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Aula 08
Ol, Pessoal! Est nossa oitava e ltima aula do curso. Gostaria de agradecer a todos pela confiana no nosso trabalho. Espero que as aulas tenham sido proveitosas e que vocs possam aproveit-las no momento que mais importa, que a prova. Sintam-se vontade para criticar este curso, pois com as opinies de vocs que poderemos melhor-lo. A cada novo curso eu procuro melhorar as aulas de acordo com as crticas de vocs. Por exemplo, no ltimo curso um aluno pediu para que fosse colocado um sumrio em cada aula para facilitar a localizao dos assuntos. Isso foi uma das mudanas que fiz para este curso. Portanto, sintam-se vontade para criticar e fazer sugestes. Nesta ltima aula veremos os seguintes itens dos editais: TCU: 14. Processo de formulao e desenvolvimento de polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas. 15. As polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e eqidade social. 16. Planejamento e avaliao nas polticas pblicas: conceitos bsicos de e planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos financeiros. Formulao de programas e projetos. Avaliao de programas e projetos. Tipos de avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custoefetividade. CGU: 1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas. 2. As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal, regulatria, cambial e monetria). 3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e www.pontodosconcursos.com.br 1

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financeiros. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programas e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.

ERRATA: Vamos corrigir algumas coisas que saram erradas em aulas anteriores. Aula 07: Questo 08, pg. 71. Deve-se desconsiderar a palavra SEM no seguinte trecho: a administrao pblica pode sem valer-se dos mesmos instrumentos que a gesto privada. Aula 06: A questo 06 da teoria (pg. 08) ERRADA, e no certa. O gabarito da questo 89 A e no E. Aula 05: Na pgina 28, logo aps as definies de estratgia, deve desconsiderar o termo SEM no seguinte trecho: "as vrias definies trazem em comum que a estratgia estabelece os objetivos, o caminho a ser seguido para alcan-los, sem levando em considerao o ambiente em que a organizao est inserida" A Questo 12 da teoria (pg. 42) traz o conceito de Mudana Organizacional, e no de cultura.

NDICE

1 4 2 3 4 5 6

PROCESSO DE FORMULAO E DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS................................................ 3 AS POLTICAS PBLICAS NO ESTADO BRASILEIRO CONTEMPORNEO .......................................... 22 DESCENTRALIZAO E DEMOCRACIA.............................................................................................. 28 CONCEITOS BSICOS DE PLANEJAMENTO ....................................................................................... 36 PROJETOS SEGUNDO O PMBOK......................................................................................................... 42 FORMULAO DE PROGRAMAS E PROJETOS .................................................................................. 56 AVALIAO DE PROGRAMAS E PROJETOS ...................................................................................... 63

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ANLISE CUSTO-BENEFCIO E ANLISE CUSTO-EFETIVIDADE.......................................................... 70 QUESTES COMENTADAS................................................................................................................... 75 LISTA DAS QUESTES ......................................................................................................................... 109 GABARITO .......................................................................................................................................... 123 LEITURA SUGERIDA............................................................................................................................. 124 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................... 125

1 Processo de formulao e desenvolvimento de polticas


Vamos comear nosso estudo sobre polticas pblicas com uma questo da ESAF, que fala sobre a sua definio.

1. (ESAF/MPOG/2008) O processo das polticas pblicas mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto scio-poltico nacional e internacional, que favoreceu uma concepo mais gil da atividade governamental, na qual a ao baseada no planejamento deslocou-se para a idia de poltica pblica. Todos os componentes abaixo so comuns s definies correntes de poltica pblica, exceto: a) Ideolgico: toda poltica requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforar a convico dos diversos atores quanto ao acerto das aes governamentais e sua orientao para o bem de todos. b) Decisrio: qualquer poltica envolve um conjunto seqencial de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades. c) Comportamental: toda poltica pode envolver ao ou inao, mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no somente uma deciso singular. d) Causal: toda poltica um produto de aes e, por sua vez, provoca efeitos sobre o sistema poltico e social. www.pontodosconcursos.com.br 3

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e) Institucional: as polticas so elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente constitudas no mbito da sua competncia e so coletivamente vinculantes. Esta questo foi tira da Enrique Saraiva, que afirma que nas definies dos dicionrios de cincia poltica encontram-se os seguintes componentes comuns: a) Institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituda no mbito da sua competncia e coletivamente vinculante; b) Decisrio: a poltica um conjunto-seqncia de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades; c) Comportamental: implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular; d) Causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema poltico e social. Podemos perceber que o componente que no est presente o ideolgico. A resposta da questo a letra A. Enrique Saraiva define poltica pblica como: Um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, idias e vises dos que adotam ou influenciam na deciso. Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que: Poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos. Vamos ver algumas definies de polticas pblicas: Dye: o que o governo decide fazer ou no.

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Lynn: um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Maria G. Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Carvalho: Polticas pblicas so construes participativas de uma coletividade, que visam garantia dos direitos sociais dos cidados que compem uma sociedade humana. Percebemos nas quatro primeiras definies uma grande valorizao do Estado como responsvel pelas polticas pblicas. Quando a Maria das Graas Rua fala em alocao imperativa de recursos, o que ela quer dizer que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. No podemos negar isso. Maria das Graas Rua afirma ainda que as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. Contudo, um tanto equivocado considerar que o termo pblica se refere ao Estado. Vamos ver uma questo do CESPE.

2. (CESPE/PMRB/2007) O termo pblico, associado poltica, no se refere exclusivamente ao do Estado, mas, sim, coisa pblica,ou seja, quilo que de todos. A questo CERTA. Segundo Potyara Pereira: Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra pblica, que acompanha a palavra poltica, no tem identificao exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado. o que preferimos chamar de controle democrtico exercido pelo cidado comum, porque controle coletivo,

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que emana da base da sociedade, em prol democracia e da cidadania

da ampliao da

Portanto, poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. Temos que entender que a presena do Estado fundamental, assim como a participao da sociedade. Pereira conceitua poltica pblica como: Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Podemos perceber que Maria das Graas Rua afirma que as polticas pblicas no so apenas aes coletivas. J Pereira afirma que so aes coletivas. Esta divergncia parece ser mais no tocante ao significado de ao coletiva do que se pode haver poltica pblica sem o Estado. O Estado fundamental e sem a sua participao no h poltica pblica. Vamos ver como pensa o CESPE.

3. (CESPE/TJ-AP/2007) Poltica pblica significa ao coletiva cuja funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis. A questo CERTA. Podemos perceber que ela cpia da definio de Potyara Pereira. Assim, temos que entender que as polticas pblicas so uma construo coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central. Segundo Raquel Raichelis: Na formulao, gesto e financiamento das polticas sociais deve ser considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competncia pela conduo das polticas pblicas. Esta primazia, contudo, no pode ser entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participao ativa da sociedade civil nos processos de formulao e controle social da execuo. Tambm podemos observar na definio de Pereira que a funo das polticas pblicas concretizar direitos sociais previstos nas leis, o que significa que as polticas pblicas estaro tornando possvel o exerccio dos direitos sociais como educao, sade, assistncia social, etc. Vamos ver uma questo do CESPE:

4. (CESPE/CHESF/2002) Poltica pblica uma ao coletiva que tem por funo concretizar direitos sociais demandados pela

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sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas. Esta questo foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definio de Pereira que afirma: Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios. Quando a autora afirma que os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas, na realidade ela est se referindo aos direitos sociais. Se pensarmos na classificao dos direitos fundamentais, os direitos de primeira gerao se referem aos direitos de no interveno do Estado na vida privada, direitos como o de liberdade, livre associao, livre manifestao do pensamento; os de segunda gerao envolvem os direitos sociais; e os de terceira os direitos coletivos, como os ligados proteo do meio-ambiente, do patrimnio histrico, etc. Os direitos de primeira gerao, em que se prega a no-interveno do Estado, no precisam de polticas pblicas para serem concretizados. As polticas pblicas tornam-se necessrias com os direitos sociais, que exigem uma atuao positiva do Estado No considero correto o CESPE reproduzir a definio da autora e dizer, de forma geral, que os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas. Mas, ele faz isso e ns temos que saber. Portanto, as polticas pblicas so instrumentos de concretizao dos direitos previstos e garantidos nas leis, ou seja, somente com a existncia de uma poltica pblica que as pessoas podero exercer seus direitos sociais. Dessa concretizao resulta que vlida a interveno do Poder Judicirio exigindo a implementao de polticas pblicas. O Judicirio no pode elaborar polticas pblicas, mas pode compelir o poder pblico a implement-las, caso estejam previstas na Constituio e nas leis. Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o municpio de Santo Andr (SP) deveria garantir a matrcula de um menino de quatro anos na creche pblica administrada pela prefeitura. O entendimento o de que obrigao do municpio garantir o acesso creche a crianas de at seis anos de idade, independentemente da oportunidade e convenincia do poder pblico. Segundo Celso de Mello: Quando a proposta da Constituio Federal impe o implemento de polticas pblicas, e o poder pblico se mantm inerte e omisso, legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito educao e www.pontodosconcursos.com.br 7

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atendimento em creches. O direito no pode se submeter a mero juzo de convenincia do Poder Executivo. Assim, se h um direito previsto na lei e necessria uma poltica pblica para que ele seja exercido, um dever do Estado implementar tal poltica e cabe ao Judicirio exigir o cumprimento desta obrigao. Tambm importante distinguir poltica pblica de deciso poltica. Na primeira questo da ESAF, vimos que um dos componentes das definies de poltica pblica o decisrio, que a poltica um conjunto-seqncia de decises. Segundo Maria das Graas Rua, uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo est na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas. Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um conceito mais genrico de poltica pblica: Conjunto de aes governamentais; Distribuio de recursos ou bens pblicos; Atendimento s demandas da sociedade ou sistema poltico. Participao da sociedade em todo o processo.

Cada poltica pblica passa por diversos estgios. A isso damos o nome de ciclo da poltica (policy cycle). Normalmente, consideram-se trs etapas nas polticas pblicas: formulao, implementao e avaliao. No entanto, vrios autores acrescentam outras fases. Enrique Saraiva afirma que necessria certa especificao na Amrica Latina. Por isso ele distingue entre elaborao e formulao, em que a primeira a preparao da deciso poltica e a segunda a prpria deciso, formalizada em uma norma jurdica. Alm disso, deve-se separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo, da execuo, que pr em prtica a deciso poltica. Ainda antes de todas estas fases, ressaltada a construo da agenda, que se refere ao processo de incluso de determinada necessidade scia, determinada demanda, na lista de prioridades do poder pblico. A seguir vamos dar uma olhada em cada uma dessas fases, exceto a avaliao, que ficar para um momento posterior desta aula. Contudo, antes de iniciarmos este estudo, www.pontodosconcursos.com.br 8

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preciso ficar claro que esta separao do processo de polticas pblicas em fases distintas constitui mero exerccio de abstrao, um instrumento para facilitar a compreenso do funcionamento das polticas pblicas. O que ocorre na realidade que estas fases se confundem, no h uma ordenao tranqila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. Segundo Enrique Saraiva, as modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de uma visualizao adequada da dinmica social.

1.1 ConstruodaAgenda
Podemos dizer que a construo da agenda a primeira fase das polticas pblicas, j que neste momento que so definidos os problemas que sero atacados por meio de uma poltica pblica. Segundo Enrique Saraiva: Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa o estudo e explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos a adquirir status de problema pblico, transformando-o em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia. Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que so debatidos com vistas escolha dos problemas que sero atacados por meio de polticas pblicas. O estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais ateno do que outros. Segundo Kingdon: A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. Esta definio do autor focaliza os temas que so considerados pelos governantes, por isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que existem trs tipo de agenda: 1 No-Governamental (ou sistmica): contm assuntos e temas que so reconhecidos pelo pblico em geral sem, contudo, merecer ateno do governo.

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2 Governamental: inclui os problemas que esto a merecer ateno formal do governo (temas que, de alguma maneira, esto incorporados na estrutura administrativa e no discurso das autoridades). 3 De Deciso: contm a lista dos problemas e assuntos que efetivamente sero decididos, que sero tema de uma poltica pblica. Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental ser alvo de alguma poltica pblica. preciso ainda que ele chegue agenda de deciso, ou seja, que as autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo: quando ocorrem crimes hediondos, geralmente os polticos surgem com discursos exigindo maior severidade na legislao, reduo na maioridade penal, mais investimentos em segurana pblica; no entanto, dificilmente ocorre alguma mudana substancial. O assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes. Um ponto importante nesta definio de Enrique saraiva que na agenda os fatos adquirem o status de problema pblico. Para que determinado tema entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graas Rua diferencia entre o momento pr-agenda, quando determinado tema no recebe ateno, quando este tema permanece um estado de coisa, e o momento da agenda, quando o tema se torna um problema. Segundo a autora: Uma dada situao pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento torna-se um "problema poltico". Portanto, na formao da agenda, importantssima a diferenciao entre o que seja uma situao e aquilo que um problema. Para Kingdon: Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las. A diferenciao entre situao e problema ocorre dentro de um dos trs dinmicas de processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes influenciam agendas www.pontodosconcursos.com.br 10

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e alternativas. A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende que existem trs dinmicas de processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros so negligenciados: a dos problemas, a da poltica e a das polticas pblicas. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanas por meio de polticas pblicas e se envolvem em atividades polticas, tais como campanhas eleitorais ou lobbies. Cada participante pode, em princpio, estar envolvido em cada um desses processos (reconhecimento do problema, formulao de alternativas, e poltica). Por exemplo, as polticas pblicas no constituem o nico modo de atuao dos analistas, como a poltica tampouco o nico cenrio de atuao dos polticos. No entanto, na prtica, os participantes geralmente tendem a se especializar em um ou outro processo. Os acadmicos se envolvem mais com a formulao de polticas do que com a poltica propriamente dita, enquanto os partidos se envolvem mais na poltica do que na formulao de propostas detalhadas. Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas polticas pblicas: os visveis e os invisveis. A diferena entre eles que os visveis definem a agenda e os invisveis formulam as alternativas. Este o critrio de classificao, apenas este. Portanto, so exemplos de atores visveis polticos, mdia, partidos, grupos de presso, etc. J os atores invisveis compreendem acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. Em relao ao primeiro fluxo, o do reconhecimento dos problemas, Kingdon se faz a seguinte pergunta: Porque alguns problemas recebem mais ateno do que outros por parte das autoridades governamentais?. E ele mesmo responde: A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram definidas como problemas. Os meios podem ser: Eventos-foco: um desastre, uma crise, uma experincia pessoal ou smbolo poderoso. Chama a ateno para algumas situaes mais do as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se forem acompanhados por uma indicao mais precisa de que h problema. um que no um

Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situaes por meio de feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliao de programas) sejam informais (ex.: reclamaes que chegam ao Congresso).

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Indicadores: so usados para avaliar a magnitude de uma situao (como por exemplo a incidncia de uma doena ou o custo de um programa) e discernir mudanas ocorridas nessa situao. Tanto uma alta magnitude quanto uma grande mudana chamam a ateno das autoridades.

J as formas podem ocorrer das seguintes maneiras: Situaes que colocam em cheque valores importantes so transformadas em problemas; Situaes se tornam problemas por comparao com outros pases ou com outras unidades relevantes; A classificao de uma situao em certa categoria ao invs de outra pode defini-la como certo tipo de problema. Por exemplo, a falta de transporte pblico adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais pode ser classificada como um problema de transporte ou como um problema de direitos civis.

Alm de definir os problemas, a agendas tambm podem faz-los desaparecer. Isso ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou no. Tanto na ao como na omisso, a ateno acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma coisa est sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra coisa. Segundo, as situaes que chamaram a ateno para o problema podem mudar. Terceiro, as pessoas podem se acostumar com a situao ou conferir outro rtulo ao problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades. Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Mltiplos o da poltica. Independentemente do reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de polticas pblicas, a discusso poltica tem vida prpria. Os acontecimentos no mundo poltico tero um papel importantssimo na formao da agenda. Um novo governo, por exemplo, pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. aqui que atuam principalmente os atores visveis. Esses atores incluem o Presidente e seus assessores, importantes membros do Congresso, a mdia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos polticos; so atores que trabalham para formar a agenda. J os atores invisveis, como acadmicos, burocratas e funcionrios do Congresso, trabalham com as alternativas. Por isso que os polticos eleitos e seus assessores so mais importantes do que funcionrios pblicos de carreira no processo de estabelecimento da agenda. O terceiro fluxo o das solues, as alternativas de ao da poltica pblica. Alm do conjunto de temas ou problemas que esto na agenda, um conjunto de alternativas de ao governamental seriamente considerado pelas autoridades governamentais e www.pontodosconcursos.com.br 12

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pessoas estritamente associadas a elas. Em grande parte da literatura, a construo da agenda se refere tanto ao processo de discusso de problemas quanto de alternativas. Kingdon prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulao de polticas pblicas um processo que envolve: 1. O estabelecimento de uma agenda; 2. A especificao das alternativas a partir das quais as escolhas so feitas; 3. Uma escolha final entre estas alternativas especficas; 4. A implementao desta deciso. A ESAF cobrou a seguinte questo no ltimo concurso da CGU:

5. (ESAF/CGU/2008) A formao ou construo da agenda de polticas pblicas consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental. A questo ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discusso tambm das alternativas. Mas como podemos observar, a questo traz o texto usado por Kingdon para descrever uma etapa posterior agenda, que Enrique Saraiva define como a Elaborao. J a formulao definida por Saraiva como a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente. Tentando agora entender esta questo da ESAF, podemos dizer que o erro est no fato de que a formulao no consiste na especificao das alternativas (isso a elaborao), mas sim na especificao da alternativa (singular), a escolha de uma delas. Na realidade, em virtude das divergncias doutrinrias, esta questo no deveria ter sido cobrada desta forma. Podemos dizer que um erro seria dizer que a especificao das alternativas no est na agenda, j que muitos autores consideram dessa forma. Mas, como eles usaram um texto igual ao de Kingdon, creio que eles seguiram a linha do autor, diferenciando o processo de discusso dos problemas da discusso de solues, colocando esta fora da agenda. Vamos ver ento como o processo de discusso das alternativas, colocando este processo como uma fase separada da agenda, a elaborao.

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1.2 Elaborao

Segundo Enrique Saraiva: O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos curtos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. Portanto, aps uma situao ser reconhecida como um problema que comearia o processo de discusso das alternativas de soluo. O modelo dos fluxos mltiplos de Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido como lata de lixo. Segundo esse modelo, problemas e solues no so pensados conjuntamente. As solues no so criadas para um problema especfico, elas so pensadas sem ter relao com um problema, e depois de criadas procura-se adapt-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e solues existentes so jogados numa grande lata de lixo e l dentro tenta-se formar os pares. Segundo Kingdon, as agendas no so estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda. Para estudar o processo de discusso de alternativas, Kingdon se pergunta como a lista das alternativas possveis para a escolha de polticas pblicas filtrada at se chegar s que realmente recebem sria ateno?. E o autor mesmo responde: H dois tipos de respostas: 1) as alternativas so geradas e filtradas na dinmica prpria das polticas pblicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisveis, que so especialistas na rea especfica dessas polticas. Vimos que os atores visveis definem a agenda, diferenciam situaes de problemas, enquanto os atores invisveis formulam as alternativas. As alternativas, propostas e solues so geradas por comunidades de especialistas, que podem ser acadmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionrios do Congresso, analistas que trabalham para grupos de interesses. Esses participantes relativamente invisveis formam comunidades de especialistas que trabalham de forma mais ou menos coordenada. O momento de formulao das alternativas um dos mais importantes no processo decisrio. Segundo Maria das Graas Rua, quando se colocam as preferncias dos atores, manifestam-se seus interesses, resultando da o confronto, em que cada ator vai usar seu poder, sua influncia, capacidade de afetar o funcionamento do sistema. A esses atores que investem para que suas preferncias sejam consideradas nos www.pontodosconcursos.com.br 14

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processos de polticas pblicas damos o nome de empreendedores da poltica (policy entrepreneurs). Segundo Rua, uma preferncia uma alternativa de soluo para um problema que mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posio de cada ator, eles podem ter preferncias muito diversas uns dos outros, ou ento defender as mesmas preferncias, formando as coalizes de defesa (policy coalition). Este modelo, proposto por Sabatier e Jenkins-Smith, meio que um contraponto ao modelo garbage can. Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes para entender os processos de formulao das polticas pblicas so as crenas, os valores e as idias. Uma determinada questo pode ser defendida por um grupo que partilha dessas crenas, valores ou idias. Forma-se a uma coalizo de defesa. As preferncias se formam em torno de issues, que podem ser entendidos como pontos importantes que afetam os interesses de vrios atores e que, por causa disso, mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da poltica e catalisa o conflito entre eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrria, em que, dependendo da deciso, alguns atores ganham e outros perdem. Com base nas preferncias dos atores, formam-se alianas e d-se o conflito, da surgem as arenas polticas. A maioria dos autores fala em trs tipos de arenas: distributivas, redistributivas e regulatrias. Outros citam ainda as constitutivas. Vamos dar uma olhada em cada uma: Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos - pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Elas estabelecem imperativos seletivos: quem pode ou no pode ter ou fazer alguma coisa, quem paga o que e em que situaes. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e www.pontodosconcursos.com.br 15

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restritos. Assim, as arenas regulatrias podero envolver um maior ou menor grau de conflito, j que podem adotar formas variadas. Polticas constitutivas ou polticas estruturadoras determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

Vamos voltar agora para o modelo dos fluxos mltiplos de Kingdon. Os trs fluxos, dos problemas, da poltica e das solues tm, cada um, vida prpria. Os problemas so identificados e definidos de acordo com processos que so diferentes daqueles nos quais as polticas pblicas so elaboradas, ou de como se do os eventos polticos. Contudo, em determinados momentos estes processos se unem. Um problema urgente demanda ateno e uma proposta de poltica pblica associada ao problema e oferecida como soluo. Quando estes trs fluxos convergem, ocorre a abertura de uma janela poltica (policy window), permitindo que determinado tema v direto para a agenda de deciso, ou seja, que seja realmente escolhido para ser combatido por uma poltica pblica.

1.3 Formulao

Segundo Enrique Saraiva: A formulao inclui a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente, seguida da declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro. Portanto, a formulao compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do cardpio formado no processo de elaborao, que consiste na especificao das possveis alternativas. Alm da deciso de escolher uma alternativa, tambm realizada aqui a formalizao dessa deciso, o que significa o estabelecimento de normas que permitiro a sua implementao pelos diversos atores envolvidos. Em relao ao estudo do processo de tomada de deciso, so utilizadas algumas teorias. Podemos dividi-las nos modelos: racional-compreensivo, incrementalismo e mixed-scannig. Vamos v-los: Compreensivo, segundo o dicionrio Houaiss, significa pleno de entendimento ou conscincia, aquele que compreende, que entende. racional porque usa a razo. A escolha da alternativa feita com base em critrios impessoais. Parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de www.pontodosconcursos.com.br 16

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grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor podero maximiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas conseqncias. A deciso mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema. A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom. Baseado em pesquisas empricas, o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. Lindblom questionou a nfase no racionalismo argumentando que os diversos interesses presentes na sociedade no podem ser deixados de lado, inclusive sob pena de a poltica pblica receber objees intransponveis. Ele props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio o que no teria necessariamente um fim ou um princpio. Da por que as polticas pblicas precisariam incorporar outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. Abordagens distintas de literatura descrevem a idia incrementalista, a despeito de todas convergirem para o mesmo tema. So elas: o incrementalismo desarticulado, o incrementalismo lgico, o empreendimento estratgico e a compreenso retrospectiva. a) Incrementalismo Desarticulado: Lindbloom descreve a gerao de polticas como um processo serial, teraputico e fragmentado, no qual as decises so tomadas mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, considerando pouco as metas definitivas ou mesmo diferentes conexes. b) Incrementalismo Lgico: Quinn concorda com Lindbloom sobre a natureza incremental do processo, mas no sobre sua desarticulao. Nesse sentido ocorre um direcionamento por parte dos gerentes na busca de estratgias conscientes. c) Empreendedorismo Estratgico: Para Mintzberg, iniciativas estratgicas tm origem na base hierrquica das organizaes, que ento se difundem e ganham apoio. Uma vez que tenham conseguido difundir sua idia alta gerncia, essas aes isoladas tendem a ganhar corpo de estratgias organizacionais.

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d) Compreenso Retrospectiva: Weick descreve que toda compreenso origina-se no comportamento passado. Assim, os gerentes necessitam de uma ampla gama de experincias e de competncias para criarem estratgias novas e vigorosas. Aprender no possvel sem agir. Dentro do mtodo dialtico, da filosofia grega, temos a Tese, a Anttese e a Sntese. A tese uma afirmao ou situao inicialmente dada. A anttese uma oposio tese. Do conflito entre tese e anttese surge a sntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui no nosso estudo, o racionalismo a tese, o incrementalismo a anttese e o modelo mixed-scannig a sntese. Ambos os modelos de tomada de deciso acima apresentam problemas. Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de mudana e pode apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composio das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning, chamado tambm de rastreio combinado. A idia , atravs da combinao das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a viso racional para bases mais realistas e exeqveis. Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decises incrementais. Para as decises estruturantes seria usado o modelo racional; para as ordinrias o incremental. Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as decises estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o mixed-scanning requer que, nas decises estruturantes, os tomadores de deciso se engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas.

