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POLCIA, ESTADO E SOCIEDADE: PRTICAS E SABERES LATINO-AMERICANOS
Hayde Caruso Jacqueline Muniz Antnio Carlos Carballo Blanco
Organizao Hayde Caruso Jacqueline Muniz Antonio Carlos Carballo Blanco Pesquisa Raphael Millet Camarda Corra Rachel Matre Traduo Aitor J. A. Echeverria Carola Mittrany Jos Cludio dos Santos Jnior Lenin Pires Luca Eilbaum Luisa Lamas Maria Blanco Alvite Maria Paz Pizarro Portilla Miren Josune Marco Oqueranza Paz Iturrieta Serra Reviso Aline Gatto Boueri Shelley de Botton Editora Publit Solues Editoriais Projeto grfico, diagramao e capa Sisa Rezende Realizao
Apoio Foundation Open Society Institute
Os textos e opinies publicados neste livro so de responsabilidade exclusiva de seus autores. Os contedos e o teor das anlises publicadas no necessariamente refletem a opinio de todos os colaboradores da Rede.
AGRADECIMENTOS
Agradecemos Fundao Open Society Institute pelo apoio construo da Rede de Policiais e Sociedade Civil na Amrica Latina e, consecutivamente, elaborao deste livro. Nossos agradecimentos especiais ao Dr. Geoge Vickers e Victoria Wigodzki, que desde o incio apostaram na idia de reunir em um mesmo projeto policiais e membros da sociedade civil organizada de nosso continente. Ao Dr. Wilhelm Hofmeister e Joana Fontoura, da Fundao Konrad Adenauer, que de longa data apiam projetos realizados pelo Viva Rio com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento institucional da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro e que tambm se interessaram em viabilizar esta publicao. Florencia Fontn Balestra, registramos um agradecimento todo especial por sua determinao e criatividade em propor o projeto de constituio da Rede. A partir de sua orientao e proposta bem estruturada foi possvel concretizar o desafio de aproximar policiais e sociedade civil dedicados ao tema da reforma policial. Agradecemos aos nossos parceiros institucionais nos 10 pases latino-americanos que tornaram este projeto possvel: Santiago Veiga e Igncio Romano (Fundar, Argentina), Cludio Beato e Elenice de Souza (CRISP Brasil); Coronel PM RR , Luis Antnio Brenner Guimares (Guay, Brasil); Hugo Acero (Milnio, Colmbia); Lucia Dammert e Javiera Diaz (FLACSO-Chile); Edgardo A. Amaya Cbar (F .E.S.P .A.D, El Salvador); Carmen Rosa de Len Escribano e Leslie Sequeira Villagrn (IEPADES, Guatemala); Ernesto Lpez Portillo Vargas e Ernesto Cardenas Villarello (INSYDE, Mxico); Marco Valle Martinez (Universidad Centroamericana, Nicargua); Ernesto de la Jara e Gustavo Gorriti (IDL, Peru) e Soraya El Achkar (Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, Venezuela). Aos policiais latino-americanos que acreditaram no projeto e que hoje fazem parte desta Rede: Guillermo Nicols Zalaya (Polica de la Provncia de Crdoba); Ruben Adrian Rodrguez (Polica de la Provincia de Buenos Aires) e Rubens Fabian Rebuffo (Polica de la Provincia de Neuqun) na Argentina; Marco Antnio Bicalho (Polcia Militar do Estado de Minas Gerais); Wagner da Silva Sales (Polcia Civil do Estado de Minas Gerais); Robson Rodrigues da Silva (Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro); Carmen Isabel Andreola e Martim Cabeleira de Moraes Jnior (Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul); Jun Sukekava (Polcia Civil do Estado do Rio Grande do Sul), no Brasil; Carlos Pino Torres
(Polica de Investigaciones de Chile); Hernando Hevia Hinojosa e Marcelo Alberto Yaez Palma (Carabineros de Chile); Julio Csar Sanchez Molina e Yed Milton Lpez Riao (Polica Nacional de Colombia); Hugo Armando Ramrez Meja, Nelson Edgardo Campos Escalante e Olga Alfaro de Pinto (Polica Nacional Civil) de El Salvador; Edwin Chipix, Marlon Esteban e Rosa Mara Jurez Aristondo (Polica Nacional Civil) de Guatemala; Luis Gabriel Salazar Vzquez (Polica Estatal de la Direccin de Polica del Estado de Quertaro.); Juan Sonoqui Martinez (Policia Preventiva Municipal de Cajeme, Sonora) e Reyna Biruuete Ponce (Agencia Federal de Investigacin) do Mxico; Elizabeth Rodriguez Obando, Jos Francisco Aguilera Ferrufino e Xavier Antonio Dvila Rueda (Polica Nacional de Nicaragua); Eduardo Guillermo Arteta Izarntegui, Julio Diaz Zulueta e Lucas Nuez Crdova (Polica Nacional de Peru); Aimara Aguilar Ruiz e Luis Alberto Pacheco (Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua) e Jorge Luis Sar (Polica Municipal de San Francisco Maracaibo) da Venezuela. Ao Frum Brasileiro de Segurana Pblica, na pessoa de Josephine Bourgois, que viabilizou a veiculao de nosso boletim eletrnico em seu referido portal, dando visibilidade em mbito nacional a esta iniciativa. Finalmente, queremos agradecer a toda equipe do Programa de Segurana Humana do Viva Rio, especialmente, Ilona Szab, nossa coordenadora geral; Mayra Juc, Carola Mittrany, Aline Gatto Boueri e Shelley de Botton, respectivamente coordenadora e jornalistas do Portal Comunidade Segura, que viabilizaram entrevistas, matrias e dossis sobre os pases que integram a Rede, bem como nos auxiliaram na conduo dos fruns e chats promovidos. Ao Luciano Francelli, dedicamos agradecimento especial por sua incansvel dedicao em organizar toda a logstica dos workshops e cursos da Rede. Rachel Matre, pesquisadora da Rede, manifestamos nossos sinceros agradecimentos por seu esforo, dedicao e, sobretudo, empenho em pesquisar temas interessantes para o debate, traduzir documentos, orientar e mobilizar parceiros institucionais e policiais, quase que diariamente. Sisa Rezende, fica o nosso agradecimento final por traduzir na forma de uma imagem apresentada na capa deste livro a idia central da Rede, que promover o intercmbio entre policiais e sociedade civil na Amrica Latina.
SUMRIO
Prefacio. ................................................................................ 11 Apresentao. ..................................................................... 14 Ficha tcnica. ....................................................................... 17
PARTE I - POLICIA E ESTADO

a. Mandato Policial em Sociedades Democrticas Artigos Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial Jacqueline Muniz e Domicio Proena Jnior ............................. 21 A participao comunitria. O Caso Bradford e a Experincia Britnica frente aos desafios do racismo, da excluso social e do terrorismo Gastn Schulmeister ................................................................ 74 Comunicaes Reforma Policial e Uso Legtimo da Fora em um Estado de Direito: um olhar na experincia de Colmbia Hugo Acero ............................................................................. 99 Estratgias Policiais Perante Novas Ameaas e Relaes Segurana Pblica Defensa Nacional Gustavo Gorriti ..................................................................... 109 Relatos Policiais Responsabilidade da Policia Nacional na Segurana Urbana e Rural de cara ao conflito y ps-conflito colombiano Julio Csar Snchez Molina .................................................... 117 Trafico de Seres Humanos Juan Sonoqui Martinez ........................................................... 129 Evitar um Linchamento. Um assunto de confiana Jorge Sar .............................................................................. 139
b. Reforma Policial e Experincias em Cenrios Ps-conflito Artigo Dilemas da reforma policial na Amrica Latina Luca Dammert ..................................................................... 143 Comunicaes A Polcia que queremos: consideraes sobre o processo de reforma da Polcia Militar do Rio de Janeiro Elizabeth Albernaz, Hayde Caruso e Luciane Patricio .......... 163 Reforma Policial na Venezuela: uma experincia em curso Soraya El Achkar ................................................................... 179 A Policia em Sociedades Ps-conflito Edgardo A. Amaya Cbar ...................................................... 215 Relatos Policiais Plataforma do Modelo de Polcia Comunitria de El Salvador Olga Alfaro de Pinto .............................................................. 225
PARTE II - POLICIA E POLICIA

c. Gesto, Planejamento e Avaliao do Trabalho Policial Artigo Bases Conceituais de Mtricas e Padres de Medida de Desempenho Policial Jacqueline Muniz e Domcio Proena Jnior ........................... 231 Comunicao Experincias de Intercmbio Positivo. O processo de construo de indicadores de avaliao de desempenho com a Secretaria de Segurana Cidad do Estado de Quertaro (SSC) Ernesto Lopz Portillo Vargas e Ernestro Crdenas Villarello ...... 281 Relatos Policiais Sistema Informatizado de Acompanhamento Criminal SIAC Marco Antnio Bicalho .......................................................... 290
Analise Delitiva e Utilizao de Ferramentas para a Preveno do Delito Rubn Adrin Rodrguez ........................................................ 300 Planejamento Operacional: a Experincia Neuquina Rubens Fabian Rebuffo .......................................................... 309 Aplicao de Estratgias Similares de Segurana em Duas Zonas com resultados diferentes Luis Alberto Pacheco .............................................................. 319 A Comissria de Cruz Blanca: uma experincia de gesto policial Julio Diaz Zulueta ................................................................. 326 A Aplicao de um Plano de Preveno do Delito em Trs Municpios Guatemaltecos Edwin Chipix .......................................................................... 333 Chefia e Liderana Policial: o caso da provncia de Callao Lima Eduardo Guillermo Arteta Izarntegui ................................... 338 A violncia contra os Policiais: perceber, problematizar e atuar Martim Cabeleira de Moraes Jnior ...................................... 347 A Formao Policial: Um Desafio Democrtico Aimara Aguilar ....................................................................... 352 O Enfoque de Gnero na Formao da Polcia Nacional da Nicargua Elizabeth Rodriguez Obando .................................................. 359 d. Instrumentos de Controle Interno Artigos Controles Internos Policiais, ou como a Policia vigia a policia Ernesto Lpez Portillo Vargas e Vernica Martnez Solares .... 365 Comunicao Mecanismos e procedimentos de controle interno: um olhar da Argentina Santiago Veiga e Ignacio Romano .......................................... 382
Relatos Policiais Ordens Gerais para o controle interno no Estado de Quertaro Luiz Gabriel Salazar Vsquez ................................................. 391 Assedio Sexual na Policia Nacional Civil de Guatemala Rosa Maria Jurez Aristondo ................................................. 395
PARTE III - POLICIA E SOCIEDADE

e. Participao e Controle Social: enfoques comunitrios e locais Artigos A Participao Comunitria na preveno do crime na Amrica Latina Luca Dammert ..................................................................... 401 A Busca por Direitos: Possibilidades e Limites da Participao Social na Democratizao do Estado Ana Paula Mendes de Miranda .............................................. 417 Comunicao A Relao Policia-Comunidade: Analise da Experincia do Plano Quadrante no Chile Javiera Diaz ........................................................................... 444 Grupo Especializado em reas de Risco (GEPAR): os dilemas de uma experincia inovadora de preveno e controle de trfico drogas e homicdios em favelas violentas em Belo Horizonte, Brasil Elenice de Souza .................................................................... 457 Uma Poltica Alternativa de Segurana com Participao Social: a Experincia de Porto-Alegre Helena Bonum e Luis Antnio Brenner Guimares .............. 463 Relatos Policiais Carabineiros de Chile como Garantia da Ordem Pblica no Contexto do Conflito Mapuche Hernando Hevia Hinojosa ..................................................... 483
O Municpio De Restinga Seca e as Relaes de sua Populao com a Polcia Civil em contraponto aos Registros Policiais Realizados Jun Suekava ........................................................................... 486 Estratgias de Aproximao Comunidade no distrito de Villa El Salvador, Peru Lucas Nuez Crdova ............................................................ 492 Estao de Policia Modelo Marlon Lpez Esteban ........................................................... 497 Modelo de Vigilncia Comunitria na Colmbia Yed Milton Lpez Riao ......................................................... 500 O Planejamento Participativo do Bairro de Higienpolis, Rio de Janeiro: Organizando a sociedade e qualificando as demandas por segurana pblica Robson Rodrigues da Silva ...................................................... 513 A Organizao dos comits Locais de Preveno da Violncia e Delinqncia em El Salvador Hugo Armando Ramrez Mejia .............................................. 518 O Controle Social e a Policia: aliana contra o trafico ilcito de armas de fogo Xavier Antonio Dvila Rueda ................................................. 523 f. Policia e Juventudes Artigos Policia e Juventude na Era da Globalizao Alba Zaluar ........................................................................... 531 Comunicao Preveno do Delito e Violncia entre Adolescncia e Juventude Leslie Sequeira Villagrn ........................................................ 557 Dilogos de uma juventude vigiada e vigilante Aline Gatto Boueri ................................................................. 567
Um relato sobre a Polcia Nacional e o Controle da Delinqncia Juvenil na Nicargua Marco A. Valle Martnez ........................................................ 573 Relatos Policiais A Relao com a Comunidade na Policia de Investigao de Chile Carlos Pino Torres .................................................................. 589 Dualidade entre Segurana Pblica e Privada em Espetculos Pblicos Guillermo Nicols Zalaya ...................................................... 597 A Atuao da Policia no Bairro Popular Restinga, Breve Analise Carmen Isabel Andreola ........................................................ 603 Anexo Metodologia do Curso para reproduo. ..................... 607
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POLCIA, ESTADO E SOCIEDADE: PRTICAS E SABERES LATINO-AMERICANOS

PREFCIO
Os altos ndices de violncia e criminalidade no so um fenmeno novo para Amrica Latina. Efetivamente, a partir do final da dcada de 80, a violncia se tornou um componente comum na vida cotidiana dos latinoamericanos, tornando a regio uma das mais violentas do mundo. De acordo com o Banco Mundial, a violncia uma das cinco principais causas de mortalidade na regio e a principal causa em Brasil, Colmbia, Venezuela, El Salvador e Mxico. Esta situao colocou as diversas instituies policiais latinoamericanas no centro da ateno pblica. A sociedade se sente cada vez mais insegura e demanda de forma urgente respostas rpidas e eficazes. Por sua vez, os governos de turno prometem solues milagrosas em circunstncias que exigem respostas de longo alcance, e exercem presso sobre as foras de segurana para produzir resultados no curto prazo, sem querer assumir o custo poltico e econmico que implica a implementao das reformas estruturais necessrias para modernizar as organizaes policiais da regio. Diante desse quadro poltico, a tendncia das polcias da regio consistiu em reproduzir as estratgias tradicionais de combate criminalidade, que respondem a um modelo do tipo militar, reativo e repressivo, herdeiro das ditaduras militares que governaram a Amrica Latina durante o sculo passado. Contudo, esse tipo de modelo se torna em si mesmo um obstculo para a transformao, j que carece da flexibilidade necessria para se modernizar e adaptar aos desafios impostos pela criminalidade moderna. No entanto, existem muitos policiais na Amrica Latina com muita experincia profissional que tm idias inovadoras e que querem melhorar o desempenho de suas respectivas instituies policiais, mas carecem do apoio poltico e institucional necessrio para empreender tais reformas. Esses policiais tm uma importncia fundamental para suas instituies, mas muitas vezes acabam desistindo de seus projetos por falta de
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Prefcio
oportunidades ou de ajuda para implementar suas propostas. Inclusive, em algumas ocasies, os policiais so marginalizados ou discriminados na hora das promoes na medida em que suas propostas so vistas como uma ameaa pelas corporaes s quais pertencem. Paralelamente, durante a ltima dcada, uma quantidade significativa de organizaes acadmicas e da sociedade civil tm se interessado pela segurana pblica na Amrica Latina e tm produzido um grande acervo de conhecimentos cientficos sobre esse tema. Atualmente, a regio conta com um importante nmero de especialistas de primeiro nvel dedicados ao estudo da problemtica da violncia e da criminalidade no contexto particular do nosso continente. Assim, em alguns pases, esses especialistas esto trabalhando diretamente com o poder pblico na elaborao e implementao de polticas de segurana pblica. No entanto, atualmente, so poucos os esforos orientados a reunir de forma sistemtica esses dois grupos de atores - policiais e membros da sociedade civil-, para que possam trocar experincias e conhecimentos e pensar conjuntamente programas e aes destinados a desenvolver institucionalmente as polcias latino-americanas. A criao de um espao permanente, interdisciplinar e interinstitucional, que viabilize o dilogo e a colaborao entre os diferentes atores na rea de segurana pblica, de vital importncia, no s porque cada grupo precisa do outro para poder compreender melhor os desafios enfrentados pelas instituies policiais da regio, mas tambm porque essa unio possibilitar o fortalecimento coletivo de seus atores e permitir ampliar a participao e contribuio de cada um na elaborao das respectivas polticas pblicas. Certamente, as dificuldades e os desafios que enfrentam as polcias latino-americanas so diferentes e respondem s particularidades de cada pas, de sua cultura, de suas tradies e do momento histrico respectivo. No entanto, consideramos que as semelhanas so tamanhas que possibilitam seu tratamento conjunto. Por outro lado, a anlise comparativa das diferentes problemticas enfrentadas por cada organizao policial possibilitar enriquecer a viso de cada sistema em particular, possibilitando uma viso holstica da realidade. Por tudo isso, surgiu a idia de convocar diversas organizaes da Amrica Latina para formar com elas uma Rede de Polcias e Sociedade
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Prefcio
Civil, iniciativa que foi realizada pela ONG Viva Rio, com o apoio da Fundao Open Society Institute. Durante seus dois primeiros anos de funcionamento, a rede foi desenvolvida conjuntamente com as seguintes instituies latino-americanas: FUNDAR (Argentina), CRISP (Brasil), Guay (Brasil), FLACSO (Chile), MILENIO (Colmbia), FESPAD CEPES (El Salvador), IEPADES (Guatemala) e INSYDE (Mxico), Universidad Centroamericana (Nicargua) Instituto de Defensa Legal (Peru), Red de Apoyo por la Justicia y la Paz (Venezuela). A Rede busca atingir os seguintes objetivos: 1. Construir canais de dilogo e cooperao entre os membros das foras policiais e os membros da sociedade civil e pesquisadores da rea; 2. Desenvolver os mecanismos necessrios para que esses atores possam exercer influncia nas agendas nacionais e regionais de segurana pblica; 3. Capacitar e empoderar oficiais de polcia que estaro em posies-chave de comando daqui a alguns anos; 4. Aumentar e aperfeioar a participao dos integrantes das instituies de segurana pblica em discusses sobre reforma da polcia; e 5. Legitimar a existncia de movimentos de reforma dentro das instituies de segurana pblica. Na prtica, a Rede de Polcias e Sociedade Civil da Amrica Latina se rene anualmente em vrias oportunidades. Primeiro, atravs da realizao de Workshops com membros da sociedade civil orientados a pensar formas de consolidar e fortalecer a rede. Segundo, por meio da realizao anual do Curso de Liderana para o Desenvolvimento Institucional Policial, destinado a lderes policiais latino-americanos e administrado pelos prprios policiais e por pesquisadores, especialistas e representantes das instituies associadas. O presente livro constitui um belo exemplo do esforo interinstitucional empreendido pela Rede, na medida em que foi elaborado conjuntamente por policiais e membros da sociedade civil, e fruto do material produzido durante a realizao do citado Curso de Liderana. Essencialmente, representa um acmulo de conhecimento cientfico e prtico sobre algumas das principais questes que preocupam e mobilizam os atores na rea de segurana pblica em Amrica Latina. Florencia Fontn Balestra
Advogada (Universidade de Buenos Aires, Argentina), Mestre em Legislao (Universidade de Harvard, Estados Unidos). Pesquisadora e consultora, especialista em temas de segurana pblica.
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APRESENTAO
O livro Policia, Estado e Sociedade: prticas e saberes latino-americanos foi elaborado a vrias mos. Resulta de um trabalho conjunto que rene mais de 50 autores que fazem parte de centros de estudos, ONGs e agncias policiais dos 10 pases que atualmente compem a Rede de Policiais e Sociedade Civil na Amrica Latina: Argentina, Brasil, Colmbia, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicargua, Peru e Venezuela. Mais do que a quantidade de pessoas envolvidas, esta coletnea expressa um rico retrato, panormico e plural, de pontos de vista, preocupaes, prioridades, questionamentos e desafios que informam as prticas policiais, de participao civil e de pesquisa cientfica no campo da segurana pblica em nosso continente. Constitui um mosaico de reflexes e perspectivas no qual se combinam uma multiplicidade de vozes e seus sotaques singulares. Trata-se de uma reunio de distintos olhares apresentados em mais de 500 pginas de contedo que, desde dentro e a partir de suas vrias realidades, experimentam e problematizam os rumos da democratizao ou da reforma policial. A diversidade histrica, cultural e poltica entre os pases aqui representados ps em relevo no apenas o que h de singular entre ns, mas sobretudo a identificao e o reconhecimento de questes comuns e recorrentes, estruturais e conjunturais, muitas vezes despercebidas ou negligenciadas. Possibilitou constatar que partilhamos um acervo de saberes e prticas, que atravessam, articulam e iluminam nossas trajetrias. E, com isso, permitem revelar novos sentidos, construir possibilidades outras de compreenso dos nossos desafios, vislumbrar horizontes ao nosso alcance, diante do estado de nossas realidades, e sob medida para as nossas indagaes. Nas pginas seguintes, o leitor ir ter contato com este repertrio de abordagens que sintetiza o esforo de integrar a produo cientfica e o conjunto de conhecimentos e vivncias policiais, por meio do dilogo crtico entre as reflexes construdas pelos pesquisadores dedicados ao tema da segurana pblica e da reforma policial e aquelas desenvolvidas pelos policiais a partir de suas prticas profissionais em seus respectivos pases.
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Apresentao
O livro traduz, portanto, a sntese de dois anos consecutivos de trabalho no mbito da Rede de Policiais e Sociedade Civil na Amrica Latina, atravs de sua principal atividade que o Curso de Liderana para o Desenvolvimento Institucional Policial que destaca, articula e problematiza as atribuies, funes e papis do Estado, Polcia e Sociedade voltados para o provimento de segurana pblica no estado democrtico de direito. Os materiais pedaggicos que conformam esta publicao foram concebidos exclusivamente para curso e possuem a seguinte composio a) artigos cientficos de estudiosos e especialistas do meio acadmico e de instituies da sociedade civil, b) comunicaes desenvolvidas pelos representantes da sociedade civil sobre experincias, questes ou problemas atuais enfrentados pelos pases aqui contemplados e, c) casos ou relatos de policiais sobre suas experincias profissionais que retratem iniciativas que lograram xitos, potencialmente promissoras ou interrompidas em virtude dos desafios, limitaes e resistncias institucionais e sociais que enfrentaram. A organizao interna destes materiais reproduz os trs eixos estruturais Polcia & Estado, Polcia & Polcia e Polcia & Sociedade. Estes, por sua vez, emprestam unidade conceitual e uma seqncia pedaggica aos seis grandes temas definidos pelos integrantes da Rede e trabalhados nas conferncias, painis e oficinas que constituiram o curso nos anos de 2006 e 2007. So eles: Mandato policial nas sociedades democrticas; Reforma Policial e Experincias em Sociedades Psconflito Gesto, Planejamento e Avaliao do Trabalho Policial Instrumentos de Controle Interno Participao e Controle Social: enfoques comunitrios e locais Polcia e Juventudes
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Apresentao
Desejamos a todos que aproveitem ao mximo as reflexes aqui reunidas, e que este livro possa cumprir o seu propsito, que o de partilhar os mais distintos saberes e suas mais diversas prticas entre os interessados pelos rumos da segurana pblica na Amrica Latina. Boa leitura!
Antonio Carlos Carballo Blanco Hayde Caruso Jacqueline Muniz (Organizadores) Rio de Janeiro, 2007
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FICHA TCNICA
Equipe Viva Rio Rubem Cesar Fernandes - Diretor Executivo Ilona Szab de Carvalho - Coordenadora do Programa em Segurana Humana Florencia Fontn Balestra Idealizadora da Rede de Policiais e Sociedade Civil na Amrica Latina Hayde Glria Cruz Caruso - Coordenadora da Rede Raphael Millet Camarda Corra Pesquisador Rachel Matre Pesquisadora Mayra Juc Coordenadora do Portal Comunidade Segura Consultores Tenente Coronel Antonio Carlos Carballo Blanco PMERJ Jacqueline de Oliveira Muniz UCAM - GEE/UFRJ Parceiros Institucionais Instituio CRISP Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica Guay Milnio FLACSO - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FESPAD - Fundacin de El Salvador Para la Aplicacin del Derecho IEPADES - Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible Representante Claudio Beato Elenice de Souza Helena Bonum; Luiz Antnio Brenner Guimares Hugo Acero Lucia Dammert Edgardo A. Amaya Cbar David Cruz Carmen Rosa de Len Escribano Leslie Sequeira Villagrn
Pas Argentina Brasil, Minas Gerais Brasil, Rio Grande do Sul Colmbia Chile El Salvador Guatemala Mxico Nicargua Peru Venezuela
Fundacin Fundar Justicia y Seguridad Santiago Veiga
Insyde - Instituto para la Seguridad y la Ernesto Lpez Portillo Vargas Democracia Ernesto Cardenas Villarello Universidad Centroamericana Marco Valle Martnez IDL - Instituto de Defensa Legal Red de Apoyo por la Justicia y la Paz Ernesto de la Jara Gustavo Gorriti Soraya El Achkar
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Policiais membros da Rede Pas Argentina Instituio Policia de la Provncia de Crdoba Polica de la Provincia de Buenos Aires Polica de la Provincia de Neuqun Brasil Polcia Militar do Estado de Minas Gerais Polcia Civil do Estado de Minas Gerais Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro Polcia Civil do Estado do Rio Grande do Sul Chile Polica de Investigaciones de Chile Carabineros de Chile Carabineros de Chile Colmbia Polica Nacional de Colombia Polica Nacional de Colombia El Salvador Polica Nacional Civil Polica Nacional Civil Polica Nacional Civil Guatemala Polica Nacional Civil Polica Nacional Civil Polica Nacional Civil Mxico Representante Guillermo Nicols Zalaya Ruben Adrian Rodrguez Rubens Fabian Rebuffo Marco Antnio Bicalho Wagner da Silva Sales Robson Rodrigues da Silva Jun Sukekava Carlos Pino Torres Hernando Hevia Hinojosa Marcelo Alberto Yaez Palma Julio Csar Sanchez Molina Yed Milton Lpez Riao Hugo Armando Ramrez Meja Nelson Edgardo Campos Escalante Olga Alfaro de Pinto Edwin Chipix Marlon Esteban Rosa Mara Jurez Aristondo
Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul Carmen Isabel Andreola Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul Martim Cabeleira de Moraes Jr
Polica Estatal de la Direccin de Polica del Luis Gabriel Salazar Vzquez Estado de Quertaro. Polica Preventiva Municipal de Cajeme, Sonora, Juan Sonoqui Martinez Mexico. Agencia Federal de Investigacin Reyna Biruuete Ponce Elizabeth Rodriguez Obando Jos Francisco Aguilera Ferrufino Xavier Antonio Dvila Rueda Eduardo Guillermo Arteta Izarntegui Julio Diaz Zulueta
Nicargua
Polica Nacional de Nicaragua Polica Nacional de Nicaragua Polica Nacional de Nicaragua
Peru
Polica Nacional de Per Polica Nacional de Per Polica Nacional de Per
Venezuela
Lucas Nuez Crdova Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Aimara Aguilar Ruiz Estado Aragua Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Luis Alberto Pacheco Estado Aragua Polica Municipal de San Francisco - Maracaibo Jorge Luis Sar
PARTE I - POLCIA E ESTADO

Reporta-se ao contexto histrico e poltico do relacionamento entre o Estado, Governana e a Segurana Pblica, no qual se inscreve a trajetria da inveno da polcia como instrumento para o exerccio do mandato do uso da fora no Estado de Direito e suas implicaes nas sociedades democrticas. Enfatiza a distribuio do poder de coero no Estado, as exigncias polticas e normativas, as fontes de legitimao e as salvaguardas sociais para a construo de alternativas pacficas de produo de obedincia sob consentimento social.
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Artigo
S RA
IL
DA ACCOUNTABILITY SELETIVA PLENA RESPONSABILIDADE POLICIAL1

Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz* Prof. Dr. Domcio Proena Jnior**
Nota Inicial dos Autores: Foi uma deciso autoral utilizar alguns termos em ingls sem traduzi-los, escolhendo explicar o significado que se atribuiu a eles de forma sumria antes de aperfeioar o seu contedo. Isso pareceu necessrio porque o esforo de sua traduo no produziu resultados satisfatrios, ou mesmo amplamente difundidos, ao longo do tempo. Ter que ligar com os (mal)entendidos prvios no serviria ao propsitos deste texto, da o seu uso como um tipo de jargo, ao incio, e com a ambio de categorias a partir de seu detalhamento2.
1. INTRODUO
O que accountability3 policial? Essa a pergunta que anima o presente ensaio. Sua ambio a de expor os limites da leitura que toma a accountability policial como uma espcie de concesso expediente a uma demanda externa oriunda de uma ou outra fatia do pblico. Enfim, como algo adicional, dispersivo, ou at restritivo ao trabalho da polcia. Ao contrrio, este texto argumenta que a accountability consiste no espao por excelncia de vivificao do mandato policial, to importante para a polcia quanto para o pblico a quem ela serve. Apresenta a accountability como algo intrnseco, vital, multiplicador e essencialmente benfico para o trabalho policial. justo colocar alguns elementos que permitam a quem se aproxima deste assunto pela primeira vez, ou que apenas volte a ele sem t-lo estudado, compreender algo do estado atual da discusso. Nos ltimos anos, talvez mesmo na ltima dcada, as discusses sobre como aprimorar
*Jacqueline Muniz - Professora do Mestrado em Direito da Universidade Candido Mendes. Diretora Cientfica do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (IBCC). Consultora da Rede de Policiais e Sociedade Civil na Amrica Latina. **Domcio Proena Jnior Professor da Coppe/UFRJ, Ordem do Mrito da Defesa, Membro do Instituto Internacional de Estudos Estratgicos (IISS, Londres) e da Associao Internacional de Chefes de Policia (IACP Leesburg, Va), Diretor Cientfico do Instituto Brasileiro de Combate , ao Crime (IBCC). 21
Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial
ou mesmo ampliar a accountability tm sido marcantes. Elas tm sido tomadas como um dos mais importantes rumos para a modernizao, a melhora do desempenho, o incremento da qualidade, do controle, e de tudo o mais que se possa associar atividade policial. Isso tem se traduzido de diversas maneiras. H quem veja accountability como o resultado da adoo de determinadas rotinas, procedimentos e formas de relato das atividades policiais. H quem a entenda como uma ampla demanda por transparncia sobre o que a polcia faz, como faz, e por que faz o que faz. H ainda quem a entenda como uma forma de monitorar, e controlar, a ao policial em tanto detalhe e to prximo do tempo real quanto possvel. Essas amplitude, promessa e alternativas da accountability como vereda do progresso policial precisam ser qualificadas. O que , por que, e como acompanhar, orientar, avaliar e controlar, a ao da polcia no so questes novas, recmdescobertas. Em verdade, esto na raiz da criao das polcias modernas. So mesmo aquilo que fez de determinadas organizaes de fora, polcias e modernas. O que se v hoje mais um captulo da histria das formas de como se responder a estas questes, e de como as respostas elaboradas no passado dialogam com a construo de respostas no tempo presente. Estas perguntas servem, mesmo, como uma chave para compreender o percurso das histrias das polcias. Elas permanecem no porque no tenham tido respostas satisfatrias ou suficientes, mas porque as respostas de cada perodo, para cada polcia, em cada mandato policial, numa certa sociedade, foram e seguem sendo a materialidade de seu aprimoramento. Estas mesmas perguntas estruturais levaram a novas formulaes em novas bases. H, portanto, algo de verdade na impresso de tantos policiais de que na polcia nada se cria de novo, desde que se qualifique. A reedio destas mesmas perguntas anuncia uma estabilidade essencial: o exerccio sempre atual, cambiante em meios, e constante em propsitos, do mandato policial. Essa carga presente e essa herana de histria deixam diversas questes sobre accountability policial. Existe um modelo ideal a ser seguido? Ou, ao contrrio, cada lugar deve ter sua accountability policial particular, caracterstica de seu tempo? A accountability policial uma questo poltica? Em que sentido? A accountability policial uma discusso sobre como ser popular, ou aprovado, pelo pblico? Ou ela
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Jacqueline de Oliveira Muniz & Domcio Proena Jnior
uma discusso sobre como melhorar a polcia? Qual a diferena entre uma e outra? A accountability policial uma questo tcnica? Em que sentido? uma discusso sobre qual a melhor rotina, o melhor mecanismo, a regularidade mais benfica ou o formato de relato mais preciso? Ou ela uma discusso sobre como relacionar decises policiais com resultados policiais, seus efeitos e conseqncias? Ou ela um pouco de tudo isso? Ou mais algumas coisas que outras? Voltamos assim ao incio, compreendendo um pouco a sua razo de ser. Essa a lacuna presente: afinal, o que accountability policial? Essa resposta tem duas partes, as duas partes deste texto. A primeira a que busca explicar o que accountability, ela mesma. Tratase de um exerccio exploratrio, que ensaia corporificar para um idioma latino termos do ingls que no tm mais, realmente, como serem simplesmente traduzidos. A se estabelece o que accountability em geral, de forma universal. A segunda parte da resposta busca aplicar os resultados da primeira parte para o caso da accountability policial. Trata-se de um desdobramento que aproveita uma diversidade de resultados dos Estudos Policiais no tema da accountability policial. devedor de uma variedade de estudos e trabalhos, listados nas referncias bibliogrficas, mas que no tm atribuio pontual ao longo do texto (que o que seria correto, no fosse este um ensaio). Isso no significa que no se reconhea, aprecie e, de fato, se use o que estes trabalhos e autores tinham a dizer. Ao contrrio, a apresentao que se faz seria impossvel sem eles. apenas que nesta ocasio fazer-lhes justia na forma adequada roubaria espao do que se deseja dizer. Um breve conjunto de consideraes finais permite um relance parte do dbito que se deve a estes autores e obras.
2. O QUE ACCOUNTABILITY?
Essa uma pergunta necessria, porque h diversas respostas e interpretaes. Algumas so contraditrias entre si, outras so vagas e conciliatrias, e outras mais se apresentam como desdobramentos, expanses ou acrscimos de diversas inspiraes, com distintos focos e contedos. Ser obrigado a, prestar contas, dar satisfao, responder
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por, explicar, esclarecer, justificar, obter a aprovao, identificar responsveis, controlar, monitorar, aditar, supervisionar, gerir, administrar, avaliar e diagnosticar, premiar e punir, corrigir e aperfeioar, tornar pblico, ou dar a conhecer ou divulgar, fazem parte da extensa lista de significados atribudos, ou atribuveis, accountability policial. O que seja ou deva ser a accountability policial na prtica tem uma forte componente contextual. Expressa processos histricos particulares, realidades e arranjos locais. A accountability policial recebe diversas terminologias mais especficas ou de ambio mais universal conforme caractersticas culturais, composies polticas, compromissos institucionais, vivncias corporativas, prescries ou modelos de mudana. Essa diversidade no gratuita: traz consigo questes e aspectos relevantes do fazer e gesto policiais que no podem ser ignorados ou esquecidos. Situa o que seja ou deva ser a accountability policial em um determinado estgio de discusso, entendimento ou instrumentalizao. Corresponde, na vida prtica, a uma bricolagem de vises, crenas, expectativas e rotinizaes convergentes ou no. Reflete a necessidade de respostas pragmticas, que atendam a demandas ou presses pblicas, diante de resistncias ou adeses corporativas. A dinmica que aperfeioa a accountability depende em boa medida do questionamento cotidiano sobre o que , por que, para quem, para que, sobre o que, como, quando, e quem faz o account, o relato para produzir accountability, policial. Mas quando este questionamento fica restrito ao experimentalismo, isto , a uma compreenso da prtica pela prtica na prtica, arrisca-se a confundir fins com meios, mecanismos com instrumentos, rotinas com procedimentos. Confunde-se o que ser accountable, estar sujeito a ter que produzir accountability, com a feitura do account e com a accountability policial em seus diversos usos. A accountability policial carece de uma formulao propriamente conceitual, de raiz terica, que estabelea o que essencial e invariante no processo de account e, sobretudo, no account da polcia. S assim se pode compreender, e valorar, o que especfico e particular na accountability policial. S a partir da se pode apreciar de maneira sistemtica a variedade do estado-das-(suas)-prticas, compreendendo sua riqueza, aferindo seus avanos e retrocessos. Tal formulao, por isso mesmo, deve ser capaz de revelar a unidade sistmica e abrangente
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que circunscreve e explica todas as lgicas, sentidos e usos de accountability policial. A necessria limpeza do terreno rumo construo do conceito de accountability policial comea por deixar claro que no h nada de particularmente distintivo, especial ou indito no fato de que a polcia tenha de ser accountable. Qualquer indivduo, grupo ou instituio que recebe um mandato accountable queles indivduos, grupos ou instituies que lhe delegaram tal mandato. 2.1 O que um Mandato? Todo mandato compreende a outorga de determinado poder por uma constituency, pessoa ou grupo que delega autoridade, ou se faz representar, para quem venha a exerc-lo em seu nome para um determinado fim. Um mandato uma procurao, uma delegao, uma incumbncia para praticar certos atos, num certo assunto, para uma determinada finalidade, de uma determinada maneira, em nome desta constituency. Todo mandato traz consigo a concesso de poderes da parte de quem o concede e a assuno de responsabilidades da parte de quem o recebe. Existem os mais diferentes tipos de mandatos. Mandatos podem ser provisrios, contingentes, de durao longa ou indefinida; podem autorizar a poucos ou a muitos; podem expressar atribuies restritas ou de grande extenso; podem estabelecer termos mais estreitos ou mais amplos para sua execuo. Com tudo isso, pode-se extrair de qualquer mandato um ncleo comum de responsabilidades que corresponde prpria condio de possibilidade da idia de mandato. Quem recebe um mandato, qualquer mandato, recebe poderes delegados que so definidos, esto condicionados e se explicam pela busca de determinadas finalidades. Quem recebe um mandato, qualquer mandato, compromete-se a: i) Usar os poderes delegados apenas para buscar o fim que justifica o mandato; ii) Exercer os poderes delegados escolhendo meios e formas de ao (ou inao) que no contradigam este fim;
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iii) Responder por estas escolhas, seus resultados e conseqncias, luz deste fim. 2.2 O que ser Accountable? Ser accountable ser responsvel pela obrigao de atender a estas exigncias intrnsecas a qualquer mandato. Ser accountable um atributo inseparvel de quem aceita um mandato. Ser accountable ser responsabilizvel por tudo que se venha a fazer no exerccio de um mandato. Isto significa dizer que quem recebe um mandato , ipso facto, accountable: a despeito de reconhecer-se (ou no) como tal; mesmo quando no se tem demandas explcitas de quem concede o mandato; independentemente da existncia de mecanismos, instrumentos, rotinas e procedimentos pelos quais fazer account. Por exemplo, quem recebe uma procurao particular da venda de uma casa torna-se accountable, responsabilizvel, por esta venda. Pode ser chamado a se explicar, a qualquer momento, por quem deu a procurao, pelo preo, pelas condies da venda ou quaisquer outras questes relacionadas com o mandato da venda da casa. E isso assim, mesmo que no se tenha explicitamente mencionado tal possibilidade quando se deu a procurao, ou mesmo que no se tenha determinado como tal prestao de contas deveria ser feita. 2.3 O que o Account? Fazer account o processo pelo qual se materializa a obrigao de ser accountable, identificando responsabilidades no exerccio de um mandato. Fazer account o processo pelo qual se identificam as relaes de causa e efeito entre escolhas, seus resultados e conseqncias no exerccio dos poderes delegados. Fazer account relatar responsabilidades decorrentes da liberdade de escolha contida num mandato. esclarecer contexto e contedo das escolhas de meios e formas de ao (ou inao), considerando o exerccio de poderes delegados luz das finalidades de uma delegao recebida. Isto significa dizer que as prprias escolhas realizadas no cumprimento de um mandato instruem os termos de seu account, a despeito da existncia prvia de normatizao, regularidade ou padronizao de mecanismos, instrumentos, rotinas ou procedimentos. Fazer account se beneficia, mas independe, de alguma institucionalidade pr-estabelecida, porque decorre diretamente do relato de contexto e contedo das escolhas realizadas. Pode-se inaugurar a feitura
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de account sobre o que quer que se deseje conhecer, a qualquer momento, diante de qualquer questionamento, ao redor de qualquer questo que remeta ao, ou referencie o exerccio do mandato. Dito de outra forma, sempre possvel inaugurar a feitura de account tendo como referncia to somente a considerao direta do contexto e contedo de escolhas, apreciando resultados e conseqncias, diante, contra, ou na ausncia de uma institucionalidade que o enquadre. Dar conta do desmoronamento da parede de uma escola pode, por exemplo, inaugurar a rotina de account sobre as condies e decises da manuteno dos prdios escolares. A autonomia diante de uma institucionalidade prvia a maior virtude do account, cujos fazeres podem inaugurar, (re)criar, (re)definir, emendar, excluir, reduzir ou ampliar mecanismos, instrumentos, rotinas ou procedimentos diante de questionamentos os mais diversos. Essa maleabilidade compreende e esclarece a diversidade dos processos de account, cada um deles especfico porque orientado pela busca de resposta a um questionamento singular quanto a um exerccio, tambm singular, de um mandato. Os processos de account se adequam, e por isso, retratam as especificidades das realidades locais em termos de objetos, formas e arranjos distintos. possvel fazer diversos accounts sobre as mesmas escolhas, resultados e conseqncias em funo de questionamentos, prioridades ou demandas sociais, polticas, econmicas, organizacionais, etc.. Por exemplo, pode se fazer diferentes accounts de um mesmo evento: o exerccio oramentrio de uma organizao. Pode-se fazer um account que prioriza despesas de capital, outro que prioriza as despesas de custeio, outro ainda que se ocupa das despesas de pessoal; um account que enfoca principalmente o fluxo de caixa, outro que se debrua sobre a temporalidade do controle de gastos. Cada um destes accounts pode, ou no, conter elementos suficientes para responder a outros questionamentos. Mas, em princpio, cada account s seria suficiente ou completo para atender ao questionamento que lhe deu origem, produzindo respostas: accountability. 2.4 O que Accountability? Accountability o produto do account, um resultado especfico que atribui responsabilidades a quem se tornou accountable pela aceitao dos poderes delegados de um mandato.
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Accountability a resposta concreta a um dado questionamento que orientou a feitura de um determinado account. a resposta que d instrumentalidade s responsabilidades identificadas por determinadas escolhas, resultados e conseqncias no uso de poderes delegados, luz de determinado fim. Accountability corresponde identificao de um curso de responsabilizao de indivduos, grupos ou instituies que foi extrado de um determinado account. Isto significa dizer que accountability o produto que permite converter e materializar responsabilidades em responsabilizao. possvel extrair diversas accountabilities de um mesmo account. Por exemplo, questionam-se as despesas de capital na execuo de um oramento. Para responder esse questionamento, para produzir accountability sobre essas despesas, se faz um determinado account. Mais tarde, questionam-se as despesas de pessoal na execuo deste mesmo oramento. Verifica-se que o account que foi feito, originalmente, para dar conta do questionamento sobre as despesas de capital, j contm os elementos de informao necessrios para produzir uma outra accountability, que responde satisfatoriamente a esta nova questo. Neste caso, um mesmo account produziu no s a accountability sobre despesas de capital como a accountability sobre despesas de pessoal. O fato que um mesmo account pode vir a produzir vrias accountabilities revela o potencial de economias de escala e mbito na produo de accountability. Quando se soma isso virtude do account iniciar, consolidar ou rever a institucionalizao de seus fazeres, percebese como uma abordagem sistmica para a produo de accountability pode ser til. Esta abordagem apresenta-se como um desdobramento lgico e conseqente do atributo de ser accountable, e da necessidade de fazer accounts diante da exigncia de se produzir accountabilities sobre o exerccio de um mandato. Pode-se institucionalizar a feitura de accounts abrangentes, que possibilitem um conjunto de accountabilities afins ou relacionadas, sempre que houver demanda por qualquer uma delas. Isso pode refletir o aprendizado de uma organizao, sua memria cumulativa de accounts e accountabilities; pode dar conta de prioridades explcitas ou de questionamentos recorrentes. Por exemplo, diante da demanda regular por accountabilities quanto s despesas de capital, pessoal ou custeio de
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um oramento, razovel institucionalizar o procedimento pelo qual a feitura de um account do oramento atenda a qualquer uma delas. Economizam-se recursos, evitando a duplicao de esforos que ocorreria se cada demanda tivesse que ser atendida por um account em separado. Viu-se que um nico uso de poderes delegados pode ser objeto de diversos accounts. Constatou-se, tambm, que um mesmo account pode servir produo de distintas accountabilities. Cabe, ainda, evidenciar que uma mesma accountability pode vir a ter diversos usos.
Figura 1. Fluxos de Accounts, Accountabilities e seus Usos.
Em si mesma a accountability responde s duas questes conexas que atendem ao exerccio de qualquer mandato: permite a quem recebe mostrar-se digno da delegao recebida e a quem outorga aferir se esta delegao, ou seu exerccio, segue atendendo a seus propsitos. Por esta razo, a accountability pode servir de base a diversos tipos de juzo e, por sua vez, a uma variedade de aplicaes para quem recebe ou outorga um mandato. A accountability pode ser parte de esforos que buscam rumos para o aprimoramento de prticas, ou para o controle do desempenho de indivduos e grupos, ou para a aferio de custos diante de benefcios. Pode alimentar a formulao de policies, polticas, diretrizes institucionalmente situadas ou planejamentos, a avaliao da adeso a prioridades, procedimentos e rotinas. Por exemplo, a accountability oramentria pode contextualizar e mesmo justificar mudanas de prticas contbeis, alteraes na legislao, criao de novas instncias de controle, supresso ou expanso de rubricas, alocao de mais recursos e, at mesmo, a redefinio dos termos pelos quais se faz e executa um oramento. As inmeras aplicaes que podem usar da accountability explicam, em larga medida, que se confunda o seu contedo com a sua instrumentalidade, ou melhor, com as possibilidades e impactos do seu uso. Assim se chega a listas como as apresentadas ao incio do texto, cujo
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equvoco o de tomar um dentre muitos usos possveis como definidor do que seja a accountability. Tem-se com isso um lapso lingstico corriqueiro, que induz ao erro que oculta, perverte ou restringe o entendimento integral de todos os usos, que o de converter responsabilidades em responsabilizao. Por isso, accountability permite prestar contas, mas prestar contas no e no esgota tudo o que se pode extrair da accountability. A isto se acrescenta um outro problema derivado da tolerncia para com essa impreciso: o de se impor um entendimento restritivo, que embaraa a compreenso ou mesmo desqualifica arranjos vlidos de accountability que do conta de realidades locais. Se prestar contas e apenas prestar contas accountability, ento quem identifique cursos de responsabilizao para outros fins, o autoaperfeioamento ou a aderncia s normas legais, por exemplo, no estaria produzindo accountability? Estaria sim, porque o que distingue e estabelece a accountability a responsabilizao pelo que se faz ou deixa de fazer, seus resultados e conseqncias. Com tudo isso, a accountability pode ter muitos usos, mas no serve a qualquer propsito. Alcana somente o que foi realizado, as escolhas que foram feitas e as conseqncias destas escolhas no cumprimento de um determinado mandato. por isso que no se pode tratar o (processo de) account como sinnimo dos diversos usos que podem ser dados aos seus resultados (accountability). Da mesma forma, no se pode confundir accountability com alguma forma de gesto. Accountability pode orientar as tomadas de deciso. Pode subsidiar a elaborao de novas normas ou sugerir o emprego de certos instrumentos de gesto ao invs de outros, por exemplo. Mas isto no quer dizer que se administre por accountability. Ao contrrio, se faz account sobre como se administrou. A accountability reporta-se, exclusivamente, ao repertrio de respostas a questes e implicaes oriundas das escolhas feitas em prol dos fins estabelecidos na delegao ou incumbncia recebida. Toda accountability tem, portanto, dois limites insuperveis que circunscrevem sua realizao: o que decorre da natureza de qualquer account e o que corresponde aos contedos pelos quais se accountable. 2.5 Quais so os Limites do Account e da Accountability? Um account s account porque diz respeito ao que j aconteceu. Refere-se a escolhas feitas no passado. Todo account
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inescapavelmente a posteriori. Da decorre a impossibilidade de se fazer account em tempo real ou em antecipao a uma escolha. No h como fazer o account de algo que ainda no se fez; de algo que ainda no se terminou de fazer; de um contra factual; de uma conjectura; de uma possibilidade no realizada; enfim, de um desejo. Assim, inexeqvel fazer o account de um tratamento mdico que nunca existiu. Da mesma forma, impossvel fazer o account de uma aula de literatura que o professor ainda no encerrou. tambm absurdo fazer o account da suposio de que a porta seria arrombada pelo bombeiro mesmo se no tivesse ocorrido um incndio. Por fim, nonsense fazer o account da inferncia de que o policial teria sido racista caso a vtima fosse negra. Um account s account porque relata algo que j teve incio, meio e fim; algo em que se fizeram escolhas diante de uma situao, e j se conhecem seus resultados e conseqncias. S se e s se pode ser accountable pelo que se fez ou deixou de fazer em prol do fim que justifica a delegao recebida de uma dada constituency. Isto significa dizer que se accountable sobre um determinado conjunto de coisas, que correspondem aos termos especficos que singularizam um determinado mandato, ou seja, o que se poderia descrever como sendo seu mbito, alcance e contornos. O mbito de um mandato estabelece o objeto sobre o qual incidem os poderes delegados. Isto pode se expressar em requisitos ou restries para e da ao; pode incluir um evento ou classes de eventos; abranger distintos indivduos e grupos em diversas circunstncias; compreender determinados locais, lugares ou territrios. Por exemplo, socorrer como requisito, o afogamento como evento, os banhistas de uma praia durante o dia como abrangncia, e as praias pblicas como territrio poderiam expressar o mbito do mandato de uma determinada organizao de salvavidas. O alcance de um mandato distingue quem exerce os poderes delegados. Esclarece sobre a exclusividade, concorrncia, sobreposio ou compartilhamento de uma mesma delegao ou entre delegaes distintas que incidem sobre um mesmo objeto. Por um lado, distribui a execuo de um nico mandato entre diversos agentes delegados. Por outro, baliza as linhas divisrias entre mltiplos mandatos (e seus procuradores), que possuem ou podem possuir mbitos coincidentes.
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Por exemplo, o socorro aos banhistas nas praias pblicas , ou pode ser, compartilhado por salva-vidas, paramdicos, policiais ou at pelos prprios cidados; mas o salva-vidas que tem precedncia no salvamento no mar, como entre os salva-vidas h precedncia sobre quem ir agir num determinado caso. Os contornos de um mandato determinam como se pode exercer os poderes delegados. Indicam exigncias e predilees de quem outorga o mandato sobre alternativas desejveis ou tolerveis de ao. Estabelecem, portanto, as fronteiras contextuais do que se est autorizado a fazer. Identifica o que estaria aqum ou alm da inteno da procurao concedida. Em outras palavras, os contornos de um mandato arrolam determinados modos e meios de agir ou fazer; tipos particulares de capacidade de ao; os requisitos expressos em determinadas legislaes, normas ou procedimentos, associados a uma dada qualificao profissional ou contidos nos elementos de determinada prxis. Por exemplo, impedir banhistas de entrarem num mar bravio est aqum da autorizao dada aos salva-vidas que podem apenas usar de procedimentos de alerta; da mesma forma, impedir um banhista resgatado de voltar ao mar est alm desta autorizao. Num salvamento no mar, a autorizao pode desaconselhar ou excluir alternativas de resgate que vitimem o banhista em funo de cdigos ou normas estabelecidas; pode ainda, diante de resistncias do banhista, recomendar ou preferir alternativas mais ou menos impositivas que permitam o resgate. As liberdades de escolha de quem outorga um mandato e de quem o recebe impem nveis de flexibilidade intrnsecos, essenciais ao exerccio concreto de poderes delegados. Isto empresta especificidade e singularidade ao mbito, alcance e contornos do exerccio de um mandato. dizer: uma medida de arbtrio perpassa qualquer delegao recebida desde a sua definio at as alternativas reais de seu cumprimento. Temse, assim, mltiplas instncias de discricionariedade que se combinam e interagem, respondendo s demandas de uma constituency. Resultam a seu turno de vises e interesses em conflito e em barganha daqueles que concedem e recebem um mandato. Na prtica, isto se traduz em um processo continuado de afirmao ou alterao dos termos de um mandato. Reafirma-se ou modifica-se o mbito o alcance e os contornos de uma procurao, repartindo-a entre
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distintos delegados ou mandatos. D-se conta de intersees, justaposies ou lacunas. Modifica-se mbito, alcance, contornos, afinandoos tanto s expectativas da constituency quanto pela considerao de meios e capacitaes disponveis ou possveis aos agentes delegados (estadodas-prticas ou at estado-da-arte). V-se aqui o destino supremo do account, que seria, por si s, razo suficiente para ser accountable. Revelase o propsito primeiro, ou a materialidade fundante, dos diversos usos da accountability: o aperfeioamento do mandato. 2.6 Por que Full Responsibility Selective Accountability? Ser accountable, fazer account e produzir ou oferecer accountability constituem, em seu conjunto e integralidade, a contraparte dos poderes delegados de um mandato. Correspondem ao atributo de ser responsabilizvel, ao processo de identificar responsabilidades, e responsabilizao por escolhas, resultados e conseqncias no exerccio de um mandato luz de seu fim. -se, a priori, responsabilizvel, accountable, por tudo o que se faz, ou se deixa de fazer, no exerccio de um determinado mandato. Neste sentido, a responsabilidade pela delegao recebida , em si mesma, sempre plena. Tem-se sempre full responsibility, -se sempre integralmente responsabilizvel pelo (que se faz no) uso dos poderes delegados. Embora se seja accountable por tudo, no se pode fazer account, ou produzir accountability, de tudo. H limites insuperveis para a ambio de uma full accountability, de uma plena responsabilizao, que exaurissem todas as escolhas realizadas por cada um dos atores envolvidos, dando conta de todos os resultados e conseqncias em cada evento relacionado ao exerccio de um mandato4. impossvel esgotar ou reconstituir todos os cursos de ao, suas condies e efeitos. impossvel esgotar ou reconstituir plenamente a realidade em toda a sua riqueza e complexidade. impossvel saber tudo, dar conta de tudo. As escolhas, resultados e conseqncias no uso dos poderes delegados, que se tornam objetos de account para produzir accountability, constituem um recorte da realidade. Reportam-se a um evento ou conjunto de eventos concretos, que foram selecionados em funo de questionamentos, prioridades ou demandas. Revelam uma forma
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particular de olhar, recortar, apreender, reconstruir uma dada realidade que se quer conhecer. Expressam instncias de discricionariedade que vo, desde um questionamento individual, passando pelas rotinas de quem exerce o mandato, at o atendimento de demandas explcitas da constituency. Por conta disto, a concreo do account para produzir accountability, e da prpria accountability, por natureza, seletiva, pois fica sempre aqum da pretenso de se saber tudo sobre tudo. Est sempre, de alguma forma, limitada pelas circunstncias, pela realidade. Mesmo uma accountability que se anuncia como plena est fadada a ser seletiva. Se a quimera de uma full accountability potencial, latente em qualquer mandato, como espelho do atributo de ser-se accountable, a selective accountability que vige como realidade do exerccio de qualquer mandato. H questes em que a responsabilizao desejada almeja aproximarse o mximo possvel de uma full accountability. Isto conduz a uma accountability exaustiva das escolhas realizadas num certo evento, seus resultados e conseqncias. Por exemplo, comum que se ambicione fazer um account exaustivo do dispndio de fundos pblicos. Neste caso, os mais diversos cursos de responsabilizao, expressveis em accountability, tornam-se relevantes para se produzir uma resposta que vai desde os porqus e como(s) de um gasto individual at o limite daqueles gastos que so explicveis num oramento. Note-se que esta busca por uma resposta exaustiva, baseada num account exaustivo, para uma accountability plena, segue sendo seletiva, no caso, limitada ao que se pode saber, ao que se pode reconstruir, ao que se pode explicar. H situaes em que a responsabilizao desejada satisfeita pela produo de uma accountability que est deliberadamente muito aqum do que seria o limite do possvel. Neste caso, a accountability atinge apenas algumas, mas no todas as escolhas, resultados ou conseqncias contidas em determinados eventos ou classes de eventos. Qual seja o critrio de seleo, orienta-se pela demanda de responsabilizao: pode privilegiar determinadas escolhas (operar ou no, na medicina); ou determinados resultados (insucesso de transplante); ou determinadas conseqncias (morte do paciente). Qualquer um destes critrios pode estar posto, a priori, quando da aceitao do mandato; pode ser posto em vigor num determinado momento, por um determinado prazo; ou pode nascer de
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uma demanda por accountability a partir de um caso individual. Todas estas possibilidades refletem instncias de discricionariedade, seletividade na produo de cursos de responsabilizao desejados. Por exemplo, comum que a accountability no ensino seja explicitamente seletiva, confinada ao acompanhamento de determinados resultados: o plano de aulas, o nmero de horas-aula dadas e apresentao de fichas de presena e notas de alunos. Mas a administrao escolar pode demandar account das escolhas de quem ensina diante de uma dvida ou uma denncia de certos resultados ou conseqncias. Quem ensina accountable por tudo, mas s se produz accountability para alm destes itens usuais sob demanda. Essa demanda pode estar condicionada a uma rotina, uma amostra entre diversos casos ou a prazos regulares; pode responder ocorrncia de algum fator diferenciador que chamou a ateno; mas podem tambm corresponder exclusivamente a demandas ad hoc, expedientes, volitivas, nascidas do exerccio de discricionariedade de quem concede ou de quem recebe o mandato. A realidade dos mandatos a perspectiva de full responsibility por meio de selective accountability5. A responsabilidade plena se realiza na identificao (account) e pela atribuio (accountability) seletiva de responsabilizao. Esta seletividade, nascida de decises discricionrias motivadas por questionamentos, prioridades ou demandas, encadeia uma sucesso de tradues do que potencial no que se pode obter do real, cujo rumo o da qualificao progressiva da responsabilidade concreta de quem exerceu poderes delegados. Por meio de accounts, converte-se a priori o responsabilizvel em cursos de responsabilidades identificadas. Por meio do account, vai-se do potencial daquilo pelo que se responsabilizvel (accountable) para a identificao de responsabilidades no desenrolar de um determinado evento. Atravs da accountability, vaise destas responsabilidades para a responsabilizao de indivduos, grupos ou instituies por determinadas escolhas, seus resultados e conseqncias neste evento. Tem-se, portanto, um encadeamento de discricionariedades, de seletividade, que articula sobre o que se accountable, qual accountability se deseja, e qual account pode produzi-la. H ainda um outro aspecto fundamental a ser considerado para que se possa compreender como se tem full responsibility por meio de selective accountability. Trata-se da questo das externalidades. No mundo real h mais que intenes e escolhas. H acaso, h imponderveis, h
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acontecimentos que independem da vontade humana, e que alteram ou podem desviar o rumo das aes, seus resultados e conseqncias. Por esta razo, no se accountable por tudo o que acontece, ou por todos os resultados e conseqncias de uma forma particular de decidir ou agir. No cabvel ser accountable por externalidades, pelo que quer que acontea no exerccio de um mandato que no seja decorrente de escolhas. Contudo, -se accountable pelo que se fez ou deixou de fazer diante de externalidades. -se, ainda, accountable pelo que se fez ou deixou de fazer diante da possibilidade da ocorrncia de externalidades previsveis. Note-se que no h nenhuma contradio entre natureza a posteriori do account e a sua realizao sobre decises ou aes diante de uma possibilidade. O que est em jogo o account sobre o que se fez no passado, diante da oportunidade de um determinado evento futuro. Tratase, ento, de ser accountable pelo que foi ou no foi antecipado. Um critrio comum a pases de tradio do Direito Comum o de limitar o alcance do ser accountable pela antecipao aos eventos previsveis por uma pessoa razovel. Algum critrio deste tipo necessrio para refrear uma obrigao de ser presciente sobre tudo, o que nonsense. Serve para estabelecer sobre o que se pode ser accountable no preparo diante de antecipaes razoveis. Como em qualquer account, o account sobre a antecipao remete a explicao sobre como se lidou (o que se fez ou deixou de fazer) diante da possibilidade da ocorrncia de um evento, considerando as expectativas da constituency e o que era possvel fazer com os meios e capacitaes disponveis. Por exemplo, no se pode ser accountable, responsabilizvel, pela chuva forte ou por um equipamento que falha quando dele se necessita; mas se accountable pela preparao para lidar com a chuva forte e pela manuteno do equipamento, porque razovel antecipar que em algum momento ir chover forte, e que equipamentos falham quando no so mantidos. 2.7 Uma Sntese. Viu-se que um mandato corresponde busca de um determinado fim pela delegao de poderes, identificando quem o outorga e quem o recebe. A finalidade de um mandato determina os objetivos a serem atingidos, delimitando efeitos e resultados desejados. A delegao de
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poderes corresponde concesso de autorizaes que circunscrevem decises, meios e aes compatveis com a busca destes objetivos. Quem outorga um mandato responde pelo contedo, contexto e controle dos poderes que delega. Quem recebe um mandato responde pelo contedo, contexto e controle do exerccio dos poderes recebidos. Viu-se que quando se recebe um mandato -se accountable por ele, responsabilizvel por todas as escolhas, resultados e conseqncias do exerccio dos poderes delegados diante de quem os outorgou. Viu-se que a materialidade do ser accountable corresponde accountability, responsabilizao, construda a partir da identificao de responsabilidades, isto , pela feitura de um determinado account. Viu-se que a accountability serve primeiramente ao aperfeioamento do mandato concedido, permitindo (re)afirmar ou rever seus objetivos e poderes. Viu-se, tambm, que ser accountable, fazer accounts e produzir accountability correspondem, em sua totalidade, contrapartida necessria do recebimento de poderes. Viu-se, ainda, que a realidade da full responsibility corresponde a uma selective accountability, ou melhor, a uma accountability do que relevante no e para o exerccio do mandato. Viu-se, por fim, que apenas diante da caracterizao de um mandato concreto, isto , da sua qualificao em termos de mbito, alcance e contornos, que se podem materializar cursos de responsabilizao, accountability, institucionalizando seus usos no mundo real.
3. ACCOUNTABILITY POLICIAL
Em um sentido geral, a accountability policial corresponde a uma aplicao da definio de accountability aos casos particulares dos mandatos policiais. Refere-se, to somente, ao repertrio especfico de respostas a questes e implicaes oriundas das aes, seus resultados e conseqncias feitos em prol das finalidades estabelecidas por estes mandatos. Constitui, em sentido estrito, o produto do processo de account sobre o que se fez ou se deixou de fazer por aqueles que receberam da polity a autorizao para o exerccio de um mandato especfico, o mandato policial. A accountability policial reflete as instncias de discricionariedade ou dinmicas de seletividade sobre o que certa comunidade poltica quer saber sobre o exerccio de certo mandato policial, em termos de seu mbito, alcances e contornos.
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3.1 O Mandato Policial H dois elementos distintivos no mandato policial. O primeiro deles que a constituency que outorga o mandato policial a polity. dizer: o mandato policial concedido por uma comunidade poltica, constituda pela sociedade e seu governo, que exerce uma dada governana num determinado territrio. Isto significa dizer que o mandato policial , por natureza, uma procurao pblica, e, por razes histricas, uma tarefa estatal. Pblica, uma vez que se reporta a uma concesso da coletividade. Estatal, j que sua administrao cabe ao governo. O segundo que o mandato policial incide sobre a prpria polity que o outorga. dizer: o mandato policial corresponde ao exerccio de poderes delegados sobre a prpria comunidade poltica que os delegou. Em outras palavras, o mandato policial a autorizao dada por uma polity para ser, ela mesma, objeto da ao de alguns de seus integrantes. A natureza poltica, pblica, domstica e comunal do mandato policial permite caracterizar a sua finalidade por excelncia: sustentar a ordem social, pactuada na e pela polity, de tal forma a impedir que o exerccio dos poderes que a polity concede dela se emancipe, voltando-se contra ela sob a forma da tirania do governo, opresso por seus procuradores ou aparelhamento para propsitos particulares. A especificidade do mandato policial a produo autorizada de enforcement em prol da paz social ou da sustentao das regras do jogo social estabelecidas pela polity, sem cometer violaes ou violncias. Tratase, portanto, de produzir alternativas de obedincia que garantam um determinado status quo desejado numa polity, com o seu consentimento e sob o imprio de suas leis. De forma sucinta, isso que define o mandato policial: o exerccio do poder coercitivo autorizado pelo respaldo da fora de forma legtima e legal. As diversas autorizaes concedidas por uma polity para o exerccio do mandato policial tm como fonte o poder coercitivo. Estas autorizaes ou poderes delegados podem variar em contedo, qualidade e extenso em cada polity. Contudo, so derivaes contextuais e funcionais que gravitam em torno da instrumentalidade do poder coercitivo. O contedo instrumental que materializa o poder coercitivo o uso da fora para a
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polity, na polity, da forma que a polity estabelece. Isto impe uma inescapvel digresso que busca esclarecer este elemento central: o uso da fora. No h como compreender o uso de fora como um fenmeno autnomo, que existe em si mesmo, algo exterior s relaes sociais e, por isso, capaz de interromp-las ou substitu-las. O uso de fora um instrumento a servio das formas de exerccio de poder, com tudo que este tem de paixes, vontades e interesses. A alternativa do uso de fora expressa um modo particular de interao social, to previsvel como qualquer outro6. Neste sentido, o uso de fora reflete as expectativas sociais presentes numa comunidade poltica quanto sua possibilidade, manifestao e conseqncia. Isto circunscreve a experimentao antecipada do uso de fora como um fato possvel ou sua vivncia como um ato manifesto. Revela, ainda, a integralidade das expresses empricas do uso (potencial e concreto) de fora. Permite compreender seus efeitos, sobretudo onde a sua manifestao em ato no teve lugar, isto , onde a apreciao de sua potencialidade foi suficiente para dobrar vontades. Este efeito no menos uso de fora porque prescindiu da realizao em ato. Ao contrrio, revelase plenamente uso de fora ao instrumentalizar coero. Com o exposto, esclarece-se o universo de resultados plausveis da instrumentalidade do mandato policial em termos do uso autorizado da coero com respaldo da fora. O potencial de fora compreende os efeitos dissuasrios e, em alguma medida, preventivos diante da perspectiva ou mesmo apenas da possibilidade do exerccio do mandato policial. O concreto de fora compreende os efeitos repressivos e, em alguma medida, dissuasrios do exerccio do mandato policial. A forma que uma dada polity estabelece para o exerccio autorizado do uso da fora configura o rol de alternativas tticas admissveis na execuo do mandato policial. , precisamente, a autorizao de uma comunidade poltica ou o consentimento social, traduzido em aderncia coletiva, pactuao poltica e dispositivos legais, que do o contedo do uso da fora no exerccio do mandato policial. Isso to mais evidente e distintivo quanto mais prximo se est da ao manifesta, onde a oportunidade do concreto de fora se pe. Uma polity pode exigir, modificar, moderar ou proibir alternativas de uso de fora, dando conta das representaes, expectativas e contextos sociais especficos em relao ao mandato policial.
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V-se, assim, como o uso de fora que uma polity admite, ou pode admitir, no exerccio do mandato policial depende do que ela espera de, e consente a, seus procuradores. As organizaes estatais de fora capazes de atender aos requisitos das polities para o exerccio do mandato policial diferenciaram-se das foras armadas nos ltimos dois sculos7. O resultado deste processo levou criao de diversas organizaes conhecidas hoje como polcias. A rigor, s polcia quem recebe da polity o mandato policial como apresentado acima, quem est autorizado a, e responde por, todos os elementos deste mandato. A polcia um instrumento de poder para fins restritos e transparentes, autorizada a intervir para produzir obedincia na polity pelo uso de fora sempre que necessrio, nas ocasies e formas estabelecidas pela polity8. Por esta razo, a polcia se interpe, e se espera que ela se interponha, entre vontades em oposio ou interesses em conflito, enfim, em qualquer situao que ameace a continuidade dos termos presentes que expressam as pactuaes sociais. porque a polcia existe para preservar, sustentar, garantir que se pode caracteriz-la como defensiva, independentemente da escolha de formas de ao antecipatrias, preemptivas ou restauradoras. Uma realidade fundamental emerge deste entendimento da polcia como sendo quem recebe o mandato policial de uma polity: a qualidade da definio e do exerccio deste mandato, isto , o modo como ele estabelecido e executado. Trata-se de apreciar o quanto as atividades de uma polcia se aproximam ou se afastam da integralidade do mandato policial de uma polity, e como este mandato estabelecido e expresso. Em outras palavras, o quanto o exerccio do mandato manifesta a adeso e aderncia de uma polcia diante das formas estabelecidas pela polity para a ocasio e uso dos poderes delegados. So estas consideraes estruturais que mais imediatamente evidenciam o ciclo de responsabilizao que conecta quem delega a quem recebe o mandato policial na busca de sua finalidade, orientando os termos em que cada um deles responde pelo controle, contedo e contexto da concesso ou do exerccio do poder coercitivo. Revela-se assim como a responsabilizao, como a accountability, percorre todo o mandato policial.
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3.2 Discricionariedades H diversas instncias de discricionariedade que se manifestam no mandato policial. A primeira delas, e a mais importante, a discricionariedade expressa nas decises da polity 9 que remetem a mltiplos atores, contextos, e temporalidades que conformam o mandato policial e seus termos concretos. Sociedade e governo que configuram a governana de uma polity diferenciam-se internamente. A sociedade constituda dos mais diversos grupos sociais que partilham e divergem sobre crenas, valores, normas. O governo, por sua vez, contm e expressa disputas entre grupos de interesse. Um e outro podem ou no convergir quanto ao que seja, ou deva ser, ou o que se espera que seja o mandato policial. O que esteja estabelecido como sendo o mandato policial est aberto a esta dinmica de construo de legitimaes, composies e rupturas que caracterizam a governabilidade. Revela-se, aqui, a multiplicidade de instncias discricionais na confluncia de autorizaes, questionamentos e direes harmoniosos ou no, emanados da polity sobre a definio e o exerccio do mandato policial. A segunda delas corresponde s decises e escolhas que selecionam qual accountability a polity, em sua diversidade, deseja, prioriza, descarta e como a utiliza. Em termos concretos, esta instncia de discricionariedade compreende as tomadas de deciso do governo, da sociedade e da prpria polcia sobre o porqu de, sobre o que, quando, como e para que produzir accountability; e mais ainda, sobre como utilizar-se de qualquer accountability produzida ou a produzir. Isso tem lugar tanto em termos do que esteja estabelecido antes da ao policial quanto ainda na forma pela qual se percebe e aprecia, neste sentido, tudo o que se possa questionar por accountability, depois da ao policial. nesta dinmica que a selective accountability se faz, e serve a full responsibility. So estas discricionariedades que contextualizam e conformam a discricionariedade no e do exerccio do mandato policial. O poder de decidir sobre a ao policial mais adequada a um certo tipo de evento, ou mesmo de decidir agir ou no agir numa determinada situao diante de um evento ou de sua antecipao, revela que a tomada de deciso discricionria a prxis essencial da polcia, do exerccio do mandato policial.
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Por sua prpria natureza e contexto, a ao policial s pode ser produzida atravs de uma abordagem autnoma. A produo da soluo policial, conformada pelas discricionariedades da polity, premida pelas circunstncias do momento e exposta s contingncias da vida social, possui uma temporalidade particular. A ao policial responde a demandas inadiveis, a atos ou fatos que esto em curso e que tm que ser enfrentados, encaminhados, no agora. Por isso, a ao policial se d num tempo presente que estendido pela durao, pelas necessidades de resoluo, da ao. Ela tem lugar numa sucesso de eventos, conexos ou desconexos, contnuos ou descontnuos, envolvendo dinmicas multiinterativas entre diversos atores. As intensidade, densidade e conseqncia destas dinmicas impem a tempestividade do agir policial e explicam o carter limitado, provisrio, de suas solues. Isso torna impossvel prdeterminar a ao policial em cada situao, exigindo o uso discricionrio dos poderes do mandato. Afinal, os elementos singulares presentes em uma situao particular podem constituir o relevo mais importante na soluo policial. E impossvel conhec-los at que se revelem de maneira concreta, imediata, presente numa situao. A discricionariedade da polcia revela-se, ento, bem mais ampla. Vai alm das alternativas coercitivas, modos de uso de fora, e atravessa integralmente a ao policial. Reporta-se no apenas s oportunidade e propriedade do uso de fora, mas alcana toda e qualquer atividade policial. Com o benefcio destas consideraes, percebe-se como o exerccio do mandato policial uma materialidade da governana, correspondendo tomada de deciso poltica na esquina (streetcorner politics)10. Sem embargo, o poder discricionrio ganha em complexidade e latitude quanto mais o agente policial esteja envolvido com as tarefas de policiamento, as quais esto, por sua visibilidade, mais expostas apreciao e ao controle sociais, isto , mais expostas demandas por accountability. Pode-se dizer que a discricionariedade policial ecoa as discricionariedades sadas da polity, e isso de tal maneira que o contedo do que seja a ao policial no redutvel a um roteiro pr-determinado, nem mesmo rigidez de princpios normativos. Ao contrrio, o contedo da ao policial determinado diante do contexto de cada situao particular, considerando as direes emanadas da polity quanto oportunidade e propriedade de um determinado curso de ao. A deciso sobre uma e outra pertence inescapavelmente ao policial
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individual, que depende de seu poder discricionrio para poder realizar o seu trabalho. Por conta disso, a ao policial est sujeita apreciao poltica, social, legal ou administrativa apenas a posteriori, atravs de accountability. diante deste entendimento que se pode compreender como a iniciativa da ao policial resulta de uma avaliao ad hoc pelo agente policial. Esta avaliao est tambm sujeita a diretrizes amplas quanto a sua oportunidade e iniciativa, quanto a sua prioridade e contedo, emanadas da organizao policial ou apreendidas num determinado contexto. V-se aqui como a legalidade da ao policial no resulta de uma abordagem mecnica e autoreferida da lei, e como a sua legitimidade no se constitui pela reproduo cega das exigncias da polity, mesmo que expressas em requerimentos ou manuais11. Resultam de interpretaes, de um processo de ajustes e adequaes aos termos concretos do mandato policial, conduzido em ato pelo agente policial durante sua ao.
3.3 Os Termos do Mandato Policial As instncias e dinmicas de discricionariedade permitem compreender como o mandato policial, potencialmente amplo e to pervasivo, reduz-se a termos concretos mais limitados e restritos. por isso que s til avanar rumo instrumentalidade da accountability luz da qualificao do mbito, alcance e contornos do mandato policial. Estes ltimos traduzem os distintos limites e cautelas que tornam real um determinado mandato policial, numa determinada comunidade poltica. 3.3.1. mbito O mbito reporta-se ao objeto sobre o qual incidem os poderes delegados do mandato policial. O mbito do mandato policial a prpria polity, decantada pelos mais diversos recortes empricos. Um recorte freqente o que desdobra o mbito do mandato policial em termos geogrficos. Assim o mbito pode abranger todo o territrio de uma comunidade poltica, ou reparti-lo. Estes recortes podem aproveitar divises geogrficas pr-existentes, como bairros, zonas, cidades, reas metropolitanas, provncias, estados ou grandes regies de um pas. Pode ainda restringir-se a lugares especficos mais, ou menos, restritos, contnuos
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ou descontnuos, como as vias ou parques pblicos; um porto ou um shopping center; os quartis militares, os presdios, as agncias postais ou bancrias; a vizinhana das escolas, ou o fluxo e as margens de um rio. Um outro recorte comum o que desdobra o mbito do mandato policial em termos de eventos. O mbito do mandato policial pode abarcar conjuntos de eventos sob rubricas amplas como Segurana Pblica, Ordem Pblica, Law Enforcement, Securit Interieur. Pode restringirse a certos eventos ou classes de eventos, refletindo autorizaes especficas para atuar diante de um ou outro tipo de crime, um ou outro tipo de violncia, um ou outro tipo de situao ou perturbao. Assim, pode-se ter mbitos que circunscrevem um determinado mandato policial ao homicdio ou ao trfico de drogas; ao terrorismo ou s violncias domstica, de gnero ou intra-familiar; s partidas de futebol ou passeatas polticas; escolta de autoridades ou ocasio de eleies; ao cybercrime ou falsificao de documentos. Outro recorte o que desdobra o mbito do mandato policial pela ateno especial a determinados grupos de pessoas. O mbito do mandato policial pode estar delimitado a segmentos da populao, como os contribuintes ou uma comunidade indgena; os parlamentares, os militares ou os policiais. Os diversos mbitos dos mandatos policiais estabelecidos por, e numa, polity se sobrepem, combinam, interpenetram, produzindo uma variedade de arranjos policiais que co-existem de forma mais ou menos atritiva ou cooperativa. Assim, numa mesma polity, a investigao de homicdios pode pertencer, simultaneamente, ao mbito de distintos mandatos policiais com recortes territoriais local e provincial. Qualificam, ainda, as diferenas de mbito dos vrios mandatos policiais numa mesma polity ou entre distintas polities. Assim, numa dada polity, a circulao de determinadas mercadorias, como armas, lcool e tabaco, corresponde ao mbito de um determinado mandato policial especfico, e noutras o fluxo destas mercadorias no so objeto de um mbito distintivo. 3.3.2. Alcance O alcance distingue competncia e precedncia de quem exerce os poderes delegados numa dada polity. O alcance do mandato policial
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esclarece sobre a exclusividade, concorrncia, sobreposio ou compartilhamento de um mesmo mandato ou de mandatos distintos que tm mbitos sobrepostos ou coincidentes dentro de uma mesma polcia ou entre distintas polcias. O alcance permite distribuir a execuo do mandato policial entre os diversos policiais de uma mesma polcia. Para lidar com homicdios, h polcias em que a investigao pertence exclusivamente a um departamento especializado em homicdios; h outras em que a investigao do homicdio de certos tipos de vtima pertence a um departamento voltado para pessoas mais expostas a riscos; h ainda polcias em que esta investigao fica a cargo da equipe de policiais que chegou primeiro na cena do crime. H polcias em que a investigao de um homicdio por um departamento especializado obedece precedncia do mais snior, que escolhe seus casos; h outras em que o primeiro policial a lidar com o caso conduz a investigao at o seu final; h outras em que se realiza uma avaliao sobre qual seria o melhor policial para lidar com um caso especfico; h outras ainda em que vrios policiais entram e saem de um mesmo caso que permanece sendo coordenado por quem tenha comeado a investigao. Para lidar com situaes de alto risco, h polcias que renem os policiais convencionais em unidades tticas provisrias, que se dissolvem aps sua ao; h outras que dispem de unidades de operaes especiais permanentes; h outras ainda que mantm capacidades tticas, mdicas, de negociao e apoio psicolgico em unidades especializadas para o atendimento geral de emergncias. O alcance do mandato policial possibilita, tambm, balizar as linhas divisrias entre diferentes polcias, que possuem, ou podem possuir mbitos coincidentes. Orienta, por sua vez, arranjos entre organizaes policiais que permitem determinar qual polcia deve agir quando h conflitos de competncia entre elas. A administrao do trnsito urbano sobrepe as competncias de uma Polcia Municipal com as de uma Polcia Estadual. Diante de um acidente trnsito com morte, pode haver conflito sobre quem competente para cuidar dessa situao. Se est previamente estabelecido que o mbito da
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Polcia Municipal no cobre acidentes fatais, ento no h necessidade de discusso de alcance. Cada Polcia cuida de sua parte: a Municipal faz isso e aquilo, a Estadual aquilo outro. Mas se tanto uma quanto a outra podem lidar com o problema, tem-se alguma acomodao, e esta uma questo de alcances. H arranjos entre as polcias em que a primeira a se fazer presente no local quem assume; h arranjos em que as polcias se alternam, ora uma, ora outra na conduo do problema; h arranjos em que se convenciona que a precedncia entre as polcias decorre de determinados fatores presentes nas circunstncias do acidente que o fazem atribuio de uma ou da outra. A circulao de mercadorias atravs de fronteiras sobrepe as competncias de uma Polcia Municipal com as de uma Polcia Estadual e, ainda, com as de uma Polcia Federal. Diante da apreenso de uma mercadoria contrabandeada na feira pela polcia municipal, pode haver divergncias sobre qual polcia dar continuidade ao caso. A discusso de alcance pode permitir uma acomodao que oriente as competncias policiais em conflito, em funo da origem domstica ou estrangeira da mercadoria, do tipo ou valor da mercadoria apreendida, ou ainda da suspeita ou no do envolvimento de organizaes criminosas. A administrao penitenciria pode levar sobreposio de competncias de uma polcia penitenciria e uma polcia estadual diante de uma rebelio de presos com refns. A discusso de alcance pode permitir uma acomodao das competncias em conflito em funo da extenso, durao, gravidade ou repercusso da rebelio, deslocando a precedncia de uma polcia para a outra.
3.3.3. Contornos Os contornos determinam como se pode, ou deve exercer os poderes delegados numa dada polity. Os contornos de cada mandato policial indicam exigncias e predilees da polity, estabelecendo alternativas desejveis ou tolerveis para a ao policial. Estabelecem, portanto, os limites contextuais do que uma polcia est autorizada diante da delimitao de seus alcance e mbito de atuao. So precisamente os contornos do mandato policial que buscam atender s exigncias e
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predilees da polity, identificando o que estaria aqum ou alm da inteno da procurao concedida. Por esta razo, os contornos do mandato policial qualificam o contedo, os modos e meios do agir e fazer policial de cada polcia e de suas subdivises. Expressam o universo de valores culturais e expectativas sociais de uma polity sobre o mandato policial, estabelecendo diversas instncias de instrumentalidade que buscam aproximar o exerccio do mandato destes valores e expectativas. Os contornos do mandato policial retratam de maneira sensvel as interaes entre a sociedade e seu governo, buscando dar conta da pluralidade de convices, interesses e opinies. Refletem, portanto, um processo continuado de aproximaes, um ir e vir, que se apresenta na forma de prioridades polticas, expedientes legais e normativos, diretrizes organizacionais ou administrativas, doutrinas ou mtodos de ao, demandas locais, comunais ou minoritrias, clamores, vivncias e proposies nascidos das experincias e experimentos diante das circunstncias da vida real. na apreciao dos contornos que se revela a centralidade, a onipresena e a constante interferncia das instncias de discricionariedade na e como prxis do mandato policial. As escolhas e tomadas de deciso que traduzem as representaes e percepes da sociedade, seu governo e sua polcia so o que configura o contedo vigente dos contornos de uma determinada organizao policial num determinado contexto, num determinado momento do tempo. So nos contornos que se expressam as mudanas mais freqentes e substantivas no exerccio do mandato policial. Os contornos constituem a expresso mais dinmica, mais vigorosa, do processo de transformao histrica das polcias, uma vez que buscam fazer dialogar o geral com o particular, o formal com o informal, o estrutural com o conjuntural, o que tem a ambio de ser permanente com o contingente. Este carter processual e dinmico dos contornos uma caracterstica distintiva do mandato policial. Em cada momento, o que sejam os contornos corresponde a uma sntese que busca traduzir as mltiplas instncias discricionais expressas na concesso do mandato policial pela polity, na execuo dos termos deste mandato por uma polcia, e na produo e usos da accountability policial para o aperfeioamento do mandato e de seus termos. O que se espera que a polcia seja ou deva ser,
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faa ou deva fazer luz da finalidade de seu mandato compreende expectativas e contedos de contornos, os quais invadem e (re)configuram os demais termos do mandato, mbito e alcances, orientando, embasando ou contestando alternativas de ao policial. A apreciao dos contornos dos mandatos policiais permite comparar os arranjos policiais de uma polity ou de polities distintas. O uso de algemas revela como pode haver diferenas substanciais no propsito e na prioridade de uso de um nico instrumento em funo de diferentes contornos. H polcias que esto orientadas a usar algemas diante de qualquer resistncia, mesmo a verbal, com o propsito de preservar a incolumidade fsica dos envolvidos e evitar qualquer uso adicional de fora pelo policial; h polcias em que as algemas so usadas principalmente para isolar os envolvidos numa dinmica conflituosa; h polcias em que as algemas s so usadas para consubstanciar o ato da priso e para conduzir presos. H, ainda, polcias cujas polities toleram que as algemas sejam utilizadas para expor presos humilhao pblica de serem vistos algemados. Os contornos atualizam os mbitos e alcances dos diversos mandatos policiais concretos de uma dada polity. Isso faz com que se possa apreciar os possveis conflitos entre polcias com mbitos coincidentes ou dentro de uma mesma polcia com alcances sobrepostos. Pode ser pertinente para uma polity manter polcias autorizadas a agir no mesmo territrio para impedir monoplios policiais que vulnerabilizem a governabilidade. Pode ser pertinente para uma polcia que a apurao de desvios de conduta de seus integrantes possa ser feita de forma redundante por mais de um departamento para impedir corporativismos. Pode ser pertinente para uma polcia fazer concorrer alcances de coleta de evidncias entre os departamentos de cincia forense, investigao e patrulha, de maneira a poder alocar os mais especializados para os casos mais difceis ou sensveis ou mesmo para aprimorar a sua capacidade de pronta resposta. Os contornos admitem diferenciao nos modos e meios de agir ou fazer policiais, que aproximam o que se deseja de uma determinada polcia numa dada polity, beneficiando-se de diferentes instncias de instrumentalidade. A preservao, sustentao e garantia dos direitos humanos adquire
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materialidades distintivas no exerccio de diferentes mandatos policiais. H polcias em que os procedimentos de abordagem policial correspondem ao esforo deliberado de evitar questionamentos quanto a possveis contedos discriminatrios ou excludentes em suas prticas. Para tanto, aprimoram suas tcnicas de maneira a serem capazes de afirmar, em sua ao, o respeito s diferenas de raa, credo, gnero, idade, orientao sexual, condio scio-econmica, nacionalidade ou naturalidade. O acesso a bebidas alcolicas objeto de diferentes enquadramentos sociais e legais. Onde vige a lei seca, a polcia deve impedir qualquer consumo de tais bebidas em qualquer lugar por qualquer pessoa; onde a lei seca um dispositivo limitado no tempo, no espao, ou ao requisito de uma determinada idade legal, so estes os contornos da ao policial. A discusso sobre a letalidade dos armamentos policiais tem levado a diversos experimentos sobre os contornos adequados para o uso de armas no letais. O caso do Tazer ilustrativo da maneira pela qual os contornos podem variar diante de experincias e experimentos. O Tazer atende demanda por uma arma que produzisse incapacitao no letal, e se pensava em adot-lo como o principal o armamento policial. Mas constatou-se que o Tazer, apesar de no ser letal para a maioria das pessoas, podia ser letal, e mais letal que a arma de fogo, quando utilizado contra pessoas de pequena massa corporal, cardacas ou com propenso fatal a choques eltricos. Isso possibilitou uma reavaliao quanto pertinncia e efetividade do Tazer como arma policial de uso geral. H grande variedade nos contornos do contrato de trabalho que vincula ou investe o profissional de polcia. H polities que probem que o agente policial possa ter outro emprego; ou que possa ter outra atividade profissional na vigilncia ou segurana privadas. H polities em que esta proibio no existe, ou em que, ao contrrio, a prpria organizao policial est autorizada a administrar, e se espera que ela administre, a contratao de policiais para vigilncia e segurana privadas, usando, ou no, seus uniformes e insgnias. Finalmente, existe uma ampla variedade de prticas sobre o que sejam os requisitos, o tempo, o contedo e as formas de aferio de aprendizado que fazem de um cidado um policial. H polcias em que o processo formativo exclusivamente on-the-job; h outras em que corresponde a um treinamento de maior ou menor durao; h outras
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em que um curso de formao ou especializao ps-secundrio; e h outros em que para ser policial preciso ter passado por uma formao universitria, geral ou at especfica. A contrapartida delegao aos policiais de poderes superiores aos de uma pessoa comum, em especial o recurso coero pelo uso de fora, a apreciao cotidiana dos atores sociais que compem a polity e sua governana diante de cada fazer policial. Estes atores reiteram, ou no, sua confiana na polcia. Como resultado desta apreciao, conferese, ou no, legitimidade, empresta-se, ou no, credibilidade s polcias, afirmando ou modificando os contornos vigentes de um mandato policial. Neste sentido, cada sociedade tem a polcia que merece ou a polcia que faz por merecer, como se diz em crculos policiais. Apesar de ser tomada como um lugar comum, esta frase corresponde a um entendimento profundo do que , do que deva ser, a polcia. A melhor polcia a que vivifica cotidianamente os contornos de seu mandato, para corresponder, para aproximar, o que que a polity deseja que seja feito em cada situao, em cada ao. No pode ser diferente. O objeto da polcia a prpria polity, que exercita a sua discricionariedade de outorgante do mandato para demandar as formas, modos e meios que deseja na ao de sua polcia. 3.4 Uma Dimenso Instrumental de Accountability Policial A accountability policial expressa as instncias de discricionariedade de uma determinada polity, sobre o que se deseja saber do exerccio de um mandato policial, por uma determinada polcia, apreciando as escolhas, resultados e conseqncias de sua ao num determinado momento. Assim, no possvel imaginar que um modelo universal de accountability policial possa atender todas as polities e todos os mandatos de forma uniforme, homognea e satisfatria. um erro que se pense a accountability policial como uma aplicao mecnica e cega de uma frmula que teria dado certo em algum lugar, em algum momento. A accountability policial no existe em si mesma, emancipada do contexto que decide sobre sua produo e seus usos. Uma certa accountability policial est associada a uma certa polcia, ao exerccio de um certo mandato policial, numa certa polity que define os termos do seu mbito, alcance e contornos. O que se pode ter em comum na accountability policial de diversas
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polcias, ou de diversas polities, o seu processo, o modo mesmo de sua produo. Toda accountability seletiva, e resulta da busca pela resposta a um questionamento a partir de um determinado account, circunscrita pelos termos concretos do mandato policial. Pode-se aprender com a experincia, o sucesso ou o fracasso de outros que tiveram que produzir accountability policial. H o que extrair da forma pela qual se deram conta de problemas, ou requisitos, ou limitaes, semelhantes s que se deseja tratar. Em termos mais amplos, nada mais til para educar o esprito e a mente de quem considere as questes policiais, no caso a accountability policial, do que o estudo dos diversos casos e trajetos com o benefcio da reflexo e da teoria. Um destes aprendizados o valor de rotinas e mecanismos que emprestam institucionalidade, sistematicidade, feitura de account e produo de accountability. Isso responde natureza dos questionamentos e respostas articulados pela accountability policial, mas no responde diretamente a seus contedos particulares, que seguem sendo singulares de uma realidade especfica. Muito da accountability policial trata daquilo que as organizaes policiais tm em comum com outras agncias pblicas, como os Correios, ou com outras organizaes de servios, como as escolas, ou com rotina diuturna de trabalho, como hospitais, ou mesmo simplesmente com organizaes que empregam um efetivo de tamanho comparvel: desde a pequena loja comparada a um departamento policial municipal de uma dezena de pessoas at as grandes empresas comparadas a departamentos ou foras policias metropolitanas de dezenas de milhares de pessoas. Demanda-se, basicamente, accountability sobre a administrao: o uso dos recursos do oramento, as polticas de recursos humanos, a regularidade e qualidade do atendimento a clientes, os processos de definio de normas, controle de qualidade, aquisio de bens de capital e custeio, gerncias dos processos de todo tipo. H elementos especificamente policiais em cada um destes elementos, porque cada um deles se reveste de contedos distintivos em funo dos termos concretos do mandato de uma polcia. A isso se soma, ainda, as demandas que produzem accountability pelas aes policiais no exerccio do seu mandato no sentido estrito. O questionamento quanto ao uso autorizado da coero com o respaldo da fora, freqentemente expresso nas suspeitas de violncias, violaes ou corrupo nas atividades policiais, inaugura a produo de accountabilities
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que servem como insumos, exemplos ou pontos de partida para a criao de diversas rotinas dentro e fora das organizaes policiais. Pode instituir a elaborao e publicao de relatrios sobre atendimentos policiais, sobre o uso de armas de fogo por policiais, sobre desvios de conduta, sua apurao e o desempenho da corregedoria. Pode instituir organizaes ou recursos que passam, por exemplo, a produzir anurios estatsticos sobre as incidncias criminais; dossis quantitativos ou qualitativos sobre a vitimizao de cidados e policiais por policiais; indicadores do desempenho policial. Ou mesmo levar a organismos fora da polcia, como ouvidorias (ombudsman), esforos como o Crime Stoppers e suas diversas adaptaes, agncias civis de certificao policial, observatrios em organizaes no-governamentais ou ainda linhas de pesquisa nas universidades. Tudo isso acrescenta demandas polcia. Como qualquer outra organizao, a polcia se ressente de qualquer demanda direta ou indireta que no seja a reproduo de seus hbitos ou atividades regulares. Tende a perceber cada uma delas como desvios de funo que iro subtrair pessoal, recursos e tempo (e, em termos estritos, at corretamente) de suas atividades. Tende, ainda, a v-las como desperdcio ou disperso sem outro mrito seno o de acomodar presses externas. Claro que sempre mais forte, retoricamente, afirmar que essa subtrao comprometer as atividades-fim mais valoradas ou sensveis do ponto de vista de quem fez a demanda: a preveno e reduo da criminalidade violenta, por exemplo. Contudo, essa uma percepo mope. a partir dos acervos e experincias destas atividades que se pode avanar na construo de accountabilities mais e mais capazes de orientar o aprimoramento do exerccio do mandato policial. Neste sentido, o argumento de que a produo de accountability e sua institucionalizao desperdiam recursos policiais falsa. Podem ser mesmo investimentos, que orientam as formas capazes de multiplicar, aperfeioar, ampliar, os efeitos da ao policial. Dentre os diversos recortes possveis, a ao policial destaca-se. Trata-se de um recorte essencial para a produo de accountability por remeter atividade-fim das organizaes policiais. Considerar a ao policial como uma categoria de anlise significa buscar as alternativas possveis de suas escolhas, resultados e conseqncias a partir de um determinado ponto de vista. A instrumentalidade da accountability policial,
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ela mesma corresponde perspectiva que retorna a esta relao para apreciar causas a partir de efeitos, isto , a partir de resultados e conseqncias, identificar as escolhas que os explicariam, rumo identificao de cursos de responsabilizao. Isso permite um exemplo instrumental de accountability policial descrito em quatro passagens. A primeira estabelece como, sob que critrios, era oportuno agir, dando conta da deciso de agir, ou no; sob que critrios agiu-se apropriadamente, dando conta da forma como se agiu. A segunda passagem exercita estes critrios em termos da combinao lgica de aes oportunas e inoportunas com aes apropriadas e inapropriadas. A terceira passagem identifica rvores de responsabilidade associadas possibilidade de identificar causas para efeitos, problematizando o uso de algum account para produzir accountabilities. A quarta passagem considera o que no se pode extrair do exerccio dos critrios de oportunidade e propriedade da ao policial. Ainda que qualquer ao policial seja, a um s tempo, oportuna ou no; apropriada ou no; til distinguir estas duas dimenses para propsitos analticos. Por oportunidade se entende a escolha policial de agir, ou no, diante de uma determinada situao. No agir, no intervir na situao, uma alternativa possvel e, assim quando se considera a oportunidade da ao, isto inclui a deciso de no fazer nada. Por propriedade se entende a escolha policial da forma de agir entre diversas alternativas possveis. Neste sentido, uma ao s apropriada, ou no, diante da deciso de agir, mas mesmo a deciso de no fazer nada admite a considerao da forma apropriada de no se fazer nada. Com isso, tem-se claro que oportunidade e propriedade de uma ao policial so dimenses distintas que se complementam. Nenhuma ao policial oportuna ou apropriada em si mesma, mas apenas diante dos termos concretos de seu mandato. Sem dvida que os mandatos policiais das mais diversas polities podem compartilhar diversos elementos de mbito, alcance e contornos similares. Assim, possvel, mesmo esperado, que haja aes policiais que seriam vistas como oportunas ou inoportunas, ou apropriadas ou inapropriadas, por um grande nmero de pessoas ou policiais das mais diferentes polities. Ainda assim, em termos rigorosos, o que seja uma ao policial oportuna,
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ou uma ao policial apropriada de uma dada polcia para fins de accountability no necessitam ficar refns da esperana destas semelhanas. Estas consideraes emergem e so estabelecidas num determinado contexto, numa determinada comunidade poltica, por uma polcia especfica luz dos termos concretos de seu mandato vigente. Os termos concretos do mandato policial, neste sentido preciso e especfico, dependem da maneira pela qual mbito, alcances e contornos so configurados. Como os termos de um mandato policial so previamente estabelecidos por qualquer polity para qualquer uma de suas polcias, podese falar de oportunidade e propriedade da ao policial como categorias gerais e aplicveis a qualquer polcia especfica. Para os propsitos deste exerccio, os termos do mandato policial se encontram expressos, subentendidos, nas categorias oportunidade e propriedade. Essas categorias embutem a autorizao do mandato policial pela polity. O consentimento social para produzir alternativas de obedincia com respaldo da fora sob o imprio da lei pode ser referenciado em trs ordens de considerao que se interpenetram, se confirmam, se modificam, se contradizem: as exigncias de natureza poltica, do governo, expressas em termos de diretrizes e prioridades; as exigncias de natureza social, da coletividade, expressas em termos de demandas das comunidades policiadas ou de grupos sociais; e as exigncias de natureza legal, expressas na legislao e normas que refletem uma dada pactuao social num determinado momento do tempo. As duas primeiras exigncias reportam-se caracterizao da legitimidade da ao policial e os processos de legitimao; a terceira remete de maneira mais aparente caracterizao da legalidade da ao policial. Assim, pode-se tomar a oportunidade de uma ao policial e a propriedade de uma ao policial como juzos que se orientam a partir das exigncias de legitimidade e legalidade de uma dada polity. Ao se considerar as alternativas lgicas que combinam as categorias oportunidade e propriedade, realiza-se um experimento mental, em que se imagina considerar uma determinada ao policial (agir ou no agir, como agiu) ocorrida no passado, e que corresponde ao descritivo de uma destas alternativas lgicas de combinao. Isso significa que o que se realiza aqui um exerccio qualitativo, que busca apresentar apenas as quatro possibilidades presentes na figura a seguir como smbolos de quatro caracterizaes possveis de uma ao policial a ser objeto de accountability.
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Figura 2. Oportunidade e Propriedade da Ao Policial.
1. Ao policial oportuna e apropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) compatvel com os termos do seu mandato e ii) a forma de ao do policial compatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d conta de todas as situaes em que o policial agiu quando devia agir e da forma como devia agir. Neste caso, tem-se iniciativa e ttica policiais adequadas. 2. Ao policial inoportuna e inapropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) incompatvel com os termos do seu mandato e ii) a forma de ao do policial incompatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d conta de todas as situaes em que o policial agiu quando no devia agir e de uma forma inaceitvel. Neste caso, tem-se iniciativa e ttica policiais inadequadas. 3. Ao policial oportuna e inapropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) compatvel com os termos do seu mandato mas ii) a forma de ao do policial incompatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d conta de todas as situaes em que o policial agiu quando devia agir, mas de uma forma inaceitvel. Neste caso, tem-se uma iniciativa policial adequada e uma ttica policial inadequada. 4. Ao policial inoportuna e apropriada. Corresponde a uma ao em que i) a escolha do policial (de intervir, ou no) incompatvel com os termos do seu mandato mas; ii) a forma de ao do policial compatvel com os contornos do seu mandato. Esta caracterizao d
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conta de todas as situaes em que o policial agiu quando no devia agir, mas da forma como devia agir. Neste caso, tem-se uma iniciativa policial inadequada e uma ttica policial adequada. O enquadramento de uma determinada ao policial numa destas caracterizaes o primeiro passo do processo de accountability. o que permite fazer dialogar os termos do mandato concreto com determinadas escolhas que foram feitas numa determinada ao policial, numa determinada situao real. Isso compreende uma anlise que se inaugura pelo contraste entre a deciso tomada nesta ao policial e outras decises tomadas em outras aes de acordo com o que esta polcia orienta a tomada de deciso. No caso deste exerccio, em termos de oportunidade e propriedade. Assim, em termos de oportunidade da iniciativa policial, da deciso de agir ou no, aprecia-se a situao e se afere se a deciso tomada foi, ou no, compatvel com o que o estado das prticas ou com as diretrizes da organizao policial. Em termos de propriedade da ao policial, da forma como se agiu, aprecia-se se esta forma de agir foi ou no compatvel com o estado das prticas, os procedimentos, com as diretrizes da organizao policial. Isso significa que pode existir latitude tanto numa quanto noutra deciso. Para uma polcia, pode haver situaes diante das quais tanto a iniciativa de agir quanto a de no agir so igualmente oportunas. Para uma polcia, pode haver uma diversidade de alternativas de conduo, de tticas policiais. Estas podem ter diversos enquadramentos, sendo mais ou menos hierarquizadas como formas de agir aceitveis, recomendveis, obrigatrias. Em termos de formas de agir, o que apropriado expressa um determinado estado da arte da ttica policial, conformada pelos contornos do mandato policial concreto de uma polcia, numa determinada polity, num determinado momento do tempo. Cada uma destas caracterizaes supe que uma ao policial j teve lugar, j produziu resultados e se conhece suas conseqncias, e que esta ao foi objeto de questionamento, fazendo-se necessrio produzir accountability sobre ela, do ponto de vista de oportunidade e propriedade. Isso significa, ainda, que previamente a seu enquadramento nestas categorizaes, existe um determinado juzo, mais ou menos impressionista, mais ou menos tcito, mais ou menos fundamentado, sobre se essa ao deu certo ou deu errado, se ela foi mais um sucesso ou um fracasso.
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Este juzo de sucesso ou fracasso decorre da leitura que os integrantes da polity fazem da ao, luz de suas representaes, expectativas, sobre o mandato de uma polcia, alimentando percepes e opinies construdas a partir das informaes a que cada um teve acesso. Por essa razo, ter agido com oportunidade e propriedade no necessariamente conduz ao juzo de que a ao policial foi um sucesso; ter agido inoportunamente e inapropriadamente no necessariamente conduz ao juzo de que a ao policial foi um fracasso. Diante da caracterizao de uma determinada ao policial em termos de oportunidade e propriedade, d-se seguimento ao processo de accountability pelo delineamento de rvores de responsabilidades, isto , das causas possveis dos efeitos encontrados. Trata-se de escolher ramos de causas atravs de ponderaes regressivas, que recuam do momento em que a ao produziu seus resultados e conseqncias, para explicar e responsabilizar porque ela foi (in)oportuna e (in)apropriada. Neste processo, no h limites lgicos o quo para trs se pode chegar. O limite dessa regresso a identificao de causas demonstrveis, partindo daqueles efeitos tomados como relevantes pelo desejo de uma determinada accountability. Esse percurso admite aberturas e fechamentos de linhas de responsabilidade em virtude dos resultados da prpria accountability, que afere a relevncia de uma certa linha de responsabilidade para explicar os efeitos evidenciados numa ao policial. Exercita-se discricionariedades, pratica-se seletividade na escolha das rvores de responsabilidade, sobre as quais se busca identificar cursos consistentes de responsabilizao. Novamente, no h limites lgicos a este processo de abertura ou fechamento, nem qualquer critrio prprio, imanente, pelo qual se possa dar rumo a accountability. Ela inteiramente dependente da combinao das instncias de discricionariedade que articulam questionamentos, a busca de respostas, a relevncia das respostas e a satisfao ou no com tais respostas. Ainda que se possam acrescentar outras instncias e espaos no processo de accountability, o ponto de partida necessrio para a sua realizao a considerao da materialidade da polcia. Ordinariamente, isto remete apreciao dos recursos policiais que estavam disponveis para e na ao sob anlise. Isso por si mesmo j exige o desdobramento
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de quais recursos poderiam estar disponveis, se eles poderiam ser mais adequados e tudo o mais. Essa no uma violao da lgica da accountability ao inquirir sobre alternativas, ao contrrio: o rumo de poder produzir de maneira precisa as respostas s perguntas: quais eram os recursos disponveis para essa ao? Por que estes e no outros recursos foram os disponveis? Quo adequados foram estes recursos para a ao policial? Como eles influenciaram ou no as escolhas da iniciativa e da ttica policial? Assim, o espao natural para o desenho de rvores de responsabilidade a materialidade da combinao dos recursos policiais. Faz-se polcia com a polcia que se tem, seja em funo dos recursos disponveis para uma polcia, seja em funo daquela frao singular de recursos disponveis para a ao da qual se deseja accountability. Faz-se accountability do que a polcia fez diante do que ela devia ter feito, considerando o que ela, de fato, podia fazer. Novamente, faz-se accountability do que a polcia fez, das escolhas de oportunidade e propriedade da ao policial; diante do que ela devia ter feito, diante dos termos concretos do mandato; considerando o que ela, de fato, podia fazer, isto , a disponibilidade de recursos na e para a ao. Isso tem lugar atravs do mapeamento dos fluxos decisrios que produziram uma dada disponibilidade de recursos e no outra. Pode haver, de fato, tantas maneiras de descrever os recursos policiais quanto as polcias. Isso no empecilho para que se possa compartilhar uma determinada viso sobre como descrev-los. Como os recursos policiais so multidimensionais e variados, til agrup-los em conjuntos de recursos agregados pela sua afinidade desde o ponto de vista do delineamento de causas a partir de efeitos na accountability da ao policial. Neste sentido, seria possvel descrever os conjuntos de recursos como sendo agrupamentos orientados a problemas. Os conjuntos de recursos no so nem equivalentes nem homogneos em uma determinada organizao policial. Eles so descontnuos no que se refere sua distribuio e uso no tempo e no espao. Isto significa dizer que em uma mesma polcia podem co-existir diferentes disponibilidades e distintas qualidades de uso de cada conjunto de recursos. possvel que todos os agentes policiais tenham uma arma de fogo, mas nem todos estejam capacitados ou tenham competncia
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policial no seu uso. Estes conjuntos correspondem a: i) Suporte e articulao organizacionais, que compreendem o que a organizao policial pode prover a indivduos ou equipes policiais em termos de seu mtuo apoio, incluindo a a distribuio do efetivo policial no espao e no tempo, a capacidade de reforo ou acesso a recursos especializados, etc. ii) Equipamentos e materiais, que compreendem amplamente a logstica de uma organizao policial em termos materiais, incluindo desde o fardamento, armamento e munio at o suprimento de ataduras no kit de primeiros socorros, passando pelos instrumentos de comunicao, de proteo pessoal, ou o talonrio de multas. iii) Acervo de procedimentos, que compreende o conjunto de condutas de ao, que inclui a aplicao dos contornos em diversas circunstncias particulares, e espelha o conhecimento e os saberes policiais, enfim, o estado das prticas partilhado pelos policiais, construdo pela experincia coletiva no planejamento e execuo da ao policial, na forma de expedientes informais ou normas e procedimentos padro. iv) Capacitao de indivduos e equipes, que compreende os resultados dos processos educacionais, isto , a capacidade de fazer uso concreto do que foi aprendido, seja em percursos de formao geral, seja em percursos de formao especfica. Isto se expressa em diferentes qualidades individuais, em diferentes habilidades para o empreendimento de uma determinada tarefa policial. v) Capacidade decisria, que compreende a qualidade decisria de indivduos ou grupos policiais na realizao de diagnsticos e prognsticos em tempo hbil diante de determinadas situaes, e de decidir, implementar e supervisionar cursos de ao, usando os recursos disponveis e comandando indivduos ou equipes policiais. vi) Competncia policial, que compreende os diferentes perfis de maior ou menor grau de especialidade ou experincia dos profissionais de polcia envolvidos na ao diante das tarefas que a situao demanda. A apreciao desses recursos para fins de accountability depende de sua ponderao pelas condies reais de sade ocupacional dos policiais. Isso se expressa, por exemplo, na apreciao da curva de fadiga
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e estresse ao longo de um turno de trabalho ou ao longo da trajetria individual de trabalho. Imagine-se que a ao policial sobre a qual se deseja accountability refira-se a um questionamento que suspeita que teria havido uso excessivo da fora, e que a ao seria um exemplo de violncia policial. A situao seria em que um assaltante foi alvejado pela polcia depois de ter sido desarmado e rendido. O primeiro passo considerar o enquadramento desta ao em termos de uma das categorizaes indicadas. Considerou-se que a ao policial foi oportuna, pois a iniciativa policial de agir para frustrar o assalto foi compatvel com os termos do mandato desta polcia. Considerou-se, ainda, que a forma da ao policial foi inapropriada, pois ter atirado no suspeito depois de rendido era, de antemo, incompatvel com os contornos do mandato desta polcia nesta situao. Tratou-se de uma iniciativa policial entendida como adequada, porm com uma ttica policial considerada inadequada. O segundo passo delinear as rvores de responsabilidade capazes de identificar as causas deste efeito indesejado, a vitimizao do suspeito sob custdia. O que pode explicar este efeito? A busca pelas causaes por sobre os recursos policiais disponveis pode produzir diversas respostas que se complementam ou se excluem na identificao de cursos de responsabilizao. Em termos amplos, podese dizer que estas respostas poderiam apontar para incapacidades, incompetncias ou erros. Cada uma delas poderia referenciar um determinado desenlace do processo de accountability. Identificou-se, por exemplo, uma incapacidade de equipamento: a arma do policial disparou sozinha, aps o policial guard-la no seu coldre, conforme o procedimento padro. A arma estava degradada e sua trava de segurana no funcionou quando o policial imobilizava o suspeito. Concluiu-se que isso sugere uma falha de manuteno ou at de aquisio do armamento policial. Diante da importncia conferida a esta incapacidade, pode-se institucionalizar accountability sobre a aquisio e manuteno do armamento policial. O curso de responsabilizao incide sobre o policial, mas aponta na direo dos que respondem pelo armamento da polcia.
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Identificou-se, por exemplo, que o policial autor do disparo foi incompetente: o disparo teria sido acidental, porque o tiro aconteceu quando ele tentava travar sua arma. Conclui-se que isso sugere uma falha na sua capacitao para o manuseio da arma, o que pode indicar a necessidade de reviso do treinamento policial do uso da arma de fogo. Diante da importncia conferida a esta incompetncia, pode-se institucionalizar accountability sobre a formao policial. O curso de responsabilizao incide sobre o policial, mas aponta na direo dos que respondem pelo treinamento da polcia. Identificou-se, por exemplo, que o policial autor do disparo errou ao reagir com sua arma a uma agresso verbal de parte do suspeito. Conclui-se que isso foi uma falha motivada pela inexperincia do policial na administrao do uso da fora, reagindo desproporcionalmente situao. Diante da importncia conferida a erros deste tipo, pode-se institucionalizar accountabilities sobre o processo de recrutamento, seleo e formao de policiais, a gesto das carreiras policiais e suas trajetrias e o acervo de procedimentos no uso de fora. O curso de responsabilizao incide sobre o policial, mas aponta na direo de vrios outros que respondem por diversos aspectos da polcia. Independentemente do seu propsito, no exemplo, a suspeita de uso excessivo da fora ou violncia policial, a accountability produzida para responder a este questionamento pode ter outros usos. Nos breves exemplos imaginados acima, tem-se a compreenso de quais recursos policiais estavam, de fato, disponveis numa determinada ao. Encaminhase a construo de um entendimento das causas desta disponibilidade. Edifica-se um acervo de exploraes que pode servir organizao para alm do estudo de caso que deu origem a uma determinada accountability. A apreciao destas rvores de responsabilidades e suas causaes tm ainda que considerar a possibilidade da interferncia de externalidades, isto , de imponderveis que no derivaram de vontades e escolhas policiais. No caso das situaes imaginadas, foi possvel distinguir que eventos exteriores situao no foram relevantes para a identificao de causas e, portanto, de cursos de responsabilizao. H limites sobre o que se pode obter com a aplicao do enquadramento da ao policial em categorizaes que combinam
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oportunidade e propriedade. Este tipo de ferramenta de anlise no pretende dar conta, por exemplo, das motivaes e intenes pessoais ou grupais que levam os policiais a decidirem ou agirem de tal ou qual maneira. Reflete, to somente, as escolhas realizadas em si mesmas e aes empreendidas luz de sua adeso aos termos do mandato policial. Assim, a inteno deliberada de policiais ou grupos de policiais de agirem como justiceiros, matadores de bandidos, consiste numa violao explcita do mandato policial. Isto demanda outros percursos de accountability, complementares ao enquadramento da ao policial em termos de oportunidade e propriedade. Isso porque estas perverses do mandato policial podem ser invisveis a este enquadramento, podendo ser camufladas, disfaradas, em aes oportunas e apropriadas pela construo deliberada de falsas oportunidades e propriedades. Podemse constituir disfarces de aes policiais oportunas e/ou apropriadas pela fabricao de falsos cenrios, falsificao ou ocultao provas, montagem de locais de crime, e mesmo a produo de apreenses e prises. Tudo isso para ocultar fracassos, ou inventar sucessos que acobertem a violao do mandato policial e suas possveis licenciosidades. O enquadramento da ao policial em categorizaes que combinam oportunidade e propriedade tambm no tem como dar conta da corrupo policial em toda a sua complexidade. A possibilidade de corrupo perpassa todas as quatro alternativas lgicas de categorizaes apreciadas, podendo se fazer presente antes, durante e depois de aes policiais (in)oportunas e (in)apropriadas. Esta caracterstica pervasiva da corrupo torna complexa e desafiante sua apurao e controle. Aes policiais oportunas e apropriadas podem ser motivadas, criadas, modificadas ou aproveitadas para atender interesses particulares de policiais ou de outros. Isto significa dizer que podem ocorrer modalidades ou prticas corruptas que no violem de forma explcita o mandato policial, pois se colocam e se beneficiam de lacunas, brechas e intervalos comuns e freqentes entre contornos, alcance e mbito dos mandatos policiais concretos. Estas prticas podem ter lugar nas intersees inescapveis e folgas necessrias entre o que se deseja de um mandato policial e as formas concretas de seu atendimento, entre o que pode e o que no pode ser feito. Por isso mesmo, estas tendem a ser menos visveis e palpveis, mais enraizadas e longevas do que aquelas que confrontam explicitamente o mandato policial.
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A isto se soma um fator complicador que o contexto de uma polity, que constri e admite distintos nveis de tolerncia ou aceitao social. Em muitas comunidades, as fronteiras que distinguem o que se costuma definir as atividades policiais como corruptas podem ser muito fluidas, pouco ntidas. Elas podem ser favorecidas pelas, ou mesmo se confundirem com, prticas culturalmente estabelecidas de trocas sociais, com mecanismos informais de reciprocidade e gratuidade. Em suma, podem ser inscritas nas dinmicas de prestaes e contraprestaes que alimentam e vivificam elos entre distintos grupos sociais. Viu-se, pois, a abrangncia e os limites da apreciao da ao policial pelas consideraes de oportunidade e propriedade como uma ferramenta para o exerccio de accountability policial. Esta ferramenta no cobre e nem ambiciona cobrir indagaes sobre as possveis motivaes ou intenes para a ao policial. Ela as toma como elementos de partida de qualquer escolha ou juzo, embutidos nos resultados e conseqncias que se presente avaliar. Restringe-se, portanto, e esta sua virtude, ao mrito substantivo da oportunidade e propriedade da ao policial, orientando o estabelecimento de cursos de responsabilizao que, mediante orientao da polity, pode seguir rumo ao entendimento das motivaes ou intenes as mais diversas.
4. CONSIDERAES FINAIS
O propsito deste ensaio foi o de enquadrar a questo da accountability policial de maneira til. Assim sendo, ele dispensou, nesta ocasio, o prembulo usual de uma reviso sistemtica da considervel literatura sobre o assunto, que pode ser encontrada nas obras referenciadas mais abaixo. Ainda assim, oportuno compartilhar alguns dos vnculos com algumas obras que, importante assinalar, so a semente, a provocao, o convite a partir dos quais se pode apresentar os elementos acima. O vnculo mais tnue diz respeito transitividade, passagem, dos termos centrais da problemtica tratada (accountable, account e accountability). Esforos anteriores j haviam identificado o conjunto de expectativas, de significados socialmente situados, que se associam a cada um deles no idioma ingls. Aqui foi necessrio romper com a ambio, em si mesma meritria, de intentar uma traduo, como apresentado na
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nota inicial que abre o texto. O fato simples que, como dizem os italianos, traduttore tradittore, toda traduo (alguma) traio. E o acervo de alguns desvios apresentou-se como demasiado para os propsitos do texto. Revelou-se oportuno priorizar a discusso do contedo dos termos, preservando-os em seu idioma original. Aqui a discusso foi propriamente exploratria. oportuno registrar apenas o carter do uso das palavras em idiomas latinos, onde raiz e trajetria histrica apontam para significados precisos e a forma prpria do uso do idioma ingls. At onde possvel perceber, por exemplo, por responsible se entendem, simultaneamente, ou se admite entender alternadamente, tanto responsvel quanto responsabilizvel. Aqui os autores admitem francamente que o que se apresenta mais acima um esforo inicial que busca imprimir algum rigor a termos que se ambiciona possam vir a ser categorias teis. J o vnculo com a temtica tratada, ela mesma, bem mais firme e fcil de relatar. O problema mais amplo do que a accountability policial tem sua expresso mais lmpida no trabalho de Goldstein (1977). A responsabilidade por um evento de violncia policial ilustrada e problematizada pelo autor a partir da explicitao de uma rvore de responsabilidades possveis, que se inicia na polcia, vai ao governo e chega at a sociedade policiada: inicia-se com o policial individual, passando por seus superiores at o chefe de polcia, da para o Executivo e para o Legislativo (que controla e aprova decises de nomeao), e culmina atingindo os prprios cidados que elegeram a um e outro. Revela-se, com isso, um problema central explorado neste texto. Esforos de imputao de responsabilidade no chegam a lugar nenhum quando eles perdem de vista o encadeamento de instncias de discricionariedade, de processo, de mediao e articulao entre a polity (que concede e objeto do mandato policial) e a polcia (que o recebe e o executa). Produzem, no limite, o inverso da responsabilizao, uma vez que conduz total indistino entre delegaes, escolhas, aes, seus resultados e conseqncias: se todos so, a todo tempo, responsveis por tudo, ento no se tem como atribuir responsabilidades concretas a algum em particular. Sem a pretenso de resolver este problema, Goldstein sugere a responsabilizao poltica como um ramo frutfero a ser explorado nas democracias, indicando, por exemplo, o processo eleitoral como um espao relevante de expresso das autorizaes, demandas e questionamentos do pblico, enfim, de sua aprovao ou desaprovao
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em relao ao governo e s polcias. Um encaminhamento contemporneo de alguma influncia o esforo de Bayley (2001b), que ambiciona compreender a democratizao das polcias no mundo a partir da replicao de determinadas normas e rotinas. Sua maior preocupao a perverso, no sentido estrito, da polcia num instrumento do Estado contra a sociedade, num primeiro momento, e de grupos de poder sobre a sociedade, logo em seguida. Aqui o problema outro. Trata-se da difcil passagem entre o que se ambiciona produzir pela adeso a normas ou rotinas e a construo de mecanismos capazes de produzi-las numa dada polcia, com um dado mandato policial, numa dada polity, num determinado momento. A generosidade e a coragem de oferecer um modelo so empanadas, portanto, pela carga de elementos deixados implcitos do contexto de origem, isto , a falta de uma explicao sobre como se operam tais normas e rotinas diferenciadamente na soluo mltipla e concorrencial dos EUA para a questo policial, que admite uma infinidade de polcias com mbitos e alcances sobrepostos ou coincidentes, e com elementos de contorno afins e conflitantes. Claro, isso significaria ter que lidar com o quanto este modelo mais um amlgama de experincias e experimentos do que um modelo propriamente dito, e a exatamente est o ponto: fazer polcia democrtica seria, ento, adotar prticas policiais dos EUA? Esse um dos elementos centrais que motivou a clarificao dos aspectos especficos que singularizam o processo de accountability policial quando ele se faz, se coloca, e pretende ser til para uma dada realidade social, ou seja, para uma dada polcia numa determinada polity num determinado momento. Quando Walker (2005) oferece mecanismos adaptveis, ou a inspirao para a edificao de tais mecanismos, na sua nova accountability, a seu turno, ele arrisca-se ambicionar demasiado, alm do que seja possvel para a produo de accountability policial e seus usos. Sua proposta estabelecer mecanismos em tempo real, abrangentes, automticos e redundantes. Sistemas de account autnomos e sobrepostos que se acionam automaticamente para todo e qualquer incidente, por exemplo, de uso de arma de fogo pela polcia. Esses sistemas incluiriam os prprios policiais da unidade envolvida, uma primeira cobertura; departamentos especializados em account da polcia, uma segunda cobertura, automtica e paralela a primeira; e ainda uma auditoria externa de account, que monitora em tempo real as duas primeiras, oferecendo
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uma terceira cobertura paralela e com autonomia para rever ou refazer account. A partir de um certo ponto, se arrisca emancipar toda essa atividade do que que a polity, ou a polcia, desejam para diversos propsitos, pondo em tela a questo da oportunidade dos custos e recursos necessrios para tal sistema. Um primeiro olhar que isso enfrenta problemas crescentes de deseconomias de escala, quanto maior seja a organizao policial que ensaie essa proposta. O que pode ser fcil para departamentos de algumas centenas de policiais, pode ser difcil para departamentos com milhares e impossvel para departamentos com dezenas de milhares de policiais. Fica ainda uma questo de deseconomias de mbito, isto , da disponibilidade de pessoas, da factibilidade concreta, e mesmo da utilidade de account em tempo real de tudo num nvel padro de detalhamento. H trade-offs, trocas cruzadas, evidentes em qualquer proposta deste tipo e, no caso da accountability policial a sua soluo evidente: escolhas nas diversas instncias de discricionariedade. Mas Walker no enfrenta o problema da discricionariedade, que permeia e perpassa todo o mandato policial, mesmo que se sujeite a ele, no mesmo exemplo, ao aceitar sem discutir a prioridade da accountability do uso da arma de fogo. Assim, no h espao para as instncias reais de discricionariedade em sua proposta nem para o account nem na accountability. A new accountability um pleito por uma full accountability, pura e simplesmente. Por isso pareceu to relevante dar conta, de fato expor a falcia, da busca por uma full accountability, o que levou, a seu turno, ao que se explicou mais acima sobre selective accountability como capaz, de fato unicamente capaz, de levar full responsibility. O rumo dessa soluo parece corresponder a um dos rumos que Goldstein apontava como capazes de vir a dar conta da questo, o do arrimo terico, da construo de ambio conceitual, capaz de clarificar o que a accountability em geral, e da dar conta do que especfico e particular na accountability policial. Sem dvida que o que se exps aqui mais derivado, desenvolvido, a partir de Bittner (1970, especialmente 1974, 1990b) do que de Goldstein, porque em Bittner que se tem o rumo de uma teoria. Mas ainda assim simples questo de justia apontar como a explicitao e apreciao de Goldstein da rvore de responsabilidades, refletida luz da construo terica de Bittner, permitiram avanar neste texto rumo compreenso do processo de identificao de
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responsabilidades (account) e da atribuio de cursos de responsabilizao policial (accountability). tambm uma questo de justia indicar como a clareza de Goldstein na denncia de uma apropriao de accountability repercute na escolha do rumo de apresentao. Sucintamente, como uma proposio de accountability policial no pode ser submetida, no pode ser reduzida, a uma maneira de procurar saber como ser popular ou a ser aprovado seja pela maioria, seja por uma minoria vocal. S faz sentido considerar uma accountability policial como sendo a maneira pela qual a polcia responde, em sentido amplo, sobre o exerccio do mandato recebido da e aplicado na polity. Em outras palavras, para Goldstein, o problema de se precisar a accountability policial o de como impedir que a polcia possa ser uma vereda para a apropriao do exerccio do mandato policial legtimo e legal por interesses privados, sejam os da maioria, sejam os de minorias vocais. Que a accountability tenha utilidade para a prpria polcia s soa surpreendente porque no ao redor da execuo do mandato policial que se costuma colocar a questo. O mais usual que a accountability policial seja cobrada das polcias de diversas formas, em diversos momentos, mas muito freqentemente quando a organizao policial est fragilizada por algum resultado ou conseqncia indesejvel ou indesejada. Mas se a questo da accountability contextualizada, quando se percebe que ela no pertence exclusivamente a tais momentos, ento ganha-se muito em densidade e clareza. A institucionalizao de formas de accountability policial frtil, uma vez que estrutura e recria capacidades para produzir account capaz de sustentar novas accountabilities teis para o aprimoramento e para a multiplicao do efeito da polcia. Isso admite diversos desdobramentos sobre as formas pelas quais legitimidade e legalidade, consentimento social e sua expresso legal, explicam a credibilidade policial e as formas como esta ltima conforma a capacidade de uma polcia cumprir o seu mandato que podem aguardar outra ocasio. O mais importante destacar que este texto relata como a accountability policial no , e se accountability policial no pode ser, algo contra a polcia. Ao contrrio, como se espera ter demonstrado, a accountability policial a contrapartida necessria aos poderes delegados do mandato policial. Seu uso e aperfeioamento pertencem, tambm, ao
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exerccio mesmo deste mandato. Dito de outra forma: uma polcia que avalia a maneira pela qual exerce o seu mandato, como se pratica discricionariedade em seu patrulhamento ou sua investigao ou sua anlise forense com vistas melhora de seu desempenho, est fazendo accountability, mesmo que no a chame assim. Porque desta forma que se pode apreciar as escolhas, resultados e conseqncias do exerccio do mandato. Da abrem-se duas alternativas conclusivas conexas. A primeira a de franquear o uso da accountability policial como ele se apresenta, isto , como um instrumento de utilidade para quem delega e para quem recebe o mandato policial, isto , tanto para a polity quanto para a polcia. A segunda argir pelo seus valor e oportunidade, o que pode corresponder, na prtica contempornea, a argir pela compreenso de suas natureza e forma e estimular a sua prtica para todos os envolvidos: para toda a polity e, acima de tudo, para qualquer polcia. Notas
1 Texto originalmente apresentado no Primer Curso Internacional em Rendicin de Cuentas de la Polica, 14 a 18 de maio de 2007, cidade do Mxico, organizado por INSYDE (Mxico), com apoio do CESC (Chile) e da rede Altus. 2 Somos devedores das lcidas observaes de Vargas (2005) em sua nota de ttulo (p. 19). 3 Como explicado na nota inicial, foram mantidos diversos termos em ingls, como forma de poupar a exposio do trabalho de uma reviso dos esforos anteriores de traduo. Essa adeso circunstancial a termos em idioma estrangeiro como vocbulos em um idioma latino necessita de uma breve explicao de sua flexo. Sem embargo, para alm da imposio de um gnero (a accountability, o account), estes termos so tratados como palavras de pleno curso no idioma do texto. Assim diz-se a accountability quando se referencia a classe, uma accountability uma instncia da classe, como em o mandato e um mandato. Note-se que isso um pequeno ganho em relao lngua inglesa que no tem este uso para, por exemplo, accountability. The accountability, a accountability de alguma coisa uma construo rara, an accountability, uma construo em desuso. Em ingls se usa, de fato, accountability tanto para a classe geral quanto para o caso especfico sem artigo, como em police accountability ou at s accountability como sujeito de uma orao. 4 A responsibility full, -se plenamente responsabilizvel, porque se responde, sempre, pelos resultados dos atos e omisses. No h, nem se pretende imunidade de quem quer que seja e muito menos da polcia. Tudo o que decorre de um mandato accountable em termos dos diagnsticos, prognsticos e por extenso do desempenho de uma determinada ao; por outro lado, o diagnstico, o prognstico e a justificativa de uma determinada inao. Isso inclui at mesmo a considerao do account de atos presumidamente decorrentes do mandato, mas cuja pertinncia ateno de quem detm o mandato pode vir a ser questionada. 5 precisamente porque a accountability corresponde responsabilizao por escolhas que no h contradio ao se afirmar que vai de full responsibility para selective accountability. A
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Jacqueline de Oliveira Muniz & Domcio Proena Jnior realidade de ser-se plenamente responsabilizvel corresponde a uma accountability seletiva, melhor ainda, a accountability seleta do que relevante para ou pelo mandato. Que a plena responsabilizao s pudesse existir diante de uma accountability completa, total e contnua revela-se assim como uma fantasia pedante. 6 No contexto dos relacionamentos humanos, o uso de fora expressa uma forma particular e distintiva de produzir coero. Seus fins so os mesmos que os de qualquer alternativa coercitiva: submeter vontades, alterando atitudes e influenciando comportamentos de indivduos e grupos. O que o distingue de todas as outras formas coativas so seus meios, os meios de fora. 7 Klockars (1985) conclui que ,ainda que se possam encontrar diversos antecedentes e experimentos anteriores rumo polcia, foi a experincia da Nova Polcia de Londres 1832 que veio a se estabelecer como o marco na fundao das modernas burocracias policiais estatais, tanto em termos de sua repercusso e emulao quanto como resultado de reconstruo das trajetrias histricas que produziram a polcia. Sem embargo, o que se exprime no texto significa que quem quer que receba o mandato policial, no importando se o exerce de maneira permanente, interina, ou pontual, de fato polcia, independentemente de sua destinao formal ou de sua identidade institucional, como o caso, por exemplo, do uso de contingentes de voluntrios civis ou de efetivos militares como polcia. Assim, o processo de especializao de organizaes estatais de fora exclusivamente orientadas para o mandato policial no se confunde com algum tipo de monoplio, mas expressa uma realidade histrica presente em termos da diviso social do trabalho e de determinadas solues para o problema da governabilidade. 8 Isto corresponde a desenvolvimentos, cuja semente est em Bittner (1974), luz de Bittner (1990b), e que teve tratamento inicial em Proena Jr & Muniz (2006b). 9 oportuno lembrar que a discricionariedade foi descoberta pelos estudos policiais, revelando o equvoco interpretativo pelo qual a lei teria inventado, e seria a mestra, do mandato policial. Ver para uma trajetria deste entendimento Skolnick (1966), Goldstein, (1977), Bittner (1970), Bayley (1982), Klockars (1985). 10 Na frmula extraordinariamente feliz de Muir (1977). 11 Revela-se, com isso, a dimenso do equvoco de se querer legislar a ao policial, da ambio de control-la antecipadamente em lei, o que, paradoxalmente, sabotaria a prpria legalidade da ao de polcia, pois tal legislao no poderia ser cumprida sem produzir imediatamente a sua desqualificao, e, portanto, seria uma lei escrita para ser desobedecida. A tudo da ao policial concreta seria ilegal. essa a discusso que informa a questo do profissionalismo policial em Bayley & Bittner (1989) e que motivou a discusso anterior de seu contedo como sendo a perspectiva de um novo profissionalismo em Klockars (1985).
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Artigo
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A PARTICIPAO COMUNITRIA.
O CASO BRADFORD E A EXPERINCIA BRITNICA FRENTE AOS DESAFIOS DO RACISMO, DA EXCLUSO SOCIAL E DO TERRORISMO. Gastn Hernn Schulmeister*
O tema da participao comunitria chama a ateno para o dficit de representatividade e para canalizao de demandas de nossas sociedades, sendo til melhoria do funcionamento das instituies de segurana. A experincia do frum de participao social com a polcia, na cidade de Bradford, onde as diferentes minorias tnicas esto representadas diante de uma sociedade dividida com problemas de excluso social e deteriorada pelo terrorismo, um modelo para ser pensado na Amrica Latina. A partir das realidades locais, a constituio de foros de participao que garantam a diversidade em termos de classe social derivada das desigualdades scio-econmicas, constitui uma opo a ser levada em considerao na hora de formular polticas em nossa regio.
INTRODUO
Para delinear polticas de segurana e impulsionar eventuais iniciativas e reformas, primeiramente preciso, entre outras coisas, estar em condies de fazer um diagnstico adequado da realidade a ser analisada, comeando pelo cenrio em questo e pelas diferentes capacidades institucionais com as quais se conta. No entanto, no momento de pensar na busca de novas respostas frente a demandas cada vez mais complexas, imperioso ter a imaginao e a liberdade de pensamento suficientes para no ser prisioneiro de velhos
* Gastn Hernn Schulmeister Mestre em Estudos Internacionais pela Universidade Torcuato Di Tella. Destaca-se em sua formao e experincia profissional ter sido Chevening Fellow 2006 do Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdom, no Department of Peace Studies da University of Bradford, para o estudo de processos de reforma da segurana em pases emergentes de conflito. Este curso de aperfeioamento incluiu um programa com a West Yorkshire Police, onde foram examinados os desafios de vigiar uma sociedade dividida dentro da GrBretanha. Alm disso, entre as diversas visitas de estudo realizadas, seu programa incluiu uma estadia na Irlanda do Norte para observar a transformao dos servios de segurana como parte do processo de paz em desenvolvimento.
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Gastn Hernn Schulmeister
esteretipos, em consonncia com a necessidade de entender e reconhecer verdadeiramente o carter multifacetrio que a segurana supe, e a abordagem holstica (leia-se integral) que a mesma requer em nossos tempos. Partindo dessas premissas, o presente ensaio tem por objetivo central ser o gatilho de novas idias na Amrica Latina. Para isso, o trabalho enfoca a experincia do frum social na cidade de Bradford (Inglaterra) com a West Yorkshire Police (WYP), diante dos desafios contemporneos de vigiar uma sociedade dividida dentro do Reino Unido e a complexidade do terrorismo internacional, como um modelo de participao a ser considerado, conforme as realidades e necessidades locais. Em conseqncia, a relevncia da abordagem da participao comunitria no estudo de caso formulado, no qual as diferentes minorias tnicas esto representadas, tem mltiplos aspectos inter-relacionados a serem destacados. Em primeiro lugar, a poltica implementada no Reino Unido serve para exemplificar como, inclusive para temas complexos como o terrorismo (associados geralmente a delitos federais e/ou que afetam a segurana nacional desde o ponto de vista institucional), a abordagem considerando a perspectiva local, o nvel de resposta mais inferior do Estado, est ausente. Nesse sentido, esse caso, em particular, exemplifica como o terrorismo repercute e desafia a gerao de respostas a partir do contexto local. Em segundo lugar, o tratamento no tradicional frente ao terrorismo que se coloca nesse caso demonstra o reconhecimento da complexidade que o fenmeno possui, desde o aspecto social, seja pela sua natureza ou pelos efeitos colaterais que provoca no seio da sociedade, estando em jogo questes de critrio tnico e religioso que se entrelaam. Isso parte da aplicao prtica de um enfoque holstico da segurana realidade, longe de ser um exerccio ou uma conjectura meramente terica e/ou politicamente correta de abordar a questo. Em terceiro lugar, a partir da experincia do frum de participao comunitria das minorias em Bradford, abordada no presente ensaio, adverte-se que o mesmo no esgota o tema do terrorismo e que, alm disso, sua verdadeira origem remonta de fato a problemas de integrao
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A participao comunitria
social vividos pela sociedade britnica, cujos distrbios raciais ocorridos em julho de 2001 foram o ponto de inflexo para as relaes da polcia com a comunidade, tal como se analisar no desenvolvimento do presente trabalho. Tal aspecto um dos pontos mais importantes a se ter em mente, no s para entender a gnese do processo de mudana ocorrido no caso Bradford, mas tambm porque a situao que a originou nos aproxima, para sua possvel aplicao, das realidades derivadas dos problemas scioeconmicos visveis em diversas comunidades da Amrica Latina. Esses so alguns dos aspectos que, a partir das reflexes sobre a participao comunitria no caso extra-regional de Bradford, sero importantes para as correspondentes reprodues a serem promovidas na Amrica Latina. Nesse sentido, embora os problemas prioritrios em matria de segurana em nossa regio (associados direta ou indiretamente s desigualdades e marginalidade social) sejam menos complexos que o terrorismo como problemtica, nem por isso deixam de ser menos desafiantes, compartilhando, alm disso, a gnese que na verdade deu origem aos mecanismos de participao em Bradford (a excluso social), impossveis de serem superficialmente tratados sem que se ignore as particularidades do caso.
CONTEXTO
Para identificar a literatura recente sobre o tema que nos agrega em torno da participao comunitria, torna-se oportuno considerar como marco de referncia o trabalho realizado pela Rede 14/Urb-Al. Montada a partir da misso geral de buscar estabelecer um vnculo de colaborao entre cidades de continentes diferentes, a Rede 14 constitui um programa de cooperao descentralizado da Comisso Europia com a Amrica Latina, cujo objetivo foi buscar solues consensuais para os desafios comuns das cidades europias e latino-americanas, tanto em matria de polticas urbanas, como de equipamentos, formao de recursos humanos, liderana das autoridades locais e promoo das boas prticas urbanas1.
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Foi a partir de tais objetivos que a Rede se encarregou, durante os ltimos trs anos (2003-2006), de monitorar polticas pblicas na esfera da segurana cidad em nvel regional, junto com a anlise de estatsticas e realidades particulares em cada pas considerado, constituindo uma fonte de referncia bibliogrfica obrigatria e atualizada. Independente de tal marco de referncia bibliogrfica, dois livros de Luca Dammert, editados pela mesma Rede, so muito valiosos para adentrar no tema da participao comunitria. Ambos so posteriores ao trabalho conhecido como Documento Base (2003), que reflete os alicerces tericos das discusses empreendidas desde ento2. O primeiro o livro titulado Segurana Cidad: Experincias e Desafios (2004)3 , cujo texto se organiza em trs captulos, referentes ao marco conceptual, s experincias temticas e s experincias territoriais, reunindo contribuies de destacados especialistas da Amrica Latina e da Europa, cujos enfoques de grande diversidade temtica e metodolgica refletem o carter interdisciplinar do campo em estudo. O segundo trabalho o livro Cidade e Segurana na Amrica Latina (2005)4 , cujas trs sees principais abordam as reas de interveno dos governos locais, as diversas experincias locais e as ferramentas e tcnicas de trabalho em nvel local. O trabalho em questo vem a complementar os debates conceituais desenvolvidos at ento, constatando a necessidade de focalizar a ateno sobre o papel do governo local na preveno da violncia e da delinqncia. Entre o restante da bibliografia de consulta merecem tambm destaque outros dois trabalhos de Luca Dammert: um sobre Preveno comunitria do delito na Amrica Latina (2004)5 e outro sobre A construo de cidadania como estratgia para o fomento da convivncia e a segurana (2005)6. Alm disso, o livro sobre Segurana e reforma policial nas Amricas (2005)7 se constitui em outra fonte a ser includa na bibliografia de destaque mais recente. Nesse sentido, a anlise comparativa oferecida sobre segurana pblica e sobre reformas policiais na Amrica Latina (com os estudos de casos de Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, El Salvador, Mxico e Estados Unidos) constitui outra referncia obrigatria para todo aquele interessado em abordar a relao polcia-sociedade.
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Voltaremos mais adiante a abordar alguns dos contedos particulares da bibliografia previamente citada, para podermos contextualizar e situar a discusso do presente trabalho com ferramentas analticas e conceituais pontuais.
DESENVOLVIMENTO
As iniciativas de participao comunitria Como esclarecimento conceitual, e para efeito de organizao metodolgica, a participao comunitria sobre a qual se enfoca o presente estudo de caso est associada fundamentalmente ao tipo de iniciativas que se costuma reconhecer como produto da iniciativa do governo e da instituio policial8, vinculadas ao mbito especfico de participao da relao polcia-comunidade9. No obstante, ao longo da anlise do caso Bradford, sero citados outros tipos de iniciativas que nasceram da preocupao dos prprios cidados, e esto mais vinculadas com associaes comunitrias. Por sua vez, vale lembrar que dentro a bibliografia sobre o tema outros tipos de classificaes mais completas costumam levar em conta por um lado quem participa (distinguindo entre participao direta e indireta, atravs dos vizinhos ou dos dirigentes da comunidade) e, por outro, o tipo de participao desenvolvido (ativo ou passivo, estando vinculado o primeiro mais com o formato e/ou com a prpria implementao das iniciativas)10. O Caso BRADFORD Com o propsito de adentrarmos no estudo de caso em anlise, pertinente traarmos algumas consideraes gerais sobre a cidade de Bradford, assim como sobre a polcia, que tem sob sua jurisdio, alm de Bradford, os distritos metropolitanos de Leeds, Wakefield, Kirklees e Calderdale. Situado ao norte da Inglaterra, o distrito de Bradford cobre uma rea de aproximadamente 370 quilmetros quadrados, das quais cerca
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de 65% rural. Por cauda de sua extenso constitui-se em um dos maiores distritos da regio, com uma populao ao redor de 470 mil habitantes. O distrito de Bradford bastante diversificado, tanto nas suas paisagens quanto na sua demografia, contando com uma populao variada que representa uma ampla gama de origens tnico-culturais e condies econmicas, da qual se distingue uma importante populao asitica proveniente, na sua maioria, do Paquisto. A partir de seu crescente desenvolvimento e regenerao populacional, Bradford teve que enfrentar diversos desafios, derivados de um desemprego acima da mdia nacional, resultados educacionais e de sade abaixo da mdia, e nveis de moradias abaixo do padro em algumas partes do distrito. A partir da diversidade de grupos tnicos, o distrito teve que enfrentar problemas de integrao social, diante de reiterados incidentes raciais, entendendo esses como incidentes onde a raa, etnia ou religio da vtima foi percebida como um fator contribuinte para a causa do incidente. Segundo registros oficiais, entre 2003-2004, 648 incidentes raciais foram denunciados WYP (West Yorkshire Police). Por sua vez, os problemas de integrao social se combinaram com problemas de integrao econmica, com um alto ndice de desemprego do qual so vtimas especialmente os grupos minoritrios, a partir dos comportamentos raciais aludidos anteriormente. Tal quadro conduziu a graves problemas de excluso social, aos quais a Unio Europia prestou ateno, instituindo diversos programas de ajuda e cooperao internacional (B-Equal project)11. Segundo estatsticas oficiais em nvel nacional, perto de 2,5 milhes de asiticos vivem na Inglaterra, muitos dos quais se assentaram nos centros manufatureiros do norte do pas, como Bradford. O declnio da indstria manufatureira afetou essas povoaes, levando muitos de seus cidados ao desemprego e pobreza e cuja excluso social implcita seria constatada depois dos episdios raciais de 200112 , os quais analisaremos mais adiante. Alm disso, adotando um critrio religioso, na zona de Yorkshire as cidades de Bradford e Leeds abrigam um importante nmero de
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muulmanos, mesmo que de menor importncia, em termos absolutos, do que o das comunidades presentes em Birmingham, Manchester e Londres 13 . Neste sentido, as referncias aos muulmanos como comunidade foram reiteradas, sobretudo aps diversos episdios relacionados com o terrorismo internacional, o que obriga a tomar tal comunidade como critrio social de anlise, longe de todo clich e estigmatizao que usualmente os meios de comunicao costumam gerar sobre tal classificao. WEST YORKSHIRE Police Quanto jurisdio da West Yorkshire Police (WYP), a mesma excede cidade e ao distrito de Bradford, ao prestar servio a uma populao com cerca de 2.1 milhes de habitantes que vivem em um dos cinco distritos metropolitanos, cuja rea fsica assistida tem aproximadamente 2.034 quilmetros quadrados14. A WYP constitui a quarta maior fora policial da Inglaterra, contando com cerca de 5.685 oficiais de polcia e 3.670 de pessoal civil (incluindo 461 policiais comunitrios de apoio), ambos com uma estrutura de categorias formalizada, e organizada em 13 divises, das quais 3 se encontram no distrito de Bradford (Bradford North, Bradford South e Keighley). 15 Entre suas principais atividades, encontram-se o patrulhamento dirio, as investigaes criminais, o controle do trnsito e o apoio operacional. Nesse sentido, embora as divises policiais se encarreguem de fornecer a maioria dos servios policiais dirios, dispe-se tambm de equipes especializadas, localizadas nos quartis-generais e em outras instalaes. Quanto aos objetivos perseguidos, tal como consta no relatrio de planejamento estratgico anual 2005-2006 da WYP16, as quatro prioridades que esto estipuladas so: 1. trabalhar em sociedade para criar comunidades mais seguras; 2. reduzir o crime e levar mais casos de delitos Justia; 3. melhorar a satisfao e a confiana pblica; e 4. proceder a melhor utilizao dos recursos humanos e materiais da fora. Sobre a prioridade nmero 1 (a criao de comunidades mais
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seguras) que o presente ensaio pretende lanar luz, principalmente destacando, ao mesmo tempo, sua inter-relao com as preocupaes com a confiana e com a boa imagem pblica da fora. Para isso, torna-se oportuno considerar uma srie de feitos e episdios inter-relacionados nos ltimos anos, os quais analisaremos nos pargrafos seguintes. Terrorismo: entre conseqncias sociais colaterais e causas sociais subjacentes No dia 7 de julho de 2005, trs exploses ocorreram ao redor das 8h50min da manh no sistema de transporte subterrneo londrino. A primeira delas ocorreu na Circle Line, entre as estaes Algate e Liverpool Street, a seguinte na estao Edgware Road, e a terceira na Picadilly Line, entre Russell Square e Kings Cross. s 9h47min, uma quarta exploso ocorreu na parte superior de um London bus, em Tavistock Place17. Como resultado dos atentados terroristas de 7 de julho de 2005 em Londres (7/7), 52 pessoas foram assassinadas e centenas ficaram feridas. Os autores dos atentados terroristas do 7/7, tambm mortos no ataque suicida, foram identificados como: Mohammed Siddeque Khan, Hasib Hussein, Shazad Tanweer e Jermaine Lindsay. Khan, o mais velho dos quatro terroristas, com 30 anos, tinha nascido em Leeds e parece haver sido o cabea do grupo. Da mesma forma que Tanweer (22 anos) e Hussein (18 anos), Khan era a segunda gerao de cidados britnicos, cujos pais eram de origem paquistanesa. Os antecedentes dos homens no eram excepcionais, com pouca diferenciao entre suas experincias de vida e de qualquer outra pessoa da mdia de sua gerao, origem tnica e condio social, exceo de Lindsay (de 19 anos) que nasceu na Jamaica. Segundo o relatrio oficial sobre os atentados em Londres, o 7/718, o grupo de jovens perpetrador dos fatos esteve motivado por um feroz antagonismo para as percebidas injustias do Ocidente contra os muulmanos e por um desejo de martrio19. Entre outras coisas, se reconhece tambm que permanece sem
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esclarecimento at que ponto esteve envolvida a organizao al-Qaeda nos ataques, assim como a possibilidade de que outros elementos no Reino Unido estivessem envolvidos na radicalizao, na incitao do grupo, ou na ajuda ao mesmo para planejar e executar o plano, mesmo porque tambm no existe evidncia de um quinto atacante20. No vasto trabalho, o relatrio publicado em maio de 2006 apresenta detalhes de como os quatro atacantes se radicalizaram e de como os ataques foram levados a cabo. Em relao sistematizao de movimentos, obtida a partir do sistema de cmaras de vdeo CCTV e relatos de testemunhas, cabe ressaltar a identificao da caminhonete na qual se deslocaram os indivduos desde a cidade de Leeds, na Hyde Park Road, na madrugada do dia 7/721. Uma vez ocorridos os episdios terroristas de Londres e materializada a hiptese de que jovens islmicos britnicos que vivem no Reino Unido pudessem se radicalizar ou serem influenciados pela ideologia propagada pela rede al-Qaeda (debate gerado de antemo pelos episdios do 11 de setembro nos Estados Unidos), a comunidade muulmana voltaria a ser objeto de ateno, acusaes e suspeitas. Tal como consta no relatrio oficial sobre o 7/7 previamente citado, o primeiro sinal concreto de que o Reino Unido transformara-se em um alvo de ataque terrorista, mesmo que no houvesse indcio algum de um envolvimento de al-Qaeda, foi em novembro de 2000, quando dois cidados britnicos de origem bengali foram detidos em Birmingham, resultando na condenao de um deles por delitos relacionados com explosivos, sendo sentenciado a 20 anos de priso 22. Segundo Roger Ard, analista de assuntos islmicos da BBC, s recentemente as comunidades muulmanas estiveram no centro da polmica, apesar de terem se estabelecido no Reino Unido h muito tempo. Segundo o especialista, at a campanha contra o escritor Salman Rushdie, em fins da dcada de 80, a maioria dos britnicos estava pouco consciente da criao de novas comunidades islmicas em cidades industriais como Leeds e Bradford. Nesse sentido, o caso Rushdie abriu pela primeira vez um debate sobre a possvel apario de uma nova gerao de jovens muulmanos descontentes.23 Em termos de polcia, o impacto dos eventos terroristas do 7/7 em Londres foi direto sobre a West Yorkshire. A investigao sobre
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aqueles que cometeram os atos terroristas conduziu ao condado no qual tem jurisdio a WYP, em uma investigao conjunta com a rea metropolitana (a Operao Theseus) que demandou um importante esforo de tempo e recursos. Entre os episdios mais recentes que envolvem a zona, no dia 5 de maro de 2006, quatro homens, dois de 18 anos e dois de 19 anos, foram detidos na residncia de estudantes da Universidade de Bradford, sob a suspeita de cometerem delitos de terrorismo. Segundo um portavoz da Polcia Metropolitana (Scotland Yard), os quatro indivduos foram detidos pela suspeita da comisso de preparao ou instigao de atos de terrorismo, contemplados sob a Ata de Terrorismo 2000, mesmo que no tenha existido conexo com os atentados do 7/7. 24 Alm disso, em junho de 2006 por exemplo, um homem de Bradford, de 21 anos e de origem paquistanesa, foi detido no Aeroporto de Manchester. Segundo fontes consultadas pela BBC, aps sua captura o suspeito foi interrogado em relao a detenes levadas a cabo no Canad por um suposto atentado frustrado da al-Qaeda. A operao envolveu a WYP e o servio de inteligncia interior britnico MI5, assim como a Scotland Yard. Por tais motivos, a polcia de Yorkshire investigou diversas propriedades na rea de Bradford.25 Em conseqncia, aos objetivos do presente ensaio26, merece ser destacado que a procedncia dos terroristas do 7/7 da cidade de Leeds, limtrofe a Bradford, concentrou a comoo social na zona pela possibilidade de que rapazes britnicos, pertencentes comunidade muulmana, tenham sido os primeiros suicidas nacionais a levar a cabo atentados em solo britnico, colocando dvidas sobre o porqu da radicalizao dos jovens.27 No entanto, a despeito do racismo e a da desintegrao social no seio da sociedade britnica terem sido potencializados pelo acirramento do terrorismo em Londres em 2005 28 , cabe ressaltar que distrbios raciais ocorreram anteriormente, inclusive, aos episdios do 11/9 nos Estados Unidos. Esse um ponto importante a ser levado em conta, para deixar claro que a conformao dos fruns de participao comunitria em Bradford no foi motivada pela preocupao com o terrorismo (no pelo
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menos como fator originrio, mesmo que os desafios do acionamento terrorista transformassem posteriormente tal mecanismo social em uma ferramenta importante em termos de poltica contraterrorista), mas nos problemas de marginalidade e de excluso social e as correspondentes tenses sociais que analisaremos na continuao deste trabalho. Sem a inteno de pretender dar conta do fenmeno terrorista e de suas motivaes, convm traar algumas consideraes acerca da possvel incidncia da marginalidade social, para criar circunstncias nas quais, mediante ressentimento e dio, a populao seja potencialmente recrutada por movimentos extremistas, diferentemente de toda explicao centrada exclusivamente no fator religioso, com a estigmatizaco que tais enfoques fechados geram sobre o Isl.29 Enfrentamentos raciais de 2001 No ms de julho de 2001, na cidade de Bradford, ocorreram graves enfrentamentos raciais entre grupos de brancos e asiticos, na sua maioria bengalis e paquistaneses. Durante trs noites consecutivas os eventos, qualificados na poca como os piores nos ltimos 20 anos na Inglaterra, produziram uma cidade com edifcios e automveis em chamas, onde a polcia, atacada por garrafas e bombas incendirias, entre outras coisas, se sentia obrigada a retroceder, no contando at ento com os recursos mais eficazes para a conteno de episdios de tal natureza.30 A tenso comeou aps o planejamento de uma marcha em Bradford por parte da Frente Nacional, que o grupo da extrema direita britnica. Posteriormente, a Liga Anti-Nazista local decidiu realizar uma contramanifestao, da qual participaram aproximadamente 500 pessoas, a maioria de origem asitica, e, depois da provocao de um grupo de brancos gritando palavras de ordem com mensagens racistas populao, tudo se degenerou em distrbios, dos quais participaram mais de mil jovens. Em conseqncia, Bradford se transformou em mais uma das cidades do norte da Inglaterra que registraram fatos de violncia racial nos ltimos tempos, embora os incidentes raciais registrados em Oldham e Burnley no tenham sido to graves.
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Como resultado final das trs noites de distrbios, fora os destroos e perdas materiais (calculadas entre trs e quatro milhes de libras esterlinas), as detenes e os policiais feridos, a polcia foi quem atraiu as maiores crticas. Nesse sentido, uma grande proporo da comunidade asitica culpou, pelos episdios, a falta de compreenso da polcia e de outras agncias governamentais, e com isso os eventos corroeram toda confiana e credibilidade construda at o momento.31 Um relatrio oficial sobre a situao de Bradford, tornado pblico depois dos distrbios de 2001, embora escrito muito antes da onda de violncia, criticava a intolerncia racial, a incapacidade das autoridades de solucionar os problemas da cidade e a falta de uma poltica de integrao, explicando que a polarizao racial na cidade era produto, sobretudo, de escolas e comunidades virtualmente segregadas.32 Alm disso, segundo as concluses de sucessivos relatrios que averiguaram as causas dos distrbios nas cidades de Bradford, Oldham e Burnley, as zonas urbanas racialmente segregadas foram o caldo de cultura para os distrbios do vero de 2001 na Inglaterra.33 Entre episdios similares posteriores, que lembraram os incidentes raciais em Bradford, 200 pessoas entraram em choque em Wrexham (norte de Gales) em uma segunda noite de incidentes entre residentes locais e refugiados iraquianos, em junho de 2003. Os problemas comearam quando aproximadamente 30 pessoas se viram envolvidas em dois incidentes separados, em uma zona residencial de Wrexham, e a polcia teve que intervir depois que a violncia resultou em choques que, segundo se entendeu, foram motivados por racismo.34 Esse constitui apenas outro exemplo menor de um tema que est latente no Reino Unido e que merece ateno constante. As relaes com a comunidade Em concordncia com o assinalado anteriormente, o cenrio posterior aos distrbios raciais de 2001 encontrou a uma polcia sem estratgia de coordenao de relaes raciais, com uma carncia de contato formal ou informal com a comunidade, com pouca confiana e credibilidade na fora, e com pouco apoio e compreenso local da situao. Esses seriam os diferentes eixos de dificuldades e debilidades, e, alm disso, os desafios
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sobre os quais se identificariam, a partir de ento, os eixos de trabalho. Em conseqncia, a aproximao da comunidade passou a ser o enfoque prioritrio. Nesse sentido, promoveu-se o contato em todos os nveis, tanto com organizaes, como com grupos comunitrios e indivduos particulares. Isso implicou o dilogo dirio, para o qual estava claro que a transparncia devia ser a principal ferramenta de trabalho e gesto. Depois de ter desenvolvido os episdios raciais de 2001 e a agenda de trabalho que a situao posterior demandou, configura-se agora oportuno adentrarmos nos alvos da ateno da polcia, hoje refletidos por suas prioridades, para analisar algumas das iniciativas materializadas. Vale destacar que, enquanto para atender prioridade 1 (trabalhar em sociedade para criar comunidades mais seguras), focaliza-se a preveno da desordem e do comportamento anti-social, para a prioridade 3 (melhorar a satisfao e a confiana pblica) utiliza-se a idia da polcia comunitria (Neighbourhood Policing)35, a gesto de demandas sociais e o apoio a vtimas e testemunhas. Da a razo de uma poltica por uma comunidade mais segura36, a partir da qual concretizou-se a constituio de um frum social com comunidades tnicas minoritrias (Bradford and District Minority Ethnic Communities Liaison Committee), que entre suas aes iniciais teve a emisso de um programa de rdio. Esse constitui um dos 20 foros comunitrios que a polcia possui em West Yorkshire (Police Community Forums), a maioria dos quais se rene quatro vezes ao ano37, embora no caso particular de Bradford a periodicidade de suas reunies esteja acima da mdia na sua regularidade. Sobre seus objetivos, vale mencionar que os referidos encontros so levados a cabo respeitando, principalmente, quatro pontos: 1. promover e melhorar as relaes entre o pblico e a polcia; 2. permitir uma melhor compreenso sobre o uso dos recursos policiais disponveis, 3. debater sobre os planos da autoridade policial, e 4. dar populao a oportunidade de falar com oficiais de alto grau sobre suas preocupaes, de oferecer impresses e de fazer sugestes sobre a vigilncia na comunidade local.38
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Em termos operacionais, cada encontro tem uma agenda preestabelecida, que encaminha uma discusso sobre temas policiais39. No caso de Bradford, costuma-se complementar o encontro com um jantar, onde os participantes interagem em um clima mais informal e descontrado com a polcia. Dessa forma, a participao da comunidade na prtica comeou a exercer, alm disso, o papel do que na teoria se identifica como um mecanismo externo de accountability, complementar aos mecanismos internos da instituio policial, entendendo-se que a participao cidad deve ser vista no s como um meio para assegurar que as foras policiais respondam aos problemas da cidadania, mas tambm que atuem de maneira transparente e responsvel.40 Quanto ao formato dos foros de participao, cada reunio presidida por um membro da WYP com um forte esprito igualitrio e o vice-presidente designado por eleio entre seus membros. Por sua vez, embora a participao no frum esteja aberta a todo aquele que viva ou trabalhe na comunidade local correspondente41, sua incorporao prvio contato com o Departamento que em cada distrito policial se dedique em particular a esse tema (Community Consultation Team) est condicionada a uma aprovao por parte do resto dos integrantes, buscando-se, ainda, a diversidade tnica e religiosa. Mas, sem contradizer a necessidade de focalizar a ateno sobre o papel dos governos locais, usualmente ressaltada na Amrica Latina diante de paradigmas de participao tradicionais que tinham como ator quase exclusivo as instituies policiais42 , os foros de participao comunitria em West Yorkshire sugerem que a concepo de local deve exceder tambm ao exclusivamente governamental. Nesse sentido, a experincia de Bradford eloqente, com um frum social coordenado diretamente com a polcia, cuja participao nos foros faz parte do plano de ao em que a polcia executa sua poltica em matria de consultas com a comunidade, mesmo que tal possvel distino venha a depender tambm se o conceito de governo local exclusivamente sujeito autoridade poltico-governamental, ou se tem mais um carter institucional-estatal, com o qual toda iniciativa promovida e/ou implementada pela polcia estaria j contemplada.
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No entanto, tambm est presente o mbito claramente nogovernamental e nem estatal, em que a sociedade se organiza por si s, em consonncia com a necessidade de contemplar e incluir novos mecanismos de participao da cidadania, no interesse da convivncia em nvel local. Nesse sentido, voltando s iniciativas na cidade de Bradford, no nvel social tambm surgiu a Aliana contra o dio de Bradford (Bradford Hate Crime Alliance -BHCA-), cuja associao compreende organizaes voluntrias ao longo do distrito, que se uniram para lutar contra o dio racial43. Para isso, tal associao ressalta a importncia da populao ter a possibilidade de informar incidentes dentro de suas comunidades locais. Em relao a assuntos considerados chaves em matria de relaes com a comunidade, a polcia em Bradford concebe um importantssimo e crescente papel mulher, como ator principal para combater a ingerncia de extremistas entre as diferentes comunidades. Alm disso, o trabalho de inteligncia policial est focalizado na manipulao efetiva de potenciais desordens sociais e eventos espontneos organizados pelas comunidades, como correlato lgico das desordens ocorridas no ano 2001, previamente analisadas. No aspecto capacitao dos recursos humanos da fora policial, este processo foi acompanhado de um treinamento de conscincia cultural, junto com uma poltica que incentivou o recrutamento de efetivos provenientes das comunidades minoritrias e a lio de que as iniciativas necessitam ser estipuladas e no impostas. Sob essa lgica de trabalho, a participao da populao e o julgamento sobre o impacto na comunidade foram muito valiosos, buscando-se melhorar a comunicao com a fora que era identificada como uma fonte de insatisfao para muitos na sociedade. Agora, para entender esses tipos de iniciativas em Bradford, preciso ter em mente tambm seu impulso como resultado da vigncia de um enfoque baseado na comunidade (community-based approach), o qual enfatiza tanto as reformas na polcia como tambm a reconstruo de sua imagem pblica. Trata-se de uma viso que, longe de ter um enfoque limitado, prope polcia e comunidade que trabalhem juntas em sociedade, em prol de
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canalizar as preocupaes das comunidades particulares, podendo, nos seus casos bem-sucedidos, desenvolver segurana e assegurar o desenvolvimento.44 Esse constitui outro ponto importante a considerar (ressaltando a possvel e recomendvel inter-relao entre teoria e realidade, no interesse de sua melhor aplicao prtica), a partir da priorizao na Inglaterra de um enfoque macro para pensar o setor da segurana, que est diretamente relacionado com uma concepo da perspectiva do desenvolvimento. Sobre isso nos ocuparemos mais frente, depois de retomar alguns assuntos interconectados com o terrorismo. Terrorismo: a ateno de um fenmeno sensvel Voltando s consideraes sobre os efeitos diretos ou indiretos provocados pelo fenmeno do terrorismo internacional, as iniciativas de participao comunitria, alm de promover a confiana com a polcia e alcanar um feedback de informao com comunidades onde elementos radicais pudessem pretender amparar-se ou recrutar adeptos, constituem uma ferramenta fundamental para o trabalho contra a estigmatizao miditica, da qual geralmente diversas comunidades tnicas minoritrias terminam sendo objeto. Entre os episdios mais recentes no Reino Unido, basta citar a renovada preocupao da polcia com a segurana das comunidades muulmanas e a relao com elas, depois da deteno de 24 pessoas, todos eles muulmanos britnicos de origem paquistanesa, em conexo com um suposto plano terrorista frustrado, que consistia em detonar explosivos lquidos em aproximadamente 10 avies com destino aos Estados Unidos. As prises foram levadas a cabo nas cidades de Birmingham, High Wycombe (ao oeste de Londres) e no distrito de Walthamstow, na capital britnica, em uma mega operao de grande repercusso na mdia nacional e internacional.45 Perante tais eventos, o secretrio-geral do Conselho Muulmano britnico, Mohammed Abdul Bari, disse que os muulmanos apiam a represso ao terrorismo, mas advertiu sobre uma distncia crescente entre eles e a polcia.46
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Aps uma operao policial em uma casa, em junho de 2006, em Forest Gate (zona leste de Londres), na qual um homem muulmano de 23 anos (Mohammed Abdul Kahar) foi ferido no ombro e detido junto com seu irmo de 20 anos (Abul Koyair), embora posteriormente tenham sido libertados sem acusaes, Mohammed Abdul Bari alertou que a confiana entre a comunidade muulmana e a polcia poderia ser danificada.47 O frum de participao de Bradford no ms de maro de 2006, entre outros temas, foi palco de discusses sobre a preocupao gerada nas comunidades minoritrias pela deteno de quase 20 estudantes da Universidade de Bradford, acusados de estarem vinculados a atividades terroristas. Todos estes fatos configuram-se em episdios que formatam na realidade diria o debate entre segurana e liberdade, em relao aos limites na luta contra o terrorismo. Se nos remontarmos poltica contraterrorista da WYP, o terrorismo definido como um dos crimes mais desafiantes que enfrentam as foras policiais em nvel nacional, para os quais, em diferentes eixos de trabalho48, considera-se vital o papel dos oficiais de polcia em relao aos quatro aspectos da estratgia contra terrorista do governo (preveno, perseguio, proteo e preparao). Dentro de tal espectro de atividades que uma problemtica complexa como o terrorismo demanda, a WYP concebe o trabalho com a comunidade, seja direto ou indireto, dentro do seu padro de ao, com atividades destinadas a diminuir o apoio a terroristas nos coraes e mentes da gente, alinhado com a preveno do terrorismo abordando causas subjacentes, e um trato com o pblico de modo tal que o mantenha melhor informado sobre a natureza da ameaa e a forma como se pode ajudar a polcia a prevenir atos de terrorismo.49 Entre as demais atividades que a polcia busca empreender encontram-se: manter um corpo local de operaes efetivo e eficiente (capaz de trabalhar em apoio aos servios de segurana para reunir informao sobre supostas redes terroristas); realizar tarefas de inteligncia sobre terroristas e aqueles que os apiam; e preparar-se para possveis conseqncias, desenvolvendo um amplo plano de contingncia e treinamento para melhorar a capacidade de superar ataques e outros desafios.50
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Convm, por fim, ressaltar que, embora a verdadeira origem do frum de participao comunitria em Bradford remonte a problemas de integrao social vividos pela sociedade britnica, segundo o analisado previamente, no se pode perder de vista que os objetivos da polcia ao criar comunidades seguras esto alinhados ao seu trabalho com a prioridade estratgica nacional de resistir ao terrorismo e sua ameaa.51 Tal assertiva pode ser constatada, por exemplo, no relatrio de planejamento estratgico anual 2004-2005 da WYP52, ao associar-se explicitamente prioridade nacional de enfrentar ao terrorismo (junto das prioridades relacionadas a enfrentar o comportamento anti-social e a desordem, e s referentes ao compromisso comunitrio), prioridade da WYP de manter a paz visando criar comunidades mais seguras, segundo o padro de ao operacional do Chefe de Polcia.53 A segurana a partir da perspectiva do desenvolvimento Para terminar, e voltando concepo do enfoque padro imperante no Reino Unido para pensar a segurana, preciso comear lembrando que esta usualmente reconhecida como uma condio essencial para o desenvolvimento duradouro de uma sociedade, sendo justificvel a preocupao central que ela gera entre os mais pobres. Esse enfoque fundamentado pelo que se entende como a perspectiva do desenvolvimento, a partir da qual se promoveram internacionalmente reformas na segurana de pases emergentes de conflito, entendo-se que o papel do Estado, e de suas foras, causa impacto direto sobre as oportunidades para o desenvolvimento sustentvel e para a segurana fsica da populao. Esse foi o caso da Organizao das Naes Unidas (ONU), do Banco Mundial, da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) e do Reino Unido em particular, que fizeram da reforma do setor de segurana uma prioridade em suas polticas de desenvolvimento, atravs dos projetos de cooperao internacional.54 Enquanto isso, outros atores, como o Fundo Monetrio Internacional ou a prpria Unio Europia, lidaram com certos aspectos da segurana, mas apenas ocasionalmente, como parte de um programa integral de reformas no setor.55
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O Conceito do SECURITY SETOR REFORM A partir da perspectiva em questo, infere-se o que se entende como Security Setor Reform (SSR), cuja acepo data de fins dos anos 90 e vem ao encontro do conceito de segurana humana, entendida a partir da perspectiva da proteo dos indivduos, em contraste com a concepo clssica da segurana nacional, centrada nos Estados. O SSR um termo utilizado para descrever a transformao do sistema de segurana, (o qual inclui todos os atores envolvidos, seus papis, responsabilidades e aes), trabalhando em conjunto para administrar e operar o sistema de acordo com as normas democrticas e princpios do bom governo, contribuindo dessa forma, para um bom funcionamento do padro de segurana.56 Da mesma forma, a ateno sobre o setor da segurana sugere a identificao de todas aquelas organizaes em uma sociedade que so responsveis por proteger ao Estado e a suas comunidades, e a relao entre elas. Entretanto, um aspecto a destacar que os objetivos da reforma do setor de segurana, a partir de uma perspectiva do desenvolvimento, diferenciam-se de metas orientadas militarmente, no sentido que a estrutura e a capacidade dos atores do setor na sua integridade (militares e de polcia) devem ser otimizados para o desenvolvimento social, econmico, poltico e humano. Nesse sentido, o objetivo final do SSR criar foras que sejam funcionalmente diferenciadas, foras profissionais sob o controle civil objetivo e subjetivo, e com a menor utilizao funcional de recursos possvel, para a proviso da segurana populao. Um entrecruzamento de dimenses, do qual surgem principalmente os dilemas entre o controle civil e a profissionalizao (nveis poltico e institucional) e entre a utilizao de recursos e a proviso de segurana (nveis de desenvolvimento econmico e da sociedade). Em conseqncia, conforme a perspectiva esboada, o setor da segurana requer pessoal competente e uma boa gesto operando dentro de um padro institucional definido por lei. Em caso contrrio, a m gesto, entre outras conseqncias, torna-se obstculo para o desenvolvimento,
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desestimula o investimento e ajuda a perpetuar a pobreza.57 Por que pensar a segurana como um setor? Levando-se em conta, portanto, que dos diferentes atores envolvidos na segurana e no funcionamento da estrutura institucional depende o desenvolvimento sustentvel integral da sociedade, a ateno ao setor configura-se claramente inevitvel e seu resultado fundamental para projetar cenrios favorveis nos pases emergentes de conflito, tais como Serra Leoa, Timor Leste, Afeganisto ou Haiti, no caso regional da Amrica Latina, para citar apenas alguns exemplos. No entanto, o reconhecimento do setor de segurana sugere a necessidade de ser realizado um diagnstico sistematizado, antes de pensar em possveis reformas e melhoras em qualquer pas, conforme as particularidades do caso, na busca de um melhor desempenho das instituies, da garantia de um melhor clima de segurana e em nome do desenvolvimento da sociedade. Voltando ao estudo do caso particular de Bradford, esse testemunha de como o enfoque de segurana holstico, que presta ateno aos desafios que as reformas de segurana supem, no apenas aplicvel a cenrios de pases emergentes de conflito no subdesenvolvimento (sobre o qual a grande maioria da bibliografia a respeito costuma se ocupar), mas tambm a pases desenvolvidos como a experincia do Reino Unido o sugere.58 Frente ao desafio de abordar a segurana a partir da uma perspectiva do desenvolvimento, a viso do SSR oferece, dessa forma, um enfoque analtico que ajuda na abordagem integral que os assuntos de segurana merecem, ao mesmo tempo que nos brinda com ferramentas para pensarmos na formulao de polticas concretas.59
CONCLUSO
Aps analisar o caso britnico de Bradford, resta concluir que embora o tema do terrorismo provavelmente tenha potencializado a segregao racial e as desconfianas no seio da sociedade britnica (sobretudo depois dos episdios terroristas do 7/7 em Londres), os piores problemas raciais
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j haviam se manifestado anteriormente. No obstante, ainda que os episdios raciais de 2001 tenham sido uma advertncia antecipada sobre questes sociais que excedem ao tema do terrorismo, suas lies em matria de relaes com a comunidade, encontraram as autoridades britnicas mais conscientes ante a sensibilidade da problemtica aps os episdios posteriores. A experincia dos distrbios de 2001 em Bradford, e os conseqentes desafios que a WYP teve que enfrentar em matria de relaes com a comunidade, foram sem dvida determinantes para uma melhor resposta aos temas comunitrios ps 7/7, no prprio territrio ingls. Por outro lado, no sendo na verdade o terrorismo o fundamento exclusivo nem originrio do frum de participao impulsionado em Bradford (mesmo que hoje o mesmo possa ser fundamental para a poltica contra terrorista do pas), a preocupao implcita pela excluso social diante dos enfrentamentos raciais na Inglaterra faz a experincia ainda mais aconselhvel para ser tomada como referncia para a Amrica Latina. Coerente s consideraes preliminares sobre a responsabilidade e seriedade que supe a discusso de uma poltica de segurana, mediante diagnstico de realidades e capacidades, encerraremos o presente ensaio com a proposta de encorajar iniciativas de participao comunitria na Amrica Latina como um caminho a percorrer, mais do que uma frmula de como percorr-lo. Para este caminho a seguir diante das prioridades locais, incentivar a criao de foros de participao comunitria que garantam a diversidade em termos de classe social (derivada das desigualdades scio-econmicas e da marginalidade), constitui uma opo a ser considerada, para a formulao de polticas em nossa regio, cujo debate parece oportuno promover. Hoje, quando so recorrentes, por exemplo, os debates sobre a privatizao da segurana (e como os maus servios estatais em matria de segurana so deficientes, principalmente para os mais carentes), trabalhar por sistemas de participao social nos quais estejam refletidas as preocupaes das diversas realidades socioeconmicas no parece ser um detalhe menor.
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Por sua vez, o tema da participao comunitria chama a ateno para o dficit de representatividade e para a canalizao de demandas de nossas sociedades, sendo til, em primeiro lugar, imagem das instituies de segurana e contribuindo, em ltima instncia, ao funcionamento do sistema de forma integral. Notas
Na data do fechamento da publicao da primeira revista da Rede 14 Segurana Cidad na Cidade do programa Urb-Al, no Chile, participavam 19 comunidades e, em nvel mundial, existam 29 pases scios, com um total de 189 cidades. Para visitar o portal da rede dirija-se a http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/edic/base/port/portada.html 2 O Documento Base foi a publicao de fundao da Rede 14, que definiu a problemtica da segurana cidad na Europa e na Amrica Latina, com o objetivo de estabelecer critrios comuns de anlise. Rede-14 Programa URB-AL da Comisso Europia; Documento Base. Segurana Cidad na Cidade; Valparaso, Chile; outubro de 2003. Disponvel em espanhol em http:// w w w. u r b a l v a l p a r a i s o . c l / p 4 _ u r b a l r e d 1 4 / s i t e / a r t i c / 2 0 0 3 1 1 1 9 / a s o c f i l e / ASOCFILE120031119195112.pdf 3 DAMMERT, Luca (ed.); Segurana Cidad: Experincias e Desafios; I. Municipalidade de Valparaso, Rede 14 Segurana Cidad na Cidade, URB-AL; Valparaso, o Chile; 2004; 377 p. Disponvel em http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/pags/libro.html 4 DAMMERT, Luca, PAULSEN, Gustavo (eds.); Cidade e Segurana na Amrica Latina; FLACSOChile, Rede 14 Segurana Cidad na Cidade, I. Municipalidade de Valparaso, URBAL; Santiago, Chile, Srie Livros FLACSO-Chile; 2005, 230 p. Disponvel em http://www.urbalvalparaiso.cl/ p4_urbalred14/site/artic/20031119/asocfile/libro_ciudad_y_seguridad.pdf 5 DAMMERT, Luca; Preveno comunitria do delito na Amrica Latina: Discurso ou possibilidade?, em Pessoa e Sociedade (Chile); N.1; 2005; pp.215/230. 6 DAMMERT, Luca; A construo de cidadania como estratgia para o fomento da convivncia e a segurana; El Salvador, Seminrio permanente sobre violncia; setembro 2005. Disponvel em http://www.violenciaelsalvador.org.sv/documentos/Dammert__El_Salvador_20051.pdf 7 DAMMERT, Luca, BAILEY John (coords.); Segurana e reforma policial nas Amricas: experincias e desafios; o Mxico; FLACSO-Chile, as Naes Unidas-ILANUD, Sculo XXI Editores; 2005; 379p. 8 Sobre tipos de participao comunitria, seus problemas de conceitualizao e temas implicados, ver DAMMERT, Luca; Participao comunitria em preveno do delito na Amrica Latina, em DAMMERT, Luca (ed.); Segurana Cidad: Experincias e Desafios; op. cit.; p. 161. 9 Segundo Luca Dammert, na Amrica Latina as iniciativas de preveno comunitria desenvolvidas se vinculam a quatro mbitos especficos: a relao polcia-comunidade aludida, a organizao comunitria de segurana, o trabalho em espaos pblicos e a associao pblicoprivado. Ver DAMMERT, Luca; A construo de cidadania como estratgia para o fomento da convivncia e a segurana; op. cit.; pp. 15-16. 10 Ver Enfoques participativos em DAMMERT, Luca; A construo de cidadania como estratgia para o fomento da convivncia e a segurana; op. cit.; pp. 14-15. Sobre os enfoques participativos e os mbitos de participao, ver tambm DAMMERT, Luca; Associao municpio-comunidade na preveno do delito, em DAMMERT, Luca, PAULSEN, Gustavo (eds.); Cidade e segurana na Amrica Latina; op. cit. 61/64.
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11 O projeto B-equal (Bradford Employment Equality Project) , em parte, financiado pelo Fundo Social Europeu e procura o desenvolvimento de opes inovadoras para superar barreiras das minorias tnicas ao emprego. Site na web: http://www.b-equal.com/ 12 British Broadcasting Corportation (BBC). a Gr-Bretanha: Calma aps distrbios raciais, em BBC Mundo.com, 9 de julho de 2001. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1430000/ 1430199.stm 13 Calcula-se que no Reino Unido haja um milho e meio de muulmanos que vivem em diferentes assentamentos distribudos no territrio britnico, com diferentes formas de organizao e herana cultural. Embora exista certa crena generalizada que os muulmanos residentes no Reino Unido chegaram ao pas a partir do sudeste asitico na dcada de 60, os antecedentes histricos indicam que comearam a se estabelecer h mais de um sculo e que emigraram de diferentes regies no mundo, incluindo o norte e o este da frica, Chipre, Turquia e Oriente Mdio. 14 CRAMPHORN, Colin (2006); Chief Constables Annual Report 2005/2006; West Yorkshire Police. Disponvel em http://www.westyorkshire.police.uk/files/docs/annualreport20052006.pdf 15 Ibid. Para mais informaes dirigir-se tambm a County Profile, na seo institucional (About Us) no site na web da WYP: http://www.westyorkshire.police.uk/sectionitem.asp?sid=2&iid=136 16 CRAMPHORN, Colin (2006); op. cit.. 17 A apenas duas semanas dos episdios do 7 de julho de 2005, no dia 21 de junho entre as 12h35min e as 13h05min, trs incidentes ocorreram novamente em Londres no sistema subterrneo ao redor das estaes Warren Street, Oval e Shepherds Bush, mais um quarto incidente na parte superior de um London Bus na Hackney Road. MURPHY, Paul; Intelligence and Security Committee Report into the London Terrorist Attacks on 7 July 2005. Presented to Parliament by the Prime Minister by Command of Her Majesty, Mai 2006. Disponvel em http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/11_05_06_isc_london_attacks_report.pdf 18 The House of Commons; Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005; London; The Stationery Office (TSO); Mai 2006. Disponvel em http://news.bbc.co.uk/2/ shared/bsp/hi/pdfs/11_05_06_narrative.pdf 19 Com respeito terminologia no momento de fazer referncias ao terrorismo, no relatrio sobre inteligncia e segurana depois dos episdios do 7/7, o mesmo refere-se ao terrorismo islamita. Um termo utilizado pelos servios de segurana e pela polcia para descrever a ameaa de indivduos que alegam uma justificao religiosa para o terrorismo, cuja alegao , alm disso, rejeitada pela maioria dos muulmanos britnicos, cujos lderes se encarregam de assinalar que o Isl no uma religio violenta. Alm disso, entre a comunidade contra-terrorista mais ampla do governo especifica-se que a ameaa tambm referenciada como terrorismo internacional. MURPHY, Paul; Intelligence and Security Committee Report into the London Terrorist Attacks on 7 July 2005. Presented to Parliament by the Primer Minister by Command of Her Majesty; Mai 2006. 20 The House of Commons; Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005; op. cit.; p. 26-27. 21 Ibid. 22 Annex A: The evolution of the modern international terrorist threat, em The House of Commons; Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005; London; The Stationery Office (TSO); Mai 2006. 23 Muulmanos sob a lupa, BBC Mundo.com, 13 de julho de 2005. http://news.bbc.co.uk/hi/ spanish/international/newsid_4679000/4679677.stm
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24 Four men held after terror raid, em BBC News, 6 March 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/4777472.stm 25 Police search after terror arrest, em BBC News, 7 June 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/5054466.stm 26 Os debates em torno da comunidade muulmana no Reino Unido se estenderam tambm a discusses sobre como os polticos e os prprios lderes das comunidades deveriam responder ao fenmeno do descontentamento entre os jovens muulmanos e sua possvel radicalizao. 27 O que motivou os atacantes?, em BBC Mundo.com, 14 de julho de 2005. http://news.bbc.co.uk/ hi/spanish/international/newsid_4682000/4682621.stm 28 A veia racista da Gr-Bretanha, em BBC Mundo.com, 5 de agosto de 2005. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/misc/la_columna_de_miguel/newsid_4125000/4125942.stm 29 Webchat: Professor Paul Rogers, em BBC News, 18 July 2005. http://www.bbc.co.uk/leeds/ content/articles/2005/07/14/messageboard_paul_rogers_webchat_feature.shtml 30 Noite de violncia racial na G. Bretanha, em BBC Mundo.com, 8 de julho de 2001. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1428000/1428513.stm 31 No caso da Irlanda do Norte, por exemplo, a preocupao em melhorar a imagem e a confiana da polcia perante a comunidade evidente, entre outras coisas, na criao de um Ombudsman especial para lidar com as queixas contra a polcia (The Police Ombudsman for Nothern Ireland). O mesmo no equivalente a um departamento de assuntos internos, mas um interlocutor entre a sociedade e a polcia, encarregado de canalizar as denncias da populao e que atua como um mecanismo de resoluo de controvrsias. Tal iniciativa se ocupou de temas como a m imagem da instituio policial (e a correspondente confiana que deveria melhorar para seu desempenho), com uma particular ateno do accountability que mostra-se til (da mesma forma que com a canalizao de demandas no caso Bradford) ao melhoramento do funcionamento das instituies de segurana. Para mais informaes sobre The Police Ombudsman for Nothern Ireland , dirigir-se a seu site na web: http://www.policeombudsman.org/ 32 Terceira noite de violncia racial, em BBC Mundo.com, 10 de julho de 2001. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1431000/1431319.stm 33 Inglaterra: o porqu do vero da ira, em BBC Mundo.com, 11 de dezembro de 2001. http:/ /news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1703000/1703347.stm 34 R. Unido: nova onda de violncia racial?, em BBC Mundo.com, 24 de junho de 2003. http:/ /news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_3016000/3016508.stm 35 HENDERSON, N.J., DAVIS, R.C., and MERRICK, C., Community Policing: Variations on the Western Model in the Developing World, Police Practice and Research, Vera Institute of Justice; 2003; Vol. 4, N. 3; 16 p.. 36 Emblemtico de tal poltica o programa denominado The Bradford District Safer Communities Partnership, o qual inclui uma ampla gama de aes e trabalha para reduzir o crime, o comportamento anti-social, os problemas de abusos de drogas e do medo do crime, e para assegurar que todas as pessoas no distrito se beneficiem do clima de segurana reinante. Para mais informaes dirigir-se ao site na web: http://www.saferbradford.org.uk 37 Community Forums, correspondente seo Department Profiles no site na web da WYP: http://www.westyorkshire.police.uk/section-item.asp?sid=6&iid=99 38 Ibid. 39 Ibid. 40 CALL, Charles T.; Challenges in Police Reform: Promoting Effectiveness and Accountability; IPA Policy Report; International Peace Academy; 2004. Disponvel em http://www.ipacademy.org/ PDF_Reports/CHALLENGES_IN_POLICE.pdf
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A participao comunitria Community Forums, no site da WYP op. cit. , Luca Dammert, por exemplo, insistindo no papel mais ativo que o governo local deveria assumir comprometido com a participao da cidadania, reconhece a participao da comunidade nas iniciativas de preveno da violncia e a delinqncia como um pilar a ter em mente para o formato e implementao de polticas de segurana em nvel local, fazendo com que a comunidade se transforme em um ator decisivo no espao local. DAMMERT, Luca; Associao municpio-comunidade na preveno do delito, em DAMMERT, Luca, PAULSEN, Gustavo (eds.); Cidade e Segurana na Amrica Latina; op. cit.; pp. 51/83. 43 Bradford Hate Crime Alliance (BHCA) na web: http://www.hatecrimealliance.co.uk 44 GROENEWALD, Hesta and PEAKE, Gordon; Police Reform Through Community-based Policing: Philosophy and Guidelines for Implementation; International Peace Academy (IPA) Saferworld; New York; September 2004. Disponvel em http://www.saferworld.org.uk/images/pubdocs/ police%20reform.pdf 45 Londres: depois dos conspiradores, BBC Mundo.com, 10 de agosto de 2006. http:// news.bbc.co.uk/hi/spanish/international/newsid_4781000/4781927.stm 46 Police fears of threat to Muslims, em BBC News, 11 August 2006. http://news.bbc.co.uk/2/ hi/uk_news/4783099.stm 47 Questions over London terror raid, em BBC News, 10 June 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/ uk_news/5066846.stm; Terror raid pair may sue police, em BBC News, 11 June 2006. http:// news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/5068500.stm 48 Counter Terrorism, seo Policy Statements, na web da WYP: http:// www.westyorkshire.police.uk/section-item.asp?sid=48&iid=1365 49 Ibid. 50 Ibid. 51 National Policing Plan Priorities 2004/07. 52 CRAMPHORN, Colin (2005); Chief Constables Annual Report 2004/2005; West Yorkshire Police. Disponvel em http://www.westyorkshire.police.uk/files/docs/annualreport20042005.pdf 53 CRAMPHORN, Colin (2005), op. cit. p. 4. 54 Para mais informaes ver SCHULMEISTER, Gastn Hernn, A segurana segundo a viso britnica. Um enfoque holstico para reformas no setor, Boletim do Instituto de Assuntos Estratgicos e Assuntos Internacionais (ISIAE), Conselho Argentino para as Relaes Internacionais (CARI), ano 9, nmero 38, abril 2006. Disponvel em http://www.cari1.org.ar/pdf/boletin30.pdf 55 WULF, Herbert; Brief 15. Security Setor Reform; Bonn (Germany); Bonn International Center for Conversion (BICC); 2000. 56 Organization for Economic Co-operation and Development (OECD); Security System Reform and Governance; DAC Guidelines and reference Series; Paris (France); 2005. 57 BALY, Dick; Understanding and Supporting Security Sector Reform; London, United Kingdom; Department for International Development (DFID); 2002. 58 Neste sentido, embora o presente trabalho se ocupe apenas do caso Bradford, no se pode fugir pelo menos meno da aplicao do mesmo enfoque ao processo de reforma acontecido nos ltimos anos na Irlanda do Norte. Ver A New Beginning: Policing in Northern Ireland. A report of the Independent Commission on Policing for Northern Ireland; September 1999. Disponvel em http://www.belfast.org.uk/report/fullreport.pdf 59 Na Amrica Latina, por exemplo, so recorrentes os debates sobre se preciso ampliar ou no as misses das Foras Armadas em matria de segurana interna. Ver CA, Luca e BAILEY, John; Reforma policial e participao militar no combate delinqncia: anlise e desafios para a Amrica Latina; em Foras Armadas e Sociedade; FLACSO-Chile; N.1; 2005; pp.133-152. Disponvel em http://www.fasoc.cl/files/articulo/ART43622189c08b8.pdf
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Comunicao
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REFORMA POLICIAL E USO LEGTIMO DA FORA EM UM ESTADO DE DIREITO.

