Você está na página 1de 43

Ano 9 Nmeros 32/33 janeiro/dezembro 2010

Braslia-DF

Populaes e Meio Ambiente

Remanescentes de quilombos e
unidades de conservao: ontologia de
conflitos e o papel do Ministrio Pblico
Daniel Fontenele Sampaio Cunha*

Sumrio: 1 Introduo. 2 O significado constitucional


de quilombo. 3 Identificao e reconhecimento de remanescentes de comunidades de quilombos. 4 Unidades de
Conservao conceito. 5 Criao e gesto de unidades de
conservao. 6 Confrontao de conceitos anlise de antinomias. 6.1 Contraposio entre cultura e meio ambiente.
6.2 Os usos tradicionais e a degradao ambiental. 6.3
Prticas tradicionais e crimes ambientais. 7 A atuao do
Ministrio Pblico. 8 Concluso.

1 Introduo
De acordo com determinao constitucional, atribuio do Ministrio Pblico Federal defender os direitos sociais
indisponveis em ordem a assegurar a pluralidade do Estado
brasileiro na perspectiva tnica e cultural. Entre tais deveres, incluem-se a defesa de modelo ambiental sustentvel, nos
moldes preconizados no art. 225 da CF, e a proteo dos remanescentes de quilombos, a quem o art. 68 do ADCT atribui a
propriedade originria de suas terras.

* Daniel Fontenele Sampaio Cunha Procurador da Repblica na Procuradoria da


Repblica no Municpio de Ji-Paran-RO.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

103

Em que pese a impossibilidade lgico-jurdica de antinomias


constitucionais, o fato que casos de superposio de territrios
pretendidos por comunidades tradicionais em espaos de unidades
de conservao tm derivado para o contingenciamento de um ou
outro valor constitucional.
Com efeito, no raro, comunidades quilombolas veem cercea
do seu direito de expresso cultural por meio de rigorosos condicionamentos de sua presena em espaos destacados a unidades de
conservao. Por outro lado, cedio que as unidades de conservao sofrem presses antrpicas comprometedoras de sua integridade, o que tem justificado constantes agendas de proteo por
meio de aes rotineiras de fiscalizao e de grandes operaes de
combate a ilcitos ambientais de maior complexidade perpetrados
em seu interior e em reas de entorno.
fato, portanto, que a insero de comunidades tradicionais
constitucionalmente protegidas em espaos ecolgicos que mereceram igual ateno constitucional tema que se presta a acesos debates. O que se busca aqui alcanar os reais contornos do problema.
A exposio consiste primeiramente em abordagem conceitual dos institutos, com nfase nos aspectos considerados relevantes
ao seu confronto. Busca-se o delineamento das premissas jurdicas
que devem ser adotadas na compreenso do tema.
Em seguida, so abordados os argumentos mais recorrentes na
defesa da incompatibilidade e/ou do condicionamento permanncia de remanescentes de quilombos em unidades de conservao.
A funo do Ministrio Pblico analisada na sequncia,
dando-se relevncia a sua misso resolutiva, ou seja, ao seu dever de
concretizar no mundo dos fatos os imperativos dispostos no ordenamento jurdico.
104

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

O significado constitucional de quilombo

O conceito de quilombo originou-se na poca do BrasilColnia e guarda profunda relao com o carter penal e discriminatrio que permeava a relao do Estado com os escravos.
Realmente, a primeira definio de quilombo, que data de 1740,
reportada pelo Conselho Ultramarino ao rei de Portugal, referia-se a habitao de negros fugidos que passem de cinco, em
parte despovoada, ainda que no tenham ranchos levantados e
nem se achem piles nele, o que fora reafirmado na Proviso de
6 de maro de 1741 e em algumas legislaes municipais, como
a Lei Provincial n. 157, de 9 de agosto de 1848, da cidade de So
Leopoldo (Baldi, 2009).
A Lei do Imprio do Brasil pouco alterou essa definio, reduzindo, entretanto, o nmero mnimo dos moradores necessrios
caracterizao de uma comunidade como quilombola. Em 1847, a
Lei Provincial n. 236 afirmava reputar-se escravo aquilombado,
logo que esteja no interior das matas, vizinho ou distante de qualquer estabelecimento, em reunio de dois ou mais, com casa ou
rancho (Almeida, 1999, p. 13).
Segundo Almeida (1999), por sntese, os elementos que caracterizaram as definies colonial e imperial de quilombo e de negro
aquilombado foram a fuga, uma quantidade mnima de negros foragidos residentes, o isolamento geogrfico, a existncia de moradia
construda e a presena de piles (que indicariam o estabelecimento
de prticas agrcolas consolidadas).
Ainda hoje tal ideia arraigada no imaginrio popular, sendo
certa sua reiterao em dicionrios e cartilhas escolares.
Na esteira desse iderio, h forte tendncia de interpretao dos dispositivos constitucionais que tratam do tema luz de
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

105

representao jurdica dos quilombolas como descendentes de comunidades isoladas, confinadas historicamente em espaos geogrficos ermos, supostamente protegidas em uma autossuficincia econmica e alheias aos processos de produo contemporneos.
O fato, contudo, que esse arqutipo no se sustenta sequer
historicamente, uma vez que h registros de que no perodo
escravocrata houve clara interao entre diversas comunidades
negras com a sociedade que lhes era envolvente. Pontue-se,
por exemplo, que o quilombo Frechal, no Maranho, primeira
comunidade reconhecida pelo governo federal, est localizado
a cem metros da casa grande, donde a pertinncia da assertiva.
Alis, mesmo em Palmares forte no iderio nacional , foi
significativa a presena de brancos, mestios de vria estirpe
e ndios, alm de negros africanos e nascidos no Brasil, o que
o caracterizava, portanto, como um territrio social e econmico, alm de geogrfico, no qual circulavam diversos tipos
sociais (Reis; Gomes, 2000, p. 9-23).
Ademais, estudos histricos que reviram o perodo escravocrata brasileiro mostraram que as comunidades de quilombo se
formaram a partir de uma grande diversidade de processos, que
incluem as fugas com ocupao de terras livres e geralmente isoladas, mas tambm as heranas, doaes, recebimentos de terras
como pagamento de servios prestados ao Estado, simples permanncia nas terras que ocupavam e cultivavam no interior de grandes propriedades, bem como a compra de terras, tanto durante a
vigncia do sistema escravocrata quanto aps sua abolio1.
No bastasse o equvoco da interpretao histrica que embasa
a noo conceitual restritiva acima apontada, a Constituio impe

Informao disponvel em: <http://www.cpisp.org.br/comunidades/html/i_oque.


html>. Acesso em: 12 mar. 2010.

106

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

a superao da noo limitante de quilombo, voltada para o passado


e presa a ideias de monumentalidade arqueolgica que apenas reproduzem a concepo do perodo colonial.
Como bem pontua Deborah Duprat2 , a considerao do
conceito colonial na anlise do tema, ao fim e ao cabo, redundaria em atribuir a normas constitucionais garantidoras de direitos a
insupervel contradio de estarem fundadas na legislao escravocrata. Veja-se o que diz a doutrinadora em passagem relacionada ao anterior regramento do ADCT 68 por parte do Decreto
n. 3.912/2001:
[...] concluso absurda de que a Constituio, rigorosamente, estaria
a instituir, agora com todo o peso do direito, quilombos tais como
concebidos em 1741, pois o espao de liberdade para a regulao
ritual da vida seria obtido custa do confinamento. [...] Nesta perspectiva, no se autoriza que, hermeneuticamente, se conclua que
um direito fundamental apenas tenha condies de se realizar com
o sacrifcio absoluto do outro [...] Neste passo, o que postula [...]
que o direito assegurado no artigo 68 do ADCT s se torne possvel
mediante o aniquilamento do direito de liberdade, do direito de ir
e vir, do direito de [...] a norma pretensamente regulamentadora do
artigo 68 do ADCT conduz concluso eleger, constantemente, o
local de permanncia.

