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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.

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Reitor
Carlos Alexandre Netto
Vice-Reitor e Pr-Reitor
de Coordenao Acadmica
Rui Vicente Oppermann
EDITORA DA UFRGS
Diretor
Alex Niche Teixeira

Conselho Editorial
Carlos Perez Bergmann
Claudia Lima Marques
Jane Fraga Tutikian
Jos Vicente Tavares dos Santos
Marcelo Antonio Conterato
Maria Helena Weber
Maria Stephanou
Regina Zilberman
Temstocles Amrico Corra Cezar
Valquiria Linck Bassani
Alex Niche Teixeira, presidente

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dos autores
1 edio: 2015
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Capa: Carla M. Luzzatto
Reviso: Carlos Batanoli Hallberg
Editorao eletrnica: Fernando Piccinini Schmitt

P767

Polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil / Organizadores Catia


Grisa [e] Sergio Schneider. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2015.
624 p. : il. ; 16x23cm
(Srie Estudos Rurais)
Inclui figuras, grficos, mapas, quadros e tabelas.
Inclui referncias.
1. Agricultura. 2. Desenvolvimento rural. 3. Polticas pblicas Agricultura familiar. 4. Polticas agrcolas. 5. Segurana alimentar Polticas. 6.
Desenvolvimento territorial Polticas. 7. Polticas ambientais. 8. Polticas
agrrias. 9. Polticas sociais. 10. Cincia Tecnologia. 11. Polticas pblicas
Grupos sociais Meio rural Brasil. 12. Desenvolvimento rural - Polticas
Amrica Latina. I. Grisa, Catia. II. Schneider, Sergio. IV. Srie.
CDU 631.1:330.34(81)

CIPBrasil. Dados Internacionais de Catalogao na Publicao.


(Jaqueline Trombin Bibliotecria responsvel CRB10/979)
ISBN 978-85-386-0262-0

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Sumrio

Prefcio / 9
Renato S. Maluf
Apresentao / 13
Catia Grisa e Sergio Schneider
Trs geraes de polticas pblicas para a agricultura familiar
e formas de interao entre sociedade e Estado no Brasil / 19
Catia Grisa e Sergio Schneider

Parte 1 Polticas agrcolas


O Pronaf e o desenvolvimento rural brasileiro:
avanos, contradies e desafios para o futuro / 53
Joacir Rufino de Aquino e Sergio Schneider
Seguro agrcola e desenvolvimento rural contribuies e desafios do seaf / 83
Jos Carlos Zukowski
Pnater (20042014): da concepo materializao / 107
Vivien Diesel, Marcelo Min Dias e Pedro Selvino Neumann
Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil / 129
Jnia Cristina P. R. da Conceio

Parte 2 Polticas de segurana alimentar e nutricional


Dez anos de PAA:
As contribuies e os desafios para o desenvolvimento rural / 155
Catia Grisa e Silvio Isopo Porto

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Repensando o mercado da alimentao escolar:


novas institucionalidades para o desenvolvimento rural / 181
Rozane Marcia Triches
gua para o desenvolvimento rural: a ASA e os Programas P1MC e P1+2 Desafios da
participao sociedade civil governo / 201
Ghislaine Duque
Abastecimento no Brasil: o desafio de alimentar as cidades
e promover o Desenvolvimento Rural / 217
Walter Belik e Altivo R. A. de Almeida Cunha

Parte 3 Polticas de desenvolvimento territorial


O Pronat e o ptc: possibilidades, limites e desafios
das polticas territoriais para o desenvolvimento rural / 239
Nelson Giordano Delgado e Sergio Pereira Leite
Uma dcada de experimentaes e o futuro das polticas
de desenvolvimento territorial rural no Brasil / 261
Arilson Favareto

Parte 4 Polticas ambientais


Polticas de pagamento por servios ambientais no Brasil:
avanos, limites e desafios / 281
Shigeo Shiki, Simone de Faria Narciso Shiki e Patrcia Lopes Rosado
Polticas de promoo dos biocombustveis e agricultura familiar:
o que sugerem as recentes experincias internacionais? / 311
Georges Flexor e Karina Kato

Parte 5 Polticas agrrias


Luta por reforma agrria no Brasil contemporneo:
entre continuidades e novas questes / 339
Leonilde Servolo de Medeiros
Crdito fundirio no Brasil: instrumento de ordenamento fundirio? / 361
Carla Morsch Porto Gomes, Ademir Antonio Cazella,
Fbio Luiz Brigo e Yannick Sencb
Polticas pblicas, questo agrria
e desenvolvimento territorial rural no Brasil / 381
Bernardo Manano Fernandes
A poltica pblica de extenso rural em assentamentos da reforma agrria:
a construo de um sistema pluralista descentralizado / 401
Pedro Selvino Neumann, Vinicius Piccin Dalbianco e Alisson Vicente Zarnott

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Parte 6 Polticas sociais


Previdncia social e desenvolvimento rural / 429
Guilherme C. Delgado
Pobreza rural e o Programa Bolsa Famlia
desafios para o desenvolvimento rural no Brasil / 443
Carolina Braz de Castilho e Silva e Sergio Schneider
O Programa Nacional de Habitao Rural
como estratgia de incluso e desenvolvimento rural / 465
Jairo Alfredo Genz Bolter, Sergio Schneider e Jaqueline Mallmann Haas

Parte 7 Cincia e tecnologia


Cincia, tecnologia e inovao no desenvolvimento rural da regio amaznica / 485
Alfredo Kingo Oyama Homma
Polticas pblicas e pesquisa para o desenvolvimento rural no Brasil / 511
Waldyr Stumpf Junior e Otavio Valentim Balsadi

Parte 8 Polticas pblicas para grupos sociais do meio rural brasileiro


Polticas pblicas e comunidade tradicional:
reconhecimento e conquista de direitos? / 533
Dalva Maria da Mota e Heribert Schmitz
Polticas pblicas para a juventude rural brasileira / 549
Elisa Guaran de Castro e Srgio Botton Barcellos
Mulheres rurais e polticas pblicas no Brasil:
abrindo espaos para o seu reconhecimento como cidads / 571
Emma Siliprandi e Rosngela Cintro

As polticas de desenvolvimento rural na Amrica Latina em perspectiva


Polticas pblicas para as agriculturas familiares:
existe um modelo latinoamericano? / 595
Eric Sabourin, Mario Samper e Gilles Massardier
Sobre os autores / 617

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Prefcio
Desenvolvimento rural um desses temas permanentes com farta pro
duo bibliogrfica e presena constante nas agendas de debate da academia,
governos e diversas esferas pblicas. Nada de surpreendente neste fato, seja
porque a importante participao do meio rural na formao das sociedades
requer tratamento especfico, seja porque subjacente ao tema do desenvolvi
mento rural se encontra a prpria questo do desenvolvimento ou do fazer
desenvolvimento. Como alertou Amartya Sen, preciso admitir que o desen
volvimento um conceito incompleto de forma permanente. Exceo feita,
claro, aos adeptos de modelos axiomticos e solues fechadas.
Assim entendido, o desenvolvimento rural constitui tema de reflexo
constante que requer uma perspectiva de longo prazo capaz, ademais, de
perceber as mudanas e permanncias que coexistem no meio rural brasileiro,
como em outros setores da sociedade. No perodo recente, novos atores sociais
emergiram e identidades foram construdas, assim como se ampliaram e se
diversificaram os instrumentos de ao pblica refletindo a peridica renovao
das compreenses sobre o meio rural e dos enfoques sobre os rumos antevistos
ou desejados para as populaes que nele vivem e trabalham. Entretanto, h
traos que permanecem no tempo com roupagens e significados prprios de
cada contexto, sendo os exemplos mais notveis a presena dominante das
grandes exploraes agrcolas voltadas para a exportao e o quadro de pro
funda desigualdade social que, no campo, possui contornos mais acentuados.
No por acaso tais caractersticas esto correlacionadas na histria brasileira e
contam com antigos e novos dispositivos que do suporte s grandes explora
es ou reproduzem a desigualdade.
Essas observaes introdutrias pretendem ressaltar a relevncia dos
esforos, nada bvios, para desvendar os rumos e possibilidades de um uni
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verso complexo como o meio rural, suas gentes e a natureza com a qual elas
mantm estreita relao. Igualmente necessria e demandante a abordagem
das diretrizes orientadoras e da adequao das polticas pblicas que incidem
no desenvolvimento rural no Brasil. O livro que tenho a honrosa tarefa de
apresentar se prope a enfrentar ambos os desafios e o faz com notvel abran
gncia e rigor analtico, num momento bastante oportuno.
Como bem lembram os organizadores da obra, no faltam motivaes
para refletir sobre a trajetria recente do conjunto amplo e variado de polti
cas pblicas voltadas para o meio rural brasileiro. A inflexo havida nos anos
2000, na ressaca do neoliberalismo prevalecente no perodo anterior, se deu
na direo da retomada de um papel mais ativo do Estado por meio de aes
e polticas pblicas dirigidas a um grande nmero de setores, entre as quais se
destacam justamente aquelas dirigidas agricultura familiar e as que se orien
tam pela promoo da segurana alimentar e nutricional. Esta inflexo no
se fez, e nem seria plenamente compreensvel, sem a decisiva participao das
organizaes da sociedade civil fortalecida com os avanos havidos na demo
cracia brasileira, por mais insuficientes que tenham sido. H uma construo
social da segurana alimentar e nutricional no Brasil que remonta segunda
metade dos anos 1980 e a coloca ao lado de outros frutos da redemocratizao
do pas. Assim como h uma construo conceitual e polticoinstitucional
da categoria agricultura familiar desde meados dos anos 1990, igualmente
alimentada pela participao social.
Essa perspectiva est presente na introduo ao livro de autoria dos seus
organizadores, onde nos apresentado o argumento, fundado na abordagem
cognitiva das polticas pblicas, de que estamos sob a vigncia da terceira ge
rao de polticas para a agricultura familiar no Brasil. Enquanto o referencial
de poltica orientador da primeira gerao teve vis agrcola e agrrio, e o se
gundo esteve direcionado para polticas sociais e assistenciais, a terceira gerao
se orientaria pela construo de novos mercados orientados pela segurana
alimentar e nutricional e sustentabilidade ambiental. Os autores chamam a
ateno para a significativa contribuio da sociedade civil na construo desse
referencial, favorecida pela maior permeabilidade da gesto pblica, novidade
a ser celebrada, mas que ao mesmo tempo coloca para o debate questes de
grande importncia sobre a participao e controle social das polticas pblicas.
A notoriedade internacional adquirida pelo Brasil no que se refere s
polticas de apoio agricultura familiar e de promoo da segurana alimentar
e nutricional, por sua vez, aumenta a relevncia de reflexes como as propostas
pelos autores que participam desta coletnea. Afinal, ao lado dos bons resul
tados sociais alcanados pelo pas nos ltimos anos tornados possveis por

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estas polticas, no so poucas as tenses, conflitos e contradies presentes


no desenvolvimento brasileiro, em especial nos campos agrcola, agrrio,
alimentar e ambiental.
Mudanas e permanncias, avanos e contradies, estas so caractersti
cas dos processos de desenvolvimento rural, mas no s, melhor apreendidas
com um olhar de conjunto das dinmicas socioeconmicas em curso e das tra
jetrias promovidas pelas aes pblicas nem sempre coerentes entre si. Assim
foi pensada a presente coletnea de textos cuja abrangncia temtica denota a
inteno dos organizadores de dar conta das polticas que repercutem sobre o
desenvolvimento rural desde uma tica que classificam como multifacetada,
multiator, multinvel, multidimensional e intersetorial. O contexto, como
mencionado, caracterizase pela colocao da segurana alimentar e nutricional
e da sustentabilidade ambiental como referncias organizadoras de programas
especificamente dirigidos agricultura familiar, por sua vez, categoria que
abrange uma diversidade social e identitria geradora de demandas especficas.
Uma mirada no sumrio do livro confirmar a j referida amplitude de
questes abordadas em seus captulos. Autores renomados nos respectivos
temas proporcionam aos leitores anlises rigorosas e instigantes sobre os vrios
instrumentos de poltica pblica nas reas agrcola, de segurana alimentar
e nutricional, ambiental, social e de cincia e tecnologia. So tambm des
trinchadas antigas e novas facetas da questo agrria brasileira, assim como
so identificados os desafios para a adoo do enfoque territorial em polticas
pblicas. A nova e mais complexa conformao social do meio rural aparece na
anlise de programas voltados para grupos sociais especficos. Ateno dada
ao contexto latinoamericano em que se inserem as polticas de promoo da
agricultura familiar e de desenvolvimento rural.
A agricultura familiar e as polticas e programas a ela dirigidos consti
tuem a principal porta de entrada para as questes de desenvolvimento rural
abordadas no livro. Nada mais oportuno, pois estamos frente necessidade de
avaliar os rumos deste tipo de agricultura no Brasil, mais especificamente, que
modelos de agricultura familiar vm sendo promovidos pelos programas pbli
cos. O reconhecido papel ainda desempenhado pela agricultura familiar como
categoria sociopoltica no implica desconhecer, como j dito, sua diversidade.
Alm disso, sua participao na produo de alimentos est exigindo ir alm
dessa denominao genrica quando se trata de estabelecer as conexes entre
formas familiares de produo agroalimentar e uma alimentao adequada
e saudvel que valorize a sociobiodiversidade e as culturas alimentares. Em
simultneo e na mesma direo, a ampliao do foco com vistas a abarcar os
mltiplos papis desempenhados pelas vrias expresses de agricultura fami

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liar nos permite olhar os agricultores como famlias rurais em interao com
os respectivos territrios, tanto em termos da preservao de tecidos sociais,
quanto no que se refere relao com a natureza e sustentabilidade ambiental.
Fiz meno a questes suscitadas pelas duas referncias destacadas na
introduo segurana alimentar e nutricional e sustentabilidade ambiental
que junto com vrias outras abordadas pelos autores dos captulos implicam
uma conjuno de enfoques com repercusses no plano analtico e tambm
nos dispositivos e instrumentos de poltica agrcola e no agrcola, gerais e
diferenciados. Os captulos esto repletos de elementos que contribuem para
tanto, compondo um amplo e variado cardpio de consulta obrigatria para
os que se dedicam ao desenvolvimento rural. Ajudamnos a compreender a
realidade rural brasileira, seus dilemas e possibilidades, elemento indispensvel
na desejada construo de uma sociedade mais justa, capaz de erradicar mazelas
e promover condies dignas de vida.
Uma boa leitura a todas(os).
Renato S. Maluf

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Apresentao
So poucos os pases no mundo que alcanaram reduzir as desigualdades
sociais e econmicas e gerar processos de incluso social e melhoria nas condi
es de vida. Nos anos recentes, o Brasil tem sido indicado como um dos pases
em que h polticas e aes a serem seguidas e mesmo recomendadas como
exemplos. H consenso entre estudiosos e especialistas que o caminho trilhado
pelo Brasil sui generis e os resultados que tm sido alcanados devemse a
uma combinao de fatores e processos, relacionados ao modo como a ao do
Estado e das polticas pblicas influenciou e foi retroalimentada pelos atores e
agentes da sociedade civil. O meio rural brasileiro talvez seja um dos espaos
em que os efeitos desta construo social tenham sido mais intensos e gerado
mudanas mais notveis.
O livro Polticas Pblicas de Desenvolvimento Rural no Brasil tem como
objetivo proporcionar um panorama do conjunto das polticas pblicas que
atualmente incidem sobre o meio rural brasileiro, e repercutem na dinmica
econmica e social do pas e nas diversas e complexas realidades regionais. Os
diversos captulos abordam a trajetria, as contribuies, os limites e os desa
fios recentes de polticas agrcolas, agrrias, sociais, ambientais, de segurana
alimentar e nutricional, de desenvolvimento territorial, de cincia e tecnolo
gia, e de polticas direcionadas para grupos ou segmentos sociais especficos
do meio rural brasileiro. de conhecimento geral a existncia de um amplo
conjunto de estudos, relatrios e artigos sobre cada uma das aes e programas
pblicos analisados neste livro. No entanto, procuramos oferecer uma obra que
reunisse estas reflexes e anlises, proporcionando uma leitura mais integrada
da interveno do Estado no meio rural nas dcadas recentes assim como de
suas repercusses sobre as dinmicas e os processos sociais.

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Mas h outras trs motivaes que tambm contriburam para a elabo


rao deste livro. A primeira est relacionada oportunidade de contribuir
e de aprofundar o tema do desenvolvimento rural no Brasil, enfatizando as
polticas pblicas. Como bem j documentado pela literatura brasileira, as
dcadas de 1960 e 1970 so marcos da interveno do Estado na agricultura e
no meio rural. As polticas pblicas deste perodo procuraram alterar o padro
tecnolgico dos agricultores (incrementando a produo e a produtividade)
e construir novas dinmicas produtivas e econmicas relacionadas com as
indstrias e com os mercados. As polticas de modernizao da agricultura
e os projetos de desenvolvimento rural integrado, seguindo os receiturios
de agncias multilaterais, foram balizadores deste processo. Nas dcadas de
1980 e 90, com o ajuste estrutural e o neoliberalismo, a atuao do Estado e
das polticas pblicas so modificadas e minimizadas, ganhando maior proe
minncia a atuao do mercado e da sociedade civil no desenvolvimento. Nos
anos 2000, o cenrio mais complexo e multifacetado. Convivemos ainda
com dilemas e desafios que marcaram a formao econmica e social do Brasil
e, particularmente, o processo de modernizao da agricultura; vivemos um
perodo de pujana da economia do agronegcio; narrativas liberalizantes inte
ragem com uma retomada da interveno dos Estados Nacionais; a diversidade
social, cultural e econmica do meio rural brasileiro vem tona, exigindo o
reconhecimento poltico e institucional da agricultura familiar, quilombolas,
povos e comunidades tradicionais, extrativistas, etc.; florescem grupos sociais
reclamando direitos e a atuao do Estado; crescem os espaos de participao
social, expressando o amadurecimento democrtico da sociedade brasileira,
mas lanando constantemente novos desafios gesto pblica no sentido de
contemplar diferentes atores, ideias e interesses; e exigemse, cada vez mais,
processos que coadunem a dimenso ambiental, social, econmica e cultural.
Neste contexto, h necessidade de realizar anlises que possibilitem
uma compreenso destes processos em conjunto, considerando que o desen
volvimento rural multifacetado, multiator, multinvel, multidimensional e
intersetorial. As anlises das diversas polticas abarcadas neste livro, com seus
distintos focos de atuao e configuraes institucionais, as suas diferentes
formas de relacionamento e de interao entre Estado e sociedade civil, e as
diversas formas como chegam e aterrisam e so apropriadas nos espaos locais
contribuem neste sentido.
A segunda motivao relacionase com o crescimento da rea de polticas
pblicas no Brasil. Uma rpida anlise de Grupos de Trabalhos em eventos cien
tficos e da criao de cursos de graduao e de psgraduao indica que uma
nova rea de conhecimento e formao de recursos humanos est sendo criada no

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Brasil. Para ilustrar, basta verificar a criao dos cursos de graduao em Polticas
Pblicas na Universidade de So Paulo (USP 2005), na Universidade Federal do
ABC (2010) e na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS 2010)
e a criao dos cursos de PsGraduao em Polticas Pblicas na Universidade
Federal do Rio de Janeiro (PPED/UFRJ 2007), na Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (PPGDT/UFRRJ 2011), na Universidade Federal
do Paran (PPPP/UFPR 2011), na Universidade Federal do ABC (2014) e
na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2015). Na relao de cursos
recomendados e reconhecidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes) podemos observar que esta lista mais longa. Com
o intuito de contribuir neste contexto, este livro busca dialogar e aprofundar
o debate sobre as polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil e dis
ponibilizar um conjunto de referncias sobre as principais aes que tem sido
desenvolvidas neste campo, alm de colocar a comunidade acadmica em contato
com os principais autores e estudiosos destes temas.
A terceira motivao emerge do reconhecimento internacional que o
Brasil vem recebendo no perodo recente em decorrncia da criao de um
amplo aparato institucional que reconhece a agricultura familiar, procura
atender suas demandas especficas e promover as formas familiares de produ
o. A existncia de polticas como o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf ), o Programa Garantia Safra, o Programa
de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), o Programa
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pronater), o Programa
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (Pronat), o
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF), o Programa de Garantia de Preo da
Agricultura Familiar (PGPAF), o Programa Nacional de Habitao Rural, o
Selo da Agricultura Familiar e a aquisio de alimentos da agricultura familiar
para o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) so exemplos
que diferenciam o Brasil no contexto internacional, despertando a ateno
de vrios pases que buscam conhecer as polticas pblicas brasileiras e ade
qulas aos seus contextos de origem. Esta particularidade brasileira reflete
no desenvolvimento rural do pas e precisa ser melhor investigada. O livro
Polticas de Desenvolvimento Rural no Brasil vem a somar neste sentido, ana
lisando, avaliando e divulgando a experincia brasileira de polticas pblicas
para a agricultura familiar, em um momento particular quando em 2014 foi
declarado pela Organizao das Naes Unidas (ONU) o Ano Internacional
da Agricultura Familiar.
Para atender as motivaes que conduziram proposta deste livro, pro
curamos incorporar anlises e estudos realizadas pelos principais especialistas

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brasileiros em cada tema ou poltica pblica. Contamos com as contribuies


de autores com aprofundado conhecimento sobre o meio rural brasileiro,
sua diferenciao regional e as polticas pblicas em anlise. importante
destacar que os autores so oriundos de diferentes instituies de ensino ou
de pesquisa do Brasil, atuantes em variados contextos sociais, econmicos,
culturais e polticos, o que permite vir lume a diversidade dos processos de
desenvolvimento rural.
O livro inicia com um captulo que procura analisar o conjunto das
polticas para a agricultura familiar no Brasil, destacando geraes ou re
ferenciais de poltica pblica que marcaram a trajetria de reconhecimento
poltico e institucional da categoria social. Este captulo procura introduzir
questes, contextos, aes e instrumentos que sero aprofundados nos captu
los seguintes, agrupados em temticas similares e organizados em nove partes.
Na Parte 1 so discutidas algumas polticas agrcolas, suas trajetrias,
contribuies e desafios ao desenvolvimento rural. Nesta parte so anali
sados o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura (Pronaf ), o
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF), a Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (PNATER) e as polticas de comercializao agr
cola, com foco principalmente na Poltica de Garantia de Preo Mnimo
(PGPM). Estes programas atuam principalmente no mbito da produo
agropecuria dos estabelecimentos rurais, procurando adaptar para a agri
cultura familiar muitos instrumentos de polticas agrcolas j existentes
desde a dcada de 1960, sendo que alguns de seus desafios atuais esto
relacionados justamente com as dificuldades em romper com certas normas
e prticas de dcadas anteriores.
Na Parte 2 so discutidas as polticas de segurana alimentar e nutricio
nal, notadamente o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o Programa
Nacional de Alimentao Escolar, o Programa Um Milho de Cisternas, e as
polticas de abastecimento alimentar. Em sua maioria, estas so polticas recen
tes (ou passaram por mudanas importantes nos ltimos anos) e que contam
com uma ampla articulao entre Estado e sociedade civil, seja na construo
de seus instrumentos, seja na execuo das polticas pblicas. Esta configura
o ilustra o avano democrtico da sociedade brasileira, mas tambm coloca
novos desafios gesto pblica e s prprias organizaes da sociedade civil.
A Parte 3 aborda as polticas de desenvolvimento territorial no Brasil,
nomeadamente o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais (Pronat) e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), discutindo
suas trajetrias, algumas de suas mudanas recentes, e os desafios que envol
vem a execuo de programas que procuram incorporar a intersetorialidade e

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multidimensionalidade em suas aes. Nesta parte tambm so abordados os


dilemas que envolvem a abordagem do desenvolvimento territorial e a cons
truo de uma estratgia de desenvolvimento rural para o Brasil. Os artigos
apontam para importantes mudanas polticas ao longo de cerca de 10 anos
de experincias de polticas de desenvolvimento territorial, mas igualmente
ressaltam certas resistncias institucionais e polticas que limitam a expresso
desta abordagem de desenvolvimento.
A Parte 4 procura abordar algumas aes do Estado na esfera do meio
ambiente e sua relao com o desenvolvimento rural. So enfatizados os pro
gramas de pagamento por servios ambientais e as aes direcionadas para a
produo e uso de bicombustveis. Embora a problemtica ambiental venha
exigindo maior espao na agenda pblica desde a dcada de 1970, esta uma
questo que, no raro, envolve polmicas e difcil concertao social. No caso
das aes citadas, estas ganharam maior relevncia poltica e institucional no
perodo recente no pas e so controversas quando aos seus objetivos e seus
resultados. Os artigos apresentados nesta parte procuram analisar estas polticas
e debater sobre estas questes.
As polticas agrrias so abordadas na Parte 5 do livro. Trs artigos
discutem a luta pela terra no Brasil, seja por meio da criao de projetos de
assentamentos de reforma agrria, seja por meio de programas pelo crdito
fundirios, ou ainda pelas disputas estabelecidas entre diferentes classes sociais.
As anlises dos autores apontam que, passados alguns sculos, a questo agrria
ainda um tema a ser resolvido no Brasil, incorporando novas configuraes,
conflitos e sentidos no perodo recente. Na Parte 5 tambm contamos com um
artigo que aborda as polticas pblicas em assentamentos rurais j estabelecidos.
O objeto aqui a poltica de assistncia tcnica e extenso rural em assenta
mentos de reforma agrria. Este trabalho analisa o histrico desta poltica
pblica, suas mudanas institucionais, e aponta que as disputas polticas entre
distintos projetos de desenvolvimento no se encerra com o estabelecimento
dos projetos de assentamentos de reforma agrria.
Na Parte 6 so analisadas as polticas sociais e suas interfaces com o desen
volvimento rural. Estas polticas ganharam maior projeo com a promulgao
da Constituio de 1988 e, principalmente, a partir do final dos anos 1990 e
do incio dos anos 2000. A previdncia social, o Programa Bolsa Famlia e o
Programa Nacional de Habitao Rural so referncias importantes neste sen
tido. Mais do que polticas de transferncias de renda, estas aes contribuem
para o reconhecimento do meio rural como um espao de vida e de trabalho,
ao possibilitarem aos atores sociais melhorarem sua qualidade de vida e bem
estar nestas reas. As polticas de habitao rural, de modo particular, ilustram

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que o meio rural no sinnimo de atraso e que os seus habitantes podem


viver e conviver com maior dignidade.
A produo de cincia e de tecnologia tambm importante para o desen
volvimento rural, sendo as polticas nesta esfera abordadas na Parte 7 do livro. Os
artigos procuram problematizar as contribuies contemporneas da cincia e da
tecnologia para o meio rural, para a agricultura familiar e para biomas especficos,
como o da Amaznia. Os autores apontam que, embora importantes mudanas
ocorridas no perodo recente, o acesso pesquisa e inovao e a adequao
destas diversidade do meio rural brasileiro (seja de atores sociais, biomas, seja
de sistemas produtivos) ainda permanecem como desafios importantes.
Afastandose de questes temticas, a Parte 8 analisa as polticas pblicas
orientadas para grupos ou segmentos sociais especficos, como as comunidades
tradicionais, a juventude e as mulheres rurais. Os captulos abordam a trajetria
de reconhecimento poltico e institucional do Estado brasileiro a estes grupos
sociais e as aes e instrumentos de polticas pblicas criados para atender as
suas especificidades. Observase nos trs captulos que este reconhecimento
recente, e que o mesmo demandou ressignificaes e (re)interpretaes da
parte do Estado, mas igualmente da parte dos prprios atores sociais.
Por fim, a Parte 9 apresenta um artigo que procura analisar as polticas
de desenvolvimento rural brasileiras no contexto da Amrica Latina e Caribe.
So elencados elementos comuns e desafios nas polticas para a agricultura
familiar em pases selecionados.
Almejamos que este livro possa contribuir com a formao de estudantes
de graduao e de psgraduao do Brasil e estimular a agenda de estudos,
pesquisas e anlises do amplo conjunto de professores e pesquisadores que
trabalham constantemente para produzir conhecimento e referncias sobre a
atuao do Estado brasileiro no desenvolvimento rural. No menos impor
tante, o livro busca dialogar e fornecer subsdios para a atuao de governantes
e policy makers presentes nas diferentes escalas de governana, extensionistas
rurais e agentes de desenvolvimento rural, organizaes no governamentais
que executam vrias polticas pblicas, e toda a sociedade civil que atua nos
temas rurais, agrrios, ambientais, segurana alimentar e nutricional, etc.
Finalmente, cabe ressaltar que a publicao do livro conta com o apoio
da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (Fapergs)
e da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes),
por meio do Edital Fapergs/Capes n 06/2013 Programa Editorao e
Publicao de Obras Cientficas.
Catia Grisa
Sergio Schneider

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Trs geraes de polticas pblicas


para a agricultura familiar
e formas de interao entre sociedade
e Estado no Brasil1
Catia Grisa
Sergio Schneider

Introduo
Mudanas importantes ocorreram no cenrio poltico institucional e
nas dinmicas sociais nos ltimos vinte anos no Brasil. O marco inicial destas
transformaes pode ser fixado a partir da promulgao da nova Constituio
que rege o tecido jurdico e societrio brasileiro na atualidade. Todavia, fixar
uma marca temporal sempre complicado quando se trata de entender os pro
cessos sociais e suas mudanas, especialmente quando sabemos das interfaces
entre passado e presente.

Publicado originalmente como artigo na Revista da Sober, que cedeu os direitos autorais para
publicao neste livro.

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Neste perodo recente que compreende as trs ltimas dcadas, novas


relaes entre Estado e sociedade civil foram estabelecidas, espaos de parti
cipao social foram criados, novos atores polticos emergiram e foram reco
nhecidos como sujeitos de direito, criaramse regras e instrumentos de poltica
pblica que foram institucionalizados, e novos referenciais globais e setoriais
orientaram as aes do Estado e permitiram redefinir regras e compreenses
que afetaram mais ou menos as condies socioeconmicas da populao,
especialmente a do meio rural. Estes so alguns exemplos das mudanas ini
ciadas nas ltimas trs dcadas e, em grande medida, ainda em curso. Como
protagonista e objeto de muitas destas mudanas destacase a agricultura fami
liar, uma categoria social e poltica que passou a ser reconhecida pelo Estado
brasileiro em meados de 1990.
O reconhecimento conferido agricultura familiar e a construo de
polticas diferenciadas para um vasto grupo social que at ento no havia sido
contemplado com aes especficas no foram mudanas triviais, e por isto
que ganharam repercusses no cenrio nacional e internacional. Vale notar,
como destacado por Abramovay e Morello (2010), que este processo ocorreu
porque o fortalecimento da democracia est na raiz das mais importantes
mudanas pelas quais passa o meio rural brasileiro nos ltimos vinte anos [...]
que permitiram reduzir a pobreza de sua populao, melhorar a distribuio
de renda e dar incio a mudanas de comportamento empresarial no sentido
de fazer do bemestar das pessoas e da resilincia dos ecossistemas a base da
prpria vida econmica.
Historicamente a agricultura familiar ou os os pequenos agricultores
como eram denominados at cerca de duas dcadas atrs sempre estiveram s
margens das aes do Estado brasileiro, no raro incrementando sua fragilidade
diante das opes de desenvolvimento perseguidas no pas. Iniciando uma nova
trajetria para a categoria social, a constituio de 1988 incitou novos espaos
de participao social e reconheceu direitos; a criao do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura (Pronaf) em 1995 desencadeou a emergncia de
outras polticas diferenciadas de desenvolvimento rural; a criao do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA) em 1999, e da Secretaria da Agricultura
Familiar (SAF) no interior deste em 2001, institucionalizaram a dualidade da
estrutura agrria e fundiria no pas; e, em 2006, foi regulamentada a Lei da
Agricultura Familiar que reconheceu a categoria social, definiu sua estrutura
conceitual e passou a balizar as polticas pblicas para este grupo social. No raro,
o Brasil destacado por organizaes internacionais multilaterais pela estrutura
poltica e institucional que construiu ao longo dos anos para a agricultura fami
liar, cujos formatos, objetivos e polticas tem sido exportados para outros pases.

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O objetivo deste artigo consiste em analisar esta trajetria de reco


nhecimento da agricultura familiar, procurando enfatizar as geraes ou
referenciais de polticas pblicas fortalecidos em alguns momentos chaves, o
modo como estes referenciais foram construdos, e as relaes entre Estado
e sociedade civil. Este exerccio analtico dialoga com diferentes abordagens
tericas, destacandose as contribuies da abordagem cognitiva de anlise de
poltica pblica, nomeadamente as elaboraes de Pierre Muller, Bruno Jobert
e ve Fouilleux. Estes autores enfatizam o papel das ideias na construo das
polticas pblicas, sendo estas elaboradas a partir das crenas comuns e de
representaes de mundo de um conjunto de atores (pblicos e privados),
as quais definem a maneira como estes percebem os problemas pblicos e
concebem respostas aos mesmos (Grisa, 2012; Fouilleux, 2011; 2003; Muller,
2008; Surel, 2000; Jobert e Muller, 1987). As polticas pblicas refletem,
portanto, o entendimento dos grupos sociais sobre sua prpria condio e
sobre a sociedade em geral, bem como sobre os instrumentos necessrios para
aperfeioar esta condio.2
Trs conceitos so particularmente importantes nesta anlise: referencial
global, referencial setorial e referencial de poltica pblica. O referencial global
referese a um quadro geral de interpretao do mundo, superando os limites
de um setor, de um domnio ou de uma poltica (Muller, 2005). Tratase da
[...] representao que uma sociedade faz da sua relao com o mundo em
um momento dado (Muller, 2008, p. 65), e em torno desta representao
geral que sero hierarquizadas as diferentes representaes setoriais, sendo
que o referencial global no constitui uma estrutura cognitiva e normativa
unificada que se impe de maneira mecnica ao conjunto dos domnios da
vida social (econmico, poltico, social, etc.). O referencial setorial diz respeito
s representaes de um setor, entendido como um conjunto de questes ou
problemas associados de maneira mais ou menos institucionalizada a certas
populaes ou temas. Em decorrncia das vrias concepes sobre a natureza
e a extenso dos limites de um setor, a construo do referencial setorial um
processo em permanente conflito. Como o referencial global, o referencial
de um setor uma construo social cuja coerncia nunca perfeita (Muller,
2008, p. 69). Contudo, h uma representao hegemnica, amide coerente
com o referencial global, e esta representao que se impe como referncia
elaborao de polticas pblicas.

O que no implica em deconsiderar que outros elementos tambm interferem na conformao das po
lticas pblicas, a exemplo das instituies e dos interesses (Palier e Surel, 2005; Pierson, 2003; Mahoney,
2001; Hall, 1997). Tratase aqui de dar nfase a alguns elementos explicativos, no caso, o papel das ideias.

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Desta relao entre referencial global e setorial constrise uma re


presentao da realidade sobre a qual se intervm e atravs desta imagem,
denominada referencial de uma poltica pblica, que os atores interpretam
o problema, confrontam possveis solues e definem suas aes. H, na rea
lidade, um duplo mecanismo permanente na construo de um referencial:
primeiro, uma operao de decodificao do real com o objetivo de limitar
sua complexidade e, em seguida, uma operao de recodificao para definir
um programa de ao pblica (Muller, 2008). Fouillex (2011; 2003) define
referencial de poltica pblica como a materializao das ideias em instru
mentos e na organizao geral da poltica pblica. Tratase dos instrumentos
que tornam efetiva a ao do Estado a partir das diferentes representaes
de mundo e dos problemas pblicos construdos pelo conjunto de atores
envolvidos na elaborao das polticas pblicas. Este referencial objeto de
negociao permanente entre os protagonistas das trocas polticas, sendo
suscetvel de incluses, recortes e transformaes em funo das relaes de
fora e dos objetivos polticos dos diferentes atores envolvidos na construo
da poltica pblica.
importante referir que a definio destas geraes de polticas e seus re
ferencias tambm possui um sentido heurstico, que utilizamos com o objetivo
de identificar os distintos momentos crticos em que apareceram ou foram
criadas novas formas de ao governamental. No entanto, isto no quer dizer
que estas geraes de polticas possuem uma linearidade longitudinal e nem
que uma gerao precede a outra, como se houvesse uma ampliao de escala
ou redirecionamento de enfoque. As trs geraes de polticas identificadas no
encerraram seu ciclo, continuam em funcionamento e seguidamente sofrem
ajustes e/ou alteraes em sua formulao ou escopo.
A primeira seo do artigo debate a emergncia das polticas para a agri
cultura familiar e a conformao de um referencial de poltica pblica agrcola
e agrrio. A seo seguinte apresenta os elementos que caracterizam a segunda
gerao de polticas para a agricultura familiar pautada em um referencial social
e assistencial e como este referencial se expressa em programas e aes pblicas.
A terceira seo evidencia a construo e a incidncia de uma nova gerao
de polticas pblicas para a agricultura familiar sustentada na construo de
novos mercados com foco na segurana alimentar e na sustentabilidade. Ao
longo destas sees tambm so salientadas mudanas nas formas de relao
e interao entre Estado e sociedade civil. O artigo finalizado com algumas
consideraes sobre a vigncia destes referenciais e as relaes entre Estado e
sociedade civil na atualidade.

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Primeira gerao de polticas para a agricultura


familiar: a construo de um referencial agrcola
e agrrio
Desde a segunda metade da dcada de 1950, o governo brasileiro
adotou de forma mais acentuada a estratgia de industrializao por subs
tituio de importaes (referencial global), como uma tentativa de superar
a defasagem que separava o Brasil das economias capitalistas industriali
zadas (Bielschowsky, 2006; 2000). Nesta estratgia nacionaldesenvolvi
mentista, o Estado atuou como agente produtivo por meio da criao de
infraestruturas estatais; agente financeiro, promovendo a transformao da
estrutura industrial; articulador de capitais privados nacionais e interna
cionais; e formulador e executor de polticas macroeconmicas e setoriais,
privilegiando a constituio de uma economia industrial (Delgado, 2010).
Todavia, no incio da dcada de 1960, essa estratgia apresentou sintomas
de crise em razo das dificuldades no abastecimento alimentar interno, do
aumento da inflao (saldo da rigidez da oferta do setor agrrio frente ao
crescimento da demanda por produtos primrios pela industrializao e
urbanizao), do esgotamento da capacidade de importar bens necessrios
industrializao do pas (que, por sua vez, demandava investimentos
em exportaes para criar divisas) e da emergncia de crticas ao padro
dependente e excludente seguido pela industrializao (Delgado, 2010,
1988; Coelho, 2001; Castro, 1984).
Desta crise, duas opes e referenciais setoriais aparecem na agenda
pblica. Reivindicada por acadmicos (Caio Prado, Alberto Passos Guimares,
Igncio Rangel e notadamente a vertente cepalina estruturalista represen
tada por Celso Furtado), por polticos (nomeadamente o governo de Joo
Goulart) e por movimentos sociais (Ligas Camponesas, Unio dos Lavradores
e Trabalhadores Agrcolas do Brasil, Movimento dos Trabalhadores Sem Terra,
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Contag), uma
destas opes clamava por um conjunto de reformas de base, dentre elas a
reforma agrria, visando dinamizar o mercado interno. Contrapondose a
esta opo e sustentada pelas elites agrrias, por acadmicos vinculados a
economistas da Universidade de So Paulo (principalmente Antonio Delfim
Neto) e por militares que tomaram o governo federal, outro referencial setorial
foi institucionalizado no Brasil, orientado pela modernizao tecnolgica da
agricultura (Grisa, 2012; Delgado, 2005). Argumentase que a agricultura
precisava modernizarse para cumprir suas funes no desenvolvimento eco
nmico do pas. O ajuste entre o setor da agricultura (referencial setorial)
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e a industrializao da economia do pas (referencial global) passou a ser


realizado por um conjunto de aes e polticas pblicas, como crdito rural,
garantia de preos mnimos, seguro agrcola, pesquisa agropecuria, assis
tncia tcnica e extenso rural, incentivos fiscais s exportaes, minidesva
lorizaes cambiais, subsdios aquisio de insumos, expanso da fronteira
agrcola, e o desenvolvimento de infraestruturas. Por cerca de 20 anos, este
foi o referencial setorial predominante que orientou as aes do Estado no
setor agrcola e pecurio configurando o que Delgado (2001) denominou
de poltica agrcola ativa, o qual, como j apontado por vrios estudos
(Delgado, 2010; Graziano da Silva, 1999; Gonalves Neto, 1997; Kageyama
et al., 1990; Guedes Pinto, 1978), apresentou um carter triplamente seletivo,
beneficiando principalmente os mdios e os grandes agricultores, localizados
nas regies sul e sudeste, produtores de produtos direcionados exportao
ou de interesses de grupos agroindustriais (caf, soja, trigo, canadeacar,
laranja, algodo).
Durante os vinte anos de ditadura militar, os representantes da sociedade
civil vinculados agricultura familiar no encontraram espao na arena pblica
para discutir e construir em conjunto com os gestores pblicos polticas para a
categoria social. O contexto poltico e institucional exclua a participao destes
atores e limitava uma atuao mais crtica e propositiva da Contag, principal
representao dos pequenos agricultores na poca. Conforme evidenciado
por Grisa (2012), a construo das polticas pblicas para a agricultura resul
tava basicamente das representaes de mundo e do setor (referencial global e
setorial) oriundas de gestores pblicos, acadmicos e representantes de grupos
de interesse, conformando um referencial setorial direcionado para a moder
nizao da agricultura.
No final dos anos 1970 este cenrio comeou a ser alterado, sendo
emblemtica a mudana de posicionamento poltico da Contag entre o II
Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais (1973) e o III Congresso
Nacional dos Trabalhadores Rurais (1979). No II Congresso perodo de
maior represso da Ditadura Militar, ainda que pautando a reforma agr
ria, o tom da Contag era conciliador em relao ao governo, ressaltando
as conquistas j adquiridas em termos de previdncia social e proteo ao
trabalhador rural (Contag, 1973). No III Congresso, a Contag apresentouse
mais combativa e reivindicatria, cobrando insistentemente a reforma agrria
e uma poltica agrcola adequada s particularidades dos pequenos agricul
tores (Contag, 1979a; 1979b). Conforme expresso no Boletim Peridico da
Confederao, hoje falamos menos em encaminhar e mais em reivindicar;
no se fala mais em pedir e sim, em exigir (Contag, 1979b, p. 26, grifos no

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original). As disputas no interior do sindicalismo, a emergncia do novo


sindicalismo rural e de novos movimentos sociais incrementaram esta pos
tura reivindicativa, de protesto e crtica ao governo federal (Picolotto, 2011;
Schneider, 2010; Favareto, 2006; Schmitt, 1996). A defesa da reforma agrria,
a demanda por polticas diferenciadas e por legislao trabalhista, e crticas ao
regime ditatorial tornaramse constantes nas reivindicaes dos representantes
da agricultura familiar.
Estas mudanas incrementaramse com a redemocratizao a partir de
meados da dcada de 1980 e com o debate da constituinte em 1988. O pro
cesso de democratizao permitiu um intenso movimento de rearticulao e
florescimento de novas organizaes na sociedade civil (Santos, 2011, p. 79).
No mbito da agricultura familiar destacaramse as mudanas na forma de
atuao da CONTAG; a criao da Central nica dos Trabalhadores (CUT)
em 1983 e, nesta, a conformao do Departamento Nacional de Trabalhadores
Rurais (DNTR) em 1988; a constituio do Movimento dos Trabalhadores
Sem Terra (MST) em 1984; a institucionalizao do Movimento dos Atingidos
por Barragens (MAB) em 1991, os quais vinham atuando desde o final da
dcada de 1970; e a criao do Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS)
em 1985. Ainda que com objetivos ou nfases distintas, as aes destes ato
res sociais tornaram visveis as precrias condies de reproduo social dos
pequenos produtores e, cada vez mais, reclamaram a interveno do Estado
na construo de polticas pblicas adequadas as suas particularidades, desta
candose a reforma agrria e o crdito rural.
Neste contexto, com a abertura democrtica e mudanas polticoins
titucionais em curso, os representantes da agricultura familiar alteraram
sua postura diante do Estado. As possibilidades abertas com o debate da
constituinte, as negociaes para a definio das Leis Agrcola e Agrria, e a
emergncia dos Conselhos alteraram a forma de interao entre a sociedade
civil representativa dos agricultores familiares e o Estado. Os representantes
da agricultura passaram a adotar estratgias propositivas e adentraram nas
arenas pblicas, propondo e disputando a construo das polticas pblicas.
Tanto a Contag quanto o DNTR/CUT elaboraram textos para a discusso
com suas respectivas bases sociais sobre a reforma constituinte (Contag,
1988; CUT, 1989), construram propostas de normatizao para a Lei
Agrcola (Contag, 1989; CUT, 1991) e disputaram a institucionalizao
das regras com outros segmentos, nomeadamente com o setor da agricultura
patronal.
Algumas das demandas dos representantes da agricultura familiar fo
ram incorporadas e institucionalizadas no momento de construo da Lei

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Agrcola, a qual reconheceu a diversidade dos agricultores brasileiros e previu


a construo de uma poltica agrcola diferenciada para os pequenos produto
res (Mielitz Netto, 2010; Delgado, 1994). Todavia, estas conquistas ficaram
aqum das reivindicaes destes atores, prevalecendo as ideias, os interesses
e o poder da agricultura patronal na construo das polticas pblicas. No
por acaso, a Lei Agrcola institucionalizou, em grande medida, os interesses
dos grandes produtores (Picolotto, 2011; Santos, 2011; Schmitt, 1996;
Delgado, 1994). Como lembra Delgado (1994, p. 14), contriburam para
este resultado certo vcuo institucional de parte do Estado para tratar das
demandas dos pequenos agricultores e a cultura institucional de instituies
de crdito, pesquisa, extenso e comercializao, no habituadas em incor
porar em suas metodologias de atendimento as demandas deste segmento.
Tambm importante destacar que, no final dos anos 1980, o Estado
brasileiro vivenciava um perodo de intensas mudanas polticoeconmicas.
O processo de liberalizao econmica construdo a partir das ideias de
um novo referencial global (o neoliberalismo) para enfrentar a crise poltica
e financeira das dcadas de 1980 e 1990 imps novas estratgias e ins
trumentos para a ao governamental: reduo da interveno do Estado,
desregulamentao das atividades econmicas, privatizao de companhias
estatais, liberalizao dos mercados, etc. (Santos, 2011; Sallum Jr., 2003;
Dias e Amaral, 2000). No caso da agricultura, destacamse particularmen
te: (a) a liberalizao comercial e o desmonte do modelo de interveno
do Estado prevalente at a dcada anterior, implicando em reduo do
volume de recursos aplicados nas polticas agrcolas, liquidao da poltica
de formao de estoques reguladores e queda nas tarifas de importao de
produtos alimentares e algodo; (b) a criao do Mercosul em 1991, que
afetou negativamente sobretudo a produo agropecuria dos estados do sul,
notadamente o setor lcteo, tritcola, vitivincola e a fruticultura, atividades
tpicas de pequenas propriedades, que sentiram dificuldades de competir
com a produo dos pases vizinhos; (c) a adoo do Plano Real em 1994, o
qual provocou uma queda da renda real do setor agrcola de cerca de 20%
a 30% no primeiro semestre de 1995; (d) a valorizao da taxa de cmbio,
associada ao grande volume de recursos disponveis no sistema financeiro
internacional e as elevadas taxas de juros domsticas, as quais favoreceram
o aumento das importaes de produtos agrcolas e o decrscimo das ex
portaes (Mattei, 2014; Picolotto, 2011; Delgado, 2010). Estas medidas
ameaaram as condies de reproduo social e econmica da agricultura
familiar, a qual j havia sido afetada pelas consequncias da modernizao
da agricultura.

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Diante destas medidas econmicas que incrementaram a fragilidade so


cial da categoria social, e aproveitando as possibilidades abertas com a redemo
cratizao, os representantes da agricultura familiar recrudesceram sua postura
propositiva e por meio de mobilizaes sociais expressivas (como os Gritos da
Terra Brasil, cujo primeiro foi realizado em 1994) passaram a exigir polticas
especficas para a categoria, bem como a participao na construo destas.
Um momento emblemtico neste sentido foi a construo do documento
Propostas e recomendaes de poltica agrcola diferenciada para o pequeno
produtor rural (Brasil, Maara/Contag, 1994), elaborado por uma Comisso
Tcnica do Pequeno Produtor (Portarias Maara n. 692 de 30/11/1993 e n.
42 de 24/1/1994), no Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da
Reforma Agrria (Maara), com a participao da Contag.3 Cabe salientar
como inovaes deste documento, dentre outros elementos, as propostas de
criao de um Programa Especial de Crdito para os Pequenos Produtores
Rurais, com encargos financeiros, prazos, carncias e formas de pagamentos
especficos; a implantao de um seguro agrcola destinado exclusivamente
cobertura das exploraes agropecurias dos pequenos produtores rurais;
a conformao de alguns programas para fazer frente ao Mercosul; a propo
sio de uma definio de pequeno produtor, que balizaria a construo de
polticas pblicas para a categoria social; a institucionalizao dessa definio
via substitutivo a Projeto de Lei ou minuta de Medida Provisria; a incluso
deste conjunto de propostas j no Plano Safra 1994/95, em especial aquelas
relacionadas definio de pequeno produtor e s polticas de crdito rural
e seguro agrcola; e a criao no Maara de uma secretaria especfica que es
tabelecesse e coordenasse as polticas agrcolas diferenciadas (Brasil, Maara/
Contag, 1994).
Fruto das mobilizaes sociais realizadas por movimentos sociais
vinculados agricultura familiar, de uma mudana paradigmtica nos
estudos rurais (que passaram a destacar a permanncia e a importncia da
agricultura familiar nos pases desenvolvidos) (Schneider, 2003; Lamarche,
1999; 1993; Abramovay, 1992; Veiga, 1991), e dos prprios interesses do
governo federal em manter a ordem social no campo e certa influncia no
sindicalismo dos trabalhadores rurais (Grisa, 2012), criouse a primeira
Desde a criao do DNTR/CUT em 1988, o sindicalismo cutista viveu uma situao ambgua
entre construir uma estrutura autnoma e, portanto, negar a estrutura oficial (Contag) ou aceitar
em sua base os sindicatos oficiais e disputar a estrutura contaguiana (Picolotto, 2011; Favareto,
2006). Em 1991, a CUT decidiu por compor a diretoria da Contag e, em 1995, esta filiouse quela.
Esta unificao contribuiu para dar maior visibilidade e poder de reivindicao ao sindicalismo dos
trabalhadores rurais.

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poltica agrcola nacional direcionada especificamente para os agricultores


familiares. Tratase da institucionalizao do Pronaf, em 1995, que marcou
o reconhecimento poltico e institucional do Estado brasileiro categoria
social, configurandose um momento crtico (Mahoney, 2001) 4 que
abriu possibilidades institucionais para a criao de novas polticas para a
agricultura familiar. O Pronaf delineavase como uma poltica de crdito
rural que contribuiria para a capitalizao e o acesso dos agricultores fami
liares em transio aos mercados, tornandoos consolidados (FAOIncra,
1994). Iniciavase com o Pronaf a construo de um conjunto de medidas
orientadas para fortalecer e garantir a produo agrcola dos agricultores
familiares. A criao do Seguro da Agricultura Familiar (SEAF2004) e do
Programa de Garantia de Preo da Agricultura Familiar (PGPAF2006) e a
retomada da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) pblica em anos
posteriores corroborariam neste sentido.
importante destacar que em meados da dcada de 1990 as lutas do
MST tambm estavam em um momento de ascenso e os conflitos agrrios
se acirravam. Dois fatos marcaram este perodo. O primeiro deles referese ao
conflito conhecido como Massacre de Corumbiara, ocorrido em Rondnia
em meados de 1995, onde agricultores sem terra e a polcia entraram em
confronto, resultando na morte de 10 pessoas. Similar a este, o segundo
fato diz respeito ao Massacre de Eldorado do Carajs, ocorrido no Par
em 1996, no qual dezessete agricultores sem terra foram assassinados. Estes
fatos tiveram grande repercusso nacional e internacional e, concomitante
continuidade das mobilizaes sociais, desencadearam o incremento na
poltica de assentamentos de reforma agrria, que havia ganho um novo
mpeto com a redemocratizao e a proposta de um I Plano Nacional de
Reforma Agrria (I PNRA), no incio do governo Sarney (1985), mas logo
em seguida arrefecida pelas presses de atores e organizaes contrrios a
este referencial setorial. Com efeito, a criao do Pronaf e o incremento
da poltica de assentamentos de reforma agrria surgem, em certa medida,
como resposta s presses oriundas de vrias mobilizaes sociais (eventos
regionais, Gritos da Terra Brasil, ocupaes de terra e acampamentos de
reforma agrria).5
Este termo foi cunhado por Mahoney (2001), referindose ao modo como as escolhas institucionais
dos atores, em momentos crticos, criam instituies que tendem a persistir e no so facilmente
alteradas, orientando e condicionando o comportamento e as decises subsequentes dos diferentes
agentes envolvidos em processos concretos de produo da ruralidade.
5
A criao do Pronaf tambm resultou de uma espcie de troca poltica entre governantes e re
presentantes sindicais da agricultura familiar. Como observaram Grisa (2012) e Medeiros (2001),
4

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Seguindo Schneider, Shiki e Belik (2010), este o contexto que per


mitira a emergncia de uma primeira gerao de polticas pblicas para a
agricultura familiar no Brasil, as quais apresentaram um referencial setorial
basicamente agrcola (crdito rural, seguro de produo e de preo) e agrrio
(poltica de assentamentos de reforma agrria).6 Estas polticas exigiram do
governo e da sociedade brasileira um olhar mais atento para a importncia da
agricultura familiar no desenvolvimento do pas e para as suas condies de
reproduo social com base na terra e na produo agrcola. Como ilustra a
Figura 1 (abaixo), estas polticas emergiram em meados da dcada de 1990 e
continuam vigentes atualmente, sendo reivindicadas e estando em permanente
construo/aperfeioamento, principalmente pela retroalimentao das ideias
de organizaes sociais e sindicais da agricultura familiar, gestores pblicos e
estudiosos do mundo rural.
O Pronaf se constituiu na principal poltica agrcola para a agricultura
familiar (tanto em nmero de beneficirios, capilaridade nacional e recursos
aplicados) e, historicamente, tem contado com um montante crescente de
recursos disponibilizados, atingindo, no Plano Safra da Agricultura Familiar
2014/2015, o valor de R$ 24,1 bilhes de reais. Ilustrando seu vis de fortale
cimento da produo agrcola, diversos estudos apontam que o programa tem
beneficiado principalmente as unidades familiares de produo em melhores
condies socioeconmicas, localizadas nas regies sul e sudeste, e promovido
o cultivo de produtos competitivos no mercado internacional, os quais so
controlados por poucas empresas do sistema agroindustrial e cuja forma de
produo est assentada no uso generalizado de insumos modernos. O milho
e a soja respondem, desde 2001, por mais de 50% dos recursos aplicados pelo
conceder polticas distributivas tornavase estratgico ao governo, o qual visava amenizar e conter
a contestao social e, ao mesmo, manter certa influncia sobre o sindicalismo rural e garantir o
seu apoio eleitoral. A no adoo de medidas pelo governo federal poderia incrementar o poder
de mobilizao do MST, que vinha angariando crescente reconhecimento e legitimidade social,
inclusive no meio urbano.
6
Cabe destacar que o referencial de poltica pblica do Pronaf apresentava, em sua proposio inicial,
coerncia com o referencial global do neoliberalismo, seguido pelos governos federais (Collor, Itamar
Franco e Fernando Henrique Cardoso) desde o incio da dcada de 1990. Seguindo orientaes
acadmicas, compreendiase o programa como um mecanismo para impulsionar para os mercados
os agricultores familiares que apresentassem um mnimo de condies produtivas (Guanziroli, 2007;
Brasil, Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, 1998; FAO/Incra, 1994; Banco Mundial,
1994). O Estado deveria intervir nas falhas de mercado e promover a insero econmica destes
grupos sociais. J a poltica de criao de assentamentos de reforma, diferentemente da coerncia
prevista por Muller (2008), apresentava um referencial de poltica pblica distinto do referencial
global seguido pelo Governo Fernando Henrique Cardoso. Contudo, no tardou para o governo
federal tentar adequar aquele a este com a Reforma Agrria de Mercado, como definiram diversos
autores (Sauer e Pereira, 2005; Pereira, 2004; Medeiros, 2003).

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Pronaf no custeio de lavouras (em 2002 e 2003, os dois produtos alcanaram


mais de 60%). Se somarmos os recursos aplicados no caf (cultivo que apre
sentou importante crescimento em nmero de contratos e recursos no perodo
em anlise), este valor atinge cerca de 70% dos recursos aplicados no custeio
de lavouras (Grisa, Wesz Jr. e Buchweitz, 2014).
A poltica de assentamentos de reforma agrria tambm continuou
sendo realizada em anos seguintes, ainda que com importantes oscilaes.
Segundo dados do DataLuta (2013), a poltica de criao de assentamentos
de reforma agrria incrementouse de 19951997, atingindo o nmero de
92.984 mil famlias assentadas neste ltimo ano, sendo que a partir de ento
os nmeros foram reduzindose at 2003, quando, no incio do governo Lula,
h novamente uma reao e alcana o nmero mximo de 104.197 famlias
assentadas em 2005. Aps este perodo, os nmeros decrescem novamente.
No segundo mandato do governo Lula e no mandato da presidente Dilma, de
modo geral, os nmeros permanecem abaixo da trajetria gerada a partir de
1995. Desde o governo Lula e (sobretudo) Dilma, o enfoque central parece
ser a qualificao dos assentamentos j constitudos, melhorando as condi
es de infraestrutura e de produo, enquanto a criao de novos foi posta
em um segundo plano, realizada fundamentalmente com a incorporao de
terras pblicas nas regies norte e nordeste (Fernandes, 2013; Ipea, 2012;
Mattei, 2012).
Em sntese, podemos sinalizar que a adoo de estratgias propositivas do
sindicalismo dos trabalhadores rurais, em contraposio a uma postura crtica,
de protestos e reivindicaes, at ento prevalecente, assim como a presso
social dos movimentos sociais, foram elementos importantes que contriburam
de forma decisiva para a emergncia da primeira gerao de polticas para a
agricultura familiar, baseada em um referencial agrcola e agrrio (Picolotto,
2011; Schneider, 2010; Favareto, 2006). A participao proeminente dos
representantes dos agricultores familiares e de gestores vinculados ao Mapa
(e, a partir de 1999, ao MDA) na construo destas polticas pblicas explica,
em grande medida, o referencial que orientou a elaborao das mesmas. A
esta demanda social e poltica se somaram os estudos e resultados de pesquisas
que destacavam de forma eloquente a importncia econmica dos agriculto
res familiares nos pases desenvolvidos (Lamarche, 1993; Abramovay, 1992;
Veiga, 1991).
Esta confluncia de esforos e evidncias criou as condies para que,
tambm no Brasil, a agricultura familiar passasse a ser vista de forma po
sitiva e relevante para a produo de alimentos e gerao de empregos. A
construo do Pronaf resultou do dilogo e da negociao de ideias entre

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trs fruns de produo de ideias,7 conformados pelos representantes


dos agricultores familiares, dos estudiosos do mundo rural e de polticos
e gestores pblicos (Grisa, 2012). As polticas agrcolas para a agricultura
familiar desencadeadas pelo Pronaf, e a ele estritamente vinculadas (SEAF e
PGPAF), resultam fundamentalmente das proposies e negociaes entre
gestores pblicos e os representantes da agricultura familiar, que a partir
de 2003 asseguraram mais um canal de dilogo com o governo federal por
meio das discusses anuais para definio dos Planos Safra da Agricultura
Familiar.

Segunda gerao de polticas


para a agricultura familiar: a construo
de um referencial social e assistencial
Conforme anunciado acima, na dcada de 1990 vigorou o referencial
global do neoliberalismo, que ganhou repercusso principalmente nos
governos Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso. Para alm da
desestruturao de instrumentos de polticas pblicas importantes, como
a extino da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Embrater) em 1990, da liberalizao dos mercados e da retirada do Estado
na economia (com importantes repercusses na taxa de cmbio e na relao
importao/exportao), este referencial global repercutiu nas polticas
para a agricultura familiar. Compreendiase que o Estado deveria corrigir
as falhas de mercado, notadamente atuando no combate pobreza rural
(Banco Mundial, 1994). Neste contexto, a partir de 199798, as polticas
para a agricultura familiar aportaram para um novo referencial setorial foca
do em aes sociais e assistenciais, configurando, nos termos de Schneider,
Shiki e Belik (2010), o incio de uma segunda gerao de polticas para a
agricultura familiar.

Fruns de produo de ideias um conceito originalmente utilizado por Jobert (1994) e discutido
tambm por Fouilleux (2003). Referemse aos espaos mais ou menos institucionalizados e espe
cializados, regidos por regras e dinmicas especficas, nos quais grupos de atores debatem vises de
mundo. Coerentes com a abordagem cognitiva, compreendese como espaos onde as ideias so
produzidas. Cada frum produtor de diferentes representaes, ideias sobre as polticas, as quais
variam segundo interesses, identidades, relaes de poder e instituies
7

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Fonte: Elaborado pelos autores.

Figura 1 Principais grupos de atores atuantes na construo dos referenciais de poltica pblica
Esta mudana tem seu incio no governo FHC, com o Programa Comunidade
para a agricultura familiar ao longo dos anos.

se consolida
Fonte:Solidria,
Elaboradoepelos
autores. no governo Lula atravs do Programa Fome Zero, no qual o
Programa Bolsa Famlia um dos destaques. O Programa Comunidade Solidria
propunha avanar na parceria Estado-sociedade e contemplar aes relacionadas com a
questo alimentar, a misria, pobreza e inequidade. A proposta do Programa era conferir
Esta
mudanaa 16
tem
seu incio
no governo
FHC,
com reduo
o Programa
selo
de prioridade
programas
governamentais
em seis reas
de atuao:
Comunidade
Solidria,
e se
consolida
noaogoverno
Lula atravs
do Programa
da mortalidade
na infncia,
alimentao,
apoio
ensino fundamental
e pr-escolar,
habitao
e saneamento,
gerao deBolsa
ocupao
e renda
e qualificao
profissional,
e
Fome
Zero, no
um
dos destaques.
O Programa
qual o Programa
Famlia
fortalecimento da agricultura familiar (Brasil, Comunidade Solidria, 1998). Buscava-se
Comunidade
Solidria propunha avanar na parceria Estadosociedade e
construir a integrao e convergncia dessas aes em reas geogrficas (municpios)
contemplar
aes
relacionadas
questo
alimentar,
a misria,
pobreza
com maior concentrao
de pobreza com
(Maluf,a 2007;
Takagi,
2006; Peliano,
2001). Com
base neste referencial,
delineado
fundamentalmente
a partir selo
das ideias
de polticos, a 16
e inequidade.
A proposta
do Programa
era conferir
de prioridade
gestores governamentais
pblicos e estudiososem
vinculados
ao de
iderio
liberal,reduo
as polticas
para a
programas
seis reas
atuao:
da mortalidade
agricultura familiar se aproximaram das polticas sociais (Marques, 2004; Vilela, 1997;
na infncia,
alimentao, apoio ao ensino fundamental e prescolar, habita
Banco Mundial, 1994).
o e saneamento,
ocupao
e renda
e qualificao
profissional,
e
Em relao gerao
agriculturade
familiar,
o primeiro
passo nessa
direo foi a criao
da
linha Infraestrutura
e Servios familiar
Municipais(Brasil,
do Pronaf,
que visava Solidria,
dar apoio a1998).
fortalecimento
da agricultura
Comunidade
infraestruturas
para osa municpios
com
a distribuio fundiria
mais pulverizada,
Buscavase
construir
integrao
e convergncia
dessas aes
em reas ageogr
menor taxa de urbanizao e a mais baixa produtividade agrcola, ou seja, municpios
ficasmais
(municpios)
com maior concentrao de pobreza (Maluf, 2007; Takagi,
perifricos e mais pobres, distanciando-se, segundo Abramovay e Veiga (1999), da

2006; Peliano, 2001). Com base neste referencial, delineado fundamentalmen


15
te a partir das ideias de polticos, gestores pblicos e estudiosos vinculados
ao iderio liberal, as polticas para a agricultura familiar se aproximaram das
polticas sociais (Marques, 2004; Vilela, 1997; Banco Mundial, 1994).

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Em relao agricultura familiar, o primeiro passo nessa direo foi a


criao da linha Infraestrutura e Servios Municipais do Pronaf, que visava
dar apoio a infraestruturas para os municpios com a distribuio fundiria
mais pulverizada, a menor taxa de urbanizao e a mais baixa produtividade
agrcola, ou seja, municpios mais perifricos e mais pobres, distanciandose,
segundo Abramovay e Veiga (1999), da proposta originalmente construda
para este Programa.8 As organizaes da agricultura familiar temeram que a
aproximao do Pronaf com o Programa Comunidade Solidria alterasse o
programa como um todo, tornandoo um programa de assistncia social. No
III Grito da Terra Brasil (1996, p. 13), as organizaes da agricultura familiar
assim se manifestaram a respeito: O Pronaf no pode ser confundido com
programas de assistncia social, mas deve ser uma prioridade do governo federal
pelo desenvolvimento da agricultura familiar, definida como a mais eficiente
nos aspectos econmico e social. Conforme Marques (2004, p. 12), neste
contexto, a Contag e a Secretaria de Desenvolvimento Rural do Maara, que
gestaram o Pronaf, afastaramse progressivamente do Programa Comunidade
Solidria. O distanciamento foi acompanhado pela recusa, por parte destas
ltimas, da associao de suas iniciativas com os propsitos que privilegiam,
antes de tudo, os objetivos visando o combate misria em torno do apoio
agricultura familiar.
Todavia, logo aps a institucionalizao do Pronaf, as prprias organi
zaes da agricultura familiar comearam a pautar a necessidade do Pronaf
atender a diversidade socioeconmica da agricultura familiar, culminando na
criao de grupos e linhas direcionadas aos agricultores mais descapitalizados
ou em situao de vulnerabilidade social, a exemplo da criao do pronafinho
em 1997 e do Grupo B9 em 1999. Havia a preocupao de que a continuidade
das regras e normas inicialmente estabelecidas no Pronaf poderiam reproduzir
desigualdades expressivas no interior da agricultura familiar (Grisa, 2012).
No perodo de 1998 at meados dos anos 2000 emergiu um conjunto
de aes de transferncia de renda que contemplaram a agricultura familiar
(ainda que no exclusivamente), como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao
Cabe destacar que, no mbito das polticas sociais para a agricultura familiar, uma ao pioneira
foi a incluso dos trabalhadores em regime de economia familiar no sistema de seguridade social
pela Constituio Federal de 1988 (Delgado, 2014). Esta medida antece o prprio reconhecimento
poltico da categoria agricultura familiar que iria ocorrer em meados da dcada de 1990, como visto
na seo anterior.
9
Visando ampliar a participao da diversidade da agricultura familiar no Pronaf, em 1999 teve inico
a criao de grupos no interior do Programa de acordo com o grau de capitalizao dos agricultores
familiares e se beneficirios de programas de reforma agrria. O grupo B referese aos agricultores
em maior vulnerabilidade social e corresponde ao microcrdito produtivo rural.
8

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e Auxlio Gs, que a partir de 2003 foram integradas no Programa Bolsa


Famlia. O Programa Fome Zero, criado no incio do governo Lula, daria um
novo impulso a estas aes, s polticas sociais e ao combate pobreza rural
(e urbana). Posteriormente, j no governo Dilma Roussef, estas aes foram
retomadas e potencializadas com a criao do Plano Brasil Sem Misria, seja
com o incremento do Programa Bolsa Famlia, da criao do Brasil Carinhoso
e do Programa Bolsa Verde, seja com aes que visam incluso socioprodutiva
da populao rural em pobreza extrema por meio da disponibilizao crdito de
fomento a fundo perdido (R$ 2.400,00/famlia) para a aquisio de insumos
e equipamentos, assistncia tcnica diferenciadas para este pblico, e doao
de sementes e tecnologias da Embrapa para iniciar os processos produtivos.
Dando sequncia criao de polticas diferenciadas para a agricultura
familiar, agora orientadas pelo referencial setorial focado em polticas sociais
e assistenciais, em 2002 foi estabelecido o Programa Garantia Safra, voltado
ao segmento mais vulnervel desta categoria social, visando garantir renda aos
agricultores localizados na regio nordeste do pas, norte do estado de Minas
Gerais, Vale do Mucuri, Vale do Jequitinhonha e norte do estado do Esprito
Santo que sofrerem com a perda de safra por motivos de seca ou excesso de
chuvas.
Em 2003, j no governo Lula, foi criado o Programa de Habitao
Rural (PNHR) com o fito de garantir subsdios financeiros para a aquisio
de materiais para a construo ou concluso/reforma/ampliao de unidades
habitacionais de agricultores familiares e trabalhadores que atendam aos
critrios estabelecidos pelo PRONAF. Atualmente o Programa Nacional de
Habitao Rural faz parte do Programa Minha Casa, Minha Vida, criado em
2009, contribuindo para a melhoria de infraestruturas e para o bem estar das
famlias rurais.
Ainda no mesmo ano de 2003 foi extinto o Pronaf Infraestrutura e
Servios Municipais que deu lugar ao Programa Desenvolvimento Sustentvel
de Territrios Rurais (Pronat), que buscava promover o desenvolvimento,
infraestruturas e a gesto de territrios rurais. Os Territrios despertavam
como um espao intermedirio entre os municpios e os estados, possibilitando
a participao da sociedade civil vinculada agricultura familiar nas decises
de desenvolvimento. Ainda que o Pronat no tenha emergido explicitamente
com um vis para combater a pobreza rural, na delimitao dos territrios
foram priorizados, dentre outros critrios, contextos com maior concentrao
do pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, assentados da reforma
agrria e agricultores beneficirios do reordenamento agrrio) portanto, com
maior intensidade de demanda social e com ndices de Desenvolvimento

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Humano reduzido, de modo a priorizar os municpios com menores condies


de desenvolvimento (Delgado e Leite, 2011; Echeverri, 2009).
Em 2008, esta perspectiva de atuao via territrios ganhou um novo
impulso com a criao do Programa Territrios da Cidadania (PTC) que
visava articular e potencializar as aes de um conjunto de polticas pblicas
em alguns territrios economicamente mais fragilizados. A prioridade era
atender territrios que apresentavam baixo acesso a servios bsicos, ndices
de estagnao na gerao de renda e carncia de polticas integradas e susten
tveis para autonomia econmica de mdio prazo. A relao entre polticas
territoriais e pobreza ganhava contornos mais evidentes no PTC. Ainda que
no exclusivos agricultura familiar, o Pronat e o PTC beneficiaram sobre
maneira a categoria social.
No decorrer dos anos, este referencial de poltica pblica orientado pelo
social e socioassistencial passou a apresentar certas ambiguidades referentes
sua origem e aos seus propsitos. Por um lado, representantes da agricultura
familiar, gestores pblicos e estudiosos do mundo rural passam a reivindicar
um olhar mais atento do Estado aos grupos vulnerveis da categoria social
e do mundo rural e reivindicam polticas sociais para estes, seja no sentido
de contribuir e garantir a sua reproduo social, seja com vistas a dar condi
es para que estes atores conseguissem minimamente alterar suas condies
sociais e econmicas e passassem a interagir nos mercados agrcolas e de tra
balho (Bianchini, 2010; Mattei, 2006; Brasil, Ministrio da Agricultura e do
Abastecimento, 1998; Grito da Terra Brasil, 1998). A criao do Pronaf B, do
Programa Garantia Safra, do PNHR, das polticas territoriais e do Programa
de Fomento s Atividades Produtivas Rurais includo no Plano Brasil Sem
Misria so exemplos neste sentido.
Por outro lado, este mesmo referencial passou a ser reivindicado por
representantes do setor denominado politicamente como agronegcio, pro
movido por estudiosos do mundo rural e incorporado por segmentos da gesto
pblica (Navarro e Campos, 2013; Buainain e Garcia, 2013; CNA, 2010;
Alves e Rocha, 2010). Elucidando esta perspectiva, citamse as interpretaes
de Alves e Rocha (2010). Segundo estes autores, a produo agropecuria
nacional est concentrada em 8,19% dos estabelecimentos (423.689) que
atingiram um valor equivalente a 84,89% da produo dos 5.175.489 de
estabelecimentos. Alm destes, h quase um milho de estabelecimentos que
tm condies de melhorar sua renda na agricultura, mas carece de ajuda no
que diz respeito extenso rural, crdito de custeio e investimentos, compra
da produo quando os preos despencam, etc.. Restam 3.775.826 de esta
belecimentos, cujo valor da produo de R$ 128,13 por ms. Na agricultura,

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simplesmente no h soluo para o problema de pobreza destes. Forte dose


de poltica social, de carter assistencialista se faz necessria para manter as
famlias a eles vinculadas nos campos (Alves e Rocha, 2010, p. 288). Nesta
perspectiva agrcolacentrada, grande parte da agricultura familiar ou da
pequena produo como mencionam deve ser objeto de polticas sociais e
de outras polticas que incrementem as possibilidades de renda no agrcola,
direcionando as polticas agrcolas apenas para os segmentos economicamente
mais estruturados do agronegcio.
A gerao de polticas com enfoque em aes de cunho social e assistencial
tem sido indicada por analistas e mesmo por gestores pblicos como as respon
sveis pela reduo da pobreza e da desigualdade no meio rural. H inmeras
evidncias estatsticas que do suporte a estes resultados. Mas o que nos interes
sa salientar que estas polticas passaram a ser especialmente importantes nas
regies rurais do pas, como a regio do semirido nordestino. Neste sentido,
nem sempre de forma planejada e deliberadamente intencional, as polticas
sociais e assistenciais acabaram tendo repercusses sobre o desenvolvimento
rural sob um vis que no da incluso produtiva ou pela ativao do mercado
de trabalho. Nas ltimas duas dcadas, as reas rurais mais empobrecidas do
Brasil conheceram melhorias inegveis em seus indicadores convencionais de
desenvolvimento (incremento de renda, por exemplo) que, talvez, no teriam
sido alcanadas apenas por meio das aes agrcolas e agrrias que analisamos
na primeira gerao de polticas.

Terceira gerao de polticas para a agricultura


familiar: a construo de um referencial pautado
pela construo de mercados para a segurana
alimentar e a sustentabilidade ambiental
Os anos 2000 iniciam sob o efeito de uma mudana poltica impor
tante, que decorre das eleies presidenciais de 2002 e da assuno de Luiz
Incio Lula da Silva presidncia da Repblica. De um governo identificado
com os princpios do referencial global do neoliberalismo e lastreado por
uma aliana poltica com os setores mais conservadores da poltica nacional,
passouse a um governo eleito com o apoio e participao de vrios partidos
e movimentos sociais situados mais esquerda do espectro poltico sem, no
entanto, deixar de contemplar ideias e interesses de grupos representantes
da burguesia bancria, industrial e agrcola nacional (Mielitz, 2011). Neste
contexto, segundo Mielitz (2011, p. 239), rupturas radicais com o modelo
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do passado [...] acabaram por no acontecer e a manuteno da estabilidade


econmica com um baixo nvel de inflao tornouse uma meta sagrada que
subordinava outras questes. No obstante, importantes alteraes ocorreram
nas relaes e no papel do Estado e da sociedade civil, especialmente no que
se refere ao direcionamento das polticas pblicas, na relao com os movi
mentos sociais e com a sociedade civil. Atores at ento marginais nas arenas
pblicas tornaramse dominantes (caso de polticos vinculados ao Partido
dos Trabalhadores) e abriram oportunidades para a institucionalizao de
novas ideias e reivindicaes de polticos, estudiosos, movimentos sociais
e de organizaes da sociedade civil, dentre estes principalmente daqueles
atuantes no tema da segurana alimentar e nutricional (e tambm, em grande
medida, vinculados ao campo agroecolgico).
Estes atores vinham propondo e disputando as polticas pblicas desde
o incio dos anos 1990, no entanto apenas com a mudana poltica em
2002 que os mesmos conseguiram pautar a construo e a institucionaliza
o das polticas pblicas para a agricultura familiar com base em um novo
referencial orientado pela construo de mercados para a segurana alimentar
e a sustentabilidade. Referimonos especialmente aos atores vinculados ao
Governo Paralelo, que props a Poltica Nacional de Segurana Alimentar
(PNSA) (no implementada) em 1991; mobilizao Ao da Cidadania
Contra a Fome, a Misria e pela Vida, liderada pelo socilogo Herbert de
Souza (o Betinho), e respectiva Campanha Nacional de Combate Fome
em 1993; e ao Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea) estabelecido em 1993.10 Estes atores foram importantes para colocar
o tema da fome em pauta no incio dos anos 1990 e para defender polticas de
segurana alimentar e nutricional, em que, atrelada a esta noo, ao mesmo
tempo reivindicavase a agricultura familiar como meio de promover o acesso
aos alimentos e um sistema agroalimentar mais equitativo. Com o incio do
governo FHC e o consequente arrefecimento do tema da segurana alimentar
e nutricional (substitudo pelo Programa Comunidade Solidria), estes atores
encontraram limitaes polticas e institucionais para atuarem na construo
de polticas pblicas,

O Consea foi estabelecido inicialmente em 1993, no governo de Itamar Franco, no bojo de ini
ciativas que buscavam reduzir a fome e construir uma poltica de segurana alimentar e nutricional
para o pas. No entanto, este primeiro Consea teve vida curta, sendo extinto no incio da gesto
de Fernando Henrique Cardoso em 1995. O Consea foi restabelecido em 2003, constituindose
um importante espao para representantes da sociedade civil e atores governamentais discutirem,
construrem propostas e monitorarem iniciativas de promoo da segurana alimentar e nutricional
no pas.
10

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 37

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Quando o presidente Lula assumiu, os temas da fome e da segurana


alimentar e nutricional ganharam um novo mpeto e estes atores encontraram
possibilidades para institucionalizarem suas ideias. O Consea foi restabelecido
e foi criado o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate
Fome (Mesa), tornandose Ministro o professor Jos Graziano da Silva,
um importante intelectual que teve papel decisivo na formulao e imple
mentao do projeto Fome Zero, o que, segundo Menezes (2010, p. 247),
representou a culminncia de todo um processo anterior de formulaes e
prticas na luta contra a fome e pela segurana alimentar e nutricional no
Brasil experimentadas por governos (nos nveis municipal e estadual) e organi
zaes sociais. O Projeto Fome Zero partiu da premissa do direito humano
alimentao e do diagnstico de que este no estava sendo efetivado em razo
da insuficincia da demanda, da incompatibilidade dos preos dos alimentos
com o poder aquisitivo da maioria da populao e da excluso da populao
pobre do mercado. Para alterar este cenrio, foi proposto um conjunto de
polticas estruturais que visavam melhorias na renda e o aumento da oferta
de alimentos bsicos, ou seja, era preciso mudanas na ponta da produo,
conferindo prioridade agricultura familiar, e na ponta do consumo, de
preferncia articulandoas.
Resgatando experincias de alguns municpios e estados brasileiros,
o Projeto Fome Zero ressaltava o potencial do mercado institucional (ali
mentao escolar, hospitais, presdios, distribuio de cestas bsicas, etc.) no
fortalecimento da agricultura familiar (criao de canais de comercializao e
gerao de renda), na dinamizao da economia dos municpios e das regies,
no atendimento s necessidades alimentares de uma parcela vulnervel e nu
mericamente expressiva da populao (mormente, as crianas em idade esco
lar) e na introduo de elementos de diversidade regional em cardpios com
importncia no desprezvel na formao de hbitos alimentares (Instituto
Cidadania, 2001, p. 39). Estimavase que uma parte importante do oramen
to pblico era destinada compra de alimentos para vrias finalidades e esta
demanda institucional deveria ser canalizada para a agricultura familiar. Estas
ideias culminaram na criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
e desencadearam uma efervescncia em torno dos mercados institucionais, seja
do ponto de vista da segurana alimentar e nutricional sendo a alimentao
escolar um elemento central seja com um vis para as preocupaes ambien
tais, com a produo de bicombustveis (neste caso, de forma controversa). De
acordo com Schneider, Shiki e Belik (2010), neste processo estaria emergindo
uma terceira gerao de polticas pblicas para a agricultura familiar. A criao
do Programa de Aquisio de Alimentos, PAA, foi elemento fundamental neste

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 38

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processo, abrindo uma janela de oportunidades e gerando aprendizados para


a construo de novas aes.
O PAA foi criado em 2003 visando articular a compra de produtos
da agricultura familiar com aes de segurana alimentar (distribuio de
alimentos) para a populao em vulnerabilidade social. Embora concebido
como uma ao estruturante no Programa Fome Zero, o PAA apresentou certa
timidez em seus anos iniciais, dadas certas mudanas polticas (extino do
Mesa) e o fato de ser compreendido a partir da lgica de projetos pilotos
pelas organizaes da agricultura familiar (Grisa, 2012; Muller, 2007). Com a
expanso do Programa, a exposio de seus resultados para as dinmicas locais
e para o fortalecimento das organizaes da agricultura familiar, e o crescente
debate no Brasil neste perodo sobre construo social dos mercados (Niederle,
2011; Abramovay, 2009; Wilkinson, 2008; Maluf, 2004), o Programa ganhou
importante projeo nacional e internacional, servindo de exemplo a ser re
plicado ou exportado para outros pases.
Aps romper com importantes barreiras institucionais (como a Lei de
Licitaes), o PAA desencadeou uma nova trajetria para os mercados ins
titucionais para a agricultura familiar, fortalecida em 2009 com a mudana
no Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) e a criao da Lei
n 11.947, que determinou que, no mnimo, 30% dos recursos federais
para a alimentao escolar sejam destinados para a aquisio de alimentos
da categoria social. Mais recentemente, em 2012, foi estabelecida mais uma
modalidade ao PAA que amplia as possibilidades de mercados. Tratase da
Compra Institucional que permite aos estados, municpios e rgos federais
da administrao direta e indireta adquirir alimentos da agricultura familiar
por meio de chamadas pblicas, com seus prprios recursos financeiros, com
dispensa de licitao. Em termos prticos, isto significa o acesso a mercados
alimentares demandados por hospitais, quartis, presdios, restaurantes uni
versitrios, refeitrios de creches e escolas filantrpicas, entre outros.
Estas iniciativas tm estimulado governos estaduais a criar seus pr
prios mecanismos de compras pblicas e tm estimulado as organizaes da
agricultura familiar a demandarem e construrem novos mercados pblicos e
privados. Cabe ressaltar que estas aes (PAA e PNAE) tm contribudo para a
valorizao da produo local/regional, ecolgica/orgnica e tm ressignificado
os produtos da agricultura familiar, promovendo novos atributos de qualidade
aos mesmos, associados, por exemplo, justia social, equidade, artesanalidade,
cultura, tradio, etc.
Em 2004, emergiu tambm o Programa Nacional de Produo e Uso do
Biodiesel (PNPB) visando estimular a produo e compra de oleaginosas da

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agricultura familiar. Alm de promover a produo de oleaginosas geradoras


de biodiesel via poltica agrcola (crdito rural, ATER, seguro agrcola), o
Programa instituiu o selo combustvel social concedido pelo MDA ao pro
dutor de biodiesel que adquirir matria prima e assegurar assistncia tcnica aos
agricultores familiares, beneficiandose, em contrapartida, de financiamentos
e incentivos comerciais e fiscais. Ainda que muitas vezes controversa do ponto
vista da segurana alimentar e da questo ambiental (sobretudo pelo fato de
concentrarse no uso da soja como matria prima), a produo de biodiesel
incrementou os mercados para a agricultura familiar e suas organizaes (Flexor
e Kato, 2014).
Complementando as aes de comercializao, importante ressaltar
tambm a criao da Poltica de Garantia de Preos Mnimos [PGPM] para
os Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM Bio) em 2008, garantindo um
atendimento especfico para os extrativistas no interior da PGPM, instituda
ainda em 1945. Por meio da Lei n 11.775, de 2008, estabeleceuse a mo
dalidade de Subveno Direta, que assegura ao extrativista o recebimento de
um bnus caso efetue a venda de seu produto por preo inferior aquele fixado
pelo governo federal. Diferentemente do PAA e do PNAE, no se trata aqui
de aquisies pelo poder pblico, mas de uma complementao financeira
repassada diretamente aos extrativistas ou suas organizaes at atingir o preo
mnimo de comercializao. Embora ainda seja pouco expressiva (50 mil ex
trativistas beneficirios e R$ 16 milhes de reais aplicados desde 2009 Brasil,
Conab, 2014), a modalidade auxilia na preservao dos recursos naturais e na
reproduo social dos extrativistas.
Concomitante a estas iniciativas foram incrementadas aes direcionadas
agregao de valor, como o apoio s agroindstrias (promoo, infraestru
turas, crdito etc.), os aprimoramentos nos instrumentos de fiscalizao da
sanidade agropecuria (Sistema de Inspeo Municipal, Estadual, Federal, e
Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria), a criao de selos de
diferenciao (Selo da Identificao da Participao da Agricultura Familiar,
Selo Quilombos do Brasil, Indicaes Geogrficas) e a ampliao dos meca
nismos de certificao, com destaque para a certificao orgnica, tambm
viabilizada por meio de sistemas participativos de garantia.
Em seu conjunto, esta terceira gerao de polticas pblicas contou
com a participao proeminente de atores vinculados ao debate da segurana
alimentar e nutricional (Consea), assim como organizaes agroecolgicas,
entidades da agricultura familiar, gestores pblicos e estudiosos da agricultura
familiar, segurana e abastecimento alimentar. A participao destes novos
atores e ideias nas arenas pblicas provocaram certo redirecionamento das

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polticas para a construo de mercados vinculados segurana alimentar e


sustentabilidade, sem deixar de ser igualmente importante a atuao destes
atores para a afirmao poltica da categoria social e edificao das demais
polticas pblicas citadas acima.
Retomando a anlise da relao entre Estado e sociedade civil, cabe
destacar algumas mudanas observadas na segunda e na terceira gerao
de polticas pblicas para a agricultura familiar. Estas mudanas tiveram
origem ainda na dcada de 1990, a partir de uma certa confluncia perver
sa entre o projeto neoliberal e o projeto participativo/democratizante: A
perversidade est colocada no fato de que, apontando para direes opostas
e at antagnicas, ambos os projetos requerem uma sociedade civil ativa e
propositiva (Dagnino, 2002, p. 289, grifos no original). Descentralizao,
sociedade civil e participao faziam parte do repertrio discursivo de am
bos os projetos. Nesta confluncia, observamos que os movimentos sociais
e sindicais da agricultura familiar de uma postura propositiva passaram a
ser parceiros na execuo das polticas pblicas. Desde a segunda metade da
dcada de 1990, um nmero progressivo de polticas pblicas e programas
passou a envolver nas fases de formulao e de operacionalizao parcerias
com organizaes da sociedade civil, ou o que poderamos denominar de
cogesto nas polticas pblicas.
De acordo com Silva e Schmitt (2012, p. 2), a criao de novas figu
ras jurdicas, como as Organizaes Sociais (OSs Lei n 9.637/1998) e
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs Lei n
9.790/1999), assim como o crescente volume de recursos pblicos transferidos
para tais organizaes so indicativos da importncia deste processo. No cam
po das polticas de desenvolvimento rural, so vrios os exemplos de aes que
aproximam Estado e organizaes sociais na execuo dos programas, como o
Projeto Lumiar (1997), o Programa Um Milho de Cisternas (2003), o PAA,
o PNHR (2003), o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), e
a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (2003) (Bolter,
2013; Diesel e Neumann, 2012; Silva e Schmitt, 2012). Assim, se na dcada
de 1980 as polticas pblicas eram um objeto de reivindicao das organizaes,
na dcada de 1990 e, especialmente, na dcada de 2000, a implementao
de polticas pblicas se torna crescentemente um campo de atuao para tais
organizaes (e, em alguns casos, se torna o campo prioritrio de atuao)
(Silva e Schmitt, 2012, p. 23).
importante ressaltar que esta permeabilidade do Estado no re
cente. Cardoso (1970) observou, j no primeiro governo Vargas e tambm
durante o regime militar, que a organizao do Estado ocorria com base

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em anis burocrticos, ou seja, crculos que conectavam e representa


vam ideias e interesses dos militares, da burocracia governamental, de
empresrios (nacionais e internacionais), da alta classe mdia, entre outros
(Romano, 2009). Esses anis poderiam ser formados em torno de interesses
especficos (no apenas econmicos) por um tempo indeterminado, at que
o problema fosse solucionado, como por exemplo a articulao em torno
de uma poltica pblica especfica, uma deciso governamental importante,
etc. Tratavase de um Estado regulador, pouco permevel s demandas da
sociedade civil ou, em outras palavras, de um Estado autoritrio em que
apenas os grupos de interesse que ofereciam suporte ao grupo poltico no
poder dialogavam com os burocratas responsveis pela formulao das
polticas pblicas.De forma similar, Marques (1999) evidenciou fronteiras
difusas entre o pblico e o privado na poltica de saneamento bsico no
Rio de Janeiro entre 1975 e 1996. Segundo o autor, empresas de portes
distintos utilizavam diferentes estratgias para obter informaes e vencer
licitaes, destacando nestas situaes a utilizao de relaes pessoais e
institucionais no interior da rede.
No entanto, diferentemente destas situaes, um elemento importante
da permeabilidade em anos recentes da gesto pblica consiste na proximidade
entre Estado e organizaes da sociedade civil na formulao e na cogesto das
polticas pblicas.11 Diferentemente de perspectivas dicotmicas que aludiam
para a autonomia ou a institucionalizao das relaes entre Estado e organi
zaes da sociedade civil, passase a enfatizar uma abordagem relacional, cujas
implicaes deste processo para o Estado, para as organizaes sociais e para as
polticas pblicas ainda precisam ser melhor investigadas (Bolter, 2013; Silva
e Schmitt, 2012).12

Recentemente (23 de maio de 2014) a presidente Dilma assinou um decreto que estabelece regras
e diretrizes para o funcionamento no pas de Organizaes No Governamentais (ONGs). Em seu
discurso, a presidente fez a seguinte afirmao: Com elas [novas regras] ns vamos garantir uma
coisa importantssima, que mais clareza e mais segurana jurdica para os gestores das ONGs e
vamos reconhecer algo que fundamental. Vamos reconhecer o papel das ONGs na execuo de
polticas governamentais de uma forma explcita.
12
Cabe destacar igualmente que no governo de Dilma, alguns eventos colocaram em questo
a credibilidade pblica da atuao de organizao da sociedade civil na implementao das
polticas pblicas. O caso mais recente de possveis irregularidades na execuo do PAA no
estado do Paran e a construo de uma retrica da intransigncia (Triches e Grisa, 2014) so
elucidativos neste sentido. Ademais, o prprio governo federal, nas ltimas trs gestes, vem
direcionando suas aes para o fortalecimento do pacto federativo. Estes elementos podem de
sencadear novos processos e relaes entre Estado e Sociedade civil na construo e na execuo
das polticas pblicas.
11

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Consideraes finais
As ltimas duas dcadas foram prdigas em relao criao e execuo
de um amplo espectro de polticas pblicas direcionadas para a agricultura
familiar, que iniciaram em meados dos anos 1990. Neste artigo, procuramos
analisar este conjunto de polticas e identificamos trs geraes, que a nosso ver
podem ser agregadas e sistematizadas em trs referenciais de poltica pblica:
um primeiro que foca no vis agrcola e agrrio, um segundo direcionado para
polticas sociais e assistenciais, e um terceiro orientado pela construo de
mercados para a segurana alimentar e nutricional e para a sustentabilidade.
A partir de uma anlise cronolgica, procuramos mostrar que estes
referenciais emergiram em contextos e perodos especficos, subsidiados por
reflexes acadmicas, e oportunizados por mudanas polticas, eventos sociais
importantes (mobilizaes sociais, conflitos agrrios) e pela entrada de novos
atores e ideias nas arenas pblicas. Aps a emergncia destes referenciais, um
olhar retrospectivo permite afirmar que estas geraes geraram certa depen
dncia de caminho ou efeitos de feedback institucionais e, como as demandas
perpetradas pelos atores sociais no foram ainda inteiramente atendidas e as
mobilizaes sociais persistem, estas geraes de polticas foram se ampliando
e novos instrumentos e estratgias de ao foram se agregando.
Malgrado tenham surgido em momentos crticos distintos e diferentes
atores ou organizaes tenham sido seus proponentes, estas trs geraes ou
referenciais de poltica pblica para a agricultura familiar convivem atualmente
nas arenas pblicas. Entretanto, no se trata de uma convivncia pacfica e
sem conflitos, uma vez que h reas de maior ou menor frico que podem ser
acentuadas ou arrefecidas em momentos distintos, dependendo das disputas
e dos jogos de poder em questo, tais como eleies, negociaes na gesto
pblica, conjuntura poltica, presso dos movimentos sociais e sindicais da
agricultura familiar, influncia da coalizo de interesses do agronegcio, etc.
A opo ou as condies favorveis para que haja o fortalecimento das dimen
ses agrcola e agrria (esta ltima minimizada no perodo recente), ou das
polticas sociais e assistenciais, ou da construo de novas inseres mercantis
(ou ainda os trs referenciais em conjunto) fazem parte das disputas, lutas e
interpretaes sobre o lugar e o papel da agricultura familiar na sociedade
brasileira e no desenvolvimento rural.
A anlise empreendida neste artigo tambm nos permite afirmar que os
repertrios da ao coletiva de atores sociais podem variar ao longo de uma
trajetria temporal. Protesto, proposio e cogesto fazem parte das formas
de ao coletiva dos movimentos sociais e sindicais da agricultura familiar na

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contemporaneidade, ainda que com diferentes ardores, estratgias e formata


es de outrora. Os movimentos sociais e sindicais da agricultura continuam
acionando estratgias de protesto e de reivindicao (a exemplo dos Gritos da
Terra, da Marcha das Margaridas, do Abril Vermelho, das ocupaes de prdios
pblicos, das Jornadas de Luta da Agricultura Familiar, etc.), se instrumen
talizam cada vez mais para propor formatos institucionais e polticos para as
polticas pblicas, e reivindicam a cogesto e a execuo partilhada das polticas
pblicas, seja visando aproximlas e adaptlas s distintas realidades sociais,
seja para o empoderamento das prprias organizaes sociais.
Em um contexto em que o processo de transio democrtica parece ter
avanado, os atores da sociedade civil passaram a ocupar um espao que, por um
lado, lhes confere maior legitimidade e reconhecimento, mas, por outro, cria novos
desafios relativos relao mais institucionalizada com o Estado (cogesto das po
lticas pblicas), e governana, gesto e administrao de suas organizaes. Estas
questes e as repercusses deste processo na sociedade civil organizada precisariam
ser aprofundadas pelos estudos e pesquisas rurais, como tambm seria necessria
uma maior reflexo sobre os seus desdobramentos na estrutura e na governana
do prprio Estado. Quais os limites e/ou as condies e possibilidades de que em
tempos vindouros, as organizaes da sociedade civil sejam capazes de confrontar
as mudanas conjunturais que venham a surgir (mudanas climticas, entre outras)
e mesmo retomar o enfrentamento a algumas amarras estruturais (restries ao
acesso a terra e melhoria da infraestrutura no meio rural, apenas dois exemplos),
com a mesma criatividade e capacidade de inovao que as geraes de polticas
do passado recente demonstraram? Que mudanas ocorrem nas polticas pblicas
e em seus resultados quando elas so executadas pela sociedade civil organizada?
Quais as repercusses da cogesto das polticas pblicas na governana e na es
trutura administrativa (entes federados) do Estado brasileiro? Quais so e de que
forma operam os mecanismos de controle social? Estas so algumas das questes
que chamam a ateno para estudos e pesquisas rurais no prximo perodo.

