Anais do X Encontro de Gegrafos da Amrica Latina 20 a 26 de maro de 2005 Universidade de So Paulo

O CONCEITO DE FAVELAS E ASSEMELHADOS SOB O OLHAR

DO IBGE, DAS PREFEITURAS DO BRASIL E DA ONU
Valria Grace Costa 1
Jos Antnio Sena do Nascimento 2

Introduo
O objetivo deste texto de apresentar e avaliar os conceitos de favelas e
assemelhados utilizados atualmente pelas diversas fontes oficiais de informaes,
compreendendo as prefeituras do Brasil , o IBGE, e a ONU. Dessa forma busca-se obter
subsdios para a compreenso de uma viso que contemple as diversas escalas de anlise
(local, nacional, internacional) e os diversos aspectos que tm sido apontados como
necessrios para a definio do conceito como a dimenso espacial( territorial), a poltica, a
scio-econmica e a cultural antropolgica. Esses aspectos devem ser considerados diante
dos fatores operacionais que envolvem a sua aplicao na busca de um conceito mais
abrangente e que considere as diversas realidades urbanas presentes no pas.
A relevncia dessa temtica associa-se necessidade de reviso e de redefinio do
conceito de favelas e assemelhados, aspecto que tem sido apontado por diversos
segmentos sociais. As crescentes crticas relacionadas ao conceito, direcionadas
especialmente ao IBGE, assim como o aumento da demanda por esse tipo de informao
reforam a busca de reflexes no sentido de atender aos questionamentos atuais. Essa
demanda vincula-se tambm maior disponibilizao de informaes que torna possvel a
descentralizao e o pensar maior para e de diversas regies. Esse processo serve, de
certa forma, para que haja gradualmente uma disperso do foco da discusso conceitual e
de proposies no Centro Sul do pas. Associa-se ainda a esse fator e como resultado do
acelerado crescimento urbano, o aumento da complexidade do territrio brasileiro, tornandose mais difcil a generalizao de conceitos que possam atender s realidades expostas de
formas diferenciadas no espao brasileiro. Nesse contexto, a favela representa um dos
smbolos dessas contradies e assume nomes e formas diversas. O surgimento destes
assentamentos informais 3 acompanha, sobretudo, o processo de expanso dos grandes
centros metropolitanos e de seus entornos que so marcados tambm pelo aumento da
segregao residencial. De acordo com Lago (2000) ela est associada, entre outros
fatores, dinmica imobiliria e mobilidade residencial, e materializa-se no espao
metropolitano basicamente atravs do crescimento das favelas, dos loteamentos irregulares
grace@ibge.gov.br
jsena@ibge.gov.br
3
Termo utilizado pela ONU
1
2

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e de outros tipos de assentamentos que se apresentam como alternativas para a populao

de baixa renda.
O fato da favela ter sido originada e batizada desta forma no Rio de Janeiro, que
durante muito tempo serviu como modelo para o Brasil, contribuiu para consolidar e ratificar
os pr -conceitos e conceitos que lhe so associados, e que tm na localizao
preferencialmente em morros, nos barracos de madeira e no adensamento seus elementos
principais. Assim, tanto o nome favela, como o conceito passaram a ser generalizados para
o restante do Brasil fazendo com que a favela seja o termo mais utilizado para definir este
tipo de aglomerado.
Desta maneira, as obras que tratam e discutem tanto a origem e a expanso das
favelas, como o seu conceito, utilizam, como objeto principal de anlise, o municpio do Rio
de Janeiro. Nesse grupo pode ser destacado Abreu(1987) que descreve a expanso urbana
do Rio de Janeiro e insere, como parte deste processo, a discusso a respeito da
segregao residencial representada pelo crescimento dos cortios, dos parques proletrios,
dos loteamentos populares e das favelas. Destaque maior dado pelo mesmo autor
questo de sua origem e sua consolidao no espao do Rio de Janeiro ao analisar os seus
cem anos de existncia (ABREU,1993) 4 . Cabe destacar a importncia desse marco
cronolgico para a retomada do tema e a apresentao no cenrio das discusses tericas
de uma vasta e exaustiva apreciao de diversos aspectos que envolvem a questo das
favelas. Em um sculo de favelas, Zaluar e Alvito(1998) renem, por exemplo, textos que
tratam do aspecto das polticas pblicas, da cultura, da marginalidade e do conceito das
favelas no imaginrio popular. Essas obras podem constituir importantes instrumentos de
anlise na medida em contribuem contribuir para incorporao de novas dimenses na
discusso conceitual.
Ainda no que se refere anlise da expanso das favelas e dos resultados das
pesquisas com foco maior na questo conceitual e metodolgica, destacam-se
PARISSE(1969)

OLIVEIRA(1985).

primeiro

autor

descreve,

com

base

nos

levantamentos realizados pela prefeitura do Rio de Janeiro e pelo Servio Nacional de

Recenseamento, o processo de expanso das favelas do Rio de Janeiro. Ele ressalta a
importncia do Censo de 1950 ao atribuir ao mesmo a primeira definio operacional de
favelas. Oliveira(1985) d maior nfase s anlises dos censos de 1970 e 1980, apontando
os problemas metodolgicos enfrentados na utilizao dos resultados do Censo de 1980.
As dificuldades e crticas associadas ao conceito de aglomerados subnormais,
adotado pelo IBGE partem, em geral, dos trabalhos que possuem uma abordagem local,
relacionados ao planejamento urbano municipal. O caso de So Paulo, de Belo Horizonte e
4

A favela est fazendo cem anos, Abreu,1993; Valladares, 2000.

