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COMUNICAO, DIREITOS SOCIAIS E POLTICAS PBLICAS*

Murilo Csar Ramos

1. INTRODUO: O DIREITO COMUNICAO As foras democrticas e populares hoje, quando postas diante do desafio urgente de buscar uma cada vez maior democratizao dos meios de comunicao, precisam atentar para o fato bsico de que a comunicao portadora de um novo direito social, o direto comunicao, que podemos considerar de quarta gerao, mas que est ainda muito longe de ser reconhecido como tal. Comecemos recordando que os direitos civis que dizem respeito personalidade do indivduo (liberdade pessoal, de pensamento, de religio, de reunio e liberdade econmica) podem ser chamados de direitos de primeira gerao. So direitos que obrigam o Estado a uma atitude de renncia, de absteno diante dos cidados, quase no exato momento em que ele se formava, na esteira das revolues burguesas, entre os sculos XVII e XVIII. J os direitos polticos (liberdade de associao nos partidos, direitos eleitorais) esto ligados formao do Estado democrtico representativo e implicam na liberdade ativa, na participao dos cidados na determinao dos objetivos polticos do Estado, e podem ser chamados de direitos de segunda gerao, contemporneos, no sculo XIX, de um capitalismo que vivia a emergncia da sua fase industrial. Por outro lado, os direitos sociais (direito ao trabalho, assistncia, ao estudo, tutela da sade, liberdada da misria e do medo), maturados pelas
* Texto originalmente escrito como contribuio do autor ao iderio de reconstituio do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao.

RAMOS, M. C. Comunicao, direitos sociais e polticas pblicas. In MARQUES DE MELO, J.; SATHLER, L. Direitos Comunicao na Sociedade da Informao. So Bernardo do Campo, SP: Umesp, 2005.

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novas exigncias da sociedade industrial, implicam, por seu lado, em um comportamento ativo por parte do Estado ao garantir aos cidados uma situao de certeza. So direitos de terceira gerao, imbricados com a emergncia e o auge do Estado-Providncia, entre o fim do sculo XIX at os anos 60 do sculo XX. Como vemos, a informao na forma de liberdade de pensamento, de expresso, de culto e de reunio enquanto insumo fundamental para a cidadania, faz parte da primeira gerao dos direitos humanos e pode ser encontrada j na gnese da modernidade ocidental. Ela gestou, no entanto, um direito humano restritivo, traduzido contemporaneamente no direito que temos, nas democracias representativas de massa, de ser informados direito que, reconheamos, tende a ser, fora das ditaduras e dos regimes autoritrios, muitas vezes extremamente amplo. Mas, por mais amplo que possa ser, ser sempre insuficiente. Foi por isto que, entre os anos 60 e 70 do sculo XX, sob os auspcios da Unesco, rgo das Naes Unidas que trata da educao, cincia e cultura, emergiu rica discusso sobre a comunicao e seu papel para o fortalecimento da democracia. O momento alto dessa discusso, apesar das polmicas que a questo sempre engredou 1, foi o lanamento, em 1980, pela Unesco, do relatrio da comisso presidida pelo jurista e jornalista irlands, Sean MacBride, intitulado Um mundo e muitas vozes comunicao e informao na nossa poca2, publicado no Brasil trs anos depois. Um vasto, denso e instingante documento, ainda que contraditrio em muitos pontos por conta da heterogeneidade poltico-ideolgica dos membros da comisso de alto nvel que o escreveu, o Relatrio MacBride, como tambm ficou conhecido, at hoje o mais completo relato j produzido sobre a importncia da comunicao na contemporaneidade. Lamentavelmente, ele sucumbiria, como sucumbiu a prpria Unesco no tocante s questes de comunicao, ao cerco imposto pelos Estados Unidos e pela Inglaterra, cujos governantes, Ronald Reagan e Margareth Thatcher, no incio da dcada de 80, comandaram a retirada de seus pases daquele rgo das Naes Unidas. Para o pensamento neoliberal que ento comeava seu perodo de hegemonia, era absurdo se pensar a comunicao na tica de polticas nacionais.
1. Ver Murilo Csar Ramos, As Polticas Nacionais de Comunicao e a Crise dos Paradigmas. Textos de Cultura e Comunicao n. 27, 1 sem. 1992, pp. 45-50. 2. Unesco, Um mundo e muitas vozes comunicao e informao na nossa poca . Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1983.

