A IMPROBIDADE PROCESSUAL DA ADMINISTRAO PBLICA

E SUA RESPONSABILIDADE OBJETIVA PELO DANO PROCESSUAL

FRANCISCO ANTNIO DE BARROS E SILVA NETO

TESE DE DOUTORADO
REA DE CONCENTRAO: DIREITO PBLICO

RECIFE
2007

FRANCISCO ANTNIO DE BARROS E SILVA NETO

A IMPROBIDADE PROCESSUAL DA ADMINISTRAO PBLICA

E SUA RESPONSABILIDADE OBJETIVA PELO DANO PROCESSUAL

Tese apresentada ao Programa de PsGraduao em Direito da Faculdade de Direito

do Recife / Centro de Cincias Jurdicas da
Universidade Federal de Pernambuco, como
requisito parcial para a obteno do grau de
Doutor em Direito.
rea de concentrao: Direito Pblico.
Orientador: Prof. Dr. Francisco de Queiroz
Bezerra Cavalcanti

RECIFE
2007

Silva Neto, Francisco Antnio de Barros e

A improbidade processual da administrao pblica
e sua responsabilidade objetiva pelo dano processual /
Francisco Antnio de Barros e Silva Neto. Recife : O
Autor, 2007.
374 folhas.
Tese (doutorado) Universidade
Pernambuco. CCJ. Direito, 2007.

Federal

de

Inclui bibliografia.
1. Probidade processual - Brasil. 2. Litigante de m-f
- Brasil. 3. Responsabilidade do Estado - Brasil. 4.
Controle jurisdicional de atos administrativos - Brasil. 5.
Devido processo legal - Aspectos constitucionais - Brasil.
6. Direito e tica. 7. Administrao pblica - Controle Brasil. 8. Moralidade administrativa - Brasil. 9. Processo
administrativo - Doutrinas e controvrsias - Legislao Brasil. 10. Administrador - Direitos e deveres - Brasil. I.
Ttulo.
347.927.4
347.8105

CDU (2.ed.)
CDD (22.ed.)

UFPE
BSCCJ2007
-024

Aos colegas da Justia Federal em

Pernambuco (estagirios e juzes, terceirizados e
diretores, tcnicos e analistas: todos servidores
em seu sentido mais nobre), pelos laos de
amizade e pelo rico convvio, que resumo nos
versos de Dante Alighieri, to caros ao mestre
Moura Rocha: quando l'una paglia trita,
quando la sua semenza gi riposta, a batter
l'altra dolce amor m'invita (Paradiso, Canto
XIII).

Agradecimentos
hora de adentrar no tema da gratido e me lembro daquelas
palavras que atribuem a Andr Gide, tudo j foi dito antes, mas como
ningum ouve, preciso repetir sempre. E sempre mais obrigado:
Ao Pai Todo-Poderoso, pelos lrios que semeia no nosso caminho,
cuja beleza nem sempre percebo, imperfeito que sou.
A Geraldo e a Erenita, que sempre vejo a me ver no espelho, triste
ou feliz, sorrindo. Farol e porto, renovam-me a vida mesmo nas tempestades
castanhas, que ensinam a atravessar e a agradecer, com a confiana de um
dia depois do outro.
A Francisco Cavalcanti, desorientador e r-orientador, como
poucos. Professor titular e de tantos outros ttulos, enfim e, acima de tudo,
humano. Desmedidamente humano e amigo, graas a Deus.
Aos colegas, funcionrios e professores da Faculdade de Direito da
Universidade Federal de Pernambuco, a saudade da convivncia na Casa de
Tobias Barreto.
Ao Tribunal Regional Federal da 5 Regio, pela solido
construtiva que me deferiu, terreno frtil para as linhas deste ensaio e para o
crescimento pessoal.
s bibliotecas da Justia Federal em Pernambuco e do Tribunal
Regional Federal da 5 Regio, bem como ao Centro de Atendimento ao Juiz
Federal, pelo trabalho de garimpagem. Foram aonde minhas mos no
alcanavam e me trouxeram tantas reflexes.
A Joo Pinheiro Lins, padrinho de corao, que me apresentou
Faculdade de Direito do Recife e a este universo que, conduzido por suas
mos, ainda hoje abrao com afinco.
Aos professores Alberto Nogueira, Carlos Alberto lvaro de
Oliveira, Cssio Scarpinella Bueno, Donaldo Armelin, Egon Bockmann
Moreira, Fredie Didier Jr., Leonardo Carneiro da Cunha, Luiz Guilherme
Marinoni, Nilca Maggi, Teresa Arruda Alvim Wambier e Ubiratan do
Couto Maurcio, pelo estmulo a prosseguir no tema, bem como pelas
sugestes e crticas.
Aos professores Aurlio Boaviagem, Edlson Nobre Jr., Ivo Dantas,
Lcio Grassi e Srgio Torres, que generosamente se dispuseram a participar
do debate, para orgulho e alegria deste aprendiz, e Escola de Magistratura
Federal da 5 Regio, que nos acolheu.
Aos amigos Bruno Cavalcanti, Danielle Souza, Diogo Helal,
Georgius Credidio e, especialmente, metodloga e amiga Luciana
Fernandes, por dividirem o fardo, evitando a tristeza do monlogo.
Li certa vez que a tese acadmica um trabalho solitrio. O
convvio dos amigos me prova o contrrio (e Vincius nos confirma:
melhor se sofrer junto, que viver feliz sozinho).
Agradeo, enfim e ento, aos amigos de todas as pocas e lugares,
sobretudo aos de sempre. E sempre mais: obrigado. Ex corde!

Mas a verdadeira rejeio : no h

resposta: sou anulado tanto mais firmemente
se sou rejeitado no apenas como demandante,
mas ainda como sujeito falante (como tal,
tenho ao menos o domnio das frmulas);
minha linguagem, ltima dobra da minha
existncia, que negada, no minha demanda;
no que se refere demanda, posso esperar,
reconduzi-la, apresent-la novamente; mas,
expulso do poder de questionar, estou como
que morto, para sempre.
Roland Barthes
Fragmentos de um discurso amoroso. Traduo de
Mrcia Valria Martinez de Aguiar. So Paulo: Martins
Fontes, 2003, p. 177.

RESUMO
O princpio do devido processo legal exige a boa-f dos litigantes, externada pela veracidade e
completude de suas afirmaes, pelo respeito aos direitos da parte adversa e s determinaes
judiciais, pela absteno de atos protelatrios. O Cdigo de Processo Civil brasileiro (CPC)
estabelece o dever de boa-f, mas utiliza elementos de controle insuficientes e incoerentes
entre si. A doutrina contribui para a inefetividade do processo com teses herdadas das
Ordenaes, do positivismo e do liberalismo, como o recurso boa-f subjetiva para aferio
do ilcito processual, a taxatividade do elenco de condutas mprobas, a negativa de poderes
sancionatrios inerentes jurisdio. A elasticidade do dever de boa-f e de seus parmetros
sancionatrios permite melhor aderncia do sistema ao caso concreto. A improbidade
processual torna-se mais grave quando praticada pelo Estado, que sonega informaes
relevantes, recorre abusivamente, nega cumprimento s decises judiciais. A proliferao de
prerrogativas processuais do Estado, em detrimento da garantia do processo efetivo e sem
dilaes indevidas, fere o bloco de constitucionalidade. O Estado no pode opor aos
particulares as deficincias de sua estrutura administrativa. A supremacia do interesse pblico
incompatvel com o princpio da proporcionalidade, a recomendar a ponderao de todos os
interesses, pblicos e privados, envolvidos no caso concreto. No direito europeu, o perfil
objetivo do contencioso administrativo questionado pela jurisprudncia das Cortes
comunitrias, atribuindo-se primazia pretenso dos particulares, mediante o reforo de
incisividade da tutela judicial. No Brasil, os Juizados Especiais Federais representam
paradigma de participao democrtica do Estado e demonstram a desnecessidade de vrias
prerrogativas, inclusive o precatrio. O Estado no detm prerrogativas implcitas quanto ao
controle da probidade processual. Os princpios da moralidade administrativa e da boa-f
processual decorrem da mesma unidade tica. Em detrimento da jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia, a responsabilidade objetiva do Estado pela improbidade processual e,
sobretudo, pelo dano marginal do processo deflui do art. 37, 6, da Constituio da
Repblica.

PALAVRAS CHAVE: Probidade processual. Dever de boa-f. Litigncia de m-f. Dano

processual. Multa processual. Controle judicial do Estado. Prerrogativas processuais.
Responsabilidade do Estado.

ABSTRACT
Both the principle of the due process of law demand good will of the claimers, brought up by
the veracity and the range of their statements, by the respect to the rights of other parties as
well as to legal decisions through the abstention of delaying acts. The Brazilian Civil Code
states the good will duty although it makes use of insufficient instruments of control, which
are, also, incoherent within themselves. The doctrine contributes to the ineffectiveness of the
procedural system with various thesis inherited from the Portuguese Ordinations, from the
Positivism as well as from the Liberalism, such as the appeal to subjective good will to the
confrontation of the procedural unlawfulness, the restrictiveness of the rank of unlawful acts,
and the negative of powers of sanction inherent to the jurisdiction. The elasticity of the good
will duty and of its sanctionary permits a greater adherence of the system to the actual case.
The procedural improbity becomes greater when materialized by the State, which conceals
relevant information, appeals abusively, and does not meet the judicial demands. The
proliferation of procedural prerogatives of the State, in hindrance of the effective process and
without undue adjournments, harms the constitutionality bloc. The State cannot cause
individuals to fact its administrative deficiencies. The supremacy of public interest is
incompatible with the principle of proportionality when it recommends the consideration of
all interests, whether public or private, involved in the concrete lawsuit. In European Law, the
objective profile of the administrative quarrelsome is questioned by the jurisprudence of the
common Courts, being of foremost importance the strong tension between the parties, through
the reinforcement of the role of the judicial ward. In Brazil, the Special Federal Courts stand
as a paradigm of the democratic role of the State and show the lack of necessity of several
prerogatives, even the precatory letters. The State does not detain implicit prerogatives
concerning the control of the procedural probity. The principles of administrative morality
and of procedural good will are the outcome of the same ethical unity. In hindrance of the
jurisprudence of the brazilian Superior Court of Law (Superior Tribunal de Justia), the
objective responsibility of the State due to procedural improbity and, most of all, due to side
effects of the process is an outcome of the 37th Article, 6th Paragraph of the Constitution of the
Republic.
KEY-WORDS: Procedural probity. Good will duty. Evil will litigation. Procedural damage.
Procedural fine. Judicial control of the State. Procedural prerogatives. Responsibility of the
State.

SUMRIO

INTRODUO ..............................................................................................................

12

1. O princpio da probidade processual: consideraes introdutrias.............................

18

1.1. Probidade processual e publicizao do processo....................................................

18

1.2. Probidade processual e princpio dispositivo...........................................................

24

1.3. Probidade processual e autoritarismo.......................................................................

29

1.4. Probidade processual e garantias constitucionais do processo.................................

34

1.5. Probidade processual e cooperao..........................................................................

39

2. O princpio de probidade processual no direito brasileiro: antecedentes histricos...

43

2.1. Consideraes gerais................................................................................................

43

2.2. Das Ordenaes Filipinas aos Cdigos Estaduais....................................................

50

2.2.1. Juramento de calnia.............................................................................................

50

2.2.2. Excesso de pedido.................................................................................................

55

2.2.3. Custas em dobro e em tresdobro...........................................................................

56

2.2.4. Multas e outras sanes.........................................................................................

59

2.3. O Cdigo Nacional de Processo Civil de 1939........................................................

65

2.3.1. As teorias do abuso do direito...........................................................................

65

2.3.2. O abuso do direito no Cdigo Nacional de Processo........................................

67

3. O princpio de probidade processual no Cdigo de Processo Civil de 1973..............

72

3.1. Histrico do anteprojeto...........................................................................................

72

3.2. Fixao de deveres processuais................................................................................

74

3.2.1. Dever de lealdade e boa-f....................................................................................

78

3.2.2. Dever de veracidade..............................................................................................

83

3.2.3. Dever de completude.............................................................................................

88

3.2.4. Dever de sujeio..................................................................................................

91

3.2.5. Deveres probatrios..............................................................................................

95

3.3. Litigncia de m-f..................................................................................................

100

3.3.1. Natureza jurdica...................................................................................................

100

3.3.2. Elemento subjetivo................................................................................................

104

3.3.3. Pretenso ou defesa contra texto expresso de lei...............................................

107

3.3.4. Recurso com intuito manifestamente protelatrio.............................................

110

3.4. Responsabilidade por danos processuais.................................................................

114

3.4.1. Consideraes gerais.............................................................................................

144

3.4.2. Elemento subjetivo................................................................................................

116

3.4.3. Dano processual....................................................................................................

120

3.4.4. Dano marginal do processo...............................................................................

123

3.4.5. Procedimento.........................................................................................................

125

3.4.6. Prova e liquidao do dano...................................................................................

130

3.5. Ato atentatrio dignidade da Justia.....................................................................

133

3.5.1. Configurao.........................................................................................................

133

3.5.2. Sanes..................................................................................................................

138

3.6. Contempt of Court...................................................................................................

141

3.6.1. Brasileiro...........................................................................................................

141

3.6.2. Anglo-saxo..........................................................................................................

147

3.7. Outros institutos afins..............................................................................................

151

3.7.1. Multa por indevida citao editalcia....................................................................

153

3.7.2. Astreinte................................................................................................................

154

3.7.3. Reteno de autos .................................................................................................

159

3.7.4. Atentado................................................................................................................

162

3.7.5. Urbanidade processual .........................................................................................

164

3.7.6. Antecipao de tutela............................................................................................

165

3.8. Dilogo entre os institutos........................................................................................

166

3.9. Probidade processual dos advogados ......................................................................

170

3.9.1. Consideraes gerais ............................................................................................

170

3.9.2. Responsabilidade por danos processuais .............................................................

172

3.9.3. Sanes .................................................................................................................

174

4. A participao processual do Estado: escoro histrico .............................................

179

4.1. A imunidade do poder .............................................................................................

179

4.2. O marco da Revoluo Francesa..............................................................................

181

4.2.1. A desconfiana na magistratura do Ancien Rgime ..............................................

181

4.2.2. O nascimento do contencioso administrativo .......................................................

183

4.3. O modelo brasileiro .................................................................................................

185

4.3.1. Perodo imperial ...................................................................................................

185

4.3.2. A influncia norte-americana ...............................................................................

188

4.3.3. O surgimento das prerrogativas processuais do Estado .......................................

191

4.3.4. A ao anulatria sumria ....................................................................................

194

4.3.5. A posse de direitos pessoais e a teoria brasileira do habeas corpus ....................

196

4.3.6. O advento do mandado de segurana ...................................................................

198

5. As prerrogativas processuais do Estado .....................................................................

201

5.1. Antecedentes legislativos do Cdigo de Processo Civil de 1973 ...........................

201

5.2. Dilatao de prazos ..................................................................................................

204

5.3. Reexame obrigatrio ...............................................................................................

209

5.4. Despesas processuais e honorrios advocatcios .....................................................

216

5.5. Restrio concesso de liminares .........................................................................

219

5.6. Suspenso de decises judiciais ..............................................................................

225

5.7. Execuo por quantia certa em face da Fazenda Pblica ........................................

233

5.8. A ao civil pblica ............................................ ....................................................

242

5.9. As prerrogativas implcitas da Administrao Pblica ........................................

244

5.9.1. Prerrogativas implcitas e litigncia de m-f ..................................................

244

5.9.2. Prerrogativas implcitas e astreintes .................................................................

246

6. Alguns paradigmas do direito administrativo contemporneo ...................................

251

6.1. A responsabilidade extracontratual do Estado ........................................................

251

6.1.1. Evoluo do tema no direito francs ....................................................................

251

6.1.2. Evoluo do tema no direito brasileiro ................................................................

257

6.1.3. Repercusso do tema no campo processual .........................................................

265

6.2. A processualidade administrativa ...........................................................................

266

6.3. A ponderao dos interesses pblicos .....................................................................

272

6.4. A evoluo do contencioso administrativo .............................................................

279

6.4.1. A dicotomia das posies subjetivas ....................................................................

279

6.4.2. O contencioso administrativo objetivo .............................................................

281

6.4.3. A evoluo qualitativa do contencioso administrativo .....................................

283

6.4.4. A efetividade do contencioso administrativo .......................................................

286

6.4.4.1. As causas lcitas de inexecuo das decises judiciais .....................................

290

6.4.4.2. As obrigaes de cunho pecunirio ...................................................................

292

6.4.4.3. A batalha pelas medidas cautelares ...............................................................

295

7. A ttulo de concluso: a participao e a probidade processual do Estado

sob a tica constitucional e administrativa .....................................................................

300

7.1. O Estado e a unidade tica: moralidade administrativa e boa-f processual ..........

300

7.2. Os deveres processuais do Estado e a ausncia de prerrogativas implcitas .......

303

7.3. A advocacia pblica: entre a liberdade e a responsabilidade ..................................

307

7.4. O novo paradigma de participao processual do Estado: os Juizados Especiais

Federais ..........................................................................................................................

310

7.5. A lealdade e a responsabilidade do Estado-parte e do Judicirio ...........................

313

REFERNCIAS ............................................ ................................................................

316

12
INTRODUO

O interesse pelo tema central desta pesquisa a participao processual do

Estado, sua improbidade e a conseqente responsabilidade por danos processuais advm de
questes do dia-a-dia forense, a partir da identificao de condutas prejudiciais ao correto
desenvolvimento das relaes processuais e justa composio das lides. So casos em que se
descumprem provimentos judiciais, em que se abusa da prerrogativa recursal, em que se
sonegam informaes relevantes ao julgamento da causa et coetera.
Lege habemus. No Cdigo de Processo Civil (CPC) h diversos dispositivos
tendentes represso dessas condutas discrepantes, destacando-se os arts. 14, que arrola
deveres processuais; 17, sobre os casos de litigncia de m-f; e 18, onde se cominam multa e
indenizao pelo dano processual.
Alm desse ncleo fundamental, h no Cdigo de Processo Civil outras normas
pertinentes manuteno da probidade processual, como a represso aos atos atentatrios ao
exerccio da jurisdio e dignidade da Justia (arts. 14, 600 e 601), a vedao ao uso de
expresses injuriosas (art. 15), a proibio de reteno de autos (art. 195), entre outros.
Se outrora prevalecia o interesse privado na resoluo dos conflitos, viso
tpica do liberalismo, contemporaneamente se reconhece a metamorfose do direito processual:
antes mero repertrio de normas e hoje confluncia de questes decisivas e temas
fundamentais para a sociedade1.
A m estruturao do processo impede a concretizao dos valores acolhidos
pelas normas materiais, pondo em crise sua efetividade, pois despidas de outro modo de
imposio. Neste sentido, a dimenso tica do processo, entendido como meio de realizao
de valores, acarreta a fixao de elementos ticos, componentes da prpria relao processual.
Em outros termos, a finalidade pblica do processo o torna permevel
dimenso tica tambm no seu plano interno (na prpria tessitura da relao processual),
ensejando a imposio de deveres aos seus partcipes.
A improbidade processual, outrossim, reveste-se da maior gravidade quando
provm do prprio Estado, atuando como parte da relao processual2.

SALDANHA, Nlson. Sobre a renovao do direito pblico. In: ______. Teoria do direito e crtica histrica.
Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1987, p. 142.
2
Por exemplo, o Instituto Nacional do Seguro Social INSS chegou a afirmar textualmente, em determinado
feito, que descumpria a deciso judicial como mero expediente procrastinatrio (v. SILVA NETO, Francisco

13
Partindo-se, como premissa, da existncia de Estado Democrtico de Direito,
compete ao Judicirio aferir a juridicidade das posturas adotadas pelos rgos pblicos,
tornando-os sujeitos ao fenmeno do processo e ao nele decidido. O princpio da separao de
funes no supe a imunidade dos atos estatais, mas antes o respeito do Estado s decises
de seu Judicirio3.
No se olvidam as peculiaridades do regime jurdico do Estado, apto a
preservar a integridade do patrimnio pblico e o desenvolvimento regular dos seus servios.
O Estado, e a fortiori seus rgos de presentao judicial, por exemplo, no tem a livre
prerrogativa de renunciar ao prprio direito ou de dispor livremente de seus bens.
Entretanto, a justa resoluo do conflito, ainda que resulte em deciso contrria
ao Errio, atende ao interesse pblico de estabilizao das relaes e de pacificao social.
Logo, no se pode conceder dimenso exorbitante proteo do Estado, que se submete, com
ainda mais razo, ao dever de lealdade imposto s partes em geral.
Por amor veritatis, advirta-se que a construo dessa base tico-processual
reflete o embate das ideologias polticas, impondo a fixao de pontos de equilbrio e, muitas
vezes, difceis opes de valor. Se o dever de lealdade processual revela a crtica ao
liberalismo, natural que o esforo de moralizao do processo encontre resistncia nos
setores mais conservadores da praxis forense e das academias.
Consoante o relato da doutrina, assiste-se falta de efetividade das referidas
normas, sendo comuns as reclamaes baseadas na impunidade das condutas processuais
ilcitas4. A prpria doutrina, porm, tende a incorrer em uma cilada metodolgica que
contribui para a ineficcia dos deveres tico-processuais.

Antnio de Barros e. A antecipao de tutela nos processos declaratrios. Porto Alegre: Fabris, 2005, p. 132).
E no se trata de fenmeno recente nem privativo da modernidade perifrica. Em 1920, j se criticava na Frana
o formalismo mesquinho dos rgos pblicos, condenando-se a Caixa de Depsitos e Consignaes por
dificultar o pagamento das verbas devidas s herdeiras de Mme. Monier (cf. BECEA, Francisco. Magistratura
y Justicia. Madrid: Victoriano Surez, 1928, p. 258).
3
Trata-se de deciso fundamental organizatria do Estado, sendo certo que o controle judicial representa um
contrapeso clssico ao exerccio dos poderes executivo e legislativo (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito
constitucional e teoria da Constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999, p. 270).
4
GRECO FILHO, Vicente. Litigncia de m-f (art. 18 do CPC com a redao da Lei n. 8.952/94). In:
TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p.
578; OLIVEIRA, Ana Lcia Iucker Meirelles de. Litigncia de m-f. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000,
p. 12; ANDRADE, Valentino Aparecido de. Litigncia de m-f. So Paulo: Dialtica, 2004, p. 15; MELLO,
Marco Aurlio Mendes de Farias. O Judicirio e a litigncia de m-f. Direito Federal Revista da Associao
dos Juzes Federais do Brasil. Niteri, mpetus, a. 20, n. 67, jul./set. 2001, p. 47, entre outros. No direito norteamericano, vide as crticas de HAZARD JR., Geoffrey C. Abuse of procedural rights: a summary view of the
Common Law systems. In: TARUFFO, Michele (ed.). Abuse of procedural rights: comparative standards of
procedural fairness. The Hague: Kluwer Law International, 1999, p. 39.

14
A busca de paradigmas capazes de sistematizar a aferio do ilcito processual
finda com o recurso s fontes romanas, incorporando-se a tica privatista da responsabilidade
civil. A expresso litigncia de m-f j denotaria matiz subjetivista, exigindo-se malcia,
dolo ou outros elementos indicadores da atuao predestinada violao da regra de
conduta.
Esses pontos de partida, entretanto, centralizam o fenmeno da ilicitude no
aspecto subjetivo da conduta, dificultando sua prova e, portanto, a concretizao do
mecanismo de controle. necessrio expurgar o paradoxo, a fim de se racionalizar o aparato
estatal e evitar que de sua movimentao surjam, direta ou indiretamente, abusos5.
Este foi o caminho fixado como objeto de pesquisa. Analisar a participao
processual do Estado, no tocante especificamente s suas condutas indevidas.
Na primeira parte da dissertao aborda-se o sistema tico-processual
brasileiro. No haveria sentido em se prosseguir no tema se a probidade processual no
estivesse entronizada como princpio forte no ordenamento nacional.
A variada gama de atividades ilcitas, como denominador comum, atinge a
concretizao do devido processo legal e de seus princpios correlatos, como a isonomia, o
contraditrio, o juiz natural, entre outros. Logo, a probidade processual se insere, por
excelncia, entre estes consectrios, exibindo status constitucional.
Em seguida, procede-se anlise histrico-evolutiva do modelo brasileiro e
apreciao crtica de seus elementos estruturantes. No sendo possvel se arrolarem
taxativamente as condutas irregulares, adota-se no Brasil sistema misto, fixando-se deveres
gerais de contedo tico e se descrevendo manifestaes de litigncia de m-f, atentado ao
exerccio da jurisdio et coetera.
A simples sucumbncia, quer na anlise do mrito, quer nas discusses
preliminares e incidentais do processo, no se presta como parmetro para aferio da
ilicitude. H, em regra, a necessidade de se apreciarem outros ncleos capazes de separar o
joio do trigo.
Com base no carter principiolgico das normas tico-processuais, fixam-se,
portanto, standards de comportamento a serem observados pelas partes, punindo-se as
condutas exorbitantes independentemente da anlise do seu aspecto subjetivo.

CAPPELLETTI, Mauro. Accesso alla giustizia come programma di riforma e come metodo di pensiero.
Rivista di diritto processuale. Padova, CEDAM, segunda srie, a. 37, n. 2, abr./jun. 1982, p. 238.

15
No atende aos ditames sociais o processo no qual se suprime a esfera de
debates, nem aquele infrutfero, no qual soa incua a deciso emanada do Judicirio. Nesta
seara, restam equivalentes a verdade sem poder e o poder sem verdade6.
A primeira parte da dissertao, em sntese, descreve o contexto tico da
atividade processual. Ilumina o cenrio. A segunda parte desloca o foco para o personagem
o Estado7, a comear pelas suas idiossincrasias.
Na seara civil, o fenmeno da processualidade atua como contrapeso ao
privilge du pralable da Administrao. Ao participar da relao processual, porm, o
Estado no se despe integralmente de sua condio. Embora se encontre sujeito autoridade
de seus juzes, freqentemente invocada sua natureza peculiar para justificar adaptaes no
procedimento e na estrutura da relao processual, que variam ao sabor do contexto histrico8.
No caso brasileiro, h diversas prerrogativas, como, verbi gratia, a dilatao de
prazos, a dispensa de caues e o reexame obrigatrio das sentenas desfavorveis Fazenda
Pblica. Como marco diferencial mais explcito, tem-se o processo de execuo das
obrigaes pecunirias do Errio, mediante a requisio de pagamento ao ente devedor e a
incluso do dbito na proposta oramentria do perodo seguinte.
O respeito aos padres de razoabilidade e proporcionalidade condio
essencial harmonia dessas prerrogativas com os valores constitucionais9. E a realidade atual
no a mesma de 1973, quando promulgado o Cdigo de Processo Civil, nem de 1988, data
do advento da atual Constituio da Repblica. Paradoxalmente, porm, observa-se a
tendncia legislativa ora de ampliar as prerrogativas processuais do Estado, dificultando a
prolao e a efetivao das decises judiciais que impliquem dispndio de recursos
oramentrios10, ora mais raramente de agilizar o andamento dos feitos11.
6

As expresses so de Michel FOUCAULT (A verdade e as formas jurdicas. Traduo de Roberto Cabral de

Melo Machado e Eduardo Jardim Moraes. 2. ed. Rio de Janeiro: Nau, 1999, p. 54).
7
O litigante mais freqente nos foros do Pas, cf. WATANABE, Kazuo. Acesso Justia e sociedade
moderna. In: GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel; WATANABE, Kazuo (org.).
Participao e processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 130-131.
8
Para alguns autores, a relevncia dessa especificidade embasa um subramo especfico do direito, o direito
processual pblico (SUNDFELD, Carlos Ari. O direito processual e o direito administrativo. In: SUNDFELD,
Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo.
So Paulo: Malheiros, 2003, p. 16; BUENO, Cssio Scarpinella. A emergncia do direito processual pblico. In:
SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda
Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 35).
9
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Contedo jurdico do princpio da igualdade. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 1997, p. 47.
10
Gize-se o art. 1o da Lei n. 9.494/97, que veda a prolao de liminares tendentes concesso de vantagens
pecunirias aos servidores pblicos, bem como o art. 78 do ADCT/88, acrescido pela Emenda Constitucional n.
30/2000, que parcela o pagamento dos precatrios pendentes na data de sua promulgao (e os pertinentes a
aes ajuizadas at 31 de dezembro de 1999) pelo prazo de dez anos.

16
O legislador (rectius, em vrios casos, o Poder Executivo) chega a invadir a
esfera constitucionalmente reservada ao Judicirio, sopesando genericamente os pericula in
mora e esvaziando a eficcia dos provimentos liminares contrrios ao Errio, ainda quando
emanados com fulcro na garantia constitucional do mandado de segurana.
A alegao de interesse pblico no se presta como panacia geral, a justificar
qualquer inovao legislativa destinada a preservar a incolumidade financeira dos entes
pblicos.
Compete, portanto, ao Judicirio controlar a Administrao Pblica em juzo,
subordinando-a,

conjuntamente,

aos

princpios

tico-processuais

aos

princpios

constitucionais da res publica, fundados na mesma unidade tica.

Uma diretriz deste sistema de controle consiste na responsabilidade objetiva do
Estado. Na doutrina processual, registra-se normalmente apenas a responsabilidade pela
demora na prestao jurisdicional ou pelos possveis erros nela contidos12. Em outros termos,
vincula-se o instituto comumente apenas aferio da qualidade da prestao jurisdicional.
No basta, porm, observar o Estado como detentor do monoplio da
jurisdio, pois tambm atua como partcipe do fenmeno processual, no qual se apresenta
mediante rgos de sua estrutura administrativa. A simples demora no andamento dos feitos,
por exemplo, apta a prejudicar a dinmica da realizao dos direitos, perfazendo dano
processual a ser ressarcido pelo Errio, se os atrasos decorreram de sua conduta.

11

A Lei dos Juizados Especiais Federais (Lei n. 10.259/2001), por exemplo, aboliu em seu procedimento as
prerrogativas de dilatao de prazo (art. 9o), bem como o duplo grau obrigatrio de jurisdio das sentenas
desfavorveis ao Errio (art. 13).
12
Entre outros: SALAZAR, Alcino de Paula. Responsabilidade do Poder Pblico por atos judiciais. Rio de
Janeiro: Canton & Reile, 1941; S, Joo Sento. Responsabilidade civil do Estado por atos judiciais. So
Paulo: Bushatsky, 1976; BERIZONCE, Roberto. Contralor de la labor jurisdiccional y Estado de Derecho. In:
GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel; WATANABE, Kazuo (org.). Participao e
processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 136-49; CAVALCANTI, Flvio de Queiroz Bezerra.
Responsabilidade do Estado pelo mau funcionamento da Justia: evoluo da responsabilidade do Estado.
Revista de informao legislativa. Braslia, Senado Federal, a. 29, n. 116, out./dez. 1992, p. 107-124;
VARGAS, Jorge de Oliveira. Responsabilidade civil do Estado pela demora na prestao da tutela
jurisdicional. Curitiba: Juru, 1999; JUCOVSKY, Vera Lcia R. S. Responsabilidade civil do Estado pela
demora na prestao jurisdicional. So Paulo: Juarez de Oliveira, 1999; FACHIN, Zulmar. Responsabilidade
patrimonial do Estado por ato jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2001; LOUREIRO FILHO, Lair da
Silva. Responsabilidade pblica por atividade judiciria no direito brasileiro. Revista de direito administrativo.
Rio de Janeiro, Renovar, v. 231, jan./mar. 2003, p. 5-46; DIAS, Ronaldo Brtas de Carvalho. Responsabilidade
do Estado pela funo jurisdicional. Belo Horizonte: Del Rey, 2004; KRAEMER, Eduardo. A
responsabilidade do Estado e do magistrado em decorrncia da deficiente prestao jurisdicional. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004; SILVA, Ivan de Oliveira. A morosidade processual e a responsabilidade
civil do Estado. So Paulo: Pillares, 2004.

17
O carter objetivo da responsabilidade do Estado impede que este invoque em
seu favor as deficincias do seu servio. Mesmo em casos de omisso, h de se verificar qual
a eficincia esperada, dentro do contexto histrico e dos padres de razoabilidade.
Enfim, em apertada sntese, so trs os objetivos deste trabalho.
Inicialmente analisar os princpios e regras processuais tendentes ao controle
de probidade, verificando sua coordenao e a possibilidade de superposies e/ou lacunas,
bem como a compatibilidade ou no dos fundamentos tericos advindos das disciplinas
privatistas com a base publicista do processo.
Em seguida, isolar as peculiaridades da Administrao Pblica em juzo,
procedendo-se sua apreciao crtica, fundada na imprescindvel sujeio do Estado ao
processo, visto em sua estrutura cooperatria.
Por fim, aferir os mecanismos de controle da conduta processual do Estado,
com vistas s suas especificidades, evitando-se tambm a construo de um sistema que
olvide as limitaes humanas e penalize o que, na feliz expresso de Guggenberger, perfaz o
direito humano ao erro13 de logo invocado pelo autor destas linhas.

13

Guggenberger apud HBERLE, Peter. Diritto e verit. Traduo de Fabio Fiore. Torino: Einaudi, 2000, p.
101.

18
1.

PRINCPIO

DA

PROBIDADE

PROCESSUAL:

CONSIDERAES

INTRODUTRIAS

1.1. Probidade processual e publicizao do processo

A existncia de preceitos destinados a conter condutas processuais mprobas

no conquista do direito moderno nem da denominada publicizao do direito processual.
Nos ritos processuais das sociedades antigas, vrias solenidades acenavam para a exigncia
tica imposta aos atos dos litigantes, com a previso de juramentos de boa-f e a cominao
de sanes para casos de perjrio, como forma de assegurar a reta conduta processual14.
Entretanto, consoante registra Alfredo Buzaid, a lealdade processual adquire
maior destaque legislativo e doutrinrio no final do sculo XIX, diante do advento dos
Cdigos processuais austraco e alemo e da literatura deles derivada15.
O 178 da Zivilprozessordnung austraca de 1895 estabelecia:
cada litigante deve alegar pormenorizadamente todas as circunstncias em que se
assenta a sua pretenso, de modo conforme a verdade, oferecer idneos meios de
prova para deduo das suas alegaes; pronunciar-se com clareza sobre as provas e
alegaes do adversrio, bem como expor os resultados colhidos na produo das
suas provas, como das produzidas pela parte contrria16.

Esse marco legislativo se contrape radicalmente tendncia liberal afirmada

na Frana napolenica, que esmaeceu por dcadas o controle da improbidade processual e
enalteceu a ampla liberdade das partes. O Cdigo austraco redefine o equilbrio de poderes
processuais, confere maior destaque figura do juiz e limita a liberdade das partes, mediante a
imposio de deveres de veracidade e de colaborao.
Em resumo, nessa perspectiva
as partes se servem do processo para obter que se realize a vontade concreta da lei.
Assim, no lhes lcito agir em detrimento do processo, transformando-o em meio de

14

Como lembra MOURA ROCHA, o direito antigo enquadrava o comportamento processual indevido no
atentado aos bons costumes (As sanes no processo civil. In: ______. Estudos sobre processo civil. Recife:
Editora Universitria [UFPE], 1982, v. 2, p. 180). Na doutrina contratualista, por sua vez, acontecia um
estranho contraste entre a tendncia a repudiar e reprimir o dolo processual e o regime de desptica liberdade
possuda pelas partes contendentes, mesmo sendo, ambas, a lgica derivao do mesmo princpio: a
contratualidade dos julgamentos (COSTA, Stefano. O dolo processual em matria civil e penal. Traduo de
Larcio Laurelli. So Paulo: Paulistanajur, 2004, p. 47).
15
BUZAID, Alfredo. Linfluenza di Liebman sul diritto processuale civile brasiliano. In: STUDI in onore di
Enrico Tullio Liebman. Milano: Giuffr, 1979, v. 1, p. 22.
16
apud VINCENZI, Brunela Vieira de. A boa-f no processo civil. So Paulo: Atlas, 2003, p. 82.

19
fraude, de dolo ou de improbidade. Instituio de direito pblico, o processo se
nobilita quando por seu meio o direito se realiza e se degrada quando passa a ser arma
da astcia17.

Como si acontecer na ruptura de paradigmas, a adoo do novo modelo no se

deu isenta de protestos. O autor do projeto de Zivilprozessordnung, Franz Klein, atacava um
regime processual de peso, arraigado, ainda que apenas pelo tempo em que estava vigente18.
E, sob certa perspectiva, a nova concepo desfavorecia os vrios integrantes da cena
judiciria: para alguns juzes, o fortalecimento de seus poderes era mero acrscimo de
trabalho e de responsabilidade, alm de agresso imparcialidade (rectius, inrcia,
passividade) valorizada como atributo da Magistratura; para certos advogados, os deveres de
veracidade e de colaborao representavam uma capitis deminutio, com a reduo de seu
ofcio ao de mero auxiliar do Juzo.
Logo, no causa surpresa a reao negativa dos advogados de Viena, a pique
de fazerem uma greve; nem a dos juzes daquela cidade, muitos dos quais se demitiram para
no se sujeitar nova lei19.
De qualquer sorte, os paradigmas adotados pelo direito processual austraco
direcionados socializao do processo, no sentido no apenas formal e aparente, mas de
modo efetivo20 repercutiram em vrios outros sistemas jurdicos e, mesmo dcadas aps sua
consagrao legislativa, influenciaram o conhecido Projeto de Florena, capitaneado por
Mauro Cappelletti e verdadeiro divisor de guas da cincia processual21.
Na Alemanha, verbi gratia, a reforma de 27 de outubro de 1933 estabeleceu no
138 da Zivilprozessordnung o dever das partes de prestarem suas declaraes, sobre os fatos

17

BUZAID, Alfredo. Op. cit., p. 22.

FAIRN GUILLN, Victor. El proyecto de la Ordenanza procesal civil austraca visto por Franz Klein. In:
______. Estudios de derecho procesal. Madrid: Revista de Derecho Privado, 1955, p. 316.
19
cf. MACHADO GUIMARES, Luiz. O processo oral e o processo escrito. In: ______. Estudos de direito
processual civil. Rio de Janeiro: Ed. Jurdica e Universitria, 1969, p. 121. No caso austraco, entretanto, o
afastamento macio de membros da Magistratura permitiu a oxigenao dos seus quadros, incorporando ao
Poder Judicirio profissionais de viso menos conservadora, um dos fatores que permitiram o sucesso do modelo
proposto por Klein (ALCAL-ZAMORA Y CASTILLO, Niceto. Proceso, autocomposicin y autodefensa:
contribucin al estudio de los fines del proceso. 3. ed. Mxico: UNAM, 2000, p. 118).
20
CAPPELLETTI, Mauro. Ideologas en el derecho procesal. In: ______. Proceso, ideologas, sociedad.
Traduo de Santiago Sents Melendo e Toms A. Banzhaf. Buenos Aires: EJEA, 1974, p. 17. Em sentido
contrrio, afirma Luis Srgio de SOUZA que o surgimento do Estado Social no alterou, entretanto, de maneira
significativa, o rumo das elaboraes processuais (Abuso de direito processual: uma teoria pragmtica. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 12). Data venia, ntida a influncia dessa viso social de Estado,
especialmente quanto revalorizao da probidade processual e concepo do processo como comunidade de
trabalho.
21
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Access to Justice: the worldwide movement to make rights
effective: a general report. In: ______. Access to Justice. Milan: Giuffr, London: Sijthoff, 1978, v. 1, p. 9.
18

20
a serem discutidos na demanda, de modo completo e verdadeiro. Consta na respectiva
exposio de motivos:
as partes e seus representantes devem se convencer de que a administrao de justia
no serve apenas a eles, mas tambm e principalmente segurana jurdica de todo o
povo. No se pode permitir a qualquer das partes que desvie o tribunal com mentiras
ou que abuse de sua capacidade de trabalho (Arbeitskraft), dilatando o procedimento,
quer de maneira dolosa, quer por negligncia. Frente tutela jurdica, qual todos
tm direito, corresponde o dever de todo sujeito de facilitar ao juiz a busca do direito
(Findung des Rechts) mediante uma direo honrada e cuidadosa do processo22.

No direito italiano, o Codice di Procedura Civile de 1865, inspirado na

legislao napolenica23, no fixava expressamente deveres de probidade ou de veracidade,
embora parte da doutrina os dessumisse da reconstruo sistemtica de preceitos isolados24.
Em todo caso, a influncia da legislao austraca e alem se fez sentir nos vrios projetos de
reforma processual. Como resume Marco Tullio Zanzucchi, o dever de probidade constou
expressamente do projeto Chiovenda (art. 10, primeiro pargrafo), do projeto Carnelutti (art.
28), do esboo Rocco (art. 25) e do projeto preliminar Solmi (art. 26)25.
No Codice di Procedura Civile de 1940 tal princpio restou consagrado na
frmula sinttica de seu artigo 88 (Dever de lealdade e de probidade As partes e seus
defensores tm o dever de se comportar em juzo com lealdade e probidade), o qual, por sua
vez, teve larga influncia nos ordenamentos latino-americanos. E o mesmo se diga quanto
polmica que acompanhou a sua gestao.
O projeto preliminar aplicava severas sanes conduta processual mproba,
sobretudo em garantia do dever de veracidade processual. Narra Andrioli que essa norma foi
22

apud LORETO, Luis. El deber de decir la verdad en el proceso civil. In: ______. Ensayos jurdicos. 2. ed.
Caracas: Fundacin Roberto Goldschmidt, Editorial Jurdica Venezolana, 1987, p. 310. Observe-se, por amor
veritatis, que alguns autores negavam carter jurdico ao mencionado dever, remetendo-o apenas esfera moral
(v., por exemplo, KISCH, Willhelm. Elementos de derecho procesal civil. Traduo de Leonardo PrietoCastro. Madrid: Revista de Derecho Privado, 1932, p. 122; GOLDSCHMIDT, James. Direito processual civil.
Traduo de Ricardo Rodrigues Gama. Curitiba: Juru, 2003, p. 173; CRESCI SOBRINHO, Elicio de. Dever de
veracidade das partes no processo civil. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 58). Na doutrina recente, porm,
assente que o dever de verdade um verdadeiro dever, no apenas um nus; pois a parte no pode optar entre
ser verdadeira e no ser. irrelevante que a infrao do dever no desencadeie efeito especfico. Verificando-se
a infrao, no fica sem seqelas: o juiz tem de formar a sua convico segundo o 286, tambm tomando em
considerao a infrao da verdade o que uma importante penalizao, na prtica (JAUERNIG, Othmar.
Direito processual civil. Traduo de F. Silveira Ramos. 25. ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 151). No mesmo
sentido, HESS, Burkhard. Abuse of procedure in Germany and Austria. In: TARUFFO, Michele (ed.). Abuse of
procedural rights: comparative standards of procedural fairness. The Hague: Kluwer Law International, 1999,
p. 152.
23
v. LIEBMAN, Enrico Tullio. Os trabalhos para reforma do processo civil na Itlia. Traduo de A. Gonalves
de Oliveira. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, v. 81, a. 37, n. 439, 1940, p. 78.
24
Entre outros, v. g., LIPARI: se a nossa lei processual ignora um dever jurdico de alegao da verdade,
conhece, outrossim, indubitavelmente um dever jurdico de conduta honorvel no processo (Il dolo
processuale. Palermo: Orazio Fiorenza, 1926, p. 70).
25
ZANZUCCHI, Marco Tullio. Diritto processuale civile. Atualizao de Corrado Vocino. 6. ed. Milano:
Giuffr, 1964, v. 1, p. 370.

21
submetida a profundos exames e, salvo rarssima exceo (Corte de Apelao de Medina),
foi unanimemente criticada26.
Entre os algozes do projeto preliminar Solmi, Piero Calamandrei defendeu a
atribuio de estatura moral, pedaggica, mas no jurdica, ao princpio em comento,
limitando-o a uma norma de retido comum, sem outra sano alm daquela de agravar a
responsabilidade da parte sucumbente27.
A crtica formulada pelo mestre de Florena destaca uma questo normalmente
silenciada pela doutrina, mas que repercutir diretamente na densificao do princpio da
probidade processual.
No excerto mencionado, Calamandrei sugere que, mesmo apto a embasar
conseqncias processuais, como o agravamento da responsabilidade sucumbencial, o
controle da probidade processual deve manter status predominantemente moral ou, em
outros termos, preservar-se como exigncia de retido comum.
Logo, permanece associado conscincia moral do homem mdio, sem
qualquer especificidade decorrente de sua aplicao no terreno judicirio.
Dcadas depois desse ensaio, uma obra recente de Luigi Paolo Comoglio
indaga justamente o oposto:
no mais concebvel uma viso do processo que em harmonia com os prprios
princpios de boa-f, de lealdade e de probidade, em que se inspiram as regras de
comportamento das partes e de seus defensores, acolhidos em qualquer ordenamento
processual moderno leve em conta uma possvel tica nele rigorosamente interna (e,
assim, no mais a ele geneticamente estranha)28?

Em outros termos, a exigncia de probidade processual, imposta pelo

ordenamento jurdico, mantm sua natureza de retido comum ou, tocada por Midas,
converte-se em juridicidade ou em estado intermedirio entre ambos?
Como registrado, a doutrina processual no costuma se deter sobre o tpico,
conquanto alguns excertos contribuam para o debate. Jos Frederico Marques, por exemplo,
ao tecer consideraes sobre a probidade processual, afirmava que o processo no se presta
realizao de direitos em conflitos com o dever moral e que os atos processuais se

26

ANDRIOLI, Virgilio. Commento al Codice di Procedura Civile. 3. ed. Napoli: Jovene, 1961, v. 1, p. 243-4.
CALAMANDREI, Piero. Sul progetto preliminare Solmi. In: ______. Opere giuridiche (a cura di Mauro
Cappelletti). Napoli: Morano, 1965, v. 1, p. 350.
28
COMOGLIO, Luigi Paolo. Etica e tecnica del giusto processo. Torino: Giappichelli, 2004, p. 4. Em
sentido semelhante, TARUFFO, Michele. Labuso del processo: profili comparatistici. Revista de processo. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 24, n. 96, out./dez. 1999, p. 158.
27

22
subordinam estritamente a valores ticos29. Francisco Pinheiro Rodrigues, por sua vez, aps
considerar utpicas certas manifestaes do princpio em comento, reputa previsvel a
aplicao de sanes apenas quando a conduta atingir o senso de moralidade mdia do meio
jurdico nacional30.
No outro extremo, vrios autores destacam a ratio essendi estritamente
jurdico-processual do princpio, remetendo ao segundo plano sua faceta moral. Como
sintetiza Osvaldo Gozani, a probidade processual teria nascido como uma necessidade do
sistema, antes que como um dilema tico31.
Sob certo aspecto, essa tendncia tambm pode ser percebida na obra de
Buzaid, embora de modo tnue e aberto convergncia dos parmetros:
a discriminao dos deveres das partes e dos seus procuradores visa a definir-lhes o
comportamento no processo no apenas em obedincia a razes ticas, que por si s
seriam suficientes para justificar a sua incorporao no Cdigo, mas por motivos
estritamente jurdicos, a fim de adequar a conduta das partes dignidade do
instrumento de que se servem para obter a administrao da justia32.

Por fim, e de logo registrado seu radicalismo, transcrevam-se as palavras de

Francesco Cordopatri: a estigmatizao do abuso, mais que inspirada em exigncias de
moralizao do processo ou de regulamentao do correto acesso Justia, responde apenas e
exclusivamente a razes de mera tcnica processual33.
Ora, a prevalecer esse entendimento, a densificao do princpio da probidade
processual se orientar por elementos tcnico-processuais, de modo a render coerncia ratio
essendi que lhe patrocinou a incluso no sistema.
Conquanto respeitvel, esta postura acarreta um excessivo hermetismo,
isolando o universo jurdico do restante da vivncia tica. Apenas o enlace entre ambas as
searas garante ao direito e, a fortiori, ao processo constante oxigenao e, em decorrncia,
maior adeso realidade social. A criao de abismos entre a tica geral e a tcnica
processual contribui para reduzir a efetividade dos mecanismos de controle da conduta
mproba, de modo que o predomnio da pura tcnica age em seu prprio desfavor.

29

MARQUES, Jos Frederico. Instituies de Direito Processual Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1958, v. 2, p.
133.
30
RODRIGUES, Francisco Csar Pinheiro. Indenizao na litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So
Paulo, Revista dos Tribunais, v. 73, n. 584, jun. 1984, p. 14.
31
GOZANI, Osvaldo Alfredo. Temeridad y malicia en el proceso. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni, 2002, p.
11; do mesmo autor, La conducta en el proceso. La Plata: Platense, 1988, p. 10.
32
BUZAID, Alfredo. Processo e verdade no direito brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 12, n. 47, jul./set. 1987, p. 95.
33
CORDOPATRI, Francesco. Labuso del processo. Padova: CEDAM, 2000, v. 2, p. 139.

23
Na perspectiva oposta, a aceitao do princpio da probidade processual como
mera projeo da moralidade comum supe uma aplicao fulcrada apenas em argumentos
advindos diretamente da razo prtica, dispensados os parmetros da cincia processual.
A fortiori, a mudana na caracterizao das condutas mprobas estaria
condicionada s variaes da conscincia moral.
Esta tendncia igualmente empobrece o mecanismo de controle, pois h
aplicao criadora, na histria, sem as tais rupturas da conscincia moral, sugerindo
argumento novo34.
A aceitao de uma probidade aferida mediante parmetros processuais ou
de outra, vinculada apenas a argumentos prticos gerais, pode conduzir, enfim, a distores
na apreciao das condutas processuais das partes. Dito de outra forma, no h garantias de
que a escolha de uma dessas opes seja incua em relao ao resultado final de separao
do joio e do trigo35.
Este contraponto entre uma tica rigorosamente interna e outra
geneticamente estranha ao processo sugere mecanismos de conciliao, pelos quais a
preponderncia ser aferida casuisticamente, e no propriamente um binmio marcado pela
excluso recproca. H valores que, transcendendo o puramente moral ou jurdico, convergem
para a unidade tica e permitem um ponto de partida para o efetivo controle da probidade
processual.
Nesse sentido, Humberto Theodoro Jnior destaca o papel fundamental
desempenhado pelos propsitos ideolgicos do acesso justia, diante de sua misso de
alcanar meios e resultados efetivamente justos36.
O conceito de processo justo37 reaproxima a telesis de ambos os parmetros
(internos e geneticamente estranhos ao processo) e fundamenta sua convivncia,

34

CRESCI SOBRINHO, Elcio de. Funo tico-social do processo civil. Revista brasileira de direito
processual. Rio de Janeiro, Forense, a. 6, v. 23, 1980, p. 71.
35
V., infra, a discusso acerca do aforisma nemo tenetur edere contra se.
36
THEODORO JNIOR, Humberto. Abuso de direito processual no ordenamento jurdico brasileiro. In:
______. O processo civil brasileiro no limiar do novo sculo. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 53. No mesmo
sentido: as razes culturais de cada povo diferem substancialmente, tanto que o valor de liberdade e igualdade
no tem o mesmo significado num Estado liberal e num Estado socialista, embora as tendncias quanto aos
objetivos do processo e do exerccio da jurisdio sejam praticamente idnticas, j que os mesmos no se atm a
frmulas exclusivamente jurdicas (NGELIS, Hlio de. O litigante de m-f na esfera do processo civil.
Campinas: Ag Juris, 2000, p. 91).
37
v., por todos, TROCKER, Nicol. Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il giusto processo in materia
civile: profili generale. In: CAPPONI, Bruno (org.). Il nuovo articolo 111 della Costituzione e il giusto
processo in materia civile. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2002, p. 27-55; VERDE, Giovanni. Il nuovo
articolo 111 della Costituzione e il giusto processo in materia civile. In: CAPPONI, Bruno (org.). Il nuovo

24
representando o denominador comum tcnica e tica processuais e o imperativo de seu
dilogo.

1.2. Probidade processual e princpio dispositivo

Sob o influxo dessa reflexo conciliatria, promovida pelo plexo axiolgico do

direito, a probidade processual convive igualmente com o princpio dispositivo, superando-se
os rudos identificados por parte da doutrina.
Calamandrei, por exemplo, foi peremptrio ao consignar que o dever de
veracidade no se ajusta aos processos de corte dispositivo, fundados na repartio do nus da
prova38. Do mesmo modo, Umberto Guido registra que as partes no processo so livres para
afirmar ou negar, como melhor creiam para seu interesse39. Salvatore Satta conclui que no
se podem atribuir parte deveres incompatveis com o interesse privado que esta persegue,
no se lhe pode impor comportamento contrrio ao seu interesse40.
Estas manifestaes so ecos da doutrina chiovendiana, que pode ser resumida
em sua conhecida frase: as partes so os melhores juzes da prpria defesa, ningum,
melhor que elas, pode saber que fatos devem ou no ser alegados41.
articolo 111 della Costituzione e il giusto processo in materia civile. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane,
2002, p. 177-187.
38
CALAMANDREI, Piero. Sul progetto preliminare Solmi. In: ______. Opere giuridiche (a cura di Mauro
Cappelletti). Napoli: Morano, 1965, v. 1, p. 351; do mesmo autor, Il processo come giuoco. In: ______. Opere
giuridiche (a cura di Mauro Cappelletti). Napoli: Morano, 1965, v. 1, p. 556. Segundo ARRUDA ALVIM,
Carnelutti tambm j pensou desta forma. No entanto, o mesmo Carnelutti em outra obra, que nos parece ser a
fundamental, veio a entender que se h de impor s partes o dever de dizer a verdade, no sendo lcito o uso do
processo com lastro em inverdade consciente (Deveres das partes e dos procuradores no direito processual civil
brasileiro a lealdade no processo. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 18, n. 69,
jan./mar. 1993, p. 12).
39
GUIDO, Umberto. Il dolo processuale civile. Roma: Formggini, 1933, p. 27.
40
SATTA, Salvatore; PUNZI, Carmine. Diritto processuale civile. 13. ed. Padova: CEDAM, 2000, p. 116. Em
seguida, porm, atenua: mas a atividade da parte no processo livre dentro dos limites em que quaisquer
atividades humanas o so, isto , no quanto no venha a invadir a esfera jurdica de uma outra pessoa, no caso, a
parte contrria (ibidem).
41
CHIOVENDA, Giuseppe. Principios de derecho procesal civil. Traduo de Jose Casais y Santal. Madrid:
Reus, 2000, t. 2, p. 190-1. Registre-se que o prprio autor peninsular, em outras passagens de sua obra,
reconhecia que o processo no pode se preocupar apenas com a deciso final, no se pode limitar a sua funo a
preparar uma soluo logicamente correta da lide, mas se deve ter em conta a posio dos litigantes durante a
causa, como cidados, ambos invocando a tutela do Estado (Le riforme processuali e le correnti del pensiero
moderno. In: ______. Nuovi saggi di diritto processuale civile. Napoli: Jovene, 1912, p. 100-1). E
complementava: vem-se formando lentamente a convico de que o juiz, como rgo do Estado, no deva
assistir passivamente lide, para pronunciar ao final uma sentena, como a mquina induzida pelo peso da
moeda depositada emite um doce ou um bilhete de ingresso (ibidem). Como afirma Vittorio DENTI, a posio

25
Essa orientao, de qualquer forma, cruzou o Atlntico e obteve repercusso
tambm na Amrica Latina: consoante Hugo Alsina, nos processos de carter dispositivo vige
o princpio de que ningum est obrigado a subministrar provas em seu desfavor,
conseqncia da regra pela qual a prova do fato corresponde a quem o afirma42. Alberto Luis
Maurino, por sua vez, recomenda a prudncia do juiz ao verificar descumprimentos ao dever
de veracidade, pois, no processo civil marcado pelo princpio dispositivo, a faculdade das
partes para dispor de seus direitos se antepe ao dever de veracidade 43. Epifanio Condorelli,
enfim, conclui que este dever implicaria a decapitao da liberdade individual, a falta de
respeito pela pessoa humana44.
No direito brasileiro, colhe-se da obra de Joo Bonum:
certo que as partes devem dizer a verdade, mesmo quando essa verdade as
prejudica. Mas esse um dever moral, no um dever jurdico. [...] Dar, em tais casos,
ao juiz, poderes para punir desvios da conscincia moral afast-lo de sua misso e
transform-lo em censor45.