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do Rio de Janeiro foram discutidos respectivamente por TASHNER (1993), EDUARDO

MARQUES et. al.(2002), GUIMARES (2000) e CAVALIERI(1983) . Os autores
mencionados compararam os resultados das respectivas prefeituras com os resultados do
IBGE e, em todos os casos, a subestimao dos resultados e a questo dos limites dos
aglomerados subnormais foram apontados como os principais problemas. A passagem
abaixo, destacada da obra de Ermnia Maricato, compartilha com os mesmos autores as
principais crticas ao conceito do IBGE:
No h nmeros gerais, confiveis, sobre a ocorrncia de favelas
ou loteamentos irregulares em todo Brasil. Por falhas metodolgicas ou
ainda por uma dificuldade bvia de conhecer a titularidade da terra sobre
as quais as favelas se instalam, o IBGE apresenta dados bastante
subdimensionados. A busca de nmeros mais rigorosos nos conduz a
alguns

diagnsticos

elaborados

por

governos

municipais,

teses

acadmicas ou organismos estaduais que entretanto, fornecem dados

localizados e restritos (MARICATO,2000.p. 154).
Como causa e efeito dos aspectos arrolados anteriormente as prefeituras possuem
dificuldades em trabalhar com as informaes do IBGE, tendo em vista, em muitos casos, a
no correspondncia com o conceito e resultados esperados.
Outro ponto, que refora a relevncia dessa discusso nesse momento, diz respeito
aos fruns internacionais representados por Organismos da ONU (UNHABITAT), que
tiveram como um dos objetivos a busca de parmetros bsicos para identificao das reas
de assentamentos informais. Assim, esse texto pode constituir uma contribuio para essa
discusso ao tratar a favela e similares sob diversos olhares e escalas.
A discusso que segue tem como ponto de partida a anlise, atravs da comparao
de diversas fontes de informao, dos conceitos gerais e dos principais critrios adotados
para delimitao das favelas e assemelhados. Em seguida, sero analisados os parmetros,
a partir da comparao entre o IBGE e a ONU. Por fim, com carter conclusivo, ser feita
uma avaliao dos principais critrios abordados e levantadas algumas proposies.
Principais critrios utilizados para definio de favelas e assemelhados
O levantamento foi realizado aps a coletnea dos conceitos obtidos de documentos
oficiais do IBGE 5 , da ONU 6 ou de informaes prestadas diretamente por 17 prefeituras das
capitais estaduais brasileiras 7 .

IBGE, Manual de delimitao dos setores de 2000, BOG, 2000.

UNHABITAT, 2002.
7
IBGE, Levantamento realizado junto s prefeituras, CETE, 2003.
5
6

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O quadro abaixo apresenta a descrio da nomenclatura utilizada e principais

critrios 8 adotados pelas diversas instituies mencionadas anteriormente:
FIGURA I : CONCEITOS E CRITRIOS PARA DEFINIO DE FAVELAS E ASSEMELHADOS UTILIZADOS PELAS

PREFEITURAS DO BRASIL,

IBGE E ONU
CRITRIOS
INSTITUIES

NOME

Nmero

Situao

Infraestrutura

Material de

mnimo de

fundiria

bsica e

construo

domiclios
IBGE

Censo (BOG)
MUNIC

Aglomerados subnormais

X (51)

Renda

Risco
ambiental

urbanstica
X

Assentamentos Informais

Zonas de especial interesse

X
X

Favelas, Mocambos, Palafitas e

assemelhados

ONU
PREFEITURAS

Belo Horizonte

social
So Paulo

Favela

Rio de Janeiro

Favela

X (2)

Aglomerados Subnormais

Aracaju

Assentamentos Subnormais

Teresina

Favela

Assentamentos Subnormais

Joo Pessoa

Campo Grande

Curitiba

Belm

X (51)

Favela

X (51)

Fortaleza
Recife

Zonas de especial interesse

social
Vitria

Invases

Florianpolis

Bolses de pobreza/reas de

Porto Alegre

reas de sub-habitao

interesse social
X (51)

(Favelas)
Natal
Braslia

Invaso

Notas:1: Braslia- no definiu conceito; 2.Curitiba,Belm e Natal: no fizeram meno ao nome.

Fontes:IBGE, Perfil municipal, 1999;IBGE, Manual de delimitao de setores Censo 2000, FERREIRA, A.M.IBGE, CETE. Levantamento realizado junto s
prefeituras do Brasil, 2003, ONU: Un - habitat, 2002.