Dito de outro modo, o sentido e o alcance do conceito constitucional de quilombo devem assentar-se na perspectiva do presente e na linha ontolgica da incluso social e do reconhecimento
de direitos. que a diretiva constitucional em prol da concluso
do processo inacabado da abolio da escravido e da reparao
da dvida histrica com os negros no Brasil no permite qualquer
forma de reducionismo do universo de seus reais destinatrios,
Informao disponvel em: <http://ccr6.pgr.mpf.gov.br/documentos-e-publicacoes/artigos/documentos-e-publicacoes/docs_artigos/consideracoes_decreto_
quilombos_3912_01.pdf >. Acesso em: 12 mar. 2010.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

107

sobretudo quando precisamente a dvida do passado que fundamenta o presente que se almeja.
Por outro lado, o presente quilombola, como de resto
o so quaisquer formas de criar, fazer e viver (CF, art. 216,
II,), no estanque nem dissociado do tempo ou de interaes
sociais mltiplas, em ordem a poder ser vislumbrado como resqucio do que quer que seja. A justia histrica tem menos a
ver com o passado que com o futuro, principalmente porque
supe e se insere em novas concepes de pas, de soberania e de
desenvolvimento (Santos, 2008, p. 3). Santilli (IEB, ISA, 2005,
p. 170), nesse sentido, esclarece que o termo quilombo tem sido
revisado pelas cincias sociais:
[...] que propem uma redefinio do significado dos quilombos e a
inverso semntica da referida expresso para comunidades remanescentes de quilombos, uma vez que o processo de afirmao
tnica no passa historicamente pelo resduo, pela sobra, mas pelo
que efetivamente vivido como tal.

Ocorre que a Constituio de 1988 trata de quilombos no


captulo da educao, da cultura e do desporto, determinando
que ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos (CF, art.
216, 5o). No Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
afirma que aos remanescentes das comunidades dos quilombos
que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade
definitiva, devendo o Estado emitir-lhe os ttulos respectivos
(CF, art. 68).
A referncia expressa a reminiscncias e remanescentes, aparentemente associada a ideia de resduo ou vestgio, contudo, deve ser
considerada levando-se em conta outros imperativos constitucionais, sobretudo os que dizem com uma Constituio que assegura
a diversidade tnico-cultural e o pluralismo.
108

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

Nesse passo, vale destaque argumentao constante de parecer exarado pelo ento Consultor-Geral da Unio, Manoel Lauro
Volkmer de Castilho, a respeito do art. 68 do ADCT3:
o que a disposio constitucional est a contemplar uma territorialidade especfica cujo propsito no limitar-se definio
de um espao material de ocupao, mas de garantir condies de
preservao e proteo da identidade e caractersticas dos remanescentes destas comunidades assim compreendidas que devem
ser levadas em linha de conta na apurao do espao de reconhecimento da propriedade definitiva. [...] a noo de quilombo que
o texto refere tem de ser compreendida com certa largueza metodolgica para abranger no s a ocupao efetiva seno tambm
o universo de caractersticas culturais, ideolgicas e axiolgicas
dessas comunidades em que os remanescentes dos quilombos (no
sentido lato) se reproduziram e se apresentam modernamente
como titulares das prerrogativas que a Constituio lhes garante.
imprprio [...] lidar nesse processo como sobrevivncia ou
remanescentes como sobra ou resduo, quando pelo contrrio o
que o texto sugere justamente o contrrio.

Em outros termos, a interpretao sistemtica da Cons


tituio leva concluso de que a noo de quilombo haver
de assentar-se na perspectiva holstica da preservao da identidade, cultura e territorialidade comunitrias. Afinal, estabelecida a partir de uma viso multiculturalista da sociedade nacional, a Constituio de 1988 impe um regime peculiar para
populaes tradicionais, com o resguardo de territorialidade fsica
(ADCT, art. 68) como o substrato necessrio a certas expresses
identitrias coletivas.
assente, tambm, que o termo cultura, por si, incompatvel com a noo de congelamento temporal, na medida em que
3

Parecer AGU/MC n. 1/2006. Disponvel em: <http://ccr6.pgr.mpf.gov.br/


documentos-e-publicacoes/artigos/documentos-e-publicacoes/docs_artigos>.
Acesso em: 15 mar. 2010.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

109

representa a rede de significados que do sentido ao mundo


a partir da interao que com ele mantm um indivduo ou
uma coletividade humana4. Tal interao, por bvio, dinmica, visto que todas as relaes sociais firmam-se na marca
do tempo em que ocorrem. Realmente, a reproduo cultural
inclui mudanas na viso de mundo e no modo de vida dos
grupos, decorrentes das situaes histricas com que se deparam, inclusive o contato com outras coletividades.
Quanto ao conceito de populaes tradicionais, Arruda
(2001, p. 27) refere que so grupos humanos diferenciados sob
o ponto de vista cultural que reproduzem historicamente o seu
modo de vida, de forma mais ou menos isolada, com base na
cooperao social e relaes prprias com a natureza.
O Decreto n. 6.040/2007, ao instituir a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicio
nais, por sua vez, definiu como povos e comunidades tradicionais:
grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como
tais, que possuem formas prprias de organizao social, que
ocupam e usam territrios e recursos naturais como condio
para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados
e transmitidos pela tradio (art. 3 o)5.

Conjugados os conceitos, pode-se concluir que modos de vida tradicionais no guardam relao com a imutabilidade, mas sim, e to somente,
com suas especificidades histricas, em ordem a se ter como tradicionais os
modos prprios de viver que, mesmo sem guardar similitude com o
que ocorria no passado, derivam de origens prprias e diferenciadas.
Michaelis Moderno Dicionrio da Lngua Portuguesa.
Santilli (2004, p. 42) defende a distino jurdica entre os povos indgenas e quilombolas e populaes tradicionais, em razo do tratamento constitucional diferenciado que dispensado aos primeiros.

4
5

110

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

precisamente essa a ideia defendida pela Associao Brasileira


de Antropologia (ABA), que, na tentativa de orientar e auxiliar a
aplicao do art. 68 do ADCT, divulgou, em 1994, um documento
elaborado pelo Grupo de Trabalho sobre Comunidades Negras
Rurais em que se define o termo remanescente de quilombo:
Contemporaneamente, portanto, o termo no se refere a resduos ou
resqucios arqueolgicos de ocupao temporal ou de comprovao
biolgica. Tambm no se trata de grupos isolados ou de uma populao estritamente homognea. Da mesma forma nem sempre foram
constitudos a partir de movimentos insurrecionais ou rebelados,
mas, sobretudo, consistem em grupos que desenvolveram prticas de
resistncia na manuteno e reproduo de seus modos de vida caractersticos num determinado lugar. (Baldi, 2009, p. 9)

Dessa forma, para fins de laudos antropolgicos, quilombo


entendido como toda comunidade negra rural que agrupe descendentes de escravos vivendo da cultura da subsistncia e onde as
manifestaes culturais tm forte vnculo com o passado (Baldi,
2009, p. 9), destacando-se que tal vnculo no sinnimo de resduo.
Os antroplogos reconhecem que ao serem identificados
como remanescentes, aquelas comunidades, em lugar de representarem os que esto presos s relaes arcaicas de produo e
reproduo social, passam a ser reconhecidas como smbolo
de uma identidade, de uma cultura e, sobretudo, de um modelo
de luta e militncia negra e, neste sentido, os laos das comunidades atuais com grupos do passado precisam ser produzidos
hoje atravs da seleo e da recriao de elementos de memria,
de traos culturais que sirvam como os sinais externos reconhecidos pelos mediadores e o rgo que tem a autoridade de
nomeao (Arruti, 1997).
Por outro lado, a especificidade histrica da origem cultural das
comunidades de remanescentes de quilombo dispe que a territoBoletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

111

rialidade6 o elemento fundamental de sua sobrevivncia e organizao e tem uma multiplicidade de expresses e uma variao de tipos
de territrios que necessitam ser consideradas.
Por tudo, ao se referir necessidade de proteo das manifestaes das culturas dos grupos participantes do processo civilizatrio nacional (CF, art. 215, 1o) e ao estatuir que os modos
de criar, fazer e viver constituem o patrimnio cultural brasileiro
(CF, art. 216, II), a Constituio est determinando ser dever do
Estado, entre o mais, conhecer a pluralidade de expresses e as
especificidades de cada comunidade.
Nesse ponto, pode-se concluir que:
a Constituio conceitua quilombo como um universo
de caractersticas culturais, ideolgicas e axiolgicas
especficas, e em nenhum momento vincula tais grupos
humanos a ideia de rigidez cultural atrelada a qualquer
esteretipo histrico;
a referncia constitucional aos termos reminiscncias (CF,
art. 216, 5o) e remanescentes (ADCT, art. 68) no guarda
relao com a semelhana ao modo de vida dos quilombolas no passado, mas, antes, forma com que tal passado
repercute no presente e repercutir no futuro;
a territorialidade quilombola o substrato de seus
modos de viver e de criar, ou seja, imanente identidade dessas comunidades. Ao se garantir a permanncia e/ou insero de comunidades quilombolas em seus
territrios tradicionais, assegura-se a permanncia da
identidade tnica de tais grupos;

Compreendida como esforo coletivo de dada sociedade para ocupar, utilizar, controlar e identificar uma parte de seu ambiente biofsico.