Registre-se, por fim, que no se trata de debate superado, adormecido nas

prateleiras da histria do direito processual. Autores contemporneos permanecem sequazes
da incompatibilidade de certas manifestaes da probidade processual com o princpio
dispositivo. Joan Pic i Junoy, por exemplo, no obstante defensor da lealdade processual,
conclui que o dever de alegar fatos prejudiciais ao prprio interesse no pode ser exigido no
processo civil inspirado pelo mencionado princpio, em virtude do qual as partes so
absolutamente livres para dispor de seus interesses privados e reclam-los ou no
judicialmente, e isto na medida em que estimem oportuno46.
Em resumo, parte da doutrina nega a compatibilidade do princpio da
probidade processual mormente em sua faceta de veracidade processual com o princpio
dispositivo, que permite parte a livre escolha entre a judicializao ou no da contenda e,
de Chiovenda era aquela que poderia atender ao seu liberalismo poltico, temperado por sua formao de
estudioso do processo (Processo civile e giustizia sociale. Milano: Edizioni di Comunit, 1971, p. 13).
42
ALSINA, Hugo. Tratado terico prctico de derecho procesal civil y comercial. Buenos Aires: Cia.
Argentina de Editores, 1941, t. 1, p. 292. O mestre argentino, porm, admite temperamentos: em um processo
no qual, sem chegar a ser inquisitivo, faculte-se ao juiz investigar os fatos sem se ater atividade das partes, no
apenas a constatao de falsidade resulta possvel, quanto ela pode ser sancionada, porque, dado a finalidade
pblica que se atribui ao processo, inadmissvel que os litigantes possam faltar livremente verdade (idem, p.
289-90).
43
MAURINO, Alberto Luis. Abuso del derecho en el proceso. Buenos Aires: La Ley, 2001, p. 22.
44
CONDORELLI, Epifanio J. L. Del abuso y la mala fe dentro del proceso. Buenos Aires: Abeledo-Perrot,
1986, p. 217.
45
BONUM, Joo. Direito processual civil. So Paulo: Saraiva, 1946, v. 1, p. 514.
46
PIC I JUNOY, Joan. El principio de la buena fe procesal. Barcelona: J. M. Bosch, 2003, p. 140. No direito
brasileiro, tambm se registra em obra recente: sob este ponto de vista, nos processos regidos pelo princpio
dispositivo no se pode cogitar do dever de completude, ou seja, da obrigao de apresentar em juzo fatos
francamente desfavorveis parte (SOUZA, Luiz Srgio Fernandes de. Op. cit., p. 158).

26
ainda, a restrio do objeto do litgio, instaurando-se a lide processual apenas com parcela do
conflito, visto sob o ngulo sociolgico47.
Entretanto, nas palavras de Eduardo Couture, prevalece no processo
dispositivo a vontade e no o saber48. A vontade das partes legitima a renncia, o
reconhecimento do direito, a desistncia do processo; enfim, pode conduzir a uma soluo
diferente da obtenvel pelo processo regular. Mas no curso dessa relao a vontade no
predomina sobre o saber, que deve ser expresso sem reservas mentais. A parte livre para
recorrer ou no ao Judicirio, mas, decidindo utiliz-lo, submete-se s exigncias de
probidade impostas pelo sistema. Nesse sentido, uma das conhecidas metforas de Barbosa
Moreira:
Se cabe ver no litgio uma como enfermidade social, a cuja cura se ordena o processo,
antes parece lcito raciocinar analogicamente a partir do fato de que o enfermo, no
sentido fsico da palavra, livre embora de resolver se vai ou no internar-se em
hospital, tem de sujeitar-se, desde que opte pela internao, s disposies do
regulamento: no pode impor ao seu bel-prazer horrios de refeies e de visitas, nem
ser razovel que se lhe permita controlar a atividade do mdico no uso dos meios de
investigao indispensveis ao diagnstico, ou na prescrio dos remdios adequados.
No lhe agradando o tratamento, resta-lhe decerto, a qualquer tempo, a possibilidade
de retirar-se, mesmo sem alta, para tentar curar-se por outros mtodos; enquanto,
porm, queira utilizar os servios do estabelecimento, h de respeitar-lhes a
disciplina, que tem suas exigncias prprias de racionalidade49.

Ainda nesta discusso, cujo objeto recai basicamente sobre a coordenao entre
os princpios dispositivo e da probidade processual, parcela da doutrina agrega elementos de
ndole psicolgica, reportando-se a lugares-comuns como a natureza humana, o instinto,
entre outros, a fim de atribuir vigncia quase que jusnaturalista ao aforismo nemo tenetur
edere contra se (ningum obrigado a se manifestar contra si).
Pretende-se, assim, enfraquecer a exigncia de probidade processual,
reputando-a normalmente incompatvel com a conduta mdia do ser humano. Diz-se que a
completa sinceridade um nus moral que pode ser decididamente bastante gravoso50 e

47

CALAMANDREI, Piero. Il concetto di lite nel pensiero di Francesco Carnelutti. In: ______. Opere
giuridiche (a cura di Mauro Cappelletti). Napoli: Morano, 1965, v. 1, p. 223.
48
COUTURE, Eduardo. El dever de las partes de decir la verdad. In: ______. Estudios de derecho procesal
civil. 3. ed. Buenos Aires: Depalma, 1998, t. 3, p. 247.
49
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Os poderes do juiz na direo e na instruo do processo. In: ______.
Temas de direito processual, quarta srie. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 46. Meio sculo antes, Gino ZANI j
fizera comparao semelhante: devendo-se em suma considerar o processo no como uma luta, mas como uma
doena na qual a nica parte ativa compete ao mdico, isto , ao Estado, evidentemente surge o interesse deste
em vetar e reprimir a m-f das partes, procedendo a tanto mediante a prpria atividade do juiz (La mala fede
nel processo civile. Roma: Foro Italiano, 1931, p. 11).
50
HAZARD JR., Geoffrey C. Il sistema adversary. In: DONDI, Angelo (org.). Avvocatura e giustizia negli
Stati Uniti. Bologna: Il Mulino, 1993, p. 51.

27
que a docilidade perante o Judicirio conduziria inutilidade dos esforos feitos para
contestar a pretenso do adversrio51.
No Brasil so ricos os excertos nesse sentido. Frederico Marques j advertia
que o processo encontra as partes conflitantes em situao psicolgica pouco propcia para
manter um clima de concrdia52. Hlio Tornaghi indaga se justo, razovel e, sobretudo,
racional e psicolgico reclamar das partes, de seus representantes ou procuradores uma
colaborao imparcial que pode ser a negao daquilo que eles prprios perseguem53.
Francisco Pinheiro Rodrigues reputa a veracidade algo utpico, apenas uma meta longnqua
e ideal54. Para Edson Prata, viola a natureza humana se exigir da parte uma conduta que
crie vantagem para o adversrio e lesividade para si prpria55. Jos Carlos Baptista Puoli
invoca a tendncia humana de se defender em situaes de submisso, faltando com a
verdade e sonegando elementos contrrios ao seu interesse56.
Contudo, essa perspectiva nega a estrutura cooperatria do processo e o reduz a
um duelo alheio aos interesses da comunidade. No h como se esperar que da conduta
egosta das partes e da inrcia do juiz se alcance um resultado justo, salvo se tal conceito for
assimilado a aspectos puramente procedimentais, como a paridade da previso de armas
inclusive armas ilegtimas, desde que paritrias.
Fernando Luso Soares ironiza: cada interveniente cuidaria do seu objetivo,
num desejo prprio: o autor pretendendo ganhar a ao; o ru fazendo para que ele a perca; o
juiz intentando fazer justia enfim, um complexo desencontro!57
Ademais, aceitando-se como premissa a relevncia ultra partes do processo,
como meio de desenvolvimento do prprio direito e de realizao de outros escopos polticos

51

COSTA, Stefano. Op. cit., p. 59.

MARQUES, Jos Frederico. Op. cit., p. 132.
53
TORNAGHI, Hlio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, v.
1, p. 140. Em seguida, responde: a interveno do Estado, ao chamar a si a jurisdio, se fez exatamente para,
pelo menos, mudar-lhe o aspecto, para transform-lo em uma colaborao dos antigos contendores, no sentido de
ser encontrada uma soluo justa. Mas o desejo de corrigir os inconvenientes do antigo conceito levou ao
extremo oposto de reduzir cada uma das partes a mero objeto, a instrumento usado para chegar a uma concluso
justa, ainda que contrria ao seu prprio interesse (idem, p. 141).
54
RODRIGUES, Francisco Pinheiro. Op. cit., p. 14.
55
PRATA, Edson. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 118.
56
PUOLI, Jos Carlos Baptista. Os limites ao direito de recorrer e a responsabilidade civil do advogado perante
o cliente. In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.). Linhas mestras do processo civil:
comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p. 341.
57
SOARES, Fernando Luso. A responsabilidade processual civil. Coimbra: Almedina, 1987, p. 109.
52

28
e sociais58, a funo jurisdicional, prpria do Estado, no pode estar subordinada a preceitos
de ordem privada59.
Caso se leve aquela concepo pseudogarantista ao extremo, a prerrogativa das
partes de no cooperarem com atividades contrrias ao seu interesse tambm escudaria a
negativa de cumprimento das decises, esvaziando-se a autoridade judicial, estruturante do
Estado Democrtico de Direito. No se admitiriam astreintes, contempt of Court e institutos
semelhantes.
Logo, paradoxal investir contra o instinto humano na efetivao do
julgado, mas deix-lo livre de freios no processo de formao da deciso, do qual resultar ou
no a sua justia.
Em resumo, concorda-se integralmente com Eduardo Couture quando afirma
que o nemo tenetur edere contra se uma frmula individualista despida de vigncia, um
aforismo de defesa da propriedade privada60. Como diria Carnelutti, o processo nem sempre
exige o desenvolvimento de um interesse, mas s vezes tambm o sacrifcio deste61.
Posto que preservem sua liberdade de ao, as partes devem apresentar em
juzo todos os elementos do caso concreto, no apenas os que a oportunidade ou a debilidade
e a imprudncia do adversrio hajam aconselhado subministrar e colocar em evidncia62.
Mesmo nos quadrantes do processo dispositivo, sua conduta deve ser tica63, pois no vige no
direito processual a liberdade do embuste64.

58

vide, por todos, DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 5. ed. So Paulo:
Malheiros, 1996, p. 150 et seq.
59
GRINOVER, Ada Pellegrini. As garantias constitucionais do direito de ao. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1973, p. 10.
60
COUTURE, Eduardo. Sobre el precepto nemo tenetur edere contra se. In: ______. Estudios de derecho
procesal civil. 3. ed. Buenos Aires: Depalma, 1998, t. 2, p. 129 et seq. No mesmo sentido, Eduardo GRASSO:
o aforismo nemo tenetur edere contra se, no processo civil, no apenas no se justifica sob o plano da moral,
mas tambm no encontra base em qualquer norma positiva que venha a atenuar a valorao negativa do
comportamento desleal, expressa em qualquer texto (La collaborazione nel processo civile. Rivista di diritto
processuale. Padova, CEDAM, segunda srie, a. 21, n. 3, jul./set. 1966, p. 600).
61
CARNELUTTI, Francesco. Instituies do processo civil. Traduo de Adrin Sotero de Witt Batista.
Campinas: Servandia, 1999, v. 1, p. 362.
62
GRASSO, Eduardo. Op. cit., p. 594.
63
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Resistncia injustificada ao andamento do processo. Revista brasileira
de direito processual. Rio de Janeiro, Forense, v. 31, 1982, p. 16. No mesmo sentido, Moacyr Amaral
SANTOS: se as partes so livres no exerccio de suas atividades processuais, no podem usar dessa liberdade
ao ponto de perturbar o exerccio da funo jurisdicional do Estado, por elas mesmas provocada, ou, por outras
palavras, que no desempenho de suas faculdades haver-se-o as partes de proceder por forma que no se
sacrifiquem os poderes do juiz (Limites s atividades das partes no processo civil. Revista dos tribunais. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 46, v. 264, out. 1957, p. 18).
64
A expresso de Valentim MELERO (O chamado dever de dizer a verdade no processo civil. Traduo de
Rui C. Guimares. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 37, v. 81, jan. 1940, p. 71).

29
Enfim, corretamente delimitado o mbito de atuao do princpio dispositivo,
este convive pacificamente com o princpio da probidade65 e dele retira, justamente, seu
contato com a realidade66.

1.3. Probidade processual e autoritarismo

O dilogo entre o princpio dispositivo e a probidade processual remete, por

sua vez, ao tema mais amplo da autoridade estatal e de sua convivncia com o regime de
garantias dos cidados. Consoante adverte Cappelletti, o desafio que se impe conciliar a
liberdade privada individual com a justia social67.
A finalidade pblica do processo reclama dos litigantes uma conduta adequada
e atribui ao juiz maiores faculdades para impor o fair play68. Nas palavras de Barbosa
Moreira, recusa-se aos litigantes a possibilidade de marcar soberanamente o compasso da
marcha processual; equaciona-se em novos termos o capital problema da diviso de tarefas
entre as partes e o rgo de jurisdio69.
Nessa perspectiva, a exigncia de probidade processual associada s
restries atuao das partes, repercutindo no binmio entre liberdade e responsabilidade,
entre os poderes das partes e aqueles do juiz.
O contexto histrico no qual o tema retomou relevncia se apresenta, de fato,
marcadamente antidemocrtico, o que conduz parcela relevante da doutrina a vincular as
65

ALCAL-ZAMORA Y CASTILLO, Niceto. Proceso, autocomposicin y autodefensa: contribucin al

estudio de los fines del proceso. 3. ed. Mxico: UNAM, 2000, p. 221; SCHNKE, Adolf. Direito processual
civil. Traduo de Karina Andra Fumberg et al. Campinas: Romana, 2003, p. 46; MASCIOTRA, Mario. La
conducta procesal de las partes. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2005, p. 16; MENDONA LIMA, Alcides de.
Probidade processual. Revista brasileira de direito processual. Rio de Janeiro, Forense, a. 5, v. 18, 1979, p. 48;
do mesmo autor, Probidade processual e finalidade do processo. Uberaba: Vitria, 1978; CRESCI
SOBRINHO, Elicio de. Dever de veracidade das partes no processo civil. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 97;
ANDRADE, Valentino Aparecido de. Litigncia de m-f. So Paulo: Dialtica, 2004, p. 47.
66
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, t. 1, p. 77.
67
CAPPELLETTI, Mauro. Aspectos sociales y polticos del procedimiento civil: reformas y tendencias
evolutivas en la Europa Occidental y Oriental. In: ______. Proceso, ideologas, sociedad. Traduo de Santiago
Sents Melendo e Toms A. Banzhaf. Buenos Aires: EJEA, 1974, p. 86. Nas palavras de Hugo ALSINA, at
onde convm estender as atribuies judiciais s custas das dos litigantes questo de cultura jurdica (op. cit.,
p. 287).
68
VSCOVI, Enrique. Teora general del proceso. 2. ed. Bogot: Temis, 1999, p. 55.
69
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A funo social do processo civil moderno e o papel do juiz e das partes
na direo e na instruo do processo. In: ______. Temas de direito processual, terceira srie. So Paulo:
Saraiva, 1984, p. 51.

30
iniciativas de fortalecimento da autoridade judicial ao modelo autoritrio daqueles regimes
polticos.
No se olvide, por exemplo, que na Exposio de Motivos do Codice di
Procedura Civile italiano constam apologias ao regime fascista, como, por exemplo: a guerra
imperial, iniciada em 1935 sobre os campos da frica, prosseguida em 1936 sobre os campos
da Espanha, est por ser coroada da definitiva vitria70. E, coincidncia ou no, o diploma foi
apresentado na mesma data do encontro entre Mussolini e Hitler em Florena e do ataque
Grcia, o que significa que o CPC nasceu em um dos dias mais obscuros da histria da
Itlia71.
Uma das primeiras obras italianas sobre o dolo processual consigna:
os direitos que competem s partes no so derivados de poderes prprios,
originalmente a elas pertencentes, mas de auto-limitaes que a autoridade pblica
impe a si mesma, em considerao dos interesses em jogo72.

E, para piorar, trata-se de monografia vencedora do Concurso Nacional de

Magistrados de 1929-1930.
Na Venezuela, em conhecido ensaio sobre o dever de veracidade, da dcada de
1930, Luis Loreto defende que
o credo hitleriano de supremacia do Estado, eco redivivo das antfonas hegelianas,
devia penetrar tambm no sistema do processo, para lhe imprimir uma estrutura e um
funcionamento mais consoantes com a vida jurdica do povo e as novas instituies
nacional-socialistas73.

No Brasil, escrevendo sobre o dolo processual ainda no perodo anterior ao

vetusto Cdigo Nacional de Processo, Oscar da Cunha arremata:
sou franca e decididamente pelo extremismo da direita. Sou por um governo forte,
apoiado nas foras morais e nas foras vivas e armadas do Pas, para segurana de sua
ordem interna, e realizao de sua finalidade estatal74.

A ustria de Franz Klein, a Itlia de Mussolini e o Brasil do Estado Novo

no eram, com certeza, regimes democrticos. Logo, no se pode reputar absurdo o vnculo
entre o princpio da probidade processual e o autoritarismo presente nesses momentos
histricos, que fundamenta evidente preconceito contra os dispositivos tico-processuais.

70

apud ALCAL-ZAMORA Y CASTILLO, Niceto. Liberalismo y autoritarismo en el proceso. In: ______.

Estudios de teora general e historia del proceso. Mxico: UNAM, 1992, t. 2, p. 9.
71
CIPRIANI, Franco. Alle origini del Codice di Procedura Civile. In: SCRITI in onore di Elio Fazzalari.
Milano: Giuffr, 1989, v. 2, p. 364.
72
COSTA, Stefano. Op. cit., p. 42.
73
LORETO, Luis. Op. cit., p. 314.
74
CUNHA, Oscar da. O dolo e o direito judicirio civil. Rio de Janeiro: Jornal do Commercio, 1936, p. 235.

31
Recorde-se, por exemplo, o debate ocorrido na Universidade Nacional
Autnoma do Mxico sobre o anteprojeto de Cdigo de Processo Civil uruguaio, da lavra de
Eduardo Couture, cujas transcries compem seu livro sobre a interpretao das leis
processuais.
Na ocasio, Igncio Medina recomendou a Couture explicitar as sanes por
descumprimento do dever de boa-f processual, inscrito no projeto. Este, em sua resposta,
afirmou que a teoria da penalizao do processo civil fruto do governo nacional-socialista,
ressaltando que o Projeto Solmi foi a carta orgnica do direito judicirio fascista,
cominando penas at pelo simples fato de respirar em excesso 75.
No final, o mestre uruguaio negou-se a adotar a sugerida penalizao,
considerando-a conseqncia de um Estado autoritrio, em virtude do qual [...] o homem
instrumento do sistema76.
O debate ganha flego, contemporaneamente, diante do movimento
revisionista ou neoprivatista77, tendente liberalizao do processo civil e ao retorno ao
status quo ante, no qual o processo gravitava em torno da atividade das partes.
Juan Montero Aroca, um dos prceres dessa corrente, rejeita a publicizao do
processo civil, reputando-a fruto de uma Ordenao Processual Civil antiliberal e
autoritria. O aumento dos poderes judiciais implica, na sua tica, o fortalecimento do Poder
Executivo em regimes polticos antidemocrticos, nos quais se privam as partes de suas
garantias processuais78. Em decorrncia, considera o princpio da probidade processual um
mito com origens muito claras79, que deita suas razes na mais autoritria das concepes
polticas80.

75

COUTURE, Eduardo. Interpretao das leis processuais. Traduo de Gilda Maciel Corra Meyer
Russomano. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 107-8.
76
Idem, ibidem.
77
v. BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. O neoprivatismo no processo civil. Revista de processo. So Paulo,
Revista dos Tribunais, a. 30, n. 122, abr. 2005, p. 9.
78
MONTERO AROCA, Juan. Los poderes del juez en el proceso civil: las ideologas autoritarias y la prdida de
sentido de la realidad. In: BENABENTOS, Omar A. (org.). Teora unitaria del proceso. Rosario: Editorial
Juris, 2001, p. 221.
79
MONTERO AROCA, Juan. Los principios polticos de la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil: los poderes
del juez y la oralidad. Valencia: Tirant lo Blanch, 2001, p. 106.
80
MONTERO AROCA, Juan. Los poderes del juez en el proceso civil: las ideologas autoritarias y la prdida de
sentido de la realidad. In: BENABENTOS, Omar A. (org.). Teora unitaria del proceso. Rosario: Editorial
Juris, 2001, p. 233. Em nota de rodap, contudo, atenua sua afirmao: naturalmente, quando se diz que o
chamado princpio da boa-f autoritrio, como se corresponde com os fascismos e socialismos, no se est
dizendo, em sentido contrrio, que a mentira deve ser a arma normal no processo civil. Se est dizendo que a
boa-f, entendida como dever de colaborao com o juiz na busca da verdade material, responde a uma
concepo que v no advogado no um meio para a defesa dos direitos das partes, mas um meio, pago pelas
partes, ao servio dos tribunais, ou seja, do Estado (ibidem).

32
Francisco Ramos Mndez tambm considera autoritrio o catlogo de sanes
e de mecanismos dissuasrios, transformando-se o juiz em guardio do fair play
processual. Com ironia, afirma que tal concepo reduz o contraditrio a um certame
cavalheiresco, sem estridncias e com abundante desperdcio de flores81. Em sntese, o
Tribunal que tem de recorrer sistematicamente a tais medidas, provavelmente, perdeu o
controle do prprio juzo82.
Entretanto, h fortes argumentos em sentido contrrio, capazes de afastar o
alegado vnculo entre o aumento dos poderes judiciais e o ilegtimo fortalecimento da
presena estatal, o que permite a revalorizao dos consectrios do princpio da probidade
processual.
Como expe Niceto Alcal-Zamora y Castillo,
se um processo for tanto mais liberal quanto maior for o domnio das partes ou de
uma delas sobre sua marcha, e menores correlativamente os poderes do juiz, a
surpreendente concluso seria a de que os processos mais liberais da histria teriam
sido a primitiva manus injectio, sobretudo quando permitia aos credores, inclusive, o
esquartejamento do devedor; o duelo judicial dos germanos, com um juiz mais
prximo do rbitro de uma competio desportiva que de um verdadeiro julgador, ou
a execuo da pena nos casos em que se encomendava, assim mesmo em textos
germnicos, ao ofendido ou aos seus83.

Barbosa Moreira, por outro lado, registra que vrias propostas de reforma
processual, aprovadas pela Alemanha nazista, remontavam a projetos oriundos de pocas
anteriores84. Alm disso, a partir do segundo ps-guerra a legislao processual alem sofreu
diversas reformas (a Zivilprozessreformgesetz, de 27 de julho de 2001, por exemplo, alterou
mais de duzentos preceitos do seu texto), que mantiveram intacto o 138, 1, da ZPO, fato

81

MNDEZ, Francisco Ramos. Abuso de derecho en el proceso? In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos
(coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 6. O autor j esboava seu
pronunciamento em obra anterior: quis-se tambm perfilhar um hipottico princpio de boa-f ou de veracidade
da parte dos protagonistas do processo, no curso deste. [...] Unicamente quando a conduta das partes incide em
extremos como os que do lugar ao recurso de reviso ou fraude processual se podem detectar conseqncias,
que em todo caso ho de ser discutidas em um novo processo, cujo desenvolvimento pode estar assim mesmo
viciado por idnticos condicionamentos (MNDEZ, Francisco Ramos. Derecho y proceso. Barcelona: Bosch,
1978, p. 266).
82
MNDEZ, Francisco Ramos. Abuso de derecho en el proceso? In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos
(coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 5. Sobre os marcos tericos
fundamentais do neoprivatismo, v. o manifesto O processo civil no sculo XXI: tutela e garantia, firmado por
seus defensores: VELLOSO, Adolfo Alvarado; DEHO, Eugenia Ariano; CIPRIANI, Franco; DOMNGUEZ,
Federico G.; MENDONA, Lus Correia de; MONTELEONE, Girolamo; MONTERO AROCA, Juan. Crnica
da Primeira Jornada Internacional sobre Processo Civil e Garantia. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 32, n. 145, mar. 2007, p. 241-248.
83
ALCAL-ZAMORA Y CASTILLO, Niceto. Liberalismo y autoritarismo en el proceso. In: ______. Estudios
de teora general e historia del proceso. Mxico: UNAM, 1992, t. 2, p. 271-2.
84
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A influncia do direito processual civil alemo em Portugal e no Brasil.
In: ______. Temas de direito processual, quinta srie. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 183.

33
que volta a ratificar a validade democrtica de seu contedo85. O mesmo se diga do Cdigo
austraco, que resistiu fragmentao do Imprio e sobrevive at hoje na ustria
democrtica de nossos dias, onde se comemorou festivamente, h poucos anos, o seu
centenrio86.
No caso brasileiro, conforme Machado Guimares, vrios aspectos do reforo
da autoridade judicial, albergados pelo Cdigo de 1939, j constavam do Cdigo de Processo
Civil da Bahia, datado de 191587.
Mesmo no direito italiano, o aumento dos poderes judiciais esteve em sintonia
com as transformaes que interessaram, em menor ou maior medida, a todas as democracias
contemporneas88.
Enfim, se o aumento dos poderes judiciais pode decorrer das necessidades do
sistema poltico autoritrio, nas democracias pode responder, pura e simplesmente, ao
propsito de uma melhor justia, sem a menor inteno de menosprezar a personalidade
humana89. Alm disso, no se trata de simples preferncia terica ou modismo intelectual,
mas responde a uma efetiva necessidade decorrente da transformao que o Direito
experimentou como um todo nas ltimas dcadas90.

85

PIC I JUNOY, Joan. Op. cit., p. 34. Como sintetiza HBERLE, o dever de veracidade vale justamente nas
democracias pluralistas, no se legitimando nos regimes autoritrios (op. cit., p. 102).
86
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. O neoprivatismo no processo civil. Revista de processo. So Paulo,
Revista dos Tribunais, a. 30, n. 122, abr. 2005, p. 11.
87
MACHADO GUIMARES, Luiz. Processo autoritrio e regime liberal. In: ______. Estudos de direito
processual civil. Rio de Janeiro: Ed. Jurdica e Universitria, 1969, p. 129. Vide, tambm, ESPNOLA, Eduardo.
Cdigo do Processo do Estado da Bahia. Salvador: Bahiana, 1916, v. 2. Em sentido contrrio, criticando o
Cdigo Nacional de Processo: SANTOS, Moacyr Amaral. Contra o processo autoritrio. Revista de direito
processual civil. So Paulo, Saraiva, v. 1, n. 1, jan./jun. 1960, p. 30-44.
88
GUARNIERI, Carlo. La giustizia in Italia. Bologna: Il Mulino, 2001, p. 8-9. E Vittorio DENTI j alertava
que o substancial conservadorismo do regime fascista fez com que a atribuio de maiores poderes ao juiz fosse
mais aparente que real, no chegando a atingir a esfera de autonomia privada das partes (Processo civile e
giustizia sociale. Milano: Edizioni di Comunit, 1971, p. 63).
89
LASCANO, David. Estructura cientfica del proyecto de Cdigo de Procedimiento Civil para el Uruguay del
Doctor Eduardo J. Couture. Revista de derecho procesal. Buenos Aires, EDIAR, a. 4, n. 1, jan./mar. 1946, p.
71.
90
FABRCIO, Adroaldo Furtado. As novas necessidades do processo civil e os poderes do juiz. In: ______.
Poder Judicirio: flagrantes institucionais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997, p. 134.

34
1.4. Probidade processual e garantias constitucionais do processo

Como cedio, no segundo ps-guerra se disseminou a tcnica das Constituies

rgidas, petrificando-se garantias em prol dos cidados, como limites inarredveis ao arbtrio
estatal.
Embora vrias garantias sejam direcionadas precipuamente ao processo penal,
o processo civil no restou alheio a esse movimento. Princpios como o acesso Justia e o
devido processo legal abarcam todo o espectro da processualidade, conduzindo o
desenvolvimento de seus plexos principiolgicos especficos.
Logo, o marco constitucional do processo civil, em seu surgimento histrico,
aponta para a garantia do mbito de liberdade dos litigantes, sem preocupao aparente com
os limites materiais de sua atividade. A Constituio se destinaria essencialmente a proteger
os litigantes do risco do arbtrio, a assegur-los a fairness do processo91.
Partindo-se dessa premissa rectius, reduzindo-a ao simplismo , h quem
negue a possibilidade de cerceamentos do agir processual das partes ou, ao menos, a
legitimidade constitucional de um sistema de controle que aspire completude.
Liebman j afirmava que o princpio do contraditrio torna o processo
essencialmente refratrio a uma rigorosa disciplina moralstica do comportamento das
partes92, o que conduz seus discpulos a recomendarem aos juzes bastante cautela e
parcimnia no controle da improbidade processual93.
Jos Augusto Delgado indaga como trabalhar abuso de direito de defesa se
temos dentro da hierarquia constitucional o princpio da ampla defesa94. Do mesmo modo,

91

BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Tendenze evolutive del processo civile. In: ______. Temas de direito
processual, sexta srie. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 35. Sobre o tema, v. mais amplamente GELSI BIDART,
Adolfo. Proteccionismo judicial y garantia procesal. Revista brasileira de direito processual. Rio de Janeiro,
Forense, a. 5, v. 19, mai./jun. 1979, p. 25-36.
92
LIEBMAN, Enrico Tullio. Manuale di diritto processuale civile. 4. ed. Milano: Giuffr, 1980, v. 1, p. 107.
93
DINAMARCO, Cndido Rangel. Direito processual civil. So Paulo: Bushatsky, 1975, p. 10. Juvncio
Vasconcelos VIANA se refere a prudncia e equilbrio (Ato atentatrio ao exerccio da jurisdio multa
comentrios ao novo inciso V, art. 14 do CPC. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n.
1, abr. 2003, p. 84).
94
DELGADO, Jos Augusto. Os aspectos polmicos da tutela antecipada. In: CICLO de estudos jurdicos em
homenagem ao min. Demcrito Ramos Reinaldo. Petrolina: Tribunal Regional Federal da 5a Regio, 1998, p.
86.

35
Araken de Assis considera concretamente difcil configurar as hipteses de abuso, pois o
direito de defesa garantido constitucionalmente95.
Em resumo, nas palavras de Francisco Ramos Mndez, a extenso desta
garantia excluiria do marco constitucional qualquer atuao tendente a controlar o abuso de
direito no processo, pois a garantia , essencialmente, um mecanismo de proteo96.
Essa perspectiva, porm, considera apenas parte da realidade, desprezando as
suas demais facetas. A liberdade atribuda ao litigante mprobo colide com as prerrogativas
constitucionais da parte adversa. A distoro dos fatos e a supresso de documentos so
incompatveis com o direito constitucional prova; os artifcios procrastinatrios ferem o
direito ao processo sem dilaes indevidas, e assim por diante.
Augusto Morello adverte que uma leitura parcial ou reduzida de apenas uma
dessas partes ser imperfeita e terminar em uma inadequada sobreatuao de algum de seus
termos, quebrando o equilbrio e a lgica interior da referida equao: direitos-garantias,
deveres-limites, proporcionalidade e razoabilidade global97.
Como afirma Ada Grinover, a prpria Constituio configura o processo no
mais como mero conjunto de regras acessrias, mas como instrumento pblico de
realizao da justia98.
Logo, no se deve interpretar isoladamente o princpio do contraditrio e da
ampla defesa, legitimando-se qualquer conduta processual realizada a pretexto de exerc-lo. O
marco de equilbrio entre a probidade e a liberdade h de ser alcanado mediante a viso
coordenada dos princpios constitucionais do processo.
o que fez Jorge Americano, h dcadas, ao negar aos atos procrastinatrios
fundamento no direito de defesa, do qual seriam uma exorbitncia injustificvel99, ou mais
95

ASSIS, Araken de. Antecipao da tutela. Revista da Escola de Magistratura de Pernambuco. Recife,
ESMAPE, v. 2, n. 4, abr./jun. 1997, p. 43.
96
MNDEZ, Francisco Ramos. Abuso de derecho en el proceso? In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos
(coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 1.
97
MORELLO, Augusto M. Constitucin y proceso: la nueva edad de las garantias jurisdiccionales. La Plata:
Platense, 1998, p. 84. Neste sentido, tambm, afirma Mario CHIAVARIO: o discurso sobre direitos e deveres
de participao das partes na atividade processual seria incompleto se no se fizesse, ao menos, um aceno a uma
mais ampla perspectiva, dentro da qual, no contexto da genrica exigncia de correo processual, tambm
aquela participao est enquadrada (Processo e garanzie della persona. Milano: Giuffr, 1982, v. 2, p. 173).
Enfim, como decidiu o Superior Tribunal de Justia: no causa excludente da condenao por litigncia de
m-f a invocao do direito de acesso justia, pois no h como reconhecer que a proteo a um direito
chegue ao ponto de justificar seu prprio abuso (REsp 816.453/PR, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI,
TERCEIRA TURMA, julgado em 22.08.2006, DJ 04.09.2006, p. 270).
98
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Jos
Bushatsky, 1975, p. 11-2.
99
AMERICANO, Jorge. Do abuso do direito no exerccio da demanda. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1932, p.
117.

36
recentemente Orlando Venncio dos Santos Filho, que prope a releitura do princpio da
ampla defesa como direito defesa adequada, defesa necessria100.
Em suas palavras, se impensvel a defesa ilimitada espacial e/ou
temporalmente, do mesmo modo h que se redefinir o dogma de sua plenitude, quando
puser em risco a efetividade processual101.
Como resume Joo Batista Lopes, ampla defesa no significa, pois, defesa
ilimitada, mas defesa adequada natureza do processo em que exercida102.
Em sntese, adota-se a metodologia recomendada por Ivo Dantas: no isolar
cada um dos princpios constitucionais, mas os compreender em suas inter-relaes e
influncias recprocas. Enfim, apreci-los sob o ngulo de uma metodologia sistmica103.
No faz sentido se admitirem limitaes ao direito de defesa em prol da regular
tramitao do processo, notadamente a precluso104, e concomitantemente no se desenvolver
o controle das manobras procrastinatrias. No adianta o sistema fechar a porta e escancarar
as janelas.
A probidade processual conecta-se umbilicalmente com o dilema da celeridade,
verdadeira quadratura do crculo do direito processual105. Observe-se, por exemplo, entre as
diretrizes do Cdigo de Processo Civil ingls, descritas por Barbosa Moreira, o combate
exagerada subordinao do processo vontade dos litigantes, atenuando-se o adversary
system. Consoante o Foreword do Lord Chanceller, pretende-se justamente obstar o escopo
das partes de manipular o procedimento mediante faculdades tticas106.
O efetivo controle das condutas mprobas reduz a dilao temporal exigida
para a soluo dos litgios, sem causar danos ao direito constitucional de participao. A
100

SANTOS FILHO, Orlando Venncio dos. A dogmatizao da ampla defesa: bice efetividade do
processo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 140.
101
Idem, p. 161.
102
LOPES, Joo Batista. Tutela antecipada no processo civil brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 63. No
mesmo sentido: MENDONA JNIOR, Delosmar. Princpios da ampla defesa e da efetividade no processo
civil brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 78-85.
103
DANTAS, Ivo. Dos princpios processuais na cincia processual contempornea. Anurio do mestrado em
direito. Recife, Universidade Federal de Pernambuco, n. 6, 1993, p. 362; do mesmo autor, Constituio e
processo. 2. ed. Curitiba: Juru, 2007, p. 341.
104
H cinqenta anos, Moacyr Amaral SANTOS j destacava a necessidade de se preservar a celeridade
processual em face das atividades protelatrias das partes. Entretanto, centrava seu foco justamente nos institutos
da precluso e da eventualidade, insuficientes para este fim (Limites s atividades das partes no processo civil.
Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 46, v. 264, out. 1957, p. 19).
105
A expresso de Roger PERROT (O processo civil francs na vspera do sculo XXI. Traduo de Jos
Carlos Barbosa Moreira. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 23, n. 91, jul./set. 1998, p.
205).
106
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Uma novidade: o Cdigo de Processo Civil ingls. In: TEIXEIRA,
Slvio de Figueiredo (org.). Estudos em homenagem ao Ministro Adhemar Ferreira Maciel. So Paulo:
Saraiva, 2001, p. 455-6.

37
contrario sensu, sua ausncia fator de produo de danos aos direitos constitucionais dos
litigantes, mediante a turbao no andamento processual.
No se olvide que mesmo diante da impossibilidade de se fixarem a priori
critrios precisos para caracterizao das dilaes processuais indevidas a Corte Europia de
Direitos Humanos inclui o comportamento dos litigantes e dos seus procuradores, bem como
a atuao do rgo jurisdicional, no rol de circunstncias a serem apreciadas nessa anlise,
para fins de responsabilizao do Estado pelos danos marginais do processo107.
A probidade processual, portanto, representa uma importante diretriz para a
conjuno dos direitos constitucionais ampla defesa e ao processo sem dilaes indevidas108,
este recentemente inscrito em nossa Carta Constitucional (art. 5, LXXVIII)109.
Por fim, a conduta mproba afeta a isonomia entre as partes, estimulando o
litigante honesto a utilizar tcnicas semelhantes, tambm ilegtimas, sob pena de se colocar
em situao de inferioridade.
Calamandrei dizia o oposto. No seu sentir, a obrigao de veracidade torna-se
prejudicial parte quando a verdade contrria ao seu interesse, mas no se torna benfica na
situao oposta. Em outros termos, a parte teria o dever de dizer a verdade tambm quando
esta a prejudica, mas no o direito de ser acreditada quando esta a favorece110.
Sua leitura, porm, parte da conduta isolada do litigante: se no diz a verdade,
sancionado; se a declina, nenhum bnus lhe acrescido. Nessa perspectiva, essencialmente
individualista, a regra no parece isonmica. Mas o processo dilogo, no monlogo.
Basta deslocar o foco para o personagem adverso e se verificar como a
exigncia de probidade adquire novos contornos. Em face de adversrio mentiroso e decidido

107

Sobre o tema, inclusive destacando a repercusso desta jurisprudncia na famosa legge Pinto, v. DIDONI,
Antonio. Equa riparazione e ragionevole durata del giusto processo. Milano: Giuffr, 2002, p. 43 et seq.;
PETROLATI, Franco. I tempi del processo e lequa riparazione per la durata non ragionevole. Milano:
Giuffr, 2005, p. 91 et seq.
108
GOZANI, Osvaldo Alfredo. Temeridad y malicia en el proceso. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni, 2002, p.
62; MASCIOTRA, Mario. La conducta procesal de las partes. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2005, p. 52; CASTRO
FILHO, Jos Olmpio de. Abuso do direito no processo civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1960, p. 33;
TARUFFO, Michele. Labuso del processo: profili comparatistici. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 24, n. 96, out./dez. 1999, p. 158.
109
A garantia do processo sem dilaes indevidas j poderia, dantes, ser extrada da clusula do devido processo
legal e, a fortiori, de todo o texto constitucional (v. DANTAS, Ivo. Constituio e processo. 2. ed. Curitiba:
Juru, 2007, p. 356). Nunca se prestou, porm, na jurisprudncia constitucional brasileira, a gerar efeitos
concretos relevantes. Para parte da doutrina, contudo, a explicitao fortalece o direito durao razovel dos
processos, na medida em que tal constitucionalizao amplia a sua fora normativa e simblica (DINO, Flvio
et al. Reforma do Judicirio: comentrios Emenda n. 45/2004. Niteri: Impetus, 2005, p. 1-2).
110
CALAMANDREI, Piero. Sul progetto preliminare Solmi. In: ______. Opere giuridiche (a cura di Mauro
Cappelletti). Napoli: Morano, 1965, v. 1, p. 352.

38
a adiar o resultado desfavorvel, a conscincia individual imediatamente reage e cobra
providncias do julgador. Exige-se a lealdade da parte contrria.
Do ponto de vista relacional, a isonomia resta plenamente atendida quando os
deveres de conduta tica recaem indistintamente sobre todos os participantes do processo ou,
rectius, quando so efetivamente exigidos, com idntico rigor, de tais partcipes111.
Nessa linha de raciocnio, assiste razo a Rui Portanova quando vincula a
probidade tambm imparcialidade do julgador: se este assiste inerte m-conduta
processual de uma das partes, sem utilizar os poderes conferidos pelo ordenamento para sua
represso, no apenas desequilibra a paridade que deve existir entre os litigantes, mas macula
sua prpria imparcialidade. O juiz no pode ser cmplice inocente das espertezas das partes.
Na represso improbidade reside um dos atributos de sua imparcialidade112.
Logo, ao se densificar a clusula do devido processo legal, mediante o
desenvolvimento de seus consectrios, h de se ter em mente a probidade processual, includa
neste plexo principiolgico em igualdade de condies com os demais componentes113. No
se deve descurar que as garantias podem ser alteradas por obra de seu uso indevido e
contrrio s razes que motivaram seu reconhecimento114. O preenchimento in concreto de
seu contedo aberto deve conduzir ao processo justo, em termos efetivos e no apenas
ideais115.
Nesse sentido, considera-se como
devido (isto , como due, debido ou dovuto) no mais qualquer processo que se limite
a ser extrinsecamente fair (vale dizer, correto, leal ou regular, sob o plano formal,
segundo a law of the land), mas sim um processo que seja intrinsecamente quo e
111

Neste sentido, diz-se que a paridade de armas s poder ser obtida caso as partes procedam com lealdade e
boa-f, onde o juiz deve coibir excessos de forma enrgica (RAMOS, Carlos Henrique. O abuso do direito no
sistema processual civil brasileiro: panorama. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n.
25, abr. 2005, p. 29); a vigncia deste direito igualdade de armas processuais obriga o juiz a evitar qualquer
obstculo que dificulte gravemente a situao de uma parte no relativo outra (PIC I JUNOY, Joan. Op. cit.,
p. 87).
112
PORTANOVA, Rui. Princpios do processo civil. 5. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 157.
113
BOURSIER, Marie-Emma. Le principe de loyaut en droit processuel. Paris: Dalloz, 2003, p. 311. No
mesmo sentido: HAZARD JR., Geoffrey C. Abuse of procedural rights: a summary view of the Common Law
systems. In: TARUFFO, Michele (ed.). Abuse of procedural rights: comparative standards of procedural
fairness. The Hague: Kluwer Law International, 1999, p. 35; GUIMARES, Milena de Oliveira. O abuso do
direito de recorrer como ato atentatrio dignidade da justia. In: NERY JNIOR, Nlson; WAMBIER, Teresa
Arruda Alvim (org.). Aspectos polmicos e atuais dos recursos cveis e assuntos afins. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2006, v. 9, p. 311; CABRAL, Antnio do Passo. O contraditrio como dever e a boa-f processual
objetiva. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 126, ago. 2005, p. 67; TARUFFO,
Michele. Labuso del processo: profili comparatistici. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a.
24, n. 96, out./dez. 1999, p. 156-157.
114
OTEIZA, Eduardo. Abuso de los derechos procesales en Amrica Latina. In: BARBOSA MOREIRA, Jos
Carlos (coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 19.
115
GRINOVER, Ada Pellegrini. As garantias constitucionais do direito de ao. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1973, p. 35.

39
justo, segundo os parmetros tico-morais aceitos pelo comum sentimento dos
homens livres de qualquer poca e pas, no quanto se revele capaz de realizar uma
justia verdadeiramente imparcial, fundada sobre a natureza e sobre a razo116.

Na sntese de Joo Batista Lopes, o acesso justia deve ser garantido, mas
com responsabilidade117.

1.5. Probidade processual e cooperao

Por fim, a exposio desenvolvida at o momento associa a probidade

processual s limitaes natural atividade das partes, ou seja, restrio a sua liberdade de
conduta e subordinao ao controle judicial. Observe-se, porm, que o tema da lealdade se
vincula, em uma dimenso mais ampla, cooperao processual, cujo perfil dialtico gera
direitos e deveres para todos os partcipes da relao processual.
Consoante Lcio Grassi Gouveia, o princpio da cooperao possui razes
alems e implica deveres de perguntar e esclarecer: o juiz deve advertir as partes sobre a
insuficincia da motivao do seu pedido e inst-las a se expressar integralmente sobre os
pontos necessrios soluo do litgio118. Enfim, implica um dever recproco do tribunal
perante as partes e destas perante aquele rgo: o tribunal tem o dever de se esclarecer junto
s partes e estas tm o dever de o esclarecer119.
O Cdigo de Processo Civil portugus reporta-se expressamente a esse
princpio em seu art. 266:
Art. 266 Princpio da cooperao.

116

COMOGLIO, Luigi Paolo. Etica e tecnica del giusto processo. Torino: Giappichelli, 2004, p. 165.
LOPES, Joo Batista. O juiz e a litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais,
a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 129.
118
GOUVEIA, Lcio Grassi de. Cognio processual civil: atividade dialtica e cooperao intersubjetiva na
busca da verdade real. In: DIDIER JNIOR, Fredie (org.). Leituras complementares de processo civil. 4. ed.
Salvador: JusPODIUM, 2006, p. 201.
119
GOUVEIA, Lcio Grassi de. Op cit., p. 203. No mesmo sentido, DIDIER JNIOR, Fredie. O princpio da
cooperao: uma apresentao. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 30, n. 127, set. 2005,
p. 76-78. Miguel Teixeira de SOUZA desdobra o dever de cooperao em duas vertentes: o dever de
esclarecimento ou de consulta, isto , o dever de o tribunal esclarecer junto das partes as eventuais dvidas que
tenha sobre as suas alegaes ou posies em juzo, e o dever de preveno ou de informao, ou seja o dever
de o tribunal prevenir as partes sobre eventuais deficincias ou insuficincias das suas alegaes ou pedidos e de
as informar sobre aspectos de direito ou de fato que por elas no foram considerados (Os princpios
estruturantes da nova legislao processual civil. In: ______. Estudos sobre o novo processo civil. Lisboa: Lex,
1997, p. 62 et seq.).
117

40
1. Na conduo e interveno do processo, devem os magistrados, os mandatrios
judiciais e as prprias partes cooperar entre si, concorrendo para se obter, com
brevidade e eficcia, a justa composio do litgio. [...]120

Como afirmam seus comentaristas, trata-se de uma nova cultura judiciria que
potencie o dilogo franco entre todos os sujeitos processuais121; que possibilite
fundamentalmente o apuramento da matria de fato e a conseqente adequao da deciso de
direito122.
No se trata de construo recente da doutrina. Em obra pitoresca da dcada de
1940, Calamandrei falava por um de seus personagens:
se o juiz se d conta de que uma das partes, ou por haver esquecido de acostar um
documento ou por haver descuidado de um prazo, est a ponto de cair em um buraco,
no move um dedo para avis-la enquanto haveria tempo para tanto: v que algum
est para cair no fosso e, em vez de agarr-lo pelo brao, o deixa cair e depois faz
uma sentena muito solene para declarar que caiu...123

Uma boa sntese do princpio da cooperao se encontra na aula inaugural

proferida por Eduardo Grasso e publicada na Rivista di Diritto Processuale em 1966.
O autor inicia seu ensaio demonstrando a freqncia com que a doutrina se
reporta colaborao (e cooperao) como critrio organizativo das foras operantes no
processo. Na perspectiva mais simples (e que considera a mais estril), essa coordenao
das atividades processuais se limita mera relao de pressuposio (por exemplo, o juiz
profere sentena porque houve demanda neste sentido, de modo que um ato pressuposto do
outro)124.
Em um sentido mais forte, essencialmente positivo, a colaborao advm da
pluralidade de pessoas operantes contemporaneamente e em concerto para conseguir um
resultado de sntese, que no poderia ser alcanado por apenas um indivduo125. Trata-se de
reviver a concepo do processo como comunidade de trabalho, que no almeja apenas a
justaposio dos fatos e das diversas opinies, mas que se prope a estimular e, dentro de
certos limites, a obrigar o colquio126.

120

ABLIO NETO. Cdigo de Processo Civil anotado. 16. ed. Lisboa: Edifrum, 2001.
GERALDES, Antnio Santos Abrantes. Temas da reforma do processo civil. 2. ed. Coimbra: Almedina,
1999, v. 1, p. 88.
122
LEBRE DE FREITAS, Jos; REDINHA, Joo; PINTO, Rui. Cdigo de Processo Civil anotado. Coimbra:
Coimbra Editora, 1999, v. 1, p. 473.
123
CALAMANDREI, Piero. De las buenas relaciones entre los jueces y los abogados en el nuevo proceso
civil. Traduo de Sents Melendo. Buenos Aires: Depalma, 1943, p. 59.
124
GRASSO, Eduardo. Op. cit., p. 584.
125
Idem, p. 586.
126
Idem, p. 588-9.
121

41
Luigi Paolo Comoglio, de fato, j advertia que o princpio da socializao do
processo refora o imperativo da cooperao solidria entre todos os sujeitos processuais,
de modo que o resultado de sntese no pode ser obtido pela combinao puramente
mecnica das diversas atuaes judiciais127.
No Brasil no h norma legal acerca do princpio da cooperao processual,
como se verifica no Cdigo lusitano. A doutrina, porm, desenvolve-o a partir das garantias
constitucionais do processo.
Barbosa Moreira, na dcada de 1980, recomendava ao juiz comunicar s partes
os nus que lhes incumbem, convidando-as, por exemplo, a esclarecer e a complementar
suas declaraes acerca dos fatos, ou chamando-lhes a ateno para a necessidade de
comprovar alegaes128.
Nas palavras de Ada Grinover,
para cima e para alm das intenes egosticas das partes, a estrutura dialtica do
processo existe para reverter em benefcio da boa qualidade da prestao jurisdicional
e da perfeita aderncia da sentena situao de direito material subjacente129.

Logo, o devido processo legal impe um processo jurisdicional de estrutura

cooperatria, em que a garantia da imparcialidade da jurisdio brota da colaborao entre
partes e juiz 130.
Carlos Alberto lvaro de Oliveira, em sua tese de ctedra, destacou que a
simetria da posio dos participantes da relao processual se traduz no exerccio de um
conjunto de controles, reaes e escolhas, bem como na necessidade de submisso aos
controles e reaes alheias. Logo, identifica o recproco condicionamento e controle da
atividade das partes e da atividade do rgo judicial131.
Antnio Cabral, mais recentemente, tambm alcana o princpio da cooperao
processual a partir de uma redefinio do contraditrio, que importa deveres de colaborao
dos litigantes e de participao do juiz em verdadeiro debate judicial132.
127

COMOGLIO, Luigi Paolo. Direzione del processo e responsabilit del giudice. In: STUDI in onore di
Enrico Tullio Liebman. Milano: Giuffr, 1979, v. 1, p. 492. No mesmo sentido, PAJARDI instava os litigantes
a cooperar faticamente com explicaes, justificaes etc. (La responsabilit per le spese e i danni del
processo. Milano: Giuffr, 1959, p. 133).
128
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A funo social do processo civil moderno e o papel do juiz e das partes
na direo e na instruo do processo. In: ______. Temas de direito processual, terceira srie. So Paulo:
Saraiva, 1984, p. 52.
129
GRINOVER, Ada Pellegrini. Defesa, contraditrio, igualdade e par condicio na tica do processo de
estrutura cooperatria. In: ______. Novas tendncias do direito processual de acordo com a Constituio de
1988. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1990, p. 3.
130
Idem, ibidem.
131
OLIVEIRA, Carlos Alberto lvaro de. Do formalismo no processo civil. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 114.
132
CABRAL, Antnio do Passo. Op. cit., p. 60.

42
Em sntese, a probidade se insere no contexto da cooperao processual, que
envolve todos os participantes do processo, inclusive e, sobretudo, o julgador. Os deveres de
lealdade e de veracidade processual so apenas parcela de seu contedo, associados ao dever
de esclarecimentos e de preveno que assiste ao magistrado.
A estrutura cooperatria do processo atribui s partes a garantia de plena oitiva,
mesmo nas hipteses em que, por falha, no se manifestaram sobre pontos relevantes. Logo,
nada mais razovel que se lhes exigir lealdade e veracidade nos seus pronunciamentos, sob
pena de se frustrar a ratio essendi do princpio. Probidade e cooperao, portanto, devem ser
vistas como duas faces da mesma moeda.

43
2. O PRINCPIO DE PROBIDADE PROCESSUAL NO DIREITO BRASILEIRO:
ANTECEDENTES HISTRICOS

2.1. Consideraes gerais

Por fora de lei promulgada por D. Pedro I, em 20 de outubro de 1823, foram

mantidas no Imprio brasileiro as normas processuais ento vigentes no Brasil Colnia,
contidas nas vetustas Ordenaes do Reino de Portugal, especificamente as Ordenaes
Filipinas, com as alteraes decorrentes da legislao extravagante.
Se tais Ordenaes, em muitos aspectos, expressam a tendncia centralizao
do poder real e o desejo de repelir a influncia cannica133, no apresentavam grandes
inovaes em relao s anteriores:
o Cdigo Filipino seguiu no mtodo e sistematizao das matrias o Manuelino, e a
quase totalidade das disposies deste esto ali incorporadas; mas contm muitas
outras extradas das reformas feitas durante todo o sculo XVI, nos reinados
posteriores a D. Manoel, alm do que colheram os compiladores em outras fontes134.