Os conceitos do IBGE esto associados s duas pesquisas realizadas atualmente na

instituio que tratam dessa temtica: Censo 2000 e Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais. importante ressaltar que existem diferenas significativas quanto aos objetivos
e metodologias adotados por ambas. Quanto ao conceito, embora a diferena bsica
envolva apenas o nmero mnimo de domiclios de 51 domiclios, adotado apenas para o
censo, sua influncia significativa na comparao entre os resultados das duas 9 .
No que se refere aos objetivos e metodologia, para o Censo 2000 importa a
identificao e a delimitao em campo dos setores especiais de aglomerados subnormais
na etapa que antecede a realizao da coleta das informaes censitrias.

A elaborao de um quadro matriz dos principais critrios utilizados pelos rgos mencionados foi
proposta por Santos, M .A A . e Gelli, G. em reunio tcnica realizada no IBGE em setembro de
2003.

Embora exista um conceito para orientar o pesquisador, na realidade prevalece a concepo que a
prefeitura adota.
9

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A Pesquisa Municipal, por outro lado, tem por objetivo levantar informaes quanto aos
instrumentos de gesto municipal e obtm a informao diretamente da prefeitura.
De acordo com as duas definies do IBGE privilegia-se os aspectos associados base
territorial e portanto, passveis de serem definidos a partir da observao da paisagem,
salvo o critrio referente posse da terra.
A maior parte das prefeituras adota , sobretudo em relao caracterizao da base
geogrfica do assentamento, critrios bem prximos aos do IBGE.
Entre as 16 prefeituras consultadas, a falta da posse da terra o critrio que apresenta
maior correspondncia ao aparecer em destaque, com 15 ocorrncias. Para o mesmo
conjunto, a falta de infra-estrutura bsica e urbanstica foi apontada como caracterstica
definidora para 13 prefeituras.
Outro fator que pode ser observado, tanto nos conceitos adotados pelas prefeituras
como pela ONU, diz respeito incorporao de novos elementos para caracterizao
dessas reas, tanto no que se refere s caractersticas ambientais, como scio-econmicas
. Entre esses destacaram-se a localizao em reas de risco, critrio adotado por 5 das
prefeituras consideradas; caractersticas dos domiclios, associadas aos tipos material de
construo e que foi adotado por duas prefeituras. Houve ainda, por parte de sete das
prefeituras, a incorporao do rendimento como critrio diferenciador .
O tempo de posse e o nmero mnimo de domiclios, adotados no conceito do Censo
2000 pelo IBGE so citados apenas por uma prefeitura para cada quesito. Esses aspectos
devem ser objeto de avaliao pois podem estar sinalizando a inadequao dos mesmos
para caracterizao dessas reas, considerando ainda que representam os principais alvos
de crticas ao conceito do IBGE, assim como as principais dificuldades para a sua
operacionalizao.
Outros quesitos,mesmo tendo sido citados apenas uma vez, como por exemplo: a
densidade habitacional, a qualidade e tipo das vias pblicas existentes, a falta de escolas e
de equipamentos de lazer, servios de sade, questes de segurana, que caracterizam no
seu conjunto situaes de carncia dos moradores das reas de assentamentos informais
(favelas e assemelhados) em todo o territrio nacional, demonstram a importncia e a
tendncia crescente da incorporao de novos elementos para melhor caracterizao
dessas reas.
Critrios e caractersticas definidoras de aglomerados subnormais(IBGE) e de
assentamentos informais(ONU)

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O quadro abaixo apresenta os principais critrios e caractersticas definidoras de

aglomerados subnormais, segundo o IBGE e a ONU, e tem por objetivo fazer uma avaliao
a partir da comparao entre ambos.

FIGURA II
CRITRIOS E CARACTERSTICAS DEFINIDORAS DE AGLOMERADOS SUBNORMAIS(IBGE)
E DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS (ONU)
CRITRIOS

CARACTERSTICAS DEFINIDORAS
IBGE

ONU

POSSE DA TERRA
Ocupao ilegal da terra, ou seja, Se constitui numa comunidade de
construo em terrenos de propriedade indivduos vivendo em terrenos sem
alheia (pblica ou particular), no momento direito ou certificado de posse.
atual ou em perodo recente (obteno do
ttulo de propriedade do terreno h dez anos
ou menos).
URBANIZAO

Urbanizao fora dos padres vigentes

refletido por vias de circulao estreitas e de
alinhamento irregular, lotes de tamanhos e
formas desiguais, e construes no
regularizadas por rgos pblicos.

SERVIOS URBANOS

Precariedade em pelo menos 2 (dois) dos Precariedade em pelo menos 1 (um)

servios pblicos essenciais: gua, Esgoto e dos servios pblicos essenciais:
gua, Saneamento
Iluminao

MATERIAL DE CONSTRUO

NMERO MNIMO DE DOMICLIOS

Domiclios
situados
em
reas
inadequadas sob o ponto de vista do
risco natural, industrial e prximos a
vias de circulao intensa.