1.4 Implementao

Segundo Enrique Saraiva: www.pontodosconcursos.com.br 18

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A implementao constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la. A implementao constitui assim a traduo, na prtica, das polticas que emergem do complexo processo decisrio. O autor diferencia a implementao da execuo, afirmando que esta: o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia. O fato de determinada poltica pblica ter chegado at uma deciso, at a formulao, no significa que ela ser implementada. Segundo Maria das Graas Rua, o que garante a transformao de uma deciso em ao a resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos em determinada poltica pblica. Uma boa deciso seria aquela em que todos os atores relevantes acreditam que saram ganhando algo e nenhum deles acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso muito difcil de ser conseguido, considera-se uma boa deciso aquela que foi a melhor possvel naquele momento especfico. Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das polticas pblicas indica haver um elo perdido situado entre a deciso e a avaliao dos resultados: a implementao. Vimos que as fases do ciclo da poltica no so perodos estanques, muito bem separados. ainda mais importante a relao entre formulao e implementao. Na viso clssica de ao governamental, a implementao era vista como uma das fases do ciclo poltico e corresponde execuo de atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas a executar o que j foi pensado e planejado. Na implementao, no ocorreriam decises que definiriam os rumos da poltica pblica, apenas seria executado o que foi planejado na fase de formulao. Esta viso clssica no considera os aspectos relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulao de poltica. A implementao entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma s rodada, onde a ao governamental, expressa em programas ou projetos de interveno, implementada de cima para baixo (top down). O modelo bottom-up assume que implementao algo que envolve o reconhecimento de que as organizaes tm limitaes humanas e organizacionais, e que isso deve ser www.pontodosconcursos.com.br 19

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reconhecido e interpretado como um recurso. Implementao efetiva se constri com a experincia e o conhecimento daqueles que executam as polticas. Poltica feita enquanto est sendo administrada, e administrada enquanto esta sendo feita. Diz-se que a implementao a formulao em processo, formulao de poltica levada a efeito por outros instrumentos. Os prprios objetivos da poltica, e os problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio, vo aparecendo na medida em que o processo avana. Justifica-se que algumas decises devem ser deixadas para o processo de implementao porque: No h como resolver conflitos durante a fase de formulao; Se considera necessrio permitir que as decises-chave sejam tomadas s quando todos os fatos estiverem disponveis para os implementadores; Acredita-se que os implementadores esto mais bem preparados que outros para tomar decises-chave; Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas; As decises dirias tero que envolver negociaes e compromissos com grupos poderosos.

Devemos entender que a implementao pode sim mudar os rumos da poltica publica, uma vez que os administradores que esto em contato direto com a populao, os burocratas de nvel de rua, tm um grande grau de discricionariedade. Assim, as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas. O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final, resume-se s pessoas que a implementam. Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas. Alm dos enfoques top-down e bottom-up, h ainda um terceiro modelo, que o de ao de poltica, ou interativo-iterativo, que considera a implementao como um processo que vem a evolucionrio. Foram desenvolvidos modelos comportamentais implementao como resultado das aes de indivduos que so constrangidos pelo mundo de fora de suas instituies e pelo contexto institucional no qual eles atuam. A implementao pode ser mais bem entendida em termos de uma ao poltica contnua, na qual um processo interativo e de negociao que acontece no tempo, entre aqueles www.pontodosconcursos.com.br 20

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responsveis pela implementao.

formulao

da

poltica

aqueles

responsveis

por

sua

Poder central para a dinmica dessa relao. Para esse modelo, a implementao um processo de barganha interativa entre os responsveis por aprovar uma poltica e aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior nfase posta em questes de poder e dependncia, interesses, motivaes e comportamentos, do que nos modelos top-down e bottom-up. O modelo de ao enfatiza que implementao envolve mais do que uma cadeia de comando. um processo que requer o entendimento sobre a maneira com que os indivduos e as instituies percebem a realidade, e como essas instituies interagem com outras instituies para a obteno de seus objetivos. Maria das Graas Rua, A implementao diz respeito s aes necessrias para que uma poltica saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida como o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos, de natureza pblica ou privada, com vistas obteno de objetivos estabelecidos antes ou durante a execuo das polticas. A autora diferencia dois tipos de implementao: Implementao administrada: quando uma poltica requer a constituio de uma estrutura complexa para sua execuo. o caso no Brasil de polticas como a sade, educao, etc. Implementao no-administrada: quando uma poltica estabelece apenas regras e condies e deixa aos interessados as iniciativas destinadas sua realizao. A autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade que estudamos na Aula 06.

Segundo Maria das Graas Rua, h estudos que indicam 10 pr-condies ideais necessrias para que haja uma implementao bem sucedida: 1. As circunstncias externas no devem impor restries que a desvirtuem; 2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 3. Em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel; 4. Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta); www.pontodosconcursos.com.br 21

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5. Esta relao entre causa e efeito deve ser direta; 6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para ter sucesso; 7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos; 8. Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em seqncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9. necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa; 10. Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados. No entanto, ainda existem agentes pblicos que no compreendem a complexidade da implementao e tomam atitudes que podem prejudic-la, como: Os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido definida, garante, automaticamente, que seja implementada; Todas as atenes concentram-se na deciso e no grupo decisrio, enquanto a implementao fica ignorada ou tratada como se fosse de responsabilidade de outro grupo; Supe-se que a implementao resume-se em executar o que foi decidido, logo, apenas uma questo de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a poltica; A implementao vista como uma atividade de menor importncia e desprovida de contedo poltico propriamente dito.

4 As polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo


Vamos ver agora como est a conjuntura das polticas pblicas no Brasil. Maria das Graas Rua aponta algumas caractersticas nas polticas pblicas brasileiras. A autora usa o termo regularidades para se referir a essas caractersticas. Regular pode significar algo que est em conformidade com as regras, as leis, mas pode significar tambm algo que demonstra constncia, continuidade. A autora usa o termo aqui no segundo sentido, ou seja, fala de caractersticas que esto presentes na grande maioria de nossas polticas pblicas. www.pontodosconcursos.com.br 22

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Segundo a autora, um dos aspectos que primeiro chamam a ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas rgidas mas nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das reas de atuao de cada uma delas. Como conseqncia da fragmentao, as polticas muito freqentemente emperram devido competio interburocrtica. As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. Uma terceira caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa. Segundo a autora, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, uma vez que as preferncias, convices e compromissos polticos e pessoais dos escales mais elevados possuem muita influncia sobre a definio dos rumos das polticas. Como esses cargos so na maioria das vezes preenchidos conforme critrios polticos, h muita alternncia entre seus ocupantes. Cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento. Essas podem ser alteraes de rumo, de prioridade, etc. Em conseqncia, com a mudana de dirigentes, freqentemente programas e polticas so redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenes e energias dos quadros daquelas agncias. Alm disso, nas raras situaes em que se logra superar a fragmentao e a disputa interburocrtica e so estabelecidas formas cooperativas de ao entre as agncias, nem sempre os novos dirigentes mantm os vnculos de solidariedade dos seus antecessores, porque tambm as relaes de cooperao tendem a ser personalizadas. Outro aspecto recorrente nas polticas pblicas, principalmente nas polticas sociais, o de que as decises e aes tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito raramente so efetivamente consideradas as demandas. Os instrumentos de avaliao (indicadores e procedimentos) na maior parte das vezes so inadequados ou precrios e os mecanismos de controle social so absolutamente incipientes ou inexistentes. Disso resultam descompassos entre oferta e demanda de polticas, acarretando desperdcios, lacunas no exerccio da cidadania, frustrao social, perda de credibilidade governamental, desconfiana e bices plena utilizao do potencial de participao dos atores sociais, etc. Uma quinta regularidade a presena de uma clara clivagem entre formulao/deciso e implementao. Clivagem, segundo o Dicionrio, significa separao, diferenciao ou oposio entre duas ou mais coisas quaisquer. Portanto, no Brasil ainda se adota a viso clssica da implementao, top-down, uma cultura que www.pontodosconcursos.com.br 23

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enfatiza a formulao/deciso, tomando a implementao como dada. A percepo da complexidade das polticas pblicas se restringe a fase da formulao, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. Por outro lado, essa clivagem se manifesta nas diferenas de status e de capacitao dos quadros funcionais encarregados, respectivamente, da formulao/deciso e da implementao. Concretamente, esta caracterstica tem como resultado a tendncia centralizao, a reduzida autonomia das agncias implementadoras, a baixa adaptabilidade dos modelos adotados para as polticas pblicas e uma acentuada fragilidade dos nveis e agncias implementadores. O produto final, freqentemente, o desperdcio de recursos pela ineficcia das polticas pblicas. De fato, luz dessa clivagem possvel entender a constatao recente de que, em lugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a incapacidade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se a falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formuladas. Esses problemas so ainda mais aflitivos na rea das polticas sociais, onde acentuada a ineficcia e disperso organizacional. De fato, comparadas com outras reas, a maior parte das agncias e dos seus quadros so pouco modernos, exibem capacitao insuficiente e reduzida eficcia/eficincia gerencial; as diversas agncias so desarticuladas entre si e freqentemente constituem nichos de interesses polticos personalizados. Alm disso, como se trata de agncias (e polticas) que consomem recursos, ao invs de ger-los, a clivagem acima mencionada se torna ainda mais acentuada com a sua excluso da maioria das decises relevantes, ou seja, as decises quanto a recursos, que so tomadas em outras esferas governamentais. Isso, por sua vez, tem a ver com outra recorrncia observada: a hegemonia do economicismo e a desarticulao entre poltica econmica e poltica social. Como regra, as polticas econmicas assumem a primazia em todo o planejamento governamental, cabendo s polticas sociais um papel absolutamente secundrio, subordinado e subsidirio. So vrias as concepes que sustentam o primado da poltica econmica. Uma delas supe que o mercado perfeito e que, se for permitido o seu livre funcionamento, aos poucos as distores sero resolvidas; logo, as polticas sociais devem ficar restritas aos interstcios nos quais no cabe a ao do mercado e onde, por isso mesmo, no sero capazes de transtornar a sua dinmica. Outra perspectiva admite que o mercado no perfeito, mas mantm o crescimento econmico como prioridade mxima; assim, caberia s polticas sociais a funo de corrigir os desvios sociais advindos em conseqncia. www.pontodosconcursos.com.br 24

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Uma variante desta concepo, em poca relativamente recente, encontrava-se na mxima do regime militar de que primeiro preciso deixar o bolo crescer, para depois dividir. S muito recentemente que comeou a ser abandonada a percepo de que as polticas sociais se destinam a corrigir deficincias. Isso porque s h muito pouco tempo desenvolveu-se a concepo de que poltica social - mais at que direito de cidadania - investimento produtivo e de que deve haver coordenao e equalizao entre os objetivos da poltica econmica e os das polticas sociais, uma vez que os novos parmetros do processo produtivo enfatizam o capital humano. O exame dos programas sociais do governo federal mostra claramente diversos dos aspectos acima mencionados. De fato, observa-se nitidamente a ocorrncia de aes dispersas entre as diferentes agncias e de programas desarticulados no interior de cada uma delas. Alm disso, a maior parte das aes reflete a concepo tpica do primado da economia: so propostas de correo de desvios e seqelas. No chegam sequer a expressar concepes de preveno de problemas, e muito menos ainda, de investimento consistente na formao de capital humano, visando o destino futuro do pas. Neste ponto talvez fosse til lembrar o conceito de decises estruturantes, de Etzioni. Segundo tal conceito, caso o conjunto das polticas sociais fosse efetivamente orientado por uma concepo de investimento na formao de capital humano visando o destino futuro do pas, caberiam decises estruturantes. No o que ocorre. Nos diversos programas em andamento, os problemas so tratados numa perspectiva incremental. Finalmente, cabe assinalar que a maioria dos programas existentes peca pela falta de focalizao. Este um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo Consenso de Washington, a focalizao e seletividade das polticas sociais ameaa a idia da universalizao, to cara a certos setores polticos brasileiros, j que corresponde ao estreitamente do grupo beneficiado pelas polticas, restringindo-as progressivamente aos estratos sociais mais excludos, cabendo aos demais recorrer oferta de servios pelo mercado. Na realidade, embora tal estratgia seja potencialmente vivel nas economias desenvolvidas do ps-welfare state - onde o bem-estar mais ou menos generalizado e identificam-se apenas minorias excludas no caso dos pases em desenvolvimento, suas imensas assimetrias sociais e uma macia maioria de excludos, a focalizao parece perder totalmente o sentido. Entretanto, possvel pensar que, exatamente porque os recursos so escassos e os contingentes a serem atendidos so to numerosos, a focalizao uma estratgia a ser considerada. Qual seria, ento, o seu significado? Em primeiro lugar, focalizao e seletividade implicariam a eliminao de privilgios e vantagens cumulativas. Em segundo lugar, focalizao e seletividade significariam, em sociedades como a nossa, www.pontodosconcursos.com.br 25

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que os direitos so universais, mas os recursos so redistribudos segundo as necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que so, sempre, extremamente diferenciadas. Por fim, focalizao e seletividade implicam clara definio de clientelas prioritrias, e a decorrente disposio de arcar com o custo poltico dessa deciso. A questo da universalizao/focalizao tambm est na anlise que o IPEA realiza sobre as polticas sociais. Segundo o IPEA, a trajetria recente das polticas sociais tem sido marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimento dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade. Essas mudanas podem ser agrupadas em dimenses representativas: universalizao, descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou seletividade das aes, regulamentao e regulao, promoo de inovaes sociais, adoo de medidas que visam a elevar a eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva elevao do gasto social federal. Enquanto a Maria das Graas Rua fala de problemas em nossas polticas, o IPEA trata de tendncias de melhoria. Essas dimenses so, na maior parte dos casos, movimentos ainda embrionrios que no se constituem em um conjunto coeso de diretrizes claras sobre os rumos das polticas sociais brasileiras. A universalizao das aes encontra seu fundamento na Constituio de 1988. Em que pese o fato de o sistema de proteo social brasileiro ainda estar distante de um padro redistributivo e eqitativo, a universalidade das polticas de sade, de assistncia, de previdncia e de educao tem sido objeto de inmeros avanos nos ltimos anos. Assim, em relao sade consolida-se, progressivamente, o Sistema nico de Sade SUS, que busca garantir o acesso igualitrio de toda a populao aos servios de sade por intermdio da organizao de uma rede descentralizada. Alm da descentralizao, enfatiza-se tambm o atendimento integral cujas prioridades so as atividades preventivas e a participao da comunidade. A descentralizao das aes, da Unio, para os estados, municpios e instituies da sociedade civil , por seu turno, um movimento que vem ganhando fora desde a dcada de 1980, e bem emblemtico em algumas reas. O setor sade pioneiro nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municpios j estarem adscritos a uma ou a outra forma de gesto local do Sistema nico de Sade - SUS. A rea de educao tambm tem se destacado no processo de descentralizao. A promulgao, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educao nacional explicitou com maior clareza as atribuies dos trs nveis de governo, tendo por fundamento o regime de colaborao entre as instncias da Federao.

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Outra linha de mudanas, a participao da sociedade na formulao, na implementao e no controle das polticas sociais ocorre essencialmente por intermdio dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das polticas sociais est atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal e contam com integrantes governamentais e no governamentais. As composies e as competncias variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo, so paritrios, e outros no o so; alguns so deliberativos, e outros, apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da sade e o da assistncia, so as conferncias nacionais integradas por representantes do governo e da sociedade que legalmente definem os rumos das respectivas polticas. Porm, h o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam partilha das decises e da gesto das polticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser aprimorados. No que se refere focalizao ou seletividade das aes, observa-se um esforo em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulnerveis no mbito das polticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalizao do atendimento, que, assim, configura-se em uma prtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais a quem tem menos. Isto , esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza. Esse o caso, por exemplo, do Projeto Alvorada. As mudanas no padro de regulao e a regulamentao de bens e servios pblicos vm gradativamente definindo novos parmetros para a gesto e para o controle da produo de bens e de servios de natureza social. Um exemplo expressivo desse movimento pode ser encontrado na rea se sade, na qual foram recentemente criadas duas agncias regulatrias: a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA). A primeira visa a controlar a oferta dos planos de sade, e a segunda, como j foi comentado em captulo anterior, busca resguardar a sade da populao por meio do controle sanitrio. Outro exemplo de interveno regulatria, que pode ser bastante eficaz na garantia da qualidade, e na acessibilidade, de um importante insumo de sade, o estmulo difuso de medicamentos denominados genricos, h pouco regulamentados pela ANS. Outro movimento de transformao das polticas sociais pode ser observado no conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficincia e eficcia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeioar a qualidade dos servios prestados, por medidas dentre as quais se destacam: A contratao de gestores via concurso pblico e o treinamento regular dos servidores;

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O aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao deles, com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet, entre outros; A mensurao dos resultados para que se conhea melhor o alcance das polticas. A implementao de mecanismos de aproximao dos usurios ao acesso a bens e a servios pblicos, tais como a instalao, em praticamente todos os ministrios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800).

Nesses ltimos anos, tem-se assistido emergncia de uma srie de inovaes sociais, ainda muito restritas, e que tm em comum uma forte vertente de localismo (o local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentvel) e a busca de processos de participao democrtica. Essas experincias mais pontuais tm procurado rearticular o espao social no qual se processam as polticas, promovendo uma mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Exemplos nessa linha ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas podem ser encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo as Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, os programas de renda mnima e experincias municipais de oramento participativo. Pode-se concluir que esse movimento de reformas est em andamento. Sua consolidao depender do reforo da capacidade de coordenao e de controle estatais, bem como de maior permeabilidade em relao sociedade civil organizada. Coordenao, planejamento e mobilizao de recursos condizentes com o tamanho da dvida social, de um lado, e, de outro, slidas instituies legais guardis dos direitos constituem condies necessrias conquista de maior eqidade e justia social e, conseqentemente, realizao do direito humano alimentao adequada.

2 Descentralizao e Democracia
A descentralizao de polticas pblicas representa a transferncia da gesto de servios sociais, como sade, educao fundamental, habitao, saneamento bsico e assistncia social do Governo Federal para os estados e municpios e tambm para a sociedade civil. Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na prtica, muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado unitrio do que quelas que caracterizam as federaes. Governadores e prefeitos das capitais e de cerca de 150 cidades de mdio e grande porte foram destitudos de base prpria de autonomia poltica: selecionados formalmente por eleies indiretas e, de fato, por www.pontodosconcursos.com.br 28

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indicao da cpula militar, sua autoridade poltica no era derivada do voto popular. Alm disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a centralizao financeira instituda pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou os principais tributos nas mos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o volume da receita disponvel dos municpios, uma vez realizadas as transferncias, estas estavam sujeitas a estritos controles do governo federal. Foi um Estado dotado destas caractersticas que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteo Social, at ento um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos ndices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na rea social. Esta forma de Estado moldou uma das principais caractersticas institucionais do Sistema brasileiro: sua centralizao financeira e administrativa. Aps a CF/88, a redefinio de competncias e atribuies da gesto das polticas sociais tem-se realizado sob as bases institucionais de um Estado federativo, o que significa dizer que o modo pelo qual os governos locais assumem funes de gesto de polticas pblicas inteiramente distinto daquele sob o qual elas foram assumidas no regime militar. Segundo Maria Hermnia Tavares de Almeida: O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular. A autora coloca que aps a redemocratizao o Brasil caminhou na direo da descentralizao. Desde os anos 80, o Brasil vive a lenta mudana de uma forma de federalismo centralizado para um modelo cooperativo descentralizado. As polticas sociais situam-se em um dos eixos centrais dessa mudana, na medida em que constituram uma das dimenses da centralizao de prerrogativas e funes no governo federal, especialmente marcante sob os regimes autoritrios. J vimos algumas vezes a questo do CESPE do ltimo concurso do TCU que fala que temos uma forte tradio municipalista. A CF/88 realizou uma grande descentralizao poltica, em contraponto centralizao da ditadura. No contexto da luta contra um regime autoritrio de fortes traos centralizadores, a descentralizao se tornou, para as oposies, sinnimo de democracia, de devoluo cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares. Segundo a percepo oposicionista dominante na poca, a descentralizao era condio para o aumento da participao, e ambas compunham uma utopia democrtica cujo horizonte remoto era o autogoverno dos cidados. Assim, a CF/88 definiu um novo arranjo federativo, com significativa transferncia de capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional para os estados e, especialmente, para os municpios. A descentralizao para os municpios est baseada na suposio de que mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados quando www.pontodosconcursos.com.br 29

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as decises so tomadas prximas a eles. na comunidade que nas pessoas tm a chance de participar. Segundo Arretche: J no nenhuma novidade afirmar que nas ltimas dcadas a gesto local de polticas pblicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas com relao a resultados desejveis da ao do Estado. Democratizao do processo decisrio; eficincia na gesto das polticas pblicas; controle social; qualidade da informao entre decisores, provedores e beneficirios esto no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralizao, em oposio aos vcios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas institudas ao longo do sculo 20. Contudo, a descentralizao tambm apresenta problemas. Em Estados federativos, estados e municpios porque dotados de autonomia poltica e fiscal assumem funes de gesto de polticas pblicas ou por prpria iniciativa, ou por adeso a algum programa proposto por outro nvel mais abrangente de governo, ou ainda por expressa imposio constitucional. Assim, a transferncia de atribuies entre nveis de governo supe a adeso do nvel de governo que passar a desempenhar as funes que se pretende que sejam transferidas. A recuperao das bases federativas do Estado brasileiro tem impacto sobre o processo de descentralizao das polticas sociais no pas pelo fato de que, resguardados pelo princpio da soberania, estados e/ou municpios assumem a gesto de polticas pblicas sob a prerrogativa da adeso, precisando, portanto, ser incentivados para tal. Isto significa que as agncias federais j no dispem dos mecanismos de alinhamento dos governos locais autoridade poltica delegada pelo centro e centralizao fiscal de que dispunham sob o regime militar. Assim, no Estado federativo, tornam-se essenciais estratgias de induo capazes de obter a adeso dos governos locais. Ou, dito de outro modo, as dificuldades para que a Unio ou um governo estadual delegue funes a um nvel de governo menos abrangente so maiores hoje do que sob o regime militar. No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar atribu-los ou imput-los a outro nvel de governo. Tais custos sero tanto maiores quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela

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engenharia operacional de uma dada poltica e na medida direta da extenso legal do escopo de beneficirios. No h nenhuma garantia intrnseca autonomia dos governos locais que os torne responsveis, comprometidos com as necessidades dos cidados e determinados a administrar com eficincia. Em primeiro lugar, descentralizao e autonomia da gesto local so termos muito genricos, dizem muito pouco quanto natureza dos arranjos institucionais sob os quais a gesto local das polticas pode ocorrer. Em segundo lugar, a autonomia dos governos pode produzir resultados opostos aos esperados pelos defensores mais otimistas da descentralizao. Governos locais dotados de autonomia para contrair emprstimos e dependentes de um sistema nacional de transferncias fiscais tendem a produzir dficits fiscais sistemticos, contrariamente expectativa de que a descentralizao fiscal produziria responsabilidade fiscal. J vimos na Aula 02 que, nos EUA, a autonomia poltica e fiscal dos estados produz a conhecida corrida para baixos patamares de gasto social (race to the bottom) devido ao temor dos governos de que programas sociais generosos atraiam migrantes pobres, o que os obrigaria a elevar impostos para financi-los, afastando, assim, os investimentos privados. A autonomia local para a gesto de polticas cria oportunidades institucionais para que os governantes implementem decises de acordo com suas prprias preferncias, as quais no so necessariamente compatveis com o interesse pblico e o bem-estar da populao. So as regras institucionais de uma poltica pblica isto , regras do processo decisrio, mecanismos de controle e punio, arenas institucionalizadas de representao de interesses, etc. que propiciam os incentivos ao comportamento dos governos locais. J a descentralizao social ocorre por meio do processo de transferncia do poder decisrio para a sociedade civil, principalmente por meio dos conselhos gestores de polticas pblicas que j estudamos na Aula 04. Os Conselhos so canais importantes de participao coletiva e de criao de novas relaes polticas entre governos e cidados e, principalmente, de construo de um processo continuado de interlocuo pblica. Por meio desta interlocuo objetiva-se propor alternativas de polticas pblicas, criar espaos de debate, estabelecer mecanismos de negociao e pactuao, penetrar a lgica burocrtica estatal para transform-la e exercer o controle socializado das aes e deliberaes governamentais. Neste processo, a sociedade civil tambm interpelada a modificar-se, a construir alianas em torno de pautas coletivas, a transcender a realizao de interesses particularistas e corporativistas, convocada ao exerccio de mediaes sociais e polticas para o atendimento de demandas populares. Trata-se, portanto, de um movimento que

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pretende modificar tanto o Estado quanto a sociedade em direo construo de esferas pblicas autnomas e democrticas no campo das decises polticas. So espaos que esto sendo construdos pela ao coletiva de inmeros sujeitos sociais, especialmente no mbito dos municpios, que buscam a ampliao e o fortalecimento do poder local. Os Conselhos representam, dessa forma, uma conquista da sociedade civil. Tais rgos assumem o gozo da capacidade de determinar, conduzir ou fiscalizar as polticas pblicas eleitas e as demais aes tomadas pela Administrao Pblica, a qual passa a ter um vis participativo que aproxima o pblico do privado. Essa descentralizao administrativa passa a ser vista como resultado da implantao do modelo democrtico participativo. Tais "rgos administrativos" permitem um cogerenciamento do patrimnio pblico e o encaminhamento de aes destinadas ao atendimento do interesse coletivo. A competncia de cada conselho gestor reserva a tais rgos a prerrogativa de intervir na promoo, defesa e divulgao dos direitos e interesses coletivos voltados s suas reas especficas de atuao, de acordo com os moldes previstos na legislao que os constituiu. Assim, os assuntos discutidos como pauta de agenda de um conselho devem ser todos direcionados ou interligados sua pertinncia temtica, conforme o setor pblico objeto de seu funcionamento, no obstante a possibilidade de entrelace com outros conselhos no caso de discusses de polticas plurisetoriais. No entanto, j vimos que so inmeros os problemas que limitam a efetividade dos conselhos gestores. Segundo Luciana Tatagiba: A diviso das funes entre Conselhos e as instituies administrativas e burocrticas quanto definio, execuo e/ou acompanhamento das polticas pblicas no est resolvida no mbito da legislao pertinente. Dessa institucionalizao incompleta dos Conselhos decorrem as dificuldades em definir at onde as suas deliberaes possuem poder vinculante. No consenso, no mbito da literatura pertinente, se deve ou no o Estado acatar as decises dos Conselhos. Ao fazer um balano de alguns estudos, Tatagiba mostra que as avaliaes mais comuns presentes na literatura so de que os conselhos no esto cumprindo sua vocao deliberativa, sugerindo que essa participao assume contornos mais reativos que propositivos. Tambm, do ponto de vista institucional, a autora alerta que a ausncia de um marco legal que defina com clareza as funes dos conselhos em relao ao papel exercido pelas instncias administrativas e burocrticas, produz ambigidades que passam ou a favorecer o executivo municipal, ou a depender de negociaes e acordos em cada situao particular. Embora se observem algumas www.pontodosconcursos.com.br 32

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conquistas mais pontuais, de maneira geral os conselhos apresentam, no cenrio atual, uma baixa capacidade propositiva, executando um reduzido poder de influncia sobre o processo de definio das polticas pblicas.