Em sntese, como afirma Nuno Espinosa Gomes da Silva, a legislao filipina

mais uma atualizao das Ordenaes Manuelinas que propriamente um novo estatuto
castelhanizante135.
Assim, o Livro III das referidas Ordenaes, como de resto ocorria nas
Ordenaes Manuelinas e Afonsinas, dedica-se s normas processuais, estabelecendo um
controle esparso sobre a conduta processual das partes, por vezes em termos semelhantes aos
diplomas modernos, embora sem a devida sistematizao.
De qualquer sorte, a emancipao poltica do Brasil s produziu efeitos na
seara processual dez anos aps a proclamao da independncia, quando foi aprovado o
Cdigo de Processo Criminal do Imprio, resultante de projeto elaborado por Manoel Alves
Branco136.
133

PACHECO, Jos da Silva. Evoluo do processo civil brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p.

51.
134

ALMEIDA, Cndido Mendes de. Cdigo Philipino. 14. ed. Rio de Janeiro: Instituto Philomthico, 1870, p.
XXV.
135
GOMES DA SILVA, Nuno J. Espnola. Histria do direito portugus: fontes do direito. 3. ed. Lisboa:
Calouste Gulbenkian, 2000, p. 313.
136
COSTA, Moacyr Lobo da. Breve notcia histrica do direito processual civil brasileiro e de sua
literatura. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1970, p. 5.

44
Anexa ao referido Cdigo, foi aprovada Disposio Provisria acerca da
Administrao da Justia Civil137, que, na viso de Moacyr Lobo da Costa, estabeleceu srias
e profundas modificaes no sistema processual ento vigente, despindo-o de atos e
formalidades inteis e de recursos excessivos, para possibilitar distribuio de justia mais
rpida e menos dispendiosa138.
Com a declarao de maioridade do Imperador D. Pedro II, os conservadores
revogaram algumas inovaes constantes da Disposio Provisria, mediante a Lei n. 261, de
3 de dezembro de 1841, e seu Regulamento n. 143, de 15 de maro de 1842.
Ainda segundo Moacyr Lobo da Costa,
nesses dois diplomas legais foram atingidos justamente os dois pontos fundamentais
da reforma de 1832, que se destinavam a desembaraar a marcha do processo para
possibilitar maior brevidade no julgamento das causas: o princpio da eventualidade e
o da irrecorribilidade em separado das interlocutrias139.

No tocante ao controle da atividade processual das partes, as mudanas

decorrentes da Disposio Provisria e de suas alteraes no foram relevantes, importando
apenas um dos artigos da referida Disposio (art. 10), que no restou formalmente atacado
pela Reforma de 1841.
O referido artigo apenas foi alterado em 1850, com o advento do Decreto n.
564, de 10 de julho, declarando-se que a abolio da fiana s custas, imposta em 1832, no
compreendia as demandas propostas por estrangeiros ou nacionais, que residissem fora do
Imprio ou que dele se ausentassem durante a lide.
Nesse mesmo ano de 1850 foi promulgado, em 25 de junho, o Cdigo
Comercial do Imprio, que autorizava o Governo a, em um regulamento adequado,
determinar a ordem do Juzo no processo comercial particular e estabelecer as regras e
formalidades que devem seguir-se nos embargos de bens e na deteno pessoal do devedor
que deixa de pagar dvidas comerciais.
Iniciava-se a gestao do famoso Regulamento n. 737, de 25 de novembro de
1850, elaborado por uma comisso formada por Clemente Pereira, Nabuco de Arajo,
Carvalho Moreira (futuro Baro de Penedo), Caetano Alberto Soares e Irineu Evangelista de
137

O legislador brasileiro s conseguiu, durante o perodo da Regncia, levar a termo um Cdigo: o do processo
criminal. Mas, anexou a esse Cdigo uma Disposio Provisria, que tratava, exclusivamente, de matria
processual civil. Certo , entretanto, que, pelo que se refere ao processo civil, pouco foi feito (TRIPOLI, Csar.
Histria do direito brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1947, v. 2, p. 320).
138
COSTA, Moacyr Lobo da. Op. cit., p. 6-10.
139
Idem, p. 19. Mesmo aos olhos modernos, a questo no pacfica. Elizer ROSA, por exemplo, critica a
Disposio Provisria ao suprimir a possibilidade de recursos contra as interlocutrias (Captulos de histria do
direito processual civil brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Rio, 1975, p. 119).

45
Souza (futuro Baro e Visconde de Mau), sob a presidncia do Ministro da Justia, Eusbio
de Queiroz Coutinho Mattoso Cmara.
Impressiona a grande divergncia de opinies acerca desse diploma
regulamentar. Pontes de Miranda, por exemplo, qualificava-o de decreto defeituoso, mal
concebido, fcil, por superficial, e eivado de graves fugidas s dificuldades cientficas140.
Jos Frederico Marques, em tom ainda mais crtico, consignava que tudo
aquilo, enfim, que faz o processo comum inadaptvel s condies do direito moderno,
encontrado no Regulamento n. 737, diploma legal que bem retrata a incultura processual em
que nos mantinha o praxismo ento vigente141.
Outros, como Lopes da Costa, destacavam-no como uma fase de progresso
em nosso direito processual, pela sistemtica da distribuio da matria, pela conciso e
preciso da linguagem tcnica, pela ausncia de antinomias e geminaes, pela simplificao
dos atos processuais, pela reduo dos prazos, por uma melhor organizao dos recursos142.
Joo Bonum afirma que o Regulamento reformou profundamente o processo
anterior, simplificando-lhe os termos, sem diminuir-lhe em nada as garantias das frmulas
processuais e, escrevendo em meados do sculo passado, registra que at ento no foi
possvel elaborar um cdigo de processo civil que no fosse, em grande parte, calcado sobre
os dispositivos do sbio regulamento143.
Como bem destaca Moacyr Lobo da Costa, com sua autoridade de historiador
do processo civil brasileiro, o Regulamento n. 737 [...] deve ser observado em funo de seu
tempo e de acordo com a mentalidade brasileira no momento de sua elaborao e de sua
promulgao, advertindo que
o exame comparativo do Regulamento com os Cdigos italiano, portugus e
espanhol, que lhe so posteriores, revela a superioridade daquele, no ordenar o
processo das causas comerciais, especialmente no que respeita economia e
simplicidade dos atos e das formas procedimentais144.

Interessa registrar, de qualquer modo, que o direito processual brasileiro sofreu

nova ciso com o citado Regulamento, desta vez entre as causas cveis e comerciais, ao passo
em que o processo criminal permaneceu regulado pelo seu Cdigo especfico.
140

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de

Srgio Bermudes. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 4, p. 507.
141
MARQUES, Jos Frederico. Instituies de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense, 1958, v. 1, p.
130. No mesmo sentido: CMARA, Jos Gomes B. Subsdios para a histria do direito ptrio. Rio de
Janeiro: Brasiliana, 1966, t. 3, p. 127.
142
LOPES DA COSTA, Alfredo de Arajo. Direito processual civil brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1959, v. 1, p. 21.
143
BONUM, Joo. Direito processual civil. So Paulo: Saraiva, 1946, v. 1, p. 230.
144
COSTA, Moacyr Lobo da. Op. cit., p. 32.

46
No tocante s causas cveis em geral, preservaram-se as disposies das
vetustas Ordenaes, com as leis e alvars imperiais posteriores, no obstante o decurso de
vrias dcadas de emancipao poltica. Tornava-se necessrio, portanto, uniformizar a praxe
judiciria e banir do foro as corruptelas que nele se introduziram nesse longo perodo145.
A Lei n. 2.033, de 20 de setembro de 1871, que altera diferentes disposies
da legislao judiciria (conhecida tambm por Lei Sayo Lobato, em funo do
Chanceler-Mor do Imprio, Francisco de Paula de Negreiros Sayo Lobato), determinou em
seu art. 29, pargrafo quarto, que o Governo far consolidar todas as disposies legislativas
e regulamentares, concernentes ao processo civil e criminal. Da matria cvel foi
encarregado Antnio Joaquim Ribas e da criminal, Tristo de Alencar Araripe, ambos
Conselheiros do Imprio.
O Decreto n. 5.129, de 6 de novembro de 1872, estabeleceu diretrizes para o
trabalho de consolidao, determinando que esta deveria consistir na exposio sistemtica
das disposies em vigor, de modo que mostrasse o estado atual desse ramo do direito,
deveria ser acompanhada de ndice alfabtico e outro cronolgico das disposies
legislativas e regulamentares consolidadas etc.
A Consolidao de Ribas adquiriu vigncia pela mencionada Resoluo de
Consulta de 28 de dezembro de 1876, enquanto os trabalhos de Tristo Alencar Araripe no
chegaram a ser revistos.
Trata-se, segundo o seu autor, de uma codificao sistemtica de teses
legislativas, deduzidas do nosso direito nacional como do subsidirio o romano e o
consuetudinrio-cientfico146. No se prestava, portanto, a inovaes, destacando-se apenas
que, por fora da aplicao subsidiria do direito consuetudinrio-cientfico, incorporaramse ao corpo do estatuto vrias passagens de obras processuais, tendo o autor o cuidado de
indicar a respectiva origem em notas de rodap (consoante tambm determinado pelo Decreto
n. 5.129, de 6 de novembro de 1872).
Como afirma Elizer Rosa, de 1876 a 1890 fez a Consolidao as vezes de um
Cdigo de Processo Civil nacional, embora tenha durado pouco, se comparada ao
Regulamento n. 737147.

145

Resoluo de Consulta de 28 de dezembro de 1876.

RIBAS, Antnio Joaquim. Consolidao das disposies normativas e regulamentares concernentes ao
processo civil. Rio de Janeiro: Tipografia Nacional, 1878.
147
ROSA, Elizer. Op. cit., p. 254.
146

47
Proclamada a Repblica, logo em seus primeiros meses foram tomadas
importantes medidas quanto organizao judiciria nacional e ao disciplinamento do direito
processual.
O Decreto n. 764, de 19 de setembro de 1890, em seu art. 1, tornou
aplicveis ao processo, julgamento e execuo das causas cveis, em geral, o
Regulamento n. 737, de 25 de novembro de 1850, exceto as que se contm no Ttulo
I, no Capitulo I do Ttulo II, nos Captulos IV e V do Ttulo IV, nos Captulos II, III e
IV e sees I e II do Captulo V, do Ttulo VII, e no Ttulo VIII da 1 parte.

Preservou, porm, as disposies legais, que regulam os processos especiais,

no compreendidos no referido regulamento.
Outrossim, estabeleceram-se regras processuais para as causas de competncia
da Justia Federal, criada pelo Decreto n. 848, de 11 de outubro de 1890, nos moldes do
Judiciary Act norte-americano, de 24 de setembro de 1789.
Atenuou-se a dualidade existente entre as causas cveis e comerciais, mediante
a unificao de seu disciplinamento em torno do Regulamento n. 737, mas se criou uma
dualidade judiciria, por conseqncia dos princpios republicanos e federativos, ao contrrio
do modelo unitrio adotado no Imprio148.
Ademais, chama a ateno, nesse decreto, o permissivo de aplicao
subsidiria dos estatutos dos povos cultos e especialmente os que regem as relaes jurdicas
da Repblica dos Estados Unidos da Amrica do Norte, afirmando-se que os casos de
common law e equity sero tambm subsidirios da jurisprudncia e processo federal (art.
387, in fine).
Esse permissivo, se devidamente aplicado, poderia ter aberto uma importante
via de recepo legislativa, sobretudo em termos processuais, reforando a autoridade judicial
e os mecanismos de controle da conduta das partes mediante o recurso, por exemplo, ao
Contempt of Court.
Entretanto, como indica Joo Bonum, no processo das causas federais
afora algumas modificaes de pequeno vulto e algumas simplificaes processuais,
como por exemplo, a supresso das citaes por mandado e a reduo das excees a
duas apenas incompetncia e suspeio tudo cpia ou reproduo do
Regulamento n. 737149.

O mesmo se diga em relao ao perodo seguinte da histria do direito

processual civil brasileiro.

148

PAULA, Jnatas Luiz Moreira de. Histria do direito processual brasileiro: das origens lusas Escola
Crtica do processo. Barueri: Manole, 2000, p. 241.
149
BONUM, Joo. Op. cit., p. 238.

48
No convm, na estreiteza destas consideraes gerais, aprofundar a polmica
que se instaurou no Congresso, quando da elaborao da primeira Constituio republicana,
de 1891. Na prtica, como cedio, prevaleceu a tese da centralizao do direito substantivo e
da disperso das leis processuais, atribuindo-se a competncia respectivamente Unio e aos
Estados membros, sob inspirao do modelo norte-americano.
Como relata Oscar da Cunha,
desde o manifesto de 3 de setembro de 1870, que se propugnava a federao, e
mesmo em pleno regime monrquico, 10 anos aps a Constituio imperial de 1824,
o Ato Adicional de 1834 reconhecia ser mais consentnea com as necessidades do
Brasil uma justia relativamente descentralizada, outorgando s assemblias
provinciais a diviso judiciria pela criao de comarcas e municpios150.

unnime na literatura especializada, contudo, que os Cdigos de Processo

Civil e Comercial, promulgados pelos Estados, no trouxeram inovaes de monta, limitandose a reiterar os termos do Regulamento n. 737.
Consoante a crtica de Moacir Lobo da Costa,
em vez de investigar os progressos realizados no campo do direito processual civil,
para introduzir, nos Cdigos que se organizavam, preceitos atualizados e condizentes
com a orientao doutrinria renovadora dos princpios e conceitos dessa disciplina
jurdica, os legisladores estaduais, salvo honrosas excees, mantiveram-se apegados
letra e ao esprito do tradicional estatuto151.

Em sntese, observam-se nos primrdios do direito processual civil brasileiro

duas grandes linhas de continuidade: a das Ordenaes Filipinas, da emancipao poltica at
o advento da Repblica, e a do Regulamento n. 737, de 1850 ao incio da vigncia do Cdigo
Nacional de Processo, por fora de sua recepo pelas legislaes estaduais e pelo fato de
alguns Estados no promulgarem seus Cdigos (Gois, Alagoas, Amazonas, p. ex.).
No dizer de Frederico Marques, a vitria da revoluo de 1930, alterando a
ordem poltica do pas, iria ser o marco inicial de grandes reformas no setor do Direito
Processual152.
O art. 5, XIX, da Constituio de 1934 ps fim disperso das leis
processuais, centralizando na Unio a competncia para legislar sobre direito processual. O
art. 11 das Disposies Transitrias, por sua vez, j determinava a nomeao de uma
comisso para organizar o projeto de Cdigo de Processo Civil e de outra para o projeto de
Cdigo de Processo Penal, compostas de dois ministros da Corte Suprema e um advogado.

150

CUNHA, Oscar da. O direito judicirio e a revoluo. Rio de Janeiro: Jornal do Commercio, 1933, p. 178.
COSTA, Moacyr Lobo da. Op. cit., p. 63.
152
MARQUES, Jos Frederico. Instituies de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense, 1958, v. 1, p.
133.
151

49
No caso do processo civil, a comisso foi integrada por Levi Carneiro (advogado) e pelos
ministros Artur Ribeiro e Carvalho Mouro.
Os trabalhos foram concludos em 1936 e submetidos ao Ministro da Justia,
na poca Vicente Ro, mas no chegaram a ser discutidos no Congresso Nacional em face do
golpe de 1937, que afastou a Carta de 1934 e, inclusive, suprimiu a dualidade judiciria,
pondo termo Justia Federal.
De qualquer sorte, como narra Cndido Naves, os membros dessa comisso
eram adeptos da atualizao e reviso do sistema processual em vigor, para o qual no
aconselhavam mutaes profundas153.
Aps o advento da Constituio de 1937, foi designada nova comisso para
apresentar o projeto de Cdigo de Processo Civil, composta pelos desembargadores Edgard
Costa, lvaro Belfort e Goulart de Oliveira, do Tribunal do Distrito Federal, e dos advogados
lvaro Mendes Pimentel, Mcio Continentino e Pedro Baptista Martins.
Como registra Jos da Silva Pacheco, Pedro Batista Martins apresentou,
isoladamente, um anteprojeto de sua autoria, publicado no Dirio Oficial de 4 de fevereiro de
1939, o qual logo em seguida sofreu crticas de lvaro Mendes Pimentel, que o considerava
mais uma consolidao que um cdigo154.
O anteprojeto foi revisto pelo Ministro da Justia, Francisco Campos, auxiliado
por Guilherme Estellita e Abgar Renault, alfim gerando o Cdigo Nacional de Processo de
1939.
Em sua Exposio de Motivos, firmada pelo referido Ministro, vincula-se
expressamente o reforo da autoridade do juiz ao regime poltico instaurado com o Estado
Novo:
se a justia, em regime liberal, poderia continuar a ser o campo neutro em que os
interesses privados procurariam, sob a dissimulao das aparncias pblicas, obter
pelo duelo judicirio as maiores vantagens compatveis com a observncia formal de
regras de carter puramente tcnico, no novo regime haveria de ser um dos primeiros
domnios, revestidos de carter pblico, a ser integrado na autoridade do Estado155.

Entretanto, logo em seguida a Exposio de Motivos se retrata:

nem se diga que essa autoridade conferida ao juiz no processo est intimamente
ligada ao carter mais ou menos autoritrio dos regimes polticos. esta a situao

153

NAVES, Cndido. O novo Cdigo de Processo Civil brasileiro. In: ______. Pginas processuais. Belo
Horizonte: Santa Maria, 1950, p. 112.
154
PACHECO, Jos da Silva. Op. cit., p. 210.
155
CAMPOS, Francisco. Exposio de Motivos. In: ROSA, Elizer. Captulos de histria do direito
processual civil brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Rio, 1975, p. 331.

50
dos juzes na Inglaterra; esta, a situao pleiteada por eles, nos Estados Unidos, por
todos quantos se tm interessado pela reforma processual156.

Enfim, conquanto o Cdigo, sob o tema do controle das partes, tenha

positivado no plano processual a teoria do abuso de direito, no mais, como resume Jnatas
Moreira de Paula, no representou uma ruptura epistemolgica do direito processual na
legislao predominante no pas157, advinda (apenas e parcialmente) em 1973, como
posteriormente comentado.

2.2. Das Ordenaes Filipinas aos Cdigos Estaduais

2.2.1. Juramento de calnia

Como dantes mencionado, as primeiras normas processuais em vigor no Brasil,

no perodo posterior emancipao poltica, foram as constantes do Livro Terceiro das
Ordenaes Filipinas, preservadas expressamente pelo Imperador D. Pedro I.
Embora as Ordenaes se destinassem concentrao do poder real e,
portanto, implicassem o afastamento entre o Estado e a Religio, vrias passagens se referem
ao juramento das partes. O invocar a presena de Deus como testemunha demonstra a
preservao, ainda, de elementos sacros no rito processual e certa interpenetrao das esferas
da Moral, da Religio e do Direito.
Essa viso sacra, por exemplo, ntida nos comentrios de Almeida e Souza:
o juramento uma segurana que as leis exigem em muitas ocasies, ou para firmar
uma obrigao ou para confirmar um testemunho, ou uma declarao sobre a verdade
de um fato, e esta segurana consiste na confiana que se pode ter que aquele que jura
no violar um dever em que ele toma a Deus por testemunha de sua fidelidade158.

A depender de sua finalidade, podem-se classificar tais atos em juramentos de

calnia, decisrios ou supletrios.

156

Idem, p. 332. E, como ironiza BARBOSA MOREIRA, guisa de abonao, vinham em seguida abundantes
citaes de juristas norte-americanos... (A influncia do direito processual civil alemo em Portugal e no Brasil.
In: ______. Temas de direito processual, quinta srie. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 83).
157
PAULA, Jnatas Moreira de. Op. cit., p. 254.
158
ALMEIDA E SOUZA, Manuel de. Segundas linhas sobre o processo civil. Lisboa: Imprensa Nacional,
1855, p. 574.

51
O juramento de calnia se encontrava previsto entre os atos da ordem do
juzo e era descrito pelo Ttulo XLIII nos seguintes termos:
tanto que em qualquer feito a lide for contestada, logo o juiz, de seu ofcio sem outro
requerimento das partes, dar juramento de calnia, assim ao autor, como ao ru, o
qual juramento ser universal para todo o feito. E o autor jurar que no move a
demanda com teno maliciosa, mas por entender que tem justa razo para a mover e
prosseguir at fim. E o ru jurar, que justamente entende defender a demanda, e no
alegar, nem provar em ela coisa alguma por malcia ou engano, mas que
verdadeiramente se defender sempre at fim do feito segundo sua conscincia. E se
cada uma das partes sem justa razo recusar o dito juramento, sendo autor, perder
toda ao que tiver, e se for ru, ser havido por confessado o que lhe o autor
demandar. E posto que conforme a Direito hajam de haver a dita pena, queremos que
seja assim julgado por sentena.

Esse juramento de calnia era considerado universal, por se aplicar a todos

os atos praticados no processo, e ao seu lado havia juramentos especficos, como, por
exemplo, para fins de obter dilao probatria em locais distantes do Reino (Ttulo LIV, 11
- ocasio em que a parte interessada jurava alegar bem e verdadeiramente).
Em termos de controle processual, trata-se de mecanismo nitidamente
insuficiente, pois dependia de se professar uma religio e de se temer efetivamente as
conseqncias pecaminosas do perjrio. Por outro lado, o juramento no gerava efeitos
diretos sobre o julgamento da lide, resolvendo-se em perdas e danos, como as demais caues
juratrias159, sem prejuzo das sanes criminais (dependentes da difcil prova do esprito
emulativo).
No Ttulo LII, outrossim, previa-se o denominado juramento supletrio:
se o autor faz meia prova de sua ao, ou o ru de sua exceo, o julgador, sendo
requerido, lhe dar juramento em ajuda de sua prova, e com seu juramento ficar a
prova inteira. E isto h lugar assim nos feitos cveis, como nos crimes civilmente
intentados.

Para se entender esse juramento, deve-se relembrar que no sistema das

Ordenaes as provas eram sopesadas pela prpria legislao, que lhes atribua valores
predeterminados. A escritura pblica fazia prova plena do direito pertinente, assim como o
depoimento de duas testemunhas sobre as quais no pesasse qualquer suspeio. A escritura
particular confirmada pela semelhana de assinaturas, bem como o depoimento de apenas
uma testemunha, porm, produziam apenas meia prova, insuficiente para o reconhecimento
do direito em questo.

159

TEIXEIRA DE FREITAS, Augusto. Primeiras linhas sobre o processo civil, por Joaquim Jos Caetano
Pereira e Souza, acomodadas ao foro do Brasil. Nova edio. Rio de Janeiro: Garnier, 1907, p. 144. Observese, porm, o parecer contrrio de ALMEIDA E SOUZA, segundo o qual no se poderiam confundir as caues
juratrias e os juramentos de calnia (op. cit., p. 325).

52
Permitia-se, no caso, que a parte interessada jurasse possuir o direito em
comento, completando essa meia prova produzida. E embora a Ordenao se referisse
expressamente ao requerimento da parte, Cndido Mendes de Almeida afirma que tambm ex
officio poderia o juiz deferir este juramento160.
Justamente por ser um mero ato do juiz, admitia prova em contrrio e a
sentena proferida com base nesse juramento poderia ser revogada se posteriormente surgisse
escritura pblica que a infirmasse (art. 434 da Consolidao Ribas; art. 171 do Regulamento
n. 737)161.
Uma modalidade especial de juramento supletrio era o juramento in litem,
pelo qual, nos casos de demanda sobre coisas mveis, no exibidas por dolo ou culpa da parte
contrria, o autor poderia estimar o valor desses bens, mediante juramento, para fins de
indenizao162.
Por fim, e de modo ainda mais grave, o juramento poderia ser utilizado como
verdadeira forma de autocomposio do conflito, equiparando-se a uma transao entre as
partes (juramento decisrio ou dalma).
Consoante o Ttulo LIX, 5,
se a parte disser ao julgador que quer deixar no juramento do ru a coisa, que entende
demandar, mand-lo- o juiz citar por carta, ou porteiro, ou por outra maneira, para
vir perante ele. E se esta parte citada por juramento dos Evangelhos negar o que lhe o
autor demanda, absolva-o logo o juiz desta demanda, e condene o autor nas custas,
que lhe por causa dessa citao fez fazer. E se o citado no quiser jurar, que o ru lhe
obrigado, em aquilo que lhe demanda, o juiz condene o ru por sentena no em que
o autor jurar, que o ru lhe obrigado pagar, pois o ru, em cujo juramento o autor
deixava, no quis jurar.

Segundo a doutrina da poca,

do deferimento do juramento resulta uma conveno, pela qual as partes obrigam-se a
estar pelo que se afirmar debaixo dele. Da vem que no se pode retratar a sentena
confirmatria do juramento, nem por documentos achados de novo163.

Tal era a fora do juramento que, uma vez prestado, produzia efeitos de coisa
soberanamente julgada. Nem mesmo a condenao criminal da parte, por perjrio, poderia
desconstituir a sentena nele baseada.

160

ALMEIDA, Cndido Mendes de. Op. cit., p. 636.

Vide PAULA BAPTISTA, Francisco de. Compndio de teoria e prtica do processo civil. Recife:
Tipografia Universal, 1855, p. 126; MONTEIRO, Joo. Teoria do processo civil e comercial. 5. ed. So Paulo:
Acadmica, 1936, p. 456; BENTO DE FARIA, Antnio. Processo comercial e civil. 4. ed. Rio de Janeiro:
Livraria Jacinto, 1914, p. 76.
162
RAMALHO, Joaquim Igncio. Praxe brasileira. So Paulo: Ypiranga, 1869, p. 296.
163
TEIXEIRA DE FREITAS, Augusto. Op. cit., p. 13. No mesmo sentido, RAMALHO, Joaquim Igncio. Op.
cit, p. 291.
161

53
A evoluo do sistema processual brasileiro, porm, acarretou o lento
abandono desses institutos, caminhando para o crescente reforo dos poderes probatrios do
juiz e para o modelo laico de processo164.
Se, inicialmente, defendia-se que a falta do juramento, quando exigido por lei,
anula o ato respectivo, e conforme a influncia deste pode at anular o processo165, ainda
antes do advento da Disposio Provisria acerca da Administrao da Justia, Cndido
Mendes de Almeida j atestava que era praxe no exigir-se o juramento de calnia sem ser a
requerimento de parte, nem ex officio, e aos rus no se dava e nem se requeria166.
O art. 10 da referida Disposio aboliu os juramentos de calnia, que se do
no princpio das causas ordinrias, e nas sumrias, ou no curso delas, a requerimento das
partes.
Por amor veritatis, observe-se que, embora primeira vista parea clara a
extino desse instituto, a doutrina da poca ainda lhe concedeu sobrevida parcial.
Neste sentido, defendia o Baro de Ramalho:
a disposio provisria aboliu os juramentos de calnia que se davam no princpio das
causas ordinrias, ou sumrias, ou no decurso delas a requerimento das partes. Mas
sendo esta disposio somente relativa ao juramento universal, ficaram subsistindo os
juramentos especiais167.

A Consolidao Ribas, de fato, manteve o juramento especfico de calnia,

exigindo-o em alguns atos processuais, como se observa, por exemplo, nos arts. 299
(requerimento de dilao de prazo) e 384 (pedido de prazo para retirar instrumentos), o
mesmo ocorrendo com o Regulamento n. 737, consoante, verbi gratia, seu art. 717 (todavia
se o advogado jurar molstia, dar-se- por uma vez somente novo prazo de cinco dias, findo o
qual se cobraro os autos na forma dos artigos 713, 714 e 715).
Essa modalidade de juramento apenas foi eliminada do processo civil
brasileiro, no mbito de alguns Estados, com o advento de seus respectivos Cdigos, e, mais
propriamente, com a edio do Cdigo Nacional de Processo.
164

Assim, o juramento processual de to grande importncia nos tempos antigos j no considerado como
naquelas eras. O perjrio no mais tido como ultraje a Deus, sim como delito contra a administrao da justia
estatal. [...] So atos jurdicos que tiveram os seus significados norteados, ontem por sentimentos ou princpios
religiosos, hoje so tidos, simplesmente, como jurdicos (MOURA ROCHA, Jos de. Da exceo de
excomunho: premissas para o seu estudo no processo civil brasileiro. Recife: Imprensa Universitria, 1965, p.
23). No mesmo sentido, CRESCI SOBRINHO, Elicio de. Dever de veracidade das partes no processo civil.
Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 49.
165
PIMENTA BUENO, Jos Antnio. Apontamentos sobre as formalidades do processo civil. 2. ed. Rio de
Janeiro: Tipografia Nacional, 1858, p. 81.
166
ALMEIDA, Cndido Mendes de. Op. cit., p. 627.
167
RAMALHO, Joaquim Igncio. Op. cit., p. 301. No mesmo sentido: PAULA BAPTISTA, Francisco de. Op.
cit., p. 127.

54
Quanto ao juramento supletrio, percebe-se historicamente o seu crescente
desuso. O Regulamento n. 737 disciplinava-o nos arts. 166 e seguintes, admitindo-o apenas
nos casos expressos no Cdigo Comercial (arts. 20 e 412) ou nas demandas cujo valor no
excedesse 400$000. A Consolidao Ribas igualmente o permitia apenas em causas de valor
mdico (art. 432). E, sendo apenas um meio de complementar a prova insuficientemente
produzida, no era admitido contra a prova plena, nem quando no havia prova nenhuma
(art. 168 do Regulamento n. 737).
De qualquer sorte, o Cdigo Civil de 1916 no incluiu o juramento entre os
meios de prova (art. 136), refletindo diretamente nos Cdigos estaduais, que de modo geral o
limitaram apenas s causas comerciais168.
O Cdigo do Processo Civil e Comercial do Esprito Santo, aprovado pela Lei
n. 1.743, de 23 de abril de 1930, por exemplo, regulava-o em um nico artigo (art. 232),
afirmando que a prova por juramento ou afirmao s seria admissvel nos casos expressos
em lei. Observa-se, inclusive, o gradual abandono da terminologia utilizada desde o direito
reincola (juramento), abrindo-se caminho para sua substituio pelo termo afirmao, de
ndole eminentemente laica.
Outros Cdigos sequer se pronunciaram sobre o juramento supletrio, como se
observa do Cdigo do Processo Civil e Comercial do Estado do Paran e do Cdigo de
Processo do Estado da Bahia.
Por fim, quanto ao juramento decisrio, foi deveras criticado por Paula
Baptista, vez que a impossibilidade de revogao da sentena civil nos casos de perjrio daria
azo impunidade169. E, como aponta Manoel Aureliano de Gusmo, no lcito ao juiz dar
f e decidir pelas simples alegaes de um dos contendores, por mais importante que seja a
sua posio social, incumbindo a todos demonstrar a verdade dos fatos aduzidos em prol de
suas pretenses, ou de sua defesa170.
O Regulamento n. 737 silenciou sobre esse juramento, negando-lhe espao,
procedendo da mesma forma os Cdigos Estaduais.

168

cf., p. ex., ANDRADE, Odilon de. Cdigo do processo civil e comercial do Distrito Federal. Rio de
Janeiro: O Social, 1927, v. 1, p. 142.
169
PAULA BAPTISTA, Francisco de. Op. cit., p. 124. No mesmo sentido e no outro extremo do pas:
NAVARRO, Antnio Caetano Sev. Prtica do processo civil comparado com o processo comercial. 2. ed.
Pelotas: Livraria Americana, 1880, t. 1, p. 403.
170
GUSMO, Manoel Aureliano de. Processo civil e comercial. 4. ed. So Paulo: Acadmica, 1939, p. 238-9.

55
2.2.2. Excesso de pedido

Outro modo encontrado pelas Ordenaes de controlar a conduta processual

das partes foi punir o excesso de pedido. Consoante o Ttulo XXXIV,
todo o que demandar outro em Juzo sobre ao pessoal por qualquer dvida, que lhe
deva, se demandar maliciosamente mais do que na verdade lhe devido, vencer
somente aquela parte, que provar ser-lhe devida, e o ru ser absoluto na parte em que
se mostrar no ser obrigado: e quanto s custas, ser o autor condenado nelas em
tresdobro na parte em que o ru for absoluto, por demandar maliciosamente o que lhe
no era devido, e o ru ser condenado somente nas custas singelas daquela parte em
que for condenado. [...] E quando o demandador por ignorncia, ou simpleza, sem
outro engano e malcia, demandar o ru em juzo mais de que lhe for devido, ser
condenado nas custas singelas, ou em dobro, segundo a simpleza, ou culpa, em que
for achado.

Consoante lio de Pegas, seguida por Cndido Mendes de Almeida, Manoel

de Almeida e Souza, entre outros, para se incorrer nesta pena necessrio: 1o ut per
mendacium et dolum plus petatur; 2o ut lis sit contestat; 3o ut mendax convincatur; 4o ut
obligatio sit exacta maioris summae, ou seja, que o pedido se faa mentirosa e dolosamente;
que a lide seja contestada; que se convena da mentira; que a obrigao seja idntica, mas o
valor cobrado esteja a maior171.
O Ttulo XXXV, por sua vez, pune o autor que ajuza sua demanda antes do
vencimento da obrigao, obrigando-o a, vencida a dvida, esperar perodo idntico ao na
poca faltante, para ento cobr-la em juzo. Alm disso, condena-o nas custas em dobro.
O Ttulo XXXVI, por fim, probe o autor de demandar quantias j pagas,
condenando-o a pagar em dobro o que j recebeu, bem como o dobro das custas do processo.
O elemento subjetivo era exigido em todos esses casos, sendo necessrio, para
aplicao das penas processuais, demonstrar que o autor agia com malcia, orientao que
se incorporou ao direito nacional de tal forma que ainda rende efeitos e enfraquece os
mecanismos de controle.
Desde aquela poca, inclusive, criou-se uma esfera de tolerncia, como se v
na obra de Almeida e Souza, que contornava a punio quando, tendo passado muitos anos e
sendo o credor envolto em muitos negcios, [...] facilmente se presume o esquecimento172.
De qualquer modo, Paula Baptista afirmava que as condenaes no dobro do
pedido punem o esplio com outro esplio. So penas que, como a de Talio, ocorriam
natural e espontaneamente aos antigos como justas e verdadeiras, mas que aos olhos da
171
172

ALMEIDA, Cndido Mendes de. Op. cit., p. 618; ALMEIDA E SOUZA, Manoel de. Op. cit., p. 24.
ALMEIDA E SOUZA, Manoel de. Op. cit., p. 26.

56
civilizao moderna apresentam um carter hediondo173. Tanto assim que, consoante
Teixeira de Freitas, usa-se muito [...] vir com reconveno, pedindo-se a condenao nas
penas dessas Ordenaes, porm quase nunca os juzes atendem a tais pedidos174.
Interessante observar que ainda hoje se encontram em vigor disposies
semelhantes, que guardam no direito reincola sua origem histrica.
O Cdigo Civil de 1916, em seu art. 1.530, repetia quase literalmente o Ttulo
XXXV das Ordenaes:
O credor que demandar o devedor antes de vencida a dvida, fora dos casos em que a
lei o permita, ficar obrigado a esperar o tempo que falta para o vencimento, a
descontar os juros correspondentes, embora estipulados, e a pagar as custas em dobro.

Outrossim, estabelecia seu art. 1.531:

Aquele que demandar por dvida j paga, no todo ou em parte, sem ressalvar as
quantias j recebidas, ou pedir mais do que for devido, ficar obrigado a pagar ao
devedor, no primeiro caso, o dobro do que houver cobrado e, no segundo, o
equivalente do que dele exigir, salvo se, por lhe estar prescrito o direito, decair da
ao.

E a Smula n. 159, do Supremo Tribunal Federal, na prtica, apenas repete o

que Pegas j defendia h sculos, ressalvando que a sano em comento no se aplica sem
prova da m-f.
Por fim, ainda sobrevive o mesmo esprito das vetustas Ordenaes no art. 940
do Cdigo Civil vigente, praticamente idntico ao revogado art. 1.531, estabelecendo
pressupostos de difcil prova (pois baseados em elementos subjetivos) e uma sano que pode
se tornar exagerada ou insuficiente conforme o valor pleiteado.

2.2.3. Custas em dobro e em tresdobro

Alm dos excertos j mencionados, o Livro III das Ordenaes traz em vrias
outras passagens a condenao da parte no pagamento das custas em dobro ou em tresdobro.
No h, como na legislao moderna, a fixao expressa de deveres
processuais ou de regras genricas de conduta, mas as Ordenaes, ao serem apreciadas de
modo sistemtico, permitem pelo mtodo indutivo a identificao de princpios especficos,
com forte carga de probidade processual.
173
174

PAULA BAPTISTA, Francisco de. Op. cit., p. 74-5.

TEIXEIRA DE FREITAS, Augusto. Op. cit., p. 36.

57
O Ttulo XX, que regula a ordem do Juzo nos feitos civis, por exemplo, em
vrias passagens impe o pagamento das custas de retardamento parte responsvel por
atos inteis ou protelatrios: no 15, condena-se o ru a pagar as custas das excees no
provadas; no 20, impe-se a condenao parte que apresentar novos artigos, quando
estes no forem acatados; no 25, refere-se dilao probatria requerida em vo; no 36,
impe-se a responsabilidade pelas custas parte que deu causa nulidade do ato processual.
Nos 37 e 45, enfim, confere-se unidade ao disciplinamento, condenando-se
a parte nas custas de retardamento
quando se o feito retardar por culpa de cada uma das partes, ou de seus procuradores,
por oferecerem artigos de excomunho, incompetncia, ou por alegarem qualquer
outra declinatria, ou outros artigos semelhantes, cujo fim no para absolver, nem
condenar na causa principal, os quais lhe no so recebidos, ou sendo recebidos, no
so provados.

O prprio advogado, quando no der o feito no termo que lhe for assinado,
alm das custas de retardamento, devidas parte, pagar tambm dez cruzados, a metade
para as despesas da Relao e a outra para a parte que o acusar.
Foram dispositivos desse jaez que forneceram a Paula Baptista material
suficiente para o estabelecimento de princpios de orientao tipicamente publicista, pelos
quais ainda hoje sua obra recordada.
Consoante advertia no prefcio primeira edio de seu Compndio, intentava
abordar o processo mediante a anlise sistemtica e o estabelecimento de princpios, evitando
que os alunos findassem aprendendo o direito processual mais nos Cartrios que nas
Academias175.
Quanto aos atos inteis, o eminente mestre j intua que provocam dano tanto
ao interesse particular quanto ao interesse pblico, atribuindo ao magistrado o poder de
reprimir todas as manifestaes abusivas das partes176.
Em outros termos, formulava a discusso de forma principiolgica, destacando
a necessidade de represso aos atos inteis como pedra angular do sistema processual, ainda
que as normas positivadas no fossem dotadas de suficiente generalizao.
Por outro lado, h uma importante regra no Ttulo LXVII do Livro Terceiro,
determinando:
no caso em que o vencido foi em culpa somente de fazer a demanda, que no devera,
sem outra malcia, ser condenado nas custas singelas. E sendo achado em malcia,
ser condenado nas custas em dobro, ou tresdobro, segundo a malcia em que for
achado. E porque acerca disto se no pode dar certa regra, ficar em arbtrio do
175
176

PAULA BAPTISTA, Francisco de. Op. cit., p. VII.

Idem, p. 48-9.

58
julgador. E em todo caso, onde o vencido condenado nas custas em dobro, ou em
tresdobro, e no lhe forem achados bens, em que se faa a execuo, ser preso, at
que as pague da cadeia, porque a dita condenao procedeu de malcia, que havida
por malefcio.

Nesse tpico, o texto das Ordenaes se aproxima de alguns dispositivos

contemporneos, que punem a m-f processual apenas quando a parte mproba resta vencida,
utilizando-se a tcnica de majorao das verbas sucumbenciais.
Outro aspecto relevante do dispositivo em comento consiste na liberdade
atribuda ao julgador, no apenas na identificao da conduta irregular, mas igualmente na
gradao da sano (custas em dobro ou em tresdobro). Esboa-se, mais uma vez, o princpio
da iniciativa oficial, permitindo-se ao julgador certa margem de atuao no controle das
condutas indevidas.
Por fim, observe-se que a m conduta processual poderia ensejar a deteno
pessoal do vencido, mas sempre com base no elemento subjetivo, ou seja, a depender de
prova da malcia, havida por malefcio.
Infelizmente, Almeida e Souza narra que a aplicao de tais sanes no tinha
a generalidade que se revela na primeira leitura, existindo diversas defesas oponveis pela
parte vencida:
sendo comuns a esta condenao as causas que escusam da calnia para se evitarem
as custas pessoais judiciais, no se devem aqui omitir. No Repertrio, debaixo da
concluso embargos execuo se se no recebem vemos provado que aquele que
em Relao teve a seu favor um voto de um Senador, no pode ser condenado nas
custas em dobro; nem aquele que a seu favor tinha a opinio de um doutor177.

Se a malcia, portanto, fosse to convincente ao ponto de ludibriar um dos

julgadores, no haveria lugar para qualquer sano178.
Este dispositivo foi mantido pela Consolidao de Ribas (art. 518), que
tambm previu a condenao em custas em dobro ou em tresdobro nos casos de nomeao
autoria de pessoa indevida (art. 266), de no recebimento de artigos de oposio (art. 284), de
alterao da sentena em face de dilaes concedidas para locais remotos fora do Imprio (art.
312), entre outros.
Em vrios Cdigos Estaduais, porm, no h dispositivo correlato ao do Ttulo
XLVII das Ordenaes, utilizando-se apenas pontualmente a condenao nas custas em dobro
ou em tresdobro.
177

ALMEIDA E SOUZA, Manoel de. Op. cit., p. 729.

Assim, por exemplo, apresenta-se insuficiente o critrio do art. 488, II, do atual Cdigo de Processo Civil, que
pune o ajuizamento da ao rescisria quando for, por unanimidade de votos, declarada inadmissvel, ou
improcedente. O julgamento unnime, embora indicie a fragilidade dos fundamentos da pretenso, no
parmetro seguro para o controle da improbidade processual.
178

59
Assim, o Cdigo do Esprito Santo, em seu art. 263, determina que as custas
dos atos manifestamente protelatrios ou impertinentes, quando com tais atos no haja
concordado a parte, sero pagas por quem os tiver promovido ou praticado. No estabelece,
porm, uma regra geral de condenao das custas em dobro ou em tresdobro para os casos de
malcia da parte vencida.
O Cdigo do Distrito Federal tambm no dispe de regra ampla, embora
isoladamente utilize essa tcnica, como em seu art. 155: se o ru nomear pessoa em cujo
nome no possuir a coisa, ser condenado a pagar, em tresdobro, as custas que, por esse
motivo, houverem sido feitas.
No mesmo sentido os Cdigos dos Estados de Pernambuco e de So Paulo, que
prescrevem providncia semelhante em seus arts. 408 e 76, respectivamente, com a diferena
de a sano ser no dobro das custas em Pernambuco e no tresdobro em So Paulo.
De fato, na doutrina h muito se criticava a utilizao das custas para finalidade
sancionatria. Teixeira de Freitas, por exemplo, esclarecia que as custas no so penas para
aqueles que decaem na causa. No foram estabelecidas para esse fim, mas para indenizarem o
vencedor179.
Paula Baptista, por sua vez, pontificava:
em todas as legislaes modernas elas entram como propter litem, isto , como
indenizao de certas despesas que o vencido obrigou o vencedor a fazer, pelo que,
antes de atribuirmos a legislador o esprito retrgrado, devemos antes fazer votos para
que as citadas ordenaes sejam revogadas180.

De qualquer sorte, sobreviveu a utilizao das custas para fins sancionatrios

mesmo nos Cdigos de 1939 e de 1973 (v. art. 529, na redao originria).

2.2.4. Multas e outras sanes

Por fim, h diversos outros excertos das Ordenaes, acerca da conduta

processual indevida, punindo-se os excessos praticados pelas partes no andamento do feito.
Por exemplo, quando o ru agia maliciosamente, era condenado na dzima da Chancelaria,
alm das demais sanes cabveis.

179
180

TEIXEIRA DE FREITAS, Augusto. Op. cit., p. 222.

PAULA BAPTISTA, Francisco de. Op. cit., p. 137.

60
Como narra Teixeira de Freitas, essa dzima depois foi substituda pelo imposto
de 2% do valor demandado em juzo (Lei de 31 de outubro de 1835, art. 9, pargrafo 2o) e
afinal foi abolida pela Lei n. 1.750, de 20 de outubro de 1869181.
Do mesmo modo, ao apresentar exceo de suspeio, o ru era obrigado a
caucionar certo valor, para pagamento de sanes pecunirias em caso de improcedncia do
pedido.
O detalhe pitoresco que esse valor cambiava a depender da hierarquia do
julgador recusado, consoante o Ttulo XXII do Livro III:
para que no se ponham suspeies, a fim de dilatar, mandamos que a pessoa que
recusar de suspeito qualquer dos Presidentes, do Desembargo do Pao, Mesa da
Conscincia, Vedor de nossa Fazenda, Regedor da Casa de Suplicao, Governador
da Casa do Porto, no lhe seja recebida suspeio, sem primeiro depositar cinqenta
cruzados. E recusando ao Chanceler-Mor ou algum dos Desembargadores do Pao,
depositar trinta cruzados, e recusando Desembargador da Casa de Suplicao, ou do
Porto, ou Deputado da Mesa de Conscincia, depositar vinte cruzados; e pondo
suspeio ao Conservador da cidade de Coimbra, Corregedores da cidade de Lisboa, e
das Comarcas, Provedores delas, Ouvidores dos Mestrados, Ouvidores Letrados de
Senhores de terras, depositaro dez cruzados. E aos juzes de fora, Letrados postos
por ns, ou a outros julgadores da cidade de Lisboa, depositaro cinco cruzados. As
quais caues se depositaro na mo do escrivo, que houver de escrever nas ditas
suspeies. E no se depositando logo, no ser o recusante ouvido sobre elas, e o juiz
ir pelo feito em diante, como se lhe no fora intentada suspeio182.

De qualquer sorte, a cauo seria integralmente recolhida ao Errio se o ru

desistisse da exceo aps o julgamento e, independentemente de qualquer elemento subjetivo
(dolo ou culpa), metade daquele valor seria perdida em caso de rejeio da suspeio (3o)183.
Outro ponto de flagrante arcasmo se encontra no Ttulo IX, 1o, no qual se
probem os descendentes de procederem citao dos ascendentes, sem prvia licena do juiz,
sob pena de cinqenta cruzados.
Segundo Almeida e Souza, em muitas naes j havia sido abolida a
necessidade de vnia para a citao das pessoas a que se deve reverncia e em outras se
adotava um meio-termo: requerendo um filho a citao, e narrando que o citando seu pai,
s por isso se supe concedida pelo magistrado a vnia, ainda que com outra formalidade no
se suplique. Embora considerasse esse meio-termo compatvel com os tempos hodiernos
(isso no sc. XIX) alegava que a reverncia devida aos pais pelo direito divino e natural,
das gentes e romano, justificando-se a manuteno da exigncia, que remonta ao direito

181

TEIXEIRA DE FREITAS, Augusto. Op. cit., p. 222.

Imagine-se no atual perfil concentrador da estrutura judiciria brasileira a quantia necessria para argir a
suspeio de um Ministro do Supremo Tribunal Federal, ou o nfimo montante relativo a um Juiz Substituto...
183
Cndido Mendes de ALMEIDA destaca que esta ordenao no procede com o Procurador da Coroa e os
notoriamente pobres, denotando-se os privilgios do Errio desde priscas eras (op. cit., p. 605).
182

61
romano, ainda que no mais subsistisse a possibilidade de priso pela ausncia de
atendimento imediato citao184.
Por fim, outro detalhe pitoresco diz respeito reiterao de matrias j
alegadas no processo de conhecimento, pela via dos embargos execuo, prtica que no
passou despercebida s Ordenaes.
Consoante a legislao reincola,
se os desembargadores, que a sentena deram, acharem que aqueles embargos j
foram alegados no feito antes da sentena, ou depois, mandem logo prender a parte,
que tais embargos ps, e a condenem em dois anos de degredo para frica, e que
pague parte embargada todas as custas pessoais, que por razo dos ditos embargos
fez, em tresdobro (Ttulo LXXXVII).

A legislao criminal do Imprio, entretanto, abrogou essa possibilidade de

degredo, preservando-se apenas a sano pecuniria185.
No se olvide, outrossim, que existiam outros casos de priso, alm do dantes
relatado. Assim, por exemplo, o Ttulo LXXXVI, 13, determinava que
se algum devedor, depois de ser condenado em alguma quantidade de dinheiro, po,
vinho, ou outra semelhante coisa, que se costuma contar, pesar ou medir, alhear seus
bens em prejuzo do vencedor, por neles se no fazer execuo, seja preso, e no o
soltem at cumpridamente satisfazer ao vencedor, sem poder fazer cesso.

Nesse caso especfico, porm, a sano foi atenuada pela interpretao

conferida Lei de 20 de julho de 1774, que no pargrafo 19 desobrigou de priso os
impossibilitados sem fraude para pagarem a seus credores.
Teixeira de Freitas, comentando a pena de priso estabelecida em desfavor do
devedor que retarda a execuo, igualmente depe que no se usa tal rigor186.
Em outros casos, os dispositivos das vetustas Ordenaes guardam paralelo
seguro com dispositivos atuais. Assim, por exemplo, a ordenao do Ttulo XIX, 3o,
determina ao magistrado:
E faa de maneira que sua audincia seja bem ouvida e que quando as partes, ou
procuradores, falarem, outra pessoa alguma no fale, de modo que possa fazer
torvao. E os que a fizerem, poder o juiz condenar no que bem lhe entender, para os
presos pobres, no passando de duzentos ris. Porm, se a torvao, ou coisas, que se
na audincia passarem, forem de qualidade para fazer auto, mand-lo- fazer e
proceder segundo forma de nossas Ordenaes.

O Ttulo XX, 34, outrossim, estabelece que

184

ALMEIDA E SOUZA, Manoel de. Op. cit., p. 88-9.

Consoante Cndido Mendes de ALMEIDA, esta pena no est em vigor em vista da nova legislao criminal
do Imprio, mas indispensvel que haja neste sentido alguma penalidade que contenha a chicana (op. cit., p.
707).
186
TEIXEIRA DE FREITAS, Augusto. Op. cit, p. 318. PAULA BAPTISTA, porm, defendia o maior uso da
pena de priso (op. cit., p. 176).
185

62
as partes no poro nos artigos palavras desonestas, nem difamatrias, que no faam
a bem de sua justia, e fazendo o contrrio, mandar o juiz que por elas se no
perguntem s testemunhas, e alm disso dar ao Procurador, ou parte, que os tais
artigos fez, ou os ofereceu em juzo, a pena que merece, segundo a qualidade das
pessoas e a infmia das palavras.

Conquanto o estilo redacional no ostente a clareza das legislaes processuais

do sculo passado, resta expressamente adotado o poder de polcia nas audincias e o controle
das expresses injuriosas, quer proferidas oralmente, quer mediante texto escrito, em moldes
semelhantes aos atuais, vedando-se s partes utilizarem tratamento incompatvel com seu
dever de urbanidade.
O mesmo se diga quanto ao Ttulo XXXII (em que casos poder o juiz
constranger as partes, que respondam s perguntas que lhes fizer em juzo), redigido nos
seguintes termos:
todo julgador pode e deve no comeo da demanda, antes que a lide seja contestada, de
seu ofcio, ou petio da parte, fazer perguntas s partes, quais lhe bem parecer, para
boa ordem do processo ou para deciso da causa, segundo vir que o feito requer. E
pod-las- constranger que respondam s ditas perguntas, pondo-lhes pena de
dinheiro, ou havendo-as por revis presentes, e procedendo contra elas no feito sua
revelia, segundo lhe bem parecer, e a qualidade do feito requerer, se no quiserem
responder s perguntas. E no caso de fora nova, poder fazer as perguntas em
qualquer parte do Juzo.

No obstante as Ordenaes expressamente adotassem o sistema das provas

legais e no permitissem o julgamento por eqidade, esse tpico j esboava certa iniciativa
probatria por parte do julgador, inclusive com a prerrogativa de invadir a esfera de liberdade
das partes, coagindo-as a responder s perguntas que lhes fossem dirigidas, sob pena de multa
pecuniria ou de sua conduta ter reflexos na sntese probatria.
Na dcada anterior emancipao poltica do Brasil, todas as penas pecunirias
previstas no Livro III das Ordenaes foram majoradas em tresdobro pelo Alvar de 16 de
setembro de 1814, firmado pelo Prncipe Regente. E, mesmo nos diplomas posteriores
Independncia, permaneceu a sistemtica de aplicao de multas e de outras sanes
processuais.
O Regulamento n. 737, por exemplo, prescreve multas s partes que faltarem
ao respeito devido ao Juiz da Paz, ao Juiz de Direito, aos rbitros, ou ao Tribunal do
Comrcio, em qualquer audincia ou ato judicial (art. 698). Quanto suspeio infundada,
porm, preferiu adotar a sistemtica das custas em tresdobro (art. 87).
Por outro lado, em face da determinao do Cdigo Comercial, o Regulamento
n. 737 expressamente autoriza a deteno pessoal do devedor, em face de dvidas comerciais
(art. 343), prescrevendo-a tambm nos casos de reteno de autos.

63
Neste sentido, l-se do seu art. 715:
se porm o advogado no entregar os autos vista do mandado, passada a competente
certido, poder ser multado pelo Juiz da causa at 200$000 para os cofres
municipais. E, se findo o novo prazo marcado pelo juiz, que ser de trs dias, para a
entrega dos autos, ainda os no entregar com o conhecimento de haver pago a multa,
poder ser preso por sessenta dias, se antes no tiver entregado os autos, salvo em
todo caso as competentes aes criminais, e sem prejuzo da cobrana da multa
executivamente.