Domiclios em estruturas temporrias

e/ou dilapidadas; precariedade do
material de construo (ex.: material
usado para paredes, piso e telhado);
Discordncia com cdigos locais de
construo, padres e leis
51 domiclios

Nmero de moradores por cmodo

NMERO DE MORADORES POR
CMODO
Fontes: IBGE, Manual de delimitao dos setores censitrios para o Censo 2000, 1998; ONU- Um habitat, 2002.

Em relao base geogrfica, o conceito da ONU difere daquele adotado pelo IBGE
no que diz respeito ao nmero mnimo de domiclios e ao tipo de material de construo,
conforme observado na figura III .
Outros aspectos incorporam um adicional em relao ao conceito do IBGE como o
nmero de moradores por cmodo e ainda a recomendao que sugere:
quando as cidades tiverem censos ou dados de pesquisas domiciliares disponveis, estes
devem ser utilizados para localizar a concentrao(clusters) de domiclios que no atendem
determinadas condies mnimas, podendo assim serem caracterizadas como favelas 10 .
Esse aspecto, associado avaliao anterior, concernente aos critrios atualmente
adotados pelas prefeituras do Brasil, refora a importncia de aprofundar-se a discusso a

10

Nascimento, J.S. Resumo dos documentos da ONU-2002, 2003 p.2.

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respeito da incorporao de variveis scio- econmicas que possam melhor caracterizar as

reas correspondentes cidade informal .
Uma viso mais apurada entre os critrios e as caractersticas definidoras adotadas
pelo IBGE e pela ONU nos permite observar que embora os elementos gerais que definem
os critrios sejam os mesmos como posse da terra, urbanizao e servios urbanos, os
seus parmetros ou mesmo a sua definio apresentam algumas diferenas.
Em relao posse da terra, o IBGE qualifica como ocupao ilegal no momento
atual ou em perodo recente, a obteno do ttulo de propriedade h dez anos ou menos e
de acordo com a ONU, na sua definio, privilegia-se a situao atual quanto a ausncia do
ttulo da propriedade. Quanto aos servios urbanos essenciais considerados por um e por
outro, observa-se que o IBGE considera como tal gua, esgoto e iluminao e a ONU
apenas gua e saneamento. Ainda, para o IBGE considerada a precariedade na ausncia
de pelo menos dois dos trs servios e para a ONU a ausncia ou precariedade em pelo
menos um entre os dois considerados.
Conforme pode ser observado na figura III, algumas prefeituras referenciam
diretamente o conceito do IBGE como Belm, Rio de Janeiro 11 e Porto Alegre. Outras, como
Fortaleza e Natal, embora no tragam de forma explcita a correspondncia com o conceito
do IBGE, observamos que h em suas definies uma semelhana no que diz respeito aos
critrios gerais adotados, sendo que no caso do Rio Grande do Norte considera-se somente
aquelas reas com tempo de existncia superior a dois anos.
Quanto nomenclatura utilizada para designar essa forma de habitao, tambm
observamos uma diversidade de situaes. O IBGE, para o Censo, utiliza a nomenclatura de
aglomerado subnormal para designar os setores censitrios do tipo especial que formam as
reas de favelas e similares (mocambos, vilas, palafitas,invases). Ainda de acordo com a
Pesquisa Municipal, tambm produzida pelo IBGE adotam-se os termos favelas, mocambos,
palafitas e assemelhados 12 .
FIGURA III
Conceitos de favelas e assemelhados segundo IBGE, ONU e PREFEITURAS DO BRASIL, 2003
Fontes

Conceitos

IBGE
Censo/ BOG

Pesquisa Municipal:

um conjunto constitudo por no mnimo 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de
propriedade alheia (pblica ou particular) dispostos em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria
de servios pblicos essenciais
So conjuntos de habitaes nas seguintes condies ou caractersticas: o terreno onde esto instalados uma rea pblica
ou privada que no era de propriedade dos moradores destas habitaes no momento de sua ocupao e a rea foi ocupada
de forma desordenada, sendo que os lotes no obedecem a um desenho regular e os acessos aos domiclios so, muitas
vezes, tortuosos, no permitindo a circulao de veculos em seu interior; os domiclios so construdos com os mais
diversos materiais como alvenaria, madeira aproveitada, placas de compensado, plstico, papelo, zinco, etc. A rea tem
ou teve at recentemente infra-estrutura precria de servios

Embora no Rio de Janeiro no seja utilizado o nmero mnimo de 51 domiclios.

