aqueles cuja filosofia exigia a restrição das atividades estatais não puderam senão dotar esse mesmo Estado dos novos poderes, órgãos e instrumentos necessários ao estabelecimento do laisserfaire” (sublinhado no original).

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ram a economia mais fortemente protegida do mundo durante cerca de um século, até a Segunda Guerra Mundial.15 Uma vez que se admite que a Grã-Bretanha e os Estados Unidos, os dois supostos modelos de desenvolvimento com base no mercado, não se desenvolveram por meio do surgimento espontâneo dos mercados, fica muito mais fácil ver que, virtualmente, não existe um único país (com a provável exceção de Hong Kong) que tenha chegado ao status de industrializado sem pelo menos alguns períodos de forte envolvimento estatal. O foco exato da intervenção certamente variou no tempo e no espaço, refletindo o que eu, em outro trabalho, denominei “diversidade institucional do capitalismo” (Chang 1997; ver também Albert, 1991, e Berger & Dore, 1996): o welfare state “preventivo” da Alemanha de Bismark; a política industrial francesa do pós-guerra; o precoce apoio estatal sueco à pesquisa e desenvolvimento; as transformações do pós-guerra no setor manufatureiro austríaco por intermédio de empresas públicas dinâmicas; o bem conhecido desenvolvimento dos países do Extremo Oriente. No entanto, persiste o fato de que todos os esforços bem-sucedidos de desenvolvimento envolveram substancial intervenção estatal. O que acabamos de discutir não é apenas de interesse histórico. Mesmo porque até nas economias capitalistas mais avançadas de hoje, que já desenvolveram bem a totalidade dos sistemas de mercado, o Estado está, por um lado, constantemente envolvido na criação de novos mercados e, portanto, ocupado em estabelecer os novos direitos e obrigações necessários ao seu funcionamento e, por outro, empenhado em modificar a estrutura de direitos-obrigações existente a fim de acomodá-los. Os exemplos recentes mais importantes incluem a criação e a reestruturação, pelo Estado, dos mercados de telecomunicação móvel, de software, de eletricidade e de provisão de serviço da internet.
15 Nesse período, poucos países tinham autonomia tarifária em razão ou do regime colonial, ou de tratados desiguais – por exemplo, o Japão só adquiriu autonomia tarifária em 1899, quando expiraram todos os tratados desiguais assinados a partir da abertura de 1853. Dentre os países com autonomia tarifária, os Estados Unidos tinham as mais elevadas taxas tarifárias. A partir de 1820, elas nunca estiveram abaixo de 25% e, geralmente, aproximavam-se dos 40%, ao passo que nos outros países cujos dados estão disponíveis, como a Áustria, a Bélgica, a França, a Itália e a Suécia, raramente ultrapassavam os 20%. Para mais detalhes, ver World Bank (1991, p.97, Tabela 5.2) e Kozul-Wright (1995, p.97, Tabela 4.8).

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Porém – o que talvez seja mais importante – atribuir ou não primazia institucional ao mercado faz uma diferença decisiva no modo de conceber políticas de desenvolvimento para as nações que ainda não estabeleceram plenamente o sistema de mercado. Um exemplo expressivo são as graves crises econômicas que, nos últimos anos, atingiram muitos dos antigos países comunistas que optaram por uma reforma big bang, exemplo que mostra que o estabelecimento de uma economia de mercado em bom funcionamento é impossível sem um Estado em bom funcionamento (ver Chang & Nolan, 1995, e Stiglitz, 1999). Aliás, se os mercados evoluíssem tão “naturalmente” quanto crêem os economistas neoliberais, esses países não estariam enfrentando tamanha dificuldade atualmente. Do mesmo modo, as crises de desenvolvimento pelas quais passaram muitas nações subdesenvolvidas nas últimas duas décadas mostram o quanto é perigoso supor a primazia do mercado e acreditar que ele se desenvolverá naturalmente contanto que o Estado não interfira em sua evolução. Portanto, levantar a questão da hipótese da primazia do mercado na teoria neoliberal não é uma simples pendenga teórica nem uma busca da “verdade” histórica. Tal pressuposto afeta profundamente o próprio modo como entendemos a natureza e o desenvolvimento do mercado, assim como sua inter-relação com o Estado e outras instituições. Enquanto não abandonarmos essa suposição e não desenvolvermos uma teoria que trate o mercado, o Estado e as demais instituições em pé de igualdade, nossa compreensão do papel do Estado permanecerá gravemente incompleta e tendenciosa.

2.4 Mercado, Estado e Política
Como mencionamos anteriormente, o mundo neoliberal da política é povoado de burocratas ávidos por tirar proveito próprio e de políticos incapazes que atuam sob a influência de grupos de interesses. Segundo essa visão, a política abre a porta para que os interesses secionais “distorçam” a “racionalidade” do sistema de mercado. A solução neoliberal para o problema consiste em “despolitizar” a economia. Trata-se de restringir a extensão do Estado (pela desregulamentação e pela privatização)
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e de estreitar o espaço das decisões políticas independentes nas poucas áreas em que lhe é permitido atuar, por exemplo, mediante o reforço das regras da conduta burocrática ou a criação de órgãos “politicamente independentes” e controlados por normas rígidas (por exemplo, banco central independente, órgãos regulatórios independentes). São muitos os estudos que contestam a visão neoliberal da motivação humana em que se ancora essa análise político-econômica (Cullis & Jones, 1987; Chang, 1994a; Stretton & Orchard, 1994). Eles argumentam que, contrariamente à suposição neoliberal, o proveito próprio não é a única motivação humana nem mesmo no âmbito “privado” do mercado, e que as pessoas não agem com o mesmo grau de egoísmo no domínio público e no privado. Uma vez refutada essa presunção de puro interesse mesquinho, as conclusões antiestatistas do neoliberalismo precisam ser seriamente modificadas, já que as visões morais e as normas sociais observadas pelos indivíduos podem restringir a extensão em que eles promovem os seus interesses descobrindo como “distorcer” os resultados do mercado por meios políticos – isto é, mesmo que todas as modificações políticas dos direitos e obrigações existentes sejam interpretadas como “distorções” do mercado por meios políticos (na seção 2.1, demonstrei por que não é esse o caso). Como tal ponto já é bem conhecido e como pretendo desenvolver o tema mais adiante (seção 3.2), desejo criticar de outro ângulo a visão neoliberal da política. A idéia aqui expressa é a de que o próprio mercado não passa de um constructo político e, por conseguinte, a proposta neoliberal de despolitizá-lo é, na melhor das hipóteses, contraditória e, na pior, desonesta.16 Mas que significa exatamente dizer que os mercados são constructos políticos? Para começar, o estabelecimento e a distribuição dos direitos de propriedade e outras habilitações que definem as “dotações” de que gozam os participantes do mercado, as quais os economistas neoliberais tomam por fixados, são um exercício altamente político. O exemplo mais extre16 Para outras críticas da economia política neoliberal, ver, em ordem cronológica, King (1987), Gamble (1988), Toye (1991), Stretton & Orchard (1994), Chang (1994a e 1994b), Weiss (1998) e Woo-Cumings (1999).

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mo seriam os diversos episódios da “acumulação primitiva”, nos quais se redistribuíram os direitos de propriedade nas mais notórias formas de política, envolvendo a corrupção, o roubo e até a violência – tais como o Great Plunder ou o enclosure no período inicial do capitalismo britânico ou as turvas negociações que dominam o processo de privatização em muitos países subdesenvolvidos e ex-comunistas no período atual. Mesmo o conhecimento elementar da história das nações avançadas nos últimos dois séculos revela que muitos desses direitos – hoje considerados tão “fundamentais” que poucos ou talvez nenhum cidadão os questionará – eram perfeitamente contestáveis e muitas vezes foram encarniçadamente contestados no passado; entre os exemplos figuram o direito de ser dono de si (negado aos escravos), o de votar (e, desse modo, influir na modificação política dos resultados do mercado), o da jornada de trabalho, o de se organizar e o de não sofrer constrangimento físico no local de trabalho. As lutas mais recentes por direitos em áreas como o meio ambiente, o tratamento igual dos sexos e das etnias e a proteção ao consumidor são lembretes de que nunca terão fim as lutas políticas que cercam o estabelecimento, a manutenção e a modificação das estruturas de direitos-obrigações que alicerçam o mercado. Além disso, mesmo que aceitemos como incontestável a estrutura de direitos-obrigações existente, não há praticamente nenhum preço na realidade que não esteja sujeito a influências “políticas”, inclusive os que não são percebidos como tais nem mesmo por muitos neoliberais. Para começar, dois preços críticos que afetam quase todos os setores, especificamente, os salários e as taxas de juros, são politicamente determinados num grau muito elevado. Os salários são politicamente alterados não só pela legislação do salário mínimo, mas também por várias regulamentações que atingem as atividades sindicais, os padrões de trabalho, os direitos previdenciários e, o que é mais importante, o controle da imigração. Também as taxas de juros são preços altamente políticos, mesmo quando determinadas por um banco central “politicamente independente” (para outras discussões, ver Grabel, 2000). O recente debate, na Europa, sobre a relação entre a soberania política e a autonomia em política monetária, suscitada pela União Monetária Européia, mostra-o claramente. Se a isso acrescentarmos as numerosas regulamentações nos
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mercados de produto, que afetam a segurança, a poluição, as restrições à importação etc., não há virtualmente um só preço livre da política.17 Em outras palavras, a “racionalidade do mercado”, que os neoliberais querem resgatar das influências “corruptoras” da política, só pode ser definida significativamente com referência à estrutura institucional existente, que é, ela mesma, produto da política (ver em Vira, 1998, uma exposição mais ampla desse ponto). E, sendo esse o caso, o que os neoliberais realmente fazem ao falar em despolitização do mercado é presumir que o limite particular entre mercado e Estado que eles desejam traçar é o “correto” e que qualquer tentativa de contestar essa demarcação tem “inclinação política”. Sem embargo, como argumentamos na seção 2.1, não existe um modo correto de delinear tal fronteira. Se, em certos exemplos, parece haver uma sólida demarcação entre os dois, é unicamente porque os afetados nem mesmo se dão conta de que a estrutura de direitos-obrigações que serve de base a esse limite é potencialmente contestável. Assim, se algumas pessoas sentem que os bancos centrais devem ser politicamente independentes, é só porque elas negam ao povo o direito de influenciar a política monetária por intermédio de representantes eleitos, não porque exista um motivo “racional” para que a política monetária não seja politicamente influenciada. Ademais, ao reivindicar a despolitização da economia, os neoliberais não só procuram travestir a sua própria visão política de “objetiva” e “acima da política”, como também sabotam compulsivamente o princípio do controle democrático. O apelo neoliberal à despolitização geralmente se justifica com uma retórica populista, como uma tentativa de defender a “maioria silenciosa” contra os políticos corruptos, os burocratas que criam feudos e os poderosos grupos de interesses. Contudo, a diminuição do domínio legítimo da política, que a proposta neoliberal de despolitização
17 Lembrou-nos claramente disso a crise britânica do carvão sob o governo conservador no início da década de 1990, quando se exortaram os mineiros ingleses a aceitar a lógica do “mercado mundial” e a ver com bons olhos o fechamento das minas. No entanto, os preços do mercado mundial, que o governo britânico da época dizia estarem fora do alcance da negociação política, acabaram sendo determinados pelas decisões “políticas” do governo alemão de subsidiar o carvão, do governo francês de autorizar a exportação da energia nuclear subsidiada e dos governos de muitos países em desenvolvimento de permitir, pelo menos de fato, o trabalho infantil nas minas de carvão.

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há de gerar, só serve para diminuir ainda mais a pouca influência da chamada “maioria silenciosa” na modificação dos resultados do mercado, os quais, repetimos, são fortemente influenciados por parâmetros institucionais politicamente determinados. Tal como os Velhos Liberais, os neoliberais acreditam profundamente que outorgar poder político àqueles que “não têm participação” no sistema existente resultará inevitavelmente em modificações “irracionais” do status quo (ver a exposição crítica dos Velhos Liberais nesta linha em Bobbio, 1990). Entretanto, ao contrário dos Velhos Liberais, os neoliberais não podem se opor abertamente à democracia, por isso tentam fazê-lo desacreditando a política em geral e apresentando propostas que buscam ostensivamente reduzir a influência dos políticos e burocratas “indignos de confiança”, mas, em última instância, não fazem senão menosprezar o próprio controle democrático.18 Assim visto, o mercado é sobretudo um constructo político e, portanto, sua total despolitização é não só uma impossibilidade, como também tem perigosas conotações antidemocráticas. Note-se, porém, que ao dizer tal coisa não estamos negando a possível necessidade de certo grau de despolitização do processo de alocação de recursos. Mesmo porque, se os membros da sociedade não aceitarem esse processo como até certo ponto “objetivo”, a legitimidade política do próprio sistema econômico pode ficar ameaçada. Além disso, incorrer-se-ia em altos custos de transação em atividades de busca e barganha se cada decisão de alocação fosse considerada potencialmente contestável, como no caso dos países ex-comunistas. No entanto, isso nada tem a ver com a alegação dos neoliberais, segundo a qual nenhum mercado, em circunstância alguma, deve se sujeitar a modificações políticas, pois, em última análise, nenhum mercado pode estar realmente livre da política.

3 O caminho a seguir: rumo a uma economia política institucionalista
Até aqui, minha discussão expôs algumas limitações importantes do discurso neoliberal atualmente dominante acerca do papel do Estado.
18 Cabe notar que as atividades políticas muitas vezes são fins em si e que as pessoas podem derivar valor das atividades per se tanto quanto dos produtos de tais atividades (ver Hirschman, 1982b, p.85-6).

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Nesta seção, argumento que esses problemas só podem ser superados pela adoção de uma abordagem alternativa que incorpore a política e as instituições em seu núcleo analítico, o que proponho denominar economia política institucionalista (EPI).19 Como o desenvolvimento pleno dessa nova abordagem escapa ao âmbito do presente trabalho, no resto da seção vou tentar descrever as características teóricas centrais que a distinguem da visão neoliberal da análise do mercado, do Estado e da política e sugerir como desenvolver tal análise. Mas antes de prosseguir, uma coisa precisa ficar clara. Como o leitor já deve ter notado, e isso se esclarecerá mais adiante, quando falo em abordagem “institucionalista”, não me refiro ao tipo Nova Economia Institucionalista (NEI), e sim a um desenvolvimento da tradição encontrada em autores clássicos como Karl Marx, Thorstein Veblen, Joseph Schumpeter, Karl Polanyi, Andrew Shonfield e Herbert Simon (podem-se encontrar desenvolvimentos recentes dessa tradição em Hodgson, 1988, 1993 e 2000; Lazonick, 1991; Evans, 1995; Block, 1999; Chang & Evans, 2000; Burlamaqui et al., 2000). Essa tradição, às vezes chamada de “ Antiga Economia Institucional”, difere da NEI em vários aspectos relevantes (ver Rutherford, 1996; e Hodgson, 2000), porém o mais importante é que encara as instituições não como simples coerções ao comportamento de indivíduos pré-moldados e inalteráveis, como na NEI, mas considera que elas próprias também moldam os indivíduos. Com isso em mente, passo a esboçar quais devem ser as características distintivas da EPI.

3.1 A Análise do Mercado
Como já argumentei no discurso neoliberal, o mercado é tido por um fenômeno econômico “natural” que procede espontaneamente da universal natureza humana de auferir ganhos no intercâmbio (ver a seção 2.3). Posto que, quando pressionados, a maioria dos economistas neoliberais admita que o próprio mercado é uma instituição econômica e posto que, dada a recente influência da NEI, muitos deles (embora não todos) cheguem até a falar em instituições extramercado (como a em19 Tentei desenvolver elementos dessa teoria em vários trabalhos anteriores. Ver Chang (1994b, 1995, 1997) e Chang & Rowthorn (1995b).

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presa), sua análise do próprio mercado envolve apenas uma especificação institucional mínima e, no mais das vezes, implícita. Geralmente, tudo que existe na análise neoliberal do mercado é uma ou outra noção simplificada de direitos de propriedade privada, conquanto alguns também levem em consideração as instituições necessárias ao exercício efetivo e à modificação dos direitos de propriedade (por exemplo, o sistema jurídico, a lei do contrato). A EPI, pelo contrário, realça a complexidade institucional do mercado. Argumenta que, para compreender o funcionamento deste último, é preciso compreender uma ampla ordem de instituições que o afetam e por ele são afetadas. É natural que tais instituições não sejam meramente formais como a regulamentação jurídica ou estatal. Entre elas figuram também as instituições auto-reguladoras do setor privado (por exemplo, as associações profissionais, as de produtores) e as informais, como as convenções sociais, se bem que muitas delas sejam apoiadas por instituições formais (por exemplo, as decisões das associações profissionais ou das convenções sociais, quando em conflito, podem ser impostas pelo sistema jurídico). Muitas dessas instituições que precisam ser incorporadas à análise do mercado geralmente são “invisíveis”, pois a estrutura de direitos-obrigações que lhes serve de base é de tal modo tida como ponto pacífico que acaba sendo considerada um componente inalienável dos mercados livres naturalmente ordenados (ver a seção 2.1). Todavia, nenhuma instituição, por mais que pareça, pode ser encarada como “natural”, e, embora em muitos casos seja possível optar por aceitar inúmeras delas como fixadas, em última análise, devemos estar dispostos e ser capazes de submeter todas as instituições que sustentam os mercados ao escrutínio analítico e político. Antes de mais nada, a totalidade dos mercados apóia-se em instituições que determinam quem tem direito de participar. Por exemplo, as leis podem estipular que certos tipos de indivíduos (por exemplo, os escravos, os estrangeiros) estão proibidos de ter propriedade. As leis bancárias ou de pensão podem limitar a quantidade de ativos possuídos pelos bancos ou fundos de pensão e, assim, restringir a quantidade de mercados de ativos em que eles estão autorizados a ingressar. Os que puderem participar de um determinado mercado de trabalho são afetados não só pelas regulamentações formais do Estado e pelos agentes do
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setor privado (por exemplo, as leis que regulam as qualificações profissionais, as normas dos sindicatos e das associações profissionais), como também pelas convenções sociais referentes à casta, ao gênero e à etnia. As leis da empresa e as regras de licenciamento industrial decidem quem participa do mercado de produto, ao passo que o mercado acionário, arrolando normas e regulamentações da corretagem, determina quem dele pode participar. Em segundo lugar, há instituições que determinam os objetos legítimos do mercado de troca (e, por implicação, a sua propriedade). Na maioria dos países, existem leis que proíbem o comércio de coisas como drogas que causam dependência, publicações “indecentes”, órgãos humanos ou armas de fogo (embora as diferentes sociedades tenham visões também diferentes do que considerar drogas que causam dependência ou publicações indecentes). A legislação sobre a escravidão, o trabalho infantil e a imigração estipularão, respectivamente, que os seres humanos, o trabalho das crianças e o dos imigrantes ilegais não podem ser objetos legítimos de troca. Terceiro, mesmo tendo sido estipulados os participantes e os objetos legítimos da troca, são necessárias instituições que definam exatamente quais são os direitos e as obrigações de cada agente e em que áreas. Assim, por exemplo, as leis de zoneamento, as regulamentações ambientais (por exemplo, relativas à poluição ou ao barulho), as de incêndio etc. determinam como exercer os direitos de propriedade do solo (por exemplo, que tipo de prédio pode ser construído em que lugar). Outro exemplo são as leis tocantes à salubridade, à segurança e às condições do local de trabalho, que definem os direitos e as obrigações de empregados e empregadores. Quarto, há numerosas instituições que regulam o próprio processo de troca. Por exemplo, as normas relativas à fraude, à violação de contrato, à negligência, à falência e a outras perturbações do processo de troca e que contam com o apoio da polícia, do sistema judiciário e de outras instituições jurídicas. As leis do consumidor e da responsabilidade são outro exemplo de regras que estipulam quando e como os compradores de produtos insatisfatórios ou defeituosos podem anular o ato de aquisição e/ou exigir uma compensação dos vendedores. As convenções sociais (por exemplo, as referentes à lealdade e à probidade) ou os códigos
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de conduta elaborados pelas associações comerciais (por exemplo, as associações de banqueiros) também podem influenciar o modo como os agentes se comportam nas transações econômicas. Para sintetizar a discussão nesta seção, compreender o mercado requer que se leve em consideração uma série muito mais ampla de instituições do que normalmente discutem os neoliberais. Ademais dos direitos de propriedade e da infra-estrutura jurídica que auxiliam o seu exercício e a sua modificação, nos quais os neoliberais costumam se concentrar, também é necessário levar em conta todas as demais instituições formais e informais que definem quem pode ter que tipo de propriedade e participar de que tipo de intercâmbio, quais são os objetos legítimos de comércio, quais são as condutas aceitáveis no processo de troca e em que termos os diferentes tipos de agentes podem participar de que mercados, e assim por diante. Em outras palavras, os mercados neoliberais são demasiado subespecificados institucionalmente, e nós precisamos de uma especificação institucional mais completa deles se os quisermos compreender adequadamente. Para enfatizar a natureza institucional do mercado do modo já discutido, também é necessário incluir explicitamente a política na sua análise (e não somente na do Estado) e deixar de pretender que ele deve e pode ser “despolitizado”. Afinal de contas, os mercados são constructos políticos no sentido de que são definidos por uma série de instituições formais e informais que incorporam certos direitos e obrigações, cuja legitimidade (e, por conseguinte, cuja contestabilidade) é, enfim, determinada no reino da política. Conseqüentemente, a EPI adota uma abordagem “político-econômica” não só na análise do Estado, mas também na do mercado.

3.2 A Análise do Estado
A análise neoliberal do Estado começa por questionar a natureza “pública” das motivações dos agentes que o constituem, tal como os políticos e a burocracia. A teoria da motivação e do comportamento humanos que escora essa análise e, aliás, o neoliberalismo como um todo afirmam que o interesse egoísta é a única motivação humana genuína, a não
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ser, talvez, em face dos membros da família (Williamson, 1993, é uma defesa recente e apaixonadíssima dessa visão). Não obstante, como observaram muitos críticos da tradição institucionalista, as motivações humanas são multifacetadas, e a verdade é que existem muitos comportamentos desprendidos impossíveis de explicar sem que se admita uma série de motivações altruístas e sem que se presuma uma interação complexa entre elas (Simon, 1983; Basu, 1983; McPherson, 1984; Etzioni, 1988; Frey, 1997; Ellerman, 1999; ver ainda a seção 2.4). E essa crítica se aplica ainda mais à análise do Estado e a outros aspectos da vida pública. Isso não ocorre unicamente porque, ao entrar na vida pública, os indivíduos geralmente se comprometem com certos valores altruístas (por exemplo, a ética do serviço público, a reforma social, o liberalismo, a lealdade partidária, o nacionalismo), mas também porque, ao operar numa esfera explicitamente “pública”, eles acabam interiorizando muitos valores “publicamente orientados”. Além de aceitar a variedade e a complexidade das motivações humanas, também é preciso reconhecer que os seres humanos são fundamentalmente plasmados pelas instituições. Nas teorias neoliberais (inclusive nos modelos da NEI), as motivações individuais (geralmente chamadas de “preferências”) são tratadas como as determinações supremas. Para elas, as instituições podem ser capazes de moldar os comportamentos individuais mediante a punição ou a recompensa a tipos particulares de comportamento, mas não conseguem alterar a própria motivação (Ellerman, 1999; Hodgson, 2000). Já a EPI, pelo contrário, não vê essas motivações como dadas, fixadas, mas como basicamente afeiçoadas pelas instituições que cercam os indivíduos. É por essa razão que elas incorporam certos “valores” (visões de mundo, códigos morais, normas sociais ou qualquer outro nome que se dê), e, ao atuar nas instituições, os indivíduos interiorizam inevitavelmente alguns desses valores e, assim, ficam com o seu próprio eu alterado. Foi isso que, em outro trabalho, propus denominar “papel constitutivo das instituições” (Chang & Evans, 2000) ou que Hodgson (2000) designa por “causação reconstituinte descendente das instituições para os indivíduos”; trata-se do marco central de uma abordagem verdadeiramente “institucionalista”, bem diferente do institucionalismo neoliberal da NEI.
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Claro está que a ênfase que a EPI dá à natureza constitutiva das instituições não deve ser interpretada como a afirmação de que as motivações são mais ou menos determinadas pela estrutura institucional. Para não redundar num injustificável determinismo estrutural, é preciso aceitar que os indivíduos também influenciam a formação e o funcionamento das instituições, como fazem tipicamente os modelos da NEI. No entanto, a EPI se distingue desta à medida que postula uma causação recíproca entre a motivação individual e as instituições sociais, não uma causação unilateral dos indivíduos para as instituições, muito embora concorde que, em última instância, uma análise verdadeiramente institucionalista deve considerar as instituições pelo menos “temporalmente” anteriores aos indivíduos (Hodgson, 2000). Tomemos agora alguns exemplos para ilustrar o modo pelo qual a análise “institucionalista” da relação entre a motivação, o comportamento e as instituições nos pode aprimorar o pensamento acerca do papel do Estado. Por exemplo, nas sociedades em que há muito se estabeleceram padrões elevados de comportamento na vida pública, os funcionários do governo podem agir com mais probidade em comparação com seus equivalentes nas sociedades que carecem de semelhantes normas, mesmo que também estejam sujeitas a instituições com sanções e recompensas individuais do tipo recomendado pelos neoliberais (por exemplo, monitoramento mais completo, salários relativos mais altos, punições mais severas). Mesmo reconhecendo a utilidade dessas instituições diretamente voltadas para os comportamentos, a EPI argumentaria que também é possível aperfeiçoar os padrões comportamentais e, em certos casos, aperfeiçoá-los mais efetivamente alterando as motivações dos agentes públicos. Isso, por sua vez, pode acontecer pela exortação ideológica direta (por exemplo, enfatizar a ética do serviço público no treinamento burocrático), mas talvez mais indiretamente (dado o papel constitutivo das instituições) pela modificação das instituições que os cercam (por exemplo, conceber sistemas de incentivos que recompensem o trabalho de equipe na burocracia a fim de estimular o espírito de corpo). Eu chegaria a avançar mais um passo e argumentar que algumas recomendações neoliberais destinadas a aprimorar os padrões comporta125

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mentais dos agentes públicos chegam a ser absolutamente contraproducentes por solaparem as motivações altruístas que anteriormente os moviam – isto é, por causarem o que Ellerman (1999) denomina a “atrofia da motivação intrínseca”. Portanto, pode ser que o aumento do monitoramento dos agentes públicos faça que estes se comportem de maneira mais “moral” nas áreas em que o monitoramento for mais fácil (por exemplo, na diligente prestação de contas das despesas de viagem de trabalho). Sem embargo, arrisca torná-los menos motivados a se comportarem de modo moral e a tomarem iniciativas nas áreas em que o monitoramento é difícil (por exemplo, tomarem iniciativas intelectuais sem compensações materiais): porque isso os levará a sentir que já não se confia neles como agentes “morais” e, portanto, que eles já não têm obrigação de se comportar moralmente, a não ser que sejam forçados. Sintetizemos a argumentação desta seção. Para superar as limitações da análise neoliberal do Estado, é preciso abandonar sua suposição mais defensável, nomeadamente, a de que os indivíduos têm motivações (ou “preferências”, na linguagem neoliberal) prefixadas, que são egoístas, e adotar uma visão mais complexa da inter-relação entre motivação, comportamento e instituições do que a manifesta no discurso neoliberal. A EPI propõe que, já de início, devemos aceitar que as motivações humanas são variadas e interagem entre si de modo complexo. E argumenta que as motivações individuais são basicamente formadas pelas instituições que cercam os indivíduos. Assim, convém reconhecer que não é necessário que as motivações egoístas nos dominem o comportamento na esfera pública do Estado, na qual se enfatizam institucionalmente os valores altruístas, muitos dos quais os agentes interiorizam. Além disso, vale sublinhar que, mesmo nas esferas privadas, a importância da motivação egoísta é muito menor do que acreditam os neoliberais. A EPI argumenta que é possível alterar os comportamentos não só modificando as instituições que definem os incentivos para os indivíduos, mas também por mudanças ideológicas e institucionais que influenciem as próprias motivações individuais.

3.3 A Análise da Política
O neoliberalismo deu uma importante contribuição ao debate sobre o papel do Estado ao devolver a política à análise da ação estatal. Como
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advogo uma “economia política” institucionalista, é natural que simpatize com a tentativa neoliberal de enfatizar o papel da política. No entanto, os neoliberais afirmam que essa gera, inevitavelmente, ações estatais contrárias à “racionalidade” do mercado. Com isso, fazem de modo efetivo duas afirmações, e ambas são altamente problemáticas. Antes de mais nada, eles afirmam que os mercados devem e podem ficar livres da política. Mas, como já argumentei, isso não passa de um mito. Aceito que esse mito pode ser útil ou até mesmo necessário para conter as conseqüências altamente destrutivas de um grau muito elevado de contestação da estrutura de direitos-obrigações que alicerçam os mercados existentes. Contudo, por maior que seja a sua utilidade, isso não deixa de ser o que é: um mito. A EPI alega que os mercados são, fundamentalmente, constructos políticos e, portanto, que é impossível e até mesmo indesejável tentar livrá-los totalmente da política como pretendem os neoliberais (ver a seção 2.4). Em segundo lugar, ao apresentar como “racional” o limite particular do mercado que preconizam (dentro do qual, argumentam, não se devem tolerar influências políticas), os neoliberais reclamam para si uma objetividade a que nenhuma teoria pode aspirar. Entretanto, uma vez aceita a natureza política do mercado, vê-se que não há um meio “objetivo” de decidir qual é a fronteira “correta” entre mercado e Estado, já que a visão política de cada um influenciará profundamente se determinada delimitação é considerada legítima (ou “racional”, na linguagem deles). Em contraste, a EPI argumenta que a política é um processo no qual ocorre a disputa entre pessoas com visões diferentes e igualmente legítimas acerca da contestabilidade da estrutura de direitos-obrigações existente, não que se trate de um processo no qual grupos de pressão procuram alterar a ordem “natural” dos “mercados livres” de acordo com seus interesses secionais. Por conseguinte, a EPI trata a política não como algo estranho e nocivo ao mercado, mas como uma parte integrante de sua construção, operação e mudança, embora reconheça o mal que pode fazer a politização excessiva. Também enfatiza que não existe uma visão política “correta”, de modo que ninguém pode declarar “correta” a fronteira entre mercado e Estado na qual acredita. Eu avançaria ainda mais na crítica da análise neoliberal da política, apontando a sua incapacidade de reconhecer até que ponto a própria
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política é um processo institucionalmente estruturado (ver Chang & Evans, 2000, e March & Olsen, 1989, que desenvolvem esta linha de argumentação do ponto de visto da ciência política). É claro que não pretendo asseverar que as instituições não têm um papel relevante na análise neoliberal da política. Pelo contrário, esta procurou examinar, geralmente com sucesso, até que ponto as instituições formais e informais que governam o modo pelo qual se organizam os interesses e se exerce o poder afetam as ações políticas (por exemplo, as leis eleitorais, as normas que regulam o comportamento das figuras públicas, as regras de formação de agenda e votação nas comissões parlamentares). Sem embargo, tal como nas demais análises das instituições, os neoliberais não fizeram senão ver estas últimas como fatores “coercivos” do comportamento humano, deixando de notar que também são “constitutivas” e, especificamente, podem influenciar a política não só por afetar as ações humanas, como também por influenciar as motivações e visões de mundo individuais (Chang & Evans, 2000; ver ainda a seção 3.2). Cabe dizer que aqui estão envolvidos três mecanismos relacionados, mas diferentes. Em primeiro lugar, as instituições influenciam a própria percepção que os indivíduos têm de seus interesses. Assim, por exemplo, nas sociedades com partidos políticos providos de organizações com mais consciência de classe (por exemplo, vínculo formal com sindicatos ou associações patronais), muito mais eleitores votarão conforme as “linhas de classe” do que nas sociedades que carecem de semelhantes partidos. Segundo, as instituições influenciam a visão das pessoas do tipo de questão que é um alvo legítimo da ação política. Assim, por exemplo, nas sociedades em que o trabalho infantil deixou de ser uma questão política legítima, nem mesmo aqueles que poderiam se beneficiar com essa prática fazem lobby para a sua reintrodução, não só por temerem uma sanção formal ou informal, mas, o que é importante, porque nem chegam a julgar a questão um item legítimo da agenda de ação política de nenhum grupo (ver em Goodin, 1986, a discussão sobre o problema da “formação da agenda pública”). Terceiro, as instituições influenciam o modo como os indivíduos percebem a legitimidade de tipos particulares de ação política. Assim, por exemplo, é provável que a busca de vantagens seja menos generali128

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zada nas sociedades em que a franca atividade lobista, mesmo sendo legal, for considerada de “mau gosto” do que nas sociedades em que não for, ainda que ambas ofereçam as mesmas oportunidades de busca de vantagens. Resumindo a argumentação desta seção: a afirmação neoliberal segundo a qual a política corrompe inevitavelmente o mercado é problemática não só porque os próprios mercados são constructos políticos, mas também porque a noção neoliberal de mercado “incorruptível” se baseia num conjunto particular de convicções políticas que não pode pretender superioridade sobre os outros. Além disso, os neoliberais não conseguem conceber a política como um processo institucionalmente estruturado no sentido mais profundo. Vêem as instituições como atos políticos coercivos, mas não atinam que elas também afetam as motivações e percepções das pessoas. A EPI argumenta que a política é um processo institucionalmente estruturado, não só porque as instituições plasmam as ações políticas das pessoas, dadas as suas motivações e percepções, como também porque influenciam a percepção que elas têm de seus próprios interesses, dos limites legítimos da política e dos padrões comportamentais legítimos em política. Se não quebrarmos o molde neoliberal e não virmos que as instituições tanto restringem o comportamento das pessoas quanto constituem suas motivações e percepções, nossa compreensão da política continuará sendo tendenciosa e incompleta.

4 Observações conclusivas
Neste trabalho, depois de mostrar as contradições internas da visão neoliberal do papel do Estado, as quais derivam das tensões entre os componentes neoclássico e austro-libertário, examinamos criticamente alguns de seus conceitos e pressupostos básicos do ponto de vista institucionalista. Levantamos quatro pontos principais: a definição de mercado livre, a definição e as implicações de falha de mercado, a hipótese da primazia do mercado (especificamente a visão de que este é lógica e temporalmente anterior às outras instituições, inclusive ao Estado) e a análise da política.
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A minha principal crítica à análise neoliberal do papel do Estado não é que suas recomendações sejam excessivamente antiintervencionistas, como alegam alguns críticos. A minha principal objeção é que o próprio modo pelo qual ela encara o mercado, o Estado, as instituições e a política, assim como suas relações mútuas, é altamente problemático. Portanto, sugeri que não se podem superar as limitações do discurso neoliberal a respeito do papel do Estado procurando modelos mais intervencionistas dentro do molde neoliberal, mas unicamente quebrando esse molde e desenvolvendo um arcabouço alternativo que tenha as instituições e a política em seu núcleo analítico. Depois de propor que se denomine esse arcabouço economia política institucionalista (EPI), esbocei como a sua análise do mercado, do Estado e da política difere da oferecida pelo discurso neoliberal. A EPI é uma abordagem “político-econômica” porque, tal como a análise neoliberal, enfatiza o papel dos fatores políticos na determinação da política estatal. No entanto, a economia política da EPI vai muito além de sua correspondente neoliberal à medida que sublinha a natureza fundamentalmente política do mercado e aplica a lógica político-econômica à análise do mercado, e não só à do Estado. Ao mesmo tempo, a EPI é uma abordagem “institucionalista” porque, tal como o ramo neoinstitucionalista da economia neoliberal, realça o papel das instituições que afetam as ações humanas, inclusive as que estão no interior ou rodeiam o Estado. Sem embargo, o institucionalismo da EPI vai muito mais além do da NEI, à medida que enfatiza a “anterioridade temporal” das instituições sobre os indivíduos (não a anterioridade temporal dos indivíduos sobre as instituições, como faz a NEI) e que não vê as instituições como simplesmente “coercivas” do comportamento individual (como na NEI), mas também como “constitutivas” das motivações individuais. Admito que este artigo é apenas o primeiro passo no caminho potencialmente longo e laborioso da economia política institucionalista plenamente florescida, sobretudo porque ainda não se desenvolveu cabalmente o amplo arcabouço institucionalista que apoiará tal abordagem. Contudo, espero que o artigo tenha o útil papel de propor uma nova agenda de pesquisa que nos permita quebrar o molde do atual debate a respeito do papel do Estado estabelecido pelo muito poderoso e informativo, mas fundamentalmente falho e desnorteante, discurso do neoliberalismo.
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Agricultura e agroindústria

Parte II

A dialética do progresso social:
a luta contínua pela igualdade na Índia rural

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Jan Breman1

Introdução
Há algumas décadas, a reforma agrária era um dos temas mais assíduos nas discussões sobre como promover o desenvolvimento. O interesse pelo que habitualmente se denominava “questão agrária” desapareceu há um bom tempo; quando muito, ela é mencionada em publicações que fazem um apanhado retrospectivo das grandes questões que dominaram a agenda do desenvolvimento nas décadas de 1950 e 1960. O historiador anglo-australiano D. A. Low (1996) publicou um estudo histórico desse tipo, examinando a natureza e as conseqüências da redistribuição da propriedade agrária empreendida por muitos países asiáticos e africanos no terceiro quartel do século XX. O surgimento de novas nações-Estado na era pós-colonial, que ganhou impulso depois da Segunda Guerra Mundial, veio acompanhado
1 Professor da Universidade de Amsterdã.

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de mudanças de longo alcance na ordem social existente. Talvez a mais importante delas tenha sido o eclipse da classe dos grandes proprietários que, durante séculos, formara a base do regime político-econômico desses países. As elites nacionais consistiam, em grande extensão, numa nobreza da terra que exercia uma influência fortemente feudal sobre a produção agrária e o estilo de vida rural que a acompanhava. Isso afetou não só as partes do Sul e do Sudeste Asiáticos e da África Ocidental que, em períodos variados, tinham sido objeto da dominação colonial, mas também países como a Pérsia, a Etiópia e a China, que permaneceram semi-autônomos na época da expansão do Ocidente. Qual foi o resultado da tentativa feita entre 1950 e 1980 de operar uma mudança radical na estrutura das relações de propriedade agrária? A primeira parte deste trabalho discute o tratamento dado por Low à questão. Seu estudo comparativo é de ampla base, porém a visão geral que em tantos casos ele prefere adotar sacrifica a profundidade analítica. Sua principal conclusão é de que pouco se realizou da prometida igualdade social que era a principal questão nas reformas agrárias dos continentes africano e asiático. Os comentários críticos que faço mais adiante voltam-se particularmente para essa conclusão e se concentram sobretudo na dinâmica rural da Índia do passado e do presente, a sociedade a que Low mais atenção dedica. Entre os outros países estudados figuram a Tanzânia, o Quênia, a Uganda, a Etiópia e o Egito na África; e o Irã, a Tailândia, a Malásia, o Vietnã, a China, a Indonésia e a Papua-Nova Guiné na Ásia. Todavia, a pressa com que Low os examina dá à narrativa um viés distintamente conjuntural que não faz justiça à necessidade de formar uma opinião que reconheça os antecedentes e as identidades extremamente variados de todos esses exemplos. Na segunda metade do presente trabalho, substanciarei meus comentários críticos, enfocando o curso e as conseqüências do processo de transformação rural que prossegue na Índia desde que o país se tornou independente há cinqüenta anos.

A abolição da aristocracia agrária
As lideranças políticas no poder no início da década de 1950 puseram termo à hegemonia que o reduzidíssimo estrato superior de aristo138

A dialética do progresso social...

cracia rural exercia sobre a maior parte dos recursos agrários. Uma grande pressão nesse sentido veio das lideranças dos movimentos nacionalistas, que não só se opunham ao domínio estrangeiro, como também exigiam que a terra passasse para as mãos do campesinato. A redistribuição da terra foi particularmente dominada pela necessidade de aumentar a produção e a produtividade agrárias. Já naquela época, as considerações sobre a eficiência econômica tinham muito mais relevância que quaisquer argumentos inspirados pelo desejo de justiça social. Nem sempre tiveram sucesso as ações destinadas a remover a classe dos latifundiários. Por exemplo, nas Filipinas e no Paquistão, o segmento feudal dominante parece ter perdido pouco do seu poder. Mesmo ali, onde isso chegou a ocorrer, não foi de um dia para outro. A Índia iniciou a reforma agrária imediatamente depois de conquistar a independência, mas, em Bihar, em 1977, precisei viajar várias horas de automóvel para percorrer a terra ainda pertencente a um único proprietário. Como de costume, a enorme extensão da propriedade estava encoberta pelo registro no nome de parentes reais ou fictícios. Contaram-me que esse zamindar exprimiu o desprezo que devotava à lei mandando inscrever, no registro de imóveis, o nome de seu cachorro como proprietário de uma porção de terra, tarefa de que se incumbiu o contador da família. Não obstante, na maior parte da Índia, a oposição demonstrada por esses interesses cristalizados à transferência de seus domínios aos que verdadeiramente cultivavam o solo foi destruída efetiva e, em termos comparativos, silenciosamente. Isso se deveu não só ao pagamento de compensação garantido pelo Estado aos antigos proprietários, como também à introdução do sufrágio universal. Na nova ordem social que assim surgiu, o poder político da antiga elite ficou seriamente reduzido, quando não totalmente extirpado. Então foi possível banir os patronos econômicos e culturais de outrora como uma classe parasitária. Sua desclassificação pôs fim a um estilo de vida que se caracterizava pela ostentação do ócio e do consumo. Sem embargo, não houve nenhuma redistribuição radical dos recursos agrários. Grande parte dos pobres do campo, principalmente os camponeses sem-terra, continuou excluída de qualquer participação proporcional no excedente apropriado pela ação estatal. Low inicia seu livro com uma citação de Asian Drama [O drama asiático], o estudo clássico de Gunar
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Myrdal sobre a continuada pobreza na área rural da Ásia, sobretudo na parte sul do continente. À observação de Myrdal de que uma forte classe camponesa se havia manifestado na Índia rural, seguia-se o aviso de que essa tendência ameaçava romper o equilíbrio do poder, tornando as bem mais numerosas classes agrárias subordinadas ainda mais vulneráveis do que antes. O resultado mais evidente das políticas do pós-guerra talvez tenha sido o fortalecimento dos estratos superiores nos vilarejos e a correspondente piora da situação dos meeiros e trabalhadores sem-terra dos estratos inferiores da sociedade rural. Todas as medidas políticas significativas adotadas pelo governo para melhorar a agricultura – fossem tecnológicas, fossem institucionais – tenderam a alterar o equilíbrio do poder, na estrutura rural, em favor das classes privilegiadas (Myrdal, 1968, p.1367).

Inclusão e exclusão
A elite local emergente rejeitou mudanças mais radicais na estrutura das relações de propriedade e, assim fazendo, encontrou um aliado no governo, que dependia do apoio dos poderosos locais. Durante algum tempo, essa aliança espúria impediu o progresso do processo de emancipação. No entanto, as relações de poder que incitavam a polarização social também formaram o início de um avanço econômico. A forte classe camponesa tornou-se a base de uma estratégia capitalista que suscitou o necessário crescimento da produção tanto de alimentos quanto de produtos para a venda. Na opinião de Myrdal, amenizaram-se os efeitos indiscutivelmente injuriosos de tal desenvolvimento, dando à multidão de despossuídos acesso pelo menos às partes ainda não cultivadas das terras da aldeia. Para ele, mesmo um pedaço de terra ruim bastava para aliviar um pouco a pobreza daquela gente. Além disso, como pequenos proprietários, eles adquiririam uma nova dignidade essencial para que fossem resgatados daquela situação de intensa miséria (ibidem, p.1382). No entanto, nem mesmo essa melhora marginal era vista com bons olhos pelos políticos e pelos formuladores da política. Seu contra-argumento era que seria ainda mais difícil mobilizar os camponeses pobres com alguma propriedade do que os trabalhadores sem-terra. A única
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possibilidade de aliviar a crescente pressão sobre a base de recurso rural era estimular o deslocamento da mão-de-obra excedente do campo para as cidades, onde se requeria com urgência a sua presença como força de trabalho industrial. Tal cenário não dava margem para a progressiva subdivisão das escassas terras agricultáveis entre a população total da aldeia. Fazê-lo seria contraproducente em termos econômicos, mesmo do ponto de vista do interesse próprio dos camponeses subalternos excluídos da redistribuição. Verificou-se uma transformação bem mais radical nos países que adotaram a coletivização da propriedade da terra. Decidiu-se por esse tipo de estrutura socialista na Tanzânia, na China e no Vietnã, por exemplo. Os vagos planos traçados pela Índia em tal direção jamais foram implementados ou nem mesmo traduzidos num claro arcabouço político. Quando muito, incentivou-se a formação de cooperativas agrícolas que só em casos excepcionais chegaram a ser gestão agrária. O fornecimento de crédito e as vendas de fertilizantes passaram a ser os objetivos mais importantes, porém mesmo essas iniciativas de caráter semipúblico acabaram tendo pouco êxito. Tanto quanto ocorreu alguma redistribuição real do excedente de terra na Índia, muito menor no tamanho e na abrangência do que se proclamou, ela veio acompanhada ou foi precedida pela redução dos arranjos de arrendamento e parceria. A característica mais substancial dessas relações de dependência era o lavrador ser forçado a entregar uma parte da produção ao titular da propriedade, fosse in natura, fosse em dinheiro. A transferência de títulos de propriedade ao lavrador contribuiu com o avanço de uma formação social camponesa forte e mais autônoma. Até então, a classe-casta ficara à sombra da aristocracia agrária que, em seu modus operandi, costumava transcender a economia do vilarejo. Tendo se livrado da sujeição a essa classe superior, a vanguarda camponesa emergente tratou de ocupar o espaço político e econômico vacante. Os que conseguiam galgar uma posição de domínio local geralmente eram membros da mesma casta. Ao lançar a Revolução Verde, as autoridades depositaram muita esperança nessa classe social equipada com uma quantidade de terra suficiente para produzir um excedente maior. Rotulados de “agricultores progressistas”, coube-lhes a prioridade na alocação de diversos insumos, como o crédito, as sementes melhoradas, os fertili141

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zantes e os defensivos agrícolas. Também foi esse grupo-alvo quem mais lucrou com a expansão da área irrigada e com os subsídios com que se estimulou a introdução de tratores, bombas motorizadas e outra maquinaria nova. Mesmo antes de Myrdal, Thomer e Wertheim estavam entre os que chamaram a atenção para a escolha, na Índia, de uma política agrária que favorecia os que já eram mais prósperos, não a classe muito mais numerosa dos pequenos proprietários e trabalhadores sem-terra.2 Low repete a conclusão a que muitos chegaram antes dele, nomeadamente, de que a implementação do programa de reforma agrária foi muito menos drástica do que prometia o seu planejamento. A alteração de curso significou que a práxis agrária seguiu as linhas capitalistas, não as socialistas.

A ascensão de uma classe-casta dominante
Ao sintetizar alguns estudos da aldeia indiana publicados nos anos 60 e 70, Low menciona a atenção dada pelos autores a uma categoria de proprietários rurais à qual pertencia uma reduzida minoria, mas que possuía a metade ou mais de toda a área cultivável. Em sua maior parte, tratava-se de membros da casta dominante na localidade, um nome genérico dado a essa influente classe social pelo antropólogo Srinivias. Sua mobilidade ascendente se deveu ao desaparecimento da antiga aristocracia agrária? Sem dúvida, foi esse o caso em algumas partes do país, mas Low observa que, no sul da Índia, é possível rastrear até um passado bem mais remoto a presença de castas dominantes no âmbito do vilarejo. Portanto, não é em toda parte que só nas últimas décadas passou a existir uma nova elite camponesa. Contudo, pode-se asseverar que, mesmo nos lugares em que ela apareceu muito mais cedo, sua presença na paisagem rural era menos perceptível. Segue-se daí que o eclip2 Em aula dada em 1960, Thomer, um perspicaz observador da situação rural, afirmou que o Estado indiano parecia incentivar mais o crescimento do capitalismo que o do socialismo. Alguns anos depois, ele substanciou essa tese com um raciocínio convincente. Ver Thorner (1962, cap.1; 1980a e 1980b). O ensaio de Wertheim “Betting on the Strong” (1964, cap.12) discute a dinâmica da Ásia como um todo, mas, nesse amplo arcabouço, dá muita atenção às mudanças em curso na Índia.

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se da antiga notabilidade supralocal provocou o aumento tanto da visibilidade social quanto do alcance dos detentores do poder local. No fim do período colonial, fracassaram as tentativas das autoridades britânicas de cooptar essa elite camponesa localizada e transformá-la na coluna vertebral do Estado colonial. Low cita fontes para prová-lo, todas elas referentes ao subcontinente sul-asiático. Uma tentativa semelhante, feita no começo do século XX nas Índias Orientais Holandesas, onde as autoridades de uma região de Java impuseram um piso agrário, privando os camponeses pobres de suas propriedades e anexando-as às de seus concidadãos já mais favorecidos, ficou igualmente frustrada.3 O aumento da prosperidade libertou os maiores proprietários rurais da simplicidade, senão da frugalidade, da vida anterior e, o que é igualmente importante, da necessidade de trabalhar a própria terra. Nas últimas décadas, seu estilo de vida tornou-se mais confortável e opulento, o que se expressa em melhores moradias e num nível de consumo muito mais alto. Esse novo estilo de vida se destaca pela tendência a rejeitar todo e qualquer esforço físico pesado. Sempre que possível, eles substituem o próprio trabalho no campo, assim como o dos familiares, pelo de empregados contratados. A propriedade de mais capital agrário do que a massa de pequenos lavradores explica por que os membros da classecasta dominante são caracteristicamente conservadores na atitude política. Eles aprenderam a eliminar de suas práticas religiosas todo e qualquer aspecto que se afaste do código cultural prescrito. Dão muito apoio à purificação do hinduísmo numa direção que ultrapassa a ortodoxia. A afirmação e a articulação do domínio local fortaleceram-lhes a auto-estima, mas sem torná-los mais sofisticados no trato com as outras pessoas. Por maior que seja a sua autoconfiança, eles não têm tolerância para com as opiniões e os interesses dos demais. Por exemplo, não conseguem compreender que se deva tributar a sua acrescida renda agrária. Esse poder e essa estima recém-adquiridos são ostentados numa arena que ultrapassa os limites do meio aldeão. Os figurões locais exibem
3 As fontes mencionadas por Low (1977) incluem um de seus próprios estudos históricos, no qual ele discute o apoio dado ao movimento de independência pelos proprietários rurais dominantes da Índia britânica. Sobre a ambição das autoridades das Índias Orientais Holandesas de formarem uma classe média agrária e usá-la para reverter a crescente onda de nacionalismo, ver Breman (1983).

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sua mobilidade ascendente, iniciada já no fim da era colonial, mediante a generosa representação tanto na máquina política quanto no aparato governamental no âmbito regional (distrito e Estado) e no nacional. Nesse aspecto, Low chama a atenção para Charan Singh como expoente e corporificação dessa dinâmica. Como político e formulador de políticas, esse homem coroou sua carreira com uma efêmera passagem pela chefia do governo indiano. Singh passou a vida servindo os interesses dos camponeses latifundiários, sempre descrevendo-os como pequenos proprietários rurais que precisavam de defesa contra um Estado que os queria privar da terra. É o que teria ocorrido se se houvessem implementado os projetos de empresas agrícolas coletivas. Nesse caso, aos camponeses que se recusassem a abrir mão de sua liberdade não restaria senão a alternativa de migrar para as favelas das grandes cidades. Juntamente com pessoas de igual mentalidade no Partido do Congresso, Charan Singh (1986) conseguiu impedir a socialização dos meios de produção agrários. E o fez advogando uma reforma agrária que resultasse e ajudasse a criar uma classe kulak. Ao mesmo tempo que afirmava o princípio da propriedade privada, essa classe de proprietários rurais autônomos recebeu a missão de salvaguardar a paz política no campo contra os proponentes da ideologia da luta de classes. Retrospectivamente, Singh (1986) afirmou a sua satisfação porque:
Com a multiplicação do número de proprietários independentes, surgiu uma sociedade rural de “meio-termo”, estável, uma barreira contra o extremismo político. É justo concluir que a reforma agrária desinflou as velas dos destruidores da paz, dos adversários da ordem e do progresso.4

Após a independência, a Indonésia não introduziu nenhuma alteração direta na distribuição dos recursos agrários. Não houve necessidade disso na maioria das províncias em que a densidade da população era demasiado baixa para que houvesse uma grande pressão sobre a terra agricultável, ao passo que as levas cada vez maiores de colonos chegados de outros lugares podiam receber terras devolutas e torná-las aptas para
4 Embora o livro tenha sido publicado em nome de Singh, é evidente que o texto é obra de um ghost-writer.

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o cultivo. Na densamente povoada Java, fazia tempo que se haviam esgotado os recursos agrários. Com relação a essa ilha fértil, o período colonial desenvolvera a imagem de uma sociedade rural formada por uma massa quase homogênea de pequenos proprietários dedicados à agricultura intensiva, ajustando-se quase perfeitamente ao modelo de Chayanov da pequena produção de commodity. O que não se levou em conta, porém, foram as extensas áreas monopolizadas pela plantation administradas por ocidentais e voltadas para a exportação, produzindo em rotação anual (cana-de-açúcar) ou em cultivos semipermanentes (café e chá). A terra que restava para a economia propriamente camponesa também era distribuída muito mais desigualmente do que costumavam reconhecer os relatórios dos governos colonial e pós-colonial. Isso só ficou patente quando o Partido Comunista da Indonésia (PCI) passou a pressionar para que se fixasse uma área máxima de propriedade por família e se redistribuísse o excedente que ficaria disponível aos pobres do campo e aos semterra. A implementação da Lei Agrária de Base, de 1960, foi ainda mais morosa que sua preparação iniciada nos anos anteriores. A fim de acelerar o processo de redistribuição, o PCI convocou a ação unilateral, o que resultou na ocupação das terras que os grandes proprietários se recusavam a dividir. Essa campanha levou a uma polarização crescente no campo e acabou resultando num golpe de Estado. Pouco depois da tomada do poder pelos militares, em 1965, seguiu-se a destruição do PCI e de suas organizações de frente. A “operação limpeza” pelo regime da Nova Ordem castigou não só os dirigentes e os militantes do PCI, como também seus adeptos marginais. Conta-se que mais de meio milhão de pessoas perderam a vida; muito maior foi o número dos que passaram muitos anos na prisão, geralmente sem nenhuma forma de procedimento judicial.