Bento de Faria cita vrios acrdos do Tribunal de Justia de So Paulo, nos

anos de 1909 e 1910, ainda considerando em vigor a referida priso, no obstante parecer do
Dr. Mello Alves, considerando a priso abrogada pelo art. 219, pargrafo quarto, do Cdigo
Penal187.
A Consolidao de Ribas, por outro lado, manteve a multa por citao sem
vnia, fixando-a em 60$000 (art. 233), bem como preservou a necessidade de cauo para fins
de exceo de suspeio (art. 623) e a possibilidade de priso do devedor que retardasse
dolosamente a execuo (art. 1.204).
Nos Cdigos Estaduais tambm persistiram essas tcnicas de controle da
atividade processual das partes.
O Cdigo do Distrito Federal, aprovado pelo Decreto n. 16.752, de 31 de
dezembro de 1924, fixa que, se a suspeio no for legtima, dever ser rejeitada in limine e
o recusando condenado nas custas em dobro (art. 122). E, se for recebida e alfim julgada
improcedente, condenar-se- a parte nas custas, e tambm na multa de 1:000$000, que ser
cobrada executivamente, se tiver procedido de m-f (art. 122, 4o).
Na reteno de autos, o Cdigo determina apenas a suspenso do advogado
recalcitrante, pelo Presidente da Corte da Apelao, at que faa a entrega (art. 56),
sistemtica que mereceu crticas de Odilon de Andrade:
o advogado ou procurador nunca so obrigados a restituir o processo, querendo
sujeitar-se suspenso indefinida; e a suspenso pouco h de incomodar ou prejudicar
o advogado ou procurador, que o seja, no por exercer a profisso e ter clientela, mas
unicamente por ter o seu diploma devidamente registrado no auditrio. A parte a
quem convenha eternizar a demanda escolhe advogado ou procurador nessas
condies, e tem conseguido sem grande trabalho o seu fim188.

Por sua vez, o Cdigo do Processo Civil e Comercial do Esprito Santo,

aprovado pela Lei n. 1.743, de 23 de abril de 1930, em seu art. 55, condena nas custas em
tresdobro o ru que nomear autoria pessoa evidentemente ilegtima. Sendo maliciosa a
suspeio, condena-se o excipiente em multa de cem mil ris (art. 169).
187
188

BENTO DE FARIA, Antnio. Op. cit., p. 267.

ANDRADE, Odilon de. Op. cit., p. 51.

64
Em seu art. 110, impe ao advogado responsvel pela reteno de autos as
seguintes penas: I perda do direito de receber autos, com vistas, fora do cartrio, pelo prazo
de um a trs meses; II multa de dez a cinqenta mil ris, por dia de retardamento, cobrvel
pelo Ministrio Pblico.
O Cdigo do Estado de So Paulo prescreve, em seu art. 144, multa de vinte a
cinqenta mil ris ao responsvel pela inscrio de cotas marginais ou interlineares nos autos.
O art. 168, por sua vez, aplica multa de dez a cinqenta mil ris por dia de retardamento, em
favor da parte prejudicada, quando o advogado retm os autos por mais de cinco dias,
contados do vencimento do seu prazo, alm de o advogado perder o direito de vistas fora de
cartrio.
Interessante observar que alguns Cdigos findaram, praticamente, eliminando
as multas por conduta processual indevida.
Neste sentido, paradigmaticamente, observe-se que o Cdigo do Processo Civil
e Comercial do Estado do Paran, aprovado pela Lei n. 1.915, de 23 de fevereiro de 1920, nos
arts. 92 e 93, que tratam da nomeao autoria, no estabelece qualquer sano.
Por outro lado, ao disciplinar no art. 100 a reteno de autos, fixa a suspenso
do exerccio profissional do advogado recalcitrante, at a devoluo dos autos, devendo a
pena ser aplicada pelo Presidente do Superior Tribunal, cancelando-se as cotas e/ou os
escritos apresentados.
Mesmo no caso de suspeio, o art. 258 prev apenas o pagamento das custas
do incidente pelo excipiente, sem dobro ou tresdobro, silenciando tambm sobre as custas
sancionatrias em seu art. 227.
A nica multa constante de seu texto se encontra no art.18, pargrafo nico, em
desfavor do beneficirio da Assistncia Judiciria que lograr esse favor legal mediante
alegaes inverdicas ou falsa prova.
Desse modo, conclui-se que na evoluo do direito processual civil brasileiro,
at o advento do Cdigo Nacional de Processo, os meios de controle da atividade das partes
continuamente foram atenuados, em face do carter arcaico do seu disciplinamento.
Em outros termos, a crescente incompatibilidade entre o disposto nas
Ordenaes e a realidade scio-cultural fez eliminar diversos excertos normativos destinados
a coibir condutas processuais indevidas, mas nada foi posto em seu lugar, criando uma sria
anomia.

65
Mesmo o Regulamento n. 737 foi deveras tmido na utilizao de tcnicas de
controle, preservando o carter fragmentrio das Ordenaes, decorrente da falta de normas
gerais de carter tico.
Essa lacuna inibia a legislao processual de prover todas as situaes de m
conduta, registrando-se, por exemplo, a falta de meios para punir atos desleais praticados pelo
vencedor da demanda, salvo excees esparsas.

2.3. O Cdigo Nacional de Processo Civil de 1939

2.3.1. As teorias do abuso do direito

Ainda na vigncia dos Cdigos Estaduais, surge no Brasil a primeira obra

dedicada especificamente ao tema da m conduta processual, a tese Do Abuso do Direito no
Exerccio da Demanda, de Jorge Americano, apresentada em concurso para a Faculdade de
Direito de So Paulo.
A primeira edio data de 1923, pela Casa Vanordem, de So Paulo, e sua
segunda edio, muito melhorada (como consta em sua folha de rosto), remonta a 1932,
publicada pela editora Saraiva com prefcio de Clvis Bevilqua.
Na poca, consoante Josserand, a doutrina civilista se digladiava quanto
natureza do abuso de direito, se de natureza subjetiva ou objetiva, de ordem moral e
psicolgica ou bem de significado econmico e social189, enfeixando-se as opinies em dois
grandes grupos: as subjetivistas e as objetivistas.
As primeiras centram sua ateno no mvel que rege o ato, na inteno do
agente; as segundas dispensam qualquer anlise subjetiva, contentando-se com a inadequao
do ato em face das necessidades sociais.
O conceito fundamental da tese subjetivista o animus nocendi, a inteno de
prejudicar outrem. Se algum exercita o direito de construo em seu imvel com a finalidade
nica de prejudicar o proprietrio da rea contgua, pratica um ato abusivo. O mesmo no

189

JOSSERAND, Louis. De lesprit des droits et de leur relativit thorie dite de labus des droits. 2. ed.
Paris: Dalloz, 1939, p. 412.

66
ocorre se, ao erguer a construo prejudicial, o proprietrio aufere alguma vantagem, ainda
que desproporcional ao dano causado a outrem. Se a finalidade dplice ou o ato praticado
mediante erro ou culpa, exclui-se o seu carter abusivo190.
Em sentido diametralmente oposto, para os denominados objetivistas pode
haver o abuso mesmo sem a inteno de prejudicar, bastando que o ato se desvie da finalidade
que o rege. A tese fruto da idia kantiana de que o direito no deve se preocupar com o
aspecto volitivo (seara pertinente moral), mas apenas com o objetivamente posto. Decorre
igualmente da primazia do aspecto econmico, advinda da Revoluo Industrial. Em outros
termos, a aptido dos institutos jurdicos em reger a vida social se encontra dependente de sua
adequao ao modelo econmico vigente191.
Caso o mbito de determinado direito prejudique a realizao da ordem
econmica ou social, impe-se-lhe a necessidade de conteno, para que o individual no
inviabilize o social (identificado, de certo modo, com o desenvolvimento econmico).
Segundo Josserand, devem-se apreciar os motivos legtimos para a prtica de certo ato,
caracterizando-se o abuso se houver desvio do direito de sua funo social, de seu
esprito192.
Para Jorge Americano, os atos abusivos, no obstante se incluam entre os atos
ilcitos, procedem do prprio direito, ou por uma falsa noo que dele temos ou pela
desmedida extenso que lhe damos, consciente ou inconscientemente193. Trata-se de uma
modalidade particular de ilcito, cujo diferencial consiste na aparncia de licitude.
A ttulo de posio na polmica, o referido autor defende que prefervel
adotar um critrio misto, que analise, por assim dizer, objetivamente a inteno 194.
Em verdade, toda apreciao jurdica do elemento subjetivo se faz mediante a
anlise de dados objetivos, pois no h meios de se conhecer direta e imediatamente o
elemento psicolgico, sem aferi-lo pela sua exteriorizao. A tese, portanto, no se afasta das
premissas postas pelos subjetivistas.
Em sentido oposto, surge em 1935 a obra O Abuso do Direito e os Atos
Ilcitos, de Pedro Baptista Martins, reeditada em 1941 e acrescida de consideraes
preliminares guisa de atualizao na terceira edio, em 1997, por Jos da Silva Pacheco.
Nitidamente objetivista, defende que
190

cf. LUNA, Everardo da Cunha. Abuso de direito. Rio de Janeiro: Forense, 1959, p. 54-66.
Idem, ibidem.
192
JOSSERAND, Louis. Op. cit., p. 394.
193
AMERICANO, Jorge. Do abuso do direito no exerccio da demanda. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1932, p. 5.
194
Idem, p. 25.
191

67
o destinatrio de um direito subjetivo, que o exerce de maneira anormal,
desnaturando-lhe os intuitos econmicos ou sociais, envolve a sua responsabilidade e
sujeita-se obrigao de reparar as conseqncias de seu ato abusivo195.

Em seguida, o autor mineiro critica a teoria subjetivista por esvaziar o

contedo do abuso do direito, retirando-lhe a autonomia como instituto jurdico. Caso o
dstico do ato abusivo se encontrasse na inteno de prejudicar, sua represso adviria do
princpio geral da responsabilidade civil, que determina a reparao dos prejuzos causados
por atos dolosos, no sendo necessria nenhuma nova construo doutrinria ou
jurisprudencial196.
No tocante seara processual, algumas passagens da obra aparentam anuncia
ao critrio de Jorge Americano, por exemplo quando afirma:
desde que se prove que o litigante agiu sem motivo legtimo, imoderada e
inconsideradamente; que a sua ao injusta, mal fundada, no visando proteo de
um interesse jurdico, ipso factu se ter comprovado o elemento intencional do abuso
de direito, porque a prova do esprito de vexao no pode deixar de provir de dados
objetivos197.

Mais adiante, porm, verifica-se a fundamental dissidncia, mencionando

Baptista Martins que indiferente que essa inteno vexatria exista ou no, bastando a
prova do erro grosseiro198.

2.3.2. O abuso do direito no Cdigo Nacional de Processo

Como dantes mencionado, Pedro Baptista Martins foi responsvel pela

elaborao do anteprojeto que deu origem ao Cdigo Nacional de Processo, sendo natural a
consolidao de seu pensamento no art. 3o do mencionado estatuto.
H diversas normas no Cdigo Nacional de Processo de 1939 acerca da
conduta processual dos litigantes, mediante tcnicas idnticas s utilizadas pelos diplomas
anteriores (multas, agravao de custas etc.) inclusive, como destacou Pereira Braga, sem

195

BAPTISTA MARTINS, Pedro. O abuso do direito e o ato ilcito. Atualizao de Jos da Silva Pacheco. 3.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 138.
196
Idem, p. 138.
197
Idem, p. 75.
198
Idem, ibidem.

68
qualquer sistema, nem coordenao199. A grande inovao, porm, encontra-se na regra geral
de seu art. 3200:
Art. 3 Responder por perdas e danos a parte que intentar demanda por esprito de
emulao, mero capricho ou erro grosseiro.
Pargrafo nico. O abuso de direito verificar-se-, por igual, no exerccio dos meios
de defesa, quando o ru opuser, maliciosamente, resistncia injustificada ao
andamento do processo.

A origem do dispositivo nitidamente a doutrina supra, tanto assim que, nos

seus Comentrios ao Cdigo de Processo, o autor transcreve as mesmas pginas de sua obra
anterior, sem qualquer alterao201.
De qualquer sorte, como percebido pelos autores da poca, o sistema adotado
pelo Cdigo padecia de graves deficincias, restando insuficiente para cobrir toda a rea da
improbidade processual.
De logo se registra a diversidade de tratamento entre o autor e o ru, exigindose para a punio deste a malcia processual, enquanto o autor respondia por perdas e danos
mesmo em casos de erro grosseiro.
A desequiparao foi intencional, como deixa claro o redator do anteprojeto:
Nada mais justo que ao ru se dispense tratamento menos severo. Primeiramente, se a
prpria iniciativa da ao pode ser considerada temerria, como, v. g., no caso de
cobrana de dvida j paga, nunca se poder acoimar de abusivo o exerccio do direito
de contestao da lide. O abuso da parte do ru, como est expresso no pargrafo
nico, s se pode manifestar na obstinao do ru em embaraar, sem qualquer
motivo legtimo, o andamento da causa que lhe for intentada202.

Entretanto, como critica Jos Olmpio de Castro Filho, em face do princpio da

igualdade processual, no deveria prevalecer essa interpretao. Em sua tica, infelizmente
minoritria naquele contexto histrico, a posio do ru no processo civil perfeitamente
igual do autor. A nenhum deles se admite o abuso do direito, seja qual for a forma por que
este se manifeste, incluindo mesmo o erro grosseiro203.

199

PEREIRA BRAGA, Antnio. Exegese do Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Max Limonad, [1943] ,
v. 2, p. 258.
200
Em funo deste dispositivo, o Cdigo foi saudado como o mais explcito de todos, acerca dos deveres
ticos das partes (ALSINA, Hugo. Op. cit., p. 290).
201
Compare-se: BAPTISTA MARTINS, Pedro. Op. cit., p. 75, e BAPTISTA MARTINS, Pedro. Comentrios
ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1940, v. 1, p. 42-3.
202
BAPTISTA MARTINS, Pedro. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1940,
v. 1, p. 40.
203
CASTRO FILHO, Jos Olmpio de. Abuso do direito no processo civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1960, p. 261.

69
Por outro lado, como bem demonstrou Pereira Braga, no haver sempre uma
verdadeira punio contra todos os abusos processuais, e sim uma reparao civil apenas
quando desses abusos resultar algum prejuzo efetivo ou a cessao de um lucro razovel204.
O Cdigo Nacional de Processo enfocou o problema sob a tica do Direito
Privado, impondo, em geral, a ttulo de reprimenda o ressarcimento dos danos decorrentes do
ato abusivo.
Em uma vasta gama de situaes, a conduta mproba da parte no provoca
danos materiais, no diminui economicamente a esfera jurdica da parte contrria, mas apenas
dificulta a realizao de seus direitos. O prejuzo se d na perspectiva dinmica, no na
perspectiva esttica da relao jurdica.
No caso das prestaes pecunirias, esse atraso em sua realizao era regulado
pelo Cdigo Civil de 1916, que conferia direito aos juros legais ou contratuais. Ou seja, nada
se acresceria pelo fato de o atraso resultar de uma conduta abusiva e no do mero tempo
fisiolgico do processo.
Em sntese, olvidava-se o Cdigo que
existe, alm de uma responsabilidade civil, uma responsabilidade processual, a
primeira destinada a reparar o dano causado aos indivduos pela prtica de qualquer
ato ilcito, e a segunda destinada a reparar o dano causado aos indivduos e ao Estado
pela prtica de qualquer ato ilcito no processo, a includo, portanto, o abuso do
direito205.

Ademais, como suscita Pereira Braga, outro aspecto relevante no foi abordado
pelo Cdigo: o procedimento para a cobrana da indenizao. A seu ver, o juiz, ainda que
reconhecesse o abuso de uma das partes, no poderia declar-lo nem impor condenao no
prprio processo em que ele se verificasse, sendo necessrio parte interessada apresentar a
competente reconveno ou, passado o prazo desta, demandar pelas vias ordinrias206.
Jos Olmpio de Castro Filho relata a divergncia jurisprudencial que se
formou sobre a matria, ora se admitindo a condenao fora do campo da reconveno, ora se
exigindo a instncia da parte, por essa via. Em sua pesquisa, porm, encontrou apenas um
precedente permitindo o pedido de indenizao em processo autnomo, razo pela qual
afirmava que o pleito deveria ser formulado no prprio processo, independentemente da fase
processual em que se encontrasse207.

204

PEREIRA BRAGA, Antnio. Op. cit., p. 261.

CASTRO FILHO, Jos Olmpio de. Op. cit., p. 33.
206
PEREIRA BRAGA, Antnio. Op. cit., p. 259.
207
CASTRO FILHO, Jos Olmpio. Op. cit., p. 206-8.
205

70
Ora, a conjugao jurisprudencial desses dois fatores exigncia de prova do
elemento subjetivo e necessidade de pleito indenizatrio nos prprios autos demonstra a
falncia do sistema: em grande parte dos casos concretos, a necessidade de nova dilao
probatria praticamente inviabiliza o controle da improbidade processual, sob pena de, a
pretexto de se punir o propsito protelatrio, consentir-se nova procrastinao.
Por outro lado, estabelecia o art. 63, do referido Cdigo:
Art. 63. Sem prejuzo do disposto no art. 3, a parte vencida que tiver alterado,
intencionalmente, a verdade, ou se houver conduzido de modo temerrio no curso da
lide, provocando incidentes manifestamente infundados, ser condenada a reembolsar
vencedora as custas do processo e os honorrios do advogado.
1 Quando, no obstante vencedora, a parte se tiver conduzido de modo temerrio
em qualquer incidente ou ato do processo, o juiz dever conden-la a pagar parte
contrria as despesas a que houver dado causa.
2 Quando a parte, vencedora ou vencida, tiver procedido com dolo, fraude,
violncia ou simulao, ser condenada a pagar o dcuplo das custas.
3 Se a temeridade ou malcia for imputvel ao procurador, o juiz levar o caso ao
conhecimento da Ordem dos Advogados do Brasil, sem prejuzo do disposto no
pargrafo anterior.

Inicialmente se observe que o pargrafo terceiro anuiu tese da

responsabilidade da parte pelos atos decorrentes da temeridade ou malcia de seu patrono,
destacando Ztico Batista que tal disposio no constava do anteprojeto de Baptista
Martins208.
No mais, para Jos Olmpio de Castro Filho, havia no dispositivo em comento
uma gradao de penas nos seguintes termos: na generalidade dos casos, condena-se o
responsvel em perdas e danos, nas custas do processo e em honorrios advocatcios; nos
casos de conduta temerria, em qualquer incidente ou ato do processo, condenao nas perdas
e danos, reembolso das despesas do processo e pagamento dos honorrios de advogado; nos
casos de dolo, fraude, violncia ou simulao, condenao em perdas e danos, em prol da
parte, e no dcuplo das custas, em favor do Estado209.
Entretanto, a interpretao em comento refoge do literal teor do dispositivo,
que novamente se baseia em critrios puramente subjetivos, exigindo a prova do elemento
intencional, da malcia.
No havia previso legal expressa de condenao em honorrios advocatcios,
salvo quando verificados os elementos subjetivos descritos no caput: alterao intencional da
208

BATISTA, Ztico. Cdigo de Processo Civil: anotado e comentado. Rio de Janeiro: Livraria Jacinto, 1940,
v. 1, p. 54. O debate, porm, ainda subsistia, afirmando Sebastio de SOUZA que a parte que se faz representar
por advogado, a este no vai dizer que promova esta ou aquela ao, fundamente desta ou daquela maneira a
inicial, interponha este ou aquele recurso..., concluindo que a responsabilidade da parte pelas falhas de seu
advogado seria inqua (Honorrios de advogado. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1952, p. 166).
209
CASTRO FILHO, Jos Olmpio. Op. cit., p. 200.

71
verdade ou procedimento temerrio, elementos tambm aptos a ensejar a condenao no
dcuplo das custas, pois redutveis ao denominador comum do dolo210.
A redao do Cdigo Nacional de Processo, portanto, prev em relao ao
autor mprobo apenas dois patamares de responsabilidade: a) em regra geral, verificado o
abuso, a condenao em perdas e danos; b) em casos qualificados pelo dolo lato sensu
(malcia etc.), soma-se a condenao nas despesas e no dcuplo das custas e, se vencido, nos
honorrios advocatcios. No caso do ru, salvo a posio isolada de Castro Filho, j
mencionada, apenas responde quando verificado o elemento subjetivo, no existindo o meio
termo.
Enfim, convm destacar que Baptista Martins finda seus comentrios
criticando a jurisprudncia da poca:
a norma teleolgica, em que se cristalizou na nossa legislao a frmula do abuso do
direito, tem sido aplicada no pretrio com as mais exageradas reservas, no
dissimulando a magistratura as suas preferncias pelo critrio psicolgico dos atos
emulativos e do esprito de vexao211.

O Cdigo, porm, permaneceu vinculado concepo subjetiva do improbus

litigator, salvo uma breve concesso objetivista em seu art. 3o. A timidez do sistema, portanto,
decorria tanto dos juzes quanto dos legisladores212.

210

Em sentido contrrio, Ztico BATISTA defendia a condenao em honorrios mesmo quando a demanda
resultasse de culpa, contratual ou extracontratual (op. cit., p. 55). A Lei n. 4.632, de 18 de maio de 1965,
tornou obrigatria a condenao do vencido em honorrios advocatcios, diante da mera sucumbncia, o que
contribuiu para enfraquecer o sistema de controle da improbidade processual (sobre o tema, v. BARBOSA
MOREIRA, Jos Carlos. A responsabilidade das partes por dano processual no direito brasileiro. In: ______.
Temas de direito processual. So Paulo: Saraiva, 1977, p. 23).
211
BAPTISTA MARTINS, Pedro. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1940,
v. 1, p. 46.
212
CASTRO FILHO, Jose Olmpio de. Op. cit., p. 14.

72
3. O PRINCPIO DE PROBIDADE PROCESSUAL NO CDIGO DE PROCESSO
CIVIL DE 1973

3.1. Histrico do anteprojeto

O atual Cdigo de Processo Civil provm de anteprojeto elaborado por Alfredo

Buzaid, atendendo ao pedido do ento Ministro da Justia, Oscar Pedroso Horta, formulado
em 1961.
Esse anteprojeto foi apresentado em 1964, quando Milton Campos era titular
da Pasta da Justia, e enviado ao Congresso apenas em 1972, poca em que o seu autor,
Alfredo Buzaid, estava frente do Ministrio.
O projeto foi discutido e votado em apenas trs meses, convertendo-se na Lei
n. 5.896, de 11 de janeiro de 1973. Logo em seguida, porm, Buzaid enviou ao Congresso
projeto de reforma, para correo das falhas de redao, que se transformou na Lei n. 5.925,
de 1 de outubro de 1973.
Na Exposio de Motivos anexa ao projeto, Buzaid demonstra a preocupao
com o controle da atividade processual das partes, em palavras que merecem transcrio:
Posto que o processo civil seja, de sua ndole, eminentemente dialtico, reprovvel
que as partes se sirvam dele, faltando ao dever de verdade, agindo com deslealdade e
empregando artifcios fraudulentos; porque tal conduta no se compadece com a
dignidade de um instrumento que o Estado pe disposio dos contendores para
atuao do direito e realizao da Justia213.

Em seguida, alude aos artigos do Cdigo que definem os deveres das partes e
as hipteses de litigncia de m-f.
Na Cmara dos Deputados, os dispositivos em comento lograram aceitao
pacfica, como se observa do histrico do Cdigo de Processo Civil editado pelo Senado
Federal em 1975, no qual se registra apenas a Emenda n. 225, apresentada pelo Deputado
Brgido Tinoco, destinada a aperfeioar a redao do art. 21, sem alterao de contedo, e que
restou alfim rejeitada214.

213

BUZAID, Alfredo. Exposio de motivos. In: ROSA, Elizer. Captulos de histria do direito processual
civil brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Rio, 1975, p. 360.
214
TINOCO, Brgido. Emenda n. 225. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 305.

73
No Senado Federal, porm, foram apresentadas diversas emendas tendentes a
enfraquecer, ou mesmo rejeitar, tais disposies, na poca constantes dos arts. 15 a 19 da
verso aprovada pela Cmara.
O Senador Nlson Carneiro, mediante a Emenda n. 28, por exemplo, props sic
et simpliciter a supresso do art. 15 do projeto, no qual se continham os deveres processuais
das partes, ao fundamento de que envolvia questes filosficas, altamente contraditrias, que
no quadram bem com a objetividade de um corpo de leis meramente adjetivas215.
Do mesmo modo, o referido parlamentar sugeriu a eliminao de vrios incisos
do art. 18 do projeto, que arrola os casos de litigncia de m-f, considerando-os mais
apropriados para um Cdigo de tica Profissional, questionando, ainda, a atribuio de
critrios subjetivos para apreciao da conduta das partes216.
Ambas as emendas restaram rejeitadas pelo parecer do relator geral, Senador
Accioly Filho, pois
o Cdigo de Processo Civil no lei meramente adjetiva. Essa denominao, que
remonta a Bentham, no tem hoje o menor significado. Por outro lado, que lei seria
mais indicada para regrar a conduta das partes no processo do que a lei processual217?

Especificamente quanto ao art. 15, I, do projeto, que versa sobre o dever de

veracidade, houve a impugnao do Sen. Osris Teixeira, exposta na Emenda n. 29, pois nem
sempre os fatos expostos so inteiramente provados no curso da ao e o juiz no tem
condies de sab-los verdadeiros ou no na inicial218.
Essa emenda tambm foi rejeitada, pois no se pode admitir que as partes no
tenham o dever de guardar a verdade. Declarar esse princpio no constitui erronia do Projeto,
mas, ao contrrio, est coerente com a sua preocupao pedaggica219.
Restaram aprovadas pela Comisso Especial do Senado apenas as Emendas n.
33 e 35, dos senadores Nlson Carneiro e Osris Teixeira, respectivamente, e as Emendas n.
156-CESP e 159-CESP, de autoria do relator do projeto, Senador Accioly Filho.

215

CARNEIRO, Nlson. Emenda n. 28. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 989.
216
CARNEIRO, Nlson. Emenda n. 34. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 992.
217
ACCIOLY FILHO. Parecer do Relator Geral. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia:
Senado Federal, 1975, v. 1, t. 3, p. 1.389.
218
TEIXEIRA, Osris. Emenda n. 29. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 991.
219
ACCIOLY FILHO. Op. cit., p. 1.389.

74
A primeira acrescentava ao art. 18 do projeto o inciso VIII, para considerar
litigncia de m-f o rasurar pontos substanciais, adulterar documentos, retirar pginas ou
reter dolosamente, por mais tempo do que determina a lei, os autos do processo220.
A segunda corrigia a redao do pargrafo nico do art. 16 do projeto, pelo
qual o juiz poderia retirar a palavra do advogado em casos de injria verbal, substituindo-se
o verbo por cassar.
As duas ltimas apenas consertavam pequenos pontos da redao, retificandose respectivamente o art. 19, 2o, e o art. 15 do projeto. No art. 19, 2o, consolida-se que o
juiz declara o valor da indenizao e no determina o valor da indenizao, para no
suscitar a polmica de ser a sentena determinativa. No art. 15, dantes constava que
compete s partes manter certo tipo de conduta, a emenda altera a redao para cumpre s
partes, pois a expresso competncia deve ser restrita aos casos de exerccio da funo
jurisdicional221.
De qualquer sorte, enviado o projeto novamente apreciao da Cmara dos
Deputados, no foram acatadas as Emendas n. 35 e 159-CESP. Logo, a redao originria do
Cdigo de Processo Civil apenas se afasta do projeto apresentado por Buzaid, na matria em
questo, em dois pequenos pontos, quais sejam, os constantes das Emendas n. 34 e 156CESP.

3.2. Fixao de deveres processuais

Assinala Couture que os imperativos de probidade processual podem ser

estruturados mediante nus, deveres ou obrigaes, a depender da estrutura tcnica da
legislao222. A atribuio de nus estimula a prtica de determinada conduta, mas no insere
a postura contrria nas raias da ilicitude. O vnculo obrigacional impe o ressarcimento dos
danos causados por tal postura; a fixao de deveres, por fim, implica o juzo de ilicitude
dessa manifestao, sujeitando seu titular s sanes cabveis.
220

CARNEIRO, Nlson. Emenda n. 33. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 992.
221
ACCIOLY FILHO. Emendas CESP. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 1.326-8.
222
COUTURE, Eduardo. El dever de las partes de decir la verdad. In: ______. Estudios de derecho procesal
civil. 3. ed. Buenos Aires: Depalma, 1998, t. 3, p. 256.

75
Com a vnia do mestre uruguaio, a eleio desses mecanismos no se
subordina apenas a critrios tcnicos, mas reflete essencialmente o grau de rigor do sistema de
controle e, a fortiori, o patamar de liberdade garantido s partes. uma opo poltica e no
apenas tcnica.
A predominncia dos nus processuais indica a flexibilidade do controle,
atribuindo s partes a livre determinao de sua postura, atendendo apenas aos prprios
interesses: o legislador predispe apenas os instrumentos que a parte deve usar para a tutela
do interesse (vnculo instrumental)223, utiliz-los ou no matria afeta ao seu juzo
individual.
Assegura-se plena liberdade para sopesar o custo do nus (as despesas
necessrias para o desenvolvimento da conduta onerada), admitindo-se como lcita a inrcia
da parte. Apenas se pode falar em inadimplemento do nus quando se exorbita o vnculo
instrumental, utilizando-se meios diversos daqueles previstos pela lei para a proteo
jurdica do interesse224 e, mesmo assim, o resultado prtico ser equivalente ao da
negligncia na defesa deste interesse. No haver propriamente sanes.
Em sntese, na expresso de Goldschmidt, essa negligncia sempre uma
culpabilidade contra si mesmo225. Individualista, portanto.
As obrigaes e deveres processuais surgem justamente quando os nus so
insuficientes como determinantes do comportamento, quando necessria uma vinculao
mais forte226. Trata-se de situaes em que a conduta exigvel da parte no atende ao seu
interesse imediato, mas se faz necessria para o alcance da finalidade do processo e para a
preservao de sua dimenso tica227.
Os deveres processuais so imperativos jurdicos estabelecidos em favor de
uma adequada realizao do processo228, regendo situaes nas quais o custo da conduta
desejada pelo sistema, na tica individualista, sempre superior ao da postura contrria.

223

LA ROCCA, Manlio. Profili di un sistema di responsabilit processuale. Napoli: Morano, [1963], p. 17.
Idem, p. 19.
225
GOLDSCHMIDT, James. Teora general del proceso. Barcelona: Labor, 1936, p. 96. Da a adeso de
CALAMANDREI a esta concepo, ao pretender limitar o controle da improbidade processual a uma srie de
admoestaes e de estmulos psicolgicos (Il processo come giuoco. In: ______. Opere giuridiche (a cura di
Mauro Cappelletti). Napoli: Morano, 1965, v. 1, p. 558).
226
MARQUES, Jos Frederico. Instituies de Direito Processual Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1958, v. 2, p.
290.
227
cf. JAUERNIG, Othmar. Op. cit., p. 150. Da CARNELUTTI se referir obrigao processual da parte como
subordinao de um interesse seu ao interesse (pblico) concernente justa composio da lide (Instituies
do processo civil. Traduo de Adrin Sotero de Witt Batista. Campinas: Servandia, 1999, v. 1, p. 407).
228
COUTURE, Eduardo. Fundamentos del derecho procesal civil. 2. ed. Buenos Aires: Depalma, 1951, p.
118.
224

76
Reserva-se parte, nesses casos, poder puramente material de escolha, no quanto posta
diretamente frente alternativa: obedecer ao comando jurdico ou violar a lei229.
O estabelecimento de vnculo obrigacional, nessa perspectiva, apresenta-se
mais tnue que a fixao de deveres propriamente ditos: na tcnica obrigacional, a represso
conduta mproba depende da verificao de danos, sem os quais a atividade da parte embora
possivelmente imoral no adentrar as fronteiras da ilicitude. A violao do dever
processual, entretanto, sujeita o infrator s sanes cominadas, independentemente da
ocorrncia de danos.
Por fim, observe-se que no so tcnicas estanques, sendo freqente e
desejvel230 sua coordenao no mesmo sistema processual. O direito brasileiro, por
exemplo, utiliza vrias ferramentas, posto que nem sempre obtenha coerncia interna e
efetividade.
O Cdigo de Processo Civil de 1973 ora utiliza o modal dentico de
obrigatoriedade (artigos 14 e 340, por exemplo), ora o modal dentico de proibio, narrando
as condutas vedadas pelo sistema (como na litigncia de m-f art. 17 e no ato atentatrio
dignidade da justia art. 600). Em outros dispositivos, fixa, ainda, poderes-deveres do
rgo julgador que, relacionalmente, implicam limitao da conduta das partes (art. 125)231.
Como lembra Elcio de Cresci Sobrinho, o direito brasileiro foi expresso ao
adotar a probidade processual, de modo que neste estado de positividade no necessrio
recorrer a argumentos jusnaturalistas, nem remisso natureza das coisas, para
fundamentar os mecanismos de controle da conduta das partes232. Afastam-se, tambm,
tendncias ultraliberais, como a de Francisco Ramos Mndez, que na iminncia do sculo

229

LA ROCCA, Manlio. Op. cit., p. 16.

CARNELUTTI, inclusive, costumava utilizar uma metfora: se a parte tem o encargo de guiar a charrete do
processo, necessita que o legislador adote em seu confronto, como um cocheiro, o aguilho e o freio
(Lineamenti della riforma del processo civile di cognizione. In: ______. Studi di diritto processuale. Padova:
CEDAM, 1939, v. 4, p. 362). O aguilho so os nus; os deveres, os freios.
231
Sobre o vnculo entre o princpio da probidade processual e o dever do magistrado de prevenir e reprimir
qualquer ato contrrio dignidade da Justia, v. BUZAID, Alfredo. Linfluenza di Liebman sul diritto
processuale civile brasiliano. In: STUDI in onore di Enrico Tullio Liebman. Milano: Giuffr, 1979, v. 1, p. 24;
DANTAS, Ivo. Dos princpios processuais na cincia processual contempornea. Anurio do mestrado em
direito. Recife, Universidade Federal de Pernambuco, n. 6, 1993, p. 371; SOSA, Gualberto Lucas. Abuso de
derechos procesales. In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos (coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de
Janeiro: Forense, 2000, p. 51.
232
CRESCI SOBRINHO, Elcio de. Funo tico-social do processo civil. Revista brasileira de direito
processual. Rio de Janeiro, Forense, a. 6, v. 23, 1980, p. 73. Utiliza-se, por exemplo, de argumentos
jusnaturalistas Marie-Emma BOURSIER, diante da insuficincia do direito positivo francs (op. cit., p. 21).
230

77
XXI ainda considerava doutrina consolidada a inexistncia de normas impositivas de
direitos e deveres s partes233.
Observe-se, enfim, que expressiva parcela da doutrina tende a considerar que
os deveres processuais estabelecem relao direta entre as partes e o julgador, negando a
existncia de vnculo das partes entre si. Nesse sentido, por exemplo, Manlio La Rocca afirma
que a lealdade um dever em face do juiz, no qual o interesse da contraparte tutelado
apenas indiretamente ou de reflexo, como interesse individual coexistente234.
Na perspectiva contrria, h quem afirme que a probidade processual, embora
se destine realizao de finalidade pblica, pode ser invocada pela parte a ttulo de direito
subjetivo235.
De fato, a probidade processual se insere no quadro de garantias
constitucionais, como consectrio do devido processo legal e co-irm do processo sem
dilaes indevidas, da isonomia processual, entre outras diretrizes. A inrcia judicial diante da
m conduta de um dos litigantes pode ser vergastada pela parte adversa, que possui direito
tutela justa e tempestiva e, a fortiori, ao controle de probidade.
Essa disperso do direito e, consequentemente, da pretenso probidade
processual tambm pode ser alcanada sob a tica da colaborao processual. Se os bons
resultados da cooperao processual atingem indistintamente todos os partcipes da relao,
mediante a aderncia da deciso ao caso concreto e o reforo de sua legitimidade, a contrario
sensu o ato mprobo arranha a esfera jurdica de todos os envolvidos.
No Brasil, a prpria estrutura do mecanismo de controle refora essa assertiva,
pois os valores decorrentes da aplicao de multas e indenizaes por litigncia de m-f e ato
atentatrio dignidade da Justia revertem atualmente em favor da parte contrria, mediante
relao direta e imediata236.

233

MNDEZ, Francisco Ramos. Abuso de derecho en el proceso? In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos
(coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 4.
234
LA ROCCA, Manlio. Op. cit., p. 49. A postura do autor italiano recepciona, na seara da probidade processual,
a conhecida dicotomia das situaes subjetivas (direito subjetivo versus interesse legtimo) utilizada pelo Direito
Administrativo italiano e adiante melhor comentada.
235
GROSSMANN, Kaethe. O dever de veracidade das partes litigantes no processo civil: aspecto doutrinrio.
Traduo de Paulo J. da Silva Pinto. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 42, v. 101, jan. 1945, p. 480.
236
No mesmo sentido, MILHOMENS, Jnatas. Da presuno de boa-f no processo civil. Rio de Janeiro:
Forense, 1961, p. 42. Em sentido contrrio, Stefano COSTA reputa o juiz sempre e unicamente o verdadeiro
sujeito passivo da fraude na relao processual (op. cit., p. 62). Na doutrina brasileira, afirma Francisco Csar
Pinheiro RODRIGUES: o maior destinatrio das normas referentes boa-f o prprio Judicirio, ainda que
a condenao seja estipulada em proveito da parte prejudicada (op. cit., p. 12).

78
3.2.1. Dever de lealdade e boa-f

Determina o Cdigo de Processo Civil:

Art. 14. So deveres das partes e de todos aqueles que de qualquer forma participam
do processo:
I - expor os fatos em juzo conforme a verdade;
II - proceder com lealdade e boa-f;
III - no formular pretenses, nem alegar defesa, cientes de que so destitudas de
fundamento;
IV - no produzir provas, nem praticar atos inteis ou desnecessrios declarao ou
defesa do direito;
V - cumprir com exatido os provimentos mandamentais e no criar embaraos
efetivao de provimentos judiciais, de natureza antecipatria ou final.

O inciso II do artigo em comento nitidamente inspirado na frmula do art. 88

do Cdigo de Processo Civil italiano, que estatui o dever de se comportar em juzo com
lealdade e probidade.
Lealdade, probidade e boa-f so expresses de tessitura aberta, standards de
comportamento correto. Etimologicamente partem de razes diferentes, mas convergem para o
mesmo significado.
Assim, diz-se na doutrina que a lealdade um aspecto da probidade237, que o
dever de probidade o mesmo que dever de boa-f238, que a lealdade o nome da boaf239, sem a preocupao de se fixarem discrmenes entre as expresses.
O mesmo pode ser dito do contedo dos demais incisos, os quais apenas
repetem emanaes do dever geral de probidade processual. A mentira, a defesa
manifestamente incabvel, a procrastinao, a resistncia s decises judiciais, reduzem-se
todas ao denominador comum do ato processual mprobo, da deslealdade.
Do mesmo modo que os doze mandamentos foram reduzidos a apenas um pelo
Novo Testamento, os deveres mencionados no art. 14 do Cdigo de Processo Civil podem ser
consolidados em uma nica exortao: procedam as partes e os demais atores processuais com
probidade. Bastaria, assim apenas a regra ampla do inciso II do art. 14240.
237

LA ROCCA, Manlio. Op. cit., p. 88.

REIS, Jos Alberto dos. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Coimbra: Coimbra, 1946, v. 3, p. 5.
239
STOCO, Rui. Abuso do direito e m-f processual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 53. No
mesmo sentido, IOCOHAMA, Celso Hiroshi. Litigncia de m-f e lealdade processual. Curitiba: Juru, 2006,
p. 45; RIBEIRO, Darci Guimares. O subprincpio da boa-f processual como decorrncia do comportamento da
parte em juzo. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 101, v. 381, set./out. 2005, p. 59.
240
VIANA, Juvncio Vasconcelos. Op. cit., p. 84. Semelhante: ANDRADE, Valentino Aparecido de. Litigncia
de m-f. So Paulo: Dialtica, 2004, p. 28. Em sentido contrrio, Alfredo BUZAID tentou, por exemplo,
distinguir o contedo do inciso III tanto do dever de veracidade (inciso I) quanto do dever de lealdade (inciso II)
(Processo e verdade no direito brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 12, n. 47,
238

79
Mais importante que precisar espaos de atuao para cada inciso do artigo 14,
convm fixar os contornos gerais do dever de probidade, a partir do ncleo irradiante inserido
em seu segundo inciso (lealdade e boa-f)241.
Calamandrei, reportando-se ao art. 88 do Cdigo peninsular, afirma que o
processo civil exige a lealdade no jogo, ou seja, a habilidade lcita, mas no se permite
enganar242. Prima facie, a frmula permitiria traar aproximadamente a linha distintiva entre o
lcito e o ilcito processual: admite-se a habilidade, rejeitam-se as armadilhas.
Entretanto, a dicotomia superficial: as armadilhas tambm so frutos da
habilidade, sobretudo as mais sutis. Quanto mais hbil o jogador, mais sofisticadas as
armadilhas - e nem por isso se poderiam considerar lcitas. A vexata quaestio, portanto,
desloca-se para o prprio conceito de armadilha, que no recebeu adequado tratamento pelo
autor italiano.
A meno ao jogo, por outro lado, intuitivamente remete idia das
regras, sem as quais factualmente no se joga. O lcito poderia, nessa tica, ser assimilado
ao fair play, observncia s regras do jogo243. Todavia, se o conceito for limitado ao
aspecto procedimental, extrnseco, subtrai-se do controle o exerccio exorbitante das
faculdades processuais; se no o for, exige que se agreguem novos elementos, sob pena de se
estar trocando um lugar-comum (lealdade) por outro (regras do jogo).
Para cortar esse n grdio, parte da doutrina tende a aferir o elemento subjetivo
da conduta: a inteno do agente seria o divisor de guas entre o lcito e o ilcito
processuais244; a violao ao dever de lealdade estaria em todo e qualquer ato inspirado na
malcia ou m-f245.
Entretanto, essa tcnica enfraquece o alcance do dever de lealdade, mediante
indevida reduo de seu espectro impositivo. No atinge, por exemplo, casos de

jul./set. 1987, p. 97). Data venia, a sectarizao esmaece o contedo do dever de probidade, em vez de trazer
vantagens ao sistema.
241
Fernando Luso SOARES recomenda, em caminho inverso, que se evite a vacuidade, dispersando-se o dever
de lealdade em repetidas normas de conduta processual (op. cit., p. 172). Impossvel, porm, abarcarem-se
todas as condutas mprobas sem a utilizao de ncleos abertos.
242
CALAMANDREI, Piero. Il processo come giuoco. In: ______. Opere giuridiche (a cura di Mauro
Cappelletti). Napoli: Morano, 1965, v. 1, p. 544.
243
Neste sentido, por exemplo, reportando-se ao lugar-comum das regras do jogo: SOUZA, Luiz Srgio
Fernandes de. Op. cit., p. 114.
244
GERAB, Srgio. O abuso do direito, a parcimnia na sua coibio e outras consideraes peculiares
lealdade processual e ao avano e retrocesso do processo. In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al.
(orgs.). Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas,
2004, p. 599.
245
THEODORO JNIOR, Humberto. Deveres das partes e dos procuradores. In: ASSIS, Jacy de (org.). Digesto
de processo. Rio de Janeiro: Forense, 1980, v. 2, p. 361.

80
desconhecimento ou m compreenso da tcnica processual246, escusa que se fundamenta
no baixo nvel dos cursos jurdicos e que, generalizando-se, cria uma esfera de imunidade
incompatvel com as necessidades ticas do sistema.
Como afirmado em outra sede, se a advocacia atividade essencial
administrao da Justia, no se pode incentivar a participao de advogados
desqualificados, reconhecendo em seu favor a inaplicabilidade de normas ticas
processuais247.
Alm disso, consoante as precisas palavras de Manlio La Rocca,
o respeito pelos outros implica, como bvio, no apenas honestidade de propsitos e
de aes, mas tambm um contnuo exame da prpria conduta, a fim de que seja
conforme tais princpios: o homem probo, portanto, deve sempre se comportar de
modo a no ofender tambm involuntariamente o semelhante248.

Diante da insuficincia das formulaes tecidas sobre a lealdade, resta mais

produtivo se deslocar o enfoque para a boa-f, no por consider-las conceitos distintos e
estanques, mas diante da rica doutrina que se formou sobre este ncleo tico em outros ramos
jurdicos.
Como destaca Yussef Sahid Cahali, trata-se de expresso rica de significados,
mas, ao mesmo tempo, ambgua:
haveria necessidade de determinar-lhe o conceito, preciso quanto possvel,
extremando-lhe os limites, e indagando se presente um conceito puramente
psicolgico ou simplesmente tico; necessidade de se saber se h uma boa-f jurdica,
diversa daquela que se revela no plano social; se representada pela convico
absoluta e positiva do agente, ou pela negativa de mera ausncia de m-f; se haveria
um conceito unitrio de boa ou m-f, vlido para as relaes tanto pessoais como
patrimoniais, e agora processuais; se o conceito privatstico de boa ou m-f torna-se
aproveitvel no contexto processualstico; como tambm haveria necessidade de uma
indagao sobre os termos em que o requisito se envolve com a teoria do erro e da
culpa, perguntando se o erro deve ser escusvel, se o erro de direito compatvel com
o estado de boa-f, e qual seria a posio do dubitans; enfim, em que momento deve
ocorrer a boa ou a m-f, quem tem o dever de prov-la no processo249.

So, enfim, vrias indagaes h muito discutidas pela doutrina civilista e que
repercutem no campo processual.
O ponto-chave, porm, apresenta-se na concepo subjetiva ou objetiva da
boa-f. Buzaid, por exemplo, afirma textualmente que o direito processual civil brasileiro se

246

LOPES, Joo Batista. Tutela antecipada no processo civil brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 64.
SILVA NETO, Francisco Antnio de Barros e. A antecipao de tutela nos processos declaratrios. Porto
Alegre: Fabris, 2005, p. 133.
248
LA ROCCA, Manlio. Op. cit., p. 89.
249
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade do litigante temerrio pelo dano processual. Revista da
Procuradoria Geral do Estado de So Paulo. So Paulo, Secretaria de Estado dos Negcios da Justia,
Procuradoria Geral do Estado, n. 11, dez. 1977, p. 356.
247

81
reporta boa-f como conscincia de que a parte est usando o processo sem inteno de
descumprir a lei250. Logo, adota uma feio nitidamente subjetivista, fundada na conscincia
de retido, no desconhecimento dos possveis vcios da atividade.
Observe-se, porm, que o direito processual, antes de adquirir autonomia,
filiava-se ao tema dos contratos ou quase-contratos. Pelas teorias privatistas, a relao
existente entre as partes do processo judicial era mero reflexo de seu aspecto substantivo, de
ndole contratual ou quase-contratual.
Embora sem obviamente pretender o retorno a essa concepo, atribuir-se
boa-f processual contedo subjetivista implica dot-la de menor rigor, nos confrontos com a
sua manifestao na seara contratual.
No se olvide que a boa-f objetiva e a boa-f subjetiva no se distanciam
ontologicamente, mas apenas remetem a graus de intensidade diferentes251.
A presena do Estado-juiz, longe de impor s partes maior respeito pela
instituio, em verdade flexibilizaria deveres comportamentais impostos no plano material.
Por exemplo, na execuo do contrato, as partes devem, objetivamente, agir de boa-f, dentro
de rgidos padres ticos. No processo relativo a este litgio contratual, bastaria a conscincia
da retido, sem a diligncia imposta pela boa-f objetiva.
Se a improbidade processual atinge diretamente o Estado, sua esfera jurdica
seria protegida em parmetros inferiores aos particulares em relao privada.
Em sntese, como destaca Friedrich Lent,
se as partes se encontram em suas relaes privadas frente ao dever de se comportar
de boa-f [...], com maior razo devem faz-lo em um processo, ante o juiz, que
representa a autoridade que dever resolver o conflito entre ambos252.

Ademais, a explicao de todos os atos jurdicos tendo por critrio a vontade

mesmo quando inexistente sobrevivncia da cincia do Direito do sculo XIX, e
pertence categoria das concepes j relegadas ao museu do pensamento253.
250

BUZAID, Alfredo. Processo e verdade no direito brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 12, n. 47, jul./set. 1987, p. 96. Literalmente contra: BAPTISTA DA SILVA, Ovdio. Comentrios
ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, v. 1, p. 103.
251
COUTO E SILVA, Clvis V. do. A obrigao como processo. So Paulo: Jos Bushatsky, 1976, p. 31.
Como registra TORNAGHI, so dois conceitos que s diferem pelo maior ou menor rigor no julgar o
comportamento de algum: a lei pode adotar um ou outro; e pode deixar ao juiz o critrio para a apreciao da
boa-f (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, v. 1, p. 145).
252
apud PIC I JUNOY, Joan. Op. cit., p. 133. No mesmo sentido, CASTRO, Artur Anselmo de. Direito
processual civil declaratrio. Coimbra: Almedina, 1982, v. 3, p. 16; DEVIS ECHANDA, Hernando.
Facultades y deberes del juez en el moderno proceso civil. In: ______. Estudios de derecho procesal. Buenos
Aires: Zavalia, 1985, p. 298-9; CRESCI SOBRINHO, Elicio de. Dever de veracidade das partes no processo
civil. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 82.
253
COUTO E SILVA, Clvis V. do. Op. cit., p. 42.

82
Compete boa-f, no sentido objetivo, exercer a funo harmonizadora,
conciliando o rigorismo lgico-dedutivo da cincia do Direito do sculo passado com a vida e
as exigncias ticas atuais254. Enfim, mediante tal conceito se garante a considerao para
com os interesses do alter, visto como um membro do conjunto social que juridicamente
tutelado255.
Partindo-se dessa premissa, aplica-se ao processo civil, por exemplo, a
proibio ao venire contra acto proprio.
inadmissvel que um litigante pretenda fundamentar seu acionar com o aporte de
fatos e razes de direito que contradizem seus prprios atos, que assuma uma atitude
que venha a se colocar em contraposio com seu anterior proceder256.

Como resume Foucault, voc diz e fica amarrado por ter dito257.
Do mesmo modo, o litigante no deve surpreender o adversrio com lances
que este no espera, como se aqui se tratasse de um jogo de xadrez onde h pedras
temporariamente escamoteadas258.
Como sugere Aldo Attardi, a boa-f processual envolve a proteo de dois
elementos postos em alteridade: as prerrogativas dos demais partcipes da relao processual e
a celeridade do feito. A parte no deve agir de modo a comprimir ou limitar o direito de
defesa (e, acrescentem-se, os poderes-deveres do Judicirio) nem desenvolver atividades
dilatrias ou suprfluas259.

254

Idem, ibidem.
MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 412.
256
MAURINO, Alberto Luis. Op. cit., p. 109. Nas palavras de CASTELARI, no se pode rever na lide o que se
havia previamente manifestado (Volont ed attivit nel rapporto processuale civile. In: STUDI di diritto
processuale in onore di Giuseppe Chiovenda. Padova: CEDAM, 1927, p. 350). No mesmo sentido, GOZANI,
Osvaldo Alfredo. La conducta en el proceso. La Plata: Platense, 1988, p. 181 et seq.; MENEZES CORDEIRO,
Antnio. Litigncia de m f, abuso do direito de aco e culpa in agendo. Coimbra: Almedina, 2006, p.
49 et seq.; TANIGUCHI, Jasuhei. Abuse of procedural rights: a japanese perspective. In: TARUFFO, Michele
(ed.). Abuse of procedural rights: comparative standards of procedural fairness. The Hague: Kluwer Law
International, 1999, p. 220-221.
257
FOUCAULT, Michel. Op. cit., p. 140.
258
SOARES, Fernando Luso. Op. cit., p. 173.
259
ATTARDI, Aldo. Diritto processuale civile. Padova: CEDAM, 1994, v. 1, p. 370. Em sentido semelhante:
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A responsabilidade das partes por dano processual no direito brasileiro. In:
______. Temas de direito processual. So Paulo: Saraiva, 1977, p. 17. Como afirma Souto Maior BORGES,
demandas e respostas no devem espraiar-se descomedidamente, truncando o dilogo. Breve aquilo que
estanca num ponto terminal compatvel com a atenta escuta do pensar alheio (O contraditrio no processo
judicial: uma viso dialtica. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 54). Assim, um critrio objetivo para a imposio
da litigncia de m-f est no grau de dificuldade criada pela parte ao andamento do processo (RODRIGUES,
Francisco Csar Pinheiro. Op. cit., p. 15). De fato, grande parte das condenaes por litigncia de m-f,
aplicadas pelo Superior Tribunal de Justia, decorrem da reiterao de argumentos j afastados pela Corte no
mesmo caso concreto: AgRg na Rcl 2.349/AL, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEO, julgado
em 28.02.2007, DJ 19.03.2007, p. 269; AgRg nos EREsp 741.271/SP, Rel. Ministro JOS DELGADO,
PRIMEIRA SEO, julgado em 13.12.2006, DJ 12.02.2007, p. 234; entre outros.
255

83
Mantm-se, no mais, a impossibilidade de colocaes apriorsticas: trata-se de
norma proteifrmica, que convive com um sistema necessariamente aberto, isto , o que
enseja a sua prpria e permanente construo e controle260.
Se ainda se ouvem ecos da doutrina chiovendiana, disseminando o medo do
excessivo arbtrio do magistrado261, as garantias da ampla defesa e da motivao dos atos
judiciais contribuem para a conteno desse poder, compatibilizando-o com as imposies do
regime democrtico. Enfim, como responde Jorge Americano, se o julgador, aqui, como em
toda a matria do ato ilcito, apreciar o assunto com o descortino presumvel em quem exerce
a alta funo de julgar, no h que temer nenhum arbtrio262.

