05 de junho de 2009 Capa / Gastos Pblicos TCU: quem controla o controlador?

O Tribunal de Contas da Unio tem a responsabilidade de apoiar o Congresso Nacional na fiscaliza o das a !es do "#ecuti$o% especialmente seus contratos e seu gasto& Tem a possibilidade inclusi$e de criar assessorias t'cnicas em (reas espec)ficas& *ouco de seu trabalho resulta em ressarcimento aos cofres p+blicos por Rubens Naves Tratar do controle das contas p+blicas implica em ,uestionar o papel do TCU e% em linha direta% a pr-pria efici.ncia do "stado/ o ,ue garante ao cidado ,ue o 0o$erno 1ederal esteja desempenhando suas fun !es de forma ade,uada e regular2 3 Constitui o conferiu ao Tribunal de Contas da Unio o papel de au#iliar o Congresso Nacional no controle do "#ecuti$o& 4 fun o do TCU apreciar e fiscalizar as contas do *residente da 5ep+blica e dos -rgos e empresas ligadas 6 3dministra o *+blica federal% dentre outras atribui !es& 7as o controle sobre a a o dos -rgos p+blicos no implica apenas em a$aliar a aplica o de recursos% ainda ,ue esta seja uma ,uesto fundamental& 8uando se fiscaliza uma licita o est( em jogo o interesse da sociedade de zelar pelo bom uso da coisa p+blica& 4 nesse momento ,ue so testados os instrumentos ,ue disciplinam as rela !es entre a esfera pri$ada e o "stado& Na medida em ,ue se redefine o papel do "stado brasileiro% a tend.ncia ' ,ue esse controle se torne mais comple#o& No 9mbito interno% ' parte do embate a discusso sobre o projeto de go$erno ,ue os brasileiros almejam : o ,uanto ter( de liberal% social ou socialista% e como este "stado se relaciona com a sociedade& 3o mesmo tempo% o conte#to internacional coloca ,uest!es urgentes : $ide a +ltima crise% ,ue tornam necess(rio reformular o modo como o poder "#ecuti$o interfere na economia& ;o ponto de $ista do controle e fiscaliza o das contas p+blicas% a Constitui o cont'm normas ,ue e#pressam caracter)sticas de um <"stado burocr(tico= e outras ,ue denotam aspectos de um <"stado gerencial=& O primeiro est( mais atrelado aos tr9mites e procedimentos& O "stado gerencial $isa articular os $(rios interesses e recursos presentes na sociedade% focando em resultados& ;esde a reforma constitucional de >99?% os modelos burocr(tico e gerencial coe#istem& "m $ista da dupla natureza do estado no @rasil% em ,ual medida o controle de$e incidir sobre os procedimentos e os resultados2 Aejamos/ no n+cleo estrat'gico% ,ue ' onde se definem as diretrizes pol)ticas do "stado% so rele$antes a corre o formal das decis!es tomadas e a garantia de seu cumprimento& B( no setor dos denominados <ser$i os p+blicos noCe#clusi$os de "stado= Dcultura% educa o% sa+de etc&E% ligados 6 satisfa o das necessidades fundamentais dos cidados% em ,ue o "stado pode atuar tanto como e#ecutor direto ,uanto como fomentador da e#ecu o por institui !es pri$adas% tem maior import9ncia a efici.ncia& O mesmo de$eria $aler para as empresas estatais : ,ue necessitam de um regime mais fle#)$el% em $ista do ambiente de e#trema competiti$idade em ,ue atuam& 4 urgente ,ue as empresas estatais sejam% definiti$amente% e#clu)das do regime de controle da 3dministra o *+blica direta e do regime burocr(tico da Fei de Ficita !es& No se trata de eliminar os mecanismos de controle% mas de substituir os atuais modelos por normas ,ue pri$ilegiem os resultados finais% e no a mera pre$al.ncia dos procedimentos formais& ;igaCse ,ue a pr-pria Constitui o