“Eu é melhor que nós”
Nos países da África e da Ásia pós-coloniais em que o poder estatal se fundou no socialismo, a liderança política procedeu à coletivização da propriedade da terra de um modo ou de outro. Isso se aplicou, por exemplo, à China e ao Vietnã, na Ásia, e à Tanzânia e à Etiópia na África. Entretanto, o que esse novo regime não conseguiu realizar foi o esperado
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aumento da produção agrícola. Tal como já havia acontecido na União Soviética, a produção e a produtividade desse setor primário da economia estagnaram-se a um nível bastante baixo. Na prática, a lenta e hesitante redistribuição da terra não melhorou a qualidade de vida de grandes segmentos do campesinato, que permaneceram excluídos dessa operação. Low atribui o impasse a que se chegou na África à resistência eficaz dos fortes proprietários rurais. Apesar da pressão que sofreram, eles conseguiram manter furtivamente o domínio. Em alguns casos com relutância (Nyerere), em outros genuinamente convertidos ao conceito de mercado para liberar o empresariado (Mengistu), os dirigentes da África Ocidental abandonaram o projeto de desenvolver seu país e seu povo pela rota socialista. Low, naturalmente, não deixa de observar que uma mudança semelhante está em curso na China e no Vietnã e prosseguirá no futuro. Também nessa parte da Ásia, tudo indica que a “descomunização” do uso da terra, na década de 1980, deteve a tentativa anterior de construção de uma sociedade socialista e passou a sinalizar o caminho do modo de produção capitalista não só, mas também, no campo. Aparentemente, as consideráveis diferenças em termos de prosperidade nada têm de incompatível com a nova interpretação da doutrina socialista. O ganho pessoal já não é considerado pernicioso, e sim louvável; e o enriquecimento do indivíduo é tido como muito positivo, inclusive porque também atende aos interesses do Estado. Há alguns anos, ao defender tese em Amsterdã, um doutorando chinês reportou-se à pesquisa empírica que fez em seu vilarejo natal. Os antigos latifundiários não sobreviveram à revolução ocorrida meio século antes, mas a punição que eles sofreram por explorar e oprimir os camponeses não impediu seus filhos de assumir, recentemente, a administração da aldeia como magnatas locais. Ansiosos, os pequenos proprietários lhe perguntaram se era de se prever que eles tornariam a perder sua terra para os atuais detentores do poder na aldeia (Hongsheng, 1995). Durante o terceiro quartel do século XX, os dirigentes políticos da África e da Ásia tentaram realizar reformas de longo alcance, na economia rural, por meio da redistribuição da propriedade da terra. Conquanto separados entre si por numerosas diferenças nos objetivos e na direção, na teoria e na prática, sua ambição comum era erigir uma ordem
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social, para a massa da população do campo, que se baseasse essencialmente na igualdade. Em alguns casos, a reforma agrária não foi além do papel em que a escreveram ou acabou deixada de lado após uma negligente tentativa de implementação. Em outros, a terra acima do teto permitido foi efetivamente desapropriada, mas a mudança radical na propriedade não chegou a afetar a vida dos camponeses pobres e dos sem-terra, e, nesse sentido, também foi incapaz de realizar os objetivos propostos. Apesar das grandes diferenças nos caminhos tomados, há evidência de uma surpreendente semelhança no resultado, isto é, a não-materialização da igualdade prometida. Como explicação para esse resultado frustrante, Low cita um ditado popular etíope: “Eu é melhor que nós”. Bastou um esforço comparativamente modesto para eliminar a antiga elite de senhores da terra, mas a resistência mostrada pelos grandes proprietários rurais foi muito mais intensa e tenaz. A influência dessa poderosa classe camponesa, agora unida e operando numa esfera muito mais dilatada que a mera economia aldeã, bloqueou muitas reformas radicais do sistema rural ainda em estágio inicial ou interrompeu-lhes a implementação.

Vislumbre de uma miragem igualitária
O século XX se propôs a ser a era da emancipação do homem comum, do camponês trabalhador, mas precariamente equipado. Elevá-lo a uma vida mais digna, mediante a igualdade, passou a ser a missão dos movimentos nacionalistas, das organizações trabalhistas, dos sindicatos rurais e das associações de mulheres. Estas e outras formas de ação coletiva pediam apoio maciço em termos de base na luta pela realização da igualdade social. Em todos os casos discutidos, partiu-se do princípio de que o Estado regulamentaria a redistribuição dos recursos agrários, cumprindo a promessa de que os lavradores comuns teriam mais controle sobre os meios de produção. Porém raramente chegou-se a isso. Nos países africanos e asiáticos, a pressão exercida durante o terceiro quartel do século XX para reduzir os contrastes na zona rural não resultou numa distribuição mais proporcional da terra no âmbito local e, aliás, acabou em um pouco mais que o “vislumbre de uma miragem igualitária”. É com essas palavras que Low arremata o seu livro. Embora ele próprio seja
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oriundo e ainda tenha vínculos com a elite fundiária do seu país de origem, é evidente que teria gostado de chegar a uma conclusão mais esperançosa acerca do que os pobres do campo e o campesinato sem-terra ganharam com a reforma do regime agrário. Acaso os sistemas sociais baseados na igualdade são um apanágio exclusivo da civilização ocidental? Essa visão convencional, fortemente inspirada em noções orientalistas, voltou a ganhar predileção nos últimos anos. Huntington (1996), adotando uma abordagem geopolítica, prevê uma colisão entre diversas culturas mundiais, a maior parte delas asiáticas, e o Ocidente livre, essencialmente formado pelo alinhamento dos países do Atlântico Norte e seus rebentos de igual mentalidade em outras partes do mundo. Na opinião desse cientista político, a liberdade, a igualdade e a tolerância (que têm forma concreta nos direitos humanos, na democracia política e no espaço individual) não são valores universais, e sim conquistas da comunidade dos povos euro-americanos. Tais características singulares se opõem fundamentalmente à herança hierárquico-autoritária de tendência fortemente comunitária que determina a estrutura e a cultura das civilizações não-ocidentais. A alegação de Huntington, segundo a qual as relações internacionais estão demarcadas pela fissura que divide o mundo em culturas de primeira e de segunda ordem, não deixa de ser uma convocação ao combate ao longo dessas linhas. Os exames críticos chamaram a atenção para o pensamento hegemônico que serve de base a essas doutrinas e a sua inclinação etnocêntrica inspirada pelo interesse próprio. Pouca coisa, no livro de Low, confirma a hipótese de que todas as tentativas das últimas décadas de realizar a igualdade nas áreas rurais da Ásia e da África encalharam em sua incompatibilidade com uma ordem social e uma ideologia que, em princípio, não toleram a divisão mais ou menos igualitária da propriedade, do poder e do prestígio. Mais que em inibições culturais, Low tende a procurar o motivo da rejeição da norma da igualdade na resistência ativa dos interesses consolidados a uma distribuição mais justa dos recursos. No entanto, a prioridade que essa análise dá a fatores político-econômicos suscita outra pergunta. Por que as pressões de baixo contra o domínio e as políticas de exclusão não assumiram proporções muito maiores?
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A dialética do progresso social...

Os resultados de minhas próprias pesquisas locais, na zona rural de Gujarat do início da década de 1960, são vistos por Low como a confirmação da sua a tese de que a erosão do clientelismo nas relações entre os camponeses dominantes e seus clientes sem-terra não levou a uma coesão maior em razão da súbita ascensão da solidariedade nas classes subalternas do campo. A transformação da dependência vertical de casta não se materializou numa solidariedade de classe mais articulada. As massas pobres da Índia rural conservaram durante muito tempo a habitual confiança nas grandes promessas dos políticos “congressistas” de que sua privação e discriminação chegariam ao fim, mas essa confiança acabou desaparecendo. A guinada para a direita do Partido do Congresso, nos últimos anos, foi mais do que compensada pela perda do tentado e testado eleitorado dos setores socialmente vulneráveis. Ali onde os movimentos radicais tentaram melhorar o destino dos pobres do campo e dos sem-terra promovendo a luta armada, em várias partes da Índia, os grupos-alvo ofereceram apenas um apoio recalcitrante aos ativistas. Ademais, tais lutas foram e ainda são brutalmente suprimidas pelos grandes proprietários rurais, já com seus próprios bandos de mercenários, já em cumplicidade aberta ou velada com o braço forte do Estado. Na área rural do sul da Ásia, sempre se desafiou o monopólio da violência por parte do governo como uma precondição necessária à manutenção legal da paz e da ordem. Apesar dos sinais de resistência crescente das classes rurais oprimidas, discutidos em numerosas publicações dos anos 70, a anunciada sublevação não ocorreu até agora. Isso indica a eficácia das muitas práticas de intimidação e terror? Assim sendo, acaso o fracasso da reconstrução da sociedade rural com base na igualdade pode ser encarado, como afirma Low, como uma confirmação do postulado do homo hierarchicus? À luz dessa doutrina antiigualitária que, segundo o antropólogo Dumont (1970), é um princípio organizador da civilização hindu do passado e do presente, não surpreende que não se tenha praticado uma redistribuição eqüitativa da propriedade da terra no sul da Ásia pós-colonial. Os adeptos da tese de Dumont tenderiam a achar o fracasso da reforma agrária menos surpreendente do que a promessa de reforma cabal da ordem rural com a qual ela foi anunciada. Nesse caso, por que se fez
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semelhante promessa, afinal? Low só levanta essa questão-chave no fim do livro, mas não logra explicar a discrepância entre política social e prática social.5 Sua análise anterior está correta? Para mim, não inteiramente. A segunda parte deste trabalho é um comentário crítico sobre a plausibilidade dos argumentos apresentados por Low. Ao contestar sua tese principal sobre o novo desaparecimento da tendência inicial à igualdade na África e na Ásia na era pós-colonial, restrinjo-me à discussão da dinâmica social da Índia rural. Meu enfoque ainda mais específico é sobre a situação dos camponeses sem-terra, cuja existência e o trabalho parecem tão miseráveis como nos primeiros dias da independência, há meio século. Mas será que é assim?

Referências bibliográficas
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5 “Não está totalmente claro de onde vieram os primeiros e principais impulsos do ímpeto igualitário” (Low, 1996, p.123).

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Velhos e novos mitos do rural brasileiro: implicações para as políticas públicas

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José Graziano da Silva1

O objetivo deste texto é apresentar propostas de políticas a partir das principais conclusões obtidas pelo Projeto Rurbano2 que explorou basicamente os tipos de ocupações das pessoas residentes nas áreas rurais; e as rendas das famílias agrícolas, pluriativas e não-agrícolas residentes nas áreas rurais a partir dos dados das PNADs para o período 1992/ 1999.3 Estamos iniciando a fase III do projeto, que se prolongará até 2003,
1 Professor titular de Economia Agrícola do Instituto de Economia da Unicamp, bolsista do CNPq e consultor da Fundação Seade (graziano@eco.unicamp.br). Agradeço as contribuições da Profa. Maria José Carneiro e do Dr. Mauro Del Grossi à versão apresentada no II Seminário do Projeto Rurbano, IE/Unicamp, outubro/2001 que foi publicada na revista Estudos Avançados, n.43, p.37-50, set./dez. 2001. 2 É um projeto temático denominado “Caracterização do Novo Rural Brasileiro, 1981/1999” que conta com financiamento parcial da Fapesp e Pronex-CNPq, que pretende analisar as principais transformações ocorridas no meio rural em onze unidades da federação (PI, RN, AL, BA, MG, RJ, SP PR, SC, RS e DF). Consulte nossa home page na internet http:// , www.eco.unicamp.br/projetos/rurbano.html. 3 As principais publicações estão disponíveis na nossa home page e em Campanhola & Graziano da Silva (2000).

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em que daremos prioridade aos estudos de caso e à análise dos dados do Censo Demográfico de 2000. De forma muito sintética, podemos dizer que nossas pesquisas têm contribuído para derrubar alguns velhos mitos sobre o mundo rural brasileiro, mas que, infelizmente, podem estar servindo também para criar outros novos.

Os velhos mitos
O rural é atrasado
Mostramos que o rural não se opõe ao urbano como símbolo da modernidade. Há no rural brasileiro ainda muito atraso e violência, por razões, em parte históricas, relacionadas com a forma como foi feita a nossa colonização, baseada em grandes propriedades com trabalho escravo. Mas há também a emergência de um novo rural, composto tanto pelo agribusiness como por novos sujeitos sociais: centenas de neo-rurais, que exploram os nichos de mercados das novas atividades agrícolas (criação de escargot, plantas e animais exóticos etc.); milhares de moradores de condomínios rurais de alto padrão e de loteamentos clandestinos, muitos empregados domésticos e aposentados, que não conseguem sobreviver na cidade com o salário mínimo que recebem; milhões de agricultores familiares e de famílias pluriativas e de conta-própria não-agrícolas, além dos milhões de trabalhadores rurais permanentes em atividades agrícolas e não-agrícolas; e ainda milhões de sem-sem, excluídos e desorganizados, que além de não terem terra, também não têm emprego fixo, não têm casa decente para morar, não têm saúde, não têm educação e nem mesmo pertencem a uma organização como o MST para poder expressar suas reivindicações. Infelizmente essa categoria dos “sem-sem” não vem se reduzindo apesar de se ter acelerado o assentamento das famílias sem-terra, especialmente a partir da segunda metade dos anos 80. Isso se deve basicamente à queda das rendas agrícolas especialmente após o Plano Real, pela falta de políticas de apoio mais efetivas aos agricultores familiares, à exceção da Política de Previdência Social Rural e mais recentemente do Pronaf.
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Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

Os dados da PNAD de 1999 permitem uma aproximação desse contingente de pobres rurais: são quase três milhões de famílias (ou quinze milhões de pessoas) sobrevivendo com uma renda disponível per capita de um dólar ou menos por dia (R$ 34,60 mensais ao câmbio de setembro/1999).4 Mais da metade dessas famílias de pobres rurais tem suas rendas provenientes exclusivamente de atividades agrícolas: são famílias por conta própria (30% do total) com áreas de terras insuficientes e/ou com condição de acesso à terra precária (parceiros, posseiros, cessionários) ou famílias de empregados agrícolas (25%), a grande maioria sem carteira assinada. Um terço dessas famílias de pobres rurais mora em domicílios sem luz elétrica, quase 90% não têm água canalizada, nem esgoto ou fossa séptica. E em quase metade dessas famílias mais pobres, o chefe ou pessoa de referência nunca freqüentou a escola ou não completou a primeira série do ensino fundamental, podendo ser considerado analfabeto. Mas, infelizmente, nada disso é “privilégio do velho rural atrasado”: dos 4,3 milhões de famílias pobres residentes em áreas urbanas não metropolitanas (pequenas e médias cidades), 70% também não têm rede coletora de esgoto ou fossa séptica, quase 30% não têm água encanada, embora menos de 5% não tenham luz elétrica no domicílio. E em um terço delas, o chefe de família também pode ser considerado analfabeto. Fica patente apenas a diferença entre rural e urbano no que diz respeito ao acesso à energia elétrica, que é um dos serviços básicos fundamentais hoje sem o que fica difícil falar em modernidade. E não nos iludamos: o maior acesso das famílias urbanas pobres à energia elétrica deve-se aos “gatos” – ligações clandestinas às redes de energia elétrica secundária –, o que não é possível na zona rural onde as linhas primárias têm voltagem muito superior. A conclusão é uma só: a origem do atraso e mais especificamente da violência é a pobreza, seja ela rural ou urbana, nova ou velha. E o combate à pobreza no Brasil, por sua dimensão e causas estruturais, não pode ser enfrentado apenas com base em política sociais compensatórias do
4 Imputando-se o valor do autoconsumo agrícola e descontando-se os pagamentos de aluguel e da prestação da casa própria quando fosse o caso, essa metodologia adotada pelo Banco Mundial foi desenvolvida por Takagi et al. (2001).

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tipo Renda Mínima, ainda que estas sejam também fundamentais como medidas paliativas para determinados grupos sociais e regiões mais carentes em organização e infra-estrutura. É por isso que programas de combate à fome e à miséria, por exemplo, têm de ser desenhados em conjunto com programas de acesso à terra e apoio à agricultura familiar, como indicado no Projeto Fome Zero.5 Caso contrário, corre-se o risco de arrancar com uma mão o que se plantou com a outra, como é o caso da política de assentamentos rurais do governo FHC que não consegue nem mesmo reverter a tendência de redução dos agricultores familiares no país.

FIGURA 1 – O mundo rurbano.

O rural é sinônimo de agrícola
Apesar de o Dicionário Aurélio confirmar essa confusão entre um setor de atividades e um espaço geográfico, mostramos que está crescendo o número de pequenas glebas (em geral com menos de 2 ha, tamanho do menor módulo rural) que têm muito mais a função de residência rural
5 Disponível no site: www.icidadania.org.br.

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Velhos e novos mitos do rural brasileiro...

que de um estabelecimento agropecuário produtivo. Mostramos também que um número crescente de pessoas que residem em áreas rurais estão hoje ocupadas em atividades não-agrícolas. Os dados da PNAD de 1999 (ver Tabela 1) mostram que dos quase 15 milhões de pessoas economicamente ativas no meio rural brasileiro (exceto a região Norte), quase um terço – ou seja, 4,6 milhões de trabalhadores – estava trabalhando em ocupações rurais não-agrícolas (Orna) como serventes de pedreiro, motoristas, caseiros, empregadas domésticas etc. Mais importante que isso: as ocupações não-agrícolas cresceram na década de 1990 a uma taxa de 3,7% ao ano – mais que o dobro da taxa de crescimento populacional do país. Tabela 1 – Evolução da população do Brasil,(a) 1981-1999
Milhões de pessoas Taxa de crescimento (% ao ano) 1981 Urbano Ocupados Agrícola Não-agrícola
(b)

1992 113,4 46,5 3,7 42,9

1999 127,8 52,8 3,4 49,3

1981/1992 2,6 *** 3,6 *** 3,3 *** 3,6 ***

1992/1999 1,7 *** 1,8 *** -1,6 *** 2,0 ***

85,2 31,7 2,6 29,1

Rural Ocupados Agrícola Não-agrícola Total

34,5 13,8 10,7 3,1 119,7

32,0 14,7 11,2 3,5 145,4

32,6 14,9 10,2 4,6 160,4

-0,7 *** 0,6 *** 0,4 *** 1,2 *** 1,9 ***

0,2 *** -0,2 *** -1,7 *** 3,7 *** 1,4 ***

Fonte: Tabulações especiais das PNADs de 1981 e de 1992 a 1999, Projeto Rurbano, novembro de 2000. (a) Não inclui as áreas rurais da região Norte, exceto o Estado do Tocantins; (b) PEA restrita, que exclui os não remunerados que trabalham menos de quinze horas na semana e os que se dedicam exclusivamente ao autoconsumo.

Enquanto isso, o emprego agrícola, em razão da mecanização das atividades de colheita dos nossos principais produtos, vem caindo cada vez mais rapidamente, apresentando no período 1992-1999 uma taxa de
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–1,7% ao ano. Nossas projeções indicam que, se continuar nesse ritmo, no ano 2014 a maioria dos residentes rurais do país estará ocupada nessas atividades não-agrícolas. Em alguns Estados, como São Paulo, isso já deve estar ocorrendo neste ano de 2002. Outro dado que confirma a importância das atividades não-agrícolas: a soma dos rendimentos não-agrícolas das pessoas residentes nos espaços rurais supera em 1998 e 1999 os rendimentos provenientes exclusivamente das atividades agrícolas, segundo as PNADs. Ou seja, embora se saiba que as rendas agrícolas declaradas nas PNADs estão fortemente subestimadas, os rendimentos não-agrícolas dos residentes em espaços rurais no Brasil superam os rendimentos agrícolas totais desde 1998 (Ver Gráfico 1). Mostramos também que nas áreas rurais podem ser encontrados os mesmos setores e ramos de atividades existentes nas áreas urbanas. Mais ainda: a conformação produtiva das cidades em termos de ocupações geradas pelos diferentes ramos e setores de atividades econômicas nãoagrícolas afeta as áreas rurais que lhe são contíguas. Ou seja, numa dada região a composição setorial do emprego rural não-agrícola não difere muito do que existe no urbano. O que significa que tanto as indústrias como os prestadores de serviços há muito não respeitam mais essa arbitrária linha que delimita os perímetros urbanos. Por que então manter ainda essa anacrônica separação entre urbano e rural para efeito de delimitar setores de atividades econômicas? Antes a linha do perímetro urbano servia para impedir a circulação de determinados animais, como porcos, por questões de saúde pública. Hoje, mesmo as áreas rurais têm restrições à criação de animais soltos ou mesmo estabulados. Por que então continuar separando espaços que o capital já unificou como produtor de valores de troca, de mercadorias? Por que existem valores de uso distintos? Por que a relação com a natureza não é a mesma existente nas cidades? Mas isso justifica que sejam submetidas a um ordenamento jurídico e institucional distinto?

O êxodo rural é inexorável
As estatísticas mais recentes do Brasil rural revelam um paradoxo que interessa a toda a sociedade: o emprego de natureza agrícola definha
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em praticamente todo o país, mas a população residente no campo voltou a crescer, ou pelo menos parou de cair. Esses sinais trocados sugerem que a dinâmica agrícola, embora fundamental, já não determina sozinha os rumos da demografia no campo. O que explica esse novo cenário é o crescimento do emprego não-agrícola no campo, ao mesmo tempo que aumentou a massa de desempregados, inativos e aposentados que mantêm residência rural (ver Gráfico 2). E grande parte das famílias rurais com aposentados abriga também pessoas desempregadas em idade ativa, o que faz crer que a aposentadoria rural está servindo também como uma espécie de “colchão amortecedor” para o desemprego no país.6 Se é verdade que ainda persiste algum êxodo, especialmente na Região Sul e entre os jovens e as famílias com filhos menores, o fluxo em direção às cidades maiores já não tem força para condicionar esse novo padrão emergente de recuperação das áreas rurais da maioria das regiões do país. Os dados das PNADs mostram que a população rural chegou ao fundo do poço em 1996 (ano de contagem populacional), com 31,6 milhões de pessoas,7 mas a partir daí vem se recuperando, tendo atingido 32,6 milhões em 1999, ou seja, quase um milhão de pessoas a mais. Isso significa uma taxa de crescimento anual da população rural de 1,1% ao ano, muito próximo do crescimento da população total de 1,3% a.a. no mesmo período. No Nordeste, as duas taxas se igualaram (1,1% a. a.), e, em São Paulo, o crescimento da população rural foi o dobro do total (3% a.a. contra 1,5% a.a.), indicando uma verdadeira “volta aos campos” que não se confunde com uma volta às atividades agrícolas, até porque parte significativa dessa população passou a residir em áreas rurais próximas às grandes cidades do interior e da capital do Estado. Na Região Sul, no entanto, a população rural ainda mostra sinais de queda, especialmente naquelas áreas em que denominamos de rural agropecuário ou rural profundo. Como já dissemos anteriormente, isso
6 Ver a respeito o excelente trabalho de Delgado & Cardoso Júnior (2000). 7 Infelizmente são cada vez maiores as indicações de que os dados da contagem populacional estão fortemente subestimados. No caso das áreas rurais do interior de São Paulo, por exemplo, a subestimação fica evidente ao se constatar uma elevação generalizada nas taxas de crescimento populacional entre 1996 e 2000 após terem mostrado fortes quedas entre 1991 e 1996. Como a contagem de 1996 foi realizada em conjunto com o Censo Agropecuário de 1995/1996 e há uma outra pesquisa para as áreas rurais paulistas nesta mesma data (Lupa), é possível evidenciar as regiões mais afetadas.

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atinge mais os jovens – especialmente as mulheres – e as famílias com filhos pequenos demandando escola e atendimento de saúde. Em ambos os casos, o que explica a persistência do êxodo rural é o que temos denominado falta de urbanização das áreas rurais, ou seja, a falta de infraestrutura (principalmente de transportes e luz elétrica) e de disponibilidade de serviços públicos essenciais, entre os quais se destacam a saúde e a educação, mas não menos importantes os serviços privados de lazer. O que falta, como bem definiu um ex-sem-terra, é poder ser cidadão e continuar residindo no meio rural, sem ter que mudar para a cidade.8 É perigoso, porém, alimentar ilusões de que “o mercado”, por si só, tenha implantado um novo dinamismo sustentável no campo brasileiro. Mostramos que o inevitável é o êxodo agrícola, que, todavia, pode ser, ao menos parcialmente, compensado com o crescimento do Orna. Se a isso juntarmos os inativos (principalmente aposentados) que buscam as áreas rurais como local de residência, pode ser factível uma política de conter o significativo êxodo rural ainda existente em determinadas regiões do país, como o Sul. Mas sempre é bom recordar que os desempregados residentes em áreas rurais também vêm crescendo rapidamente, mais até que os demais grupos de aposentados e ocupados em atividades não-agrícolas. Informações adicionais nos permitem formular a hipótese de que grande parte dessas atividades não-agrícolas, que estão se desenvolvendo nas áreas rurais, não passa de “ocupações de refúgio” contra o desemprego urbano, podendo o fluxo do êxodo rural reativarse assim que houver algum sinal positivo de retomada do crescimento urbano industrial. Em razão disso, creio que não é partilhar de nenhuma filosofia ludista propor uma revisão nos incentivos à mecanização da colheita das grandes culturas – especialmente café, cana-de-açúcar e alguns grãos, como o milho. Hoje nem o miserável salário pago aos volantes e bóia-frias consegue “competir” com os incentivos de programas como o Moderfrota, para não falar das restrições ambientais cada vez mais severas que impedem, por exemplo, a queima prévia da cana-de-açúcar no Estado de São Paulo, o que inviabiliza a sua colheita manual. E também não há política
8 Tenho insistido nesse significado de urbanizar como dar cidadania. Ver, a respeito, Graziano da Silva (2001).

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de requalificação profissional que consiga transformar um ex-bóia-fria analfabeto com mais de 45-50 anos num operário qualificado e muito menos num “pequeno empreendedor por conta própria”, ainda que isso seja apenas um nome pomposo para um camelô de rua. Creio que chegou a hora de a sociedade brasileira se definir primeiro pela manutenção dos empregos agrícolas – ainda que os mais precários – como uma medida transitória para enfrentar a atual crise social existente no país. Segundo, por uma política previdenciária rural ativa que não se resumisse à outorga de direitos arduamente conquistados no final de uma vida de trabalho. Mas que tornasse possível, por exemplo, uma aposentadoria precoce para os trabalhadores rurais de mais de 5055 anos, de forma que estes pudessem continuar a produzir parte de sua própria subsistência. Longe de produzir um apartheid civilizado, a combinação da produção de subsistência das famílias rurais com o acesso a serviços públicos essenciais poderia ser uma forma de incluir parte desses sem-sem no rol dos cidadãos brasileiros.

O desenvolvimento agrícola leva ao desenvolvimento rural
Mostramos que as ocupações agrícolas são as que geram menor renda, e que o número de famílias agrícolas está diminuindo, pois elas não conseguem sobreviver só de rendas agrícolas. Nem mesmo o número das famílias pluriativas, em que os membros combinam atividades agrícolas e não-agrícolas, vem aumentando. Dada a queda da renda proveniente das atividades agropecuárias, as famílias rurais brasileiras estão se tornando cada vez mais não-agrícolas, garantindo sua sobrevivência por transferências sociais (aposentadorias e pensões) e em ocupações nãoagrícolas. Infelizmente não se podem comparar os rendimentos do período anterior ao Plano Real em razão das distorções introduzidas pelas mudanças monetárias ocorridas na primeira metade dos anos 90. Mas os dados de que dispomos para o período de 1995 a 1999, inteiramente sob vigência do Plano Real, mostram que para as famílias rurais por contaprópria agrícolas e pluriativas, a única parcela da renda familiar per capita que cresceu significativamente no período foi aquela proveniente das transferências sociais (+6,7% e +4,9% a.a., respectivamente). A fração
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da renda proveniente das atividades agrícolas (que representa 3/4 ou mais da renda total dessas famílias) caiu tanto para as famílias rurais por conta-própria agrícola (–4,2% a.a.) como para as pluriativas (–5,3% a.a.). E, para agravar ainda mais o quadro, as rendas não-agrícolas só cresceram para as famílias rurais por conta própria não-agrícolas, permanecendo estagnadas para as pluriativas (ver Tabela 2). Tabela 2 – Composição e evolução da renda familiar das famílias por conta própria rurais, Brasil, 1995-99 (valores de set./1999)
Tipo de família
Atividade 1999 (R$)
Conta própria Agrícola Pluriativa Não-agrícola 194,77 228,56 240,49 –

Agrícola 1995/ 1999 % a.a.
-5,4 *** -4,2 ** -5,3 ** 563,08

Não-agrícola 1999 (R$)
139,85 – 160,97 -1,0

Aposentadorias 1999 (R$)
72,41

Outras familiares

Renda familiar

1995 1999 % a.a.
2,9* 82,49 0,4 60,87

1995 1999 1995 1999 1995 1999 1999 1999 % a.a. (R$) % a.a. (R$) % a.a.
5,4 ** 12,27 4,6 11,41 5,6 2,3 644,91 4,6 419,30 321,16 473,35 -0,6 -1,0 -1,6 -2,2

6,7 *** 10,10 60,48 2,3 4,9 * 20,95

Fonte: Tabulações Especiais do Projeto Rurbano, IE/Unicamp. Maio/2001. ***,**,* indicam, respectivamente, 5%, 10% e 20% de confiança, estimado pelo coeficiente de regressão log-linear contra o tempo.

Em resumo, as famílias agrícolas e pluriativas ficaram mais pobres na segunda metade dos anos 90. É por essa razão que as famílias rurais estão se tornando crescentemente não-agrícolas. E a queda das suas rendas per capita só não foi maior pela “compensação” crescente das transferências sociais da aposentadoria e pensões. Mostramos também que, no caso de países como o Brasil, as demandas de geração de emprego e renda originadas dos aglomerados urbanos, independentemente das atividades agrícolas locais, podem vir a ter uma importância decisiva para o crescimento das Ornas. Isso porque o país possui em praticamente todas as suas regiões grandes aglomerados metropolitanos que determinam o sentido dos fluxos dos produtos e das pessoas, seja no sentido metropolitano–não-metropolitano, seja no sentido urbano–rural. Assim, as atividades agrícolas de uma dada região
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podem ser redefinidas a partir da busca de áreas para lazer, turismo e preservação ambiental, pela população desses grandes centros urbanos que lhe são contíguas às suas áreas rurais. Gera-se assim uma outra dinâmica de criação de Ornas baseada no que chamamos, em outra oportunidade, de “novas atividades agrícolas”,9 como é o caso exemplar dos pesque-pagues, das fazendas de caça, da criação de plantas e animais para fins ornamentais etc. Ou seja, no “novo rural” brasileiro podem-se encontrar também as mesmas “velhas” dinâmicas de geração de emprego e renda associadas aos complexos agroindustriais. Mas, elas não representam mais as únicas – e em muitos casos nem mesmo as principais – fontes geradoras de Ornas, especialmente naquelas regiões onde a população rural agrícola é relativamente pequena, as cidades são muito grandes e uma parte significativa da população ocupada na agricultura há muito tem domicílio urbano, como ocorre no Centro–Sul do país. Mais importante que isso: nas regiões onde o processo de modernização agropecuária foi mais intenso (como é o caso do Estado de São Paulo e da Região Sul, por exemplo), as atividades agropecuárias geram uma demanda por mão-de-obra muito pequena e quase sempre qualificada, que é atendida por empresas de prestação de serviços localizadas nas cidades próximas. Assim, temos a demanda da população urbana de alta renda por áreas de lazer e/ou segunda residência (casas de campo e de veraneio, chácaras de recreio), bem como a prestação de serviços pessoais a elas relacionados (caseiros, jardineiros, empregados domésticos etc.); a demanda da população urbana de baixa renda por terrenos para autoconstrução de suas moradias em áreas rurais; e ainda a demanda por terras não-agrícolas por parte de indústrias e empresas prestadoras de serviços que buscam o meio rural como uma alternativa favorável de localização para
9 Essas “novas” atividades agrícolas são, no fundo, o resultado da agregação de serviços relativamente artesanais, mas de alta especialização e conteúdo tecnológico, a produtos animais e vegetais não tradicionalmente destinados a alimentação e vestuário. Assim, apesar de serem também atividades agropecuárias em última instância, a forma da organização da produção e, principalmente, o seu circuito de realização assentado em nichos específicos de mercados recomendam que essas “novas” atividades agrícolas sejam tratadas de forma separada da dinâmica a que engloba a produção agropecuária strictu sensu. E que seja considerada também como uma demanda derivada do consumo final das populações urbanas. Ver, a respeito, Del Grossi & Graziano da Silva (2001).

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fugir das externalidades negativas dos grandes centros urbanos (condições de tráfego, poluição etc.). Essas três demandas expressam dinâmicas distintas – que poderíamos chamar de imobiliárias – e são muito importantes no caso brasileiro, especialmente nas regiões do Centro-Sul que concentram a grande maioria da população de rendas mais altas e também a agricultura mais moderna. Cada uma delas tem sua especificidade muito marcada e resulta em tipos muito distintos de Ornas gerados. Mas derivam todas de situações em que o elemento fundamental que as impulsiona nada tem a ver com o desempenho das atividades agrícolas que porventura aí se localizem. Na verdade, são dinâmicas do Ornas de origem tipicamente urbanas que são impulsionadas muito mais pelo crescimento das grandes e médias cidades da região onde se inserem que das próprias áreas rurais onde ocorrem, e não de transformações ocorridas no interior do setor agropecuário. Nesse caso, o motor do crescimento do Ornas não são as mudanças internas do setor agrícola, mas as demandas urbanas por bens e serviços não-agrícolas: é isso, em essência, o que há de novo no rural brasileiro e latino-americano.10 E reflete, no fundo, uma tentativa de ampliar os mercados agrícolas, cada vez mais restritos pela incorporação de novos mercados, na verdade, novas mercadorias que não têm origem agropecuária no seu sentido estrito.

A gestão das pequenas e médias propriedades rurais é familiar
A gestão das pequenas e médias propriedades agropecuárias está se individualizando, ficando apenas o pai e/ou um dos filhos encarregado das atividades, enquanto os demais membros da família procuram outras formas de inserção produtiva, em geral fora da propriedade. Também uma parte cada vez maior das atividades agropecuárias, antes realizadas no interior das propriedades, está sendo hoje contratada externamente por serviços de terceiros, independentemente do tamanho das explorações.
10 Infelizmente esse ponto essencial à compreensão de por que chamamos de “novo rural” não nos parece suficientemente destacado na literatura disponível sobre geração de Ornas na América Latina. Ver, a respeito, o número especial de World Development (v.20, n.3, mar. 2001) dedicado ao tema.

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Ou seja, em muitos casos, quem dirige efetivamente os estabelecimentos agropecuários hoje não é mais a família como um todo, e sim um (ou alguns ) de seus membros. Isso que coloca por terra a idéia de uma divisão social do trabalho assentada na disponibilidade de membros da família, distinta de uma divisão do trabalho capitalista, ainda que não invalide o caráter familiar do empreendimento. O fato de a mulher rural também sair para trabalhar fora, ainda que como doméstica, assim como parte crescente dos filhos (e especialmente das filhas), tenciona ainda mais a divisão do trabalho assentada nos atributos individuais dos membros da família, do tipo sexo e idade. Cada vez mais “o mercado” interfere nessa divisão de trabalho no interior da família rural, tendo como parâmetro não mais as capacidades (ou disponibilidades) de seus membros, mas as suas necessidades individuais e não as do grupo familiar. Ou seja, multiplicam-se os “projetos pessoais”, e a família passa a ser mais uma das arenas onde esses conflitos são hierarquizados e/ou compatibilizados (ou não). O resultado final é que a família rural típica já não se identifica mais com as atividades agrícolas, nem se reúne apenas em torno da exploração agropecuária. A casa dos pais virou uma espécie de base territorial que acolhe os parentes próximos nas ocasiões festivas; e que se transforma num ponto de refúgio nas épocas de crise, especialmente do desemprego, para os que saíram, além de permanecer como alternativa de retorno para a velhice. Além disso, a família tem agora outros “negócios” – em geral não-agrícolas – como parte de sua estratégia de sobrevivência (maioria dos casos) ou mesmo de acumulação para aquelas que antes eram chamadas de camponeses ricos e que agora se intitulam agricultores familiares. O patrimônio familiar a ser preservado inclui mais coisas que “as terras”. Em outras palavras, o centro das atividades da família rural deixou de ser a agricultura porque a família deixou de ser exclusivamente agrícola e se tornou pluriativa ou não-agrícola, embora permaneça residindo no campo. Isso não significa em absoluto que “os negócios” deixaram de ter uma base familiar, mas apenas que não giram mais em torno da propalada “agricultura familiar”, o que tem profundas implicações para as atuais políticas de apoio à geração de ocupação e renda no meio rural. Por exemplo: a extensão rural deveria ser menos agrícola – estilo Emateres – e mais
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“empreendedorista” – estilo Sebrae11 – para esse segmento de pequenas e médias empresas “viáveis”, para utilizarmos a expressão oficial utilizada para designar esse estrato superior que vem sendo chamado “agricultores familiares” e que por certo exclui a grande maioria dos parceiros e arrendatários pobres, especialmente da Região Nordeste.

Os novos mitos
Orna é a solução para o desemprego
Uma análise desagregada das principais ocupações exercidas pelas pessoas residentes em áreas rurais no período de 1992 a 1999 mostra que quase todas as ocupações agropecuárias apresentaram uma forte redução, especialmente aquelas mais genéricas como “trabalhador rural” e “empregado agrícola”, que agregam os trabalhadores com menor grau de qualificação: cerca de um milhão de pessoas ocupadas a menos em 1999 em comparação a 1992. Ao contrário, quase todas as ocupações rurais não-agrícolas (Ornas) apresentaram um crescimento significativo no mesmo período, acumulando mais de 1,1 milhão de pessoas a mais em 1999, como que “compensando” a queda das ocupações agrícolas. Destacam-se aqui, também, aquelas atividades pouco diferenciadas, como os empregados em serviços domésticos, ajudantes de pedreiro e prestadores de serviços diversos, que somados perfazem um terço dos empregos rurais não-agrícolas gerados no período. Nossos trabalhos têm mostrado que as atividades agrícolas continuam sendo a única alternativa para uma parte significativa da população rural, especialmente dos mais pobres. E que aquela parcela da força de trabalho agrícola que vai se tornando excedente pelo progresso tecnológico e pela reestruturação produtiva (substituição de cultivos, por exemplo) não encontra automaticamente ocupações não-agrícolas onde se engajar. E isso se deve fundamentalmente à inadequação dos atributos
11 É interessante assinalar que o primeiro texto conhecido sobre a importância das atividades rurais não-agrícolas foi demandado por instituições envolvidas com o estímulo de pequenas e médias empresas urbanas. Ver, a respeito, Anderson & Leiserson (1978) e Chuta & Liedholm (1979).

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pessoais dos trabalhadores agrícolas que são dispensados (homens e mulheres de meia-idade sem qualificação profissional e sem escolaridade formal) para exercerem as Ornas disponíveis. Isso torna cada vez mais importante as políticas de requalificação profissional e de alfabetização de adulto. Aqui vale um alerta: não devemos nos iludir de que a grande maioria dos atuais desempregados (ou subempregados) rurais possa vir a ser beneficiada por essas políticas no curto prazo, o que não diminui a sua importância para as próximas gerações que encontrarão ainda menos oportunidades de trabalho na agricultura. Mostramos que a maior parte das ocupações rurais não-agrícolas no Brasil, embora propicie uma renda geralmente maior que as ocupações agrícolas e não ofereça atividades tão penosas como estas, também oferece trabalhos precários e de baixa qualificação. São basicamente serviços pessoais derivados da alta concentração de renda existente no Brasil e não da modernização das atividades agrícolas, nem da prestação de serviços voltados ao lazer e preservação ambiental e muito menos de atividades não-agrícolas produtivas do tipo agroindústrias e construção civil. Não é à toa que encontramos em todas as regiões do país um forte crescimento do emprego doméstico de pessoas residindo na zona rural. O emprego doméstico desempenha hoje para as mulheres o papel da construção civil nas décadas passadas para os homens: é a porta de entrada na cidade, pois propicia, além de um rendimento fixo, também um local de moradia. Especialmente para as mulheres rurais mais jovens, esta parece ter sido uma das poucas formas de inserção no mercado de trabalho nos anos 90, dadas as restrições crescentes à sua inserção na força de trabalho agrícola. Mais ainda: os dados disponíveis sugerem que as empregadas domésticas vêm se tornando um dos pilares de sustentação da renda das famílias rurais naquelas regiões de agricultura tradicional e que também não apresentam outras atividades não-agrícolas de absorção da mão-de-obra excedente. Ainda que o trabalho doméstico assalariado não seja produtivo do ponto de vista social, ele é uma forma de transferência de renda e representa hoje a única fonte de emprego para milhares de mulheres que hoje não teriam outra oportunidade de inserção no mercado de trabalho. Ou seja, nas atuais condições de crise social, o emprego doméstico deve ser visto como uma das formas alternativas de emprego capaz de absorver
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parte da mão-de-obra excedente gerada pelo desenvolvimento capitalista no campo. Urge, portanto, estender aos empregados domésticos os mesmos direitos já conquistados pelas demais categorias de trabalhadores assalariados, especialmente o amparo do Fundo de Garantia e a obrigatoriedade da sindicalização. Creio que, no mesmo sentido de regulamentar e estender os direitos já conquistados por outras categorias profissionais de trabalhadores, deve ser olhado o trabalho a domicílio e outros formas modernas de puttingout (caso típico das costureiras e rendeiras do Nordeste) que vêm se expandindo rapidamente em áreas rurais do país com excedente populacional, criando as situações típicas de empleo de refúgio feminino não-agrícola, especialmente dos países andinos como Bolívia, Peru e Equador.

Orna pode ser o motor do desenvolvimento nas regiões atrasadas
Uma das mais importantes contribuições do Projeto Rurbano foi mostrar que as atuais novas dinâmicas, em termos de geração de emprego e renda no meio rural brasileiro, têm origem urbana, ou seja, são impulsionadas por demandas não-agrícolas das populações urbanas, como é o caso das dinâmicas imobiliárias por residência no campo e dos serviços ligados ao lazer (turismo rural, preservação ambiental etc.). Mostramos também que as Ornas têm maior dinamismo justamente naquelas áreas rurais que possuem uma agricultura desenvolvida e/ ou estão mais próximas de grandes concentrações urbanas. Ou seja, nas regiões mais atrasadas, não há nem emprego agrícola e muito menos ocupações não-agrícolas. Aí não há alternativa senão políticas compensatórias, tais como a de renda mínima e de previdência social ativas, por exemplo. Além disso, há uma certa “reversão cíclica” à produção de subsistência nessas regiões mais atrasadas.12 É o que parece estar ocorrendo no Nordeste: as ocupações agrícolas que vinham caindo voltaram a crescer em 1999, em parte por causa do
12 Esse fato é importante e chama a atenção para uma função da agricultura que não a produção de mercadorias quaisquer, mas de alimentos, que, além de exercer um papel fundamental, matar a fome das pessoas, também promove trocas e alimenta mercados locais (feiras locais e pequenos comércios dos distritos).

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fim da seca que assolou a região nos últimos anos. A PNAD registrou aí mais 450 mil pessoas ocupadas nas áreas rurais em 1999 em relação ao ano anterior, a grande maioria das quais em atividades agrícolas não remuneradas; e uma pequena redução da Orna, situação similar ao que já havia acontecido entre 1993 e 1995. E essa “retomada da produção de subsistência” é financiada em grande parte pelas transferências sociais de renda (sendo a principal delas as provenientes da aposentadoria rural) e pelo trabalho das mulheres dos pequenos produtores, as quais se tornam empregadas domésticas nas cidades da região e respondem por parte significativa das rendas monetárias das famílias de empregados rurais no Nordeste. Em resumo, a falta de desenvolvimento rural na grande maioria das regiões “atrasadas” do país se deve a essa combinação de falta de desenvolvimento agrícola e também não-agrícola. Ou seja, se uma determinada região tem cidades com dinâmicas geradoras de emprego e renda, essas mesmas dinâmicas tendem a se refletir no seu entorno rural. Daí a necessidade de superarmos essa dicotomia do rural/urbano e do agrícola/ não-agrícola e pensarmos no desenvolvimento do local, da região. E as cidades têm de fazer parte disso: daí o desenvolvimento não poder ser pensado como apenas rural e muito menos como exclusivamente agrícola.

A reforma agrária não é mais viável
Mostramos que a agricultura não é mais a melhor forma de reinserção produtiva das famílias rurais sem-terra, especialmente em razão do baixo nível de renda gerado pelas atividades tradicionais do setor. Pequenas áreas destinadas a produzir apenas arroz e feijão, assim como outros produtos agrícolas tradicionais, especialmente grãos, realmente não são mais viáveis. Mas, felizmente, as atividades agrícolas tradicionais também não são mais as únicas alternativas hoje disponíveis para gerar ocupação e renda para as famílias rurais. Assim, é possível e é cada vez mais necessária uma reforma agrária que crie novas formas de inserção produtiva para as famílias rurais, seja nas “novas atividades agrícolas, seja nas Ornas. Por exemplo, na agroindústria doméstica, que lhes permita agregar valor à sua produção agropecuária, como também nos nichos de mercado propiciados pelas novas atividades agrícolas a que nos referimos
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anteriormente; ou na construção civil, ainda que seja de sua própria moradia; ou até mesmo na prestação de serviços pessoais ou auxiliares de produção. A Confederação Nacional da Agricultura – CNA –, órgão máximo da representação dos fazendeiros no Brasil, mandou realizar em 1996 uma pesquisa sobre os assentamentos realizados pelo Incra, com o objetivo de mostrar que a reforma agrária não funciona. Uma comparação com os dados da PNAD de 1995 aponta uma triste realidade do nosso Brasil agrário, muito similar ao dos assentamentos. Assim, por exemplo, a PNAD de 1995 mostra que as 5,3 milhões de famílias rurais tinham uma renda monetária inferior a três salários mínimos, o que dá uma renda média mensal de apenas R$157,20, contra os R$132,14 encontrados pela pesquisa da CNA entre as famílias de assentados beneficiários da reforma agrária. Ou seja, duas em cada três das famílias rurais brasileiras tinham uma renda média muito próxima dos ex-sem-terra em 1995. E é bom lembrar que essas pesquisas (tanto a da CNA como a da PNAD) não consideram os benefícios não-monetários recebidos pelos assentados (como o fato de ganharem também uma casa para morar e, portanto, não precisarem pagar aluguel), nem a produção doméstica que é autoconsumida. E, segundo os dados da pesquisa da CNA, “cerca de 42% dos assentados produzem apenas para consumo próprio” e “as culturas predominantes nos assentamentos são as de milho, mandioca e feijão, seguidas pelo cultivo de arroz, frutas, legumes e verduras” (Folha de S.Paulo, 21.8.1996, p.1-9). O fato de os assentados refletirem o mesmo quadro de miséria e abandono dos nossos pequenos e médios produtores rurais decorre, de um lado, da inexistência de uma política de apoio à agricultura familiar no Brasil, tal como a existente nos países desenvolvidos, e, de outro, da própria política de assentamentos posta em prática no Brasil: os assentamentos não passam de intervenções pontuais, soluções tópicas de conflitos aqui e acolá. Constituem verdadeiras ilhas cercadas de problemas por todos os lados: falta infra-estrutura, crédito, assistência técnica; e sobram agiotas, atravessadores, latifundiários armados... Desde a ditadura militar dos anos 70, os governos – inclusive o atual – se limitam a correr atrás dos conflitos que estouram aqui e acolá. Desde 1987, o país não tem um plano nacional de reforma agrária como exige o Estatuto da Terra.
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A própria pesquisa da CNA mostra que menos da metade dos colonos recebe assistência técnica, e 80% têm que financiar a produção com seus próprios recursos, pois não há uma política de crédito rural diferenciada para os assentados, que estão recomeçando praticamente do nada. Não é de estranhar que, depois de oito anos, muitos acabem por se assemelhar a seu entorno, nem que um terço dos assentados abandone a terra ou acabe vendendo o seu lote para terceiros... Mas a pergunta que devemos fazer é: que outra política pública poderia ter propiciado casa, comida e trabalho para essas quatrocentas mil famílias assentadas em todo o país – a maioria delas constituída de pessoas analfabetas sem nenhuma qualificação que não a de lavrar a terra como seus antepassados? Por acaso seriam absorvidas pelas novas fábricas que estão se implantando no país? Será que possuem o “conhecimento” necessário para serem vendedores ambulantes em alguma das metrópoles do país? E qual seria o custo alternativo de deixar esse pessoal continuar a migrar de um lado para outro como trabalhadores volantes? Hoje, a inserção produtiva de migrantes rurais semi-analfabetos é quase impossível: as oportunidades de trabalho são cada vez menores e mais exigentes, não atendendo nem mesmo à demanda daqueles que já estão enraizados nos grandes centros urbanos. Os sem-terra sabem disso. E sabem também que, se não conseguirem um pedaço de terra, verão seus filhos se tornarem trombadinhas, mendigos e prostitutas. Um detento custa hoje de três a cinco salários mínimos por mês aos cofres públicos. Se não houvesse outras razões, seria preferível a pior das reformas agrárias – que ao menos garante casa, comida e trabalho por uma geração e custa menos que um terço disso.

O novo rural não precisa de regulação pública
Mostramos que o novo rural não é composto somente de “amenidades”, para usar uma expressão muito em moda nos países desenvolvidos. Como já dissemos, no Brasil, a maior parte das Ornas, por exemplo, não passa de trabalhos precários, também de baixa remuneração. Mostramos também que o crescimento dos desempregados no meio rural superou a taxa dos 10% a.a. no período de 1992 a 1999, e que apenas uma parte
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disso se deve ao “retorno temporário” dos filhos que haviam migrado anteriormente para as cidades e voltam à casa dos pais até que encontrem outro trabalho. E há, acima de tudo, milhões de sem-sem para engrossar o êxodo rural assim que o crescimento industrial gerar novas oportunidades de trabalho nas cidades, porque não contam com condições mínimas de educação, saúde, habitação etc. O traço comum entre o novo e o velho rural é a sua heterogeneidade, o que impede a generalização de situações locais específicas. Há novas formas de poluição e destruição da natureza associadas tanto às novas atividades agrícolas como às não-agrícolas. Mesmo nos condomínios rurais habitados por famílias de altas rendas, o tratamento do lixo e o esgotamento sanitário são muito precários na grande maioria dos casos. Da mesma maneira, embora até mesmo a empregada doméstica ganhe melhor que o bóia-fria, o maior nível de renda monetária propiciado pelas Ornas nem sempre significa uma melhoria nas condições de vida e trabalho das famílias rurais pluriativas e mesmo das não-agrícolas, especialmente quando isso implica a perda ao acesso à terra e à impossibilidade de combinar as rendas não-agrícolas com atividades de subsistência. Temos também que considerar a poluição das novas atividades agrícolas e das não-agrícolas. Tanto a criação de pequenos animais e o cultivo intensivo como as próprias residências dos neo-rurais e as chácaras de recreio demandam maior uso das fontes de água e da rede de esgoto sanitário (que quase nunca existem), além de aumentar a pressão sobre outros recursos naturais existentes (lagos, rios, matas etc.). Essas atividades, quando incipientes, eram reguladas a partir do mesmo aparato utilizado pela regulação das atividades agrícolas (extensão rural oficial, Incra e Ibama) ou não eram reguladas, como atesta a fuga das “indústrias poluidoras” para área rurais visando escapar da legislação ambiental vigente nas áreas urbanas.13 Hoje, praticamente a única regulação específica das áreas rurais existente para as atividades não-agrícolas é o módulo rural que funciona como o parâmetro da área mínima abaixo do qual o fracionamento não é per13 E não só as indústrias, mas também os serviços, como é o caso das “sedes de campo” de clubes sociais e esportivos, boates etc., para evitar as restrições de poluição sonora das zonas urbanas.

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mitido. Mas a saída dos condomínios fictícios e do parcelamento pela “fração ideal” mostra que essa proibição tem sido absolutamente inócua, quando não prejudicial ao desenvolvimento das novas atividades agrícolas e não-agrícolas. Creio que já passou da hora de estabelecermos critérios de acesso aos serviços básicos essenciais (água potável, luz elétrica, coleta de lixo, saneamento básico, correio etc.) como condição do “habite-se” das residências, bem como das atividades não-agrícolas que venham a se implantar nas áreas rurais. A emergência das novas funções (principalmente lazer e moradia) para o rural, somada à perda da regulação setorial (via políticas agrícolas e agrárias) resultante do esvaziamento do Estado Nacional, deixou “espaços vazios” que demandam novas formas de regulação públicas e privadas. É o caso exemplar das prefeituras se batendo contra a proliferação desordenada dos condomínios rurais que não passam, no fundo, de novas formas de loteamentos clandestinos, que, uma vez implantados, acabam demandando ampliação dos serviços como luz, água, coleta de lixo etc.; ou dos pesque-pague, que têm de se submeter à fiscalização do Serviço de Saúde, do Ibama e do Incra que possuem legislações contraditórias para enquadramentos de uma mesma atividade; ou então das novas reservas florestais fora da propriedade, que não são reconhecidas legalmente, embora tenham muito maior valor ecológico do que a manutenção de pequenas áreas descontínuas no interior das pequenas e médias propriedades rurais. Esses são apenas alguns exemplos gritantes de que precisamos de uma nova institucionalidade para o novo rural brasileiro, sem o que corremos o risco de vê-lo envelhecer prematuramente.