3.2.2. Dever de veracidade

O dever de veracidade , sem sombra de dvidas, a mais debatida (e criticada)

faceta do princpio da probidade processual263. Embora ningum afirme textualmente o direito
de se afirmarem fatos inverdicos, restringe-se a impositividade do preceito mediante
requisitos agarrotantes264.
260

MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 413. Em outra passagem, destaca a civilista: durante muito tempo, a
doutrina da inadmissibilidade do exerccio de direitos subjetivos restou limitada s figuras do abuso de direito e
da exceptio doli, esta proveniente do direito romano, aquela de construo da jurisprudncia francesa. Uma e
outra solues, contudo, a par de dificultarem a sistematizao dos variados casos de inadmissibilidade do
exerccio de direitos, esto ainda ancoradas numa perspectiva subjetivista, marcada pela relao entre o dogma
da vontade e a construo do direito subjetivo como a sua mais importante projeo. Por isso a tendncia, hoje
verificvel, de sistematizar estes casos atravs do recurso boa-f objetiva, caminho que se insere na tendncia
que busca especificar os casos de aplicao da boa-f objetiva, tornando o princpio menos fluido e de acentuado
carter tcnico (idem, p. 456). No mesmo sentido, MAURINO, Alberto Luis. Op. cit., p. 22.
261
CHIOVENDA, Giuseppe. Principios de derecho procesal civil. Traduo de Jose Casais y Santal. Madrid:
Reus, 2000, t. 2, p. 211.
262
AMERICANO, Jorge. Op. cit., p. 28.
263
Por todos, a crtica de Franco CIPRIANI ao Projeto Solmi: a idia deveria parecer o Ovo de Colombo: a
partir do momento em que as partes, no processo civil, esto quase sempre em posies contrapostas, era
evidente que ao menos uma das duas dizia falsidades. Ergo, bastava obrigar ambas as partes (e sobretudo os
seus defensores) a dizer a verdade e todo o problema estaria finalmente resolvido. Entretanto, se as partes esto
em posies contrapostas, no necessariamente porque uma das duas mente, mas porque cada um v as coisas
do prprio ponto de vista e porque o mundo do direito o mundo da dvida (Lavvocato e la verit. In:
YARSHELL, Flvio Luiz; MORAES, Maurcio Zanoide (org.). Estudos em homenagem professora Ada
Pellegrini Grinover. So Paulo: DPJ Editora, 2005, p. 821).
264
Guido CALOGERO, por exemplo, formula trs regras: a) nemo mendaz coram judice nisi mendax coram
parte: isto , que apenas a contestao da parte adversa permite ao juiz definir a infrao obrigao de dizer a
verdade; b) nemo mendax nisi bis mendax: ou seja, que uma afirmao apenas pode ser considerada mentirosa
pelo juiz aps a parte que a emitiu reiter-la verdadeira, depois da contestao da parte adversa; c) nemo mendax
si conflitens: vale dizer, que a sano advinda da infrao ao dever de agir com lealdade e probidade entra em
vigor apenas quando a afirmao mendaz seja favorvel ao interesse da parte (Probit, lealt, veridicit nel

84
quase assente na doutrina que a violao ao dever de veracidade apenas
ocorre de modo intencional e consciente265. Consoante Tornaghi, a lei no exclui, nem
poderia excluir a possibilidade de uma imagem falsa, mas sincera, dos fatos266.
Em outras palavras, na tradio dos latinos, importa considerar no s a
conformidade de um relato com os fatos, mas a vontade, o querer. O mentiroso aquele que
burla o intelecto, comunicando algo diferente daquilo que est em sua mente267.
Uma perspectiva interessante, porm, esboada por Srgio Sahione Fadel:
assim como na rbita do Poder Executivo, perante o Imposto de Renda, o contribuinte
deve declarar a verdade, sob pena de severas sanes, inclusive de ordem criminal,
assim tambm junto Justia a parte deve ser leal e honesta. O princpio que regula
ambos os casos o mesmo o respeito s instituies e aos poderes constitudos268.

Ora, ao prestar contas Administrao Fazendria, o cidado no possui a

prerrogativa de silenciar ou de dizer inverdades, ainda que inconscientemente ou sem
inteno269. Parte-se do pressuposto de que conhece a prpria vida privada, seus
rendimentos, seu patrimnio e os demais dados declarveis. A incorreo desses dados, salvo
hipteses em que lesione apenas o prprio declarante ou que se justifique pelas circunstncias
processo civile. Rivista di diritto processuale civile. Padova, CEDAM, n. 2, v. 16, 1939, p. 129 et seq). Na
prtica, torna-se incuo o dever de veracidade, ao depender da atividade da parte contrria e da renovao da
mentira, que confere ao litigante mprobo uma segunda oportunidade de procrastinar o feito. Das trs regras,
apenas a terceira espelha razoabilidade, pois a mentira que, sob todos os aspectos, apenas desfavorece quem a
emitiu, no pode ser vista como deslealdade (neste sentido, v. ANDRIOLI, Virgilio. Commento al Codice di
Procedura Civile. 3. ed. Napoli: Jovene, 1961, v. 1, p. 245).
265
Neste sentido, entre outros: CUNHA, Oscar da. O dolo e o direito judicirio civil. Rio de Janeiro: Jornal do
Commercio, 1936, p. 20; PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo
Civil. Atualizao de Srgio Bermudes. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, t. 1, p. 337; BUZAID, Alfredo.
Processo e verdade no direito brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 12, n. 47,
jul./set. 1987, p. 96; LEO, Adroaldo. O litigante de m-f. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1986, p. 13;
CASTRO, Artur Anselmo de. Op. cit., p. 169; CRESCI SOBRINHO, Elicio de. Dever de veracidade das
partes no processo civil. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 101.
266
TORNAGHI, Hlio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, v.
1, p. 144.
267
SOUZA, Luiz Srgio Fernandes de. Op. cit., p. 116. Como destaca Mauro CAPPELLETTI, interessante,
de todo modo, observar que, especialmente no processo civil ingls, mas tambm no norte-americano, no
apenas existe um dever das partes em dizer a verdade, mas este dever est sancionado com penas e garantias
muito mais precisas e severas do que na ustria, Alemanha, na Sua e em outros lugares da Europa ocidental.
Este dever de dizer a verdade existe, com efeito, tanto nos pre-trial interrogatories das partes, como nas
examinations e cross-examinations das partes e mesmo ainda quando se trata de affidavit of documents etc. (O
processo civil no direito comparado. Traduo de Hiltomar Martins Oliveira. Belo Horizonte: Cultura Jurdica,
Lder, 2001, p. 64).
268
FADEL, Srgio Sahione. Cdigo de processo civil comentado. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981, v. 1, p.
75.
269
Se uma conduta ou comportamento realizado pelo contribuinte que origina o dever de pagar o tributo, nada
mais natural que o contribuinte seja compelido a informar autoridade as condies em que ocorreu o fato
jurdico tributrio, dever este, j devidamente estatudo por todas as leis orgnicas dos mais variados tributos.
Consequentemente, no tem o contribuinte um mero nus de provar os fatos que praticou, porm, um dever
jurdico de informar autoridade fiscal como praticou o fato jurdico tributrio e todas as condies fticas
relevantes para a determinao do valor da tributao (SEIXAS FILHO, Aurlio Pitanga. Princpios
fundamentais do direito administrativo tributrio: a funo fiscal. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 54).

85
do caso concreto (por exemplo, quando induzido por terceiros a erro escusvel), conduz
objetivamente aplicao das penalidades cominadas na legislao.
incoerente que na jurisdio, igualmente necessria ao desenvolvimento da
sociedade, o Estado se contente com menos, legitimando inverdades ao condicionar a ruptura
do dever tico prova das intenes.
J no antigo direito germnico, como afirma Elicio de Cresci Sobrinho,
distinguiam-se os juramentos in facto proprio e in alieno, exigindo-se nos primeiros a
jura veritatis e, nos segundos, a de credulidade270. Desconsiderado o aspecto religioso, a
distino entre fatos prprios e alheios permanece relevante.
Embora fatores como o tempo, a idade e as condies emocionais possam
influenciar na memria dos acontecimentos, a parte deve conhecer a prpria conduta e suas
respectivas circunstncias (fatos prprios). Comprovada a inadequao entre o seu relato e a
realidade provada nos autos, no h sentido em se aferir o mvel que conduziu falsidade. A
anlise ser predominantemente objetiva: justifica-se ou no a disparidade em comento271.
Se a parte, por exemplo, mente acerca de sua atividade laboral para obter
beneficio previdencirio (v. g., os falsos rurcolas), no h que se pretender vasculhar sua
mente, apurando-se as razes que a levaram ao falsum. Os fatores pessoais no so suficientes
para justificar o erro na narrativa, impondo-se o reconhecimento da violao ao dever de
veracidade272.
Fenmeno semelhante pode ocorrer na formulao da defesa. Eduardo Couture
exemplifica a concentrao de teses: primeiro, no me deste dinheiro algum; segundo, j o
devolvi faz um ano; terceiro, disseste que era um presente; e, por fim, a dvida j
prescreveu273.
No direito brasileiro, reportando-se a este exemplo do autor uruguaio,
Guilherme Teixeira afirma que o sistema no apenas possibilita a defesa conflitante, como a
estimula, em homenagem ao princpio da concentrao274.

270

CRESCI SOBRINHO, Elicio de. Dever de esclarecimento e complementao no processo civil. Porto
Alegre: Fabris, 1988, p. 39.
271
Por exemplo: se aquele que recebe liminarmente o bem o objeto dos embargos de terceiro, sem prestar
cauo, nega a sua qualidade de depositrio judicial, para esquivar-se da devoluo do bem ou mesmo da sua
priso civil, quebra o dever de lealdade processual exigido pelo art. 14 do CPC, incorre em litigncia de m-f e,
por isso, pode ser condenado de acordo com o disposto nos arts. 17 e 18, ambos do CPC (REsp 754.895/MG,
Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 25.09.2006, DJ 09.10.2006, p. 291).
272
Assim, aparentemente, STOCO, Rui. Op. cit., p. 85.
273
COUTURE, Eduardo. Fundamentos del derecho procesal civil. 2. ed. Buenos Aires: Depalma, 1951, p. 92.
274
TEIXEIRA, Guilherme Freire de Barros. O princpio da eventualidade no processo civil. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005, p. 247.

86
Ora, se o dever de veracidade proscreve as assertivas contrrias verdade dos
fatos, com mais razo ainda probe a apresentao de verses, no apenas alheias realidade,
mas tambm contrrias entre si275.
Se o autor no deu dinheiro ao ru, este no o devolveu, nem o recebeu como
presente. Apenas a prejudicial de prescrio poderia ser licitamente cumulada, pois
compatvel com a base ftica que d suporte primeira alegao.
Situao diferente se pe quando a parte no tem outra via de conhecimento
ou de acesso aos fatos seno atravs de terceiros, como nos atos praticados por representante
(fatos alheios)276. Nesses casos, o parmetro de controle deve ser menos rgido, embora
igualmente prescinda da anlise do elemento subjetivo.
certo que a parte tem o dever de expor o que sabe, e no o dever de saber e
de expor277. Entretanto, deve agir com prudncia e diligncia normais, mesmo em relao a
fatos alheios. No caso, por exemplo, temerrio ajuizar uma demanda sem o mnimo grau de
conhecimento dos fatos, sem a mnima investigao prvia acerca da realidade.
Ademais, em casos de dvida plausvel, agride o dever de veracidade a
declarao da parte que atribui certeza sua prpria narrativa: no deve qualquer parte expor
como verdadeiro o que apenas lhe parece provvel, posto que possa expor o que lhe parece ter
acontecido, com a ressalva de que apenas lhe parea ou suspeita278.
O dever de veracidade, enfim, no vigora alm do reino dos fatos (prprios ou
alheios), no incidindo sobre as questes jurdicas279 - embora na tica mais ampla do dever
de lealdade seja possvel o controle da formulao dessas questes, como deixa entrever o
prprio art. 14, III, do Cdigo de Processo Civil.
275

Em concluso semelhante: GONZLEZ PREZ, Jesus. El principio general de la buena fe en el derecho

administrativo. 3. ed. Madrid: Civitas, 1999, p. 226.
276
CASTRO, Artur Anselmo de. Op. cit., p. 169.
277
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 4, p. 298.
278
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, t. 1, p. 340. No mesmo sentido: A parte no tem o
direito de manifestar de forma terminante o seu conhecimento, j que a apresentao, como verdicos, de fatos
sobre cuja exatido existem dvidas, constitui violao do dever de veracidade (GROSSMANN, Kaethe. Op.
cit., p. 476). V., tambm, GOUVEIA, Lcio Grassi de; ROCHA, Iasmina. Contedo e alcance do dever de dizer
a verdade no sistema processual civil brasileiro. Revista da ESMAPE - Escola de Magistratura de
Pernambuco. Recife, ESMAPE, v. 10, n. 21, jan./jun. 2005, p. 376.
279
Recordemos que este dever de expor os fatos em juzo conforme a verdade alcana, to-somente,
circunstncia e dados referentes a fatos. Este dever no alcana o contedo das normas de direito nem a sua
interpretao. No importa que a parte tenha partido de alguma m interpretao, errada mesmo, de norma
jurdica, para intentar algum processo (MOURA ROCHA, Jos de. Processo de conhecimento. Rio de Janeiro:
Forense, 1989, v. 1, p. 57). No mesmo sentido, GOUVEIA, Lcio Grassi de; ROCHA, Iasmina. Contedo e
alcance do dever de dizer a verdade no sistema processual civil brasileiro. Revista da ESMAPE - Escola de
Magistratura de Pernambuco. Recife, ESMAPE, v. 10, n. 21, jan./jun. 2005, p. 377.

87
No mais, uma considerao final deve ser tecida acerca da legtima defesa no
processo. Calamandrei, em artigo assim denominado, menciona uma investigao de
paternidade requerida na Alemanha, na qual a me da criana alegou falsamente que teve
relaes sexuais apenas com o ru no perodo anterior gestao. Este, para se contrapor
mentira, induziu amigos a afirmarem relaes com ela naquele perodo. No final, os exames
de sangue demonstraram que o ru no era, de fato, genitor da criana, mas restou punido por
estimular o perjrio280.
Nos lindes do direito penal, pacfico que o fato tpico se pode reputar lcito
mediante causas de excluso de antijuridicidade, como a legtima defesa diante de uma
agresso injusta. No direito processual civil, entretanto, a tendncia da doutrina contrria
aplicao do instituto.
Nem mesmo em face do adversrio malicioso se permitem alteraes da
verdade, pois os direitos modernos eliminaram o princpio dolum dolo repellere licet (o dolo
pode ser repelido pelo dolo)

281

. De fato, como expe Luigi Battistelli em obra clssica, a

mentira, invocada em defesa de uma verdade substancial, acaba por desviar por completo a
investigao do reto caminho da verdade 282.
A legtima defesa no processo difere sobremaneira de sua homnima no
direito criminal. A excludente de ilicitude penal atua na ausncia do Estado, na solido em
que se encontra o agredido, obrigado a utilizar seus prprios meios para afastar a leso que se
mostra provvel e iminente. O processo judicial corre sob o plio do Estado-juiz, a quem
devem ser denunciadas as possveis improbidades da parte adversa. Logo, no possui a
mesma eficcia, sendo irrelevante no processo a prvia mentira do adversrio283.

280

CALAMANDREI, Piero. Legittima difesa nel processo? In: ______. Opere giuridiche (a cura di Mauro
Cappelletti). Napoli: Morano, 1985, v. 10, p. 166.
281
GROSSMANN, Kaethe. Op. cit., p. 478. No mesmo sentido, CUNHA, Oscar da. O dolo e o direito
judicirio civil. Rio de Janeiro: Jornal do Commercio, 1936, p. 87.
282
BATTISTELLI, Luigi. A mentira nos tribunais: estudos de psicologia e psicopatologia judiciria. Traduo
de Fernando de Miranda. Coimbra: Coimbra Editora, 1963, p. 44.
283
Como adiante mencionado, esta hiptese demonstra a insuficincia do mecanismo sancionatrio previsto pelo
Cdigo de Processo Civil. cedio que as sanes pecunirias se revertem, geralmente, em prol da parte
contrria (art. 35). Dessarte, embora no exista compensao de improbidade, como excludente de ilicitude,
haver nitidamente compensao dos encargos financeiros, o que conduz a efeitos prticos semelhantes.

88
3.2.3. Dever de completude

O dever de integralidade, completude ou amplitude se consubstancia no relato

integral dos fatos relevantes para o julgamento, sem lacunas ou reservas mentais, ainda que
sobre aspectos prejudiciais s teses invocadas pelo litigante284. apenas uma derivao do
dever de veracidade285, pois no h mentira maior que a metade da verdade.
Na doutrina italiana so freqentes as manifestaes contrrias a esse dever.
Por exemplo, Scarselli afirma que o dever de completude contrastaria com o prprio
conceito de parte, pois de quem parte no se pode exigir o ser completo286. Igualmente
Orsucci registra que a parte quase sempre um observador unilateral, que poder reunir uma
completa cincia do mecanismo apenas quando a sua observao se acoplar s observaes
das outras partes, movidas por pontos de vista diferentes e opostos287.
Postura semelhante adotada por Peyrano, que nega o dever de completude e o
substitui pelo nus processual de falar claramente, consistente na erradicao da
ambigidade no comportamento dos litigantes288.
Data venia, o autor aparenta se contentar com a posio firme: leal ou desleal,
no importa. Refuta a postura ambgua, que encobre a verdade sem a coragem de neg-la
peremptoriamente. Mas aceita a mentira propriamente dita, desde que coerente com os demais
argumentos, de modo a afastar a ambigidade.
Na doutrina brasileira, entretanto, prevalecem os pronunciamentos favorveis
verso tradicional do dever de completude. Em seus comentrios ao Cdigo de Processo
Civil, Hlio Tornaghi resume a questo: o que a lei quer que as partes digam s o que lhes

284

BUZAID, Alfredo. Processo e verdade no direito brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 12, n. 47, jul./set. 1987, p. 96; LORETO, Luis. Op. cit., p. 313.
285
O dever de integralidade no sentido do 138 de entender como parte do dever de verdade. A inveracidade
onera, no s o que alega positivamente uma falsidade, mas tambm o que omite os fatos. Pela lacuna, pode a
descrio de fatos tornar-se, na mesma medida, equvoca e falsa, tal como por alegaes positivamente falsas
(JAUERNIG, Othmar. Op. cit., p. 152). Em sentido contrrio: que a parte no deva mentir uma coisa, que no
possa silenciar uma outra (CARNELUTTI, Francesco. Intorno al progetto preliminare del Codice di
Procedura Civile. Milano: Giuffr, 1937, p. 69).
286
SCARSELLI, Giuliano. Lealt e probit nel compimento degli atti processuali. Rivista trimestrale di diritto
e procedura civile. Milano, Giuffr, n. 1, v. 52, 1998, p. 105. Observe-se que o prprio autor admite
excepcionalmente o dever de completude quando o provimento do juiz depende apenas e justamente da
declarao da parte, como nas decises inaudita altera parte (idem, p. 118-20).
287
ORSUCCI, Pier Luigi Pollera. Limiti alla attivit processuale delle parti. Padova: CEDAM, 1943, p. 49.
288
PEYRANO, Jorge W. El proceso atpico. Buenos Aires: Ed. Universidad, 1993, p. 124.

89
parece ser a verdade (no mentir) e tudo quanto se lhes afigura verdadeiro (no omitir). Nem
falsidade, nem reticncia; nem inverdade, nem restrio mental289.
No mesmo sentido, expe Pontes de Miranda: tanto se falta verdade com
afirmaes falsas, ou negaes falsas, como tambm com omisso de algum fato, ou de
alguns fatos, que sejam bsicos no processo e no julgamento, concluindo, como j se
mencionou, que o dever de veracidade contm em si o dever de completude290.
Desse modo, prescinde-se de consideraes sobre os seus dilemas comuns291,
abordando-se as questes especficas ligadas completude.
Em primeiro lugar, registra Luiz Srgio de Souza que os deveres em comento
se aplicam quele que fala: calando-se o litigante, no estar sujeito a pena292.
No h como se adotar esse entendimento, pois a parte no se cala, debate. O
litigante no est em silncio, mas em dilogo. E, reitere-se, no pode recortar a realidade a
seu bel-prazer, omitindo fatos relevantes ao julgamento.
O excerto, porm, conduz a uma reflexo: a compatibilidade do dever de
completude com o nus de defesa. Em outros termos, o dever (igualmente do ru) de relatar a
verdade, conjugado prerrogativa de silenciar, tornando-se revel.
Estendido o dever de integralidade aos seus ltimos confins, a revelia tambm
seria ilcita, pois, se o silncio parcial viola o preceito, o silncio absoluto com ainda mais
razo.
Entretanto, o dever de completude se insere na estrutura da relao processual
e apenas nesse contexto gera seus efeitos. O ru possui a liberdade fundamental de participar
ou no do processo, mas, decidindo ingressar no feito, dever observar suas exigncias de
289

TORNAGHI, Hlio. Op. cit., p. 144.

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, t. 1, p. 338-42. Na mesma opinio, PINTO FERREIRA,
Luiz. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1995, v. 1, p. 80; MAIA, Valter Ferreira.
Litigncia de m-f no Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 112; PRATA, Edson.
Probidade processual. Revista brasileira de direito processual. Rio de Janeiro, Forense, v. 35, 1982, p. 61;
GOUVEIA, Lcio Grassi de; ROCHA, Iasmina. Contedo e alcance do dever de dizer a verdade no sistema
processual civil brasileiro. Revista da ESMAPE - Escola de Magistratura de Pernambuco. Recife, ESMAPE,
v. 10, n. 21, jan./jun. 2005, p. 385.
291
Tambm a respeito do dever de completude contendem os subjetivistas e os objetivistas. No primeiro grupo,
exige-se, para fins de punio, a intencionalidade da omisso dos fatos essenciais ao julgamento: tem-se de ir ao
exame subjetivo; no basta a objetividade (PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao
Cdigo de Processo Civil. Atualizao de Srgio Bermudes. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996, t. 1, p. 341).
Do outro lado, criticava-se a lei, severa e restritiva no tocante s reticncias dos titulares do contrato, e
tolerante, em cmbio, quanto s abstenes dos titulares do pleito (MERCADER, Amlcar A. El silencio en el
proceso. In: ESTUDIOS de derecho procesal en honor de Hugo Alsina. Buenos Aires: EDIAR, 1946, p. 483).
Mantm-se, de qualquer sorte, o mesmo posicionamento: o silncio deve ser apreciado a partir de standards de
conduta diligente e prudente.
292
SOUZA, Luiz Srgio Fernandes de. Op. cit., p. 224.
290

90
racionalidade e de eticidade. Se no comparece ao processo, no se expe aos deveres de
comunicao. Enquanto o dever de sujeio s decises judiciais se legitima pela mera
possibilidade de participao, o dever de completude apenas se impe no efetivo debate.
Outro problema relativo a este preceito que todo relato pressupe um corte.
No se narra toda a vida. Fatos so selecionados, outros so omitidos. H de se definirem
critrios acerca do que deve ser dito e do que pode ser silenciado.
Grossmann afirma que o silncio deve considerar-se contrrio verdade se a
revelao de fatos ocultados for indispensvel compreenso do nexo causal dos fatos
alegados como fundamento da demanda ou da defesa. Nessa tica, como afirma a prpria
autora, o dever de veracidade compreende no s a alegao dos fatos essenciais, mas
tambm a dos acidentais293.
A opinio de Jauernig, entretanto, mais tolerante a este respeito:
no significa o dever da parte alegar tantos fatos como, segundo o direito substantivo,
so necessrios para vencer no processo; seno, seriam exigidos parte
conhecimentos de direito294.

E complementa: a integralidade no significa aqui que a parte tenha de alegar,

duma s vez, todos os fatos que conhea; a questo de at que ponto a parte pode
posteriormente apresentar alegaes pertence ao mbito da concentrao do processo295.
Logo, percebe-se que o autor alemo secciona o debate em duas questes: a
identificao dos fatos como relevantes para o processo e o momento processual em que
devem ser expostos.
A primeira questo pe em foco a necessidade de conhecimentos jurdicos por
parte dos litigantes. No direito brasileiro, no h maiores problemas: reconhecida a advocacia
como funo essencial administrao da Justia (art. 133 da Constituio), tem-se como
excepcional a participao processual desacompanhada de advogado.
No caso, ainda que as deficincias do ensino jurdico possam acenar para a
fragilidade dessa concluso, no se pode presumir que o advogado atue despido de
conhecimento tcnico, pois assim, em confronto com o texto constitucional, sua participao
seria incua e expletiva.

293

GROSSMANN, Kaethe. Op. cit., p. 481. Osvaldo GOZANI vai alm, sugerindo o relato de todos os fatos,
ainda que mnimos, pois, em definitivo, competir ao juiz decidir acerca de sua importncia ou
transcendncia (La conducta en el proceso. La Plata: Platense, 1988, p. 160).
294
JAUERNIG, Othmar. Op. cit., p. 152.
295
Idem, ibidem.

91
Se a parte no se faz assistir por advogado nos Juizados Especiais Cveis, v.g.
h de se diminuir o grau de rigor na completude da narrativa, postergando-se como
recomenda Jauernig - o saneamento das lacunas para a audincia de instruo e julgamento.
Logo, firmadas as manifestaes pelo causdico, ainda que exista a
possibilidade de posteriores esclarecimentos, o silncio sobre pontos nitidamente relevantes,
quando da definio dos contornos da cognio (petio inicial e defesa), j se faz ilcito.
Obviamente o juzo de relevncia acerca de determinado fato pode no ser
uniforme entre os vrios atores processuais. Mormente em lides complexas, como nas
pretenses indenizatrias, a parte pode centrar sua alegao em determinadas circunstncias e
o juiz no as considerar relevantes, priorizando outros aspectos da demanda.
Casos h, porm, de natureza paradigmtica, como o silncio acerca de
pagamentos parciais296: se a parte demanda a dvida integral, a ningum parecer irrelevante o
prvio pagamento de parte do dbito. Em usucapio ordinrio, no lcito esquecer de
mencionar a prvia instaurao de demanda possessria. Nas execues fiscais, resta mproba
a alegao de prescrio da dvida, quando dantes o contribuinte a havia confessado e
parcelado. E os exemplos se multiplicam.
Entender de modo contrrio seria reduzir o dever de completude ao dever de
prestar esclarecimentos: a parte teria a prerrogativa de inicialmente silenciar, obrigando-se a
relatar os fatos veraz e integralmente apenas se instada a tanto. Enfim, haveria o protraimento
da verdade ou mesmo o seu esvaziamento.
Em sntese, assiste parte o dever de apresentar a completa verso dos fatos
relevantes para o julgamento da causa, logo no incio da demanda, sem prejuzo de posterior
complementao, no tocante a aspectos acessrios que, na viso do julgador, adquiram
relevncia, ou quando no se encontre assistida por advogado.

3.2.4. Dever de sujeio

A independncia do juiz dizia Couture o segredo de sua dignidade, mas

a autoridade de que se revista ser a chave de sua eficcia297.

296
297

SCHNKE, Adolf. Op.cit., p. 46.

COUTURE, Eduardo. La Justicia Inglesa. Montevideo: AAI, 1943, p. 10.

92
A parte se encontra submetida autoridade judicial, como em geral o cidado
se encontra sujeito autoridade estatal. Sem qualquer vis totalitrio, as recprocas restries
entre os interesses pessoais e os da coletividade representa a contrapartida da participao
democrtica. Mesmo os processualistas liberais, como James Goldschmidt, reconhecem a
sujeio jurisdio298, sem a qual a deciso judicial se desnatura em mera recomendao
ou consultoria.
Advirta-se, porm, que a sujeio pode agir de modos diferentes. Em certo
aspecto, a sentena constitutiva apresenta idntica carga de sujeio que a mandamental. A
parte se encontra vinculada ao decidido e, mesmo que possa materialmente agir em
descompasso, sua esfera jurdica responder conforme o ordenamento.
Em outro aspecto, a sujeio se apresenta como fato social, como imposio
coativa de comportamento. No atual contexto legislativo, a jurisdio estatal se distingue da
arbitragem justamente por monopolizar o exerccio de poderes de coero, destinados a obter
compulsoriamente a prtica ou a absteno de determinados atos299.
Nessa dimenso, o fenmeno no se d apenas no plano jurdico, mas na
realidade, adequando-a ao comando judicial. nessa passagem que residem as maiores
dificuldades do Estado-juiz, que muitas vezes carece de poder e vontade decisria, ou seja,
de imperium300.
De fato, observe-se, por exemplo, a postura extremamente liberal de Cndido
Rangel Dinamarco quanto execuo civil:
sujeio no significa seno impossibilidade de impedir que se faa determinada coisa
e no chega a impor, a quem a suporta, o dever de pautar-se por linhas altrustas de
conduta sacrificando voluntariamente um interesse prprio em benefcio da pretenso
alheia301.

O dever de sujeio no implicaria a subordinao de interesse prprio ao

alheio. O litigante, em verdade, apenas estaria sujeito a fazer o que lhe favorece.
Entretanto, como lembra Marcelo Lima Guerra, no se trata de problemtica
afeta apenas execuo forada, mas igualmente se pe no tocante tutela antecipada,

298

GOLDSCHMIDT, James. Teora general del proceso. Barcelona: Labor, 1936, p. 22. Como resume
MENEZES CORDEIRO, a sujeio aco o preo a pagar pelo direito de aco (Litigncia de m f,
abuso do direito de aco e culpa in agendo. Coimbra: Almedina, 2006, p. 12).
299
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Reformas processuais e poderes do juiz. In: ______. Temas de direito
processual, oitava srie. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 62.
300
Paul Kirchhof, juiz de tribunal federal da Alemanha, apud ZANFERDINI, Flvia de Almeida Montingelli. O
processo civil no 3 milnio e os principais obstculos ao alcance de sua efetividade. Rio de Janeiro: Forense,
2004, p. 52.
301
DINAMARCO, Cndido Rangel. Execuo civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 179.

93
tutela cautelar e mesmo na efetivao de meras ordens judiciais de carter instrutrio, como
as que determinam a exibio de documento302.
Nesses casos, admitir a resistncia passiva aos comandos judiciais esvazia o
sentido do dever de sujeio, pois no se requer a tolerncia da parte, mas se exige sua
colaborao comissiva.
Ainda que o litigante interponha recurso, se este no tiver o condo de
suspender os efeitos da deciso vergastada, no legitimar a inrcia do recorrente. A parte
no pode escusar-se de cumpri-la alegando que incorreta, que fere a ordem jurdica, que
tem esse ou aquele defeito que a invalida. Admitir o contrrio seria colocar a parte na
condio de juiz do juiz, o que evidentemente seria um absurdo303.
Em sntese, recusar cumprimento ao julgado denuncia incultura poltica,
rejeio do conceito de democracia e inadequao ideolgica noo de Estado de
Direito304.
necessrio, portanto, distinguir a passividade lcita daquelas hipteses em
que a inrcia do litigante incide em descumprimento do dever de sujeio. O art. 14 do
Cdigo de Processo Civil, h alguns anos, props-se a balizar essa diferenciao, mediante
dois ncleos fundamentais: cumprir com exatido os provimentos mandamentais e no
criar embaraos efetivao de provimentos judiciais.
A doutrina costuma assimilar os dois ncleos, respectivamente, aos
provimentos mandamentais e executivos lato sensu, ainda que o dispositivo no se refira
expressamente a estes ltimos305. Assim, apenas os provimentos que comportam execuo ex
intervallo estariam fora do mbito de incidncia dessa norma306.
302

GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 24.
MACHADO, Hugo de Brito. Descumprimento de deciso judicial. Direito Federal Revista da Associao
dos Juzes Federais do Brasil. Niteri, Impetus, AJUFE, a. 21, n. 70, abr./jun. 2002, p. 213. Registre-se que,
nos Estados Unidos, a Suprema Corte decidiu em caso clebre que mesmo a ordem judicial indevida tem de ser
cumprida [...]. Reputou que caberia aos rus interpor recurso, e no simplesmente desobedecer como se a ordem
no existisse. Afastou a tese de que uma deciso inconstitucional poderia ser desconsiderada, a exemplo da lei
inconstitucional (TALAMINI, Eduardo. Ainda sobre a priso como execuo indireta: a criminalizao da
desobedincia a ordens judiciais. In: SHIMURA, Srgio; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo
de execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 2, p. 301).
304
FABRCIO, Adroaldo Furtado. A regra do jogo. In: ______. Poder Judicirio: flagrantes institucionais.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997, p. 23.
305
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Sobre as multas institudas nos arts. 14 e 18 do Cdigo de Processo
Civil. In: YARSHELL, Flvio Luiz; MORAES, Maurcio Zanoide (org.). Estudos em homenagem
professora Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: DPJ Editora, 2005, p. 649; WAMBIER, Luiz Rodrigues. O
contempt of court na recente experincia brasileira anotaes a respeito da necessidade premente de se garantir
efetividade s decises judiciais. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 119, jan. 2005,
p. 44.
306
TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Lineamentos da nova reforma do CPC. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2002, p. 19. Cndido Rangel DINAMARCO, por exemplo, afirma que nas condenaes de contedo pecunirio
303

94
Em sentido contrrio, no h razes para se impedir a aplicao do art. 14, V,
do Cdigo de Processo Civil tambm nas hipteses de satisfao de obrigaes pecunirias.
Nas palavras de Alexandre Freitas Cmara,
estar descumprindo esse dever, por exemplo, se o demandado que tenha bens
penhorveis se recusar a indic-los ou, depois de deferida a penhora de algum deles, o
alienar ou esconder. Nesses casos, estar a parte criando embaraos ao cumprimento
de deciso judicial, o que implica violao do dever previsto no art. 14, V307.

Nada justifica a imunidade que se pretende conferir efetivao dos

provimentos relativos a obrigaes pecunirias. A criao de obstculos atuao judicial
deve ser combatida independentemente do procedimento no qual se insira ou do ator que a
promove. Desse modo, correto afirmar que a segunda expresso (no criar embaraos
efetivao dos provimentos judiciais) possui abrangncia bem maior que a primeira308
(cumprir com exatido os provimentos mandamentais), englobando qualquer atividade ou
omisso do litigante, tendente a entorpecer a ao da Justia.
Assiste plena razo a Luiz Rodrigues Wambier e a Teresa Arruda Alvim
Wambier ao afirmarem que a correta interpretao do art. 14, V, do CPC aquela que lhe d
maior rendimento309, mormente aps o advento da Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de
2005, que rompeu a autonomia do processo de execuo.
Enfim, violam o dever de sujeio todos os atos ou omisses, culposos ou
no, que criem dificuldades de qualquer espcie ao alcance do resultado prtico a que est
vocacionado o provimento jurisdicional310.

o mero descumprimento no passa da continuao de um inadimplemento que j vinha desde antes e, uma vez
proferida a condenao, passa a ser sancionado com os atos inerentes execuo por quantia certa (A reforma
da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 63).
307
CMARA, Alexandre Freitas. O Contempt of Court brasileiro como mecanismo de acesso ordem jurdica
justa. In: SOARES, Fbio Costa (org.). Acesso justia, segunda srie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 9.
No mesmo sentido: cremos serem as decises condenatrias e sua respectiva execuo alvos certos do dever de
no embaraar do art. 14 do CPC (BRAGA, Paula Sarno. O inciso V do art. 14 do CPC e a estipulao de um
novo dever de lealdade, que visa assegurar, em ltima anlise, a efetividade dos provimentos mandamentais e de
outros provimentos judiciais, antecipatrios e finais. Revista dialtica de direito processual. So Paulo,
Dialtica, n. 19, out. 2004, p. 89).
308
VIANA, Juvncio Vasconcelos. Ato atentatrio ao exerccio da jurisdio multa comentrios ao novo
inciso V, art. 14 do CPC. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 1, abr. 2003, p. 88.
309
WAMBIER, Luiz Rodrigues; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Breves comentrios 2 fase da reforma
do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 33.
310
WAMBIER, Luiz Rodrigues. O contempt of court na recente experincia brasileira anotaes a respeito da
necessidade premente de se garantir efetividade s decises judiciais. Revista de processo. So Paulo, Revista
dos Tribunais, a. 30, n. 119, jan. 2005, p. 45. desnecessrio indagar o elemento subjetivo da parte. Diante da
ordem judicial, a inrcia da parte constitui insubordinao ao decidido, perfazendo um modo negativo de
transcender ao processo para retard-lo, confundi-lo e malogr-lo (MERCADER, Amlcar A. Op. cit., p. 498).

95
3.2.5. Deveres probatrios

No captulo pertinente ao sistema probatrio, determina o Cdigo de Processo

Civil:

Art. 340. Alm dos deveres enumerados no art. 14, compete parte:
I - comparecer em juzo, respondendo ao que lhe for interrogado;
II - submeter-se inspeo judicial, que for julgada necessria;
III - praticar o ato que lhe for determinado.

A redao do texto sugere que as condutas em comento se regem pelo modal

dentico de obrigatoriedade, diante inclusive da simetria com o art. 14 daquele estatuto.
Contudo, o captulo no fixa sanes para o caso de descumprimento aos mencionados
deveres, reportando-se a conseqncias similares s da tcnica do nus processual, mediante a
integrao com os seus artigos 343, 345 e 359:
Art. 343. Quando o juiz no o determinar de ofcio, compete a cada parte requerer o
depoimento pessoal da outra, a fim de interrog-la na audincia de instruo e
julgamento.
1 A parte ser intimada pessoalmente, constando do mandado que se presumiro
confessados os fatos contra ela alegados, caso no comparea ou, comparecendo, se
recuse a depor.
2 Se a parte intimada no comparecer, ou comparecendo, se recusar a depor, o juiz
lhe aplicar a pena de confisso.
Art. 345. Quando a parte, sem motivo justificado, deixar de responder ao que lhe for
perguntado, ou empregar evasivas, o juiz, apreciando as demais circunstncias e
elementos de prova, declarar, na sentena, se houve recusa de depor.
Art. 359. Ao decidir o pedido, o juiz admitir como verdadeiros os fatos que, por
meio do documento ou da coisa, a parte pretendia provar:
I - se o requerido no efetuar a exibio, nem fizer qualquer declarao no prazo do
art. 357;
II - se a recusa for havida por ilegtima.

A doutrina se divide. Antnio Carlos de Arajo Cintra defende que se trata de

deveres, e no de nus, uma vez que representam imperativos impostos no interesse pblico
de apurao dos fatos relevantes no processo311. Aparentemente no mesmo sentido, Pontes
de Miranda afirma que a ordem de exibio possui natureza mandamental312.
Na trilha inversa, Flvio Luiz Yarshell, escrevendo sobre a exibio de
documentos, narra sua natureza de mero nus da parte, a excluir a possibilidade de busca e
311

CINTRA, Antnio Carlos de Arajo. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2003, v. 4, p. 41.
312
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 4, p. 350.

96
apreenso ou de fixao de multa diria. Diante da inrcia do litigante, compete ao juiz apenas
admitir como verdadeiras as alegaes da parte contrria313 .
Moacyr Amaral Santos, grande tratadista do direito probatrio brasileiro, adota
uma postura ambgua:
dever tm as partes de dizer a verdade nos interrogatrios ou depoimentos pessoais
(arts. 342, 343). Todavia, como instrumentos de prova, a falta de cumprimento desse
dever no importa numa sano especfica. De respostas mendazes no segue a
aplicao de uma pena, seno a liberdade que, por fora do princpio da livre
convico do juiz (art. 131), se confere a este de tom-las em desproveito do
interrogado ou depoente314.

Data venia, o autor paulista utiliza a terminologia deveres, mas descreve

meros nus, pois insere no arbtrio da parte o atendimento ao comando judicial.
Do mesmo modo, Elcio de Cresci Sobrinho, embora rejeite a natureza de nus
(em face da idia de uma comunidade de trabalho), afirma que o inadimplemento no gera
sanes, enquadrando o instituto como dever semi-pleno315 figura intermediria que no
resolve o problema.
Na doutrina estrangeira igualmente predomina a caracterizao desses
institutos como meros nus processuais, negando-se a existncia de deveres processuais
probatrios. Neste sentido, por exemplo, as opinies de Eduardo Couture, Hugo Alsina,
Francesco Carnelutti e Giuliano Scarselli316.
313

YARSHELL, Flvio Luiz. Breves consideraes acerca da exibio de documento ou coisa no direito
positivo brasileiro. In: MARINONI, Luiz Guilherme (coord.). Estudos de direito processual civil: Homenagem
ao Professor Egas Dirceu Moniz de Arago. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 342-3.
314
SANTOS, Moacyr Amaral. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1994, v. 4,
p. 61.
315
CRESCI SOBRINHO, Elicio de. Dever de esclarecimento e complementao no processo civil. Porto
Alegre: Fabris, 1988, p. 105. Tambm Ernane Fidlis dos SANTOS afirma que a sano pelo no cumprimento
dos deveres do art. 340 pode ser a pena de confisso, mas logo em seguida esclarece o reconhecimento da
verdade do fato pela negativa de se exibir a coisa ou o documento no propriamente uma pena de confesso,
mas a conseqncia lgica do material probatrio contido nos autos, do qual a alegao e a recusa revelam a
prova (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1980, v. 3, t. 1, p. 24, 58).
316
COUTURE, Eduardo. Sobre el precepto nemo tenetur edere contra se. In: ______. Estudios de derecho
procesal civil. 3. ed. Buenos Aires: Depalma, 1998, t. 2, p. 143; ALSINA, Hugo. Op. cit., p. 292; SCARSELLI,
Giuliano. Op. cit., p. 108. Na Itlia, o projeto preliminar Solmi fixava o dever de comparecimento e de prestar
esclarecimentos, cominando a pena de quinhentas a duas mil liras para os casos de no atendimento ordem,
sem prejuzo de outras sanes. O dispositivo, porm, foi duramente criticado por CARNELUTTI e no restou
inserido no Cdigo em vigor. Defendia o autor peninsular que a ausncia de comparecimento ou de
esclarecimentos enseja a deduo de presunes desfavorveis, mas puni-la como ato ilcito seria voltar atrs
na estrada da histria, restituindo, aps tantos anos, contumcia o seu antigo significado de desprezo ordem
do juiz (Intorno al progetto preliminare del Codice di Procedura Civile. Milano: Giuffr, 1937, p. 68). Em
obra posterior, manteve a defesa da tcnica do nus processual: quando a parte se encontra em condies de
poder (materialmente) facilitar a prova, basta ao juiz, para assegurar a disponibilidade da mesma, a constituio
de uma carga, de tal maneira que, se no proporcionar a prova, o juiz possa ou deva entender contrria verdade
e, por isso, desestimar a afirmao da parte que no a proporciona e, correlatamente, entender conforme a
verdade, e por isso acolh-la, a afirmao oposta (Sistema de derecho procesal civil. Traduo de Niceto
Alcal-Zamora y Castillo e Santiago Sents Melendo. Buenos Aires: Uteha Argentina, 1944, v. 2, p. 451).

97
Em resumo, significativa parcela da doutrina faculta ao litigante cumprir ou
no as determinaes emanadas ex vi do art. 340 do CPC, sujeitando-o apenas apreciao
probatria de seu comportamento. A principal conseqncia dessa tese, como afirma Couture,
que no podem ser efetivadas medidas de coero contra ele317.
Logo, pode-se afirmar que, nesta viso, a seara probatria preserva elementos
da concepo duelstica do processo, ao admitir, mediante a tcnica do nus processual, que o
aporte de provas seja realizado sob o influxo dos interesses privados dos litigantes. O silncio
aparece como uma das garantias mais necessrias ao combatente, pois toda luta supe uma
ttica e uma estratgia cuja eficcia depende da ignorncia em que se mantenha o
adversrio318.
Esta postura, ademais, cria uma incompatibilidade entre as manifestaes
escritas e orais das partes. Em audincia, permite-se ao litigante responder com evasivas, sob
o nus inerente recusa em depor. Nas manifestaes escritas, sobretudo na petio inicial e
na defesa, impe-se-lhe o dever de completude, que pune justamente o silncio sobre questes
relevantes.
A flexibilidade advinda dessa concepo no se coaduna com a finalidade do
processo nem com o princpio da verdade material. Se a prova representa direito subjetivo das
partes, o nus da prova deve ser interpretado na perspectiva da colaborao das partes com
o juiz no exerccio da jurisdio319.
Angelo Dondi, em importante obra sobre o tema, narra que o direito italiano
no dispe de medidas capazes de garantir a aquisio dos meios de prova necessrios,
elogiando, em seguida, o modelo francs, no qual se faz possvel a imposio de sanes
tant par jour de retard, bem como a pluralidade de medidas de coero indireta do modelo
norte-americano320. E conclui:
faltando qualquer garantia de efetiva aquisio das provas necessrias, e assim toda
garantia de busca da verdade como satisfao do direito prova, manifesta-se apenas
uma concepo formalstica do direito prova pela parte que tem razo321.

317

COUTURE, Eduardo. Sobre el precepto nemo tenetur edere contra se. In: ______. Estudios de derecho
procesal civil. 3. ed. Buenos Aires: Depalma, 1998, t. 2, p. 144.
318
MERCADER, Amlcar A. Op. cit., p. 482.
319
GURVICH, Mark A. Profili generali del processo civile sovietico. In: PICARDI, Nicola; GIULIANI,
Alessandro (org.). Codice di Procedura Civile della Repubblica Socialista Federativa Sovietica di Russia.
Milano: Giuffr, 2004, p. LIV.
320
DONDI, Angelo. Effettivit dei provvedimenti istruttori del giudice civile. Padova: CEDAM, 1985, p.
272-4.
321
Idem, p. 284 et seq.

98
Em suma, substancialmente, em um similar modelo de processo, resulta de
fato prevalente embora no diretamente garantido o direito da parte de ocultar as
provas322.
De fato, como tambm registra Fernando Luso Soares, pode parecer
incongruente com a idia de nus da prova, essa outra de um dever de provar. Mas, em
rigor, o nus da prova no constitui exatamente um nus, antes sim um aspecto mais
particularizado do dever de informao323.
O Cdigo de Processo Civil brasileiro paradoxalmente adota essa postura forte
na redao sinttica de seu art. 339:
Art. 339. Ningum se exime do dever de colaborar com o Poder Judicirio para o
descobrimento da verdade.

Embora aparente ser a reiterao do bvio324, impe-se fixar o dispositivo

como ponto de partida do sistema probatrio, de modo a afastar as recusas baseadas em
interesses individuais, salvo quando incidirem outros princpios do Estado de Direito ou
quando existir justificativa razovel325.
Limitaes descoberta da verdade existem em prol de valores constitucionais
caros ao justo processo, como a preservao da intimidade e da dignidade humanas326, mas
atuam em carter excepcional, corroborando o princpio pelo qual a parte no pode se furtar a
cumprir as determinaes judiciais probatrias.
Nesse sentido, por exemplo, a imposio do dever de colaborao probatria
deve repercutir na exibio de documentos. Em obra clssica sobre a matria, Moacyr Amaral
Santos negava o dever processual de exibio, remetendo o tpico para a disciplina do
direito material. Seguindo a vertente carneluttiana, fundamentava a exibio a partir do direito
material ao documento, decorrente, por exemplo, da participao no negcio jurdico nele

322

Idem, ibidem.
SOARES, Fernando Luso. Op. cit., p. 181.
324
PESTANA DE AGUIAR, Joo Carlos. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1974, v. 4, p. 89.
325
No direito italiano, por exemplo, se a exibio de documentos importar despesas, estas devem ser antecipadas
pela parte que props a demanda de exibio (ANDRIOLI, Virgilio. Op. cit., p. 135). No direito brasileiro no h
norma similar, mas, a depender das peculiaridades do caso concreto, o custo financeiro do ato de instruo pode
ser considerado justo impedimento para a colaborao processual.
326
Vide CINTRA, Antnio Carlos de Arajo. Op. cit., p. 40-1; COUTINHO, Jair Pereira. Verdade e colaborao
no processo civil (ou a prova e os deveres de conduta dos sujeitos processuais). In: AMARAL, Guilherme Rizzo;
CARPENA, Mrcio Lousada (coord.). Vises crticas do processo civil brasileiro: uma homenagem ao Prof.
Dr. Jos Maria Rosa Tesheiner. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 97, que, inclusive, recorda o
importante precedente do Supremo Tribunal Federal no HC 71.373 RS, rel. para acrdo Min. Marco Aurlio,
sobre as limitaes inspeo judicial decorrentes dos direitos de personalidade.
323

99
registrado327. Se o direito material no assegurasse o direito exibio, seria lcita a recusa
por parte de seu detentor, independentemente da imprescindibilidade dessa pea para a anlise
da lide.
Sob a tica do art. 339 do Cdigo de Processo Civil, compete ao direito
processual se apropriar da regulamentao do tema, imperando a perspectiva pblica do
alcance da verdade como fundamento suficiente para o dever geral de exibio ou de
submisso s provas, independentemente dos ditames do direito material.
No se diga que tal obrigatoriedade de colaborao perfaz cerceamento de
defesa. Esta ocorre quando se impede a parte de provar que a verdade est de seu lado.
Nunca, porm, quando provocada a colaborar na apurao imparcial desta mesma
verdade328.
Enfim, como sintetiza nosso pranteado mestre Lourival Vilanova,
o juiz no quer conhecer por conhecer, mas conhecer juridicamente os fatos para
recompor a ordem exterior do mundo da conduta humana, aqui e ali alterada pelo
privilgio do homem em ser livre, cumprindo ou descumprindo o direito329.

No basta ao julgador a mera admisso das alegaes contrrias, que pode

diminuir a aderncia entre o julgamento e a realidade, prefervel esgotar as tcnicas que
permitam aumentar essa adequao entre os fatos e o decidido. Logo, so legtimas no campo
probatrio medidas como a busca e apreenso, a aplicao de astreintes, a multa do art. 14,
pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil, entre outras providncias utilizadas pelo
ordenamento para atribuir efetividade aos comandos judiciais em geral, observadas as
peculiaridades do caso concreto.
Compete ao juiz ponderar, casuisticamente, o equilbrio entre tais medidas e o
tempo necessrio a sua eficcia, e apenas diante da frustrao das tcnicas possveis,
compatveis com o direito ao processo sem dilaes indevidas, adotar a pena de confisso.

327

SANTOS, Moacyr Amaral. Prova judiciria no cvel e comercial. 4. ed. So Paulo: Max Limonad, 1972, v.
4, p. 447. A questo tambm se coloca no direito alemo, como narra PRTTING: o problema em verdade
consiste em buscar uma fundamentao normativa quando no existem deveres materiais de esclarecimento e
o que deve ficar claro que o legislador no incorporou um dever processual geral de esclarecimento na
reforma da ZPO, e isto resulta incontroverso pela doutrina (La obtencin de informacin en el proceso civil a
travs de los nuevos deberes de presentacin de documentos. Traduo de lvaro Prez Ragone e Juan Carlos
Ortiz Pradillo. In: MARINONI, Luiz Guilherme (coord.). Estudos de direito processual civil: Homenagem ao
Professor Egas Dirceu Moniz de Arago. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 348-50). Sobre o tema, v.
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Breve notcia sobre a reforma do processo civil alemo. In: PEREIRA,
Antnio Celso Alves; MELLO, Celso Renato Duvivier de Albuquerque (org.). Estudos em homenagem a
Carlos Alberto Menezes Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 379.
328
PESTANA DE AGUIAR, Joo Carlos. Op. cit., p. 91.
329
VILANOVA, Lourival. O poder de julgar e a norma. In: ______. Escritos jurdicos e filosficos. So Paulo:
Axis Mundi, IBET, 2003, v. 1, p. 361.

100
Observe-se, por fim, que a doutrina se debate acerca do grau de rigor dessa
pena. Narra Pestana de Aguiar que o direito brasileiro deferiu uma concesso ao sistema de
prova legal, restringindo neste tpico a livre apreciao do juiz330. Idntica interpretao
defendida por Moacyr Amaral Santos, embora critique esta opo do legislador de 1973331.
Para tais autores, a admisso dos fatos contrrios se aplica automaticamente,
diante do descumprimento dos nus (rectius, deveres) de colaborao em matria instrutria,
independentemente dos demais elementos probatrios carreados aos autos.
Em sentido contrrio, Pontes de Miranda exige que o conjunto probatrio se
mostre verossmil para fins de admisso das alegaes. Em suas palavras, a verossimilhana
pressuposto necessrio a toda prova que se no basta a si mesma332.
Fiel ao dantes exposto, tem-se que a exigncia de verdade material no
recomenda concesses to expressivas ao sistema da prova legal, aberto a fices. Mesmo
diante da necessidade de encerrar a investigao, em face do comportamento processual da
parte, deve-se apreciar a harmonia do acervo probatrio adquirido, sem esquemas prconcebidos e que possam destoar da justia do caso concreto.

3.3. Litigncia de m-f

3.3.1. Natureza jurdica

Aps a fixao dos deveres processuais, o Cdigo de Processo Civil apresenta

um rol de condutas proibidas, que rene sob a rubrica da litigncia de m-f333. Em sua
verso originria, constava:
Art. 17. Reputa-se litigante de m-f aquele que:
I - deduzir pretenso ou defesa, cuja falta de fundamento no possa razoavelmente
desconhecer;
330

PESTANA DE AGUIAR, Joo Carlos. Op. cit., p. 143.

SANTOS, Moacyr Amaral. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1994, v. 4,
p. 134.
332
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 4, p. 347-8.
333
A terminologia nitidamente inspirada no direito portugus, o qual, por sua vez, evoca a lide temerria do
antigo cdigo italiano. O atual cdigo peninsular no menciona mais a expresso, embora permanea corrente na
doutrina e da jurisprudncia (BEGHINI, Roberto. Comportamento processuale e risarcimento del danno.
Padova: CEDAM, 2003, p. 7).
331

101
II - alterar intencionalmente a verdade dos fatos;
III - omitir intencionalmente fatos essenciais ao julgamento da causa;
IV - usar do processo com o intuito de conseguir objetivo ilegal;
V - opuser resistncia injustificada ao andamento do processo;
VI - proceder de modo temerrio em qualquer incidente ou ato do processo;
VII - provocar incidentes manifestamente infundados.

Com o advento das Leis ns. 6.771, de 27 de maro de 1980, e 9.668, de 23 de

junho de 1998, o artigo ostenta a seguinte redao:
Art. 17. Reputa-se litigante de m-f aquele que:
I - deduzir pretenso ou defesa contra texto expresso de lei ou fato incontroverso;
II - alterar a verdade dos fatos;
III - usar do processo para conseguir objetivo ilegal;
IV - opuser resistncia injustificada ao andamento do processo;
V - proceder de modo temerrio em qualquer incidente ou ato do processo;
VI - provocar incidentes manifestamente infundados;
VII - interpuser recurso com intuito manifestamente protelatrio.

A doutrina tende a coordenar as hipteses dos arts. 14 e 17 do Cdigo de

Processo Civil, negando que se trate de fenmenos distintos.
Cndido Rangel Dinamarco, por exemplo, v no art. 17 enunciados de
deveres a serem observados, assim como reputa litigncia de m-f os atos infratores dos
deveres diretamente arrolados no art. 14, ainda quando no constantes do elenco de infraes
contido nos incisos do art. 17. Em suma, entende que eventuais lacunas so s aparentes,
porque a norma de encerramento contida no inciso II do art. 14 manda que todos procedam
com lealdade e boa-f334.
Do mesmo modo, Celso Agrcola Barbi considera, em geral, os preceitos do
art. 17 meras particularizaes do princpio da lealdade, feitas para melhor destacar partes do
contedo daquele335. A litigncia de m-f reproduz condutas destoantes do dever de
lealdade previsto no art. 14 do CPC336, trata dos seus casos mais comuns337.
Entretanto, a replicao dos preceitos do art. 14, para outro setor da doutrina,
apresenta-se como limite ao seu poder impositivo. Diante dessas duas estruturas, h quem
desloque o centro de gravidade do sistema para o art. 17, atribuindo-lhe carter taxativo.