UM OLHAR SOBRE A EXPERINCIA DA COLMBIA Hugo Acero* 1. INTRODUO
No comeo dos anos 90 do sculo passado, apenas 17 de cada 100 cidados confiavam na Polcia Nacional da Colmbia. As pesquisas e estudos de percepo sobre o trabalho policial nessa poca, a colocavam como uma instituio pouco comprometida com o respeito aos direitos e liberdades dos cidados, com os procedimentos legais e com o estrito cumprimento de seus deveres constitucionais. Alm disso, era considerada pouco eficiente frente aos problemas de violncia e de delinqncia com os quais naquele momento padecia o pas. Frente a esse cenrio, o governo nacional, no ano 1992, empreendeu um processo de reforma da polcia, sustentada em uma renovada atitude autocrtica e vontade de mudana nos altos comandos policiais. Para isso, o governo criou uma comisso externa, com porta-vozes importantes da sociedade colombiana, e da qual fizeram parte oficiais destacados da instituio policial, a qual se orientou essencialmente pela modernizao de sua estrutura interna de acordo com as exigncias da segurana e a convivncia cidad no padro de um pleno respeito pelo Estado Social de Direito, consagrado na Constituio Poltica de 1991. Parte fundamental desse processo de transio foi fazer com que seus membros interiorizassem o respeito e a valorizao aos direitos humanos, pela proteo das liberdades e pelo fomento da vida, promovendo estes princpios na sua prtica profissional, atravs do uso dos mecanismos de controle, ateno e preveno. Tendo como padro de referncia o Estado Social de Direito que proclama a Constituio de 1991, a polcia deve encarregar-se de preservar a segurana cidad, entendendo esta como as condies de segurana, salubridade e tranqilidade necessrias para o gozo dos direitos humanos e o cumprimento dos deveres. Por conseguinte, a finalidade da polcia o
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Socilogo, consultor internacional em temas de segurana cidad, segurana nacional, manejo de crise e terrorismo.
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Reforma Policial e uso legtimo da fora em um Estado de Direito
respeito e a proteo dos direitos humanos. Todas as aes da fora pblica policial, desde a ordem mais elementar, at o uso da fora em situaes excepcionais, estaro ordenadas de modo a favorecer o exerccio dos direitos humanos e o desfrute dos benefcios por eles assegurados1. Como produto desse processo de reforma foram retirados da Polcia Nacional da Colmbia mais de 10 mil membros que, por diferentes motivos, no se adequavam aos novos requisitos de uma polcia respeitadora dos direitos humanos e voltada para as necessidades e confiana dos cidados da Colmbia. O objetivo desse documento dar conta da experincia de reforma policial, tendo como ponto de reflexo a idia do uso legtimo da fora no modelo do Estado Social de Direito, observando detalhadamente quais foram os limites e alcances deste conceito no mago desta prtica, ou processo, para o qual esta apresentao se dividir em trs partes: Inicialmente, sero apresentadas uma srie de consideraes preliminares sobre os parmetros e princpios bsicos de atuao da polcia em um Estado Social de Direito. Posteriormente, sero enfatizados os aspectos mais relevantes dentro da experincia de reforma policial, estabelecendo, dentro deste espao, as limitaes e alcances do uso legtimo da fora na manuteno das condies necessrias para o exerccio dos direitos e das liberdades individuais. Finalmente, sero colocados alguns desafios e reflexes que serviro como ponto de partida ao desenvolvimento de novos planejamentos e iniciativas neste tema.
2. SOBRE A ATUAO DA POLCIA EM UM ESTADO SOCIAL E DEMOCRTICO DE DIREITO

Existem diversos parmetros que definem e regulam o exerccio profissional da polcia. Esses parmetros esto definidos dentro da Constituio Poltica da Colmbia de 1991 e nos instrumentos legais internacionais sobre direitos humanos, os quais prevalecem para a manuteno da ordem interna e a lei, sendo amparados pela Constituio Nacional no seu artigo 93, como verifica-se abaixo2 : O respeito aos direitos das pessoas. A observao dos procedimentos legais.
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O estrito cumprimento dos deveres Derivados desses preceitos fundamentais, encontramos um conjunto de princpios que regem a atuao da polcia, os quais delimitam e orientam claramente sua atuao em relao aos cidados e a situaes particulares, como prescreve a Organizao das Naes Unidas3: Finalidade: o fim procurado pela polcia a preveno de um fato punvel ou a deteno de um infrator. Algum tipo de desvio dessa finalidade poderia conduzir a um uso desmedido do poder. Necessidade: as condutas tomadas pela polcia devem constituir-se como a nica possibilidade de ao para evitar a realizao de um fato punvel ou dar captura a quem comete. Adicionalmente, essas condutas devem ser as menos lesivas possveis aos direitos das pessoas, particularmente no que se refere ao uso da fora. Devida motivao: refere-se explicitamente s razes que levam polcia a atuar, as quais devem ser claras, objetivas e, sobretudo, justificadas. Proporcionalidade: o conjunto das medidas tomadas pela polcia deve estar ajustado conduta da pessoa perseguida e s circunstncias do contexto no qual se comete o fato punvel; por isso, deve haver uma conexo direta entre a finalidade e os meios utilizados, o que evitar o uso de medidas excessivas que causem danos desnecessrios s pessoas ou a seus bens. No-discriminao: todas as pessoas, sem distino de nenhum tipo, tm os mesmos deveres e direitos e devero ser tratadas pela polcia da mesma maneira. Excepcionalidade do uso da fora: o uso da fora se admite para situaes excepcionais, nas quais ou no possvel prevenir o delito, ou se deve perseguir o infrator por outros meios. necessrio entender que cada um desses princpios faz parte de um todo estreitamente inter-relacionado, onde, como j havia sido explicitado anteriormente, aparece a proteo aos direitos das pessoas como um eixo central.
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Tomando como ponto de partida esses conceitos, no prosseguimento deste trabalho se far um percurso pelo processo de reforma o qual, desde o ano 1993 a Polcia Nacional da Colmbia veio implementando em todo o pas, comentando minuciosamente at onde chegou e como se desenvolveu no interior desse processo a idia de uso legtimo da fora.
3. REFORMA POLICIAL NA COLMBIA: TRANSFORMAO DE UMA INSTITUIO PELO RESPEITO AOS DIREITOS DOS CIDADOS
A promulgao da Constituio Poltica de 1991 marca o incio de um novo modelo de participao cidad nas decises econmicas, polticas e sociais da nao, direcionado a garantir a existncia de instituies pblicas eficientes e democrticas, nas quais os usurios aparecem como legtimos requerentes de servios e direitos. Nesse contexto, a Polcia Nacional (tambm imersa em corrupo e deficincia no cumprimento de suas funes, por aquela poca) assumiu o desafio de submeter-se a um processo de autocrtica e questionamento, tanto de seu funcionamento como do comportamento de seus integrantes4, com o propsito de constituir-se em um organismo vivo do pas, interessado na defesa do bem comum e co-participe da transformao da realidade nacional, partindo de suas prprias competncias de segurana e convivncia. As exigncias da nova Constituio facilitaram a reestruturao interna da polcia mediante a expedio da Lei 62 de 1993, e o diagnstico da realidade institucional, permitindo a identificao dos seguintes problemas como causadores da crise de legitimidade da Polcia Nacional5: Enfraquecimento de princpios e valores da corporao. Gesto de comando caracterizada por ausncia de liderana. Deficientes resultados do servio de polcia (diversificao excessiva do servio). Enfoque inadequado da administrao do talento humano.
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Deficincias nos processos de formao e capacitao. Ineficazes sistemas de avaliao e acompanhamento. Afastamento polcia-comunidade. Violao dos direitos humanos. Frente a esses problemas, a reforma policial se sustentou nos trs elementos constitutivos do sistema do servio policial: indivduo, instituio e comunidade. E a priorizao dos problemas detectados transformouse no insumo potencializador para a criao e implementao do Plano de Transformao Cultural, cuja filosofia se fundamentou em: A mudana de atitude do homem, mediante o equilbrio de suas dimenses espiritual, intelectual, scio-afetiva e fsica, sustento de seu prprio desenvolvimento individual e de sua construo de uma cultura organizacional baseada no progresso tecnolgico e acomodada s necessidades do cidado, e do meio que o cerca, para fazer mais uma instituio produtiva e competitiva6. Os programas fundamentais sobre os quais se alicerou o Plano de Transformao Cultural foram: Participao da comunidade. Nova cultura do trabalho. Fortalecimento da capacidade operativa. Desenvolvimento gerencial. Potenciao do conhecimento e da formao policial. Modernizao da gesto administrativa.7 Desde ento, a polcia no tem economizado esforos acadmicos para, desde suas escolas, formar indivduos capazes de dar um tratamento personalizado, com disposio ao dilogo e interao com civis, de uma maneira essencialmente persuasiva ao invs de dissuasiva. A modernizao de sua gesto administrativa, a formao de seus
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membros para uma nova atitude de servio e o reconhecimento dos cidados como a razo da existncia da instituio tm feito da Polcia Nacional uma instituio flexvel, mais horizontal na sua organizao e com um alto nvel de efetividade no cumprimento de suas funes de segurana e convivncia, conforme as necessidades cidads e institucionais. Hoje, a instituio policial goza de uma aprovao por parte da populao prxima a 70%. Parte fundamental dessa transformao da Polcia Nacional foi fazer com que seus membros internalizassem o respeito e valorizao dos Direitos Humanos, e promovessem sua vivncia em cada uma de suas aes cotidianas, fundamentadas na proteo das liberdades e no fomento da vida. No que tange ao uso da fora, os membros da instituio cada vez mais sabem que seu emprego deve ser realizado com extremo cuidado e devendo ser aquela que seja necessria e proporcional ao perigo que se procura evitar. A esse respeito, diz o artigo 3 do cdigo de conduta para funcionrios encarregados de fazer cumprir a lei e combater o crime, aprovado pela assemblia geral das Naes Unidas: Os funcionrios encarregados de fazer cumprir a lei podero usar a fora s quando seja estritamente necessria e na medida que o requeira o desempenho de suas tarefas 8. Por outro lado, o artigo 29 do Cdigo Nacional de Polcia da Colmbia, afirma que s quando for estritamente necessrio, a polcia pode utilizar a fora para impedir a perturbao da ordem pblica e restabelecla. Da mesma forma, o artigo 30 desse mesmo Cdigo consagra que para preservar a ordem pblica a polcia s empregar os meios autorizados pela lei e pelos regulamentos, escolhendo sempre entre os meios eficazes disponveis, aqueles que causem um menor dano integridade das pessoas e de seus bens. Tais meios no podero ser utilizados alm do tempo indispensvel para a manuteno da ordem e seu restabelecimento. Sobre esses preceitos constitucionais e legais, o processo de transformao cultural da polcia, no que diz respeito ao uso legtimo da fora, avanou, como o coloca Margarita Uprimny, sob os seguintes critrios9 : Critrio de necessidade: ser utilizada a fora apenas quando a ordem pblica no puder ser preservada de outra maneira. Critrio de legalidade: os meios utilizados devem estar previamente
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autorizados pela lei ou por um regulamento. Isso amostra que o uso da fora tem limites legais e que as autoridades de polcia no podem inventar sistemas imprevistos para atemorizar aos indivduos ou a grupos cuja atividade deva ser reprimida. Critrio de racionalidade: devem ser evitados os danos desnecessrios. Critrio de temporalidade: esses meios apenas podero ser utilizados pelo tempo indispensvel. Em coerncia com esses critrios, desde meados dos anos 90 foram destinados recursos para a capacitao e a atualizao de oficiais e suboficiais, membros do nvel executivo e agentes, em temticas como: direitos de polcia, direitos humanos, direito internacional humanitrio, segurana e convivncia cidad, polcia comunitria, padronizao de procedimentos e pedagogia. Da mesma forma, e coadunado com as polticas de ordem nacional10 , com as diretrizes internacionais para a proteo dos Direitos Humanos e com o Plano de Transformao Cultural, foi criado o Escritrio de Direitos Humanos da Polcia Nacional, com suas correspondentes instncias setoriais. Desde ento, a Polcia Nacional tem emanado mltiplas aes de pesquisa e educao orientadas ao conhecimento e ao bom uso do tema por parte dos integrantes da instituio, nas suas diferentes reas de apoio comunidade. Da mesma forma, a instituio coordenou atividades orientadas para a defesa dos Direitos Humanos de seus membros. Nesse mbito, foram estabelecidos convnios com as Naes Unidas, com a Secretaria para os Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e com instituies acadmicas, para a realizao de pesquisas que permitam estabelecer as condutas indevidas por parte de seu pessoal e formular linhas de trabalho que conduzam sua melhoria. Nos ltimos anos, a Polcia Nacional, em coordenao com diferentes instituies, como a Defensoria do Povo, o Escritrio para os Direitos Humanos da Presidncia e as Personeras Municipales11, iniciou um amplo trabalho de indagao sobre a situao dos Direitos Humanos no interior da instituio e no servio comunidade atravs de seus membros. Este trabalho permitiu, por um lado, colocar em evidncia a vontade poltica da polcia frente s exigncias de mudana, e, por outro,
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determinar at que ponto no exerccio legtimo de suas funes constitucionais incorreu-se em algum excesso no uso da fora ou desacato lei, com o fim de corrigir erros e depurar cada vez mais o exerccio profissional de seus membros.
4. CONCLUSES
O primeiro aspecto que preciso destacar que hoje a Polcia Nacional da Colmbia uma das instituies melhor qualificadas pelos cidados. Enquanto no ano 1992 apenas 17% dos cidados a consideravam confivel, hoje 68% acreditam nela e, mesmo que falte muito caminho por percorrer, a instituio policial no cessa o seu esforo para ser a melhor instituio do pas. Cabe ressaltar que frente aos desafios que hoje impem os problemas de violncia e delinqncia na maioria dos pases latinoamericanos, o aprofundamento da modernizao das foras policiais, emoldurada no compromisso com a estrita observncia aos Direitos Humanos, constitui-se em uma necessidade inadivel caso se pretenda dar a resposta adequada a tais desafios. Assim o considerou o governo da Colmbia em 1993 e a Polcia Nacional, e hoje a instituio colhe os frutos com o reconhecimento do cidado e a reduo dos indicadores de violncia e de delinqncia, como foi o claro exemplo de Bogot nos ltimos dez anos e Medelln nos ltimos quatro. Quanto ao uso da fora, ficou claro para o governo e para a instituio que deveriam existir critrios e fundamentos claros de ao policial considerando o Estado de Direito e que isso beneficiava aos prprios membros da fora policial que, por razes relacionadas ao servio, encontram-se expostos diariamente a situaes nas quais provvel cometer erros que podem resultar na perda de vidas ou na destruio de bens ou propriedades. claro, para qualquer membro da Instituio Policial, que seguir as regras lhes serve para estarem blindados frente a qualquer acusao de suposto abuso de autoridade ou uso indevido da fora. Se o policial seguir fielmente as regras de relacionamento com o cidado, dificilmente o resultado da investigao poder assinal-lo como responsvel por cometer uma arbitrariedade, pois se tratar de um erro no premeditado12.
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Finalmente, necessrio considerar as caractersticas excepcionais nas quais vive a Colmbia com o conflito armado interno, cuja situao faz com que a populao civil se veja freqentemente surpreendida em meio ao fogo cruzado e onde os critrios de uso legtimo da fora, adquirem ainda mais importncia. Nesse tipo de conflito deve-se limitar de maneira muito cuidadosa, a aplicao do poder de fogo e do uso da fora em geral. Aqui se torna muito difcil e, em alguns casos, quase impossvel, discernir entre combatentes e no combatentes, e no meio dessa situao que a Polcia Nacional deve aprimorar ainda mais as regras no uso da fora para guiar as operaes, minimizar erros e danos colaterais e contribuir para evitar abusos contra a populao civil. Os critrios de ao emoldurados no respeito aos direitos humanos so o parmetro principal para avaliar a legitimidade das operaes da polcia, e especialmente da Polcia Nacional. Caso ocorra uma investigao por delitos cometidos no desenvolvimento de atos do servio, o critrio fundamental de avaliao ser a observncia das regras estipuladas nos tratados e nos decretos internacionais sobre o uso legtimo da fora 13. Finalmente, cabe destacar que os critrios de ao do uso legtimo da fora no devem ser vistos como obstculos ou impedimentos para a adequada execuo das operaes militares e policiais. Pelo contrrio, devem servir como um guia e uma ajuda para todos os membros da Polcia encarregados de velar pela vida, pela honra e pelos bens dos cidados e das instituies democrticas. Notas
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UPRIMNY YPEZ, INS MARGARITA. Limites da polcia na perseguio do delito. Defensoria do povo. Bogot 2003. 2 Artigo 93 da Constituio Poltica Nacional 3 Assemblia Geral das Naes Unidas. 17 de dezembro de 1979. Normativa e Prtica dos Direitos Humanos para a Polcia Manual ampliado de direitos humano para a polcia. 4 POLCIA NACIONAL: A FORA DA MUDANA. Cartilha N 2. Pg.14. 5 POLCIA NACIONAL: A FORA DA MUDANA. Cartilha N 2. 6 GRUPO DE ESTRATEGISTAS PARA A MUDANA. Transformao cultural e melhoramento institucional. Polcia Nacional. Editorial Retina. Bogot: 1995. 7 Plano de Direcionamentos Estratgicos da Polcia Nacional. 8 Ibid. UPRIMNY YPEZ, INS MARGARITA. Limites da polcia na perseguio do delito. Defensora do povo. Bogot 2003. Pg. 25 9 Ibid., UPRIMNY YPEZ, INS MARGARITA. Limites da polcia na perseguio do delito.
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Reforma Policial e uso legtimo da fora em um Estado de Direito Defensoria do povo. Bogot 2003. Pg. 33 A) Diretiva Presidencial No. 005 de 23 de dezembro de l991: Responsabilidades das entidades do Estado na Estratgia Nacional Contra a Violncia. B) Diretiva Presidencial 003 de maio 3 de l994: responsabilidades do Estado na Estratgia contra a Violncia e a Segurana da Gente. C) Diretiva permanente MINDEFENSA 010 de 25 de maio de 1994: Reestruturao e ampliao do Escritrio de Direitos Humanos do Ministrio da Defesa e criao das mesmas nas foras Armadas, entre outras. 11 A Personera Municipal um rgo pblico que exerce a fiscalizao da administrao do municpio. Como parte do Ministrio Pblico, lhe corresponde a guarda e promoo dos direitos humanos, a proteo do interesse pblico e a vigilncia da conduta oficial de que desempenham funes pblicas. 12 ANDRES VILLAMIZAR, Erros militares e regras de encontro, Fundao Segurana e Democracia. Bogot, outubro 4 de 2004 13 Ibid. ANDRES VILLAMIZAR, Erros militares e regras de encontro, Fundao Segurana e Democracia. Bogot, outubro 4 de 2004. Pg. 9
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PE
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Comunicao
ESTRATGIAS POLICIAIS PERANTE NOVAS AMEAAS E RELAES SEGURANA PBLICA DEFESA NACIONAL
Gustavo Gorriti*
A principal ameaa que viveu o Peru em termos de segurana pblica e nacional foi a insurreio do Sendero Luminoso. Desde seu incio, enganosamente simples, at o momento, no final da dcada de 1980 e comeo de 90, quando o Sendero afirmou haver alcanado a paridade estratgica e iniciado a etapa dirigida a conquistar o poder, o Peru viveu uma guerra interna na qual morreram dezenas de milhares de pessoas e sofreu uma destruio material de bilhes de dlares. Para fins prticos, a guerra interna terminou h alguns anos. O Sendero Luminoso mantm grupos armados em algumas regies do pas, mas o que restou no constitui mais uma ameaa estratgica, como foi, e muito, at fins de 1992. Por que trazer para discusso o caso no contexto desse estudo? Porque aquela ameaa sem precedentes no Peru ps em jogo todo tipo de reaes e respostas por parte de um Estado confuso, que viu como fracassavam, um aps outro, seus esforos, enquanto a situao piorava at tornar-se quase insustentvel. Uma vez que a polcia foi derrotada em 1982, na primeira rea em estaqdo de emergncia (a de Ayacucho, na serra centro-sul do pas), as Foras Armadas assumiram a tarefa contra-insurgente, pondo em prtica as doutrinas de contra-insurgncia que haviam sido empregadas poucos anos antes, frente s insurreies guerrilheiras na Amrica do Sul, especialmente no Cone Sul, e que em todos os casos terminaram com a supresso da democracia, a instaurao de ditaduras e a prtica de atrocidades contra dezenas de milhares de pessoas. Essa doutrina, herdada da guerre rvolutionnaire francesa, essencialmente contrria democracia, foi aplicada no Peru, inicialmente, nas reas provincianas onde se deu com maior fora o crescimento da organizao maosta. Apesar do grande nmero de vtimas, (mortos, desaparecidos, refugiados), a insurreio, alm de no ser dominada, continuou crescendo e difundindo-se por novas regies do pas.
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Jornalista, Diretor da rea de Segurana Cidad do Instituto de Defensa Legal. 109
Estratgias policiais perante novas ameaas e relaes Segurana PblicaDefesa Nacional
O fracasso das estratgias de represso brutal causou outro efeito colateral: a eroso paulatina da democracia peruana, jovem, precria e frgil, que perdia regies inteiras do territrio nacional quando essas se declaravam em emergncia e se colocavam sob controle de um comando poltico-militar. Assim, enquanto a insurreio se expandia e fazia metstases, tambm se expandiam paralelamente ditaduras militares estaduais, dentro de um governo democrtico nacional. A democracia peruana abdicava gradualmente, e cada vez mais, de seu governo e do imprio da lei, porque simplesmente no sabia como enfrentar a insurreio e como empregar suas prprias ferramentas de defesa. Em fins da dcada de 1980, a situao havia se agravado consideravelmente e as principais cidades do pas, entre as quais Lima, se transformavam em palcos cada vez mais centrais da guerra interna. Ao longo desses anos, as diversas foras que enfrentavam o Sendero (as Foras Armadas, as polcias, os grupos organizados da sociedade) haviam ensaiado diversos meios e formas de enfrentar os maostas. Uns mais cruis que outros e alguns mais eficazes que os anteriores. O Sendero tinha perdido o controle de alguns territrios previamente dominados (e tiranizados), sobretudo quando os camponeses se levantaram para enfrent-los. Em alguns casos, com a ajuda das Foras Armadas, em outros, praticamente ss. Mas na soma total da guerra interna, o Sendero estava mais forte que antes, controlava ou influenciava mais territrios e se preparava para variar a clssica estratgia maosta com uma que tinha fortes elementos da doutrina prvia do Comintern: tentar provocar o colapso do governo desde as cidades e de sua periferia imediata. Uma figura de suprema importncia durante toda a guerra, se fazia agora duplamente vital. Abimael Guzmn, o Presidente Gonzalo, era no s o lder indiscutvel do Sendero Luminoso, mas j se transformara no mais prximo que um movimento maosta ultra-ortodoxo poderia ter de adorao quase religiosa. Diferentemente dos casos de, por exemplo, Stalin, Mao ou Kim Il-Sung, nos quais o chamado culto personalidade se manifestou depois da vitria e das demonstraes de rigor, o culto personalidade de Gonzalo foi desenvolvida durante a insurreio e cresceu at nveis extravagantes para uma organizao marxista. No meio de terremotos internos e de algumas purgas com mtodos copiados da Revoluo Cultural chinesa, a posio do Presidente Gonzalo se transformara, para os senderistas, na de profeta maior de uma religio
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Gustavo Gorriti
secular. Gonzalo, Abimael Guzmn, era a chave da vitria para seus fiis. No s no Peru mas, eventualmente, no mundo. Para seguir as ordens de quem chamavam o maior homem vivente sobre a face da Terra, os senderistas no exitavam em entregar a vida, j que deviam lev-la sempre na ponta dos dedos. No momento da morte, da suprema entrega, talvez entre torturas atrozes, a chefia estaria com eles, em uma forma de transporte mstico que, de alguma maneira, haviam compatibilizado com sua convico materialista. Uma vez que Abimael Guzmn era to importante, como guia estratgico, mas tambm objeto de culto e de f para o Sendero, era patente que essa sua maior fora poderia converter-se na sua maior debilidade. Era tal a dependncia da organizao rebelde do seu lder/profeta, que sua captura poderia representar um golpe demolidor, decisivo e neutralizador. Isso foi, de uma ou outra maneira, compreendido pelo Estado peruano desde os primeiros anos da guerra. Diversos grupos de inteligncia e de operaes especiais foram criados durante esses anos para caar Guzmn. A maioria teve nomes copiados de thrillers (o mais popular foi Skorpio), conseguiram pressupostos especiais de operaes ajustadas de modo a ocultar o dinheiro empregado, sem chegar perto do lder. O que apenas uns poucos sabiam (possivelmente no o pessoal de operaes especiais de inteligncia) que Abimael Guzmn no podia estar nos Andes. Sofria de uma doena chamada policitemia1, que tornava impossvel sua permanncia nas alturas por tempo prolongado. Como tambm sofria com problemas de pele (psorase), o mais provvel que tivesse sido forado a viver em uma cidade, a qual, com efeito, resultou ser Lima. Em 1989, a maioria desses grupos de inteligncia j havia fracassado. A polcia antiterrorista, afligida pelo crescimento do senderismo em Lima, deixou a investigao em profundidade que desenvolvia em meados dos anos 80, concentrando-se em aes tticas: incurses noturnas para capturar o maior nmero possvel de ativistas e interrogatrios brutais para obter alguma informao de aproveitamento imediato. A eficincia era medida pelo nmero de capturas. Ento se deram duas iniciativas, quase paralelas, que buscaram enfrentar o mesmo problema a partir de duas perspectivas, mtodos e filosofias totalmente diferentes.
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A primeira foi a fundao do GEIN (Grupo Especial de Inteligncia), no final de 1989. Seu idealizador e fundador foi um major da polcia chamado Benedicto Jimnez, que via com crescente frustrao que as aes de mano dura da Polcia, as incurses violentas, as portas quebradas aos montes e as detenes por atacado, no solucionavam o problema, mas o agravavam. Jimnez reuniu um grupo pequeno de policiais e os colocou para fazer o que lhe haviam ensinado seus mentores h anos: estudar a fundo o senderismo, aprender a pensar como eles, conhecer sua histria em detalhes, a dinmica de seu movimento, a sua filosofia, doutrina e estratgia. Os outros policiais viram esse esforo com desdm e os chamaram os caa-fantasmas. Seus chefes, vendo que no importava a Jimnez competir por cotas de gente capturada e imveis interditados, tentaram tir-lo da unidade. Jimnez conseguiu comunicar-se com o chefe da polcia, general Fernando Reyes Rocha, a quem convenceu que o deixasse experimentar seu mtodo. Tanto Reyes Rocha, como o ento ministro do Interior, Agustn Mantilla, decidiram apoi-lo com um mnimo de recursos. Em poucos meses de um acompanhamento paciente de vrios suspeitos, sem deix-los saber que eram seguidos e sem efetuar uma s deteno, Jimnez e seu pequeno grupo de policiais foram desenredando um novelo invisvel. Finalmente, em junho de 1990, sendo ainda presidente Alan Garca, o GEIN vasculhou vrias casas e, em uma delas, perto do quartel-general do Exrcito, encontrou no s um tesouro documental, mas a evidncia que Abimael Guzmn havia vivido ali at pouco tempo. Plenamente motivados,prosseguiram com seu acompanhamento e pesquisas. Houve, ento, uma mudana de governo. Saiu Alan Garca e Alberto Fujimori assumiu a presidncia do o Peru no dia 28 de julho de 1990. Fujimori j havia desenvolvido durante a campanha uma forte dependncia em relao ao ex-capito do Exrcito, Vladimiro Montesinos. Personagem extraordinariamente sinuoso, intrigante e carente de escrpulos, e ao mesmo tempo audaz, Montesinos tinha uma fixao pelo mundo da inteligncia, da espionagem e das tticas mais ameaadoras e coercitivas para afirmar-se no poder. Ao conseguir que Fujimori o apoiasse em todas as suas iniciativas, Montesinos procurou reorganizar o Estado de forma tal que o Servio de Inteligncia Nacional (SIN), que ele
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Gustavo Gorriti
controlava, se transformasse na cspide da pirmide das foras de segurana e do governo. O comando conjunto das Foras Armadas, a Polcia, e, finalmente, o resto do Estado, se colocava sob as ordens e dependncia do SIN. Enquanto efetuava essas mudanas, em 1991, Montesinos buscou ter capacidade operacional prpria, atravs de grupos de ao que estivessem sob as ordens diretas do SIN e pudessem levar a cabo as aes que ele estimasse convenientes. Um grupo especial foi formado com elementos do Exrcito transferidos da Direo de Inteligncia do Exrcito (Dinte) para o SIN. O grupo se tornaria famoso pelo seu apelido: Colina. Durante a guerra interna, houve vrios grupos ou militares encarregados de misses especiais, tais como assassinatos e torturas. Mas a maioria operava no nvel zonal ou regional. Essa foi a primeira vez que um grupo operacional com experincia nesse tipo de ao passava a depender diretamente da chefia do SIN. Isto , da organizao ento mais importante do Estado. A idia de Montesinos foi a de utilizar esse grupo para todo tipo de aes que ele estimasse necessrias. Entre elas, certamente, as dedicadas luta contra o Sendero Luminoso. A viso de Montesinos (e certamente a do grupo Colina) conferia grande importncia s aes de contra-terror, eliminao de inimigos ou capacidade de faz-lo. O SIN teria a informao e, em determinadas circunstncias, o grupo Colina atuaria expedita e letalmente, margem da lei, mas a servio do poder, como um grupo secreto e aterrorizante. Entretanto, o GEIN conseguia sobreviver mudana de poder e prosseguia com sua paciente tarefa de estudar cada documento, de seguir as pistas j identificadas, sem ceder tentao de prender, deixando que um suspeito os levasse a outro e este a um terceiro, todos sem dar-se conta que eram seguidos. Considerando que esse grupo de policiais deveria ser muito especializado, levar a cabo um trabalho extremamente fatigante e desgastante, alm de enfrentar um inimigo convencido de ser portador da verdade histrica, Benedicto Jimnez promoveu o desenvolvimento
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de uma doutrina operacional que pode ser resumida nos seguintes aspectos: O GEIN proclamava sua superioridade ideolgica e moral, uma vez que lutava pela defesa da vida, da liberdade e da democracia. O GEIN baseava sua superioridade no conhecimento profundo e detalhado do inimigo. A deteno deveria efetuar-se quando a vigilncia e o acompanhamento tivessem rendido todos seus frutos. O interrogatrio deveria partir de um conhecimento muito maior do que o inimigo pudesse suspeitar que se tinha dele. O conhecimento e a inteligncia faziam no s desnecessria qualquer presso, mas a superioridade funcional e moral do GEIN fazia com que se descartasse plenamente a tortura ou qualquer ilegalidade. Por essa razo, as detenes deveriam efetuar-se com rapidez e eficincia, mas sem nenhum excesso de fora. No final de janeiro de 1991, o GEIN interveio em uma casa na zona residencial de Chacarilla de Estanque, trs dias depois que Abimael Guzmn a tinha deixado. Ali, e em outro lugar invadido ao mesmo tempo, encontrou-se outro acervo documental do Sendero, incluindo vdeos de Guzmn e seus partidrios mais prximos. Nunca se chegara to perto do chefe senderista. O GEIN, como era seu procedimento, se dedicou a analisar os documentos, enquanto continuava com a caada liderana senderista. Mas desta vez o SIN exigiu que fosse permitido ao grupo Colina estudar tambm a mesma documentao. O GEIN no teve outra opo seno permit-lo. Assim, durante algumas semanas, dois grupos com as metodologias, doutrinas, vises da guerra, da segurana, da lei e da vida mais opostas que se possa pensar, coabitaram dedicados, um junto ao outro, a estudar e extrair concluses dos mesmos documentos. Eventualmente, Jimnez expulsou o grupo Colina dos escritrios do GEIN. Ps assim em risco sua carreira, mas seus lucros recentes lhe permitiram salv-la. Tomou a deciso quando soube que eram espionados pelo Colina. De qualquer forma, o estudo j havia sido realizado por ambos.
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A partir desse momento, o extraordinrio a diferena de atitudes entre dois grupos que tinham estudado o mesmo material, que possuam parecidas misses e serviam, pelo menos em teoria, s mesmas necessidades de segurana do Estado. O grupo Colina fez um manual sobre o Sendero Luminoso, que lhes valeu uma felicitao e presses para ascenses por parte do ento presidente Fujimori. Poucos meses depois, no final de 1991, perpetraram o massacre de Bairros Altos, um dos motivos centrais pelos quais Fujimori foi extraditado do Chile ao Peru. Meses depois, aps o golpe de estado de 5 de abril de 1992, seqestraram e assassinaram vrios estudantes e um catedrtico da Universidade da Cantuta (entre vrios outros assassinatos), como parte de uma poltica de represlias e mensagens cpula do Sendero Luminoso. Por sua vez, o GEIN s disparou duas vezes nesse perodo, uma vez para o ar e outra acidentalmente, sem ferir nem bater em ningum. Mas, no dia 12 de setembro de 1992, depois de uma longa vigilncia a vrias casas, invadiram uma academia de bal em um distrito de classe mdia de Lima e, no segundo andar, capturaram a Abimael Guzmn. Esse foi o golpe mortal que destruiu o Sendero Luminoso. O paradoxal dessa captura foi que esse grupo de policiais que atuou dentro de uma impecvel legalidade e que teve como norte defender a democracia, ajudou Fujimori a receber o crdito da captura e alcanasse com isso um tremendo apoio, o que justificou seu golpe de estado e a derrocada da democracia. Ao mesmo tempo, o grupo Colina, de assassinos presumivelmente seletos, agora o que pode levar, atravs da corrente de responsabilidades surgida de seus crimes, Fujimori e Montesinos a enfrentarem severas condenaes. Por outro lado, profundamente significativo e interessante constatar a diferena que os resultados de dois grupos com a mesma misso de segurana do Estado, mas com filosofias, doutrinas, metodologias e prticas completamente diferentes, podem ter, em termos de eficcia e resultados. Essa comparao particularmente significativa em circunstncias de luta contra o crime organizado e contra o terrorismo.
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Bem entendida, como o compreendeu o GEIN, a democracia uma causa poderosa que ajuda a desenvolver formas superiores e altamente eficazes de pesquisa, que cumprem plenamente a funo de proteger a sociedade sem fraturar nem suas leis, nem seus ideais.
Nota
1
Alterao sangunea caracterizada por grande aumento da quantidade de hemcias circulantes
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Relato Policial
CO
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RESPONSABILIDADE DA POLCIA NACIONAL NA SEGURANA URBANA E RURAL, FRENTE AO CONFLITO E PS-CONFLITO COLOMBIANO
Major Julio Cesar Snchez Molina* INTRODUO
O conflito endmico que aflige o Estado Colombiano h cinco dcadas chegou a um momento de transio na busca da paz, sob trs cenrios diferentes. O primeiro deles, e o mais relevante, a desmobilizao dos paramilitares; o segundo, a negociao com o ELN; e o terceiro, a manuteno da ofensiva para neutralizar as Farc, o que coloca a nosso pas em uma dupla situao, pois, se por um lado o conflito continua, de outro o ps-conflito bate s nossas portas. Diante dessa situao, a Polcia Nacional da Colmbia assumiu grandes responsabilidades para o sucesso dos programas de governo destinados a exaurir o conflito interno. Entretanto, o fez sem esquecer seu papel e sua misso constitucional e legal: a segurana cidad. E para assumi-la com eficincia e responsabilidade nas reas urbanas e rurais do territrio nacional, necessrio que sejam realizados planejamentos e projees baseados em polticas, planos e estratgias. Esses, por sua vez, devem ser derivados de permanente anlise do ambiente e da realidade nacional, que permita encarar, de maneira slida, profissional e coordenada com as autoridades administrativas, esses cenrios que esto marcando e marcaro os destinos da nao colombiana. Nesse sentido, hoje podemos afirmar que a Colmbia tem um Corpo de Polcia consciente de sua importncia no desenvolvimento integral da nao como gerador de mudanas e transformador de ambientes. Uma polcia que adota, dentro de sua dinmica, o conceito de no ser apenas a instituio encarregada da garantia da segurana e da convivncia cidad, procurando, alm disso, contribuir eficazmente na melhoria das condies sociais e econmicas de todos os colombianos. O objetivo do presente documento informar parte da atividade
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Oficial da Polcia Nacional de Colmbia, assessor do Escritrio de Gesto Institucional da Direo Geral da Polcia Nacional 117
Responsabilidade da Polcia Nacional na Segurana Urbana e Rural, frente ao Conflito e Ps-conflito Colombiano
de planejamento realizada para definir as prioridades, imperativos e principais estratgias que desenvolver a Polcia Nacional no prximo quadrinio. Tem como seu ponto de partida a situao atual, derivada dos avanos e efeitos positivos da Poltica de Segurana Democrtica e da projeo governamental na busca do pas em paz, formulado no documento Viso Colmbia 2019. Nessa perspectiva, na primeira parte ser realizada uma apresentao das caractersticas do conflito. Abordar-se-, a seguir, o cenrio do ps-conflito e sua importncia para a instituio. Posteriormente, sero indicadas as frentes de ateno institucional. O trabalho ser finalizado com as projees e linhas de ao a serem desenvolvidos durante o prximo quadrinio, por parte da Polcia Nacional da Colmbia.
1. O CONFLITO COLOMBIANO: EVOLUO E CARACTERSTICAS

O principal desafio para fortalecer a democracia e as instituies, alcanando a segurana de todos os habitantes da Colmbia, a superao da violncia fratricida das ltimas dcadas, gerada, na maior parte, pelos grupos armados ilegais, sejam as FARC, o ELN ou as autodefesas ilegais. 1.1 FARC ELN A partir da dcada de 80 do sculo passado, as denominadas guerrilhas (Farc-ELN) passaram de possuidoras de bases ideolgicas de linha pr-sovitica ou maosta, influenciadas pela incidncia da Guerra Fria, a grupos narco-terroristas que buscam manter seu aparelho armado, para conservar os ganhos extraordinrios provenientes do narcotrfico, do seqestro, da extorso e do saque, outorgando-lhes um oramento superior ao de vrios pases do continente. Durante a ltima dcada, esses grupos orientaram suas tticas criminais para a prtica de homicdios seletivos, massacres, seqestros, deslocamentos forados, ataques indiscriminados com explosivos contra a populao civil, bloqueio de alimentos, impedimento do livre trnsito,
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Major Julio Cesar Snchez Molina
assassinato de autoridades democraticamente eleitas, extorso, saque, recrutamento forado e atos contra a populao indgena e afrocolombiana, para manter o negcio do narcotrfico. No entanto, a nova realidade poltica ps-Guerra Fria debilitou os projetos insurgentes e, ao desembocar em prticas terroristas generalizadas, anularam qualquer discurso ou plataforma poltica real e voltada aos interesses da populao que diziam defender. A posio da comunidade internacional a partir do 11 de setembro de 2001, frente ameaa derivada do terrorismo, isolou os grupos guerrilheiros colombianos, transformados e catalogados em organizaes terroristas, como com efeito o so1. Essa realidade indiscutvel tornou possvel o desenvolvimento da poltica de Defesa e Segurana Democrtica, que no ltimo quadrinio se traduziu em resultados importantes, como a reduo dos homicdios a nveis que o pas no possua h 20 anos. Os massacres, o deslocamento forado, o seqestro e os efeitos sobre a populao se reduziram consideravelmente, a maioria deles acima de 50%, no ultimo quadrinio. As autoridades se restabeleceram em seus lugares de trabalho, a economia foi reativada pela segurana e pela confiana que se instaurou no pas. Sete mil pessoas abandonaram esses grupos, voluntria e individualmente, e aderiram aos programas de reincluso do Governo. Mais de 80% deles apresentaram-se voluntariamente polcia. Essa situao debilitou a estrutura e as capacidades das Farc e do ELN. Hoje no existem grupos subversivos consolidados com influncia regional e domnio territorial, j que se fortaleceu a Fora Pblica e a Polcia Nacional est presente e presta seu servio permanente em todos os municpios do pas, contando com o apoio que a maioria do povo colombiano apresenta s polticas pblicas e aos planos do governo. 1.1 AUTODEFESAS ILEGAIS Da mesma forma, o fenmeno do paramilitarismo irrompe no cenrio do conflito como um terceiro elemento em discrdia. Surgiu no ano de 1980, quando o Governo Nacional revogou a Lei n 48 de 1968, definindo, sob um quadro de presso internacional, a ilegalidade desses grupos. A partir deste momento, at 1991, funcionaram como ala militar
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do narcotrfico, de onde obtiveram sua principal fonte de renda. Em 1990, e depois da queda de Pablo Escobar Gaviria, inicia-se um processo de reorientao ideolgica, com a criao das Autodefesas Camponesas de Crdoba e Urab, dirigidas por Fidel Castao Gil e Carlos Castao Gil. Ampliaram sua ao delituosa a muitas reas do territrio nacional, graas aos recursos do narcotrfico, do furto de combustvel, do trfico de armas, da extorso e da contribuio de pecuaristas e fazendeiros que estavam desprotegidos. Afortunadamente para o povo colombiano, durante o ano de 2003, as AUC2 assinaram o Acordo de Santa f de Ralito, por meio do qual se comprometeram a desmobilizar-se gradualmente, at desaparecer na atualidade como grupo armado, mediante a desmontagem de 34 estruturas, a incorporao vida civil de 32.986 homens e mulheres, a entrega de 12.193 armas longas, 2.733 armas curtas, 1.151 armas de apoio, 9.105 granadas e 2.070.395 munies, entrando, dessa forma, em um perodo de ps-conflito.
2. O PS-CONFLITO: UM CENRIO EM DESENVOLVIMENTO

A desmobilizao individual e coletiva dos grupos de autodefesa e demais grupos armados ilegais, que superaram os 40 mil homens durante os ltimos anos, colocou a instituio e o pas em uma situao de psconflito que afeta a realidade atual e o futuro, a curto e mdio prazo. Por esse motivo, a compreenso das caractersticas e dos fenmenos apresentados em outros pases, como a Guatemala, a Nicargua e El Salvador, so necessrios para a definio das polticas, planos e estratgias que permitam resistir aos seguintes aspectos que caracterizam esse cenrio, especialmente na sua fase inicial: 2.1 Uma elevada agitao social Por definio, a superao de um conflito armado deve dar ateno a problemas e necessidades urgentes dos setores mais carentes da populao, que so, ao mesmo tempo, os mais afetados pelo conflito. Na medida em que as respostas do governo no satisfaam essas demandas sociais, muito alta a probabilidade que se multipliquem as mobilizaes e os protestos.
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2.2 Modificao do quadro delituoso e contravencional Muitos ex-combatentes, no obstante os benefcios que recebem para sua reincluso vida civil, incorrem em condutas punveis de carter nacional ou transnacional, para manter o status ou a forma de vida que levavam como integrantes do grupo armado. 2.3 O impacto da desconfiana e o sentimento de dio acumulado. gerada na comunidade uma alta desconfiana e um sentimento de dio, e inclusive desejos de vingana, entre os afetados diretamente pela ao dos grupos armados e terroristas, quando identificada a figura do ex-combatente a quem se atribui a autoria de um atentado ou de um delito anterior no contexto do conflito. Frente a essas caractersticas de um cenrio de ps-conflito, representa um verdadeiro desafio, para a reconstruo e a reconciliao, que seja possvel resolver os problemas subjacentes, limitar a desconfiana e desmontar o dio e o sentimento de vingana. um empreendimento de pedagogia e de ateno oportuna comunidade, onde a Polcia Nacional tem uma funo importante. Mas a polcia no a nica instituio chamada a trabalhar nesse sentido, pois se requer o esforo coletivo de toda a sociedade colombiana, liderada pelas autoridades, nos diferentes nveis da administrao. No que diz respeito Instituio Policial, claro que as redes de colaboradores, as Escolas de Segurana Cidad, as Frentes de Segurana Local e todo o campo de ao do modelo de Polcia Comunitria, constituem-se em avanos importantes para o ps-conflito, na medida em que esto sendo aliceradas as bases para a reconciliao e a construo do novo pas, a partir da cooperao, da tolerncia e da soluo de problemas cotidianos que, de outra maneira, poderiam ser geradores de violncia.
3. FRENTES DE RESPONSABILIDADE INSTITUCIONAL3

Para lidar com a questo da violncia e dos diferentes problemas de ndole criminal e contravencional nas ltimas dcadas, a Polcia Nacional evoluiu de maneira eficiente atravs de suas direes especializadas,
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que lhe permitiram assumir seu papel contra as organizaes narcoterroristas, sem abandonar, descuidar ou desprezar o servio bsico policial, razo pela qual a instituio deve atender a trs grandes frentes de responsabilidade: 3.1 A segurana cidad Esse o servio bsico, ou essencial, que atende no que se refere vigilncia, preveno, ao contra o delito comum e ao trabalho comunitrio, que caracteriza qualquer corpo de polcia, independentemente do pas em que atue, para garantir um clima de convivncia aceitvel, a vigncia das normas, o desfrute dos direitos e o cumprimento dos deveres por parte dos cidados. 3.2 O conflito Junto com as Foras Militares, a polcia atua nos planos e na poltica governamental para neutralizar as organizaes terroristas (entendendo que aqueles que a promovem tm uma ativa participao em atividades delituosas prprias do crime organizado, como o narcotrfico e o trfico de armas, entre outros). Esse campo de ao prioritrio no desenvolvimento da Poltica de Segurana Democrtica. 3.3 O crime transnacional Essa uma situao prpria da ltima dcada, produto da evoluo do delito e da globalizao, em que crime organizado, principalmente associado ao narcotrfico e ao trfico de armas, estruturou verdadeiras multinacionais do crime, que se constituem em um desafio para os corpos de polcia e organismos de pesquisa criminal. Esses trs mbitos de responsabilidade materializam-se em uma diversidade de servios e atuaes, tornando complexa a funo policial e a capacitao dos funcionrios, pois devem atuar, ao mesmo tempo, no servio bsico da preveno e em tarefas de choque, a cargo de grupos elite, da mesma forma que em procedimentos em nvel nacional e internacional, frente s organizaes delituosas que transcendem as fronteiras do pas.
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4. PROJEES E LINHAS DE AO A SEREM DESENVOLVIDOS DURANTE O PRXIMO QUADRINIO

4.1 VISO COLMBIA 2019 O Departamento Nacional de Planejamento, em cumprimento s polticas de governo, desenvolveu um trabalho prospectivo de planejamento, denominado Viso Colmbia II Centenrio: 2019, cujo objetivo servir como ponto de partida para pensar o pas que todos os colombianos desejam ter para o momento da comemorao do segundo centenrio de vida poltica independente, a ser celebrado no dia 7 de agosto de 2019. Nesse documento apresenta-se uma completa radiografia sobre aspectos do passado, sobre perspectivas futuras e sobre o que deve ser realizado para obter os melhores resultados no perodo compreendido entre os anos de 2005 e 2019, no qual se projeta um pas sustentado nos princpios de liberdade, tolerncia, fraternidade, incluso e igualdade de oportunidades. 4.1.1 Os objetivos Os quatro grandes objetivos da Colmbia at o ano 2019 devem ser: Primeiro: uma economia eficiente, que garanta um maior bem-estar social; Segundo: ter uma sociedade mais igualitria e solidria; Terceiro: contar com um Estado eficiente, a servio dos cidados; Quarto: ser uma sociedade de cidados livres e responsveis. 4.1.2 Um pas em paz Para o desenvolvimento do quarto grande objetivo, que o de ser uma sociedade de cidados livres e responsveis, h quatro estratgias: ter um pas em paz, uma sociedade melhor informada, uma democracia consolidada e uma justia eficiente.
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Com a finalidade de ter um pas em paz, devem ser alcanados avanos substanciais nos seguintes aspectos, relacionados com a Polcia Nacional: ampliar a cobertura do efetivo da fora policial, superar os problemas de direitos humanos e eliminar as atividades relacionadas com o narcotrfico. 4.2 PRIORIDADES E LINHAS DE AO A SEREM DESENVOLVIDOS PELA POLCIA NACIONAL PARA O QUADRINIO 4 A partir da prospectiva governamental para 2019, das necessidades do ps-conflito e da ateno permanente dos objetivos da polcia a longo prazo, projetou-se um aumento adicional do efetivo em 20 mil homens para o prximo quadrinio, o que permitir o fortalecimento da vigilncia urbana e rural, bem como o aumento das unidades dedicadas inteligncia e investigao criminal nacional e internacional. 4.2.1 NO MBITO URBANO Frente responsabilidade da instituio nas reas urbanas do territrio nacional, foram desenvolvidas, e se encontram em construo, vrias estratgias, modelos e melhores prticas sobre polticas pblicas de convivncia e segurana cidad. Destinam-se preveno, observao e controle de comportamentos geradores de violncia e delinqncia, como conseqncia do ps-conflito e do acelerado crescimento da populao nas capitais, razo pela qual se determinou a seguinte linha de ao e prioridades: OBJETIVO ESTRATGICO ASSEGURAR O SERVIO DE POLCIA NO TERRITRIO NACIONAL PRIORIDADES A SEREM DESENVOVIDAS Implementar a Direo de Segurana Cidad Fortalecer a segurana cidad como base fundamental da misso institucional Implementar o modelo de Vigilncia Comunitria Implementar a vigilncia por quadrantes nas principais cidades do pas
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Otimizar a proteo das reas produtivas e infra-estrutura de vias, portos e aeroportos Fortalecer a polcia especial (Polcia de Menores, de Trnsito, Ambiental e Ecolgica) Aumentar a cobertura da rede viria nacional primria Assumir o controle do trnsito urbano nas capitais CONSOLIDAR UM AMBIENTE DE CONVIVNCIA E CONFIANA CIDAD, MEDIANTE A INTEGRAO DE COMUNIDADE, AUTORIDADES E POLCIA Posicionar como poltica de Estado a Gesto Territorial da Segurana Cidad, atravs do programa Departamentos e Municpios Seguros (DMS ) Promover a participao efetiva da cidadania nos processos de convivncia e segurana cidad (frentes de segurana, escolas de segurana, redes comunitrias virias, redes de apoio e comunicaes, redes de apoio e solidariedade e redes de colaboradores) Fortalecer a ao coordenada entre polcia e vigilncia privada para a melhoria dos nveis de segurana CONSOLIDAR A AO POLICIAL PARA NEUTRALIZAR A DELINQNCIA COMUM E ORGANIZADA E CONTRIBUIR PARA ELIMINAR OS GRUPOS ARMADOS ILEGAIS Reduzir os ndices de criminalidade que afetam a Segurana Cidad Reduzir os ndices de criminalidade que afetam a Segurana Democrtica Planejar, desenvolver e ajustar a matriz operacional para a vigncia 2007 - 2010
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4.1.1 NO MBITO RURAL A viso de Estado que se confere ao ano 2019, segundo centenrio da independncia nacional, projeta um pas com nfase no aproveitamento das potencialidades do campo e com um setor agropecurio que ser um motor do crescimento, o qual requer a presena ativa e permanente do Estado. Para isso, a Polcia Nacional contribuir com a prestao de um adequado servio nas reas rurais, que estar dirigido proteo da atividade agrria e formao e consolidao do tecido social nessas comunidades, mediante um trabalho preventivo e de assistncia ao campons, desenvolvido pela Vigilncia Comunitria Rural. OBJETIVO ESTRATGICO CONSOLIDAR O SERVIO DE POLCIA NAS REAS RURAIS DO TERRITRIO NACIONAL
PRIORIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS Implementar a direo dos Carabineros e Segurana Rural Ampliar a cobertura e consolidar o servio de polcia em Corregedorias, Inspees, Zonas Estratgicas, Zonas de Fronteira, Reservas e Parques Naturais Ampliar os grupos operacionais e especialidades que atuam em reas rurais Proporcionar segurana populao camponesa Atender as zonas de desmobilizao Confrontar faces criminais
4.1.1 CAMPOS TRANSVERSAIS DE INTERESSE QUE CONTRIBUEM PARA A SEGURANA URBANA E RURAL Fortalecimento do servio de inteligncia, especialmente em nvel regional, para aumentar a capacidade de coleta de informao e atender de forma mais oportuna s necessidades das Direes Operacionais e dos Comandos de Departamento.
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Fortalecimento da Polcia Judiciria como fator essencial no s da luta contra a criminalidade transnacional, mas tambm em nvel nacional, frente implementao do novo Sistema Penal Acusatrio. Ao frontal contra o crime organizado. A Polcia Nacional mantm a liderana que lhe caracterizou nas ltimas dcadas na luta contra o narcotrfico. Nesse sentido, aumentam as aes contra as organizaes emergentes do narcotrfico. As normas de extino de domnio foram aplicadas de forma efetiva, mas necessrio um esforo contundente que permita afetar de maneira estrutural essa problemtica e os grupos narco-terroristas que se valem dessa fonte de financiamento para seguir em conflito. E para alcanar tal intento, devem ser desenvolvidas as seguintes prioridades: OBJETIVO ESTRATGICO AES DEFINITIVAS CONTRA O NARCOTRFICO
PRIORIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS Atacar o narcotrfico em todas as suas manifestaes Eliminar de maneira definitiva os cultivos ilcitos. Destruir a infra-estrutura de laboratrios e pistas Incrementar as operaes de interdio, erradicao e preveno Atacar o comrcio internacional de drogas mediante coordenao e operaes transnacionais. Incrementar as aes de extino de domnio aos bens oriundos do narcotrfico. Eliminar 100% dos estabelecimentos e locais de distribuio de drogas ilcitas em menor escala (vendedores a varejo, andarilhos e outros). Desmembrar as organizaes dedicadas ao narcotrfico.
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Notas
1
Mayor CIRO CARVAJAL CARVAJAL, La Polica Nacional en el Post- Conflicto, artculo Revista de Criminalidad Polica Nacional de Colombia, 2004 / artigo Revista de Criminalidade. Polcia Nacional da Colmbia. 2 Autodefesas Unidas da Colmbia 3 MY. MARTHA FRANCISCA ALVAREZ BUITRAGO, MY. CIRO CARVAJAL CARVAJAL, MY. LUCY MARIELA LEMUS MURCIA, Ensaio Cambio Cultural de la Polica en el Postconflicto, Escola de Estudos Superiores de Polcia, Especializao em segurana, 2005. 4 Projeto Plano Estratgico Institucional 2007-2010, Polcia Nacional.
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Relato Policial
C XI
TRFICO DE SERES HUMANOS

Juan Sonoqui Martinez * TRFICO DE PESSOAS MENORES DE IDADE.
Campanha para funcionrios dos postos policiais, com a qual se pretende informar sobre os problemas que esto afetando muitas crianas e adolescentes que atravessam as fronteiras de nosso pas: o trfico e a explorao sexual comercial de pessoas menores de idade. Como parte desta campanha, tem-se elaborado uma srie de informaes dirigidas a: agentes de migrao, grupos Beta, Polcia Ministerial, Polcia Municipal, Polcia Federal Preventiva e agentes do Ministrio Pblico, com a finalidade de contar com a colaborao na proteo das pessoas menores de idade que entram e saem do pas. Embora seja certo que uma maioria das pessoas menores de 18 anos que atravessam as fronteiras, o faam em companhia de suas famlias por motivos tursticos, de trabalho ou buscando melhores condies de vida, tambm certo que levam-se muitas outras crianas e adolescentes de um pas a outro com o propsito de explor-los, sendo, desta forma, vtimas do crime de trfico de pessoas. As pessoas que cometem este crime chamam-se traficantes1, e se valem de muitos meios para captar as vtimas, como, por exemplo: a ameaa, o abuso da fora, o seqestro, o fraude, o engano e o abuso de poder. No caso de pessoas menores de idade, embora nenhum destes meios seja utilizado diretamente, apenas o fato de lev-las de um lugar a outro com fins de explorao considerado trfico de pessoas. Em muitos casos, utiliza-se o pagamento ou outorgar benefcios para conseguir o consentimento ou autorizao da pessoa que exerce o controle sobre a criana ou adolescente (por exemplo, seu pai ou sua me). Independentemente do meio utilizado para captar a criana ou adolescente ou de contar com seu consentimento para ser trasladado(a)
*
Direo Geral de Segurana Pblica e Trnsito Municipal na Cidade do Mxico 129
Trfico de seres humanos
a outra regio ou pas, os propsitos de explorao a convertem em uma atividade criminosa que viola os direitos das pessoas menores de idade que tm sido vtimas dela. Os propsitos da explorao do trfico de pessoas podem se manifestar em quaisquer das seguintes formas: Explorao sexual comercial Explorao laboral Venda e adoo ilegal Extrao de rgos Escravido ou qualquer prtica semelhante escravido Matrimnios servis
POR QUE EXISTE O TRFICO DE PESSOAS?

Causas: o desenvolvimento econmico desigual de certas regies e pases; a procura de mo de obra barata ou dcil para que realize trabalhos perigosos ou em condies inumanas; o aumento da indstria baseada na venda de sexo; a existncia de pessoas intermedirias e de redes muito organizadas, que tm feito desta modalidade de trfico uma atividade que proporciona mltiplos ganhos econmicos; a inexistncia ou a falta de sanes penais adequadas para os traficantes. Fatores de risco: pelas condies de pobreza extrema em que vivem muitas pessoas e a falta de polticas sociais dirigidas a toda
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Juan Sonoqui Martinez
a populao; pelos conflitos polticos e guerras que vivem alguns pases; pelas poucas oportunidades educativas; pela falta de proteo que vivenciam muitas pessoas menores de idade por parte de suas famlias, comunidades e instituies pblicas; pelos desastres naturais, que promovem a migrao; pelo abuso e a violncia que experimentam em seus lares. Os traficantes se aproveitam das situaes negativas (fatores de risco) que afetam a muitas crianas e adolescentes, para engan-los(as) oferecendo melhores condies de vida em outra regio ou pas. No entanto, quando as vtimas chegam a seu destino, se do conta da situao de explorao e abuso na qual tem sido envolvidas. Evidentemente, as pessoas menores de idade que tem sido vtimas de trfioco de pessoas se enfrentam com uma srie de conseqncias negativas em suas vidas, dentre as quais podemos citar: o afastamento de suas famlias e escolas, o encarceramento ou isolamento, o abuso fsico, emocional e sexual, os quais danificam sua integridade como pessoas, ou que mesmo podem provocar sua morte. Devido s conseqncias to severas que vivem as vtimas de trata, queremos detectar possveis vtimas e tratantes e, por sua vez, evitar que mais crianas e adolescentes sejam submetidos(as) a situaes de explorao. Para poder realizar esta tarefa, fazemos uma chamada a funcionrios(as) como voc, j que com seu trabalho, voc pode colaborar nesta misso: protegendo as pessoas menores de idade, atravs do controle efetivo de suas entradas e sadas do pas; denunciando os atos criminosos que cometem as pessoas tratantes, com o fim de possibilitar sua sano.
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TRFICO DE PESSOAS COM FINS DE EXPLORAO SEXUAL COMERCIAL

A utilizao de uma criana ou adolescente para manter relaes ou realizar atos sexuais. A utilizao de uma pessoa menor de idade para material pornogrfico infantil: fotos, vdeos, filmes, etc. A utilizao de crianas ou adolescentes em espetculos sexuais pblicos ou privados, que se realizam em clubes noturnos, festas, entre outros. Modalidades ou formas em que se d a EXPLORAO SEXUAL COMERCIAL: explorao por parte de pessoas locais: pessoas do mesmo pas (podem ser nativass ou residentes); explorao por turistas sexuais: pessoas estrangeiras ou turistas que aproveitam sua visita ao pas para realizar atividades sexuais comerciais com pessoas menores de idade; trfico de pessoas: que ocorre quando uma pessoa menor de idade trasladada de uma regio a outra, ou de um pas a outro, com o fim de explor-la sexualmente; distribuio de pornografia infantil atravs da Internet ou de qualquer outro meio. Os responsveis diretos ou culpados da explorao sexual comercial so as pessoas exploradoras, dentre as que se encontram: clientes-exploradores: so as pessoas que pagam para realizar atividades sexuais com crianas e adolescentes, podem ser de qualquer nacionalidade, idade, profisso e classe social; proxenetas; intermedirios;
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pessoas indiretamente. O certo que as pessoas exploradoras se aproveitam das condies de pobreza, abuso, violncia intra-familiar, poucas oportunidades educacionais, marginalizao e excluso social em que vivem muitas crianas e adolescentes, para submet-los(as) a situaes de explorao. No verdade que as vtimas de explorao sexual e comercial estejam nessa atividade porque querem, porque gostem e que se no fosse assim fariam outra coisa; levem uma vida fcil e alegre; ganhem muito dinheiro; sejam pessoas perversas, promiscuas e sedutoras. verdade que... as vtimas no escolheram essa atividade, so envolvidas por pessoas inescrupulosas, que se aproveitam de suas necessidades econmicas; nenhuma pessoa menor de idade pode consentir ou autorizar sua explorao; nenhuma pessoa gosta de ser abusada; a maior parte do dinheiro que recebem deixada para seus proxenetas e para as pessoas intermedirias; as vtimas no perdem seus valores morais, simplesmente vem desrespeitados seus direitos humanos. As pessoas menores de idade que so utilizadas na explorao sexual comercial sofrem muitas conseqncias negativas em suas vidas, tais como: gravidez no desejada, infeces transmitidfas sexualmente, HIV-AIDS, agresses fsicas e emocionais, envolvimento com drogas, humilhaes, baixa auto-estima, sentem-se culpados pelo que lhes acontece e no encontram uma sada para o problema.
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DIFERENAS ENTRE O TRFICO ILCITO DE MIGRANTES E O TRFICO DE PESSOAS MENORES DE IDADE

Trfico de pessoas menores de idade Trfico ilcito de imigrantes Trfico de pessoas: os deslocamentos podem ser legais ou ilegais; utiliza-se documentos originais ou falsos; a pessoa tratante busca ganhar atravs do traslado de uma pessoa com fins de explorao; obriga-se ou engana-se a vtima, no h consentimento; restringe-se ou limita-se o movimento da vtima com o fim de submet-la a explorao; o bem comercial a pessoa; comete-se um crime contra a pessoa vtima de trata. Trfico ilcito de imigrantes: pode-se utilizar ou no documentos falsos; supe atravessar irregularmente as fronteiras, os deslocamentos podem ser feitos por lugares no autorizados; o traficante busca ganhar dinheiro ou algum outro benefcio possibilitando que uma pessoa atravesse a fronteira sem os documentos e procedimentos requeridos por lei; o traslado voluntrio, h consentimento da vtima; no h restrio de movimentos (na maioria dos casos o trfico termina ao se atravessar a fronteira); o bem comercial o servio de atravessar a fronteira; comete-se um delito contra o Estado.
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Aspectos em comum do Trfico de Pessoas e do Trfico Ilcito de Imigrantes: so atividades criminosas de acordo com os instrumentos de direito internacional; so cometidos por grupos muito organizados de traficantes; envolvem um comrcio com seres humanos. Pessoas que intervm em uma situao de Trfico de Pessoas e Trfico Ilcito de imigrantes No Trfico de Pessoas e no Trfico Ilcito de Imigrantes h interveno de muitas pessoas, que formam redes e grupos criminosos muito organizados, compostos por: uma pessoa recrutadora; uma pessoa responsvel por transladar a criana ou adolescente ou por lhe facilitar o transporte; as pessoas exploradoras.
O PAPEL DOS CORPOS POLICIAIS DIANTE DO TRFICO E A EXPLORAO SEXUAL COMERCIAL DE PESSOAS MENORES DE IDADE
Situaes para prestar ateno: Os exemplos que se descrevem a seguir so indicadores de uma possvel situao de trfico de pessoas, de imigrao ilegal ou explorao sexual comercial. a criana ou adolescente viaja; apresenta documentos falsos; a criana ou adolescente se mostra temeroso; a pessoa que tenta atravessar fronteira;
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ao realizar a revista de um meio de transporte; em um caminho, nibus, carro, ao fazer a revista da bagagem, apreende-se material que contem pornografia infantil ou adolescente (revistas, vdeos, entre outros). Deteco de uma situao de trfico de pessoas Ao detectar uma ou vrias das situaes anteriores, se houver uma pessoa menor de idade envolvida, recomenda-se fazer uma pequena entrevista com a criana ou adolescente e com a pessoa que a acompanha. Se for detectado um caso de pornografia infantil ou adolescente ou se detecta uma pessoa que est sendo buscada pela INTERPOL, imediatamente se poder proceder a apresentar a denncia diante das autoridades do Ministrio Pblico de forma tal que iniciem o processo de investigao. Entrevista com a pessoa menor de idade: deve ser entrevistada; buscar uma sala; apresente-se como um agente policial; esclarea que no deve se atemorizar; indague; evite advertir; agradea sua colaborao ao outorgar a informao. Entrevista com a pessoa que acompanha ou translada a criana ou adolescente: indague. Ao conversar com a pessoa, que fazer no caso de detectar uma situao de trfico ou de explorao sexual comercial?
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informe sobre a situao encontrada a seu chefe; comunique-se imediatamente com a instituio encarregada, garanta segurana e proteo; escute a opinio da vtima e mantenha a mesma informada; leve em conta que uma pessoa menor de idade; se em um registro ou sistema de informao, a pessoa adulta aparece como procurada por proxenetismo, trfico, ou abuso sexual em outro pas, comunique-se imediatamente com Interpol. Algumas outras medidas que podem tomar os corpos policiais: estabelecer registros ou sistemas de informao; elaborar registros de crianas e adolescentes perdidos. Botar as lminas ou materiais de informao (advertncia); incluir nos formulrios de migrao; definir e acordar, enquanto repartio, alguns procedimentos.
CDIGO PENAL FEDERAL.

Corrupo de menores e incapazes. Pornografia infantil e prostituio sexual de menores. Artigo 201.- Ao autor deste crime, lhe ser aplicada a pena de cinco a dez anos de priso e de quinhentos a dois mil dias de multa. TRFICO DE PESSOAS E LENOCNIO. Artigo 206.- O lenocnio ser sancionado com priso de dois a nove anos e de cinqenta a quinhentos dias multa.
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CDIGO PENAL DO ESTADO DO MXICO.

CORRUPO DE MENORES. Artigo 205.- Ser imposta uma pena de cinco a dez anos de priso e quinhentos a dois mil dias de multa. LENOCNIO E TRFICO DE PESSOAS. Artigo 209 Ser imposta uma pena de dois a cinco anos de priso e de cinqenta a trezentos dias de multa. TRAFICO DE MENORES. Artigo 219.- Ser imposta uma pena de trs a dez anos de priso e de cinqenta a quatrocentos dias de multa. EXPLORAO DE PESSOAS. Artigo 220.- Ser imposta uma pena de um a trs anos de priso e trinta a cem dias de multa.
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Relato Policial
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CASO: EVITAR UM LINCHAMENTO. UM ASSUNTO DE CONFIANA

Delegado Jorge Sar* INTRODUO
Para o Instituto Autnomo Polcia do Municpio de San Francisco, coloquialmente conhecido como POLISUR, o conceito de Comunidade assumido como um Ecossistema Social. Por que um Ecossistema Social? Simplesmente porque um meio onde convivem os cidados em nossa comunidade, constituda pelos cidados que a habitam com diversidade de interesses e requerimentos, interagindo conjuntamente com a polica em funo de uma melhor qualidade de vida para os cidados.
UM POUCO DE HISTRIA.
Quando, em 1996, foi criado o Municpio de San Francisco, no Estado Zulia, Oeste da Venezuela, existia uma comunidade dispersa de uns 300 mil habitantes em uma superfcie de 164,7 Km, que subsistia mediante uma agricultura incipiente, baseada na produo de legumes e verduras em caniadas e canteiros. Simultaneamente criao do Municpio nasceu tambm, em 14 de dezembro de 1996, o Instituto Autnomo Polcia do Municpio de San Francisco (POLISUR). No incio, dispnhamos unicamente de duas patrulhas para oferecer segurana a este povoado, em meio a natural desconfiana da mesma com relao Polcia, j que recebia a adequada capacidade de resposta. Em virtude de que tnhamos que depender como municpio de outras corporaes policiais para cobrir todos os aspectos operacionais, o Delegado Biagio Parisi Diretor-Fundador do Polisur decidiu formar uma polcia integral que pudesse cobrir os aspectos de preveno de
* Comissrio, Chefe da Diviso de Patrulhamento, Policia Municipal de San Francisco. Maracaibo. Estado Zulia 139
Caso: Evitar um linchamento. Um assunto de confiana
delito, segurana em geral, aparato e viao, para no depender de outras corporaes especializadas em nossas operaes, simplificando e agilizando desta forma os procedimentos. Precisamente nisto radicava a urgncia em criar esse oficial integral. Esta nova concepo, ao ampliar as faculdades e competncias de nossos recursos humanos, nos levou ao que poderamos chamar de globalizao das atividades operacionais da polcia. Devo indicar que previamente foram estabelecidos compromissos com as comunidades, com o objetivo de que se integrassem s atividades de nossa polica. Esta forma de participao foi a base do que lhes defini h pouco como Ecossistema Social. Feito este breve, mas necessrio marco introdutrio, eu vou lhes apresentar o caso descrito no resumo que aparece no trabalho e a metodologia operacional que foi seguida para resolv-lo com sucesso. apresentado um caso onde mostrada uma estreita interao entre a Polcia e a Comunidade. Isto foi possvel devido a trs aspectos fundamentais: confiana, credibilidade e respeito, fatores que permitem uma retroalimentao mtua, chave para os aspectos operacionais. Especificamente, trata-se de uma pessoa que tinha incorrido em uma violao e tinha se refugiado em uma moradia, j que seria linchado pela Comunidade. Esta tratou de fazer presso ao querer incendiar o imvel para obrigar o estuprador a sair e assim poder fazer justia com as prprias mos, reao gerada pela perda de credibilidade do cidado diante do sistema judicial existente. Referimo-nos ao caso em que agiram trs oficiais, os quais, utilizando o dilogo como um dos nveis mais baixos na aplicao do uso progressivo de fora, persuadiram um grupo de 20 a 30 pessoas, e conseguiram resgatar o infrator e convencer a Comunidade de que seria feita a justia que o caso merecia. Esta confiana foi factvel graas ao que ns chamamos familiarmente de fatores de sucesso do POLISUR e que abarcam cinco itens fundamentais, que por sua vez foram subdivididos. GERAR CONFIANA uma gesto incorruptvel e acessvel. capacidade de resposta rpida.
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Delegado Jorge Sara
comunicao transparente. coerncia na ao EDUCANDO cursos curtos ou oficinas de interesse para a comunidade e para a polcia. ATUANDO estrito apego lei. uso adequado da fora cumprir os compromissos assumidos discricionariedade a favor da comunidade proteo irrestrita fonte de informao. FORMAO POLICIAL alto nvel de profissionalismo clara poltica de uso da fora valores ticos e comportamentos que os qualificam como modeladores de conduta. PROCEDIMENTO contatos com grupos de vizinhos organizados instruo em tcnicas bsicas de inteligncia elaborao de planos conjuntos de trabalho Os aspectos anteriores foram complementados com: 1) Um efetivo sistema de patrulhamento, que permite uma rpida capacidade de resposta frente a qualquer denncia; 2) Confiana da polcia em relao comunidade e vice-versa, sendo estabelecida uma verdadeira interao, onde ambas as partes participam como atores, e 3) A imagem de que goza o Polisur como garantidor dos direitos e garantias dos cidados. Tudo isso como
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Caso: Evitar um linchamento. Um assunto de confiana
resultado de uma srie de fatores gerados pela poltica aberta que o Polisur aplica, baseada em seu lema Para ns primeiro vem voc. Tudo o que foi apresentado anteriormente se materializou porque a aplicao do Espectro de Uso Progressivo de Fora nasceu na Venezuela com o Instituto Autnomo Polcia do Municpio San Francisco (POLISUR) e outros corpos policiais copiaram nosso modelo, mas este no praticado com o nvel de sistematizao que prevaleceu em nossa polcia. Outro aspecto muito significativo o acompanhamento que o supervisor faz de cada procedimento mediante interrogatrio de testemunhas, vizinhos, observadores e outros atores envolvidos, com objetivo de determinar se a comisso encarregada do caso aplicou o nvel de fora requerido que essa circunstncia especfica merecia. Por outro lado, nossos procedimentos sempre esto ajustados a um absoluto respeito aos direitos humanos, aspecto importante que devem levar em considerao todos os nossos oficiais em seus procedimentos operacionais, independentemente de a pessoa ser delinqente. Isto nos obriga a garantir ao infrator a sua integridade fsica. Devido s aes que a comunidade podia tomar contra ele, foi fundamental o uso progressivo da fora, que no caso que estamos apresentando foi aplicado em um de seus nveis mais baixos, especificamente o dilogo que ocupa o segundo entre os cinco que integram o mencionado espectro. O Polisur sempre esteve identificada com a sua comunidade e, neste sentido, podemos dizer que somos uma polcia comunitria, onde existe uma retroalimentao informativa permanente entre ambas, que permitiu uma capacidade de resposta oportuna e eficaz, e esta confluncia de objetivos mtuos foi a base para o nosso sucesso operacional e - de certa forma para alcanar nossa Misso e Viso, alm de preservar a qualidade de vida desse ecossistema social sobre o qual falamos no comeo.
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Artigo
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DILEMAS DA REFORMA POLICIAL NA AMRICA LATINA

Luca Dammert*
Em um continente marcado pelo aumento da violncia e da criminalidade, as polcias adquirem um papel cada vez mais central na governabilidade dos pases. Paradoxalmente, o retorno da democracia tem gerado uma maior dependncia governamental para as polcias, principal instituio encarregada da ordem e da estabilidade pblica. No entanto, esse papel principal no tem sido complementado por uma mudana institucional que leve a maiores nveis de profissionalizao e eficcia. Ao contrrio, a utilizao excessiva da fora, a corrupo e a participao em atos criminosos so elementos do cotidiano de praticamente todos os pases da regio. Este contexto tem gerado a implantao de diversas iniciativas de reforma que buscam no s gerar impactos sobre a gesto, mas tambm sobre a doutrina e a cultura institucional. Alm disso, na maioria dos casos, as experincias so incipientes e os resultados variados e, inclusive, contraditrios. Ora, os problemas da polcia interpelam a sociedade como um todo e a qualidade do Estado democrtico em seu conjunto. Dessa maneira, no se pode analisar as polcias como entidades isoladas do resto do aparato governamental, mas necessrio reconhecer os desafios que impe para o exerccio democrtico poder confront-las enquanto poltica de Estado. Dessa forma, corresponde ao Estado oferecer os pressupostos necessrios para que as instituies policiais funcionem com qualidade, bem como desenhar os processos de capacitao dos corpos policiais com nfase no Estado de Direito, incentivando uma doutrina e gesto policial modernas. Da mesma maneira, o Estado deve estabelecer mecanismos de pesos e contrapesos mtuos para limitar o uso da fora, a violao aos direitos humanos, a ineficincia e inclusive a ineficcia da ao policial. O presente artigo tem como objetivo sistematizar as diversas experincias de reforma desenvolvidas na regio nas ltimas dcadas. Neste processo, busca-se identificar os elementos que tm levado a processos
*Diretora do Programa Segurana e Cidadania FLACSO Chile 143
Dilemas da Reforma Policial na Amrica Latina
errticos de implantao, bem como aqueles elementos que servem de base para a gerao de mudanas durveis. O texto est dividido em 6 partes. A primeira delas analisa o contexto geral de segurana na Amrica Latina, o qual nos permitir compreender as mudanas institucionais nas polcias e seus resultados. Em um segundo momento, descreve-se, em linhas gerais, as principais caractersticas das instituies policiais da regio para, em seguida, aprofundar na principal resposta pblica diante dos desafios que a Amrica Latina enfrenta em matria de segurana, isto , as reformas policiais. Posteriormente, revisa-se as experincias internacionais em matria de reformas e seu impacto na Amrica Latina e no Caribe. Seguidamente, se d passo caracterizao e reflexo crtica das mudanas institucionais e reformas policiais na regio e, finalmente, apresenta-se alguns avanos e retrocessos passveis de serem visualizados neste processo. .
1. VIOLNCIAS, CRIME E TEMOR NA AMRICA LATINA

Na atualidade, a violncia um dos problemas sociais mais importantes, porm tambm um dos menos entendidos. Talvez um dos motivos dessa dbil correspondncia esteja basedo no fato da compreenso sobre a mesma se gerar atravs da imprensa massiva, que muitas vezes forma uma imagem distorcida da realidade, bem como prope solues que eventualmente servem de muito pouco para a reduo da taxa de criminalidade. evidente que as perspectivas tericas utilizadas para analisar esse fenmeno proporcionam uma imagem sobre o que a violncia e como atuar diante dela. Lamentavelmente, o senso comum est intimamente relacionado a perspectivas tericas que enfatizam o componente individual do fenmeno violento, bem como as sadas repressivas, sem discutir a origem social do mesmo. Embora a violncia seja um fenmeno complexo, que cobre uma variedade de tipos e categorias que tornam impossvel a formulao de uma teoria que explique todas as formas de conduta violenta, necessrio explicitar o esvaziamento do contedo das principais categorias relacionadas a esta problemtica. Quer dizer, a presena de enfoques diversos e especializados sobre a violncia tem gerado um uso inadequado dessas categorias. Tende-se a confundir conflito com violncia, violncia
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Luca Dammert
com criminalidade e criminalidade com sensao de insegurana. Essa falta de clareza na utilizao dos termos gera srias conseqncias na anlise social e tem implicaes relevantes na formulao e implementao de polticas pblicas. A anlise da violncia urbana requer entender as cidades enquanto um campo de relaes e de conflito social permanente devido diversidade de pessoas e interesses que a habitam (Carrin, 1998). Dessa forma, importante ressaltar que o conflito consubstancial com a cidade e, portanto, propor a desapario do conflito s pode estar baseado na imposio autoritria de um nico olhar e interpretao da realidade. Assim, embora a cidade seja um territrio onde os conflitos se potencializam, isto no implica que seja tambm um territrio onde a violncia deva se reproduzir, j que os conflitos nem sempre tm como conseqncia respostas violentas. Caso partamos de uma definio de violncia como o uso ou ameaa de uso da fora fsica ou psicolgica com inteno de provocar dano de maneira recorrente ou como forma de resolver conflitos (Arriaga, 1999), nos encontramos diante de uma multiplicidade de violncias que podem ser agrupadas conforme diversos fatores, dentre os quais destaca-se o espao geogrfico onde se realizam (Bvinic e Morrison, 1999). Esta ltima caracterizao se torna central na Amrica Latina, continente com um alto grau de urbanizao e um aumento explosivo da violncia em praticamente todas suas dimenses. Especificamente na Argentina, a alta percentagem de urbanizao, a constante exposio de atos violentos na imprensa massiva (Concha, 1994), a evidente decadncia das condies de vida de uma proporo importante de seus habitantes e o crescimento sustentado das taxas de criminalidade so fatores que tem colocado a problemtica da violncia urbana no centro da discusso poltica. De forma notvel, a violncia urbana equiparada quase diretamente com a criminalidade, mais especificamente com os crimes contra a propriedade, que representam mais de 70 % dos crimes cometidos no Chile inteiro, por exemplo (Ministrio do Interior, 2002). A complexidade do assunto e suas diversas dimenses tm dificultado o desenvolvimento de diagnsticos e anlises que permitam um olhar integral sobre o horizonte de problemas existentes. No entanto, podem ser ressaltadas algumas caractersticas na Amrica Latina: um
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fenmeno novo do ponto de vista de sua magnitude; tem se diversificado pelo fato de incluir novas modalidades, como o trfico de drogas, o seqestro relmpago e as gangues de rua; inclui a emergncia de novos atores que superam a criminalidade comum, como os sicrios (matadores) na Colmbia; e penetra em todos os domnios da vida urbana. A dcada de 90 marca a apario da criminalidade como principal problemtica urbana na Amrica Latina. Embora a maioria dos pases tenha vivido durante os anos 80 processos violentos, estes estiveram vinculados principalmente com a presena de conflitos polticos. Uma das principais caractersticas da problemtica criminal sua urbanizao, quer dizer, apresenta-se com maior clareza nas cidades grandes e mdias da regio. Neste quadro, necessrio levar em considerao que a Amrica Latina e o Caribe constituem a regio em desenvolvimento mais urbanizada do mundo, com uma populao urbana que alcanou, no ano 2000, 75% (CEPAL, 2000). Inclusive com porcentagens mais altas em pases como a Argentina onde, conforme informao oficial, estima-se que mais de 90% da populao mora em cidades. Ao mesmo tempo, as principais cidades da regio experimentam ndices crticos na ltima dcada, perodo no qual a regio se tornou a segunda mais violenta do mundo. Esta anlise comparada mostra que a Amrica Latina e o Caribe, em 1990, alcanaram uma taxa de homicdios regional de 22,9 por 100 mil habitantes, isto , mais do dobro da mdia mundial 10,7 - (Bvinic e Morrison, 1999). Alm da informao oficial analisada anteriormente, os dados de vitimizao confirmam que a Amrica do Sul ocupou o segundo lugar dentre as regies com maior porcentagem de populao vtima de um crime (68 %). Uma das caractersticas chamativas desta informao a porcentagem de populao assaltada (31%), muito acima da mdia mundial (19%) e da Amrica do Norte, que ocupou o terceiro lugar (22%) (Gaviria e Pages, 1999). As variaes regionais merecem uma anlise especial, j que no s se apresentam em nvel nacional, mas tambm dentro de cada pas. Assim, por exemplo, as taxas de homicdio na regio variam de 117 por cada 100 mil habitantes em El Salvador a 1.8 por cada 100 mil habitantes no Chile. Estas disparidades so crticas tambm na anlise nacional j que se apresentam realidades complexas em cidades que, de fato, concentram a criminalidade.
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Quanto anlise das denncias, preciso ressaltar que seu incremento pode se explicar por duas situaes divergentes. Uma primeira interpretao enfatiza o fato dessa tendncia demonstrar um aumento da criminalidade e, portanto, dos crimes realmente cometidos, enquanto a segunda explicao enfatiza o aumento dos nveis de denncia, isto , uma diminuio da cifra negra de crimes no denunciados. Praticamente em nenhum dos pases da regio tem sido possvel estabelecer uma interpretao nica desta variao, mas possvel afirmar que a magnitude do incremento no pode refletir unicamente um aumento da ao criminosa. Outro fenmeno interessante se relaciona com a geografia do crime, que no incio da dcada passada concentrava-se nas cidades capitais de cada pas, mas que tem mostrado capacidade de mobilidade para as cidades intermedirias. Assim, por exemplo, no Chile e na Colmbia as taxas de crimes evidenciam o fato da incidncia desta problemtica, em alguns casos, ser superior em cidades intermedirias do que na mesma Capital. Outro elemento a ser considerado a emergncia da sensao de insegurana ou temor como problema pblico. Diversos estudos realizados na regio mostram nveis significativos de temor na populao, os quais tm um impacto em reas to diversas como: a estrutura de crescimento da cidade (cada vez com mais grades e segregada), a privatizao da segurana, o aumento da desconfiana cidad e a sensao de impunidade diante do crime. Embora esta situao seja identificada a partir de incios dos anos 90, diversos estudos mostram que este temor diante da criminalidade esconde, muitas vezes, outros temores caractersticos da vida atual (precariedade no emprego, carncia de plano de sade e previdncia social, entre outros) (PNUD, 1998). Da mesma maneira, a forma com a qual tem crescido a cidade (planejada ou no) se caracteriza por nveis de segregao significativos, que apiam a configurao de um outro identificvel socioeconmica e territorialmente. Todo o dito anteriormente, embora escape a uma poltica pblica orientada para a mudana policial, tem tido repercusses importantes neste mbito, fato que muitas vezes exigiu das instituies policiais a necessidade de responder problemticas que vo muito alm de suas
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funes e que esto claramente ligadas a fenmenos estruturais complexos que no podem ser abordados apenas por instituies de ordem pblica. Neste contexto, importante ter presente que as problemticas da violncia, da criminalidade e do temor que enfrenta a regio no podem ser abordadas apenas a partir do olhar do controle policial, embora no deva se desconsiderar que boa parte das mudanas institucionais baseadas, em grande medida, no papel principal que adquiriram estas instituies na problemtica da segurana, tenha incorrido nesse erro. .
2. AS INSTITUIES POLICIAIS NA AMRICA LATINA

Na Amrica Latina existem diversas instituies policiais. Por um lado, estas podem ser caracterizadas por seu mbito de ao: nacionais (como Carabineros no Chile ou a Polcia Nacional da Colmbia), regionais (em pases federais como o Mxico, o Brasil e a Argentina), e inclusive locais (alguns municpios contam com foras policiais prprias). Por outro lado, podem ser classificadas conforme com seus objetivos especficos: h instituies dedicadas unicamente investigao policial (como a polcia judiciria de Crdoba1) ou aquelas dedicadas preveno e controle da criminalidade. No entanto, alm dessas diferenas, as instituies policiais podem ser caracterizadas em termos gerais como ... as pessoas autorizadas por um grupo para regular as relaes interpessoais dentro do grupo, atravs da aplicao da fora fsica (Bayley, 2001). Esta definio tem trs elementos centrais: fora pblica, uso da fora e profissionalizao. Quanto ao primeiro, a instituio policial responde s necessidades da sociedade na sua totalidade, fato que a obriga a responder de forma equiparvel diante das diversas presses da cidadania. No entanto, na ltima dcada, esta caracterstica tem se desvirtuado em praticamente todos os pases da regio, em virtude de dois processos paralelos. Em primeiro lugar, o aumento do investimento privado e a carncia de regulao para este fluxo tm um impacto negativo evidente na distribuio da infra-estrutura e atendimento policial, ocupando seus espaos, limitando sua ao e, em alguns casos, debilitando sua capacidade de resposta. Assim, a proliferao de empresas de vigilncia particular, paradoxalmente, aumenta a sensao de falta de proteo de muitos cidados que no tm acesso a esse servio, bem como daqueles que investem em mecanismos de encerramento e alarme coletivos.
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Em segundo lugar, as polcias deveriam ser as instituies que possuem o monoplio do uso legtimo da fora do Estado, entendendo que em um Estado de Direito a fora pode ser utilizada para restabelecer a ordem social. Lamentavelmente, em muitos casos, a fora utilizada de forma ilegtima, conduzindo ao aumento de cidados mortos pelas polcias (como mostram as estatsticas apresentadas no Brasil e na Argentina) ou a violao de outros direitos humanos (Equador e Peru). Esta utilizao da fora se evidencia especialmente nos processos de prises, bem como no tratamento da populao carcerria. Em terceiro lugar, a instituio policial deveria ser um corpo profissional capaz de desenvolver iniciativas de preveno, controle e investigao criminal de forma eficaz e eficiente. Este preparo profissional fundamental pelo fato de outorgar s polcias certa autonomia diante do mando poltico em relao tomada de decises de interveno e aplicao de conhecimentos tcnicos no fazer policial, porm, de forma alguma, lhe outorgua independncia completa. Neste sentido, a responsabilidade pela segurana deve ser assumida pelo poder poltico, assim como tambm deve assumir a necessidade e avaliar o impacto das estratgias utilizadas. Lamentavelmente, em alguns casos, a prpria opinio pblica que pressiona para destinar mais policiais para o policiamento ostensivo, fato que gera uma reduo dos perodos de capacitao do corpo policial. Embora haja elementos especficos a ser enfrentados, como a quantidade de anos de escolaridade exigidos para ingressar e se formar na instituio, o que relevante e primordial redefinir que tipo de polcia precisamos. Sobre a base disto, poder ser estabelecido um perfil adequado, tanto na sua capacitao quanto nas suas habilidades pessoais. Especialmente na Amrica Latina, Bayley assinala dois temas recorrentes da organizao policial. Primeiro, historicamente a diferena entre segurana interna e externa no tem se apagado; as foras militares tm jogado (e em alguns pases ainda o mantm) um papel central na manuteno da ordem interna. Essa situao se consolida com a estrutura militarizada das polcias que, em diversos pases da regio, mantm inclusive uma dependncia administrativa e funcional da rea militar. No existem dvidas de que o papel da polcia ainda mais complexo onde sua legitimidade e autoridade esto em disputa. Um segundo elemento caracterizador das polcias latino-americanas que as mesmas so vistas
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pela cidadania com desconfiana devido pouca eficincia, corrupo e baixa profissionalizao de seus integrantes. Assim, por exemplo, em El Salvador, Jos Miguel Cruz explicita que, ao longo da histria, a prtica do uso das foras de segurana para proteger os interesses de grupos bem posicionados tem causado danos sua legitimidade aos olhos das camadas sociais mais baixas (Cruz, no prelo).
3. A REFORMA POLICIAL COMO PRINCIPAL RESPOSTA PBLICA

Em um contexto marcado pela crescente presena da criminalidade, pela desconfiana cidad com as polcias e pelo desenvolvimento de prticas corruptas e de uso excessivo da fora, a reforma da polcia se converteu na principal resposta de poltica pblica na regio. Cabe mencionar que essas reformas esto inscritas dentro do que ODonnell chama a terceira gerao no processo de consolidao democrtica. Devido a isso, sem dvida, durante os primeiros anos de democracia, foram poucos os pases que puderam gerar uma mudana na gesto e na doutrina policial na Amrica Latina. Desta maneira, a reforma das polcias no apenas uma necessidade de responder aos problemas de criminalidade presentes em todos os pases da regio, mas tambm um elemento fundador do processo de consolidao democrtica. A expectativa pblica, no entanto, enfatizou a possibilidade de que uma polcia mais eficiente e efetiva poderia resolver o problema da segurana. Situao essa que se apoiava em intervenes realizadas nos Estados Unidos, onde a sociedade parecia, inclusive, disposta a sacrificar em certa medida a proteo de seus direitos civis a favor de mais segurana. Paradoxalmente, na Amrica Latina, esta disponibilidade se observa especialmente naqueles pases que tm sofrido ditaduras militares, motivo pelo qual os esforos em promover o respeito aos direitos humanos e a responsabilidade do governo nas novas democracias se enfrentaram com uma carga adicional. Sem dvida, a reforma policial apenas um elemento das polticas para diminuir a criminalidade. No entanto, durante a primeira metade dos anos 90, essa foi vista como a principal sada para enfrentar essa problemtica.
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Assim, se tem limitado o desenvolvimento de uma perspectiva sistmica e integrada que inclua, pelo menos, programas e iniciativas dedicadas a: (1) preveno do crime (educao, proteo infantil e bemestar familiar, lazer, emprego, policiamento de rotina e sensibilizao da comunidade, entre outros); (2) represso do crime e investigao (polcia com ou sem farda, peritos criminalistas, inteligncia criminal); (3) julgamento (promotores pblicos, varas2 - incluindo juzes e postos administrativos -, advogados de defesa); (4) sistema penitencirio e ps-penitencirio (emprego, assistncia pessoal e familiar, tratamento anti-drogas). Sem dvida, a reforma policial um elemento central do processo, mas no pode, por si s, prevenir e controlar a violncia e a criminalidade em um certo pas. Assim, por exemplo, uma maior presena policial e represso do crime tm como conseqncia um maior nmero de presos, que nem sempre so culpados. Este processo tem efeitos negativos, como o colapso do sistema judicirio e do sistema penitencirio, bem como um processo de esquecimento da importncia da reabilitao. Em troca, o sistema judicirio colapsado se torna mais vulnervel ineficincia, injustia, corrupo e ao abuso. E as prises, superlotadas e com infraestrutura precria, se tornam violentos e perigosos depsitos humanos, conhecidos tambm como escolas do crime.
4. O PAPEL DA EXPERINCIA INTERNACIONAL

A crise policial na Amrica Latina encontrou um espao limitado de referncias internacionais bem sucedidas que poderiam servir como referncia ou modelo de ao. Certamente, aquelas iniciativas de reforma implementada em pases europeus e inclusive nos Estados Unidos partem de supostos financeiros extremamente diferentes aos encontrados na regio. Alm disso, a cultura policial diferente e, sem dvida, os problemas apresentados em cada um desses contextos , inclusive, variada. Apesar da diversidade institucional e contextual comentada previamente, se tem gerado um processo bastante expandido de importao de modelos considerados bem sucedidos de gesto, administrao e operao policial. A principal iniciativa importada a experincia do Prefeito Giuliani na cidade de Nova York.
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O apoio de instituies no governamentais, como o Manhatan Institute, tem sido decisivo para dar a conhecer uma experincia de interveno que tem supostos tericos claros e implicaes polticas. Desta forma, a tolerncia zero ou janelas quebradas3, como indistintamente se conhece na Amrica Latina as medidas adotadas na cidade de Nova York, so a principal mostra da importao de polticas. A contratao de Giuliani na Cidade do Mxico por mais de quatro milhes de dlares, com vistas a que fizesse um diagnstico da situao e uma listagem de 146 recomendaes, um exemplo do tipo de aes que se tem desenvolvido na regio para gerar iniciativas de impacto pblico, comunicacional e institucional. Por sua parte, o chefe policial Bratton, de Nova York, tem sido tambm assessor de governo de cidades como Lima, Caras e Guayquil. O elemento comum aos diagnsticos na Amrica Latina a identificao de problemticas que tm mais a ver com a cultura nacional do que com a especificidade policial. Assim, por exemplo, a alta presena de comrcio ambulante nas cidades de Lima e Mxico foi percebida como um problema central que deveria ser enfrentado com a fora pblica. Indicao que s mostra o desconhecimento da realidade destas cidades onde importantes porcentagens de populao carecem de trabalho formal e, portanto, a informalidade seu nico meio de sobrevivncia. Adicionalmente importante mencionar que essas iniciativas tm chegado da mo de um processo de modernizao tecnolgica onde o COMPSAT (Pacote Estatstico ou de Anlise Estatstica) a palavra mgica para o fazer policial. Nesse ponto, importante ressaltar que esse sistema de informao estatstica, desenvolvido em Nova York, permite conhecer o fenmeno criminal com maiores detalhes, mas tambm permite avanar em processos de descentralizao das tarefas e procedimentos policiais. Consolidando uma institucionalizao menos hierrquica e com importantes componentes de discricionaridade na tomada de decises operacionais por parte do agente policial responsvel. claro que, no processo de importao, a iniciativa no se adota de forma completa, mas, ao contrrio, tem desembarcado em terras latino-americanas como um sistema altamente tecnologizado para o manejo de informao criminosa. Portanto, realizam-se investimentos significativos para equipar melhor a capacidade policial em termos de sistemas de coleta
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e anlise de informao, bem como de sistemas de informao geogrfica, entre outros. Tudo aquilo vinculado com a definio de uma instituio menos hierrquica, com espaos de debates e distribuio de tarefas e responsabilidades entre os agentes, ficou no caminho. A polcia comunitria outra iniciativa dentre os mltiplos desenvolvimentos na regio com um vis internacional de boa prtica, auspiciada principalmente pelo Banco Internacional de Desenvolvimento. Embora a idia de gerar instituies policiais com uma maior e melhor relao com a comunidade seja um excelente ponto de partida para as mudanas necessrias no interior das instituies policiais, o conceito de polcia comunitria tem sido utilizado para denominar experincias diversas e inclusive distantes do objetivo mesmo do community policing, desenvolvido nos Estados Unidos ou a polcia de proximidade, francesa. De fato, na maioria dos casos latino-americanos, encontra-se um pequeno grupo no interior da instituio policial dedicado comunidade e o restante do pessoal mantm as mesmas prticas tradicionais. Em muitos casos, esse plano piloto no assumido como uma verdadeira mudana de paradigma, mas como uma forma de cumprir com a nova tica institucional. Os exemplos utilizados previamente mostram que o processo de importao de polticas se enfrenta com um srio problema de aplicabilidade, mas sobretudo com um dficit de conhecimento relativo s iniciativas a serem desenvolvidas. Nesse sentido, o que seja considerado exitoso no colocado em dvida antes de sua aplicao, o que traz srias conseqncias.
5. O QUE SE ENTENDE POR REFORMA POLICIAL?