O desenvolvimento local leva automaticamente ao desenvolvimento
O novo enfoque do desenvolvimento local sustentável tem o inegável mérito de permitir a superação das já arcaicas dicotomias urbano/ rural e agrícola/não-agrícola. Como sabemos hoje, o rural, longe de ser apenas um espaço diferenciado pela relação com a terra – e mais amplamente com a natureza e o meio ambiente –, está profundamente relacionado ao urbano que lhe é contíguo. Também podemos dizer que as atividades agrícolas são profundamente transformadas pelas atividades
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não-agrícolas, de modo que hoje não se pode falar em agricultura moderna sem mencionar as máquinas, os fertilizantes, os defensivos e todas as demais atividades não-agrícolas que lhe dão suporte. Nossos trabalhos mostraram que a busca do desenvolvimento da agricultura por meio de uma abordagem eminentemente setorial não é suficiente para levar ao desenvolvimento de uma região. Mostramos também que a falta de organização social – especialmente da sociedade civil – tem se constituído em uma barreira tão ou mais forte que a miséria das populações rurais, especialmente no momento em que a globalização revaloriza os espaços locais como arenas de participação política, econômica e social para os grupos organizados. O enfoque do desenvolvimento local pressupõe que haja um mínimo de organização social para que os diferentes sujeitos sociais possam ser os reais protagonistas dos processos de transformação de seus lugares. Mas essa organização nem sempre existe em nível local e, quando existe, está restrita àqueles “velhos” atores sociais responsáveis em última instância pelo próprio subdesenvolvimento do local. Nesse sentido, podemos dizer que o desenvolvimento local sustentável precisa ser também entendido como desenvolvimento político para permitir uma melhor representação dos diversos atores, especialmente daqueles segmentos majoritários e que quase sempre são excluídos do processo pelas elites locais. No caso brasileiro, por exemplo, as ações voltadas exclusivamente para o desenvolvimento agrícola, se bem lograram uma invejável modernização da base tecnoprodutiva em algumas regiões do Centro-Sul do país, não se fizeram acompanhar pelo tão esperado desenvolvimento rural. Uma das principais razões para isso foi a de privilegiar as dimensões tecnológicas e econômicas do processo de desenvolvimento rural, relegando a segundo plano as mudanças sociais e políticas, como a organização sindical dos trabalhadores rurais sem-terra e dos pequenos produtores. E com a globalização, as disparidades hoje existentes em nosso país, seja em termos regionais, seja em relação à agricultura familiar vis-à-vis o agribusiness, tendem a se acentuar ainda mais. É fundamental também que se diga que o escopo desses atores não se restringe aos produtores agrícolas – familiares ou não – por maior que seja a diferenciação deles. Precisam ser considerados também os sujeitos
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urbanos que habitam o meio rural ou que simplesmente o têm como uma referência quase idílica de uma nova relação com a natureza. Isso porque um outro componente, cada vez mais importante no fortalecimento dos espaços locais, têm sido as exigências e preocupações crescentes com a gestão e a conservação dos recursos naturais. Aqui também a organização dos atores sociais pode impulsionar a participação e a implementação de planos de desenvolvimento local voltados aos seus interesses, apesar de haver ainda muitas restrições quanto às formas de participação e representação, não só em razão de sua pouca mobilização, como também da dificuldade de se ter todos os segmentos sociais devidamente representados, diante da presença de impedimentos e vieses operacionais vinculados às estruturas institucionais vigentes em nível local e à dominação das decisões pelos grupos mais fortes.

GRÁFICO 1 – Evolução das rendas do trabalho principal das pessoas ocupadas no meio rural brasileiro, segundo o ramo de atividade. Brasil, 1992-1999.

GRÁFICO 2 – Evolução das pessoas inativas e residentes no meio rural, segundo o ramo de atividade. Brasil, 1981-1999.

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Referências bibliográficas
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A agricultura indiana na era da liberalização

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John Harriss1

No dia 9 de agosto de 2001, a principal matéria do tradicional diário The Tribune, publicado no Estado de Punjab, no Noroeste indiano – o berço da Revolução Verde da Índia –, intitulava-se “Suicídio de lavradores em Punjab”. “Houve uma época”, dizia o jornal, “em que os agricultores de Punjab” se orgulhavam muito de sua contribuição com a Revolução Verde (RV). Hoje são obrigados a se matar ... O levantamento (de uma ONG) colheu dados perturbadores. Em dezessete aldeias de apenas dois quarteirões, no distrito de Sangrur, pelo menos 27 pessoas ‘muito endividadas’ atentaram contra a própria vida nos últimos três meses. Os pequenos proprietários não foram as únicas vítimas da armadilha do endividamento. Uma mulher que herdou do pai cerca de dois alqueires de terra agricultável ainda está se recuperando do choque do suicídio do marido em maio. Outrora, dois alqueires eram considerados suficientes para que o pro1 London School of Economics.

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prietário levasse uma vida livre de necessidades ou até mesmo luxuosa. Já não é assim em razão do excedente de cereais no mercado e da conseqüente queda dos preços e da demanda de novos estoques”. Punjab não representa uma experiência única. Há alguns meses, a revista Frontline, publicada em Chennai (Madras), afirmou que a agricultura indiana está em crise. No Estado sulista de Karnataka, por exemplo, o suicídio de um produtor de batata levou o ministro-chefe a pedir uma “alteração de curso” no regime da OMC e a encomendar um estudo acerca do seu impacto sobre a agricultura do país. Ao mesmo tempo, o preço do quintal de arroz em casca, em Karnataka, era de quatrocentas a quinhentas rupias, contra 730 a oitocentas no ano anterior; e, com a elevação dos preços cobrados pelo diesel e a redução dos subsídios dos fertilizantes, muitos plantadores de arroz ficariam satisfeitos não por lucrar, mas simplesmente por escapar ao prejuízo. Segundo opinou o proprietário de uma grande usina de beneficiamento: “ causa da queda do preA ço do arroz é que os nossos preços do arroz em casca são internacionalmente demasiado altos. Ou seja, a Índia não exportou. Nós não podemos concorrer com os preços internacionais”. É verdade que o governo estabeleceu um preço mínimo de apoio (PMA) de 450 a 680 rupias por quintal, dependendo do grau, mas a transação era lenta, inclusive porque os armazéns já estavam repletos. A mesma queda de preços, combinada com a alta dos custos, também afetou outros produtos agrícolas importantes, em muitos casos sem a possibilidade de certo alívio mediante um preço mínimo administrado. Em Karnataka, como em outras partes, o preço das sementes oleaginosas sofreu acentuadas quedas em razão da importação do óleo de coco, de algodão e de girassol. Graças ao esforço de negociação do governo nos anos 80, algumas regiões menos favorecidas, semi-áridas, viveram a chamada “revolução amarela” com a expansão da produção de sementes oleaginosas, e, no espaço de uma década, a Índia se tornou auto-suficiente em óleos comestíveis. A situação se inverteu, e o país passou a ser o maior importador do mundo desse produto. O bétele, amplamente cultivado nas regiões litorâneas de Karnataka, enfrentou uma queda vertiginosa dos preços (cerca de 50%) depois de ser incluído na lista aberta das commodities. As mesmas tendências se manifestaram em outras regiões. No Estado sulista de Andra Pradesh, também se registrou um grande número
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de suicídios entre os plantadores de algodão em 1997. Lá, muitos camponeses foram estimulados a cultivar o algodão híbrido. Embora a produção tenha aumentado inicialmente, ao mesmo tempo que subia o custo dos pesticidas e fertilizantes necessários ao crescimento da safra – com o aumento extraordinário da demanda de defensivos agrícolas em razão da crescente infestação de pragas –, o preço do algodão despencou no mercado. Muitos produtores se endividaram com agiotas que, geralmente, eram os próprios vendedores de sementes e agrotóxicos. As estimativas variam, mas pelo menos duzentos agricultores se mataram. Foi nesse contexto que a Monsanto procurou introduzir suas variedades de algodão Bt geneticamente alterado, que produz uma toxina própria para resistir às pragas – muito embora, de acordo com o Banco Mundial, o mais provável é que tal resistência seja efêmera. E mesmo os empregados da Monsanto admitiram, em particular, que a introdução dessas variedades tiraria o controle dos pequenos produtores. O suicídio do homem do campo em escala tão notável é o reflexo mais chocante do impacto da liberalização sobre a agricultura indiana. Sem dúvida, pode-se argumentar que a flutuação dos preços sempre foi uma característica da agricultura comercial e que os produtores acabam ganhando num ano o que perderam no outro. A longo prazo, as flutuações se compensam. Nesse caso, por que achar que nos últimos anos ocorreu algo especial na Índia? Essa argumentação não leva em conta as circunstâncias da vasta maioria dos produtores agrícolas do país, que são lavradores marginais, muitos deles “parcialmente proletarizados”. À parte os casos excepcionais de Kerala e Bengala Ocidental, com governos de orientação marxista, e o exemplo singular de Punjab-Haryana, onde se verificou a consolidação da terra após a Independência e a subseqüente divisão territorial, a Índia teve limitadíssimas reformas agrárias, e a distribuição da propriedade rural conservou-se altamente assimétrica. (Atualmente, em certos Estados, uma das reações à liberalização e à globalização tem sido o afrouxamento da legislação referente aos tetos sobre a propriedade da terra, a fim de estimular o investimento em agribusiness). Com o crescimento da população e da partilha da terra pela herança, aumentou a participação da pequena propriedade. Por exemplo, na UP Ocidental, em 1981, os pequenos agricultores, donos de menos de um hectare, detinham dois terços
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das propriedades, mas somente 20% da terra, ao passo que as propriedades de dois hectares ou mais constituíam menos de 20% do total, porém 60% da área rural. Contrariamente às pressuposições dos adeptos da visão leninista das conseqüências do desenvolvimento capitalista na agricultura (assim como de alguns críticos da RV na década de 1970), a Índia não passou por nenhum processo de generalizada proletarização dos camponeses pobres, e sim por uma “proletarização parcial”. Os pequenos proprietários conseguiram conservar suas terras apoiando-se em outras fontes de renda, principalmente empregando-se como trabalhadores agrícolas e (cada vez mais) fora da agricultura. Sabe-se que uma das situações mais decisivas que afetam o sustento da massa rural é a natureza e a extensão do desenvolvimento do emprego não-agrícola no campo, o qual restringe os mercados de trabalho ainda que elevando os salários. Diante disso, diz Abhijit Sen, professor de economia da Jawarhalal Nehru University, “talvez a característica que mais pressão negativa exerceu sobre o bem-estar rural, nos últimos anos, tenha sido a inversão do crescimento das oportunidades não-agrícolas na Índia rural. De acordo com a Pesquisa Nacional de Amostragem, o número que quase dobrou entre 1977 e 1989, passou a declinar a partir de então”. Não só os agricultores marginais proletarizados são altamente dependentes dos adiantamentos de crédito para manter a produção. Como Krishna Bharadwaj observa com tanta pertinência, muitos produtores rurais se acham “compulsivamente envolvidos com o mercado”. Não tendo nenhum excedente, são obrigados a comercializar sua produção nas épocas de colheita, quando os preços estão baixos, a fim de pagar os empréstimos, os quais precisam ser renovados para atender às necessidades de consumo e cobrir o custo da nova produção. Obviamente, no caso dos plantadores de produtos comerciais, tudo depende dos movimentos relativos dos preços que recebem e dos que são obrigados a pagar para comer. O grande problema é que os produtores dependem muito dos empréstimos e, assim, é provável que as quedas da produção e/ ou dos preços tenham conseqüências cumulativas, empobrecendo-os gradualmente e enterrando-os ainda mais em dívidas. Também é provável que o efeito mais importante da liberalização da agricultura indiana tenha sido expô-los aos preços internacionais, que são muito mais voláteis do que os obtidos quando o mercado indiano era bem mais isolado.
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E são as conseqüências gravíssimas dessa exposição, em termos de incerteza de renda, que explicam o grande número de suicídios na população rural. As conseqüências da incerteza de renda, por sua vez, têm se exacerbado por causa de duas outras características da década das reformas econômicas na Índia. Estas são a contração do sistema de crédito rural institucional, que se havia expandido rapidamente, nas décadas de 1970 e 1980, graças às reformas do setor financeiro, e que atualmente desestimula o setor bancário a conceder crédito rural; soma-se a isso o efetivo desmantelamento das redes de seguridade social. As duas coisas resultam das pressões para que o governo reduzisse o déficit fiscal. A contração do financiamento institucional nas áreas rurais ficou clara na pesquisa realizada por V K. Ramachandran em povoados de parte do Sul . da Índia nos últimos 25 anos. Ele explica:
A participação do setor formal no principal dos empréstimos às famílias sem-terra subiu de 17%, na fase da “revolução verde” (isto é, quando colhemos os dados de 1977), para 80% na “fase IRDP” (pesquisa de 1985 [no auge do período, quando se exigiu que os bancos canalizassem 40% dos empréstimos para o chamado “setor prioritário”, que incluía os pequenos proprietários, os marginais e os trabalhadores sem-terra]), e caiu para 22% na fase de liberalização (pesquisa de 1999). A participação dos empréstimos de produção e dos relacionados com negócios, conforme as finalidades imediatas da totalidade dos empréstimos tomados pelas famílias de trabalhadores sem-terra, foi de 24% em 1977, subiu para 44% em 1985 e precipitou-se para 23% em 1999. A pesquisa de 1999 mostrou novas formas de informalização do mercado de crédito, a proliferação da agiotagem como ocupação em tempo integral ou parcial e novas tendências à personalização dos empréstimos individuais. A usura aumentou no período de 22 anos coberto pela nossa pesquisa: em 1977, 32,3% do total do principal emprestado a famílias de trabalhadores sem-terra cobravam taxas de juros nominais de 36% ou mais; em 1985 e 1999, as cifras correspondentes foram de 50,3% e 64%. A pesquisa de 1985 revelou que 24% do principal do total emprestado tiveram taxas de juros de 60% ou mais; a participação elevou-se a 43% em 1999.

Essas tendências observadas por Ramachandran dizem respeito a um movimento geral. Estatísticas bancárias mostram uma queda no sistema de crédito. A crescente necessidade de financiamento popular fez
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aumentar a procura pelo crédito informal, com todas as suas conseqüências trágicas, como as que se manifestaram no suicídio dos lavradores. Na verdade, as redes de proteção social entravam em processo de degradação. A taxa média de crescimento da produção de cereais declinou verticalmente nos anos 90, quando chegou a 1,8% ao ano, em comparação com os 3,54% da década de 1980. Isso se deveu à queda da taxa de crescimento da produção, ela mesma parcialmente responsável pelo aumento constante do custo por unidade de output, e refletiu a exaustão dos ganhos em produtividade da Revolução Verde, assim como a acentuada redução do investimento público na agricultura e na infra-estrutura rural (pontos que ainda vou retomar). Agora, no entanto, o Estado vem acumulando estoques gigantescos de cereais – 45,4 milhões de toneladas no começo deste ano. Isso excede em muito o necessário à segurança alimentar; trata-se de uma enorme drenagem das finanças públicas, as quais terão de financiar os custos da Food Corporation of India [Sociedade para a Alimentação da Índia]; o que é uma afronta moral num país em que 500 milhões de pessoas são subnutridas (visto que os dados mais recentes da pesquisa sobre a nutrição da National Family Health Survey [Levantamento Nacional da Saúde da Família] de 1998-1999 mostram que 50% da população são subnutridos e outros 20% acham-se sob o risco de desnutrição – de modo que, na verdade, 70% dos indianos padecem de insegurança alimentar). O estoque é suficiente para suprir cerca da metade da necessidade individual anual de cereal de uma população de mais de 600 milhões. Mas o imperativo desta época de liberalização, de corte do déficit orçamentário, levou o governo da Índia a enxugar efetivamente o Sistema de Distribuição Pública (SDP), que – por maiores que sejam os seus problemas de vazamento – contribuiu inquestionavelmente com o aumento do nível de bem-estar no grande número de Estados em que foi extensivamente aplicado (particularmente em Kerala, Tamil Nadu e Andhra). Isso se conseguiu com a introdução do direcionamento com base na renda – difícil de avaliar burocraticamente no campo – e com a elevação dos preços de escoamento da produção. Boa parte do SDP deixou de existir para um grande número de pessoas, e perdeu-se a oportunidade de os estoques de cereais existentes representarem tanto a redução da subnutrição quanto a criação de uma infra-estrutura rural. Contudo, nos trinta anos entre 1966-1967 e 1996-1997, o subsídio orçamentário da alimentação permaneceu mais ou menos inalterado como parte do produto
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interno bruto (em média, 0,3% do PIB) e é muito reduzido com relação a países comparáveis (um quarto do de Sri Lanka, por exemplo). O custo operacional do SDP deriva menos das transferências para os consumidores que do pagamento de subsídios mediante preços mínimos de apoio aos produtores de trigo e arroz, num contexto em que a demanda é deficiente em razão da incapacidade da massa da população rural – os marginais, os produtores semiproletarizados e o grande número de trabalhadores agrícolas assalariados sem-terra, que constituem 25-30% da população rural – de pagar os cereais. Há alguns anos, uma análise abrangente de Ashok Gulati demonstrou: 1. que a propagação regional do subsídio ao input (pelo pagamento de fertilizantes subsidiados, a isenção de tarifas de fornecimento de energia elétrica e o baixo nível dos pagamentos da irrigação) é altamente desigual e tende a favorecer as regiões e plantações irrigadas; e 2. que há um nível mais elevado de incentivos efetivos nas regiões com excedente do que nos Estados com déficit. Ele se refere especificamente a Punjab-Haryana, e, como sugeriu Ashok Mitra anos atrás, isso reflete as vantagens dos agricultores dessas regiões no que toca à organização da ação coletiva. Atualmente, as disparidades entre as regiões de high farming dos principais cereais de alto valor e o resto estão se aprofundando ainda mais. Há uma espiral viciosa em funcionamento. Os preços pagos aos agricultores pelo trigo e pelo arroz são mais fortemente apoiados pelo Estado do que os outros preços agrícolas. Aliás, o PMA do trigo e do arroz foi elevado para coincidir com os preços internacionais e, posteriormente, quando estes caíram, foi novamente elevado. Os custos desses cereais para os consumidores, entre os quais naturalmente se incluem os trabalhadores agrícolas, também contribuem com as contas de salários pagas pelos demais produtores. Portanto, verifica-se uma tendência a abandonar as outras plantações em favor do trigo e do arroz. Os agricultores com cultivos não-cereais, como o de sementes oleaginosas, “têm enfrentado a dupla desvantagem de preços mais baixos e custos mais altos ... o que levou a outra anomalia, já que a região trocou as sementes oleaginosas pelos cereais (e), simultaneamente, o país passou a importar grandes quantidades de óleos comestíveis enquanto os estoques de cereais atingiam patamares impossíveis de administrar” (Amartya Sen).
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As reformas econômicas dos anos 90 resultaram, pois, numa crise na economia rural indiana. No entanto, durante boa parte da década passada, a economia agrícola pareceu ter um desempenho bastante adequado; e seu descuido com as políticas de reforma, perfeitamente benigno. Registrou-se até certo otimismo porque, graças à vantagem comparativa da Índia em algumas áreas da produção agrícola, o país se beneficiaria com a liberalização. “‘Entenda bem os preços’ era o mantra oferecido contra o envolvimento estatal com o investimento, o suprimento de input e a compra do produto. Ao mesmo tempo, esperava-se (naturalmente!) que a maior dependência do mercado livre aumentasse a renda e a eficiência do setor agrícola, permitindo a redução dos subsídios” (Amartya Sen). A ênfase sobre os preços foi a característica definidora da abordagem da política agrícola no período da reforma. A principal preocupação, aliás, foi a de cortar subsídios, especialmente aos fertilizantes, e a de levar os agricultares a pagar a energia elétrica e a água a fim de reduzir o déficit orçamentário. De fato, um dos pontos principais do primeiro orçamento do ministro da Fazenda reformista Manmohan Singh, em 1991, foi restringir os subsídios ao fertilizante. Embora ele tenha sido obrigado a recuar rapidamente por causa da forte oposição à nova política, os subsídios foram sendo cortados gradualmente na década de 1990, e verificaram-se esforços para levar os agricultores a pagar a eletricidade e para elevar as tarifas de irrigação. Recentemente, o líder de um dos partidos da coligação governante atacou duramente o primeiro-ministro e o ministro da Fazenda por causa da “inclinação” do governo “para a indústria” e do seu fracasso em atender às necessidades dos agricultores. “Uma parte decisiva da estratégia das reformas foi (por outro lado) aumentar os preços agrícolas ... seja permitindo um comércio mais livre, seja oferecendo preços de apoio mais elevados” (Amartya Sen). Foi justamente essa parte da “estratégia” implícita ou explícita que não se realizou, uma vez que os preços das commodities agrícolas declinou nos últimos dois anos – levando aos problemas já delineados e à atual sensação de que há deveras uma crise no setor agrícola. Uma reação política tem sido a de questionar o compromisso da Índia com a OMC. Talvez esses temores tenham sido exagerados, pois a Índia continua tendo o poder de aumentar suas tarifas de importação. “Contrariamente à percepção geral, a proteção efetiva dos produtos agrícolas
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é (de fato) muito maior atualmente do que antes, com mais importações agrícolas atraindo taxas alfandegárias significativamente superiores ao máximo de 35% que incide sobre os produtos industriais, em contraste com o passado, quando se protegia muito mais a indústria que a agricultura” (Amartya Sen). Mas, apesar das elevadas tarifas, ainda é possível importar alguns produtos agrícolas por preços inferiores aos exigidos para que produtores internos consigam equilibrar custo e renda. Há uma crise, portanto, que se deve em parte às suposições excessivamente otimistas acerca dos efeitos benéficos da OMC, quando, na prática, os acordos vigentes seguem preservando distorções favoráveis aos países desenvolvidos. Mas o reverso da medalha tem a ver com a falta de investimento público na agricultura e na infra-estrutura rural da Índia, que trouxe as já mencionadas conseqüências: a desaceleração do mercado, a partir de 1990, em taxa de crescimento da produção por hectare da maioria das plantações. “Como o custo de produção por unidade de output do cultivo mostra uma relação fortemente inversa com as mudanças da produção por hectare, esse resultado levou a um aumento do custo de produção mais rápido do que antes, exigindo um crescimento maior do output para manter a rede de retornos da agricultura” (Amartya Sen). A estabilização dos preços e das rendas, na economia rural indiana, requer mais investimento público produtivo na agricultura e medidas capazes de aumentar a demanda efetiva das massas subnutridas.

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Um novo dilema para os países em desenvolvimento
O comércio internacional de organismos geneticamente modificados e as negociações multilaterais
Simonetta Zarrilli1

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Biotecnologia: riscos e oportunidades
A biotecnologia é revolucionária.2 Trata-se de uma tecnologia que oferece à humanidade o poder de alterar as características dos organismos vivos pela transferência de informação genética de um para outro,
1 A autora é membro da equipe do Ramo de Negociações e Diplomacia Comerciais, Divisão de Comércio Internacional de Bens, Serviços e Produtos Básicos do secretariado da Unctad. Está particularmente agradecida a Gabrielle Moarceau e Matthew Stilwell pelos muitos comentários, especialmente sobre os aspectos legais deste trabalho. Agradece igualmente a K. Bergholm, S. Briceño, A. Cosbey, M. Gibbs, B. Gosovic, R. Kaukab, C. Poierce, F Pythoud, . P Roffe, R. Sánchez, H. Torres e J. VanGrasstek pelos comentários e as informações dadas. . Quaisquer erros são exclusivamente da autora. 2 A Convenção sobre Diversidade Biológica define biotecnologia como “qualquer aplicação técnica que utilize os sistemas biológicos, os organismos vivos e seus derivativos a fim de fazer ou alterar produtos ou processos para uso específico”. A indústria da biotecnologia fornece produtos para o cuidado da saúde humana, para o processamento industrial, para a biorremediação ambiental e para a alimentação e a agricultura.

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ultrapassando as fronteiras das espécies. Essa solução dá continuidade à secular tradição de seleção e aperfeiçoamento das plantas cultivadas e dos animais domésticos. No entanto, a biotecnologia identifica muito mais rapidamente as características desejáveis, permitindo-nos transferências de genes impossíveis na criação e no cultivo tradicionais. Sua aplicação em setores como a agricultura e a medicina vem produzindo uma quantidade cada vez maior de organismos geneticamente modificados e de produtos deles derivados. A alteração das características dos organismos pode trazer benefícios à sociedade, inclusive novas drogas e melhores variedades de plantas e alimentos. Contudo, a biotecnologia não está livre de riscos e incertezas. Suas conseqüências potenciais sobre o meio ambiente, a saúde humana e a segurança alimentar têm sido vivamente debatidas no âmbito nacional e internacional. As posições dos países dependem de muitos fatores, como a consciência política, o nível de risco que estão dispostos a aceitar, a capacidade de fazer avaliações de risco no setor e implementar a legislação adequada, a percepção dos benefícios que podem receber da biotecnologia e os investimentos que já fizeram no setor.3 Mesmo assim, no presente há um forte contraste entre a difundida aceitação dos benefícios da biotecnologia nos produtos farmacêuticos e industriais e as não menos difundidas preocupações com os possíveis perigos na produção agrícola e alimentícia. Atualmente, os benefícios detectados das plantas geneticamente cultivadas são o melhor controle de ervas daninhas e pragas, o crescimento da produtividade e a administração mais flexível das plantações. Tais vantagens favorecem principalmente os agricultores e o agribusiness, pois aumentam a produção e reduzem os custos. Todavia, os benefícios mais amplos e a longo prazo seriam uma agricultura mais sustentável e a maior segurança alimentar que afetariam a todos, particularmente nos países em desenvolvimento. Por exemplo, a produção de plantas resistentes às secas seria um grande benefício para os cultivos tropicais que, com muita freqüência, estão sujeitos a duras condições ambientais e a
3 Enquanto o financiamento público da pesquisa agrícola estagnava ou declinava, a indústria da biotecnologia continuou investindo muito na pesquisa agrícola graças aos consideráveis avanços alcançados na área e ao reforço dos direitos de propriedade intelectual de material biológico.

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solos pobres. Aumentar a quantidade de alimento produzido por hectare seria um meio de alimentar a crescente população mundial sem desviar a terra de outros propósitos, como o florestamento, as pastagens ou a conservação. Recentemente, os cientistas criaram uma linhagem de arroz geneticamente alterado para combater a deficiência de vitamina A, a principal causa da cegueira no mundo, um mal que atinge nada menos que 250 milhões de crianças. Os expertos em desenvolvimento econômico consideram esse arroz vitaminado um grande avanço no esforço de melhorar a saúde de milhões de pobres, a maioria deles concentrados na Ásia.4 O impacto da biotecnologia sobre a produção de víveres, sobre as perdas posteriores à colheita e sobre o valor nutricional do alimento pode melhorar a vida de milhões de pessoas. A indústria da biotecnologia informa que entre os produtos transgênicos disponíveis no mercado, nos quais já se incluíram benéficas características de produto, figuram os seguintes: plantas Bt protegidas contra os danos causados pelos insetos e que permitem a redução do emprego de agrotóxicos5 (já em uso o milho, o algodão e a batata e, futuramente, o girassol, a soja, a canola, o trigo e o tomate); plantas resistentes a herbicidas, que permitem ao agricultor aplicar um herbicida específico, para controlar as ervas daninhas, sem prejudicar a plantação (já em uso a soja, o algodão, o milho, a canola e o arroz e, futuramente, o trigo e a beterraba de açúcar); plantas resistentes a doenças, armadas contra enfermidades virais, algo equivalente a uma vacina vegetal (a batata-doce, a mandioca, o arroz, o milho, a abóbora, o mamão e, no futuro, o tomate e a banana); óleos de cozinha de alto desempenho que criam produtos mais saudáveis (de girassol, de amendoim e de soja); frutas e legumes de amadurecimento retardado e com sabor, coloração e textura melhores, são mais firmes para o transporte e permanecem mais tempo frescos (o tomate e, no futuro, a framboesa, o morango, a cereja, a banana e o abacaxi); alimentos nutricionalmente aprimorados que oferecem níveis superiores de nutrientes, vitaminas e outros fitoquímicos sadios (batata-doce e o
4 Ver Genetically altered rice: A tool against blindness. International Herald Tribune, 15-16 de janeiro de 2000. 5 A modificação implica tirar os genes de uma bactéria do solo chamada Bacillus thringiensis e torná-los parte da própria planta. As plantas de variedade Bt são tóxicas apenas para pragas específicas.

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arroz mais protéicos, óleo de canola com alto teor de vitamina A, além de frutas e legumes mais antioxidantes).6 Verifica-se um deslocamento das características “agronômicas” da atual geração para as características de “qualidade” da próxima, que visam a produtos alimentícios e rações melhorados e especializados. No entanto, há alguns riscos associados à biotecnologia (Stiwell, 1999).

• Proteção da biodiversidade: as plantas geneticamente modificadas podem transferir material genético, assim como características a ele associadas, às variedades convencionais, desenvolvendo ervas daninhas mais agressivas, ameaçando os ecossistemas e prejudicando a diversidade biológica. Também há o risco de perda da biodiversidade em conseqüência do deslocamento das cultivares convencionais para um reduzido número de cultivares geneticamente modificadas. Diversos países subdesenvolvidos podem ser particularmente afetados, uma vez que abrigam grande parte da biodiversidade do mundo. • Segurança alimentar: as plantas geneticamente modificadas podem ser incapazes de enfrentar as alterações inesperadas das condições climáticas. A biotecnologia modifica a natureza, a estrutura e a propriedade dos sistemas de produção de alimentos. Atualmente, os verdadeiros problemas de segurança alimentar são provocados menos pela escassez que pela desigualdade, a pobreza e a concentração da produção alimentar. As “tecnologias Terminator”, que empregam o controle da germinação como instrumento de proteção à propriedade intelectual, obrigando os agricultores a comprar novas sementes a cada estação, foram desenvolvidas principalmente para ajudar as empresas agroquímicas transnacionais a aumentar o monopólio da produção de sementes e compensar o investimento em pesquisa e desenvolvimento. • Restrições éticas e religiosas: a biotecnologia possibilita aos cientistas deslocar o material genético além das fronteiras das espécies e permite, por exemplo, que se transfiram genes animais para os vegetais. Isso tende a suscitar restrições éticas e religiosas. O patenteamento de certos aspectos da vida humana e a possibilidade de clonagem humana causam muita preocupação.
6 Ver Biotechnology Industry Organization, “Transgenic products on the market”, Guide to Biotechnology. (Disponível em <http://www.bio.org/food&ag//transgenic_products.html>.)

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• Vida e saúde humanas e animais: a modificação genética pode alterar a
toxicidade, a alergenicidade e o valor nutritivo do alimento e afetar a resistência antibiótica. • Considerações econômicas: a pesquisa em biotecnologia agrícola do setor privado cresceu extraordinariamente, em parte estimulada pela possibilidade de lucros apoiados no direito de propriedade intelectual. Ademais, o setor industrial privado ficou muito centralizado. O que outrora era uma indústria em que os pequenos produtores de semente tinham um papel importante transformou-se, no presente, num oligopólio global dominado por cerca de cinco conglomerados transnacionais. É grande o número de patentes que se têm tirado no setor. Se os resultados das pesquisas vegetais continuarem a ser patenteados, corre-se o risco de que venham a ser demasiado caros para os agricultores pobres, sobretudo nos países em desenvolvimento. Além disso, o setor privado investe nas áreas em que há expectativa de retorno financeiro; conseqüentemente, a ciência privada pode se concentrar em plantas e inovações do interesse dos mercados ricos e desdenhar as do interesse dos países pobres.

• Considerações de eqüidade: as empresas e os institutos de pesquisa privados têm a possibilidade de adquirir o controle não remunerado dos genes das plantas nativas de vários países subdesenvolvidos, utilizando-os para produzir variedades superiores e, a seguir, vendê-las a altos preços a esses mesmos países. Embora figure na Convenção sobre Diversidade Biológica, o conceito de “benefício compartilhado” não é mencionado no Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio (TRIPS, na sigla inglesa). Para avaliar os riscos relacionados com a biotecnologia, convém sugerir uma distinção entre riscos inerentes à tecnologia e riscos a ela transcendentes (Leisinger, 1999). Inerentes à tecnologia são os riscos associados a ameaças à saúde humana e ao meio ambiente. É possível enfrentá-los e minimizá-los com a instituição de uma administração de risco em estado-da-arte que leve em conta as condições ecológicas locais. Deve-se proceder à adequada avaliação de risco. Isso permitirá que governos, comunidades e empresas tomem decisões informadas a respeito dos riscos e benefícios inerentes ao uso de determinada tecnologia na solução
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de um problema específico. É preciso desenvolver uma legislação que garanta a produção, a transferência, o manuseio, o uso e o descarte seguros dos OGM e seus produtos. Os riscos transcendentes à tecnologia provêm do contexto político e social no qual ela é aplicada. A economia global e as circunstâncias políticas e sociais específicas de cada país têm um papel decisivo para tornar a biotecnologia um risco (por exemplo, aumento da desigualdade nas sociedades ou entre elas, perda da biodiversidade, impacto negativo sobre os ecossistemas) ou um benefício para as populações locais (por exemplo, mais segurança alimentar, redução da desnutrição). Contudo, é possível que a classificação dos riscos já mencionados nem sempre se mostre adequada para dividir exatamente os impactos finais de complexos encadeamentos causais. Por exemplo, o impacto dos OGMs sobre a biodiversidade pode fazer parte tanto dos riscos inerentes quanto dos transcendentes à tecnologia. Os riscos à biodiversidade podem ser causados diretamente pelos organismos modificados (por exemplo, pela transferência involuntária de material genético para as espécies convencionais) ou indiretamente (por exemplo, pela interação com outros fatos, como as mudanças nas práticas agrícolas ou na estrutura de mercado). Do mesmo modo, a segurança alimentar pode ficar ameaçada tanto pelos riscos “inerentes”, como a incapacidade das plantas modificadas de enfrentar uma alteração inesperada nas condições climáticas, quanto pelos “transcendentes”, como o controle oligopólico do abastecimento de víveres por umas poucas empresas agroquímicas e de sementes. Os riscos “inerentes” e “transcendentes” permeiam todas as áreas. Por isso, parece difícil dividi-los claramente e usar a avaliação de risco para aqueles e outras técnicas para estes.

Os mercados dos OGMs
A área plantada global de transgênicos era de 1,7 milhão de hectares em 1966, de 11 milhões de hectares em 1997 e de 27,8 milhões de hectares em 1998; chegou a 39,9 milhões de hectares em 1999, tendo crescido vinte vezes entre 1996 e 1999. Até aqui, as taxas de adoção de
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plantações transgênicas não têm precedentes e, pelos padrões da indústria agrícola, são mais elevadas que as de qualquer nova tecnologia.7 Em 1999, quase 99% da área plantada global de culturas geneticamente modificadas confinavam-se em três países: Estados Unidos (28,7 milhões de hectares, representando 72% da área global), Argentina (6,7 milhões de hectares, equivalentes a 17% da área global) e Canadá (4 milhões de hectares, correspondentes a 10% da área global). O 1% restante distribuíase ente a China, a Austrália e a África do Sul. Iniciou-se a produção no México, na Espanha, na França, em Portugal, na Romênia e na Ucrânia. O aumento da área de cultivo transgênico da China foi a maior mudança relativa em 1999, tendo aumentado de menos de 0,1 milhão de hectares de algodão resistente aos insetos, em 1988, para aproximadamente 0,3 milhão de hectares em 1999, o equivalente a 1% da participação global. Tal como em 1998, o maior crescimento de plantações transgênicas de 1999 ocorreu nos Estados Unidos, onde houve um aumento de 8,2 milhões de hectares, seguidos pela Argentina, com um crescimento de 2,4 milhões de hectares, e pelo Canadá, com um aumento de 1,2 milhão de hectares. Os sete produtos geneticamente modificados cultivados comercialmente em 1999 foram a soja (54% da área global de culturas transgênicas), o milho (28%), o algodão (9%), a canola/colza (9%), a batata, a abóbora e o mamão. O mercado global de produtos transgênicos cresceu rapidamente no período de 1995 a 1999. Em 1995, estimaram-se em 75 milhões de dólares as vendas globais de produtos transgênicos. Em 1999, elas chegaram a possíveis 3,2 bilhões de dólares (um aumento de trinta vezes). Projeta-se que o mercado global de produtos transgênicos alcançará aproximadamente 3 bilhões de dólares em 2000, 8 bilhões em 2005 e 25 bilhões em 2010. Não obstante, a proliferação das iniciativas, em âmbito nacional e internacional, visando proscrever ou impor um controle rigoroso sobre o plantio de OGMs e o comércio de OGMs e seus produtos, o aumento da
7 Esta seção se baseia em: James, C. “Preview. Global Review of Commercialized Transgenic Crops: 1999”, International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications, ISAAA Briefs, n.12, 1999.

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resistência pública, a recusa de um número cada vez maior de fabricantes de produtos alimentícios e de redes de supermercado a usar e vender produtos transgênicos,8 assim como o número crescente de questões sobre a responsabilidade, estão provocando uma inversão da tendência ao crescimento da indústria em diversos países. Os preços das ações das empresas de biotecnologia agrícola vêm caindo, e a exportação de produtos transgênicos enfrenta dificuldades. As exportações norte-americanas de soja para a União Européia (UE) declinaram de 11 milhões de toneladas em 1988 para 6 milhões em 1999, ao passo que o milho americano enviado à Europa passou de 2 milhões de toneladas em 1998 para 137 mil em 1999, com uma perda combinada de quase 1 bilhão de dólares nas vendas da agricultura dos Estados Unidos (Halweil, 2000). É possível que as exportações norte-americanas para o Velho Continente sejam ainda mais afetadas quando a União Européia aprovar a legislação referente à rotulagem obrigatória da ração animal. O Instituto Worldwatch e a Associação Americana de Plantadores de Milho estimam que o plantio de GM pode se reduzir em 25% em 2000, em comparação com os anos anteriores, uma vez que os agricultores têm sérias dúvidas quanto à possibilidade de vender produtos geneticamente modificados. As empresas de sementes e a Associação Americana da Soja têm outra opinião e argumentam que o mais provável é que o plantio de 2000 seja comparável ao de 1999. Posto que os dados confiáveis para avaliar essas previsões só estarão disponíveis na metade do ano,9 há uma pequena mas significativa quantidade de evidências de que a resistência pública ao uso de ali8 Um número cada vez maior de produtores e varejistas decidiu não produzir nem estocar produtos contendo OGMs – ou que não tenham certificado de ausência de OGM –, reagindo à preocupação crescente entre os consumidores. A Frito-Lay, a maior produtora de salgadinhos do mundo, anunciou recentemente que deixaria de comprar milho e soja geneticamente modificados. Está seguindo os passos de diversas outras empresas de produtos alimentícios, inclusive a Gerber e a H. J. Heinz, de alimento para bebês, as cadeias inglesas Iceland e Sainsbury, a Asahi Breweries do Japão, a rede de supermercados Tesco (Reino Unido) e a Migros (Suíça). A Nestlé, a maior indústria de produtos alimentícios do mundo, deixou de comprar qualquer cereal de semente geneticamente alterada para as operações européias. As redes de lanchonetes como a McDonald’s e a Burger King declaram a intenção de abandonar os ingredientes GM. Ver “International: GMO politics”, Oxford Analytica Brief, 13 de março de 2000: 3, e “Vade retro OGM”, L ’Expansion, 2-15 de março de 2000, n.616. 9 Ver Oxford Analytical Brief, nota 10.

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mentos manipulados pela engenharia genética está afetando as decisões de plantio dos produtores norte-americanos. Segundo o relatório de abril de 2000 do United States Agricultural Statistics Board, os agricultores americanos parecem estar reduzindo as plantações de milho modificado – de 33% em 1999 para 25% em 2000. Os dados sobre o algodão e a soja modificados são menos impressionantes, mas, principalmente no caso desta última, há indícios de que a demanda de sementes modificadas, por parte dos produtores, pode ter se estagnado ou caído ligeiramente.10 Por outro lado, a China acaba de dar um grande impulso no sentido de comercializar produtos geneticamente modificados, esperando que, dentro de cinco anos, a metade de seus campos esteja ocupada por plantações de arroz, tomate, páprica doce, batata e algodão geneticamente modificados. Os motivos dessa iniciativa são a redução do uso de pesticidas e herbicidas e o enorme rendimento das culturas GM. A metade das sementes geneticamente modificadas usadas na China foi desenvolvida por cientistas locais: em 2000, o país destinou mais de 350 milhões de dólares à pesquisa voltada para a aplicação da biotecnologia à agricultura.11

A atual estrutura regulatória: países selecionados
A Comunidade Européia
No início da década de 1990, a Comunidade Européia (CE) introduziu um sistema de aprovação da liberação deliberada (não-acidental) de OGM (“OGMs vivos”) no meio ambiente, com fins experimentais ou como produtos comerciais, a fim de assegurar um nível elevado e uniforme de proteção à saúde e ao ambiente em toda a Comunidade, assim como o funcionamento eficiente do mercado internacional. 12 Essa legislação
10 Ver Washington Trade Reports, v.VIII, n.7, 11 de abril de 2000. 11 Ver “China sow seeds of GM crop expansion”, Times, 29 de fevereiro de 2000; “Differences widen on use of modified foods”, Financial Times, 29 de fevereiro de 2000; e “Genetic engineering: Modified crops take root in China”, BBC World Update, 7 de junho de 2000. 12 Council Directive 90/220/EEC, 23 de abril de 1990, OJ L 117, 8 de março de 1990, p.15 ss.

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“horizontal” baseia-se numa abordagem orientada para o processo e dá uma atenção especial à modificação genética.13 Qualquer pessoa que deseje empreender a liberação deliberada de um OGM para pesquisa e desenvolvimento é obrigada a notificar as autoridades competentes do país em cujo território se dará a liberação. A notificação deve incluir uma avaliação de risco completa e detalhes das adequadas medidas de segurança e emergência previstas. O interessado só pode proceder à liberação se tiver sido autorizado. Desde que a Diretiva entrou em vigor, receberam-se mais de 1.600 notificações referentes a mais de sessenta espécies de plantas.14 No caso de aplicações para colocação no mercado de produtos que contenham ou consistam em OGMs, exigem-se dados adicionais, inclusive instruções e condições de uso. A autorização é dada pelas autoridades competentes do país afetado, mas em nome de todos os Estados-membro, com base num procedimento bastante demorado e complexo, e, na eventualidade de conflito entre os Estados-membro, a decisão final fica a cargo da Comissão.15 Até o presente, as seguintes variedades de OGM foram aprovadas para colocação no mercado com base na Diretiva 90/220/EEC: três tipos de milho resistente a insetos, uma variedade de milho tolerante a herbicida, uma rutabaga resistente a herbicida, um fumo resistente a herbicida, uma chicória tolerante a herbicida; e doze variedades de flores (cravos). Entretanto, desde
13 A outra parte da legislação horizontal consiste numa Diretiva sobre o uso restrito de microrganismos geneticamente modificados que enfoca o processo de fabricação de MGM (Council Directive 90/219/EEC, 23 de abril de 1990, OJ L 117, 8 de maio de 1990, p.1 ss.) 14 Para mais detalhes, consultar o site http://food.jrc.it/gmo, mantido pela Comissão Européia. 15 Se o país afetado decidir autorizar uma proposta de liberação, a Comissão apresenta o dossiê aos demais países. Estes podem opor objeções justificadas. Na ausência delas, a autoridade competente do país onde se iniciou o procedimento de autorização dá o seu consentimento para que o produto seja colocado no mercado. Sendo apresentadas objeções, as autoridades competentes dos Estados-membros devem procurar chegar a um acordo. Se não conseguirem num prazo de sessenta dias, a Comissão tem de submeter uma minuta das medidas propostas a um comitê composto de representantes dos Estados-membros. A Comissão pode propor que o OGM seja autorizado ou não, mas, até agora, sempre se mostrou favorável a autorizar a liberação deliberada. Se o comitê não concordar com a minuta da Comissão ou não emitir opinião, submetem-se as medidas propostas ao Conselho. As decisões deste podem ser tomadas com maioria qualificada, mas, se não se chegar a um consenso dentro de três meses, compete à Comissão tomar a decisão final. Ver uma análise da Diretiva 90/220 em Douma & Matthee (1999).

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junho de 1999, ocorreu a suspensão de fato da aprovação de OGMs em razão da onda de reivindicações em toda a Europa para que se proíba ou pelo menos se imponham restrições ao plantio de produtos geneticamente modificados e à importação de commodities e alimentos GM. Com base no Artigo 16 da Diretiva – que autoriza os Estados-membros a restringir ou proibir provisoriamente o uso e a venda de um produto aprovado desde que haja motivos justificados para considerá-lo um risco para a saúde ou o meio ambiente humanos –, Áustria, Luxemburgo, Alemanha, França e Grécia proibiram ou restringiram o uso de variedades de produtos GM. No início, a Diretiva 90/220/EEC não apresentou virtualmente nenhuma estipulação referente à informação na embalagem. Contudo, de acordo com uma emenda de 1997,16 a Comissão da CE tornou-a obrigatória quando um produto consiste ou contém OGMs. Nos produtos consistentes numa mistura de OGMs com organismos não modificados geneticamente, deve-se indicar a possível presença de OGMs. Em fevereiro de 1998, a Comissão submeteu ao Conselho uma proposta de alteração da Diretiva 90/220/EEC. Depois de ouvir a opinião do Parlamento Europeu, a Comissão apresentou uma nova versão da proposta ao Conselho em março de 1999. Em dezembro daquele ano, este adotou uma posição comum acerca de uma Diretiva revista.17 As principais inovações são a limitação da autorização para colocar OGMs no mercado a um período fixado (renovável) e a introdução de um sistema de monitoramento compulsório dos OGMs colocados no mercado a fim de rastrear e identificar qualquer efeito direto ou indireto, imediato, retardado ou imprevisível sobre a saúde e o ambiente humanos. A Diretiva faz referência ao princípio da precaução e à necessidade de respeitar os princípios éticos; inclui informação e consulta públicas. Fornece uma metodologia para avaliar os riscos associados à liberação de OGMs e um mecanismo que permite que a liberação seja alterada, suspensa ou extinta assim que estiverem disponíveis novas informações sobre os riscos de tal liberação. O novo texto deixa claro que os produtos que contêm
16 Comission Directive 97/35/EC, 18 de junho de 1997, OJ L 169, 27 de junho de 1997, p.73 ss. 17 EC Council, Common Position (EC) n.12/2000, adotada pelo Conselho no dia 9 de dezembro de 1999, OJ C 64, 6 de março de 2000, p.1 ss.

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ou consistem em OGMs cobertos pela Diretiva não podem ser importados na CE se não se ajustarem a suas determinações. No dia 12 de abril de 2000, o Parlamento Europeu aprovou diversas emendas ao texto revisto da Diretiva. Solicita-se o reforço da avaliação de risco e que a Diretiva sofra novas emendas e seja esclarecida à luz do Protocolo sobre Biossegurança. Adotou-se também uma emenda que exigia a autorização prévia de terceiros países importadores de OGMs. Estabeleceu-se o ano de 2005 como data-limite para a suspensão do uso de OGMs resistentes aos antibióticos. A Comissão Européia espera que esse novo instrumento legal aumente a confiança dos consumidores no sistema regulatório. Embora a Diretiva contenha normas rigorosas de aprovação e monitoramento dos OGMs, as empresas de biotecnologia a estão apoiando na expectativa de que ela ajude a pôr fim à suspensão de fato no registro de novos produtos modificados na UE. Ademais da legislação “horizontal”, a CE adotou várias diretivas e regulamentações “verticais”. Essa legislação “vertical” volta-se para o produto e trata de aspectos específicos dos produtos resultantes da modificação genética. A introdução da legislação vertical alterou a natureza da legislação da CE sobre os OGMs, até aqui puramente orientada para o processo. A legislação relacionada com novos alimentos e ingredientes alimentares faz parte da abordagem regulatória “vertical”.18 Determina que, a fim de proteger a saúde pública, garantir o funcionamento adequado do mercado interno e criar condições para uma concorrência leal, é preciso assegurar que, antes de serem colocados no mercado da UE, os novos19 alimentos e ingredientes alimentares passem por uma única avaliação de segurança mediante o procedimento da Comunidade. As empresas que desejarem comercializar um alimento novo na UE são obrigadas a apresentar uma solicitação à autoridade competente do Estado-membro na qual pretendem iniciar a comercialização do produto. Uma cópia da solicitação é enviada à Comissão da CE. No caso de alimento ou ingrediente alimentar que contenha OGMs, é obrigatória uma avaliação específica
18 Regulation (EC) n.258/97, 27 de janeiro de 1997, OH L 043, 14 de fevereiro de 1997, p.1 ss. 19 Conforme a Regulamentação, novos são os alimentos e ingredientes alimentares ainda não utilizados no consumo humano em grau significativo no interior da Comunidade, particularmente os que contêm ou derivam de OGMs.

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de risco ambiental. A autoridade competente conclui uma avaliação de segurança inicial e a entrega à Comissão. Esta envia, então, cópias da avaliação aos demais Estados-membros para comentários. Se a avaliação inicial for favorável e os Estados-membros a ela não opuserem objeção, o produto pode ser comercializado. Durante a avaliação, a autoridade competente pode solicitar mais dados ou pesquisa a qualquer momento. Também as autoridades competentes dos outros Estados-membros têm o direito de escolher opor objeções ou expor preocupações. Caso haja objeções ou se o Estado-membro inicial considerar necessária uma avaliação adicional, solicita-se a autorização final do Comitê Permanente de Produtos Alimentícios da CE, sendo consultado o Comitê Científico de Alimentação, se necessário. Não se chegando a um acordo nesta instância, a matéria é submetida ao Conselho de Ministros. A regulamentação permite aos Estados-membros suspender ou restringir temporariamente o comércio e o uso de novos alimentos e ingredientes alimentares em seus territórios se um país, com base em informações novas ou numa reavaliação da informação existente, tiver motivo para considerar que o novo produto põe em risco a saúde humana ou o meio ambiente (Artigo 12). A Nova Regulamentação do Alimento incorpora normas específicas de informação na embalagem de produtos desenvolvidos pela biotecnologia. Torna-a obrigatória e exige que os consumidores sejam informados das diferenças entre o novo produto e os equivalentes existentes.20 Espera-se que se esclareça e se torne mais transparente o procedimento de autorização da colocação no mercado de novos alimentos e ingredientes alimentares. É provável que, no fim de 2000, a Comissão Européia adote uma regulamentação de implementação esclarecendo os procedimentos estipulados pela Nova Regulamentação do Alimento. Ela
20 A embalagem deve informar o consumidor final sobre: (a) toda e qualquer característica de propriedade alimentar que faça que o novo alimento ou ingrediente não seja equivalente a um alimento ou ingrediente já existente; (b) a presença, no novo alimento ou ingrediente, de material que não esteja presente no produto alimentício similar existente e que possa ter implicações para a saúde de certos segmentos da população; (c) a presença, no novo alimento ou ingrediente, de material ausente num produto alimentício similar existente e que suscite restrições éticas; e (d) a presença de um organismo geneticamente modificado por técnicas de modificação genética, cuja lista não exaustiva é fixada pela Diretiva 90/ 220EEC (Artigo 8).

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também apresentará uma proposta de aperfeiçoamento dessa Regulamentação conforme a Diretiva revista sobre a liberação deliberada de OGMs no meio ambiente. Ademais, serão complementadas e harmonizadas as determinações sobre a informação na embalagem.21 No dia 21 de outubro de 1999, chegou-se a um acordo sobre a legislação para reforçar a informação de embalagem do GM.22 As novas normas,23 que entraram em vigor no dia 10 de abril de 2000, ampliaram as exigências quanto à informação na embalagem, passando a incluir os alimentos e ingredientes alimentares com aditivos e aromatizantes geneticamente modificados ou produzidos a partir de organismos geneticamente modificados. A Regulamentação n.49/2000 define um patamar de minimis de informação na embalagem de 1% (de cada ingrediente considerado isoladamente) de conteúdo acidental de material geneticamente modificado em produtos não GM. O objetivo desse patamar é resolver o problema enfrentado pelos operadores que tentam evitar os OGMs, porém, por causa da contaminação acidental, seus produtos acabam apresentando uma baixa porcentagem de material modificado. Concluindo, os produtos autorizados pela Nova Regulamentação do Alimento que contenham ou compreendam OGMs (por exemplo, uma planta, parte de uma planta em que ainda se verifica a presença de material genético, como o milho que se pode comer diretamente ou um tomate modificado) devem ser etiquetados. Os produtos derivados de OGMs e autorizados pela Nova Regulamentação do Alimento devem trazer etiqueta ou informação na embalagem se já não equivalerem a um produto ou ingrediente alimentício existente (por exemplo, o óleo de milho GM ou o extrato de tomate cujo processamento refina o produto de modo que o DNA já não esteja presente). Os alimentos não GM acidentalmente contaminados devem ser etiquetados quando a contaminação, em termos do ingrediente, ultrapassar 1%.
21 Ver Communication by the European Communities, White Paper on Food Security, COM (1999) 719 fim, 12 de janeiro de 2000. 22 Ver European Commission, Press Release, “Commission proposes de minimis threshold and labelling rules for GMOs”, Bruxelas, 22 de outubro de 1999. Disponível em <http:// europa.eu.int/commdg03/press/ 1999/IP99783.htm>. 23 Commission Regulation (EC) n.50/2000, 10 de janeiro de 2000, OJ L 006, 11 de janeiro de 2000, p.15 ss. e Commission Regulation (EC) n.49/2000 de 10 de janeiro de 2000, OJ L 006, 11 de janeiro de 2000, p.13 ss.

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Em janeiro de 2000, a Comissão apresentou uma proposta de Diretiva que incluirá a obrigatoriedade de informação na embalagem da ração animal.24 A Diretiva emendará a legislação anterior sobre a comercialização de produto alimentício composto, visando, no que se refere à informação da embalagem, garantir que os criadores de gado tenham conhecimento da composição e do uso das rações. Após a crise de EEB (encefalopatia espongiforme bovina) e os acontecimentos de 1999 relativos aos óleos e aditivos contaminados com dioxina, os Estados-membros da CE manifestaram insatisfação com as normas de rotulagem existentes e sublinharam a importância da informação qualitativa e quantitativa detalhada na embalagem das rações compostas. A proposta da Comissão impõe uma declaração obrigatória de todo o material alimentício, assim como da sua quantidade das rações compostas, arrolado numa etiqueta ou no documento que o acompanha. Os Estados-membros também estão contemplando a necessidade de informar a presença ou a ausência de derivados de material GM na ração animal. Como atualmente não há nenhuma regulamentação específica na UE, referente à rotulagem “sem GM”, alguns Estados-membros, como o Reino Unido, estão fazendo pressão para que se desenvolva uma disciplina abrangente sobre o assunto no âmbito europeu.25 Os consumidores europeus vêm demonstrando um interesse cada vez maior por produtos “orgânicos” – cujo mercado está crescendo exponencialmente –, como uma reação aos múltiplos escândalos envolvendo a segurança alimentar, mas também como um modo de proteger o meio ambiente. Informou-se que, na União Européia, 100 mil agricultores e processadores de produtos alimentícios produzem alimento orgânico. Há 2,5 milhões de hectares de cultivos orgânicos. Embora essa quantidade represente menos de 2% da área cultivada total, triplicou nos últimos quatro anos.26
24 Commission of the European Communities, Proposal for a European Parliament and Council Directive amending Directive 79/373/EEC on the marketing of compound feeding stuffs, COM(1999) 744 fim, 2000/0015 (COD), 7 de janeiro de 2000. 25 Ver Genetic Modifications Issues (GM): GM Food Labelling (Site do United Kingdom Cabinet Office Genetic Modification (GM) Issues, http://www.gm-info.gov.uk/1999/ gmfoodlabel.htm). 26 Ver “Europe sees potential in organic foods”, Reuters, 9 de março de 2000 e “L ’euphorie de l’agriculture verte”, Le Figaro, 2 de abril de 2000.