Eqidade Social Vamos ver uma questo do CESPE.

6. (CESPE/IEMA/2007) Para se alcanar a justia, preciso superar o conceito de igualdade e aplicar o conceito de eqidade. O conceito de equidade vem desde a Grcia Antiga e ele surgiu referindo-se disposio de reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso implique em no obedecer exatamente ao direito objetivo, pautando-se sempre pela busca de justia e moderao. A equidade um dos instrumentos de integrao no direito e consiste na adaptao da regra existente situao concreta, observando-se os critrios de justia e igualdade. Pode-se dizer, ento, que a eqidade adapta a regra a um caso especfico, a fim de deix-la mais justa. Ela uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais prximo possvel do justo para as duas partes. Podemos perceber que o conceito de equidade est diretamente relacionado justia. Esta a principal diferena de equidade para igualdade. Com freqncia os termos igualdade e equidade so traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar de serem muito confundidas, as palavras tm dois significados distintos e so conceitualmente diferentes. Igualdade semelhana; equidade justia. Dessa forma, ser igual no significa necessariamente ser equnime, e vice-versa. O Dicionrio Houaiss traz algumas definies para o verbo superar. Vejamos duas delas: 4 - fazer desaparecer, livrar-se de; remover, afastar, solucionar. 6 - ir mais alto que, subir alm; ultrapassar, sobrelevar-se a, avantajarse a. Nas questes, s vi o CESPE usar o termo no segundo sentido. Veremo-lo novamente em uma questo mais para frente. Assim, quando falamos que preciso superar o conceito de igualdade, estamos dizendo que devemos ir alm dele, ultrapass0lo, mas sem abandon-lo. isso que a equidade faz. Ela no abandona o conceito de igualdade. Com a equidade dizemos que os iguais devem ser tratados de forma igual e os desiguais de forma desigual. www.pontodosconcursos.com.br 33

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Com base nesta diferenciao, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e vertical. A eqidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para desiguais. Normalmente isto significa que os cidados com maior renda devam pagar mais impostos que os com menor renda. Uma das aplicaes da eqidade vertical o princpio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifcio de bem-estar, interpretado pelas perdas de satisfao no setor privado. A eqidade horizontal implica tratar a todos iguais igualmente e a eqidade vertical implica um tratamento desigual para os desiguais, ou seja, o estabelecimento de aes afirmativas para incluso dos mais desfavorecidos social, cultural ou economicamente. A chamada discriminao positiva visa dar prioridade aos que tm menos condies ou capital, favorecendo-os. Nesse sentido, os que no dispem de alternativas de atendimento no setor privado, os que tm menos vez e voz, os que tm menos recursos, devero contar com um atendimento diferenciado. Turner (1986) diferencia quatro tipos diferentes de oportunidade, de condies e de resultados. eqidade: ontolgica, de

A eqidade ontolgica se refere igualdade fundamental entre as pessoas. Varia das abordagens religiosas de igualdade perante Deus, passando pela abordagem marxista para a qual a natureza do ser humano forjada por sua "praxis" livre e transformadora, que busca um domnio cada vez maior sobre a natureza e maior comunicao, autonomia e conscincia - at as perspectivas "relativistas" modernas, de que a natureza humana especfica de certas culturas e sistemas sociais. O segundo tipo diz respeito eqidade de oportunidades de se alcanar os objetivos almejados. Esta concepo, herana das revolues francesa e americana, est na base da teoria social da meritocracia, sendo uma caracterstica da doutrina poltica do liberalismo clssico, que considera ser possvel uma mobilidade social perfeita, a partir da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade dos direitos fundamentais vida, liberdade e propriedade, todos tm, independente de sua origem, as mesmas oportunidades de alcanar as mais altas posies individuais. Assim, de acordo com esta concepo, as posies na estrutura ocupacional da sociedade so preenchidas apenas pelo mrito pessoal, a partir da igualdade de oportunidades para o ingresso nas instituies sociais. Por exemplo, na ndia, a diviso em castas impede a igualdade de oportunidades. De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade praticamente inseparvel da noo de eqidade de condies. Para haver, de fato, oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a eqidade precisa ser observada tambm no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas s mesmas condies de vida podem

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vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com base em habilidades e mritos individuais. Finalmente, o quarto tipo a eqidade dos efeitos ou resultados. Nele, a legislao e outras medidas polticas procuram compensar os efeitos das desigualdades de condies sociais. Mecanismos de discriminao positiva precisam operar em favor de grupos menos privilegiados que tm, assim, suas oportunidades aumentadas, assegurando a eqidade nos resultados. Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades permitir que todas as pessoas possam ingressar nas universidades pblicas. Eliminam-se barreiras relacionadas raa, classe social, etc. Contudo, como alguns tm mais condies de receber uma melhor educao, tm mais chances que outros de conquistar a vaga. Por isso a equidade de condies prega que sejam colocadas em prtica polticas sociais que busquem melhorar as condies de pessoas mais necessitadas. J a equidade de resultados vem dizer que no basta tentar melhor as condies preciso dar tratamento diferenciado diretamente no processo de seleo, criando assim as cotas nas universidades pblicas. Atualmente, as tendncias preponderantes reconhecem como pilares principais do conceito de eqidade a distribuio de recursos atravs de uma discriminao positiva em favor dos mais desfavorecidos e a diminuio das desigualdades que resultam de fatores que esto fora do controle individual. O princpio da discriminao positiva a base das chamadas aes afirmativas, que foram conceituadas por um Grupo de Trabalho Interministerial do Governo FHC como: Aes afirmativas so medidas especiais e temporrias, tomadas ou determinadas pelo Estado, espontnea ou compulsoriamente, com o objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de compensar perdas provocadas pela discriminao e marginalizao, decorrentes de motivos raciais, tnicos, religiosos, de gnero e outros. Portanto, as aes afirmativas visam combater os efeitos acumulados em virtude das discriminaes ocorridas no passado. Atualmente, as aes afirmativas podem ser definidas como um conjunto de polticas pblicas e privadas de carter compulsrio, facultativo ou voluntrio, concebidas com vistas ao combate discriminao racial, de gnero, por deficincia fsica e de origem nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a concretizao do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educao e o emprego. Diferentemente das polticas governamentais anti-discriminatrias baseadas em leis de contedo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem s respectivas www.pontodosconcursos.com.br 35

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vtimas to somente instrumentos jurdicos de carter reparatrio e de interveno depois do fato ocorrido, as aes afirmativas tm natureza visam a evitar que a discriminao se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em sntese, trata-se de polticas e de mecanismos de incluso concebidos por entidades pblicas, privadas e por rgos dotados de competncia jurisdicional, com vistas concretizao de um objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da efetiva igualdade de oportunidades.

3 Conceitos bsicos de planejamento


J vimos na Aula 06 que o planejamento dividido em trs tipos: estratgico, ttico e operacional. O planejamento estratgico de longo e se refere organizao como um todo, sendo de responsabilidade dos ocupantes dos cargos estratgicos da organizao. J o planejamento ttico traduz os objetivos e planos estratgicos mais amplos em objetivos e planos especficos. Ele faz a decomposio dos objetivos, estratgias e polticas estabelecidos no planejamento estratgico. a setorizao do planejamento estratgico, ou seja, cada gerncia ir desenvolver seu planejamento com base nas premissas do planejamento estratgico. J o planejamento operacional o planejamento que aplica os dois anteriores, que define os procedimentos necessrios sua operacionalizao. Cada um destes trs planejamentos resulta num produto, num documento. O estratgico formula o plano, o ttico o programa e o operacional o projeto. Portanto: Plano: um documento utilizado para o registro de decises do tipo: o que se pensa fazer, como fazer, quando fazer, com que fazer, com quem fazer. O processo de tomada de decises comea com a adoo de postulados gerais que depois so desagregados e especificados. Programa: , basicamente, um aprofundamento do plano: os objetivos setoriais do plano iro constituir os objetivos gerais do programa. o documento que detalha por setor, a poltica, diretrizes, metas e medidas instrumentais. a setorizao do plano. Projeto: o documento que sistematiza e estabelece o traado prvio da operao de uma unidade de ao. , portanto, a unidade elementar do processo sistemtico da racionalizao de decises. Constitui-se da proposio de produo de algum bem ou servio, com emprego de tcnicas determinadas e com o objetivo de obter resultados definidos.

O processo de tomada de decises comea com postulados gerais que depois so desagregados e especificados. Portanto, a poltica social global prioriza setores e www.pontodosconcursos.com.br 36

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estabelece a integrao que mantero entre si. Quando esta priorizao materializada em um modelo que relaciona meios e fins, ordenando-os temporalmente, temos os planos. As polticas setoriais, por sua vez, no podem enfrentar ao mesmo tempo e com igual intensidade todas as reas problemticas. Por isso, se selecionam problemas estabelecendo reas de concentrao para cuja ateno se elaboram programas que, por sua vez derivam em projetos. Podemos explicar estes trs documentos no sentido inverso, de baixo para cima. O Projeto, segundo Cohen e Franco: um empreendimento planejado que consiste num conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcanar objetivos especficos dentro dos limites de um oramento e de um perodo de tempo dados. a unidade mais operativa do processo de planejamento e constitui o elo final do processo. Est orientado produo de determinados bens ou prestao de determinados servios especficos. Segundo Cohen e Franco, o perodo de um projeto oscila entre um e trs anos. J o programa um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos. Ele estabelece as prioridades de interveno, identifica e ordena os projetos, define o mbito institucional e aloca recursos a serem utilizados. Para os autores, o horizonte temporal , em geral, de um a cinco anos, mas muitos programas podem superar este prazo. Por fim, o plano a soma de programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos especficos, que constituiro os objetivos gerais dos programas. O programa conceituado no PPA como: Instrumento de organizao da atuao governamental com vistas ao enfrentamento de um problema. Articula um conjunto coerente de aes (oramentrias e no-oramentrias) que concorrem para objetivos setoriais preestabelecidos, constituindo uma unidade bsica de gesto com responsabilidade pelo desempenho e transparncia das aes de Governo. Existem quatro tipos de programas: Programa de Apoio Administrativo - Programa que engloba aes de natureza tipicamente administrativa e que colaboram para a consecuo dos objetivos dos programas finalsticos e demais programas.

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Programa de Gesto de Polticas - Programa que abrange aes de gesto de Governo relacionadas formulao, coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas. Programa de Servios ao Estado - Programa que resulta em bens ou servios ofertados diretamente ao Estado, por instituies criadas para esse fim especfico. Programa Finalstico - Programa que resulta em bens ou servios ofertados diretamente sociedade.

Os programas so compostos de aes, que, conforme suas caractersticas, podem ser classificadas como atividades, projetos ou operaes especiais. ATIVIDADE: um instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto ou servio necessrio manuteno da ao de Governo. PROJETO: um instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de Governo. OPERAO ESPECIAL: despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no gera contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.

Vamos ver agora alguns conceitos importantes relacionados ao planejamento:

Objetivos e Metas Objetivo a situao que se deseja obter ao final do perodo de durao do projeto, mediante a aplicao dos recursos e da realizao das aes previstas. J a meta definida como um objetivo temporal, espacial e quantitativamente dimensionado. um objetivo para o qual se estabeleceu o sujeito da ao, se quantificou o objetivo e se determinou um prazo para atingi-lo. Por exemplo, o programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos tem como objetivo Elevar o nvel de alfabetizao e de escolaridade da populao de jovens e adultos. A meta reduzir de 23% para 15% o percentual da populao na faixa etria

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de 15 ou mais com escolaridade inferior 4 srie at 2011. Portanto, a meta expressou em nmeros e temporalmente o objetivo.

Populao-objetivo ou Pblico-alvo A definio das metas inclui a determinao do conjunto de pessoas ao qual se destina o projeto, o que denominado populao-objetivo, pblico-alvo, populao-meta ou grupo focal. Especifica os segmentos da sociedade aos quais o programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente com sua execuo. So os grupos de pessoas, comunidades, instituies ou setores que sero atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definio do pblico-alvo importante para identificar e focar as aes que devem compor o programa. No programa do exemplo acima, o pblico-alvo : Jovens e adultos de 15 anos ou mais de idade no alfabetizados ou com baixa escolaridade. Os programas e projetos so concebidos para os beneficirios diretos. Os indiretos so uma categoria de pessoas que recm impactos positivos da realizao do projeto, mesmo quando sua situao no tenha sido considerada no momento de tomada de decises. Um exemplo de beneficirios diretos num projeto de pesquisa sobre o tratamento do cncer seriam aqueles doentes que poderiam ser curados; os indiretos se identificam com aqueles que, ao saber da existncia de um remdio, tenham menos temor doena. preciso ainda distinguir do pblico-alvo a cobertura. Esta se refere proporo de pessoas dentro da populao-objetivo que realmente recebe os servios. Vamos supor que o pblico-alvo do programa acima composto por 10 milhes de pessoas acima de 15 anos que no estejam alfabetizados ou com baixa escolaridade. Contudo, o programa no conseguir atender a todos. Vamos supor que atenda a 500 mil pessoas. A cobertura ser de 5%.

Indicadores So Instrumentos que permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenmeno, problema ou resultado de uma interveno na realidade. So medidas, ou seja, uma atribuio de nmeros a objetos, acontecimentos e situaes de acordo com certas regras. um elemento capaz de medir a evoluo do problema. Deve ser coerente com o objetivo do programa, ser sensvel contribuio das principais aes e apurvel em tempo oportuno. Permite, portanto, a mensurao dos resultados alcanados com a www.pontodosconcursos.com.br 39

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execuo do programa. geralmente apresentado como uma relao ou taxa entre variveis relevantes. O programa Brasil Alfabetizado tem como indicadores: Percentual da Populao na faixa Etria de 15 Anos ou Mais com Escolaridade Inferior a 4 Srie (%) Taxa de Analfabetismo da Populao na Faixa Etria de 15 a 29 Anos Taxa de Analfabetismo da Populao na Faixa Etria de 15 Anos ou Mais Taxa de Analfabetismo da Populao na Faixa Etria de 15 anos ou mais na rea Rural Taxa de Analfabetismo da Populao na Faixa Etria de 15 anos ou mais na Regio Nordeste Para cada programa finalstico ou de servios ao Estado deve haver, em princpio, um indicador. Contudo, possvel que em alguns programas destes dois tipos, um nico indicador no seja suficiente para avaliar sua efetividade. Nestes casos, admite-se a existncia de mais de um indicador, com os cuidados para que cada um deles atenda aos pr-requisitos conceituais e sejam passveis de aferio. Os programas de apoio administrativo e gesto de polticas pblicas no possuem indicadores de resultado, por no serem constitudos de aes finalsticas.

Efeito e Impacto Efeito todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente dizer que sofreu influncia de algum aspecto do projeto ou programa. Enquanto os objetivos constituem a situao que se pretende atingir com a realizao do projeto, se localizando temporalmente antes da realizao do projeto, os efeitos constituem resultados das aes consideradas pelo projeto e, portanto, so verificados durante ou depois do mesmo. Por definio, dados seus objetivos de resultado, um projeto deve ter efeitos procurados, previstos, positivos e relevantes. Os efeitos procurados tm que ser previstos, uma vez que no se pode procurar ou desejar o que se desconhece, e tambm tm de ser positivos, j que no seria lgico elaborar projetos para conseguir resultados negativos. Contudo, tambm podemos falar em efeitos no procurados. Estes podem ter sido previstos na elaborao do projeto, sendo positivos quando se trata de conseqncias no centrais para os propsitos estabelecidos, ou negativos, quando podem prejudicar o www.pontodosconcursos.com.br 40

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possvel xito do projeto. Neste caso se tentar minimizar seu impacto. Tambm haver efeitos no previstos, surgidos em decorrncia de limitaes do conhecimento disponvel ou por desinformao daqueles que elaboraram o projeto. O impacto definido como um resultado dos efeitos de um projeto. A determinao do impacto exige estabelecimento de objetivos operacionais e de um modelo causal que permita vincular o projeto com os efeitos resultantes de sua implementao. Depois que o projeto esteve funcionando por um perodo de tempo suficientemente longo, podemos observar os Resultados Brutos (RB), que correspondem s modificaes verificadas na populao-objetivo. J os Resultados Lquidos (RL) so as alteraes no pblico-alvo que podem ser atribudos nica e exclusivamente ao projeto. Isso exige a eliminao dos efeitos externos (EE). RL = RB - EE O Resultado Lquido igual ao impacto. Portanto, o impacto representa as modificaes que ocorreram na sociedade decorrentes exclusivamente do programa ou projeto. Por exemplo, um programa que tenha como objetivo a melhorar a educao fundamental por meio do treinamento de professores. Contudo, a melhora na educao aps o programa pode ser resultado tambm de investimentos em infra-estrutura, material didtico, maior participao dos pais, etc.

Viabilidade A questo da viabilidade est presente em todos os momentos do processo de planejamento. Existem diversas formas de viabilidade a serem consideradas no processo de delineamento de um plano. So necessrias vrias aproximaes e ajustes sucessivos, a fim de conciliar direcionalidade e viabilidade e se busque a coerncia entre as formas de viabilidade: poltica, econmica, institucional-organizacional e tecnolgica. Viabilidade poltica: refere-se administrao dos escassos recursos de poder, a fim de aplic-los com eficcia na consecuo dos objetivos possveis com esta restrio poltica. Trata-se, por um lado, de produzir operaes e aes que acrescentem recursos de poder e, por outro lado, dimensionar o alcance e direo da situaoobjetivo s relaes de foras que se pode conseguir no horizonte de tempo do plano. Viabilidade econmica: refere-se escassez de recursos econmicos e financeiros. Procura-se elevar os recursos ao nvel exigido pela situao-objetivo, ou ajustar esta ltima s restries econmicas.

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Viabilidade insti t u c i o nal-organizacional: refere-se s capacidades institucionais do sistema como um todo, e s capacidades particulares de gesto de atores/instituies envolvidas no processo de produo social. Viabilidade tecnolgica: (ou factibilidade tcnica do programa) refere-se disponibilidade presente e capacitao de criao de tcnicas capazes de realizar os processos econmicos, polticos e organizacionais exigidos pelo alcance e direo da situao-objetivo. Assim, as tecnologias econmicas, polticas e organizacionais necessrias devem ser consistentes com o domnio e conhecimento que os atores sociais tm sobre eles, ou com sua capacidade de criao no horizonte de tempo do plano.

4 Projetos segundo o PMBOK


Antes de tudo, preciso conhecer os conceitos ligados a projetos. Nada melhor do que ver uma definio do prprio CESPE:

7. (CESPE/INMETRO/2007) Projeto um empreendimento temporrio, ou uma seqncia de atividades com comeo, meio e fim programados, cujo objetivo seja fornecer um produto singular, sem qualquer restrio oramentria.

Esta questo foi tirada da definio de Antonio Maximiano, segundo o qual: Um projeto um empreendimento temporrio ou uma seqncia de atividades com comeo, meio e fim programados, que tem por objetivo fornecer um produto singular, dentro de restries oramentrias. Podemos perceber que a questo ERRADA porque um projeto tem sim restries oramentrias. Segundo o autor, o desempenho de um projeto avaliado pela medida em que essas trs variveis crticas de desempenho so atendidas.

Atividade Temporria Projetos so sistemas ou seqncias de atividades finitas, com comeo, meio e fim bem definidos. Uma atividade repetitiva, ou que em durao contnua, no um projeto. uma atividade funcional ou um programa. No entanto, a durao limitada uma condio ideal, que nem sempre ocorre nem pode ser atendida. Na prtica, alguns www.pontodosconcursos.com.br 42

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projetos no tm prazo exato para terminar, arrastam-se indefinidamente, terminam muito depois da data limite, ou comeam sem definio clara das datas de incio e de concluso. Contudo, devemos considerar que todo projeto temporrio, tem um fim. Temporrio no significa necessariamente de curta durao; muitos projetos duram vrios anos. Em todos os casos, no entanto, a durao de um projeto finita. Projetos no so esforos contnuos. Alm disso, geralmente o termo temporrio no se aplica ao produto, servio ou resultado criado pelo projeto. A maioria dos projetos realizada para criar um resultado duradouro. Por exemplo, um projeto para erguer um monumento nacional criar um resultado que deve durar sculos. Algo importante saber quando o projeto est concludo. Segundo Kim Heldman, os projetos estaro, concludos quando as respectivas metas e objetivos forem cumpridos. s vezes, terminam quando se chega concluso de que no possvel cumprir suas metas e objetivos, o que determina e no seu cancelamento. A natureza temporria dos projetos pode tambm ser aplicada a outros aspectos do esforo. A oportunidade ou janela do mercado geralmente temporria alguns projetos tm um prazo limitado durante o qual seu produto ou servio deve ser gerado. A equipe do projeto, como uma unidade de trabalho, raramente sobrevive ao projeto uma equipe criada com o nico objetivo de realizar o projeto realizar esse projeto e, em seguida, ser desfeita e seus membros sero realocados quando o projeto for concludo.

Produto Singular A idia central na definio de projeto o produto que ser fornecido (ou o escopo do projeto). Os projetos servem para lanar um produto ou servio que no existia anteriormente, um produto singular. Se o resultado um produto j existente, ento no estamos falando de um projeto. A singularidade uma caracterstica importante das entregas do projeto. Por exemplo, muitos milhares de prdios de escritrios foram construdos, mas cada prdio em particular nico tem proprietrio diferente, projeto diferente, local diferente, construtora diferente, etc. A presena de elementos repetitivos no muda a singularidade fundamental do trabalho do projeto. Segundo Maximiano, os produtos dos projetos classificam-se em trs categorias: produtos fsicos, conceitos e eventos. Vejamos uma questo do CESPE que demonstra a importncia disso.