112

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

a multiplicidade de manifestaes de territorialidade


impe a impossibilidade de se alcanar apriorstica uniformidade de manifestaes culturais quilombolas, donde
a impertinncia de tentativas de um conceito universalizante a respeito desses grupos;
corolrio do dever de proteger das manifestaes das
culturas dos grupos participantes do processo civilizatrio
nacional o dever de conhec-las.
3

Identificao e reconhecimento de remanescentes


de comunidades de quilombos

A atual feio infraconstitucional que cuida do reconhecimento da ocupao quilombola de que trata o art. 68 do ADCT
traada pela Lei n. 10.683/2003, regulamentada pelo Decreto
n. 4.887/2003.
Tais normas dispem que cabe ao Incra, em nome do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), a demarcao e
delimitao das reas referidas e Fundao Cultural Palmares a
declarao e certificao tnica das comunidades.
Os critrios para identificao e reconhecimento de remanescentes de comunidades de quilombos so estabelecidos no
art. 2o do Decreto n. 4.887/2003, verbis:
Art. 2o Consideram-se remanescentes de comunidades de quilombos, para fins deste Decreto, os grupos tnico-raciais,
segundo critrios de auto-atribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especficas, com presuno
de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso
histrica sofrida. [grifo nosso]

Observe-se que, como ponto de partida, h referncia expressa ao


critrio eleito pela Conveno n. 169 da Organizao Internacional
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

113

do Trabalho (OIT)7 como determinante da identidade de um


grupo, ou seja, preconiza-se a autoafirmao, valorando-se a conscincia do grupo em relao sua prpria identidade enquanto tal.
A Conveno n. 169, diga-se de passagem, plenamente aplicvel aos quilombolas, uma vez que no seu art. 1o, 1, a, a norma
internacional entende como povos tribais os que em todos os
pases independentes, cujas condies sociais, culturais e econmicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que
sejam regidos, total ou parcialmente, por seus prprios costumes
ou tradies ou legislao especial.
Pontue-se que a autoafirmao no novidade na doutrina
brasileira. Nesse sentido, as consideraes de Jos Afonso da Silva
(2004, p. 883) a respeito dos indgenas so plenamente vlidas para
o caso quilombola:
o sentimento de pertinncia a uma comunidade indgena que
identifica o ndio. A dizer, ndio quem se sente ndio. Essa
auto-identificao, que se funda no sentimento de pertinncia
a uma comunidade indgena, e a manuteno dessa identidade
tnica, fundada na continuidade histrica do passado [...] que
reproduz a mesma cultura, constituem o critrio fundamental
para identificao do ndio brasileiro.

O fato de garantir que os sujeitos se definam a partir de sua


prpria conscincia manifestao maior da dimenso libertria
da dignidade humana. Com efeito, no se poder considerar verdadeiramente livre quem no v respeitada sua opo de identificar-se
perante o outro, segundo seus prprios critrios.
Por outro lado, esse novo pensar jurdico garante a eficcia do reconhecimento das diferenas fazendo com que ocorra um revigoramento dos povos e grupos sociais por meio do reconhecimento de
A Conveno n. 169 da OIT refere-se a povos indgenas e tribais e foi ratificada
pelo Congresso Nacional do Brasil.

114

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

suas especificidades, tidas, agora, como imprescindveis para o desenvolvimento da sociedade em que insertos (Shiraishi Neto, 2004).
Questo que permeia muitas controvrsias a relacionada aos
limites do que pode ser alcanado com a autoafirmao.
Observe-se primeiro que a autodefinio s alcana relevncia jurdica na medida em que se reflete concretamente na
alteridade, ou seja, somente quando tangencia a esfera jurdica
do outro. Afinal, mera reserva ntima de conscincia, por si, no
adentra na juridicidade.
Ademais, intuitivo que o cuidado que a Constituio
presta ao tema diz com a outorga de conjunto especfico de
direitos s minorias tnicas, donde o reflexo jurdico de seu reconhecimento identitrio.
Ocorre que, sobre pautar-se na autoafirmao, a identidade
quilombola, tal qual prevista constitucionalmente, tambm firmada sobre um conjunto de fatores socioambientais e tnico-histricos, a que o Decreto n. 4.887/2003, de forma objetiva, refere
como trajetria histrica, ancestralidade e relaes territoriais especficas. Como reconhec-los concretamente?
Reza o art. 5o do Decreto em tela:
Art. 5o Compete ao Ministrio da Cultura, por meio da Fundao
Cultural Palmares, assistir e acompanhar o Ministrio do Desen
volvimento Agrrio e o Incra nas aes de regularizao fundiria,
para garantir a preservao da identidade cultural dos remanescentes
das comunidades dos quilombos, bem como para subsidiar os trabalhos
tcnicos quando houver contestao ao procedimento de identificao e
reconhecimento previsto neste Decreto. [grifo nosso]

Observa-se que a norma se refere a trabalhos tcnicos que


devero ser elaborados nos casos de contestao do procedimento de reconhecimento de uma comunidade como remanesBoletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

115

cente quilombola. Registre-se que no h referncia expressa


possibilidade de contestao ao reconhecimento, mas sim, e to
somente, ao procedimento que culminou por lhe traar os limites.
A norma, porm, no parece referir-se a eventuais contestaes
acerca da autoafirmao quilombola, mas ao que lhe subjaz como
consequncia, ou seja, regularizao fundiria de suas terras e/
ou tudo que diga com reflexos na alteridade.
Em outros termos, prev-se frmula cientfica de aferio
dos critrios objetivos (trajetria histrica, ancestralidade e relaes territoriais especficas) que, a par da autoafirmao, havero de estar presentes para dar sustentao jurdica aos limites da
qualificao pretendida (e no qualificao mesma).
Bem se v, portanto, que h previso normativa de que sero
estudos histricos e antropolgicos que daro o suporte definitivo s consequncias prticas do reconhecimento dos direitos
outorgados aos remanescentes de comunidades de quilombos.
Registre-se, entretanto, que as referncias histricas questo de identificaes coletivas, pelo menos desde o advento do iluminismo, supem a formulao de um processo de estruturao
relacional, ou seja, toda identidade depende de algo fora dela para
existir ou, ainda, depende de outra identidade que possa estabelecer a diferena e, ao mesmo tempo, sua especificidade.
Com efeito, no conceito moderno, o termo identidade remete
ao sentido de agrupamento daquilo que igual ou daquilo que
reconhecido como comum em meio multiplicidade, e que
bastante separao em relao aos seus diferentes. Por corolrio, a positividade da igualdade suposta dada pelo fundamento
lgico da contradio com o outro. Dito de modo diverso, a identidade se estabelece como um conjunto de elementos simblicos
116

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

que definem o eu ou o ns, estabelecendo a diferena ou as diferenas em relao aos outros.