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O Japão
Acompanhando o comportamento europeu com relação aos OGMs, o governo japonês introduziu recentemente a obrigatoriedade da rotulagem dos produtos finais contendo OGMs em reação às preocupações dos consumidores. Em 1997, criou-se uma comissão subordinada ao Ministério da Agricultura, Florestamento e Pesca (MAFP) e encarregada de desenvolver normas de rotulagem. O público foi estimulado a comentar o projeto de lei, e a comissão recebeu mais de 10 mil sugestões. O sistema de rotulagem será aplicado a uma variedade de produtos alimentícios, a maioria deles incluída na dieta tradicional japonesa, que contenham ingredientes geneticamente modificados, como o milho, a soja, a batata e o nabo. As normas de rotulagem foram publicadas em abril de 2000 e é provável que se tornem obrigatórias em abril de 2001. O sistema deve dar ao consumidor informação que lhe permita fazer uma escolha informada. A embalagem deve indicar mesmo os casos em que não for possível comprovar a presença de um componente geneticamente modificado, mas os produtores não podem excluir a possibilidade de uso de algum material GM. Já se implementou um sistema opcional de rotulagem “sem GM”. No outono de 1999, o MAFP passou a inspecionar produtos GM importados nos portos mais importantes do país. Atualmente, há 22 OGMs oficialmente reconhecidos como “comprovadamente seguros”. As inspeções visam garantir a segurança dos GMs classificados como “comprovadamente seguros” e separá-los dos reprovados. Pode-se proibir a entrada dos produtos inspecionados, caso se constate que não constam na lista dos aprovados. No dia 20 de janeiro de 2000, o MAFP divulgou a definição oficial de produtos agrícolas e alimentos orgânicos processados a partir de produtos agrícolas a fim de deter a proliferação de embalagens “orgânicos” baseadas na definição do próprio produtor. Os produtos GM estão incluídos entre os que não podem ter o rótulo “orgânicos”. O novo sistema entrará em vigor no dia 1º de outubro de 2000.27
27 Ver MAFF Update, n.345, 4 de fevereiro de 2000. (Disponível em <http://www.maff.go.jp/ mud /345.html>.)

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Os Estados Unidos
Os produtos da biotecnologia são vendidos nos Estados Unidos desde 1996 e as plantações já ocupam milhões de hectares. Correspondem aproximadamente à metade da produção de soja e algodão, a um terço da de milho e, em proporções menores, de canola, batata e abóbora. O governo aprovou cerca de cinqüenta variedades de produtos geneticamente modificados. Encontram-se a soja e o milho modificados em centenas de alimentos processados. No dia 3 de maio de 2000, visando reforçar a confiança do consumidor nos alimentos GM, o governo Clinton divulgou o plano de aumentar a vigilância federal sobre os produtos alimentícios geneticamente modificados e tornar os detalhes dessa vigilância mais acessíveis ao público. Em particular, a nova proposta resulta do empenho da Food and Drug Administration (FDA),28 órgão subordinado ao Ministério da Saúde, a fazer um levantamento da opinião pública acerca da política dos alimentos GM. Em outubro de 1999, a FDA havia colhido centenas de depoimentos e mais de trinta mil comentários escritos de indústrias farmacêuticas e de biotecnologia, de empresas de sementes, de grupos agrícolas, de produtores e processadores de alimento, de marqueteiros, de grupos de consumidores, de ambientalistas e outros.29 De acordo com a proposta, as empresas de biotecnologia ficariam obrigadas a notificar a FDA, com quatro meses de antecedência, a comercialização de um novo produto alimentício geneticamente modificado, fornecendo ao órgão e ao público os resultados de pesquisa que lhe garantam a segurança. Até agora, o processo tem sido voluntário. Ademais, a FDA pretende criar um mecanismo regulatório que leve, inicialmente, à rotulagem voluntária dos produtos alimentícios, tanto os geneticamente modificados quanto os sem ingredientes alterados.
28 Food and Drug Administration, órgão encarregado de controlar alimentos, cosméticos e produtos farmacêuticos e biológicos. Corresponde à nossa Agência Nacional de Vigilância Sanitária. (N. T.) 29 Os parágrafos relacionados com a proposta de 30 de maio de 2000 baseiam-se em “U. S. to add oversight on biotech food”, Washington Post on-line, 3 de maio de 2000, <washingtonpost. com/wp-dyn/articles/A56999-2000May2.html>, e em informações fornecidas pela equipe do Washington Trade Reports.

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Um desenvolvimento significativo da proposta é o maior envolvimento do Ministério da Agricultura (USDA) e da Agência de Proteção Ambiental (EPA) com o processo regulatório. O USDA ficaria diretamente comprometido com a validação dos novos testes científicos destinados a detectar a presença de ingredientes geneticamente alterados. A EPA empreenderia uma revisão de seis meses de suas regulamentações ambientais referentes ao teste, ao monitoramento e à aprovação do uso de produtos agrícolas manipulados pela engenharia genética. Tudo indica que a resistência cada vez maior do consumidor ao alimento GM modificou a visão que as indústrias alimentícia e agrícola tinham da regulamentação governamental. Conquanto anteriormente os grupos industriais tenham se oposto às tentativas de introduzir novos procedimentos regulatórios, eles agora parecem acreditar que uma abordagem mais enérgica e mais clara do governo dará ao consumidor a certeza de que os produtos são considerados seguros. A indústria da biotecnologia, que no passado resistiu decididamente à rotulagem, alegando que tal prática estigmatizaria os produtos manipulados pela engenharia genética ou sugeriria a superioridade dos alimentos sem ingredientes GM, agora se mostra disposta a aceitá-la como um instrumento necessário ao combate ao ceticismo do consumidor. É possível que a indústria associe o apoio à rotulagem voluntária a um empenho maior em informar o público dos benefícios dos alimentos GM. A Biotechnology Industry Organization, por exemplo, lançou uma grande campanha publicitária na mídia, exaltando os benefícios da biotecnologia na alimentação e na medicina. No dia 2 de maio de 2000, os governadores de treze Estados30 anunciaram uma campanha para melhorar a imagem pública dos alimentos geneticamente modificados, informando os consumidores sobre a ciência desse tipo de gênero alimentício. Declararam que assim procederiam em razão dos desafios econômicos para os agricultores e da necessidade de aumentar o valor dos produtos agrícolas de modo que a atividade rendesse bons lucros. Também enfatizaram que a iniciativa estava ligada a
30 Os Estados em questão são: Delaware, Idaho, Illinois, Indiana, Iowa, Michigan, Missouri, Nebraska, Nevada, Carolina do Norte, Dakota do Norte, Washington e Wisconsin.

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considerações ambientais sobre a qualidade da água e do ar resultante da grande dependência de defensivos agrícolas e fertilizantes.31 Ao contrário da reação positiva da indústria alimentícia, a proposta do governo Clinton não empolgou os grupos de consumidores, que argumentaram que o plano não atendia às suas necessidades, sobretudo no tocante à obrigatoriedade da rotulagem dos alimentos GM. As partes interessadas terão oportunidade de comentar a proposta por escrito, e é provável que se ministrem palestras até o final de 2000. Em razão da complexidade das questões e do grande número de comentários esperados, o mais provável é que a FDA tenha de alterar a proposta antes de passar para o estágio final. Espera-se que o processo seja longo e prossiga mesmo depois de terminado o mandato de Clinton (em 20 de janeiro de 2001). Em novembro de 1999, apresentou-se no Congresso dos Estados Unidos um projeto de lei impondo a rotulagem de todos os alimentos que contenham um elemento geneticamente modificado (Kucinich bill, H. R. 3377). Em 15 de abril de 2000, o projeto contava com o apoio de 51 parlamentares. Sem embargo, são bem remotas as possibilidades de que avance antes do fim do 106º Congresso (aproximadamente em 8 de outubro de 2000). Ainda que o total de 51 congressistas seja um número respeitável, nenhum deles representa a indústria agrícola norte-americana. Em segundo lugar, como todos os projetos de lei, o H. R. 3377 terá de passar por uma ou mais comissões de jurisdição. No caso, trata-se da Comissão de Agricultura e da Comissão de Comércio, ambas da Câmara dos Deputados. Atualmente, nenhuma delas tem intenção de se ocupar da questão dos OGMs em geral e muito menos do projeto Kucinich em particular. Na visão das comissões, a questão é tão nova e está tão pouco desenvolvida que seria precipitado o Congresso legislar imediatamente. Em março de 2000, o sr. Kucinich apresentou um projeto adicional (H. R. 3883) que orientava a FDA a rever seus procedimentos para reavaliar a segurança dos alimentos manipulados pela engenharia genética. No dia 22 de fevereiro de 2000, a senadora Barbara Boxer (democrata da
31 Ver “13 governors will promote genetically altered foods”, St. Louis Post-Dispatch, 3 de maio de 2000.

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Califórnia) propôs, no Senado, mais um projeto de lei da rotulagem dos OGMs (S. 2080). Até agora, não recebeu apoio de nenhum colega. Pelos mesmos motivos que na Câmara dos Deputados, há muita relutância em legislar sobre a questão dos OGMs no Senado. Concluindo, nada indica que o Congresso esteja ávido por proceder à legislação do OGM no ano de 2000. Sem dúvida, está interessado, mas ainda não conseguiu solucionar muitos problemas. Em tais circunstâncias, reluta em agir, por mais que os agricultores reclamem uma orientação definitiva do governo. Considera-se que a questão tem uma importância enorme para os Estados Unidos.32 No dia 8 de março, a FDA divulgou sua proposta final de regulamentação dos alimentos “orgânicos”. Foi a segunda tentativa do governo de definir alimento “orgânico”, já que a primeira fracassou há dois anos, em meio a controvérsias. Depois de meses examinando mais de 2 mil comentários recebidos em resposta à primeira proposta, a FDA parece estar adotando um critério bastante rigoroso. Todo alimento etiquetado “orgânico” deve ter sido produzido sem o uso de muitos tipos de fertilizantes, inclusive a adubagem com lodo de esgoto, não pode ser irradiado para o controle das pragas e não pode se desenvolver usando qualquer tipo de modificação genética. Presume-se cada vez mais, nos Estados Unidos, que os produtos agrícolas orgânicos podem estar impondo preços mais elevados que o dos bens produzidos convencionalmente. Já os produtos manipulados pela engenharia genética, pelo contrário, tendem a ser vendidos a bom preços, em comparação com os produtos agrícolas convencionais, apesar dos custos possivelmente mais altos de separar, armazenar, transportar e rotular os produtos modificados.33

As iniciativas dos outros países
A Austrália-New Zealand Food Authority [Autoridade alimentar australiana-neozelandesa] (ANZFA) desenvolveu normas para os alimentos geneticamente modificados que entraram em vigor no dia 13 de maio de 1999. Estas impõem uma avaliação de segurança, a cargo da ANZFA,
32 Informação fornecida pela equipe do Washington Trade Reports. 33 Ver Washington Trade Reports, v.VIII, n.7, 11 April 2000.

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antes que os produtos sejam comercializados. Também tornam obrigatória a rotulagem dos alimentos substancialmente diferentes dos equivalentes convencionais. Há pouco tempo, os ministros da Saúde da Austrália e da Nova Zelândia convieram que tal obrigatoriedade deve estender-se a todos os alimentos GM para que o consumidor esteja informado. Submeteu-se ao comentário público um projeto de padrão e um esboço de protocolo destinado a orientar a implementação prática do novo sistema de rotulagem. Os ministros esperam concluir os detalhes da extensão do sistema em julho de 2000.34 Na Nova Zelândia, os testes de campo e liberação de OGMs realizam-se conforme a Lei de Substâncias Perigosas e Novos Organismos, de 1996. A Autoridade de Administração de Risco Ambiental controla o desenvolvimento, a produção, a importação e a liberação de OGMs no país. As decisões sobre a administração de risco são tomadas com base em prova científica e levam em conta considerações ambientais, sanitárias e econômicas, assim como os compromissos multilaterais assumidos pelo país.35 No Canadá, o Conselho Canadense de Distribuidores de Secos e Molhados, que representa cerca de 80% dos varejistas da indústria alimentícia do país, concordou, em setembro de 1999, em desenvolver um regime de rotulagem voluntária de alimento GM em parceria com o Conselho Canadense de Normas Gerais e com uma variedade de interessados da indústria, dos grupos ambientalistas, dos consumidores e do mundo acadêmico. O rótulo indicará se um produto alimentício foi produzido mediante a alteração genética. A comissão formada com esse fim está desenvolvendo princípios e modelos gerais de declarações voluntárias, de procedimentos requeridos para verificar a veracidade de tais declarações, de princípios de um mecanismo de certificação e de definições claras e concisas. Espera-se que o primeiro esboço esteja concluído no fim de 2000. Tal iniciativa é sobretudo uma reação à exigência do consumidor de mais informação sobre os alimentos GM. O governo canadense
34 A OCDE e a Unido desenvolveram juntas um banco de dados sobre os desenvolvimentos regulatórios no campo da biotecnologia. Pode-se ter acesso à informação nos seguintes sites: <www.binas.unido.org/binas> (para os países-membros da Unido) e <www.oecd.org/ehs/ country.htm> (para os países-membros da OCDE). 35 Informação fornecida pelo Ministério da Agricultura e Florestamento da Nova Zelândia.

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apóia essa postura e a considera compatível com suas obrigações comerciais internacionais.36 Na Suíça, a aprovação de um projeto de lei apresentado pelo Conselho Federal em janeiro de 2000, que autorizaria a liberação voluntária de OGMs no meio ambiente em determinadas condições, parece fadada a enfrentar obstáculos, já que uma ampla aliança que inclui a Associação de Agricultores, grupos ambientalistas e associações de consumidores se opõe e está propondo suspender durante dez anos a liberação de OGM no meio ambiente. De acordo com a Associação de Agricultores, há dois motivos para não plantar sementes modificadas no país: os consumidores são contra elas; e são as empresas transnacionais, não os agricultores, que atualmente se beneficiam da biotecnologia.37 Em 1994, ampliou-se a legislação tailandesa sobre a quarentena de plantas para abranger os OGMs. Desde então, a liberação no meio ambiente e a importação de sementes e produtos agrícolas geneticamente modificados passaram a depender de um rigoroso sistema de aprovação. Até o presente, as autoridades do país só aprovaram a liberação de OGMs no meio ambiente com fins experimentais. Contudo, a importação de soja e milho foi liberada e não precisa passar pelo processo de aprovação. Reagindo às restrições dos consumidores, a FDA tailandesa está pensando em impor, a partir de 2001, um sistema de rotulagem de todos os produtos que utilizarem OGMs. Discute-se se o sistema deve ser obrigatório ou voluntário e que quantidade de OGM num produto há de sujeitálo à rotulagem. Uma precondição da implementação do sistema de rotulagem proposto será, obviamente, equipar as autoridades com a tecnologia necessária ao teste dos produtos GM.38 A República da Coréia aprovou uma legislação, em março de 2000, concernente à rotulação obrigatória da soja, do milho e do broto de soja geneticamente modificados. Entrará em vigor em 2001.39 Em Sri Lanka, o Comitê Nacional Consultor sobre a Alimentação está estudando a possibilidade de proibir a importação de OGMs e de
36 Ver WTO, Communication from Canada. The Development of a Voluntary Standard for the Labelling of Foods Derived from Biotechnology, G/TBT/W/134, 23 de maio de 2000. 37 Ver “Le projet du Conseil fédéral sur les OGM court à la défaite” e “S’adapter au marché? Les paysans prennent au mot les partisans du génie génétique”, Les Temps, 28 de abril de 2000. 38 Informação fornecida pela Agência Nacional de Ciência e Tecnologia da Tailândia. 39 WTO, G/TBT/Notif.004/49, 1º de fevereiro de 2000.

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alimento GM, já que faltam informações precisas sobre as conseqüências a longo prazo desses novos produtos. A lista de alimentos que podem ser proibidos está sendo examinada; ao mesmo tempo, as autoridades cingalesas também estão avaliando outras opções menos restritivas ao comércio.40 Em março de 2000, o Senado mexicano aprovou unanimemente uma reforma da Lei Geral da Saúde para que os alimentos transgênicos produzidos tanto no México quanto no exterior tenham um rótulo que os identifique como tais e especifique o tipo de modificação genética ocorrido. A lei aguarda a aprovação da Câmara dos Deputados mexicana.41

As soluções multilaterais
Atualmente, o comércio internacional de OGMs deve realizar-se de acordo com as normas acordadas pelos membros da OMC no fim da Rodada do Uruguai, particularmente as definidas nos acordos SPS e TBT e no GATT em 1994. Não obstante, estão surgindo disciplinas referentes ao comércio de OGM a partir de acordos multilaterais específicos negociados fora do contexto exclusivo do comércio, como o recentemente firmado Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, ou pode ser produzida no futuro, por grupos ad hoc, como o proposto Grupo de Trabalho sobre Biotecnologia da OMC. Organizações intergovernamentais com expertise específica no ramo estão executando um trabalho técnico em áreas-chave, como a análise de risco dos alimentos derivados da biotecnologia ou a metodologia de identificação desses produtos. Outras organizações estão oferecendo um foro de discussão para dar resposta aos interesses e preocupações dos países membros. As normas incluídas em diferentes instrumentos legais e as conclusões tiradas em foros distintos podem não ser totalmente coerentes entre si e talvez originem conflitos entre os países exportadores de OGM e os importadores potenciais.
40 Ver “Sri Lanka: Government bans genetically engineered foods”, South-North Development Monitor, 14 de abril de 2000, e a informação fornecida pela Missão Permanente de Sri Lanka em Genebra. 41 Ver “Trade: Mexico Senate approves transgenic product labelling”, Suns, 4 de abril de 2000.

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O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança
O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança,42 negociado com o patrocínio da Convenção sobre Diversidade Biológica (Rio de Janeiro, 1992), foi adotado no dia 29 de janeiro de 2000, depois de quatro anos de negociações. Entrará em vigor noventa dias depois de recebido o 50º instrumento de ratificação. O Protocolo foi aberto para assinatura no Quinto Encontro da Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica (Nairobi, 15-26 de maio de 2000), quando o assinaram 64 países e a Comunidade Européia. A partir de 5 de junho de 2000, ficará um ano disponível para assinatura. O Protocolo estabelece regras de transferência, manuseio, uso e descarte seguros de “organismos vivos modificados” (OVMs). Seu objetivo é tratar das ameaças que os OVMs apresentam para a diversidade biológica, levando também em conta os riscos para a saúde humana. Algumas delegações defenderam o emprego da expressão “organismos vivos modificados”, em vez de “organismos geneticamente modificados”, por considerá-la uma definição mais precisa. Os Estados Unidos, por sua vez, apoiaram-no decididamente para enfatizar que o uso da engenharia genética não resultou em produtos mais perigosos que os obtidos por outros meios de alterar os seres vivos. O Protocolo define organismos vivos modificados como “qualquer organismo vivo que possua uma nova combinação de material genético obtida por meio da biotecnologia moderna” (Artigo 3(g)). Na Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), a proposta de cláusulas que contemplassem a transferência, a gestão e o uso de OVMs partiu de um grupo de expertos formado durante as negociações da CDB. Contudo, não houve tempo nem disposição sincera para desenvolvê-las e incluí-las na Convenção, de modo que se decidiu negociar cláusulas específicas de biossegurança num estágio posterior e incluí-las no protocolo. A Malásia e a Etiópia, em nome do Grupo Africano, foram os advogados mais expressivos da idéia de desenvolver um Protocolo sobre

42 Em geral, o termo “biossegurança” descreve um conjunto de medidas tomadas para avaliar qualquer risco associado aos OGMs.

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Biossegurança e contaram com o apoio da maioria dos países subdesenvolvidos, dos escandinavos e de grupos ambientalistas.43 Durante as prolongadas e complexas negociações do Protocolo, surgiram cinco grupos principais. O Grupo do Consenso era composto pela grande maioria dos países em desenvolvimento (com exceção dos que se integraram ao Grupo de Miami e ao do Compromisso). Eles enfatizaram o que a falta de capacidade de avaliar e gerir os perigos que os OGMs podem significar para a biodiversidade e a saúde humana. Deixaram claro que, dada a inexistência de um arcabouço regulatório para a biossegurança na maioria das nações subdesenvolvidas, estas arriscavam tornar-se o campo de teste da liberação dos OGMs produzidos nos países desenvolvidos. Por esse motivo, reivindicaram a imposição da obrigação internacional de compartilhar informação sobre todos os tipos de OVMs. O Grupo Mesma Opinião apoiou uma ampla cobertura do Protocolo, a vigorosa formulação e implementação do princípio da precaução, a inclusão da exigência de que os exportadores de OVMs forneçam informação que dê aos países importadores a possibilidade do consentimento informado, a identificação e a documentação abrangentes dos embarques de OVMs, assim como a possibilidade de levar em conta a saúde humana e considerações socioeconômicas na tomada de decisão. O Grupo de Miami incluía os principais exportadores de sementes e produtos agrícolas geneticamente modificados e os principais detentores da tecnologia relacionada: a Argentina, a Austrália, o Canadá, o Chile, os Estados Unidos e o Uruguai. Embora fossem produtores e exportadores de sementes e produtos agrícolas GM, a Argentina, o Chile e o Uruguai não tinham condições de desenvolver novos OGMs. As principais metas do grupo eram reduzir a abrangência do Protocolo, excluindo dele os produtos básicos geneticamente modificados; limitar a possibilidade de recorrer ao princípio da precaução e a considerações socioeconômicas na tomada de decisão; e aplicar o rigoroso sistema do Acordo de Informação Prévia (AIA em inglês) unicamente aos OVMs destinados à introdução no meio ambiente.
43 Os parágrafos acerca da história das negociações do Protocolo sobre Biossegurança baseiam-se em Grupta, A., “Framing ‘biosafety’ in an international context”, ENRP Discussion Paper E-99-10, Kennedy School of Government, Harvard University, 1999; e Cosbey, A. e Burgiel, S., “The Cartagena Protocol on Biosafety: An analysis of results”, IISD Briefing Note, International Institute for Sustainable Development, 1999.

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Os negociadores da União Européia (UE), que enfrentavam escândalos de segurança alimentar em seus países e estavam sob a vigilância e a pressão das organizações de consumidores e dos grupos ambientalistas seriamente preocupados com a segurança dos OGMs, empenharam-se em aprovar um protocolo forte, que incluísse os riscos para a saúde, abrangesse os produtos básicos geneticamente modificados, adotasse a poderosa linguagem do princípio da precaução e fizesse referência ao princípio de não-discriminação entre itens produzidos internamente e importados. Ademais, a UE estava justamente desenvolvendo e implementando uma legislação nessa área e, portanto, interessava-lhe concluir um instrumento multilateral que acomodasse a legislação existente. O Grupo do Compromisso incluía Japão, México, República da Coréia, Cingapura, Suíça e Nova Zelândia. Embora o grupo tivesse uma posição comum quanto à inclusão do princípio da precaução à ampla abrangência do Protocolo, seu objetivo central era conciliar as principais diferenças entre os demais grupos. Aliás, teve um papel importantíssimo na formação do consenso final sobre o texto do Protocolo. O Bloco de países da Europa Central e Oriental (ECO) adotou uma posição intermediária entre a UE e o Grupo Mesma Opinião. Sua meta principal, nas negociações, era contribuir com um texto que fosse prático e aplicável. Duas coalizões não-estatais tiveram uma importante presença nas negociações: a Coalizão Global da Indústria, constituída de mais de 2.200 empresas agrícolas, alimentícias e farmacêuticas, com posição quase idêntica à do Grupo de Miami; e uma coalizão internacional de segurança do consumidor e de grupos ambientalistas, que apoiava o ponto de vista do Grupo Mesma Opinião. Durante as negociações, um dos tópicos centrais de disputa foi se, na presença de significativa incerteza científica, a abordagem do princípio da precaução era uma base adequada sobre a qual tomar decisões. O Grupo de Miami e o da indústria pediu que todas as decisões sob a égide do Protocolo fossem tomadas com base na ciência, pressupondo que os riscos potenciais apresentados pelos OVMs já eram bem conhecidos. Segundo eles, a ciência era a única base objetiva e padronizada no processo de tomada de decisão referente à biossegurança. Depender do princípio da precaução, pelo contrário, deixaria o Protocolo à mercê de abusos e do protecionismo comercial. Além disso, o Grupo de Miami alegou que
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a abordagem precautória era incompatível com as normas da OMC, sobretudo as definidas pelo Acordo SPS. Por sua vez, a UE, o Grupo Mesma Opinião e os grupos de consumidores e verdes argumentaram que, embora a contribuição científica fosse primordial no campo da biossegurança, os riscos impostos pelos OVMs ainda não tinham sido plenamente compreendidos e talvez fossem potencialmente irreversíveis. Por esse motivo, a possibilidade de adotar uma abordagem precautória era considerada crucial para o regime de tomada de decisão criado pelo Protocolo. Queriam flexibilidade na tomada de decisão e a consideravam de suma importância para a previsibilidade resultante de uma abordagem baseada sobretudo na “ciência sadia”. A redação final do Protocolo, que, obviamente, é um “texto de compromisso”, inclui elementos dos diferentes grupos negociadores; mesmo assim, parece aproximar-se mais das posições da UE e do Grupo Mesma Opinião. Reflete a complexidade dos temas discutidos e o empenho em transformar as exigências ambientais e comerciais em obrigações de âmbito internacional. Uma das principais características do Protocolo é o sistema de Acordo de Informação Prévia. Ele abrange as sementes para o plantio, o peixe vivo para liberação, os microrganismos para a biorremediação e outros OVMs “introduzidos intencionalmente” no meio ambiente.44 Determina que, antes do primeiro embarque, o exportador forneça informação detalhada sobre o produto exportado por meio de notificação à autoridade competente do país importador. Tal informação deve incluir a modificação introduzida, a técnica empregada e as características resultantes do OVM, o status regulatório do OVM no país exportador (por exemplo, se está proibido, sujeito a outras restrições, ou se foi aprovado para liberação geral), assim como os detalhes do contrato entre importador e exportador. A notificação deve ser acompanhada de um informe de avaliação de risco. O país importador tem um prazo de noventa dias, a partir da notificação, para informar se o exportador terá de aguardar autorização escrita ou se pode proceder à exportação. O país importador que
44 Segundo o Artigo 7.2 do Protocolo, os OVMs para a introdução intencional no meio ambiente são todos os OVMs não destinados para o uso direto como alimento ou ração, ou para o processamento.

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determinar que é preciso aguardar uma autorização escrita tem 270 dias, a partir da data da notificação, para decidir se aprova a importação (acrescentando as condições que forem consideradas pertinentes), proíbe-a, solicita informação adicional ou amplia o prazo de resposta. Essa decisão também deve ser notificada ao sistema de troca de informações denominado Biosafety Clearing-House (com base na internet).45 O fato de o país importador deixar de comunicar sua decisão não pressupõe consentimento. Ele é obrigado a dar os motivos da decisão que tomar, a não ser em caso de aprovação incondicional. As decisões devem se basear na evidência científica disponível e na avaliação de risco; todavia, os países importadores podem invocar as determinações do princípio da precaução. E cabe ao exportador arcar com a responsabilidade financeira da avaliação de risco, caso a exija o país importador. Os OVMs destinados à liberação no meio ambiente virão acompanhados de documentação que os identifique como OVMs, especifique suas características relevantes, informe sobre o manuseio, o armazenamento, o transporte e o uso seguros, e dê o nome e o endereço do importador e do exportador. Também é necessária uma declaração de que o movimento está em conformidade com as exigências do Protocolo. No futuro, a Conferência das Partes do Protocolo avaliará a necessidade e as modalidades de desenvolvimento de padrões relativos aos procedimentos de identificação, manuseio, embalagem e transporte. Não obstante, o sistema AIA abrange apenas uma pequena porcentagem dos OVMs comercializados, já que os destinados ao uso direto na alimentação humana, na ração animal ou no processamento sujeitam-se a um procedimento de notificação diferente e menos rigoroso. Quatro tipos de OVMs ficam excluídos do sistema AIA: a maior parte dos produtos farmacêuticos de emprego humano, os OVMs em trânsito, os destinados a “uso restrito”46 e os que tenham sido declarados seguros numa
45 Será necessário encontrar meios alternativos para que os países ainda sem acesso pleno à internet recebam a informação. 46 Conforme o Artigo 3(b) do Protocolo, “‘uso restrito’ significa qualquer operação empreendida no interior de um prédio, de instalações ou de qualquer estrutura física, que envolva organismos vivos modificados controlados por medidas específicas que lhe restrinjam efetivamente o contato ou o impacto sobre o ambiente exterior”.

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conferência das Partes do Protocolo sobre Biossegurança. Este não inclui os produtos para o consumo de derivados de OVMs. Tratando-se de OVMs de uso direto na alimentação humana, na ração animal ou no processamento (isto é, produtos básicos identificados como OVM-ARPs no Protocolo), as importações adotam o procedimento de informação prévia e se realizam conforme a legislação interna. Os importadores são obrigados a comunicar sua decisão sobre o uso interno de OVM-ARPs à Biosafety Clearing-House. As decisões devem se basear numa avaliação de risco. Compete aos países em desenvolvimento com economias em transição indicar sua necessidade de assistência financeira e técnica e sua capacidade de construção referente aos OVM-ARPs. Conquanto o protocolo discrimine dois procedimentos diferentes, dependendo do uso final dos OVMs (para introdução voluntária no meio ambiente e para alimento, ração ou processamento), é difícil separá-los em duas categorias, considerando a possibilidade de os cereais importados como alimento, ração ou para processamento serem usados como sementes, uma vez que são significativamente mais baratos que as próprias sementes. Os embarques de produtos básicos para alimentação, ração ou processamento contendo OVMs serão acompanhados de documentação que especifique a possível presença de OVMs e indique que eles não se destinam à introdução intencional no meio ambiente. Ainda falta elaborar os detalhes de tal procedimento, que devem ser definidos dois anos após a entrada em vigor do Protocolo. As normas “brandas” adotadas contaram com o aplauso do Grupo de Miami, que argumentou que a exigência rigorosa de documentação e identificação implicaria a segregação de produtos agrícolas e seria inviável. Por outro lado, o fato de alguns países haverem aprovado uma legislação que torna obrigatória a rotulagem dos OGMs e dos produtos GM já pressupõe segregação. A categoria OVMARPs inclui a vasta maioria dos OGMs comercializados, como o milho, a soja, o trigo, o nabo, o tomate e o algodão modificados. O Protocolo permite aos países importadores adotar uma postura precautória; isso significa que a falta de certeza científica, em virtude de informação insuficiente sobre os efeitos negativos potenciais dos OVMs na biodiversidade, inclusive com riscos para a saúde humana, não impe213

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de o país receptor de tomar decisões no tocante ao embarque dos OVMs. Esse princípio se aplica tanto aos OVMs destinados à introdução intencional no meio ambiente quanto aos designados para o uso direto na alimentação, na ração animal e no processamento. A abordagem precautória é uma das principais características do Protocolo, e a ela faz referência ao Artigo 1 do Preâmbulo (“Objetivo”), assim como aos artigos 10 e 11. Possibilita aos países importadores proibir as importações por falta de certeza científica. A proibição pode durar até que o país importador decida que chegou à certeza científica no que tange às conseqüências dos produtos sobre a biodiversidade e a saúde humana. No entanto, como este não é obrigado a procurar a informação necessária para chegar à certeza científica, a medida de restrição ao comércio pode vigorar indefinidamente. Já o Acordo SPS, pelo contrário, autoriza os países a adotar provisoriamente medidas sanitárias ou fitossanitárias quando houver insuficiência de evidência científica relevante, posto que os obrigue a buscar a informação adicional necessária a uma avaliação de risco mais objetiva e a rever as medidas SPS num prazo razoável. No que se refere aos OVMs para introdução intencional no meio ambiente, o Protocolo permite que o país exportador exija que o importador reveja uma decisão tomada se se verificar uma mudança de circunstâncias que influencie o resultado da avaliação de risco na qual se baseou a decisão ou se se tornar acessível uma informação científica ou técnica adicional relevante. O país importador deve responder a tal solicitação por escrito, num prazo de noventa dias, estabelecendo os motivos da decisão. Portanto, a disposição dá ao exportador o direito de requerer que o importador reveja sua decisão à luz da informação nova; todavia, este mantém a flexibilidade de confirmar sua decisão anterior, conquanto tenha de justificar tal atitude. Essa disciplina reflete a necessidade de revisão contida no Acordo SPS quando se recorrer a medidas de precaução, embora haja algumas diferenças básicas: no caso do Acordo SPS, o país que implementa a medida é obrigado a colher informação adicional47 e rever a medida SPS dentro de um prazo razoável. Já no caso
47 É interessante notar que, conforme o Acordo SPS, um país pode fundamentar suas medidas nas avaliações de risco feitas por outros países ou por organizações internacionais e pode buscar informação adicional em outros países-membros ou na indústria.

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do Protocolo, o país que implementar uma medida restritiva só é obrigado a levar em consideração a solicitação apresentada pelo exportador, analisar as novas circunstâncias ou a nova informação científica ou técnica submetida à sua atenção e dar uma resposta justificada dentro de noventa dias. Ademais, essa norma não se aplica aos OVMs destinados ao uso direto na alimentação, na ração animal ou no processamento. Ao que tudo indica, já há interpretações bastante diferentes do Protocolo. Segundo um press release dos Estados Unidos, o sr. Loy, secretário de Estado para Assuntos Globais, disse que “o acordo enfatiza que as decisões regulatórias devem se basear na ciência”. Segundo afirma um boletim informativo divulgado pelo Ministério das Relações Exteriores dos Estados Unidos em 16 de fevereiro de 2000, “ linguagem [acerca A da abordagem precautória] reconhece o papel que pode desempenhar a precaução na tomada de decisão. No entanto, a linguagem não substitui a tomada de decisão fundamentada na ciência nem autoriza decisões contrárias às obrigações de um país com a OMC”.48 Em um encontro ocorrido em março de 2000 em Genebra, logo depois da primeira reunião de 2000 do Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente da OMC (CCMA), os representantes dos Estados Unidos declararam que, segundo a sua interpretação, o Protocolo está subordinado aos Acordos da OMC. Por outro lado, o sr. Wallstrom, comissário ambiental da UE, disse, à conclusão das negociações, que “o Protocolo em geral ... e a inclusão do princípio de precaução em particular ... representam uma vitória dos consumidores”. O Preâmbulo do Protocolo sobre Biossegurança afirma que ele não deve ser interpretado como uma mudança implícita nos direitos e obrigações das partes nos acordos internacionais existentes e que essa afirmação não pretende subordinar o Protocolo a outros acordos internacionais. Tais disposições podem não ser tão úteis assim em caso de conflito entre dois países com diferentes interesses no campo da biotecnologia. Por exemplo, é possível que surjam controvérsias entre as partes, no Protocolo – ou entre partes e não-partes –, sobre a interpretação do papel que a abordagem precautória há de ter na tomada de decisão.
48 Ver United States Department of State, Office of the Spokesman, Fact Sheet, “The Cartagena Protocol on Biosafety”, EUR312 16.2.2000.

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Geralmente, os países que compõem um acordo multilateral devem resolver seus eventuais conflitos no âmbito do acordo que firmaram e ratificaram. No entanto, no caso do Protocolo sobre Biossegurança, se uma parte acreditar que, numa circunstância específica, seus interesses são mais bem protegidos pelas normas da OMC, ela pode invocá-las argumentando que o Protocolo afirma explicitamente que não deve ser interpretado como uma mudança implícita nos direitos e obrigações das partes nos acordos internacionais existentes. Portanto, um possível conflito entre as partes pode ser solucionado por meio do mecanismo de solução de controvérsias da OMC. Depreende-se do Artigo 23 do Entendimento Relativo às Normas e Procedimentos de Solução de Controvérsias que todo membro da OMC pode apresentar queixa se achar que seu direito de acesso ao mercado foi violado. Por exemplo, o Ministério da Agricultura dos Estados Unidos observou que: “O Protocolo preserva os direitos dos países com base em outros acordos internacionais, inclusive a OMC ... O Protocolo não extingue o direito de um país exportador de questionar, conforme as disposições da OMC, a decisão injustificável, por parte de um país importador, de não aceitar um produto manipulado pela engenharia genética”.49 Nesse caso, a questão é saber que violação da OMC o país exportador pode alegar e que defesa é admissível. Se a justificativa da medida restritiva ao comércio não for a segurança, o Acordo SPS não é aplicável nem violado. Desse modo, o país exportador tem a possibilidade de invocar a violação do Artigo 11 do GATT e do Artigo 2.2 do Acordo TBT, ao passo que o importador pode justificar a medida de restrição ao comércio recorrendo ao Artigo 11 do GATT, particularmente aos parágrafos (b) e (g). Por outro lado, um país interessado em resolver a disputa de acordo com a disciplina estipulada pelo Protocolo sobre Biossegurança tem a possibilidade de invocar o fato de este representar uma lex specialis, com prioridade sobre a lex generalis (os acordos da OMC). Também lhe é possível remeter-se ao princípio de que a lei mais recente prevalece. Por fim, resta-lhe ainda solicitar que suas obrigações na OMC sejam interpretadas à luz do Protocolo. Havendo uma disputa
49 Ver US Department of Agriculture, Foreign Agricultural Service Fact Sheet, “International Protocol on Biosafety: What it Means for Agriculture”, fevereiro de 2000. (Disponível em <http://www.usia.gov/topical/global/biosafe/00021402.htm>.)

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entre uma parte do Protocolo e uma não-parte, o mais provável é que o caso seja levado à atenção do Órgão de Solução de Disputas da OMC. Caberá ao panel, possivelmente ao Órgão de Apelação, decidir que peso legal se dará às provisões do Protocolo. Ainda que o Órgão de Apelação tenha afirmado em duas controvérsias50 que o sistema jurídico da OMC não atua em “isolamento clínico” das normas existentes do direito público internacional, é difícil prever que princípios e normas hão de ser aplicados a uma disputa específica. A questão da compatibilidade entre as normas comerciais incluídas nos acordos multilaterais e os direitos e obrigações da OMC, assim como a da situação das não-partes de um determinado acordo multilateral, que podem ser afetadas pelas regras comerciais acordadas pelas partes desse acordo, vem sendo discutida há muitos anos, em vários foros internacionais, sem um resultado conclusivo. Mesmo que as disposições comerciais de um acordo multilateral ainda não tenham sido contestadas diante de um panel de solução de controvérsias, pode-se alegar que o Protocolo sobre Biossegurança é diferente de outros acordos multilaterais e que há um risco mais concreto de questionar a sua compatibilidade com a OMC. Isso se deve a interesses envolvidos no comércio internacional de OGMs que são enormes; à opinião pública que ainda está muito dividida quanto aos riscos e oportunidades oferecidos pela biotecnologia; e por um lado, ao agente principal, os Estado Unidos, que participou ativamente das negociações do Protocolo como membro do Grupo
50 No caso da Gasolina (Os padrões dos Estados Unidos para a Gasolina Reformulada e a Convencional, Decisão do Órgão de Apelação adotada em 20 de maio de 1996, WT/DS2/9), o Órgão de Apelação citou o Artigo 3.2 do Entendimento Relativo às Normas e Procedimentos de Solução de Controvérsias, que exige que o panel e o Órgão de Apelação usem “as costumeiras regras de interpretação” para interpretar as determinações dos Acordos da OMC. O Órgão de Apelação vinculava o sistema jurídico da OMC ao resto da ordem jurídica internacional e impunha ao panel e aos Membros da OMC a obrigação de interpretar os Acordos da OMC conforme as costumeiras regras de interpretação do direito público internacional. No caso do Camarão (a Proibição dos Estados Unidos da Importação de Certos Camarões e Produtos Derivados de Camarão, Decisão do Órgão de Apelação adotada em 12 de outubro de 1998, WT/DS58/ AB/R), o Órgão de Apelação referiu-se a diversas convenções internacionais para interpretar a expressão “recursos naturais”. Portanto, os tratados, as práticas, os costumes e os princípios gerais extra-OMC podem ser relevantes na interpretação das provisões da OMC e podem exercer muita influência sobre a definição dos parâmetros e do conteúdo das obrigações da OMC. Para uma discussão detalhada sobre esse tópico, ver Maceau (1999, p.87 ss).

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de Miami, mas, por outro, não é parte na Convenção CDB; e o Protocolo já está recebendo diferentes interpretações. O representante comercial norte-americano aventou a possibilidade de seu país cogitar um possível caso de solução de controvérsia na OMC contra a UE, que não aprovou certas variedades de milho da biotecnologia. Em um desenvolvimento relacionado, os Estados Unidos estão tentando desbloquear as exportações de milho para a UE, que ficaram paralisadas por causa do adiamento da aprovação de novas variedades da biotecnologia, com uma nova proposta segundo a qual se garantirá que os laboratórios dos Estados Unidos realizem certos testes. Isso asseguraria que os embarques norte-americanos não contivessem nenhuma variedade não aprovada de milho geneticamente modificado. A proposta requer que os testes anteriores ao embarque, nos Estados Unidos, não sejam duplicados por testes subseqüentes na UE, livrando, pois, os exportadores do risco de que sua mercadoria venha a ser bloqueada no porto de entrada. Ao que parece, a proposta é encarada pelas autoridades européias como um sinal positivo de cooperação numa questão contenciosa, se bem que ainda é muito cedo para que a UE aprove o plano. Por outro lado, fontes da indústria dos Estados Unidos dizem que a proposta, mesmo se aprovada pela UE, seria problemática em razão do grau em que imporia a segregação entre as variedades não aprovadas de milho GM, as aprovadas e o milho convencional.51

Os acordos da OMC que têm implicações para o comércio internacional de OGMs
Quatro acordos da OMC parecem ter uma relevância especial para o comércio internacional de OGMs: o Acordo de Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS), o Acordo de Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT), o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio (TRIPS) e o Acordo Geral de Tarifas e Comércio de 1994 (GATT). O principal objetivo do Acordo SPS é evitar que medidas sanitárias e fitossanitárias internas venham a ter um efeito negativo desnecessário
51 Ver “Barshefsky hints at considering possible biotech case Against EU”, Inside US Trade, v.18, n.24, 16 de junho de 2000.

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no comércio internacional e que sejam usadas com fins protecionistas. O acordo abrange as medidas adotadas pelos países a fim de proteger a vida humana ou animal contra riscos oriundos da alimentação; a vida humana contra enfermidades transmitidas por animais ou vegetais; e a vida animal e a vegetal contra pragas e doenças. Portanto, o objetivo específico das medidas SPS é garantir a segurança alimentar e prevenir a disseminação de enfermidades em plantas e animais. Mesmo que até agora não se haja solicitado ao Comitê SPS da OMC que se ocupasse de questões relacionadas com o comércio de OGMs, pode-se argumentar que é perfeitamente viável tomar medidas visando regulamentar esse comércio dentro da abrangência do acordo. Isso porque as medidas relativas aos OGMs não deixam de ter o objetivo de proteger “a vida humana ou animal contra riscos oriundos da alimentação” ou o de proteger “a vida animal e a vegetal contra pragas e doenças” (diante da falta de certeza científica a respeito do impacto dos OGMs sobre o meio ambiente, impedir a transferência de material genético e das características associadas das variedades manipuladas pela engenharia genética para as variedades convencionais pode ser encarado como idêntico a proteger as plantas contra pragas e doenças). Em outras palavras, as medidas relativas aos OGMs podem corresponder ao espírito, quando não à letra, do Acordo SPS. Contudo, não há consenso quanto a essa hipótese. O Artigo 2.2 do Acordo SPS determina que “Os membros assegurarão que toda e qualquer medida sanitária ou fitossanitária seja aplicada unicamente na medida do necessário para proteger a vida ou a saúde humana, animal ou vegetal, baseie-se em princípios científicos e não seja mantida sem evidência científica suficiente, a não ser no disposto no parágrafo 7 do Artigo 5”. O Acordo permite a adoção provisória de medidas SPS como um passo precautório nos casos em que há risco imediato de propagação de doença, mas em que a evidência científica for insuficiente. Entretanto, “Os membros procurarão obter a informação adicional necessária a uma avaliação de risco mais objetiva e rever a medida sanitária ou fitossanitária num prazo razoável” (Artigo 5.7, segunda sentença). Os países devem estabelecer as medida SPS com base numa avaliação adequada dos riscos reais envolvidos. Os procedimentos e decisões utilizados por um país na avaliação do risco para a segurança alimentar ou para a saúde animal ou vegetal devem ficar à disposição dos outros em caso de solicitação.
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O acordo mantém, pois, o direito soberano de qualquer governo de oferecer o nível de proteção sanitária que lhe parecer apropriado, contudo, espera que os países, inter alia, fundamentem suas medidas SPS em evidência científica e numa avaliação de risco adequada. No conhecido caso do hormônio,52 em razão de uma proibição imposta pela CE à carne bovina e aos produtos derivados da carne de animais tratados com hormônio de crescimento, recorreu-se ao papel do princípio da precaução no âmbito do Acordo SPS. A CE invocou o princípio de precaução53 em apoio a sua afirmação de que as medidas foram tomadas com base numa avaliação de risco. Sua alegação básica foi que o princípio de precaução era ou tinha se tornado “uma regra geral consuetudinária do direito internacional” ou pelo menos um “princípio geral do direito”. Referindo-se mais especificamente aos artigos 5.1 e 5.2 do acordo SPS, pois aplicar o princípio de precaução não significava que era necessário que todos os cientistas do mundo estivessem de acordo quanto à possibilidade e à magnitude do risco, nem que todos ou a maioria dos membros da OMC percebessem e avaliassem o risco do mesmo modo a CE concluiu que suas medidas (uma importante proibição) eram de natureza precautória e satisfaziam as determinações dos artigos 2.2 e 2.3 do acordo, assim como as dos parágrafos de 1 a 6 do Artigo 5. Por outro lado, na opinião dos Estados Unidos, o princípio de precaução não representava uma lei internacional consuetudinária: era mais uma abordagem que um princípio. Para o Canadá, a abordagem ou conceito precautório era “um princípio jurídico emergente”, mas ainda não se havia incorporado ao direito público internacional. O panel concluiu que o Acordo SPS não incluía o princípio de precaução como base sobre a qual justificar medidas SPS que, ademais, eram incompatíveis com as obrigações dos membros estipuladas por provisões particulares do acordo e que ele, por si só e sem uma clara diretiva textual
52 EC Measure Concerning Meat and Meat Products (Hormones), Complaint by the United States, WT/DS26/R, 18 de agosto de 1997; Complaint by Canada, WT/DS48/R, 18 de agosto de 1997. 53 É a seguinte a formulação do princípio de precaução contida no Princípio 15 da Declaração do Rio de 1992: “Havendo ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica não será usada como razão para adiar medidas eficazes para evitar a degradação ambiental”.

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para esse efeito, não dispensava o panel do dever de aplicar os princípios normais (isto é, do direito internacional consuetudinário) de interpretação de tratados ao ler as determinações do Acordo SPS. O Órgão de Apelação54 afirmou que era desnecessário e possivelmente imprudente posicionar-se sobre a questão – importante mas abstrata – do status do princípio de precaução no direito internacional. Sem embargo, pareceulhe relevante chamar a atenção para alguns aspectos da relação entre o princípio de precaução e o Acordo SPS. O Órgão de Apelação apoiou as conclusões do panel, segundo as quais o princípio de precaução não se sobrepõe ao texto explícito dos artigos 5.1 e 5.2, e enfatizou que ele foi incorporado ao Artigo 5.7 do Acordo SPS, mas essa disposição não esgota a importância do princípio de precaução para o SPS. No caso do hormônio, o panel e o Órgão de Apelação não tiveram oportunidade de interpretar diretamente o Artigo 5.7 do Acordo SPS, porque a CE não o invocou para justificar as medidas em disputa. Em compensação, referiu-se explicitamente ao Artigo 5.7 desse Acordo no caso das variedades do Japão.55 Tratava-se de uma queixa dos Estados Unidos contra uma exigência do Japão de testar e confirmar a eficácia do tratamento de quarentena de cada variedade de certos produtos agrícolas. Para apoiar a exigência de teste das variedades, o país invocou o Artigo 5.7. De acordo com o Órgão de Apelação, esse artigo estabelece quatro exigências cumulativas que devem ser atendidas para a adoção e a manutenção de medidas provisórias de SPS. Um país pode adotar provisoriamente uma medida SPS se esta for: 1. imposta por uma situação em que há insuficiência de informação científica relevante; e 2. adotada com base na informação pertinente disponível. Tal medida não pode ser mantida a menos que o país que a adotou: 1. procure obter a informação adicional necessária para uma avaliação de risco mais objetiva; e 2. reveja a medida dentro de um prazo razoável. Parece, pois, que a jurisprudência da OMC propõe uma interpretação mais estreita do Artigo 5.7 do Acordo SPS: enfatizando a necessidade de os países cumprirem quatro exigências específicas a fim de poder invocar
54 WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 de janeiro de 1998. 55 Japan – Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/R, 27 de outubro de 1998, e WT/ DS76/AB/R, 22 de fevereiro de 1999.

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o direito de adotar e manter medidas provisórias e afirmando que o princípio de precaução não se sobrepõe à necessidade de os países fundamentarem suas medidas SPS numa avaliação de risco – e, em geral, evitando manifestar qualquer visão acerca do status do princípio de precaução no direito público internacional. Não obstante, o Órgão de Apelação também declarou que o Artigo 5.7 não esgotava o princípio de precaução para SPS. Tudo indica que ficou reconfirmado o papel central da evidência científica e da avaliação de risco como bases necessárias para a adoção e a manutenção de medidas SPS. Embora se possa invocar o princípio de precaução para justificar medidas limitadas no tempo, ele não representa uma alternativa a longo prazo à avaliação de risco e à evidência científica. A imposição de rotulagem ligada às regulações de produtos alimentícios, às exigências e às restrições nutricionais, à qualidade e à embalagem, geralmente é submetida ao Acordo TBT. Enquanto as medidas SPS podem ser impostas só na medida do necessário para proteger a saúde humana ou animal contra riscos oriundos da alimentação ou contra pragas e doenças, os governos podem introduzir regulamentações TBT quando necessárias para atingir diversos objetivos legítimos, inclusive a prevenção de práticas enganosas, a proteção da saúde ou da segurança humana, da vida ou da saúde vegetal ou ainda do meio ambiente. Tanto o Acordo SPS quanto o TBT incentivam o uso de padrões internacionais. Todavia, segundo o Acordo SPS, os únicos motivos aceitos para não utilizar esses padrões de proteção da segurança alimentar e da saúde animal/vegetal são os argumentos científicos resultantes de uma avaliação dos riscos potenciais para a saúde. Já o Acordo TBT, pelo contrário, diz que os governos podem decidir que os padrões internacionais não são adequados por outros motivos, inclusive problemas tecnológicos fundamentais e fatores geográficos.56 Portanto, parece que o Acordo TBT dá menos ênfase que o Acordo SPS à necessidade de justificar medidas com base em considerações científicas. Sem embargo, as regulamentações técnicas não devem ser mais restritivas ao comércio do que o necessário para atingir um objetivo legítimo, levando em conta os riscos que a não56 Ver WTO, “Understanding the WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary (SPS) Measures”, maio de 1998. (Disponível em <http://www.WTO.org/wto/goodbs/ spsund.htm>.)

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realização desse objetivo pode criar. A exigência de que as medidas não restrinjam o comércio mais do que o necessário, assim como o “teste de proporcionalidade” a ela vinculado com relação ao impacto comercial restritivo de uma medida e aos riscos criados pela não-realização dos objetivos declarados, parece ser importante no âmbito do comércio internacional de OGMs. Ao mesmo tempo, se o objetivo declarado de uma medida for a proteção da saúde ou da segurança humana, da vida ou da saúde animal/vegetal ou do meio ambiente, a aplicação do teste de proporcionalidade pareceria particularmente problemática, considerando que, nos dias atuais, há visões muito diferentes da magnitude do risco apresentado pelos OGMs. Por outro lado, alguns argumentam que o Acordo TBT não incluiu nenhum teste de proporcionalidade e que a questão é exclusivamente saber se a medida escolhida não restringe de modo desnecessário o comércio, levando em conta o nível de proteção escolhido por um país. Em tal caso, este pode implementar regulamentações rigorosas no que tange aos OGMs, mesmo que tais regulamentações tenham um considerável impacto restritivo sobre o comércio, contanto que elas não sejam mais restritivas do que o necessário. Resta determinar se uma proibição de importação aplicada a OGMs ou a produtos GM há de ser encarada como uma regulamentação técnica regida pelo Acordo TBT. Do mesmo modo, não está claro se é possível invocar as exceções gerais do Artigo 20 do GATT para justificar medidas incompatíveis com o Acordo TBT. Outro aspecto relevante desse acordo é o conceito de “produtos similares”. Se os OGMs e os produtos GM forem considerados “similares” aos convencionais, não há por que receberem um tratamento especial. Ao que tudo indica, há duas importantes questões a considerar. A primeira é se os “produtos similares” são determinados por um teste de “equivalência substancial”. Submetido a esse teste, um alimento manipulado pela engenharia genética que, nas características externas, se pareça o suficiente com um produto alimentício convencional seria substancialmente equivalente a este último, e, portanto, os dois teriam de ser considerados igualmente seguros e de receber o mesmo tratamento. A “equivalência substancial” vem sendo promovida, no âmbito das atividades da Comissão do Código Alimentar, por um grupo de países exportadores de OGMs. Contudo, a UE e muitas nações em desenvolvimento
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recusam-se a apoiar o uso do teste de equivalência substancial por considerá-lo pouco científico e demasiado restrito. Adotam a posição segundo a qual os produtos GM e não GM são fisicamente distintos. Essa distinção física se deve a que, em conseqüência da modificação para desenvolver características diferentes, os produtos GM contêm DNA e/ou proteínas que faltam a seus equivalentes convencionais. Sendo esse o caso, não se pode dizer que um esquema nacional de rotulagem impondo que apenas os produtos GM sejam rotulados transgride a exigência de não-discriminação do Acordo TBT, a qual proíbe os membros da OMC de diferenciar produtos similares. Pode-se encarar a modificação genética como um “processo relacionado com o produto e com os processos e métodos de produção” (PMPs relacionados com o produto). O Acordo TBT autoriza os países a distinguir os produtos, baseando-se no critério dos PMPs que se refletem nas características finais do produto. No entanto, essa interpretação das normas do Acordo TBT ficará ameaçada se a Comissão do Código Alimentar adotar o teste de equivalência substancial como padrão internacional. A segunda questão que talvez valha a pena mencionar é: se os “produtos similares” não forem determinados por um teste de “equivalência substancial”, que outro critério deve ser utilizado? (Stiwell, 1999, nota 7). No âmbito do comércio internacional de OGMs, a questão dos “produtos similares” já foi submetida à apreciação do Comitê do TBT. O ponto de partida das discussões foram as queixas apresentadas por vários países exportadores de OGMs contra a Regulamentação n.1139/98 da CE,57 que prescreve normas específicas de rotulagem de produtos e ingredientes alimentícios produzidos a partir da soja ou do milho geneticamente modificados. Na óptica da CE, os alimentos e os ingredientes alimentares com DNA ou proteínas resultantes da modificação genética não equivalem a seus correspondentes convencionais e, conseqüentemente, devem submeter-se a normas de rotulagem e, assim, fornecer informação relevante aos consumidores. Do ponto de vista dos países exportadores, a regulamentação da CE afetaria negativamente o comércio e estabeleceria um exemplo infeliz para a futura regulamentação dos produtos alimentícios e agrícolas. A base de apoio dos países exportadores era que
57 Regulation (EC) n.1139/98, 26 de maio de 1998, OJ L 159, 3 de junho de 1998, p.4 ss.