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8. (CESPE/INMETRO/2007) Embora os projetos sejam atividades com comeo e fim programados, ao seu trmino pode haver, ou no, um produto ou servio a ser fornecido. Esta questo havia sido dada como errada no gabarito preliminar. Isso porque todo projeto tem como objetivo a entrega de um produto, seja ele fsico, um conceito ou um evento. Contudo, ela foi ANULADA com a seguinte justificativa: Justificativa: anulado porque a redao do item pode induzir ao erro, na medida em que o resultado de um projeto pode ser um conceito, evento ou mesmo um processo de trabalho, embora possa se considerar que os projetos tm o objetivo de fornecer, em sentido amplo, um produto ou servio singular. Produtos fsicos so tangveis. Muitos projetos so atividades temporrias ao final das quais um item tangvel deve ser fornecido: casas, rodovias, veculos, mquinas e equipamentos, estaes espaciais, instalaes de ar-condicionado, pirmide do Antigo Egito, etc. Produtos conceituais so intangveis, como idias, roteiros de filmes, mapas, sistemas, organogramas, processos, desenhos, frmulas e teorias. Um exemplo escrever um livro. Eventos so produtos que consistem na realizao de tarefas, servios ou atividades. O projeto a prpria execuo da atividade que, em geral, representa apenas a parte final de um conjunto de atividades de planejamento, organizao e controle. So exemplos as eleies, jogos olmpicos, cursos e seminrios, estudar para passar no concurso do STJ. Dificilmente um projeto pertence a apenas uma categoria. Todo projeto sempre combina elementos fsicos, conceitos e servios. Um exemplo a realizao dos Jogos Olmpicos, que envolve conceitos (planejamento), produtos fsicos (construes) e eventos (os jogos).

Oramento O montante de recursos disponveis condiciona o alcance do projeto. Embora possa haver flexibilidade, e j que impossvel fazer previses infalveis, a concluso do projeto dentro do oramento, ou pelo menos, a minimizao da margem de erro nas previses oramentrias, tambm deve ser objetivo prioritrio da administrao de projetos. www.pontodosconcursos.com.br 44

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Nenhum projeto trabalha com previses oramentrias exatas, mas com estimativas de custos, cuja previso depende do tempo investido no planejamento. Para aumentar a preciso do oramento do projeto, necessrio planejar. Todos os projetos tm um componente de incerteza. A incerteza uma escala. Significa desconhecimento do resultado ou do caminho para chegar at ele, ou ambos. Quanto maio o desconhecimento, maiores a incerteza e o risco. A principal conseqncia da incerteza a dificuldade em fazer previses

Elaborao Progressiva O Project Management Body of Knowledge (PMBOK), ou Corpo de Conhecimento em Gerncia de Projetos, um conjunto de prticas em gerncia de projetos levantado pelo Project Management Institute (PMI) e constituem a base da metodologia de gerncia de projetos do PMI. Estas prticas so compiladas na forma de um guia, o Guia PMBOK. Nele, consta como uma das caractersticas dos projetos a Elaborao Progressiva, que, segundo o guia, integra os conceitos de temporrio e exclusivo. Segundo o documento: Elaborao progressiva significa desenvolver em etapas e continuar por incrementos Por exemplo, o escopo do projeto ser descrito de maneira geral no incio do projeto e se tornar mais explcito e detalhado conforme a equipe do projeto desenvolve um entendimento mais completo dos objetivos e das entregas. Assim, num projeto de criao de um modelo de automvel, as caractersticas do produto vo sendo determinadas pouco a pouco e passam por um refinamento e elaborao contnuos no decorrer do projeto. A elaborao progressiva das especificaes de um projeto deve ser cuidadosamente coordenada com a definio adequada do escopo do projeto, particularmente se o projeto for realizado sob contrato. Quando adequadamente definido, o escopo do projeto o trabalho a ser feito deve ser controlado conforme as especificaes do projeto e do produto so progressivamente elaboradas.

Projetos X Operaes Temos que diferenciar um projeto de uma operao. As organizaes realizam um trabalho para atingir um conjunto de objetivos. Em geral, o trabalho pode ser

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categorizado como projetos ou operaes, embora os dois ocasionalmente se sobreponham. Eles compartilham muitas das seguintes caractersticas: Realizados por pessoas Restringido por recursos limitados Planejado, executado e controlado. Contudo, as operaes so contnuas e repetitivas. Elas envolvem trabalho contnuo, sem data de trmino, e normalmente se repetem os mesmos processos para a produo do mesmo resultado. A finalidade de um projeto atingir seu objetivo e, em seguida, terminar. Por outro lado, o objetivo de uma operao contnua manter o negcio. Os projetos so diferentes porque o projeto termina quando seus objetivos especficos foram atingidos, enquanto as operaes adotam um novo conjunto de objetivos e o trabalho continua. Assim sendo, as operaes so contnuas e os projetos, nicos e temporrios. Vamos ver outras definies de projeto: PMBOK: Um projeto um esforo temporrio empreendido para criar um produto, servio ou resultado exclusivo. RICARDO VARGAS: Projeto um empreendimento no repetitivo, caracterizado por uma seqncia clara e lgica de eventos, com incio, meio e fim, que se destina a atingir um objetivo claro e definido, sendo conduzido por pessoas dentro de parmetros predefinidos de tempo, custo, recursos envolvidos e qualidade. KIM HELDMAN: Um projeto um empreendimento temporrio, com datas de incio e trmino definidas, que tem por finalidade criar um produto ou servio nico e que est concludo quando suas metas e objetivos foram alcanados e aprovados pelos stakeholders. CLELAND: Um projeto uma combinao de recursos organizacionais, colocados juntos para criarem ou desenvolverem algo que no existia previamente, de modo a prover a um aperfeioamento da capacidade de desempenho no planejamento ou na realizao de estratgias organizacionais. MEREDITH: Um projeto uma atividade nica e exclusiva com um conjunto de resultados desejveis em seu trmino. tambm complexo o suficiente para necessitar de uma capacidade de coordenao especfica e um controle detalhado de prazos, relacionamentos, custos e desempenho.

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PAUL DINSMORE: Um projeto um esforo temporrio realizado para criar um produto ou um servio nico, diferente, de alguma maneira, de todos os outros produtos e servios, com incio e fim definidos, que utiliza recursos, dirigido por pessoas e obedece a parmetros de custo, tempo e qualidade. Como exemplos de projetos, podemos citar os seguintes: Instalao de uma planta industrial; Redao de um livro; Elaborao de um plano de marketing; Informatizao de um determinado setor da empresa; Realizao de uma viajem;

No so exemplos de projetos: Fabricao de um carro;

Compra de materiais; Venda de produtos; Gerenciamento de rede de computadores; Pagamento de fornecedores; Manuteno da planta industrial.

Gerenciamento de Projetos Segundo o PMBOK: O gerenciamento de projetos a aplicao de conhecimento, habilidades, ferramentas e tcnicas s atividades do projeto a fim de atender aos seus requisitos. O gerenciamento de projetos consiste numa srie de ferramentas e tcnicas, utilizadas por pessoas para descrever, organizar e monitorar o andamento das atividades do projeto. Ele ocorre na aplicao de conhecimento, competncias, ferramentas e tcnicas s atividades do projeto, com vista ao cumprimento dos requisitos.

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Dentro do gerenciamento de projetos, o PMBOK coloca a aplicao e a integrao dos seguintes processos: iniciao, planejamento, execuo, monitoramento e controle, e encerramento. Processos de Incio: reconhecimento da necessidade e do compromisso de iniciar um projeto ou uma fase de um projeto; Processos de Planejamento: definio de um esquema para atender necessidade que motivou o incio do projeto; Processo de Execuo: coordenao de pessoas e outros recursos para realizar o plano; Processos de Controle: monitoramento e avaliao do progresso implementao de aes corretivas para garantir a realizao dos objetivos; Processos de Encerramento: aceitao formal do resultado do projeto ou fase do projeto e concluso dos trabalhos. e

Os grupos de processos de gerenciamento de projetos esto ligados pelos objetivos que produzem. Em geral, as sadas de um processo se tornam entradas para outro processo ou so entregas do projeto. O Grupo de processos de planejamento fornece ao Grupo de processos de execuo um plano de gerenciamento do projeto e uma declarao do escopo do projeto documentados, e freqentemente atualiza o plano de gerenciamento do projeto conforme o projeto se desenvolve. Alm disso, os grupos de processos raramente so eventos distintos ou nicos; eles so atividades sobrepostas que ocorrem em diversos nveis de intensidade durante todo o projeto. A figura abaixo ilustra como os grupos de processos interagem e o nvel de sobreposio em momentos diferentes dentro de um projeto. Se o projeto estiver dividido em fases, os grupos de processos iro interagir dentro de uma fase do projeto e tambm podero atravessar vrias fases do projeto.

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Execuo Planejamento Encerramento Iniciao Controle

Os gerentes de projeto iro administrar os processos envolvidos e aplicar as ferramentas e tcnicas necessrias ao cumprimento das atividades do projeto. O gerente de projetos a pessoa responsvel pela realizao dos objetivos do projeto. Um escritrio de projetos (PMO) uma unidade organizacional que centraliza e coordena o gerenciamento de projetos sob seu domnio. Um PMO tambm pode ser chamado de escritrio de gerenciamento de programas, escritrio de gerenciamento de projetos ou escritrio de programas. Um PMO supervisiona o gerenciamento de projetos, programas ou uma combinao dos dois. Os projetos apoiados ou administrados pelo PMO no podem estar relacionados de outra forma que no seja por serem gerenciados juntos.

Ciclo de Vida do Projeto O ciclo de vida a seqncia de fases que vo do comeo ao fim de um projeto. O entendimento do ciclo de vida permite a visualizao sistmica do projeto, desde seu incio at a concluso. A organizao ou os gerentes de projetos podem dividir projetos em fases para oferecer melhor controle gerencial com ligaes adequadas com as operaes em andamento da organizao executora. Coletivamente, essas fases so conhecidas como o ciclo de vida do projeto. Segundo o PMBOK, as fases do ciclo de vida de um projeto no so iguais aos grupos de processos de gerenciamento de projetos descritos acima, apesar de alguns autores tratarem deles como se fossem as fases. Maximiano enumera as seguintes fases principais de um ciclo de vida genrico: I . Descoberta da idia ou viso do produto: de alguma forma surge uma idia de projeto: do plano estratgico da empresa, da encomenda de um cliente, de uma oportunidade identificada no mercado, de um problema que afeta a produo ou www.pontodosconcursos.com.br 49

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Eureka! da inspirao de um processo criativo. A idia transforma-se em um modelo mental ou representao do produto que dever ser fornecido ao final do projeto; II . Desenho (ou projeto do produto): o modelo mental transforma-se em um desenho detalhado do produto. Eventualmente, feito um prottipo ou maquete do produto; III . Desenvolvimento: o produto gradativamente elaborado; IV . Entrega: no final do projeto, o produto apresentado ao cliente. Embora muitos ciclos de vida do projeto possuam nomes de fases semelhantes com entregas semelhantes, poucos ciclos de vida so idnticos. Alguns podem ter quatro ou cinco fases, mas outros podem ter nove ou mais. A essncia da administrao de um projeto o planejamento e a execuo das atividades de seu ciclo de vida, para que o produto seja fornecido ao final. O trmino e a aprovao de um ou mais produtos caracteriza uma fase do projeto. Chamamos genericamente de produto o resultado mensurvel e verificvel do trabalho, como uma especificao, um relatrio de estudo de viabilidade, um documento de projeto detalhado ou um prottipo. A passagem de uma fase para a outra dentro do ciclo de vida de um projeto em geral definida por alguma forma de transferncia tcnica ou entrega. Geralmente, as entregas de uma fase so revisadas, para garantir que estejam adequadas com a fase posterior, e aprovadas antes que o trabalho seja iniciado na prxima fase. Contudo, no muitas vezes uma fase pode ser iniciada antes da aprovao das entregas da fase anterior, quando os riscos envolvidos so considerados aceitveis. Essa prtica de sobreposio de fases, normalmente feita em seqncia, um exemplo da aplicao da tcnica de compresso do cronograma denominada paralelismo. Segundo o PMBOK, a maioria dos ciclos de vida do projeto compartilha diversas caractersticas comuns: 1) Os nveis de custos e de pessoal so baixos no incio, atingem o valor mximo durante as fases intermedirias e caem rapidamente conforme o projeto finalizado, como ilustrado na figura abaixo:

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2) O nvel de incertezas o mais alto e, portanto, o risco de no atingir os objetivos o maior no incio do projeto. A certeza de trmino geralmente se torna cada vez maior conforme o projeto continua. 3) A capacidade das partes interessadas de influenciarem as caractersticas finais do produto do projeto e o custo final do projeto mais alta no incio e torna-se cada vez menor conforme o projeto continua. Contribui muito para esse fenmeno o fato de que o custo das mudanas e da correo de erros geralmente aumenta conforme o projeto continua, conforme demonstrado neste outro grfico:

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reas de Conhecimento do Gerenciamento de Projetos O PMBOK divide o gerenciamento de projetos em oito reas de conhecimento. Gerenciamento de integrao do projeto A rea de conhecimento Integrao do Projeto trata da coordenao de todos os aspectos do plano do projeto e envolve um elevado nvel de interao. Ela engloba os processos necessrios para assegurar que os vrios elementos do projeto sejam adequadamente coordenados. Esta rea envolve a identificao e definio do trabalho do projeto e a combinao, unificao e integrao dos processos apropriados. O planejamento e a execuo do projeto, o monitoramento de seu trabalho e o controle de mudanas ocorrem ao longo de todo o projeto e se repetem continuamente durante a execuo do projeto. A rea de conhecimento integrao do projeto consiste nos seguintes processos de gerenciamento de projetos: Desenvolver o termo de abertura do projeto, Desenvolver a declarao do escopo preliminar do projeto, Desenvolver o plano de gerenciamento do projeto, Orientar e gerenciar a execuo do projeto, Monitorar e controlar o trabalho do projeto, Controle integrado de mudanas, Encerrar o projeto.

Gerenciamento do escopo do projeto Esta rea de conhecimento refere-se definio de todas as atividades do projeto necessrias ao cumprimento das metas. Ela engloba os processos fundamentais para assegurar que sejam executadas as atividades estritamente necessrias realizao do projeto. Descreve os processos envolvidos na verificao de que o projeto inclui todo o trabalho necessrio, e apenas o trabalho necessrio, para que seja concludo com sucesso. Esses processos, altamente interativos, definem e controlam o que faz ou no parte do projeto.

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O gerenciamento do escopo do projeto compreende tanto o escopo do produto quanto o escopo do projeto. O escopo do produto refere-se s caractersticas do produto ou servio do projeto, e contraposto aos requisitos do projeto para determinar sua concluso; em geral, a rea de aplicao que determina quais ferramentas e tcnicas sero usadas para defini-lo e gerenci-lo. J o escopo do projeto envolve a administrao da execuo do projeto, e s a execuo do projeto. O escopo do projeto difere do escopo do produto na medida em que o escopo do projeto define o trabalho necessrio para fazer o produto, e o escopo do produto define os atributos e comportamentos do produto que est sendo criado. Esta rea de conhecimento consiste nos seguintes processos: Planejamento do escopo, Definio do escopo, Criar a Estrutura Analtica do Projeto (EAP), Verificao do escopo Controle do escopo.

Gerenciamento de tempo do projeto Esta rea de conhecimento envolve a estimativa da durao das atividades do plano do projeto, a elaborao do cronograma do projeto e o monitoramento e controle dos desvios do cronograma. Ela inclui os processos necessrios para assegurar a concluso do projeto no prazo previsto. Ela consiste nos seguintes processos: Definio das atividades, Seqenciamento de atividades, Estimativa de recursos da atividade, Estimativa de durao das atividades, Desenvolvimento do cronograma Controle do cronograma.

Gerenciamento de custos do projeto

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Esta rea de conhecimento inclui os processos necessrios para garantir que o projeto seja concludo dentro do oramento planejado. Descreve os processos envolvidos em planejamento, estimativa, oramentao e controle de custos, de modo que o projeto termine dentro do oramento aprovado. Ela consiste nos seguintes processos: Estimativa de custos, Oramentao Controle de custos.

Gerenciamento da qualidade do projeto Assegura que o projeto atenda os requisitos com os quais se comprometeu, concentrando-se na qualidade do processo de gerenciamento de projetos empregado durante o ciclo de vida do projeto. Inclui os processos necessrios para assegurar que o projeto satisfaa as necessidades para as quais foi criado, avaliando o desempenho geral, monitorando resultados do projeto e os comparando com os padres de qualidade estabelecidos no processo de planejamento do projeto, a fim de garantir que o cliente receba o produto ou servio que supe ter comprado. Essa rea de conhecimento consiste nos seguintes processos: Planejamento da qualidade, Realizar a garantia da qualidade Realizar o controle da qualidade.

Gerenciamento de recursos humanos do projeto Envolve os processos necessrios para empregar de forma mais eficaz o pessoal envolvido no projeto. Abrange todos os aspectos do gerenciamento e da integrao das pessoas, incluindo liderana, orientao, resoluo de conflitos, avaliao de desempenho e muito mais. Essa rea de conhecimento consiste nos seguintes processos: Planejamento de recursos humanos, Contratar ou mobilizar a equipe do projeto, Desenvolver a equipe do projeto www.pontodosconcursos.com.br 54

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Gerenciar a equipe do projeto.

Gerenciamento das comunicaes do projeto Os processos dessa rea de conhecimento esto relacionados com as habilidades gerais de comunicao, mas vo muito alm do mero intercmbio de informaes. Os processos a envolvidos visam garantir a gerao, coleta, disseminao, armazenamento e destinao final das informaes do projeto de forma oportuna e adequada. Ela consiste nos seguintes processos: Planejamento das comunicaes, Distribuio das informaes, Relatrio de desempenho Gerenciar as partes interessadas.

Gerenciamento de riscos do projeto Os riscos representam, ao mesmo tempo, ameaas e oportunidades. Os processos dessa rea de conhecimento referem-se identificao, anlise e respostas a riscos do projeto. Tambm procura maximizar a probabilidade e as conseqncias que eventos positivos e minimizar a probabilidade e as conseqncias que eventos adversos possam trazer aos objetivos do projeto. Ela consiste nos seguintes processos: Planejamento do gerenciamento de riscos Identificao de riscos, Anlise qualitativa de riscos, Anlise quantitativa de riscos, Planejamento de respostas a riscos Monitoramento e controle de riscos.

Gerenciamento de aquisies do projeto

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Esta rea de conhecimento inclui os processos que compram ou adquirem produtos, servios ou resultados, alm dos processos de gerenciamento de contratos. Nas discusses sobre os processos dessa rea, parte-se do princpio de que o debate ocorra da perspectiva do comprador. O gerente do projeto trabalha aqui como o comprador, adquirindo os bens e servios de um contratado. Essa rea de conhecimento consiste nos seguintes processos: Planejar compras e aquisies, Planejar contrataes, Solicitar respostas de fornecedores, Selecionar fornecedores, Administrao de contrato Encerramento do contrato.

Formulao de programas e projetos

Uma das tcnicas mais difundidas no que se refere elaborao de projetos a metodologia ZOPP, do alemo "Ziel orientierte Projekt Planung" (Planejamento de Projetos orientado por Objetivos). Ela foi criada pela Agncia Alem de Cooperao Tcnica (GTZ), entre as dcadas de 70 e 80. A criao do ZOPP veio preencher uma lacuna em termos de uma metodologia que privilegiasse a participao social nos processos de planejamento e gesto de projetos voltados ao desenvolvimento. O mtodo ZOPP chamado tambm de ZOPP-PCM, que vem de Project Cycle Management. Isto porque o mtodo considera o projeto como um ciclo, um processo que vai desde o planejamento de um projeto ou programa, sua implementao e acompanhamento at a avaliao dos resultados alcanados. Para gerenciar o ciclo de vida do projeto foi desenvolvido o PCM (Project Cycle Managment) que significa Gesto do Ciclo do Projeto, adotado pelo ZOPP, j que o planejamento apenas uma etapa do ciclo de vida do projeto. Considerando o ZOPP como um processo contnuo, dentro do ciclo de vida de um projeto, ele constitudo de duas grandes etapas que se sucedem de forma interligada e integradas A primeira etapa, chamada de etapa de anlises, a fase em que so realizados os diagnsticos da situao existente, os prognsticos da situao futura, a anlise dos envolvidos e a seleo da estratgia mais adequada a ser adotada na fase

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seguinte, A etapa seguinte, direcionada concepo do plano do projeto se caracteriza por sumarizar numa matriz lgica toda a estratgia do projeto

Etapa de Anlises a) Anlise de Envolvimento A anlise de envolvimento consiste na identificao de todos os grupos, pessoas e instituies que, direta ou indiretamente, estejam envolvidos com as aes de um projeto podendo influenci-las ou ser por elas influenciados. A anlise de envolvimento feita em etapas no decorrer do planejamento. Ela no realizada apenas para que se conhea melhor cada um dos envolvidos e suas principais caractersticas. Ela pretende, tambm, esclarecer alguns pontos fundamentais para que o processo de planejamento possa caminhar sobre bases seguras. Entre os instrumentos mais freqentemente usados para a anlise de envolvimento esto a matriz de envolvimento, os mapas de relaes, a matriz de foras e poder, a anlise organizacional, etc. No TCU, um dos instrumentos de anlise nas auditorias operacionais a anlise stakeholder, que consiste na identificao dos principais atores envolvidos, dos seus interesses e do modo como esses interesses iro afetar os riscos e a viabilidade de programas ou projetos. Est ligada apreciao institucional e avaliao social, no s utilizando as informaes oriundas destas abordagens, mas tambm contribuindo para a combinao de tais dados em um nico cenrio. Stakeholder so pessoas, grupos ou instituies com interesse em algum programa ou projeto e inclui tanto aqueles envolvidos quanto os excludos do processo de tomada de deciso. Em resumo, stakeholder so aqueles que influenciam de forma decisiva ou so importantes para o sucesso da organizao ou programa/projeto. A anlise considera os grupos de interesses primrios e secundrios e a importncia do tipo de influncia que podem exercer.

b) Anlise de problemas Entre os vrios instrumentos usados para se elaborar uma anlise de problemas est a rvore de Problemas. Esta proporciona um conhecimento mais detalhado das razes que determinaram o desejo de mudanas da situao presente para uma nova situao futura.

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A rvore de problemas um instrumento que permite a ordenao e hierarquizao das causas e efeitos de um problema escolhido para dar incio ao processo de planejamento e que, em ltima anlise, representa o foco das preocupaes de um grupo ou instituio que o querem ver resolvido. Todo esse agrupamento de problemas, composto tanto pelo problema originrio da anlise, chamado de problema central, como por suas causas e efeitos, estruturado num diagrama conhecido como rvore de problemas. O problema central, como o nome indica, fica colocado no centro do diagrama, enquanto que suas causas hierarquicamente distribudas ficam na parte inferior do diagrama e os efeitos, na parte superior. A escolha do problema central deve ser feita de forma muito objetiva e criteriosa. Ele deve refletir o ponto central da problemtica em relao a uma situao que se quer modificar ou melhorar. Para a utilizao de uma Anlise de Problemas no relevante a abrangncia da rvore, mas o conhecimento sobre a situao que a discusso possibilitou aos participantes. importante ressaltar ainda que a descrio da situao problemtica coletivamente construda entendida como uma interpretao, ou seja, exclusiva do grupo que faz a descrio, em um dado momento histrico, diferenciando-se de qualquer outra interpretao que possa ser dada por qualquer outro grupo. Na formulao dos problemas que comporo a rvore, deve-se buscar a forma mais concisa e precisa possvel, a fim de reduzir as possibilidades de uma interpretao posterior diferente da original, buscando-se descrever problemas reais existentes e no problemas possveis ou futuros. Deve-se buscar tambm descrever um problema como uma discrepncia entre certa realidade e o que se pensa que deveria ser e no como uma ausncia de soluo. Por exemplo, o problema falta de defensivos agrcolas na verdade a ausncia da soluo, que pode ser uso intensivo de defensivos agrcolas. Uma formulao mais adequada poderia ser produo agrcola prejudicada por parasitas, abrindo-se, desta forma, a possibilidade de outras solues alternativas na fase posterior de Anlise de Objetivos. Vamos ver um exemplo:

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Baixa Qualidade de Vida

Baixa Sade da Comunidade

Baixa Produtividade na Famlia

Baixa Renda

Mortalidade Infantil

Falta de Qualificao Profissional

Bebs Prematuros

Aleitamento Materno Inadequado

Alta Morbidade

Falta de Acesso aos Programas Assistenciais

Desnutrio Materno-Infantil

Falta de Saneamento Bsico

Falta de Conhecimento do Pr-Natal

Baixa Renda Familiar

Falta de Publicidade dos Programas Assistenciais

Baixa Escolaridade

c) Anlise de objetivos A terceira anlise a ser realizada na etapa de anlises do ZOPP a anlise de objetivos, que se refere anlise da situao futura desejada em relao situao atual. Tambm pode ser elaborada com o uso de diferentes instrumentos, como a rvore de Objetivos. No caso da rvore de objetivos, as solues desejadas so estruturadas num diagrama semelhante ao da rvore de problemas, tomando a mesma como base para a definio dos objetivos que se contrape aos problemas elencados. Substitui-se o problema por uma situao desejada, as causas da rvore de problemas sero os meios da rvore de objetivos e os efeitos sero os fins. Contudo, temos que entender que no se trata de se fazer uma simples "verso" do problema para o objetivo (por exemplo, trocar "servio ineficiente" por servio eficiente"). Muitas vezes, necessrio se buscar o objetivo realmente desejado para o problema apontado. Vejamos um exemplo: www.pontodosconcursos.com.br 59

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Qualidade de Vida Aumentada

Sade da Comunidade Aumentada

Produtividade na Famlia Aumentada

Renda Familiar Aumentada

Reduo do ndice de Mortalidade Infantil

Bebs Pr-termo

Aleitamento Materno adequado

Morbidade Reduzida

Aumento do Acesso aos Programas Assistenciais

Aumento do ndice de Nutrio

Saneamento Bsico Aumentado

Aumento do Conhecimento do Pr-Natal

Aumento da Renda Familiar

Aumento da Publicidade dos Programas Assistenciais

d) Anlise de alternativas A cada situao problemtica estudada pode haver uma gama bastante grande de possveis solues a serem adotadas como estratgias de um projeto. A essas distintas estratgias damos o nome de alternativas. Entretanto, na elaborao de um projeto, s uma dessas alternativas vai ser considerada em princpio e por isso importante que se proceda a uma anlise das mesmas para que se possa escolher aquela que ter maiores chances de sucesso, dentro do horizonte temporal, dos recursos disponveis (se estes j estiverem definidos) da abrangncia de sua atuao e do objetivo de desenvolvimento estabelecido, entre outros fatores. Se bem elaboradas as anlises de problemas e objetivos, o quadro final deve ser de uma situao bastante complexa que possivelmente extrapola o alcance do grupo que planeja. O mtodo prev ento que, nesta etapa, o grupo identifique, a partir da rvore de Objetivos, qual estratgia seguir para intervir na realidade problemtica alvo do www.pontodosconcursos.com.br 60

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projeto. Esta estratgia comea a tomar corpo procedendo-se ao destaque dos objetivos que sero priorizados na ao posterior. Para iniciar este processo, o grupo define um marco referencial para o projeto, no qual devem constar restries como tempo, recursos previamente disponveis, etc. Com base neste referencial, o grupo procede anlise de cada um dos objetivos buscando identificar aqueles que, diante das restries identificadas, tem possibilidade de ser alcanado. A esta seleo d-se o nome de Anlise de Alternativas. Ela pode levar, em um caso extremo, constatao de que no h ao possvel para o grupo e ao conseqente abandono do projeto. As alternativas selecionadas devem ser identificadas na rvore de Objetivos, rotulandoas de acordo com o tema principal a ser tratado. Deve-se, tambm, procurar registrar as razes da escolha destas alternativas e as razes de descarte das demais.