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Parte 1
POLTICAS AGRCOLAS

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O Pronaf e o desenvolvimento
rural brasileiro: avanos, contradies
e desafios para o futuro1
Joacir Rufino de Aquino
Sergio Schneider

Introduo
A agricultura familiar constitui uma forma de produo e trabalho que foi
historicamente marginalizada no Brasil. Tal situao fruto tanto da herana
colonial do pas, como do processo de modernizao desigual da agricultura
nacional, implementado com mais fora a partir da segunda metade dos anos
1960. Esse processo social resultou na configurao de uma estrutura agrria
marcada por significativas desigualdades socioespaciais. Na verdade, os princi
pais beneficirios dos estmulos governamentais para o meio rural, nesta fase,
foram os grandes e mdios produtores ligados ao setor exportador, localizados
fundamentalmente nas regies sul e sudeste.

Este artigo consiste em uma atualizao e aprofundamento de trabalhos anteriores desenvolvidos


pelos autores (Cf. Aquino, 2009; Aquino e Schneider, 2010, 2011). Agradecemos os comentrios
valiosos da professora Catia Grisa, que contriburam para aprimorar alguns aspectos da anlise.
Erros e omisses que persistirem so de nossa inteira responsabilidade.

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No final da dcada de 1980, em meio ao processo de redemocratizao


da sociedade brasileira, so retomadas antigas reivindicaes dos movimentos
sociais do campo, particularmente do sindicalismo rural, no sentido de buscar
polticas e aes para compensar os efeitos nocivos da poltica econmica levada
a cabo durante o perodo da ditadura militar (19641985). Neste contexto,
aps a Constituio de 1988 e o afastamento do mandato do presidente Collor
de Mello, o Estado brasileiro finalmente acaba por reconhecer estas demandas
e criase, em 1996, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf ). De acordo com o discurso governamental de ento, essa
nova poltica pblica seria o principal instrumento utilizado para construir um
novo modelo de desenvolvimento rural no Brasil. Sua misso fundamental seria
combater as desigualdades que marcaram tradicionalmente as polticas estatais
voltadas para estimular a mudana da base tcnica da agricultura do pas.
A insero do Pronaf na poltica agrcola brasileira suscitou, desde cedo,
inmeras interpretaes. Para Carneiro (1997), em trabalho que se tornou
referncia na rea, a proposta inicial do Pronaf tendia a agravar as contradies
do modelo econmico vigente no campo. Isso porque, conforme observou
essa autora, o padro de organizao da produo privilegiado em sua verso
original estava assentado, implicitamente, em uma lgica setorial e produtivista
sustentada na modernizao tecnolgica da agricultura, abrindo pouco espao
para a diversificao econmica das unidades familiares e para a disseminao
de prticas produtivas mais harmoniosas com o meio ambiente. Ademais, ao
definir o seu pblicoalvo, tal poltica assumia um carter seletivo e excludente
dos agricultores e das regies mais pobres do territrio nacional.
Na mesma poca, em outro estudo de grande repercusso at hoje,
Abramovay e Veiga (1999, p. 48) apresentaram uma viso bem mais otimista
em relao ao futuro do Pronaf. Segundo esses autores, apesar de seus proble
mas de implantao, as evidncias colhidas durante os dois primeiros anos de
vigncia do programa sugeriam que ele estaria conseguindo equacionar seus
problemas de origem e produzir o ambiente institucional necessrio amplia
o da base social da poltica nacional de crdito e de desenvolvimento rurais.
Mas, afinal, em que direo o Pronaf caminhou no decorrer de seus 18
anos de existncia? Ser que os ajustes efetuados em sua estrutura normativa ao
longo do tempo foram capazes de reorientar a poltica de financiamento rural
em favor de um padro de desenvolvimento rural mais equitativo e equilibrado
ambientalmente? Quais as principais conquistas alcanadas pelo programa e
quais os desafios mais importantes que ele enfrenta na atualidade?
Com o propsito de responder a estas indagaes, o presente captulo
busca recuperar alguns elementos marcantes da histria do Pronaf entre 1996

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e 2014 e, em seguida, analisa de forma crtica a dinmica e as tendncias veri


ficadas na distribuio e aplicao do crdito rural do programa neste perodo.
A tese principal defendida no texto que a poltica pblica em foco, apesar de
seus avanos reais e simblicos, no tem sido capaz de lanar as bases de um
novo padro de desenvolvimento no meio rural, pois repete em sua operacio
nalizao o vis excludente, setorial e produtivista que marca historicamente
a poltica agrcola brasileira.
A pesquisa foi realizada a partir da reviso bibliogrfica de parte da pro
duo acadmica disponvel sobre o tema e utilizou como dados empricos
informaes obtidas atravs da sistematizao das estatsticas oficiais dis
ponibilizadas pelos seguintes rgos governamentais brasileiros: Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Banco
Central do Brasil (Bacen).
A estrutura do texto est organizada em quatro sees, alm desta breve
introduo e das consideraes finais. A segunda seo apresenta o contexto
em que o Pronaf foi criado e sua importncia simblica para os movimentos
sociais do campo. A terceira seo discute de forma crtica os avanos e impasses
do desenho normativo da poltica de crdito do referido programa, tanto em
sua verso original como em seu formato mais recente. A quarta seo, por
sua vez, analisa a evoluo e a distribuio dos recursos financeiros do Pronaf
por regio e por tipo de produtor familiar. Por fim, a quinta seo se dedica ao
estudo dos impactos e desafios desta poltica pblica no meio rural brasileiro.

A criao do Pronaf e sua importncia histrica


At o incio da dcada de 1990 no havia nenhum tipo de poltica p
blica especfica, com abrangncia nacional, voltada para o financiamento do
segmento social formado pelos produtores familiares no Brasil. Na realidade,
no existia o prprio conceito de agricultura familiar. Conforme argumenta
Belik (2000), os agricultores familiares eram considerados miniprodutores
para efeito de enquadramento no Manual de Crdito Rural (MCR). Com isso,
alm de disputarem o crdito com as demais categorias, eles eram obrigados a
seguir a mesma rotina bancria para obter um emprstimo que tinha o perfil
voltado para o grande produtor.
Schneider, Cazella e Mattei (2004) destacam ao menos dois fatores
que foram decisivos para mudar a configurao de tal situao. De um
lado, o movimento sindical dos trabalhadores rurais ligados Confederao

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Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) e ao Departamento


Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores
(DNTR/CUT), especialmente nos trs estados da regio sul (Paran, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul), passou a direcionar suas reivindicaes e
lutas para exigir mais apoio e proteo estatal para os pequenos produtores
familiares, que estavam sendo afetados pelo processo de abertura comercial
da economia iniciado no governo Collor de Mello (19901992) e levado
adiante pelos seus sucessores.
Por outro lado, o estudo pioneiro realizado conjuntamente pela
Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura (FAO) e
pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), em 1994,2
trouxe uma importante contribuio ao debate poltico da poca, ao definir
com maior preciso conceitual a agricultura familiar brasileira e mostrar sua
importncia socioeconmica. E, mais que isso, este estudo apresentou um
conjunto de diretrizes que apontava a expanso e o fortalecimento deste seg
mento social especfico como uma estratgia vivel para construir um novo
modelo de desenvolvimento rural no Brasil.
A conjugao dos acontecimentos citados terminou sendo decisiva para
iniciar uma mudana marcante na ao do setor pblico brasileiro em relao
ao campo. Neste contexto, ainda no ano de 1994, respondendo s presses do
movimento sindical e das agncias internacionais, o governo Itamar Franco
(19921994) lanou o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural
(Provap). Dois anos mais tarde, em 1996, j no primeiro mandato do pres
idente Fernando Henrique Cardoso (19951998), o Provap foi totalmente
reformulado e substitudo pelo Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ). Para Schneider, Cazella e Mattei (2004), a
criao do Pronaf foi um dos acontecimentos mais marcantes que ocorreram
na esfera das polticas pblicas para o meio rural brasileiro no perodo recente.
Nas palavras desses autores:
O surgimento deste programa representa o reconhecimento e a legitimao
do Estado em relao s especificidades de uma nova categoria social os agri
cultores familiares que at ento era designada por termos como pequenos
produtores, produtores familiares, produtores de baixa renda ou agricultores
de subsistncia (Schneider, Cazella e Mattei, 2004, p. 21).

As referncias citadas ao longo deste texto so de uma verso resumida do relatrio final do
Convnio FAO/Incra, publicada em maro de 1995 (Cf. FAO/Incra, 1995). Para maiores deta
lhamentos das questes levantadas, sugerese consultar a verso completa do referido documento.

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A insero da agricultura familiar na agenda poltica nacional atravs do


Pronaf ocorre, portanto, com quase um sculo de atraso em relao expe
rincia dos pases desenvolvidos que, desde o incio do sculo XX, optaram
pelo incentivo ao modelo familiar de produo agrcola (Abramovay, 1998;
Veiga, 2007). Mattei (2006, p. 13) ressalta que nesse processo os atores sociais
rurais, atravs de suas organizaes e suas lutas, desempenharam um papel
decisivo na implantao do programa, considerado uma conquista histrica
dos trabalhadores rurais, pois permitiria a estes o acesso aos diversos servios
oferecidos pelo sistema financeiro nacional, at ento negligenciados aos
agricultores familiares.
O Pronaf aparece em cena, conforme essa perspectiva analtica, como
um instrumento governamental capaz de aumentar as possibilidades de in
vestimento dos agricultores familiares, para que eles possam concretizar seus
projetos produtivos, gerar renda, e, com isso, melhorar suas condies de vida
nas reas rurais. Entretanto, por mais que a referida poltica pblica seja uma
novidade histrica, necessrio ter em mente desde logo que seu processo de
evoluo tem sido marcado por avanos e ambiguidades. o que ser abordado
na sequncia do texto.

Avanos e ambiguidades no desenho normativo


do Pronaf
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) foi institudo oficialmente atravs do decreto presidencial n 1.946,
de 28 de junho de 1996, sendo concebido com a finalidade de apoiar o desen
volvimento rural, tendo como fundamento o fortalecimento da agricultura
familiar, como segmento gerador de emprego e renda, de modo a estabelecer
um novo padro de desenvolvimento sustentvel que vise ao alcance de nveis
de satisfao e bemestar de agricultores e consumidores, no que se refere
s questes econmicas, sociais e ambientais, produzindo um novo modelo
agrcola nacional (Brasil, 1996, p. 11).
Para levar adiante essa misso, a estrutura operacional do programa foi
dividida originariamente em quatro eixos de ao, a saber: 1) negociao e artic
ulao de polticas pblicas; 2) instalao e melhoria de infraestrutura e servios
nos municpios; 3) financiamento da produo da agricultura familiar (custeio
e investimento); e 4) capacitao e profissionalizao de agricultores familiares e
tcnicos. Dentre estes, tendo em vista que o elevado custo e a escassez de crdito
eram apontados na poca como um dos maiores problemas enfrentados pelos

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produtores rurais, o governo elegeu o financiamento da produo, ou melhor,


o Pronafcrdito, como o principal instrumento a ser utilizado para promover
um novo padro de desenvolvimento sustentvel no campo.
Quando o Pronafcrdito foi criado, em 1996, seu raio de atuao limita
vase unicamente ao financiamento de atividades agropecurias desenvolvidas
pelos agricultores familiares. Alm disso, os produtores perifricos, ou seja,
aqueles que obtinham os menores nveis de renda monetria entre os agricul
tores do pas, no faziam parte do seu pblico preferencial (Carneiro, 1997,
2000; Corra e Ortega, 2002; MA/SDR/Dater, 1996). A partir do segundo
governo Fernando Henrique Cardoso (19992002) e, principalmente, durante
as gestes dos presidentes ligados ao Partido dos Trabalhadores (PT), Lula e
Dilma Rousseff (2003 a 2014), os critrios de distribuio do crdito rural
foram totalmente reformulados, visando, segundo o discurso oficial, adequar
a estrutura normativa do programa diversidade da agricultura familiar e
ampliar a sua capilaridade nacional.
Segundo as diretrizes do Plano Safra da Agricultura Familiar 2013/2014,
sistematizadas no Manual de Crdito Rural (Bacen, 2013, p. 1), o Pronafcrdito
apresentase como uma poltica pblica diferenciada3 que tem a finalidade de
estimular a gerao de renda e melhorar o uso da mo de obra familiar, por
meio do financiamento de atividades e servios rurais agropecurios e no ag
ropecurios desenvolvidos em estabelecimento rural ou em reas comunitrias
prximas. Em funo disso, notase que o seu desenho normativo, no incio
limitado unicamente s atividades agropecurias, passou a prever um leque bas
tante diversificado de linhas de ao alm do custeio e do investimento tradi
cionais (MDA/SAF/Pronaf, 2013a): Pronaf Agroindstria, Pronaf Mulher,
Pronaf Jovem Rural, Pronaf Semirido, Pronaf Floresta, Pronaf Agroecologia,
Pronaf ECO Sustentabilidade Ambiental e o Pronaf Mais Alimentos.
O pblicoalvo do programa tambm foi ampliado significativamente
ao longo dos anos. De acordo com as regras do Plano Safra 2013/2014, alm
dos produtores que j faziam parte da sua primeira verso, agora podem
Diversos autores destacam que a marca principal do Pronafcrdito, desde o incio da sua operacio
nalizao, tem sido a sua sistemtica de pagamento bastante branda e com alto percentual de subsdio
(Abramovay e Veiga, 1999; Bittencourt, 2003; Feij, 2013; Guanziroli, 2007). Na safra 2013/2014, por
exemplo, enquanto os juros cobrados na economia brasileira estavam entre os mais altos do mundo, os
R$ 21 bilhes disponibilizados para essa poltica pblica foram ofertados no sistema bancrio nacional
(Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil, bancos estaduais, bancos privados e cooperativas de
crdito) a taxas de juros que variavam de 0,5% a 3,5% a.a., dependendo da modalidade do emprstimo
(custeio ou investimento) e do tipo de agricultor beneficiado. Alm disso, em algumas modalidades de
financiamento, os produtores que honrassem os seus compromissos nas datas previstas podiam obter
descontos de 25% at 40% do valor emprestado (MDA/SAF/Pronaf, 2013a, 2013b).

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acessar os financiamentos do Pronaf as famlias de agricultores assentadas da


reforma agrria e do crdito fundirio, extrativistas, pescadores artesanais,
remanescentes de comunidades quilombolas e povos indgenas que pratiquem
atividades produtivas agropecurias ou no agropecurias no meio rural. Para
tanto, eles precisam comprovar, mediante Declarao de Aptido (DAP), que
se enquadram na categoria genrica agricultura familiar.
O formato recente da DAP, alm de identificar a famlia como potencial
beneficiria da poltica de crdito, classifica os agricultores familiares em grupos
de beneficirios. Como mostra o Quadro 1, os grupos A e A/C so formados
pelos assentados do Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA) e demais
programas de crdito fundirio do governo federal (Cdula da Terra, Banco da
Terra ou o Programa de Crdito Fundirio). O Grupo B aglomera o conjunto
formado pelos agricultores familiares mais pobres do rural brasileiro. J o grupo
Varivel, criado em 2008 pela fuso dos grupos C, D e E, abrange a parcela
mais estruturada e capitalizada da agricultura familiar nacional.4
Quadro 1
Classificao dos agricultores pronafianos por Grupos na safra 20132014
GRUPOS
A
B

A/C
VARIVEL
Agricultores
Familiares

CARACTERSTICAS
Assentados da reforma agrria.

Agricultores familiares com renda bruta anual familiar at


R$ 20 mil com a condio de que ao menos 50% desse valor
seja obtido por meio da atividade agropecuria, e que no
contratem trabalhadores assalariados permanentes.
Egressos do Grupo A.
Agricultores familiares com renda bruta anual familiar de R$ 20 mil at
R$ 360 mil com a condio de que ao menos 50% desse rendimento
seja proveniente da atividade agropecuria, podendo manter empre
gados permanentes em nmero menor que a quantidade de pessoas
da prpria famlia ocupada no estabelecimento.

Fonte: Bacen (2013).


4
Devese ressaltar que, com a extino dos grupos C, D e E e a criao do Grupo Varivel/
Agricultores Familiares, ficou bem mais difcil visualizar atravs das estatsticas oficiais quem
quem na distribuio do crdito rural do Pronaf (Corra, Fernandes e Muniz, 2014; Mattei,
2008). Esta medida reduziu a transparncia da aplicao dos recursos pblicos, ocultando o vis
concentrador em favor dos segmentos D e E que marca a trajetria histrica do programa. Ademais,
percebese que os agricultores perifricos (Grupo B e assentados), de maneira semelhante ao que
aconteceu na primeira verso do programa, perderam novamente at o direito de serem chamados
agricultores familiares, o que mostra o retrocesso dos novos procedimentos adotados pelo governo.

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Conforme tabulaes especiais do Censo Agropecurio 2006, elaboradas


a partir dos critrios de classificao vigentes no Plano Safra 2006/2007,5 entre
os grupos definidos pelo Pronaf o mais expressivo numericamente o B,
englobando a maioria (55%) dos 4.366.267 estabelecimentos familiares re
censeados no Brasil. Os assentados e os produtores do Grupo Varivel, por seu
turno, envolviam 12% e 26% do total, respectivamente. Alm desses, existiam
apenas 283.341 agricultores familiares (7% do total) com rendas superiores
ao teto permitido pela poltica de crdito no perodo, os quais, possivelmente,
foram incorporados a faixa superior do programa graas a expanso recente
da renda anual de enquadramento nos financiamentos (Aquino et al., 2014;
IBGE/Sidra, 2012).6
Para os gestores da poltica de crdito do Pronaf, no atual governo e
outrora, as novas normas adotadas conseguiram sintonizar o programa com
a diversidade da agricultura familiar brasileira, pois, contrariamente a verso
de 1996, a lista de possibilidades de crdito mostra uma maior abertura ao
estmulo de atividades no agrcolas e proteo ambiental. Ademais, ar
gumentam que a incluso dos agricultores perifricos (grupos A e B) no
pblicoalvo do programa teria solucionado praticamente todas as questes
que se apresentavam originariamente. Comungando com essa viso, Tonneau
e Sabourin (2007, p. 296), animados pelos resultados obtidos durante a curta
fase de desconcentrao dos recursos do crdito rural em favor das regies e
dos produtores menos favorecidos,7 sentenciam: Parece, hoje, que o Pronaf
conseguiu evoluir abandonando sua concepo inicial de apoiar apenas a
agricultura familiar integrada s cadeias produtivas.
Esse tipo de interpretao otimista, comum entre os analistas que estu
dam o tema ainda hoje, esquece, porm, de considerar alguns pontos amb
guos implcitos na legislao do programa em tela que podem gerar efeitos
No Plano Safra 2006/2007 o limite de renda do Grupo B era de R$ 3 mil. J o Grupo Varivel,
que na poca era dividido nos segmentos C, D e E, incorporava todos os agricultores familiares com
renda bruta anual de R$ 3 mil at R$ 80 mil.
6
Devido aos ajustes realizados na safra 2013/2014, provvel que o pblico do Pronaf englobe
atualmente todo o universo de agricultores familiares brasileiros. Outrossim, em funo da ampliao
do limite de renda do Grupo B para R$ 20 mil, no exagero afirmar que algo em torno de 70%
dos agricultores familiares do pas esteja enquadrado nessa faixa de produtores.
7
possvel identificar trs fases distintas na distribuio dos recursos do Pronaf no decorrer de sua
trajetria histrica (Aquino, 2013): a primeira fase, que se estende de 1996 a 2002, se caracteriza pela
concentrao dos valores aplicados nas regies sul e sudeste; a segunda fase, que abrange o perodo
de 2003 a 2006, marcada por uma leve desconcentrao dos recursos em favor dos agricultores
familiares das regies norte e nordeste; j a terceira fase, que se inicia em 2007 e prevalece at o
momento, singularizase por um processo de reconcentrao do valor das operaes creditcias
em prol dos agricultores mais capitalizados do eixo sulsudeste do pas.
5

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inusitados e indesejados. Dentre estes, o principal aspecto crtico que tem sido
desprezado na maioria dos estudos sobre a dinmica recente do Pronafcrdito
referese influncia que os segmentos mais capitalizados da agricultura na
cional tm exercido sobre a estruturao do seu desenho normativo. De fato,
apesar de todos os problemas da primeira verso dessa poltica pblica, o limite
mximo de renda estabelecido inicialmente como critrio de enquadramento
dos beneficirios, fechava as portas para os agricultores com nveis de renda
superiores. No entanto, o que se observa atravs do exame do Grfico 1, apre
sentado a seguir, que, ao longo dos anos, os valores de enquadramento foram
sucessivamente elevados, abrindo as portas do programa para os agricultores
mais capitalizados.

Fonte: MDA/SAF/PRONAF (2013b).


Grfico 1 Evoluo dos limites de renda bruta anual de enquadramento dos grupos de beneficirios
*A renda bruta anual na Safra 2013/2014 passou a ser contabilizada sem os rebates
do Pronafcrdito entre as safras de 1999/2000 e 2013/2014 (R$ 1.000)
(descontos no faturamento de determinadas atividades produtivas).
*A renda bruta anual na Safra 2013/2014 passou a ser contabilizada sem os rebates (descontos no
faturamento de determinadas atividades produtivas).
A abertura das
portas da poltica de crdito do PRONAF, acentuada a partir
Fonte: MDA/SAF/Pronaf
(2013b).
da safra 2003/2004 com a criao do Grupo E e a ampliao recente para R$ 360 mil
da renda anual de enquadramento do pblico-alvo da ao governamental, gera ao
menos A
duas
consequncias
importantes
que pe em
o otimismo
de Tonneau
e
abertura
das portas
da poltica
de xeque
crdito
do Pronaf,
acentuada
a
Sabourin
(2007).
A
primeira

que
aumenta
a
participao
do
sindicalismo
patronal
na
partir da safra 2003/2004 com a criao do Grupo E e a ampliao recente
execuo nacional e local no programa.10 A segunda que se tornam candidatos aos
para R$ 360 mil da renda anual de enquadramento do pblicoalvo da ao
financiamentos agricultores mais capitalizados e com capacidade de oferecer aos bancos
governamental,
gera ao menos
duastendero
consequncias
que dos
pe em
garantias
reais e contrapartidas,
os quais
a absorverimportantes
parte significativa
xeque
o
otimismo
de
Tonneau
e
Sabourin
(2007).
A
primeira

que
aumenta
recursos, sobretudo de investimento. Neste contexto, usando como referncia as ideias
a participao
sindicalismo
patronal
execuo
nacionaldesenrolam-se
e local no pro
de
Long e Ploegdo
(1994),
depreende-se
que nona
interior
do PRONAF
verdadeiras lutas por classificao. Essas lutas no envolvem apenas uma questo
normativa, mas uma disputa por reconhecimento, poder e, acima de tudo, recursos
governamentais baratos.
Em sntese, nos seus primeiros 18 anos de vida, a poltica de crdito do 61
PRONAF se transformou em uma fonte de financiamento pblico importante para
diversos segmentos da agricultura brasileira. No entanto, sua verso recente se apoia
10

H muito tempo que o sindicalismo patronal incorporou o PRONAF na sua agenda de prioridades,
em favor dos seus associados. De acordo com Luciano

buscando
interferir nos
rumos do61programa
Polticas Pblicas
de Desenvolvimento
rev edit.indb

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grama.8 A segunda que se tornam candidatos aos financiamentos agricultores


mais capitalizados e com capacidade de oferecer aos bancos garantias reais e
contrapartidas, os quais tendero a absorver parte significativa dos recursos,
sobretudo de investimento. Neste contexto, usando como referncia as ideias
de Long e Ploeg (1994), depreendese que no interior do Pronaf desenrolamse
verdadeiras lutas por classificao. Essas lutas no envolvem apenas uma
questo normativa, mas uma disputa por reconhecimento, poder e, acima de
tudo, recursos governamentais baratos.
Em sntese, nos seus primeiros 18 anos de vida, a poltica de crdito do
Pronaf se transformou em uma fonte de financiamento pblico importante
para diversos segmentos da agricultura brasileira. No entanto, sua verso re
cente se apoia numa lgica evolucionista que elege os agricultores familiares
de maiores nveis de renda como seu pblico preferencial. No item seguinte
verificase qual o reflexo prtico desse desenho normativo na distribuio dos
recursos financeiros do programa.

Evoluo e distribuio desigual


do crdito rural do Pronaf
Desde que foi criado, em 1996, o Pronaf vem consolidandose ano a
ano como a principal poltica pblica de apoio agricultura familiar no meio
rural brasileiro. De acordo com as informaes apresentadas na Tabela 1,
percebese facilmente que entre 1996 e 2012 aumentaram sistematicamente
tanto o nmero de beneficirios como o montante de recursos financeiros
disponibilizados e aplicados em condies especiais pelo programa. Ao longo
desse perodo foram realizadas 21.636.779 operaes de crdito. O volume
de dinheiro emprestado para custeio e investimento atravs dessa modalidade
de financiamento, por sua vez, superou a marca dos R$ 100 bilhes. Assim,
mesmo considerando que a agricultura familiar ainda ocupa uma posio
H muito tempo que o sindicalismo patronal incorporou o Pronaf na sua agenda de prioridades,
buscando interferir nos rumos do programa em favor dos seus associados. De acordo com Luciano
Carvalho (apud Totti, 2007, p. 15), assessor tcnico da Comisso Nacional de Crdito Rural da
CNA, um dos pleitos da entidade que o governo amplie o teto de renda bruta anual para que
os agricultores familiares tenham acesso ao crdito rural em condies especiais. Ele explica que a
CNA considera o PRONAF uma boa poltica de governo, integracionista, com bons mecanismos
de execuo. [...] Nada contra o Pronaf, s queremos colaborar para seu aperfeioamento. [...] At
porque h muitos beneficirios do Pronaf, das categorias D e E, que so, oficialmente, representados
pela CNA. Mais de 60% dos filiados estrutura da CNA se situam entre os que agora se chama de
agricultores familiares.

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marginal na poltica agrcola nacional,9 notase que houve um esforo ora


mentrio crescente do governo brasileiro objetivando ampliar o alcance do
financiamento pblico em prol desta categoria social especfica do campo.
Tabela 1
Nmero de contratos e montante do crdito rural do Pronaf no Brasil
por ano fiscal, 1996 a 2012
Ano
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
TOTAL

N de contratos
311.406
486.462
646.244
791.677
834.049
800.653
829.433
1.003.837
1.045.713
2.208.198
2.551.497
1.923.317
1.550.749
1.704.947
1.585.486
1.539.901
1.823.210
21.636.779

Valor (R$ 1,00)


556.867.943
1.407.660.438
1.357.455.541
1.776.951.420
1.864.888.674
2.210.744.246
2.414.869.519
3.158.400.037
4.388.790.542
5.785.745.810
7.166.030.577
7.122.941.867
8.664.729.050
11.218.847.098
11.988.637.390
13.304.696.799
16.358.978.153
100.747.235.105

Fonte: 19961998: Ipea (2007); 19992012: Bacen (2014).

Apesar do aumento importante dos recursos pblicos voltados a apoiar a agricultura familiar e
camponesa no perodo recente, devese registrar que o Estado brasileiro ainda mantm a priori
dade de suas aes em favor do agronegcio exportador (Delgado, 2012; Feij, 2013; Graziano
da Silva, 2009; Sabourin, 2007). Para ilustrar este argumento, basta mencionar que dos R$ 157
bilhes disponibilizados para a safra 2013/2014, nada menos que R$ 136 bilhes (87% do total)
foram reservados pelo governo Dilma Rousseff para apoiar exclusivamente os 809.369 agricultores
patronais do pas, e apenas R$ 21 bilhes (13% do total) foram consagrados aos mais de 4,3 milhes
de estabelecimentos familiares espalhados nos 27 estados da Federao. Este montante de recursos
destinados agricultura empresarial, em um nico ano agrcola, superou em muito os R$ 100
bilhes aplicados pelo Pronaf ao longo de toda a sua existncia.

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No que diz respeito s liberaes anuais dos recursos do Pronaf, podese


observar que o montante de crdito aplicado pelo programa apresentou um
movimento ascendente principalmente entre 2002 e 2012. Conforme mostra
a Tabela 1, passouse de uma liberao de R$ 2,4 bilhes, em 2002, para mais
de R$ 16 bilhes, em 2012, o que aponta para uma modificao da tendncia
verificada nos anos anteriores, visto que, a partir de 2000 at o final do gover
no FHC, o programa comeou a apresentar certa estagnao na liberao de
recursos. Ento, analisandose o desempenho da poltica de crdito do Pronaf
apenas pelo ponto de vista da quantidade dos recursos liberados, chegase
facilmente a concluso de que, especialmente de 2003 para 2012, vemse
apresentando uma incontestvel mudana para melhor.
Malgrado os expressivos resultados quantitativos registrados no pargrafo
anterior, uma anlise sobre a distribuio dos recursos do Pronaf mostra que
eles no esto sendo repartidos de forma igual no territrio brasileiro. Um
olhar panormico sobre o Grfico 2, apresentado a seguir, indica que anual
mente todas as regies do Brasil esto recebendo mais crdito rural, visto que
o programa como um todo apresentou forte expanso em termos do montante
absoluto emprestado. Porm, ao se verificar a distribuio dos valores aplica
dos, percebese que a regio sul foi e continua sendo a maior beneficiria dessa
modalidade de financiamento rural. J a regio nordeste, que segundo o Censo
Agropecurio 2006 concentra metade dos 4,3 milhes dos estabelecimentos
familiares do pas,10 s consegue ganhar espao na repartio do crdito sub
sidiado a partir de 2004, quando passa frente da regio sudeste, mas, ainda
em 2007, volta a perder novamente posio no ranking nacional.
Em termos relativos, as informaes disponveis revelam que houve um
importante processo de desconcentrao das aplicaes financeiras do Pronaf
em relao aos seus primeiros anos de implantao, mas, no cmputo geral,
constatase que a distribuio do crdito vem ocorrendo de forma desigual
entre as cinco grandes regies brasileiras. Como observase no Grfico 3, no
acumulado do perodo, a maior parcela do montante de crdito emprestado
pelo programa tem se concentrado na regio sudeste e nos trs estados do sul do
pas: Paran, Santa Catarina e, principalmente, Rio Grande do Sul. Por outro
lado, a regio nordeste, que conta com a metade dos potenciais beneficirios,
O Censo Agropecurio de 2006 (IBGE/Sidra, 2012), identificou 4.366.267 de estabelecimentos
de agricultores familiares no Brasil, o que representava 84% dos 5.175.636 estabelecimentos agro
pecurios existentes no pas em 31 de dezembro de 2006. Estes estavam distribudos em todas as
grandes regies que formam o territrio nacional: nordeste (com 2.187.131, ou 50% do total); sul
(com 849.693, ou 20% do total); sudeste (com 699.755, ou 16% do total); norte (com 412.666,
ou 9% do total); e centrooeste (com 217.022, ou 5% do total).

10

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captou to somente algo em torno de 15% do total de recursos aplicados no


perodo. Este desequilbrio espacial, que voltou a se agravar a partir de 2007,
mostrase de certa forma bastante incompatvel com a racionalidade de uma
poltica pblica de abrangncia nacional.

Fonte: 1996-1998: IPEA (2007); 1999-2012: BACEN (2014).


Grfico 2 Distribuio regional do crdito do Pronaf de 1996 a 2012 (Valores correntes em R$ 1,00)
Fonte: 19961998: Ipea (2007); 19992012: Bacen (2014).

Em termos relativos, as informaes disponveis revelam que houve um


importante processo de desconcentrao das aplicaes financeiras do PRONAF em
relao aos seus primeiros anos de implantao, mas, no cmputo geral, constata-se que
a distribuio do crdito vem ocorrendo de forma desigual entre as cinco grandes
regies brasileiras. Como observa-se no Grfico 3, no acumulado do perodo, a maior
parcela do montante de crdito emprestado pelo programa tem se concentrado na regio
Sudeste e nos trs estados do Sul do pas: Paran, Santa Catarina e, principalmente, Rio
Grande do Sul. Por outro lado, a regio Nordeste, que conta com a metade dos
potenciais beneficirios, captou to somente algo em torno de 15% do total de recursos
aplicados no perodo. Este desequilbrio espacial, que voltou a se agravar a partir de
2007, mostra-se de certa forma bastante incompatvel com a racionalidade de uma
poltica pblica de abrangncia nacional.
Grfico 3 Distribuio regional do crdito do PRONAF de 1996 a 2012 (Em %)

Fonte: 1996-1998: IPEA (2007); 1999-2012: BACEN (2014).


Grfico 3 Distribuio regional do crdito do Pronaf de 1996 a 2012 (Em %)
Vale pena ressaltar que o desequilbrio distributivo tambm se manifesta
Fonte: 19961998: Ipea (2007); 19992012: Bacen (2014).
quando se analisa a repartio do crdito rural entre os diferentes grupos de
beneficirios. Pelo Grfico 4, percebe-se que o Grupo Varivel sempre foi o que
recebeu mais recursos do PRONAF, mantendo sua participao sempre ao redor 80%
65
dos financiamentos efetivados a cada ano. O Grupo B, composto pelos agricultores de
baixa renda que representam 55% da agricultura familiar brasileira, apesar do
expressivo crescimento verificado a partir de 2003, ainda apresenta uma participao
reduzida: 6,0% em 2011. Os grupos A e A/C, por sua vez, vm reduzindo
16
substancialmente a sua participao no montante de recursos emprestados, passando de

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Vale a pena ressaltar que o desequilbrio distributivo tambm se manifesta


quando se analisa a repartio do crdito rural entre os diferentes grupos de
beneficirios. Pelo Grfico 4, percebese que o Grupo Varivel sempre foi o
que recebeu mais recursos do Pronaf, mantendo sua participao sempre ao
redor de 80% dos financiamentos efetivados a cada ano. O Grupo B, com
posto pelos agricultores de baixa renda, que representam 55% da agricultura
familiar brasileira, apesar do expressivo crescimento verificado a partir de
2003, ainda apresenta uma participao reduzida: 6,0% em 2011. Os grupos
A e A/C, por sua vez, vm reduzindo substancialmente a sua participao no
montante de recursos emprestados, passando de 14,6%, em 1999, para apenas
4,7% no ltimo ano que se tem informao disponvel. Aps esse perodo,
esses nmeros podem ter assumido contornos ainda mais acentuados, mas,
infelizmente, a interrupo da srie de dados analisada pelo MDA, que desde
2012 deixou de captar e registrar as informaes referentes aos grupos de en
quadramento do programa, praticamente impossibilita qualquer anlise mais
apurada sobre o tema.
De qualquer forma, os dados apresentados no grfico parecem suficientes
para revelar o vis concentrador que marca a poltica de crdito do Pronaf no
decorrer de sua curta trajetria histrica. Com efeito, inferese que os maiores
beneficirios do programa tm sido efetivamente os agricultores mais capi
talizados e capazes de oferecer garantias aos bancos (hoje denominados de
Grupo Varivel), ou seja, apenas 26% dos agricultores familiares brasileiros
identificados pelo IBGE em 2006. Enquanto isso, a frao mais empobrecida
da agricultura familiar do pas (grupos A e B), representada por parcela ma
joritria dos estabelecimentos da categoria (67%), no consegue acessar e/ou
assegurar uma relao estvel com o sistema bancrio nacional, permanecendo
em uma posio marginal na estrutura produtiva do campo.11
Grosso modo, diferentes analistas buscaram demonstrar que a distribuio
desigual dos recursos do Pronaf est associada a problemas operacionais e socio
polticos que estariam fora do raio de ao do programa. Assim, entre os fatores
arrolados com maior frequncia para explicar o quadro de desigualdades socio
espaciais apresentado, destacamse: os elevados obstculos burocrticos impostos
Embora Guanziroli (2007) defenda que a distribuio desigual do crdito do Pronaf seja algo
perfeitamente condizente com a realidade da agricultura familiar nacional, vrios pesquisadores
tm esboado crticas a lgica distributiva vigente no programa e procurado alertar para seus efeitos
nocivos em relao a frao mais pobre do segmento, localizada majoritariamente nas regies norte e
nordeste. A esse respeito, ver: Alves (2014); Aquino, Teixeira e Tonneau (2003); Aquino e Schneider
(2010, 2011); Belik (2014); Bruno e Dias (2004); Corra, Fernandes e Muniz (2014); Delgado,
Leite e Wesz Jr. (2011); Feij (2013); Ipea (2007); Mattei (2006, 2008, 2011); Pires (2013); Souza
et al. (2013); Wesz Jr. e Grisa (2012) e Wesz Jr., Grisa e Buchweitz (2014).
11

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pelo sistema bancrio aos agricultores familiares com nveis de renda inferiores;
a maior organizao dos agricultores mais capitalizados; as presses de empresas
agroindustriais s quais estes produtores esto vinculados; a concentrao de agn
cias bancrias e cooperativas de crdito nos estados da regio sul; e a desarticulao
e baixa insero social dos produtores do norte e do nordeste (Abramovay e Veiga,
1999; Bastos, 2006; Schrder e Souza, 2007).

Grfico 4 Participao dos Grupos de agricultores familiares na distribuio do


montante de crdito rural do PRONAF no perodo de 1999 a 2011 (Em %)

Fonte: SAF/MDA (2013).


Grfico 4 Participao dos grupos de agricultores familiares na distribuio do montante de crdito
Nota: Dados obtidos mediante solicitao dos autores.
rural do Pronaf no perodo de 1999 a 2011 (Em %)
Grosso modo, diferentes analistas buscaram demonstrar que a distribuio
Nota: Dados obtidos mediante solicitao dos autores.
desigual
dos recursos
Fonte: SAF/MDA
(2013). do PRONAF est associada a problemas operacionais e
sociopolticos que estariam fora do raio de ao do programa. Assim, entre os fatores
arrolados com maior frequncia para explicar o quadro de desigualdades socioespaciais
apresentado,
destacam-se:
os elevadosexistem
obstculos
burocrticos
pelo sistema das
Sem sombra
de dvidas,
evidncias
de impostos
que a concentrao
bancrio aos agricultores familiares com nveis de renda inferiores; a maior organizao
aplicaes do crdito rural no Brasil se d onde h agricultores familiares
dos agricultores mais capitalizados; as presses de empresas agroindustriais s quais
maisprodutores
capitalizados,
mais organizados
e com
maiorbancrias
apoio do
Estado como,
estes
esto vinculados;
a concentrao
de agncias
e cooperativas
porcrdito
exemplo,
pela ao
maisSul;
eficiente
da assistncia
tcnica
e extenso
de
nos estados
da regio
e a desarticulao
e baixa
insero
social dos rural
pblica na
dos projetos
e no acompanhamento
dos beneficirios.
produtores
doelaborao
Norte e do Nordeste
(ABRAMOVAY
e VEIGA, 1999; BASTOS,
2006;
SCHRDER
No entanto,e SOUZA,
em que 2007).
pese a importncia destes fatores, preciso esclarecer que
sombra de para
dvidas,
existem
evidncias
de que do
a concentrao
eles soSem
insuficientes
explicar
o vis
concentrador
Pronaf. das
aplicaes do crdito rural no Brasil se d onde h agricultores familiares mais
Conforme j mencionado, na sua prpria concepo o Pronafcrdito
capitalizados, mais organizados e com maior apoio do Estado como, por exemplo, pela
apresenta
um carter seletivo e excludente fundamentado em um vis produ
ao mais eficiente da assistncia tcnica e extenso rural pblica na elaborao dos
tivista e esetorial.
Ademais, o programa
em nenhum
momento
trajetria
projetos
no acompanhamento
dos beneficirios.
No entanto,
em de
quesua
pese
a
12
pretendeudestes
atender
os agricultores
familiares
forma homognea.
importncia
fatores,
preciso esclarecer
que eles sode
insuficientes
para explicar o Em
vis concentrador do PRONAF.
Conforme j mencionado, na sua prpria concepo o PRONAF-crdito
12
No demais
relembrar
que oseagricultores
com nveis
nememesmo
apresenta
um carter
seletivo
excludentefamiliares
fundamentado
em de
umrenda
visinferiores
produtivista
figuravam como pblico da primeira verso do Pronaf, dada a sua impossibilidade de se enquadrar
setorial. Ademais, o programa em nenhum momento de sua trajetria pretendeu atender
no tipo ideal de produtor a ser estimulado no pas. Uma prova disso que apenas a partir do ms
esse respeito, ver: Alves (2014); Aquino, Teixeira e Tonneau (2003); Aquino e Schneider (2010, 2011);
Belik (2014); Bruno e Dias (2004); Corra, Fernandes e Muniz (2014); Delgado, Leite e Wesz Jr. (2011);
Feij (2013); IPEA (2007); Mattei (2006, 2008, 2011); Pires (2013); Souza et al. (2013); Wesz Jr. e Grisa
(2012) e Wesz Jr., Grisa e Buchweitz (2014).

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conformidade com as recomendaes do estudo da FAO/Incra (1995), ele foi


elaborado para responder as necessidades de um tipo ideal de produtor os
agricultores familiares do tipo em transio ou seja, aqueles que apresentar
iam potencialidades de serem transformados em empresas familiares viveis,
atravs da incorporao de tecnologia e de uma racionalidade econmica
voltada para as demandas do mercado (Carneiro, 2000, p. 133134).
Alm desse vcio de origem, analisado em princpio por Carneiro
(1997, 2000) e Abreu (2000), devese ter em conta que a verso recente do
Pronaf se apoia numa lgica evolucionista que elege os agricultores de maior
renda como o seu pblico preferencial. Em funo disso, como se discutiu na
seo anterior, a estrutura normativa do programa passou por diversas refor
mulaes legais que possibilitaram a insero dos grupos de renda superiores
no pblicoalvo da ao estatal (Cf. Grfico 1). Dessa maneira, como as normas
de concesso dos crditos so aplicadas uniformemente em todo o territrio
nacional, termina no sendo nenhuma surpresa que a parcela mais significativa
dos recursos esteja se concentrando nas mos dos agricultores mais abastados,
clientes preferenciais dos bancos.
Logo, evidenciase que boa parte das contradies distributivas apontadas
pelo programa em foco decorrncia direta da ao dos atores governamentais
responsveis pela sua concepo e execuo em Braslia, que, no af de garantir
espao na representao poltica da chamada classe mdia rural,13 abriram
as portas do programa para a entrada dos segmentos mais organizados e
estruturados do setor rural, os quais vm ganhando desde 2007 cada vez mais
espao na distribuio do crdito ofertado em condies especiais.
Guardadas estas questes, compete lembrar que muitas inquietaes
ainda pairam no ar, principalmente quanto capacidade da poltica de crdito
do Pronaf em gerar mudanas efetivas nas condies de vida dos agricultores
familiares e contribuir para a construo de um novo padro de desenvolvimen
to rural no Brasil. Assim sendo, tendo em vista a necessidade de aprofundar a
anlise empreendida at este momento, buscase na sequncia averiguar como
de novembro de 2000, transcorridos mais de quatro anos da criao dessa poltica, que foram
liberados recursos (pela primeira vez) para financiar os agricultores classificados no Grupo B, ou seja,
aqueles que na poca tinham rendimentos de at R$ 1.500,00. O problema que esse segmento
especfico representava a grande maioria dos estabelecimentos da regio nordeste, pois, segundo
dados do Censo Agropecurio de 1995/1996, de cada 100 exploraes familiares dessa regio, ao
menos 76 se enquadravam nessa categoria (Di Sabbato, 2000). Isto quer dizer que mais de 3/4 das
famlias de agricultores que habitavam o semirido brasileiro ficaram completamente abandonadas
nos primeiros anos de vida do programa.
13
Para uma anlise interessante sobre a disputa entre o MDA e o Mapa pela representao poltica
dos mdios agricultores no Brasil, ver Picolotto (2012).

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 68

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os recursos do programa esto sendo aplicados e quais foram alguns dos seus
principais impactos no meio rural nacional.

Impactos e desafios do Pronaf no meio rural brasileiro


As primeiras pesquisas de campo realizadas para tentar aferir os impactos
do Pronaf, de uma forma geral, mostraram que essa poltica pblica apresenta
um grande potencial socioeconmico. Segundo a avaliao pioneira promovida
pelo Ibase (1999), em oito Unidades da Federao,14 o acesso a linha de crdito
do programa foi um fator decisivo para estimular a criao e a manuteno de
empregos no meio rural. Cada operao de crdito do Pronaf gerou em mdia
0,58 novas ocupaes, a um custo mdio de R$ 6.470,81 por nova ocupao
gerada. Assim, a cada duas operaes de crdito calculase a gerao de um
novo posto de trabalho.
O Ibase (1999) destaca, ainda, que o aumento das ocupaes no
o melhor indicador para medir os efeitos sociais causados pelo crdito do
Pronaf. Na verdade, o maior impacto do programa referese a sua capacidade
de estabilizar e manter empregos no meio rural. A cada operao de crdito
foram mantidas 4,84 ocupaes, a um custo mdio de apenas R$ 775,24. Esses
indicadores sinalizam que o financiamento dos agricultores familiares pode
estar funcionando como um instrumento importante para conter o xodo rural
atravs do estmulo criao e manuteno de ocupaes produtivas no campo.
O estudo da Fundao de Economia de Campinas (Fecamp, 2002),15
por sua vez, detectou que os produtores que tiveram acesso aos recursos da
poltica de crdito do Pronaf, em 2001, elevaram substancialmente o seu nvel
tecnolgico e a produtividade agrcola dos seus estabelecimentos. Ou seja, os
A avaliao realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase) abrangeu o perodo
compreendido entre janeiro de 1995 e fevereiro de 1998. Foram pesquisados 896 municpios dos estados da
Bahia (BA), Cear (CE), Gois (GO), Minas Gerais (MG), Paran (PR), Rio de Janeiro (RJ), Rio Grande do
Sul (RS) e Rondnia (RO). Os registros sobre os recursos aplicados atravs do Pronafcrdito e seus beneficirios,
foram fornecidos, na forma de banco de dados, pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). O levantamento das informaes para verificar
os resultados socioeconmicos dos investimentos realizados, ocorreu mediante a aplicao de questionrios
diretamente aos produtores.
15
O estudo da Fecamp (2002) buscou avaliar atravs de testes economtricos a existncia de possveis
associaes entre a presena do crdito do Pronaf e variveis econmicas (renda, produtividade, tec
nologia), sociais (nvel de vida) e ambientais (uso de agrotxicos, aes de conservao). Para tanto,
foi realizada uma pesquisa de campo em 21 municpios de oito unidades da Federao (AL, BA, CE,
ES, MA, MG, RS e SC), a partir da seleo aleatria de 1.994 domiclios rurais, sendo que destes
996 receberam crdito do Pronaf em 2001 e 998 no receberam (grupo de controle ou comparao).
14

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recursos do programa vm contribuindo para que os agricultores familiares


adotem tcnicas agrcolas modernas, substituindo o crdito rural tradicio
nalmente destinado a comprar insumos qumicos e mquinas. Nas palavras
dos prprios avaliadores do programa: Todos os itens bsicos da agricultura
moderna mostram associaes positivas com a presena do crdito do Pronaf
(Fecamp, 2002, p. 12).
Outras pesquisas indicam que os resultados produtivos e econmicos do
Pronaf no se resumem apenas ao interior das unidades produtivas, j que os
recursos do programa tambm exercem forte influncia no crescimento das
economias locais. Mattei (2005), por exemplo, aps analisar os 100 municpios
brasileiros que mais receberam crdito do Pronaf entre 2000 e 2004, conclu
iu que em 69 localidades estudadas ocorreu aumento do PIB agropecurio,
em 86% delas aumentou a produo e em 83 municpios houve elevao da
arrecadao de impostos. Isto significa que maiores aumentos na produo
da riqueza agropecuria podem estar relacionados ao aumento dos recursos
do programa.
Afora esses estudos, levantamentos recentes indicam que, entre 2003 e
2013, a renda da agricultura familiar cresceu 52%, o que permitiu que mais
de 3,7 milhes de pessoas ascendessem para a classe mdia (MDA/SAF/
Pronaf, 2013a, p. 5). Para o governo, esses resultados esto associados, direta
e indiretamente, ao crescimento vertiginoso dos recursos desembolsados em
favor dos pronafianos no decorrer dos ltimos 10 anos.
Todavia, necessrio sublinhar que a poltica de crdito do Pronaf, a
despeito dos seus impactos positivos na esfera econmica, no tem sido capaz
de estimular uma mudana efetiva nas caractersticas do padro de desenvol
vimento agrcola que vigora no meio rural brasileiro. Pelo contrrio, ao que
tudo indica o programa mantm e incentiva entre os agricultores familiares
o vis setorial e produtivista do modelo convencional, ou, em outros termos,
est fazendo mais do mesmo. De fato, essa realidade pode ser evidenciada
ao se comparar o uso dos recursos dessa poltica pblica nas duas regies bra
sileiras que concentram a maioria dos estabelecimentos familiares do Brasil:
nordeste e sul.
No caso da regio nordeste, segundo Magalhes e Abramovay (2006),
h uma enorme monotonia na aplicao dos recursos do Pronaf. Isto ocorre
porque a maioria das operaes de financiamento se limita simplesmente a
ampliar a escala daquilo que os produtores da regio timidamente j fazem h
muito tempo e dedicam pouca ateno diversificao das fontes de renda e
a insero mercantil diferenciada das famlias beneficiadas com o crdito ru
ral. Como bem demonstram estes autores, em 2005, por mais que o desenho

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normativo do Pronaf B tenha sido alterado, possibilitando o financiamento


de atividades no agrcolas, quase metade dos contratos do programa na rea
de abrangncia do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) se concentrou em
investimentos na bovinocultura (43%) e mais de 1/3 (35%) dos recursos foi
utilizado em apenas quatro atividades: suinocultura, ovinocultura, avicultura
e caprinocultura.
Registrese que esse vis setorial no foi superado e permanece ativo na
metodologia do Agroamigo, implantada para operacionalizar o Pronaf B a
partir de 2005. Isso porque desse ano at o incio de 2014, conforme dados
extrados do relatrio de resultados do BNB (2014), as operaes do programa
se concentraram basicamente na pecuria (79%) e na agricultura (11%). No
interior da pecuria, como j podia ser previsto, o segmento mais privilegiado
continua sendo a bovinocultura, com 57% dos contratos, seguida pelas quatro
atividades mencionadas anteriormente, que, juntas, responderam por outros
37% dos contratos efetivados no perodo.
Com efeito, cumpre esclarecer ainda que os limites verificados na apli
cao dos recursos do Pronafcrdito no nordeste brasileiro no se resumem
apenas a monotonia dos investimentos na criao de gado e pequenos ani
mais. De acordo com Arajo et al. (2000) e Duque e Costa (2002), a questo
principal, e talvez mais essencial, que o programa continua a estimular a
prtica de atividades agropecurias vulnerveis s secas que assolam periodica
mente a regio, sem nenhum esforo paralelo no sentido de disseminar novas
tecnologias de convivncia com as condies do semirido. Esta situao eleva
o risco das atividades financiadas fracassarem e diminui o efeito gerador de
renda dos recursos outorgados, levando um bom nmero de produtores a se
defrontar com dvidas crescentes e at impagveis. Portanto, pelo que se dis
cutiu at o momento, no h como ignorar o fato de que o crdito do Pronaf
est contribuindo muito pouco para introduzir modificaes na fisionomia
econmica da regio nordeste e reduzir as vulnerabilidades dos agricultores
familiares mais pobres.16
De maneira geral, a esmagadora maioria dos estabelecimentos do Grupo B, nordestinos, ainda
no conta com as condies mnimas de infraestrutura para proteger seus rebanhos de animais
das adversidades climticas que caracterizam os ecossistemas regionais. Isso porque, segundo
informaes do Censo Agropecurio 2006, apenas uma pequena frao desse pblico dispe de
fontes fixas de gua para fazer frente aos perodos de estiagem. Ademais, do universo de 1.567.863
agricultores familiares do Grupo B localizados nos estados nordestinos, apenas 10.415, ou seja,
0,66% do total, contavam com silos de armazenar forragem na data do levantamento do IBGE.
A quantidade reduzida de silos nas propriedades dos pronafianos de baixa renda sugere que esse
grupo enfrenta grandes dificuldades para manter a integridade de suas criaes quando se reduz a
oferta de pastagens naturais, algo evidenciado durante a grande seca ocorrida nos anos de 2012 e
16

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J no que diz respeito ao sul do Brasil, para onde tem sido direcionada a
maior parte dos recursos do Pronaf, tambm no h sinais de que essa poltica
tenha sido capaz de gerar alguma mudana significativa na face da estrutura
produtiva que predomina no espao rural regional. Como mostram Gazolla
e Schneider (2013), Toledo (2009) e Vargas, Dorneles e Hillig (2011), nos
municpios do Rio Grande do Sul o crdito do Pronaf tem se orientado, pre
dominantemente, para fomentar o padro de desenvolvimento produtivista
assentado no uso de insumos qumicos e promover a especializao dos agri
cultores familiares na produo de gros e commodities agrcolas como o milho,
a soja e o trigo. Assim, o programa est ajudando a sustentar um modelo de
produo agropecuria que, alm de se basear no uso intensivo de insumos
modernos cada vez mais caros, altamente danoso ao meio ambiente.
Na mesma direo analtica, a investigao realizada pelo Ibase com
2400 agricultores dos Grupos C, D e E (Grupo Varivel) do Pronaf no Paran,
constatou que, no interior de 95% das propriedades pesquisadas, desenvolvese
a agricultura tradicional, sendo insignificantes as outras prticas agrcolas,
como a agricultura orgnica e a agricultura ecolgica. Dessa forma, o referido
estudo afirma que o modelo de agricultura embasado nos insumos modernos
tambm est fortemente consolidado no mbito da agricultura familiar e o
Pronaf est provocando poucos efeitos no sentido de mudar essa trajetria.
Ao contrrio, de certo modo o programa fortalece esse modelo de produo
[...] (Ibase, 2006, p. 31).
Tais constataes revelam que, na prtica, o Pronaf est longe de ser
esverdeado, como defende Weid (2010). Contribui para isso o desempenho
irregular e a baixa representatividade no contexto geral do programa das linhas
de ao voltadas para promover a sustentabilidade ambiental das unidades
familiares de produo, como perceptvel na Tabela 2. Ademais, parece exis
tir uma tendncia de agravamento das contradies apontadas at aqui, haja
vista que o carter prioritrio assumido pelo Pronaf Mais Alimentos, linha de
ao criada em 2008 para financiar a aquisio de mquinas e equipamentos
agrcolas, deu flego novo ao processo de modernizao desigual da agricul
tura familiar, concentrado especialmente nas propriedades do Grupo Varivel
localizadas nas regies sul e sudeste do pas.

2013, que dizimou por falta de alimento parcela expressiva do rebanho bovino da regio (Aquino
et al., 2014; IBGE/Sidra, 2012).

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Tabela 2
Nmero de contratos firmados nas linhas do Pronaf Verde no Brasil 2004 a 2011
Safra
20042005
20052006
20062007
20072008
20082009
20092010
20102011
Total

Floresta
1.758
3.339
5.356
2.248
1.307
919
1.491
16.418

Semirido Agroecologia
3.059

10.141
59
10.300
260
7.773
191
4.105
393
2.742
76
3.677
2
41.797
981

Eco

204
1.386
1.436
242
3.268

Total
4.817
13.539
15.916
10.416
7.191
5.173
5.412
62.464

Fonte: Sambuiche et al. (2012, p. 30).

Fica evidente, ento, a dificuldade do Pronaf em converter o discurso do


desenvolvimento rural em aes efetivas voltadas a esse fim. Mas por que o
referido programa, mesmo depois das vrias mudanas normativas que foram
realizadas, se limita a fazer mais do mesmo e no consegue ir alm do vis
setorial e produtivista que marcou a sua primeira verso de 1996? Em outras
palavras, por que ele tem apresentado tanta dificuldade em diversificar os
meios de vida das famlias rurais e promover inovaes tecnolgicas visando
contraporse lgica do modelo produtivista que vigora no campo brasileiro?
Inicialmente, h de se considerar que o sistema de incentivos do
Pronafcrdito tem sido orientado muito mais para massificar o nmero de
contratos assinados a cada ano, do que para promover o uso transformador
dos recursos emprestados nas realidades sociais em que eles se inserem. Deste
modo, o programa acaba sendo no o elo de um conjunto coerente destinado
a erradicar a pobreza rural por meio da luta contra a desigualdade, mas um
elemento isolado que, enquanto tal, tende a ser avaliado muito mais sob o
ngulo quantitativo quantos agricultores receberam o crdito do que qua
litativo o que ocorreu com a vida dos agricultores que receberam o crdito
(Magalhes e Abramovay, 2006, p. 18).
Em segundo lugar, preciso levar em conta que o Pronaf apresenta difi
culdades para promover mudanas no campo, porque o modelo de agricultura
preconizado pelo programa est intimamente ligado com a lgica setorial e
produtivista do padro de desenvolvimento convencional. Na verdade, o estilo
de agricultura familiar efetivamente privilegiado pela poltica de crdito do
Pronaf ao longo de sua trajetria no foi aquele baseado na diversificao de

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atividades e fontes de renda das unidades de produo, mas o da pequena


empresa familiar especializada em atividades agrcolas integradas as cadeias
produtivas do agronegcio exportador (antigos grupos D e E). Ora, na medida
em que se adotou este estilo de agricultura familiar como referncia para a ao
governamental, ento, naturalmente, o crdito passou a ser disponibilizado em
sua maior parte para fortalecer a produo e a produtividade das monoculturas
de gros, objetivando, com isso, elevar a competitividade dos verdadeiros agri
cultores familiares escolhidos como protagonistas do desenvolvimento rural
brasileiro (Carneiro, 1997, 2000; Gazolla e Schneider, 2013; Sabourin, 2007).
Em terceiro lugar, devese considerar que ainda prevalece no Brasil uma
cultura institucional que insiste na ideia de associar o bemestar dos habi
tantes do meio rural ao crescimento exclusivo de atividades agropecurias.
Esta viso setorial, resistente a mudanas, uma herana histrica da poltica
agrcola adotada nos anos 1970 para promover a modernizao da agricultura
nacional e continua sedimentada na mente dos mediadores sociais (rgos
de assistncia tcnica e bancos) encarregados de massificar a distribuio dos
recursos do programa (Favareto, 2010). Portanto, uma parcela importante dos
limites observados no uso do crdito do Pronaf pode ser creditada ao vis agr
cola e monoativo que guia a ao dos atores responsveis tanto pela elaborao
dos projetos tcnicos de financiamento, como pela liberao dos recursos do
programa na esfera municipal. Nestes termos, convencer os tcnicos, agentes
e operadores de que a palavra de ordem no mais a especializao agrcola
(muitas vezes erroneamente confundida com profissionalizao), mas a diver
sificao demandar um processo de aprendizagem de grande envergadura
(Schneider, 2007, p. 29).
Finalmente, tornase fundamental destacar que o mero aporte de recursos
do Pronaf no condio suficiente para provocar mudanas profundas no
padro sociotcnico de produo que vigora no meio rural brasileiro, tendo
em vista que tal poltica tem apresentado uma tnue integrao com outras
aes governamentais na rea de redistribuio fundiria, educao rural,
assistncia tcnica, apoio comercializao (PAA, merenda escolar, etc.),
melhoria da infraestrutura rural e difuso de tecnologias menos agressivas ao
meio ambiente. A experincia ensina que a baixa articulao dos programas
de crdito com um conjunto mais amplo de polticas pblicas estruturantes
reduz o efeito social dos recursos aplicados e limita o seu potencial indutor
de mudanas. Por esta razo, se equivocam aqueles que supem que o cr
dito pode ser substituto de outros motores do desenvolvimento (a formao
de capital humano, o desenvolvimento dos mercados, a adoo de polticas
adequadas e a construo de infraestrutura). O crdito s pode complementar

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esses outros ingredientes do desenvolvimento rural (GonzlezVega, 1998,


apud Schrder e Souza, 2007, p. 26).
Percebese, dessa forma, que o Pronaf tem muitos desafios pela frente.
Afora as preocupaes com a sustentabilidade financeira do programa e a re
soluo dos seus problemas distributivos, preciso estabelecer um novo pacto
social em defesa da revalorizao das mltiplas funes da agricultura familiar
e do meio rural nacional (Belik, 2014; Carneiro, 1997; Feij, 2013; Gazolla e
Schneider, 2013; Mattei, 2011; Sambuichi et al., 2012; Teixeira, 2011; Weid,
2010). O problema que, na atual conjuntura, parece no haver clima poltico
dentro do governo para mudanas profundas na trajetria da poltica agrcola.
Como explica Delgado (2012), se as contradies socioambientais do modelo
produtivista no campo brasileiro so cada vez mais evidentes, o ambiente ma
croeconmico pautado no pacto do agronegcio favorece a manuteno da
via da modernizao produtiva como caminho privilegiado pela ao estatal.
Adicionalmente, no se deve esquecer que o ambiente institucional vigente tem
tido xito em aliviar os efeitos das crises e dos desequilbrios provocados pela
via desenvolvimentista estimulada pelo crdito rural, seja atravs da expanso
dos programas sociais, seja por meio das sucessivas renegociaes de dvidas
dos produtores. Essa realidade coloca nas mos dos movimentos sociais do
campo a responsabilidade de manter o perfil contraditrio vigente no Pronaf
ao longo dos seus 18 anos de existncia ou redirecionlo por outro caminho
mais justo e democrtico.

Consideraes finais
A criao do Pronaf foi um dos acontecimentos mais relevantes que ocor
reram na esfera das polticas pblicas para o meio rural brasileiro no perodo
recente. Na sua curta trajetria de vida, esse programa se transformou em um
importante instrumento de apoio agricultura familiar de norte a sul do pas.
Uma prova disso foi o crescimento significativo registrado tanto no nmero
de beneficirios atendidos, como no montante de recursos disponibilizados e
aplicados em condies especiais. O maior acesso ao crdito barato tem con
tribudo para elevar a produo da riqueza agropecuria nacional. Um olhar
sobre o programa apenas por este prisma indicaria que ele obteve um sucesso
incontestvel.
Uma avaliao de conjunto, no entanto, nos leva a outra concluso. Neste
artigo, buscamos mostrar que os subsdios especiais embutidos nos recursos
do Pronaf no esto sendo distribudos de forma equitativa entre as diferentes

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categorias de agricultores familiares brasileiros. Uma anlise pormenorizada dos


beneficirios que acessam o crdito assim como a finalidade a que se destina,
revela que ao longo de sua trajetria de quase duas dcadas, o Pronaf foi se
inclinando para um certo tipo de agricultor familiar, que se situa nas regies
sul e sudeste do Brasil e est fortemente dedicado produo de commodities.
A maioria dos agricultores familiares do Brasil, no entanto, fica a margem e
no contemplada, malgrado os esforos e mesmo o discurso em torno da
necessidade de desconcentrao do programa.
O estudo evidenciou tambm que o PRONAF tem estimulado poucas
mudanas nas estruturas produtivas e nas atividades econmicas tradicionais
que so realizadas no interior dos estabelecimentos agropecurios. Se, no nor
deste, que a regio mais pobre do Brasil, o programa no tem contribudo
efetivamente no sentido de promover a diversificao econmica e disseminar
tecnologias alternativas de convivncia com o clima semirido, nos estados
da regio sul, onde se concentram os produtores familiares mais integrados
ao mercado, a maior parte do crdito tem sido usada para reforar o modelo
tradicional de modernizao tecnolgica e a especializao produtiva. A redu
zida diversificao das atividades financiadas deixa os pronafianos expostos
variabilidade climtica e volatilidade dos preos que caracteriza os mercados
de insumos e commodities agrcolas.
Portanto, em muitos aspectos, a inovao institucional promovida pela
democratizao do crdito do Pronaf no tem sido suficiente para lanar as
bases de um novo modelo de desenvolvimento no espao rural brasileiro,
pois este instrumento est repetindo, no seio da agricultura familiar, o vis
concentracionista, setorial e produtivista do padro de desenvolvimento
agrcola em voga no pas. O artigo procurou enfatizar reiteradamente que
estas contradies devemse prpria lgica interna do desenho normativo do
PRONAF e a um conjunto de problemas operacionais que esto alm do seu
campo de ao. Ou seja, no se trata de problemas episdicos, mas de limites
estruturais que se relacionam, seja ao formato institucional dessa poltica, seja
ao comportamento dos agentes operadores de que ela depende.
Em termos prticos, isto significa que qualquer tentativa de alterao
nos rumos do Pronaf exigir mudanas de estrutura e forma, isto , na lgica
operacional do programa e nas atitudes dos atores encarregados de sua im
plementao em nvel nacional, estadual e municipal. Dessa forma, a noo
simplista de que bastaria o governo federal ampliar a oferta de crdito a cada
ano, cede espao a uma viso mais rica que centra a ateno na necessidade
de (re)pensar o modelo estimulado at agora pelos fundos pblicos. Na ver
dade, o grande desafio dos movimentos sociais retomar o debate sobre o

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futuro da agricultura familiar e camponesa no rural brasileiro e redefinir qual


o papel estratgico que o crdito rural pode e deve assumir em um projeto de
desenvolvimento que procure compatibilizar produo de riqueza, equidade
social e valorizao do meio ambiente. da intensidade desse debate e da
capacidade de presso que ele exercer sobre os diferentes setores do governo,
que depender o futuro das polticas pblicas de apoio s famlias do campo.

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Seguro agrcola e desenvolvimento


rural contribuies e desafios
do seaf
Jos Carlos Zukowski

Introduo
As atividades agropecurias esto sujeitas a uma multiplicidade de riscos
que podem ter grande impacto sobre os resultados. Riscos de produo e de
mercado so comuns em diversos setores econmicos, mas a agropecuria en
volve situaes muito especficas, com atividades desenvolvidas a cu aberto,
sujeitas a fenmenos naturais que podem resultar em perdas expressivas ou
mesmo em verdadeiras catstrofes.
Essa realidade mais crtica na agricultura, que mais susceptvel a
intempries climticas. Fatores como precipitao pluviomtrica, luz solar e
temperatura so elementos fundamentais para a produo, mas no so algo
passvel de controle. Estiagem, chuva excessiva, granizo, geada, vendavais e
outros eventos adversos esto sempre sujeitos a ocorrer e podem gerar grandes
prejuzos. No preparo do solo, plantio e tratos culturais, o agricultor investe
um volume de recursos relativamente alto em comparao com sua capacida
de financeira, mas pode perder tudo se a lavoura for gravemente atingida em
alguma fase crtica do ciclo da planta.
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Para enfrentar esse tipo de situao, necessrio ter um seguro agrcola.


O seguro ajuda a repor o capital perdido, para que o agricultor tenha con
dies de plantar novamente na safra seguinte, para que possa continuar na
atividade rural.
Os seguros agrcolas tem sido cada vez mais reconhecidos em todo o
mundo como importantes instrumentos de gesto de riscos. So mais eficientes
que os programas de auxlio emergencial e de prorrogao de dvidas (Enesa,
2003, p. 45 e 252).
Nos programas emergenciais, a ao pblica desenvolvida aps a ocor
rncia do evento adverso, sem condies para uma verificao mais qualificada
de quais agricultores foram atingidos e da dimenso das perdas de cada um.
O benefcio geralmente chega atrasado e no ajustado realidade das per
das. Tende a ser um valor padronizado (por agricultor, por hectare etc.) para
todos no local de ocorrncia do evento, acima dos danos reais para alguns e
insuficiente para aqueles que foram realmente atingidos.
Os programas de renegociao de dvidas costumam apresentar proble
mas similares, com o agravante de que o agricultor que de fato foi atingido fica
endividado e o governo acaba incorrendo em pesados custos de equalizao
de taxas de juros e rebates nas amortizaes.
Os seguros agrcolas oferecem um conjunto de estruturas e ferramentas
especializadas que so preparadas previamente e esto prontas para entrar em
ao to logo se configura a ocorrncia do sinistro. Isso permite verificao
tempestiva dos danos e pagamento ajustado realidade das perdas de cada
agricultor. Dessa forma, o seguro possibilita uma estabilizao da renda na
atividade agrcola, proporcionando uma compensao nos momentos de
forte queda na produo causada por eventos climticos adversos (Hatch et
al., 2012; Ozaki, 2007; Rothschild e Stiglitz, 1976).
Em mais de cem pases, nas diversas regies do mundo, os seguros agr
colas esto presentes, com uma ampla diversidade de arranjos institucionais e
tipos de produtos. Em grande parte desses pases, o seguro vem tendo papel
cada vez mais relevante nas polticas pblicas (Mahul e Stutley, 2010; Buainain
e Vieira, 2010).
Dependendo do tipo de seguro e das condies de cobertura, o seguro
agrcola pode trazer importantes contribuies para o desenvolvimento rural.
Pode ter efeitos sobre a estabilidade econmica dos agricultores, alavancagem
do crdito,1 gerao ou manuteno de emprego no campo e induo do uso
1
Sobre importncia do seguro rural para o crdito, nas suas principais modalidades, ver, por exemplo,
Zukowski et al., 2001, p. 4446.

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de tecnologia. Tendo proteo contra perdas decorrentes de eventos climti


cos, natural que o agricultor sintase mais seguro para investir na produo
e buscar novas tecnologias.

A criao do seaf contexto histrico


e fatores determinantes
Ao final de 2002, no contexto gerado pela iminncia de uma nova ges
to no governo federal, reascenderam as demandas dos movimentos sociais
e o debate sobre uma antiga reivindicao da agricultura familiar: um seguro
agrcola ajustado realidade do pequeno agricultor.
Nessa poca, foi criado o Garantia Safra (ento com o nome Seguro
Safra), por meio da lei n. 10.420/2002. Tratase de um programa voltado para
o semirido nordestino e tem uma formulao envolvendo uma composio
de conceitos de seguro de ndice e de atendimento emergencial para agricul
tores na linha de pobreza. Para os demais pblicos da agricultura familiar, era
necessrio estruturar um seguro agrcola que oferecesse coberturas adequadas
e com cobertura de renda.
Esse objetivo representava um imenso desafio. Os seguros privados e os
programas pblicos nessa rea apresentavam problemas estruturais, com oferta
de seguros limitada ou inadequada em termos de condies de cobertura,
culturas segurveis, regies abrangidas e custo dos prmios.
Na segunda metade do Sculo XX, o governo federal e governos estaduais,
com o objetivo de promover o seguro rural, haviam desenvolvido algumas
aes que no lograram muito sucesso.
O decretolei n. 73/1966 dissolveu a Companhia Nacional de Seguro
Agrcola, que enfrentava dificuldades (Ozaki, 2011), e instituiu o Sistema
Nacional de Seguros Privados (SNSP). Criou a Superintendncia de Seguros
Privados (SUSEP) e o Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (FESR) e con
cedeu iseno de tributos federais s operaes de seguro rural.
Em 1988, a nova constituio federal distinguiu expressamente o Seguro
Agrcola como instrumento de planejamento e execuo da poltica agrcola.
Em 1991, a lei n. 8171, que reordenou a poltica agrcola, fez disposies
sucintas sobre o seguro agrcola e estabeleceu que a aplice de seguro pode
constituir garantia em operaes de crdito rural.
Essas medidas no conseguiram impulsionar o seguro rural. Proveram
um marco regulatrio para os seguros em geral, mas quanto a medidas espe
cficas para o seguro rural, no foram muito alm de macrodelineamentos

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de poltica. O instrumento mais concreto, que era o FESR, no funcionou


adequadamente devido a limitaes de sua prpria institucionalidade e no
conquistou a confiana das seguradoras.2
Na virada do sculo, o mercado de seguro rural era incipiente e a rea
segurada representava percentual nfimo da rea plantada. Eram comuns os
anos em que os pagamentos de sinistro superavam a arrecadao com prmios
e, em face dos prejuzos, algumas seguradoras acabavam saindo desse mercado.
Empresas de seguro estaduais chegaram a ter uma atuao importante, mas
sofreram as mesmas dificuldades. A Companhia Unio de Seguros Gerais
(RS) e a Bemge (MG) haviam ampliado suas operaes nos anos 1970, mas
acabaram deixando o setor na dcada seguinte. A COSESP logrou obter maior
sucesso, sustentouse por mais tempo e cresceu muito, mas tambm enfrentou
problemas e acabou encerrando as operaes de seguro rural (Almeida, 2011;
Ozaki, 2007, 2008, 2011). A crise na COSESP eclodiu na poca em que se
discutia a criao do SEAF.
Em 2000, o governo do Rio Grande do Sul criou o Programa Estadual de
Seguro Agrcola, regido pelo decreto n. 39.722/99 e operado por seguradoras
privadas, que ofereceu produtos com caractersticas de seguros paramtricos.
Era concedido subsdio ao prmio at um limite de rea plantada. O programa
tinha limitaes bem restritas em culturas segurveis, coberturas e nmero de
hectares. Apresentava condies satisfatrias para lavouras muito pequenas,
mas para grande parte dos agricultores familiares era necessrio um seguro
mais completo.
Sete anos aps a criao do SNSP e do FESR, em um cenrio em que o
seguro rural no se desenvolvia, o governo federal decidiu criar um programa
vinculado ao crdito rural. O objetivo era ter um instrumento temporrio
que oferecesse cobertura bsica para as lavouras financiadas e ao mesmo tem
po fosse gerando uma base de informaes para subsidiar as seguradoras nas
anlises de risco para desenvolvimento de produtos de seguro. Assim, a lei n.
5.969/73 criou o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro),
que comeou a operar em 1975.
O Proagro no tinha um prmio de seguro o agricultor pagava um
adicional aos encargos do crdito, com uma alquota de apenas 1%. Visando
evitar os dficits que vinham sendo gerados, a lei n. 6.685/79 permitiu que
o Conselho Monetrio Nacional (CMN) fixasse alquotas diferenciadas para

O FESR depende de alocao de recursos oramentrios, pode depender de suplementaes or


amentrias e tem um modelo pouco adequado, resultando em demora na liberao dos recursos e
mesmo na impossibilidade de garantir o repasse s seguradoras (Almeida, 2011).
2

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cada cultura. Tambm ampliou a cobertura admitindo at 100% do valor


financiado e incluindo recursos prprios do muturio.
Em 1991, a lei n. 8171 redefiniu as regras do programa, tendo entre os
objetivos reduzir a necessidade de aportes de recursos do Tesouro Nacional (a
partir da passou a ser chamado Proagro Novo). Restringiu o enquadramento a
operaes de custeio (as de investimento foram excludas) e incluiu atividades
no financiadas. Como as medidas no surtiram o efeito desejado, a Resoluo
CMN n. 2.103/94 estabeleceu requisitos e controles e reduziu a abrangncia
do programa uma das principais alteraes foi a excluso da cobertura para
danos anteriores emergncia das plantas.
Ainda visando a sustentabilidade do programa, em 1996 o Proagro
comeou a utilizar o zoneamento agrcola. Em 1997, a Resoluo CMN n.
2.422 restringiu a adeso ao Proagro aos empreendimentos conduzidos na rea
de abrangncia e sob as condies do zoneamento.3
Embora positivas, essas medidas estavam muito aqum de tornar o
Proagro autossuficiente permanecia a necessidade de grande volume de re
cursos do Tesouro Nacional. Mas esses recursos no eram aportados, gerando
atrasos nos pagamentos de indenizaes e acmulo de uma crescente dvida
com as instituies financeiras agentes do programa.
Com o objetivo de dar soluo para o estoque da dvida do Proagro,
em 1994 foi estabelecido programa de securitizao abrangendo operaes
enquadradas at 14 de agosto de 1991, nas condies da Circular Bacen n.
2.530. O pagamento aos bancos foi feito em ttulos do Tesouro Nacional com
10 anos de prazo e 6 anos de carncia.
Mas como a estrutura do Proagro permanecia basicamente a mesma e
o Tesouro Nacional no fazia os aportes regulares que eram necessrios, con
tinuaram os atrasos nos pagamentos e o acmulo de dvidas com os bancos.
Uma nova ao de saneamento financeiro foi realizada em 1996, por meio do
decreto n. 1.947, mais uma vez utilizando ttulos do Tesouro Nacional para
pagamento aos bancos.
Nessa situao de insegurana sobre a capacidade de honrar os paga
mentos de sinistros, o Proagro sofreu grande perda de credibilidade. Os agri
cultores no tinham interesse em pagar as taxas para aderir ao programa e os
agentes financeiros comearam a substitulo por garantias reais para manter
sob controle o risco de suas carteiras de crdito. Como resultado, houve uma
drstica queda no volume de operaes amparadas pelo Proagro (Rossetti,
2001; Bacen, 2007, 2009, 2011).
3

Sobre os resultados do Zoneamento, ver Mitidieri, 2011.

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Em 19 de dezembro de 2003, a lei n. 70.823 autorizou a concesso de


subveno ao prmio do seguro rural.4 Era uma medida importante, mas no
era suficiente para equacionar as principais questes de seguro rural. E na
quele momento, no havia segurana sobre quando essa disposio legal seria
regulamentada, quando comearia operar e sobre as condies de aporte dos
recursos para subveno.
O seguro privado com subveno ao prmio no se afigurava como
soluo vivel para atender a agricultura familiar.
Alm das questes acima mencionadas, pesava o fato de que os pequenos
agricultores no constituem um mercado atrativo para as seguradoras privadas,
sobretudo considerando que o baixo valor unitrio desses seguros, em contraste
com o custo operacional de um seguro agrcola, tende a tornar o negcio no
lucrativo, mesmo havendo subveno ao prmio. As seguradoras poderiam at
selecionar alguns poucos agricultores com melhor viabilidade negocial. Mas
era necessrio encontrar uma soluo capaz de atender centenas de milhares
de pequenos agricultores familiares.
Assim, no momento em que se desenvolviam as discusses sobre seguro
para a agricultura familiar, desenhavase um quadro onde os agricultores manifes
tavam rejeio ao Proagro e no havia perspectiva de soluo via seguro privado.
O foco dos movimentos sociais ento se dirigiu para a criao de um novo
seguro voltado especificamente para a agricultura familiar. Foram iniciadas
discusses para elaborao de um projeto de lei criando um novo sistema de
seguro agrcola, as quais se desenvolveram at o incio de 2004. Essa linha de
soluo teria um longo tempo de maturao, pois dependia de criao de um
novo instrumento legal, de tramitao no Congresso, regulamentao da lei
e criao de uma nova estrutura operacional. Assim, comeou a ser discutida
outra alternativa: o aproveitamento da estrutura que operava o crdito do
Programa Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf ) e o Proagro, introduzindo
as reformulaes necessrias para a criao do novo seguro.
O Seguro da Agricultura Familiar foi ento criado no mbito do Proagro,
onde recebeu a denominao Proagro Mais. Em 31 de agosto de 2004, a
Resoluo CMN n. 3.224 instituiu o novo programa, com vigncia a partir
da safra 20042005, a qual havia iniciado em 1 de julho. Esse processo muito
rpido de formulao e implantao representou um grande desafio para as
instituies financeiras que operavam o Pronaf e o Proagro. O desafio ainda

A lei n. 70.823/2003 foi regulamentada pelo decreto n. 5.121, de 19 de junho de 2004, que criou
o Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural (PSR), o qual somente comeou a operar no
final de 2005 e com volume muito limitado de recursos.