pre$. a edi o de lei relati$a ao estatuto jur)dico das empresas estatais ,ue realizam ati$idade econGmica& 3 busca da efici.ncia justifica a implementa o de instrumentos consensuais mais (geis% fle#)$eis e r(pidos% bem como parcerias com o setor pri$ado% ,ue muitas $ezes se situam fora do regime estabelecido pela Fei de Ficita !es& Nas +ltimas d'cadas% uma s'rie de transforma !es pautou a redefini o do papel do "stado e das ati$idades e#ecutadas diretamente pelo *oder *+blico/ descentraliza o% pri$atiza o de empresas

e terceiriza o de ser$i osH aumento do papel regulat-rioH necessidade de diminuir custos% ter mais fle#ibilidade e agilidade& 3 crise atual% por outro lado% demanda um papel mais efeti$o do "stado na economia e na promo o das pol)ticas sociais& I( maior cobran a por transpar.ncia e efici.ncia das pol)ticas p+blicas& O desempenho do TCU ;iante da redefini o do papel do "stado e das ati$idades e#ecutadas pelo *oder *+blico% a ,uesto ,ue se apresenta '/ o desenho institucional do TCU e seu hist-rico de desempenho do conta de suas responsabilidades nesse no$o ambiente2 3 rele$9ncia do seu papel institucional ' ineg($el& 3 cr)tica de fundo ,ue se faz 6 atua o do TCU ' e#tensi$a aos demais -rgos de controle da 3dministra o federal/ o emperramento da m(,uina estatal e a pre$al.ncia de um ambiente de inseguran a jur)dica para a a o dos gestores p+blicos& Ioje% o controle sobre os atos administrati$os est( baseado% de modo geral% na $erifica o se foram ou no cumpridos os procedimentos estabelecidos em lei ou regulamento& "m realidade% do ponto de $ista t'cnico ainda so poucas as an(lises do ato em $ista dos resultados% nem sob o prisma de sua cone#o com as pol)ticas do "stado& 3demais% a fiscaliza o% principalmente no TCU% '% preponderantemente% de )ndole sancionadora/ aplica multa ou rejeita as contas do agente p+blico& 3,ui se delineia um problema de cultura das institui !es republicanas& Os procedimentos administrati$os instaurados e pre$istos na Constitui o no t.m% a priori% o car(ter sancionador ,ue ad,uiriram com a aplica o do te#to constitucional& O TCU% por e#emplo% ' encarregado de $erificar a destina o correta dos $alores empregados na e#ecu o de pol)ticas p+blicas% contratos administrati$os% con$.nios ou ,uais,uer outros repasses& O problema come a ,uando o controle incide sobre a op o eleita pelo administrador dentre possibilidades legalmente pre$istas& Ou% ento% numa interpreta o r)gida% restrita e inaplic($el a objetos ,ue guardam certa singularidade como a,ueles promo$idos por uma contrata o na (rea da ci.ncia e tecnologia& 4 preciso criar condi !es institucionais para ,ue o Tribunal de Contas melhore seu desempenho no controle de gesto& O caminho para implantar um controle mais atento aos resultados ' construir ferramentas espec)ficas para cada uma das modalidades institucionais Cno ' por outra razo ,ue o Tribunal de Contas est( autorizado a criar unidades t'cnicas e de fiscaliza o a partir da identifica o de mat'rias espec)ficas& 3 par da ade,ua o da forma de controle aos di$ersos entes da ati$idade p+blica% o TCU tamb'm pode acompanhar a e#ecu o de contratos mediante a cria o de indicadores ou a ado o de crit'rios final)sticos% com $erifica !es peri-dicas& TCU: relacionamento com o Congresso Um ponto importante do relacionamento do TCU com o Congresso diz respeito 6 mudan a% na Constitui o% em rela o 6 forma de indica o de seus