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Mais absurdo ainda era pensar a comunicao como um direito mais amplo do que o consagrado, mas restritivo, direito informao, do qual beneficiava-se fundamentelmente a imprensa, enquanto instituio, e seus proprietrios privados, como agentes privilegiados de projeo de poder sobre as sociedades. No entanto, neste final de dcada e de sculo, quando presenciamos um perodo de extraordinrios avanos tecnolgicos no mundo da informao e da comunicao, quando a digitalizao da informao e a convergncia que ela possibilita de suportes tcnicos, de contedos e de servios da qual a manifestao mais evidente a Internet enquanto rede mundial de comunicaes por computadores, e a World Wide Web enquanto inferface amigvel dos indivduos com a rede , cremos em uma sociedade da informao e da comunicao como a nova forma de organizao hegemnica do capitalismo, em oposio a uma sociedade industrial em declnio. Entendemos que tornase imperativo retomar o debate sobre o direito comunicao enquanto um novo direito humano fundamental. Um direito social de quarta gerao, aquele, quem sabe, mais adequado para amparar, nas sociedades da informao e da comunicao, nossas inesgotveis expectativas de avano crescente da democracia da igualdade em todo o mundo. No intuito de fortalecer essa argumentao, recorremos ao Relatrio Mac Bride, transcrevendo alguns de seus trechos: Hoje em dia se considera que a comunicao um aspecto dos direitos humanos. Mas esse direito cada vez mais concebido como o direito de comunicar, passando-se por cima do direito de receber comunicao ou de ser informado. Acredita-se que a comunicao seja um processo bidirecional, cujos participantes individuais ou coletivos mantm um dilogo democrtico e equilibrado. Essa idia de dilogo, contraposta de monlogo, a prpria base de muitas das idias atuais3 que levam ao reconhecimento de novos direitos humanos.
3. O que ocorre freqentemente sob o rtulo de comunicao pouco mais que um autoritrio monlogo, no interesse do iniciador do processo. No se emprega a retroalimentao para dar uma oportunidade de autntico dilogo. O receptor das mensagens passivo e submisso, pois quase no lhe do oportunidades proporcionais de agir com verdadeiro e livre emissor, seu papel essencial consiste em escutar e obedecer (...). Uma relao social to vertical, assimtrica e quase autoritria constitui, na minha opinio, um exemplo antidemocrtico de comunicao (...) devemos ser capazes de construir um conceito novo de comunicao. Um modelo humanizado, no elitista, democrtico e no-mercantil (Luis Ramiro Beltran, Colombia, Desarrolo rural y comunicacin social: relaciones y estrategias. Simpsio Internacional Cornell-Ciat, New York, Cornell University, March, 1974).