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era ampliado pelo incio de operao com efeito retroativo. No entanto, o


novo seguro comeou a operar efetivamente naquela safra.

Formulao de um seguro agrcola


questes relevantes para o desenvolvimento rural
H um amplo leque de aspectos que precisam ser analisados e discutidos
na formulao de um seguro agrcola, envolvendo modelos de seguro, papel
do Estado e diversos outros temas. Mas como, naturalmente, uma anlise
exaustiva no caberia no escopo desse trabalho, a seguir so sucintamente
destacadas algumas das questes que estiveram em debate na criao do SEAF
e em momentos posteriores ao longo da evoluo do programa.

Papel do Estado
Tem sido amplamente reconhecido que o desenvolvimento do seguro
agrcola depende grandemente de uma forte e bem estruturada ao do Estado.
Diversos fatores dificultam a operao do seguro agrcola como negcio vivel,
entre eles os altos riscos na agricultura (com destaque para o risco sistmico),
assimetria e carncia de informaes e a falta de uma cultura de seguro.
geralmente bem aceito que o Estado deve prover um marco regulatrio
adequado, promover o levantamento e a disponibilizao de dados estatsticos
de clima e de produo, criar centros de expertise e equipes de especialistas para
fornecer suporte tcnico e promover aes de capacitao.
Mas nos pases onde o seguro agrcola logrou expressivo desenvolvimen
to, o Estado teve uma participao mais forte, desenvolvendo aes estrutu
rantes.5 As principais formas de atuao do Estado podem ser sucintamente
agrupadas nos seguintes tipos de modelos:
a) Seguros Privados com subsdio ao prmio de seguro.
b) Seguros pblicoprivados consrcios e parcerias pblicoprivadas
para constituio de empresas ou entidades de seguro.
c) Seguros pblicos empresas ou entidades pblicas de seguro ou pro
gramas pblicos administrados pelo Estado e operados por redes de entidades
privadas.
Enesa, 2003, p. 256 e 277. Sobre solues desenvolvidas por diversos pases, ver tambm o Anexo
E em Mahul e Stutley, 2010 (International Experiences with Agricultural Insurance: Findings from a
World Bank Survey of 65 Countries).

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O sucesso desses modelos, naturalmente, depende da observncia de


princpios de boa gesto e sustentabilidade econmicofinanceira. Em todos
esses trs tipos de modelos, o subsdio ao prmio de seguro tende a ter um
papel importante. H situaes em que seguros para um evento de menor
risco (como granizo) tm um prmio baixo e tm conseguido se viabilizar
sem subsdio. Mas para grande parte da agricultura, h necessidade de seguros
multirrisco (incluindo cobertura para eventos de maior risco, como seca e chu
va excessiva), cujos prmios tendem a ser elevados, necessitando de subsdio
(Azevedo Filho, 1999; Zukowski et al., 2001, p. 45).
Por outro lado, a simples concesso de subsdios pode no ser suficiente
para que sejam atingidos objetivos de desenvolvimento rural. Um modelo
de seguro privado com subsdio ao prmio tende a no ser o mais adequado
para pequenos agricultores, sobretudo porque esse pblico tende a no ser
negocialmente atrativo para as seguradoras.
Independentemente do modelo adotado, papel do Estado definir as
condies de apoio ao seguro considerando objetivos estratgicos das polticas
setoriais para a produo agrcola e o desenvolvimento rural.

Seguro voluntrio ou seguro obrigatrio


A realidade predominante no mundo de contratao voluntria, mas
esse tema envolve questes polmicas.
Em favor do seguro obrigatrio podese alegar a importncia de univer
salizar a proteo proporcionada pelo seguro agrcola, maximizar a disperso
de riscos e assegurar massa crtica para viabilizar a operacionalizao do seguro.
Em favor da contratao voluntria podese alegar que a imposio , em
princpio, algo negativo. Medidas impositivas deveriam ser evitadas, na medida
do possvel. H coisas inevitveis como os tributos, que so intrinsecamente
impositivos. Mas quando se trata da deciso de adquirir ou no um produto
(seja seguro agrcola ou qualquer outro), jamais deveria haver qualquer forma
de imposio. A obrigatoriedade pode acobertar ineficincias na oferta de
seguro, favorecer aumento artificial dos prmios e provocar outras distores
no mercado.
Dentre as vises favorveis ao seguro voluntrio, vale destacar a bem
sucedida experincia do modelo espanhol, com uma forte participao do
Estado em um esquema pblicoprivado, mas que preservou o direito de o
agricultor decidir pela contratao ou no do seguro. Especialistas em seguros
agrcolas naquele pas tem manifestado o entendimento de que, apesar de al
gumas vantagens que a obrigatoriedade possa trazer, os resultados obtidos na
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Espanha e em outros pases indicam ser mais recomendvel que a contratao


se leve a cabo em um marco de voluntariedade, mas com a adoo de medidas
adequadas para incentivar dita contratao (Enesa, 2003, p. 249). Dentre
essas medidas de incentivo, a poltica agrcola espanhola concede subsdios ao
prmio de seguro, mas tambm estabelece que, em caso de sinistro, lavouras e
riscos segurveis no recebero do governo outras formas de ajuda (tais como
auxlios emergenciais, renegociao de dvidas, etc.). O subsdio reduz o custo
do seguro agrcola. Se mesmo assim o agricultor no contratar o seguro, ele ser
seu prprio segurador e arcar sozinho com o risco. Se a lavoura for atingida,
o governo no poder conceder outro tipo de ajuda em lugar do seguro.
O ideal a contratao voluntria. Mas se em alguma situao especfica,
a obrigatoriedade for considerada recomendvel, deverseia buscar, como
prrequisito, o atendimento das seguintes condies:
a) Oferta adequada e suficiente:
seguro agrcola para todas as culturas e regies abrangidas na regra da
obrigatoriedade;
capacidade de atendimento a todos os agricultores;
produtos de seguro que atendam s necessidades de cobertura de todas
as diferentes situaes;
canais de comercializao para atendimento adequado a todas as lo
calidades.
b) Pluralidade na oferta:
possibilidade de o agricultor escolher entre diferentes alternativas de
fornecedores e produtos que melhor atendem suas necessidades;
concorrncia entre ofertantes estimulando o aprimoramento dos
produtos.
c) Coberturas adequadas:
eventos climticos e demais riscos significativos para a cultura e a regio;
valor segurado, franquias e dedutveis em nveis tais que, no conjunto,
resultem em um valor efetivo de cobertura que oferea real perspectiva
de recebimento de seguro em valor significativo para fazer frente s
perdas.
d) Preo adequado prmio pago pelo agricultor (percentual lquido,
aps aplicao dos subsdios do governo) em nveis razoveis, considerando:
as referncias internacionais do mercado de seguro agrcola;
a realidade local dos agricultores e das lavouras seguradas.

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e) Alocao adequada de recursos pblicos para subsdio ao prmio e


outras formas que estejam previstas nos programas governamentais de apoio
ao seguro agrcola:
disponibilidade oramentria e financeira de montante de recursos
suficientes para atender a todos os agricultores nas culturas e regies
abrangidas pela obrigatoriedade;
mecanismos legais e operacionais que assegurem alocao tempestiva
dos recursos nos momentos apropriados da safra, conforme caracters
ticas de cada cultura e regio.
Um seguro obrigatrio sem a observncia desses princpios pode ter
consequncias negativas para a agricultura pode perder os efeitos positivos de
promoo do desenvolvimento rural e pode at mesmo ter efeitos contrrios.
Por exemplo, em seguros de custo e de renda, se o valor segurado baixo em
comparao com o valor da produo esperada da lavoura, as perspectivas de
receber o seguro em caso de sinistro so muito baixas o prmio pago pelo
agricultor acaba sendo quase que somente um custo a mais, uma sangria de
recursos sem perspectiva provvel de benefcio.6 Outros tipos de seguro agrcola
podem estar sujeitos a situaes similares, onde o agricultor obrigado a con
tratar, paga o prmio, mas fica praticamente sem seguro devido a deficincias
nas condies de cobertura.

Modelos de seguro agrcola


Uma apresentao detalhada de todos os modelos de seguro no caberia,
naturalmente, no escopo desse trabalho. A seguir feita uma anlise comparativa
de alguns modelos, de forma muito sucinta, focando em pontos chave que so
relevantes no estudo das interfaces entre seguro agrcola e desenvolvimento rural.

Em um seguro de custo (como o caso do Proagro Tradicional), a indenizao do seguro cal


culada tomando o valor segurado e deduzindo o valor da produo a ser obtida com a colheita.
Considerese, por exemplo, uma situao hipottica onde o valor segurado equivale a 50% da receita
bruta esperada da lavoura se o agricultor tiver perda de 50% no receber nada de indenizao, se
perder 60%, receber somente 10%. Seguros de produtividade tem uma lgica um pouco diferente,
mas os resultados so parecidos.

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Seguros de custo, de renda e de produtividade

Nos seguros de custo, o valor segurado definido como um percentual


do custo de produo (o valor a ser investido em insumos e servios para
implantao da lavoura, tratos culturais e colheita, conforme oramento ou
projeto tcnico).
Nos seguros de renda, o valor segurado definido como um percentual
da receita bruta esperada da lavoura. Esta calculada tomando a produtividade
esperada da lavoura (considerando tecnologia, local da lavoura e histrico do
agricultor) e multiplicando por um preo projetado para a poca da venda
do produto.
Em ambos os casos, o valor da indenizao por sinistro costuma ser
definido tomandose o valor segurado e deduzindo a receita obtida com a
colheita da lavoura. A receita obtida definida com base no preo de venda
da produo (ou no preo vigente no mercado, para a produo ainda no
vendida no momento da apurao das perdas).
No seguro de produtividade, a produtividade segurada definida com
base em um percentual da produtividade esperada da lavoura. O valor segurado
calculado multiplicando a produtividade segurada por um preo definido
com base nas referncias de mercado. O valor da indenizao por sinistro costu
ma ser definido multiplicando o valor segurado pelo percentual de perda. Este
calculado comparando a produtividade esperada e a produtividade obtida.
O seguro de produtividade no apresenta sensibilidade para variao
de preos o preo de indenizao o mesmo da contratao. O valor da
indenizao independe de oscilaes de preo aps a contratao do seguro.
No seguro de renda, se o preo cair, o agricultor recebe uma indenizao
maior e viceversa. O seguro garante que, somando a receita da lavoura mais
o pagamento do seguro, o agricultor ter uma renda igual ao valor segurado.
Os seguros de renda podem oferecer ao agricultor as solues mais com
pletas de proteo contra perdas na lavoura. Nos seguros de custo, o valor se
gurado costuma ser relativamente baixo em comparao com a receita esperada
da lavoura, resultando em baixas perspectivas de recebimento de indenizao
do seguro em caso de sinistro. As modelagens dos seguros de produtividade e
de renda trazem a possibilidade de um valor segurado maior, mas isso depende
do percentual segurado se este for baixo, podem acabar se equiparando a um
seguro de custo. Coberturas maiores tendem a implicar em prmios de seguro
maiores, mas a experincia tem mostrado que possvel viabilizar seguro de
renda com prmios acessveis (Miqueleto, 2011).

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Seguros com vistoria na lavoura e seguros paramtricos

O procedimento tradicional de apurao de perdas a realizao de vis


toria de inspeo de danos na lavoura sinistrada, onde se verifica a dimenso
e a causa das perdas. Dessa forma, possvel ver efetivamente a situao da
lavoura, calcular a produo a ser obtida, bem como verificar em que medida
as perdas foram causadas por eventos amparados pelo seguro, ou por tecnologia
inadequada, falhas no manejo e outras causas no amparadas.
Recentemente tm sido desenvolvidos seguros paramtricos, tambm
chamados de seguros de ndice, que utilizam mtodos de estimativas de perdas
sem a realizao de vistorias em cada uma das lavouras sinistradas, tomando
como base dados de estaes meteorolgicas, imagens de satlite ou mdias
de perda obtidas de vistorias feitas por amostragem.
A principal vantagem dos seguros de ndice o baixo custo na apurao
das perdas, por no ter vistorias individuais em cada lavoura sinistrada. A
principal desvantagem que tendem a ter um elevado risco de base, que o
risco de distanciamento entre a perda apurada pelo ndice e a perda real na
lavoura segurada.
A principal desvantagem dos seguros tradicionais o custo das vistorias
nas lavouras (incluindo o custo dos procedimentos de superviso para assegurar
a qualidade nesse processo). A principal vantagem que possibilitam verificar
a perda que de fato ocorreu em cada lavoura.
Em um seguro que utiliza ndice de precipitao pluviomtrica de esta
o meteorolgica, podem ocorrer situaes em que houve chuvas suficientes
no local da estao, mas no no local da lavoura a poucos quilmetros dali.
Nesse caso, a lavoura pode ter perda considervel, mas no receber nenhum
pagamento do seguro.
Nos seguros de ndice comum trabalhar com mdias de produtividade
e de perda para um municpio ou uma regio. Ocorre que a perda real de cada
um dos agricultores no igual mdia. O clculo de indenizao com base
na mdia, de forma igualitria para todos os agricultores, gera distores.
Os agricultores que tiverem perdas abaixo da mdia recebero indenizao do
seguro superior ao montante das perdas. Aqueles que tiverem perdas acima da
mdia recebero indenizao inferior perda real.
Se forem utilizadas imagens de satlite com alta resoluo e periodicidade
adequada, o custo pode ser igual ou superior ao de realizar vistorias nas lavouras.
Se utilizadas imagens com baixa ou mdia resoluo, acabase incorrendo no
mesmo problema de mdias municipais ou regionais de produtividade e de perda,
com as distores acima mencionadas. Em qualquer caso, o uso de imagens de

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satlite depende de calibragem para cada situao especfica de cultura, tecno


logia e local da lavoura, estando sujeito a um risco de base que pode ser elevado.
Os mtodos paramtricos e de sensoriamento remoto dos seguros de
ndice apresentam outras limitaes que no so passveis de serem resolvidas
por meio de aumento de densidade, frequncia e preciso de dados meteoro
lgicos ou de outras informaes de imagens de satlite. Aspectos crticos, tais
como causas de perda, danos por doenas e pragas, adequao de tecnologia
e manejo somente podem ser verificados in loco.
Em decorrncia dessas limitaes, os seguros de ndice tambm acabam
se restringindo a um leque mais estreito de eventos cobertos e, geralmente,
focam os riscos associados precipitao pluviomtrica.
Nos seguros de ndice, o agricultor pode ter grandes perdas e no receber
nada ou pode ter uma indenizao to baixa que no consiga nem pagar o
financiamento do custeio da lavoura.
Os seguros tradicionais possibilitam um valor de indenizao ajustado
realidade das perdas de cada lavoura e uma maior amplitude de riscos cobertos.
Assim, os seguros de ndice so geralmente mais recomendveis para
seguros de valor muito baixo, para um pblico mais carente, onde o custo de
uma vistoria na lavoura seja muito expressivo em comparao com o valor
mdio das indenizaes. Mas para minimizar os prejuzos que o risco de base
e o uso de mdias de perda podem trazer aos agricultores, recomendvel que
o seguro de ndice trabalhe com uma considervel margem de erro em favor
do agricultor. Isso tende a resultar em uma sinistralidade bem superior ao que
seria razovel em seguros tradicionais, requerendo elevados percentuais de
subsdio aos prmios de seguro. Mas a consequente necessidade de aportes
proporcionalmente mais generosos de recursos pblicos pode ser justificvel na
medida em que esses seguros estejam voltados para segmentos de agricultores
de baixa renda, onde os seguros tradicionais no seriam viveis.

Seguro agrcola e desenvolvimento rural


Conforme j mencionado, o seguro agrcola pode trazer importantes
contribuies para o desenvolvimento rural, promovendo estabilidade econ
mica dos agricultores, alavancagem do crdito, emprego no campo, induo
do uso de tecnologia e estmulo produo agrcola.7
A avaliao dos resultados do seguro agrcola algo complexo e pode envolver muitas dificuldades.
O fator mais importante nas decises de plantio geralmente o preo. Apesar da relevncia que o
seguro e outros instrumentos de poltica agrcola possam ter, as expectativas de preo e de custo
7

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Mas o aproveitamento desse potencial depende de uma diversidade de


fatores. Por um lado, importante contar com polticas pblicas para o segu
ro rural, bem formuladas e articuladas com os demais elementos da poltica
agrcola. Por outro lado, vale considerar que tal potencial pode ser varivel
conforme o tipo de seguro.
Nos modelos tradicionais, com produtos de seguro mais completos, o
pagamento da indenizao depende de um processo de apurao de perdas
mediante vistoria na lavoura, onde se verifica se a rea plantada, a tecnologia,
o manejo e demais condies da lavoura esto adequados em conformidade
com o previsto no contrato de seguro e com as boas prticas agrcolas. Tambm
se verifica a observncia do zoneamento agrcola quanto a locais e perodos
de plantio onde o risco situase dentro de limites aceitveis (ou seja, a lavoura
tem boa probabilidade de sucesso), para cada cultura, grupo de cultivares e
tipo de solo. Esses elementos constituem incentivos para uma boa conduo
da lavoura, com reflexos na produtividade. Tambm contribuem para evitar
situaes de alto risco e para no incorrer em perdas desnecessrias, promo
vendo maior estabilidade na produo e na renda rural.
Ainda, nos modelos mais completos de seguro, como o caso dos segu
ros de renda, o valor segurado definido em funo dos nveis previstos de
produtividade e de qualidade do produto, que so estimados considerando a
tecnologia a ser empregada na lavoura. Assim, os investimentos em tecnologia
so recompensados com maiores valores de cobertura do seguro.
Nos seguros de ndice, a verificao de perdas no feita por vistorias
individuais nas lavouras. Mtodos paramtricos, com base em dados meteoro
lgicos, imagens de satlite ou outras informaes so utilizados para calcular
ndices de perda, geralmente na forma de mdias municipais ou regionais. Se
esse ndice passa de um certo nvel, dispara o gatilho para o pagamento das
indenizaes do seguro.
Tcnicas de sensoriamento remoto e demais mtodos paramtricos uti
lizados nesses modelos no so capazes de avaliar a tecnologia empregada na
de produo tendem a ter peso incomparavelmente maior na escolha da cultura e na definio do
nmero de hectares plantados. Anlises de possveis efeitos que o seguro agrcola e o subsdio ao pr
mio exerceriam sobre rea plantada e produtividade podem ter resultados dspares dependendo dos
casos considerados no estudo e da metodologia utilizada. (Ver Enesa, 2003, p. 259, Garrido, 2002
e Wenner, 2005) Mas quando se analisa a situao de agricultores cujas lavouras foram fortemente
atingidas por eventos climticos e sofreram grandes perdas, comparando aqueles que contrataram
seguro adequado e aqueles que no contrataram, ficam evidentes os benefcios do seguro agrcola.
Quem no tinha seguro sofrer perda de capital e ter dificuldade para plantar novamente na safra
seguinte nessas condies, conseguir recursos para ampliar a rea plantada e investir em novas
tecnologias fica muito mais difcil e tende a no ocorrer.

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lavoura e o correspondente nvel de produtividade nem a adoo de boas prti


cas. Mesmo que o agricultor no tenha tido nenhum cuidado com a lavoura, se
o ndice dispara o gatilho, ir receber a indenizao do seguro e com o mesmo
valor padro. comum seguros de ndice no fazerem verificao individual
de plantio, devido ao objetivo de um baixo custo operacional. Assim, tendo
ou no feito o plantio, se o ndice dispara o gatilho, o agricultor receber o
seguro. Tais modelos no tm efeito indutor de tecnologia e so limitados no
que se refere a estmulos produo.
Assim, os modelos mais completos de seguro tradicional envolvem me
canismos indutores de tecnologia e tem um potencial de contribuio para o
desenvolvimento rural incomparavelmente maior que o dos seguros de ndice.
De todo modo, independentemente das diferenas de modelo acima
mencionadas, a contribuio mais importante do seguro agrcola oferecer
cobertura suficiente para atender o agricultor que sofreu perdas na lavoura,
possibilitando que ele continue produzindo e investindo na atividade rural.
Assim, para agricultores na linha de pobreza com lavouras muito pequenas,
um seguro de ndice pode ser formatado visando esse objetivo. Para os demais
pblicos da agricultura familiar, um seguro de renda (com procedimentos mais
completos para definio do valor segurado e apurao das perdas) oferece maior
potencial de proteo ao agricultor e promoo do desenvolvimento rural.

Solues desenvolvidas na formulao do SEAF


O Seguro da Agricultura Familiar foi criado no mbito do Proagro,
aproveitando o arcabouo institucional e a estrutura operacional existentes
nesse programa e no Pronaf. Apesar de usar a nomenclatura existente no
Proagro, tem as caractersticas de um seguro agrcola com cobertura de renda.
Como um programa pblico do governo federal, no est sob a abrangncia
da Superintendncia de Seguros Privados (Susep), mas regese por normas
prprias sob a legislao do Proagro.
O SEAF opera em articulao com o crdito de custeio agrcola do
Pronaf. O valor segurado corresponde a soma do valor financiado mais uma
parcela de renda lquida.8 um seguro multirrisco que cobre perdas por seca,
O seguro foi criado prevendo que essa parcela de renda calculada base de 65% da receita lquida
esperada da lavoura (RLE), observado um limite de valor, que inicialmente era R$ 1.800 e sofreu
reajustes at chegar a R$ 7.000 na safra 201213. A RLE igual a receita bruta esperada da lavoura
(RBE) menos o valor financiado. Essa parcela de renda lquida foi formalmente classificada como
recursos prprios, uma vez que a legislao do Proagro no tinha previso especfica para cobertura
8

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chuva excessiva, granizo, geada, ventos fortes, variao excessiva de temperatu


ra, bem como pragas e doenas sem mtodo de controle exequvel e difundido.
Por se tratar de um seguro agrcola e no de um programa de benefcios,
havia necessidade de instrumentos para manter o risco sob controle. Assim,
a cobertura ficou condicionada observncia do Zoneamento Agrcola de
Riscos Climticos, cuja metodologia desenvolvida pela Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e os indicativos de plantio so publi
cados pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). O
zoneamento tem sido uma importante ferramenta, contribuindo para o bom
desempenho das lavouras e para a sustentabilidade do seguro.
A regulao de sinistros realizada com os procedimentos tradicionais
de vistoria de inspeo de danos em cada uma das lavouras sinistradas, o que
possibilita uma indenizao ajustada realidade das perdas, alm de ser uma
condio necessria para viabilizar um seguro de renda multirrisco.
No obrigatria a adeso ao SEAF, mas o crdito de custeio agrcola do
Pronaf, nas culturas e locais abrangidos pelo zoneamento, ficou condicionado
a que a lavoura seja amparada por algum seguro agrcola, privado ou pblico,
que oferea garantias adequadas. Para pequenos agricultores, esse tipo de
medida importante devido dificuldade de se criar uma cultura de seguro
e necessidade de massificao para reduo de custos e diluio de riscos.
Nas condies em que o programa foi estruturado, ficaram em grande parte
atendidos os princpios referidos no subttulo Seguro Voluntrio ou Seguro
Obrigatrio deste artigo as coberturas so abrangentes, o prmio pago pelo
agricultor baixo e h capacidade de atendimento para todos que contratarem
o financiamento de custeio agrcola do Pronaf.9
A gesto do seguro realizada em um modelo matricial onde o Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA) desenvolve aes de formulao de
polticas, monitoramento, orientao de agricultores e agentes do programa
e superviso da comprovao de perdas; o Mapa coordena o Zoneamento
Agrcola e a Comisso Especial de Recursos do Proagro (CER);10 e o Banco
Central faz a administrao dos fluxos financeiros e processuais, divulga as

de renda. Isso possvel porque, na agricultura familiar, o valor correspondente manuteno da


famlia agricultora, por um lado, custo de produo e, por outro lado, renda do agricultor (em um
modelo patronal, o salrio pago ao trabalhador rural custo para o patro e renda para o empregado).
9
O valor segurado no SEAF bem maior que o do Proagro Tradicional. Neste, o valor segurado
comea com 70% do financiamento, podendo chegar at 100% em quatro anos, se no houver
sinistro. No SEAF sempre 100% do financiamento mais uma parcela de renda.
10
A CER analisa e julga processos de agricultores que discordaram do indeferimento ou do valor
da indenizao do seguro e apresentaram recurso com elementos fundamentados.

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normas do Manual do Crdito Rural (MCR) e fiscaliza os agentes financeiros.


A operao do seguro realizada pelos agentes financeiros que atuam no crdito
de custeio agrcola do Pronaf. Essa multiplicidade de agentes resulta em um
modelo complexo, que no de fcil coordenao, mas que tem apresentado
bons resultados e baixos custos operacionais.
Com relao s discusses dos subttulos Modelos de Seguro Agrcola e
Seguro Agrcola e Desenvolvimento Rural, as solues implementadas no SEAF,
em grande parte, esto entre as alternativas de modelagem de seguro com
melhor potencial de contribuio para o desenvolvimento rural. Desde a
criao do programa, foram feitos diversos aprimoramentos e outros podero
ser necessrios. De todo modo, um seguro de renda, multirrisco, com mo
delos de cobertura e inspeo de danos que possibilitam indenizao ajustada
realidade das perdas e instrumentos de gesto de riscos indutores do uso de
tecnologia e de boas prticas para um melhor resultado da lavoura.

Evoluo, resultados e desafios


No momento da criao do SEAF, no havia experincia com seguro de
renda no pas e eram escassas as informaes para estimativas de prmio e das
necessidades de recursos oramentrios para esse programa. Assim, o valor
segurado ficou limitado a financiamento mais R$ 1.800 de renda lquida.
Para lavouras muito pequenas, esse limite oferecia cobertura suficiente. Mas
para grande parte dos agricultores familiares, o que se tinha, na prtica, era
algo mais prximo de um seguro de custo. Assim, esse limite foi elevado para
R$ 2.500 em 2008, R$ 3.500 em 2010, R$ 7.000 em 2012 e outros reajustes
sero necessrios no futuro.
A lei n. 12.058/2009 incluiu o artigo 65A na lei n. 8171/91, dispondo
sobre a institucionalizao do SEAF, garantia de renda e cobertura para pres
taes de investimento. Assim, em 2010 foi criada uma cobertura adicional,
de at R$ 5.000, para amortizao de prestaes de financiamento de investi
mentos do Pronaf previstas de serem pagas com a renda da lavoura segurada.
A adeso opcional e formalizada no crdito de custeio dessa lavoura. Isso traz
um estmulo adicional ao investimento em tecnologia para transformao das
condies de produo no campo.
Alm da cobertura de renda, outros ajustes no Proagro foram necessrios
para atender caractersticas da agricultura familiar.
Logo de incio, colocavase a questo da diversificao de culturas. O
enquadramento no seguro depende do zoneamento agrcola. Mas antes de

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2004, o zoneamento abrangia somente sete culturas e estava voltado para a


regio centrosul. O foco estava nas principais commodities do agronegcio.
Era necessria uma mudana radical nesse quadro e comeou a ser desenvol
vido um extenso trabalho envolvendo MDA, Mapa e Embrapa para incluir
novas culturas e regies. Somente na regio nordeste foram includos mais
de mil municpios. Em 2012 foi ultrapassada a marca de 40 culturas no
zoneamento.
Tambm tiveram destaque questes relacionadas com agroecologia, que
tradicionalmente sofrem vedao no Proagro Tradicional e nos seguros priva
dos. Em um primeiro momento, foi admitido no SEAF o enquadramento de
lavouras consorciadas. Posteriormente tambm foi autorizado o uso de insu
mos de produo prpria e de cultivares crioulas. Neste ltimo caso, a medida
somente foi consolidada aps a criao do Cadastro Nacional de Cultivares
Locais, Tradicionais ou Crioulas na Secretaria da Agricultura Familiar (SAF),
por meio da Portaria MDA n. 51/ 2007.
O SEAF j nasceu como um grande programa de seguro, atingindo mais
de R$ 2,5 bilhes de valor segurado e mais de 500 mil adeses no mesmo ano
agrcola em que foi criado. Os quadros a seguir apresentam, em grandes nme
ros, a evoluo do SEAF em seus nove primeiros anos de operao.11 Podese
ver no Quadro 1 que o valor segurado cresceu rapidamente, atingindo R$ 7
bilhes na safra 20122013, onde houve mais de 440 mil adeses.12
As contribuies do SEAF para o desenvolvimento rural envolvem aspec
tos que vo muito alm desses nmeros, mas dados como os apresentados no
Quadro 2 so fundamentais para mostrar a dimenso dos benefcios do seguro.
Nesses nove anos de operao, foram atendidos mais de 673 mil pedidos de
cobertura, com um valor total de R$ 2,9 bilhes.

No est includa a safra 201314, uma vez que esta safra ainda tem lavouras em campo, podem
ser apresentados pedidos de cobertura at os ltimos meses de 2014 e somente ser possvel ter um
quadro mais definido no incio de 2015.
12
A partir de 2008, tem havido reduo no nmero de adeses ao mesmo tempo em que h aumento
no valor segurado. Esse comportamento no nmero de adeses decorre de reduo no nmero de
financiamentos de custeio agrcola do Pronaf, pois o seguro est vinculado ao crdito. Dificuldade
de acesso ao crdito no seria suficiente para explicar esse comportamento. Dentre outros fatores,
que possivelmente teriam tido papel mais significativo, podem ser mencionados: consolidao de
operaes devido a medidas para estimular que o crdito para uma cultura seja agrupado em uma
nica operao, mesmo que sejam diversas glebas em imveis diferentes; nfase dos agentes finan
ceiros em operaes de custeio pecurio, de microcrdito Grupo B e de investimento (essas duas
ltimas tiveram considervel crescimento nesse perodo, as duas primeiras tiveram nfase maior na
regio nordeste); e ampliao do interesse dos agricultores por outras atividades rurais.
11

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Quadro 1
Seguro da agricultura familiar Valor Segurado
SAFRA
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
2008/2009
2009/2010
2010/2011
2011/2012
2012/2013

R$ milhes
2.540,2
2.515,1
2.876,2
3.717,8
4.849,2
4.641,8
5.092,9
5.503,3
7.050,6

Fonte: Bacen.

Quadro 2
SEGURO DA AGRICULTURA FAMILIAR Pagamentos de Coberturas
Safra

Quantidade
(mil)

Valor Pago
(R$ milhes)

2004/2005

245,2

802,8

2005/2006

144,3

420,6

2006/2007

29,1

66,4

2007/2008

38,8

129,2

2008/2009

71,1

365,5

2009/2010

8,7

42,7

2010/2011

13,3

101,1

2011/2012

101,3

763,6

2012/2013

21,8

245,3

Fonte: Bacen.

Analisando os nmeros do SEAF, verificase que o seguro tem apresen


tado bons indicadores tcnicofinanceiros. A modelagem desenvolvida para o
SEAF permitiu viabilizar um seguro de renda, com procedimentos completos

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de apurao de perdas, mas com um baixo custo operacional.13 Alm disso,


o pagamento feito diretamente ao agricultor,14 evitando desperdcio de
recursos com agentes e processos intermedirios. Esses R$ 2,9 bilhes foram
integralmente pagos aos agricultores.
A relao entre pagamentos de cobertura e valor segurado, na mdia
desses nove anos, de 7,6%. Como os custos operacionais do Proagro so
muito baixos, isso projeta um prmio mdio de seguro inferior a 8%, o que
compatvel com a realidade do mercado de seguro agrcola. Em mdia, a parte
do prmio paga pelo agricultor da ordem de 2% do valor segurado,15 ficando
a cargo do governo uma parcela de aproximadamente 6%. Isso significa uma
subveno do governo federal da ordem de 75% do valor do prmio, o que
algo razovel considerando tratarse de pequenos agricultores.16
Tomando somente os ltimos sete anos, esses clculos apresentam re
sultados melhores. A relao entre pagamentos de cobertura e valor segurado
cai de 7,6% para 5,1% (projetando um prmio mdio inferior a 5,5%) e a
parte do prmio de seguro paga pelo governo cai de cerca de 6% para cerca de
3,5% do valor segurado.
Os resultados desses nove anos de operao mostram que um seguro
agrcola pblico com coberturas adequadas para a agricultura familiar pode
ter sustentabilidade econmicofinanceira, viabilizando a continuidade de
suas contribuies para o desenvolvimento rural.
No Quadro 2, chamam a ateno os nmeros da safra 20042005. Logo
no primeiro ano do seguro, a regio sul do pas foi atingida por uma verdadeira
catstrofe agroclimtica uma seca que se agravou at acabar sendo a maior
dos ltimos 60 anos. Mais de 240 mil agricultores receberam cobertura do
seguro naquele ano. Grande parte desses agricultores j havia sofrido perdas
em anos anteriores criao do SEAF, tinha dividas prorrogadas pendentes
nos bancos e teria dificuldade de obter novas prorrogaes. Sem o seguro, no
teriam recursos para plantar na safra seguinte e muitos deles estariam na con

O SEAF no tem custos de comercializao nem de contratao, pois aproveita a estrutura do


crdito. Na safra 201213, os custos com regulao de sinistros corresponderam a pouco mais de
0,1% do valor segurado e a cerca de 3,2% do valor das indenizaes.
14
O pagamento feito na conta bancria do agricultor. A parcela de renda vai para a contacorrente
e a parcela do financiamento vai para a conta do crdito.
15
Para lavouras irrigadas e para o semirido nordestino, a alquota de 1%. Para os demais casos
2%.
16
No Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural, que apoia mdios e grandes agricultores
na contratao de seguro privado, os percentuais de subveno variam de 30% a 70%.
13

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tingncia de ter que abandonar suas atividades rurais e vender sua propriedade
para pagar as dvidas.
O seguro proveu instrumentos para administrar a situao, evitando
uma grave crise social. Ajudou a evitar o xodo rural, viabilizou recursos para
o agricultor continuar plantando, se recompor e voltar a ter perspectivas de
investimento na produo rural.
Esse tipo de situao acontece todos os anos em menor escala. No se espera
que catstrofes de grande abrangncia territorial ocorram com frequncia. Mas
em anos normais, mesmo com recordes de safra no pas, comum ocorrer even
tos agroclimticos localizados que configuram verdadeiras catstrofes em uma
microrregio. O espao geogrfico menor, mas para os agricultores atingidos a
tragdia a mesma. Nessas situaes, a maior contribuio do seguro renovar
os horizontes do agricultor, para que retome a rota da produo e do desenvol
vimento rural. Ao longo desses nove anos, foram centenas de milhares de casos.
O SEAF est sujeito aos limites e possibilidades tpicos de um seguro
agrcola ampliao das coberturas no supre, por exemplo, necessidades
de assistncia tcnica, investimentos e acesso a mercados. Por outro lado, o
SEAF tambm tem limites decorrentes dos condicionantes de sua criao e
evoluo. No obstante os avanos obtidos at agora, h diversos desafios a
serem enfrentados, envolvendo o desenvolvimento de novas solues de se
guro que requerem mudanas na estrutura normativa do Proagro e recursos
do oramento federal.
O SEAF opera em todo o pas. A grande expanso que j foi feita no
zoneamento agrcola contribuiu para que 95% do crdito de custeio agrcola
do Pronaf j estejam amparados pelo seguro. Mas necessrio continuar am
pliando o leque de culturas e avanar na regio norte.
Os limites de cobertura do seguro tm sido ampliados. Os principais de
safios nessa rea esto relacionados a aprimoramentos no modelo de cobertura
de renda e nos modelos para lavouras permanentes e olercolas.
A efetividade de um seguro depende de os pagamentos serem feitos com
temporalidade adequada. A observncia dos prazos pelos agentes do programa
e a liberao de recursos pelo Bacen vem tendo uma boa evoluo, mas pre
ciso avanar nessa rea, sobretudo nas situaes de recursos enviados CER.
As aes de monitoramento do programa tem sido importantes para
promover a qualidade do atendimento ao agricultor, o bom uso de recursos
pblicos e a boa conduo das lavouras.17 necessrio avanar na estruturao
obrigao contratual do agricultor ter os cuidados adequados com a lavoura. uma condio
para assegurar a cobertura do seguro.
17

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de um trabalho de superviso mais abrangente para preservar a sustentabilidade


e o bom funcionamento do seguro.
H um grande volume de informaes meteorolgicas que poderiam
apoiar os trabalhos de gesto de riscos no seguro agrcola. Ao mesmo tempo,
as redes de estaes tm muitas lacunas nas localidades onde esto as lavouras
e falta uma maior articulao entre as entidades que atuam nessa rea para
integrar dados de estaes, radares meteorolgicos e imagens de satlite, em
bases de dados acessveis.
Para que possa melhor usufruir dos benefcios do seguro, o agricultor
precisa ter um mnimo de conhecimento sobre as condies de cobertura e
sobre boas prticas na conduo da lavoura. A orientao aos agricultores
segurados um permanente desafio, sobretudo em regies mais pobres. Esse
desafio precisa ser enfrentado em articulao com as polticas para assistncia
tcnica, a qual de fundamental importncia para fazer com que o potencial
de contribuies do seguro para o desenvolvimento rural seja bem aproveitado.

Concluses
Intempries climticas e outros eventos fora do controle do produtor
trazem elevados riscos de perda na agricultura, com impactos no desenvolvi
mento rural. A consolidao desse desenvolvimento se processa na medida em
que as atividades econmicas da propriedade rural vo sendo bem sucedidas,
gerando renda para dar sustentao aos investimentos e aos subsequentes ciclos
de produo. Para que uma seca ou outro evento adverso no cause interrupo
desse processo, preciso ter a proteo de um seguro agrcola capaz de garantir
a reposio de recursos necessria para enfrentar tais situaes.
Tendo em vista esse objetivo, o Seguro da Agricultura Familiar foi criado
oferecendo garantia de renda, condies de cobertura adaptadas s caracte
rsticas da agricultura familiar e com uma formulao baseada em modelos
que permitem aproveitar potenciais efeitos do seguro como indutor do uso de
tecnologia e boas prticas agrcolas. A cada ano, o seguro atende milhares de
agricultores fortemente atingidos por eventos climticos, possibilitando que
retomem a rota da produo e do desenvolvimento rural.
A experincia de nove anos de operao do SEAF mostra que possvel
viabilizar um seguro pblico com essas caractersticas e com dimenses con
tinentais, para centenas de milhares de pequenos agricultores, em condies
de sustentabilidade tcnica, econmica e financeira.

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A evoluo do SEAF nesse perodo tem apresentado avanos significa


tivos, mas h diversos desafios a serem enfrentados, envolvendo o desenvol
vimento de novas solues de seguro, ampliao de coberturas, ampliao do
leque de culturas segurveis, aprimoramentos operacionais e articulao com
as polticas para assistncia tcnica, visando um maior aproveitamento do
potencial de contribuio do seguro para o desenvolvimento rural.

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Pnater (20042014):
da concepo materializao
Vivien Diesel
Marcelo Min Dias
Pedro Selvino Neumann

Introduo
Esse artigo aborda a histria recente da atuao do governo federal
brasileiro no mbito da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater). Abordar
este tema requer, inicialmente, situlo no contexto das diversas aes gover
namentais de apoio promoo do desenvolvimento rural (pesquisa agrcola,
educao formal de nvel tcnico e superior, fomento agrcola, publicao de
impressos para agricultores e assistncia tcnica) que vinham sendo adotadas
desde o perodo Imperial (Rodrigues, 1987; Peixoto, 2008). Nesse sentido,
foi por intermdio da cooperao internacional norteamericana, no final
dos anos 1940, que se introduziu, em Minas Gerais, uma nova modalidade
de apoio ao desenvolvimento agrcola e rural denominada genericamente
de extenso rural (Fonseca, 1985; Oliveira, 1999). Essa nova modalidade
distinguiuse ao se apresentar como servio educativo, orientado jovens e
adultos, de carter no formal, espelhado metodologicamente na experincia
norteamericana.

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A exemplo de Minas Gerais, outros estados brasileiros criaram, logo


aps, entidades de extenso rural, as quais passaram a receber crescente apoio
financeiro do governo federal, na medida que foram consideradas teis aos
planos de modernizao da agricultura. Mediante reforma administrativa,
realizada nos anos 1970, essas entidades estaduais com grande capilaridade a
nvel local passaram a ser coordenadas pela Empresa Brasileira de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Embrater) e a denominarse, genericamente, de
Emater. A partir do incio da dcada de 1990, por um perodo de quase quinze
anos, a contribuio do governo federal para a assistncia tcnica e extenso
rural foi insignificante, tendo sido retomada a partir do primeiro governo de
Lus Incio Lula da Silva (20032006).
A retomada da contribuio do governo federal assistncia tecnica e
extenso rural mostrouse intimamente vinculada institucionalizao da
poltica de desenvolvimento rural e de fortalecimento da agricultura familiar.
Respondendo demanda de movimentos sociais, estabeleceuse um compro
misso de apoio, com renovao das concepes e do formato institucional
da atuao governamental nessa rea. Com base em proposta de renovao
construda participativamente, estabeleceuse a Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Pnater), lanada em 2004. Desde ento, observase
um esforo pela materializao dessa proposta, que vem sendo acompanhado
por intensas disputas em torno da concepo de Ater e de seu formato insti
tucional. A histria recente constituda de disputas em torno de questes
como: em que medida importante fortalecer a atuao do governo federal no
mbito da Ater? Qual Ater? Ater para qu e para quem? Como implementla?
O exame das disputas em torno dessas questes traz cena lideranas
polticas de governo, tcnicos engajados num processo de aprendizagem sobre
polticas de desenvolvimento rural e Ater e, alm destes, movimentos sociais
e entidades de representao da agricultura familiar. Esses atores interagem
numa contnua redefinio de pactos que permitem, em dada conjuntura,
formar coalizes de modo que sustentem a alternativa definida na poltica p
blica (Mller, 2003; Sabatier, 2007). Assim, consideramos que esses atores em
interao e seus pactos tensionam diretamente a poltica de Ater, ajudando a
explicar seus avanos, retrocessos e reorientaes. Tal demarcao leva ao estudo
da Pnater em seu contexto, elucidando como as disputas mais gerais em torno
das agendas do Estado, concepes de desenvolvimento rural e sobre formatos
institucionais se refletem e condicionam a trajetria de materializao da Pnater.
Metodologicamente, optamos por privilegiar a anlise sistemtica de duas
fontes para, a partir delas, caracterizar a evoluo dos cenrios que constituem
a conjuntura das polticas federais relacionadas Ater. As fontes que se mostra

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ram adequadas para essa finalidade foram o Boletim de Polticas Sociais (BPS)
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e Relatrios de Gesto do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Recorremos, complemen
tarmente, a consulta de outras fontes (documentos tcnicoadministrativos,
legislao, documentos polticos como arquivos de apresentaes da poltica
federal de Ater por seus gestores) para esclarecimento de questes pontuais e,
em menor medida, a textos acadmicos e experincia vivencial dos autores,
como apoio s interpretaes.
A exposio do tema est organizada a partir da distino de trs gran
des perodos, segundo os principais desafios identificados na materializao
da PNATER: 1997/2004, 2004/2008 e ps 2008. Aps a caracterizao
desses perodos, sintetizamos os desafios que esto associados materiali
zao da Pnater.

A luta pela Ater, a concepo de uma utopia


e a institucionalizao inicial (1997/ 2004)
O final da dcada de 1990 marca um perodo importante, de transio
na poltica do governo federal para o rural. As mudanas visavam responder
forte mobilizao de movimentos sociais em favor da reforma agrria e da
visibilidade e afirmao poltica da categoria agricultura familiar. Na resposta
governamental s reivindicaes e demandas destes movimentos teve destaque
a criao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) em 1995 e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA),
em 1999. De uma atribuio relacionada originalmente poltica fundiria
(reforma agrria, regularizao fundiria e gesto de conflitos no campo), o
MDA passou a assumir uma nova misso, resultando em compromisso com a
promoo do desenvolvimento integrado no meio rural. A medida que a misso
do MDA foi sendo redefinida, foram se revelando os limites das linhas e formas
de atuao marcadamente setoriais at ento vigentes.
Nesse processo o MDA tambm assumiu a responsabilidade de apoio
assistncia tcnica e extenso rural e, sobretudo, referendou uma proposta de
renovao, oriunda de movimentos sociais. Tratase, portanto, de um perodo
em que se buscou vislumbrar o futuro desejado e criar as condies institu
cionais para alcanlo. Argumentaremos que, nesse contexto, se geraram
diferentes expectativas sobre o desenvolvimento e a orientao da extenso
rural o que, somente no perodo posterior, ser percebido mais claramente
pelos gestores.

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Concepes de desenvolvimento subjacentes aos Programas do MDA


e suas implicaes para a Ater
Diversas fontes revelam que no incio dos anos 2000 viviase a eferves
cncia do debate sobre o desenvolvimento rural e suas distintas perspectivas
(NEAD, 2001). Na anlise da atuao do governo no mbito do desenvol
vimento rural, os Boletins de Poltica Social, por exemplo, manifestavam a
incorporao de reflexes acadmicas sobre o novo rural. Considerandose a
misso do MDA de assegurar um desenvolvimento integrado para agricultura
familiar chamavase a ateno para os fenmenos de diluio das fronteiras
entre rural e urbano, para a crescente importncia das rendas no agrcolas,
mas tambm para a persistncia e a magnitude do xodo rural, a desigualdade
e a pobreza no campo. Disso derivava uma reivindicao de prioridade s aes
orientadas a reduzir as desigualdades (em relao s condies vigentes no
meio urbano) na qualidade de vida e acesso a bens e servios pblicos. Estas
formulaes faziam pouca ou nenhuma referncia Ater.
Por outro lado, anlises sobre o principal programa ento implementa
do pelo MDA, o Pronaf, apontavam para a necessidade de medidas adicionais
para o bom desempenho desse. Dentre essas medidas destacavase a necessi
dade de disponibilizar assistncia tcnica para os agricultores familiares para
que se ampliasse a abrangncia e se qualificasse a aplicao dos recursos do
Pronaf.1 Assim, na perspectiva dos gestores demandavase uma atuao mais
efetiva do governo federal no mbito da assistncia tcnica e sua incorporao
no mbito do MDA. Entendemos que a demanda do Pronaf por assistncia
tcnica justifica, em parte, a retomada da atuao do governo federal nesta
rea. No entanto, a poltica de Ater que ser institucionalizada a partir da
posse do governo de Lus Incio Lula da Silva (Pnater) no foi concebida
levando em conta exclusivamente as demandas e concepes dos gestores
do Pronaf.
Para compreendermos a concepo da Pnater necessrio considerar,
inicialmente, a opo do novo governo pelo referendo a uma proposta oriunda
de um movimento da sociedade civil. Esse se constituiu em defesa da insti
tuio de uma nova extenso rural para a agricultura familiar, e tem como
marcos a realizao, em 1997, do Seminrio Nacional de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural, em Brasilia. necessrio ressaltar que participantes desse
movimento sobretudo entidades e servidores governamentais de Ater eram
herdeiros, em maior ou menor medida, de uma viso crtica da modernizao
1

BPS n 6, p. 115.

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da agricultura (orientada maximizao da produtividade independentemente


de seus impactos sociais e ambientais) e de um projeto alternativo de atuao
extensionista construdo durante o perodo do repensar da extenso rural, e
ensaiado na gesto de Romeu Padilha de Figueiredo na Embrater, em meados
dos anos 1980. Nesse projeto destacavamse as preocupaes com os mais
pobres, com a democratizao e com a educao poltica na perspectiva de
Paulo Freire. importante, tambm, reconhecer que a Pnater incorporou
influncias adicionais, resultantes das discusses do Seminrio (Abramovay,
1997) e da valorizao da experincia das redes de agroecologia e da entidade
estadual de Ater do Rio Grande do Sul, a Emater/RS.
Entendemos que o diferencial da experincia da Emater/RS (1999/2002)
foi a relevncia que concedeu ao imperativo socioambiental e a leitura que
fez dos desafios nele implicados. Ao conceber que o Estado colocase diante do
desafio de apoiar estratgias de desenvolvimento sustentvel, nessa experincia
considerouse que lhe caberia optar por busclo orientandose por uma cor
rente ecotecnocrtica (correspondente ao capitalismo verde) ou uma corrente
ecossocial (radical). No caso da Emater/RS buscouse seguir a corrente ecos
social, mediante adoo da perspectiva agroecolgica, considerada de grande
potencial para alcanar o desenvolvimento almejado (Caporal e Costabeber,
2004, p. 82). A experincia da Emater/RS de trilhar esse caminho tambm
contribuiu para revelar a necessidade de recorrer noo de transio agroe
colgica como forma de contemplar a diversidade de realidades da agricultura
familiar. De acordo com Caporal (2004), o processo de ecologizao na agri
cultura se d ao longo do tempo, mediante uma transio agroecolgica, que
se constitui na passagem do modelo produtivista da agricultura convencional
a estilos de produo mais complexos, sob o ponto de vista da conservao, e
manejo dos recursos naturais, ou seja, constitui um processo social orientado
obteno de ndices mais equilibrados de sustentabilidade, estabilidade,
produtividade, equidade e qualidade de vida na atividade agrcola. Assim, a
ideia de transio agroecolgica permitiu visualizar tanto um plano da ao
presente (condicionada pela conjuntura) quanto um projeto de futuro, arti
culados coerentemente entre si.
Do exposto identificase que a concepo de Ater e do desenvolvimento
rural reivindicada no mbito do movimento em prol de uma nova extenso
para a agricultura familiar tensionava, potencialmente, concepes que estavam
subjacentes a outros programas desse ministrio, principalmente o Pronaf,
que mantinha o vnculo entre crdito e assistncia tcnica fundado em uma
perspectiva de modernizao da agricultura familiar (Carneiro, 1997). As
diferenas entre as concepes, entretanto, nesse momento, no estavam to

111

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evidentes ou enfatizadas, tendo em vista a preocupao, mais geral, de avanar


na institucionalizao de polticas para a agricultura familiar.

Avanos na materializao da atuao do governo federal


no apoio Ater
O perodo 1997/2004 foi marcado principalmente pela criao e estru
turao do MDA, definio de sua misso institucional e de suas competncias
legais. Em pouco tempo o rol de competncias do MDA se ampliou, refle
tindose na diversidade de programas do Plano Plurianual (PPA) 20042007.
Neste contexto ganhou destaque a reivindicao e a passagem da responsabili
dade da gesto das aes de Ater do Ministrio da Agricultura e Abastecimento
(Mapa) para o MDA em junho de 2003.2 Deste modo Pronaf e Ater passam
a ser conduzidos no mbito do MDA, atendendo demanda pela necessria
e desejvel sinergia entre as aes de assistncia tcnica e crdito.3
Por decorrncia das novas responsabilidades, desenvolveramse, ento, as
aes para criar, no MDA, a estrutura administrativa responsvel pela Ater, o
que se concretizou quase um ano mais tarde com a criao do Departamento
de Assistncia Tcnica e Extenso rural da Secretaria de Agricultura Familiar
(Dater/SAF), em abril de 2004.4
Do mesmo modo, apesar de que j estava em curso o processo de formu
lao de uma proposta de Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural para a Agricultura Familiar pelo CNDRS, desde 2001,5 em 2003 foi
constitudo um novo grupo de trabalho e desencadeado amplo processo de
discusso de proposta de poltica, culminando com o lanamento da Pnater
em 2004.
Em sntese, o avano alcanado nesse perodo referiuse ao compromisso
poltico do governo federal em apoiar a Ater, a definio de sua competncia
administrativa (Dater/SAF/MDA), definio da sua orientao (formulao
da poltica pblica Pnater) e avanos na regulamentao legal da atividade.
Ou seja, no perodo, criaramse as condies para o reconhecimento poltico
da pertinncia dessa atuao e as condies jurdicas e institucionais bsicas
para seu exerccio sem que, contudo, houvesse se constitudo um programa
Decreto n 4.739, de 13 de junho de 2003. Peixoto (2008) destaca que esta transferncia de
competncias foi um processo caracterizado pela fragmentao e descontinuidade das iniciativas.
3
BPS, n 6, p. 113.
4
Decreto n 5.033, de 5 de abril de 2004, que cria a estrutura regimental do MDA.
5
Cf. Resoluo n 26, de 28 de novembro de 2001, do CNDRS.
2

112

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especfico de Ater. Estava constituda uma utopia a ser materializada no pe


rodo posterior.

Disputas por hegemonia de projeto


para o desenvolvimento rural e suas implicaes
para a Ater (2004/2008)
Os esforos iniciais do governo Lus Incio Lula da Silva para assegurar
avanos aos segmentos sociais que constituram sua base poltica geraram
antagonismos e pronta reao contrria daqueles que viram seus interesses
afetados. Tais dinmicas se manifestaram especialmente em relao s aes
de cumprimento da carta programtica relativa questo agrria. Os distintos
posicionamentos governamentais frente a estes conflitos questionavam o apoio
poltico de aliados ao governo Lula.6
Nesse contexto, as contradies entre distintos modelos de desenvol
vimento rural comeavam a ganhar forma no prprio MDA. As disputas se
tornaram mais ntidas quando o governo federal assumiu, em 2004, o fomento
produo e uso de biocombustveis, tema altamente controverso. Os registros
apontam que o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel agravou
conflitos sociais e ambientais associados aos modelos produtivos agroindus
triais que se beneficiam de grandes escalas de produo, promovendo o avano
sobre fronteira agrcola, sobre reas de preservao e o aumento da precarizao
do trabalho rural. Entendemos que a adeso do MDA a esse programa resultou
na potencializao e explicitao das contradies internas na orientao de
suas polticas, levando a disputa por hegemonia entre distintas concepes e
programas.

Concepes de desenvolvimento subjacentes aos programas do MDA


e suas implicaes para concepo de Ater
Para compreender as disputas internas e os rumos que vo ser seguidos pela
Ater convm mencionar a crescente complexidade da agenda do MDA sob o
PPA 20042007. Alm da atuao na questo agrria, o MDA era responsvel
Um fato que ilustra este contexto o estranhamento entre MDA e MST. Em 2007, em tom de
balano de quatro anos de governo, o MST organizou o V Congresso Nacional do MST e entrevistas
a lideranas revelavam que: [...] o latifndio deixou de ser o principal antagonista da reforma agrria,
tendo sido substitudo pelas empresas transnacionais e pelo governo Lula (BPS, n 15, p.164).

113

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19/03/2015 14:26:03

pela operacionalizao de importantes programas como o Pronaf e aes do


Programa Biodiesel e, por outro lado, pelo Programa de Desenvolvimento
Sustentvel de Territrios Rurais, pela Pnater e pela implementao de polticas
sociais de corte transversal do governo federal. Para gerir cada um desses progra
mas foram constitudas unidades e equipes responsveis pela implementao e
aperfeioamento dos mesmos, potencializando distines quanto s prioridades
e concepes de desenvolvimento rural que fundamentavam as aes. Assim,
cada programa tendeu a trabalhar com uma viso sobre os desafios do desen
volvimento rural e de fortalecimento da agricultura familiar. Embora supo
nhamos a existncia de uma significativa diversidade de concepes, entendese
que, nesse perodo, assumem especial relevncia as iniciativas de articulao e
divergncias emergentes entre Ater e Pronaf. Considerando que no havia um
programa especfico para a Ater no PPA 20042007, e que o Pronaf constitua
o principal programa do MDA, entendemos que havia um potencial tensiona
mento interno, naquele momento, para que a Ater se subordinasse ao Pronaf.
Ao examinar as anlises sobre o Pronaf no BPS, observase que os analistas
continuam a apontar que a efetividade do Pronaf requer melhor articulao
com as aes de assistncia tcnica. Entretanto, revelase uma viso mais crtica
em relao Ater orientada exclusivamente a subsidiar a elaborao de projetos
de crdito, reconhecendose a necessidade de uma atuao voltada estrutu
rao de projeto de futuro para a unidade produtiva e adoo de uma postura
proativa de identificao de estratgias para insero sustentada do agricultor
familiar no mercado.7 Ou seja, de uma Ater caracterizada pelo apoio tcnico e
burocrtico para uso do crdito, qualificadora do Pronaf, evoluise para a rei
vindicao de uma Ater como poltica estruturante do desenvolvimento rural.
Entretanto, limites percebidos no Pronaf forneceriam razes suficientes
para restringir a disposio dos gestores de Ater integrao subordinada de as
sistncia tcnica s demandas desse programa. Um dos pontos recorrentemente
mencionados no BPS, por exemplo, referese aos limites do Pronaf enquanto
poltica de incluso social tendo em vista que, tambm nele, a lgica bancria
acaba por dominar na seleo dos beneficirios, privilegiando agricultores
com menor risco bancrio. Outro ponto destacado referese aos limitados
impactos do Pronaf enquanto instrumento de desenvolvimento territorial.
Tambm se critica que o Pronaf [...] no tem sido pensado para contraporse
lgica dominante da produo agropecuria do pas,cada vez mais pautada
na especializao produtiva com base no uso de insumos modernos (BPS,
n. 16, p. 195).
7

BPS n 14.

114

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 114

19/03/2015 14:26:03

Entendese que o reconhecimento dos limites da poltica de crdito se


contraps ao apoio que ela continuou recebendo por parte de entidades re
presentativas dos agricultores familiares e dos seus gestores que, por meio de
permanente renovao do discurso e linhas do programa, buscaram renovar
sua legitimidade. Assim, por exemplo, foram realizadas tentativas de adequao
do programa em busca de sinergias com o projeto de transio agroecolgica,
como foi o caso da criao de linhas de financiamento, como as do Plano Safra
20062007 que suportam, por exemplo, demandas de crdito relacionadas a
sistemas agroflorestais e de explorao extrativista ecologicamente sustentvel,
alm de investimento para implantao de sistemas de produo agroecolgicos
e/ou orgnicos.8
Do mesmo modo, no mbito da Ater observouse tanto subordinao aos
objetivos e concepes particulares aos programas, quanto a resistncia essa
subordinao, a exemplo do condicionante colocado na atuao no mbito do
Programa Biodiesel e do Pronaf, quando surge a ressalva ao cumprimento da
orientao desde que seja de forma compatvel com a Pnater. Nesse contexto
a orientao da Ater buscou contribuir para avanos na poltica de crdito, mas
tambm procurou alternativas para uma ao autnoma, mais coerente com
os princpios da Pnater, sob risco de perda de sua identidade e apoio. Cabe
chamar ateno que a valorizao da perspectiva agroecolgica possibilitava
uma aproximao do MDA s organizaes no governamentais que, desde a
dcada de 1980 vinham trabalhando junto a movimentos sociais e organizaes
de agricultores na construo de uma agricultura alternativa uma proposta
construda margem da institucionalidade governamental especialmente junto
a pequenos agricultores (Almeida, 1989; Luzzi, 2007).
A difcil traduo das intenes em aes de Ater no mbito do MDA

Se no perodo anterior o principal desafio relacionavase a estruturao


do MDA e concepo de suas polticas, a partir de 2004 colocouse a neces
sidade de tratar da implementao das aes programadas. A implementao
de uma poltica pblica o momento em que as intenes que resultaram das
decises tomadas na fase de formulao so colocadas prova, em termos da
necessidade de sua materializao em resultados. Longe de ser um processo
tcnico de operacionalizao das decises formuladas na poltica, a fase de
implementao geralmente um ambiente de disputas que tem o potencial

BPS n 14, p. 173.

115

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 115

19/03/2015 14:26:03

de trazer tona, novamente, questes que pareciam ter sido respondidas na


etapa da formulao, podendo inclusive colocar em xeque a prpria poltica
(Howlett et al., 2013).
O desafio da implementao, no caso, remete realizao do que estava
prevista no Plano Plurianual 20042007. Nesse, cada programa dispe de uma
dotao oramentria, que passa a ser avaliada, em termos de efetividade, a
partir do cumprimento ou no de metas. Em termos gerais, a execuo ora
mentria passou a ser considerada um importante indicador de capacidade
de implementao.
A anlise dos BPS do perodo evidencia que os programas do MDA
enfrentavam significativas dificuldades para ser implementados. Estas difi
culdades se refletiram no baixo percentual de execuo de diversos programas
em seus primeiros seis meses.9 Conforme anlises, as dificuldades estavam
relacionadas, principalmente, aos agentes executores das aes previstas e aos
instrumentos disponveis para viabilizar o repasse dos recursos, geralmente
convnios. A boa execuo oramentria pareceu, ento, condicionada ao
aprendizado tcnicoburocrtico, descoberta de estratgias eficientes de
aplicao dos recursos.
Ao tratar dos avanos em termos de materializao da Pnater nesse pero
do necessrio reconhecer que a Ater no pertencia a um programa especfico
no PPA 20042007. Mesmo no pertencendo a um programa, a atuao dos
gestores na sua implementao caracterizouse pela busca de mecanismos
diversos para assegurar os avanos perseguidos. Mesmo que as avaliaes no
sejam sistemticas, os limites de alcance da Ater ficaram muito evidentes,
especialmente se consideradas as demandas do Pronaf.10 Entretanto, cabe
chamar a ateno para a importncia estratgica concedida ao anncio da nova
poltica junto s entidades de Ater e formao dos tcnicos para possibilitar
o trabalho de acordo com o novo referencial (Mussoi, 2011).
Do ponto de vista legal, prossegue o processo de institucionalizao da
Pnater. Nesse sentido, a Portaria Ministerial n 25, de 29 de maro de 2006,
criou o Sistema Brasileiro Descentralizado de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Sibrater) e estabeleceu as instncias de gesto e execuo da Ater pbli
ca no pas, explicitando a pluralidade de agentes que compunham o arranjo
operacional da poltica: o Dater/SAF/MDA, responsvel pela coordenao do
processo de implementao da Pnater; o Comit de Ater do Condraf, respon
svel pela gesto social da poltica; e as entidades de Ater, pblicas e privadas,
9

BPS, n 9, p. 128.
BPS n 11, p. 57.

10

116

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19/03/2015 14:26:03

responsveis pela prestao dos servios. Com esse modelo, colocavase para os
gestores da Ater o desafio de executar a poltica com mobilizao de terceiros,
incorrendose, possivelmente, nas mesmas dificuldades de implementao
encontradas nos outros programas do MDA.11

Convivncia no pluralismo: a institucionalizao


da Ater como poltica focalizada (2008/2014)
Esse perodo demarca o segundo mandato do governo Lula (2007/2010)
e primeiro governo de Dilma Roussef. Em relao a conjuntura, cabe destacar
os esforos destes governos na adaptao diversas crises. Nesse sentido, des
tacase a crise de alimentos (alta de preos), que se manifestou em meados de
2008, e que se refletiu em aes destinadas a aumentar a oferta de produtos
agropecurios para o mercado interno; e a crise econmica internacional, cujos
impactos se fizeram sentir mais intensamente no Brasil a partir do segundo
semestre de 2009.12 Tais crises vieram associadas, por fim, necessidade de
incremento da capacidade de interveno do Estado sobre o domnio eco
nmico e social. Ao mesmo tempo, as anlises constantes no BPS a partir de
2007 fornecem importantes subsdios para compreender o posicionamento
estratgico que o governo passou a ter frente aos conflitos e disputas de projeto,
destacandose o aprendizado quanto a desejabilidade dos consensos polticos,
tendo em vista a condicionalidade que exercem sobre a viabilidade dos projetos
de interveno.
Embora a poltica governamental para o rural seja complexa e diversa,
entendese que seu elemento constitutivo, em constante atualizao, um
projeto de modernizao do espao agrrio.13 Sob esses marcos, destacase, no
perodo, o incentivo expanso da produo de commodities agrcolas, agro
combustveis e da monocultura do eucalipto e os investimentos em grandes
projetos governamentais de infraestrutura. Em seu conjunto, essas medidas
se refletiram no avano sobre fronteiras agrcolas e territrios de comunidades
tradicionais e na renovao das disputas j manifestas no perodo anterior
(relacionadas reforma do Cdigo Florestal, violncia no campo, conflitos
trabalhistas e trabalho escravo, criminalizao dos movimentos sociais, debate
sobre limite da propriedade fundiria, aquisio de terras por estrangeiros,
BPS n 11, p. 57.
BPS n 18.
13
BPS n 21.
11
12

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19/03/2015 14:26:03

envenenamento das terras).14 Nessas disputas, sobressaise o poder poltico


de setores do agronegcio.15 Em compensao, o governo fortaleceu polticas
sociais, que passaram a ser direcionadas a grupos localizados preferencialmente
em territrios em que havia concentrao da pobreza rural. Naquele momento,
o principal programa que canalizou esforos e recursos para o combate
pobreza foi o Programa Territrios da Cidadania, projetando destaque
novidade da composio da Agenda Social16 para o Plano Plurianual de
20082011. A grande abrangncia da Agenda Social para o PPA 2008/2011
se revela nos oito eixos temticos nela previstos (Figura 1).

Figura
1. Esquematizao
Esquematizao
da Agenda
Figura 1.
da Agenda
Social.Social.
Fonte: BPS,
n n
16, 16,
p. 16p. 16
Fonte:
BPS,
De um modo geral, entendemos que a Agenda Social contribuiu para tensionar o

De um modo geral, entendemos que a Agenda Social contribuiu para


tema dos modelos de desenvolvimento rural, trazendo cena o debate sobre a definio
tensionar o tema dos modelos de desenvolvimento rural, trazendo cena o
do pblico beneficirio das aes de Ater, tradicionalmente agricultores familiares
debate sobre a definio do pblico beneficirio das aes de Ater, tradicional
consolidados (integrados a mercados e relativamente organizados em termos de
mente agricultores familiares consolidados (integrados a mercados e relativa
representao poltica) e em consolidao; alm do tema da setorializao das
mente organizados em termos de representao poltica) e em consolidao;
iniciativas, questionando-o pela defesa da multidimensionalidade dos esforos em prol
alm do tema da setorializao das iniciativas, questionandoo pela defesa da
da superao da pobreza e do desenvolvimento. 61 Tal configurao programtica e
multidimensionalidade dos esforos em prol da superao da pobreza e do

metodolgica implicou acomodaes nas iniciativas do MDA, com reflexos nas


concepes de Ater, seu pblico, suas possibilidades e formato de sua materializao.
14

Citados no BPS n 19.

Recomposio
ao passa
MDAa ser
e suas
decorrncias
para
Ater
15
Num contextodo
emapoio
que seupoltico
dinamismo
pea central
na estratgia
deadesenvolvimento

econmico do pas (BPS n 18).


16
A Agenda
Social geral,
[...] compreende
um conjunto
iniciativas
prioritrias
para ampliar
De modo
a conjuntura
polticadeno
se mostra
favorvel
a um opor
projeto de
tunidades parcela mais
populao,
mediante
uma poltica
garantidora por
de direitos,
desenvolvimento
ruralvulnervel
em favordada
agricultura
familiar,
observando-se,
exemplo, o
a ser efetivada com gesto integrada e pactuao federativa entre Unio, Estados e Municpios
enfraquecimento
(BPS, n 16, p. 9). do compromisso poltico do governo com novos assentamentos de

reforma agrria, o fortalecimento dos interesses de setores do agronegcio e perda de


fora dos discursos crticos ao modelo de agricultura industrial. Alm disso, cabe
118
chamar
a ateno para iniciativas acadmicas e polticas de desconstruo da categoria
agricultura familiar e dificuldades na relao do MDA com seus parceiros em virtude de
questes relacionadas ao financiamento de aes.
Entende-se que essa conjuntura levou a gesto do MDA e de cada um de seus
programas
ou recompor suas bases de apoio poltico, buscando19/03/2015
renovar14:26:03
Polticas Pblicas de Desenvolvimentoarevreforar
edit.indb 118

desenvolvimento.17 Tal configurao programtica e metodolgica implicou


acomodaes nas iniciativas do MDA, com reflexos nas concepes de Ater,
seu pblico, suas possibilidades e formato de sua materializao.

Recomposio do apoio poltico ao MDA e suas decorrncias para a Ater


De modo geral, a conjuntura poltica no se mostra favorvel a um
projeto de desenvolvimento rural em favor da agricultura familiar, observan
dose, por exemplo, o enfraquecimento do compromisso poltico do governo
com novos assentamentos de reforma agrria, o fortalecimento dos interesses
de setores do agronegcio e perda de fora dos discursos crticos ao modelo
de agricultura industrial. Alm disso, cabe chamar a ateno para iniciativas
acadmicas e polticas de desconstruo da categoria agricultura familiar e
dificuldades na relao do MDA com seus parceiros em virtude de questes
relacionadas ao financiamento de aes.
Entendese que essa conjuntura levou a gesto do MDA e de cada um de
seus programas a reforar ou recompor suas bases de apoio poltico, buscando
renovar vnculos com entidades da agricultura familiar, com lideranas polticas
do governo federal e com representantes de agricultores familiares. Ademais,
a necessidade de reforar sua legitimidade levou o MDA a conferir destaque
s demandas de lideranas polticoburocrticas do governo, que definiram,
ento, atribuies diversas para o MDA e, neste, para a Ater especialmente
na execuo de programas previstos na Agenda Social.
Este cenrio conduz aproximao do MDA ao Ministrio de
Desenvolvimento Social (MDS) e a outros ministrios, buscando integrar
esforos ao enfrentamento das questes sociais, seja mediante participao na
execuo de um conjunto de programas especficos ou pela incorporao de
aes transversais. Nesse sentido, convm lembrar que cada um dos eixos da
Agenda Social previu, em maior ou menor medida, a participao do MDA
seja como gestor ou como integrante de programas. Cabe observar que esses
encargos resultaram, por fim, numa maior aproximao do MDA, ao menos
em termos de intencionalidade, s populaes pobres e culturalmente dife
renciadas que vivem no meio rural. Essas aes fomentadas no governo Lula
tiveram continuidade no governo de Dilma Roussef, que conferiu grande
Por outro lado, se as crticas sobre os impactos dos programas de crdito do MDA do perodo
anterior apontavam para a necessidade de reforar a articulao e a mobilizao poltica territorial,
tais perspectivas vo ser consideradas coerentes com a proposta da Agenda Social do governo Lula
(negociada durante o ano de 2007 para incluso no PPA 20082011).
17

119

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19/03/2015 14:26:03

destaque poltico ao Brasil Sem Misria orientado a enfrentar a pobreza


rural, mantendo tambm iniciativas orientadas a comunidades tradicionais.
Nessa conjuntura, embora as demandas e concepes de lideranas pol
ticoburocrticas contribussem para tensionar a concepo de Ater, questes
de ordem gerencial passaram a imporse na agenda, vinculadas a importncia
que passa a assumir o controle externo (por meio da Controladoria Geral da
Unio CGU e do Tribunal de Contas da Unio TCU, principalmente)
sobre a operao dos programas do MDA. Esse movimento gera novas leituras
sobre as caractersticas desejveis das polticas pblicas, afetando, por fim, a
concepo da poltica de Ater .
Cabe recordar que a Pnater tomou como base uma concepo de desen
volvimento endgeno articulado transio agroecolgica que se colocava
em oposio a uma orientao ecotecnocrtica (Freitas, 2008). Entendese,
inclusive, que no perodo de formulao da proposta havia uma expectativa de
que esta com o advento de um governo popular viesse a constituir uma
orientao estruturante de um novo modelo de desenvolvimento para o rural
brasileiro. As disputas com as orientaes do Pronaf no perodo anterior e as
contradies com as polticas agrcolas, e mesmo agrrias, que foram adotadas
ao longo dos governos Lula e Dilma podem ter levado a uma certa desiluso,
indicando a necessidade de recompor o seu projeto. Alm disso, os gestores da
Pnater tinham conscincia de que necessitavam rever a formulao e a estratgia
de operacionalizao da poltica uma vez que no alcanaram o apoio poltico
esperado das entidades estaduais de Ater (Mussoi, 2011; Petersen et al., 2013).
Para entender a trajetria observada no perodo importante considerar
que, nas disputas polticas em torno da Pnater, a sua formulao voltou cena,
ou seja, os resultados da implementao forneceram argumentos que, a depen
der do posicionamento do ator envolvido na disputa, passaram a referendar
ou a questionar o conjunto de valores, crenas e interesses que prevaleceram
no momento da formulao. Ou seja, a partir de 2008 as disputas em torno
das reorientaes apontam para a configurao de um cenrio em que aflora
o questionamento aos valores que fundamentaram a Pnater e passa a se cons
tituir uma coalizo tendente a valorizar resultados objetivos em detrimento de
um tipo de interveno social cujos resultados seriam, na leitura dos crticos,
contingentes, dependentes do fomento participao ou deliberao coleti
va, da colaborao dos beneficirios e do mdio e longo prazos, uma vez que
dependentes de processos sociais complexos.
Na tentativa de renovao das bases de apoio Pnater, o Condraf (mais es
pecificamente, o seu Comit de Ater) surge como espao alternativo de articu
lao de atores e ideias para resgatar a utopia presente na formulao inicial da

120

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19/03/2015 14:26:03

poltica. Nesse contexto, a 1 Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural


Sustentvel e Solidrio, realizada em Pernambuco em 2008; e o Seminrio
Nacional de Ater, tambm de 2008 poderiam se constituir em fruns de
legitimao ou reviso da formulao inicial. Embora esses fruns tenham
referendado a crtica ao modelo de agricultura e de desenvolvimento rural
defendido por setores do agronegcio, nem sempre apresentaram coerncia
no conjunto de aes que vieram a propor e reivindicar e, principalmente, no
mostraram ter capacidade de contraargumentar s crticas ento lanadas
concepo da Pnater. Assim, as disputas internas e dificuldades encontradas
para operao da Ater diminuram o potencial de resistncia em defesa de
concepes originais. Por outro lado, a necessidade de definir estratgias viveis
de implementao da Pnater tornouse um imperativo em 2008, pois a Ater
passa a integrar o PPA 20082012 (Programa 1427 Assistncia Tcnica e
Extenso Rural na Agricultura Familiar), sob responsabilidade de operacio
nalizao da SAF/MDA.
No Relatrio de Gesto de 2008, publicado em 2009, apontase o pro
blema dos meios e instrumentos de operacionalizao das aes de Ater como
limite obteno de resultados:
Destacamse duas ameaas ampliao e qualificao desta ao oramentria
[...]: a) precariedade do quadro de pessoal e da estrutura de trabalho da SAF; b)
forma de contratao e de repasse dos recursos pblicos federais para a prestao
de servios de ATER, sendo estes por natureza, contnuos e ininterruptos. As
modalidades contrato e convnio so ineficazes e prejudicam a perenidade da
oferta dos servios de ATER (Relatrio de Gesto SAF/MDA, 2008, p. 42)

Enunciamse neste relato dois problemas recorrentemente menciona


dos como responsveis por dificuldades de implementao: a deficincia de
quadro tcnico face demanda de aes e a inadequao dos instrumentos de
contratao em resposta natureza do trabalho de Ater. O acompanhamento
da execuo das aes, na poca, confirma a relevncia das preocupaes com
operacionalizao: naquele ano a execuo oramentria do programa tinha
ficado em pouco mais de 50%. Como na lgica da avaliao da gesto gover
namental pelos resultados alcanados, os gestores devem explicar e justificar o
baixo desempenho, gerase excepcional presso para discernimento de alterna
tivas que facilitem a execuo.18 Dada a restrio de alternativas factveis, acaba
O acompanhamento da execuo oramentria das unidades governamentais pelos rgos de
controle (CGU e TCU), que materializase na necessidade de prestao de contas, tornase elemento
importante para compreendermos as mudanas de orientao que ocorrem naquele momento.
18

121

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19/03/2015 14:26:04

por vigorar o diagnstico e as solues de corte gerencialista que entendem que


necessrio construir um marco legal diferenciado, que viabilize a contratao
de prestadores de servios que garantam a prestao dos servios de Ater de
forma contnua e adequada agricultura familiar (Relatrio de Gesto SAF/
MDA, 2008, p. 42) Em 2010, ao tratar do mesmo tema em relao ao ano de
2009, o Relatrio de Gesto ratifica o diagnstico do problema, afirmando que
[...] os instrumentos disponveis (convnios e contratos de repasse) chegaram
ao limite da operacionalizao, seja por parte do MDA, seja por parte das en
tidades executoras de servios de Ater. A alternativa foi a formulao de um
novo instrumento jurdico, [...] uma nova modalidade de apoio aos servios
de Ater, culminando com a promulgao da lei n 12.188, de 11 de janeiro
de 2010.19 A principal inovao da lei n 12.188 (lei de Ater) foi a dispensa
de licitao para a contratao de servios pblicos e privados por meio de
Chamadas Pblicas, o que conferia considervel celeridade ao processo. Outra
caracterstica importante dos contratos era a possibilidade de tornar mais obje
tiva a demanda governamental por resultados. As Chamadas continham: [...]
definies objetivas tanto para seleo das vencedoras, quanto para as reas de
atuao, produtos a serem entregues e quantidade de agricultores familiares a
serem atendidos (Relatrio de Gesto SAF/MDA, 2010, p. 69). As Chamadas
Pblicas, do modo como normatizadas na Lei de Ater, prevendo a dispensa
de licitao para a contratao de servios de Ater, representaram, assim, uma
resposta ao principal problema de implementao at aquele momento.
importante observar que o novo marco legal incidiu no somente sobre
a forma de operacionalizao da Ater. Alm de realizar mudanas nos procedi
mentos de contratao dos servios de Ater houve uma alterao importante:
a substituio do termo agroecologia por uma formulao que orienta os
servios de Ater pela adoo dos princpios da agricultura de base ecolgica
como enfoque preferencial para o desenvolvimento de sistemas de produo
sustentvel (Brasil, 2010; Caporal, 2011). Embora sutil, a mudana remete s
disputas de concepes subjacentes aos programas do MDA, indicando tambm
um reposicionamento governamental sobre um tema central, que foi legitimado
no processo participativo que culminou na Pnater: a transio agroecolgica.
Um exame mais acurado do quadro revela que essa reorientao devese,
em parte, estratgia adotada na construo dos marcos normativos, que vo
sendo formulados e legitimados de modo centralizado, evitando espaos ou
instncias colegiadas (Caporal, 2011), como o Comit de Ater do Condraf.
O Condraf, por exemplo, era visto pelos que se aproximavam vertente tec
19

Relatrio de Gesto SAF/MDA, 2009, p. 54.

122

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19/03/2015 14:26:04

nocrtica, como um ambiente de defesa do projeto da Pnater, de um modo


geral relativamente avesso aos interesses das entidades pblicas de Ater e
insensvel s demandas por resultados de curto prazo. Assim, o projeto de lei
(n 5.665/2009) que deu origem Lei de Ater tramitou ao longo de 2009
sem que houvesse ampla mobilizao em torno de seu contedo. Diferente do
processo de formulao da Pnater, a Lei de Ater transitou por um circuito mais
restrito de gestores pblicos, vinculados SAF/MDA, no tendo sido colocada
em discusso, por exemplo, no Comit de Ater do Condraf. Tal fato pode
explicar, por exemplo, a excluso de termos como agroecologia e transio
agroecolgica do texto da Lei. Neste caso, um contedo importante da utopia
da Pnater foi ao menos relativizado. Corroborando com esta percepo dos
embates polticos, interessante perceber tambm que a Conferncia Nacional
de Ater, prevista na lei n 12.188 de 2010, foi um evento sistematicamente
adiado, tendo sido realizada apenas em abril de 2012. Cabe assinalar que as
propostas surgidas na conferncia apontam, de modo geral, para o referendum
da formulao original da Pnater.
Nessa disputa, a discusso em torno da criao da Agncia Nacional de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater) foi alm, avalizando o projeto
tecnocrtico sem conferir a prioridade que at ento se verificava ao im
perativo socioambiental.20 Ao mesmo tempo, cabe tambm destacar a recente
instituio do Plano Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica (Planapo)
no mbito do MDA. Compreendese que tais medidas, alm de remeterem a
distintos projetos portados pelo MDA, reivindicados e apoiados por pblicos
que so beneficirios de sua ao, podem ter relao com a necessidade poltica
de diferenciao desse Ministrio em um momento em que se questiona a es
pecificidade da agricultura familiar e das estratgias de desenvolvimento para
esse pblico. Assim, considerase que as disputas em torno das concepes de
desenvolvimento ainda mostram certa vitalidade.

Avanos da materializao e suas implicaes sobre a concepo de Ater


O perodo abrange os PPA 20082011 e 20122016. No PPA 20082011
destacase a incorporao do Programa 1427, que organizou a ao governa
mental em referncia Pnater. A partir de ento se constituem (ou so forma
Em mensagem do Mapa, MDA e Ministrio Pblico para a presidncia da Repblica, datada de
2013, visando justificar a criao de uma agncia gestora da Ater, discernemse seus benefcios em
termos de desenvolvimento econmico do pas (tendo em vista o potencial da agricultura), aumento
da produtividade e renda dos agricultores propiciados pela transferncia de tecnologia.
20

123

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19/03/2015 14:26:04

lizadas) as aes oramentrias que geram a dinmica interna de planejamento


e execuo da poltica. Ou seja, o programa organiza a alocao de esforos,
conhecimentos e recursos para o alcance de resultados, tornando mais objetiva
a avaliao da ao empreendida.
Como comentado anteriormente, para operacionalizar os programas e
suas aes oramentrias a SAF/MDA haveria de realizar o repasse dos recursos a
entidades e organizaes, denominadas de instituies parceiras, no ambiente
de gesto descentralizada da Pnater. Em 2010 os convnios, como instrumento
de execuo das aes de Ater haviam sido, em parte, substitudos por contratos
de Ater por dispensa de licitao. Os dados e informaes disponibilizadas nos
Relatrios de Gesto expressam alvio diante da promulgao da Lei de Ater e da
possibilidade de contratao de entidades para executar as aes oramentrias
previstas no PPA 20082012. Naquele ano foram realizadas quatro rodadas
totalizando 137 chamadas pblicas, visando a atender a 290 mil agricultores
familiares. Importante ressaltar que a Agenda Social, em sua materializao,
tambm passou a dialogar com o imperativo da obteno de resultados por meio
de contratos de repasse que operacionalizariam a ao descentralizada para exe
cuo das iniciativas do MDA. Assim, as chamadas apontam para a viabilizao
de uma Ater a servio da agenda governamental para o rural, criando chamadas
especficas segundo a vinculao a distintos programas governamentais. Assim,
a noo de pluralismo passa a ter significado na medida em que se mobilizam
diversos agentes pblicos e privados na execuo dos servios e se desenvolvem
referncias tericometodolgicas especficas para cada uma das temticas
abordadas. Entendese que a fragmentao das atribuies da Ater associada
execuo de programas com diferentes origens e orientaes tm consequn
cias negativas para o movimento de fortalecimento da utopia enunciada pela
Pnater, em um cenrio em que cada vez mais tornouse premente a obteno
de resultados da implementao da poltica.
Nesse contexto a passagem do convnio para o contrato orientado por
metas prdefinidas pelo contratante h um reforo focalizao, o que implica
tambm numa reviso dos preceitos da Pnater, para a qual a universalizao do
acesso Ater era elemento fundador das formulaes que lhe deram origem.
Teoricamente a focalizao (grupos, segmentos e territrios) seria inevitvel,
afinal os processos de universalizao de polticas pblicas, em temas relacio
nados a situaes de desigualdades e diversidades regionais, so geralmente
combinados com polticas ou aes focalizadas. No entanto, o modo como o
processo ocorreu, a partir de decises centralizadas, pareceu dissociar, em um
primeiro momento, a ao focada da poltica mais ampla, de modo a relati
vizar a capacidade de resposta adequada garantia do direito constitucional

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por servios de Ater, caracterizando uma ao de focalizao de investimentos


para obteno de resultados.
As Chamadas resolveram, em um primeiro momento, um problema ope
racional (contratao relativamente facilitada), mas criaram outros, destacan
dose a incapacidade de acompanhamento e avaliao pelo MDA e dificuldade
de compatibilizao com a normatividade da Pnater. Auditoria realizada pelo
TCU em 201221 evidenciou as dificuldades operacionais que caracterizam a
ao do MDA, limitando a capacidade para acompanhamento e avaliao das
aes. Alm disso, apontaramse limitaes relativas focalizao (tamanho
dos lotes e formas de identificao e seleo das famlias beneficiadas, que
estaria excluindo famlias mais pobres) e a inobservncia da continuidade na
prestao de servios de Ater, preceito estabelecido pela Pnater, ao estabelecer
contratos anuais e no renovveis.
Da avaliao dos resultados das primeiras chamadas e atendendo as
orientaes da auditoria operacional realizada pelo TCU em 2012, surge
uma segunda gerao de Chamadas, caracterizadas, de um modo geral, pela
tentativa de recuperao de alguns fundamentos da Pnater. Observase que as
recomendaes e sua materializao em contratos, que passaram a ser execu
tados em 2014, tendem a resgatar alguns princpios fundamentais da Pnater,
principalmente a continuidade dos servios e a utilizao de metodologias par
ticipativas. No entanto, prevalece a essncia da contratualizao de resultados
para a materializao da poltica pblica, ou seja, as metas e resultados a serem
obtidos orientam a ao das equipes contratadas; a autonomia destas equipes
para definir beneficirios e apropriar metodologias s especificidades do p
blico no deve interferir na obteno dos resultados; e, por fim, os contratos
preveem resultados e estabelecem sanes queles que no os apresentarem
(devidamente confirmados pelos beneficirios).

A difcil materializao da Pnater


Ao finalizar esta anlise cabe lembrar que essa retomada histrica buscou
compreender a trajetria da materializao de uma poltica pblica. No esteve
em questo a avaliao de suas possveis contribuies ao desenvolvimento ru
ral. As contribuies desse trabalho situamse, ento, no plano da compreenso

A auditoria realizada pelo TCU objetivou [...] verificar se a estratgia de implementao dos
servios de Ater est consistente com os objetivos pretendidos no PBSM e se atende aos princpios
estabelecidos na Pnater (Brasil, 2012, p. 5).
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das dificuldades colocadas materializao de utopias de desenvolvimento por


meio da ao governamental.
O que fica evidente no exame da trajetria de internalizao da Ater
no MDA a sequncia de conquistas necessrias para que se passe a incidir na
realidade. H necessidade, num primeiro momento, que o(s) protagonista(s)
dessa luta assegure(m) o compromisso poltico do governo de atuao em de
terminada temtica. Devese assegurar, tambm, o direito de tornarse gestor
da ao governamental garantir para si a competncia legal para a atuao na
temtica. Alm disso, requerse a definio das condies (do exerccio legal de
suas atribuies pela regulamentao da atividade). Uma vez alcanadas essas
prcondies e assegurados recursos materiais mnimos (oramento) para a
atuao, partese para a definio de linhas estratgicas de ao (macroagenda
de implementao), o que requer identificao das prioridades na conjuntura
e definio de formas de interveno que podem assegurar o alcance das mu
danas visadas. Embora todas as polticas devam contemplar esse conjunto
de requisitos, no caso da Pnater se verifica a especificidade de que o esforo
por alcanar os prrequisitos para sua materializao se estende no tempo,
se fazendo presente na maior parte do perodo analisado. Destacamse, por
exemplo, os descompassos temporais entre o lanamento da poltica (2004), da
portaria que estabeleceu o sistema de gesto e execuo (2006), a destinao de
recursos oramentrios especficos a um Programa de Ater (2008) e regramento
da forma de operao (Lei de Ater, de 2010 e recente criao da Anater).
Alm das dificuldades de institucionalizao, a anlise revela a relevncia
das disputas de concepes no condicionamento do apoio poltico necessrio
materializao da proposta da Pnater. Podemos pensar que as dificuldades
surgiram porque os gestores estabeleceram uma poltica a partir de uma
concepo de desenvolvimento rural quando as expectativas eram de uma
Ater instrumental a outros programas do MDA. Nesse sentido, a diversidade
temtica das Chamadas de Ater e a criao de uma agncia gestora nos moldes
da Anater parece apontar para o reforo a uma perspectiva instrumental de
Ater, embora o TCU aponte para requisitos de coerncia com normatividade
dessa poltica.
Por fim, na busca pela institucionalizao, as mudanas nos investimen
tos do MDA nas aes de extenso rural (presentes no PPA e declaradas nos
relatrios de gesto) nos permitem refletir sobre mudanas de orientao no
processo de implementao da Pnater, que modificam, por sua vez, sua prpria
essncia: de atuao de governo (e Estado) para a mudana de paradigma, para
uma ao que busca resultados por meio de contratos, cuja essncia contradiz
mudana paradigmtica inicialmente colocada em cena (utopia). Nos parece,

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tambm, que a alternativa escolhida e o modo como ela foi institucionalizada


revelam outras questes que precisam ser problematizadas. Sugerimos que a
contratualizao de resultados, no contexto das disputas pela reorientao da
poltica, representa tambm uma alternativa conservadora utopia da Pnater.
O tempo da gesto e a necessidade de resultados objetivos, determinados
pelos planos governamentais, representaram, assim, uma limitao essencial
realizao dos preceitos da Pnater.