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os alimentos ou ingredientes desenvolvidos pela engenharia ou a modificação genéticas não se diferenciavam como uma classe – em termos de composição, qualidade ou segurança – dos produtos oriundos de outros tipos de cultivo. Ademais, eles acreditavam que a rotulagem excessiva tendia mais a confundir que a informar os consumidores.58 A questão de rotular os OGMs e os produtos agrícolas GM continua em aberto na OMC. Uma vez que ela trata de conceitos complexos e controversos, como a definição de produtos “similares”, é pouco provável que seja resolvida pelo Comitê do TBT. Acrescentaram-se ao Protocolo sobre Biossegurança disposições acerca da informação a ser incluída na documentação que acompanha os OGMs e os produtos básicos geneticamente modificados. Entretanto, não se discutiu o problema da compatibilidade de tais disposições com as do Acordo TBT. Com base nos acordos TBT e SPS, fizeram-se diversas notificações referentes a produtos agrícolas e alimentícios derivados da biotecnologia moderna, utilizando as provisões de transparência incluídas em ambos os acordos. Entre 1º de janeiro de 1995 e 10 de junho de 2000, apresentou-se um total de 48 notificações (inclusive uma revisão e algumas medidas idênticas notificadas por mais de um país e/ou em ambos os acordos). As notificações foram apresentadas por diversas nações desenvolvidas (os Estados Unidos, o Japão, o Canadá, a Nova Zelândia, a Austrália, a Suíça, a UE, a Noruega, a Alemanha e a Holanda), por algumas em desenvolvimento (o México, a Colômbia, a República da Coréia e a Malásia) e por uma em transição (a República Tcheca).59 Os membros estão cada vez mais empenhados em implementar normas nacionais para produtos derivados da biotecnologia: já se apresentaram onze notificações
58 WTO, Committee on Technical Barriers to Trade, Communications from the European Community, Reply by the European Commission to the comments by the United States and Canada on Notification 97.766. G/TBT/W/78, 27 de agosto de 1998; e WTO, Committee on Technical Barriers to Trade, Communication from the United States, European Council Regulation n.1139/98 – Compulsory Indications of the Labelling of Certain Foodstuffs from Genetically Modified Organisms, G/TBT/W/94, 16 de outubro de 1998. O Comitê do TBT discutiu esse tópico nas reuniões dos dias 15 de setembro de 1998, 11 de junho de 1999 e 1º de outubro de 1999. 59 WTO, Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures, Submission by the United States – National Regulatory Measure Related to Trade in Agricultural and Food Products Modified by Modern Biotechnology, G/SPS/GEN/186, 21 de junho de 2000.

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em 2000, e não passaram de quatro em 1995. É interessante observar que a UE notificou um projeto de regulamentação, com base no Acordo TBT, invocando questões relativas à rotulagem no tocante a seu objetivo e suas razões. Os Estados Unidos notificaram um projeto próprio de regulamentação conforme o Acordo SPS. Se existem incertezas quanto à extensão da aplicação dos acordos SPS e TBT ao comércio internacional de OGMs, as regras multilaterais que a ele indubitavelmente se aplicam são os artigos 3, 11 e 20 do GATT. O princípio do tratamento nacional, incorporado ao Artigo 3, implica a não-discriminação entre bens internos e importados. Transferir esse princípio para o contexto dos OGMs pressupõe que o país importador não pode aplicar aos produtos estrangeiros medidas mais onerosas que as que incidem sobre os produtos internos. Do mesmo modo, no contexto do Artigo 3, a determinação do que constitui “produtos similares” é uma questão crucial, uma vez que a obrigação de tratamento nacional se aplica unicamente se dois produtos forem “similares”. A eliminação geral de restrições quantitativas foi incorporada ao Artigo 11, que dispõe que não se instituirá nem se manterá proibição ou restrição ou quaisquer outros direitos, tarifas ou taxas alfandegárias sobre a importação ou a exportação de nenhum produto. As obrigações dos artigos 3 e 11 podem ser revogadas mediante o uso das exceções estipuladas pelo Artigo 20. Nele, são as seguintes as provisões especialmente relevantes para o comércio de OGMs:
Ressaltando que não se apliquem as medidas abaixo enumeradas de modo a constituir um meio de discriminação arbitrária injustificável entre países nos quais prevalecem as mesmas condições, ou una restrição encoberta ao comércio internacional, nenhuma disposição do presente Acordo será interpretada no sentido de impedir que qualquer parte contratante adote ou aplique as medidas: (b) necessárias à proteção da saúde e da vida das pessoas e dos animais ou à preservação dos vegetais; (g) referentes à conservação dos recursos naturais esgotáveis, desde que tais medidas sejam aplicadas em conjunto com restrições à produção ou ao consumo nacionais;

O artigo 20 dá aos países os meios legais de equilibrar as obrigações comerciais com importantes objetivos não-comerciais, como a proteção
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à saúde ou à preservação do meio ambiente, que são parte de suas políticas nacionais gerais. No caso do camarão,60 o Órgão de Apelação, referindo-se ao texto introdutório do Artigo 20, considerou que “ele incorpora o reconhecimento, por parte dos membros da OMC, da necessidade, por um lado, de manter um equilíbrio de direitos e obrigações entre o direito de um membro de invocar uma ou outra exceção do Artigo 20, especificadas nos parágrafos (a) a (j) e, por outro, os direitos substantivos dos demais membros conforme o GATT de 1994 ... É preciso estabelecer um equilíbrio entre o direito de um membro de invocar uma exceção do Artigo 20 e o dever desse mesmo membro de respeitar os direitos que o tratado confere aos outros membros”.61 De acordo com o Órgão de Apelação, o objetivo do texto introdutório do Artigo 20 é “a prevenção geral do abuso das exceções do Artigo 20.62 Ao proibir a importação de OGMs e de produtos GM, é possível que um país esteja infringindo suas obrigações comerciais; não obstante, ele tem a possibilidade de invocar diversas provisões para justificar a medida restritiva ao comércio. Pode invocar o Acordo SPS. Nesse caso, cabe-lhe provar que a media é necessária à proteção da vida ou da saúde humana, animal ou vegetal, que ela tem fundamento em princípios científicos e que não está sendo mantida sem suficiente evidência científica. Se a medida for aplicada provisoriamente, o país deve procurar obter a informação adicional necessária a uma avaliação de risco mais objetiva e suspendê-la dentro de um prazo razoável. No presente, há certas dificuldades para invocar o Acordo SPS a fim de justificar uma restrição ao comércio de OGMs. As medidas ligadas aos OGMs coincidem com o espírito, mas não com a letra do acordo. Não há evidência científica que identifique claramente o nível de risco que os OGMs representam para a vida ou a saúde humana, animal ou vegetal. Uma medida tomada com base no princípio de precaução tem de ser revogada dentro de um prazo razoável. A segunda opção é justificar uma medida restritiva ao comércio de GM com base no Acordo TBT. Também nesse caso surgem dificuldades.
60 Relatório do Órgão de Apelação sobre a Proibição dos Estados Unidos da Importação de Certos Camarões e Produtos de Camarão, adotada no dia 12 de outubro de 1998, WT/DS58/ AB/R; 61 Shrimp, parág. 156. 62 Shrimp, parág. 150

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Antes de mais nada, não está claro se uma proibição de importação deve ser encarada como regulamentação técnica. Em segundo lugar, não está claro se os OGMs podem ser considerados diferentes dos produtos convencionais ou se se trata de “produtos similares”. Ainda que várias considerações levem à conclusão de que os produtos geneticamente modificados e os convencionais são dissimilares, não se chegou a um consenso sobre a questão. A terceira opção consiste em invocar o Artigo 20 do GATT. Nesse caso, o país que implementar a medida restritiva ao comércio é obrigado a provar que esta não só é compatível com a exceção específica invocada (parágrafos (b) e (g)), como também que está em conformidade com o texto introdutório do Artigo 20, isto é, que não constitui uma discriminação injustificável ou arbitrária entre países nos quais prevalecem as mesmas condições nem uma restrição dissimulada ao comércio internacional. O reforço da proteção do direito de propriedade intelectual pode tornar mais lucrativo o investimento da indústria de biotecnologia,63 de modo que é possível argumentar que o Acordo TRIPS promove a adoção dos OGMs no sistema alimentar. A questão da biotecnologia aplicada aos produtos agrícolas e alimentícios relaciona-se com a de patentear vegetais ou animais vivos, inclusive as invenções e variedades vegetais biotecnológicas. Tanto nos países desenvolvidos quanto nos subdesenvolvidos, manifesta-se a preocupação com o impacto econômico, social, ambiental e ético da patenteação da vida. Ademais, muitos governos do Terceiro Mundo receiam que o controle da natureza e da distribuição de novas formas de vida, por parte dos conglomerados transnacionais, venha a afetar as perspectivas de desenvolvimento e segurança alimentar de seus países. A patenteação da vida suscita cuidados com os direitos do consumidor, com a conservação da biodiversidade, com a proteção ambiental, com a sustentabilidade da agricultura, com os direitos dos indígenas, com a liberdade científica e acadêmica e, enfim, com o desenvolvimento econômico de muitas nações subdesenvolvidas dependentes de novas tecnologias. Ademais, resta saber até que ponto os detentores de patentes e licenças assumirão a responsabilidade pelas eventuais conseqüências adversas da aplicação da biotecnologia no meio ambiente e no bem-estar humano.
63 A análise dos DPIs baseia-se em Tansey (1999).

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Atualmente, o Acordo TRIPS não exige que os países emitam patentes de vegetais e animais; contudo, eles são obrigados a prover a proteção das variedades vegetais por meio de patentes, de um sistema sui generis efetivo64 ou de uma mescla de ambos (Artigo 27.3(B)). A revisão desse artigo faz parte da “integrada” acordada na conclusão da Rodada do Uruguai. Cumprindo-a, o Conselho da OMC para o Acordo TRIPS iniciou a revisão do Artigo 27.3(B) em 1999; no entanto, por causa da falta de consenso entre os membros, a revisão ainda prossegue em 2000. Os países mais desenvolvidos consideram-na uma revisão da implementação, ao passo que a maioria dos subdesenvolvidos a encara como uma revisão das próprias disposições passíveis de levar à revisão do texto. Enquanto a maior parte dos países desenvolvidos acha que o modelo oferecido pelo sistema UPOV65 de Direitos dos Cultivadores de Plantas é o sistema sui generis mais indicado para proteger as variedades vegetais, os subdesenvolvidos desejam conservar a flexibilidade na implementação da legislação nesse campo. O sistema UPOV produz um regime bastante forte de DPIs de variedades vegetais adaptados principalmente ao cultivo industrial, que pode não servir a todos os países. Promove comercialmente variedades de espécies para sistemas industriais e agrícolas que obrigam os agricultores a pagar royalties por essas sementes, de modo que o setor de sementes se torna uma oportunidade de investimento para as indústrias química e de biotecnologia. A alternativa, sobretudo nos países caracterizados pela agricultura de subsistência, é desenvolver soluções próprias com uma legislação especial, adequada a sua situação, que proteja as variedades vegetais. Por exemplo, as nações em desenvolvimento podem estabelecer direitos não-monopolistas que possibilitem a coexistência de diferentes direitos de propriedade, reconhecendo o fato de que diversos agentes participam da gestão da variedade vegetal e todos podem reclamar para si as mesmas inovações ou o mesmo conhecimento.
64 Um sistema sui generis de proteção é uma forma alternativa única de proteção da propriedade intelectual, destinada a ajustar-se ao contexto e às necessidades particulares de um país. No caso das variedades vegetais, significa que os países podem criar normas próprias de proteção às novas variedades vegetais com alguma forma de direito de propriedade intelectual (DPI), contanto que tal proteção seja eficaz. O acordo não define os elementos de um sistema eficaz. 65 Union Internationale pour la Protection des Obtentions Végétales (União Internacional de Proteção das Novas Variedades Vegetais).

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Convém notar que, tradicionalmente, nunca houve proteção legal a variedades vegetais em âmbito nacional ou internacional. Os direitos de patente de cultivo foram sendo concedidos progressivamente a fim de incentivar o setor privado a ingressar na indústria da semente. No entanto, até recentemente, tais desenvolvimentos limitaram-se aos países desenvolvidos. É pouco provável que, antes da implementação do Acordo TRIPS, algum país em desenvolvimento tenha incluído em sua legislação a proteção às variedades vegetais.66 Considerando que a patenteação está ligada ao desenvolvimento e à introdução de plantas GM, pode-se argumentar que um país precisa primeiramente estabelecer normas e sistemas de controle adequados de biossegurança antes de pensar na implementação de regimes de patente capazes de estimular o desenvolvimento e a liberação dessas plantas.

A Terceira Conferência Ministerial da OMC e seu processo preparatório
A maioria dos países em desenvolvimento foi à Terceira Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (Seattle, 30 de novembro-3 de dezembro de 1999) convencida de que, no terreno da biotecnologia, o mais provável era que a melhor opção fosse o status quo. Esses países opuseram-se à visão de que as considerações ambientais deviam permear todo o debate comercial e mostraram-se hostis à posição segundo a qual convinha dar maior peso às questões ambientais no âmbito da OMC.67 Também acharam que, excluindo das negociações o tema dos OGMs e evitando o estabelecimento de novas regras multilaterais na área, teriam tempo de desenvolver estruturas regulatórias para tratar da questão.
66 Ver Cullet Ph., “Protecting rights in plant varieties”, Center for International Development at Harvard University, 1999. Disponível em <http://www.cid.harvard.edu/cidbiotech/ comments/comments56.htm>. 67 Ver, por exemplo, WTO, Submission from India, General Council – Preparations for the 1999 Ministerial Conference – Discussion on Paragraph 9a(iii) of the Geneva Ministerial Declaration, WT/GC/W/151, 8 de março de 1999: “ questão da interface comércio e meio A ambiente é complexa e, na nossa avaliação, as provisões existentes na OMC são mais que adequadas para lidar com as preocupações ambientais genuínas e bona fide. A verdadeira solução do problema, se houver, está nas instituições internacionais que tratam dos acordos ambientais multilaterais”.

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Já os países exportadores de OGMs esperavam a tomada de algumas decisões que facilitassem suas exportações futuras de OGMs e produtos agrícolas GM. Em particular, pretendiam atacar o problema das aprovações nacionais de OGMs (tendo em mente o lento processo de aprovação e a suspensão de fato da própria CE), reconfirmar que a evidência científica devia ser a base de toda e qualquer medida destinada a proteger a vida ou a saúde humana ou animal e o meio ambiente, caracterizar os produtos GM como “similares” aos convencionais e, enfim, lançar a idéia de que era preciso desenvolver um novo conjunto de normas referentes ao comércio de OGMs. Em particular, os diferentes países desejavam tratar de dois grupos de questões relacionadas com os OGMs. Os detentores da tecnologia de produção de OGMs queriam que o sistema da OMC gerasse novas disciplinas que limitassem a capacidade regulatória dos Estados nesse campo. Uma condição para atingir tal meta era garantir que se tomasse uma decisão, em âmbito multilateral, a favor de um sistema ágil e confiável de aprovação de novos OGMs em todos os países. Já os produtores e exportadores de OGMs que não detinham uma tecnologia relevante mostraram-se interessados sobretudo em salvaguardar as oportunidades existentes de acesso ao mercado. Enquanto o primeiro grupo preferia incluir a questão do comércio internacional de OGMs nas negociações sobre a agricultura, o segundo se opunha a essa opção, alegando que ela desviaria o foco das negociações do acesso ao mercado de biotecnologia. Como solução de compromisso, alguns países apresentaram propostas referentes à biotecnologia e ao comércio internacional durante o processo preparatório da Conferência de Seattle. Os Estados Unidos solicitaram à OMC “o estabelecimento de disciplinas que assegurem que o comércio de produtos da biotecnologia se baseie em processos transparentes, previsíveis e oportunos”.68 Com essa proposta, tentava-se alcançar diversos objetivos: garantir a rápida exportação de produtos da biotecnologia, limitando o prazo para que os países importadores tomassem uma decisão sobre as importações (processos oportunos); permitir que os países exportadores provessem inputs num
68 WTO, Communication from the United States – Preparations for the 1999 Ministerial Conference – Negotiations on Agriculture – Measures Affecting Trade in Agricultural Biotechnology Products, WT/GC/W288, 4 de agosto de 1999.

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estágio precoce do processo de tomada de decisão dos demais, influenciando, assim, o desenvolvimento político das outras nações, particularmente das sem capacidade científica e técnica (processos transparentes); e considerar os produtos GM “similares” aos convencionais com base no teste de “equivalência substancial” (processos previsíveis). O Canadá propôs a formação de “um Grupo de Trabalho sobre biotecnologia com a missão de avaliar a adequação e a eficácia das normas existentes, assim como a capacidade dos membros da OMC de implementar essas normas efetivamente. Um ano depois de criado, o GT dará conta de suas constatações perante o Órgão Diretor (a ser estabelecido em Seattle), chegando às conclusões que considerar apropriadas”.69 Portanto, o Canadá desejava discutir a biotecnologia e o comércio internacional não só no contexto da agricultura. Além disso, queria manter flexibilidade com relação ao uso das constatações do Grupo de Trabalho, ou seja, a criação de um Grupo de Trabalho não pressupunha automaticamente que a biotecnologia seria incluída nas negociações sobre a agricultura. O Japão sugeriu que a OMC “estabeleça um foro adequado para analisar as novas questões, inclusive os OGMs. Tal foro manterá discussões a partir de uma perspectiva ampla a fim de examinar a atual situação dos OGMs, examinar as questões que devem ser tratadas e a sua relação com os acordos da OMC já existentes”. Pode ser “o subgrupo de um grupo independente de negociação sobre a agricultura para identificar os tópicos acerca da matéria dos OGMs relacionados com a alimentação”. O grupo deveria considerar, inter alia, se os acordos relevantes da OMC, como o SPS, o TBT e o TRIPS, tinham condições de atender às questões referentes aos OGMs; qual era a situação dos membros no tocante à sua avaliação da segurança dos OGMs e da rotulagem dos produtos alimentícios contendo OGMs; e qual seria o meio apropriado de a OMC tratar os conteúdos e os resultados das discussões em outros foros internacionais.70 Graças à pressão dos promotores e de outros países exportadores de OGMs, essas propostas foram incorporadas a duas partes do Esboço
69 WTO, Communication from Canada – Preparations for the 1999 Ministerial Conference – Proposal for Establishment of a Working Party on Biotechnology in WTO, WT/GC/W/359, 12 de outubro de 1999. 70 WTO, Communication from Japan – Preparations for the 1999 Ministerial Conference – Proposal of Japan on Genetically Modified Organisms (GMOs), WT/GC/W/365, 12 de outubro de 1999.

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de Declaração Ministerial de 19 de outubro de 1999. O Parágrafo 71, com o título “Outros elementos do programa de trabalho”, diz: “Nós concordamos em estabelecer um Grupo de Trabalho sobre Biotecnologia. Este se incumbirá de avaliar a adequação e a eficácia das normas existentes, assim como a capacidade dos membros da OMC de implementá-las. É conveniente que esse grupo delibere dentro de um prazo X”. Com o título “Negociações definidas em Marrakesh. Agricultura”, o Parágrafo 29(vi) refere-se ao “ Aperfeiçoamento das regras e disciplinas conforme o adequado, inclusive com respeito a ... disciplinas que assegurem que o comércio de produtos da biotecnologia agrícola se baseie em processos transparentes, previsíveis e oportunos”. Em Seattle, houve uma discussão inicial dessas propostas. Os Estados Unidos confirmaram que seu objetivo não era atribuir à OMC a função de avaliar a base científica das decisões dos membros de autorizar ou não certos produtos em seus mercados, e sim dar-lhe um papel relativo no processo de aprovação dos produtos agrícolas da engenharia genética pelos países. A Comissão Européia tentou conciliar suas diferenças com os Estados Unidos nesse campo, endossando a criação de um grupo de trabalho sobre biotecnologia com a condição de que esse grupo tivesse competência para estudar, não para negociar, e fizesse parte de um pacote abrangente sobre questões relativas ao meio ambiente. Também reconfirmou que não abriria mão do direito de proibir produtos agrícolas e alimentícios por razões de segurança. Entretanto, como a Comissão não tinha competência para fazer essa concessão, os ministros do Meio Ambiente e do Comércio da UE alteraram sua posição e se opuseram à discussão sobre biotecnologia na OMC. São vários os possíveis motivos: o receio de que a criação de um grupo de trabalho na OMC ameaçasse o sucesso das negociações do Protocolo sobre Biossegurança; a convicção de que a OMC não era o foro mais adequado para desenvolver uma abordagem multilateral das questões de biotecnologia; e o temor de que, se se atribuísse à OMC uma competência específica, as considerações comerciais passariam a prevalecer sobre as preocupações ambientais. Com a oposição dos ministros da UE à posição inicial da Comissão, esta declarou que só aceitaria um grupo de trabalho sobre biotecnologia se todos os países se comprometessem a trabalhar de boa-fé
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para concluir as conversações sobre a biotecnologia e concordassem com uma agenda ampla de negociação na OMC, a qual incluiria questões ambientais e do consumidor. Em conseqüência do fracasso da Conferência de Seattle, não se esclareceu o futuro status das propostas apresentadas no processo preparatório. Todavia, seja qual for a decisão tomada sobre seu status legal, elas refletem as preocupações dos países que não tiveram oportunidade de se manifestar na conferência ministerial, mas que continuam presentes. No campo específico dos OGMs, o lançamento de novas negociações sobre a agricultura, em março de 2000, promoveu um foro de discussão sobre tais questões; alguns países produtores e exportadores de OGMs já propuseram a inclusão do tema nas negociações. Contudo, é muito duvidoso que esse foro seja o mais apropriado para a discussão de problemas relativos à biotecnologia. Provavelmente, será dificílimo para os países em desenvolvimento obter um resultado geral positivo das negociações sobre a agricultura se o tópico da biotecnologia se prolongar demais e ocupar muito a atenção das delegações. O mais provável é que o sucesso da conclusão do Protocolo sobre Biossegurança tenha um impacto sobre as posições que os países sustentaram no processo preparatório da própria Conferência.

As iniciativas da Comissão do Código Alimentar e da Organização para Agricultura e Alimentação
Em junho de 1999, a Comissão do Código Alimentar estabeleceu uma Força-tarefa Intergovernamental Ad Hoc sobre Alimentos Derivados da Biotecnologia a fim de desenvolver padrões, diretrizes ou recomendações, conforme a conveniência, relativos aos alimentos derivados da biotecnologia ou de características introduzidas nos alimentos por métodos biotecnológicos. A expectativa da comunidade global é de que, num prazo de quatro anos, a força-tarefa chegue a um acordo sobre as modalidades de avaliação da segurança dos alimentos derivados da biotecnologia. Ela teve a sua primeira seção entre 14 e 17 de março de 2000. Nesse encontro, muitas delegações e organizações observadoras identificaram
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a avaliação da segurança e do valor nutritivo dos alimentos derivados da biotecnologia como a área de trabalho prioritária.71 A força-tarefa decidiu proceder à elaboração de dois textos principais: 1. um conjunto amplo de princípios gerais de análise de risco de alimentos derivados da biotecnologia, inclusive a tomada de decisão com fundamento científico, a avaliação anterior à comercialização, o monitoramento e a transparência posteriores à comercialização; e 2. orientações específicas para a avaliação de risco de alimentos derivados da biotecnologia, inclusive matérias como segurança e nutrição alimentares, equivalência substancial, efeitos não intencionais e conseqüências potenciais a longo prazo para a saúde. Um grupo de trabalho presidido pelo Japão incumbiu-se da tarefa de elaborar os textos. Ademais, a força-tarefa concordou com a necessidade de preparar uma lista de métodos analíticos disponíveis, inclusive de detectar e identificar alimentos ou ingredientes alimentícios derivados da biotecnologia, encarregando-se de indicar o critério de desempenho de cada método e o status de sua validação. Um grupo de trabalho coordenado pela Alemanha ficou encarregado de copilar a lista. O Comitê de Rotulagem de Produtos Alimentícios do Código está estudando a adoção de um padrão internacional de rotulagem de OGMs. Em 1996, a Organização para Agricultura e Alimentação (FAO) e a Organização Mundial da Saúde (OMS) promoveram uma Consulta de Expertos e recomendaram que os países em desenvolvimento recebessem assistência e educação acerca das abordagens da avaliação de segurança de alimentos e componentes alimentícios produzidos por modificação genética. Na primeira reunião da força-tarefa, a FAO e a OMS reafirmaram seu apoio à assistência técnica aos países subdesenvolvidos. A FAO divulgou uma declaração por ocasião do primeiro encontro da força-tarefa.72 Enfatizou que a engenharia genética fornece poderosos instrumentos para um desenvolvimento sustentável da agricultura, do
71 Joint FAO/WHO Food Standard Programme, Report of the First Session of the Codex Ad Hoc Intergovernmental Task Force on Foods Derived from Biotechnology, Chiba, Japão, 14-17 de março de 2000, ALINOR 01/34. O relatório será examinado na 24ª Sessão da Comissão do Código Alimentar (Genebra, 2-7 de julho de 2001). 72 Ver “FAO stresses potential of biotechnology but calls for caution”, FAO Press Release 00/17.

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florestamento e da pesca e pode ser uma ajuda importante para a satisfação das necessidade alimentares da população crescente e cada vez mais urbanizada. No caso dos OGMs, porém, recomendou uma avaliação com base científica que determine objetivamente os benefícios e os riscos de cada OGM individual e trate das preocupações legítimas com a biossegurança de cada produto e processo antes de que seja liberado. A FAO observou que o investimento em pesquisa biotecnológica tende a se concentrar no setor privado e a orientar-se para a agricultura dos países de renda mais alta, onde há poder de compra para os seus produtos. Em vista da contribuição potencial das biotecnologias para aumentar o abastecimento de alimentos e superar a insegurança e a vulnerabilidade alimentares, a FAO fez um apelo para que se envidem esforços para assegurar que os países subdesenvolvidos, em geral, e os agricultores pobres em recursos, em particular, tenham acesso a uma diversidade de fontes de material genético. E propôs que essa necessidade seja atendida mediante o aumento do financiamento público e o diálogo entre os setores público e privado. No dia 28 de junho de 2000, o diretor-geral da FAO reconheceu, numa entrevista, que as culturas convencionais podiam alimentar 800 milhões de pessoas com fome no mundo se simplesmente fossem distribuídas com justiça nos países subdesenvolvidos. Mas previu que uma escassez de terra disponível para o cultivo tornaria impossível alimentação de uma população global que deve chegar a 9 bilhões sem recorrer a plantas e animais manipulados pela engenharia genética. Além disso, sublinhou a necessidade de tomar todas as precauções necessárias para proteger a saúde humana e o meio ambiente. Disse acreditar que é possível chegar a um consenso sobre os padrões de alimento GM, apesar da divisão da opinião. A FAO, acrescentou, está criando uma “comissão de ética” especial, com a contribuição de filósofos e representantes religiosos, para investigar os fatores humanos relacionados com a agricultura GM.73 Em julho de 1999, a Comissão do Código Alimentar aprovou diretrizes internacionais para a produção, o processamento, a rotulagem e a comercialização do alimento organicamente produzido. Tais diretrizes definem a natureza da produção de alimento orgânico e prevenirão afirmações capazes de desnortear os consumidores sobre a qualidade de um
73 Ver “World needs GM crops, says UN food chief ”, Financial Times, 28 de junho de 2000.

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produto ou sobre o modo como é produzido. O objetivo final é dar-lhe uma opção e, ao mesmo tempo, garantir a observância dos padrões da agricultura orgânica.74

As iniciativas da OCDE
A biotecnologia, os produtos agrícolas geneticamente modificados e outros aspectos da segurança alimentar não tardaram a despertar muito interesse nos países-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Esta tem diversos projetos relacionados com a biossegurança, como o Grupo de Trabalho para a Harmonização da Supervisão Regulatória da Biotecnologia, o Grupo de Trabalho sobre Biotecnologia e a Força-tarefa para a Segurança dos Novos Alimentos e Rações. Atualmente, está preparando a resposta a uma solicitação apresentada pelos chefes de Estado e de governo do G8, em junho de 1999, para que se criasse um grupo de estudo sobre “as implicações da biotecnologia e outros aspectos da segurança alimentar”.75 A OCDE planejou cinco elementos em resposta ao G8: um relatório sobre a avaliação de segurança dos novos alimentos; outro sobre as questões ambientais relacionadas; um compêndio descrevendo os sistemas nacionais e internacionais de segurança alimentar; o resultado das consultas da OCDE com organizações não-governamentais ocorridas em 20 de novembro de 1999;
74 Ver “The Codex Alimentarius Commission approves guidelines for organic food and sets up taskforces on standards for derived from biotechnology, animal feeding and fruit juices”, FAO Press Release, 99/41. 75 “ biotecnologia oferece grandes oportunidades, mas também representa desafios signifiA cativos e suscitou o debate público sobre suas implicações. Os ministros enfatizaram a importância de salvaguardar a saúde humana e meio ambiente e, ao mesmo tempo, permitir que as pessoas desfrutem dos benefícios provindos dos avanços da biotecnologia. A pesquisa científica é essencial ao processo. A OCDE deve continuar examinando as várias dimensões da questão, inclusive a discussão no próximo encontro ministerial do CPCT (Comitê de Política Científica e Tecnológica) e em outros foros” (Comunicado da reunião do Conselho da OCDE em âmbito ministerial, parágrafo 9, maio de 1999). “Como o comércio é cada vez mais global, é preciso lidar com as conseqüências dos desenvolvimentos da biotecnologia em nível nacional e internacional e em todos os foros adequados. Nós dependemos de uma abordagem com base científica e fundada em normas para tratar dessas questões” (Comunicado dos Chefes de Estado e de Governo do G8, parágrafo 11, Colônia, junho de 1999).

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e o resultado da Conferência da OCDE sobre “GM e Segurança Alimentar: Fatos, Incertezas e Avaliação” (Edimburgo, 28 de fevereiro–1º de março de 2000).76

O princípio de precaução
O princípio de precaução começou a figurar em acordos multilaterais na metade da década de 1980. Houve referências a ele em 1985, na Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, e em 1987, no Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Deterioram a Camada de Ozônio. O texto da Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies Ameaçadas da Fauna e da Flora Silvestres (Cites, na sigla inglesa) não o invocou explicitamente, mas a Conferência das Partes endossou-o explicitamente em 1994. A aplicação do princípio aumentou a partir da década de 1990, quando a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Unced) dilatou consideravelmente o consenso sobre ele. Adotou-se o Princípio 15 da Declaração do Rio.77 Ademais, os delegados da Unced o invocaram na Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, na Convenção sobre Diversidade Biológica e na Agenda 21. Como já se mencionou, o princípio de precaução é um dos pontos centrais do Protocolo de Cartagena.78 Em 1990, mencionou-se o princípio de precaução também em declarações e tratados regionais. A Convenção de Bamako de 1990 sobre a Proibição de Importar Detritos Perigosos na África e sobre o Controle dos Movimentos Transfronteiriços e a Gestão dos Detritos Perigosos na
76 Ver Inter-Agency Network for Safety in Biotechnology (IANB), Safety in Biotechnology – IANB Newsletter, n.1, 19 de abril de 2000, e OECD Work on Biotechnology and Other Aspects of Food Safety, nota do secretário-geral, C(99) 148/REV4, 15 de novembro de 1999. 77 Na formulação da Declaração do Rio, o princípio tem diversos elementos. O limite para desencadear o princípio é a existência de ameaças identificáveis de dano sério e irreversível. Na existência de tais ameaças, os governos têm liberdade de tomar medidas custo-efetivas preventivas. Também podem se recusar a tomar tais medidas, porém não alegando falta de certeza científica. Ademais da referência a essas medidas, o Princípio 15 não estabelece condições nem restrições para as medidas preventivas que o governo escolher. 78 Encontra-se uma análise recente do princípio de precaução em Ward, H., “Science and Precaution in the Trading System”, Royal Institute of International Affairs e o International Institute for Sustainable Development, 1999.

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África solicita a implementação do princípio de precaução. Na Europa, ele foi incluído na Convenção de 1999 para a Proteção do Ambiente Marinho do Atlântico Nordeste, na Convenção de 1992 sobre a Proteção e o Uso de Cursos de Água Transfronteiriços e dos Lagos Inernacionais e pela Convenção de 1992 sobre a Proteção do Ambiente Marinho da Região do Mar Báltico. Também ficou inscrito no Tratado de Maastricht de 1992 como base da ação ambiental da UE. Desde 1992, o princípio de precaução tem se refletido também na legislação interna e na jurisprudência de um número crescente de países. De acordo com a maioria dos comentaristas, ele se originou na política ambiental municipal da República Federal da Alemanha, onde se materializou nos conceitos de que os perigos ambientais devem ser evitados antes que ocorram e de que as autoridades governamentais podem impor medidas ou agir mesmo diante da incerteza. Na Colômbia, a Lei n.99 (aprovada em 1993) incorpora o princípio de precaução, considerandoo fundamental para a política ambiental do país. Em 1988, a Costa Rica aprovou a Lei n.7.788 para conservar a biodiversidade, fomentar o uso sustentável dos recursos naturais e distribuir de modo eqüitativo os benefícios e custos derivados da biodiversidade. O critério precautório é um dos que implementam a lei. Na Austrália, o princípio de precaução vem sendo incorporado a quase todas as recentes políticas e estratégias federais para o meio ambiente. Ademais, a Justiça do país reconheceu o princípio em diversos casos ambientais. O Canadá adotou a abordagem precautória na legislação e nos acordos intergovernamentais, e ela tem aparecido na jurisprudência. Várias províncias canadenses adotaram o princípio de precaução na legislação ambiental. A abordagem precautória reflete-se, pelo menos implicitamente, em numerosas leis ambientais internas dos Estados Unidos, inclusive na Lei das Espécies Ameaçadas, na da Política Ambiental Nacional, na do Ar Limpo, na Lei Federal de Alimentação, Drogas e Cosméticos, na da Água Limpa e na da Poluição de Petróleo. No entanto, o país tem afirmado reiteradamente que a abordagem precautória não é uma regra de direito consuetudinário; assim, embora a adote em várias leis ambientais, não a reconhece como uma obrigação internacional. No caso Velore Citizens Welfare Forum versus Union of India & ORS, a Suprema Corte indiana adotou o princípio de precaução ao tratar da poluição
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causada pelos curtumes e concluiu que ele era um elemento essencial do desenvolvimento sustentável. Também decidiu que o princípio de precaução fazia parte da lei da Índia, pelo menos parcialmente, pois é de se supor que as regras da lei consuetudinária internacional e, presumivelmente, inclusive o princípio de precaução devem ser incorporados à legislação interna se não a contrariarem. No caso Shehla Zia versus WAPDA, a Suprema Corte paquistanesa reexaminou a objeção de um grupo de cidadãos à proposta de construção de uma estação de distribuição de energia. Com base no princípio de precaução, tal como o expressa a lei internacional e a Constituição do Paquistão, o tribunal proibiu a construção da estação até que novos estudos esclareçam o seu impacto potencial.79 Em 2 de fevereiro de 2000, a Comissão da CE adotou um comunica80 do acerca da aplicação do princípio de precaução como um complemento do Protocolo sobre Biossegurança e do Relatório sobre Segurança Alimentar. Os objetivos declarados do comunicado são informar todas as partes interessadas sobre como a Comissão pretende aplicar o princípio; estabelecer diretrizes para a sua aplicação; contribuir com o presente debate sobre a questão tanto na UE quanto em âmbito internacional; erigir uma compreensão comum do modo de avaliar, apreciar, gerir e comunicar os riscos que a ciência não é capaz de avaliar plenamente; e evitar o recurso ilegítimo ao princípio de precaução como forma dissimulada de protecionismo. Conforme o comunicado, a Comissão considera que o princípio de precaução abrange muito mais do que o campo ambiental, incluindo também a proteção da saúde humana, animal e vegetal. Oferece uma base de ação quando a ciência é incapaz de dar uma resposta clara diante de razoáveis motivos de preocupação com perigos potenciais que possam afetar o meio ambiente ou a saúde humana, animal ou vegetal de modo incompatível com o alto nível de proteção escolhido pela UE. Os responsáveis pelas decisões devem ter conhecimento do grau de incerteza dos resultados da avaliação da informação científica disponível; não obstante,
79 A análise do princípio de precaução na legislação regional e nacional e na jurisprudência baseia-se em Stilwell, M. T., “The precautionary principle in international and domestic law”, 2000. (Mimeogr.) 80 Commission of the European Communities, Communication from the Commission on the Precautionary Principle, Bruxelas, 2 de fevereiro de 2000, COM(200) 1 final.

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determinar o nível de risco aceitável é, na opinião da Comissão, uma responsabilidade eminentemente política. As medidas fundamentadas no princípio de precaução devem ser, inter alia, proporcionais ao nível de proteção escolhido; indiscriminatórias na sua aplicação; compatíveis com medidas similares já tomadas; baseadas no exame dos benefícios e custos potenciais da ação ou da falta de ação; sujeitas a revisão à luz de novos dados científicos; e capazes de atribuir responsabilidade pela produção da evidência científica necessária a uma avaliação de risco mais abrangente. A Comissão deixa claro que examinar os custos e benefícios da ação ou da falta dela não é uma simples análise econômica de custobenefício: inclui considerações não-econômicas, como a eficiência das possíveis opções e a sua aceitabilidade pelo público. Na condução de tal exame, a proteção à saúde tem prioridade sobre as considerações econômicas. O comissário do Meio Ambiente, que apresentou o Relatório sobre Segurança Alimentar na sessão plenária do Parlamento Europeu, admitiu que o uso do princípio de precaução pela UE pode provocar atritos comerciais com os Estados Unidos, mas disse que as disputas serão solucionadas.81 Durante o processo preparatório de Seattle, a UE tratou a questão do princípio de precaução e propôs que os membros da OMC se concentrassem, inter alia, em “examinar se é necessário esclarecer a relação entre as normas comerciais internacionais e os princípios ambientais essenciais, notadamente o de precaução”. E acrescentou que “é necessário garantir o equilíbrio correto entre a ação pronta e proporcional, quando justificável, e a evitação da precaução injustificável, tendo em mente que o conceito básico do princípio de precaução já está presente em várias disposições-chave da OMC, como os acordos SPS e TBT”.82 A referência ao princípio de precaução em textos legais multilaterais, regionais e nacionais não o torna menos controverso no contexto do comércio internacional: embora ele tenha sido incluído em diversos
81 Ver “EC’s precautionary principle seeks proportionate, unbiased risk analysis”, International Trade Reporter, v.17, n.6, 2 Feb. 2000. 82 WTO, Communication from the European Communities, Preparations for de 1999 Ministerial Conference – EC Approach to Trade and Environment in the New WTO Round, WT/ GC/W194, 1º de junho de 1999.

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instrumentos legais decisivos no trato do meio ambiente, seu status, no quadro do sistema comercial internacional, continua sendo pouco claro. O comitê do SPS da OMC discutiu o princípio de precaução em sua primeira reunião de 2000 (15-16 de março), quando a UE apresentou o comunicado sobre ele. Tanto os países desenvolvidos quanto os subdesenvolvidos que participaram do debate expressaram preocupação com o comunicado e enfatizaram que o Acordo SPS já continha regras acerca dos casos em que se fizessem necessárias medidas de emergência, mas a correspondente evidência científica não fosse cabalmente acessível. Afirmaram que uma aplicação ampla do princípio de precaução, no comércio internacional, levaria a uma situação de imprevisibilidade no que tange ao acesso aos mercados, o que poria em risco os resultados da Rodada do Uruguai. Além disso, a implementação de medidas precautórias sem o estabelecimento de um prazo rigoroso estimularia a ineficácia e retardaria a pesquisa científica. Entre os países que, no SPS, se manifestaram contrários a uma interpretação ampla do princípio de precaução incluem-se os que se apuseram a ele durante as negociações do Protocolo sobre Biossegurança, assim como alguns dos que foram favoráveis no âmbito do Protocolo sobre Biossegurança.

Conclusões
Como exportadores, os países em desenvolvimento sempre recearam que os desenvolvidos usassem medidas de proteção à saúde, ao meio ambiente ou ao consumidor como instrumentos de proteção de sua indústria nacional, ameaçando-lhes, conseqüentemente, as oportunidades de acesso ao mercado. Como importadores, esses mesmos países enfrentam um risco diferente no campo da biotecnologia: o de importar e utilizar produtos que se podem revelar nocivos à saúde humana ou ao meio ambiente. A capacidade limitada da maioria deles de examinar os produtos na fronteira e avaliar por si sós os riscos e benefícios envolvidos, assim como a falta de legislação interna nessa matéria, torna séria a sua preocupação. Se, como exportadores, os países em desenvolvimento argumentam contra qualquer modificação das regras comerciais multilaterais existentes
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que venha a dar mais flexibilidade ao uso de medidas restritivas ao comércio em nome da proteção da vida e da saúde humanas ou animais ou do meio ambiente, como importadores potenciais de OGMs, a maior parte deles solicitou a flexibilidade para decidir aceitar ou recusar produtos cujo efeito sobre a saúde e o meio ambiente ainda não são plenamente conhecidos. Em termos práticos, essas preocupações diferentes se refletiram no fato de os países em desenvolvimento haverem solicitado que as medidas do TBT e do SPS se baseassem, tanto quanto possível, nos padrões internacionais e na evidência científica, de terem apoiado uma interpretação restrita do princípio de precaução no âmbito dos acordos da OMC e rejeitado as propostas dos países desenvolvidos no sentido de alterar o Artigo 20 do GATT. Por outro lado, a maioria das nações subdesenvolvidas manifestou-se firmemente a favor da flexibilidade na tomada de decisão no quadro do Protocolo sobre Biossegurança e lutou para tornar a abordagem precautória um dos pontos mais importantes do Protocolo. Essas posições conflitantes não são um sinal de falta de compreensão dos problemas em questão, porém mostram o quanto é difícil para os países – especialmente os que contam com escassos recursos financeiros e técnicos e têm necessidades rivais – tomar uma posição inequívoca no cenário cada vez mais complexo do comércio internacional. A biotecnologia pode ser uma área em que os países em desenvolvimento não tenham particular interesse em continuar negociando, sobretudo no âmbito da OMC, uma vez que, em quaisquer negociações, é provável que eles se vejam diante de vários riscos. A introdução dos OGMs na OMC arrisca criar conflito entre as comunidades comercial e ambiental e permitir que os países exportadores de OGMs desenvolvam novas disciplinas capazes de sabotar o Protocolo sobre Biossegurança. Por outro lado, pode permitir a alguns países desenvolver novas normas baseadas no princípio de precaução que abranjam muito mais que os produtos GM que tanto preocupam os países subdesenvolvidos, solapando-lhes o acesso ao mercado de produtos convencionais. Há outros foros, à parte a OMC, nos quais já se trataram e ainda é possível tratar as questões relacionadas com o OGMs, como a CDB/Protocolo sobre Biossegurança ou a FAO. Considerações científicas, jurídicas e táticas justificam a escolha dessas instâncias como foro de discussão
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sobre os OGMs. Nelas, os países são representados por delegados com expertise específica no setor. O Protocolo sobre Biossegurança tem por objeto os OGMs, ao passo que os acordos da OMC – como o TBT e o SPS – se aplicam além das fronteiras. Geralmente, os países em desenvolvimento conseguem se fazer ouvir mais no contexto da CDB e da FAO que na OMC. As discussões nesses foros têm a possibilidade de ser muito produtivas, mas as conclusões a que se chegar podem ser questionadas com base na sua compatibilidade com a OMC. Há ainda diversos foros, no âmbito da OMC, nos quais se podem tratar ou já se trataram, direta ou indiretamente, questões relativas ao comércio de produtos da biotecnologia e, mais especificamente, de OGMs. Cada um deles tem características próprias, de modo que as discussões podem ter resultados diferentes conforme o lugar em que ocorram. Os comitês do SPS e do TBT são técnicos, com função bem definida e relativamente pouco espaço para barganhas, muito embora, no presente, o Acordo TBT esteja passando por sua segunda revisão trienal. O Comitê de Comércio e Meio Ambiente é um foro em que as questões não-comerciais recebem uma atenção especial. O Comitê de Agricultura, em que as negociações são contínuas, é o foro que atualmente oferece a mais ampla margem de manobra e as melhores oportunidades de barganha. No entanto, também pode ser um foro arriscado para os países subdesenvolvidos. Os países produtores e exportadores de OGMs têm a possibilidade de trocar concessões no terreno da biotecnologia por concessões em outras áreas, como os subsídios à exportação, e isso é capaz de levar a uma situação contrária aos interesses dos países em desenvolvimento no setor. Ademais, a atenção excessiva à biotecnologia arrisca desviar a atenção de temas de enorme relevância para os países em desenvolvimento, especificamente as reduções de tarifas e a suspensão dos subsídios, e ameaçar os resultados globais das negociações. Além disso, pode-se argumentar que o comércio de OGMs é uma questão horizontal com implicações que vão além da agricultura e que, portanto, o Comitê de Agricultura não é o foro mais adequado para discuti-la. Um grupo de trabalho ad hoc no âmbito da OMC tem condições de contribuir para melhorar a compreensão do problema, contudo os grupos de trabalho geralmente são o primeiro passo rumo à negociação de novas regras comerciais.
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Se se levar à OMC a questão do comércio internacional de OGMs e produtos deles derivados, podem-se vislumbrar dois cenários possíveis.

Cenário 1
Como alguns parceiros comerciais poderosos apóiam decididamente alterações no sistema da OMC a fim de melhor acomodar seus interesses não-comerciais, e diante da pressão exercida sobre o sistema pelos muito expressivos grupos de consumidores e ambientalistas, o sistema comercial multilateral pode se tornar mais flexível, permitindo que os países recorram a medidas restritivas ao comércio a fim de proteger seus mercados de produtos que possam prejudicar a vida e a saúde humanas, animais ou vegetais ou o meio ambiente. Por conseguinte, é possível que se iniciem negociações, na OMC, para modificar o Artigo 20 do GATT e, talvez, o Artigo 5.7 do Acordo SPS. Uma alteração integral do Acordo SPS e do Artigo 20 do GATT, afetando não só o comércio de OGMs, como também o de produtos agrícolas e alimentícios não-GM, seria uma opção arriscada para os países subdesenvolvidos, uma vez que pode ameaçar as oportunidades de mercado existentes. Por outro lado, seria desnecessário procurar proteger a saúde e a segurança internas, no campo dos OGMs, já que é possível usar o Protocolo sobre Biossegurança com esse fim. Sem embargo, se se alterarem as normas comerciais da maneira descrita anteriormente, a atitude dos países em desenvolvimento pode ser a de reivindicar assistência técnica e financeira que lhes possibilite cumprir as novas e mais rigorosas exigências que, provavelmente, serão implementadas pelos países importadores. Deve-se incentivar a implementação cabal, por parte dos países desenvolvidos, das disposições sobre a cooperação técnica e sobre o tratamento especial e diferencial contidos nos Acordos SPS e TBT. Há que preservar as oportunidades de acesso ao mercado dos países em desenvolvimento e não se deve modificar o equilíbrio de direitos e obrigações surgido na Rodada do Uruguai. Essa opção pode ser perigosa: embora arrisque implementar exigências mais rigorosas, é possível que não se verifique a cooperação técnica e financeira, como mostra a experiência com cláusulas de melhor empenho. Todavia, os países subdesenvolvidos devem ter em mente que os varejistas
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e os consumidores podem recusar produtos que não observem padrões rigorosos, portanto aumentar a capacidade de produzir qualidade e produtos seguros é a alternativa mais promissora a longo prazo. Esta opção implica criar conhecimento, aptidão e capacidade nos países em desenvolvimento. Reforçar as capacidades internas nesses terrenos teria um positivo efeito expansível à medida que também ajudaria os países subdesenvolvidos, como importadores, a identificar confiavelmente o tipo de produtos que desejam permitir em seus mercados. Em vez de se mostrarem relutantes em importar e usar produtos geneticamente modificados em razão de sua incapacidade de avaliar os riscos e benefícios potenciais com eles relacionados, é possível que, com base no aumento de sua capacidade científica e de avaliação própria dos riscos e benefícios potenciais envolvidos, esses países passem a impedir a entrada dos produtos real ou potencialmente nocivos à saúde e à segurança internas, levando em conta as condições locais, e a permitir a entrada dos que se mostrarem benéficos para a solução de graves problemas internos, como a segurança alimentar, a saúde pública e a proteção do meio ambiente. Em outras palavras, aumentar a capacidade dos países em desenvolvimento de lidar com questões científicas no setor agrícola significa aumentar-lhes a capacidade tanto como exportadores quanto como importadores e, no futuro, como produtores. Tais países podem se beneficiar da biotecnologia se conseguirem lidar com ela e participar de seu desenvolvimento.

Cenário 2
A incerteza jurídica já está afetando os fluxos comerciais internacionais de OGMs e de produtos deles derivados, assim como os interesses econômicos dos países exportadores, principalmente dos Estados Unidos e do Canadá. Os conglomerados transnacionais que fizeram investimentos significativos na biotecnologia já estão pressionando os governos para que assegurem um sistema comercial multilateral que inclua tão poucas limitações quanto possível no movimento transfronteiriço de produtos da biotecnologia. Em conseqüência da pressão exercida por parceiros comerciais decisivos e por lobbies de fabricantes, os existentes acordos da Rodada do Uruguai permanecem inalterados.
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A atitude dos países em desenvolvimento pode ser a de que o atual cenário comercial lhes apresenta dificuldades, pois os obriga a lidar com fenômenos novos, como a biotecnologia, e eles carecem de expertise para tanto. Por isso, precisarão de cooperação técnica e financeira para elaborar a política e a capacidade técnica nos novos terrenos. Pode-se criar um fundo internacional, mantido por contribuições públicas e privadas e administrado sob o auspício do secretariado da CDB, da FAO e da Comissão do Código Alimentar, para financiar o treinamento técnico em biotecnologia aplicada à agricultura e possibilitar, aos países subdesenvolvidos, a avaliação dos riscos e benefícios dos produtos da biotecnologia. Com base em tal avaliação, eles decidiriam que produtos importar ou que sementes plantar e, por fim, que tecnologia desenvolver para resolver seus próprios problemas agrícolas e de segurança alimentar. Um ponto de partida pode ser a oferta, por parte da FAO/OMS, de dar apoio aos países em desenvolvimento para avaliar a segurança dos alimentos e componentes alimentícios produzidos pela modificação genética. Outra importante contribuição para a criação de capacidade pode ser a cooperação técnica oferecida pelos países subdesenvolvidos que já adquiriram alguma expertise no campo da biotecnologia aos que ainda se encontram no processo de familiarizar-se com o novo fenômeno. A opção pelo status quo é menos arriscada do que a primeira do ponto de vista comercial (para poder implementar medidas restritivas ao comércio compatíveis com a OMC a fim de realizar objetivos relacionados com a saúde ou o meio ambiente, os países terão de cumprir as rigorosas exigências do Artigo 20 do GATT e do Artigo 5.7 do Acordo SPS). Contudo, pode ser mais arriscado do ponto de vista da saúde e da proteção ambiental internas se as organizações internacionais competentes e os países desenvolvidos não oferecerem a necessária cooperação. No entanto, o Protocolo sobre Biossegurança contém provisões específicas relativas à cooperação técnica, e estas também devem ser utilizadas. Se prevalecer o status quo, são muitas as chances de que o sistema de solução de controvérsias da OMC tenha de examinar numerosas disputas comerciais. Isso porque ainda não se resolveu a questão da relação entre as regras comerciais incluídas em acordos multilaterais específicos com os direitos e obrigações da OMC. Os panels e o Órgão de Apelação da OMC darão soluções caso a caso. Os países em desenvolvimento enfrentam
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algumas dificuldades nesse campo: ser parte de um litígio é demorado e muito custoso, principalmente se eles dependerem de advogados estrangeiros. Ademais, o fato de uma demanda específica ser solucionada de determinado modo não significa que um caso semelhante há de ser resolvido exatamente nos mesmos termos. Por conseguinte, é necessária uma vigilância constante sobre a evolução da jurisprudência da OMC. São essas as considerações adicionais a serem levadas em conta.

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Estado, integração regional e desenvolvimento

Parte III

O papel do Estado na economia: um exame teórico sobre o caso chinês

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Zhiyuan Cui1

O Estado corretor das “falhas de mercado”
Falhas de mercado tradicionais
Na paisagem intelectual contemporânea, pode-se sintetizar a perspectiva do papel econômico do Estado da seguinte maneira: “o Estado deve ser o corretor das falhas de mercado”. Estas, por sua vez, classificam-se em dois tipos principais: as “tradicionais” e as “novas” (Stiglitz, 1998). Geralmente se identificam as falhas de mercado tradicionais com a ajuda do Primeiro Teorema do Bem-estar. Ele estipula que um sistema de preços competitivos, observados certos pressupostos acerca da preferência e da tecnologia (como a concorrência perfeita, a ausência de bem público, de retorno crescente à escala e de externalidade), pode levar a
1 Professor do Departamento de Ciência Política, MIT (EUA). Parcialmente publicado no PNUD China Human Development Report, 1999.

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alocação de recursos ao ótimo de Pareto para o conjunto da sociedade. A “falha de mercado” ocorre quando se violam os pressupostos do teorema em razão da existência de bens públicos, de retorno crescente à escala ou de externalidade. O papel do Estado consiste em corrigir essas falhas com os meios disponíveis, como garantir a ordem pública e os direitos de propriedade, fornecer bens públicos, tais como estradas e a defesa nacional, regulamentar as utilidades públicas que apresentarem retornos crescentes à escala na produção, aplicar a lei antitruste para preservar a concorrência, recorrer à legislação ambiental a fim de reduzir a poluição etc. A intuição por trás das “falhas tradicionais de mercado” é simples. O “bem público” e os bens com externalidades positivas serão mais escassos no mercado, ao passo que os bens com externalidades negativas (como a poluição) serão mais abundantes, já que, em ambos os casos, o custo marginal social não será igual aos custo marginal privado. O boxe abaixo ilustra o papel do Estado na redução das externalidades negativas via regulamentação ambiental.