Em censos anteriores o IBGE tambm adotava essas nomenclaturas como sinnimo de favelas e
similares.
11
12

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ONU
Grupamento contnuo onde os habitantes so caracterizados por terem domiclios e servios bsicos inadequados.
Frequentemente no reconhecida e aceita pelo poder pblico como parte integral ou igualitria da cidade. O Grupo de
Trabalho da ONU estabeleceu que quando as cidades tiverem censo ou dados de pesquisa domiciliares disponveis, estes
devem ser utilizados para localizar a concentrao (clusters) de domiclios que no atendem determinadas condies
mnimas, podendo assim serem caracterizadas como favelas.
Prefeituras
Minas Gerais

So Paulo

Rio de Janeiro

Denominao: ZEIS Zonas de Especial Interesse Social

Definio: Programa Municipal de Regularizao de Favelas PROFAVELA. Pargrafo primeiro do captulo VI da Lei
da Regularizao Fundiria das ZEIS-1 e ZEIS-3.
So as regies ocupadas desordenadamente por populao de baixa renda, nas quais existe interesse pblico em
promover programas habitacionais de urbanizao e de regularizao fundiria, urbanstica e jurdica, visando promoo
da melhoria da qualidade de vida de seus habitantes e sua integrao malha urbana.
Definio da Prefeitura de So Paulo.
Favela: Tipo de aglomerao urbana amplamente disseminado do pas, concentra domiclios com elevado grau de
carncias socioeconmicas tanto em oferta de servios pblicos quantos infra estrutura urbanstica e renda pessoal dos
moradores. Muitas localizadas em encostas sujeitas a deslizamentos e em fundos de vales sujeitos a inundaes.
As Prefeituras adotam o conceito utilizado pelo IBGE.

Paraba

Definio da Fundao de Ao Comunitria - FAC.

reas invadidas ou no, de ocupao em terreno pblico ou de terceiros, loteados ou no, que hoje apresentam
precariedade ou inexistncia de infra-estrutura urbana e de servios pblicos essenciais.
Definio da Prefeitura de Joo Pessoa
Aglomerado subnormal sem alinhamento definido e de tipologia habitacional de baixo padro construtivo, sem
equipamentos sociais, localizados em reas invadidas pblicas ou de particulares e sem regularizao fundiria.

Sergipe

Par

A Prefeitura atravs da SEPLAN utiliza os conselhos da Fundao Joo Pinheiro Defict Habitacional, que realizou um
trabalho chamado PEMAS Plano Estratgico Municipal para Assentamentos Subnormais.
Definio: Domiclios situados em reas de risco, de preservao pblica, construdos em sucata ou taipas que necessitem
ser removidos e famlias locatrias de quartos de vilas que recebem at trs salrios mnimos.
Definio da Prefeitura de Teresina: Favela - rea de moradia (comunidade) surgida a partir de ocupao por famlias
sem-teto geralmente localizada em reas de risco iminente (alagamento/desmoronamento) ou em leito de vias pblicas
(ruas e/ou avenidas) sujeitas quase sempre a remoo.
Campanha de Desenvolvimento Habitacional e Urbano CDHU.
Todos os assentamentos subnormais cujos moradores no detm a propriedade da terra, independente do nmero de
domiclios e dos materiais utilizados nas construes. Isto exclui loteamentos e favelas que j foram regularizadas porm,
no que se refere habitao e infra-estrutura a precariedade ainda grande
Definio: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC).
Posse de terreno, independente da condio econmica dos moradores, dos atendimentos bsicos de saneamento e de
outros servios e da caracterstica da construo dos domiclios.
A Prefeitura, adota os mesmos critrios do IBGE para definir favelas

Cear

A Prefeitura, adota os mesmos critrios do IBGE para definir favelas

Pernambuco

Ter uso predominante habitacional, populao com renda familiar inferior a trs salrios mnimos, carncia ou ausncia
de infra estrutura, densidade habitacional no inferior a 30 hectares e ser passvel de urbanizao.
Invases desordenadas com construes de baixa renda,normalmente nos morros.

Piau

Mato Grosso do Sul

Paran

Esprito Santo

Rio Grande do Norte

Caractersticas Irregularidade fundiria, no atendendo a legislao urbanstica, edificaes que fogem ao cdigo de
obras e ao plano do diretor, no podendo ser regularizada. Precariedade urbanstica, dificuldade de acesso, padro
irregular de vias e lotes, habitaes construdas em reas de risco ou de preservao, topografia irregular da rea, falta de
escolas, hospitais, postos de sade praas reas de lazer, segurana e padres scio-econmico baixo.
Utiliza os conceitos do IBGE.
Ncleos que surgiram de forma espontnea e desordenada por iniciativa da populao de baixa renda com o objetivo de
habitar.
Ocupao ilegal ou parcialmente, infra estrutura bsica precria e com tempo igual ou superior a 2 anos.

Distrito Federal

Ainda no definiu conceito.

Santa Catarina

Rio Grande do Sul

Fontes: IBGE, Pesquisa Municipal, 2001; IBGE, Mnaul de Delimnitao de setores censitarios, 1988. IBGE, CETE, Levantamento realizado junto as prefeituras
pelas Unidades Regionais do IBGE(Base Operacional Geogrfica do Censo). Um-habitat, 2002.Nascimento,J. A, S, Resumo dos documentos da ONU- 2002 , 2003.

De acordo com a ONU, privilegia-se a utilizao de assentamentos informais, embora em

muitos documentos encontra-se a designao de slums ou mesmo de favelas, conforme
demonstrado no quadro anterior.
Quanto s nomenclaturas adotadas pelas prefeituras das capitais brasileiras os
nomes variam desde favelas-utilizado em 6 prefeituras-, zonas de especial interesse socialem trs delas- invases-utilizado por duas prefeituras-, assentamentos ou aglomerados
subnormais, bolses de pobreza/ reas de interesse social, reas de sub-habitao(favelas).
Pode-se observar tambm que 3 das prefeituras pesquisadas no fizeram meno ao nome
utilizado.