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Poltica de comercializao agrcola


no Brasil
Jnia Cristina P. R. da Conceio

O captulo tem como objetivo discutir a poltica de comercializao


agrcola no Brasil a partir do final da dcada de 1980 at os dias atuais. Com
este horizonte temporal ser possvel mostrar o importante papel desempe
nhado pela poltica de preos mnimos, principalmente na dcada de 1980,
e tambm como este instrumento foi sendo alterado at o surgimento dos
novos instrumentos de comercializao na dcada de 1990. Os anos 2000
presenciaram uma nova alterao na poltica de comercializao agrcola, com
o surgimento do PAA (Programa de Aquisio de Alimentos) direcionado a
agricultura familiar e, posteriormente com o PGPAF (Programa de Garantia
de Preos para a Agricultura Familiar).
Com este background delineado, ser possvel discutir a existncia de
possveis lacunas e desafios impostos poltica de comercializao agrcola
no Brasil, em um cenrio onde a integralizao dos mercados passa a ser uma
realidade.

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Retrospectiva histrica da Poltica


de Comercializao Agrcola no Brasil
A Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) teve origem no ano de
1943, com a criao da Comisso de Financiamento da Produo (CFP, posterior
mente transformada em Companhia de Financiamento da Produo) e consiste em
um mecanismo especfico de poltica de rendas para a agropecuria, cujo intuito
evitar a grande oscilao de preos dos principais produtos agrcolas. Tratase
de um mecanismo que busca garantir ao produtor rural uma receita mnima por
unidade de produto e, com isso, assegurar o abastecimento interno de alimentos.
A Comisso de Financiamento da Produo (CFP), criada em 1943, foi
responsvel pela gesto da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM),
constituindo o principal marco para a construo da poltica de comercializa
o agrcola brasileira, no perodo de 1931 a 1965 (Coelho, 2001).
O perodo de 1965 a 1985 abrange medidas de reformulao e regula
mentao da PGPM atravs decreto lei n 79, de 19/12/66, alm da criao do
Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), e pelo uso do subsdio ao crdito
e da PGPM como indutores expanso da fronteira agrcola, basicamente
para as regies sudeste e centrooeste. O decreto lei acima referido institui
normas para a fixao dos preos mnimos, para a execuo das operaes de
financiamento (Emprstimo do Governo Federal Com Opo de Venda
EGF/COV e Sem Opo de Venda EGF/SOV) e de aquisio de produtos
agropecurios (Aquisio do Governo Federal AGF). Os preos mnimos so
fixados atravs de decreto presidencial, aps aprovao de voto do Conselho
Monetrio Nacional (CMN).
Planos de estabilizao econmica, a abertura comercial, a reduo da
oferta de crdito oficial, a reduo do subsdio implcito nas taxas de juros
do crdito, endividamento do setor rural marcam o perodo de 1985 a 1995.
Alm disso, nesse perodo, verificase o uso da PGPM para subsidiar o custo do
transporte dos produtos adquiridos pela CFP nas regies de fronteira agrcola
para os centros de consumo.
A partir de 1995 tem incio o processo de reformulao da poltica de
comercializao agrcola com a busca de solues para o problema do endivi
damento rural, a estabilizao interna dos preos (Plano Real), a ampliao da
abertura comercial, a criao de novos instrumentos menos intervencionistas e
mais orientados para o mercado. Surgem dois novos instrumentos: o Prmio de
Escoamento de Produtos (PEP) e o Contrato de Opes. Variveis ambientais
passam a integrar as discusses sobre o desenvolvimento rural e as polticas
agrcolas e econmicas.
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Tanto no Brasil como em outros pases em desenvolvimento, durante


a dcada de 1990, ocorreu um movimento continuado de liberao comer
cial e de alterao na forma de interveno do Estado na economia, como
parte de um processo de ajuste estrutural macroeconmico e de retomada
do desenvolvimento. Dentro deste contexto, instalouse um processo de
reforma das agncias estatais de comercializao, de abastecimento, de
interveno do Estado nos mecanismos de garantia de preos mnimos e
de armazenagem.

A dcada de 1990 e as mudanas


na Poltica de Comercializao Agrcola
No final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, como bem
discutido na literatura sobre poltica agrcola no Brasil (Conceio, 2002;
Delgado, 1995; Barros e Guimares, 1998), a poltica de comercializao
agrcola passou por mudanas substanciais. Neste perodo, houve uma acen
tuao do carter liberal do comrcio e, paralelamente a isto, a crise fiscal que
ocorreu durante todo o perodo contribuiu para o desmonte do sistema de
comercializao vigente.
A dcada de 1990 foi marcada por dois fenmenos importantes que
tiveram impactos fundamentais na conduo da poltica de preos mnimos e
formao de estoques at ento adotada. Por um lado, as reformas comerciais
externas acentuavam o carter liberal de comrcio. Por outro, a presso de
setores ruralistas por alguma forma de proteo contra riscos encontrou na
tradicional poltica de preos mnimos ainda uma alternativa. Desta forma,
assistese, na primeira metade da dcada de 1990, a uma retomada da poltica
de preos mnimos com base nos tradicionais instrumentos de comercializao,
embora ajustados em funo da restrio fiscal.
A Poltica de Preos Mnimos que vigorou neste perodo, pelo menos
at o lanamento do Plano Safra 1995/96, era baseada numa lgica de inter
veno, com formao de estoques pblicos de alimentos. Os instrumentos
utilizados eram a AGF (Aquisio do Governo Federal) e o EGF (Emprstimos
do Governo Federal), em suas duas modalidades: SOV sem opo de venda
e COV com opo de venda. O objetivo da interveno governamental
era a garantia de renda e a reduo de presses inflacionrias. Desta forma, o
governo interviria toda vez que o preo de mercado situasse abaixo do preo
mnimo, comprando o excedente. Por outro lado, caso o preo de mercado
estivesse em nveis muito elevados, haveria a venda dos estoques.

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Estes instrumentos dependiam, em grande parte, do aporte de recur


sos do Tesouro. E, desde a extino da Conta Movimento e a criao do
Oramento das Operaes de Crdito (OCC), dentro do Oramento Geral
da Unio (OGU), no final da dcada de 1980, o aporte de recursos do Tesouro
para a PGPM passou a depender de dotao especfica nesse oramento. Isso
significava que os recursos para a PGPM passavam a enfrentar uma disputa
por recursos fiscais.
Confrontado com esse maior enquadramento oramentrio, o governo
buscou a sada na canalizao de recursos do crdito rural de custeio para o cr
dito de comercializao (EGF), o que dependia apenas de deciso do Conselho
Monetrio Nacional. Assim, foi criado em 1992 o EGFespecial, uma nova
modalidade de EGFCOV, que visava transferncia da tarefa de carregar
estoques de um ano para o outro ao produtor, mediante o alongamento do
EGFCOV. Criouse tambm o PL1 Prmio de Liquidao, pelo qual a dvida
do EGF poderia ser liquidada com a venda do produto e a cobertura, pelo
governo, da diferena entre o valor do dbito e a receita da venda do produto.
Bressan Filho (1999) destaca que polticas de formao de estoques e de
importao eram controladas pelo governo, e s por isso ganhavam consistn
cia. A importao ocorria somente quando no havia estoques suficientes. Com
a abertura da economia, as importaes ocorreram no obstante a existncia
de volumosos estoques pblicos de alimentos.
a partir desse contexto que Rezende (2000) chama ateno para a
inconsistncia entre os velhos instrumentos da Poltica de Garantia de Preos
Mnimos (PGPM), baseados na formao de estoques pblicos, e a economia
aberta.
O fato que, como mostra Delgado (1995), a partir de 1995 a poltica
para os mercados agrcolas de produtos da cesta bsica persegue os objetivos da
estabilizao de preos finais, sem intervenes diretas. Os efeitos da abertura
praticamente liquidaram o intento de coordenao simultnea do mercado
de produtor e mercado de atacado.
Aps 1995, o governo decidiu promover uma reformulao total nos
instrumentos de apoio comercializao, com a criao de novos instrumen
tos e o uso dos instrumentos antigos aquisies do governo federal (AGF)
e emprstimo do governo federal (EGF), somente para casos especiais. Na
realidade, houve substituio do modelo de garantia de preos. Passase a

O Prmio de Liquidao (PL) foi criado pela lei n 8.247 de 25/5/92. O objetivo do PL, assim
como o do EGFEspecial, era evitar a AGFindireta, ou seja, a passagem do EGF para AGF, que era
a forma tradicional de liquidao do EGF no vencimento.

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utilizar o mtodo de seguro sem compra de excedentes, adotandose a prtica


mais gil dos pagamentos diferenciais entre preo mnimo e preo de merca
do, consubstanciados nos novos instrumentos de comercializao: Programa
de Escoamento da Produo (PEP) e contratos de opo (Conceio, 2002).
Durante este perodo, dois importantes fenmenos macroeconmicos
condicionaram o desempenho e o prprio desenho da poltica de preos
mnimos: abertura econmica e cmbio fixo. Com a abertura e o cmbio
sobrevalorizado, a necessidade de constituio de estoques reguladores foi
minimizada, tendo em vista que os produtos poderiam ser obtidos, e de fato
o foram, por meio de importaes. Entretanto, com a mudana do regime
cambial em 1999 houve uma alterao significativa, uma vez que a importao
de alimentos se tornou mais onerosa e os incentivos, do ponto de vista cambial,
foram mais para a exportao.
O Plano Safra 1993/94,2 alm de manter o EGFCOV, introduziu o
sistema de equivalnciaproduto no crdito rural. No ato da concesso do
emprstimo, calculavase a quantidade equivalente do produto financiado,
dividindose o valor total do financiamento, acrescido das despesas (inclusive
juros), pelo preo mnimo vigente. No vencimento do emprstimo seria facul
tada ao tomador a liquidao de seu dbito mediante a entrega de documento
representativo da estocagem do produto na quantidade devida. Para os mini
e pequenos produtores era feita uma AGF e para os demais um EGFCOV.
Cabe notar que a venda do estoque pblico (em EGF ou AGF) requeria
que o preo de mercado atingisse o Preo de Liberao de Estoques (PLE).3
Na realidade, o sistema de preos pblicos que regulamentava a formao e
desmobilizao de estoques pblicos, estabelecia como marcos referenciais o
limite inferior (preo de garantia ao produtor) e o limite superior preo de
liberao de estoques (PLE). O preo mnimo indicava o limite a partir do qual
o governo entraria comprando produtos (via AGF ou EGFCOV) e o PLE o
limite a partir do qual haveria a desmobilizao dos estoques.
A criao do PLE foi justificada pelo carter incerto da ao governa
mental no mercado de estoques que caracterizara a poltica at ento seguida
pela antiga SEAP (Secretaria Especial de Abastecimento e Preos). Sua funo
2
Em 1993, foi criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) que funcionou durante
o governo Itamar Franco. O Consea representou uma preocupao explcita com o combate fome.
Em 1995, o Conselho foi extinto e em seu lugar foi criado o Conselho da Comunidade Solidria.
3
O instrumento foi criado pela Portaria Interministerial n 657 de 10/07/91 Esta portaria foi
substituda pela Portaria Interministerial n182, de 25/08/94. O preo de liberao de estoque
era dado por uma mdia mvel dos preos reais de uma srie mnima de 48 meses consecutivos
acrescida de uma margem de 15%.

133

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poltica sempre esteve associada conteno de preos e, particularmente,


daquele conjunto de preos ligados cesta bsica. Neste sentido, a interveno
da SEAP na venda de estoques no estava associada a regras, mas presso
da conjuntura ou s demandas casusticas de atacadistas, agroindstrias. A
criao do PLE foi, portanto, um passo importante, dando mais disciplina
na interveno.
A partir de 1994, os preos agrcolas iniciam uma trajetria de queda.
As causas desse comportamento foram vrias: o aumento das importaes de
alimentos, favorecidas pela queda das cotaes internacionais e pela valorizao
cambial, alm das facilitadas condies de financiamento que os importadores
nacionais conseguiam no exterior. Outro ponto que merece ser destacado, neste
perodo, a vinculao explcita do preo mnimo ao contrato equivalente em
produto, introduzindo a possibilidade de formao de um excedente estrutural
de oferta ligado a PGPM, sem qualquer respaldo no lado do financiamento
pblico. Isso porqu, como consequncia da queda dos preos agrcolas, os
agricultores que tomaram crdito de custeio optaram majoritariamente pelo
EGFCOV, levando formao recorde de estoques em 1995.
O Plano Safra 1995/96 apresenta mudanas para a poltica de preos e
formao de estoques pblicos de alimentos. Uma das principais alteraes diz
respeito completa desindexao da poltica de preos mnimos. H uma clara
preocupao do governo em no acumular estoques, possibilitar a garantia do
abastecimento interno via importaes e desenvolver mecanismos privados de
financiamento da comercializao. Vale ressaltar que o prprio Plano Real,
lanado em 1994, criava condies que favoreciam estas medidas, em funo
da valorizao cambial e da maior abertura ao exterior (Rezende, 2000 e 2001).
O Plano Safra 1996/97 acentua as alteraes e consolida o carter menos
intervencionista e mais privado da comercializao agrcola. Decidese pela
no contratao de EGFCOV, instituindose em seu lugar a utilizao de um
novo instrumento: o Contrato de Opo de Venda. O objetivo principal para
o uso dos Contratos de Opes4 pela Conab era o de propiciar uma garantia
de preos que no estivesse, necessariamente, associada a um dispndio ime
diato de recursos, como ocorria com o AGF e EGF. Alm disso, procuravase
a garantia de preos sem a necessidade de formao de estoques.
Portanto, o Contrato de Opo de Venda de Produtos Agrcolas consti
tuise num seguro contra a queda de preos. O produtor ou a cooperativa, ao
O Contrato de opo de venda foi institudo pela Resoluo Bacen n 2.260 de 23/3/96 e regu
lamentado atravs da portaria n 1/97, de 28/2/97. O produtor interessado em garantir a venda de
seu produto ao governo adquire a opo de venda, pagando um prmio por isto. O valor do prmio
equivaler ao lance vencedor para arremate de cada contrato ou lote de contratos.

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comprar um Contrato de Opo de Venda, paga um preo (prmio) e passa


a ter o direito de vender sua produo a um valor preestabelecido (preo de
exerccio) na data de vencimento do contrato.
Criados em 1996, os Contratos de Opo de Venda passaram a ser uti
lizados pelo governo federal a partir de 1997 e foram implantados inicialmente
na comercializao do milho. Atualmente, os produtos contemplados so
arroz, milho, trigo e algodo. Embora seja um programa de natureza privada,
atualmente ainda operado pela Conab.
Sempre que os preos de mercado, em nvel dos produtores, estiverem
abaixo dos preos mnimos fixados pelo governo, a Conab lana os contratos de
opo no perodo da colheita de cada produto ou regio. Isto , o lanamento
do Contrato de Opo de Venda de produtos agrcolas, pelo governo, ocorre
sempre que h a necessidade de sustentao de preos pagos ao produtor. Este
instrumento, dada suas caractersticas, praticamente no atinge os pequenos
agricultores.
O outro instrumento criado nesse perodo foi o Prmio para Escoamento
do Produto (PEP)5 que tem o objetivo prioritrio de garantir um preo de
referncia6 ao produtor e s cooperativas e ao mesmo tempo contribuir para
o abastecimento interno.
Na realidade, o PEP tem por objetivo permitir que a iniciativa privada
adquira a produo no perodo de safra, garantindo ao produtor o preo m
nimo. Uma determinada quantidade de lotes do produto colocada em leilo
com um prmio mximo que o governo dispe a aceitar. O comprador que
ofertar o menor prmio adquire o produto. Feito o leilo, o produtor recebe o
valor correspondente ao preo mnimo e o comprador paga a diferena entre
o preo mnimo e o prmio pelo qual arrematou o produto. Este prmio
o subsdio, bancado pelo governo. Este instrumento passou a fazer parte da
PGPM a partir de sua regulamentao pela Conab, em 1997.
Embora todos os produtos amparados pela Poltica de Garantia de
Preos Mnimos (PGPM) possam participar do PEP, este instrumento tem
sido utilizado, desde sua criao, praticamente para milho e algodo. Para
receber o bnus, o comprador deve depositar o valor equivalente ao preo
de referncia, que repassado ao produtor que vendeu seu produto. Essa a
operao bsica do PEP.
O PEP estava contemplado na lei n 8427, mas para ter uma sustentao jurdica mais forte, a
medida provisria n 15128, de 14/3/97, com reedies sucessivas at sua converso na lei n 9848,
de 26/10/99, modificou a lei n 8427.
6
O preo de referncia definido pelo governo federal, com base no preo mnimo e no preo de
exerccio das opes.
5

135

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Embasado no Regulamento para Oferta de Prmio de Escoamento de


Produto n 001/1997 PEP, surge um derivativo denominado Valor para
Escoamento de Produto (VEP). Tanto o PEP quanto o VEP so uma sub
veno econmica concedida pelo governo aos adquirentes de produtos, pelo
preo mnimo, dos estoques privados (PEP) ou do estoque pblico (VEP), se
constituindo, portanto, num aperfeioamento do PL e PE.
Na safra 1996/97 o governo decidiu eliminar a modalidade de financia
mento EGF/COV, instituindo um novo instrumento denominado Contrato
de Opo de Venda, atravs da resoluo CMN/BACEN n 2260, de 21/3/96.
O instrumento facultou ao governo a transferncia da responsabilidade do
carregamento do estoque no tempo ao adquirente do contrato, bem como a
reduo da necessidade da compra direta (AGF). Ao mesmo tempo, mediante
o pagamento de um prmio estabelecido em leilo, o adquirente do contrato
assegura o direito ao recebimento de um determinado preo (preo de exer
ccio), numa data futura.
Os Planos Safra dos anos subsequentes no trazem alteraes significativas
na conduo da poltica de Preos Mnimos. Na realidade, consolidam o modelo
seguido. A Tabela 1 mostra a evoluo do uso dos tradicionais instrumentos de
comercializao (AGF e EGF) na conduo da PGPM durante o final da dcada
de 1980 e a dcada de 1990. O Grfico 1 ilustra tambm este fato.
Podese observar que as Aquisies do Governo Federal (AGF), a partir
de 1995, foram sendo substitudas pelos novos instrumentos criados. Com
isso, as compras governamentais foram drasticamente reduzidas. O ano de
1997 representa uma exceo, e os grandes volumes adquiridos neste perodo
referemse ao milho (houve um problema grave de sustentao do preo do
milho neste perodo).
Dentro da linha de reformular a atuao do governo na agricultura, a es
tratgia foi estimular o EGF sem opo de venda e gradativamente substitulo
por instrumentos privados de apoio comercializao. Verificase, portanto,
que os instrumentos tradicionais da PGPM so gradativamente substitudos
por instrumentos privados de comercializao, que tem como caracterstica
principal a garantia de preos, sem necessidade de aquisio de estoques.
Este modelo foi seguido at a ocorrncia da desvalorizao cambial, em
janeiro de 1999. A partir da houve uma mudana de preos relativos que
modificou os custos e benefcios do carregamento de estoques visvis as im
portaes. O valor CIF do produto importado, expresso em reais, d o limite
superior dos preos domsticos. Os preos domsticos poderiam se elevar
at o ponto em que as importaes se tornem viveis. A partir da os preos
domsticos ficam nivelados com os internacionais.

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Tabela 1
Brasil: Aquisies do Governo Federal AGF e Emprstimos do Governo Federal
EGF no perodo de 1986/2001 (em mil toneladas)
Ano
AGF
EGF
1986
7681,5
10381,2
19871991
12870,3
10334,8
72,6
1437,7
669,6
9962,2
19881992
4138,2
12548,7
1361,5
2057,4
19891993
1918,4
7191,1
1994
4289,1
8599,3
1990
552,3
1578,4
1995
2844,0
3145,1
19911996
72,6
1437,7
1039,2
773,6
19921997
669,6
9962,2
4893,7
1667,8
1485,8
486,6
19931998
1361,5
2057,4
1999
629,4
688,6
1994
4289,1
8599,3
2000
727,8
1995
2844,0
3145,1
2001
1740,8
1996
1039,2
773,6
Fonte: CONAB
1997
4893,7
1667,8
1998 observar que as Aquisies
1485,8 do Governo Federal 486,6
Pode-se
(AGF), a partir de
1995, foram
sendo
substitudas
pelos
novos
instrumentos
criados.
Com
isso, as compras
1999
629,4
688,6
governamentais foram drasticamente reduzidas. O ano de 1997 representa uma exceo,
2000
727,8

e os grandes volumes adquiridos neste perodo referem-se ao milho (houve um


2001
1740,8

problema grave de sustentao do preo do milho neste perodo).


Fonte: Conab.Grfico 1:
Variaes das Aquisies do Governo Federal e dos Emprstimos do Governo
Federal - Brasil - 1987 a 2001
1,4
1,2

Variao

1
AGF
EGF

0,8
0,6
0,4
0,2
0
1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Ano

Dentro da linha de reformular a atuao do governo na agricultura, a


estratgia
foi estimular o EGF sem opo de venda e gradativamente substitu-lo por
Grfico
1.
Fonte:instrumentos
Companhia Nacional
de Abastecimento
privados
de apoio (CONAB)
comercializao. Verifica-se, portanto, que os
instrumentos tradicionais da PGPM so gradativamente substitudos por
instrumentos privados de comercializao, que tem como caracterstica principal a
137
garantia de preos, sem necessidade de aquisio de estoques.
Este modelo foi seguido at a ocorrncia da desvalorizao cambial, em janeiro
de 1999. A partir da houve uma mudana de preos relativos que modificou os custos e
benefcios do carregamento de estoques vis--vis as importaes. O valor CIF do
produto importado, expresso em reais, d o limite superior dos preos domsticos. Os
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Instrumento
Condies
Aquisio do Governo 1. Produto posto em armazm credenciado pela Companhia
Federal (AGF)
Nacional de Abastecimento (Conab)
2. Produto limpo, seco e classificado
Emprstimo do
1. O produto deve ser colocado em armazm credenciado,
Governo Federal sem
ordem do banco credor
opo de venda
2. O valor do emprstimo calculado de acordo com o valor do
(EGF/SOB)
produto em garantia, calculado pelo preo mnimo
EGF indstria
1. Contrato de EGF entre o setor de processamento e o agente
financeiro
2. O limite de financiamento de 50% da capacidade de pro
duo
3. Comprovar o pagamento de, pelo menos, o preo mnimo ao
produtor
4. Produtos amparados pela PGPM, exceto arroz e soja
Prmio para escoa
1. O governo federal, por intermdio da Conab, faz leilo p
mento do produto
blico de um prmio para compradores do produto
(PEP)
2. Os compradores devem contatar produtores dispostos a ven
derem sua produo ao preo mnimo
3. Os compradores devem transportar o produto para destinos
previamente estabelecidos pelo programa

1. Por intermdio de programas definidos pelo


Ministrio da Agricultura e Conab
2. O produtor interessado, quando houver um pro
grama em sua regio, deve encontrar um comprador
que tenha arrematado um lote nos leiles da Conab

1. Por intermdio de contato direto entre o produtor/


cooperativa e o processador/industrial interessado.
2. Cooperativa que possui unidade de processamento
de matriaprima

Acesso
1. Por intermdio da Conab ou da Agncia Local do
Banco do Brasil
2. Disponvel para produtores e cooperativas
1. Por intermdio do agente financeiro interessado em
operar com a PGPM
2. Disponvel para produtores e cooperativas

Quadro 1
Sntese dos instrumentos de comercializao em uso pelo governo federal

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1. O governo federal/Conab oferece, normalmente no perodo


de entressafra, um preo futuro de compra para produto
agrcola
2. O preo futuro indicado no momento da oferta do contrato
e sempre maior que o preo mnimo
3. O produtor deve adquirir contratos representativos de 27
toneladas de produtos, no montante conveniente
4. O preo pago pelo produtor por cada contrato um valor
reduzido
5. Os titulares dos contratos passam a ter o direito de vender
seu produto Conab, na poca prevista no prprio contrato
adquirido
O PROP constituise em uma subveno econmica concedida
em leilo pblico ao segmento consumidor que se dispe a
adquirir em data futura, determinado produto diretamente de
produtores e/ou suas cooperativas, pelo preo de exerccio fixado
e nas unidades da federao estabelecidas pelo governo, utilizan
dose para isso do lanamento, em leilo privado, de contrato
privado de opo de venda
O PEPRO constituise em uma subveno econmica concedida
ao produtor rural e/ou sua cooperativa que se disponha a vender
seu produto pela diferena entre o valor de referncia estabelecido
pelo governo federal e o valor do prmio equalizador arremata
do em leilo, obedecida legislao do ICMS vigente em cada
Unidade da Federao
O Pesoja constituise em uma subveno econmica gover
namental a ser arrematada por meio de leilo eletrnico, ao
interessado que comprovar a aquisio do produto de produtores
rurais e/ou suas cooperativas, pelo valor de referncia e o seu
escoamento

Fonte: Indicadores da Agropecuria Conab.

Prmio para equal


izao do valor de
referncia da soja em
gros
(Pesoja)

Prmio equalizador
pago ao produtor
(PEPRO)

Prmio de risco para


aquisio de produ
to agrcola oriundo
de contrato privado
de opo de venda
(PROP)

Contrato de opo

1. A Conab lana programas especficos por produtos


nos estados onde achar conveniente
2. Os produtos autorizados atualmente so algodo,
arroz, milho, trigo e, mais recentemente, caf.
3. Produtores interessados, quando o programa estiver
ativo em sua regio, devem procurar um corretor de
bolsas de mercadorias para poderem participar dos
leiles
4. O arremate somente possvel queles que oferecem
maiores prmios para os contratos

Somente no Plano Safra 2002/03 feita uma alterao importante.


Tratase da correo dos valores dos preos mnimos, que se mantinham
praticamente congelados desde a criao do Plano Real. Esta medida pretende
estimular o plantio dos produtos que estavam com perspectiva de oferta re
duzida e tambm permitir o abastecimento para produtos tpicos de consumo
interno, como farinha e mandioca.
Nos perodos subsequentes no aconteceram mudanas substanciais
na poltica de comercializao agrcola. O fato mais importante foi a criao
do Programa de Aquisio da Agricultura Familiar (PAA),7 em 2003. E do
Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF) em 2006.
Na safra 2003/04, o governo instituiu a Linha Especial de Comercializao
ou Linha Especial de Crdito (LEC), para os produtos amparados pela PGPM,
atravs da Resoluo Bacen n 3083, de 25/6/2003. Contempla a possibilidade
da contratao de financiamento, nos moldes do EGF/SOV, por preo maior
do que o preo mnimo.8
O Plano Agrcola e Pecurio 2004/05 utiliza o Contrato de Opo
de Compra (COC) e cria o Prmio de Risco para Aquisio de Produto
Agropecurio Oriundo de Contrato Privado de Opo de Venda (PROP).
O COC um ttulo negociado pelo governo visando a venda dos estoques
pblicos. Tratase de um leilo para a entrega futura do estoque a comerciantes,
agroindstrias ou exportadores, por preo definido, mediante o pagamento
de um prmio estabelecido no prprio leilo.
O PROP consiste no uso do PEP atrelado a um Contrato de Opo de
Venda, como forma de reduzir a alocao de recursos pblicos na formao de
estoques. Num primeiro leilo o Mapa, atravs da Conab, efetua um leilo de
prmio de risco para cobrir uma eventual diferena entre o preo de mercado
e o preo de exerccio de um produto, dentro das condies definidas pelo
governo. Seus compradores, os operadores de mercado, adquirem o direito de
receber um prmio do governo (equalizao de preos) e assumem, obrigato
riamente, o compromisso de lanar em leilo Contratos de Opo de Venda,
nas mesmas condies do arremate. Neste segundo leilo, os contratos lanados
pelos operadores do mercado so adquiridos por produtores ou cooperativas.
Estes, mediante o pagamento de um prmio estabelecido no leilo, adquirem
o direito de vender e entregar o produto ao lanador, dentro das mesmas con
dies estabelecidas no leilo anterior.
O PAA foi institudo pela lei n 10.696, de 2 de julho de 2003.
Na LEC no so usados recursos provenientes do tesouro nacional (segundo o MCR 6.2, apenas
os controlados no equalizveis ou os exclusivos dos agentes financeiros) e no EGF/SOV possvel,
alm destes, dos recursos controlados equalizveis.

7
8

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 140

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O Quadro 1 sintetiza os principais instrumentos de comercializao que,


ao longo da dcada so incorporados PGPM.
Por fim, importante frisar que o preo mnimo ao produtor passou a
funcionar como um seguro de preo e a atuao governamental, deliberada
mente, no objetiva a formao de estoques pblicos de alimentos diante de
um cenrio de regime tarifrio reducionista e cmbio sobrevalorizado.
No entanto, os pequenos produtores foram os mais afetados tendo em
vista que, a rigor, o AGF tem sido o nico instrumento acessvel para estes
agricultores. Na realidade, ao longo da dcada 1990, o EGF praticamente
extinto e a AGF fica restrita aos beneficirios do Programa de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf ), que optarem pela liquidao do financia
mento mediante a entrega do produto e aos beneficirios das operaes de
alongamento das dvidas originrias de crdito rural.9 Aspectos associados
segurana alimentar e ao fcil acesso aos novos instrumentos de comercializao
comeam a ser operacionalizados aps ajustes macroeconmicos.

Anlise dos instrumentos de Comercializao


no perodo 20032013
Percebese pelos dados da Tabela 2 que, no ano de 2003, praticamente
no foram utilizados os instrumentos tradicionais (AGF e EGF), os quais foram
substitudos integralmente pelas opes pblicas. Em 2004 seguiuse a mesma
tendncia, embora os instrumentos AGF e PEP tenham sido utilizados em
maior proporo do que em 2003. Em 2005, os preos agrcolas no tiveram
um bom comportamento do ponto de vista dos produtores e o instrumento
tradicional de garantia de renda ao produto (AGF) foi utilizado com maior
intensidade, assim como o PEP.
Os anos de 2007 a 2013 apresentam um comportamento, com a ma
nuteno, e em alguns casos ampliao, do uso dos novos instrumentos.
Verificase que nos anos de 2010, 2011 e 2012 h um aumento do uso do
AGF e do PEP. O aumento do uso, principalmente do AGF, demonstra que,
embora tenham sido criados instrumentos novos de comercializao com forte
participao privada, esse instrumento foi utilizado para sustentao da renda
agrcola. No ano de 2013, o instrumento Opes Pblicas foi o mais utilizado.
Estes dados permitem concluir que o modelo de comercializao agrcola
no Brasil ainda no est completamente delineado. Os novos instrumentos de
9

Veja a lei n 9138, de 29/11/95, e a Resoluo n 2238, de 31/1/96, do CMN/Bacen.

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comercializao encontraram espao e so utilizados. Mas no houve, como se


esperava, a completa substituio dos instrumentos tradicionais pelos novos.
Um fato que ocorreu a percepo de que a sustentao de renda na agricultura
no precisa ser realizada com o acmulo de estoques pblicos.
Tabela 2
Valor utilizado segundo instrumentos de apoio comercializao,
perodo 2003 a 2013
AGF
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

PEP

87
504
613
132
60
479
494
254
212
79

PROP

47
362
692
103
24
803
1.064
224
182
11

178
322
139
37

Opo
pblica
574
313
169
2
437
847
2.277
575
1
1.533

PEPRO

Total

558
1.200
549
648
76
9
112
473

574
447
1.213
2.187
2.011
1.517
4.207
1.634
1.062
514
2.116

O Grfico 2 apresenta, adicionalmente, o comportamento dos instru


mentos de comercializao expresso em valor.
2500

2000

1500

1000

500

0
2003

2004

2005
AGF

2006
PEP

2007
PROP

2008
OpoPblica

2009
PEPRO

2010

2011

2012

2013

Linear(OpoPblica)

Grfico 2 Uso dos Instrumentos de comercializao, perodo 2003 a 2013, em milhes de reais

Fonte: Secretaria de Poltica Agrcola (SPA) do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA).

142

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 142

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Como ressaltado anteriormente, o objetivo do governo ao lanar os


contratos de opo era o de criar um mecanismo que conseguisse sustentar
preos sem que houvesse a necessidade de o governo adquirir estoques. Isto
representaria uma economia de recursos e transferiria para a iniciativa privada
a tarefa de carregar os estoques. Alm disso, o ideal que os preos de mercado,
na poca de liquidao dos contratos, sejam suficientemente atrativos para que
os produtores vendam seus produtos no mercado, sem a necessidade da compra
dos produtos pelo governo, ao preo de exerccio. Neste caso, o governo teria
conseguido sustentar preos a um custo mnimo. No caso da liquidao do
contrato, o governo incorreria no custo, dado pela multiplicao do volume
negociado pelo preo de exerccio.
Vale ressaltar que com a crise internacional, principalmente nos ltimos
meses, os agricultores se queixaram da alta dos preos dos insumos, em um
momento em que os preos internacionais dos principais produtos estavam
caindo. A este descompasso entre custo de produo e preo de venda, evi
denciouse o terceiro elemento: crdito. As tradings, que tradicionalmente
financiam a produo, saram do mercado, e os bancos aumentaram suas
exigncias. Neste momento, qualquer iniciativa do governo (isto , qualquer
instrumento de comercializao) que garanta o preo bem vinda.
Entretanto, preos mnimos exageradamente altos podero estimular
importaes de pases concorrentes, de sorte que o governo federal estar
garantindo preos tanto aos produtores domsticos quanto aos estrangeiros.
A abertura comercial pode tornar atraente a exportao na safra (ao invs do
armazenamento interno), para se importar mais tarde na entressafra.
So exemplos em que se desfaz o convencional padro sazonal de variao
de preos, bsico para a eficcia das polticas tradicionais de estabilizao de
preos agrcolas, demonstrandose assim a importncia da definio de uma
nova poltica de comercializao agrcola.
A variabilidade de preos um componente de risco de mercado tanto
para produtores quanto para consumidores. Embora no exista consenso do
que se constitui uma alta ou baixa variabilidade de preos, geralmente aceito
que tal variabilidade, que no pode ser controlada com os instrumentos de
administrao de risco, pode desestabilizar a renda agrcola, inibir os produ
tores para a realizao de investimentos ou, ainda, dificultar o uso timo dos
recursos existentes.
A volatilidade de preos, que no contida pela aplicao de instru
mentos de comercializao prprios e permite a ocorrncia de variaes ines
peradas, pode levar a uma alocao ineficiente dos recursos. Neste sentido,
o conhecimento de variveis que tenham influncia na formao dos preos

143

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 143

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agrcolas se constitui em um poderoso instrumento para formulao de uma


poltica agrcola adequada.
Conceio e Conceio (2009) fizeram uma anlise dos impactos da crise
internacional sobre os preos agrcolas utilizando o coeficiente de variao (CV).
O CV uma medida relativa de instabilidade e identifica dois efeitos: o efeito
direto sobre o desvio padro e o efeito sobre a mdia dos preos (Thompson,
2000). Dessa forma, mesmo que o desvio padro mantenhase inalterado, um
decrscimo na mdia dos preos leva a um maior CV, ou alternativamente, um
aumento na mdia dos preos proporciona diminuio no CV.
Em estudo anterior, Conceio (2002) utilizou tambm essa metodologia
para estimar os impactos dos novos instrumentos sobre a volatilidade dos pre
os. Neste estudo, a pergunta bsica foi o efeito da crise internacional sobre a
volatilidade dos preos. Conceio e Conceio (2009) ressaltam que a questo
da volatilidade dos preos sempre existiu nos mercados agrcolas. O problema
que j h algum tempo a poltica de preos mnimos no consegue atingir
seu objetivo de estabilizao de preos e garantia de renda aos produtores. A
crise internacional potencializou esta constatao.
Um ponto importante de investigao tambm verificar como est o
quadro de suprimentos de alguns produtos agrcolas. A anlise deste quadro
de suprimentos pode justificar eventuais intervenes em decorrncia do
comportamento da variabilidade de preos.
O Quadro 2 demonstra como est a questo do abastecimento no pas
para alguns importantes produtos. Este quadro faz parte do acompanhamento
sistemtico da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).
Outro ponto que deve ser levado em considerao que a definio do
valor do preo de exerccio nos contratos de opo tem um papel importante,
tanto para estimular a estocagem privada quanto para a formao de estoques,
e deve ser usado, portanto, de maneira estratgica, antecipando os eventuais
problemas de sustentao de preos.
Pelo lado dos modelos de produo, o comportamento dos preos inter
nacionais e nacionais e os instrumentos de poltica, usualmente acionados para
fazer frente a sua volatilidade, terminam por sancionar ou estimular modelos
de agricultura, que devem ser avaliados em funo das suas implicaes sociais.
Em particular, interessaria analisar que estratgias de abastecimento alimentar
adotar, e seus respectivos instrumentos, num contexto crtico como o atual,
com vistas a proteger e promover as vrias formas de agricultura familiar e a
transio para modelos mais sustentveis de base agroecolgica. Neste contex
to, podem ser citados dois programas: O Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) e o Programa de garantias de preos da Agricultura Familiar (PGPAF).

144

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 144

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Quadro 2
BALANO DE OFERTA E DEMANDA BRASILEIRA
PRODUTO

ALGODO
EM PLUMA

ARROZ EM
CASCA

FEIJO

MILHO

SOJA EM
GROS

FARELO
DE SOJA

LEO DE
SOJA

TRIGO

SAFRA
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2014/15

ESTOQUE
INICIAL

Em 1.000 toneladas

PRODUO IMPORTAO SUPRIMENTO CONSUMO EXPORTAO

675,0
394,2
76,0
521,7
470,5
338,3
2.033,7
2.531,5
2.457,3
2.569,5
2.125,3
1.699,8
230,0
317,7
366,9
686,4
373,8
129,2
7.675,5
7.112,8
5.589,1
5.963,0
5.514,2
8.597,7
4.540,1
674,4
2.607,2
3.016,5
444,0
911,4
2.569,0
1.903,2
2.049,1
3.259,4
950,4
879,3
246,2
302,2
541,1
692,0
198,9
244,4
895,7
2.706,7
2.870,5
1.766,1
1.220,6
342,2
988,7

1.213,7
1.194,1
1.959,8
1.893,3
1.310,3
1.654,5
12.602,5
11.660,9
13.613,1
11.599,5
11.819,7
12.632,3
3.502,7
3.322,5
3.732,8
2.918,4
2.806,3
3.558,9
51.003,8
56.018,1
57.406,9
72.979,5
81.505,7
75.191,1
57.161,6
68.688,2
75.324,3
66.383,0
81.499,4
86.569,2
23.187,8
26.719,0
29.298,5
26.026,0
27.258,0
28.105,0
5.872,2
6.766,5
7.419,8
6.591,0
6.903,0
7.117,5
5.884,0
5.026,2
5.881,6
5.788,6
4.379,5
5.527,9
6.883,1

14,5
39,2
144,2
3,5
17,4
20,0
908,0
1.044,8
825,4
1.068,0
965,5
1.000,0
110,0
181,2
207,1
312,3
304,4
300,0
1.181,6
391,9
764,4
774,0
911,4
500,0
99,4
117,8
41,0
266,5
283,8
300,0
43,4
39,5
24,8
5,0
3,9
5,0
27,4
16,2
0,1
1,0
5,0
5,0
5.676,4
5.922,2
5.771,9
6.011,8
7.010,2
6.700,0
5.750,0

1.903,2
1.627,5
2.180,0
2.418,5
1.798,2
2.012,8
15.544,2
15.237,2
16.895,8
15.237,0
14.910,5
15.332,1
3.842,7
3.821,4
4.306,8
3.917,1
3.484,5
3.988,1
59.860,9
63.522,8
63.760,4
79.716,5
87.931,3
84.288,8
61.801,1
69.480,4
77.972,5
69.666,0
82.227,2
87.780,6
25.800,2
28.661,7
31.372,4
29.290,4
28.212,3
28.989,3
6.145,8
7.084,9
7.961,0
7.284,0
7.106,9
7.366,9
12.456,1
13.655,1
14.524,0
13.566,5
12.610,3
12.570,1
13.621,8

1.004,1
1.039,0
900,0
895,2
887,0
890,0
12.118,3
12.152,5
12.236,7
11.656,5
12.000,0
12.000,0
3.500,0
3.450,0
3.600,0
3.500,0
3.320,0
3.450,0
45.414,1
46.967,6
48.485,5
51.888,6
53.159,5
53.817,9
32.564,0
37.800,0
41.970,0
36.754,0
38.524,0
40.080,0
11.644,0
12.944,0
13.758,0
14.051,0
14.000,0
14.100,0
4.250,0
4.980,0
5.528,0
5.328,0
5.500,0
5.500,0
9.398,0
9.614,2
10.242,0
10.444,9
10.584,3
11.531,4
11.928,6

504,9
512,5
758,3
1.052,8
572,9
610,0
894,4
627,4
2.089,6
1.455,2
1.210,7
1.300,0
25,0
4,5
20,4
43,3
35,3
45,0
7.333,9
10.966,1
9.311,9
22.313,7
26.174,1
21.000,0
28.562,7
29.073,2
32.986,0
32.468,0
42.791,8
45.296,6
12.253,0
13.668,6
14.355,0
14.289,0
13.333,0
13.579,4
1.593,6
1.563,8
1.741,0
1.757,1
1.362,5
1.373,5
351,4
1.170,4
2.515,9
1.901,0
1.683,8
50,0
500,0

Fonte: Conab.
Nota: Estimativa em maio/2014.
Estoque de passagem - Algodo, Feijo e Soja: 31 de dezembro - Arroz: 28 de fevereiro - Milho: 31 de Janeiro - Trigo: 31 de julho

ESTOQUE
FINAL
394,2
76,0
521,7
470,5
338,3
512,8
2.531,5
2.457,3
2.569,5
2.125,3
1.699,8
2.032,1
317,7
366,9
686,4
373,8
129,2
493,1
7.112,8
5.589,1
5.963,0
5.514,2
8.597,7
9.471,0
674,4
2.607,2
3.016,5
444,0
911,4
2.404,0
1.903,2
2.049,1
3.259,4
950,4
879,3
1.309,9
302,2
541,1
692,0
198,9
244,4
493,4
2.706,7
2.870,5
1.766,1
1.220,6
342,2
988,7
1.193,2

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O Programa de Aquisio de Alimentos PAA


O PAA foi criado em julho de 2003 pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS) e desenvolvido em parceria com governos
estaduais e municipais e com a Conab.
Os novos instrumentos criados pela Conab direcionados ao PAA so, na
realidade, adaptaes de inovaes comerciais e financeiras j existentes e pra
ticadas pela poltica agrcola convencional. O contrato da compra antecipada,
por exemplo, foi inspirado no prEGF, operado pela antiga Companhia de
Financiamento da Produo (CFP) nos anos 1980. A caracterstica inovadora
reside no fato de tais instrumentos serem direcionados ao agricultor familiar.
Os recursos da PGPM estoques pblicos, e os recursos do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza (subveno ao consumo de alimentos),
como quaisquer recursos fiscais, so disputados para outros usos. Por esta razo
fundamental que se tenha clareza de rumos para estabelecer prioridades no
gasto pblico, de tal forma que possa ser desenhada uma engenharia financeira
de longo prazo para o PAA (Delgado, Conceio e Oliveira, 2005).
Uma caracterstica importante das iniciativas que promovem a produo
agroalimentar a de que elas possibilitam enfrentar, simultaneamente, tanto
a necessidade de se criarem oportunidades de trabalho e de apropriao de
renda s famlias, como a de se ampliar e melhorar a oferta de alimentos. Esta
, seguramente, a principal diferena entre um programa como o PAA e pro
gramas de segurana alimentar baseados em compensao de renda monetria.
Isto , este programa tem a possibilidade de transformar a realidade, inserindo
parcela significativa de produtores rurais na esfera produtiva, promovendo de
fato o desenvolvimento rural.
O PAA um programa estratgico no sentido de que desenvolve a possi
bilidade de gerao de excedente, e a possibilidade de comercializao deste
excedente que dar condies melhores para os agricultores.
Em pases onde as compras governamentais so significativas e contase
com uma gesto transparente, a participao de pequenos e mdios fornecedo
res notadamente, as associaes de pequenos produtores agrcolas nos pro
gramas pblicos de alimentao, dos quais sempre estiveram excludos, pode
constituirse em importante instrumento de alavancagem para tais produtores.
A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar, um dos
objetivos do PAA, reflete tambm uma estratgia de juntar as duas pontas,
quais sejam, os produtores agrcolas e os consumidores. Naturalmente, colo
case a questo de como a intermediao comercial, mesmo reduzida, desem
penha o seu papel, e quais instrumentos regulatrios devem estar disponveis

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para se evitar que os interesses comerciais se sobreponham aos dos produtores


e consumidores.
Segundo dados do MDS, o PAA compra alimentos de mais de 140 mil agri
cultores familiares para abastecer mais de 80 mil entidades de assistncia social e
a rede de equipamentos pblicos. O programa permite a compra de uma grande
variedade de produtos, utilizados no abastecimento da rede de equipamentos
pblicos de alimentao e nutrio (Banco de Alimentos, cozinhas comunitrias
e restaurantes populares). Alm da Conab, o MDS tambm estabelece parcerias
com governos estaduais e municipais para implementao do PAA.
A fim de que o PAA se transforme de fato em uma poltica para insero
dos agricultores familiares na esfera produtiva, outras aes se fazem necess
rias. Sem estas aes complementares (assistncia tcnica, pesquisa, em alguns
casos cooperativismo, certificao do produto para demonstrao da qualidade,
entre outras) os produtores pertencentes ao programa no conseguiro pro
duzir o excedente agrcola (discutido em seo anterior) para garantia de sua
sobrevivncia. O trabalho de Souza e Chmielewska (2010) tambm aponta
para a necessidade de desenvolvimento dessas aes. Nas palavras das autoras:
Like any programme of this size and complexity, it is not without challenges. The
study reveals that farmers still need access complementary support actions, such
as technical assistance for production planning. This is justified by the limited
capacity to deliver the types and quantities of products specified by producers in the
PAA projects. Additionally, the intervals between projects have caused substantial
difficulties for some farmers, affecting their income from sales and the flow of goods
to beneficiaries.

Assim, importante a discusso do desenvolvimento do meio rural,


com a perspectiva de sua transformao em um ambiente que possa manter os
trabalhadores, para que eles no migrem em busca de melhores condies de
vida. O texto de Jonasson e Helfand (2010) apresenta uma discusso bastante
interessante sobre este assunto.

Programa de Garantia de Preos


para a Agricultura Familiar (PGPAF)
No Brasil, a essncia do problema da agropecuria no est na capacidade
de produzir, mas sim na capacidade de obter recursos financeiros em volume,
condies e custos que atendam as necessidades dos produtores rurais. Em
momentos de crise, quando os sistemas privados se fecham em funo da perda

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de capacidade de pagamento dos tomadores necessria a existncia de fontes


oficiais sob pena de levar a falta de produtos agrcolas no momento seguinte
(Gonalves, Martin e Souza, 2001).
O Conselho Monetrio Nacional (CMN) regulamentou, em 21 de de
zembro de 2006, atravs da Resoluo n 3.436, o Programa de Garantia de
Preos da Agricultura Familiar (PGPAF). O programa, divulgado pelo governo
federal em outubro de 2006, sob o nome provisrio de Seguro de Preos da
Agricultura Familiar, e tem como objetivo a garantia de maior estabilidade
atividade agrcola. Tratase de um instrumento de poltica agrcola que h mui
to tempo vem sendo reivindicado pelas organizaes da agricultura familiar.
Na viso de Morcelli (2010) o crdito rural no conseguiu inserir os
pequenos produtores. Com o objetivo de amenizar essa deficincia foi criado,
em 1995, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) que, com regras prprias e taxas de juros mais condizentes com a
atividade, temse mostrado um importante instrumento de induo desse
segmento. Como forma de reduzir os riscos climticos, risco de pragas e de
doenas foi criado o Proagro Mais.
Segundo S (2009) ainda faltava um seguro de preos e essa lacuna foi
suprida com a criao, em 2006, do Programa de Garantia de Preos para a
Agricultura Familiar (PGPAF). Esse programa proporciona aos demandantes
do Pronaf a oportunidade de pagar o financiamento com reduo, caso os
preos de mercado caiam abaixo do preo de garantia fixado no Plano Safra.
A Resoluo do CMN permitir, portanto, que os agentes financeiros
possam conceder bnus de desconto s operaes de crdito de custeio do
Pronaf contratados a partir da safra agrcola 2006/07, sempre que o preo de
comercializao dos produtos agrcolas estiver abaixo do preo de garantia
anual estabelecido no PGPAF. O bnus ser calculado com base na diferena
entre um preo de referncia (custo varivel de produo, definido nas regies
de produo da agricultura familiar, mais ou menos 10%, dependendo do ob
jetivo governamental de estimular ou desestimular a produo de um referido
produto agrcola) e o preo de mercado.
As operaes so inicializadas com a seleo, por parte do Grupo
Gestor (GG) e da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF), Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio (MDA), das culturas que sero beneficiadas no
prximo ano safra. Essa informao repassada para a Conab, que providencia
o levantamento dos custos de produo dentro da metodologia prpria para
esse pblico. Aps a formatao dos custos, os mesmos so encaminhados para
a SAF que, junto com o GG, fazem a auditoria nos resultados, decidem os pre
os de garantia e preparam o voto ao Conselho Monetrio Nacional (CMN).

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 148

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O Preo de Garantia pode variar em 10% para mais ou para menos do


custo de produo como forma de incentivar ou desestimular aquela produo,
mas se for um produto que tem Preos Mnimos no pode ser fixado abaixo
deste. O CMN aprova a proposta de preos de garantia e as demais medidas
elaboradas pelo GG e SAF, devolvendo para que os emitentes divulguem os
preos de garantia aos agentes financeiros.
O Banco Central do Brasil, com base no voto do CMN, emite uma reso
luo, dando conhecimento aos agentes financeiros operadores do Pronaf, das
regras a serem obedecidas na concesso do bnus. A Conab faz o levantamento
dos preos de mercado, nas praas de concentrao da agricultura familiar e
calcula, mensalmente, por Unidade da Federao, o preo mdio de mercado
e o bnus correspondente, informandoos SAF.
Com relao ao perodo de solicitao do PGPAF, a Resoluo do CMN
afirma, em seu artigo IX, que at a safra 2007/2008 esto admitidas antecipa
es na liquidao das operaes de Pronaf Custeio, com direito ao bnus de
desconto, independentemente da data de vencimento dos contratos, desde que
a liquidao ocorra aps o incio do perodo de colheita da atividade financiada
na respectiva unidade da federao, sendo que, a partir da safra 2008/2009,
para ter direito ao bnus de garantia de preos, a antecipao da quitao dos
contratos no poder ser superior a trinta dias.

Concluso
As principais perguntas que devem estar presentes na elaborao de uma
poltica de comercializao agrcola so: como se estabelece o nvel de preo a
ser garantido, se este nvel de preo compatvel com o oramento do progra
ma, se os recursos estaro disponveis na ocasio oportuna, qual o impacto
dos preos externos na formao dos preos internos.
H a necessidade de se pensar em uma poltica de comercializao para
o setor agrcola que o deixe menos vulnervel. Outro ponto importante que
deve ser mais uma vez ressaltado que o ambiente atual deve levar em conta
a integrao dos mercados. No se pode pensar em delinear uma poltica de
comercializao agrcola sem levar em conta esses elementos. A poltica de
comercializao agrcola no deve ser usada para objetivos de curto prazo, pois
estratgica na busca de soluo para o endividamento agrcola.
No que se refere especificamente ao PAA, devem ser citados os benefcios
indiretos advindos da recuperao dos preos recebidos pelos produtores. Isto
tem ocorrido tanto nos locais de abrangncia dos polos de compra da Conab

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quanto nos demais, onde so realizadas as compras institucionais por meio


dos convnios firmados pelo MDS com os estados e as prefeituras municipais.
H casos em que o simples anncio da compra pblica de determinada quan
tidade de produto suficiente para elevar os preos agropecurios. Noutras
situaes o mercado local absorve a produo e as compras governamentais
anunciadas nem precisam ser realizadas, principalmente quando a interveno
visa exclusivamente a recuperao dos preos, caracterstica das compras da
CONAB para a formao de estoques.
Alm dos impactos favorveis aos preos e renda agropecuria, o PAA
ainda vem contribuindo para a organizao e planejamento da oferta no
segmento produtivo que alcana. Isto porque a compra dos alimentos no
desobriga os vendedores do cumprimento das regras de classificao, acondi
cionamento, de higiene e sanitrias inerentes comercializao de alimentos.
Esses fatos comprovam que, apesar de o programa no ter conseguido
atingir todos os objetivos explicitados no incio de sua implementao, ainda
assim ele um programa importante, que merece ser aperfeioado. Este cons
titui, sem dvida, outro desafio para a poltica de comercializao no Brasil.
Finalmente, devese ressaltar que a importncia da poltica de garan
tia de preos mnimos para a agricultura, seja ela patronal ou familiar, est
relacionada questo da oferta agrcola. Mesmo havendo a integrao dos
mercados, a oferta agrcola nacional influenciada pela definio dos preos
mnimos e por este motivo tanto a PGPM como a PGPAF ainda tm um pa
pel importante enquanto sinalizadora de preos e diminuio de risco para os
agricultores. Devese ressaltar que a PGPM foi desenhada originalmente para
atendimento dos pequenos produtores agrcolas. O surgimento da PGPAF
o reconhecimento de que PGPM no teve completo xito no atendimento
da agricultura familiar e que este segmento um importante ator na questo
da oferta agrcola.

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Parte 2
Polticas de segurana alimentar
e nutricional

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Dez anos de PAA:


As contribuies e os desafios
para o desenvolvimento rural
Catia Grisa
Silvio Isopo Porto

Introduo
Desde a criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) em
2003, um novo tema ganhou espao na agenda das polticas pblicas de
desenvolvimento rural no Brasil: a construo de mercados institucionais.
Movimentos sociais rurais e organizaes da sociedade civil passaram a
executar o programa, a reivindicar insistentemente a ampliao do mesmo,
a demandar aperfeioamentos de seus mecanismos e a construo de novas
iniciativas. Muitos gestores pblicos (localizados em diferentes escalas da
administrao pblica) tambm se empenharam na implementao do pro
grama, e na construo de espaos pblicos de participao que contriburam
para monitorar e aperfeioar seus mecanismos. E nos estudos rurais, o PAA
e os mercados institucionais passaram a ser tema recorrente, envolvendo a
realizao de diversas dissertaes, teses e projetos de pesquisa, em funo da
relevncia conquistada na ltima dcada. Conformouse, deste modo, uma
certa efervescncia em torno das possibilidades emergentes para a agricultura
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familiar e para a segurana alimentar e nutricional no pas a partir da expe


rincia e do aprendizado decorrente do PAA.
Para alm do cenrio nacional, o Programa passou a despertar a ateno
tambm de agncias multilaterais internacionais e de outros pases. A criao
do PAA frica (Purchase from Africans for Africa) em 2010, envolvendo cinco
pases da frica Subsariana, e iniciativas de construo de programa similares
na Amrica Latina so emblemticas da importncia internacional adquirida
pelo Programa. Recentes relatrios organizados pela Organizao das Naes
Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO) tambm destacam as
inovaes do PAA para a construo de mercados, para o fortalecimento da
agricultura familiar e para a segurana alimentar e nutricional (FAO, 2013;
Sanchez, Veloso e Ramrez, 2014).
A novidade trazida pelo Programa e que despertou grande interesse
consiste justamente em articular, em uma mesma poltica pblica, o apoio
comercializao da agricultura familiar com aes de segurana alimen
tar e nutricional. Em termos gerais, o PAA compra alimentos e sementes
da agricultura familiar e doa para equipamentos pblicos de alimentao
e nutrio, entidades da rede socioassistencial, famlias em situao de
vulnerabilidade social, e destina para a formao de estoques estratgicos.
Aps algumas mudanas institucionais, o Programa encontrase atualmente
organizado em seis modalidades, que contemplam diferentes formas de
relacionamento da agricultura familiar com os mercados (seja em termos de
sistemas produtivos, seja no que concerne s formas de organizao social),
e distintas necessidades de promoo e suporte da segurana alimentar e
nutricional. O Quadro 1 sumariza as distintas modalidades, seus objetivos
e formas de atuao.
Aproveitando o acmulo e a experincia de 10 anos de execuo do
Programa, este artigo procura fazer um balano, destacando suas contri
buies para a agricultura familiar e para o desenvolvimento rural do pas.
Para tanto, em um primeiro momento o texto discute as inovaes que este
mercado traz em relao a outros mercados institucionais j executados ou
ainda em operao no Brasil. Em seguida, o artigo faz uma reflexo sobre
os dez anos de execuo no pas, destacando o tamanho do programa em
termos de agricultores fornecedores e recursos aplicados, alguns desafios que
envolvem a execuo do mesmo, e suas contribuies para o desenvolvimento
rural. Por fim so feitas algumas consideraes sobre o debate realizado neste
trabalho.

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Quadro 1
Quadro sntese das modalidades de execuo do PAA em 2014
Modalidade

Caractersticas

Compra
com Doao
Simultnea

Objetiva a compra de alimentos diversos e a doao simultnea a


entidades da rede socioassistencial, aos equipamentos pblicos de
alimentao e nutrio, ou outras finalidades definidas pelo Grupo
Gestor. A modalidade pode ser executada pela Companhia Nacional
de Abastecimento (Conab), ou Estados ou Municpios, com recursos
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Os agricultores podem participar na forma individual ou por meio de
cooperativas/associaes. Limite por DAP/ano na forma individual: R$
6.500,00. Limite por DAP/ano por meio de organizao fornecedora:
R$ 8.000,00. Limite por organizao/ano: R$ 2 milhes.

Formao de
Estoques

Atua no apoio financeiro para a constituio de estoques de alimen


tos por organizaes fornecedoras, para posterior comercializao e
devoluo de recursos ao Poder Pblico. Modalidade executada pela
Conab, com recursos do MDS e Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA). Limite por DAP/ano: R$ 8.000,00. Limite por or
ganizao/ano: R$ 1,5 milho.

Visa a compra de produtos definidos pelo Grupo Gestor do PAA com


o objetivo de sustentar preos. Modalidade executada pela Conab, com
Compra Direta
recursos do MDS e MDA. Limite por DAP/ano: R$ 8.000,00. Limite
por organizao/ano: R$ 500 mil.

PAA Leite

Possibilita a compra de leite que, aps beneficiamento, doado aos


beneficirios consumidores. operada por governos estaduais da regio
nordeste e Minas Gerais, com recursos do MDS. Limite por DAP/
semestre: R$ 4.000,00.

Compra
Institucional

Realiza a compra da agricultura familiar por meio de chamada pbli


ca, para o atendimento de demandas de consumo de alimentos,
de sementes e de outros materiais propagativos, por parte de rgo
comprador.
Limite por DAP/ano/rgo comprador: R$ 20.000,00.

Aquisio de
Sementes

Visa a compra de sementes, mudas e materiais propagativos para ali


mentao humana ou animal de beneficirios fornecedores para doao
a beneficirios consumidores ou fornecedores. Limite por DAP/ano:
R$ 16.000,00. Limite por organizao/ano: R$ 6 milhes.

Fonte: Elaborao dos autores a partir da legislao consolidada.

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O Estado e a construo de mercados institucionais:


as mudanas emergentes com o PAA
Como referido acima, aps a criao do PAA, o tema dos mercados insti
tucionais ganhou mpeto no Brasil, sendo destacado como uma das principais
inovaes polticas do perodo recente. Contudo, em termos conceituais,
mercados institucionais no dizem respeito a algo novo. Seguindo perspec
tivas institucionalistas, podese afirmar que todos os mercados esto imersos
em regras, normas e estruturas de governana, ou seja, todos os mercados so
permeados por instituies (Niederle, 2011; Nee e Ingram, 1998). A especifi
cidade da definio de mercado institucional no contexto das polticas pblicas
brasileiras referese ao papel do Estado na construo/mediao de mercados,
particularmente na realizao de compras governamentais para serem utiliza
das em programas ou com outros fins pblicos (Maluf, 1999; Maciel, 2008).
Neste contexto, mercado institucional referese a uma configurao especfica
de mercado em que as redes de troca assumem uma estrutura particular, pre
viamente determinada por normas e convenes negociadas por um conjunto
de atores e organizaes, onde o Estado assume um papel central, notadamente
por meio de compras pblicas (Grisa, 2010).
No entanto, os mercados institucionais para produtos agroalimentares
(nesta perspectiva de atuao do Estado nas aquisies) tambm no so uma
exclusividade do perodo recente da histria brasileira, dado que sua existncia
pode ser observada, por exemplo, desde a crise do caf em 1929. Deste modo,
quais so as novidades dos mercados institucionais no perodo recente que
explicam esta efervescncia em torno do tema? De que modo esta experincia
recente distinguese de prticas anteriores? A seguir resgatamse algumas pr
ticas de mercados institucionais presentes na histria brasileira, apresentando
suas caractersticas principais, para, em seguida, discutir certas diferenciaes
do PAA em relao aos mesmos.
H pelo menos um sculo as compras pblicas de produtos agropecurios
so recorrentes, ainda que com diversas configuraes e objetivos. Na crise
econmica do caf, no incio do sc. XX, j se observava a atuao de governos
estaduais e, logo em seguida, do governo federal via compras pblicas. A queda
dos preos internacionais do caf, a valorizao cambial e a superproduo
do caf em 1906 desencadearam a Primeira Poltica de Valorizao do Caf
(Convnio de Taubat) que, dentre outras medidas, visava elevar o preo do
produto e assegurar a proteo de renda para o setor cafeicultor por meio da
retirada de parte da produo do mercado via compras efetuadas pelos governos
estaduais e a respectiva formao de estoques. Como comenta Furtado (1991,
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p. 178), Tudo o de que precisavam [cafeicultores e empresrios do setor] eram


recursos financeiros para reter parte da produo fora do mercado, isto , para
contrair artificialmente a oferta. Os estoques assim formados seriam mobili
zados quando o mercado apresentasse mais resistncia, vale dizer, quando a
renda estivesse a altos nveis nos pases importadores, ou serviriam para cobrir
deficincias em anos de colheita ms.
Para auxiliar o setor, estas medidas foram repetidas em outros momentos,
particularmente em 1917 e 1921 (quando o governo federal passou a partici
par diretamente da poltica de valorizao), e adotadas de modo permanente
a partir de 1924 (Coelho, 2001). Como salienta Toledo (2008, p.123), a
cada valorizao, ao invs de conter a plantao de novos cafezais, na prtica,
estimulavase o aparecimento de novas plantaes, gerando mais produo
e mais necessidade de o Estado intervir para garantir retornos econmicos ao
setor. Igualmente, Furtado (1991, p.181) afirma que o mecanismo de defesa
da economia cafeeira era, em ltima instncia, um processo de transferncia
para o futuro da soluo de um problema que se tornaria cada vez mais grave.
Segundo o autor, entre 1925 e 1929 a produo de caf cresceu quase cem
por cento, refletindo a quantidade de arbustos plantados no perodo imedia
tamente anterior.
Em 1929 os estoques pblicos atingiram o montante de 20 milhes de
sacas provocados pelas safras excepcionalmente grandes em 1927/28 e 1928/29
e pela quebra da bolsa de valores de Nova Iorque. Diante deste contexto, ini
ciouse a destruio fsica do produto (includa a queima dos estoques) que se
estendeu de 1931 a 1944. Para Furtado (1991, p. 188), no bastava retirar do
mercado parte da produo de caf. Era perfeitamente bvio que esse excedente
da produo no tinha nenhuma possibilidade de ser vendido dentro de um
prazo que se pudesse considerar como razovel. A produo prevista para os
dez anos seguintes [de 1929] excedia, com sobras, a capacidade previsvel de
absoro dos mercados compradores. A destruio dos excedentes das colhei
tas se impunha, portanto, como consequncia lgica da poltica de continuar
colhendo mais caf do que se podia vender.
Estas medidas drsticas resultavam da importncia que o caf detinha
na economia nacional. Com mencionam Anjos, Belik e Caldas (2011), at a
dcada de 1930, falar de agricultura no Brasil era falar de caf. Tanto as po
lticas agrcolas e as econmicas estavam essencialmente orientadas a atender
as demandas de um setor que, at o incio de 1950, foi responsvel por cerca
da metade das exportaes brasileiras.
No breve resgate deste marco importante da histria brasileira, cabe
destacar que o mercado institucional cafeicultor est vinculado a um nico

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produto (caf), visando regulao de preo do mesmo, e atendendo aos


interesses de cafeicultores basicamente da regio sudeste e de outros atores
atrelados a esta cadeia de valor. Tratavase de um mercado institucional com
grande repercusso poltica e econmica na sociedade brasileira, mas altamente
concentrado, seja do ponto de vista do produto, seja do ponto de vista dos
produtores.
Dando sequncia poltica de aquisies pblicas, formao de estoques
e regulao de preos, na dcada de 1940 o governo federal expandiu estas aes
para o setor de gros e outros produtos, com a criao em 1943 da Comisso
de Financiamento da Produo (CFP). De aes orientadas para produtos
especficos at ento prevalente, passouse a adotar uma poltica agrcola que
contemplava uma maior diversidade de produtos (alimentares e no alimenta
res),1 mas mantendo aquisies pblicas de modo especializado/individualiza
do. Esta iniciativa representou uma primeira tentativa de organizar a Poltica
de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), que passou a ser operada, de modo
ainda muito tmido, apenas na dcada de 1950 (Coelho, 2001).
A partir de 1965, no bojo das polticas de modernizao da agricultura,
foram adotadas medidas para reformulao e regulamentao da PGPM, sendo
esta e o crdito rural utilizados como indutores expanso da fronteira agr
cola, basicamente para as regies sudeste e centrooeste (Conceio, 2015).
De acordo com Coelho (2001), mudanas normativas na PGPM sistemati
zaram a utilizao dos dois braos operacionais da poltica, quais sejam: os
Emprstimos do Governo Federal (EGF) e as Aquisies do Governo Federal
(AGF). Como um crdito de comercializao, o EGF era oferecido sem opo
de venda (SOV) e com opo de venda (COV) da produo para o governo
federal (transformada em uma AGF) caso os preos dos produtos no mercado,
at o final do contrato, no fossem compensadores. Neste sentido, como salien
tam Delgado e Conceio (2005, p. 27), O governo interviria toda vez que o
preo de mercado se situasse abaixo do preo mnimo, comprando o excedente.
Por outro lado, caso o preo de mercado estivesse em nveis muito elevados,
definido por um critrio de preo de interveno o Preo de Liberao de
Estoque preestabelecido, haveria desmobilizao dos estoques.
De acordo com Coelho (2001), entre 1966 e 1985, o EGF (predomi
nantemente o EGFCOV) foi o principal instrumento utilizado, beneficiando
principalmente produtores rurais, cooperativas, beneficiadores e processado
res de soja, milho e arroz localizados na regio sul do pas. No mecanismo
1
Decretolei n 9.879,de 16 de setembro de 1946, estabelecia as normas para aquisies e preos
mnimos para arroz, feijo, milho, amendoim, soja, girassol e trigo em gros.

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AGF, os principais produtos contemplados foram milho, arroz, soja, feijo,


algodo e outros, sendo os beneficirios localizados principalmente na regio
CentroOeste, j que os produtos adquiridos nas regies de fronteira eram
transportados para os centros consumidores pela CFP, que se encarregava dos
custos de estocagem e de transporte (Coelho, 2001). Com efeito, tratavase de
um instrumento para estimular a ampliao da fronteira agrcola (Conceio,
2015; Coelho, 2001).
Na dcada de 1990, em um contexto de liberao dos mercados e de
desestruturao de vrios instrumentos de poltica pblica, a PGPM e sua
face de formao de estoques foram afetadas. Segundo Delgado e Conceio
(2005, p. 28), o preo mnimo ao produtor passa a funcionar apenas como
um seguro de preo, sob condies especiais, e a atuao governamental, de
liberadamente, no objetiva a formao de estoques pblicos de alimentos.
Neste contexto, o EGFCOV deixou de ser executado (1996) e a AGF ficou
restrita aos beneficirios das operaes de alongamento das dvidas originrias
do crdito rural e aos beneficirios do Pronaf, que optaram pela liquidao
do financiamento mediante a entrega do produto. Dentro da linha de re
formular a atuao do governo na agricultura, a estratgia foi manter o EGF
sem opo de venda e a AGF, e gradativamente substitulos por instrumentos
privados de apoio comercializao. Verificase, portanto, que os instrumentos
tradicionais da PGPM so gradativamente substitudos por instrumentos de
comercializao, que tm como caracterstica principal a garantia de preos sem
necessidade de aquisio de estoques, fortalecendo a insero e a articulao
com instrumentos privados de apoio comercializao, como o Prmio para
Escoamento do Produto (PEP), Valor para Escoamento de Produto (VEP) e
Contrato de Opo de Venda (este ainda mantm aquisies e participao
na conformao de estoques pblicos) (Delgado e Conceio, 2005, p. 29).
Nos anos 2000, como demonstram Conceio (2005) e Delgado e Conceio
(2005), no houve mudanas significativas nas polticas de comercializao e
estoques, seguindo os delineamentos da dcada de 1990.2

Merece ser destacada a criao da Poltica de Garantia de Preos Mnimos para Produtos da
Sociobiodiversidade (PGPMBio) em 2008, que estabeleceu a modalidade de Subveno Direta, que
assegura ao extrativista o recebimento de um bnus caso efetue a venda de seu produto por preo
inferior quele fixado pelo governo federal. Segundo Cerqueira e Gomes (2012), um dos aspectos
importantes que diferencia a PGPMBio da PGPM tradicional consiste no apoio governamental a
um universo especfico de produtores: os povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares.
Cabe salientar tambm a proposta de projeto de lei de criao da PGPM da Agricultura Familiar em
2011, visando diminuir a volatilidade nos mercados regionais, e contribuir na regulao e na forma
o dos preos dos produtos contemplados nos principais centros de produo da agricultura familiar.
2

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importante salientar que a PGPM e seus instrumentos de aquisies


governamentais contemplam produtos no perecveis (estocveis), em sua
maioria tradicional do ponto de vista da comercializao e, no raro, com
forte relao com as agroindstrias (por exemplo, algodo, feijo, milho, ar
roz e trigo). Tratase de aquisies no regulares, que variam de acordo com o
comportamento dos mercados. As aquisies pblicas so realizadas quando
os preos de mercado esto abaixo dos Preos Mnimos, com a inteno de
garantir um preo bsico que assegure pagar, no mnimo, os custos variveis
ou, dependendo do parmetro desse referencial de preo, transferir renda aos
produtores, por meio da regulao do preo de mercado no patamar do preo
mnimo. Nestas dcadas de execuo da PGPM, os estoques pblicos consti
tudos foram utilizados para vrias finalidades: venda para regulao do preo
(com pouca eficincia na dcada de 1990), venda para mercados privados,
doaes emergncias e repasse para alguns programas institucionais, como a
rede Somar e o Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos (Prodea)
(Almeida, 2014).
Outro exemplo de mercado institucional referese alimentao es
colar, que estruturouse institucionalmente como Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE) no final dos anos 1970. Neste mercado, at mea
dos da dcada de 1990, o gerenciamento e a aquisio de alimentos eram, em
grande medida, centralizados no governo federal, atendendo principalmente
aos interesses da indstria alimentcia (Spinelli e Canesqui, 2002). Por meio
de licitaes pblicas, o governo federal comprava e distribua para todo o
territrio nacional um conjunto de alimentos formulados e industrializados
por um nmero restrito de empresas, conformando uma estrutura operacional
que apresentou vrias distores: sistemas complexos de fornecimento e arma
zenamento dos produtos, cartelizao dos fornecedores, elevao dos custos
da alimentao escolar, cardpios nacionais padronizados desconsiderando a
diversidade alimentar regional, deslocamentos e afastamentos entre a esfera
da produo e do consumo, distanciamento da origem rural da alimentao
com o produto final consumido nas escolas, etc. (Spinelli e Canesqui, 2002).
Para Maluf (2009, p. 2), Em boa parte dessa trajetria, a centralizao das
volumosas aquisies de alimentos na esfera federal favoreceu o predomnio
de grandes empresas capazes, por exemplo, de enviar biscoitos ou salsichas do
sulsudeste at a Amaznia. Fruto desta estrutura, em muitos casos, os ali
mentos chegavam aos locais de destino j vencidos ou imprprios ao consumo
humano (Triches, 2010).
Em meados dos anos 1990 teve incio a descentralizao dos recursos,
cabendo aos estados e municpios a responsabilidade de elaborar os cardpios,

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adquirir os alimentos, e realizar o controle de qualidade (Triches, 2010).


Embora a descentralizao favorecesse a aquisio de alimentos locais, frescos
e coerentes com a cultura alimentar local, a mesma no assegurava a aquisio
direta (e diferenciada) de produtos dos pequenos agricultores, no sendo raro
a continuao da participao de atacadistas e indstrias de alimentos na
alimentao escolar e a oferta de alimentos industrializados formulados. O
mercado institucional da alimentao escolar continuava ocorrendo via lici
taes pblicas (lei n 8.666/1993), adquirindo um conjunto variado de pro
dutos alimentares, pautados pelo princpio da economicidade da Constituio
Federal, no raro industrializados, desvincilhados da cultura alimentar local,
da produo alimentar local, e atrelados a empresas do sistema agroalimentar
que conseguem ser mais competitivas nos processos licitatrios. A descen
tralizao contribui para miminizar a concentrao de empresas no mercado
institucional da alimentao escolar possibilitando a insero de empresas de
menor porte e inseridas no contexto regional das escolas, mas ainda no havia
mecanismos explictos de apoio agricultura local, aos agricultores familiares
e uma alimentao saudvel.3
Em 2003 teve incio o PAA e com ele vrias mudanas na perspectiva dos
mercados institucionais. Tratase do primeiro programa de compras pblicas
com uma orientao exclusiva para a agricultura familiar, articulandoa explici
tamente com a segurana alimentar e nutricional. O Programa destinado
aquisio de produtos agropecurios produzidos por agricultores enquadrados
no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
includas aqui as categorias assentados da reforma agrria, trabalhadores ru
rais sem terra, acampados, quilombolas, agroextrativistas, famlias atingidas
por barragens e comunidades indgenas. Recentemente, o PAA tambm deu
incio a um processo de estmulos institucionais para promover e incrementar
a participao de mulheres e de agricultores familiares em maior vulnerabili
dade social (beneficirios do Programa Bolsa Famlia) (Brasil, Presidncia da
Repblica, 2013; Brasil, Grupo Gestor do PAA, 2013a e 2013b; Brasil, Grupo
Gestor do PAA, 2011). Ao se trabalhar com o enfoque da SAN buscamse for
mas mais equitativas de produzir os alimentos (Maluf, 2001) e, neste sentido,
3
A alimentao escolar passou por uma nova mudana institucional importante em 2009 (portanto,
aps a criao do PAA) com a lei n 11.947, que estabeleceu que do total de recursos repassados pelo
FNDE para o PNAE, no mnimo 30% devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios
diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizaes, priori
zandose os assentamentos da reforma agrria, as comunidades tradicionais indgenas e comunidades
quilombolas. Experincias de certos municpios na aquisio de produtos da agricultura familiar
para a alimentao escolar e o aprendizado institucional do PAA sinalizavam as possibilidades, as
dificuldades e as virtudes da articulao entre a alimentao escolar e a agricultura familiar.

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assume prioridade o fortalecimento dos diversos segmentos que integram a


agricultura familiar, os quais por muito tempo permaneceram margem das
polticas pblicas, encontrando dificuldades para produzir, sobretudo no que
tange ao acesso terra e aos meios de produo.
Para promover a participao dos agricultores familiares, o PAA dispen
sou o uso de licitaes, desde que os preos no sejam superiores aos praticados
no mercado regional. Esta uma inovao institucional importante, pois, como
j mencionado, a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos (lei n 8.666,
de 21 de junho de 1993) restringia a participao da maioria dos agricultores
familiares no mercado institucional, dada a concorrncia com segmentos em
presariais, geralmente organizados a partir de escalas de produo superiores
e custos de produo menores.
O PAA promove a aquisio de um conjunto diverso de alimentos,
resultante da oportunidade de agricultores e suas organizaes ofertarem o
que dispem para comercializar, desde que manifesto e acordado nos projetos
estabelecidos com a Conab ou prefeituras e governos estaduais. Esse processo,
associado ao estabelecimento de relaes de parceria e confiana com as enti
dades socioassistenciais e da rede de equipamentos pblicos de alimentao e
nutrio, permitiu que as famlias vendessem uma pauta de produtos extre
mamente diversificada, o que, por sua vez, contribuiu para o fortalecimento
e o resgate da cultura alimentar regional. Um amplo leque de produtos pode
ser adquirido da mesma unidade familiar, muitos deles produzidos anterior
mente sem destinao comercial, restritos aos espaos do consumo familiar e
s relaes de reciprocidade.
No raro so produtos caractersticos da produo para o autoconsu
mo, da subsistncia das famlias, cultivados em pequenas quantidades, em
reas prximas a casa ou no usadas para os cultivos comerciais principais
(Siliprandi e Cintro, 2014). Segundo Siliprandi e Cintro (2014, p. 119),
h casos em que o PAA cria (ou recria) formas de escoamento para produtos
que estavam margem dos mercados hegemnicos, que estavam sendo dei
xados de ser produzidos por muitas famlias. Similarmente Mielitz (2014,
p. 67) salienta que vrios produtos anteriormente abandonados da prtica
alimentar cotidiana por no serem considerados modernos, principalmen
te pelos mais jovens, voltam a ser consumidos. Isto significa o resgate de
produtos, modos de fazer, receitas e de histrias de pessoas, comunidades e
lugares. A diversidade produtiva, alimentar e cultural da agricultura familiar
aflorada quando se observa o relacionamento do Programa com extrativistas,
quebradeiras de coco babau, pescadores artesanais, quilombolas, catadoras
de mangaba, etc.

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Alm disso, o PAA estimula a produo agroecolgica e orgnica com


um sobrepreo de at 30% aos produtos cultivados segundo tais manejos e
com o incremento no valor de comercializao por DAP/ano nas modalidades
de doao simultnea. Ademais, desde o seu incio, promoveu a aquisio de
sementes crioulas, retirando da marginalidade as sementes locais e permitindo
fortalecer os processos sociais de resgate e uso dessa biodiversidade que se ope
aos sistemas modernos da revoluo verde e o uso das sementes transgnicas.
Estas medidas tambm contriburam para a autonomia das unidades familiares
por meio da promoo de uma matriz produtiva orientada pela reduo de
insumos externos propriedade e pela coproduo com a natureza (Ploeg,
2008). Como citaram Moreira et al. (2010, p. 210), este diferencial no preo
visa promover outra matriz tecnolgica pautada na produo de alimentos
limpos, saudveis, sem agrotxicos, que respeita os diversos modos de vida
das populaes do campo, fortalecendo a cultura alimentar de cada regio e a
manuteno da sociobiodiversidade.
No PAA, os alimentos so produzidos no local/territorial e consumidos,
preferencialmente, ali mesmo. Procurase reduzir as distncias entre produo
e consumo, estimulando a economia local. Desde o incio do Programa tem
havido esforos do governo federal e das iniciativas locais de aproximar os
agricultores familiares e os consumidores, de modo a qualificar os arranjos
institucionais colocados em ao e a gerar compromissos e compreenses
entre todos os atores envolvidos. Neste sentido, Belik e Domene (2012, p.
63) observaram que os agricultores que participam do PAA esto mais preo
cupados com a qualidade e a segurana sanitria de seus produtos devido
sua estreita relao com os consumidores. O que est em jogo a construo
de canais curtos de comercializao, em contraposio aos circuitos longos e
desconexo entre produo e consumo, assegurando a construo e o resgate de
identidades. Nos circuitos curtos de comercializao, a origem rural e pessoal
(e no industrial e impessoal) do alimento valorizada, a cultura produtiva e
alimentar resgatada, valorizando a identidade e o trabalho daqueles que pro
duzem e transformam os alimentos, provocando ressignificaes do e no rural
prximo. a ruralidade da agricultura familiar que toma corpo e se anima.
Ao comparar o formato deste mercado institucional com os demais men
cionados acima, observamse mudanas importantes: a) de aquisies pblicas
de qualquer produtor rural brasileiro (ou empresa, no caso da alimentao
escolar), passase a beneficiar exclusivamente a agricultura familiar, os assen
tados da reforma agrria, os povos indgenas, as comunidades quilombolas e
os demais povos e comunidades tradicionais, com preocupaes relativas ao
atendimento da diversidade socioeconmica e cultural desta categoria social;

165

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 165

19/03/2015 14:26:08

b) de compras pblicas de um nico produto e de apoio a cadeias produtivas


presente na PGPM, estimulase a diversificao dentro das unidades de pro
duo, por meio da comercializao de um conjunto variado de produtos; c)
de aquisies que poderiam envolver grandes distncias e amplos mercados
(ainda que com repercusses no espao local por meio da interferncia na
regulao dos preos), promovese os circuitos curtos de comercializao e a
aproximao entre produtores e consumidores; d) de aquisies de produtos
de qualquer lugar, sem preocupaes com articulaes entre o local de pro
duo e o lugar de consumo, valorizase os produtos do lugar, relacionados
com a cultura produtiva e alimentar regional; e) de aquisies que no tinham
preocupaes com sistemas produtivos e modelos tecnolgicos passase a
estimular a agroecologia; e f ) de aquisies com foco central no produtor
rural, realizamse aquisies orientadas valorizao do trabalho da famlia
(homens, mulheres e jovens) e, tambm, ao atendimento das necessidades dos
consumidores, promovendo, assim, uma relao virtuosa de fortalecimento da
segurana alimentar e nutricional no contexto do territrio.
Deste modo, ainda que os mercados institucionais no sejam novi
dades no perodo recente brasileiro, as mudanas provocadas pelo PAA so
demarcadoras de mudanas expressivas na trajetria dos mesmos. A agricultura
familiar, o consumo social e a segurana alimentar e nutricional passam a serem
elementos abarcados e constitutivos de parte deles, notadamente no PAA e, a
partir de 2009, no PNAE. Por trs destas mudanas h muitas alteraes no
meio rural brasileiro, na participao do rural no desenvolvimento do pas, na
compreenso sobre o papel do Estado, nas relaes entre Estado e sociedade
civil, nos repertrios de ao coletiva (Tilly, 1993) dos movimentos sociais,
na interpretao dos estudos rurais, etc., impossveis de serem sumarizadas
neste trabalho.4 Contudo, so notveis as modificaes na compreenso sobre
o desenvolvimento rural, sobre quais atores so protagonistas neste processo,
e sobre distintos modelos de se fazer agricultura.

Dez anos de PAA: trajetria, desafios e contribuies


para o desenvolvimento rural
De acordo com a Figura 1, a seguir, os recursos aplicados no PAA, de
um modo geral, tm sido crescentes, exceto nos anos de 2007 e 2011, quando
Neste sentido, ver Grisa (2012), Costa (2010), Triches (2010), Menezes (2010), Muller (2007),
Delgado, Conceio e Oliveira (2005), Schmitt (2005) e tambm o primeiro captulo deste livro.

166

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 166

19/03/2015 14:26:09

houve um pequeno decrescimento em relao aos anos anteriores. Em 2003


o PAA aplicou um montante de cerca de R$ 145 milhes de reais e em 2012
este montante alcanou o valor de R$ 838 milhes de reais. Cabe destacar
que dados preliminares do PAADATA para 2013 indicam uma queda brusca
nos recursos aplicados, sendo o total correspondente a R$ 442.703.401,85,
o equivalente a cerca de 52% comparado ao ano anterior. Relatrio de exe
cuo 2013 da Conab tambm aponta dados similares (Brasil, Conab, s.d.).
Em 2013, a Companhia executou apenas 38% dos recursos em relao a
2012, totalizando R$ 224.517.124,45. Como afirma o relatrio, A baixa
execuo pode ser atribuda a fatores diversos, a exemplo da seca ocorrida no
nordeste, envolvimento das Superintendncias Regionais (deslocamento de
funcionrios que trabalham com PAA) no programa Venda em Balco, redu
o da demanda de Compra Direta, cancelamento da Formao de Estoque
com liquidao fsica, remodelao dos [ou criao de novos] normativos
e outros fatores que somados culminaram neste desfecho (Brasil, Conab,
s.d., p. 4). Todavia, tambm deve ser acrescentado nesta reduo o efeito de
certa apreenso judicial recente que recaiu sobre o Programa e aos atores
envolvidos em sua execuo, seja em mbito nacional, seja nos espaos locais
(Triches e Grisa, 2014).
Embora os dados sinalizam para o crescimento dos recursos orament
rios, importante destacar que este crescimento tem ocorrido em um ritmo
lento diante das demandas dos movimentos sociais e sindicais da agricultura
familiar e das organizaes vinculadas segurana alimentar e nutricional,
como o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea).
Nas pautas de reivindicaes 2007/2008 da Federao dos Trabalhadores
e das Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf ) e da Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) j se observava a
demanda pela destinao de R$ 1 bilho de reais para a categoria social
(Fetraf, 2007; Contag, 2007). No documento final da III Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (2007) demandavase a
destinao de no menos de 10% do oramento destinado ao PRONAF
para o PAA (Brasil, Consea, 2007). Considerando estas demandas e que
o PAA tornouse uma referncia para agricultores familiares, movimentos
sociais e governos de outros pases, sendo replicado em outros contextos
sociais, chama a ateno que se trata de um programa relativamente mo
desto em termos de recursos aplicados e de expanso dos mesmos. Como
comenta Mielitz (2014, p. 67), ainda um valor absoluto muito baixo
comparativamente s dimenses do oramento brasileiro, do problema em
si e ao potencial do Programa.

167

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 167

19/03/2015 14:26:09

Fonte: Dados do MDS (2013).

Figura 1 Evoluo (absoluta e relativa) da execuo financeira do PAA entre as regies brasileiras,
no perodo de 2003 a 2012
FiguraDados
2 doEvoluo
(absoluta e relativa) da participao dos agricultores familiares
Fonte:
MDS (2013).
fornecedores no PAA entre as regies brasileiras, no perodo de 2003 a 2012.