A experincia europia e norte-americana mostra significativas mudanas em aspectos da funo e doutrina policial. Em geral, essas reformas se realizam em dois vrtices: a capacidade operacional (eficincia e eficcia da polcia) e a responsabilidade democrtica (as respostas da polcia diante do controle poltico e ao respeito aos direitos civis e humanos). Desta forma, busca-se aumentar os mecanismos de fiscalizao e controle das instituies policiais, no s em termos de atuao no mbito da lei, mas tambm pela eficcia e eficincia das iniciativas desenvolvidas.
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Essas mudanas foram revisadas na Amrica Latina, onde o incremento da sensao de insegurana, a corrupo e a ineficcia da ao policial mostraram a necessidade de mudanas profundas na sua doutrina e gesto. Dessa forma, pode-se evidenciar quatro processos ocorridos nas ltimas dcadas: a criao de novas instituies policiais naqueles pases que sofreram guerras civis (como El Salvador); as reformas parciais ocorridas na Argentina e na Colmbia; as iniciativas inovadoras desenvolvidas por diversas instituies na regio. Novas polcias At meados dos anos 90, a polcia centro-americana era um elemento central na manuteno da ordem interna e no apoio das Foras Armadas. Dessa forma, sua subordinao doutrinal e de gesto era evidente. Assim, por exemplo, em Honduras, a Fora de Segurana Pblica estava sob o comando das foras armadas; enquanto que, em El Salvador, em 1992 (data em que se assinaram os acordos de paz) as trs instituies policiais dependiam do Ministrio da Defesa. Dessa maneira, os efetivos policiais estavam treinados quase exclusivamente para confrontar a insurgncia armada e para cooperar com militares na manuteno da ordem interna. Situao que ia contra a formao e capacitao em funes prprias da polcia, como a preveno e o controle da criminalidade. Adicionalmente, a participao de polcias em confronto com a populao e a extrema utilizao da fora geraram a necessidade de definir novas institucionalidades com legitimidade e certo reconhecimento cidado. Dessa forma, criaram-se instituies policiais praticamente novas na regio. Em El Salvador, a criao de uma nova polcia foi um dos acordos centrais do Tratado de Paz de 1992, que deu fim a uma longa e dramtica guerra civil. Dessa forma, tratou-se de limitar a participao das foras de polcia como elementos que servem para fins polticos, j que no velho regime as foras de segurana representavam os interesses das camadas sociais altas; um exemplo deles o fato das foras de segurana nacional serem usadas para manter a ordem nas plantaes de caf nas pocas de colheita.
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Essa nova polcia nacional se aliou a veteranos da guerrilha e das Foras Armadas, assim como com novos recrutas. Lamentavelmente, o processo foi bem sucedido no incio, mas posteriormente fracassou, o que foi evidenciado pela diminuio do alto grau de aprovao social que tinha a mencionada instituio. Paradoxalmente, na atualidade, percebe-se um regresso paulatino dos militares a funes de manuteno da ordem pblica. Situao que encontra justificativa na sensao de insegurana da populao e na aparente limitada efetividade da nova instituio policial. Reformas parciais Diferente dos processos apresentados previamente, a maioria das iniciativas vinculadas s instituies policiais na Amrica Latina relacionase com esforos parciais de mudana, tanto na doutrina quanto na gesto policial. Em linhas gerais, a causa principal destas reformas foi a preocupao da sociedade com o forte incremento do crime e da violncia, junto com a percepo geral da fora policial como uma instituio corrupta e ineficaz. As reformas giraram, sobretudo, em torno de esforos graduais para reorganizar a polcia, purgar os oficiais corruptos e melhorar o recrutamento e formao, bem como melhorar a vigilncia e a participao da sociedade civil. Vale destacar que, na maioria dos casos, os mencionados processos se enquadraram em contendas polticas e no incluram o apoio institucional. Portanto, contaram com uma ampla resistncia institucional e, inclusive, com uma constante rejeio por parte da sociedade4. Diversos so os casos onde se implementaram essas reformas. Seguidamente, apresenta-se brevemente a experincia da Argentina, da Colmbia e do Peru, que mostram elementos comuns a outras experincias da regio. Argentina Em meados da dcada de 90, a Argentina assistiu a um aumento da preocupao pblica sobre a denominada crise de segurana, que teve como elemento central a baixa eficcia e a alta corrupo das instituies
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policiais. Nesse contexto, diversas provncias do pas enfrentaram iniciativas de reforma da instituio policial (Santa Fe, Buenos Aires, Crdoba, Mendoza so apenas alguns exemplos). Sem dvida, a experincia da Provncia de Buenos Aires, que representa mais de um tero da populao nacional e conta com uma das polcias do pas pior avaliadas, um exemplo paradigmtico dos objetivos, resultados e problemticas destas iniciativas. A Polcia da Provncia de Buenos Aires reconhecida historicamente pelos altos nveis de violncia rotineira e pela sistemtica violao dos direitos humanos, conduzida por certos grupos operacionais no interior de sua estrutura (San, 2002). No entanto, no final de 1996, os graves fatos de violncia policial, incluindo a deteno e a denncia judicial de oficiais envolvidos no ataque terrorista contra a sede da Associao Mutual Israelense Argentina (AMIA), geraram mudanas na chefia policial. Assim foi aprovada a Lei de Emergncia Policial (Lei 11.880), que modificou a estrutura da Polcia e imps que todos os integrantes da fora fossem postos a prova no prazo de um ano, durante o qual se analisaria sua conduta e, no caso de serem comprovadas irregularidades, seriam separados da instituio atravs de um afastamento desonroso. De igual modo, foi modificada a lei de procedimento criminal, com o objetivo de melhorar o controle das atividades da polcia e modificar sua relao com o poder judicirio. Esse incio de reforma sofreu diversos contratempos, marcados especialmente pela constante negativa dos oficiais em aceitar as mudanas propostas. Situao que se manteve no ano 1997, quando se aprovou o Plano de Reorganizao Geral do Sistema Integral de Segurana e Investigao dos Crimes da Provncia de Buenos Aires. A primeira medida do Plano foi a interveno da Polcia a efeitos de sua reorganizao, estabelecendo um prazo de 90 dias para essa ao. O interventor destituiu toda a equipe supervisora da fora policial, desmantelou as linhas de mando e ordenou o afastamento de mais de 300 comisarios generales e mayores5. De igual forma, foi sancionada a Lei 12.090 que criou o Ministrio de Justia e Segurana, com funes na gesto das reas de segurana, investigaes policiais, justia, sistema penitencirio e relaes com a comunidade.
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Este processo de reforma tem passado por diversas etapas de avano e retrocesso, marcadas principalmente pelo interesse e utilizao poltica da temtica. Nesse sentido, as mudanas no podem ser analisadas na sua integridade, j que as denncias de corrupo e de utilizao excessiva da fora so ainda cotidianas. Colmbia O processo de reforma da Polcia Nacional da Colmbia foi gerado no interior da instituio a partir de meados dos anos 90, a partir da percepo geral de uma instituio penetrada pela corrupo e o trfico de drogas. Sem dvidas, a liderana do chefe da polcia Jos Serrano, nomeado no ano 1994, oferece um elemento central desse processo. Essa se iniciou com uma limpeza de mais de 7 mil funcionrios policiais de todas as hierarquias, bem como com a mudana da estrutura e da cultura institucional. Nesse sentido, foi desenvolvida uma perspectiva gerencial baseada no planejamento estratgico, que permitia espaos de liberdade e certa autonomia dos chefes regionais, os quais teoricamente poderiam desenhar e implementar iniciativas focalizadas de controle e preveno. As reformas realizadas por Serrano tiveram um impacto positivo sobre a percepo da populao, que reconhece o esforo realizado por aumentar a efetividade e o profissionalismo da instituio policial. Esse processo ressaltou a capacidade da polcia para superar problemas de corrupo e demostrou sua efetividade na priso de traficantes importantes. No entanto, os resultados tm sido muito mais parciais quanto melhora da organizao interna e dos procedimentos, fato que tem terminado com novos escndalos de corrupo, que reapareceram publicamente no incio do ano 2003. Peru O caso peruano mostra tambm a importncia da liderana civil no processo de reforma da polcia, bem como os vaivns polticos a que esta submetida. Neste caso, a preocupao central da instituio policial durante os anos 80 e incio dos 90 foi o combate ao terrorismo e ao trfico de drogas. Esta situao gerou um paulatino abandono das estratgias policiais vinculadas segurana interna, um aumento da violao dos direitos humanos e uma crescente corrupo e ineficincia.
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Nesse processo, ficou evidente a necessidade de uma reforma da estrutura e de uma doutrina policial que inclussem a recuperao das tarefas prprias de uma polcia preventiva, bem como a regulao dos servios locais (serenazgos) e privados de segurana. Neste contexto, o Ministro Rospigliosi e, posteriormente, Costa, tomaram as propostas das Bases para a Reforma Policial preparadas pelo governo de Valentin Paniagua em 2002. Paralelamente, o Congresso da Repblica tinha avanado na mesma direo e contava com um projeto de lei sobre o tema, situao que permitiu alcanar um consenso cidado e poltico. Assim, em janeiro de 2003, foi aprovada a Lei do Sistema Nacional de Segurana Cidad, junto com outras normas enviadas pelo Executivo, dentre as quais encontra-se a criao do sistema de segurana cidad. Esse processo envolveu uma mudana na relao entre a polcia e a cidadania, buscando envolv-las na preveno e no controle da criminalidade em nvel local. Para isso, foi outorgado especial interesse infra-estrutura das comisaras, bem como ao atendimento outorgado aos denunciantes. Igualmente, envolveu uma mudana na estrutura da instituio. Tanto a criao das divises de segurana cidad em cada regio, quanto a melhora na organizao das comisaras e a simplifio de seus processos administrativos, so aspectos importantes no esforo por fazer mais eficiente a atividade policial e reduzir os ndices da insegurana e do crime. Apesar das boas intenes, ambos os ministros estiveram em seus postos por um perodo de no mximo dois anos (no consecutivos), o que significou importantes avanos e retrocessos na estratgia em questo. Polcia Comunitria A relao com a comunidade tem se convertido em um dos elementos centrais de qualquer estratgia de preveno e controle do crime. assim como a maioria das instituies policiais da regio tem adotado um discurso que enfatiza a importncia da colaborao com a comunidade. O leque de aes consideradas comunitrias amplo e abrange iniciativas como: grupos de vizinhos para vigilncia, assistncia com contas pblicas, gerao de financiamento para as polcias locais e participao em projetos de preveno.
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Lamentavelmente, estas iniciativas tm ficado, em muitas ocasies, no nvel do discurso poltico e institucional e no tm se refletido em mudanas no interior das polcias que permitam uma efetiva inter-relao com a cidadania. As iniciativas de polcia comunitria desenvolvidas na Amrica Latina so recentes e tm sido pouco estudadas. O especialista em temas policiais Hugo Frhling tem realizado uma das primeiras sistematizaes de diversos casos na regio e estabeleceu alguns elementos que precisam ser enfatizados. Em primeiro lugar, estas iniciativas geram certa diminuio de alguns crimes, bem como do sentimento de insegurana da populao que observa uma maior presena policial nas ruas. Adicionalmente, evidencia-se uma melhor imagem cidad a respeito da instituio e principalmente dos oficiais responsveis pelo policiamento das vizinhanas. Finalmente, os esquemas de polcia comunitria envolvem uma diminuio das possibilidades de abuso policial ou do uso desnecessrio da fora graas ao conhecimento que tem a populao dos oficiais responsveis pelo policiamento. Por outro lado, estes esquemas no constituem um mtodo eficaz para controlar o crime (Rico e Chinchilla, 2003, p.102), mas sim para enfrentar algumas situaes concretas em nvel local. Igualmente, fica evidente que as propostas so de difcil adaptao nas estruturas policiais devido necessidade de descentralizar a tomada de decises e diminuir a forma militarizada de sua ao. Estas duas ltimas caractersticas so as principais das polcias latino-americanas. Outra das limitaes se relaciona com sua avaliao devido necessidade de definir quais so os indicadores de eficincia e, sobretudo, o prazo em que estes podem ser avaliados. Neste sentido, a participao limitada de certos integrantes da instituio em estratgias comunitrias parece erodir as bases mesmas de um modelo alternativo do funcionamento policial na regio. Outras Inovaes Alm dos processos de mudana analisados previamente, na regio existem outros esquemas de mudana menos difundidos, mas, com certeza, tambm interessantes. Em seguida, apresentam-se dois casos que consideramos emblemticos, no s pelos temas que colocam, mas tambm porque representam uma tendncia generalizada na regio.
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Em primeiro lugar, a necessidade de uma estreita colaborao entre a polcia e o setor privado um tema ainda em debate, que pretende superar a j tradicional colaborao financeira para a compra ou manuteno de infra-estrutura bsica da polcia em um certo setor e desenvolver novas ferramentas de cooperao. Um exemplo destas iniciativas aquela apresentada pelo Instituto contra a Violncia de So Paulo, que descreve uma recente parceria entre o setor pblico e privado para melhorar a manuteno da ordem e contribuir com a preveno do crime, em uma rea metropolitana que sofre severos nveis de violncia criminal. A partir de um esforo conjunto de associaes de empresrios, instituies acadmicas e empresas de comunicao, foi estabelecida uma resposta criativa da sociedade civil para melhorar a eficincia policial, assim como sua eficcia (ver Mesquita Neto, no prelo). Dessa forma, os interesses privados, em parceria com centros de pesquisa na temtica e com as polcias, podem gerar mecanismos de investimento em programas comunitrios, de participao da cidadania, de melhora da eficcia e transparncia das aes policiais, entre outras atividades. Ao mesmo tempo, possvel observar o desenvolvimento de processos no to alentadores, tais como aqueles que devido ao incremento do crime, junto com o processo de responsabilizao da sociedade, podem gerar mecanismos no desejados de justia pelas prprias mos. Um caso, talvez extremo, se apresenta no Estado Guerrero no Sul do Mxico onde a cidadania cooperou para dar resposta percepo de ineficcia e, inclusive, de abuso das foras policiais estatais. Assim, as comunidades indgenas criaram uma polcia local formada quase na sua maioria por voluntrios, cuja legalidade questionada por parte das autoridades estatais. Nesse caso, no s se tornaram uma patrulha comunitria mas, de fato, passaram a substituir a instituio dedicada a cuidar da ordem pblica. Sem dvida, essas iniciativas chamadas de polcia comunitria podem se converter no germe de um novo autoritarismo local que imponha justia e castigos.
6. CONCLUSO. AVANO OU RETROCESSO?

Os processos de reforma tm enfrentado diversos problemas. Em primeiro lugar, a reao no interior da instituio, que percebe as novas
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diretrizes como ameaadoras. Em segundo lugar, a negao da opinio pblica ou dos grupos polticos conservadores, que colocam em dvida a eficcia destes processos no combate criminalidade. Em terceiro lugar, o apoio poltico tem sido errtico. De certa forma, poderia se afirmar que as reformas no tm sobrevivido mudana de liderana nas instituies ou no mbito poltico. Portanto, todas essas iniciativas no tm perdurado no tempo e seu caminho de implementao mostra mltiplos avanos e retrocessos. Por outro lado, no inteiramente evidente que essas mudanas afetem as taxas de crimes denunciados ou a sensao de insegurana da populao. Situao essa que imprime um maior nvel de tenso poltica, ao no mostrar resultados imediatos. Apesar dos problemas mencionados, diversos so os avanos alcanados nesta temtica. Talvez o mais importante seja o reconhecimento geral da necessidade de mudana nas instituies policiais, a diminuio do uso ilegal da fora, sua desmilitarizao e paralela profissionalizao. Da mesma forma, o reconhecimento, por parte das mesmas polcias, da necessidade de estabelecer mecanismos de colaborao com a cidadania que permitam diminuir a desconfiana e aumentar a legitimidade da atividade policial. Em resumo, por enquanto, os resultados mostram a complexidade de se reformar as instituies policiais na regio. Mas tambm abrem um caminho para a consolidao de uma viso moderna, eficiente, transparente e responsvel do funcionamento policial na Amrica Latina. Neste quadro, colocam-se desafios que no s envolvem o tipo de polcia que temos, mas especialmente a qualidade mesma de nossas democracias.
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Notas
1 2
Crdoba uma provncia (estado) da Argentina. (N.T.) Juzgados, no original (N.T.) 3 No Brasil conhecido por teoria das janelas quebradas, segundo a qual uma janela quebrada observvel em uma rua pode influir para uma possvel representao de desordem em uma regio (NT). 4 Bayley (2001, p. 25) enfatiza que se a incidncia do crime e a desordem se percebe como inaceitvel ou crescente, a reforma policial ser inibida. A reforma nestes casos pode ser vista como uma distrao da aplicao efetiva da lei. 5 Ambas as categorias correspondem as duas hierarquias mais altas da carreira policial. (N.T.)
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Comunicao
BR
I AS
A POLCIA QUE QUEREMOS: CONSIDERAES SOBRE O PROCESSO DE REFORMA DA POLCIA MILITAR DO RIO DE JANEIRO1.
Hayde Caruso*, Luciane Patrcio** e Elizabete R. Albernaz*** APRESENTAO
A derrocada dos regimes autoritrios na Amrica Latina, instaurados em um contexto de polarizao continental suscitado pela Guerra Fria, deu incio a uma longa e complicada jornada de transio democrtica. As organizaes policiais, enquanto instrumentos historicamente privilegiados de enraizamento do princpio da autoridade e de consolidao dos chamados estados modernos (MUNIZ, 2002), receberam especial ateno nos diversos processos de institucionalizao dessa nova ordem poltica. Voltadas para a proteo dos interesses do Estado, operando lgicas altamente militaristas, de nfase repressiva e autoritria, essas agncias policiais vem-se ento progressivamente expostas a demandas e problemas oriundos de uma nova e complexa configurao social. Devido ao seu papel central na ao poltica, as polcias so organismos pblicos altamente sensveis a estes tipos de dinmicas de mudanas histrico-sociais e rearranjos estatais (MUNIZ, 2002). O contato dirio destas agncias com os anseios e expectativas da populao tende a acentuar o processo, evidenciando os contrastes entre o aparato de controle social totalitrio e a busca pela universalizao dos direitos individuais e coletivos (MUNIZ, 2001). Longe de estarem consolidados, porm em diferentes estgios de maturao, os diversos processos de transio democrtica das polcias latino-americanas so fortemente marcados por algumas caractersticas comuns. Partindo de um nvel seguro de generalizao, as demandas em torno da profissionalizao dos agentes, da reduo dos nveis de violncia na ao policial, de uma maior participao da comunidade, do incremento
* Antroploga, Coordenadora da Rede de Policiais e Sociedade Civil da Amrica Latina, Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Antropologia PPGA/UFF . ** Antroploga, Pesquisadora e Consultora em Segurana Pblica, Doutoranda em Antropologia pela UFF, especialista em Polticas Pblicas de Justia Criminal e Segurana Pblica pela UFF, Professora de Sociologia, Sociologia Jurdica e Criminologia da Universidade Candido Mendes UCAM. *** Antroploga, Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social PPGAS/ UFRJ, Pesquisadora e Consultora em segurana pblica.
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A Polcia que queremos: consideraes sobre o processo de reforma da Polcia Militar do Rio de Janeiro
da eficincia em lidar com as dinmicas criminais e a busca de modelos flexveis e descentralizados de gesto podem ser identificadas como as grandes linhas de transformao regional (FRUHLING, 2003). No Brasil, a abertura poltica e a promulgao da Constituio de 1988 inauguram uma mudana de paradigmas no que se refere ao provimento pblico de segurana. Historicamente vinculadas aos segmentos militares, atuando como foras auxiliares ao exrcito, as polcias brasileiras tiveram um papel central no suporte a atividades de inteligncia, na represso a distrbios civis e na segurana de pontos estratgicos, sob a perspectiva da chamada doutrina de segurana nacional. Visando manuteno da soberania do Estado brasileiro frente ameaa comunista e subverso, as agncias policiais encontravam-se, em muitos sentidos, afastadas da populao, com uma relao fortemente marcada pela violncia e desconfiana sistemtica (MUNIZ, 2001). A carta constitucional de 1988, como marco do processo de transio democrtica brasileira, transportou o eixo de atuao das polcias da manuteno da chamada segurana interna, pautada em um modelo de ordem pblica harmnico, cujo foco era a supresso dos conflitos e a formao de consensos, para o provimento de segurana pblica. Pressupondo um novo arranjo social, onde os conflitos e jogos de interesses constituem a dinmica por excelncia de uma ordem social democrtica, o foco na segurana pblica implica o incremento de meios comedidos de fora para a negociao da socialidade nos espaos pblicos, o reforo de canais de participao comunitria enquanto instrumentos de planejamento, controle social e legitimidade das aes policiais. (Kant de Lima, 1995) Frente s presses internas e externas para a reestruturao de seus modelos de atuao, diversas agncias policiais por todo o pas iniciaram processos de reformulao estrutural nas ltimas dcadas. Partindo de diferentes focos, como a qualificao dos agentes, estratgias de planejamento e avaliao do policiamento, valorizao profissional e criao de canais de interlocuo comunitria, as polcias brasileiras vm progressivamente buscando se ajustar s demandas democrticas por ampliao da cidadania2. O ritmo da mudana marcado por avanos e retrocessos. Os jogos e disputas de poder entre segmentos internos s agncias policiais, bem como os reveses da poltica nacional, ora constituem grandes obstculos, ora foras catalisadoras deste processo.
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Hayde Caruso, Luciane Patrcio e Elizabete R. Albernaz
Guardadas as devidas especificidades histricas de cada pas, esta condio compartilhada de transio poltica, institucional e cultural caracteriza o contexto em que germinaram diversas iniciativas e modalidades de reformas conduzidas na Amrica Latina. As disputas em torno da multiplicidade de significados envolvidos na experincia democrtica, onde, dentre elas, figura os sentidos de atuao das agncias policiais, impulsionaram e continuam a impulsionar o acmulo de reflexes tericas sobre esta temtica. Com o objetivo de somar em termos de elementos empricos para as discusses sobre a reestruturao organizacional das polcias no Brasil e na Amrica Latina, o relato que segue se prope iluminar preliminarmente os obstculos e lies vivenciadas na co-produo de um processo de reforma. A Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) e o Viva Rio, ONG carioca dedicada pesquisa e interveno na rea de segurana pblica, tornaram-se parceiros nesta iniciativa, cujos desdobramentos ainda esto sendo explorados. Baseado na perspectiva de participao do Viva Rio no projeto Desenvolvimento Institucional da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro3, o presente artigo prope algumas linhas de atuao para os processos de reforma de instituies policiais, partindo de trs princpios estruturantes: 1) a conduo do processo precisa ser incorporada, enquanto responsabilidade e valor, pelos gestores e demais membros da corporao policial, representando os anseios e expectativas dos segmentos internos; 2) qualquer plano de reforma precisa encontrar pontos focais sobre os quais articulem-se diversas problemticas diagnosticadas, desencadeando desdobramentos indiretos sobre todo o sistema policial; 3) a ampla participao da sociedade civil crucial para dar legitimidade ao processo, influindo em sua conduo e participando ativamente na definio das propostas. Para uma melhor leitura desta experincia, com o intuito de apresentar as principais lies e obstculos vivenciados, a primeira parte deste artigo pretende situar o pblico em relao ao histrico e metodologia empregada para a realizao do diagnstico institucional da PMERJ. Em seguida, partindo dos desdobramentos do Seminrio A Polcia que Queremos, sero apresentadas as principais propostas de reforma para a corporao, onde se busca estabelecer alguns paralelos entre estes
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resultados e as grandes linhas da poltica nacional, previstas no Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP 2003). ,
RELATOS DE UMA EXPERINCIA: CONSTRUINDO O DIAGNSTICO INSTITUCIONAL DA PMERJ4

Em meados de 2004, o Conselho Diretor do Viva Rio5 props que a equipe de pesquisadores da instituio elaborasse um estudo sobre a situao da segurana pblica no estado do Rio de Janeiro, onde deveriam constar propostas que pudessem servir de subsdios para o debate eleitoral ao Governo do Estado em 2006. O principal desafio estava em escolher por onde comear, tendo em vista a impossibilidade de estudar, em to curto espao de tempo, todas as instituies que compem o sistema de segurana pblica e justia criminal. A Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) apareceu como a melhor opo para dar o primeiro passo; principalmente pelo fato de ser a instituio de segurana pblica de maior capilaridade no Estado, visualmente identificada, porm pouco estudada e compreendida6. Outro fator relevante foi a prpria experincia pregressa de cooperao entre o Viva Rio e a PM, atravs dos diversos trabalhos desenvolvidos em parceria ao longo dos ltimos anos, facilitando o dilogo necessrio para realizao deste tipo de empreendimento. Inicialmente, foram organizadas reunies de trabalho7 onde tcnicos do Viva Rio, representantes de seu Conselho Diretor e policiais militares debatiam os problemas enfrentados pela PMERJ, sempre partindo de uma agenda de temas definida pelos prprios policiais e equipe Viva Rio. Em paralelo, o Comando da Corporao tambm estava organizando um grupo de trabalho, que tinha por objetivo apresentar insumos para a constituio de um novo Plano Diretor, estruturado em propostas de curto, mdio e longo prazo. O desafio estava em unir esforos em prol de um grupo misto de trabalho, visando assim otimizar tempo e recursos. Esta proposta foi levada ao comando da corporao e prontamente aceita8, fazendo com que as reunies fossem unificadas e transferidas para o Quartel General da PMERJ.
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Assim, o primeiro grande obstculo ao processo havia sido superado. Era preciso discutir a realidade da PMERJ com os seus prprios integrantes, no interior de sua instituio. Romper com os pr-conceitos de ambos os lados e construir um ambiente que propiciasse uma escuta ativa, capaz de permitir aos PMs falar abertamente de seus dilemas, resistncias e desafios e, em contrapartida, admitir que a equipe do Viva Rio fizesse ponderaes sem medo de sofrer constrangimentos mostrouse crucial. Como documentos referenciais para o incio do processo, optouse por recuperar o que a PM j havia produzido em prol de uma agenda de mudanas institucionais. A surpresa foi constatar que, ao longo de sua histria, o nico Plano Diretor encontrado datava de 1984. Foi produzido sob a orientao e comando do Coronel Carlos Magno Nazar Cerqueira, contedo que, entretanto, nunca foi implementado. Impressionou a todos os envolvidos no processo, policiais ou civis, a qualidade do documento e a atualidade de suas propostas. Entretanto, ficava tambm patente um grande desconhecimento da prpria corporao em relao ao Plano Diretor de 84. Somente um pequeno grupo de oficiais conhecia-o em profundidade, tendo em vista ter, de alguma maneira, participado de sua construo. Aqueles que sob comando do Coronel Cerqueira eram tenentes e capites, hoje esto nos postos mais altos da carreira policial militar e, como se quisessem retomar o tempo perdido, propuseram ao Viva Rio a atualizao do Plano Diretor da PMERJ. Todavia, passados tantos anos da primeira edio, verificou-se a concreta necessidade de primeiro elaborar um profundo diagnstico, que permitisse sustentar qualquer proposta de mudana. importante relembrar quem foi Carlos Magno Nazar Cerqueira: o primeiro comandante de carreira policial militar a comandar a instituio, rompendo com 175 anos de histria onde Generais e Coronis do Exrcito exerciam o alto comando da Corporao. Cerqueira foi tambm o primeiro policial negro a assumir tal posto. Sua trajetria profissional chama ateno por seu amplo interesse em dialogar com o mundo acadmico e com a sociedade civil organizada, rompendo barreiras e propondo um dilogo entre universos tradicionalmente distantes e antagnicos.
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Em sua gesto, a Polcia Militar publicou seus principais documentos de referncia, utilizados at os dias atuais, mesmo datados de antes da promulgao da Constituio de 1988. Como exemplo, destaca-se o Manual Bsico do Policial Militar, publicado em 1987 e at a presente data sem atualizao. Sua preocupao em elaborar estudos que gerassem publicaes extrapolou o ambiente intramuros dos quartis e ganhou o mundo acadmico com a Coleo Polcia Amanh, elaborada pelo Instituto Carioca de Criminologia com apoio da Fundao Ford9. Diante do objetivo preliminar de elaborar um amplo diagnstico institucional da PMERJ, foi definida a metodologia de trabalho, que previu encontros semanais com os responsveis pelas polticas setoriais da corporao. Em cada encontro o roteiro proposto focava: a) apresentao do cenrio atual, b) problemas enfrentados e c) propostas de melhoria para o seu setor. Ao longo do processo de consulta, mostrou-se necessrio ampliar o foco da pesquisa, partindo para a realizao de entrevistas em profundidade com atores-chave, dentro e fora da corporao, e grupos focais, a fim de contemplar tambm a perspectiva dos praas10 e dos profissionais de sade11. Os dados produzidos pelo diagnstico foram analisados pela equipe tcnica do Viva Rio luz de um amplo levantamento bibliogrfico sobre o que hoje existe em termos de estudos, nacionais e internacionais, de reformas institucionais de polcia. Foram consultados tambm os documentos oficiais da PMERJ e das demais Polcias Militares do pas. Todo este material foi consolidado no documento Diagnstico Institucional da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, estruturado em trs grandes eixos temticos: 1) A PMERJ e o Estado 2) A PMERJ e a Corporao; 3) A PMERJ e a Sociedade. Este documento foi entregue ao Comando Geral da corporao em dezembro de 2005. A partir da consolidao destas informaes, o grande desafio estava em construir propostas que dialogassem com a realidade institucional delineada pelo diagnstico. Na perspectiva de quem atuou na sistematizao das informaes, este seria o principal desafio que a PMERJ iria enfrentar. Isto porque, ao longo de todo o processo de consulta, os
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atores acionados apresentavam com clareza os problemas enfrentados. Todavia, no momento da proposio de alternativas para solucionar tais problemas havia enorme dificuldade em construir concretamente uma ao. Tal fato foi constatado tanto no crculo de oficiais quanto no crculo dos praas. Outras resistncias foram constatadas e devem aqui ser pontuadas. Em muitos momentos, a alta rotatividade dos cargos de chefia atrapalhou a conduo das atividades. A principal razo, dada a grande movimentao de policiais entre as diretorias e setores da corporao, era a lacuna de conhecimento mais aprofundado sobre a rea investigada, prejudicando o mapeamento setorial. A realizao de um diagnstico desta magnitude, numa instituio de larga escala como a PMERJ, pressupe a adeso de seus atores, fato que, por algumas vezes, no ocorreu, exigindo esforos redobrados de convencimento sobre a relevncia do processo. Outro aspecto que por vezes dificultou o trabalho refere-se falta de informaes sistematizadas e centralizadas. Cada setor produz diversos tipos de dados no sistematizados e, portanto, incapazes de gerar informaes teis para a tomada de deciso. Esta dificuldade foi sentida com maior fora quando o Viva Rio props um estudo complementar ao diagnstico institucional que focasse a sade do policial militar, em especial, as causas geradoras de altos ndices de policiais militares mortos e feridos em folga ou em servio. Neste caso, parte das informaes necessrias estava armazenada no setor de pessoal, outra parte no setor de sade e ambos no dialogavam em prol da sistematizao de tais informaes. A atuao de uma organizao no governamental como facilitadora do processo de coleta de informaes tambm no foi algo trivial. Muitas resistncias e desconfianas surgiram, traduzindo-se em dificuldades em conversar com determinados setores, ou melhor, com determinados atores, que relutavam em expor a corporao para uma entidade que, aos olhos de alguns, defendia exclusivamente os direitos humanos dos bandidos ou que, na arena pblica s se colocava contra a PMERJ, fazendo crticas e cobranas. Obviamente, a construo da legitimidade do Viva Rio na facilitao
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deste processo ocorreu de modo gradual, mas no consensual. Todavia, importantes passos foram dados, resultando no dilogo com setores at ento distantes. A opo institucional do Viva Rio foi contribuir com a sistematizao e redao do documento, a partir do que os integrantes da corporao identificavam como relevante. Tal escolha visava a construir consensos sobre o que seria escrito e garantir que todos os consultados se sentissem co-produtores desse investimento. Logo, a definio desse lugar para o Viva Rio em muito facilitou a aceitao desse trabalho, fazendo com que todos assumissem o diagnstico como produto da PMERJ e no de uma organizao de fora da corporao. O diagnstico institucional foi entregue oficialmente em dezembro de 2005 e, passados alguns meses sem maiores desdobramentos desta ao, eis que a PMERJ traz tona a discusso em torno das mudanas institucionais, propondo que fosse criada uma comisso interna intitulada A Polcia que Queremos. Esta comisso seria responsvel por conduzir consultas junto ao pblico interno e externo para coletar propostas de mudana com base no diagnstico previamente realizado. Posteriormente, como desdobramento das atividades dessa comisso, foi realizado um seminrio, onde as propostas apresentadas foram discutidas e sistematizadas. Eis o passo desafiador dado pela PMERJ, fato sem precedente na histria das polcias brasileiras, e que ser objeto de nosso prximo assunto.
O SEMINRIO A POLCIA QUE QUEREMOS

Ainda que a proposta inicial do Projeto Desenvolvimento Institucional da PMERJ enfocasse a elaborao de um Plano Diretor para a Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, documento este que serviria como base para pensar e projetar a instituio num espao de aproximadamente 10 anos, o que foi possvel perceber que essa experincia trouxe outros desdobramentos. Assim, diante dos resultados dos grupos de trabalho que foram constitudos no seminrio A Polcia que Queremos, foi possvel perceber analogias e traar paralelos entre o que os policiais militares e a populao carioca estavam vislumbrando para a modernizao de sua polcia e o que
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tem sido discutido em mbito federal nessa matria. Alm de pensar cada setor estratgico da polcia militar a partir do debate em torno dos 10 eixos apresentados12, a metodologia proposta no evento pde evidenciar que, para desencadear um processo de modernizao, seria preciso levar em considerao no apenas aspectos estritamente comuns ao universo policial, mas sua relao com as demais reas e rgos diretamente interessados na promoo da segurana pblica. O Seminrio A Polcia que Queremos! Compartilhando a Viso e Construindo o Futuro! foi realizado pela Polcia Militar nos dias 18, 19 e 20 de julho de 2006. A metodologia foi dividida em trs momentos: o primeiro contou com a participao de todos os crculos hierrquicos da PMERJ, atravs da coleta de dados (sugestes) em todas as unidades da Polcia Militar. O segundo, realizado paralelamente, contou com a participao da sociedade civil, tanto atravs da realizao de reunies com grupos representativos, como da coleta de sugestes atravs de um formulrio eletrnico13, onde qualquer pessoa pde enviar sugestes dentre os 10 eixos apresentados. E, finalmente, o terceiro momento, construdo no seminrio, onde os grupos temticos 14 tinham como objetivo discutir os temas em torno das propostas previamente levantadas no pblico interno e externo. O documento organizado como produto do seminrio reuniu cerca de 300 propostas. Ao final do evento, a Polcia Militar fez a entrega de seu Relatrio Final aos candidatos ao Executivo estadual do Rio de Janeiro, de modo que pudessem ter conhecimento dos anseios da instituio e da sociedade civil e planejassem suas propostas de governo luz dos resultados do seminrio.
CONSTRUINDO UMA AGENDA DE SEGURANA PBLICA PARA O RIO DE JANEIRO

O Plano Nacional de Segurana Pblica do Governo Federal (PNSP), documento lanado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia, dedica, dentre os pontos apresentados em seu contedo, boa parte ao universo policial e especialmente Polcia Militar. Segundo o PNSP um dos requisitos fundamentais para a implantao , de um processo de cultura de paz, a modernizao das instituies
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policiais, cuja transformao necessariamente passa pela reviso de seus valores, de sua identidade institucional, de sua cultura profissional e de seus padres de comportamento. Dentre os pontos levantados pelo Plano, direcionados especialmente Polcia Militar, possvel destacar: qualificao do Policiamento Ostensivo; reformulao dos regulamentos disciplinares; diminuio dos graus hierrquicos; controle rigoroso do uso da fora letal (arma de fogo); reduo do efetivo nas funes administrativas. Traando um paralelo entre o PNSP ou seja, a poltica proposta , nacionalmente no que tange a segurana pblica, e as propostas apresentadas no seminrio, possvel perceber, em primeiro lugar, que muitas das reivindicaes e necessidades apontadas no interior da PMERJ, de alguma forma j tinham sido indicadas no documento da SENASP No . conjunto das propostas que dialogam diretamente com os pontos acima apresentados pode-se destacar: criao de equivalncia dos Cursos de Formao de Praas (Soldados, Cabos e Sargentos) e dos Cursos de Formao de Oficiais a cursos tcnicos (no caso de praas) e a curso superior, no caso dos oficiais; imposio de rgido cumprimento de cargas horrias de cursos de formao, de modo a acabar com uso operacional de pessoal em formao, salvo em situaes excepcionais ou em funes de estgio; criao de Ncleo de Instruo em Defesa Pessoal e Uso Comedido da Fora; criao de corpo (fixo) de Instrutores Civis e Militares, remunerados atravs de encargos especiais; valorizao da filosofia e expanso do programa de policiamento comunitrio;
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priorizao da reviso e reformulao da legislao referente aos processos administrativos disciplinares e ao Regulamento Disciplinar da PMERJ, promovendo a compatibilizao com a ordem constitucional (garantias individuais) e com os anseios sociais (pronta resposta institucional); incluso formal das entidades de classe para a discusso, na assemblia legislativa, do Regulamento Disciplinar da Polcia Militar; criao de instrumentos institucionais de controle efetivo da letalidade policial em ocorrncias que resultem em confrontos armados, sejam aqueles envolvendo a letalidade de civis ou de policiais. Para tanto, seria fundamental a criao de um banco de dados com informaes precisas sobre este tipo de ocorrncias; necessidade de acompanhamento psicolgico ex officio do PM envolvido em ocorrncias de confronto armado com mortos e/ou feridos; criao de mecanismos de administrao e controle no uso de munies, armamento e viaturas. interessante destacar tambm que muitas foram as propostas que tinham como objetivo criar instrumentos institucionais internos que qualificassem o servio policial. Nesse aspecto, destacam-se os seguintes: criao de uma Escola de Inteligncia, que assumiria toda parte educacional do Sistema de Inteligncia da PMERJ, vinculada a Diretoria de Ensino e Instruo; descentralizao das reas Integradas de Segurana Pblica (AISPs), tornando-as menores, mais homogneas, em maior nmero. A cada AISP deve corresponder a rea de ao de uma Companhia da PM e a circunscrio de uma Delegacia de Polcia; utilizao do geoprocessamento nas reas integradas de segurana pblica;
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utilizao de indicadores de avaliao quantitativos e qualitativos, que no se restrinjam a apreenso de armas, drogas e prises efetuadas, buscando incorporar outros indicadores que contemplem outras dimenses da ao policial; integrao no mesmo ambiente fsico dos mecanismos de atendimento da Polcia Militar, Civil, Rodoviria Federal, Corpo de Bombeiros Militar, entre outros; criao, na PMERJ, dos Servios de Sade Ocupacional, Promoo da Sade e de Epidemiologia e Estatstica; criar Programa de Vigilncia de Riscos, para prevenir e reduzir vitimizao de policiais (por causas externas ferimentos e mortes, em servio ou folga, intencional ou acidental e por causas internas problemas de sade, fsica ou psicolgica); criao de um sistema de dados com as informaes de todos os policiais de forma acessvel para todas as Unidades, visando a integrar as informaes de diversos rgos, hoje descentralizadas; valorizao e disseminao de modalidades alternativas de resoluo de conflitos, que no estejam pautadas no enfrentamento pontual e repressivo; lavratura de Termos Circunstanciados pela Polcia Militar, conforme determina a Lei n 9099/95. Por outro lado, importante ressaltar que muitos foram os pontos apresentados que evidenciam a necessidade da aproximao entre a polcia e a sociedade, seja com a populao no dia a dia, seja atravs de convnios e parcerias com centros de produo de conhecimento, como universidades e institutos de pesquisa. Neste sentido, observa-se a: criao de uma linha de estudo na rea de Inteligncia, de modo a fomentar uma discusso sobre inteligncia, frum no qual participaro o pblico interno e externo;
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dinamizao do telefone 190 e realizao de campanhas educativas para o cidado quanto ao bom uso do sistema; estabelecimento de parceria com a imprensa, de modo pr ativo; reunio sistemtica de especialistas e pesquisadores policiais e no-policiais para elaborar indicadores de avaliao do trabalho policial; realizao de pesquisas de vitimizao a fim de identificar a sensao de segurana das pessoas e sua relao com a imagem da polcia; incluso nos critrios de ascenso profissional, pontuaes que valorizem aes policiais voltadas para a promoo da cidadania e a garantia dos direitos constitucionais; criao de uma poltica de segurana cidad que deve reconhecer e respeitar o cidado como sujeito de direitos; fortalecer os canais de cooperao entre a polcia e a sociedade, tais como Conselhos Comunitrios de Segurana; insero na prtica policial da mediao de conflitos e do dilogo com a comunidade, viabilizando a sua coparticipao nas polticas de segurana; criao de estratgias regulares de prestao de contas sociedade; envolvimento das universidades e centros de pesquisa no processo de melhoria da polcia. E, finalmente, em que pese o esforo de construir um conjunto sugestes para a modernizao policial militar, muitas foram as propostas relacionadas a questes mais amplas na agenda de segurana pblica, cujo foco principal no seria a PM, mas o sistema de uma maneira geral, evidenciando
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que o processo de modernizao de uma instituio policial necessariamente apontar para questes mais estruturais nesta rea. So elas: criao de uma regulamentao que proba o secretrio de segurana de se candidatar a cargos polticos imediatamente aps a sua sada do governo; realizao efetiva de um trabalho integrado entre estados e municpios, de modo a investir nos problemas de ordenamento pblico; integrao entre a Polcia Militar e a Polcia Civil. Vale lembrar que um passo fundamental para iniciar qualquer processo de mudana a elaborao de um diagnstico que subsidie a construo de uma poltica pblica. Um diagnstico que contemple informaes qualificadas e consistentes, que rena dados quantitativos e qualitativos. Um bom diagnstico, com dados confiveis e elaborado com rigor cientfico, o primeiro passo para a concepo de uma poltica e, com esta, o planejamento das aes e a definio de metas claras e de indicadores de avaliao. Seguindo o mesmo raciocnio e reconhecendo a importncia da qualificao e elaborao de uma pesquisa que indique pontos nevrlgicos na instituio policial militar, dentre o conjunto de propostas includas no documento final do seminrio, foi definida uma Ao Preliminar: a elaborao de um censo da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Esta iniciativa serviria como fonte de informao no apenas para a construo de uma nova poltica de pessoal, como tambm para inaugurar uma cultura de valorizao e qualificao da informao, reunidos num banco de dados que reflita o universo da Polcia Militar, facilitando assim o planejamento de suas aes. Passado mais de um ano, possvel constatar que o censo institucional, definido como prioridade inicial, ainda no foi desenvolvido conforme previsto. Entretanto, algumas das aes comearam a ser executadas, mesmo que de modo pontual, como, por exemplo, a criao de instrumentos institucionais de controle da letalidade policial e a reformulao do currculo do curso de formao de oficiais, com vistas a transform-lo num curso de graduao em segurana pblica. Tais aes,
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no entanto, no guardam entre si uma linha de trabalho comum de maneira a representar um processo sistmico de mudana institucional. Bibliografia
ARAJO FILHO, Wilson. 2003. Ordem pblica ou ordem unida? Uma anlise do curso de formao de soldados da Polcia Militar em composio com a poltica de segurana pblica do governo do Estado do Rio de Janeiro. In: Polticas Pblicas de Justia Criminal e Segurana Pblica. EDUFF. BRETAS, Marcos Luiz. 1997. A Guerra das ruas: povo e polcia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. Arquivo Nacional. FRHLING, Hugo. 2003. Polica Comunitaria y Reforma Policial en Amrica Latina. Cul es el impacto?. Srie Documentos do Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. HOLLOWAY, Thomas H. 1997. Polcia no Rio de Janeiro. Represso e resistncia em uma cidade do sculo XIX. Rio de Janeiro. Fundao Getlio Vargas. KANT DE LIMA, Roberto. 1995. A polcia na cidade do Rio de Janeiro. Ed.Forense. MUNIZ, Jacqueline. 2001. A Crise de Identidade das Polcias Militares Brasileiras: dilemas e paradoxos da formao educacional. Security and Defense Studies Review. Vol. 1. Washington, DC. MUNIZ, Jacqueline. Ser Policial sobretudo uma razo de ser. Cultura e cotidiano da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese de Doutoramento em Cincia Poltica. IUPERJ. 1999. _______________. 2002. Recomendaes para a Reforma Policial na Amrica Latina. PONCIONI, Paula. 2004. Tornar-se policial: a construo da identidade profissional do policial do estado do Rio de Janeiro, Tese de doutoramento em Sociologia, USP . DA SILVA, Jorge. 2005. Violncia e identidade social: um estudo comparativo sobre a atuao policial em duas comunidades no Rio de Janeiro. Tese de doutoramento, UERJ. Centro de Estudos de Segurana Cidad CESC, Santiago, Chile. Diagnstico Institucional da PMERJ. Viva Rio, 2005. (no prelo) Plano Nacional de Segurana Pblica. Secretaria Nacional de Segurana Pblica/Ministrio da Justia, 2003. Seminrio A Polcia que queremos! Compartilhando a viso e construindo o futuro. Relatrio final consolidado. PMERJ, 2006
Notas
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O relato aqui apresentado foi originalmente apresentado na coletnea Cadernos Adenauer, Brasil: O que resta a fazer? Vol 3. Rio de Janeiro, 2006. 2 Vide exemplos: Projeto Integrao e Gesto da Segurana Pblica (IGESP), desenvolvido pelo Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP-UFMG); Formao Integrada de Policiais Militares e Policiais Civis da Polcia Militar do Estado de Pernambuco (PMPE), da Polcia Militar do Estado do Paran (PMPR) e da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), atravs do Curso de Polticas Pblicas em Justia Criminal e Segurana Pblica da Universidade Federal Fluminense (UFF); iniciativas de interlocuo comunitria como os Grupamentos de Policiamento em reas Especiais (GPAE-PMERJ), o Grupo Especializado de Policiamento em reas de Risco (GEPAR-PMMG); iniciativas de valorizao policial como o Prmio Policia Cidad, realizado pelo Instituto Sou da Paz.
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A Polcia que queremos: consideraes sobre o processo de reforma da Polcia Militar do Rio de Janeiro Projeto financiado pela Fundao Konrad Adenauer no perodo de 2005/2006. A PMERJ possui 37502 policiais na ativa e 23 mil inativos. Fonte: PMERJ/PM1-2006. 5 O Conselho Diretor constitudo por integrantes de diversos segmentos representativos da sociedade fluminense, tais como: empresrios, acadmicos, jornalistas, lideranas comunitrias, esportistas, artistas entre outros. 6 Importantes referncias de estudos sobre a PMERJ so Bretas (1997), Holloway (1997), Muniz (1999), Arajo Filho (2003), Poncioni (2004), Caruso (2004) e Silva (2005). 7 As reunies ocorreram na Assessoria de Planejamento, Organizao e Modernizao APOM sob a coordenao logstica do chefe deste setor e coordenao operacional do CEL PM Ubiratan ngelo, ento Diretor de Ensino e Instruo, atual Comandante Geral da corporao. 8 Foi publicada a criao do Grupo de Trabalho em Boletim Interno da PMERJ, principal instrumento de comunicao da Instituio. 9 Destaca-se nesta coleo o ltimo volume, publicado aps a morte do Cel Cerqueira, e intitulado: O futuro de uma iluso: o sonho de uma nova polcia. Esta obra encerra prematuramente a carreira de um dos mais respeitveis oficiais de Polcia Militar no Brasil. 10 Os praas da PMERJ (soldados, cabos e sargentos) correspondem a 93% do efetivo da corporao. Fonte: PM1/PMERJ-2005. 11 Foram consultados policiais mdicos e tambm profissionais civis que atuam na rea de sade. 12 Eixo 01: Pessoal; Eixo 02: Ensino e Instruo; Eixo 03: Inteligncia; Eixo 04: Operacional; Eixo 05: Comunicao Social; Eixo 06: Apoio Logstico; Eixo 07: Oramento e Finanas; Eixo 08: Sade; Eixo 09: Controle Interno; Eixo 10: Modernizao Administrativa e Tecnolgica e Eixo 11: Viso do Cliente. Vale destacar que sobre o eixo 11, a proposta era levantar junto sociedade civil sugestes acerca de todos os eixos previamente elencados. 13 O endereo eletrnico para acessar o formulrio foi www.apoliciaquequeremos.com.br. A divulgao do mesmo foi realizada atravs da confeco de spots de servio com durao de 30 segundos, veiculado pela TV Globo e algumas emissoras de TV. Foram recolhidas cerca de 5.000 propostas pela internet. 14 Foram formados grupos temticos compostos, tanto por representantes da sociedade civil, quanto por membros da corporao policial militar. Embora tenham sido concebidos enquanto grupos mistos, a representatividade da sociedade civil em alguns temas foi limitada, bem como de representantes do crculo dos praas.
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Comunicao
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REFORMA POLICIAL NA VENEZUELA: UMA EXPERINCIA EM CURSO

Soraya El Achkar* INTRODUO
Esta apresentao de trabalho pretende apresentar a experincia venezuelana a respeito dos processos de reforma policial: propsitos, plano de ao, metodologia de trabalho, principais resultados, perspectivas e reflexes sobre os processos de reforma policial na Amrica Latina. de conhecimento comum que os propsitos de reforma policial estiveram vinculados idia de melhoras no servio policial, de diminuir as violaes aos direitos humanos, otimizar a contribuio da polcia para o sistema judicial, desenhar instncias de inspeo da polcia e, fundamentalmente, expectativa que tem a populao de reduzir os delitos. Entretanto, os especialistas coincidem em indicar que ainda que tenham sido gerados processos de reforma em quase todos os pases da regio, ainda h muito a fazer porque no foram cumpridos os propsitos. Depois de mais de duas dcadas de reformas policiais na Amrica Latina, entendemos que um processo contnuo, cclico e inclusive inesgotvel, que requer permanentes arranjos a partir de uma viso de longo prazo e que, alm disso, deve ser resultado do consenso social e sempre estar ajustado s variaes na percepo social dos aspectos fundamentais. Todos os especialistas coincidem em indicar que a reforma policial implica a formao de novas atitudes, aptides e comportamentos por parte de todos os membros da polcia, que conduzam a uma nova forma de pensar, a novos enfoques e a novos mecanismos de feedback para supervisionar e avaliar objetivamente o desempenho policial. Mas, alm disso, implica um processo de mudanas de comportamento da populao em geral, dos atores polticos e das autoridades civis. Por isso, os efeitos de qualquer reforma no podero ser vistos em um prazo to curto. Todas as exposies na oficina de especialistas na Venezuela a respeito da reforma policial coincidem em indicar que um processo de reforma tem sucesso, duradouro e sustentvel se convergem trs atores chave:
* Licenciada Soraya El Achkar. Red de Apoyo por la Justicia y la Paz 179
Reforma Policial na Venezuela: uma Experincia em Curso
1. o Estado, mediante uma clara poltica pblica que trace uma orientao a longo prazo e estabelea os compromissos econmicos, polticos e jurdicos para torn-la sustentvel; 2. os rgos vinculados segurana pblica, que so parte ativa da reforma e assumem o compromisso e participam como agentes tcnicos em sua implementao. Os policiais, defensores, fiscais e juzes devem impulsionar um plano de reforma integral de todo o sistema de segurana pblica; 3. a sociedade, as suas organizaes, as comunidades locais, que assumem o seu papel de participao e controle, aproveitando os espaos que so gerados. (El Achkar e Gabaldn; 2006) Eu acrescentaria que ainda assim no suficiente que haja participao dos diferentes atores e sim que ocorram mudanas nas formas culturais do poder da polcia. E ainda que evidente que todo modelo de polcia deve ser desenhado sobre a base do modelo de Estado e das polticas que tenham sido formuladas sobre segurana pblica. definitivamente inegvel que o modelo contemple dispositivos que irrompam prticas culturais que geraram um poder da polcia diludo em mltiplas ilegalidades. Os especialistas asseguram que os processos de reforma policial devem incluir os seguintes componentes: reforma do marco legal para definir o mandato da polcia; os sistemas de organizao, funcionamento e disperso territorial; infra-estrutura, equipamentos e tecnologia; recursos humanos; sistema de seleo e educao; oramentos; comunicao e informao; participao e controle social. No obstante, nenhuma reforma pode dar resultado e ser sustentvel no tempo caso no se consiga identificar as prticas institucionais no formais que foram criando uma cultura policial, que configura uma particular forma de relacionar-se com o sistema judicial e de exercer governana, porque toda mudana s possvel se feita a partir de mudanas da rotina e se reorientam as prticas institucionais no formais. Porm, alm disso, necessrio que haja certas condies
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polticas e sociais para que os processos de reforma sejam possveis e sustentveis no tempo: 1. um plano de ao racional e consensual, que acolha as aspiraes mais sentidas tanto pelos policiais quanto pela populao em geral, assim como o modelo democrtico a ser construdo a partir de regras constitucionais; 2. clara e sustentada vontade pblica e oramentria para que, independentemente das mudanas dos atores polticos, se possa seguir o plano de ao acordado; 3. uma opinio pblica que se mantenha pressionando a reforma, que estimule a vontade poltica, gere informao suficiente sobre o processo de reforma para que a populao se aproprie do mencionado processo e promova uma matriz a favor das mudanas institucionais necessrias; 4. uma equipe de trabalho onde confluam atores polticos e pessoal tcnico especializado, interno e externo para a instituio policial, que seja uma equipe estvel, que no se submeta ao vai-e-vem das mudanas polticas, de tal modo que possa ir acumulando conhecimentos na rea; 5. informar permanentemente sobre todo o processo de reforma a opinio pblica, os policiais, os outros componentes do sistema de segurana pblica, para que possam ser corrigidas as medidas tomadas (no caso de erro) ou implementadas com maior facilidade (no caso de acertos); 6. recomenda-se que toda reforma esteja acompanhada de medidas de preveno social que contribuam para reduzir os graves problemas de segurana cidad sem comprometer o programa de minimizao da violncia e aumento da prestao de contas para a polcia.
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Asseguraram na oficina de especialistas na Venezuela que as reformas policiais deveriam indicar configurao de uma polcia como um meio de fora moderada para a criao de alternativas pacficas, de obedincia sobre a base da aceitao social, uma polcia como instrumento de administrao e mediao de conflitos; em oposio a qualquer vontade dentro da ordem social, cuja autoridade no negocivel, o que requer independncia e, ao mesmo tempo, subordinao a princpios e regras. Em todo caso, as reformas policiais continuam sendo um desafio para todos os pases da regio e ainda que hoje tenhamos conhecimento acumulado que nos permite pensar em processos de reforma de forma mais acertada, invivel se, em qualquer tentativa que faamos, primeiro o fazemos com especialistas estrangeiros: segundo, sem funcionrios policiais convencidos e preparados para assumir tal desafio; e por ltimo, sem uma populao capaz de se mobilizar a favor da mencionada reforma. Por isso, to importante qualquer esforo que seja feito para: 1. gerar espaos de dilogo reflexivo com funcionrios e funcionrias policiais da regio sobre todas as arestas da segurana pblica e da democracia, os direitos humanos, o enfoque de gnero, os processos de reforma policial, entre outros temas to importantes para a promoo de uma cultura de justia e paz; 2. a criao de redes que funcionem de forma coordenada e ensaiem mecanismos de articulao com a sociedade civil a favor dos processos da reforma do setor de segurana na regio continua, por enquanto, sendo um desafio para a justia e a paz.
CONTEXTO
O registro sistemtico que as organizaes de direitos humanos fizeram durante mais de trs dcadas nos permite afirmar, sem duvidar, que na Venezuela as corporaes policiais e militares violam os direitos humanos e que esto arraigados mecanismos de impunidade que impedem a justa sano dos responsveis por estas violaes. Uma evidncia disso
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so os dados que foram lanados nos ltimos 16 anos pelos relatrios de PROVEA. Uma mdia ponderada anual de 15 pessoas falecidas mensalmente nas mos de funcionrios policiais1.
Pesquisa prpria
Por sua parte, a Rede de Apoio Justia e Paz (outra das organizaes no-governamentais de direitos humanos) atendeu e assessorou durante o qinqnio 2000-2005 361 casos onde o direito vida, integridade fsica, inviolabilidade do lar ou liberdade pessoal foram vulnerados pelos organismos encarregados da segurana pblica. A Assemblia Nacional Constituinte (1999) conseguiu ampliar o captulo de direitos humanos e garantias constitucionais e o governo, desde ento, manteve um discurso a favor do respeito aos direitos fundamentais. No entanto, na prtica, no foram impulsionadas as reformas necessrias em matria de segurana e com relao s instituies policiais para reverter a violncia institucional que atenta contra a dignidade humana e enfraquece o Estado de direito. Atravs dos casos atendidos na Rede de Apoio, pde ser realizada uma pesquisa documental sobre os padres das violaes aos direitos humanos e os mecanismos de impunidade durante o perodo 1985-1999. Esta pesquisa, publicada no ano 2004, revela que todas as corporaes de segurana (as de carter nacional, estadual e municipal) tiveram responsabilidade nas violaes aos direitos humanos. Mais de 90% das vtimas so homens, entre os 15 e os 24 anos, de pele morena, residentes em setores populares, com ofcios variados, estudantes, trabalhadores.
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Estas violaes, cujas causas so muitas vezes desconhecidas, so de responsabilidade de policiais no exerccio de suas funes e estes graves acontecimentos costumam ocorrer na rua ou em centros policiais com aquiescncia de funcionrios da alta hierarquia. Os padres de atuao mais comuns, segundo esta pesquisa, so: o uso desproporcional, indiscriminado, discricionrio da fora; a negligncia e impercia no uso das armas de fogo; os mltiplos e aberrantes mtodos de tortura; as ameaas e a fustigao; a simulao de execues, as detenes arbitrrias; as invases ilegais; a demora nas transferncias das pessoas feridas aos centros de sade depois de t-las ferido; os disparos para o ar; a adulterao dos cartuchos; o porte de armas ilegais e de entorpecentes. Os funcionrios de um modo geral, quando fazem estes procedimentos, no costumam portar sua identificao corretamente e, pelo contrrio, cobrem os rostos com capuzes. O diagnstico indica que so graves tambm as conseqncias destas prticas vexatrias e alude: ao menosprezo pela confiana do pblico no Estado de direito; ao agravamento do mal-estar social; reduo da eficcia dos processos judiciais; separao e ao isolamento da polcia de sua comunidade; deformao do conceito de aplicao da lei, privando-a de toda licitude; ao enfraquecimento das instituies e do sistema democrtico; ao medo, raiva, aos desejos de vingana no corao das pessoas, que condicionam o seu comportamento social. A Rede de Apoio indicou em uma sistematizao publicada no ano de 2004, onde se rene um dilogo entre ativistas de direitos humanos e polcias, que o diagnstico que foi feito nestes ltimos anos, a partitr de diferentes setores da sociedade e do governo nacional, coincide em apresentar um servio de polcia incapaz de garantir a segurana cidad e o livre exerccio dos direitos e liberdades fundamentais. O mencionado diagnstico se refere a: incapacidade estrutural de coordenao entre as diferentes corporaes de segurana pblica; falta de controle externo sobre as suas atividades; confuso dos critrios de eficcia e eficincia com os de liberdade de ao; militarizao em todos os nveis dos servios que so essencialmente civis; corrupo e ausncia de mecanismos de prestao de contas perante a populao; aes violentas para o controle da criminalidade; ausncia de polticas preventivas e de pesquisa da criminalidade; uma viso do problema centrado no agente e no na
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instituio; pouca capacidade de reunir informao e fazer anlises estatsticas sobre criminalidade;, desdobramento irregular de efetivos na cidade, com planos de efeito pouco confiveis; baixos nveis de treinamento; condies precrias de trabalho e instabilidade no trabalho; regulamentos internos fora da legalidade; uma estrutura gerencial excessivamente rgida; uma formao militarizada e violenta, que atenta contra os direitos humanos. Vale dizer que o diagnstico coloca em evidncia o fracasso na configurao de um servio de polcia que responda s demandas de segurana pblica. Depois da Constituinte de 1999, e com a aprovao das primeiras leis habilitadoras no ano de 2001, a sociedade venezuelana ficou polarizada em duas frentes polticas antagnicas e esta polarizao, caracterizada pela radicalizao das posturas dos grupos e pela mtua negao e excluso, exacerbou os enfrentamentos simblico-discursivos e fsicos, frente aos quais muitas das corporaes de segurana no deram respostas imparciais. A instrumentalizao das corporaes de segurana por parte dos governos da vez enfraqueceram as instituies policiais, tirando-lhes a sua funo original de proteger a cidadania para imporlhes a tarefa de defender o Estado e os interesses de setores polticos ou do governo. Apesar das muitas tentativas na histria da humanidade de diminuir os nveis de violncia e de alcanar formas de comportamento policial que no atentem contra a dignidade humana, no conseguimos que a polcia seja uma instituio que respeite os direitos humanos. Vejamos os esforos. 1. O mandamento de Deus amem-se uns aos outros, que est sustentado na capacidade de melhorar moralmente. 2. A capacidade que supostamente, temos, os seres humanos, de auto-controle ou exerccio de autonomia. 3. O desenho de sistemas de governo democrtico cuja caracterstica principal o Estado de direito, o qual implica: a) ter normas que, em teoria, so expresso da vontade popular, evitam a discricionariedade, proporcionam informaes sobre as condutas dos sujeitos em marcos
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institucionais e, principalmente, que tenhamos que usar a violncia para resolver nossos conflitos; b) uma separao de poderes e mecanismos institucionais para que uns poderes controlem os outros; c) a consagrao constitucional da responsabilidade administrativa, civil e poltica das autoridades; d) a disposio dos direitos humanos no ordenamento jurdico interno e os mecanismos para a sua defesa. 4. A existncia da opinio pblica que se estabelece como uma conscincia crtica, um tribunal moral contra as violaes aos direitos humanos, que exige aos que decidem reverter as polticas, fazer corretivos institucionais. 5. Os argumentos da razo ou princpios pelos quais se apela para legislar como so: a no discriminao; o uso adequado e proporcional da fora; o respeito das garantias do detido; a eficcia policial, que deve ser exercida com respeito ao Direito; a proteo s vtimas; a desobedincia a ordens ilegais e arbitrrias. No caso venezuelano, nenhum dos esforos anteriores foi suficiente, como tampouco foi suficiente o trnsito para democracia com a aprovao da Constituio de 1961, nem uma nova Assemblia Nacional Constituinte realizada em 1999, na qual feito um reconhecimento especial do tema dos direitos humanos em todas as reas da vida social. Tanto em situaes cotidianas normais, como em meio a graves conflitos sociais e polticos, as instituies encarregadas de velar pela proteo da segurana no responderam com o critrio profissional e tico que se espera delas em regimes democrticos. No ano passado (2006), a imprensa nacional revelou um par de acontecimentos de seqestros onde funcionrios policiais, de diferentes corporaes, estiveram envolvidos. O primeiro referido a um empresrio muito conhecido de nome Filippo Sindoni do estado de Aragua, que foi assassinado, e o segundo caso o seqestro, durante mais de 40 dias, dos irmos Faddoul Diab e do motorista Miguel Rivas, que tambm foram encontrados mortos.
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REFORMA POLICIAL NA VENEZUELA:

A COMISSO O Ministro do Interior, o engenheiro Jesse Cahcn, tomou a iniciativa de formar uma ampla comisso dedicada construo de um novo modelo policial e apresentar ao pas um caminho para a reforma policial. Esta comisso era formada por representantes do: Ministrio do Interior e da Justia, Tribunal Supremo de Justia, Assemblia Nacional, prefeituras e governos, Defensoria Pblica, Ministrio Pblico, Corpo de Inquritos Cientficos Penais e de Criminalstica, principais universidades com centros de pesquisa na rea criminal, igreja, empresariado e grupos de direitos humanos. O objetivo geral da Comisso para a Reforma Policial foi a construo, atravs de um processo de diagnstico e consulta ampla e participativa, de um novo modelo de polcia para a sociedade venezuelana, mediante um marco jurdico institucional e de gesto que permita conceb-la como um servio pblico geral, orientado pelos princpios de permanncia, eficincia, extenso, democracia e participao, controle de desempenho, avaliao de acordo com processos e padres definidos e planejamento e desenvolvimento em funo das necessidades nacionais, estatais e municipais, dentro do marco da Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela e dos tratados e princpios internacionais sobre proteo dos direitos humanos. Esta Comisso definiu alguns princpios de trabalho que guiaram o seu plano de ao, o desenho das estratgias para a abordagem do problema e da organizao de todas as atividades realizadas. Estes princpios so os seguintes: a. participao, entendida como a mais ampla, plural e democrtica consulta de todos os setores da vida nacional para alcanar um acordo fundamental sobre o novo modelo que se prope. b. imparcialidade, entendendo que nesta tarefa deve predominar o interesse coletivo, evitando a subordinao a interesses particulares, o que supe que o modelo policial deve ser entendido como um assunto de Estado.
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c. transparncia, entendida como a difuso e publicidade dos achados, critrios e propostas, a fim de que sejam amplamente conhecidos e debatidos pelos cidados e instncias pblicas e privadas em nvel nacional. d. co-responsabilidade, no entendimento de que a segurana e a funo policial supem uma responsabilidade compartilhada entre a sociedade civil e o Estado. PROPSITOS Para alcanar o seu objetivo geral, a Comisso Nacional se props trs tarefas fundamentais, que foram cumpridas cabalmente em um lapso de nove (9) meses, com a orientao poltica e estratgica de 16 comissionados, os quais mantiveram 36 sesses de trabalho e uma Secretaria Tcnica, que funcionou durante (6) meses, encarregada de executar o mandato da Comisso e formada por um grupo de 30 funcionrios contratados e 50 pessoas contratadas para estudos ou tarefas especficas: 1. elaborar um diagnstico geral da situao atual das corporaes policiais no mbito nacional, regional e municipal; 2. sugerir um modelo policial que possa se adequar s condies sociais, culturais e polticas da Venezuela; 3. sugerir algumas recomendaes imediatas que favoream a efetividade no servio policial, a diminuio das violaes aos direitos humanos e o controle da gesto policial com foco no desenho proposto. EIXO TRANSVERSAL: A CONSULTA A construo do modelo passou, necessariamente, pela consulta sobre critrios para a definio da funo policial, das formas socialmente aceitveis para exerc-la, dos pontos fortes e mecanismos mais adequados para conseguir o seu funcionamento em consonncia com as necessidades da comunidade. Nesse sentido, o plano de ao esteve articulado com uma grande consulta nacional, desenvolvida mediante mecanismos difusos
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(pginas da web, linhas de telefone gratuita e caixas fsicas) e mecanismos concentrados (oficinas setoriais, foros temticos e mesas tcnicas), onde participaram aproximadamente 70 mil pessoas opinando sobre temas policiais especficos de interesse nacional, regional ou local, durante dois meses consecutivos. Esta consulta foi acompanhada de uma campanha de difuso para que todo o pas estivesse informado sobre os mecanismos de participao. Esta consulta esteve orientada segundo 7 eixos temticos que facilitaram a discusso sem prejuzo de outros tpicos que pudessem ser levantados pelos participantes da consulta (El Achkar e Riveros 2007): Uso da fora fsica Se algo prprio da polcia o fato de que esta administra a fora fsica. Quando se exerce de forma proporcional, para proteger as pessoas diante de ameaas violentas e de delitos, um uso justo e adequado da fora. Mas quando se exerce de forma desproporcional ou em situaes nas quais no necessria, estamos diante do uso abusivo da fora. Por isso, a consulta incluiu temas como: a regulao do uso da fora por parte da polcia; os problemas vinculados ao uso da fora fsica; o treinamento para o uso da fora fsica; o gradualismo e os princpios de excepcionalidade, proporcionalidade e legalidade na aplicao da fora. Corrupo A corrupo a obteno de vantagens particulares ou para o grupo de forma ilcita. Ainda que no seja exclusiva da polcia, existe consenso em que, por mltiplos fatores, os organismos policiais esto muito corrompidos, e isso se traduz em muitos abusos, no necessariamente fsicos, contra os cidados e as cidads. Por esse motivo, a consulta incluiu temas como: a identificao das diferentes formas de corrupo na polcia; a relao entre corrupo policial e delinqncia; as estratgias, polticas e estmulos institucionais e comunitrios para controlar e repreender a corrupo na polcia; as causas da corrupo na polcia; e o encobrimento como parte da cultural organizacional. Cultura organizacional Assim como nas famlias existem valores, princpios e regras no escritas que definem e marcam cada uma delas, nas instituies existe
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uma cultura organizacional, muitas vezes no escrita, mas que tem grande incidncia no comportamento de seus membros. A cultura organizacional da polcia foi analisada levando em considerao temas como: as polticas de disciplina; a superviso, a obedincia e a discricionariedade dos funcionrios e das funcionrias; o sentido de camaradagem e o apego institucional; a autonomia e a permanncia diante das mudanas de governo. Carreira policial Ser policial uma carreira. Tanto porque necessrio estudar para exercer essa importante funo, quanto porque possvel (com o tempo, os conhecimentos, a experincia e os mritos) obter melhores cargos e posies dentro da instituio. Em conseqncia, a consulta contemplou temas como: as polticas de captao, seleo, incorporao e induo; as polticas de reconhecimento, reforos, permanncia e fortalecimento do sentido de pertencer instituio policial; as polticas de formao, treinamento, capacitao e currculo acadmico; os sistemas de proteo social do pessoal e os seus direitos trabalhistas; as polticas de avaliao de desempenho e promoes; e as possibilidades de projeo e desenvolvimento institucional. Gesto e eficincia Fazer com que a instituio funcione e que cumpra os seus objetivos essencial para toda organizao. No caso da polcia, o seu correto funcionamento implica maior segurana e proteo dos direitos das pessoas. por isso que foram includos temas como: o aproveitamento dos recursos; os indicadores para medir a criminalidade e avaliar a eficincia do desempenho policial; a articulao da polcia com o sistema de justia penal: as capacidades, aptides, habilidades e destrezas que constituem o perfil de um funcionrio policial; a dotao de recursos para o adequado desempenho da tarefa policial; a continuidade administrativa; e o vnculo com a comunidade. Prestao de contas Toda instituio deve saber se est ou no cumprindo os seus objetivos e metas. No caso da polcia, trata-se da proteo populao, sem discriminao de qualquer tipo, atravs de diferentes vias. por isso que a consulta abarcou: as formas efetivas de acompanhamento, avaliao,
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diagnstico e controle; o controle interno e externo; a participao comunitria na avaliao e no controle policial; a disciplina e as sanes. Ateno s vtimas As vtimas podem ser aquelas pessoas afetadas pela delinqncia e aquelas afetadas pela prpria atuao policial inadequada. Assim que este eixo contemplou temas como: o abuso de poder; a compensao e a indenizao s vtimas, a proteo contra retaliaes; a mediao e resoluo de conflitos; e o tratamento digno e respeitoso s vtimas da delinqncia ou aos afetados pela prpria polcia. Estrutura e competncias Como se organiza e do que se encarrega a polcia um tema muito importante no debate. Por isso, foram includos aspectos como: a centralizao e a descentralizao das competncias; a efetividade e a eficcia de cada estrutura organizacional; as competncias em situaes normais e excepcionais; a autonomia da gesto e a necessidade da coordenao policial inter-institucional. Mecanismos de consulta A consulta difusa: A consulta difusa esteve dirigida a toda a populao e as contribuies, opinies e/ou recomendaes foram realizadas mediante perguntas abertas ou de seleo, com a participao individual, fluida e confidencial. Trs mecanismos diferentes coletaram mais de 60 mil opinies diferentes em todo o territrio nacional. Uma pgina da Web que tinha espaos para fruns virtuais, outros para responder uma pesquisa semi-aberta e espaos para que a Comisso informasse sobre todas as suas atividades e os resultados prvios. Cerca de 1000 caixas foram distribudas em todo o territrio nacional (prefeituras, governos, corporaes policiais, principais registros, tabelionatos, bancos, farmcias, centros comerciais, estaes de metr, escritrios do Ministrio Pblico), assim como tambm foram feitas batidas especiais nos feriados, com jovens que percorreram os principais centros
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comerciais. Os questionrios foram publicados durante 15 dias em 3 jornais de circulao nacional e tambm foram colocados nos centros de armazenamento de caixas para envio de respostas. As ligaes telefnicas funcionaram por duas vias diferentes. As que entravam por um nmero gratuito (0-800-Refopol), onde as pessoas podiam respondem a trs perguntas fechadas. As de sada, que foram feitas pelo servio de telefonia a mais de 40 mil famlias venezuelanas de diferentes estratos sociais com perguntas fechadas. Foi criada uma grande base de dados para registrar os resultados que foram lanados pela consulta difusa, na qual foram desenhadas mais de 45 descries em uma escala de 6 valoraes diferentes e todas as papeletas, as mensagens na Web e de telefone foram coletadas para poder conhecer a opinio geral da populao sobre as questes consultadas. Nos mecanismos difusos, a consulta lanou basicamente a) que a polcia uma instituio corrupta, b) que necessrio desenhar mecanismos expeditivos e eficientes para a sano das faltas cometidas pelos funcionrios e c) que os cidados podemos cooperar com as denncias das irregularidades para ajudar a resolver os problemas da Polcia. A consulta concentrada: Na consulta concentrada trabalhamos com trs mecanismos diferentes: os fruns regionais, as oficinas setoriais e as mesas tcnicas. O Frum Temtico Regional foi um espao de encontro para a discusso e o debate entre instituies pblicas e privadas sobre os pontos fortes e fracos do desempenho policial, em sentido amplo e com referncia particular s diversas corporaes policiais da regio, com o objetivo de identificar reas de interveno e propostas para a definio de um modelo policial para o pas, diferenciando as caractersticas e as propriedades gerais das particulares ou especficas em funo das condies regionais e locais do servio policial. Todos os fruns realizados foram organizados com as universidades do pas. A oficina era um espao de reflexo em pequenos grupos que facilita o debate a partir de experincias pessoais e de grupo a propsito da funo policial, dos mecanismos de controle, das reas de necessria
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interveno, do modelo mais desejvel para o pas e a regio em particular. As oficinas foram convocadas pelas alianas que a Comisso conseguiu estabelecer em todo o territrio nacional com governadores e governadoras, prefeitos e prefeitas, diretores e funcionrios de corporaes da polcia nacional, estadual e municipal, incluindo a Guarda Nacional, acadmicos em geral e especialistas no campo, estudantes universitrios, operadores penais (fiscais, juzes, defensores pblicos), representantes da Defensoria Pblica, indgenas, estudantes, transportadores, comunidades populares, camponeses, meninos, meninas e adolescentes, trabalhadores sexuais e transexuais, transgressores intervindos pelo sistema e transgressores sem nenhuma interveno do sistema penal, empresrios e empresrias, sindicatos, familiares de vtimas de abusos policiais, trabalhadores organizados e informais, pescadores, mes de setores populares, jovens de setores populares e de classe mdia, organizaes sociais e de direitos humanos, representantes das principais igrejas. A seleo dos grupos no foi arbitrria, respondia a alguns critrios de justia: a) os grupos que se veriam diretamente afetados pela poltica a ser desenhada, b) grupos das diferentes regies do pas, c) grupos que respondiam aos mais diversos setores da vida nacional, d) os grupos tradicionalmente vulnerados pela ao policial. De todos os setores consultados, a Comisso Nacional ps nfase especial naqueles setores que se veriam afetados mais diretamente pelo desenho da poltica, como o caso dos funcionrios civis ou militares em exerccio de funes policiais. Estvamos convencidos de que estes grupos contribuiriam significativamente tanto no diagnstico dos principais e mais graves problemas, quanto na construo das possveis frmulas que servissem na correo das polticas institucionais.Ee assim foi. Os policiais que participaram cooperaram abertamente na elaborao de um novo modelo policial, colocando os elementos-chave no diagnstico e sugerindo as recomendaes que serviram de base para o desenho do novo modelo policial. Agora estamos seguros de que a implementao ser um processo sem maiores resistncias, j que os policiais (aos quais lhes corresponde principalmente a tarefa de implementar) foram partcipes da construo do novo modelo. As mesas tcnicas serviram para agrupar os atores chaves e alcanar acordos mnimos em relao s mudanas normativas e polticas que supe
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o novo marco constitucional e legal em referncia a 1) segurana pblica e condies de trabalho (benefcios trabalhistas ou socioeconmicos) das/ dos funcionrias/os policiais; 2) um modelo desejvel de regime disciplinar para as instituies policiais, e 3) melhor modelo democrtico de Polcia de Investigao. Para o registro de toda a informao da consulta concentrada, foram feitos relatrios por cada oficina setorial e estes foram passados para uma grande matriz de problemas e propostas com a sua respectiva ponderao, segundo os nveis de recorrncia em cada tema levantado. Assim podemos identificar os consensos e os ns problemticos em cada eixo temtico. Eram os ns os que foram sendo discutidos no seio da Comisso para elaborar frmulas constitucionais e ticas de resoluo. Na consulta concentrada os temas relevantes foram: o uso desproporcional da fora, os mltiplos mecanismos de corrupo e de impunidade dentro das corporaes policiais, a interferncia poltica na organizao policial, a disperso e improvisao da formao policial, a instabilidade de trabalho dos funcionrios, a ineficincia da gesto das diferentes corporaes de segurana, a ausncia de mecanismos de participao comunitria no controle da administrao e gesto policial, a ateno imprpria para as vtimas, as condies de trabalho injustas. Oficinas com especialistas No marco desta consulta, foram organizados dois eventos que conseguiram convocar mais de 25 especialistas - dentro e fora do pas dedicados aos estudos sobre a polcia e sobre os processos de reforma, com a finalidade especfica de analisar, por um lado, as experincias que tivessem expandido a eficincia, o profissionalismo, a prestao de contas e a avaliao de gesto da polcia e, por outro lado, aspectos crticos da funo policial, incluindo o uso da fora e os mecanismos de acompanhamento e controle. A Comisso Nacional para a Reforma Policial organizou a consulta nacional com o propsito de coletar informao detalhada sobre as prticas policiais concretas porque o fato de saber tanto e com tanto detalhe uma contribuio para a melhoria do estado atual das coisas, pois s uma ampla e detalhada base de informao pode favorecer o desenho de
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polticas pblicas pertinentes, acertadas e com capacidade de corrigir os projetos institucionais. a informao que proporciona os elementos necessrios para que o desenho das polticas pblicas seja feito de forma racional, coerente, ajustada realidade e com critrio de correo. A Comisso Nacional manteve uma reunio com todos os diretores dos meios de comunicao para apresentar o plano de trabalho e solicitar-lhes que promovessem investigaes jornalsticas sobre os 8 eixos temticos da reforma policial, artigos de opinio e colunas permanentes sobre a situao atual da polcia e as expectativas que sobre ela se tem. Esta solicitao foi feita sob a considerao que o escrutnio pblico comunitrio fundamental em um sistema democrtico, onde as polticas pblicas devem responder s necessidades deliberadas publicamente e so produto de um acordo nacional.2 A idia de consultar tem seu apoio nos princpios da democracia que, mesmo entendendo, no so um remdio que sane os males de forma automtica. Constitui uma oportunidade que deve ser aproveitada para acordar desenhos institucionais que respondam s demandas mais sentidas pelas pessoas. Assim, a consulta nacional sobre a polcia acrescentou um valor instrumental democracia porque permitiu aos cidados e cidads a) ter um canal de expresso que lhes permitisse conseguir a ateno requerida s suas demandas; b) a oportunidade de aprender uns com os outros; c) delinear os seus valores e prioridades como sociedade e d) desenhar as instituies pblicas que estaro a servio de todos. Definitivamente, a Consulta foi um exerccio de reflexo ideo-poltico que permitiu que todos os setores expressassem publicamente o que desejam e valorizam; expusessem os seus argumentos e juzos sobre os problemas que mais lhes angustiam como comunidade; mostrassem os seus esquemas axiolgicos e exigissem ateno a suas demandas. As reformas policiais devem ser entendidas como um processo no s de reformas institucionais internas das polcias, mas sim como um processo que promova o ofcio da cidadania, entendendo que este ofcio no mais que um conhecimento prtico vinculado s prticas discursivas que se constroem essencialmente a partir dos desenhos institucionais estabelecidos. O ofcio da cidadania se aprende, como se aprende o
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exerccio da democracia, e para isso necessrio criar as oportunidades e os mecanismos de dilogo e deliberao onde podem ser desenvolvidos os juzos morais iniludveis na construo da comunidade poltica (El Achkar e Riveros 2007). O ofcio da cidadania uma prtica eticamente boa em si mesma porque sempre a definio de um exerccio moral e a execuo de uma prtica de compromisso. No um mero status legal, a cidadania se traduz em prticas polticas que supe mcerto saber prtico-normativo, onde se manifesta a capacidade de interpretao e deliberao a respeito do bem comum (entendido este no como a soma dos bens privados, mas sim como o que beneficia o conjunto da sociedade), assim como a capacidade para julgar e atuar correspondentes s realidades do pblico e do poltico e, portanto, o ofcio da cidadania constitui uma qualidade moral. Sob esta premissa, a Comisso Nacional para a Reforma Policial assumiu que a consulta nacional podia ser tambm um espao para educar na virtude cvica que implica essa vontade orientada para administrar o bem de todos, nas questes pblicas (El Achkar e Riversos 2007). ESTUDOS DIAGNSTICOS Alm da consulta, a Comisso Nacional para a Reforma Policial na Venezuela realizou vrios estudos diagnsticos que permitiram caracterizar a polcia venezuelana e desenhar a primeira base de dados sobre as 126 polcias no pas. Os estudos foram os seguintes: 1. um Relatrio de Autopercepo Policial, realizado sobre a base de 2.217 pesquisas e 8 entrevistas em profundidade realizadas com funcionrios policiais e da Guarda Nacional. 2. um Relatrio de Anlise Organizacional dos corpos de segurana do Estado, sobre a base de informao obtida em 11 corporaes policiais estatais e 29 municipais. 3. uma pesquisa Nacional de Vitimizao e Percepo Policial, aplicada em nvel nacional atravs de um processo de seleo aleatrio de moradias emuma amostra de 6.945 moradias. 4. um Relatrio da Formao Policial na Venezuela, com base em
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30 institutos de formao. 5. um Relatrio de Anlise do Oramento das Corporaes Policiais Estatais e Municipais da Venezuela, realizado com base em uma amostra de 18 corporaes estaduais e 48 municipais. 6. um inventrio de normas jurdicas reguladoras das corporaes policiais da Venezuela. 7. um relatrio de Compromissos Internacionais do Estado com organismos de direitos humanos 8. um relatrio de caracterizao do Corpo Tcnico da Polcia Judicial (CICPC) 9. uma pesquisa feita com cada uma das 126 polcias do pas com mais de 80 perguntas diferentes. Toda a informao, tanto da consulta nacional quanto do diagnstico institucional deve receber o tratamento necessrio para a construo de argumentos que no so mais que cpsulas de informao que restringem as decises discricionrias, arbitrrias ou caprichosas por parte do tomador de decises pblico e sobre as quais todo o desenho institucional deve se apoiar. Em nosso caso, a Comisso criou os mecanismos de participao e os dispositivos para processar toda a consulta nacional e cruzar variveis qualitativas e quantitativas que permitissem desenhar uma poltica pblica ajustada ao diagnstico participativo, s expectativas de todos os setores, aos acordos e dissensos, s estruturas mais desejveis e s demandas exigidas. Caracterizao da polcia venezuelana Os dados que na continuao so especificados esto amplamente indicados no relatrio de caracterizao realizado pelo comissionado professor Andrs Antillano e publicados em A polcia venezuelana. Desenvolvimento institucional e perspectivas de reforma no incio do terceiro milnio (2007) O estudo realizado pela Comisso Nacional para a Reforma Policial indica que, em termos gerais, a polcia venezuelana uma instituio ineficiente, que realiza um uso inadequado da fora, sem critrios de funcionamento unificados, sem mecanismos de controle internos e externos
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eficientes, que afeta negativamente os setores populares, que carece dos recursos adequados para melhorar o seu desempenho e garantir aos funcionrios a plenitude de seus direitos sociais e que percebida pela populao com desconfiana. Os dados mostram que na Venezuela existem 126 corporaes policiais: 24 estatais e 99 municipais. Adicionalmente cumprem funes de polcia preventiva ou ostensiva: a Guarda Nacional, o Corpo de Investigaes Cientficas Penais e Criminolgicas e o Corpo de Guardas de Trnsito Terrestre. Entre 1990 e 2006, foram criadas 105 novas polcias, o que supe um aumento de 363,64%. Contamos no pas com uma taxa de 457,18 funcionrios por cem mil habitantes cumprindo funes de polcia ostensiva e, no entanto, no resolvemos os problemas de segurana pblica e a distribuio dos funcionrios no a mais adequada. 17 dos 24 estados tm uma taxa menor que o padro de 350,19 por cada 100.000 habitantes. Os problemas mais importantes: Pluralidade de normativas que regulam a atividade policial (21 leis estaduais e 77 decretos e disposies municipais), a doutrina, os manuais de procedimentos, os critrios e mecanismos de seleo e entrada. Uso ineficiente dos recursos policiais disponveis: do nmero total de agentes policiais, aproximadamente 11% esto inativos, 10% se encontram em comisso de servio ou de frias no momento de coleta da informao, outros 10% esto destacados em funes administrativas. Do total de agentes operativos, s 52% realizam atividades relacionadas segurana pblica (patrulhamento e investigao), enquanto o resto tem como funes designadas a custdia de edifcios, a proteo a personalidades, o trabalho de transporte e logstica, entre outras. Existncia de muitas polcias dos nveis organizacionais claramente diferenciados e separados (agentes e oficiais) e um dficit freqente de gerentes mdios e supervisores, alm de uma cultura fortemente militarizada que impediu o trnsito para uma polcia eminentemente civil.
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A subordinao e dependncia das polcias aos comandos polticos um problema relevante. O funcionamento da maior parte das polcias depende da designao oramentria que realizam os governos e as prefeituras segundo as suas prioridades (98% de seus recursos provm das contribuies destes entes), o que faz que as suas atividades e o desenvolvimento estejam sujeitos agenda conjuntural do executivo). 70,33% das polcias no contam com manuais de procedimentos e 76% no contam com manuais de organizao, portanto os procedimentos para a seleo, a entrada, as ascenses e a designao de tarefas e funes, assim como as sanes disciplinares e a aposentadoria so discricionrias e arbitrrias, de acordo com a vontade dos polticos da vez. O mesmo acontece com o regime disciplinar que se caracteriza por ser: heterogneo, discricionrio, arbitrrio, contraditrio com os princpios legais, como o devido processo e a proporcionalidade. No costuma haver procedimentos claros para sancionar os policiais e quando isso feito, muitas vezes, inconstitucional. Nmeros e mdias de policiais demitidos de corpos de segurana que se encontram trabalhando em alguma outra corporao de segurana: 754. Funcionrios ativos com antecedentes penais: 1.316 (1,7%). Funcionrios ativos tm antecedentes penais por diversos delitos, apesar de a maioria dos organismos considerar a inexistncia de antecedentes como condio para a entrada no organismo. Os policiais menos formados so aqueles que tm menor patente e fazem o trabalho de superviso ou de contato com as pessoas. Uma porcentagem alta tem problemas para redigir relatrios e os procedimentos so declarados nulos, o que aumenta a impunidade. Na formao, a disperso expressa na ausncia de unidade de critrios de formao e de certificao das instituies. Existem tantos documentos curriculares como modelos de formao policial existentes no pas. Os propsitos da formao variam de um desenho para outro; assim como variam os planos de estudo, o perfil de formatura, os lapsos, a densidade curricular, o ttulo que outorgado, o enfoque pedaggico, a relao teoriaprtica, o vnculo com a comunidade. Com as guardadas excees, os
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enfoques de formao so fortemente militarizados. Muitas polcias no contam com infra-estrutura adequada, carecem de instalaes de servios bsicos ou de espaos necessrios para a atividade policial, como as reas de deteno preventiva. Em outros casos, nem ao menos se conta com sede prpria. Recursos de maior nvel tecnolgico (telefones e faxes, acesso Internet, computadores, software) so relativamente estranhos ou, quando existem, concentram-se nas sedes principais. Do mesmo modo, do conjunto de armas informadas (mais de 100.000), aproximadamente 20% so declaradas como inoperantes. Em relao aos veculos, considera-se que esto em condies de operatividade 64,95% para as polcias estaduais e 70,17% para as municipais. Os baixos salrios e as desigualdades nas receitas tornam a carreira policial pouco atraente. A mdia nacional de salrio das patentes mais baixas de Bs. 476.444 mensais (200$USA). O salrio mdio dos oficiais de patente mais alta de Bs. 1.616.289 (753$USA), o que representa 3,38 vezes mais que o salrio mdio dos agentes de base. O regime de segurana social disperso e heterogneo. Existem polcias com regimes prprios, sendo gerada uma situao de discriminao entre os funcionrios. MEDIDAS IMEDIATAS Considerando que nenhuma reforma muda o estado da arte de forma imediata, foi decidido recomendar ao governo nacional algumas medidas de carter imediatas, mas que fossem transitrias com relao ao novo modelo policial. Assim, essas medidas so um conjunto de recomendaes aos poderes nacionais, com o objetivo de resolver problemas imediatos relacionados com a efetividade no servio policial, o controle de gesto policial, as violaes aos direitos humanos e a formao policial. Primeira Resoluo (aprovada) Que necessrio um instrumento legal que previna e controle os operativos de segurana pblica, como postos e pontos policiais de controle mvel em reas urbanas, no previstos no decreto com fora de lei de coordenao de segurana cidad. O Ministrio do Interior e de
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Justia resolveu estabelecer medidas de regulao, controle e superviso dos postos e pontos de controle policial a fim de garantir que as aes cometidas sejam punveis nos mencionados postos. Esta Resoluo foi adotada mediante resoluo ministerial 189, em Dirio Oficial N 38.441 do dia 22 de maio de 2006. No obstante, no uma publicao oficial que foi suficientemente difundida entre as corporaes policiais, tampouco foram implementados os mecanismos para a superviso dos postos mveis. Segunda Resoluo (aprovada): Considerando que se requer um instrumento eficaz em matria policial, de carter tico e moral que honre a funo policial e contribua para o melhor cumprimento de suas funes, ajustado aos princpios constitucionais em matria de direitos humanos e aos avanos do ordenamento jurdico geral, o Ministrio do Interior e Justia decidiu ditar um cdigo de conduta para os funcionrios civis ou militares que cumpram funes policiais no mbito nacional, estadual e municipal. Esta Resoluo foi adotada mediante resoluo ministerial 364, em Dirio Oficial N 38.527 do dia 21 de setembro de 2006. Este Cdigo foi desenhado em verso de bolso e foram editados 200 mil exemplares com o propsito de serem distribudos a todos os funcionrios civis ou militares que cumpram funes policiais. Terceira Resoluo (no aprovada) Considerando que o Executivo Nacional, para o cumprimento das exigncias contempladas na Constituio da Repblica Bolivariana e nas Leis, deve proceder a elaborao de um registro integral de controle das armas que se encontram em poder das diferentes Corporaes de Polcia do pas em nvel nacional. Neste sentido, deveria resolver que os Ministrios do Interior e de Justia e da Defesa procedam realizar um inventrio digitalizado de todas as armas corporativas, particulares e apreendidas, em poder das polcias nacionais, estatais e municipais e daquelas que estiverem em poder dos funcionrios que prestam servio nos estabelecimentos penitencirios e nas empresas dos servios de segurana privada.
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Esta Resoluo tambm deveria contemplar a formao no espectro contnuo do uso de fora, especialmente no uso das armas de fogo, a partir de um enfoque de direitos humanos. Quarta Resoluo (no aprovada) Considerando que necessrio sistematizar as Boas Prticas Policiais atravs de um programa permanente e integral, que permita ao Estado venezuelano o fortalecimento da qualidade do servio policial nos mbitos nacional, estadual e municipal, gerando um processo pedaggico, de indagao auto-reflexiva e valorao sobre o acervo de conhecimentos e experincias vividas nas instituies policiais, o Ministrio do Interior e da Justia deveria resolver: a criao do programa permanente de certificao das boas prticas policiais. Esta Resoluo teria como objeto a criao do Programa de Certificao das Boas Prticas Policiais; cuja finalidade incentivar, reconhecer, promover, fortalecer e difundir os programas, projetos e estratgias policiais nas reas de recursos humanos, investigao, tecnologia, destrezas, capacitao e interao social que tenham permitido melhorar os indicadores de atuao policial atravs de um processo de avaliao e certificao das boas prticas policiais. Quinta Resoluo (no aprovada) Considerando que a ocorrncia de mortes e outras violaes aos direitos humanos, nos quais participaram funcionrios policiais so inaceitveis tica e juridicamente e que isso desonra a funo policial como servio humanitrio. Considerando que a disperso e incoerncia da normativa que consta contra a legalidade e a segurana jurdica coadjuvam para a falta de uniformidade e para a carncia de respostas adequadas e oportunas para as vtimas de violaes aos direitos humanos, o Executivo Nacional deveria resolver ditar uma instruo de superviso dos rgos policiais. A Resoluo tem como objetivo acentuar a superviso dos rgos policiais mediante instrues que conduzam a que cada um deles leve adiante os procedimentos de lei correspondentes
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O MODELO DE POLCIA Com toda a informao recolhida na consulta nacional e com os estudos diagnsticos, foi desenhado um novo modelo policial para a Venezuela sob as seguintes consideraes: O Modelo policial constitui um conjunto de supostos e princpios sobre a organizao desejvel da polcia como agncia de segurana pblica. Os princpios do modelo so as coordenadas institucionais atravs das quais se articula todo o exerccio e funcionamento da organizao. Abarca supostos e princpios intra-institucionais, que tm a ver com a organizao, gesto, desempenho e avaliao comuns para os corpos de polcia, e que devem ser aplicados dentro de cada um deles. Supostos e princpios inter-institucionais, que tm a ver com a coordenao, cooperao, sinergia e acoplamento dos diversos corpos policiais dentro do marco de uma ao convergente para a realizao das polticas pblicas de segurana cidad que correspondem polcia. Entende-se por polcia uma instituio pblica, dotada de poder coercitivo imediato, cuja funo individualizar, detectar, restringir e/ou suprimir condutas previstas como lesivas de interesses juridicamente protegidos e, portanto, submetidas a sano pblica. O modelo definido conta com 8 itens: Um primeiro item sobre os Princpios Gerais da polcia venezuelana, onde define a Polcia como uma instituio pblica, de funo indelegvel, civil, que opera dentro do marco da Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela e dos tratados e princpios internacionais sobre proteo dos direitos humanos, orientada pelos princpios de permanncia, eficcia, eficincia, universalidade, democracia e participao, controle de desempenho e avaliao de acordo com processos e padres definidos, e submetida a um processo de planejamento e desenvolvimento de acordo com as necessidades dentro dos mbitos poltico-territoriais nos mbitos nacional, estadual e municipal. Um segundo item, que especifica as funes da polcia, onde se indica que a funo principal das polcias expressa nas seguintes aes:
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a) garantir o livre exerccio dos direitos humanos e as liberdades pblicas; b) prevenir a prtica de delitos; c) apoiar o cumprimento das decises da autoridade competente; d) garantir o controle e a vigilncia da circulao e o trnsito terrestre; e) facilitar a resoluo de conflitos mediante o dilogo, a mediao e a conciliao. Aes que, por mandato constitucional, so coincidentes entre os trs mbitos poltico-territoriaais do poder pblico nacional, estadual e municipal. Portanto so competentes para exerc-las tanto a polcia nacional como as polcias estaduais e municipais. Um terceiro item sobre a estrutura onde se define quem realiza a funo policial e as atribuies que correspondem ao Ministro do Interior e de Justia, aos governadores de Estado e aos prefeitos a respeito das corporaes nacionais, estaduais e municipais, respectivamente. Assim como as atribuies que so prprias dos diretores das diversas corporaes policiais e dos funcionrios com responsabilidades de comando na relao hierrquica com seus subordinados. Um quarto item que define os princpios de designao de competncias da polcia nos mbitos poltico-territoriais nacional, estadual e municipal, os quais so enunciados como concorrncia, coordenao, cooperao e ateno antecipada. Alm de explicar quatro critrios de distribuio de competncias, a saber: 1) critrio de territorialidade, 2) critrio de complexidade, 3) critrio da intensidade da interveno e 4) critrio da especificidade da interveno. Um quinto item sobre a Carreira policial, que compreende tudo o que seja relativo s categorias na hierarquia policial, sistema de formao, requisitos para a ascenso, permanncia e aposentadoria, incluindo regime de segurana social. Um sexto item sobre o desempenho policial que compreende tudo
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o que seja relativo a pautas de comportamento e indicadores de rendimento, eficincia, eficcia, uso da fora, respeito aos direitos humanos, meios e recursos disponveis e, em geral, critrios para o desenvolvimento do trabalho policial dentro de limites socialmente aceitveis. Um stimo item, que compreende tudo que seja relativo a mecanismos de controle interno e externo da polcia, regime disciplinar, assuntos internos, procedimentos de deteco e correo de m prtica, instncias externas de superviso e auditoria, coordenao governamental e corregedoria social. Um oitavo item onde se define o sistema integrado de polcia que supe o cumprimento da funo policial coincidente, atravs do desenvolvimento de uma estrutura que assegure a gesto e a eficincia dos corpos policiais mediante o cumprimento de princpios e regras comuns sobre a carreira, o desempenho, os nveis de interveno, as atribuies e os mecanismos de superviso e controle. Recomendaes Finais da Comisso Nacional para a Reforma Policial: Deste conjunto de propostas que definem as tarefas centrais para a construo de um modelo democrtico de polcia derivam as seguintes recomendaes imediatas: 1. Elaborar a lei de bases e demais normativas que regulam o sistema integrado de polcia e demais leis vinculadas aos corpos policiais, segundo o previsto no Modelo proposto. O Executivo Nacional elaborar as linhas para o desenho das polticas de segurana pblica e os programas gerais para o controle do delito. Aspectos destacveis a incluir na lei: a) os princpios organizativos, a gesto e as pautas de atuao e avaliao da polcia devem responder a critrios estritamente civis; b) incorporar o controle, ordenao da circulao e o trnsito de veculos, assim como a segurana viria para as funes da polcia nacional, estadual e municipal;
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c) adotar uma carreira nica e uma escala hierrquica de 9 posies que compreenda: a) alta gerncia, planejamento e avaliao; b) gerncia mdia, desenho de operaes, superviso e avaliao e c) nvel operacional; d) desenhar um sistema uniforme de condies de trabalho e previdncia social, de acordo com as particularidades da polcia, a intangibilidade e progressividade dos direitos trabalhistas; e) adotar um regime disciplinar unificado com relao a faltas, procedimentos para determinar a responsabilidade e instncias encarregadas de aplicar as sanes; f) a Polcia deve estar submetida a mecanismos de prestao de contas por parte da cidadania; g) regulamentar as competncias da direo de assuntos internos do Comit Cidados de Superviso Policial e do Auditor Policial, a fim de alcanar um sistema coerente, funcional e racional para o controle da atividade policial mediante a participao cidad; h) estabelecer um mecanismo de carter nacional e independente das polcias que permita processar, investigar e levar a juzo as violaes aos direitos humanos. 2. Difundir, exigir e supervisionar o cumprimento do cdigo de conduta policial. 3. A Polcia deve ser treinada na proteo dos direitos humanos, conforme a constituio e o sistema internacional de proteo; bem como no uso da fora. A segurana privada subsidiria da polcia e regem para ela os princpios sobre proteo aos direitos humanos e o uso da fora. 4. Implementar medidas para evitar que a Polcia suspenda a prestao do servio por nenhum motivo.
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5. Adotar critrios de avaliao de desempenho policial que levem em considerao a relao entre recursos disponveis e obteno de resultados. 6. As diferentes corporaes de polcia devem preparar um plano anual de gesto. 7. Elaborar os protocolos de interveno policial segundo os critrios de territorialidade, complexidade, intensidade e especificidade da interveno aplicveis a todas as polcias. 8. Desenhar uma poltica sobre o uso de fora fsica que inclua a aquisio, registro, controle e utilizao de armamentos e equipamentos autorizados e homologados. Esta poltica deve se restringir segundo os seguintes princpios a: afirmao da vida como um valor supremo constitucional, o desestmulo ao uso da fora como castigo, as escalas progressivas para o uso da fora em funo do nvel de resistncia do cidado, procedimentos de acompanhamento e superviso de seu uso, treinamento permanente policial e a difuso de instrues entre a comunidade. 9. Desenvolver manuais e protocolos para a aplicao de escalas progressivas no uso da fora fsica em funo da resistncia do cidado. 10. Adotar um plano para a polcia de dotao e manuteno da capacidade operativa que inclua ambientes fsicos, unidades mveis, uniformes e insgnias e tecnologia de informao e de comunicao. 11. Consolidar a base de dados nacional sobre a polcia venezuelana no mbito nacional, regional e municipal e acordar critrios de unificao sobre os registros de criminalidade e ndices de letalidade policial. 12. Executar, com a mxima brevidade que seja possvel, um inventrio digitalizado de todas as armas corporativas, particulares e apreendidas, bem como um registro balstico. 13. Implementar um programa de certificao de boas prticas policiais que premie os policiais ou as instituies que adiantem programas que garantam segurana cidad e respeitem os direitos humanos.
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14. Regular a re-designao em uma atividade compatvel com a sua formao e as necessidades do servio daqueles funcionrios supostamente includos em delitos e em faltas graves enquanto se resolve definitivamente a sua situao.
CONSIDERAES FINAIS
O objetivo geral da Comisso para a Reforma Policial em uma fase II era implantar o novo modelo policial, mediante um marco jurdico institucional e de gesto que permita conceber a polcia como uma instituio pblica, de funo indelegvel, civil, que opera dentro do marco da Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela e dos tratados e princpios internacionais sobre proteo dos direitos humanos, orientada pelos princpios de permanncia, eficcia, eficincia, universalidade, democracia e participao, controle de desempenho e avaliao, de acordo com os processos e os padres definidos e submetida a um processo de planejamento e desenvolvimento de acordo com as necessidades dentro dos mbitos poltico-territoriais nacional, estadual e municipal. A estratgia central compreendia o acompanhamento ao Ministro do Interior e da Justia mediante o desenho de mecanismos para a implementao do conjunto de recomendaes sugeridas pela Comisso, com o objetivo de resolver problemas imediatos relacionados com a efetividade no servio policial, o controle de gesto policial, as violaes aos direitos humanos e a formao policial. Foi proposto um plano de desenvolvimento do modelo articulado atravs de 5 reas temticas fundamentais com o objetivo de desenvolver padres aplicveis a todas as corporaes de polcia que proceda mediante a aplicao e avaliao em princpio, de mnimas medidas imediatas que culmine em um sistema de certificao policial, acompanhado de um Programa de Assistncia Tcnica para aquelas polcias que no alcancem os padres adequados, com o objetivo de atingir a sua melhora e, em caso de falha, o seu eventual descredenciamento e/ou reorganizao ou eliminao. a) funes e competncias: princpios para a distribuio de competncias segundo a territorialidade,
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complexidade, intensidade e especificidade da interveno. b) carreira policial: Categorias na hierarquia policial, um sistema de formao, requisitos para a ascenso, permanncia e aposentadoria, incluindo um regime de previdncia social e de direitos trabalhistas. c) prestao de contas: Mecanismos de controle interno e externo da polcia, regime disciplinar, assuntos internos, procedimentos de deteco e correo de m prtica, instncias externas de superviso e auditoria, coordenao governamental e corregedoria social. d) desempenho policial: Pautas de comportamento e indicadores de rendimento, eficincia, eficcia, uso da fora, respeito aos direitos humanos, meios e recursos disponveis e, em geral, critrios para o desenvolvimento do trabalho policial dentro de limites socialmente aceitveis. e) uso da fora fsica: Mecanismos para o treinamento, uso, acompanhamento e superviso da aplicao da coero fsica por parte da polcia, levando em considerao escalas progressivas para o uso da fora em funo do nvel de resistncia e oposio do cidado, promovendo a difuso de instrues entre a comunidade, com o objetivo de facilitar a inspeo social nesta matria. Na Venezuela se do todas as condies para levar adiante uma reforma policial. 1. Alcanamos um acordo nacional a respeito dos temas da reforma policial, mediante uma ampla consulta nacional a todos os setores do pas. Todos coincidem em indicar a necessidade de adiantar uma reforma nas reas temticas levantadas. 2. Os funcionrios e funcionrias de polcia mostraram (de um modo
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geral) vontade poltica para se submeter a um processo de reforma policial e participar ativamente no mencionado processo. 3. O diagnstico institucional conseguiu esboar uma caracterizao detalhada da polcia venezuelana. 4. Um plano de ao a curto, mdio e longo prazo para implementar a reforma policial e algumas medidas imediatas para resolver os problemas mais graves dentro das instituies policiais. 5. No pas existe um grupo de especialistas dentro e fora da academia que esto dispostos a acompanhar o processo de reforma, e muitos dos especialistas internacionais se mostraram solidrios e anunciaram a sua disposio em colaborar. 6. Nestes tempos de bonana, o pas tem suficiente recurso tecnolgico e financeiro para organizar o processo de reforma no mbito nacional, estadual e municipal. 7. A populao est disposta a exercer o direito que lhe d a Constituio para desenhar as polticas pblicas em matria de segurana e para controlar as instituies pblicas como a polcia. 8. Temos uma opinio pblica a favor da reforma que estaria disposta a promov-la e a criar uma matriz de opinio que animasse positivamente o processo. No obstante, existem situaes complexas que foram ou so potencialmente elementos que impedem a Reforma Policial: 1. A reforma policial nunca foi assumida nem pelo Conselho de Ministrio nem pelo Presidente da Repblica. Foi uma iniciativa do Ministro do Interior e de Justia, que no a promoveu no gabinete com a fora que correspondia. 2. Os nveis de rotao de funcionrios nos cargos ministeriais so muito altos e cada rotao implica comear de novo, desconhecendo o trabalho de seu antecessor. Cabe indicar que em 8 anos de governo com o presidente Hugo Chvez Fras houve 9 Ministros do Interior e de Justia, e nenhum deles deu prioridade reforma policial, com exceo do Ministro
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Soraya El Achkar
Jesse Chacn, que nomeara a Comisso Nacional para a Reforma policial. 3. Neste momento (2007), estamos em um processo de reforma constitucional (iniciativa presidencial), assunto que poderia afetar radicalmente o modelo policial proposto pela Comisso porque se planejou revisar a estrutura do territrio e demais espaos geogrficos, assim como a diviso poltica (nova geometria do poder); as competncias do poder pblico nacional, regional e municipal (novo poder comunal); a estruturao e funes da Fora Armada Nacional. Por isso dizemos que uma experincia em curso. 4. Algumas das recomendaes topam com interesses institucionais que poderiam desviar a reforma policial para no ceder cotas de poder que foram conquistadas na estrutura do Estado: 1) A criao da Polcia Nacional, como corpo uniforme de Polcia Geral, dependente do Executivo Nacional, 2) A definio, instalao do sistema integrado de polcia e a criao e ativao do Conselho Geral de Polcia como mxima instncia de definio, planejamento e coordenao das polticas pblicas de segurana cidad; 3) A eliminao da Polcia Metropolitana e do Corpo de Vigilncia e Trnsito Terrestre em um processo de transio que implique respeito aos direitos humanos trabalhistas. 4) A retirada da Guarda Nacional das funes de segurana cidad, da formao policial e de outros mbitos de exerccio policial; 5) A eliminao dos grupos especiais do Corpo de Investigaes Cientficas, Penais e de Criminalstica, e a retirada desta polcia das tarefas de patrulhamento; 6) A restrio s atribuies dos prefeitos e governadores na vida institucional das polcias (a no ingerncia poltica). 5. A ausncia de polticas pblicas no mbito nacional, estadual e municipal com relao aos temas da segurana pblica afetam diretamente qualquer reforma policial, porque a polcia no mais que um meio para alcanar propsitos de Estado e de governabilidade que, neste caso, no esto claramente definidos. No quero terminar sem me referir necessidade de pensar de forma complexa na reforma policial porque esta apenas a ponta de uma reforma muito mais ampla: a reforma do setor segurana; entendendo que a segurana uma responsabilidade pblica essencial e necessria para alcanar nveis aceitveis de vida boa e de justa governabilidade. Na
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Venezuela, a Constituio da Repblica define a segurana como um direito humano, uma garantia constitucional onde o Estado se responsabiliza pela proteo das pessoas e comunidades frente a ameaas, vulnerabilidades, riscos e agresses a vida, integridade, liberdade, desfrute de seus direitos e cumprimento de seus deveres. Neste sentido, no competncia exclusiva da Polcia. Pensar na reforma policial implica, ento, empreender um caminho de 1) mltiplas reformas para mudar o desenho institucional do complexo sistema de administrao de justia; 2) Integrar no planejamento pblico os assuntos vinculados com a segurana. Ou seja, desenhar polticas intersetoriais para assumir um enfoque de ao pblica integral em matria de segurana cidad; 3) promover mecanismos de difuso sobre a gesto de todas as reformas para que toda a sociedade civil possa estar informada e participe ativamente na correo de todos os desenhos institucionais. Notas
1
O Relatrio anual de PROVEA traz um registro estatstico das pessoas vulneradas em seu direito vida (entre outros) que nos permitiu estabelecer a mdia em um perodo de 16 anos (1988-2006). 2 Cabe indicar que, apesar da campanha para a eleio presidencial (dezembro 2006), os donos dos meios de informao e os candidatos (em geral) respeitaram o acordo de evitar que a Comisso, como uma instncia ministerial fosse desprestigiada em uma sorte de estratgia do debate eleitoral.
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Comunicao
EL
AD LV SA
OR
A POLCIA EM SOCIEDADES PS-CONFLITO

Edgardo A. Amaya Cbar* INTRODUO
Um dos temas-chave dos processos de pacificao (peace building), em pases que saem de perodos de conflito, o restabelecimento da ordem, como pressuposto para a recuperao da institucionalidade. No quadro das aes de cooperao internacional para processos de paz, foram desenvolvidas diferentes estratgias para alcanar esse objetivo, a partir de tipos e graus de interveno em diferentes situaes conflituosas. Em processos blicos de grande envergadura, como na guerra dos Blcs ou em diversos conflitos armados na frica, onde alm dos processos de pacificao h, paralelamente, processos de construo de estado (state building), foram realizadas intervenes por foras internacionais militares como uma primeira medida de restabelecimento da ordem, seguida de posteriores intervenes para o desenvolvimento de condies para a nomeao de autoridades que administrassem a transio. Mas, uma vez iniciada essa trajetria, e com a paulatina sada do atores militares, nacionais ou internacionais, permanecia a necessidade de manuteno da ordem. Dessa forma, verifica-se que o fortalecimento ou desenvolvimento de uma fora policial para tais fins indiscutvel. Regularmente, pases que saem de amplos conflitos ficam com uma institucionalidade debilitada e com pouca capacidade de reverter essa situao. A cooperao internacional, em diferentes nveis e formas, tem apoiado os processos de pacificao, mediante o envio de foras militares no cumprimento de misses de paz. Mas, ao mesmo tempo, registrou-se uma crescente demanda de assistncia tcnica em matria policial, pelos desafios que j foram assinalados. Diversos pases da Amrica Latina na atualidade contribuem com misses de paz em diferentes partes do mundo. Por isso, o conhecimento de fatores relacionados atuao policial em sociedades ps-conflito de grande interesse para que, eventualmente, quando tenhamos que participar dessas iniciativas, saibamos assumir alguns dos desafios que aqui so colocados.
* Coordenador da rea de Segurana Pblica e Justia Penal da Fundao de Estudos para a Aplicao do Direito (Fespad) 215
A polcia em sociedades ps-conflito
CONTEXTOS
Existem casos em que as dimenses dos conflitos fragmentam ou dividem as sociedades. Assim, parte do processo de pacificao requer a gerao de medidas que, como premissa para a desativao da conflagrao, garantam a segurana dos integrantes dos grupos em diviso ou discrdia. Por exemplo, diversos pases, como El Salvador ou Ruanda, tiveram que realizar, em maior ou menor medida, reformas no setor de segurana como parte de seus respectivos processos de paz, para minimizar a inrcia oriunda do perodo do conflito ou a sua manipulao por grupos sediciosos remanescentes. A reforma do setor de segurana1, inserida em um processo de pacificao em sociedades ps-conflito, est orientada para a formao de instituies neutras, ou acima dos interesses que originaram a dissenso, e capazes de administrar os novos tipos de conflitos que surgem nos seus respectivos contextos. Essas mudanas incluem processos de reforma policial que criam novas instituies policiais ou transformam as j existentes. Diversas sociedades sob regimes autoritrios ou ditatoriais, como muitos pases da Amrica Latina, algumas delas precedidas de conflitos armados internos, como no caso salvadorenho, realizaram processos de mudana ou transies polticas, que geraram mudanas institucionais para desmontar as estruturas do Estado anterior e que, geralmente, buscariam a implantao de um regime democrtico (liberdades civis e polticas, eleies limpas, competitivas, plurais e peridicas). No cenrio de conflitos, ou no Estado autoritrio ou pr-transio, regularmente, o aparelho coercitivo (foras de segurana) desempenhou um papel fundamental como instrumento de gesto do poder, tal como se verifica nos antecedentes da reforma policial em El Salvador. Uma vez iniciada uma transio poltica que vise superar esse estado prvio e que seja orientada para a adoo de um regime democrtico, necessrio suplantar ou minimizar a influncia dos atores autoritrios pr-transio e a potencialidade desses em bloquear ou sabotar o processo, como, por exemplo, atravs da capacidade de controle da populao (Cruz 2005: 242). por isso que a reforma do setor segurana um aspecto fundamental da transio, no s pela mudana
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Edgardo A. Amaya Cbar
de relaes de poder na gesto do controle social, mas tambm pelas transformaes da atividade de gerenciamento de conflito dessa sociedade. Como parte da desmontagem das estruturas pr-transio, a transformao das foras policiais um aspecto comum em vrios processos de mudana. Tais processos so denominados como reformas policiais. Mesmo que no se encontre na literatura um esforo exaustivo na definio do que uma reforma policial, segundo Candina (2005) essa teria duas grandes caracterizaes: por um lado, seria um conjunto de transformaes institucionais em padres normativos e aspectos organizacionais, para alcanar maior eficincia e eficcia na funo policial em uma sociedade concreta. Essa viso estaria mais perto da idia de modernizao. Em uma segunda abordagem, seria uma linha de transformao ou mudana de corpos policiais para formas de exerccio da funo policial, emoldurada na responsabilidade democrtica do respeito ao Estado de Direito e aos direitos humanos. nesse ponto que a atuao da polcia exerce um papel transcendental, como um instrumento de pacificao.
DESAFIOS
Desmilitarizao e definio de papis A literatura sobre os processos de reforma do setor segurana e, em particular, de reforma policial em sociedades ps-conflito, so praticamente unnimes em reconhecer que um procedimento bsico a separao das funes das Foras Armadas daquelas inerentes atividade policial, assim como a necessidade de que as Foras Policiais encontremse sob o comando de autoridades civis, fora da influncia militar. As razes para a adoo desse critrio de ao so variadas. Talvez as de maior relevncia so as que tm a ver com o papel negativo protagonizado por foras de segurana militarizadas em diversos conflitos armados, como violadores dos direitos humanos. Mesmo que isso no implique em uma regra obrigatria, onde exista uma relao direta entre uma coisa e a outra, a experincia histrica ressaltou esse fator e colocou como uma questo fundamental na hora de reformar o setor de segurana.
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Em segundo lugar, temos questes de identidade e de adequao institucional. Os exrcitos tm como misso a defesa da soberania e da territorialidade do Estado, em casos de confrontos de grande monta. Por isso, seus mecanismos de interveno so os apropriados para tais circunstncias. Em concordncia com sua misso, sua forma de atuao est condicionada pela eliminao de ameaas claramente identificadas e que so catalogadas como alvos militares. Por outro lado, as foras policiais, desdobradas na vida cotidiana da sociedade, devem enfrentar a complexidade da agitao que se manifesta em diversos espaos e intensidades. Por isso, sua viso do conflito no pode ser taxativa. A polcia se movimenta em um espao cinzento e, portanto, necessita de um padro e de formas de interveno compatveis com o complexo entrecruzado social em que atua. Deve ser considerado, alm disso, que as pessoas com as quais cotidianamente interage so seus pares, e no seus inimigos. Deve se ter em conta que, embora a militarizao faa referncia a um tipo de relao orgnica entre polcia e foras militares, no se limita a ela, mas tambm opera no marco de entidades supostamente civis, que adotam metodologias castrenses de organizao, desdobramento e relacionamento com a sociedade (Palmieri 1998). Por isso a desmilitarizao passa pela adoo de uma identidade, forma de organizao e formao civil das foras policiais, baseadas em uma doutrina democrtica de segurana pblica, submetidas a autoridades civis e auditoria social, como qualquer instituio pblica. Legitimidade e credibilidade O primeiro grande desafio que a instituio policial enfrenta em uma sociedade ps-conflito o da legitimidade e respeito por parte de todos os atores sociais. Por esse motivo, deve contar com procedimentos claros de respeito aos direitos humanos e de aproximao da comunidade, que a diferenciem de antecedentes negativos, como a instrumentalizao de foras policiais, em um contexto de conflito, para fins de perseguio poltica e represso de opositores. No caso de Ruanda, uma das medidas adotadas foi a criao, atravs de um difcil processo, de uma fora policial composta por elementos dos antigos bandos oponentes no genocdio. No caso salvadorenho, mesmo
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que originalmente tenha sido definida a criao de uma polcia completamente nova, no processo de negociao foi estabelecido que as partes que se enfrentaram teriam uma quota de 20% cada uma do plantel policial previsto no novo corpo, e os 60% restantes seriam de pessoal completamente novo, sem vinculos com o conflito armado2. No caso da reforma policial na Guatemala, depois dos acordos de paz de 1996, basicamente foi reciclado o antigo pessoal policial, sem um processo formativo rigoroso prvio3. Esse cenrio foi posteriormente considerado por analistas como causa de deteriorao e do desprestgio de uma polcia com graves problemas de violncia, abusos e corrupo. Todas as reformas devem partir de estruturas e pessoal existente; no uma opo factvel realiz-las de outra forma, salvo em circunstncias excepcionais. No obstante, a maneira como os antigos agentes de segurana so includos na reforma deve ser rigorosamente regulada e verificada, para evitar que violadores de direitos humanos ou pessoas de antecedentes nocivos contaminem a nova institucionalidade. A imparcialidade ou neutralidade da fora policial, face s divergncias de conflitos de grupos sociais, indispensvel para a manuteno da ordem e para a legitimidade social da instituio. A misso consiste em garantir o respeito aos direitos e s liberdades dos cidados por igual, assim como a interveno oportuna, profissional e objetiva na aplicao da lei, de maneira indistinta perante os envolvidos. Violncia ps-conflito Outro aspecto que deve ser considerado como uma varivel importante nos processos de transio ps-conflito ou transies polticas, o surgimento de novas fontes de agitao social, que se traduzem no aumento do delito, devido ao processo de readequao social que se encontra em fase de adaptao, o que supe um transe anmico, enquanto so ajustadas as condies da institucionalidade. Esse aspecto muito delicado, pois gera mltiplos dilemas. Desenvolver um processo de reforma policial em um contexto de violncia social e demanda cidad de segurana, um desafio sumamente complexo. Concomitantemente obrigao de desenvolver uma instituio policial profissional, est a necessidade de favorecer o crescimento quantitativo
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para efeitos de cobertura, acima das necessidades de qualificao. Outra tentao que enfrentada no contexto que analisamos, o do efectismo, isto , forar a reao policial de controle do delito e, por essa via, desvalorizar o papel policial de proteo de direitos e liberdades da cidadania. Seria paradoxal e contraditrio a busca da (..) ordem e da estabilidade por meio da involuo dos processos democrticos e do respeito aos direitos humanos4. Esse contexto demanda a necessidade de implementao de estratgias orientadas reduo de certas variveis, associadas aos ndices delitivos ps-conflitos. Algumas estratgias so de nvel superior, tais como aspectos redistributivos e de ateno a setores populacionais necessitados, assim como programas de insero de antigos adversrios blicos e a implementao de controles sobre vetores de grande impacto na violncia, como os remanescentes de armas circulantes ou grupos renegados do processo de pacificao ou transio, que possam constituir-se em potenciais poderes de fato, que trunquem ou dificultem a transio. No nvel do desdobramento territorial, deve se dar uma aproximao entre a polcia e a comunidade, como um mecanismo para minimizar ou diminuir as velhas desconfianas mtuas que possam existir, gerar confiana e promover o reconhecimento mtuo. Uma parte dos processos de pacificao ps-conflito fundamenta-se na capacidade das instituies de poder gerar confiana, credibilidade e estabilidade na populao. Reforma, ao e inovao Muitas vezes, as reformas policiais, ou do setor de segurana, em contextos de processos de paz ou de transies polticas, esto motivadas por um histrico de foras de segurana violentas, descontroladas e corruptas, de tal sorte que as propostas de reforma so definidas em oposio a tais antecedentes. No entanto, no basta, nem suficiente, somente contar com uma polcia controlada, com um regime legal progressista e transparente. As polcias devem ser eficientes e eficazes para pacificar
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a sociedade da qual fazem parte, e, para isso, necessitam ser dotadas de ferramentas inteligentes de interveno e respostas a demandas sociais de segurana. Isso implica a gerao e instalao de sistemas de informao, anlise e inteligncia policial que permitam contar com um panorama do que acontece na sociedade e possibilite aes precisas e contundentes. Tal como o expressa Rachel Neild, ante as experincias anteriores nesse ponto: (...) foi comprovado que era mais fcil fundar uma nova fora policial com legitimidade poltica, que com credibilidade operacional5. E, nessas circunstncias, a tentao por remilitarizar ou reverter o que foi realizado muito forte para determinados atores polticos. Por outro lado, a formao do recurso humano fundamental no s no seu carter deontolgico (valores institucionais e sociais, em relao aos direitos humanos) mas para o efetivo e correto desempenho de suas tarefas, isto , formao prtica orientada soluo de problemas. Poderia ser feita uma comparao com o futebol: no basta saber as regras do futebol. preciso saber jogar, conhecer a cancha e as jogadas, assim como melhor-las constantemente, para manter o nvel. Uma formao policial adequada pode, por exemplo, ajudar a criar quadros policiais partidrios de uma nova concepo dos direitos humanos e da liderana civil6. A eficincia no s uma questo referente ao seu mandato pacificador, mas tambm diz respeito sua organizao interna e capacidade de gesto. Transparncia e responsabilidade institucional Como colocamos anteriormente, existe uma urgente necessidade de dotar a polcia de legitimidade e credibilidade em uma sociedade fragmentada. Uma das formas de resguardar essa credibilidade e legitimidade, assumindo o controle da funo policial no respeito aos direitos humanos, como um elemento essencial da transparncia institucional. Na medida em que a sociedade percebe que a polcia conta com mecanismos ativos (internos ou externos) para controlar e investigar feitos irregulares ou violaes dos direitos humanos, ter maiores garantias que no ser objeto de abusos e, dessa forma, as possveis desconfianas sero canalizadas nessa direo.
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Responsabilidade democrtica Esse, provavelmente, um desafio que no corresponde somente instituio policial, mas tambm a suas autoridades civis. A polcia, mesmo tendo uma dependncia orgnica do Poder Executivo, e obedecendo a suas diretrizes, no deveria responder a agendas particulares do tipo partidrio, ou de motivao poltica, alheias sua funo. Isso supe tenses particularmente difceis frente a certas liberdades democrticas, tais como a manuteno da ordem em contextos de protesto social. Enquanto, por um lado, possa existir um interesse governamental em aplacar o clamor popular que desprestigia sua poltica e, para isso, intervir policialmente nos protestos, por outro, devemos possa o princpio policial de respeito aos direitos humanos, entre eles, o da livre manifestao e expresso da sociedade. Nesse sentido, a presena de mecanismos de controle institucional e poltico (Parlamento), que garantam a transparncia da funo policial, indispensvel para resolver ou prever alternativas de resposta frente a essas tenses.
CONCLUSES
Antes de emitir concluses, o mais prudente fazer uma advertncia: o que aqui foi apresentado um resumo a partir de diversas experincias e lies aprendidas em variados contextos, com diferentes nveis de sucesso ou fracasso. No existem receitas nicas. As solues e intervenes dependem de contextos concretos e dos equilbrios de poder estabelecidos. No obstante, existe um consenso em manifestar que, para o sucesso da pacificao de uma sociedade ps-conflito, necessria uma fora policial socialmente legtima, que tenha um efeito demonstrativo de estabilidade e construo de institucionalidade. E a forma de alcanar isso atravs do estabelecimento de uma polcia respeitosa dos direitos humanos, eficiente, eficaz, transparente e democraticamente responsvel, que atue a servio de toda a sociedade. O xito do pressuposto anterior est condicionado s limitaes
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prprias de cada processo. A presena de atores externos (internacionais) que supram a ausncia ou debilidade da vontade poltica interna, as necessidades financeiras e tcnicas, e que verifiquem o rigor do processo de implementao e o desempenho da fora policial, foi um dos mais poderosos instrumentos para viabilizar esses processos. A principal meta a ser alcanada por uma polcia em uma sociedade ps-conflito mostrar-se como um exemplo de reconciliao e de superao do enfrentamento passado. E, para isso, deve erigir-se como uma instituio obediente a autoridades civis democraticamente escolhidas e imparcial quanto aos diversos atores sociais e polticos com os quais interage. O estabelecimento de uma viso e misso claramente orientadas pelo respeito aos direitos humanos e pela transparncia institucional, so aspectos basilares para obter credibilidade e autoridade moral ante a sociedade. Mas, igualmente importante, o desempenho de instituies atentas s demandas sociais e capazes de dar respostas efetivas e eficientes, que permitam uma pacificao social sustentvel. Notas
O setor de segurana: Engloba aquelas instituies pblicas com atribuio de produzir segurana, junto com aquelas que asseguram seu controle democrtico, gerncia e superviso () Deve-se assinalar que isto se refere a um tipo ideal de como as estruturas do Estado foram tradicionalmente ajustadas para fornecer segurana pblica. Isto pode diferir grandemente das realidades das situaes nas quais muitos processos de reformas esto sendo levados a cabo. H, certamente, aqueles atores como vigilantes, foras de defesa civil e companhias de segurana privadas, que so, em certos aspectos, um sintoma do fracasso das instituies do Estado em fornecer segurana pblica, lei e ordem () Estas no necessariamente devem ser excludas do setor de segurana, mas colocam perguntas cruciais sobre seu controle e regulao, para assegurar que podem prestar contas. Lilly, Damian; Robin Luckham e Michael von Tangen Page. Governabilidad y reforma del sector seguridad: Un enfoque orientado a metas. Londres, International Alert, 2002. Pg. 9 2 No caso salvadorenho, o processo de incorporao de antigos elementos dos corpos de segurana foi objeto de duras crticas, devido a seus vnculos com graves violaes aos direitos humanos. Posteriormente, membros desse pessoal participaram de graves atos de violncia poltica, que geraram uma crise no processo de paz, ver: Costa, Gino. La Polica Nacional Civil de El Salvador (1990-1997), San Salvador, UCA Editores, 1999. Por isso a lio aprendida que a criao de um novo corpo necessita dos melhores e maiores filtros possveis, para evitar o ingresso de elementos nocivos que possam rachar a confiana na nascente polcia. 3 Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Polica democrtica en Amrica Central. Boletn Enfoque: seguridad ciudadana, WOLA, Washington, outubro, 2002. Pg. 3 4 Washington Office on Latin Amrica. Desmilitarizar el Orden Pblico. La Comunidad Internacional, la Reforma Policial y los Derechos Humanos en Centromrica y Hait. Wola, Washington, 1996. Pg. 1. 5 Neild, Rachel. Sosteniendo la reforma: Polica democrtica en Amrica Central. Boletn Enfoque:
1
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A polcia em sociedades ps-conflito seguridad ciudadana, WOLA, Washington, outubro 2002. Pag. 2. Ibid., Pg. 20.
Bibliografia e Referncias
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Relato Policial
EL
AD LV SA
OR
A PLATAFORMA DO MODELO DE POLCIA COMUNITRIA DE EL SALVADOR

Olga Alfaro de Pinto*
Consiste em estabelecer um modelo de polcia comunitria em El Salvador, com base em estudos de outros modelos de sucesso no mundo, o processo est sendo desenvolvido pela Secretaria de Relaes com a Comunidade da qual sou atualmente chefe. Meta alcanada at a data: o compromisso e aceitao do diretor da Polcia Nacional Civil para que seja elaborada a proposta do modelo e a sua execuo. Ameaas: A possibilidade de alguns chefes se oporem ao processo. Antecedentes: A PNC nasce como um acordo poltico dentro do contexto dos Acordos de Paz em 1992. Seu principal ponto forte o equilbrio democrtico de seus integrantes, originrios dos setores imersos no conflito armado em que se privilegiou a participao de uma alta porcentagem de profissionais acadmicos universitrios no vinculados ao conflito de nveis superior, executivo e, em alguma medida, bsico. O Acordo Poltico para a formao da Polcia Nacional Civil composto da seguinte forma: 20 % agentes oriundos dos antigos corpos de segurana (polcia, guarda nacional, polcia de hacienda corpo de segurana fiscal) 20 % de agentes oriundos da guerrilha. 60 % de elementos oriundos do setor civil (profissionais universitrios). Atualmente, a maioria de seus agentes, em diversos nveis, completaram estudos superiores, como por exemplo: Bsico: 60 % aprox. com nvel de educao superior, sem ttulo
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Inspetora da Polcia Nacional Civil, Mestre em Direitos Humanos e doutoranda em projetos de pesquisa e aplicaes em Psicologia e Sade (Universidade de Granada-Espanha). 225
Plataforma del Modelo de Polica Comunitaria de El Salvador
Executivo: 99 % aprox. com nvel superior (bacharel) Superior: 70 % aprox. com nvel superior (bacharel) importante mencionar que como qualquer polcia do mundo os recursos so limitados e, no nosso caso, no foi planejada a construo de instalaes prprias e a renovao dos recursos. Ao longo dos 14 anos da criao da Polcia Nacional Civil esta vem sofrendo uma deteriorao quanto qualidade do servio policial, alm de ter sido questionada por diversos atos de corrupo, de faltas leves at gravssimas (execues e roubos), e a sociedade civil, os meios de comunicao, a empresa privada e as instituies vinculadas aos direitos humanos que denunciam tais aes. De dentro, como o meu caso, como chefe policial, vemos esta deteriorao como conseqncia de no haver manuais de procedimento definidos, alm de uma superviso inadequada e outras situaes do tipo, e nos sentimos impotentes junto a outros chefes policiais diante de tal situao. No entanto, a raiz desta situao, precisamos iniciar una reengenharia da Instituio Policial, da qual somos participantes muitos membros da polcia que temos incidncia tcnica sobre as mudanas a serem realizadas. Duas das grandes linhas consideradas para iniciar so as seguintes: 1.- o processo de elaborao de um manual de polcia comunitria e o modelo de polcia comunitria que estaria sendo colocado em prtica durante 2008 2.- um componente essencial a estratgia de conseguir a mudana de atitude de cada um dos membros da instituio para assimilar o modelo e isto uma campanha interna denominada Resgate da nossa razo de ser. Em sntese a proposta : Fortalecer as estratgias da relao entre polcia e comunidade, com estrito respeito aos direitos humanos e dignidade das pessoas.
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Olga Alfaro de Pinto
Fica sob responsabilidade da Secretaria de Relaes com a Comunidade (SRCC) e suas unidades, a administrao das polticas, estratgias, planos, programas e modelos de preveno e participao cidad, implementados pelas chefaturas das dependncias policiais. Cada Chefe policial deve colaborar e coordenar de forma funcional o trabalho, segundo requerido pela SRCC e suas Unidades. Cumprir o mandato policial, dedicando-se prioritariamente resoluo dos problemas da comunidade numa relao de parceria, participando da preveno social da violncia e delinqncia, impulsionando e/ou acompanhando diversos programas preventivos institucionais, assim como melhorando a qualidade de ateno cidadania na denncia e investigao. Segundo os Acordos de Paz e a Lei Orgnica da Polcia Nacional Civil, fica implcito todo o exposto anteriormente, considerando que se pode avanar para melhorar os servios policiais em El Salvador. A resistncia a uma Polcia Comunitria por si um desafio, um desafio em relao aos que comandam a polcia e desafio aos polticos deste pas, no entanto, devido s mudanas causadas pela globalizao, a situao geogrfica deste pas, a imigrao e a excluso, que a tornaram violenta e vulnervel, tudo isto contribuiu a que se d importncia a gerar uma mudana institucional, mostrando que a segurana pblica um baluarte para a democracia de qualquer pas.
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PARTE II - POLCIA E POLCIA

Caracteriza a polcia na sua instrumentalidade. Diz respeito organizao, contedo, gesto e modalidades do trabalho policial, circunscrevendo a cadeia de comando e controle, comunicao, inteligncia e computao (C3IC). Reporta-se aos condicionantes polticos, estratgicos, tticos e logsticos para o desenho e o emprego dos recursos policiais. Refere-se aos elementos de contorno para a avaliao da polcia em relao aos seus fins e diante de seus meios.
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Artigo
S RA
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BASES CONCEITUAIS DE MTRICAS E PADRES DE MEDIDA DE DESEMPENHO POLICIAL 1

Profa. Dra. Jacqueline de Oliveira Muniz* Prof. Dr. Domcio Proena Jnior**
1. INTRODUO
Como medir o que a polcia faz? necessrio tratar a questo de frente. Buscar refgio nas perspectivas de que a avaliao policial seria um saber inicitico, vedado a quem no tenha a vivncia policial, ou que o trabalho da polcia se resume a dar insumos ao sistema de justia criminal e agncias de assistncia social, ou a alguma relao entre efetivos policiais e populaes policiadas, so blsamos que anestesiam, mas no do soluo. So insuficientes para avaliar a polcia. Induzem a erros corporativistas, funcionalistas ou empiricistas que acabam por ignorar o que a realidade do trabalho policial, chegando a inverter os termos de seus sucesso e fracasso. Reduzir a polcia aos resultados pontuais de aes espetaculares ou memorveis, aos nmeros de pessoas e bens apresados, convergncia com alguma medida de proporo demogrfica esvazia a funo policial, simplificando-a em cifras progressivamente estreis. De tais perspectivas, emerge a falsa impresso de que no haveria como aferir o desempenho policial propriamente dito, ou pior ainda, que o que a polcia faz, e como faz, irrelevante em si mesmo. Seria ento impossvel formular e, por sua vez, avaliar, qualquer orientao ou poltica pblica (policy) sobre a polcia [Cusson 1999 cf. Reiner 1996, Sacco 1996, Diedizic 1998 e Walker 2004]. Nada disso se sustenta diante da literatura de estudos policiais [Bayley 1996, Kelling 1996]. Mas mesmo essa literatura reconhece que medir o que a polcia de fato faz um dos maiores desafios contemporneos para a Segurana Pblica2, e isso basta para colocar a sua relevncia3. Neste ambiente, compreende-se que vicejem modismos, em que um ou outro arranjo parcial, independente de sua aplicabilidade e valor
Profesora do Mestrado em direito da Universidade Candido Mendes. Diretora Cientfica do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (IBCC). Consultora da Rede de Policiais e Sociedade Cvil na Amrica Latina. ** Professor da Coppe/UFRJ, Ordem do Mrito da Defesa, Membro do Instituto Internacional de Estudos Estratgicos (IISS, Londres) e da Associao Internacional de Chefes de Policia (IACP , 2 3 0 Leesburg, Va), Diretor Cientfico do Instituto Brasileiro de Combate ao Crime (IBCC).
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Jacqueline de Oliveira Muniz e Domcio Proena Jnior
pontual, acabe erigido em frmula capaz de dar conta do desempenho policial. Isso particularmente danoso quando indicadores so transplantados de uma realidade social para outra, sem qualquer ateno para as circunstncias, contextos e limites de sua aplicao original. Passase o tempo, por vezes um tempo breve, e a incapacidade do modismo da ocasio acaba levando a um novo modismo. Diversas abordagens teis em seus locais e para seus propsitos de origem foram destrudas pela implantao apressada, distorcendo o que pudessem informar e alimentando um ceticismo quanto utilidade de qualquer abordagem4. A questo compreender que indicadores e abordagens necessitam de insero mais ampla para que possam contribuir de maneira significativa ao entendimento. Isso expressa, em parte, a necessidade de se situar um indicador ou abordagem em termos de sua origem, que inclui os elementos normativos tanto quanto as expectativas e representaes sociais do que seja e para que exista a polcia. Mas expressa de maneira decisiva que s se pode dar uso, ou apreciar, ou criticar um indicador ou abordagem quando se tem claro os termos pelos quais eles expressam o entendimento sobre o que e porque medir. Esse o rumo proposto para o presente texto. Estabelecer os termos pelos quais se pode dar conta do que relevante medir para avaliar o desempenho policial, compartilhando de maneira transparente porque so estes os termos necessrios e suficientes para dar conta da realidade da polcia. Prope-se estabelecer as bases conceituais das mtricas do desempenho policial, das quais depende a capacidade de produzir padres de medida que tenham significado, constituindo o substrato conceitual da apreciao, uso e crtica de todo e qualquer indicador ou abordagem. Para isso, inicia-se pela apresentao da teoria de polcia, que enquadra os fenmenos da realidade policial, explicando-os e relacionandoos. Em seguida, apresentam-se de maneira sumria os elementos conceituais de mensurao do desempenho. A isso se segue o corpo principal da apresentao: a instituio de mtricas e padres de medida capazes, necessrios e suficientes de lidar com o cerne teoricamente identificado do lugar de polcia: o exerccio autorizado do uso de fora sob a lei. Finalmente, apresentam-se algumas consideraes finais sobre as circunstncias e a utilidade potencial da capacidade de avaliao do desempenho policial.
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Bases Conceituais de Mtricas e Padres de Medida do Desempenho Policial
2. TEORIA DE POLCIA: O MANDATO POLICIAL