integrantes& O Congresso ganhou atribui o de indicar 2JK dos membros do Tribunal% limitando o poder do "#ecuti$o% ,ue indica somente >JK de seus integrantes& Todos os indicados de$em ser confirmados pelo Congresso Nacional& "ntretanto% o poder atribu)do ao Congresso no significa uma depend.ncia do TCU& 3s regras% inclusi$e a ,uestion($el $italiciedade dos seus conselheiros% garantem a autonomia do -rgo& "#iste ainda uma limita o ao rol dos candidatos sugeridos pelo *residente da 5ep+blica/ dos tr.s indicados% dois de$em integrar os ,uadros profissionais do pr-prio TCU& O no$o crit'rio de profissionaliza o est( ade,uado 6 id'ia de um -rgo t'cnico profissional% embora se restrinja a duas $agas apenas& Outro ponto importante diz respeito 6 apro$a o do relat-rio sobre as contas do go$erno& 4 de tradi o republicana ,ue essa apro$a o seja feita pelo legislati$o% com uma clara di$iso de

tarefas entre o TCU e Congresso& Compete ao primeiro a apura o anal)tica do balan o oferecido pelo go$erno% e ao segundo a a$alia o pol)tica das informa !es produzidas& 3 an(lise do relat-rio ' uma passagem na ,ual a capacidade t'cnica do Tribunal de Contas poderia ser melhor apro$eitada pelo Congresso : e no apenas nas C*Ls& TrataCse de um momento decisi$o para a$aliar a conformidade das pr(ticas go$ernamentais em rela o ao ciclo or ament(rio Dplano plurianual% lei de diretrizes or ament(ria e lei or ament(ria anualE& O TCU poderia contribuir com a$alia !es para uso dos parlamentares% ampliando assim o papel dos congressistas no controle das pol)ticas p+blicas% durante todo seu mandato& 3l'm das afinidades% e#iste uma clara tenso pol)tica entre o TCU e o Congresso& No @rasil% a estrutura de poder est( concentrada no e#ecuti$o e o TCU ' o -rgo fiscalizador de transfer.ncia de recursos da Unio para os munic)pios& Na medida em ,ue os deputados e senadores aspiram a con,uista do poder nas esferas "stadual e 7unicipal% surge um antagonismo na base da a o pol)tica& Me conseguirmos fazer com ,ue parte dos impostos fi,ue nos munic)pios% a tenso tende a diminuir& 3demais% ' mais f(cil para o cidado controlar a aplica o desses recursos na sua localidade do ,ue cuidar da coisa p+blica em @ras)lia% longe da $ista& Meguramente ter)amos uma efic(cia muito maior na educa o% sa+de e outras pol)ticas p+blicas& Da escolha dos integrantes do TCU Tem sido muito criticada a forma de escolha dos no$e integrantes do TCU& Cr)ticos mais se$eros ligam algumas indica !es 6 pri$atiza o dos recursos p+blicos& TrataCse de ,uesto estrutural ,ue merece refle#o e reforma& "m primeiro lugar% a $italiciedade dos integrantes tem mostrado a sua incon$eni.ncia ao perenizar a jurisprud.ncia% entre outros aspectos& Uma reno$a o ' sempre saud($el% a entrada em cena de no$os membros possibilita um debate produti$o sobre a forma do "stado atuar& Aale lembrar ,ue o direito no pode ser aplicado ou interpretado distante da realidade& O condicionamento social muda at' mesmo a natureza de algumas categorias jur)dicas& O entendimento procedimental dos Conselheiros sobre um ato administrati$o pode ter se mostrado ade,uado h( ,uinze anos% num regime mais centralizador% mas no em um momento em ,ue e#istem outros mecanismos de an(lise das pol)ticas p+blicas% como o controle por resultados& Um estudo comparati$o pode contribuir para o aperfei oamento do sistema% seja $isando uma maior compet.ncia t'cnica% seja buscando um