Ao analisarmos a distribuio dos recursos do PAA entre as regies brasi


leiras no perodo 2003 a 2012 (Figura 1), observamos a prevalncia da regio
nordeste. 47% dos recursos do PAA neste perodo foram aplicados nesta regio.
A existncia da modalidade PAA Leite direcionada especificadamente para este
contexto e para o norte do estado de Minas Gerais e os princpios criadores
do Programa (Mielitz, 2014, p. 66) visando os locais com incidncia de in
segurana alimentar e pobreza rural explicam esta concentrao dos recursos.
Em segundo lugar, destacase a regio sul (22%), seguida pelo sudeste (21%).
As regies norte e centrooeste participam com pequenos percentuais, sendo
Fonte:6%
Dados
do MDS
(2013),
eles
e 4%,
respectivamente.
Chama a ateno, no entanto que em 2012 a
regio nordeste reduziu sua participao. Em 2005 esta regio recebeu cerca
analisarmos a distribuio dos recursos do PAA entre as regies brasileiras
de 60%Aodos
recursos totais do PAA (percentual mais elevado) e em 2012 este
no perodo 2003 a 2012 (Figura 1), observamos a prevalncia da regio nordeste. 47%
percentual situavase em 36,72% (o percentual mais baixo de participao
dos recursos do PAA neste perodo foram aplicados nesta regio. A existncia da
nos
dez anos de existncia do Programa). Estes dados nos chamam a ateno
modalidade PAA Leite direcionada especificadamente para este contexto e para o norte
sabendo
com Gerais
o Planoe Brasil
Sem Misria
(BSM)
lanado em
2011,2014,
havia
do estadoque,
de Minas
os princpios
criadores
do Programa
(Mielitz,
p.
expectativas
de
incremento
de
participao
no
PAA
da
populao
em
condies
66) visando os locais com incidncia de insegurana alimentar e pobreza rural explicam
de
e insegurana
alimentar,
mais concentrada
no nordeste
no (22%),
norte
estapobreza
concentrao
dos recursos.
Em segundo
lugar, destaca-se
a regio esul
do
pas.pelo
A seca
ocorrida
2013e no
nordesteparticipam
pode ter com
contribudo
seguida
sudeste
(21%).em
As 2012
regiese norte
centro-oeste
pequenos
para
esta reduo
de 6%
participao.
percentuais,
sendo eles
e 4%, respectivamente. Chama a ateno, no entanto que em
2012 aConforme
regio nordeste
reduziu
participao.
Em 2005 estafornecedores
regio recebeuao
cerca
de
a Figura
2, sua
o nmero
de agricultores
PAA
60%
dos
recursos
totais
do
PAA
(percentual
mais
elevado)
e
em
2012
este
percentual
apresentou um importante crescimento no perodo de 2005 a 2006 (216%),
situava-se em
percentual
mais em
baixo
de participao
dez anos de
de
reduzindo
um36,72%
pouco(oem
2007, para
seguida
retomar nos
a trajetria
existncia
do
Programa).
Estes
dados
nos
chamam
a
ateno
sabendo
que,
com
o
Plano
crescimento, ainda que em ritmo diminuto. Em termos absolutos, o nmero
Brasil Sem Misria (BSM) lanado em 2011, havia expectativas de incremento de
de
agricultores familiares fornecedores passou de cerca de 150 mil em 2006
participao no PAA da populao em condies de pobreza e insegurana alimentar,
para pouco mais de 185 mil em 2012. Dados preliminares do PAADATA
mais concentrada no nordeste e no norte do pas. A seca ocorrida em 2012 e 2013 no
nordeste pode ter contribudo para esta reduo de participao.

168

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 168

127

19/03/2015 14:26:09

apontam que apenas 96.533 agricultores familiares fornecedores participaram


do Programa em 2013. Do mesmo modo, o Relatrio de execuo 2013 da
Conab
sinaliza
o atendimento de 41.412 unidades familiares na condio
Fonte: Dados
do MDSpara
(2013).
de fornecedoras (Brasil, Conab, s.d.).5
Figura 2 Evoluo (absoluta e relativa) da participao dos agricultores familiares
fornecedores no PAA entre as regies brasileiras, no perodo de 2003 a 2012.

Fonte: Dados do MDS (2013),

Figura 2 Evoluo (absoluta e relativa) da participao dos agricultores familiares fornecedores


no PAA Ao
entre
as regies brasileiras,
no perodo
de 2003do
a 2012.
analisarmos
a distribuio
dos recursos
PAA entre as regies brasileiras
Fonte: Dados do MDS (2013),

no perodo 2003 a 2012 (Figura 1), observamos a prevalncia da regio nordeste. 47%
dos recursos do PAA neste perodo foram aplicados nesta regio. A existncia da
modalidade PAA Leite direcionada especificadamente para este contexto e para o norte
Os dados acima indicam que se trata de um nmero relativamente baixo
do estado de Minas Gerais e os princpios criadores do Programa (Mielitz, 2014, p.
proporcionalmente
aoincidncia
total dedeestabelecimentos
rurais
familiares
no Brasil,
66) visando os locais com
insegurana alimentar
e pobreza
rural explicam
alcanando
apenas
de 4,2%
dos agricultores
familiares
(Mielitz,
2014).
esta concentrao
dos cerca
recursos.
Em segundo
lugar, destaca-se
a regio
sul (22%),
seguida pelo
sudesterealizados
(21%). As ao
regies
norte
centro-oeste
pequenos
Diversos
estudos
longo
dose 10
anos do participam
Programacom
ressaltam
que o
percentuais,
sendo
eles
6%
e
4%,
respectivamente.
Chama
a
ateno,
no
entanto
que
em
Programa pode contemplar, indiretamente, um pblico maior de agricultores,
2012pela
a regio
nordeste
reduziudos
sua preos
participao.
Em 2005 esta
recebeuagricultores
cerca de
seja
possvel
elevao
dos produtos
pararegio
os demais
60% dos recursos totais do PAA (percentual mais elevado) e em 2012 este percentual
do local/regional, seja pela promoo/criao de outros mercados e canais de
situava-se em 36,72% (o percentual mais baixo de participao nos dez anos de
comercializao
(a exemplo da demanda pelos mesmos produtos nas feiras
existncia do Programa). Estes dados nos chamam a ateno sabendo que, com o Plano
livres),
ou
ainda
pela
valorizao
de produtos
quedeno
eram aprecia
Brasil Sem Misria (BSM)
lanado comercial
em 2011, havia
expectativas
incremento
de
dos
ou demandados
circuitos
tradicionais
de comercializao
(Delgado,
participao
no PAA da nos
populao
em condies
de pobreza
e insegurana alimentar,
mais concentrada
nordeste
e no norteConceio
do pas. A seca
ocorrida em
2012 eNo
2013
no
2013;
Pandolfo,no2008;
Delgado,
e Oliveira,
2005).
entanto,
nordeste apode
ter contribudo
para esta
de participao.
chama
ateno
que, diante
dareduo
expressividade
internacional do Programa

e das demandas das organizaes sociais rurais, os nmeros de agricultores


127
fornecedores e recursos aplicados sejam relativamente baixos.

5
Na Figura 2 tambm possvel observar que a regio nordeste sempre apresentou participao
predominante em termos de agricultores fornecedores ao longo dos 10 anos. Em 2012, 40,5% dos
agricultores familiares que acessaram o Programa eram desta regio. Em segundo lugar observase a
participao da regio sul (com excesso dos anos 2007, 2008 e 2011, quando o sudeste se destacou).

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 169

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Alguns elementos podem ser destacados neste sentido. Um deles ref


erese complexidade envolvida na execuo do Programa, principalmente
nas modalidades com doao simultnea, que exigem a articulao de um
amplo conjunto de atores no mbito nacional e local. Ministrios, governos
estaduais, prefeituras, organizaes no governamentais, movimentos sociais,
organizaes de assistncia tcnica e extenso e outros mediadores sociais so
atores importantes na governana do Programa. Ao analisar diferentes arran
jos institucionais envolvidos na execuo do PAA, Muller, Fialho e Schneider
(2007) afirmam que o envolvimento e a articulao destas vrias organizaes
poderiam contribuir para a aquisio de habilidades e conhecimento no con
junto da rede envolvida, para a canalizao dos investimentos pblicos para
as reas prioritrias, para a minimizao de distores e para a cogesto das
polticas pblicas. No entanto, os desafios de articulao poltica e de logstica
deste amplo conjunto de atores e organizaes complexificam a execuo do
Programa.
Embora os esforos realizados, a interssetorialidade em mbito nacional
permanece um desafio poltico e institucional importante; nem sempre o poder
pblico municipal/estadual parceiro na execuo do Programa; no raro as
organizaes da agricultura familiar no esto constitudas ou encontramse em
uma fase inicial de estruturao (com pouca experincia em gesto administra
tiva e capital fsico); geralmente as entidades socioassistenciais tambm apre
sentam limitaes de recursos humanos e estruturais (sendo sua participao
comumente restrita a contribuies na governana geral do Programa e no
na proposio de projetos); e nem sempre h organizaes sociais mediadoras
que tomam a iniciativa ou potencializam a articulao poltica e a governana
necessria para a execuo do Programa.
Estes elementos citados no implicam que contextos com estas carac
tersticas no possam participar do Programa, todavia tratase de uma con
struo social e poltica que demanda tempo e apoio, e que no necessariamente
linear. Para tanto, tornase necessrio a atuao permanente do Estado e das
organizaes e movimentos sociais na publicizao de informaes, capaci
taes para o gerenciamento dos projetos, apoio da assistncia tcnica e ex
tenso rural pblica, e subsdios em infraestruturas e para governana e a gesto
social dos projetos. Tambm importante a articulao das polticas pblicas
e o fortalecimento de aes interssetoriais entre Ministrios e demais rgos
da administrao pblica, incluindo aes articuladas, por exemplo, com o
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), Fundao
Nacional do ndio (FUNAI) e Instituto Chico Mendes de Conservao
(ICMBio). Como ser apontado a seguir, o PAA apresenta a caracterstica

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 170

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de dialogar com a diversidade da agricultura familiar e a participao destas


organizaes poderia potencializar o atendimento de suas especificidades.
Outro elemento importante referese descontinuidade dos projetos.
Este fato afeta todos envolvidos na governana do Programa. Para os agricul
tores significa a necessidade de buscar novos mercados temporrios, o retorno
a mercados tradicionais como aqueles mediados pelos intermedirios e,
em muitos casos, a perda da produo. Para as organizaes da agricultura
familiar, alm de limitaes de ordem administrativa e financeira, estas des
continuidades afetam a legitimidade das mesmas, o capital social, e o poder
de mobilizao e articulao de seus associados/cooperativados. Implicaes
de ordem poltica e legitimidade social tambm recaem sobre as organizaes
mediadoras que precisam explicar as interrupes e as descontinuidades do
Programa. Para as entidades socioassistenciais e para as pessoas/famlias em
situao de insegurana alimentar significa um incremento da fragilidade social
e a potencializao (quando possvel) de outras aes e polticas pblicas, como
a arrecadao de alimentos e doaes na comunidade e a busca pelo Programa
Bolsa Famlia. Em seu conjunto estas descontinuidades afetam o capital social
e a mobilizao poltica em jogo.
Visando minimizar estas descontinuidades, os termos de adeso realiza
dos por municpios e governos estaduais preveem a execuo por cinco anos,
podendo ser renovados por perodo similar. Todavia o formato institucional
dos Termos de Adeso tem incitado algumas inquietaes para as organizaes
da agricultura familiar, notadamente no que concerne ausncia explcita do
papel a elas atribudo e promoo do associativismo.
Outro fator frequentemente citado pelas organizaes sociais referese
crescente burocratizao do Programa (ANA, 2014; Contag, 2014). Segundo
estas organizaes, o crescente nmero de regras tem dificultado a execuo do
mesmo e uma certa apreenso jurdica sobre as organizaes sociais coloca
desafios para a permanncia no Programa. Estudos e avaliaes indicam que o
PAA se aproxima maiormente de suas finalidades quando gestores pblicos, me
diadores sociais e beneficirios conformam uma coalizo de interesses (Sabatier
e JenkinsSmith, 1999) em torno da agricultura familiar, compreendem as espe
cificidades da categoria social, engajamse na execuo do programa e aproximam
as regras s demandas locais (ANA, 2014; Triches e Grisa, 2014; Muller, Fialho e
Schneider, 2007; Mattei, 2007). Contudo, em virtude destas aproximaes, em
alguns destes contextos a execuo do Programa tem sido colocada em suspeita,
em causa, ou interrompida (ANA, 2014; Triches e Grisa, 2014).
Tambm contribuem para o tamanho do PAA algumas dificuldades
de a agricultura familiar se ajustar s normas sanitrias e classificao de

171

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 171

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produtos de origem vegetal. Muitas organizaes da agricultura familiar cons


tituramse e iniciaram suas atividades de processamento e agroindustrializao
estimuladas pelo Programa, no entanto, em decorrncia deste processo de
estruturao inicial e das dificuldades em atender aos padres da vigilncia
sanitria (construdos a partir de normas gerais da indstria alimentar e no
das especificidades da categorial social), estas organizaes encontram limita
es para se inserir e permanecer no PAA. Neste sentido, preciso construir
mecanismos e instrumentos que, prezando pela segurana sanitria e alimentar,
sejam flexveis s particularidades da agricultura familiar, ao processamento
artesanal frequentemente observado no Programa, e s formas de comerciali
zao pautadas pelos circuitos curtos.
Em que pesem estes elementos, tambm devem ser mencionadas as con
tribuies que o PAA oferece ao desenvolvimento rural (algumas j apontadas
na seo anterior). Neste sentido, um primeiro aspecto a ser detacado referese
ao esforo de dialogar com a diversidade econmica e social da agricultura
familiar. Em sua estrutura, o Programa comporta desde agricultores familiares
mais estruturados economicamente, que acionam o mercado institucional
em complementao com outros mercados, at os agricultores familiares em
situao de maior vulnerabilidade social, cuja participao no Programa pode
significar a relao predominante com os mercados ou mesmo a retomada de
insero produtiva comercial (Brasil, MDS, 2014; Grando e Ferreira, 2013).
H um esforo importante de incorporar na poltica pblica segmentos
sociais que se encontram em maior vulnerabilidade e fragilidade social, para
os quais o PAA pode significar um instrumento para a incluso produtiva e
para a promoo da prpria segurana alimentar e nutricional, por meio do
incremento da produo e do consumo de alimentos diversificados produzidos
no prprio estabelecimento. salutar este movimento que o Programa incita
de manuteno ou de retorno do relacionamento com a terra, de estratgias
de reproduo social pautadas por modelos de agricultura geralmente diver
sificados e promotores de autonomia, e de incluso produtiva de segmentos
em situao de vulnerabilidade social.
Vrios relatos e estudos destacam a atuao do Programa com agricultores
familiares em situao de maior vulnerabilidade social e as oportunidades aber
tas com a criao de mercados para produtos excedentes ao consumo familiar;
outros apontam que alguns grupos sociais que produziam pouco passaram a
incrementar a sua produo com fins comerciais e para o autoconsumo; tam
bm h relatos de melhorias na infraestrutura familiar e coletiva; e algumas
pesquisas tambm apontam que o PAA possibilitou a permanncia no trabalho
na agricultura em contraposio busca por trabalho em outros setores, sendo

172

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 172

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estes muitas vezes sazonais e distantes da residncia das unidades familiares


(Molina et al., 2014; Siliprandi e Cintro, 2014; Brasil, MDS, 2014; Nehring
e McKay, 2013; Delgado, 2013; Medeiros et al, 2011; Delgado, Conceio e
Oliveira, 2005). Ainda que com importantes limitaes estruturais, segmentos
mais vulnerveis da agricultura familiar aproveitaram as oportunidades de
produo e de comercializao proporcionadas pelo PAA e fortaleceram a sua
reproduo social.
No entanto, considerando que a agricultura familiar sempre teve dificul
dades de participar dos demais mercados institucionais observados na histria
agrcola brasileira, importante que o Programa continue tambm com sua
nfase no fortalecimento e na estruturao econmica das organizaes da
agricultura familiar e no apoio comercializao agrcola. As modalidades
Compra Direta e Formao de Estoques, por exemplo, contriburam para a
estruturao de muitas organizaes da agricultura familiar e desempenham
um papel importante de poltica agrcola para elas, o que anteriormente com a
PGPM e as licitaes da alimentao escolar (por exemplo) no era recorrente.
O PAA tambm engendrou diversos processos microssociais que con
triburam para dar visibilidade e valorizar o trabalho e os modos de vida de
quebradeiras de coco babau, extrativistas, quilombolas, catadoras de mangaba,
pescadores artesanais, indgenas, assentados da reforma agrria, etc. Delgado
(2013, p. 7) destaca como um resultado originalmente no planejado do
Programa o resgaste das iniciativas regionais significativas, portadoras de
afirmao da identidade, autonomia e autoestima de comunidades e culturas
campesinas, marginalizadas pela economia convencional e pela poltica agrcola
tradicional. Experincias concretas com comunidades quilombolas no sul e
nordeste, com produtores agroecolgicos em todo o Brasil, com produtores de
sementes crioulas na Paraba e com comunidades ribeirinhas na Amaznia,
so evidncias captadas, dos resultados no planejados de resgate da autoestima
dessas comunidades, induzidos pelo PAA.
Tambm cabem ser destacadas as preocupaes relativas ao fortalecimen
to e visibilidade da participao das mulheres, tendo em vista as caractersticas
produtivas do PAA associadas notadamente s formas de trabalho e aos produ
tos produzidos pelas mulheres (holericulas, panificados, agroindustrializados,
etc.), principalmente nas modalidades de compra com doao simultnea
(Siliprandi e Cintro, 2014). Importantes mudanas normativas foram reali
zadas no perodo recente para tirar do anonimato o trabalho das mulheres,
a exemplo da exigncia de percentuais mnimos de participao nos projetos
e da destinao de parte do oramento especificadamente para organizaes
de mulheres (Brasil, Grupo Gestor do PAA, 2011). Ainda que precisem ser

173

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 173

19/03/2015 14:26:09

investigadas as mudanas que estes normativos provocam no cotidiano, no


espao domstico e no empoderamento das mulheres, a no existncia destes
pode contribuir para inviabilizar o trabalho e a atuao das mulheres.
Ainda sobre as contribuies do PAA ao desenvolvimento rural, im
portante destacar que algumas modalidades, notadamente aquelas operadas
pela Conab, priorizam a participao dos agricultores familiares via suas
organizaes sociais (cooperativas e associaes), visando fortaleclos como
atores polticos em exerccio da cidadania (Porto et al., 2014, p. 47). H aqui
a priorizao de uma ruralidade organizada, potencializandoa para o acesso
a outras polticas pblicas ou demais aes coletivas. Ademais, o PAA incita
aprendizados na gesto de seus procedimentos tcnicos, administrativos e
financeiros, e na relao das organizaes com os mercados, contribuindo
para o acesso e arquitetura de novos canais de comercializao (Medeiros et
al., 2011).
fato que a organizao social no est presente em todos os contextos
sociais, ganhando relevncia, portanto, a atuao de modalidades que aceitam
participao individualizada (como a Compra com Doao Simultnea execu
tada via prefeituras e governos estaduais, por meio dos Termos de Adeso com
o MDS). Neste sentido, importante que haja certa concertao entre os dife
rentes executores do Programa para potencializar as diferentes configuraes de
execuo do Programa nos contextos locais, minimizando possveis conflitos
em torno da mesma base social.6 Diante das distintas configuraes polticas e
institucionais que o PAA se manifesta nos espaos locais, tambm relevante
que hajam estmulos e apoios similares para os atores locais independente da
unidade executora. Ademais, no pode ser desconsiderada a ocorrncia recente
de alguns processos de judicializao das organizaes sociais, o que pode
refletir na minimizao da perspectiva organizativa intrnseca ao Programa,
como diversas organizaes e movimentos sociais j manifestaram (ANA,
2014; Jornada de Agroecologia, 2014).7
Como j mencionado na seo anterior, o PAA tem importantes contri
buies tambm para a promoo de uma matriz produtiva mais sustentvel,
Normativos recentes estabeleceram que, na modalidade Compra com Doao Simultnea, os agri
cultores familiares devem optar por uma das unidades executoras (Conab ou Estado ou municpio)
(Brasil, Presidncia da Repblica, 2014). A partir deste normativo, a mesma unidade familiar no
poder participar, ao mesmo tempo, da Compra com Doao Simultnea executada via Conab e
execuo via prefeitura ou governo estadual (Termo de Adeso). Cada unidade familiar poder estar
vinculada a uma nica unidade executora.
7
Vide tambm a Carta Aberta ao Governo e Sociedade Brasileira sobre o Programa de Aquisio
de Alimentos e a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), assinada por 39 organizaes
e movimentos sociais e divulgada em outubro de 2013.
6

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pautada na diversificao produtiva, no fortalecimento da produo e do


consumo local, na valorizao das sementes tradicionais, e na produo agroe
colgica (Costa, 2010; Ghizelini, 2010). Segundo dados de Mielitz (2014), so
mais de 400 produtos distintos adquiridos pelo PAA, explicitando a diversidade
produtiva e alimentar abarcada. Tambm tm sido crescentes os recursos apli
cados na aquisio de produtos da sociobiodiversidade e de sementes crioulas
(Porto et al., 2014). Notadamente em relao a estas ltimas, cabe afirmar que
a incluso e o reconhecimento das sementes crioulas como instrumento de
uso e resgate da agrobiodiversidade foram mecanismos importantes em prol
da agroecologia ao longo da trajetria do PAA.
Todavia, em alguns destes aspectos, h desafios importantes, como o
reconhecimento da produo orgnica ou agroecolgica. De acordo com
Galindo, Sambuichi e Oliveira (2014), a participao das compras de produtos
orgnicos em relao ao total de compras do PAA, nas modalidades operadas
pela Conab no perodo de 2007 a 2012, foi pequena, oscilando entre 1%
e 3%, ainda que os montantes investidos nestes produtos sejam crescentes.
Desconhecimento do sobrepreo e dos mecanismos de avaliao da confor
midade orgnica so alguns dos elementos que explicam o percentual baixo
de aquisies de alimentos orgnicos.8

Consideraes finais
Este artigo procurou resgatar a trajetria dos mercados institucionais
no Brasil e as inovaes ocorridas a partir da criao do PAA. Como visto, a
valorizao da agricultura familiar, da diversidade alimentar, da produo local
e preocupaes relativa s formas de produo e de consumo, e segurana
alimentar e nutricional passam a ser novos elementos nos mercados apoiados
e estruturados pelo Estado. Esta no uma mudana trivial. So novos atores,
ideias, valores, cores, sabores, e projetos polticos para o rural que entram em
cena. Embora a importncia econmica e social das prticas anteriores citadas
(aquisies de caf, aquisies do governo federal PGPM e licitaes pblicas
para a alimentao escolar), estas, em grande medida, se reportavam a outras
interpretaes sobre o rural, pautadas na valorizao econmica de certos
setores, na promoo da modernizao da agricultura e no suporte de preos
e de mercados para determinados produtos e produtores.
Tambm pode contribuir para o baixo percentual referido acima o fato de que algumas organizaes
que esto cumprindo com as regras de conformidade da produo orgnica e agroecolgica podem
acionar outros mercados, alguns destes mais expressivos em termos de demanda e de preos aferidos.

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O artigo tambm procurou abordar a trajetria de 10 anos do PAA, suas


contribuies e seus desafios para o desenvolvimento rural. Observaramse
esforos do Programa em dialogar com a diversidade social e econmica da
agricultura familiar, com suas estratgias individuais e de organizao social,
e com a promoo de uma matriz produtiva pautada pela agroecologia e pelo
desenvolvimento sustentvel. Tambm foram apontados fatores que dificultam
e limitam a execuo do Programa, os quais minimizam a magnitude do mes
mo em termos de agricultores beneficirios e recursos aplicados. Estes fatores
contriburam para que a execuo do PAA no perodo recente ficasse aqum
das demandas dos movimentos sociais rurais e da sociedade civil organizada
e, igualmente, da projeo poltica internacional adquirida pelo Programa.
Corroborando as vrias pesquisas e estudos que j foram realizadas
sobre o PAA, a anlise realizada neste texto deixa evidente as inovaes e as
contribuies do PAA para o desenvolvimento rural brasileiro. Nacional e
internacionalmente, com grande recorrncia, h manifestaes sobre as ino
vaes aportadas pelo Programa para as polticas para a agricultura familiar.
O desafio no perodo recente consiste em possibilitar que o PAA se manifeste
nas diversas realidades locais na mesma proporo da sua importncia para o
desenvolvimento rural, das reivindicaes da sociedade civil, e de sua reputao
poltica nacional e internacional. O Programa pode assumir um papel estru
turante para a agricultura familiar e para a segurana alimentar e nutricional
no pas, para tanto preciso fornecer condies oramentrias e normativas.

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Repensando o mercado da alimentao


escolar: novas institucionalidades
para o desenvolvimento rural
Rozane Marcia Triches

Introduo
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) brasileiro j com
pleta sessenta anos de existncia. Pode ser considerado um marco nas polticas
pblicas alimentares pela sua longa e ininterrupta histria, pela abrangncia do
pblico atendido, pelos progressos e aperfeioamentos e, principalmente, pelas
interfaces e pela intersetorialidade de seus objetivos. Neste captulo pretendese
resgatar um pouco deste histrico com o intuito de demonstrar os avanos
deste Programa e suas potencialidades em relao ao desenvolvimento rural.
Defendese que este Programa vinha sendo at ento subutilizado e
desvalorizado, desconsiderando seus potenciais. Fato que se exprime no ttulo
da obra de Morgan e Sonnino (2008) School Food Revolution, os quais fri
sam a descoberta das compras pblicas de alimentos como impulsionadores
do desenvolvimento sustentvel. Dentre seus potenciais, o mais escondido e
subjacente deviase possibilidade de viabilizar um novo mercado definido por

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instituies1 diferenciadas das convencionais.2 Assim sendo, a aquisio de pro


dutos para a alimentao escolar seguia a lgica dos mercados autorregulados
das cadeias longas de abastecimento, mas at ento pouco se questionava quais
produtos alimentcios eram adquiridos e de quem, ou quem se beneficiava com
essa aquisio. Por outro lado, tambm se dava pouca importncia qualidade
destes gneros e os efeitos do seu consumo na sade pblica.
Podemos analisar melhor a contestao deste mercado e suas institucio
nalidades, ao contextualizar o momento histrico que o pas vem passando.
Diversas transies (sociais, econmicas, demogrficas, epidemiolgicas, nu
tricionais) ocorridas nas ltimas quatro dcadas mudaram substancialmente
suas caractersticas, ocasionando uma dupla carga de desafios. Por um lado, os
relativos pobreza rural e urbana e, portanto fome e insegurana alimentar,
que nos remetem para os problemas tpicos de pases em desenvolvimento.
Por outro lado, os relacionados ao excesso e m alimentao, aculturao e
predomnio de doenas como a obesidade e correlatas, cenrio semelhante ao
que ocorre nos pases desenvolvidos.
Dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 20082009 do
conta que 50,1% dos homens e 48,0% das mulheres brasileiras esto com
sobrepeso, problema este que j atinge um tero das crianas de 5 a 9 anos
de idade. Segundo a mesma pesquisa, a ingesto diria de frutas, legumes
e verduras est abaixo dos nveis recomendados pelo Ministrio da Sade
(400g) para mais de 90% da populao. Entre as prevalncias de inadequao
de consumo destacamse o excesso de gorduras saturadas e acar e escassez
de fibras. A faixa etria mais afetada por estas inadequaes a adolescncia,
entretanto, todos os grupos etrios apresentaram elevada ingesto de sdio e
baixa ingesto de clcio.
Somado a isso, na esfera da produo, fortaleceuse nas ltimas dca
das um modelo produtivo que dissemina prticas e disponibiliza tipos de
alimentos que esto intimamente ligados a esse quadro de sade. Modelo
esse pautado na agricultura intensiva, mecanizada, com elevada utilizao de
produtos qumicos, crescente processamento dos alimentos, cadeias longas
de abastecimento, padronizao de hbitos alimentares e com uma grande
interferncia do comrcio internacional no provimento alimentar domstico.
Suas influncias no s diriam respeito s questes alimentares e nutricionais,
Como instituies, utilizase aqui o conceito de Douglas North (1990), no que tange s leis e
regramentos impostas por um governo ou agente com poder de coero e s normas ou cdigos de
condutas formadas no seio da prpria sociedade.
2
As aquisies pblicas para o Programa de Alimentao Escolar seguiam as normativas da Lei de
Licitaes e seu iderio de competitividade, menor preo e racionalidade burocrtica.
1

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mas tambm a consequncias ambientais e sociais, como a marginalizao de


grande parte de produtores rurais, aumento da pobreza no campo e utilizao
insustentvel dos recursos naturais.
Para fazer frente s tendncias citadas, o Estado tem abordado modelos
estruturantes pautados em polticas de segurana alimentar e nutricional sus
tentvel (SAN). Essas polticas se constituem a partir de dois componentes
bsicos: o componente alimentar, relacionado produo, disponibilidade,
comercializao e acesso ao alimento, e o componente nutricional, relacio
nado s prticas alimentares e utilizao biolgica do alimento, e, portanto,
ao estado de nutrio da populao. Desses componentes passase a propr
um modelo agroalimentar mais sustentvel, que aproxime a produo de pe
quenos agricultores familiares e o consumo de alimentos, contribuindo para
uma reconexo da cadeia alimentar e uma relao mais estreita entre campo
e cidade (Maluf, 2007).
Nessa perspectiva, os programas pblicos de alimentos, como o Programa
de Alimentao Escolar (PAE), surgem como potenciais instrumentos do
Estado para revisarem as instituies que at ento definiam estes mercados.
Faz uso de seu poder, para redistribuir os bens (forma de interao social
cunhada por Polanyi (1944) por redistribuio3) de acordo com valores e
objetivos diferentes daqueles do intercmbio. Assim buscase reintegrar a
cadeia de abastecimento alimentar, na tentativa de auxiliar no enfrentamento
das problemticas referentes ao consumo e produo de alimentos, coa
dunandose com o que a literatura tem definido como Home Grown School
Feeding (HGSF).4 Propese que os programas alimentares sejam instrumentos
do Estado para favorecer a aquisio local de gneros, preferencialmente de
pequenos agricultores e, ao mesmo tempo, oferecer produtos de melhor qua
lidade nutricional, ambiental e cultural aos escolares, beneficiando a ambos.
Para tanto, segundo Morgan e Sonnino (2008), os princpios das aquisies
pblicas deveriam ser pautados na melhor qualidade dos gneros adquiridos no
que tange aos benefcios sade, ao ambiente e sociedade, no mdio e longo
Polanyi vai identificar trs princpios gerais de funcionamento dos diversos sistemas ou trs mo
delos possveis de integrao social e econmica: a reciprocidade, a redistribuio e o intercmbio.
Para Polanyi (1980), a reciprocidade supe uma estrutura de grupos simetricamente ordenada, a
redistribuio depende da existncia de um centro de poder no seio do grupo social que recebe
e redistribui os bens, e o intercmbio fundamentase na existncia de um sistema de mercado de
concorrncia, criador de preos. Os dois primeiros se distinguiriam do ltimo por dependerem
de cdigos morais, por inseriremse em um sistema de valores que se impe s leis da oferta e da
demanda (Sabourin, 2006).
4
Termo que pode ser traduzido como aquisio de produtos do local, regio, estado ou pas para
a alimentao escolar.
3

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prazo (best value), e no apenas no menor preo (value for money). Segundo
Lang e Heasman (2004), o Estado tem o dever de promover bens pblicos que
considerem as necessidades da populao, o que envolveria o compromisso de
oferecer alimentos saudveis para o corpo e para o ambiente.
Dessa forma, este captulo tem o intuito de analisar o caso do Programa
de Alimentao Escolar brasileiro e estudar sua trajetria, peculiaridades,
potencialidades, bem como limitaes e dificuldades de implementao da
lei n. 11.947/09, no seu artigo 14, em uma tentativa de observar como este
mercado vem sendo construdo a partir de novas institucionalidades. Para
tanto, o captulo est dividido em trs sesses, iniciando com a explicitao
da relao entre a alimentao escolar e o desenvolvimento sustentvel. Na
segunda parte, fazse um breve histrico do programa brasileiro, no sentido
de entender a construo de sua concepo enquanto HGSF. Posteriormente,
debruase sobre as proposies das aquisies pblicas brasileiras e sua reviso
legal para tornar a retrica do HGSF em realidade.

O Programa de Alimentao Escolar enquanto


instrumento de desenvolvimento sustentvel
O modelo de desenvolvimento perseguido nas ltimas dcadas baseado
no crescimento econmico, na globalizao e na artificializao da natureza
tem provocado efeitos controversos sociedade e ao ambiente. No centro destas
discusses, os alimentos, sua produo, processamento, distribuio e consumo
se tornam elementoschave na determinao de modelos de desenvolvimento
socioeconmico, regulados tanto pelo Estado, como pelo prprio mercado.
Dentre as possveis intervenes de regulao estatal esto os programas ali
mentares e de aquisio pblica para abasteclos. Destes, a alimentao escolar,
que at pouco tempo preocupavase apenas com a nutrio e a educao do
pblico alvo, passa a ser uma oportunidade no incentivo de determinadas
cadeias de abastecimento, influenciando os modelos de desenvolvimento.
Este novo olhar para os programas de alimentao escolar esto sendo
nominados na literatura internacional de Home Grown School Feeding
HGSF5 (Espejo et al.; Bundy et al.). Ou seja, a combinao do incentivo
produo agrcola local com a qualificao dos programas de alimentao
escolar. A premissa bsica por trs disso seria que, a baixa produtividade, o
Termo discutido principalmente nas publicaes do Programa Mundial de Alimentos e do Banco
Mundial.

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frgil desenvolvimento de mercados agrcolas locais e os restritos resultados


nutricionais e educacionais so mutuamente reforados e determinam inse
gurana alimentar (fome e m alimentao) e pobreza. O HGSF trabalharia
como um ponto de sinergia entre os objetivos de desenvolvimento e de sade
pblica por meio do PAE.
Dentro desta perspectiva, o Estado utilizaria as aquisies pblicas para
o desenvolvimento sustentvel. Para Morgan e Sonnino (2008), o desenvol
vimento sustentvel deve ser entendido como um senso mltiplo que inclui
as dimenses sociais, econmicas, ambientais e polticas. Seriam para eles,
utilizandose das palavras de Eckersley (2004), uma ampla interpretao,
referindose a um projeto poltico de criar um Green State, definido em
termos genricos, por um Estado democrtico em que os ideais regulatrios
e os procedimentos so informados por uma democracia ecolgica, mais que
uma democracia liberal.
Nesse sentido, o Estado exerceria o poder de regular, arrecadar impostos
e de decidir sobre os oramentos de seus programas, deliberando a favor de
determinadas atividades em relao a outras. Potencialmente, esse poder seria
suficiente para, por meio de incentivos e sanes, mudar comportamentos do
setor pblico, privado e do terceiro setor, bem como de indivduos e fam
lias para favorecer determinados tipos de desenvolvimento. Dessa forma, os
programas alimentares, como a alimentao escolar, exemplificariam como
o dinheiro pblico poderia ser utilizado para promover justia social, sade,
desenvolvimento econmico e metas ambientais.
Mais explicitamente, adquirir gneros alimentcios para programas como
alimentao escolar de agricultores familiares viabilizaria novas relaes de
mercado e uma maior equidade no meio rural. Paralelamente, este acesso ao
mercado institucional, geraria renda para o agricultor garantir a sua prpria
segurana alimentar.
Em relao ao consumo, a aquisio de alimentos mais naturais, sazonais,
tradicionais e ecolgicos promoveria qualidade alimentar e sade pblica, ga
rantindo o direito ao ato pedaggico. Institucionalizando o processo, o Estado
ainda teria a oportunidade por meio da alimentao escolar de educar gostos
para alimentos locais, contrapondose ao marketing e a cultura do consumo
massificado de produtos industrializados.
No entanto, ao estudar as barreiras para os programas pblicos torna
remse sustentveis, Morgan (2007), relaciona em primeiro lugar o value for
money (menor preo) ao invs de considerar o best value (melhor qualidade,
considerando os ganhos ambientais e sociais). Para o autor, no h por parte
dos governantes a percepo dos benefcios sade e ao ambiente no longo

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prazo ao adquirirem alimentos locais, sazonais, orgnicos, frescos, embora


possam ser mais caros se comparados aos industrializados e convencionais.
A segunda barreira diria respeito a uma falta de conhecimento e de qua
lificao das equipes que esto frente dos programas. Dessa forma, muitos
setores pblicos teriam profissionais sem condies nem treinamento para
atuar na utilizao do dinheiro pblico. Todas as outras barreiras, segundo
o autor, seriam advindas da falta de lideranas polticas atuantes. Os lderes
do topo refletiriam, na organizao abaixo, a falta de responsabilidade para
compras sustentveis. Nas palavras Morgan (2007), essas barreiras falta
de polticas alimentares, falha no planejamento e na aplicao dos recursos,
dficit de conhecimento e carncia de lderes ajudariam a explicar porque
as compras pblicas sustentveis continuariam sendo mais uma inspirao do
que a realidade na organizao do setor pblico.
Mas no nvel local onde as relaes se estreitam e tomam dimenses
no s econmicas, mas tambm sociais, que os processos de compras pblicas
para HGSF tomam novos contornos. A descentralizao do gerenciamento dos
programas de alimentao escolar permitiria maior permeabilidade do Estado
s demandas da sociedade civil, promovendo a governana, no sentido de abrir
possibilidades de novos regramentos e processos que oferecessem condies
de efetivao de aquisies pblicas sustentveis.
Partindo da premissa do poder do Estado de regulao da demanda para
alcanar outros fornecedores e outros alimentos, importante entender como
isso est acontecendo no Brasil. Alm disso, voltar a discusso para o enten
dimento de que para que este novo mercado obtenha sucesso, a interveno
estatal tem que ultrapassar vrias barreiras que vo alm da reviso legal dos
programas. Estas compreendem mudanas simples, como as adaptaes ope
racionais, mas tambm complexas, como as mudanas estruturais e polticas.

A experincia brasileira em hgsf: o programa


de alimentao escolar na perspectiva da poltica
de segurana alimentar e nutricional sustentvel
Embora o Programa de Alimentao Escolar seja uma das polticas ali
mentares mais antigas no Brasil, somente na ltima dcada que ele passa a
ser discutido como instrumento de desenvolvimento rural a partir das compras
pblicas de pequenos agricultores locais. Sua origem, de carter predominan
temente assistencialista, ocorre por volta de 1930, por influncia de um grupo
de nutrlogos sociais, entre eles, Josu de Castro (Rodrigues, 2004). Em 31

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de maro de 1955, assinado o decreto n 37.106, que institui a Campanha


de Merenda Escolar (CME) subordinada ao Ministrio da Educao. Ela,
juntamente com outros programas, era constituda como superintendncia
federal, com fortes autonomias tcnica e administrativa e poder de negociao
na captao de recursos frente s organizaes internacionais de ajuda alimen
tar (Abreu, 1997). O Programa inicia dessa forma, fortemente articulado s
organizaes internacionais de ajuda alimentar criadas depois da II Guerra
Mundial, tais como a FAO, o Unicef, a USAID (dos Estados Unidos) e o
Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Em relao emergncia de programas de assistncia alimentar como
esse, so apontados vrios indcios que constituram mecanismos de ampliao
do mercado internacional de realizao de mercadorias, procurando padronizar
hbitos e prticas alimentares de acordo com os interesses de acumulao do
capital. A exemplo disso, citase a introduo de leite em p desengordurado,
por meio dos programas internacionais de ajuda alimentar. As ajudas no
aconteciam em forma monetria, porque essa poderia estimular a produo e
consumo local de alimentos bsicos, mas na forma de valor de uso, por meio
do escoamento do excedente de produo que no havia conseguido realizarse
em mercadoria ou transformarse em capital.
A partir de 1976, os recursos para o Programa passam a ser financiados
pelo Ministrio da Educao e gerenciados pela Campanha Nacional de
Alimentao Escolar, fazendo parte do II Programa Nacional de Alimentao
e Nutrio (Pronan). S em 1979 o Programa passa a denominarse Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE).
O programa da merenda escolar, assim comumente conhecido, tinha
como um dos seus objetivos oficiais melhorar as condies nutricionais das
crianas e diminuir os ndices de evaso e repetncia, com a consequente me
lhoria do rendimento escolar (Abreu, 1997). No entanto, conta com poucas
condies para atender objetivos to pretensiosos, haja vista a descontinuidade
no atendimento, a m qualidade dos alimentos oferecidos, a inadequao
diversidade alimentar brasileira com consequente baixa aceitabilidade, a res
trio a uma nica refeio diria servida, entre outros.
De carter eminentemente assistencialista, o PAE passa a ser um Programa
efetivo e permanente considerando que, em1988, a alimentao dos escolares
de ensino fundamental passa a ser um direito constitudo e um dever do Estado.
At 1994, o desenho e gerenciamento do Programa mantiveram centra
lizado o processo de aquisio de gneros alimentcios. Devido a interesses da
indstria alimentcia, priorizouse a distribuio de alimentos formulados e
industrializados que eram comprados de um conjunto selecionado de algumas

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empresas, por meio de licitao pblica e distribudos para todo o territrio


nacional. A centralizao absorveu o maior volume dos recursos financeiros
do programa afetando a sua operacionalizao e a eficcia dos resultados, em
consequncia de um conjunto de distores como: sistemas complexos de
fornecimento e armazenamento dos produtos, cartelizao dos fornecedores,
elevao dos custos da merenda, entre outros (Spinelli e Canesqui, 2002).
Alm disso, os alimentos servidos no condiziam com os hbitos dos alunos,
pois os cardpios eram padronizados e, muitas vezes, chegavam aos locais de
destino j vencidos e imprprios para o consumo, aumentando ainda mais o
desperdcio de recursos.
Em 1994, a descentralizao dos recursos para execuo do Programa foi
instituda por meio da lei n 8.913, de 12/7/1994, mediante celebrao de con
vnios com os municpios e com o envolvimento das Secretarias de Educao
dos Estados e do Distrito Federal, s quais se delegou competncia para aten
dimento aos alunos de suas redes e das redes municipais das prefeituras que
no haviam aderido descentralizao (FNDE, 2007). Aos municpios cabiam
as responsabilidades de elaborar os cardpios, adquirir os alimentos, realizar o
seu controle de qualidade, articulados com a Vigilncia Sanitria e inspeo
agrcola, criar o Conselho de Alimentao Escolar (CAE) com o principal
objetivo de fiscalizar a utilizao correta dos recursos e prestar contas ao rgo
de financiamento vinculado ao Ministrio da Educao (FAE, atual FNDE).
A consolidao da descentralizao ocorreu a partir de 1998, quando a
transferncia de recursos passou a ser feita automaticamente, sem a necessi
dade de celebrao de convnios ou quaisquer outros instrumentos similares,
permitindo maior agilidade ao processo. Nessa poca, o valor dirio per capita
era de R$ 0,13, valor esse mantido at o ano de 2003.
Com a descentralizao, o municpio passa a ser gestor da alimentao
escolar, viabilizando muitas outras possibilidades como: racionalizao da
logstica e dos custos de distribuio dos produtos, promoo do desenvol
vimento local (insero da pequena empresa, do comrcio local, do pequeno
produtor agrcola e da pecuria local), elaborao de cardpios compatveis
com os hbitos alimentares das comunidades e diversificao de suas prepa
raes, maior participao da sociedade civil (CAE), entre outras vantagens.
Cabe referenciar que tanto a lei supracitada (n 8913/1994) e aps a Medida
Provisria n 2.178, de 28/6/2001, faziam aluso ao respeito aos hbitos lo
cais, vocao agrcola, preferncia por produtos in natura, priorizando os
produtos da regio, mas com o objetivo de reduzir custos.
Mas dentro das polticas alimentares de SAN e do Programa Fome Zero
do governo federal que, a partir de 2003, a reviso dos Programas Alimentares,

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especialmente o de Alimentao Escolar, salientase. A introduo do tema


da segurana alimentar no pas toma fora na dcada de 1980, abarcando os
objetivos de atender s necessidades alimentares da populao e autossufi
cincia nacional na produo de alimentos. J na primeira metade da dcada
de 1990, uma srie de iniciativas de partidos polticos de oposio, como o
Partido dos Trabalhadores, serviu para a construo da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional no pas (Takagi, 2006).
Essas aes tiveram forte impacto, promovendo a criao do Consea
(Conselho de Segurana Alimentar) em 1993, vinculado diretamente
Presidncia da Repblica. Esse Conselho, integrado por ministros e represen
tantes da sociedade civil, coordenaria a elaborao e implantao do Plano
Nacional de Combate Fome e Misria. No segundo governo FHC des
tacase a emisso da Portaria que aprova a Poltica Nacional de Alimentao
e Nutrio, em 1999, e a adoo da Medida Provisria que cria o Programa
Nacional de Renda Mnima, em 2001 (atual Bolsa Famlia). No que diz respei
to s polticas agrcolas, em 1995 o governo federal cria o Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), baseado, inicialmente,
no crdito agrcola.
Em 2003, com a posse do governo Lula, ganha destaque o debate sobre a
Segurana Alimentar como eixo estratgico de desenvolvimento. O problema
alimentar de um pas iria alm da superao da pobreza e da fome e deveria ser
inserido em uma estratgia maior. Portanto, o eixo principal da proposta do
Projeto Fome Zero seria associar o objetivo da segurana alimentar a estratgias
permanentes de desenvolvimento econmico e social com crescente equidade
e incluso social. Enfocase o direito alimentao (no s em quantidade
suficiente, mas tambm de qualidade, e de forma permanente), soberania
alimentar, preservao da cultura alimentar de cada povo e sustentabilidade
do sistema alimentar. Essa complexidade e as diferentes concepes sobre o
tema, segundo Anjos e Burlandy (2010), ainda o mantm como um conceito
em construo. No entanto, bastante distinto de uma concepo restrita
temtica da fome, da escassez produtiva e do acesso alimentao, bem como
do foco apenas na discusso do consumo ou do estado nutricional (em suas
diferentes manifestaes como obesidade, desnutrio, carncias de micronu
trientes), ou ainda do alimento seguro.
Com essa nova conformao do Estado, a poltica de SAN acenava para
o comprometimento, por um lado, com a incluso dos pequenos produtores e,
por outro, com a reviso dos hbitos alimentares e das condies nutricionais
da populao. Uma das aes para concretizar essas proposies foi a reviso
dos programas pblicos alimentares, como o Programa de Alimentao Escolar.

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J na resoluo n 15, de 16 de junho de 2003, o objetivo do PNAE passa a ser


o de suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos, com vistas
a garantir a implantao da poltica de Segurana Alimentar e contribuir para
a formao de bons hbitos alimentares.
Em um primeiro momento houve o aumento de recursos alocados e do
pblico atendido. A partir de 2003, o valor per capita foi reajustado sucessi
vamente no s para as crianas at ento beneficiadas (ensino fundamental e
prescola), mas tambm para as das creches (0 a 3 anos de idade). Em 2009,
essa cobertura foi estendida para os alunos do ensino mdio e ensino de jo
vens e adultos (EJA) das redes pblicas e filantrpicas. Alm disso, escolares
indgenas e quilombolas comearam a receber valores per capita maiores.
Assim, se at 2003 os valores por aluno eram de R$ 0,06 e R$ 0,13 para pr
escolares e escolares, respectivamente, atualmente so repassados s Entidades
Executoras R$ 0,50 para prescolares e alunos que frequentam o Atendimento
Educacional Especializado no contraturno, R$ 1,00 para creches e para ensino
integral, R$ 0,60 para escolares indgenas e quilombolas, R$ 0,30 para ensino
fundamental, mdio e educao de jovens e adultos e R$ 0,90 para alunos do
Programa Mais Educao.
Em um segundo momento, o Programa passa a pautarse por princpios,
a partir da resoluo n 32 de 10/8/2006, que vo alm da descentralizao
e remetem universalidade, equidade, participao social e ao respeito
cultura alimentar. Nessa legislao, o objetivo do PNAE o de atender s
necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanncia em sala de
aula, contribuindo para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem
e o rendimento escolar dos estudantes, bem como a formao de hbitos
alimentares saudveis.
Mas, acima de tudo, a resoluo de 2006 promulga entre suas diretrizes,
o apoio ao desenvolvimento sustentvel. Porm, embora as regulamentaes do
PNAE no Brasil fizessem aluso segurana alimentar e ao desenvolvimento
sustentvel aps a descentralizao e, mais fortemente, depois da implantao
da poltica de SAN, o processo de aquisies pblicas para o programa impe
dia esta efetivao. Outrossim, os propsitos de adquirir produtos locais de
pequenos produtores ainda permanecia impraticvel.
Para tanto, ponto fundamental neste processo foi a mudana nos prin
cpios e regulamentos das aquisies pblicas, que ocorreu em 2009 com a
promulgao da lei n 11.947, e pela resoluo n 38/2009 (revista pela reso
luo n 26/2013). Essa nova legislao inaugura as tentativas de transformar
a retrica em realidade e apoiar efetivamente o propalado desenvolvimento
sustentvel a partir da construo de novos mercados.

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Barreiras para as aquisies pblicas de alimentos


se tornarem sustentveis
At 2009, os processos de aquisio pblica para o PAE estavam associa
dos exclusivamente lei n. 8.666 que institui normas para licitaes e contratos
da Administrao Pblica, sancionada em junho de 1993. No entanto, desde
que foi criada, a Lei de Licitaes tem sofrido crticas, o que fundamentou o
debate em torno de uma adequao com maior ou menor grau de burocra
tizao. A burocracia da lei n 8.666/93 procurou limitar o grau de deciso
do agente pblico, de modo a minimizar o seu comportamento oportunista,
pormenorizando os regulamentos que deveriam ser obedecidos e que fun
cionariam como salvaguardas contratuais a esse tipo de comportamento. No
entanto, algumas crticas da burocracia da lei defendem a sua flexibilizao,
considerando que, a priori, o agente pblico seria confivel, principalmente,
em virtude da onerao do custo de transao embutido na sua inefetividade
em cumprir os princpios a que ela se propunha.
A seguir, com as polticas de SAN, passase a intencionar a compra estra
tgica governamental de alguns fornecedores desfavorecidos como os pequenos
agricultores. Com esse intuito, a viso do Estado sobre aquisies pblicas passa
para o patamar de avaliar no somente o menor preo e a concorrncia (value
for money), mas tambm de considerar outros valores, como o social, ambien
tal e a sade (best value), considerando o melhor uso do dinheiro pblico no
longo prazo. Nesse sentido, instituise o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) em 2003 (lei n 10.696), que apresentava como objetivo principal
estimular e fortalecer a agricultura familiar, compreendendo um conjunto de
aes relativas aquisio da produo agropecuria e sua distribuio para
grupos de pessoas vulnerveis, alm de contribuir para a formao dos estoques
estratgicos de alimentos do pas (Mattei, 2007).
Na tentativa de ultrapassar a burocracia dos processos licitatrios, muitos
municpios utilizaram o PAA para abastecer o PAE,6 justamente com o objetivo
de desburocratizar a compra de produtos da agricultura familiar. Assim, alm
das aquisies de alimentos pela Lei de Licitaes, muitos municpios que ade
riram ao PAA em algumas de suas modalidades compravam com dispensa de
licitao de agricultores e distribuam para entidades, dentre as quais, unidades
escolares como creches e escolas para suplementao da alimentao escolar.
Segundo Turpim (2009), em 2005, dos municpios inscritos no Prmio Gestor Eficiente da
Merenda Escolar, 10,1% utilizavam o PAA para adquirir produtos da agricultura familiar e abas
tecer o PAE.
6

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Conjuntamente ao PAA, algumas experincias locais tambm fomentaram esta


discusso, pois passaram a adquirir produtos de agricultores familiares adap
tando o processo licitatrio vigente (Triches e Schneider, 2010; Triches, 2010).
Entrementes, estes movimentos, no s fomentaram a ideia, mas
tambm passaram a ser referncia para a formulao da medida provis
ria n 455, de 28 de janeiro de 2009, e, posteriormente, lei n 11.947,
de 16 de junho de 2009, e resoluo n 38, de 16 de julho do mes
mo ano, a qual foi muito influenciada pelos regramentos do PAA. A lei
n 11.947/2009 passa a ser um marco nas polticas pblicas relativas
segurana alimentar.
Estudos posteriores lei n 11947/2009, (Saraiva et al., 2013; Soares
et al., 2013 demonstram que um ano aps a lei, 47,4% dos municpios j
adquiriam alimentos da agricultura familiar para o PNAE e o percentual
de compra
nestes municpios
foi, eme mdia,
de 22,7%.
A regioo sul
do
alimentos
da agricultura
familiar (71,3%)
o Centro-Oeste
apresentou
menor
pas apresentou
maior percentual
de compra
de aumentou
alimentospara
da agricultura
(35,3%).
Em 2012 a o
proporo
destas aquisies
no Brasil
67%, sendo
e o87%
centrooeste
apresentou
menor
(35,3%).
Emcapitais
2012
quefamiliar
na regio(71,3%)
Sul atingiu
(vide Figura
1)tendo emovista
o alto
nvel dos
fsicos
e sociais, incluindo
os altos nveis
de afiliao
cooperativa
(SOARES,
al,
a proporo
destas aquisies
no Brasil
aumentou
para 67%,
sendoetque
2013,
22). sul atingiu 87% (vide Figura 1), tendo em vista o alto nvel dos
na p.
regio
capitais fsicos e sociais, incluindo os altos nveis de afiliao cooperativa
Figura
1: Percentual
de Entidades
(Soares
et al., 2013,
p. 22). Executoras que compraram alimentos da agricultura
familiar para o PNAE por regio, 2010 - 2012.

Figura
1 Percentual
Executoras
compraram
alimentos da agricultura familiar
Fonte:
Soares etdeal,Entidades
2013, baseados
emque
dados
do FNDE.
para o PNAE por regio, 20102012.
Fonte: Soares et al., 2013, baseados em dados do FNDE.

Por outro lado, vrias pesquisas tm verificado dificuldades para o agricultor


acessar este mercado e permanecer nele. Questes que remetem a questes
operacionais, estruturais e polticas como a organizao dos agricultores, a dificuldade
de 192
logstica, os preos pagos pelos produtos, a falta de formao dos atores envolvidos,
a falta de documentao dos agricultores, a desconfiana dos mesmos em relao ao
poder pblico, a informalidade das agroindstrias, estruturas inadequadas nas escolas,
falta de articulao entre os gestores e os agricultores e celeumas polticas (TRICHES e
SCHNEIDER, 2012, CORA e BELIK, 2012; BACCARIN, et al. 2011; SARAIVA, 19/03/2015
et
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14:26:10

Por outro lado, vrias pesquisas tm verificado dificuldades para o


agricultor acessar este mercado e permanecer nele. Questes que remetem
a questes operacionais, estruturais e polticas como a organizao dos agri
cultores, a dificuldade de logstica, os preos pagos pelos produtos, a falta de
formao dos atores envolvidos, a falta de documentao dos agricultores, a
desconfiana dos mesmos em relao ao poder pblico, a informalidade das
agroindstrias, estruturas inadequadas nas escolas, falta de articulao entre
os gestores e os agricultores e celeumas polticas (Triches e Schneider, 2012;
Cora e Belik, 2012; Baccarin et al., 2011; Saraiva et al., 2013; Triches e Grisa,
2014; Bevilaqua e Triches, 2014; Bezerra et al., 2013; Soares et al., 2013).
Dentre as questes operacionais, Souza (2011) e Baccarin et al. (2011)
destacam que essa nova forma de aquisio pblica impe a necessidade de se
proceder adaptaes significativas na execuo do PAE. Entre elas, a mudana
e flexibilizao no cardpio, a logstica de distribuio dos produtos e refeies
entre as escolas do municpio, o conhecimento sobre a produo da agricultura
familiar local, as especificaes dos alimentos, o dilogo com outros setores da
administrao pblica, a formulao de novos modelos de compras pblicas,
entre outras.
Segundo Souza (2011) a presena de um grande nmero de produtores
que no se encontram organizados em associaes ou cooperativas tambm
um fator que tem restringido a participao. Por outro lado, Bevilaqua e
Triches (2014) e Bezerra et al. (2013) verificaram que a lei n 11947/2009
incentivou a constituio de organizaes formais de agricultores. Mas para
alm da discusso pura do incentivo ou no ao cooperativismo, relevante
evidenciar a organizao que se d a partir de um processo dinmico entre
agricultores e destes com seus representantes e com o Estado a partir da arti
culao entre atores.
Assim, do ponto de vista da estrutura da oferta, os custos de transao
para o agricultor a partir das exigncias com logstica, embalagem, custos ad
ministrativos das cooperativas e associaes, em conjunto com o baixo preo
pago pelos produtos, deixariam muitas organizaes e agricultores fora do
mercado da alimentao escolar, mesmo entre aquelas que teriam potencial
produtivo de atender a demanda. Nas anlises de Souza (2011) sobre as expe
rincias das organizaes da agricultura familiar para atender o PAE do mesmo
estado, a autora considera que em grande parte das negociaes, os agricultores
esto arcando sozinhos com os custos. Assim, se torna muito oneroso para
o produtor o fornecimento ao PAE, principalmente no caso da produo de
hortalias e frutas para serem comercializados in natura, produtos com preo
mais baixo, sem valor agregado e de transporte mais delicado devido alta

193

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 193

19/03/2015 14:26:10

perecibilidade (Souza, 2001). Em geral, os preos adotados pelas prefeituras


tm sido insuficientes para cobrir os custos para entregar produtos em todas
as escolas, em embalagens especficas e na periodicidade necessria. A questo
dos preos pagos uma constante, principalmente naqueles municpios onde se
observa a utilizao dos preos estipulados pela Conab para o PAA (Bevilaqua
e Triches, 2014). Nestes, os agricultores deixam de vender para o PAE alguns
produtos, alegando prejuzos se comparados aos preos de outros mercados.
Outra questo estrutural que poderia inviabilizar o abastecimento deste
mercado seria a produo restrita em determinados locais. No entanto, mes
mo em grandes centros como So Paulo, estudos indicam que a produo da
agricultura familiar seria suficiente para atender s necessidades (Baccarin et
al., 2011). Outro estudo realizado por Fernandes (2013) no Rio Grande do
Sul aponta que a produo de alimentos pela agricultura familiar muito su
perior demanda da alimentao escolar no nvel estadual. Mas o que ocorre
a incongruncia nas regies entre o que produzido e o que demandado.
Exemplo disso tambm so os frutos do Cerrado que apresentam grande po
tencial produtivo e valor nutricional e comercial para utilizao na alimentao
escolar, mas que so subaproveitados naquela regio (Monego et al., 2013).
Assim, os problemas de abastecimentos esto associados ao escoamento,
desvalorizao dos produtos locais, logstica e s barreiras de entrada, e no
s questes produtivas.
Alm destas questes, necessrio ainda que a situao de agricultor
familiar esteja formalizada, com a obteno da Declarao de Aptido ao
Pronaf (DAP)7 e no caso de produtos processados, que sua agroindstria
esteja legalizada. Este um dos principais pontos a serem destacados no que
tange s questes de qualidade e s barreiras de entrada. Existe no Brasil, ou
tro problema que impede a efetivao das compras pblicas sustentveis: as
regulamentaes sanitrias, fiscais e ambientais nacionais, que ditam regras
que devem ser seguidas em todo territrio nacional para que a produo de
gneros alimentcios possa atingir os mercados formais, como os institucionais.
Dessa forma, um dos desafios que se impem a regulao da qualidade para
que os agricultores no fiquem excludos dos processos de aquisies pblicas
por no estarem adequados s normas sanitrias ou de certificao vigentes.
Neste quesito, alm da questo sanitria, outra discusso gira em torno
da certificao orgnica/agroecolgica, necessria para comprovar ao mer

Esta declarao, concedida por rgos de assistncia tcnica, no mais das vezes, reconhece que
determinado agricultor se caracteriza como familiar. Normalmente, utilizada para obteno de
crdito junto ao Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), da o seu nome.

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 194

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cado consumidor as formas diferenciadas de produo. No estudo de Silva


e Souza (2013) em Santa Catarina no ano de 2010, as autoras verificaram
que a maioria dos agricultores e cooperativas no tinha certificao de seus
produtos e enfrentava problemas de produo, sendo que apenas 17,7% dos
municpios catarinenses adquiriam alimentos orgnicos. Nmero semelhante
foi encontrado no Paran no atendimento das escolas estaduais em 2012.
Segundo Melo (2012), 68 municpios (17%) foram atendidos com produtos
orgnicos, mesmo com o auxlio da Rede Ecovida viabilizando o processo de
certificao participativa.
Embora as macrorregulamentaes venham tentando abarcar as especi
ficidades da pequena produo de alimentos, nem sempre estes regramentos
encontram guarida, resolvendo as dificuldades de formalizao, j que os
processos de incluso no ocorrem sem arenas e disputas de poder entre o
institudo e hegemnico e o alternativo e perifrico. Da surgem as questes
polticas que muito influenciam as questes estruturais, j que podem viabilizar
ou inviabilizar o andamento do Programa.
Triches e Grisa (2014) chamam a ateno para as retricas intransigen
tes8 contra movimentos polticos de mudana como se pode considerar a
criao do PAA e a reviso das compras pblicas para o PAE. Novas polticas
motivam os oposicionistas conservadores a se ressurgirem com discursos de
perversidade, futilidade e ameaa em uma tentativa de manter o status quo.
Exemplo disso foram as denncias de irregularidade no PAA no Paran em
2013, inviabilizando a sua operacionalizao por um longo espao de tempo e
at levando priso agricultores familiares acusados de burlar legislaes. Fato
este que demonstra que qualquer fragilidade, seja das leis e regulamentos, seja
da operacionalizao destes mercados so logo utilizados pelos conservadores
oposicionistas para desmoralizlos e enfraqueclos.
Estas questes evidenciam o quanto os mercados podem ser espaos de
expresso de importantes presses e mesmo de mudanas sociais, mas no
sem resistncias das instituies dominantes. Estas discrepncias vm sendo
minimizadas no nvel local, onde o Programa efetivamente operacionaliza
do. Estudos demonstram (Triches, 2010) que a partir do momento em que a
gesto passou a ser realizada pelas escolas ou Entidades Executoras (EE) com a
instituio dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAE) no nvel municipal,
houve modificaes substanciais na qualidade da alimentao escolar. No
obstante, novas leituras sobre qualidade dos alimentos dentro das convencio
nais aquisies pblicas para o PAE s foram possveis a partir das relaes
8

Anlise a partir da tese de Hirschman sobre a Retrica da Intransigncia (1992).

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de proximidade em que os valores sociais e de sade se destacaram diante dos


valores econmicos. No entanto, Bezerra et al. (2013) e Soares et al. (2013)
observaram em seus estudos atuao incipiente dos CAEs e Conselhos de
Segurana Alimentar (Consea) municipais em relao s questes de compras
de alimentos de agricultores, denotando um baixo controle social sobre tais
processos.
Mas a localizao ou descentralizao per si no suficiente, haja vista que
nem todas as EEs, mesmo com a obrigatoriedade da lei, percebem vantagens
na compra de produtos da agricultura familiar. A construo destas diferen
as carece de olhares interdisciplinares e intersetoriais dos profissionais que
fazem parte deste processo, como os nutricionistas, veterinrios e agrnomos,
amplificando a percepo do alimento, que suplante a sua especialidade e
sua formao estrita. Outro ponto importante nesta anlise, segundo alguns
estudos o capital social (Triches e Schneider, 2010) e a permeabilidade do
Estado (Frohelich, 2010). Os locais que fizeram a diferena e conseguiram
utilizar as aquisies pblicas como instrumento de desenvolvimento susten
tvel demonstraram que a estrutura pode ser modificada a partir dos atores
e de seu poder de agncia, e que esse poder se acentua no nvel local, onde as
relaes so mais passveis de interfaces e negociaes.

Consideraes finais
Seis anos aps a promulgao da lei n 11947, especificamente do seu ar
tigo 14, j podemos traar um panorama positivo do Programa de Alimentao
Escolar, mesmo com a falta de pesquisas mais abrangentes e longitudinais da
evoluo da aquisio de produtos da agricultura familiar. Considerar que,
em 2012, praticamente 70% dos municpios j haviam iniciado a compra de
produtos deste pbico, j um grande avano. Este xito coloca a experincia
brasileira em alimentao escolar como exemplo de implementao de HGSF
a partir da descentralizao e da reviso de seu processo de aquisies pblicas.
Muitos pases africanos e latinoamericanos tm se espelhado no Brasil para
(re)elaborar e (re)construir seus Programas de Alimentao Escolar com vistas
a utilizar os mesmos recursos investidos na alimentao dos escolares para
promover o desenvolvimento socioeconmico (FAO, 2013; Triches, Schneider
e Simes, 2013).
Portanto, o estudo do caso brasileiro importante para perceber as poten
cialidades, os desafios e as formas encontradas para confrontlos. Verificouse
que houve uma reviso do PAE nos ltimos anos em consonncia com a

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poltica de SAN brasileira que percebe o Estado como um ator poderoso na


reviso dos problemas, tanto do consumo quanto da produo de alimentos e
suas interseces com o ambiente e a sade. Mediante quadros de agudizao
dos problemas alimentares e nutricionais por um lado, e pela excluso de
grande parte dos agricultores familiares dos mercados, por outro, a regulao
do Estado se torna urgente.
Adotando o HGSF, o Estado se utilizou das compras pblicas para favo
recer a alocao dos agricultores familiares locais aos mercados. No entanto, a
reviso legal apenas o primeiro passo para a efetivao desta prtica. Embora
as aquisies pblicas no pas tenham seguido a premissa do best value, nem
sempre elas conseguem concretizar esta inteno (VicenteAlmazan, 2012).
Demonstrouse que para trilhar este caminho h que se ultrapassar dificuldades
operacionais, estruturais e polticas.
Estas barreiras enfrentadas depois da obrigatoriedade da lei demonstram
com mais nitidez as especificidades locais na construo e gerenciamento do
mercado institucional e sua importncia. a partir da ao e relao dos atores
sociais que, em grande medida, o processo de aquisio pblica far valer a
legislao federal do PNAE ou no. Tambm a partir destas relaes sociais
que as legislaes federais que determinam regras sanitrias e de certificao,
por exemplo, sero confrontadas, adaptadas ou mantidas, viabilizando ou no
o processo. Quer se dizer com isso que a interao social tem grande impor
tncia na definio dos valores e das regras e na presso que podem exercer no
Estado na institucionalizao destes mercados, corroborando com a ideia do
seu enraizamento e dependncia social.
Este estudo demonstra que o Brasil est em um momento de transio
no que tange s polticas e regulaes do Estado relativas ao PAE, a ponto
de se tornar efetivamente um HGSF. Um passo muito importante foi dado
quando da reviso da lei e da obrigatoriedade de incluir o agricultor familiar
como fornecedor da alimentao escolar. Muitas experincias demonstram,
na prtica, os benefcios aos escolares, agricultores e meio ambiente, conside
rando as externalidades socioambientais que, anteriormente, no eram fatores
importantes nas aquisies pblicas. Tambm h muitos bons exemplos em
que vrios municpios tm conseguido utilizar muito mais que 30% do recurso
na compra de produtos da agricultura familiar.
Portanto, esta anlise do caso brasileiro demonstra um pioneirismo em
relao s polticas de alimentao escolar mundiais e uma dinmica positiva
no sentido de buscar transformar o PAE em um instrumento concreto de
desenvolvimento sustentvel. Suas condies atuais, acrescidas de necessrios
aprimoramentos, apontam para um grande potencial em auxiliar na reverso

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dos quadros alimentares e nutricionais vigentes no pas, alm de promover


mercados que aproximem mais os que produzem dos que consomem.

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gua para o desenvolvimento rural:


a ASA e os Programas P1MC e P1+2
Desafios da participao sociedade
civil governo1
Ghislaine Duque

Introduo
A regio semirida do Brasil coloca imensos desafios para o desenvolvi
mento sustentvel: as caractersticas edafoclimticas, sem dvida, porm mui
to mais a preponderncia de uma poltica baseada de um lado nos princpios da
revoluo verde e no incentivo ao agronegcio, e do outro no assistencialismo
para os pobres do campo. Contra o paradigma da luta contra a seca, concre
tizada pela construo de grandes reservatrios de gua, sua distribuio por
carro pipa gerador de dependncia foi resgatado o princpio da convivn
cia com o semirido: experincias nascidas do saber popular, aprimoradas no
dilogo com o saber cientfico, transformando as mesmas em referncias para
propor ao poder pblico um modelo diferente de poltica pblica.
Agradecemos especialmente o PATAC (Programa de Aplicao de Tecnologia Apropriada s
Comunidades), primeira ONG a iniciar a construo de cisternas de placas na Paraba, cuja expe
rincia tive o privilgio de acompanhar desde o incio e ao longo de toda sua caminhada.
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Pois, caso excepcional, tratase neste texto de uma poltica pblica que
no foi iniciativa do governo, mas foi criada pela sociedade civil, experimen
tada e proposta ao governo que a adotou. Mas no deixa de ser uma poltica
pblica, que teve seus sucessos e seus problemas, que foi abandonada pelo
governo, e retomada sob a presso da sociedade civil. essa histria que vamos
contar aqui.
Este texto vai ser dividido em trs captulos. No primeiro, apresentaremos
a realidade do semirido e sua evoluo histrica, que explica a pobreza de
sua populao. No segundo, resgataremos a histria do nascimento da ASA
(Articulao do Semirido) na Paraba (a partir de nossa experincia da ASA/
PB) e no Brasil (ASA/Br). Finalmente, no terceiro captulo, mostraremos
como os dois programas criados pela ASA (o P1MC e o P1+2) foram adotados
pelo governo, e os desafios da participao: as dificuldades na cogesto desses
programas, a crise e sua superao, graas presso da sociedade civil.

O Semirido: caractersticas
O semirido se estende pelos nove estados do nordeste, do Maranho
Bahia e Sergipe, e integra ainda o norte dos estados de Minas Gerais e Esprito
Santo. A regio semirida brasileira a maior do mundo com essa caracters
tica. Tem uma rea de 982.566 km, que corresponde a 18,2% do territrio
nacional, 53% da regio nordeste e abrange 1.133 municpios. A populao
do semirido de cerca de 22 milhes de habitantes e dela faz parte a maior
concentrao de populao rural do Brasil.
O pensamento dominante a respeito dessa regio que o grande pro
blema da regio semirida do Brasil o fenmeno das secas. De fato, a irre
gularidade climtica uma circunstncia a ser enfrentada, da mesma forma
que a neve e o gelo nos pases do hemisfrio norte. Mas no O problema.
Voltando comparao com a maior parte dos pases do norte, l tambm
a poca de produo agrcola se reduz a uns seis meses por ano. No entanto,
no passado, quando ainda no existia possibilidade de importar alimentos
em qualquer estao do ano, o povo daquelas regies tinha desenvolvido
prticas de conservao e armazenamento de legumes e de frutas para os lon
gos meses de inverno. Tambm era costume plantar verduras em estufas ou
mesmo dentro de casa, em canteiros nas janelas da cozinha (Duque e Cirne,
2008 e 2001). Da mesma forma que esses pases aprenderam a conviver com
as condies climticas de sua regio, a populao do semirido tambm
capaz de conviver.

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De fato, o que caracteriza o clima no essencialmente a escassez de


precipitaes, mas sua extrema irregularidade: chuvas torrenciais arrastam as
terras, provocando eroso, quando os dias e semanas seguintes podem se pro
longar sem que o ciclo produtivo dos roados possa se completar. Isto explica
tambm que o sistema de produo predominante tradicional tenha sido a
criao, e no a agricultura.
O ecossistema predominante do semirido a caatinga rico em
biodiversidade, porm frgil. Na maior parte da regio, o subsolo cons
titudo de rochas cristalinas, de forma que os poos artesianos (profundos)
tm gua salobre, geralmente imprpria para o consumo humano. Alm do
mais, os subsolos rochosos no permitem a presena de rvores de alto porte,
cuja vegetao poderia favorecer a cobertura dos solos (a no ser nos baixios,
enriquecidos pelas aluvies). Os solos rasos so cobertos por uma vegetao
arbustiva onde predominam as cactceas, altamente resistentes seca, porm
pouco ricas em biomassa.
Apesar desses fatores aparentemente negativos, vale frisar que a caatin
ga nico bioma exclusivamente brasileiro apresenta enorme variedade
de paisagens e riqueza biolgica. Segundo Barbosa (2011), sua diversidade
constituda de, pelo menos, 12 tipos diferentes de caatingas, que chamam
ateno pelos exemplos fascinantes de adaptaes ao habitat semirido.
Porm, apesar de toda esta riqueza natural, a caatinga vem enfrentando
um processo sistemtico de desertificao: concentrao fundiria, superexplo
rao, como tambm atividades nocivas, como fabricao de carvo, criao
de gado, minerao (Barbosa, 2011). Segundo dados do Ministrio do Meio
Ambiente, cerca de 16.570 km foram devastados nos ltimos seis anos.
Essa situao a continuao de um processo histrico, que explica a
pobreza de sua populao. O semirido foi ocupado por grandes fazendas
de gado, e a agricultura familiar comeou a se desenvolver sombra dos la
tifndios, no seu interior ou nos espaos abandonados por eles. Vaqueiros,
exescravos, ndios e excondenados foram aos poucos ocupando as terras, na
condio de posseiros, arrendatrios ou moradores. Eles constituram unidades
de produo familiar, com base na policultura e na criao.
Assim, uma economia camponesa comeou a surgir e a se desenvolver.
Mas esses estabelecimentos familiares foram sofrendo ao longo do tempo
um processo de fragmentao, resultando principalmente do crescimento
demogrfico e da diviso por herana. Esse processo, que continua at hoje,
provoca uma presso intensiva sobre o uso dos recursos naturais, o que, por
sua vez, gera degradao e coloca a propriedade numa trajetria de desertifi
cao e insustentabilidade. Leva, por exemplo, a sobrecarregar as pastagens

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e a abandonar procedimentos antes costumeiros, como praticar a rotao de


culturas e deixar a terra descansar. Isso demonstra, alis, a importncia e
urgncia da reforma agrria.
O grande problema do semirido portanto muito mais de ordem socio
poltica do que climtica. Tratase muito claramente de uma opo do Estado
em favor de um modelo de desenvolvimento que privilegia os interesses do
agronegcio, em prejuzo da sustentabilidade ambiental e da incluso social.
Esses interesses se mantiveram predominantes at hoje. Para alm da gua, a
concentrao fundiria na regio constituise numa das principais causas da
situao de pobreza, misria e insegurana alimentar e nutricional.
Essa realidade atinge, em particular, cerca de 1,7 milhes de famlias
agricultoras que vivem no semirido brasileiro. Elas representam 42% de toda
a agricultura familiar brasileira e ocupam apenas 4,2% das terras agricultveis.
No semirido 1,3% dos estabelecimentos rurais tm 38% das terras e 47% dos
estabelecimentos menores tm, em conjunto, 3% das terras (IBGE, 2006). A
concentrao de terra est indissociavelmente ligada concentrao da gua,
representando os fatores determinantes da crise socioambiental e econmica
vivida na regio.
Alis, como j frisamos acima, as polticas pblicas sempre favoreceram
os latifndios e o agronegcio. Resumiamse (at a adoo dos programas
propostos pela ASA) a dois tipos de ao. De um lado, a construo de reserva
trios, especialmente grandes audes onde a gua se acumula nas chuvas. Um
grande inconveniente dos audes a taxa de evaporao extremamente alta e
a concentrao das guas para o agronegcio, mas ausncia total de distribui
o nas comunidades.2 A segunda interveno se dava em pocas de crise, na
ocasio de secas prolongadas. Era a organizao de frentes de trabalho (muitas
vezes beneficiando os latifndios) e a distribuio de gua com carropipa,
gua geralmente despejada em barreiros onde as populaes vo se abastecer,
disputando a gua com os animais.
O grande problema propor um modelo de desenvolvimento que seja
sustentvel, ou seja, no caso do semirido, que permita s famlias conviver,
no lutar contra a seca.

Temos o exemplo do aude Castanho, o maior do Cear e o segundo do Brasil, com capacida
de de 7,5 bilhes de metros cbicos de gua; regulariza o rio Jaguaribe que abastece a cidade de
Fortaleza, a 260 km de distncia, permite a irrigao de 5.000 hectares de frutas e a produo de 1,6
mil toneladas de tilpia por ms. Mas a 1 km de distncia do aude, tm comunidades sem gua.

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Criao da ASA, nos Estados e no Brasil


precisamente esse tipo de considerao que provocou a criao da
Articulao do Semirido (ASA). A populao estava cansada de uma situao
que se prolongava de seca em seca, qual o governo respondia por medidas de
carter apenas emergencial ou obras de combate seca. Os camponeses e suas
organizaes (sindicatos, igrejas, associaes, ONGs de assessoria e apoio, etc.)
contestavam esse modelo, exigindo aes que tivessem um carter permanente,
atacando os problemas nas suas razes (Diniz, 2002).
Em 1993, quando mais uma seca veio castigar o semirido, centenas de
trabalhadores rurais de todo o nordeste ocuparam a sede da Sudene, exigindo
providncias eficazes para amenizar a situao da populao. A partir da
comeou um processo de discusso envolvendo mais de 300 entidades, que
culminou com um seminrio Aes Permanentes para o Desenvolvimento
do Semirido Brasileiro realizado em maio de 1993 nas dependncias da
Sudene. Teve como desdobramento a criao do Frum Nordeste, que se
props a elaborar um programa de aes permanentes, apontando medidas a
serem executadas pelo governo para garantir o desenvolvimento sustentvel
do semirido (Silva e Freitas, 1993 apud Diniz, 2002, p. 44). Declarava o
documento final:
A convivncia do homem com a semiaridez pode ser assegurada. O que est fal
tando so medidas de poltica agrria e agrcola, tecnologias apropriadas, gesto
democrtica e descentralizada dos recursos hdricos e da coisa pblica, para corrigir
as distores estruturais seculares, responsveis pela perpetuao da misria e da
pobreza no meio rural (Frum Nordeste, 1993, p. 5 apud Diniz, 2002, p. 44).

Em julho do mesmo ano estas propostas foram entregues ao presidente da


Repblica pela Contag e federaes estaduais de trabalhadores rurais. A partir
de ento, foi criado pelo governo federal o Programa de Aes Governamentais
para o Nordeste, no qual as Frentes de Emergncia passaram a se chamar Frentes
Produtivas de Trabalho, o que indica pelo menos uma mudana de perspecti
va, mesmo se as velhas prticas clientelistas resistissem na maioria dos lugares
(Duque e Cirne, 2001).
Nos estados, a discusso prosseguiu a partir das preocupaes de algumas
entidades em dar continuidade ao debate iniciado no Frum e propor aes
coletivas articuladas. Assim na Paraba, vrias organizaes ONGs3 e DETR/
Centrac (Centro de Ao Cultural); Patac (Programa de Aplicao de Tecnologia Apropriada s
Comunidades); CEPFS (Centro de Educao Popular e Formao Sindical); Propac (Programa

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CUT se uniram para organizar o Seminrio sobre o Semirido. Esse seminrio


foi o marco de nascimento da Articulao do Semirido na Paraba (ASA/PB).
A partir desse momento, a ASA/PB comeou a atuar como um sujeito poltico,
contestando as formas de apoio aos agricultores do semirido assistencialismo
e clientelismo e criticando tambm de forma mais geral uma poltica agrcola
concentradora de recursos e riquezas, promovendo o agronegcio na linha da
revoluo verde, sem considerao pelos danos ambientais. Em oposio,
propunha outra poltica a partir de uma viso oposta do que progresso na
agricultura. O mesmo processo acontecia em vrios outros estados do semi
rido, defendendo o mesmo projeto de convivncia, trocando experincias,
organizando encontros.
Na Paraba, a primeira grande iniciativa foi, desde 1993, a divulgao
da cisterna de placas, cujo modelo foi criado por um pedreiro, Nel, que tinha
trabalhado no Rio de Janeiro construindo piscinas, e teve a ideia de aplicar
a mesma tecnologia construo de cisternas. As cisternas tradicionais eram
quadradas, de tijolos, e construdas acima do solo, o que exigia vrias camadas
de tijolos. As cisternas de placas so redondas e semienterradas, portanto muito
mais resistentes presso da gua e com um custo bem menor. O processo de
divulgao das cisternas se deu em parceria com diversas entidades que tinham
participado das primeiras mobilizaes. As cisternas foram financiadas por
diversas fontes, a fundo perdido, e os recursos multiplicados pelo sistema dos
Fundos Rotativos Solidrios, que demonstraram e fortaleceram um processo
de organizao solidria nas comunidades.
Os Fundos Rotativos se inspiravam de prticas tradicionais nas co
munidades camponesas, como trabalho em mutiro e ajuda mtua. A sua
organizao supunha continua supondo todo um processo educativo e
organizativo: diagnstico da situao hdrica e social da comunidade para
escolha das famlias que vo ser as primeiras beneficiadas, deciso quanto
organizao do trabalho e devoluo dos recursos (pois o financiamento
aplicado apenas para compra do material, o trabalho sendo executado pelas
famlias), treinamento dos pedreiros, orientao quanto ao tratamento da gua.
As decises tomadas numa comunidade so socializadas nas microrregies, a
seguir em reunies regionais maiores e, finalmente, em nvel do estado (no
caso da Paraba).
Assim, o conceito de convivncia com o semirido, desenvolvido em
oposio ao conceito de luta contra as secas, acabou mobilizando a sociedade
de Promoo e Ao Comunitria); Departamento Estadual de Trabalhadores Rurais da Central
nica dos Trabalhadores.

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civil e motivou a elaborao de referncias tecnolgicas e organizativas que


iam ser propostas para um novo modelo de poltica pblica, de longo prazo,
estruturante, de tal forma que os socorros pudessem ser definitivamente
dispensados. Esse novo modelo seria baseado no respeito dignidade das po
pulaes antes consideradas como dependentes; agora, seu saber tradicional e
seus experimentos de manejo da natureza iam ser valorizados e aprimorados,
no dilogo com o saber cientfico.
Foi em 1999, a partir da experincia acumulada nos diversos estados,
que a Articulao no Semirido no Brasil (segundo a ortografia da poca:
ASABrasil) comeou a ser construda. Naquele ano, acontecia no Brasil a
COP 3 (3 Conferncia das Partes da Conveno de Combate Diversificao
e Seca), organizada pela Organizao das Naes Unidas (Diniz, 2007, p.
46ss.). Por outro lado, o semirido passava novamente por uma grande seca.
Diversas organizaes da sociedade civil decidiram criar o Frum Paralelo, que
promoveu seminrios, conferncias, etc. Foi nesse quadro que a ASABrasil se
constituiu, congregando cerca de 700 entidades (sindicatos, igrejas, ONGs,
associaes) que j estavam mobilizadas nos diversos estados. Foi divulgada a
Declarao do Semirido que focaliza dois pilares: a conservao, uso susten
tvel e recomposio ambiental dos recursos naturais, e a quebra do monoplio
de acesso terra, gua e outros meios de produo (Diniz, 2007, p. 48).
A partir da, a ASABrasil se empenhou na elaborao de um programa de
construo e divulgao de cisternas que veio a adotar a sigla P1MC (Programa
de Formao e Mobilizao para a Convivncia com o Semirido: Um Milho
de Cisternas Rurais). O ttulo indica claramente que o objetivo muito mais
do que construir. Esse programa iniciou com vrias etapas de experimen
tao formao dos pedreiros, das famlias, gesto com diversas fontes de
financiamento e, a partir de 2001, recursos do governo federal.
Na continuidade do P1MC foi criado o P1+2 (Uma terra e duas guas) que
considera a quebra do monoplio de acesso terra, conforme a Declarao
do Semirido, e encara o desafio de complementar a cisterna do P1MC (gua
para beber e cozinhar) com outras formas de estocar e manejar a gua, desta
vez para produzir: agricultura e criao (tanque de pedra, barragem subterr
nea, cisterna calado, as mltiplas formas de irrigao sem uso intensivo de
gua, as modalidades de armazenar os produtos sem agrotxicos, entre outras
tecnologias (Baptista, 2013). Ver anexo 1 com fotos sobre cisterna de placas e
outras tecnologias de armazenamento de gua.
O resultado talvez mais importante dessa luta a progressiva autonomia
da populao camponesa. O protagonismo campons pode ser observado, pelo
menos nas regies onde a ASA desenvolve h mais tempo suas aes de forma

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contnua. As reunies se tornam espaos de debates extremamente animados.


Cada um quer falar, dar exemplos para justificar sua opinio, discorda da opi
nio de uma liderana, mal disfara sua vontade de se apoderar do microfone.
Sempre aparece algum propondo uma poesia, criada na hora, para comentar
os debates. Nas feiras de experincias, os participantes expem com orgulho
inovaes criativas ou resultados surpreendentes: um jerimum particularmente
grande, uma geleia feita de flores de cacto, a foto de um sistema de aguao
astucioso, etc. Grupos se organizam para manifestar, por exemplo, a favor do
reconhecimento das sementes nativas. Os produtores tm seus representantes
em diversas comisses municipais. L onde funciona o sistema de Fundos
Rotativos Solidrios, a comunidade assume sua gesto e prope solues
quando um membro tem problemas financeiros que o impedem de dar sua
contribuio.
As cisternas representam hoje o principal exemplo de como possvel
atender demanda hdrica familiar, pelo menos sob o ponto de vista da sade
e da segurana alimentar e nutricional, combinando elementos de participao
social, atuao do poder pblico e emancipao das famlias.

O P1MC como poltica pblica,


e os desafios da participao
Desde o incio de sua implantao, o projeto contou com importante
apoio governamental, sendo financiado, ainda em 2001, pelo Ministrio do
Meio Ambiente e, nos anos de 2001 e 2002, pela Agncia Nacional de guas
(ANA). A partir de 2003, a construo de cisternas passou a contar com a
participao ativa do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(Consea) para que fosse includa nas aes da Estratgia Fome Zero ( poca
referida como Programa Fome Zero), do ento Ministrio Extraordinrio
de Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa), que passou a integrar o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) a partir
de 2004.
At 2011, houve longos anos de colaborao fecunda e transparente, e as
contas sempre foram aprovadas. Mas tambm houve dificuldades: por exem
plo, a prestao de contas absolutamente normal exigia procedimentos
dificilmente cumpridos por famlias e pequenas comunidades. Como, por
exemplo, justificar os custos de uma refeio (para uma reunio de comuni
dade) quando uma mulher da comunidade que mata uma galinha de seu
quintal? Pois todos os procedimentos para recursos pblicos so normatizados

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para grandes obras como construo de estradas. Solues existem, mas pre
cisam ser descobertas.
Mas a principal causa de dificuldade entre o governo e ASA se refere ao
enfoque. Na execuo do P1MC e do P1+2, a ASA sempre deu o maior valor
e tempo aos aspectos educativos, procedimentos que tornam a execuo mais
lenta. Porm, para as autoridades governamentais, a racionalidade se focaliza
no nmero de cisternas concludas. Portanto, a observao real: em oito anos
de funcionamento do P1MC, considerando a meta de se atingir um milho
de cisternas, apenas um pouco mais de 370.000 tinham sido construdas. Mas
vale observar que os recursos atribudos no permitiam contratar mais tcnicos.
Em 9 de dezembro de 2011, a notcia caiu como uma bomba. A coor
denao executiva da ASA envia a mensagem seguinte:
[...] Ontem a coordenao da ASA foi convocada para uma reunio com o
MDS em Braslia e o desfecho final foi o comunicado de que o governo federal
no mais far parceria com a ASA atravs da AP1MC,4 que sua estratgia
fazer as aes do gua para Todos pelos estados e municpios, negando uma
caminhada de mais de oito anos, onde a ASA no s apenas construiu o P1MC
e o P1+2, como uma nova perspectiva de empoderamento das famlias e por
conseguinte, protagonista da construo da poltica pblica de acesso a gua
que hoje o MDS executa.
O que o governo Dilma est propondo apagar uma das mais belas e exitosas
experincias de participao social e construo de cidadania pelos que sempre
foram marginalizados, mas tomaram a histria em suas mos e trouxeram para
o centro do debate, o conceito e as iniciativas de convivncia com o semirido.
[...] apesar de todos os relatrios recentes favorveis da CGU, TCU e depoi
mentos pblicos da Secretaria Executiva da CGU de que a ASA uma das
experincias mais exitosas em gesto de recursos pblicos no pas [...].
A posio do governo brasileiro na reunio de ontem foi clara: no tem mais
interesse em continuar apoiando o P1MC e o P1+2.