notvel, tambm, que uma sociedade pode apresentar
diversos elementos identitrios separadamente para fins conceituais. Assim, determinada comunidade de negros pode ser
identificada tanto como remanescente de quilombos quanto como
populao tradicional ou ainda como camponesa, agroextrativista,
seringueira, pescadora, ribeirinha etc. Os conceitos identitrios alteram-se ao sabor de critrios criados, donde uma mesma comunidade poder assumir diversas facetas de uma ampla identidade
que no necessariamente so excludentes.
certo que, no raro, os grupos buscam a prevalncia de
um elemento principal, normalmente determinado pela possibilidade de titularizao de um conjunto especfico de direitos
e de possibilidades, sem que haja nisso qualquer forma de desvio
ontolgico de sua autoafirmao segundo outros critrios.
De todo modo, por ser um conceito, a identidade possui
diferentes dimenses e pode supor reivindicaes essencialistas
vrias acerca do pertencimento a determinado grupo identitrio.
O que se demonstra que a autoafirmao, como corolrio
da conscincia de um grupo em relao a si mesmo, no restar
infirmada somente pelo fato de estudos eventualmente conclurem pelo desatendimento de critrios objetivos porventura eleitos como pressupostos de acesso a polticas pblicas prestacionais.
Em outras palavras, em que pese a relevncia e, por vezes,
a imprescindibilidade de estudos antropolgicos concludentes
sobre os fundamentos dos consectrios prticos da autoafirmao,
no h critrios cientficos aptos aferio da justeza da opo
identitria de quem quer que seja.
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

117

Por tudo, ento:


privativa das prprias comunidades tradicionais a eleio
dos modos de preservao e desenvolvimento de suas prprias identidades culturais;
tambm so intangveis as opes de alinhamento identitrio a tal ou qual conceito, na medida em que nem sempre
as opes so excludentes entre si;
no h limites cientficos que permitam a aferio dos vrios
pertencimentos culturais possveis.
4

Unidades de Conservao conceito

A Constituio impe ao Poder Pblico o dever de definir em


todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem protegidos, preconizando que alteraes ou supresses
somente podem dar-se por meio de lei, sendo vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justificam sua
proteo (art. 225, 1o, III).
Em conformidade determinao constitucional, a Lei n.
9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(SNUC), definindo unidades territoriais de relevncia ambiental na
forma de seu art. 2o:
Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I unidade de conservao: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais
relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos
de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo;

Santilli (IEB, ISA, 2005, p. 108) lembra que o conceito legal


acima transcrito corresponde ao que dispem normas internacionais
118

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

quanto rea protegida. Realmente, a Conveno da Diversidade


Biolgica diz [...] que destinada ou regulamentada ou administrada para alcanar objetivos especficos de conservao8.
Observe-se, contudo, que o conceito constitucional de
espaos territoriais protegidos encampa no s o de Unidade de
Conservao (UC), o que justifica a adoo de outros critrios e/
ou meios de alcanar o equilbrio ecolgico9.
Quanto s unidades de conservao, a Lei n. 9.985/2000
props sua classificao vinculada intensidade da proteo
ambiental segundo o grau de presena humana em tais espaos,
prevendo dois modelos bsicos: Unidades de Proteo Integral, que
tm por objetivo preservar a natureza, sendo admitido apenas o
uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos casos previstos nesta Lei (art. 7o, 1o), e Unidades de Uso Sustentvel, com
finalidade de compatibilizar a conservao da natureza com o uso
sustentvel de parcela dos seus recursos naturais (art. 7o, 2o).
Para o SNUC, nas Unidades de Conservao de Proteo
Integral, busca-se a manuteno dos ecossistemas por meio da proibio de interferncia humana nesses espaos, com a ressalva do uso
indireto dos seus atributos naturais, conceituado como aquele que no
envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais.
Nas Unidades de Uso Sustentvel permitida a explorao
do ambiente desde que se garanta a possibilidade de renovao dos
recursos ambientais e dos processos ecolgicos, mantendo-se a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente
justa e economicamente vivel.
A referida Conveno foi assinada pelo Brasil durante a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio/92), ratificada por meio do
DL n. 2 e promulgada pelo Decreto n. 2.519/1998.
9
Reserva legal, reas de preservao permanente, terras indgenas e quilombolas etc.
8

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

119

primeira vista, os conceitos aparentemente antagnicos de que


se vale a Lei parecem reproduzir a oposio histrica entre conservacionistas e preservacionistas quanto viso do ambiente global. Em outros
termos, a Lei do SNUC dispe sobre espaos de total desvinculao
do homem ao meio, como imprescindvel sustentao da biodiversidade, ao mesmo tempo em que, em outros, acede noo de insero
do meio ambiente no contexto da sustentabilidade humana.
J aqui, pode-se antever tentativa de recorte hermenutico do
conceito constitucional de meio ambiente ecologicamente equilibrado, ao menos no que diz respeito aos titulares de seu domnio:
sustentao da biodiversidade como fim ltimo das UCs de proteo integral corresponderia mais diretamente o direito das futuras geraes; e ideia de uso sustentvel corresponderia a diretiva
constitucional que contempla, tambm, as geraes presentes.
Em que pese no se poder extrair tal dicotomia da leitura constitucional do art. 225, caput, muitas vezes, esse discurso veiculado
nas discusses acerca da possibilidade de interao antrpica nos
espaos ambientalmente protegidos.
5

Criao e gesto de unidades de conservao

A criao de UCs, como intuitivo, haver de fundar-se na


relevncia/imprescindibilidade dos processos ecolgicos nos espaos territoriais eleitos. Tambm evidente que a pertinncia de
semelhante deciso depender de seu suporte tcnico-cientfico, pois a
Constituio exige a justificao da proteo (art. 225, III).
A eleio e a caracterizao de tais espaos, portanto, supem
estudos tcnicos, que no podero ser parciais ou fragmentrios, uma
vez que os comandos constitucionais impem que todas as variveis
capazes de tangenciar o equilbrio ecolgico tm de ser consideradas.
120

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

O ato de criao de UCs haver de ser, ento, precedido de


demonstrao tcnico-cientfica completa e definitiva acerca do que se quer
protegido, das razes que embasam a deciso de sua eleio como
objeto de proteo e da forma pela qual se alcanar esse objetivo.
Assim, a rigor, os planos de manejo, entendidos como marcos
regulatrios dos objetivos gerais, do zoneamento, do uso da rea
e dos recursos naturais de uma UC (arts. 2o, XVII, e 27 da Lei do
SNUC), deveriam preceder sua criao.
De qualquer forma, tais estudos devero ater-se aos princpios
do interesse pblico, da motivao e da publicidade, sendo certo
que a Lei n. 9.985/2000 prev expressamente a transparncia e a
participao popular no estabelecimento das UCs (art. 22).
Vale destacar que, sobre atender a generalidade de ateno aos
princpios de democracia participativa, no que diz com as populaes tradicionais potencialmente atingidas pela criao de UCs, a
mencionada previso legal de transparncia e participao popular
vai ao encontro do preconizado na Conveno da OIT n. 169.
a letra da lei internacional:
Artigo 6o 1. Ao aplicar as disposies da presente Conveno, os
governos devero: a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, atravs de suas instituies representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetveis de afet-los diretamente; [...] 2.
As consultas realizadas na aplicao desta Conveno devero ser
efetuadas com boa f e de maneira apropriada s circunstncias,
com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas.