A Lei Ambiental da China para a Produção Limpa de Carvão
A Lei de Proteção Ambiental chinesa de 1982 e muitas leis e regulamentações subseqüentes indicam o sério compromisso do governo com a meta do desenvolvimento sustentável. Por exemplo, a Lei de Conservação da Energia da República Popular da China entrou em vigor no dia 1º de janeiro de 1998. O Nono Plano Qüinqüenal (a partir de 1996) exige que todas as minas de carvão novas e muitas já existentes tenham instalações de preparo do carvão. Em 2000, a meta é lavar 30% da produção total de carvão e 58% do produzido pelas empresas estatais. E, recentemente, o Conselho de Estado criou novas regulamentações para a construção e a reconstrução de usinas termelétricas a carvão. De acordo com a nova regulamentação, a construção de novas usinas termelétricas a carvão é proibida em cidades grandes ou médias ou em seus subúrbios, a não ser as usinas de aquecimento cuja energia é determinada pelo aquecimento. Devem-se erigir plantas de dessulfuração nas usinas em construção ou transformação cujo conteúdo de enxofre seja superior a 1% no carvão. No caso das usinas cujo conteúdo corrente de enxofre exceder 1%, devem-se tomar medidas para reduzir a descarga de dióxido de enxofre no ano de 2000, e as plantas de dessulfuração devem ser construídas por estágios ou se tomarão medidas igualmente eficazes em 2010.
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O papel do Estado na economia...

As novas falhas de mercado
Nas últimas duas décadas, as novas teorias dos mercados incompletos e da informação imperfeita possibilitam-nos identificar “novas falhas de mercado”, além das tradicionais. Essencialmente, o teorema Greenwald-Stiglitz substituiu o Primeiro Teorema do Bem-estar como paradigma para situar o papel econômico do Estado. Para provar o Primeiro Teorema do Bem-estar requer-se a suposição de conjuntos completos de mercados. Diz-se que existe um conjunto completo de mercado ali onde há tantos direitos dependentes do Estado quanto estados de natureza. Em outras palavras, eles simplesmente fornecem e recebem o quantum contratado de bens. O motivo pelo qual o Primeiro Teorema do Bem-estar exige o pressuposto dos mercados completos é que, na alocação eficiente de Pareto, a taxa marginal de substituição de diferentes indivíduos entre diferentes estados de natureza deve ser igual.2 Mas, quando não existe um conjunto completo de mercado, ninguém é capaz de trocar todos os bens com todas as outras pessoas num período determinado; não lhes resta senão “olhar para a distribuição do preço e para sua própria taxa marginal de substituição, que pode diferir marcadamente da dos outros” (Newbery & Stiglitz, 1981, p.209). Obviamente, não temos um conjunto completo de mercados em nenhuma economia real. Por exemplo, os mercados de futuro de bens agrícolas geralmente se estendem apenas alguns meses no futuro e não se podem assegurar muitos riscos nos mercados de seguros. O teorema de Greenwald-Stiglitz estabeleceu essencialmente que toda vez que os mercados foram incompletos ou a informação imperfeita (sempre essencialmente), a economia não foi compelida ao ótimo de Pareto. Em outras palavras, há intervenções governamentais capazes de promover o bem-estar sem ambigüidade. O insight essencial do teorema Greenwald-Stiglitz é que as ações dos indivíduos têm, sobre os outros, muito mais efeitos semelhantes à externalidade (coisa que eles deixam de levar em conta) do que identificam as falhas de mercado tradicionais.
2 Um exemplo simples demonstra a validade dessa afirmação: suponhamos que duas pessoas avaliem diferentemente uma unidade marginal de bem; a primeira a avalia em $5; a segunda, em $4. Ora, se a que dá o menor valor vender uma parte desse bem à outra por um preço qualquer entre $4 e $5, ambas se sairão bem. Assim, nenhuma alocação com taxas marginais de substituição diferentes pode ser eficiente em termos de Pareto.

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Por exemplo, conforme o Primeiro Teorema do Bem-estar, se a demanda não for igual à oferta, haveria forças de mudança para lhes devolver o equilíbrio e tornar a igualá-las. No entanto, o teorema GreenwaldStiglitz mostra que essa conclusão é incorreta; o equilíbrio do mercado competitivo pode se caracterizar pela demanda superior à oferta (como nos modelos Stiglitz-Weiss de 1981 de racionamento de crédito) ou pela oferta superior à demanda (como no modelo Shapiro-Stiglitz de 1984 do desemprego com salários de eficiência). Como observa Joseph Stiglitz (1992, p.38), “Se a literatura tradicional caracterizava as falhas de mercado como exceções à regra geral segundo a qual os mercados descentralizados levam à alocação eficiente, nesta nova visão, inverte-se o pressuposto. Só em circunstâncias excepcionais o mercado é eficiente”. Fundamentalmente, o preço, num conjunto incompleto de mercados, já não é uma estatística sumária que leve automaticamente à coincidência do interesse privado com o bem-estar social. O reconhecimento das “novas falhas de mercado” abre-nos os olhos para as importantes imperfeições nos mercados de trabalho, de commodity e de capital. Um exemplo paradigmático pode ser encontrado no mercado de carros usados: como o vendedor conhece melhor a qualidade do carro usado, os compradores suspeitam que o preço lhe excede o valor, portanto pode ser que não o comprem. Argumentos semelhantes aplicam-se aos mercados de trabalho e de capital “usados”. Portanto, é importante o papel do Estado de oferecer seguro-desemprego e seguridade social e regulamentar os mercados de capital. Aliás, um exemplo instrutivo do papel do Estado na correção das “novas falhas de mercado” é a decisão das autoridades chinesas de emitir mais títulos do governo em 1998 a fim de estimular a procura interna e dar mais liquidez aos mercados de capital. O próximo boxe explica por que o fornecimento de liquidez pelo governo é crucial em épocas de incerteza agregada como a recessão.

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O papel do Estado na economia...

O modelo Holmström e Tirole de fornecimento governamental de liquidez
Os ativos privados oferecem liquidez suficiente para o funcionamento eficiente do setor produtivo? Ou o Estado tem um papel na criação de liquidez e na sua regulamentação mediante ajustes no estoque de securities do governo ou por outros meios? No modelo de Holmström e Tirole, as empresas têm três modos de atender às necessidades futuras de liquidez: emitindo novas ações, obtendo uma linha de crédito de um intermediário financeiro e retendo ações de outras empresas. Não havendo incerteza agregada, mostramos que esses instrumentos são suficientes para implementar o contrato social ótimo (second best) entre investidores e empresas. Sem embargo, a implementação pode exigir um intermediário para coordenar o uso da liquidez escassa, e, nesse caso, os contratos com o intermediário impõem às empresas tanto uma razão máxima de alavancagem quanto uma restrição à liquidez. Quando só há incerteza agregada, o setor privado não consegue satisfazer suas próprias necessidades de liquidez. O governo pode melhorar o bem-estar emitindo títulos que comprometem a renda futura do consumidor. Estes impõem um prêmio de liquidez sobre os direitos privados. O governo deve administrar o débito de modo a soltar essa liquidez (o valor dos títulos é alto) quando o choque de liquidez agregada for alto e a restringi-la quando o choque de liquidez for baixo. Esse modelo sugere, pois, um rationale tanto para a liquidez fornecida pelo governo quanto para a sua gestão ativa (Holmström & Tirole, 1998, p.1-2).

O teorema do segundo melhor (second-best)
Até aqui, atribuímos papéis importantes ao Estado na correção tanto das falhas de mercado “tradicionais” quanto das “novas”. Contudo, há uma visão contrária. Essa visão sustenta que a “falha de governo” sempre é mais grave que as “falhas de mercado”, de modo que o governo deve se manter afastado mesmo em casos de externalidade, retorno crescente à escala e bens públicos (Stigler, 1975). Gary Becker (1976, p.37-8) deixa isso bem claro: “Eu me inclino a acreditar que o monopólio e as outras imperfeições são pelo menos tão importantes e talvez substancialmente mais importantes, nos setores políticos tanto quanto no mercado ... a existência de imperfeições de mercado justifica a intervenção governamental? A resposta há de ser ‘não’ se as imperfeições do comportamento do governo forem maiores que as do mercado”.
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Referindo-se à externalidade, Ronald Coase argumenta que a barganha privada é sempre mais eficiente que a correção governamental (1960). Richard Posner (1986, p.21) amplia essa visão para propor que a lei comum é sempre mais eficiente que a estatutária e a constitucional: “a lei comum é mais bem explicada como um sistema de maximização da riqueza da sociedade. É menos provável que a estatutária ou a constitucional, sendo distintas dos campos da lei comum, promovam a eficiência”. Essa visão que considera a “falha de governo” sempre maior que a “falha de mercado” não passa de um artigo de fé na “mão invisível”. Nós achamos melhor adotar uma abordagem pragmática das falhas de mercado e de governo, nomeadamente, fazendo um exame cauteloso, caso a caso, a fim de determinar a extensão e o método adequados de intervenção governamental. Essa atitude pragmática, longe de ser uma fé teológica na “mão invisível”, é justificada pelo Teorema do Segundo Melhor de Lipsey e Lancaster. Já em 1956, Lipsey & Lancaster desenvolveram a “teoria geral do segundo melhor”. Ela diz, basicamente: sempre que houver ineficiências em vários mercados, eliminar uma delas não melhora necessariamente a eficiência. Uma boa ilustração dessa proposição é a recente crise da poupança e empréstimos no setor financeiro norte-americano: a desregulamentação em uma dimensão sem regulamentação em outra pode levar ao desastre.3 Mais genericamente, para usar as palavras de Lipsey & Lancaster (1956, p.11-2):
O teorema geral do segundo melhor assevera que, se se introduzir num sistema de equilíbrio geral uma restrição que impeça que se atinja uma das condições paretianas, as demais condições paretianas, conquanto ainda alcançáveis, em geral deixarão de ser desejáveis. Em outras palavras, não sendo possível realizar uma das condições do ótimo paretiano, só se pode atingir uma situação ótima afastando-se de todas as demais condições paretianas. A situação ótima finalmente alcançada pode se denominar um segundo melhor ótimo porque se realiza sujeita a uma restrição que, por definição, impede que se alcance o ótimo paretiano. Segue-se o importante
3 A atual crise da poupança e do crédito, nos Estados Unidos, é, em grande parte, causada pela desregulamentação malfeita: a administração não foi capaz de perceber que a desregulamentação de uma dimensão (como a da escolha de investimento da indústria em poupança e empréstimos) pode exigir uma regulamentação mais rigorosa de outra (como supervisionar a “segurança e a saúde” da poupança e dos empréstimos).

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O papel do Estado na economia...

corolário negativo desse teorema, segundo o qual não há um modo a priori de julgar as diversas situações nas quais se realizam as condições paretianas ótimas enquanto as outras não se realizam ... Em particular, não é verdade que uma situação em que todas as saídas, a partir de condições ótimas, têm a mesma direção e a mesma magnitude é necessariamente superior a uma em que os desvios variam de direção e magnitude.

Ademais, convém notar que o governo, sendo uma instituição especial, tem a capacidade de tributar. Isso lhe dá vantagens, perante os agentes privados, na correção das falhas de mercado. Por exemplo, o “risco moral” é um grave problema dos mercados de seguros. Uma pessoa assegurada pode se tornar mais descuidada, por exemplo, passar a fumar na cama; o governo tem a possibilidade de agravar os cigarros com impostos e, assim, desestimular o tabagismo em geral, o que, por sua vez, reduz o risco moral dos mercados de seguros.

O Estado como criador de instituições de mercado
Nós discutimos o papel do Estado na correção das falhas de mercado tradicionais e novas. Essa perspectiva, embora útil à análise da política, continua partindo do pressuposto de que o “mercado” é anterior ao Estado. Não obstante, como já demonstraram as pesquisas orientadas para a evolução histórica e institucional da moderna economia “de mercado”, o Estado teve um papel decisivo na criação das próprias instituições de mercado, como as corporações e os mercados financeiros (Polanyi, 1944).

As corporações
Contrariamente à noção convencional de que as corporações se desenvolveram autonomamente no Ocidente porque concorriam com mais eficiência no mercado, os governos as criaram para que fizessem coisas que “o empresário racional não faria porque eram demasiado arriscadas, excessivamente caras, pouco lucrativas ou exageradamente públicas, ou seja, para realizar tarefas que não seriam realizadas se dependessem do funcionamento eficiente dos mercados. Desenvolveram-se corporações para que empreendessem trabalhos que não eram racionais ou adequados na perspectiva do empresário individual ... O Estado não se limitou a definir o que era uma corporação e quais eram os direitos, habilitações e respon257

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sabilidades particulares que os proprietários, os gerentes, os trabalhadores, os consumidores e os cidadãos podiam exercer legalmente com relação a ela, o Estado as estabeleceu e capitalizou ativamente” (Roy, 1997, p.41). Vê-se claramente o papel do Estado como criador da corporação na “Experiência das Cem Corporações Empresarias” da China. Segundo o relatório do World Bank (p.4), “um dos esforços atuais pela reestruturação ativa das estatais é a experiência das cem novas corporações de empresas anunciada no início de 1994. Com esse programa, o governo central apoiará a transformação de firmas-piloto em conglomerados, conforme a Lei da Empresa, mediante a reforma dos direitos de propriedade e dos sistemas de governança corporativa; também apoiará a renovação técnica e a reestruturação das firmas. O Conselho de Estado concluiu em meados de 1995 a seleção das cem indústrias estatais grandes e médias que participarão do programa”. Um dos meios principais pelo qual o Estado desempenha o seu papel no processo de criação de corporações na China é a “participação na propriedade das ações”. Examinemos mais detidamente a estrutura acionária: há duas bolsas de valores na China atual, a de Xangai (inaugurada no dia 19 de dezembro de 1990) e a de Xenzhen (inaugurada em julho de 1991). As corporações listadas nessas duas bolsas geralmente têm três tipos de ações: as estatais, as de pessoas jurídicas e as de pessoas físicas.

• Ações estatais: Trata-se de ações do governo (tanto central quanto local)
e de empresas de propriedade exclusivamente estatal. • Ações de pessoas jurídicas: São as de propriedade de outras sociedades de ação, de instituições financeiras não-bancárias e de outras instituições sociais. • Ações de pessoas físicas: São as possuídas e comercializadas pelos cidadãos individuais. Denominam-se ações A comercializáveis, já que existem as B, oferecidas exclusivamente aos investidores estrangeiros. Uma típica corporação chinesa arrolada na bolsa de Xangai ou de Xenzhen geralmente tem os três tipos de acionistas anteriormente mencionados, ou seja, o Estado, a pessoa jurídica e o indivíduo. Cada qual fica com cerca de 30% do total das ações emitidas.4 No fim de julho de
4 A regulamentação do governo exige que as ações A comercializáveis não devem corresponder a menos de 25% da oferta pública inicial da empresa.

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1997, havia 590 empresas listadas nas bolsas de Xangai e de Xenzhen. Todavia, só as ações individuais podem ser comercializadas nessas duas bolsas. As estatais e as de pessoas jurídicas não estão autorizadas. Neste momento, debate-se acaloradamente se as ações estatais devem ser comercializadas na bolsa de valores. Os que se opõem à sua comercialização citam razões sobretudo ideológicas: para eles, comercializar ações estatais redunda em “privatização”; já os favoráveis argumentam que as grandes proporções de ações estatais numa corporação levam os funcionários do governo a intervir arbitrariamente nas decisões empresariais, uma vez que o Estado nomeia os que hão de participar dos conselhos diretores. Ao que tudo indica, o consenso que emerge dessa polêmica é que o Estado deve ser um acionista passivo, negociando com o pé no mercado acionário, isto é, um “participante residual” sem o poder de controlar as operações da corporação no dia-a-dia. Propriedade Estatal Tumultuada e Corporação Mista
Pode-se pensar que o caso do Estado acionista é demasiado especial para oferecer um insight teórico geral. No entanto, um dos mais importantes pensadores liberais dos Estados Unidos, Louis Harz (1948), escreveu uma história definitiva da “corporação mista” – “mista” no sentido de que o Estado é um acionista entre outros – na Pensilvânia entre 1776 e 1860. Pensando bem, não devia surpreender que os Estados norte-americanos tenham se servido do mercado de ações para financiar as despesas e a política industrial: afinal, só em 1913 foi que a Sexta Emenda à Constituição dos Estados Unidos legalizou o imposto de renda (como não incompatível com a propriedade privada) (Stanley, 1993).

O exemplo das “corporações mistas”, na história dos Estados Unidos, lembra-nos de que o Estado acionista talvez não seja tão especial nem excepcional assim. Aliás, em todo o mundo a história da propriedade estatal oferece muitas lições esclarecedoras sobre a divergência entre direito residual e controle residual. Por exemplo, depois da Segunda Guerra Mundial, o Reino Unido nacionalizou as indústrias de aço, eletricidade, estrada de ferro e carvão, mas lá o Estado era apenas um controlador residual sem um participante residual, pois “não auferia lucros para uso próprio e livre ..., já que estes eram compensados pelo pagamento dos juros das dívidas nacionais contraídas para elevar o custo de
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compensação dos esquemas de nacionalização. Assim, o Estado tornouse um proprietário-gerente, mas sem o benefício do aumento da renda” (Mead, 1993, p.95). O Nobel de Economia James Meade propõe inverter o processo de nacionalização do Reino Unido. O que ele chama de “nacionalização desordenada” é, essencialmente, dar o direito de participação residual ao Estado acionista sem lhe garantir o de controle. Dois importantes benefícios dessa “nacionalização desordenada” são, segundo Meade: 1. o governo poder usar procedimentos de acionista para financiar o “dividendo social”, que dará flexibilidade aos mercados de trabalho, garantindo a todos uma renda mínima; 2. o governo fica separado da microgestão das decisões internas das empresas de que é dono parcial. Não deixa de haver certas semelhanças entre a visão de James Meade e o emergente consenso político chinês acerca do Estado como acionista passivo. Mesmo a idéia de “dividendo social” chega a ser vista na prática local: a cidade de Xunde, na província de Guangdong, procedeu à venda de ações do governo para financiar seu “fundo de seguridade social”. Por esse motivo, pode-se apelidar a perspectiva de participação passiva do Estado na China de “propriedade estatal desordenada”.

Dívida pública e mercado financeiro
O desenvolvimento histórico de Wall Street, nos Estados Unidos, ilustra vivamente que ela foi criada pelo Estado para servir sua dívida pública, como documenta o boxe seguinte: Wall Street e os Títulos do Governo
Como “Wall Street” é comumente encarada como o bastião da empresa privada, o centro conservador e antigovernamental dos sentimentos do laisserfaire, a relação entre ela e o governo se molda em termos de regulamentação, isto é, da extensão em que o governo exerce o poder de vigilância e de polícia a fim de evitar práticas econômicas perniciosas ... No entanto, a relação histórica entre o governo e as instituições do capitalismo corporativo tem sido muito estreita. Wall Street foi criada essencialmente para manejar as securities dos governos e das corporações quase governamentais ...
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O papel do Estado na economia...

Antes de 1800, a idéia de comprar uma parcela de uma empresa fabril com o mero propósito de vendê-la com lucro era virtualmente desconhecida. Tal especulação de securities que existia estava principalmente nos títulos públicos dos bancos. Em algumas grandes cidades, os indivíduos compravam e vendiam securities com freqüência suficiente para constituir mercados informais. Só no dia 17 de maio de 1792, 24 corretores e mercadores de Nova York selaram um acordo, conhecido como o Acordo do Plátano, referência à árvore sob a qual eles costumavam se reunir, para que dessem preferência, entre si, na venda de securities públicas e para que vendessem em troca de uma comissão percentual de não menos que um quarto.

“O ano em que se fundou a bolsa de valores de Nova York foi o mesmo em que o Canal Erie5 lá desencadeou uma verdadeira “mania de canal”, que levou o Estado e os governos locais a construírem canais, agressivamente, entre quase todos os cursos de água a distâncias impressionantes. Por exemplo, entre 1817 e 1825, Nova York emitiu 7 milhões de dólares em que foram vendidos por agentes e comprados por indivíduos e cidadezinhas próximas do canal, por bancos e investidores estrangeiros...” (Roy, 1997, p.122-3). De modo semelhante, a partir de 1988, criaram-se mercados de dívida pública na China. Mais interessante ainda: o governo chinês vincula deliberadamente a emissão de títulos públicos ao estabelecimento de “operações de mercado aberto” do banco central – o Banco Popular da China. Trata-se de uma importante medida de reforma na gestão macroeconômica do país. Em março de 1994, experimentou-se a primeira “operação de mercado aberto” com moeda estrangeira em Xangai. Em abril de 1996, o Banco Popular da China iniciou “operações de mercado aberto” com títulos do governo a curto prazo. Entretanto, não foi grande a quantidade de “operações de mercado aberto”, sobretudo em virtude da baixa quantidade de títulos do governo tidos como ativos nas instituições financeiras chinesas. No começo de 1997, o Banco Popular da China suspendeu temporariamente uma forma especial de “operação de mercado aberto” – a repo (acordo de reaquisição, ou seja, o banco central compra securities com o acordo de que o vendedor as readquirirá num prazo breve, qualquer coisa entre um e cinco dias a partir da data original
5 Canal para passagem de balsas de carga. (N. T.)

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da compra). Recentemente, em 26 de maio de 1998, reintroduziu-se a repo como medida de política expansiva. Como mostra o boxe a seguir, no princípio, o Fed [banco central] norte-americano não se deu conta de que a “operação de mercado aberto” é um instrumento poderoso para controlar a oferta de dinheiro. Isso ocorreu gradualmente. A China, tendo introduzido tardiamente a gestão macroeconômica, pode aprender a operação de mercado aberto num instante. Uma Breve História da “Operação de Mercado Aberto”
“O ímpeto inicial de aquisições pelos bancos de reserva no mercado aberto foi a necessidade de ganhos. Pretendia-se que as provisões que regem as operações de mercado aberto fossem utilizadas para auxiliar o desenvolvimento de um mercado de aceitação e como meio de impor a taxa de desconto, e, embora os ganhos tenham continuado a ser um fator nas aquisições e vendas até a aprovação da lei de 1935, o governador Strong foi instrumental para educar os funcionários do sistema de modo que encarassem as operações de mercado aberto em seu contexto mais amplo” (D’Arista,1994, p.20). Já em 1915, ele propôs uma dimensão mais profunda na operação de mercado aberto como um instrumento de controle da oferta de dinheiro.

O papel do Estado na distribuição da renda
A complementaridade eficiência-eqüidade
Tendo discutido o papel do Estado na correção das falhas e na criação de instituições de mercado, voltemo-nos para o tema da discussão da renda. Por causa da preocupação com o igualitarismo excessivo na era pré-reforma, os formuladores correntes da política adotaram a abordagem da distribuição da renda que punha a “eficiência” em primeiro lugar. Sem embargo, os recentes desenvolvimentos teóricos da economia enfatizam mais a complementaridade que a compensação entre eficiência e eqüidade. Primeiramente, questionou-se a hipótese do U invertido de Kuznets: “Kuznets (1955) afirma que a desigualdade aumentará nos estágios ini262

O papel do Estado na economia...

ciais do crescimento num país em desenvolvimento e, a partir de certo ponto, começará a declinar; ou seja, a relação entre desigualdade (no eixo vertical) e renda média (no horizontal) traçará um U invertido” (Bruno et al., 1998, p.119). Porém, as pesquisas empíricas examinadas por Bruno et al. (1998, p.123) não apóiam a relação em forma de U invertido entre crescimento e eqüidade: “Não há sinal, nesses dados, de que as taxas maiores de crescimento na Índia tenham exercido alguma pressão ascendente sobre a desigualdade geral”. Em segundo lugar, está provado que o “desenvolvimento social” é mais importante que o “desenvolvimento econômico” na redução da fertilidade. Como observa o Nobel de Economia de 1998 A. Sen (1997, p.478): “Quando se analisam as estatísticas comparativas dos diferentes distritos da Índia, resulta que, entre os habituais candidatos à influência causal, os únicos que têm um efeito estatisticamente significativo na redução da fertilidade são a alfabetização da mulher e a participação feminina na força de trabalho ... Pode ser que o desenvolvimento econômico esteja longe de ser o ‘melhor anticoncepcional’ como às vezes o descrevem. Por outro lado, o desenvolvimento social – principalmente a educação e o emprego das mulheres – pode ser muito eficiente. Muitos dos distritos mais ricos da Índia, por exemplo Punjab ou Haryana, têm taxas de fertilidade muito mais elevadas que os distritos sulistas, que contam com renda per capita bem mais baixa, mas também com taxas de alfabetização feminina mais elevadas e mais oportunidades de trabalho para as mulheres”. Terceiro, identificaram-se os mecanismos que levam da desigualdade da riqueza para o baixo crescimento. Um deles são as restrições do mercado de crédito: “O principal resultado é que ali onde as restrições do mercado de crédito impedem o pobre de fazer investimentos produtivos indivisíveis, a desigualdade na distribuição da riqueza pode ter significativos impactos negativos sobre o crescimento” (Bruno et al., 1998, p.133). É ocioso dizer que a complementaridade eficiência-eqüidade não foi encontrada unicamente nos países em desenvolvimento, isso vale também para os países industriais avançados. O próximo boxe explica por que é esse o caso.
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O Modelo de Alesino e Rodrik de Distribuição da Renda e Crescimento
A principal característica do nosso modelo é que os indivíduos diferem em suas aptidões de fator relativo. Nós distinguimos dois tipos de fatores: um acumulado (chamado “capital”) e um não acumulado (chamado “trabalho”). O crescimento é impulsionado pela expansão do estoque de capital que, por sua vez, é determinado pelas decisões individuais de poupança. O crescimento a longo prazo é endógeno, já que a função produção agregada é tida por linearmente homogênea em capital e serviços públicos (produtivos) tomados em conjunto. O fornecimento de serviços públicos é financiado por um tributo sobre o capital. Como os serviços públicos são produtivos, um “pequeno” tributo sobre o capital beneficia a todos. No entanto, a heterogeneidade da propriedade dos fatores implica que os indivíduos diferem em sua taxa de tributação ideal. Uma vez que o tributo sobre o capital afeta a acumulação e o crescimento, essa diferença se transfere às preferências dos indivíduos quanto à taxa de crescimento ideal. Um indivíduo cuja renda deriva inteiramente do capital prefere a taxa de tributação que maximize o índice de crescimento da economia. Todos os demais hão de preferir uma tributação elevada, com o correspondente índice de crescimento mais baixo. Quanto mais baixa for a participação na renda de capital (relativa à sua renda de trabalho), tanto mais alta é a sua tributação ideal e tanto mais baixa a sua taxa de crescimento ideal. Como as preferências individuais determinam a escolha real da política? O teorema do eleitor médio, segundo o qual a taxa de tributação selecionada pelo governo é a preferida pelo eleitor médio, oferece um parâmetro útil. Usando esse teorema, nós chegamos ao nosso principal resultado sobre a relação entre distribuição de renda e crescimento. Quanto mais eqüitativa for a distribuição na economia, mais baixo será o nível de equilíbrio da tributação do capital e mais elevado o crescimento da economia. (Alesino & Rodrik, 1994, p.465-6)

Reduzir a discrepância cidade-campo e ampliar a demanda interna
Reagindo à onda de crises financeiras asiáticas a partir de 1997, os autores da política chinesa se voltaram para a demanda interna. A complementaridade eficiência-eqüidade é fundamental no atual esforço para estimulá-la.
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O papel do Estado na economia...

Desde 1994, a economia chinesa ingressou num novo estágio de “superprodução”. Nesse ano, os depósitos do setor bancário superaram os salários pela primeira vez desde a reforma econômica. Os bancos preferiam pôr seu dinheiro na especulação dos mercados de ações e de futuros a investir em empresas. Isso talvez explique o fato aparentemente intrigante de que, enquanto as empresas sofrem a falta de créditos, e o M26 do setor bancário chinês cresce ano a ano a elevadas taxas (24% em 1993, 34,4% em 1994, 29,6% em 1995). Até o presente, os dados mais abrangentes e autorizados da indústria chinesa são os do “Terceiro Levantamento da Indústria Nacional” de 1995. Não se trata de um levantamento de amostragem. Ele cobre toda e qualquer empresa industrial. A Tabela 1 mostra claramente que a capacidade produtiva de 35 importantes produtos tem sido subutilizada.

Tabela 1 – A taxa de utilização da capacidade de produtos importantes Produtos
Algodão estampado e tingido Ácido sulfúrico Ácido nítrico Tintas Corantes Plásticos Polímero sintético Detergentes Pneus Câmaras de ar Cimento Chapas de vidro Produtos de aço Caldeiras industriais Motores de combustão interna Turbinas a vapor Ferramentas industriais

(%) Taxa de utilização da capacidade
23,6 84,7 69,6 48,7 88,3 77,1 77,9 60,4 54,7 37,4 80 84,2 60 8,5 43,9 10 45,8

6 Depósitos à vista mais fundos de investimento e títulos públicos. (N. T.)

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Continuação

Produtos

(%) Taxa de utilização da capacidade
51,2 17,9 39,8 34,7 44,2 64,9 55,4 13 13,4 33,5 40,3 43,4 46,1 50,4 51,4 54,5 57,7 62,8

Maquinaria de fundição e prensa Equipamento de refinação de petróleo Empilhadeiras Suspensões Veículos automotivos Automóveis Motocicletas Câmeras portáteis Microcomputadores Aparelhos de ar-condicionado Aparelhos de vídeo Lavadoras Televisores coloridos Refrigeradores Aparelhos telefônicos Bicicletas Câmeras Aspiradores de pó
Fonte: Hu Cunli, 1998, p.167.

Para utilizar plenamente essa capacidade produtiva ociosa, é essencial uma forte demanda interna. Não obstante, em razão do declínio da taxa de crescimento da renda rural, não se tem realizado o potencial gigantesco dos mercados internos rurais. A Tabela 2 ilustra o declínio do crescimento da taxa de renda rural e suas conseqüências na estagnação da taxa de crescimento do varejo rural. Tabela 2 – Taxa de crescimento da renda per capita do camponês
1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Taxa de crescimento
da renda Taxa de crescimento do varejo rural Varejo rural/ varejo social total 58,47 55 53,6 51,9 44,6 43,9 43,1 43,5 43 40 7,9 25,9 1,8 2,0 5,9 3,2 5,0 5,3 6,12 9,0 12,1 4,6 9,7 3,5 –

-2,11 7,39

7,37 -14,35 4,07

Fonte: Liaoning Economic Internet Netwok.

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O papel do Estado na economia...

Obviamente, reduzir a lacuna entre a renda rural e a urbana não só é bom para a eqüidade em si, como também favorece a crescente eficiência do conjunto da economia chinesa com a ampliação das demandas internas.

O papel do Estado no cenário internacional
A esterilização do influxo de capital
Desde a crise financeira asiática, o governo chinês tem sido elogiado, na comunidade internacional, pela decisão de não desvalorizar o reminbi. Por mais que a China mereça o elogio, não devemos fechar os olhos para o fato de que sua autonomia em política monetária vem sendo questionada desde 1994, quando o gigantesco influxo de capital estrangeiro desestabilizou a gestão macroeconômica. Segundo John Williamson (1997, p.338), isso pode acontecer “se se acreditar que os influxos são temporários, se o mal holandês [Dutch desease] ameaçar as perspectivas de crescimento, se a dívida estiver aumentando a ponto de ameaçar precipitar uma crise de endividamento, se os influxos ameaçarem expor um frágil sistema bancário a um esforço excessivo ou se a política antiinflacionária for solapada – quando é racional resistir ao ajuste de conta corrente que acompanharia a transferência. Nesses casos, o primeiro recurso natural é intervir no mercado cambial a fim de evitar a valorização e esterilizar a intervenção mediante operações de mercado aberto. A desvantagem da esterilização é ser cara. Particularmente quando se mantiverem elevadas as taxas de juros internas a fim de restringir a demanda, a taxa de juros que o banco central terá de pagar pelos títulos que emite pode ser muito mais elevada que a estrangeira que ele pagará pelas reservas que adquirir”. Ocorre que o banco central chinês exerceu a esterilização a partir de 1994, com um efeito recessivo sobre a economia interna.

O perigo do investimento estrangeiro direto
A crise financeira asiática deixou patente que o fluxo de capital a curto prazo pode ser muito arriscado. Conforme o consenso emergente no FMI,
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

no Banco Mundial e entre os acadêmicos, são necessários certos tipos de regulamentação do fluxo a curto prazo do capital internacional. Todavia, analisou-se muito pouco o risco que o investimento externo direto (IED) representa para o balanço de pagamentos do país anfitrião. Diante da falta de uma análise crítica do impacto do IED sobre o balanço internacional de pagamentos, é útil recordar o estudo clássico de Kalecki & Sachs (1993, p.80-1) sobre o IED:
Às vezes se argumenta que o investimento estrangeiro direto é mais barato do que qualquer crédito para o país receptor, porque não precisa ser amortizado. Mesmo supondo que o capital estrangeiro não seja repatriado imediatamente, o argumento se baseia num sofisma: é verdade que, na “conta de capital”, o influxo de investimento estrangeiro direto jamais será compensado, com base nessa suposição, pelo refluxo do capital repatriado. Mas as remessas de lucros para o exterior podem exceder o custo do serviço de um empréstimo estrangeiro, ao passo que os lucros reinvestidos aumentam o valor contábil do investimento estrangeiro sem nenhum novo fluxo de capital externo (na melhor das hipóteses, pode-se dizer que eles diminuem a remessa de lucros). Pelo menos uma parte dos lucros oriundos desses lucros reinvestidos, auferidos pelos investidores estrangeiros, será igualmente transferida para o exterior. De modo que estamos na presença de um infindável processo de bola de neve, em contraste com um empréstimo, que cria obrigações durante um número definido de anos. Pode-se demonstrar facilmente que, a longo prazo, o impacto do contínuo investimento estrangeiro direto sobre o balanço de pagamentos do país receptor deve ser negativo (não discutimos aqui as conseqüências indiretas em forma de exportações adicionais ou de substituição de importações, que seriam as mesmas, fosse qual fosse a forma de financiamento da nova fábrica), a não ser que o influxo de investimento estrangeiro cresça substancialmente ano a ano.

Para ver como funciona a remessa de lucros, Kalecki deu o seguinte exemplo:“podemos imaginar que um país procure um novo influxo de cem unidades de capital estrangeiro por ano. A partir do fim do ano do influxo, o capital passa a render lucros de 15% anuais, dos quais 10% são transferidos para o exterior; e 5%, reinvestidos. Verifiquemos qual seria o influxo de investimento estrangeiro”.
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O papel do Estado na economia...

Ele apresenta a tabela seguinte, que ilustra o resultado do exercício feito em seis anos.

Tabela 3 – Influxo bruto e líquido de IED quando se reinveste um terço dos lucros anuais

Ano Influxo bruto Investimento Investimento Lucros Influxo de capital estrangeiro estrangeiro transferidos líquido de no começo no fim do ano para o capital do ano exterior 1 2 3 4 5 6 111,1 124,1 139,2 156,9 177,4 201,4 910,1 111,1 240,8 392,0 568,5 774,3 1014,4 116,7 252,8 411,6 596,6 813,0 1065,1 11,1 24,1 39,2 56,9 77,4 101,4 310,1 100 100 100 100 100 100 600

Vê-se claramente que, no sexto ano, em razão da remessa de lucro, o influxo bruto de IED precisa exceder em duas vezes o influxo líquido para preservar o fluxo líquido original. Do contrário, o IED piora o balanço de pagamentos do país receptor. Decerto, trata-se de uma condição extremamente exigente em qualquer época, sobretudo em face da atual crise asiática, com perspectivas mínimas de aumento do IED na China. Aliás, se estudarmos cuidadosamente as contas internacionais chinesas (ver a Tabela 4), descobriremos que não é grande o excedente em conta corrente, muito embora o excedente comercial seja bastante grande desde 1994. O principal motivo é o aumento da remessa de lucro e de juros, que põe em risco o balanço de pagamentos chinês no futuro próximo.
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Tabela 4 – O balanço de pagamentos chinês

Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Balança comercial 80,5 43,5 -122,2 53,5 167,0 122,4 404,1

Balança de conta corrente 132,72 64,02 -119,01 76,57 16,18 72,43 198,7

Balança de conta de capital 2,23 -2,50 234,72 326,44 386,74 399,67 229,5

Reserva estrangeira 217,1 194,4 212,0 516,2 736,0 1050,5 1399,0

Unidade: 100 milhões de dólares. Fonte: Annual Report of the State Administration of Foreign Exchange, 1996 e 1997.

O fortalecimento da capacidade do Estado
Tendo discutido os diversos papéis econômicos do Estado, é natural fazer a pergunta da economia política: o Estado tem a necessária capacidade de desempenhar esses papéis?

A condição política
Segundo Roberto Unger (1987, p.80), a capacidade do Estado é definida pelo seu grau de “estatalidade”:
A estatalidade ou força dos Estados designa a capacidade dos detentores de cargos no governo e de seus apoiadores de formular e implementar regras e políticas que não se limitem a meramente reproduzir as práticas sociais correntes ou a confirmar a existente distribuição de vantagens entre os segmentos sociais.

Em outras palavras, para ser estatal, o Estado não pode estar nas mãos de grupos de interesses especiais. Além disso,
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O papel do Estado na economia...

A estatalidade dos Estados depende de dois conjuntos de condições que têm uma relação tensa. Um Estado se torna estatal à proporção que as pessoas que formam sua equipe conseguem operar sua vontade, desdobrando recursos e planejando de modo a desrespeitar e até desestabilizar o costume e o privilégio. Um estado estatal chega a surpreender porque goza de liberdade de manobra. Quanto mais estatal se tornar, menor é a possibilidade de sucesso de quem interferir em suas ações prováveis a partir do estudo da distribuição de riqueza e de poder preexistente na sociedade que ele governa. A estatalidade depende, pois, de um segundo conjunto de condições, menos evidente na definição inicial do conceito. Um governo forte precisa dirigir uma sociedade organizada. Aliás, exige uma sociedade cujas organizações especializadas sejam, numa extensão significativa, autoconstituídas e não excessivamente dependentes das benesses dos governantes de turno. Os esforços governamentais avançarão pouco se acharem os vínculos entre as pessoas tão frágeis ou tão fortuitos que o governo não possa contar nem com lealdade e consentimento nem com crítica informada e resistência dirigida. O Estado tampouco pode ser, ele próprio, o principal organizador. Uma estrutura abrangente de organização social, imposta coerciva e subitamente pelo governo central, não se firma facilmente. Esse assalto governamental à sociedade arrisca desorganizar as instituições existentes sem permitir o surgimento de arranjos alternativos. À medida que essa guerra for bem-sucedida, não há de restar senão um Estado dilatado e vulnerável à rancorosa hostilidade de uma população inconformada. O problema central da estatalidade resulta do conflito entre essas condições. Até que ponto um governo pode contar com os interlocutores e parceiros de que precisa sem ser por eles imobilizado nem se tornar seu representante passivo? (Ibidem, 1987, p.81)

Pode-se dizer que a China atende relativamente bem à primeira condição da estatalidade de Unger: uma evidência que o confirma é a reforma fiscal de 1994 que, até certo ponto, desrespeitou e desestabilizou os interesses cristalizados dos governos locais. Entretanto, o país ainda tem um longo caminho a percorrer para atender à segunda condição da estatalidade: um Estado forte requer uma sociedade também forte. A tensão entre as duas condições da estatalidade de Unger será uma questão crucial na reforma política da China.
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A condição fiscal
Intimamente relacionada com a condição política está a condição fiscal da estatalidade. Em geral, contamos com três instrumentos políticos de finança pública: 1. renda de propriedade pública; 2. renda fiscal; 3. dívida pública. A mescla ótima dos três é essencial para que o Estado desempenhe seus papéis econômicos. Desde o início da reforma econômica, a renda de propriedade pública tem decrescido como fonte do tesouro do Estado. O mesmo vale para a renda fiscal. Não resta senão a dívida pública como nova fonte de renda estatal. A Tabela 5 dá a cifra da “taxa de dependência da dívida do governo central”, que é calculada como “dívida/despesa” para o mesmo ano. Note-se que, em 1997, essa razão se elevou a 57,77%. Já superou a razão de dependência do débito dos governos centrais dos Estados Unidos e do Japão.

Tabela 5 – Taxa de dependência da dívida do governo central
Ano Dívida púbica total Despesas do governo central Taxa da dependência da dívida 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 461,40 669,68 739,22 1.175,50 1.549,76 1.924,30 2.529,08 1.337,61 1.609,01 1.648,20 2.253,79 2.882,33 3.460,28 4.377,88 34,48 41,47 44,85 52,41 53,28 55,61 55,77

Unidade: 100 milhões de iuanes.

Sem embargo, em 1997, a dívida pública total da China, que chegava a apenas 3,3% do PIB, era muito menor que a dos Estados Unidos (31,2% em 1990) e de muitos outros países. Esse fenômeno aparentemente paradoxal, nomeadamente, a coexistência de uma alta dependência
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O papel do Estado na economia...

da dívida do governo central com uma baixa razão dívida pública/PIB, reflete o fato básico de que a renda fiscal governamental chinesa é demasiado fraca. Como indicaram muitos economistas chineses, a baixa relação dívida pública/PIB implica que o país ainda tem um grande potencial de contrair dívidas para estimular as demandas internas, ao passo que a alta razão da dependência da dívida do governo central indica que gerar mais rendas fiscais é uma tarefa de suma importância para a China. Sem isso, ela não conseguirá desempenhar efetivamente nenhum dos papéis do Estado discutidos neste trabalho.

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A estratégia econômica global da África do Sul

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Faizal Ismail, Peter Draper e Xavier Carim1

Introdução
A estratégia econômica global da África do Sul precisa levar em conta as condições políticas e econômicas nacionais e os imperativos de desenvolvimento que o país enfrenta. Cabe-nos enfrentar os graves desafios ao desenvolvimento legados pela opressão racial e por três décadas de declínio econômico. Não se trata de uma simples obrigação moral coletiva. Isso deriva da convicção de que somente corrigindo as desigualdades do passado é que será possível chegar à estabilidade social e política necessária à realização do crescimento econômico sustentável e de uma sociedade genuinamente democrática e próspera. A estratégia também precisa reagir à marginalização econômica a que estão sujeitos os nossos vizinhos do sul da África e do continente africano.
1 Divisão de Comércio Internacional e Desenvolvimento Econômico – Departamento de Comércio e Indústria – África do Sul.

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Por isso, nossa estratégia deve atribuir um conteúdo econômico para o “Renascimento Africano”. Mais amplamente, trata-se de procurar promover uma agenda de desenvolvimento, na qual a África do Sul busque países emergentes aliados em todo o mundo.

O processo de elaboração de políticas
O apoio à volta do crescimento, na África do Sul, requer um programa de transformação que implica custos significativos de ajuste social e econômico. Além da disposição constitucional de governança cooperativa entre todas as camadas do governo, a África do Sul é uma democracia. Para sustentar a liberalização e a reestruturação, os segmentos que suportam o fardo do ajuste devem participar ativamente do processo de criação de políticas. Os objetivos econômicos globais da África do Sul provêm do desenvolvimento nacional e das metas macroeconômicas e com eles contribuem. Embora o Departamento de Comércio e Indústria (DCI) se ocupe principalmente da formulação e da implementação de políticas e estratégias relacionadas com a indústria e o comércio, estas devem ser compatíveis com os objetivos de outros departamentos do governo. A estratégia econômica global do DCI deve informar as considerações mais amplas da política externa do país – e por elas estar informado. Uma política econômica externa eficaz, abrangente e integrada também exige a coordenação e a parceria mais aprofundadas entre os níveis nacional e provincial do governo, assim como entre este último e a sociedade civil. Conquanto o DCI venha tendo um papel central no reposicionamento e na integração da África do Sul à economia global por meio de uma política comercial ativa, o desenvolvimento de uma estratégia econômica global mais abrangente tem sido facilitado pela “abordagem agrupada”, no âmbito ministerial e da diretoria geral (DG). Nesse aspecto, o agrupamento da DG sobre Relações Internacionais, Paz e Segurança criou um subcomitê de desenvolvimento econômico, presidido pelo DCI. Ele identificou cinco programas que abrangem o investimento, as exportações, o turismo, as finanças e as relações econômicas globais. Na formulação de uma estratégia abrangente, deu-se especial atenção à África.
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A estratégia econômica global da África do Sul

Elementos-chave do arcabouço analítico
Para detalhar o arcabouço, convém identificar três áreas distintas de formulação de estratégia: a multilateral, a regional e a bilateral. Os interesses da África do Sul e os dos demais países em desenvolvimento amalgamam-se em torno do acesso ao mercado e ao desenvolvimento econômico. Nesse aspecto, nossas estratégias precisam enfrentar uma série de desafios: desde a participação no sistema de comércio multilateral até a seleção dos parceiros estratégicos como fontes de investimento e de acesso ao mercado. Sendo inerentemente limitada a capacidade do governo de participar da economia nacional, devem-se fazer escolhas em meio a uma série de parceiros e instrumentos possíveis. As escolhas e as estratégias que as fundamentam devem levar em conta a distribuição assimétrica do poder econômico e político nas relações econômicas internacionais.

A globalização
A integração cada vez mais profunda dos mercados globais financeiro, tecnológico, de serviços e de commodity (globalização) intensificou e alterou a natureza da concorrência internacional. Paradoxalmente, muitos países, particularmente os da África Subsaariana, estão ficando marginalizados dos processos que integram a economia global. O destino da África do Sul está profundamente ligado ao dos nossos vizinhos do sul da África e da África. Conseqüentemente, no centro de nossas interações no continente, está uma abordagem que busca fomentar o desenvolvimento e reverter a marginalização. Na economia mundial globalizante, os governos reconhecem a necessidade de reforçar e reformar os mecanismos de governança econômica global por meio da implementação de políticas multilaterais. O multilateralismo representa a resposta política institucional à globalização e à interdependência, e o estabelecimento da Organização Mundial do Comércio (OMC), em 1995, significa um importante avanço no sistema emergente de governança global. De fato, a natureza de obrigatoriedade legal e coercível das normas e disciplinas multilaterais contidas nos acordos da OMC fortaleceu o sistema comercial com base em regras.
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Respostas regionais e bilaterais
Ao mesmo tempo, quase todos os países ingressaram em arranjos de comércio regional que podem ter um importante papel na promoção do desenvolvimento e da integração à economia global. Essa motivação informou a participação da África do Sul, por exemplo, na Comunidade de Desenvolvimento do Sul da África (CDSA) e no acordo de livre comércio (ALC) com a União Européia. Os níveis regional e bilateral relacionam-se de um modo que os distingue do nível multilateral. Por exemplo, enquanto concluímos as negociações de um ALC com a União Européia, a fim de realizar o potencial inerente ao acordo, nós requeremos uma análise mais precisamente detalhada no âmbito bilateral. Isso envolve a escolha dos países com os quais precisamos nos comprometer mais intensamente a fim de garantir a realização dos nossos objetivos na esfera regional da UE.

Metodologia
Ao desenvolver estratégias bilaterais, é importante considerar uma metodologia de avaliação da natureza do nosso compromisso. Nós classificaríamos, em ordem descendente de importância ou de intensidade de engajamento, parceiros estratégicos, países estratégicos e países prioritários. Ademais, é provável que designemos menos países como “parceiros estratégicos” do que como “países prioritários”, já que aqueles significam alcançar uma convergência significativa de interesses. Para atribuir a classificação e a categorização aos países, são relevantes os seguintes critérios:

• • • • • •

o potencial de exportação a longo prazo do país em questão; a ordem e a natureza dos problemas de acesso ao mercado; sua importância como fonte de investimento; interesses e estratégias de desenvolvimento compartilhados; estratégias multilaterais comuns; e estratégias geopolíticas comuns.

Para que um país seja considerado um parceiro estratégico, deve haver uma nítida convergência de interesses. Nesse aspecto, seu potencial econômico é uma condição necessária, mas não suficiente, para a designação.
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A estratégia econômica global da África do Sul

Se um país tiver importante significado na economia global, mas não compartilhar perspectivas semelhantes com relação ao sistema multilateral, à estratégia de desenvolvimento ou à geopolítica, ele será designado “país estratégico”. Os mercados prioritários se definem por uma convergência de interesses comerciais particulares que a África do Sul quer atender num mercado específico de exportação e em alvos de investimento em diferentes setores. Por vezes, podem se formar alianças táticas em questões multilaterais, plurilaterais ou regionais. Os critérios de parceiros prioritários e estratégicos são qualitativos e flexíveis. No caso da África, o conceito de Renascimento Africano determina que todos os países do continente devem ser encarados como estratégicos. No entanto, alguns deles são também prioritários ou críticos, já que assim foram identificados pela Presidência da República por motivos políticos ou outros. Essa metodologia deve ser vista mais como um guia do que como uma categorização rígida dos países importantes. Dependendo das circunstâncias, pode variar o peso dos diferentes critérios.

A África
Nota-se claramente que a África recebe um tratamento diferencial em nossa abordagem. Cada país africano pode ser considerado estratégico à medida que a África forma a peça central de nossa estratégia econômica global, dentro da qual perseguimos uma agenda forte de desenvolvimento. Esta se vincula ao próprio ressurgimento econômico da África do Sul, e a relação pode ser descrita como mutualmente benéfica, uma vez que permite a afirmação dos interesses sul-africanos de modo a possibilitar o desenvolvimento simultâneo do continente.

Os componentes fundamentais da estratégia econômica global da África do Sul
A estratégia industrial
A construção de uma economia industrial competitiva e integrada, que leve ao crescimento sustentável, ao desenvolvimento e ao pleno
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

emprego, exige uma mudança da dependência da exportação de produtos primários para a de produtos industrializados com valor agregado e globalmente competitivos. A África do Sul tem consideráveis vantagens em matérias-primas, energia e infra-estrutura, que podem dar uma vantagem competitiva para a produção de mais elevado valor agregado. A estratégia industrial, mediante uma série de medidas do lado do fornecimento e outras, visa eliminar as inclinações e distorções internas, a fim de consolidar e aumentar a competitividade das atividades industriais. Reconhece-se cada vez mais que a estratégia industrial também deve ser concebida para dar apoio às áreas mais dinâmicas da indústria, que são intensivas em conhecimento. Uma estratégia industrial integrada implica não só a provisão de insumos de matéria-prima para a produção, como também processos apensos que agregam valor à produção final, como o design, a inovação, o marketing, a distribuição etc. A estratégia da política industrial no âmbito setorial formará padrões de crescimento das exportações, assim como de investimento interno e avanço tecnológico. Assim, as políticas e estratégias setoriais informarão o conteúdo da estratégia econômica global da África do Sul, inclusive os esforços pela promoção do comércio e do investimento e da negociação, tanto no nível bilateral quanto no multilateral. A intensificação da concorrência pelos mercados de exportação, investimento e tecnologia é a característica fundamental do atual ambiente econômico global, e o acesso a esses mercados serve de medida da competitividade internacional. Destarte, uma estratégia econômica global eficaz há de procurar promover as exportações – e atrair investimento e tecnologia – dos setores que impulsionarão o desenvolvimento industrial da África do Sul. A política comercial caracteriza-se sobretudo pelo empenho em aumentar a competitividade internacional, e a política tarifária tem sido um importante instrumento da política industrial. A África do Sul empreendeu a reforma da política comercial enraizada em suas obrigações com a OMC. Assim, em 2000, o país implementou acordos de livre comércio tanto com a UE (o nosso maior parceiro comercial) quando com a CDSA. O processo de liberalização do comércio prossegue, bem que num ritmo mais lento, e em certos setores, como a agricultura, ocorreu uma liberalização radical.
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A estratégia econômica global da África do Sul

A redução das tarifas e a eliminação gradual dos subsídios fizeram-se acompanhar de uma mudança, na política industrial, para medidas de apoio dirigidas pelo mercado no setor de abastecimento. Tomou-se uma vasta série de providências dessa natureza, todas compatíveis com a OMC, a fim de promover a reestruturação industrial, a modernização tecnológica, a promoção do investimento e da exportação, o desenvolvimento da pequena, da média e da microempresa e o fortalecimento do empreendedorismo negro. Forjar a parceria e intensificar a coordenação entre o governo e os exportadores é essencial para o sucesso de nossa estratégia global. Este requer uma apreciação comum e detalhada das forças, das fraquezas e da dinâmica da indústria sul-africana e uma política industrial em nível setorial.

A promoção das exportações e do investimento
O sucesso das economias industrias de alto desempenho está ligado à criação de parcerias setoriais mais estreitas entre o governo e as indústrias e à integração das forças competitivas da indústria com seu potencial de exportação (e suas necessidades de investimento e tecnologia). Por isso, estabeleceram-se conselhos de exportação, combinando o setor privado com o público a fim de determinar o potencial exportador dos setores competitivos, identificar nichos de mercado estrangeiro e conceber medidas adequadas para superar as barreiras ao crescimento de suas exportações. Os conselhos possibilitam a promoção da exportação de modo mais coordenado e dirigido. Esse caminho foi trilhado pelo DCI da África do Sul, com o Serviço Internacional para o Desenvolvimento dos Negócios (SIDN) encarregado de empreender campanhas focalizadas no acesso ao mercado. Esse serviço procurará assegurar que o acesso a novos mercados, por exemplo, mediante acordos negociados, se traduza em oportunidades concretas e negócio para as empresas sul-africanas. Mediante um processo de estreita colaboração e compartilhamento de informação entre o governo (com a liderança do DCI), os representantes dos conselhos setoriais de exportação, as paraestatais e a comunidade empresarial mais ampla, o SIDN procurará transpor as barreiras ao comércio e ao investimento.
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Um componente crítico do esforço de exportação da África do Sul é o fornecimento de assistência financeira aos exportadores potenciais, particularmente às empresas pequenas, às médias, às microempresas e aos exportadores que tentam penetrar mercados estrangeiros complexos. Também se estão implementando mecanismos de apoio financeiro como garantias de crédito a fim de estimular as exportações e apoiar a apresentação bem-sucedida de projetos, principalmente nos campos da construção e da engenharia. Inversamente, há uma política de incentivo ao investimento interno e à transferência de tecnologia. O DCI desenvolveu uma estratégia de investimento integrado para a África do Sul. Sua base são as Iniciativas de Desenvolvimento Espacial (IDEs), que identificam os projetos de infra-estrutura e produção adequados e com base nas necessidades setoriais. Ainda que o DCI coordene os esforços de todos os departamentos do governo em torno do desenvolvimento de uma estratégia única de investimento, ele estabeleceu o África do Sul Comércio e Investimento (ASCI) para coordenar a promoção do investimento em colaboração com as províncias, agir como referência primeira para os investidores potenciais e fazer o marketing de projetos de investimento para os investidores estrangeiros.