Na sua coluna na revista poca (22.11.2011), a jornalista e escritora


Eliane Brum comenta: Presente de Dilma azeda o natal no semirido: s
vsperas das festas de fim de ano, o governo federal rompe a parceria com a
organizao que abalou os alicerces da indstria da seca ao implantar mais de
370 mil cisternas de alvenaria no serto nordestino. E comea a distribuir cis
ternas de plstico. Lembra a criao do P1MC, acolhido pelo presidente Lula.

Associao Programa Um Milho de Cisternas, criada para coordenar as atividades.

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[...] O rompimento da parceria com a ASA anunciado no momento em que a


opinio pblica est predisposta a considerar qualquer ONG fraudulenta. [...] E
fazer parecer que as aes so um esforo de moralizao dos recursos pblicos.
Esquecese talvez por convenincia que o surgimento das ONGs resultado
direto da redemocratizao do pas. E tambm que uma parcela significativa
delas no apenas honesta, como tem operado uma grande transformao nas
relaes e nos resultados em vrias reas cruciais.
[...] Pela seriedade e competncia da sua atuao, a rede (ASA) j recebeu uma
dezena de prmios. Entre eles, o Prmio de Direitos Humanos do governo fe
deral, na categoria Enfrentamento da Pobreza, entregue pelo prprio Lula no
final de 2010. E tambm um prmio da ONU, que a considerou uma referncia
de gesto e incluso social no campo do acesso gua e do direito segurana
alimentar e nutricional das famlias carentes do semirido.

Reproduz tambm uma parte da nota divulgada pela ASA:


Para alm da parceria com estados e municpios, o governo tambm anuncia
a compra de milhares de cisternas de plstico/PVC de empresas que comeam
a se instalar na regio. Ou seja, o governo no apenas rompe com a ASA, mas
amplia a estratgia de repasse de recursos pblicos para as empresas privadas.
Consideramos isso um retrocesso, o que pode gerar um retorno claro e ntido a
velhas prticas da indstria da seca, onde as famlias so colocadas novamente
como refns de polticos e empresas, tirandolhes o direito de construrem sua
histria.

Numa entrevista, o secretrioexecutivo da Controladoria Geral da Unio


(CGU), declara que haviam acabado de avaliar o Programa Um Milho de
Cisternas, da ASA: Nossa avaliao extremamente positiva. No sei se o
Estado teria o mesmo dinamismo para fazer o que essas ONGs tm feito.
O coordenador da AP1MC (Naidison Baptista) observa que
As pessoas no entram mais na fila da gua em troca de voto. Cortamos a raiz
do coronelismo do nordeste. [...] Para a ASA, a implantao de uma cisterna
mais do que uma obra: a construo de um espao social de onde tm emergido
novas lideranas e uma juventude ativa. Mudana socioeconmica e poltica
importante em uma regio historicamente dominada por oligarquias em que
sempre coube aos sertanejos ou se submeter a algum painho ainda que com
pinta de moderno ou migrar para o centrosul.
Na tecnologia social da ASA, a implantao das cisternas no vista como favor
do governo, mas como direito. No assistencialismo, mas poltica pblica. As
pessoas so estimuladas a exercer a cidadania e a tomar suas prprias decises,
coletivamente tornando o voto de cabresto cada vez mais difcil. Bem dife

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rente, portanto, de um modelo assistencialista/populista que forma geraes


de eleitores agradecidos a um pai ou me magnnimos.

No mesmo perodo em que a ASA foi informada de que no receberia os


recursos para os prximos meses, o Ministrio da Integrao Nacional anun
ciou e comemorou a instalao da primeira de 300 mil cisternas de polietileno,
em meio a campanhas de protesto das comunidades do semirido que rejeitam
o equipamento de plstico. O governo alega que as cisternas de polietileno
podem ser produzidas em grande escala e assim atingir um nmero maior de
famlias com mais rapidez.
A ASA apresenta argumentos convincentes para condenar as cisternas de
plstico. Elas custam mais do que o dobro do valor das cisternas de alvenaria.
Enquanto a nossa custa R$ 2.080, a de plstico custa R$ 5.000. Ou seja: se
fosse s o dobro, com o mesmo valor que as empresas fazem 300 de plstico
ns construiramos 600, diz Baptista. Pelos clculos da ASA, para cada 10 mil
cisternas de alvenaria instaladas, h uma injeo de R$ 20 milhes na economia
local. Com as de plstico, a maior parte dos recursos pblicos ficar nas mos dos
empresrios. Na mesma lgica, a populao se tornar para sempre dependente
das empresas para a manuteno e a reposio, j que no dominar a tcnica.
Quando existe qualquer problema com as cisternas de alvenaria, o pedreiro da
comunidade resolve de forma simples [...].

A respeito das cisternas de plstico circulam, na lista da ASA, informa


es que sugerem que a deciso possa ter um benefcio eleitoreiro e, alm do
mais, possa quebrar a espinha dorsal da ASA, a inimiga real do coronelismo
nordestino.
Aps o anncio da substituio da cisterna de placas por cisternas de
plstico, a ASA organizou em poucos dias uma grande manifestao (da qual
tive a oportunidade de participar). nibus chegaram de todos os estados
do nordeste, no dia 20 de dezembro (de 2011) trazendo para Juazeiro umas
10.000 pessoas, entre camponeses e lideranas; estes atravessaram a ponte que
liga Juazeiro a Petrolina, e realizaram um ato em frente catedral.
Aps essa manifestao, houve uma primeira marcha r. O governo
prolongaria o financiamento em curso por mais 3 meses (mas sem abandonar
a distribuio de cisternas de plstico). Depois foi anunciado que o financia
mento seria retomado, mas os recursos passariam pelos governos estaduais.5 No
Entre 2011 e 2012, o MDS repassou R$ 540 milhes aos governos estaduais, consrcios pblicos
de municpios e entidades privadas sem fins lucrativos para a execuo das obras em nove estados,
inclusive a Paraba.

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entanto, segundo o testemunho de ONGs que participam do P1MC desde a


origem, a expectativa era que o processo seria mais fcil: no haveria controle
burocrtico das menores despesas, s a obra terminada comprovaria o bom uso
dos recursos. Mas a decepo foi grande: como enfrentar essas construes sem
recursos? Foi necessrio encontrar outras fontes de financiamento para depois
ser ressarcido pelos governos estaduais. Sem contar que estes, na sua maioria,
notm nenhum interesse em acabar com o clientelismo.
Mas, aos poucos, os financiamentos diretamente pelo MDS (Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome) foram retomados. Em maro
de 2013, esse ministrio anunciou que investiria R$ 705 milhes, at 2014,
na construo desses equipamentos na regio, por meio do Plano Brasil Sem
Misria, lanado dois anos antes. Diz o documento no site do MDS:
A gua essencial para a dignidade das famlias no semirido e a
convivncia com a seca, diz o secretrio nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional do MDS, Arnoldo de Campos. Essas estratgias do governo
federal no so emergenciais, so para serem duradouras.
At 2014, o documento previa que cerca de 500 mil famlias seriam benefi
ciadas com o Programa Cisternas no Semirido. O Programa Cisternas tambm
previa construir mais de 19 mil tecnologias de captao e armazenamento de gua
para a produo que beneficiariam cerca de 26 mil famlias de agricultores. So
microbarragens, barragens subterrneas, bombas populares, tanques de pedras,
cisternascalado, entre outras, que permitem s famlias manter suas
atividades produtivas mesmo no perodo de estiagem (Ver anexo 1).
E ultimamente, o MDS anunciou que investir quase R$ 1 bilho para
financiar a construo de tecnologias sociais de acesso gua na rea rural
do semirido. A construo das cisternas se dar atravs de convnios e sero
entregues mais de 134 mil cisternas de gua para consumo e outras 51 mil
tecnologias sociais que auxiliam na produo dos agricultores familiares, at
o final de 2015.
Temos o exemplo do Patac que, em 2008, executava o P1MC com uma
equipe de 8 tcnicos. Hoje, para dar conta do recado com a ampliao do
trabalho (o Patac responsvel pela execuo do P1+2 na regio), a equipe foi
aumentada at contar com 23 tcnicos.
O dilogo foi difcil, mas no h dvida que a presso dos movimentos
sociais conseguiu reverter a deciso anunciada em dezembro de 2011. As l
timas cisternas de plstico continuam sendo distribudas, mas no so raras
as comunidades que recusam o presente.
E no final de junho de 2014 (25/6/2014), o secretriogeral da
Presidncia da Repblica, ministro Gilberto Carvalho, defendeu a importncia

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do Congresso Nacional votar, o quanto antes possvel, o Marco Regulatrio


das Organizaes da Sociedade Civil. Ao destacar a necessidade de novas nor
mas e diretrizes para o trabalho das entidades civis e para que estas atuem em
parceria com os governos na execuo de programas sociais, o ministro disse
esperar que o Congresso Nacional retome o debate to logo os parlamentares
retornem do recesso parlamentar, em julho. Para o ministro, tanto o marco
regulatrio quanto o decreto presidencial que, recentemente, instituiu a
Poltica Nacional de Participao Social, so de interesse da sociedade e dizem
respeito a um mesmo fenmeno: as formas de participao direta dos cidados
na gesto pblica.6
A experincia da ASA com os dois programas P1MC e P1+2 com
prova que essa forma de participao direta da sociedade civil na poltica
pblica pode ser extremamente proveitosa, e ainda mais quando as presses
so recebidas e eficientes.

Referncias
ARTICULAO NO SEMIRIDO BRASILEIRO (ASA). Uma caminhada de susten
tabilidade e de convivncia no Semirido. Recife: ASA, 2010.
__________. Relatrio do II Encontro de Agricultores Experimentadores, realizado em
Pesqueira, Pernambuco. Recife: ASA, 2011.
BANCO MUNDIAL. Impactos e externalidades sociais da irrigao no Semirido brasileiro.
Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/seminario/hidrico_8.pdf>. Acesso
em: 15 jun. 2011.
BATISTA, N. de Q.; CAMPO, C. H. Fatores histricos, sociais, culturais e polticos do
Semirido. In: CONTI, I. L.; SCHROEDER, E. O. (Org.). Convivncia com o semi
rido brasileiro: autonomia e protagonismo social. Braslia: AECID/MDS/Editora IABS/
FAURGS/REDEgenteSAN/IABS, 2003, p. 2434.
BARBOSA, A. G. (Org.). Sociedade civil na construo de polticas pblicas para a convi
vncia com o Semirido. Recife: ASA, 2011.
CONSEA (Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional). O acesso e os usos
da gua no contexto da soberania e da segurana alimentar. Disponvel em: <http://www4.
planalto.gov.br>. Acesso em: 27 mai. 2011.

No dia 31.7.2014, a Presidente da Repblica sancionou a lei n 7168/2014, que implanta o novo
instrumento de contratualizao das organizaes da sociedade civil (OSCs), lei que deve ser regu
lamentada em at 90 dias. No entanto, segundo as OSCs, a nova lei est longe de contemplar certos
aspectos importantes, como o acesso a fundos pblicos e um regime tributrio simples e adequado.
(Cf. Encontro dos Signatrios da Plataforma para o Novo Marco Regulatrio das OSCs in lista
da ASA: 05.8.2014).

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19/03/2015 14:26:11

DINIZ, P. C. O. Ao coletiva e convivncia com o semirido: a experincia da Articulao


do Semirido Paraibano. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Universidade Federal
da Paraba, Joo Pessoa/Campina Grande 2002.
______. Da experimentao social ao experimentalismo institucional: Trajetrias de rela
es entre Estado e sociedade civil Experincias no Semirido. Tese (Doutorado em
Sociologia). Universidade Federal da Paraba/Universidade Federal de Campina Grande,
Joo Pessoa/Campina Grande, 2007.
DUQUE, G.; CIRNE, M. N. R. Pobreza rural no nordeste semirido: cidadania ou exclu
so social? Questionando os programas emergenciais. In: BRANDEBURG, A.; NEVES,
D. P.; FERREIRA, A. (Org.). Para pensar outra agricultura. Curitiba: UFPR, 1998.
DUQUE, G.; CIRNE, M. N. R. Crer des citoyens ou des exclus? Le dfi des programmes
de secours aux victimes des scheresses. In: ZANONI; LAMARCHE. Agriculture et ruralit
au Brsil: un autre modle de dveloppement. Paris: Karthala, 2001, p. 129144.
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica). Censo Agropecurio 2006. Disponvel
ANEXO: A cisterna de placas
e outras
em: <www.ibge.gov.br/censoagro/2006/default.shtm>.
Acesso
em:tecnologias
15 jun. 2011.
1. A cisterna
placas em construo
e terminada
SCHISTEK, H. Formao histricogeogrfica
dodesemirido
brasileiro.
Juazeiro: IRPAA,
2005.

SILVA, Roberto Marinho Alves da. Entre o combate seca e a convivncia com o Semirido:
transies paradigmticas e sustentabilidade do desenvolvimento. Fortaleza: Banco do
Nordeste do Brasil, 2008.

ANEXO 1: A cisterna de placas e outras tecnologias


ANEXO: A cisterna de placas e outras tecnologias
1. A cisterna de placas em construo e terminada

ALFotosFo
Carlos Humberto Campos2Carlos Humberto Campos2

ALFotosFo
Carlos Humberto Campos2Carlos Humberto Campos2

Ff

Ff
A cisterna
Aa

A cisterna de placas em construo e terminada

103

A cisterna
Aa

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19/03/2015 14:26:11

Algumas outras tecnologias adotadas pela ASA


Cisterna adaptada para a roa e cisterna calado

Tratase de um reservatrio construdo com a mesma tecnologia que a


cisterna rural, com a diferena que tem uma capacidade de 52.000 litros e fica
totalmente enterrada (tendo apenas a coberta acima do terreno). Tm diversas
2. Algumas
outrasa tecnologias
adotadas
pela ASAno cho que conduzem a gua
formas
de captar
gua: canaletas
de alvenaria
Cisterna adaptada para a roa e cisterna calado
das enxurradas, ou construo de um calado de cimento ou outro material.
Trata-se de um reservatrio construdo com a mesma tecnologia que a
A gua
armazenada
destinada ao cultivo de hortalias e fruteiras, plantas
cisterna rural, com a diferena que tem uma capacidade de 52.000 litros e fica
medicinais,
criao de pequenos animais, canteiros econmicos.
totalmente enterrada (tendo apenas a coberta acima do terreno). Tm diversas formas
de captar a gua : canaletas de alvenaria no cho que conduzem a gua das
enxurradas, ou construo de um calado de cimento ou outro material. A gua
Barragem subterrnea
armazenada destinada ao cultivo de hortalias e fruteiras, plantas medicinais,
criao de pequenos animais, canteiros econmicos.
A barragem subterrnea construda em reas de baixio ou em leitos de
Barragem subterrnea
riachos temporrios.
cavada uma valeta (at atingir a parte firme do solo
A barragem subterrnea construda em reas de baixio ou em leitos de
ouriachos
a rocha)
transversalmente
baixio
suaatingir
parteamais
e asolo
seguir
temporrios.
cavada ao
uma
valetana(at
parte baixa,
firme do
ou a
colocada
uma
lona
que
segura
a
gua
de
chuva
escorrendo
por
baixo
da
terra.
rocha) transversalmente ao baixio na sua parte mais baixa, e a seguir colocada uma
Finalmente
a valeta
fechada
e o trabalho
finalizado
construo
lona que segura
a gua
de chuva escorrendo
por baixo
da terra.pela
Finalmente
a valetade
umfechada
poo amazonas
(na
parte maispela
baixa
da barragem),
para amazonas
aproveitar(naa gua
e o trabalho
finalizado
construo
de um poo
parte
mais baixa
barragem),
para eaproveitar
guardada A
nogua
solo armazenada
encharcado e
guardada
no da
solo
encharcado
controlara agua
salinizao.
controlar
salinizao.
A gua
armazenada
em baixotodo
da terra
evaporao
embaixo
daa terra
no sofre
evaporao
e permite
tipono
desofre
cultura
durantee
permite
todo
tipo
de
cultura
durante
o
ano
todo,
em
particular
culturas
o ano todo, em particular culturas que necessitam de bastante gua. Quandoque
se
necessitam
de bastante
gua. Quando
visitadeuma
barragem
em poca
visita
uma barragem
subterrnea
em se
poca
estiagem,
se subterrnea
tem a impresso
de
de ilha
estiagem,
a impresso
de umaO
ilha
verde
no meio acoplado
de um deserto.
O poo
uma
verdesenotem
meio
de um deserto.
poo
amazonas
barragem
amazonas acoplado barragem serve para dessedentao animal e para consumo de
serve para dessedentao animal e para consumo de casa.
casa.

Barragem subterrnea em construo e terminada, produzindo.


Barragem subterrnea em construo e terminada, produzindo.

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funcionam como reas de captao da gua da chuva. Os lajedos rasos ou


constitudos de fendas largas tm sua capacidade aumentada erguendo-se paredes de
alvenaria que servem como barreiras na parte mais baixa e/ou ao redor.

Caldeiro ou tanque de pedra

uma tecnologia comum em reas de serra ou onde existem lajedos que


funcionam como reas de captao da gua da chuva. Os lajedos rasos ou cons
titudos
de fendas
Caldeiro
ou tanque
de pedra largas tm sua capacidade aumentada erguendose paredes
uma tecnologia comum em reas de serra ou onde existem lajedos que
de
alvenaria
que servem como barreiras na parte mais baixa e/ou ao redor.
funcionam como reas de captao da gua da chuva. Os lajedos rasos ou
constitudos de fendas largas tm sua capacidade aumentada erguendo-se paredes de
alvenaria que servem como barreiras na parte mais baixa e/ou ao redor.

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Abastecimento no Brasil:
o desafio de alimentar as cidades
e promover o Desenvolvimento Rural
Walter Belik
Altivo R. A. de Almeida Cunha

Introduo
Com o avano da urbanizao, e todos os problemas que dela decorrem,
o abastecimento alimentar das cidades passou a ser um elemento decisivo para
o bemestar social e para a estabilidade da economia. O tema da carestia, que
parecia ter sido relegado aos livros de histria, recentemente voltou preocu
pao dos governos em funo da alta generalizada dos alimentos desencadeada
pela crise financeira internacional na dcada passada. Alimentar as cidades
um desafio cada vez maior no Brasil, muito embora o pas seja um grande
produtor e exportador de alimentos.
Ao final da dcada de 1960, com a inflao fora do controle, presses
sociais de toda ordem e com o setor supermercadista dando os seus primeiros
passos, o sistema de abastecimento das grandes cidades era uma preocupao
constante dos governos militares. A matria aparece com destaque nos Planos
Nacionais de Desenvolvimento e, nesse perodo, so realizados grandes inves
timentos na construo de uma rede pblica de mercados atacadistas visando
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aproximar os produtores rurais dos varejistas e consumidores finais. Passado


quase meio sculo desde que esses planos foram executados e examinandose
a evoluo da sociedade e da economia ao longo desse perodo se constata que
quase tudo mudou em termos de abastecimento alimentar no Brasil, a comear
pelo padro de consumo das famlias urbanas. Contudo, de certa maneira, essas
mudanas no foram acompanhadas pela adaptao das estruturas pblicas de
abastecimento nova realidade e, com isso, esse espao do mercado foi sendo
ocupado por estruturas privadas de comercializao.
Da perspectiva do consumidor, dois elementos apontados anterior
mente, o bemestar social e a estabilidade da economia, alcanaram um novo
patamar nesse perodo. Ou seja, embora os preos dos alimentos continuem
a representar uma parcela importante nos ndices de inflao esses no so
fatores de instabilidade como no passado. Da mesma maneira, no se obser
vam crises agudas de abastecimento no Brasil tendo em vista que os canais de
comercializao privados conseguem promover com eficincia a substituio
de gneros em situao de escassez ou impulsionar novos hbitos de consumo,
mais adequados ao seu perfil da oferta.
Feitas essas consideraes, podese afirmar que o maior problema com
relao ao abandono das aes pblicas de abastecimento est na falta de opes
de comercializao para a produo familiar.
Muito j se discutiu sobre a importncia da agricultura familiar para o
abastecimento, e estudos do IBGE, com base no Censo Agropecurio de 2006,
evidenciam o peso da agricultura familiar na oferta da maior parte dos produtos
(Frana et al., 2009). Estudo posterior desenvolvido pela Fundao Getlio
Vargas/Confederao Nacional da Agricultura (FGV/CNA), por seu turno,
procura demonstrar que o peso dos produtos da agricultura familiar no Valor
Bruto da Produo (VBP) j no seria to elevado (FGV/CNA, 2010). Para
se ter uma ideia das diferenas polares entre as duas abordagens, basta men
cionar que a participao da mandioca produzida pela agricultura familiar no
total da produo (VBP) seria de 88% no primeiro estudo e 49% no relatrio
da FGV/CNA. Na horticultura, por exemplo, atividade que por excelncia
desenvolvida por agricultores familiares, a participao dessa categoria de
produtores no Valor Bruto da Produo (VBP) seria de apenas 15%, segundo
o estudo da FGV /CNA.
Diferenas parte em termos de metodologia para o clculo do VBP, o
importante para efeitos dos estudos na rea de abastecimento o fato de que,
em termos de quantidade de estabelecimentos envolvidos na produo, parece
evidente que a oferta desses produtos tem origem, principalmente, nos estabe
lecimentos familiares ou estabelecimentos de pequeno porte. Utilizandose os

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dados do Censo 2006, verificase que na horticultura e floricultura, 94% da


produo so originrias de estabelecimentos com at 50 hectares. No caso de
se fazer o corte com um limite de rea mais baixo, por exemplo, com 10 ha,
a participao ainda muito elevada: 73%.1 Para o caso do total de lavouras
temporrias as propores so respectivamente 89% e 61%. Para a fruticultura
as cifras tambm so maisculas, superando a faixa de 90% nos dois tipos de
anlise, registrandose a exceo da laranja, cultura essa na qual os produtores
at 10 ha representam apenas 86%.
Queremos demonstrar com isso que, de forma massiva, a alimentao
da populao est relacionada a estabelecimentos de pequeno porte, na sua
esmagadora maioria da agricultura familiar. Diante disso colocase o desafio
da comercializao e os seus paradoxos. Muito embora o abastecimento no
seja um problema atual para quem compra os gneros e nisso se inclui o con
sumidor final, o abastecimento de alimentos uma enorme preocupao para
aqueles que colocam as suas produes no mercado. Ou seja, tirante as inicia
tivas de construo de Centrais de Abastecimento h quatro dcadas, muito
pouco foi feito pelo poder pblico para melhorar os canais de comercializao,
dos quais dependem milhes de pequenos agricultores.
A comercializao de modo geral necessita de um grande volume de ca
pital de curtssimo prazo e envolve riscos atinentes s flutuaes da demanda
e dos preos de mercado. Quanto maior o ciclo do produto maior o aporte
de capital de giro inicial para financiar a produo. Produtos de ciclo curto e
alta perecibilidade tambm necessitam de adiantamentos de capital porque o
processo de trabalho contnuo e uma frustrao de safra pode interromper
a produo que vem em seguida. Em nenhuma atividade econmica os mer
cados so garantidos, mas adiantamentos de recursos e garantias antecipadas
de compra facilitam a tomada de decises por parte de produtores de baixa
capacidade econmica.2
A comercializao um elo importantssimo no processo produtivo
sendo, normalmente, que as margens de comercializao no variam com as
flutuaes de preos, o que garante a continuidade da atividade de intermedia
o em bases lucrativas. Com o conhecimento que o distribuidor tem sobre o
mercado e com a possibilidade de influenciar preos e quantidades ofertadas
a sua presena acaba se perpetuando em um ambiente no qual os produtores
se mantm em situao de fragilidade. Por esse motivo, a ao da poltica
Retirandose desse universo os estabelecimentos sem rea ou que no declararam.
Muito embora o risco maior nesse caso seja o de criar dependncia em relao aos segmentos
montante ou jusante dessa produo.

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pblica fundamental reduzindo a assimetria de informaes e respaldando


financeiramente o lado mais fraco da negociao.

A trajetria do sistema de abastecimento alimentar


no Brasil: estruturao e crise
A estrutura e o modelo organizacional do abastecimento alimentar das
cidades brasileiras tm como marco institucional a criao do Sistema Nacional
de Centrais de Abastecimento (Sinac), modelo poltico e organizacional vi
gente entre 1972 e 1988 concebido para coordenar o desenvolvimento e a
organizao da comercializao de alimentos no Brasil.
Consoante com o processo de modernizao conservadora da agricultura
brasileira, o Sinac definiu e imps padres e normas tcnicas, na ausncia
de um padro estruturado de mercado. Estabeleceu normas de embalagens,
informaes de mercado, tcnicas de produo e formatos organizacionais
que deveriam ser conduzidos pelas centrais de abastecimento, com misso de
integrao dos padres da base produtiva at a regulao do varejo (Mandetta
de Souza, 2005; Cunha, 2006; Abracen, 2011). Esta concepo sistmica foi
referenciada nos sistemas nacionais de abastecimento alimentar europeus,
como os Mercados de Interesse Nacional franceses (MIN) e a rede de mer
cados do sistema espanhol, com apoio expressivo da FAO.
O Sinac tinha objetivos muito ambiciosos, almejava promover simulta
neamente a modernizao e organizao das estruturas de produo alimentar,
reduzir custos de transao dos produtos e assimetrias de informao entre os
agentes da cadeia produtiva, elevar a qualidade dos produtos comercializados e
estimular a modernizao e eficincia dos equipamentos de varejo e, de quebra,
eliminar gradativamente os problemas urbansticos (principalmente de trnsito
e das condies higinicosanitrias) decorrentes do sistema de feiras livres.
Com um programa de investimentos em infraestrutura de abastecimento
sem precedentes no pas, o Sinac criou, em articulao com estados e muni
cpios, 22 empresas de abastecimento atacadistas (as Ceasas), 47 entrepostos
e mercados expedidores e 158 equipamentos varejistas nos principais centros
urbanos do pas. Esta estrutura durante muitos anos foi a principal referncia
brasileira na formao de padres comerciais para produtos hortigranjeiros
com a definio dos padres de classificao, embalagem e qualidade, bem
como da informao de preos e quantidades comercializadas.
Na segunda metade dos anos 1980, a crise financeira e gerencial do siste
ma levou extino do Sinac, culminando com a transferncia do controle

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acionrio das Ceasas para os estados e municpios. A engenharia financeira


do mecanismo de financiamento que permitiu a construo da imensa in
fraestrutura das centrais de abastecimento se mostraria frgil em funo das
crises externas e foi determinante para o desmonte do Sistema. O trmino do
Sinac se deu pela conjuno de quatro fatores: a fragilidade dos mecanismos
de financiamento, problemas de focos e metas operacionais, dificuldades de
relacionamento entre o governo federal e os estados e municpios e a falta de
enraizamento das polticas do Sinac (Cunha, 2010).
A partir da desarticulao do SINAC, diversas Ceasas sofreram deficin
cias estruturais e conceituais. Tais deficincias levaram, em maior ou menor
grau, obsolescncia das estruturas fsicas de comercializao e a perda de
eficincia dos mtodos de gesto empresarial. Esta perda refletiuse tambm
na ausncia de uma viso estratgica de longo prazo e na falta de aproximao
e interao entre os agentes envolvidos no processo de produo, comerciali
zao, distribuio e consumo.
Embora desarticuladas e sem diretrizes estratgicas, as centrais de abas
tecimento brasileiras mantiveram uma parte das funes necessrias para
alimentar um sistema nacional de informaes sobre a comercializao de
produtos hortigranjeiros. Esta estrutura ainda responsvel pela comercializa
o de mais de 15,5 milhes de toneladas anuais de produtos hortigranjeiros,
cuja movimentao comercial supera a cifra de US$ 10 bilhes anuais (dados
para 2013).

Caractersticas recentes do setor atacadista pblico


As centrais de abastecimento (CA) brasileiras foram estruturadas ori
ginalmente tendo o centro de sua atividade econmica baseada no comrcio
direto da produo rural de produtos hortigranjeiros. Em sua concepo, o
papel das centrais era o de organizar o mercado atravs do estabelecimento de
padres e regras de comercializao e propiciar condies de competio para
favorecer tanto os produtores rurais quanto os consumidores.
O amadurecimento da atividade comercial das CAs conformou aspectos e
caractersticas que criam obstculos para um novo modelo de gerao de valores
baseados na relao direta, ou identificada, entre produtores e consumidores.
A primeira caracterstica de natureza organizacional. Aspectos de espe
cificidade dos produtos hortigranjeiros relacionados perecibilidade, escala
produtiva e comercial suscitam diferentes formatos organizacionais entre
agentes econmicos. Por esta razo surgiram diversos atacadistas especializados

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em determinados produtos e que so fornecedores de atacadistas generalistas.


Estes formatos geralmente envolvem um grande nmero de intermedirios e
agentes comerciais (Cunha, 2013).
Uma fonte contnua de conflitos nos mercados atacadistas referese ao
pressuposto (irrealista em modernos sistemas de produo) da separao fun
cional das atividades de gerenciamento da produo e comercializao rural.
A estrutura fsica dos mercados na pedra (os locais de venda direta exclusivos
para produtores rurais) caracterizada pela oferta mnima de condies de
infraestrutura, sem possibilidade de acondicionamento, estoque e estruturas de
gerenciamento, que induzem comercializao no mesmo dia do fornecimento.
O carter de locao temporria, diria, procura evitar que o produtor rural
se afaste do que seria sua funo econmica primordial, o gerenciamento da
produo, evitando que se torne um comerciante com ponto comercial fixo. No
entanto, o produtor rural de produtos de qualidade tende a estabelecer uma cli
entela que demanda regularidade de oferta e ampliao do mix comercializado.
A segunda caracterstica de origem conceitual. A noo de territrio e de
cultura local, de organizao social e comunitria, e em essncia, das relaes
sociais no faziam parte do arcabouo terico e institucional que norteou a
criao do modelo brasileiro de comrcio atacadista. Esta certamente uma
das razes pelas quais as Ceasas tm tanta dificuldade em implantar programas
efetivos de desenvolvimento rural e de apoio agricultura familiar. Os grupos
sociais que hoje se enquadram na categoria de agricultura familiar eram tra
tados indistintamente como pequenos agricultores, cuja caracterstica era a
reduzida escala produtiva e a baixa modernizao. A importao do modelo
europeu nunca incorporou no Brasil efetivamente a questo de organizao
da produo rural.
O terceiro aspecto de natureza organizacional. Em muitas Centrais de
abastecimento, os espaos de uso livre foram gradativamente apropriados pri
vadamente, com a destinao permanente para produtores ou intermedirios
de reas livres. Na maioria dos casos, a lucratividade das atividades comerciais
decorrentes da intermediao (funcional ou especulativa) estimula o produtor
rural a mudar seu campo de atuao principal da produo para a atividade
comercial, mantendo o vnculo rural apenas como passaporte para a utiliza
o do mercado destinado a produtores. Isto levou ao surgimento de diversos
intermedirios comerciais, alguns atuando de forma funcional, reunindo a
produo de diversos produtores, e outros atuando apenas especulativamente,
e que so classificados como atravessadores da produo. Este atravessador
especulativo se apropria do lucro dos produtores, sem agregar valores psco
lheita como classificao e melhoria do acondicionamento.

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O quarto aspecto relacionado ao poder de mercado das centrais de


abastecimento. Na ltima dcada, a quantidade comercializada de frutas,
legumes e verduras (FLV) nas principais CAs cresceu menos do que a renda
e o PIB e o preo dos principais produtos FLV no mais formado dentro
das CA, mas nos brokers e mercados especializados (Cunha, 2010; Machado
e Lago da Silva, 2004).
A quinta caracterstica de diretrizes, ou da ausncia delas, decorrente
da desestruturao do sistema atacadista brasileiro. De forma geral, as centrais
de abastecimento brasileiras no tm um referencial temtico, institucional
e organizacional claro e que oriente suas aes estratgicas para promover o
desenvolvimento regional e atender novas demandas dos consumidores.
As consequncias desta ausncia de diretrizes resultaram nas seguintes
situaes:
As CAs, de forma geral, no criaram espaos diferenciados para comer
cializao de produtos locais, orgnicos e comunitrios. As aes de estmulo
para a melhoria das condies de pscolheita so tmidas e mantm o conceito
de assistncia e orientao para tcnicas produtivas, sem enfatizar a etapa de
transformao (pscolheita, embalagem) e comercializao.
As aes de apoio agricultura familiar so pontuais nas Centrais de
Abastecimento e s recentemente estas passaram a incorporar ou desenvolver al
guns projetos voltados para a agricultura familiar. De forma geral, podese afirmar
que as centrais de abastecimento no diferenciam efetivamente a agricultura fa
miliar e no criaram estmulos ou programas focalizados para este ator produtivo.
H um virtual desconhecimento por parte das CAs das demandas do con
sumidor final bem como do segmento de restaurao alimentar (restaurantes,
hotis, cafs). As centrais de abastecimento no se integraram efetivamente
aos programas governamentais brasileiros de valorizao do carter local dos
alimentos ou de integrao gastronomia regional.
Um aspecto que dificulta o reconhecimento do papel pblico das CAs
que os dados estatsticos regularmente coletados pelas CAs no se tornam
informaes estratgicas para negcios dos produtores. quase surreal observar
que as recorrentes crises de abastecimento de determinados produtos hort
colas, como aconteceu com o tomate em 2012 no Brasil, poderiam ter sido
antecipadas pela anlise dos dados que as centrais produzem regularmente.
Uma reao em prol da busca de coordenao do setor atacadista se deu
pela criao, em 2005, do Programa Brasileiro de Modernizao do Mercado
Hortigranjeiro Prohort, que segue as tendncias verificadas na Europa de
criao de redes de cooperao e intercmbio tcnico e uniformizao de
interesses de mercados atacadistas.

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O Prohort foi institudo como um programa de diretrizes do governo fed


eral vinculado Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) atravs de uma
estrutura gerencial, sendo suas caractersticas institucionais substancialmente dif
erentes das do SINAC, embora se apoiem conceitualmente em boa parte de suas
premissas. Como programa de diretrizes, desprovido de oramento prprio e sem
contar com linhas de financiamento para estudos ou investimentos, o Prohort
definido como uma associao voluntria de ajuda mtua que se desenvolve sob
coordenao de um agente pblico. Seu papel o de indutor de cooperao entre
as Ceasas (federais, estaduais e municipais) e os agentes econmicos (produtores,
atacadistas e varejistas) para que possam definir estratgias e construir canais que
fortaleam o comrcio de produtos hortigranjeiros.
O Prohort divulga semanalmente, atravs de um portal na internet a
cotao de preos no atacado de mais de quarenta produtos nas principais
CAs brasileiras em diversos estados e divulga anualmente a quantidade e o
valor transacionados nestes mercados. Embora seja ainda uma ao limitada
em termos de alcance de um rgo de coordenao setorial, o Prohort o
nico programa governamental que gera este tipo de informao pblica entre
todos pases da Amrica Latina. Mesmo na Europa, apenas a Espanha, onde
o sistema centralizado pela empresa estatal Mercasa, oferece informaes
similares com alcance nacional.
possvel conceber outra configurao para as Centrais de Abastecimento
brasileiras que favorea a eficincia logstica, mas tambm a gerao dos novos
valores. Esta configurao deveria passar pelo desenvolvimento de aes que
promovessem conjuntamente diversos aspectos: 1) a identificao e valoriza
o do local de origem da produo; 2) a identificao dos produtores como
agentes sociais (individuais e comunitrios) e no apenas pessoas jurdicas; 3)
a oferta de informaes eletrnicas que permitam a identificao do produto
e do produtor; 4) a aproximao da nutrio e gastronomia com a produo
regional; 5) o incentivo a processos de pscolheita que evidenciem estas
informaes em seus processos e apresentao; e 6) a construo de canais de
comercializao que facilitem as compras institucionais pblicos.

A emergncia dos supermercados


e as relaes seletivas de fornecimento
Se por um lado a rede pblica de abastecimento alimentar no se moder
nizou da forma necessria para adequao aos novos padres de consumo, por
outro a estrutura varejista nacional foi revolucionada com o crescimento ex

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ponencial dos supermercados. A partir dos anos 1980 ocorreram significativas


mudanas no relacionamento do segmento supermercadista com a agricultura,
principalmente atravs do estabelecimento de contratos de fornecimento com
produtores. Alm de terem sido apoiados com incentivos financeiros estatais,
os supermercados se beneficiaram da paralisia nos investimentos pblicos e
da falta de um amplo plano de abastecimento urbano, o que levou sua quase
hegemonia na distribuio de alimentos para a populao urbana (Belik e
Wegner, 2012).
A representatividade econmica do segmento autosservio impres
sionante: em 2010, as 500 maiores empresas do setor contavam com 35,7
mil lojas; cerca de 150 mil checkouts; 763 mil funcionrios, 14,1 milhes
de metros quadrados de rea de vendas e faturamento nominal de R$ 162,5
bilhes. Quanto mais concentrada a estrutura varejista, menor o papel dos
atacadistas. No Brasil em 2009, o faturamento das cinquenta maiores empresas
atingia 60% do faturamento total do setor segundo o Ranking da Associao
Brasileira de Supermercados (Abras).
A grande diferena na forma de operao desse comrcio, definido
como grande distribuio, e os sistemas tradicionais operados pelas Centrais
pblicas atacadistas se refere interface entre a produo e os consumidores.
Na distribuio atacadista moderna, a transao entre comprador e fornece
dor prescinde da presena fsica da mercadoria. O sistema de plataformas de
distribuio constituiu um modelo de distribuio homogneo, como um
prolongamento das operaes de produo.
Uma estratgia recente, mas consolidada, a entrada do setor supermer
cadista no segmento de hortifrutis, ou na moderna nomenclatura FLV, de
frutas, legumes e verduras, que incluem tubrculos e razes. Alm de representar
um instrumento para fidelizar clientes,3 a seo de produtos hortifrutcolas
vem se destacando como muito rentvel para as redes de supermercado.
Segundo a Associao Brasileira de Supermercados (Abras), no primeiro
semestre de 2010, os produtos perecveis que incluem hortifrutis, carnes,
pes e laticnios ocuparam o terceiro lugar no ranking dos mais vendidos,
perdendo apenas para as bebidas alcolicas e no alcolicas. Em 2012, o se
tor de FLV respondia por 12% do faturamento bruto dos supermercados. A
expectativa de faturamento dos supermercados com FLV em 2014, segundo
a Abras de R$ 34,7 bilhes (Abras, 2013). Pelo lado do consumo, uma
pesquisa realizada pela CNA em 2011 sobre o consumo de frutas e hortalias
Um estudo feito para a Associao Paulista de Supermercados (Apas), em 2009, apontou que 61%
das pessoas escolhiam o supermercado pela qualidade e frescor dos hortifrutis.

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no Brasil apontou que os supermercados so o principal local de compra para


80% dos consumidores.
No entanto, importante destacar que o setor supermercadista um
canal de comercializao muito seletivo para os produtores rurais. Em pes
quisa realizada pela ESALQ/Cepea4 em 2010, produtores rurais fornecedores
de supermercados, apontaram trs vantagens referentes ao fornecimento para
supermercados: 1. Adimplncia (aspecto bem avaliado por 81% dos fornece
dores); 2. Liquidez e venda em grandes volumes, sendo que as grandes redes
so consideradas um excelente mercado para escoar a produo dos grandes
produtores; 3. Estabilidade de preos, uma vez que as grandes redes no cos
tumam seguir a alta volatilidade dos preos do atacado. Quando as cotaes
do atacado caem significativamente, os supermercados acabam pagando um
pouco mais para o produtor, por outro lado, se h uma forte valorizao no
atacado os supermercados no acompanham a reao dos preos nos mesmos
patamares.
Por outro lado, a relao de desvantagens apontadas pelos produtores para
venda para os supermercados indica a seletividade deste canal de distribuio:
1. Descontos e bonificaes so apontados como as principais desvantagens. Os
descontos so solicitados em aniversrio, inaugurao e promoes das lojas.
A bonificao um desconto financeiro ou em mercadoria, que pode variar
entre 5% e 20% sobre o valor da negociao, dependendo do porte da rede.
Nas grandes redes, a bonificao muito comum; 2. Prazo de pagamento: O
prazo de pagamento das grandes redes de supermercados varia de 40 a 50 dias,
sendo maior do que o prazo de outros clientes; 3. Devoluo de mercadoria
em funo do no cumprimento padro estabelecido pelo supermercado. No
atacado tradicional comum haver um desgio pelo produto fora de padro,
mas dificilmente h devoluo; 4. Produtos rastreados e certificados: Os pro
dutos rastreados e de qualidade (aspecto satisfatrio, classificao) no con
seguem obter um prmio sobre os preos, porque tais caractersticas j fazem
parte das exigncias dos supermercados. Dessa forma, a nica vantagem que
o fornecedor obtm a prioridade de venda, no obtendo nenhum lucro ou
remunerao diferenciada por tais mercadorias.
Em suma, estas condies selecionam no apenas os produtos, mas os
produtores (individuais ou associados) mais organizados e tecnificados, aqueles
que tm capacidade econmica para suportar os custos de transao que esto
envolvidos na absoro total do risco comercial (Cunha, 2010). O espao para
produtos da agricultura familiar nestas condies muito restritivo, e este
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HORTIFRUTI BRASIL (2010).

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modelo no cria condies para o estabelecimento de canais permanentes e


sustentveis para a comercializao de produtos locais, exceto para especiarias
e para produtores com elevada capacidade tcnica, tanto produtiva quanto
gerencial.

Novos canais de comercializao


para a agricultura familiar
Diversas abordagens de valorizao dos atributos locais e modelos de
interveno pblica, que de alguma forma podem ser associados ao conceito
de cadeias curtas de abastecimento, foram desenvolvidas em contextos na
cionais que enfatizam aspectos de produo, de impacto ambiental e hbitos
alimentares. Algumas destas abordagens tornaramse a base para programas
pblicos de abastecimento alimentar local e so referncias para as centrais de
abastecimento alimentar (Fornazier e Belik, 2013).
Os modelos Foodshed buscam estimar a capacidade de produo de
alimentos em relao s necessidades alimentares dos centros populacionais
atravs de sistemas de informao geogrfica. Esta dimenso geogrfica inclui
tambm elementos culturais e sociais da comunidade, reconstruindo a geo
grafia dos sistemas alimentares.
Uma das aes de Polticas Pblicas envolvidas na abordagem de Foodshed
a criao de estruturas que permitam oferecer facilidades aos pequenos produ
tores para que acessem coletivamente servios de reunio da produo, etapas
de processamento como limpeza e embalagem. Estas estruturas logsticas iden
tificadas como Centros de Alimentos (Food Hubs) permitem aos produtores
negociar com grandes clientes como supermercados, fornecedores de servios
ou consrcios de contratos pblicos, como acontece nos EUA.
Outro tipo de abordagem que enfatiza a valorizao da produo local
de alimentos expressa no conceito de Food Miles, termo cunhado no Reino
Unido no incio de 1990. Esse se refere mensurao e divulgao da distn
cia percorrida pelos alimentos (em milhas) de seu local de produo rea
de consumo final. A ideia a de que os consumidores priorizem alimentos
produzidos e comercializados localmente, como uma atitude para reduzir os
ndices de emisso de CO2 decorrente do seu transporte a longa distncia.
Outras implicaes referemse perda de qualidade decorrente do transporte
prolongado por danos fsicos ou pela necessidade de antecipar as colheitas,
ofertando produtos que no tm a qualidade dos produtos colhidos no mo
mento adequado.

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Alguns crticos da abordagem food miles enxergam nesta proposio uma


forma de protecionismo, como expresso de um localismo defensivo, ques
to relevante dentro do contexto europeu (Du Puis e Goodman, 2005). No
entanto, a abordagem food miles permite enfatizar uma questo identificada
h dcadas no Brasil, sem que qualquer ao pblica tenha sido tomada: o
passeio de mercadorias. O passeio consiste na remessa da produo local
para uma central de abastecimento de grande porte (por uma questo de escala
comercial) e sua posterior compra por pequenos comerciantes para abastecer
o varejo nos municpios de origem da prpria mercadoria.
Uma abordagem interessante de criao de novos mercados para produtos
da agricultura familiar a partir da integrao com a gastronomia regional
referenciada no caso da Apega (Sociedad Peruana de Gastronomia), que criou a
Alianza CocineroCampesino, uma das iniciativas mais ambiciosas e integradas
da Amrica Latina no intuito de articular o desenvolvimento da gastronomia
e turismo ao desenvolvimento territorial, com foco no aprimoramento da
capacidade produtiva e comercial da agricultura familiar (Balczar, 2012).
A viso estratgica do programa a diferenciao dos produtos atravs da
melhoria da qualidade dos produtos da agricultura familiar para atender mer
cados mais exigentes e obter maior renda rural. Atravs do Festival Mistura
(uma grande feira de alimentos de produtos tpicos e eventos culturais que
ocorre anualmente em Lima) e do projeto Alianza CocineroCampesino, a
Apega tem desenvolvido iniciativas de amplo alcance nacional, ao articular
o desenvolvimento da agricultura familiar ao dinamismo da gastronomia
peruana, conhecida pela sua excelncia.

As compras governamentais
como alternativa comercial
Nas ltimas dcadas, surgiu em diversos pases desenvolvidos uma nova
concepo de polticas de abastecimento que buscam aliar o abastecimento
de equipamentos pblicos ao desenvolvimento rural, voltado para o estmulo
a regies de baixa dinmica econmica atravs de polticas de compras gover
namentais (Fornazier e Belik, 2013).
Algumas experincias internacionais so exemplares na articulao de
compras locais e consumo institucional. o caso do programa Farm to school
programs dos EUA. Nos Estados Unidos, a iniciativa de compras para a ali
mentao escolar surgiu da organizao social, adotada em muitas localidades,
em meio crescente preocupao pblica sobre sade na infncia e obesidade,

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bem como pelo aumento da conscientizao sobre os desafios ambientais e


econmicos do sistema agroalimentar agrcola nos Estados Unidos. Em seu
incio, contou com o apoio de fundaes privadas, at evoluir para uma escala
nacional. Cada estado e cada localidade norte americana criou um arcabouo
jurdico que permitiu a viabilizao desses sistemas de compras locais (Denning
et al., 2010). Na Europa, o caso referencial a experincia italiana da muni
cipalidade de Roma, onde a implementao de uma poltica de aquisies de
alimentos para a merenda escolar promoveu uma mudana significativa nos
padres de qualidade alimentar enfatizando a dimenso da nutrio escolar,
incluindo o fornecimento de alimentos certificados e orgnicos (Morgan e
Sonnino, 2008).
Neste tema, a experincia brasileira do programa brasileiro de aquisies
da agricultura familiar atravs de compras governamentais o Programa de
Aquisio de AlimentosPAA tem relevncia internacional. Uma das mais
notveis inovaes de Polticas Pblicas de Segurana Alimentar no Brasil
referese utilizao das compras governamentais de alimentos (CG) como
instrumento ativo de estmulo produo local e a criao de circuitos espa
cialmente delimitados de produo e distribuio alimentar.
O marco institucional desta iniciativa se d com a implantao do PAA
em 2003, que criou uma nova sistemtica de compras governamentais de gne
ros alimentcios no mbito da Poltica Agrcola, contemplando expressamente
a aquisio de produtos gerados pela Agricultura Familiar (AF) e pelas explo
raes extrativistas de cunho familiar. Este programa expandiu seus objetivos,
abarcando o fornecimento de gneros alimentcios para o Plano Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE), estimulando os demais entes federativos (estados
e municpios) a aderirem aos programas criados.
Os programas de CG compreendem aes de compra, doao, estocagem,
garantia de preos justos e de renda para produtores familiares. O PAA ino
vou e avanou em relao ao modelo de poltica agrcola ao propor de forma
estruturada o apoio produo da AF, buscando concomitantemente garantir a
renda rural de maneira regular e assegurar a demanda, facilitando o escoamento
e a venda da produo familiar. Possibilita a aquisio e consumo de alimentos
produzidos pela AF localmente, para consumo imediato local ou para a forma
o de estoques. Adquire produtos de associaes e cooperativas de produtores
familiares, ainda que o pagamento para os produtores no seja vista.
Outra grande inovao institucional foi a Lei 10.696 de 2003, que criou
parmetros que permitem a compra de alimentos pelos entes federativos sem
as exigncias restritivas da lei de licitao (8.666). Para atacar esta questo,
rompeuse a virtual impossibilidade de efetuar compras de hortifrutigranjeiros

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de produtores locais, que eram alijados da concorrncia devido s rotinas e


documentos exigidos, aos longos prazos que requeriam os expedientes para exe
cuo da lei, alm da perecibilidade dos produtos que exigia transaes rpidas.
A evoluo institucional dos programas de CG de alimentos no Brasil foi
caracterizada, nos dez anos de sua implantao, pelo crescimento progressivo
dos recursos pblicos alocados. A partir da Lei n 11.947 de 2009, que deter
minou a utilizao de no mnimo 30% dos recursos repassados pelo PNAE
para a compra de produtos da agricultura familiar e suas cooperativas, o pro
grama assumiu um importante carter de desenvolvimento local e promoo
da agricultura familiar, ao estabelecer que a aquisio de gneros alimentcios
deva ser realizada preferencialmente no mesmo municpio sede das escolas. As
compras so feitas com dispensa de licitao, por meio de chamadas pblicas
divulgadas pelos municpios.
Em 2012 o PNAE atendeu 43,4 milhes de alunos, sendo gastos no pro
grama um valor equivalente a US$ 1,7 bilhes. A projeo de 30% dos gastos
do PNAE, caso efetivada, significaria uma aquisio de U$ 500 milhes da
agricultura familiar para a alimentao escolar. No entanto, os pagamentos
AF (dados preliminares de 2012) representaram apenas 9,2% dos gastos, bem
distantes dos 30% estabelecidos pela lei 11.947. Na maioria dos casos, o no
cumprimento da meta deveuse dificuldade de identificao de agricultores
familiares nos municpios.

A insero comercial da agricultura familiar:


necessidade de novos mecanismos de apoio
Para consolidar novos canais de abastecimento para as cidades que in
cluam e valorizem a insero da agricultura familiar no contexto de um novo
padro de abastecimento urbano, um aspecto fundamental: criar mecanismos
de financiamento da comercializao acessveis e disponveis para os agricul
tores familiares.
No que se refere ao crdito, a atividade de comercializao da produo
da agricultura familiar revela uma das maiores vulnerabilidades do segmen
to. Individualmente, na qualidade de pessoa fsica, no h nenhuma linha
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf )
especfica voltada comercializao diretamente para produtores familiares.
Apenas a linha Custeio e Comercializao de Agroindstrias Familiares
atende a demanda por crdito de capital de giro para a comercializao, entre
outras finalidades, sendo que o limite do emprstimo individual no pode

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ultrapassar R$ 10 mil (dados para 2014). Vale mencionar que, no caso do


Pronaf, o Plano Safra 201415 da Agricultura Familiar prev um oramento
de R$ 1,1 bilho para essa linha de crdito, representando no mais que 4,5%
do total destinado ao financiamento do segmento familiar. Por outro lado, no
mbito do Sistema Nacional de Crdito Rural, outras modalidades gerais de
crdito podem ser acessadas pelo agricultor familiar, mas as condies desses
emprstimos so gerais no focalizam especificamente os familiares. O cr
dito de comercializao est disponvel para todos mas, normalmente, so as
agroindstrias e as empresas comercializadoras que fazem uso destes recursos
para suprir suas necessidades de capital de giro quando adquirem matria
prima junto aos agricultores familiares.
Os resultados do Censo 2006 mostraram que apenas um contingente
de 20% dos agricultores familiares acessou o crdito rural oficial, sendo que
o principal motivo alegado foi no precisou (praticamente metade dos pro
dutores). As porcentagens maiores de no precisou se encontram entre os
grupos de proprietrios e de produtores de hortalias e flores, demonstrando
que esses grupos utilizam capital prprio ou (principalmente) so financiados
por agentes intermedirios de comercializao. Vale notar que h um grupo
significativo de agricultores familiares que no tomaram emprstimos por que
tem medo de contrair dvidas (21,8%) e esses so parceiros e ocupantes e se
dedicam s produes de todos os tipos.
Na ausncia de recursos pblicos para a comercializao, os agricultores
familiares estariam deixando uma parcela importante do valor adicionado
gerado no processo, que so apropriados por agentes e intermedirios. De
certa forma, os dois programas de compras governamentais poderiam suprir
essa lacuna, no entanto no foram desenhados para essa finalidade e ademais
destinam um volume de recursos muito pequeno aos produtores. Com efei
to, verificase que tanto o PAA como o PNAE no utilizam a sistemtica de
adiantar recursos (compra antecipada) para o produtor. Ao mesmo tempo, as
dificuldades em termos de documentao ainda so elevadas e os problemas
quanto logstica para o atendimento s grandes cidades e os padres de
qualidade estabelecidos por muitas prefeituras dificultam uma maior insero
dos fornecedores.
Muito embora os legisladores tenham optado por reduzir o teto indi
vidual para as compras junto agricultura familiar de forma a democratizar
ao mximo esses programas, a quantidade de produtores envolvidos com
essa poltica ainda pequena. Vale dizer que para os produtores inseridos
em outros mercados e que possuem acesso privado ao financiamento para
a comercializao, a sua insero em programas de compras pblicas no se

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mostra interessante, seja pelo baixo limite das compras, seja por no possurem
capacidade de atender a outros mercados alm daqueles que j participam.
Com isso, mais uma vez, esses produtores acabam abrindo mo de ganhos que
poderiam estabilizar as suas rendas de forma quase que permanente.
As atividades ligadas distribuio principalmente de alimentos frescos,
e as margens e participao no valor adicionado gerado na agricultura tm se
expandido no Brasil. Esse movimento tem privilegiado os segmentos jusante
na cadeia produtiva e impactado diretamente no desempenho dos agricultores
mais fragilizados. Isso quer dizer que lado a lado aos investimentos na produ
o, tornase fundamental e cabe poltica pblica garantir uma maior capa
cidade de enfrentamento por parte da agricultura familiar na comercializao
dos seus produtos. Algumas propostas de polticas que permitam equilibrar o
jogo para esse segmento produtivo colaborariam no esforo que os governos
tm feito no sentido de garantir e segurana alimentar e ao mesmo tempo
combater a pobreza rural.
A reestruturao do sistema de crdito voltado agricultura familiar apa
rece no topo da lista de resultados imediatos diante do iminente esgotamento
das linhas tradicionais de custeio e investimento, ainda que estas apresentem
condies especiais para grupos de maior vulnerabilidade. Tornase necessrio
envolver os produtores na comercializao, financiando instalaes e equipa
mentos de embalagem, adiantando recursos (compra antecipada), promovendo
a produo de especialidades e quebrando a intermediao na cadeia produtiva.
Os programas de abastecimento tm uma relao direta com essas medi
das, pois permitem aproximar produtores de consumidores e organizar a pro
duo segundo o destino dos produtos: mercados locais, regionais, nacionais
ou internacionais. J os programas de compras governamentais caminham na
direo correta, mas fundamental aumentar a escala dessas aquisies, seja
para a formao de estoques reguladores pblicos, seja para ampliar o alcance
da produo local nos programas de alimentao escolar e outras demandas
institucionais. A comercializao a chave para um desenvolvimento rural
equilibrado e no excludente.

Concluses
Nesse artigo analisamos a evoluo das Centrais de abastecimento no
Brasil e os novos determinantes colocados diante da agricultura familiar no
que se refere distribuio de produtos frescos. Verificamos que no perodo de
instalao do sistema pblico atacadista, o objetivo dos mercados atacadistas

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era o de aproximar os produtores das feiras livres e equipamentos de varejo


contribuindo para a reduo dos preos dos alimentos e garantindo o escoa
mento da produo. Nas ltimas quatro dcadas o mercado mudou, seja pelo
lado do perfil do consumidor, caractersticas do meio urbano, introduo de
novas tecnologias, seja pelo aperfeioamento dos sistemas de produo. Nesse
perodo, diante da estagnao das Centrais de abastecimento e da perda de
suas funes originais, cresce o poder das redes de supermercados e de outros
intermedirios. Com o equilbrio de foras pendendo para o lado dos compra
dores, perdem os agricultores menos estruturados e que no tm capacidade
financeira para negociar condies melhores de comercializao. O artigo
chama a ateno tambm para o pequeno alcance dos programas de compras
pblicas, que caminham na direo correta, mas dispem de poucos recursos
para que seja possvel dar garantias de mercado estvel para os agricultores que
esto marginalizados no processo de comercializao.
Para que se possa promover uma mudana radical no panorama de
comercializao de alimentos frescos para o mercado domstico urbano as
propostas caminham em trs frentes complementares, a saber:
Modernizao e retomada do papel das Centrais de abastecimento no
mbito de uma poltica nacional de abastecimento. Esse novo papel se coloca
no sentido de promover, separadamente, os mercados locais, regionais e nacio
nais por meio de mudanas institucionais que possam impactar na forma de
organizao desses mercados e mudanas tcnicas que possam dar respaldo
s necessidades de qualidade e sustentabilidade impostas por um consumidor
mais exigente.
Estabelecimento de (novas) linhas de crdito de curto prazo para a co
mercializao de produtos de ciclo curto provenientes da agricultura familiar.
O financiamento dos produtores devese dar com a possibilidade de compra
antecipada da produo, da mesma maneira que as linhas dos Emprstimos do
Governo Federal com opo de venda (EGF/COV) tm atuado na produo
de gros para o segmento da agricultura empresarial.
Ampliao dos programas de compras governamentais que atualmente
tm baixo alcance, seja pelo pequeno nmero de agricultores envolvidos em
termos relativos, seja porque as compras para a alimentao escolar ainda no
conseguiram resolver os problemas de logstica e distribuio de gneros nas
grandes cidades. Nesse caso, a ao pblica deve caminhar melhorando as
condies de oferta dos produtores inclusive no que diz respeito capacidade
financeira desses produtores; e organizando melhor os sistemas de distribuio
nas grandes cidades. Nesse particular, h um ponto de contato importante en
tre os sistemas de entrepostos locais com a distribuio de gneros nas grandes

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cidades. No h porque no reproduzir o ambiente das modernas plataformas


de distribuio de alimentos frescos no que se refere s prticas de recepo,
repartio e remessa de cargas, capturando assim parcela dos ganhos que so
perdidos pelos produtores familiares em funo da sua baixa capacidade fi
nanceira e de organizao da logstica.

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Parte 3
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL

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O Pronat e o ptc: possibilidades,


limites e desafios das polticas
territoriais para o desenvolvimento rural
Nelson Giordano Delgado
Sergio Pereira Leite

Introduo
A literatura especializada tem apontado que, durante o governo Lula, o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) desenvolveu um conjunto de
aes estratgicas que, numa tica prxima perspectiva do que atualmente
caracterizado como incluso produtiva, poderia ser agrupado em dois eixos
estratgicos principais: a poltica agrcola para a agricultura familiar e a poltica
agrria. Parece razovel observar que, apesar das insuficincias existentes para o
semirido nordestino e para a Amaznia, os avanos na poltica agrcola foram
bastante mais significativos do que os ocorridos na poltica agrria, onde as ten
tativas de mudana do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra) e da prpria estrutura institucional do ministrio foram, de modo
geral, relativamente frustradas. poltica agrcola para a agricultura familiar,
implementada pela Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), foi acrescida
uma poltica de desenvolvimento territorial, concebida e operacionalizada
por uma, ento, nova secretaria, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial
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(SDT), atravs do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios


Rurais (Pronat), e implementada por meio da criao de territrios rurais de
identidade em todas as regies do pas e de uma institucionalidade complexa
para esses territrios, com o objetivo de gerir socialmente a poltica territorial,
articular atores sociais e polticas pblicas e promover a governana territorial.
Notese que a poltica territorial rural, no obstante o predomnio dos
projetos produtivos para a agricultura familiar, representa uma inovao ins
titucional importante no sentido de incorporar as demandas dos diferentes
povos e populaes tradicionais existentes no meio rural na poltica pblica
do governo federal. O aspecto fundamental da abordagem territorial era a
tentativa de consolidar a democracia, construir uma nova cultura poltica no
meio rural e aumentar a autonomia de agricultores familiares, assentados da
reforma agrria e povos e populaes tradicionais.1
Assim, desde 2003, o governo brasileiro vem adotando o recorte terri
torial como o lcus para a implementao e a articulao de algumas polticas
pblicas destinadas ao meio rural, seja visando promover o protagonismo dos
atores sociais para a construo e a governana do desenvolvimento de seus
territrios, seja para potencializar os resultados e os impactos das polticas p
blicas. O Pronat e o Programa Territrios da Cidadania (PTC) so os principais
exemplos de polticas pblicas nesta direo. Desde a criao destes programas
vrios estudos foram realizados analisando principalmente as potencialidades,
limitaes e desafios polticos, econmicos e institucionais do enfoque terri
torial na implementao de polticas pblicas brasileiras (Bacelar et al., 2009;
Delgado e Leite, 2011; Favareto et al., 2010; Leite, 2013a e 2013b; Medeiros
e Dias, 2011; Perico, Perafn e Pinilha, 2011). Nesse captulo buscaremos,
mesmo que de forma relativamente breve, resgatar os antecedentes da poltica
territorial rural, em particular a experincia desenvolvida no governo Fernando
Henrique Cardoso por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ). Isso ser objeto do prximo tpico. Na seo
seguinte trataremos das polticas de desenvolvimento territorial propriamente
ditas, implementadas a partir do governo Lula e vigente ainda hoje. Dados
os limites de espao, sero informados os principais motivos e critrios para a
criao dos programas, o nmero de territrios existentes e alguns mecanismos
de operacionalizao em curso. Ao final, avanaremos algumas questes sobre
os desafios, limites e alcances dessa iniciativa, buscando analisar a performance

Para uma anlise detalhada das caractersticas, componentes, potencialidades e obstculos da po


ltica de desenvolvimento territorial rural implantada no Governo Lula, por meio da SDT/MDA,
vejase Leite e Delgado (2011).

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da poltica luz do contexto institucional e dos processos que marcaram essa


experincia recente.

Antecedentes e origens das polticas territoriais


de desenvolvimento rural no Brasil:
o Pronaf Infraestrutura e Servios
H um amplo consenso na literatura especializada de que o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), criado em 28
de junho de 1996 pelo Decreto Presidencial n. 1946, representa um divisor de
guas na abordagem do Governo Federal em relao ao desenvolvimento rural
no pas, por seu reconhecimento da importncia deste segmento econmico e
social para a agricultura brasileira e da relevncia de formular e implementar
uma poltica pblica de abrangncia nacional (e no apenas regional e local,
como ocorria anteriormente) para o seu fortalecimento econmico, social e
poltico em todo o territrio nacional.2
Esta literatura tambm sugere que a criao do Pronaf esteve intimamente
associada tanto vigorosa retomada das reivindicaes dos trabalhadores rurais
nas dcadas de 1980 e 1990 particularmente visveis na Constituio de
1988, nos Gritos do Campo e da Terra e nas Jornadas de Luta durante os anos
1990, quando passaram a influenciar a definio da agenda pblica no meio
rural, quanto construo da identidade social de agricultores familiares
na dcada de 1990 que, por diversas razes, vem substituir a de pequenos
produtores, predominante anteriormente para caracterizar, especialmente na
concepo e na linguagem governamentais, os agricultores no patronais.3
Quando de sua criao, a operacionalizao do Pronaf foi dividida em
trs modalidades de crdito (Cazella, Mattei e Delgado, 2002): a poltica de
crdito rural direcionado produo, sob as formas de crdito de custeio e
de investimento; a poltica de capacitao dos agricultores familiares com
plementada por atividades de pesquisa adequadas a esses agricultores para
alavancar a capacitao; e a poltica de infraestrutura e servios, destinada
melhoria dos servios e das condies infraestruturais locais de operao dos
agricultores familiares em municpios predominantemente rurais, carentes des
2
Existe uma considervel e diversificada bibliografia sobre o Pronaf, analisando e avaliando o
programa dos mais diversos ngulos, que no cabe citar aqui. Para uma tentativa til de mapear o
conjunto desta bibliografia (pelo menos at 2006) consultese Mattei (2006).
3
No perodo autoritrio as agncias do governo utilizavam tambm a expresso agricultores de
baixa renda. Consultar, entre outros, Medeiros (2001), Grisa (2012) e Delgado (2010).

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sas condies e nos quais a importncia desses agricultores fosse significativa.4


Esta modalidade do programa foi criada em 1997 e passou a ser conhecida
como Pronaf Infraestrutura e Servios.
Notese que esta concepo originria do Pronaf entendia o programa
como uma poltica de desenvolvimento rural, assentada em trs dimenses
bsicas, todas sustentadas por polticas de financiamento, seu instrumento
prprio e caracterstico: (1) o aumento da renda dos estabelecimentos dos
agricultores familiares atravs do financiamento da produo agrcola em
cada safra e de sua expanso ao longo do tempo, com a realizao de investi
mentos; (2) a qualificao tcnicoprodutiva e gerencial e a profissionalizao
desses agricultores por meio do financiamento formao e pesquisa, alm
da capacitao requerida para a implementao e o controle social da moda
lidade municipal do programa; e (3) o desenvolvimento local, com nfase no
financiamento da infraestrutura e dos servios em municpios pobres, rurais
e com predominncia de agricultores familiares.
Para o que nos interessa neste ensaio, possvel avanar trs observaes
a partir desta constatao. Em primeiro lugar, evidente a importncia pri
mordial das atividades agrcolas na viso de desenvolvimento rural embutida
na concepo do Pronaf. Em segundo lugar, aparente seu reconhecimento da
existncia de uma considervel heterogeneidade no segmento dos agricultores
familiares.5 Neste sentido, as duas primeiras dimenses da poltica de crdito
mencionadas acima referemse fundamentalmente aos setores modernizados
ou semimodernizados da agricultura familiar, que adotam o modelo de pro
duo predominante, para os quais as potencialidades do acesso ao crdito e
de iniciativas de profissionalizao dos agricultores so maiores.
E, em terceiro lugar, ao incorporar a dimenso do desenvolvimento local,
o Pronaf (i) reconhece tambm a importncia dos segmentos mais empobre
cidos dos agricultores familiares, para os quais o acesso ao crdito bancrio ,
de modo geral, bem mais difcil; (ii) amplia a concepo de desenvolvimento
rural prevalecente ao admitir, mesmo que de forma hesitante e controversa,
Segundo texto do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento de 1996 sobre o Pronaf, citado em
Grisa (2012, p. 139), o objetivo desta modalidade era financiar a implantao, ampliao, moder
nizao, racionalizao e relocalizao de infraestrutura necessria ao fortalecimento da agricultura
familiar, de forma a dinamizar o setor produtivo e assegurar sustentao ao desenvolvimento rural.
Abramovay e Veiga (1999, p. 910) lembram que o foco desta poltica eram os agricultores chamados
intermedirios pelo documento FAO/INCRA (1994), que incluam os estabelecimentos da zona
de transio formada pela faixa mais fragilizada da agricultura familiar e pela faixa menos desvalida
da grande massa de stios perifricos.
5
Ver Grisa (2012, cap. 3), para uma interessante e bem fundamentada discusso sobre as concepes
de agricultura familiar, de modelo de produo e de desenvolvimento rural incorporadas no Pronaf.
4

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a relevncia das atividades no agrcolas para esses agricultores; e (iii) d ao


programa, atravs da modalidade Pronaf Infraestrutura e Servios, uma di
menso de abordagem territorial do desenvolvimento rural, ao definir uma
institucionalidade territorial para sua execuo e controle social (os conselhos
locais) e a necessidade de construo de um plano de desenvolvimento rural
para o territrio, que incentive a articulao entre atores sociais e polticas
setoriais, mesmo que a unidade territorial de interveno seja bastante restri
ta e controversa, identificandose com o municpio. Neste sentido, estamos
considerando o Pronaf, atravs de sua modalidade de Infraestrutura e Servios,
como uma experincia inovadora de poltica territorial de desenvolvimento
rural no pas, embora bastante incipiente e limitada, onde possvel dizer que
o territrio entendido como espao construdo socialmente em interao com
os ecossistemas existentes e a construo de uma institucionalidade prpria
indispensvel para a governana e a gesto social do desenvolvimento rural
no territrio.6
A institucionalidade do Pronaf Infraestrutura e Servios foi composta por
um Conselho Nacional do Pronaf, por Conselhos Estaduais e pelos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (Sustentvel, em alguns municpios),
os CMDRs.7 O Conselho Nacional definiu, em 1997, as normas para a
seleo dos municpios a serem contemplados pelo programa, de modo que
somente poderiam ser beneficiados municpios para os quais: (l) a participao
do nmero de estabelecimentos agropecurios com rea at 200 ha sobre o
nmero total de estabelecimentos do municpio fosse maior do que a mesma
relao para o estado como um todo; (2) a participao da populao rural na
populao total do municpio fosse superior mesma relao no estado; e (3)
o valor da produo agrcola por pessoa ocupada no municpio fosse inferior

Como diz Abramovay (2002, Box 1, p. 6), (n)o meio rural a noo de territrio adquire uma
dupla importncia: em primeiro lugar, ela convida a reflexo sobre desenvolvimento a voltarse a um
conjunto variado de protagonistas e a superar assim um mbito estritamente setorial. A diversificao
das economias rurais , portanto, o resultado mais importante do desenvolvimento territorial em
reas no densamente povoadas. Alm disso, a noo de territrio, no meio rural, chama a ateno
ao fato de que o processo de desenvolvimento depende fundamentalmente da maneira como cada
localidade vai relacionarse com os ecossistemas em que vive. Registrese que estamos seguindo,
embora a partir, talvez, de um enfoque diverso de pesquisa, a trilha de anlise aberta por Ricardo
Abramovay, em trabalhos como Abramovay (2002 e 2003).
7
Nossa apresentao, a seguir, est baseada em Schneider, Cazella, Mattei (2004) e em Abramovay e
Veiga (1999), mas existe literatura relativamente ampla sobre o assunto, em parte referida em Mattei
(2006). Schneider, Silva, Marques (2004) traz um conjunto de artigos relevantes sobre o tema. O
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS) incorporou o Conselho
Nacional do Pronaf, aps a sua criao em 1999, quando todas as aes do Pronaf ficam a ele subor
dinadas. Foi, por sua vez, substitudo pelo Condraf no primeiro Governo Lus Incio Lula da Silva.
6

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 243

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mdia estadual deste valor.8 Essas eram as proxies utilizadas para selecionar
municpios com predominncia de agricultores familiares e que fossem rurais
e relativamente empobrecidos.
A inovao institucional mais importante do Pronaf Infraestrutura e
Servios foi a constituio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural (CMDR) pela Resoluo n. 15 do CNDRS, de maio de 2001, como
exigncia indispensvel para que o municpio pudesse acessar os recursos dis
ponibilizados pelo programa (a fundo perdido, no valor mdio anual de R$
150 mil durante um perodo de quatro anos), juntamente com a elaborao
de um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR). Os CMDRs
foram concebidos no contexto de democratizao e de descentralizao das
polticas pblicas que acompanhou a democratizao polticoinstitucional do
pas na dcada de 1980 e encontrou guarida na Constituio Federal de 1988.
Constituemse como espaos pblicos de participao que renem gestores
governamentais e representantes de organizaes da sociedade civil com o ob
jetivo de definir e disputar o significado e a abrangncia do pblico em setores
especficos de atuao governamental e de formular e, especialmente, controlar
socialmente a implementao de polticas pblicas destinadas a esses setores ou
segmentos (Dagnino, 2002). A trade composta pelos CMDRs, pelos PMDRs
e pelos atores sociais participantes (no restritos aos agentes governamentais)
representar os primrdios do que posteriormente ser denominado de nova
institucionalidade da poltica de desenvolvimento rural no Brasil (Delgado
e Leite, 2011).
Por outro lado, os critrios de seleo dos municpios participantes no
programa definiram implicitamente uma concepo particular de ruralidade
que foi incorporada ao modelo de interveno do Pronaf Infraestrutura e
Servios. Como destacam Abramovay e Veiga (1999, p. 9), os municpios
com maior probabilidade de serem selecionados pelo programa tinham, em
geral, trs caractersticas comuns: distribuio fundiria muito fragmentada,
taxa de urbanizao menos expressiva e produtividade agrcola mais reduzida.
No caso em que a utilizao dos trs critrios acima levasse seleo de um nmero de municpios
inferior quota prevista para cada estado, o Conselho Estadual do Pronaf selecionaria os municpios
adicionais a partir do atendimento a dois dos critrios acima, com a prioridade dada para munic
pios que participavam, ento, do programa Comunidade Solidria ou que abrigassem um maior
nmero de famlias de assentados da reforma agrria e/ou de pescadores artesanais. Notese que,
com a criao do CNDRS, houve reformulao posterior dos critrios de seleo, a mais relevante
das quais foi a utilizao de indicadores como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do
PNUD para reforar a escolha de municpios mais rurais e mais empobrecidos (Schneider, Cazella
e Mattei, 2004, p. 3841). Ademais, os municpios selecionados deveriam estar adimplentes com
a Unio e foram previstas contrapartidas a serem pagas pelas prefeituras sobre o valor solicitado,
distinguindo municpios que faziam parte ou no do programa Comunidade Solidria.

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Consequentemente, tendiam a ser escolhidos municpios mais pobres e pe


rifricos, com diminuta possibilidade de interaes urbanorural relevantes,
com maior recorrncia de agricultores perifricos e no de intermedirios
(ambos no sentido do FAO/INCRA, 1994), e, o que mais importante, em
condies muito precrias de qualificao e de representao para participar
efetivamente nos CMDRs e para elaborar e aprovar os PMDRs.
Introduziuse, ento, uma importante tenso, e mesmo contradio, no
modelo de implementao do programa: ao mesmo tempo em que foi con
cebida uma institucionalidade inovadora, com o objetivo de criar condies
para que os agricultores familiares exercessem um importante protagonismo
na execuo do programa e na formulao e implantao de projetos de de
senvolvimento rural, os critrios de seleo dos municpios introduziram a
predominncia de um tipo de ruralidade que inviabilizou as possibilidades
dos agricultores participarem na institucionalidade de modo a exercer o
protagonismo pretendido, a menos que, talvez, um extraordinrio esforo de
empoderamento e de capacitao desses agricultores tivesse sido empreendido.
Assim, embora os resultados obtidos no tenham desvirtuado, necessariamente
e de forma generalizada, os objetivos do programa, evidente que esta situa
o pouco alterou a predominncia dos poderes polticoadministrativo (dos
prefeitos e polticos) e tcnico (da extenso rural) na conduo dos CMDRs e
na elaborao dos PMDRs, relativizando significativamente as possibilidades
de protagonismo do poder participativo das lideranas locais da agricultura
familiar e do poder representativo dos sindicalistas (Romano e Delgado, 2002).
No perodo 19972001, o total de municpios beneficiados com o Pronaf
Infraestrutura e Servios no pas passou de 461 em 1997 para 1.006 em 1999
e 1.253 em 2001, a intensidade do acrscimo concentrandose no perodo
19971999 (118,2% contra 24,6% no intervalo 19992001).9 Em 1997,
40% do total de municpios beneficiados localizavase nas regies Nordeste
(principalmente) e Norte, em 1999, 51% e em 2001, 63%. As regies Sul e
Sudeste concentravam 50% dos municpios atendidos em 1997, 39% em 1999
e 30% em 2001. Observase, portanto, a partir de 1999, uma forte inverso
da distribuio existente em 1997, com os municpios do Nordeste e do Norte
passando a predominar significativamente na carteira do programa em 2001
os municpios do Nordeste representavam 50% do total (eram 30% e 39%
em 1997 e 1999, respectivamente).

Segundo Schneider, Cazella, Mattei (2004, p. 39, Quadro 4), de onde essas informaes foram
retiradas. Segundo os autores, em 2001 o Pronaf Infraestrutura e Servios abrangia cerca de 30%
do total dos municpios nos quais a agricultura familiar representava a base do setor produtivo local.

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No mesmo perodo, o total de recursos liberados pelo programa passou


de R$ 63,6 milhes em 1997 para R$ 150,3 milhes em 1999 e R$ 170, 3
milhes em 2001, em um aumento que se concentra no perodo 19971999
(136,3%) e arrefece consideravelmente no perodo seguinte, 19992001
(13,3%), muito mais do que acontece com a incorporao de municpios.
Se considerarmos a distribuio do total dos recursos liberados pelas grandes
regies do pas, vemos que o Nordeste e o Norte receberam 47% em 1997,
53,2% em 1999 e 82,1% em 2001, enquanto Sul e Sudeste foram contempla
dos com 43% do total em 1997, 37,5% em 1999 e 15,2% em 2001. Embora
Nordeste e Norte tenham recebido 59,5% do total de recursos liberados em
todo o perodo 19972001 e Sudeste e Sul 32,6%, notvel a concentrao
dos recursos nas duas primeiras regies em 2001 quando comparadas com as
duas ltimas (foram canalizados para a regio Nordeste cerca de 66,5% do
total de recursos liberados neste ano).10
Os dados acima sugerem, portanto, duas tendncias observveis no pe
rodo 19972001: (1) um crescimento importante do nmero de municpios
atendidos e do nmero de recursos liberados pelo Pronaf Infraestrutura e
Servios no intervalo 19971999 e um marcante arrefecimento deste cresci
mento no perodo posterior, especialmente em relao ao volume de recursos
liberados; e (2) uma progressiva concentrao dos municpios contemplados
e dos recursos liberados nas regies Norte e Nordeste, especialmente nesta
ltima, alterando a situao existente no incio do programa (1997 e 1998),
quando a participao do Sudeste e do Sul foi maior.
Inmeros estudos e avaliaes sobre o Pronaf Infraestrutura e Servios,
em especial sobre o funcionamento dos CMDRs e a elaborao e a efetividade
dos PMDRs, foram realizados tanto por universidades, como por ONGs,
movimentos sociais e gestores governamentais. Dentre as avaliaes realizadas,
muitas questes problemticas foram detectadas, dentre as quais reportaremos
brevemente as trs seguintes:11
(1) De modo geral, o municpio mostrouse uma escala espacial inade
quada para a implementao de uma poltica territorial de desenvolvimento
rural, dado seu carter eminentemente administrativo e sua reduzida capacida
de de gerao de processos sociais, econmicos, polticos e culturais endgenos,
que viabilizem e sustentem, ao longo do tempo, o desenvolvimento rural nesta
escala de interveno. Como consequncia, ganhou progressiva fora a ideia
Dados do MDA/SAF apresentados em Schneider, Cazella, Mattei (2004, p. 40, Quadro 5).
Os estudos a seguir, embora no sejam os nicos, representam uma boa base de referncia para
a considerao deste tema: Abramovay (2002 e 2003), Abramovay e Veiga (1999), Ibase (2001),
Romano e Delgado (2002), Schneider, Silva, Marques (2004).
10
11

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de ampliar a escala de atuao da poltica de desenvolvimento rural, buscando


adequla a espaos nos quais a caracterstica de construo social fosse mais
ntida, o que, sob influncia das mudanas em curso na dcada de 1990 na
Poltica Agrcola Comunitria, com o destaque dimenso do desenvolvi
mento rural, estimulou a considerao do territrio como uma unidade de
planejamento para a concepo de uma poltica de desenvolvimento rural
mais abrangente e efetiva.
(2) Como j mencionado anteriormente, uma srie de razes que
vo dos critrios de escolha dos municpios, s culturas polticas autoritrias
prevalecentes nos locais e prpria fragilidade institucional, na poca, das
organizaes dos agricultores familiares e trabalhadores rurais levou a que os
CMDRs tivessem, em grande parte dos municpios selecionados, uma existn
cia quase que apenas formal, usualmente dominados pelos poderes polticos da
prefeitura, sem que as organizaes e representaes dos agricultores familiares
estivessem capacitadas para exercer o protagonismo anunciado e esperado na
conduo e no controle social do programa. Alm disso, vrios grupos sociais
importantes tiveram, em geral, pouca representao nos CMDRs, como o
caso, por exemplo, das mulheres, jovens, assentados da reforma agrria, qui
lombolas e as comunidades no organizadas dos municpios.
(3) Os PMDRs apresentaram, em sua maioria, uma concepo bas
tante limitada de desenvolvimento rural, tendendo a privilegiar quase ex
clusivamente atividades agrcolas e agropecurias em sua formulao, que,
ademais, assumia um carter mais de lista de compras do que de um plano
de desenvolvimento, com uma estratgia de implementao razoavelmente
definida. Atividades relacionadas com multifuncionalidade e pluriatividade,
por exemplo, estiveram ausentes dos planos, bem como atividades de interes
se para pblicos especficos, como mulheres, jovens, assentados da reforma
agrria, quilombolas, etc. Esta situao agravouse com o fato dos PMDRs
terem, em grande parte, restringido suas atividades implementao do
Pronaf Infraestrutura e Servios, de cujos recursos dependiam integralmente.
Assim sendo, a ideia de um plano de desenvolvimento rural para o municpio
que articulasse diferentes programas e polticas pblicas, com financiamento
oriundo de diferentes fontes, tornouse praticamente letra morta.
Com a eleio do governo Lula e a criao da SDT no MDA, a gesto
do Pronaf Infraestrutura e Servios deslocouse para esta secretaria e a escala
espacial de interveno/planejamento do programa deixou de ser o municpio
e passou a ser o que foi chamado, como discutiremos no prximo item, de
territrio rural de identidade. A mudana de escala espacial teve entre seus
objetivos a tentativa de enfrentar muitas das crticas feitas ao programa origi

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nrio, e exemplificadas acima, relacionadas s grandes limitaes provocadas


pela adoo do municpio como sua base territorial de atuao. O novo pro
grama (Pronat) construiu uma nova institucionalidade para sua governana
e gesto social, restringindo a relevncia ou tornando obsoletos os Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural, mas mantendo muitas semelhanas
com o Pronaf Infraestrutura e Servios.

Balano das Experincias do PRONAT e do PTC12


A poltica brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural,
cargo da SDT/MDA, acumulou um significativo conjunto de casos que tem
possibilitado um tratamento mais acurado dos limites e alcances dessa expe
rincia de interveno pblica. Com efeito, o Pronat est no cerne da formao
da prpria Secretaria, ocorrida em 2003, durante o incio do primeiro governo
Lula. No caso do programa em questo, o mesmo passou a operar de forma
regulamentada em julho de 2005, quando obteve sua chancela formal por
intermdio da Portaria n 05 de 18/7/2005. Esta portaria, emitida pela SDT,
reconhece a seleo, alterao e administrao de Territrios Rurais e garante
suporte legal para os Territrios de Cidadania (TC), programa adicional que
passa efetivamente a ser executado em 2008.
O conceito de territrio adotado oficialmente diz respeito a um espao
fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a
cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como
o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e
uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam
interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distin
guir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e
territorial (Brasil, MDA/SDT, 2005). Segundo a SDT, a abordagem territorial
se justifica por vrios aspectos, entre os quais: a) o rural no se resume ao agr
cola; b) a escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao
de esforos visando promoo do desenvolvimento e a escala estadual ex
cessivamente ampla; c) necessidade de descentralizao das polticas pblicas;
d) o territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade
entre pessoas, grupos sociais e instituies, estabelecendo iniciativas voltadas
para o desenvolvimento.

12

Esta seo recupera, amplia e atualiza texto anteriormente publicado em Delgado e Leite (2013).

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A inteno dos programas garantir que os processos de desenvolvimento


envolvam mltiplas dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada
maneira para o conjunto do territrio em diferentes reas, como a econmica,
sociocultural, polticoinstitucional e ambiental.
Entre os critrios utilizados pela SDT para identificar os Territrios
Rurais esto: i) conjunto de municpios com at 50 mil habitantes; ii) con
junto de municpios com densidade populacional menor que 80 habitantes/
km2; iii) maior concentrao do pblico prioritrio do MDA (agricultores
familiares, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios
do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o que caracteriza maior in
tensidade de demanda social); iv) conjunto de municpios j organizados em
territrios rurais de identidade; v) conjunto de municpios integrados com os
Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregies, do Ministrio
da Integrao Nacional.
At 2013 haviam sido identificados 165 Territrios, sendo 120 deles
vinculados ao Programa Territrios da Cidadania e o restante ao Pronat (ver
Figura 1 e Quadro 1). Entre 2013 e 2014 foram criados mais 74 Territrios
Rurais, conformando um total de 239 territrios que encontramse sob a al
ada, direta ou indiretamente, da SDT/MDA. Propostas de novos territrios
ou modificao de territrios j estabelecidos podem surgir em instncias
locais, devendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (CEDRS) para fins de anlise e manifestao, que poste
riormente as encaminha a SDT. Tambm nesse sentido, os projetos de desen
volvimento para os territrios rurais surgem nos fruns locais, Colegiados de
Desenvolvimento Territorial (CODETERs), e so apoiados pela SDT, por
meio do Condraf.
Durante o processo de identificao dos Territrios Rurais, entendeuse
que alguns territrios apresentavamse economicamente mais fragilizados
que outros, e, com isso, necessitavam de uma ateno emergencial com aes
ainda mais articuladas. Foi a partir dessa percepo que surgiu o Programa
Territrios da Cidadania, lanado em 2008, ligado Casa Civil da Presidncia
da Repblica, que tem o mesmo referencial conceitual dos Territrios Rurais
sendo amparado tambm pela mesma Portaria, mas com uma gesto bem
mais complexa. Resumidamente, e de forma geral, foi entre o conjunto de
Territrios Rurais que foram selecionados os Territrios da Cidadania. A prio
ridade era atender territrios que apresentavam baixo acesso a servios bsicos,
ndices de estagnao na gerao de renda e, carncia de polticas integradas e
sustentveis para autonomia econmica de mdio prazo.

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Figura dos
1 Mapa
dos Territrios
Ruraisee da
no Brasil
2014. 2014.
Figura 1 Mapa
Territrios
Rurais
daCidadania
Cidadania
no Brasil
Fonte: SDT/MDA, 2014.
Fonte: SDT/MDA, 2014.