Ademais, a mesma Conveno n. 169, em seu art. 2, nmero


2, a, ao tratar das aes governamentais, lembra que estas devero
pautar-se em medidas que assegurem aos membros desses povos o
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

121

gozo, em condies de igualdade, dos direitos e oportunidades que


a legislao nacional outorga aos demais membros da populao.
Enfim, os fundamentos tcnicos que embasam a pretenso
do Poder Pblico de criar UCs, sobre serem imprescindveis,
havero tambm de passar pelo prvio crivo popular de forma
geral e pela consulta livre, prvia e informada s comunidades
tradicionais porventura atingidas.
certo que a Lei do SNUC estabelece ressalva quanto a
Estaes Ecolgicas e Reservas Biolgicas ao determinar no ser
obrigatria a consulta popular como requisito de sua criao, em
disposio que, se vista luz da principiologia fundante do Estado
brasileiro e da interpretao sistemtica do diploma normativo
em que veiculada, mostra-se verdadeiramente inaplicvel.
Quanto ao instrumento jurdico apropriado, a Lei n.
9.985/2000 no exige que as UCs sejam criadas por lei.
Realmente, seu art. 22 institui que as unidades de conservao
so criadas por ato do Poder Pblico, negando a exclusividade
na prerrogativa do Poder Legislativo para tanto. Assim, a criao de UCs tambm afeta ao Poder Executivo e, excepcionalmente, ao Poder Judicirio, vale dizer, presta-se veiculao
por meio de decreto ou deciso judicial.
Ocorre que a determinao constitucional de que qualquer
alterao ou supresso de espaos protegidos seja privativa de
lei acaba por caracterizar, de forma indireta, peculiar forma de
decreto autnomo, ou, ao menos no que tem com os limites de UCs,
decreto com fora de lei. Por hermenutica constitucional sistemtica, tal peculiaridade refora a necessidade do prvio crivo popular aos processos de criao das UCs, como resguardo do princpio
democrtico, definidor do Estado brasileiro (CF, art. 1o).
122

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

Ainda no que diz com a diretriz democrtica, nos termos da


Lei, a gesto de UCs haver de ser colegiada, adotando-se o critrio da participao organizada da sociedade, da administrao
pblica e das populaes das reas diretamente a elas vinculadas. Tal gesto colegiada e plural materializa-se em Conselhos
Consultivos ou Deliberativos, formados segundo critrios definidos no decreto regulamentar.
Como definido no 1o do art. 17 do Decreto n. 4.340/2002,
a representao dos rgos pblicos deve contemplar, quando
couber, os rgos ambientais dos trs nveis da Federao e rgos
de reas afins, tais como pesquisa cientfica, educao, defesa nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura, arqueologia e povos
indgenas e assentamentos agrcolas. No que diz com a representao da sociedade civil (Decreto n. 4.340/2002, art. 17, 2o),
dever contemplar, quando couber, a comunidade cientfica e
organizaes no-governamentais ambientalistas com atuao comprovada na regio da unidade, populao residente e
no entorno, populao tradicional, proprietrios de imveis no
interior da unidade, trabalhadores e setor privado atuantes na
regio e representantes dos Comits de Bacia Hidrogrfica.

Como se v, a Lei deixa clara a submisso das UCs aos imperativos democrticos por meio do estabelecimento de um modo
especfico de realizao da vontade popular. Por conseguinte,
sero nulos os atos de criao e/ou gesto que no se respaldem na
participao de cada um dos diferentes setores sociais interessados.
Por sntese, ento, tem-se:
os atos de criao e de gesto de unidades de conservao necessariamente devem estar respaldados por
demonstrao cientfica de suas pertinncias;
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

123

no se haver de falar de discricionariedade administrativa em decises relativas ao tema, visto que se cuida
aqui de administrao vinculada deciso popular.
6

Confrontao de conceitos anlise de


antinomias

O referencial terico at aqui adotado, embora insuficiente


abordagem compreensiva de todas as nuances do suposto contraponto entre remanescentes de quilombos e unidades de conservao, bastante ao menos para o estabelecimento de suas premissas.
De fato, como se viu, o aparente antagonismo entre interesses quilombolas e UCs, caracterizado no mais das vezes pela
ocorrncia de sobreposies de territrios pretendidos, funda-se
principalmente em contraposies apriorsticas entre conceitos
ambientais e culturais. Observa-se que, a depender do contexto
em que se d cada sobreposio territorial, gradua-se o espectro
do embate ideolgico entre as posies que defendem a interdio
ocupao de quilombolas em UCs e as que pugnam pela supresso de reas ambientais protegidas em favor da demarcao das
terras das comunidades tradicionais.
Em contrapartida, a setorizao da conduo das polticas
pblicas por meio de instituies destacadas, tpica forma de organizao da administrao pblica brasileira, acentua ou, por vezes,
cria o pseudoconflito.
A fragmentao da atuao estatal por meio de setorizao
institucional realmente parece estimular compromissos pontuais
com apenas uma parcela da realidade, normalmente aquela correspondente misso das instituies, donde a transmutao dos debates
acerca do tema em srios conflitos institucionais e polticos.
o que se verifica, por exemplo, nos vrios procedimentos leva124

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

dos a efeito na Cmara de Conciliao da Administrao Pblica


Federal da Advocacia-Geral da Unio, em que se debatem antagonismos entre o Incra e o ICMbio acerca dos processos de regularizao fundiria das terras quilombolas.
Na esteira de tal imbroglio, cristalizam-se unilaterais interpretaes jurdicas da legislao, que praticamente inviabilizam
entendimentos e conciliaes, impedindo ou postergando o
cumprimento das responsabilidades do Estado.
No bastasse, raras so as oportunidades em que se cuida
da possibilidade de simbiose entre os espaos em debate, ou seja,
no se considera que as terras quilombolas, pelas prticas nelas
levadas a efeito, podem colaborar com a conservao da biodiversidade e que as UCs, ao darem cobro manuteno da
biodiversidade, necessariamente contribuem para a manuteno econmica e cultural dos povos quilombolas. Em outros
termos, valorizam-se os confrontos ideolgicos em detrimento do
que pode ser comum aos interesses contrapostos.
Seja como for, a Constituio estabeleceu estratgia de
ordenamento territorial fundada simultaneamente no destaque
de reas voltadas sobrevivncia dos quilombolas (para garantir sua autonomia e identidade cultural) e de reas para manuteno da diversidade biolgica (buscando resguardar os processos ecolgicos essenciais). Evidentemente, ambas as reas
mereceram tratamento diferenciado quanto ao paradigma
geral de ocupao predatria, ou, quando menos, ambas devero refugir ao modelo tradicional de propriedade, tpico dos
espaos que lhes so exteriores.
Eis, portanto, e em primeiro plano, o referencial comum
entre os interesses debatidos: a resposta ameaa gerada por um
modelo de ocupao que no os contempla. Tal constatao, por
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

125

si, j suficiente concluso de que h fundados indcios acerca


da impossibilidade ontolgica de contraposio entre ambos.
No obstante, persistem os embates, cujos substratos, de uma
forma ou de outra, tangenciam os pontos a seguir abordados.
6.1 Contraposio entre cultura e meio ambiente
recorrente o argumento de que a proteo do meio
ambiente, por ser direito fundamental difuso, imporia restries a
direitos individuais ou coletivos, em gradao tendente a classificar a prevalncia dos direitos fundamentais segundo o universo de seus destinatrios. Em outras palavras, os direitos de
minorias deveriam vassalagem ao direito da sociedade como um
todo e ao de milhes de formas de vida que, do mesmo modo
que o homem, tm direito existncia.
Ocorre que a Constituio estabeleceu que o meio ambiente
compreende tanto os bens naturais quanto os bens culturais,
inaugurando um conceito simultaneamente globalizante e unitrio. o que se deduz de interpretao sistmica e integrada dos
dispositivos constitucionais de proteo ao meio ambiente e
cultura. Nas palavras de Jos Afonso da Silva (1995, p. 2):
O conceito de meio ambiente h de ser, pois, globalizante,
abrangente de toda a natureza original e artif icial, bem como
os bens culturais correlatos [...] o meio ambiente , assim, a
interao do conjunto de elementos naturais, artif iciais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida
em todas as suas formas. A integrao busca assumir uma concepo unitria do ambiente compreensiva dos recursos naturais e culturais.