Alguns dos mais influentes autores contemporneos do campo dos Estudos Policiais no elaboraram uma teoria da polcia que buscasse dar conta do fenmeno policial. Optaram por abordar questes especficas acerca das prticas policiais. Skolnick [1966] aponta como o dilema entre lei e ordem estrutural e permite compreender as prticas policiais nas sociedades democrticas. Muir Jr. [1977] ambiciona analisar as dinmicas de poder pela caracterizao de diferentes tipos-ideais de coero nas interaes entre policiais e cidados. Klockars [1985] apresenta a tenso constitutiva entre prticas ostensivas e investigativas como reveladora da natureza do trabalho policial. Bayley [1985] prope uma teorizao do policiamento ao longo da histria, em busca de uma compreenso dos diversos mecanismos de regulao e controle social. Neocleous [2000b] teoriza sobre as funes sociais da polcia, enfatizando o seu papel como um instrumento de dominao de classes. Rathz [2003] oferece uma sntese das prticas policiais com relao ao uso da fora, afirmando que uma teoria da polcia, ainda que til, no necessria para o entendimento da ao policial. Feltes [2003] vai mais longe afirmando que inexiste uma teoria de polcia e que seria necessrio constru-la. Proena Jr & Muniz [2006b] desdobram a teoria de polcia de Bittner, evidenciando as implicaes do mandato do uso da fora nos processos de auto-regulao social, a partir da anlise dos experimentos de patrulha em Kansas City e Newark e das greves policiais no Brasil. Todos estes trabalhos dialogam, de maneira direta ou indireta, mais ou menos explcita, com a proposta de Bittner [1974] de uma teoria de polcia5, cujo centro a conceituao do mandato policial. 2.1. Conceito e Praxis de polcia a partir de Bittner De acordo com Bittner, o mandato autorizativo da polcia o uso da fora. O conceito de polcia corresponde proposio de que a polcia, e apenas a polcia, est equipada [armada e treinada], autorizada [respaldo legal e consentimento social] e necessria para lidar com toda exigncia [qualquer situao de perturbao da paz social] em que possa ter que ser usada a fora para enfrent-la. [Bittner 1974: 256]. Esta conceituao de polcia pretende superar a perspectiva de que a dicotomia entre oficial da lei e oficial da ordem explicaria todo o contedo do trabalho policial [Banton 1964], sendo a soluo para o clssico dilema entre lei e ordem
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[Skolnick 1966, Muir Jr 1977]. Ao conceituar a polcia como uma realidade que compreende, mas no se reduz, s prticas de policiamento, Bittner revela a iluso emprica, simplista, que equivale o que as polcias fazem ao porque fazem e, com isso, ao que a polcia . Expe como tal lapso ou relapso do olhar reifica as formas departamentais de diviso do trabalho policial, patrulha e investigao, como expresses necessrias e suficientes, nicas e ltimas do lugar de polcia [cf. Bittner 1967, 1970, 1983]. Bittner reconstitui a integralidade do trabalho policial dando conta de duas dimenses empricas: o que se espera que a polcia faa e o que ela de fato faz. Identifica o uso da fora como o atributo comum que articula as expectativas sociais em tudo que a polcia chamada a fazer e o contedo substantivo de tudo que a polcia faz. Estabelece, desta forma, a plenitude do mandato policial, delimitando conceitualmente o que a polcia . Porque a polcia est autorizada a usar da fora, e se espera que ela o faa sempre que isso seja necessrio, que ela chamada a atuar quando algo que no deveria estar acontecendo est acontecendo e algum deve fazer algo a respeito agora (Bittner 1974: 249, nfases no original). Isso revela porque a polcia pode atender a emergncias, respaldar a lei, sustentar a ordem pblica, preservar a paz social, ou desempenhar quaisquer outras funes sociais. Esclarece porque as polcias executam as mais diversas formas ou padres de policiamento. Enfim, explica que a polcia seja chamada a atuar, e atue, em todas as situaes em que a fora possa ser til. Por que a polcia que chamada quando a fora pode ser til? O que distingue o uso de fora pela polcia do uso de fora por quaisquer outros atores? A polcia uma resposta ao desafio de produzir enforcement sem que este leve tirania ou passe a servir interesses particulares. Por esta razo, o uso de fora pela polcia tem um propsito poltico distintivo e invariante: produzir alternativas pacficas de obedincia sob consentimento social, no Imprio da Lei. Isto corresponde a uma destinao do uso da fora para fins restritos e transparentes, de tais maneiras e com tais controles, que o salvaguarde de se converter numa ferramenta de opresso ou num instrumento a servio de indivduos ou grupos de poder. A natureza poltica da polcia aqui se revela de forma clara e explcita: a polcia o instrumento legal e legtimo de respaldo pela fora dos termos do
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contrato social de uma determinada comunidade poltica (polity). A polcia se interpe, e se espera que ela se interponha, entre vontades em oposio ou interesses em conflito, em qualquer outra situao que ameace a paz social, arrisque direitos e garantias, ou viole as leis. A polcia um instrumento de poder, cuja interveno produz obedincia pelo uso apropriado de fora sempre que necessrio, nos termos e formas da pactuao social. A autorizao socialmente conferida para o uso de fora pela polcia objeto de constante negociao na realidade social. Ela processual, ainda que os seus contornos estejam dados por um consentimento prvio, oriundo do pacto social, instrumentalizado numa dada forma de governana. Esta autorizao social resulta do embate continuado entre as mltiplas dinmicas de legitimao do mandato policial, as quais se alimentam das representaes sociais acerca da polcia e da lgica-em-uso do fazer policial. A autorizao da polcia para vigiar, intervir e usar de fora para produzir obedincia se encontra, ela mesma, sob controle coletivo, submetida aprovao dos olhares vigilantes dos grupos sociais. A produo de obedincia respaldada pelo uso policial de fora tem limites, seja em termos de sua aplicao, seja em termos do alcance das solues que pode impor. Isto empresta um carter pragmtico e finito soluo policial. Se, por um lado, a polcia pode impor uma soluo imediata, de sua prpria lavra, sem admitir atraso, recurso ou recusa, por outro, toda soluo policial expediente, parcial e finita no tempo. Assistir, socorrer, dissuadir, comandar, sujeitar, submeter, ou o que quer que a polcia possa fazer transiente e provisrio. A provisoriedade da soluo policial reflete tanto a impossibilidade deste tipo de soluo dar conta das causas dos eventos sociais em que a polcia intervm, quanto a inviabilidade da sustentao de coero pela fora por tempo indeterminado. A soluo policial se dirige a situaes, conflitos, atos e atitudes. Ela uma resposta sua existncia e a seus efeitos, posto que os processos sociais que os produzem esto aqum do lugar de polcia e alm do alcance de sua instrumentalidade. A soluo policial est constrangida pela legalidade e legitimidade que conformam o lugar de polcia. Isso, a seu turno, determina as alternativas admissveis quando a polcia usa de fora, exigindo, moderando, modificando ou proibindo determinadas escolhas ou possibilidades tticas, de maneira que as alternativas de obedincia que a polcia pode impor sejam pacficas. A polcia atua com estas regras de enfrentamento, estabelecidas para assegurar que os meios no atentem
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contra os fins, espelhando o pacto social de uma comunidade poltica (polity) sob o Imprio da Lei. Porque a soluo policial resulta de uma alternativa pacfica de obedincia sob consentimento social, ela admite reviso, emenda ou reverso poltica, legal ou judiciria. O poder de decidir sobre o tipo soluo mais adequada a um certo tipo de evento, ou mesmo de decidir agir ou no agir numa determinada situao, revela que a tomada de deciso discricionria a prxis essencial da polcia. Por sua prpria natureza e contexto, a soluo policial s pode ser produzida atravs de uma abordagem autnoma. A produo da soluo policial, premida pelas circunstncias e exposta s contingncias da vida social, revela uma temporalidade particular, transversal. A soluo policial se d num tempo presente estendido. Inscreve-se numa sucesso de eventos, conexos ou desconexos, contnuos ou descontnuos, envolvendo dinmicas multi-interativas, cujas intensidade, densidade e conseqncia impem a tempestividade do agir para o agente policial. Isto torna impossvel pr-determinar a ao de cada policial em cada situao, precisamente porque os elementos idiossincrticos presentes em uma situao particular podem constituir o relevo mais importante na soluo policial, e igualmente impossvel conhec-los at que se revelem de maneira concreta, imediata, presente. O contedo do que seja a ao policial no redutvel a um roteiro pr-determinado, nem passvel de ser dirigido por outrem, nem mesmo afeito a um conjunto rgido de princpios normativos. Isso caracteriza o trabalho policial como sendo profissional no sentido estrito e tcnico do termo. A deciso sobre a forma de agir pertence inescapavelmente ao policial individual, que depende de seu poder discricionrio para poder realizar o seu trabalho. Por conta disso, a ao policial est sujeita apreciao poltica, social ou judicial apenas a posteriori. diante deste entendimento que se pode compreender como a iniciativa da ao policial resulta de uma avaliao ad hoc pelo agente policial. Esta avaliao est sujeita a diretrizes amplas quanto a sua oportunidade e iniciativa, quanto a sua prioridade e contedo, emanadas da organizao policial ou apreendidas num determinado contexto. Ordinariamente ela se realiza independente de um enquadramento legal prvio. O poder discricionrio da polcia revela-se, ento, bem mais amplo do que a autorizao do uso da fora [cf. Brooks 2001, por exemplo].
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Reporta-se no apenas as oportunidade e propriedade do uso de fora, mas alcana a pertinncia e a forma de toda e qualquer atividade policial, uma vez que corresponde ao exerccio da governana, ao exerccio da tomada de deciso poltica na esquina (streetcorner politics). Sem embargo, o poder discricionrio ganha em complexidade e latitude quanto mais o agente policial esteja envolvido com as tarefas de policiamento, as quais esto, por sua visibilidade, mais expostas apreciao e ao controle sociais. A contrapartida delegao aos policiais de poderes superiores aos de um cidado comum, em especial a possibilidade do recurso coero pelo uso de fora, a apreciao cotidiana dos atores sociais diante de cada fazer de polcia. Estes atores reiteram, ou no, sua confiana na polcia. Como resultado desta apreciao, confere-se, ou no, legitimidade, emprestando ou no credibilidade s solues policiais. Sem embargo do impacto potencial de desvios de conduta e erros, esta apreciao que afere a aderncia das regras de enfrentamento e dos procedimentos policiais aos termos presentes do mandato policial, sob Imprio da Lei. A esta altura, oportuno comentar alguns dos ganhos da posse de um conceito de polcia. Conceituou-se polcia como sendo quem responda pelo mandato do uso da fora sob consentimento social, no Imprio da Lei em uma comunidade poltica (polity). Tal construto permite um ordenamento consistente das realidades relacionadas com o uso da fora no interior dos territrios, identificando de maneira clara quais delas correspondem polcia, quais no e porque. Esta classificao se faz pela apreciao das regras de enfrentamento, que determinam as alternativas de uso da fora. Onde as regras de enfrentamento expressam o contedo do mandato policial, tem-se polcia. Neste caso, o conceito serve para que se possa apreciar o quanto as atividades de uma organizao policial se aproximam ou se afastam do ncleo duro que singulariza o lugar de polcia. Do ponto de vista conceitual, qualquer organizao que atue, ou passe a atuar, sob regras de enfrentamento que expressem o mandato policial de facto polcia, independente se esta atuao permanente, interina, ou pontual. Isso esclarece os termos pelos quais se pode fazer uso das organizaes em um Estado para o cumprimento do mandato policial, independentemente de sua destinao formal ou de sua identidade
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institucional, como o caso, por exemplo, do uso dos contingentes militares como polcia em Misses de Paz [Diedizic 1998, Hansen 2002] que seguem dependentes da legitimidade da populaes que policiam, mesmo que estrangeiras e sem um idioma em comum [Kelly 1998, Schmidl 1998]. Da mesma forma, revela que organizaes de fora que no atuam sob regras de enfrentamento que expressem o mandato policial no so, de facto, polcias, ainda que possam s-lo de jure, ou realizar uma ou mais atividades que emulem o trabalho policial. Neste caso, a despeito de sua origem domstica ou externa, caracterizam-se como foras invasoras, de ocupao ou de represso ao dissenso, que sustentam distintas formas de opresso sobre as populaes nos territrios em que atuam. interessante observar que a conceituao de polcia traz consigo um resultado curioso no que diz respeito ao relacionamento entre o Estado Democrtico de Direito e o alcance da ao policial, que contraria o senso comum. Ao contrrio do que se imagina, o crculo virtuoso da polcia torna-se possvel e factvel medida em que avanam os processos de constituio, expanso e consolidao dos direitos civis, polticos e sociais. A garantia dos direitos constitudos e o reconhecimento de novos direitos, difusos ou emergentes, justificam, ampliam, adensam e atualizam regras de enfrentamento e procedimentos policiais adiante, simultaneamente ou na esteira de sua expresso legal. Ensejam espaos e formas de controle e participao social na administrao do Estado, induzindo espaos de transparncia que propiciam o aperfeioamento das prticas policiais. Estas dinmicas de transformao social vivificam os contornos do mandato policial, levando a que surjam novas funes e atribuies para as polcias que, neste contexto, tm cada vez mais o que fazer e insumo para faz-lo cada vez melhor. Assim, no no chamado Estado Policial que se teria uma era de ouro das polcias. A rigor, o lugar de polcia sequer existe em tal Estado, posto que ele se confunde com a prpria governana, correspondendo a alguma forma de tirania. Em tal contexto, o consentimento social, o Imprio da Lei, ou ambos, no informam o uso de fora. O apego a esta fantasia pode alimentar-se da crena de que, num Estado Policial, as solues policiais deixariam de ser provisrias e finitas, passando a ser definitivas e completas, a ponto de promover uma sociedade quimrica, sem desordem ou crime. Edifica-se, desta forma, uma falsa nostalgia de que quando a polcia pode tudo ela uma polcia melhor.
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2.2. Para alm de Bittner: os efeitos da polcia Em seus termos originais, Bittner [1974] define polcia como o exerccio autorizado do uso da fora no interior de uma dada comunidade poltica. Contudo, no desdobra as implicaes de sua prpria formulao, cujo mrito inegvel. No aprecia, de modo explcito e conseqente, o que seja o uso da fora e as formas pelas quais a autorizao para o seu emprego se expressa numa sociedade. Tudo se passa como se tomasse os termos que emprestam singularidade ao mandato policial como realidades presumidas, dadas a priori. Tal ordem de naturalizao acaba por ocultar a realidade mesma da prxis policial que sua prpria conceituao fez aparecer. Mesmo em textos posteriores, Bittner [1990b] expressa um entendimento do uso da fora como sendo pura sano, restrita unicamente ao ato fsico, sem considerao da utilidade de seu potencial. Da mesma forma, num texto escrito com David Bayley [Bayley & Bittner 1985] contenta-se em anunciar a autorizao social como uma realidade auto-referida, abstrata, despida das representaes, expectativas e contextos sociais que lhe emprestam materialidade em termos da confiana pblica e da credibilidade policial. Percebe-se como os contedos dos dois termos centrais do mandato policial, uso de fora e autorizao social, ficam aqum da ambio conceitual da prpria formulao terica de Bittner. Para se compreender plenamente a prxis policial necessrio dar conta, por um lado, da integralidade do uso de fora pela polcia, e por outro, do alcance da autorizao social, relacionando-as. S assim tornase possvel apreciar o desempenho da polcia de forma consistente. Tratase, ento, de ir alm de Bittner. Trata-se de compreender os efeitos da polcia na comunidade poltica que ela policia, resgatando as inter-relaes entre o que a polcia faz e pode fazer, o que ela ou pode ser, luz do que se espera e consente que ela seja e faa. 2.2.1. Uso pontencial e concreto da fora: a possibilidade de ao policial6 No contexto dos relacionamentos humanos, o uso de fora expressa uma forma particular de produzir coero. Seus fins so os mesmos que os de qualquer alternativa coercitiva: submeter vontades, alterando
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atitudes e influenciando comportamentos de indivduos e grupos. O que a distingue de todas as outras formas coativas so seus meios, os meios de fora. No h como compreender o uso de fora como um fenmeno autnomo, que existe em si mesmo, algo exterior s relaes sociais e, por isso, capaz de interromp-las ou substitu-las. O uso de fora um instrumento a servio das formas de exerccio de poder, com tudo que este tem de paixes, vontades e interesses. A alternativa do uso de fora expressa um modo particular de interao social, to previsvel como qualquer outro. Neste sentido, o uso de fora reflete as expectativas sociais quanto sua possibilidade e conseqncia, conformando sua experimentao antecipada como um fato possvel ou sua vivncia como um ato manifesto. Isto revela a integralidade das expresses empricas do uso (potencial e concreto) de fora. Permite compreender seus efeitos, sobretudo onde a sua manifestao em ato no teve lugar, isto , onde a apreciao de sua potencialidade foi suficiente para dobrar vontades. Este efeito no menos uso de fora porque prescindiu da realizao em ato. Ao contrrio, revela-se plenamente uso de fora ao produzir coero. Com o exposto, esclarece-se o universo de resultados plausveis da prxis policial em termos da utilidade da fora. O potencial de fora explica os efeitos dissuasrios e, em alguma medida, preventivos da presena da polcia, ou at da possibilidade desta presena. O concreto de fora explica os efeitos repressivos e, em alguma medida, dissuasrios da ao manifesta da polcia. Os termos do exerccio autorizado do uso da fora configuram o rol de alternativas tticas admissveis para a polcia numa dada comunidade poltica (polity). , precisamente, a autorizao ou consentimento social, traduzido em aderncia social, pactuao poltica e dispositivos legais, que do o contedo das regras de enfrentamento sob as quais a polcia executa o seu mandato. Isso to mais evidente e distintivo quanto mais prximo se est da ao manifesta da polcia, onde a oportunidade do concreto de fora se pe. Uma polcia pode estar autorizada ou no a usar determinados armamentos ou tticas em funo das exigncias colocadas pelas regras de enfrentamento. Estas podem exigir, modificar, moderar ou proibir alternativas de uso de fora, dando conta das representaes, expectativas e contextos sociais especficos de uma polity
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em relao sua polcia. V-se, assim, como o uso de fora que a polcia faz e pode fazer depende do que se espera e consente do que ela seja e faa. Depende, enfim, da idia de polcia numa comunidade poltica. 2.2.2. A idia de polcia: a expectativa do mandato policial No processo de fabricao simblica e material da ordem social, a autorizao que conforma o mandato policial, emprestando contedos especficos sua realizao, resulta do que uma comunidade poltica, de modo mais ou menos tcito, espera, deseja e consinta que sua polcia seja e faa em prol da sustentao da ordem social7. Isto o mesmo que dizer, que o consentimento social que sustenta o lugar de polcia reflete uma idia de polcia elaborada e negociada pelos diversos grupos sociais que constituem uma dada sociedade policiada. A Idia de Polcia pode ser compreendida como um conjunto diverso de representaes e expectativas sociais acerca da polcia, seus papis e funes na produo de controle social. Refere-se, assim, s percepes sobre o exerccio da coero pelo uso (potencial e concreto, lembre-se) de fora. Trata-se de um universo de significaes associadas a um tipo particular de autoridade poltica as quais se encontram em permanente construo, ao sabor das experimentaes e vivncias constitudas nas e pelas prprias interaes entre policiais e demais atores sociais. Na dimenso da prxis social, a idia de polcia retrata o modo mesmo como as polcias esto e vo sendo inscritas no imaginrio social de uma sociedade ao longo do tempo. Retrata as concepes e vivncias de uma comunidade poltica sobre a prxis policial. Remete capacidade da Polcia (The Police) cumprir o mandato policial, produzindo alternativas pacficas de obedincia pelo uso da fora (policing stricto sensu), segundo as regras sociais do jogo e sob o Imprio da Lei, de acordo com um determinado conjunto de prioridades de governo (policy) fruto do processo poltico (politics). A idia de polcia articula-se, de forma sensvel, com os instrumentos de controle e regulao da ordem social. Ela estimula, e at mesmo induz, a busca pelos mecanismos comunitrios de auto-regulao, que seguem sendo o recurso primeiro e mais importante a ser esgotado nas dinmicas conflituosas. Isto se d porque as expectativas quanto ao mandato policial
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e sua prxis orientam as ponderaes e escolhas dos atores sociais quanto aos meios empregveis e suas conseqncias diante do fim pretendido por cada um deles em seu convvio e no encaminhamento da soluo de seus problemas. A existncia da polcia como uma alternativa de produo de coero passvel de ser mobilizada por todos motiva mudanas nas estratgias sociais de convivencialidade e na administrao de vontades em conflito. A Idia de Polcia engloba todos os possveis efeitos que a polcia pode produzir em razo de sua existncia, da expectativa ou manifestao de sua presena ou ao. Revela e articula os efeitos indutores sobre a auto-regulao social: os efeitos preventivos quando a polcia no est fisicamente presente, dissuasivos quando ela se faz presente sem agir, e repressivos quando ela atua para frustrar aes que atentem contra a paz social ou violem as leis. Seu alcance pode ser visualizado na seguinte ilustrao (Figura 1):
Figura 1. Efeitos da polcia na ordem social
Os efeitos da existncia da polcia, da presena policial e da ao policial propriamente dita dependem, se subordinam, aos instrumentos de controle da ordem social que so estruturalmente anteriores ao policial e conformam o contexto de sua prxis. Estes mecanismos de regulao intergrupais e intragrupais, formais ou informais, diretos ou indiretos, manifestos ou potenciais, expressam nveis diferenciados e descontnuos de coero social, constituindo a infra-estrutura do exerccio do mandato policial. a sua dinmica que conforma o campo de possibilidades dos efeitos policiais, e no a prpria polcia. Isto qualifica,
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uma vez mais, o carter intrinsecamente finito e provisrio das solues policiais na construo da ordem social. A idia de polcia, com tudo que ela significa em termos de expectativas e vivncias relacionadas existncia da polcia e execuo do seu mandato, media a aceitabilidade e a adeso s solues policiais, determinando as formas do recurso fora para produzir obedincia. Contextualiza os efeitos preventivos e dissuasrios da presena policial pelo impacto do uso potencial de fora, situando a oportunidade dos efeitos repressivos da ao policial pelo uso concreto de fora. A pertinncia do uso concreto de fora um dos fatores que fortalece ou fragiliza a autorizao social da polcia, reforando ou no a credibilidade das solues policiais. A idia de polcia tem a sua expresso mais aparente e instrumental na credibilidade policial. A credibilidade policial pode ser compreendida como um tipo de sntese funcional da idia de polcia, uma forma de apreenso do consentimento social quanto ao exerccio autorizado do uso da fora no interior de uma dada comunidade poltica, sob o imprio da lei. Nas dinmicas de controle e auto-regulao social, a credibilidade policial traduz as expectativas coletivas de que a polcia vir, se far presente, naquelas situaes em que se deseja que a polcia apresente-se como uma alternativa necessria, ofertando solues aceitveis. Corresponde percepo de que a polcia capaz de cumprir o seu mandato, respondendo em cada situao vivida e no conjunto de todas as interaes com a sociedade, ao que polcia ou deve ser tanto quanto aos por que e para que e como fazer polcia. A credibilidade policial instrumentaliza a confiana e a adeso sociais diante da perspectiva do quanto a polcia uma alternativa equnime e igualitria, competente para construir solues diferenciadas e aceitveis em uma ampla variedade de circunstncias, exteriores aos interesses particulares, porm obedientes ao pacto social e s leis. Em cada soluo policial, tem-se ou no o reforo da credibilidade policial, resultante do questionamento cotidiano do mandato e prticas policiais pelos indivduos e grupos sociais. a credibilidade policial que mais imediatamente considerada quando se chama ou no a polcia, aceita-se ou no o que ela prope, acredita-se ou no no que ela faz, diz que faz, informa ou sugere; quando se contempla a adoo ou no de arranjos particulares de uso de fora.
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Quando uma polcia desfruta de razovel credibilidade, passa a operacionalizar o controle social com um grau de adeso tal que a orientao policial tomada, e cada vez mais expressa, nos termos presentes da pactuao social mais ampla. Neste contexto, a ao policial apresenta uma elevada consonncia com os termos e requisitos do mandato policial. Essa perspectiva tem lugar quando a polcia, de maneira transparente, continuada e, sempre que necessrio, explcita, reconhece, se constrange e adapta aos requisitos cambiantes de tal mandato. As regras de enfrentamento, os procedimentos e as prticas policiais tornam-se cada vez mais conhecidos, compartilhados e apreciados pelos indivduos ou grupos. Isto, por sua vez, empresta crescente previsibilidade s aes policiais, ampliando e reforando a adeso social s solues policiais. Tem-se, com isso, uma maximizao do controle social da polcia. Em contextos de significativa credibilidade policial, o questionamento das aes policiais reveste-se de um carter pedaggico, resultante do acervo de saberes partilhados entre polcia e sociedade. Isso instrui tanto os agentes policiais quanto a comunidade sobre o que fundamenta e como se operacionaliza uma soluo policial. Permite a vigncia de formas de controle que se aproximam da responsabilizao plena das solues policiais e da prestao de contas sobre como, e porqu, foram produzidas. Estabelece-se, assim, um equilbrio sutil entre a polcia obediente ao mandato policial e uma comunidade que consente em obedecer sua polcia. Uma alta credibilidade policial significa que o pblico reconhece sua polcia, e a polcia se reconhece no pblico. Quando uma polcia desfruta de pouca credibilidade, seu papel indutor no controle social esmaeceu a tal ponto que suas solues, quaisquer que sejam, so recebidas com desconfiana antecipada ou suspeita prvia. Estas solues so percebidas como alheias aos termos presentes da pactuao social mais ampla, dissonantes em relao ao que seja considerado aceitvel em seu contedo ou forma. Baixa credibilidade amplia e recrudesce os nveis de resistncia ao policial, comprometendo os efeitos indutores da polcia em termos de resultados preventivos e dissuasrios, acabando por sobrelevar artificialmente as solues repressivas diante de qualquer situao que ameace a paz social ou o cumprimento das leis. Neste contexto, motiva-se a disseminao de atitudes intolerantes, discriminatrias e provocativas dos indivduos em relao polcia e da polcia em relao ao pblico.
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Na medida em que a policia torna-se, e sente-se estrangeira aos olhos de sua comunidade, passa a ser ameaada diante de qualquer questionamento social e, ao mesmo tempo, percebida como uma ameaa a esta comunidade. A perda de credibilidade policial corresponde, tacitamente, a uma fragilizao da autorizao social, uma perda de legitimidade da polcia para exercer o seu mandato. Uma polcia desautorizada se v premida ao exerccio de uma conduta pautada unicamente pela lei, arriscando-se a impor uma viso intolerante de ordem que conflita com a ordem social propriamente dita. Em contextos sociais de baixa credibilidade policial, aumenta-se o risco do recurso fora reduzir-se sua dimenso concreta. Cria-se o cenrio no qual uma polcia desautorizada usa de fora concreta com mais freqncia e intensidade do que seria oportuno e apropriado. Isto por sua vez aumenta ainda mais o descrdito e resistncia social, incitando mais o uso concreto de fora. importante assinalar que a rotinizao do uso inoportuno ou inapropriado de fora evidencia que uma dada polcia tornou-se menos capaz do exerccio do seu mandato, agregando custos e riscos. Paradoxalmente, esta situao coloca uma demanda crescente sobre os recursos policiais. A polcia tem que gastar mais tempo e esforo para atuar em cada evento porque se confronta com resistncias prvias e recrudescimentos. Como resultado, a polcia lida com um nmero menor de eventos, por conta da imobilizao por longos perodos dos agentes policiais em cada atendimento. Demora cada vez mais para atender chamados e tende a declinar de atend-los, especialmente nos casos de emergncia e nos perodos de alta demanda. Isso refora a perda de credibilidade da polcia, na medida exata em que cham-la deixa de produzir resultado. Quando desconfiana e suspeita da polcia se transformam numa recusa da soluo policial, chega-se a inviabilizar a presena da polcia em determinados territrios, em certas comunidades, sobretudo aquelas expostas a alto risco social, as assim chamadas reas degradadas. No limite, a populao pode excluir deliberadamente as solues policiais como uma alternativa aceitvel. Neste caso, no tem porque chamar mais a polcia ou esperar por ela, podendo mesmo vir a resistir ativamente s solues ou, at, presena policial. Qualquer alternativa de resoluo de
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conflitos, violenta ou no, legal ou ilegal, passa a ser prefervel ao envolvimento da polcia. Nestes casos, a polcia passa a ser percebida como invasora, como fora de ocupao: ilegtima, ainda que possa estar legalmente respaldada. Neste contexto, a polcia se v diante da terrvel situao de ser sentida como um instrumento de opresso. Se a credibilidade policial cai a tal ponto que se reduz to somente credibilidade de agentes ou equipes policiais individuais, tem-se o prenncio do colapso da polcia como o exerccio autorizado do uso da fora sob o Imprio da Lei. A vspera do instante em que pode se perder a expectativa pblica de que h uma polcia e que ela vir. Quando a credibilidade policial se aproxima de tal ponto, pode ser tarde demais. Exatamente quando a polcia necessitaria de toda a presteza para poder recuperar sua credibilidade, quando ela se revela menos capaz de agir. A reduo da autorizao social sua dimenso formal, protocolar, de jure, removeu da polcia a capacidade de produzir a totalidade de seus efeitos pela cristalizao de uma Idia de Polcia cujas expectativas quanto ao mandato policial so inteiramente negativas. A polcia passa ento a ser percebida como um mal, que nem mais se justifica como necessrio, a menos da emergncia mais extrema que, paradoxalmente, se torna mais freqente porque a soluo policial no est mais disponvel como uma alternativa rotineira. Aqui, a polcia pode viver a sua hora mais desesperada: chamada a lidar com um nmero cada vez maior de demandas requisitando sua interveno. Isto inclui chamadas que nunca teriam chegado polcia, a no ser pela perda da credibilidade policial; chamadas nas quais a simples perspectiva da chegada da polcia teria sido o bastante. Isto tambm inclui demandas por reforos do efetivo policial independente de necessidade real, precisamente porque a presena fsica, quando no mesmo a ao manifesta do uso de fora pela polcia se tornou a nica alternativa restante para produzir algum efeito. Mas tambm possvel que, muito antes que essa hora chegue, o pblico j tenha abandonado a polcia como alternativa, e o apagar das luzes de uma organizao policial seja marcada pelo fato de que ela no mais chamada, e que quando ela se faz presente, confrontada ou ignorada. Em todo o processo, num caso ou noutro, a comunidade poltica ainda mantm uma Idia de Polcia, que diante da realidade do colapso da credibilidade policial, preserva e alimenta um devir. Conquanto julgue que
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uma polcia pode ser til e aceite os custos de sua reinstituio, pode inaugurar, ou refundar, a organizao a quem confiar o mandato policial. Uma vez que se compreenda como a Idia de Polcia conforma os contornos e os contedos do que polcia capaz de produzir em termos de efeitos sobre a ordem social, pode-se reapresentar as prticas policiais em termos teoricamente consistentes. possvel identificar o que sejam os resultados da polcia como expresso da articulao entre as expectativas do mandato policial e as possibilidades da ao policial. Isto exclui as outras destinaes que sejam dadas, ou atribudas, ou esperadas de uma determinada polcia, uma vez que elas no pertencem ao lugar de polcia stricto sensu. Neste sentido, as assim chamadas competncias residuais de uma determinada polcia so atribuies ou papis adicionais, variveis. Elas correspondem a expedientes administrativos ou funcionais que se utilizam das organizaes policiais como poderiam se utilizar de quaisquer outras organizaes de regulao social. O esquema abaixo (Figura 2) d conta dos relacionamentos entre os efeitos preventivos, dissuasrios e repressivos da polcia, reinterpretando-os em termos dos resultados da existncia, presena e ao da polcia.
Figura 2. Resultados da ao policial
Tudo o que a polcia faz em termos de ao manifesta, com uso de fora (potencial ou concreto), para interromper, reverter ou anular uma ao recalcitrante 8 diante da paz social ou do cumprimento s leis corresponde ao resultado geral de frustrao da ao, que compreende os efeitos repressivos e, em alguma medida, dissuasrios da polcia. Quando
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o uso de fora potencial, a simples presena, ou a perspectiva da presena, policial suficiente para impedir, ou evitar, uma ao recalcitrante, ento isto corresponde frustrao da oportunidade da ao, que compreende os efeitos dissuasrios e, em alguma medida, preventivos da polcia. A combinao da presena policial com arranjos situacionais, capazes de eliminar ou restringir as prprias oportunidades de ao recalcitrante, corresponde reduo antecipada de oportunidades de ao, que compreende os efeitos preventivos e, de maneira mais ampla, os efeitos indutores de auto-regulao social9. Os efeitos preventivos da polcia na reduo de oportunidades de ao podem ser compreendidos como efeitos associados, uma vez que se inscrevem em processos que se estendem para alm da polcia. Ultrapassam o que pode ser atribudo ao que ela faz ou pode fazer. Em termos amplos, eles dizem respeito s dinmicas de auto-regulao social e aos arranjos situacionais que as potencializam numa dada comunidade, e que envolvem uma variedade de atores e possibilidades, inclusive a polcia. Mais especificamente, reportamse aos efeitos cumulativos de um conjunto de aes policiais (inclusive dissuasrias e repressivas) e de iniciativas individuais e grupais, que se beneficiam da, mas ultrapassam a presena policial ou sua expectativa, modificando as condies materiais ou a predisposio de atores realizao de aes recalcitrantes. Tal ordem de complexidade na produo da preveno inviabiliza a atribuio de causalidade entre um dado resultado de reduo de oportunidades de ao recalcitrante e uma dada ao policial preventiva. Se por um lado, a polcia tem um papel importante nas dinmicas de reduo de oportunidades, por outro, no possvel isolar o que seja a sua contribuio em nenhum caso particular. A forma como as expectativas e representaes sobre a polcia, a Idia de Polcia que se associa da existncia da Polcia, perspectiva e ao efeito cumulativo de suas aes, referencia, pauta, modifica e sustenta comportamentos de indivduos e grupos sociais. Serve como um elemento que media solues convivenciais em que um ou mais atores modifica suas atitudes quando considera a perspectiva de que a polcia pode vir a ser chamada, ou se fazer presente, alterando a dinmica de um determinado contexto ou conflito de vontades. Essa ampla variedade de resultados, que tem efeito na ausncia da polcia mas como decorrncia de sua existncia corresponde induo a auto-regulao da ordem social. Neste caso, ainda que seja a polcia que se encontra no centro deste processo,
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no possvel isolar, e muitas vezes nem identificar, o processo pelo qual se produz esse resultado. Cada um destes resultados admite uma medida de superposio em termos de sua caracterizao e causalidade. Pode-se identificar os dois primeiros como resultados diferenciados da presena policial, na frustrao da ao e de sua oportunidade. No entanto, esta identificao se torna mais difcil medida em que se consideram os efeitos preventivos, os resultados de reduo de oportunidade e a induo de auto-regulao. Esse recorte inicial, que distingue os resultados em que a presena policial certa, podendo ser isolada como produzindo uma soluo policial, configura o alcance das mtricas consideradas a estes resultados.
3. CONCEITO DE DESEMPENHO: EFICCIA E COMPETNCIA10

O conceito de desempenho corresponde ao reconhecimento de que h dois aspectos a serem considerados: a situao ou resultado final e a forma como se produziu esta situao ou resultado. Este ltimo tem implcito o processo de planejamento, preparao e execuo que conformam a ao policial, de maneira ampla, a forma como se utilizam os recursos disponveis. Esta dualidade corresponde ao entendimento de que no seria suficiente aferir o desempenho apenas pelos resultados obtidos ou pela forma como foram produzidos. Este conceito de desempenho capaz de lidar com esta dualidade, e nomeia como eficcia a produo da situao final desejada, como proficincia a forma de obteno desta situao, ou seja, a utilizao dos recursos policiais disponveis. Da ser possvel identificar, em termos abstratos, quatro alternativas para a caracterizao do desempenho policial. Os dois primeiros correspondem ao melhor resultado possvel e ao pior resultado possvel. Em termos absolutos, (1) o melhor desempenho possvel corresponde obteno do resultado desejado de acordo com o estado-da-arte das formas de ao legal e legtima, sem mortos ou feridos (baixas zero), sem efeitos colaterais (danos materiais, por exemplo), com a submisso dos recalcitrantes sem uso inadequado de fora, obtendo o controle dos locais visados.
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(2) o pior desempenho possvel corresponderia a no obteno do resultado desejado, com formas de ao ilegais e ilegtimas, com baixas de todos os recalcitrantes, policiais e civis envolvidos, com extensos efeitos colaterais, a no-submisso dos recalcitrantes e sem que se obtenha o controle dos locais visados. A estes se acrescentam ainda as situaes intermedirias, j nos termos definidos acima, (3) em que se tem eficcia, mas no proficincia. (4) em que se tem proficincia, mas no eficcia. Estes quatro pontos absolutos circunscrevem os termos para a avaliao de desempenho policial, caracterizando-a como uma anlise conjunta da eficcia e da proficincia, que permite a seguinte ilustrao (Figura 3) dos resultados possveis de serem obtidos, onde os nmeros indicam os extremos descritos e se identificam os quartis associados a altas e baixas eficcias e proficincias.
Figura 3. Eficcia e proficincia
Uma abordagem simplista para a avaliao do desempenho seria a de se tomar uma razo direta entre uma medida de eficcia e uma medida de proficincia. Mas esta abordagem insuficiente, na medida em que torna impossvel comparar o desempenho em duas aes distintas ou mesmo em aes similares. Isto porque no leva em conta a realidade do trabalho policial, ignorando os elementos que emprestam singularidade aos casos reais. Essa simplificao oculta as condies de contorno da
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ao policial: as exigncias legais que circunscrevem o mandato policial, as consideraes polticas que orientam e qualificam a misso atribuda e a situao final desejada, as consideraes sociais, logsticas e, eventualmente, estratgicas, que caracterizam o cenrio e o ambiente da ao; a dinmica interativa entre os atores envolvidos, especialmente entre recalcitrantes e policiais; e quaisquer externalidades. 3.1. Eficcia Eficcia no sinnimo de vitria. Depende da considerao dos resultados desejados e da forma como estes resultados so obtidos. O entendimento corriqueiro de que ser eficaz vencer reflete uma viso marcial, guerreira, que sabota o lugar de polcia pela destituio da natureza poltica de sua ao e, por sua vez, da sua instrumentalidade. A polcia no luta, no luta por lutar, no luta para vencer. Ela usa de fora para produzir obedincia sob consentimento social. Isto significa que os resultados da ao policial s fazem sentido quando tomados como meios para um determinado fim, isto , para a sustentao autorizada da paz social, da ordem pblica e das leis. Esta a nica perspectiva que pode permitir compreender de que maneira a polcia pode ser eficaz, ponderando tanto o resultado que se deseja obter quanto as regras de enfrentamento policiais, cujo contedo expressa o que est pactuado como legal, politicamente admissvel e consentido pelos cidados. A definio de eficcia tem que dar conta de dois aspectos: a misso, que corresponde expresso explcita do resultado desejado no empreendimento de uma dada ao policial, ambicionando aproximar o objetivo poltico mais amplo; e o conjunto de resultados colaterais ou associados maneira como se conduziu a ao. 3.2. Proficincia Proficincia no sinnimo de capacitao tcnica. Depende da considerao da prxis policial, luz de seu estado-das-prticas ou mesmo de seu estado-da-arte. O entendimento usual de que proficincia o atingimento de um determinado nvel de desempenho no treinamento, seja no uso de equipamentos ou na aderncia a uma doutrina, reflete uma viso fordista, burocrtica, que oculta a discricionaridade policial, desqualificando o processo decisrio e a prpria ao policial. Por exemplo,
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reduzir a tarefa policial a atirar bem arrisca perder de vista quando atirar oportuno, quando atirar bem apropriado. A polcia no uma linha de produo, em que cada policial faz melhor quando obedece mecanicamente frao de trabalho que lhe cabe num esquema abstrato, suposto inteiramente previsvel em termos de recursos disponveis e do inventrio de solues imediatamente aplicveis. Ao contrrio, a ao policial depende do juzo e talento dos agentes policiais, de sua tomada de deciso rumo adaptao virtuosa de seus saberes, habilidades e recursos diante da realidade, caso a caso. Esta a nica perspectiva que pode permitir compreender de que maneira a polcia pode ser proficiente, ao considerar como cada ao policial conjuga recursos disponveis e as decises de seu uso oportuno e apropriado num determinado caso, para um determinado fim, isto , para ser eficaz. Independentemente de sua aderncia ao conjunto de prticas conhecidas, o estado-das-prticas, ou mesmo melhor prtica, best practice, conhecida, o estado-da-arte, a proficincia no pode obedecer sua prpria lgica. Ela s faz sentido no contexto da busca de um determinado resultado, isto , como instrumento da busca por eficcia. Com esta ressalva, ento a definio de proficincia tem que dar conta da apreciao da qualidade da tomada de deciso e execuo da ao luz de um determinado critrio de aderncia, seja ao estado-das-prticas, seja ao estado-da-arte.
4. MTRICAS E PADRES DE MEDIDA DE DESEMPENHO POLICIAL

Para medir alguma coisa, preciso antes saber por que uma determinada medida til para um determinado fim, estabelecendo o que se quer medir. Sabendo o que se quer medir, pode-se ento considerar como medir. 4.1. Mtricas e indicadores11 O porque e o que medir so evidentes quando se trata da medida de grandezas fsicas elementares. O espao, por exemplo, uma vivncia compartilhada por todos os seres humanos. Assim, o porque medir de fcil compreenso. Todos sabem que para ir daqui ali preciso atravessar
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um certo trecho do espao. Saber o quanto de espao separa c de l pode ter alguma utilidade, e isto permite uma apreenso da distncia e a sua definio como o menor trajeto que vai de um ponto a outro, descartando volteios e desvios. Isto permite estabelecer o conceito de extenso como um padro de medida. Pode-se medir a extenso de diversas maneiras, seja em linha reta, seja ao longo de um caminho. Uma vez que se tenha estabelecido um padro de medida, necessrio expressar sua grandeza, o que leva a que se escolha uma unidade de medida. Uma unidade de medida natural o passo. Mas o passo varia de pessoa para pessoa, de ritmo de marcha para ritmo de marcha: uma unidade de medida to varivel, idiossincrtica que compromete os elementos de regularidade e preciso que permitem sistematizar e comparar realidades. Para se obter uma medida mais constante e til, razovel eleger uma unidade comum e invariante, universal. No caso do Sistema Internacional de Medidas, tem-se o metro. As noes geomtricas de extenso, rea e volume expressam entendimentos conceituais: o espao que separa dois pontos, a superfcie de um determinado permetro, o contedo de um determinado recipiente. Extenso, rea, volume so padres de medida qualitativamente distintos e conceitualmente precisos. A extenso trata do menor caminho entre dois pontos, no importa em que direo; a rea trata da superfcie de um permetro, no importa o seu desenho; e o volume trata do contedo de um recipiente, no importa a sua forma. Este entendimento do espao como tridimensional afirma que rea pode ser expressa como o quadrado das dimenses que a delimitam (medidas como extenses) e que volume pode ser expresso pelo cubo das dimenses que o circunscrevem (tambm medidas como extenses). Este relacionamento no autoevidente, depende de uma teoria geomtrica que o demonstre, mesmo que as qualidades que distinguem extenso, rea e volume sejam evidentes. Ainda que seja possvel estimar extenses, reas e volumes, difcil medir diretamente todas as distncias, superfcies e contedos (de recipientes). possvel mensurar um caminho com um basto graduado, superpor quadrados de uma rea conhecida superfcie que se quer medir ou fracionar um volume que se deseja conhecer em pequenos volumes conhecidos. Mas mais simples calcular a extenso, a rea ou o volume a partir do conhecimento das dimenses de seus contornos, admitindo
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uma margem de erro conhecida. Por outro lado, s o entendimento que nasce do clculo resolve problemas de erros intuitivos, como aqueles com que as crianas so familiarizadas: o mesmo volume de gua num copo alto, numa tigela, ou numa bandeja. a partir da compreenso das bases conceituais que explicam porque medir alguma coisa, estabelecendo o que medir, que se pode compreender que o como medir depende do desdobramento de entendimentos conceituais. a partir desses que se estabelecem os padres de medida da extenso, rea e volume, para os quais se pode ento eleger (de fato, arbitrar) unidades de medida teis e adotar formas prticas de mensurao12. Com este prembulo, pode-se compreender mtrica como o arranjo conceitual que explica de maneira teoricamente consistente o que relevante medir. A partir da elaborao de uma mtrica que se torna possvel estabelecer padres de medida e, a partir deles, unidades de medida para mensurar uma determinada qualidade. Essa medida pode ser quantitativa ou qualitativa. No exemplo apresentado, a posse de uma mtrica do espao permite o estabelecimento de padres de medida quantitativos: a medida da distncia entre duas cidades, da superfcie de um terreno ou do contedo de uma caixa dgua. A mtrica do espao compreende a utilizao das idias geomtricas para formular padres de medida (quantitativa) da extenso, da rea e do volume afirmando-os como necessrios e suficientes, integrando-os pela adoo de unidades de medida consistentes do m, m2 e m3. Uma vez que se estabeleam mtricas, padres e unidades de medida, possvel medir. Ento pode se buscar compreender o significado das medidas de diversas maneiras. Neste processo, que combina anlise e criatividade, desdobram-se uma ou mais mtricas de maneira a produzir resultados analticos ou descritivos, elaborando indicadores para determinados fins. Esse um recurso necessrio e til em funo dos limites da cognio humana. Por exemplo, qualquer usurio de computador experimenta falhas no funcionamento um determinado software. Estas resultam de impropriedades de programao ou erros de processamento. Em diversos casos, como em sistemas de monitoramento mdico ou processamento qumico, importante saber o quo confivel um determinado software, porque uma falha pode ter conseqncias funestas ou causar grandes
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prejuzos. Uma mtrica da qualidade confiabilidade associa a interrupo de funcionamento do software, cujo padro de medida qualitativo, a falha, com o controle do tempo, cujo padro de medida quantitativo, medido em unidades de tempo (horas), mensurando o nmero de falhas por unidade de tempo. A escolha de uma determinada unidade de medida para mensurar a confiabilidade com essa mtrica depende de quem deseja mensurar e para que. Um hospital pode considerar que uma mtrica como a de confiabilidade o tempo mdio entre falhas (Mean Time Between Failures - MTBF), porque o que lhe importante a ocorrncia, ou no, da falha. Para produzir uma medida da confiabilidade de software, pode-se operar o software por 2100 horas, acumulando-se o nmero de falhas a cada 300 horas. Nas primeiras 300 horas registram-se duas falhas, o que estabelece um MTBF de 150 horas. Nas horas seguintes, cada levantamento de 300 horas produz respectivamente duas, uma, uma, uma, zero e zero falhas. Com o uso do software ao longo do tempo, pode-se ento elaborar um registro que revela que o MTBF do software variou (150, 300, 300, 300, e mais de 600, j que no houve falha em duas perodos de 300 horas sucessivos). Assim, o resultado da medida seria que MTBF mdio do software de 300 horas. Um indicador corresponde escolha do resultado de uma ou mais mtricas para ampliar o entendimento. No exemplo do software, o indicador falhas acumuladas ao longo do tempo em perodos de medida sugere algo que poderia se perder diante da medida MTBF mdio = 300 horas. Ele indica que quanto mais tempo se usa o software, mais confivel ele se torna. Essa capacidade de iluminar algo que poderia passar desapercebido a grande vantagem de se utilizar indicadores. Embora, num senso estrito, eles no agreguem mais informao sobre a realidade, podem vir a reapresent-la de diversas maneiras, facilitando a cognio de aspectos da realidade ou produzindo insights13. A capacidade de qualquer indicador ampliar o entendimento ou produzir insights vlidos depende da robustez das mtricas adotadas. Estas, a seu turno, dependem da qualidade conceitual de seus fundamentos. S mtricas conceitualmente robustas permitem identificar padres de medida consistentes com o que se quer medir, possibilitando escolher unidades de medida compatveis com o que se pretende medir e formas
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viveis de como se medir (e produzir medidas). Esse percurso pode ser visualizado pelo seguinte esquema:
Figura 4. De mtricas a indicadores
O que se segue corresponde, como indicado na parte hachurada da figura acima, elaborao de mtricas e padres de medida conceitualmente robustos. Eles associam a teorizao sobre a polcia com a apreciao conceitual do desempenho em termos de eficcia e proficincia, apresentados anteriormente. Circunscrevem o que se quer medir pela explicitao do porque sua mensurao pertinente para a avaliao do desempenho policial. O estgio atual dos estudos policiais ainda no permite a elaborao de mtricas capazes de mensurar o conjunto dos resultados do trabalho policial anunciados em nossa construo terica, em termos das expectativas do Mandato Policial, dos efeitos da presena policial e da possibilidade da ao policial. Este texto corresponde expresso de uma agenda de pesquisa em desenvolvimento, e se limita considerao de mtricas e padres de medida capazes de mensurar o que se apresentou mais acima como a frustrao da oportunidade da ao e a frustrao da ao. 4.2. Mtrica e padro de medida da eficcia Estabelecer os termos de uma mtrica para eficcia corresponde ao desdobramento dos aspectos da (i) misso e dos (ii) resultados colaterais e associados em termos de uma determinada forma de mensurao. Como qualquer mensurao, ela se apia na adoo arbitrria de um determinado padro de medida, qualitativo ou quantitativo, que exige a traduo das dimenses do conceito de eficcia em definies operacionais.
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(i) Misso policial. A misso policial (M) definida como a expresso da situao final desejada pela autoridade competente, luz de prioridades polticas, quando determina a realizao de uma ao policial. Em si mesma, uma misso admite graus variados de expectativas, contedos e detalhamento, implcitos ou explcitos. Por isso til trat-la em termos qualitativos, aferindo exclusivamente o atendimento de seu contedo explcito, na produo ou no do resultado desejado. Assim, a mtrica da misso policial simplesmente: o seu cumprimento ou nocumprimento 14. (ii) Resultados associados e colaterais. Os resultados associados e colaterais correspondem apreciao da forma pela qual a misso foi cumprida. Em si mesma, admitiria todo o universo de eventos, resultados e conseqncias, intencionais ou acidentais, durante e depois da ao policial. Dada a sua amplitude, necessrio trat-los de forma analtica, recortando o processo de produo e o resultado da ao, a partir de conjuntos de variveis afins, potencialmente presentes em qualquer ao policial. Estes conjuntos so agrupados ao redor das variveis recalcitrante (R), terreno (T), tempo (T), agentes policiais (P) e o vasto universo de cautelas (C) polticas, sociais e logsticas que conformam as regras de enfrentamento da ao policial. Reconhece-se que estes conjuntos so heterogneos e agrupam variveis multidimensionais e descontnuas. Por isso, til combinar critrios qualitativos e quantitativos de mensurao, cujas mtricas no existem por si mesmas como ocorre na misso policial. As mtricas relacionadas a resultados associados e colaterais refletem prioridades polticas para a ao policial, e se modificam para dar conta destas mesmas prioridades. Cabe ressaltar que, quando um determinado resultado associado ou colateral parte explcita da situao final desejada pela autoridade
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competente, ento ele faz parte da misso policial, e sua mtrica passa ser puramente qualitativa, de cumprimento ou no-cumprimento. Com estes elementos, pode-se ento expressar a definio operacional de eficcia como a combinao da misso atribuda e dos seus resultados da seguinte forma (Figura 5):
Eficcia = Misso (M) + [Agente de desobedincia (R) + Terreno (T) Tempo (T) + Agentes Policiais (P) + Cautelas (C)]
Figura 5. Eficcia policial
Isso admite a sua expresso pelo seguinte grafismo: Eficcia = M+RT2PC Esse grafismo serve como ponto de partida ilustrativo para uma anlise de sensibilidade das variveis, e, portanto, do contorno de suas mtricas, sustentando a formulao de uma tipologia exaustiva de todas as composies de eficcia possveis em termos de resultados desejados e associados. Esta tipologia produz composies de eficcia que no so compatveis com a atividade policial. Da ser necessrio restringir o campo das composies de eficcia quelas que so pertinentes realidade policial. Isto, a seu turno, corresponde priorizao relativa de determinadas variveis na composio de eficcia (RT2PC); novamente, desde que no estejam presentes (quando ento seriam, por definio, explcitos) na misso policial (M). Cada um dos resultados associados e colaterais pode, ou no, ser prioritrio na ao policial. No se trata de maximizar ou minimizar a relevncia ou a presena de um determinado resultado associado ou colateral em si mesmo, mas sim reconhecer que diferentes preocupaes polticas podem determinar a importncia relativa de um resultado sobre os demais. A definio operacional de eficcia incorpora a importncia relativa das variveis, admitindo dois nveis de priorizao poltica para resultados associados ou colaterais: se so prioritrios, aparecem grafados em MAISCULAS, ou se no so prioritrios, aparecem grafados em minsculas, como indicado na tabela a seguir.
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Resultados ( quanto a..) Recalcitrante Terreno Tempo Agentes Policiais Cautelas
Prioridade Poltica Priorizados R T T P C No priorizados r t t p c
importante assinalar que a misso policial, por definio, sempre prioritria e, portanto, sempre grafada em maisculas e representada por (M). Isto permite construir uma lista de todas as composies de eficcia, ponderando as diferentes prioridades para cada uma das variveis (RT2PC), produzindo um universo de 32 tipos lgicos expresso na tabela a seguir. Nmero de Resultados Priorizados 1 2 3 4 RTTPc RTTpC RTtPC RtTPC rTTPC RTTpc RTtPc RTtpC RtTPc RtTpC RttPC rTTPc rTtPC rTTpC rtTPC RTtpc RtTpc RttPc RttpC rTTpc rTtPc rTtpC rtTPc rtTpC rttPC Rttpc rTtpc rtTpc rttPc rttpC
5 RTTPC
0 rttpc
Estas 32 composies de eficcia correspondem a todos os arranjos possveis de priorizao de variveis, mapeando todas as possibilidades de resultados associados ou colaterais. Aplica-se, pois, a qualquer situao em que o uso de fora seja considerado, seja ele compatvel ou no com o
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mandato policial. J as quatro composies assinaladas correspondem quelas que dizem respeito realidade policial, cuja caracterizao apresentada a seguir. 4.2.1. Composies de eficcia policial Quando se considera a prioridade relativa das variveis que descrevem resultados associados e colaterais, constata-se que o universo de 32 composies de eficcia no se aplica de maneira integral s aes policiais. Na composio de eficcia policial, as cautelas (C) so sempre prioritrias e so, usualmente, parte das regras de enfrentamento policiais. Como visto acima, regras de enfrentamento so as normas que exigem, restringem, modificam ou probem determinadas alternativas na ao policial, em funo das provises legais, juzos polticos, dinmicas sociais, consideraes logsticas ou mesmo estratgicas. So estes elementos de contorno que delimitam e contextualizam a ao de polcia, uma vez que emprestam especificidade ao mandato policial em cada situao concreta. Ao se reconhecer que as cautelas so sempre prioritrias, tem-se uma reduo das composies de eficcia potencialmente vlidas para a realidade policial, cujo escopo passa a corresponder aos 16 tipos lgicos onde (C) aparece grafado em maisculo. A preservao dos agentes Policiais (P) tambm sempre prioritria na ao policial. O sacrifcio deliberado de policiais no uma alternativa poltica aberta aos planejadores e executores de aes policiais. Ao contrrio: no nem lgico, nem razovel, nem tolervel que o cuidado para com as vidas dos policiais seja excludo das formas como se planeja ou executa uma ao policial. No lgico, porque a indiferena quanto vitimizao policial contraria a prpria razo de ser da polcia como instrumento de proteo contra riscos e perigos que ameacem o pblico. No razovel, porque uma dvida quanto prioridade da preservao dos policiais sabota a coeso e compromete a qualidade do servio policial, ampliando nveis de incerteza, risco e perigo tanto para policiais quanto para o pblico. No tolervel porque a vida e a sade so direitos inalienveis de todos os cidados, entre estes os policiais. Assim, ainda que policiais possam, eventualmente, estarem expostos a situaes de risco e perigo, s se pode admitir composies de eficcia policial que sade e segurana ocupacionais dos agentes policiais (P) sejam prioritrias.
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Com isso tem-se uma reduo das composies de eficcia potencialmente vlidas para a realidade policial, cujo escopo passa a corresponder a oito tipos lgicos onde as variveis cautelas (C) e policiais (P) aparecem grafados em maisculo. O tempo (T) de durao numa ao policial sempre prioritrio. A presteza um atributo indispensvel da ao policial. A natureza mesma dos problemas nos quais a polcia chamada a intervir demanda sempre alguma medida de urgncia em seu encaminhamento e soluo por envolverem nveis diferenciados, objetivos e subjetivos, de risco e perigo. A temporalidade da polcia marcada pelas expectativas sociais de que ela esteja disponvel, responda quando acionada e d conta da situao quando se fizer presente. Tais representaes dizem respeito capacidade da polcia cumprir o seu mandato e, com isso, sustentar a idia de polcia. A ao policial, a seu turno, admite uma repartio quanto temporalidade de suas atividades, em termos da reduo antecipada de oportunidades, da frustrao de oportunidades ou de aes que desafiem a paz social, a vigncia das leis ou que demandem o uso da fora como ferramenta da produo pacfica de obedincia. So esses elementos que fazem com que a polcia seja um recurso sempre disponvel e integralmente empenhado em cada momento. Cada ao policial pode durar mais ou menos tempo. Mas cada ao tem que ser resolvida satisfatoriamente com presteza, para que a polcia possa se fazer disponvel antes, durante ou depois de sua ao, ou para que ela possa agir em outra parte. Por sua prpria natureza, a polcia um recurso escasso j que os eventos sobre os quais pode vir a ser chamada a atuar podem ser simultneos, ou descontnuos e dispersos tanto no espao quanto no tempo. Em razo disso, qualquer composio de eficcia policial tem que considerar o atendimento da presteza da ao policial, priorizando a varivel tempo (T). Com isso tem-se uma reduo das composies de eficcia potencialmente vlidas para a realidade policial, cujo escopo passa a corresponder a quatro tipos lgicos onde as variveis cautelas (C), policiais (P) e tempo (T) aparecem grafados em maisculo. A esta altura cabe relembrar o limite das mtricas apresentadas neste artigo. O conjunto das mtricas aqui proposto reconhece as diferentes temporalidades da polcia e seus efeitos. Contudo, seu alcance
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atual est restrito queles resultados em que se pode estabelecer, de forma mais rigorosa, uma relao de causalidade entre a presena ou ao policial e a frustrao de oportunidades ou aes recalcitrantes. J em relao reduo de oportunidades de aes recalcitrantes e induo de auto-regulao social no tempo, os resultados produzidos pela presena ou ao policial no podem ser facilmente isolados, uma vez que esto dissolvidos nos ou mediados pelos efeitos produzidos pelas aes de outros atores sociais que constituem as redes primrias de controle e proteo social. Aqui os efeitos produzidos pela polcia se combinam e, em boa medida, se confundem com as mais diversas prticas de regulao social, o que exigiria trabalhos que considerassem como os mais diferentes atores sociais contribuem para a sustentao da ordem pblica e sua interao com a polcia15. A apresentao terica realizada anteriormente identificou e relacionou estes fenmenos evidenciando o potencial de se avanar rumo a constituio de novos conjuntos de mtricas que ultrapassam os limites deste artigo. No possvel realizar a mesma reduo do escopo de composies de eficcia feitas para as variveis anteriores no caso da priorizao ou no do terreno (T) e do recalcitrante (R). O controle do lugar em que se desenvolve a ao policial admite uma ampla variao em termos de prioridade poltica. Isto vai desde a necessidade de controle total do terreno como parte da misso policial, passando pelo isolamento provisrio exclusivamente durante uma ao policial, at uma relativa indiferena quanto a situao e controle do lugar. A situao final do recalcitrante tambm admite variao de prioridade: vai desde uma situao em que a deteno de um recalcitrante a misso policial, passando por aquela em que o controle do recalcitrante oportuno ou temporrio, at uma relativa indiferena quanto ao controle do recalcitrante ao fim da ou mesmo durante a ao policial. Note-se que o atendimento s normas de enfrentamento policial incluem as salvaguardas relativas a incolumidade de todos os envolvidos na ao policial. A situao final dos envolvidos contemplada em termos de cautelas (C), que so sempre prioritrias em aes policiais16. Diante do exposto, chega-se aos quatro tipos de composio de eficcia policial, que refletem diferentes prioridades relativas ao recalcitrante (R ou r) e ao terreno (T ou t), grafadas em maiscula e minscula, conforme se v na tabela a seguir.
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Prioridade de Resultados
Recalcitrante Terreno Tempo Policiais Cautelas
Detalhamento
Todas as variveis so prioritrias para a eficcia da ao policial. A situao final de controle do recalcitrante prioritria, mas o controle do lugar onde se d a ao no prioritrio para a eficcia da ao policial.
t TPC
O controle do lugar onde se d a ao prioritrio, mas a situao final de controle do recalcitrante no prioritria para a eficcia da ao policial. Nem a situao final de controle do recalcitrante nem o controle do lugar so prioritrios para a eficcia da ao policial.
4.2.2. Padres de medida de eficcia policial A apreciao da mtrica adequada para a misso policial permitiu identificar um padro de medida qualitativo, de sucesso ou fracasso, correspondente ao cumprimento ou no cumprimento. A identificao das composies de eficcia policial permitiu identificar os padres de medida pelos quais mensurar os resultados associados e colaterais da ao policial em funo das suas prioridades polticas. Tem-se com isso cinco possibilidades de padro de medida, que do conta da mensurao da eficcia de toda e qualquer ao policial relacionadas com a frustrao da oportunidade ou da ao recalcitrante. Em sintonia com o que se encontra exposto nas bases conceituais de desempenho, trata-se agora de apreciar as formas pelas quais se pode estabelecer o que deve ser medido em termos da proficincia policial. 4.3. Mtrica e padres de medida de competncia policial Tal como j foi apresentado, a proficincia avalia a qualidade do planejamento e execuo de aes policiais, que se traduz no uso dos recursos policiais disponveis para a produo de eficcia. A mtrica da
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proficincia um agregado, que tem tantos componentes quantos os tipos de recursos policiais disponveis para as aes de frustrao da oportunidade ou da ao recalcitrante. Os recursos policiais so tambm multidimensionais e variados, sendo til agrup-los em conjuntos de recursos afins, presentes em qualquer ao policial. Estes conjuntos correspondem ao suporte e articulao organizacionais, aos equipamentos e materiais, ao acervo de procedimentos, capacitao de indivduos e equipes, capacidade decisria e competncia policial orientados pela busca de eficcia na ao. Cada um destes conjuntos admite um breve descritivo. Por suporte e articulao organizacionais se compreende tudo o que a organizao policial pode prover a indivduos ou equipes policiais, incluindo a a distribuio do efetivo policial no espao e no tempo. O conjunto de equipamentos e materiais inclui desde o fardamento, armamento e munio at o suprimento de ataduras no kit de primeiros socorros, passando pelos instrumentos de comunicao, de proteo pessoal, ou o talonrio de multas. O acervo de procedimentos reporta-se ao conjunto de condutas de ao, que inclui a aplicao das regras de enfrentamento em diversas circunstncias particulares, e espelha o saber policial construdo pela experincia coletiva no planejamento e execuo da ao policial. A capacitao de indivduos e equipes refere-se ao resultado dos processos educacionais que se expressa no preparo para a ao policial. A capacidade decisria corresponde s habilidades discricionrias, de decidir cursos de ao e comandar indivduos ou equipes policiais. A competncia policial remete aos diferentes perfis dos profissionais de polcia envolvidos na ao. Note-se que estes conjuntos de recursos no so nem equivalentes, nem homogneos em uma determinada organizao policial. Eles so descontnuos no que se refere sua distribuio e usos no tempo e no espao. Isto significa que em uma mesma organizao podem co-existir diferente disponibilidades, e distintas qualidades de uso, de cada conjunto de recursos. Por exemplo, possvel que todos os agentes policiais tenham uma arma de fogo, mas nem todos estejam capacitados ou tenham competncia policial no seu uso. Exatamente porque a proficincia busca mensurar a qualidade do uso de recursos policiais disponveis, a definio de suas mtricas depende de uma referncia externa prpria ao policial, que pode ser a do estadodas-prticas ou do estado-da-arte no uso de cada conjunto de recursos
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policiais. O estado-das-prticas consiste na best practice (melhor prtica) alcanada por uma determinada organizao policial, ou por um determinado grupo de organizaes policiais. J o estado-da-arte consiste na best practice conhecida pelas organizaes policiais, e tende a caminhar na direo do que seja o limite mximo do que possvel fazer. Em qualquer organizao policial pode-se combinar componentes de proficincia cujos padres de medida so ora os do estado-das-prticas, ora os do estadoda-arte. possvel que as armas de fogo disponveis aos policiais se aproximem ou coincidam com o estado-da-arte dos armamentos, enquanto que a capacitao ou competncia policial para o seu uso est distante do estado-das-prticas, sendo um atributo de poucos. V-se que os componentes da proficincia dependem dos graus de atualidade profissional de uma organizao policial em relao aos recursos de que dispe e da forma como os utiliza. Isso admite a representao da proficincia policial pelo seguinte esquema:
Figura 6. Competncia policial
Uma vez que a proficincia policial um meio para a produo da eficcia, seja porque restringe, seja porque possibilita determinadas alternativas de ao pela disponibilidade ou qualidade do uso de recursos, torna-se possvel circunscrever os termos da proficincia tima como referncia geral para a conformao de mtricas.Trata-se de um desdobramento indispensvel para o entendimento pleno dos resultados produzidos pela presena policial, iluminando sobretudo aquelas situaes aparentemente paradoxais em que a polcia eficaz sem agir. Tais situaes, to cotidianas, costumam ser interpretadas como um desafio mensurao, uma vez que diriam respeito a uma espcie de no-fato, de noacontecimento, pela suposta ausncia de uso de fora.
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4.3.1. A Proficincia policial tima O reconhecimento da existncia e a apreciao do que seja a proficincia tima explica, e permite mensurar, o resultado das situaes em que a simples presena policial revela-se eficaz. Em outras palavras, ela descreve um uso de recursos policiais capaz de produzir obedincia, frustrando oportunidades ou aes recalcitrantes, to-somente pelo uso potencial de fora. Nos casos de proficincia tima tem-se a alterao de atitudes dos recalcitrantes em razo de suas expectativas quanto a prpria possibilidade de ao policial. Os recursos disponveis indicam uma tal ordem de assimetria que conduz ao abandono de qualquer forma de resistncia diante da polcia. Nestes eventos, o uso concreto de fora no teve lugar. Diante da perspectiva ou iminncia do uso de fora, o seu potencial foi suficiente para produzir submisso. importante assinalar que a oportunidade de se obter uma proficincia tima depende tanto da disposio do recalcitrante em reconhecer a assimetria com a qual se confronta, quanto da capacidade da polcia de anunci-la. A proficincia tima explicita um jogo de expectativas entrecruzadas que pode admitir alguma medida de manipulao, sobretudo por parte da polcia. H espao para o blefe policial pelo anncio de recursos superiores aos disponveis. H espao para a teatralidade de seus recursos mais proficientes, buscando os benefcios de um efeito-demonstrao. H ainda espao para o impacto da fama ou reputao de uma determinada equipe ou liderana. As possibilidades de manipulao de expectativas de parte do recalcitrante so mais limitadas, mas tendem ser mais concretas, girando ao redor do agravamento das circunstncias, ou de sua simulao. H espao para atos ou ameaas que complexifiquem a ao policial, demandando mais proficincia de parte da polcia para seguir sendo eficaz. A incapacidade ou falta de disposio do recalcitrante em reconhecer a assimetria com que se confronta pode frustrar a ocorrncia de um resultado que revelaria uma proficincia tima. Se no se tratou de um blefe ou de uma demonstrao policial, ento a assimetria em favor da polcia ir quase certamente produzir um resultado eficaz. Mas a proficincia deste resultado j no ser tima, porque ela falhou em produzir resultado to somente pelo seu potencial. Por outro lado, a incapacidade ou recusa dos policiais em reconhecer as possibilidades do
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uso potencial de fora pode levar ao seu uso concreto, com tudo que isso se arrisca em termos de externalidades, quando ele simplesmente suprfluo. Isto se torna ainda mais grave quando a prpria organizao policial tem dificuldades de compreender e avaliar os efeitos da presena policial e do uso de fora potencial, o que estimula o uso concreto de fora de forma equivocada, comprometendo a proficincia policial e, por sua vez, a eficcia. com estas consideraes em mente que se pode afirmar a proficincia tima como um extremo lgico que substantivamente real, e que pauta todas as demais medidas de proficincia. O fato de que parte expressiva das oportunidades ou aes recalcitrantes so frustradas pelo uso potencial de fora clarifica e explica o que de fato o efeito dissuasrio da presena policial, desmistificando-o e operacionalizando-o. Revela a fragilidade do entendimento corrente da dissuaso policial como um resultado no s independente do que sejam os recursos disponveis e das formas de seu uso, como tambm inferior, que corresponderia, nesta leitura simplista, a uma resposta subalterna diante de uma falha das aes de preveno. A proficincia tima refora a concreo e a viabilidade da presteza policial. Quanto mais situaes em que a polcia chamada a se fazer presente puderem ser resolvidas de forma eficaz to-somente pelo uso potencial da fora, mais a polcia tende a se aproximar da meta desafiante de manter-se sempre disponvel e integralmente empenhada. A proficincia tima serve ainda de reforo ao entendimento conceitual de que o desempenho policial s pode ser adequadamente tratado quando considerado a partir de uma anlise que leve em conta tanto as mtricas e padres de medidas da eficcia quanto as da proficincia. E disso que se trata agora. 4.4. Rumo a avaliao do desempenho policial: anlise conjunta da eficcia e da competncia A avaliao do desempenho policial pela anlise conjunta da eficcia e da proficincia implica reconhecer que o estabelecimento de mtricas tem o potencial de redefinir as formas pelas quais se percebe e entende a prxis policial17. Este um tema particularmente oportuno porque mtricas
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policiais se aplicam a um campo em que pr-existem prticas estabelecidas para a descrio, mensurao e avaliao. A instituio de mtricas concorre, desta forma, para o reenquadramento dos contornos pelos quais se apreende o contedo e as formas de apreciao do fazer policial. Possibilitam reinterpretar os resultados e as formas da ao policial em termos de anlise conjunta de desempenho, conforme o esquema abaixo (figura 7).
Figura 7. Desempenho policial
Pela eficcia d-se conta da capacidade da ao policial de produzir o resultado desejado pela autoridade competente. A mtrica de eficcia da misso (em termos de cumprimento ou no cumprimento) tem o potencial de reconfigurar o contedo e prtica do comando e controle policial, ao revelar a demanda de qualidade de parte a parte. Explicita tanto como a autoridade formula, pode ou deve formular, os termos do resultado desejado, quanto como a polcia se aproxima, pode ou deve se aproximar, da tarefa de produzi-los. A mtrica dos resultados associados e colaterais remete diretamente especificidade policial da ao, explicitando o significado substantivo dos termos do consentimento social sob o Imprio da Lei. A estabilidade essencial das regras de enfrentamento e expectativas sociais quanto ao policial permitem reconhecer o carter distintivo do agir policial. Explica-se a prioridade intrnseca das variveis cautelas (C), tempo (T) e agentes policiais (P), desmistificando as variveis terreno (T) e recalcitrante (R), ao revel-las passveis de priorizao ou no. Que disso se possa extrair os elementos de contorno de uma tipologia dos cinco tipos de ao policial, um resultado contra-intuitivo diante da
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diversidade de tarefas da polcia, um benefcio que exemplifica o ganho do estabelecimento de mtricas. Assim, se pode apontar como esta compreenso da eficcia busca esgotar o significado dos elementos externos ao de indivduos ou grupos policiais, seus contextos sociais e os contornos particulares em uma dada situao. Pela proficincia se busca esgotar o significado dos elementos internos ao de indivduos e grupos policiais, permitindo o enquadramento sistemtico de sua habilidade no uso de recursos. O que sejam os recursos disponveis e as formas como se pode us-los so prvios e concorrentes,e essencialmente distintos da situao em que a ao policial tem lugar. Pertencem caracterizao de um determinado indivduo ou grupo e so, neste sentido, atributos orgnicos. O recorte adotado para a instituio de mtricas d conta da qualidade do uso dos recursos disponveis na ao policial, estabelecendo um dilogo entre a forma de produo do resultado da ao e as alternativas disponveis. Que suas mtricas identifiquem como seus padres de medida dependem do estado-das-prticas, ou do estado-da-arte, reflete o rigor de uma abordagem que reconhece a mutabilidade contingente dos recursos policiais e das formas de seu uso. Que seja a prpria mtrica da proficincia que leve atualizao, no apenas da proficincia, mas principalmente da prpria polcia diante de seu mister, tambm um resultado contraintuitivo, que diverge da idia de uma doutrina policial esttica das formas do fazer policial. Ao agrupar os recursos policiais em termos do suporte e articulao organizacionais, dos equipamentos e materiais, do acervo de procedimentos, da capacitao de indivduos e equipes, da capacidade decisria e da competncia policial estabelece-se o arcabouo da escolha consciente de focos para a apreciao e aperfeioamento da capacidade da polcia de se fazer eficaz. exatamente a amplitude do seu escopo que explica o seu potencial descritivo e analtico, to estreito como um componente dentre os conjuntos de recursos, to amplo quanto a medida da prpria proficincia global de uma dada organizao policial. na anlise conjunta que se estabelece o dilogo entre a realidade mensurada e a utilidade pretendida pela avaliao de desempenho. este dilogo que explica e delimita o significado dos dados utilizados, sua pertinncia e utilidade para um determinado propsito, organizacional, poltico, social. Depende do significado, politicamente
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determinado e tecnicamente consistente, que se atribui s unidades de medida adotadas e s variaes de cada medida aferida. Este significado expressa termos particulares do que o consentimento social e a vigncia das leis permite, espera e aceita da polcia numa dada comunidade poltica. Isto evidencia a fragilidade de qualquer proposta universal de avaliao de desempenho policial. Isso porque o contexto social da ao policial atravessa todos os aspectos de sua prxis. determinante do alcance e da resoluo das medidas de eficcia (quando considera diferentes prioridades de resultados associados e colaterais) e de proficincia (quando subordina seus padres de medida a estadosda-prtica ou estados-da-arte), e, ainda, das medidas de desempenho. A anlise conjunta tem lugar diante de um caso concreto e no sobre uma abstrao. Aqui a questo distintiva, porque a anlise converte os dados de uma determinada ao em elementos empricos pela aplicao das mtricas. Essa precisamente a instncia em que a posse de mtricas diferencia a anlise conjunta de outras formas de juzo, porque o seu recorte do que pertinente e o seu enquadramento de como isso se relaciona com os resultados da ao so conceitualmente robustos. o que lhe permite criar ou aproveitar acervos de dados, indicadores, resultados de outras avaliaes, etc., sem se furtar da crtica composio ou contedo de tais acervos. Note-se que isso no significa que a anlise conjunta comece, ou tenha que comear, do zero. Ao contrrio, ela j tem seus termos gerais das regras de enfrentamento em vigor e, mais amplamente, do que est estabelecido como a melhor prtica de uma determinada polcia. Isso no exime que, na anlise conjunta de eficcia e proficincia, tenha-se um espao de crtica propriedade de tais regras ou prticas. Nada disso resulta direta ou automaticamente da medida em si. A anlise conjunta, rumo da avaliao do desempenho, depende do tratamento e da contextualizao do que se mensura. Em termos amplos, do como se mede tanto quanto do que para que se mede. Como isso externo s mtricas, precisamente porque as usa para determinados fins, ento a questo pode ento ser colocada em termos sucintos. A partir das formas de que se dispe para medir, e do que se deseja ao considerar desempenho policial, o processo de anlise conjunta a avaliao do desempenho policial corresponde identificao dos insumos passveis de coleo e adequados a determinados fins avaliativos pretendidos.
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No existe uma frmula simples que permita mensurar o desempenho policial em todas as suas atividades, em todos os lugares. Tentativas de elaborar algum tipo de medidor universal a partir dos resultados administrativos da atividade de cada polcia s tem utilidade para os aspectos da organizao policial em que ela semelhante a qualquer outra organizao. til como isso possa ser, minimiza, quando no anula, o que o cerne distintivo do trabalho policial. No serve, portanto, para a elaborao dos termos da avaliao do desempenho policial. A polcia, enquanto polcia, tem que ser avaliada em termos do que so os seus resultados e formas de agir, ou se arrisca a ser considerada por perspectivas que ignoram sua destinao, dificuldades e realizaes. O estabelecimento de mtricas para a eficcia e para a proficincia policiais responde a esta perspectiva, explicitando os termos do porque se prope medir o trabalho policial, e o que mensura deste trabalho, pela identificao de padres de medida. Assim, estabeleceram-se os termos de mensurao da eficcia policial, definida como a apreciao dos resultados explicitamente demandados pela autoridade competente (a misso policial, (M)), e dos resultados associados e colaterais luz dos termos da autorizao social do uso de fora pela polcia numa comunidade poltica (polity), sob o Imprio da Lei, agremiados na considerao das variveis recalcitrante (R), terreno (T), tempo (T), agentes policiais (P) e cautelas (C) sob as regras de enfrentamento policiais. Assim, pode-se agora exprimir o todo das consideraes externas da ao policial em termos da mensurao de seu resultado na forma sinttica do grafismo E = M+RT2PC. A apreciao da forma como os estado-das-prticas e estadoda-arte referencia o uso dos recursos policiais disponveis edificou o entendimento de proficincia, que d conta do todo das consideraes internas, neste sentido orgnicas a indivduos ou equipes policiais, da ao policial. A identificao de conjuntos afins de recursos em termos de suporte e articulao organizacionais, aos equipamentos e materiais, ao acervo de procedimentos, capacitao de indivduos e equipes, capacidade decisria e competncia policial orientados pela busca de eficcia na ao pauta o processo diferencial de aferio da proficincia numa organizao policial. Com esta perspectiva, pode-se recuperar, na considerao da avaliao conjunta, os termos que explicam porque se tem tais mtricas,
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subordinando-os a uma destinao especfica, o que venha a ser o propsito de uma determinada avaliao de desempenho. com isso em mente que se podem reconhecer os benefcios e limites de tal avaliao. A posse de mtricas, e de um conjunto articulado de mtricas e padres de medida construdos sobre o enquadramento terico da polcia corresponde a um recorte necessrio e suficiente para a mensurao, e da portanto avaliao, do desempenho policial. Que cada uma destas mtricas seja transparente em sua construo e especificidade assegura que seus termos e resultados permaneam abertos crtica, sujeitos aos mecanismos corretivos do conhecimento cientfico. Com ateno portanto ao limites atuais de seu alcance e finitude de seus elementos, tem-se um conjunto de mtricas que d conta de tudo que relevante no exerccio autorizado do mandato do uso da fora sob a lei, onde a presena, a ao ou a perspectiva delas pode explicar o resultado da ao policial, da soluo policial. Um ponto importante deste processo o que corresponde ao entendimento da natureza, contedo e alcance das regras de enfrentamento. Quando se compreende que elas expressam de forma dinmica os termos do pacto social, da prpria autorizao que determina o mandato policial, ganha-se uma perspectiva capaz de enfrentar a tendncia de tom-las como expressando um tipo qualquer de tecnicalidade autnoma. Ao se perceber o seu carter conformante das escolhas policiais admissveis, ganha-se a liberdade pela qual compreender a forma como dialogam, interagem e articulam a discricionariedade policial. Neste processo, percebe-se ainda o carter ilimitado de sua competncia intrnseca, e o papel que tem no processo de comunicao entre a polcia e a sociedade que ela policia, ao emprestar os elementos de previsibilidade de termos pactuados que maximizam a capacidade regulatria da prpria polcia, ampliando seu papel no suporte ordem social. na articulao entre contedos qualificados de misso policial, apoiados neste entendimento das regras de enfrentamento como expresso do consentimento social, e na incidncia de determinados aspectos da proficincia que servem para produzir eficcia em uma dada polcia que se pode reinterpretar o que sejam os descritivos da modernizao policial. Modernizar adquire o contedo de um incremento na eficcia ou na proficincia, seja na qualificao dos termos da misso, seja na melhora da forma de uso dos recursos policiais em prol da eficcia. Mais ainda, explica como uma e outra so elementos de tomada de deciso poltica, luz do
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que sejam o estado presente da Idia de Polcia e os termos tecnicamente consistentes de melhoria do desempenho policial de forma crescentemente transparente. Isso confronta e expe o fetichismo de incremento de efetivos, de bens de capital, de alcance organizacional, subordinando-os a finalidades explicitamente conexas ao lugar de poltica e ao servio policial para uma sociedade. Com tudo isso, foroso reconhecer as dificuldades de aceitao de mecanismos de avaliao de desempenho no mbito das organizaes policiais, porque a vivncia de praticantes a principal fonte do conhecimento sobre o tema. De fato, alguns dos principais autores de estudos e trabalhos sintetizam trajetrias vividas mais do que elaboraes de ambio conceitual. Avaliaes de desempenho neste ambiente de conhecimento esto abertas contestao pela vivncia dos avaliados tanto quanto vulnerveis aos vieses da vivncia presente de uma sociedade. Isso relevante porque avaliaes de desempenho se confundem com o prprio processo de avaliao do sucesso ou fracasso, da propriedade ou impropriedade de uma poltica de Segurana Pblica, quando deveriam servir como insumos para tal avaliao. Quo mais alta a visibilidade de uma determinada ao, maior a sua conseqncia poltica, e mais arriscado se torna avali-la sem o benefcio de mtricas e padres de medida estabelecidos, praticados e experimentos a priori. Esta dualidade tem efeitos sobre qualquer proposta de avaliao de desempenho, porque arrisca contaminar o processo de avaliao, instrumentalizando-o politicamente e levando mesmo ao seu abandono. Diante de um fracasso ou de um sucesso problemtico, surgem presses para que a avaliao de desempenho sirva ao propsito imediato de apoiar a justeza da ao, e, por extenso, a correo da poltica de segurana. Isso corresponde a dinmicas polticas e organizacionais absolutamente corriqueiras, que no podem ser ignoradas, alm de expressar os fatores de risco e erro de qualquer organizao orientada pelo uso de fora. Mas o risco desse uso poltico da avaliao de desempenho traz consigo as sementes da destruio da possibilidade de avaliao. Para que se possa conduzir a avaliao de desempenho, necessrio enquadr-la de tal maneira que esta instrumentalizao seja mantida sobre controle, sob pena que a avaliao de desempenho no sobreviva muito tempo. Onde a avaliao de desempenho tem ou adquire
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este carter militante, de instrumento poltico de defesa inequvoca da ao governamental ou policial, ela em breve acaba to irrelevante que deixa de ser um argumento, e deixando de ser um argumento acaba sendo abandonada. O que quer se tenha estabelecido como avaliao de desempenho se reduz a mais um discurso, e o abandono de mtricas infensas politizao um passo lgico, quando ento a questo pode mesmo reverter a nomear como avaliao de desempenho juzos mais ou menos militantes que alimentam os processos de construo de legitimaes. Esta considerao tem ainda um outro lado: quando tudo o que se tem para a avaliao de desempenho so juzos de valor, no h como se saber se, quando, e o quanto eles so militantes. Esta situao justifica a perspectiva de que uma avaliao de desempenho capaz de pronunciar-se sobre o contedo da ao, aferindo mrito em uma anlise pautada por mtricas conceitualmente robustas e transparentes. A avaliao de desempenho cresce em credibilidade quando seus resultados so transparentes, pautados por critrios tcnicos que podem ser conhecidos no apenas pela organizao policial, mas pela sociedade. Exatamente por isso, a avaliao de desempenho necessita ser salvaguardada de interferncias, porque tende a ser alternadamente bem recebida e valorada ou mal recebida e condenada pelos atores que so objeto, ou sofrem as conseqncias da avaliao. Com isso, pode-se elencar os seguintes elementos conclusivos. Em primeiro lugar, estabelecem-se os parmetros pelos quais aferir a propriedade do desempenho de um caso determinado. Existem bases objetivas, as mtricas, para que se afirme a propriedade ou impropriedade do processo de tomada de deciso das diversas instncias organizacionais envolvidas, seja em termos amplos, da poltica pblica de Segurana Pblica, seja em termos do processo de tomada de deciso expressa numa misso policial, seja em termos da tomada de deciso discricionria de agentes policias numa situao particular. Em segundo lugar, estabelecem-se as bases conceituais para o acompanhamento do desempenho de uma determinada organizao policial, seja em termos do conjunto de seus agentes e equipes, seja em termos individuais, ao longo do tempo. Isto permite orientar o processo de preparo quanto aperfeioar o emprego, apoiando ainda o processo de qualificao e especializao de unidades e capacitaes, dando rumo e
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base a processos de auto-aperfeioamento em bases conceitualmente claras: eficcia e proficincia policiais. Em terceiro lugar, ao permitir medidas de eficcia ou proficincia, permite estabelecer comparaes significativas no desempenho em termos de grupamentos teis quanto a contextos, circunstncias e situaes de contorno. Isto serve a uma variedade de processos organizacionais de estruturao, priorizao e alocao de unidades e recursos, e ainda aos elementos motivacionais da emulao e do aprendizado mtuo. quando se consideram estes elementos que se pode apontar o que a contribuio de ruptura do estabelecimento de mtricas: sua capacidade de emprestar densidade tcnica ao processo de responsabilizao policial. A questo mais ampla da responsabilizao policial ainda aguarda estudos, e s possvel apontar contornos [Muniz & Proena Jr 2003]. Sem embargo de que o tratamento desta questo se encontra alm do alcance deste texto, inescapvel que se aponte como o apresentado corresponde a um insumo crtico para o estabelecimento de uma maior sintonia entre tomadores de deciso e avaliadores, entre tomadores de deciso e operadores, e entre as organizaes policiais e a populao [cf. Manning 1999b]. Assim, pode-se detalhar como mtricas e padres de medida servem diretamente s prioridades polticas e s necessidades de controle social sobre as polcias. A avaliao de desempenho permite a construo de uma avaliao mrito substantivo da ao e da soluo policiais, de todo o espectro de consideraes em que a polcia tem alguma relevncia. Subsidia a definio e a compreenso dos propsitos e limites do desempenho. Serve para que se possa estabelecer de maneira politicamente conseqente e tecnicamente robusta as prprias condies de execuo do fazer policial. Notas
1
Este texto se beneficia do trabalho de pesquisa desenvolvido em conjunto com Mauro Guedes Mosqueira Gomes (DSc), rico Esteves Duarte (MSc) e Tiago Cerqueira Campos (MSc), financiado pelo prmio do Concurso Nacional de Pesquisas Aplicadas da SENASP/MJ em 2005 (Proc. No. 08020.0001500/2003-93, ref. 170-C-6), cujo informe final se encontra disponvel no site www.mj.gov.br/senasp 2 Couper [1983], Whitaker [1996], Bayley [1998], Hoover [1998]. 3 Para uma breve introduo ao caso brasileiro, ver Lima [1994], Garotinho et al. [1998], VVAA [1998], Muniz [2001], Proena Jr & Muniz [2006a].
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Jacqueline de Oliveira Muniz e Domcio Proena Jnior Ver Bayley [1994], Bayley & Shearing [1996, 2001], Feltes [2003]. Um panorama inicial incluiria Vizzard [1995], Cusson [1999], Manning [1999a], Fielding [2002], Jones & Newburn [2002], Crank [2003], Feltes [2003], Manning [2004]. 6 Esta apresentao expe resultados baseados em Blumberg [2001], Halberstadt [1994], Heal [2000], Hunt [1999], Manning [1999c], Mijares et al. [2000], Muniz [1999] e Muniz, Proena Jr & Diniz[1999]. 7 Todas as sociedades humanas, sejam tribais ou complexas, desenvolveram, de acordo com suas caractersticas histricas e culturais, mecanismos de regulao coletiva do comportamento dos indivduos, de modo a garantir a coeso social na experimentao da diversidade humana, e, com isso, a sua prpria possibilidade de existncia e reproduo simblica e material. A ordem social uma expresso concreta da operao destes mecanismos de coeso. A ordem social , antes de tudo, o entrecruzamento das diversas expectativas de ordem construdas pelos mais distintos grupos sociais que compem uma sociedade. A ordem social construda pela diversidade de territrios simblicos, morais, fsicos, etc. Se apresenta como cenrio do encontro complexo da multiplicidade de fluxos sociais, dos eventos volteis e das interaes descontnuas. Ela a expresso de uma gramtica ampliada e multicultural que possibilita a experimentao de interesses divergentes e a emergncia de concepes plurais, de percepes distintas e demandas diversas de ordem e segurana pblicas. Cf. Kappeler [2000a, b] e, mais amplamente, Kappeler [1999], Bayley [1998b]. 8 A escolha do termo recalcitrante, e por extenso recalcitrncia, busca circunscrever a oposio de vontades de indivduos diante da paz social, da obedincia leis e o desafio ao comandamento implcito ou explcito de agentes policiais. Por um lado, sua adoo busca dar conta das diversas possibilidades, potenciais ou concretas, de conflitos, violaes ou violncias nos quais a polcia pode vir a ter um papel. Por outro, restringe-se esta caracterizao a atos ou atitudes em um determinado contexto. Desse modo, recusa juzos estigmatizantes e discriminatrios que incriminam trajetrias, estilos de vida ou comportamentos sociais. 9 Ainda que o rumo da apresentao seja original dos autores, prenunciado em Proena Jr & Muniz [2006b], oportuno contrast-lo com Clarke [1992], que se limita ao crime; Chalon et al [2001], que aponta, corretamente, para o horizonte da governana e Neocleous [2000a] que situa corretamente o que a questo central da preveno. 10 Este texto reconsidera e avana sobre Gomes [2001], Gomes & Proena Jr [2001] e os termos do relatrio referenciado na nota 1. D sentido especfico aos elementos de enquadramento propostos (ainda que no especificamente ao desempenho) em Reynolds [1997] e Blanchard [1998]. 11 Esta apresentao se beneficia e atualiza trabalhos anteriores, especialmente Gomes [2001] e Gomes & Proena Jr [2001], ainda que tome um rumo particular luz da temtica policial. A discusso de mtricas e indicadores no campo policial bem mais fragmentria do que se poderia imaginar luz da visibilidade de experimentos como o Compstat, que pode ser apreendido com mais detalhe e rigor do que em outras fontes em McDonald [2001, 2002]. Para mtricas e padres de medida, veja-se Burge [1996], com a cautela de que o trajeto expositivo deste texto remete s bases da possibilidade de mensurar de maneira significativa, e no a alguma forma de medida pragmaticamente instituda. 12 Em todo processo de medida existem consideraes prvias que do conta da magnitude, da resoluo e da viabilidade de se mensurar o que se deseja medir, assim como do propsito da medida, ou seja, a sua utilidade social. Os trs primeiros aspectos relacionam-se com a questo da escolha das unidades e escalas de medida, que resultam diretamente das mtricas adotadas, subordinando-se aos fins da medida em termos de significado, discriminando o que se pode
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Bases Conceituais de Mtricas e Padres de Medida do Desempenho Policial medir num determinado momento em funo das possibilidades tcnicas de mensurao ou da sua relevncia. A questo da utilidade da medida, do para que medir varia em funo dos interesses e necessidades humanas e tem tratamento explcito nos itens conclusivos do texto. 13 De forma anloga, uma indstria qumica poderia formular unidades de medida que enfatizassem no a ocorrncia da falha, como foi o caso do hospital, mas a extenso do perodo de falha. Assim, sua unidade de medida de confiabilidade poderia ser o downtime, o tempo pelo qual a ocorrncia da falha interrompe o funcionamento do software. Isso no altera nem a mtrica, nem o padro de medida da confiabilidade, mas produz medidas e indicadores distintos sobre a mesma realidade, precisamente porque o propsito da medida outro. 14 Isto significa que, no conceito de eficcia adotado no admite fragmentao da medida de obteno do resultado desejado. Descartam-se, assim, quaisquer abordagens que queiram expressar o sucesso no cumprimento da misso em termos parciais ou percentuais, com tudo que isto tem de paliativo. Trata-se de afirmar de maneira inequvoca o carter polar do sucesso da misso em termos da produo, ou no, do resultado desejado. Esta postura implica, em si mesma, numa demanda explcita por clareza no que seja a misso de parte dos tomadores de deciso. Como seria de se esperar, uma definio conceitual expressa num conceito de eficcia traz rigor tanto para o output da ao o resultado desejado como para o input: os termos pelos quais se expressa a misso para uma determinada unidade numa determinada ao. importante marcar que esta uma demanda conceitualmente derivada para qualquer ao e no uma questo de dever-ser administrativo. Sem clareza dos termos da misso, do resultado desejado, torna-se impossvel qualquer perspectiva de avaliao de desempenho, entre outras coisas. 15 Linhas de pesquisas que desenvolvam estudos sobre as representaes sociais acerca das polcias e etnografias sobre as dinmicas formais e informais de resoluo de conflitos em uma dada sociedade ou comunidade, por exemplo, podem ser muito teis para a elaborao de um conjunto de mtricas de eficcia capaz de lidar com as formas pelas quais uma determinada ao policial contribui para a reduo antecipada de oportunidades de ao recalcitrante, ou induz auto-regulao social. 16 oportuno considerar, ao se tratar do controle do recalcitrante, o fato de que em algumas circunstncias a polcia pode usar de fora potencialmente letal para produzir obedincia. Cada pas tem dispositivos legais prprios para regulamentar e normatizar estas situaes. No caso brasileiro, excluindo ocasies em que isso corresponde defesa da vida do policial ou de outrem, matar deliberadamente um recalcitrante caracteriza-se como assassinato. 17 Veja-se a distncia que a considerao terica, articulada teoria de medida, estabelece entre o que se expe e o rumo de Copuper [1983], Cordner et al [1996] e o prprio Cordner [1996].
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Comunicao
C XI
EXPERINCIAS DE INTERCMBIO POSITIVO
O PROCESSO DE CONSTRUO DE INDICADORES DE AVALIAO DE DESEMPENHO COM A SECRETARIA DE SEGURANA CIDAD DO ESTADO DE QUERTARO (SSC) Ernesto Lpez Portillo Vargas* Ernesto Crdenas Villarello** ANTECEDENTES
Durante o ano de 2005, o Insyde concluiu o projeto denominado Prestao de contas em um modelo de gerncia policial com a Secretaria de Segurana Cidad do Estado de Quertaro1. O estudo buscou analisar os processos da accountability a partir de uma perspectiva interna, isto , como uma ferramenta til da gerncia policial para empreender processos de planejamento, controle e avaliao do desempenho policial. A problemtica e as recomendaes derivadas desse estudo foram analisadas conjuntamente com o titular2, os principais chefes na cadeia de comando e as Coordenaes da Secretaria, em princpios de 2006. O resultado geral desse intercmbio foi que se encontrou um bom nvel de coincidncia entre os processos de reforma institucional iniciados pela SSC antes, durante e depois da redao do relatrio final, e as propostas do projeto. A interseo de critrios e opinies em torno de pontos crticos da problemtica e as alternativas de soluo propostas, no estiveram isentas de crticas ou discordncias, tampouco os acordos foram produto do acaso. Do nosso ponto de vista, os resultados alcanados derivaram de dois fatores-chave que foram se entrelaando: por um lado, o enfoque metodolgico aplicado ao projeto e, por outro, a disposio para mudana dos comandantes. Esses fatores, conjuntamente, permitiram abrir uma nova janela de oportunidade para que um organismo externo polcia pudesse desenvolver um processo de acompanhamento institucional, orientado para a construo de um modelo de prestao de contas policial. Essa nova etapa apenas inicia e caracteriza o contexto em que se situa o tema desse documento com relao construo de indicadores de avaliao do desempenho na SSC.
Ernesto Lpez Portillo vice-presidente e diretor executivo do Instituto para a Segurana e a Democracia Insyde, e consultor internacional em reforma policial. ** Ernesto Crdenas Villarello pesquisador da rea de Prestao de Contas e Superviso da Polcia do Insyde.
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Experincias de Intercmbio Positivo
PROBLEMTICA
A SSC enfrenta atualmente um processo interno de transformao em vrias direes, sustentado em planejamentos estratgicos globais, que derivam da necessidade de conectar, sob uma nova perspectiva, o tema da reestruturao de um sistema interno de informao policial que responda s novas demandas. Esse processo reflete uma das questes centrais do projeto: a necessidade de assegurar um controle razoavelmente eficiente, eficaz e vlido que permita avaliar o que fazem e como o fazem, os elementos e a cadeia de comando, no cumprimento de suas atribuies. O problema de diagnosticar o que e o como do desempenho policial, foi abordado pelo projeto por meio da anlise dos processos de trabalho policial chamados substantivos, ou seja, aqueles processos que esto diretamente relacionados com os resultados da operao policial. So os seguintes: a) os processos de superviso atravs da cadeia de comando; b) os procedimentos de recepo e gesto da queixa (interna e cidad); c) sistema disciplinar e rgos internos de sua gesto e controle (Assuntos internos e o rgo Interno de Controle); d) os procedimentos formais e informais de avaliao do desempenho policial; e) os sistemas e os fluxos de informao que os comportam. A metodologia para a anlise de cada processo partiu do critrio de privilegiar a problematizaco das relaes fundamentais entre suas partes, os efeitos e a explorao das causas que do lugar a fatores crticos relevantes. Esses fatores podem ser resumidos nos seguintes enunciados que foram expostos em detalhes no relatrio final do projeto, em fins de 2005: a) a superviso operacional que a SSC realiza atravs da cadeia de comando carece de controles laterais que lhe tragam informaes seguras sobre o desempenho policial; b) os procedimentos de recepo, controle e gesto de queixas carecem de controles que, do ponto de vista normativo, concedam exatido ao processo;
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Ernesto Lpez Portillo Vargas e Ernesto Crdenas Villarello
c) os rgos internos responsveis pelo controle, investigao e sano da conduta policial apresentam uma estrutura organizacional e mecanismos operativos pouco adequados para o desempenho de suas atribuies; d) coexistem diferentes procedimentos e prticas formais e informais de avaliao do desempenho policial, que atuam adversamente no nvel de profissionalizao, aprendizagem e crescimento do pessoal policial; e) os procedimentos que sustentam o planejamento operacional policial apresentam problemas de concepo e se observa uma subutilizao de informaes teis para a anlise estratgica e a avaliao de resultados; f) os sistemas e fluxos de informao que do suporte aos chamados processos substantivos, no se encontram devidamente articulados e so subutilizados, j que se carece de um sistema integral de indicadores de medio do desempenho. Esse diagnstico gerou diversas reaes, embora, em meados de 2006, o reconhecimento e o avano dos processos internos de reforma na SSC conduzissem confirmao, por parte da instituio, que as propostas de melhoria sustentadas pelo Insyde guardavam uma grande coincidncia com os processos, critrios e vises gerais em desenvolvimento na SSC. Isto no significa que o Insyde responsvel direto pelo processo, realmente existente, de transformao interna da polcia de Quertaro. O que pode ser afirmado que, sem dvida, as iniciativas de mudana so responsabilidade direta dos atores institucionais, e delas o Insyde apenas tomou conhecimento ou observou durante os ltimos meses. Por exemplo, sobressai o desenho das ordens gerais como um instrumento relevante nos processos de planejamento e controle operacional; a criao do escritrio de planejamento policial que vem a cobrir deficincias na matria; a colocao em operao de um sistema de avaliao policial (modelo de avaliao desenhado com base em indicadores) elaborado com alto nvel tcnico e metodolgico pelo pessoal da SSC; a reestruturao orgnica e funcional do rgo Interno de Controle e da Coordenao de Assuntos Internos, que tem como objetivo remediar
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deficincias nas tarefas de controle, investigao, sano da conduta e superviso do desempenho policial, entre outras aes. So essas algumas das iniciativas concretas mais importantes atualmente em curso na SSC, e que transcendero no desenvolvimento organizacional da instituio. Essa experincia, vista no seu conjunto, decorre de sua extraordinria relevncia e ser necessrio consider-la em um futuro prximo.
SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS

A conjuntura atual do projeto e sua relao com a instituio enquadram-se na iniciativa da SSC de que o Insyde acompanhe o desenvolvimento de um Sistema Interno de Informao Policial (SIIP). Essa iniciativa deriva, por sua vez, de um processo de combinao e anlise entre ambas instituies e tambm coincide com uma das propostas centrais do projeto: a de criar um sistema de informao e monitoramento para o servio interno da Secretaria3. Nesse sentido, a participao do Insyde se coloca em sincronia e atualiza os processos estratgicos que empreende atualmente a Secretaria. O primeiro passo que, por sua vez, representa o primeiro problema por resolver, definir o objetivo do sistema de informao policial: O objetivo do SIIP tem como foco garantir que o processo de tomada de decises que realiza a instituio sobre aspectos-chave de sua operao se realize com base em procedimentos formais, eficientes, eficazes, visveis e adequadamente transmitidos, e garanta que as decises se enquadram nas normas que regem os direitos e obrigaes dos envolvidos. A partir dessa noo, preliminar e sujeita ainda a ser discutida com a instituio, o projeto define o papel da informao e do processo de tomada de decises na construo de um sistema de prestao de contas policial. O passo seguinte parte da identificao das funes e atribuies que deve cumprir como sistema de informao policial, que se traduziro em objetivos especficos Paralelamente, se definem as tarefas imediatas associadas a essas funes. O quadro abaixo mostra a correlao entre ambos os processos:
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Funes estratgicas que o SIIP deve cumprir

Desenvolver a base tcnica para que o processo de tomada de decises e suas conseqncias sejam levadas a cabo sob princpios de transparncia, validade e formalidade.
Aes concretas para o sustento e desenvolvimento das funes estratgicas

Definir temas estratgicos relacionados com a eficincia e a efetividade no processo de tomada de decises. Por exemplo: incidncia criminal, conduta e alerta oportunos, recursos e logstica, superviso, disciplina e controle operacional, etc. Analisar os processos e microprocessos do trabalho policial que possibilitem gerar as propostas de melhoria e permitam identificar novas necessidades de informao para a tomada de decises. Analisar os fluxos de informao, fortalecer e desenvolver as bases de dados de cada processo de trabalho policial e consolidar a plataforma tecnolgica. Ajustar, desenhar e controlar o sistema de sada de informaes, usurios e periodicidade, com base em formatos de planilhas automatizadas, de fcil acesso e interpretao. Ajustar, redefinir ou desenvolver permanentemente o catlogo de dados por cada processo de trabalho policial. Estruturar um sistema de indicadores de medio do desempenho alinhado com os objetivos e com a estratgia da instituio.
Garantir congruncia e eficcia aos mecanismos internos responsveis por gerar, captar, analisar e transmitir informao policial.
Cumprir com o propsito operacional de ser fornecedor e facilitador de informao til e segura para outras reas da SSC. Constituir-se na principal instncia especializada na administrao, anlise e controle de informao policial.
Operar como um mecanismo estruturado, eficiente, confivel e passvel de melhoria, em matria de informao policial. Desenvolver e operar uma plataforma de indicadores de medio do desempenho como garantia de funcionamento e princpio de qualidade.
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Na delimitao dessas tarefas, o modelo de um sistema de indicadores para avaliar o desempenho constitui uma das peas-chave na consolidao do SIIP em seu conjunto. O problema tcnico a resolver quanto formulao de indicadores, nos remete a trs aspectos a serem solucionados: um relacionado com a consistncia dos mecanismos de captura de informao, isto , o tipo e forma de registro; outro relacionado com a tcnica de medio das aes ou funes policiais; e outro de tipo conceptual relacionado com a administrao, controle e utilidade do sistema de indicadores. Geralmente se distinguem dois tipos de indicadores: os de processo e os de resultados. Cada um deles pode ser quantitativo ou qualitativo e deve estar associado a um objeto ou objetivo previamente definidos em medidos; Esse objeto a ser medido pode incluir um amplo espectro, desde as percepes cidads at a relao custo-benefcio no desempenho policial. O problema tcnico que no fcil precisar a distino entre indicadores de resultados e de processos. Est muito relacionada com as necessidades do usurio, a tcnica de registro, a fonte provedora de informao ou de dados, o uso ou interpretao, e, inclusive a composio particular do seu formato. Na prtica, para alguns usurios um indicador de processo pode ser de fato de resultados e vice-versa. Sob esse ponto de vista, o problema se resolve com definies. Por exemplo, caso se pretenda medir a capacidade e o tempo de resposta ante a demanda de servios policiais em situaes de emergncia, o tempo de resposta ser, naturalmente, a varivel a medir. Essa varivel estar relacionada ao tempo do ciclo do servio policial que transcorre, por exemplo, desde o momento em que o cidado solicita por linha telefnica (066) um servio de emergncia (localizado em uma estrada de jurisdio estatal), passando pelo tempo em que essa solicitao se transforma em uma ordem de interveno ao comando de regio, convertida em uma ordem direta de servio de emergncia para o oficial mais prximo, at concretizar-se em um servio prestado com a presena ou interveno do oficial de polcia no incidente. Nesse processo, o ciclo do servio policial pode consumar-se em segundos, minutos ou, inclusive, em horas, dependendo do cenrio e de fatos circunstanciais. Os resultados, do ponto de vista do cidado em situao de emergncia, podem ser excelentes ou pssimos, segundo o papel que ele
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desempenha na ocasio. Dessa forma, o desempenho do ciclo do servio policial pode refletir mltiplos indicadores. Por exemplo, o nvel de coordenao e eficincia que se d ao longo desse processo de trabalho policial de interesse para a gerncia policial e poderia ser interpretado como um indicador de processo, e tambm de resultados. O tempo de entrega de um servio de emergncia e o consumo de gasolina pode ser de interesse para o administrador de recursos financeiros da polcia. E a percepo do cidado tambm pode estar influenciada por amplas margens de variao, sob determinadas circunstncias. Nesses termos, a distino entre processo e resultado pode ser convencional. O exemplo anterior tambm amostra uma tcnica possvel para a construo de modelos de avaliao do desempenho. A definio das variveis a serem medidas em determinado cenrio determinante na composio do indicador. A construo de modelos de avaliao para determinados cenrios de atuao policial, desse ponto de vista, exige um conhecimento profundo do problema. Em muitos casos, requer uma explorao de informao estatstica para reconhecer padres e depois encontrar a frmula adequada para medi-lo e solucion-lo, ou seja, para aplic-lo no processo de tomada de decises correspondente. Na SSC, o sistema de ordens gerais se enquadra nessa concepo, onde certas funes e atuaes policiais esto previstas e possibilitam sua medio. Nesse sentido, a distino mais ou menos forada entre indicadores de processo e de resultados pode ficar superada quando a avaliao se realiza em cenrios probabilsticos. O projeto considera que necessrio explorar procedimentos de avaliao do desempenho com base em cenrios, sem descartar a priori a definio de um amplo catlogo de indicadores de resultados e de processo, tal e como so conhecidos na literatura sobre o tema. A construo e aplicao de um sistema de indicadores de desempenho uma base de cenrios de atuao policial requer algumas ferramentas. Uma delas dispor de um mapa de indicadores de dois tipos: bsico e estratgico. A distino entre bsico e estratgico, tambm convencional e depende do nvel em que o indicador contribui para que sejam alcanados os objetivos estratgicos da instituio. O problema definir em que medida contribui um determinado indicador no cumprimento dos objetivos. A maneira proposta que sejam
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analisadas as causas e os efeitos que produz o indicador. Um princpio que queremos discutir a possibilidade de construirmos indicadores de desempenho que relacionem de maneira contnua causas e efeitos, at que se garanta que sejam alcanados determinados objetivos com base em indicadores de desempenho. A ilustrao abaixo mostra o processo de alinhamento dos indicadores de desempenho com os objetivos institucionais, no nvel e na profundidade desejada.
Police planner
O diagrama mostra como determinadas reas de ao se definem pelos seus objetivos estratgicos, tticos, metas, etc, os quais devem ser alcanados para cumprir com sua atribuio legal. Contudo, cada rea de ao apresenta determinadas reas crticas, que se manifestam como causas de ineficincia na busca dos objetivos estratgicos. Os indicadores de desempenho tm como funo medir precisamente as causas e os efeitos das variveis crticas que intervm nos processos de trabalho policial. Essa concepo alinha os indicadores de desempenho em funo de variveis e reas crticas, at alcanar, em um encadeamento sucessivo de causas e efeitos, os objetivos estratgicos propostos pela gerncia policial. Se em curto prazo o Insyde conseguir chegar a construir conjuntamente com a instituio um sistema de indicadores de desempenho, a partir dessa perspectiva geral ou de alguma maneira similar, teremos dado um passo modesto no processo de construo de experincias para estabelecer um modelo de prestao de contas no Mxico.
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Notas
1
Na pgina www.insyde.org.mx se poder obter uma cpia desse estudo com a autorizao da SSC. 2 Os resultados desse projeto contaram com a abertura do Ing. Edgar Mohar Kuri, secretrio de Segurana Cidad do estado de Quertaro que nos permitiu entrar nas instalaes da SSC com absoluta liberdade e confiana. 3 Relatrio sobre prestao de contas em cdigo de gerncia policial. Secretaria de Segurana Cidad do estado de Quertaro. Insyde. Mxico. 2006. pp. 105 119 (indito)
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Relato Policial
S RA
IL
SISTEMA INFORMATIZADO DE ACOMPANHAMENTO CRIMINAL- SIAC

Marco Antnio Bicalho* 1. ANTECEDENTES
O caso apresentado diz respeito implantao do Sistema Informatizado de Acompanhamento Criminal - Siac na subrea da 128 Companhia da Polcia Militar do Estado de Minas Gerais, com responsabilidade territorial em parte da regio leste da capital mineira, como ferramenta operacional na busca da reduo das taxas de criminalidade violenta, com foco principal nos crimes de homicdio (tentado e consumado). O Siac um programa de computador desenvolvido empiricamente na sede da Frao Policial Militar mencionada, durante a minha gesto como comandante, que trouxe resultados palpveis no que se refere s estatsticas criminais, e que hoje passou a ser adotado pelo Comando de Policiamento da Capital CPC como poltica de comando para todas as companhias com responsabilidade territorial de Belo Horizonte. A 128 Cia PM Especial, localizada rua Caravelas, 811, bairro Saudade, no municpio de Belo Horizonte, responsvel pela preservao da ordem pblica no espao territorial ilustrado nos mapas constantes do anexo A. Para melhor entendimento do projeto desenvolvido, que gerou mudana de comportamento dos policiais da Cia nas aes e operaes de polcia ostensiva tendentes a assegurar a incolumidade das pessoas que residem ou transitam na regio e do patrimnio pblico ou particular, necessrio descrever as caractersticas da subrea atendida pela 128 Cia PM: 1.1 - Caractersticas e aspectos particulares de bairros e aglomerados. A subrea da 128 Cia congrega os seguintes bairros: Novo So Lucas, So Lucas, Santa Efignia, Novo Santa Efignia, Paraso, Baleia, Pompia, Esplanada, Saudade, Jardim Pirineus, Jonas Veiga, Vera Cruz,
* Major da Policia militar do Estado de Minas Gerais; Comandante da 128 Companhia. 290
Marco Antnio Bicalho
Alto Vera Cruz, Granja de Freitas, Taquaril e Castanheira. Os 16 bairros abrigam diversos aglomerados urbanos, sendo os principais deles: Novo So Lucas, Unio, Paraso, Ponta do Navio, Pedreira, Alto Vera Cruz, Vila da rea e Taquaril. Abrigando uma populao aproximada de 150 mil habitantes, sendo que 60% deles reside em aglomerados, verifica-se na subrea uma diversidade significativa de comportamentos da populao, natureza de delitos e demanda especfica de policiamento, decorrentes da forma de ocupao e utilizao do espao fsico e imobilirio. Nesse sentido, emergem necessidades especficas de reas residenciais construdas de forma horizontalizada, caractersticas dos bairros Pompia, Esplanada, Paraso, Saudade, Vera Cruz, So Lucas, Jardim Pirineus e Santa Efignia. Paralelamente, existem logradouros onde concentram-se a explorao da atividade comercial e empresarial, tornando-os alvo de aes criminosas visando a subtrao de patrimnio, atravs das mais diversas modalidades delituosas, com destaque para os roubos a mo armada em desfavor de estabelecimento comerciais, furtos e roubos a pessoas que transitam por essas vias, alm do arrombamento a residncias. Nos aglomerados e vilas existentes na subrea, verifica-se que a ocupao desordenada e a concentrao de pessoas em espaos fsicos de intensa proximidade, criam as condies para que sejam afloradas as desavenas, agresses fsicas e verbais entre as pessoas, predominando os delitos contra as pessoas ou em desfavor da tranqilidade e da paz pblica. Outra caracterstica particular dos aglomerados a infiltrao de marginais que vislumbram nessas reas a possibilidade de desenvolver suas atividades criminosas ou buscar refgio seguro, devido a dificuldade para o exerccio de policiamento preventivo eficaz nos becos, em razo da concentrao de populao e moradias, aliadas a uma topografia acidentada e ocupao desordenada do espao fsico, situao que dificulta o acesso e a locomoo do policiamento.
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Sistema informatizado de Acompanhamento Crimilnal- SIAC
De igual sorte, o trfico de drogas utiliza-se desses aglomerados para estabelecer a sua rede de armazenamento e distribuio de drogas, estabelecendo em pontos especficos e determinados as conhecidas bocas de fumo, destinadas comercializao ilegal de entorpecentes. importante destacar que embora a subrea da Cia tenha sob sua responsabilidade, aproximadamente, a 24 parte de toda a extenso territorial de Belo Horizonte, possui dois dos cinco maiores aglomerados da capital mineira, quais sejam: o Alto Vera Cruz e o Taquaril, cada um com cerca de 35 mil habitantes. Ambos so alvos constantes de matrias jornalsticas, principalmente no que diz respeito violncia urbana.
2. O SURGIMENTO DO SISTEMA
A partir do ano de 1999, quando se implementou no Comando de Policiamento da Capital o projeto Polcia por Resultados, que tinha como pilares de sustentao o emprego do geoprocessamento da criminalidade, interao comunitria, descentralizao das aes e avaliao dos resultados, os esforos operacionais de polcia ostensiva deveriam ser convergidos em maior intensidade nos locais de maior incidncia criminal. Em que pese a lgica da concentrao dos esforos onde o crime estava acontecendo ser adequada, percebia-se que ela apenas provocava o deslocamento da atuao criminal para outros locais, considerando que a saturao de policiamento onde j havia ocorrido o crime no prevenia a sua ocorrncia onde no havia a concentrao de policiamento. Alm disso, o fato de policiar uma regio onde a incidncia criminal j havia despontado dava a sensao de que a polcia estava sempre um passo atrs do criminoso, o que causa o sentimento subjetivo de insegurana social. A insuficincia da saturao dos hot spots atravs de aes e operaes policiais, conduziu o Comando da 128 Cia PM necessidade de estudar e melhor conhecer o perfil dos criminosos atuantes na regio e suas formas de ao, bem como das vtimas e dos demais fatores que envolvem a prtica do crime. O recrudescimento da violncia aliado necessidade cada vez mais premente de se respeitar os direitos humanos e a dignidade das pessoas que sofrem com a violncia, principalmente dos moradores dos aglomerados
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que convivem sob constante ameaa dos marginais homiziados nessas comunidades e da atuao contundente dos policiais, bem como dos prprios agentes do crime, passaram a exigir dos organismos policiais aes mais inteligentes de combate a essa violncia, de forma a reprimir especificamente o mal feitor, poupando os cidados de bem. Essa atuao qualificada e pontual contra as pessoas que realmente causavam instabilidade nesses locais, s seria possvel a partir da formao de um banco de dados confivel, sobre o qual seria dado tratamento adequado para utilizao pela Polcia Militar, pela Polcia Civil, pelo Ministrio Pblico e pelo prprio Poder Judicirio na formao da convico no curso do processo legal. A busca por conhecimento teve incio a partir do trabalho realizado pelo policiamento velado da 128 Cia PM, que idealizou um lbum de fotografias de criminosos, contendo informaes sobre suas vidas pregressas criminais, endereos alm de outros dados relevantes. Esse lbum de fotografias foi aprimorado e ampliado por militares do Grupo Ttico da Companhia, que passaram a adotar o mtodo de fichas criminais digitadas em Word e anexadas s fotografias retiradas de jornais e apreendidas quando da priso de marginais. Em muitas oportunidades, a atualizao das fichas era feita de forma manuscrita, direto nas fichas dos criminosos. Em razo do lbum de fotografias ser bastante consistente e conter um grande nmero de fichas, passou a ser utilizado inclusive por policiais civis quando realizavam investigaes na subrea de responsabilidade da 128 Cia PM, bem como por militares de Unidades Especializadas da PM como do Batalho Rotam. J no ano de 2003, em funo do elevado nmero de fichas do lbum e do volume formado por elas, surgiu a necessidade de informatizlo, qualificando o dado ali existente, aplicando-se a eles as anlises estatsticas criminais da Cia. Alm disso, a anlise das fichas permitiu o cruzamento de informaes e estruturao das gangues de trfico de drogas existentes na regio. O analista de geoprocessamento e criminalidade da Cia foi desafiado a desenvolver um programa de computador que pudesse absorver a
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informao contida no fichrio e ser utilizada em formato digital por toda a companhia na atuao contra o crime. Em seu auto-ditatismo e sem realizar qualquer curso na rea de informtica, o militar desenvolveu o programa em ambiente Access, com base em apenas uma tabela, que passou a ser mais uma ferramenta de trabalho para a priso de marginais conhecidos da regio. Inicialmente, o programa conseguia reunir em cada cadastro de indivduo preso os dados de identificao pessoal, fotografia digitalizada, endereo, caractersticas pessoais, Boletins de Ocorrncias em que tivesse sido envolvido, armas utilizadas, modus operandi, pronturios e processos criminais, breve relato das aes e crimes praticados, entre outros dados. Foi adotada uma nova estrutura de organizao e funcionamento da frao, alm de uma nova rotina de trabalho direcionada s ocorrncias de crimes violentos, principalmente no que diz respeito aos homicdios na forma tentada e consumada, assaltos a estabelecimentos comerciais, a coletivos e a transeuntes, com o objetivo de potencializar a qualidade dos servios prestados pela 128 Cia PM comunidade.
3. O EMPREGO DO SIAC NA ATIVIDADE OPERACIONAL

Dentro desse conceito, destaca-se a eficiente utilizao dos recursos computacionais no combate criminalidade, utilizados da forma abaixo descrita: Cada ocorrncia de crime violento registrada na subrea lida e analisada pelo analista de inteligncia da Cia. Quando o autor conhecido e j possui um cadastro no programa de gerenciamento de dados, as informaes referentes quela ocorrncia so acrescentadas ao cadastro do marginal, alm de ser retirada uma fotografia digitalizada e atual que vai anexa ao mencionado cadastro. Caso o autor seja desconhecido e foi preso, aberta uma nova ficha de cadastro e retirada uma fotografia digitalizada por uma cmera digital que colocada a disposio especificamente do pessoal do servio operacional. Esse cadastro atualizado todas as vezes que o mesmo indivduo envolve-se em ocorrncia policial.
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Quando o autor desconhecido, os dados so registrados em ficha sem autoria e analisadas informaes que possam indicar a possibilidade de ser algum marginal j cadastrado, e, a partir de ento, o indivduo passa a ser alvo de abordagens policiais, na tentativa de esclarecimento do crime praticado. Essas informaes so analisadas e cruzadas pelo agente que opera o programa, o que lhe permite identificar o indivduos que compem as gangues e suas reas de atuao. As gangues atuantes na regio so estruturadas, sendo emitido um relatrio sobre os componentes, funes que exercem, fotografias, mapeamento da rea de atuao e histrico de suas aes. Nos casos de homicdios tentados e consumados no esclarecidos no ato do registro da ocorrncia, aps o lanamento das informaes no banco de dados, militares do Grupo Ttico retornam ao local para levantamento de novas informaes sobre a motivao do crime, autoria e informaes sobre a vida pregressa das vtimas que permitam o seu esclarecimento. So emitidos relatrios mensais contendo dados relevantes sobre os crimes, vtimas e possveis autores. Com o esclarecimento dos crimes e identificao das gangues, so feitos contatos com a Polcia Civil, no sentido de solicitar empenho daquela instituio junto ao Poder Judicirio na expedio de mandados de busca e apreenso e mandados de priso, acompanhados de informaes relevantes e consistentes, com o objetivo de sustentar os pleitos e formar convico das autoridades judicirias. Dado o timo relacionamento e o trabalho integrado entre os policiais militares da 128 Cia PM e os policiais civis da 6 Delegacia Distrital, com subrea de responsabilidade correspondente frao PM, muito comum a solicitao de informaes sobre marginais e fichas cadastrais do Siac, por parte do Dr Elias Oscar de Oliveira, Delegado Titular da 6 DD, para instruir os Inquritos Policiais realizados. Alm desses servios, o Siac utilizado como fonte de informao por parte dos policiais que trabalham na atividade operacional (atendimento
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s ocorrncias), que imprimem fichas cadastrais de pessoas que estejam sob a custdia desses e as anexam s ocorrncias em que o autor preso em flagrante, a fim de suprir a autoridade de polcia judiciria de dados ao receber a ocorrncia policial. Aps a expedio dos respectivos mandados, so feitas operaes conjuntas, objetivando a retirada de agentes de crimes violentos da subrea de atuao da 128 Cia PM e 6 DD. A partir de junho de 2005, o banco de dados gerenciais sobre os criminosos atuantes na rea de responsabilidade da 128 Cia PM e 6 DD, passou por um aperfeioamento tecnolgico, a fim de potencializar a ferramenta de uso operacional. O trabalho desenvolvido pela 128 Cia PM desde o incio do ano de 2003, e com a participao da 6 DD a partir de janeiro de 2005, tem surtido bons resultados no que diz respeito ao crescimento do nmero de mandados de busca e apreenso e priso de marginais cumpridos atravs de operaes conjuntas, fornecimento de informaes para Diviso de Crimes Contra a Vida da Polcia Civil, desestruturao de gangues de traficantes e homicidas dos aglomerados, identificao, cadastramento e priso dos principais marginais atuantes na rea, atravs do banco de dados conjunto 128 Cia e 6 DD. Em funo dos bons resultados, o trabalho foi apresentado ao Crisp/ UFMG em meados de 2004, durante um curso promovido pela Secretaria Estadual de Defesa Social e coordenado pelo professor Cludio Beato, como treinamento de policiais civis da Delegacia de Homicdios e policiais militares das Cias PM que tinham Grupamentos Especializados em Policiamento de reas de Risco Gepar para atuao junto ao programa Fica Vivo, adotado como poltica de governo do atual Governador do Estado de Minas Gerais.
4. OS PRIMEIROS RESULTADOS
O emprego do Siac aliado a outras ferramentas utilizadas pela 128 Companhia no enfrentamento criminalidade trouxe resultados positivos como a reduo considervel das taxas de criminalidade
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violenta da regio, com destaque para os crimes de homicdio (tentado e consumado). Uma dessas boas ferramentas que se encaixaram ao Siac foi a instituio do Grupamento Especializado em Policiamento de reas de Risco Gepar. Trata-se de um grupo de policiais treinados dentro da doutrina de policiamento comunitrio e dos direitos humanos, inclusive com participao do Crisp/UFMG, especificamente para atuarem nos aglomerados Alto Vera Cruz e Taquaril que se utilizaram do sistema para realizao das prises qualificadas, direcionadas especificamente aos criminosos, evitando-se os equvocos e os constrangimentos das pessoas de bem dessas comunidades. Esse tipo de atuao promoveu a melhoria das relaes entre polcia e comunidade, com conseqente aumento da confiana nas instituies de segurana pblica, embora ainda no tenhamos atingido a situao ideal nessa relao. Seguem abaixo alguns dos dados estatsticos relativos aos anos de 2003 a 2006, que permitem avaliar os resultados obtidos a partir da implantao do sistema, numa poca em que a violncia tende a crescer nas grandes capitais do pas, e no resto do mundo.
QUADRO DE INCIDNCIA DE HOMICDIO TENTADO NA SUBREA DA 128 CIA PM NOS ANOS DE 2003 A 2006
Fonte: 128 Cia PM
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QUADRO DE INCIDNCIA DE HOMICDIO CONSUMADO NA SUBREA DA 128 CIA PM NOS ANOS DE 2003 A 2006
Fonte: 128 Cia PM
INCIDNCIA DE HOMICDIOS MDIA MENSAL POR ANO
Fonte: 128 Cia PM
Como se pode verificar nos grficos acima, houve uma queda gradual e constante dos crimes de homicdio a partir dos anos de 2003 e 2004, perodo em que o Siac passou a ser utilizado e posteriormente aperfeioado, com a mudana de rotina e tratamento dado s informaes abstradas dos Boletins de Ocorrncias policiais.
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5. PERSPECTIVAS
Com a adoo do sistema pelo Comando de Policiamento da Capital como poltica de comando para todas a companhias com responsabilidade territorial de Belo Horizonte, o programa tende a ser aperfeioado e utilizado em rede, para que todas as companhias da capital possam compartilhar informaes e nutrir o banco de dados. Dessa forma, marginais de determinada rea que procurem migrar para outra, ao se sentirem acuados pelas foras policiais no podero contar com o anonimato para se homiziarem na nova rea. Outra possibilidade a utilizao das informaes por parte do Poder Judicirio para formao de convico no decorrer dos processos judiciais, o que j vem ocorrendo no que tange aos marginais atuantes na subrea da 128 Cia PM julgados.
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Relato Policial
AR
GE
I NT
NA
ANLISE DELITIVA E UTILIZAO DE FERRAMENTAS PARA A PREVENO DO DELITO

Ruben Adrian Rodrguez*
Em primeiro lugar e para o desenvolvimento do tema, considero interessante apresentam alguns fatores que sem dvida vo nos localizar no tempo e no lugar, para entender a problemtica de delitos desta rea da provncia de Buenos Aires, na Repblica Argentina, e como o funcionamento da Chefia do Departamento de Segurana de La Matanza, dependente do Ministrio de Segurana, lugar onde cumpro funes como chefe de Operaes h seis anos e como chefe do Centro de Processamento e Anlise da Informao Delitiva desde a sua criao, em agosto do ano 2002. No que se refere Comarca de La Matanza, rea de Responsabilidade da Chefia Departamental que se encontra localizada na provncia de Buenos Aires, dentro do setor denominado genericamente como Grande Buenos Aires, sendo o municpio mais extenso o urbano j que conta com uma superfcie territorial de 323 quilmetros quadrados, e possui uma populao que conforme a estimativas oficiais ronda os 2 milhes de habitantes, pese a que segundo o ltimo censo do ano 2001 realizado pelo Indec, La Matanza possui uma populao de 1.255.288 habitantes, sendo que as apresentaes e diferenas surgem diante do conhecimento de que bairros inteiros no foram includos. Com relao aos limites da comarca, a noroeste faz limite com a cidade autnoma de Buenos Aires; a sudoeste com as comarcas de Cauelas e Marcos Paz; a sudeste com as comarcas de Lomas de Zamora e Esteban Echeverra e a noroeste com Marcos Paz, Merlo, Morn e Tres de Febrero. No concernente rea de responsabilidade da Chefia Departamental, desde maro do ano de 2005 e dentro das polticas de descentralizao implementadas pelo Ministrio de Segurana, foram criadas cinco Chefias Distritais: Noroeste, Nordeste, Oeste, Leste e Sul. Cada uma delas conta com entre trs e seis dependncias policiais (delegacias e destacamentos) sob a sua rbita de responsabilidade, pelo que as 22 Delegacias e cinco destacamentos policiais neste novo sistema
*
Capito da Policia da Provncia de Buenos Aires - Chefia do Departamento de La Matanza.
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Ruben Adrian Rodriguez
deixaram de depender de forma direta da Chefia Departamental, passando a ocupar um cargo de coordenao e controle das Chefias de Distrito, ostentando a Chefia de Delegado (antes Delegado Maior), dependendo de forma direta de um grupo operativo denominado Grupo de Apoio Departamental, que conta com 60 efetivos e oito unidades mveis policiais, que utilizada para efetuar diferentes operativos de saturao, em reforo do pessoal de delegacias e em servios especiais diagramados desde a Chefia, conforme a problemtica que se v detectando. O Chefe de Polcia Departamental, em seu carter de Delegado Chefe, tem entre outras funes a de coordenar as tarefas com as outras polcias que convivem no municpio, Direo Departamental de Investigaes, Direo de Drogas Ilcitas, Direo de Polcia Cientfica, Delegao de Custdias de Pessoas, Objetivos Fixos e Transferncias de Detidos, Departamento de Polcia Viria, Chefe do Centro de Despachos de La Matanza, quem tem a seu cargo o sistema Call Center 911. Cada uma delas tem uma dependncia direta a uma Superintendncia especfica, dependendo a Chefia Departamental da Superintendncia de Coordenao Operativa, sob a rbita da Subsecretaria de Segurana. Com os Chefes dos organismos mencionados so realizadas reunies mensais sujeitas a um Protocolo de Avaliao, nas quais tambm participam os chefes Distritais e os chefes de Dependncia, que conforme as avaliaes que so realizadas antes da reunio pela Chefia Departamental, devem explicar alguma questo em particular. Por exemplo, com relao ao aumento de delitos. Ou de ocorrncias de relevncia pendentes de esclarecimento, assim como em muitos casos para comentar o sucesso de alguma investigao ou de algum dispositivo de segurana implementado que lhe permitiu uma diminuio significativa de delitos, ou seja, so tratados tanto os maus resultados obtidos, sendo procuradas alternativas no planejamento de trabalho para melhorar o servio de segurana, assim como se resgata alguma experincia de sucesso para compartilh-la e ver a possibilidade de lev-la a efeito em outra jurisdio. Cada um dos chefes dos elementos mencionados informa ao chefe de Departamento sobre a tarefa desenvolvida e os resultados obtidos durante o ms anterior, j que geralmente so registradas estatsticas comparativas dos ltimos dois meses, relacionando-as com o resto do ano e igual perodo do ano anterior. Nas mencionadas reunies, em muitas
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Anlise Delitiva e Utilizao de Ferramentas para a Preveno do Delito
ocasies, tambm participam os integrantes dos Foros Vicinais e Municipais de Segurana, (cujo funcionamento regido pela Lei 12.154), os quais do uma viso no to estatstica das questes de delitos de cada jurisdio, mas, a partir da relao que tm com os vizinhos de cada regio contribuem tambm todas essas ocorrncias que no so denunciadas e em muitos casos os motivos disso, sendo tomadas aes neste sentido para reverter as questes que podem ser apresentadas, alm de outras questes de mal funcionamento de alguma das dependncias policiais, para que, neste caso, tanto desde a Chefia de Distrito como, em ltima instncia, a Chefia Departamental, sejam tomadas as medidas condizentes para fazer cessar ou reverter a problemtica. Em relao s cinco Chefias Distritais da Chefia Departamental, as quais esto a cargo de um inspetor (delegado inspetor antes da nova denominao de hierarquias) tm como rea de responsabilidade as seguintes dependncias: Chefia Distrital Noroeste: Delegacia Noroeste 1: San Justo Delegacia Noroeste 2: Ramos Meja Delegacia Noroeste 3: Villa Luzuriaga Delegacia Noroeste 4: Los Pinos Delegacia Noroeste 5: Don Bosco Delegacia Noroeste 6: Lomas de Milln Delegacia da Mulher. Chefia Distrital Noroeste: Delegacia Noroeste 1: Villa Madero Delegacia Noroeste 2: Lomas del Mirador Delegacia Noroeste 3: La Tablada Delegacia Noroeste 4: Tapiales Destacamento Policial Aldo Bonzi Delegacia Noroeste 5: Mercado Central Delegacia Noroeste 6: Villa Celina Chefia Distrital Oeste: Delegacia Oeste 1: Isidro Casanova Delegacia Oeste 2: San Carlos Delegacia Oeste 3: Rafael Castillo
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Destacamento Feminino Delegacia Oeste 4: San Alberto Chefia Distrital Leste: Delegacia Leste 1: Laferrere Delegacia Leste 2: Altos de Laferrere Delegacia Leste 3: Ciudad Evita Chefia Distrital Sul: Delegacia Sul 1: Gonzlez Catan Destacamento 20 de junho Delegacia Sul 2: Virrey del Pino Destacamento Oro Verde Destacamento Laborato Delegacia Sul 3: Villa Dorrego No concernente a fatores de risco real ou potencial, pode-se dizer que cada distrito apresenta situaes diferentes. Como exemplo citado o caso da Chefia Distrital Noroeste, cuja caracterstica mais importante que se trata de uma regio de elevado poder aquisitivo e a de maior concentrao de entidades bancrias, centros comerciais, estaes frreas, etc. Por tanto, existe um movimento maior de dinheiro e dentro do contexto da comarca de La Matanza, este distrito soma a quantidade de 47 entidades bancrias, sobre um total de 63 e vrias entidades financeiras; estes pontos mencionados seriam os de maior importncia entre outros, j que estamos falando do movimento de grandes volumes de dinheiro. Ao mencionado soma-se o fato de a jurisdio da Seo Distrital Noroeste 1 San Justo resulta ser o Centro Cvico da Comarca, por tanto onde se concentram instituies como o Palcio Municipal e suas Dependncias como, por exemplo, a Direo de Trnsito, Direo de Ao Social, a Policlnica Central, tambm est localizado o Prdio do Poder Judicial, clnicas privadas, sedes de sindicatos, etc., tudo o que gera o aumento de pessoas em trnsito veicular e a p, o que serve de cobertura para aquelas pessoas com condutas mal intencionadas e/ou delitivas. O fato de ser cabea de comarca e com todas as reparties mencionadas implica a concentrao assdua de organizaes polticas e
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outras no polticas que geralmente, por questes sociais e reclamaes, geram mobilizaes no centro da comarca para se manifestar. Este conflito social em si repercute no pertinente s diagramaes sobre o servio de segurana para a preveno que planejado, j que tudo isso demanda diariamente a utilizao de grandes quantidades de pessoal que, respeitando as garantias constitucionais, deve zelar pela paz e pela segurana social, empregando-se um grande dispndio de meios humanos e logsticos em tarefas que no tm muito a ver com a preveno de delitos. Do mesmo modo, em escala de importncia e com quase as mesmas caractersticas mencionadas, segue a Seo Distrital Noroeste 2 Ramos Meja, sendo estas duas jurisdies policiais onde se concentram a maior quantidade de delitos, o que se observa s ao considerar que sobre um total de 284 veculos subtrados no ms de setembro do ano em curso em todo o mbito departamental, 169 ocorreram em jurisdio da Chefia Distrital de tratamento, ou seja, quase 60% das ocorrncias. No distrito mencionado, o ndice de pobreza desde San Justo ao Leste de 20%, enquanto que o ndice de indigncia de 9%, valores que so refletidos em quase todas as jurisdies policiais que o compem, enquanto que de Caminho de Cintura ou Rota Provincial N 4 ao Oeste do territrio ocupado pelas outras quatro distritais a pobreza chega a 75%, enquanto que a indigncia chega a 50%, dados estes obtidos na apresentao do planejamento estratgico para a descentralizao de La Matanza em sete mini-municpios; Diante do exposto, novamente menciono que se destinam recursos humanos e meios logsticos para a conteno de diferentes reclamaes sociais, de trabalho, educao, etc., e estes acontecimentos poderiam ser, em algumas ocasies, detectados e planejados com antecedncia e, em outras, resolvidos com respostas imediatas. Para no me estender mais nesta questo de ordem organizativa interna, La Matanza, conforme o Plano Diretor de Segurana, em vigncia h mais de dois anos, encontra-se dividida em 80 quadrculas, correspondendo a cada delegacia entre trs e seis quadrculas, o que, luz dos resultados que se vm obtendo em algumas regies, resultam demasiado extensas, o que se observa somente levando em considerao que conforme a anlise de delitos e o perfil que se realizou oportunamente
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em cada regio, estas foram diagramadas, ficando 75 delas com superfcies que vo de um a trs quilmetros quadrados e as cinco restantes de 10 a 30 quilmetros quadrados, correspondendo estas ltimas s localidades de Gonzlez Catan e Virrey del Pino, as quais possuem reas suburbanas. Sem dvida, para a conformao das mencionadas quadrculas tambm foi necessrio levar em considerao a disposio de pessoal e meios, j que o Plano consiste em que cada uma delas se encontre coberta durante as 24 horas. Minimamente, com uma unidade mvel policial, de acordo com a problemtica existente, o que significa em nmeros contar com 80 unidades mveis policiais e 160 efetivos por turno, se considerado que a dotao de cada patrulha de dois efetivos. A Chefia Departamental conta na data com 1820 efetivos. Na mencionada quantidade esto includos aqueles que se encontram gozando de licena anual por gratificao, licenas mdicas, cursos de retreinamentos, desviados de servio com tarefas administrativas, e outras questes que fazem diminuir consideravelmente o nmero de efetivos que cumprem exclusivas tarefas de preveno. No obstante, levando em considerao a totalidade de pessoal a RELAO POLCIA PARA CADA 1000 HABITANTES de 0.91 e levando em considerao a superfcie territorial de 5.63 EFETIVOS POR QUILMETRO QUADRADO. No referente a unidades de patrulha, conta-se com 240 veculos, dos quais em condies de uso e funcionamento 190, o resto devido ao desgaste prprio do uso se encontram radiados de servio e em reparao. Todos estes fatores condicionaram a possibilidade de aumentar a quantidade de quadrculas e conseguir criar setores de jurisdies em superfcies menores. Entretanto, o mencionado no significa que as quadrculas mais extensas sejam aquelas onde se cometem maior quantidade de delitos, pelo contrrio, nas quadrculas menores, coincidentes estas com grandes centros comerciais, grande quantidade de entidades bancrias e financeiras, reas de maior poder aquisitivo, etc., so as mais castigadas quando se fala de delitos denunciados. Na valorao estatstica se trabalha sobre delitos denunciados, que so divididos em dois grupos, por um lado os DELITOS QUE PODEM
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SER PREVENIDOS (homicdios, assaltos, roubos, furtos, violaes, piratas do asfalto, subtrao de automveis e de animais quadrpedes) e pelo outro, os DELITOS NO PASSVEIS DE PREVENO, onde envolvido todo o resto dos delitos que de alguma forma a polcia no tem mediante tarefas preventivas forma de contra-arrestar as ocorrncias (ameaas, leses culposas, usurpao de propriedade, fugas de lar, acidentes de trnsito com feridos, etc.), tudo isso sem deixar de considerar a grande quantidade de ocorrncias que conformam o que se denomina comumente a cifra negra do delito, fatos que so cometidos diariamente e que por diferentes questes, que neste momento no so motivo de anlise, no so denunciadas, mas so tomadas como parmetros das ocorrncias de HOMICDIO, onde sem dvida a polcia toma conhecimento e interveno, e a SUBTRAO DE AUTOMVEIS, nas modalidades de FURTO AUTOMOTOR (os delinqentes subtraem o veculo estacionado sem ocupantes na via pblica) e ROUBO AUTOMOTOR ( considerado dentro deste tipo, no qual mediante o uso da fora fsica ou ameaa com armas brancas ou de fogo subtraem a unidade), neste caso ou tipo de delito tem-se a certeza da denncia por questes que vo desde a cobrana do seguro at a recuperao do automvel. A respeito do HOMICDIO fazse um desdobramento na anlise, levando em considerao principalmente o HOMICDIO EM OCASIO DE ROUBO, j que de uma mdia durante o ano de 2006 de oito homicdios mensais, um ou dois so em ocasio de roubo, o resto so o resultado de confrontaes familiares, disputas entre amigos ou vizinhos, e os denominados acertos de conta entre grupos antagnicos, ocorrendo o mesmo com o delito de VIOLAO, onde feita uma anlise diferenciando aqueles que ocorrem no seio familiar ou de amizades e aqueles que ocorrem em via pblica, onde a vtima geralmente caminha cedo em direo de algum ponto de nibus para ir ao trabalho ou para estudar, ou regressa tarde da noite e aproveitando o isolamento reinante, atacada por algum indivduo, j que nesses momentos aumentam os riscos, sendo destacado que varia o nmero de denncias ms a ms, j que por exemplo no ms de maro do ano em curso foram denunciados trs fatos, cinco em abril, 18 em julho, 10 em agosto. Das quantidades mencionadas mais de 50% se d no seio familiar, tendo a ver isso seguramente com questes sociais, culturais e econmicas e a grande quantidade (h mais de 100 bairros carentes e assentamentos). O caso que vou expor durante o curso indica justamente, diante da
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realidade que se vive nesta parte da provncia de Buenos Aires, mediante o uso de ferramentas tecnolgicas, que tipo de anlises so realizadas com a elaborao de mapas temticos, que iro determinar um ponto no espao, o que geo-referencia um delito, o que tem a ver com pontos quentes (agrupamento de vrios delitos no mesmo lugar), zonas quentes (agrupamento de vrios pontos ou delitos), delitos por quadra, por faixas de horrios, por dias da semana, etc. e no que se refere a uma problemtica que afeta em grande parte ao departametno de La Matanza, que a subtrao de veculos, diferentes experincias vm sendo aplicadas. E apresentao de um trabalho de anlise e operacional colocado em prtica durante o ano de 2003, onde nos primeiros meses do ano e at a efetivao do operao se estava cometendo a subtrao de quase 800 veculos mensalmente e, mediante o planejamento e colocao em funcionamento de um operativo de preveno em dois meses se conseguiu reduzir os mencionados ndices para 420 veculos, em julho do ano mencionado, ocorrendo isto em um dos momentos mais crticos de insegurana na provncia de Buenos Aires, j que acompanhado da subtrao dos veculos em muitos casos de produzia a morte de alguma pessoa. Inclusive em muitas das ocorrncias a pessoa falecida resultava ser integrante de alguma fora de segurana que estando livre de servio e vestindo roupas de civil era abordada por delinqentes para lhe subtrarem o veculo e diante da resistncia do efetivo ou quando os delinqentes se davam conta de sua qualidade de tal sem mediar palavra eram agredidos com disparos de arma de fogo que em vrias ocasies lhe ocasionavam a morte, s resta mencionar que durante esse ano foram quase 40 efetivos policiais da provncia de Buenos Aires mortos em enfrentamentos armados, muitos acompanhando a baixa de delitos de subtrao de veculos. Tambm se produziu uma forte diminuio dos delitos de homicdios em ocasio de roubo, sendo observado tambm como a partir da saturao policial em determinada rea, o delito se transferia a outras reas que antes eram menos afetadas, o que refletia que s com maior quantidade de policiais nas ruas no se garante a segurana, j que ,como se sabe, existem outros fatores que influenciam nesta problemtica em que nos corresponde nos desenvolvermos. A partir do ms de agosto desse mesmo ano foi sancionada a Lei 13.081 que regula o comrcio de peas de automveis usadas, agncias de venda de automveis novos e usados, oficinas mecnicas, agncias de vans, tapearia de automveis, estacionamentos, e qualquer outro
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comrcio que se vincule aos automveis, os quais deveram ser registrados perante a delegacia da jurisdio e habilitar um livro, no qual se registram os controles que em um prazo que no supere os 20 dias devem ser inspecionados. Ou seja, tm minimamente um controle mensal e a falta de habilitao ou perante irregularidades constatadas, a polcia se encontra facultada para a priso, sendo a autoridade de aplicao o Ministrio de Segurana da Provncia de Buenos Aires, onde foi gerada uma dependncia denominada Direo Provincial Fiscalizadora do Registro de Controle e Comrcio Vinculados Atividade de Automvel. A modo de ilustrao deixa-se constncia de que na data se encontram registrados perante a polcia 1.100 estabelecimentos comerciais nesta comarca. A mencionada situao permitiu que fosse fechada uma grande quantidade de desmanches, oficinas mecnicas, e outros comrcios nos quais se desenvolviam atividades ilcitas, o que gerou uma diminuio significativa em toda a provncia de Buenos Aires, na qual no esteve alheia a Chefia Departamental, que dos quase 800 veculos mensais que se subtraam, no ms de fevereiro do ano em curso se chegou ao nmero de 213, esclarecendo que no momento invocado nas jurisdies de San Justo e Ramos Meja se tinha uma mdia de 180 veculos em cada jurisdio, o que a partir de um trabalho de anlise, com um diagnstico apropriado e uma boa administrao dos recursos humanos e logsticos, se conseguiu reduzir. As mesmas ferramentas a partir de estudos de padres e comportamentos extrados da base de dados onde se colocam a totalidade de delitos do mbito jurisdicional nos permitiu trabalhar em funo de outro tipo de fatos, e realizar uma melhor administrao dos recursos no momento da tomada de deciso, e como exemplo se apresentam em PowerPoint trabalhos realizados sobre a subtrao de automveis, violaes, drogas, etc. que, por razes tcnicas, no so anexados.
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Relato Policial
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PLANEJAMENTO OPERACIONAL: A EXPERINCIA NEUQUINA