Regio

Quadro 1 Territrios Rurais e da Cidadania, por regio


Territrios
% do Total
Quadro
1
Territrios
Total
Territrios
da
de
Novos por regio
(Territrios)
Rurais Territrios Rurais e da Cidadania,
Cidadania
Territrios
11
56
36
103
% do 43,10
Territrios Territrios da Territrios
Total
Regio 6
Total de 18,00
27
10
43
Rurais
Cidadania
Novos
(Territrios)
Territrios
5
12
9
26
10,88
Nordeste
11
56
36
103
43,10
11
15
1
27
11,30
Norte
6
27
10
43
18,00
12
10
18
40
16,74

Nordeste
Norte
Centro Oeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
5
Totais de
Sudeste
11
45
Territrios
Sul
12
Fonte: Totais
SDT/MDA,
2014.
de
Territrios

45

12
120 15
10

9
1
74
18

26
27 239
40

10,88
11,30 100,00
16,74

120

74

239

100,00

O Programa
Territrios
Fonte: SDT/MDA,
2014. da Cidadania (PTC) uma das aes propostas pela
Agenda Social do Governo Federal destinadas a reduzir as desigualdades. Seu objetivo
a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma
250
estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Especificamente o Programa visa
promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, por meio do
planejamento e integrao de polticas pblicas. Tambm se prope incrementar a
participao social e garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O
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O Programa Territrios da Cidadania (PTC) uma das aes propostas


pela Agenda Social do Governo Federal destinadas a reduzir as desigualdades.
Seu objetivo a superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio
rural por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel.
Especificamente o Programa visa promoo da incluso produtiva das
populaes pobres dos territrios, por meio do planejamento e integrao
de polticas pblicas. Tambm se prope incrementar a participao social e
garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O Programa
abrangia, at o final de 2008, 60 territrios, mas foi ampliado em 2009 para
120 Territrios de Cidadania.
Os critrios utilizados na seleo dos Territrios de Cidadania foram: i)
menor IDH (ndice do Desenvolvimento Humano); ii) maior concentrao de
agricultores familiares e assentados da Reforma Agrria; iii) maior concentrao
de populaes quilombolas e indgenas; iv) maior nmero de beneficirios do
Programa Bolsa Famlia; v) maior nmero de municpios com baixo dinamis
mo econmico; vi) maior organizao social; vii) pelo menos um territrio
por estado da federao. Como pode ser observado, a estratgia territorial se
constitui numa das peas de enfrentamento da pobreza e da misria rural,
ainda que seus resultados quanto a esses objetivos sejam pouco conhecidos.
Pelo Quadro 1, podese observar que com a emergncia do PTC, a
concentrao de territrio na regio Nordeste ampliouse, corroborando os
objetivos de atender regies com maior vulnerabilidade social e econmica.
O aumento do nmero de Territrios Rurais em 2013/2014 consolida essa
tendncia. Assim, ao tomarmos o total de territrios implantados no marco da
ao do Governo Federal, veremos que, com base na ltima coluna do mesmo
Quadro, 43% dos mesmos localizamse no Nordeste, seguidos da regio Norte
(18%), Sul (17%), Sudeste (11,3%) e CentroOeste (10,9%). A Figura 1,
alm disso, deixa claro o espraiamento da poltica em termos espaciais, onde
alguns estados, como o Par, a Bahia, o Rio Grande do Sul e Rondnia, por
exemplo, tornamse completamente territorializados. No entanto, bom
ressaltar, que esses ltimos 74 territrios rurais criados ainda guardam uma
estrutura administrativa, em termos de operao da poltica, bastante frgil,
incluindo uma insuficincia de informaes sobre os mesmos.
Enquanto o Pronat apresentava um esquema de gesto exclusivamente
centrado na SDT/MDA, vinculando os diferentes Colegiados Territoriais ao
Ministrio, o processo de gesto do programa Territrios da Cidadania esta
belecia um trip: Comit Gestor Nacional, Comits de Articulao Estadual
(CAE) e os Colegiados Estaduais. O Comit Gestor Nacional formado por
representantes de 19 (em 2010 com 22 e atualmente 24) ministrios, sendo

251

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a Coordenao Geral executada pelo MDA. Este comit tem por atribuio
aprovar diretrizes, adotar medidas para execuo do programa, avalilo e de
finir novos territrios. A coordenao do MDA, mas a articulao est sob a
gide da Casa Civil e o monitoramento do programa, era realizado pelo NEAD
(Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural) at meados de 2011.
Os Colegiados Territoriais so compostos por representantes das trs
esferas de governo e da sociedade em cada territrio. Em comparao com
a composio dos Territrios Rurais, ampliase no Programa Territrios da
Cidadania a estrutura desses colegiados. Eles possuem uma coordenao execu
tiva de composio paritria, diferentemente da composio dos CODETERs
do Pronat, na qual prevalece a participao de representantes da sociedade civil
(em geral com 2/3 dos componentes dessas arenas).
Entre as atribuies dos Colegiados Territoriais destacamse: i) divulgar as
aes do programa; ii) identificar demandas locais para o rgo gestor priorizar
o atendimento (de acordo com critrios, sistemas de gesto preestabelecidos,
especificidades legais e instncias de participao existentes) ;iii) promover
a interao entre gestores pblicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com
sugestes para qualificao e integrao de aes; v) sistematizar as contribui
es para o Plano Territorial de Aes Integradas; vi) exercer o controle social
do programa.13
A poltica de desenvolvimento territorial ganhou um novo impulso no
ano de 2010, quando o Condraf aprovou a Poltica de Desenvolvimento do
Brasil Rural (PDBR) que, em linhas gerais, apresenta sociedade brasileira um
conjunto de diretrizes de um novo projeto de desenvolvimento rural para o
pas, o qual deve estar amparado no princpio inclusivo, ou seja, de um rural
com gente. Neste sentido, a PDBR orienta as aes do Estado e busca valorizar
seu papel enquanto rgo indutor do desenvolvimento das reas rurais, tendo
a abordagem territorial como enfoque central.
A poltica de desenvolvimento rural aprovada pelo Condraf escreve um
novo marco sobre o significado do rural ao abordlo a partir de seus trs
Devese destacar que, no plano normativo, os instrumentos de monitoramento e de avaliao (seja
na escala do desenvolvimento territorial propriamente dita, seja na escala de programas e projetos
especficos) operariam a partir de processos participativos, abastecidos por informaes pertinentes
e pautados por indicadores que reflitam as aspiraes e expectativas depositadas na perspectiva do
desenvolvimento do territrio, servindo de base para a construo e a implementao dos Planos
Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS). No entanto, tanto a gesto e o controle
social como os instrumentos de efetivao da poltica demandam uma anlise mais fina, impossvel
de ser feita nos limites desse texto. Sobre o primeiro tema ver Favareto et al. (2010), Delgado e Leite
(2011), alm de documentos da rea como Brasil/MPOG/MDA (2014). Sobre os instrumentos,
em particular o PTDRS e sua relativa concentrao, ainda, numa pauta agrcola, ver Grisa (2013).

13

252

Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 252

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atributos bsicos e simultneos: enquanto espao de produo, de relao


com a natureza e de reproduo de distintos modos de vida. Tendo presente
essas premissas, a PDBR busca construir as condies polticas necessrias
para realizar uma profunda transio no modelo de desenvolvimento rural
do pas, consolidando a incorporao s polticas pblicas de importantes
segmentos sociais historicamente excludos e, ao mesmo tempo, reordenando
e priorizando as aes do Estado brasileiro a partir da perspectiva do desen
volvimento territorial.
Desta forma, ao se tentar construir um Brasil rural com gente adotouse
a abordagem territorial como referencial do desenvolvimento que se almeja,
o qual coloca novos desafios para a interveno do Estado, bem como para as
organizaes sociais. Essa abordagem, que ocupa lugar central na PDBR, rejeita
o vis setorial e fragmentado das polticas pblicas, enquanto instrumentos
indutores do desenvolvimento, dando relevncia ao processo participativo das
organizaes da sociedade civil nas diversas etapas da construo das polticas
pblicas, o que significa estimular constantemente o protagonismo dos atores
sociais. Essas orientaes foram reforadas durante a II Conferncia Nacional
de Desenvolvimento Rural, Sustentvel e Solidrio em 2013, onde a proposta
de um Planejamento e de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel e Solidrio (SNDRSS), que incorpora a abordagem territorial,
foi debatida.
A ideia de uma plataforma territorial, como ncora e estratgia de uma
poltica pblica, ganhou eco no somente na perspectiva do PDBR/PNDRSS,
como tambm em polticas de enfrentamento da pobreza, como o Plano Brasil
Sem Misria (PBSM)14 em 2011, por exemplo. Nesse perodo os programas,
especialmente o PTC, sofreram uma desestruturao, com interrupo dos
repasses financeiros, sada dos assessores e articuladores territoriais e desmo
bilizao, em alguns territrios, dos atores que compunham as arenas, fruns
e colegiados locais.
Desde o final de 2012, mas com maior nfase a partir de 2013, houve
uma tentativa de retomada dos programas, em especial no contexto da SDT.
No caso do PTC isso se refletir numa matriz de aes mais enxuta, na recom
posio dos CAEs, na substituio das Clulas Territoriais pelos Ncleos de
Extenso em Desenvolvimento Territorial (Nedet), que abrangero tambm os
demais Territrios Rurais. A SDT sinalizou ainda para a retomada da assessoria
aos Codeters dos 165 territrios existentes at 2013.
Para um resgate rpido da interface entre a plataforma territorial e os programas de combate
pobreza, ver diversos captulos contidos em Leite (2013a e 2013b).
14

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guisa de concluso: possibilidades, limites e desafios


das polticas territoriais de desenvolvimento rural
A poltica de desenvolvimento territorial no meio rural representou um
avano considervel, isto uma inovao institucional, ao implementar um
formato mais adequado ampliao da capacidade de participao social
dos atores no processo de dilogo, negociao, desenho e planejamento de
polticas pblicas, incrementando aquilo que poderamos denominar como
um dos atributos da capacidade governativa e da gesto social dos processos
de desenvolvimento. certo que esse acmulo apresentouse de forma com
pletamente desigual nas diversas experincias existentes, tanto no que tange
ao seu grau de cobertura (a capacidade de incluso dos mais diferentes atores
locais), como no que se refere ao seu grau organizacional (a forma pela qual
se deu a constituio efetiva dos espaos e procedimentos utilizados nas di
ferentes etapas do ciclo da gesto social) e ao seu grau de efetividade social (a
representatividade e o alcance dos resultados alcanados com as aes operadas
pela poltica tanto em relao aos instrumentos adotados como em relao
forma como os mesmos foram empregados), conforme destacamos em outra
oportunidade (Delgado e Leite, 2011).
A criao dos territrios colaborou para estabelecer as condies necess
rias instaurao de um dilogo constante entre diferentes atores sociais locais
que at ento tradicionalmente no se falavam. Esse processo contribuiu
para que os conflitos existentes entre os distintos atores que constituem o
territrio fossem melhor explicitados e trabalhados, estimulandoos a imple
mentarem aes conjuntas, em dilogo ou no com o Estado, orientadas para
o desenvolvimento. Essa experincia permitiu, em diferentes circunstncias,
construir e legitimar uma nova institucionalidade operacional que intenta
viabilizar a discusso, comparao e seleo de projetos concretos e coletivos
de desenvolvimento local, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas
de algumas prefeituras.
Nessa perspectiva, o municpio mostrouse uma escala espacial inadequa
da para a implementao de uma poltica territorial de desenvolvimento rural,
dado seu carter eminentemente administrativo e sua reduzida capacidade de
gerao de processos sociais, econmicos, polticos e culturais endgenos, que
viabilizem e sustentem, ao longo do tempo, o desenvolvimento rural nesta
escala de interveno. Como consequncia, ganhou progressiva fora a ideia
de ampliar a escala de atuao da poltica de desenvolvimento rural, buscando
adequla a espaos nos quais a caracterstica de construo social fosse mais
ntida, o que, sob influncia das mudanas em curso na dcada de 1990 na
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Poltica Agrcola Comunitria, com o destaque dimenso do desenvolvi


mento rural e a implementao do Projeto Leader, estimulou a considerao
do territrio como uma unidade de planejamento para a concepo de uma
politica de desenvolvimento rural mais abrangente e efetiva.
Embora a poltica de desenvolvimento territorial desenvolvida a partir
de 2003 pelo MDA, tenha sido influenciada por inmeros elementos, dentre
os quais cabe destacar o prprio Projeto Leader que tinha adquirido grande
relevncia na poltica de desenvolvimento rural da PAC, seu ponto de partida
foi o Pronaf Infraestrutura e Servios, atravs, por exemplo, da continuidade do
modelo de institucionalidade adotado, dos tipos de pblicos e de regies rurais
contempladas e da concepo de ruralidade implcita no programa. Repensar
essas trs dimenses um dos desafios futuros da poltica de desenvolvimento
territorial. Ou seja, repensar a institucionalidade territorial para enfrentar as
duas funes primordiais da governana territorial: a gesto social do territrio
(estratgia de desenvolvimento territorial, plano e projetos prioritrios, arti
culao de polticas pblicas em funo das estratgias acordadas) e a demo
cratizao da relao entre os atores sociais do territrio. Documento recente
da poltica (Brasil, MDA/SDT, 2014) aponta nessa direo, ressaltando a im
portncia de associar a abordagem territorial ao instrumento de planejamento
do Plano Safra da Agricultura Familiar, mecanismo que assumiu centralidade
na atuao da SAF ao longo dos ltimos dez anos, segundo Bianchini (2013).
A poltica territorial rural, baseada no Pronat, foi engrossada pelo surgi
mento do PTC, visando a superao da pobreza e das desigualdades sociais no
meio rural, inclusive as de gnero, raa e etnia, por meio de estratgia de desen
volvimento territorial sustentvel. Suas ideiasfora principais so o conceito
de territrio e a abordagem do desenvolvimento territorial sustentvel, alm
da proposta de articulao de todas as polticas do governo federal destinadas
aos territrios (envolvendo 22 ministrios na poca). Segundo a Mensagem ao
Congresso Nacional 2009, este Programa era considerado a principal estratgia
do governo para reduo das desigualdades no meio rural, por meio de integra
o de polticas pblicas. No entanto, apesar do PTC ter sido uma afirmao
do rural e da abordagem territorial na agenda do governo federal, extrapolava
a institucionalidade e a poltica de desenvolvimento territorial rural imple
mentada pelo MDA, na medida em que a articulao de diferentes polticas e
ministrios era um dos seus desafios fundamentais, o que representou um foco
de tenso quase inevitvel na implementao dos dois programas, tanto no
mbito da administrao federal centralizada como no dos territrios.
Com o incio do governo Dilma e o lanamento do Plano Brasil Sem
Misria (PBSM) houve alguma dvida quanto continuidade do PTC e

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mesmo da adoo da abordagem territorial nas polticas pblicas. A Casa


Civil tinha crticas ao funcionamento do PTC, bem como o envolvimento do
MDS no programa foi muito menor do que tinha sido esperado, reduzindo
seu impacto e visibilidade. Ademais, dadas as dificuldades conjunturais en
frentadas para a elaborao do BSM tais como, por exemplo, a definio da
linha de pobreza a ser adotada, as alteraes no bolsa famlia a serem propostas,
o tratamento do meio urbano, especialmente diante da relativa ausncia do
Ministrio do Trabalho nas discusses teria sido politicamente conveniente
retirar o PTC do discurso do governo, embora ele tenha permanecido na
agenda governamental. Por outro lado, o MDA no quis ou no teve condi
es de assumir uma postura mais firme na defesa da abordagem territorial e
da incluso dos territrios de cidadania na concepo estrutural do BSMR,15
de modo que, aparentemente, a expectativa do MDA era maior do que o que
acabou sendo includo no Plano BSM (por razes oramentrias e por diver
gncias de concepo).
Esta situao observada no incio do governo Dilma no significou que o
rural havia perdido relevncia na agenda do governo ou que o mesmo acontece
ra com a abordagem territorial. Tanto que o MDA passou a ser responsvel pela
implementao do PBSMR, incorporandoo inclusive sua poltica territorial,
e o PTC foi reativado atravs de medidas editadas em novembro de 2011 pelo
governo federal, que o mantm localizado na Casa Civil com um total agora
de 24 ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica participantes do
Grupo Interministerial de Execuo e Acompanhamento do programa (com
a incluso da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica).16
Mas resta ainda o desafio de articular da melhor forma possvel os objetivos
dessas suas polticas e analisar em que grau e medida a plataforma territorial
se constitui numa instncia importante para os programas de enfrentamento
da pobreza (Delgado e Leite, 2013).
A entrada em cena do Programa Brasil Sem Misria tensionou parti
cularmente a execuo dos programas territoriais, rebatendo em rearranjos
institucionais e redefinio de estratgias por parte dos setores comprometidos
com a abordagem territorial. Algumas dessas iniciativas estavam em gestao
no perodo anterior, mas parecem ter sido aceleradas diante da nova poltica
No obstante as similaridades entre eles, como exemplificam os trs eixos bsicos do BSMR que,
no fundo, so os mesmos do PTC. H, no entanto, uma aparente divergncia metodolgica im
portante entre ambos: no PTC o foco de gesto est centrado na articulao de polticas e de aes
pblicas, enquanto no BSM (e no BSMR) o foco de gesto est centralizado no acompanhamento
das famlias atendidas.
16
Cf. Decreto n. 7.634 de 5.12.2011 e Portaria n. 1.615 da Casa Civil de 29.11.2011.
15

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social. Dessa forma, e muito resumidamente, pareceunos que ao longo de


2011, houve um esforo de pensar a incluso e/ou articulao do pblicoalvo
do PBSM nas atividadesfim da poltica territorial, especialmente por meio das
bases de servio existentes nos territrios, mesmo sabendo que estas ltimas
no se esgotam ou se restringem s populaes pobres. A partir de 2013, no
entanto, a poltica territorial recupera seu prprio espao e busca reorien
tarse de forma mais autnoma em relao s estratgias mais especficas
das polticas sociais. No entanto, a continuidade dos programas territoriais
assentase numa armao institucional ainda frgil, sustentada por setores do
governo federal que acreditam na capacidade de resposta diferenciada (por
atuar via instncias que contornam em parte os esquemas de poder local e por
articular polticas de setores diversos) dessa poltica e por segmentos sociais na
base dos territrios, oriundos de um acmulo (ou de um capital social, para
ficarmos numa terminologia muito usada na dcada passada) de experincias
e aprendizados que se mobilizaram e se capitalizaram ao longo da construo
dessas novas institucionalidades. Porm, a fraca performance do PTC ao longo
de 2011 e do primeiro semestre de 2012 e as descontinuidades (financeiras, de
pessoal, etc.) observadas, certamente deixaram fissuras na conduo dos pro
gramas territoriais, mesmo com a expanso observada a partir de 2013, como
j mencionamos. H um timing de reestruturao da poltica que no pode
ser desconsiderado. Especialmente se, no horizonte de consolidao dos pro
gramas de desenvolvimento territorial, estiver presente o maior enraizamento
dos mesmos nos atores sociais territoriais, os reais protagonistas da poltica.

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Uma dcada de experimentaes e o


futuro das polticas de desenvolvimento
territorial rural no Brasil
Arilson Favareto

Introduo1
Nos anos 1990 a entrada da ideia de agricultura familiar para o repertrio
dos movimentos sociais e dos gestores pblicos foi a principal inovao nas
polticas para o rural brasileiro. Na primeira dcada do novo milnio o mesmo
ocorreu com a ideia de desenvolvimento territorial.2 No s foi criado um
programa especfico, o Territrios de Identidade, mas tambm uma Secretaria
de Desenvolvimento Territorial no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. J no final da dcada houve uma nova experimentao, com o
Este texto uma transcrio de exposio feita pelo autor durante o Seminrio Polticas pblicas,
atores e agricultura no Brasil Desafios e possibilidade em jogo, promovido pela Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro em 2011, e tambm no Encontro Territrios em Movimento,
promovido pelo RimispCentro Latinoamericano para o Desenvolvimento Rural, realizado em
Quito, Equador, no ano seguinte. Verso ligeiramente modificada foi publicada originalmente na
revista Desenvolvimento em Debate.
2
Uma anlise das razes que levaram emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento
pode ser encontrada em Favareto (2010a).
1

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Programa Territrios da Cidadania. Hoje, vrios ministrios e governos es


taduais operam algum tipo de territorializao de suas polticas. Para alm
de apontar a inovao retrica e a criao destes novos espaos institucionais,
o objetivo deste artigo consiste em interrogar qual o balano que se pode
fazer destas iniciativas e, a partir da, tecer consideraes sobre quais seriam os
principais desafios a serem superados nos prximos dez anos.
O argumento central que se pretende apresentar pode ser resumido na
seguinte afirmao: no h dvidas de que a dcada passada foi, sob vrios
aspectos, uma dcada vitoriosa houve uma acentuada reduo da pobreza e
uma indita reduo da desigualdade, o pas experimentou um crescimento
econmico continuado, houve uma reduo do ritmo do desmatamento;
porm, para o caso das regies rurais brasileiras especificamente, seria um
erro imaginar que a simples continuidade da combinao entre mais recursos
para a agricultura familiar e fortes polticas sociais, marcas do ltimo perodo,
bastar para que os resultados positivos se repitam e seus efeitos sigam sendo
ampliados. Diferente disso ser preciso inovar nos instrumentos de poltica,
sob pena de ver estes resultados positivos minguarem. Quais so os ns a
serem desatados e que tipo de inovaes se faz necessrio o que se pretende
apresentar nas prximas pginas.
Para tanto, o artigo est organizado em quatro sees, alm desta introdu
o e de uma concluso. Na primeira seo, apresentado de maneira tpica o
cenrio atual do desenvolvimento rural no Brasil, com destaque para as fortes
ambiguidades que ele traz. Na segunda seo, pretendese sustentar a afirmao
de que, diante deste cenrio, o pas no dispe de uma consistente estratgia
de desenvolvimento rural. Na terceira seo, destacamse especificamente os
problemas de incentivos contidos no atual desenho da poltica brasileira de
desenvolvimento territorial, com o intuito de mostrar porqu ela no conse
gue, nos seus atuais contornos, ensejar uma estratgia inovadora e condizente
com o atual cenrio. Na quarta seo a nfase recai especificamente sobre o
tema da gesto social da poltica, buscando evidenciar como, tambm a, os
instrumentos disponveis esto aqum da tarefa de mobilizar as foras sociais
cruciais promoo do desenvolvimento territorial.

Um cenrio ambguo
Nos anos recentes muito tem sido dito a respeito do fenomenal desem
penho da agricultura comercial brasileira, a ponto de, nos meados da segunda
dcada do Sculo XXI, se falar em reprimarizao da economia, por conta da

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expanso deste setor na formao do produto interno bruto e das exportaes


do pas (Navarro et al., 2014a) .
Esta vitalidade, contudo, precisa ser vista com reservas por vrias razes.
Sob o ngulo econmico, este processo traz consigo vrios riscos. Por exemplo,
torna o pas dependente de commodities, cujos preos so determinados por
fatores que fogem completamente ao controle dos agentes nacionais. E h
uma especializao em produtos de baixo valor agregado. Sob o ngulo social,
no deve ser mero acaso a constatao de que justamente nas regies com
mais forte presena da agricultura comercial patronal (interior de So Paulo
e vastas reas do CentroOeste) ou familiar (Oeste catarinense e Noroeste
do Rio Grande do Sul) que no se encontra uma convergncia positiva em
indicadores de crescimento econmico, reduo da pobreza e da desigualda
de e estabilidade demogrfica (Favareto et al. 2014). Em parte significativa
destas reas, h, sim, crescimento econmico e reduo da pobreza, mas por
conta da especializao e da modernizao produtiva, h tambm uma forte
poupana de trabalho que se traduz em descarte de produtores ou trabalha
dores, repercutindo sob a forma de aumento da desigualdade e, s vezes, de
acentuada diminuio da populao relativa. Sob o ngulo ambiental, devese
registrar que os produtores agrcolas so hoje mais sensveis ao tema e h um
nmero expressivo de iniciativas importantes em segmentos tradicionalmente
problemticos como a cana ou a soja (Abramovay, 2010; Nakagawa, 2013);
mas tambm inegvel que neste setor se concentram boa parte dos problemas
ambientais brasileiros como a emisso de gases estufa pela pecuria, a presso da
expanso agrcola sobre as bordas da Amaznia, o contnuo desflorestamento
da Caatinga, a expanso da produo de madeira em reas de Mata Atlntica.
E sob o ngulo poltico, finalmente, o fortalecimento da agricultura comercial
brasileira traz consigo o fortalecimento de seus representantes polticos, cuja
expresso mais eloquente a chamada bancada ruralista. Basta um olhar
rpido sobre o posicionamento de seus membros a respeito de alguns temas
recentemente discutidos no Congresso Nacional para confirmar que se trata
de um agrupamento de cores nitidamente conservadoras.
Por outro lado, a expanso deste setor est longe de representar o nico
trao marcante do rural brasileiro nos ltimos anos. A paisagem bem mais
diversificada e esta a segunda caracterstica do cenrio atual: o rural brasileiro
passa por um significativo processo de heterogeneizao e de uma lenta dimi
nuio das assimetrias em relao ao Brasil urbano. Os dados do ltimo Censo
(IBGE, 2011) mostram, por exemplo, que: ainda que a pobreza permanea
sendo predominantemente rural, hoje o percentual de pobres urbanos e rurais
praticamente equivalente. Embora a defasagem em anos de estudo ainda seja

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muito grande, tem havido um aumento expressivo da escolarizao entre a


populao rural. E no que diz respeito aos dados demogrficos a heterogenei
dade ainda mais forte: as regies de caractersticas rurais, no seu conjunto,
praticamente se mantm estveis em termos populacionais, concentrando em
torno de 30% da populao brasileira, com um leve declnio de menos de 1%
em uma dcada. Mas h um grupo expressivo de regies de caractersticas rurais
que vem perdendo participao relativa dos municpios muito pequenos e
de economia agropecuria (Valadares, 2014). Isto deixa claro que os efeitos
positivos da ltima dcada no se manifestam de maneira homognea no
conjunto do territrio nacional (Favareto et al. 2014).3
Somente este quadro, aqui brevemente esboado, j seria o bastante para
colocar ao menos um gro de sal na ideia de que, como nos anos recentes o pas
experimentou a ocorrncia de bons indicadores, bastaria, para os prximos dez
anos, fazer apenas mais do mesmo. Isto , h uma leitura equivocada de que, no
caso das regies rurais brasileiras, a seletividade da agricultura comercial estaria
sendo compensada pela ampliao dos recursos para a agricultura familiar e
pelas polticas sociais. O que est ocorrendo e precisa ser melhor conhecido
que os efeitos destes investimentos so muito diferenciados nas diferentes
regies. Isto , estes investimentos pblicos repercutem de maneira diferente
porque so distintos os contextos e as estruturas sociais dos territrios que
recebem estes recursos. Em alguns lugares eles tm significado um impulso
produo da agricultura familiar e abertura de novas oportunidades (Quan,
2010). Em outros os efeitos so bem mais limitados (Favareto et al., 2010).
Como se sabe, os recursos das polticas sociais so, em geral, investidos em
um pequeno conjunto de bens: alimentao (com importante aumento do
consumo de alimentos industrializados), remdios, materiais de construo,
vesturio, material escolar e mveis e eletrodomsticos. Ora, boa parte destes
bens no produzida localmente nas regies rurais. Com isso, os recursos
entram nestas regies, melhoram as condies de bemestar dos beneficirios
com o consumo destes bens de importncia primria, e saem sob a forma de
importao destes mesmos bens. O resultado uma melhoria dos nveis de
bemestar e um aquecimento do comrcio local, mas sem alterao das bases
produtivas destas regies rurais. As excees so aquelas regies que gozam
de alguma vantagem comparativa como efeitos de proximidade com centros
urbanos e aproveitam isso para dinamizar sua produo primria. Mas tam
bm a h um limite, medida que os preos relativos na agricultura e em
3
Boas coletneas com tnicas relativamente contrastantes sobre o assunto so: Bonnal e Leite (2011)
e Gasques, Vieira Filho e Navarro (2010a), ou Navarro et al. (2014b) e Miranda e Silva (2013).

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outros produtos no apresentam uma tendncia favorvel aos agricultores no


longo prazo (apesar da alta recente dos preos dos alimentos), esta atividade se
torna pouco atrativa para os mais jovens. Por esta razo to comum encon
trar assentamentos de reforma agrria que, sem dvida, representaram uma
conquista e uma melhoria de vida expressiva para os assentados, mas que se
restringem a ser local de moradia e de produo de subsistncia. E por a se
pode entender tambm a menor vitalidade da luta pela terra num contexto de
crescimento econmico: muitos dos demandantes pela reforma agrria prefe
rem um emprego urbano, quando ele existe como nos anos recentes, aridez
dos acampamentos ou mesmo da vida em alguns assentamentos.
Uma ltima palavra precisa ser dedicada s oportunidades abertas no
contexto atual. No Brasil e na Amrica Latina como um todo, ainda so muito
incipientes as iniciativas voltadas a aproveitar aquilo que a literatura chama
de novos mercados: produtos da biodiversidade ou que valorizem atributos
culturais regionais, novas formas de produo de energia, turismo, pagamentos
por servios ambientais, entre outros. Mas no h dvida de que eles repre
sentam um grande potencial. A ascenso da retrica em torno da chamada
economia verde bem o demonstra (Conservao Internacional, 2011; United
Nations, 2012). muito provvel que, no prximo perodo, as vinculaes
entre a agenda do desenvolvimento rural e a agenda do meioambiente se
tornem ainda mais prximas. As oportunidades abertas pelo novo contexto
podem ser usadas para propiciar melhores possibilidades de insero dos agri
cultores mais pobres, ou podem repercutir negativamente sobre eles, como
bem o demonstram as grandes obras e energia nos tempos atuais. O certo
que este tema no pode permanecer parte da agenda do desenvolvimento
rural como hoje acontece.
Neste contexto, a pergunta que precisa ser feita : o Brasil tem uma es
tratgia de desenvolvimento rural compatvel com os elementos trazidos pelo
cenrio aqui brevemente esboado?

O Brasil rural no tem uma estratgia


de desenvolvimento
No final dos anos 1990 o NEAD publicou um volume organizado por
Jos Eli da Veiga que trazia como ttulo O Brasil rural precisa de uma estratgia
de desenvolvimento (Veiga et al., 1998). Quinze anos depois, a afirmao
continua vlida. No est colocada no cenrio atual a possibilidade concreta
de que o pas opte, de maneira excludente, pela agricultura familiar ou pela

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agricultura patronal. Hoje h uma forte e competitiva agricultura comercial


assentada sobre ambos os segmentos, e tudo indica que isto continuar assim
pelos prximos anos. Isso no quer dizer, obviamente, que a questo fundiria
assunto resolvido, como argumentam alguns autores. A posse da terra continua
sendo um dos principais condicionantes de formas de dominao no interior
do Brasil e, como j foi dito nas pginas anteriores, isso tm implicaes po
lticas, sociais e econmicas.
Nesse contexto, o fundamental uma estratgia que sinalize ao conjunto
de agentes pblicos e privados, um pequeno conjunto de temas ou questes
para a qual se deveria buscar convergir esforos e investimentos. Esta a ques
to chave: sem um acordo em torno desta agenda, continuar a prevalecer a
pulverizao e a fragmentao de iniciativas e seus efeitos heterogneos, como
se mostrou acima.
luz do que foi dito sobre o cenrio atual, para que se tenha uma estrat
gia de desenvolvimento rural, mais do que de desenvolvimento agrcola, seria
preciso uma agenda em torno de, pelo menos, os seguintes pontos:
Diversificao e dinamizao das economias interioranas A forte
ampliao dos recursos circulando nas regies rurais, em grande medida por
conta da municipalizao de polticas pblicas e do fortalecimento das polticas
sociais, algo que precisa ser melhor aproveitado para diminuir a dependncia
destas fontes externas. Para isso, preciso diversificar estas economias locais
(no se trata somente de diversificar a produo agrcola, mas de diversificar
os servios e a transformao de bens primrios). Somente assim podero ser
criadas outras oportunidades mais atrativas aos mais jovens e populao com
maior escolaridade. Isto permitiria elevar salrios, ampliar postos de trabalho,
diminuir a dependncia externa, conter a fuga de pessoas. E para diversificar
essas economias locais necessrio aproximar a gesto das polticas sociais de
outras polticas produtivas, algo que o atual desenho do Brasil Sem Misria
ou mesmo as polticas do MDA no contemplam.
Um pacto pela paridade entre regies rurais e urbanas Hoje no h
uma diferenciao nas polticas urbanas, de sade ou de educao para regies
rurais ou urbanas. Mas a forte assimetria que existe entre estes dois universos
precisa ser tratada afirmativamente. Seria preciso, por um lado, estabelecer
metas para que, no intervalo de uma gerao, um habitante de regies inte
rioranas, de caractersticas rurais, tivesse garantido o acesso mesma cesta de
servios de que dispe um habitante de regies urbanas, metropolitanas. Claro
que determinados servios s podem ser oferecidos nos grandes centros por
conta de custos e escala, como clnicas especializadas ou coisas do tipo. Mas
em alguns indicadores bsicos (sade bsica e de mdia complexidade, ensino

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fundamental e mdio, expectativa de vida, mortalidade infantil, entre outros)


seria necessrio um plano especfico, j que h uma tendncia concentrao
de investimentos nos grandes centros. Vrios ministrios, como o das Cidades,
admitem que no possuem habilidades para elaborar estratgias especficas para
as regies interioranas e que, ali, no se pode ter o mesmo tipo de estratgia
usada nos grandes centros urbanos. E no se trata de fazer proliferar experin
cias como a chamada Educao do Campo. Isto importante em certos
contextos, obviamente, mas, mais importante, aproximar a rede pblica de
educao das escolas tcnicas e da rede de universidades que se criou nas reas
interioranas por ocasio da recente poltica de expanso do ensino superior.
O Brasil rural e a economia de baixo carbono Para que a chamada
economia verde, ou economia de baixo carbono, no seja apenas um discurso
ou uma oportunidade de lucro para o setor empresarial, fundamental que o
Brasil rural incorpore afirmativamente a varivel ambiental em uma estratgia
de desenvolvimento. Isto passa pela pesquisa sobre sistemas de produo e
tcnicas agrcolas mais adequadas aos requisitos da conservao ambiental,
mas tambm pela introduo de novos produtos e servios que so, muitas
vezes, bloqueados por uma viso religiosa de que o trabalho na terra s leg
timo quando voltado para a produo de alimentos. claro que a produo
de alimentos ainda e ser por um bom tempo a principal vocao do uso de
terras, mas inegvel que em muitas regies brasileiras isto pode no ser um
imperativo, ao contrrio at, em vrios locais as oportunidades de obteno
de renda e de ampliao de oportunidades passa por outros usos sociais dos
recursos naturais. Isso implica em mudanas culturais, mas tambm institu
cionais e na introduo de inovaes ou na organizao de novos mercados.
Todos estes temas esto ausentes ou excessivamente diludos nas mais
de cem pginas de diretrizes, iniciativas e metas do Plano Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, aprovado pelo Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel como desdobramento da
II Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, realizada
em 2013 (CNDRSS, 2013). O documento final espelha um conjunto de
diretrizes que so amplas o suficiente para abarcar as reivindicaes do diver
sificado conjunto de segmentos sociais que representam os pobres do campo,
mas demasiadamente frgeis para dar corpo a uma verdadeira estratgia, que
comporte um conjunto de prioridades partilhadas pelos agentes sociais p
blicos e privados, ou mesmo para dar conta dos desafios que emergem de um
contexto como aquele esboado na seo anterior. Da mesma forma, o atual
desenho da poltica de desenvolvimento territorial no pe em funcionamento
um conjunto de incentivos capazes de ordenar os instrumentos de poltica

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pblica e os investimentos numa tal direo. anlise deste desenho e destes


incentivos dedicada a prxima seo.

Problemas de planejamento que incentivos


para qual estratgia de desenvolvimento rural?
Esta terceira seo do artigo descreve a evoluo das tentativas de pr em
prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao longo da primeira
dcada deste sculo e traa um balano sobre os avanos e sobre os impasses
ainda a serem superados. Da ampliao do Pronafinfraestrutura municipal
para a escala territorial at o Territrios da Cidadania e ao Brasil Sem Misria,
passando pelo Territrios de Identidade, a experincia brasileira tomada como
um processo de aprendizagem institucional.4
Ainda no ltimo perodo do governo Fernando Henrique Cardoso foram
introduzidas mudanas que tentavam dialogar com resultados das pesquisas
e estudos sobre o rural brasileiro, em geral, e sobre o Pronaf, em particular.
A mais significativa delas foi a destinao de parte dos recursos do Pronaf/
Infraestrutura para projetos com carter intermunicipal, tentando, assim,
introduzir os primeiros componentes de uma poltica de desenvolvimento
territorial, que seria fortemente ampliada no inicio do governo Lula, com a
criao de uma secretaria especifica destinada a gerir esta linha do Pronaf: a
Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio.
Com a criao da SDT e a autonomizao da vertente infraestrutura do
Pronaf, agora sob sua jurisdio, ocorreram dois movimentos. Por um lado,
todos os investimentos a ttulo de apoio a infraestrutura passaram a ser feitos
em agregados de municpios. Junto disso, modificouse tambm o marco para
a participao social na gesto do programa. Em vez de conselhos municipais,
passase a estimular e exigir a criao de Colegiados Territoriais.
Duas questes podem ser elencadas a ttulo de avaliao do funcionamen
to destas articulaes para o desenvolvimento territorial, a partir das quais se
poderia avaliar em que medida elas incorporaram as avaliaes apontadas nos
estudos sobre desenvolvimento rural da virada da dcada: a) os colegiados e a
articulao que eles representam envolveram estritamente o pblicoalvo do
MDA, ou eles lograram envolver as foras sociais mais influentes dos territ
4
Esta seo uma verso com modificaes de trechos originalmente publicados em Favareto
(2010b).

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rios para alm de parte da agricultura familiar e do poder pblico local?; e b)


os colegiados conseguiram construir uma agenda mais ampla do que a mera
gesto dos recursos e projetos vinculados ao Proinf, ou foram mais uma vez
um espao de fiscalizao e controle da aplicao de recursos de um programa?
Estas perguntas foram perseguidas em levantamento do prprio MDA e siste
matizado em relatrio elaborado por Dias e Favareto (2007), cujos principais
pontos so reproduzidos sumariamente a seguir.
No que diz respeito anlise da composio dos colegiados viuse cla
ramente a forte presena das organizaes de representao da agricultura
familiar, principalmente atravs de seus sindicatos, mas tambm por meio
dos movimentos de trabalhadores rurais semterra e, em menor nmero, de
movimentos de mulheres trabalhadoras rurais. Mais que isso, observouse
que, com nuanas regionais, as diferentes correntes polticas dos movimentos
sociais reconheciam e participavam destas articulaes, o que era altamente
positivo. Porm, observaes de campo sugeriam que os movimentos e orga
nizaes presentes representavam os segmentos intermedirios da agricultura
familiar e demais populaes rurais. Para se falar em representao efetiva da
agricultura familiar, em sua heterogeneidade, seria preciso ainda criar formas
e mecanismos de envolver, tanto os segmentos mais precarizados desta forma
social de produo, como aqueles mais capitalizados e inseridos em mercados.
A primeira ressalva negativa diz respeito aos segmentos que conformam
o pblico prioritrio do MDA, mas que no alcanam a mesma visibilidade
dos agricultores familiares e trabalhadores rurais semterra, caso especfico
dos indgenas e quilombolas. Mesmo nas regies onde estes segmentos tm
expresso numrica eles estavam ausentes das articulaes territoriais e, por
decorrncia, poucas vezes eram alcanados pelos principais investimentos
feitos ali. A segunda ressalva negativa dizia respeito ausncia de organizaes
de jovens agricultores ou da participao individual de agricultores com estas
caractersticas nos colegiados territoriais. Isto particularmente importante
quando se pensa que a principal misso destas instncias projetar uma viso
de futuro para as regies rurais e instrumentos capazes de levar a ela. Sem dar
voz s expectativas deste segmento que responder pela ocupao dos principais
postos de direo das organizaes ou pela chefia dos estabelecimentos agr
colas, restringese brutalmente tanto a leitura dos anseios da populao local
como a capacidade de eco das aes em curso perante as geraes mais novas.
J quando se trata de saber se esses colegiados conseguiam envolver as
foras sociais mais influentes dos territrios a resposta foi francamente negati
va. O nmero de organizaes representativas do setor patronal ou de outros
setores da economia para alm do agro era, no meio da dcada, absolutamente

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inexpressivo. E a necessidade de se alcanar tais setores no mero elogio


diversidade. Ela se faz necessria por duas razes complementares. Primeiro,
com a tendncia histrica de declnio da renda agrcola e da demanda por mo
de obra na agricultura, o futuro das regies rurais passa necessariamente pela
diversificao de seu tecido social e econmico. Se verdade que a agricultura
familiar base fundamental para isso e deve ser priorizada nos investimentos
pblicos, igualmente verdade que somente atravs dela impossvel garantir
horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e social de qual
quer territrio. Um bom exemplo disso o contraste entre regies como o
Noroeste gacho ou o Oeste Catarinense e o Vale do Itaja. Em ambas as situa
es so regies onde predomina a agricultura familiar e com um grau razovel
de consolidao. No entanto, no Noroeste gacho e no Oeste Catarinense
ocorre hoje uma crise demogrfica e uma situao de precariedade na mani
festao dos indicadores de desenvolvimento, enquanto no Vale do Itaja ou
na regio da Serra Gacha, assistese a situao inversa. Uma das razes desta
diferena est justamente no grau de diversificao da economia e do tecido
social local. A segunda razo diz respeito s prprias condies de xito da
poltica de desenvolvimento territorial: sem uma ampliao dos interesses e dos
agentes envolvidos o alcance restringese a um nico setor, tornando inclusive
incua a associao do adjetivo territorial a tais investimentos.
Podese dizer, portanto, que com os colegiados territoriais houve duas
mudanas em relao ao perodo anterior das polticas para o desenvolvimento
rural no Brasil: a) a escala das aes passou do mbito municipal para o inter
municipal, ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos
permanea municipalizada; b) houve um maior envolvimento das organiza
es da sociedade civil numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do
Executivo Municipal. No entanto, a outra dimenso contida na abordagem
territorial do desenvolvimento, a intersetorialidade, praticamente inexiste
nos colegiados territoriais estudados. E isto, repitase, limita enormemente
o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se circunscrevendo,
no mais das vezes, ao apoio a atividades j tradicionais entre os agricultores.
Quando se trata de saber se os colegiados teriam uma agenda mais ampla
do que a mera gesto dos recursos de um programa, novamente aqui a resposta
no foi to positiva. A larga maioria dos casos mostrou que a dinmica e a
agenda dos colegiados territoriais era pautada pela elaborao e negociao dos
projetos do Proinf, substituto do Pronaf/Infraestrutura. E mesmo a elaborao
dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural no era, ali, o principal
item. At nos territrios onde isso ocorria, a fragilidade da composio dos
colegiados e a inexistncia de articulao com outras iniciativas afins revelavam

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um srio risco de que uma eventual descontinuidade na poltica de apoio por


parte do governo federal levasse a uma drstica paralisia destes organismos. Isto
era reforado tambm pelo baixssimo nmero de colegiados que procederam
a alguma forma de institucionalizao, com a elaborao de regimentos ou
instrumentos afins.
Como foi destacado anteriormente, podese atribuir tal dificuldade ao
carter embrionrio desta iniciativa. No entanto, razovel supor que sem
uma mudana nos mecanismos e nas formas de incentivo aos agentes locais
dificilmente se conseguiria superar os limites apontados. Tal suposio deriva
de que as regras atuais esto bem orientadas para ampliar a participao da
sociedade civil, mas no h nada que sinalize verdadeiramente na direo de
influenciar de maneira consistente e decisiva as dinmicas territoriais. O que h
a expectativa, j presente desde a experincia dos CMDR, de que, com maior
participao, melhor a eficincia na alocao dos recursos. Esta expectativa,
como j foi dito, tem sido fortemente contrariada em um amplo rol de estudos
que se dedicaram a entender a relao entre participao e desenvolvimento.5
Da a constatao de que seria preciso, urgentemente, passar em reviso as
regras das polticas territoriais e aprimorar seus instrumentos.
Vale dizer que este no um problema restrito poltica da SDT/MDA
ou mesmo do governo federal brasileiro, como bem o demonstra o estudo
de Veiga (2005) sobre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento no Rio
Grande do Sul, ou o trabalho comparativo de Coelho et al. (2006) sobre o
Consad e o Comit de Gesto de Recursos Hdricos do Vale do Ribeira paulis
ta; ou ainda os vrios estudos levados adiante em diferentes pases da Amrica
Latina no mbito do Projeto Movimentos Sociais, Governana Ambiental e
Desenvolvimento Territorial Rural, promovido pelo Rimisp. Mesmo para a
realidade europeia, que inspira fortemente a iniciativa brasileira, o entusiasmo
inicial com aes como aquelas previstas no Programa Leader, vm gradati
vamente dando lugar a avaliaes que enfatizam uma espcie de efeitos no
previstos dos processos de participao, como se pode constatar, por exemplo,
nos trabalhos de Ray (2000, 2002).
Em sntese, os dados e anlises disponveis no meio da dcada sugeriam
que os colegiados territoriais conseguiram imprimir algumas mudanas em
relao ao que os espaos participativos voltados para a gesto das polticas de
desenvolvimento rural haviam conseguido nos anos 1990. Quando se olha
para o que apontavam vrios estudos que tiveram os Conselhos Municipais
de Desenvolvimento Rural como objeto, vse que pelo menos dois limites ali
5

Uma reviso desta literatura pode ser encontrada em Coelho e Favareto (2008; 2011).

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apontados foram superados: a) aquilo que alguns chamavam por prefeituriza


o dos CMDR foi, se no eliminado, ao menos minimizado; b) a escala de
abrangncia das articulaes (no dos investimentos, que fique claro) deixou
de se dar nos limites dos municpios para alcanar uma escala intermunicipal.
No entanto, ao menos outros dois aspectos destacados neste mesmo rol
de estudos continuam ausentes das preocupaes e das aes prticas destes
colegiados: a) a ideia de territorializao das iniciativas envolve bem mais do
que a ampliao da escala geogrfica e diz respeito mesmo ao reconhecimento
das dinmicas locais e da diversidade de atores que compem as regies rurais,
sobre o qu h pouco entendimento e dilogo nas articulaes em curso; e
b) a estrutura de governana posta em prtica nestes colegiados estava longe
de sinalizar um sistema de incentivos capaz de engendrar aes consistentes,
eficientes e com horizonte estratgico para estas mesmas regies rurais.
Por tudo isso possvel dizer que o grande mrito destes colegiados
est em ter aprofundado as possibilidades de controle social das polticas
de desenvolvimento rural e em ter disseminado a retrica correspondente
abordagem territorial do desenvolvimento rural. Mas foroso reconhecer
que o caminho para que eles possam se impor como novas instituies para o
desenvolvimento rural ainda longo. Para tanto, seria preciso proceder a uma
srie de ajustes estruturais nas diretrizes e na operacionalizao da poltica de
desenvolvimento territorial. Em 2008 deuse mais um passo, com a criao
do Territrios da Cidadania e a expectativa de uma verdadeira integrao para
alm dos limites de um ministrio.
Apesar do seu carter recente, cabe pontuar ao menos alguns dos seus
principais desafios. Congregando aes de dezenove ministrios e com expres
sivo montante de recursos sob coordenao da Casa Civil do governo federal,
o Territrios da Cidadania foi apresentado como uma tentativa de integrar e
dar coeso a um conjunto de aes, antes dispersas em diversas estruturas do
Poder Executivo. Por isso, para muitos o programa passou a ser visto como uma
espcie de complemento do Programa de Acelerao do Crescimento, princi
pal programa brasileiro, e sinal de que, finalmente, o Brasil rural passava a ser
tomado como prioridade. Porm, em trs anos de existncia este programa se
desidratou. Os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de in
vestimentos. No mais que isso. As aes vinham sendo selecionadas pelo Poder
Executivo dentre os investimentos que j estavam planejados nos diferentes
programas antes dispersos e ofertados aos territrios, a quem caberia somente
definir prioridades dentro desse cardpio. Sob esse prisma, o Territrios da
Cidadania foi apenas mais uma inovao parcial. Inovao importante, por
que abria a possibilidade indita de que se reconhea o Brasil rural, o Brasil

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interiorano, o Brasil profundo como um espao de investimentos tendo por


foco os segmentos mais precarizados. Mas inovao parcial porque reproduziu
uma dicotomia: para o Brasil dinmico, a acelerao do crescimento, e para o
Brasil rural ampliao da cidadania dos mais pobres.
Esta mesma dicotomia se fez presente no lanamento do programa Brasil
Sem Misria, em 2011, voltado erradicao da pobreza extrema no Brasil:
ali havia uma estratgia para o Brasil urbano, baseada em mapeamento de
oportunidades associada s bolsas, e uma estratgia para o Brasil rural, equi
vocadamente baseada na repetio de instrumentos de eficcia limitada como
a distribuio de sementes.
Para uma incorporao a contento da chamada abordagem territorial,
tal como ensina a literatura especializada e a experincia internacional, seria
preciso no mnimo superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinami
zao econmica. Obras de infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas
so condies bsicas, mas esto longe de ser o bastante para promover o
desenvolvimento territorial. Como explicar, por exemplo, a ausncia no m
bito do Programa Territrios da Cidadania dos Ministrios do Turismo, da
Indstria e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o
desenvolvimento regional sem aes que esto na alada desses ministrios? O
mais importante dilema permanece sem soluo e, pior, sem portadores sociais
capazes de equacionlo: como no confinar as regies interioranas ao eterno
delivery de polticas pblicas.
Em resumo, h quatro campos em que o desenho da poltica precisaria
dispor outros tipos de incentivos. So eles:
Estabelecimento de metas: Os investimentos feitos atualmente pela
poltica de desenvolvimento territorial se justificam somente pela execuo
dos recursos e pelo pblico beneficirio. Mas no h planejamento em torno
de metas a serem atingidas ou de indicadores a serem impactados. Seria preciso
o desenho de metas progressivas e, a partir disso, disponibilizar recursos para
investimentos capazes de alcanar estas metas. Isto vale para diversificao
econmica, para melhoria de renda, para educao, e assim sucessivamente.
A diversificao dos instrumentos e uma tipologia do Brasil rural:
Diante da diversidade do Brasil rural, uma poltica de desenvolvimento terri
torial no pode se basear numa nica modalidade de investimentos. Diferente
disso, preciso ter uma tipologia de territrios rurais. Em alguns casos, tratase
de disponibilizar recursos para investimentos e no para financiar reunies ou
a elaborao de diagnsticos, pois eles j existem. Em outros locais, o nvel
de articulao e de gesto to precrio que no vale a pena fazer pesados
investimentos sem que se saiba onde melhor investir, com quem se pode

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contar. Nestes casos, os investimentos devem se dar na formao de capital


social e institucional, e s depois em investimentos produtivos. Da mesma
forma, quando se fala em investimentos produtivos, a poltica deveria incen
tivar empreendimentos inovadores ou com maior capacidade de gerao de
renda. Nem sempre o simples atendimento a demandas a melhor forma de
promover a dinamizao ou a reestruturao produtiva de certas regies. E em
muitos casos, esta a necessidade.
Dos Planos s Estratgias de desenvolvimento territorial: Os Planos
de Desenvolvimento Territorial Sustentvel so hoje peas burocrticas que
servem para justificar a aplicao de recursos. Na maior parte dos casos es
to longe de materializar um horizonte de mdio prazo e os caminhos para
construlo. Seria preciso aportar recursos (no s financeiros, mas sobretudo
humanos) para fazer destes planos verdadeiras estratgias de organizao do
territrio sobre outras bases. Deles deveriam fazer parte outros recursos e
outros agentes alm daqueles tradicionalmente mobilizaados. Sem isso os
investimentos permanecero restritos ao emergencial e ao imediato.
De recursos a fundo perdido seleo de projetos inovadores: Hoje
os territrios contam com recursos garantidos, independente da qualidade
dos projetos. Em vez disso, se deveria premiar os melhores projetos, aqueles
que apresentam maior complementaridade com outras iniciativas, os que so
mais inovadores e mais aderentes aos desafios dos territrios rurais. Podese
argumentar que isso reforaria as desigualdades medida que os territrios
mais organizados tendem a elaborar os melhores projetos. Mas isto poderia ser
contornado com a constituio de diferentes fundos por exemplo, um fundo
para os territrios com organizao mais avanada e financiando projetos mais
inovadores, e outro para os territrios em estgio de articulao e financiando
atividades mais bsicas. O importante seria sinalizar aos territrios o que um
bom projeto de desenvolvimento territorial e, por a, reforar o aprendizado.

A agenda da gesto social envelheceu


O atual desenho da poltica de desenvolvimento territorial, como se viu
na seo anterior, privilegia claramente um aspecto: a gesto social da poltica.
H uma clara aposta de que a criao de espaos participativos levaria a uma
maior eficincia nos investimentos. E isso ocorreria por duas razes: ao haver
maior participao, haveria maior controle social sobre os investimentos,
aumentando sua eficcia; e com esta participao as polticas alcanariam
as verdadeiras prioridades, j que as pessoas que vivem as necessidades de

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investimentos sinalizariam onde seria melhor fazlos. Estas duas razes esto
presentes em todas as iniciativas que tomam o empoderamento dos atores
sociais como critrio de sucesso.
Como j foi dito, no h dvida de que este movimento levou a uma
maior democratizao da poltica (maior transparncia, sobretudo), principal
mente quando comparada com a dcada anterior, quando os investimentos
ficavam restritos alada das prefeituras municipais, que, no interior do Brasil,
so bastante deficientes em sua capacidade administrativa e de descentralizao
de poder sociedade. Mas por outro lado, isto est longe de ser o suficiente para
uma verdadeira eficincia dos investimentos. Para isso, se teria que avaliar no
somente se os investimentos feitos atenderam s demandas apresentadas nos
conselhos, e sim se elas tiveram capacidade de incidir positivamente sobre as
dinmicas territoriais. Isto o que se esperava com a ampliao dos recursos do
Pronaf/infraestrutura em direo a uma poltica de desenvolvimento territorial.
E a, as avaliaes disponveis no so muito favorveis.
No se trata de dizer que a gesto social das polticas pblicas um desafio
superado, e sim que os desafios na gesto social das polticas pblicas tornaram
a agenda que hoje inspira essas formas de participao social, algo envelhe
cido. Em outras palavras, os instrumentos de participao social hoje so os
mesmos desenhados h duas dcadas. E, no entanto, j h aprendizagem com
as experincias que permitiria refinar e aprimorar estes mesmos instrumentos.
Uma primeira inovao que se poderia introduzir nas formas de gesto
social das polticas pblicas diz respeito aos atores mobilizados. Hoje partici
pam, predominantemente, gestores pblicos e representantes das foras sociais
organizadas (sindicatos, associaes). Em geral, os mais pobres no participam
sequer das organizaes de agricultores. Alm disso, para se promover o desen
volvimento territorial no se pode mobilizar somente os atores sociais ligados
ao agro. Claro que os segmentos mais pobres no tem as mesmas habilidades
que os setores empresariais para participar em situao de igualdade em uma
reunio ou frum. Isso leva segunda inovao necessria.
A segunda inovao diz respeito s formas de participao social. No so
mente fazendo duas reunies ao ano para discutir onde sero aplicados os recursos
daquele perodo que se pode promovla. Diferente disso, podese lanar mo de
consultas voltadas a segmentos especficos. E, igualmente, podese ter momentos
mais amplos a exemplo do que acontece com as Conferncias de Sade.
A terceira inovao diz respeito cumulatividade e alcance das definies.
A participao social deveria ser cumulativa. Isto , os Planos discutidos no
deveriam ser meras peas burocrticas, mas sim diretrizes como os Planos
Diretores de municpios, que so revistos e atualizados a cada perodo.

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Tudo isso contribuiria para aprimorar a tecnologia da participao social,


tornando a poltica mais aderente s necessidades e heterogeneidade do Brasil
rural. E, ao mesmo tempo, contribuiria tambm para libertla do risco de
restringirse somente s foras sociais organizadas.

Concluso
O que se tentou demonstrar nas pginas anteriores uma espcie de
movimento das contradies na experimentao da ideia de desenvolvi
mento territorial. Viuse que o processo de mudana nessa direo tem sido
incremental, com ajustes perifricos, verdade, mas que no podem ser des
prezados. Hoje a retrica do desenvolvimento territorial abrange um conjunto
de agentes, ainda que com compreenses variadas e tantas vezes incompletas.
Mas criouse um campo cognitivo a partir do qual se pode tentar tornar esses
avanos mais rpidos e consistentes.
Para isso, no entanto, no basta fazer mais do mesmo nos anos que viro.
preciso identificar alguns dos principais desafios nessa transio de para
digma e promover a atualizao dos dispositivos institucionais numa direo
coerente. Aqui tentouse oferecer uma leitura de que desafios seriam esses, e
exemplificar mudanas que poderiam ser fomentadas. Se so estes ou no os
desafios e propostas, isto algo que cabe ao debate cientfico e social resolver.
O fundamental que o futuro das regies rurais possa ser pensado em novas
bases de relao entre sociedade, natureza e economia. A abordagem territo
rial do desenvolvimento abre uma porta interessante para transformar o ideal
normativo contido na ideia de desenvolvimento sustentvel algo operativo
por meio de polticas pblicas. Completar a transio iniciada uma dcada
atrs com a adoo desta retrica a tarefa sobre a qual deveriam se concentrar
todos os esforos no prximo perodo.
H, contudo, um desafio que vem bloqueando o aperfeioamento da
poltica de desenvolvimento territorial desde que ela foi introduzida. E esta
dificuldade no se restringe ao Brasil, mas se repete em outros pases latinoa
mericanos. A ascenso da ideia de agricultura familiar, por exemplo, teve um
portador claro: os movimentos sociais da agricultura familiar em aliana com
um pensamento cientfico e com gestores de polticas que viram neste pblico
um segmento prioritrio numa estratgia de desenvolvimento rural. Mas a
ascenso da abordagem territorial do desenvolvimento traz um complicador:
quem so os portadores dos interesses mobilizados nesta abordagem? Por de
finio, no se trata de um nico portador, nem de um nico segmento. Mais

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ainda, uma verdadeira estratgia territorial, por vezes teria que contrariar os
interesses do agro e favorecer uma maior diversificao das economias locais.
Tratase, portanto, de interesses mais difusos e, em alguma medida, confli
tantes com os daqueles que hoje se beneficiam com o vis dos investimentos
feitos e que sustentam a prpria existncia do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. A reside um dilema que pode limitar a mudana e o aperfeioamento
da poltica brasileira para o desenvolvimento rural.

Referncias
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Parte 4
POLTICAS AMBIENTAIS

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Polticas de pagamento
por servios ambientais no Brasil:
avanos, limites e desafios
Shigeo Shiki
Simone de Faria Narciso Shiki
Patrcia Lopes Rosado

O que se pretende neste captulo fazer uma releitura do debate sobre


os mecanismos de Pagamentos por Servios Ecossistmicos ou Ambientais
(PSA) como um instrumento econmico de gesto ambiental e sua relao
com o desenvolvimento rural.
Os incentivos econmicos na soluo dos problemas ambientais tm sido
apresentados como de maior eficincia frente a outros instrumentos coerci
vos e regulatrios, conhecidos no Brasil como o de comando e controle, tais
como leis de regulamentao resduos slidos, uso e produo da gua, reas
protegidas e o Cdigo Florestal. Entre os incentivos econmicos (positivos
ou negativos) mais conhecidos so as taxas ambientais, as multas por infrao
ambiental e o PSA.
O critrio de eficincia no usado para avaliar medidas de poltica como
os instrumentos regulatrios de gesto ambiental (leis, normas), que utiliza o
de eficcia, isto , em que extenso os objetivos de poltica tm sido atingido
ao longo de um perodo de tempo. A eficincia tem sido um dos critrios mais
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utilizados para analisar os mecanismos de PSA na literatura mundial, asso


ciados ou no com outros critrios como os sociais, especialmente a reduo
da pobreza. Este critrio inspirado na viso economicista de custobenefcio
ambiental e social, reduzindo em uma nica medida, as complexas relaes
que se estabelecem na implementao de um mecanismo de PSA ou de uma
lei como o do Cdigo Florestal.
Os mecanismos de PSA so tratados como instrumentos de mercado pelo
fato de reivindicar certa autonomia em relao ao estado no sentido de que
agentes econmicos (provedores e beneficirios) se organizariam espontanea
mente para constituir um mercado. Dessa forma, a criao destes mecanismos
prescindiria do Estado, de polticas pblicas. No entanto, as experincias
mundiais tm mostrado que este livre mercado smithiano simplesmente no
existe, porque a sua criao depende de instituies de mediao e sustentao,
ou seja, a implementao destes mecanismos tem alto custo de transao e a
ao do Estado.
Esta inabilidade dos mecanismos de PSA serem criados em forma de
mercado tornaram relevantes a discusso de polticas pblicas para a criao de
formas no mercantis de incentivo econmico conservao dos ecossistemas.
A conservao dos ecossistemas parte da agenda de construo do
conceito de desenvolvimento rural, justamente a partir dos limites da teoria
da modernizao. A conservao da natureza e paisagem vista como uma
nova forma de desenvolvimento rural, colocando a gesto dos ecossistemas
no mbito da economia, superando os limites da modernizao e neste sen
tido, colocando o desenvolvimento rural como um processo de construo
psmoderna (Van der Ploeg et al., 2000).
O caloroso debate e conflito evidenciado na aprovao do Novo Cdigo
Florestal, que regulamenta o uso da terra nas propriedades privadas, se deram
entre atores dos setores modernizados, da agricultura familiar e os ambien
talistas. Assim, a discusso sobre polticas de implementao de mecanismos
de PSA nos diversos territrios com rebatimentos especficos na dinmica do
desenvolvimento rural em curso formam o escopo desta anlise.
Os ecossistemas que suportam a agricultura e a vida rural na era da mo
dernizao que deveriam ser objeto de conservao so, ao contrrio, objeto de
desmatamento dada a existncia de imensas reas de fronteira no cerrado e
na Amaznia brasileira (Fernandes e Reydon, 2014). Embora arrefecida pelas
medidas coercivas, terras pblicas continuam sendo convertidas em proprie
dades privadas como prmio pelo desmatamento (Santanna e Young, 2014).
Este prtica de uso da terra e degradao florestal constitui na atualidade o
maior problema ambiental brasileiro, responsvel pela emisso de gases de

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efeito estufa, causadora de mudanas do clima. Neste processo, h dcadas


o Brasil vive um estado de conflito de ocupao de reas de fronteira e reas
consolidadas, de natureza ambiental, social, fundiria e econmica, envolvendo
grandes fazendeiros, agricultores familiares e povos indgenas e tradicionais da
floresta, de equacionamento complexo e multifacetado.
Com o avano das negociaes sobre mudana climtica, o ecossistema
florestal amaznico ganhou importncia internacional e as polticas de con
servao e reas florestadas ganharam um renovado interesse e tornarse uma
prioridade nacional.
Assim, no territrio amaznico de dominante paisagem florestal habitada
por povos indgenas e tradicionais agroextrativistas, as mudanas produzidas
pela ocupao por diversas ondas de migrantes do Nordeste e do CentroSul,
vm se traduzindo em uma crescente comodificao das relaes sociais de
produo e do modo de vida. As polticas ambientais de conservao da floresta
em p e de desenvolvimento (sustentvel) do territrio requerem um mix de
polticas (May et al., 2014), incluindo a utilizao de mecanismos de PSA.
Nesta linha, duas modalidades de programas em que se utilizam incentivos eco
nmicos sero analisadas neste texto, o programa Bolsa Floresta da Amaznia
e o programa Bolsa Verde federal para ilustrar as polticas caractersticas deste
vasto territrio.
Alm da mudana climtica, duas outras questes ambientais resul
tante do mau uso da terra permanecem na agenda poltica, a degradao
da biodiversidade e da capacidade de produo da gua. Estes servios
ecossistmicos provenientes de reas florestadas vm sendo deteriorados nos
espaos de propriedades privadas, apesar de protegidas pelo Cdigo Florestal.
Os instrumentos coercivos de comando e controle no tem sido eficientes
na exigncia de cumprimento da funo social e ambiental da propriedade
privada instituda por uma lei, recentemente (2012) renovada. nesta falha
que entram os incentivos econmicos como o PSA para recuperar, regenerar
e manter reas florestadas capazes de reconstituir sua capacidade de gerar
servios ecossistmicos.
Os efeitos da deteriorao da capacidade dos ecossistemas de produzir
gua um valioso bem pblico que abastece a populao urbana, alimenta
as usinas hidreltricas e os sistemas de irrigao agrcola chegaram a nveis
crticos recentemente. Usinas trmicas de gerao de energia tiveram que ser
acionadas para suprir a queda na gerao de energia hidreltrica e medidas
de racionamento do abastecimento de gua na regio metropolitana de So
Paulo, causando um forte debate poltico sobre a falta de investimento na
infraestrutura ecolgica.

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Este texto pretende avanar nesta discusso, a partir do Programa


Produtor de gua, um programa federal coordenado pela Agncia Nacional
de gua, analisando diversos projetos de PSA.

Mecanismos de pagamentos por servios ambientais


e desenvolvimento rural
Para entender a complexa relao que se estabelece para a implementao
de mecanismos de pagamentos por servios ecossistmicos ou ambientais e o
desenvolvimento rural de um territrio, convm fazer uma pequena digresso
terica sobre os significados desta relao.
Ao tentar superar a viso mecanicista da economia clssica e neoclssica
de que a natureza se trata de um recurso (recursos naturais) de onde se retira
materiais (insumos) que so transformados em produtos (bens e servios) para
consumo humano, autores crtico tm se enveredado em algumas linhas de
investigao teoricamente mais robustas.
Na primeira delas, proeminentes cientistas tm feito a discusso avanar
a partir das obras revolucionrias de GeorgescuRoegen, fundada na assertiva
de que existem limites naturais ou fsicos, resultado da relao evolucionria
sociedadenatureza em que o fluxo de matriaenergia que entra no processo
econmico num estado de baixa entropia e sai num estado de alta entropia. O
reconhecimento deste limite fsico ao crescimento econmico faz com que os
processos ecolgicos requeiram uma gesto consciente para reduzir a velocidade
do processo entrpico. Em suma, o nosso Planeta seria finito, impondo limi
tes ao crescimento continuo e infinito que a economia liberal de equilbrio
pressupe (Daly e Farley, 2004; Cechin e Veiga, 2010)
Assim, a discusso se tornou na questo de como reorientar a economia
para o bem comum e para um futuro sustentvel (Daly e Cobb Jr., 1993),
ecoada tambm nas Conferncias Mundiais sobre Desenvolvimento e Meio
Ambiente, entre as quais a que definiu o conceito de Desenvolvimento
Sustentvel (WCED, 1987). Em outras palavras, surge a questo de como
gerir a relao da economia com a natureza de modo a alcanar o bem
estar geral da humanidade, sem atingir o limite do insustentvel para as
geraes futuras.
Na viso de um grupo de economistas ecolgicos, a estratgia de inte
grao entre ecologia e economia necessria aquela que se denominou de
subsistema estado estacionrio (Daly e Farley, 2004). Neste subsistema, deve
existir uma regio apropriada em que o mercado mais efetivo na alocao de

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recursos e outras em que no so e cujo equilbrio espacial torna o subsistema


humano ecologicamente sustentvel. O ncleo da ideia da economia de estado
estacionrio
[] is to maintain constant stocks of wealth and people at levels that are
sufficient for a long and good life. The throughput by which these stocks are
maintained should be lower rather than high, and always the regenerative and
absorptive capacities of the ecosystem (Daly e Farley, 2004, p. 55).

Em outros termos, para manter constante o estoque de riqueza natural,


que Altvater (1995) chama de fonte de sintropia e que Costanza et al. (1997)
chamam de capital natural, mobilizada como transumo (throughput) pela
sua transformao pela economia em bens e servios a serem usados ou
consumidos.
A parte do recurso de baixa entropia ou sintropia, ou o capital natu
ral adquire a caracterstica de estoque, termo usado por GeorgescuRogen
(Daly e Farley,1994), tornandose um recurso fluxoestoque, para designar a
matria em que a histria natural o transformou. Pode ser estocado, medido
fisicamente e ser usado a qualquer taxa e em qualquer perodo de tempo e se
confunde com a noo de bens ecossistmicos, como a gua, o alimento, a
madeira. Diferentemente, o recurso fundoservio sofre desgaste da produo
e no podem ser estocados e no se incorpora na coisa produzida. Este lti
mo se identifica com os servios ecossistmicos, que do suporte todas as
formas de vida e no somente funes ecolgicas que tm valor aos humanos
e que promovem o seu bem estar e podem ser classificados em servios de
proviso (alimentos, gua, fibra), de regulao (clima), de suporte (ciclagem
de nutrientes) e culturais (Mea, 2005). Enquanto um fluxoestoque (energia
solar, minerais, petrleo) pode ser transformado pelo trabalho humano, o
serviofundo no se integra fisicamente aos produtos, mas so importantes
no apenas para a produo e para o consumo, mas para a prpria manuteno
da vida (Cechin e Veiga, 2012).
O pagamento por servios ambientais, enquanto um fluxo de recursos
que financia estas prticas constitui investimentos em infraestrutura ecolgica
em termos econmicos (Shiki et al., 2013). Da mesma maneira com que os
investimentos na construo de diques podem gerar servios de proteo de
cursos dgua e evitar o risco de enchentes, o investimento em revegetao
florestal de reas degradadas com manejo agroecolgico pode aumentar a
biodiversidade, a capacidade de reteno de gua, a ciclagem de nutrientes
e outros servios que fazem aumentar a produo de um bem de uso ou um
bem de troca, portanto passvel de comodificao.
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Nos mecanismos de PSA no sancionados pelo livre mercado que


se encontram as melhores experincias, embora a maioria dos casos utilizem
conceitos da economia tradicional como instrumento de correo de falhas de
mercado, direitos de propriedade, de precificao dos servios ecossistmicos,
ecossistemas como externalidade da economia, eficincia econmica, e assim
por diante. Os economistas ecolgicos partem da crtica a esses conceitos para
mostrar porque difcil e mesmo impossvel comodificar os servios ecossist
micos: a) caractersticas fsicas e a complexidade dos ecossistemas; b) natureza
fluida e no estocvel; c) natureza qualitativa das mudanas de ritmo dos flu
xos; d) necessidade de constituir um poder monopsnico, e e) dificuldade de
mensurao da dinmica coevolutiva ecossistemaeconomia (Farley et al., 2010;
Farley e Costanza, 2010; Kemkes et al., 2010; Foxon, 2011; Shiki et al., 2013).
Por isso as formas no mercado tm prevalecido em toda parte e no Brasil no
exceo. Com isso, as formas diretas de pagamento no se constituram regra.
Sobre o ltimo ponto, (e) da dinmica evolutiva da relao ecossiste
maeconomia, cabe uma discusso maior porque este conceito se constitui
num divisor de guas na superao do conceito de reducionista, atemporal e
mecanicista de equilbrio, movido somente pelo autointeresse dos indivduos.
Complexidade e evoluo so conceitos que tm analogia com a Biologia que
trata dos estudos de sistemas evolucionrios aplicados aos estudos socioeco
nmicos (Cechin e Veiga, 2012).
Esta abordagem evolucionria foi desenvolvida a partir das ideias
de GeorgescuRoegen e tem sido aprimorada e adaptada na anlise de
experincias de PSA por autores como Norgaard (1988) e Kallis (Kallis e
Norgaard, 2010). A adaptao desta abordagem para anlise de casos de
implementao de esquemas de PSA em territrios, alargando o campo de
anlise para a viso de que as mudanas nos sistemas sociais e ecolgicos
coevolucionrios ocorrem por interaes multidimensionais (Shiki et al.,
2013). No modelo sugerido por Norgaard (1988), essas dimenses (co
nhecimento, tecnologia, valores, organizao e meio ambiente) interagem
entre si gerando mudanas recprocas e simtricas, embora com resultados
imprevisveis (Norgaard, 1988).
A complexidade das relaes entre sistemas sociais e ecolgicos, com
todas essas dimenses em interao tornam a anlise de um determinado
territrio tambm complexa, o que faz com que o conhecimento resultado
seja apenas parcial. Com isso, as decises de manejo dos ecossistemas ou de
interveno na economia de um dado territrio tm que ser adaptativas, ou
seja, estas decises requerem revises a cada novo conhecimento que possa
ser adicionada.

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As polticas pblicas e os mecanismos de PSA no Brasil


As polticas pblicas de promoo de mecanismos de PSA no Brasil no
tiveram o propsito de corrigir falhas de mercado justamente criando mer
cados como querem os economistas liberais, mas de considerar a alternativa
sempre posta de instrumento econmico em relao ao sistema regulatrio ou
de comando e controle de gesto ambiental (Furlan, 2008; Eloy et al., 2013).
Os instrumentos econmicos atendem ao princpio do protetorrecebedor ou
provedorrecebedor no caso de incentivos positivos ou sano positiva para
aqueles que agem ou tem comportamento no uso da terra ou ecossistema
geradores de um benefcio comum ou pblico. Juridicamente, este princ
pio representa um smbolo de justia econmica (Costa, 2011). O ICMS
Ecolgico o mais utilizado no Brasil, que um incentivo aos municpios
com ativos ambientais mais que proporcionais que outros, a conservar seus
parques e outras reas de preservao da biodiversidade. Outros incentivos
positivos para promover mudanas no comportamento ambiental de pessoas
individuais e empresas so os subsdios para agricultores com prticas de pro
duo ambientalmente saudveis, iseno de impostos como o Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto Territorial Rural (ITR) para aqueles
que mantm um bosque ou uma Reserva Particular do Patrimnio Natural
(RPPN) em suas propriedades.
Os instrumentos econmicos atendem tambm a outro princpio que
o reverso do anterior, que o do poluidorpagador, neste caso funcionando
como um incentivo negativo ou sano negativa aplicada a agentes que causam
danos ao meio ambiente, como a poluio e mais genericamente a perda de
servios ecossistmicos, gerando custo social, malefcios para a sociedade. Neste
segundo caso, os instrumentos aparecem sob a forma de taxas cobradas sobre
a deposio de resduos slidos (coleta de lixo), taxa de emisso de gases, etc.
Outro princpio constitucional tambm invocado para justificar o uso
de instrumentos econmicos na gesto ambiental o da precauo (Furlan,
2008). Os incentivos econmicos neste sentido funcionam na mudana do
comportamento ambiental que reduzam a gerao de resduos, causam a
poluio do ar ou a degradao do solo, enfim, perdas de servios ambientais.
Estes so os fundamentos do Direito ambiental, que permitem ao poder
pblico despender recursos pblicos, proveniente da cobrana de impostos,
taxas e contribuies para pagamentos por servios ambientais. Estes funda
mentos precisam estar expressos nos termos de uma legislao especfica, que
o cerne da estrutura institucional necessria para desenhar e implementar
projetos e programas de PSA. Aos arranjos de instituies para implementao

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de projetos e programas podem ocorrer sem uma regulamentao legal como


acontece nos programas de iniciativa privada, mas estes no tm carter de
poltica governamental ou de Estado.
No entanto, mesmo nos projetos privados, a intermediao e legitima
o do poder pblico so quase sempre requeridas. Este o caso dos projetos
de carbono de qualquer tipo (florestal, energtico, tratamento de resduos),
que requerem o aval da Autoridade Nacional, que no caso a Comisso
Interministerial de Mudanas do Clima do governo federal. Esta autoridade
estabelece uma srie de regras e normas de desenho do projeto, monitoramento
e verificao, que representam custos. Transformado em mercadoria, este pro
duto ambiental medido em toneladas de carbono equivalente e simbolizado
num documento denominado Certificado de Reduo de Emisses (CER)
ganha a capacidade de ser negociado no mercado de carbono, no caso do Brasil,
dentro do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo a preo de mercado ou um
preo contratual prestipulado.
A gesto das mudanas do clima regulada pela lei n 12.187, de
29/12/2009, que institui a Poltica Nacional de Mudanas do Clima para
reduzir as emisses antrpicas causadoras de efeito estufa, permitindo ao go
verno federal promover aes de desenvolvimento sustentvel, significando
na linguagem ambiental, na mitigao e adaptao s mudanas climticas.
Os projetos de PSA podem ser apoiados pelo governo, no na forma de pa
gamentos diretos aos provedores de servios, mas no financiamento de pro
jetos, inclusive com recursos de doao internacional depositados no Fundo
Amaznia, gerido pelo BNDES.
Os recursos do Fundo Amaznia so aplicados via projetos para institui
es do governo e do terceiro setor, direcionados principalmente para reduzir
a contribuio brasileira nas emisses de gases de efeito estufa, sobretudo pro
venientes do mau uso da terra, ou seja, o desmatamento. Estes projetos podem
contemplar aes de PSA, mas no necessariamente no formato de Project
Design Document (PDD) do MDL. A tendncia dos estados da Amaznia
de apoiar projetos semelhantes ao do programa Bolsa Floresta, de prticas de
manejo sustentvel da floresta e evitar o desmatamento. Esta uma diretriz de
ao oriunda das negociaes na Conveno do Clima, que resultou na estra
tgia global de reduo de emisses originria do desmatamento denominado
Reduo de Emisso por Desmatamento e Degradao Florestal (REDD).
Assim, no caso brasileiro, o pagamento por servios ambientais de redu
o de emisses de gases de efeito estufa no toma a forma de mercado, por
diversas razes, entre as quais porque a maior contribuio brasileira em termos
de emisses tem origem no mau uso do solo florestado, ou desmatamento

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e degradao florestal da Amaznia. As dificuldades tcnicas no desenho e


na gesto do projeto (monitoramento e verificao) por srios problemas de
adicionalidade, vazamento e permanncia tornam o valor da tonelada equi
valente de carbono muito baixo. Por isso, a estratgia de manter a floresta em
p, ao invs de plantar rvores e sequestrar carbono, conforme definido nas
diretrizes do REDD.
Na Amaznia, dois programas chamam ateno por serem emblemticos
por sua origem pblica e privada e que esto em operao: o Programa Bolsa
Verde Federal e o Programa Bolsa Floresta do Estado do Amazonas. Assim,
em que pese o Proambiente1 ser pioneiro na proposta de um programa de PSA
com escala suficiente para influir na trajetria de crescente perda de servios
ambientais, sobretudo pelo desmatamento, no conseguiu construir uma estru
tura institucional que permitisse o seu funcionamento e sair da escala piloto em
diversos estados da Amaznia. O estado do Par, que tinha os polos pioneiros
do Proambiente mais avanados, no apresentou um projeto de legislao ten
tando legitimlos como uma poltica estadual. No plano federal, o projeto de
lei n 792/2007 que atendia as necessidades do Proambiente, encontrase at
hoje em discusso na Cmara. O estado do Acre, que abrigou o polo pioneiro
da Reserva Extrativista Chico Mendes, tomou mais iniciativa ao aprovar a
lei estadual de certificao de unidades produtivas familiares, uma espcie de
cadastro ambiental rural tal como foi definido no Novo Cdigo Florestal em
2008 e em 2010, uma lei que cria o Sistema de Incentivo a Servios Ambientais
(Santos et al., 2012).

Programa Bolsa Floresta do estado do Amazonas


O Amazonas o estado amaznico com as menores taxas de desmata
mento e maior cobertura florestal, caracterizando uma imensa riqueza natural
sob a forma de biodiversidade e estoque de carbono. Esta riqueza natural,
no entanto, no convertida em atividade econmica, est concentrada em
Manaus, uma cidade industrial devido aos incentivos fiscais. A agricultura
intensiva e a pecuria extensiva, em geral, dependentes de terras desmatadas
para a sua expanso, no se desenvolveu muito, razo pela qual ostenta a marca
de melhor taxa de cobertura florestal dos estados da Amaznia.
1
Proambiente foi um programa amaznico proposto por um grupo de entidades da regio que criou
onze projetos pioneiros (Polos) em 2000, cuja gesto foi repassada ao Ministrio do Meio Ambiente
em 2004. A partir desta experincia, o MMA elaborou um projeto de lei em 2008, o qual foi apenso
ao projeto de lei n 792/2007.

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Esta forte dependncia econmica da indstria tecnolgica, diferente de


outros estados amaznicos como Rondnia e Par, talvez tenha favorecido o
estado do Amazonas para conservar um imenso capital florestal, sob a forma
de terras pblicas (parques estaduais e federais, reservas extrativistas, territrios
indgenas). A populao que vive na e da floresta, apesar ter um modo de vida
de alta dependncia dos frutos dela, tem sido paulatinamente assediados pela
comodificao dos produtos agroextrativistas, pecurios e pesqueiros. Por outro
lado, as condies de vida e sobrevivncia destas populaes vo sofrendo mu
danas, surgindo novos problemas como doenas e novas necessidades e mesmo
conscincia de sua identidade. Para Silva e Sato (2006), os povos da floresta
tm saberes e modos de vida prprios que se reproduzem com movimentos
de reexistncia que so alterados com o desenvolvimento das relaes sociais
capitalistas no territrio. nesse quadro socioambiental que as polticas de
conservao e desenvolvimento como o Programa Bolsa Floresta se inserem,
produzindo as mudanas nos saberes e modos de vida dos povos da floresta.
O Programa Bolsa Floresta surge a partir da recente leitura do valor da
floresta amaznica na mitigao dos efeitos da emisso dos gases de efeito
estufa causada pelo desmatamento, sobretudo pela manuteno da floresta
em p. Segundo Viana (2008), o programa foi concebido pela Secretaria de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Amazonas, dentro da
poltica conhecida como Zona Franca Verde, num contexto de crescente
desmatamento e queimadas no estado. A conservao da floresta amaznica
foi considerada estratgica para o Brasil e para o mundo, e uma maneira de
assegurar a melhoria nas condies de vida das populaes indgenas, ribeiri
nhas e tradicionais (Viana, 2008).
O programa foi criado pela lei estadual n 3.135/2007, a qual permitiu
tambm criar a Fundao Amaznia Sustentvel (FAS), uma fundao privada,
inicialmente com recursos do Bradesco e do governo do Estado para gerir o
Programa Bolsa Floresta. Este programa concede uma compensao financeira
pelos servios de conservao da floresta pelas populaes indgenas, ribeirinhas
e tradicionais. Uma das fontes de recursos dessa compensao financeira pro
vm de negociaes de crditos de carbono no mercado voluntrio, validados
e certificados pela TUV/SUD.2
O programa foi estruturado em quatro componentes, denominados
Familiar, Renda, Social e Associao, que cumprem distintas funes almejadas
pela compensao financeira.
TUV/SUD um grupo internacional de teste, inspeo e certificao ambiental com empresas
instaladas inclusive no Brasil.

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A Bolsa Floresta Familiar o componente por meio do qual o pagamento


mensal de R$ 50,00 feito para mes de famlias que residem nas unidades
de conservao estaduais, com a contrapartida do compromisso de contribuir
para conservar a floresta e investir na cadeia produtiva de servios ambientais.
A Bolsa Floresta Renda o componente que se ocupa do apoio pro
duo florestal e pesqueira, entre as quais frutas, leos vegetais, mel, madeira
de floresta manejada, peixes entre outros produtos comercializveis. Outras
atividades que geram renda monetria s comunidades e que no levem ao
desmatamento so tambm elegveis neste componente, cujo montante de
recursos mdio se situa em torno de R$ 4.000,00 por comunidade.
A Bolsa Floresta Associao o componente que permite ao programa
fortalecer as organizaes comunitrias e habilitlas a funo de controle
social. Este um componente de socializao para uma nova forma de vida
na comunidade, de crescente comodificao esperada pelo apoio s atividades
econmicas valorizando os produtos da floresta, sem desmatar.
A Bolsa Floresta Social o quarto componente destinado a apoiar in
vestimentos em educao, sade, comunicao e transporte (infraestrutura
social) em parceria com os rgos governamentais responsveis por cada uma
destas reas. As comunidades passam a ganhar uma nova identidade social,
mais integrado com a sociedade urbana.
Os resultados alcanados desde a sua implementao em 2008 so ex
pressivos e devem estar prximos da totalidade da populao moradora destas
unidades de conservao, cuja extenso atinge a cifra de milhes de hectares.
Somente a RDA Mamirau tem uma extenso de 1.124.000 ha, para uma
populao de quase 10.867 pessoas, o que d uma taxa de proteo de 100
ha/pessoa. A RDS Juma tem uma extenso de 589.611 ha e uma populao
de 1.188 pessoas na reserva e 599 pessoas em comunidades do entorno que
fazem uso de produtos da floresta, com uma taxa de proteo de 330 ha/pessoa.
O caso da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) do Juma
pode ilustrar o quo estratgico a manuteno desta populao proteto
ra ou guardies da floresta, diante das ameaas constantes da presso pelo
desmatamento. Conforme o Plano de Gesto da RDS do Juma (Amazonas,
2008), esta populao, com um modo de vida prximo da subsistncia com
a prtica da agricultura de roa e queima e do extrativismo e pesca de baixa
comodificao e mantendo sua cultura e saber local, vem sendo ameaada
de vrias maneiras. Externamente, a presso dos fazendeiros para reduzir os
limites da reserva e avanar com as pastagens, a construo de hidreltricas no
rio Madeira, grilagem de terras, garimpos poluidores, caadores das cidades
vizinhas, extrao de seixos no entorno e pescadores comerciais que invadem

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os lagos artesanais de pesca de subsistncia; e internamente, com as precrias


condies sanitrias causadoras de doenas, a migrao de jovens em busca de
oportunidades, os altos ndices de analfabetismo, constituem fatores de dete
riorao das condies de vida. Estas ameaas ao modo de vida da populao
tradicional demonstram a complexidade das relaes sociais e naturais numa
unidade de conservao, sempre conflituosa com os ameaadores externos
como os pescadores comerciais e grileiros ou garimpeiros, mas em contrapar
tida, com relao de produo e troca muito cooperativa entre as famlias, com
trocas diretas de alimento, emprstimo de produtos e intercmbio solidrio.

Tabela 1
Programa Bolsa Floresta do Estado do Amazonas,
nmero de pessoas e famlias beneficiadas, por Unidade de Conservao, 2014

Unidades de Conservao

Comunidades/
localidades

RDS Uatam
DRS Mamirau
RDS Catu Ipixuna
DRS Piagau Purus
RDS Uacari
RDS Cujubim
RDS Aman
DRS do Juma
RDS Rio Madeira
Floresta Estadual de Maus
Res. Extrativista Rio Gregrio
RDS Rio Amap
RDS Canum
RDS Rio Negro
APA Rio Negro
Total

20
177
13
65
30
2
64
38
56
21
27
10
16
19
16
574

BFF,
BFR,
BFA,
BFS
293
1.861
223
904
304
33
776
435
960
657
178
352
305
489
289
8.059

BFR e TOTAL
BFS
PBF
100
445
32
126
28
20
92
60
65
142
14
84
18
70
47
1.343

393
2.306
255
1.030
332
53
868
495
1.025
799
192
436
323
559
336
9.402

PBF
1.468
10.567
1.208
4.829
1.584
249
4.011
2.055
3.684
3.262
948
1.593
1.369
1.898
1.306
40.031

Legenda: RDS Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; APA rea de Proteo Ambiental;


PBF Programa Bolsa Floresta; BFF Bolsa Floresta Familiar; BFR Bolsa Floresta Renda; BFA
Bolsa Floresta Associao; BFS Bolsa Floresta Social.
Fonte: Fundao Amazonas Sustentvel, Programa Bolsa Floresta, Agosto 2014.