No mesmo sentido, Mars de Souza Filho (apud Santilli,


2005, p. 137), quando aduz que para compreender o meio
126

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

ambiente to importante a montanha, como a evocao mstica que dela faa o povo.
Tem-se, ento, que os bens ambientais so gnero, do qual
os bens culturais e naturais so espcies. Por tal razo, qualquer
tentativa de contraposio apriorstica entre conceitos ambientais e culturais revela-se essencialmente insustentvel.
Do texto constitucional depreende-se ainda clara ampliao da
noo de patrimnio cultural, por meio da valorizao de sua pluralidade e do esprito democrtico na definio e conduo de polticas culturais, inseridas na busca de concretizao da cidadania fundada no respeito a direitos fundamentais. A multiplicidade permeia,
assim, todos os dispositivos constitucionais dedicados proteo da
cultura, revelando-se como vetor de valorizao da sociodiversidade
brasileira. Bem por isso, h inquestionvel reconhecimento constitucional da relevante funo das expresses culturais de diferentes
grupos sociais que conformam a identidade nacional.
Conclui-se, portanto, que os dispositivos constitucionais
que estabelecem os direitos dos povos quilombolas e a proteo
cultura consagram duas faces do mesmo direito: ao assegurar direitos coletivos a tal minoria tnica e culturalmente diferenciada, tambm garante sociedade que lhe envolvente o
direito diversidade cultural.
Assim, similitude da natureza difusa do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, tambm se mostra difuso o
direito de toda a sociedade brasileira preservao das manifestaes culturais dos diferentes grupos tnicos e sociais que a integram.
Quanto ao argumento de prevalncia de direitos fundamentais difusos sobre coletivos ou mesmo individuais, sobre veicular
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

127

questionvel hierarquizao entre meras dimenses de mesmo


fenmeno, tema que no se presta a concluses apriorsticas.
De todo modo, vale destaque ao fato de que a destruio
ambiental afeta mais imediatamente as populaes que dependem diretamente dos recursos naturais. Por sua vez, como se
viu, o art. 68 do ADCT realiza diretamente direitos fundamentais coletivos que asseguram a dignidade da pessoa humana
ligada ao mnimo existencial.
Na necessria ponderao de direitos fundamentais perfeitamente adequada a eleio de critrios vinculados ao tempo e ao
modo de seu tangenciamento. Assim, pode-se concluir que a concordncia prtica entre os valores em jogo aponta tendencialmente
para a preponderncia dos interesses daquelas comunidades.
Por sntese, quanto ao tema:
h imbricao ontolgica (de continncia) entre cultura e
meio ambiente, em ordem a afastar possibilidade lgica de
sua contraposio;
o direito diversidade cultural, na esteira do pluralismo poltico (CF, art. 1o, V), sobre assentar-se no fundamento do Estado brasileiro, tem natureza difusa em
ordem a ser indisponvel;
ainda que no se possa atribuir hierarquia entre as expresses
dimensionais dos direitos fundamentais, normalmente, h
de se privilegiar os interesses tangentes ao mnimo existencial, donde a presuno juris tantum de primazia dos direitos
quilombolas em face da dimenso difusa do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
128

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

6.2 Os usos tradicionais e a degradao ambiental


Costuma-se argumentar que as comunidades tradicionais
tambm degradam o meio ambiente, razo da necessidade de
sua submisso aos cuidados eleitos nos planos de manejo das
UCs de uso sustentvel e/ou da justificativa de sua extruso das
reas de preservao integral.
Relembre-se, por primeiro, que o inciso III do 1o do art.
225 da CF dispe sobre a vedao de qualquer utilizao de
espaos especialmente protegidos que comprometam a integridade
dos atributos que justifiquem sua proteo, vale dizer, qualifica-se condicionalmente a proibio restringindo-a s prticas que
comprometam a integridade dos atributos protegidos.
intuitivo, portanto, que a vedao de uso ou permanncia humana em UCs haver de derivar de comprovao de efetivo
comprometimento da higidez ambiental.
Por outro lado, conforme j se viu:
a territorialidade (elemento fundamental de sobrevivncia
e organizao dos quilombolas) manifesta-se em multiplicidade de expresses ao sabor da variao dos tipos
de territrios em que inserta;
a existncia de UCs condiciona-se reserva de consistncia tcnica para justific-las, caracterizada necessariamente, entre o mais, por anlise e descrio completa e
definitiva acerca do que se quer protegido.
Assim, bem se v a impossibilidade lgica de concluses
acerca de eventuais efeitos ambientais deletrios derivados da
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

129

presena de comunidades quilombolas em UCs que no estejam


fundadas em anlise tcnica especfica para cada caso.
De todo modo, h de se atentar, nesses casos, para a necessidade de peculiar aplicao ao princpio da precauo. Afinal, a
tomada de deciso acerca do uso e/ou presena de remanescentes de quilombos em UC haver de precatar-se contra eventuais
efeitos nefastos e irrecuperveis, causados no s aos elementos
naturais, mas, tambm, sobretudo, aos culturais.
Algumas premissas podem auxiliar a anlise da questo.
a) O art. 20 da Lei do SNUC, quando define Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel, veicula conceituao de populaes
tradicionais consonante com a ideia de que tais comunidades so
fatores de proteo da diversidade biolgica, verbis:
Art. 20. A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel uma
rea natural que abriga populaes tradicionais, cuja existncia
baseia-se em sistemas sustentveis de explorao dos recursos
naturais, desenvolvidos ao longo de geraes e adaptados s
condies ecolgicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteo da natureza e na manuteno da diversidade
biolgica. [grifo nosso]

Tal compreenso repetida expressamente nos incisos


IV, XI e XIII do art. 4 o, que estabelecem como objetivos do
SNUC a promoo do desenvolvimento sustentvel a partir
dos recursos naturais, a valorizao econmica e social da
diversidade biolgica e a proteo dos recursos naturais necessrios subsistncia de populaes tradicionais, respeitando e
valorizando-lhes o conhecimento e a cultura, promovendo-as
social e economicamente.
Ademais, a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, RIO92, proclamou no Princpio 22 que:
130

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

Os povos indgenas e suas comunidades, assim como outras


comunidades locais, desempenham um papel fundamental na
ordenao do meio ambiente e no desenvolvimento devido a
seus conhecimentos e prticas tradicionais. Os Estados deveriam
reconhecer e prestar o apoio devido a sua identidade, cultura e
interesses e velar pelos que participaro efetivamente na obteno do desenvolvimento sustentvel.

Tm-se, portanto, premissas legais de que tais comunidades


reverenciam os fins precpuos que justificam a criao de UCs.
b) O reconhecimento da diversidade tnico-cultural e
socioambiental brasileira, num contexto constitucional de preservao do patrimnio imaterial, deriva necessariamente para
o reconhecimento de distintas formas de conhecimento ambiental
(Baldi, 2009, p. 12).
c) Setenta e cinco por cento da biodiversidade encontra-se
em terras de comunidades ditas tradicionais (Baldi, 2009).
As comunidades quilombolas so amparadas pela internalizao da Conveno da Diversidade Biolgica,10 que as tem
como depositrias de conhecimento tradicional associado11,
sendo reconhecido seu direito para decidir sobre o uso de seus
conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico
do pas, pois este integra o patrimnio cultural brasileiro e
poder ser objeto de cadastro12 , de titularidade coletiva13.
Por tudo, conclui-se que:



12

13

10
11

MP n. 2.186-16, de 23.8.2001.
Idem, art. 7o, incisos II e III.
Idem, art. 8o, caput e 1o e 2o.
Idem, art. 9o, pargrafo nico.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

131

no h sustentao jurdica para concluso pressuposta de


incompatibilidade de uso e/ou permanncia de comunidades quilombolas em unidades de conservao;
a tomada de deciso haver de fundar-se em comprovao de efetivo comprometimento da higidez ambiental, somente alcanvel por estudos tcnico-cientficos
especficos, em cada caso;
h presuno legal, ftica e histrica de que as comunidades
tradicionais so vetores de proteo da biodiversidade.
6.3 Prticas tradicionais e crimes ambientais
No incomum a argumentao de que o princpio da
impessoalidade das normas e a relevncia do bem jurdico protegido sustentariam o cabimento de represso penal das comunidades quilombolas por condutas lesivas previstas nas leis
penais-ambientais. O entendimento, sobre controverter acerca
do princpio constitucional da presuno de inocncia, veicula
interpretao demasiadamente formalista das normas penais, em
ordem a redundar em gravssimas injustias.
Ressalte-se o fato de que tambm aqui a Constituio estabelece premissa fundante das concluses a que se pode chegar.
Por primeiro, admita-se que o conceito de tipicidade penal
no poder dissociar-se da necessria investigao sobre a afetao do bem jurdico protegido pela norma (Zaffaroni, 2008,
p. 394). Com efeito, h muito j se concluiu que a tipicidade
legal nada mais que mero arcabouo de presuno de tangenciamento deletrio do bem jurdico, da a insuficincia de, por
si, revelar certeza em juzo de desvalorizao de condutas a ela
(indiciariamente) amoldadas.
132