Rubens Fabian Rebuffo* SITUAO DA PROVNCIA DE NEUQUN
Em primeiro lugar nos localizaremos espacialmente. A experincia qual me referirei se desenvolve na provncia de neuqun, que est geograficamente localizada a Noroeste da Patagnia Argentina. A cidade onde pontualmente realizada esta experincia a de Neuqun, capital da provncia de mesmo nome. A provncia tem uma populao aproximada de 600 mil habitantes, dos quais um pouco mais de 200 mil residem na capital, sendo esta a cidade com maior densidade populacional da provncia. A realidade socioeconmica variada, tanto dentro da provncia como na prpria capital. Tem uma economia dominada pela extrao de petrleo, gs e com a grande quantidade de atividades satlites que se movem entorno desta explorao. Possui reas de produo de frutas em crescimento, do mesmo modo que alguns empreendimentos tursticos com grandes expectativas em um futuro prximo. Esta diversidade de atividades econmicas traz uma diversidade similar na trama social, interagindo nesta esto desde profissionais ocupando altos cargos em empresas multinacionais at trabalhadores subempregados com remuneraes somente por cima da linha de pobreza. No devemos deixar de considerar que na provncia h quase 7 % de desocupao. Esta provncia, em especial a sua capital, a receptora de uma grande migrao interna, proveniente de provncias argentinas, principalmente as fronteirias, somando-se, alm disso, a Repblica do Chile. Pessoas estas que se vem atradas pelas altas remuneraes que em ocasies oferece a atividade petroleira, e migram em sua maioria para a cidade de Neuqun em busca de um novo e melhor horizonte que o que vislumbravam em seus lugares de origem. Estas expectativas em muitos casos no so alcanadas e, por isso, estas famlias terminam
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Oficial Principal da Polcia de Neuqun; Formado em Sistema de Segurana em Telecomunicao (I.U.P .A); Ps-graduao em Metodologia de Investigao (U.N.C.) .F 309
Planejamento Operacional: a Experincia Neuquina
vivendo amontoadas em um assentamento ilegal, comumente conhecido como toma, na periferia da cidade, e recebendo ajuda social para poder subsistir. Em muitas ocasies, o panorama descrito no pargrafo anterior determinante e funciona como uma situao propcia para que se desenvolvam diversas atividades delituosas, principalmente as que causam danos propriedade.
PANORAMA DE DELITOS DA PROVNCIA

Ainda que tenhamos descrito que a situao socioeconmica tem, em muitos casos, incidncia no desenvolvimento do delito na cidade de Neuqun, este no o nico fator causal para que se desdobrem atividades delituosas na cidade. Outro dos fatores que agiu como propulsores da ocorrncia dos delitos contra a propriedade o que outorga o bom nvel econmico de muitos dos habitantes da capital, o que seduz delinqentes forasteiros e os incentiva a realizarem as suas atividades dentro da jurisdio de Neuqun. Podemos citar aqui o caso da provncia vizinha de Ro Negro, com uma situao econmica muito mais precria que a de Neuqun. No raro ver que parte da migrao interprovincial a que nos referamos no item anterior, desembarque na provncia de Neuqun com o nico objetivo de cometer atos ilcitos. Para uma melhor compreenso esclarecemos que a Provncia de Rio Negro e a de Neuqun esto unidas por uma ponte para trnsito de veculos1, pela qual com somente andar uns poucos quilmetros cruzamos de uma provncia outra. Referindo-nos s modalidades delitivas que mais observamos na cidade de Neuqun, podemos dizer que os Delitos Contra a Propriedade so os que com maior freqncia so suscitados, segundo a estatstica de delitos denunciados no ano de 2005, 79,5%: corresponde aos delitos contra a propriedade, ficando 19,5% para o resto das modalidades. Dentro do tipo de delito majoritrio mencionado anteriormente, 45% corresponde a furto, 40% a roubo, 12% a dano contra a propriedade particular, e o resto dividido entre outras tipificaes dos delitos contra a propriedade.
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Rubens Fabian Rebuffo
Se transferirmos a porcentagem para a quantidade numrica de fatos denunciados no ano de 2005, no mbito da Direo de Segurana de Neuqun2, temos que 45% correspondem a furto, o que significa um total de 7.381 ocorrncias denunciadas, 40% a 6.560 ocorrncias e 12% a 1.948 ocorrncias, formando um total de 15.889 fatos contra a propriedade na D.S.N. Mantendo-nos sempre na modalidade do delito contra a propriedade, nos ltimos anos, foi aumentando o desenvolvimento deste tipo de ocorrncia, mas com maior violncia e dio, situao esta que se d nos roubos. Para dar um exemplo, em moradias onde se perpetrara o ilcito na ausncia de seus moradores, alm de subtrair os elementos escolhidos, eram produzidos danos nos elementos que no eram levados, ou na prpria moradia, chegando, em alguns casos, inclusive a incendi-la. Este tipo de comportamento, na maioria dos casos s atribuvel a uma pessoa que se encontra sob os efeitos de drogas ou com as faculdades mentais alteradas pelo consumo de lcool. Poderamos atribuir como fator desencadeador da situao antes apresentada, que a cidade de Neuqun deixou de ser uma cidade de trnsito para ser na atualidade um ponto de consumo e comrcio de drogas proibidas, tendo um grande nmero de viciados em drogas, especialmente na faixa etria integrada por jovens que vo dos 15 aos 25 anos. Esta violncia, desmesurada em alguns fatos, se v agravada pelo uso de armas de fogo. Aqui o panorama se complica, j que um jovem inexperiente, sob o efeito estimulante de alguma droga, com uma arma de fogo e cometendo um roubo, pode terminar como j ocorreu com algum dos atores no ocorrido: morto. Realmente, no ajuda a esta situao, a facilidade com que se pode conseguir uma arma na rua. Alm disso, se somamos a isso a falta de uma poltica de controle de armas de fogo no mbito provincial, o panorama piora. Tudo que foi anteriormente mencionado contribui para que a modalidade do roubo agravado pelo uso de armas de fogo, comumente denominado roubo com arma, tenha ganho um grande protagonismo dentro da realidade social atual.
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Este tipo de delitos violentos contra a propriedade so os que geram uma crescente sensao de insegurana na populao, j que os alvos preferidos deste flagelo, pela rpida disponibilidade de dinheiro em espcie, so os comerciantes. Por esta particularidade, a ocorrncia do fato delituoso se transmite entre os vizinhos do lugar, gerando uma psicose na vizinhana, que em ocasies aumentada pela influncia dos meios de comunicao de massas. Isto ocorre, principalmente, quando o fato envolve personagens ou comrcios de renome dentro da realidade social de Neuqun3.
APRESENTAO DA PROBLEMTICA
No ano de 2005, foram denunciados na jurisdio da Direo de Segurana de Neuqun um total de 850 roubos com arma, isto nos d uma mdia de mais de duas ocorrncias por dia. Agora consideremos dentro da realidade de Neuqun uma situao pontual, ocorrida dentro do mbito da Direo de Segurana de Neuqun. No mesmo ano da jurisdio correspondente Delegacia 1 foram denunciados 3.736 delitos contra a propriedade em suas diferentes modalidades. No incio de 2006 , mudou a chefia desta Unidade de Ordem Pblica, chegando a ela um novo chefe departamental proveniente de outra unidade com caractersticas diferentes, o delegado certamente no desconhecia a realidade desta jurisdio. Uma vez que se encontrava exercendo a sua nova chefia, e tendo acesso s estatsticas de delitos do que ali sucedia, tomou conhecimento de uma realidade mais detalhada de sua nova jurisdio. Agora, o fato de conhecer as cifras do delito lhe daria uma viso global do problema que enfrentava, mas isto no suficiente para realizar um planejamento estratgico de seu plano de ao. Restavam as seguintes perguntas: onde estavam as reas quentes4 da jurisdio? As reas eram fixas ou experimentavam uma mudana? Em quais horrios e dias da semana era mais comum que se desenvolvesse a atividade delitiva? Em resumo, como instrumentaria a preveno?
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Estas perguntas sem resposta no so propriedade exclusiva da Jurisdio da Delegacia 1, mas eram apresentadas por todos os Chefes de Unidades de capitais. As realidades das diferentes Unidades de Ordem Pblica podem ser diferentes, mas a falta de informao sobre os pormenores da atividade delituosa uma constante em todas as jurisdies. Justamente esta falta de informao detalhada o problema, no se pode pilotar um barco se no se enxerga para onde se est indo. Nenhuma poltica de segurana ter bons resultados se no se sabe como evolui e muito menos se no pode ser avaliada, mas para isto necessria a informao diria e detalhada do que est ocorrendo na rua.
REDE INTERNA DE DEPARTAMENTOS

Ainda que o problema apresentado no ponto anterior no fosse desconhecido para as unidades de Investigaes, o projeto ao qual nos referiremos no nasceu para dar soluo a esta situao. A experincia nasceu no mbito da Superintendncia de Investigao5, para cobrir uma necessidade interna. Sob a chefia do comissrio inspetor juan carlos lepen, nesse momento diretor de Delitos (atualmente delegado geral Superintendente de Investigaes), se comeou a trabalhar em um mapeamento de delitos, e se buscava, principalmente, consignar a localizao, o horrio, e o tipo de ocorrncias para poder compensar justamente a falta de informao atualizada e sistematizada que padeciam os cinco departamentos dependentes de sua direo: o Departamento Subtrao de Automotores, o Departamento de Toxicomanias, o Departamento de Delitos contra a Propriedade e Leis Especiais, o Departamento de Delitos Econmicos e o Departamento de Segurana Pessoal; todas as unidades operativas de investigaes, cada uma delas especializada em um tipo de delito especfico. Neste ponto, podemos fazer um paralelo entre a problemtica, com relao falta de informao atualizada e sistematizada, que tinha uma Unidade de linha (Delegacia) e um dos Departamentos de Investigaes. Este problema gera, no obstante, um desperdcio maior de recursos
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para um Departamento de Investigaes que para uma delegacia, agora trataremos de entender esta situao. Para seguir com o mesmo exemplo, o da Delegacia 1, esta tem uma jurisdio claramente delimitada, dentro da qual essa unidade a responsvel pelo que ali acontece, e nenhuma outra unidade jurisdicional, por exemplo, a Delegacia 2 vai operar dentro da Jurisdio da 1. Esta situao territorial nos assegura que no vai haver duplicao de tarefas, ou falta de coordenao em alguma ao que se desenvolva na Jurisdio. No entanto, com os Departamentos de Investigao esta situao de superposio de tarefas ou falta de organizao poderia ocorrer e, de fato, em muitos casos ocorre. Explicaremos isso com um simples exemplo para que a situao apresentada seja mais bem entendida; no algo desconhecido que as modalidades de delitos se cruzam entre si, que um carro roubado seja pago a seu levantador6 com drogas; isso no nada novo ou raro de encontrar. Neste caso interviriam os Departamentos de Roubo de Automveis e de Toxicomanias. Esta situao gerada, pois, diferentemente de uma delegacia, um Departamento de Investigaes no tem jurisdio, trabalha em todo o mbito territorial da provncia. Pois bem, continuemos com o mesmo caso hipottico; o Departamento de Automotores investiga o ladro e o comprador, j que lhe compete a represso desta atividade delitiva relacionada ao roubo e ao desmanche ilegal de automveis. A investigao montada em torno de estes dois delinqentes necessita de meios humanos e tcnicos, recursos que todos sabemos que so escassos. Ocorre que o Departamento de Toxicomanias tambm est investigando estes dois indivduos, j que em diferentes escalas ambos esto comercializando e distribuindo entorpecentes. Os meios humanos e materiais requeridos para esta investigao so agora disponibilizados pelo Departamento de Toxicomanias. Aqui onde so duplicados os esforos e so desperdiados recursos, com o agravante de que, em muitos casos, esta falta de coordenao delata uma ou ambas as investigaes, jogando fora talvez meses de trabalho.
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A soluo que foi pensada para terminar com esta falta de processo na informao, foi a de interligar os cinco departamentos por meio de uma rede informtica, que contaria com um servidor onde se classificaria e armazenaria a informao. A implementao tcnica desta ferramenta no era demasiado complicada, j que quatro dos cinco departamentos se encontravam dentro de um mesmo quarteiro postal, e o quinto departamento seria vinculado atravs de uma conexo sem fio. Seriam necessrios cinco computadores que cumpririam a funo de terminal e o servidor central de dados que antes mencionamos. Como vemos, a implementao no requereria grandes investimentos econmicos. Quanto ao software, foi utilizada uma plataforma G.I.S.7, dado que esta soluo nos permitia no s armazenar a informao em bases de dados, mas tambm geo-referenci-la em um ponto do mapa, ou seja, dar ao roubo uma coordenada espacial. Como j sabemos, para que se desenvolva a ocorrncia de um delito, os delinqentes e seus objetivos, j sejam as vtimas ou as suas propriedades, devem coexistir por um perodo na mesma localizao. Este componente temporal-espacial essencialmente informao e neste caso a mais importante, o quando e onde ocorreu o fato. A este dado deveremos acrescentar toda outra informao perifrica que podamos coletar, tudo isto nos ajudar mais tarde a realizar uma anlise indispensvel para que a investigao tenha sucesso. Como vemos, ter esta ferramenta sem contar com a informao para processar e analisar resultaria intil, j que no teramos a matria prima, e sem ela nunca conseguiramos um produto final. O inconveniente nos apresentado nesta etapa, na captura da informao para o seu processo. Em uma primeira instncia, realizada a carga de dados de forma manual, conseguindo a informao dos fatos ocorridos na semana, e desta forma a informao estava atrasada quase uma semana. Este sistema comeou a ser utilizado nos diferentes Departamentos de Investigaes, no s pelo componente grfico que dava o mapeamento para a anlise, mas tambm pela contribuio de informao em si, que, ao ser colocada no sistema, era selecionada e por
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tanto processada. Deste modo, a informao muito mais til e operacional para a sua utilizao. Este sistema comeou a ter transcendncia dentro da Fora, pelo que muitos oficiais, chefes e superiores comearam a se interessar por ele. Apesar de seu atraso de quase uma semana, alguns chefes de unidade comearam a solicitar, em forma de colaborao, que lhes fosse realizado um diagnstico de sua jurisdio, e em muitos casos isso lhes ajudou a fazer uma reintegrao de seu sistema de preveno. Recordemos que as delegacias esto sob a chefia de uma superintendncia diferente da de Investigaes, a de Segurana, e que esta ferramenta de anlise tinha sido criada para ser utilizada em unidades dependentes da Superintendncia de Investigaes. Como alternativa, e para erradicar a carga manual de dados, se comeou a trabalhar no desenvolvimento de um sistema para poder capturar a informao do fato delituoso, diretamente desde a unidade Policial. Em um primeiro momento se pensou nos cinco departamentos, depois se comeou a considerar a incluso das delegacias. O sistema consistia em capturar o registro da denncia da ocorrncia que vinha a radicar o cidado para a delegacia de sua jurisdio, da qual se extrairiam os campos com os dados mais importantes para realizar uma investigao, como horrios, armas, meios de mobilidade, caractersticas fsicas dos delinqentes, etc. Esta denncia seria feita on-line e lhe facilitaria ao oficial de Servio o trabalho j que estaria utilizando um sistema padronizado, que lhe diria passo a passo quais so as perguntas mais importantes a apresentar vtima, segundo o fato delituoso que viesse denunciar. Assim foi como a notcia sobre a existncia desta ferramenta chegou ao mbito governamental, e o ento Ministro de Segurana se interessou pela mesma. Uma vez que se observou o seu funcionamento, decidiu-se que o desenvolvimento se estendia no s s Unidades de Investigaes, mas a todas as Unidades Policiais da rea da capital em uma primeira etapa, para logo estend-lo a toda a provncia.
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Foi a partir de ento que se comeou a trabalhar no desenvolvimento do sistema para aperfeioar o registro da denncia on-line, com a conseguinte captura de informao indispensvel para a investigao. Aqui o novo inconveniente se apresentava na necessidade de comunicar mediante algum sistema os 22 pontos dispersos na geografia da capital, correspondentes s diferentes Unidades de Ordem Pblica. Tempos depois, a polcia de Neuqun adquiriu um novo sistema de comunicaes baseado no Trunking Digital, e comeou a instalao e implementao deste sistema na capital de Neuqun. Este novo sistema nos ofereceria a soluo para obter a comunicao necessria de todas as Unidades Policiais, conseguindo assim o funcionamento em paralelo do mapeamento de delitos e a denncia on-line. Atualmente, o desenvolvimento informtico j est muito avanado e se est realizando uma prova operativa com a Delegacia 1, graas a uma situao geogrfica, dada pela proximidade da mesma localizao da Superintendncia de Investigaes, foi realizada uma vinculao fsica entre ambas as Unidades atravs de cabo de rede. Mesmo que esta vinculao seja muito recente para avaliar resultados, se espera que estes sejam positivos, situao que seguramente melhorar quando termine de ser implementado na capital o sistema Trunking, o qual possibilitar com a interconexo das Unidades a coleta da totalidade da informao acerca dos fatos ocorridos em Neuqun Capital, sendo projetado em um futuro estender esta situao a toda a provncia. Notas
1
Neuqun-Cipolletti, ambas as cidades conformam a primeira rea metropolitana da Patagnia, separadas pelo rio Neuqun, mas unidas por uma ponte viria e outra ferroviria. Cipolletti, pertenecente provncia de Ro Negro, tem agroindstrias e usinas frigorficas. Neuqun possui indstrias diversificadas e um importante centro comercial. Ambas esto ligadas pela estrada nacional 22 e pelo corredor ferrovirio de Ferrosur Roca S.A 2 Diviso Jurisdicional realizada pela Polcia de Neuqun, integrada pela totalidade da cidade de Neuqun Capital, juntamente com as cidades de Centenario, Plottier e El Chaar, que se encontram geograficamente prximas da Capital. Por suas siglas D.S.N. 3 Podemos citar como exemplo, para ilustrar esta situao, o desaparecimento do comerciante Julio Venegas em 06/10/2006, um fato que teve uma grande difuso jornalstica desde o segundo
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Planejamento Operacional: a Experincia Neuquina dia de ocorrncia da mesma, suspeitando-se que seu desaparecimento foi desencadeado a partir de um roubo, j que desapareceu juntamente com seu veculo. Na data, nem Venegas nem o veculo utilitrio no qual se deslocava foram encontrados. 4 rea geogrfica que apresenta um nvel de delitos ou desordem mais elevado que a mdia da Jurisdio. 5 A Superintendncia de Investigaes uma das trs superintendncias que conformam o organograma da polcia de Neuqun, as outras duas so a Superintendncia de Segurana e a Superintendncia de Apoio e Servios. 6 Nome com o qual conhecido no ambiente delituoso a pessoa que se dedica especificamente a roubar o veculo. Geralmente so jovens, e o nico que fazem roub-lo e conduzi-lo at o comprador, que paga um preo insignificante em comparao ao valor do veculo. 7 Por suas siglas em ingls Sistemas de Informao Geogrfica
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Relato Policial
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A APLICAO DE ESTRATGIAS SIMILARES DE SEGURANA EM DUAS REAS COM RESULTADOS DIFERENTES

Luis Alberto Pacheco*
Gostaria de tratar, neste trabalho, da utilizao de tticas preventivas implementadas em duas reas policiais diferentes, mas no mesmo estado, que geraram resultados diferentes. Trata-se das comunidades de La Morita e Tejeras do Estado de Aragua. De um modo geral, ao comear a dirigir uma delegacia policial, o oficial que a administra deve conhecer a problemtica de delitos da rea, as caractersticas da populao e a geografia que a configura, a fim de criar planos e estratgias de segurana de acordo com as necessidades requeridas pela comunidade, sempre sujeitas ao cumprimento do marco legal e respeitando os princpios que regem os direitos humanos. La Morita uma comunidade localizada ao leste da cidade de Maracay, dentro do municpio de Francisco Linares Alcntara, com 32.321 habitantes, segundo o ltimo censo do ano de 1991, e com uma superfcie de 9,8 Quilmetro quadrados. Com o tempo, esta comunidade se converteu e uma rea urbana, ainda que persistam alguns assentamentos agrcolas de plantaes de mandioca e banana. Passa, pelo povoado, uma importante artria viria, a auto-estrada Regional do Centro, uma das principais vias do pas para o transporte de matria prima de muitas empresas. Existem vrias agncias bancrias, centros comerciais e grandes lojas de departamentos. Na regio tambm nasceram alguns bairros por invases de terrenos baldios. A produo desta rea est distribuda em todos os nveis (primrio, secundrio e tercirio), a economia existente formal e informal, o que denota diariamente constante mobilizao de dinheiro em todos os nveis. As pessoas foram muito participativas e estiveram dispostas a desenvolver programas e atividades comunitrias que favoreciam o bem comum. Os polticos no utilizaram a polcia como um instrumento de poder, pelo contrrio, deixavam-se assessorar e era a polcia que orientava as polticas de segurana pblica.
Subcomissrio do Corpo de Segurana e Ordem Pblica do estado de Aragua, chefe da Comisaria policial de Magdaleno. 319
Aplicao de estratgias similares de Segurana em duas reas com diferentes resultados
Tejeras, por sua vez, est localizada na rea oeste do estado de Aragua. Tem uma populao de 34.084 habitantes e uma superfcie de 112 Quilmetros quadrados. Faz limite com o estado de Miranda ao norte, com El Concejo ao sul, com a auto-estrada Regional do Centro ao leste e, ao oeste, com o estado de Miranda. Tejeras considerada uma cidade industrial j que ali se encontra uma grande parte das usinas de processamento de matria prima e seu relevo montanhoso. Est mais distante da capital e uma ponte de acesso entre os estados de Aragua e Miranda, o que permite que os delinqentes escapem facilmente das autoridades estatais. Mesmo sendo Tejeras uma regio agroindustrial, no denota muita mobilizao de dinheiro como em La Morita, pois s h trs agncias bancrias que so somente sucursais. As pessoas no tiveram muita disposio para participar dos assuntos que a todos correspondem e os polticos utilizaram a polcia como um instrumento de poder. Os problemas mais graves tanto em La Morita quanto em Tejeras eram a escassa presena policial naqueles setores no asfaltados e poucos servios pblicos, alm do patrulhamento nulo nas comunidades com becos e caladas, bem como nas reas comerciais. A maior quantidade de delitos ocorria nos colgios, dentro das instalaes e em torno das mesmas, entre os quais podem ser citados: a) roubos (com armas de fogo, armas brancas), b) venda e distribuio de substncias entorpecentes e psicotrpicas, c) leses, d) enfrentamentos entre faces, e) furto de veculos, f) violncia familiar, g) porte ilcito de armas e distribuio ilegal. As pessoas tinham medo de fazer denncias junto s instituies policiais por temor de que a informao vazasse e tambm pelo alto ndice de maus-tratos por parte de alguns funcionrios aos moradores da regio. As reas montanhosas de Tejeras eram usadas, freqentemente, como local de liberao de cadveres. Quando fui designado como chefe da delegacia policial tanto de La Morita como de Tejeras, comecei fazendo: 1) um estudo sobre a jurisdio da rea, 2) uma pesquisa, tipo sondagem sobre as solicitaes das comunidades na rea de segurana e 3) uma reviso das denncias efetuadas pelos particulares na delegacia para medir: a) os tipos mais freqentes de delitos, b) a recorrncia das denncias, c) os lugares de maior auge delitivo e d) os nveis de confiabilidade das pessoas com relao polcia. Os resultados produzem oito denncias por ms e somente duas haviam sido solucionadas mediante atos conciliatrios. O resto das denncias no refletia
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Luis Alberto Pacheco
nenhuma medida tomada. A informao fornecida pelas pessoas, na pesquisa, refletia uma cifra de aproximadamente 80% de vitimizao. Era evidente que as pessoas no confiavam na polcia e portanto no denunciava. Os propsitos em ambos os casos foram: 1. alcanar a diminuio de pelo menos 30% dos delitos cometidos na rea policial entre os quais podemos mencionar: a organizao de faces armadas, a venda e distribuio de drogas, especialmente nos grupos educativos, o seqestro de veculos e o roubo de estabelecimentos comerciais; 2. aumentar a confiana da populao na polcia para diminuir o nvel de vitimizao; 3. promover os valores institucionais da polcia como a honestidade, a responsabilidade, o respeito pelos direitos humanos. As estratgias implementadas em ambos os casos se concentraram nas exigncias da comunidade em matria de segurana pblica. Algumas estratgias estiveram orientadas para a polcia para melhorar a eficincia no servio e outras para a comunidade, para garantir segurana e aumentar os nveis de confiana. As estratgias internas em ambos os casos foram as seguintes: - reconstruir a memria institucional da polcia para resgatar o esprito corporativo; - reconhecer os mritos dos funcionrios e funcionrias segundo as boas prticas policiais no ms; - desenhar um plano educativo para melhorar as prticas policiais e o tratamento com o pblico, levando em considerao os princpios de atuao policial e o cdigo de conduta para funcionrios encarregados de cumprir e fazer cumprir a lei; - organizao da seo de operaes e criao de estatsticas para o planejamento de dispositivos de segurana.
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As estratgias externas em ambos os casos foram as seguintes: - setorizao da regio para o patrulhamento contnuo; - coordenar conjuntamente com os lderes da comunidade, um plano de ao para o patrulhamento segundo as necessidades indicadas por estes; - criao do patrulhamento motorizado na rea comercial com mecanismos de superviso, onde os comerciantes participam; - fazer um censo das motocicletas que circulavam na rea policial; - a criao da brigada ciclstica para patrulhar os caminhos estreitos; - a criao da brigada juvenil integrada por crianas e adolescentes da regio policial, com o fim de orientlos no exerccio da cidadania; - reunies peridicas com os mais diversos setores da vida local e com os Conselhos Comunitrios para detectar as necessidades sobre segurana pblica e desenhar as estratgias conjuntamente; - a organizao de eventos esportivos e culturais com os jovens de diferentes escolas da regio educativa para diminuir os nveis de violncia juvenil; maratonas, futebol, concursos de cartazes, exposies com temas histricos, desfiles; - desenho de operaes conjuntas com outras instituies do Estado e do sistema de administrao de justia para a superviso de centros de reparao mecnica, estacionamentos, lojas de bebidas e espaos para o cio; - oficinas de formao cidad, luta contra as drogas, violncia familiar, direitos humanos; - visitas s comunidades para conhecer os problemas mais freqentes referentes violncia familiar; - aes cvicas em centros hospitalares e instituies
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para crianas especiais; - limpeza do mato nos lugares pblicos; - no caso de Tejeras, foi implementada uma estratgia adicional referida criao de uma rede de informao via telefnica, direta e confidencial, para a formulao de denncias. As metas alcanadas: No caso de La Morita conseguimos: 1. diminuir o ndice de delinqncia em at 30% em comparao com o ano anterior, em especial a violncia familiar; 2. houve um aumento de at 75% das denncias, realizadas perante a polcia por diferentes motivos. De fato, como aumentou a confiana das pessoas na polcia, conseguimos descobrir uma mulher jovem que permaneceu amarrada a uma cama por mais de 15 anos contra a sua vontade; 3. a comercializao ilegal de armas foi minimizada, j que graas s denncias se conseguiu desmantelar um grupo de fabricantes de carregadores para FAL; 4. as denncias por violaes dos direitos humanos foram minimizadas a zero, de acordo com a informao do escritrio da Defensoria Pblica; 5. conseguiu-se estabelecer contato direto com os estudantes dos nveis de educao bsica e secundria; 6. em la Morita, conseguiu-se a assistncia massiva de cidados s reunies para o planejamento da segurana pblica. No caso de Tejeras logramos: 1. em comparao ao ano anterior, o ndice de delitos diminuiu somente 5%, especificamente nos casos de
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furtos e roubos a estabelecimentos comerciais; 2. foi possvel instalar a rede de informao com a participao de somente 35 pessoas; 3. semelhantemente ao ano anterior, s foram apreendidas oito armas de fogo. Por que em situaes similares, implementando estratgias equivalentes, os resultados so diferentes? Pensei em vrios assuntos: 1. talvez, a participao das pessoas seja um assunto chave para garantir a segurana pblica. Em uma regio policial as pessoas participaram mais que na outra.; 2. talvez a ingerncia dos partidos polticos e dos governantes da vez tambm influa. Se o governante se deixa assessorar e no se imiscui diretamente nos nveis de comando (como costumava ocorrer em La Morita) mais fcil alcanar o objetivo da segurana. O exemplo mais claro que detnhamos pessoas com objetos provenientes do delito e com poucos minutos recebamos chamadas telefnicas de pessoas influentes, em sua maioria do meio poltico, solicitando a liberdade imediata; 3. talvez a disposio geogrfica de Tejera no favorecesse a efetividade do patrulhamento policial por ser uma rea montanhosa, onde as casas estavam localizadas em reas muito estreitas, vias que, em sua maioria, impediam a passagem dos veculos para realizar o trabalho; 4. talvez no poder superar os vcios do passado perpetrados pela polcia impediu que em Tejeras os comerciantes no deixassem de exigir que a polcia se dedicasse exclusivamente proteo dos negcios; 5. talvez o trabalho preventivo com os jovens (eventos esportivos, oficinas de formao, encontros entre
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escolas com mais de 90% da populao estudantil da regio) facilitou que em La Morita diminusse o ndice de delitos no entorno dos colgios; 6. talvez a relao com os estudantes lograda em La Morita e no em Tejeras tenha facilitado uma rede de informao a respeito dos problemas juvenis que depois de processada se convertia em novos procedimentos policiais; 7. talvez a resistncia das pessoas com o novo Cdigo Orgnico Processual Penal tambm teria influenciado. Antes a pessoa era mantida detida at demonstrar a sua inocncia e agora no possvel faz-lo e, alm disso, foram incorporados princpios de direitos humanos na atuao policial; 8. talvez seja a falta de legislao especial para a sano de faltas menores. Vocs diro: por que, em contextos semelhantes, aplicando estratgias comuns, os resultados foram diferentes?
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Relato Policial
A COMISARA DE CRUZ BLANCA: UMA EXPERINCIA DE GESTO POLICIAL

Julio Diaz Zulueta*
A provncia de Cruz Blanca est localizada 150 km ao Norte de Lima. composta dos distritos Santa Mara e Hualmay Provncia de Huaura, aproximadamente com uma populao de 40 mil moradores por distrito. Quem subscreve foi incorporado na comisara de Cruz Blanca no dia 07 de Fevereiro de 2002.
ANOS 2002-2003
I. Primeira parte A. Que qualidade de servio prestava-se ao cidado A situao era muito difcil. A populao no aceitava a Polcia. O primeiro a ser feito foi um DIAGNSTICO do problema. Encontrou-se o seguinte: mals-tratos ao pblico desde a porta de entrada; demora na entrega de cpias autenticadas do endereo, sobrevivncia e outros; no havia resposta imediata aos chamados de auxlio da populao; diante de uma denncia de qualquer ilcito, insinuavase que no havia gasolina, papel e outros; no eram aceitas denncias fora do horrio de expediente; alm disso, no dia 8 de maio de 2001, o cidado Jenard Lee Rivera morreu na cela da Comisara. Centenas de moradores rodearam e jogaram pedras na dependncia policial. Quase chegaram a destru-la. Esse foi o pior momento, que antecedeu ao incio da gesto;
*
Major da Polcia Nacional do Peru - PNP Participante do VI Mestrado em Administrao da . Escola Superior de Polcia - Esupol
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Julio Diaz Zulueta
concluiu-se que o servio prestado na mencionada comisara era de m qualidade e que a populao no queria denunciar porque no obtinha nenhum resultado positivo. B. Diagnstico criminal havia gangues de jovens que causavam, diariamente, danos materiais propriedade pblica e privada nos distritos de Hualmay e Santa Maria, da provncia de Huacho; cometiam-se arrombamentos da propriedade pblica e privada utilizando diversas armas de fogo, o que era feito em bandos; as pessoas eram assaltadas na sada de suas residncias ou na via pblica. Eram bandos conhecidos na jurisdio; drogas eram comercializadas no varejo em diversos setores. C. Infra-estrutura, logstica e pessoal da Comisara de Cruz Blanca como conseqncia da morte do cidado Jenard Lee Rivera, milhares de moradores provocaram danos materiais Comisara de Cruz Blanca, quebrando 25 luminrias e ocasionando destruies no interior; havia mquinas de escrever em mal estado e um computador avariado. Inclusive algumas mquinas de escrever eram de propriedade dos policiais; havia algumas portas destrudas, especialmente aquela que conduzia aos banheiros do dormitrio do pessoal de praas, sendo que dois deles estavam doentes com sinusite; quanto aos meios de transporte, havia duas viaturas e duas motos em estado regular; o pessoal policial designado era apenas de 23 efetivos. No havia pessoal suficiente para efetuar o servio de rua.
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A Comisara de Cruz Blanca: uma Experincia de Gesto Policial
D. Organizao da populao A populao no havia sido organizada, embora existissem, em outros distritos, os programas de Juntas de Vizinhos, Vizinho Vigilante e Policiamento Juvenil. Soluo ao ponto A MUDANAS PARA RECAPTURAR A CONFIANA DA POPULAO MUDANA DE ATITUDE DO POLICIAL E SERVIO DE QUALIDADE AO CIDADO. BOM ATENDIMENTO AO MORADOR DESDE O INGRESSO NA COMISARA. Ofereceram-se palestras permanentes todos os dias, meia hora antes da ordem unida, a fim de sensibilizar o pessoal, motiv-lo e capacit-lo. ENTREGA IMEDIATA E DOMICLIO DE CPIAS AUTENTICADAS (MUDANAS INTERNAS DE PESSOAL). Foi aproveitado, por exemplo, o policiamento em viaturas para entregar esses documentos, especialmente para os aposentados. RESPOSTA OPORTUNA AO CHAMADO DE AUXLIO DA POPULAO. Toda chamada de auxlio da populao tinha resposta imediata e eficaz. CUMPRIU-SE COM A OBRIGAO DE QUE TODO TRMITE FOSSE GRATUITO. A honestidade era cbrada com o exemplo dado pelo comisrio, administrando bem os poucos recursos. Mesmo os policiais em geral e a populao participavam como fiscalizadores. ATENDIMENTO DURANTE AS 24 HORAS. Como sempre deveria ter sido. Soluo ao ponto B Trabalhou-se profissionalmente, apreendendo os criminosos mais perigosos da rea com ajuda e informao da populao.
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Julio Diaz Zulueta
As gangues foram reduzidas a zero, ao conseguir organizar a populao onde estavam envolvidos os pais e vizinhos do mesmo, recebendo palestras e mais controle sobre os filhos. Foram colocadas guaritas e viaturas diante dos pontos de droga e a populao foi organizada e capacitada no programa Vizinho Vigilante; com estas aes no se permitia a expanso do varejo de drogas. Soluo ao ponto C INFRA-ESTRUTURA Os governos locais, empresrios e a populao em geral colaboraram para obter a infra-estrutura geral da comisara de Cruz Blanca, por um total de s/ 180 mil, cento oitenta mil soles1 ($ 60 mil sessenta mil dlares). Isso aconteceu ao ser comprovada a verdadeira mudana de atitude e profissionalismo que demonstraram os policiais nos anos 2002 e 2003. LOGSTICA No dia 26 de julho de 2002, por conta da mudana de atitude e profissionalismo dos efetivos policiais, foi designada uma outra viatura e duas motos Honda 700cc.; foi implementada tecnologia de ponta com quatro computadores Pentium IV e outros artefatos. Foi adquirida uma central de rdio, a fim de estar interconectada com a populao que adquiriu walkies talkies. A comunicao se tornou mais fluida entre populao e polcia. PESSOAL Foram designados mais oito efetivos, totalizando 31. Soluo ao ponto D O comisrio, uma vez que mudou atitude do pessoal policial, o que demorou trs semanas, comeou a visitar bairro a bairro, caminhou casa a casa, conversando com os vizinhos e lhes pedindo colaborao na nova gesto policial.
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A populao, ao se convencer da verdadeira mudana da polcia de sua jurisdio, no duvidou em aceitar a capacitao e composio dos Programas de Juntas de Vizinhos e Vizinho Vigilante e em apoiar a polcia na preveno, informao e apoio social. No total, foram formadas 748 Juntas de Vizinhos nos anos 2002 e 2003, uma das mais numerosas e reais do Peru, que perduram at hoje. II. Segunda parte A. Criao e imaginao O VIZINHO VIGILANTE CONTROLA SUAS VIATURAS DURANTE AS RONDA S NOTURNAS (CADERNO DE CONTROLE). Esta atitude outorgou muita confiana populao para participar na preveno e ajudar polcia, vigiando e informando sobre fatos criminosos de sua jurisdio e fiscalizando e/ou controlando as viaturas. O TELEFONE DO COMISARIO FICA DISPONVEL PARA A POPULAO TODA. As pessoas no acreditavam que o Comisario lhes desse o nmero do seu telefone pessoal e, ainda mais, que atendesse a qualquer hora e que suas chamadas fossem resolvidas com prontido e eficincia. Isto deu muita mais confiana e estes tornaramse os melhores aliados da polcia. VIATURAS QUE CONDUZEM PACIENTES AO HOSPITAL. suficiente ligar para a Comisara pedindo auxlio sobre algum acidente ou doente grave. A viatura dirigia-se ao local e conduzia o paciente ao hospital mais prximo. Estvamos unidos, o passado no estava nem na lembrana. CPIAS AUTENTICADAS ENTREGUES A DOMICLIO. No era difcil levar os atestados de endereo ao domiclio dos aposentados e, para aqueles que iam comisara, lhe era entregue na hora.
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B. Aliados da Comisara Prefeitos Empresrios O clero A populao em geral C. xitos mais relevantes Essas medidas restabeleceram a confiana e cimentaram o contato com a populao. A partir disso, a gesto acumulou vrios xitos. Entre eles: apreenso de bandos de assaltantes, recuperao de armamentos e de dinheiro (30 mil novos soles), conseguidas graas a chamadas telefnicas dos vizinhos; criao de 748 Juntas de Vizinhos; reduo a 95% de faltas e crimes; controle por parte da populao do trabalho dirio da Polcia; rondas mistas de cidados e policiais, desde as 18h at as 2h, incluindo os feriados; transparncia total na administrao de recursos designados Comisara; constante fortalecimento das Juntas de Vizinho; os prefeitos distritais de Santa Mara e Hualmay se integraram ao comit cvico; conseguiu-se a entrega de casacos impermeveis, lanternas, apitos, alarmas eltricas e outros, por parte dos prefeitos; oramento participativo: Santa Maria s/. 60.000. Hualmay s/. 40.000.
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doao de terreno para juntas de vizinhos: Santa Maria 500 m2 Hualmay 700 m2
entrega de 16 mdulos rolantes para jovens em risco, doados pela Igreja Luterana da Sucia; 300 fontes de emprego.
CONCLUSES
O conjunto de esforos significou que a comisara de Cruz Blanca, em Huacho, fosse premiada como a melhor comisara do ano. A lio fundamental de sua experincia foi compreender a importncia do labor do Comissrio como liderana local da polcia. O Comissrio deve obter, cultivar e manter o apio ativo da cidadania. Para que isso acontea, a polcia deve ter vontade de mudana e converter o conceito de polcia comunitria na ferramenta e no meio de conseguir uma eficaz estratgia de segurana cidad. Nota
1
O sol a moeda nacional do Peru. (N.T.)
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Relato Policial
LA MA TE UA G
A APLICAO DE PLANO DE PREVENO DE DELITOS EM TRS MUNICPIOS GUATEMALTECOS

Edwin Chipix * IDENTIFICAO GERAL
O plano ficou a cargo da Diviso Multicultural da Subdireo Geral de Preveno do Delito da Polcia Nacional Civil de Guatemala, e foi executado simultaneamente em trs municpios localizados em diferentes regies de Guatemala: San Juan Olintepeque, Quetzaltenango, Santa Cruz Verapaz, Alta Verapaz e San Gaspar Chajul, Quiche, durante o ano de 2006, com participao de atores federais, estaduais, municipais e locais, tanto do setor governamental quanto do no governamental. Os municpios abordados foram escolhidos aps um diagnstico baseado em critrios tais como: ndice de criminalidade e violncia, vontade dos governos locais para apoiar os processos, nvel de organizao cidad. As fontes de informao, metodologias e estratgias utilizadas para o diagnstico foram diversas com o fim de ter um foco multidisciplinar e multisetorial.
JUSTIFICATIVA
A criminalidade e a violncia que afetam atualmente a sociedade na Guatemala criaram em sua populao uma grave percepo de insegurana, promovida pelo aumento dos atos violentos que afetam o mais sagrado dos direitos da pessoa humana, o direito vida. Nos registros da Polcia Nacional Civil, os homicdios, a partir do incio do atual sculo, apresentaram uma flutuao ascendente, em 2000 o registro de mortes causadas por armas brancas e de fogo era de 2664, enquanto que em 2005 o registro aumentou para 10.578. Embora seja certo que a maioria dos atos violentos so registrados no permetro da metrpole, talvez pelas dificuldades socioeconmicas, em nvel nacional cada vez mais estados so atingidos pelo surgimento de grupos juvenis que se dedicam a cometer assaltos, extorses e trfico de drogas.
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Subcomissrio da Polcia Nacional Civil. 333
A aplicao de Plano de Preveno de Delitos em trs municpios guatemaltecos
Diante deste fenmeno, diversos setores da sociedade, em geral, demandam das foras pblicas de segurana aes imediatas para combater o clima de insegurana e vulnerabilidade, que afeta o desenvolvimento econmico, social e poltico das diversas comunidades.
OBJETIVOS
O objetivo geral do plano era formular, desenvolver e promover polticas e aes institucionais preventivas e inclusivas dirigidas para a diminuio dos fatores que propiciam o delito, sobre a base do conhecimento, reconhecimento e respeito ao carter plural da sociedade na Guatemala. Para isso definimos trs objetivos especficos: 1) Fortalecer funcional e profissionalmente o pessoal policial destinado s subestaes policiais localizadas nos municpios abordados, 2) Facilitar o dilogo, aproximao e confiana entre os diferentes atores locais, entre eles a prpria Polcia Nacional Civil, para a ao conjunta em favor da preveno do delito como parte de sua segurana cidad e 3) Desenvolver atividades de sensibilizao e orientao para promover a participao e organizao comunitria. Em outras palavras, o que pretendamos como Polcia Nacional Civil, de acordo a nossas capacidades humanas e logsticas, era atender as demandas de segurana dos moradores dos municpios escolhidos, mas sob um novo modelo de segurana, a segurana pblica cidad. Neste caso, se entende como segurana pblica cidad a participao ativa da cidadania na preveno do delito, a partir do respeito de sua cultura, seu territrio, seus costumes, com planos no impostos, mas desenhados pela prpria comunidade.
EXECUO
Uma vez escolhidos os municpios, teve incio a socializao do plano entre os atores estratgicos locais, entre eles: o prefeito municipal, o chefe da subestao policial, representantes de organizaes no governamentais e lderes comunitrios, com o fim de chegar a um acordo de entendimento e vontade entre os atores para apoiar e participar ativamente do desenvolvimento do plano. Entre os compromissos
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assumidos pelos atores institucionais estratgicos estava o desenvolvimento de aes e estratgias tanto em nvel interno como externo. Manifestado o interesse dos atores, atendendo s especificidades scio-culturais de cada regio, foi acordada uma data para a inaugurao pblica do plano em nvel municipal, a qual foi realizada conforme o programado. Embora houvesse presena de diversos atores, sua participao e envolvimento no eram equilibrados, alguns esperavam que os demais comeassem a trabalhar para s depois se envolver, do contrrio preferiam esperar, ento as atividades comearam a sobrecarregar a diviso policial a cargo. Houve acordos condicionantes, um deles, adquirido por parte da Polcia Nacional Civil, era a troca e aumento do pessoal policial no municpio, o que, embora tenha sido prometido pelo chefe policial regional, no foi cumprido por questes burocrticas, que na realidade, consideramos, se deve falta de vontade poltica e desvalorizao da participao cidad na preveno do delito. Pelo lado do prefeito municipal estava a promessa de melhorar as instalaes da subestao policial e facilitar os recursos logsticos necessrios para o desenvolvimento das atividades de capacitao, sensibilizao e orientao que, sobre a participao e organizao cidad em favor da preveno do delito, se desenvolveriam com os diferentes atores e setores da jurisdio municipal. Por seu lado, os atores no governamentais incluram dentro de seus programas processos de dilogo, capacitao, sensibilizao e orientao sobre temas dirigidos preveno do delito. No decorrer do tempo, o plano ia dando resultados, embora no de acordo aos objetivos programados, o pessoal policial, embora no contasse com pessoal suficiente, estava sendo capacitado para oferecer um servio mais profissional e social, os professores, alunos e lderes comunitrios receberam sensibilizao e orientao para a participao e organizao comunitria, at finalizar o perodo de execuo.
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A aplicao de Plano de Preveno de Delitos em trs municpios guatemaltecos
RESULTADOS OBTIDOS
Com a implementao do plano o nvel de confiana entre a polcia e a comunidade melhorou consideravelmente, as denncias de atos delitivos aumentaram e os casos de violncia e criminalidade diminuram levemente. Em geral, os objetivos no foram alcanados conforme o planificado, mas no por isso deixou de ser um sucesso para a equipe de trabalho que ficou a cargo do plano.
LIES APRENDIDAS
O entendimento de que a diminuio dos nveis de criminalidade e violncia que atualmente afetam as sociedades latino-americanas somente pode ser resultado do esforo conjunto entre as instituies de polcia e as comunidades, mas para isso indispensvel que as instituies que tm a seu cargo o uso legtimo da fora pblica adotem sistemas de segurana mais inclusivos e comunicativos, superando toda atitude de autoritarismo e represso, prprias das pocas sociais histricas de controle social exclusivo. A execuo do plano tambm permitiu equipe de trabalho compreender as complexidades, obstculos e desafios para a implementao de programas dirigidos ao fortalecimento da segurana pblica cidad, entre elas as que a seguir so brevemente descritas: necessrio unificar critrios entre os atores estratgicos sobre os alcances conceptuais da segurana pblica cidad e da preveno do delito; os planos e estratgias devem ser elaborados pelos atores locais, segundo suas necessidades e caractersticas scio-culturais; um plano, mesmo que municipal, deve deter compromissos em nvel estadual, regional e federal; as instituies, especialmente as de servio publico, devem obedecer polticas pblicas claras para que a
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Edwin Chipix
participao de seus delegados seja institucional e pouco individualizada; o desconhecimento sobre segurana pblica cidad e a desvalorizao das aes para a preveno do delito, em nvel de comandos superiores, fragilizam a legitimidade e o reconhecimento social da polcia; existem espaos legais para a participao cidad; os problemas de insegurana so multicausais, por isso devem ser abordados de forma multidisciplinar.
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PE
RU
Relato Policial
CHEFIA E LIDERANA POLICIAL: O CASO DA PROVNCIA CONSTITUCIONAL DE CALLAO-LIMA

Eduardo Guillermo Arteta Izarntegui* 1 INTRODUO
Antes do ano de 2003, perpetuava-se na chefia de Segurana Cidad da Polcia Nacional do Callao uma viso da funo policial condicionada aos recursos existentes, que se distanciava das inovaes e dos enfoques estratgicos. Muitos chefes de polcia consideravam que suas gestes no mbito policial da provncia do Callao teriam sido frutferas, apesar da ausncia de propostas novas sobre segurana cidad. O que pretendemos explicar, que a experincia nos demonstrou que, graas globalizao, modernidade e tecnologia, ou seja, aplicao do marketing da Polcia Nacional do Peru (PNP) no Callao, foram alcanadas mudanas significativas, como veremos mais adiante. Nesse sentido, entendemos o marketing da PNP como as atividades de criao e promoo de servios ao cidado, graas aos quais se pde estabelecer uma melhor viso sobre a cidadania e, dessa forma, satisfazer seus desejos e necessidades da melhor maneira. Nosso nico intento transmitir as experincias de nosso Comando, assinalando a interessante implementao, durante o perodo 20032004, do modelo de gesto da Chefia de Polcia do Callao, quando foi posto em prtica o Conceito Global Marketing de Relaes, cujos resultados se refletem em haver conseguido estabelecer relaes de longo prazo com o Governo Regional do Callao e com as Municipalidades, os quais impulsionaram um agressivo plano estratgico de luta contra a delinqncia, com resultados de melhoria da imagem institucional, os quais sero apresentados no decorrer do presente trabalho.
Coronel da Polcia Nacional do Peru - PNP mestre em Administrao, diretor da Central de , Operaes Policiais da Direo Geral.
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Eduardo Guillermo Arteta Izarntegui
2 DIAGNSTICO DO PROBLEMA DE INSEGURANA CIDAD NA PROVNCIA CONSTITUCIONAL DO CALLAO

2.1 Antecedentes O problema da Segurana Cidad um tema de interesse nacional, portanto, de natureza regional e local. , desta forma, preocupao do Governo Central, dos Governos Regionais e dos Governos Locais. Todos esses atores deveriam fazer parte de um sistema nacional de segurana cidad que permitisse oferecer um nvel adequado de segurana e amparo populao. A segurana cidad, especialmente nas principais cidades do pas, se transformou no aspecto de principal preocupao da cidadania. A percepo de insegurana no s se relaciona com o aumento da violncia e da delinqncia, mas tem a ver com a pouca confiana que tem o cidado na capacidade das entidades do Estado encarregadas de garantir sua segurana. Com o objetivo de enfrentar essa situao, as autoridades nacionais iniciaram processos de consulta, dirigidos reforma das instituies pblicas encarregadas da segurana cidad e ao planejamento de uma operao orientada ao apoio de iniciativas locais de preveno. Nessa tarefa, inclui-se tambm a busca pelo fortalecimento da capacidade institucional para a elaborao e implantao de polticas eficientes e eficazes de segurana cidad, que tenham uma resultante voltada para a reduo da violncia e da criminalidade que vm afetando o pas. O tema da Segurana Cidad uma poltica de Estado, onde se destaca expressamente a erradicao da violncia e o fortalecimento do civismo e da segurana cidad. A Polcia Nacional do Peru parte fundamental na corrente do Estado para controlar e prevenir a violncia e criminalidade. No entanto, nossa instituio tem uma srie de limitaes. Segundo a anlise realizada pela Comisso Especial de Reestruturao da Polcia Nacional, entre essas limitaes se encontram o inadequado uso dos recursos, altos nveis de corrupo, mecanismos de prestao de contas pouco eficientes, falta de abertura com a comunidade, ms relaes com os Governos Regionais e uma marcada desconfiana do cidado em relao polcia.
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Chefia e Liderana Policial: O caso da provncia constitucional de Callao-Lima
No caso do Governo Regional do Callao, depois de reiteradas reunies de coordenao, por iniciativa da chefia de Segurana Cidad do Callao, foi instaurado, no dia 13 de Fevereiro de 2004, o Conselho Regional de Segurana Cidad da Provncia Constitucional do Callao, constitudo pelas principais autoridades da provncia. Nesse contexto, a Chefia de Segurana Cidad da Polcia Nacional do Callao tem como primordial objetivo apoiar o desenvolvimento regional integral sustentvel, colaborando na promoo dos investimentos pblicos e privados, bem como na gerao de empregos, alm de garantir o exerccio pleno dos direitos e da igualdade de oportunidades de seus habitantes. 2.2 Percepo da insegurana e aes Por tais consideraes, e nos termos da lei N. 27933, que regula o sistema nacional de segurana cidad, foi programado um conjunto de aes a favor da Instituio Policial, uma vez que a provncia do Callao tornara-se a quarta cidade de maior ndice delitivo em nvel nacional. Os nveis de violncia na provncia vinham lesando o ordenamento jurdico, a convivncia pacfica e as liberdades cidads, fazendo com que a vizinhana chalaca1, e especialmente a imprensa, com suas publicaes jornalsticas, reclamassem s autoridades, face falta de segurana nas ruas. A sociedade civil e as organizaes sociais, culturais e polticas exigiram das autoridades uma ao contundente contra a delinqncia, ante a gravidade da insegurana cidad motivada pela falta de emprego, pobreza extrema, aglomerao populacional, crises de valores, condutas obscenas, o desapego do cidado por temas de interesse comum e a corrupo, cenrio esse no qual as manifestaes mais nefastas so a delinqncia comum, o crime organizado e o clima de violncia latente. Essa situao motivou o Comando da Polcia Nacional do Callao, aps prvio diagnostico da situao da delinqncia, a buscar conseguir o apoio necessrio para enfrentar a luta contra a insegurana cidad. E foi o Governo Regional do Callao quem estabeleceu as primeiras bases de apoio Instituio Policial e evidenciou a necessidade de contribuir para a diminuio dos nveis de insegurana, mediante o desenvolvimento de aes de preveno criminalidade e violncia.
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3 PROBLEMTICA DO SERVIO PRESTADO PELA PNP (2002)

3.1 Quanto segurana e tranqilidade cidad: a) falta de uma adequada racionalizao do pessoal; b) necessidade e repotencializao dos Planos de Patrulhamento; c) falta de coordenao com os Governos Locais e Regionais; d) falta de uma adequada participao da populao civil organizada; e) falta de avaliao nas delegacias do Callao; f) necessidade de remodelar as anlises estatsticas e de inteligncia. 3.2 Quanto problemtica do pessoal policial: a) insuficiente nmero de policiais para enfrentar o problema da delinqncia; b) disperso de esforos no tratamento do problema da insegurana cidad; c) necessidade de aplicar rotatividade ao pessoal. 3.3 Quanto problemtica do aspecto logstico da polcia do Callao: a) necessidade de contar com maiores meios de transporte; b) necessidade de contar com equipamentos (rdio transmissor-receptor e outros). 3.4 Quanto problemtica da infra-estrutura: Apresentao dos projetos a serem considerados, para aprovao de parte do Governo Regional do Callao.
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4. APROXIMAO COM A COMUNIDADE (ANO 2003)

A Chefia da Polcia Nacional do Callao, durante a gesto realizada entre os anos 2003 e 2004, ao observar o alto ndice de delinqncia e no encontrar alternativas viveis para fazer frente ao quadro que atravessava, realizou um diagnstico da situao de insegurana. Constatouse que, dos fatos delituosos contra entidades comerciais, empresas pblicas e privadas, turistas, comerciantes e transeuntes em geral, ocorriam em maior volume delitos e faltas contra o patrimnio, nas suas diversas modalidades (assalto e roubo, roubo qualificado, furto, seqestrosrelmpagos2, escape3, e cogote4, maquinazo5, entre outros), e que os delinqentes atuam em bandas organizadas, portando armas de fogo e/ou armas brancas. Verificou-se, ainda, que a maior incidncia dessas ocorrncias encontrava-se na jurisdio do distrito do Callao, de acordo com as estatsticas assinaladas pela Polcia Nacional do Peru. O problema do trfico e consumo de drogas no distrito do Callao, possui ndices alarmantes pela sua complicada forma de negociao, especialmente na modalidade do micro-comercializao de pasta base, cloridrato de cocana e maconha, para o qual os delinqentes utilizam a via pblica, interior de domiclios e centros de diverses. Tal aspecto torna cada vez mais complexa a interveno policial, situao essa agravada pelo fato desses elementos utilizarem menores de idade, mulheres em extrema pobreza e, em menor nmero, maus elementos das instituies encarregadas de sua represso, que lhes facilitam a ilcita atividade. Quanto ao transporte, constata-se que os traficantes utilizam veculos maiores e menores para a transferncia e/ou comercializao da droga. Observa-se, de forma alarmante, o aumento do nmero de gangues no distrito do Callao, formadas por jovens de ambos os sexos, que atuam em grupos e se dedicam a cometer delitos e faltas contra o patrimnio. Ocasionalmente, essas gangues se enfrentam em via pblica com objetos contundentes e perfuro-cortantes, causando inquietude e aflio na populao, com o subseqente dano propriedade. A primeira estratgia de aproximao com a comunidade foi o acordo firmado com a municipalidade provincial do Callao, onde, depois de reunies de coordenao, foram estabelecidas as condies necessrias
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para a instaurao da ordem e da segurana. Tomou-se como plano piloto um quadrante compreendido entre os quarteires que tm como vias principais Apurmac, Marco Polo, Senz Pea e Contralmirante Villar, executando operaes de segurana comunitria, erradicao de delitos e faltas de maior incidncia (assaltos, roubos, arrebatos 6, microcomercializao de drogas), realizando um intenso patrulhamento, motorizado em apoio rea de vigilncia do policial comunitrio e utilizando veculos policiais, e/ou municipais, proporcionando, dessa forma, segurana total na rea considerada de alto risco. As atividades realizadas foram direcionadas visando pr em prtica: a) o Plano Piloto de Segurana Cidad, no quadrante acima referido; b) a diviso do quadrante em reas de vigilncia, composta por doze (12) quadras, designando pessoal policial e municipal de forma permanente; c) a destinao de um veculo e de meios de comunicao s reas de vigilncia; As reas de vigilncia foram estabelecidas nas seguintes quadras: a) Marco Polo - Buenos Aires Guisse Apurmac; b) Marco Polo Coln Guisse - Buenos Aires; c) Marco Polo Senz Pea Guisse Coln; d) Guisse - Buenos Aires Saloom Apurmac; e) Guisse Coln Saloom Buenos Aires; f) Guisse Senz Pea Saloom Coln; g) Saloom Buenos Aires Cocrhane Apurmac; h) Saloom Coln Cocrhane Buenos Aires; i) Saloom Senz Pea Cocrhane Coln; j) Cocrhane Buenos Aires R. Villar Apurmac; l) Cocrhane Coln R. Villar Buenos Aires; m) Cocrhane Senz Pea R. Villar Coln.
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Foram efetuados levantamentos de dados reais sobre todos os elementos de segurana e integrantes da comunidade, que vivem ou trabalham em cada rea, assim como dos veculos que nelas permanecem. Realizaram-se visitas policiais, devidamente registradas, aos vizinhos de cada rea de vigilncia, para perguntar sobre seus anseios em matria de segurana. Da mesma forma, promoveu-se a organizao de juntas de vizinhos e clubes infanto-juvenis para participao sistematizada em atividades esportivas, culturais e comunitrias, organizadas pela Polcia Nacional e pela Municipalidade. A Organizao do Plano Piloto compreendeu: a) quadrante: 12 quadras b) reas de vigilncia: 12 c) unidade motorizada: 01 veculo de patrulha d) pessoal policial: 02 por turno e) telefonia celular: 12 equipamentos Foram divulgados, pelos meios de comunicao, materiais de propaganda relacionados s normas legais que se encontram vigentes, com relao ordem pblica e ao bom uso das ruas. Foram realizadas instrues sobre a forma de agir em relao s pessoas que cometam atos anti-sociais, conduzindo-as s delegacias para o registro da ocorrncia, por intermdio dos policiais designados para cada rea de vigilncia. Emitiram-se, tambm, orientaes para erradicar das ruas as pessoas que se encontrem ingerindo bebidas alcolicas em via pblica, exercendo o meretrcio, a mendicncia, o comrcio informal, etc. Dotaram-se com telefonia celular todas as reas de vigilncia e grupos especiais de preveno e represso ao delito. Foram planejadas operaes de filtro policial que permitiam a identificao de pessoas margem da lei, verificando por telefone os antecedentes e a existncia de mandatos de priso. Todas as pessoas que cumpriram tarefas de apoio ao sistema de segurana foram preparadas e capacitadas.
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Outros aspectos: a) atribuiu-se uma credencial emitida pela Polcia Nacional s pessoas que colaboraram nessas tarefas, estabelecendo programas de estmulo participao da vizinhana; b) estimulou-se, por intermdio dos policiais comunitrios, em sua respectiva rea de vigilncia, a participao de jovens em atividades comunitrias, esportivas, culturais e de preveno do consumo indevido de drogas, organizados da seguinte forma, - cada rea de vigilncia possua ncleos de dez (10) jovens. - doze (12) ncleos formavam uma equipe de trabalho, cuja assessoria esteve a cargo de um oficial de polcia; as reunies destes grupos eram realizadas nos sbados e domingos, entre as 10h e 14hs. Obrigaes assumidas pela Polcia Nacional do Callao: a) nomeao de pessoal policial de acordo com a disponibilidade de seus efetivos no quadrante onde foi posto em execuo o Plano Piloto de Segurana Cidad; b) designao de um veculo policial de forma permanente ao quadrante compreendido por doze (12) reas de vigilncia, nas doze (12) quadras selecionadas; c) centralizao e processamento de um banco de dados sobre os elementos de segurana e integrantes da comunidade que trabalham e moram nas reas de vigilncia; d) superviso e estabelecimento dos procedimentos a serem empregados nas visitas realizadas aos vizinhos de cada rea de vigilncia para verificar os anseios em matria de segurana cidad; e) total colaborao na organizao de juntas de vizinhos e clubes infanto-juvenis;
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f) emprego do Escritrio de Inteligncia e do Esquadro Verde, para que executem as apreciaes e intervenes nas reas crticas assinaladas; g) programao de operaes policiais dentro do quadrante selecionado; h) entrega das credenciais s pessoas reconhecidas como integrantes das juntas de vizinhos; i) incentivo participao dos jovens em atividades comunitrias, esportivas, culturais e de preveno ao consumo indevido de drogas; j). coordenao com a municipalidade do Callao para o intercmbio de informao e o apoio tecnolgico e logstico necessrio para o sucesso do Plano Piloto de Segurana Cidad. Obrigaes assumidas pela municipalidade do Callao: a) divulgao do Plano Piloto de Segurana Cidad populao do distrito do Callao. b) apoio com pessoal do municpio nos assuntos prprios de sua competncia. c) apoio Diviso Provincial da Polcia do Callao, com meios tecnolgicos, logsticos e econmicos para o sucesso da operao. d) colaborao com pessoal capacitado para a organizao de juntas de vizinhos e clubes infantojuvenis. Nota
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Designa-se chalaca quele que natural da Provncia do Callao Esta modalidade denominada no Peru de secuestro al paso 3 Vulgarmente conhecida no Brasil como saidinha bancria 4 Modalidade de roubo no qual o infrator golpeia ou ameaa com objeto perfurante o pescoo da vtima 5 Modalidade de roubo no qual o infrator golpeia a vtima com a coronha do revlver, ou, por extenso, com qualquer objeto contundente. 6 Entende-se o arrebato no Peru como sendo o roubo rpido de relgio, carteira, telefone, celular, e outros bens similares, conduzidos pela vtima durante um deslocamento.
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Relato Policial
S RA
IL
A VIOLNCIA CONTRA OS POLICIAIS: PERCEBER, PROBLEMATIZAR E ATUAR (?)

Martim Cabeleira de Moraes Jnior* INTRODUO
A relevncia do tema est principalmente em dois pontos: 1 A discrepncia entre as conseqncias das violncias sofridas pelos policiais e a ausncia da discusso de tais atos na comunidade acadmica brasileira. 2 A necessidade de se construir polticas de segurana pblica que abranjam todos os aspectos que envolvem o tema polcia. No que se refere importncia para a proposta do curso entendese que o caso apresentado gerador de reflexo sobre os desafios (ainda no enfrentados na sua plenitude) de melhorias reais nos rgos de segurana pblica. O assunto proposto traz: desafio, inovao, atualidade, total convergncia aos princpios democrticos e dos Direitos Humanos, bem como est desenvolvido no eixo temtico polcia e polcia, uma vez que trata de mecanismos de percepo, controle e melhorias internas nos rgos policiais.
CONTEXTUALIZAO DO TEMA
Sempre que se trata de violncia, se faz necessria a delimitao do conceito, muito embora se reconhea que a questo do conceito de violncia ainda no tenha sido enfrentada de maneira considerada satisfatria. Neste sentido, por todas as dificuldades de conceituao, para tratar de tal tema se escolheu a definio apresentada por YVES MICHAUD como a mais adequada discusso proposta. Segundo MICHAUD (1989, p. 10) ocorre violncia quando: [...] numa situao de interao, um ou vrios atores agem de maneira direta ou indireta, macia ou esparsa, causando danos a uma ou vrias pessoas em graus variveis, seja em sua integridade fsica, seja em sua integridade moral[...].
Oficial da Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul. Licenciado em Direito, especialista em segurana cidad e mestre em Sociologia. 347
A violncia contra os policiais: perceber, problematizar e atuar(?)
Definida a violncia, resta compreender-se que existem formas especficas de violncia que, contidas no conceito geral apresentado, possuem caractersticas que as distinguem em subtipos ou espcies a serem analisadas isoladamente para fins de percepo no cenrio de atuao das polcias. Para abordagem inicial do tema sero apresentados trs tipos de violncia, com indicadores e exemplos, para caracterizar as formas de violncia contra policiais que no esto nas pautas de discusses em geral, sejam acadmicas ou de outros crculos sociais. Como primeiro tipo especfico de violncia e sua aplicao ao tema apresenta-se NILO ODLIA (1991), quando trata da violncia original. A violncia original, concebida como Agresso fsica que atinge diretamente o homem tanto naquilo que possui, seu corpo, seus bens, quanto naquilo que mais ama, seus amigos, sua famlia (ODALIA, 1991, p. 9), atinge os policiais de vrias maneiras, pois nos trabalhos de policiamento ou investigao criminal, a agresso fsica um risco iminente, quando no acontece, est para acontecer, contra o policial, contra os seus bens, ou contra aqueles que lhe so caros (familiares, amigos e colegas). Esta violncia, embora esteja no ambiente de atuao dos policiais, percebida geralmente como violncia policial e quase nunca se evidencia os danos fsicos e emocionais sofridos pelos policiais. Como indicadores da violncia do ambiente de atuao policial tem-se: registros de mortes e ferimentos de policiais em servio ou em razo da funo;doenas fsicas ou psquicas adquiridas em conseqncia do sofrimento da presena ou do sofrimento de violncias (alcoolismo, doenas mentais, etc.). Como exemplo de tal violncia veja-se a publicao: Sujeitos e instituies: modos de cuidar e tratar (2002, p. 36): Em levantamento realizado pelo Departamento de Desenvolvimento de Recursos Humanos da Secretaria da Justia e da Segurana do Estado do Rio Grande do Sul, em 2000, observou-se um quadro preocupante, indicando nmeros expressivos relacionados ao adoecimento psquico dos trabalhadores de segurana pblica do
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Martim Cabeleira de Moraes Jnior
estado. Dentre as formas de sofrimento mais citadas, esto os casos de drogadio e alcoolismo, violncia familiar e nas ruas, casos de insnia, lcera, depresso grave, levando, em algumas situaes, ao suicdio ou tentativas. Em segundo lugar vem o tipo especfico de violncia chamada violncia simblica, assim designada por BORDIEU e PASSERON (1975), significando a aquela que se mostra nas relaes de poder, ou seja, a violncia que, embora ocorra abertamente, encontra mecanismos que tornam sua problematizao camuflada por uma falsa concluso que est tudo em ordem. A violncia simblica, no contexto policial est muito ligada ao que a imprensa divulga sobre aes da polcia. Neste caso a principal agresso vem dos meios de comunicao social (jornais, telejornais, reportagens em geral), que tratam resultados de aes policiais de maneira sensacionalista, inclusive pr-julgando fatos, quando descrevem como culpados alguns policiais sem nem sequer haver investigao ou processo criminal. So indicadores da violncia dos meios de comunicao: publicaes sensacionalistas de fotos e divulgao de fatos sem citao de hipteses diversas sobre o caso; ausncia de aes judiciais pelas instituies policiais por danos sofridos por agentes, decorrente de notcias sobre suas aes. Em terceiro lugar cita-se o caso da violncia institucional, que, embora no esteja caracterizada por autores consagrados, da maneira como se faz neste artigo, est promovida pelo Estado ou pela prpria instituio policial, no momento em que os policiais sofrem uma enorme presso para ter sucesso em todas as suas aes, punindo-se a menor margem de erro. Pelos demais policiais, que hostilizam aquele que cometeu algum erro, mesmo antes de saber se realmente houve um erro, ou se foi praticado intencionalmente. Havendo neste sentido, uma presso muito grande sobre as aes policiais, sem, contudo, se estabelecer contrapartidas quaisquer para compensar estes fatores. So indicadores deste tipo de violncia: sinais de hostilizao dos colegas por aes de outros policiais; transferncias de policiais por aes consideradas legtimas.
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A violncia contra os policiais: perceber, problematizar e atuar(?)
CONSIDERAES FINAIS
Apesar de existirem outros tipos de violncia a que esto sujeitos os policiais, para fins de apresentao inicial do tema a concentrao ser nas trs espcies apontadas. No Brasil so raros os estudos sobre vitimizao policial, como o realizado por Jaqueline Muniz (1998). Os poucos trabalhos que abordam o tema o fazem considerando a violncia fsica to somente. Tanto as instituies policiais quanto seus componentes, encontramse, de certa maneira maltratadas, uma vez que pouco se discute sobre as formas mais sutis de violncia que causam o sofrimento no trabalho (tomando emprestado o termo de Dejours). Tambm se pretende que o tema violncia policial sempre seja tratado de forma contextualizada, levando-se em considerao tanto o contexto terico, quanto o metodolgico e o de suporte ftico, para que no se construa um discurso fragmentado para um fenmeno com profundas razes sociais. A busca aqui por uma progresso dialtica, onde cada tese possa originar novas antteses e snteses, as quais serviro como novas teses, seguindo um ciclo evolutivo de pensamentos e prticas em prol do bem estar social, conforme j descrito no artigo anterior sobre o tema. Referncias Bibliogrficas
ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Relatrio Final da Comisso Especial de Segurana Pblica, 2003. BORDIEU, P PASSERON, J.C. A reproduo. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1975. .; DORNELLES, O que crime (Coleo primeiros passos). So Paulo: Brsiliense, 2 Edio, 1992. DRKHEIM, Emile. As regras do mtodo sociolgico. Martin Claret. So Paulo. 2002. GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL SECRETARIA DA JUSTIA E DA SEGURANA. Sujeitos e instituies: modos de cuidar e tratar. Programa de sade mental para os trabalhadores da segurana pbica uma viso cartogrfica. Grfica da UFRGS. 2002 MICHAUD, Yves. A violncia. So Paulo. tica, 1989. MUNIZ, Jaqueline. Mapeamento da vitimizao de policiais no Rio de Janeiro. Ministrio da Justia. 1998.
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Martim Cabeleira de Moraes Jnior _______________. Ser policial , sobretudo uma razo de ser - Cultura e Cotidiano da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro. IUPERJ, 1999. ODALIA, Nilo. O que violncia (Coleo primeiros passos). So Paulo: Brsiliense, 6 Edio, 1991. SILVA, Jorge da. O controle da criminalidade e segurana pblica na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2 edio, 2 Tiragem. 1999. SKOLNICK, Jerome H. Nova polcia: Inovaes na polcia de seis cidades norte-americanas / Jerome H. Skolnick, David H. Bayley; traduo de Geraldo Gerson de Souza. So Paulo, 2001. (Srie Polcia e Sociedade; n. 2) SOUZA, Herbert Jos de. Como se faz anlise de conjuntura. 21 edio. Rio de Janeiro: Editora Vozes. 2000. WEBER, Max, Ensaios de Sociologia.2 ed. Rio de Janeiro: Zahar,1971.
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Relato Policial
N VE
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A FORMAO POLICIAL: UM DESAFIO DEMOCRTICO

Comissria Aimara Aguilar*
A Constituio da Repblica estabelece que todos os rgos de segurana cidad so de carter civil e outorga ao poder pblico estatal e municipal a faculdade de criar corporaes policiais e encarregar-se de sua formao. Na atualidade existem na Venezuela 126 corporaes de polcia, segundo o levantamento de informao da Comisso Nacional para a Reforma Policial. Soraya El Achkar e Humberto Gonzalez (2007) fizeram um estudo sobre a formao policial: perspectiva histrica e realidade atual, resenhado nos trabalhos da Comisso Nacional para a Reforma Policial. Este estudo apresenta a seguinte caracterizao geral: No pas temos cinco modelos diferentes de formao policial: 1. Modelo Universitrio PM, representado basicamente pela Polcia Metropolitana, porque tem tido uma nfase especial no desenvolvimento de um sistema de formao universitria para oficiais com endereos de extenso em 10 estados do pas, oferecendo tanto a Licenciatura em Cincias Policiais, como o Tcnico Superior em Polcia Preventiva. 2. Modelo de Educao Regional, o qual representa as seis Escolas Regionais de Polcia que dependem do Ministrio do Interior e da Justia, encarregadas de formar agentes e oficiais das diferentes regies do pas. 3. Modelo dos estados, o qual representa os centros e programas de formao policial de dependncia estadual e cuja misso social basicamente formar, essencialmente, agentes das polcias do estado correspondente. 4. Modelo Municipal, o qual representa os centros e programas de formao policial de dependncia
* Comissria do Corpo de Segurana e Ordem Pblica do Estado Aragua CSOPEA, chefe de operaes da regio policial Maraca e Este. 352
Comissria Aimara Aguilar
estadual e cuja misso social basicamente formar aos agentes das polcias do municpio correspondente. 5. Modelo Privado, o qual representa as organizaes privadas que desenvolveram iniciativas de formao de agentes. Cada modelo e sistema tem: a) requisitos de ingresso e mecanismo de seleo prprios (alguns atentam contra os direitos civis como o direito a pertencer a agrupaes polticas); b) uma escala hierrquicas em rankings que vo de dois a 19; c) um regime interno determinado (interno, semi interno e externo); d) uma lgica organizativa que estabelece o nvel de autonomia (a dependncia pode ser do governo estadual, da polcia, pode ser autnoma ou completamente alheia s instancias polticas, como o caso das iniciativas do setor privado); e) uma concepo sobre a educao policial (militarizada, civil, instrumental, fragmentada, inconsistente); f) um oramento que d ou no estabilidade (discricionariedade); g) uma capacidade instalada especfica para gerar processos de formao (algumas com sedes prprias, outras sem sede prprias) e h) com contedos curriculares prprios (muitas no tm um desenho curricular como tal). O estudo assinala que no pas temos 113 instituies policiais que formam a seus aspirantes e 13 que no tm processo de formao. No entanto, os requisitos de ingresso exigem que estejam formados em outras instituies policiais. El Achkar e Gonzlez (2007) assinalam que destas 113 polcias que formam a seus funcionrios, as modalidades so mltiplas: 1. Com centros prprios: 41 polcias tm centros prprios e estveis com uma srie de assinaturas e um regime de estudo determinado que mais adiante detalharemos. Esta cifra representa 33,3% das polcias do pas. Nesta modalidade, a porcentagem do total de instituies policiais que forma a seus funcionrios de 36,28%. Quer dizer que 63,7% das instituies policiais no contam com centros prprios, nem com capacidade suficiente para a formao de seus funcionrios. 2. Sem centros prprios, mas com caractersticas variadas:
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A formao policial: um desafio democrtico
a) 35 instituies preparam cursos segundo as necessidades e requerimentos de ingresso do novo pessoal policial. Esta cifra equivale a 28,45% do total das instituies policiais do pas. Nesta modalidade a porcentagem do total de Polcias que formam seus funcionrios de 30,97%. b) 13 instituies preparam cursos prprios, mas, alm disso, enviam os aspirantes a outros centros, seja para complementar a formao, seja para aumentar a capacidade de ingresso (misto). Esta cifra equivale a 10,56% do total de instituies policiais do pas. Nesta modalidade a porcentagem do total de polcias que formam seus funcionrios de 11,50%. c) 9 instituies preparam cursos prprios, mas, alm disso, recebem aspirantes de outros centros que estejam preparados em assuntos policiais (Misto). Esta cifra equivale a 7,31% do total de instituies policiais do pas. Nesta modalidade, a porcentagem do total de polcias que formam a seus funcionrios de 7,96%. d) 37 instituies policiais enviam todos os seus aspirantes a outros centros ou programas de formao policial por que no tm cursos prprios. Isso equivale a 30,74% do total de polcias do pas: 30,08%. Nesta modalidade o percentual do total de polcias que formam a seus funcionrios de 32,74%. Nesta lgica, onde cada governador pode decidir sobre sua polcia, fui designada desde 1997 para me dedicar rea da formao de polcias e gostaria de apresentar minha experincia para que possamos pensar juntos qual a concepo mais correta para a formao de um policial para a democracia. Eu tinha o mandato de graduar os estudantes em seis meses, os quais recebiam as aulas no Comando Geral numa modalidade tericoprtica e em um regime semi-interno. Aos dois meses, o governador decide ingressar a um grupo adicional com a ordem expressa de gradulos em quatro meses. Mais adiante, as promoes III, IV, V e VI se
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graduaram com a mesma dinmica. Estes grupos engrossaram as cifras de funcionrios e funcionrias policiais. De 1.200 policiais no estado Aragua, em 1997, passaram a dois mil homens e mulheres com autoridade de polcia em 1998. Este processo foi interrompido e se retomou no ano 2001 por vrias razes: 1) a sociedade estava reclamando mais policiais, maior eficincia; 2) a pirmide organizacional estava invertida. Havia mais oficiais que pessoal de base. A deciso foi pr em marcha um plano de formao policial acelerado em convnio com: 1) A Escola de Formao Policial, vinculada ao Ministrio do Interior e da Justia, com sedes prprias; 2) A Escola de Segurana e Ordem Pblica da Guarda Nacional e com algumas comisarias em particular. Estes cursos conseguiram aumentar em 120% o pessoal policial no estado Aragua. Todos os cursos foram improvisados e nunca se fez um desenho nico, pensando na funo policial e o perfil da polcia. Em todos se apresentavam os mesmos problemas, a saber: 1. O ingresso: Os requisitos e procedimentos so discricionais. Algumas vezes aplicam provas psicotcnicas, prova de rendimento fsico, exame mdico. Outras provas so realizadas pelo aspirante fora da instituio e que se desconhece sua veracidade (exames de rotina, exame psicolgico, odontolgico). Os documentos que se exigem para o ingresso no so verificados por nenhuma dependncia da polcia (ttulo educacional, comprovante de residncia, certificado de antecedentes, entre outras). No se realizam provas de conhecimento geral. Nem a altura, nem a idade so elementos considerados na hora de fazer a seleo. Muitos ingressam apadrinhados por funcionrios e funcionrias oficiais ou por contato poltico. 2. Nmero de aspirantes/nvel acadmico. Em ocasies, tem se realizado cursos com 450 participantes com diferentes nveis acadmicos, inclusive alguns no alcanam o mnimo exigido
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(bacharelado); 3. Continuidade: A falta de continuidade na formao um srio problema por que no h exigncias acadmicas para que o funcionrio possa ascender dentro da instituio. 4. Espao fsico: A formao se realiza em espaos no adequados para o treinamento requerido, pois em alguns lugares nem sequer existem reas desportivas nem espaos para o treinamento de tiro e em ocasies esto amontoados nos dormitrios, salas de aula, refeitrios, entre outros. 5. Perfil dos professores. Os professores no tm nvel acadmico, no tm componente pedaggico, muitos no tm domnio do tema sobre os direitos humanos e muito menos das reas vinculadas com a ao policial. 6. Transversalidade dos direitos humanos: at agora os direitos humanos so uma disciplina, mas no foram transversalizados em todas as outras disciplinas nas quais podem ser tratados. 7. Crescimento pessoal. Nem sempre se agrega nos programas de formao o aspecto do crescimento pessoal, porm muito importante para que ele crie sentido de pertencimento e seja coerente entre o que diz, o que sente e suas aes. 8. Recursos. Um dos maiores problemas que enfrenta a formao a falta de recursos para a) o salrio digno para professores, b) a aquisio de equipamentos didticos e telemticos, c) a atualizao de tecnologia, d) bibliotecas, e) sales ou locais de simulao (abertos ou fechados) que faam mais vivencial e prtica a formao baseada em experincias, f) a destinao de equipamento policial. 9. Estgios. Os estgios se realizam em comisarias,
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mas quando os aspirantes comeam a trabalhar se do conta que tudo o que aprenderam na escola no serve de nada, por que h cdigos de comportamento que devem ser respeitados porque, do contrrio, sero expulsos do grupo. Os aspirantes vem um modelo de polcia que no precisamente exemplar. Nas comisarias no h vocao de formao com os aspirantes. 10. A militarizao. Existem diversos regimes de permanncia, mas em geral fazem um regime interno, com sadas nos fins de semana. Herdamos das corporaes militares uma disciplina vista desde a ridicularizao, a tortura e os vexames. A militarizao do enfoque pedaggico s ensina a obedecer e acatar ordens e no dialogar, discutir, deliberar, resolver conflitos por via da negociao. Muitos destes problemas devem ser resolvidos, como asseguram El Achkar e Gonzlez (2007), por via da padronizao nacional com uma lei que unifique critrios em torno de uma matriz curricular (a qual deve ajustar-se ao novo modelo policial): fundamentos, propsitos, contedos, enfoque pedaggico, plano de estudo, carga horria, modalidade, sistema de avaliao, corpo docente, materiais educativos, centros de formao, regime e modalidade educativa. Padronizao tambm dos requisitos de ingresso e dos mecanismos e processos de seleo do pessoal policial. Assinalam nossos autores de referncia que a polcia uma instituio pblica e civil, orientada pelos princpios de permanncia, eficincia, universalismo, democracia e participao, controle de desempenho e avaliao de acordo com processos e padres definidos e submetida a um processo de planificao e desenvolvimento em funo das necessidades nacionais, estaduais e municipais, dentro do marco da Constituio Nacional e dos Tratados e Princpios Internacionais sobre a proteo dos direitos humanos. Nesse sentido, a formao deve apontar a formao de um policial que assuma estes princpios institucionais desde sua prpria prtica. Em conseqncia, a escola policial h de refletir a nova cultura policial, tanto em sua filosofia e regulamentos, como na relao cotidiana e nas regras informais (2007).
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Para concluir, quero reformular a pergunta com vocs para pensar um pouco na formao policial. Qual o melhor sistema de formao de um policial para o exerccio da funo pblica de segurana cidad em uma democracia? Referncias bibliogrficas
GABADN Luis Gerardo y Antillano Andrs. Comisin Nacional para la Reforma Policial (2007) La polica venezolana. Desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio del tercer milenio. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela. EL ACHKAR Soraya e GONZALEZ Humberto Comisin Nacional para la Reforma Policial (2007). La formacin policial: perspectiva histrica y realidad actual. Ministerio de Interior y Justicia en Venezuela.
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Relato Policial
C NI
AR
U G
O ENFOQUE DE GNERO NA FORMAO DA POLCIA NACIONAL DA NICARGUA

Elizabeth Rodriguez Obando* I. INTRODUO
O enfoque de gnero na Polcia Nacional tem sido uma ferramenta de anlise das diversas formas de discriminao e desigualdade de gnero, permitindo tomar decises na gesto institucional, nos orientado em direo a uma mudana, a transformao profunda nas relaes de homens e mulheres no interior da nossa instituio policial e na prestao de servios policiais. uma mudana de atitude diante da vida, em nvel pessoal e trabalhista. O enfoque de gnero na Polcia Nacional de Nicargua est orientado pra potencializar as capacidades de seus recursos humanos, em funo de garantir sua plena participao em igualdade de condies e oportunidades entre homens e mulheres no mbito interno e, ao mesmo tempo, continuar transformando condutas, atitudes e prticas no trabalho policial em relao aos servios prestados sociedade nicaragense. Por isso, o propsito principal de expor o caso de eqdade de gnero no sistema de formao policial que sirva de experincia a outras instituies policiais da rea centro-americana para aumentar o contingente feminino na polcia. Esta a experincia que a Polcia Nacional de Nicargua denominou EXPERINCIA DEMONSTRATIVA.
II. RESENHA DO ENFOQUE DE GNERO NA POLCIA NACIONAL

A Polcia Nacional decidiu incorporar o enfoque de gnero por estar convencida de sua justia e reconhecer os benefcios para a modernizao institucional. O papel da mulher, em condies de igualdade em relao ao homem, um elemento vital para a modernizao da instituio, neste processo identificamos fatores que o facilitaram: Abertura e deciso do Estado-Maior Nacional Abertura de chefes (as), que se comprometeram e participaram das mudanas propostas.
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Inspetora de Polcia, diretora da Academia de Polcia. 359
O Enfoque de Gnero na Formao da Policia Nacional da Nicargua
Vontade institucional e pessoal de estar sempre abertos auto-reflexo e mudana, a fim de avanar no fortalecimento institucional Iniciativa e envolvimento das mulheres da Polcia Nacional. Desenvolvimento alcanado pelo movimento de mulheres na Nicargua.
III. ANTECEDENTES DO CASO:

Em 1990 se iniciam os primeiros passos a partir de inquietudes na polcia Nacional e atendendo as demandas particulares de segurana humana das mulheres no pas. Entre 1990 e 1993, as mulheres policiais se tornaram promotoras de iniciativas e propuseram ao Estado-Maior Nacional que o problema da violncia intra-familiar fosse abordada na Instituio, com mtodos de preveno e ateno direta. Surgem, assim, em 1993. as Delegacias da Mulher e da Criana (DMC) como resultado dos esforos conjuntos entre o Instituto Nicaragense da Mulher (INIM), a Rede de Mulheres contra a Violncia e a Polcia Nacional, atendendo a necessidade de enfrentar os riscos especficos que para sua segurana implica ser mulher e atender de forma diferenciada suas demandas de segurana cidad. O processo de incorporao do enfoque de gnero na prestao dos servios policiais tem incio com a Lei 228 da Polcia Nacional em seu Artigo 21 que estabelece um contexto jurdico e legal atuao policial na ateno violncia intra-familiar e sexual mediante a institucionalizao das Delegacias da Mulher e da Criana. Mas somente em 1996 que se assume formalmente o enfoque de gnero como uma perspectiva de desenvolvimento e mudana de conscincia de gnero em nossa Instituio Policial
IV. CASO EXPERINCIA DEMONSTRATIVA:

O sistema de formao policial que contribui para o fortalecimento da Segurana Cidad do pas, formando as e os aspirantes
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Elizabeth Rodriguez Obando
com base em competncias que garantam sua clara vocao como servidores pblicos. De fato, a Academia de Polcia Walter Mendoza Martnez, Instituto de Estudos Superiores da Polcia Nacional de Nicargua foi uma das primeiras instncias envolvidas no pas no trabalho institucional de gnero. 4.1. Causas da diminuio da entrada feminina Em 2000, 11.3% do total de foras que entraram na Academia eram mulheres. Em 2001, mediante a implementao de uma ao afirmativa (curso bsico exclusivo para mulheres), alcanou-se 26.7%. Em 2002, caiu 20.3% e em 2003 caiu novamente mais 17.4%. Esta tendncia implicou uma diminuio do pessoal policial feminino nos seguintes anos. Causas da diminuio: Primeiro: o aumento do nvel acadmico requerido para entrar, embora no tenha afetado no nmero de aspirantes com um nvel acadmico superior, afetou a entrada das mulheres, no porque as mulheres no tivessem o nvel acadmico requerido, mas porque este nvel representa uma oportunidade para as mulheres de procurar outras carreiras mais adequadas para as mulheres e com menos risco. Segundo: a vigncia de esquemas de gnero enraizados na sociedade nicaragense. 4.2. Necessidade de mudana: A Polcia Nacional da Nicargua assumiu o enfoque de gnero no apenas por ser um direito humano, mas porque o considera uma estratgia para a construo de uma sociedade mais justa e desenvolvida. 4.3. Fases da experincia demonstrativa: As fases que foram desenvolvidas nesta experincia: 1. Fase de Diagnstico: identificao de brechas de gnero no processo convocatrio, seleo e verificao de pessoal. 2. Fase de Sensibilizao e Capacitao dos recursos humanos envolvidos no processo. Capacitao para os recursos humanos em temas relativos equidade de gnero. 3. Fase Tcnica para a melhora dos processos de entrada na Academia de Polcia.
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3.1. Campanha publicitria que transmitisse a idia que o trabalho policial pode ser exercido por homens e mulheres, e que, alm disso, tambm uma carreira profissional como outras. 3.2. Incorporao de novos instrumentos psicolgicos que permitam conhecer melhor o perfil dos e das aspirantes, e poder avaliar se coincide com o perfil requerido para ser polcia. 3.3. Realizao do processo de verificao sem preconceitos de gnero, o qual requer capacitao de recursos humanos e de gnero. 4. Fase no processo de formao: 4.1. Formao de equipe multidisciplinar 4.2. Acompanhamento psicosocial aos/s estudantes do curso bsico na Academia de Polcia. 4.3. Realizao de dinmicas de grupos para facilitar sua adaptao. 4.4. Realizao de oficinas sobre auto-estima e liderana. 4.4. Breve explicao da experincia Produto da diminuio da entrada do pessoal feminino na Instituio Policial, identificado na etapa de diagnstico, observou-se que um dos aspectos-chave era o pessoal envolvido no processo de seleo, que com freqncia reproduzia inconscientemente esquemas sociais de gnero que incidiam nas decises institucionais. Um caso claro o que acontecia na etapa de verificao, onde se apresentavam situaes desvantajosas para as mulheres. Por exemplo, se o oficial verificador perguntava pelo comportamento de uma aspirante na comunidade e as pessoas diziam que era me solteira e/ou tinha um trabalho informal como, por exemplo, vendedora de loteria, o oficial anotava em sua ficha que esta pessoa no era uma boa
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Elizabeth Rodriguez Obando
me por que deixava seu filho (a) sob o cuidado de outras pessoas, que no tinha boa reputao por no ter uma relao estvel, portanto no era recomendvel para entrar na polcia. No entanto, no caso dos homens nunca se registrou um caso parecido. 4.5. Estratgias chave para o sucesso 4.5.1. Liderana do EstadoMaior Nacional da Polcia 4.5.2. Envolvimento das principais autoridades nas reas envolvidas, Diviso de Pessoal, Academia de Polcia, Relaes Publicas, GTZ. 4.5.3. Liderana e compromisso das mulheres policiais. 4.6. Situao atual: Com esta experincia se estabeleceram mudanas nos procedimentos e na meta de recrutamento de mulheres para 2004, estabelecendo uma meta de recrutamento para a entrada na Academia de Polcia de 30 %. Nos ltimos trs anos, aps colocar em prtica esta experincia, os resultados para a entrada na Academia de Polcia Walter Mendoza Martnez Instituto de Estudos Superiores da Polcia Nacional de Nicargua tem sido a seguinte: em 2004, 33%, em 2005, 31% e, em 2006, 26%. Como possvel observar no ultimo ano houve um variante de 4%, mesmo assim, nos trs anos foi possvel manter a meta proposta de 30% na entrada no curso bsico da Academia de Polcia. importante mencionar que 2006 foi o ultimo ano do curso bsico de Polcia realizado, e, nesse mesmo, ano se empreendeu uma nova etapa dos processos de formao policial, no qual se implementou o Curso Tcnico Mdio Policial, que traz mudanas positivas em termos de contedo, metodologia e tempo de realizao. O curso para entrada na Polcia Nacional eleva seu nvel em funo da prestao de um servio cada vez melhor comunidade. Atualmente, em relao ao Curso Tcnico Policial, que tem uma durao de um ano letivo, a entrada de mulheres no curso se mantm em 25%.
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V. LIES APRENDIDAS
O sucesso desta experincia e a liderana do Estado-Maior provam que se h vontade poltica no primeiro nvel hierrquico da instituio possvel realizar mudanas com sucesso. A eficincia de trabalhar em equipes interdisciplinares trouxe consigo experincias, aprendizagem e resultou em decises importantes no processo. imprescindvel sempre trabalhar a parte educativa que sensibiliza os seres humanos de que somos capazes de realizar mudanas e melhoras. Este tipo de experincia no pode ser de curto prazo ou pontual, e deve ser sustentvel. A Instituio no uma ilha, somos parte de uma sociedade onde persistem os preconceitos de gnero e se queremos incidir no interior da mesma temos que levar em conta como a nossa sociedade se coloca no tema.
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Artigo
C XI
CONTROLES INTERNOS POLICIAIS OU COMO A POLCIA VIGIA A POLCIA.

Ernesto Lpez Portillo Vargas* e Vernica Martnez Solares**
in this respect, police brutality is like police corruption there may be some rotten apples, but usually the barrel itself is rotten.1 creating effective disciplinary systems within the police should be a first- order priority.2
Durante a segunda metade do sculo XX o controle do comportamento policial foi considerado um dos temas fundamentais para garantir um desempenho profissional e respeitoso dos direitos humanos por parte dos oficiais. Recentes perspectivas tericas sugerem que os controles efetivos somente so possveis dentro de sistemas complementares, internos e externos, que devem propiciar a aprendizagem, dentro de um esquema institucional onde o princpio de accountability tem um papel operativo e organizador amplo.3 Hoje possvel encontrar esquemas complexos a respeito das modalidades e categorias do controle policial, embora a teoria coincida em designar-lhes de forma direta um valor essencial para a conteno de abusos, e indireta para o desenvolvimento e o crescimento institucional. Uma vez que as atribuies da polcia a tornam um instrumento do exerccio do monoplio legtimo da fora do Estado, os controles sobre ela para evitar desvios adquirem um valor crtico em um regime democrtico e de direito.
I. INTRODUO4
Cada vez mais a literatura relacionada polcia enfoca as reas problemticas da conduta policial, especialmente a corrupo e o abuso de poder. Tal aproximao no uma casualidade. Embora seja verdade que grande parte da literatura da primeira metade do sculo passado teve como interesse primordial uma aproximao histrica para logo avanar
Presidente fundador do Instituto para a Segurana e a Democracia www.insyde.org.mx- e consultor internacional em reforma policial ** candidata a doutora em direito pelo Instituto de Investigaes Jurdicas da Universidade Nacional Autnoma do Mxico
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Controles internos policiais ou como a polcia vigia a polcia.
sobre o mbito normativo, pouco a pouco, um maior nmero de pesquisas comeou a focar no s o papel e as funes da polcia, vistas a partir de estruturas formais, mas tambm a cultura, as estratgias, os desvios, a tica e o controle policial (tanto da polcia como instituio, como da conduta de seus elementos) e, como conseqncia, sua reforma institucional com uma perspectiva invariavelmente democrtica (Bayley, 2001, Okudzeto, 2005). Esse processo, de acordo com Kelling e More (Newburn, 2005:88108) atravessa trs etapas: a era poltica, a era da reforma e a era da soluo comunitria de conflitos. No entanto, apesar dos avanos democrticos na etapa de reforma e inclusive na ltima, dois elementos no perdem sua validade e, pelo contrrio, ganham cada vez maior importncia: o entendimento e a anlise da m conduta policial, seja por corrupo ou abuso de poder e, de maneira mais recente e crescente, as formas de control-la (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a). A resposta s denncias e queixas por m conduta policial teve, at a segunda metade do sculo passado, um retorno informal. O relatrio da Royal Commission on the Police, produto do debate realizado entre 1959 e 1964 (Marshall em Newburn, 2005: 624), no Reino Unido, colocou sobre a mesa a pergunta fundamental sobre " como e para quem a polcia deve prestar contas de sua atividade?", o que derivou numa "estrutura tripartida" de prestao de contas (Chief Constable, the Home Office, and the Police Authority, modificado pelo Police Reforms Act 2002 que criou a Independent Police Compalints Commission). E do outro lado, a McCone Commission -1965- (Neild, s/a) em Los Angeles, Estados Unidos, aps os distrbios dos anos 60 "props a criao de um mecanismo interno de verificao". O surgimento de mecanismos de controle uma reao natural diante dos abusos policiais e da corrupo. produto, assim, da democratizao de todas as estruturas da autoridade estatal, incluindo o lado mais exposto dos regimes autoritrios: a polcia. A preocupao pelo controle da atividade policial teve seu reflexo jurdico internacional no Cdigo de Conduta para Funcionrios encarregados de Fazer Cumprir a Lei de 1979 (artigo 8 c), para ser ratificada posteriormente nos Princpios Bsicos Sobre o Uso da Fora e
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Ernesto Lpez Portillo Vargas e Vernica Martnez Solares
de Armas de Fogo pelos Funcionrios Encarregados de Fazer Cumprir a Lei (1990, especial ateno ao nmero 25). Como podemos observar, as idias do controle (accountability policial) e de sua implementao efetiva so novas. Como todo processo, est marcado por sucessos e fracassos, sobretudo no que se refere a sua implementao nas diversas estruturas, sistemas e estratgias de operao. Latu sensu, os controles policiais esto divididos em externos e internos sobre o qual falaremos mais adiante - (Gareth, 2005; Neild, s/ a; Varenik, 2005; Cano, s/a) e esses, por sua vez, em formais e informais (ver figura 1). De qualquer maneira, h quase meio sculo da idia do controle e da prestao de contas, a maquinaria policial e a dos rgos encarregados de fazer cumprir a lei apresentam problemas para a construo de uma teoria de accountability democrtica, em grande parte devido diversidade das instituies, mecanismos, processos e procedimentos; mas tambm devido aos mltiplos desafios que devem enfrentar na prtica e que, apesar de bases legais slidas, as impedem de funcionar adequadamente (Punch, 2003; Skolnick e Fyfe em Newburn, 2005;) tanto no que se refere ao desempenho quanto conduta policial, especialmente em pases sob transio democrtica ou em situao de ps-conflito (Gareth, 2005:2, Cano, s/a; Caparini, 2003; Call, 2003, Oneill, 2005). A histria dos esforos em desenvolver a noo de accountability na polcia tem dois captulos: a primeira e a segunda metade do sculo XX. Na primeira metade tais esforos se caracterizaram por ser conjunturais e, geralmente, como conseqncia de comisses temporrias formadas para enfrentar um escndalo. As recomendaes que surgiam no eram acompanhadas de mecanismos que forassem sua aplicao, que revisassem ou que guiassem sua implementao. O impacto era portanto limitado. Constitua um ciclo: escndalo, criao de uma comisso, implementao inadequada das mudanas propostas, ressurgimento do problema, novo escndalo e assim sucessivamente. This pattern persists today: Rodney Kings public beating led to careful findings by the Christopher Commission,5 followed by the LAPDs questionable effort to fix the problems, and ten years later, the massive
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Ramparts scandal which in many ways was more harmful to the police and the criminal justice in Los Angeles1 (Varenik 2006). No entanto, no final da dcada de 60, segundo o autor, comearam os esforos para a criao de mecanismos permanentes de accountability, primeiro atravs de controles externos, focados no recebimento e, em alguns casos, na investigao de queixas cidads contra a polcia. Ao longo do tempo, os limites dos controles externos se tornaram evidentes nas cadeias internas do comando policial, mas a lio ficou clara: era necessrio criar mecanismos permanentes de accountability para garantir a ateno necessria aos problemas associados ao controle policial. H um acmulo de aprendizagem importante, em particular durante os ltimos 30 anos. Varenik apresenta um conjunto de lies, entre elas: Para alcanar modelos sustentveis de accountability, a polcia deve ser sujeito e objeto dos processos de reforma. Devemos conseguir que a polcia assuma um papel que garanta o sucesso das reformas por meio de sistemas apropriados de controle e prestao de contas. Focar exclusivamente casos um meio ineficiente para acabar com a m conduta policial ou promover boas prticas. O argumento simples: as ms condutas da polcia tm por trs aspectos institucionais fundamentais (a seleo, o treinamento, os incentivos, a cultura policial, a superviso, etc.), que devem ser abordados mediante estratgias de maior impacto. Na prtica, accountability requer mltiplos mecanismos, internos e externos, relacionados por meio de sistemas que permitam sua complementao. A relevncia de tal complementao extraordinria, porque um sistema desequilibrado de controles internos e externos pode, em vez de fortalecer, debilitar alguns deles ou ambos. Although we have emphasized here the importance of developing internal mechanisms its also necessary to underline that these mechanisms will function better if theyre subject to a constructive regimen of review, audit, analysis and constructive input. Sadly, its probable in any force that cases will arise in which the internal system does not function as we would like and where it will be necessary to have the external capacity to
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ensure investigation, resolution and communication to the public and the police. If there is one indisputable truth arising from long experience in this area, its that we need to strike a healthy balance between ultimately ensuring the primary role of internal mechanisms in controlling police conduct and maintaining vibrant external mechanisms whose scrutiny and pressure will act as a spur on the police to keep the house in order (Varenik 2006). As implicaes de accountability incluem percepo, investigao, vigilncia e anlise da conduta, seja boa ou m, e a imposio das conseqncias necessrias para que o oficial e a instituio como um todo assimilem na prtica as lies de sua experincia. Isso implica, por um lado, o sistema disciplinar punio e prmios- porm, muito mais importante a construo de sistemas slidos de fluxo de informao e anlise, de comunicao e gesto estratgica, de maneira que as polticas, o treinamento, os valores e os comandos das instituies policiais se reflitam na prtica de todo o pessoal. Essa perspectiva centraliza o princpio de accountability, como uma plataforma que garante o controle, o escrutnio e a responsabilidade da polcia pelas aes que realiza. Mas vai alm e abrange o valor da aprendizagem como um processo para a melhora contnua e a manuteno de um dilogo que seja transparente, informado e mutuamente respeitoso entre a polcia e os promotores de instituies policiais que respeitam os direitos (Varenik 2006). Trata-se de transcender a idia que considera apenas um treinamento eficiente e um bom pessoal como os melhores instrumentos para minimizar os riscos associados funo policial, para pensar em instituies que revisam e analisam suas prticas, comunicam seus resultados e somam conseqncias a suas concluses, e assim garantem boas prticas nas ruas. Trata-se de uma combinao: normas e polticas claras com processos de reviso e deciso que permitam instituio orientar melhor a seus oficiais. Os indicadores que podem ser derivados desse processo de reviso e anlise fortalecem a estrutura de accountability porque permitem uma melhor avaliao sobre como os indivduos, as unidades e a instituio em seu conjunto se comportam. (Varenik 2006). A seguir faremos uma descrio e breve anlise dos denominados controles internos policiais (CIP), tambm conhecidos como accountability ou superviso interna, no sem antes ressaltar que qualquer mecanismo
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eficaz de vigilncia refora uma atividade policial efetiva e respeitosa, j que favorece a cooperao com a cidadania e diminui a violao dos direitos fundamentais.
II. DEFINIO E CARACTERSTICAS DOS CONTROLES INTERNOS DA POLCIA (CIP).

De acordo com Bayley (em Varenik, 2005: 31-sigs.), as modalidades de controle podem ser vistas da seguinte maneira:
Figura 1.
A amplitude estrutural fica reduzida definio proporcionada por diversos autores dos CIP Neild (s/a) os define como aqueles que "em . linhas gerais, regulam e orientam as atividades cotidianas da instituio, tratam casos particulares de abuso, e podem colaborar na anlise e transformao de procedimentos e sistemas administrativos e reguladores
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para refinar a capacidade policial, melhorar seu desempenho e eficincia, e elevar sua conduta tica." Varenik (2005:32) assinala que "accountability interna a capacidade de uma corporao de polcia de investigar a m conduta de seus prprios agentes, e sua capacidade para examinar e controlar seu uso da fora, atributo que o diferencia de outras entidades civis." Para Caparini (2003:5), a forma de controle interno, o autocontrole policial, "refere-se socializao dos oficiais de polcia e interiorizao das normas e da tica policial democrtica atravs do treinamento, educao, nveis de profissionalizao, o exemplo dado pelos oficiais mais antigos, e a cultura dentro da organizao policial, mais amplamente." Call (2003:9), por seu lado, afirma que os mecanismos internos de vigilncia "incluem qualquer unidade interna que investiga ou relata as infraes cometidas pelo pessoal de polcia (por exemplo, Unidades Disciplinares, Assuntos Internos, etc)." Para a International Advisory Commission of the Commonwealth Human Rights Initiative (Okudzeto, 2005:60, no mesmo sentido Gareth, 2005), dois mecanismos definem a accountability interna: o ambiente disciplinar, construdo em base ao aparato formal para reprimir e censurar a m conduta policial e pela cultura informal que prevalece na instituio e a relativamente nova tcnica do controle gerencial do desempenho policial, atravs da configurao dos objetivos e da anlise estatstica (indicadores de gesto e qualidade). A informao que deriva dos indicadores de disciplina policial (information managment systems ou sistemas de early warning) so de grande importncia na medida que proporcionam elementos para a preveno da m conduta, o desenho de polticas de seleo, capacitao, atualizao, premiao e promoo de agentes, assim como de punies; e, claro, a melhora institucional, tanto na resposta s demandas cidads quanto nos procedimentos internos de controle.
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Caractersticas De acordo com Neild (s/a), as caractersticas gerais so as seguintes: so mecanismos administrativos (Caparini, 2003) esto estabelecidos nas leis orgnicas da polcia, regulamentos disciplinares, regulamentos operativos ou cdigos de tica (nesse sentido, Alemika e Chukwuma, 2003) so regidos por leis nacionais e internacionais, inclusive a jurisprudncia (princpio bsico da legalidade, rule of law ou due process, ver Okudzeto, 2005:53) regulam processos disciplinares (Neild, s/a; Varenik, 2005:32; Caparini 2003:5, Call, 2003:9; Okudzeto, 2005:60; Gareth, 2005) as regras no so consistentes: infraes menores/ infraes graves; centralizada/descentralizada (Neild, s/a) podem ser verticais (disciplina exercida por linha de comando) ou horizontais (mecanismos internos especializados em disciplina ouvidorias gerais, unidades disciplinares ou de controle e departamentos de responsabilidade profissional); centralizados, descentralizados ou de criao discricionria. No entanto, existem elementos chave para seu bom funcionamento: vontade poltica (Neild, s/a; Alemika e Chukwuma, 2003: 52) liderana (Neild, s/a; Bayley, 2001:206; US Department of Justice, 2001:11; Okudzeto, 2005:63, 65) independncia (Neild, s/a; Oneill, 2005:7) confiabilidade (Neild, s/a; Varenik, 2005:41) transparncia (Cano, s/a, Neild, s/a, Varenik, 2005; Okudzeto, 2005:65, 66)
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objetivos imparciais (US Department, 2001:8, Varenik, 2005: 41; Okudzeto, 2005:66) eficincia (Oneill, 2005:7) baseados no princpio de segurana jurdica (Neild, s/ a, Varenik: 2005:41) conta com pessoal idneo e bem capacitado, profissional (Neild, s/a, Okudzeto, 2005:66) baseados num sistema gerencial idneo (Okudzeto, 2005:66) Alguns elementos que dificultam o bom funcionamento dos CIP Varenik (2005) identifica um ponto central no registro da informao: qualidade, constncia e sistematizao. Neild (s/a), por sua vez, aponta o alto hermetismo e confidencialidade nos processos como duas barreiras relacionadas informao (especialmente pela fragilidade do controle devido ao nmero de casos, sobre os tipos de denncia, nome e cargo do oficial, estado da investigao ou julgamento, coeso e proporo da punio. A qualidade da informao necessria na preveno de abusos: anlise de dados para identificar padres, qualidade da gesto policial e a administrao da fora e prticas operativas nocivas.) Por sua vez, Okudzeto (2005:53-56), identifica os seguintes pontos fracos na prtica: estruturas hierrquicas rgidas problemas na implementao, especialmente os relativos cultura institucional particular (falta de vontade, processos obscuros, manipulao da evidncia) liderana regulamentao imprecisa sobre a gravidade das faltas secrecy ou cdigo do silncio os problemas da investigao e uso da informao
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Os cinco valores bsicos so (Okudzeto, 2005:66): clareza nos objetivos da organizao transparncia visibilidade e respeito aos limites da atividade policial responsabilidade. Cada membro pessoalmente fiscalizvel em relao a suas aes empoderamento. A tomada de decises deve ser baseada na prtica. "O abuso policial pode ser corrigido eficazmente com uma dupla estratgia: por um lado, a punio dos indivduos responsveis por abusos e, por outro, a correo das fraquezas institucionais ou de uma prtica policial nociva. O primeiro requer que as autoridades judiciais e policiais estejam dispostas a investigar e punir o crime. O segundo pode ser alcanado atravs de uma ampla gama de medidas, como uma boa capacitao ou a reforma de regulamentos e a adoo de novos modelos policiais como aqueles chamados community policing (polcia comunitria)."
III. MODELOS DE CIP

Os CIP so convencionalmente vistos como uma medida contra a corrupo e os abusos policiais, e como sistema de aperfeioamento profissional, conceito dominante a respeito de todo mecanismo de accountability. "A responsabilidade de todo governo manter uma polcia sob accountability. Mas responsabilidade dos policiais assegurarem que os sistemas internos garantam disciplina, bom desempenho e um bom ambiente na atividade policial. Convencionalmente, os sistemas internos dependem quase exclusivamente da investigao policial de outros policiais. Sua eficincia reflete o grau de compromisso da polcia em manter os mais altos nveis de desempenho de suas funes." (Okudzeto, 2005:60).
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Varenik (2005:55-60) proporciona um modelo genrico muito didtico: admisso processamento disposio reviso Para Okudzeto (2005:52) o sistema interno, ao lidar com a m conduta sria, se divide em quatro partes: queixa investigao audincia apelao Ambos os autores coincidem no contedo do processo (Okudzeto, 2005; Varenik, 2005; Neild, s/a).
acesso
Figura 2.
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Existem duas formas de lidar com as queixas (Neild, s/a): ofensas menores. Investigadas pelo imediato superior hierrquico ofensas srias. Geralmente so investigadas por agncias fora da cadeia de comando tais como uma unidade de investigao interna dentro da organizao policial, comits disciplinares ad-hoc, compostos por oficiais policiais mais antigos; ou por agncias externas. Todos seguem as regras do devido processo. Relao entre os CIP e os Controles Externos Os CIP e os controles externos no so excludentes nem contraditrios, pelo contrrio, ambos so importantes, necessrios e complementares (Bayley, 1985: 158, Call, 2003:9, Oneill, 2005:7; Alemita e Chukwuma, 2003:56). A experincia demonstra que sem mecanismos externos muito provvel que os internos tenham absoluta discricionariedade para determinar quais assuntos so suscetveis de investigao e quais no, o que pode ser complicado, especialmente quando se trata da violao dos direitos humanos, como casos de tortura ou execues extrajudiciais. Para Bayley (1985:177-178, tambm Neild, s/a), em princpio os controles internos so preferveis por trs razes: esto mais bem informados que os externos; podem ser mais minuciosos, completos e extensivos; podem ser mais variados, sutis e diferenciados. A questo sobre a dificuldade da confiana reside em que nesse tipo de controle a polcia que se investiga a si prpria (Alemita e Chukwuma, 2003:55; ), o que pode acarretar numa investigao simplista e incompleta; em muitos aspectos, reascende o velho conflito sobre "quem vigia o vigilante", basicamente por trs motivos (Neild, s/a): falta de vontade poltica, liderana fraca e uma longa tradio repressora (militar e poltica), especialmente na Amrica Latina.
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Os sistemas de controle externos so complementares aos CIP (Gareth, 2005: 3,8, Call, 2003:9; Newham, 2000.). Em todo caso, parece que estes so os que contam com os melhores instrumentos para lidar efetiva e rapidamente com os problemas de m conduta e tomar aes para emend-las. Por sua vez, os controles externos so outra fonte receptora de queixas e denncias e supervisionam no apenas a ao policial, mas tambm a prpria ao dos CIP (Neild, s/a). O sucesso ou fracasso da relao entre ambos reside nas dinmicas de comunicao de ambos os tipos de controle, ou seja, entre os departamentos de polcia, a sociedade civil e as instituies de segurana em si. Em muitos sentidos, as deficincias dos CIP foram compensadas pelos controles externos (Cano s/a), como as agncias de Direitos Humanos, mas esses no poderiam funcionar sem a cooperao dos CIP em grande , medida porque colaboram proporcionando, basicamente, informao. De qualquer forma, o inegvel que a informao que geram ambos os meios de controle contribue para a melhora da conduta, tanto institucional como a dos oficiais: polticas de mudana e recomendaes, aes corretivas e de reforma, em qualquer etapa do recrutamento ou seleo para a promoo ou punio.
CIP e democracia "O policiamento democrtico est baseado na idia de uma polcia protetora dos direitos dos cidados e vigilante da lei, enquanto garante a segurana de todos por igual."7 Dentro das teorias constitucionalistas, alcanar um Estado Social e Democrtico de Direito (Daz, 1979:29; Croswell e Baltasar, 1996:137) significa concretizar fundamentalmente, embora no de forma exclusiva, os seguintes princpios: imprio da lei: lei como expresso da vontade geral. diviso de poderes: legislativo, executivo e judicial. legalidade da administrao: atuao segundo a lei e controle judicial suficiente.
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direitos e liberdades fundamentais: garantia jurdicoformal e efetiva realizao material Tais princpios ganham uma importncia maior ainda quando se trata do uso do monoplio da coero legtima, monoplio que a polcia ostenta diante da sociedade. Como conseqncia, os Estados tm a obrigao de implementar medidas especiais no uso da mesma, devido ao fato de que sua ao deve estar baseada nos interesses da sociedade que protegem e no nos interesses dos polticos ou dos prprios da instituio. Os CIP se tornam assim um dos instrumentos fundamentais na consolidao democrtica das instituies toda vez que incidem a vontade policial do autocontrole. uma das caractersticas de uma atividade policial democrtica (so uma base no sistema de pesos e contrapesos que caracteriza todo sistema democrtico de governabilidade), uma das maneiras que permite lidar com a m conduta institucional e que, portanto, gera resultados (Okudzeto, 2005: 27). "Todo sistema de accountability que funcione bem est baseado, sobretudo, em mecanismos, processos e procedimentos de controle interno. Os sistemas de disciplina confiveis, assim como os apropriados nveis de treinamento e superviso, e sistemas de monitoramento, avaliao e histrico de desempenho, assim como registro de informao criminal, criam o aparato necessrio que mantm o nvel da atividade policial no alto." " possvel identificar elementos-chave numa estrutura legal slida para uma atividade policial democrtica e para a accountability da polcia. Estes so: o irrestrito respeito aos direitos humanos na definio dos deveres policiais procedimentos claros de superviso e controles democrticos sistemas disciplinares internos fortes, adequados e justos cooperao entre os mecanismos internos e externos de accountability policial
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pelo menos uma unidade independente que receba as queixas a respeito da conduta policial superviso multipartidria sobre a polcia atravs dos rgos colegiados, como parlamentos, legislaturas ou conselhos locais interao obrigatria entre a polcia e a cidadania"
IV. CONCLUSES
Mais do que concluses, nessa reflexo final queremos lanar um conjunto de questionamentos que atendem a uma preocupao central: alcanar a eficincia e legitimidade dos controles policiais, internos e externos, em instituies policiais cronicamente fracas, como o caso freqentemente na Amrica Latina, parece um desafio extraordinariamente complexo; e mais ainda, na medida que a debilidade institucional da polcia tem sido um fator funcional a seu carter autoritrio intrnseco, estabelecer controles pode supor processos enormes de reconstruo na polcia, que incluem desde sua base doutrinria at seus instrumentos operativos mais especficos. Por isso, perguntamos para o debate: Como direcionar os policiais a uma autntica apropriao da idia de que os controles os fortalecem, no os debilitam, quando operam num contexto institucional que propicia, explora e tolera o abuso? Como propiciar um alinhamento de expectativas entre a polcia e os cidados, de forma que os controles funcionem como instrumentos reguladores capazes de resultar em benefcios recprocos? Como introduzir o instrumental tcnico necessrio para o desenvolvimento institucional dos controles internos na polcia, quando no h experincia nem conhecimento a respeito? Que mtodo ou mtodos seguir para incentivar dinmicas de aprendizagem no interior da polcia, em prol do controle de desempenho? possvel impulsionar a reforma institucional para construir controles eficientes sem precisar desenvolver uma leitura aprofundada e informada da cultura policial?
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Como induzir na sociedade civil organizada os incentivos necessrios para habilit-la como contrapeso e controle externo da polcia quando a sociedade muitas vezes propicia o abuso policial? Como induzir nos rgos do Estado (legislativo, poder judicial, ombudsman) um processo de construo de ferramentas para o controle externo da polcia? No terreno policial operativo, como operar a mudana de esquemas estratgicos e tticos historicamente intuitivos e governados principalmente por controles informais a esquemas tcnicos controlados por plataformas formais de controle? Notas
1
Este texto foi elaborado para discusso no curso Questes Contemporneas da Ao Policial: Desafios para a Amrica Latina. Curso de Liderana para o Desenvolvimento Institucional Policial, realizado entre 6 e 10 de novembro de 2006 na sede da ONG Viva Rio, Rio de Janeiro, Brasil. uma plataforma bsica e descritiva sobre os controles internos da polcia no frum internacional. Est previsto discutir a validade da teoria frente experincia policial concreta por meio de debates com os policiais que participem do curso, oriundos de cinco pases (Argentina, Brasil, Colmbia, Chile e Mxico. 2 Bayley, 2001:40. Neste Sentido Neild (s/a) destaca que as CIP devem ser criados e entrar em operao na primeira etapa no processo da reforma policial. 3 O Instituto para a Segurana e a Democracia mantm uma ampla discusso interna sobre o conceito e os alcances do termo accountabilty, assim como sobre sua melhor traduo para o espanhol, no contexto temtico da reforma policial democrtica. 4 Este texto foi elaborado para discusso no curso Questes Contemporneas da Ao Policial: Desafios para a Amrica Latina. Curso de Liderana para o Desenvolvimento Institucional Policial, realizado entre 6 e 10 de novembro de 2006 na sede da ONG Viva Rio, Rio de Janeiro, Brasil. uma plataforma bsica e descritiva sobre os controles internos da polcia no frum internacional. Est previsto discutir a validade da teoria frente experincia policial concreta por meio de debates com os policiais que participem do curso, oriundos de cinco pases (Argentina, Brasil, Colmbia, Chile e Mxico). 5 O relatrio est disponvel em http://www.parc.info/reports/pdf/chistophercommision.pdf 6 O papel do diretor de polcia considerado como " the key to changing any aspect of policing." 7 Okudzeto, 2005:24
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Comunicao
G AR
I NT
NA
MECANISMOS E PROCEDIMENTOS DE CONTROLE INTERNO

UM OLHAR DA ARGENTINA Santiago Veiga* e Ignacio Romano** INTRODUO
Nos ltimos anos, devido exploso do fenmeno da criminalidade, tm surgido muitas crticas s foras policiais e de segurana na Argentina e na regio; vinculadas em sua maioria corrupo, pouco profissionalismo, limitaes na sua capacidade operativa, e manipulao poltica das mesmas. Uma situao como essa gerou uma forte demanda social sobre as autoridades pblicas para que faam as reformas necessrias para elevar os nveis de qualidade do servio policial; demanda que em alguns casos foi recebida e transformada em aes no sempre mantidas ao longo do tempo- e em outros motivou simples mudanas externas nos gabinetes ministeriais ou na gesto das instituies policiais. De alguma forma, pela primeira vez em muito tempo, surgiu na Argentina a conscincia da necessidade de trabalhar com as instituies envolvidas em favor de uma melhora no rendimento policial diante da evidncia de que os modelos de gesto vigentes das polcias no geravam resultados capazes de combater o problema da insegurana. Enquanto a gama de fatores associados ao aumento da criminalidade do tipo socioeconmico, demogrfico-cultural e institucional, mais o efeito acelerador da violncia das drogas e as armas de fogo - operavam sobre a realidade, as atividades criminosas em alguns casos com a ajuda da tecnologia- adotaram um comportamento mais dinmico para maximizar seus lucros e minimizar os riscos. As instituies policiais, enquanto isso, procuraram livrar-se de um esquema rgido, burocrtico e vertical para acompanhar de perto as mutaes do crime, o que em alguns casos puderam cumprir. Novas modalidades criminosas demandam solues complexas e integrais, que vo alm da questo policial e que de jeito nenhum podem ser reduzidas a botar mais polcias nas ruas ou comprar mais viaturas. No que se refere estritamente questo policial, a soluo
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Lic. em Cincias Polticas, Mestre em Polticas Pblicas e Diretor Executivo Fundao FUNDAR Lic. em Cincias Polticas e Advogado
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Santiago Veiga e Ignacio Romano
inclui uma gesto mais eficaz e eficiente por parte dos operadores do sistema, o que supe imediatamente- contar com os meios humanos e materiais necessrios para esse fim. Nos pargrafos seguintes se procurar apresentar diversas ferramentas de controle de gesto policial, incluindo o controle interno. Posteriormente sero apresentados os desafios impostos a esse tipo de mecanismos e, por ltimo, se procurar apresentar as razes pelas quais dificilmente ser possvel melhorar o rendimento policial sem a vontade poltica dos tomadores de deciso para pr disposio das instituies policiais e de segurana as condies materiais, mecanismos e incentivos para desempenhar eficazmente sua funo.
MECANISMOS DE CONTROLE INTERNO

Assuntos Internos Todo mecanismo de controle interno nas foras de segurana tem por objetivo verificar se o pessoal, em todo os nveis, cumpre com as obrigaes gerais em sua posio de policial, e mais especificamente se trabalha com eficincia para cumprir com os objetivos impostos pela sua funo, da vigilncia fixa numa esquina at a direo de uma Superintendncia. Talvez o mtodo de controle mais tradicional nas polcias seja o trabalho de investigao realizado pelas reas de Assuntos Internos. Estas trabalham normalmente com base na investigao de denncias sobre desempenho ruim, corrupo, descumprimento dos deveres como funcionrio pblico, abusos de autoridade etc., mas, surpreendentemente, em poucos casos so analisadas estatsticas de procedimentos ou resultados obtidos sobre os objetivos assinalados. Em geral, no realizada uma avaliao de rendimento ou produtividade para premiar os bons policiais, mas somente se procura caar os culpados. Ou seja, o trabalho de Assuntos Internos procura gerar dissuaso e castigo, mas no incentiva o bom desempenho. Qualquer polcia que j tenha trabalhado nas ruas e prximo aos problemas sabe que, para esse sistema de controle quem se esfora por combater o crime e consegue control-lo em sua jurisdio provavelmente
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Mecanismos e procedimentos de controle interno Um olhar da Argentina
ter que enfrentar diversas acusaes 1 por abuso de autoridade, confiscaes ilegais etc. Esse tipo de acusaes, quando injustas, constituem, no esquema tradicional, manchas na carreira pessoal que pem em dvida a integridade e capacidade do efetivo, como tambm sua possibilidade de ascenso dentro da organizao; incentivando ao mesmo tempo uma poltica da omisso e pouca interveno nos conflitos para os quais supostamente a polcia foi designada. Os mecanismos tradicionais de investigao de assuntos internos sobre o pessoal policial normalmente no so capazes de distinguir nesses casos quem efetivamente abusa de sua autoridade e quem atua profissionalmente, chegando inclusive a arriscar sua prpria vida para proteger a comunidade. O que foi exposto no implica negar a existncia da corrupo policial e a participao de alguns policias em atividades criminais sendo o narcotrfico uma das preferidas- por ao ou omisso. No entanto, Assuntos Internos tambm no funciona bem nesses casos, j que as cpulas das instituies geralmente s permitem que se investigue superficialmente para cumprir formalidades, s vezes por conivncia e outras para evitar escndalos que afetem a instituio. Vide as experincias de policiais honestos que investigam a corrupo interna e terminam sendo ameaados, com suas carreiras relegadas e, inclusive, perdem a vida por represlias ou suas famlias so ameaadas. O Desafio de um sistema de alerta precoce para Controle Interno Seguindo algumas recomendaes, as instituies policiais da regio deveriam avanar em sistemas de alerta precoce combinados com os mecanismos de assuntos internos - que ajudem a identificar antecipadamente aqueles policiais com problemas de conduta no desempenho de suas funes; desenhar mecanismos de interveno com esses policiais para conseguir mudanas de conduta positivas; reduzir os casos graves de atuao de assuntos internos; elevar os nveis de controle e prestao de contas da instituio policial; e melhorar a imagem policial com a comunidade a partir de uma queda nas reclamaes e denncias por desempenho ruim. Um mecanismo de alerta precoce como o proposto deveria servir como uma grande base de dados para ser consultada pelos supervisores e comandos hierrquicos da fora policial para identificar aqueles policiais
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cuja conduta problemtica e, se seguirem nessa linha, possivelmente se envolvero em casos mais graves manchando ainda mais a j desprestigiada imagem policial. Esse sistema de procedimento administrativo, alm de permitir identificar os agentes cuja performance ou desempenho resulte em possveis problemas, deveria permitir tambm uma interveno apropriada na forma de conselhos ou treinamento- para reverter esse tipo de falhas. Desse modo, o sistema de alerta precoce funcionaria como um alarme que possibilita mesma fora policial intervir antecipadamente e evitar que o policial se coloque numa situao na qual deva receber sanes disciplinares formais ou se envolva em processos penais. Esse sistema deveria contar tambm, no mnimo, com trs fases de ao, de acordo seguinte ordem: Em primeiro lugar, um processo de seleo de agentes policiais para participar do programa. De acordo com os indicadores de desempenho que forem determinados sero identificados agentes policiais com problemas de conduta leves. A quantidade de reclamaes e denncias que recebe um agente policial por parte dos cidados num determinado perodo de tempo deve ser um indicador prioritrio. No entanto, dever ser utilizada uma combinao de indicadores de desempenho e no unicamente as reclamaes dos cidados. Em segunda instncia, um processo de interveno com o agente. Uma vez identificado o agente policial cuja conduta seja problemtica, ser efetuada a interveno com o agente para que este possa corrigir seu comportamento. A interveno dever consistir sempre numa medida no disciplinari. A estratgia bsica de interveno dever combinar dissuaso, educao e do treinamento. Por meio da dissuaso, os agentes que forem sujeitos da interveno modificaro seu comportamento ao perceber a possibilidade de ser castigados. Por meio da educao e o treinamento, se ajudar os a gentes que participem do programa a melhorar seu desempenho profissional. A primeira interveno pode consistir numa avaliao de desempenho pelo oficial imediatamente superior. Alm disso, devem ser implementados cursos de treinamento para quem participe do programa, os quais devem incluir temas como atitudes de comunicao, importncia do respeito no tratamento com o pblico, tcnicas verbais e alternativas ao uso da fora, respeito pela diversidade cultural e integridade e tica. Um treinamento baseado nos diversos cenrios possveis uma
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forma efetiva de comunicar e internalizar os temas que devem ser transmitidos. No caso de considerar conveniente, pode aplicar--se assistncia psicolgica. Por ltimo, a terceira etapa supe o monitoramento posterior dos agentes que participaram do programa. Esse monitoramento dever ser feito pelo oficial imediatamente superior (supervisor) ao agente que participou do programa. A performance do agente dever ser monitorada por um perodo de 36 meses aps a concluso do programa. Entre as variveis que devem ser consideradas como indicadores de desempenho desses sistemas de alerta precoce podem ser includas as reclamaes e denncias dos cidados; histricos de uso de arma de fogo, histricos de uso de fora, demandas civis, demandas penais, perseguies em alta velocidade, danos causados s viaturas, quantidade de infraes de trnsito, suspenses (medidas disciplinares recebidas), prmios e ascenses recentes, etc. Tais indicadores devem ser medidos por um determinado perodo de tempo e com relativa periodicidade. Os agentes policiais cujos registros estiverem fora dos parmetros normais determinados estaro suscetveis a ingressar na fase de interveno do programa de alerta precoce. O fato de um agente policial ter um nmero determinado de entradas nesses indicadores no sistema no dever significar, por si s, que esse agente esteja tendo problemas de conduta. So alertas, e o supervisor imediato dever analisar o caso em questo para determinar se o agente deve participar do programa ou no. Outro ponto relevante para que sistemas como o proposto sejam eficientes que a base de dados do sistema sirva apenas para tais fins. O acesso ao sistema deve ser protegido e restringido unicamente aos responsveis pelo mesmo. Alm disso, deve-se facilitar aos civis registrar reclamaes e denncias de condutas problemticas por parte do pessoal policial, o que supe a possibilidade de realizar as mesmas por todos os meios disponveis, inclusive a denncia pessoal, por correio, telefone, fax ou e-mail, garantindo tambm a possibilidade de faz-lo mantendo o direito ao anonimato. Tambm dever ser disponibilizado um formulrio de reclamao sem que a apresentao do mesmo seja excludente, para dar incio ao trmite.
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A implementao de sistemas como o exposto evidencia o interesse de uma determinada instituio policial em prevenir comportamentos inadequados de seus membros, aumentar a transparncia de sua gesto e melhorar as relaes com a comunidade.
POLCIA ORIENTADA A RESULTADOS

Produtividade e Mesurao de Resultados Desde meados dos anos 90 e com um forte incentivo a partir da experincia do COMSTAT implementada na Cidade de Nova York, comearam a surgir em algumas instituies policiais experincias de introduo de ferramentas de gesto moderna que permitem medir e analisar os resultados obtidos. O ponto inicial consiste em definir quais sero os indicadores a ser considerados; logo como ser obtida a informao de forma regular (desenho de um sistema de captura padro de informao) e, finalmente, como os resultados sero analisados e interpretados. Isso deu incio a desenhos de redes integradas de dados, conectando unidades policiais (via Internet, microondas, trunking digital, etc), gerando aplicativos de recolhimento de informao estandardizados, e a formao de reas ou equipes de anlise e processamento da informao. As primeiras experincias de sistematizar e processar a informao na Argentina tm origem nas reas de investigao policial, para trabalhar na inteligncia criminal. Logo, a utilizao das redes foi expandida s chefias regionais de operaes, para planificao dos servios de segurana jurisdicionais, e finalmente esto comeando a ser utilizadas em algumas dependncias administrativas, tanto nas provncias como no Governo Federal. Da informao especializada disponvel, apenas nesses ltimos casos -particularmente no Governo Nacional (Ministrio do Interior) e no da provncia de Buenos Aires (Ministrio de Segurana)- a informao recolhida atravs das redes utilizada para controle de resultados sobre as foras de segurana. lamentvel que ainda existam dvidas sobre quais devam ser os indicadores de gesto policial, e principalmente, quais resultados so bons e quais so ruins. O problema ao analisar a informao sempre deixar de faz-lo em combinao com uma srie de fatores associados. Por exemplo, no tem sentido castigar um Chefe Regional
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porque aumentou a quantidade de delitos denunciados em sua jurisdio (como indicador isolado), j que pode ser conseqncia de uma melhora no trabalho, atravs da aproximao com a comunidade e gerao de resultados concretos, que resulte num aumento da confiana dos cidados e, em conseqncia, num aumento da denncia de delitos. Esse tipo de indicadores deve ser contrastado por uma pesquisa de vitimizao, por exemplo, como forma de dimensionar a representatividade das estatsticas criminais. Outro erro ao analisar a informao a alocao de cada vez mais recursos em determinadas zonas problemticas, utilizando como nico indicador um mapa de delitos denunciados. A quantidade de delitos denunciados em uma rea no necessariamente indica uma gravidade maior da situao que justifique desviar recursos escassos na mesma. Zonas com menor quantidade de delitos em nmeros absolutos podem apresentar delitos muito mais violentos e graves, que demandam fortalecer a capacidade de resposta na jurisdio. Por ltimo, importante mencionar que a anlise de informao pelas polcias argentinas realizada atravs de uma variedade de plataformas (software) entre as quais algumas de origem internacional convivem com as desenvolvidas dentro das foras policiais. Os aplicativos incluem programas especficos para inteligncia criminal, mapeamento do delito, bases de dados especficas, grades de comando e sistemas de identificao de impresses digitais (AFIS). Nessa etapa, os avanos se concentram em dependncias centrais ou regionais, embora seja possvel detectar as primeiras tentativas de aproximar essas ferramentas s unidades jurisdicionais menores para que os chefes das delegacias, por exemplo, possam planejar seus servios com melhor informao em favor de uma maior produtividade, aplicando seu conhecimento do terreno, diferente dos informes que chegam prontos das dependncias centrais.
RESULTADOS E MARCO DE INCENTIVOS

Esse trabalho no pode ser concludo sem refletir sobre um fator freqentemente ignorado na Argentina, e certamente em toda a regio. Quando se analisam os mecanismos de avaliao de resultados, geralmente se faz referncia a sistemas desenhados para impor sanes a quem no
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cumpre as determinaes ideais, que geralmente no so muito claras. No entanto, aqui se esquece de mencionar o que, em qualquer organizao privada, resulta numa varivel relacionada de maneira iniludvel: os recursos humanos da organizao. Dificilmente pode-se sancionar um policial por no cumprir uma funo para a qual no est preparado e nem sequer tem os meios materiais. A cadeia de problemas observados na Argentina a seguinte: baixa remunerao, profisso sem prestgio e de risco, que no atrativa para os jovens argentinos, o que faz com que as foras policiais diminuam os requisitos de ingresso para poder ter candidatos. As deficincias de formao inicial no so corrigidas pela capacitao pobre recebida na hora de entrada e ao longo da carreira, seguido da falta de vocao, j que com os altos ndices de desemprego, muitos jovens argentinos ingressam nas foras policiais por ser a nica oportunidade de trabalho. Esses novos policiais so colocados nas ruas com poucos meses de treinamento, devem comprar at o uniforme devido aos poucos recursos materiais em suas unidades ou a um estado deficiente, salrios prximos linha de pobreza que os obrigam a trabalhar at 16 horas por dia em servios de polcia adicional, que no respeitam o descanso nem a vida familiar, nem oferecem oportunidades de formao profissional adicional. Diante dessa realidade se contrapem as expectativas dos argentinos, de comparar nossos policiais com os dos EUA, Frana ou Espanha, e o choque de realidades evidente. Sempre se comenta com indignao que um policial feriu inocentes num confronto, ou atropelou uma pessoa durante uma perseguio, ou simplesmente que os policiais no fazem nada. No se ignora nem se pretende justificar os maus policiais que existem em toda organizao-, mas agir bem nas condies descritas, resulta claramente um desafio adicional. Como concluso, me parece oportuno reproduzir uma conversa recente com um policial, que apesar de se colocar sobre a mdia e de ter recebido treinamento em diversos lugares do mundo, me disse: H alguns anos, resolvemos um caso de tomada de refns sem vtimas inocentes, embora dois dos nossos tinham sido feridos. Aps receber uma medalha, fui enviado a minha casa durante seis meses para me recuperar, durante os quais, como no pude fazer servios adicionais, meu salrio ficou reduzido metade. S quatro anos depois me pagaram o seguro por uma quantia irrisria (menos de
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80 dlares), e se tivesse morrido era pouco mais de dois salrios bsicos. Depois disso, antes de fazer alguma coisa na rua, penso duas vezes, porque se alguma coisa acontece, minha famlia ficar abandonada e a instituio no far nada por ela. Nota
1
prtica comum na Argentina que os detidos denunciem os policiais que os detiveram com a esperana de que o processo seja anulado e as causas anuladas por supostas falhas e abusos dos policiais no procedimento. Por outro lado, o policial que trabalha nos escritrios, em funes administrativas, no afetado por esse problema e pode cumprir seu trabalho sem medo de denncias. Assim, quando se comparam histricos profissionais sempre beneficiado quem exerce uma funo administrativa, afastado da tarefa propriamente policial.
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Relato Policial
C XI
ORDENS GERAIS PARA O CONTROLE INTERNO NO ESTADO DE QUERTARO