Etapa de Concepo do Plano Marco Lgico Finalizada a etapa de anlises, parte-se para a segunda etapa, que a da concepo do plano. A fase de planejamento no mtodo ZOPP consiste na montagem do Marco Lgico, que chamada de Matriz de Planejamento do Projeto - MPP. O Quadro Lgico, ou Logical Framework, surgiu no contexto da cooperao internacional de apoio ao desenvolvimento, pela necessidade das agncias internacionais de financiamento de projetos em acompanharem melhor como era aplicado o dinheiro emprestado. A GTZ, agncia que criou o ZOPP, tambm uma dessas agncias de cooperao tcnica, e passou a adotar o marco lgico como etapa do planejamento dos projetos, incorporando-o ao ZOPP. O Marco Lgico consiste de uma matriz de duas entradas 4x4, que resume em seus 16 campos a estratgia do projeto, os possveis riscos externos e os indicadores que possibilitem a aferio do desempenho. Desta forma ele representa um poderoso instrumento de comunicao (interna e externa) do projeto, bem como o centro da gerncia do projeto. O Marco Lgico em si no participativo, e pode ser construdo por um tcnico experiente a partir das informaes e dos documentos existentes sobre um projeto. Ele pode ser utilizado tambm por um grupo de tcnicos para a definio e planejamento conjunto de um projeto a partir do zero, bem como ser utilizado de forma participativa, para que um grande nmero de pessoas possa ser envolvido diretamente no planejamento e na gesto de um projeto. A principal inovao do Marco Lgico est em sua estrutura lgica, que obriga preciso no seu preenchimento. O QL uma matriz que elaborada sucessivamente

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num processo de estruturao daqueles elementos considerados os mais importantes de um projeto e que permitem a sua apresentao sistemtica, lgica e sucinta. O Marco Lgico uma matriz, formada da seguinte forma:

a) Resumo Narrativo de Objetivos Objetivo Superior: Cada projeto a resposta a um problema detectado. O Objetivo Superior de um projeto uma descrio da soluo de um problema que se tenha diagnosticado. Ex.: Problema principal - alta taxa de mortalidade materna e infantil na populao de baixa renda ---> Objetivo superior - reduzir a taxa de mortalidade materna e infantil nessa populao. Objetivo do Projeto: O objetivo do projeto o resultado esperado ao fim do perodo de execuo do projeto. Cada projeto deve ter um nico objetivo de projeto. Quando uma operao tiver mais de um objetivo de projeto, devem ser elaborados mais de um marco lgico: um marco mestre do programa, com seu objetivo superior e objetivo de projeto e dois ou mais marcos subordinados. O objetivo superior de cada marco subordinado idntico ao objetivo de projeto do programa (marco mestre), mas cada um tem seu prprio objetivo de projeto. Deve haver apenas um objetivo de projeto. Se houver outros objetivos, a cada um deve corresponder um projeto, o conjunto dos quais corresponder a um programa. Produtos: Produtos (ou componentes) so as obras, estudos, servios e treinamentos especficos que se requer que o gerente de projeto produza com o oramento que lhe alocado. Cada produto tem que ser necessrio para atingir o objetivo do projeto. www.pontodosconcursos.com.br 62

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Atividades: As atividades so as tarefas que o executor tem que levar a cabo para produzir cada produto (componente).

b) Indicadores para Acompanhamento Indicadores de objetivo superior e de objetivo de projeto: Os indicadores tornam especficos os resultados esperados, na realidade, em trs dimenses: quantidade, qualidade e tempo. Indicadores dos produtos: Os indicadores dos produtos (componentes) so descries breves dos estudos, treinamento e obras fsicas gerados pelo projeto. Indicadores de atividades: O oramento do projeto o indicador correspondente a esta clula da matriz. de atividade

c) Fontes de Verificao As fontes de verificao indicam ao executor ou ao avaliador onde possvel obter a informao necessria para a construo dos indicadores. Obriga os planejadores a identificar fontes existentes de informao ou a prever recursos para o levantamento de informaes. Nem toda a informao tem que ser estatstica. A produo de produtos (componentes) pode verificar-se mediante uma inspeo visual do especialista. A execuo do oramento pode verificar-se com os recibos apresentados.

d) Pressupostos Cada projeto envolve riscos: ambientais, financeiros, institucionais, sociais, polticos, climatolgicos ou outros fatores que podem fazer com que o mesmo fracasse. O risco se expressa como um pressuposto que tem que ser cumprido para avanar ao nvel seguinte da hierarquia de objetivos. Os pressupostos, por definio, esto fora do controle direto do gerente de projeto.

Avaliao de programas e projetos

A avaliao de programa pode ser definida como uma anlise sistemtica de aspectos importantes de um programa e seu valor, visando fornecer resultados confiveis e www.pontodosconcursos.com.br 63

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utilizveis. A avaliao de programa deve ser vista como mecanismo de melhoria no processo de tomada de deciso, a fim de garantir melhores informaes aos governantes, sobre as quais eles possam fundamentar suas decises e melhor prestar contas sobre as polticas e os programas pblicos. No se destina a resolver ou substituir juzos subjetivos envolvidos na tomada de deciso, mas permite certo conhecimento dos resultados de um dado programa informao que pode ser utilizada para melhorar a concepo de um programa e sua implementao. O objetivo da avaliao no buscar a verdade absoluta, mas oferecer entendimento e uma viso justificada dos programas de implementao de polticas. A avaliao no substitui o processo de tomada de deciso poltica, mas permite que as decises sejam tomadas de maneira mais consciente. Gerenciar normalmente implica um ciclo de planejamento/preparao, dotao oramentria, implementao e avaliao. A avaliao o elo que fecha o crculo e completa o circuito de feedback. Uma poltica ou programa que tenham sido avaliados podem ser melhorados, expandidos ou substitudos. As principais metas da avaliao podem ser caracterizadas como sendo a melhoria do processo de tomada de deciso, a alocao apropriada de recursos e a responsabilidade. A concepo atual de uma poltica pblica perpassa as fases de formulao, implementao, resultados e impactos, constituindo o policy cycle, que no pode ser concebido como um processo simples e linear, mas sim como um processo dinmico, que no tem ponto de partida ou de chegada definidos, e que envolve no s formuladores e implementadores, mas tambm os stakeholders pessoas envolvidas numa poltica ou nela interessadas. Portanto, de fundamental importncia considerar os diferentes ciclos que compem uma poltica pblica - formulao, implementao e resultados e impactos - e ter a avaliao presente em cada um deles. A focalizao na formulao responde preocupao de identificar a adequabilidade das aes/estratgias s demandas existentes. A avaliao de implementao permite compreender e analisar aspectos diversos da dinmica institucional e organizacional, no tocante ao funcionamento do programa, incluindo sua formulao. Por sua vez, a avaliao dos resultados e impactos objetiva compreender e analisar o que se obteve com o programa, inclusive na sua implementao. No princpio, partia-se da premissa que os resultados da avaliao seriam automtica e necessariamente encampados pelos tomadores de decises para a melhoria da poltica ou do programa em questo. A discusso acerca do uso da avaliao restringia-se, assim, ao que hoje se denomina uso "instrumental". Hoje, podemos enxergar quatro dimenses do uso da avaliao: instrumental (relativa ao apoio s decises e busca de resoluo de problemas); conceitual (ou funo "educativa"); como instrumento de persuaso; e para o esclarecimento. www.pontodosconcursos.com.br 64

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Avaliao instrumental a que tem seus resultados incorporados e usados de forma racional/instrumental pelos gestores como forma de melhoria dos processos. Por isso as decises e aes so a conseqncia direta de seu uso. O segundo tipo de uso o "conceitual", usualmente circunscrito aos tcnicos locais do programa, a quem no com freqncia atribudo um maior poder de deciso. Nesse caso, as descobertas da avaliao (e o seu prprio processo de realizao) podem alterar a maneira como esses tcnicos compreendem a natureza, o modo de operao e o impacto do programa que implementam. O uso conceitual das descobertas diferencia- se do uso instrumental porque, no primeiro caso, nenhuma deciso ou ao esperada (pelo menos no imediatamente). O uso da avaliao como instrumento de persuaso, por seu turno, d-se quando ela utilizada para mobilizar o apoio para a posio que os tomadores de deciso j tm sobre as mudanas necessrias na poltica ou programa. Busca-se aqui legitimar uma posio e ganhar novos adeptos para as mudanas desejadas. O ponto pode ser ilustrado pela forma como o ditador Augusto Pinochet fez uso do sistema de avaliao educacional implantado por ele no Chile (Simce), em 1988, para dar maior visibilidade e legitimidade ao processo de privatizao do ensino no pas, posto que os primeiros resultados mostravam com clareza o desempenho superior das instituies privadas Por fim, h o uso para o "esclarecimento", que nem sempre propositado, mas que acarreta, pela via do acmulo de conhecimento oriundo de diversas avaliaes, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinio e sobre as advocacy coalitions, bem como alteraes nas crenas e na forma de ao das instituies, pautando, assim, a agenda governamental. Esse um tipo de influncia que ultrapassa a esfera mais restrita das polticas e dos programas avaliados.

6.1 Tiposdeavaliao
A avaliao tem sido, usualmente, classificada em funo do seu timing (antes, durante ou depois da implementao da poltica ou programa), da posio do avaliador em relao ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados). Vamos ver a primeira classificao, a que se refere ao momento em que ela realizada.

a) Avaliaes Ex-ante Refere-se avaliao que realizada antes do incio do projeto, ou seja, trata-se de uma avaliao que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado. www.pontodosconcursos.com.br 65

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Geralmente muito utilizada por rgos financiadores de projetos e pode ter como objetivo a identificao de prioridades e metas. Entretanto, Lubambo e Arajo mencionam que nem sempre essa relao pode ser restringida viabilidade econmicofinanceira, uma vez que a viabilidade poltica e institucional, bem como as expectativas dos beneficirios da ao, devem ser consideradas e incorporadas nessa conta. A avaliao ex-ante, procura orientar sobre a realizao de um dado programa, no que diz respeito a sua formulao e desenvolvimento, atravs do estudo de seus objetivos, dos beneficirios e suas necessidades e do seu campo de atuao. Desta forma, prope-se ser um instrumento que permite escolher a melhor opo estratgica. A avaliao ex-ante permite escolher a melhor opo dos programas e projetos nos quais se concretizam as polticas.

b) Avaliaes Ex-post ou Somativas Conduzidas, freqentemente, quando o programa j est implementado h algum tempo (avaliao ex post) para o estudo de sua eficcia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliaes so tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocao de recursos ou na promoo de mais responsabilidade. Os clientes geralmente so externos, tais como polticos e outros agentes de deciso. Essas avaliaes muitas vezes so conduzidas por avaliadores externos. As questes quanto ao resultado ou relevncia geral do programa devem ser abordadas. Esta categoria de avaliao investiga em que medida o programa atinge os resultados esperados pelos formuladores. Entretanto, essa anlise de resultados pode ser agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados no-esperados. Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos efeitos no-antecipados pelo programa no plano de implementao. Quando a varivel resultados, independentemente de sua modalidade, ganha centralidade no processo de avaliao, prudente reputar algumas indagaes, que so tidas como essenciais: que tipos de servios ou benefcios os beneficirios do programa esto recebendo? em que medida os servios ou benefcios realmente recebidos pelos beneficirios do programa esto de acordo com as intenes originais dos formuladores? os beneficirios esto satisfeitos com os resultados atingidos pelo programa? os resultados atingidos so compatveis com os resultados esperados? www.pontodosconcursos.com.br 66

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como e porque os programas implementados geram resultados no esperados?

Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou poltica so focalizados, a avaliao assume um carter somativo. Essa modalidade de avaliao que se realiza ao final da fase de implementao ou aps a concluso de um programa, consiste no exame e anlise de objetivos, impactos e resultados. Focaliza a relao entre processo, resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que possibilita escolher o mais adequado e vivel para atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliao Somativa o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que medida o mesmo atingiu os resultados esperados.

c) Avaliaes formativas Geralmente adotadas durante a implementao de um programa (avaliao intermediria) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um processo de aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propsito o de apoiar e melhorar a gesto, a implementao e o desenvolvimento do programa. Os avaliadores, assim como os clientes, geralmente so internos, e, freqentemente, os gerentes do programa em questo (auto-avaliao). A objetividade das constataes geralmente no se coloca como preocupao central: mais nfase dada aplicabilidade direta dos resultados. Devem lidar com questes operacionais de monitoramento dos eventos e, em certo grau, tambm com aspectos relacionados ao impacto. Esta categoria de avaliao procura investigar como o programa funciona (observao das etapas, mecanismos, processos e conexes), quais so as estratgias utilizadas para o alcance dos resultados, ou seja, procura articular os meios com os fins, estabelecendo dessa forma sua consonncia ou incompatibilidade. Nesta situao, em que se procura focar o funcionamento e a gesto do programa, a avaliao assume carter formativo. Como este tipo de avaliao se centraliza nos processos e no nos resultados, podemos concluir que mais utilizada na fase de implementao de um programa ou poltica, pois focaliza os aspectos que tm relao direta com a formao do programa, enquanto est em funcionamento, portanto, desenvolvida durante o processo de implementao da ao avaliada. Trata de realizar o acompanhamento de aes e tarefas, no que fiz respeito ao contedo, mtodo e instrumentos inerentes execuo de um programa ou projeto. Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevncia no processo de avaliao de polticas pblicas, pois possibilita compreender em que medida a otimizao dos recursos pblicos acontecem - aqui entendidos como os recursos financeiros, materiais

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e humanos - atravs da comparao entre metas alcanadas, recursos empreendidos e tempo de execuo. Portanto, este tipo de avaliao no se preocupa com a efetividade do programa, pois focaliza seus processos e mecanismos de execuo. Sua funo maior a de observar em que medida o programa est sendo implementado como planejado. Preocupa-se em responder, entre outras, as seguintes indagaes: A populao-alvo est sendo atendida, conforme as metas? O cronograma est sendo cumprido? Os recursos esto sendo alocados com eficincia?

Assim, a avaliao de processos se constitui, basicamente, em um instrumento que se preocupa em diagnosticar as possveis falhas de um programa, no que diz respeito aos instrumentos, procedimentos, contedos e mtodos, adequao ao pblico-alvo, visando o seu aperfeioamento, atravs da interferncia direcionada para seus aspectos intrnsecos. Esta modalidade de avaliao tem por objetivo fazer as coisas certas

d) Monitoramento O monitoramento um processo sistemtico e peridico de anlise da gesto, funcionamento e desempenho de programas e projetos. Tem como objetivo identificar desvios na execuo das aes, entre o programado e o executado, diagnosticando suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas adequao entre o plano e sua implementao. As atividades de monitoramento so desenvolvidas durante a execuo do programa. Entretanto, para realiz-las necessrio ter conhecimento do projeto nas suas fases inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o seu andamento com relao a objetivos e metas, viabilizando, se necessrio, redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas aes que se comportaram de forma no prevista. Trata-se, portanto, de um processo contnuo que retroalimenta o ciclo de ajustes de uma poltica. De forma resumida, o monitoramento um processo sistemtico e contnuo que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que corrige ou confirma as aes monitoradas. Algumas caractersticas do monitoramento de projetos de desenvolvimento, que neste estudo tem especial relevncia, so assinaladas: visa otimizar a realizao dos objetivos do projeto e evitar efeitos www.pontodosconcursos.com.br 68

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negativos. facilita obter os conhecimentos que esto sendo aproveitados para redefinio e a adequao do projeto. observa elementos especficos e definidos, isto quer dizer que no trabalha com todos os aspectos do projeto. realizado sistematicamente, com um objetivo definido. usa como instrumento de medio indicadores, que so qualitativos e/ou quantitativos. Os indicadores quantitativos podem ser interpretados de maneira qualitativa. basicamente feito por pessoas internas, ao projeto

Outra classificao importante a da Maria Ozanira da Silva, segundo a qual a avaliao pode ocorrer atravs de quatro enfoques diferenciados: o monitoramento, a avaliao poltica da poltica, a avaliao de processo e a avaliao de impacto. O monitoramento permite o acompanhamento constante, atravs do gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do cronograma das atividades com o objetivo de garantir a eficincia do programa. A avaliao poltica da poltica emite juzo de valor em relao poltica ou ao programa a partir de critrios e princpios fundamentados em concepes tericas de bem-estar humano e de qualidade de vida. Essa avaliao possibilita uma anlise da operacionalizao do programa, bem como de todo o planejamento do mesmo. Est centrada nos fundamentos e condicionamentos de formulao da poltica ou de elaborao de um plano, discutindo e buscando novas alternativas, at mesmo no perodo de implementao de um certo programa ou poltica. Considera, tambm, os mecanismos institucionais disponveis, seus limites e todos os recursos necessrios para que o programa acontea. A avaliao de processo est centrada no desenvolvimento do programa, tendo em vista aferir sua eficcia e efetuar correes durante a implementao. Assim, pretende antecipar se o desejo inicial pode ou no ser alcanado, sendo a questo central da avaliao de processo o funcionamento do programa e os servios prestados. A avaliao de impactos tem como foco central as mudanas quantitativas e qualitativas decorrentes de determinadas aes governamentais (poltica/programa) sobre as condies de vida de uma populao, tendo, portanto, como critrio a efetividade. H que se considerar que sempre se parte da suposio de que existe relao causal entre uma varivel independente (o programa) e uma varivel www.pontodosconcursos.com.br 69

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dependente (alterao nas condies sociais). Precisar o que seja impacto requer conceituar um efeito, enquanto todo comportamento ou acontecimento que sofreu influncia de algum aspecto do programa, pode ser procurado, previsto, positivo e relevante ou no-procurado, positivo ou negativo. Por impacto entende-se o resultado dos efeitos de um programa (efeitos lquidos decorrentes dos efeitos de um programa). Nesse sentido, a determinao de impactos exige considerar dois momentos: antes e depois.

7 Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade


Durante a dcada de 1960 nos Estados Unidos, estudos realizados comprovaram que algumas obras pblicas estavam degradando a qualidade de vida e o meio ambiente. Entre essas obras estavam estradas e hidroeltricas, os crticos argumentavam que as conseqncias ambientais e sobre a sade pblica no estavam sendo consideradas. Assim na dcada de 70, muitos pases industrializados estabeleceram polticas, nas quais os impactos ambientais passaram a ser considerados no processo de tomada de deciso, utilizando instrumentos de auxilio ao processo de tomada de deciso. A anlise custo benefcio (ACB) e a anlise custo-efetividade (ACE) so ferramentas que buscam comparar os custos estimados de determinado projeto com os benefcios esperados. Trata-se de uma forma de decidir sobre a adequabilidade e aceitabilidade de prosseguir com um projeto. A principal diferena entre a ACB e a ACE que, na primeira, os custos e resultados podem ser traduzidos em unidades monetrias; j na segunda, os impactos no podem ser valorizados em moeda. A ACB se baseia em uma regra muito simples: compara os benefcios e os custos de um projeto em particular e se os primeiros excedem aos segundos, fornecendo um elemento de julgamento inicial que indica sua aceitabilidade. Dado que sempre existem alternativas para o investimento que se traduzem em projetos, a ACB proporciona um guia para hierarquiza-los racionalmente, ao relacionar seus benefcios e seus custos. Se os projetos esto sendo executados, permite determinar em que medida esto sendo obtidos seus fins, quando estes podem ser traduzidos a unidades monetrias. A ACE segue exatamente a mesma lgica. Sua particularidade radica em compara os custos com a potencialidade de alcanar mais eficaz e eficientemente os objetivos no expressveis em moeda (avaliao ex-ante) ou com a eficcia e eficincia diferencial real que as diferentes formas de implementao mostraram no alcance de seus objetivos.

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7.1 AnliseCustoBenefcio

ACB permite determinar se os projetos so ou no rentveis, comparando os fluxos atualizados de benefcios e custos previstos em sua implementao. Para a identificao dos custos e benefcios do projeto, que so pertinentes sua avaliao, necessrio definir uma situao-base ou situao sem projeto. A comparao do que ocorre com o projeto versus o que teria ocorrido sem projeto definir os custos e benefcios pertinentes ao mesmo. A avaliao pode ser realizada a partir de duas ticas diferentes: a avaliao privada e a avaliao social. A principal diferena entre as duas que a privada utiliza preos de mercado, tanto nos custos quanto nos produtos e se preocupa apenas com aquilo que relevante na tica do capitalismo, do empresrio. J a avaliao social considera importantes valores sociais, que no so precificados pelo mercado. Tanto os custos quanto os benefcios so valorizados a preos-sombra ou de eficcia. Preo-sombra, segundo Mishan, aquele que o economista atribui a um bem ou fator com base no argumento de que ele o mais apropriado para a finalidade do clculo econmico do que o seu preo vigente, se houver. Na avaliao de um projeto, o economista corrige certo nmero de preos de mercado e, da mesma forma, atribui preos a ganhos e perdas que no tm preos e que se espera que o esquema produza. Pode adicionar algo ao custo de um fator, ou subtrair do custo de um bem, ao considerar alguma deseconomia externa. Na avaliao social, acrescenta-se ou retira-se do preo de mercado valores sociais importantes, como efeitos distributivos, custos e benefcios secundrios, ou externalidades. Eles so produzidos como conseqncia, mas fora do mbito em que este realizado. H tambm os efeitos intangveis, como integrao regional, efeitos sobre o clima e o meio ambiente, etc. No so quantificveis economicamente, mas afetam a deciso de realizar ou no o projeto. Muitos projetos sociais tm efeitos diretos ou indiretos que modificam a esperana de vida da populao que recebe seu impacto. Apesar da indubitvel relevncia do problema do custo e valor da vida humana, no existe consenso sobre como efetuar esse clculo. Esses benefcios e custos no quantificveis monetariamente no so possveis de serem usado na ACB, por isso deve-se usar a ACE. Se os custos e benefcios de um projeto se produzissem ao mesmo tempo, ou em um limitado perodo de tempo, no seria necessrio considerar a dimenso temporal. Entretanto, normalmente os projeto incorrem em custos durante vrios anos antes de comear a produzir benefcios. Isto mostra a necessidade de traduzir os custos de hoje e os benefcios futuros mesma unidade de medida. A taxa de desconto deve ser considerada tanto na avaliao privada quanto na avaliao social de projetos.