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O direto comunicao 4 constitui um prolongamento lgico do progresso constante em direo liberdade e democracia. Em todas as pocas histricas, o homem lutou para se libertar dos poderes que o dominavam, independentemente de que fossem polticos, econmicos, sociais ou religiosos, e que tentavam impedir a comunicao. Graas apenas a alguns esforos fervorosos e infatigveis, os povos conseguiram a liberdade de palavra, de imprensa e de informao. Hoje em dia, prossegue a luta por estender os direitos humanos e conseguir que o mundo das comunicaes seja mais democrtico do que agora. Mas, na atual fase da luta, intervm novos aspectos do conceito fundamental de liberdade. A exigncia de circulao de dupla direo, de intercmbio livre e de possibilidades de acesso e participao d nova dimenso qualitativa s liberdades conquistadas sucessivamente no passado 5. A idia do direito a comunicar eleva todo o debate sobre a livre circulao a um nvel superior e oferece a perspectiva de tir-lo do beco sem sada onde se manteve durante os ltimos 30 anos. Entretanto, a idia do direito comunicao no recebeu ainda sua forma definitiva, nem o seu contedo pleno. Longe de ser j, como parecem
4. Comentrio do sr. S. Losev.: O direito comunicao no um direito internacional reconhecido nem no plano nacional nem no internacional. Por conseguinte, no deveria ser examinado to amplamente, nem abordado desse modo em nosso relatrio. 5. Um dos primeiros promotores do direito comunicao, Jean DArcy, delineou as etapas sucessivas que poderiam facilitar sua adoo: Na poca da gora e do foro, na poca da comunicao interpessoal direta, surge primeiro conceito bsico para todo o progresso humano e para toda civilizao a liberdade de opinio (...). O surgimento da imprensa, que foi o primeiro dos meios de expresso de massa, provocou, pela sua prpria expanso e contra as prerrogativas de controles reais ou religiosas, o conceito correlato de liberdade de expresso (...). O sculo dezenove, que presenciou o extraordinrio desenvolvimento da grande imprensa, caracterizou-se por lutas constantes em prol da liberdade (...). A chegada sucessiva de outros meios de comunicao de massa cinema, rdio, televiso da mesma forma que o abuso de todas as propagandas em vspera de guerra, demonstraram rapidamente a necessidade e a possibilidade de um direito mais preciso, porm mais extenso, a saber, o de procurar, receber e difundir as informaes e idias sem considerao de fronteiras (...) ou por qualquer procedimento. Hoje em dia parece possvel um novo passo adiante: o direito do homem comunicao, derivado de nossas ltimas vitrias sobre o tempo e espao, da mesma forma que da nossa mais clara percepo do fenmeno da comunicao (...). Atualmente, vemos que engloba todas as liberdades, mas que alm disso traz, tanto para os indivduos quanto para as sociedades, os conceitos de acesso, de participao, de corrente bilateral de informao que so todas elas necessrias,como percebemos hoje, para o desenvolvimento harmonioso do homem e da humanidade. (Le droit de lhomme comunique, Documento n 39, da CIC).

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desejar alguns, um princpio bem estabelecido, cujas conseqncias lgicas poderiam ser deduzidas a partir de agora, ainda est na fase em que as pessoas refletem sobre todas as suas implicaes e continuam a enriquec-lo. Somente depois de ter explorado na Unesco e nas numerosas organizaes nogovernamentais interessadas todas as aplicaes possveis dessa hiptese que a comunidade internacional poder decidir o seu valor intrnseco. Ter-se- que reconhecer, ou que rejeitar, a existncia de um direito novo, que poderia ser somado aos direitos do homem j adquiridos, e no substituilos. Por isso, apresentamos uma formulao desse direito, que indica a diversidade dos seus elementos e o esprito que o inspira: Todo mundo tem o direito de comunicar. Os elementos que integram esse direito fundamental do homem so os seguintes, sem que sejam de modo algum limitativos: a) o direito de reunio, de discusso, de participao e outros direitos de associao; b) o direito de fazer perguntas, de ser informado, de informar e outros direitos de informao; c) o direito cultura, o direito de escolher, o direito proteo da vida privada e outros direitos relativos ao desenvolvimento do indivduo. Para garantir o direito de comunicar seria preciso dedicar todos os recursos tecnolgicos de comunicao a atender s necessidades da humanidade a esse respeito6. Achamos que esse enfoque oferece a perspectiva de um progresso da democratizao da comunicao nos planos internacional, nacional, local e individual. A reivindicao da democratizao da comunicao tem diferentes conotaes, muitas alm das que se costuma acreditar. Compreende evidentemente o fornecimento de meios mais numerosos e variados a maior nmero de pessoas, mas no se pode reduzir simplesmente alguns aspectos quantitativos a um suplemento de material. Implica acesso do pblico aos meios de comunicao existentes, mas este acesso apenas um dos aspectos da democratizao. Significa tambm possibilidades mais amplas para as naes, foras polticas, comunidades culturais, entidades econmicas e grupos sociais de intercambiar informaes num plano de igualdade, sem domnio dos elementos mais fracos e sem discriminaes. Em outras palavras, implica mudanas de perspectiva.
6 Est citao foi tirada do documento An emergent communication poliyc science: content, rights, problems and methods, de L. Harms, Departament of Communication, Hawai University, Honolulu.