334

DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 67. No
mesmo sentido, a afronta a qualquer desses deveres autoriza o juiz a averbar a parte como litigante de m-f
(art. 17) (PORTANOVA, Rui. Princpios do processo civil. 5. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003,
p. 158). Igualmente: a definio de m-f no litgio o reverso do dever de probidade processual (REIS, Jos
Alberto dos. Op. cit., p. 4).
335
BARBI, Celso Agrcola. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998,
v. 1, p. 122.
336
RAMOS, Carlos Henrique. O abuso do direito no sistema processual civil brasileiro: panorama. Revista
dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 25, abr. 2005, p. 32.
337
PRATA, Edson. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 117.

102
Em outros termos, as condutas no enquadradas no elenco da litigncia de mf (e dos demais institutos repressivos) restariam isentas de punio, independentemente de
qualquer considerao acerca de seu carter lesivo aos deveres do art. 14 do CPC.
Neste sentido, p. ex., Marcos Afonso Borges defende que o art. 17 redigido
em numerus clausus, pois, como se presume a boa-f, compete parte prejudicada provar
uma das ocorrncias previstas em lei338. Srgio Sahione Fadel anui a esta concluso, inclusive
pelo fato de a norma em comento assumir carter penal em sentido amplo339.
Os perigos dessa orientao so visveis, pois abre caminho para a
interpretao restritiva das hipteses do art. 17 do CPC e, a fortiori, para legitimar a prtica de
condutas prejudiciais ao regular andamento do processo.
Cite-se, por exemplo, parecer prolatado por Ada Pellegrini Grinover, antes da
alterao do art. 253 do CPC pela Lei n. 10.358, de 27 de dezembro de 2001, no qual admitiu
a repetio de demandas para fins de burla livre distribuio dos feitos.
Na viso da processualista talo-brasileira, a legislao admite a faculdade de
desistir antes da citao e no prev a repetio de demandas entre as hipteses taxativas de
litigncia de m-f340. Com base em precedente do Tribunal de tica da OAB/RJ, afirma que
se trata de dever do advogado, reconduzvel ao zelo e pertincia com que deve agir em prol
dos direitos que patrocina, o de desistir do processo, com o objetivo de tentar obter, pela
redistribuio, medida liminar negada341.
338

BORGES, Marcos Afonso. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: LEUD, 1975, v. 1, p. 28.
FADEL, Srgio Sahione. Op. cit., p. 83. De fato, h vrios precedentes destacando que desde que [a
conduta] no se amolde s previses do art. 17 do CPC, no h falar em condenao por litigncia de m-f
(RESP 238173/RS, rel. Min. CASTRO FILHO, Terceira Turma, j.18/12/2003, DJ 10.02.2004, p. 246).
340
GRINOVER, Ada Pellegrini. Desistncia e reajuizamento do processo. Exerccio regular de direito.
Inexistncia de litigncia de m-f. Conduta tica dos procuradores. In: ______. O processo em evoluo. 2. ed.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1998, p. 377.
341
Idem, p. 379-80. Interessante observar que, em artigo cientfico, a eminente autora defende o princpio da
par condicio ou igualdade de armas, baseado no equilbrio de situaes, no iguais, mas recprocas
(GRINOVER, Ada Pellegrini. Defesa, contraditrio, igualdade e par condicio na tica do processo de estrutura
cooperatria. In: ______. Novas tendncias do direito processual de acordo com a Constituio de 1988. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 1990, p. 7). No explica, porm, como concede tamanha arma ao autor,
capaz de lhe permitir a escolha do juzo no qual tramitar o feito (e, muitas vezes, do juiz que o apreciar), se a
mesma prerrogativa no pode ser estendida ao ru. Em sentido contrrio, e bem mais condizente com as
necessidades ticas do processo, Srgio BERMUDES considera natural esta lea a que, invariavelmente, fica
sujeito quem vai a juzo e pode, inegavelmente, ter sua causa apreciada pelo julgador de muitas luzes, ou de mais
acanhado saber; pelo magistrado mais clere ou mais moroso; pelo juiz mais conservador, ou liberal. Enfim,
no h como afast-la, ensina a cincia e documenta a experincia, vedando-se s partes pleitear, para a sua
causa, juiz que satisfaa os seus anelos, caprichos, idiossincrasias (Distribuio e fraude processual. In: ______.
Direito processual civil: estudos e pareceres, segunda srie. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 194). Igualmente: se a
inteno de burlar uma norma legal para se vencer a demanda considerada como litigncia de m-f, a
distribuio, desistncia e redistribuio do writ at que se obtenha uma distribuio favorvel no pode deixar
de ser reputada como tal, afirma Lus CERQUEIRA em relao ao mandado de segurana, mas cuja preleo
inteiramente aplicvel aos processos em geral (Litigncia de m-f em mandado de segurana. In: BUENO,
339

103
A prevalecer essa orientao, foroso reconhecer, nas palavras de Rui Stoco,
que o inciso II do art. 14 do CPC tem natureza apenas programtica, mas sem efetividade ou
poder de coero, na medida em que no estabelece nenhuma sano. Em outros termos,
apenas o comportamento desleal, que ofenda o dever especfico de lealdade e que se
subsuma em qualquer dos preceitos sancionadores do Cdigo de Processo Civil, ensejar
punio no plano da m-f processual342.
Em sntese, a discusso acerca do centro de gravidade do sistema de probidade
processual, no caso brasileiro, reflete a escolha pela descrio minuciosa dos fatos sociais
que atende aparentemente ao ideal de segurana jurdica, de previsibilidade do regramento
jurdico das condutas ou, de outro lado, pela primazia de normas principiolgicas, de textura
aberta, proteiformes, que valorizam o equilbrio de valores no caso concreto, em desfavor do
engessamento do sistema.
Como adverte Mauro Cappelletti,
tambm no processo deve ter lugar aquela grande revoluo cultural que, desde
Galileu, Bacon, Newton, caracteriza a modernidade do saber, com o abandono de
esquemas redutivos ou de probabilidades artificialmente transformadas em verdades
absolutas, em normas vinculantes343.

No sistema jurdico como um todo, o ideal de segurana jurdica e de

predefinio exata das expectativas de conduta cede parcialmente em funo da complexidade
da vida social, multiplicando-se as normas jurdicas de textura aberta, que permitem maior
adequao s exigncias da sociedade em constante evoluo.
No convm, portanto, limitar o princpio da probidade processual com vistas
litigncia de m-f, mas se adotar o sentido vetorial inverso: avaliarem-se as condutas
indevidas, descritas no Cdigo, luz do mencionado princpio e dos deveres que lhe so
consectrios, o que implica o carter meramente exemplificativo do rol do art. 17 do Cdigo
de Processo Civil344.

Cssio Scarpinella et al. (org.). Aspectos polmicos e atuais do mandado de segurana: 51 anos depois. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 520). Felizmente, o Superior Tribunal de Justia, mesmo antes da
alterao do art. 253 do CPC, entendia que a nefasta prtica do ajuizamento de diversas aes idnticas no
intuito de burlar o Princpio do Juiz Natural configura a litigncia mproba (AGRESP 466775/DF, rel. Min.
HUMBERTO GOMES DE BARROS, Primeira Turma, j. 12/08/2003, DJ 01.09.2003, p. 227).
342
STOCO, Rui. Op. cit., p. 53.
343
CAPPELLETTI, Mauro. Problemas de reforma do processo civil nas sociedades contemporneas. In:
MARINONI, Luiz Guilherme (org). O processo civil contemporneo. Curitiba: Juru, 1994, p. 11.
344
Neste sentido: o que parece taxativo no passa de um elenco meramente exemplificativo, e nem poderia ser
de outra forma, se se considerar que o legislador no adivinho, nem possui bola de cristal, para prever todas
as condutas processuais capazes de se comportarem no elenco de um conceito to fluido e indeterminado como
o da m-f (CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Litigncia de m-f. Abuso do direito de recorrer. Lei n.
9.668, de 23/6/98. Sano processual. Genesis Revista de direito processual civil. Curitiba, Gnesis, n. 24,

104
A litigncia de m-f, enfim, consubstancia descrio de conduta, de carter
aberto, intermediria entre a fixao dos deveres processuais e a cominao de sanes,
destinada a densificar o princpio da probidade processual. Permite apenas uma aproximao
entre estes deveres, aos quais rende homenagem, e a realidade emprica, sem a pretenso de
ser o elemento determinante do sistema.

3.3.2. Elemento subjetivo

Ad instar da violao ao dever de lealdade processual, tambm se discute a

necessidade de prova de dolo ou culpa como requisito para a litigncia de m-f.
A prpria terminologia litigante de m-f parece sujeitar a aplicao das
sanes prova do dolo, da conscincia da irregularidade praticada345. Celso Agrcola Barbi,
entretanto, distingue em seus comentrios ao Cdigo de Processo Civil hipteses em que a
inteno malvola exigida, e outras em que ela dispensada, sendo suficiente apenas a
demonstrao de culpa grave ou erro grosseiro. E exemplifica, respectivamente, com os
incisos III e VI do art. 17346.
Este critrio seguido por diversos autores, como Rogrio Lauria Tucci,
Yussef Sahid Cahali, Carreira Alvim e Carlos Henrique Ramos347. E a evoluo do instituto,

abr./jun. 2002, p. 291). Igualmente: BAPTISTA DA SILVA, Ovdio. Comentrios ao Cdigo de Processo
Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, v. 1, p. 110; GUIMARES, Milena de Oliveira. Op. cit., p. 358.
345
MOURA ROCHA, Jos de. M f - II. In: LIMONGI FRANA, Rubens (org.). Enciclopdia Saraiva do
direito. So Paulo: Saraiva, 1980, v. 51, p. 33. Igualmente: todos os casos implicam conduta intencional (mf), cabendo ao juiz apreciar a configurao da malcia, segundo os elementos concretos da causa e as condies
pessoais do litigante (THEODORO JNIOR, Humberto. Abuso de direito processual no ordenamento jurdico
brasileiro. In: ______. O processo civil brasileiro no limiar do novo sculo. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p.
47). Na jurisprudncia: Para a condenao em litigncia de m-f, necessrio que a m conduta seja dolosa
(RESP 202688/MG, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, 1a Turma, julgado em 27/05/2003, DJ 23.06.2003, p.
243); entende o Superior Tribunal de Justia que o artigo 17 do Cdigo de Processo Civil, ao definir os
contornos dos atos que justificam a aplicao de pena pecuniria por litigncia de m-f, pressupe o dolo da
parte no entravamento do trmite processual, manifestado por conduta intencionalmente maliciosa e temerria,
inobservado o dever de proceder com lealdade (RESP 334259/RJ, rel. Min. Castro Filho, 3a Turma, julgado em
06/02/2003, DJ 10.03.2003, p. 185); a condenao ao pagamento de indenizao, nos termos do art. 18 do CPC,
por litigncia de m-f, pressupe a existncia de um elemento subjetivo, que evidencie o intuito desleal e
malicioso da parte, o que no ocorre na hiptese in casu (RESP 461370/RJ, rel. Min. Flix Fischer, 5a Turma,
julgado em 07/11/2002, DJ 16.12.2002, p. 394).
346
BARBI, Celso Agrcola. Op. cit., p. 125.
347
TUCCI, Rogrio Lauria. Deveres processuais. In: ______. Temas e problemas de direito processual. So
Paulo: Saraiva, 1983, p. 23; CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade do litigante temerrio pelo dano
processual. Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo. So Paulo, Secretaria de Estado dos
Negcios da Justia, Procuradoria Geral do Estado, n. 11, dez. 1977, p. 358; CARREIRA ALVIM, Jos

105
de fato, comprova a flexibilizao do requisito subjetivo, como se pode verificar das
mudanas advindas da Lei n. 6.771, de 27 de maro de 1980, resultante do Projeto de Lei n.
2.189/76, apresentado pelo deputado Moreira Franco348.
Pretendia o parlamentar a supresso, sic et simpliciter, dos incisos I a III do art.
17 do Cdigo, afirmando que, dada a subjetividade que os marca, ou restaro incuos e no
aplicados, ou levaro os juzes a praticar injustias clamorosas349. O Congresso Nacional,
porm, no anuiu proposta, e apenas aperfeioou a redao do dispositivo, com a supresso
de expresses de ndole subjetiva, como intencionalmente ou com o intuito de.
H autores, infelizmente, que mantm a mesma leitura do instituto, fiis ao
extremo subjetivismo de sua redao originria350, quando a reviso de 1980 preservou a nota
de subjetividade apenas no inciso V, que se refere temeridade do comportamento351.
O vocbulo temerrio, outrossim, no indicador seguro do grau de rigor
que se pretende atribuir ao elemento subjetivo exigido para a configurao do ilcito.
Humberto Theodoro Jnior defende que a temeridade no se dissocia do dolo, pois nada

Eduardo. Litigncia de m-f e lealdade processual. In: ______. Direito na doutrina. Curitiba: Juru, 2006, v. 4,
p. 234; RAMOS, Carlos Henrique. Op. cit., p. 35. Ada Pellerini GRINOVER critica essa orientao: a louvvel
posio do cdigo conduz, porm, a excessos, porquanto a lei chega ao ponto de cominar sanes, at para um
comportamento culposo. [...] Esta mera culpa e, no entanto, se considera de m-f o litigante que agiu de tal
maneira (Direito processual civil. So Paulo: Jos Bushatsky, 1974, p. 9).
348
No direito portugus ocorreu fenmeno semelhante. A freqncia de atuaes manifestamente reprovveis
levou a que a mais recente jurisprudncia, ainda no domnio da lei anterior, comeasse a adotar um critrio de
aferio de condutas menos exigente do que aquele que tradicionalmente era seguido (GERALDES, Antnio
Santos Abrantes. Temas da reforma do processo civil. 2. ed. Coimbra: Almedina, v. 1, 1999, p. 97). Deste
modo, no apenas as condutas dolosas, mas tambm as culposas passaram a ser sancionadas, soluo
incorporada posteriormente ao Cdigo de Processo Civil pelo DL 320-A/95, com o intuito, como se l no
prembulo do diploma, de atingir uma maior responsabilizao das partes (LEBRE DE FREITAS, Jos;
MONTALVO MACHADO, A.; PINTO, Rui. Cdigo de Processo Civil anotado. Coimbra: Coimbra Editora,
2001, v. 2, p. 195). Sobre a evoluo do direito portugus, v. ainda ABLIO NETO. Cdigo de Processo Civil
anotado. 16. ed. Lisboa: Edifrum, 2001, p. 632; SOUSA, Rui Correia de. Litigncia de m f. Lisboa: Quid
Juris, 2001, p. 7-10; MENEZES CORDEIRO, Antnio. Litigncia de m f, abuso do direito de aco e culpa
in agendo. Coimbra: Almedina, 2006, p. 15-23; ALBUQUERQUE, Pedro de. Responsabilidade processual
por litigncia de m f, abuso de direito e responsabilidade civil em virtude de actos praticados no
processo. Coimbra: Almedina, 2006, p. 51; GOUVEIA, Lcio Grassi de. A litigncia de m-f no processo
civil brasileiro. 2002. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdicas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 2002, p. 79
et seq.
349
MOREIRA FRANCO. Projeto de lei n. 2.189, de 1976. Altera o artigo 17 do Cdigo de Processo Civil.
Dirio do Congresso Nacional, Braslia, DF, 15 mai. 1976, p. 3740-3741.
350
Por exemplo: embora a Lei n. 6.771, de 27 de maro de 1980, tenha suprimido do inciso II, do art. 17, a
palavra intencionalmente, ou seja, o elemento subjetivo, mais do que evidente que o ato de alterar um fato
pressupe a inteno malvola (NGELIS, Hlio de. O litigante de m-f na esfera do processo civil.
Campinas: Ag Juris, 2000, p. 41).
351
A incluso do inciso VII pela Lei n. 9.668, de 23 de junho de 1998, caminhou no sentido contrrio, ao se
utilizar da expresso no intuito de. H, porm, quem considere que a alterao tornou um pouco mais objetiva
a aplicao da lei nesta hiptese (PUOLI, Jos Carlos Baptista. Os limites ao direito de recorrer e a
responsabilidade civil do advogado perante o cliente. In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.).
Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p.
343).

106
mais do que o lado subjetivo do comportamento do litigante desonesto que vai a juzo
consciente de que no tem razo352. No mesmo sentido, Oscar da Cunha define litigante
temerrio como aquele que ingressa em juzo ciente e consciente da sua sem razo353.
Na doutrina portuguesa, porm, a lide diz-se temerria, quando essas regras
[de contedo tico-processual] so violadas com culpa grave ou erro grosseiro, e dolosa,
quando a violao intencional ou consciente354. No direito italiano, Chiovenda reduz a
temeridade conscincia do injusto, do no ter direito355, enquanto Carnelutti a desdobra
nas noes de dolo e culpa grave356. Osvaldo Gozani, por fim, esclarece que a temeridade
alude a uma atividade imprudente ou desatinada, entregue a perigos sem medir suas
conseqncias357.
Logo, a expresso deve ser lida com cuidado, pois no corresponde a uma
nica realidade. De qualquer modo, se o intento da Lei n. 6.771/80 consiste em facilitar a
aplicao das normas repressoras358, no se devem preservar os antigos bices, retornando-se
pela via hermenutica ao excesso de subjetivismo.
A exigncia de dolo implica maior nus argumentativo, no sentido de se
fixarem elementos pelos quais, concretamente, o litigante conhecia a injustia de seu agir. A
abertura para o erro grosseiro diminui esse esforo, permitindo a utilizao de standards de
conduta: basta demonstrar que a postura do litigante socialmente tida como inadequada,
pouco importando o seu estado volitivo. No primeiro caso, a argumentao costuma descer a
detalhes do caso concreto; no segundo, limita-se a invocar standards.

352

THEODORO JNIOR, Humberto. Abuso de direito processual no ordenamento jurdico brasileiro. In:
______. O processo civil brasileiro no limiar do novo sculo. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 41.
353
CUNHA, Oscar da. O dolo e o direito judicirio civil. Rio de Janeiro: Jornal do Commercio, 1936, p. 123.
No mesmo sentido: tambm a simples impercia, ou seja, a falta de domnio da tcnica processual, no
caracteriza lide temerria (STOCO, Rui. Op. cit., p. 74).
354
LEBRE DE FREITAS, Jos; MONTALVO MACHADO, A.; PINTO, Rui. Op. cit., p. 194. No mesmo
sentido, reportando-se ao direito argentino, afirma Alberto Luis MAURINO: na temeridade se destaca a nota de
imprudncia. A culpa, em relao qual alguns autores requerem a condio de grave (op. cit., p. 41).
355
CHIOVENDA, Giuseppe. La condanna nelle spese giudiziali. Torino: Fratelli Bocca, 1901, p. 321.
356
CARNELUTTI, Francesco. Sistema de derecho procesal civil. Traduo de Niceto Alcal-Zamora y
Castillo e Santiago Sents Melendo. Buenos Aires: Uteha Argentina, 1944, v. 2, p. 129. No mesmo sentido,
LIEBMAN reputa litigante temerrio o sucumbente que agiu ou resistiu em juzo com m-f ou culpa grave,
quando, isto , sabia ou devia saber que estava errado (Manuale di diritto processuale civile. 4. ed. Milano:
Giuffr, 1980, v. 1, p. 115).
357
GOZANI, Osvaldo Alfredo. La conducta en el proceso. La Plata: Platense, 1988, p. 49.
358
MAIA, Valter Ferreira. Litigncia de m-f no Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p.
72-3.

107
Registre-se que Liebman, embora subjetivista, j percebera que a dificuldade
de indagar diretamente o nimo do litigante constrange a recorrer tambm a elementos
objetivos359.
No adianta reconhecer, como nosso mestre Jos de Moura Rocha, que a prova
da m-f das mais difceis e apenas deferir ao prejudicado a mais ampla possibilidade de
utilizao dos meios de prova360. Nem adianta afirmar, como Zani, que a dificuldade de
reconhecimento de um fenmeno no tem nada a ver com a sua existncia361. A questo da
prova das intenes sempre o n grdio que o operador do direito ter de desatar362.
Em sntese, indo alm do exposto por Celso Agrcola Barbi, os casos de
litigncia de m-f devem ser aferidos mediante standards de conduta. No h necessidade de
vasculhar o fato psquico, sendo suficiente para a caracterizao da improbidade o desvio
de propsito do processo363. Como resume Barbosa Moreira, a responsabilidade exsurge
pela simples verificao objetiva do tipo legal364.

3.3.3. Pretenso ou defesa contra texto expresso de lei

Em homenagem ao carter exemplificativo das hipteses de litigncia de mf, omitem-se consideraes particulares sobre cada item do art. 17 do Cdigo de Processo
Civil, reportando-se s consideraes expendidas acerca dos deveres processuais do art. 14
daquele estatuto365.

359

LIEBMAN, Enrico Tullio. Manuale di diritto processuale civile. 4. ed. Milano: Giuffr, 1980, v. 1, p. 115.
No mesmo sentido, RIBEIRO, Darci Guimares. O subprincpio da boa-f processual como decorrncia do
comportamento da parte em juzo. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 101, v. 381, set./out. 2005, p. 63;
GOUVEIA, Lcio Grassi de. A litigncia de m-f no processo civil brasileiro. 2002. Tese (Doutoramento em
Cincias Jurdicas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 2002, p. 106, 111.
360
MOURA ROCHA, Jos de. Processo de conhecimento. Rio de Janeiro: Forense, 1989, v. 1, p. 58.
361
ZANI, Gino. Op. cit., p. 147.
362
MEDINA, Paulo Roberto Gouva. A prova das intenes no processo civil. Revista de processo. So Paulo,
Revista dos Tribunais, a. 29, n. 115, mai./jun. 2004, p. 76.
363
cf. QUIJANO, Jairo Parra. Abuso de los derechos procesales. In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos
(coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 89.
364
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A responsabilidade das partes por dano processual no direito brasileiro.
In: ______. Temas de direito processual. So Paulo: Saraiva, 1977, p. 26.
365
Para a anlise particularizada de cada inciso do art. 17 do CPC, v. GOUVEIA, Lcio Grassi de. A litigncia
de m-f no processo civil brasileiro. 2002. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdicas) - Universidade de
Lisboa, Lisboa, 2002, p. 114 et seq.

108
Duas questes, entretanto, carecem de melhor exame: a deduo de pretenso
ou defesa contra texto expresso de lei e a interposio de recurso com intuito manifestamente
protelatrio.
Como advertia Moura Rocha, difcil precisar a ocorrncia da hiptese do
art. 17, I, do Cdigo de Processo Civil366. A doutrina a identifica nos argumentos jurdicos
absurdos367, em total falta de sintonia com a letra da lei368, nas teses absolutamente
insustentveis369.
Concomitantemente, percebe-se o clima de ceticismo: se toda lei est sujeita
a interpretao, no vigendo mais o vetusto brocardo in claris cessat interpretatio,
dificilmente ocorrer a hiptese prevista na primeira parte do art. 17, inc. I. Assim,
mesmo que se trate de matria sumulada, nada impede que as partes busquem afastla, formulando, apesar dela, uma pretenso (ao) ou opondo-lhe resistncia (defesa);
mesmo porque, no raramente, as smulas so modificadas370.

Sob esta tica, pisa-se em terreno delicado, pois o excessivo rigor do sistema
do controle pode prejudicar a garantia de acesso aos Tribunais, desestimulando a evoluo
jurisprudencial do ordenamento371. Aceitar, porm, a apresentao de quaisquer argumentos,
sem a possibilidade de exame crtico, no se coaduna com o princpio da probidade
processual.
O modelo difuso de controle de constitucionalidade, que permite ao juiz
monocrtico a crtica das normas infraconstitucionais, afasta o parmetro adotado pelo art. 17,
366

MOURA ROCHA, Jos de. Processo de conhecimento. Rio de Janeiro: Forense, 1989, v. 1, p. 64.
LIMA, Patrcia Carla de Deus. O abuso do direito de defesa no processo civil: reflexes sobre o tema no
direito e na doutrina italiana. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 122, abr. 2005, p.
117.
368
ALBUQUERQUE, Leedsnia Campos Ranieri de. O abuso do direito no processo de conhecimento. So
Paulo: LTr, 2002, p. 111.
369
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Deveres das partes e dos procuradores no direito processual civil
brasileiro a lealdade no processo. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 18, n. 69,
jan./mar. 1993, p. 8. O autor, entretanto, aparentemente no admite a impossibilidade jurdica do pedido como
suficiente para a caracterizao da improbidade, pois mera carncia de ao no configura m-f, pode ser
elemento que componha a figura, mas no por si s suficiente para sua caracterizao (ibidem).
370
CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Litigncia de m-f e lealdade processual. In: ______. Direito na
doutrina. Curitiba: Juru, 2006, v. 4, p. 235-6. Na doutrina italiana, SCARSELLI acompanha esta concluso.
Assim, admite argumentao em contraste com orientaes jurisprudenciais e doutrinrias consolidadas ou de
larga maioria, e at mesmo quando no tenha nenhuma possibilidade de acolhimento e seja de se considerar
ilgica, ou manifestamente infundada, ou baseada sobre normas no mais em vigor, ou sobre o pressuposto da
existncia de fatos que resultem por outro lado inexistentes pela anlise dos atos do processo (op. cit., p. 99).
371
A interpretao literal do dispositivo do art. 17, I, implicaria srio entrave ao exerccio da advocacia, por
arredar pretenses fundadas na eqidade ou nos princpios gerais de direito (LOPES, Joo Batista. O juiz e a
litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 129).
No mesmo sentido: preciso interpretar em termos os textos legais, sob pena de praticamente afastar toda
possibilidade de ajuizamento de ao. O juiz que os entender com rigorismo, simplesmente negar a tutela
jurisdicional a toda pretenso (PRATA, Edson. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro:
Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 130).
367

109
I, do CPC, no caso, o texto expresso de lei. Nos sistemas de Constituio rgida, a lei no
tem a relevncia ou a univocidade que lhe foram dadas pela Escola da Exegese.
Se o perfil principiolgico da Constituio da Repblica admite construes
baseadas na razoabilidade e na proporcionalidade ou, em suma, em critrios materiais de
Justia , a tessitura aberta das normas processuais de controle deve conviver com a estrutura
plstica dos demais elementos do sistema jurdico.
Como j decidiu o Superior Tribunal de Justia,
no se caracteriza a litigncia de m-f por pretenso contra texto expresso de lei, se a
interpretao dada ao dispositivo pelo rgo julgador for diversa daquela pretendida
pela parte e houver plausibilidade na tese defendida por esta372.

Basta verificar que na dialtica processual certamente algum ganha enquanto

outro perde e nem por isso se generalizam as punies. Como consignado pelo Tribunal,
importa avaliar a plausibilidade dos argumentos invocados pelo litigante.
Como lembra Souto Maior Borges, a dialtica estilo de pensar mltiplo,
pois no campo do opinvel. Contudo, no se insere em um contexto livre de qualquer
controle373.
A hermenutica constitucional tem seus limites e no exclui a possibilidade de
teses absurdas. A abertura do sistema no significa a permisso, sob o manto da tolerncia, de
todo e qualquer argumento374.
Exemplo de litigncia de m-f provm do Recurso Especial n. 492.704/RS,
relatado pelo Ministro Joo Otvio de Noronha e julgado pela Segunda Turma do Superior
Tribunal de Justia em junho de 2006.
Os empregadores, como se sabe, contribuem para os benefcios previdencirios
decorrentes de acidente laboral mediante o SAT, seguro acidente de trabalho, cuja alquota
fixada a depender do risco provocado pela atividade profissional. Quanto maior o risco de
acidentes, maior a alquota, conforme o decreto regulamentar.
O Instituto Nacional de Seguro Social imps ao municpio de Porto Alegre/RS
alquota superior ao regulamento em vigor, que consignava apenas um por cento. No caso
concreto, o texto do decreto no permitia qualquer dvida, ao incluir expressamente as
372

REsp 764.320/PR, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 21.09.2006, DJ
27.11.2006, p. 283.
373
BORGES, Jos Souto Maior. O contraditrio no processo judicial: uma viso dialtica. So Paulo:
Malheiros, 1996, p. 23, 37.
374
[...] as dificuldades que se podem encontrar neste terreno no eliminam a possibilidade de pensar (ou a
necessidade de constatar) que interpretaes invlidas e insustentveis da norma existem, e seguem distintas
daquelas vlidas e legtimas (TARUFFO, Michele. Idee per una teoria della decisione giusta. In: ______. Sui
confini: scritti sulla giustizia civile. Bologna: Il Mulino, 2002, p. 231).

110
atividades burocrticas municipais entre aquelas de baixo risco. Por outro lado, o ente pblico
no poderia questionar a legalidade desta norma, pois qualquer vcio conduziria ausncia de
regulamentao e, assim, impossibilidade de cobrana.
Caracterizada a litigncia de m-f em virtude da apresentao de argumentos
contrrios a literal dispositivo de lei, foi imposta a multa pertinente375.
Em sntese, a improbidade processual decorrente da formulao de teses
absurdas possui carter excepcional, at raro, mas permanece como elemento integrante do
sistema.

3.3.4. Recurso com intuito manifestamente protelatrio

A preocupao da doutrina com a acessibilidade ao Judicirio se reflete no

tocante ao controle das vias recursais.
No direito portugus, Salazar Casanova igualmente invoca os princpios da
recorribilidade e fundamentao das decises para negar a possibilidade de o Tribunal se
negar a conhecer de recurso com o fundamento de a parte, assim procedendo, estar a utilizar
indevidamente os meios processuais postos sua disposio para entorpecer a aco da justia
ou protelar, sem fundamento srio, o trnsito em julgado da deciso376.
No direito brasileiro no se cogita da mera desconsiderao do recurso, mas se
impem sanes para os casos de violao ao dever de probidade processual. Alm da
previso genrica da litigncia de m-f, determina o Cdigo de Processo Civil:
Art. 538. Os embargos de declarao interrompem o prazo para a interposio de
outros recursos, por qualquer das partes.
Pargrafo nico. Quando manifestamente protelatrios os embargos, o juiz ou o
tribunal, declarando que o so, condenar o embargante a pagar ao embargado multa
no excedente de 1% (um por cento) sobre o valor da causa. Na reiterao de
embargos protelatrios, a multa elevada a at 10% (dez por cento), ficando
condicionada a interposio de qualquer outro recurso ao depsito do valor
respectivo. (Redao dada pela Lei n. 8.950, de 13.12.1994)
Art. 557. O relator negar seguimento a recurso manifestamente inadmissvel,
improcedente, prejudicado ou em confronto com smula ou com jurisprudncia
dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal
Superior.
375

REsp 492.704/RS, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em
06.06.2006, DJ 03.08.2006, p. 249.
376
CASANOVA, J. F. Salazar. Celeridade e eficcia no processo civil. In: RANGEL, Rui Manuel de Freitas
(coord.). Direito processual civil: estudos sobre temas do processo civil. Lisboa: SFN, 2001, p. 106.

111
1-A omissis
1 Da deciso caber agravo, no prazo de cinco dias, ao rgo competente para o
julgamento do recurso, e, se no houver retratao, o relator apresentar o processo
em mesa, proferindo voto; provido o agravo, o recurso ter seguimento.
2 Quando manifestamente inadmissvel ou infundado o agravo, o tribunal
condenar o agravante a pagar ao agravado multa entre um e dez por cento do valor
corrigido da causa, ficando a interposio de qualquer outro recurso condicionada ao
depsito do respectivo valor. (Includo pela Lei n. 9.756, de 17.12.1998)

Observe-se que os mencionados dispositivos se contentam com elementos

objetivos (embargos manifestamente protelatrios, agravo manifestamente inadmissvel ou
infundado), enquanto o art. 17, VII, do CPC se reporta ao aspecto subjetivo (recurso com
intuito manifestamente protelatrio).
No se trata de realidades distintas. O elemento objetivo externa a possvel
inteno procrastinatria, embora tambm seja compatvel com a deficincia do conhecimento
tcnico ou outras hipteses redutveis ao mero erro ou culpa. Como dantes mencionado, a
diferena revela apenas a escala de rigor a ser utilizada pela ferramenta de controle.
A doutrina diverge sobre a extenso deste sistema punitivo. Joo Batista Lopes,
por exemplo, afirma que a interposio dos recursos legalmente admitidos no caracteriza,
em princpio, litigncia de m-f, mesmo que se trate de recurso andino ou contra
smula de jurisprudncia377. Em sentido contrrio, Valter Maia identifica improbidade na
apresentao de petio padronizada contra deciso rigorosamente pacfica, vale dizer, sem
qualquer novo argumento378.
Nos tribunais superiores, diante do grande volume de recursos contrrios a
teses pacificadas, cresce a aplicao de sanes processuais, fundamentada objetivamente na
superao dos argumentados apresentados379.
De fato, a base constitucional dos recursos de natureza extraordinria impede
que sejam utilizados para mera reviso do julgado. Estes recursos se destinam,
fundamentalmente, uniformizao da interpretao conferida s leis e Constituio. Logo,

377

LOPES, Joo Batista. O juiz e a litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais,
a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 130.
378
MAIA, Valter. Op. cit., p. 160. Em sentido semelhante, GUIMARES, Milena de Oliveira. Op. cit., p. 362;
LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Abuso do exerccio do direito de recorrer. In: WAMBIER, Teresa Arruda
Alvim; NERY JNIOR, Nlson (org.). Aspectos polmicos e atuais dos recursos cveis. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001, v. 4, p. 887-888.
379 No STJ, por exemplo: AgRg nos EDcl no REsp 822.081/RS, Rel. Ministro JOS DELGADO, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 20.06.2006, DJ 03.08.2006, p. 221. No Supremo Tribunal Federal, AI-AgR
588662/AM, Rel. Ministro SEPLVEDA PERTENCE, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19.06.2007,
DJ 03.08.2007, p. 71; RE-AgR 459317/DF, Rel. Ministro CEZAR PELUSO, SEGUNDA TURMA, julgado
em 29/05/2007, DJ 22.06.2007, p. 54.

112
sedimentada determinada tese, em regra incua a reiterao das opinies contrrias, que
apenas contribui para agravar a lentido do aparato judicial.
Ressalte-se, porm, que o dinamismo da jurisprudncia conduz, no poucas
vezes, superao de marcos interpretativos tidos como consolidados. Mudanas de
composio dos tribunais, presses polticas, alteraes sociais, enfim, so vrios os fatores
que podem provocar a reviso de pontos pacificados, independentemente de novas
construes argumentativas.
Cria-se o paradoxo: a jurisprudncia evolui, provocada pela argumentao das
partes, normalmente pela via dos recursos; a utilizao destes, porm, enquanto no for
alterada esta jurisprudncia, configura-se ilcito processual380.
No h soluo a priori, capaz de reunir esta dupla necessidade, de oxigenao
do sistema e de bice reiterao de teses rejeitadas. O Cdigo de Processo Civil, entretanto,
caminha para o equilbrio, utilizando-se de formas concentradas para a reviso de matrias
sedimentadas (art. 543-A, 5, p. ex.) e, ao mesmo tempo, de restries ampla acessibilidade
recursal.
Observe-se, por exemplo, que o litigante reincidente na interposio de
recursos ilegtimos necessita depositar previamente o valor da multa, sob pena de se negar
seguimento aos seus recursos posteriores. O sistema, neste caso, transcendeu ao puro aspecto
pecunirio, atribuindo sano o potencial de obstar o exerccio da pretenso recursal.
Vicente Greco Filho nega a constitucionalidade da restrio381, enquanto outros
afirmam que, se o preparo recursal legtimo, o pagamento da multa, como requisito prvio
do recurso, tambm o 382.
380

Jos Roberto de MORAES narra o caso do percentual inflacionrio de 70,28%, pertinente a janeiro de 1991.
Aps a Procuradoria do Estado de So Paulo dispensar formalmente a interposio de recursos contra as
sentenas concessivas, o Superior Tribunal de Justia alterou seu entendimento, reduzindo-o ao coeficiente de
42% para o perodo (As prerrogativas e o interesse da Fazenda Pblica. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO,
Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros,
2000, p. 90). No mesmo sentido: GIANESINI, Rita. Descabimento da tutela antecipada e da execuo provisria
contra a Fazenda Pblica. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito
processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 193-4.
381
GRECO FILHO, Vicente. Reformas, para que reformas? In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al.
(org.). Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas,
2004, p. 653; do mesmo autor, Litigncia de m-f (art. 18 do CPC com a redao da Lei n. 8.952/94). In:
TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p.
580. Tambm: FORNACIARI JNIOR, Clito. Atos atentatrios dignidade da Justia. In: TEIXEIRA, Slvio
de Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 573; BARBOSA
MOREIRA, Jos Carlos. Reformas processuais e poderes do juiz. In: ______. Temas de direito processual,
oitava srie. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 68 et seq.; do mesmo autor, Comentrios ao Cdigo de Processo
Civil. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, v. 5, p. 567; GOUVEIA, Lcio Grassi de. A litigncia de m-f no
processo civil brasileiro. 2002. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdicas) - Universidade de Lisboa, Lisboa,
2002, p. 366.

113
O Supremo Tribunal Federal, de qualquer sorte, afirmou a constitucionalidade
do dispositivo:
RECURSO MANIFESTAMENTE INFUNDADO - ABUSO DO DIREITO DE
RECORRER - IMPOSIO DE MULTA PARTE RECORRENTE (CPC, ART.
557, 2, NA REDAO DADA PELA LEI N. 9.756/98) - PRVIO DEPSITO
DO VALOR DA MULTA COMO REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE DE
NOVOS RECURSOS - VALOR DA MULTA NO DEPOSITADO - EMBARGOS
DE DECLARAO NO CONHECIDOS. MULTA E ABUSO DO DIREITO DE
RECORRER. - A possibilidade de imposio de multa, quando manifestamente
inadmissvel ou infundado o agravo, encontra fundamento em razes de carter ticojurdico, pois, alm de privilegiar o postulado da lealdade processual, busca imprimir
maior celeridade ao processo de administrao da justia, atribuindo-lhe um
coeficiente de maior racionalidade, em ordem a conferir efetividade resposta
jurisdicional do Estado. A multa a que se refere o art. 557, 2, do CPC, possui
inquestionvel funo inibitria, eis que visa a impedir, nas hipteses referidas nesse
preceito legal, o exerccio irresponsvel do direito de recorrer, neutralizando, dessa
maneira, a atuao processual do improbus litigator. O EXERCCIO ABUSIVO DO
DIREITO DE RECORRER E A LITIGNCIA DE M-F. - O ordenamento jurdico
brasileiro repele prticas incompatveis com o postulado tico-jurdico da lealdade
processual. O processo no pode ser manipulado para viabilizar o abuso de direito,
pois essa uma idia que se revela frontalmente contrria ao dever de probidade que
se impe observncia das partes. O litigante de m-f - trate-se de parte pblica ou
de parte privada - deve ter a sua conduta sumariamente repelida pela atuao
jurisdicional dos juzes e dos tribunais, que no podem tolerar o abuso processual
como prtica descaracterizadora da essncia tica do processo. O DEPSITO
PRVIO DA MULTA CONSTITUI PRESSUPOSTO OBJETIVO DE
ADMISSIBILIDADE DE NOVOS RECURSOS. - O agravante - quando condenado
pelo Tribunal a pagar, parte contrria, a multa a que se refere o 2 do art. 557 do
CPC - somente poder interpor "qualquer outro recurso", se efetuar o depsito prvio
do valor correspondente sano pecuniria que lhe foi imposta. A ausncia de
comprovado recolhimento do valor da multa importar em no-conhecimento do
recurso interposto, eis que a efetivao desse depsito prvio atua como pressuposto
objetivo de recorribilidade. Doutrina. Precedente. - A exigncia pertinente ao depsito
prvio do valor da multa, longe de inviabilizar o acesso tutela jurisdicional do
Estado, visa a conferir real efetividade ao postulado da lealdade processual, em ordem
a impedir que o processo judicial se transforme em instrumento de ilcita manipulao
pela parte que atua em desconformidade com os padres e critrios normativos que
repelem atos atentatrios dignidade da justia (CPC, art. 600) e que repudiam
comportamentos caracterizadores de litigncia maliciosa, como aqueles que se
traduzem na interposio de recurso com intuito manifestamente protelatrio (CPC,
art. 17, VII). A norma inscrita no art. 557, 2, do CPC, na redao dada pela Lei n.
9.756/98, especialmente quando analisada na perspectiva dos recursos manifestados
perante o Supremo Tribunal Federal, no importa em frustrao do direito de acesso
ao Poder Judicirio, mesmo porque a exigncia de depsito prvio tem por nica
finalidade coibir os excessos, os abusos e os desvios de carter tico-jurdico nos
quais incidiu o improbus litigator383.

O teor do julgamento sinaliza para a tendncia constritiva adotada pela Corte

Suprema, a desestimular a interposio de recursos contrrios sua jurisprudncia dominante.
382

GERAB, Srgio. O abuso do direito, a parcimnia na sua coibio e outras consideraes peculiares
lealdade processual e ao avano e retrocesso do processo. In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.).
Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p.
595.
383
Embargos declaratrios no Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio n. 246.337/RS, rel. Min. Celso de
Mello, Segunda Turma, j. 09.11.1999, DJ 10.03.2000, p. 20.

114
No obstante as crticas doutrinrias, justifica-se a manuteno desta tcnica, pois o custo
social imposto pela lentido do sistema aparentemente supera o decorrente do maior rigor nos
mecanismos de controle.

3.4. Responsabilidade por danos processuais

3.4.1. Consideraes gerais

Na primitiva redao do Cdigo de Processo Civil, salvo disposies

especficas, o descumprimento de deveres processuais conduzia to somente
responsabilidade pelo dano causado, reputada suficiente para se dar eficcia aos preceitos
do art. 14384:
Art. 16. Responde por perdas e danos aquele que pleitear de m-f como autor, ru ou
interveniente.
Art. 18. O litigante de m-f indenizar parte contrria os prejuzos que esta sofreu,
mais os honorrios advocatcios e todas as despesas que efetuou.

Seguiu-se em termos gerais o modelo italiano: estabelecido o dever de

lealdade e de probidade em juzo, a violao deste dever constitui um ilcito civil, que, como
tal, gera responsabilidade e, assim, a possibilidade de ressarcimento do dano385. Como
explica Cordopatri, cuida-se de tendncia francesa, pela qual
a responsabilidade emerge da anlise da modalidade do exerccio de poderes e/ou
faculdades e do inadimplemento (ou irrtuo adimplemento) de deveres e/ou
obrigaes processuais. E finda, por conseqncia, por exibir sempre conotaes de
tipo ressarcitrio386.

Entretanto, como bem afirma Thereza Arruda Alvim, a previso de

responsabilidade no uma sano387. Repetindo-se o comentado alhures, era melhor falar em
384

BUZAID, Alfredo. Processo e verdade no direito brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 12, n. 47, jul./set. 1987, p. 95.
385
ROCCO, Ugo. Trattato di diritto processuale civile. Torino: UTET, 1966, t. 2, p. 165-6.
386
CORDOPATRI, Francesco. Op. cit., p. 79.
387
ALVIM, Thereza. A responsabilidade por prejuzos causados no processo (consideradas as alteraes trazidas
pela nova redao dada ao art. 18 do CPC pela Lei n. 8.952/94). In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.).
Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 555. Em sentido contrrio: no h
diferena entre a multa e a indenizao, posto ser a multa tambm sano de natureza indenizatria (sic)
(GUIMARES, Milena de Oliveira. Op. cit., p. 367); a inobservncia do princpio da probidade [...] faz com
que o litigante de m f sofra penalidade processual, no sentido de indenizar a parte adversa dos prejuzos
eventualmente experimentados (NERY JNIOR, Nelson. Mandato judicial inexistncia. Decadncia.

115
obrigaes processuais, no propriamente em deveres processuais, pois a conseqncia
negativa da conduta mproba estaria condicionada verificao de efetivos danos.
A redao original do Cdigo sujeitava-se mesma crtica dirigida ao estatuto
anterior, que no lograra punir toda a esfera da improbidade. Como afirma Marinoni, o dano
uma conseqncia meramente eventual do ilcito. Este deve ser removido pouco
importando se j produziu dano ou se constitui apenas ameaa388. Logo, foi salutar a incluso
da multa como sano pelo descumprimento de deveres processuais (art. 17 do CPC, na
redao dada pela Lei n. 9.668, de 23 de junho de 1998).
Ainda em termos introdutrios, registre-se que parte da doutrina assimila a
responsabilidade processual responsabilidade civil aquiliana, subordinando-as ao mesmo
regime jurdico389.
Abraham Vargas chega a considerar oportuno
deslocar a problemtica para as normas gerais sobre responsabilidade que se
encontram no Direito Civil, sem a necessidade de prover o Direito Processual
propriamente dito com o transplante de modelos tericos extrapolados de outras
esferas390.

Litigante de m f. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 9, n. 34, abr./jun. 1984, p. 222);
em face da diversa natureza jurdica de que se revestem, multa punitiva e indenizao por perdas e danos, como
acima acentuado, reputamos que a interpretao que propicia harmonia entre elas a de que o artigo 18 contm
uma multa punitiva, limitada a 20% do valor da causa, revertida em favor da parte, e aplicvel mediante
requerimento ou ex officio (RODRIGUES NETTO, Nlson. A fase atual da reforma processual e a tica no
processo. Genesis Revista de Direito Processual Civil. Curitiba, Gnesis, n. 31, jan./mar. 2004, p. 169);
deve prevalecer o entendimento de que parte do art. 18, encerra, antes de qualquer coisa, a fixao de uma
multa [...] em quantia no superior a 20% sobre o valor da causa (NEVES, Frederico Ricardo de Almeida.
Litigncia de m-f. Condenao de ofcio: restries indesejveis, porm inevitveis. Revista da Escola de
Magistratura de Pernambuco. Recife, ESMAPE, v. 2, n. 5, jul./set. 1997, p. 243).
388
MARINONI, Luiz Guilherme. Tcnica processual e tutela dos direitos. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004, p. 161. No mesmo sentido: mais importante que reparar o dano evitar ou eliminar o ilcito que pode
provoc-lo (OLIVEIRA, Flvio Lus de. A distino entre ilcito e dano na perspectiva da atividade
jurisdicional. Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos: Diviso Jurdica. Bauru, Faculdade de Direito de
Bauru, n. 38, set./dez. 2003, p. 66). Em sentido contrrio, Helena Najjar ABDO reduz todas as hipteses de
litigncia de m-f ao abuso do processo e, em seguida, reputa o dano pressuposto do abuso, pois o exerccio
inofensivo do direito, ainda que de forma dolosa e com desvio de finalidade, no o configura (O abuso do
processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 254-255).
389
Em termos gerais a doutrina entende que a responsabilidade por abuso das vias processuais uma forma da
responsabilidade geral proclamada pelos princpios que, em matria civil, regulam o mbito extracontratual
(SOSA, Angel Landoni. El abuso de los derechos procesales. In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos (coord.).
Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 140).
390
VARGAS, Abraham L. Teora general del abuso del proceso. In: ______. Estudios de derecho procesal.
Mendoza: Cuyo, 1999, t. 1, p. 275. Em sentido contrrio, Massimo BIANCA considera a responsabilidade
processual uma das hipteses de responsabilidade especial e, embora diferenciada no tocante ao ilcito de que
cuida o art. 2.043 do CC, inclui-se na categoria dos ilcitos extracontratuais. A seu ver, o escasso interesse dos
civilistas pela responsabilidade processual parece constituir uma tcita confirmao da tese que reputa tal
responsabilidade estranha ao tema da responsabilidade civil, afirmao que igualmente parece vlida para o
direito brasileiro (Responsabilit processuale e illecito civile. In: SCRITI in onore di Elio Fazzalari. Milano:
Giuffr, 1993, v. 1, p. 343). CORDOPATRI tambm identifica uma relao de species a genus, entre o art. 96
do CPC e o art. 2.043 do CC italianos (op. cit., p. 223).

116
Em outros termos, o direito processual se limitaria a remeter a disciplina dos
danos processuais ao direito civil, sem lhe atribuir qualquer nota especfica.
Outra posio interessante e isolada defendida por Jaime Greif: a
natureza da responsabilidade contratual, e no aquiliana391, tese que causa estranheza,
sobretudo por remeter natureza contratual do processo, h muito superada pela doutrina.
Entretanto, sua argumentao possui destino certo: fugir concepo estritamente subjetivista
e permitir a fixao da responsabilidade mediante parmetros mais flexveis, como adiante
melhor explicado.
No direito brasileiro, de qualquer sorte, Yussef Said Cahali, embora invocasse
o art. 159 do antigo Cdigo Civil como fundamento desta responsabilidade, destacava a sua
natureza processual392. Do mesmo modo, Jos de Moura Rocha submete o seu regime
jurdico ao direito processual, remetendo s fontes civis apenas a fixao das perdas e
danos393.
A doutrina, portanto, abre a porta para reflexes especficas acerca da
responsabilidade na seara processual, permitindo a rediscusso do calcanhar de Aquiles desse
instituto, qual seja a diabolica probatio do elemento subjetivo394.

3.4.2. Elemento subjetivo

Consoante Cordopatri,
o intrprete constrito a navegar nos dias de hoje entre, de um lado, a Caribde da
estimao (objetiva) do erro e/ou da falta de fundamentao da pretenso e, de outro,

391

GREIF, Jaime. El abuso del derecho y la responsabilidad civil emergente en el derecho uruguayo. In:
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos (coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000,
p. 164.
392
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade do litigante temerrio pelo dano processual. Revista da
Procuradoria Geral do Estado de So Paulo. So Paulo, Secretaria de Estado dos Negcios da Justia,
Procuradoria Geral do Estado, n. 11, dez. 1977, p. 368.
393
MOURA ROCHA, Jos de. Processo de conhecimento. Rio de Janeiro: Forense, 1989, v. 1, p. 70. No
mesmo sentido: os atos processuais so autnomos, do que se deduz que suas violaes ho de ser sancionadas
de acordo com as disposies da lei adjetiva (MAURINO, Alberto Luis. Op. cit., p. 1).
394
Um caso especfico de responsabilidade por dano processual se encontra no art. 69 do CPC (quando o ru no
procede tempestivamente nomeao autoria ou, ao faz-lo, indica pessoa errada). Interessante observar como,
nesse ponto, a doutrina tende a afastar a necessidade de qualquer elemento subjetivo, embora evite a
terminologia responsabilidade objetiva (v., p. ex., ARRUDA ALVIM, Jos Manuel. Cdigo de Processo Civil
comentado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1976, v. 3, p. 230-1; PONTES DE MIRANDA, Francisco
Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de Srgio Bermudes. 3. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1997, t. 2, p. 135; ROCHA, Jos de Albuquerque. Nomeao autoria. So Paulo: Saraiva, 1983, p.
77-81). Utilize-se ou no a terminologia adequada, a discusso se centraliza em fatores objetivos, no subjetivos.

117
a Cila da apreciao da conscincia que o litigante tinha sobre tal e, portanto, da
escusabilidade395.

No direito brasileiro, como visto no tocante aos deveres processuais e

litigncia de m-f, predomina a subjetividade Cila sobre a objetividade Caribde.
Nessa concepo, a linha divisria entre o lcito e o ilcito passa pela vontade,
elemento que conserva o aspecto irrepetvel prprio de cada situao396. O aspecto volitivo
seria o diferencial capaz de ensejar a responsabilidade por dano processual, evitando-se que se
torne uma restrio indevida ao direito de acesso aos Tribunais.
Nas palavras de Chiovenda,
o fundamento ordinrio e puramente objetivo da condenao nas despesas, a
sucumbncia, passa a segundo plano e resta absorvido pela interveno de tais
condies subjetivas do sucumbente que o tornam responsvel pela lide, no pela
simples inanimada relao de causalidade, mas como autor voluntrio e consciente da
injustia declarada pelo magistrado397.

Sob essa rubrica genrica de condies subjetivas, entretanto, resumem-se

diversas tendncias, capazes de produzir resultados prticos diversos.
A corrente mais restritiva fundamenta a responsabilidade processual no dolo
do agente. Consoante Gino Zani, no se pode sair do momento psicolgico da cincia quele
objetivamente determinado do dever saber (e no ter sabido por negligncia ou imprudncia)
e tanto menos ao no saber inculpvel, como ainda agora se prospectado398. No direito
colombiano, como narra Lpez Blanco, exige-se normalmente o elemento a sabiendas como

395

CORDOPATRI, Francesco. Op. cit., p. 5.

GELSI BIDART, Adolfo. Indicacin sobre el elemento voluntario en el acto procesal. In: ESTUDIOS
procesales en memoria de Eduardo J. Couture. Madrid: Instituto Espaol de Derecho Procesal, [1956], p.
131.
397
CHIOVENDA, Giuseppe. La condanna nelle spese giudiziali. Torino: Fratelli Bocca, 1901, p. 318. No
mesmo sentido: o que se sanciona mediante uma condenao em perdas e danos a inteno maliciosa ou
vexatria em que incide o litigante ao ir aos tribunais de forma temerria ou a resistir sem a menor razo. Da
resulta que aquele que pretende obter perdas e danos deve estabelecer, carga de seu adversrio, uma falta
independente do seu exerccio da ao. No mais, feito de outro modo, o princpio de liberdade que caracteriza o
exerccio das aes na justia perder o mais claro de seu significado (PERROT, Roger. Institutions
judiciaires. 11. ed. Paris: Montchrestien, 2004, p. 444). Neste sentido, relatando o direito francs, DONDI,
Angelo. Abuse of procedural rights: regional report for Italy and France. In: TARUFFO, Michele (ed.). Abuse of
procedural rights: comparative standards of procedural fairness. The Hague: Kluwer Law International, 1999,
p. 119. A tendncia dos pases europeus, entretanto, flexibilizar este requisito, admitindo a mera culpa como
critrio de imputao (TAELMAN, Piet. Abuse of procedural rights: regional report for Belgium-The
Netherlands. In: TARUFFO, Michele (ed.). Abuse of procedural rights: comparative standards of procedural
fairness. The Hague: Kluwer Law International, 1999, p. 127; NORMAND, Jacques. Final report: two
approaches to abuse of procedural rights. In: TARUFFO, Michele (ed.). Abuse of procedural rights:
comparative standards of procedural fairness. The Hague: Kluwer Law International, 1999, p. 238).
398
ZANI, Gino. Op. cit., p. 72. No mesmo sentido, LIPARI exigia a prova do elemento subjetivo do dolo e, isto
, da conscincia da contrariedade da demanda ao direito (Il dolo processuale. Palermo: Orazio Fiorenza, 1926,
p. 49).
396

118
tipificador da conduta sancionvel399. No Brasil, Joo Batista Lopes, diante da redao do
art. 16 do CPC, refere-se m-f, caracterizada essencialmente pela inteno de
prejudicar400.
Outra corrente admite a responsabilidade processual fundada na culpa, mas
exige que seja de especial gravidade (a culpa grave assimilvel ao dolo). Trata-se da
opinio predominante no direito italiano, em face do literal teor do art. 96 do Cdigo
Processual peninsular401.
Segundo Cordopatri,
a diferena entre a fatispcie de que trata o art. 91 e aquela de trata o art. 96 do CPC
se de diferena se pode falar dada somente pela diversidade de gradiente do status
subjetivo que de culpa leve na primeira e de culpa grave ou dolo na segunda402.