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Na avaliao privada, os projetos geram custos e benefcios ao longo de toda sua implementao. Para torn-los comparveis necessrio que ambos convirjam para um momento do tempo. Por conveno e visando torn-los mais facilmente comparveis a transaes comuns, escolhido o momento em que realizada a avaliao. A taxa de desconto tem por objetivo traduzir a um valor presente os custos e benefcios que resultaro do projeto no futuro. A taxa de desconto fixada sobre a base do custo de oportunidade do capital, ou seja, quanto se pode ganhar com o seu investimento no mercado de capitais, ou em outro investimento alternativo. Na avaliao social, as suposies da taxa de desconto so similares aos da avaliao privada. Utilizar os recursos disponveis em um determinado projeto implica em no utiliz-los para outros fins. A taxa de desconto tambm ser o custo de oportunidade, neste caso os ganhos que ocorreriam caso fosse escolhido outro projeto social. Hanley e Spash identificam oito passos principais para a realizao de uma ACB: 1. 2. 3. Definio do projeto: com essa definio pretende-se fundamentalmente (i) definir o que ser avaliado e (ii) determinar os agentes envolvidos; Identificao dos impactos do projeto: definem-se quais os impactos que resultaro da implantao do projeto; Definio de quais impactos so economicamente relevantes: neste estgio so definidos os impactos ambientais que afetam o bemestar dos agentes envolvidos e os que mudam o nvel ou qualidade dos produtos; Quantificao fsica dos impactos relevantes: envolve a determinao fsica dos fluxos de custos e benefcios do projeto e a identificao de quando eles ocorrero; Valorao dos efeitos relevantes: os efeitos, para serem comparados, devem ser expressos numa unidade comum, o dinheiro; o grande problema aqui a colocao de valor monetrio em bens que no so transacionados nos mercados e, em decorrncia, para os quais no existem preos (assim, por exemplo, um projeto que torne o ar mais limpo tem o efeito benfico de proporcionar s pessoas o prazer de respirar um ar mais puro; porm, no h mercado para o ar puro; de igual forma, um efeito malfico de um projeto pode ser a mudana do aspecto visual de uma paisagem natural para pior; todavia, no h mercado para um panorama mais feio); Desconto dos fluxos de benefcios e custos: uma vez que os relevantes fluxos de custos e benefcios so expressos em unidades monetrias necessrio traz-los para o valor presente, aplicando-se uma taxa de www.pontodosconcursos.com.br 72

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desconto, para que se possa tomar a deciso; 7. Aplicao do teste do valor presente lquido: o critrio para a escolha de projetos ou polticas que so eficientes em termos de uso dos recursos o valor presente lquido, que consiste simplesmente em subtrair os benefcios descontados dos custos (tambm descontados), ou seja, os ganhos das perdas, expressos em unidades monetrias; Anlise de sensibilidade: mudando-se certos parmetros (como a taxa de desconto, impactos fsicos, valores atribudos etc.) pode-se avaliar a sensibilidade do valor presente lquido, o que poder a levar reformulao no projeto com a perspectiva de como isso afeta os resultados.

8.

Uma abordagem bastante similar anterior apresentada por Nogueira, que lista cinco estgios da estrutura de uma ACB:
z z z z

definio do projeto; identificao dos impactos do projeto; identificao dos impactos economicamente relevantes; quantificao fsica dos impactos relevantes para estabelecer os fluxos de custo e benefcio do projeto; valorao monetria dos efeitos relevantes numa mesma unidade de medida.

Para Ahmad, a estrutura da ACB definida, igualmente, em cinco partes: 1. 2. Definio dos objetivos: deve-se ter uma clara idia do que pretende o projeto ou poltica ambiental e em que extenso; Estabelecimento das principais opes que atendem os objetivos: para um processo de deciso desejvel que um leque de alternativas viveis (e que se coadunem com os objetivos) seja colocadO disposio para uma anlise comparativa; Estimativa dos custos incorridos pelos agentes envolvidos em razo do projeto; Estabelecimento dos efeitos de cada opo: os efeitos fsicos devem ser especificados para que seja possvel medir os benefcios de cada opo e valor-los monetariamente; nesta fase depara-se com a complexa tarefa de estimar valores para bens que no so transacionados nos mercados; Comparao dos custos e benefcios: na forma de uma unidade em comum (monetria), os custos e benefcios so cotejados para que se obtenha o www.pontodosconcursos.com.br 73

3. 4.

5.

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benefcio lquido para cada opo.

7.2 AnliseCustoEfetividade
A ACE definida como a tcnica que leva em conta os custos e efeitos de selecionar alternativas, tornando possvel escolher as que provem os melhores resultados para qualquer determinado dispndio de recursos ou aquela que minimize a utilizao do recurso para qualquer determinado resultado. Vimos que a ACE usada quando no conseguimos valorar monetariamente os benefcios. Portanto, ela utilizada como uma forma de comparar diferentes alternativas de soluo. Para isso ela compara o grau de eficincia relativa de cada projeto, para estabelecer o que possui a melhor relao custo-benefcio. Vimos que a eficincia se refere a relao custos e produtos, otimizao no uso de recursos com vistas a atingir uma produo maior. Apesar do nome da avaliao ser custo-efetividade, ela compara a eficincia porque ela quer saber qual projeto tem uma melhor relao entre custo e resultado. Para isso, ela precisa colocar os projetos sobre a mesma base de comparao. Esta pode ser colocada no resultado, ou seja, Qual projeto custo menos para produzir determinado resultado?, ou sobre o custo, Qual projeto produz mais resultado para cada unidade monetria gasta?. A ACE avalia as alternativas de deciso tornando comparveis todos os efeitos em termos de uma unidade de produto no monetria e comparando o impacto das alternativas. A ACE permite comparar o grau de eficincia relativa que tm projetos diferentes para obter os mesmos produtos. De modo similar, no caso de existir diversas alternativas para alcanar os objetivos de um projeto, pode ser descoberta a tima, seja minimizando os custos a um certo nvel dado de xito, ou maximizando o alcance dos fins para um nvel de gasto total prefixado. A ACE apropriada principalmente quando se deseja comparar opes alternativas de programas que tm o mesmo objetivo, com a finalidade de definir qual deles ter a melhor performance em comparao com os recursos gastos. Contudo, caso os projetos tenham objetivos diferentes, no poderemos compar-los com a ACE. Um projeto que busque a melhora na educao no poder ser comparado com outro que busque a reduo das mortes nas estradas. O uso da anlise custo-efetividade libera o avaliador das restries impostas correta medio dos benefcios, colocando-lhe, por outro lado, frente no menos difcil tarefa de medir os impactos do programa em termos da efetividade da interveno como um produto especfico. O produto, portanto, pode ser avaliado de acordo com seus prprios atributos, ao invs de ter de ser convertido em valores monetrios. Nesse

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sentido, a abordagem da ACE permite uma avaliao direta de alternativas de programas que tm os mesmos objetivos. Vamos ver um exemplo: um programa que busque melhorar os ndices de educao no ensino fundamental. As alternativas de soluo so: treinar professores, construir mais escolas ou comprar computadores. Na tabela a seguir temos os custos e benefcios esperados de cada alternativa:

Alternativas Treinamento de professores Computadores Infra-estrutura

Custo (A) 30 50 40

Melhora no ndice de Educao (B) 15% 20% 18%

CustoEfetividade (A/B) 2 2,5 2,22

O custo-efetividade representa a diviso do custo pelo resultado, ou seja, quanto custa para aumentar em 1% o ndice de educao. O treinamento de professores custar 2,00 para cada ponto percentual aumentado, Os computadores custaro 2,5 e a infraestrutura 2,22. Portanto, o treinamento a melhor opo, j que possui a melhor eficincia relativa entre as alternativas. Poderamos fazer a diviso inversa, a saberamos quanto cada alternativa aumentaria no ndice de educao para cada unidade monetria gasta.

5 Questes Comentadas

1. (ESAF/MPOG/2008) Apesar das divergncias existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. De acordo com esse consenso, no um elemento caracterstico das polticas pblicas: www.pontodosconcursos.com.br 75

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a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas por instituies com competncia para tal. b) decises ou formas de alocao de recursos. c) um ou vrios pblicos-alvo. d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. e) definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em funo de normas e valores.

J vimos na primeira questo da parte terica que a ESAF tirou do texto de Enrique Saraiva os componentes presentes na definio de poltica pblica. Esta questo aqui do mesmo concurso, e eles tambm tiraram ela do texto de Enrique Saraiva, que cita Thoenig, que considera que os elementos que podem caracterizar uma poltica so cinco: Um conjunto de medidas concretas; decises ou forma de alocao de recursos, que ela esteja inserida em um quadro geral de ao; tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos; apresente definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em funo de normas e valores. Podemos observar que no faz parte dos elementos o apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. Gabarito: D.

2. (CESPE/CHESF/2002) Por meio das polticas pblicas so formulados, desenvolvidos e postos em prtica programas de distribuio de bens e servios, regulados e providos pelo Estado, com a participao e o controle da sociedade. Vimos que no conceito de poltica pblica um ponto importante a participao da sociedade. Questo CERTA.

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3. (CESPE/SEFAZ/2002) Polticas pblicas so predominantemente iniciativas autnomas das instncias governamentais dotadas de responsabilidades legais sobre determinadas reas de atuao ou questes de interesse pblico. Como necessria a participao da sociedade, as polticas pblicas no so iniciativas autnomas do governo, mas aes coletivas. Questo ERRADA.

4. (CESPE/SGA-AC/2006) Poltica pblica sinnimo de deciso poltica: ambas envolvem a alocao imperativa de valores e recursos. Tanto poltica pblica como deciso poltica envolvem alocao imperativa de valores e recursos, mas elas no so a mesma coisa. A poltica pblica abrange vrias decises e coloca elas em prtica. Questo ERRADA.

5. (CESPE/TJ-AP/2007) Os direitos declarados e garantidos nas leis so operacionalizados por polticas pblicas, mediante programas, projetos e servios. Vimos que a funo das polticas pblicas concretizar os direitos previstos nas leis. Questo CERTA.

6. (CESPE/CAIXA/2006) No constitucional a interveno do Poder Judicirio, com a finalidade de realizao de controle jurisdicional, em tema de implementao de polticas pblicas, ainda que configurada hiptese de abusividade governamental. Como elas concretizam direitos previstos em lei, o judicirio pode determinar a implementao de um poltica pblica. Ele s no pode formular. Questo ERRADA.

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7. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analticos que se estabelecem distines entre o processo de formulao e as demais fases das polticas pblicas: a implementao e a avaliao. As fases da poltica pblica no so estanques, muito bem delimitadas. H uma grande confuso, elas se sobrepem, ocorrem ao mesmo tempo. Somente para estud-las que elas so separadas. Questo CERTA.

8. (CESPE/SGA-AC/2006) Todos os problemas sociais relevantes fazem parte da agenda de polticas pblicas. A agenda abrange os temas considerados importantes pelas autoridades governamentais. Nem todos os temas recebem a mesma ateno, por isso que alguns permanecem como estado de coisas. Questo ERRADA.

9. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que: a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental. b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e setores de governo. c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica. d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais.

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e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.

J vimos a letra A na parte terica, questo 05. Segundo Kingdon, preciso separar a discusso dos temas da agenda da discusso das alternativas. Por isso ele prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulao de polticas pblicas um processo que envolve: 1. O estabelecimento de uma agenda; 2. A especificao das alternativas a partir das quais as escolhas so feitas; 3. Uma escolha final entre estas alternativas especficas; 4. A implementao desta deciso. Portanto, nem a agenda nem a formulao fariam a especificao das alternativas de ao governamental. A formulao faz a escolha de uma das alternativas. A letra A incorreta. Ainda segundo Kingdon: A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. O presidente e seus assessores mais prximos, por exemplo, tm nas suas agendas os itens mais importantes, ou seja, questes como crises internacionais, iniciativas legislativas de grande porte, a economia, e as grandes decises oramentrias. H tambm agendas mais especializadas, como as das autoridades na rea de sade ou transportes. Portanto, a lista de temas no a mesma nos diversos setores de governo. A letra B incorreta. Mais uma vez, segundo Kingdon: Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las. Portanto, a letra C correta, j que importante para a definio da agenda a diferenciao entre o que uma situao e o que um problema. A letra D incorreta www.pontodosconcursos.com.br 79

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porque os problemas no s entram na agenda como tambm saem dela. Os governos possuem limitaes oramentrias, tcnicas, de recursos humanos, que obrigam que sejam eleitas algumas prioridades. Como no d para fazer tudo, alguns temas tambm deixam de ser importantes. Vimos que Kingdon se faz a seguinte pergunta: Porque alguns problemas recebem mais ateno do que outros por parte das autoridades governamentais?. E ele mesmo responde: A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram definidas como problemas. Portanto, no seria s pelos meios, mas tambm pelas formas. Mesmo assim, muito dizer a agenda determinada por isso. Alm do reconhecimento de problemas, temos o fluxo dos problemas e das alternativas. A letra E incorreta. Gabarito: C.

10. (ESAF/MPOG/2008) Embora grande parte das anlises de polticas pblicas se concentre nos aspectos relativos formulao, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a importncia dos estudos da formao da agenda governamental. Em resposta indagao sobre como as agendas governamentais so estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta trs explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Esse modelo conhecido como: a) Modelo Interativo-Iterativo. b) Modelo de Mtuo Ajuste. c) Modelo de Mltiplos Fluxos. d) Modelo de Explorao Combinada. e) Modelo de Anlise Estratgica.

Vimos que Kingdon diferencia trs dinmicas de processos para explicar como os participantes influenciam agendas e alternativas. Contudo, para responder a pergunta Como as agendas governamentais so estabelecidas? ele coloca trs explicaes: problemas, polticas e participantes. Esse o modelo de fluxos mltiplos. Gabarito: C. www.pontodosconcursos.com.br 80

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11. (ESAF/MPOG/2002) O estudo das polticas pblicas mostra que possvel haver diferentes arenas decisrias, caracterizando distintas modalidades de policies. Entre os itens abaixo, assinale a nica assertiva correta. a) As polticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos quais o benefcio de um grupo ou coletividade s pode ocorrer a partir do prejuzo dos interesses do grupo oposto. b) O mais intenso nvel de conflito de interesses ocorre nas arenas distributivas, j que, cada vez mais os governos sofrem com a escassez de recursos. c) As polticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, j que expressam a disposio da classe poltica para superar as desigualdades sociais. d) As polticas regulatrias tm por finalidade assegurar a proteo dos cidados contra o poder dos monoplios privados. e) As polticas distributivas so aquelas que mais contribuem para o avano da democracia, j que permitem, aos representantes polticos, alianas, composies e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparncia.

A letra A correta porque as polticas redistributivas tiram de uns para dar aos outros, ou seja, de soma zero porque alguns perdem enquanto outros ganhos, e por isso acirram o conflito. A letra B errada porque o conflito surge nas redistributivas e no nas distributivas. Estas so caracterizadas por um baixo grau de conflito j que ningum sai perdendo e muitos saem ganhando. A letra C errada porque as polticas redistributivas no possuem tanta legitimidade assim, pois, como vimos, acirram o conflito, geram insatisfao em determinadas classes que saem perdendo. A letra D errada porque esta no a finalidade das polticas regulatrias. As regulaes so prescries do governo que precisam ser cumpridas, envolvendo penalidades caso no sejam. A letra E errada porque as polticas distributivas no so to boas assim para a democracia. Nas polticas distributivas, marcante a presena do consenso e da indiferena amigvel. O relacionamento dos atores assemelha-se ao de nointerferncia mtua, segundo o qual adequado que cada um procure benefcios ou www.pontodosconcursos.com.br 81

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favorecimento para si prprio, mas inadequado e injusto opor-se aos favorecimentos ou benefcios buscados por outros. Gabarito: A.

12. (CESPE/SGA-AC/2006) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores. Como o modelo racional faz uma anlise detalhada e abrangente, no mais gil, pelo contrrio, mais lento. Alm disso, ele desconsidera potenciais conflitos de interesse, j que quer tomar a deciso mais racional, sem se preocupar com os atores e seus interesses. Questo ERRADA.

13. (CESPE/SGA-AC/2006) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos. O modelo incremental critica o racional por no levar em considerao os interesses e tambm porque nunca possvel ter todas as informaes necessrias para tomar a deciso mais racional. Questo CERTA.

14. (CESPE/SGA-AC/2006) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio. O modelo mixed-scanning junto o racional e o incremental, diferenciando dois tipos de decises: para as estruturantes, usa o racional; para as ordinrias, usa o incremental. Questo CERTA.

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15. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto: a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos. b) Anlise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo. c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que uma delas se consolide como a mais eficiente. d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos segmentos. e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como so formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas existentes.

A letra A correta porque no modelo racional parte-se do princpio de que o homem econmico fosse capaz de realizar as melhores escolhas, utilizando como critrio de avaliao a lgica da maximizao de valor. Essa viso foi questionada pela racionalidade limitada, onde o homem possui diversas limitaes (ex. cognitivas e questo tempo), que o impede de fazer a melhor escolha, simplesmente porque ele no pode afirmar que a conhece. A letra B errada porque aspectos pessoais e culturais no entram em cena, j que a escolha deve ser a mais racional, que se preocupa apenas com a melhor resposta. A letra C errada porque o modelo racional no baseado na tentativa e erro, mas sim na anlise detalhada das alternativas. A letra D errada porque a nfase no nos aspectos culturais e pessoais. A letra E errada, j que os aspectos formais no entram no modelo racional. Gabarito: A.

16. (ESAF/MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo no caracterstico do processo de deciso incremental em polticas pblicas.

considerado

a) Busca de composio de interesses e utilizao das informaes disponveis, ainda que incompletas. www.pontodosconcursos.com.br 83

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b) Mudanas graduais ao longo do tempo. c) Inexistncia de anlise exaustiva das possibilidades de polticas existentes. d) Presso dos usurios, funcionrios e beneficirios de um programa ou poltica pblica, visando a sua continuao. e) Possibilidade de reverter s condies anteriores a implementao do programa ou poltica pblica.

A letra A correta porque o incrementalismo leva em considerao os interesses dos atores e sabe que no poder ter em mos todas as informaes necessrias para a escolha mais racional. A letra B correta, j que o incrementalismo prega o gradualismo, e no mudanas radicais. O problema que ele acaba sendo muito conservador. A letra C correta porque a anlise exaustiva feita pelo modelo racional, e no pelo incremental. A letra D correta porque um programa sempre ter interessados em sua manuteno, j que h beneficiados por este programa. Por isso os interesses dos atores devem ser levados em considerao para que no haja muitas oposies. A letra E incorreta j que com mudanas graduais dificilmente ser possvel reverter as condies anteriores ao programa, o objetivo sempre alterar aos poucos. Gabarito: E.

17. (ESAF/MPOG/2008) A tomada de deciso representa um dos passos centrais do processo das polticas pblicas. O modelo de explorao mista ou explorao combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por: a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados pretendidos. b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as decises sobre as primeiras no exame das principais alternativas em funo da concepo das metas, sem descer a detalhes que prejudicam a viso de conjunto.

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c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendvel conquista o apoio dos atores polticos. d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente cabveis e combin-las de maneira a atender s preferncias hierarquizadas que expressam os valores em jogo. e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos compromissos institucionais prvios que condicionam e limitam a alocao de recursos pelos tomadores de deciso.

A letra A errada porque o modelo racional que avalia exaustivamente as alternativas. A letra B correta porque o mixed-scanninng diferencia decises estruturantes e ordinrias. Para as estruturantes utiliza-se o modelo racional, mas sem fazer uma anlise to detalhada. A letra C errada porque traz a descrio do modelo incremental. A letra D errada. Ela traz a descrio do modelo racional. A letra E errada porque traz a descrio do modelo incremental. Gabarito: B.

18. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao no sofre a influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas. A implementao no uma fase simples, em que apenas so colocadas em prtica as decises da formulao. Na implementao tambm h conflitos de interesse. Questo ERRADA.

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19. (CESPE/SEFAZ/2002) A implementao de polticas pblicas o aspecto mais importante e o mais contemplado pela literatura especializada na gesto de polticas pblicas. A implementao sempre foi considerada uma fase simples, por isso nunca foi dada a devida ateno. Questo ERRADA.

20. (ESAF/MPOG/2008) Nem sempre as decises tomadas para a resoluo de um problema de poltica pblica so executadas, mais freqentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos perodos apenas parcialmente implementadas. A implementao de polticas pblicas um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexo terica quanto a capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a opo correta. I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a implementao vista como um processo de reunio ou encaixe de diversos elementos para alcanar um resultado programado, e, nesse sentido, a deciso passa pelas mos dos administradores de tal maneira que o contedo da poltica vai sendo reformulado, emendado e transformado no mbito da execuo. II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a implementao aparece como no problemtica, ou seja: observadas todas as condies que caracterizam o processo de formulao, cabe aos implementadores a realizao quase mecnica de uma sucesso de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizaes envolvidas. III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel central a capacidade do comando de obter obedincia dos comandados, j que estes, ao invs de se comportarem de acordo com os procedimentos tcnicos e administrativos previstos, podem utiliz-los discricionariamente at convert-los em suporte de seu prprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela. IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na base da execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita de jogos de influncia e de negociaes em torno da aplicao das normas e dos procedimentos, que pouco tm a ver com a racionalidade dos decisores. a) Todos os enunciados esto corretos. b) Somente o enunciado nmero 4 est correto.

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c) Somente o enunciado nmero 2 est correto. d) Somente o enunciado nmero 3 est correto. e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.

A afirmao I errada porque fala que a deciso passa pela mo dos administradores, que alteram o contedo da poltica. No modelo top-down os administradores apenas executam o que j foi formulado. A afirmao II errada porque traz a descrio do modelo top-down, e no do bottomup. A afirmao III errada. No modelo top-down, cr-se que a implementao uma fase simples, em que apenas se coloca em prtica o que j foi decidido. no modelo bottomup que se v os administradores dotados de um grau de discricionariedade e que podem tomar decises que alteram os rumos da poltica pblica. A afirmao IV correta, j que justamente no modelo bottom-up que a implementao marcada pela complexidade, onde h interferncia dos administradores. Gabarito: B.

21. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporneo, as polticas pblicas so formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impem grandes desafios s tentativas governamentais de responder s demandas da sociedade. Estudos recentes tm trazido novos esclarecimentos sobre a implementao das polticas pblicas, expressos nas opes abaixo, exceto: a) a implementao consiste em um processo autnomo em relao formulao, envolvendo a tomada de decises cruciais e no apenas a execuo do que foi previamente formulado. b) a implementao envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre rgos, ambigidades legais, confuses e omisses de normas operacionais, alm de ocorrer em contextos social, econmico ou poltico freqentemente dotados de reduzida estabilidade. c) em diversas reas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em contato direto com os cidados, o espao de discrio do agente executor to www.pontodosconcursos.com.br 87

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grande que a sua adeso pode representar uma das variveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de uma poltica. d) a implementao de uma poltica ou programa implica a sua insero em um sistema de relaes complexo, onde mesmo as aes de obedincia de um agente implementador aos comandos da instncia coordenadora podem produzir resultados imprevistos e at mesmo indesejveis. e) a implementao supe a existncia de objetivos claramente definidos e de uma metodologia apropriada para alcan-los; a partir da se organizam relaes coordenadas entre tomadores de deciso e implementadores situados em diferentes posies na mquina governamental.

A letra A correta, mas o termo autnomo confunde o candidato. Vimos que a implementao vista hoje como uma fase complexa, em que os administradores tomam decises que alteram os rumos da poltica. Vimos tambm que por isso que a implementao no pode ser vista como uma fase separada da formulao. O termo autnomo est sendo usado no sentido de que a implementao no segue estritamente o que foi formulado, e no de que no tem relao nenhuma com a formulao, sendo uma fase totalmente distinta. A letra B correta, j que a implementao vista como um processo complexo, que exige muito mais do que apenas executar. preciso tambm fazer escolhas. A letra C correta, j que os administradores que esto em contato direto com a populao, os burocratas de nvel de rua tem um grande grau de discricionariedade. O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final, resume-se s pessoas que a implementam. Devemos entender que a implementao pode sim mudar os rumos da poltica publicam, por isso as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas. Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas. A letra D correta. A burocracia de nvel de rua possui certa discricionariedade e preciso haver um processo de negociao e interao entre formuladores e implementadores. www.pontodosconcursos.com.br 88

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A letra E errada, ela traz uma preocupao do modelo top-down. Como a a implementao deve apenas pr em prtica decises j tomadas, os objetivos j deve estar claramente definidos, alm da metodologia apropriada para alcan-los. Os tericos desse modelo viam como importantes os vnculos entre diferentes organizaes e departamentos, sendo necessria uma estreita coordenao dentre tomadores de deciso e implementadores. Gabarito: E.