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Embora o termo favela tambm seja alvo de crticas e de rejeio por muitas
prefeituras e usurios de informaes, percebe-se que ainda bastante utilizado para
designar as reas de assentamentos informais, tanto pelas prefeituras, ONU, outros pases,
como tambm nos trabalhos cientficos e pela populao em geral. Pode-se afirmar que a
nomenclatura foi incorporada ao nosso vocabulrio e embora sua origem remeta ao Rio de
Janeiro 13 , tornou-se, pelo uso, universal. Parte das crticas so oriundas do carter
pejorativo que carrega medida que h associao com as caractersticas atuais de grande
parte das favelas do Rio de Janeiro, como o trfico de drogas, a localizao preferencial em
morros e a marginalidade que evoca. Por outro lado, nomes como zonas de especial
interesse social e assentamentos informais revelam uma aproximao maior com os
instrumentos de gesto urbana indicando certa importncia que essas reas vm adquirindo
no planejamento urbano, sobretudo aps a constituio de 1988 que prev a elaborao de
planos Diretores nos municpios com populao superior a 20.000 habitantes 14 .
Avaliao e proposies :
O levantamento realizado permitiu abstrair, como uma das principais concluses em
relao aos conceitos, a noo de que essas reas tm em comum a caracterstica de
informalidade e ainda trazem uma forte componente de excluso da cidade legal. Isso pode
justificar tambm a incorporao de elementos ambientais e scio-econmicos que possam
contribuir para qualificar essas reas e sua populao que esto s margens das condies
ideais de vida. Essa viso reafirma a noo da garantia do direito s cidades sustentveis,
que, em contraposio, prev a possibilidade de incluso, alcanada atravs da interao
de vrios componentes como terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, transporte, servios pblicos, trabalho e lazer, conforme o previsto no estatuto da
cidade 15 . A associao do planejamento com a presso do crescimento urbano sobre o
meio ambiente 16 outro aspecto que pode ser destacado, reafirmando a importncia dos
componentes ambientais para identificar a excluso espacial, j que a expanso dos
assentamentos informais representa componente desse crescimento.
Poderamos propor tambm algumas alteraes no conceito utilizado pelo IBGE,
sobretudo em relao posse da terra, no que se refere ao perodo de 10 anos ou menos,
qualificado como recente. A no adoo quase unnime das prefeituras apresentada
anteriormente mostra uma inadequao na utilizao desse critrio, sobretudo em perodos
mais recentes quando tem havido significativas intervenes das administraes municipais
A respeito da origem da favela, consultar J.S.OLIVEIRA. Favelas do Rio de Janeiro, 1983; M.ABREU.
Evoluo urbana do Rio de Janeiro, 1987; M.ABREU. A favela est fazendo cem anos In Anais do III
Simpsio de Geografia Urbana, p.188-190, 1993.
14
Ver Artigo 182 da Constituio Federal e sua regulamentao no Estatuto da Cidade( Lei n. 10.257,
de 10 de julho de 2001) captulo III que trata DO PLANO DIRETOR.
15
Captulo I Artigo 2 do Estatuto da cidade( Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001).
13

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em projetos de urbanizao de favelas e assemelhados. Pode-se ressaltar ainda que grande

parte delas incorpora a regularizao fundiria como ponto fundamental da poltica urbana
implantada. Essas intervenes urbansticas descaracterizam muitas vezes as reas como
favelas , sobretudo no que se refere s caractersticas de infra-estrutura e dos domiclios,
mudando substancialmente a paisagem, embora, a maior parte delas ainda permanea com
situao irregular no que se refere propriedade. Isso agrava-se devido s dificuldades
jurdicas para a regularizao dessas reas que no acompanham os projetos de
urbanizao realizados. Nesses casos a questo da posse da terra deixa de ter um grande
significado e passa a ser um entrave definio de favelas e assemelhados pelas
prefeituras, como no caso do Favela-Bairro, desenvolvido pela prefeitura do municpio do
Rio de Janeiro e projetos semelhantes em outras cidades como Belm 17 , Porto Alegre 18 , Rio
das Ostras e Volta Redonda 19 .
Outros pontos que devem ser destacados dizem respeito comparao de critrios
entre a ONU e o IBGE em relao aos servios urbanos considerados por um e por outro.
Observamos que a ONU considerou apenas gua e saneamento, ao passo que o IBGE
inclui Iluminao como um dos componentes para determinar a carncia desses servios.
Embora entre os trs servios a iluminao tenha sido a que tem apresentado maior
disseminao e por isso vem se tornando universal, no justifica, no caso do Brasil, sua
excluso pois ainda apresenta um diferencial em muitos centros urbanos do pas, sobretudo
das cidades do Norte e Nordeste do pas, conforme demonstrado nos mapas que
representam a iluminao pblica no espao intraurbano dos municpios brasileiros 20 . Nesse
sentido, tanto a iluminao dos logradouros, inexistente em algumas reas, como a
domiciliar, quando existente, apresentam-se em muitos casos deficientes, cuja informalidade
tambm representada pelos gatos 21 . Contudo, uma forma de atenuar o critrio associado
precariedade dos servios pblicos seria a substituio no Manual de delimitao de
setores da orientao referente a ausncia de pelo menos dois dos trs critrios
considerados(iluminao, esgoto, gua) por a ausncia de pelo menos um dos trs
critrios considerados (iluminao, esgoto, gua)