Em outros termos, o agir ou resistir em juzo, ainda se fonte de danos,

considerado assim atividade lcita, desde que no haja m f ou culpa grave; neste caso, os
danos causados pelo processo, alm das despesas, tornam-se ressarcveis403. Na doutrina
americana, tambm a opinio de Vscovi404.
Como registra Massimo Bianca, o direito de no sofrer turbaes processuais
assim tutelado menos intensivamente que outros direitos, no quanto sua leso pode ser
invocada apenas em presena de aes ou resistncias dolosas ou gravemente culposas,
enquanto a responsabilidade geral por danos se contenta com a mera culpa, sem lhe exigir a
especial gravidade405.

399

No obstante, serve para algo o art. 75 do CPC, [...] que sobre a base de certas condutas presume a
temeridade ou m-f, o que inverte a carga da prova (LPEZ BLANCO, Hernn Fabio. Informe acerca del
abuso de los derechos procesales en Colombia. In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos (coord.). Abuso dos
direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 82).
400
LOPES, Joo Batista. O juiz e a litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais,
a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 129. Solange TOMIYAMA se refere ao critrio essencialmente subjetivo de dolo ou
culpa, mas em seguida exige para caracterizao da responsabilidade a inteno de prejudicar, o esprito de
emulao (O valor da condenao da litigncia de m-f: artigo 18 do CPC. In: GOMES JNIOR, Luiz Manoel
(coord.). Temas controvertidos de direito processual civil: trinta anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense, 2004,
p. 435). No mesmo sentido, ANGHER, Anne Joyce. Litigncia de m-f no processo civil. So Paulo: Rideel,
2005, p. 104.
401
96. Responsabilit aggravata. Se risulta che la parte soccombente ha agito o resistito in giudizio con mala
fede o colpa grave, il giudice, su instanza dellaltra parte, la condanna, oltre che alle spese, al risarcimento dei
danni, che, liquida, anche dufficio, nella sentenza.
402
CORDOPATRI, Francesco. Op. cit., p. 605.
403
PROTO PISANI, Andrea. Lezioni di diritto processuale civile. 4. ed. Napoli: Jovene, 2002, p. 309.
404
VSCOVI, Enrique. Teora general del proceso. 2. ed. Bogot: Temis, 1999, p. 186. Do mesmo modo,
Angel Landini SOSA se refere, quanto ao direito argentino, a uma posio majoritria na doutrina e na
jurisprudncia, que sustenta que apenas se pode incorrer em abuso e da em responsabilidade quando o exerccio
das vias processuais foi acompanhado de dolo ou falta grave equivalente ao anterior, excluindo a forma culposa
e o erro tcnico, salvo se for grosseiro e inescusvel (El abuso de los derechos procesales. In: BARBOSA
MOREIRA, Jos Carlos (coord.). Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, p. 142).
405
BIANCA, Massimo. Op. cit., p. 351.

119
Por fim, h a tendncia mais flexvel, que admite a responsabilidade por dano
processual nos casos de culpa em geral. Neste sentido, afirma Jaime Greif:
todo litigante assume, pelo fato de iniciar-se a lide, a obrigao legal de se comportar
de boa-f, o que implica, evidentemente, a obrigao de no por em funcionamento a
ao da justia de modo exagerado ou imprudente406.

Em homenagem coerncia, tambm no tocante responsabilidade por dano

processual se defende a utilizao de standards objetivos de conduta, dispensando-se a
aferio do mvel que rege o litigante ou da especial gravidade de sua culpa.
Com razo, Jorge Americano, h dcadas, reputava suficiente
apurar se o entendimento normal dos homens sobre determinado fato induz a no agir
de certa maneira, [...] estabelecendo-se a comparao da forma pela qual procedeu o
agente com a forma pela qual o aconselhariam a agir as regras da moral social e o
princpio de conservao407.

A responsabilidade do litigante surge quando a diligncia empregada para

examinar sua prpria conduta rompe o parmetro mdio de razoabilidade na apreciao das
conseqncias dos atos408, ou seja, importa conhecer o significado construdo pelas prticas
sociais, pela situao comunicativa concreta409.
Ad instar do conceito de boa-f, o direito privado evoluiu acerca da
objetivao da responsabilidade por danos, enquanto o direito processual ainda se mantm
atrelado s frmulas reincolas.
Na seara processual, como ressalta Roger Perrot,
em princpio, aquele que apresenta uma demanda na justia no responde civilmente,
mesmo em casos de indeferimento, [...] seu adversrio no pode reclamar em termos
de perdas e danos, em face de tudo que lhe causou o processo. O demandante
beneficiado em qualquer sorte de uma imunidade, constantemente proclamada pela
jurisprudncia410.

Esta a vexata quaestio da responsabilidade decorrente de improbidade

processual. Diante da existncia de danos, justa esta imunidade, flexibilizada apenas, na
viso majoritria, em casos de dolo ou culpa grave?
Como relata Savatier, a responsabilidade, em sua origem, girava em torno do
responsvel. Era apreciada a sua conduta e, em funo de sua liberdade, este deveria

406

GREIF, Jaime. Op. cit., p. 159. Por tal razo o mestre uruguaio reporta-se natureza contratual da
responsabilidade por dano processual, a fim de driblar as correntes restritivas.
407
AMERICANO, Jorge. Op. cit., p. 23. Adroaldo LEO, nos idos de 1986, tambm registrava que a
perquirio do elemento subjetivo tem sido entrave para que se tornem eficazes as normas proibitivas do abuso,
defendendo que se ampliem os casos fundados no critrio objetivo (op. cit., p. 99).
408
OTEIZA, Eduardo. Op. cit., p. 22.
409
SOUZA, Luiz Srgio Fernandes de. Op. cit., p. 172.
410
PERROT, Roger. Institutions judiciaires. 11. ed. Paris: Montchrestien, 2004, p. 443.

120
responder por seus atos. Nas palavras do autor, houve uma mudana de foco, da vtima
[atualmente] que se fala e de um prejuzo:
A vtima vem, com o desenvolvimento ocorrido na responsabilidade, a dizer todas as
vezes em que sofre um prejuzo: no justo que ele reste na minha carga, ele deve
ter um responsvel411.

Deslocou-se o centro de gravidade para o dano, o que esmaece o carter

sancionatrio do fenmeno da responsabilidade e salienta o seu elemento reparatrio. A
responsabilidade no se impe necessariamente como pena pela falta cometida, mas como
justa alocao do encargo: identificado o dano, aprecia-se quem deve suport-lo, diante dos
parmetros de Justia.
certo que o direito civil no elevou a responsabilidade objetiva categoria de
regra geral, mas quebrou o monoplio da responsabilidade subjetiva, admitindo outras causas
de imputao alheias ao dolo e culpa.
No direito processual convm igualmente equalizar o mecanismo de
responsabilidade, no com a adoo genrica de responsabilidade objetiva, mas, reitere-se,
pela pauta de standards de comportamento probo, pela reviso do gradiente de rigor na
identificao da conduta mproba.

3.4.3. Dano processual

O Cdigo de Processo Civil se refere nos arts. 16 e 18, caput, s parcelas

indenizveis a ttulo de responsabilidade por improbidade processual. No primeiro,
mencionam-se as perdas e danos; no segundo, os prejuzos sofridos pela parte, mais os
honorrios advocatcios e todas as despesas que efetuou.
Arruda Alvim considera o art. 16 mais amplo que o art. 18, pois no conceito
de perdas e danos restariam includos os lucros cessantes, que exorbitam a simples remisso a
prejuzos412. Dinamarco, no sentido oposto, entende que o art. 18 se sobrepe ao art. 16413,
incorporando o seu contedo normativo.

411

SAVATIER, Ren. Du droit civil au droit public. 2. ed. Paris: Pichon et Durand-Auzias, 1950, p. 107-8.
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Cdigo de Processo Civil comentado. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1975, v. 2, p. 149.
413
DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma do Cdigo de Processo Civil. 5. ed. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 63.
412

121
A divergncia reduz-se extenso atribuda aos conceitos de perdas e danos
e de prejuzos. E, neste ponto, anui-se opinio de Lcio Grassi Gouveia:
o conceito de prejuzos do art. 18 equivale ao de perdas e danos do art. 16 e, de
maneira alguma, restringe-se aos estritos limites daquilo que se perdeu, deixando fora
de seu contedo e alcance aquilo que se deixou de ganhar414.

Deste modo, como resume Yussef Said Cahali, os danos reparveis esto
especificados segundo trs rubricas: prejuzos, despesas e honorrios de advogado415, que
demonstram o intento do legislador de garantir a plena reparao pelos incmodos causados.
A doutrina tambm pacfica ao deferir indenizao por danos morais416,
inclusive existindo vozes que reconhecem sua existncia in re ipsa, pela simples ocorrncia
de hiptese legal de litigncia de m-f417.
A indenizao pelo dano moral, como ocorre nos lindes do direito privado,
destina-se a atenuar a leso sofrida pela parte e, ao mesmo tempo, punir a conduta do litigante
mprobo.
Esta dupla nuance repercutir no modo de clculo do valor da reparao: a
ndole estritamente reparatria centra o enfoque na repercusso do dano na esfera jurdica da
vtima; a finalidade punitiva, embora sem desconsiderar as conseqncias do dano, sugere
novos elementos, mormente a capacidade econmica do mprobo e a reprovabilidade de sua
conduta, ad instar dos parmetros descritos no art. 59 do Cdigo Penal.
De qualquer modo, como adverte Lucio Grassi Gouveia, nada impede sua
cumulao com a multa do art. 18 do CPC418.
No tocante aos honorrios advocatcios, h de se indagar acerca de sua
coordenao com o princpio da causalidade.

414

GOUVEIA, Lcio Grassi de. A condenao ex officio em indenizao por danos morais em face da litigncia
de m-f. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 9, dez. 2003, p. 82. No mesmo
sentido: o dano compreende o prejuzo extraprocessual efetivo e o que razoavelmente se deixou de ganhar,
revelando as conseqncias do ato mprobo (TOMIYAMA, Solange. Op. cit., p. 436).
415
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade do litigante temerrio pelo dano processual. Revista da
Procuradoria Geral do Estado de So Paulo. So Paulo, Secretaria de Estado dos Negcios da Justia,
Procuradoria Geral do Estado, n. 11, dez. 1977, p. 361.
416
cf. STOCO, Rui. Op. cit., p. 99; GRECO FILHO, Vicente. Reformas, para que reformas? In: COSTA, Helio
Rubens Batista Ribeiro et al. (org.). Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30 anos de vigncia
do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p. 652; OLIVEIRA, Roque Antnio Mesquita de. O abuso do direito no
processo civil. In: GOMES JNIOR, Luiz Manoel (coord.). Temas controvertidos de direito processual civil:
trinta anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 419, entre outros.
417
MAIA, Valter. Op. cit., p. 154. Adere-se em parte concluso, em verdade identificando-se dano marginal in
re ipsa nas hipteses de improbidade processual, como adiante explicitado.
418
GOUVEIA, Lcio Grassi de. A condenao ex officio em indenizao por danos morais em face da litigncia
de m-f. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 9, dez. 2003, p. 82-5.

122
Sabe-se que o litigante vencido deve arcar com os honorrios advocatcios
sucumbenciais, ex vi do art. 20 do CPC. Se o art. 18 do estatuto defere essa parcela apenas ao
litigante vencedor, torna-se redundante; se a concede ao vencido, representa exceo ao
princpio da causalidade, merecendo maiores reflexes.
A doutrina no costuma se deter neste ponto, limitando-se a repetir o texto da
lei. Entre os autores que o apreciam, Solange Tomyiama afirma que a condenao independe
do resultado do processo, podendo ser devedor dessas verbas aquele que foi o vencedor da
ao419. Barbosa Moreira afirma que os honorrios e as despesas compem
obrigatoriamente a indenizao420. Referindo-se ao pagamento das custas, Arruda Alvim
conclui que no est condicionado declarao de m-f do vencido, mas simples
condio objetiva da sucumbncia421.
Uma terceira interpretao dada por Rui Stoco:
responder [o litigante mprobo] por dupla verba honorria e despesas. As primeiras
decorrentes da perda da ao (princpio da sucumbncia) e as seguidas pela indigna
atuao em juzo (princpios da reparabilidade e da punibilidade)422.

Data venia, a contratao de advogado pela parte vencida no ressarcvel

pela vencedora, pois sua conduta pr-processual deu causa demanda. Ainda que no curso do
processo tenha havido excessos, apenas em relao a estes responder o litigante vencedor.
Logo, a condenao em honorrios advocatcios no pode se transmutar em multa duplamente
qualificada (perda dos honorrios prprios e pagamento da parcela parte adversa).
O art. 18 do CPC parece indicar a plena ressarcibilidade dos honorrios
advocatcios pelo litigante mprobo e ao mesmo tempo vencido, impondo o cmulo de
honorrios sucumbenciais e contratuais. Em sntese, a parte vencedora no paga honorrios
vencida, mas o sucumbente de m-f se v condenado nos honorrios sucumbenciais (ex art.
20, CPC) e tambm nos contratuais (ex art. 18, CPC).
Registre-se, ainda, que a fixao dessas parcelas atender ao seu regime
jurdico especfico, atento ao trabalho desenvolvido pelo patrono. intuitivo que o processo
419

TOMIYAMA, Solange. Op. cit., p. 442. No mesmo sentido: pode ocorrer, v.g., do sujeito ativo vencer a
demanda e, ainda assim, ser condenado a pagar honorrios advocatcios e todas as despesas provocadas por seu
ato de m-f (MAIA, Valter. Op. cit., p. 155-6).
420
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A responsabilidade das partes por dano processual no direito brasileiro.
In: ______. Temas de direito processual. So Paulo: Saraiva, 1977, p. 34.
421
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Sobre as multas institudas nos arts. 14 e 18 do Cdigo de Processo
Civil. In: YARSHELL, Flvio Luiz; MORAES, Maurcio Zanoide (org.). Estudos em homenagem
professora Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: DPJ Editora, 2005, p. 656.
422
STOCO, Rui. Op. cit., p. 98. Em sentido semelhante, GOUVEIA, Lcio Grassi de. A litigncia de m-f no
processo civil brasileiro. 2002. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdicas) - Universidade de Lisboa, Lisboa,
2002, p. 491.

123
turbado pela litigncia de m-f exige maior esforo do advogado e, portanto, o credencia a
receber honorrios mais elevados. Mas nada justifica que, em face da improbidade processual,
sejam automaticamente fixados no valor mximo, como sugeria Edson Prata em seus
comentrios423.
O art. 18 do Cdigo de Processo Civil, por fim, silencia sobre uma vasta gama
de danos causados pela improbidade processual, impossibilitando a sua justa reparao.
opinio assente que a litigncia de m-f prejudica o Estado, ao consumir
tempo e dinheiro que poderiam ser direcionados anlise de pleitos legtimos424. O
mecanismo judicial movimentado e desvirtuado de suas finalidades425 e, como lembra
Barbosa Moreira, essa despesa suportada mediante a arrecadao de tributos, que no so
pagos s pelos litigantes, mas por toda a coletividade426.
Da por que Igncio Medina, em debate sobre o anteprojeto Couture, reputou
simplista a indenizao conferida ao litigante pela conduta mproba da parte adversa,
defendendo a previso, tambm, da responsabilidade evidente e iniludvel em face do
Estado427.
Pode-se objetar essa responsabilidade com razes de poltica processual, em
face do aumento dos custos do processo e da conseqente limitao ao acesso Justia.
Entretanto, como dantes consignado, os direitos processuais devem ser exercidos com boa-f,
sem tolerncia para os casos de improbidade. Se o dano provocado parte adversa deve ser
integralmente indenizado, diante do dano ao Estado outra conseqncia no se impe.

3.4.4. Dano marginal do processo

O campo mais frtil para aplicao do art. 18 do CPC consiste no denominado

dano marginal do processo, nsito demora na realizao dos direitos.

423

PRATA, Edson. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 133.
CARPENA, Mrcio Louzada. Da (des)lealdade no processo civil. Genesis Revista de direito processual
civil. Curitiba, Gnesis, n. 35, jan./mar. 2005, p. 148.
425
ALBUQUERQUE, Leedsnia Campos Ranieri de. Op. cit., p. 93.
426
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. O processo, as partes e a sociedade. Revista de processo. So Paulo,
Revista dos Tribunais, a. 30, n. 125, jul. 2005, p. 280.
427
v. COUTURE, Eduardo. Interpretao das leis processuais. Traduo de Gilda Maciel Corra Meyer
Russomano. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 105.
424

124
Segundo Calamandrei, o fenmeno foi destacado pela primeira vez por Enrico
Finzi, em ensaio publicado na dcada de 1920428. A preocupao do autor italiano, porm, no
era teorizar acerca deste dano, mas apenas distingui-lo dos danos anormais do processo, a
fim de precisar o conceito de periculum in mora apto a ensejar a execuo provisria das
sentenas no direito italiano.
Deste modo, Finzi registra o dano marginal nos seguintes termos: no existe
lide na qual no se verifique, no tocante parte vitoriosa, um dano decorrente da demora em
obter o fruto de sua vitria. E complementa: a cada dilao na execuo de uma sentena
indissoluvelmente conexo um dano, o qual nada mais que o aspecto negativo daquele
interesse de agir, que, por sua vez, pressuposto de qualquer demanda judicial429.
Este conceito foi posteriormente desenvolvido por Italo Andolina, com a
finalidade de destacar a relevncia do tempo no processo.
Em suas palavras,
enquanto o processo vai escandindo lentamente o ritmo do prprio desenvolvimento,
a situao concreta que se assenta sobre o fundo deste continua a incidir
negativamente sobre a esfera do autor, acrescendo progressivamente a dimenso
conjuntural do seu dano, e, na perspectiva contrria, continua a incidir positivamente
sobre a esfera do ru, acrescendo positivamente a dimenso conjuntural de sua
vantagem430.

Denomina-o dano marginal, pois vai progressivamente se acostando quele

eventualmente j sofrido anteriormente propositura da demanda, como conseqncia
direta e imediata da simples permanncia, durante o tempo correspondente ao
desenvolvimento do processo, do estado de insatisfao do direito431.
Discorda-se do processualista italiano, entretanto, quando afirma que, na
pendncia do processo, o nico dado de seguro relevo o aspecto quantitativo do dano
marginal, vez que a sua qualificao jurdica, secundum ius ou contra ius, apenas poder
ser operada sucessivamente, isto , quando, cumprido o caminho do processo, se poder
dispor do acertamento definitivo (da existncia ou inexistncia) do direito do autor432.

428

CALAMANDREI, Piero. Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelari. In: ______. Opere
giuridiche (a cura di Mauro Cappelletti). Napoli: Morano, 1983, v. 9, p. 173. No mesmo sentido, VINCENZI,
Brunela Vieira de. Op. cit., p. 110; LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Abuso do exerccio do direito de
recorrer. In: WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; NERY JNIOR, Nlson (org.). Aspectos polmicos e atuais
dos recursos cveis. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 4, p. 878.
429
FINZI, Enrico. Questioni controverse in tema di esecuzione provvisoria. Rivista di diritto processuale
civile. Padova, CEDAM, a. 3, v. 3, jun./set. 1926, p. 49.
430
ANDOLINA, Italo. Cognizione ed esecuzione forzata nel sistema della tutela giurisdizionale.
Milano: Giuffr, 1983, p. 16.
431
Idem, p. 17, 20.
432
Idem, p. 17.

125
O desenrolar do processo sempre prejuzo para a parte que tem razo, fadada
privao do bem da vida, at obter a efetiva tutela do seu direito. A palavra prejuzo, no
caso, utilizada sem qualquer considerao acerca de sua ressarcibilidade.
A caracterizao dessa depreciao da esfera jurdica como dano indenizvel,
ou seja, apto a ensejar pretenso indenizatria, depende da prvia distino entre o tempo
processual fisiolgico e o patolgico.
O tempo necessrio ao desenvolvimento da relao processual, inerente sua
dinmica, no d margem pretenso indenizatria, quer dirigida ao Estado, quer parte
contrria. A reparabilidade do dano marginal advindo de dilaes indevidas, por sua vez, resta
pacfica na jurisprudncia da Corte Europia de Direitos Humanos, que repercutiu, diante de
sua eficcia direta, nos ordenamentos jurdicos daquele continente433.
Embora a anlise da Corte Europia se limite responsabilidade do Estado
pela durao indevida do processo, suas consideraes tambm so aptas a fundamentar a
responsabilidade do agente causador das paralisaes indevidas.
E a partir dos precedentes da Corte comunitria, pode-se evoluir para a
abertura conceitual daquele dano, que abarca tambm o sofrimento moral dos que, sem saber
se possuem ou no direito, assistem passagem patolgica do tempo processual, provocada
pelo adversrio.
Nestes termos, o dano marginal deve ser declarado contra jus, no curso do
processo, quando decorrer de m-conduta do litigante. Se este atua em desconformidade com
os seus deveres processuais e agrava os efeitos deletrios do tempo processual, o julgamento
favorvel do seu pleito no afastar o ilcito processual, nem elidir a obrigao de reparar
este dano.

433

J nas primeiras condenaes do Estado italiano pela indevida demora nos processos judiciais, a Corte de
Estrasburgo levou em considerao o dano moral derivado da ansiedade pelo resultado da demanda, que embora
no esgote todo o contedo do dano marginal do processo, nele tambm se insere. Com efeito, o dano marginal,
nesta tica, tambm considera a amargura da parte interessada que padeceu, durante anos a fio, sofrendo
tambm o inafastvel mal de ndole psicolgica advindo da exacerbada durao do processo (TUCCI, Jos
Rogrio Cruz e. Tempo e processo: uma anlise emprica das repercusses do tempo na fenomenologia
processual (civil e penal). So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 113).

126
3.4.5. Procedimento

A redao original do Cdigo de Processo Civil, como mencionado, limitavase a consignar:

Art. 18. O litigante de m-f indenizar parte contrria os prejuzos que esta sofreu,
mais os honorrios advocatcios e todas as despesas que efetuou.

As Leis ns. 8.952, de 13 de dezembro de 1994, e 9.668, de 23 de junho de

1998, alteraram o dispositivo nos seguintes termos:
Art. 18. O juiz, de ofcio ou a requerimento, condenar o litigante de m-f a
indenizar parte contrria os prejuzos que esta sofreu, mais os honorrios
advocatcios e as despesas que efetuou. (Redao dada pela Lei n. 8.952, de
13.12.1994)
Art. 18. O juiz ou tribunal, de ofcio ou a requerimento, condenar o litigante de mf a pagar multa no excedente a um por cento sobre o valor da causa e a indenizar a
parte contrria dos prejuzos que esta sofreu, mais os honorrios advocatcios e todas
as despesas que efetuou. (Redao atual, dada pela Lei n. 9.668, de 23.6.1998)

Sempre se entendeu que a apurao da responsabilidade processual ocorre nos

mesmos autos em que praticada a infrao, pois o ajuizamento de ao autnoma onera o
prejudicado e beneficia o litigante de m-f434. Admite-se, porm, a critrio da parte
lesionada, a instaurao de novo processo, no qual poder aferir com maior preciso a
extenso dos danos e, a fortiori, o respectivo ressarcimento435.
A doutrina, porm, tende a limitar a possibilidade de condenao direta,
evitando que se torne verdadeira reconveno. Carreira Alvim, por exemplo, explicita que a
indenizao por litigncia de m-f no abrange os danos decorrentes de abalo de crdito, que
devem ser demandados em novo processo de conhecimento436. Diz-se, portanto, que as

434

BUZAID, Alfredo. Processo e verdade no direito brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 12, n. 47, jul./set. 1987, p. 97; PRATA, Edson. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de
Janeiro: Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 133.
435
TOMIYAMA, Solange. Op. cit., p. 438; SOUZA JNIOR, Adugar Quirino do Nascimento. Efetividade das
decises judiciais e meios de coero. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2003, p. 2. No direito italiano prevalece a
orientao contrria: o nico lugar em que podem ser pleiteados [os ressarcimentos] o prprio processo: isto
para evitar que os processos sejam por sua vez fonte de novos processos (PROTO PISANI, Andrea. Op. cit., p.
309).
436
CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Litigncia de m-f e lealdade processual. In: ______. Direito na
doutrina. Curitiba: Juru, 2006, v. 4, p. 294.

127
perdas e danos contempladas no dispositivo so as de ordem processual437, so os danos ao
direito ao processo efetivo438.
Yussef Said Cahali, por sua vez, afirma que o art. 18 do CPC se refere aos
danos resultantes da improbidade processual e no queles que resultam de atos e fatos
anteriores, que tero ensejado a instaurao da lide439. Do mesmo modo se pronuncia Joo
Batista Lopes: trata-se do dano resultante dos atos processuais praticados pela parte [...],
ficando, pois, fora da previso legal o dano resultante de atos extraprocessuais440.
Diante dos mencionados excertos, percebem-se duas variantes sobre o tema:
ora se afastam do procedimento do art. 18 do CPC os danos extraprocessuais decorrentes da
improbidade, ora os danos decorrentes de condutas extraprocessuais.
A necessidade de plena reparao dos prejuzos decorrentes da improbidade
processual sugere o acerto da segunda corrente, admitindo-se a responsabilidade ainda que os
danos decorrentes da conduta mproba se projetem para fora do processo. A recusa
sistemtica indenizao desse dano indireto, sob o pretexto de dificuldades de verificao,
forma pouco disfarada de denegao de justia. E o mesmo se diga do seu adiamento,
remetendo-o s vias processuais autnomas.
O argumento pelo qual essa soluo cria uma verdadeira reconveno implcita
tambm no convence, pois a condenao por dano processual (em qualquer de suas
modalidades) abrange matria que no se insere estritamente nos lindes firmados pela petio
inicial e pela defesa e pressupe a abertura da cognio judicial. O limite dessa abertura
varivel culturalmente e h de ter em conta, por um lado, a necessidade de plena restaurao
da ordem e, de outro, a impossibilidade de turbao processual, sacrificando-se ainda mais o
direito da parte correta a um processo clere e efetivo.
Enfim, negue-se a indenizao nos casos em que se no provar o nexo de
causalidade entre o dano extraprocessual e a improbidade processual, mas se deixe livre o
caminho para a citada prova, nos prprios autos em que denunciada a infrao.
Quanto aos danos decorrentes de condutas extraprocessuais do litigante
mprobo, a restrio se justifica diante do princpio dispositivo. No se olvida a importncia
437

FADEL, Srgio Sahione. Cdigo de processo civil comentado. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981, v. 1, p.
81. No mesmo sentido, GOUVEIA, Lcio Grassi de. A litigncia de m-f no processo civil brasileiro. 2002.
Tese (Doutoramento em Cincias Jurdicas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 2002, p. 472.
438
CARPENA, Mrcio Louzada. Op. cit., p. 156.
439
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade do litigante temerrio pelo dano processual. Revista da
Procuradoria Geral do Estado de So Paulo. So Paulo, Secretaria de Estado dos Negcios da Justia,
Procuradoria Geral do Estado, n. 11, dez. 1977, p. 378.
440
LOPES, Joo Batista. O juiz e a litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais,
a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 129.

128
da realidade pr-processual, que se coordena com vrios institutos do processo civil441 e, no
caso especfico, pode ser importante fator na identificao da litigncia de m-f. Entende-se,
apenas, que os danos decorrentes de fenmenos extraprocessuais devem ser explicitamente
demandados, mediante ao prpria, sob pena de julgamento extra petita.
Uma coisa o julgador conhecer ex officio o desenrolar da conduta processual
das partes, inclusive os danos que lhe sejam decorrentes, outra se pronunciar sobre a
realidade

extramuros

do

processo,

apreciando

prejuzos

causados

pela

conduta

extraprocessual das partes.

Antes das mencionadas reformas existia farta discusso doutrinria e
jurisprudencial acerca da possibilidade de atuao ex officio do julgador, na represso s
condutas processuais mprobas. Para Thereza Arruda Alvim, por exemplo, o juiz tinha
apenas o poder-dever de agir para definir a m-f do litigante, mas no poderia impor de
ofcio a respectiva condenao442.
A redao atual do dispositivo exclui a dvida, estabelecendo expressamente
este poder-dever do magistrado. Mesmo assim, todavia, permanecem as ressalvas da doutrina.
Entre os crticos, Vicente Greco Filho salienta, em vrios ensaios, a
incongruncia de natureza principiolgica do procedimento adotado pelo legislador. A seu
ver, se a sano tem carter indenizatrio, no se poderia aplic-la sem requerimento do
interessado, recomendando que a imposio se faa a requerimento da parte ou, pelo
menos, com a sua concordncia, explcita ou implcita443.
O rol das matrias apreciveis diretamente pelo julgador se insere no tema
mais amplo da cognio judicial, no exame da tcnica pela qual o magistrado tem acesso e
resolve as questes que lhe so postas para apreciao 444.

441

v. SILVA NETO, Francisco A. de Barros e. A relao jurdica pr-processual. Revista da ESMAFE - Escola
de Magistratura Federal da 5 Regio. Recife, TRF da 5 Regio, n. 2, 2001, p. 161 et seq.
442
ALVIM, Thereza. A responsabilidade por prejuzos causados no processo (consideradas as alteraes trazidas
pela nova redao dada ao art. 18 do CPC pela Lei n. 8.952/94). In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.).
Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 563. No direito italiano, afirmava Umberto
GUIDO: no pode, porm, o magistrado de ofcio, mesmo reconhecendo a temeridade da lide, pronunciar
condenao aos danos se esta no foi requerida pela parte: no juzo civil vige o princpio pelo qual no se pode
julgar o que no demandado (Il dolo processuale civile. Roma: Formggini, 1933, p. 101).
443
GRECO FILHO, Vicente. Litigncia de m-f (art. 18 do CPC com a redao da Lei n. 8.952/94). In:
TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p.
578; do mesmo autor, Reformas, para que reformas? In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.).
Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p.
651.
444
DIDIER JNIOR, Fredie. Pressupostos processuais e condies da ao: o juzo de admissibilidade do
processo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 53.

129
Excepcionalmente so admitidas apreciao judicial questes no suscitadas
pelas partes, quando exorbitam sua esfera privada e repercutem em interesses superiores da
coletividade. No caso do art. 18 do CPC, atende-se prpria natureza pblica da relao
processual, reconhecendo os seus mecanismos de controle como alvo de peculiar interesse da
coletividade e, a fortiori, do Estado.
No contexto de demandas de massa e de revalorizao da cidadania, no qual o
volume de processos sobrecarrega a estrutura de soluo judicial dos conflitos, a otimizao
do trabalho forense, reduzindo o tempo til necessrio apreciao do litgio, impe-se como
clusula de preservao do prprio sistema e, portanto, resta fortemente marcada pelo
interesse pblico. Legitima-se, portanto, a atuao ex officio do julgador no controle da
improbidade processual, embora, reitere-se, o mesmo no se diga acerca da m-conduta
extraprocessual.
Por outro lado, a imposio de responsabilidade depende da observncia dos
princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa. O litigante aparentemente
mprobo deve ter a oportunidade de se defender, apresentando a sua verso dos fatos e os
possveis argumentos contrrios condenao445.
Como afirma o estimado professor Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti,
em se tratando de reconhecimento ex officio, da litigncia de m-f, no se pode falar em
necessidade de contraditrio, pois tal no existe entre o juzo (imparcial por natureza) e a
parte, mesmo assim, todavia, dever ser ouvida a parte, considerando que em havendo
imposio de sano, o direito a ser ouvido, a apresentar sua verso sobre os fatos, decorre do
princpio da ampla defesa, de base constitucional446.
Alcana-se a mesma concluso a partir do princpio da colaborao: o juiz no
deve surpreender as partes com a condenao por improbidade processual, devendo
previamente anunciar a possibilidade de faz-lo447.
Registre-se que Joo Batista Lopes considera mais prudente a apreciao da
matria na sentena, ocasio em que o juiz examinar o conjunto dos autos e, assim, ter

445

STOCO, Rui. Op. cit., p. 102; TOMIYAMA, Solange. Op. cit., p. 437; BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos.
A responsabilidade das partes por dano processual no direito brasileiro. In: ______. Temas de direito
processual. So Paulo: Saraiva, 1977, p. 31. Em sentido contrrio: o presumido improbus litigator s pode
exercer seu sagrado direito de defesa [...] a respeito do montante da indenizao [...], mas no h garantia do
devido processo prvio, antes de ser condenado ipso factu pelo juiz na aludida sentena (VARGAS, Abraham
L. Op. cit., p. 281).
446
CAVALCANTI, Francisco. Inovaes no processo civil. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 21.
447
GOUVEIA, Lcio Grassi de. A condenao ex officio em indenizao por danos morais em face da litigncia
de m-f. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 9, dez. 2003, p. 88.

130
condies de decidir com maior segurana e critrio448. Outros defendem a mesma
concluso, partindo da necessidade de sentena condenatria e, implicitamente, de ttulo
executivo judicial449.
O respeito s garantias constitucionais do processo no implica, entretanto, a
impossibilidade de condenao no curso do processo e sua reserva para o momento de
prolao da sentena. A condenao incidental tem a grande virtude da imediatidade,
contribuindo para evitar novas turbaes no curso do processo.
A partir do momento em que o juiz identifica a conduta mproba do litigante, o
seu silncio pode transmitir a falsa idia de tolerncia ou mesmo de falta de zelo. O adiamento
do controle indica ao litigante mprobo a liberdade de continuar a entorpecer a atuao da
justia, o que torna concretamente incua a sua posterior condenao.
Ademais, como mencionado, a vitria no pleito principal no desonera o
litigante mprobo, razo pela qual no h de se aguardar o deslinde do feito.

3.4.6. Prova e liquidao do dano

A doutrina condiciona a indenizao prova do prejuzo450. Entretanto, em no

raras hipteses, o dano consiste justamente na demora no andamento do processo, razo pela
qual a exigncia de dilao probatria paradoxalmente conduz ao seu agravamento.
448

LOPES, Joo Batista. O juiz e a litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais,
a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 132. No mesmo sentido: CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Cdigo de Processo
Civil reformado. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 32. Em outra obra, esclarece: vou optar por uma
soluo salomnica: se puder ser na sentena, aconselhvel, pelas razes apontadas retro; se no puder, em
razo da utilidade da condenao, que deve ser imediata, admito que o seja por meio de deciso interlocutria
(CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Litigncia de m-f. Abuso do direito de recorrer. Lei n. 9.668, de 23/6/98.
Sano processual. Genesis Revista de direito processual civil. Curitiba, Gnesis, n. 24, abr./jun. 2002, p.
295).
449
OLIVEIRA, Roque Antnio Mesquita de. O abuso do direito no processo civil. In: GOMES JNIOR, Luiz
Manoel (coord.). Temas controvertidos de direito processual civil: trinta anos do CPC. Rio de Janeiro:
Forense, 2004, p. 416; LA ROCHE, Ricardo Henrquez. Cdigo de Procedimiento Civil. 2. ed. Caracas: Lber,
2004, v. 1, p. 545. Mesmo antes da reforma do processo de execuo, Theresa Arruda ALVIM mencionava
que a condenao de logo j ttulo executivo, independentemente do julgamento da ao (A responsabilidade
por prejuzos causados no processo (consideradas as alteraes trazidas pela nova redao dada ao art. 18 do
CPC pela Lei n. 8.952/94). In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil.
So Paulo: Saraiva, 1996, p. 559).
450
BARBI, Celso Agrcola. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998,
v. 1, p. 123 et seq.; TUCCI, Rogrio Lauria. Deveres processuais. In: ______. Temas e problemas de direito
processual. So Paulo: Saraiva, 1983, p. 24; GOUVEIA, Lcio Grassi de. A condenao ex officio em
indenizao por danos morais em face da litigncia de m-f. Revista dialtica de direito processual. So
Paulo, Dialtica, n. 9, dez. 2003, p. 82.

131
Nos casos de dano marginal do processo, impe-se flexibilidade na anlise
probatria, quer no quantum, quer no an debeatur. O dano existe in re ipsa, inerente
conduta mproba, como demonstram as regras gerais de experincia. Exigiro maior esforo
probatrio apenas os danos especficos, decorrentes de peculiaridades extraordinrias do
contexto processual451.
A jurisprudncia italiana j se debruou sobre o tema, produzindo duas
correntes contrastantes: a) pela tendncia minoritria, a parte requerente deve fornecer a
prova do montante do dano sofrido, se no h elementos objetivos pelos quais se demonstre
a existncia concreta do dano, nada pode ser liquidado, nem mesmo se recorrendo a critrios
eqitativos452; b) a corrente majoritria admite que o dano pode no ser provado no seu
exato montante e assim deve ser liquidado equitativamente pelo juiz453.
Roberto Beghini resume o entendimento prevalecente na Corte de Cassao
peninsular:
o juiz da admissibilidade tem a faculdade de dessumir o mencionado dano da noo
de experincia comum e pode assim fazer referncia tambm ao prejuzo que a parte
sofreu em si, por estar constrangida a rebater uma iniciativa judiciria injustificada,
no compensada, no plano estritamente econmico, pelo reembolso das despesas e
dos honorrios do procedimento454.

A mesma flexibilidade deve ser atribuda definio do quantum, servindo de

norte interpretao do art. 18, 2, do Cdigo de Processo Civil:
Art. 18. Omissis
1 Quando forem dois ou mais os litigantes de m-f, o juiz condenar cada um na
proporo do seu respectivo interesse na causa, ou solidariamente aqueles que se
coligaram para lesar a parte contrria455.
2 O valor da indenizao ser desde logo fixado pelo juiz, em quantia no superior
a 20% (vinte por cento) sobre o valor da causa, ou liquidado por arbitramento.
(Redao dada pela Lei n. 8.952, de 13.12.1994)

451

Em sentido semelhante: esse dano moral dispensa sua demonstrao, diferentemente do dano patrimonial,
devendo ser presumida pela constatao do ato de litigncia de m-f, independentemente de qualquer
comprovao (MAIA, Valter. Op. cit., p. 155).
452
Nesse sentido, defende CORDOPATRI: o an deve ser provado, enquanto o quantum, diante da liquidao
oficiosa a parte iudicis, pode ser provado de todos os modos e inclusive subordinado valorao equitativa (op.
cit., p. 599).
453
BEGHINI, Roberto. Op. cit., p. 200.
454
BEGHINI, Roberto. Op. cit., p. 201; no mesmo sentido, v. MONTESANO, Luigi; ARIETA, Giovanni.
Trattato di diritto processuale civile. Padova: CEDAM, 2001, t. 1, p. 595.
455
Preliminarmente se observe que no 1 a lei confundiu coisas diversas: o grau de interesse na causa e o grau
de m-f; o valor do interesse em causa e o valor do prejuzo, podendo a soluo no caso concreto revelar-se
injusta (MAIA, Valter. Op. cit., p. 151). Em homenagem aos princpios constitucionais da razoabilidade e da
proporcionalidade, convm aferir a responsabilidade dos litigantes de m-f a partir de sua participao na
conduta mproba e no no interesse que revelam na causa.

132
O art. 18, 2, do CPC estabelece uma disjuno: o juiz pode formular, nos
prprios autos, condenao limitada ao teto de vinte por cento do valor da causa456 ou, caso
necessite de arbitramento, remeter a discusso para a via da liquidao.
A remessa posterior liquidao, assim, ocorre inicialmente quando o juiz no
tem elementos suficientes para fixar a indenizao457, razo pela qual no se pode afastar a
liquidao por artigos, no obstante o dispositivo se refira apenas ao arbitramento458.
Neste caso, a condenao ser apenas relativa ao an debeatur, ou seja, que
existem prejuzos e que estes so devidos, devendo o ttulo ser posteriormente aperfeioado
com a apurao do respectivo quantum459.
H quem afirme que o limite de 20% do valor da causa no pode ser
exorbitado, sequer em fase de liquidao, no caso de danos presumidos460. Data venia,
restringe-se de modo inadmissvel o direito integral reparao, subestimando-se os danos
que, justamente por serem evidentes, dispensam dilao probatria especfica.
Como expe Nlson Nery Jnior,
havendo prejuzo, qualquer que seja o seu montante, deve ser indenizado
integralmente pelo causador do dano. Entender-se o contrrio permitir que, pelo
comportamento malicioso da parte, haja leso a direito de outrem no inteiramente
reparvel, o que se nos afigura motivo de empobrecimento indevido da parte inocente,
escopo que, por certo, no perseguido pelo direito processual civil461.

Em face da redao do texto legal, a remessa liquidao tambm pode

decorrer da necessidade de fixar a indenizao em patamar superior ao teto de 20% do valor
da causa462. Mesmo que a priori se identifique a extenso do dano e o montante da
456

Segundo DINAMARCO, os juizes j vinham arbitrando desde logo o valor de uma indenizao assim
forfait e que, justamente por no ser o resultado de algum juzo de equivalncia a uma diminuio patrimonial
suportada pelo inocente, mais se caracteriza como verdadeira multa. O dispositivo em exame oficializa essa
conduta judicial e deixa sua legitimidade acima de dvida (A reforma do Cdigo de Processo Civil. 5. ed. So
Paulo: Malheiros, 2001, p. 65).
457
TUCCI, Rogrio Lauria. Deveres processuais. In: ______. Temas e problemas de direito processual. So
Paulo: Saraiva, 1983, p. 26.
458
MAIA, Valter. Op. cit., p. 154; CERQUEIRA, Lus Otvio Sequeira de. Litigncia de m-f em mandado de
segurana. In: BUENO, Cssio Scarpinella et al. (org.). Aspectos polmicos e atuais do mandado de
segurana: 51 anos depois. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 529; GRECO FILHO, Vicente. Litigncia
de m-f (art. 18 do CPC com a redao da Lei n. 8.952/94). In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.).
Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 579.
459
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Sobre as multas institudas nos arts. 14 e 18 do Cdigo de Processo
Civil. In: YARSHELL, Flvio Luiz; MORAES, Maurcio Zanoide (org.). Estudos em homenagem
professora Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: DPJ Editora, 2005, p. 657.
460
SOUZA JNIOR, Adugar Quirino do Nascimento. Op. cit., p. 66.
461
NERY JNIOR, Nlson. Atualidades sobre o processo civil: a reforma do Cdigo de Processo Civil
brasileiro de dezembro de 1994. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 23.
462
TOMIYAMA, Solange. Op. cit., p. 441; STOCO, Rui. Op. cit., p. 106; GOUVEIA, Lcio Grassi de. A
condenao ex officio em indenizao por danos morais em face da litigncia de m-f. Revista dialtica de
direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 9, dez. 2003, p. 85; CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Litigncia
de m-f. Abuso do direito de recorrer. Lei n. 9.668, de 23/6/98. Sano processual. Genesis Revista de

133
indenizao, basta que este seja superior ao mencionado limite para que sua fixao dependa
da fase de liquidao.
Na contramo da efetividade processual, o ordenamento finda por exigir a
liquidao por arbitramento ciente de sua desnecessidade. Utiliza-se o instituto como redutor
de velocidade, sugerindo-se que a condenao superior a 20% do valor da causa um ato de
grande lesividade e demanda exame mais paciente.
A liquidao, porm, no acrescenta quaisquer garantias processuais s partes.
Se no h elementos a serem propriamente submetidos ao arbitramento, o juiz simplesmente
fixar o valor devido463. Apenas se adiou a condenao, talvez com o fim implcito de forar o
prejudicado a aceitar valores mais modestos, evitando que o juiz profira, ex officio ou a
requerimento, condenaes de maior monta.
difcil compatibilizar esse clima de desconfiana com o disposto no art. 20
do CPC, relativo aos honorrios sucumbenciais, no qual se afasta aquele parmetro objetivo
(valor da causa) quando flagrantemente imprprio para a remunerao dos servios
advocatcios464. Do mesmo modo, no se explica como lcito ao juiz fixar equitativamente a
multa cominatria (art. 461 do CPC), mas no a multa sancionatria465.
Como resume Vicente Greco Filho, admite-se a livre prudncia na fixao dos
honorrios, mas se estabelece um teto peremptrio na indenizao por danos processuais466.
Trata-se de soluo onerosa e ruim467, pois dificulta ao prejudicado obter a plena reparao

direito processual civil. Curitiba, Gnesis, n. 24, abr./jun. 2002, p. 294; do mesmo autor, Cdigo de Processo
Civil reformado. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 30.
463
Alis, se se tratar de dano moral puro, no ser feita liquidao, quer por arbitramento, quer por artigos, mas
ser arbitrada pelo juiz, em ato exclusivo e pessoal do rgo julgador (GRECO FILHO, Vicente. Reformas,
para que reformas? In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.). Linhas mestras do processo civil:
comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p. 652).
464
v. DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma do Cdigo de Processo Civil. 5. ed. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 65.
465
O art. 18 do CPC, na redao dada pela Lei n. 9.668, de 23 de junho de 1998, fixa, para os casos de litigncia
de m-f, multa no excedente a um por cento sobre o valor da causa. O parmetro visivelmente insuficiente
para reprimir as condutas mprobas, ao ponto de ser tachado de risvel (RODRIGUES, Francisco Csar
Pinheiro. Op. cit., p. 13). O Superior Tribunal de Justia, entretanto, desautoriza a fixao em valores acima
deste teto (REsp 520.509/RJ, Rel. Ministro JORGE SCARTEZZINI, QUARTA TURMA, julgado em
12.09.2006, DJ 16.10.2006, p. 376), ainda que fundada no valor da condenao (EDcl no AgRg no Ag
639.308/AL, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, TERCEIRA TURMA, julgado em 16.03.2006, DJ 10.04.2006,
p. 175).
466
A curiosidade est em que os honorrios, dado o limite mximo do valor da indenizao, poderiam,
eventualmente, ser maiores que ela, o que no tem cabimento (GRECO FILHO, Vicente. Reformas, para que
reformas? In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.). Linhas mestras do processo civil:
comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p. 652).
467
Idem, ibidem. Em sentido semelhante, MILMAN, Fbio. Improbidade processual: comportamento das
partes e de seus procuradores no processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 297.

134
nos prprios autos e parte do equvoco de relacionar o valor da causa dimenso dos danos
processuais e magnitude da improbidade processual.

3.5. Ato atentatrio dignidade da Justia

3.5.1. Configurao

O Cdigo de Processo Civil fixa no art. 600 os contornos do ato atentatrio

dignidade da justia, retificados, com poucas mudanas, pelas Leis ns. 5.925, de 1 de
outubro de 1973, e 11.232, de 22 de dezembro de 2005:
Art. 600. Considera-se atentatrio dignidade da justia o ato do devedor que:
I - frauda a execuo;
II - se ope maliciosamente execuo, empregando ardis e meios artificiosos;
III - resiste injustificadamente s ordens judiciais;
IV - intimado, no indica ao juiz, em 5 (cinco) dias, quais so e onde se encontram os
bens sujeitos penhora e seus respectivos valores.

A estrutura e a finalidade do instituto so semelhantes s da litigncia de mf: descrevem-se espcies do gnero da improbidade processual, particularizando-se alguns
casos de violao ao dever de lealdade.
Pela concepo originria do instituto,
sempre que faltem as partes aos seus deveres de sujeitos processuais, no
importando ser credor ou ser devedor ou outro qualquer sujeito que eventualmente
integre a relao processual de execuo, poder o juiz ordenar o seu comparecimento
em juzo para realizar os atos de sua responsabilidade e necessrios ao
desenvolvimento executrio468.

Ad instar do art. 17 do CPC, pronuncia-se Dinamarco: trata-se de hipteses

tpicas, descritas em numerus clausus pela lei e sem possibilidade de ampliao em via
interpretativa justamente por causa de sua natureza sancionatria469. O redator do
anteprojeto, contudo, afirma que a especificao do art. 600 meramente casustica470.

468

MOURA ROCHA, Jos de. Sistemtica do novo processo de execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1978, p. 194.
469
DINAMARCO, Cndido Rangel. Execuo civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 178. No mesmo
sentido: CASTRO, Amlcar de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1974, v. 8, p. 108.
470
BUZAID, Alfredo. Linhas fundamentais do sistema do Cdigo de Processo civil brasileiro. In: ______.
Estudos e pareceres de direito processual civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 39. No mesmo

135
De fato, o carter principiolgico do dever de probidade processual no admite
a pretendida restrio, inclusive diante da possibilidade de aplicao subsidiria dos arts. 17 e
18 tambm na fase de execuo471, de modo a suprir as eventuais lacunas e preservar a
amplitude do sistema de controle.
Assim, por exemplo, registre-se que o dispositivo silencia sobre o atentado
dignidade da justia cometido pelo credor. Embora no seja habitual, podem-se imaginar atos
desleais destinados, por exemplo, a burlar o princpio da menor onerosidade para o devedor
ou a desconsiderar a sua personalidade jurdica, pretendendo a satisfao do crdito mediante
o patrimnio dos scios da empresa devedora. Diante da lacuna, aplicam-se os arts. 17 e 18 do
CPC, a fim de se evitar a criao de rea de imunidade.
A doutrina, infelizmente, tende a resumir as quatro hipteses arroladas pelo art.
600 sob a rubrica genrica de fraude execuo 472. Nas palavras de Humberto Theodoro
Jnior, insere-se neste conceito qualquer ato que importe frustrar, baldar, inutilizar,
malograr, tornar sem efeito a atividade executiva473, o que dispensaria os demais incisos do
mencionado artigo.
A assimilao do ato atentatrio fraude execuo, porm, embora
atinja a generalidade dos comportamentos capazes de perturbar a funo jurisdicional na fase
executiva, impe a necessidade de aferir, em cada caso concreto, o animus que patrocinou a

sentido, ASSIS, Araken de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, v.
6, p. 284.
471
Esses preceitos, editados para o processo de conhecimento, so extensivos ao processo de execuo, por
fora do disposto no art. 598, do C. Pr. Civ., que manda aplicar, subsidiariamente, execuo, as disposies
relativas ao processo de conhecimento. Por conseguinte, naquilo em que for omisso o Livro II, incidem os
preceitos do Livro I, se compatveis; e incompatibilidade no existe em que impea estender-se, ao processo de
execuo, os preceitos pertinentes ao abuso de direito no processo de conhecimento; pelo que se afigura
concluso correta afirmar-se a incidncia dos arts. 14 a 18, tambm no processo de execuo (CALMON DE
PASSOS, Jos Joaquim. Responsabilidade do exequente no novo Cdigo de Processo Civil. Revista forense.
Rio de Janeiro, Forense, edio comemorativa 100 anos, t. 5, 2006, p. 282). Mais no do que a incidncia do
princpio da probidade na execuo, que, assim, refora os preceitos do art. 14, c/c o art. 16, ambos deste
Cdigo, que consagram o mesmo postulado moral. O presente artigo no exclui a aplicabilidade dos respectivos
dispositivos gerais do processo de conhecimento, que so subsidirios do processo de execuo (art. 598).
Apenas se conceberam regras peculiares execuo, para evitar excessos de parte do credor ou medidas
protelatrias de parte do devedor [...] (MENDONA LIMA, Alcides de. Comentrios ao Cdigo de Processo
Civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, v. 6, t. 2, p. 608). O prprio DINAMARCO tambm reconhece a
possibilidade de aplicao dos arts. 17 e 18 do CPC conduta desleal atpica perante o art. 600 (Execuo
civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 181). No mesmo sentido, CERQUEIRA, Lus Otvio Sequeira de.
Atos atentatrios dignidade da Justia. In: SANTOS, Ernane Fidlis et al. Execuo civil: estudos em
homenagem ao professor Humberto Theodoro Jnior. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 50.
472
Mais ampla, registre-se, que a de fraude de execuo, cf. CASTRO, Amlcar de. Op. cit., p. 108.
473
THEODORO JNIOR, Humberto. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense,
1979, v. 4, p. 233. O rol, observe-se, vai bem alm do previsto no art. 593 do Cdigo de Processo Civil.

136
conduta mproba. A m-f elemento contenutstico ineliminvel ao conceito474. Exige um
esforo argumentativo que no guarda previso, por exemplo, no literal teor do art. 600, III e
IV, do CPC.
A utilizao da fraude execuo como parmetro interpretativo das demais
hipteses de atentado dignidade da justia converte o instituto em letra morta475: exige-se da
ferramenta de controle, no mais das vezes, rigor probatrio inadequado fase executiva, que
no comporta dilaes com tal finalidade.
A partir dessa concepo, data venia equivocada, a doutrina e a jurisprudncia
impuseram grandes freios eficcia do instituto476.
O art. 600, IV, do CPC, v.g., foi alvo das crticas de Ada Pellegrini Grinover,
por obstar a legtima resistncia do devedor em juzo. Em suas palavras,
obrigar o devedor a indicar ao juiz onde se encontram os bens sujeitos execuo,
significa confundir uma posio dialtica, prpria do titular da resistncia, com ato
atentatrio dignidade da jurisdio477.

O tiro de misericrdia foi desferido pelo Superior Tribunal de Justia no

julgamento do Recurso Especial n. 152.737, a seguir ementado:
EXECUO. PENHORA. INDICAO DE BENS PELO DEVEDOR. OMISSO.
ATENTADO JUSTIA.
O executado no est obrigado a relacionar seus bens passveis de penhora, sob pena
de sofrer a multa do art. 601 do CPC.
Recurso conhecido e improvido478.