e,uil)brio entre o t'cnico e o pol)tico& 3 Corte de Contas da @'lgica ' nomeada pela C9mara dos representantes% a cada per)odo de seis anos% com possibilidade de reno$a o do mandatoH em *ortugal o Tribunal de Contas ' composto por um presidente% nomeado pelo *residente da 5ep+blica e dezesseis ju)zes concursados para um mandato de ,uatro anosH na "spanha os doze conselheiros de contas tem mandato de no$e anos% sendo seis escolhidos pelo Congresso dos ;eputados e seis pelo Menado& Nos "stados Unidos o 1iscal de contas p+blicas ' nomeado para um mandato de ,uinze anos e conta com uma assessoria t'cnica% com forte compet.ncia interdisciplinar& 3n(lise aprofundada da e#peri.ncia internacional contribuir( para uma escolha ade,uada 6 nossa realidade& Da efeti idade das a!"es do TCU "#iste um sentimento difundido de ,ue as a !es do TCU carecem de efeti$idade& "sta percep o ad$'m em parte da di$ulga o ampla% pelos meios de comunica o% de obras p+blicas inacabadas% com um enorme desperd)cio de dinheiro% e ,ue no geram san !es penais& 4 necess(rio distinguir alguns aspectos ligados a essas den+ncias/ de um lado uma certa superficialidade na di$ulga o de n+meros% $alores e outros dados% em ,ue se dei#a de aprofundar as informa !es& 7uitas obras ficam inacabadas por problemas or ament(rios& Nestes casos% a solu o est( no ree,uil)brio contratual% sempre um foco de incertezas e disputas entre o *oder *+blico e as empresas contratadas& "sse tipo de problema no tem rela o com as ati$idades do

TCU : realidade ,ue o grande p+blico desconhece& 3s a !es das auditorias e os e#ames de contas do Tribunal t.m sido feitas e% na maioria das $ezes% com compet.ncia& O ,ue de$eria ser separado ' a constata o de irregularidades ad$indas com a continuidade das obras% como o superdimensionamento dos pre os pactuados& 4 e#emplar a solu o dada para a obra inacabada do Tribunal 5egional do Trabalho de Mo *aulo& 3 *resid.ncia da 5ep+blica tomou uma atitude ino$adora e nomeou uma comisso de not($eis para indicar uma solu o para o caso& 5apidamente% concluiuCse pela necessidade de terminar as obras& 1oram feitos no$os arranjos contratuais% sem preju)zo da apura o das irregularidades e responsabiliza o pela Busti a& O que o pa#s precisa para ter um controle efeti o do gasto pblico federal? O nosso ordenamento jur)dico pol)tico abriga in+meros mecanismos de controle% al'm do trabalho do TCU& "sses mecanismos podem ser classificados em internos e e#ternos% abrangem no s- os -rgos p+blicos% como tamb'm as entidades pri$adas ,ue so parceiras do "stado& Nas parcerias da (rea social% so $(rios os mecanismos de controle interno das entidades/ Conselho de 3dministra o% Ou$idoria% Conselho 1iscal e di$ulga o dos regulamentos para a contrata o de obras% ser$i os e compras& 8uanto aos mecanismos de controle e#terno% destacamC se/ auditoria e#terna% comiss!es de a$alia o% acompanhamento pelos minist'rios e secretarias% fiscaliza o do Tribunal de Contas e do 7inist'rio *+blico% controle social% publica o dos relat-rios financeiros e de e#ecu o dos contratos e con$.nios celebrados& 3 listagem denota ,ue o modelo de controle hier(r,uico e monocr(tico foi substitu)do por uma difuso de mecanismos& 3 burocracia responde hierar,uicamente para o seu superior% mas presta contas ao legislati$o& Lnstitui !es mediadoras como 7inist'rio *+blico e as ou$idorias dirigemCse diretamente ao administrador% responsabilizandoCo