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

consabido tambm que a ordem normativa conglobante,


vale dizer, as normas jurdicas no vivem isoladas, mas entrelaadas, limitando-se mutuamente. Alis, j se disse que uma
ordem normativa, na qual uma norma ordene o que outra pode
proibir, deixa de ser ordem e de ser normativa e torna-se uma
desordem arbitrria (Zaffaroni, 2008).
Em sntese, com Zaffaroni (2008), o que est permitido
ou fomentado ou determinado por uma norma no pode estar
proibido por outra. Dessarte, em tais casos, no se h de falar em
desaprovao de conduta (ou em tipicidade penal).
Conforme j se demonstrou, a Constituio fomenta o respeito
diversidade cultural por meio da conformao multiculturalista da sociedade nacional, sendo certo, ainda, que impe regime
jurdico peculiar para populaes tradicionais. No caso especfico
dos remanescentes de quilombos, resguarda sua territorialidade fsica
(ADCT, art. 68) como substrato necessrio ao assentamento de
suas expresses identitrias coletivas.
Por derivao lgica, a ordem normativa (conglobante) no
quer proibir os usos tradicionais das terras ocupadas por comunidades quilombolas, mas, antes, incentiv-los. Eis, portanto, a ontolgica impossibilidade de sua tipificao penal.
Uma vez mais, cabe referncia necessidade de suporte
tcnico s concluses acerca da tradicionalidade de certos usos,
que (sempre) so remetidas s casusticas especficas de cada
uma das superposies constatadas. Por outras palavras, se a
lei penal quer regular aes do homem, no pode inventar o
homem (Zaffaroni, 2008, p. 317), o que diz, portanto, com
sua aplicao fundada na antropologia, uma vez que no faz
sentido buscar o antropolgico a partir do texto legal.
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

133

Registre-se que no se defende aqui o cumprimento da misso


impossvel de catalogar e registrar todos os conhecimentos tradicionais detidos por povos [...] quilombolas [] que vivem nos mais
diferentes ecossistemas e se referem s mais diferentes prticas e
atividades (Santilli, IEB, ISA, 2005, p. 238), mas, to somente,
afirma-se o necessrio cotejo de constataes antropolgicas na anlise
da desvalia de condutas abstratamente tipificadas como criminosas.
Assim,
a expresso da territorialidade quilombola, por ser fomentada e assegurada pela Constituio, o anteparo lgico-jurdico contra possibilidade de criminalizao dos usos
tradicionais comunitrios;
a constatao de tal impossibilidade jurdica d-se no primeiro momento da verificao dos componentes analticos do crime (tipicidade);
eventuais controvrsias sobre a natureza de prticas e atividades devero ser dirimidas casuisticamente e com suporte
em avaliaes tcnicas apropriadas.
7

A atuao do Ministrio Pblico

De logo, pela simples leitura dos objetivos constitucionalmente fixados ao Parquet, percebe-se que a instituio incorpora
em seu mago a temtica aqui retratada.
Com efeito, por caber ao Ministrio Pblico a defesa de direitos sociais indisponveis (CF, art.127), o seu espectro de atribuio
alcana a defesa do equilbrio ecolgico e das minorias tnicas,
em ordem a assegurar, simultaneamente, a perpetuidade da higidez ambiental e a pluralidade do Estado brasileiro na perspectiva
134

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

tnico-cultural, tal como constitucionalmente determinado. Bem


por isso, no raro, o MPF convocado a atuar como gestor de conflitos, sendo instado a dar cobro ao paradoxo de optar pela efetividade
de um direito fundamental em detrimento de outro.
Em que pese ser assente a impossibilidade jurdica de antinomias constitucionais, o fato que, geralmente, a realidade
social no se compraz com abstraes tericas que redundem
em meras exortaes formais ao acatamento de normas. Da, a
relevncia do Ministrio Pblico como instituio voltada,
sempre, a concretizar no mundo dos fatos o direito pressuposto no ordenamento jurdico.
O cumprimento de tal funo, por vezes, encontra obstculos nas variadas concepes dos atores sociais acerca da natureza
dos valores envolvidos. Especificamente no que diz com o direito
das minorias, soma-se a isso uma resistncia histrica ao reconhecimento do pluralismo poltico e do multiculturalismo como fundamentos do Estado brasileiro.
De tais constataes deriva a concluso de que nem sempre a
atuao do Ministrio Pblico se mostrar eficaz por meio da judicializao das controvrsias.
que, no raro, as causas coletivas se delongam, com comprometimento de sua eficcia, notadamente quando enfrentam fatos
complexos que ensejam exaustiva instruo, a exemplo da maioria
dos casos que envolvem a temtica aqui tratada.
Ademais, como j se viu, invariavelmente, o embate entre os
interesses quilombolas e ambientalistas funda-se em pressupostos
ideolgicos, donde a possibilidade de resduos refratrios concretizao da submisso jurdica das controvrsias no mundo dos fatos.
Em outras palavras, a imperatividade da jurisdio pode no alcanBoletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

135

ar todo o espectro fundante das questes contrapostas, com o que


no se alcanaria verdadeiramente a pacificao do conflito.
Por outro lado, a preservao da ordem democrtica impe ao
Ministrio Pblico a busca da participao popular nos debates das
questes sociais. Tal engajamento h de ser alcanado por meio do
devido processo legal, que nem sempre se compraz com certos rigores
de forma, tpicos dos feitos judiciais.
Assim, pode-se concluir que a atuao extrajudicial do Parquet,
aqui, assume, ao mesmo tempo: 1) carter de verdadeiro pressuposto
da judicializao, ou seja, a prvia atuao ministerial reveste-se da
natureza de justa causa condicionante da pertinncia da jurisdio; e
2) inquestionvel munus, pois a atuao estatal pauta-se por ateno
aos princpios democrticos.
Ao Ministrio Pblico, portanto, so dadas mltiplas responsabilidades, de que so exemplos:
a) A desconstruo das premissas etnocntricas que embotam o alcance do paradigma cultural pluralizado estabelecido pela
Constituio.
Tal objetivo mais facilmente atingido por meio do convencimento dos envolvidos, vale dizer, no se compraz com imperativos,
mas com a atuao legitimada pelo discurso dialtico e democrtico (Moreira Neto, 2005, p. 33, 41, 99 e 129).
Nesse sentido, a promoo de encontros, reunies e/ou audincias pblicas com os envolvidos, conduzidos pelo membro
do MPF, pode mostrar-se estratgia de surpreendente eficcia.
Pontue-se a relevncia das iniciativas de promoo e conduo de
tais eventos estarem a cargo do MPF, pois poucos questionam a
imparcialidade da instituio, dado o espectro de suas responsabilidades quanto aos valores debatidos.
136

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

Em tais momentos podem apresentar-se mltiplas possibilidades de consenso, sobretudo se forem fomentadas pelo foco no
referencial comum entre os interesses contrapostos que, conforme
j se viu, consistem em estarem, ambos, destacados de um modelo
de ocupao que lhes exterior.
Enfim, as alternativas de soluo negociada devem ser promovidas pelo MPF, at porque a prpria definio constitucional da
instituio induz pr-compreenso de sua legitimidade para tanto.
b) O afastamento das premissas em torno da prevalncia de
direitos fundamentais adrede e aqui mencionadas.
Nesse ponto, sobre exposies tericas da questo por ocasio
de todos os encontros do membro do MP com os atores sociais
envolvidos, o suporte dos discursos e das decises em estudos etnoambientais mostra-se imprescindvel.
As manifestaes do MPF devem fundar-se na ateno ao
princpio da reserva tcnica, o que permite o afastamento do estril debate sobre hierarquizao entre meras dimenses dos direitos fundamentais e a escolha de critrios justos ao sopesamento de
valores nos casos concretos.
Em outros termos, no se devero acatar controvrsias (por
vezes veiculadas pelas instituies pblicas) sem elementos de prova
tcnica que as sustentem. Por corolrio, as solues alcanadas
tambm devem ser respaldadas por argumentos cientficos.
c) Enfrentamento direto das possibilidades de antinomias reais
entre os interesses em confronto.
Reitere-se, ainda aqui, que tal incompatibilidade absoluta
haver de ser comprovada por meios tcnico-cientficos, vale dizer,
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