22. (CESPE/MDS/2006) Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional. Segundo Maria das Graas Rua, mudam os altos escales, mudam-se as polticas. Questo CERTA.

23. (CESPE/MDS/2006) Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se nas polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial. A autora fala ainda na hegemonia do economicismo, e as polticas sociais ficam relegadas a um segundo plano. Questo ERRADA.

24. (CESPE/MDS/2006) No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos pblicos freqentemente levam programas e polticas pblicas a serem redimensionados, reorientados ou suspensos. Novamente temos a descontinuidade administrativa. Questo CERTA.

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25. (CESPE/MDS/2006) No Brasil, a percepo da complexidade das polticas pblicas, que normalmente deve ser vista durante a fase de formulao e deciso, concentra-se, porm, na fase de implementao, vista como etapa de tarefas com alto nvel de exigncia e capacitao dos operadores finais. A clivagem entre formulao e implementao faz com que a implementao seja considerada menos importante, simples, sem muitas exigncias. Questo ERRADA.

26. (CESPE/HFA/2004) Existe grande capacidade de focalizao dos programas sociais no pblico que mais necessita deles. Segundo Maria das Graas Rua, falta focalizao s polticas brasileiras, que privilegiam a universalizao. Segundo o IPEA est melhorando. Questo ERRADA.

27. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas quais vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido de cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias setoriais. b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica, que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas de ao dirigentes provocam alteraes de rumo ou de prioridade, levando redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de aes em andamento. d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao, que faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises importantes j foram tomadas. www.pontodosconcursos.com.br 90

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e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de governo.

A ESAF usou nesta questo o texto da Maria das Graas Rua em que ela fala das regularidades das polticas pblicas brasileiras. A letra A errada porque no a atuao do terceiro setor que ir resolver o problema da fragmentao. No a atuao das entidades no-governamentais em reas que no esto sendo atendidas pelo Estado que ir superar a falta de coordenao entre os ministrios. Como conseqncia da fragmentao, surge a competio interburocrtica. Segundo a autora: As polticas muito freqentemente emperram devido competio interburocrtica; ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou, finalmente, estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. A letra B correta. Uma das regularidades apontadas pela autora a descontinuidade administrativa. Nas palavras dela: Uma outra caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa. Como, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, as agncias envolvidas nas polticas pblicas so forte e diretamente afetadas pelas preferncias, convices, compromissos polticos e idiossincrasias pessoais diversas dos seus escales mais elevados. Esses cargos, por sua vez, so em grande parte preenchidos conforme critrios polticos, o que confere uma certa impermanncia aos seus ocupantes. Com isso, cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento. A letra C correta. Outra regularidade a clivagem entre formulao e implementao. Essa separao observada, primeiro, pela presena de uma cultura que enfatiza a formulao/deciso, tomando a implementao como dada. Ou seja, a percepo da se restringe ao ambiente/fase da complexidade das polticas pblicas formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. A letra D correta.

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A letra E correta porque a descentralizao tem trazido avanos, j que aproxima as polticas pblicas das pessoas que precisam delas, mas os municpios brasileiros ainda no esto totalmente preparados para lidar com os diversos encargos assumidos. Gabarito: A.

28. (ESAF/CGU/2004) O Brasil no um pas pobre, mas um pas injusto e desigual, com muitos pobres. Os elevados nveis de pobreza resultam, primordialmente, da intensa desigualdade na distribuio da renda e das oportunidades de incluso econmica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a segunda metade da dcada de 90, as polticas sociais brasileiras apresentaram as seguintes caractersticas, exceto: a) Descentralizao das aes da Unio para os estados, municpios e instituies da sociedade civil especialmente em reas como sade, educao, assistncia social. b) Participao da sociedade na formulao, implementao e controle pelo menos no plano formal por meio de conselhos situados nas trs esferas de governo, e que contam com integrantes governamentais e no governamentais. c) Regulao e regulamentao de bens e servios pblicos, definindo gradativamente novos parmetros para a gesto e o controle da produo de bens e servios de natureza social. d) Estratgias de integrao intersetorial, contratao via concurso pblico de especialistas para carreiras especficas, treinamento regular e continuado dos servidores e avaliao sistemtica dos resultados e impactos das aes empreendidas. e) Promoo de inovaes sociais com nfase no mbito local como ponto privilegiado para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a busca de processos de participao democrtica.

Essa questo foi tirada do texto do IPEA, que vimos na aula. Ele fala que a trajetria recente das polticas sociais tem sido marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimento dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade. Essas mudanas podem ser agrupadas em dimenses representativas: universalizao, descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou seletividade das aes, regulamentao e regulao, promoo de inovaes sociais, adoo de medidas que visam a elevar a www.pontodosconcursos.com.br 92

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eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva elevao do gasto social federal. Essas dimenses so, na maior parte dos casos, movimentos ainda embrionrios que no se constituem em um conjunto coeso de diretrizes claras sobre os rumos das polticas sociais brasileiras. Algumas mudanas que vem ocorrendo no conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficincia e eficcia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeioar a qualidade dos servios prestados, por medidas dentre as quais se destacam: A contratao de gestores via concurso pblico e o treinamento regular dos servidores; O aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao deles, com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet, entre outros; A mensurao dos resultados para que se conhea melhor o alcance das polticas. A implementao de mecanismos de aproximao dos usurios ao acesso a bens e a servios pblicos, tais como a instalao, em praticamente todos os ministrios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800).

A letra D traz medidas descritas nestes tpicos. Contudo, fala tambm em estratgias de integrao intersetorial. O IPEA no colocou isso em sua anlise, ou seja, elas no fariam parte das mudanas que vm ocorrendo nas polticas sociais. Vimos que, para Maria das Graas Rua, um das regularidades das polticas pblicas brasileiras a fragmentao da atuao estatal. O IPEA coloca que: Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em poderoso instrumento de gesto pblica que amplia a visibilidade e a racionalidade das aes de governo, evidenciando possveis inconsistncias e gerando informaes capazes de averiguar os resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda incompleta a tarefa de tornar-se mais orgnica a integrao entre diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos programas necessite, ainda, de profunda reviso de concepo em vrios aspectos, tais como a consistncia interna e a pertinncia e suficincia de aes para que se alcancem os seus objetivos diretos. Portanto, a integrao intersetorial ainda no uma das caractersticas de nossas polticas pblicas, por isso a letra D incorreta. www.pontodosconcursos.com.br 93

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Gabarito: D.

29. (ESAF/CGU/2004) No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em conseqncia, freqentemente se prope a focalizao das polticas sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate, indique a opo incorreta. a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade das aes vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas sociais. c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como freqncia escolar, vacinao infantil e outras. e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto a execuo de programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes.

Essa questo, como a anterior, tambm foi tirada do Boletim do IPEA. Segundo o IPEA, em que pese a focalizao tratar-se de um conceito muito em voga na conjuntura das polticas sociais, preciso considerar algumas de suas ambigidades. Para alguns formuladores de polticas sociais, a focalizao ou a seletividade das aes entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos oramentrios, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados. Defende-se, portanto, a concentrao de esforos na populao mais carente, de forma

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a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das polticas de ajuste. A letra A correta. Essa vertente da focalizao vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas e projetos em reas como Habitao e Saneamento, Gerao de Emprego e Renda, Educao e Assistncia Social. A letra B correta. Por outro lado, observa-se uma verso mais ampla da focalizao da poltica social, na qual se entende que a seletividade das aes um caminho para a universalizao do atendimento, configurando-se em uma prtica do tipo beneficiar todos e mais a quem tem menos. Essa concepo parte da tese de que preciso aumentar o gasto social (estatal e no estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza. A letra C e a E so corretas. A letra D incorreta porque as polticas de universalizao tambm esto associadas a medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania. o caso da universalizao no ensino fundamental, no SUS, na assistncia social. Gabarito: D.

30. (CESPE/MDS/2006) As instituies e rgos do governo so os grandes responsveis pela elaborao de polticas pblicas, pois nelas que acontece o processo decisrio, e so elas os principais agentes responsveis pela implementao e, geralmente, pela avaliao dos resultados. As polticas pblicas so coletivas, mas a primazia ainda do Estado. Questo CERTA.

31. (CESPE/FUNCAP/2004) Alm da natural presena do Estado, em uma poltica pblica, h tambm a presena da sociedade que ganha representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre as aes do governo e do mercado. Mas temos que lembrar que no s o Estado. uma ao coletiva, em que os atores privados tm tambm bastante influncia. Segundo Potyara Pereira: www.pontodosconcursos.com.br 95

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Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra pblica, que acompanha a palavra poltica, no tem identificao exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado. Portanto, a sociedade controle tambm as aes do mercado por meio das polticas pblicas. Questo CERTA.

32. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas pblicas, assinale o nico enunciado incorreto. a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de interesse em jogo em uma poltica pblica e variam conforme a sua insero institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decises sobre tais interesses. b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo dos problemas. c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros. d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para promover polticas que possam lhes favorecer, por exemplo: polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadmicos.

Ator algum que tem interesse na poltica. Se uma pessoa no tem nenhum interesse em jogo, no um ator. A letra A correta. O critrio que diferencia os atores visveis dos invisveis que os primeiros definem a agenda e estes as alternativas. A letra B correta. Por isso que, mesmo atuando nos bastidores, banqueiros e empreiteiros so atores visveis, j que definem a agenda. A letra C incorreta. As comunidades de especialistas que trabalham as alternativas so atores invisveis. A letra D correta. Os www.pontodosconcursos.com.br 96

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empresrios polticos, ou empreendedores da poltica, so aqueles que investem recursos, tempo, em busca de direcionar as polticas para seus interesses. A letra E correta. Gabarito: E.

33. (CESPE/SENADO/2002) Aes afirmativas so polticas voltadas para o favorecimento de determinadas parcelas da populao, histrica e negativamente discriminadas. No Brasil, medidas nesse sentido j esto sendo desenvolvidas em favor da populao afro-descendente, visando ampliar seu acesso educao superior. As aes afirmativas se baseiam na discriminao positiva, dentro do princpio da eqidade. tratar de forma igual os iguais e de forma desigual os desiguais. As cotas em universidades so uma forma de ao afirmativa. Questo CERTA.

34. (CESPE/MDS/2006) O princpio da capacidade de pagamento, que se baseia na idia de que os impostos devem ser cobrados daqueles que podem suportar o nus fiscal, exclui o conceito de eqidade vertical. O princpio da capacidade diz que paga mais quem ganha mais. o tratamento desigual para os desiguais. Essa a equidade vertical. J a horizontal se refere ao tratamento igual aos iguais. Portanto, a capacidade de pagamento usa a equidade vertical, no exclui. Questo ERRADA.

35. (CESPE/SGA-AC/2006) Metas so a traduo precisa dos objetivos de um plano. O objetivo uma situao desejada. A meta a traduo do objetivo em nmeros, quantificando os resultados desejados, colocando um prazo para alcan-los e um responsvel. Questo CERTA.

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36. (CESPE/SGA-AC/2006) Indicadores so instrumentos que permitem acompanhar a execuo de um plano, programa ou projeto ao longo do tempo, fornecendo insumos importantes para a gesto. Os indicadores permitem que se avalie o alcance das metas, demonstrando como esta evoluo do projeto. Questo CERTA.

37. (ESAF/CGU/2008) O debate sobre a formulao de programas e projetos envolve um extenso rol de conceitos. Todos os enunciados abaixo esto corretos, exceto: a) os objetivos so declaraes de inteno quanto a cenrios futuros, que sintetizam hipteses acerca das relaes entre os meios e fins de uma interveno. b) uma meta representa um detalhamento de um objetivo ou produto de uma interveno, a ser usado como um parmetro de desempenho contra o qual o resultado obtido ser comparado. c) as metas so compromissos expressos em termos de quantidade, objeto e prazo, devendo ser realistas, precisas e mensurveis. d) numa rvore de objetivos, a identificao dos meios delimita as possveis alternativas de interveno, que devem ser selecionadas com base em critrios claros. e) a construo de uma rvore de problemas baseia-se na concertao entre interesses distintos, com o objetivo de estabelecer uma inteligibilidade compartilhada quanto a uma situao real.

Objetivo a situao que se deseja obter ao final do perodo de durao do projeto, mediante a aplicao dos recursos e da realizao das aes previstas. Quando a questo fala em relaes entre os meios e os fins, temos que ter em mente que objetivo no o mesmo que finalidade. O Dicionrio Houaiss coloca os dois termos como sinnimos, mas podemos diferenci-los por meio de definies do prprio dicionrio. Objetivo: elemento fsico contra o qual se dirigem as operaes. Finalidade: inteno ou motivao para a realizao ou existncia (de algo) Portanto, toda ao busca atingir alguma coisa. Por exemplo, um programa que distribua merenda escolar para os alunos busca atingir a baixa nutrio das crianas. No entanto,

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h algo maior que justifica esta ao. A sua finalidade a melhora na educao destas crianas. Portanto, quando planejamentos uma ao, o objetivo deve ser coerente com os meios que temos para alcan-lo, e deve ao mesmo tempo permitir que se chegue finalidade. A letra A correta. A meta a traduo do objetivo em nmeros. O desempenho do projeto ser comparado com a meta para saber se o objetivo est sendo alcanado. A letras B e C so corretas. Na rvore de objetivos temos nas razes os meios e na copa os fins. Atravs dela identificamos possveis alternativas de soluo. A letra D correta. A letra E muito semelhante ao que diz Carla Bronzo Ladeira Carneiro: Elaborada idealmente com a participao dos diferentes atores envolvidos, essa ferramenta permite a estruturao de um problema de maneira interativa, possibilitando desempacot-lo, perceb-lo por dentro, explicitar a lgica causal subjacente a ele. Tais questes pressupem o dilogo, exigem a concertao entre vises e interesses distintos e esto permeados por dimenses subjetivas e valorativas, culturais, polticas e institucionais, dentre outras. No entanto, o objetivo da rvore de problemas no estabelecer uma inteligibilidade compartilhada quanto a uma situao real. Ela busca identificar os problemas mais importantes e as relaes de causa e efeito, por meio da participao de diversos atores que enxergam o problema de forma diferente. A letra E incorreta. Gabarito: E.

38. (CESPE/PMVNS/2007) Na elaborao de um projeto com base no mtodo ZOOP (planejamento de projeto orientado por objetivos), o assistente social deve, sistematicamente, listar com os dirigentes da instituio todos os aspectos e fatores que fazem parte da situao-problema, em vez de identificar os principais problemas existentes e analisar suas relaes causais juntamente com os demais envolvidos. O mtodo ZOPP (e no ZOOP), participativo, busca privilegiar a participao de outros atores no planejamento. Por isso que ele no feito sentando-se com o dirigente, mas sim com os demais envolvidos. Alm disso, ele busca identificar os principais problemas, e por meio da rvore de problemas, identificar causas e efeitos. Questo ERRADA. www.pontodosconcursos.com.br 99

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39. (CESPE/PMVNS/2007) A anlise de envolvimento, na elaborao de projetos sociais sob coordenao de um assistente social, deve identificar os grupos, as instituies, as autoridades, entre outros, que de alguma maneira esto ligados ao projeto, caracterizar, analisar cada um dos agentes identificados, suas possveis contribuies e entraves ao projeto. A anlise de envolvimento busca identificar os atores, ou seja, quem tem algum interesse no projeto, tanto positivo quanto negativo. Questo CERTA.

40. (CESPE/IPAJM/2006) O emprego do mtodo Marco Lgico em projetos sociais tende a levar os gestores a definir com maior clareza os objetivos e parmetros necessrios ao monitoramento e avaliao de seus projetos. O Marco Lgico usado na segunda etapa do ZOPP, a da elaborao do plano. Ele privilegia basicamente os instrumentos de acompanhamento e avaliao, uma vez que foi criado por agncias de cooperao tcnica que financiam projetos em pases em desenvolvimento que queriam controlar melhor o uso dos recursos emprestados. Questo CERTA.

41. (CESPE/PMVNS/2007) Pressupostos ou condicionantes so fatores internos importantes para o alcance dos objetivos estabelecidos, cujo controle de responsabilidade dos gerentes do projeto, e sua identificao representa um desafio para a equipe de planejamento. Os pressupostos so os fatores fora do controle do gerente que podem influenciar o resultado do projeto. Questo ERRADA.

42. (CESPE/DATAPREV/2006) Servios continuados e projetos diferem entre si principalmente porque, enquanto os primeiros so contnuos e repetitivos, os segundos so temporrios e nicos.

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Vimos que projetos so empreendimentos temporrios, que tem por objetivo fornecer um produto singular, dentro de restries oramentrias. Portanto, os projetos so sim temporrios e nicos. Questo CERTA.

43. (CESPE/ANCINE/2005) A principal caracterstica de um projeto o fato de ser executado apenas uma vez. Ao contrrio de grande parte das atividades de uma organizao, um projeto tem incio, meio e fim. Mesmo que no seja denominado como tal, qualquer conjunto de atividades nicas, com objetivo bem definido e finito, um projeto. Todo projeto nico, por isso ele s realizado uma vez. Alm disso, ele temporrio, portanto tem incio, meio e fim. Se temos atividades nicas, com um objetivo definido, com um escopo estabelecido, temos um projeto. Questo CERTA.

44. (CESPE/DATAPREV/2006) Um projeto pode ser corretamente definido como um empreendimento temporrio com o objetivo de criar produtos e servios diversos. Um projeto um empreendimento temporrio, que tem por objetivo fornecer um produto singular, e no produtos diversos. Questo ERRADA.

45. (CESPE/ANATEL/2006) Um projeto pode ser temporrio ou permanente e as atividades propostas tm por objetivo fornecer um produto singular. Nenhum projeto permanente. Se permanente, uma atividade contnua e no um projeto. Todo projeto tem comeo, meio e fim, uma atividade temporria. Questo ERRADA.

46. (CESPE/SERPRO/2005) Operaes so empreendimentos temporrios que tm por fim produzir um resultado nico dentro de restries de tempo e custo. Projetos

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diferem de operaes principalmente no que se refere ao carter repetitivo dos resultados produzidos e inexistncia de um prazo de encerramento. So os projetos, e no as operaes, que so empreendimentos temporrios que tm por objetivo produzir um resultado nico. As operaes so repetitivas e permanentes. Questo ERRADA.

47. (CESPE/INMETRO/2007) Por seu carter no-habitual, a metodologia de projetos no pode ser utilizada para a organizao de eventos que se repitam de tempos em tempos. Os projetos podem ser realizados para eventos que se repitam de tempos em tempos, j que cada evento nico, diferente do anterior. o caso das Olimpadas, que se repetem de quatro em quatro anos. Cada uma delas um projeto. Questo ERRADA.

48. (CESPE/INMETRO/2007) A gesto de um projeto uma atividade, por princpio, temporria. Como todo projeto temporrio, a sua gesto tambm ser. Questo CERTA.

49. (CESPE/INMETRO/2007) Ao seu trmino, um projeto pode fornecer um produto fsico ou conceito, servio ou evento, bem como uma combinao entre essas categorias. Vimos que Maximiano classifica os produtos dos projetos em trs categorias: produtos fsicos, conceitos e eventos. Alm disso, o autor afirma que dificilmente um projeto pertence a apenas uma categoria. Todo projeto sempre combina elementos fsicos, conceitos e servios. Questo CERTA.

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50. (CESPE/SERPRO/2005) A gesto de projetos consiste em acompanhar, intervir e participar do desenvolvimento de conjuntos de atividades elaboradas com o objetivo de atingir um fim especfico. Todo projeto tem um fim especfico, um escopo, portanto a administrao de um conjunto de atividades para atingir um objetivo gerenciamento de projetos. Questo CERTA.

51. (CESPE/SEBRAEAC/2007) O planejamento do tempo e dos recursos necessrios para a execuo dos trabalhos so atividades estranhas administrao de um projeto. Tanto a elaborao de um cronograma como de um oramento fazem parte do planejamento do projeto, que est dentro da gesto de projetos. Questo ERRADA.

52. (CESPE/DATAPREV/2006) Gerncia de projetos a aplicao de conhecimentos, habilidades e tcnicas para projetar atividades que visem atingir as necessidades de uma empresa ou instituio. Esta questo tem como base a definio do PMBOK para gerenciamento de projetos: A aplicao de conhecimentos, habilidades, ferramentas e tcnicas s atividades do projeto a fim de atender aos seus requisitos. Questo CERTA.

53. (CESPE/DATAPREV/2006) A gerncia de projeto consumada por meio do uso de processos, como, por exemplo, iniciao, planejamento, execuo, controle e fechamento. Esta questo tambm foi tirada do PMBOK, segundo qual:

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O gerenciamento de projetos realizado atravs da aplicao e da integrao dos seguintes processos de gerenciamento de projetos: iniciao, planejamento, execuo, monitoramento e controle, e encerramento. Como vimos, esses so os grupos de processos do gerenciamento de projetos: iniciao, planejamento, execuo, monitoramento e controle e fechamento. Questo CERTA.

54. (CESPE/TJDFT/2007) Avaliaes ex-ante, como o nome diz, so as que antecedem a implementao de uma poltica. Freqentemente fazem parte de diagnsticos que podem ou no dar origem, na seqncia, a polticas pblicas. A avaliao ex-ante ocorre antes da implementao e tem como principal objetivo avaliar o prprio plano, verificando sua viabilidade. Questo CERTA.

55. (CESPE/TJDFT/2007) Avaliaes ex-post so fundamentais para a introduo da correo de rumos no decorrer do processo de implementao de polticas pblicas. Elas ajudam a fazer a coisa certa e so feitas, por assim dizer, em tempo real. A avaliao ex-post ocorre depois da implementao, e no em tempo real, por isso no d mais para corrigir rumos. Questo ERRADA.

56. (CESPE/DESO/2003) Atualmente, no existe consenso entre os avaliadores de programas e projetos sociais a respeito do mtodo (qualitativo ou quantitativo) a ser adotado no processo de avaliao. Existe consenso sim. Deve-se utilizar os dois mtodos juntos, avaliando qualitativamente quanto quantitativamente. Questo ERRADA. tanto

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57. (CESPE/DPF/2004) Na avaliao de polticas e programas sociais, a partir da dcada passada, procurou-se superar o uso de mtodos economtricos, originrios de estudos econmicos. J vimos que o termo superar significa ir alm sem abandonar. Portanto, procurou-se incorporar aos mtodos quantitativos os qualitativos. Questo CERTA.

58. (CESPE/UEPA/2007) A avaliao instrumental tem sempre a funo educativa e nenhuma deciso ou ao esperada a partir de suas descobertas. A avaliao instrumental usada para a tomada de deciso. A conceitual que no usada para nenhuma ao ou deciso, apenas de carter educativo. Questo ERRADA.

59. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) Monitoramento a avaliao centrada nas mudanas quantitativas e qualitativas do programa, a qual tem como critrio a efetividade e como suposio a existncia de relao entre variveis. Aqui temos a avaliao de impactos, que olha a efetividade, ou seja, mudanas qualitativas e quantitativas na sociedade. Questo ERRADA.

60. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) A avaliao poltica centrada no desenvolvimento do programa, visando aferir-lhe a eficcia e efetuar correes durante a implementao. Aqui temos a avaliao de processo. Questo ERRADA.

61. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) Avaliao de processo a emisso de juzo de valor em relao poltica ou programa com base em critrios e princpios polticos que fundamentam a concepo de bem-estar humano. Quem emite juzo a avaliao poltica da poltica. Questo ERRADA.

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62. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) Avaliao de impactos uma atividade contnua e gerencial que visa aferir o controle de entrega de insumos, conforme as metas e o calendrio, tendo em vista a garantia da eficincia do programa. A avaliao contnua o monitoramento. Questo ERRADA.

63. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliao de programas e projetos governamentais, correto afirmar que A) a avaliao de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do programa ou projeto avaliado. B) a avaliao da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizaes ocorreram dentro do oramento previsto e a custos compatveis, enquanto a avaliao de eficincia visa aferir os impactos da ao do programa ou projeto sobre o seu pblico-alvo ou beneficirios. C) a avaliao ex-ante busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises baseadas nestas informaes, enquanto a avaliao ex-post visa orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas. D) a avaliao de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o desempenho oramentrio/financeiro do programa ou projeto avaliado. E) a avaliao de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliao de eficcia baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo das metas fsicas do programa ou projeto avaliado.

A avaliao ex-ante ocorre antes da implementao, no tem como avaliar a efetividade. Quem faz isso a ex-post. As letras A e C so incorretas. A efetividade se relaciona com os resultados da ao governamental na sociedade. J a eficincia observa a relao entre custos e resultado. A letra B inverteu. A avaliao de impacto olha a efetividade, e no o desempenho oramentrio. A letra D incorreta.

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A efetividade olha para o resultado do projeto em termos sociais, melhorias na vida das pessoas que podem ser observadas por meio de indicadores. J a eficcia o alcance de metas. A letra E correta. Gabarito: E.