O sul da África
A base teórica e analítica
O sul da África é importante para a economia da África do Sul. O nosso crescente excedente comercial com a CDSA contribui para compensar o déficit com outras regiões. Os fluxos acrescidos de comércio e investimento entre países de diferentes níveis de desenvolvimento podem gerar um rápido crescimento regional, o qual reforçará os processos de industrialização de modo a tornar a região internacionalmente competitiva. Sem embargo, o desequilíbrio estrutural entre a África do Sul e seus parceiros da CDSA é economicamente insustentável a longo prazo. Por isso, o país procura reestruturar os acordos regionais por meio de políticas que estimulem a industrialização na CDSA. Isso implica estimular as exportações regionais e promover o investimento externo na região. O DCI está propondo um processo no qual plataformas industriais integradas
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A estratégia econômica global da África do Sul

sirvam de base a uma estratégia industrial regional. Isso resulta em usar o sul da África como parte integrante das cadeias de abastecimento dos processos de manufatura globalmente competitivos. Desse modo, por meio de uma combinação da cooperação setorial, da coordenação política e da integração comercial, a política regional da África do Sul visa à construção de uma economia regional dinâmica, capaz de concorrer efetivamente na economia global. Os elementos dessa estratégia incluem:

• implementar o Acordo de Livre Comércio da CDSA a fim de criar o
rápido e significativo acesso ao mercado de exportações regionais e, ao mesmo tempo, assistir os setores regionais sensíveis mediante protocolos específicos; vincular o desenvolvimento regional do comércio à reestruturação industrial para refletir as atuais e dinâmicas vantagens comparativas em toda a região; promover coordenadamente a infra-estrutura e o desenvolvimento industrial com base em recursos por meio das IDEs; incentivar as empresas sul-africanas a investir regionalmente mediante o relaxamento dos controles cambiais sobre o capital destinado à região; e facilitar o comércio regional, fortalecer o controle e a administração aduaneiros e eliminar as barreiras não-tarifárias.

• •

À medida que a integração regional se aprofundar, as políticas econômicas regionais devem informar conjuntamente e cada vez mais a estratégia econômica global da África do Sul. No contexto da União Aduaneira da África do Sul, as dificuldades em torno de uma nova distribuição da renda têm sido resolvidas e se fez muito progresso para estabelecer uma estrutura nova e inclusive democrática de tomada de decisões. A estrutura emergente também terá um forte impacto sobre a estratégia industrial do país e sobre suas negociações comerciais com terceiros.

O conteúdo econômico do renascimento africano
Na África, as relações intergovernamentais são críticas para a África do Sul no que toca a suas metas de desenvolvimento. Enquanto algumas
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

das interações envolvem o fomento das exportações, a maioria delas exige a promoção de investimento no exterior e a formulação de projetos. Nos últimos anos, essa abordagem levou a uma clara mudança no conteúdo de valor agregado nas exportações do país no continente, mas esse foco acrescido na exportação de bens de capital beneficiou profundamente o desenvolvimento dos países importadores, como Moçambique. Ademais, esse trabalho está cada vez mais integrado à visão do presidente da República de um “Renascimento Africano” em geral.

Desafios ao desenvolvimento
São bem conhecidos os desafios ao desenvolvimento da África. Essas condições apresentam sérios desafios à África do Sul, cujo destino está fortemente entrelaçado com o do continente. O crescimento econômico, na África, oferecerá mercados aos nossos produtos e impulsionará a criação da economia industrial integrada que buscamos construir neste país. Inversamente, a deterioração econômica do continente limitará os nossos mercados e produzirá processos de interdependência “negativa” (ameaças à segurança).

Converter os desafios em oportunidade
Como a África do Sul conta com consideráveis vantagens econômicas equivalentes às das economias mais desenvolvidas do continente, esses desafios podem se converter em oportunidades se a nossa estratégia for bem definida e implementada com eficácia. Os instrumentos requeridos devem ser multifacetados, abrangendo o investimento externo em infra-estrutura e atividades produtivas, os acordos de acesso ao mercado e as finanças de desenvolvimento. Dada a ordem de desafios e os instrumentos, a promoção do desenvolvimento deve se basear em projetos. A África do Sul pode contribuir consideravelmente com o desenvolvimento africano nas áreas de beneficiamento e processamento mineral e agrícola, na reabilitação da infra-estrutura, das telecomunicações e no fornecimento de expertise técnica e de engenharia. Nós já concebemos e
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A estratégia econômica global da África do Sul

implementamos com sucesso projetos de energia elétrica, água, transporte, telecomunicações, beneficiamento de minerais e em outros setores. Ademais, no âmbito institucional, criaram-se equipes de projeto e foros empresariais para unir equipes multidisciplinares para apoiar esses projetos. A estratégia também precisa corresponder à “agenda continental” tal como a contida na OUA e no programa de ação da Comunidade Econômica Africana, assim como na Parceria do Milênio para o Programa de Recuperação Africana (PAM). Isso envolveria a necessidade de avaliar se convém expandir o projeto de integração além da CDSA para incluir outros parceiros bilaterais (por exemplo, a Nigéria, Uganda e o Quênia), outros agrupamentos regionais (Ecowas, Comesa),2 ou ingressar em outras iniciativas transfronteiriças. Uma consideração essencial para a elaboração da estratégia é que cada instrumento ou área de engajamento requer fortes interações governo a governo em nível bilateral. Para a África do Sul, o êxito da estratégia também exigirá uma abordagem coordenada entre os departamentos do governo, as paraestatais e o setor privado na elaboração dos projetos. O DCI chefiará esse esforço de coordenação pela Divisão de Comércio Internacional e Desenvolvimento Econômico.

Países decisivos
Nós identificamos a Nigéria, a Argélia e o Egito como países-chave com os quais devemos colaborar estreitamente no cumprimento de nossa agenda africana. Estamos trabalhando ativamente com todos eles em foros multilaterais (o G-Sul) e no Renascimento Africano (no âmbito do lobby no G-8). Também identificamos os seguintes países importantes: o Zimbábue, a Tanzânia, o Quênia, Uganda, Gana, Moçambique, a Costa do Marfim, Maurício e Angola. A África do Sul vem aprofundando e fortalecendo relações bilaterais com cada um desses países. Ademais, nós mantemos uma presença forte em Gaborone e Adis Abeba, as sedes da CDSA e da OUA, respectivamente.
2 Ecowas: Comunidades Econômicas dos Estados da África Ocidental. Comesa: Mercado Comum dos Países do Leste e do Sul da África. (N. T.)

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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

Estratégias regionais e bilaterais
Visão geral: bases analíticas dos parceiros/países estratégicos
Os Estados Unidos, a UE e o Japão constituem, coletivamente, os pólos principais do crescimento econômico e do tamanho do mercado globais e são fontes do fluxo de investimento e tecnologia. Portanto, o engajamento construtivo com essas economias é um ponto de partida essencial na estruturação de uma estratégia de relações econômicas internacionais. A África do Sul, alinhada com a Butterfly Strategy, também está desenvolvendo relações comerciais bilaterais com os mercados da África, da América Latina e da Ásia. Eles oferecem vastas oportunidades de exportação para a África do Sul porque estão crescendo rapidamente e porque a estrutura do nosso comércio reflete uma elevada proporção de produtos de exportação de valor agregado. À luz das complementaridades que surgem dos níveis comparáveis de desenvolvimento industrial, essas economias também oferecem oportunidades únicas em termos de investimento, joint ventures e transferência de tecnologia. Além disso, nas últimas três décadas aproximadamente, as novas economias emergentes (NICs)3 adquiriram grande proeminência na economia global. Algumas, como a China e a Índia, são grandes potências. Outras são importantes mercados em rápida expansão, além de fontes de investimento. Numa estratégia econômica global, esses países merecem atenção.

As relações com o “Norte”
Aprofundar as relações econômicas com os países-chave do Norte é imperativo para o fornecimento fixo de capital, tecnologia e recursos financeiros. Nesse contexto, a Europa é, historicamente, um parceiro comercial dominante. Embora se ache em declínio, a participação da UE no nosso comércio ainda responde por cerca de 45% do total. Ademais,
3 NICs: Newly Industrialized Countries [Países recém-industrializados]. (N. T.)

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A estratégia econômica global da África do Sul

grande parte do IED da África do Sul vem da UE. Essas considerações e o protecionismo crescente na UE motivaram o nosso empenho em concluir o recentemente implementado Acordo Comercial UE/AS. Ele assegurará o aumento do acesso das exportações sul-africanas ao gigantesco mercado europeu e, ao mesmo tempo, aumentará a previsibilidade e fornecerá a alavancagem das exportações de fluxos de investimento e tecnologia no país. Na Europa, as nossas parcerias estratégicas mais importantes são com o Reino Unido, a Alemanha, a França e a Suécia. A Rússia é potencialmente um país estratégico, embora as nações escandinavas, a Itália e a Espanha sejam prioritários. No futuro, dar-se-á mais atenção aos países da Europa Oriental que provavelmente ingressarão na UE na próxima onda de ampliação, assim como à Área Européia de Livre Comércio (ALCE). Na Área Norte-americana de Livre Comércio (Nafta), a nossa relação mais importante é com os Estados Unidos, que é um parceiro estratégico. Além disso, trata-se da superpotência mundial e exige um compromisso abrangente em muitos níveis. Estes estão incluídos na Comissão Binacional que temos com eles. No futuro imediato, buscaremos ativamente assegurar os benefícios prometidos da Lei de Crescimento e Oportunidades para a África (Agoa). O Canadá pode ser caracterizado como país prioritário, embora seja substancial o seu fornecimento de assistência técnica. Na Ásia, o Japão é o principal dos nossos quatro maiores parceiros comerciais e uma fonte substancial de investimento. Sendo a segunda maior economia do mundo, lidera diversas indústrias, sobretudo a eletrônica. Contudo, como não temos as mesmas perspectivas na maioria das questões, caracterizaríamos o Japão como um país estratégico. Os países prioritários incluem a Austrália e os “Tigres Asiáticos”: Cingapura, Taiwan e a Coréia do Sul.

As relações com o “Sul”
No tocante às nações do Sul, a nossa estratégia toma a CDSA e a África por ponto de partida e incorpora países de lados opostos do mundo, da
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

América Latina e da Ásia. Esse conceito tem se desenvolvido ainda mais com as negociações FTA4 com a Nigéria e a Índia e com a formação do G-Sul. O Mercosul é o alvo na América Latina. Nosso parceiro estratégico principal na região é o Brasil, com o qual se iniciaram discussões sobre futuros acordos comerciais. A Argentina e o Chile são mercados prioritários. Na Ásia em desenvolvimento, a Índia é o nosso parceiro estratégico principal. A China é um país estratégico na região, com o qual precisamos construir vínculos mais fortes para que essa relação evolua para a parceria estratégica. Também é possível que no futuro se iniciem discussões com a Associação das Nações do Sudeste Asiático (Asean), na qual a Indonésia e a Tailândia são países prioritários. Dado o seu peso na Asean e as dimensões de seu mercado, a Indonésia pode vir a ser um país ou um parceiro estratégico no futuro. No Oriente Próximo, a Arábia Saudita é um país estratégico capaz de se tornar um parceiro estratégico; o Irã, um país prioritário.

Os instrumentos
Os instrumentos desenvolvidos para realizar a estratégia variam conforme o país-alvo e o objetivo buscado. Todavia, podem-se discernir algumas características. Uma vez identificado um país como estratégico, o estágio seguinte consiste em desenvolver uma estratégia para ele. Isso compreende o conteúdo da relação econômica e identifica os mecanismos apropriados e as abordagens a serem usadas para aprofundar a relação. Os mecanismos e abordagens são escolhidos a partir da seguinte mescla: missões comerciais e de investimento desenvolvidas em conjunção com os conselhos de exportação e/ou os acordos bilaterais ou ASCT; acordos bilaterais (comerciais e/ou de investimento; MOUs [Memorandos de Entendimento] etc.); entendimentos comerciais como os ALCs ou os acordos de facilitação e/ou harmonização do comércio etc. Nos últimos anos, empregou-se uma série de instrumentos específicos a fim de aprofundar os compromissos bilaterais. Aí se incluem os Conselhos Ministeriais Conjuntos e as Comissões Binacionais.
4 FTA: Foreign Trade Alliance [Aliança de comércio exterior]. (N. T.)

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A estratégia econômica global da África do Sul

Em algumas relações (com a China, por exemplo), as interações governo a governo são vitais, sem as quais pouco progresso se faria no aprofundamento das relações econômicas. Já no caso de outros países (o Irã, por exemplo), e em diferentes arcabouços (a Agoa, por exemplo), o desenvolvimento das atividades comerciais é mais adequado e requer um conjunto específico de aptidões. Concluindo, é importante observar que só se identificaram os países classificados de estratégicos ou prioritários para a África do Sul. Essa seleção omite as muitas nações com as quais interagem as diretorias de relações exteriores e que têm importância própria. Na prática, emprega-se muito tempo e muita capacidade também para atender às relações nãoestratégicas existentes.

A estratégia multilateral
O multilateralismo é a resposta intergovernamental, institucional e política à globalização e à crescente interdependência das economias nacionais. O estabelecimento da OMC, apesar de seus desequilíbrios e deficiências, reduz a abrangência das medidas comerciais unilaterais e visa assegurar as interações econômicas, inclusive a resolução de controvérsias, que é regida por um sistema de normas e não só pelo poder econômico. Por esses motivos, os países em desenvolvimento têm um claro interesse em reforçar o sistema de modo a promover o seu desenvolvimento.

A necessidade de alianças
As rodadas anteriores de negociações multilaterais demonstram a importância da formação de alianças e coligações. Por esse motivo, a estratégia da África do Sul consiste em ingressar nas alianças adequadas para fortalecer a dimensão desenvolvimentista das relações comerciais multilaterais. Nesse aspecto, a África do Sul busca fomentar abordagens comuns com a CDSA e outros países em desenvolvimento de igual ponto de vista. É cada vez mais importante forjar alianças em torno de questões específicas em agrupamentos informais como o Grupo Cairns.
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

A marginalização de muitos países, na economia global, e a questão da coerência na formulação da política econômica global constituem os principais desafios que o sistema comercial multilateral enfrenta. No que se refere a este, a África o Sul apóia as tentativas de aumentar a cooperação, a coordenação e as complementaridades entre a Unctad, a OMC, o FMI e o Banco Mundial em termos de desenvolvimento de políticas e operações. Sendo um ponto focal no trato do comércio e de questões relacionadas de desenvolvimento integrado e visando garantir a participação dos países em desenvolvimento na economia mundial de modo mais eqüitativo, a Unctad é considerada um agente fundamental no sistema emergente de governança econômica global e deve seguir desempenhando um papel apoiador e desenvolvente na arena multilateral.

A abordagem estratégica
Uma das chaves do crescimento econômico sustentável é o desbloqueio do potencial de crescimento e desenvolvimento dos países subdesenvolvidos. Para chegar a tanto, eles precisam se industrializar processando seus recursos naturais ali onde contam com vantagem comparativa. Não obstante, a realização do potencial cabal dessas vantagens tem sido frustrada pelos interesses protecionistas do Norte, superpostos pelas disciplinas multilateralmente negociadas na OMC. Todas as economias requerem um ajuste estrutural, particularmente nos países desenvolvidos. Tal reestruturação implica uma melhora substancial no acesso ao mercado dos países em desenvolvimento e a eliminação da série de medidas de proteção e apoio que encobrem as ineficientes grandfather industries5 nas economias desenvolvidas. Nestas, o ajuste estrutural permitiria o deslocamento da produção e do investimento para os países em desenvolvimento, aumentando-lhes a renda. Além de atacar de forma decisiva as questões de crescimento e desenvolvimento nos países subdesenvolvidos, isso criará uma base sustentá5 Grandfather industries [indústrias do vovô]: a expressão designa as indústrias antiquadas, ineficientes, que usam grandes proporções de recursos naturais, entre as quais se incluem a de confecção, a têxtil, a de mineração e a do aço. (N. T.)

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A estratégia econômica global da África do Sul

vel para um novo período de crescimento econômico global, do qual se beneficiarão todos os países. Esse entendimento informou a abordagem da África do Sul das negociações comerciais na OMC. Nós procuraremos assegurar que os acordos da OMC facilitem – e não frustrem – tais processos de ajuste estrutural no Norte. Para os países em desenvolvimento que empreenderam o ajuste e a reforma em suas economias e estão em condições de colher os benefícios da competitividade aprimorada, a OMC continua sendo um importante instrumento de promoção do comércio pelo acesso mais amplo e mais profundo ao mercado, particularmente ao das economias do Norte. Entretanto, o fracasso das negociações de Seattle e as dificuldades para reviver o impulso para lançar negociações frustraram os objetivos dos países subdesenvolvidos.

Mobilizando o apoio à abordagem estratégica
As lideranças consolidadas, no sistema, parecem incapazes de oferecer uma visão à OMC, em suas responsabilidades de governança global, de modo a promover o comércio e o desenvolvimento internacionais. Sem negociações que lhes dêem oportunidade de manifestar as suas preocupações, os países em desenvolvimento permanecem presos a um status quo inaceitável. É cada vez mais urgente que o Sul fortaleça a sua voz coletiva na OMC a fim de oferecer uma liderança visionária e ultrapassar o atual impasse. À medida que aprofundarmos a cooperação e a integração econômicas, o peso combinado do Sul pode opor importantes alternativas às políticas prescritas pelo Norte. Nesse aspecto, identificamos o Brasil, o Egito, a Índia e a Nigéria como importantes agentes estratégicos em suas respectivas regiões e na arena multilateral. Dando continuidade à nossa participação ativa na Conferência de Seattle, estamos empenhados em estabelecer um foro “G-Sul”, que unirá esses países para forjar e promover uma agenda comum na OMC. A aliança procurará assegurar que a OMC assuma a responsabilidade de promover o crescimento econômico global, liberando o potencial do
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mundo em desenvolvimento. O foro busca incluir os parceiros regionais como uma base sobre a qual tomar decisões representativas dos países subdesenvolvidos. O atual vazio de liderança no sistema multilateral oferece uma oportunidade para o G-Sul tomar a iniciativa. E a África do Sul – e, dentro dela, o DCI – tem um papel internacionalmente significativo a desempenhar.

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Periferias regionais e globalização: o caminho para os Balcãs

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Francisco de Oliveira1

Na formação da sociedade brasileira, a constituição e definição marcantes das regiões é um processo muito novo, que não data, possivelmente, senão da segunda metade do século XIX. Em primeiro e óbvio lugar, porque tal como elas se dão hoje, a partir de longos processos históricos, só faz sentido falar em “regiões” brasileiras compreendidas no “conjunto Brasil”, o qual, tampouco é muito antigo. Apesar das comemoraçõe dos quinhentos anos, os historiadores não levam a sério tais cinco séculos, até porque uma parte importantíssima do país, sua maior porção geográfica que compreende toda a Amazônia e o atual Estado do Maranhão, somente é “Brasil” a partir da independência em 1822, pois antes, como colônia, constituíam uma unidade diretamente ligada à metrópole portuguesa, com o mesmo estatuto da colônia “Brasil”, o famoso Estado do Grão-Pará e Maranhão.
1 Professor Titular de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.

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É muito evidente, dispensando maiores considerações, que as atuais regiões brasileiras carregam, para suas distinções, toda a carga da formação como partes privilegiadas na relação com a metrópole portuguesa. Dizendo de outro modo, suas próprias distinções como “Brasil” são, em parte, heranças de suas formações enquanto partes da colônia. Basicamente, nessas heranças o elemento da economia colonial formou o núcleo definidor do que viriam a ser as “regiões” brasileiras. A única grande exceção é a hoje região mais desenvolvida da economia brasileira, nucleada em São Paulo, que, aliás, não se reivindica como “região”. Durante os primeiros trezentos anos da colônia portuguesa, sua parte norte-oriental, derramando-se para o leste, do atual Estado do Ceará à Bahia, foi o epicentro da economia. No século XIX a centralidade colonial deslocou-se mais para leste, ainda, com a mudança da capital de Salvador para o Rio de Janeiro e a instalação da corte portuguesa durante catorze anos. A Independência confirmou o Rio como sede do poder e progressivamente o epicentro econômico foi se deslocando até que, com a irrupção vigorosa do café em São Paulo, este assume a liderança da economia brasileira para não mais ceder esse posto a nenhuma outra; a industrialização já encontrou uma renda e um mercado interno mais diferenciados na “região” de São Paulo e os efeitos cumulativos só fizeram aumentar a diferença em relação às outras “regiões”. Até muito avançado o século XIX, entretanto, as finanças do Império brasileiro eram sustentadas basicamente pelas províncias da Bahia e de Pernambuco, onde o açúcar se desenvolvera desde os dias iniciais da colônia, e pelo tabaco sediado na Bahia. Na verdade, a “região” desenvolvida era o que hoje conhecemos como Nordeste e a “região” subdesenvolvida era todo o Leste e o Sudeste. Uma medida da importância da Bahia revela-se na maioria de gabinetes ministeriais do Segundo Império chefiados por políticos baianos. No século XVIII, a “região” de Minas, precisamente pela exploração das jazidas de ouro, despontou como o novo centro econômico da colônia, mas o rápido esgotamento dos jazimentos levou à regressão da economia mineira para formas auto-sustentáveis da atividade agropecuária que resistiu até os anos 50 do século XX, havendo, entretanto, sido importante para o deslocamento da centralidade demográfica do Norte agrário para o Leste-Sudeste, promovendo o povoamento da “região” comandada por São Paulo.
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Periferias regionais e globalização: o caminho para os Balcãs

Muito à parte, desenvolveu-se desde o século XVII a província de São Pedro do Rio Grande do Sul, mediante uma relação de abastecimento de muares com a região em desenvolvimento de São Paulo e posteriormente chegou a ser o principal abastecedor de carnes, sobretudo em forma de xarque, para a região açucareira da Bahia e Pernambuco e até para o Caribe. Mas o Rio Grande do Sul manteve, sempre, uma relativa autonomia em relação ao resto da colônia e logo depois ao Império recém-estabelecido. Desde a segunda metade do século XIX, tanto o desenvolvimento da economia brasileira quanto sua articulação/desarticulação regional fizeram-se vis-à-vis a centralidade da região comandada primeiro pelo surto cafeeiro e posteriormente pela industrialização de São Paulo. Não é indiferente, mas um elemento estruturador central, que o centro político tenha se trasladado também para São Paulo, ajudado inicialmente pela capital no Rio – aliás, o primeiro grande plantador de café. O controle das finanças do Segundo Império e da Primeira República, vale dizer, o Ministério da Fazenda, permaneceu, desde então, primeiro nas mãos da oligarquia paulista do café e depois nas da burguesia industrial paulista. A Primeira República era um pacto de oligarquias girando em torno do chamado eixo “café-com-leite”, a rotação no poder entre São Paulo e Minas Gerais. Na Primeira República, que também chamamos República Velha, não se nota nenhum presidente baiano nem pernambucano, enquanto quatro foram paulistas (ou que faziam política em São Paulo, como Washington Luís) e três mineiros. As exceções foram os três militares, dois deles fundadores da República, mas suas escolhas foram um assunto militar, um civil fluminense (Nilo Peçanha) vice de Rodrigues Alves, que morreu antes de tomar posse em um segundo mandato, e o outro, civil, paraibano, Epitácio Pessoa, presidente do Supremo Tribunal Federal, com larga militância nos meios do Rio e apoio, evidente, de sua própria província, que entretanto não foi decisiva para sua indicação, escolhido como solução para o impasse entre Minas e São Paulo. Essa breve digressão sobre a biografia política da República não é gratuita. Ela indica que o desenvolvimento do café na liderança da economia brasileira e, logo, da indústria sediada em São Paulo não é, apenas, um “fato” econômico, como freqüentemente para a própria historiografia econômica brasileira naturaliza a divisão regional do trabalho no Brasil, mesmo entre os autores clássicos, como Caio Prado Jr. e Celso Furtado. Em outras palavras, e noutra abordagem, a dominação e o controle
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Brasil, México, África do Sul, Índia e China

político são eficazes economicamente. A rigor, a liderança da economia e o “atraso” das regiões, sobretudo a do Norte agrário, Nordeste a partir da industrialização, foram definidas pelas soluções dadas à questão do trabalho e à questão da terra, entravadas, ambas, pelo regime escravocrata. Quando a Abolição chegou, ambas as questões haviam sido resolvidas, a seu modo, pela poderosa irrupção do café que, em pouco tempo, elevou-se à condição de primeira mercadoria do comércio mundial. São Paulo bancou a vinda de imigrantes europeus, destravando o escravismo pelo lado do “colonato”, um regime de semiparceria e semi-salariato, e deixando irresoluta a questão do trabalho nas “regiões” que se atrasariam; e a questão da terra também sucumbiu ao poder avassalador do café que, graças a uma valorização espetacular destravou, por sua vez, a renda da terra como obstáculo à constituição de um mercado de terras. As feições das regiões, suas identidades, fizeram-se, pois, gravitando em torno de duas questões irresolutas, que moldaram as relações entre dominantes e dominados. Como insisti em meu Elegia para uma re(li)gião, uma região é uma soma dialética de geografia, língua, religião, cultura e forma da relação dominante/dominado; é um consenso formado por uma hegemonia que se traduz num espaço histórico especial, em síntese. São processos multisseculares, que nos casos exitosos terminaram na constituição das nações modernas. Definidas, portanto, a partir da relação com o centro dinâmico de São Paulo e seu entorno, as “regiões” viram a desigualdade aumentar, com particular ênfase para a região Nordeste. Nem a expansão capitalista é “econômica” em seus efeitos cumulativos nem sua reversão pode ser, senão, obra da política. O manejo da política cambial, de resto a única política econômica digna desse nome exercida pelo Estado brasileiro entre o Segundo Império e a República Velha, e assim mesmo fortemente determinada de fora pelas relações subordinadas no comércio internacional, pois Londres era a praça de determinação de preços da maior parte das comodities periféricas, terminou por ser o elemento ao mesmo tempo impulsionador do café e abortivo das demais economias regionais. Até a grande crise dos anos 30, quando o esquema exportador brasileiro e da maior parte da periferia latino-americana foi posto em xeque, insustentável pela crise externa e pela falência de seu esquema de financiamento. O valor total das exportações não conseguia pagar os serviços da dívida externa
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brasileira, com os empréstimos para valorizar o café. Hoje, voltamos à mesma situação: dados recentes apontam que os gastos com a dívida externa representam 101,7% do valor das exportações. Nada mais é preciso dizer. A partir dos anos 50, a aceleração da industrialização em São Paulo expôs, com toda a crueza, o aumento das desigualdades inter-regionais e a ameaça de fratura da federação. A Revolução de 1930 havia operado a integração fiscal da federação, o que ampliou o espaço da circulação da mercadoria, mas não o do capital. Essa integração revelou-se um dos trunfos da economia política da federação. São Paulo passou a dispor do amplo mercado nacional, sem tarifas protecionistas manejadas anteriormente pelas demais unidades federativas, nem outras barreiras. Como Celso Furtado demonstrou em seu famoso estudo que sentou as bases para a nova política de desenvolvimento regional, a região mais pobre, o Nordeste, exportava capitais para a região mais rica, através do uso dos recursos cambiais gerados pela região mais pobre. Posteriormente, a integração dos meios de transporte rodoviário agilizou esse mercado. Mas, se tratava, ainda, de mecanismos de reiteração das “desvantagens cumulativas” em desfavor das outras regiões. Foi preciso a conjunção do aumento das desigualdades regionais com crises sociais no Nordeste, com a emergência do campesinato como ator político, para reorientar a política regional no Brasil. Desde então, processou-se a mais séria tentativa de aumentar a integração nacional atenuando as desigualdades regionais, com a criação de políticas de incentivos aos capitais que, então, passaram a migrar para o Nordeste e posteriormente também para a Amazônia. O desenvolvimento industrial por quase duas décadas estava logrando o que os mecanismos espontâneos do mercado – vale dizer, o que outra orientação política, a do livre-cambismo – não haviam logrado. A economia regional do Nordeste brasileiro chegou a apresentar taxas de crescimento mais altas que a média nacional, em pleno período de intenso crescimento entre as décadas de 1960 e 1970. Mas, importa frisar, o referencial mais importante para tanto era a própria expansão capitalista em curso no país. A economia política da federação mostrava seu lado positivo: o novo movimento do capital não encontrava barreiras, nem econômicas nem políticas. Esse processo “virtuoso” foi impactado pela própria deterioração da capacidade de crescimento da economia brasileira, no novo contexto do
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capitalismo global. Uma extraordinária sucção da poupança nacional, na forma do pagamento da dívida externa, puxou para baixo a taxa de investimento. Desde os anos 80, não há nenhum novo ciclo de crescimento, caracteristicamente definido, mas um processo de stop and go. Nos anos 90, a ampla desregulamentação neoliberal acabou por sepultar qualquer tentativa de autodirecionamento, e refez uma espécie de “cordão umbelical” financeiro entre os movimentos do capital à escala global e a economia brasileira. Referência feita anteriormente, que mostra que o serviço da dívida externa consome 101,7% das exportações brasileiras é suficiente para definir a nova forma de subordinação, o estatuto “colonial” no novo Império. O investimento de capital orientado por opções internas de política torna-se quase impossível, pois o serviço da dívida externa que já é de 9,4% do PIB, é aproximadamente a metade da taxa de investimento! Nessas condições, o governo e o FMI autovalidam sua profecia: sem investimento externo não há crescimento! Sem investimento externo, e com pagamento do serviço da dívida, o coeficiente de inversão cai pela metade; com investimento externo, a condicionalidade externa do crescimento interno se reitera. Esse é o dilema atual. Que quer dizer isso em termos regionais? Há, agora, uma nova literatura à disposição, que canta loas à relação entre o local e o regional com o global. Vejamos: a região, no caso brasileiro, como noutros, não dispõe de nenhuma autonomia, nem monetária, nem financeira, nem cambial. Vale dizer, não pode fazer nenhuma política econômica não apenas auto-sustentável, mas autodirecionada. O caso brasileiro serve apenas para dramatizar na ponta do espectro o que se passará com suas regiões, que de fato já experimentam as condições de submissão às formas da globalização do capital. Ela só pode praticar concessões. Como o caso da disputa entre Rio Grande do Sul e Bahia pela localização da nova planta da Ford já mostrou: guerra fiscal, tema, aliás, dos professores Glauco Arbix e Alvaro Comin. Essa “guerra fiscal”, um leilão invertido em que o comprador – o investidor – dá o preço ou o valor que investirá, e o vendedor, as regiões, os estados e até os municípios rebaixam seus impostos para “comprar” o investimento que, aliás, são eles mesmos que pagam. Como mostrou o investimento da GM no Rio Grande do Sul: de 370 milhões de dólares para a fábrica de Gravataí, o Estado do Rio Grande do Sul colocou 340 milhões!
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Periferias regionais e globalização: o caminho para os Balcãs

A balcanização torna-se o modelo da relação região-globalização. Trata-se de um permanente ajuste de contas, de permanentes recortes, de recorrentes ofertas e segmentações, num processo implacável de tentar capturar os recursos do exterior, que, na verdade, são produzidos internamente. À custa do social, da soberania e da federação. Perdem-se todas as vantagens federativas, na forma em que a última grande reorientação da política brasileira a redefiniu no final dos anos 50. Perdem-se os foros federais em que a política pode contrabalançar e orientar os movimentos da economia, em que a pressão social e política pode, em interlocução com os demais atores nacionais, constituir pactos de jogos políticos antischmittianos, vale dizer, de soma positiva. Em troca de quê? A política regional brasileira de hoje dá a resposta. Em troca de nada. Todo o sistema construído nos anos 50 e 60 soçobrou, e a única expectativa é a de atração dos recursos externos pelo “leilão invertido”. O governo federal destituiu as agências de desenvolvimento, Sudene e Sudam, com sua rica experiência, alegando corrupção. Na verdade, obedeceu aos ditames do FMI e do Banco Mundial, que sempre chamaram pela financeirização do sistema de incentivos fiscais, que devem ser substituídos pelo financiamento bancário e do mercado de capitais. Novas agências foram criadas, numa espécie de troca de seis por meia dúzia. Os resultados já se apresentam: redução do crescimento regional e guerra geral entre os estados. Os foros políticos inexistem, reduzindo-se a reunião de governadores, todos acabrestados pelas imensas e impagáveis dívidas com o próprio governo federal. A federação transformou-se em seu contrário: de um pacto de forças políticas livres, que escolhem se federar para atingir seus próprios objetivos que se tornam, assim, objetivos também dos outros entes federados, em um diktat da União, que abriga a forma política federativa não para viabilizar os estados, mas para autoviabilizar-se, acima e além das unidades federativas. No passado, o Nordeste tentou a Confederação do Equador para superar o tratamento discriminatório que lhe dava o Império. Está na hora de refazer a federação brasileira acima e além dos interesses da grande burguesia financeira global. Do contrário, melhor seria, desde já, mudar299

Brasil, México, África do Sul, Índia e China

mos os nomes dos nossos estados – e não apenas os do Nordeste – para Eslovênia, Croácia, Bósnia-Herzegovina, Montenegro, Sérvia, Kosovo, e outros mais, e trocar qualquer um dos patibulares criminosos oligárquicos por um bilhão de dólares para distribuir o pão de Santo Antônio às terças-feiras.

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As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional na indústria maquiladora de exportações do México e da América Central
Jorge Máttar René A. Hernández1

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Neste trabalho, faremos uma sinopse da incidência das políticas macroeconômicas e do entorno jurídico-institucional nas empresas do setor exportador de confecção. Iniciamos com uma síntese do panorama econômico do México e da América Central, diferenciando, quando possível, as situações anteriores e posteriores ao Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta). Posteriormente, apresentaremos a evolução das principais variáveis macro e concluiremos com uma síntese das principais políticas de fomento das exportações, além de apresentar o papel exercido pelas instituições relevantes no processo.

1 Traços Gerais do Panorama Econômico Mexicano
Introdução
Depois de quase dez anos de virtual estagnação, o México iniciou a década de 1990 com um renovado otimismo em matéria econômica.
1 Cepal, México.

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Estimava-se que as reformas econômicas iniciadas no meado dos anos 80 começariam a render frutos no atual decênio; a isso se somavam as expectativas positivas geradas pela negociação de um tratado de livre comércio com os Estados Unidos. Com efeito, a partir de 1986, o ingresso do país no GATT inaugurou uma estratégia de desenvolvimento mais aberta, que outorgou um papel primordial ao mercado e ao setor privado, ao mesmo tempo que o Estado se retirava gradualmente da atividade produtiva. Assim, na segunda metade dos anos 80, o governo promoveu reformas econômicas de amplo alcance, como a liberação do comércio exterior, a desregulamentação da economia, a privatização das empresas públicas e a abertura para o capital estrangeiro. As reformas econômicas se aprofundaram entre o final da década de 1980 e o princípio da de 1990. Privatizaram-se grandes empresas públicas (entre outras, a Teléfonos de México, os bancos comerciais, as empresas siderúrgicas e as indústrias de fertilizantes), empreendeu-se a abertura da conta de capital do balanço de pagamentos e se implementaram reformas de liberalização do sistema financeiro. A política econômica acordada entre os setores governamental, empresarial e operário, posta em prática em 1988 a fim de estabilizar a economia, propiciou uma redução considerável dos níveis de inflação, e a estabilidade do peso deu maior confiança aos agentes financeiros. A abertura da conta de capital do balanço de pagamentos, somada às expectativas favoráveis geradas pela negociação do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta), estimulou substancialmente o influxo de recursos financeiros externos, na maior parte de curto prazo, embora também tenha crescido o investimento direto. Conquanto a utilização da política cambial como âncora nominal para conter a inflação tenha cumprido o seu objetivo na primeira metade dos anos 90, a entrada de capital financeiro provocou uma forte tendência à valorização do peso em termos reais nesse período. Assim, o déficit comercial foi se acentuando paulatinamente, pois boa parte dos influxos externos era canalizada para o financiamento da crescente demanda de importações e para o consumo, o que deteriorou significativamente o coeficiente de ajuste interno. As exportações, por sua vez, enfrentavam uma taxa de câmbio supervalorizada, não-compe302

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titiva, que impedia um dinamismo superior ao apresentado. A valorização cambial e o aumento do déficit em conta corrente alcançaram níveis elevadíssimos em 1994, ano particularmente complexo em razão da seqüência de gravíssimos acontecimentos extra-econômicos. O ano de 1994 iniciou-se com uma sublevação armada do Exército Zapatista de Libertação Nacional, que se apoderou à força de várias cidades do Estado sulista de Chiapas. Tendo sido efêmeros os confrontos com o exército, o governo decidiu negociar em meados de janeiro. Contudo, baldaram-se os esforços para solucionar o conflito e, nessa data, o grupo armado continua entrincheirado nas montanhas de Chiapas sem que se vislumbre uma pronta solução do conflito. Em março, foi assassinado o candidato do PRI à presidência da República, evento que causou uma grande comoção nacional e consideráveis impactos na economia, particularmente na conversão do fluxo de capitais de curto prazo. A partir de então, as reservas internacionais passaram a declinar; para isso também contribuíram outros fatos políticos que se deram no mesmo ano (a ameaça de renúncia do secretário de Governo e o assassinato do secretário-geral do PRI). A fuga de capitais acelerou-se a partir de 20 de dezembro de 1994, quando o novo governo tomou posse e se viu obrigado a anunciar o fim do regime de bandas na fixação da taxa de câmbio; a moeda se desvalorizou consideravelmente, e o nível de reservas, que havia superado os 30 bilhões de dólares em março, caiu para pouco mais de 6 bilhões no fim de dezembro, desencadeando a mais aguda recessão do país em sessenta anos.

A crise de 1994-1995 e suas conseqüências
Os antecedentes da crise econômica iniciada no fim de 1994 e expressa sobretudo em 1995 são o déficit sem precedentes em conta corrente do balanço de pagamentos (8% do PIB) e o grau de valorização real do peso (entre 25% e 40%, dependendo dos indicadores de preços e dos períodos de referência) que, ao longo de 1994, gerou expectativas de desvalorização nos investidores. A sobrevalorização do peso desestimulou as exportações e intensificou as importações, contribuindo com a tendência da composição do emprego e do investimento contrária aos setores produtores de bens internacionalmente comerciáveis. A política fiscal,
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por sua vez, incentivou o gasto de consumo motivado pela expansão e pela liberalização financeira a partir de 1991. Adicionalmente, a política financeira de curto prazo promoveu, em 1994, a dolarização da dívida interna por meio da substituição dos Cetes por Tesobonos; em razão do elevado diferencial entre as taxas de lucro internas e externas, o sistema bancário se converteu em um devedor líquido de moeda estrangeira (Ros, 1995). A excessiva liquidez foi outro elemento que aprofundou a crise do país. O crédito dos bancos comerciais, uma vez mais em mãos privadas desde o início da década de 1990, expandiu-se rapidamente. Em um contexto de liberalização financeira e frouxa supervisão bancária, as expectativas favoráveis de crescimento da economia, assim como as volumosas injeções de capitais do começo dos anos 90, trouxeram consigo um auge na demanda de crédito do setor privado, por mais que se mantivessem elevadas as taxas reais de juros. Justamente o saldo de crédito bancário recebido pelas empresas e por particulares dobrou em termos reais entre 1991 e 1994.2 O aumento do crédito veio acompanhado de incrementos significativos no montante da carteira vencida consignada pelos bancos, que passou de 2,3% do total da carteira de empréstimos, em 1990, para 9,5% no fim de 1994 (OCDE, 1995). Em 1995, a economia mexicana viveu a mais grave crise da história moderna. O governo implementou um programa emergencial visando, acima de tudo, ajustar rápida e profundamente o setor externo a fim de suprir a brusca interrupção de influxos de capital estrangeiro. No marco da grave crise do sistema bancário, de uma forte instabilidade cambial e do risco de descontrole inflacionário, a economia sofreu uma contração de 6,2%, em 1995, e a taxa de desemprego aberto elevou-se a 6,2% (3,7% em 1994). A inflação ultrapassou os 50% e a redução de inserção real de amplas camadas da população provocou uma forte queda da demanda interna (14%). A pronta reação das exportações (que aumentaram 30%) ao ajuste cambial (o peso teve uma desvalorização nominal de 47% e real de 31%), assim como o acesso preferencial ao mercado norte-americano, graças ao Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta), concorreram para evitar uma deterioração ainda maior do nível de atividade (Cepal, 1996).
2 Os incrementos anuais reais foram de 19% em 1991, 26% em 1992, 16% em 1993 e 36% em 1994.

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O programa de ajuste centrou-se em uma severa restrição fiscal3 e em uma política monetária muito restritiva, e contou com o respaldo de um pacote de crédito internacional de mais de 50 bilhões de dólares (constituído principalmente de empréstimos extraordinários do Tesouro dos Estados Unidos e do Fundo Monetário Internacional), dos quais só se utilizaram 29 bilhões. Esses recursos externos foram decisivos para viabilizar o programa de ajuste. Em particular, permitiram garantir a amortização de investimentos externos em títulos governamentais de curto prazo conversíveis em dólares (Tesobonos), por uma quantia próxima de 29 bilhões de dólares vencíveis durante 1995. A conseqüência natural desse resgate foi o aumento da dívida externa total em mais de 24 bilhões de dólares, com o que o país acumulou um saldo total de 166 bilhões no fim de 1995. A carteira vencida dos bancos comerciais se incrementou vertiginosamente, a ponto de obrigar o governo a criar diversos mecanismos para salvaguardar a economia popular, apoiar os devedores na reestruturação de seus créditos e facilitar o saneamento financeiro do sistema bancário. Foi espetacular o ajuste do setor externo em 1995. A conta corrente do balanço de pagamentos passou de um déficit equivalente a cerca de oito pontos percentuais do PIB, em 1994, para um equilíbrio virtual em 1995. Pela primeira vez em sete anos, e como resposta à interrupção dos fluxos de capital estrangeiro, obteve-se um superávit comercial determinado pelo grande dinamismo das exportações e pela redução das importações. O investimento estrangeiro no mercado monetário do país sofreu uma contração maciça – em razão principalmente da amortização dos Tesobonos –, o investimento direto caiu em 13% e o do mercado acionário desabou, determinando um saldo negativo na conta de capitais depois de sete anos de superávit crescente.

O Acordo de Livre Comércio da América do Norte
Em 1994 entrou em vigor o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta) firmado entre o Canadá, o México e os Estados Unidos.
3 A fim de fortalecer a arrecadação em 1995 incrementou-se a taxa de imposto ao valor agregado (IVA) de 10% a 15%, nível em que permanecia em 1999.

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Embora a integração econômica do México com os Estados Unidos já se evidenciasse há décadas,4 até o final dos anos 80, o governo mexicano não considerou oportuna a assinatura de um acordo de livre comércio com esse país. Sem dúvida, a abertura comercial unilateral do México e a existência de barreiras tarifárias e não-tarifárias ao acesso de produtos mexicanos ao mercado estadunidense motivaram o México a propor a criação de uma zona de livre comércio. O Nafta foi a culminação do processo de reforma das relações econômicas do país com o exterior e afirmou a estratégia de políticas orientadas para o mercado. O acordo inclui a eliminação de barreiras tarifárias e nãotarifárias entre os três países signatários e também compreende mecanismos de salvaguarda, disposições sobre o comércio de serviços, proteção à propriedade intelectual, normas ambientais, trabalhistas e de direitos humanos.5 Além do Nafta, na primeira metade dos anos 90, o México ingressou na OCDE e na Organização Mundial do Comércio. Como parte da intensa atividade em matéria de negociações comerciais internacionais, o governo mexicano firmou acordos de livre comércio com o Chile (1991), a Costa Rica (1994), a Colômbia e a Venezuela (1994), a Bolívia (1994), e atualmente está negociando um acordo comercial com os países da União Européia. Dada a enorme concentração do comércio mexicano com os Estados Unidos, o Nafta implicou a liberalização da grande maioria das importações, além de especificar calendários setoriais de redução tarifária e a eliminação de outras barreiras ao intercâmbio comercial inter-regional, estabelecendo uma série de regras e alinhamentos que passaram a definir a política comercial mexicana atual, tanto intra-regional quanto extra-regional. O governo Zedillo ratificou o compromisso da política econômica com a liberalização comercial. Convém observar que a crise do setor externo, em 1995, ao contrário das anteriores, não suscitou a imposição de restrições ao comércio inter-regional, embora se tenham elevado certas taxas alfandegárias sobre a importação de alguns produtos provenientes
4 Mais de 80% do comércio exterior do México se dá com os Estados Unidos. 5 Para uma descrição detalhada do Acordo, ver Secofi (1993).

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de países com que o México não tem acordo de livre comércio ou que, presumivelmente, lançavam mão de práticas comerciais desleais. Podia ter sido maior o declínio do PIB, em 1995 (ver a seção 3), não fosse o considerável aumento das exportações, a maioria das quais destinada ao mercado do Nafta. A partir da realização do Acordo, o comércio internacional do México vem se acelerando, especialmente as exportações; é o resultado das condições favoráveis de acesso ao mercado dos Estados Unidos, embora não se deva esquecer que a desvalorização real do peso, em 1995, impulsionou extraordinariamente as vendas externas do país, o que prossegue até o presente. Assim, o México tornou-se o segundo sócio comercial dos Estados Unidos, com um intercâmbio de cerca de 250 bilhões de dólares em 1999; o acesso preferencial dos produtos mexicanos aos Estados Unidos (a tarifa média a eles aplicada caiu de 3,3%, em 1993, para 1,1% em 1998) situa-o hoje como o terceiro fornecedor do mercado de importações norte-americanas, com uma cota de 10%, ficando atrás somente do Canadá e do Japão. O comércio com o Canadá também vem se fortalecendo; o México é seu terceiro sócio comercial e o quarto fornecedor de bens; embora o nível de comércio seja muito inferior ao que se tem com os Estados Unidos. A posição do México como plataforma de exportação para o mercado dos Estados Unidos e do Canadá – a partir de condições de acesso preferenciais com o TLC – tem atraído grandes volumes de investimento direto, não só desses países como também da Europa Ocidental e do Japão. O investimento estrangeiro direto manteve-se próximo de 4 bilhões de dólares entre 1990 e 1993; evidentemente, a partir de 1994, os fluxos se elevaram para cerca de 10 bilhões anuais, inclusive no período de 1994 a 1995, anos que se caracterizaram pela instabilidade econômica. Aproximadamente 60% do investimento estrangeiro direto provêm dos outros signatários do Nafta. Em 1999, prevê-se que o fluxo se manterá em torno de 10 bilhões de dólares, o que tornará o México o principal receptor de investimentos diretos da América Latina na década de 1990. Desde que o acordo entrou em vigor, o emprego cresceu 10,1% no Canadá, gerando 1,3 milhão de postos de trabalhos; no México, aumentou 22%, com o que se geraram 2,2 milhões de vagas; e nos Estados Unidos
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o incremento foi de mais de 7%, resultando na criação de 12,8 milhões de vagas, todas vinculadas ao setor exportador.6 Embora este último tenha apresentado um desempenho notável na década de 1990 e, em particular, a partir do Nafta, cabe assinalar que tal segmento da economia se concentra em um número reduzido de empresas tipicamente grandes, vinculadas a firmas estrangeiras, que buscam financiamento externo e, ademais, possuem escassos vínculos com o resto do aparato produtivo interno. Não só no caso da indústria maquiladora, que compreende 45% das exportações totais de bens, como também no de muitas outras empresas que se abastecem primordialmente no exterior. A isso se associa a desarticulação e o rompimento de cadeias produtivas ocorridos nos anos 90 no setor industrial. Assim, gerou-se uma estrutura dual, na qual prevalece um segmento internacionalmente competitivo, enquanto o restante da economia, em que abundam os pequenos estabelecimentos, apresenta baixa competitividade de produto e enfrenta problemas no levantamento de recursos creditícios, seja nos bancos comerciais, seja nos de desenvolvimento.

O período de 1996 a 1999: ajuste, estabilização e recuperação produtiva
É notável a recuperação da atividade econômica a partir de 1996, para a qual concorreram decisivamente dois fenômenos ausentes nos anteriores períodos de pós-crise: o rápido retorno do país aos mercados voluntários internacionais de dívida e o dinamismo das exportações não petrolíferas – em parte associado ao funcionamento do Nafta –, que passaram a ocupar uma parte importante da demanda agregada. A inflação decresceu rapidamente, e continuaram se aplicando as restrições monetárias e fiscais fixadas pelo programa de ajuste auspiciado pelo FMI. O produto aumentou 5,1% em 1996, e a tendência favorável se estendeu ao período de 1997 a 1999, embora com uma trajetória declinante da taxa de crescimento. O emprego se recuperou gradualmente e a taxa de desemprego aberto caiu para 2,5% no final de 1999. A inflação tendeu
6 Secofi (1999). Obviamente não é possível identificar o efeito claro do acordo sobre o emprego. Sem embargo, existe um consenso de que o impacto tenha sido positivo.

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à baixa, situando-se em 13% em 1999. Também prosseguiu a correção dos desequilíbrios no setor externo, observando-se um crescimento de dois dígitos nas exportações, apesar da forte queda das injeções petrolíferas em 1998. Assim, o déficit comercial se mantém em níveis razoáveis, o que permite que o déficit em conta corrente não supere os 4% do produto. A condução das políticas monetárias e fiscais conservou a austeridade e perdurou o regime de flutuação, com ligeiros ajustes implementados em face de episódios especulativos causados principalmente pela volatilidade financeira internacional que prevalece desde 1997. Assim, no último triênio, o déficit fiscal não ultrapassou os 3,5%. Mediante a alocação de títulos nos mercados internacionais, o governo seguiu uma política ativa de refinanciamento da dívida externa, o que permitiu aliviar-lhe o peso. Hoje se observa um perfil relativamente favorável de amortizações e pagamento de juros.
A política monetária

No quadro do objetivo central de diminuir a inflação depois da crise cambial de 1994 a 1995, a política monetária nos últimos anos vem buscando: a) restaurar a estabilidade dos mercados financeiros; b) manter o controle rigoroso do crédito interno e c) aumentar a transparência das operações do banco central com o propósito de fomentar a confiança do mercado. Para cumprir tais metas, o banco central procedeu a ajustes na política monetária. Assim, para moderar as flutuações das taxas de juros e de câmbio, emprega o mecanismo de leilões de crédito entre as instituições financeiras, ampliando ou restringindo a quantidade de recursos à disposição dos bancos; ademais, em alguns casos, exige posições de saldo credor líquido com o instituto central. Por meio desse mecanismo, envia um sinal aos agentes, permitindo que as taxas de juros se elevem ou que se interrompa a sua queda, recurso utilizado em diversas ocasiões em 1996 e 1997 (Banco do México, 1997; Cepal, 1997). A volatilidade financeira internacional de 1998 e a queda do preço do petróleo implicaram a retração do fluxo de divisas para o país, o que redundou em um déficit maior na balança comercial e em uma cotação mais alta do câmbio. Para corrigir essas flutuações nos mercados finan309

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ceiros, o Banco do México modificou sua postura, passando de uma política monetária neutra a uma restritiva. Nos primeiros dias de 1999, surgiram focos de instabilidade no mercado brasileiro, quando se realizou um deslocamento do teto da banda cambial, o que levou a taxa de câmbio, no México, a uma rápida desvalorização. A fim de evitar maiores pressões, o Banco do México reforçou a política de restrição à liquidez, apoiando a recuperação do peso, que desde então vem mantendo uma ligeira tendência de valorização em termos reais. Contudo, a política de flutuação cambial parece ter sido muito adequada nos últimos tempos, especialmente no biênio 1998-1999, que se caracterizou por flutuações violentas dos fluxos financeiros internacionais, diante das quais parece oportuna a prática de uma política de flexibilização do câmbio.
As finanças públicas

Desde o fim de 1997 e durante 1998, as seqüelas da crise financeira dos países asiáticos fizeram-se sentir, sobretudo quando se registrou uma forte retração dos preços internacionais do petróleo. A fim de cumprir as metas estabelecidas no programa econômico de 1998 (déficit fiscal de 1,25% do PIB), operaram-se diversos ajustes no gasto público. A queda dos preços do petróleo implicou o declínio das injeções petrolíferas de cerca de 1% do PIB. Tal fenômeno evidenciou a debilidade estrutural das finanças públicas, pois as divisas petrolíferas representam cerca de um terço do total de entradas no setor público orçamentário.7 A redução dos gastos públicos comprometeu a paulatina recuperação que vinha sendo registrada em setores como o da construção, que está intimamente relacionado aos projetos de investimento público, o que teve conseqüências em diversos ramos vinculados à construção. Outras áreas afetadas foram as de investimento no setor energético e a de comunicações e transporte.
Programas para restabelecer o crescimento sustentado

A fim de fazer frente aos problemas econômicos do país, assim como à grave deterioração da oferta de trabalho para a população, o governo
7 Os cortes no gasto programável ascenderam a 0,79% do PIB.

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divulgou, em 1997, o Programa Nacional de Financiamento do Desenvolvimento 1997-2000 (Pronafide), propondo-se a promover um crescimento econômico de mais de 5% anuais, gerar mais de um milhão de empregos por ano, incrementar o nível real dos salários, fortalecer a capacidade do Estado de atender às demandas sociais e evitar as crises recorrentes que vinham se apresentando nos últimos vinte anos. Esse programa busca abater os desníveis sociais, sobretudo nas comunidades mais carentes, promover a poupança privada, consolidar a pública, adequar o setor financeiro às atuais circunstâncias e aproveitar a poupança externa como complemento da interna. Adicionalmente, o governo tem impulsionado programas que procuram atenuar esses efeitos mediante ações de ampla cobertura destinadas à população em geral, a fim de garantir o acesso a serviços básicos, como a educação, a saúde, a previdência social, a capacitação para o trabalho e a habitação, assim como de superar a pobreza extrema que afeta um segmento importante da população.
O resgate financeiro

Por causa dos problemas da conversibilidade dos passivos do Fobaproa, a dívida pública, em 1998, e a crescente carteira vencida que se vinha acumulando, o custo desses passivos continuou aumentando. Depois de um amplo debate no Poder Legislativo, a dívida do Fobaproa consolidou-se em dívida pública no fim de 1998; o Congresso também aprovou a criação do Instituto de Proteção à Poupança Bancária (IPAB), encarregado de administrar e vender a carteira herdada do Fobaproa. Além disso, em 1999, lançou-se o Programa “Ponto Final”, último de uma série de mecanismos de apoio ao cumprimento do pagamento dos devedores do sistema financeiro. Contempla descontos entre 45% e 60% para os diversos tipos de crédito, como o hipotecário, o empresarial, o agropecuário e o pesqueiro. As últimas estimativas oficiais calculam que o saldo dos passivos brutos do Ipab, no fim de 1999, ascenderam a 844,2 bilhões de pesos (cerca de 89 bilhões de dólares), cifra equivalente a aproximadamente 20% do PIB.
A blindagem financeira

A ocorrência de crises econômicas ao fim de cada sexênio das últimas décadas levou o atual governo a formular um programa de fortale311

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cimento financeiro, apoiado por diversas instituições financeiras internacionais. Sua finalidade é proteger a economia e o sistema financeiro contra choques externos e internos, antecipando-se aos processos eleitorais do ano 2000 e à mudança de administração. O Programa de Fortalecimento Financeiro 1999-2000 inclui recursos de 16,9 bilhões de dólares em forma de linhas de refinanciamento e comércio exterior provenientes do FMI, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do Banco Mundial e do Eximbank dos Estados Unidos, assim como 6,8 bilhões de linhas contingentes ao amparo do Acordo Financeiro da América do Norte (Nafa), o que perfaz um total de 23,7 bilhões de dólares. O governo busca consolidar as reformas que vêm sendo implementadas desde a década de 1980 – pouco se avançou na segunda metade dos anos 90 – e manter o desempenho macroeconômico posterior à crise de 1995. Ademais, demonstra que continuará aprofundando as reformas estruturais e a descentralização das empresas estatais. Reconhece que, para garantir o cumprimento dos objetivos, podem-se tomar medidas adicionais e de consulta ao FMI acerca dos possíveis ajustes que se devam fazer na política econômica. Presume-se que a política econômica tenderá a consolidar a estabilidade macro, traçando-se as seguintes metas para 2000: crescimento do produto de 4,5%, inflação de 10%, déficit em conta corrente de 3,2% do PIB, balanço fiscal de 1% do PIB e uma relação dívida pública-PIB de 27%.