137

as antinomias devem ser reais. Cabe ao MPF rechaar as meras


intransigncias institucionais ou ideolgicas.
Nos casos de impasses reais evidente que devem ser buscadas alternativas de compensao, cujo respaldo jurdico assenta-se na
participao direta dos envolvidos.
O Ministrio Pblico deve ser agente fomentador dessa participao, seja por meio de sua insero nas discusses entre as partes,
seja por meio da provocao da jurisdio para buscar a nulidade
dos processos de deciso eventualmente maculados pela ausncia de
transparncia.
Por outro lado, perfeitamente adequada a eleio de critrios
vinculados ao tempo e ao modo do tangenciamento de direitos
fundamentais como balizas do processo decisrio nos casos concretos. Em situaes limtrofes, portanto, h de se lembrar que a
concordncia prtica dos valores constitucionais em jogo aponta
tendencialmente para a preponderncia dos interesses das comunidades tradicionais.
De todo modo, bvio que o Ministrio Pblico no a soluo de todos os problemas, mas haver de servir como catalisador
da construo de uma ordem jurdica justa.
Por fim, quanto importncia da cincia (social e natural)
na aferio dos pressupostos jurdico-constitucionais dos institutos aqui tratados, cabe ao Ministrio Pblico aparelhar-se institucionalmente, em ordem a garantir o suporte tcnico tomada
de deciso de seus membros. Equipes de peritos aptos ao enfrentamento de todas as variveis que permeiam as discusses devem
estar disponveis a tempo e modo compatveis com as relevncia e
urgncia requeridas nos casos concretos.
Pode-se concluir que:
138

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

a atuao do Ministrio Pblico diante do tema debatido


haver de primar pela busca da soluo negociada;
ao Parquet cabe a responsabilidade de assegurar que o processo democrtico de tomada de deciso assente-se em
bases destitudas de ranos ideolgicos ou preconceituosos;
a atuao do MPF no tema haver, sempre, de estar respaldada por assessoramento tcnico especfico.
8 Concluso
As premissas tericas e as observaes aqui expostas apontam
contradio ontolgica na contraposio dos processos de constituio de espaos especialmente protegidos aos que cuidam dos direitos
assegurados s populaes quilombolas, uma vez que sua coexistncia
apenas enseja uma nova hermenutica da proteo ambiental.
Na maioria dos casos, os conflitos derivam de interlocues
precrias entre os envolvidos, no raro, marcadas pela intransigncia de posies e interesses, em prejuzo tanto da conservao
ambiental quanto da cidadania dos quilombolas.
Nas concluses apriorsticas que embasam os discursos das
partes, as tentativas de soluo centram-se demasiadamente na
anlise de confrontos, em detrimento do que pode ser comum aos
interesses contrapostos.
Ademais, no obstante cingir-se a controvrsias tangentes
dignidade humana, a questo costuma ser apropriada por disputas e
divergncias interinstitucionais, normalmente, com alijamento da
participao das comunidades envolvidas.
Por outro lado, os conceitos jurdicos dos institutos em debate
fundam-se em certas premissas somente alcanveis por meios tcBoletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

139

nico-cientficos. Realmente, a Constituio e as leis referem-se a


critrios objetivos de aferio da imprescindibilidade de proteo
de formas de expresso cultural e de intangibilidade de ecossistemas. Por tal razo, mostra-se evidente a impropriedade jurdica de
controvrsias destitudas de sustentao tcnica.
As solues possveis para eventuais conflitos devem ser encontradas no esforo hermenutico de conciliar normas internacionais
e constitucionais de forma harmnica, de forma a retirar delas o
contedo de integrao de princpios que zelam pela preservao
ambiental, pelo desenvolvimento sustentvel e direitos humanos.
Ao Ministrio Pblico dado alterar a realidade ftica do
confronto, na medida em que o espectro de suas funes alcana
as duas vertentes do problema. No entanto, o ritmo, a qualidade e,
sobretudo, a resolutividade impressos atuao ministerial estaro
diretamente vinculados ao suporte tcnico de seus membros.
Referncias
Afonso Da Silva, Jos. Direito ambiental constitucional. So Paulo:
Malheiros, 1995.
Almeida, Alfredo Wagner Berno de. Os quilombos e as novas
etnias: necessrio que nos libertemos da definio arqueolgica. In: Leito, Srgio (Org.). Direitos territoriais das comunidades negras rurais. Documentos do ISA, n. 5. So Paulo: Instituto
Socioambiental, 1999.
Andrade, Lcia M. M. (Org.). Desafios para o reconhecimento das
terras quilombolas. So Paulo: CPISP, 1997.
Antunes, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 9. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Iuris, 2006.

140

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

Arruda, Rinaldo S. V. Citado em saberes tradicionais e biodiversidade


no Brasil. So Paulo: US, 2001.
Arruti, Jos Maurcio Andion. A emergncia dos remanescentes:
notas para o dilogo entre indgenas e quilombolas. Mana, 1997.
Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/mana/v3n2/2439.
pdf>. Acesso em: 30 jan. 2010.
Baldi, Cesar. Territorialidade tnica e proteo jurdica: as comunidades quilombolas e a desapropriao. In: Fernandes, Edesio;
Alfonsin, Betnia (Org.). Revisitando o instituto da desapropriao.
Belo Horizonte: Frum, 2009.
Barcellos, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
Barroso, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas
normas. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
Fernandes, Edesio; Alfonsin, Betnia (Orgs.). Revisitando o instituto da desapropriao. Belo Horizonte: Frum, 2009.
Leito, Srgio (Org.). Direitos territoriais das comunidades negras rurais.
Documentos do ISA, n. 5. So Paulo: Instituto Socioambiental, 1999.
Milar, Edis. Direito do ambiente. 4. ed. rev., atual. e ampl. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo.
14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
Reis, Joo Jos; Gomes, Flvio dos Santos. Liberdade por um fio:
histria dos quilombos no Brasil. So Paulo: Companhia das
Letras, 2000.
Ribeiro, Carlos Vinicius Alves (Org.). Ministrio Pblico: reflexes
sobre princpios e funes institucionais. So Paulo: Atlas, 2010.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010

141

Santilli, Juliana. Povos indgenas, quilombolas e populaes tradicionais: a construo de novas categorias. In: Terras indgenas e unidades
de conservao da natureza. Revista do Instituto Socioambiental, 2004.

. Socioambientalismo e novos direitos. Proteo jurdica diversidade biolgica e cultural. So Paulo: IEB, ISA, 2005.

. Socioambientalismo e novos direitos. So Paulo: Peirpolis, 2005.

Santos, Boaventura de Sousa. Bifurcao na Justia. Folha de So


Paulo, 10 jun. 2008, p. 3.
Sarmento, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2006.
Shiraishi Neto, Joaquim. Reflexo do direito das comunidades tradicionais a partir das declaraes e convenes internacionais. Hilia: Revista de Direito Ambiental da Amaznia, Manaus,
Universidade Federal do Amazonas, ano 2, n. 3, jul./dez., 2004.
Disponvel em: <http://www.pos.uea.edu.br/data/direitoambiental/hileia/2005/3.pdf>. Acesso em: 2 mar. 2010.
Silva, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed.
So Paulo: Malheiros, 2004.

. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 1995.

Zaffaroni, Eugnio Raul. Manual de direito penal brasileiro. Parte


Geral, 7. v. I. Revista dos Tribunais, 2008.

142

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.103-142 jan./dez. 2010