Luis Gabriel Salazar Vzquez * INTRODUO
Na polcia, existem diversos sistemas ou mecanismos de controle, sendo que, em geral, dentre destes sistemas predominam aqueles coercitivos, seja por meio da norma legal que vige e regula todo servidor pblico, seja de carter interno da prpria corporao. Estes, em algumas ocasies, mais que mecanismos de regulao e controle, so instrumentos de manipulao para a represso, abuso de poder e at corrupo interna , e muitas poucas vezes so utilizados para benefcio da prpria polcia, seja por desconhecimento ou por no ser conveniente apelar a eles por represlias posteriores. At hoje, ao menos no Estado de Quertaro, desconheo se tem existido dentro das legislaturas encarregadas de fazer as leis pessoas com os conhecimentos necessrios do fazer policial, o que traz como conseqncia a criao de ordenamentos que no s desamparam o prprio policial dos benefcios sociais mais elementares, mas que tambm so incongruentes com a tarefa e as situaes que enfrenta a polcia na rua, o que repercute no abuso de autoridade e violao dos direitos humanos, entre outros fatores. Assim, depois do erro, busca-se sua reparao com o remdio original, ou seja, a criao de outra lei ou ordenamento, convertendo a funo policial em um jogo vicioso entre a criao de leis e a imaginao policial para realizar seu trabalho, seja em benefcio de sua comunidade ou para seu prejuzo. Durante os 10 anos em servio ativo como policial, esta a primeira ocasio em que se trata de implementar uma srie de polticas internas, com as quais se pretende regular, homologar e estabelecer critrios de operao. Estas ditas polticas tm sido chamadas de Ordens Gerais, comearam a valer no 17 de julho do presente ano e ainda no tem projetado o objetivo previsto; longe disso, vive-se em um estado de confuso e descontrole na operao. No entanto, so o primeiro mecanismo de controle que tenta a regulao da atuao policial com uma viso de rua, para o benefcio e proteo do cidado e do prprio policial.
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Criminlogo, Comandante da Polcia Turstica do Estado de Quertaro. 391
Ordens Gerais para o controle interno no Estado de Quertaro
DESENVOLVIMENTO
Durante o segundo semestre de 2005, foram dadas a conhecer por meio de um curso-oficina, as Ordens Gerais. O curso-oficina teve uma durao de dois dias, com uma carga horria de 16 horas e foi ministrado por um grupo de advogados contratados pela Secretaria de Segurana Cidad de Quertaro. As primeiras novas ordens gerais foram as seguintes: 1.- disposies gerais; 2.- protocolos de comunicao; 3.- operao do veculo policial (crp); 4.- patrulhamento; 5.- apreenso de veculos por infrao de trnsito; 6.- translado e depsito de veculos; 7.- motoristas sob a influncia de drogas ou lcool; 8.- operao do veculo policial (crp) emergncia; 9.- perseguies. Contudo, durante o desenvolvimento do curso-oficina foram vertidas diversas opinies por parte de maioria dos colegas da corporao, ressaltando seu descontentamento com a aplicao das mesmas por consider-las inoperantes. Essa reao comum na polcia quando se trata de mudar a forma de operar ou de implementar novos procedimentos. Algumas declaraes de desaprovao carecem de fundamentos lgicos e tm uma forte conotao de rebeldia por quebrarem o que se vinha fazendo que, em ocasies, tem um vis para a corrupo. No entanto, muitas opinies e crticas vertidas so justificveis e dignas de ateno, j que tm um fundamento baseado na experincia do servio. Lamentavelmente, nesta ocasio, essas opinies pertinentes no foram levadas em conta para o enriquecimento e viabilidade destas Ordens Gerais, que aplicar o policial em seu servio dirio.
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Luis Gabriel Salazar Vzquez
O que foi exposto anteriormente at hoje ficou de manifesto, ao se continuar operando com uma combinao do que anteriormente se vinha fazendo e o que est se pretendendo implementar e que, a considerao prpria e com base na minha experincia, se no for corrigido em breve, perder o objetivo proposto, ou bem comearo prticas discrecionais conforme a situao apresentada na rua. Atualmente, continua-se trabalhando na criao e formao de novas Ordens Gerais, sendo que, nesta segunda fase, tenho tido a honra de participar na equipe que trabalha nelas, o que me permitiu ter uma idia mais ampla das mesmas e do seu objetivo. No entanto, considero que se tem descuidado como estas ditas ordens devem impactar no pessoal para gerar sua motivao, credibilidade e sua correta aplicao de forma voluntria, sob uma disciplina positiva e com a aceitao e viso de um novo modelo de operao e no de forma forada, alm de criar um mecanismo de avaliao quanto viabilidade da aplicao das primeiras ordens e as subseqentes. Uma possvel soluo, guisa de proposta, a de criar um comit interno, formado por representantes do pessoal operativo no nvel de comando, bem como diretivo, na criao de projetos inerentes ao desenvolvimento da funo policial, o que gerar a credibilidade e compromisso com o projeto a ser desenvolvido, alm de confiana e pertena com a instituio, para conseguir uma melhor qualidade no servio e, sobretudo, a incorporao da viso e misso institucional que se materializa no servio dirio com o qual a polcia brinda o cidado; mas, sobretudo, a aceitao nos procedimentos empregados no s para o combate profissional criminalidade, mas na atuao e atendimento do policial com sua comunidade e com ele mesmo. por isso que se pretende criar um novo modelo de atuao operacional, como o caso aqui exposto, devendo-se trabalhar de maneira interdisciplinar, envolvendo a maioria dos atores inerentes matria.
CONCLUSO
Plasmar uma srie de polticas para a operao no um trabalho fcil, que no depende de um elemento s para sua integrao, como poderia ser a experincia na rua do prprio policial, pois cada caso
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Ordens Gerais para o controle interno no Estado de Quertaro
particular e nico e vivido de modo pessoal. sabido por todo policial que nem sempre os problemas se vo manifestar em iguais circunstncias quelas que um colega viveu. Da mesma forma, deixar a criao de leis e polticas nas mos de pessoas alheias realidade operacional pode convertlas em instrumentos inaplicveis e alheios a qualquer realidade. A criao de polticas de atuao operacional, congruentes e enriquecidas no terico e no prtico, pode se converter em um mecanismo idneo de controle operacional que propicie o respeito legalidade em seus procedimentos, bem como dotar o policial de um respaldo institucional que lhe garanta uma maior segurana no exerccio de suas funes. A prpria polcia tem sido parte importante na quebra das redes que ligam a ela mesma sua comunidade, pelos mtodos ilegais e que violam os direitos humanos elementares do cidado; por sua vez, a prpria comunidade no quer e no acredita que valha a pena depositar a confiana e credibilidade que algum dia j depositou nela. Criar novas redes que aproximem a polcia de sua comunidade tem sido um dos objetivos da atual administrao; no entanto, no se pode pedir sociedade que mude a viso que atualmente tem de sua polcia sem antes iniciar uma mudana integral da prpria polcia e dos mtodos empregados at agora.
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Relato Policial
LA MA TE UA G
ASSDIO SEXUAL NA POLCIA NACIONAL CIVIL DA GUATEMALA

Rosa Mara Jurez Aristondo*
No dia 05 de janeiro de 2005, a agente da PNC (Polcia Nacional Civil) Estela Mara Salom Prez (nomes fictcios, para guardar a identidade da vtima) denunciou no Setor de Direitos Humanos da Inspetoria Geral da Polcia Nacional Civil da Guatemala que h um ano vem sofrendo problemas no trabalho com o delegado da PNC Leopoldo Hurtado Buenaf (nome fictcio), chefe de uma Unidade Operativa da PNC da Guatemala, e que vtima de assdio sexual por parte deste Delegado, que pede para que ela v a sua sala e para que no use meias, pois gosta das suas pernas e quer beijar-lhe o corpo e constantemente a convida para sair para comer e a outros lugares. Quando esta no aceitou, tomou represlias contra a vtima at o ponto de transferi-la para o Departamento de Mazatenango, a 200 quilmetros da capital, afetando-a econmica, moral e familiarmente. O Regulamento disciplinar da Polcia Nacional Civil, contido no Acordo Governativo 420-2003 de 18 de julho de 2003 estabelece: Artigo 20. So infraes graves as seguintes: 18) Insinuar ou assediar de forma freqente com propostas de natureza sexual pessoal subordinado ou que esteja sob custodia. O Artigo 22 regula: So infraes muito graves as seguintes: 16) A reincidncia em insinuar ou assediar em forma freqente com propostas de natureza sexual o pessoal subalterno ou que esteja sob custodia. Hurtado Buenaf, delegado da Polcia Nacional Civil, foi destitudo pelo tribunal disciplinar de Quetzaltenango por ter cometido uma falta muito grave: assdio sexual contra uma subalterna. A agente Mara Salom Prez neste processo, como vtima, conseguiu atravs dos rgos controladores da polcia (Inspetoria Geral) que se fizesse justia em seu caso. As conseqncias mencionadas as conseqencias mencionadas fazem com que os demais agentes policiais considerem que diante deste tipo de falta grave e muito grave (assdio), no haver impunidade institucional embora se trate de um alto chefe policial. 76% dos agentes da Polcia Nacional Civil reconhecem que dentro da instituio habitual o assdio sexual. S 10% dos policiais so
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Subcomissria de Polcia, Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais, Chefe da Diviso de Direitos Humanos da Policia Nacional Civil. 395
Assdio sexual na Polcia Nacional Civil da Guatemala
mulheres, o que faz com que sejam mais vulnerveis ao assdio de seus companheiros. Mas nenhum agente considerou nunca que isto podia ser motivo de destituio. A destituio se produziu em 24 de agosto deste ano. Hurtado Buenaf, comissrio destinado ao Gabinete da Polcia, deixou seu cargo na Polcia Nacional Civil por ordem do tribunal disciplinar. Quando leram a sentena condenatria, no podia acreditar. Nunca pensou que uma simples agente ganharia o caso, afirmou Vernica Godoy, que serviu como testemunha de honra para verificar a correta aplicao do regulamento interno da Polcia Nacional Civil. A vtima levava vrios meses tolerando os contnuos abusos do delegado. Segundo a prpria sentena, Hurtado Buenaf lhe pedia que fosse sem meias ao trabalho para ver suas pernas, a retinha em seu gabinete, elogiava suas qualidades fsicas e lhe pedia que mantivesse relaes ntimas. Como Salome Prez nunca aceitou suas propostas, o assediador promoveu sua transferncia de delegacia. Uma vez que a agente sempre tinha realizado trabalho administrativo, a mudana para uma unidade operativa supunha um grande prejuzo para ela, por isso a mesma decidiu apresentar a denncia. S um policial a ajudou em seu esforo, seu marido. Vrias de suas colegas de trabalho declararam diante do tribunal a seu favor, mas nenhum colega homem. Tanto a vtima como suas colegas sofreram forte presso por parte de vrios delegados durante o tempo que durou o processo. Para ns, o mais importante a mensagem que foi transmitida aos outros policiais, pois o assdio sexual para eles parte do cotidiano, comenta Godoy. No ano passado, a Unidade de Gnero da Polcia Nacional Civil s recebeu oito denncias por assdio sexual e nenhuma delas teve resultado. O que ajudou muito neste caso foi a deciso do investigador da P .N.C. e a da vtima. Nunca deu um passo atrs apesar das ameaas, afirmou Godoy. Em novembro de 2003, grupos da sociedade civil e organizaes internacionais acordaram com o Ministrio de Governo o novo regulamento disciplinar da Polcia Nacional Civil. Nele se incluiu pela primeira vez como falta grave o acosso sexual, apesar do ato no ser tipificado como delito na guatemala. Este foi o ponto mais polmico que tivemos que discutir com os delegados; a negociao quase ficou paralisada por isso, comentou
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Rosa Mara Jurez Aristondo
Eleonora Muralles, de familiares e amigos contra o delito e o seqestro. No final de 2004, se constituram os trs tribunais disciplinares que at o momento vm promovendo a destituio de vrios policiais. No entanto, nunca, at agosto de 2005, tinha afetado um delegado.1 Viso policial sobre eqidade de gnero O Ministrio de Governo, implementou o projeto de fortalecimento institucional da Polcia Nacional Civil que inclui o projeto de investigao multitnica e de gnero. Neste sentido, no Acordo sobre Fortalecimento do Poder Civil o Governo da Repblica se compromete a tomar medidas correspondentes a fim de propiciar que as organizaes de carter poltico e social adotem polticas especficas tendentes a alentar e favorecer a participao da mulher como parte do processo de fortalecimento do poder civil. (AFPC nmero 59, inciso b). A Polcia Nacional Civil adotou o enfoque de gnero em sua organizao para propiciar condies de igualdade e eqidade entre homens e mulheres na instituio, j que as mulheres tm convivido historicamente em condies de ineqidade em relao aos homens. A incorporao do enfoque de gnero dentro de uma instituio tem trs dimenses: 1) no mbito interno, para garantir a igualdade de oportunidades para homens e mulheres, 2) no mbito externo, na prestao de servios a todos os setores da populao, e 3) na preveno do delito especialmente em casos de violncia intra-familiar e sexual.2 O enfoque de gnero na Polcia Nacional Civil um conceito que promove a igualdade nas condies trabalhistas e na prestao de servios com o pessoal feminino e masculino que integra a instituio. Este enfoque estabelece as formas de relaes que devem se dar entre o pessoal policial, que devem fundamentar-se no respeito mtuo, tanto profissional como humano. Isso uma condio indispensvel para o desempenho institucional normal e o cumprimento eficiente das funes que deve desempenhar a polcia para o bem-estar e segurana da sociedade.3 Sem a participao das mulheres conscientes de seus direitos e capacidades nos diferentes nveis da instituio policial, a segurana seguir sendo concebida de forma parcial, a partir da problemtica e perspectiva dos homens, e em funo dela se priorizaram determinados problemas
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Assdio sexual na Polcia Nacional Civil da Guatemala
que afetam nossa sociedade, ignorando-se os problemas urgentes que enfrenta a populao feminina cotidianamente.4 Os Acordos de Paz valorizam a funo das mulheres na sociedade ao reconhecer as importantes contribuies que historicamente tm dado para o desenvolvimento do pas: O Governo se compromete a impulsionar campanhas de difuso e programas educativos no mbito nacional encaminhados a conscientizar a populao sobre o direito das mulheres a participar ativa e decididamente no processo de fortalecimento do poder civil, sem nenhuma discriminao e com plena igualdade, tanto das mulheres do campo como das mulheres da cidade.5 Os Acordos de Paz obrigam o Estado a promover a eliminao de toda forma de discriminao contra as mulheres. Estabelecem tambm a responsabilidade do Estado de velar para que os direitos e as necessidades das mulheres sejam satisfeitas num contexto de eqidade, que se fomente sua participao social, poltica e cidad, seu acesso ao trabalho e a propriedade da terra, assim como todo tipo de servios bsicos; redefinam a funo e as responsabilidades do Estado em relao s mulheres, se comprometendo a propiciar a eqidade de gnero. Na Polcia Nacional Civil, as estatsticas de 2001, revelam que as mulheres policiais constituam apenas 10%, mantendo esta porcentagem at 2005, do total da fora policial; mas sua participao nos comandos mdios e nas escalas superiores se reduz a 0.28%, estando a maioria vinculada escala bsica da carreira policial. A designao de tarefas a mulheres policiais responde a padres socioculturais que seguem remetendo a mulher a um papel tradicional de tarefas subalternas ou administrativas em detrimento da possibilidade de que participem dos nveis diretivos e da tomada de decises.6 Notas
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Publicao de Prensa Libre de 24 de outubro de 2005. Projeto equidade de gnero, pg. 6. 3 Gabinete de Equidade de Gnero da PNC/MINUGUA, A discriminao e o assdio atentam contra a dignidade da mulher, pg. 45. 4 Relatrio de Verificao, Ob, Cit; pg. 7. 5 MINUGUA, Processo de negociao da paz na Guatemala, pg. 347. 6 Relatrio de Verificao, Ob. Cit; pg. 20.
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PARTE III - POLCIA E SOCIEDADE

Refere-se s finalidades da polcia, expressas nos arranjos e interaes com a sociedade. Compreende os processos de pacto social para produo da coero autorizada, explorando as bases e dinmicas de consentimento social e suas formas de legitimao. Enfatiza os expedientes e mecanismos de controle e participao social como instrumentos de sustentao do mandato policial. Empresta os contornos para a definio poltica dos termos da responsabilizao policial, informando os limites exteriores da pertinncia, propriedade, adequao, oportunidade e suficincia da ao policial.
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Artigo
I CH
LE
PARTICIPAO COMUNITRIA NA PREVENO DO CRIME NA AMRICA LATINA

DE QUE PARTICIPAO FALAMOS? 1 Luca Dammert * 1. INTRODUO
A participao comunitria na preveno do crime ocupou um lugar central nas polticas pblicas de segurana na Amrica Latina. Esta situao configurou-se, principalmente, pela forte tendncia de crescimento dos crimes denunciados, da violncia neles utilizada, do medo do cidado, e da aparente dificuldade governamental para enfrentar tais problemticas. Neste sentido, as polticas de participao buscam estimular o apoio do cidado e aumentar a legitimidade das instituies encarregadas do controle e da preveno da criminalidade. Neste contexto, reformularam-se os pilares das polticas pblicas dirigidas a reduzir o crime, os quais certamente incluem a relao entre a polcia e a comunidade. Assim sendo, a comunidade adquiriu um papel mais relevante nas polticas voltadas a diminuir a violncia e a criminalidade. Como conseqncia disso, apresentou-se no plano discursivo uma mudana do paradigma da segurana pblica, para a segurana democrtica ou segurana cidad, o que na prtica se traduziu na busca de uma maior participao comunitria nas polticas de segurana e de uma melhor relao com a polcia. Naturalmente, a seriedade destes esforos apresenta diversos matizes nacionais. Em alguns casos, a importncia da participao ficou na retrica de polticos e administradores pblicos, enquanto que em outros casos formularam-se estratgias de participao que efetivamente buscam envolver a populao. Um exemplo recente o Plano Nacional de Preveno do Crime, da Argentina, que conseguiu estabelecer uma estratgia de participao da comunidade local nas reas onde foi implementado. Assim, partimos da hiptese que as polticas de participao cidad possuem trs objetivos especficos: em primeiro lugar, melhorar a normalmente desgastada relao entre a comunidade e a polcia, com a esperana de consolidar um vnculo de trabalho comum, onde a comunidade participe da preveno da criminalidade e respalde a ao
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Diretora do Programa Segurana e Cidadania - FLACSO Chile 401
Participao comunitria na preveno do crime na Amrica Latina
policial. Em segundo lugar, se pretende fortalecer as redes sociais existentes sob a presuno de que isto permitir o desenvolvimento e a consolidao do capital social. Embora existam diversas interpretaes do conceito de capital social, neste artigo tomamos a definio emitida por Putnam (1993), quando estabelece o que capital social 2 local, o que se transformaria em uma estratgia central de preveno da violncia. Finalmente, essas polticas de participao tendem a consolidar um processo de descentralizao que atribui aos municpios um papel cada vez mais ativo na formulao e implementao das ditas estratgias. O objetivo deste artigo analisar as polticas pblicas de preveno comunitria do crime, ou seja, aquelas experincias de participao comunitria que so geradas pelo governo. Enfocamos, principalmente, os desafios e problemas que interferem no seu desenvolvimento para a obteno dos objetivos especficos anteriormente mencionados. Especificamente, procura-se delinear a estreita relao existente entre as polticas de participao comunitria e as instituies policiais, bem como a potencialidade de tais polticas na consolidao e, inclusive, na criao de capital social. Desta maneira, analisa-se o papel do poder pblico na definio de novas estratgias frente insegurana, baseadas na participao comunitria.3 O presente artigo divide-se em trs sees. Em primeiro lugar so apresentados os principais conceitos, temas e problemas da participao comunitria na preveno do crime. Dessa anlise se depreendem os questionamentos e os desafios principais a este tipo de iniciativa. A segunda seo apresenta uma anlise comparativa de trs casos, nos quais se procura dar resposta problemtica local da falta de segurana. No primeiro caso, em Crdoba, na Argentina, o governo estadual aprovou uma importante reforma policial que foi unida estratgia de organizao de JUNTAS DE VIZINHOS. Por outro lado, em So Paulo, a Polcia Militar adotou a filosofia da polcia comunitria e, paralelamente, impulsionou a organizao de CONSELHOS DE SEGURANA municipais ou de bairro. No terceiro caso, aborda-se a experincia do Chile, onde o governo encontra-se implementando uma poltica de organizao de CONSELHOS COMUNAIS DE SEGURANA, sendo a participao da polcia ainda limitada. Finalmente, a ltima parte deste artigo apresenta algumas
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Luca Dammert
concluses, fruto das experincias analisadas.
2. CONCEITOS, TEMAS E PROBLEMAS DA PARTICIPAO COMUNITRIA

Nas ltimas dcadas se evidenciou uma notvel mudana na forma como se aborda a preveno do crime no mundo. Atualmente o controle do crime no mais visto como uma tarefa nica e exclusiva das instituies pblicas, transformando-se em mais uma tarefa difusa e fragmentada em mos de diversas instituies pblicas, de organizaes nogovernamentais e da comunidade em geral. Desta maneira, a responsabilidade pelo problema do crime transladou-se da esfera governamental para a pblica. No centro desta mudana de paradigma, Crawford (1997) vislumbra trs conceitos sobre os quais as principais polticas pblicas foram construdas: preveno, comunidade e parceria (partnerships). Estes conceitos so tambm centrais na definio das polticas de segurana na Amrica Latina e, apesar de sua importncia, carecem de uma definio conceitual clara que permita sua utilizao em estratgias que envolvam perspectivas sociais e ideolgicas diferentes. A seguir, ser apresentado um breve debate sobre as caractersticas principais destes conceitos em polticas pblicas de preveno do crime. Em primeiro lugar, a preveno, definida como as polticas, medidas e tcnicas, fora dos limites de sistema de justia penal, dirigidas reduo das diversas classes de danos produzidos por atos definidos pelo Estado (Van Dijk, 1990), se consolidou como uma estratgia eficaz e eficiente na diminuio do crime. O reconhecimento da importncia da preveno foi concomitante ao desenvolvimento de interpretaes da criminalidade que enfatizam os fatores de risco (Dammert 2001; De Roux, 1994; Crawford, 1997). Desta maneira, as medidas que buscam prevenir o aumento de tais fatores (por exemplo, o consumo de lcool e o porte de armas) so consideradas centrais na diminuio no s dos delitos, mas tambm da sensao de insegurana do cidado. Por sua vez, o conceito de comunidade transformou-se em um dos mais utilizados em poltica pblica. Especialmente na rea da preveno do crime, o interesse pela comunidade pode ser explicado a partir das diversas posturas que explicam a relao entre crime e comunidade. Assim, por exemplo, a consolidao da comunidade vista como um processo
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ligado diminuio do crime e das oportunidades para cometer delitos, defesa frente a outros grupos ou formao de um espao social homogneo e, portanto, seguro. Apesar da amplitude de sua conceitualizao, impossvel desprezar sua importncia e centralidade nas polticas pblicas, assim como sua profunda vinculao com a preveno do crime. Finalmente, a parceria apresenta-se como uma estratgia de ao necessria para enfrentar o crime. A bibliografia pe nfase na formao de associaes entre diversas agncias estatais (Crawford, 1997) e as funes que esta parceria pode ter, assim como suas conseqncias sobre o crime. Alm disso, tambm relevante analisar a parceria entre a comunidade e os organismos pblicos na busca de melhorias para o problema criminal, pois, desta forma, a comunidade envolvida diretamente na concepo e desenvolvimento das iniciativas preventivas. Este chamado participao da comunidade em tarefas de preveno e na formao de parcerias evidenciou-se, particularmente, em duas estratgias governamentais: reforma policial e consolidao de espaos de participao comunitria. Reforma policial e polcia comunitria: caractersticas de um processo complexo A polcia comunitria uma das estratgias de mudana policial que foi implementada majoritariamente no mundo com o claro objetivo de responder aos abusos de poder, falta de efetividade, baixa confiana da populao e s dvidas sobre a legitimidade da polcia (Crawford, 1997). Os programas de polcia comunitria distinguem-se por trs caractersticas principais: vigilncia a p e a definio de pessoal dedicado a determinadas reas geogrficas, o estabelecimento de parcerias na preveno do crime e o desenvolvimento de mecanismos de consulta cidad sobre os problemas locais mais importantes (Trojanowicz e Bucqueroux, 1998; Goldstein, 1998). Esta ampla caracterizao da polcia comunitria ocasionou a implementao de programas de diversas ndoles, sob o mesmo rtulo. Desta maneira, nos encontramos com experincias que ficam em um extremo caracterizado pela gerao de uma mudana brusca e rpida, como a reforma da polcia de Buenos Aires, que gerou controvrsias e
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Luca Dammert
resistncias internas s transformaes propostas. No outro extremo esto os casos onde, por diversos motivos, entre os quais se destacam a inrcia, a falta de compreenso de seus princpios bsicos e a reao institucional frente s mudanas, se adota a retrica da polcia comunitria, sem gerar nenhuma mudana significativa (Trojanowicz e Bucqueroux, 1998). Desta forma, evidente que o termo polcia comunitria perdeu seu contedo inicial e transformou-se em uma categoria de um valor principalmente simblico. Na Amrica Latina, a partir da dcada de 1980, teve incio um debate geral sobre o papel da polcia e da comunidade na preveno da criminalidade. O retorno democracia em pases como Argentina, Brasil e Chile, fez transparecer a necessidade das polcias experimentarem transformaes que lhes inserissem nesse regime poltico (Frhling, 2001a; Gonzlez, 1998; Oliveira e Tiscornia, 1998). A necessidade de reforma se fez mais evidente devido constatao de uma atuao corrupta e violenta de membros da instituio policial, especialmente na Argentina e no Brasil, que no apenas envolvia cobranas indevidas por parte dos agentes policiais, mas tambm o envolvimento com outros delitos. Alm disso, o aumento da criminalidade e da sensao de insegurana gerou uma reflexo sobre a necessidade de aumentar a eficcia policial. Perante as demandas dos cidados, as instituies policiais colocaram como principal tema a carncia de infra-estrutura e do pessoal necessrio para controlar a delinqncia. No entanto, a ltima dcada demonstra um aumento no investimento pblico em infra-estrutura policial em praticamente todos os pases da regio. Assim, por exemplo, no perodo 1990-96 os recursos destinados aos Carabineiros e Polcia de Investigaes do Chile cresceram 93.3% (Oviedo, 2000). Da mesma forma, a despesa total da Polcia Federal da Argentina passou de 488 milhes de dlares em 1993 para 734 milhes em 20004 . Essa situao demonstrou claramente a necessidade de processos de reforma da polcia, os quais, em alguns casos, recebem a denominao de polcia comunitria. Nesses processos, identifica-se a incidncia das trs caractersticas principais da polcia comunitria, analisadas anteriormente. Verifica-se a presena de um claro discurso dirigido para a consolidao da preveno como estratgia central da atuao policial. Da mesma forma, ressaltada a relevncia da intensificao da participao comunitria, destacando a centralidade de seu papel na diminuio do
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crime e da sensao de insegurana. Por sua vez, observa-se tambm o enfoque dado ao estabelecimento de parcerias entre a polcia e a comunidade. Participao comunitria em preveno A participao comunitria em temas de segurana est ligada a dois tipos de iniciativas. A primeira refere-se s que nascem por iniciativa do governo e da instituio policial, que se aproximam da populao como estratgia para melhorar sua imagem, bem como para estabelecer esferas de cooperao na preveno do crime. Um exemplo deste tipo de organizao so os Comits de Proteo Cidad do Chile, que se desenvolvem a partir de uma poltica expressa de criao de espaos comunitrios de avaliao, proposta e implementao de programas de preveno (Araya Moya, 1999; Paz Cidad). Por outro lado, h associaes comunitrias que nascem da preocupao dos prprios cidados que, carentes de resposta dos organismos pblicos, decidem se organizar de forma independente. Exemplo deste tipo de organizao o Plano Vizinhos Unidos do bairro de Saavedra, em Buenos Aires (Smulovitz, 2001). Embora estes tipos ideais sirvam para explicar o fenmeno da participao comunitria, raramente se apresentam na sua verso pura, configurando-se, normalmente, em casos intermdios, onde as duas formas de iniciativas aparecem mescladas. Sobretudo na Amrica Latina, as iniciativas governamentais para intensificar a participao comunitria na preveno do crime estiveram ligadas a mudanas nas instituies policiais e criao de organismos dedicados sua organizao. Neste sentido, a anlise dos casos propostos permite identificar as caractersticas centrais das polticas de participao comunitria na Amrica Latina, assim como suas limitaes e desafios.
3. ANLISE COMPARATIVA
Esta anlise comparativa pretende ressaltar as contribuies destas experincias e a relao destas com as polticas de participao comunitria na preveno do crime na Amrica Latina. Retomando o debate conceitual exposto na segunda seo, os casos estudados apresentam variaes na forma como se encaram os trs conceitos centrais: preveno, parceria e comunidade. Uma primeira
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caracterstica comum aos casos analisados o interesse dos funcionrios governamentais e da direo das instituies policiais por uma mudana na forma tradicional de aplicao das polticas de segurana. Como observamos, esta preocupao tem suas razes no aumento do crime e da sensao de insegurana em todos os contextos, apesar da significativa variao entre eles. Desta maneira, o conceito preveno posto no primeiro plano da discusso poltica, como uma forma de enfrentar estas problemticas e, sobretudo, de diminuir a constante cobrana do cidado por medidas efetivas contra o crime. Neste sentido, a preveno aparece como uma forma de envolver a comunidade nos problemas de segurana, aos quais se confere uma multiplicidade de causas. Esta situao torna-se evidente nos casos estudados, j que todas as instituies policiais estabelecem como objetivo central a preveno do crime e a relao com a comunidade, mesmo quando a capacitao relacionada a estes temas escassa (ver tabela 1). As instituies policiais dos trs casos compartilham caractersticas comuns. A partir da dcada de 1990, enfrentaram a problemtica da segurana do cidado com um discurso que, por um lado, pe nfase na preveno e na participao comunitria, e , por outro, no aumento de pessoal e na aquisio de tecnologia. Outro aspecto a ser considerado, nos casos de So Paulo e Crdoba, a grande desconfiana do cidado em relao aos policiais, assim como seu passado repressor e autoritrio, que inclui um ingrediente importante anlise desta preocupao com a relao com a comunidade, o que se configura diferente no Chile, onde os Carabineiros contam com um maior apoio e confiana da populao. Por outro lado, observa-se que em todos os casos diversas estratgias de comunicao foram iniciadas para transmitir a mensagem de uma polcia mais prxima da comunidade. No caso de So Paulo, isto evidente at mesmo no nome proposto para a reforma policial. Por sua vez, em Crdoba e no Chile, embora no se tenha adotado uma poltica de Polcia Comunitria, foram propostas no primeiro caso mudanas institucionais relacionadas a este tipo de estratgia, e desenvolveu-se, no segundo uma intensa campanha na mdia sobre novas estratgias operacionais, que estabelecem um vnculo maior entre Carabineiros e a comunidade (ver tabela 2).
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Esta mudana no discurso pblico das polcias, que incorpora a participao do cidado, tem como causa principal a necessidade de repensar estratgias preventivas que respondam demanda cidad e lhe outorguem legitimidade institucional (no caso de Brasil e Argentina). No entanto, a definio do vnculo da polcia com os grupos de vizinhos ainda no est clara, o que apresenta um grave risco: as expectativas criadas na comunidade podem exceder os objetivos policiais e, portanto, aumentar a lacuna entre ambos os grupos. Nos trs casos analisados se introduz um discurso pblico prximo ao da polcia comunitria. Mas Crdoba5 a nica experincia onde se evidencia uma mudana estrutural da instituio. Os outros dois casos mantm instituies militarizadas, hierrquicas e com altos nveis de autonomia em relao a outros atores institucionais e sociais. Cabe fazer a ressalva que em So Paulo o plano de polcia comunitria envolve treinamento e capacitao especficos para toda a instituio. Paralelamente colocao em prtica de mudanas institucionais ou operacionais que buscam vincular a polcia comunidade, foram impulsionadas polticas que tm como principal objetivo estabelecer relaes entre a comunidade e as instituies governamentais de controle. Desta forma, as polticas de participao comunitria na preveno do crime tomaram especial relevncia na ltima dcada na rea das organizaes sociais. No entanto, coincidimos com Crawford (1997), quando coloca em dvida as possibilidades de longo prazo deste tipo de estratgia, ao explicitar que o crime por si mesmo pode no ser o foco mais apropriado sobre o qual organizar comunidades abertas, tolerantes e inclusivas. Pelo contrrio, mais provvel que gere maior resistncia e excluso. A configurao de comunidades tolerantes, de suas instituies e de suas estruturas deve ser conduzida sob discusses e focos que sejam realmente integradores (Crawford, 1997). Apesar do reconhecimento das limitaes da organizao comunitria na preveno do crime, preciso ressaltar alguns dos seus aspectos positivos. Em primeiro lugar, nas experincias analisadas apresenta-se uma clara presena do cidado nas reunies dos conselhos propostos, embora tal participao tenda a diminuir, o que no exclui o interesse e o envolvimento de um setor da populao nestas iniciativas. Da mesma forma, ainda que no caso de So Paulo a participao direcione-
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se quase que exclusivamente para temas de segurana, em Crdoba as reunies dos conselhos permitiram o desenvolvimento de campanhas de educao sobre violncia familiar, consumo de lcool etc. No Chile, ainda no possvel avaliar os resultados, j que o processo encontra-se em fase de desenvolvimento dos diagnsticos locais. Neste sentido, talvez um dos principais achados desta anlise seja a definio de participao comunitria que se evidencia nas polticas implementadas. Todas envolvem um ator (polcia ou governo) que organiza, convoca e constitui um ncleo cidado de participao. No caso de So Paulo e Chile, os membros dos CONSEG e dos Conselhos Comunais so convidados a participarem de acordo com a representatividade e interesse que possuem na comunidade, constituindo um board ou diretrio de vizinhos, que se rene periodicamente para avaliar a problemtica do bairro ou do municpio, o que apresentado como uma poltica de verdadeira participao. Trata-se de uma participao cidad com tarefas definidas (destacar os principais problemas, apoiar as aes policiais), que deixa um espao pequeno para as iniciativas que poderiam ser apresentadas pelos vizinhos. Tais medidas mostram, ento, que a participao cidad compreendida como a administrao de projetos de investimento (no caso do Chile), a gerao de diagnsticos e a avaliao de aes pblicas, no incluindo um papel ativo do cidado na proposta, na concepo e na colocao em prtica de polticas, programas e projetos comunitrios. Mesmo que em todos os casos esteja presente a vontade poltica de ouvir a voz do cidado, os mecanismos pelos quais esta demanda popular canalizada no esto claramente definidos. Face ao exposto, argumentamos que necessrio refletir sobre a necessidade de dar um novo significado participao e de ampliar o papel do cidado. Quando este se v restringido e as propostas e reclamaes do pblico no so canalizadas adequadamente, a presena comunitria diminui e, portanto, limitam-se as possibilidades de sucesso das polticas de preveno. Por isso, a etapa de concepo destas polticas fundamental para no desgastar o interesse do cidado. Neste sentido, o fortalecimento do conceito de parceria indispensvel na redefinio destas polticas. Isto , reconsiderar o processo de participao comunitria na preveno do crime, outorgando um papel central s necessidades
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comunitrias e entender que a preocupao pelo tema criminal deve ser um tema importante na agenda de trabalho, mas no excludente, para desta maneira no transformar a participao em formas de conseguir segurana privada e melhorar o espao local, mas sim como espao para que sejam abordadas questes mais amplas e igualmente relacionadas com as problemticas sociais, como a violncia na famlia e a toxicomania, entre outras. Finalmente, preciso ressaltar que o desenvolvimento destas polticas marca um momento importante na definio das polticas de segurana e do papel da comunidade neste processo. Por isso, preciso manter uma postura de constante reviso das estratgias de ao, com o fim de gerar uma experincia bem-sucedida de participao comunitria na preveno do crime, que colabore em consolidar a construo da cidadania nos pases do Cone Sul. Tabela 1. Caracterizao da instituio policial
So Paulo Santiago Sim No Preveno Sim Ministrio da Defesa 35.000 Nacional Pouca Sim Crdoba No Sim Preveno e investigao No Ministrio de Governo 11.000 Provincial Mnima No
Diviso entre oficiais e tropa Existncia de polcia comunitria Tarefas que desempenha Existncia de centro de anlise de informao Dependncia governamental Nmeros de membros (aprox.) rea de atuao Capacitao em trabalho com a comunidade Existncia de um centro de anlise sobre o tema
Sim Sim Preveno Sim Governador do Estado 80.000 Nacional Sim Sim
Fonte: Elaborao prpria, 2001.

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Tabela 2. Caracterizao dos processos de mudana institucional policial

So Paulo Santiago(a) 2000 No No Crdoba 1999 Sim Sim
Ano de incio Inclui participao comunitria Modificao da estrutura policial Inclui polcia comunitria Melhoria da base de informao estatstica Autor do programa Patrulha a p Coordenao com polticas de participao comunitria Existncia de controle externo Avaliaes desenvolvidas
(a)
1995 Sim No
Sim Sim Polcia Sim Sim
No Sim Polcia No Sim
Sim No Polcia/Governo Sim No
Sim Sim
Em processo No
No No
Faz referncia ao plano quadrante
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Tabela 3. Caracterizao de polticas de participao comunitria

So Paulo Polcia Militar Polcia Militar Sim Estadual Sim Sim Sim Sim No Santiago Ministrio do Interior Prefeitura e Ministrio do Interior Sim Nacional Sim Sim Sim Sim Sim Crdoba Ministrio de Governo Ministrio de Governo Pouca Provincial Sim Sim Sim No No
Organismo encarregado Organismo encarregado do setor Coordenao com a polcia rea de influncia Formao de associaes de vizinhos Avaliaes desenvolvidas Desenvolvimento de campanhas educativas Desenvolvimento de suporte tcnico para as polticas Desenvolvimento de indicadores para o monitoramento das polticas Convocatria aberta comunidade Existe avaliao
No Sim
No No
Sim No
4. CONCLUSES
O objetivo central deste artigo foi apresentar e analisar trs polticas de preveno comunitria do crime na Argentina, no Brasil e no Chile. Nestes pases, o crescimento das taxas de crimes registrados e a sensao de insegurana, assim como as limitaes dos atores estatais para solucionar o problema, colocou em primeiro plano a estratgia de participao comunitria como resposta alternativa a esta situao. Em todos os casos, as polticas so destinadas, principalmente, a melhorar a
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relao entre a polcia e a comunidade, a consolidar ou criar redes sociais e a diminuir a sensao pblica de insegurana. necessrio ressaltar que as polticas analisadas fazem parte de uma primeira gerao de polticas sociais relacionadas com a segurana, cujo ator principal no a polcia. Neste sentido, sua importncia central evidente no dimensionamento do papel da comunidade em temas como a segurana, o crime e a preveno. Apesar desta notvel caracterstica, estas polticas apresentam tambm uma srie de limitaes e desafios que superam suas realidades locais. Portanto, sua anlise e debate so de grande utilidade na hora de formular e avaliar o que ocorre em outros pases da regio e o que pode ser realizado futuramente. As polticas de preveno comunitria do crime so imprescindveis para gerar um rompimento com a tendncia crtica atual. No entanto, diversas mudanas devem ser previamente efetivadas para que seja alcanado sucesso nesse caminho. Em linhas gerais, h quatro grandes temticas que devem ser consideradas. Em primeiro lugar, uma mudana na estrutura policial que acompanhe o crescente papel da comunidade na preveno. Depois, a necessidade de uma maior integrao e coordenao entre os organismos pblicos dedicados ao tema, assim como com aqueles que esto envolvidos em questes afins. Em terceiro lugar, imperativo ampliar o papel da comunidade, convertendo-a em parte central das aes preventivas locais e, portanto, atribuindo-lhe poder para propor alternativas de soluo a temticas especficas. Finalmente, os pontos anteriores s podero ser alcanados caso se consolide o papel ativo do governo local. Participao e estrutura policial A probabilidade de sucesso das polticas de participao para a preveno tem uma estreita relao com o papel da polcia em tais estratgias. A realizao de mudanas institucionais central para alcanar uma maior independncia na tomada de decises dos comandos locais: independncia que pode incentivar os chefes de delegacias a implementar propostas locais, j que evita trmites burocrticos lentos e complicados. Em uma instituio hierrquica, muitas vezes autoritria, como a polcia, a mudana costuma ser um processo de longo prazo, onde se requer um bom planejamento das reas envolvidas, assim como dos objetivos que se deseja alcanar.
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A mudana da cultura institucional deve estar entre as primeiras prioridades, j que a bibliografia analisada em pases desenvolvidos conclui que a resistncia da polcia mudana e que a cultura institucional (hierrquica, militarizada e autnoma) so os principais obstculos para alcanar polticas bem-sucedidas de preveno e participao. Alm disso, necessrio implementar um currculo de capacitao dos membros da polcia que inclua trabalho com a comunidade, soluo de problemas, mediao de conflitos e desenvolvimento de projetos, para dar resposta a um maior nmero de situaes crticas. Alm disso, necessrio definir a relao que a polcia estabelece com as organizaes comunitrias. A implementao de estratgias policiais com nfase na participao comunitria colocou em evidncia a carncia de um padro de ao entre os membros do binmio polcia-comunidade. Integrao e coordenao interinstitucional Um dos maiores riscos que estas polticas enfrentam o desnimo e a desconfiana da populao, que pode no estar disposta a participar em um esforo sem ver uma pronta soluo de seus problemas comunitrios. Igualmente, a falta de compromisso real das instituies pblicas para apoiar estas estratgias gera uma diminuio da participao e desconfiana quanto s iniciativas do setor pblico. Neste sentido, prioritrio gerar uma rede interinstitucional de coordenao destas polticas, que diminua a duplicao de atividades e coordene as aes de diversos organismos pblicos no tema. Caso no seja realizada uma verdadeira transformao dos servios por parte do Estado, o que neste caso significa uma melhora palpvel na ateno ao cidado nas delegacias, tribunais e demais organismos relacionados com a segurana, ser muito difcil alcanar o compromisso da comunidade, freqentemente debilitado por deficientes experincias de participao. Ampliao do papel do cidado As iniciativas analisadas so um excelente ponto de partida para impulsionar a participao do cidado em uma variedade de temas que envolvem a segurana: o uso dos espaos pblicos, as redes de conteno para jovens, a gesto de projetos e a formulao de polticas pblicas. necessrio aprofundar a participao nestas, permitindo a somatria de atores e lderes comunitrios de diversos mbitos e a comunidade em
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geral. Esta abertura deve estar ligada a uma flexibilizao dos regulamentos estabelecidos para cada uma das experincias de participao. Evidentemente, a busca de financiamento prprio soma um notvel problema naquelas comunidades empobrecidas nas quais seus habitantes colaboram com seu tempo como recurso principal. Desta maneira, o Estado deve garantir os fundos necessrios para que estas iniciativas tenham assegurado seu desenvolvimento no tempo. Finalmente, preciso desestimular a estigmatizao do outro, do delinqente, do esquisito, j que o problema da segurana cidad um tema que envolve a todos e onde no possvel estimular a diviso e a estigmatizao social. Desta maneira, importante encorajar a participao do cidado considerado diferente, cuja viso das necessidades e problemas da comunidade essencial para a definio de polticas pblicas bem-sucedidas. Em resumo, as associaes comunitrias necessitam assegurar sua representatividade ao incorporar organizaes e indivduos interessados na temtica. Neste sentido, transforma-se em ao central o desenvolvimento de estruturas e processos que assegurem a participao total da comunidade. Gesto local e preveno comunitria A particularidade da temtica da segurana cidad permite e requer uma nfase local na formulao e implementao de polticas comunitrias. Embora os contextos de aumento da criminalidade e de sensao de insegurana sejam similares em diversos pases, evidente que os motivos desta situao so diversos e multidimensionais em cada cidade ou bairro. Desta maneira, os governos locais devem assumir um papel de protagonista, no s nas polticas nacionais ou estaduais de preveno, mas tambm na prpria formulao de polticas locais. Esta estratgia tem o potencial para influir diretamente sobre os problemas locais, assim como para captar maior ateno da comunidade, que se sente parte do problema e de suas solues. Referncias Bibliogrficas
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Notas
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O presente artigo uma verso resumida do texto de mesmo ttulo, publicado pelo Centro de Estudos do Desenvolvimento, Santiago (2003). www.policiaysociedad.org 2 So as instituies, relaes e normas que do corpo qualidade e quantidade de interaes sociais. Diversos estudos enfatizaram este conceito e sua relao com o crime. Assim, por exemplo, um recente estudo concluiu que as comunidades com pouco ou deficiente capital social deveriam ser mais suscetveis violncia (BID, 1999). Para maiores detalhes, ver: Durston, 2000; Fajnzylber, 1997. 3 importante mencionar a existncia de experincias de participao em preveno do crime que foram impulsionadas pela comunidade, sem participao governamental. Para maiores detalhes, ver: Smulovitz, 2001. 4 Informao da Secretaria de Justia e Segurana Cidad, Cidade de Buenos Aires, Argentina. 5 As mudanas institucionais aprovadas em janeiro de 2001 ainda no foram implementadas na sua totalidade, motivo pelo qual no possvel avaliar o sucesso desta poltica.
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Artigo
S RA
IL
A BUSCA POR DIREITOS: POSSIBILIDADES E LIMITES DA PARTICIPAO SOCIAL NA DEMOCRATIZAO DO ESTADO

Ana Paula Mendes de Miranda*
Trata-se de uma discusso sobre a participao da sociedade civil na busca por direitos e sua relao com a democratizao estatal, processo que sempre marcado por conflitos. Inicialmente, tomou-se por referncia a conjuntura scio-histrica de construo da cidadania no Brasil, em comparao com outros pases da Amrica Latina, ressaltando as tradies polticas autoritrias e patrimonialistas, que representam obstculos delimitao do espao pblico como um campo de relaes fora do contexto privado. Por fim, discutem-se as caractersticas dos Conselhos Comunitrios de Segurana como um instrumento de ampliao da participao social, para problematizar seus limites e possibilidades, tomando por base a experincia do Rio de Janeiro, e sua contribuio na construo de polticas pblicas.
INTRODUO
Uma sociedade pode ser analisada a partir de dois aspectos aparentemente opostos, os fatores de manuteno da ordem social, relacionados s tradies, e suas foras de transformao, relacionadas mudana social. Seja qual for a abordagem, preciso reconhecer que os conflitos so inerentes e necessrios s sociedades, j que so sistemas abertos de interaes individuais, organizacionais e institucionais. Atualmente, tem sido comum crticas e cobranas relativas falta de mobilizao e participao da sociedade em contextos variados. Mas o que isso realmente significa? Ser que vivemos um momento de total individualizao destruidora, cuja prioridade a busca de dinheiro a qualquer preo, ou estamos diante de modelos diferenciados sobre o que participar da vida social? Que temas mobilizam hoje os indivduos? Pretendo levantar algumas questes sobre a participao da sociedade na busca por direitos e sua relao com a democratizao estatal,
* Diretora-Presidente do Instituto de Segurana Pblica, professora da Universidade Candido Mendes e doutora em Antropologia (USP)
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A Busca por Direitos: Possibilidades e Limites da Participao Social na Democratizao do Estado
processo que tanto pode ser influenciado por conflitos provocados pelas mudanas, quanto por conflitos advindos da manuteno de modelos e prticas sociais. No se trata, portanto, de uma reflexo sobre a histria dos movimentos sociais1, mas sim sobre as possibilidades e limites da mobilizao social na construo do Estado Democrtico de Direito. Parte-se do pressuposto de que o Estado pode ter a pretenso tanto de coordenar, quanto de comandar as relaes entre os diferentes grupos (Velho, 1995). Portanto, a democracia no deve ser compreendida como um processo evolutivo, posto que no se realiza unicamente na existncia de um conjunto de garantias institucionais e formais, mas como uma forma para administrar os conflitos entre sujeitos, em face de lgicas distintas vigentes nos sistemas sociais. Nesse sentido, a democracia deveria propiciar o reconhecimento de que cada experincia de classe/grupo/categoria produz uma viso de mundo, e que essas vises constituem a riqueza das sociedades. Somente assim, pode-se pensar que a democracia deve garantir o respeito s diferenas individuais e pluralidade, como um estmulo criao de espaos para a participao de sujeitos cada vez mais receptivos. necessrio esclarecer que a idia de sujeito no representa aqui o sinnimo de indivduo, mas sim a vontade de uma pessoa ou grupo de atuar e modificar seu meio social mais do que ser determinado por ele. Inspirada em Alain Touraine (apud Gadea & Scherer-Warren, 2005), considero que o conceito de sujeito social2 mais adequado para pensar o contexto da Amrica Latina, do que o conceito de classe social3, que apresenta escassa verificao emprica e pouca utilidade para compreender essa diversidade de cenrios.
A CONSTRUO DE SUJEITOS DE DIREITOS E A BUSCA POR DEMOCRATIZAO

Para melhor compreender como o sujeito interfere na sua realidade importante ressaltar algumas experincias scio-polticas recentes que influenciaram o debate sobre a democratizao no mundo: as lutas polticas contra o socialismo autoritrio que marcaram a Europa Oriental, a partir de meados da dcada de 1970;
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a crise do Estado de Bem-estar Social dos pases capitalistas desenvolvidos, a partir da dcada de 1980; as transies latino-americanas de ditaduras militares para governos democrticos, a partir do fim da dcada de 1970. Vrios autores consideram que os anos 70 representaram o ressurgimento da sociedade civil4 em oposio ao Estado autoritrio, porm preciso compreender como esses processos foram distintos nos pases da Amrica Latina. Naquela poca, o debate foi marcado por estudos que compreendiam a Amrica Latina como uma realidade dual, dividida em uma face moderna e outra atrasada, cuja tica era o estudo das elites e dos processos de desenvolvimento. Por outro lado, havia uma viso anti-estado nos movimentos sociais, devido oposio ao regime militar. somente na dcada de 80 que comea a se intensificar a produo acadmica sobre os movimentos sociais, o que coincide com o que Ruth Cardoso (2004) chama de perodo da institucionalizao dos movimentos. Assim, o contexto poltico da redemocratizao possibilitou o estabelecimento de novas formas de relao entre os movimentos, as agncias pblicas e os partidos polticos. Um outro fator importante para a compreenso dos movimentos sociais, no Brasil5, est relacionado com a influncia da Teologia da Libertao6, que mobilizou e engajou camadas pobres da populao na busca por justia social. Avzriter & Costa (2004) afirmam que, nos ltimos anos, o debate sobre a participao da sociedade civil se processou em consonncia com o debate mundial sobre o tema, de modo que a construo de uma teoria da sociedade civil latino-americana e seus usos analticos ocorreram num contexto de uma interpretao sociolgica da democratizao e das novas democracias7. J Aldo Panfichi e Paula Valeria Muoz Chirinos defendem que a sociedade civil deve ser entendida como uma esfera social autnoma do Estado, sendo uma construo social relativamente nova na Amrica Latina. Propem uma definio flexvel de sociedade civil, como uma esfera de ao intermediria, situada entre o Estado e as famlias, em que grupos e associaes de indivduos se organizam de maneira autnoma e voluntria com o objetivo de defender e ampliar a vigncia de seus direitos, valores e identidades, bem como para exercer controle e fiscalizar a ao das autoridades polticas (2002: 305).
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Entretanto, Alberto Olvera considera problemtico falar de uma sociedade civil, pois na realidade temos um conjunto diverso, heterogneo e plural de atores sociais, instituies e prticas. Para ele, a sociedade civil seria a correlao de um sistema legal e institucional que estabelece, protege e atualiza os direitos cidados; um conjunto de movimentos sociais e de associaes civis que so social, poltica e ideologicamente heterogneos; uma cultura poltica ancorada numa diversidade de espaos pblicos, favorvel tolerncia e ao respeito mtuo e inclinada a uma relao crtica com o Estado e o mercado (2002:352). O que h de consenso neste debate que no se pode idealizar a sociedade civil, j que ela resultado de um processo histrico. E, no caso da Amrica Latina, observa-se o predomnio do impacto de reformas econmicas neoliberais 8, de experincias autoritrias, de uma frgil democratizao e da ausncia de separao entre o interesse pblico e o privado no exerccio do poder. Considero mais adequada a proposta analtica de Panfichi e Chirinos (op. cit.), pois permite contemplar de modo mais amplo a diversidade de grupos em conflito, possibilitando a pesquisa sobre a participao de grupos conservadores, muitas vezes esquecidos nas investigaes9. Segundo Jos Murilo de Carvalho (2003), alguns fatos foram relevantes no cenrio poltico brasileiro no processo de redemocratizao, a saber: a aprovao da Constituio mais liberal e democrtica que o pas j teve, em 1988, que adotou o princpio geral da democracia participativa; o restabelecimento de vrios procedimentos democrticos formais e abertura a novas foras polticas; e a primeira eleio direta para presidente desde 1960, em 1989, provocando uma ampliao dos direitos polticos numa escala indita no pas. Destaca, tambm, o Movimento dos Sem-Terra (MST) como um avano que resultou da redemocratizao do pas, pois representou a incorporao vida poltica de uma parcela da populao tradicionalmente excluda pela fora do latifndio. Embora reconhea que os mtodos utilizados podem tangenciar a ilegalidade (invaso de terras pblicas ou no cultivadas), Jos Murilo de Carvalho acha que os mesmos devem ser considerados legtimos em funo da lentido histrica dos governos em resolver o problema agrrio no pas. Outro indicador do processo de democratizao das relaes entre sociedade e Estado seria o surgimento de organizaes no420
governamentais, porque provocam a ampliao da participao social no diagnstico, encaminhamento e soluo de problemas sociais. Neste processo possvel se observar o desenvolvimento de estratgias de empoderamento que levam os atores da sociedade civil organizada a se perceberam como sujeitos sociais, ou seja, a busca por direitos que possibilita que a cidadania se enraze nas prticas sociais. No entanto, a democratizao da esfera poltica no contribuiu para a resoluo de problemas econmicos (desigualdade e desemprego), bem como de problemas sociais (educao, sade e saneamento), observandose tambm um agravamento da situao que ameaa aos direitos civis (segurana individual e pblica) com o crescimento das violncias e da criminalidade em todo o pas. No caso do Brasil, a luta contra o autoritarismo e a transio para a democracia, mesmo reunindo diversos setores, contribuiu para uma viso homogeneizada da sociedade civil, deixando marcas no debate terico e poltico. Uma das conseqncias deste processo a existncia de uma tradio cultural ambgua em relao democracia, j que o autoritarismo influenciou prticas da vida cotidiana e das relaes do poder estatal com a populao, em especial, as que se referem ao tipo de industrializao e urbanizao, ou seja, aos processos de remoo e reassentamento das populaes, marcados por prticas excludentes. Deste modo, o retorno s instituies formais democrticas no produziu o encaminhamento adequado pelo Estado dos problemas da excluso e desigualdade social, suscitando a necessidade de constituio de prticas sociais mais democrticas, que demarcassem melhor a separao entre a sociedade civil e o Estado, visando ampliao e ao aprofundamento do controle do Estado pela sociedade. A dcada de 1980 foi marcada pela redefinio da noo de cidadania, empreendida pelos movimentos sociais e por outros setores, na busca por uma sociedade mais igualitria, baseada no reconhecimento dos membros como sujeitos portadores de direitos. Para Evelina Dagnino (2004), a radicalizao da noo de cidadania representa a reavaliao do conceito 10, que tem como dimenso positiva sua relao com uma concepo de justia redistributiva. A cidadania radical entendida como uma identidade poltica, e no apenas um estatuto legal que se refere a um ser passivo de direitos, que goza da proteo da lei (Mouffe,1992). Esta
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concepo de cidadania rejeita a idia do universalismo do pblico em oposio ao domnio privado. Sendo assim, no mais possvel se dizer aqui terminam os meus deveres como cidado e comea minha liberdade como indivduo!, j que essas identidades existem em permanente tenso. Portanto, a criao da identidade coletiva do cidado democrata depende das formas pelas quais cada sociedade vivencia esta experincia. Para entender a cidadania radical preciso responder seguinte pergunta: o que ser cidado na minha sociedade? A dcada de 1990 se iniciou regida pela adoo de ajustes estruturais provocados por polticas neoliberais, que implicaram em dificuldades significativas no ritmo da democratizao, cujos efeitos foram o agravamento das desigualdades sociais e econmicas, bem como as influncias sobre a capacidade de mobilizao e organizao poltica da sociedade civil. A dimenso positiva deste contexto foi a transformao nas relaes entre Estado e sociedade civil que, segundo Evelina Dagnino (2002), deixaram de ser de antagonismo, confronto e oposio declarada, para assumir uma postura de negociao, de atuao conjunta. Outras duas conseqncias desse processo seriam a revitalizao da sociedade civil, ou seja, o aumento do associativismo, a emergncia de movimentos sociais organizados, a reorganizao partidria, e a democratizao do Estado, desenhando o seguinte cenrio poltico: a reduo do papel do Estado como fonte de direitos e de participao; o deslocamento da idia de nao como fonte da identidade coletiva; o surgimento de organismos polticos e burocrticos supranacionais; o cidado se torna cada vez mais um consumidor, afastado de preocupaes polticas e dos problemas coletivos; o surgimento de organizaes no-governamentais11 que esto voltadas para o interesse pblico; a formulao e execuo de polticas publicas alternativas e democrticas, que tentam romper os vcios do paternalismo e clientelismo.
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A isso se soma um progressivo enfraquecimento e transformao das formas tradicionais de organizao de interesses, de representao poltica e solidariedades vigentes durante o sculo XX. Na Argentina, no Chile, na Colmbia e no Peru este processo tem sido observado pela crise dos sindicatos, pelo enfraquecimento dos partidos polticos, pela transformao das formas de filantropia e a mudana dos projetos polticos que enfatizavam a classe operria como ator principal da construo da cidadania. Em contrapartida, observa-se o surgimento de novas formas de associao e organizao da sociedade civil como reao a novas formas de dominao, tais como, a superexplorao dos recursos naturais e destruio do meio ambiente12, os movimentos contra o autoritarismo, o racismo e a discriminao de gnero13, que buscam a constituio de uma poltica de direitos humanos14 (Alvarez et al, 2000; Dagnino, 2002). No Mxico, observa-se uma agenda diferenciada de demandas da sociedade civil em busca da governabilidade democrtica, que foi fortemente determinada por outros fatores, em especial, a centralidade das disputas pela democracia eleitoral, a resistncia do regime autoritrio s iniciativas civis de reforma nas reas trabalhista, agrria, social e direitos indgenas, com baixa participao da Igreja Catlica no debate, e a implantao de uma poltica econmica neoliberal (Olvera, 2002). De modo geral, observa-se que o associativismo predominante dos anos 90 no deriva de mobilizao de massas, tradicionalmente composta a partir de ncleos de militantes que se dedicam a uma causa, mas sim de processos de mobilizaes pontuais, realizados a partir do atendimento a um apelo feito por alguma entidade, fundamentado em objetivos humanitrios. Assim, o novo associativismo, tambm chamado de participao cidad, mais propositivo e menos reivindicativo, sendo baseado numa concepo ampla de cidadania, que no se restringe ao direito ao voto, mas reconhece o direito vida. Baseia-se, portanto, numa concepo de cultura cidad, fundada em valores ticos universais e impessoais, em uma concepo democrtica radical, e em aes e regras mnimas compartilhadas que geram sentido de pertencimento, facilitam a convivncia urbana e asseguram o respeito diversidade. Envolve tambm o reconhecimento de direitos e os deveres do cidado, onde os deveres se articulam idia de civilidade, diferentemente da concepo neoliberal de cidadania que exclui a valorizao dos direitos.
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CIDADO X ESTADO: OS DESAFIOS DA CONSTRUO DE ESPAOS PBLICOS

A nfase atual na radicalizao da cidadania ressalta a necessidade de se pensar as condies bsicas da existncia da sociedade civil, ou seja, a vigncia de conjunto de direitos, e suas conseqncias no que se refere construo de espaos pblicos. O conceito de espao pblico tem sido utilizado com mltiplos sentidos, sendo a base da teoria crtica15. Em funo do escopo deste trabalho, no ser possvel traar a trajetria do conceito, cabe apenas ressaltar sua relao com o processo de democratizao. Para Habermas (1984), a esfera pblica um espao de mediao legal entre os poderes pblicos, a sociedade poltica, a sociedade civil e a mdia, que gera um espao de discusso livre e racional do exerccio da autoridade poltica. Esta viso do espao pblico, separado da esfera privada e do Estado, tem sido fortemente criticada por reduzir as relaes sociais a uma mera troca de argumentos racionais. Daniel Cefa (2002) questiona o carter esttico do conceito de espao pblico, que no daria conta da dramaticidade dos conflitos. Sugere a retomada do conceito de arena pblica pelo duplo sentido da palavra, ou seja, a arena significa um lugar de combate e um lugar de performances. O autor enfatiza a necessidade de anlise das prticas para que o significado de pblico deixe de ser pensado como um organismo social ou poltico, e passe a ser concebido como uma forma estranha de vida coletiva que emerge em torno de um problema ao mesmo tempo em que o constitui. Assim, os atores individuais, organizacionais e institucionais se engajam em um esforo coletivo de definio e de controle da situao percebida como problemtica. Eles exprimem, discutem e julgam opinies; identificam os problemas; entram nas disputas; configuram os jogos de conflito, resolvem crises e realizam compromissos. Os atores se apropriam da coisa pblica de modo que ela deixe de ser monoplio do Estado, sem que se torne um bem particular. Tanto os conceitos de espao pblico quanto o de arena pblica apresentam limitaes para pensar a sociedade brasileira, tendo em vista que ambos tomam como referncia sociedades em que a cidadania e o
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respeito aos direitos do cidado foram contemplados no apenas no plano das normas, leis e regras, mas tambm est presente em diferentes dimenses da vida social. Tal cenrio no pode ser observado no Brasil, j que h uma desarticulao entre a esfera pblica16 e o espao pblico17 (Cardoso de Oliveira, 2002), revelada pela ausncia efetiva de espaos democrticos, muito embora exista hoje uma clara hegemonia da idia/princpio da igualdade como um valor no plano dos discursos. Em outras palavras, a desarticulao entre a esfera e o espao pblicos ope o discurso jurdicopoltico em favor da igualdade s interaes cotidianas, que priorizam uma perspectiva hierrquica, caracterizando o que Roberto Kant de Lima chama de o paradoxo legal brasileiro (1995). Como conseqncia desse processo, pode-se observar a prevalncia, no Brasil, de uma discriminao cvica, entendida como um padro abrangente de desrespeito a direitos e de agresso cidadania (Cardoso de Oliveira, 2004). Uma outra conseqncia a dificuldade de se pensar o domnio pblico como o espao universal de interao social de indivduos diferentes mas iguais (Kant de Lima, 2001:109). Ao contrrio, o domnio pblico entendido como aquele que controlado pelo Estado, de acordo com suas regras, e que pode ser apropriado particularizadamente. A sociedade concebida como uma estrutura de segmentos desiguais e complementares, representando uma idia de igualdade substantiva, associada semelhana e no diferena entre as pessoas. O cidado quase um intruso, que normalmente no conhece o seu lugar, que longe do Estado. Assim, o cidado est sempre em oposio ao Estado e vice-versa. Neste modelo, a idia de conflito aparece como uma desarrumao da ordem, que pe em risco a estrutura social, em conseqncia, a resoluo de conflitos no representa a soluo das desigualdades que incomodam, mas a sua manuteno de forma ordenada. O conflito como um obstculo o oposto idia vigente nos movimentos sociais contemporneos, segundo o qual o conflito o pressuposto da ordem social e sua resoluo representa a construo de uma nova ordem, que, ao eliminar as desigualdades, mantm as diferenas.
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A diferena, aqui, associada idia de igualdade formal18, ao direito de ser diferente (Kant de Lima, 2001:117). Nesta tica, os direitos no correspondem s garantias inscritas nas leis e nas instituies, e sim ao modo pelo quais as relaes sociais se estruturam19. Constitui-se, ento, num grande desafio pensar os espaos pblicos, nos termos propostos por Evelina Dagnino, ou seja, como instncias que visam promover o debate amplo no interior da sociedade civil sobre temas/interesses at ento excludos de uma agenda pblica (2002: 10), e que podem se constituir em espaos de ampliao e democratizao da gesto estatal, na medida em que se observa a implantao de conselhos, fruns, cmaras setoriais, oramentos participativos, etc. Estas experincias poderiam constituir espaos de construo de uma dimenso pblica na sociedade brasileira, distinta da regulao estrita do Estado ou do mercado, que poderiam fortalecer a consolidao de uma cultura de direitos, por meio do exerccio efetivo da democracia. Estes encontros entre a sociedade civil e o governo podem contribuir para a democratizao dos espaos pblicos se funcionarem como esforos de controle social do Estado, visando maior transparncia e publicizao das polticas pblicas20, assim como participao efetiva na sua formulao de setores da sociedade civil desprovidos de outras formas de acesso a espaos de deciso (Dagnino, 2002: 11). O desafio no pequeno, tendo em vista que, no Brasil, h diversos obstculos a serem superados, dos quais destaco: a superao da perspectiva de que direitos sejam apenas garantias inscritas na lei e nas instituies; a reestruturao do Estado brasileiro, com a transformao de sua tradio de patrimonialismo e clientelismo; a reviso do papel do cidado, que cada vez mais se torna um mero consumidor, afastado de preocupaes polticas e dos problemas coletivos; a inadequao dos rgos encarregados da segurana pblica e da justia para o cumprimento de sua funo, numa perspectiva democrtica;
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o fim da diviso em classes no que se refere garantia dos direitos civis: os de primeira classe (doutores); os de segunda classe (os cidados simples) que esto sujeitos aos rigores e aos benefcios da lei; e os de terceira classe (os elementos), ou ignoram seus direitos ou os tm sistematicamente desrespeitados por outros cidados, pelos governos e pela polcia. H que se considerar que se no h a garantia da igualdade jurdica dos cidados, no h como se pensar em direitos civis no Brasil enquanto vigorar a idia de que uns so mais iguais que outros. Do mesmo modo, no ser possvel se pensar na construo de um espao pblico democrtico, que seja fundado na representao plural dos interesses. Nesse sentido, acredito que o desafio pode ser pesando sob trs perspectivas. 1. As demandas por direitos ocorrem num cenrio complexo, onde as diferentes tradies polticas tm gerado modos peculiares de combinar elementos participativos e autoritrios. Assim, pode ser possvel compreender como as polticas populistas foram capazes de impulsionar grandes mobilizaes populares, abrir espao para as classes trabalhadoras e implantar alguns direitos sociais, ao mesmo tempo em que proporcionava a subordinao da classe trabalhadora, de modo clientelista, s elites polticas. 2. Como o retorno democracia, e seus efeitos, podem conviver com um universo de violncias extremas (Peralva, 2000)? A esta questo no se pode apresentar respostas simplistas (pobreza, desorganizao familiar, etc.). Somente ser possvel avanar neste debate se reconhecermos a confluncia de dois problemas: a formao de uma confitualidade urbana, marcada por uma busca dos sujeitos por um lugar no mundo, e a inabilidade das instituies diante das exigncias da democracia. 3. Se a mobilizao da sociedade civil organizada pode significar a conquista de direitos, e no de privilgios,
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representando a ressignificao das relaes pblicoprivado, que levaro superao do padro oligrquico, autoritrio e patrimonialista, que tm marcado a sociedade brasileira.
FAZENDO A DEMOCRACIA COM AS PRPRIAS MOS?

A utilizao de conselhos como instrumento de ampliao da participao social no um fenmeno novo e est associada a diferentes discursos. Nos chamados grupos polticos de esquerda, os conselhos so apresentados como ferramentas que possibilitam a transformao social, voltada para a democratizao das relaes de poder. Como exemplo, podemos relembrar as comisses internas de fbricas, defendidas por Antonio Gramsci ([1919]1981) como a base da auto-organizao operria. J os discursos polticos ditos liberais apresentam os conselhos como mecanismos de colaborao entre os diferentes setores da sociedade, j que estimulariam o ativismo associativo, como um espao societrio de deliberao e deciso. A democracia estaria diretamente relacionada participao poltica e ao desenvolvimento de uma cultura cvica 21, proporcionando a neutralizao do privatismo e ampliao da visibilidade da esfera pblica, favorecendo a transparncia e a inteligibilidade. Deste modo, uma sociedade civil formada por associaes que respeitem esses princpios funcionaria como um amortecedor para as presses e cooptaes de setores no organizados da sociedade, cujos resultados seriam a reduo das desigualdades civis e da vulnerabilidade dos grupos sociais excludos. Para Hannah Arendt (1999), o sistema de conselhos seria um resultado espontneo de todas as revolues e ps-guerras do mundo ocidental, fruto da prpria experincia da ao poltica. J para Habermas (1997), os conselhos exemplificariam a esfera pblica como uma rede de comunicao de contedos, tomadas de posies e opinies. Para tanto, seria necessrio o desenvolvimento de uma cultura cvica, que fosse representativa dos princpios de reciprocidade da sociedade e que estimulasse a construo de dispositivos de participao social. Ressaltase que essas vises so limitadas, pois possuem implcita a idia de que o indivduo somente ligado vida associativa seria capaz de tomar decises e assumir responsabilidades.
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Por sua vez, a abordagem das Cincias Sociais acerca dos conselhos, a partir dos anos 90, tem enfatizado a noo de governana democrtica como a possibilidade de interao entre instituies governamentais, agentes do mercado e atores sociais visando a ampliao da participao social nos processos decisrios das polticas pblicas22. A preocupao de cientistas sociais est no apenas na capacidade de governar, mas na possibilidade de incluso e participao social como elementos bsicos do exerccio da cidadania. Assim, os conselhos so considerados como uma possvel forma de governo horizontal, ou seja, de um sistema onde o poder no vem de cima ou de baixo, onde as relaes de poder so resultado de interaes e controles mltiplos e recprocos. Considerando que o fenmeno associativo multidimensional, necessrio privilegiar sua dimenso microssocial para observar como so construdas as formas de interveno capazes de desenvolver dimenses cvicas e democrticas, colocando em cheque posturas clientelistas ou corporativas. Os dados que embasam esta reflexo so provenientes do trabalho de (re) organizao dos Conselhos Comunitrios de Segurana (CCS)23, criados formalmente pelo artigo 182, 2o, da Constituio Estadual do Rio de Janeiro, de 05 de outubro de 1989. Os CCS so canais de participao popular de carter consultivo, organizados por uma diretoria eleita, que discute e cobra solues para os problemas relativos segurana da sua rea. Aos policiais cabe o papel de prestar contas e responder s demandas. Caracteriza-se por ser um encontro com relaes formalizadas, ou seja, regulado por uma legislao especfica, com objetivos, funes e procedimentos razoavelmente definidos, alm de possuir um carter permanente ou estvel. A sua implantao se deu a partir de 1999 por meio de uma resoluo da Secretaria de Estado de Segurana Pblica, tendo sido reestruturado em 200524, como parte de uma poltica de aproximao entre sociedade civil e Estado para a melhoria da segurana pblica 25. Alm da democracia participativa, o programa abrange uma perspectiva da abordagem gerencial, que se baseia, teoricamente, na premissa da descentralizao, no controle de resultados e no de procedimentos, na competio administrada e no controle social direto.
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Do ponto de vista terico, o discurso da participao popular no desenho de polticas pblicas tem servido para questionar o padro centralizador, autoritrio e excludente que historicamente tem marcado as relaes entre as agncias estatais e seus beneficirios, buscando articular a democratizao do processo com a eficcia dos resultados (Dagnino, 2002: 47). Assim, a sociedade poderia exercer um papel mais efetivo na fiscalizao da qualidade dos servios pblicos e poderia imprimir uma lgica mais democrtica na definio de prioridades de alocao de recursos. Para Boaventura de Sousa Santos (2006), a luta pelo controle democrtico do Estado hoje uma das mais decisivas na crtica aos modelos vigentes de regulao social. Ele denomina novssimo movimento social o processo de reinveno democrtica do Estado, que deve estimular novas formas de cidadania, coletiva e no apenas individual; incentivar a autonomia e combater a dependncia burocrtica; personalizar e localizar as competies interpessoais e coletivas, ao invs de sujeitlas. Esta abordagem implica em que o Estado deve considerar legtimas no s as reivindicaes que visam ao atendimento s necessidades bsicas, mas tambm aquelas que visam transformao social emancipatria, que permita alterar as relaes de poder desigual em relaes de autoridade partilhada (Santos, 2005). No Brasil, desde 1996, a legislao em vigor, preconiza que o recebimento de recursos pelos municpios para as reas sociais est condicionado existncia de conselhos gestores (Gohn, 2000). No que diz respeito segurana, o condicionamento de liberao de verbas somente comeou em 2003, com a criao do Sistema nico de Segurana Pblica (Susp), que cobra a implantao de Conselhos Comunitrios de Segurana. Tal exigncia pode comprometer a perspectiva de reinveno democrtica, na medida em que a obrigatoriedade seja reinterpretada como uma formalidade burocrtica. Este enfoque delimita os Conselhos Comunitrios de Segurana como uma variao de conselhos gestores de polticas pblicas, peas essenciais no processo de democratizao, universalizao e descentralizao das polticas sociais. Geralmente, so ligados s polticas pblicas estruturadas em sistemas nacionais. Embora, nem sempre tenham carter obrigatrio, funcionam como fruns pblicos de captao de demandas e negociao de interesses especficos dos diversos grupos e
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como forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado. A dimenso comunitria representa que o objetivo dos Conselhos servir de espaos de apresentao de demandas da comunidade junto s elites polticas locais, numa relao que renova a tradicional relao clientelista entre Estado e sociedade (Tatagiba, 2002: 53-54). Assim, a principal caracterstica do conselho comunitrio seria o poder de mobilizao e presso sem, no entanto, ter um carter deliberativo. Os conselhos gestores de polticas pblicas devem funcionar como espaos pblicos com composio plural e paritria, cujos instrumentos privilegiados de resoluo de conflitos so o dilogo e a publicidade, que os diferencia de instncias polticas onde imperam as trocas de favores e a cooptao pelo poder pblico. Em muitos casos, os conselhos gestores funcionam como instncias deliberativas com competncia legal para formular polticas e fiscalizar a sua implementao. No Brasil, quando um conselho tem funes deliberativas com respeito s polticas pblicas, suas decises devem ter forma de resoluo e devem ser publicadas em dirio oficial para ter validade. Salienta-se que a discusso sobre a funo deliberativa dos conselhos deve levar em considerao alguns fatos que complexificam esta funo, a saber: o baixssimo grau de participao social e representatividade dos movimentos sociais; as concepes oportunistas, que encaram os conselhos como instrumentos para realizao de objetivos particulares (lcitos ou ilcitos); a (no) capacitao dos conselheiros; a publicidade e fiscalizao das aes dos conselhos. De qualquer modo, as reunies de um conselho devem ser abertas comunidade, mesmo que no tenha direito a voto. necessrio ainda que cada conselho elabore seu regimento interno que, depois de aprovado, deve ser submetido ao Poder Executivo para aprovao26. No caso especfico dos Conselhos Comunitrios de Segurana h dois obstculos que merecem ser ressaltados antes de discutir os limites e alcances desta experincia. O primeiro corresponde ao fato de que estes conselhos tm sido criados, no Brasil, por fora de instrumentos
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legais relacionados distribuio de recursos pblicos, e no por uma demanda de movimentos sociais27. E o segundo tem a ver com a dimenso de que o que pblico no entendido como algo da coletividade, mas algo que no tem dono, algo que apropriado particularizadamente e controlado pelo Estado (Kant de Lima 1997; Miranda 2000 e 2005). Por outro lado, a implantao de Conselhos Comunitrios de Segurana uma experincia que deve ser desenvolvida e analisada, porque ele pode constituir um espao pblico de debate entre interesses diferenciados, levando construo de consensos e formulao de agendas que venham a se tornar pblicas e objeto de considerao por parte do Estado. Embora o vnculo com o Estado permanea, observa-se uma dimenso que enfatiza a organizao e o fortalecimento dos prprios atores da sociedade civil e de sua articulao, e a democratizao das instituies de segurana, tradicionalmente mais refratrias interao com a populao.
PORTAS ABERTAS PARA A COMUNIDADE: ENCONTROS E DESENCONTROS DOS CONSELHOS DE SEGURANA PBLICA
Ao pensar o Conselho Comunitrio de Segurana como um mecanismo de participao da sociedade civil, pretendeu-se discutir se os princpios inovadores dos conselhos gestores podem se tornar prticas polticas inovadoras. Embora haja poucos estudos voltados ao tema28 , possvel se delinear uma anlise comparativa sobre os limites e as possibilidades deste espao pblico. Esta avaliao no permite verificar os resultados desta ao, apenas possibilita a discusso sobre a validade do CCS como um frum de debates entre atores diferentes, que se vem como desiguais. A falta de pesquisas empricas sobre os CCS no permite verificar qual tem sido sua capacidade de reduo das desigualdades polticas, ou seja, se de fato tem provocado um avano qualitativo para a democracia (Kerstenetzky, 2003). Por outro lado, as pesquisas sobre a participao da sociedade civil brasileira em outros espaos pblicos tm demonstrado que o processo de construo democrtica no linear, e sim contraditrio, setorial e fragmentado (Dagnino, 2002). Reconhecer essas limitaes uma das condies necessrias para tornar o conselho eficaz. preciso tambm compreender que a sua
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composio deve ser heterognea, deve estimular o respeito diferena e capacidade de construir adeses em torno de projetos especficos. Quadro: Limites e possibilidades dos Conselhos como espao pblico democrtico Limites
Dificuldade de reverter a centralidade e o protagonismo do Estado na definio de polticas e prioridades sociais.
Possibilidades
A existncia do Conselho j uma importante vitria na luta pela democratizao dos processos de deciso. Desempenha uma funo pedaggica, a reinveno de padres de sociabilidade democrtica. A busca pelo equilbrio deve ser construda no cotidiano das prticas e das articulaes dos conselhos, j que a diversidade possibilita vrias interaes e deliberaes. A criao de redes de solidariedade e mobilizao social em torno de temas especficos deve intensificar os canais de comunicao entre as organizaes. Necessidade de publicidade das aes por parte do Estado, bem como da incorporao do princpio da descentralizao.
A obrigatoriedade da paridade: a igualdade numrica entre os representantes da sociedade e do governo no suficiente para garantir o equilbrio das decises H resistncia das organizaes sociais em reconhecer as demais como representaes legtimas. Existncia de vnculo frgil entre os representantes governamentais e os rgos de origem. Geralmente defendem suas opinies pessoais, e no as posies discutidas com as suas instituies. Falta de capacidade dos conselheiros, governamentais e no-governamentais, para uma atuao mais ativa no dilogo deliberativo.
Dificuldade de explicitao de interesses, do reconhecimento da existncia e legitimidade dos conflitos e das trocas de idias como instrumento de tomada de deciso.
preciso qualificar os movimentos e as entidades, combinando contedos tcnicos com polticos, visando o enfrentamento da dificuldade cultural de assumir uma negociao com o Estado, que tambm precisa se capacitar e rever suas prticas. A presena de cmaras tcnicas cumpre a funo de estudar/aprofundar temas que vo legitimar as intervenes e posies assumidas no Conselho.
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As aes esto mais voltadas para sua prpria estruturao do que para a definio de diretrizes e a discusso de polticas. H grande recusa do Estado em partilhar as decises. Baixa capacidade de articulao, presso e mobilizao dos setores organizados da sociedade civil. Tendncia de burocratizao e de se transformar em instncias de projeo de propostas particulares.
Formular polticas pblicas significa estabelecer as diretrizes norteadoras e definir as prioridades a partir das necessidades da populao. A autonomia dos conselhos est vinculada sua capacidade de mobilizao. preciso criar uma correlao de foras favorvel no mbito da sociedade civil. A pauta deve ser construda coletivamente. As atas de reunio no so meros procedimentos burocrticos, mas um instrumento importante no acompanhamento das decises e de reconhecimento dos conselheiros a respeito de suas aes. O sucesso do conselho pode se dar no controle social do Estado ou na eficiente vocalizao das demandas aos rgos pblicos.
Dificuldade de alcanar a capacidade deliberativa dos conselhos.
O quadro acima apresenta uma srie de situaes comuns ao funcionamento de um Conselho Comunitrio de Segurana, que tanto podem ser interpretadas como um sinal de insucesso, quanto como caractersticas do processo de interao democrtica entre agentes do Estado e representantes da sociedade civil, numa situao de correlao de foras desigual. Reconhecer este fato fundamental apara compreender que uma das maiores dificuldades das experincias participativas construir mecanismos capazes de minorar os efeitos das desigualdades. Nos CCS a intolerncia diferena uma questo freqente, seja como uma intolerncia observada nos diferentes grupos da sociedade civil, seja nas representaes recprocas das relaes entre a sociedade civil e as organizaes policiais, ou mesmo das relaes entre as diferentes organizaes estatais. No primeiro caso, observa-se que, em reas cuja presena predominante de representantes das classes mdia e/ou alta, so comuns
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os comportamentos e discursos que visam ao isolamento e excluso dos grupos mais pobres, com uma clara estigmatizao dos moradores de favela. comum a demanda de que o policiamento seja direcionado a locais especficos para atender a interesses particulares (meu prdio, meu negcio, minha casa, minha rua). comum tambm o discurso: eu pago os meus impostos, portanto o Estado tem a obrigao.... Essa postura revela uma representao da cidadania no como processo de direitos e deveres, mas como uma via de mo nica, na qual o cidado ao pagar os impostos teria todos os direitos ilimitados, legitimando assim pedidos ilegais 29. Nas reas onde h o predomnio de moradores de favelas o problema outro: teme-se o abuso de autoridade, o p na porta, discute-se tambm o fato de que o morador que participa de um CCS pode ser considerado um informante da polcia, um X-9, o que pe a sua vida em risco. Neste caso, h uma enorme dificuldade em se perceber este espao como um local de demandas por servios ou de reivindicaes de direitos. No segundo caso, observa-se por parte dos representantes da sociedade civil (independente da classe social) um discurso ambguo: ao mesmo tempo em que se reclama que a polcia violenta e corrupta, solicitado que os policiais ajam com pulso, que resolvam rapidamente os problemas, pois este seria o nico servio disponvel para a soluo dos crimes e da delinqncia. Por sua vez, a ambigidade tambm se faz presente no discurso policial. H um grupo de policiais que realiza as reunies, mas desqualifica o Conselho como um espao para resoluo de problemas, considerando-o como mera fonte de contatos, um evento necessrio para ampliar o seu conjunto de informantes, bem como para conhecer pessoas que podero ajudar numa futura troca de favores. Um outro grupo simplesmente no concorda com a idia e no realiza os encontros, ou s aceita fazer reunies com grupos de representantes de prestgio poltico e/ou financeiro, explicitando a idia de que esses espaos seriam uma estratgia de relaes pblicas para a polcia. Uma pequena minoria compreende plenamente o significado do Conselho, mas se v amarrada sem saber ao certo como implement-lo, face aos diversos obstculos. E, no terceiro caso, h a explicitao das rivalidades entre as foras policiais estaduais (Polcia Militar e Polcia Civil), com o jogo de empurra das atribuies. Quando por alguma razo (pessoal ou institucional), no h este problema, comum que as hostilidades se voltem para as guardas municipais, onde existem, ou ainda para o Judicirio, sendo comum tambm
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que outros rgos pblicos se tornem o bode expiatrio na disputa pela culpa de no resolver os problemas. Salienta-se que no se discute as responsabilidades das instituies, o que seria absolutamente legtimo num regime democrtico, mas a culpa, ou seja, a intencionalidade da no atuao dos funcionrios. Por isso, muito comum o recurso aos argumentos da falncia ou falta de recursos materiais do Estado, que ameniza a omisso dos funcionrios. Reconhecer que as relaes que se estabelecem entre os diferentes grupos participantes dos conselhos so sempre tensas, permeadas por conflitos, que crescem ou reduzem na medida em que as decises so compartilhadas entre as partes envolvidas, fundamental para a construo da democracia. Esta constatao no uma obviedade porque comum as representaes que concebem a sociedade civil como um plo de virtude e os agentes do Estado como encarnao do mal. Esquece-se que ambos podem oferecer resistncias ao processo de democratizao. Os agentes do Estado podem manifestar concepes polticas resistentes democratizao, pois podem defender posies tecnoburocrticas; podem temer a instabilidade dos projetos e a falta de recursos; podem agir sem transparncia, com lentido, ineficincia e burocratizao. J os representantes da sociedade civil podem ter dificuldade de conviver com uma multiplicidade de atores e de reconhec-los como interlocutores legtimos; podem apresentar prticas autoritrias e conservadoras; podem no ter qualificao (tcnica e poltica); podem reproduzir o acesso privilegiado aos recursos do Estado; podem prejudicar a rotatividade das representaes; podem prejudicar o trabalho de mobilizao da populao; podem no ser representativos. A constituio do CCS como um espao pblico pressupe que estas contradies sejam confrontadas, para que a partilha efetiva do poder represente a construo de uma cultura mais democrtica. preciso entender, ainda, que os conflitos a serem enfrentados na rea de segurana so de diversas ordens e que a explicitao dos mesmos necessria para que no prevaleam solues simplistas e genricas. Em toda e qualquer sociedade h coisas proibidas, portanto sempre haver indivduos que rompero os padres estabelecidos. preciso que a
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ao do Estado no esteja voltada apenas para este fato, mas sim que busque administrar e reduzir o impacto das transgresses na vida social, que pode: levar autodestruio daqueles que as cometem; gerar violncia fsica, seja quem for o agente e o alvo; afetar a ordem social e poltica. certo que os Conselhos Comunitrios de Segurana no resolvero todos estes problemas. Ento, ser possvel pens-los como um espao que pode ajudar a reduzir a vulnerabilidade dos grupos que dele participam? Para isso fundamental aumentar a sua capilaridade social, sem a qual os conselhos so levados ao isolamento e debilidade. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, pode transformar os conselhos em instncias de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, ou seja, como um campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados e resultantes polticos. Os conselhos podem funcionar como canais importantes de participao coletiva, se possibilitarem a criao de uma cultura poltica de incluso, de relaes polticas entre agentes do Estado e cidados, que introduzem lgicas distintas de racionalidade coletiva e de garantia de direitos na formulao e gesto das polticas pblicas. Muitas dessas limitaes dos CCS esto relacionadas ao contexto adverso em que diversos conselhos foram implantados no Brasil - de esvaziamento das responsabilidades pblicas do Estado, de desqualificao das instncias de representao coletivas, de fragmentao do espao pblico e de despolitizao da poltica - processos que fragilizam a capacidade de a sociedade civil exercer presso direta sobre os rumos da ao estatal. Outras dificuldades decorrem da prpria lgica de estruturao das polticas pblicas na sociedade e da natureza da interveno estatal nesse campo. A questo da fragmentao das polticas sociais tem sido um tema recorrente, tanto nas anlises dos estudiosos quanto na prtica dos seus operadores. As polticas sociais obedecem lgica da setorizao, que recorta o social em partes estanques sem comunicao e articulao, torna os problemas sociais autnomos em relao s causas estruturais que os
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produzem, segmentando o atendimento das necessidades sociais. Em conseqncia, traz srias dificuldades para a ao pblica dirigida implementao de polticas redistributivas que tenham impacto na qualidade de vida e no alargamento dos direitos de cidadania. Todos esses elementos colocam em xeque a efetividade das polticas pblicas e seus impactos na melhoria das condies de vida da populao. Trata-se, no entanto, de um tema complexo que envolve, de um lado, os determinantes polticos relacionados lgica de interveno do Estado em uma dada ordenao societria com base em conjunturas especficas e, por outro lado, o aparato institucional organizado para enfrent-las. Como concluso, o que importa considerar que os conselhos criados no mbito das polticas de segurana acompanham a lgica que rege essas instituies, voltadas para aes especficas no seu campo de interveno. E que, a maioria dos conselhos tem de enfrentar resistncias do aparato governamental, para se instalar e obter reconhecimento como espao institucional legtimo, e resistncias da sociedade civil, que no compreende o significado do que ser cidado. Contudo, a multiplicao acelerada dos conselhos, a dinmica prpria de funcionamento de cada um e o envolvimento com pautas especficas contribuem, mesmo que involuntariamente, para manter a fragmentao e a segmentao das polticas pblicas, dificultando, em ltima instncia, o enfrentamento da lgica que estrutura a ao estatal e a capacidade de produzir respostas satisfatrias. nesse contexto que se impe a tarefa de discutir como os CCS podem funcionar como mecanismos de articulao entre os agentes pblicos e a sociedade no planejamento e gesto das polticas, que assim, podero ser chamadas de polticas pblicas de segurana. Notas
1
Os movimentos sociais so aes sociais de carter scio-poltico e cultural, cujos processos sociais criam identidades, revelando formas distintas de indivduos e grupos se organizar e expressar suas demandas. Assim, indivduos que antes estavam dispersos e desorganizados ao se integrarem a grupos para manifestar seus pleitos, passam a compartilhar um sentimento de pertencimento social. Na prtica, observam-se diferentes estratgias que variam da denncia, passando pela presso direta (mobilizaes, marchas, concentraes, etc.) at s presses indiretas (lobby, promoo de aes judiciais, etc.). Na atualidade, observa-se a composio de redes sociais, que podem ser locais, regionais, nacionais e internacionais, sendo comum a utilizao dos meios de comunicao (Gohn, 2003).
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Ana Paula Mendes de Miranda O sujeito social entendido como o processo de disputas no espao poltico e social para proteger a memria, a liberdade e a identidade cultural, que caracterizam os movimentos sociais. 3 O conceito de classe social foi a base de mltiplas correntes e expresses da esquerda para explicar os problemas e defender a organizao da classe operria na Amrica Latina. Olvera (2006) destaca o modo pelo qual esta abordagem contribuiu para criar uma cultura poltica autoritria, em funo do que considera uma idia leninista da centralidade dos partidos como instncias dirigentes das organizaes sociais, bem como a transformao de algumas pautas reivindicatrias em assuntos sem importncia, em especial, a demanda por direitos civis de grupos minoritrios. 4 A sociedade civil pode ser representada por vrios tipos de movimentos sociais, setores da sociedade com nveis de organizao mais frgeis (usurios de servios pblicos), partidos polticos, universidades, ONG, igrejas, etc. 5 No Brasil, o final da dcada de 70 e parte dos anos 80 foram marcados por movimentos sociais contra o regime militar, dos quais destaco os comits de anistia, as entidades de familiares dos desaparecidos na ditadura, as Comisses de Justia e Paz, a Ordem dos Advogados do Brasil e a Associao Brasileira de Imprensa. A partir de 1990, comearam a surgir outras formas de organizao popular institucionalizadas, como fruns de luta pela moradia, pela reforma urbana. Outros movimentos que surgiram foram os de mulheres, homossexuais, afro-brasileiros, jovens, indgenas, funcionrios pblicos e ecologistas. Sobre a histria dos movimentos sociais, ver Gohn (2004). 6 A influncia da Teologia da Libertao tambm foi observada no Peru, em El Salvador, na Guatemala e na Nicargua. 7 Ver, entre outros, Alvarez et al (2000) Avritzer (1996); Dagnino, (2002); Olvera (1999) e (2003). 8 O neoliberalismo econmico propaga a idia da mundializao das trocas, reforando a supremacia do mercado, o que deixa o Estado em segundo plano. A globalizao dos mercados de consumo traz vrias conseqncias: o fim de barreiras alfandegrias beneficia as grandes potencias econmicas; a desregulamentao da legislao impe limites explorao capitalista, coloca os trabalhadores numa situao de vulnerabilidade frente ao capital; a privatizao de empresas estatais e a perda de mecanismos de controle da economia pelos estados nacionais; a concentrao crescente de capital nas grandes multinacionais e a reduo do nmero de trabalhadores regulamentados; a distribuio cada vez mais desigual e injusta das riquezas; o avano crescente da tecnologia representa um aumento do desemprego e uma reduo dos salrios (Santana & Ramalho, 2003). 9 Evelina Dagnino (2002) tem demonstrado em suas pesquisas que a sociedade civil est formada por uma diversidade de atores, o que inclui os conservadores, com formatos distintos (sindicatos, associaes, redes, etc.), e uma pluralidade de prticas e projetos polticos, com vrias formas de relao com o Estado. Um bom exemplo de pesquisa sobre grupos conservadores pode ser visto em Crapanzano (1985), retratando as representaes da minoria branca na frica do Sul. 10 Um marco para anlise do conceito de cidadania Marshall (1967), cujo significado est vinculado diretamente ao estabelecimento de direitos, em especial, aos direitos civis, que representavam a sua base formal. Sua abordagem rompeu com a noo clssica de cidadania poltica, que dava destaque ao voto como elemento fundamental da participao dos indivduos nos processos de poder. Posteriormente, Marshall foi criticado por Giddens (1982) por sua abordagem evolutiva e homogeneizadora dos direitos. Tal crtica tambm foi feita por Evelina Dagnino (2004), que ressalta como fato negativo a idia de um processo civilizatrio implcito ao
2
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A Busca por Direitos: Possibilidades e Limites da Participao Social na Democratizao do Estado conceito de cidadania. Para superar este problema, a autora defende a necessidade de que sejam contextualizadas as noes de direitos, da relao pblico/privado, de representao e de sociedade civil. Isso necessrio para enfatizar a dimenso histrica e cultural da cidadania, que definida por conflitos reais. Ver tambm Appadurai (1994). 11 Uma viso homognea e amorfa do terceiro setor contribui para difundir a idia dicotmica de que este se constitui num plo de virtude, em oposio ao Estado, que um inimigo a ser enfrentado. Para uma discusso sobre o papel do terceiro setor, ver Santos (2006). 12 Com relao ao meio ambiente, observa-se a maior diferena de abordagens entre os pases. 13 No caso dos feminismos, observa-se conflitos num campo plural que buscava transformar a situao das mulheres na sociedade, relegadas ao espao familiar e excludas da vida pblica, que tem sido marcada por um dilema, manter sua autonomia ou articular-se com o Estado. Ver Bonacchi & Groppi (1995). 14 Em geral, as primeiras organizaes foram formadas por familiares e amigos de vtimas, como algumas tinham vinculao com partidos polticos de esquerda e foram acusadas de subverso, porque se opunham ao regime militar. 15 A teoria crtica representa um conjunto de teorias reflexivas que visam a emancipao e o esclarecimento para enfrentar a cincia positivista. A teoria crtica estava preocupada com a reforma social e poltica. Ver Lallement (2004). 16 A esfera pblica tomada como o universo discursivo onde normas, projetos e concepes de mundo so publicizadas e esto sujeitas ao debate pblico la Habermas (Cardoso de Oliveira, 2002: 12). 17 O espao pblico pode ser entendido como o campo de relaes situadas fora do contexto domstico ou da intimidade onde as interaes sociais efetivamente tm lugar (Cardoso de Oliveira, 2002, p. 12), ou ainda como o espao fsico de propriedade do Estado a ser utilizado pela coletividade (Kant de Lima, 2001:106). 18 Sobre o conceito jurdico de igualdade ver tambm Amorim et al (2005). 19 No caso brasileiro, as relaes sociais expressam uma grande confuso entre direitos e privilgios. Ver Kant de Lima (2004). 20 A anlise de polticas pblicas deve buscar explicar quando e porque elas se modificam, bem como compreender como uma deciso poltica modifica o ambiente. Ver Santos (1994). 21 Alexis de Tocqueville e Robert Putnam, apud Kerstenetzky (2003). 22 Santos Junior, Ribeiro & Azevedo (2004); Silva (2005). 23 Assumi a direo do Instituto de Segurana Pblica em 2004, quando comeou este projeto, que contou com a participao de policiais (tenente coronel da Polcia Militar Robson Silva; tenente coronel da Polcia Militar Paulo Augusto de Souza Teixeira; major da Polcia Militar Alexandre Campos), de cientistas sociais (Marcella Beraldo de Oliveira, Mestre em Antropologia; Fbio Reis Motta, Mestre em Antropologia) e de bacharel em direito (Marcus Vinicius da Paixo Veloso), alm de estagirias de direito, cincias sociais, histria e comunicao social (Marianne Ximenes Apoliano, Isabella Trindade Menezes, Juliana Lopes Latini, Marina Schneider, Marcelle Rodrigues Ribas, Marcella de Mello Morais de Souza, Bianca Soares Carl). 24 A reestruturao foi feita a partir de um diagnstico dos problemas dos Conselhos Comunitrios de Segurana e da realizao de dois Fruns, onde foram discutidos os seguintes pontos: necessidade de mobilizao das comunidades; divulgao ampla e rodzio das reunies; institucionalizao dos Conselhos; maior participao de autoridades de rgos municipais e estaduais nas reunies; intercmbio e integrao entre os Conselhos; organizao de pautas e estabelecimento de calendrios fixos para as reunies. Ver Resoluo SSP n 781, de 08 de agosto de 2005 e Teixeira (2006).
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25 No Rio de Janeiro tambm existe o Caf Comunitrio, que foi criado oficialmente em 19 de maio de 2003, pela Resoluo da Secretaria de Segurana Pblica no. 629. Funciona como um encontro menos formalizado entre a polcia e a sociedade, cuja organizao cabe polcia militar, possuindo formatos mais flexveis com objetivos, funes e procedimentos variveis e permeveis s correlaes de foras vigentes em cada caso, principalmente no que se refere aos atores envolvidos. A informalidade do encontro dificulta a participao dos agentes do Estado, que no sejam policiais (diferentes nveis do Executivo, o Legislativo e as agncias estatais especficas), que no se vem obrigados a participar. Com relao dificuldades de participao da sociedade civil, geralmente seus representantes alegam no se sentir vontade de entrar em unidades das polcias. 26 Com relao aos integrantes dos conselhos, com exceo dos membros do Conselho Tutelar, a funo de conselheiro no deve ser remunerada por ser definida como atividade de relevncia pblica. Este ponto altamente polmico entre os conselheiros, j que os mais pobres afirmam no poder arcar com as despesas de locomoo e alimentao. 27 Por isso no pode ser chamado de conselho popular. preciso distinguir tambm o conselho comunitrio do conselho de notveis, que se caracteriza pela presena exclusiva de especialistas, como o caso do Conselho Nacional de Justia. 28 Galdeano (2007); Hussein (2007); Sento S (2005); Silva (2005). 29 comum que seja solicitada a retirada definitiva de mendigos e meninos de rua das vias pblicas, prises ilegais ou ainda o extermnio desses grupos.
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Comunicao
I CH
LE
RELAO POLCIA-COMUNIDADE
ANLISE DA EXPERINCIA DO PLANO QUADRANTE NO CHILE Javiera Diaz*

No Chile no existe um programa de polcia comunitria. No entanto, nos ltimos anos, Carabineros do Chile levaram a cabo esforos dirigidos a estabelecer uma poltica institucional que incorporasse um trabalho coordenado e orientado para a comunidade. Neste marco, a estratgia emblemtica o Plano Quadrante de Segurana Preventiva, que implementado atualmente em 71 municpios1 do pas. No entanto, em vrios territrios no se obteve xito em uma implementao completa e, adicionalmente, a forma de aplicao tem sido diversa em cada um dos contextos. Lamentavelmente, a inexistncia de avaliaes e monitoramento do plano impede fazer uma leitura de seus resultados e impactos. Entretanto, relevante revisar alguns antecedentes gerais de sua implementao, dados extrados a partir da aplicao de questionrios cidados a respeito do trabalho policial comunitrio e um caso de aplicao do plano que nos permita realizar uma leitura mais profunda do mesmo, como tambm visualizar suas foras e debilidades. O objetivo desta comunicao apresentar brevemente a experincia do Plano Quadrante e propiciar um debate a respeito de seus objetivos, metodologia e implementao que permita refletir a outras instituies policiais da Amrica Latina sobre o papel policial na comunidade e com a comunidade.
ANTECEDENTES
A partir da dcada de 80, na Amrica Latina, iniciou-se um debate sobre o papel da polcia e da comunidade na preveno da criminalidade. O retorno democracia em grande parte dos pases do Cone Sul, entre eles Chile, Brasil e Argentina, manifestou a necessidade de implementar mudanas nas polcias (Dammert, 2003; Frhling, 2001a; Gonzlez, 1998; Oliveira y Tiscornia, 1998). As necessidades de reformas se relacionavam principalmente com a evidncia de aes corruptas e violentas de membros da instituio policial (Dammer, 2003), parte da populao com a ao policial.e uma crescente desconfiana de
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Pesquisadora FLACSO-Chile, licenciada em psicologia e mestre em criminologia crtica, preveno e segurana social da Universidade de Pdua Itlia.
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Javiera Diaz
Por outro lado, a mudana de nfase da segurana nacional segurana interna, e o aumento da sensao de insegurana da populao gerou uma reflexo, que se mantm na atualidade, sobre a necessidade de aumentar a eficincia policial. Diante das novas demandas, tanto no nvel do Estado como no da cidadania, as instituies policiais justificaram a impossibilidade de realizar mudanas, principalmente devido carncia de infraestrutura e pessoal necessrios para controlar a criminalidade e a violncia (Dammert, 2003). No obstante, se constatou um forte aumento no oramento das polcias no continente, e, no caso do Chile, isto particularmente evidente ao observar-se o aumento experimentado pelo oramento dos Carabineros de Chile (Ver Grfico 1). Grfico 1. Oramento de Carabineros de Chile 1990-2006 (moeda nacional)
Fonte: Subsecretaria de Carabineros de Chile, 2006
relevante destacar que nos anos 90 se constatou uma forte falta de infra-estrutura, dotao e equipamento que justificavam em grande medida os investimentos realizados. O grfico anterior nos mostra que em um perodo de 16 anos, o oramento dos Carabineros aumentou em 186%, chegando a alcanar os 321 milhes de pesos (US$ 625 milhes) em 2006. Este aumento oramentrio se traduziu, por sua vez, em um
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Relao Polcia-Comunidade: Anlise da experincia do Plano Quadrante
aumento na dotao (aumento de pessoal de 31% entre 1989 e 2006) e em investimento na infra-estrutura. Grfico 2. Evoluo do pessoal efetivo dos Carabineros de Chile 1989-2006
Grfico 3. Aumento da frota veicular em nvel nacional dos Carabineros 2000-2006
DESCRIO DO PLANO QUADRANTE

Carabineros do Chile puseram em marcha no ano 2000 um programa orientado a melhorar a relao entre polcia e comunidade denominado Plano Quadrante de Segurana Preventiva, o qual se
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circunscreve em todo um processo de mudana e modernizao institucional iniciado na dcada de 90. Esta iniciativa teve como objetivo fundamental fortalecer os laos de confiana com a populao, atravs de um programa de vigilncia orientado soluo e preveno dos problemas de uma determinada comunidade. Para tal efeito, o territrio jurisdicional de cada Comisaria 2 se subdividiu em setores chamados quadrantes, que corresponde ao territrio de vigilncia de um contingente especfico de policiais. Um quadrante compreende aproximadamente 1 quilmetro quadrado, equivalente a 64 quarteires e cerca de 12 mil pessoas. Cabe assinalar que esta delimitao no arbitrria, sendo que est fixada de acordo com variveis qualitativas e quantitativas. As variveis quantitativas fazem referncia ao desenho urbano da zona, quer dizer, extenso e caractersticas do territrio e quantidade de pessoas residentes. No entanto, as variveis qualitativas se referem a caractersticas como o tipo de populao que ali habita, atividades que realizam, se uma zona residencial ou comercial, se existem lugares arriscados e o tipo de delitos que com maior freqncia ocorrem neste lugar. Cada quadrante est sob a responsabilidade de um delegado e trs subdelegados, cuja funo atender s solicitaes da populao e receber as denncias. Mas a estas funes se agrega uma com caractersticas inovadoras com respeito tradicional tarefa da polcia: os encarregados tambm devem participar de reunies sobre segurana cidad e receber capacitao em atividades comunitrias e atendimento do pblico. Quanto destinao de recursos materiais, a mesma tambm est relacionada com as caractersticas dos quadrantes, segundo as quais se determina o tipo de vigilncia: motorizada, em veculo ou a p. Para uma eficiente distribuio dos recursos, tanto humanos como materiais, se classificam os quadrantes de acordo com nveis relacionados a um cenrio especfico de delinqncia, tipo e graduao da mesma. Os nveis determinados so: nvel 1: freqncia delitiva baixa; nvel 2: freqncia delitiva intermediria; nvel 3: freqncia mdia; nvel 4: freqncia alta
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Deste modo, de acordo com o nvel em que se classifica o quadrante, so destinados as chamadas Unidades de Vigilncia Equivalentes (U.V.E.), as quais expressam um valor que determina o tipo de recurso, ou seja, quanto maior seja o nvel de freqncia de delitos em um quadrante, maior a quantidade de U.V.E. que se lhe destinam. Este sistema objetiva no s melhorar a eficincia na destinao dos recursos de Carabineros em uma grande zona urbana compreendida por muitos quadrantes, mas tambm a flexibilidade no uso de recursos, posto que um quadrante pode reclassificar-se em outro nvel, conforme mudem suas caractersticas. comum a todos os quadrantes a durao do servio, que consiste em trs turnos de oito horas, a quais seis horas correspondem ao deslocamento em patrulhas e duas horas de planto na sede. Entretanto, a freqncia das rondas tambm determinada pelo nvel ao qual pertence o quadrante. Os objetivos especficos do plano so: potencializar a vigilncia policial preventiva, em termos de uma maior e progressiva destinao de recursos humanos e logsticos, com os meios disponveis e com aqueles adicionais que de forma paulatina se incorporem instituio; dinamizar a gesto operacional para dar resposta oportuna e eficaz s demandas da comunidade; dispor e empregar os meios institucionais, traduzidos em Unidade de Vigilncia Equivalentes, em harmonia com o perfil de cada quadrante. Isso significa readequar os meios e aumentar a cobertura da vigilncia policial preventiva, conforme o nvel de risco assinalado. melhorar a gesto preventiva de cada quadrante, uma vez que existindo um carabinero responsvel pelo mesmo, este obtenha uma progressiva identificao com os vizinhos e a zona a seu encargo. Fazer com que a comunidade reconhea a seus carabineros, sentindo-os comprometidos, acessveis, encomendadas francos e profissionais no exerccio das funes Adicionalmente, o Plano Quadrante implicou a destinao de recursos especficos para sua implementao a partir do ano 1999, tal como se expressa a seguir.
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Grfico 4. Investimentos no Plano Quadrante, 1999-2006
PLANO QUADRANTE E A COMUNIDADE

Alguns dados sistematizados pela Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana (ENSC) 3 dos anos 2003-2005 nos permitem ter uma perspectiva preliminar do impacto que este teve na comunidade, atravs da analise de alguns indicadores que se descrevem a seguir. 1. Conhecimento do Plano Como antecedente analise deste indicador temos que Carabineros do Chile, desde o comeo do programa, investiu recursos na difuso do mesmo. Por outro lado, grande parte dos municpios nos quais se aplica, contribuiu com a difuso do plano com campanhas conjuntas e recursos para a gerao de panfletos informativos e outros materiais entregues comunidade. Neste sentido, um componente fundamental do Plano Quadrante foi o comunicacional, pois s atravs da difuso possvel envolver a comunidade no trabalho preventivo realizado pela polcia. Contudo, segundo os resultados das ENSC, ainda existe uma importante porcentagem de pessoas que desconhece o programa e seus objetivos, apesar de que nos dois anos de aplicao do questionrio, esta porcentagem diminuiu.
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Grfico 5. Sabe no que consiste o Plano Quadrante?
Fonte: Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana 2003 y 2005
2. Funcionamento do Plano Quadrante em nvel local Outro indicador interessante de se analisar, ainda mais decisivo a respeito das capacidades de difuso, o conhecimento que as pessoas tm sobre a aplicao do plano em seu bairro. O conhecimento do plano poderia estar influenciado pela proximidade com o mesmo e por seu efetivo funcionamento em determinados territrios. Grfico 6. Sabe se o Plano Quadrante aplicado em seu bairro?
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Apesar do referido anteriormente, s 31% dos entrevistados sabia em 2005 se o Plano Quadrante se aplicava em seu bairro, porcentagem bem menor a 54% que sabia em que o plano consistia, no mesmo ano. Similar a porcentagem de pessoas que sabe da existncia do delegado de quadrante, como se pode observar no grfico 7. Grfico 7. Sabe se em seu bairro existe um delegado?
Fonte: ENSS 2003 y 2005
3. Aprovao da vigilncia implementada pelo plano O programa contempla como de uma de suas principais medidas intensificar a vigilncia policial, atravs de rondas peridicas, no territrio designado, as quais, embora tenham se pensado no comeo como uma patrulha a p, na prtica so em sua maioria patrulhas motorizadas e em veculo. Embora este fato pudesse ser avaliado como uma debilidade do plano, pois no se conseguiria uma efetiva proximidade com a comunidade, os resultados lanados pelos questionrios de segurana cidad indicam que as pessoas preferem o policiamento motorizado, a viatura e inclusive o helicptero, pois lhes transmite maior sensao de segurana que as rondas a p dos policiais.
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Grfico 8. Que tipo de vigilncia policial lhe d maior sensao de segurana?
4. Avaliao do trabalho com a comunidade Segundo um questionrio realizado pela prpria instituio no ano de 2003, em relao a 30 tarefas realizadas pela polcia, o trabalho comunitrio de Carabineros no foi bem avaliado pelos cidados (20% lhe deu uma avaliao negativa). Uma situao mais negativa se apresentou em relao ao trabalho policial com vizinhos, o qual teve 39% de reprovao.
O CASO DA COMUNA DE PEDRO AGUIRRE CERDA4

A comuna (municpio) de Pedro Aguirre Cerda, localizada no setor sul da Regio Metropolitana, utilizou de maneira muito criativa a metodologia do Plano Quadrante, incorporando-a ao trabalho municipal no marco do Programa Comunidade Segura5. Esta iniciativa apresentou desafios importantes ao trabalho policial e da prpria comunidade que at agora tm sido assumido com xito e tomados como referncia para reformas ao trabalho no marco do Programa Comunidade Segura O contexto desta iniciativa uma mudana na forma de execuo e distribuio oramentria do Comunidade Segura, que passou a ser um programa que distribua 90% de seus recursos atravs de fundos concusables com a comunidade, a ser executado em 90% pelo Conselho Municipal de
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Segurana Cidad6. Isto implicou em que as decises de destinao dos fundos passassem por uma institucionalidade presidida pelo prefeito, mas composta por membros e representantes da comunidade. Apesar de esta mudana buscar assegurar o bom uso dos fundos, em benefcio de toda a comunidade, e no s de grupos especficos, no podia ser assegurada apenas pelo fato de convidar os representantes da comunidade ao conselho; deveria gerar-se uma instncia anterior ao conselho que assegurasse a legitimidade dos representantes. Para alcanar o objetivo referido, a equipe do programa Comunidade Segura do municpio gerou uma estratgia utilizando a metodologia de redes abertas, que, por sua vez tomava a metodologia de Carabineros em relao diviso territorial da comuna em quadrantes (quatro quadrantes). Esta diviso tinha por objetivo organizar a comunidade em relao ao pertencimento a um territrio e envolver policiais no trabalho comunitrio, na identificao de problemticas e de projetos de preveno psico-social e situacional para cada quadrante, os quais poderiam ser levados ao Conselho Local e financiados pelo Comunidade Segura. O funcionamento real da estratgia se traduziu em reunies mensais com todas as organizaes sociais do territrio. Embora no incio os Carabineros no participassem (s assistiam esporadicamente e se enviava um policial diferente a cada reunio), se conseguiu somar a instituio ao projeto como convocante das reunies, com assistncia permanente junto com a unidade preventiva do municpio (Programa Previene7 e Comunidade Segura). Assim, cada quadrante tem seu prprio representante no conselho, legitimando-se como territrio organizado e interinstitucional. Finalmente, para fazer operacional a participao dos representantes do quadrante no conselho, se desenhou um instrumento de priorizao de projetos para cada quadrante, pelo qual se trabalha com mapas georeferenciados de delitos proporcionados por Carabineros. O resultado da priorizao deve ser legitimado pelas organizaes sociais do territrio e logo a Secplan transforma as iniciativas propostas em projetos viveis. Os principais xitos desta iniciativa tm sido a gerao de um vnculo comunitrio com organizaes sociais, um forte vnculo institucional com as polcias e um intercmbio de apoio social entre o municpio, as organizaes sociais e as polcias.
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ELEMENTOS CRTICOS PARA O DEBATE

1. Desenho e objetivos: O desenho do plano est centrado no melhoramento do trabalho policial com base nos recursos disponveis, embora no se observe uma planificao do trabalho e priorizao de aes em relao s realidades de cada territrio, o que impediu, por sua vez, gerar metodologias ou modelos de avaliao do processo, resultado e impacto. Isto, por sua vez, tem incidncia na designao e uso de recursos, pois, ao no haver delineamentos claros dos objetivos especficos de cada plano, no possvel realizar uma distribuio conforme os recursos. Perguntas para o debate Que elementos deveriam estar na base do desenho de um plano de trabalho policial comunitrio e participativo? Que tipos de objetivos deveria pleitear um plano de trabalho policial comunitrio e como podem ser constatados, medidos e avaliados? Quem deve realizar o monitoramento e a avaliao? 2- Metodologia: O patrulhamento no necessariamente uma metodologia de trabalho para a aproximao com a comunidade, sendo melhor definida como uma atividade que intenta obter certos resultados, como por exemplo, a deteno por flagrante. Nesse sentido, seria importante incorporar um conjunto de ferramentas metodolgicas aplicveis no plano, com seus respectivos objetivos, atividades e indicadores, os quais poderiam ser aplicados e adaptados a diferentes contextos locais. Perguntas para o debate Qual a diferena entre objetivos, estratgias, ferramentas de trabalho, atividades e indicadores? Os objetivos da polcia so os mesmos objetivos da comunidade, da poltica de segurana local ou central? Como se integram estes diferentes nveis em um plano gerido pela instituio policial? 3. Capacitao: O plano no define claramente o que implica uma
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aproximao com a comunidade e um trabalho em conjunto com os cidados na preveno do delito, o que na prtica tem implicado em que isto se entenda gerar atividades recreativas, desportivas, assistir a reunies com vizinhos, convidar s crianas a conhecer as dependncias policiais, entre outras muitas atividades que, apesar de contribuir a melhora para a relao polcia-comunidade, no necessariamente apontam para gerar modelos participativos e preventivos conjuntos. Esta falncia est determinada, em grande medida, pela falta de preparao na temtica comunitria, na ausncia de um enfoque definido que novamente diferencia o enfoque dos objetivos e atividades que permitam concretiz-los. Perguntas para o debate necessrio capacitar as polcias para o trabalho com a comunidade? Todas as experincias e atividades servem? Como se poderiam avaliar os distintos efeitos das aes? Que aes poderiam ter mais xito e por qu? 4. Retroalimentao da comunidade: O plano, ao no ter sido avaliado, carece de elementos que lhe permitam melhorar certos aspectos e potencializar outros. Para isto fundamental conhecer a opinio e avaliao que realiza a comunidade envolvida no plano, no s a partir de questionrios nacionais, mas tambm atravs de dilogos locais que permitam aprofundar na realidade local. Perguntas para o debate possvel instalar um dispositivo de monitoramento permanente, por parte da comunidade, implementao de um programa? Como se pode envolver a comunidade de forma pr-ativa e no s demandante junto s polcias? 5. Plano como parte de uma poltica local em diferentes nveis: O Plano Quadrante, apesar de ter sido incorporado na poltica nacional de segurana cidad, tem independncia em relao a outros programas das autoridades locais e regionais. Este pode ser um elemento positivo, enquanto outorga autonomia nas aes; porm, perde fora ao no se integrar com outras estratgias desenvolvidas no mbito local.
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Perguntas para o debate - Quais so os benefcios concretos que proporciona a coordenao interinstitucional nos planos executados pelas polcias? - possvel integrar os planos e estratgias a objetivos transversais em nvel local, regional ou nacional? Notas
NT: os municpios, no Chile, so denominados por Comuna. Logo, quando pertinente, utilizaremos esta designao, particularmente quando o contexto fizer meno ao termo comunidade. 2 NT: Uma Comisara se distingue por servir de sede a uma polcia que se ocupa de atividades investigativas ostensivas, na maioria dos pases do Cone Sul. No Brasil, diferentemente, as delegacias de polcia civil abrigam profissionais que se ocupam das investigaes criminais, enquanto os batalhes de Polcia Militar so sedes dos profissionais que cuidam do policiamento preventivo e ostensivo. Por isso, a categoria foi mantida no original. 3 NT: Questionrio Nacional de Segurana Cidad. 4 Este captulo foi redigido com base nas informaes proporcionadas pelo Secretrio Tcnico do municpio, Abraham Abugattas. 5 Programa preventivo pertencente ao Ministrio do Interior e aplicado em diversos municpios do pas que apresentam problemas de criminalidade importantes. Sua execuo coordenada em nvel local pelo municpio. 6 Composto por autoridades municipais, policiais, representantes da sociedade civil e do mundo privado, entre outros. 7 Programa de preveno do consumo de drogas do Conselho Nacional de Controle de Entorpecentes (Conace), implementado no nvel municipal.
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Dammert, Lucia (2003). El gobierno de la seguridad en Chile 1973-2003. In: Dammert, (org) Seguridad ciudadana: experiencias y desafos. Red 14 URB-AL, Valparaso, Chile Frhling, Hugo (2001) Las estrategias policiales frente a la inseguridad ciudadana en Chile. In: Frhling, Hugo y Candina, Azun (org) Polica, Sociedad y Estado. Modernizacin y reforma policial en Amrica del Sur. CED, Santiago Ministerio del Interior Chile (2006). Informe anual de estadsticas nacionales y regionales. In: www.interior.cl Carabineros de Chile (2006). Sitio web: www.carabineros.cl
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Comunicao
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GRUPO ESPECIALIZADO EM REAS DE RISCO (GEPAR)
OS DILEMAS DE UMA EXPERINCIA INOVADORA DE PREVENO E CONTROLE DE TRFICO DE DROGAS E HOMICDIOS EM FAVELAS VIOLENTAS EM BELO HORIZONTE, BRASIL. Elenice de Souza* INTRODUO
Uma das inovaes da Polcia Militar de Minas Gerais a criao do Grupo Especializado de Policiamento em reas de Risco, o Gepar especfico das unidades com responsabilidade territorial, as companhias de Polcia Militar. Esse grupo, criado em 2005, foi implementado para atuar preventivamente em favelas da cidade de Belo Horizonte, capital do estado de Minas Gerais, onde o trfico de drogas e o crime de homicdios foram identificados como sendo problemas crnicos. Atualmente o Gepar tem sido criado tambm nas demais favelas da regio metropolitana e em todo o estado de Minas Gerais. Inspirado no Grupo de Policiamento em reas Especiais (Gepae), desenvolvido pela Polcia Militar do Rio de Janeiro no ano de 2000, o Gepar conjuga estratgias de polcia comunitria, o policiamento orientado para soluo de problemas, e a represso qualificada como ferramentas essenciais para o controle e preveno da criminalidade, restituio da paz e qualidade de vida em comunidades carentes. O Gepar por definio um policiamento pr-ativo, de represso qualificada, que atua de forma permanente e diuturna em comunidades especficas (Doutrina do Gepar, 002/05 CG). Neste sentido, esse grupo especializado se diferencia do policiamento mais tradicional direcionado para o atendimento reativo a chamadas de emergncia, e das atividades de polcia desenvolvidas pelos grupos de operaes especiais e tticas de cunho essencialmente repressivo e espordico. Atuar de forma pr-ativa e atravs da represso qualificada significa que as aes do Gepar devem ser pautadas num diagnstico prvio da criminalidade local, constantemente atualizado a partir do uso, troca, e anlise sistemtica de informao entre os policiais integrantes do grupo, dos policiais de inteligncia e das sees de anlise criminal e estatstica das companhias de Polcia Militar, a qual cada Gepar faz parte. Os resultados de suas atividades devem ser, assim, avaliados e monitorados de forma continuada. Alm disso,
* Elenice de Souza, mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil, e doutoranda em Justia Criminal e Criminologia, pela Rutgers State University of New Jersey, USA. pesquisadora do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de Minas Gerais e professora dos Estudos Tcnicos promovidos por essa instituio desde 2005.
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Grupo Especializado em reas de Risco (GEPAR)
o Gepar deve procurar no apenas conhecer e entender a dinmica do trfico de drogas e dos homicdios na base territorial em que atua, identificando indivduos infratores, mapeando gangues criminosas e seus integrantes, mas tambm conhecer a comunidade local mais ampla, sua organizao social e caractersticas scio-demogrficas, seus membros, e suas principais demandas. Ao conjugar as aes pr-ativa e de represso qualificada, o Gepar procura reconstruir no imaginrio social da populao marginalizada das favelas a idia de uma polcia prxima s comunidades carentes; uma polcia que conhece e conhecida pela populao local; uma polcia para proteger e servir; uma polcia que tem no uso inteligente da informao, na mediao de conflitos, na soluo de problemas da comunidade, e no uso legal da fora os principais instrumentos para soluo de conflitos.
O GEPAR E O PROGRAMA FICA VIVO!

A idia inicial de se criar o Gepar pela Polcia Militar de Minas Gerais coincide com um perodo das primeiras discusses entre essa instituio e o Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de Minas Gerais (Crisp/UFMG), sobre a concepo de uma estratgia inovadora de preveno de homicdio capaz de intervir no problema crnico das mortes envolvendo jovens principalmente em favelas onde o trfico de drogas foi instalado. Essas discusses foram concretizadas na realizao de um projeto de iniciativa do Crisp denominado Fica Vivo! Esse projeto mobiliza no apenas a polcia, mas a comunidade, e vrios rgos do governo do estado e do Municpio. O Fica Vivo! sustenta-se em trs grandes pilares: (1) gesto coordenada envolvendo as vrias agncias do sistema de Defesa Social e outros rgos do governo; (2) aes de proteo social direcionadas para jovens entre 12 e 24 anos de idade envolvidos ou no com a criminalidade, atravs de oficinas de arte, cultura, esporte, lazer e profissionalizantes e, o (3) Grupo de Interveno Estratgica, composto por representantes das polcias estaduais: Militar e de Investigao; da Polcia Federal; da Promotoria Pblica, e do poder Judicirio. Alm disso, participam desse grupo os representantes do sistema prisional. Assim, o grupo de interveno estratgica tem como principal objetivo promover a integrao entre essas vrias instituies, dando celeridade aos processos judiciais principalmente de indivduos infratores contumazes e envolvidos em gangues ao nvel de cada comunidade onde o programa Fica Vivo! est presente.
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Busca tambm avaliar e monitorar de forma conjunta os resultados das aes judiciais e das polcias no controle e preveno do crime. O Gepar foi criado de forma incipiente com a primeira experincia de implementao do Fica Vivo! no Morro das Pedras em 2002 (Beato, 2002; 2003). Com o sucesso desse projeto na reduo dos homicdios e sua conseqente institucionalizao como um dos principais programas de preveno e controle de homicdios do governo do estado de Minas Gerais, o Gepar passou a ser criado em todas as comunidades onde esse programa foi instalado. A associao direta com esse programa e com que o Gepar tornasse parte integrante do Grupo de Interveno Estratgica do Fica Vivo! alm de desenvolver um papel central como catalisador das demandas da comunidade e elo fundamental entre as aes de proteo social desse programa e as atividades de polcia comunitria. Em agosto de 2005, as diretrizes do Gepar so definidas a partir da instruo no. 002/05 CG, que regula a criao e emprego do Gepar como um recurso estratgico fundamental da Polcia Militar na preveno e controle do trfico de drogas e homicdios.
OS POLICIAIS DO GEPAR
O Gepar rene policiais voluntrios, com no mnimo um ano de experincia em atividade operacional, devendo permanecer no grupo por um perodo mnimo de dois anos. Esses policiais so treinados pela Academia de Polcia Militar num curso com durao de 40 horas que abrange diversas disciplinas entre elas: direitos humanos aplicados atividade policial; polcia comunitria; mobilizao comunitria; preveno e controle de drogas, entre outras. Alm disso, os policiais ingressam num curso especial promovido pelo Crisp/UFMG denominado Estudos Tcnicos. Esse curso direcionado para os representantes das diversas instituies que integram o Grupo de Interveno Estratgica do Fica Vivo! que rene: policiais do Gepar, policiais da Polcia Investigativa, policiais da Delegacia Especializada de Homicdios, alm de ter como convidados profissionais do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. Esse curso treina esses profissionais no uso da metodologia de soluo de problemas; no tratamento, uso, e troca de informaes para fins de planejamento estratgico e monitoramento das atividades que sero desenvolvidas pelo grupo de interveno estratgica ao nvel de cada comunidade onde o programa Fica Vivo! implementado (Estudos Tcnicos, 2005). Alm desse curso, os policiais do Gepar tambm participam do
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curso de Gestores Comunitrios promovido pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado de Minas Gerais, onde junto com demais representantes da comunidade onde atuam desenvolvem um plano de segurana local. De acordo com a Instruo do Gepar no. 002/05 CG, em termos de estrutura o Gepar distribudo geralmente em trs guarnies, cada qual composta por trs policiais que atuam por turno de oito horas. Essas guarnies esto sob o comando de um tenente e so submetidas de forma regular ao controle e acompanhamento operacional e administrativo. Os policiais do Gepar so equipados com instrumentos tpicos da atividade policial militar, tais como colete prova de bala, armamento de porte, pistola .40, rdios transmissores, algemas, basto tipo tonfa, entre outros. Alm disso, por ser a geografia das favelas e aglomerados bastante irregular, com terreno de topografia acidentada, o Gepar utiliza viatura Troler, ou camionetes. Isso permite que os policiais possam cobrir uma rea territorial que tradicionalmente era impossvel de ser policiada. A presena diria dos policiais do Gepar nas comunidades das favelas onde a polcia s entrava para atendimento de ocorrncias emergenciais, e operaes repressivas espordicas, tem despertado primeira vista curiosidade e estranhamento mtuo entre policiais e populao local, muitas vezes pautado por preconceitos de ambos os lados. Entretanto, no cotidiano das relaes entre polcia e comunidade que os olhares de desconfiana mtua so substitudos por olhares de expectativa de confiana mtua. Os policiais passam pouco a pouco a ser percebidos pela populao como policiais do Gepar, e diferentes dos outros tipos de polcia, com a funo de proteger e servir a comunidade. Nesse processo, tambm os membros da comunidade passam a se tornar familiares aos olhos dos policiais, sendo percebidos no apenas como aqueles que acionam as chamadas de emergncias, mas como parceiros na produo da segurana pblica local.
OS DESAFIOS DO GEPAR
Um dos grandes desafios do Gepar tem sido o de construir sua identidade social como parte integrante da comunidade local, desenvolver sua atividade tanto preventiva quanto repressiva, alcanando assim a legitimidade por parte da populao. Um dos problemas enfrentados pelos policiais do Gepar a expectativa social de que uma policia prxima da comunidade uma polcia
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mais boazinha, que passa a mo na cabea de bandido. Policiais reclamam que a aproximao com a comunidade cria na populao a expectativa de que a polcia ter um comportamento mais conivente, certa cumplicidade diante de alguns pequenos delitos. Em geral, isso tem gerado a quebra de confiana de parte da populao em relao aos policiais quando esses agem de forma repressiva. Assim, comum ouvir relatos de policiais do tipo: Uma senhora que me chamava para tomar caf na casa dela com certa freqncia mudou seu comportamento comigo depois que o filho dela foi preso por estar envolvido com crime. Ela no me convida mais para o caf e quando passo por perto ela faz que no me conhece. (depoimento de policial do Gepar, 2007). Esse tipo de comportamento de alguns moradores das reas onde o Gepar implementado relatado tambm por lideranas comunitrias, tal como demonstrado num depoimento abaixo: Aqui no bairro, os jovens costumam pilotar motos sem documento e a polcia aborda esses meninos e acaba apreendendo as motos. A populao fica com raiva da polcia e no entende que a polcia embora seja da comunidade tem que reprimir aes fora da lei. (depoimento de liderana comunitria em encontro comunitrio realizado em 2007). Outra dificuldade enfrentada pelos policiais do Gepar o sentimento de medo e desconfiana que geralmente a populao de favelas e aglomerados tem em relao polcia. A entrada da polcia nessas comunidades tradicionalmente foi pautada por aes repressivas, que acabavam em algumas situaes por extrapolar a legalidade, resultando em violncia e abuso de autoridade. Com isso, a presena do Gepar em algumas comunidades no tem sido percebida primeira vista com bons olhos, sendo acompanhada por reclamaes e questionamentos por parte da populao em relao polcia. Isso tambm explicado pelo prprio desconhecimento que a comunidade tem da polcia, da sua funo, e de como deve agir. Isso evidente nos primeiros encontros promovidos pela prpria polcia em parceria com o Fica Vivo! para apresentao dos policiais do Gepar para a comunidade local. Dvidas sobre a legalidade das abordagens policiais, sobre a necessidade ou no de apresentao de mandados judiciais para busca e apreenso e priso de pessoas, alm de questionamentos quanto se a ao do Gepar ser
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semelhante a dos outros tipos de polcia que atendem ocorrncias na favela so freqentes. A grande expectativa nesse caso por parte da populao que a polcia respeite a populao. Por fim um dos maiores dilemas tem sido a aproximao clara e visvel do Gepar como parceiro direto do programa de preveno Fica Vivo! Essa uma situao que tem gerado muitas discusses. Como o programa aberto a jovens envolvidos com a criminalidade, a parceria com a polcia pode ser vista por esses jovens com grande suspeita. Assim, coloca-se em dvida a relao de confiana construda com os tcnicos e trabalhadores do programa. Esses podem ser identificados como X9, ou informantes da polcia. Uma das conseqncias disso colocar em xeque a viabilidade e sucesso do programa em atingir os jovens que buscam no programa uma sada do mundo do crime, colocando tambm em risco os profissionais do prprio programa. A criao do Gepar tem assim trazido tona vrios dilemas sobre a relao entre polcia, comunidade, e programas de preveno. A soluo para esses desafios parece ser sem dvida reforar um conceito de polcia que supere a idia dicotmica de que a funo da polcia se resume em proteger a populao ordeira e reprimir os fora da lei. Mais do que isso, o conceito de polcia deve incluir a idia de que a polcia tem um importante papel enquanto representante da lei e da ordem em dissuadir o comportamento violento, mediando conflitos e promovendo a mudana do comportamento dos jovens envolvidos com a criminalidade a partir do incentivo e participao em atividades de proteo social e comunitria que incluam esses jovens como pblicos alvo. Desta maneira, a polcia se torna um elo importante entre os jovens fora da lei, a justia e a proteo social. Referencia Bibliogrfica
Beato, Cludio Filho (2002) Programa de Controle de Homicdios FICA VIVO! Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil. _________________ (2003) Homicide Control Project in Belo Horizonte. CRISP Study Center on Crime and Public Safety, Federal University of Minas Gerais, www.crisp.ufmg.br. Estudos Tcnicos (2005). Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais. Instruo 002/05, Comando Geral da Polcia Militar de Minas Gerais. Souza, Elenice de (2007) Relatrios Estudos Tcnicos. CRISP Centros de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais. _______________ (1999). Polcia Comunitria: Avaliao de um Programa de Segurana Pblica em Belo Horizonte, Minas Gerais. www.crisp.ufmg.br 462
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UMA POLTICA ALTERNATIVA DE SEGURANA COM PARTICIPAO SOCIAL: A EXPERINCIA DE PORTO ALEGRE
Helena Bonum* e Luiz Antnio Brenner Guimares**
...paz sem voz no paz, medo... (Rappa)
1. CONSIDERAES INICIAIS
O presente texto visa subsidiar o Curso de Liderana Policial para o Desenvolvimento Institucional do Projeto Rede de Policiais e Sociedade Civil na Amrica Latina e trata da problemtica da participao social na construo e no controle de polticas de preveno e enfrentamento violncia e criminalidade, tanto no que se refere a uma abordagem das polticas de atuao da polcia, strito senso, quanto de polticas de maior amplitude que contemplem uma interveno mais estrutural. A problemtica central a relevncia de mecanismos de participao social no contexto da segurana pblica, respondendo aos questionamentos da necessidade, importncia, oportunidade do envolvimento da comunidade, tanto na definio de prioridades, quanto na construo e controle das polticas pblicas nesta rea. As temticas propostas pelo texto sero desenvolvidas a partir do debate terico realizado no Ncleo Violncia, Segurana e Direitos Humanos da Guay1 e da experincia vivida na Administrao Popular de Porto Alegre no ltimo mandato, particularmente na gesto da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurana Urbana (2003/2004) e no acompanhamento sistemtico do Conselho Municipal e dos Fruns Regionais de Justia e Segurana (2004/2007). O texto se prope a tratar o tema em seis momentos. O primeiro aborda a transformao da violncia e da criminalidade nos dias de hoje. O segundo analisa as polticas de segurana implementadas pelos governos do ponto de vista de sua concepo e prtica e a sua crise atual pela incapacidade de enfrentar o problema. O terceiro formula, a partir de uma anlise mais de fundo do crescimento da violncia e da criminalidade,
Sociloga - Coordenadora da Guay Oficial Superior da Reserva da Brigada Militar/RS - coordenador do Ncleo Violncia, Segurana e Direitos Humanos da Guay
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Uma Poltica Alternativa de Segurana com Participao Social: a Experincia de Porto Alegre
a necessidade de polticas mais abrangentes de preveno e enfrentamento da violncia, que sejam articuladas e que dem conta da totalidade e da complexidade do problema. No quarto momento recuperamos a experincia do processo participativo em Porto Alegre do ponto de vista de sua importncia terica, poltica e programtica e de sua prtica social concreta, seu significado, avano e limites. No quinto, a partir da recuperao da realizao de duas experincias, buscamos verificar em que medida o processo de participao contribuiu com a efetivao de polticas de preveno e enfrentamento da violncia na cidade de Porto Alegre. Por fim, no sexto momento, avaliamos os limites, alcance, resistncias, obstculos e avanos efetivos constatados na realizao destas experincias.
2. O CONTEXTO ATUAL DA VIOLNCIA

Nos dias de hoje, o crime est disseminado, presente na normalidade da vida cotidiana de qualquer segmento e em qualquer espao, realizado, em geral, sem planejamento, a qualquer hora, de acordo com a oportunidade que aparece e, cada vez mais, com emprego da violncia fsica, do uso da arma de fogo e freqente requinte de crueldade. O assassinato, o trfico de drogas, roubo mo armada e suas variveis, como o seqestro relmpago, esto no centro da criminalidade, cujos autores e as vtimas so predominantemente jovens. Se h criminosos profissionais, h tambm um contingente de jovens que, a partir de uma dada circunstncia e oportunidade, buscando uma perspectiva de vida, resolvem praticar o crime. Na raiz do problema, como grandes impulsionadores deste processo, esto os empreendimentos criminosos, organizados em escala internacional, reproduzindo (ou sustentando) um pequeno nmero de grandes cartis criminosos dominando todo o processo de acumulao de capital ilegal e, para tanto, organizado em nvel mundial, operando localmente, estruturado em macro atacado, atacado e varejo e utilizando, nas diversas etapas de execuo (varejo), pequenos grupos locais. A realizao destes negcios se d numa grande rede de varejo que opera em nossas cidades, muitas vezes se desdobrando e/ou sustentando outras atividades ilcitas, mas principalmente disseminando armas e uma cultura de violncia que passam a agravar os crimes de menor potencial ofensivo bem como os conflitos pessoais e de grupos.
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Nos pases com grande desigualdade social e pobreza, como o nosso, essa rede encontra solo frtil para estruturao de seus negcios a partir do aliciamento barato de seguimentos descartveis da populao uma espcie de exrcito de reserva do crime que tem na adeso a este uma estratgia de sobrevivncia. A omisso histrica do Estado e a excluso de parcelas crescentes da populao, situao histrica e estrutural em pases como o Brasil, que se agrava muito com o modelo neoliberal, implantado na dcada de 90 passada, criam as condies para que o crime prospere como forma de sobrevivncia, de ascenso social (mesmo que para muito poucos) e como uma alternativa de vida (e de morte). No se trata, portanto, apenas de um processo de dimenses (e com conseqncias) materiais, mas tambm da construo de valores e de identidades, da constituio de regras e de esferas de poder, de uma dimenso social mais profunda. No mundo do mercado em que tudo, inclusive a fora do trabalho, se transforma em mercadoria e onde s pessoas so reduzidas condio de consumidoras (e, em algumas circunstncias, a objeto do consumo) vale quem tem capacidade de consumir, o que descarta uma parcela considervel da populao. No entanto, o mundo do mercado e seus meios de comunicao transmitem no cotidiano o apelo de uma sociedade que no real para a grande maioria e que, permanentemente, desperta desejos de consumo e de incluso que no tm forma de se realizar, alimentando a frustrao e reproduzindo a excluso de amplos segmentos, principalmente os jovens, muitos dos quais, vo aderir s redes do crime como busca de uma alternativa no apenas de renda e de consumo, mas de pertencimento, de incluso e de reconhecimento (mesmo pela negativa). Este quadro se insere na realidade de apartheid social existente em nosso pas, onde os problemas de violncia, misria e insegurana so endmicos e fazem parte, juntamente com a fragmentao e a desarticulao social, de uma estratgia de dominao e reproduo do modelo existente, onde tambm o Estado, ao longo da nossa histria, tem sido violador de direitos. Alm disto, o Estado, como detentor do monoplio da violncia, muitas vezes demonstra no ter o controle da violncia, da corrupo e da impunidade dentro de suas prprias esferas, no conseguindo, atravs de suas diversas instituies com competncia nesta rea, incidir mais
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efetivamente no combate e na preveno violncia junto sociedade, o que evidencia a necessidade de mecanismos de controle e de preveno da violncia do Estado pela prpria sociedade. O que temos visto que o Estado tem sido incapaz de combater o crime organizado de forma mais efetiva. Em algumas situaes, torna-se seu refm ou scio quando a rede do crime se estabelece com relaes com segmentos da elite poltica e/ou econmica. Em outras, torna-se impotente e despontencializado para o combate ao crime (mesmo o do varejo) devido adeso a este de segmentos das polcias e/ou outras instituies, invertendo assim a lgica de ao dos agentes pblicos. Esta situao, em seu conjunto, gera uma lgica de impunidade, que estimula e refora o crime, perpetuando e agravando a incapacidade do Estado de combat-lo, seja no atacado ou no varejo. Tambm gera uma insegurana que se agrava no conjunto da sociedade, bem como favorece o sentido de falta de alternativa para os segmentos que vivem e/ou sobrevivem na relao com o crime, facilitando a adeso a estes, ou gerando um sentimento de conformismo e adaptao ou ainda, no outro extremo, justificando a justia com as prprias mos. Neste contexto, a violncia passa a ser uma escolha, no s na relao com o crime, mas tambm na vivncia do cotidiano, na resoluo das diferenas e dos conflitos que so normais e acontecem em todos os nveis das relaes sociais (trnsito, trabalho, lazer, famlia, vizinhana).
3. POLTICAS DE SEGURANA: CONCEPO TRADICIONAL

A percepo tradicional da segurana pblica representa um obstculo para obtermos resultados mais satisfatrios em relao ao problema, limitando a discusso do mesmo s esferas da justia e da polcia, passando despercebidas ou desconsideradas as demais dimenses deste grave problema social. Historicamente, a escolha da criminalidade e da violncia tem sido atribuda, fundamentalmente, dimenso individual, como desvio comportamental e desajuste social, tendo como soluo o condicionamento do comportamento, atravs de aes repressivas. Se isto era suficiente, em uma poca em que o crime era pontual e uma exceo, na atualidade, com a massificao e banalizao da violncia e o crescimento significativo
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e desordenado da criminalidade, esta estratgica inoperante e incapaz de enfrentar o problema. Na prtica, as conseqncias - condutas criminosas e violentas so consideradas como responsveis pelo problema. Desta maneira, sem preocupao de refletir sobre o motivo que faz com que um nmero cada vez maior de pessoas pratique delitos e agresses aos seus semelhantes, o nico caminho visualizado o sistema de justia e polcia, com o fortalecimento da vigilncia e da punio. Essa percepo traz trs decorrncias para a visualizao e o enfrentamento da problemtica da violncia em sua totalidade. A primeira, que os organismos da justia e polcia responsveis pelo problema, tm a compreenso de que as solues nessa rea so de sua responsabilidade exclusiva, sendo os cidados receptores passivos dos servios. A segunda, que a preveno somente concebida a partir do condicionamento do comportamento pela ao da justia e da polcia, sem considerar a relao com outras polticas pblicas. E, a terceira, que a sociedade pouco ou nada se apropriou do tema, que sempre foi responsabilidade das autoridades especializadas, dificultando qualquer forma de participao, avaliao e cobrana, resultando no afastamento da comunidade da discusso das polticas de segurana e da interao com os organismos responsveis pela prestao de servio nessa rea, pois, com esta percepo, o assunto deve se restringir aos profissionais de polcia e justia, sendo meramente uma interveno tcnica. Neste contexto, qualquer reflexo sobre o sistema de justia e polcia mostra que o mesmo uma caricatura daquilo que descrito na nossa legislao. Na prtica funciona com muita fragilidade, com cada organismo atuando quase que isoladamente, estabelecendo intervenes fragmentadas e com um baixo nvel de auxlio mtuo, alm de distanciado da realidade das comunidades. Entre as evidncias da situao, pode-se citar a inexistncia de uma base de dados nica, a falta de coincidncia entre as reas de atuao dos rgos, bem como com a diviso administrativa dos municpios, e a ausncia de coordenao do sistema. Sua atuao traz evidncias da violncia, arbitrariedade, corrupo, amadorismo e de uma seletividade dominada pelos estigmas e pelos preconceitos. Sua baixa capacidade de respostas s demandas do cotidiano que, no Rio Grande do Sul, est representada por 1,4 milhes de inquritos policiais parados nas Delegacias de Polcia; por 20 mil mandados de priso
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a serem cumpridos; pela remessa de somente 42% dos inquritos policiais abertos em um ano justia; pelas 3,6 mil percias aguardando soluo por mais de ano e inviabilizando o processo penal; pela manifestao do Ministrio Pblico de que, por ano, somente consegue denunciar 17% dos inquritos analisados, estimulando assim todo um processo de impunidade, alm de mostrar com muita clareza a defasagem do sistema.
4. POLTICAS DE SEGURANA: CONCEPO ALTERNATIVA

A construo de formas alternativas para o tratamento da problemtica da violncia e da criminalidade passa pela necessidade de perceb-la diferentemente do que tem sido a compreenso tradicional, analisando a mesma no seu conjunto e com todos os elementos que a compem. Assim, uma poltica alternativa de segurana precisa ser composta, no mnimo, por trs elementos estruturantes. O primeiro deles a construo de um outro patamar de funcionamento do sistema de justia e polcia, qualificado, respeitoso, adequado, integrado, complementar, e submetido participao e controle da comunidade, contemplando suas duas dimenses tanto individual de cada ente, quanto coletiva como sistema. Na dimenso especifica de cada ente, por desenvolver capacidade tcnica apurada, gesto qualificada, incorporao de tecnologia e boas condies de trabalho, e, alm disso, possibilitar, em todas as etapas da interveno, reconhecimento das diferenas e das diversidades sociais, garantindo os direitos individuais e o respeito dignidade das pessoas, reagindo contra os preconceitos e os estigmas, colocando no centro da atuao a ateno aos cidados (s) e que o uso da fora e da violncia legal, seja judicioso, necessrio, legtimo, no reproduzindo a violncia criminosa. Nesta dimenso, ainda necessria uma adequao mais rigorosa s finalidades de cada instituio, potencializando sua ao, superando a impotncia e a impunidade que deriva da incapacidade de resposta. Na dimenso coletiva do sistema, deve-se considerar pelo menos trs aspectos. 1) Mesmo no mbito da interveno de cada ente, o funcionamento como sistema potencializa a capacidade individual de resposta a partir do compartilhamento de informaes, da elaborao de diagnsticos conjuntos, da sintonia das aes, atribuindo mais qualidade ao processo como um todo. 2) O nosso sistema jurdico-institucional
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tem um desenho onde os entes possuem funes complementares que, mesmo tendo limitaes, devem funcionar de forma integrada, com alto grau de complementaridade entre as atividades planejadas e os servios cotidianos prestados, com reas geogrficas de atuao coincidentes, banco de dados nico, inteligncia e formao bsica unificada, com sincronia entre as aes e os processos desenvolvidos, considerando todos os nveis pblicos e comunitrios. 3) Alm da interveno especfica de cada ente deve-se considerar que, para o enfrentamento de alguns problemas, so necessrias intervenes em conjunto, desenvolvidas a partir da elaborao de diagnsticos especficos para cada situao (espacial, temporal ou temtica), orientadas em uma metodologia que contemple um planejamento sustentado no exerccio de inteligncia estratgica, voltado para o tratamento das incidncias recorrentes e executado de forma integrada e complementar. Os outros dois elementos estruturantes de uma poltica alternativa de segurana decorrem da constatao de que, se a escolha da violncia e da criminalidade tem uma dimenso individual, atualmente, pela sua disseminao e recorrncia, torna-se um problema social grave, no podendo mais ser tratado com a lgica anterior, apenas no mbito das aes de polcia e justia. necessrio o reconhecimento da sua dimenso social, do contexto em que est inserida, passando a ser compreendida como um problema bem mais complexo que envolve socializao, formao de subjetividade, pertencimento, reconhecimento, oportunidades e incluso. Neste mbito a estratgia central a articulao de polticas de preveno. Assim, o segundo elemento estruturante desta poltica alternativa de segurana - aes e polticas sociais -, deve ser considerado em uma dimenso geogrfica e comunitria especfica, relacionada a diagnsticos detalhados do espao a ser considerado, contemplando um processo coordenado, focado e sincronizado, caracterizado pela participao de todos os segmentos, buscando trabalhar os problemas especficos identificados. Este mtodo deve ter uma capacidade de construir uma interveno integrada, permeando a execuo das diferentes polticas sociais com a preveno e o enfrentamento do problema, possibilitando resultados concretos no campo da incluso material e social, da promoo de oportunidades legtimas, melhorias das condies ambientais e de vida. Alm do que, o mtodo deve potencializar os pontos crticos da execuo das polticas pblicas universais, como o abandono da infncia, a evaso
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escolar, a gravidez na adolescncia, a drogadio, as medidas scioeducativas, a violncia domstica, a progresso da pena e a reincidncia. O terceiro elemento estruturante de uma poltica alternativa de segurana consiste na participao social, representada, tanto pelo envolvimento e organizao coletivas para discutir problemas locais e encaminhar lutas e interesses comuns, romper com o isolamento e ocupar coletivamente espaos pblicos, estimular a coeso e a construo de pactos de convivncia, definir estratgias de resoluo de conflitos e das insatisfaes atravs de meios no-violentos, quanto tambm, pela participao na construo de diagnsticos, definio de prioridades, monitoramento e avaliao dos projetos da segurana pblica e no controle social. Assim, uma forma alternativa de tratar a segurana passa pela compreenso ampliada da idia de preveno, onde somamos as aes repressivas da justia e da polcia, que queremos adequadas e qualificadas, com as aes preventivas - polticas sociais, urbanas e comunitrias, voltadas para a harmonia e fortalecimento da coletividade. O desafio aqui tem outra lgica: quais as polticas que uma sociedade deve adotar para diminuir o nmero de pessoas a fazerem escolhas pelas condutas criminosas e/ou violentas. Neste sentido, uma poltica alternativa de segurana precisa contemplar, no mnimo, estes trs elementos estruturantes: aes de polcia e justia, articulao e integrao de polticas pblicas e as aes de envolvimento da comunidade, a partir de uma interveno focalizada, integrada, sincrnica e coordenada.
5. PORTO ALEGRE: A PARTICIPAO SOCIAL NA CONSTRUO DE POLTICAS PBLICAS.