por seus atos& 3 m)dia cobra informa !es e pro$id.ncias da administra o& 3l'm disso% importante trabalho $em sendo desen$ol$ido pela Controladoria 0eral da Unio : C0U& Aale destacar tamb'm as pes,uisas de satisfa o do usu(rio do ser$i o p+blico& ;iante de tantos mecanismos de controle% por ,ue a opinio p+blica permanece perple#a e senteC se manipulada2 *or ,ue a dissemina o do sentimento de impunidade% como se no e#istissem mecanismos para o controle e fiscaliza o dos atos p+blicos2 Na $erdade% os mecanismos so m+ltiplos% o ,ue falta ' a sua integra o num sistema articulado& $inalmente a quest%o que colocamos & quem controla o TCU? Um e#emplo recente ser$e de mote para compreender o alcance do debate/ embora embasados em preceitos legais% os atos dos dirigentes das institui !es federais de ensino superior ,ue pactuaram con$.nios com funda !es de apoio nos termos da Fei federal nN ?&95?J9O foram impugnados pelo TCU& "ssa posi o gera um ambiente de inseguran a jur)dica para a ati$idade do administrador p+blico e dos particulares ,ue contratam com o "stado brasileiro/ mesmo atuando em conformidade com a lei% suas a !es podem ser contestadas pelo TCU como comportamento irregular& 3s declara !es de inconstitucionalidade feitas pelo TCU esto em confronto com as normas constitucionais ,ue traduzem o principio da legalidade& 4 urgente a re$iso da M+mula do Mupremo Tribunal 1ederal nN KOP% de >9QK% in$ocada para justificar a impugna o% na esteira das decis!es dos 7inistros 5icardo FeRandoRsSi e 0ilmar 7endes& Cabe ao *oder Budici(rio D,ue no pode agir por impulso pr-prio% de$endo sempre ser pro$ocadoE a capacidade de in$alidar ,ual,uer deciso do Tribunal de Contas& Como -rgo $inculado do Congresso Nacional% o TCU de$e se submeter ao controle social e#ercido pela sociedade em geral por meio de seus representantes eleitos% organiza !es da sociedade ou ,ual,uer cidado& O Tribunal de Contas da Unio '% em tese% um -rgo t'cnico e no pol)tico& 7obiliza recursos materiais e pessoais para fazer seu trabalho de fiscaliza o% seus pronunciamentos e pareceres& *or isso% de$e ser fiscalizado na mesma medida de todos os -rgos da 3dministra o *+blica&

Rubens Naves professor licenciado do Departamento de Teoria Geral do Direito da PUC-SP, scio titular de Rubens Naves, Santos r, !es"et# $scritrios %ssociados de %dvocacia& 'ibliografia 30ULFF35% 1ernando Ierren& Controle social de ser$i os p+blicos& Mo *aulo/ 7a# Fimonad% >999& COMT3% Fuiz @ernardo ;ias& Os Tribunais de Contas no "stado contempor9neo& ;isserta o D7estrado direito econGmico e socialE& *ontif)cia Uni$ersidade Cat-lica do *aran(& Curitiba% 2005% p& 2>C2Q& 7";3U35% Odete& ;ireito administrati$o moderno& KT ed&% re$& atual&% Mo *aulo/ 5T% >999% p& OPC O9& N3A"M% 5ubens& 3d$ocacia em defesa do "stado& Mo *aulo/ 7'todo% 200?& M*"CU% @runo Vilhelm& Lno$a o no Tribunal de Contas da Unio/ o papel da institui o superior de controle financeiro no sistema pol)ticoCadministrati$o do @rasil& Mo *aulo/ Uonrad 3denauer% 2000& T3A35"M% 3ndr' 5amos& *arecer in MOCL";3;" @53MLF"L53 *353 O *5O05"MMO ;3 CLWNCL3 X 3C3;"7L3 @53MLF"L53 ;" CLWNCL3M& 3micus Curiae na 3 o ;ireta de Lnconstitucionalidade nN >92K& Mupremo Tribunal 1ederal% 200P& Pala ras cha e: Tribunal de Contas da Unio% 0astos p+blicos 3C"MMO "7 02J>>J20>> ;LM*ONYA"F "7/ http/JJdiplomati,ue&uol&com&brJartigo&php2 idZK52X*I*M"MML;Z252bK29eOQOP?9QPf0>df>ce?P>5Q?aa