2 Traços gerais do panorama econômico centro-americano
No período 1993-1998, a América Central registrou uma taxa média de 4,1% de crescimento da atividade econômica, algo ligeiramente superior aos 3,8% observados no período de 1990 a 1992. O PIB per capita registrou um crescimento de 1,3%, nos anos estudados, e de 0,9% no período de 1990 a 1992. Foi diferenciado o desempenho em outras variáveis. Por exemplo, o investimento interno bruto cresceu a uma taxa média de 3,5%, experimentando taxas negativas em 1996 (-13,2%) e um índice muito baixo
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em 1995 (1,9%), sobretudo em virtude dos níveis menores de investimentos realizados na Costa Rica, em Salvador e na Guatemala. A taxa de inflação de dezembro a dezembro manteve-se na média regional de 16%.8 O déficit fiscal do governo central registrou uma média de 4,2%, em grande parte por causa dos níveis de 5,5% e 8,9% alcançados respectivamente por Honduras e Nicarágua. O ano de 1998 teve um desempenho econômico muito particular em comparação com os anteriores. Assim, o produto interno bruto regional expandiu-se a uma taxa de 4,5% em face da de 4,3% do ano anterior, semelhante às médias de crescimento dos períodos de 1990 a 1992 e 1993 a 1998. No fim do ano, o impacto provocado pelo furacão Mitch impediu a maioria dos países da região de cumprir as metas originalmente programadas; não obstante, seu desempenho é muito favoravelmente comparável à substancial desaceleração detectada no conjunto da América Latina. Em contraste com a situação anterior e com as conseqüências da catástrofe natural, o desempenho centro-americano, em 1998, beneficiou-se com o influxo de investimento estrangeiro direto, com o comportamento dinâmico das exportações não-tradicionais e com o esforço continuado demonstrado pela formação bruta de capital. Desfavoráveis foram a influência da redução dos preços internacionais dos principais produtos tradicionais de exportação, as condições climáticas adversas no primeiro semestre, produzidas pelo fenômeno “El Niño” e a já mencionada presença, no último bimestre, do furacão Mitch, que devastou extensas áreas da região, ocasionando grandes perdas na produção e graves danos à infra-estrutura econômica, sobretudo em Honduras e na Nicarágua (Cepal, 1999c, d, e, f, g, j). De 1993 a 1997, o Mercado Comum Centro-americano (MCCA) recebeu injeções líquidas, em termos de investimento estrangeiro direto, de mais de 3 bilhões de dólares; se se incluir Belize, esse valor se eleva a mais de 3,1 bilhões de dólares. Só em 1998, a região centro-americana recebeu importantes influxos do exterior em termos de investimento estrangeiro direto, alcançando um montante global superior a 2,5 bilhões de dólares, em grande parte por causa da compra de empresas estatais
8 Não se inclui a Nicarágua por esta apresentar média de inflação de três dígitos nos primeiros três anos da década.

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de telecomunicações e de eletricidade, que foram privatizadas. Esse montante quase equivale aos investimentos recebidos pela região nos cinco anos anteriores. Ademais, com um peso sempre significativo, as remessas dos centro-americanos residentes nos Estados Unidos continuaram crescendo, chegando a atingir 3,18 bilhões de dólares, importância 17% maior que a do ano anterior. O valor das exportações para o resto da América Central aumentou 10,5% e, em contraste, o valor das importações diminuiu 5%. A relação entre o valor do comércio intra-centro-americano e o do comércio total de bens das exportações alcançou um nível de 18,1% no período 19901992, de 17,5% de 1993 a 1998 e um valor bastante semelhante na média do total da década. No tocante às importações, essa mesma relação manteve-se em 11,5% durante toda a década e em todos os períodos analisados. No desempenho do setor externo em geral, influiu de forma significativa o crescimento de 27,5% das vendas externas de bens da Costa Rica, atribuído em grande parte à empresa Intel, que ao iniciar suas operações exportou 1 bilhão de dólares, soma equivalente a dois terços do incremento das vendas registradas na região. Do mesmo modo, o valor agregado da maquila centro-americana aumentou 14,8%, situando-se em 1,41 milhão de dólares (Cepal, 1999c). A taxa de crescimento de valor agregado da maquila, em 1998, ficou muito aquém da média entre 20% e 50% alcançada por cada país no período 1993-1998. Parte do dinamismo das exportações se explica pela rápida expansão da atividade maquiladora na região, especialmente em Honduras e Salvador, a contração de 1996 e a recuperação gradual de 1997 e 1998, a qual não alcançou os níveis observados nos anos anteriores. O déficit em conta corrente vinha diminuindo gradualmente de 8,7%, em 1993, para 4,9%, com relação ao PIB, perfazendo uma média de 5,7% no período estudado. Tal situação é particularmente interessante de se observar em Honduras, que passou de 9,5% em 1993 para 2,9% em 1998, impulsionada pelo dinamismo das exportações desses anos. Nesse contexto, pode-se destacar que em 1998, em conseqüência do furacão Mitch, Honduras e Nicarágua reduziram sensivelmente suas taxas de crescimento (o primeiro, 2,1 pontos percentuais; o segundo, 1,1) em razão das perdas econômicas ocorridas no último bimestre do ano.
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No âmbito regional, tais perdas foram compensadas pela aceleração do crescimento muito além do previsto na Costa Rica. O principal impacto do furacão se observou na produção agropecuária regional. O produto interno bruto do setor reduziu-se em 7% em Honduras e em 1,9% em Salvador, e contraiu de forma marcante o crescimento da Nicarágua de 8,3%, em 1997, para 4,2% em 1998 (Cepal, 1999c). Em matéria fiscal, a região continuou aplicando medidas de saneamento das finanças públicas mediante o aumento da arrecadação e controle dos gastos. Salienta-se a redução do déficit do governo central hondurenho de 9,9%, em 1993, para 3,5% em 1998; assim como o da Nicarágua, de 7,3% para 4,5%. A Costa Rica fez um esforço notável para reduzir seu déficit de 3,9%, em 1997, para 3,2% em 1998. Por outro lado, o mesmo indicador observou um refluxo em Salvador e na Guatemala (2% e 2,2%, respectivamente). Todos os países expandiram o crédito interno, principalmente o dirigido ao setor privado, e elevaram as despesas públicas em termos de produto. Em particular, Costa Rica, Guatemala e Honduras adotaram uma política expansiva de crédito durante grande parte do ano, em um contexto de queda das taxas de investimentos. Salvador fez o mesmo, a não ser em 1998, ano em que o crédito interno caiu para 1,7% em comparação com os 24,7% do ano anterior, e o crédito para o setor privado, que era de 13,2%, foi mais de catorze pontos percentuais menor que o de 1997. Em 1998, a formação de capital em escala regional manteve o alto ritmo de expansão (14,3% contra os 15,3% de 1997), em grande medida impulsionada pelos investimentos privados, mas também pelo incremento dos gastos públicos em obras de infra-estrutura produtiva e social, principalmente na Guatemala e em Salvador. O investimento se acelerou na Costa Rica e em Honduras (22,9% e 19,8%, respectivamente); cresceu 11,8% na Guatemala, em parte graças ao aumento das despesas públicas destinadas ao cumprimento dos Acordos de Paz, e diminuiu em Salvador (5,8%). Na Nicarágua registrou-se uma forte desaceleração (5,7% ante os 16,9% de 1997) motivada pela queda do investimento público e pelo ritmo menor do privado (ibidem). Em 1998, o panorama ocupacional tendeu à melhora, na região, graças ao incremento do nível de atividade econômica. Do mesmo modo, os salários reais apresentaram alta em quase todos os países (ibidem).
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Sinopse da atividade industrial no período de 1993 a 1998
No período de 1990 a 1998, a taxa de crescimento do produto interno manufatureiro (PIM) dos cinco países-membros do MCCA foi de 3,9%, taxa praticamente idêntica à de crescimento do PIB nesses anos. De 1993 a 1998, o PIM foi de 3,8%, semelhante à média de nove anos da década e inferior ao decréscimo de 4,1% do PIB. Em 1998, o crescimento do PIM foi de 6%, ligeiramente superior ao observado em 1997. Pelo segundo ano consecutivo, o referido crescimento foi superior ao do produto interno bruto. Para esse desempenho industrial, concorreram a expansão do comércio intra-regional e, particularmente, a expansão das exportações de manufaturados (12,8%) (Cepal, 1999b). A política de competitividade industrial da região se caracterizou por apoiar-se nos programas nacionais de desenvolvimento sob a chancela da crescente abertura comercial, da maior concorrência internacional, da desregulamentação, da eliminação dos incentivos fiscais e financeiros, da privatização e da orientação para o mercado. Segundo as pesquisas realizadas e as consultas feitas com as instituições da região, detectou-se um claro interesse, por parte do setor privado, em definir uma estratégia para o desenvolvimento produtivo e industrial e contar sobretudo com um contexto macroeconômico favorável, com uma infra-estrutura física adequada, com uma força de trabalho alfabetizada e qualificada e com uma conformação institucional que ofereça condições mínimas de funcionamento ao sistema produtivo e financeiro. No debate surgido entre os agentes e as autoridades econômicos, buscando a recuperação industrial e a elevação da competitividade, destacam-se os programas nacionais de competitividade de diferentes países, apoiados pelo Instituto para o Desenvolvimento Internacional de Havard e pelo Centro Latino-americano para a Competitividade e o Desenvolvimento Sustentável (CLACDS) do Instituto Centro-americano de Administração de Empresas (Incae).9
9 Ver Incae/CLACDS; HIID, Centroamérica en el Siglo XXI: Una agenda para la competitividad y el desarrollo sostenible; bases para la discusión sobre el futuro de la región, 1999.

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No desempenho por país, é notável que, no período de 1990 a 1992, a Costa Rica tenha crescido a índices superiores à média da indústria manufatureira regional, já que no período de 1993 a 1998 seu desempenho no PIB manufatureiro e global foi menor que a média regional e se encerrou dentro da média na ponderação de toda a década. El Salvador, por sua vez, apresentou um desempenho superior à média regional em todos os períodos considerados. Em 1998, por exemplo, superou, como a Costa Rica, a taxa de crescimento do PIM anual do conjunto dos países do MCCA (8% e 7,2%, respectivamente), graças à incorporação em seus registros da produção decorrente de certas atividades da indústria maquiladora, uma das mais dinâmicas na década de 1990. A Nicarágua e a Guatemala registram taxas de crescimento do PIM abaixo da média regional. O PIM de Honduras foi menor que a média regional nos primeiros anos da década, levemente superior no período de 1993 a 1998 e, no final dos nove anos da década, teve taxa de crescimento idêntica à média regional (3,9%). O coeficiente de industrialização da região (participação do PIM no PIB) foi de 16,9% no período de 1990 a 1998, muito semelhante ao crescimento do intervalo 1993-1998 (16,8%) e três décimos de pontos percentuais abaixo da média de 1990 a 1992 (17,1%). Em 1998 ocorre uma leve recuperação do grau de industrialização regional em relação aos dois anos anteriores, sem, contudo, ter alcançado os níveis observados no princípio da década. Em geral todos os países, com exceção da Costa Rica, mostram um descenso no coeficiente de industrialização a partir de 1993 e uma leve recuperação em 1998.

Estrutura da produção e emprego
Durante todos os anos da década de 1990, a estrutura do setor industrial centro-americano e o coeficiente de industrialização não apresentaram alterações importantes. O segmento de produtos alimentícios, bebidas e tabaco concentra aproximadamente 50% do valor da produção bruta, indicador significativamente superior à média dos países de maiores dimensões econômicas da América Latina, como o México, a Argentina e o Brasil, e mais de três vezes superior à média mundial (Unido, 1993).
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O segundo segmento de maior peso foi o dos têxteis, vestuário e produtos de couro, cuja média representou 11,6% do total do valor bruto da produção manufatureira, entre 1993 e 1998, mas que se considera subestimado por problemas de registro estatístico ocorridos nos países da região.10 O valor da produção de produtos metálicos, máquinas e equipamento vem se mantendo ao redor de 9% da produção manufatureira. Um aspecto a se destacar é a mudança da taxa de importação de bens de capital que se reduziu em mais de 50% no período de 1993 a 1998, em Salvador e na Guatemala, em comparação com as taxas de crescimento do período de 1990 a 1992. Na Costa Rica, ela se manteve em níveis de aproximadamente 13%. As alterações mais notáveis foram as de Honduras e Nicarágua. Aquele país duplicou as importações de bens de capital no período estudado, e este as quadruplicou. Grande parte dessa entrada de capitais se deveu ao dinamismo mais recente da Indústria Maquiladora de Exportação (IME) nesses países. As importações de bens de capital do setor manufatureiro acercaram-se dos 15% em toda a região. Na oferta total de empregos, a contribuição do setor manufatureiro foi, em média, de 15,5% em toda a região e se manteve inalterada ao longo da década. Não se observaram variações significativas. Em termos de país, destaca-se El Salvador, cujo setor manufatureiro participou com certa de 25% da geração total de empregos do país, tendo se constituído no mais alto da região. Em menor proporção vêm Guatemala (16,9%), Nicarágua (13,8%), Costa Rica (13,2%) e Honduras (11,8%). Por outro lado, os índices de crescimento do emprego total e do emprego no setor manufatureiro da região foram, respectivamente, de 3,7% e de 3%. A Costa Rica registrou uma ocupação total semelhante à média regional e 0% de crescimento na ocupação do setor manufatureiro, o que vem a ser paradoxal, uma vez que se trata do país com segundo maior coeficiente de industrialização da região (19,6%). El Salvador manteve a ocupação total e manufatureira acima da média regional em mais de um ponto percentual para cada caso; a Guatemala registrou um crescimento de 1,7% na ocupação total e de apenas 0,6% na manufatureira, ambas as
10 Nos cinco países que compõem o MCCA, as cifras de produção e emprego, maquila ou emprego da pequena e média empresas não se encontram adequadamente desagregadas e/ou refletidas nas estatísticas oficiais.

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taxas abaixo da média regional. Honduras e Nicarágua mostram um desempenho mais favorável, situando-se acima da média da região.

3 O contexto jurídico-institucional da indústria maquiladora de exportação
As empresas maquiladoras vêm desempenhando um papel relevante na criação de empregos e como fonte de geração de divisas para o país; sem embargo, sua articulação e seus encadeamentos com o aparato produtivo nacional têm sido muito escassos ou inexistentes. Na década de 1990, seu fortalecimento foi extraordinário em razão do elevado grau de flexibilidade com que passaram a operar e ao dinamismo ininterrupto da demanda, que provinha fundamentalmente dos Estados Unidos. O ciclo de expansão das empresas maquiladoras de exportação divide-se em dois períodos básicos; o primeiro vai de 1964 a 1973, momento em que se organiza como setor e cresce de forma irregular, exercendo peso pouco significativo na atividade industrial do país. O segundo, entre 1974 e o fim da década de 1990, quando aumenta a sua importância nos fluxos comerciais, na oferta de empregos e no investimento. Casualmente, esse período coincide com o ciclo de reformas econômicas empreendidas a partir de 1982, no qual se observa uma fase de especialização industrial regional acompanhada da diversificação tecnológica. A indústria maquiladora especializou-se no início na montagem de produtos tecnologicamente pouco sofisticados (têxtil, confecção), porém hoje opera em um grande número de ramos, sendo os principais o automotivo, o eletroeletrônico, o têxtil, o de autopeças, o de couro e calçados, o de móveis, o de alimentos, o químico, o de ferramentas e equipamento e o de brinquedos e artigos esportivos. O número de estabelecimentos e de empregos, assim como o investimento e o comércio exterior da maquila, cresceu significativamente nos últimos quinze anos, e sua ubiqüidade tem se diversificado, atingindo outras regiões mais distantes da fronteira com os Estados Unidos. De fato, os programas de maquila viabilizaram projetos com investimento basicamente estrangeiro, situação não factível fora desse programa, condição que explica em boa parte o crescimento da atividade maquiladora.
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Todavia, reconhece-se que, a partir da entrada em vigor do Nafta, muitas empresas ampliaram as operações de produção compartida no México (o número de maquiladoras subiu de 2.405, em 1993, para 4.470 em 1999). A indústria maquiladora de exportação desempenhou o papel estratégico de amortizar a crise de 1995 e restabelecer o crescimento a partir de 1996. Considere-se, por exemplo, que no período de 1993 a 1998 o investimento bruto fixo de toda a economia cresceu a uma taxa real de 3,6%; em compensação, o investimento fixo bruto realizado pelas empresas maquiladoras de exportação aumentou, no mesmo período, a uma média anual de 30,4%, acumulando 12 bilhões de dólares, ou seja, 11,1% do total nacional (Mendiola, 1998). A indústria maquiladora representa uns 45% das exportações totais de bens e opera caracteristicamente com saldos comerciais positivos. Na crise econômica de 1995, as exportações maquiladoras cresceram 31%, constituindo a válvula de escape de uma crise muito mais profunda. A maquila do México emprega mais de 1,1 milhão de pessoas; é o setor mais dinâmico no que tange à geração de postos de trabalho, e se estima que o desenvolvimento da capacidade da mão-de-obra está avançando por ser preponderante a montagem de produtos com sofisticação tecnológica relativamente alta (televisores, computadores, circuitos impressos, autopeças, entre outros) (Buitelaar et al., 1999). O desafio da indústria maquiladora do México consiste em irradiar seu dinamismo para outros setores da economia. Apesar dos esforços do governo para promover o encadeamento da maquila com as indústrias locais, parcos têm sido os resultados. O coeficiente de insumos nacionais (diferentemente do de postos de trabalho) em relação ao total de insumos não chega a 3%, o que torna necessário redobrar os esforços nesse sentido. Atualmente, essa forma de produção constitui um receptáculo importantíssimo de absorção de parte da crescente força de trabalho do país e representa uma contribuição fundamental para a balança comercial, porém seus efeitos multiplicadores seriam muito maiores se se lograsse ampliar as conexões desse circuito com os fornecedores locais. Na América Central, a indústria da maquila de exportação surgiu no meado da década de 1980 em conseqüência da evolução de uma série de fatores internos e externos.11 Internamente, teve papel crucial o estan11 Elaborado sobre a base de Buitelaar et al. (1999) e Gitli (1997).

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camento e esgotamento do modelo de industrialização com base na substituição de importações (ISI); e no externo, a redefinição da divisão internacional do trabalho. A importância da maquila incrementou-se consideravelmente nos últimos anos, tendo chegado a gerar algo próximo de 250 mil empregos diretos, o que representa entre 25% e 30% dos empregos formais, 20% do valor agregado das exportações que excluem a maquila e cerca de 10% do PIB manufatureiro (Gitli, 1997). O auge da atividade maquiladora foi impulsionado pela adoção de uma nova estratégia de industrialização com base na promoção das exportações de produtos não-tradicionais para terceiros mercados, com o fim de diminuir a tendência antiexportadora até então existente; pelas políticas de associação estimuladas pelo governo norte-americano; e além disso, pela reestruturação da indústria manufatureira norte-americana, em particular da de confecções, que se viu gravemente afetada pela alta competitividade dos produtos asiáticos. Os produtores se viram na necessidade de transferir os processos produtivos intensivos em mão-deobra para os países vizinhos com abundante força de trabalho e baixos salários (ibidem). A indústria maquiladora de exportação centro-americana se caracteriza pela alta concentração no setor têxtil e de confecções, que chegou a representar 80% do total desta em 1995, e mais de 90% se destinavam à exportação para os Estados Unidos. Uma característica singular das exportações têxteis e de vestuário centro-americanas é seu alto componente de valor agregado norte-americano, o que se deve ao ajuste preferencial alfandegário que recebem, em conformidade com o esquema de iniciativa da Conta do Caribe, desde que processadas com matéria-prima norteamericana. Isso explica o fato de os Estados Unidos serem o principal sócio comercial desses países. Por outro lado, em conseqüência das condições de acesso preferencial, as exportações da IME apresentam alta competitividade e grande capacidade de expansão, tendo em vista que, a partir de 1990, a exportação de confecções centro-americana passou a desbancar a de origem asiática (Cepal, 1997). Assim, no período de 1990 a 1995, a exportação de vestuário aumentou em mais de 20% do total. Na Costa Rica, por exemplo, a exportação de confecções representou aproximadamente 25% das exportações totais para os Estados Unidos em 1995. No mesmo ano, esse
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coeficiente foi de 22,6% na Guatemala. Honduras é o principal exportador de confecções centro-americanas destinadas aos Estados Unidos. Em 1995, a referida exportação representou 62% do total de bens vendidos a esse país (ibidem). No período de 1991 a 1992, a taxa média de crescimento das exportações de vestuário para os Estados Unidos teve um aumento de 46,1%; no período de 1991 a 1998, o crescimento foi de 28,4%. O que evidencia um ritmo menor de crescimento a partir de 1994; desde então, não se recuperaram os níveis registrados nos primeiros anos da década. No plano institucional, a Guatemala criou o Centro Nacional de Promoção de Exportações (Guatexpro) no início da década de 1970; em 1973, abriu-se a primeira zona franca (ZF) como instituição estatal descentralizada. A ZF se orientava principalmente para atividades de armazenamento e distribuição. O esquema não teve o êxito esperado, entre outros motivos pela falta de infra-estrutura e de telecomunicações. Na Costa Rica, o IME surgiu em 1972 com a criação de um regime tarifário especial concedido a empresas dedicadas à montagem ou à exportação de produtos não-tradicionais. A lei de Promoção das Exportações (1973) criou o Centro de Promoção de Exportações (Cenpro) e o de Regime de Admissão Temporária, entre outros incentivos. A modalidade ZF foi instituída em 1981 com a promulgação da Lei de Zonas Francas Processadoras e de Parques Industriais, cujos acionistas são exclusivamente as instituições estatais. Em El Salvador, o esquema se iniciou com uma Lei de Promoção de Exportações (1974) e com uma ZF de propriedade e de administração estatal. A Zona Franca de San Bartolo acolheu catorze empresas em 1979, que, em conjunto, geraram quase 4.200 empregos diretos. Atualmente está se desenvolvendo a Zona Franca de Pedregal. Por último, em Honduras criou-se o Regime de Zonas Livres (Zoli), em 1976, e se instalou a primeira ZF em Puerto Cortés, entidade estatal administrada pela Empresa Portuária. Em 1979, autorizou-se a instalação das Zolis em outras cidades do país, entretanto, a atividade não alcançou o desenvolvimento e o dinamismo esperados. No intuito de modernizar a regulamentação e elevar o dinamismo da atividade maquiladora na região e para que as exportações de manufaturados se convertessem num dos eixos principais do desenvolvimento, a Costa Rica, por exemplo, modificou o esquema legal e institucional a
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partir de 1983. Nesse ano, criou-se o Programa de Exportações e Investimentos da Presidência da República. No setor privado, instituiu-se a Coalizão Costarriquenha de Iniciativas de Desenvolvimento (Cinde) com o objetivo de atrair o investimento estrangeiro, principalmente mediante a modalidade da maquila. Em 1996, foi criada a Promotoria do Comércio Exterior (Procomer), como uma nova instituição oficial para a promoção das exportações e de investimentos. A Procomer resultou da fusão do Cenpro, da CZF e do Conselho Nacional de Investimentos, tradicionalmente vinculados ao comércio exterior (Buitelaar et al., 1999). O modelo jurídico, em Honduras, foi igualmente modificado com a introdução do Regime de Importação Temporário (RIT), em 1984, e, em 1987, com o do Regime de Zonas Industriais de Processamento para a Exportação (ZIP). A atração do investimento estrangeiro para as zonas francas tem sido impulsionada pela Fundação para o Investimento e o Desenvolvimento Econômico (Fide). Já em El Salvador, a participação do capital privado nacional ou estrangeiro, tanto em termos de propriedade quanto de administração das zonas francas, teve início em 1986. A partir de 1990, o funcionamento da ZF e as atividades correlatas passaram a ser regulados pela Lei do Regime de Zonas Francas e Recintos Fiscais, com a qual se produziu uma expansão acelerada da indústria maquiladora. A modalidade “recinto fiscal” permite que qualquer empresa do setor da indústria manufatureira tradicional se converta em maquila e goze das isenções fiscais oferecidas pelo regime de ZF. As ZFs coexistem com os “recintos fiscais”, que se estendem por todo o território nacional (Gitli, 1997). Em 1982, foi criada na Guatemala uma nova instituição privada de promoção das exportações (Gexpront), e, em 1984, conseguiu-se modificar a legislação, tornando-a aplicável às atividades de maquila. Em 1989, chegou-se à definição de um regime jurídico mais completo, estabeleceram-se os regimes de admissão temporária, de devolução de direitos, de reposição de direitos para exportadores indiretos e de reposição com franquia alfandegária. Em síntese – e em contraste com a maquila do México –, o IME centro-americano não conta com um programa específico de promoção, já que, naquele país, a legislação reconhece e aprova “o programa de maquila”.
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A América Central experimentou diversos esquemas e modalidades; uns de estagnação, outros de lento crescimento, e, a partir dos anos 90, de crescimento acelerado. Do quadro a seguir, deduz-se que, na época em que surgiu a atividade da maquila, a estratégia centro-americana de produção estava quase totalmente voltada para o mercado interno; isso explica o pouco êxito da política de promoção de plataformas de exportação, que exigiu a disposição gradual de uma nova política econômica cada vez mais voltada para o mercado externo. Em resumo, na América Central, distinguem-se atualmente três esquemas legais, com diferentes combinações, que amparam a atividade de maquila: o regime de ZF, o regime de admissão temporária e o regime devolutivo de direitos. Embora as definições legais difiram ligeiramente de um país para outro, os três esquemas apresentam traços muito semelhantes e podem fundir-se em duas modalidades: o regime de ZF ou de zonas de processamento para a exportação e o regime de admissão temporária. A principal diferença entre esses dois sistemas reside no fato de que a maquila alojada nas ZFs encontra-se em áreas extra-aduaneiras especificamente delimitadas, ao passo que a segunda abre a possibilidade de transformar qualquer projeto produtivo com atividade de exportação em ZF de fato (Buitelaar, 1999).

Conclusões e perspectivas
Em 1995, depois de sofrer a pior crise econômica em mais de sessenta anos, a economia mexicana começou a se recuperar paulatinamente. Boa parte da rápida resposta do aparato produtivo se deve ao importante peso que as exportações adquiriram no PIB e ao novo e pronto acesso da economia a recursos financeiros dos mercados internacionais de capital. Estima-se que a produção crescerá mais de 3%, em 1999, e que a inflação seguirá em baixa (13%), o que há de garantir o cumprimento da meta oficial, como no caso do déficit público (1,25% do PIB). Antecipa-se também uma diminuição dos déficits comercial e de conta corrente e se calcula que o ingresso de investimento estrangeiro direto girará em torno dos 10 bilhões de dólares. Fatores extra-econômicos vinculados aos processos eleitorais de julho de 2000 podem incidir sobre o panorama econômico. O desempenho
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satisfatório da economia nos próximos meses é crucial não só para reduzir a probabilidade de um novo episódio especulativo de final de sexênio, mas também para assegurar a tranqüilidade política no ambiente eleitoral. Contudo, as condições da economia hoje parecem estar corretamente organizadas para evitar um desaprumo em 2000. Em primeiro lugar, as finanças públicas estão próximas do equilíbrio e, não obstante a proximidade das eleições, prevê-se que a disciplina fiscal será mantida. Em segundo, o esquema de flutuação do câmbio deve permitir, em princípio, contornar possíveis ataques especulativos contra o peso. Logo, o ritmo moderado de crescimento que se perscruta contribuirá para aliviar as pressões sobre o déficit comercial e, portanto, sobre a paridade cambial. Terceiro, as reservas internacionais do país alcançam níveis de recorde histórico; e, quarto, os fluxos de investimento estrangeiro direto mantêm o dinamismo, o que reduz a vulnerabilidade do déficit em conta corrente. Em síntese, considerando as adversidades do contexto global, a economia mexicana obteve um desempenho satisfatório nos últimos anos. Todavia, subjazem empecilhos estruturais que podem se evidenciar na conjuntura a curto prazo, como a debilidade do sistema bancário, a heterogeneidade da modernização do aparato industrial, a fragilidade das finanças públicas (altamente dependente do petróleo e com uma baixa carga tributária) e a alta elasticidade resultante das importações. Ademais, continuam pendentes de resolução importantes desequilíbrios sociais que se refletem nos elevados níveis de subemprego e de pobreza. A curto e médio prazos, a agenda de desenvolvimento deve se confrontar com a solução de problemas vinculados entre si, tocantes ao fortalecimento da capacidade do país de sustentar um alto crescimento; nesse sentido, requer-se: o restabelecimento das funções de intermediação bancária, a recuperação da poupança interna, elemento essencial da estratégia de financiamento do desenvolvimento; o fortalecimento da capacidade da economia de gerar empregos produtivos e bem remunerados; e a recuperação do poder de compra dos assalariados para reativar a demanda interna e propiciar a melhora dos setores de extrema pobreza. Na década de 1990, a atividade de maquila de vestuário foi fundamental para o maior desempenho exportador dos países centro-americanos,
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especialmente no mercado dos Estados Unidos. Nele, as exportações centro-americanas de roupas superaram os 5 bilhões de dólares em 1998, representando cerca de 57% da estrutura das exportações, com quase 22% de participação de mercado nas importações dos Estados Unidos. O crescimento do setor exportador também se reflete em outros setores como, por exemplo, o de componentes de maquinaria eletroeletrônica, e no caso do México, a indústria automotiva. Todos esses setores aproveitam as condições preferenciais de acesso ao mercado norte-americano, assim como os estímulos criados pelas legislações nacionais concernentes à maquila. Por esse motivo, o avanço dos países estudados nos mercados internacionais associa-se em grande medida a esse fenômeno. As atividades econômicas classificadas como de maquila têm como característica o fato de serem etapas de um processo produtivo realizado em países com oferta de mão-de-obra barata. Por conseguinte, referem-se a processos intensivos de mão-de-obra com baixa especialização. Nos países como os centro-americanos, continua-se aproveitando as facilidades alfandegárias específicas do país emissor e os incentivos fiscais do país receptor. Em geral, conclui-se que, para os países centro-americanos, existem diferentes modos de alcançar um alto grau de exportação; é óbvio que nem todos contribuem igualmente com a estratégia de desenvolvimento sustentável e eqüitativo. A evidência empírica leva a afirmar que só quando compreende a incorporação da tecnologia e o aumento da produtividade é que o dinamismo exportador se converte no eixo do desenvolvimento sustentável e da eqüidade. O ritmo de crescimento da maquila de exportação de vestuário mostra uma tendência de menor dinamismo nos últimos anos em razão da maior concorrência internacional, tanto que países como a Costa Rica vêm adotando opções alternativas, como a indústria de alta tecnologia, para compensar a perda de dinamismo. Sem embargo, os problemas de encadeamento interior e de integração com a indústria local continuam sendo um desafio não só teórico, como também prático para a política econômica. No plano institucional, verificaram-se diversos esquemas de apoio institucional e jurídico com êxitos relativos, mas sem políticas verdadeiras e/ou programas de apoio específico tendentes a eliminar ou, pelo menos, a reduzir a tendência antiexportadora. Os programas nacionais
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de competitividade constituem esforços importantes, porém pouco maduros e insuficientes, integrados às políticas comerciais e de promoção de exportações atualmente em voga na região.

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Transferência de tecnologia e a integração positiva na economia global

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Assad Omer1

Introdução
No economia global de hoje, a capacidade de controlar a tecnologia na produção é um determinante vital para que um país concorra com êxito no mercado global. De fato, os avanços tecnológicos, sua rápida difusão e a mudança que os acompanham rumo à concorrência global exigiram uma busca de estratégias alternativas, não só por parte das empresas, mas também dos formuladores da política, para reagir mais efetivamente às alterações impostas pela nova economia global (Omer, 2001). Nesse contexto, minha apresentação examinará rapidamente essas alterações e sublinhará as tendências gerais nas políticas governamentais e nas estratégias empresariais que possibilitaram às empresas florescer, crescer e competir no mercado global.
1 Diretor do Departamento Internacional de Políticas de Investimento e Capacitação da Unctad (Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento).

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A cooperação entre as empresas
A importância da colaboração e dos arranjos cooperativos entre as empresas, na transferência de tecnologia e na criação de capacidade tecnológica, não cessa de aumentar há quase duas décadas. Essa tendência surgiu em virtude da necessidade de compartilhar riscos e recursos a fim de tirar vantagem das novas oportunidades no mercado global em permanente expansão. É por isso que a produção de pesquisa e desenvolvimento, do marketing e da organização empresarial tem sido fortemente influenciada pelos avanços tecnológicos. As despesas em pesquisa e desenvolvimento cresceram muito em razão da percepção cada vez mais nítida da importância da inovação para a competitividade. Embora as empresas empreendam mais pesquisa e desenvolvimento internamente, muito se tem feito mediante vínculos cooperativos com outras firmas. Também se desenvolvem liames com as universidade por causa do grau em que as novas tecnologias se tornaram dependentes da pesquisa básica e da extensiva fertilização cruzada das disciplinas científicas. Ademais, considera-se que as fusões e as aquisições são meios de ter acesso à tecnologia da empresa adquirida, de realizar economias de escala e de escopo, de criar a necessária base de renda da atividade de pesquisa e desenvolvimento e de penetrar rapidamente mercados distantes, melhorando tanto o acesso quanto a distribuição no mercado global. Essas tendências floresceram também por causa da abreviação do tempo de processamento e de ciclo de vida do produto, coisa que tornou o tempo um fator crítico a ser considerado na concorrência global. A cooperação entre as empresas ofereceu atalhos para as que procuram melhorar sua eficiência de produção, qualidade e desempenho. Além disso, a convergência de tecnologias usadas em diferentes setores, em mercados outrora separados, tornaram ainda mais atraentes as ventures de colaboração. Todos esses fatores convergentes levaram as empresas a acreditar que compartilhar riscos e recursos é uma estratégia cada vez mais desejável. Tais tendências afetaram significativamente o processo de transferência de tecnologia. Tradicionalmente, esta foi concebida como um processo de capacitação para todos os países. Conquanto seja verdade que a transferência de tecnologia está na base do desenvolvimento econômico
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e pode ser fomentada pelo apoio público e mediante incentivos específicos, ela vem se tornando cada vez mais o resultado da concorrência no mercado global. Esse processo de transferência é determinado pelas estratégias de mercado adotadas pelos produtores e/ou proprietários das tecnologias. Nesse sentido, os direitos de propriedade intelectual são considerados um elemento-chave do pensamento estratégico das empresas como um importante meio por elas utilizado para salvaguardar seus ativos tecnológicos. Em face desse desenvolvimento, pode-se dizer que, em muitos casos, o processo de transferência de tecnologia baseia-se nas estratégias de mercado das empresas e, nesse aspecto, o papel do governo se restringe a criar condições de mercado capazes de atrair novas tecnologias. Em tal contexto, as novas formas de colaboração diferem das antigas gerações, entre as empresas dos países desenvolvidos, e das novas formas de investimento estrangeiro que surgiram nos países em desenvolvimento nas décadas de 1960 e 1970 (por exemplo, os acordos de licenciamento e know-how, os contratos turnkey, e as joint ventures). O que distingue os acordos de colaboração das formas tradicionais de transferência de tecnologia é o fato de que os parceiros na cooperação são tanto receptores quanto fornecedores de tecnologia. Portanto, a permuta de informação e conhecimento tecnológicos baseada na reciprocidade é institucionalizada por contrato. A cooperação tecnológica vem ocorrendo principalmente entre empresas com certo grau de capacidade tecnológica e, em particular, nos setores de alta tecnologia. A onda de semelhante cooperação, abrangendo a cooperação em pesquisa e desenvolvimento, não se estende significativamente às empresas dos países subdesenvolvidos. Ainda que seja mais comum estes últimos se envolverem em joint ventures ou colaborações tecnológicas (como os acordos de subcontratação), o número e a abrangência dessas composições continuam sendo relativamente limitados em comparação com os dos países desenvolvidos. Todavia, há exceções. Empresas de diversos países da Ásia, da África e da América Latina estão envolvidas numa rede de acordos de risco e de colaboração tecnológica com firmas situadas nos países desenvolvidos, como confirmam as constatações preliminares dos estudos a que nos referiremos mais adiante. Trata-se do resultado de um significativo processo de aprendizado ocorrido nos países em desenvolvimento. Muitas
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empresas adquiriram a capacidade de negociar os termos e as condições dos contratos de transferência de tecnologia e de estabelecer convênios de cooperação a longo prazo. As empresas converteram-se em compradoras no mercado de tecnologia e também aprenderam a procurar fontes alternativas de tecnologia e a participar de ventures de cooperação. Há ainda um grande número de pequenas e médias empresas (PMEs) que se tornaram compradoras no mercado internacional de tecnologia e são capazes de usar e aperfeiçoar a tecnologia assim adquirida. As firmas receptoras também se tornaram mais sensíveis para a importância do treinamento pessoal, inclusive no exterior, e geralmente encontram fornecedores dispostos a cooperar desse modo. Conseqüentemente, algumas delas, em vários países subdesenvolvidos, parecem estar transferindo seu objetivo comercial de mera aquisição de conhecimento técnico para o de aquisição de capacidade tecnológica.

Da mera aquisição de tecnologia para a criação da capacidade
A capacidade de controlar a tecnologia na produção torna-se um determinante importantíssimo da capacidade de um país de concorrer no mercado global. Isso vale não só para as nações tecnologicamente mais avançadas, como também para as linhas tradicionais de produção. Em poucas palavras, a construção da capacidade nacional de gerar e gerir o conhecimento tecnológico é a própria essência do desenvolvimento sustentável numa economia mundial em rápida globalização. A questão é de que tipo de políticas e instituições os países em desenvolvimento necessitam para aumentar a capacidade tecnológica e tirar vantagem das oportunidades oferecidas pelo processo de globalização. Para apresentar alguns elementos de resposta, nós nos propusemos a empreender estudos de caso de setores em que firmas selecionadas, nos países em desenvolvimento, se mostraram aptas a criar novas capacidades produtivas e concorrer com sucesso no mercado global. Cada setor representa um exemplo de vantagem comparativa criada, isto é, em que as dotações de fator de um país foram modificadas por meio do investimento em capital físico, em recursos humanos e na construção da capacidade de desenvolver e usar novas tecnologias e integrar-se ao mercado global.
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Deu-se ênfase às empresas, pois elas são os principais investidores e agentes de mudança tecnológica. É sua capacidade de ter acesso ao conhecimento, de inovar produtos e aperfeiçoar o processo de produção que determina o crescimento das vendas e dos lucros. Decisiva para a compreensão do processo de atualização é a identificação dos fatores no âmbito da empresa, assim como as políticas e instituições governamentais que lhes possibilitam florescer, crescer e concorrer no mercado global. A pesquisa se concentrou em medidas específicas que as firmas adotaram para aprimorar o dinamismo tecnológico como:

• investimento na capacidade das instalações e na aquisição de equipamento; • desenvolvimento de aptidões e o treinamento do trabalhador; • pesquisa e desenvolvimento de novos mercados; e • cooperação com outras empresas, inclusive nas despesas em pesquisa e desenvolvimento e em títulos de propriedade intelectual. Como se indicou anteriormente, as políticas e as regulamentações governamentais têm um papel no desenvolvimento, na transferência e na difusão de tecnologias. Por conseguinte, a investigação também enfocou as políticas e medidas estimuladoras do processo de construção de capacidade das empresas que incluem:

• o estabelecimento de normas e padrões técnicos; • a criação de instituições encarregadas da promoção da cooperação
empresa-comunidade para a absorção de tecnologia, sem interferir diretamente no processo de transferência e comercialização de tecnologia; e • a criação de esquemas de incentivo destinados a facilitar ou acelerar o desenvolvimento e a aplicação da tecnologia. Aqui se incluem os incentivos fiscais, os empréstimos preferenciais, as garantias financeiras e medidas similares visando apoiar as empresas. Reconhecendo que o investimento estrangeiro direto (IED) é um importante veículo de transferência de tecnologia, voltou-se a atenção inclusive para o IED em setores selecionados. Também aqui têm importância as políticas governamentais, pois se trata do estabelecimento
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crescente de parâmetros de política nacional dentro dos quais o IED pode se expandir, sabendo-se que, uma vez criado o parâmetro adequado, outros fatores hão de determinar os fluxos de IED. Aliás, as leis e as regulamentações de liberalização do investimento, criadas por muitos países, foram um fator que certamente contribuiu para a integração ao mercado global. Reconhece-se amplamente que a eliminação das barreiras nacionais ao comércio possibilitou interações mais íntimas além das fronteiras nacionais não só pelo comércio, mas também pelo IED. Compreendeu-se que todos os agentes encaram a transferência de tecnologia como um processo dinâmico e em evolução que requer adaptações constantes. Como processo, entende-se que a transferência de tecnologia significa tanto o aprendizado bem-sucedido da informação de uma parte com a outra quanto a aplicação efetiva da informação na geração de produtos e serviços comerciáveis. Tais transferências são custosas e exigem investimento de ambas as partes num processo com resultados incertos.2 Um processo efetivo de transferência de tecnologia tem caráter essencialmente inovador em rotinas de produto, processo, organização e gestão para a firma que adota a nova tecnologia. Um corpo considerável de literatura acerca do processo de transferência mostra que ele é fundamentalmente interativo. As empresas são estimuladas a mudar por meio da interação com outras – fornecedoras ou clientes –, com instituições de pesquisa, associações empresariais e demais agentes. Podemse incentivar o aperfeiçoamento do design e da qualidade do produto, as adaptações requeridas a fim de utilizar insumos locais e as alterações de processo que aumentam a eficiência e reduzem os custos, e, em alguns casos, é possível apoiá-los pela interação entre usuários e produtores ou entre produtores e outros agentes no meio ambiente – locais ou à longa distância. Portanto, um processo efetivo de transferência de tecnologia exigirá a interação entre empresas usuárias e produtoras e/ou adaptadoras de tecnologia. Como já se observou, o ambiente político é decisivo na criação de capacidade no âmbito da empresa. Por outro lado, os governos estão conscientes dos acordos internacionais sobre transferência de tecnologia. Por exemplo, os países em desen2 Ver Unctad (2001), “Overview” in Compendium of International arrangements on transfer of technology (New York and Geneva), United Nations sale publications E.01.D.II.28, p.v.

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volvimento têm expressado, em diversos foros internacionais, o desejo de ampliar o acesso a tecnologias estrangeiras e aprimorar sua capacidade tecnológica. Diante da importância atribuída ao acesso à tecnologia e à construção de capacidade, nas últimas duas décadas vários instrumentos internacionais incorporaram disposições específicas sobre a transferência de tecnologia. Tais provisões têm diferentes objetivos e abrangência, assim como diferentes modos de implementação, inclusive o fornecimento de financiamento, e estão sujeitas a diferentes termos e condições. Na maioria dos casos, porém, tais disposições contêm apenas o compromisso de “envidar esforços”, não são regras impositivas. A questão que surge é: até que ponto os países subdesenvolvidos podem se beneficiar desses instrumentos. No contexto da transferência de tecnologia e da construção de capacidade, podem-se distinguir nos instrumentos internacionais duas categorias amplas, ainda que superpostas, de disposições referentes à tecnologia. A primeira delas trata do estabelecimento de padrões de proteção à tecnologia patenteada. Falando em termos amplos, os instrumentos de “estabelecimento de critérios” procuram chegar a um equilíbrio entre os direitos e as obrigações dos criadores e dos usuários potenciais da tecnologia.3 Por exemplo, os princípios básicos do Acordo TRIPS4 referem-se aos critérios e objetivos relativos à contribuição que a proteção e a imposição dos direitos de propriedade intelectual (DPIs) devem dar à “promoção da inovação tecnológica e à transferência e disseminação da tecnologia” (Artigo 7). Esses instrumentos ocupam-se essencialmente da disponibilidade, do alcance e do uso dos DPIs. Embora se refira expressamente à transferência de tecnologia, o Acordo TRIPS já foi criticado pela falta de mecanismos que o operacionalizem, e apontou a necessidade de desenvolver mais esse conceito em negociações futuras. A segunda categoria de instrumentos focaliza medidas mais diretas concernentes à transferência de tecnologia e à construção de capacidade nos países em desenvolvimento, particularmente nos menos desenvol3 Nesse contexto, em razão do sistema de DPIs, as invenções e os trabalhos criativos transformam-se em commodities passíveis de ser transferidas mediante transações comerciais, por exemplo, a compra, o aluguel ou a venda, e, assim, têm sua utilização e difusão facilitadas pelo investimento, licenciamento ou por outros acordos de transferência. 4 TRIPS (na sigla inglesa): Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio. (N. T.)

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vidos. Tais instrumentos tratam mais da transferência de tecnologias específicas, por exemplo, de proteção à saúde humana e ao meio ambiente, de conservação da biodiversidade e de exploração e utilização dos recursos marinhos. Enquanto a primeira categoria de instrumentos depende essencialmente de medidas nacionais para a sua implementação, particularmente nos países desenvolvidos, a segunda geralmente conta com mecanismos próprios, inclusive provisões para o financiamento. Por exemplo, no Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Deterioram a Camada de Ozônio (o Protocolo de Montreal), a capacidade das partes de cumprir a obrigação de acatar as medidas de controle por ele estabelecidas depende da implementação efetiva da cooperação financeira e da transferência de tecnologia.5 As diferentes características das disposições relativas à tecnologia podem ser analisadas em níveis distintos, mas interrelacionados: as categorias de destinatários, o tipo de tecnologia e os métodos de implementação.

Algumas constatações práticas
Nos três casos estudados que mencionamos anteriormente,6 podemse sumariar as constatações preliminares da seguinte maneira. O primeiro estudo ocupa-se de uma empresa construtora de aviões brasileira: a Embraer tornou-se um agente de primeira grandeza no mercado internacional graças à bem-sucedida aquisição e adaptação de tecnologia. No estágio inicial de desenvolvimento, a empresa estatal absorveu totalmente a tecnologia de design de aeronaves desenvolvida pelo Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento. Isso deu à nova empresa capacidade na fase técnica e organizacional do projeto, permitindo-lhe assumir imediatamente uma posição de organização produtiva. Uma importante estratégia foi aprender por meio do recrutamento de pessoal altamente
5 Todos os instrumentos mencionados tratam de questões de transferência de tecnologia, seja num nível político amplo, seja num nível setorial específico. Nas décadas de 1970 e 1980, porém, houve um esforço para se chegar a um instrumento abrangente na forma do esboço internacional do Código de Conduta em Transferência de Tecnologia. A proposta de adotar um código internacional de conduta em transferência de tecnologia ilustra claramente a preocupação. Vide Patel, Roffe e Yusuf (2000). 6 Esses estudos de caso serão publicados pela Unctad.

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qualificado, o que possibilitou a apropriação de conhecimento e aptidões. Esse aprendizado tornou-se viável graças à íntima colaboração de outras empresas, inclusive estrangeiras. Desde o começo, a Embraer definiu uma estratégia de adquirir não só know-how, como também e especialmente o know-why. As estratégias de reestruturação e modernização, juntamente com a de colaboração com outras empresas, interagiram de modo positivo e recíproco, gerando pontos de pressão e sinergias, criando uma nova lógica corporativa e uma arquitetura empresarial dinâmica e competitiva, principalmente na área de redução do custo de produção. Por exemplo, o programa ERJ-145 da Embraer foi levado a cabo com a participação direta de empresas estrangeiras a ela associadas na forma de parceria com compartilhamento de risco. A coordenação e a administração dos contratos e da cadeia de abastecimento foi um importante processo de aprendizado para ela. Sua estratégia consiste em fortalecer a rede de abastecimento no interior do núcleo de tecnologia aeronáutica de São José dos Campos a fim de favorecer a motivação de enfoque global dos parceiros: erigir capacidade industrial no Brasil, diretamente ou em associação com empresas locais; subcontratar partes de seus pacotes industriais com firmas locais, dando apoio às atuais fornecedoras da Embraer; e estimular a alavancagem da capacidade tecnológica normalmente indisponível no país. O segundo estudo de caso trata do setor farmacêutico da Índia. Nas últimas duas décadas, foi impressionante o desempenho exportador desse setor, sobretudo como fornecedor de bulk drugs genéricas. Isso se deve sobretudo ao fato de que as empresas do setor acumularam experiência na absorção de engenharia de processo. As principais políticas aplicadas desde os anos 70 conformaram-se gradualmente com os novos padrões internacionais que passaram a vigorar no meado da década de 1990. A Índia preferiu optar pela introdução de um regime de patenteação de produto farmacêutico só a partir de 2005. O Regime de Patente Indiano, adotado nos anos 70, era incompatível com as disposições do Acordo TRIPS da OMC. Este exige que as patentes fiquem disponíveis não só para o processo, mas também para os produtos. Além disso, o termo de proteção disponível só expirará dentro de vinte anos, a partir da data da execução. Adicionalmente, o Acordo TRIPS determina condições detalhadas de licenciamento compulsório ou do uso governamental das patentes sem a autorização do titular.
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No desenvolvimento da indústria farmacêutica, o papel do governo foi decisivo ao fornecer incentivos a empresas comprometidas com atividades de pesquisa e desenvolvimento e com o apoio às instituições públicas de pesquisa e desenvolvimento. Os incentivos tomaram a forma de concessões fiscais e de isenção das leis de controle de preços. A mescla geral de políticas resultou no desempenho relativo da indústria farmacêutica, ultrapassando todos os setores industriais importantes da Índia. No presente, graças às competentes instituições de pesquisa e desenvolvimento, o país é auto-suficiente em até 70% das bulk drugs e em quase todas as formulações. A estratégia adotada pelas empresas líderes como, por exemplo, a Ranbaxy Laboratories, assumiu uma presença crescente nos mercados globais. Isso foi possível porque ela se erigiu com base na força tecnológica e na cooperação com outras firmas. Essa cooperação iniciou-se como joint ventures e evoluiu em alianças estratégicas com algumas das empresas mais importantes no mercado global. A empresa está entre as trinta maiores do mundo. Já registrou quase trinta patentes em países estrangeiros. O terceiro estudo de caso examina o desenvolvimento da indústria automotiva na África do Sul. Essa indústria altamente protegida e voltada para o mercado interno transformou-se a ponto de concorrer efetivamente no mercado global. No âmbito político, o Programa de Desenvolvimento da Indústria Automobilística ( PDIA) foi um instrumento da transformação de um importante programa de substituição do início da década de 1960 em uma indústria orientada para a exportação. O apoio institucional contribuiu significativamente com a inovação e o desenvolvimento tecnológico a fim de corresponder aos altos padrões técnicos necessários para concorrer no mercado global. A cooperação extensiva com empresas estrangeiras, fabricantes tanto de veículos como de componentes, facilitou a transferência de know-how e o desenvolvimento da organização e deu acesso ao mercado internacional. Sendo uma abordagem política específica, a indústria automobilística está empenhada em desenvolver uma vantagem competitiva. Essa experiência especificamente empresarial mostra que é possível erigir a vantagem competitiva com base no desenvolvimento tecnológico (em termos de produto ou de processo), na eficiência produtiva e organizacional e nos padrões de qualidade. Os fatores fundamentais que contribuíram
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com a integração da indústria às redes globais foram a orientação do papel apoiador das instituições e o acesso aos mercados internacionais pelos vínculos com empresas estrangeiras (empresa-mãe). A África do Sul vem ajustando gradualmente seus programas de apoio à indústria automobilística, que muito ajudaram a expansão das exportações, a fim de se adequar às normas da OMC. Por exemplo, o esquema de complementações importação-exportação dos programas de conteúdo local foi considerado incompatível com os acordos da OMC que entraram em vigor em 1995. Os programas de conteúdo local estão particularmente incluídos na lista ilustrativa do Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas com o Comércio (TRIMs) como medidas incompatíveis com a obrigação de tratamento nacional determinadas pelo parágrafo 4 do Artigo 3 do GATT de 1994. Por isso, as autoridades da África do Sul eliminaram as exigências de conteúdo local em 1965. Vista no âmbito da empresa, a estratégia geral enfoca:

• • • • •

orientação global (processos impelidos pelo conhecimento); aumento da competitividade, tendo em mente o mercado global; melhora dos vínculos de cooperação com outras empresas; garantir a cadeia de abastecimento; e formação do aprendizado e da capacitação.

A criação de capacidades tecnológicas levará à seguinte interação entre políticas, instituições de apoio e acordos de cooperação, inclusive com os fornecedores.
P O L Í T I C A S Infra-estruturas de apoio e serviços

Capacidade tecnológica

↓ ↔

Fornecedores e subcontratantes


Acordos de cooperação

Nos três casos estudados, é evidente, nesse estágio preliminar de execução, que as empresas que contam com um particular ambiente de apoio
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estenderam suas atividades além da mera fabricação. Levaram o marketing seriamente em conta, estabelecendo vínculos com outras empresas e aprofundando sua capacidade que foi instrumental na bem-sucedida integração ao mercado global. Além da Fabricação

Marketing Design Desenvolvimento do produto Distribuição

Empresas de ligação e instituições de pesquisa e desenvolvimento

Subsetores de capacitação quantidade e qualidade

Referência bibliográfica
OMER, A. An overview of legislative changes. In: PATEL, S. J., ROFFE, P YUSUF ., , A. (Ed.) International Tecnology Transfer: The Origins and Aftermath of the United Nations Negotiations on a Draft. 2001.

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SOBRE O LIVRO Formato: 16 x 23 cm Mancha: 27 x 45 paicas Tipologia: Iowan Old Style 10,5/14 Papel: Offset 75 g/m2 (miolo) Cartão Supremo 250 g/m2 (capa) 1a edição: 2002 EQUIPE DE REALIZAÇÃO Coordenação Geral Sidnei Simonelli Produção Gráfica Anderson Nobara Edição de Texto Nelson Luís Barbosa (Assistente Editorial) Carlos Villarruel (Preparação de Original) Renato Potenza e Ada Santos Seles (Revisão) Editoração Eletrônica Lourdes Guacira da Silva Simonelli (Supervisão) Plano Editoração (Diagramação)

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