Em Porto Alegre, no perodo de 1989-2004, durante as gestes da Administrao Popular, se desenvolveu um processo de participao social, fruto do acmulo dos movimentos sociais e comunitrios e do compromisso do governo. Esta experincia foi gestada a partir da discusso do oramento pblico e das prioridades de investimentos do municpio, avanando para a estruturao do Oramento Participativo, com ciclo anual e permanente de funcionamento, de 32 Conselhos Municipais Setoriais, Conferncias Municipais Temticas e Congressos da Cidade. O desenvolvimento e a estruturao deste sistema de democracia participativa significaram efetivamente um processo de socializao da
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poltica, com a superao das distncias entre governantes e governados, com a criao dos espaos democrticos de participao e de deciso, consolidao de uma nova esfera pblica no governamental, de elaborao de polticas, de deciso, de fiscalizao e controle do oramento e da gesto. .Uma experincia de democracia que, mais alm dos mecanismos formais herdados do liberalismo, promoveu formas participativas e diretas, mais amplas, mais profundas e mais autnticas, mais do que uma mera representao, tendo uma dimenso de participao direta e de deliberao, onde o sistema poltico abre mo das suas prerrogativas de deciso em favor da afirmao da participao popular. Este processo teve o mrito de romper com a lgica da relao do Estado com a populao no Brasil, via de regra, caracterizada pelo afastamento e autoritarismo, bem como pelo paternalismo, populismo e a instrumentalizao da participao popular. Por outro lado, esta experincia fomentou a auto-organizao social como elemento fundamental de socializao da poltica, numa participao ativa e deliberao coletiva na construo de um novo poder, onde os excludos passam a ser sujeitos de sua prpria histria. Este processo formou uma gerao de lideranas comunitrias e sociais nesta nova perspectiva, capilarizou iniciativas de organizao e aes comunitrias, integrou segmentos e regies, constituindo identidades, enraizamento e solidariedade. Outra dimenso importante desta experincia democrtica que o impacto do oramento participativo na redistribuio dos recursos pblicos a favor dos grupos sociais mais carentes e no estabelecimento de novos critrios de justia na distribuio dos investimentos, bem como os processos de elaborao das polticas pblicas nas mais diferentes reas, mudaram a face da cidade, num movimento criativo de superao da lgica de excluso social e poltica, na construo de direitos, de polticas compensatrias e afirmativas, enfrentando o preconceito e a discriminao, contemplando a diversidade, o respeito s diferenas, a solidariedade, e a exigncia de igualdade e de justia social com pluralismo poltico e cultural. Por fim, salientamos como um dos resultados desta experincia, o acmulo no sentido da construo de uma nova hegemonia poltica. A ampliao e o aprofundamento do processo participativo produziram novas prticas e novas relaes que mudaram a vida da cidade e dos cidados. Produziram tambm novos valores e novas snteses, numa dinmica que se renovou e se enriqueceu, afirmando mecanismos polticos que
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garantiram a participao, o dilogo, a formao, a partilha, a socializao da informao e dos investimentos, a apropriao e a construo de conhecimento, o controle crescente do poder. Com certeza, um processo curto do ponto de vista histrico, com contradies e limites. Mas uma experincia corajosa, alternativa e radical, como semente de uma nova sociedade baseada na participao, na solidariedade e na justia social. Uma democracia conscientizadora e transformadora de si mesma, uma mostra de que um outro mundo possvel.
6. A PARTICIPAO SOCIAL E A SEGURANA EM PORTO ALEGRE

na seqncia desta histria que, a partir de 2001, no incio da quarta gesto da administrao popular, o tema da segurana passou a ser incorporado como uma poltica a ser desenvolvida tambm como responsabilidade do municpio, o que resultou em um diagnstico e articulaes iniciais, bem como algumas aes. Ao final de 2002 foi criada a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurana Urbana (SMDHSU), fruto de duas Conferncias Municipais de Direitos Humanos e da experincia acumulada no municpio no tratamento do tema da violncia. Dando conseqncia ao processo participativo na apropriao e no desenvolvimento de uma poltica de preveno da violncia, durante o ano de 2003, foi realizado um roteiro de seminrios e plenrias nas 16 regies do Oramento Participativo, culminando com a elaborao do Plano Municipal de Segurana Urbana e a formulao e estruturao de um Sistema Municipal de Proteo Social, constitudo do Conselho Municipal e sua rede, com os 16 Fruns Regionais e os Conselhos Comunitrios de Justia e Segurana, nas regies da cidade. Duas aes realizadas a partir do Plano Municipal so objetos deste texto, pois tratam especificamente do tema da participao social em um projeto de preveno violncia e segurana o Conselho Municipal de Justia e Segurana e sua rede - e a interveno localizada junto comunidade do Loteamento Cavalhada. Cada experincia est relatada separadamente, sem, contudo, obedecer ordem cronolgica. O Sistema Municipal de Proteo Social O Conselho Municipal, os Fruns Regionais de Justia e Segurana e os Conselhos Comunitrios foram criados por lei municipal em janeiro
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de 2003 (Lei 487, 14Jan03), como espaos de articulao dos rgos pblicos e comunitrios na anlise da temtica, elaborao de diagnsticos, e na busca das solues mais adequadas para o enfrentamento e a preveno violncia, nos nveis municipal, regional e local, na perspectiva de uma metodologia de resoluo de problemas. Sua estrutura e organizao foram posteriormente definidas a partir de um processo de discusso com a comunidade. Este debate ocorreu durante o ano de 2003 e definiu a regulamentao da Lei, sendo concludo em maro de 2004, quando foi instalado o Conselho Municipal e sua rede dos 16 Fruns Regionais. Do ponto de vista da distribuio geogrfica, o Sistema Municipal de Proteo social busca estabelecer uma capilaridade em toda a cidade, atravs do Conselho Municipal de Justia e Segurana e sua rede que composta por 16 Fruns Regionais, um em cada regio do Oramento Participativo e, ainda nestas regies, a disseminao dos Conselhos Comunitrios de Justia e Segurana. A finalidade bsica do Conselho constituir-se em um espao que: a) estimule a articulao dos organismos judiciais, policiais, sociais e comunitrios no desenvolvimento das atividades de segurana pblica no municpio; b) represente um espao permanente de debate, fiscalizao e avaliao das questes referentes ao tema; c) garanta a participao comunitria para encaminhar problemas, solicitaes, sugestes, avaliao de projetos pblicos e prestao de contas; e, d) sirva de canal de comunicao com os rgos pblicos para demandar servios e providncias. Sua composio tem um representante comunitrio de cada Frum Regional, representantes dos rgos municipais, dos rgos estaduais, da Polcia Federal, do Ministrio Pblico, de organizaes nogovernamentais. Os Fruns Regionais consistem em uma extenso regionalizada do Conselho tendo uma composio semelhante, sendo integrado por 13 representantes comunitrios da regio, eleitos em assemblias, realizadas a cada dois anos, sendo um dos 13 indicados como representante no Conselho Municipal. A participao dos organismos pblicos do estado, da unio e dos demais poderes e das organizaes no-governamentais decorreu de um processo de articulao e negociao organizado pelo governo municipal, culminando com a assinatura de um protocolo formalizando a adeso. Nesta articulao, duas instncias no aceitaram participar, o Poder Judicirio, que alegou incompatibilidade com a lei da magistratura e a
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Defensoria Pblica do Estado que, mesmo reconhecendo o mrito e importncia da poltica, alegou deficincia de quadros. Este perodo inicial de construo do Sistema dividido em duas fases distintas. A primeira delas, durante 2003 e 2004, foi de implantao atravs de intensos movimentos de articulao e mobilizao, tantos dos rgos pblicos, como da comunidade, na estruturao de cada instncia, trazendo como resultado, ao final de 2004, o funcionamento ordinrio mensal do Conselho Municipal e de seus Fruns Regionais. Este esforo foi coordenado e impulsionado pela SMDHSU, conformando aos poucos o que deve ser o papel do municpio na segurana urbana, num processo de construo coletiva com participao institucional e comunitria, considerando pesquisas, diagnsticos, produes tericas e acadmicas, em sintonia com o debate nacional dos municpios sobre esta problemtica, com as iniciativas do governo Lula, e com acompanhamento de experincias internacionais. Portanto, existiu uma deliberao, uma intencionalidade do governo da Administrao Popular em, ao assumir a problemtica da segurana como responsabilidade sua, faz-lo de forma a romper com os limites da poltica tradicional, buscando a construo de um novo paradigma que, integrando todos os responsveis pela questo que exercem suas atribuies no municpio, com a participao da comunidade, sustentasse um processo de construo de uma poltica alternativa que superasse os limites e os estrangulamentos atuais das polticas de segurana. Para isto, contvamos com a extraordinria experincia participativa de Porto Alegre na elaborao de polticas pblicas e com o acmulo produzido na rea da segurana pelo governo popular no Rio Grande do Sul, de 1999 a 2002. A partir de janeiro de 2005, com uma nova gesto na administrao municipal, eleita no ano anterior, esta poltica ingressa numa segunda fase. Mesmo que o novo prefeito (Jos Fogaa, eleito pelo PPS, atualmente no PMDB para concorrer reeleio), em alguns eventos pblicos, tenha manifestado a importncia e o ineditismo das linhas de interveno do Plano Municipal, em especial o Conselho e Fruns Regionais de Justia e Segurana, e que seu governo tenha o compromisso de manter, pois considera polticas de Estado, a prtica tem sido muito diferente. Percebese um claro retrocesso, pela carncia de uma concepo clara e pela realizao de uma execuo caricata, bem como pela desestruturao da Secretaria, enquanto gestora pblica responsvel pelas polticas de direitos humanos e segurana urbana, considerando como nico elemento da
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poltica municipal de segurana a Guarda Municipal, representando uma verso local da polcia. Em relao ao Conselho Municipal e sua rede, existe um total descaso, tanto do ponto de vista de enfraquecer o apoio tcnico e administrativo, quanto pela da falta de discusso, nestes espaos, dos projetos e suas prioridades e das prestaes de contas, alm de desconsiderar totalmente o Plano Municipal aprovado e as decises da 1 Conferncia Municipal de Segurana Urbana (realizada pelo Conselho Municipal em maio de 2006). Esta situao foi se agravando com o passar do tempo neste perodo de 2005/2007, a ponto de, no primeiro semestre de 2007, ocorrer um movimento de conselheiros comunitrios para garantir o funcionamento do sistema, que elaborou carta-denncia, provocando sesso pblica na Cmara de Vereadores e audincias no Ministrio Pblico Estadual e Federal, alm do encaminhamento de documento ao Ministrio da Justia. Esta situao permite destacar que, dentre os limites e obstculos instituio e ao funcionamento de um sistema como este, trs questes so centrais. A primeira delas que a ao do poder pblico fundamental para a efetivao desta poltica. Seu comprometimento e sua participao, tanto na articulao do processo, quanto na construo e validao permanente destes espaos como fruns privilegiados para discutir seus projetos, definir prioridades, fazer as prestaes de contas devidas, considerando-o como um espao permanente de dilogo com a comunidade, so condies necessrias para o desenvolvimento das aes nesta rea. Mas em Porto Alegre, neste momento, acontece ao contrrio. O poder pblico municipal est capitaneando a desconstituio do processo. A fala do prefeito de que so polticas de Estado no resiste lgica hegemnica de uma gesto tradicional do Estado e das polticas tradicionais de segurana pblica. A segunda questo central para a afirmao desta proposta que o poder pblico deve ser fiador, perante comunidade, da nova possibilidade representada por esta nova construo, possibilitando assim a superao, por parte da comunidade, dos limites do senso comum que consideram o enfrentamento da violncia e da criminalidade somente a partir da interveno da polcia e da justia, o que inibe a participao e dificulta a atuao voltada preveno e a construo de um plano integrando as demais polticas pblicas e aes sociais no processo da preveno. Se
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isto foi um importante elemento impulsionador da primeira fase da construo do Sistema de Proteo Social, agora, a situao invertida. A comunidade pressiona o poder pblico municipal para assumir suas responsabilidades legais frente ao processo, inclusive denunciando-o e recorrendo outras esferas institucionais. Por fim, a terceira questo que se coloca como um elemento insubstituvel para efetivao do Sistema de Proteo Social a necessidade da experimentao. Somente a partir do funcionamento concreto desta engrenagem que pode haver a integrao das instituies, a participao da comunidade, a socializao de informaes, a elaborao coletiva, a construo de acordos, constituindo capacidade de decidir sobre os processos, de monitorar e avaliar as aes. Apenas o funcionamento efetivo poder mostrar contradies e limites a serem superados. Portanto, a experimentao um requisito consolidao do sistema, que s tem sentido se, com seu funcionamento, conseguir incidir no enfrentamento e na preveno violncia vividos em nossa cidade. Hoje, no entanto, temos uma participao dos organismos pblicos de muito baixa qualidade, pois, alm do quadro de ausncias freqentes e significativas, inclusive de alguns rgos municipais que h meses no comparecem, os que comparecem no se dispem a privilegiar esta instncia como um espao de construo e controle de polticas de segurana, tendo uma participao meramente formal. E, a participao comunitria, que se esfora para garantir a consolidao do Conselho e sua rede, mas com muitas dificuldades. Com certeza, a situao que vivemos hoje no possibilita que a generosa experincia participativa de Porto Alegre fecunde, com sua energia e seu potencial criativo, a construo de uma esfera pblica mais ousada que, a exemplo do acontecido em muitas outras reas, possa responder ao enfrentamento dos problemas da violncia e da segurana, contribuindo para melhores condies de vida na cidade, para a garantia de direitos, para a afirmao da democracia como mtodo de construo das polticas e para a afirmao de sujeitos como condio para a democracia. Mas esta construo um processo em aberto, portanto, uma histria a ser continuada. Interveno localizada no Loteamento Cavalhada O Plano Municipal de Segurana Urbana previa, como uma de suas
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Linhas de Interveno, as intervenes localizadas que consistiam no desenvolvimento de uma estratgia de preveno e enfrentamento violncia, com uma metodologia adequada para interveno em comunidades em situao de vulnerabilidade social e submetidas a processos de violncia e criminalidade, com o objetivo de alterar significativamente a situao, criando capacidade comunitria de resistncia e construo de alternativas. Para tanto foram escolhidas oito comunidades, uma de cada regio de planejamento da cidade, com os critrios acima e com histrias emblemticas que simbolizam a problemtica, sendo o Loteamento Cavalhada uma destas reas. O Loteamento Cavalhada resultado de um processo de assentamento de famlias oriundas de ocupaes irregulares, possuiu 584 casas, com aproximadamente trs mil pessoas, caracterizando uma comunidade jovem e de baixa renda e escolaridade. No Loteamento h uma presena significativa e de qualidade do poder pblico, pois alm das novas casas, no seu interior existe escola municipal, posto de sade da famlia, creche comunitria, mdulo de esporte, mdulo da assistncia social, incubadora de gerao de renda e uma unidade de triagem de lixo reciclvel, operada por uma cooperativa de catadores de moradores do local. Em junho de 2002, o loteamento apresentava a seguinte caracterizao: 1) Dois grupos criminosos, compostos majoritariamente por jovens integrantes da comunidade, disputavam os espaos, havendo brigas e tiroteios freqentes, varejo do trfico de drogas e de armas, o que dividia o loteamento, literalmente, em duas partes distintas; 2) Os problemas de violncia entre os dois grupos criminosos estavam colocando em colapso todos os servios pblicos ali existentes: a escola operava com 50% de sua capacidade, o mdulo do esporte e o da assistncia social foram desativados, o Posto de Sade da Famlia ameaava fechar, a incubadora foi desativada, a creche apresentava constantes depredaes e furtos e a unidade de triagem apresentava dificuldade no seu funcionamento: 3) A comunidade fragmentada e fragilizada, submetida lgica imposta pelos grupos criminosos, demonstrava muito medo, no apresentando condies para qualquer reunio ou ao, pelo menos nos limites do loteamento, ou em atividades pblicas, sendo que igual medo apresentavam os servidores pblicos municipais para realizarem suas atividades naquele espao. A Associao de Moradores estava totalmente desarticulada; 4) Havia conflito do loteamento com o entorno, produzido,
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no primeiro momento, pelo preconceito com as condies sociais de vulnerabilidade da comunidade e sua origem, uma vez que a regio integrada por comunidades bem desenvolvidas e com um bom nvel socioeconmico e, num segundo momento, pelo agravamento da violncia que extrapolava os limites do loteamento, como os tiros disparados nas disputas entre gangues. Alm do que, grande parte dos roubos e furtos da regio passava a ser atribuda queles moradores, sendo que estas notcias estavam ocupando pauta da mdia da cidade. Esta caracterizao tem uma peculiaridade importante a ser considerada, pois contraria a afirmao de que a violncia e o crime se alastram onde o poder pblico e seus servios no esto presentes. Neste loteamento, os servios pblicos e seus equipamentos estavam presentes em uma proporo considervel e de boa qualidade e, mesmo assim, a comunidade ficou merc de uma pequena representao de criminosos, a partir do que, os servios foram um a um, sendo atingidos. Isto permite considerar que insuficiente somente oferecer as condies e os servios de qualidade. As execues de polticas pblicas precisam dialogar e ter capacidade de responder ao contexto no qual esto inseridas - no caso, a violncia. Alm disto, devem estar sintonizadas e articuladas com a execuo das polticas de segurana na regio, bem como estimular o fortalecimento das relaes comunitrias e das organizaes da comunidade. Assim o governo municipal, em julho de 2002, resolveu promover uma interveno para restabelecer condies de convivncia e comunidade no local e restabelecer o oferecimento pleno da prestao do servio pblico. Esta interveno ocorreu antes da criao da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurana Urbana em decorrncia da situao peculiar de violncia que a comunidade vivia. Seu acmulo foi importante para a criao da secretaria e para a elaborao do Plano Municipal de Segurana Urbana. A experincia aqui relatada ocorreu entre agosto de 2002 e dezembro de 2004. A questo da segurana, em seus primeiros passos no municpio, era ento responsabilidade da Secretaria de Governo Municipal, que coordenou o processo que, portanto, contou com uma certa capacidade de centralizao do governo. Iniciou com a formao de uma Gerncia Ampliada especfica para articular e realizar as atividades dos diversos rgos do municpio com interface na comunidade. As aes planejadas contavam quatro eixos: 1 - aes sistmicas que potencializavam os
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servios; 2 - mobilizao e envolvimento da comunidade; 3 - aes coletivas de oferecimento de oportunidades, gerao trabalho e renda, esporte, cultura e lazer; e, 4 - articulao de parcerias institucionais. O plano de interveno do governo municipal foi organizado em trs etapas: aes emergenciais, aes a mdio prazo e aes a longo prazo. Duas medidas efetivaram as aes emergenciais: uma articulao com as policias, em especial a Brigada Militar que realizava o policiamento ostensivo na regio; e, aes do governo municipal, que tinham o objetivo de mobilizar e envolver a comunidade, alm de criar as condies para a superao do medo nas aes coletivas em vias pblicas. A Brigada Militar, a partir da articulao, planejou e executou por um perodo de dois meses, o policiamento ostensivo com viaturas permanentes durante 24 horas por dia, o que de imediato inibiu o trnsito em pblico de armas de fogo, alm de inviabilizar o comrcio criminoso ali instalado e, aps, manteve um policiamento direcionado de acordo com as avaliaes que iam sendo feitas. Durante este perodo as atividades policiais na regio originaram a priso de lideranas criminosas dos dois grupos e desarticulou a organizao do comrcio ilegal local. A Polcia Civil no participou do processo, pois o delegado responsvel pela delegacia regional na poca solicitou, como condio, que a prefeitura fosse parceira para obter, junto ao poder judicirio, mandato de busca e apreenso para as 584 casas do loteamento, o que, evidentemente, estava fora de questo. Se o delegado no conseguia cumprir com sua responsabilidade de fazer investigao, a prefeitura no seria parceira na violao de direitos bsicos daqueles cidados. A ao da Brigada foi monitorada e avaliada durante sua execuo, pois no queramos reproduzir a violncia contra a comunidade, que muitas vezes acontece quando a polcia faz este tipo de operaes. Cabe ressaltar aqui, que a ao da Brigada Militar foi em consonncia com os propsitos da interveno planejada pela prefeitura, o que nos demonstra o potencial que existe para aes conjuntas, planejadas e executadas em conjunto, com o mesmo objetivo, onde cada um dos rgos cumpre o seu papel, permitindo um avano na qualidade do resultado, na afirmao de direitos e de cidadania para as comunidades envolvidas. Paralelamente ao da Brigada, o governo municipal planejou um conjunto de aes que tinham o objetivo de romper com a situao que estava posta e envolver a comunidade, fortalecendo-a enquanto coletivo.
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Estas aes contemplaram a oferta de servios pblicos em via pblica, na primeira fase, com intensidade e concentrao, principalmente ocupando as vias principais do loteamento com a oferta de diversos servios na rea da sade, educao, cultura, esporte, assistncia social, regularizaes de documentao, alm de desenvolver atividades, como cultos ecumnicos, campanhas temticas especficas, abertura da escola nos finais de semana, contato com pessoas na rua e visitas dos agentes municipais s residncias, levantamentos de opinies e atualizao do cadastramento da habitao. Com os jovens foram estimulados diversos processos temticos atravs de oficinas semanais, a partir da escola, onde foram escolhidos pelos prprios jovens os temas da rdio comunitria, capoeira, dana, grafite. O primeiro resultado, alcanado ao final do ms inicial destas medidas, foi o envolvimento de parcela da comunidade nas atividades o que possibilitou a realizao de reunies comunitrias no prprio loteamento, junto escola, envolvendo a comunidade, a Gerncia Ampliada e outras organizaes pblicas, como a Brigada Militar. Destas reunies resultou um plano de atividades que contemplou a formao de grupos de atividades (Mutiro da Praa, Mutiro da Limpeza, Clubes de Mes e Conselho da Praa) e comisses (Praa, Jornal, Segurana, Direitos Humanos). Na seqncia, com reunies peridicas e sistemticas, o plano de atividade continuou a ser executado, monitorado e avaliado. Entre as aes concretizadas esto: a organizao da praa, a edio de dois jornais sobre a histria do loteamento, oficinas diversas, renovao da direo da Associao dos Moradores, debate e votao pblica para escolha dos nomes das ruas do loteamento, encaminhamento do projeto com os nomes de ruas para a Cmara de Vereadores, mutiro da limpeza, eventos culturais e temticos, processo de oficinas para a juventude, grupo de gerao de renda das mulheres, a partir do clube de mes, pesquisa sobre os moradores e atualizao do cadastro do Departamento Municipal de Habitao, exposio de produtos produzidos e feiras de artesanatos, ampliao da Unidade de Triagem (gerando 24 novos postos de trabalho), e, por fim, desenvolvimento da atividade de macro drenagem e a pavimentao das ruas. Ao final deste perodo, as avaliaes realizadas mostravam uma melhoria significativa das condies de vida do loteamento, o fortalecimento
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da comunidade e a reduo das manifestaes da violncia e da criminalidade, alm do que os grupos criminosos estavam desarticulados. Entre os pontos destacados, esto: a reorganizao e o fortalecimento da Associao de Moradores, a criao do Clube de Mes e um grupo de gerao de trabalho e renda participando em uma rede de economia solidria; retorno da normalidade dos servios pblicos; a violncia na comunidade saiu das notcias da mdia; a comunidade passou a ter a auto-gesto da creche comunitria; reduo das atividades do trfico e de circulao de armas; reduo dos conflitos violentos e das ocorrncias policiais; os espaos pblicos sendo ocupados com maior intensidade e coletivamente; diminuio da evaso escolar; diminuio da depredao dos prdios pblicos e comunitrios; renovao da capacidade da escola; confiana maior na circulao nos espaos pblicos; rompimento da diviso fsica do loteamento estabelecida pelos grupos em conflito. Algumas questes importantes, que foram tratadas no processo da interveno, ficaram pendentes, pois, pela sua complexidade, requeriam um tempo mais prolongado de ateno, oportunidade que no tivemos, para articulaes interinstitucionais e acmulos que permitissem avanos mais significativos. Trata-se do cumprimento das medidas scio-educativas, do melhor acompanhamento do problema da evaso escolar, da drogadio dos jovens, da gravidez na adolescncia, das aes do Conselho Tutelar (que se negou a participar do processo), da violncia domstica e do problema do acompanhamento das progresses de medidas penais e dos egressos do sistema penitencirio. Acreditamos que o investimento nestas questes num espao maior de tempo teria trazido resultados significativos ao processo. Hoje, o governo municipal no mantm a metodologia de ao da forma que havia sido concebida neste processo e, se verdade que muitas das coisas construdas na interveno se mantm, como o caso da Associao dos Moradores, Grupo de Gerao de Renda, gesto comunitria da creche, e os ndices de violncia no voltaram quele patamar do incio da interveno, a problemtica da violncia foi retomada em certa medida e no h forma coletiva e articulada de enfrentamento ela. Sendo emblemtico de paradigma na execuo das polticas pblicas, a primeira medida do governo municipal atual foi construir um muro em torno da escola que s atende prpria comunidade.
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A complexidade do contexto contemporneo da violncia e a falncia das polticas pblicas tradicionais de segurana no seu enfrentamento criam a necessidade da busca de polticas alternativas, que contemplem os vrios elementos que compe este grave problema social. Assim, por um lado, preciso dar um outro patamar de qualidade e inteligncia s aes de polcia e justia, capaz de responder s demandas atuais. E, por outro lado, preciso agregar a estas aes a preveno atravs das polticas pblicas de incluso e organizao social e tambm das aes de participao social. A participao social em uma poltica alternativa de segurana pode ser efetivada atravs de espaos de integrao entre as esferas institucionais e governamentais e comunitrias, na afirmao de uma nova esfera pblica onde realmente ocorra o debate e as deliberaes relativas aos projetos nesta rea (prioridades, monitoramento, avaliao e prestao de contas) e o controle social das aes governamentais na execuo das polticas. Sem que isto secundarize a necessidade de que estes rgos com competncia na rea de justia e polcia tenham sua esfera de planejamento e deciso prpria, que precisa ser efetiva a partir da relao com o processo mais amplo. E, tambm, atravs das aes coletivas da prpria comunidade no sentido de fortalecer a coeso e organizao social em torno dos seus problemas comuns e de suas lutas, na busca de pactos de convivncias mais solidrios e justos. Por fim, cabe destacar que o principal limite participao social em uma poltica de segurana constitudo pelo grau de descomprometimento e falta de envolvimento do poder pblico em cumprir a sua parcela de responsabilidade na estruturao e no funcionamento destes mecanismos. Nota
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Guay, Democracia, Participao e Solidariedade (www.guayi.org.br)
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Relato Policial
I CH
LE
CARABINEROS DO CHILE COMO GARANTIA DA ORDEM PBLICA NO CONTEXTO DO CONFLITO MAPUCHE

Hernando Hevia Hinojosa*
Por Mandato Constitucional, conforme o artigo 90 da Constituio Poltica da Repblica, compete aos Carabineiros do Chile, como Fora de Ordem, velar pela ordem pblica e segurana pblica interna, em todo o territrio da Repblica. Por sua vez, o artigo 1 do Regulamento de Organizao dos Carabineiros do Chile, assinala que essa uma instituio policial, profissional, tcnica e de carter militar, cuja finalidade bsica a vigilncia e a manuteno da segurana e da ordem pblica em todo o territrio da Repblica. Para o cumprimento de seus objetivos, os Carabineiros do Chile exercem as seguintes funes: preventiva, de controle da ordem pblica, educativa, de comodidade pblica, de solidariedade social e de integrao nacional. Face ao exposto, se pode concluir que cabe instituio tudo o que estiver relacionado com a preveno e com a ordem pblica, em todo o territrio nacional, com competncia, dessa forma, em todo conflito que altere a paz e a tranqilidade da cidadania.
I. BREVE RESENHA HISTRICA E GNESE DO CONFLITO

Produzida a denominada pacificao mapuche, no ano de 1981, o governo do Chile decide dar um impulso zona recm integrada ao territrio nacional, para o que entrega terras a chilenos e colonos europeus, com o intuito de que estes ltimos, com a necessidade que tinham de se estabelecer e a riqueza de um terreno frtil, conseguissem integrar e equiparar a regio com o resto do pas. Tambm entrega terras a comunidades mapuches da rea, mediante um Ttulo de Merced, que, em muitos casos, com o passar do tempo,
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Tenente-Coronel dos Carabineros do Chile. 483
Carabineros do Chile como garantia da ordem pblica no contexto do conflito mapuche
vendido aos colonos, reduzindo-se suas propriedades e ficando com terrenos de pouco valor, o que os leva pobreza. Por outro lado, a explorao indiscriminada da terra por parte dos colonos, a tornou imprpria para a agricultura, motivo pelo qual foram vendidas a empresas transnacionais, que semeiam a zona com espcies exticas (pinus e eucaliptos). A pobreza e a pouca possibilidade de progredir em terrenos erodidos e de baixo valor que essas comunidades possuam, j em princpios dos anos 90, origina o surgimento de organizaes mapuches que comeam um processo de reivindicao territorial, mediante o uso de mtodos pacficos, e depois mais radicais, que terminavam em graves alteraes da ordem pblica, o que obrigou a interveno dos Carabineiros do Chile.
II. CONFLITO INDGENA EM RELAO ORDEM PBLICA E AO SISTEMA JUDICIAL

Dando cumprimento ao mandato constitucional e legal, os Carabineiros, desde o incio do conflito, tiveram que atuar, em princpio, em um cenrio onde as comunidades ingressavam pacificamente em prdios reivindicados, sobressaindo o dilogo e negociao com a autoridade, com nossa instituio no centro das conversaes e muitas vezes sendo seu elo de ligao, propiciando o entendimento. Devido demora em chegar s solues, toda vez que a recmcriada Corporao de Desenvolvimento Indgena (Conadi) dava os primeiros passos no seu processo de aquisio de terras, as organizaes mostravamse intransigentes, incitando as comunidades a pressionarem de forma mais violenta, originando enfrentamentos com a polcia, mediante o uso de voleadoras, pedras, focos de incndio, molotov e tiros de escopetas. Tal quadro levou a uma atuao conjunta com juzes do sistema antigo, os quais inicialmente no tiveram um papel central, o que mudou com os fiscais do Ministrio Pblico e a chegada do novo processo penal, que proporcionou mais respaldo para a atuao dos Carabineiros, conseguindo controlar juridicamente o conflito, buscando fazer prevalecer o Estado de Direito. Por outro lado, isso levou a uma readequao sistemtica dos procedimentos em terreno e implementao adequada dos recursos humanos e materiais, com nova tecnologia, roupa apropriada, veculos, helicpteros, etc.
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Hernando Hevia Hinojosa
III. CURSOS DE AO DESENVOLVIDOS PELA INSTITUIO PARA CONTROLAR E REDUZIR O CONFLITO

Cumprindo as funes da instituio, foram postos em execuo diferentes e novos cursos de ao, que permitissem evitar o conflito, sem ter de chegar ao enfrentamento, tais como: interao direta com as comunidades em locais de conflito, onde so desenvolvidas aes para detectar carncias em reas de sade, educao, servios bsicos de gua e eletricidade, emprego, melhorias de estradas e pontes, buscando ser o intermedirio com a autoridade correspondente que solucionar tais deficincias. A soluo dessas necessidades acalma a situao, tirando uma varivel do conflito; desenvolvimento de operaes cvicas nas comunidades mapuches, com profissionais da instituio, mdicos, dentistas, veterinrios, tcnicos eletrnicos, etc; capacitao do pessoal, por parte de diferentes organizaes externas, em temas como Tcnicas em resoluo de conflitos intertnicos, direitos humanos e povos originrios , gesto intercultural e lngua mapuche; gesto junto s empresas florestais, principais oponentes do povo mapuche no seu processo reivindicativo, para a implementao de planos de emprego de mo-de-obra mapuche nas suas diferentes tarefas, com o objetivo de ter um sustento econmico com a remunerao, e, por outro lado, desvincul-los de organizaes que os levam por caminhos violentos para alcanar seus objetivos.
IV CONCLUSO
A experincia adquirida durante os ltimos tempos, com as estratgias implementadas, conhecimento policial, trabalho de inteligncia e implementao de engenhosos rumos de ao para reduzir o conflito, tem obtido resultados bem-sucedidos, conseguindo manter a situao sob controle.
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Relato Policial
S RA
IL
O MUNICPIO DE RESTINGA SECA E AS RELAES DE SUA POPULAO COM A POLCIA CIVIL EM CONTRAPONTO AOS REGISTROS POLICIAIS REALIZADOS
Jun Sukekava* 1. INTRODUO
No momento em que a sensao de insegurana se alastra em todas as comunidades, principalmente em razo da divulgao sensacionalista de fatos policiais ocorridos nos grandes centros urbanos, a repercusso dessa sensao ocorre em maior grau nas pequenas comunidades, ainda mais se ocorre um delito violento que vitima um dos seus componentes. O fato de a vtima ser conhecida, com histria, familiares na comunidade, introjeta na populao a sensao de ser a prxima vtima da violncia. Em municpios pequenos, onde quase sempre deficitrio o nmero de policiais, quando ocorre esse tipo de delito, ou mesmo para fazer frente s demandas das ocorrncias policiais corriqueiras, torna-se imprescindvel que a polcia se torne parceira da comunidade; com os policiais perfeitamente integrados com ela, ensinando-a que a segurana pblica deve ser responsabilidade de todos e no apenas dos rgos policiais. O caso ora em exame refere-se ao municpio de Restinga Seca, localizado na regio central do estado do Rio Grande do Sul, com uma rea territorial de 961,80 km2, com uma populao de 17.492 habitantes, sendo que destes, cerca de 40% da populao vive na rea rural1. Entre os dois lados mais distantes do municpio Jacu e localidade de So Jos h uma distncia de cerca de 70 quilmetros, o que dificulta os trabalhos de Polcia Judiciria, que necessita de bastante tempo para fazer as intimaes ou diligncias nesses locais. Para agravar a situao, nos ltimos anos, ocorreu o pedido de concordata por parte do maior empregador do municpio uma fbrica de mveis demitiu cerca de 300 empregados; operando, atualmente, com 133 empregados, incluindo aqueles que trabalham no setor administrativo - gerando um grave problema social na cidade, o que sempre traz reflexos nos trabalhos policiais2.
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Delegado de Polcia do Municpio de Restinga Seca.
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Jun Sukekava
Nos ltimos anos houve um aumento significativo de ocorrncias policiais, enquanto o efetivo da Polcia Civil no perodo diminui pela metade, em razo de transferncias, aposentadorias e exoneraes3. Em 2002, foram registradas 753 ocorrncias policiais; em 2003 foram registradas 837; em 2004 foram registradas um 1024; em 2005 foram registradas 970; em 2006 foram registradas 1128 ocorrncias policiais e neste ano, at o ms de julho j h 733 ocorrncias policiais registradas. Nesse perodo, o efetivo da Polcia Civil diminuiu pela metade, uma vez que j trabalhou com um efetivo de seis policiais e, atualmente, conta com trs, alm da autoridade policial. Embora o nmero de boletins de ocorrncia no seja parmetro para aferir os ndices de criminalidade ante a ausncia de pesquisa de vitimizao, como bem apontou ROLIM (2006, p. 257), nota-se que h um aumento significativo do registro de ocorrncias policiais aps o perodo em que ocorreu demisso de grande contingente de trabalhadores na indstria. E, ainda que no se possa atribuir a isso o aumento da violncia no municpio ou aumento da confiana da populao nos rgos policiais, o certo que isso acarreta aumento de trabalho a estes, notadamente Polcia Civil, que precisa formalizar os boletins de ocorrncia com fatos criminosos em inquritos policiais. No se pode atribuir nesse caso uma relao de causa e efeito, que certamente demandaria um trabalho de pesquisa mais especfico, o que no o caso do presente trabalho, mas sintomtico afirmar que o aumento das ocorrncias policiais deu-se em delitos contra o patrimnio. Segundo CANO e SOARES, citados por CERQUEIRA (2003), se poderia distinguir as diversas abordagens sobre as causas do crime em cinco grupos: a) teorias que tentam explicar o crime em termos de patologia individual; b) teorias centradas no homo economicus, isto , no crime como atividade racional de maximizao do lucro; c) teorias que consideram o crime como subproduto de um sistema social perverso ou deficiente; d) teorias que entendem o crime como conseqncia da perda de controle e da desorganizao social na sociedade moderna e e) correntes que defendem explicaes do crime em funo de fatores situacionais ou de oportunidades. Ora, certamente que o desemprego em massa causado abruptamente gera ao longo do tempo ao menos algumas das condies que favorecem a existncia do crime, considerando que h uma perda do
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O Municpio de Restinga Seca e as Relaes de sua Populao com a Polcia Civil em Contraponto aos Registros Policiais Realizados
poder aquisitivo da famlia (homo economicus) e, conseqentemente, h maior desagregao familiar (desorganizao social na sociedade morderna) e, alm disso, a ociosidade leva oportunidade de cometimento de delitos (fatores situacionais ou de oportunidades). Para PEZIN (1986) h uma correlao positiva entre urbanizao, pobreza e desemprego em relao a crimes contra o patrimnio. Mesmo com todos esses problemas, a populao tem tido com a Polcia Civil uma relao de compreenso e apoio, o que se pode traduzir da votao do ltimo Oramento Participativo ocorrido em 2006, em que foram votadas diversas propostas e a compra de equipamentos para investigao (filmadoras, pistolas, gravadores) obteve a segunda maior votao, ficando atrs apenas da compra de equipamentos para o Corpo de Bombeiros4. Acreditamos que essa compreenso se deva ao comportamento adotado pela Polcia Civil de participar populao as dificuldades de falta de pessoal e, muitas vezes, at de material, como ocorre em muitos lugares do pas, sempre prestando conta dos trabalhos desenvolvidos e insero dos policiais em vrias instncias da comunidade, sempre ressaltando o papel que cabe a elas de auxlio e preveno da segurana pblica. No apenas isso, mas no dia-a-dia, o trabalho da Polcia Civil beneficiado dessa relao de confiana, j que o Servio de Investigao recebe inmeras denncias annimas que, depois de devidamente averiguadas, tm sido de extrema importncia na resoluo de crimes sem autoria. Tambm as intimaes dos moradores de locais distantes so feitos atravs de convocao pelo rdio e somente em alguns casos especialssimos estes no comparecem para prestar as suas declaraes. No pretende esse trabalho demonstrar que os trabalhos de Polcia Judiciria no municpio resolveram o problema da criminalidade ou mesmo apresentaram elevadas taxas de elucidao dos crimes sem autoria definida, alis, deve ser igual ou muito parecido com as taxas de elucidao dos locais com o mesmo perfil. Todavia, o fato de colocar a comunidade como parceira da polcia faz com que essa taxa de atrito no seja mais um fator para aumentar a desconfiana da populao em relao a ela e que encare a resoluo do problema como seu tambm, da porque os apelos dos policiais tm encontrado eco junto populao.
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2. O RELACIONAMENTO ENTRE A POLCIA CIVIL E AS DEMAIS INSTITUIES

Essa relao de confiana foi construda com a populao atravs do relacionamento harmonioso com as outras instituies, principalmente com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Brigada Militar, em que h auxlio mtuo entre os seus integrantes e apesar das independncias institucionais de cada um, as tomadas de decises mais srias, como, por exemplo, pedidos de priso preventiva, internao de adolescentes e outras medidas cautelares so sempre feitas atravs de prvia conversao. Evita-se, desse modo, que os organismos encarregados da represso criminalidade passem para a populao que h uma disputa de beleza, onde se torna muito comum a afirmao de que polcia prende e o Judicirio solta, ou ainda que a autoridade policial ou o representante do Ministrio Pblico convoque uma entrevista coletiva para informar que vai pedir a priso preventiva do suspeito e o juiz e toda a populao, inclusive o suspeito toma conhecimento desse fato pela mdia. O relacionamento com a Brigada Militar tambm bastante harmonioso, onde as duas corporaes se auxiliam sempre e o nmero reduzido de policiais civis compreendido pelos componentes daquela corporao, principalmente, no perodo noturno e em finais de semana, quando os agentes permanecem em casa, em escala de sobreaviso, o que faz com que os casos de priso em flagrante demorem algum tempo para serem atendidos e sempre motivo de tenso entre as corporaes, principalmente nas cidades do interior do Rio Grande do Sul. Tambm h a participao dos policiais em associaes, conselhos comunitrios, clubes e sempre que possvel programada palestras em clubes, escolas ou outros locais de reunies sobre temas atuais relacionados segurana pblica violncia domstica, atos infracionais dos adolescentes -, em que sempre ressaltada a eficcia do controle social sobre a preveno da criminalidade, tendo como paradigma duas pequenas comunidades quilombolas onde, apesar de serem comunidades carentes rarssima a interveno policial naqueles locais e, quando acontece, geralmente, delitos de menor potencial ofensivo, o caso resolvido antes mesmo do envio do termo circunstanciado ao Poder Judicirio. De modo no voluntrio, as prticas da Polcia Civil no municpio vm ao encontro s teses da Polcia Comunitria, qual seja, a relao de confiana
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O Municpio de Restinga Seca e as Relaes de sua Populao com a Polcia Civil em Contraponto aos Registros Policiais Realizados
entre esta e os cidados, como destaca ROLIM (2006), citando um dos principais documentos norte-americanos sobre policiamento comunitrio: A confiana o valor que sublinha e vincula os componentes das parcerias comunitrias para a resoluo de problemas. A fundao da confiana ir permitir que a polcia estruture um forte relacionamento com a comunidade, o que ir produzir conquistas slidas. Sem a confiana entre a polcia e a cidadania, um policiamento efetivo impossvel.5
3. CONCLUSO
O momento atual, no qual a sensao de insegurana atinge a todos torna imperioso que a questo de segurana pblica no fique restrita apenas s instituies encarregadas da represso (polcias, ministrio pblico, poder judicirio e sistema penitencirio), ou seja, no seja tratada apenas pelo vis repressor. preciso, como afirma GUIMARES (2003) que seja ensinado para a sociedade enxergar o conjunto das causas que geram a violncia e, com isso, estabelecer a possibilidade de encontrar as melhores solues, evitando-se a concentrao em partes isoladas do sistema e que geradora de incompreenso e soluo inadequada. Quando a atuao da polcia visa a demonstrar aos cidados a importncia deles na preveno da criminalidade, com o fortalecimento das medidas de controle social (escola, famlia, igreja, comunidade) ou mesmo na resoluo de delitos com informaes, tal parceria extremamente proveitosa em favor de todos, uma vez que firma uma relao antes e depois do evento criminoso. Embora no haja pesquisa nesse sentido, a partir do momento de implementao dessas prticas, a imagem dos policiais perante a comunidade no sofreu mudana de opinio6 e, pelo contrrio, a maioria dos casos de delitos graves (homicdios, latrocnios, estupros, roubos) sem autoria foram solucionados e os autores presos, sendo quase a totalidade deles atravs de denncias annimas feitas pelos cidados, o que, de certa forma, torna-os co-responsveis por estes atos. difcil modificar o senso comum da populao de que preciso buscar alternativas para o combate violncia e criminalidade e que apenas a represso, ainda mais com o bombardeio miditico quase que dirio de uma imprensa sensacionalista que prega somente essa alternativa, mas
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quando h cooperao dos policiais com a comunidade e vice-versa tal situao acaba sendo contornada. preciso, contudo, que a falta de elementos humanos no seja obstculo para que tambm esse trabalho de represso, quando necessrio, no seja feito. O problema de conscientizao da populao s ser frutfero quando no houver passionalidade com relao ao tema. O trabalho nesse sentido ser longo e haver algumas idas e vindas e somente se dar com a participao dos policiais agindo como propagadores dessa idia atravs de palestras, entrevistas e insero na sociedade e, em locais onde h pouco efetivo desses profissionais, tendo a populao como parceira, at servindo como informante. No o ideal, mas o primeiro passo. Notas
1 2
Conforme dados estatsticos contidos em www.fee.tche.br A indstria em questo pediu concordata e reduziu drasticamente a sua produo, com demisso de cerca de 2/3 dos seus empregados, tendo tal fato ocorrido no ano de 2004. 3 Dados extrados dos arquivos da DP de Restinga Seca 4 No ano de 2006 a proposta para obteno de equipamentos para a Polcia Civil obteve o segundo lugar e, neste ano, em votao realizada no dia 22/08/2007, embora sem campanha com pedido de apoio ou mesmo esclarecimento por parte dos policiais e com pouca divulgao por parte dos organizadores a compra de equipamentos para a Policia Civil ficou em quarto lugar, atrs de propostas regionais na rea de educao, sade e esportes 5 Bureau of Justice Assistance, Understanding Community Policing: A Framework for Action. Monografia, Community Policing Consortium, EUA, agosto de 1994. 6 ROLIM (2006, 100) cita pesquisa realizada em 2000, pelo Ilanud, em So Paulo, em que, embora a populao considerasse a experincia dos policiais comunitrios como mais educados, mais prestativos, menos violentos, menos corruptos, tambm eram menos eficientes.
1. CANO, I.SOARES, G. D., As Teorias sobre a causa da criminalidade, Rio de Janeiro: IPEA, 2002, mimeo. 2. GUIMARES, Luiz A. Brenner, Prefeitura de Porto Alegre e a Segurana Urbana: uma forma alternativa e cidad de construir solues para a segurana, Porto Alegre, Prefeitura Municipal, 2003, p. 69. 3. PEZIN, L. Criminalidade Urbana e Crise Econmica, So Paulo: IPE/USP 1986. , ROLIM, Marcos, A sndrome da Rainha Vermelha: policiamento e segurana pblica no Sculo XXI/Marcos Rolim, Rio de Janeiro, Jorge Zahar Ed., Oxford, Inglaterra: Uiversity of Oxford, Centre for Brazilian Studies, 2006. 3.www.fee.tche.br/sitefee/pt/content/resumo/pop impressao mun.php?malha=nao&nomemunicipio=...23/08/2007 Dados de arquivos de mapas estatsticos mensais da DP de Restinga Seca RS referentes ao nmero de ocorrncias mensais registradas na DP e as chanceladas registradas na Brigada Militar. 491
PE
RU
Relato Policial
ESTRATGIAS DE APROXIMAO COMUNIDADE NO DISTRITO DE VILLA EL SALVADOR, PERU

Lucas Nuez Crdova*
O distrito de Villa El Salvador (VES), cuja populao se aproxima aos 400 mil habitantes, um dos distritos com maior reconhecimento, no s no Peru, mas tambm no contexto internacional, ao ter sido laureado com as premiaes Prncipe de Astrias e Mensageiro da Paz, ambas em 1987. Em ambas as ocasies pelo fato do mesmo ser um povo empreendedor e solidrio, que tem primado pelo compromisso e pela organizao da vizinhana. No entanto, na dcada de 80 e a meados da dcada de 90, esta organizao da vizinhana foi diminuda e atemorizada pelo execrvel terrorismo que atingiu o pas por quase 15 anos. assim que o distrito foi cenrio dos mais execrveis atentados terroristas tais como, por exemplo, o atentado contra a Comisara1 do distrito, que produziu a morte de policiais e civis e a destruio do local policial, e o assassinato da reconhecida lder da vizinhana, Maria Elena Moyano. Esta situao facilitou o incremento da violncia urbana gerada pela criminalidade comum e as gangues, bem como pelo consumo ilegal de drogas. Nos anos 1999, 2000 e at maro de 2001, trabalhei como Comisario de VES e, aps interagir com a populao e diversas autoridades, pude realizar um diagnstico sobre os fatores que incidiam na problemtica da insegurana no distrito, particularmente no tema da violncia urbana, e da estratgia que usamos para combater esse dramtico problema.
FATORES QUE INCIDIAM NA PROBLEMTICA DA INSEGURANA CIDAD NO DISTRITO DE VES

As diferenas entre o partido do governo e o governo local representado por um outro partido poltico, longe de harmonizar e articular esforos para enfrentar a criminalidade, embaavam ou diminuam o pouco trabalho que era feito. As diferentes autoridades do distrito, como so a prefeitura, o governo da Polcia Nacional e os outros representantes das instituies do Estado, agiam de maneira
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Comandante na Policia Nacional do Peru - PNP Mestre em Administrao e Cincias Policiais. , Atua na Direo Contra o Terrorismo - DIRCOTE.
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Lucas Nuez Crdova
isolada sem uma concepo clara sobre como enfrentar a criminalidade e sobre como melhorar os nveis de segurana. A autoridade municipal, particularmente o prefeito e seus vereadores (do mesmo partido poltico) no apoiavam o trabalho na rea de segurana cidad que desenvolvia a Comisara. Por outro lado era absoluto o compromisso das organizaes sociais para coadjuvar com o trabalho nesse sentido; como o caso da Federao de Mulheres de Villa El Salvador, o Clube de Mes e do Vaso de Leche. No existia nenhuma pesquisa de vitimizao no distrito que nos permitisse medir os diferentes tipos criminais ocorridos no distrito; bem como a subnotificao (cifra oculta). No existia um registro dos fatos criminosos e menos ainda uma anlise estatstica sobre a criminalidade no distrito, nem existia um mapa cronolgico e geogrfico das ocorrncias criminais. As lideranas da vizinhana representantes da populao no tinham nenhuma participao nem protagonismo nas tarefas de segurana cidad e ainda menos tinham sido chamadas para enfrentar o problema da violncia urbana. Entendia-se que o problema da criminalidade era uma funo e responsabilidade policial; quer dizer, existia um DIVRCIO ENTRE A AUTORIDADE E O CIDADO. Este distanciamento foi mais manifesto durante os anos de violncia terrorista, que afastou ainda mais a polcia de sua comunidade. As autoridades do distrito estavam contaminadas por disputas polticas e desenvolviam suas funes de acordo com as instrues de instncias superiores, o que obstaculizava o desenvolvimento srio e tcnico de cada organismo ao mesmo tempo que impossibilitava o trabalho conjunto e a consecuo de objetivos claros. No existia iniciativa e, ainda por cima, havia um desinteresse das autoridades locais em enfrentar esta problemtica. Estes se concentravam em outras tarefas, que, embora fossem importantes para a comunidade, no o eram mais do que o tema de segurana cidad.
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Estratgias de aproximao Comunidade no Distrito de Villa El Salvador, Peru
Falta de uma legislao imperiosa acorde e coerente para articular os esforos do Estado, na qual se estabelecesse como requisito sine qua non a participao da sociedade organizada. Quanto problemtica da Comisara, havia carncia de efetivos policiais, unidades mveis, equipamentos de comunicao e outros meios que garantissem uma adequada logstica para melhorar o rendimento policial, bem como um local adequado para abrigar dignamente os membros policiais. Em outras palavras, no existia o menor indicador de se trabalhar no mbito de uma poltica pblica para enfrentar o fenmeno da violncia urbana e diminuir gradativamente os ndices de criminalidade.
ATIVIDADES REALIZADAS PELA A COMISARA DE VES NO PERODO 1999- 2001.

Em primeiro lugar, se orientou e trabalhou arduamente para traar pontes de aproximao com a populao, contando para este projeto com o valioso apoio de lideranas da vizinhana como: Efran Sanchez Saldaa (atualmente Tenente Alcalde do distrito), Quintiliano Olivas Ponce (atualmente Regidor do distrito), os quais junto com suas polcias, se juntaram ao trabalho de integrar a populao com sua autoridade policial. O Comisrio e o pessoal policial participaram das diferentes reunies covocadas pelos cidados, nas quais era analisado o problema da insegurana cidad de seus respectivos bairros. Foram compostos e juramentados 1.200 conselhos de cidados, nos sete setores que abrangem o distrito. Foram entregues a seus integrantes suas respectivas credenciais por parte da Comisara, as quais contavam com coordenadores e com um coordenador distrital. Nesse perodo, foi eleito Efran Snchez, atualmente autoridade municipal. Outra das estratgias desenvolvidas para aproximar a polcia da sua populao foi potencializar o esporte no
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Lucas Nuez Crdova
distrito, instituindo-se no dia 29 de agosto, o Dia da Bicicleta em Villa el Salvador, cujo objetivo era criar uma jornada de reaproximao entre pas e filhos, irmos, amigos e a famlia de VES em geral. Alcanou-se uma maior interao e aproximao com a populao. Em ambos os anos, houve uma participao de 2.000 ciclistas; para esse propsito contou com a colaborao de diferentes meios de comunicao local, obtendo um grande impacto na populao. A Polcia Nacional envolveu a suas diferentes unidades especializadas como so as Unidades de Emergncia, de Trnsito, Unidade de Ces, a Banda de Msicos. Na frente da Comisara se instalou um palanque, com a presena do Comando Policial, os micro-empresrios de Villa El Salvador e os coordenadores setoriais do distrito, a fim de realizar o sorteio de brindes entre os participantes, sendo premiados os participantes de menor e maior idade e simbolicamente os microempresrios que apostaram nessa atividade doando uma srie de presentes os mesmos que foram entregues aos que ganharam o sorteio. Deve ser apontado que, na atualidade, a atividade esportiva, particularmente o Dia da Bicicleta que foi institudo no distrito no dia 29 de agosto, no est sendo realizada. Durante a gesto tambm foi gerada e integrada a participao do Instituto Peruano do Esporte, com a finalidade de desenvolver um torneio de futebol no distrito, durante os meses de janeiro e fevereiro (aproveitando as frias escolares e os meses do vero). Para tanto, foi conseguido o apoio policial requerido e, para tal, foi contratada a organizao de vizinhos existente. Foram chamados os microempresrios do distrito para que assumissem um papel mais dominante no tema da segurana cidad. Com o apoio do setor privado, foram adquiridos oito equipamentos de alarmes e sirenes, cuja ativao diante de um iminente ou eventual perigo, pode ser feito com controle remoto e a uma distncia de 140 metros. Estes equipamentos, na sua maioria, esto localizados em parques ou quadras esportivas dos bairros
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Estratgias de aproximao Comunidade no Distrito de Villa El Salvador, Peru
que apresentavam maior incidncia criminosa. Por sua vez, a populao foi organizada e capacitada para organizar rondas mistas, compostas por cidados e policiais. Esta aliana permitiu lutar frontalmente contra a criminalidade, o que levou a que nos anos de 1999 e 2000 a Comisara Villa El Salvador fosse escolhida como a mais operacional de Lima e Callao, conseguindo diminuir os nveis de insegurana e melhorar a aceitao cidad. Este trabalho permitiu que no ano 2002, a Comisara de Villa El Salvador fosse premiada como a melhor Comisara do Peru, de forma tal que os integrantes em seu conjunto fossem premiados pelo Ministrio do Interior e o alto Comando Policial com uma gratificao econmica de 100 mil dlares. A experincia em Villa El Salvador foi um modelo de aproximao cidad para definir polticas institucionais de Polcia Comunitria e de organizao de cidados. Nesse sentido, foi potencializado o trabalho de composio e capacitao das Juntas de Vizinhos nas diversas Comisaras de Lima e Callao.
CONCLUSO DA EXPERINCIA NA VILLA EL SALVADOR

A organizao de vizinhos existente no distrito de Villa El Salvador, que tem sido reconhecida como uma das organizaes sociais mais slidas e pujantes do Peru, foi a base angular para a composio de mil e duzentas Juntas de Vizinhos que cumpriram um papel chave na luta contra a insegurana cidad. A organizao de vizinhos constitui um potencial impondervel para desenvolver programas e aes conjuntas com a autoridade, que garantam um trabalho srio e sustentado para diminuir os ndices de criminalidade no distrito e consequentemente melhorar a qualidade de vida de sua populao. Nota
N.T. O termo comisara mantido no original em espanhol. Refere-se s unidades descentralizadas de trabalho da polcia. Da mesma forma, o termo comisaro refere autoridade responsvel por essas unidades.
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E AT GU
L MA
ESTAO DE POLCIA MODELO

Marlon Esteban*
Institucionalmente, a partir da criao da Nova Polcia Nacional Civil, em 1997, em concordncia com um dos Convnios dos Acordos de Paz, tentou-se concretizar a idia de uma Instituio Modelo, que garantisse a segurana cidad, tendo como referncia uma Delegacia Modelo. Esta idia encontrou muitas dificuldades para florescer em sua capacidade mxima; o sonho teve incio com a construo de um edifcio para hospedar o pessoal policial na zona 7, e depois no Terminal zona 4 da cidade de Guatemala, os quais resultaram ser contra-producentes devido ao trabalho na rea metropolitana ser totalmente diferente do trabalho em zonas urbanas e rurais departamentais (estaduais), o que dificultou a adaptao do pessoal no seu crculo de ao. Embora a infra-estrutura tenha sido adequada, no foi possvel concili-la com pessoal capacitado que pudesse cumprir com a misso que lhes fora encomendada. Na atualidade, se denomina delegacia modelo a unidade policial que se encontra funcionando no municpio de Villa Nueva, a qual tambm enfrenta o problema de contar com pessoal no capacitado o suficiente para desempenhar tarefas numa unidade que deveria servir como modelo para outras. Com base numa resenha histrica, na minha condio de oficial subalterno, com a firme crena de que fao parte da coluna vertebral da Instituio Policial, iniciei em 2006 o projeto de dar vida a uma Subestao Modelo, a qual estaria localizada num dos municpios do departamento (estado) de Izabal, lugar propcio para colocar em prtica o plano de trabalho, devido sua semelhana com o mbito social onde me desenvolvi como pessoa. Dita subestao compreendia, entre suas funes, a aproximao com a comunidade, para o qual foram empregados diversos processos, como a organizao dos moradores da comunidade. Neste caso, a classificao foi feita por setores como, por exemplo, adultos, jovens, crianas, dentro dos quais existe o gnero feminino que, por cultura, de alguma maneira, considerado um grupo vulnervel, o que significa que deve ter um tratamento especial para atender diversidade de problemas aos quais fica exposto em seu convvio dirio. Assim foram colocados em prtica os planos de preveno situacional e social, com o que era cumprido com a participao de todo o conjunto dessa
Oficial Segundo da Policia Nacional Civil Subchefe da rea Metropolitana Seo de Delitos Contra a Vida, Subdireo Geral de Investigao Criminal. 497
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Estao de Polcia Modelo
comunidade, sem deixar de lado o bem-estar do pessoal policial como parte da engrenagem polcia-sociedade, que se baseia em estar bem para servir bem. Inicia-se assim o convencimento atravs do dilogo com os subalternos para que os meios logsticos obtidos por parte da instituio fossem otimizados ao mximo com o fim de realizar servios produtivos e sem a presena de um policial com uma postura no adequada funo que desempenha. Da mesma forma, no edifcio onde funcionavam as instalaes se coordenou do jeito mais vivel, o conserto dos servios bsicos (gua potvel, energia eltrica, instalaes do banheiro), com a finalidade de que as pessoas se sentissem confortveis no lugar de trabalho e tambm por ser o lugar onde moram. A inteno era incentivar o sentimento do pessoal policial de se sentirem pessoas integradas na sociedade e no Estado da Guatemala, principiando, com isto, o fortalecimento dos Direitos Humanos de nossos agentes e, como conseqncia, dos cidados em geral. No entanto, devido situao Institucional e de superao pessoal profissional, no me foi possvel cumprir com todos os objetivos traados, j que no final de 2006, me candidatei e participei do curso de ascenso ao grau imediato superior -neste caso o grau hierrquico de Oficial Terceiro - e no incio do ano atual, ascendi ao grau hierrquico de Oficial Segundo de Polcia; situao que para mim, implicou na transferncia de meu local de trabalho de forma obrigatria a uma unidade de delegacia, o que impediu a concluso do projeto de uma Subestao Policial Modelo. Sem cair no fanatismo, no meu sentimento institucional policial, encontra-se viva a chama de que, em tempos futuros, e enquanto tenha a oportunidade de continuar superando-me institucionalmente, poderei concluir meu objetivo de ter uma unidade modelo, independentemente da denominao que seja (estao, delegacia, diviso, subdireo), e para alcan-lo terei que implementar processos para seleo de pessoal e especializao dos mesmos, em temas relacionados com ateno vtima, ateno criana e ao adolescente, violncia intra-familiar, e em tudo o que nos ajudaria a ser uma polcia pr-ativa. Colocaria em andamento alguns planos que existem atualmente, mas que por falta de vontade poltica institucional, no recebem o interesse que merecem, como por exemplo, o Programa Dare, o qual enfoca os centros educacionais em todos os nveis (fundamental, mdio e superior), para conscientizar os jovens em relao ao uso e abuso de drogas, Puerta a Puerta, Me conoces te conozco
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e daria mais nfase s Organizaes Locais de Segurana, procurando um equilbrio entre os recursos humanos disponveis e as condies de vida, referindo-me aqui infra-estrutura das instalaes para obter eficincia na participao da unidade policial junto sociedade. Nesta ordem de idias, a partir da minha perspectiva, deve-se contar com unidades independentes para a ateno e recepo de denncias de acordo com a problemtica apresentada. Em cada uma destas unidades, deve-se oferecer um ambiente para prestar servio vtima ou ao denunciante, o ambiente dos dormitrios para o pessoal deve ser adequado s necessidades bsicas, e deve-se mudar de alguma forma a carga horria de trabalho, encurtandoa, com o fim de evitar o tdio e a monotonia na ateno s pessoas e no cumprimento de um servio com qualidade total.
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I MB
MODELO DE VIGILNCIA COMUNITRIA NA COLMBIA

Yed Milton Lopez Riao 1 1. CONTEXTO, ANTECEDENTES E FUNDAMENTOS
No marco das transformaes socioculturais e sociopolticas vivenciadas na Amrica Latina, a discusso sobre a instituio policial cada vez retoma mais fora, dada a importncia desse rgo como administrador do servio de convivncia e segurana cidad e sua adequao para a existncia real da democracia. Entre os tpicos de maior incidncia nas discusses esto: o acelerado abandono da tradio militarista, que caracteriza a grande maioria dos corpos policiais e a recuperao do seu sentido civilista como rgo vigilante da proteo das liberdades individuais e da vida dos cidados; a profissionalizao de seus membros; a descentralizao das estruturas de comando e a aproximao dos ncleos comunitrios, para o conhecimento das problemticas geradoras de violncia e delinqncia; e a formulao de alternativas conjuntas de ao para a superao das mesmas. Na Colmbia, o Plano de Transformao Cultural e Melhoramento Institucional da Polcia Nacional, transcorrido na ltima dcada, convocou e envolveu o comando institucional a partir de uma atitude autocrtica. Hoje no pas se reconhece a liderana da Polcia Nacional na recuperao de sua imagem institucional, a profissionalizao do talento humano atravs de processos educativos permanentes para responder s mudanas sociais, a execuo de projetos como Cultura da Legalidade e Integridade, o desenvolvimento do programa Departamentos e municpios seguros dirigido articulao do trabalho com as autoridades civis e o fortalecimento da Polcia Comunitria, como modo de servio compatvel com a natureza civilista da instituio. A Polcia Comunitria como modo de servio, no mbito latinoamericano, responde a um apelo social e a um mecanismo institucional para o cumprimento das funes policiais, de ordem civilista, com suportes fundados no Estado Social de Direito. Nesse campo, as experincias de pases como o Brasil, Venezuela, Bolvia, Equador e Colmbia, entre outros,
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Polcia Nacional da Colmbia; Bogot d. c.; Assessor de Polcia Comunitria; Direo Geral da Polcia Nacional
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Yed Milton Lopez Riao
coincidem na concepo da Polcia Comunitria como um princpio e atitude de servio da Polcia comunidade, com a comunidade e na comunidade. 1.1. Premissas da Vigilncia Comunitria a) A vigilncia o servio que presta a Polcia Nacional, de forma permanente e ininterrupta, nas cidades, povoados e campos 1 . Esse servio, de carter ordinrio ou extraordinrio, prestado no mbito urbano e rural; seu centro de ateno cada indivduo na sua relao com os demais sujeitos: ou seja, a convivncia em comunidade. b) A Vigilncia Comunitria confere continuidade poltica de participao cidad, instaurada no ano 1993, e de Polcia Comunitria, promovido desde l998, processos congruentes com os lineamentos constitucionais tendentes legitimidade das instituies, descentralizao dos servios do Estado e participao democrtica como dinmicas necessrias para o exerccio dos direitos e deveres no Estado Social de Direito. c) A Vigilncia Comunitria uma estratgia para fomentar e alcanar a responsabilidade compartilhada na conservao da convivncia e na manuteno da segurana cidad, como ao conjunta entre autoridades civis, autoridades de polcia e cidadania em geral. d) A Vigilncia Comunitria o modo da Polcia Nacional entender e implementar o servio comunidade, de acordo com seu carter civilista, adotado na Constituio Poltica Nacional. e) A apropriao da Vigilncia Comunitria, no presente e para o futuro, no contexto da situao de convivncia e segurana no pas, implica uma mudana cultural que est sendo construda desde os processos de incorporao, formao nas escolas e administrao do talento humano em todas as unidades do territrio nacional. Esse parte do processo que lidera o Departamento Administrativo de Planejamento Nacional at o ano 2019 no pas. f) A Vigilncia Comunitria na Polcia Nacional se fundamenta na formao e disponibilidade de servidores pblicos da
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Modelo de Vigilncia Comunitria na Colmbia
convivncia e segurana cidad, com capacidade moral, tica e profissional para compreender suas funes de preveno, dissuaso e reao, sabendo como aplic-las em cada contexto, dependendo das circunstncias e dos atores. g) A implementao do modelo de Vigilncia Comunitria em nvel local e nacional implica em processos de difuso, capacitao e aes de interveno social diretamente com as comunidades, em compromisso direto do governo civil como gerente e administrador das polticas pblicas de convivncia e segurana cidad e no exerccio da participao dos cidados nos assuntos pblicos. Esse modo de trabalho permite materializar a responsabilidade compartilhada, como princpio para alcanar todo objetivo social. h) Na Colmbia, o fortalecimento da Vigilncia urbana e rural comunitria responde dinmica de adequao da instituio aos processos sociais em torno da convivncia e segurana cidad. Embora tenham sido retomados elementos de Polcia de Proximidade da Espanha e Planos Quadrantes do Chile, nesta ocasio os esforos se concentraro no aperfeioamento de um modelo prprio, para atender s comunidades de acordo com as caractersticas sociopolticas e culturais, a idiossincrasia dos diferentes grupos e a disponibilidade de talento humano, bem como dos recursos financeiros e da estrutura logsticotecnolgica do pas e da prpria instituio. 1.2. Antecedentes e Capital Institucional Suporte de Vigilncia Comunitria De acordo com as bases fundamentais da Constituio Poltica Nacional e o processo de transformao cultural e melhoramento institucional da Polcia Nacional, na dcada de 90, a Polcia Nacional manteve, dentro do Plano de Direcionamentos Estratgicos, a poltica de participao cidad, a partir da qual foi possvel a aproximao do servio de convivncia e segurana cidad com a Comunidade. O carter civilista da Polcia, atribudo na Constituio Poltica a partir do ano 1991, motivou a concepo e implementao dos trs momentos que so apresentados a seguir.
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1.2.1. Direo de participao Comunitria Essa direo foi criada para fortalecer as relaes entre os cidados e a instituio, visando a atender aos diferentes interesses setoriais e regionais atinentes ao servio de Polcia e segurana cidad2, materializada atravs de programas que possibilitaram a participao real dos cidados, sendo que alguns deles ainda esto vigentes. 1.2.2. Polcia Comunitria Essa denominao foi socializada institucionalmente no incio do ano de 1998. A idia se materializou na capacitao e dedicao de um grupo de policiais, em diferentes unidades do pas, a essa modalidade de trabalho com a comunidade. Seus contedos iniciais foram inspirados na Polcia de Proximidade da Espanha e seus processos e procedimentos delineados atravs de processos educativos, nos quais foram avocados saberes da sociologia, criminologia e servio social. 1.2.3. Vigilncia Comunitria De acordo com os resultados obtidos atravs do trabalho da polcia comunitria no melhoramento das relaes com a comunidade e na compreenso das problemticas que afetam a convivncia e a segurana, assim como na adoo de mecanismos para sua interveno, a Polcia Nacional considera fundamental seguir trabalhando para formar e dispor de policiais com maiores competncias cognitivas e prticas, que permitam sua ao qualificada no trabalho com a comunidade. A expresso vigilncia comunitria engloba toda a polcia e qualquer polcia, uma vez que: a vigilncia o servio que presta a polcia e sua forma de faz-lo mediante a aproximao e o trabalho conjunto com a comunidade, razo de ser desse servio. Dessa forma, fazer vigilncia comunitria se constitui em um princpio e em uma atitude de todo policial, independente do servio ao qual pertena.
2. OPERACIONALIZAO DO SERVIO
2.1. Disposio do Talento Humano Na polcia colombiana, foi implementado um modelo de gesto humana baseado em competncias e um de seus componentes o
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Desenvolvimento Humano por Competncias, assumido na execuo do projeto. No Modelo de Vigilncia Comunitria, parte-se do princpio que um policial, em qualquer grau, merecedor de s-lo por haver sido aprovado no processo de seleo e incorporao Instituio e haver passado pela formao e capacitao em uma escola. Um policial , ento, um indivduo capaz e competente para exercer sua profisso, e a profisso de polcia est ligada, sem discusso alguma, ao servio comunidade. A seguir, veremos um quadro que ilustra o aspecto a ser fortalecido, perante cada competncia, pelos integrantes da Vigilncia Comunitria: COMPETNCIA GENRICA
1. Orientao do servio comunidade
ASPECTO A SER FORTALECIDO EM VICOM

Habilidade para comunicar-se Sensibilidade social Trato amvel e desinteressado Critrio para identificar problemas, conceber e executar planos de soluo Atitude de servio baseada na preveno Capacidade fsica e mental para dissuadir e reagir Iniciativa para detectar problemas e criatividade para envolver outros atores na soluo Domnio e segurana para dirigir e conduzir grupos Autoridade por merecimento Habilidade para distinguir funes Compromisso e abordagem responsvel de tarefas Solidariedade Pacincia Prudncia Capacidade de escuta ativa Esprito de justia Imparcialidade e critrio para decidir
2. Efetividade no servio
3. Liderana
4. Trabalho em equipe
5. Resoluo de conflitos
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6. Relaes interpessoais
Respeito ao ser humano Habilidade para comunicar-se Amabilidade, afabilidade e empatia Flexibilidade Capacidade de ingresso em um tecido social Tolerncia ante a diferena Criatividade Interesse por refletir e documentar experincias Interesse pelo estudo, aprendizagem e capacitao Curiosidade, iniciativa Desenvolvimento de capacidades para caminhar e montar em bicicleta por longos perodos Capacidade para correr e/ou responder a uma reao Condies de sade apropriadas para o trabalho em bairros e setores
7. Adaptabilidade
8. Aprendizagem contnua
9. Condicionamento fsico
2.2. Capacitao O policial de vigilncia comunitria deve ser competente para desenvolver seu trabalho pelo fato de ser egresso de uma escola de formao policial, com o titulo de profissional de polcia, indistintamente do nvel, grau ou escalo. No entanto como forma de reforo ou aprofundamento de conhecimentos, so sugeridos os seguintes Mdulos Temticos: I. CONTEXTO ANTROPOLOGICO E SOCIOLGICO DA CONVIVNCIA E SEGURANA CIDAD. II. PROCESSOS E PROCEDIMENTOS DE PREVENO NA POLCIA NACIONAL DA COLMBIA, MODELO DE VIGILNCIA COMUNITRIA. III. FUNDAMENTAO SOCIOPOLTICA PARA A GESTO DA CONVIVNCIA E DA SEGURANA CIDAD. No que refere ao segundo mdulo, PROCESSOS E PROCEDIMENTOS DE PREVENO NA POLCIA NACIONAL DA COLMBIA, MODELO DE VIGILNCIA COMUNITRIA, preciso
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mencionar seu contedo como guia para a compreenso geral do mesmo nesse manual. 2.2.1. Contextualizao da Vigilncia Comunitria Consiste em localizar o policial no contexto de evoluo de nossa instituio, abordando temas como a mudana, evoluo das organizaes, tendncias modernas dos corpos de polcia, histria da Polcia Comunitria na Colmbia e diferena entre Polcia Comunitria e Participao Comunitria. 2.2.2. Caractersticas do servio So enfocados os pilares sobre os quais se desenvolve o servio: preveno, proximidade, continuidade, coordenao interinstitucional, viso cientfica da segurana cidad, liderana, flexibilidade, conhecimento, cultura do trabalho e caractersticas prprias do servio, tais como: planejamento do servio, cumprimento de misso atravs de processos, coordenao com outros servios de polcia, patrulhamentos a p ou de bicicleta, servio descentralizado em bairros e setores, autonomia e comunicao. 2.2.3. Modelo de trabalho Essncia da Polcia Nacional, Segurana Cidad (objetiva e subjetiva), Convivncia Cidad, modelo causa-efeito, modelo de patrulha de bairro ou quadrante, metodologias de trabalho (diagnstico, priorizao, formulao e plano de trabalho). 2.2.4. Processos de Vigilncia Comunitria Definio de processo, tipos de processos (essenciais e de suporte), processos preventivos, dissuasivos e de ateno ao cidado. Pasta para guardar papis da patrulha de bairro, que deve conter as separatas de: 1. diagnstico, 2. priorizao, 3. formulao de processos, 4. plano de trabalho, com seus respectivos formatos e anexos. 2.3. Organizao da Unidade Policial 2.3.1. Setorizao Levando em conta as caractersticas demogrficas e fsicas da rea urbana de cada populao, cidade ou rea metropolitana, devem ser
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organizados e delimitados quadrantes, que devero obedecer a um critrio objetivo, levando em conta as seguintes variveis: Densidade de populao e/ou populao flutuante Urbanismo Tipo de uso do solo ou atividade socioeconmica predominante Topografia e/ou acidentes geogrficos Problemtica de convivncia e segurana cidad Recursos da unidade policial (pessoal, comunicaes, armamento, habitculos, veculos etc.) 2.3.2. Dotao de Patrulhas de Bairro Uma patrulha de bairro constituda por dois policiais de vigilncia, que devem contar com um mnimo de recursos, tais como armamento, rdio de comunicaes, bicicleta, se possvel, e os demais elementos que dispe o Regulamento de Vigilncia Urbana e Rural, que lhes permitam desenvolver um servio de qualidade. A cada quadrante se deve atribuir uma Patrulha de Bairro.
3. METODOLOGIAS DE TRABALHO
3.1. Diagnstico Geral um exerccio que nos permite conhecer detalhadamente o quadrante e identificar sua problemtica, atravs das seguintes atividades: 3.1.1. Reconhecimento do setor Percurso fsico pelo quadrante, delimitao, descrio morfolgica ou topogrfica, extenso e consulta memria local e topogrfica. 3.1.2. Captao de informao Realizao de um censo populacional que permita identificar o perfil dos habitantes do setor, tendncia econmica, percepo de segurana e vitimizao, assim como tambm para dar conhecimentos ao policial sobre a comunidade.
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3.1.3 Identificar fatores geradores de risco Com formulrio semelhante ao da captao de informao, nos permite identificar todos os fatores que tenham relao direta ou indireta com a segurana e convivncia cidad do setor atribudo; podem ser de carter estrutural ou scio-cultural. 3.1.4. Entrar em contato com autoridades Em outro formulrio, similar ao dos lderes, se constri a informao com as autoridades que tm ingerncia no quadrante, cargos, misses e compromissos com os processos de segurana e convivncia. 3.1.5. Identificar lderes e organizaes cvicas Atravs de um formulrio, so identificados os lderes, seu perfil, utilidade e compromissos com a segurana cidad. 3.1.6. Consultar registro estatstico Consiste em fazer uma anlise do comportamento estatstico do ltimo ano, em aspectos delitivos e/ou contravencionais, que permitir ter um critrio de valor para a formulao de processos de soluo. 3.2. Priorizao Geralmente se observa que o diagnstico elege uma lista considervel de problemas, os quais devem ser organizados em prioridades, o que nos indica por onde devemos comear a desenvolver o trabalho. Os critrios de priorizao so os seguintes: 3.2.1. Por freqncia Um problema considerado prioritrio por freqncia quando sua ocorrncia repetitiva, constante e soma a maior quantidade de casos na estatstica ou na anlise do diagnstico. 3.2.2. Por impacto Um problema considerado prioritrio por impacto quando no
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diagnstico detectada a ocorrncia (ou possvel ocorrncia) de um fenmeno delitivo impactante, como terrorismo, homicdio, delitos sexuais com menores, entre outros. 3.3. Formulao de Processos Consiste em determinar o processo, ou processos, que utilizar o policial comunitrio para resolver os problemas detectados no diagnstico, e que so considerados indicados para serem resolvidos de maneira prioritria. A Polcia Comunitria aplica basicamente sete processos essenciais: 1. Diagnstico especfico de segurana e convivncia. 2. Gesto comunitria. 3. Gesto interinstitucional. 4. Educao cidad. 5. Tratamento de conflitos. 6. Dissuaso da infrao. 7. Ateno ao cidado 3.4. Plano de Trabalho Esses processos se traduzem em feitos tangveis, em aes de vigilncia preventiva, sempre e quando se organizem em um plano de trabalho que executado pela patrulha de bairro e seja avaliado periodicamente pelo comandante da rea. Cabe ressaltar que o Plano de trabalho realizado por cada patrulha, de acordo com a problemtica levantada no diagnstico. (ver formato anexo). Para ilustrar a compreenso do modelo de Vigilncia Comunitria, temos a seguir uma analogia com a rea da sade, que, a partir do ponto de vista de preveno, pouco difere da tarefa de garantir a convivncia e segurana cidad (sade social).
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POLCIA (MDICO) BAIRRO (PACIENTE) PROCESSOS (REMDIOS) DIAGNSTICO DE SEGURANA CIDAD GESTO COMUNITRIA GESTO INTERINSTITUCIONAL EDUCAO CIDAD TRATAMENTO DE CONFLITOS DISSUASO DA INFRAO QUEIXAS, RECLAMAES E SUGESTES
DIAGNSTICO PRIORIZAO FORMULAO PLANO DE AO
4. PROCESSOS DE VIGILNCIA COMUNITRIA

A tendncia mundial das organizaes o trabalho por processos, deixando em segundo plano o trabalho por funes. O processo mostra ao responsvel a forma mais eficiente de fazer algo e garante o caminho para a consecuo de um propsito. Um processo um conjunto de atividades que, ao se inter-relacionarem, em forma lgica e coerente, nos conduz a um resultado. Na vigilncia veremos duas classes de processos: essenciais e de suporte. 4.1. Essenciais So aqueles que conduzem essncia da organizao (negcio essencial, nesse caso, a convivncia e segurana cidad). Caracterizam-se por terem contato com o usurio (o cidado) e seu resultado contribui de forma direta no resultado final que a organizao oferece. Esto definidos, a seguir, os sete processos que so mais utilizados no exerccio preventivo da Vigilncia Comunitria:
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4.1.1. Diagnstico especfico de convivncia e segurana cidad: Esst processo parte de um problema especfico de segurana e/ou convivncia, encontrado no Diagnstico Geral, e nos permite identificar suas causas e seus fatores de origem. 4.1.2. Gesto comunitria: aquele que nos permite envolver e comprometer a comunidade na soluo de problemas de convivncia e segurana cidad. 4.1.3. Gesto interinstitucional: aquele que nos permite envolver e comprometer as instituies, autoridades e organizaes que tenham ingerncia em segurana cidad, para resolver problemas que no so da competncia da Polcia Nacional. 4.1.4. Educao cidad: um processo orientado a gerar cultura de segurana cidad, convivncia, civismo e sentido de pertencimento em bairros e setores, assim como propiciar na comunidade a auto-regulao. 4.1.5. Tratamento de conflitos: aquele que nos permite abordar os conflitos e resolv-los ou encaminh-los s autoridades competentes, com o fim de evitar um problema maior. 4.1.6. Dissuaso da Infrao: aquele que nos permite atacar o problema de forma direta, atravs da presena, patrulhamento, revista, planos intensivos, entre outros. 4.1.7. Ateno ao cidado: um processo que nos permite conhecer os problemas do cidado com a instituio ou outras organizaes, escutar suas sugestes e dar respostas oportunas s mesmas. 4.2. De Suporte So aqueles que sustentam a organizao, para que se possa levar a cabo os processos essenciais. Geralmente no tm contato com o cliente
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externo (cidado). Tambm so chamados de processos gerenciais, administrativos ou logsticos. 4.2.1. Planejamento do servio: um processo que nos permite organizar, atravs do planejamento, o servio de Polcia como resposta s necessidades da comunidade, levando em conta a otimizao do talento humano e os recursos materiais e logsticos. 4.2.2. Implementao do servio: Processo destinado a instalar o servio de Polcia Comunitria em unidades onde no exista, levando em conta critrios padronizados, que garantam o sucesso da unidade. 4.2.3. Inovao e desenvolvimento: um processo que permite organizao aplicar melhoramento contnuo dos processos, crescimento e fortalecimento da Polcia Comunitria. Notas
1
Regulamento de Vigilncia urbana e rural para a Polcia Nacional. Resoluo No. 9960 de 13 de novembro de 1992. Ttulo II. Art. 36. 2 Lei 62 de l993. Ttulo V: Sistema Nacional de Participacin Ciudadana.
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Relato Policial
S RA
IL
O PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO DO BAIRRO DE HIGIENPOLIS, RIO DE JANEIRO ORGANIZANDO A SOCIEDADE E QUALIFICANDO AS DEMANDAS POR SEGURANA PBLICA.
Robson Rodrigues da Silva*
A rea de policiamento do 22 Batalho de Polcia Militar engloba os bairros de Ramos, Higienpolis, Benfica, Bonsucesso, e mais o complexo de favelas conhecido por Mar, do qual fazem parte as favelas do Timbau, Baixa do Sapateiro, Parque Unio, Nova Holanda, Vila do Joo, Vila dos Pinheiros, Conjunto Nova Esperana, Nelson Mandela I, II e III, Manguinhos e uma pequena parte da favela do Jacarezinho. Apesar de no muito extensa, quando comparada s reas de outras unidades PM da capital fluminense, ela tida como bastante complexa no sentido operacional, j que o trfico de drogas ali se entranhou ajudado por fatores geogrficos e histrico-sociais que propiciaram sua rpida capilarizao. A guerra entre faces freqentemente levava o pnico, no s s comunidades e aos usurios de trs das mais importantes artrias virias da cidade que cruzam aquela rea (Linha Amarela, Linha Vermelha, que liga a cidade ao seu Aeroporto Internacional, e Avenida Brasil), como tambm aos prprios policiais militares. Pela insegurana que causava nos usurios, aquela faixa de artrias era freqentemente chamada de Faixa de Gaza, o que a aproximava do terror dos territrios palestinos e revelava uma representao coletiva alicerada numa imensa sensao de medo difuso. A fim de solucionar o problema, o Governo do Estado do Rio de Janeiro construiu a nova sede do 22 BPM, agora encravada no corao do Complexo de Favelas da Mar, quase que exatamente na divisa dos territrios simblicos de duas das mais poderosas faces do trfico de drogas do Rio: O Terceiro Comando e o Comando Vermelho. Inicialmente a ao fez surtir algum efeito, pois houve uma conteno das latentes invases. No entanto, a fora daquela representao levou a PM generalizao de que o patrulhamento em locais to deflagrados s possvel com o uso de tticas de guerra, normalmente utilizadas em ambiente hostis onde h um alto poder destrutivo por parte do adversrio, o que eu vou chamar de senso comum policial militar. No pretendo discutir
*
Tenente Coronel da Policia Militar do Estado de Rio de Janeiro, cursando mestrado em Antropologia, Coordenador dos Conselhos Comunitrios de Segurana do Estado de Rio de Janeiro, no Instituto de Segurana Pblica ISP .
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O Planejamento Participativo do Bairro de Higienpolis - Organizando a sociedade e qualificando as demandas por segurana pblica.
aqui a utilidade de tais estratgias, mas importante ressaltar que essa representao homogeneizada fez com que a Instituio Policial Militar no enxergasse outras demandas daquela rea de policiamento. Quando chegamos para comandar o 22 BPM era essa a situao. Eu mesmo, como membro da PMERJ, tambm compartilhava dessa representao. Entretanto a experincia naquela unidade operacional foi extremamente valiosa e enriquecedora, inclusive por destruir alguns mitos de nosso imaginrio social. O primeiro deles era o de que as to-exaltadas reunies com as comunidades, ocorridas no quartel do 22 BPM, conhecidas como Cafs-Comunitrios e tidas como as das mais democrticas, no o eram. Explico: o prprio apelido da unidade (Batalho da Mar) e os motivos para os quais ela havia sido criada faziam crer que tais reunies eram espaos de dilogo plural, mas, na prtica, somente participavam deles as comunidades do Complexo da Mar, ou seja, aqueles atores que se imaginava no possurem voz. Na realidade, eram espaos destinados a dar voz social comunidade da Mar. Todavia, a rea do 22 BPM no comporta somente a Mar, mas tambm outros bairros com demandas especficas e que, pela anlise dos ndices criminais, apresentavam problemas at maiores, como o roubo e o furto de veculos, o roubo a transeuntes e o roubo a estabelecimentos comerciais. Mesmo assim, essas outras comunidades ficavam ao largo daquele processo democrtico. Outro mito era o de que ali, naquelas reunies, as corretas aes dos policiais militares, as que socialmente foram pactuadas na Constituio Federal, eram aceitas e aprovadas pelos representantes comunitrios, mas tambm no o eram. Quando cheguei, percebi que ali o assunto do trfico de drogas, piv da perversa situao em que se encontravam os moradores, que normalmente ficam no meio do confronto entre traficantes e policiais, era um verdadeiro tabu. A grande maioria daquelas comunidades realmente no queria a presena dos policiais do 22 sob qualquer hiptese - mesmo a legal -, embora o objetivo formal do CafComunitrio fosse o de aproximar o policial militar de sua comunidade. Nesse contexto, a aproximao s ocorria, na verdade, entre o BPM e algumas pessoas das associaes de moradores; ali o significado de democracia beirava perigosamente o clientelismo e o populismo, com a presena de lideranas polticas e representantes de ONGs, conquanto a marca Mar acumula um grande capital poltico.
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Robson Rodrigues da Silva
A conteno das hordas de traficantes fortemente armadas ainda continuava sendo priorizada atravs das tradicionais aes de guerra, e o ndice de homicdios, inclusive o de policiais militares mortos em combate, era dos mais altos. No obstante as atitudes arbitrrias de policiais militares serem reprimidas pelo comando, a medida em que delas fosse tomando conhecimento nos Cafs Comunitrios, o instinto de sobrevivncia no permitia que esses agentes pblicos construssem uma rede de sociabilidade em ambientes que se lhes apresentavam to hostis. Nesse tom, seguiam as reunies com reclamaes das comunidades e pseudoaproximaes, o que em muito lembrava o clssico refro da msica dos Tits: Polcia para quem precisa de polcia . Foi ento que, procurando conhecer (agora de uma forma mais democrtica, no sentido clssico) tambm outras demandas, que se inserem na funo da Polcia Militar, convidamos representantes das demais associaes de moradores que no tinham o hbito de comparecer queles eventos. Isso fez com que os Cafs Comunitrios ficassem agora mais representativos, inclusive com nova pauta de discusses, onde a presena policial em seus bairros passou a ser pleiteada. A partir de ento anunciamos a todos o que passamos a chamar de planejamento operacional participativo, que consistia na discusso, com os prprios destinatrios do servio de segurana pblica interessados, a aplicao, em suas localidades, do policiamento ostensivo, misso constitucional da PM. Mesmo no havendo muitas inscries para aquela iniciativa ousada, como era de se esperar, descobrimos no interesse dos representantes do bairro de Higienpolis a possibilidade de materializar o que muitos entendem como policiamento comunitrio (eu, particularmente, entendo como misso constitucional da Policia Militar). Este bairro de classe mdia baixa fica entre as favelas de Manguinhos e do Jacarezinho e, muitas vezes, como alguns de seus prprios moradores alegaram, os bandidos que os assaltavam diziam ser ali o seu shopping-center, tamanha a facilidade que tinham para ir, buscar o que queriam e voltar para seus redutos. Os indicadores criminais apontavam naquele bairro uma alta taxa de roubos a transeuntes e a veculos. Com este diagnstico, reunimos ento alguns dos oficiais do staff do 22 BPM, notadamente os encarregados do planejamento, do efetivo e da logstica, e partimos para o primeiro encontro, anunciado previamente pela Associao de Moradores de Higienpolis, para acontecer numa escola
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O Planejamento Participativo do Bairro de Higienpolis - Organizando a sociedade e qualificando as demandas por segurana pblica.
municipal do Bairro. Ele ocorreu no s com a presena dos representantes da Associao de Moradores, como tambm com a de vrios outros moradores do bairro que, na oportunidade tomaram conhecimento, atravs do comando do 22 BPM, tanto dos indicadores estatsticos e dos limites dos recursos operacionais da PM, quanto da misso daquela instituio enquanto um direito da cidadania. Foi ento pactuado que seriam realizadas operaes do tipo A-REP-3 (Blitzens), em locais escolhidos por eles prprios, aps barganharem entre si a melhor escolha, segundo suas prprias necessidades; tudo isso levando em conta os limites de efetivo e viaturas policiais militares. A Associao de Moradores, por seu turno, se comprometeu a comprar aparelhos de rdio para um contato gil com os policiais militares que estivessem de servio no local, sendo que, representando a cidadania, algumas pessoas que moravam em pontos estratgicos se predispuseram a ser os guardies do bairro, responsabilizando-se por canalizarem os pedidos e chamarem os policiais no caso de suspeio de ilicitude. Os recursos eram os mesmos que j haviam sido disponibilizados anteriormente para aquela localidade, mas o novo policiamento, agora legitimado pela participao dos moradores, fez com que houvesse um rpido decrscimo das taxas criminais. A satisfao dos moradores coroou de xito aquela ao conjunta, cuja rapidez, confesso, chegou mesmo a me espantar. Para tanto, uma questo gerencial foi fundamental: a motivao dos policiais. Antes havia um rodzio muito grande entre os policiais militares que trabalhavam no setor de policiamento que cobria o bairro de Higienpolis. O local no era prioridade do Batalho, segundo a representao da guerra, e quase sempre os policiais eram deslocados para outras misses mais importantes, sacrificados nos apoios a outras unidades. No havia, portanto, identificao e nem compromisso dos policiais com os moradores locais. A partir de ento, foi enfatizada a poltica da negociao entre os interesses do policial militar e os interesses institucionais. Partiu do comando o compromisso de no serem mais deslocados para outras misses, desde que atendessem aos moradores em suas demandas por segurana pblica e, consequentemente, reduzissem as taxas criminais. Com esse intuito, eles foram apresentados aos moradores como os novos companheiros do bairro, havendo uma identificao mtua que viabilizou o xito do planejamento. Posteriormente, outras reunies de ajuste foram realizadas, onde se pde perceber a incluso de novas categorias tcnicas no discurso dos moradores como,
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Robson Rodrigues da Silva
por exemplo, indicadores de violncia, mancha criminal, taxas de criminalidade, segurana pblica, policiamento ostensivo etc. Havia, no entanto, ainda muita resistncia por parte de boa parcela de policiais militares, inclusive de oficiais mergulhados numa cultura institucional que tende a valorizar aes tradicionais em detrimento das que poderiam estar fulcradas numa racionalidade policial militar democrtica, onde atravs da criatividade profissional os objetivos gerais da PM, estabelecidos na carta magna, pudessem ser alcanados com menor esforo dos recursos pblicos. Tudo leva a crer, portanto, que o projeto no teria um futuro promissor dentro daquela cultura institucional. Posteriormente, fui movimentado para uma outra unidade, de onde no pude mais acompanh-lo, mas mesmo assim a experincia valeu para mostrar que sua aplicao plausvel.
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Relato Policial
E L DO VA AL
A ORGANIZAO DOS COMITS LOCAIS DE PREVENO DA VIOLNCIA E DELINQNCIA EM EL SALVADOR

Hugo Armando Ramrez Meja* INTRODUO
A experincia descrita faz parte de um trabalho que desde 2004 vem sendo feito pela Polcia Nacional Civil de El Salvador; esta experincia consistiu em oferecer s instituies governamentais e no governamentais, Conselhos Municipais, ONGs e OGs, entre outros; que de alguma maneira participam do desenvolvimento econmico, poltico e social em nvel local, uma estratgia vivel para se organizar de forma efetiva e poder, de uma forma consensual, praticar uma abordagem integral para o tratamento da violncia social que atinge a cidadania. No o propsito desta iniciativa que a proposta se torne uma receita rgida, j que a adequao e/ou modificao da mesma depende da realidade local, do nvel de organizao cidad, do sentido de identidade, e da sensao de pertencimento que existe entre estas e as instituies, organizaes governamentais e no governamentais que tenham projetos sociais. No entanto, era nosso propsito que as aes que empreendssemos e fossem executadas fossem para o benefcio da cidadania e perdurassem no tempo; estas deveram ser desenvolvidas numa ordem prioritria, privilegiando os processos de preveno de todas aquelas condutas que resultem na minimizao da violncia e delinqncia com foco sobre a proteo dos segmentos mais vulnerveis (infncia, juventude, mulher, idosos e populao com necessidades especiais).
OBJETIVOS
Geral Organizar um frum de anlise (comit), que articule o conhecimento e tratamento integral das causas que geram os problemas da violncia e delinqncia em nvel local.
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Subinspetor, Chefe da Diviso de Servios de Juventude e Famlia da Policia Nacional Civil de El Salvador
Hugo Armando Ramrez Meja
Especficos a. Que as diversas instituies, setores, organizaes comunitrias, ONGs, OGs participem de forma efetiva na identificao de necessidades, interesses e problemas que afetam de forma direta e indireta o desenvolvimento: cultural, educativo, de lazer, poltico e econmico da populao em nvel local. b. Que as diversas instituies, setores ou organizaes em coordenao com autoridades municipais de nvel local desenvolvam atividades que mitiguem a problemtica local. c. Que as autoridades locais, em coordenao com as demais instituies, organizaes e setores desenvolvam atividades que permitam minimizar os fatores de risco e potencializem os fatores de proteo, implementando para isso efetivos programas de preveno da violncia e delinqncia.
INCIO DO PROCESSO
O processo teve incio articulando reunies com autoridades dos conselhos municipais, de instituies governamentais e nogovernamentais, expondo o problema da violncia e delinqncia do municpio, as projees institucionais e o modelo de organizao, focando como, a partir da sua prpria experincia, era possvel melhorar a situao. (O modelo foi concebido para ser levado frente pelos prefeitos dos municpios) Sustenta-se, embora de forma emprica, a tese de que a abordagem e minimizao dos nveis de violncia e delinqncia so uma responsabilidade compartilhada da sociedade em seu conjunto. Essa sustentao tinha como base os seguintes elementos. a. Evitar a disperso de esforos institucionais, setoriais e organizacionais. b. Conseguir uma efetiva economia de recursos: humano, material e financeiro. c. Dar uma resposta integral e integradora aos problemas locais.
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A Organizao dos Comits Locais de Preveno da Violncia e Delinqncia em El Salvador
d. Focalizar aes consensuais com a comunidade. e. Fomentar uma cultura de paz atravs da convivncia em harmonia. f. Fomentar a responsabilidade cidad atravs da compreenso e aplicao de direitos e deveres.
MUNICPIOS ONDE A EXPERINCIA FOI IMPLEMENTADA

1. Prefeitura de Soyapango 2. Prefeitura de San Salvador, Distrito N 1 3. Lourdes, Coln 4. Zacatecoluca
PASSOS PARA A ORGANIZAO DO COMIT LOCAL.

A seguir os passos que foram dados para organizar os comits: PASSO 1. Seleo de um/a lder (consistiu em envolver diretamente o prefeito municipal ou seu representante na conduo do esforo) PASSO 2. Organizao de secretarias (Educao, Cultura, Lazer e Esportes, Sade e Meio Ambiente, Emergncias, Emergncias Municipais e Segurana Cidad) PASSO 3. Coordenador por projeto (cada uma das linhas de trabalho foi presidida por um especialista, EX; Em Sade, um mdico; em Segurana Cidad, um oficial da polcia) PASSO 4. Manual de Organizao e funcionamento (foi elaborado um documento onde se definiu a organizao e as funes dos agentes que a compuseram) PASSO 5. Manual de Procedimentos (foi elaborado cada um dos procedimentos para tornar o comit operativo) PASSO 6. Ata de Constituio e Regulamento Interno (buscou-se a inscrio legal do Comit diante dos organismos correspondentes para dar vida legal e facilitar a gesto)
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Hugo Armando Ramrez Meja
OBJETIVOS ALCANADOS
1. Elevar os nveis de organizao nos municpios e comunidades 2. Pr na agenda das diferentes instituies governamentais e no governamentais e setores que tm presena em nvel local o tema da segurana humana: uma responsabilidade de todos 3. Desenvolver diagnsticos situacionais sobre a realidade social em trs municpios; Soyapango, Coln e Distrito N1 da prefeitura de San Salvador. 4. Elaborao de planos de ao em consenso com cidados e representantes das instituies participantes. 5. Executar algumas aes pontuais para minimizar os fatores de risco (campanhas de vacinao, coleta de lixo, campanhas para divulgar os direitos e deveres dos cidados, campanhas nos centros educativos para evitar que os jovens entrem nas gangues, entre outros)
PROBLEMAS NA SUSTENTAO DO MODELO

1. O alto nvel de polarizao poltica 2. A disputa por liderana impediu o consenso (embora todas as agendas dos participantes incluam aes de preveno) 3. A pouca compreenso de alguns setores participantes em relao a aes de preveno da PNC (uma alta porcentagem da populao s atribui a funo de represso do delito instituio policial) 4. Os projetos sociais implementados pelo Executivo detm um alto grau de interesses partidrios, o que gerou desconfiana nos municpios governados pela oposio e vice-versa. 5. A baixa crena dos chefes policiais na funo de preveno social da violncia, preferindo a represso ao delito.
LIES APRENDIDAS
1. possvel alcanar a organizao da comunidade sempre que e quando forem levados em conta os atores principais em nvel local.
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A Organizao dos Comits Locais de Preveno da Violncia e Delinqncia em El Salvador
2. difcil instalar um modelo de preveno da violncia e delinqncia se no existirem polticas de Estado reais, ainda mais quando em nvel local no existe um envolvimento real dos conselhos municipais na co-responsabilidade e viabilidade das polticas. 3. possvel alcanar a integrao sociocomunitria na medida em que os jovens e suas famlias se integram no ambiente natural onde vivem cotidianamente. 4. Embora o modelo tenha sido desenhado para ser desenvolvido com recursos prprios dos envolvidos, necessrio contar com a ajuda de organismos nacionais e internacionais. 5. A rotatividade do pessoal policial dificulta a continuidade das aes programadas.
CONCLUSO
O modelo vivel. E pretende se enraizar no local. Essa opo de trabalho supe, mas no limita participao do governo municipal da regio na qual ser implementado o modelo. Busca-se, e h princpios de consenso, que supe a participao de Governos Municipais (convnio COMURES PNC), falta definir as modalidades operativas nas quais se expressar sua participao. Tambm possvel entender este modelo de trabalho no sentido da busca de vnculos com outros atores locais, entidades de servio da localidade, instituies educativas presentes na regio etc.
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Relato Policial
NI
CA
G R
UA
O CONTROLE SOCIAL E A POLCIA: ALIANA CONTRA O TRFICO ILCITO DE ARMAS DE FOGO

Xavier Antonio Dvila Rueda* INTRODUO
Geralmente, o problema da delinqncia e o crime organizado se conceituam como problemas a serem resolvidos pelos corpos policiais. Por isso, no de se imaginar que a cidadania exera um controle social ativo, sistemtico e relevante nesses temas. Menos imaginvel ainda que seja a Polcia Nacional que promova e gere condies para que a comunidade exera o controle social sobre as aes policiais e sociais para a preveno do delito. Por essa ocasio, resolvemos apresentar a experincia recente da Nicargua, que ilustra o modelo de Polcia Comunitria Pr-ativa que desenvolvemos ao longo dos ltimos 28 anos, e que se baseia precisamente numa aliana permanente e estratgica entre a instituio policial e a sociedade, com o fim de exercer o controle social. Ns, nicaragenses, estamos construindo a segurana cidad, mo a mo, vencendo dificuldades, gerando sinergias institucionais e comunitrias. Para isso, fortalecemos cada dia mais a aliana entre a Polcia e a Comunidade e promovemos a auditoria social para avaliar e gerar mudanas que nos permitam um maior desenvolvimento, assim como alcanar novos patamares.
O MODELO POLCIA COMUNITRIA PR-ATIVA: ANTECEDENTES DE ORIGEM

A Polcia Nacional da Nicargua, desde sua fundao em setembro de 1979, assumiu como princpios fundamentais: o servio comunidade e ao humanismo. Para assegurar organicamente o servio comunidade criou-se uma funo de vnculo permanente com a comunidade que denominamos Chefe de Setor, um funcionrio (a) policial designado para atender um setor territorial que populacionalmente corresponde a cinco mil habitantes em mdia. A misso do Chefe de Setor representar o sistema policial numa comunidade determinada, conhecer seus problemas
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Comissionado Major, Diretor de Armas e Explosivos Polcia Nacional de Nicargua 523
O Controle Social e a Polcia: aliana contra o trfico ilcito de armas de fogo
e necessidades de segurana cidad, gerir a resposta policial, promover a organizao comunitria para gerar uma resposta social ao problema e trabalhar conjuntamente com a comunidade no desenvolvimento local. At a data, as comunidades se apropriaram deste sistema. Exigem e reclamam a presena e o bom desempenho do Chefe de Setor, se fazem ouvir atravs deste funcionrio (a), trabalham em conjunto buscando solues sociais para os problemas de segurana cidad, motivam e demandam aes das entidades pblicas que devem intervir na situao e das entidades privadas locais que possam contribuir para o desenvolvimento social e econmico. O desenvolvimento desta experincia se deu gerando reformas organizacionais no sistema policial, condicionadas pelos momentos histricos, as mudanas sociais, polticas e econmicas na sociedade nicaragense, as quais abordamos a seguir.
O MODELO POLCIA COMUNITRIA PR-ATIVA: DESCRIO

o procedimento para dispor os servios policiais ao servio da comunidade para a identificao de problemas e a abordagem conjunta dos mesmos, em busca da preveno do delito, da segurana humana e da ordem. um desenvolvimento constante das capacidades, aptides e habilidades mediante a capacitao e preparao contnua, criando competncias para a soluo de problemas ligados preveno policial e social, promovendo a gesto comunitria e interinstitucional. O pr-ativismo se considera como sendo a preveno policial em que prevalece o sistema pr-ativo sobre o reativo, o que requer um policial bem informado e capacitado para prever situaes delitivas, facilitando com sua atuao a soluo de problemas antes que estes apaream, existindo coordenaes entre as unidades, respondendo de maneira rpida e eficaz s necessidades da cidadania, sendo facilitadores na resoluo de problemas sociais, em que o cidado a razo de ser e para o qual se deve prestar o servio policial. Faz-se nfase em processos de inteligncia policial, como um sistema mediante o qual todos e cada um dos integrantes da Polcia geram informao (atravs da comunidade, contatos com a populao etc.) e depositam a mesma num banco de dados da unidade. Sendo processada, passa por tratamento administrativo, operativo e de retroalimentao.
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Xavier Antonio Dvila Rueda
Aplica-se como mtodo de gesto e tomada de decises um processo que denominamos Mtodo dos 6 pontos: Ponto 1 INSUMOS: Consultas e consenso em nvel local para priorizar e hierarquizar os problemas da comunidade e alternativas de solues possveis, melhorando o conhecimento dos lderes locais sobre as responsabilidades da instituio em sua competncia. Ponto 2 ESTRATGIA: Com as consultas e consenso o chefe deve elaborar uma Estratgia de interveno que envolva todo o sistema policial. Ponto 3 PLANEJAMENTO: Determinar objetivos, metas e aes pertinentes para dar soluo aos problemas identificados como prioritrios pela populao. Ponto 4 AO: Execuo das aes de forma sistmica, desenvolvendo comunicao efetiva vertical e horizontal, compartilhando experincias, alinhadas com metas institucionais e da comunidade. Ponto 5 COMUNICAO: Divulgao dos resultados do processo de trabalho atravs da comunicao interna e externa. Ponto 6 RETROALIMENTAO: Processo mediante o qual socializamos os resultados esperados e trocamos experincias, conquistas e dificuldades para a melhora contnua. Este modelo est em processo de melhora contnua, sua aplicao est condicionada pelas capacidades instaladas em cada jurisdio policial. Em algumas delegaes policiais sua aplicao parcial, atendendo aos recursos disponveis e complexidades do entorno.
EXPERINCIA DE CONTROLE SOCIAL SOBRE AS ARMAS DE FOGO

1. Contexto da experincia a) A Lei especial para o controle e regulao das armas de fogo, explosivos, munies e outros materiais relacionados de recente promulgao (2005), pelo que se requer criar condies na sociedade (conhecimento, sensibilizao, compromisso) para sua aplicao cidad.
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b) O propsito institucional da experincia que apresentamos se define como divulgao direta da Lei de Armas aos Comits de Preveno Social do Delito existentes nos Departamentos de Mangua, Masaya e Granada, e para obter um diagnstico da problemtica social e delitiva que geram as armas de fogo, explosivos, munies e outros materiais relacionados nessas localidades. c) O propsito comunitrio se define como avaliao do desempenho da Polcia Nacional e estabelecimento de demandas de Segurana Cidad. 2. Estratgia de interveno a) Contratao de uma empresa consultora que organize e execute a interveno com perfil civil e enfocada em temas de segurana cidad e preveno social, para que documente os resultados. b) Organizar eventos de comunicao participativa entre a Polcia Nacional e as comunidades, atravs das organizaes comunitrias existentes que trabalham o tema de segurana cidad (Comits de Preveno Social do Delito). Estes eventos foram definidos como Grupos Focais. 3. Metodologia a) A Delegao de Polcia local convoca uma reunio entre os Comits de Preveno Social do Delito do setor geogrfico de seu interesse para abordar o tema. b) O tema se organiza mediante um programa indutivo que vai gerar interesse e participao das pessoas participantes: 1. A Polcia Nacional expe a situao delitiva relacionada a armas de fogo 2. A Polcia Nacional expe os principais temas da Lei de controle de armas que interessa divulgar com prioridade. 3. A empresa consultora gera a troca de opinies sobre cada um dos temas de maneira participativa e produtiva. Neste processo se evitou a influncia e o vis que pudessem exercer os oficiais de polcia, limitando-os a responder aspectos especficos do interesse dos participantes.
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4. As pessoas presentes expressam seus pontos de vista, sua definio dos problemas, suas demandas e prioridades, e recomendam estratgias para superar os problemas.
RESULTADOS OBTIDOS
Os principais problemas identificados pela comunidade so expressos da seguinte forma: Existncia de armas fabricadas artesanalmente por jovens que se renem para alterar a ordem pblica e gerar violncia juvenil. Uso indevido de armas de fogo por pessoas com licena de porte de armas, disparando, alterando a ordem pblica e expondo pessoas ao perigo. Guardas de segurana de Empresas Privadas de Vigilncia apresentam desempenho negligente e alguns agem em cumplicidade com delinqentes. Existe comercializao de produtos pirotcnicos margem da Lei, em lugares no autorizados (mercearias ou comrcios de bairro), e venda a menores de idade. Roubos utilizando armas de fogo em alguns lugares de uso pblico como parques, entorno de bares e entrada a distritos. A comunidade perdeu a confiana no desempenho policial devido s fragilidades na preveno, relacionadas com a inexpressiva presena policial, fraca capacidade de resposta s denncias e alta rotatividade dos oficiais com bom desempenho. A delinqncia tem mais recursos do que a Polcia Nacional. O organismo comunitrio apresenta um baixo nvel de organizao e se sente sem proteo para agir em apoio Polcia Nacional. Fabricao de produtos pirotcnicos em lugares inadequados (moradias e fbricas de tortilhas) e seu uso imprudente por pessoas que organizam eventos pblicos e por cidados comuns em famlia. No uso de explosivos industriais, as exploses danificam propriedades e provocam danos sade nas comunidades ao redor.
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Uso indevido de armas de fogo em zonas rurais, realizando caa de animais em lugares que a Polcia no tem capacidade de vigiar. Grupos delinqentes vindos de fora realizam roubos utilizando armas de fogo em moradias, veculos e comrcios. Pessoas portam armas de fogo durante festas religiosas. Excesso de venda e consumo de bebidas alcolicas geram fatores de risco no uso indevido de armas de fogo. As empresas privadas de vigilncia no provm a capacitao adequada de seus guardas de segurana, o que tem permitido que os guardas transgridam a Lei. Comercializao de produtos pirotcnicos em lugares no autorizados tais como mercearias (comrcios de bairro) e queima de plvora negligente, que coloca em risco a vida de pessoas e, em alguns casos, tambm de animais.
AES E ESTRATGIAS PROPOSTAS PELA COMUNIDADE

Identificar e aplicar a Lei nas oficinas que fabricam armas artesanais. Descobrir as pessoas que tm armas artesanais para confisc-las e aplicar as sanes correspondentes. Intensificar a vigilncia e presena policial nos lugares com tendncia ocorrncia de delitos, modificando a ttica de interveno e implementando unidades mveis de preveno. Orientar o trabalho de preveno social a eliminar as condies que facilitam a atividade delitiva, tais como: lugares sem iluminao, terrenos abandonados, venda e consumo de lcool etc. Superar as fragilidades locais na relao polcia e comunidade. Exercer controle social sobre pessoas que tm condutas indevidas fazendo uso de armas de fogo. Melhorar a resposta policial ao chamado de emergncia. Melhorar o sistema de superviso interna da Polcia Nacional, apoiado pela comunidade.
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Avaliar sistematicamente o desempenho dos guardas de segurana, de forma conjunta entre polcia e comunidade. Melhorar os critrios de seleo e contratao do pessoal que integra as empresas de segurana privada, estabelecendo um controle cruzado entre Polcia e Comunidade. Particularmente, incidir na capacitao sobre a Lei de Controle de Armas de Fogo. A polcia e a comunidade promovero a divulgao e publicidade pertinente das leis, utilizando os meios de comunicao social. Facilitar informao que possibilite Polcia Nacional prevenir e sancionar a fabricao e uso de armas artesanais. Intensificar a vigilncia e a presena policial nos arredores de bares, parques e entrada de distritos, exercendo controle sobre grupos de pessoas. Orientar o trabalho de preveno social a incidir sobre pais de famlia, para que exeram sua autoridade sobre seus filhos jovens, e responsabilizar os tutores sobre danos que ocasionem os menores de idade, implementando como sano o trabalho comunitrio. Recompensar os chefes e oficiais da polcia que fazem um bom trabalho com a comunidade e ampliar capacidades em delegaes, segundo o crescimento populacional em municpios e comunidades. Apoiar um oramento maior para a Polcia Nacional que permita uma maior presena preventiva, a criao e fortalecimento de delegaes em distritos e bairros. Revisar e ajustar o papel dos organismos comunitrios e fortaleclos para que permitam um melhor desempenho em sua funo de preveno social do delito. Desenvolver campanhas de comunicao e capacitao para a populao em matria de preveno social do delito. Desenvolver uma campanha educativa em conjunto entre Polcia e Comunidade para sensibilizar fabricantes de produtos pirotcnicos, cidados e, especialmente, as crianas e os pais de famlia. Criar pontos de venda autorizados, selecionando os lugares em conjunto pela Polcia e a Comunidade.
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Inspecionar estes lugares e aplicar a Lei. A Polcia Nacional deve regular a potncia e as condies adequadas para efetuar as exploses industriais. A Polcia Nacional deve exigir a divulgao da programao de exploses para favorecer a superviso de autoridades comunitrias. Intensificar a vigilncia e controle de porte de armas de fogo em via pblica. Exercer um controle social sobre os estabelecimentos que vendem bebidas alcolicas, a fim de evitar excessos na venda. Desenvolver uma campanha para evitar o consumo excessivo de lcool. A Polcia Nacional deve ser mais exigente no cumprimento dos requisitos para autorizar o funcionamento de empresas de vigilncia privada e supervisionar sistematicamente o desempenho dos guardas de segurana.
CONCLUSES
1. A problemtica de segurana cidad entre uma localidade e outra no necessariamente a mesma, e se algum fator se repete, este no tem a mesma dimenso nem a mesma prioridade na demanda social em ambas as comunidades. 2. Se no existe uma comunicao e relao sistmica entre polcia e comunidade, a polcia no pode conhecer com preciso a situao de segurana da populao, nem suas expectativas. Muito menos haver uma participao social ativa na construo da segurana cidad. 3. A sinergia criada no trabalho conjunto entre polcia e comunidade permite um impacto decisivo no bem-estar local. 4. O enfoque de trabalho local facilita as operaes policiais e a ao social. 5. possvel aplicar a preveno social em temas complexos como o trfico ilcito de armas de fogo.
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Artigo
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POLCIA E JUVENTUDE NA ERA DA GLOBALIZAO

Profa. Dra. Alba Zaluar* INTRODUO: O CRIME NEGCIO GLOBALIZADO
A globalizao tem sido analisada e avaliada em seus aspectos ambivalentes e paradoxais. A extensa rede de comunicao no planeta, a rapidez e o alcance com que produtos, idias, modelos e pessoas viajam tm contribudo para diminuir o desconhecimento dos outros, criando assim mais condies para o hibridismo cultural, que o Brasil conhece desde o sculo XVIII, e para uma cultura cosmopolita em que a multiplicidade de culturas locais seja aceita no cenrio mundial sem ser esmagada pelos mecanismos da uniformizao cultural. Alm disso, o respeito aos direitos civis e humanos passaram a fazer parte de uma arena planetria, observado nos quatro cantos do mundo. Mas h o lado escuro da globalizao. O domnio da lgica do mercado sobre as demais instncias da vida social e poltica, a diviso de naes, grupos e pessoas entre vencedores e perdedores fazem da competio uma inexorvel e interminvel atividade humana. O jogo soma zero que se segue afeta no apenas os sistemas de proteo social j estabelecidos, mas tambm a vida pessoal de cada ser humano. Mas o efeito da globalizao que mais claramente aponta para o que faz regredir o processo civilizatrio tem sido pouco explorado nas conexes com o que se poderia chamar o crime-negcio global, cujos principais setores so: o trfico de drogas e de armas no mundo. Entre criminlogos, um lugar comum dizer que o trfico de drogas ilegais, tendo sido institudo como crime, tornou-se uma atividade econmica transnacional com conexes nos negcios legais e formais. De fato, alguns de seus efeitos s so entendidos quando se tomam as relaes simbiticas entre diferentes atores que tm interesses comuns e formam um tecido social, econmico e institucional bem entrelaado. Este tecido compe o que deve ser considerado como o elemento sistmico que existe, no interior e fora das naes, nas redes transnacionais das atividades econmicas criminosas, que negociam inmeras mercadorias ilegais (Van
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Professora Titular de Antropologia do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, coordenadora do Ncleo de Pesquisas sobre as Violncias (NUPEVI/IMS/UERJ). www.ims.uerj.br/nupevi
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Polcia e Juventude na Era da Globalizao
der Veen, 1998). O mercado das drogas ilegais particularmente importante no Brasil porque ele que vai afetar a vida dos jovens vulnerveis, especialmente os de sexo masculino. Por isso, o foco aqui o comrcio de drogas e armas. Outra afirmao disseminada entre criminlogos a que se refere ao processo de globalizao, nem sempre esclarecendo a dinmica que conecta as atividades ilegais ao sistema financeiro voltil e transnacional bem como aos valores e prticas sociais que permitem a reproduo dessas atividades. Os princpios do mercado invadem ainda mais avassaladoramente aquelas formaes sociais em que instituies so corporaes fechadas de pouca legitimidade e onde tradies morais no demonstram capacidade de resistir s imposies, armadilhas e tentaes do novo e rpido mercado global. No s a volatilidade e a rapidez do mercado financeiro internacional facilitam as manobras para a lavagem do dinheiro ganho em atividades ilegais diversas, como a prpria cultura empresarial se modifica. O objetivo deixa de ser poupar para investir, e passa a ser o de ganhar dinheiro facilmente, e de qualquer maneira, para consumir de modo hedonista (Sassen, 1991; Castels & Mollenkopf, 1992). Outro autor assinala que a concepo de futuro foi alterada pelas incertezas do novo ambiente econmico e os medos despertados pela competio onipresente e infindvel entre naes, grupos e pessoas. Em vez de poupar para investir no futuro, gastos consumistas com o dinheiro de plstico, o ubquo carto de crdito (Bauman, 2007). Valores culturais modificados acompanharam tais mudanas nas formaes subjetivas: valores individualistas e mercantis selvagens se disseminaram durante os anos setenta e oitenta em pases como o Brasil, traduzidos pelas expresses corriqueiras fazer dinheiro fcil e tirar vantagem de tudo, tambm prprios desta nova fase do capitalismo globalizado. Ou seja, a sociedade brasileira, pode-se dizer, sofreu o impacto da colonizao pelo mercado e passou a carecer dos limites morais usualmente fornecidos pelo social e pelo institucional consolidado, e ficou despreparada para enfrentar os novos desafios de uma economia que tornou mais informal, precrio e desprotegido o trabalho presente, ainda mais incerto o futuro. Como uma atividade ilegal e invisvel, o comrcio de drogas faz parte deste novo ambiente social, econmico e cultural. Foi, portanto, o prprio capitalismo na era da globalizao que favoreceu, estimulou e criou
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uma nova cultura que afeta desde os empreendedores econmicos de vrios nveis at o mais reles consumidor dos muitos novos bens ofertados, legais e ilegais, com as facilidades da rapidez das conexes internacionais. Mas so os atores no varejo do trfico, que ficam na ponta final das extensas redes de envolvidos nessa atividade econmica, os que continuam sendo o alvo principal das polticas de segurana pblica repressivas levadas a cabo nos estados brasileiros.
EFEITOS DA POLTICA REPRESSIVA NO BRASIL

No Brasil, comeou-se tardiamente a investigar e a conhecer a proviso de drogas ilcitas ou a fora organizacional das redes de traficantes, principalmente suas conexes com a economia e as instituies legais. Apesar da expanso do poder de Estado e dos fundos para o controle pblico destas aes durante os anos oitenta, s muito recentemente deu-se ateno aos interesses econmicos e polticos conectados economia da droga, particularmente as interaes cuidadosamente tecidas entre o mundo visvel e o invisvel, o legal e o ilegal, os setores formais e informais da economia. Em outras palavras, se bem que a Polcia Federal tenha examinado o crime organizado nos ltimos anos, a Polcia dos estados da Repblica Federativa do Brasil, suas polcias civis e militares, intervm principalmente na represso violenta das favelas e dos bairros pobres nas regies metropolitanas e capitais. Sem conhecer os meandros e as redes das atividades econmicas ilcitas e, muito menos, sem entender os efeitos dessa nova cultura nas prticas sociais dos jovens que entram ou convivem nos pontos de venda das drogas, ou seja, nas formaes subjetivas por eles internalizadas nos ltimos 30 anos, os resultados das polticas de segurana tm sido pfios. Os primeiros permitiram desmantelar as redes de operao, infringindo golpes mais contundentes nas atividades em questo e diminuindo seus atrativos financeiros e polticos, o que deveria ser implementado principalmente a nvel federal e interestadual. As segundas ajudariam a pensar em projetos de preveno mais eficazes, com um melhor convvio, ou mesmo cooperao entre as polcias estaduais e os moradores das vizinhanas dominadas pelos traficantes de drogas do pequeno varejo. Estas deveriam ser a principal transformao na forma
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de agir das polcias militar e civil em cada estado brasileiro. No adianta, porm, implementar projetos modelos em uma comunidade apenas. preciso que tais projetos atinjam todas as reas das cidades que se encontram dominadas por traficantes armados, cada vez mais tirnicos para com os moradores locais.
AS ATRAES DO CRIME NEGCIO

Em contexto de pouco desenvolvimento econmico, ou mesmo de des-industrializao como acontece nas maiores cidades brasileiras, mais pessoas podem vir a ser atradas ao arriscado crime-negcio e passar a organizar suas aes de modo a obstruir a deteco e a acusao judicial, seguindo o jogo sujo e necessariamente violento das atividades fora e contra a lei. Sua ilegalidade suscita extrema violncia em alguns setores, especialmente o do trfico de drogas no varejo. Os que ocupam posies estratgicas nas grandes redes de conexes transnacionais podem ter rpidos ganhos devido a uma combinao de poucos limites institucionais e morais, com a conseqente corrupo que atinge as instituies encarregadas de coibir o crime. Localmente, eles fomentam prticas subterrneas e violentas de resoluo de conflitos e de luta perene pelo controle do comrcio e as posies de poder: as ameaas, a intimidao, a chantagem, a extorso, as agresses, os assassinatos e, em alguns pases, at mesmo o terrorismo. No falta no Brasil, o que Becker chamou de motivao de um ato desviante, derivada de uma situao na qual o agente social no aceita a ordem social ou o atual estado do jogo social e poltico, ou ainda se revolta contra ele. No que a pobreza explique o ato desviante, mas ela pode, em conjugao com as falhas do Estado na criao de possibilidades de ascenso social ou de aquisio de respeito, s quais deve se adicionar a nova cultura hedonista que faz parte da cultura jovem, facilitar a adeso s prticas de uso de drogas ilcitas, tidas como sub-culturas marginais. Subculturas ou no, grupos de usurios se formam e so importantes na medida em que sabemos ser o ato desviante ou a repetio dele uma decorrncia do aprendizado no grupo social de desviantes do qual o jovem vem a fazer parte. Este pertencimento vem a gerar uma srie de atitudes, valores e identidades que podem se cristalizar e, tambm por criar laos reais de amizade, domnio ou dvida, dificultar o rompimento com o grupo, portanto com o prprio desvio.
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Mesmo onde tais atividades ilegais surgiram de uma revolta contra a discriminao e a desigualdade nas oportunidades que o mercado legal oferece, as conseqncias principais das atividades transgressoras da lei so: 1) criar vtimas entre possveis concorrentes, tornando o mercado ainda mais discriminador e desigual; 2) tornar a vida de todos nas vizinhanas onde atuam seus protagonistas, e no apenas do pequeno nmero destes protagonistas, muito mais difcil e cruel; 3) fazer surgir novos e inesperados atores interessados em manter a ilegalidade pelas vantagens dela retiradas, at mesmo os encarregados de reprimi-las no sistema de justia, especialmente em pases de fraca institucionalidade como o Brasil; 4) ameaar a organizao, a governana e um dos princpios bsicos da existncia do Estado de Direito: o monoplio legtimo da violncia, contestado pelo uso de armas modernas e potentes nas mos dos integrantes de quadrilhas e comandos.
ENTENDENDO O CRIME NEGCIO LOCALIZADO

Mesmo admitindo que a pobreza impe dificuldades no viver que propicia a marginalizao do jovem, preciso nunca perder de vista que a categoria pobre altamente diferenciada. Os efeitos combinados da pobreza e da urbanizao acelerada, sem que houvesse um desenvolvimento econmico necessrio para oferecer emprego urbano aos migrantes e aos trabalhadores pobres, no so suficientes para compreender os conflitos armados que matam homens jovens. Portanto, deve-se discutir como a pobreza e a falta de emprego para os jovens pobres se relacionam com os mecanismos e fluxos institucionais do sistema de Justia na sua ineficcia no combate ao crime organizado, bem como os efeitos da globalizao da cultura sobre as tradies locais. Tampouco a urbanizao muito rpida, alm de no garantir emprego para todos os migrantes e, depois, para os seus filhos, no permite que as prticas sociais urbanas da tolerncia e civilidade sejam assimiladas entre os novos habitantes das cidades. Entretanto, por conta dos processos j mencionados de crise da autoridade e de difuso das novas identidades e estilos juvenis globais, rapidamente corri os valores morais tradicionais, j no mais interiorizados pelas novas geraes da cidade. Assim, muitos homens jovens e pobres se tornaram vulnerveis s atraes do crime-negcio por causa da desorganizao em suas famlias,
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muitas delas incapazes de administrar os conflitos surgidos na vida urbana mais multifacetada e imprevisvel. Pais ausentes que no protegem, no educam e no prestam ateno na companhia dos filhos so pais inadequados. Polticas pblicas que juntam jovens que j praticaram atos delinqentes sem faz-los entender a dimenso dos seus atos e o sofrimento que provocam nas vtimas esto destinadas ao fracasso por estarem facilitando a dinmica do contgio de idias e comportamentos violentos. E a favela ou o bairro pobre, evidentemente, seria o local propcio para a sua propagao por isolar uma populao que apresenta um percentual alto de famlias com paternidade falha, alm de servios pblicos, como escolas, de pior qualidade, mas principalmente pelo policiamento inadequado e uso excessivo da fora. Jovens de famlias com renda abaixo do nvel da pobreza tornamse vulnerveis por conta de uma combinao do abismo entre adultos e jovens, do sistema escolar ineficaz, da falta de treinamento profissional, com os postos de trabalho insuficientes, acrescidos das miragens das identidades globais e do mercado onde se compete sempre para separar vencedores e perdedores. Foi isto que apresentei como os argumentos para sustentar a idia de integrao perversa ao sistema econmico (Zaluar, 2004), formada na vinculao em posies menores no trfico de drogas. Os mercados informais sempre existiram no Brasil, e constituram uma fonte de renda importante para os com pouca qualificao ou desempregados. Estes mercados criaram redes e regras para organizar o comrcio de artesanatos e a produo caseira nas principais ruas dos maiores centros urbanos. Entretanto, nas ltimas dcadas, as ruas foram ocupadas pelos vendedores ambulantes de objetos roubados de caminhes, de residncias e de passantes. Teria sido mera coincidncia, ou a prpria dinmica do trfico de drogas informal e ilegal estendeu para outras redes o recebimento dos produtos roubados com o objetivo de criar a liquidez para comprar novas doses da desejada droga? O comrcio informal, tradicionalmente uma sada para o desemprego e o trabalho subalterno, tornou-se misturado com empreendimentos econmicos criminosos, tais como o roubo de vrios bens utilizados como moeda para comprar drogas e seus precursores (Zaluar, 1994; Geffray, 2001). Ferros-velhos, ourivesarias, oficinas
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mecnicas e antiqurios viraram centros de receptao e, algumas vezes, de lavagem de dinheiro. Usurios entrevistados e os que escreveram biografias depois de tratados mencionam o fato de que, quando muito fissurados, levavam os objetos roubados imediatamente para a boca de fumo e se conformavam em receber uma quantidade de drogas muito inferior ao preo que poderiam obter nos centros de receptao (Pinheiro, 2005). Todavia, isto no se passa sem estratgias eficazes de corrupo dos agentes da lei. Sem isso, no seria possvel compreender a facilidade com que armas e drogas chegam at as favelas e bairros populares do Rio de Janeiro (Zaluar, 1994; Lins, 1997), nem como as mercadorias roubadas - automveis, caminhes, jias, eletrodomsticos -, usadas na troca com as drogas ilegais, chegam com facilidade ao seu destino final no Paraguai e na Bolvia, passando pelo interior de So Paulo (Geffray, 1996). Uma vez dentro de grupos criminosos, jovens, destitudos ou no, ficam merc das rigorosas regras que probem a traio e a evaso de quaisquer recursos, por mnimos que sejam. Entre esses jovens, no entanto, so os mais destitudos que portam o estigma de eternos suspeitos, portanto incriminveis, quando so usurios de drogas, aos olhos discriminatrios das agncias de controle institucional. Com um agravante: policiais corruptos agem como grupos de extorso, que pouco se diferenciam dos grupos de extermnio formados com o objetivo de mat-los. Quadrilhas de traficantes e assaltantes no usam mtodos diferentes dos primeiros. Todas as entrevistas feitas com os jovens envolvidos pelas quadrilhas, em Cidade de Deus, conjunto habitacional popular no Rio de Janeiro, pela equipe de pesquisa que coordenei entre 1987 e 1991, mencionaram o mesmo esquema de extorso e terror da parte de policiais da regio e a imposio de traficantes para que os pequenos ladres dividissem o produto de seu roubo (Zaluar, 1994; Lins, 1997). Tornar-se membro da quadrilha passa a ser imperativo, ou para pagar dvidas, ou para se sentir mais forte e mais protegido frente aos inimigos criados. Se entra, o jovem se inicia no circuito infernal de ter que andar sempre armado para no ser morto, que os jovens de Cidade de Deus denominavam condomnio do diabo. De fato, o comrcio de drogas tornou-se sinnimo de guerra em muitos municpios do Brasil, mas com diferenas regionais entre cidades e entre bairros na mesma cidade. No Rio de Janeiro, mesmo que no
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completamente coordenado por uma hierarquia mafiosa, o comrcio de drogas tem um arranjo horizontal eficaz pelo qual se faltam drogas ou armas de fogo em uma favela, esta imediatamente as obtm das favelas aliadas. As quadrilhas ou comandos conciliam os dispositivos de uma rede geograficamente definida, que inclui pontos centrais ou de difuso, com outros que se estabelecem na base da reciprocidade horizontal. Nesta cidade, as armas de fogo so mais facilmente obtidas por causa dos portos e vrios aeroportos assim como os mais importantes depsitos de armamentos das Foras Armadas que esto dentro do seu territrio. Muitos furtos ocorreram e continuam ocorrendo em tais depsitos. Conseqentemente, o trfico de drogas tornou-se mais facilmente militarizado. Basta ler os jornais brasileiros para saber que os comandos inimigos disputam violentamente o territrio onde controlam os negcios, e probem os moradores das reas inimigas de cruzar os limites do seu permetro, at mesmo para visitar amigos ou parentes. por isto que favelados, de alguns bairros da cidade, falam de uma guerra interminvel que ope traficantes pertencentes a comandos inimigos ou policiais versus traficantes. Nesta guerra, no somente os membros das quadrilhas, mas tambm os jovens que vivem nas mesmas favelas ou em favelas amigas, so obrigados a ajudar cada vez que os traficantes locais ou aliados so atacados por inimigos. Os soldados do trfico ou falces formam ento um bonde, ou elo que responder ao ataque do outro bonde, constitudo da mesma maneira. Por isso, os vizinhos no tm permisso de cruzar as fronteiras artificiais entre as favelas. Muitos homens jovens foram mortos apenas porque passaram de um setor a outro comandado pelas redes beligerantes do trfico. Mesmo para trabalhar, mesmo para se divertir no baile. Algumas mulheres tambm foram mortas por ousarem namorar homens de favelas inimigas. Quando os soldados so chamados pelos donos do trfico, este chamado dirigido aos jovens que conseguiram ultrapassar os regulamentos existentes hoje nas Foras Armadas brasileiras para evitar recrutar jovens de favelas. Eles foram treinados durante o servio militar, ainda obrigatrio. Mesmo quando no fazem parte das quadrilhas, estes jovens so convidados a montar e desmontar as armas automticas exclusivas das Foras Armadas e roubadas de seus depsitos; so chamados
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a instruir os novos soldados do trfico a enfrentar os inimigos quando a favela onde vivem invadida pela polcia ou uma quadrilha rival. Eles devem aceitar o convite no tanto porque so pressionados, mas porque se sentem obrigados a colaborar com a quadrilha que controla o bairro onde moram. De todo modo, eles sabem que, em caso de recusa, pagaro um preo, tanto no plano moral como no fsico: perdero o conceito ou a considerao junto ao dono do morro; sero expulsos da favela; ou, pior, executados (Zaluar, 2001). Em algumas regies pobres da cidade, os comandos que controlam os morros dividiram militarmente no apenas as favelas, mas tambm as ruas prximas. preciso prestar ateno para no cair nas mos de inimigos ou, como eles dizem, de alemes. Alm disso, as ruas so pouco iluminadas e a polcia no vai ali seno em raras patrulhas ou blitzen. Por isso, os traficantes das favelas reinam sem muitos problemas nas ruas dos bairros mais longnquos. Trata-se, para eles, de impedir fornecedores independentes de droga de vender sua mercadoria ali ou de mostrar seu poder de fogo. Quando o proprietrio dos morros avista um vendedor no autorizado, ameaa-o. Se este ltimo insiste, e confronta a quadrilha, morto. No se pode vender drogas sem ser autorizado pelo dono. Se o traficante ou o policial corrompido suspeita que os bandidos menos importantes esto ganhando muito dinheiro, estes podem passar pela experincia de serem agredidos, torturados ou extorquidos. A situao, como dizem, fica sinistra. Eles podem ser mortos por um ou por outro. Nessas reas pobres da cidade controladas por traficantes, o uso da arma de fogo corriqueiro como meio de manter o domnio do territrio, cobrar dvidas, afastar concorrentes e amedrontar possveis testemunhas1. Compreende-se, assim, porque jovens pobres matam-se uns aos outros devido a rivalidades pessoais e comerciais, seguindo o padro estabelecido pela organizao que, alm de criar regras militares de lealdade e submisso, distribui fartamente armas de fogo automticas e semi-automticas, exclusivas das Foras Armadas. No se trata, pois, de guerra civil entre pessoas de classes sociais diferentes ou mesmo uma ntida guerra entre polcia e bandidos. Nestas mortes, os jovens pobres no esto cobrando dos ricos, nem esto perpetrando alguma forma de vingana social, pois so eles as principais vtimas da criminalidade violenta, seja pela ao da polcia, seja dos prprios
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delinqentes. Vivem, de fato, segundo as regras da reciprocidade violenta e da vingana privada pela ausncia de uma instncia jurdica na resoluo de conflitos internos e do vigor de uma cultura cidad. Tais conflitos armados podem ser mais bem entendidos como guerras moleculares, localizadas, mas sem fim.
HIPERMASCULINIDADE E VIOLNCIA
De uma dinmica da economia informal transfigurada em ilegal, cristaliza-se a cultura de rua violenta. Segundo um autor que estudou esta cultura nos Estados Unidos da Amrica (Bourgois, 1996), os milhes de dlares dos negcios na rua, no bem estimados, tornaramse a estratgia masculina mais visvel publicamente ou uma alternativa para a dignidade pessoal autnoma. Disso resultou uma cultura de rua de criatividade explosiva e desafiadora, como resposta e em oposio excluso social. Mas h outra interpretao que ressalta o carter violento desta formao subjetiva. No contexto do conflito armado e de muito dinheiro no bolso, propiciado pelo trfico de drogas, desenvolve-se o estilo de masculinidade definido como o da hipermasculinidade exibicionista, exagerada, na qual os homens se permitem demonstrar o que um autor denominou exibio espetacular de protesto masculino (Connel, 1987, 1995). So homens que no puderam construir a identidade masculina como os tradicionais operrios pelo trabalho, pela educao, pela propriedade e pelo consumo de bens durveis, coisas que um emprego de trabalho manual permitiam at meados do sculo passado. Segundo o mesmo autor, esses homens tornam-se ameaa para a vizinhana em que vivem e o Estado os estigmatiza porque o seu comportamento conspcuo; eles se tornam criminosos por causa da identidade de gnero construda assim. Ora, no Brasil, crianas e adolescentes morrem numa guerra pelo controle do ponto de venda, mas tambm por quaisquer motivos que ameacem o status ou o orgulho masculino dos jovens em busca de uma virilidade - do sujeito homem (Alvito, 1996; Lins, 1997), orgulho que obriga resposta violenta ao menor desafio. Ou simplesmente porque estavam l no momento do tiroteio. Na circularidade do bolso cheio de dinheiro fcil que sai fcil do bolso, ficam compelidos a repetir
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sempre o ato criminoso, nas suas palavras, como se fosse um vcio2. Desenvolvem igualmente um estilo de chefia truculento, que aproxima a quadrilha da gangue americana. Para segurar uma boca de fumo, o chefe no pode mais vacilar, ou seja, trair, hesitar ou ter medo na hora da luta contra rivais, comparsas, clientes em dvida ou alcagetes (Lins, 1997). A figura do chefe ou do homem de frente construda imaginariamente como aquele que mantm os seus comandados na linha, controla o crescimento dos seus concorrentes nas vendas ou no nmero de pessoas armadas na quadrilha. No Rio de Janeiro, como em toda parte, so muitas as arenas de conflito e muitos os estilos de masculinidade entre os migrantes de outros estados, entre os jovens da segunda gerao de migrantes, entre os jovens negros, pretos, pardos, mulatos, cariocas ou descendentes de nordestinos e mineiros. Entre os que pertencem s camadas mais pobres da populao, mesmo assim seguem diferentes trajetrias. Para uma minoria, a possibilidade de enriquecer rapidamente e, assim, ter acesso ao consumo conspcuo um importante elemento para definir as novas identidades masculinas bem sucedidas. Ajudar amigos, vizinhos e parentes, impressionar a todos com a exibio de jias e roupas dispendiosas no seu prprio corpo, com festas e pagamento de bebidas a todos em locais pblicos, so parte dessa estratgia do macho dominante em muitas sociedades, inclusive a brasileira. Por isso mesmo, os gastos dos jovens traficantes so muito individualizados e orgisticos. Financiamento de bailes funk, orgias em motis, consumo conspcuo de roupas, bebidas, drogas e festas para parentes, amigos e aliados. Dizer que substituem o estado ausente em poltica social leviandade intelectual fruto de observaes ligeiras e secundrias. Comando sobre o dinheiro, comando sobre o territrio, comando sobre os liderados, comando sobre as mulheres cobiadas: isso que define o traficante duro bem sucedido.
AS POLCIAS E AS ARMAS
Exemplos do funcionamento da rede que aporta armas s quadrilhas que atuam no varejo nas favelas do Rio de Janeiro, repetidos no pas, apontam para o paradoxo do monoplio legtimo da violncia no Brasil. Policiais corruptos levam armas exclusivas das Foras
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Armadas brasileiras at os comandos e quadrilhas de traficantes, o que torna factvel um estado de guerra permanente pelo controle dos pontos de venda e dos territrios urbanos assim controlados militarmente. Estas mesmas armas vo matar policiais que fazem a represso s atividades ilegais das quadrilhas3. Por fim, em decorrncia da insegurana que se estabelece nas vizinhanas controladas por traficantes e policiais corruptos, que espalha em toda a cidade a falta de confiana na instituio policial, formas de segurana privada se espalham para proteger aqueles que podem pagar ou que so obrigados a pagar, como acontece quando esta segurana privada ilegal, caso das milcias surgidas nas reas de ocupao mais recente da cidade. Na esfera institucional, est, pois, o mais terrvel paradoxo: a mesma polcia repressiva que, pelos depoimentos tomados em 25 anos de pesquisas de campo das quais participei, fornece armas e munies, muitas exclusivas das Foras Armadas, aos traficantes que passam a controlar militarmente territrios incrustados nas favelas do Rio de Janeiro. As favelas e seus arredores tornam-se parte das reas quentes da ecologia do perigo e da violncia, socializando jovens no desejo e no manejo das armas de fogo, elementos-chave da nova cultura de rua. Do mesmo modo que o uso das drogas, o porte de armas de fogo tambm se explica pelo contexto scio-cultural dos pequenos grupos a que pertencem os jovens que seguem os valores e prticas desta cultura de rua. Outros estudos, sobretudo os feitos nos Estados Unidos, apontam o grupo de pares como o maior preditivo de delinqncia entre homens jovens, especialmente os crimes violentos mais graves e o hbito de portar armas (Myers et.al., 1997). A famlia poderia influir direta ou indiretamente, mas a rede de relaes do jovem com outros jovens de sua idade ou com jovens de idade superior que aparecem como mais importantes para se entender o seu comportamento. Os que portam armas constituram 20% da amostra de adolescentes negros entre 12 e 15 anos entrevistados. Estes jovens mencionam 19 vezes mais do que os que no portam armas que tm colegas tambm portadores de armas de fogo (ibidem). Tais estudos procuram entender porque jovens que, de outra maneira no andariam armados, passaram a faz-lo para evitar serem vitimizados pelos seus pares armados, para impor respeito e para
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gozar do prestgio adquirido com a posse de armas (Fagan, 2005). Pois, mais do que uma inclinao natural dos homens jovens pobres violncia, o que explica o aumento da taxa de homicdios nos locais onde vivem a alta concentrao de armas nestes locais. isso que cria o que o criminologista Jeffrey Fagan da Universidade de Columbia chamou ecology of danger. Depois de entrevistar 400 jovens nas vizinhanas mais perigosas de Nova Iorque, descobriu que a violncia se expandiu entre 1985 e 1995 pelo contgio de idias e posturas. Nas vrias pesquisas de campo que realizei com meus assistentes no Rio de Janeiro, tambm sempre foi assinalada, desde 1980, a facilidade e a quantidade de armas disponveis para os jovens moradores das favelas tidas como perigosas. Ao concentrar o olhar sobre as condies atuais de vida dos pobres, no se pode deixar de registrar a ausncia e o estilo de policiamento mais violento e mais corrupto nos bairros e favelas onde os pobres vivem. Pesquisa de vitimizao recente realizada no Rio de Janeiro (Zaluar, 2006), revela que a Polcia Militar, a que faz o policiamento ostensivo, est muito mais ausente nos bairros e favelas onde moram os mais pobres da cidade e que esto sob o controle de quadrilhas de traficantes. Ao mesmo tempo, ela muito mais violenta nessas mesmas reas, especialmente nas favelas que abundam nos subrbios, como (o bairro de) Madureira, ou na regio da Tijuca, conhecidas como santurios do trfico. Nessas favelas, os policiais atiram 10 vezes mais do que nas reas regulares do asfalto e agridem duas vezes mais os moradores. Dados dessa pesquisa domiciliar de vitimizao4 so reveladores sobre os impasses e paradoxos impostos ao policial. Considerando que esta ao advm de um mandato outorgado s organizaes para garantir a segurana da populao, o fracasso em garanti-la est criando novos problemas que ameaam paralisar as polcias estaduais no Brasil. Os dados sobre os crimes comuns (furtos, roubos e agresses fsicas) cometidos contra os moradores da cidade no diferem muito dos encontrados em outros lugares do mundo e so at menores do que muitas cidades brasileiras. O risco depende muito mais do estilo de vida (se sai noite, se anda de transporte coletivo) do que da idade ou do sexo. Homens e pessoas jovens so mais vitimados porque saem mais noite e andam durante a semana na rua ou em coletivos.
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Quanto aos percentuais de confiana na Polcia, tem-se um indicador da cifra oculta da criminalidade, aquela que no aparece nas estatsticas oficiais. Por exemplo, 71,4% das pessoas roubadas no procuraram a polcia; apenas 28,5% procuraram. Os que no procuraram, deram como razo, principalmente, a falta de informaes para dar ao policial (37,9%) - ou porque no ia adiantar, por ser muito difcil recuperar objetos roubados de pouco valor (18,4%), aos que devem ser adicionados os 8,4% que afirmaram no valer a pena registrar o roubo. Somados, so 64,7% os que percebem mais problemas tcnicos do que de confiana na polcia. H tambm uma proporo de pessoas maior (10,8%) do que a encontrada no furto que afirmou no ter procurado a polcia por medo de sofrer represlias pelos autores do roubo, j que a violncia est envolvida nesse crime. Expressaram razes vinculadas desconfiana os que afirmaram que temiam perder tempo sem serem atendidos (7,9%), os que disseram expressamente no ter confiana na polcia (5,7%), no conhecer ningum influente dentro da corporao (0,1%), os que desconfiavam que policiais estivessem envolvidos no roubo (0,3%), ou ainda saber que as pessoas no eram bem tratadas por eles (0,8%), que somados chegam a 14,7%, percentual igualmente pequeno considerando as altas propores dos que, em outra pergunta, no avaliaram bem o trabalho policial.
AGRESSO POR PM
Nos dados sobre as experincias e a avaliao que a populao de 15 anos ou mais tm sobre as polcias, o quadro difere substancialmente do encontrado em outras cidades brasileiras e no mundo. A agresso fsica perpetrada por policiais militares contra pessoas morando nos domiclios dos entrevistados chega a ser o dobro do percentual de pessoas agredidas na cidade: 4,4% para 2% de agredidos nos ltimos doze meses em toda a cidade. E o padro muito claro, diferente do encontrado nos outros crimes: a agresso atinge vrias vezes mais pessoas negras, pobres e faveladas. As pessoas pretas e pardas so mais vtimas deste tipo de violncia do que as brancas e quando se considera a varivel escolaridade, verificase que mais pessoas de ensino fundamental assinalaram mais agresses cometidas por policiais militares do que universitrios. As mulheres pretas em proporo trs vezes mais (7%) do que as brancas (2,2%) e duas
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Alba Zaluar
vezes maior do que as pardas (3,8%). Os de renda mais baixa afirmaram ter algum da sua residncia agredido por policiais militares em propores maiores do que os de renda mdia. Na avaliao do trabalho policial feita pelos entrevistados as propores indicam muito mais desconfiana do que as obtidas em relao ao que fazer quando vtima de um crime. Por qu? A pior avaliao para a polcia que faz o policiamento ostensivo e est mais espalhada pela cidade: a Polcia Militar que tambm a que mais mata e a que mais atira em suspeitos mesmo quando h transeuntes ou moradores no local da ocorrncia. Isto especialmente verdade para as reas de favelas e os bairros pobres dos subrbios. Segundo a pesquisa, policiais militares disparam dez vezes mais tiros nas favelas do que nos demais bairros da cidade. E a proporo de agresses perpetradas por policiais militares nos residentes o dobro na favela do que no asfalto. Por isso mesmo, negros avaliam as Polcias, especialmente a Militar, muito pior do que os brancos. Avaliao da Polcia Militar por brancos e negros do Rio de Janeiro Polcia Militar Polcia Civil
Polcia Total
Branco(a) Negros Branco(a) Negros Branco(a) Negros
M.Bom e Bom Regular
59,8% 48,2% 55,0% 25,6% 20,1% 21,8% 21,7% 20,0%
62% 19% 18%
55% 23% 22%
M.Ruim e Ruim 20,1% 30,0% 23,3% 44,4%
Fonte: NUPEVI/ IMS/ UERJ/ IPP/PCRJ 2007
A confiana na Polcia tambm menor nas reas de planejamento (APs) da cidade em que existem mais favelas controladas por traficantes, onde quase no h policiamento. Em outras reas mais afastadas do Centro, mas com muitos moradores policiais e milcias de moradores fazendo a segurana das vizinhanas, a confiana na PM maior (grfico 1). Do mesmo modo, a percepo da polcia como violenta e corrupta, assim como a que usa a fora de modo desproporcional ameaa recebida, muito maior nessas reas (grficos 2, 3, 4 ,5 e 6).
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Em 2007, a pesquisa de vitimizao foi repetida em uma amostra das favelas do Rio de Janeiro5 e seus resultados revelaram que a desconfiana da Polcia muito maior entre os jovens favelados do que entre os mais velhos, o que indica uma ao policial mais concentrada nos jovens. Surpreendentemente, so as mulheres faveladas as que menos confiam pessoalmente nos policiais, em todas as idades. So elas tambm, em todas as idades que afirmam em mais altas propores que a populao da cidade no confia na PM. Como so elas as que menos se locomovem fora da vizinhana, possvel que observem mais vezes as aes policiais que empregam a fora excessivamente e injustamente, atingindo pessoas inocentes. Voc confia na PM? Confia muito 0% 5% 14% 18% 8% 7% 0% Confia muito 0,0% 0,0% 6,9% 0,0% 5,7% 8,0% 40,0% Confia razoavelmente 26% 27% 17% 32% 34% 64% 80% Confia razoavelmente 19,2% 20,0% 17,2% 31,0% 28,6% 32,0% 20,0% Confia pouco 9% 18% 14% 14% 21% 7% 0% Confia pouco 15,4% 17,1% 20,7% 24,1% 22,9% 12,0% 10,0% No confia 65% 50% 55% 36% 37% 21% 20% No confia 65,4% 62,9% 55,2% 44,8% 42,9% 48,0% 30,0%
Masculino 15 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70+ Feminino 15 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70+
Fonte: NUPEVI/ IMS/ UERJ/ CNPq 2007

546
Alba Zaluar
A imagem da Polcia Militar como violenta e corrupta tem tambm percentuais mais altos entre os jovens favelados, especialmente as mulheres, provavelmente pelos mesmos motivos. As altas propores de favelados, mas principalmente faveladas, que consideram a Polcia Militar violenta e corrupta revelam a quase completa ausncia de legitimidade desta instituio junto aos jovens favelados. A Polcia Militar violenta?
Nem concorda nem discorda
Masculino 15 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70+
Concorda
Concorda em parte
Discorda em parte
Discorda
73,0% 63,6% 72,9% 68,2% 61,7% 51,9% 37,5%
5,4% 15,2% 10,4% 15,9% 8,5% 7,4% 25,0%
5,4% 3,0% 2,1% 2,3% 4,3% 0,0% 0,0%

Nem concorda nem discorda
2,7% 0,0% 6,3% 4,5% 6,4% 14,8% 12,5%
13,5% 18,2% 8,3% 9,1% 19,1% 25,9% 25,0%
Feminino 15 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70+
Concorda
Concorda em parte
Discorda em parte
Discorda
75,0% 75,9% 80,0% 65,4% 69,4% 65,7% 50,0%
2,8% 13,0% 9,2% 23,1% 10,2% 22,9% 12,5%
5,6% 0,0% 1,5% 3,8% 6,1% 2,9% 0,0%
5,6% 0,0% 4,6% 1,9% 2,0% 2,9% 0,0%
11,1% 11,1% 4,6% 5,8% 12,2% 5,7% 37,5%

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A Polcia Militar corrupta?