22

id.
Costa,et. al. Relatrios de trabalho de campo, 2002. Costa, V.G. Relatrio do III Encontro sobre
meio ambiente e qualidade de vida, Belm, 2001.
18
Costa,et. al. Relatrios de trabalhos de campo, 2002.
19
Nessas cidades tm sido significativas as crticas das prefeituras s informaes do IBGE(Censo
2000) divulgadas pelo IBGE. Algumas mesmo que no tenham a situao de regularidade da terra
resolvida, alegam a interveno urbanstica que tem sido realizada, descaracterizando essas reas
como favelas.
20
Costa, et. al., 2002. reas de maiores carncias scioespaciais-coletnea de mapas-Belm, Braslia,
Goinia, Porto Alegre, Salvador, Rio de Janeiro.
21
O termo gato corresponde ao roubo de energia eltrica.
22
Ver figura II
16
17

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Anais do X Encontro de Gegrafos da Amrica Latina 20 a 26 de maro de 2005 Universidade de So Paulo

O nmero mnimo de domiclios, correspondente a 50 domiclios, considerado pelo

IBGE , justifica-se pela possibilidade de maior adequao operacionalizao do conceito e
coleta do Censo. A escala nacional privilegiada pelo IBGE tambm seria outro argumento
que poderia justificar sua manuteno, sendo invivel unidades de coleta muito reduzidas.
Contudo, deve-se pensar em outras alternativas, considerando que esse critrio tambm
constitui outro alvo de crticas, pois em muitas cidades, significativa a quantidade de
favelas com nmero inferior a 51 domiclios. Grande nmero de favelas possui nmero
mdio de domiclios inferiores a esse patamar.
O quadro abaixo, ao mostrar a mdia de domiclios por favela nos municpios que
possuem cadastro de favelas, segundo a Pesquisa municipal 2001, ilustra essa situao:
FIGURA IV

Mdia de domiclios por favela nos

municpios com cadastro 2001
mdia de domiclios
nmero de
por favela
municpios
At 10
3
At 20
43
At 50
186
Mais de 50
495
Total
727
Fonte: Pesquisa Municipal 2001 23
Entre os 727 24 municpios brasileiros que declararam possuir cadastro de favelas ou
assemelhados, 222 esto situados nas classes com mdia inferior a 50 domiclios por favela
e representam cerca de 30% do total. Nesse sentido importante uma reavaliao do
critrio, uma vez que, em virtude do fenmeno ser relativamente recente na maioria dos
municpios brasileiros, um grande nmero deles possui favelas com nmero de domiclios
inferior ao limite mnimo estabelecido pelo IBGE. A passagem abaixo, considerando a
avaliao de Suzana Pasternack Tashner 25 para So Paulo, enfoca essa questo:
O primeiro ponto a destacar o fato de s serem computados os aglomerados com
mais de 50 unidades, o que leva a uma subestimao do fenmeno, pois este tem se
alastrado muito e, hoje, se conhecem inmeros conjuntos habitacionais menores que
www.ibge.gov.br
Considerar entretanto que a Pesquisa Municipal cobriu todos os municpios brasileiros independente
do tamanho populacional e do nvel de urbanizao, dessa forma, municpios predominantemente
rurais foram contemplados e as formas de agrupamento identificadas como favelas e assemelhados
podem no constituir necessariamente componente do processo de favelizao, fenmeno tpico da
urbanizao. O fato de 108 municpios cadastrados, possuirem nmero total de domiclios em
favelas inferior a 50 domiclios pode indicar a no relevncia do fenmeno nesses municpios.
25
Esse aspecto tambm foi abordado por Tashner, S. P. no Seminrio Nacional Metrpoles, organizado
pelo Observatrio de Polticas Pblicas do IPPUR/UFRJ, Rio de Janeiro, agosto de 2002.
23
24

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Anais do X Encontro de Gegrafos da Amrica Latina 20 a 26 de maro de 2005 Universidade de So Paulo

indicam a existncia de favelas jovens e, portanto, ainda de tamanho reduzido ( Cardoso,