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Sem dvida, isso requer informao mais abundante, procedente de uma pluralidade de fontes, mas se no houver possibilidades de reciprocidade, a comunicao no ser realmente democrtica. Sem a circulao de duplo sentido entre os participantes, sem a existncia de vrias fontes de informao que permitam maior seleo, sem o desenvolvimento das oportunidades de cada individuo para tomar determinadas decises baseadas no conhecimento completo de fatos heterclitos e de pontos de vista divergentes, sem a participao dos leitores, espectadores e dos ouvintes na adoo de decises e na constituio dos programas dos meios de comunicao social, a verdadeira democratizao no chegar a ser uma realidade. 2. COMUNICAO E POLTICAS PBLICAS A primeira e fundamental conseqncia de se reconhecer o direito comunicao entender de que ela precisa ser vista como passvel de discusso e ao enquanto poltica pblica essencial, tal como polticas pblicas para os segmentos de sade, alimentao, saneamento, trabalho, segurana, entre outros. Mas, como bem expresso em documento fundador do Laboratrio de Polticas Pblicas (LPP), da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (ver http://www2.uerj.br/lpp), na medida em que o mercado no reconhece direitos, a funo central que ele vai assumindo na reformulao das relaes econmicas e sociais representa uma transformao do que era direito em um bem negocivel no mercado. Assim, de direitos universais os direitos educao e sade passaram a ser mercadorias, e, concomitantemente, o Estado deixou de desempenhar seu papel na afirmao de direitos, para, ao contrrio, centrando-se em polticas de desregulamentao, abrir espaos para a mercantilizao crescente das polticas sociais. Por conseguinte, difcil e ser sempre o reconhecimento da comunicao como poltica pblica no capitalismo, justamente por ser ela entendida, na ideologia liberal das sociedades de mercado, como a principal garantidora e, mesmo, alavancadora da liberdade de mercado, por meio da teoria do livre fluxo da informao. Segundo esta teoria toda ao do Estado sobre os meios de comunicao torna-se automaticamente ao censria e, por isso, uma ameaa a todos os direitos e a toda liberdade.

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Esse dilema torna-se ainda mais agudo quando constatamos que um dos maiores desafios na luta por um Estado democrtico contemporneo o de resgatar o espao pblico como formador das polticas sociais mediante a incluso crescente de todos os atores sociais relevantes. Justamente o espao pblico que, no capitalismo, quase inteiramente constitudo pelos meios de comunicao dos quais a maioria desses atores sociais encontra-se hoje quase que totalmente excluda. Em suma, de acordo com o exposto, torna-se praticamente impossvel pensar em polticas sociais democrticas amplamente debatidas pela sociedade no espao pblico, inclusive as referentes comunicao, sem que haja concomitantemente a democratizao desse espao. Um crculo vicioso, reconheamos, muito difcil de ser quebrado, mas que a razo de ser, do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC). 3. POR POLTICAS DEMOCRTICAS DE COMUNICAO O que se segue a agenda bsica capaz de nortear a discusso e formulao de um amplo programa de polticas democrticas de comunicao no Brasil, cuja premissa fundamental visa o reconhecimento da comunicao como poltica social, derivada do direito comunicao. Tal direito, decisivo para a democratizao das sociedades contemporneas, que tem na informao e na comunicao seus principais motores polticos, econmicos e culturais. Premissa que deve ser assumida por todas as foras democrticas e populares, nelas includos em os partidos polticos de esquerda, para os quais ela parece ainda estar longe de ser compreendida, quanto mais de ser assimilada e incorporada s suas discusses programticas. Assumidas, assim, as premissas fundamentais da comunicao como direito social e como destinatrias de polticas pblicas, podemos avanar a mobilizao, no sem antes levar em conta outras questes de fundos igualmente fundamentais, a saber: a) O papel da comunicao nas sociedades contemporneas. Para identificar melhor esse papel, sugere-se aqui as seguintes funes: o de conformadora do espao pblico mas decisivo para o exerccio da cidadania e conseqente prtica radical da democracia; o de importante instrumento de educao pblica (que hoje chega a rivalizar em muitos casos com a famlia, a escola, as religies)