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A eficcia do Programa Bolsa Floresta se revela no somente pela mu


dana de comportamento das famlias diante de um incentivo econmico da
Bolsa de Floresta Familiar, que o cerne do conceito de PSA, mas tambm da
melhoria de condies de vida das famlias nas comunidades, alm de medidas
regulatrias e aes coercivas requeridas para conter algumas das ameaas pre
sentes. Por isso a inutilidade das anlises de eficincia puramente economicista
de custobenefcio, baseados em comportamentos individuais de autointeresse,
mesmo se tratando de um programa com fortes caractersticas de mercado.
Tem uma gesto privada (FAS) e financiada por empresas privadas nacionais
e internacionais, seja pela compra de crdito de carbono florestal certificado
no mercado voluntrio (Viana, 2008), seja por mecanismo de compensao
conhecido como carbono neutro, utilizado por empresas que assumem
compromissos de responsabilidade social e ambiental corporativa. Este ltimo
o caso da rede Marriot International, que destinou USD 500.000,00 anuais
para a RDS do Juma para pagamento por servios ambientais provenientes
de recursos captados pela cobrana de US$ 1,00/diria junto a seus clientes.
Dada a insuficincia da modalidade de pagamento direto devido
complexidade do contexto socioambiental das unidades de conservao, o
programa criou outros trs componentes, o Bolsa Floresta Renda, Associao
e Social, e teve que integrar aes com outras instituies aptas a apoiar o lado
desenvolvimentista, como o Centro Estadual de Unidades de Conservao
(CEUC), o Instituto de Desenvolvimento Agropecurio e Florestal Sustentvel
(IDAM) e o Instituto Internacional de Educao do Brasil (IEEB) (Amazonas,
2008). A eficcia do programa, medido em termos de capacidade de fortalecer
os povos das comunidades ribeirinhas, indgenas e tradicionais em guardies
da floresta, est diretamente relacionada com a melhoria das condies de
vida destas populaes e permanecer no local como garantidora da integri
dade florestal. Os diferentes componentes se propem a produzir mudanas
desenvolvimentistas de maior integrao social, mas sem destruir os valores e
saberes locais que se traduzem no modo de vida particular destes povos. Este
o desafio do programa.
A dimenso desenvolvimentista da economia florestal movida a produo
agroextrativa tradicional, com lavoura de roa e queima de pequenas reas e
a pesca artesanal predominantemente autoconsumida e extrao de produtos
da floresta como a castanha, o aa, a andiroba, o pau rosa, a pupunha, entre
outros destinados ao comrcio, tomam forma de intensificao, de mudanas
tcnicas ambientalmente benficas (evitando o desmatamento e empobreci
mento da biodiversidade) e de valorizao dos produtos comercializveis. Esta
caracterstica do desenvolvimento foge da lgica da intensificao da agricul

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tura moderna, de busca de ganhos de produtividade e de escala, utilizada pelos


fazendeiros desmatadores, grileiros ou no. Estes atores so justamente os que
se apresentam como ameaa floresta em p que as comunidades tm que
proteger. Os mercados alimentados por estes produtos ganham identidade e
especificidade local, mas que ganham o mundo, como o caso da castanha
do Brasil, do aa e da pupunha. Os pescados amazonenses abastecem finos
restaurantes de iguarias que constituem atrativos do turismo, junto com a
beleza da paisagem e a imponncia da floresta. Tratase da construo do de
senvolvimento de caractersticas psmodernas, capazes de conciliar os saberes,
a cultura e o produto do local com os mercados da modernidade. Este o
desafio posto aos formuladores e executores de polticas de desenvolvimento
sustentvel, ou seja, que combinam objetivos de conservao ambiental e
desenvolvimento, entre os quais o Programa Bolsa Floresta.

Programa Bolsa Verde Federal


O Programa Bolsa Verde federal foi institudo pela lei n 12512/2011, an
tecipando o substitutivo de Projeto de Lei ainda em tramitao no Congresso,
para compor um pacote de medidas do Programa Brasil Sem Misria. O ob
jetivo conservacionista do programa tem como beneficirios os usurios de
Unidades de Conservao federais, com foco na Amaznia, associado ao de
combate pobreza, uma das preocupaes recorrentes na literatura de paga
mento por servios ambientais. Esta forma combina objetivos de proteo am
biental e social num s instrumento de poltica, o pagamento constituindose
numa transferncia de renda com condicionalidade ambiental ou conditional
cash transfer (CCT) (Rodriguez et al., 2011).
As Unidades de Conservao (parques, reservas), territrios indgenas
e outras reas florestadas federais so utilizados por uma populao impor
tante de moradores extrativistas ou ribeirinhos que usufruem das riquezas da
biodiversidade para a sua subsistncia e para o comrcio de produtos e esta
identidade faz parte do cadastro das entidades gestoras, no caso o Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBIO), o Instituto de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e a Secretaria do Patrimnio da Unio
(SPU). A gesto organizada somente com rgos do governo federal utilizando
a mesma estrutura j existente do Bolsa Famlia para atender os beneficirios
de unidades de conservao federais, tornou a execuo do programa bastante
rpida e fcil, o que permitiu atingir suas metas com facilidade.
Estas famlias foram consideradas beneficirias do programa, elegveis ao
pagamento de R$ 300,00 por trimestre por 2 anos, renovveis, com a condio
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de que contribua para a manuteno e uso sustentvel da floresta, atendendo


tambm s condicionalidades do Bolsa Famlia. Esta ltima exigncia provm
do fato de que o beneficirio do programa Bolsa Verde federal tambm bene
ficirio do programa Bolsa Famlia, ou seja, so famlias que apresentam uma
renda mensal abaixo de R$ 70,00. Esta condio no difcil de encontrar
nesta populao florestal porque seu modo de vida de baixa comodificao,
em que a renda monetria proveniente de trocas comerciais no constitui, na
maioria dos casos, a parte mais importante de sua subsistncia.
Quando esta comodificao se intensifica, como no caso da prtica da
agricultura nestas reas de conservao, ocorre o problema de degradao
da floresta, j registrados em muitas unidades de conservao e territrios
indgenas e quilombola. Nos diversos tipos de assentamentos administrados
pelo Incra na Amaznia Projetos de Assentamento de Desenvolvimento
Sustentvel (PDS), agroextrativista federal (PAE), Florestal (PAF) e Federal
(PA), por exemplo, administrados pelo INCRA, no so raros os casos de
extrao de madeira para gerar renda e depois o desmatamento para a criao
de animais e cultivo agrcola, porque nos assentamentos tradicionais os as
sentados eram obrigados a desmatar um percentual do lote, mesmo na regio
Amaznica. Na dcada de 1990 e no incio dos anos 2000, no auge da crtica
ambiental sobre a escalada do desmatamento, os assentamentos de reforma
agrria figuram como reas que mais degradavam a floresta em competio
com os grandes fazendeiros e grileiros. Nos assentamentos rurais, assim como
em reas de domnio privado, a expectativa de que a atividade produtiva
seja desenvolvida com pequena rea desmatada, praticando o uso e manejo
sustentvel do restante da rea florestada que por lei deveria ser 80% da rea.
Portanto, mudar o comportamento do assentado de reforma agrria para o
uso sustentvel das reas florestadas, prtica com o qual se elege para ser be
neficirio do programa Bolsa Verde, uma tarefa que no depende somente
de incentivo financeiro deste programa. Por isso, neste exemplo, a eficcia do
programa Bolsa Verde depende tambm de outras aes desenvolvimentistas,
tal como se estabeleceu no Programa Bolsa Floresta do Estado do Amazonas,
acima discutida. No caso do Incra, o rgo conta com uma equipe de assis
tncia tcnica e tem outros programas como o do crdito para moradia e para
investimento produtivo, mas as unidades de conservao administradas pelo
ICMBIO no tem este tipo de estrutura. Por isso, recentemente, alguns progra
mas administrados pelo INCRA, como este da moradia foram estendidos para
os parques e reservas administrados por outros rgos federais ou estaduais.
A expectativa do programa de que o pagamento da bolsa funcione como
um incentivo s prticas de produo mais sustentveis como a implementao

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de atividades agroflorestais, em que se produz alimentos e outros produtos


para subsistncia e comercializao, sem reduzir a biodiversidade florestal.
Por outro lado, deveria servir como desestmulo s atividades pecurias, que
tm se expandido nas Unidades de Conservao, levando ao desmatamento
e degradao da floresta. Estes so os efeitos ambientais positivos esperados
pelo incentivo financeiro concedido.
Esta modalidade de PSA, que denominamos de uma poltica de transfe
rncia de renda com condicionalidade ambiental, apresenta inmeras vanta
gens sobre outras mais prximas dos conceitos de mercado.
A primeira se refere ao baixo custo de transao, dada s suas caracte
rsticas institucionais do instrumento, que aproveita a estrutura do programa
social Bolsa Famlia e de administrao das unidades territoriais. Os procedi
mentos de implementao so bastante simplificados, pois se trata de arrolar
beneficirios j cadastrados nas unidades administrativas e selecionar aqueles
que se enquadram nos critrios de elegibilidade ao programa. O compromisso
de gerar servios ambientais atestado por um Termo de Adeso assinado
pelo beneficirio e a verificao feita por um sistema de monitoramento por
satlite, operado pelo IBAMA. A verificao, em projetos de mercado de PSA
constitui, junto com o de desenho do projeto, como visto acima, um custo
muito alto.
A segunda vantagem , na verdade, um aspecto fundamental na efi
ccia de um mecanismo de PSA como instrumento de conservao, que
atender o problema de escala de tempo e de espao (Jack et al., 2008; Eloy
et al., 2013).
Os projetos baseados no mercado tem alcance local e espacialmente
muito limitado enquanto os benefcios tendem a ser comuns ou pblicos de
alcance regional ou planetrio, como no caso da reduo de emisses por des
matamento evitado e reduzir a pobreza de toda uma populao de moradores
da floresta. Dar escala a projetos individuais desenhados especificamente a
um ecossistema muito localizado, como os projetos de MDL, realmente um
problema a considerar se o objetivo de poltica de PSA seja eficaz e signifique
ganhos ambientais e sociais relevantes.
No caso do programa Bolsa Verde, como se v na Tabela 2, a deciso
poltica de utilizar o instrumento para conservar seu patrimnio florestal e
o foco na populao pobre da floresta e a escolha de um mecanismo gil de
implementao, permitiram beneficiar mais de 66 mil famlias em 34 meses.
Espacialmente, a Amaznia Legal a regio de maior concentrao de benefi
ciados e os territrios administrados pelo Incra foram os maiores beneficiados
do programa.

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Tabela 2
Nmero de famlias beneficirias por Regio, Domnio institucional e Perodo
Regio
Amaznia Legal
Nordeste
Centro Oeste
Sudeste
Sul

N de Famlias
53765
8818
970
2229
544
Ano

2011
2012
2013
2014

8893
25032
20443
15258
rgo

ICMBIO
INCRA
SPU
Total

21456
39153
5717
66326

Fonte: MMA, Agosto 2014.

Os resultados em termos de eficcia do programa quanto ao incre


mento na oferta de servios ecossistmicos em razo do estmulo financeiro
para a melhoria no uso da terra, s pode ser verificado por uma pesquisa
de mensurao de reas desmatadas pelo Prodes, mas um estudo oferecido
por Simo et al. (2013) indica uma queda no desmatamento ilegal de 29%
entre 2011 e 2012, na Amaznia. Evidente que no d para atribuir esta
queda somente aos efeitos do Programa Bolsa Verde, mas indica que existe
uma sinalizao positiva.
Dois outros pontos a ressaltar nesta anlise so o do objetivo da incluso
social e a expanso do programa.
Dentre os objetivos do programa se incluem atividades adicionais de
promoo da cidadania e de capacitao ambiental, social, educacional,
tcnica e profissional, asseguradoras de melhores condies de vida dessas
populaes da floresta. So, portanto, objetivos de desenvolvimento susten
tvel, incluindo todas as suas dimenses, como deve ser desenhados todos os
mecanismos de PSA.
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O ltimo ponto de discusso diz respeito ao alcance do programa, que


tem um foco em populaes socialmente vulnerveis dos territrios pblicos
federais de conservao. Existe uma previso de expanso do programa, mas as
decises do rumo dela so objeto de discusso poltica sobre escopo, alcance e
prioridades para outras regies e de unidades territoriais de domnio dos esta
dos e municpios. Por exemplo, a ampliao do escopo do programa poderia
caminhar no sentido de estender este tipo de mecanismo para gesto ambien
tal em terras privadas, sobretudo como reforo aos programas de fomento
como o de apoio ao fortalecimento da agroecologia nos sistemas familiares
de produo. Esta mudana permitiria ao programa Bolsa Verde ressuscitar
o Proambiente como um programa federal, independente dos projetos de lei
em trmite no Congresso.

Programa Produtor de gua


O Programa Produtor de guas foi desenvolvido pela Agncia Nacional
de guas (ANA), portanto, tratase de um programa de mbito federal, cujo
objetivo o estmulo poltica de Pagamento por Servios Ambientais (PSA),
direcionada aos recursos hdricos, mais especificamente para reduo de eroso
e do assoreamento de mananciais no meio rural (ANA, 2014). Tratase de um
programa ajustado ao princpio do provedorrecebedor, que prev bonificao
aos produtores rurais que contribuem para a gerao de servios ambientais
em bacias hidrogrficas.
Apesar de o Cdigo Florestal prever a conservao de reas de preservao
permanente, como matas ciliares, e reas de reserva legal, tal instrumento de
comando e controle no se efetivou a contento. De acordo com Jardim (2010),
a eroso e a sedimentao representam um dos principais problemas com rela
o a conservao de gua. Nesse sentido, buscar polticas que estimulassem a
conservao dessas reas foi a opo frente a inoperncia da legislao vigente.
De acordo com a ANA, o programa apoia os arranjos formados nas di
versas localidades do territrio brasileiro, incluindo aes como construo de
terraos e de bacias de infiltrao, readequao de estradas vicinais, recuperao
e proteo de nascentes, reflorestamento das reas de proteo permanente e
reserva legal, saneamento ambiental. Nesse sentido, constituise em um pro
grama baseado na descentralizao poltica, apoiando arranjos institucionais
formados a partir de associaes entre governos municipais e/ou estaduais,
ONGs, comits de bacias, empresas de saneamento e de fornecimento de gua
e empresas privadas, que compem a Unidade de Gesto do Projeto (UGP),

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responsveis pelo pagamento, e produtores rurais, que so os provedores dos


servios e, portanto os que recebem o PSA.
Considerando essa relao UGP e produtores rurais, verificase uma dife
rena com relao aos Programas Bolsa Floresta e Bolsa Verde, pois no Produtor
de gua a demanda por servios ambientais decorrente dos problemas de
escassez de gua na rea urbana. No decorrente de interesses internacionais
de reduo da emisso de carbono, em que o conflito se d entre diferentes
produtores rurais (grande produtor versus populaes tradicionais e pequenos
produtores familiares). No caso da gua, o conflito entre os interesses urbanos
e rurais, no qual a demanda por gua cresce, mas o uso do solo pelos produtores
rurais, marcado pelo desmatamento de reas relevantes para a manuteno da
gua, tem impactado a oferta de gua na rea urbana.
Como foi referenciado, o fato do Cdigo Florestal prever a manuteno
de reas de Preservao Ambiental (APP) e reas de Reserva Floresta Legal
(ARL) no foi reconhecido pelos produtores rurais, que no associam a ofer
ta de gua a manuteno dessas reas, que reduzem o processo de eroso e
assoreamento dos recursos hdricos e facilitam a absoro de gua pelo solo.
Desta forma, o produtor tambm no tem associado a perda de sua capacidade
produtiva com o uso de prticas agrcolas pouco conservacionistas.
Existe uma correlao muito forte entre o uso agrcola do solo e a depreciao
de seus atributos; a utilizao do solo reduz sua fertilidade, aumenta a sua
compactao e reduz sua capacidade de infiltrao, proporcionando condies
favorveis a instalao de processos erosivos. [...] Estimase que o prejuzo
relativo s perdas de nutrientes carreados pela eroso seja da ordem de R$ 7,9
bilhes por ano [...] (ANA, 2008, p. 6).

O programa utiliza como metodologia para o pagamento o custo de


oportunidade da terra e a avaliao de desempenho, esta medida pela estimativa
do Percentual de Abatimento da Eroso (PAE). Nesse sentido, so indicadores
que procuram conciliar tanto o lado de quem recebe o PSA, no caso o produtor
rural, como de quem paga pelos servios ambientais.
Desta forma, uma metodologia que viabiliza uma renda ao produtor,
que no far nenhum uso produtivo economicamente nas reas de conserva
o, favorecendo as condies naturais para a oferta de servios ambientais.
Portanto, o Programa fortalece o processo de comodificao dos servios
ambientais, elevando o produtor rural a vendedor de servios ambientais, mas
que ao contrrio dos exemplos anteriores, tem esses servios materializados
em um bem com demanda garantida, que a gua.

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Contudo, apesar da demanda garantida, no se trata de um processo fcil,


a estimativa do PAE implica em monitoramento das propriedades, aumen
tando o custo de transao do processo. Este custo j elevado, considerando
que abrange no s o PSA, mas traz tambm a necessidade de financiar a
recomposio das reas degradadas.
Dentre as fontes de financiamento elencadas pelo programa esto:
Oramento Geral da Unio, dos Estados e dos Municpios; Fundos Estaduais
de Recursos Hdricos e de Meio Ambiente; Fundo Nacional de Meio Ambiente,
Amaznico ou da Mata Atlntica; Organismos Internacionais (ONGs, GEF,
BIRD); Empresas de saneamento, de gerao de energia eltrica e usurios;
Recursos da cobrana pelo uso da gua; Compensao financeira por parte
de usurios beneficiados; Mecanismo de Desenvolvimento Limpo/Kyoto
(ANA, 2008).
Chama ateno entre as fontes de financiamento os recursos provenien
tes da cobrana pelo uso da gua, que vincula diretamente o PSA de recursos
hdricos aos seus beneficirios diretos. A cobrana pelo uso da gua um dos
instrumentos de gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda
pela lei n 9.433 de 1997. No se trata de um imposto, mas o pagamento pelo
uso de um bem pblico. O valor a ser pago determinado por meio de uma
negociao entre os usurios da gua, a sociedade civil e o poder pblico, repre
sentado pelos Comits de Bacias Hidrogrficas dentro de suas reas de atuao.
A implantao do Programa Produtor de gua segue alguns passos:
definio da bacia e de reas prioritrias (subbacias), que apresentem grande
vocao para produo de gua e que apresentem altos nveis de degradao;
identificao dos atores; formao da UGP, com o arranjo institucional; ava
liao dos principais danos ambientais; mobilizao da UGP para os trabalhos
de extenso e assistncia tcnica; lanamento do edital de seleo dos projetos,
com as regras e orientaes ao produtor rural; elaborao do Projeto Individual
da Propriedade (PIP), com o diagnstico da propriedade rural e os projetos
de reflorestamento e conservao de solo e gua recomendados e o percentual
de abatimento da eroso e a remunerao respectiva; seleo e execuo dos
projetos, com a assinatura do contrato e execuo das obras, cercamentos e
plantio de mudas; vistoria e pagamento.
De acordo com mapa dos Projetos do Programa Produtor de gua foram
identificados 16 projetos, quais sejam: Produtor de gua Rio Branco (Acre);
Produtor de gua Taquarussu (Tocantins); Produtor de gua do Pipiripau
(Distrito Federal); Produtor de gua no Crrego Feio (Gois); Bacia Joo Leite
(Gois); Produtor de guas no Guariroba (Mato Grosso do Sul); Produtor
de gua Votuporanga (So Paulo); Programa Produtores de gua (Esprito

300

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Santo); Projeto Produtores de gua e Floresta Bacia do Guandu (Rio de


Janeiro); Projeto Conservador de gua (Minas Gerais); Programa Produtor
de gua no PCJ (So Paulo); Programa Produtor de gua de Gluaratinguet
(So Paulo); Bacia do rio Maca (Rio de Janeiro); Oasis Apucarana (Paran);
Projeto Produtor de guas do Rio Cambori (Santa Catarina); Protetor das
guas (Rio Grande do Sul). Alguns projetos foram caracterizados no Quadro 1.
O projeto considerado pioneiro e de referncia aos demais o Projeto
Conservador de gua, em Extrema (MG), iniciado oficialmente em 21 de
dezembro de 2005, com a promulgao da lei n 2100, e do decreto n 1703,
em abril de 2006 (Pereira, 2010). Cabe ressaltar que, esse um marco nos
programas de PSA, a necessidade de uma lei municipal ou estadual, que re
conhea legalmente os servios ambientais e a possibilidade do ente pblico
envolvido direcionar recurso pblico para o pagamento desses servios. Essa
necessidade vem da falta de uma legislao federal que generalizasse esse
reconhecimento legal. Conforme j referenciado, existe um projeto de lei
tramitando no Congresso, mas a lei no foi promulgada ainda. A ressalva que
deve ser colocada da necessidade de harmonizao dessa lei com as demais
j aprovadas em nvel estadual e municipal, para que em caso de aprovao
da lei federal, esta no venha se contrapor a algum artigo das demais leis,
j em vigor.
No caso de Extrema, foi previsto que o pagamento sairia do oramento
municipal, o que frustra os idealizadores da cobrana pelo uso da gua, in
dicada como uma fonte que seria mais eficiente, pois garantiria para o PSA
o recurso no tempo, alm de garantir o princpio do usuriopagador. Esta
frustrao intensificada ao verificar os casos citados no Quadro 1, pelos quais
apenas dois tm na cobrana pelo uso da gua uma fonte relevante, que o
Projeto do PCJ e o Projeto do Rio Guandu. Nestes dois casos, o vnculo pode
ser derivado da presena mais atuante dos comits de bacia dos dois locais,
que dentro da disputa no territrio das bacias hidrogrficas conseguiram fazer
prevalecer os interesses ambientais.
No geral, os projetos iniciaram nas subbacias com menor cobertura ve
getal, e que tem uma grande contribuio na oferta de gua, com um volume
expressivo de demandantes, especialmente no meio urbano. Isto deixa expresso
uma relao entre o rural e o urbano, que no era reconhecida. O rural dentro
do processo de desenvolvimento um espao no s a ser consumido por suas
amenidades ambientais, como colocou Van der Ploeg et al. (2000), mas tam
bm de ofertador de bens e servios ambientais essenciais para a sobrevivncia
humana e o para o prprio crescimento econmico. Isto refora o papel do
rural no processo de desenvolvimento regional.

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A demanda por gua tem se mostrado crescente e dramtica frente a


reduo do nvel da gua nos rios, dado o histrico de degradao das matas
ciliares e florestas, o que aumentou a poluio difusa dos recursos hdricos.
Nesse sentido, exacerba o conflito territorial entre os diferentes usurios deste
bem ambiental. As bacias hidrogrficas marcam um territrio com diversos
atores, cuja negociao tem si mostrado premente e reconhecida nos arranjos
para o PSA.
Nos projetos caracterizados no Quadro 1, verificase a forte presena
de pequenos produtores, com exceo do Projeto em Campo Grande (MS).
Desta forma, o desmatamento das matas ciliares e reservas legais est associado
a necessidade de rea para a produo agropecuria. O proprietrio rural no
tem a conscincia da importncia dessas reas at mesmo para manter a sua
capacidade produtiva no tempo, conforme j referenciado anteriormente.
Mais do que isso, de acordo com Jardim (2010), a falta de conscincia
dos produtores rurais to elevada que a proposta de PSA em Extrema no foi
reconhecida por eles como uma forma de ajudlos a se ajustarem a legislao
nacional. Para muitos, os produtores locais foram obrigados a fazer parte do
Projeto Conservadores de gua, pelo qual os cercamentos reduziram as reas
utilizadas para a produo.
Assim, percebese que os produtores rurais, no caso do Programa
Produtores de gua, esto muito atrelados ao uso da natureza para um mer
cado j estruturado, mesmo que este nem sempre corresponda s expectativas
econmicas. Poucos tm reconhecido a possibilidade de comodificao dos
servios ambientais, como uma forma de ganho no s ambiental, como eco
nmico, bem como uma forma de ajuste as leis nacionais.
Cabe ressaltar que, esse processo de comodificao nos Produtores de
gua tem forte presena do Estado, seja de forma direta, com o oramento
dos governos estaduais e municipais, como indiretamente com as agncias
municipais e estaduais de saneamento. Alm disso, para a recomposio e
conservao ambiental, tambm h uma atuao relevante das instituies
pblicas. A presena de empresas privadas no arranjo das UGPs caracterizadas
no Quadro 1 foi verificada apenas em Apucarana.
As prefeituras tm apresentado um papel relevante, contudo, verificouse
que em dois casos, o Projeto Osis de Apucarana e o Projeto no Guariroba
em Campo Grande, tiveram o pagamento suspenso no perodo de transio
do governo local. Isto reflete que os projetos com arranjos polticos ainda so
frem a influncia partidria no governo. Apesar disso, importante ressaltar
a relevncia dos diferentes entes no processo de negociao para fortalecer os
projetos de PSA.

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Quadro 1
Projetos do Programa Produtor de guas no Brasil
Ano dos
dados

Projeto

Conservador de
gua - Extrema
2010 MG

Nmero de
produtores da
regio / nmero
de contratos
Bacia /Sub-bacia

Bacia PCJ - Bacia


do Rio Jaguari que
forma o Rio
Piracicaba /
Ribeiro das
Posses (1200 ha) e
do Salto (4.669,79
ha)

Produtor de gua
no PCJ- Nazar
Paulista e
2010 Joanpolis SP

Bacia PCJ /
Ribeiro Moinho
(1756 ha) Ribeiro
Canc (1141 ha)

Produtores de
gua - ProdutorES
Alfredo Chaves
Brejetuba Afonso
Cladio
Mantenpolis
2011 Alto Rio Novo ES

Bacias do Rio
Benevente(650
km2)
Rio
Guandu(1250
km2)
e
Rio So Jos (363
km2)

Meta

Produtores de
gua e Floresta
2012 Rio Claro RJ

Rio Pirap
Tibagi e
Iva

Bacia do Rio
Guandu / Rio Pira

Arranjo Institucional

Demanda do Servio
Ambiental

Fonte de Financiamento

120 / 49
204 / 27

Prefeitura de Extrema;
100 unidades fiscais Secretaria de Meio
de extrema (UFEX), Ambiente e
A Bacia do Rio Jaguari
correspondente a Desenvolvimento
responsvel por 2/3 do
Sustentvel (SEMAD); IEF- recurso hdrico que
R$176,00 ha/ano,
sendo que o total MG; ANA; The Nature
alimenta o sistema
determinado pelo Conservancy (TNC); SOS Cantareira, que abastece
Mata Atlntica; CBH_PCJ; 8,8 milhes de pessoas
Recuperar 495 ha tamanho da
Melhoramentos Papeis na grande So Paulo
de APP e RL propriedade

Fundo Municipal Para


Pagamentos por Servios
Ambientais
Oramento Municipal

150 / 5
200 / 8

Valores variam
entre projetos
novos e j
existentes e pela
Recuperar 124 ha proporo alterada,
de APP e manter com valores entre
R$8,50 e R$125,00
539 ha de
h/ano
floresta

Cobrana pelo uso da gua no


estado de So Paulo

119
77
21

Mdia de R$148,62
ha/ano

recuperar 305 ha
de APPs e 1.327
ha de RL e
Bacia Hidrografica
15.000ha para
Produtor de gua do Ribeiro
Pipiripau
do Pipiripau
424 (previstos conservao do
160 no edital) / 7 solo
mai/13 Distrito Federal (23.527,36 ha)

2013 Oasis Apucarana

Valor do PSA

95
64
25

121 / 62

Os valores variam
com o tipo de
servio ambiental e
o percentual
preservado,
estando entre
R$30,00 e R$200,00.

2 Unidades Fiscais
do Municpio (UFM R$72,00)

4157,93 ha para
conservao
florestal

TNC; PRMC SMA-SP;


ANA; CBH-PCJ; PEMH
CATI/SAA - SP ;
Prefeituras de
Joanpolis e Nazar
Paulista
Prefeitura de Alfredo
Chaves; ANA; Instituto
Bio Atlntica (Ibio);
Secretaria de Estado de
Agricultura e Pesca
(Seag), por meio do
Instituto Capixaba de
Pesquisa, Assistncia
Tcnica e Extenso Rural
(Incaper); Banco de
Desenvolvimento do
Esprito Santo (Bandes) e
Agncia Reguladora de
guas e Saneamento do
Distrito Federal (ADASA);
ANA; Companhia de
Saneamento Ambiental
do Distrito Federal
(CAESB), TNC; UnB;
Emater; IBRAM, SEAPA,
Fundao Banco do
Secretaria Municipal de
Meio Ambiente e
Turismo (Sematur) de
Apucarana, Prefeitura
de Apucarana, Conselho
Municipal de Meio
Ambiente, Empresa de
Saneamento e
Abastecimento do
pparan (Sanepar), ANA
e Fundao Grupo
Boticrio de Proteo
Natureza.

Governo do Rio de
Janeiro, Secretaria do
Ambiente - Instituto
Os pagamentos
variam entre 10 e 60 Estadual do Ambiente
(INEA), CBH-Guandu,
reais por
Prefeitura de Rio Claro,
hectare/ano, de
TNC, Instituto Terra de
acordo com o
potencial de cada Preservao Ambiental
(ITPA)
rea

A bacia compreende os
municpios de Alfredo
Chaves, Anchieta,
Guarapari e Pima, ou
seja, chega a atender
aproximadamente 120
mil pessoas da regio.

Fundo Estado de Recursos


Hdricos (FUNDAGUA), com
recursos dos royaltes do
petrleo e gs, compensao
do setor eltrico, oramento
do estado, doaes e multas
em recursos hdricos

Responsvel pelo
abastecimento de 26%
da gua das cidades de
Planaltina e Sobradinho,
com 180.000 pessoas.
CAESB

Abastecem mais de 400


mil pessoas

1% da arrecadao da Sanepar
e ICMS Ecolgico

A Bacia do Guandu
responsvel por cerca de
80% do abastecimento
de gua e 25% da gerao
de energia eltrica para a
regio metropolitana do
grande Rio de Janeiro,
atendendo cerca de 7
milhes de pessoas.
CBH - Guandu

Fonte: Ahnert (s/d); gua Brasil (s/d); AGESAN (s/d); Antunes (2014); Apucarana (jul. 2013); Baados (2011);
Brasil (2008); Campo Grande (s/d); Campo Grande (jul. 2014) CBHGuandu (2013); Corra (jan. 2014);
Dacol (2011); Esprito Santo (s/d) Jardim (2010); Melo (2013); Nunes (2011); Padovezi (s/d); Pereira et al.
(2010); Stefanello et al. (2013) .

Apesar da demanda expressiva e dos arranjos institucionais abrangentes,


verificase que a atuao dos Projetos de PSA vinculados ao Produtor de
gua tem tido um carter de projeto piloto, com pouca amplitude, tanto

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em termos de extenso como de contratos com produtores rurais. As reas


de recomposio e conservao so muito pequenas, abrangendo entre
1000 ha a pouco mais que 5000 ha. O nmero de propriedade includas
so nfimas, principalmente se comparadas a amplitude do Bolsa Verde e
do Bolsa Floresta.
Portanto, em termos de escala o Produtor de gua no tem se mostra
do eficaz, comprometendo o seu potencial de ampliao da oferta de gua,
principalmente se for considerado que o nmero de produtores da regio no
Quadro 1, se restringe a subbacia indicada em seu Projeto correspondente,
no incorporando as demais subbacias que compem a bacia como um todo.
Assim, h um volume expressivo de produtores que no foram includos no
Projeto, e dos que foram poucos esto aderindo ao esquema de PSA. H um
esforo expressivo para o arranjo institucional, um gasto enorme para uma
adeso relativamente insignificante.
De acordo com Pagiola et al. (2013), a exigncia de diagnsticos da
rea, projetos individuais e a posterior fiscalizao por propriedade, apesar de
reduzir os riscos de um PSA sem uma contrapartida efetiva dos produtores,
dificulta a amplitude do programa. Torna a implantao mais lenta, frente a
um problema de escassez vigente em vrias reas urbanas no Brasil. So Paulo
um exemplo contundente desse problema. Mesmo com o Projeto em Extrema,
reconhecido como uma referncia do Programa no Brasil, a escassez de gua
na regio metropolitana de So Paulo est longe de ser solucionada.
Neste contexto, o aumento da oferta de gua, correspondendo a demanda
existente, implica sair da escala piloto, buscando a amplitude da bacia, que
parece corresponder ao verdadeiro territrio, no s de negociao, mas tam
bm de implantao do Programa.

Concluso
A abordagem seguida neste trabalho procurou se distanciar da viso
de mercado das experincias de implementao dos mecanismos de PSA
em que provedores e beneficirios se organizam em mercados e voluntaria
mente negociam os servios ambientais gerados, a um preo de equilbrio
de custos e benefcios. Nos casos estudados, os pagamentos se apresentaram
como incentivos econmicos financiados por fontes pblicas ou privadas
aos provedores que induzam a uma mudana nas prticas produtivas e de
consumo que mantenham, recuperem, regenerem os ecossistemas de seus
territrios. Tratase de mais um instrumento econmico auxiliar de polticas

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de conservao ambiental e desenvolvimento rural, que compe um mix de


polticas para alcanar objetivos de interesse pblico. Neste sentido, no um
instrumento alternativo aos de comando e controle e nem especfico de uma
poltica setorial ambiental.
O trabalho pretendeu mostrar que um instrumento de poltica no
consegue ser efetivo na conservao ambiental se os usurios do ecossistema,
os povos tradicionais da floresta (agroextrativistas, ribeirinhos, indgenas,
pescadores artesanais), os quilombolas, os agricultores familiares propriet
rios, os agricultores assentados de reforma agrria, os grandes fazendeiros, os
garimpeiros no resolverem os conflitos de interesse divergentes no territrio.
Nos territrios de domnio pblico como os atendidos pelos programas
Bolsa Floresta e Bolsa Verde, os instrumentos econmicos funcionam como
um meio de canalizar recursos pblicos privados e mobilizar instituies criadas
ou existentes para o desenvolvimento sustentvel. Como o desenvolvimento
um processo e os resultados de longo prazo, as polticas pblicas nessa regio
de fronteira como a amaznica, assumem carter civilizatrio, em que buscas
de identidade e cidadania so questes relevantes. Portanto, no se trata ape
nas de avaliar o sucesso da utilizao do instrumento econmico, medindo a
reduo na taxa de desmatamento, como resultado do pagamento ao benefi
cirio provedor. Os vazamentos podem vir dos grileiros, e mineradores, que
ameaam as florestas em p.
Nos territrios de predominncia das propriedades privadas, que tm
a funo social e ambiental de preservar as APPs e ARLs, o mau uso do solo
nestas vem provocando perdas de servios ambientais preciosos, justamente os
de produo da gua. Embora 2014 seja um ano atpico em questo de regime
de chuvas, a contribuio do mau uso do solo inegvel na extrema escassez
de gua em importantes bacias hidrogrficas, comprometendo seriamente o
abastecimento urbano como os analisados neste trabalho.
Os projetos piloto em funcionamento componentes do Programa
Produtores de gua so importantes iniciativas implementadas de forma
democrtica, com os arranjos institucionais construdos com participao
expressiva do setor pblico local, ONGs, comits de bacia, empresas privadas.
Esta forma de execuo descentralizada eleva o custo de transao, e se soma
exigncia de detalhamento tcnico individual de mensurao dos danos
ambientais para aumentar o tempo de implementao do projeto. Alm disso,
eventuais voluntarismos por parte de agentes participantes pode levar des
continuidade, o que afeta diretamente a efetividade do projeto.
O grande desafio deste programa justamente esta medida de efetividade.
Como transformar projetos piloto de desenho e adeso voluntria em planos

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efetivos de recuperao de reas degradadas das bacias hidrogrficas, buscando


compromissos dos proprietrios rurais, no voluntrios. Este compromisso
est legalmente previsto no Novo Cdigo Florestal, de ter o licenciamento
ambiental com o Cadastro Ambiental Rural implementado. O PSA passa a ter
funo mais clara de incentivo econmico e investimento na reconstruo da
infraestrutura ecolgica. Este pode ser um caminho para o programa alcanar
escala suficiente para ter alguma efetividade em termos de produo de gua
e evitar futuras crises de escassez.

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 306

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Polticas Pblicas de Desenvolvimento rev edit.indb 310

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Polticas de promoo
dos biocombustveis e agricultura
familiar: o que sugerem as recentes
experincias internacionais?
Georges Flexor
Karina Kato

A formulao de uma poltica que visa promoo da incorporao dos


biocombustveis dentro da matriz energtica cria de jure um novo mercado
para os produtores das matriasprimas necessrias para produzilos. Dado o
tamanho dos mercados de gasolina e leo diesel, a promoo da produo e do
uso de biocombustveis no intuito de substituir parte da oferta destas energias
fsseis implica a necessidade de produo de matriasprimas em larga escala.
Essa demanda , sem dvida, bem avaliada pelo setor da agricultura na me
dida em que amplia seus canais de comercializao e pressiona os preos das
matriasprimas para cima. Os biocombustveis so aclamados tambm por
seus benefcios ambientais, na medida em que tem a possibilidade de reduzir
as emisses de gases de efeito estufa (GEE). Mas ser que a produo e o uso de
biocombustveis poderiam tambm ser apropriados para promover a incluso
produtiva dos pequenos agricultores familiares e assim, combinar a segurana
energtica com o desenvolvimento inclusivo?

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Este artigo se prope a revisitar algumas experincias internacionais no


intuito de recolher elementos que permitam o enriquecimento da reflexo
acerca dessa questo. Para isso, buscamos olhar para as polticas formuladas em
pases ricos como Estados Unidos e pases da Unio Europeia e em desen
volvimento como a China, a ndia, a frica do Sul e o Brasil. Em particular,
destacamos que somente nesses dois ltimos foram implementadas polticas
inovadoras que procuraram combinar os biocombustveis com a incluso de
pequenos produtores rurais (ainda que a ndia afirme em seus documentos que
sua poltica de biodiesel tem como fim o desenvolvimento rural). Todavia, an
tes de oferecer um panorama geral das polticas implementadas para promover
os biocombustveis em diversos cantos do planeta, parecenos indispensvel
entender os motivos que levaram a formulao dessas aes pblicas e como
as questes sociais acabaram aparecendo em algumas experincias ao lado da
preocupao com a segurana energtica e com os temas ambientais.

Os drivers das polticas de promoo


dos biocombustveis
Os esforos iniciais na produo de biocombustveis no so recentes,
datando do incio da era dos automveis. Aps a crise de 1929, por exemplo,
num momento em que o preo do acar estava em queda no mercado inter
nacional, no Brasil, o governo Vargas instituiu a obrigatoriedade da adio do
lcool anidro gasolina comercializada (faixas de 4 a 10%) (Leite, 2007). Sua
produo, contudo, sempre esteve atrelada, ao longo dos anos, evoluo dos
preos do petrleo (e da segurana energtica) e, no caso dos pases dependen
tes de importao de combustveis fsseis, aos efeitos polticos e econmicos
dos desequilbrios na balana comercial (Dufey, 2006, p. 4). Esses motivos,
em alguns pases, levaram execuo de polticas pblicas de incentivo aos
biocombustveis. Mais recentemente, essas polticas passaram a incorporar as
questes ambientais (reduo do GEE) e, em alguns casos, as questes sociais
(incluso social e desenvolvimento rural).

Os biocombustveis como resposta crise


e sob a ptica da segurana energtica
Os biocombustveis podem ser definidos como aqueles combustveis
lquidos derivados de biomassa (material orgnico), como produtos agrcolas
ou florestais (mas tambm de gorduras e substncias biodegradveis derivadas
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de processos industriais ou domsticos) (International Energy Agency, 2011,


p. 5). Ainda que os biocombustveis incluam tambm o biometanol e o biogs,
os biocombustveis para transporte mais utilizados atualmente so o bioetanol
(ou etanol) e o biodiesel. Os biocombustveis representam um substituto aos
combustveis lquidos e, nesse sentido, a demanda por biocombustveis de
pende intimamente das condies de oferta e demanda nos mercados gasolina
e leo diesel.
No , portanto, por acaso que os mercados de biocombustveis moder
nos tem a sua origem nas polticas implementadas nos anos 1970, na esteira
do primeiro choque do petrleo em 1973. No Brasil, na ocasio, a alta dos
preos do petrleo e o peso que ela representava na balana comercial, foi um
dos elementos que estimulou a formulao da principal poltica de incentivo
ao etanol: o Prolcool. Lanado em 1975, o programa procurava fomentar a
oferta e a demanda de etanol por meio de incentivos a programas de pesquisa
e desenvolvimento, subsdios para a produo de etanol, determinao de
mandatos de adio, taxao da gasolina e de outras medidas regulatrias
(Wilkinson et al., 2013). Seu principal objetivo era reduzir a dependncia
brasileira da importao de petrleo e possibilitar um maior equilbrio no
Balano de Pagamentos do pas no perodo da crise do petrleo. Outros fatores
que convergiram para o estabelecimento do Prolcool foram: 1) a crise pela
qual passava a indstria sucroalcooleira pela sobreoferta de acar com queda
nos preos; 2) o interesse dos militares em desenvolver suprimentos seguros e
autossuficientes de combustveis como fator de segurana nacional; 3) o avano
de pesquisas sobre o lcool como combustvel; e 4) a aceitao pela populao
do novo programa por receios no aumento de preos dos derivados de petrleo.
Nos Estados Unidos, o crescimento do interesse em biocombustveis
tambm esteve relacionado ocorrncia de crises do petrleo. A produo
de etanol s deslanchou, logo, na dcada de 1980 com a Lei do Imposto de
Energia (Energy Tax Act de 1978), que introduzia um subsdio para que o etanol
fosse misturado gasolina, e a Lei da Segurana Energtica (Energy Security
Act de 1980) que oferecia emprstimos facilitados para pequenos produtores
de etanol, garantia preos e estabelecia compras governamentais de etanol,
bem como taxava as importaes (Wilkinson et al., 2013). Em princpio, a
produo de etanol foi incentivada nas reas produtoras de xarope de milho,
pois se tratava de um subproduto do mesmo. Isenes foram mantidas at a
mistura do E10 e o etanol domstico foi protegido das importaes.
Como carregavam em seus instrumentos, majoritariamente, um foco
nos aspectos relacionados segurana energtica, essas polticas sofreram in
terrupes na dcada de 1990 num contexto de queda dos preos do petrleo

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no mercado internacional (Grfico 2). Contudo, com a elevao das cotaes


dos hidrocarbonetos nos anos 2000 e o aumento da visibilidade das questes
ambientais, os biocombustveis voltaram agenda poltica e econmica.
Todavia, nesta dcada dimenso energtica juntaramse novas questes,
como veremos mais frente.

Os biocombustveis e os interesses agrcolas


A criao de mercados para os agricultores tm sido um outro estmulo
para a formulao de polticas de produo e uso de biocombustveis em di
ferentes pases. Essas polticas representam a possibilidade de criao de um
grande mercado para esses produtos agropecurios, muitas vezes, garantidos
pela estipulao de um mandato de adio de biocombustveis aos combustveis
fsseis comercializados nacionalmente. No caso de pases primrioexporta
dores, essa dimenso das polticas pblicas adquire uma importncia especial
sempre que o preo desses produtos agropecurios se reduz nos mercados
internacionais. Esse foi o caso, por exemplo, do Prolcool no Brasil, que tinha
como um dos seus objetivos atender aos interesses da indstria canavieira
nordestina pela gerao de novas oportunidades econmicas num momento
em que o acar enfrentava uma crise no mercado internacional (Stattman,
Hospes e Mol, 2013). Assim, Szmrecsanyi e Moreira (1991) argumentam que a
formulao do Prolcool respondeu s demandas dos produtores de acar que
vinham amargando perdas quando os preos caram devido superproduo
de meados dos anos 1970. Nos Estados Unidos, Runge e Senauer (2007) des
tacam, por exemplo, a importncia das conexes polticas da Archer Daniels
Midland Company (ADM), a maior produtora de etanol no mercado nortea
mericano, no desenho das polticas pblicas que tocam nos mercados agrcolas,
incluindo as de biocombustveis. Recentemente, em 2012, no Brasil, senadores
e deputados ligados ao agronegcio brasileiro, criaram a Frente Parlamentar
do Biodiesel com o objetivo pressionar o governo para que aprovasse um novo
marco regulatrio para o setor de biocombustveis (Kato, 2012).
A capacidade de capturar renda, no entanto, no homognea entre
os atores das cadeias agroindustriais. Runge e Senauer (2007) destacam que
ao longo dos anos, a trajetria da demanda industrial para produtos agrope
curios, em particular nos pases em desenvolvimento, tem beneficiado os
grandes produtores. O mesmo, segundo os autores, se daria com os mercados
de biocombustveis. Assim, Runge e Senauer (2007) ressaltam que um ponto
importante para se entender a evoluo dos mercados de biocombustveis to
mar em conta o poder e a influncia que as grandes companhias agropecurias
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tem em termos polticos e econmicos. Assim, ainda que os biocombustveis


possam ser feitos a partir de mltiplas fontes (biomassa), o que possibilitaria
a descentralizao de sua produo, boa parte das polticas pblicas de fo
mento aos biocombustveis acabaram sendo canalizadas para a promoo de
certas oleaginosas e produtos agrcolas que tinham por trs os interesses dessas
grandes companhias, como a soja, o milho e, no caso brasileiro, tambm a
canadeacar.
Contudo, cabenos ressaltar que, em muitos casos, ainda que apoderadas
pelos grandes produtores, essas polticas pblicas podem apresentar tambm
impactos (positivos e negativos) sobre os interesses dos atores ligados agri
cultura familiar, tendo em vista que a participao de segmentos da agricultura
familiar nas diversas cadeias agroindustriais significativa e que o avano das
grandes produes, no raro, geram presses sobre esses produtores.

As preocupaes ambientais e sociais e o novo impulso aos biocombustveis


A institucionalizao da questo ambiental se fez acompanhada de uma
crescente presso social contra os combustveis fsseis, em particular pelas
externalidades negativas derivada de sua produo e do seu consumo. Nesse
contexto, as experincias com o uso de biocombustveis foram vistas como
possveis alternativas verdes ao petrleo.
Ao longo das ltimas dcadas multiplicaramse as polticas pblicas visan
do ao incentivo da produo e do uso deste tipo de energia. Os instrumentos de
polticas pblicas implementados so bastante variados: 1) do lado da deman
da, destacamse isenes fiscais e mandatos de adio de biocombustveis aos
combustveis fsseis, incentivo comercializao de carros hbridos e compras
pblicas; 2) do lado da oferta, foram estabelecidos subsdios para compensar
o custo adicional que os biocombustveis apresentam sobre o petrleo, subs
dios para a produo de biomassa para a produo de biocombustveis, apoio
a investimentos nesse setor, apoio pblico para pesquisa e desenvolvimento
de novos produtos, realizao de zoneamentos especficos para a produo de
biomassa entre outros. Houve tambm a normatizao de critrios tcnicos,
sociais e ambientais assim como o estabelecimento de padres mnimos para
os biocombustveis (certificaes ambientais e sociais e de sustentabilidade)
(Moschini, Cui e Lapan, 2012).
Todavia, o otimismo do incio dos anos 2000 no durou muito tempo.
Rapidamente, o entusiasmo deu lugar a uma conjuntura incerta e mais pessi
mista, marcada por uma sucesso de eventos imprevistos e pelo crescimento
das crticas endereadas a esse tipo de energia. A escalada dos preos dos
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principais gneros alimentcios em 2008 representou um freio externo para a


dinmica dos mercados de biocombustveis. O auge dessas crticas se deu com
a declarao do relator das Naes Unidas para o Direito Alimentao, Jean
Ziegler (2011) que sugeria a responsabilidade do crescimento da produo de
biocombustveis na crise alimentar posterior forte alta dos principais gneros
alimentcios1 e que provocara insegurana alimentar para centenas de milhes
de habitantes do planeta, atingindo de forma mais dramtica os pases menos
desenvolvidos. Como a produo de biocombustveis requer terra, gua e
trabalho agrcola ela compete em parte com a produo de alimentos. Assim,
emergiram dvidas quanto aos benefcios dos biocombustveis equanto le
gitimidade das polticas que incitaram sua produo. Os combustveis verdes
tornaramse rapidamente objeto de controvrsias (Abramovay e Magalhes,
2007), e a ideia de que suas produes ofereciam benefcios sociais tangveis
foi posta em dvida, o que se refletiu na emblemtica extino da International
Ethanol Association (IETHA) que desde 2006 levava a cabo o projeto Etanol
Commodity Global que tinha o objetivo de fomentar a criao de um mer
cado global para os biocombustveis (Batista, 2014).
Atualmente boa parte do arcabouo institucional criado nos anos 2000
ainda se mantm. Contudo, como podese observar adiante, com a exceo
do Brasil e da frica do Sul, no h no cenrio internacional polticas clara
mente orientadas para promover a incluso social com a produo e uso de
biocombustveis.

Algumas experincias internacionais


com biocombustveis no perodo recente
No mbito da Unio Europeia
No caso da Unio Europeia, um fator fundamental na adoo de polti
cas para a produo e o uso de biocombustveis foi o compromisso assumido
com a assinatura do Protocolo de Kioto (Wilkinson et al., 2013, p. 31). O
objetivo de alcanar um consumo crescente de biocombustveis se tornou
uma peachave no cumprimento das metas do protocolo (Moschini, Cui e
Lapan, 2012, p. 6).
A necessidade de mudanas nas fontes de combustveis utilizados na
Europa foi amplamente discutida nos anos 1990 e consolidada no Green Paper
1

Entre 2004 e maio de 2008, os preos do milho aumentaram 80% e os da soja, 56%.

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da Comisso Europeia (Towards an European Strategy for the Security of Energy


Supply) e em 2001, no White Paper (European transport policy). Em 2003, a
Diretiva de Promoo do Uso de Biocombustveis e outros Combustveis
Renovveis para o Transporte estabeleceu uma meta de 2% e de 5,75%, res
pectivamente, para 2005 e 2010, com o estabelecimento de avaliaes bianuais
do desenvolvimento e dos impactos do programa. A atual regulamentao,
estabelecida em 2009, Pacote de Energia e Mudanas Climticas resumida
num objetivo 202020: 20% de reduo das emisses de GEE, 20% de cres
cimento na eficincia energtica, e 20% de participao das energias renov
veis no total de consumo de energia at 2020 (metas para a Unio Europeia).
Adicionalmente a Diretiva para Energia Renovvel estabelece o mandato
de 10% de combustvel renovvel para transporte, aplicado para cada pas
(Moschini, Cui e Lapan, 2012).
No entanto, devido ao crescimento das preocupaes com o meio am
biente e com a segurana alimentar, em 2012, a Comisso Europeia lanou
uma proposta de revisar as regulaes dos biocombustveis sugerindo um teto
de 5% para o biodiesel produzido de lavouras alimentcias. As autoridades
europeias foram tambm, nesse perodo, alvo de muita presso social de
movimentos sociais e organizaes no governamentais que demandavam a
extino dos mandatos de biocombustveis, como o relatrio Time to face the
facts da ActionAid (ActionAid, 2011). A meta de 10% para os biocombustveis
at 2020, contudo, se manteve, mas o seu alcance passou focar no desenvol
vimento de tecnologias de segunda e terceira geraes, no uso de lavouras no
alimentcias entre outros.

Estados Unidos
Nos Estados Unidos, o etanol tem sido produzido do milho por mais de
trs dcadas. Em 2011, a produo de etanol alcanou 13,9 bilhes de gales,
refletindo uma tendncia de crescimento estvel que chegou a 80% se com
parado com o patamar de produo em 1980. De um modo geral, Moschini,
Cui e Lapan (2012) destacam que para alm das polticas federais e estaduais
de estmulo aos biocombustveis, as regulaes ambientais desempenharam
um papel importante na ampliao dos mercados de biocombustveis.
Em 2005, os Estados Unidos promulgaram o Padro de Combustveis
Renovveis (Renewable Fuel Standard) como parte do Ato de Poltica Energtica
(Energy Policy Act) que foi a maior alterao observada na poltica norteame
ricana (Moschini, Cui e Lapan, 2012). A lei estabelecia mandatos quantita
tivos para o mnimo de biocombustveis que deveriam ser introduzidos nos
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combustveis de transporte. Em 2007, esses mandatos foram ampliados. O


Padro de Combustveis Renovveis 2 possibilitou: expandir o programa de
modo a incluir o diesel, aumentar o volume de combustveis renovveis a ser
misturado ao combustvel convencional (de 9 bilhes de gales em 2008 para
36 bilhes em 2022), estabelecimento de novas categorias de combustveis
renovveis, etc. (Inglis e Taylor, 2013). Adicionalmente, a nova poltica pas
sou a regular como renovvel os biocombustveis que alcanassem ao menos
20% de reduo nas emisses de GEE em comparao com os combustveis
convencionais. Recentemente, as autoridades norteamericanas reduziram
a quantidade estabelecida nos mandatos para o biocombustveis celulsicos
devido demora em alcanarem uma capacidade produtiva atrativa comer
cialmente (Moschini, Cui e Lapan, 2012). Em 2013, no entanto, a Agncia
Americana para o Meio Ambiente, sinalizou sua vontade de reduzir as metas
de uso de etanol a partir de 2014.

China
Nas ltimas dcadas a China tem despontado como uma grande potncia
poltica e econmica. A implementao de polticas de fomento aos biocom
bustveis se deu nos anos 2000 motivada principalmente por trs fatores. Em
primeiro, o alcance da segurana energtica. Seu rpido crescimento econmi
co tem sido acompanhado pelo crescimento concomitante de sua dependncia
da importao de combustveis fsseis. Em 2010, o pas importava 55% do
total que necessitava de petrleo, com previso de que esse montante se eleve
para 75% at 2030, segundo a Agncia Internacional de Energia. O segundo
est relacionado com a gerao de renda para o setor agrcola. Assim, a mo
tivao inicial para o estabelecimento de uma poltica de apoio ao etanol era
possibilitar o escoamento de estoques de gros (milho) que j estavam estocados
h algum tempo nos galpes governamentais (Koizumi, 2013). O terceiro est
relacionado s questes ambientais, na medida em que a China passou a estar
submetida a uma grande presso para a tomada de iniciativas que reduzissem
as emisses de GEE (Qiu et al., 2012).
A China lanou sua poltica de energia renovvel em 2000, estabelecen
do uma meta de adio de 10% da demanda total de combustveis lquidos
at 2010, que deveria ser ampliada para 15% em 2020. A lei para Energia
Renovvel passou no Congresso em maro de 2005 e passou a estar vlida
em 2006. Ela priorizava o uso de milho estocado nos galpes do governo. O
pas, contudo, enfrenta ainda grandes desafios para a ampliao dessa poltica,
cujo maior derivado da grande quantidade de pessoas que vivem em seu ter
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ritrio, ainda, sob risco de insegurana alimentar e do acelerado processo de


degradao de solos ao qual est submetido. Por isso, em 200607 o governo
Chins realizou a reviso na sua poltica de biocombustveis (Programa de
Desenvolvimento para Energias Renovveis) priorizando o uso de lavouras no
alimentcias e a incorporao de terras marginais. Atualmente, o sorgo, a batata
doce e a mandioca so as principais matriasprimas para a produo de etanol
e a mamona tem sido promovida para a produo de biodiesel (Wilkinson
et al., 2012). Por conta dessas polticas a China fez considerveis avanos na
produo e utilizao de energias renovveis. Nos combustveis renovveis, a
China atualmente o quarto maior produtor do mundo, ficando atrs apenas
dos Estados Unidos, do Brasil e da Unio Europeia (Qiu et al., 2012, p. 3096)
e o terceiro de etanol (Koizumi, 2013).

ndia
Em 2010, a ndia importava cerca de 75% da sua demanda por petrleo.
Movida pela preocupao com a dependncia das importaes de petrleo e
com as emisses de GEE do ponto de vista ambiental, a ndia adotou as normas
da Unio Europeia com relao s emisses, o que inclua a promoo do uso
crescente de biocombustveis. Em 2003, o pas adotou a mistura de 5% de
etanol com previso para aumento de 10% (ainda que as metas no tenham
sido alcanadas). Em 2009, com a Poltica Nacional de Biocombustveis o pas
adotou uma meta de alcance de 20% para todos os biocombustveis. Todavia,
at o momento, a ndia no conseguiu dar o impulso necessrio produo
de etanol para alcanar as metas estabelecidas pelo seu programa.
Com relao poltica de biodiesel a poltica pblica da ndia tinha
contornos sociais e no discurso enfatizava a importncia de criao de empre
gos e reduo da pobreza rural, como na poltica brasileira. Contudo, Lima
(2012) aponta que as possibilidades da ndia de concretizao dessas metas
eram menores que aquelas observadas no Brasil. Em primeiro lugar, ainda
que a ndia seja a segunda maior produtora de acar do mundo, boa parte
de sua produo direcionada para o mercado interno, de modo que sua
produo no admite o escoamento para outros usos. Em segundo, a ndia
um importador lquido de leos, o que tambm no favorece a produo de
biodiesel. Em terceiro, a ndia ainda enfrenta srios problemas relacionados
insegurana alimentar, que afeta mais de 220 milhes de indianos. E em
quarto, o pas tambm apresenta limitaes com relao disponibilidade
de terras, um desafio para a ampliao de suas reas de lavouras (Lima,
2012, p. 56).
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Tabela 1
Relao de pases e seus mandatos
Argentina
Brasil
Canad
Chile
Colmbia
Costa Rica
Equador
Estados Unidos
Jamaica
Panam
Paraguai
Peru
Mxico
Uruguai
Unio Europeia
Unio Europeia
Austrlia
China
Coreia do Sul
Fiji
ndia
Indonsia
Malsia
Filipinas
Coreia do Sul
Taiwan
Tailndia
Vietn
frica do Sul
Angola
Etipia
Malawi
Moambique
Nigria
Qunia
Sudo
Zambia

Amricas
5% de etanol e 7% de biodiesel
25% de etanol e 5% de biodiesel (recentemente foi ampliado para B6,
em julho de 2014, e deve atingir B7 at o final do ano). Utilizao do
etanol puro (hidratado)
5% de etanol e 2% de biodiesel
5% de etanol e 5% de biodiesel
2% de etanol e discusso para ampliar para 10%
7% de etanol e 20% de biodiesel
5% de biodiesel
10% de etanol e 10% de biodiesel
10% de etanol
2% de etanol cometas at 10% em 2016.
24% de etanol e 1% de biodiesel
7,8% de etanol e 2% de biodiesel
2% de etanol em Guadalajara
2% de biodiesel
Metas para chegar a 10% de combustveis renovveis em transporte
rodovirio em 2020
sia e Oceania
4% de etanol e 2% de biodiesel em New South Wales
10% de biocombustvel em nove provncias. 15% para 2020
2,5% de biodiesel
10% de etanol e 5% de biodiesel voluntrios
20% de biocombustveis
3% de etanol e 2,5% de biodiesel
5% de biodiesel
10% de etanol e 2% de biodiesel
2% de biodiesel
3% de etanol (sendo examinado) e 1% de biodiesel
5% de biodiesel
5% de etanol
frica
10% de etanol
10% de etanol
5% de etanol
10% de etanol
10% de etanol
10% de etanol voluntrios
10% de etanol em uma de suas principais cidades (Kisumu)
5% de etanol
5% de biodiesel e 10% de etanol voluntrios

Fonte: UDOP Online (2014) e Global Renewable Fuels Alliance (2014).

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Amrica Latina
Nos pases da Amrica Latina, em grande parte em funo do estmulo
da experincia brasileira, diversas polticas de apoio aos biocombustveis vm
sendo implementadas. A Argentina tem despontado como o maior produtor
de biodiesel, com uma meta atual de 7% de adio de biodiesel ao diesel, e
com um grande papel na exportao de biodiesel para a Europa. A produo
de biodiesel nesse pas se d, sobretudo, com a soja. Os principais motivos
para o incentivo produo de biodiesel de soja so substituir a importao de
leo diesel e compensar as perdas quando China deixou de comprar seu leo
vegetal. A Colmbia, por sua vez, vem desenvolvendo uma poltica agressiva
para os biocombustveis centrada no leo de dend (palma). Esta ltima tem
sido considerada a principal alternativa para as plantaes de coca (Wilkinson
et al., 2012).
De maneira geral, no plano internacional, atualmente, o maior legado
do boom dos biocombustveis dos anos 2000 foi a ampla estrutura institucio
nal que gerou e que, no obstante as crticas, se mantm at os dias de hoje.
Segundo a Aliana Global para os Combustveis Renovveis (Global Renewable
Fuels Alliance), atualmente 62 pases possuem polticas pblicas que fomentam
a produo de biocombustveis, sendo os principais incentivadores o Brasil, a
Unio Europeia, a Argentina, o Canad e a China (Wisner, 2013).
Nos ltimos anos, em particular aps a crise alimentar de 2008, as
principais crticas aos biocombustveis recaem sobre os possveis efeitos
negativos dos biocombustveis derivados dos efeitos diretos e indiretos
no desmatamento de ecossistemas e florestas e na possibilidade de que os
combustveis de primeira gerao, atualmente os nicos comercializados em
escala comercial, compitam com a produo de alimentos. Nesse contexto,
muitos mandatos antes estabelecidos esto sendo revistos pelos governos
dos respectivos pases.

A difcil incorporao dos agricultores familiares


nas polticas de biocombustveis
O Etanol de Mandioca
Em 1975 foi negociado e criado o Programa Nacional do lcool
(Prolcool). A nova regulamentao tinha quatro objetivos principais
(Stattman, Hospes e Mol, 2010, p. 25):

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1. Reduzir a demanda dos combustveis importados e promover a segu


rana energtica.
2. Estimular a indstria no Nordeste, criando um novo mercado para a
indstria do acar que enfrentava uma crise internacional.
3. Ampliar a renda nacional utilizando recursos brasileiros de uma forma
inovadora.
4. Ampliar o crescimento dos setores agrcola e da indstria.
Os principais interesses do Prolcool giravam em torno dos grandes
produtores de acar, que enfrentavam quedas nos preos do acar no mer
cado internacional, e da indstria automotora. Ainda que sofrendo a direta
influncia desses grupos de interesse a poltica pblica no determinava, de
incio, a matriaprima a ser utilizada. Assim, juntamente com a cana, nesse
perodo houve a experincia de produo de etanol com mandioca. Entre 1975
e 1985, chegaram a ser instaladas nove usinas para a produo do etanol de
mandioca, sendo algumas da Petrobras. O suprimento se daria por pequenos
produtores localizados em reas empobrecidas do pas (Costa, 2010). Essa
iniciativa destacava o papel social da poltica bioenergtica at ento pouco
ressaltado. Nesse perodo, cerca de 8% do etanol brasileiro chegou a ser pro
duzido a partir da mandioca por pequenos produtores (Stattman, Hospes e
Mol, 2010, p. 26). O governo brasileiro e, portanto, as polticas pblicas no
diferenciavam na ocasio a categoria da agricultura familiar, normalmente
identificada como pequenos produtores. Era para esse grupo que as iniciativas
do etanol de mandioca se voltavam numa tentativa de diferenciar e incluir nas
polticas pblicas a pequena produo.
O etanol de mandioca, contudo, enfrentou problemas que no permiti
ram que o mesmo competisse com os grandes produtores de cana que possuam
amplas escalas produtivas. Isso acabou determinando que a canadeacar se
tornasse a matriaprima dominante no Prolcool. As usinas de mandioca en
frentavam dois problemas principais (Costa, 2010). De um lado, tinham muitas
dificuldades em competir com as escalas, a experincia e o poder acumulados
pelos setores ligados ao setor canavieiro e as elevadas produtividades da canade
acar. De outro, enfrentaram dificuldade para garantir seu suprimento a partir
de pequenos agricultores, o que se acentuava tendo em vista que as usinas foram
implantadas, em maior parte, em reas marginalizadas e empobrecidas e que,
portanto, possuam pouca infraestrutura e qualificao de mo de obra para
esses empreendimentos (trabalhadores e fornecedores). Das usinas construdas
nessa poca apenas uma, em So Pedro do Turvo, no interior de So Paulo,
manteve a mandioca como insumo at os dias de hoje (Costa, 2010).

322

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Assim, atualmente, o setor de etanol altamente consolidado e bastante


concentrado. Suas origens rementem s grandes plantaes de cana ainda do
perodo colonial. Atualmente, 75% da produo de etanol em So Paulo
proveniente de grandes propriedades. A participao dos grandes produtores
ainda maior no Nordeste do pas. Diante desse quadro, a participao dos
pequenos produtores permaneceu bastante pequena e marginal (Lima, 2012).
Com relao ao biodiesel, ainda que a experincia tenha sido anterior
aos anos 2000 (em 1980 foi patenteado o primeiro biodiesel brasileiro), a
maior experincia de polticas pblicas de fomento ao biodiesel foi o PNPB,
lanado em 2003/04 com forte apoio do presidente Lus Incio Lula da Silva
(Mendona, 2009). Formado a partir de um amadurecimento dos impac
tos sociais e ambientais da experincia do Prolcool, o Programa Nacional
de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) foi pensado pelo governo tendo
como base trs pilares: o ambiental e a sustentabilidade, a incluso social e
o desenvolvimento econmico. Na sua formulao, no mbito de um grupo
interministerial composto por doze ministrios, o PNPB foi pensado desde
o princpio com o intuito de no repetir a experincia do Prolcool (Kato,
2012, p. 164169; Stattman, Hospes e Mol, 2010, p. 28). Segundo Csar e
Batalha (2010, p. 4032) o principal trao diferenciador do PNPB a utili
zao da produo do biodiesel como vetor de incluso social de pequenos
produtores.

Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel PNPB


O PNPB um programa inovador que apresenta instrumentos expli
citamente direcionados para a promoo da incluso social, com a incluso
produtiva de agricultores familiares na cadeia de produo das oleaginosas, e
do desenvolvimento regional, com a criao de incentivos que direcionassem
os investimentos para aquelas regies consideradas as mais empobrecidas
e vulnerveis (o Semirido brasileiro e a regio Norte). A compreenso da
formulao da poltica de fomento ao biodiesel no Brasil capaz de promover
a incluso produtiva dos agricultores familiares requer que compreendamos,
previamente, o contexto poltico e econmico no qual ele foi formulado e
pensado. A ideia de elaborao de polticas pblicas de uso de biocombustveis
e de apoio agricultura familiar como vetores do desenvolvimento rural j
estavam includas nas Caravanas da Cidadania (19931996), nas discusses
travadas no Instituto da Cidadania (no Governo Paralelo) e no programa de
governo do PT (Kato, 2012, p. 165166). Assim, com o governo do PT as
polticas pblicas voltadas para a agricultura familiar ganharam destaque.
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A formulao do PNPB se deu, em grande parte, graas atuao pessoal


de Lus Incio Lula da Silva como empreendedor poltico (ele era um grande
entusiasta do programa) e ao amadurecimento das crticas ao etanol brasileiro e
seu modelo de produo (Wilkinson et al., 2012; Kato, 2012). Nessa ocasio,
o presidente se empenhou pessoalmente em realizar e coordenar as conexes
polticas que possibilitaram o desenho de uma poltica pblica portadora, ao
mesmo tempo, dos diferentes interesses do universo heterogneo da agricul
tura familiar (categoria poltica instituda no incio dos anos 2000) e daqueles
prprios do segmento do agronegcio. Essa disputa se aloca no centro do
PNPB e marcar o programa em suas distintas fases. Em adio os caminhos
e a forma que o PNPB vai assumindo nos distintos territrios em que posto
em operao dependero dos resultados parciais dessas disputas nos diferentes
contextos. A partir da ao do governo federal foi criado um aparato regu
latrio para o mercado de biodiesel que tinha por objetivo incentivar a ao
de agentes privados, organizaes sociais e movimentos sociais na direo da
criao e fortalecimento do novo mercado, favorecendo a cooperao entre
esses distintos agentes (Abramovay e Magalhes, 2007).
Para a poltica, o mercado organizado pela Agncia Nacional de Petrleo
(ANP) e abastecido com a realizao de leiles. A Petrobras, estatal brasileira do
setor de petrleo, possui um papel central na sua implementao (Resoluo n
3 do Conselho Nacional de Poltica Energtica) sendo a realizadora dos leiles,
a principal compradora e distribuidora do combustvel. O governo brasileiro
criou uma certificao (Selo Combustvel Social, Decreto n 5.297) para
aqueles produtores que conseguem promover a incluso de uma quantidade
mnima de agricultores familiares em sua cadeia produtiva. Com esse Selo as
indstrias ganham iseno de impostos (Lei n 11.116) e conseguem acesso a
financiamentos diferenciados (Programa da Apoio Financeiro e Investimentos
em Biodiesel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social).
No seu lanamento, a mamona foi identificada, dentre outras oleaginosas,
como a oleaginosa ideal para promover o desenvolvimento social no Semirido
brasileiro, e o dend no Norte (Csar e Batalha, 2010, p. 4031).
Atualmente, o mandato do Brasil para o biodiesel de 6% (julho de 2014
e em novembro subir para 7%). O consumo total de diesel comercializado
foi de 51.782 bilhes de litros, com um crescimento de 5,2%, puxado pelo
setor de transportes. A capacidade produtiva instalada no pas de produo de
biodiesel em 2011 foi de quase sete bilhes de litros de biodiesel (6.770.862
metros cbicos por ano). Contudo, somente 2.671.760 metros cbicos foram
consumidos em 2011 em virtude da adio obrigatria. O consumo de biodie
sel foi de 2.554 bilhes de litros, em 2012, menos que a metade da capacidade

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produtiva instalada no pas. Esses resultados revelam um dos resultados mais


bem sucedidos do PNPB: a rapidez da poltica em conformar um mercado
somente 2.671.760 metros cbicos foram consumidos em 2011 em virtude da adio
e um parque produtivo robusto que praticamente era inexistente em 2000.
obrigatria. O consumo de biodiesel foi de 2.554 bilhes de litros, em 2012, menos que
Contudo,
desde
suainstalada
implementao
2005,
o PNPB
a metade
da capacidade
produtiva
no pas. Esses em
resultados
revelam
um dosapresenta resul
resultados
mais bem sucedidos
do satisfatrios
PNPB: a rapidez
polticade
emvista
conformar
um
tados distributivos
pouco
dodaponto
da incluso
produtiva
mercado e um parque produtivo robusto que praticamente era inexistente em 2000.
dos agricultores
familiares. No Grfico 1, observase que a soja e em menor
Contudo, desde sua implementao em 2005, o PNPB apresenta resultados
medida opouco
sebosatisfatrios
bovino do
so
as de
principais
matrias
primas
usadas na produo
distributivos
ponto
vista da incluso
produtiva
dos agricultores
familiares.
No grfico
1, observa-se
que a soja e em
medida
sebo bovinode
so bovinos
as
de biodiesel.
Como
os produtores
de menor
soja ou
os ocriadores
no tm
principais matrias primas usadas na produo de biodiesel. Como os produtores de soja
problemas para encontrar mercados para seus produtos difcil considerar que
ou os criadores de bovinos no tm problemas para encontrar mercados para seus
o PNPB
promove
a que
incluso
produtiva.
produtos
difcil
considerar
o PNPB promove
a incluso produtiva.
Grfico 1. Matrias-primas utilizadas para a produo de biodiesel

Fonte: Boletim Mensal do Biodiesel ANP (2014).

Grfico 1 Matriasprimas utilizadas para a produo de biodiesel.

Fonte: Boletim
do Biodiesel
(2014). das matrias-primas utilizadas na
Abaixo, Mensal
na tabela
2, vemosANP
a distribuio
produo de biodiesel por regio. No Norte e no Nordeste, regies nas quais (segundo
os planos iniciais do PNPB) deveriam ser incentivadas preferencialmente a mamona e o
dend, so utilizadas soja, gordura bovina, e outros materiais graxos.

Na Tabela 1 vemos a distribuio das matriasprimas utilizadas na


produo de biodiesel por regio. No Norte e no Nordeste, regies nas quais
(segundo os planos iniciais do PNPB) deveriam ser incentivadas preferen
cialmente a mamona e o dend, so utilizadas soja, gordura bovina, e outros
materiais graxos.
O PNPB possui tambm efeitos distributivos regionais, sendo as regies
162
CentroOeste e Sul as maiores beneficirias do programa. Em
2014, existem
no Brasil 62 plantas produtoras de biodiesel em operao no Brasil com uma
capacidade produtiva de 21.827,79 metros cbicos ao dia. No Mapa 1, a se
guir, mostramos a distribuio das plantas de biodiesel no Brasil. Pelo mapa,
325

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notamos que as usinas de biodiesel se concentram exatamente nas regies que


mais produzem oleaginosas, em particular a soja. No CentroOeste, por exem
plo, concentramse 48% das usinas de biodiesel do pas (46% da capacidade
produtiva) e 22% esto situadas no Sul do pas (33%). As regies Norte e
Nordeste, em adio, so aquelas que possuem menos usinas, respectivamente,
6% (2,47% da capacidade produtiva) e 5% (6% da capacidade produtiva). A
Tabela 2, a seguir, mostra tambm como a produo de biodiesel est distri
buda dentre as regies brasileiras.
Tabela 1
Percentual das matriasprimas utilizadas para a produo de biodiesel
por regio (abril de 2014)
Matriaprima

Norte

Nordeste CentroOeste

Sudeste

Sul

leo de soja

49,06% 57,40%

89,62%

37,16%

77,48%

Gordura bovina

10,35% 25,56%

8,73%

61,42%

19,26%

leo de algodo

10,70%

0,30%

0,55%

6,16%

0,46%

0,65%

0,26%

Outros materiais graxos 40,59%


leo de fritura usado

0,90%

0,23%

0,38%

Gordura de porco

2,03%

Gordura de frango

0,59%

leo de palma/dend

0,17%

Fonte: Bolteim mensal do biodiesel ANP (2014).

Tabela 2
Capacidade autorizada e produo mensal de biodiesel por regio (abril de 2014)
Regio
CentroOeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total

Capacidade
autorizada (m3)
307.688
37.954
16.200
77.882
219.010
658.734

Produo mensal
de biodiesel (m3)
102.654
15.442
8.596
21.025
90.688
238.405

Demanda B100
(m3)
29.643
40.118
23.645
99.441
48.550
241.397

Fonte: Boletim mensaldo biodiesel ANP (2014).

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Mapa 1. Distribuio espacial das plantas de biodiesel no Brasil

Fonte:
Boletim
Mensal
do Biodiesel
ANP
(2014). no Brasil
Mapa 1
Distribuio
espacial
das plantas
de biodiesel
Fonte: Boletim Mensal do Biodiesel ANP (2014).

Segundo diversos autores as principais restries a incluso dos pequenos


agricultores familiares so a insuficincia de terras de boa qualidade, a falta de apoio na
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Segundo diversos autores as principais restries a incluso dos peque


nos agricultores familiares so a insuficincia de terras de boa qualidade, a
falta de apoio na produo como crdito, maquinrio, insumos, assistncia,
problemas climticos, ausncia de boas estradas, a deficincia na gesto e no
funcionamento das cooperativas, o difcil acesso a polticas de crdito e outras
(Reprter Brasil, 2011; Carvalho, Potengy e Kato, 2008).
Diante das dificuldades em promover a incluso produtiva e social dos
agricultores familiares no Semirido, em 2009, num processo intenso de
adaptao, o governo alterou as regras do Selo Combustvel Social. A nova
regulamentao estabelecia um novo mnimo para as quantidades de mat
riasprimas compradas da agricultura familiar. Adicionalmente, o custo de
aquisio de matriasprimas tambm passou a incluir as anlises de correo
do solo, insumos e outros. A quantidade mnima para a compra, antes, era de
50% que ficou considerada como impossvel de ser concretizada.
Alm disso, para solucionar o problema da incluso dos agricultores
familiares no Nordeste, pblicoalvo privilegiado do PNPB, o governo deci
diu apostar nas capacidades operacionais, logsticas e financeiras da Petrobras
Biocombustvel. Esperase que a empresa, que iniciou a produo de biodie
sel em trs plantas (na Bahia, no Cear e no Norte de Minas Gerais), possui
recursos financeiros e humanos suficientes para arcar com os custos de orga
nizar a cadeia de suprimentos. E, talvez, o mais importante: ela no sofreria
a mesma presso por lucros imediatos que um empreendimento privado e
seria, provavelmente, mais propensa a aceitar um prazo maior para alcanar
resultados positivos.
Todavia, essa aventura poltica e econmica tem sido marcada por diver
sos problemas. Em primeiro lugar, por ser uma empresa de petrleo e gs, for
mada principalmente engenheiros e gelogos, a mesma encontra dificuldades
na sua estrutura organizacional e nas suas rotinas para lidar com a agricultura,
um setor totalmente dependente dos ciclos naturais que nem sempre podem
ser planejados e controlados do ponto de vista gerencial. Adicionalmente, a
empresa enfrentou ainda maiores dificuldades ao ter que atuar com os agri
cultores familiares do Semirido, que normalmente so produtores de baixa
renda, com baixa qualificao, detentores de propriedades com terras de pe
quena extenso e com solos compactados, e que sofrem com a irregularidade
no regime de chuvas.
Importante lembrar que para garantir o abastecimento de uma planta
de biodiesel, a empresa necessita garantir uma quantidade significativa de
oleaginosa, o que acaba por ser dificultado diante da imensido de contratos
que precisam ser firmados com os agricultores, normalmente dispersos no

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territrio, e que comercializam quantidades pequenas da oleaginosa produzida


(Kato, 2012). A grande disperso dos agricultores familiares do Semirido e
do Norte, as baixas escalas produtivas e os problemas associados a falta de uma
cultura de negcio baseada em contratos elevaram substancialmente os custos
de transao da empresa (Csar e Batalha, 2010, p. 4032).
Atualmente, o PNPB se afasta da sua proposta inicial, expressa nos seus
documentos oficiais e discursos, de incluso dos segmentos mais pobres da
agricultura familiar do Semirido e aproximase de um modelo de integrao
mais tradicional, focado nos segmentos mais consolidados dessa regio, no
raro, empresas agropecurias e grandes produtores (Kato, 2012, p. 221).

O Programa SulAfricano: biodiesel em reas subutilizadas


A frica do Sul outro pas que procura incentivar a incluso social
via polticas de biocombustveis. A Estratgia Nacional de Biocombustveis
Industriais (Draft Biofuel Strategy) comeou a ser esboada em 2005 com o
objetivo de estabelecer um marco regulatrio que promovesse os biocombus
tveis com foco na gerao de empregos e de valor agregado para produtos
agrcolas, bem como com a finalidade de diversificar as fontes energticas
(African Centre for Biosafety, 2008). Em 2007, ainda que com pouco debate
pblico (African Centre for Biosafety, 2008, p. 12) ela foi aprovada e adotou
uma meta de curto prazo (5 anos) de adio de 4,5% de biocombustveis aos
combustveis lquidos comercializados ou 3,4% do total dos combustveis
lquidos incluindo a aviao, combustveis para fins de aquecimento e para
uso domstico at 20132 (Cartwright, 2006, p. 67). No obstante o estabele
cimento de mandatos, o maior instrumento de apoio do governo sul africano
indstria dos biocombustveis foi a iseno de impostos. Adicionalmente,
outros rgos governamentais apoiaram o desenvolvimento de projetos de
produo de biocombustveis por meio da realizao de investimentos em
infraestrutura, na formao de parcerias com comunidades e na garantia de
mercados (African Centre for Biosafety, 2008, p. 21).
Em 2006, os biocombustveis foram identificados como o setorchave
a promover o crescimento econmico por meio de atividades intensivas em
trabalho e com elevado potencial de combater a pobreza pela Iniciativa de
Crescimento Desconcentrado da frica do Sul (AsgiSA). A estratgia estabe
lecia a canadeacar e a beterraba como matriasprimas para o etanol e o
Para alcanar essas metas, a estratgia esboada propunha uma mistura de 10% ao etanol em 80%
do petrleo e B5 de biodiesel naquelas regies que podiam fornecer biodiesel.

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girassol, a canola e a soja para o biodiesel. Nessa ocasio, lavouras como o milho
foram excludas com o objetivo de proteger a segurana alimentar e a mamona
por ser considerada uma espcie estrangeira (Amigun, Musango e Stafford,
2010, p. 1364). No pas, desde o seu lanamento, o sorgo e a canadeacar
foram as lavouras comerciais que mais se adaptaram produo de etanol,
por j apresentarem uma produo consolidada e com escala suficiente para
os biocombustveis. Para o biodiesel, as matriasprimas mais utilizadas so
a soja e o girassol, para os quais j existem lavouras comerciais com escalas
e experincia na plantao (The Green Cape Sector Development Agency
Progress Report on Strategic Project, 2013).
Um diferencial da Estratgia sul africana, se comparada com a maior
parte das experincias internacionais atuais, o foco na integrao ao longo
da cadeia produtiva de produtores emergentes e o objetivo de envolver agri
cultores e populaes historicamente marginalizados, tendo como ltimo
objetivo o desenvolvimento rural (Banda, 2014, p. 30; African Centre for
Biosafety, 2008, p. 12). Seus instrumentos procuram priorizar a produo
de produtos agrcolas para as cadeias de agro(bio)energia nas terras natais
(homelands) que so resqucios da poltica do desenvolvimento separado
adotada pelo Apartheid e que atuava por meio da segregao dos negros.3 A
poltica pblica sul africana, como mencionado anteriormente, adotou como
reas prioritrias as terras consideradas subutilizadas e que correspondiam s
antigas terras natais.
Letete (2009) (apud Brent, 2014) caracteriza essas reas em trs gru
pos. O primeiro so as terras detidas por produtores negros emergentes que
atuam nos mercados agrcolas, mas que enfrentam desafios no acesso ao
financiamento, na gesto e, em alguns casos, nas habilidades tcnicas para
gerenciar a propriedade. Essas poderiam ser integradas de forma mais rpida
nas cadeias produtivas dos biocombustveis, ainda que enfrentando algumas
dificuldades como o baixo acesso polticas pblicas de apoio produo, a
baixa capacidade de investimento e a necessidade de qualificao (incluindo
assistncia tcnica). O segundo corresponde s terras comunais e que so
compostas por reas naturais utilizadas por uma comunidade para o exerccio
da agricultura de subsistncia. E, o ltimo s reas detidas pelo Estado e que
possuem um grande potencial para a agricultura. As primeiras e as segundas
produzem alimentos a baixas produtividades que so destinados ao consumo
Essa poltica Bantustan destinou a cada africano negro uma terra natal definida de acordo com a
sua identidade tnica, concentrandoos l. Dez terras natais foram criadas com o objetivo de manter
segregados os negros e acabaram desempenhando as funes de reserva de mo de obra e reas que
concentravam desempregados e pobreza (Brent, 2014).

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e indstria local. E as ltimas, para serem utilizadas, precisam passar por


um processo formal de demarcao como condio para o uso que muito
lento e burocrtico.
A expectativa inicial era que esses produtores se organizassem em coope
rativas com o objetivo de maximizarem os benefcios e o poder de barganha
em negociaes e que pudesse, num limite, ser incorporados na produo dos
biocombustveis e no apenas na produo de oleaginosas.
bastante interessante, a direo que o desenho das polticas pblicas
de apoio s bioenergias na frica do Sul tem seguido. Entretanto, sua imple
mentao parece estar ainda distante da perspectiva esperada. Essa estratgia
ainda que tenha incentivado a realizao de alguns investimentos por grandes
empresas comerciais do agrobusiness, recebeu muitas crticas por parte da
sociedade civil que denunciava as inconsistncias da poltica, como o favore
cimento dos interesses privados em detrimento das comunidades, a ausncia
de garantias conta a competio das lavouras energticas com lavouras de
alimentos, a possibilidade de estrangeirizao de terras, e a ausncia do debate
pblico dos seus instrumentos no perodo anterior ao seu lanamento (African
Centre for Biosafety, 2008).

Concluses
A produo e o uso de biocombustveis poderiam tambm promover a
incluso produtiva dos pequenos agricultores familiares e assim, combinar a
necessidade de garantia do suprimento de energia com o desenvolvimento in
clusivo? O exame dos dispositivos institucionais formulados por diversos pases
para promover os biocombustveis e de polticas que procuram explicitamente
combinar essas duas dimenses mostra que h uma srie de problemas que
fazem com que a resposta a essa questo seja negativa ou, no mnimo, mais
demorada e complexa do que o previsto inicialmente.
Entre outros problemas, cabe destacar aqueles de ordem institucional. As
polticas que foram criadas tem como objetivo ltimo responder a problemas
de segurana energtica, de manuteno da renda agrcola ou ambientais,
como a reduo dos gases de efeitos de estufas produzidos pela combusto
de combustveis fosseis. Por essas razes, exigem a produo e o uso de bio
combustveis em larga escala o que impe srios limites incorporao de
pequenos produtores. Como somente cadeias bem estruturadas e produtores
capitalizados podem responder a essa demanda, essas polticas diferenciam os
maiores produtores do total de universo dos agricultores.

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Existem tambm problemas inerentes pequena produo agrcola. O


acesso terra muitas vezes restrito por causa de falhas nos mercados de terra
e crdito. Alm disso, os direitos de propriedade da terra em que esto os
pequenos agricultores so geralmente mal definidos e seguros. Desse modo,
muitos agricultores familiares acabam sem capacidade de investir seus parcos
recursos na relao produtiva exigida para participar produtivamente dessas
polticas. Um outro problema a ser considerado diz respeito prpria nature
za da unidade familiar. Mais do que uma unidade produtiva voltada para os
mercados, ela uma unidade que produz para a subsistncia e a manuteno
da famlia, mas que tambm o local de vida dessas pessoas. Essa caracterstica
combinada com as normalmente pequenas extenses das propriedades, coloca
algumas especificidades para a pequena produo, que num limite esbarram
na sua segurana alimentar e no elevado risco que a especializao coloca para
esses produtores.
Por fim, vale considerar que mudanas no contexto internacional re
viso das polticas de biocombustveis, novas fontes de energia (como o gs
de xisto), crticas crescentes com relao questo da segurana alimentar,
alarmes com relao ao aumento dos processos de estrangeirizao da terra,
etc. abrem brecha para que se repense o modelo de promoo dos biocom
bustveis e, em especial, sua relao com o desenvolvimento econmico e
social. Desponta nesse sentido, a potencialidade que essas fontes energticas
apresentam para a construo de novos modelos de desenvolvimento e alter
nativas produtivas. No lugar de se acreditar nos biocombustveis como um
substituto para a gasolina e o diesel e, portanto, um remendo a uma matriz
energtica concentrada, podese pensar neles como fontes de energia viveis
para uso local, por exemplo, em modelos de gerao e uso de energia mais
descentralizados, diversificados e distribudos. Seus usos, em adio, seriam
tambm diversificados. No lugar de se pensar somente no uso para transporte,
os biocombustveis poderiam ter aplicaes diretas na melhoria da qualidade
de vida das famlias e comunidades rurais com aplicaes no bombeamento
e aquecimento de gua, no funcionamento de foges, na iluminao, e no
transporte principalmente daquelas comunidades mais distantes dos centros
urbanos. Isso nos levaria a repensar o desenvolvimento rural e o papel da
agricultura familiar. Com efeito, sem exigncia de escala e com o desenho de
polticas pblicas que reconheam suas especificidades, a pequena produo
teria seu espao garantido na construo de um novo paradigma energtico
em consonncia com um padro de desenvolvimento socialmente mais justo
e ambientalmente sustentvel. Isso, contudo, ainda est longe de ser aquilo
que as experincias recentes demonstram.

332

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19/03/2015 14:26:17

Referncias
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