1998,p1).
A abordagem anterior pode explicar, em parte, o fato da maior parte das crticas,
enfatizando este aspecto ser proveniente de So Paulo 26 .
As crticas so ainda justificadas segundo o argumento de que nesta cidade Paulo a
proliferao de agrupamentos menores mais significativa, e o fenmeno mais recente,
se comparado ao Rio de Janeiro 27 . So Paulo possui, segundo a Pesquisa Municipal de
2001, mdia de domiclios por favela em torno de 235 dom/ favela, enquanto o Rio de
Janeiro esse valor equivalente a cerca de 450 dom/fav. Ao observarmos a mdia nacional
para o conjunto dos municpios com cadastro de favelas, no entanto, esse valor cai para 202
dom/favela, demonstrando, no caso de So Paulo, uma aproximao em torno da mdia
nacional.
Um exame das estatsticas disponveis sobre a mdia de domiclios por favela para o
conjunto dos municpios que possuem favelas revela que So Paulo ocupa a 86a posio
nesse ordenamento. Este fato indica que, no conjunto de cidades com maior tamanho
populacional, So Paulo possui uma mdia bem abaixo do padro esperado para cidades
do seu porte 28 .
Consideraes finais
O texto procurou realizar uma avaliao preliminar dos conceitos de favelas e
assemelhados a partir de diversas fontes de informaes. Dessa forma, foram destacados
os principais componentes dos conceitos e alguns pontos merecem ser ressaltados e
aprofundados em estudos futuros como a questo jurdica de posse da terra, aos servios
de infra-estrutura urbana, os servios pblicos essenciais e incorporao de novos
elementos na definio dessas reas.
A questo da forma de ocupao e posse da terra permanece ainda como principal
elemento diferenciador dessas reas, tanto pelos organismos oficiais de gesto e
planejamento como pelos estudiosos que se dedicam a essa temtica. Contudo, constitui
tambm o elemento de maior dificuldade de mensurao e passvel de soluo pelos rgos
competentes.

Ermnia Maricato, professora da Universidade de So Paulo(USP), tambm enfatiza este aspecto

nas crticas s informaes do IBGE divulgadas em reportagens dos jornais durante 2001 e 2002.
27
Esse aspecto tambm foi abordado por Tashner, S. P. no Seminrio Nacional Metrpoles, organizado
pelo Observatrio de Polticas Pblicas do IPPUR/UFRJ, Rio de Janeiro, agosto de 2002.
28
Considerar ainda que esse valor pode estar sendo puxado para cima em funo das favelas mais
antigas que comportam grande populao, como Higienpolis, por exemplo.
26

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Anais do X Encontro de Gegrafos da Amrica Latina 20 a 26 de maro de 2005 Universidade de So Paulo

Outros elementos associados falta de infra-estrutura urbana, caractersticas dos

domiclios e acesso aos servios essenciais, embora ainda sirvam para discriminar a cidade
formal da cidade informal, apresentam-se, nos dias de hoje, de forma bem diferenciada nos
espaos urbanos devido em grande parte ao desenvolvimento urbano, cada vez mais
desigual e excludente. Associa-se tambm, embora de forma indireta, ao aspecto global de
avano tecnolgico que torna mais universal os benefcios da urbanizao. As formas
diferenciadas de gesto e de interveno no espao urbano, ligadas s polticas locais,
tambm produzem retratos peculiares desses assentamentos.
Outro ponto que foi ressaltado no decorrer do trabalho refere-se necessidade de
avaliao da viabilidade de incorporao de novos elementos ao conceito. Tanto os
conceitos das prefeituras, como as proposies da ONU remetem aos aspectos ambientais,
sobretudo a questo da localizao em reas de risco, aspecto que tambm trz um vis
econmico na medida que est associado valorizao do solo urbano. Alm desse
elemento fazer parte dos conceitos avaliados anteriormente por organismos oficiais,
encontra-se no cerne da discusso atual a questo das cidades sustentveis.
Por fim, outro elemento importante e que foi destacado por algumas prefeituras e
pela ONU associa-se incorporao de elementos socio-econmicos. Uma das
proposies da ONU e que tambm est sendo discutida no IBGE desde 1998, por ocasio
da preparao do Censo 2000, refere-se incorporao de dados censitrios para
identificao dos assentamentos informais.
Importante destacar ainda outros aspectos sobre os quais devem ser balizadas as
novas propostas de reformulao conceitual como a questo da escala, das diferenas
regionais e da finalidade desses recortes espaciais. Quanto questo da escala, percebida
atravs do olhar dos diversos organismos analisados que possuem abrangncia local,
nacional e internacional, remete-se necessidade de se pensar na adequao da escala
nacional(nesse caso IBGE) quelas utilizadas pelos rgos de planejamento municipal,
considerando ainda que esses ltimos so os principais usurios desse tipo de informao.
Embora haja inmeras restries ao conceito de aglomerados subnormais do IBGE,
na realidade, o nico de abrangncia nacional. A contribuio dos pontos destacados a
partir da avaliao de outras fontes de informao e das crticas ao mesmo, em geral, tm o
mrito de fornecer subsdios para discusso a respeito da viabilidade ou no da
incorporao de novos elementos para caracterizao dessas reas.
REFERNCIAS
ABREU, Maurcio. Evoluo urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro:
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____________

3806

. A favela est fazendo cem anos(sobre os

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tortuosos

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