Nem concorda nem Concorda em parte discorda
Masculino 15 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70+
Concorda
Discorda em parte
Discorda
72% 73% 77% 64% 60% 52% 38%
14% 12% 6% 18% 9% 4% 38%
6% 3% 4% 2% 6% 7% 0%
0% 3% 4% 5% 9% 15% 0%
8% 9% 9% 11% 17% 22% 25%
Feminino 15 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70+
Concorda
Nem concorda nem Concorda em parte discorda
Discorda em parte
Discorda
92% 75% 80% 69% 71% 64% 64%
3% 19% 11% 23% 17% 24% 5%
0% 0% 5% 4% 4% 0% 0%
3% 0% 3% 2% 2% 3% 0%
3% 6% 2% 2% 6% 9% 32%
FORMAS DE SEGURANA PRIVADA

Na pesquisa de vitimizao da cidade, 25% dos entrevistados admitiram ter formas de segurana privada que variam muito: traficantes pagos ou no pagos, moradores pagos ou no pagos, vigilantes no
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Alba Zaluar
uniformizados, empregados uniformizados de empresas de segurana, empregados no uniformizados. A tendncia a uniformizar como milcias as formas de segurana existentes nas reas pobres, especialmente nas favelas, precisa ser re-examinada. Muitas das empresas de seguranas uniformizadas ou no nas reas mais prsperas da cidade (AP 4 e AP 2) pertencem a policiais, assim como as milcias nas reas pobres (AP1, AP 3 e AP 5) so dirigidas por eles ou mantm uma relao estreita com eles. A grande diferena est na relao do pessoal da segurana com os moradores. Nas reas pobres, pela falta de acesso ao sistema de justia, mais facilmente os agentes da segurana privada tornam-se tiranos que impem outras decises extralegais ou ilegais aos moradores por conta do poder que advm das armas que afastam assaltantes e traficantes do local por eles vigiado. Comparando as reas da cidade pelo tipo de segurana privada, temos o seguinte quadro: Assistir trocas de tiros, pessoas agredindo outras pessoas, pessoas sendo mortas ou levadas fora, pessoas traficando ou usando drogas vrias vezes superior nas reas em que os traficantes garantem a segurana do que nas demais. O percentual de vizinhos, parentes ou amigos mortos tambm maior nessas reas dominadas por traficantes.
J viu nas ruas da vizinhana Pessoas agredindo fisicamente a outras Pessoas consumindo drogas ilegais Pessoas vendendo drogas ilegais Pessoas sendo assaltadas (ja escutou) Pessoas sendo assassinadas por armas de fogo TPG
74,1%
38,2%
29,7%
34,8%
16,2%
SNU
MDIA
89,8%
58,4%
19,2%
37,2%
29,5%
30%
31%
78,1%
58,4%
10,5%
19,2%
7,4%
16,1%
18,2%
7,8%
12,1%
19%
20,4%
50,2%
53,2%
16,3%
43% TNP
40,3% MPG
15,7% MNP
18% SU
1,5% 15,7%
16,8% 22,1%
11,6%
549
Polcia e Juventude na Era da Globalizao Policiais extorquindo ou intimidando Policiais disparando sem provocao Pessoas armadas brigando Vizinhos que foram assassinados
46,8%
40,3%
3%
12%
5,9%
10%
8,3%
46,8%
42,3%
3%
6%
1,5%
6%
4%
46,8%
38,2%
15,7%
20,4%
5,9%
12,9%
10,8%
15,6%
22%
0%
8,4%
0%
3,6%
4,7%
Legenda: TPG - TRAFICANTES PAGOS TNP - TRAFICANTES NO PAGOS MPG - MORADORES PAGOS MNP - MORADORES NO PAGOS SU - EMPREGADOS DE EMPRESAS DE SEGURANA UNIFORMIZADOS SNU - VIGILANTES NO UNIFORMIZADOS PAGOS
A pesquisa de vitimizao realizada em 2007 apenas nas favelas permite-nos comparar reas igualmente pobres, pois no h quase nenhuma variao de renda familiar entre elas. Isto importante porque sabemos em quais das reas de planejamento (Aps) esto as milcias, e em que reas os traficantes dominam de forma mais violenta. Na AP 4 notrio o domnio pelas milcias, o que foi comprovado na pesquisa de campo. A exposio ao barulho de tiros assim como viso de alguns crimes graves sistematicamente menor nesta rea. Nas AP 3 e 2, onde as quadrilhas de traficantes dominam as favelas, esses crimes podem ser observados vrias vezes mais. J ouviu barulho de tiros na vizinhana Sempre Freqentemente De vez em quando Raramente Nunca
550
Ap.1 36,4% 3,6% 14,5% 23,6% 21,8%
Ap.2 53,9% 3,9% 11,8% 11,8% 18,4%
Ap.3 55,3% 9,1% 12,8% 10,5% 12,3%
Ap.4 6,1% 2,0% 8,6%
Ap.5 37,1% 12,4% 21,9%
33,3% 16,2% 50,0% 12,4%
Alba Zaluar
J viu na vizinhana
Pessoas agredindo fisicamente a outras Pessoas consumindo drogas ilegais Pessoas vendendo drogas ilegais Pessoas sendo assaltadas Pessoas sendo assassinadas por armas de fogo (45% viu mais de 10 vezes) Policiais extorquindo ou intimidando(82% viu entre 10 e 100 vezes) Policiais disparando sem provocao (80% viu entre 10 e 100 vezes) Pessoas armadas brigando Vizinhos assassinados nos ltimos doze meses
AP1 31,2% 47,3% 47,3% 1,8% 7,3,%
AP2 30,3% 44,7% 44,7% 1,3% 10,5%
AP3 40,6% 55,7% 47,5% 5,0% 16,9%
AP4 17,2% 9,6% 5,6% 1,5% 3,0%
AP5 20% 38,1% 20,0% 6,7% 15,2%
10,9%
7,9%
20,5%
2,0%
9,5%
7,3%
6,6%
20,1%
2,0%
6,7%
9,1% 3,6%
11,8% 0%
24,2% 8,2%
5,1% 5,1%
16,2% 7,6%
Ainda mais claro ficam os problemas na relao entre favelados e policiais. As diferenas entre as propores mdias dos favelados e as mdias dos moradores de toda a cidade no so muito grandes, com exceo da observao local de policiais atirando que mais do que o dobro nas favelas (9,7% para 4%) e de pessoas vendendo drogas ilegais (30% para 18%). Qualquer uma das formas de segurana privada nas favelas parece ser tambm muito mais eficaz no que se refere aos assaltos: nas favelas, um percentual de 3,5% de moradores viu pessoas sendo assaltadas na vizinhana, enquanto que 16% dos moradores de toda a cidade observaram o mesmo crime nas suas respectivas vizinhanas.
551
Ora, se milcias ou moradores armados, sempre com o apoio ou conexo estreita com policiais, conseguem controlar a violncia armada e o trfico de drogas militarizado, porque a Polcia enquanto instituio no obtm a mesma eficcia? Pelos dados apresentados fica claro que o emprego excessivo da fora policial observado principalmente nas reas pobres da cidade dominadas por traficantes, mas habitadas por trabalhadores, no consegue impedir nenhum dos crimes mais correlacionados com o aumento da violncia na cidade. Assim, deve-se perguntar se no foi a prpria ao policial com fora excessiva e altos ndices de corrupo que contriburam para estabelecer a situao vivida hoje na cidade, situao caracterizada pela extrema insegurana ou medo sentido por grandes parcelas dos moradores. No mnimo estas prticas tm se revelado ineficazes para alcanar o objetivo de diminuir os crimes mais graves que atormentam a vida dos moradores. Estaria a Polcia Militar do Rio de Janeiro arriscando-se a perder o seu mandato de polcia? (Proena & Muniz, 2007). Notas
O s d a d o s d a p e s q u i s a d e v i t i m i z a o d o N U P E V I ( Z a l u a r, 2 0 0 6 ) s o impressionantes: o barulho de tiros ouvido sempre e freqentemente por 45% dos entrevistados e est concentrado nas reas de planejamento 1, 2 e 3, de urbanizao mais antiga na cidade do Rio de Janeiro e onde h muitas favelas. Conflitos armados so vistos por 13% dos entrevistados e tambm esto mal distribudos na cidade: maiores propores nas reas 1, 3 e 5, onde h maior concentrao de pobres. 2 Por causa da facilidade e nvel de lucros, aqueles que se envolvem no trfico, seja qual for a classe social, o gnero e o nvel de renda, os policiais brasileiros afirmam: Quem trafica uma vez, sempre volta. Mas isso no quer dizer que no haja quem trafique por necessidade. No trfico capilarizado nas pontas nos bairros pobres e nos centros de boemia, muitas mulheres, mais comumente ex-prostitutas ou de profisses de baixa qualificao, como manicuras, faxineiras, etc so tambm vendedoras comuns. Tambm no quer dizer que no haja quem deixe para sempre as atividades ilegais do trfico. 3 A Polcia Militar mata muito no Brasil. No estado do Rio de Janeiro, foram mortas 6218 pessoas entre 2000 e 2006. Mas muitos policiais so assassinados tambm. No mesmo perodo foram 1034 policiais mortos, dos quais 80% na folga (ISP/SSP-RJ). www.isp.rj.gov.br 4 O universo da pesquisa foi a populao de 15 anos e mais na cidade do Rio de Janeiro. Sobre este universo foi calculada uma amostra aleatria nos trs estgios da pesquisa. Primeiro foram sorteados 200 setores censitrios mapeados segundo as caractersticas socioeconmicas de cada um para que nenhum setor da populao
1
552
Alba Zaluar deixasse de estar representado na amostra. Segundo, em cada setor, depois de ter todos os seus domiclios arrolados pelos pesquisadores, 20 domiclios foram escolhidos pelo critrio de pulo, que depende do nmero de domiclios arrolados em cada um deles. Terceiro, uma pessoa de 15 anos ou mais em cada domiclio foi escolhida segundo o sexo e a idade, de acordo com 32 tabelas montadas para assegurar a representatividade de cada sexo e grupo de idade. 5 Foram 60 setores censitrios em favelas escolhidas aleatoriamente, com um total de 660 questionrios aplicados.
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ANEXO: GRFICOS
Fonte: NUPEVI/ IMS/ UERJ/ IPP/PCRJ 2007
Grfico 1
Grfico 2
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Alba Zaluar
Grfico 3
Grfico 4
Grfico 5
555
Grfico 6
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Comunicao
A AL EM AT GU
PREVENO DO DELITO E DA VIOLNCIA ENTRE ADOLESCNCIA E JUVENTUDE

Leslie Sequeira Villagrn*
Ainda que o fenmeno das maras ou gangues juvenis tenha comeado a ganhar destaque como um desafio segurana cidad na Amrica Central em meados da dcada de noventa; deve-se levar em considerao todo um quadro de percepes que tenderam a responsabilizar a juventude pelos problemas de insegurana que atinge um pas. No contexto do mundo bipolar e dos devastadores conflitos armados que atingiram uma boa parcela do territrio centro-americano, os jovens se configuraram como uma grande ameaa segurana nacional; embora, mas tambm devido a que, muitas das vtimas fatais do conflito armado tenham sido precisamente jovens. Tidos como subversivos contra o sistema, ou infratores que atentam contra a governana, sem a inteno de matizar as maras e gangues como movimentos reivindicativos; em ambos os casos possvel falar da juventude como um segmento da populao altamente vitimado por sistemas em que a iniqidade e a excluso tem sido o denominador comum. Na dcada de sessenta, as demandas sociais consideravam urgente a necessidade de ampliar a inverso social do governo, e a conseqente prestao de servios, que contriburam para o desenvolvimento da populao, especialmente na busca por reduzir a brecha entre o urbano e o rural. Isto implicava, tambm, gerar espaos de consenso, que permitissem populao participar do planejamento democrtico de desenvolvimento, o que significaria modelar a atuao do Estado, segundo as necessidades especficas dos indivduos. No caso da Guatemala isto envolvia, especificamente, o reconhecimento de uma nao multitnica, pluricultural e multilnge. A assinatura dos Acordos de Paz na Amrica Central significou um cessar-fogo e, como um claro matiz do advento da era democrtica, patenteou o compromisso por parte do Estado, de adotar um conceito de Segurana Humana, Integral e Democrtica, que buscasse o desenvolvimento de todos os indivduos por igual.
* Cientista Poltica, Coordenadora do Programa sobre Segurana Preventiva e Participao Cidad do Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible IEPADES.
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Preveno do Delito e da Violncia entre Adolescncia e Juventude
As expectativas entre os cidados eram muitas, o fim do conflito armado e o compromisso por construir uma nao justa, eqitativa e inclusiva, despertou a esperana entre a populao. No entanto, as mudanas demoraram e a desiluso rapidamente tomou conta da cidadania, insatisfeita com um governo que no entendia suas necessidades e que continuava com um perfil autoritrio e de controle, baseado no armamentismo, na persecuo e na suspeita. As causas deste fenmeno se encontram ilustradas em mltiples hipteses que para o caso desta obra no foram analisadas. No entanto, necessrio considerar que um dos principais impedimentos a cumprir os objetivos foi a ausncia de processos participativos e inclusivos na tomada de decises, que permitissem aumentar a confiana, e intrinsecamente o fortalecimento da institucionalidade democrtica, mediante a auditoria social, a transparncia, o combate corrupo e a impunidade; alm da ausncia de prticas que permitissem dar a conhecer cidadania o avano dos processos, para gerar conscincia sobre os custos e os prazos reais para cumprir os objetivos. Nesse sentido, possvel dizer, em princpio, que os nveis de sucesso alcanados, estariam intimamente ligados s conquistas iniciais que foram feitas em relao ao fortalecimento da participao cidad e da democracia representativa. Possivelmente, Nicargua foi o pas centro-americano que obteve as maiores conquistas. Retornando ao tema da violncia na adolescncia e juventude, seu surgimento em meados dos anos noventa, coincide definitivamente com este perodo de desencantamento que se denominou o processo contnuo de transio da democracia durante o qual a populao enfrentou diversos desafios sua sobrevivncia; tudo em conseqncia da ineficcia do Estado de prover bem-estar cidadania, somado a fatos conjunturais como os devastadores efeitos do furaco Mitch e a Tormenta Stan, que colocam novamente em evidncia, as condies deplorveis enfrentadas por milhares de centro-americanos. Advertindo, alm disso, as novas ameaas que supem o crime organizado transnacional e os desafios ao desenvolvimento com equidade, numa regio que aposta na globalizao, sem ter determinado um plano estratgico que considere toda a populao e que permita distribuir os benefcios de forma eqitativa e inclusiva. Dessa forma, segundo estudos realizados pelo ILANUD1 sobre as implicaes entre Desenvolvimento e Segurana Cidad a respeito do
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Leslie Sequeira Villagrn
aumento do delito na Amrica Latina, foram determinadas as seguintes correlaes: A maior: Populao jovem fora do sistema escolar Nvel de desemprego Menor consumo per capita Maior iniqidade na distribuio da renda Mais urbanizao Maiores ndices delitivos. Tal correlao pode ser contrastada com alguns dados ilustrativos para o caso da Guatemala: Segundo o ltimo censo da populao na Guatemala (INE 2002) de 11.237.196 habitantes 60% so jovens e crianas. 44% do total da populao so menores de 14 anos. Enquanto 11% tm entre 15 e 19 anos. A taxa de excludos do sistema educativo formal de 43% at a sexta srie, 80% at o primeiro ano do segundo grau e 85% at a concluso do segundo grau. Num pas que se define como multilnge, a educao bilnge, em nvel nacional, cobre apenas 19%. 44% dos jovens no receberam mais de trs anos de educao fundamental, enquanto que 17% so analfabetos, com grandes brechas entre populaes urbanas e rurais e por etnias e gnero. Alm disso, segundo a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, em seu Relatrio referente situao da infncia e juventude na Guatemala (2003), o absentismo escolar infantil elevado, a repetncia escolar reflete problemas no sistema educativo (12.8%), e a avaso escolar no ensino fundamental massiva (este ltimo se deve a causas como migrao temporal, trabalho infantil, responsabilidades domsticas e custos escolares). De acordo s estatsticas nacionais e do UNICEF estima-se que um , total de 811.987 jovens so pobres, enquanto que 340.308 sobrevivem
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em condies de extrema pobreza. As estatsticas nacionais tendem a apontar que as crianas menores de cinco anos sofrem os mais altos nveis de pobreza; de fato, 61.7% dos mesmos vivem em condies de pobreza extrema e 41% sofrem algum nvel de desnutrio, o que equivale a 756.000 crianas nessa situao. A mortalidade infantil com um ndice de 89 crianas por cada 100 nascidos vivos alarmantemente alta. Devido a sua insero no mercado de trabalho informal, os jovens recebem remuneraes menores que o salrio mnimo; cerca de US$ 100.00 no setor agrcola e cerca de US$ 115.00 no setor no agrcola. 53% dos jovens trabalham na agricultura. 52% dos desempregados so jovens. Alm de criminalizar a pobreza, a infncia e a juventude constituem um segmento populacional altamente excludo do sistema, sem opes de escolha e oportunidades para aproveitar, presas fceis e vulnerveis diante de ofertas inescrupulosas e/ou modelos de vida que expem a precariedade no exerccio e nos fatores que devem integrar os processos de socializao, de acordo a valores sociais relativos ao respeito dos direitos humanos, promoo da paz e ao desenvolvimento. Reduzir a violncia e a delinqncia juvenil implica em necessariamente visualizar modelos de abordagem que considerem fatores causais, como medidas que tendem reduzir os riscos e as ameaas, mediante a gerao e dotao de recursos que reduzam a vulnerabilidade da infncia e da juventude. As Naes Unidas em seu X Encontro sobre Preveno do Delito e Tratamento ao Delinqente diferencia dois tipos de estratgias de preveno: preveno social, que reduz a motivao do delinqente, e a preveno situacional, que reduz as oportunidades de cometer o delito, e prope quatro focos gerais (trs dos quais procuram reduzir a motivao do delinqente), que se diferenciam segundo seus objetivos e suas tcnicas caractersticas. Os quatros focos de preveno do delito so os seguintes: a) Desenvolvimento da infncia. Indicando que o maior investimento em educao integral, desde cedo e variada, (escolas para pais de famlia) e uma melhor alimentao, sade fsica e mental para a infncia e a adolescncia impactam consideravelmente na reduo de futuros delitos e delinqncia futura;
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b) Desenvolvimento da comunidade Uma linha importante do esforo de preveno reside nos esforos dirigidos a reforar a coeso social das comunidades locais e seu desenvolvimento econmico mediante a promoo de modelos produtivos sustentveis. Oferecer mais servios e facilidades locais para o fomento da comunidade, fortalecer os vnculos comunitrios, ensinar os jovens a importncia do respeito lei, e a desenvolver as relaes entre a comunidade e as instituies de justia e de governo, presentes dentro do municpio. c) Desenvolvimento social. Acesso ao emprego remunerado, educao, atacar a descriminao e diversas privaes sociais e econmicas. Supe-se que o desenvolvimento social suprimir essas causas do delito. d) Preveno das situaes que facilitam o delito. Diferentemente das outras trs formas de preveno do delito, todas as quais procuram reduzir a motivao do delito, a preveno das situaes de delito procura reduzir as oportunidades de infrao. Esta modalidade inclui: campanhas de publicidade para a preveno do delito, esforos dirigidos a influir no planejamento urbanstico e no desenho arquitetnico para fomentar um cenrio livre de delitos, maior iluminao, ordem no trnsito, controle de espaos, etc; esforos concentrados na anlise e supresso de oportunidades de cometer formas altamente especficas de delito como, por exemplo: assalto a bancos ou edifcios residenciais, entre outros.2 A preveno situacional tambm tem a ver com aquele conjunto de orientaes destinado ao controle e supresso sobre o uso de armas de fogo, lcool e drogas como trs fatores criminolgicos intimamente relacionados com o delito e a violncia na infncia, adolescncia e juventude, tanto como vtimas quanto como algozes. Como se sabe, a preveno do delito encontra uma maior compreenso a partir da viso epidemiolgica, entendida em trs nveis fundamentais: a preveno primria que parte da consolidao de
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sociedades eqitativas e inclusivas, promovendo o desenvolvimento para toda a cidadania, como o melhor antdoto contra a delinqncia e a violncia. A preveno secundria que busca reduzir riscos e ameaas entre setores vulnerveis a tornar-se vtimas e perpetradores de delitos e violncia; e a preveno terciria que atende delinqentes para sua socializao e vtimas para o restabelecimento de seus direitos. Nesses trs nveis, o timo funcionamento do Sistema de Justia contribui decididamente a tornar o modelo eficaz, no entanto, na preveno secundria e terciria onde adquirem maior protagonismo; onde se torna imprescindvel maximizar os processos, para contribuir com a preveno de delitos, o restabelecimento de direitos e garantias e a preeminncia do Estado de Direito. A respeito do tema da infncia e juventude os desafios por parte do Sistema de Justia so os seguintes: Promover os quatro princpios fundamentais que regem o contedo da Conveno sobre os Direitos da Criana: No discriminao; Interesse Superior da Criana, Sobrevivncia; Desenvolvimento e Proteo; e Participao. Prevenir e erradicar a Violncia Intra-familiar e todas as manifestaes de violncia de gnero dentro do lar, como fenmenos fortemente relacionados a condutas anti-sociais na infncia e na adolescncia. Deve-se considerar tambm, o combate aos delitos de Trfico de Pessoas e a Explorao Sexual Comercial infanto-juvenil. Promover espaos de participao e coordenao interinstitucional entre o sistema de justia, administraes locais, cidadania, instituies solidrias e entidades de governo central presentes dentro da comunidade, para promover o desenvolvimento integral de infncia, adolescncia e juventude; assim como para gerar modelos de acompanhamento e apoio a vtimas e perpetradores deste segmento populacional. Suprimir modelos de ao policial de carter repressivo, contra a infncia, juventude e adolescncia; entendendo a
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figura do policial dentro de um contexto democrtico, com um perfil eminentemente preventivo; lembrando, alm disso, que seu papel como porta de entrada ao Sistema de Justia contribui em grande medida ao fortalecimento do Estado de Direito e ao combate contra a impunidade, na medida em que contribui para garantir o devido processo legal e aumenta o respeito e a confiabilidade de sua ao diante da populao. Promover espaos de dilogo e discusso entre adolescentes, jovens e autoridades presentes dentro da comunidade, para gerar modelos de desenvolvimento e estratgias para a reduo da violncia e a delinqncia entre estes segmentos populacionais, partindo de suas prprias contribuies e propostas. Gerar redes de coordenao interinstitucional para referncia e contra-referncia de casos de violncia e delinqncia a partir da e contra a infncia, adolescncia e juventude, com o propsito de detectar casos e/ou verificar reincidncias. Em Concluso: A reduo do fenmeno da violncia e a delinqncia na infncia, adolescncia e juventude, est intimamente relacionada a melhorar as condies de vida dos indivduos, o resgate e a proteo da famlia, o fortalecimento do Estado de Direito e a consolidao de um Modelo de Segurana Humana, Integral e Democrtica, que promova o desenvolvimento e a paz com respeito pelos Direitos Humanos.
ANEXO
Modelo de Preveno Social de Delito na Nicargua Elementos do Modelo de Preveno Social na Nicargua Preveno Estatal: Estabelecer alianas estratgicas com os Ministrios de Famlia, Juventude, Educao, Cultura e Esportes, Sade e prefeituras municipais, com o propsito de harmonizar as polticas e a ao estatal em funo de garantir a efetiva
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proteo de crianas e adolescentes. Construo de infra-estrutura mnima necessria que permita elevar a qualidade de vida dos setores mais vulnerveis. Gerao de um sistema de referncia que permita dar auxlio estatal oportuno a: adolescentes em situao de risco, vtimas de violncia intra-familiar, submetidos a maus-tratos, abandono e explorao, vtimas de violncia sexual, etc. Ateno s vtimas de atos delitivos especialmente mulheres vtimas de violncia intra-familiar e/ou sexual e jovens. Gerao de fontes de emprego e criao de projetos que permitam a criao de empregos produtivos, projetos educacionais, culturais e esportivos. Reinsero dos jovens em situao de alto risco social no sistema educacional formal ou vocacional, assim como promoo de projetos de capacitao que facilitem sua reinsero na vida socialmente til em temas tais como: a auto-estima, sade sexual e reprodutiva, sistema de justia penal e sade mental. Da comunidade Articulao dos esforos da Sociedade por meio do Conselho Distrital de Preveno Social do Delito, organismo que rege a preveno social e no qual esto representados diversos setores da sociedade. Impulsionar a participao de todos os setores da sociedade na preveno social do delito, por meio das diferentes comisses de trabalho que integram o Conselho Distrital de Preveno Social do Delito. Controle social no coercivo sobre agentes policiais com tendncia no conhecimento de atos delitivos, jovens em situao de alto risco social, lojas de bebida alcolica que causem conflito, pontos de concentrao de jovens
transgressores ou de jovens em situao de risco.
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Apadrinhamento e elaborao de projetos destinados a facilitar a reinsero de crianas, adolescentes e jovens em situao de alto risco social na vida socialmente til. Retroalimentao Polcia Nacional sobre o sentimento, as necessidades e percepes da populao em matria de Segurana Cidad. Formao de grupos de cidados de apoio a lares disfuncionais ou famlias nas quais algum de seus membros dependente de substncias qumicas. Formao de comits de cidados de apoio aplicao integral do Cdigo da Infncia e Juventude, relativo liberdade assistida e outras medidas cautelares. Apoio a eventos esportivos e culturais que permitam um lazer sadio de crianas e adolescentes, assim como o desenvolvimento de habilidades e conhecimento tcnicos. Fortalecimento e impulso de lideranas locais que permitam a busca de solues comunitrias aos problemas relacionados com a segurana cidad. Articular diante das instituies estatais e privadas dirigidas a resolver problemas de infra-estrutura que geram insegurana cidadania ou afetam a qualidade de vida da mesma. Incentivo e formao de lideranas juvenis de um novo tipo, baseado na cultura da No Violncia No s Drogas Respeito ao Direito Alheio. Da polcia Doutrina Policial: O trabalho policial em todos seus mbitos tem sentido somente em sua estreita vinculao com a comunidade qual serve, com o fim ltimo de prevenir atos e situaes que atentam contra a segurana individual e coletiva. O policial mantm uma atitude permanente de disposio ao servio, de respostas s demandas da comunidade, em estreita vinculao com ela e age em correspondncia com as necessidades
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e aspiraes sociais de segurana e tranqilidade Quanto ao carter preventivo da ao policial se expressa: a razo de ser de toda ao policial a preveno. Ordenao escalonada que v da preveno de danos maiores contra a sociedadeConjuntamente com a comunidade, devem ser desenvolvidas as capacidades de identificar circunstncias, condies, tendncias, vulnerabilidades fsicas, sociais ou de outra ndole que indiquem a possibilidade que ocorra um ato de interesse policial, para evitar ou restringir seus efeitos Fortalecimento da presena policial nos lugares, dias e horrios mais atingidos pela atividade delitiva. Aplicao do Plano de Reinsero vida socialmente til de grupos de jovens em Alto Risco Social (em aliana com instncias de apoio). Investigao, perseguio e combate frontal s bocas-defumo e aos traficantes. Controle dos focos delitivos e pontos de concentrao de elementos anti-sociais. Profilaxia em relao a agentes policiais inclinados comisso de atos delitivos. Controle sobre comrcios de bebidas alcolicas que gerem conflitos. Controle sobre lugares de concentrao de jovens transgressores e em situao de risco. Visitas de controle e apoio aos centros escolares e lugares que representam risco para os estudantes. Controle sobre lugares vulnerveis ao conhecimento de atos delitivos. Insero dos vigilantes civis (patrulhas comunitrias) no Sistema de Preveno Policial do Delito.3 Notas
Instituto Latino-americano das Naes Unidas para a Preveno do Delito e o Tratamento da Delinqncia. 2 Dcimo Congresso das Naes Unidas sobre Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente, Viena 10 a 17 de abril de 2000, Tema 5: Preveno eficaz do delito: adaptao s novas situaes: 2-3 3 Polcia Nacional da Nicargua Alcanando um Sonho Modelo de Preveno Social da Polcia 5 6 6 da Nicargua. Mangua, Nicargua 2006.
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Comunicao
S RA
IL
DILOGOS DE UMA JUVENTUDE VIGIADA E VIGILANTE

Aline Gatto Boueri*
Somos cinco. Cada um tem a sua turma, a sua tribo, os seus projetos de vida. No somos amigos, parentes ou vizinhos e nunca sentamos juntos em uma mesa de bar. Entre a favela e o asfalto, somos familiares e estranhos uns aos outros. Nossas vidas se cruzam diariamente na periferia da regio metropolitana do Rio de Janeiro. Somos jovens. E nos encontramos aqui para falar de polcia. Mariana sociloga, branca, tem 37 anos e h oito trabalha com jovens em um projeto social de uma favela do Rio de Janeiro. Quando chega favela onde trabalha se depara com uma barreira policial. Mariana no deve, mas teme. Afinal, a presena policial ali pode significar mais um confronto. Mas o que ganha destaque na fala da moa a forma intimidadora e, ao mesmo, tempo insegura como o policial em servio informa a possibilidade de sua segurana estar em risco. Ele me avisou que eu no poderia passar, me questionou o que eu fazia ali e, quando argumentei que precisava passar para chegar ao trabalho, ele cedeu, mas se isentou tudo bem, mas a senhora j sabe, n?. E eu no passei, conta. Eu, Aline, 24 anos, jornalista, branca, classe mdia, criada na zona norte e recm-chegada zona sul, sinto-me tambm apreensiva diante da presena ou proximidade policial. Ora insegura, ora segura. E isto tem muitos dependes. Depende da situao? Do local? Da hora? Das minhas companhias? Da minha aparncia? Da minha cor? Da minha condio social? Do tipo de policial? Do como ele faz o seu trabalho? Por que temos sentimentos to dspares sobre a nossa polcia, sobre estes jovens de uniformes e distintivos? Por que podemos nos sentir mais seguros quando avistamos, de fora e bem de longe, um carro da Polcia Militar entrando na favela, enquanto que aqueles jovens que vem a patrulha, de dentro e bem de perto, talvez sintam justamente o oposto? Leonardo tem 20 anos, negro e de origem pobre, como boa parte dos jovens policiais que patrulham a regio metropolitana do Rio de Janeiro. Ele mora, trabalha e estuda na mesma favela na qual trabalha Mariana. Tambm no deve e tambm teme quando avista a polcia. Quase
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Jornalista do Portal Comunidade Segura www.comunidadesegura.org.br 567
Dilogos de uma juventude vigiada e vigilante
sempre mesma coisa: manobrar a desconfiana e a tenso das batidas policiais, procurando responder com educao, levantar a camisa, mostrar documentos, explicar tudo de novo, por vezes para os mesmos policiais, quem , onde mora, onde estuda, onde trabalha, o que est fazendo, e para onde est indo. Leonardo acredita que o nico problema agora o Caveiro (carro blindado da PM do Rio de Janeiro, usado para fazer incurses em favelas). Por conta de trguas entre os diferentes comandos que disputam domnios territoriais, e determinam a geografia poltica do local onde mora, Leonardo afirma que hoje em dia se sente mais seguro na comunidade, apesar das incurses policiais. Apesar. No entanto, o jovem no se sente injustiado pelo tipo de servio prestado a ele pela Polcia Militar. Mesmo quando dirige sua moto com documentao correta entre sua casa e o trabalho e, sem motivos aparentes para a abordagem policial, ele acredita que a forma de atuao policial na comunidade onde mora natural porque um local rotulado como perigoso por quem est do outro lado, do lado de fora das favelas (a polcia e os moradores do asfalto). Acostumado a ter que lidar com as formas imprevisveis e ameaadoras de vigilncia dos jovens do trfico e dos jovens da polcia, acostumado a viver entre as batidas e o batente, Leonardo parece ter internalizado o medo dos moradores do asfalto com tanta naturalidade, que justifica a prtica policial na sua comunidade de acordo com a imagem externa do que seguro. Internaliza e aceita. Eles [os policiais] no sabem se a pessoa que est passando bandido ou no. Isso no est escrito na testa. Faz parte do trabalho deles abordar, revistar, questionar. Contenta-se com o repertrio negativo de possveis violaes policiais, desde que este exclua a violncia fsica. O que eles no podem fazer bater, diz. Teoricamente, eles tambm no poderiam favorecer determinados indivduos por conta de relaes privilegiadas dentro da corporao. Mas Tiago, soldado da Polcia Militar, branco, morador de um bairro popular de Niteri, e Maurcio, capito da PM, branco e comandante de um batalho de policiamento comunitrio em uma favela da mesma cidade, contam que isso j aconteceu com eles. Tiago, que dirigia moto h alguns anos, diz que precisou citar nomes de policiais militares conhecidos quando foi abordado em uma blitz e, com a documentao do veculo vencida, conseguiu se livrar das sanes previstas por lei. Maurcio sequer conhecia pessoalmente o policial que mencionou ao ser flagrado dirigindo sem
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Aline Gatto Boueri
carteira de habilitao, quando tinha 16 anos. Disse que conhecia um subtenente que morava no bairro e o policial me liberou. Joguei com a sorte, conta. E deu certo. Mas buscar ter alguma considerao ou facilidade do policial no funciona para todo mundo. Leonardo um cidado comum, no tem dinheiro, influncia ou prestgio para negociar. Na ltima vez em que foi abordado pela polcia, foi acusado de ser um bandido conhecido, insistiu em sua inocncia e venceu pelo cansao - e pela verdade - a dupla de policiais que o abordara nas proximidades de sua casa. Ainda que aparentemente convencidos de sua conduta legal, Leonardo conta que recebeu uma espcie de indulto. Eles disseram que iam me dar uma chance e me liberar. Chance de qu? Eu no sou bandido. Venceu por sua verdade cansada, j conhecida de todos. E, dessa vez, deu certo. Habituado a estar sob liberdade vigiada, a ser visto como uma ameaa para a, e a se sentir ameaado pela polcia Leonardo desconfia dos motivos que o levaram a se transformar em suspeito. Coincidiu de eu entrar numa loja no momento em que avistei a polcia. Eles devem ter achado que eu fui me esconder. Quando sa da loja, eles vieram me perguntaram o que eu estava escondendo, relata. Mariana passou por situao semelhante. Caminhando pela comunidade onde trabalha, encontrou um policial e entrou em um bar, mas no pde evitar a abordagem. Eles vm com a arma j apontada, e eu no vou ficar de frente de um fuzil virado para a direo onde eu estou. claro que aquela arma no estava apontada pra mim, mas se ele tivesse que atirar, eu estava na frente. Mariana no se furtou em explicar isso ao policial que a interpelou. Mas prefere evitar o encontro. Se dizem para mim que a polcia est na rua, que pode acontecer alguma coisa, eu fico aqui, espero, afirma. Por que necessrio explicar os motivos de entrar em um estabelecimento comercial? Por que necessrio informar seus motivos para ir e vir, ainda que este seja um direito garantido por lei a todos os cidados, jovens ou no? Por que o questionamento some diante da meno a um determinado membro da corporao? Mariana tenta explicar: Eu acho que qualquer relao humana e a no a polcia, cidado, traficante se estabelece atravs do seu olhar
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ou da sua postura, a sua reao ao que est acontecendo. Seguindo a linha, seria possvel dizer que as relaes entre esses jovens e a polcia esto baseadas numa lgica de desconfianas e medos recprocos, agravados de acordo com as circunstncias nas quais o encontro se d. E quase nada mais. Fica-se com a impresso de que nestas relaes s h espao para temores e cobranas de dvidas. Do que somos devedores? Os jovens temem os policiais. Os jovens policiais temem a juventude de que fazem parte. Ser que nos tornamos devedores do medo, do preconceito? Desde quando passamos a ser percebidos como elementos suspeitos? Desde quando nossa liberdade de ir e vir, de se expressar, passou a ser vista como fora de controle? Tiago acredita que um dia foi diferente. Para ele, h alguns anos quando precisou se valer de conhecidos na polcia para se livrar da apreenso de sua moto havia mais respeito pela figura da autoridade vestida com uma farda. Quando vamos um policial, tentvamos ao mximo nos apresentar de forma insuspeita. Hoje o cara parado com moto sem documentao, sem capacete e ainda reclama de ser parado, avalia. Havia realmente mais respeito, mais dignidade? Para um jovem, ser parado pela polcia no Rio de Janeiro sempre um acontecimento que se transforma em conversa de bar. Ainda que muitos tenham pelo menos um caso para contar, difcil encarar a situao com naturalidade. Maurcio, no entanto, acredita que policiais jovens so os que mais encaram com agressividade sua funo. Coincidentemente, Tiago avalia a faixa etria que vai dos 17 aos 24 anos como a mais propensa a cometer abusos e violaes, estimulados ou no, pelo uso de drogas. Lana uma pista sobre os perigos de se alimentar somente vises negativas sobre as formas de expresso e de afirmao de nossas identidades. Neste encontro de juventudes, o extremo parece ser o ponto de convergncia. Mariana encontra dificuldade em determinar as situaes nas quais se sente insegura, em desenhar uma face para o perigo. Suspeito no uma categoria que eu gosto de usar, acho que cria um estigma. Eu acho que tudo est muito contextualizado, diz. Mas d um exemplo: Vou passar por uma galera, os meninos de rua cheirando cola, empurrando um ao outro ah, eu vou passar pelo meio porque eu no sou preconceituosa. No, eu vou atravessar a rua, porque eu sei que at por conta daquele contexto, naquele momento, isso pode acontecer.
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Aline Gatto Boueri
Maurcio tem medo de andar de nibus. Acha que possvel identificar um marginal s de v-lo. Vive tambm a insegurana antecipada. No pela vestimenta; eu no sei, eu acho que se denuncia com o olhar. Tiago acha que a atitude diz mais. Tem um grupo de pessoas muito isoladas, e quando sente a chegada da polcia, o grupo pra de falar, fica aquele silncio, descreve. Segundo ele, nas vezes que foi parado, o comportamento do grupo onde estava era esse. E ele acha justo. Quem no deve no tenta ficar longe, afirma. Porm, o seu medo contradiz sua prpria afirmao, evidenciando que mesmo quem no deve, tem motivos de sobra para temer a polcia. Pois parece no est claro para ningum o que pode e o que no pode acontecer durante uma abordagem policial no Rio de Janeiro. Maurcio no teme pelo marginal em si, mas pela possibilidade de ser identificado como policial. Moramos em uma cidade onde o policial teme o marginal, moramos em uma cidade onde o jovem teme o policial, ainda que esteja em concordncia com a lei. Por qu? Responder a questo significa buscar superar traumas e frustraes, compreendendo a maneira como se do, de fato, esses encontros fortuitos entre as foras de segurana pblica do estado e os cidados que delas dependem para a garantia de seus direitos. Leonardo no se sente muito tentado em ir praia. Ele mora no Rio de Janeiro, mas o litoral fica longe da favela onde mora e, quando diferentes faces se encontram no nibus, pode haver problemas. Certa vez, o problema foi com a polcia. De dentro do nibus uns meninos jogavam amndoas nos pescadores. Eu e meus amigos acabamos levando a culpa por algo que no fizemos, conta. Foi a primeira vez em que Leonardo foi parado pela polcia. Ele acha que a atuao na favela onde mora tem relao direta com a corrupo. Quando eles esperam receber um dinheiro e no vem, ento eles vm com tudo, do tiro para o alto, se o pessoal correr, jogam bomba de gs. Tem hora que os caras do trfico tambm do tiro, a fica aquele tiroteio, e quem est procurando lazer acaba ficando no meio disso tudo. Sai um problema e entra outro, diz. Durante certo tempo eu acreditei tambm nesta meia verdade construda a partir dos encontros fortuitos com alguns policiais
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aparentemente envolvidos com o crime. Acreditei que toda a polcia funcionasse a partir da mesma lgica do trfico de drogas: disputando territrios de forma violenta na minha cidade. Mais isto somente uma pequena parte da histria, e pensar assim pouco contribui para entender as relaes da polcia com a juventude, e prevenir os possveis desvios de conduta de policiais. Devo dizer que concordo com Mariana. Dentro da polcia, como em todo lugar, h pessoas boas e ruins. verdade que quando as pessoas ruins se valem da instituio para praticar atos de desrespeito e violao aos nossos direitos civis, isso me gera um incmodo, como se no houvesse muito a quem recorrer. Quando a instituio parece no assumir, de forma transparente, regular e pblica, a responsabilidade de punir os desvios internos o que pode fatalmente ser um equvoco meu, mas quando se fala em impresses, os fatos nem sempre assumem o papel de protagonistas na construo das verses -, ento talvez os encontros fortuitos se tornem ainda mais trgicos, pois se do em um clima de incertezas e, pelo que ouvimos de nossos entrevistados, a incerteza de como agir e o que esperar do policial que gera a tenso e, por conseqncia, a rejeio do outro, causa aparente de violaes e violncias recprocas. Mas assim como Leonardo e Mariana, no vislumbro um mundo ideal sem polcia. Desconfio de que neste exato momento a polcia ainda exerce uma funo importante na preveno e no controle da violncia diria, que parece contaminar grande parte das relaes humanas no Rio de Janeiro. Assim como Tiago e Maurcio, acredito que antes de temer a polcia, preciso compreender aqueles que esto nela como trabalhadores de uma instituio, como cidados, como indivduos em busca tambm de reconhecimento, respeito, cidadania. Ser jovem no Rio de Janeiro estar na faixa etria mais vulnervel violncia armada, estar sob a mira de ambos os lados da lei, estar mais prximo de uma abordagem policial violenta, de um confronto armado entre foras de segurana e traficantes de drogas. Somos todos Leonardos, Marianas, Tiagos e Maurcios na corda-bamba do enorme prazer de viver nossas vidas, e do grande temor em ser punido por isso; do frenesi da juventude e de tudo que nos impede de viv-la plenamente. Ns nos encontramos aqui para falar de polcia, mas falamos, na verdade, de juventude.
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Comunicao
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UM RELATO SOBRE A POLCIA NACIONAL E O CONTROLE DA DELINQNCIA JUVENIL NA NICARGUA

Marco A. Valle Martnez* 1. APRESENTAO
O presente relato tem como base a minha experincia de 14 anos de trabalho profissional com a Polcia Nacional da Nicargua (PN), que me permitiram contribuir para a anlise, formulao, implementao, monitoramento e avaliao de iniciativas diretamente relacionadas preservao e ao controle da delinqncia juvenil na Nicargua, assim como na regio da Amrica Central. As seguintes linhas so uma espcie de reflexo com uma sntese global, o que significa que mesmo estando baseado em experincias particulares e gerais de meu trabalho, algumas vezes como consultor e em outras como assessor se desenvolve em um nvel geral e no responde a uma nica experincia, lugar, grupo, interveno, ttica, etc. Do mesmo modo, destaco que o principal ator a PN, os e as policiais e, no meu caso, o que fao organizar, sistematizar e relatar a minha experincia, tratando de ser o mais fiel possvel ao policial junto comunidade. Gostaria de deixar claro que, se no relato se percebe que fao bons comentrios a respeito da PN, jamais ser porque fui consultor ou porque atualmente sou assessor, mas sim porque considero que as coisas foram bem feitas; do mesmo modo indico os pontos fracos pessoalmente na prtica. Algo que esta polcia realmente tem o seu grau de democracia em seu interior, onde, mesmo com os seus pontos fracos, seus membros no s podem como so estimulados a apresentar as suas opinies, intercambiar pontos de vista que, a posteriori, os chefes incorporam. Existem casos em que este exerccio menos executado, ou podem existir alguns que no o considerem de muita utilidade, mas se pode afirmar que estes so a exceo e no uma poltica institucional. Nesse sentido, as minhas apreciaes nunca so absolutas durante o relato; tenho certeza de que sempre existem as excees ou que as
* Assessor da Polcia Nacional, coordenador Mestrado Polticas Pblicas - Universidade Centro-Americana
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Um Relato sobre a Polcia Nacional e o Controle da Delinqncia Juvenil na Nicargua
coisas no acontecem em 100%, mas o menciono agora para evitar ter de repetir sempre que existem as excees para o cumprimento da poltica, da estratgia e da ttica institucional. Por outro lado, os olhos atravs dos quais se ler o estado da arte da prtica policial a respeito do controle da violncia juvenil so os meus, o que implica que outros olhos podem apreciar algumas situaes de outra forma e outros de outra. O que realmente importante que exista consenso sobre a tendncia geral. Gostaria que este tipo de relato ajudasse nos objetivos do curso como espao interdisciplinar e interinstitucional de dilogo, intercmbio e reflexo sobre os problemas e aes de democratizao das polcias na Amrica Latina. Para finalizar a apresentao, destaco que, como se trata de um relato, no esperem s notas de rodap com citaes de livros, artigos ou ensaios; o que mais vou expor so apreciaes, situaes, referncias, documentos de trabalho e/ou oficiais, mas todas vividas, ou como tambm se diz, fontes primrias.
2. O SER HUMANO E SEUS DIREITOS

Durante reunies, capacitaes, intervenes, operaes e qualquer tipo de evento, respira-se, no interior da polcia, um ambiente de respeito aos direitos humanos, mesmo nas situaes mais difceis e arriscadas, ou ainda quando um membro da instituio tenha de sair dela. Dito de outra maneira, durante atuaes policiais, cumprimento dos mtodos particulares de trabalho, preparao contnua, em resumo, na cotidianidade policial se remarca a importncia do respeito vida e aos direitos humanos. Este fenmeno no produto natural e nem do acaso, seno de um processo que nasce em 5 de setembro de 1979, quando fundada a PN com um sentido de servio populao e respeito aos direitos humanos, que se expressa em 1980 com o Decreto 559 que cria a Lei de Funes Jurisdicionais da Polcia Sandinista, assim como na Lei 228, Lei da Polcia Nacional, emitida em 31 de julho de 1996 e seu Regulamento atravs do Decreto Presidencial N. 26-96, emitido em 25 de outubro do mesmo ano. Igualmente, tem a sua base explicativa na Doutrina Policial (20 de outubro de 1997), no Diagnstico Institucional de 1999, na Poltica Integral Polcia Comunidade e Direitos Humanos (Disposio 0426-2001), no Plano
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Marco A. Valle Martnez
Estratgico 2005-2009, e no Modelo de Polcia Comunitria Pr-ativa (PCP), que est sendo formulado atravs de um processo de consulta interna neste ano de 2007.1 A Academia da Polcia Walter Mendoza, Instituto de Estudos Superiores, desempenha um papel destacado neste mbito. Certamente, esta viso policial a que incide para que quem esteja cumprindo tarefas de preveno e controle da delinqncia juvenil aprecie, primeira vista, os jovens como o so, ou seja, jovens e o seu mundo, e no delinqentes sem mais nem menos. Este ponto foi analisado com profundidade em torno de 2002-2003, quando se estava projetando criar uma estrutura especializada para atender os problemas produzidos pela violncia juvenil; nesse momento se pensava que era necessrio mudar a estigmatizao dos jovens, que tnhamos que trabalhar com eles e elas, que se devia melhorar a relao da PN com os jovens e, mais ainda, que a instituio devia promover uma coordenao interinstitucional que ajudasse a melhorar as condies de vida da juventude em risco, em vez de reprimi-los. A estrutura Direo de Assuntos Juvenis (DAJ) foi criada em 22 de setembro de 2003 pela Disposio Administrativa No.025 03 do Diretor Geral da PN. De forma contrria, em alguns pases existe a tendncia a igualar os jovens que se vestem de determinada forma, se divertem nas esquinas, escutam a sua msica e jogam o seu esporte favorito (ou ao que tm acesso) e cometem uma ou outra falha com gangues, faces ou tribos, dos quais se devem esperar condutas anti-sociais ou delitivas. No querem perceber que os jovens tm a sua prpria forma de observar o mundo, de se comportar, expressar, divertir e enfocar as suas preocupaes e o fato de que esteja em ascenso a delinqncia juvenil no significa que todo jovem seja delinqente, bem como tampouco que todo adulto o . O problema deste tipo de viso que eminentemente reativa, tem preconceitos que leva a que, de antemo, se condene qualquer jovem de risco, age em funo de clichs, e no pensa que podem ser dadas oportunidades para que se reintegrem sociedade.
3. ORIENTAO PARA A COMUNIDADE (CIDADANIA)

Do mesmo modo, a PN, desde a sua fundao, desenvolveu a sua ao pensando em servir e no bem-estar da comunidade, evoluindo desde uma estrutura e organizao centralizada (de dentro para dentro) para uma gesto policial (de fora para dentro), que escuta a voz cidad, recolhe
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opinies, as incorpora e trabalha para aproximar ao mximo os seus servios da comunidade e implementar a sua ao junto comunidade. Um exemplo transparente dessa perspectiva de estar vinculada comunidade foi vivida, entre outros momentos, nos primeiros anos da dcada de 90, quando se pensava em comear a precisar de um modelo melhor de trabalho com a comunidade, e se dialogava sobre como chamlo, chegando-se ao consenso de que devia se chamar relaes polciacomunidade, ou seja, com hfen para denotar uma fuso de ambas as partes e no polcia e comunidade, que insinuava separao. Hoje se expressa na diretriz que mostra uma polcia de e para a comunidade, o lema de 2007 com fortaleza e dignidade 28 anos de servio comunidade. A sua aplicao nas tarefas de preveno e controle da violncia juvenil se materializa, entre outros pontos, na sinergia PN, participao comunitria e coordenao interinstitucional no territrio, seja no distrito, municpio, bairro, comarca, vilarejo, etc. A ao policial para enfrentar os problemas da violncia e delinqncia juvenil, teve as idas e vindas que nas prximas pginas sero expostas.
4. CARACTERSTICAS DE LARES E DOMUNDO DE JOVENS EM RISCO, E GANGUES

Diversos estudos da DAJ enfatizam que o mundo dos jovens em risco e delinqentes juvenis se caracteriza por a) lares pobres onde geralmente falta uma autoridade necessria para impor uma ordem e inculcar valores, prticas e atitudes socialmente aceitveis, b) ausncia de controle familiar, c) excluso do sistema educativo, e d) no sabem que o fazer com o seu tempo que quase todo livre. Por nossa parte, em um diagnstico de segurana cidad nacional que realizamos em 2002, encontramos os seguints fatores associados delinqncia juvenil: 1) percepo de excluso, 2) pares ou amigos prximos, 3) violncia familiar, 4) excluso do sistema educativo, 5) falta de espaos de recreao e superao cultural, 6) desemprego. A pobreza um fator transversal desses lares. A inter-relao destes fatores indica que medida que o jovem vai crescendo, vai interiorizando um modelo de vida produto de sua
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experincia caseira entrecruzada com a dos familiares, amizades, escola, igrejas e meios de comunicao que em linhas gerais, indicam o caminho do estudo, trabalho, formar um lar com filhos e filhas e ser mais ou menos feliz. Do mesmo modo, quando chega a ser um jovem adulto espera poder realizar o imaginado. Mas quando a realidade lhe nega o imaginado, o jovem sofre um choque j que percebe que os seus sonhos no sero realizados, enquanto outros sim o faro, determinando a colocao em movimento de uma conduta rebelde dirigida a expressar que tm valor, identidade, dirigindo as suas foras contra tudo o que identificam como culpvel pelo seu fracasso e contra os que percebem que tm algo que eles no conseguem. Quase sempre esta cena acontece em lares pobres, por isso que os jovens em risco, gangues e delinqentes juvenis predominam neste estrato. comum tambm que o jovem encontre na rua o que no encontra em casa: calor humano, fraternidade, comunicao, ao mesmo tempo em que reafirma valores prprios mais da adolescncia e da juventude como a coragem, a audcia, o herosmo e o desafio pelo perigo. Os pares ou amigos prximos da rua tambm so um fator intimamente associado, que pesa nos jovens, mas tambm, e talvez inclusive com muita fora, nas crianas e adolescentes. No caso destes ltimos, viver no mesmo bairro, ser vizinho, ou familiar de integrantes de gangues ou de integrantes de grupos anti-sociais um elemento de risco, j que facilmente so percebidos como seus heris e modelos a serem imitados; e ainda mais quando nos lares existe desunio, pouco controle sobre os filhos e estes no estudam, deambulam pelas ruas ou trabalham em mercados, sinais de trnsito ou em outro lugar de risco. Ao mesmo tempo, em alguns casos conveniente para os delinqentes ter em suas filas crianas e adolescentes j que podem cumprir misses cada vez mais difceis para os jovens e jovens adultos, tais como se introduzir por uma janela para roubar uma casa, comprar drogas, servir de chamariz para um roubo, arrebatar cordes, relgios, etc. A tendncia de prevalncia de famlias com chefes de baixo nvel educativo, ausncia de valores para orientao, desempregados e/ou desunidos, constantes cenas de violncia familiar, ausncia de assistncia dos filhos e filhas escola e pouco controle dos filhos por parte dos chefes de
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famlia, eleva as probabilidades de que alguns dos membros se precipite na delinqncia juvenil. Noventa por cento dos jovens delinqentes consomem drogas como cocana, maconha e crack, alm de consumir lcool. Neste sentido, a relao da violncia, da delinqncia juvenil, e das gangues com as drogas direta. 2
5. GRUPO DE RISCO, GANGUES E GRUPOS DE DELINQUENTES

De acordo com a DAJ, as duas categorias policiais objeto de preveno e controle social e policial so grupos de risco (ou grupos de alto risco social) e gangues. Com relao aos primeiros, suas caractersticas so: a) no tm natureza jurdica como associao de jovens, b) se relacionam espontaneamente s vezes com fins menos lcitos, c) mantm vnculos com a sua famlia, d) saem constantemente de seus lares, e) juntam-se em parques, esquinas, centros comerciais, mercearias, ao redor de centros de estudo e pontos de nibus, f) ocasionalmente consomem lcool, drogas, entorpecentes e psicotrpicos, g) demonstram alguns sinais de violncia e rebeldia e, h) eventualmente cometem infraes leves contra a lei, classificadas como faltas penais. Enquanto as gangues tm as seguintes caractersticas: a) se identificam como grupos, utilizam smbolos, linguagens e condutas de identidade, como solidariedade e ser membro de grupo, b) pode ou no haver hierarquia organizativa, c) mantm vnculos com as famlias, d) se associam eventualmente com adolescentes e jovens da rua, que no tm vnculos familiares, e) as regras e normas de atuao no so rgidas, geralmente no h ritual de entrada e no h conseqncias em caso de sada, f) se organizam de forma local, no quarteiro, na quadra, na esquina, no bairro, que consideram como seu territrio, g) no tm comunicao nem vnculos com outras gangues de outros bairros e de outros departamentos do pas, h) cometem delitos, faltas penais, leses, danos propriedade, etc., que provocam grande sentimento de insegurana i) consomem lcool e drogas habitualmente, j) exercem a violncia contnua e muito afirmada como grupo, k) se enfrentam com outras gangues em defesa de seu territrio; usamassociao fogo, delinqir.de caa e outras, l) tipo penal qualificado como armas de para brancas, 3 Alguns nomes de gangues so: Los Batos Locos, Los Peteretes,
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Los Culiolos, Los Pelones, Los Chilamates, Los Cabros, Los Chibolones, Los Arroyeros, Las Grgolas del Fox, etc. Estes tipos de nomes indicam que houve pouca influncia de gangues ou faces de outros pases centroamericanos ou dos Estados Unidos. Mais ainda, em todas as intervenes sobre violncia juvenil que participamos escutamos poucas expresses dos jovens delinqentes que denotem admirao e desejos de chegar a ser como os modelos salvadorenhos, hondurenhos ou guatemaltecos. Em algum momento, foram percebidas pequenas influncias estrangeiras nas cidades de Estel e Chinandega (ambas prximas da fronteira norte), mas no tiveram maior significado. Um ponto em aberto na agenda de pesquisas e intervenes encontrar os fatores que explicam o nacionalismo da gangue nicaragense, sua ao amadora com relao s gangues de outros pases e o porqu de, sendo a Nicargua um dos pases com ndices mais baixos de desenvolvimento humano, um dos pases mais seguros da Amrica Central. Os grupos de delinqentes so como indica o seu conceito - a reunio de vrios delinqentes juvenis, que podem ou no andar com adultos e que se dedicam a delinqir, praticando atos contra a vida das pessoas, contra a propriedade ou efetuando delitos contra a sade. Este tipo de grupos, que na rea urbana tm normalmente poucos membros, nem sempre age em conjunto, e se separa, e seus os membros agem individualmente, com outros delinqentes ou voltam a se juntar pra delinqir. O importante neste caso que se est na presena de delinqentes que, no raramente cometem homicdios, assassinatos, leses e roubos de diversos tipos em seu expediente de vida. Que no se pense que essas categorias sempre existiram e que so estticas e que as suas fronteiras so cristalinas. Pelo contrrio, estas so o resultado de um processo de reflexo e busca com base na prtica policial em inter-relao com profissionais e organismos cuja misso a preveno da violncia e o delito. Sobre esse aspecto, em sesses de anlise que efetuamos com oficiais que trabalham diretamente a delinqncia juvenil, se destacaram muitos exemplos de jovens que comearam em grupos de risco, passaram para gangues e que hoje so delinqentes que esto presos, sendo procurados e alguns esto mortos devido a sua vida violenta. Do mesmo modo, existem os que conseguiram superar os momentos de participao em gangues e se integraram vida social, ou outros que conseguiram sair dos grupos e da vida arriscada.
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6. RELAES POLCIACOMUNIDADE, DELINQUNCIA JUVENIL E PROCURA DO ENFOQUE ADEQUADO.

Durante os anos 90 e comeo de 2000, estiveram em seu apogeu as gangues que se fizeram notar em vrias capitais departamentais com maior presena que atualmente. Foram anos de investigao, busca e reflexo sobre o enfoque adequado para enfrentar a violncia e delinqncia juvenil, sempre tendo como eixo da ao policial as relaes polciacomunidade. raiz de um estudo que realizamos em 2001 sobre a necessidade de melhorar o sistema de emergncia policial 118 de Mangua, tivemos a oportunidade de entrevistar policiais, consultar documentos e analisar em alguns bairros da capital com a comunidade o problema da violncia juvenil e os servios de emergncia da PN. Na ocasio, precisamos que o 118 fosse concebido e colocado em funcionamento em dezembro de 1994 com a finalidade de oferecer servios de emergncia populao da capital, preocupada com os problemas das gangues. Ou seja, o 118 nasce vinculado diretamente aos conflitos provocados pela delinqncia juvenil. Conforme a populao foi conhecendo o 118, o utilizou no s para esse fim, mas sim para qualquer assunto que lhe preocupara e que a polcia devesse atender de imediato. Dessa forma, foi sendo legitimado como emergncia tudo o que segundo a populao que chamava o 118 estava ocorrendo e requeria a presena policial imediata. Sob este prisma, tornou-se costume considerar como emergncia tudo o que se recebia no 118, que era transferido via rdio-operadores s patrulhas e Brigada Especial (B/E) no caso de gangues, que ofereciam servio em seis distritos (do 1 ao 6), ficando excludos o distrito 7 San Rafael del Sur e o distrito 8 Tipitapa. No caso da B/E, esta atendia de forma rotineira do 2 ao 6 e, em certos momentos, o 1, e, depois, a Tipitapa devido ao aumento da presena de gangues.4 Mesmo a polcia mantendo a sua orientao para a comunidade e com objetivos de preveno, se buscava aprofundar a mencionada relao, no caso da violncia juvenil e das gangues em particular, o mtodo reativo estava em seu apogeu junto com experincias de ndole preventivasimbolizado pela ao da Brigada Especial, conhecida popularmente como anti-motins. Ao anoitecer, os anti-motins saa para determinados bairros
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de Mangua para freiar a violncia das gangues e levar a sensao de segurana para a comunidade. A Brigada foi criada para conter alteraes da ordem pblica e levar tranqilidade cidadania nos anos 90, quando se deram perturbaes devido a problemas da propriedade, estudantis, greves de transporte, etc. O Plano Gangues de Mangua executado em 1999 por exigncia do Executivo durante trs meses, nas noites e madrugadas, exemplifica a concepo reativa da ao policial desses anos, que teve como smbolo os anti-motins. O plano operacional estabelecia diariamente os lugares de maior conflito, violncia e destruio ocasionada pelas gangues e, com essa orientao as foras policiais marcavam presena desenvolvendo vigilncia e patrulhamento motorizado intenso e procedendo-se neutralizao das gangues quando a situao assim exigia. Nos bairros em que houve mais violncia quando ao entardecer, e isso ocorreu nos finais de semana, os anti-motins estavam em ao. Em meio concepo reativa se estava tentando mudar o mtodo e, por isso, outras instituies governamentais, como o Ministrio de Educao, o Ministrio da Famlia, a Secretaria da Juventude, etc., foram incorporadas ao mencionado plano. Alguns objetivos do plano foram melhorar a segurana e o sentimento de segurana cidad nos lugares de maior violncia de gangues, capturar os chefes das gangues e incorpor-los a centros de estudos, associaes esportivas, religiosas, etc. os jovens que aceitassem dar esse passo de reintegrao social. Com destaque nos meios de comunicao, foi declarado que o plano havia sido um sucesso, pois a comunidade e os bairros afetados expressaram que agora dormiam e viviam tranqilos, muitos chefes foram capturados e processados, enquanto outros receberam pena de sano policial comutvel por multa. Durante as entrevistas que realizei com chefes de setor destacados nesses territrios eles expressavam que o plano a) teve bons resultados imediatos, mas que a mdio prazo o problema continuaria, b) que muitas gangues tentaram se armar para enfrentar polcia, c) que violncia contra violncia gera mais violncia, d) que o seu trabalho no territrio foi afetado j que os anti-motins chegavam, colocavam ordem e embora iam, enquanto eles que ficavam no territrio recebiam as conseqncias, por exemplo, muitas famlias que acreditavam neles, os chefes de setor, depois deixavam de acreditar e ento diminua o nimo de trabalhar lado a lado
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com a polcia. continuao, tambm consideravam que os chefes de gangues e as gangues em geral temiam os anti-motins, colocavam falces (vigias) nos bairros e, quando sabiam que vinham muitos, membros das gangues fugiam e iam para outros bairros ou se escondiam, enquanto outra expresso sntese foi ...para que, os azuis (os anti-motins) colocavam as coisas em ordem, esses no dialogavam mas chegavam para fazer o seu trabalho.5 Pois bem, enquanto em Mangua se desenvolvia o Plano Gangues, em Masaya, a 27 quilmetros, empreendamos, ou melhor, participei como coordenador de um projeto de segurana cidad no qual intervieram PN, governo central, prefeitura, comerciantes, moradores, igrejas e organizaes no governamentais, que teve como um de seus eixos a preveno da violncia juvenil.6 Esta experincia foi totalmente diferente da de Mangua. Enquanto na capital se abordava o problema com as gangues, em Masaya era mais com grupos de risco e com uma ou outra gangue incipiente. De forma simultnea, a Chefatura Nacional da PN, e em particular a Subdireo Geral de Preveno, impulsionava reunies e trabalhos de anlise das diversas formas em que se abordava a violncia juvenil em nvel nacional, os seus resultados e a melhor forma de faz-lo, tendo como orientao o respeito vida e aos direitos humanos e um sentido de aproximao com a comunidade. O contexto no incio do projeto em Masaya foi marcado por uma greve nacional do transporte e de estudantes que impediu que o Plano de Ao (do projeto) fosse lanado em abril. Uma greve que afetou o pas determinou que a PN concentrasse o seu trabalho em tarefas de ordem pblica, tais como blitz operacionais fixas, servios de patrulhamento motorizado, controle de objetos explosivos, etc. Por tanto, a populao tambm se concentrou em resolver as suas necessidades de mobilizao com todas as conseqncias que para cumprir com os seus trabalhos, compras, comrcio, escolas e mais, significou a greve. Deve-se ter em conta que so anos em que os grevistas e incluindo alguns movimentos polticos quiseram manipular as gangues e os jovens em risco para que provocassem o caos em algumas cidades, especialmente na capital.
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Depois de pouco mais de um ano, os resultados do projeto estavam vista, entre outros, melhor controle de pontos de venda de bebidas alcolicas, neutralizao de uma boa quantidade de pontos de venda de drogas, avanos no controle de armas de fogo, desarticulao das gangues, acordos de no agresso entre grupos de jovens em risco, incorporao ao estudo e abandono da violncia juvenil. Estes resultados foram produto da combinao do trabalho preventivo policial e social, em que os diversos atores articularam esforos, incluindo os mesmos jovens que foram deixando a violncia. O principal foi apreciar o jovem como jovem, no como delinqente, no como membro de gangue, valoriz-lo sem preconceitos, falar com eles, entend-los, penetrar no seu mundo, nos seus problemas, escut-los, integr-los em atividades acordadas, falar com as famlias, parentes prximos, amigos e amigas, faz-los participar de atividades culturais, esportivas e religiosas, e contribuir para que encontrassem esperana no seu futuro. Ao mesmo tempo, eram executadas aes de preveno policial que, entre outros propsitos, tratavam de abrandar os lderes de grupos em risco/gangues que tentavam boicotar as atividades do projeto. Um indicador de resultados foi que a populao de Masaya avaliou positivamente o servio que a PN prestava em seu bairro ou em sua regio. Na pesquisa de 1998, 27% das pessoas consideravam que o servio era adequado e muito adequado, aumentando a porcentagem para 33.5% de adequado e muito adequado em 2000. O mesmo aconteceu com as opinies negativas. Em 1998, 71% opinou que era pouco adequado e nada adequado, assim que em maro de 2000 descendeu para 64.8%. O mesmo aconteceu com o patrulhamento. Em 1998, 21.6% opinou que a polcia patrulhou com freqncia e com muita freqncia a sua regio, enquanto em 2000, o ndice foi 28.8% de pessoas que disseram que patrulhavam com freqncia e muita freqncia. Sempre na mesma direo, interessante a diminuio de opinio negativa sobre o particular. Em 1998, 77.3% disseram que a polcia patrulhava muito pouco e nunca, e em 2000 essa porcentagem diminuiu para 48.5%.7 Este projeto teve certa repercusso nos esforos de mudanas de mtodos j que a Chefatura Nacional o monitorou constantemente e este foi documentado do princpio ao fim, o que permitiu que servisse como insumo para a reflexo, comparao e para avanar para um modelo que tivesse como eixo a preveno e no a reao.
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7. PELO MODELO DE PREVENO DO DELITO E DA DELINQUNCIA COMO EIXO DA AO POLICIAL

Em 1995 a Chefatura da Polcia Nacional formalizou a priorizao da rea preventiva, atravs da especialidade de Segurana Pblica Nacional, reestruturando a estratgia fundamentada na preveno do delito, na qual se envolveram os diversos atores da sociedade. Conclui-se que o delito e a delinqncia no so um problema policial, mas sim social e como tal necessrio enfrent-lo sob uma perspectiva que combine o social e o policial. Nesse mesmo ano, foram aprovadas as Normas de Organizao Interna da Especialidade de Segurana Pblica e, em 1996, a Doutrina Policial, que estabelece de forma clara a concepo e a filosofia de servio de preveno pblica do delito, que oferece a Polcia Nacional sociedade nicaragense. Neste documento se orienta que a especialidade de Segurana Pblica adote o modelo integrado preventivo-corretivo, que concebe o crime como um problema social. Enquanto se est com o Plano Gangues e o enfoque reativo em outros espaos e intervenes, tambm so vividas experincias de preveno social como Masaya, que depois so reproduzidas em municpios como Len, Chinandega e Estel, e em nvel central se reflete no Conselho Nacional da PN sobre o caleidoscpio de prticas policiais, e so organizadas as experincias e se incide na ordem normativa da instituio, redirecionando a ao para o enfoque preventivo que hoje aprofundado e se busca consolidar. Em meio a essa dinmica, surgem os Comits de Preveno Social do Delito (CPSD) em Mangua em 1997, com o propsito de ajudar a enfrentar o crescimento dos problemas gerados pelas gangues e os pontos de venda de drogas. O interessante do caso que surgem um ou dois problemas concretos e depois, conforme se intensifica a relao com a polcia, vo se convertendo em estruturas participativas da populao para ajudar na construo de sua segurana cidad. Em 2003 foi efetuada a primeira reunio dos CPSD do departamento de Mangua. Neste ano de 2007, se tem planejado efetuar a primeira reunio nacional em outubro, que estava pronta para ser realizada nos dias 7 e 8 de setembro, mas que foi cancelada por causa dos estragos ocasionados pelo Furao Flix, que obrigou a instituio a dar prioridade direo RAAN, onde pegou com toda a sua fria o fenmeno natural.
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Como expressamos no relato, esse esprito comunitrio, que tem as suas razes nos anos 80, est claramente expressado no artigo 6, inciso 4, da Lei 228, que se refere s relaes com a comunidade com o propsito de estabelecer mecanismos e colaborao com as diferentes organizaes da sociedade civil, e observar, a todo momento, um tratamento correto e esmerado com os cidados, entre outros tpicos. Portanto, a Doutrina Policial destaca nos princpios e valores o servio comunidade, dizendo que o trabalho policial em todos os seus mbitos tem sentido s em estreito vnculo com a comunidade qual serve, com o fim ltimo de prevenir atos ou situaes que atentem contra a segurana individual e coletiva. A viso e misso tambm contm essa orientao de desempenhar o trabalho policial ntima relao com a sociedade; perspectiva que se reafirma nas Diretrizes para o Trabalho da Polcia Nacional em 1999, tanto em seus objetivos estratgicos, como em seus planos e, objetivos especficos. Em um relatrio da Chefatura Nacional em 1999, transmitindo nossa apreciao sobre o enfoque preventivo e as relaes com a comunidade, escrevamos ...somos da opinio de que este estado da concepo - e sua dinmica alentador j que mostra que na prtica policial h efervescncia, movimento e foras que empurram para a mudana, alm de ser parte da transio institucional. Dito de outra forma, as relaes polcia-comunidade, nos fatos, esto em processo de construo e delimitao e, como tal, do mesmo modo a sua conceitualizao, em um ir e vir onde ambas as partes (prtica e reflexo) se retro-alimentam.8 Esse esprito de preveno e busca com relao delinqncia juvenil se concretizou em 2003 com a criao da Direo de Assuntos Juvenis, depois de um processo de consultas populao, pessoas conhecedoras do problema, organismos no governamentais, ministrios e, logicamente, consultas internas na polcia. Foi uma aprendizagem valiosa j que foram abordadas anlises e discusses a respeito do enfoque preventivo, a viso, misso, princpios, a percepo dos jovens sobre a polcia, a percepo dos/das policiais sobre os jovens, o peso de sua participao no total de delitos nacionais, algumas experincias com sucesso de trabalho com jovens, a conceitualizao de adolescente, jovem, jovem adulto, grupo de risco, gangues, etc. O modelo preventivo global da instituio policial, com relao
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juventude se concebe como misso definir e promover respostas de preveno ajudando a misso da Polcia Nacional manifestada em uma eficiente e eficaz resposta de promoo, proteo e defesa dos direitos humanos de meninas, meninos, adolescentes e jovens, contribuindo na formao e transformao das relaes de respeito, igualdade e equidade, que propiciem uma cultura de paz no marco da segurana cidad necessrios para o desenvolvimento da qualidade de vida da nao. Portanto os princpios so carter preventivo da ao policial, proteo especial, interesse superior de meninas, meninos, adolescentes e jovens, enfoque de gnero, responsabilidade compartilhada, etc. Dentro do modelo preventivo policial desempenham um papel primordial a famlia, as amizades, o bairro, o entorno prximo, a escola, os colgios, inter-relacionados com as instituies do governo central ou local, igrejas e organizaes no-governamentais. Aproximadamente quatro mil jovens se reintegraram sociedade. Os tempos da brigada passaram, hoje so tempos das brigadas estudantis, brigadas esportivas, brigadas culturais ou outros tipos de brigadas que contribuam a fundo para potenciar o valor da juventude. So promovidos espaos de superao e diverso, oficinas de auto-estima, apoio para conseguir emprego para quem precisa, promoo da participao da famlia e da comunidade nos esforos de reintegrao social, incorporao em tarefas prprias de preveno e mitigao de desastres ou outros fenmenos, etc. Em resumo, feita uma combinao do estudo dos diversos fatores de risco que se relacionam com a delinqncia juvenil, ao mesmo tempo que se potencializam os fatores protetores e tudo isso dentro de um conceito global de polcia comunitria pr-ativa, que se est afinando este ano.
8. POLCIA COMUNITRIA PR-ATIVA (PCP) E PREVENO DE DELINQUNCIA JUVENIL

A poltica da relao polcia-comunidade e direitos humanos a referncia do Modelo PCP . O modelo PCP o sistema de funcionamento policial que contribui para assegurar que a instituio cumpra a sua misso orientada cidadania com a melhor eficcia, eficincia e qualidade profissional e humana. O modelo PCP cruza transversalmente a instituio e como tal implica uma forma de pensar e fazer no cumprimento da misso policial. Constitui um
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arqutipo transversal e integral do funcionamento institucional, que exige romper paradigmas, substituir cultura e crenas arraigadas, persuadir e convencer para que seja assumido por convico. Tem dois componentes essenciais: o comunitrio e o pr-ativo. O componente comunitrio a vinculao com a comunidade como eixo principal da ao policial: auxlio judicial, segurana pblica, trnsito, inteligncia, pesquisas econmicas, assuntos juvenis, pesquisas drogas, administrao, etc. O comunitrio se desenvolve e aproveitado reciprocamente a fim de resolver os principais problemas da comunidade em matria de preveno do delito e da delinqncia, assim como oferecer um servio de qualidade de acordo com a sua expectativa. O componente pr-ativo se refere preveno policial e consiste em impulsionar e manter permanentemente uma conduta e atitude prativa, ainda em meio daquelas situaes nas que se deve reagir. Em outras palavras, a conduta desenvolvida para prever causas e condies que possam facilitar com que ocorra um fenmeno de ordem policial, tal como a atividade delitiva, acidentes de trnsito, alteraes da ordem pblica, servios policiais e administrativos, comunicao interna, comunicao externa, recursos humanos, etc. O modelo tem na base a necessidade de abrir espaos para o concurso sinrgico do Estado, governo, empresa privada, organismos no governamentais e sociedade civil diante do fenmeno do delito, da delinqncia e da violncia, promovendo um esprito de cooperao e colaborao que traduzido em estratgias que incidam na mudana de padres de comportamento e oportunidades para a cidadania. A coordenao inter-institucional um fator de importncia primordial como condio imprescindvel para a consecuo de melhores nveis de segurana cidad. Por isso, a PN deve impulsionar uma relao prxima com as instituies que tm relao com a sua tarefa para que localizem no centro o interesse comum, coordenem as polticas de forma que se consigam diferentes decises e aes dentro de uma nica viso de conjunto com sentido estratgico. A preveno social, policial e situacional est no centro do Modelo PCP A tendncia e o caminho da preveno e controle da delinqncia . juvenil esto ganhando com o avano do modelo; no h volta atrs, cada
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dia mais se consente a idia na polcia de que a misso policial tem assegurado o seu cumprimento efetivo e eficiente desde que seja executada passo a passo com a comunidade.
9. CONCLUSO
A Polcia Nacional da Nicargua, nascida e enraizada na comunidade, transitou de um enfoque reativo para um enfoque preventivo global, e em particular, com relao delinqncia juvenil, cuja justeza foi expressa no fato de a Nicargua ser um dos pases mais seguros da Amrica Latina e, ao mesmo tempo, a delinqncia juvenil (gangues/faces) amadora e no h grandes organizaes como o caso de pases como Guatemala, Honduras e El Salvador. Estudos das polcias da Amrica Central, assim como de organismos internacionais so testemunhas dessa realidade.9 Notas
1 Site Web da PN: www.policia.gob.ni ; Polcia Nacional Constituio Poltica. Leis. Regulamentos. Doutrina Policial, 1.Ed., Mangua, El Amanecer S.A.1998, 360 p.; Instituto Interamericano de Direitos Humanos (IIDH) e Agncia Sueca para o Desenvolvimento Internacional (ASDI), Diagnstico Institucional, Trs tomos e sete anexos, Projeto Modernizao, Desenvolvimento e Capacitao da Academia de Polcia e a Polcia Nacional da Nicargua, 1999. 2 Valle Martinez, Marco A. Diagnstico de Segurana Cidad da Nicargua, Projeto Apoio implementao de uma estratgia de segurana cidad na Nicargua, NIC/02/MO2, PNUD e Ministrio de Governo, 2002. Mangua, Nicargua. 3 Ver trabalho da DAJ condensado no livro Alcanando um sonho, assinado pelo Primeiro Comissionado na inatividade, Edwin Cordero, Comissionado Major Haymin Gurdian, Chefe da DAJ, e Carlos Emilio Lpez., Save Children, Editorial Criptos, Mangua, 2006, 200p. 4 Valle Martnez, Marco A. Desenho da emergncia policial 118 em Mangua, Instituto Interamericano de Direitos Humanos (IIDH), Mangua, 2001. 5 Informao sobre o Plano Gangues est na documentao da Delegao Departamental de Mangua, entrevistas que efetuamos e, no texto citado na nota de rodap 4. 6 Projeto Segurana Cidad na Amrica Central, IIDH, 1999. 7 Informao geral sobre o projeto se pode encontrar em IIDH, Segurana Cidad na Amrica Central: Diagnsticos da situao, Equipamento de Pesquisa do IIDH. San Jos, Costa Rica. 2000 8 Informe sobre las Relaciones Polica Comunidad. 1999. 9 Policas de Centroamrica, Informe especial del estudio y evaluacin de la actividad delictiva de las pandillas y maras en Centroamrica, Diciembre 2003. Informe en power point; BID, Crimen y violencia en Centroamrica, Washington, Seminario Mayo 24, 2007.; WOLA, Pandillas juveniles en Centroamrica, Octubre 2006, Washington.
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Relato Polcial
I CH
LE
A RELAO COM A COMUNIDADE NA POLCIA DE INVESTIGAES DO CHILE

Carlos Pino Torres*
Nossas instituies policiais no esto isoladas nem se desenvolvem em um mbito diferente das sociedades onde lhes corresponde atuar. As polcias tambm esto expostas s mudanas de suas respectivas sociedades. Hoje, enfrentamos delitos emergentes, prprios de nossa globalizao ou transnacionalizaco, como a lavagem de dinheiro, o narcotrfico e o cyber-crime, entre outros. A ltima dcada do sculo XX trouxe consigo uma necessria modernizao, que no somente informtica ou computacional, mas, principalmente, do capital humano. Com efeito, transitamos de um paradigma da segurana, cuja principal referncia era o Estado e a ordem pblica, a um que, sem abandonar as referncias anteriores, tambm pe nfase na pessoa e no trabalho pblico de nossa misso policial1 Conforme afirmado, devemos assinalar que no Chile nossa vinculao com a comunidade acontece em um ambiente de modernizao do Estado, tal como ocorreu em um grande nmero de pases, em nvel latino-americano e mundial. No obstante, as estratgias e tarefas aplicadas para cumprir os objetivos esperados tiveram pouco sucesso, ou seus resultados foram infrutferos, especialmente em instituies de longa trajetria. No geral, existe uma resistncia mudana no interior das organizaes, em particular sobre processos ou contedos novos, como direitos humanos, deontologia policial, satisfao dos usurios, dilogos cidados, contas pblicas, diagnsticos compartilhados, planejamento e avaliao do trabalho em comunidade, extenso dos objetivos policiais a partir da aplicao da lei para a preveno da criminalidade e da violncia, e a diminuio da percepo de insegurana, entre outros. Alm disso, na atualidade no existe pleno consenso sobre o formato (organizao) que deve adquirir uma polcia de orientao comunitria, mas sim sobre que reas deveria desenvolver2 . Em outro mbito de uma modificao na relao EstadoComunidade, se outorga grande importncia s pessoas como elemento principal de sua poltica social, motivando a participao cidad, com a transparncia de suas autoridades e de todos os poderes do Estado para com a sociedade (accountability). Sob esse novo palco, as polcias tm
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Prefeito da Polcia de Investigaes do Chile; chefe da XII Regio Policial de Magallanes e Antrtica Chilena. 589
A Relao com a Comunidade na Polcia de Investigaes do Chile
uma grande responsabilidade no processo da gesto publica, devendo responder de maneira clara e consistente s demandas que a sociedade impe. Nos novos tempos que se avizinham, no podemos nos manter cumprindo unicamente a misso primria e especfica de nossos afazeres policiais: prevenir, controlar e investigar os delitos. Nosso trabalho j vai mais alm. Devemos ser capazes de encontrar uma forma de termos uma participao mais pr ativa e eficiente segurana humana, em conjunto com a comunidade. Uma boa forma de faz-lo atravs do policiamento comunitrio, que implica a j mencionada reforma, intimamente ligada modernizao policial, o retreinamento e a capacitao, para melhorar nossas habilidades e destrezas, sermos mais competentes, com um olhar especial no que se refere aproximao com a comunidade. Essa interao com a comunidade representa nosso compromisso com a sociedade, em termos de edificar alianas estratgicas com e para a sociedade. A prxis nos demonstrou que para a segurana cidad esse um fator primordial, cuja mxima preocupao gerar frmulas ou linhas de ao integrais que balizem a criao de aproximaes com a comunidade organizada, dirigidas preveno estratgica do delito, violncia e sensao de insegurana. Essa mudana de orientao na atuao policial possui, em essncia, um valor diferenciado no conjunto das diferentes possveis solues aos problemas de vulnerabilidade e risco, que representam a violncia e a criminalidade para nossas sociedades latino-americanas. O policiamento comunitrio permite enfrentar uma faceta hoje mais daninha que a prpria delinqncia: a insegurana que se associa deteriorao do tecido social, da perda de capital social, a desconfiana e o temor de ser vtima de um delito ou de um fato violento. uma forma de dar mais poder comunidade para enfrentar a soluo de seus problemas. um exerccio de empoderamento da comunidade sobre sua organizao policial3 . Essa mudana para o policiamento comunitrio ser muito demorada, enquanto no mudarmos significativamente nossa atitude no trabalho policial. uma transformao que melhora substancialmente a gesto policial, recuperando um valor bsico de todo Estado democrtico, como a circunstncia em que nos envolvemos com a comunidade, ressaltando duas
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reas: a primeira, um enfoque comunitrio de servios focalizado e, a segunda, para resolver problemas. Tudo isso conjugado preveno, proatividade, associao, ao servio policial personalizado, descentralizao dos servios, resposta oportuna, tica e deontologia policial, qualidade e eficcia policial, ao desenvolvimento de confiana, reduo do temor e construo de comunidades mais fortes. Nesse rol, a polcia procura envolver-se e construir uma aliana com ela4 . A instituio a qual represento, a Polcia de Investigaes do Chile, no seu processo de modernizao e reengenharia considerou, na sua qualidade de instituio que faz parte da administrao pblica, dois eixos fundamentais para melhorar sua contribuio sociedade: a gesto de qualidade e o servio comunidade. Nesse caso, se privilegiam as pessoas e a funo policial de servio pblico, tendo como fim ltimo a proteo dos direitos humanos, a melhoria e a ampliao do sentido de segurana, como tambm a demarcao e fiscalizao das potencialidades da polcia, que so elementos primordiais. O fortalecimento da relao entre a polcia e a comunidade concebida como uma forma de dar mais poder sociedade civil na soluo de seus problemas, traduzindo-se em um empoderamento (empowerment) dela sobre sua organizao policial. Assim, desde 2004, depois de um processo de anlise quantitativo e qualitativo, a Polcia de Investigaes do Chile inicia uma transio com um olhar renovado, onde a misso original e os objetivos se conjugam. Tal renovao est apoiada em um conjunto de iniciativas, tomando como base cinco pilares fundamentais da gesto: o desenvolvimento organizacional, a reengenharia dos processos de trabalho, os recursos humanos, os recursos para possuir uma infra-estrutura que facilite a eficincia, e a informao. Essa postura dirigida execuo efetiva dos preceitos e diretrizes do Plano de Modernizao Institucional, denominado Plano Minerva, e busca consolidar a instituio como uma Polcia de Alto Rendimento no Bicentenrio da Independncia do Chile (2010), sendo sua referncia e objetivo final a comunidade, aspirando a ser reconhecida como mais uma polcia crvel, mais confivel e transparente, valorada pelo seu profissionalismo e solidez tica e reconhecida pelos organismos nacionais e internacionais. Para dar incio ao cumprimento desse compromisso, e com a finalidade de estabelecer um aporte significativo ao desenvolvimento de
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lideranas comunitrias positivas, a Academia Superior de Estudos Policiais, da Polcia de Investigaes do Chile, estruturou e coordenou, entre os meses de agosto a novembro de 2004, a Primeira Diplomao de Preveno e Segurana Cidad no Contexto da Reforma Processual Penal, da qual participaram aproximadamente 50 docentes e lderes comunitrios de Cerro Navia na Regio Metropolitana Santiago do Chile, evento patrocinado pela Diviso de Segurana Cidad e Programa Comuna Segura, do Ministrio do Interior do Chile. Da mesma forma, em maio do mesmo ano, aconteceu, nas dependncias da Academia Superior, o Primeiro Seminrio sobre Segurana Cidad e Contribuio das Igrejas Evanglicas ao Desenvolvimento Social, com a assistncia de mais de 300 lderes religiosos e comunitrios, cuja segunda verso foi realizada no final de 2005, tendo sido encerrado pelo subsecretrio do Interior, representando o governo chileno. necessrio ressaltar que para cumprir esse objetivo primordial que a polcia elimine de sua cultura tradicional o isolamento e que provoque uma aproximao com a comunidade, como parte do ethos policial. Essa inevitvel mudana deve ser feita reconhecendo nossos interesses e limitaes. Nesse caso, no se trata de um problema de poder ou de autoridade, mas de considerar que fazemos parte de uma sociedade que se inter-relaciona, tendo como base uma subcultura que copia maneiras de pensar, hbitos e vises. Assim, devemos ser capazes de renovar nossa gesto policial, e ter a vontade de aprender a desaprender hbitos e costumes que no apontam aos novos propsitos e no desenvolvem novas competncias. Definitivamente, trata-se de modificar atitudes e pensamentos obsoletos, assim como de condutas da cultura policial. Assim, preciso assumir que trata-se de um processo longo e complicado, geracional, subjetivo (perceptivo e doutrinal), estreitamente vinculado com orientaes valricas, com incentivos para uma mudana proposta e impulsionada desde dentro da polcia e tambm na sociedade.
EXPERINCIA DESTACADA POLCIA/COMUNIDADE

Projeto: Modelo Metodolgico Intersetorial Comunitrio (Momic) O Momic uma iniciativa que procura apoiar integralmente os jovens em risco social, canalizando a oferta pblica e privada, com o fim de gerar oportunidades para esse grupo. Funciona atravs de um modelo sustentvel
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de desenvolvimento, que procura ser uma contribuio para a transformao social, fazendo confluir os esforos do Estado, da sociedade civil e do empresariado, trs setores que normalmente no se relacionam entre si, para trabalhar com e pelos jovens em risco social, por meio da otimizao de recursos para a gerao de oportunidades. Seu trabalho coordenado por um Conselho que se rene mensalmente para informar os avanos do projeto e os problemas que foram gerados no seu cumprimento. Uma das linhas de ao do Momic gerar estratgias novas para a preveno da delinqncia, articulando redes com jovens lderes que so reconhecidos nas suas comunidades. Esses jovens, que so lderes positivos dentro da comuna e que esto em risco social, porque vivem em um territrio onde h pobreza e narcotrfico, querem trabalhar com seus pares atravs de oficinas culturais e esportivas, gerando um espao para enfrentar problemas tais como desemprego, delinqncia, alcoolismo e dependncia de drogas, entre outros. Caracterizao dos Jovens Momic So jovens (52% de homens e 48% de mulheres), cuja faixa de idade se concentra entre os 16 e 18 anos. Professam, principalmente, as religies catlica (56%) e evanglica (30%). Vivem em famlias constitudas por cinco pessoas, com uma renda mdia de US$250, provenientes de ofcios e trabalhos do setor informal da economia (75%), o que se traduz em altos nveis de pobreza (49% abaixo da linha de pobreza e 17% nas margens da indigncia, o que equivale a 66% total de pobreza, considerando que os 34% restantes s esto 1.5 ponto sobre a linha de pobreza). De acordo com essas caractersticas, as linhas de ao do modelo basearam-se em potenciar o trabalho de semelhantes, legitimando os lderes das trs Comunas que so parte da iniciativa, sendo fundamental o papel que realizam as municipalidades de Pintana, Cerro Navia e Pudahuel, com jovens em risco social, comunidades envolvidas, governo central, Polcia de Investigaes, acadmicos, organizaes e instituies nacionais e internacionais, e com o setor privado. Alm disso, possui cinco linhas de trabalho definidas: educao, sade, psicossocial, trabalhista e justia, coordenao e gesto, a seguir detalhados: a) Linha Educao: Apresenta dois enfoques: o primeiro faz aluso ao conceito de educao desde a escolarizao,
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nivelamento de estudos e sistema formal, enquanto o segundo se refere formao e projetos de vida. Esses dois enfoques definem os atores. O primeiro estimula a oferta a partir dos governos locais e, o segundo, da a sociedade civil. Ao observar a oferta concreta, a natureza dessa se desprende de programas de carter escolar e, inclusive, com dimenses trabalhistas (o Chile Qualifica e Omil). Por outro lado, a oferta de formao, pela sua natureza, surge desde as capacidades da sociedade civil. Portanto, so programas novos. Uma terceira leitura que os recursos, no ponto de vista dos custos do primeiro enfoque, tm a ver com as estruturas oficiais. Entretanto, na perspectiva da formao, os recursos dizem respeito composio de profissionais. b) Linha Sade: A oferta fundamentada, em nvel local, atravs dos consultrios, observando-se uma dupla dimenso: a primeira de carter mais linear, aponta para o acesso ao servio propriamente dito; a segunda, com um carter transversal, relaciona-se com a formao setorial, mas uma formao dirigida aos jovens, diferente da formao localizada na linha Educao, onde o eixo so os lderes. Dessa forma, observa-se maior dinamismo pela necessidade de responder s necessidades dos jovens. c) Linha Psicossocial: Esta dimenso se refere fundamentalmente cultura juvenil, o que se expressa na oferta em trs dimenses: o psicossocial dentro do espao comunitrio e coletivo, o psicossocial da cultura juvenil e os afazeres dos jovens e o psicossocial a partir o desenvolvimento de habilidades sociais. Partindo de um olhar transversal, relaciona, concreta e diretamente, a sua articulao com a dimenso formativa. Portanto, a proposta lida com elementos de identidade, cidadania, insero social, etc. d) Linha Trabalhista: Nessa linha, o eixo est nos governos locais e na iniciativa privada. O enfoque trabalhista uma linha que se articula com Educao, porque uma formao para a vida profissional que se operacionaliza tanto a partir da incorporao direta ao mundo do trabalho, como de uma segunda dinmica, que a lgica de empreendimento
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e negcios de incluso (PYMEs). O enfoque por trs disso outorgar-lhe um valor acrescentado perspectiva trabalhista e educacional dos jovens. Isto , certificar competncias e no s oferecer emprego. e) Linha Justia: A possibilidade de implementar essa linha a partir da matriz Momic se sustenta na aliana estratgica entre governo local e polcia, enfatizada em dois aspectos: o tema da preveno (bate-papos de educao sexual, formao de monitores de drogas, entre outras atividades) e o tema do acesso justia. A partir de um olhar transversal, articula-se com o psicossocial, no ponto de vista da oferta (Comuna Segura, Mediaes, OPD), e com a dimenso educativa, mas no seu eixo formativo, pelo seu carter preventivo. f) Linha Coordenao e Gesto: Essa linha evidencia a necessidade de suporte e mobilizao das linhas anteriores, atravs do seguimento, acompanhamento, sistematizao e gesto das iniciativas. Para a Polcia de Investigaes do Chile, ser parte da iniciativa materializou-se na participao ativa no Conselho Momic, representada pela Academia Superior, espao de deliberao em que interagem todos os atores. Alm disso, foram desenvolvidas atividades de formao, atravs de uma Escola de Lderes e da participao no projeto Comuna Segura, na Comuna de Pintana. A Escola de Lderes um espao de formao de lideranas comunitrias, em funo da iniciativa Momic, dirigido a jovens das comunas de Pintana, Cerro Navia e Pudahuel, de modo a desenvolver competncias e habilidades sociais, assim como destrezas e competncias tcnicas para o trabalho, com jovens em risco social. Essa iniciativa rene 30 jovens na Escola de Lderes, os quais recebero capacitao permanente, e 150 adolescentes, que participam das oficinas realizadas pelos guias, formados para apresentar as ferramentas sociais, pessoais, educativas, culturais e trabalhistas. Esses ltimos contam com o apoio das redes intersetoriais, que compem o Conselho do Monic. A Escola de Lderes ser complementada, na sua dimenso psicossocial, por um projeto denominado Cuidando do meu bairro: jovens
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em movimento, com uma duraco de oito meses, a contar do ms de xxx, que inclui dez jovens infratores da lei, com liberdade vigiada, em contato com os jovens que j participam do Momic, para colaborar com sua reincluso social. Os jovens conhecem a outra cara da moeda, j que podem imergir no mago do trabalho policial. Da mesma forma, isso tambm positivo para a Polcia de Investigaes do Chile, j que gera um crdito de confiana com a comunidade. A participao da Polcia de Investigaes no Conselho permite interagir com os jovens lderes que participam da iniciativa e superar os preconceitos sobre o papel das polcias, ao reconhec-los como atores, convoc-los a uma escola de lderes e estar disposta a gerar espaos para discutir temas de seus interesses. relevante destacar a realizao de jornadas de trabalho na sede educacional da Escola de Investigaes, onde se formam os futuros policiais, quando os jovens se familiarizam com o local e acolhem positivamente a oferta de capacitao coloca disposio, gerando uma conexo real com as autoridades policiais, reconhecendo nestes o interesse em melhorar suas condies de vida, e no somente a recorrente viso de represso, que gera distncia e desconfiana. Nesse sentido, a incorporao da polcia na iniciativa permitiu conhecer o discurso dos jovens sobre a relao com a polcia e suas expectativas, sendo essencial para a criao de estratgias de preveno e focalizao das aes com a participao da comunidade. Por exemplo: os jovens Momic assinalam que os problemas mais importantes que os afetam nas suas comunas dizem respeito ao consumo de drogas e lcool (49%) e delinqncia (25%), que configuram um palco de violncia urbana nas suas povoaes. Apesar dessa percepo, no ntimo dos jovens Momic o principal problema que lhes afeta diretamente origina-se no alcoolismo. Isso revelador, porque ns, como polcia, temos a oportunidade de identificar as percepes e valoraes dos jovens sobre seu ambiente e seus problemas, partindo de uma ptica reflexiva e propositiva, no contexto de um modelo de interveno inter-setorial. Notas
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HERRERA V., Arturo y TUDELA P Patricio, Modernizacin Policial: La relacin de la polica ., con la comunidad como campo de gestin y referente de cambio en la Polica de Investigaciones de Chile, publicado en Persona y Sociedad, Volumen XIX, N 1, Abril 2005, Santiago de Chile. 2 Op. Cit. 3 Op. Cit 4 Op. Cit. 596
Relato Policial
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DUALIDADE ENTRE SEGURANA PBLICA E PARTICULAR EM ESPETCULOS PBLICOS

Guillermo Nicolas Zalaya*
1. A proposta substituir os policiais por pessoal de empresas de segurana privada ou por empregados capacitados dos prprios clubes ou por pessoal que estes contratem. 2. O apresentado, segundo o preceituado no Cdigo de Infraes Municipais da Cidade de Crdoba REFORMA PARTE GERAL DOS ESPETCULOS E SEUS LOCAIS, Disposio N 10.840, no seu Art. 31 DIZ: O sistema de segurana de todo espetculo pblico dever ser contratado pelos organizadores junto Polcia da Provncia de Crdoba, nas condies que a regulao estabelea. O pessoal policial uniformizado cumprir funes na entrada dos locais ou em suas imediaes e, somente no caso de necessidade, no interior do local. Para que prestem servios dentro dos locais, ser necessrio optar pela contratao de funcionrios de segurana particular, em cujo caso tero que pertencer a agncias de segurana devidamente habilitadas ou polcias adicionais. Do mesmo modo, a Lei N 9.236 REGIME DOS SERVIOS DE PRESTAO PRIVADA DE SEGURANA, VIGILNCIA E INVESTIGAO, em seu cap. 1, Objetivo e mbito de Aplicao, Art. 1: DIZ: Sero regidos pelas disposies da presente lei os servios de: vigilncia direta e indireta, investigaes, custdia de pessoas e de bens mveis, segurana interna em estabelecimentos industriais e comerciais, em bens imveis pblicos e privados, em espetculos e outros eventos ou reunies anlogas que forem prestados por pessoas fsicas ou jurdicas privadas. Art. 2 DIZ: A vigilncia direta compreende a tarefa de custdia de pessoas e coisas emprestadas em mbitos fechados ou abertos, reunies pblicas ou particulares, espetculos, imveis pblicos ou privados, sedes de estabelecimentos comerciais e industriais, de instituies, custdia em locais de dana, bares, restaurantes e todo outro lugar destinado recreao. 3. Como podemos ver, tanto o Cdigo de Infraes Municipal como a Lei N 9.236 Regime dos Servios de Prestao Particular de Segurana, Vigilncia e Investigao, facultam s empresas de segurana
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Comissrio da Polcia da Provncia de Crdoba. 597
Dualidade entre Segurana Pblica e Particular em Espetculos Pblicos
particular a cobertura de segurana em locais de bailes. Cabe destacar que nos diferentes eventos de Rock a segurana interna coberta h tempo por empresas de segurana privada, o que tem dado um resultado muito bom, sendo utilizada a polcia para a cobertura externa e imediaes dos locais, preservando a ordem pblica, ao que nos obrigamos. 4. apresentada continuao uma fundamentao: Graas ao trabalho realizado pela Polcia Comunitria foram obtidos dados que denotam um aumento nas condutas violentas de nossa sociedade. Os conflitos tendem a se resolver de forma agressiva, no h tempo para a negociao, nem tampouco foram encontrados mecanismos para a soluo acordada dos problemas que se apresentam. Alguns setores sociais apresentam uma marcada tendncia violao das normas, se converteram em indivduos anmicos, no priorizam o respeito pelas normas de convivncia, mas sim o contrrio, exalta-se a violao das mesmas. Essa tendncia, indicada no pargrafo anterior, traz necessariamente conflitos inerentes. Os vnculos sociais, fundamentais para o crescimento harmnico da sociedade, se deterioram, perde-se a confiana no semelhante, prevalece a desconfiana e a sensao de insegurana. O esquema de vida indicado traz como conseqncia que as Instituies que tm por finalidade o controle, a preveno, a transmisso de valores ligados segurana e o respeito mtuo s normas sociais vigentes devem redobrar a sua ao para alcanar um espao comum de convivncia social. Mesmo esta problemtica tendo razes profundas neste espao social, nos bailes onde se expressa, em ocasies, com marcada clareza o que uma fonte de preocupao para a instituio Policial. impossvel generalizar, mas muitos dos conflitos sociais so observados com clareza e se resolvem nestes bailes; os atores ali intervenientes transferem suas problemticas a um espao onde deveriam estar presentes a diverso e o cio. Estamos na presena de uma subcultura, entendendo pela mesma uma expresso cultural com cdigos de convivncia e respeito particular. Essa subcultura em determinadas oportunidades choca, lesa interesses, modos e costumes de outras
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subculturas; surge ento o conflito. Muitos dos pases que realizam adicionais nesse tipo de eventos tm dificuldades para a correta interpretao destes cdigos de convivncia e atuam a partir do preconceito e, mesmo sendo a sua funo a de dissuadir, dispersar, evitar males maiores, s vezes, a sua conduta fomenta, de forma inconsciente (entendendo por conduta desde a postura corporal, os gestos que acompanham a mesma, comentrios etc.), reaes ou condutas inapropriadas. Tambm, por sua vez, em determinadas personalidades, ainda que isto parea entrar em contradio com o pargrafo anterior, observa-se uma identificao psicolgica, que acreditamos ser inconsciente, por parte do pessoal da polcia com as atitudes, posturas, modos de relao dos que ali comparecem. Deste modo, so detectadas condutas em grande parte desaprovadas com relao ao que se espera dos policiais em sua funo de preveno. Por outro lado, muitos dos que freqentam os bailes tiveram dificuldades com a lei penal ou contravencional, ou seja, tiveram um contato prvio com a ao da polcia e esse contato, em geral, no aconteceu em bons termos e, portanto, est rodeado de um contexto de crise e tenso. A partir disso, tambm as suas idias esto baseadas em preconceitos sobre o que a polcia significa para eles. Este sistema de preconceitos se alimenta continuamente com qualquer atitude dos integrantes. Tambm em uma sociedade marcada pela influncia dos meios de comunicao, como a atual, estes meios de comunicao potencializam os mecanismos e os transferem considerao social. Estamos diante de diferentes subculturas que no tm um espao comum de entendimento. Estas idias pr-concebidas, em geral, levam ao atrito e ao enfrentamento, muitas vezes sem um fator motivador especfico. Esta agressividade se expressa de muitas formas, dissimuladamente em crticas veladas, gozaes, ou de forma explcita atravs da agresso franca. Ento o que representa o policial nestes espetculos danantes? Na pgina nove da revista antes mencionada e na mesmaao lado da pista afirma: Depois de entrada, a polcia, a polcia, a polcia, voc est reportagem se a polcia... ter superado a fila de entrada e a revista policial e dentro, voc s entrega a Esse extrato do texto nos mostra que o policial no visto como a autoridade, entendido como a pessoa que est ali para oferecer segurana,
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proteger, mas sim o contrrio: ele visto como a figura persecutria, que s tenta cercear a sua liberdade e capacidade de cio. Essa atitude est presente a partir do prprio momento da entrada. Muitos dos assistidos vem o policial como uma pessoa temida ou como uma pessoa agressiva. A partir da se produzem muitas condutas, velhos conflitos tornam-se atuais e se age passando ao ato. Entendendo por ato a atuao da conduta sem levar em considerao os resultados da mesma. Passa-se ao ato, falham os freios inibitrios. Devemos somar a isso o fato de que muitas das pessoas que comparecem a este tipo de espetculos consomem bebidas alcolicas em excesso ou substncias estimulantes, o que potencializa estas condutas. At o momento, temos o preconceito como fator motivador e o lcool ou os estimulantes como propulsores da conduta. Devemos indicar outro elemento que a conduta do indivduo dentro da massa. Est bem estudado que um indivduo diante de uma situao similar apresenta diferentes condutas no caso de encontrar sozinho ou em um grupo pequeno. As condutas da massa indicam uma perda da identidade individual e o surgimento de uma identidade coletiva. por isso que em um ambiente de euforia e entretenimento as condutas coletivas, ou o humor da massa, podem mudar rapidamente, e podem se transformar em uma conduta grupal violenta, fora de controle. provvel, tambm, que essa conduta esteja focada rapidamente em direo queles que so vistos ou sentidos nesse estado de embotamento coletivo como culpveis de sua situao atual, (neste caso o pessoal policial). Essas condutas poderiam ser desativadas com a presena no interior destes espetculos de pessoas de segurana privada. Por qu? Pelo indicado com anteriormente, esse crculo vicioso indicado seria interrompido onde a autoridade vista como fonte de todos os males que os afetam como pessoas e se age diante dela com agressividade e violncia. O pessoal de segurana privada pode ser percebido como algum que s est ali para cuidar e no um representante social com a carga que lhe atribuda ao papel policial. Isso foi assimilado pela maioria das bandas de rock que utilizam para seus espetculos ou recitais a segurana particular, por exemplo, Los Redonditos de Ricota, que eles mesmos treinam as pessoas que devem oferecer segurana aos assistidos. Outro benefcio que se pode destacar que os conflitos que surgem nesses espetculos danantes so plasmados nos meios de comunicao
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de massa e tm uma ampla repercusso social. Quase sempre a valorao que realizada da ao policial negativa e se critica o tratamento que se dispensa s pessoas e o uso da fora empregada. Essas avaliaes desgastam a confiana que a sociedade deve ter nas instituies de segurana e tambm ataca a motivao do pessoal que deve cumprir a funo de segurana nos mencionados espetculos. Outro benefcio para a Instituio e para os seus integrantes que por um lado se disporia, ao desvincular este servio da polcia, de mais pessoal para cobrir as tarefas de segurana e preveno que a sociedade reivindica diariamente. E por outro, lado os policiais teriam mais tempo de descanso, maior possibilidade de integrao ao seu ncleo familiar. Tudo isso resultaria em pessoas mais motivadas com a funo e uma instituio mais eficiente em seu servio. Devemos mencionar que entre sextas, sbados e domingos so disponibilizados entre 350 e 400 efetivos somente na cobertura interna desses bailes. Por outro lado, utilizando somente a quarta parte do pessoal destinado a esses servios, para os operativos de preveno nas diferentes reas, esses servios seriam otimizados, redundando em benefcio para a instituio e de forma pessoal para nossos policiais, que gozariam de mais horas livres nos finas-de-semana e feriados, com a repercusso em nvel pessoal e familiar que isso significa.
CONCLUSO
O apresentado traria os seguintes benefcios: INDIVIDUAIS: Por um lado o pessoal policial evitaria situaes de conflito e agressividade com a sua seqela de lesados ou feridos e os gastos mdicos e de recuperao conseqentes. INSTITUIO: A instituio disporia de pessoal com um nvel de motivao e satisfao no trabalho maior. SOCIAL: A avaliao social do policial melhoraria, evitando que o policial seja o depositrio de todos os aspectos negativos indicados. O servio ser efetuado com maior profissionalismo e se poder destinar o pessoal dispensado da funo para cumprir tarefas especficas de preveno.
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Tambm diminuir a presso negativa que existe sobre a instituio, causada pela avaliao negativa que os meios de comunicao realizam sobre a ao policial nesses mbitos. 5. Sem dvida, esta seria uma mudana muito importante e benfica para a nossa instituio policial, que como toda mudana trar conjuntamente uma resistncia qual ns nos devemos sobrepor. De todas as formas, e para que no seja to traumtica, esta nova implementao de trabalho dever ser notificada aos empresrios dedicados a este tema com a devida antecedncia, da nova modalidade de cobertura de segurana, dando-lhes um prazo aproximado de trs meses para que contratem com as diferentes empresas de segurana particular o pessoal adequado para oferecer este servio, fazendo-lhes perceber que lhes ser oferecido todo o assessoramento necessrio para a sua implementao.
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Relato Policial
BREVE ANLISE Carmen Isabel Andreola*
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A ATUAO DA POLCIA NO BAIRRO RESTINGA
O objetivo da anlise mostrar, atravs das aes de polcia desenvolvidas pela 2 Cia de Polcia Militar do 21BPM, no bairro Restinga, que, apesar de desenvolver significativo trabalho comunitrio, suas aes de represso ao crime seguem os padres dos demais Batalhes de Polcia, ou seja, atuaes fragmentadas e individualizadas, que pouco contribuem para a melhoria das condies de segurana daquela comunidade. preciso mudar esse quadro. A 2 Companhia de Polcia Militar pertence ao 21 Batalho Polcia Militar e sua rea de atuao basicamente o bairro Restinga. O bairro Restinga iniciou sua povoao em meados dos anos 1970 a partir de loteamentos planejados pelo Departamento Municipal de Habitao (DEMHAB). A Prefeitura de Porto Alegre, atravs do DEMHAB, implementou polticas de remoo de favelas espalhadas pela cidade e transferiu seus habitantes para a Restinga, localizada cerca d 22 Km de Porto Alegre. A paisagem caracteriza-se pela presena de cavalos, carros de boi e pelas figueiras preservadas pelos moradores que do ao local uma impresso de zona rural, muito embora em sua avenida principal ocorram acidentes e atropelamentos como em qualquer outro bairro da cidade. Hoje, o bairro Restinga um dos mais populosos da cidade, apresenta grande vulnerabilidade social. Est entre os bairros onde ocorrem o maior nmero de homicdios. A ambivalncia das polticas de urbanizao dividiu a Restinga em duas reas: a Nova e a Velha, separadas pela avenida principal do bairro. O espao denominado Restinga Nova, relativamente estruturado, possui ruas caladas, rede de gua e esgotos, iluminao e apresenta problemas de segurana comuns a um bairro de periferia. J na Restinga Velha, a infra-estrutura muito precria, pois a maioria dos loteamentos so invadidos. A principal caracterstica deste lado do bairro a intensa atividade de grupos que compram e estocam drogas. A populao envolvida nessa atividade composta principalmente por jovens entre 10
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Oficial da Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul. 603
A atuao da polcia no bairro Restinga
e 24 anos de idade, que se submetem a esse tipo de atividade por absoluta fala de opes e oportunidades. Esses grupos controlam seus territrios porque esto fortemente armados. Seus integrantes so da prpria comunidade e, por isso, acabam sendo protegidos pela chamada Lei do Silncio.A presena do Estado no local quase inexistente e a comunidade acaba se apoiando mais nos traficantes do que no prprio Estado para a resoluo de seus problemas. O bairro possui uma territorialidade espacial e social marcada pela diferena e pelo estigma. A comunidade devido a esses fatores organizada e luta por melhores condies de vida, criando mecanismos de proteo constitudos por cidados que trabalham com hip-hop, mdias alternativas, promotoras legais populares, enfim, atividades alternativas que contribuem para melhor ocupao do tempo e diminuio da violncia no bairro. Todas essas iniciativas tm o apoio e participao dos integrantes da 2 Cia do 21BPM, seja em debates ou prestando segurana nos locais dos eventos. Da mesma forma, esteve sempre presente na construo de alternativas para a melhoria das condies de vida do bairro, tais como a manuteno do atendimento da unidade de sade 24 Hs., pois a ULBRA ( Universidade Luterana ) que prestava esse atendimento, retirou suas equipes por discordar das condies de trabalho impostas pela prefeitura. Na ocasio, as associaes de bairro, o 21 BPM, atravs da 2 Cia, a polcia civil, o poder legislativo(representado por vereadores)e at o Poder judicirio (representado pela juza ) uniram-se e, num curto espao de tempo conquistaram a permanncia do atendimento 24 Hs., no com a ULBRA, mas com o Hospital Moinhos de Vento. O que se quer mostrar com esse exemplo que a 2 Cia do 21 BPM desenvolve seu trabalho promovendo aes conjuntas tanto com a comunidade quanto com os demais rgos do Estado presentes na comunidade. No entanto, quanto s aes de represso ao crime, a 2 Cia sofre todas as limitaes impostas pela conjuntura atual, e pouco ou nada contribui para a melhoria das condies de segurana desta comunidade. Nesse sentido, a Conferncia das Naes Unidas sobre assentamentos humanos A Habiat 2 - (1996), ocorrida em Istambul (Turquia ), foi a ltima promovida pela ONU que iniciou em 1990 uma Cpula Mundial sobre a Infncia , Cpula da Terra ( Rio 92 ), conferncia sobre direitos humanos (Viena 93),Conferncia sobre populao e
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Carmen Isabel Andreola
desenvolvimento(Cairo 94), Cpula Social Mundial(Copenhague 95) e a Conferncia Mundial sobre Mulheres(Pequim 95). O evento tentou encontrar solues para problemas de assentamentos humanos sustentveis. Dentre os indicadores apontados est : - A compreenso sociolgica da funo social da polcia no agregado urbano. A funo social da polcia precisa ser ampliada. A sociedade reivindica uma ao mais decisiva no atendimento de suas necessidades bsicas de segurana. Para exemplificar, vejamos um atendimento realizado pela 2 Cia, a captura de um foragido por porte ilegal de armas, na Restinga Velha. Ao analisar o histrico da ocorrncia, no se pode deixar de fazer o seguinte questionamento: - a captura deste indivduo melhorou as condies de segurana daquela comunidade? O indivduo em questo tinha 17 anos, morava com a av que por sua vez abrigava no casebre a neta com um filho de 07 anos. Nenhum dos moradores da casa tinha emprego. O sustento de todos era mantido por esse adolescente , que prestava servios a um dos grupos de traficantes da vila. Em que pese a ao ilegal cometida pelo adolescente, porte ilegal de armas, a ao da polcia foi eficiente, mas no eficaz, na medida em que esse adolescente substitudo em sua funo por outro, pois h recurso humano suficiente para este fim. Por outro lado, o grupo familiar ao qual o adolescente pertence, fica sem condies de suprir suas necessidades bsicas, uma vez que o Estado ausente Verifica-se nesse exemplo tambm, a evidente desagregao familiar presente nessa e na maioria dos casebres da vila . No h mais a presena do pai e da me. A av abriga os filhos dos filhos e a cada gerao, as oportunidades diminuem e a chances de excluso aumentam. Verifica-se tambm que a opo feita pelo adolescente visa to somente a suprir as necessidades mnimas de sobrevivncia do grupo familiar, a julgar pelas condies precrias de moradia em que vive. Assim, verifica-se que mesmo desenvolvendo um forte trabalho comunitrio no bairro Restinga, a 2 Cia de Polcia Militar, no atendimento de ocorrncias e represso ao crime, segue os padres adotados pelos demais batalhes. A atividade policial, como atualmente concebida, relativamente nova, especialmente se levarmos em conta que o exerccio do policiamento
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A atuao da polcia no bairro Restinga
ostensivo, planejado e executado pela Polcia Militar, ocorreu no final da dcada de 1960. A Polcia Militar ainda busca firmar-se no exerccio desta atividade e, acima de tudo, necessita construir uma identidade prpria e definir claramente suas funes. urgente a necessidade de mudana. As corporaes precisam organizar e planejar estrategicamente suas prticas policiais. preciso pensar em aes conjuntas com os demais rgos do Estado, e que do suporte segurana pblica . preciso unificar condutas e informaes para o enfrentamento da violncia, com qualidade e eficcia, assim poderemos estar melhorando as condies de vida dessas comunidades. Referncias Bibliogrficas
Gonalves, Cleber J. S. Violncia urbana e a funo social da polcia - Uma rediscusso sociolgica necessria. Revista Unidade, n 3, p 46 a 56, Jul/ Set 1999. Dal Molin, Fbio Resumo da tese Redes sociais micropolticas da juventude UFRGS 2007 Mattona, Cludio e outros. O custo da violncia urbana tem relao com a eficincia da polcia?. Revista Unidade. N 61- p.05 a 18 n Jan/abr 2007. Guimares, Luiz Antnio Brenner. A prefeitura de Porto Alegre e a Segurana Urbana. Pg 06 a 09. 2 impresso. Nov de 2004
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ANEXO
RECOMENDAES PARA O USO DIDTICO DESTE LIVRO

Esta publicao consiste prioritariamente num livro didtico que serve como referncia pedaggica para o Curso de Liderana para o Desenvolvimento Institucional Policial. Por se tratar de uma ferramenta didtica, recomendamos observar a metodologia adotada como sugesto para a sua utilizao como recurso de aprendizagem. A iniciativa do Curso destaca o papel central de trs importantes protagonistas institucionais relacionados temtica da segurana pblica: o Estado, a Polcia e a Sociedade. Nesse contexto, buscou-se desenvolver um novo conceito metodolgico baseado num processo didtico-pedaggico de orientao construtivista que ambiciona aproximar o universo das teorias cientficas sobre segurana pblica da prtica institucional desenvolvida pelas organizaes policiais na Amrica Latina. O pblico principal deste curso composto por policiais que exercem ou j exerceram alguma funo dirigente e integrante de organizaes da sociedade civil que desenvolvem projetos junto s polcias. Foi organizado para funcionar durante o perodo de cinco dias, com quarenta horas de carga horria, de acordo com a seguinte estrutura: a) conferncia de abertura versando sobre os principais desafios da reforma das instituies policiais na Amrica Latina; b) oficinas temticas sobre os contedos programticos pr-selecionados e tratados nos artigos e comunicaes elaborados por pesquisadores e especialistas da Amrica Latina1; c) painis sobre temas contemporneos e de interesse com a participao de especialistas previamente convidados; e d) apresentao dos casos elaborados e relatados por policiais.
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Anexo
O desenvolvimento do contedo programtico priorizou a construo dialgica do conhecimento atravs das oficinas temticas nas quais os seus integrantes, especialmente os policiais, assumem um papel de protagonistas na conduo e produo das reflexes. Por esta razo, todo o material pedaggico publicado neste livro encaminhado com uma razovel antecedncia aos participantes para que tenham tempo suficiente para uma leitura crtica, elaborao de notas, observaes, etc. As oficinas temticas so conduzidas por um moderador(a) responsvel, no primeiro momento, por apresentar os principais pontos contidos nos artigos e comunicaes relacionados ao tema explorado. Em seguida, o moderador(a) prope um breve conjunto de indagaes sobre a temtica que ser debatida pelos grupos de trabalho, constitudos por policiais e representantes da sociedade civil. Encerrada a discusso dirigida, na ltima etapa da oficina, os diversos grupos constitudos expem suas concluses que sero organizadas e sistematizadas para divulgao ao final do curso. Outro espao fundamental de intercmbio de conhecimentos e experincias se d na apresentao dos casos propostos pelos policiais, que so organizados em blocos de duas a quatro apresentaes por vez, de acordo com a afinidade temtica entre eles. Esta parte do curso de fundamental importncia, uma vez que constitui um espao aberto e plural de convivncia e articulao das reflexes sadas das oficinas com as questes concretas vividas pelos integrantes do curso em suas atividades profissionais. Tais apresentaes so moderadas pelos prprios participantes do curso e acompanhadas por debates. Por fim, so organizadas visitas tcnicas a programas, experincias em curso, em conformidade com as questes tratadas e que atendem ao interesse e curiosidade dos policiais. Estas visitas marcam o encerramento do curso, momento em que os participantes recebem os seus certificados e a inscrio como membros da Rede de Policiais e Sociedade Civil na Amrica Latina. Aps a realizao do curso, os policiais e representantes da sociedade civil continuam o processo de interao em ambiente virtual dentro do portal www.comunidadesegura.org. Neste espao so promovidos regularmente fruns e chats, que priorizam debater temas
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Recomendaes para o uso didtico deste livro
escolhidos sob consulta e que refletem o interesse imediato dos integrantes da Rede. Ao longo de 2007, por exemplo, foram priorizados os seguintes temas: a relao entre polcia e juventude, a atuao policial em favelas e o fenmeno das foras paramilitares e/ou milicianas na Amrica Latina. O processo de troca e construo de saberes e prticas, inaugurado com o curso e mantido pelas interaes virtuais, tambm se beneficia de um programa de visitas de estudos e de intercmbio institucional entre policiais que compem a Rede com durao de uma semana. No ano de 2007, os selecionados puderam conhecer instituies policiais, organizaes da sociedade civil, alm de universidades e centros de pesquisa nos pases visitados2. O acervo de conhecimentos e experincias profissionais de todos os participantes constituiu o principal recurso de intercmbio e de aprendizagem explorado nesta proposta metodolgica. Por esta razo o curso pretende representar muito mais do que uma proposta tradicional com vista capacitao profissional. Visa ser a expresso de um espao participativo de reflexo crtica, discusso e aprofundamento de questes que dialogam diretamente com as distintas vivncias, vises e experincias dos lderes policiais selecionados. Esperamos, efetivamente, que esta contribuio sirva como subsdio para futuros cursos promovido pela Rede, e tambm como material de trabalho disponvel a todos os policiais, centros de pesquisa, universidades e organizaes da sociedade civil que o desejarem utilizar. Notas
1 2
Listados na apresentao deste livro. Os roteiros destas visitas so organizados com a colaborao dos membros da rede que so visitados e que atuam como cicerones de seus pares. Como contrapartida, os policiais selecionados para o intercmbio realizam palestras, conferncias etc. Assim como elaboram um dirio de viagem com suas observaes e, ao final da viagem, produzem um breve relatrio tcnico de suas impresses, que distribudo a todos os integrantes da Rede.
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POLCIA, ESTADO E SOCIEDADE: PRTICAS E SABERES LATINO-AMERICANOS

Hayde Caruso Jacqueline Muniz Antnio Carlos Carballo Blanco

Apoio Foundation Open Society Institute

PARTE I - POLICIA E ESTADO

PARTE II - POLICIA E POLICIA

PARTE III - POLICIA E SOCIEDADE

POLCIA, ESTADO E SOCIEDADE: PRTICAS E SABERES LATINO-AMERICANOS

Fundacin Fundar Justicia y Seguridad Santiago Veiga

Polica Nacional de Nicaragua Polica Nacional de Nicaragua Polica Nacional de Nicaragua

Polica Nacional de Per Polica Nacional de Per Polica Nacional de Per

PARTE I - POLCIA E ESTADO

DA ACCOUNTABILITY SELETIVA PLENA RESPONSABILIDADE POLICIAL1

Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial

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Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial

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Figura 1. Fluxos de Accounts, Accountabilities e seus Usos.

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Figura 2. Oportunidade e Propriedade da Ao Policial.

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Da Accountability Seletiva Plena Responsabilidade Policial

Gastn Hernn Schulmeister

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