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no s cvica e poltica, como visto acima, mas tambm formal; o de importante instrumento de formao cultural ampla, no s a partir das funes descritas acima, como igualmente por sua capacidade de prover entretenimento e lazer necessrios plena fruio da vida social. o de importante instrumento de preservao e afirmao de valores culturais nacionais, a comear pela defesa da lngua e suas vitais manifestaes literrias, alm da preservao e afirmao de outras formas de expresso artstica; o de importante instrumento de integrao e afirmao da cultura nacional nos ambientes transnacionais e globalizados, como forma de projeo autnoma de nosso poder nacional. b) Estratgias para consecuo de polticas pblicas que viabilizem as premissas, papel e funes acima sugeridos. A estratgia fundamental deve ser ampliar o acesso democrtico aos meios de comunicao, por conseguinte, ao espao pblico, pelo conjunto cada vez mais amplo de foras e movimentos sociais. Essa ampliao ter que se dar por meio dos seguintes processos polticos: pela propriedade direta, pblica, de instituies e meios de comunicao; pelo acesso indireto a instituies e meios de comunicao de propriedade estatal e privada, via instrumentos legais; pela existncia de ambiente regulatrio democrtico, que nivele ao mximo as possibilidades de ao da sociedade em todas as etapas dos processos normativos. c) A agenda de mobilizao. A agenda de mobilizao da sociedade por polticas democrticas de comunicao visa em ltima instncia formulao de um novo modelo institucional para a comunicao brasileira, a partir dos seguintes eixos norteadores: O eixo da mobilizao propriamente dita: seu fulcro deve ser a reconstituio do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), na forma original de uma executiva nacional nascida da base de comits locais e regionais, dos quais participem as mais variadas entidades da sociedade civil; O eixo da ao institucional, que deve hoje incidir sobre as seguintes questes fundamentais:

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Estudo e debate do Captulo da Comunicao Social, da Constituio Federal, de maneira a se propor eventuais revises e novas proposies que apriorem os marcos fundadores do sistema brasileiro de comunicao social, em especial no que diz respeito: relao entre meios de comunicao, crianas e adolescentes; desconcentrao da propriedade dos meios de comunicao e descentralizao da produo; diferenciao e regulamentao dos sistemas estatal, pblico e privado de comunicao, como forma de dar pluralidade democrtica propriedade dos meios de comunicao; presena ou no do capital estrangeiro no financiamento e controle de meios de comunicao brasileiros; aos modos de financiamento da produo em comunicao, via publicidade e fundos pblicos, como forma de dar pluralidade democrtica aos contedos dos meios de comunicao; ao modo de regulao dos meios de comunicao, com exame dos papis reservados aos ministrios, s agncias reguladoras, ao Congresso Nacional, neste includa a questo do atual Conselho de Comunicao Social, bem como participao ampla da sociedade em todos os processos e procedimentos regulatrios; Estudo e debate de processos normativos decorrentes do arcabouo constitucional, como: a nova legislao para o rdio e a televiso, que substituir o antigo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei 4117/62), hoje j quase inteiramente revogado pela Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9472/97), e que acolha e revise as normas hoje existentes para a radiodifuso comunitria; a reviso e consolidao de toda a legislao de televiso por assinatura, hoje dispersas em normas especficas para TV a cabo, MMDS e DTH; a discusso e reviso dos termos em que hoje se d a adoo das novas tecnologias digitais que tendero a alterar muito profundamente o modo de organizao institucional, de financiamento, de produo e difuso de contedo dos meios de comunicao tradicionais jornais, revistas, rdio e televiso.
Murilo Csar Ramos Ph.D. em Comunicao pela Universidade de Missouri-Columbia (1982) e professor do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade de Braslia. Autor de vrios artigos, dentre eles Do Planeta dos Macacos s Comunidades Virtuais, in Maria Beatriz de Medeiros (Org.), Arte e Tecnologia na Cultura Contempornea . Braslia: Universidade de Braslia, 2002.

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