64. (CESPE/MS-PSV/2008) A anlise de custo-benefcio difere da anlise de custoefetividade em sua aplicao, uma vez que a primeira utilizada quando os resultados so dificilmente monetizveis e a segunda destina-se a valorizar tanto os custos como os resultados em termos monetrios. A diferena entre a ACB e a ACE que a primeira consegue dar valor monetrio para os benefcios e a segunda no. A questo inverteu. Questo ERRADA.

65. (CESPE/ANATEL/2004) Na avaliao privada de projetos, os fatores e os produtos em geral so valorados pelo preo de mercado. Dentro da ACB, a avaliao pode ser privada ou social. A diferena que a primeira valora em termos de preos de mercado e a segunda considera tambm valores sociais, externalidades, bens intangveis. Questo CERTA.

66. (CESPE/MS-PS/2008) A principal vantagem da anlise de custo-efetividade decorre do fato de que esse tipo de anlise possibilita uma comparao imediata entre diferentes estratgias de interveno em sade relativas a diferentes tipos de doenas. Para que se possa usar a ACE, preciso que as alternativas tenham o mesmo objetivo. Se so doenas diferentes, no d para comparar os benefcios. Questo ERRADA.

67. (ESAF/CGU/2008) A Anlise Custo-Benefcio (ACB) proporciona um guia para hierarquizar alternativas de investimentos em projetos a serem executados ou j em www.pontodosconcursos.com.br 107

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processo de execuo. Examine as assertivas abaixo sobre a Anlise Custo-Benefcio e assinale a opo incorreta. a) A relao entre custos e produtos proporciona elementos para analisar a eficincia operacional, mas no informa sobre a eficcia do projeto em relao ao pblico-alvo escolhido. b) Na avaliao social, a Anlise Custo-Benefcio utiliza suposies da taxa de desconto diferentes das que so aplicadas na avaliao privada, porque deve incluir os impactos distributivos, os efeitos intangveis e at o valor da vida humana. c) A diferena mais importante entre a avaliao privada e a avaliao social que na primeira a Anlise Custo-Benefcio utiliza como referncia o preo de mercado, enquanto que na avaliao social so utilizados preos sombra, de eficincia, ou seja, preos sociais. d) A taxa de desconto utilizada na Anlise Custo-Benefcio tem por objetivo traduzir a um valor presente os custos e benefcios que resultaro do projeto no futuro e fixada sobre a base do custo de oportunidade do capital. e) A Anlise Custo-Benefcio permite averiguar se os projetos so ou no rentveis, comparando os fluxos atualizados de benefcios e os custos previstos em sua implementao.

Na letra A no precisamos saber nada de ACB. Basta saber que a eficincia analisa a relao entre custos e resultado, ou benefcios, e a eficcia olha para alcance de metas. Portanto, a relao entre custos e produtos no diz se h eficcia, apenas eficincia. A letra A correta. A letra B incorreta porque a vida humana no pode valorada monetariamente, por isso no podemos us-la na ACB, j que ela s usa benefcios que podem ser valorados. Se no podemos dar um valor, usamos a ACE. A letra B incorreta. A avaliao privada usa o preo de mercado e a social incorpora ao preo valores sociais, dando origem ao preo-sombra. A letra C correta. Como custos e benefcios ocorrem em tempos diferentes, preciso traz-los para o presente. Para isso usamos uma taxa de desconto, que o custo de oportunidade do capital, tanto na avaliao privada quanto na social. A letra D correta. A ACB avalia a relao entre custos e benefcios justamente para saber se estes superam aqueles, ou seja, se o projeto rentvel e se vale a pena empreend-lo. A letra E correta. Gabarito: B. www.pontodosconcursos.com.br 108

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8 Lista das Questes


1. (ESAF/MPOG/2008) Apesar das divergncias existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. De acordo com esse consenso, no um elemento caracterstico das polticas pblicas: a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas por instituies com competncia para tal. b) decises ou formas de alocao de recursos. c) um ou vrios pblicos-alvo. d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. e) definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em funo de normas e valores.

2. (CESPE/CHESF/2002) Por meio das polticas pblicas so formulados, desenvolvidos e postos em prtica programas de distribuio de bens e servios, regulados e providos pelo Estado, com a participao e o controle da sociedade.

3. (CESPE/SEFAZ/2002) Polticas pblicas so predominantemente iniciativas autnomas das instncias governamentais dotadas de responsabilidades legais sobre determinadas reas de atuao ou questes de interesse pblico.

4. (CESPE/SGA-AC/2006) Poltica pblica sinnimo de deciso poltica: ambas envolvem a alocao imperativa de valores e recursos.

5. (CESPE/TJ-AP/2007) Os direitos declarados e garantidos nas leis operacionalizados por polticas pblicas, mediante programas, projetos e servios.

so

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6. (CESPE/CAIXA/2006) No constitucional a interveno do Poder Judicirio, com a finalidade de realizao de controle jurisdicional, em tema de implementao de polticas pblicas, ainda que configurada hiptese de abusividade governamental.

7. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analticos que se estabelecem distines entre o processo de formulao e as demais fases das polticas pblicas: a implementao e a avaliao.

8. (CESPE/SGA-AC/2006) Todos os problemas sociais relevantes fazem parte da agenda de polticas pblicas.

9. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que: a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental. b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e setores de governo. c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica. d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais. e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.

10. (ESAF/MPOG/2008) Embora grande parte das anlises de polticas pblicas se concentre nos aspectos relativos formulao, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a importncia dos estudos da formao da agenda governamental. Em resposta indagao sobre como as agendas governamentais so estabelecidas, um modelo www.pontodosconcursos.com.br 110

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largamente conhecido apresenta trs explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Esse modelo conhecido como: a) Modelo Interativo-Iterativo. b) Modelo de Mtuo Ajuste. c) Modelo de Mltiplos Fluxos. d) Modelo de Explorao Combinada. e) Modelo de Anlise Estratgica.

11. (ESAF/MPOG/2002) O estudo das polticas pblicas mostra que possvel haver diferentes arenas decisrias, caracterizando distintas modalidades de policies. Entre os itens abaixo, assinale a nica assertiva correta. a) As polticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos quais o benefcio de um grupo ou coletividade s pode ocorrer a partir do prejuzo dos interesses do grupo oposto. b) O mais intenso nvel de conflito de interesses ocorre nas arenas distributivas, j que, cada vez mais os governos sofrem com a escassez de recursos. c) As polticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, j que expressam a disposio da classe poltica para superar as desigualdades sociais. d) As polticas regulatrias tm por finalidade assegurar a proteo dos cidados contra o poder dos monoplios privados. e) As polticas distributivas so aquelas que mais contribuem para o avano da democracia, j que permitem, aos representantes polticos, alianas, composies e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparncia.

12. (CESPE/SGA-AC/2006) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.

13. (CESPE/SGA-AC/2006) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.

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14. (CESPE/SGA-AC/2006) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.

15. (ESAF/MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto: a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos. b) Anlise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo. c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que uma delas se consolide como a mais eficiente. d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos segmentos. e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como so formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas existentes.

16. (ESAF/MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo no considerado caracterstico do processo de deciso incremental em polticas pblicas. a) Busca de composio de interesses e utilizao das informaes disponveis, ainda que incompletas. b) Mudanas graduais ao longo do tempo. c) Inexistncia de anlise exaustiva das possibilidades de polticas existentes. d) Presso dos usurios, funcionrios e beneficirios de um programa ou poltica pblica, visando a sua continuao. e) Possibilidade de reverter s condies anteriores a implementao do programa ou poltica pblica.

17. (ESAF/MPOG/2008) A tomada de deciso representa um dos passos centrais do processo das polticas pblicas. O modelo de explorao mista ou explorao combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por: a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados pretendidos.

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b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as decises sobre as primeiras no exame das principais alternativas em funo da concepo das metas, sem descer a detalhes que prejudicam a viso de conjunto. c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendvel conquista o apoio dos atores polticos. d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente cabveis e combin-las de maneira a atender s preferncias hierarquizadas que expressam os valores em jogo. e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos compromissos institucionais prvios que condicionam e limitam a alocao de recursos pelos tomadores de deciso.

18. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao no sofre a influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas.

19. (CESPE/SEFAZ/2002) A implementao de polticas pblicas o aspecto mais importante e o mais contemplado pela literatura especializada na gesto de polticas pblicas.

20. (ESAF/MPOG/2008) Nem sempre as decises tomadas para a resoluo de um problema de poltica pblica so executadas, mais freqentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos perodos apenas parcialmente implementadas. A implementao de polticas pblicas um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexo terica quanto a capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a opo correta. I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a implementao vista como um processo de reunio ou encaixe de diversos elementos para alcanar um resultado programado, e, nesse sentido, a deciso passa pelas mos dos administradores de tal maneira que o contedo da poltica vai sendo reformulado, emendado e transformado no mbito da execuo. II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a implementao aparece como no problemtica, ou seja: observadas todas as condies que caracterizam o processo de formulao, cabe aos implementadores a realizao quase mecnica de uma sucesso de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizaes envolvidas.

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III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel central a capacidade do comando de obter obedincia dos comandados, j que estes, ao invs de se comportarem de acordo com os procedimentos tcnicos e administrativos previstos, podem utiliz-los discricionariamente at convert-los em suporte de seu prprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela. IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na base da execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita de jogos de influncia e de negociaes em torno da aplicao das normas e dos procedimentos, que pouco tm a ver com a racionalidade dos decisores. a) Todos os enunciados esto corretos. b) Somente o enunciado nmero 4 est correto. c) Somente o enunciado nmero 2 est correto. d) Somente o enunciado nmero 3 est correto. e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.

21. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporneo, as polticas pblicas so formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impem grandes desafios s tentativas governamentais de responder s demandas da sociedade. Estudos recentes tm trazido novos esclarecimentos sobre a implementao das polticas pblicas, expressos nas opes abaixo, exceto:

a) a implementao consiste em um processo autnomo em relao formulao, envolvendo a tomada de decises cruciais e no apenas a execuo do que foi previamente formulado. b) a implementao envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre rgos, ambigidades legais, confuses e omisses de normas operacionais, alm de ocorrer em contextos social, econmico ou poltico freqentemente dotados de reduzida estabilidade. c) em diversas reas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em contato direto com os cidados, o espao de discrio do agente executor to grande que a sua adeso pode representar uma das variveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de uma poltica. d) a implementao de uma poltica ou programa implica a sua insero em um sistema de relaes complexo, onde mesmo as aes de obedincia de um agente implementador aos comandos da instncia coordenadora podem produzir resultados imprevistos e at mesmo indesejveis. e) a implementao supe a existncia de objetivos claramente definidos e de uma metodologia apropriada para alcan-los; a partir da se organizam relaes www.pontodosconcursos.com.br 114

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coordenadas entre tomadores de deciso e implementadores situados em diferentes posies na mquina governamental.

22. (CESPE/MDS/2006) Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional.

23. (CESPE/MDS/2006) Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se nas polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial.

24. (CESPE/MDS/2006) No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos e polticas pblicas a serem pblicos freqentemente levam programas redimensionados, reorientados ou suspensos.

25. (CESPE/MDS/2006) No Brasil, a percepo da complexidade das polticas pblicas, que normalmente deve ser vista durante a fase de formulao e deciso, concentra-se, porm, na fase de implementao, vista como etapa de tarefas com alto nvel de exigncia e capacitao dos operadores finais.

26. (CESPE/HFA/2004) Existe grande capacidade de focalizao dos programas sociais no pblico que mais necessita deles.

27. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas quais vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido de cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias setoriais. b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica, que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. www.pontodosconcursos.com.br 115

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c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas de rumo ou de prioridade, levando ao dirigentes provocam alteraes de redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de aes em andamento. d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao, que faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises importantes j foram tomadas. e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de governo.

28. (ESAF/CGU/2004) O Brasil no um pas pobre, mas um pas injusto e desigual, com muitos pobres. Os elevados nveis de pobreza resultam, primordialmente, da intensa desigualdade na distribuio da renda e das oportunidades de incluso econmica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a segunda metade da dcada de 90, as polticas sociais brasileiras apresentaram as seguintes caractersticas, exceto: a) Descentralizao das aes da Unio para os estados, municpios e instituies da sociedade civil especialmente em reas como sade, educao, assistncia social. b) Participao da sociedade na formulao, implementao e controle pelo menos no plano formal por meio de conselhos situados nas trs esferas de governo, e que contam com integrantes governamentais e no governamentais. c) Regulao e regulamentao de bens e servios pblicos, definindo gradativamente novos parmetros para a gesto e o controle da produo de bens e servios de natureza social. d) Estratgias de integrao intersetorial, contratao via concurso pblico de especialistas para carreiras especficas, treinamento regular e continuado dos servidores e avaliao sistemtica dos resultados e impactos das aes empreendidas. e) Promoo de inovaes sociais com nfase no mbito local como ponto privilegiado para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a busca de processos de participao democrtica.

29. (ESAF/CGU/2004) No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em conseqncia, freqentemente se prope a focalizao das polticas sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate, indique a opo incorreta. www.pontodosconcursos.com.br 116

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a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade das aes vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas sociais. c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como freqncia escolar, vacinao infantil e outras. e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto a execuo de programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes.

30. (CESPE/MDS/2006) As instituies e rgos do governo so os grandes responsveis pela elaborao de polticas pblicas, pois nelas que acontece o processo decisrio, e so elas os principais agentes responsveis pela implementao e, geralmente, pela avaliao dos resultados.

31. (CESPE/FUNCAP/2004) Alm da natural presena do Estado, em uma poltica pblica, h tambm a presena da sociedade que ganha representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre as aes do governo e do mercado.

32. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas pblicas, assinale o nico enunciado incorreto. a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de interesse em jogo em uma poltica pblica e variam conforme a sua insero institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decises sobre tais interesses. b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo dos problemas.

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c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros. d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para promover polticas que possam lhes favorecer, por exemplo: polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadmicos.

33. (CESPE/SENADO/2002) Aes afirmativas so polticas voltadas para o favorecimento de determinadas parcelas da populao, histrica e negativamente discriminadas. No Brasil, medidas nesse sentido j esto sendo desenvolvidas em favor da populao afro-descendente, visando ampliar seu acesso educao superior.

34. (CESPE/MDS/2006) O princpio da capacidade de pagamento, que se baseia na idia de que os impostos devem ser cobrados daqueles que podem suportar o nus fiscal, exclui o conceito de eqidade vertical.

35. (CESPE/SGA-AC/2006) Metas so a traduo precisa dos objetivos de um plano.

36. (CESPE/SGA-AC/2006) Indicadores so instrumentos que permitem acompanhar a execuo de um plano, programa ou projeto ao longo do tempo, fornecendo insumos importantes para a gesto.

37. (ESAF/CGU/2008) O debate sobre a formulao de programas e projetos envolve um extenso rol de conceitos. Todos os enunciados abaixo esto corretos, exceto: a) os objetivos so declaraes de inteno quanto a cenrios futuros, que sintetizam hipteses acerca das relaes entre os meios e fins de uma interveno. b) uma meta representa um detalhamento de um objetivo ou produto de uma interveno, a ser usado como um parmetro de desempenho contra o qual o resultado obtido ser comparado. c) as metas so compromissos expressos em termos de quantidade, objeto e prazo, devendo ser realistas, precisas e mensurveis.

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d) numa rvore de objetivos, a identificao dos meios delimita as possveis alternativas de interveno, que devem ser selecionadas com base em critrios claros. e) a construo de uma rvore de problemas baseia-se na concertao entre interesses distintos, com o objetivo de estabelecer uma inteligibilidade compartilhada quanto a uma situao real.

38. (CESPE/PMVNS/2007) Na elaborao de um projeto com base no mtodo ZOOP (planejamento de projeto orientado por objetivos), o assistente social deve, sistematicamente, listar com os dirigentes da instituio todos os aspectos e fatores que fazem parte da situao-problema, em vez de identificar os principais problemas existentes e analisar suas relaes causais juntamente com os demais envolvidos.

39. (CESPE/PMVNS/2007) A anlise de envolvimento, na elaborao de projetos sociais sob coordenao de um assistente social, deve identificar os grupos, as instituies, as autoridades, entre outros, que de alguma maneira esto ligados ao projeto, caracterizar, analisar cada um dos agentes identificados, suas possveis contribuies e entraves ao projeto.

40. (CESPE/IPAJM/2006) O emprego do mtodo Marco Lgico em projetos sociais tende a levar os gestores a definir com maior clareza os objetivos e parmetros necessrios ao monitoramento e avaliao de seus projetos.

41. (CESPE/PMVNS/2007) Pressupostos ou condicionantes so fatores internos importantes para o alcance dos objetivos estabelecidos, cujo controle de responsabilidade dos gerentes do projeto, e sua identificao representa um desafio para a equipe de planejamento.

42. (CESPE/DATAPREV/2006) Servios continuados e projetos diferem entre si principalmente porque, enquanto os primeiros so contnuos e repetitivos, os segundos so temporrios e nicos.

43. (CESPE/ANCINE/2005) A principal caracterstica de um projeto o fato de ser executado apenas uma vez. Ao contrrio de grande parte das atividades de uma organizao, um projeto tem incio, meio e fim. Mesmo que no seja denominado como

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tal, qualquer conjunto de atividades nicas, com objetivo bem definido e finito, um projeto.

44. (CESPE/DATAPREV/2006) Um projeto pode ser corretamente definido como um empreendimento temporrio com o objetivo de criar produtos e servios diversos.

45. (CESPE/ANATEL/2006) Um projeto pode ser temporrio ou permanente e as atividades propostas tm por objetivo fornecer um produto singular.

46. (CESPE/SERPRO/2005) Operaes so empreendimentos temporrios que tm por fim produzir um resultado nico dentro de restries de tempo e custo. Projetos diferem de operaes principalmente no que se refere ao carter repetitivo dos resultados produzidos e inexistncia de um prazo de encerramento.

47. (CESPE/INMETRO/2007) Por seu carter no-habitual, a metodologia de projetos no pode ser utilizada para a organizao de eventos que se repitam de tempos em tempos.

48. (CESPE/INMETRO/2007) A gesto de um projeto uma atividade, por princpio, temporria.

49. (CESPE/INMETRO/2007) Ao seu trmino, um projeto pode fornecer um produto fsico ou conceito, servio ou evento, bem como uma combinao entre essas categorias.

50. (CESPE/SERPRO/2005) A gesto de projetos consiste em acompanhar, intervir e participar do desenvolvimento de conjuntos de atividades elaboradas com o objetivo de atingir um fim especfico.

51. (CESPE/SEBRAEAC/2007) O planejamento do tempo e dos recursos necessrios para a execuo dos trabalhos so atividades estranhas administrao de um projeto.

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52. (CESPE/DATAPREV/2006) Gerncia de projetos a aplicao de conhecimentos, habilidades e tcnicas para projetar atividades que visem atingir as necessidades de uma empresa ou instituio.

53. (CESPE/DATAPREV/2006) A gerncia de projeto consumada por meio do uso de processos, como, por exemplo, iniciao, planejamento, execuo, controle e fechamento.

54. (CESPE/TJDFT/2007) Avaliaes ex-ante, como o nome diz, so as que antecedem a implementao de uma poltica. Freqentemente fazem parte de diagnsticos que podem ou no dar origem, na seqncia, a polticas pblicas.

55. (CESPE/TJDFT/2007) Avaliaes ex-post so fundamentais para a introduo da correo de rumos no decorrer do processo de implementao de polticas pblicas. Elas ajudam a fazer a coisa certa e so feitas, por assim dizer, em tempo real.

56. (CESPE/DESO/2003) Atualmente, no existe consenso entre os avaliadores de programas e projetos sociais a respeito do mtodo (qualitativo ou quantitativo) a ser adotado no processo de avaliao.

57. (CESPE/DPF/2004) Na avaliao de polticas e programas sociais, a partir da dcada passada, procurou-se superar o uso de mtodos economtricos, originrios de estudos econmicos.

58. (CESPE/UEPA/2007) A avaliao instrumental tem sempre a funo educativa e nenhuma deciso ou ao esperada a partir de suas descobertas.

59. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) Monitoramento a avaliao centrada nas mudanas quantitativas e qualitativas do programa, a qual tem como critrio a efetividade e como suposio a existncia de relao entre variveis.

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60. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) A avaliao poltica centrada no desenvolvimento do programa, visando aferir-lhe a eficcia e efetuar correes durante a implementao.

61. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) Avaliao de processo a emisso de juzo de valor em relao poltica ou programa com base em critrios e princpios polticos que fundamentam a concepo de bem-estar humano.

62. (CESPE/PREF-BOA-VISTA/2004) Avaliao de impactos uma atividade contnua e gerencial que visa aferir o controle de entrega de insumos, conforme as metas e o calendrio, tendo em vista a garantia da eficincia do programa.

63. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliao de programas e projetos governamentais, correto afirmar que A) a avaliao de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do programa ou projeto avaliado. B) a avaliao da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizaes ocorreram dentro do oramento previsto e a custos compatveis, enquanto a avaliao de eficincia visa aferir os impactos da ao do programa ou projeto sobre o seu pblico-alvo ou beneficirios. C) a avaliao ex-ante busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises baseadas nestas informaes, enquanto a avaliao ex-post visa orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas. D) a avaliao de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o desempenho oramentrio/financeiro do programa ou projeto avaliado. E) a avaliao de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliao de eficcia baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo das metas fsicas do programa ou projeto avaliado.

64. (CESPE/MS-PSV/2008) A anlise de custo-benefcio difere da anlise de custoefetividade em sua aplicao, uma vez que a primeira utilizada quando os resultados so dificilmente monetizveis e a segunda destina-se a valorizar tanto os custos como os resultados em termos monetrios.

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65. (CESPE/ANATEL/2004) Na avaliao privada de projetos, os fatores e os produtos em geral so valorados pelo preo de mercado.

66. (CESPE/MS-PS/2008) A principal vantagem da anlise de custo-efetividade decorre do fato de que esse tipo de anlise possibilita uma comparao imediata entre diferentes estratgias de interveno em sade relativas a diferentes tipos de doenas.

67. (ESAF/CGU/2008) A Anlise Custo-Benefcio (ACB) proporciona um guia para hierarquizar alternativas de investimentos em projetos a serem executados ou j em processo de execuo. Examine as assertivas abaixo sobre a Anlise Custo-Benefcio e assinale a opo incorreta. a) A relao entre custos e produtos proporciona elementos para analisar a eficincia operacional, mas no informa sobre a eficcia do projeto em relao ao pblico-alvo escolhido. b) Na avaliao social, a Anlise Custo-Benefcio utiliza suposies da taxa de desconto diferentes das que so aplicadas na avaliao privada, porque deve incluir os impactos distributivos, os efeitos intangveis e at o valor da vida humana. c) A diferena mais importante entre a avaliao privada e a avaliao social que na primeira a Anlise Custo-Benefcio utiliza como referncia o preo de mercado, enquanto que na avaliao social so utilizados preos sombra, de eficincia, ou seja, preos sociais. d) A taxa de desconto utilizada na Anlise Custo-Benefcio tem por objetivo traduzir a um valor presente os custos e benefcios que resultaro do projeto no futuro e fixada sobre a base do custo de oportunidade do capital. e) A Anlise Custo-Benefcio permite averiguar se os projetos so ou no rentveis, comparando os fluxos atualizados de benefcios e os custos previstos em sua implementao.

9 Gabarito
1. D 2. C 3. E 4. E 5. C 6. E 7. C 8. E 9. C 10. C 11. A 12. E 13. C 14. C 15. A 16. E 17. B 18. E

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19. E 20. B 21. E 22. C 23. E 24. C 25. E 26. E 27. A

28. D 29. D 30. C 31. C 32. E 33. C 34. E 35. C 36. C

37. E 38. E 39. C 40. C 41. E 42. C 43. C 44. E 45. E

46. E 47. E 48. C 49. C 50. C 51. E 52. C 53. C 54. C

55. E 56. E 57. C 58. E 59. E 60. E 61. E 62. E 63. E

64. E 65. C 66. E 67. B

10 Leitura Sugerida
Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos - Maria das Graas Rua www.ufba.br/~paulopen/AnalisedePoliticasPublicas.doc

Avaliao de Polticas Pblicas e Programas Governamentais - Mnica Maria de Arruda Cavalcanti interfacesdesaberes.fafica.com/seer/ojs/include/getdoc.php?id=34&article=24&mode=pdf

Polticas Pblicas: um debate conceitual Klaus Frey www.usp.br/procam/docs%20novos/artigos%20para%20aulas/texto%20klaus%20frey.pd f

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11 Bibliografia
COHEN, Ernesto e Franco, Rolando. Avaliao de Projetos Sociais. Petrpolis: Vozes, 2002. RUA, Maria das Graas e CARVALHO, Maria Izabel Vallado de. O estudo da poltica: tpicos selecionados. Braslia: Paralelo 15, 1998.

SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: coletnea. Braslia: ENAP, 2006.

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