O voto condutor parte da interpretao restritiva do dispositivo e, mais adiante,

formula consideraes sobre a participao do devedor na fase de execuo.
De fato, o primeiro argumento se prende redao original do inciso IV do
artigo 600, concluindo o ministro relator que a obrigao se limita aos bens previamente
constritos ou dados em garantia. Os bens a serem penhorados ainda no esto sujeitos
execuo, legitimando-se a recusa do devedor em indic-los. Fora disso, a omisso pode ser
474

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de

Srgio Bermudes. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, t. 9, p. 360. O mestre alagoano, porm, reputa ato
atentatrio dignidade da Justia no apenas o procedimento de m-f, ou com simulao, dissimulao, ou
fraude, mas tambm o ato omissivo de respeito e dignidade (ibidem).
475
Restou infundado o otimismo de Amlcar de CASTRO: a advertncia permitida pelo art. 599, II, vai mostrarse eficiente ao ponto de raramente ser preciso chegar-se proibio do art. 601, pois a desobedincia ao juiz
pode redundar em benefcio do credor (op. cit., p. 108).
476
Por exemplo: no se aplica multa por ato atentatrio justia, com fundamento nos incisos II ou III do art.
600 do CPC, se inexiste atitude maliciosa da parte (REsp 117.611/SP, Rel. Ministro FELIX FISCHER,
QUINTA TURMA, julgado em 04.11.1997, DJ 15.12.1997, p. 66483).
477
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Jos
Bushatsky, 1975, p. 124.
478
Resp 152.737/MG, Rel. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR, QUARTA TURMA, julgado em
10.12.1997, DJ 30.03.1998, p. 81.

137
um expediente de defesa como qualquer outro, ou o no exerccio de um direito, como deixar
de nomear bens penhora. Do devedor, diante do processo de execuo, exige-se
passividade, para sofrer os atos forados, e se probe conduta maliciosa ou fraudulenta,
afirma479.
Esvaziou-se a eficcia do art. 600, IV, do CPC, como registra a doutrina480. E
o que pior, admitiu-se a falta de indicao dos bens passveis execuo como
mecanismo legtimo de defesa do executado481. A fortiori, como se verifica nas razes do
voto condutor, o Superior Tribunal de Justia legitimou as demais omisses do devedor,
comprometendo tout court a utilidade do instituto.
Percebe-se no precedente a prevalncia da concepo liberal do processo, a
exigir do devedor apenas a tolerncia aos atos do Judicirio. Nitidamente seria possvel retirar
das palavras do Cdigo de Processo Civil um sentido mais abrangente, pois o patrimnio do
devedor a garantia natural dos seus dbitos e por eles responde genericamente, antes mesmo
de qualquer ato constritivo (art. 591).
Na perspectiva do dever processual de colaborao, nada impede que se
dessuma da redao original do art. 600 o dever de indicar os bens a serem especificamente
sujeitos execuo, perfazendo-se o ilcito pela mera inrcia da parte482.
A alterao legislativa advinda em 2005 pretendeu contornar estes bices,
utilizando a expresso quais so e onde se encontram os bens sujeitos penhora e seus

479

Inteiro teor disponvel em www.stj.gov.br. No mesmo sentido: REsp 511.445/SP, Rel. Ministro
FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 10.08.2004, DJ 08.11.2004, p. 201. Neste sentido,
parcialmente: no atenta contra a dignidade da Justia apenas a conduta do devedor que deixa de indicar o local
em que se encontram os bens sujeitos execuo. Aquele que tendo bens passveis de responderem pelo dbito
na execuo e omite-se na sua indicao, tambm o faz. Mas o dispositivo de tal item, pela sua dico, no
alcana essa conduta, desvendando-se mais como direcionado execuo para entrega de coisa (ARMELIN,
Donaldo. O processo de execuo e a reforma do Cdigo de Processo Civil. In: TEIXEIRA, Slvio de
Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 701).
480
ASSIS, Araken de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, v. 6, p.
284.
481
ALMEIDA, Diogo Assumpo Rezende de. Atos atentatrios dignidade da Justia. Revista dialtica de
direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 24, mar. 2005, p. 39. No mesmo sentido crtico: NEVES, Daniel
Amorim Assumpo. Ato atentatrio dignidade da justia (arts. 600 e 601 do CPC). In: COSTA, Helio Rubens
Batista Ribeiro et al. (org.). Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC.
So Paulo: Atlas, 2004, p. 119-23; MOREIRA, Alberto Camia. Ato atentatrio dignidade da Justia. No
nomeao de bens penhora. In: SHIMURA, Srgio; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de
execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 2, p. 19-21. A perspectiva adotada pelo STJ impede,
inclusive, a utilizao das astreintes como mecanismo de coero, como sugeria Marcelo Lima GUERRA
(Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 187).
482
CARPENA, Mrcio Louzada. Op. cit., p. 158. Em quase todos os sistemas contemporneos h o dever do
executado de informar a localizao de seus bens para que sobre eles recaiam os atos executrios, sob pena de
sanes graves, como multas e at mesmo a priso (GRECO, Leonardo. O processo de execuo. Rio de
Janeiro: Renovar, 1999, v. 1, p. 154 et seq).

138
respectivos valores. Logo, no mais se legitima o recurso anterior jurisprudncia do
Superior Tribunal de Justia, pois afastada a base redacional na qual se fundamentava.
A norma em vigor deixa claro o dever de colaborao na realizao da
penhora, exigindo-se do devedor a efetiva cooperao, ainda que em sacrifcio de seus
interesses pessoais483.

3.5.2. Sanes

No artigo seguinte, o estatuto processual estabelece as sanes pelo ato

atentatrio, com alteraes significativas introduzidas pela Lei n. 8.953, de 13 de dezembro de
1994:
Art. 601. Se, advertido, o devedor perseverar na prtica de atos definidos ao artigo
antecedente, o juiz, por deciso, lhe proibir que da por diante fale nos autos.
Preclusa esta deciso, defeso ao devedor requerer, reclamar, recorrer, ou praticar no
processo quaisquer atos, enquanto no lhe for relevada a pena.
Pargrafo nico. O juiz relevar a pena, se o devedor se comprometer a no mais
praticar qualquer dos atos definidos no artigo antecedente e der fiador idneo, que
responda ao credor pela dvida principal, juros, despesas e honorrios advocatcios.
Art. 601. Nos casos previstos no artigo anterior, o devedor incidir em multa fixada
pelo juiz, em montante no superior a 20% (vinte por cento) do valor atualizado do
dbito em execuo, sem prejuzo de outras sanes de natureza processual ou
material, multa essa que reverter em proveito do credor, exigvel na prpria
execuo. (Redao dada pela Lei n. 8.953, de 13.12.1994)
Pargrafo nico. O juiz relevar a pena, se o devedor se comprometer a no mais
praticar qualquer dos atos definidos no artigo antecedente e der fiador idneo, que
responda ao credor pela dvida principal, juros, despesas e honorrios advocatcios.

A redao original do dispositivo previa a denominada pena de silncio,

proibindo-se a manifestao processual do litigante mprobo at a apresentao de fiador
idneo e o seu compromisso quase infantil de no cometer novos atentados dignidade da
justia.

483

WAMBIER, Luiz Rodrigues; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; MEDINA, Jos Miguel Garcia. Breves
comentrios nova sistemtica processual civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, v. 3, p. 66;
CERQUEIRA, Lus Otvio Sequeira de. Atos atentatrios dignidade da Justia. In: SANTOS, Ernane Fidlis et
al. Execuo civil: estudos em homenagem ao professor Humberto Theodoro Jnior. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2007, p. 52. O mesmo pode ser dito do art. 475-J do Cdigo de Processo Civil, que comina a multa de
10% do valor do dbito para estimular o pagamento voluntrio. Como afirma a doutrina, a multa incide
automaticamente, pelo mero decurso do prazo de quinze dias, concedido pelo caput do dispositivo (cf. ASSIS,
Araken de. Cumprimento da sentena. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 212-3; CARNEIRO, Athos Gusmo.
Cumprimento da sentena civil. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 58).

139
A sano funcionaria como uma mordaa ao executado que praticasse atos
previstos no artigo antecedente, que restaria no processo to somente como figura decorativa,
acompanhando o trmite processual, mas sem possibilidade de manifestao reativa484.
No faltaram vozes a proclamar a inconstitucionalidade desta norma. Ada
Grinover, escrevendo na dcada de 1970, advertia para a gravidade da sano, reputando-a
inconstitucional ao cercear o direito de defesa do executado, ferindo o princpio fundamental
do contraditrio485. No mesmo sentido, pronunciou-se Alcides de Mendona Lima486.
Alfredo Buzaid, ao seu turno, defendeu a redao do dispositivo:
a norma legal citada no subtrai ao devedor o direito de defesa, subordina-o aos
princpios que regem o processo de execuo. Efetivamente, existe uma diferena
substancial entre o processo de execuo e o processo de cognio487.

Em obra publicada aps a sua morte, complementa: a norma legal citada no

limita o direito de defesa. Pune o litigante mprobo. O juiz no a aplica
discricionariamente488.
Assiste razo aos defensores da inconstitucionalidade do dispositivo.
Apresentados os embargos, a pena de silncio poderia acarretar ao devedor prejuzos
desproporcionais, como a impossibilidade de participar da produo de provas ou de recorrer
da sentena de improcedncia. A sano pelo ilcito processual, em termos prticos, poderia
acarretar a perda do direito material em discusso.
No mais das vezes, porm, desvendava-se andina, como afirma Donaldo
Armelin. Praticado o ato atentatrio para evitar a constrio de bens, sem a qual no se
permitiam os embargos, a pena de silncio no gerava quaisquer efeitos detrimentais [...]
para a esfera jurdica do devedor489.

484

NEVES, Daniel Amorim Assumpo. Ato atentatrio dignidade da justia (arts. 600 e 601 do CPC). In:
COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.). Linhas mestras do processo civil: comemorao dos 30
anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p. 124.
485
GRINOVER, Ada Pellegrini. Direito processual civil. So Paulo: Jos Bushatsky, 1974, p. 10; no mesmo
sentido, Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Jos Bushatsky, 1975, p. 121.
486
MENDONA LIMA, Alcides de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1979, v. 6, t. 2, p. 615 et seq. Mais recentemente: FORNACIARI JNIOR, Clito. Atos atentatrios dignidade
da Justia. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo:
Saraiva, 1996, p. 571; SOUZA JNIOR, Adugar Quirino do Nascimento. Op. cit., p. 157; ASSIS, Araken de.
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, v. 6, p. 282.
487
BUZAID, Alfredo. Linfluenza di Liebman sul diritto processuale civile brasiliano. In: STUDI in onore di
Enrico Tullio Liebman. Milano: Giuffr, 1979, v. 1, p. 25. Interessante registrar que o autor adere tese pela
qual no processo de execuo o devedor no tem o dever de cooperar com o tribunal, identificando apenas o
dever de no obstar a realizao de provimentos tendentes a satisfazer a demanda do credor (ibidem).
488
BUZAID, Alfredo. Linhas fundamentais do sistema do Cdigo de Processo civil brasileiro. In: ______.
Estudos e pareceres de direito processual civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 40.
489
ARMELIN, Donaldo. Op. cit., p. 699.

140
De qualquer sorte, a redao atual do art. 601 do CPC substituiu a imposio
de silncio pela multa de 20% do valor atualizado do dbito490, exigvel no mesmo processo.
O dispositivo omitiu a meno prvia advertncia do devedor, embora parte
da doutrina a considere pressuposto indescartvel da imposio da pena pecuniria 491, nos
termos do art. 599 da lei processual:
Art. 599. O juiz pode, em qualquer momento do processo:
I - ordenar o comparecimento das partes;
II - advertir ao devedor que o seu procedimento constitui ato atentatrio dignidade
da justia. (Redao dada pela Lei n. 5.925, de 1.10.1973)

A redao do mencionado artigo, entretanto, no estabelece a obrigao, mas a

mera possibilidade de se advertir previamente o devedor, tanto assim que no submete a
aplicao de sanes reincidncia. Nenhum ato atentatrio dignidade da justia est imune
ao controle, sequer o primeiro praticado pelo devedor nos respectivos autos.
A advertncia pode ser utilizada como ferramenta preventiva, noticiando ao
devedor possveis condutas que, na viso do magistrado, sero interpretadas como ato
atentatrio dignidade da justia. No se trata de requisito essencial posterior punio, mas
de providncia de finalidade pedaggica492.
O pargrafo nico do art. 601, por sua vez, perdeu a sua razo de ser493. O
dispositivo apenas fazia sentido ao disciplinar a cessao da pena de silncio, que nitidamente
no se poderia estender indefinidamente. Na verdade, o juiz no relevava a sano, no
sentido de desconsider-la como se nunca tivesse existido, apenas lhe atribua o ponto final.
No caso da multa de 20%, o juiz no pode relevar pena de natureza
pecuniria, que, imposta e uma vez preclusa, passa a integrar o montante do dbito494.
Por fim, a eficcia da multa se coordena com a efetividade da prpria
execuo, tanto assim que o seu valor se acrescer ao montante originrio e ser cobrado nos
mesmos autos.
490

Ao estabelecer como base de clculo da multa o valor atualizado do dbito, o legislador teve em
considerao apenas a execuo de quantia certa. Nos casos em que a execuo tenha por objeto entrega de
coisa, ou prestao de fazer, a multa haver de incidir sobre o seu equivalente em dinheiro (ZAVASCKI, Teori
Albino. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, v. 8, p. 300).
491
ARMELIN, Donaldo. Op. cit., p. 700. No mesmo sentido: DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma do
Cdigo de Processo Civil. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 67; ASSIS, Araken de. Comentrios ao
Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, v. 6, p. 281.
492
Neste sentido, ZAVASCKI, Teori Albino. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003, v. 8, p. 301-302.
493
NEVES, Daniel Amorim Assumpo. Op. cit., p. 130.
494
FORNACIARI JNIOR, Clito. Atos atentatrios dignidade da Justia. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo
(org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 573. No mesmo sentido:
DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma do Cdigo de Processo Civil. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001,
p. 68.

141
A sistemtica, embora possa produzir transtornos como a necessidade de
reforo de penhora, nitidamente melhor que a remessa da multa s vias executivas
autnomas, o que provocaria intil repetio de trabalho e perda de eficincia do sistema.
Entretanto, a soluo pode conduzir a um crculo vicioso: utiliza-se a
ferramenta para aumentar a efetividade da atividade executiva, mas a intensidade do temor
e, assim, da aptido preventiva desta sano retorna ao ponto de origem.
Em outros termos, o devedor que confie na sua capacidade de entorpecer a
atividade executiva no temer a aplicao de sanes, cuja lesividade concreta permanece
inserida neste sistema que ele acredita manipular.
O atual mecanismo sancionatrio no transcendeu a outros nveis de atuao,
como a redao antiga do preceito.

3.6. Contempt of Court

3.6.1. Brasileiro

Estabelece o art. 14 do Cdigo de Processo Civil, com a redao dada pela Lei
n. 10.358, de 27 de dezembro de 2001:
Art. 14. So deveres das partes e de todos aqueles que de qualquer forma participam
do processo: [...]
V - cumprir com exatido os provimentos mandamentais e no criar embaraos
efetivao de provimentos judiciais, de natureza antecipatria ou final.
Pargrafo nico. Ressalvados os advogados que se sujeitam exclusivamente aos
estatutos da OAB, a violao do disposto no inciso V deste artigo constitui ato
atentatrio ao exerccio da jurisdio, podendo o juiz, sem prejuzo das sanes
criminais, civis e processuais cabveis, aplicar ao responsvel multa em montante a
ser fixado de acordo com a gravidade da conduta e no superior a vinte por cento do
valor da causa; no sendo paga no prazo estabelecido, contado do trnsito em julgado
da deciso final da causa, a multa ser inscrita sempre como dvida ativa da Unio ou
do Estado.

A grande inovao do pargrafo nico foi estender os poderes judiciais de

represso ao denominado responsvel pelo descumprimento de ordem judicial495. Ad instar
da teoria da desconsiderao da personalidade jurdica, o sistema processual passa a admitir
495

Figura at ento desconhecida pela legislao, como alerta Luiz Rodrigues WAMBIER (O contempt of court
na recente experincia brasileira anotaes a respeito da necessidade premente de se garantir efetividade s
decises judiciais. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 119, jan. 2005, p. 36).

142
que o juiz exera coero diretamente nas pessoas fsicas encarregadas de cumprir a deciso
judicial, ainda que no sejam formalmente partes do processo, como os empregados ou
agentes pblicos vinculados pessoa jurdica litigante496.
O texto promulgado, entretanto, mostra-se bastante tmido quando comparado
ao Anteprojeto n. 14497, encaminhado Casa Civil da Presidncia da Repblica pela comisso
de processualistas responsvel pela reviso do Cdigo de Processo Civil.
A restrio pertinente aos advogados que se sujeitam exclusivamente aos
estatutos da OAB no se encontra no texto original e foi includa no curso do processo
legislativo por emenda do Deputado Jos Roberto Batocchio, ex-presidente do Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
Destaque-se que a redao promulgada foi decorrente de consenso entre os
membros da Comisso de Constituio e Justia, pois a emenda do Deputado Jos Roberto
Batocchio suprimia, sic e simpliciter, o pargrafo nico, asseverando que o Cdigo de
Processo Civil vigente, em seu artigo 16 contm regra geral que supre, em todos os aspectos,
o objetivo contido na nova proposio, sem, no entanto, assumir o carter autoritrio
desta498.
A imunidade conferida aos advogados que se sujeitam exclusivamente aos
estatutos da OAB, alm de crticas pela agresso ao vernculo499, provocou srio debate na
doutrina.
De um lado, diz-se que no h hierarquia entre juzes e advogados500, que no
se pode permitir que [os advogados] fiquem adstritos a punies pessoais dos juzes, situao

496

Neste sentido, p. ex., o STJ admitiu a aplicao da multa em desfavor do gerente de empresa pblica federal:
REsp 666.008/RJ, Rel. Ministro JOS DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17.02.2005, DJ
28.03.2005, p. 217. Na doutrina, v. DIDIER JNIOR, Fredie. Processo de conhecimento Lei n. 10.358, de 27
de dezembro de 2001. In: JORGE, Flvio Cheim; DIDIER JNIOR, Fredie; RODRIGUES, Marcelo Abelha. A
nova reforma processual. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 16; CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Deveres
processuais do advogado e o art. 14, pargrafo nico, do CPC. In: ______. Direito na doutrina. Curitiba: Juru,
2006, v. 4, p. 207; ASSIS, Araken de. O contempt of Court no direito brasileiro. Revista jurdica. So Paulo,
Notadez, a. 52, n. 318, abr. 2004, p. 18.
497
cf. ZANFERDINI, Flvia de Almeida Montingelli. Op. cit., p. 61.
498
BATTOCHIO, Jos Roberto. Emenda n. 2. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, DF, 18 set. 2001, p.
43.234.
499
A propsito, no existem estatutos da OAB, na medida em que a Lei 8.906, de 04.07.1994, dispe sobre o
Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil OAB (CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo.
Deveres processuais do advogado e o art. 14, pargrafo nico, do CPC. In: ______. Direito na doutrina.
Curitiba: Juru, 2006, v. 4, p. 206).
500
DIDIER JNIOR, Fredie. Processo de conhecimento Lei n. 10.358, de 27 de dezembro de 2001. In:
JORGE, Flvio Cheim; DIDIER JNIOR, Fredie; RODRIGUES, Marcelo Abelha. A nova reforma processual.
So Paulo: Saraiva, 2002, p. 14. No mesmo sentido: CMARA, Alexandre Freitas. O Contempt of Court
brasileiro como mecanismo de acesso ordem jurdica justa. In: SOARES, Fbio Costa (org.). Acesso justia,
segunda srie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 14.

143
que, sem dvida, poderia inibir a amplitude de suas atuaes501. No extremo oposto, reputase a restrio uma arbitrariedade que s pela lgica do absurdo poderia prevalecer502.
Dada a gama amplssima de destinatrios da norma, sem qualquer outra restrio, faz
sugerir ser injustificada e acoimada de inconstitucional a excluso dos advogados, por
violar o princpio da isonomia503.

Os argumentos opostos pelos defensores do privilgio, data venia, no

convencem. Observe-se, prefacialmente, que o dispositivo apenas abrange o descumprimento
de provimentos mandamentais e a criao de embaraos efetivao de provimentos
judiciais. No se incluram no seu mbito os demais atos de improbidade processual, ainda
que, igualmente, atentem contra o exerccio da jurisdio504.
O advogado no , em regra, o destinatrio dos provimentos mandamentais,
nem o responsvel direto pela efetivao dos demais provimentos judiciais. Esta
circunstncia, de per si, garante-lhe espao para o desempenho de suas relevantes funes,
sem o alegado risco de perda ou diminuio de sua independncia em funo do dispositivo
em comento.
Entretanto, h situaes em que o advogado, mediante o exerccio desleal de
suas prerrogativas, contribui para a prtica da improbidade processual e, nesta hiptese, nada
justifica o gozo da pretendida imunidade. Caso tpico de resistncia consiste, por exemplo, na
reteno de autos, dificultando ao juzo a prolao de novas determinaes em desfavor do
seu constituinte.
O Cdigo de Processo Civil pune a mencionada reteno com a perda do
direito de vista fora do cartrio e a imposio de multa, esta a cargo da Ordem dos Advogados
do Brasil (art. 196). Sem prejuzo das consideraes a serem expendidas em momento
adequado, verifica-se que uma parte do acervo sancionatrio aplicada diretamente pelo juiz
em desfavor do advogado, suprimindo-lhe o direito de retirada dos autos.
A redao original do anteprojeto n. 14 apenas sanearia o erro histrico, pelo
qual a aplicao de multa processual foi remetida instncia administrativa505.
501

CARPENA, Mrcio Louzada. Op. cit., p. 150. No mesmo sentido: por essa razo que se justifica
plenamente a exceo atinente aos advogados, uma vez que, na mo de juzes rancorosos, a inovao legislativa,
se lhes fosse aplicvel, acabaria sendo um instrumento de ameaa e de constrangimento para o livre exerccio da
advocacia (TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Lineamentos da nova reforma do CPC. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2002, p. 25).
502
DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 68.
503
RODRIGUES NETTO, Nlson. A fase atual da reforma processual e a tica no processo. Genesis Revista
de Direito Processual Civil. Curitiba, Genesis, n. 31, jan./mar. 2004, p. 220.
504
CARPENA, Mrcio Louzada. Op. cit., p. 153.
505
O anteprojeto de Alfredo Buzaid atribua esta competncia ao juiz do feito. No Congresso Nacional, o
dispositivo foi vergastado pelas emendas ns. 132 e 166, apresentadas pelo deputado Marco Maciel e pelo

144
No correto, enfim, dizer que o modelo brasileiro infenso ao controle
judicial da conduta dos advogados. A negativa de hierarquia declarada solenemente pelo art.
6 do Estatuto da Advocacia, embora seja fundamental para o clima de mtua cooperao que
deve prevalecer entre os atores processuais, no tem a extenso pretendida pelo mencionado
setor da doutrina. Basta registrar que o advogado, ao turbar a realizao da audincia, pode
ser convidado pelo juiz a se retirar do recinto, mas no se prev a hiptese contrria...
Dizer que o advogado no est submetido hierarquicamente ao juiz, o que
totalmente correto, no afasta tambm a possibilidade de ser-lhe aplicada a multa. O
juiz, no processo judicial, no cobe abusos e aplica multas em razo de eventual
posio hierrquica superior em relao aos demais partcipes do processo, mas sim
porque detm o que se convencionou chamar de poderes decisrios e ticos, que
representam muito mais deveres de garantir a efetividade das decises judiciais506.

O Supremo Tribunal Federal, de qualquer modo, em sesso de 8 de maio de

2003, julgou procedente a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.652-6, relator o Ministro
Maurcio Corra, fixando interpretao consoante a Constituio para excluir da incidncia
das sanes previstas no dispositivo em comento os advogados do setor privado e do setor
pblico:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAO AO
PARGRAFO NICO DO ARTIGO 14 DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL, NA
REDAO DADA PELA LEI 10358/2001. PROCEDNCIA DO PEDIDO.
1. Impugnao ao pargrafo nico do artigo 14 do Cdigo de Processo Civil, na parte
em que ressalva "os advogados que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da
OAB" da imposio de multa por obstruo Justia. Discriminao em relao aos
advogados vinculados a entes estatais, que esto submetidos a regime estatutrio
prprio da entidade. Violao ao princpio da isonomia e ao da inviolabilidade no
exerccio da profisso. Interpretao adequada, para afastar o injustificado discrmen.
2. Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para, sem reduo de
texto, dar interpretao ao pargrafo nico do artigo 14 do Cdigo de Processo Civil
conforme a Constituio Federal e declarar que a ressalva contida na parte inicial
desse artigo alcana todos os advogados, com esse ttulo atuando em juzo,
independentemente de estarem sujeitos tambm a outros regimes jurdicos.507

senador Nlson Carneiro, a pedido da Ordem dos Advogados do Brasil Seo de Pernambuco, pois o texto
reduziria a independncia do profissional, indispensvel ao perfeito exerccio da advocacia (cf. MACIEL,
Marco. Emenda n. 132. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t.
1, p. 267; CARNEIRO, Nlson. Emenda n. 166. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia:
Senado Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 1.044-5). Foi impugnado tambm pela emenda n. 167, do senador Jos
AUGUSTO, sob o mesmo fundamento (Emenda n. 167. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei.
Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 1.044-5). Por fim, prevaleceu a redao sugerida pelo relator do
projeto, senador ACCIOLY FILHO, diante do criticvel argumento pelo qual os juzes no tm hierarquia sobre
os advogados (Emendas CESP. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal,
1975, v. 1, t. 2, p. 1.304).
506
VAZ, Paulo Afonso Brum. O contempt of Court no novo processo civil brasileiro. Revista de processo. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 29, n. 118, nov./dez. 2004, p. 158.
507
ADI 2.652/DF, rel. Min. Maurcio Correa, Tribunal Pleno, DJ 14.11.2003, p. 12.

145
No obstante vozes abalizadas ainda defendam a possibilidade de condenao
do advogado

508

, a fundamentao do acrdo acena no sentido oposto:

previu [a norma], por outro lado, uma multa pela inobservncia do preceito, sano
essa inaplicvel aos advogados, por estarem esses submetidos, no campo disciplinar,
apenas aos Estatutos da OAB (Lei 8906/94, artigo 70), com observncia garantia
constitucional de inviolabilidade dos atos do advogado no exerccio de sua
profisso509.

Outra prova de timidez do texto promulgado consiste na priso civil. O

Anteprojeto n. 14 previa como pargrafo segundo:
se o responsvel, no caso do pargrafo anterior, e devidamente advertido, ainda assim
reitera a conduta atentatria ao exerccio da jurisdio, o juiz poder tambm imporlhe priso civil at trinta dias, que ser revogada quando cumprida a deciso
judicial510.

O dispositivo em comento no foi sequer apresentado ao Congresso Nacional,

permanecendo a sistemtica meramente patrimonial de represso aos atos atentatrios ao
exerccio da jurisdio.
A Constituio, de fato, veda a priso por dvida, mas neste conceito no se
inclui a priso por desacato dignidade da Justia511. No se trata, igualmente, de mera
ausncia de previso legislativa. O Cdigo Civil, por exemplo, determina em seu art. 21 a
adoo das providncias necessrias tutela da vida privada, mas, no obstante a natureza

508

Luiz Rodrigues WAMBIER argumenta que o pedido formulado na referida ao direta de

inconstitucionalidade foi especificamente destinado obteno da declarao da inconstitucionalidade do
tratamento diferenciado entre advogados pblicos, regidos por outros estatutos, e os advogados regidos
exclusivamente pelo Estatuto da Advocacia. A partir dessa premissa, entende corretamente que a deciso do
Supremo Tribunal Federal no sepultou a questo, admitindo a responsabilidade do advogado nos termos do art.
14, pargrafo nico, do CPC (O contempt of court na recente experincia brasileira anotaes a respeito da
necessidade premente de se garantir efetividade s decises judiciais. Revista de processo. So Paulo, Revista
dos Tribunais, a. 30, n. 119, jan. 2005, p. 52). Fredie DIDIER JR., inclusive, informa que o relator do projeto de
lei, Deputado Inaldo Leito (PSDB-PB), declarou, ao Jornal Folha de S. Paulo, que, de fato, a inteno era
excluir da punio apenas os advogados privados (op. cit., p. 15).
509
ADI 2652/DF, rel. Min. Maurcio Correa, inteiro teor disponvel em www.stf.gov.br.
510
TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo et al. Anteprojeto de Lei (n. 14) - altera dispositivos do CPC, relativos ao
processo de conhecimento. Jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia. Braslia, Braslia Jurdica, v. 1, n.
8, 1999, p. 45-51.
511
Cumpre notar que a previso da priso civil, coercitiva, no proibida no ordenamento brasileiro, cuja
Constituio veda a priso por dvidas (ressalvadas as hipteses de alimentos e do depositrio infiel), nem pela
Conveno Americana dos Direitos do Homem, cujo art. 7o afirma que ningum pode ser preso por dvidas,
exceto o devedor de alimentos (GRINOVER, Ada Pellegrini. Abuso do processo e resistncia injustificada s
ordens judicirias: o contempt of Court. In: ______. A marcha do processo. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2000, p. 67). No mesmo sentido: LOPES, Joo Batista. O juiz e a litigncia de m-f. Revista dos
tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 133. Em sentido contrrio, TALAMINI,
Eduardo. Priso civil e penal e execuo indireta (a garantia do art. 5, LXVII, da Constituio Federal).
Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 23, n. 92, out./dez. 1998, p. 48; WAMBIER, Teresa
Arruda Alvim. Impossibilidade da decretao de pena de priso como medida de apoio, com base no art. 461,
para ensejar o cumprimento da obrigao in natura. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a.
28, n. 112, out./dez. 2003, p. 198 et seq.

146
aberta desta norma, a doutrina e a jurisprudncia silenciam quanto possibilidade de priso
civil512.
Esta lacuna no pode ser suprida mediante a remisso s leis penais. Em
primeiro lugar, o juiz civil no poderia decretar a priso do litigante, pois o sancionamento
do desobediente submete-se ao regime de direito penal513. Ademais, a desobedincia
atualmente se insere no rol dos crimes de pequeno potencial ofensivo, submetidos ao Juizado
Criminal e nos quais no cabe a priso em flagrante delito (art. 69 da Lei n. 9.099/95, art. 11
da Lei n. 10.259/01)514.
Como explica Luiz Guilherme Marinoni,
a priso deve ser vedada quando a prestao depender da disposio de patrimnio,
mas permitida para a jurisdio poder evitar quando a multa e as medidas de
execuo direta no se mostrarem adequadas a violao de um direito 515.

E complementa: pensar na priso como meio de coero civil no implica em

ter uma viso autoritria da justia civil, mas sim em ter conscincia de que o seu uso no
pode ser descartado para dar efetividade aos direitos516.
Por fim, a sistemtica de aplicao e cobrana da multa do art. 14, pargrafo
nico, do CPC no produz adequada coercitividade. Alm da indesejvel utilizao do valor
da causa como teto517, o dispositivo protrai a exigibilidade para o trnsito em julgado da
deciso da causa.

512

V., p. ex., DELGADO, Jos Augusto. A tica e a boa-f no novo Cdigo Civil. Revista de direito do
consumidor. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 13, n. 49, jan./mar. 2004, p. 168.
513
TALAMINI, Eduardo. Ainda sobre a priso como execuo indireta: a criminalizao da desobedincia a
ordens judiciais. In: SHIMURA, Srgio; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de execuo. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 2, p. 295; CARVALHO, Ivan Lira de. O descumprimento de ordem
judicial por funcionrio pblico. Revista de informao legislativa. Braslia, Senado Federal, a. 31, n. 124,
out./dez. 1994, p. 27-33.
514
Interessante observar que, justamente diante da impossibilidade de priso em flagrante por desobedincia,
Paulo Afonso Brum VAZ defende a impossibilidade de priso civil por atentado Justia. Na sua opinio, o
delito processual no poderia ter conseqncias mais graves que o criminal (O contempt of Court no novo
processo civil brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 29, n. 118, nov./dez. 2004, p.
164).
515
MARINONI, Luiz Guilherme. Tcnica processual e tutela dos direitos. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004, p. 293.
516
Idem, p. 295. No mesmo sentido, ARENHART, Srgio Cruz. A priso civil como meio coercitivo. In:
TESHEINER, Jos Maria Rosa et al. (org.). Instrumentos de coero e outros temas de direito processual
civil: estudos em homenagem aos 25 anos de docncia do Professor Dr. Araken de Assis. Rio de Janeiro:
Forense, 2007, p. 650.
517
Em sentido otimista: pode ser que a incidncia [...] da sano imposta a quem pratique ato atentatrio ao
exerccio da jurisdio leve os advogados a uma nova postura, indicando um valor da causa to alto quanto
possvel, com o objetivo de ver aumentada a multa de que ora se trata, ampliando-se, assim, a eficcia inibitria
da mesma. Trata-se de um prognstico que, como qualquer outro, perigoso, j que no se pode saber ao certo
se o mesmo se confirmar (CMARA, Alexandre Freitas. O Contempt of Court brasileiro como mecanismo de
acesso ordem jurdica justa. In: SOARES, Fbio Costa (org.). Acesso justia, segunda srie. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2004, p. 11). Com o devido respeito, o prognstico de remota ocorrncia, beirando o utpico.

147
Paulo Afonso Brum Vaz, embora reconhea que o adiamento da cobrana
diminui sua eficcia dissuasria, manifesta-se em defesa do dispositivo:
o condicionamento da exigibilidade da multa ao trnsito em julgado decorre da
necessidade de obter a certeza do dever de cumprir a deciso. Do contrrio, poder-seia punir a parte pelo descumprimento de uma deciso que culminou por no ser
confirmada518.

A redao, porm, como diz acertadamente Ada Grinover,

excluiu a incidncia da multa na tutela antecipada, deixando sem sano o
descumprimento e a criao de embaraos efetivao dos provimentos de natureza
antecipatria [...], perdendo de vista a necessidade de sua imediata incidncia para
cumprir a finalidade de constrio ao cumprimento da deciso judicial519.

3.6.2. Anglo-saxo

comum se destacar, entre os autores brasileiros, que o art. 14, pargrafo

nico, do Cdigo de Processo Civil provm da influncia da Common Law, mais
especificamente do contempt power atribudo aos magistrados daquele sistema520.
No obstante a inovao merea aplausos, a distncia que separa o similar
nacional do seu modelo original maior que o Atlntico.
O Contempt of Court representa um ato de desobedincia ou de falta de
respeito diante de um rgo judicirio, ou de obstrucionismo a determinado desenvolvimento

518

VAZ, Paulo Afonso Brum. O contempt of Court no novo processo civil brasileiro. Revista de processo. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 29, n. 118, nov./dez. 2004, p. 162-3. No mesmo sentido, MACHADO, Hugo de
Brito. Descumprimento de deciso judicial. Direito Federal Revista da Associao dos Juzes Federais do
Brasil. Niteri, Impetus, AJUFE, a. 21, n. 70, abr./jun. 2002, p. 218.
519
GRINOVER, Ada Pellegrini. Paixo e morte do contempt of Court brasileiro (art. 14 do Cdigo de Processo
Civil). In: ______. O processo: estudos e pareceres. So Paulo: DPJ, 2005, p. 165. No mesmo sentido: A
exigncia da multa em se tratando de contempt of court deve ser imediata, no se justificando a necessidade de
se aguardar o trnsito em julgado, principalmente se ela visa provocar o cumprimento do provimento
mandamental (CERQUEIRA, Lus Otvio Sequeira de. Litigncia de m-f em mandado de segurana. In:
BUENO, Cssio Scarpinella et al. (org.). Aspectos polmicos e atuais do mandado de segurana: 51 anos
depois. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 531).
520
DIDIER JNIOR, Fredie. Processo de conhecimento Lei n. 10.358, de 27 de dezembro de 2001. In:
JORGE, Flvio Cheim; DIDIER JNIOR, Fredie; RODRIGUES, Marcelo Abelha. A nova reforma processual.
So Paulo: Saraiva, 2002, p. 3, 12. Na jurisprudncia, antes da reforma, j se postulava: a protelao do
cumprimento de decises manifestamente razoveis e bem lanadas est a justificar a introduo, em nosso
ordenamento jurdico, de instrumentos mais eficazes, a exemplo do contempt of court da Common Law (REsp
235.978/SP, Rel. Ministro SLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, QUARTA TURMA, julgado em
07.11.2000, DJ 11.12.2000, p. 209).

148
de um procedimento judicial. Logo, visto como ofensa autoridade do prprio povo e no
apenas aos servidores da lei, que ele emprega na sua obra de governo 521.
A concepo anglo-sax se fundamenta no respeito s instituies e na
reprobabilidade social das ofensas autoridade das Cortes, razo pela qual o contempt power
considerado um poder intrnseco do Judicirio522.
Como informa Marcelo Lima Guerra, embora o contempt power atualmente se
encontre previsto em statutes, seu fundamento jurdico no provm dos textos legais, mas da
prpria instituio do Poder Judicirio

523

. Trata-se de algo inerente ao exerccio da

administrao da Justia nos pases da common law524.

Nas palavras de Michelle Taruffo, o contempt power
uma arma extremamente eficaz e verstil: eficaz pela sumariedade e pela
imediatidade do procedimento, e tambm pela intensidade das sanes civis e penais
que enseja; verstil porque no existem definies precisas dos comportamentos
sancionveis, de modo que o juiz livre na individualizao das espcies de contempt
destinadas a serem reprimidas525.

Praticada a conduta desrespeitosa in facie curiae, a Corte deve reprimi-la

sumariamente. J o constructive contempt, praticado fora do mbito da Corte, requer maiores
formalidades para ser punido526. Conforme narra Flvia Zanferdini,
pertencem aos casos de constructive contempt a desobedincia s ordens, resolues e
decretos emitidos por um tribunal na direo de um processo, bem como as
interferncias explcitas autoridade do tribunal, mas que no so cometidas em sua
presena, como os ataques s testemunhas, ou contra pessoas e coisas sob sua
jurisdio e, ainda, os casos de censura efetuada fora da via judicial, por atuao, por
exemplo, por meio de publicaes527.

A doutrina costuma diferenciar, ainda, o Contempt of Court civil e o criminal.

O primeiro consiste na omisso de certo comportamento, prescrito pelo tribunal, a favor de
uma das partes; o segundo se perfaz pela ofensa dignidade e autoridade do Tribunal ou
de seus funcionrios, gerando obstculo ou obstruo ao processo528. No primeiro caso se
521

MALLOR, Jane P. Rimborso degli onorari di difesa come sanzione per labuso del processo. In: DONDI,
Angelo (org.). Avvocatura e giustizia negli Stati Uniti. Bologna: Il Mulino, 1993, p. 439.
522
Ibidem.
523
GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 90. No mesmo
sentido, HAZARD JR., Geoffrey C.; TARUFFO, Michele. American civil procedure: an introduction. New
Haven: Yale University Press, 1993, p. 204.
524
BUENO, Jlio Csar. Contribuio ao estudo do contempt of court e seus reflexos no processo civil
brasileiro. 2001. Tese (Doutoramento em Direito Processual Civil) Universidade de So Paulo, So Paulo,
2001, p. 273.
525
TARUFFO, Michele. Il processo civile adversary nellesperienza americana. Padova: CEDAM, 1979, p.
27. No mesmo sentido, VSCOVI, Enrique. Teora general del proceso. 2. ed. Bogot: Temis, 1999, p. 39.
526
GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 94.
527
ZANFERDINI, Flvia de Almeida Montingelli. Op. cit., p. 82.
528
ASSIS, Araken de. O contempt of Court no direito brasileiro. Revista jurdica. So Paulo, Notadez, a. 52, n.
318, abr. 2004, p. 9.

149
procura constranger o litigante a atuar conforme as determinaes do Juzo; no segundo se
busca punir a conduta desrespeitosa529.
Um aspecto interessante que a mens rea um elemento essencial na
caracterizao do criminal contempt, mas no o em relao ao civil contempt. A resistncia
s ordens judiciais pode caracterizar o civil contempt independentemente de qualquer
considerao sobre a inteno do contemnor530.
Como afirmam Geoffrey C. Hazard Jr. e Michele Taruffo,
quando o procedimento se destina ao criminal contempt, necessrio provar que a
violao cometida pelo infrator foi intencional e o standard de prova o mesmo dos
casos criminais: acima de uma dvida razovel531.

E o rol de condutas assimilveis ao Contempt of Court bastante amplo.

Seguindo-se o relato de Marcelo Lima Guerra,
entre os mltiplos exemplos de condutas que podem constituir Contempt of Court
comum apontarem-se as seguintes: tentar agredir fisicamente um juiz, um advogado
ou outra parte no processo, interromper continuamente o curso da audincia, ameaar
testemunhas, juzes ou oficiais de justia, alterar documentos, recusar-se a
testemunhar, no cumprir ordens judiciais e at mesmo algumas condutas que causam
certo espanto serem equiparadas a essas acima indicadas, como chegar atrasado ou
faltar audincia ou trajar-se com determinado tipo de roupa532.

O contempt power vai alm da conduta processual das partes e advogados e

abrange, por exemplo, as tentativas de influir no resultado dos julgamentos. Walter Habscheid
noticia que no direito ingls o princpio da independncia do juiz tem primazia sobre a
liberdade de expresso, de modo a evitar o poder de condicionamento exercido pela
imprensa e por outros mass media e, enfim, o trial by press533.

529

MILLER, C. J. Contempt of Court. 3. ed. Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 43-44. GRINOVER,
Ada Pellegrini. Abuso do processo e resistncia injustificada s ordens judicirias: o contempt of Court. In:
______. A marcha do processo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, p. 65. No mesmo sentido,
BUENO, Jlio Csar. Contribuio ao estudo do contempt of court e seus reflexos no processo civil
brasileiro. 2001. Tese (Doutoramento em Direito Processual Civil) Universidade de So Paulo, So Paulo,
2001, p. 273; RODRIGUES NETTO, Nlson. Op. cit., p. 168; BRAGA, Paula Sarno. O pargrafo nico do art.
14 do CPC e a multa punitiva imputada aos infratores do dever processual previsto no inciso V: um contempt of
Court brasileira. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 17, ago. 2004, p. 80;
MACIEL, Adhemar Ferreira. Descumprimento de ordem judicial. In: ______. Dimenses do direito pblico.
Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 113.
530
GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 99. No mesmo
sentido: GUIMARES, Milena de Oliveira. Op. cit., p. 357.
531
HAZARD JR., Geoffrey C.; TARUFFO, Michele. American civil procedure: an introduction. New Haven:
Yale University Press, 1993, p. 203.
532
GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 73. No mesmo
sentido, ANDREWS, Neil. Abuse of process in english civil litigation. In: TARUFFO, Michele (ed.). Abuse of
procedural rights: comparative standards of procedural fairness. The Hague: Kluwer Law International, 1999,
p. 67.
533
HABSCHEID, Walter J. Introduzione al diritto processuale civile comparato. Santarcangelo di Romagna:
Maggioli, 1985, p. 141.

150
No direito indiano, S. P. Sathe tambm relata trs tipos de restries
impostas pelo contempt power: 1) restries a escritos ou pronunciamentos sobre matrias
pendentes de julgamento (sub judice); 2) represso resistncia ao cumprimento de ordens
judiciais e 3) represso a ataques constrangedores aos juzes da corte534.
Probem-se comentrios sobre matrias pendentes, quando, por qualquer
motivo, sejam prejudiciais ao julgamento, salvo as presses populares nos casos de
judicializao de interesses pblicos535.
Por outro lado, as sanes aplicveis ao contemnor so mltiplas. Alm da
larga utilizao de multas pecunirias, tanto o civil quanto o criminal contempt autorizam a
decretao de priso, embora neste ltimo a privao de liberdade se d por certo perodo de
tempo536, enquanto no anterior a restrio se estenda at o cumprimento da ordem judicial.
H, ainda, a possibilidade de limitao aos direitos processuais da parte que
comete a ofensa. Aps narrar a preocupao da doutrina estrangeira, Marcelo Lima Guerra
registra que somente em casos de civil contempt se deve impor a referida sano de negar
alguns direitos da parte de atuar no processo537.
A esta altura, pode-se indagar, como Araken de Assis, quais as perspectivas
de sucesso deste implante, no corpo de uma Nao perifrica e subdesenvolvida, cujo
processo civil se governa por diretrizes diferentes?538
Preliminarmente se registre que foi necessria a alterao do Cdigo de
Processo Civil para inserir o instituto no sistema jurdico nacional. A doutrina brasileira, em
regra, pobre em formulaes de poderes intrnsecos do juiz, consagrando, em homenagem
sua formao romano-cannica e lusitana, a lei como fonte por excelncia das normas
534

SATHE, S. P. Judicial activism in India: transgressing borders and enforcing limits. 2. ed. New Delhi:
Oxford University Press, 2004, p. 286.
535
Idem, p. 286-90.
536
Segundo o Contempt of Court Act de 1981, o prazo mximo de dois anos quando a medida decretada por
Corte Superior e de um ms nos demais casos (cf. MILLER, C. J. Contempt of Court. 3. ed. Oxford: Oxford
University Press, 2000, p. 50). No mesmo sentido, ASSIS, Araken de. O contempt of Court no direito brasileiro.
Revista jurdica. So Paulo, Notadez, a. 52, n. 318, abr. 2004, p. 11. Consoante DINAMARCO, autor ingls
antigo refere ter havido prises perptuas impostas com fundamento no atentado dignidade da Justia, sendo do
seu prprio conhecimento pessoas que ficaram vinte, trinta ou quarenta anos presas em virtude do contempt que
perpetraram. A limitao do encarceramento a trs meses e da multa a determinada soma chegou a ser proposta,
mas refutou-a o Parlamento no ano de 1883, tratando-se de um poder arbitrrio e ilimitado (Execuo civil. 6.
ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 177).
537
GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 102.
538
ASSIS, Araken de. O contempt of Court no direito brasileiro. Revista jurdica. So Paulo, Notadez, a. 52, n.
318, abr. 2004, p. 7. BARBOSA MOREIRA j advertira: No caso de nosso pas, o mximo de cuidado h de
ser posto justamente na abertura das portas jurdicas aos produtos vindos dos Estados Unidos, dada a notria
diferena estrutural dos dois sistemas o brasileiro, de linhagem europia continental, com o predomnio das
fontes escritas, e o norte-americano, muito mais afeioado formao jurisprudencial do direito (O futuro da
Justia: alguns mitos. In: ______. Temas de direito processual, oitava srie. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 10).

151
processuais civis. A jurisprudncia, do mesmo modo, tende a autoconter os poderes
concedidos pela legislao, evitando construes ampliativas.
Tem-se um arremedo de Contempt of Court no art. 14, V e pargrafo nico, do
Cdigo de Processo Civil: lista-se de modo restritivo as condutas capazes de perfazer o
desacato autoridade da Corte; excluem-se importantes atores processuais da incidncia do
instituto; limita-se o acervo sancionatrio apenas previso de multa; estabelece-se o teto
peremptrio para esta sano; submete-se, enfim, a eficcia da multa ao trnsito em julgado
da deciso da causa539.
H setores doutrinrios, ainda, que se aferram ao rgido subjetivismo herdado
das Ordenaes e exigem, para a aplicao do dispositivo, a intencionalidade do ato lesivo:
deve haver o animus de praticar a conduta omissiva ou comissiva que prejudique a
efetivao da deciso, diz-se540.
A utilidade do instituto, entretanto, depende da preservao de dois traos
essenciais: a ampla incidncia da multa processual, que paira sobre (quase) qualquer pessoa
que obste o cumprimento da deciso judicial, e a objetivao desta responsabilidade, ou seja,
a possibilidade de aplicao da sano diante da mera ausncia de justificativa apta,
independentemente de qualquer anlise subjetiva.

3.7. Outros institutos afins

O Cdigo de Processo Civil contempla, ainda, previses ticas esparsas,

dirigidas s partes e aos seus procuradores. Prevaleceu, nas palavras de Moura Rocha, a
concepo pela qual o processo deve se bastar a si mesmo em tal matria, evitando a

539

Em sentido semelhante: LEONARDO, Rodrigo Xavier. Os deveres das partes, dos advogados e dos terceiros
na reforma do Cdigo de Processo Civil. In: MARINONI, Luiz Guilherme; DIDIER JR., Fredie (org.). A
segunda etapa da reforma processual civil. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 422.
540
BRAGA, Paula Sarno. O pargrafo nico do art. 14 do CPC e a multa punitiva imputada aos infratores do
dever processual previsto no inciso V: um contempt of Court brasileira. Revista dialtica de direito
processual. So Paulo, Dialtica, n. 17, ago. 2004, p. 88. Aproximadamente no mesmo sentido: seguindo a
tendncia atual, tanto da legislao civil como da legislao processual, o art. 14 do CPC, em sua nova
roupagem, estabeleceu critrio de responsabilidade subjetiva, embora considere ato atentatrio ao exerccio da
jurisdio o descumprimento ou criao de embarao efetivao de ordens judiciais, sem exigir que se o faa,
com a inteno de ou para o fim de, ou ainda, com malcia, m-f, fraude ou dolo, expresses que sugerem a
exigncia de um elemento subjetivo interno ou anmico por parte do agente (STOCO, Rui. Op. cit., p. 115).

152
remisso s leis penais. Como decorrncia desta fora sancionadora prpria, temos no
processo um reflexo de moralizao do mesmo processo541.
A leitura atenta do texto legal perceber em diversas passagens a tentativa de
evitar procrastinaes e outros comportamentos desleais. Muitas vezes a soluo consiste em
desconsiderar os efeitos da m conduta542, deixar de aplicar a regra consagradora do
benefcio que se quis maliciosamente fazer incidir543 ou impor medidas preventivas
(caues, p. ex.)544.
Antes da vigncia da Lei n. 6.899, de 8 de abril de 1981, era comum se
utilizarem as ferramentas de controle da probidade processual para assegurar ao vencedor a
correo monetria das parcelas pagas em atraso, reconhecendo-se o agravamento do dano
marginal do processo pela m conduta da parte adversa545.
O ordenamento autoriza o juiz, no campo probatrio, a dessumir da conduta
desleal da parte elementos de prova contrrios a esta546. Otto Tschadek, inclusive, registra a
possibilidade de autoacusao involuntria: comprovada a tentativa de deturpar a verdade,
o acusado resta desacreditado no relativo sua responsabilidade global, e no se d crdito a
suas impugnaes547.

541

MOURA ROCHA, Jos de. As sanes no processo civil. In: ______. Estudos sobre processo civil. Recife:
Editora Universitria [UFPE], 1982, v. 2, p. 185, 190. Na senda oposta, defendendo a criminalizao das
condutas processuais mprobas, SKLAROWSKY, Leon Frejda. Litigncia de m-f. Revista de processo. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 28, n. 112, out./dez. 2003, p. 279.
542
cf. STOCO, Rui. Op. cit., p. 67; SOUZA, Luiz Srgio Fernandes de. Op. cit., p. 117. Observe-se, porm, que
a improbidade processual no implica necessariamente a nulidade dos atos irregulares, pois estes podem ter
logrado a telesis qual estavam orientados (VARGAS, Abraham. Op. cit., p. 271). No mesmo sentido: LIMA,
Patrcia Carla de Deus. Op. cit., p. 110.
543
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Abuso de direito. Revista trimestral de direito civil. Rio de Janeiro,
Padma, a. 4, v. 13, 2003, p. 99 et seq. O processualista carioca cita, como exemplo, a prerrogativa de prazo em
dobro para os litisconsortes com advogados diferentes, defendendo a inexistncia do beneficio quando
pertencentes ao mesmo escritrio (ibidem). No mesmo sentido, pode-se destacar a inaplicabilidade do princpio
da fungibilidade recursal, quando a interposio errnea se deve m-f ou erro grosseiro (v. BAPTISTA
MARTINS, Pedro. Recursos e processos da competncia originria dos Tribunais. Atualizao de Alfredo
Buzaid. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 165-6). Ainda nesta trilha, h quem defenda, com razo, a imediata
produo dos efeitos da sentena nos casos de recurso protelatrio, afastando-se o duplo efeito do apelo
(RAMOS, Carlos Henrique. Op. cit., p. 38).
544
THEODORO JNIOR, Humberto. Abuso de direito processual no ordenamento jurdico brasileiro. In:
______. O processo civil brasileiro no limiar do novo sculo. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 61. Na
doutrina estrangeira, v. QUIJANO, Jairo Parra. Op. cit., p. 89.
545
v. DINAMARCO, Cndido Rangel. Inflao e processo: evoluo histrica e realidade atual. In: ______.
Fundamentos do direito processual moderno. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, v. 1, p. 365; FREIRE,
Homero. A justia e o tempo. Separata de: Arquivo forense. Recife, Tribunal de Justia de Pernambuco, v. 54,
jan./dez. 1969, p. 8-9; RODRIGUES, Francisco Csar Pinheiro. Op. cit., p. 9-10.
546
GRASSO, Eduardo. Op. cit., p. 601. No mesmo sentido: CAPPELLETTI, Mauro. Eficacia de pruebas
ilegitimamente admitidas y comportamiento de la parte. In: ______. La oralidad y las pruebas en el proceso
civil. Traduo de Santiago Sents Melendo. Buenos Aires: EJEA, 1972, p. 162.
547
TSCHADEK, Otto. La prueba. Traduo de Ernesto Volkening. Bogot: Temis, 1999, p. 17.

153
Entre as sentenas do bom juiz Magnaud, do Tribunal de Chateau-Thierry,
consta a absolvio de certo ru pelo crime de injria, motivada sobretudo pelo mau
comportamento do querelante ofendido no curso do processo criminal548. Neste interessante
caso, a m conduta processual no teve apenas reflexos probatrios, mas determinou o prprio
julgamento de fundo.
No falta, enfim, quem identifique dimenso tica, de combate improbidade
processual, no despacho saneador549, na precluso550 e no comparecimento pessoal das partes
em juzo551.
Em sntese, se a relao processual animada pelo princpio da probidade
processual, todos os seus elementos, em maior ou menor grau, esto dispostos de modo a dar
efetividade a esta necessidade tica552, o que no significa lhes atribuir contedo
sancionatrio.

3.7.1. Multa por indevida citao editalcia

O Cdigo de Processo Civil impe multa de cinco salrios mnimos ao

litigante que requerer citao editalcia alegando dolosamente os requisitos do art. 231, I e
II (art. 233).
O dispositivo se afasta das normas gerais de controle da probidade processual,
pois a) exige expressamente o dolo da parte autora e b) utiliza como parmetro o valor do
salrio mnimo553.

548

LEYRET, Henry. Las sentencias del buen juez Magnaud. Traduo de Dionisio Dez Enrquez. Bogot:
Temis, 1990, p. 226-30.
549
MILHOMENS, Jnatas. Op. cit., p. 88.
550
MONIZ DE ARAGO, Egas Dirceu. Precluso (processo civil). In: OLIVEIRA, Carlos Alberto lvaro de
(org.). Saneamento do processo: estudos em homenagem ao Prof. Galeno Lacerda. Porto Alegre: Srgio
Antnio Fabris, 1989, p. 150; GRINOVER, Ada Pellegrini. Interesse da Unio. Precluso. A precluso e o rgo
judicial. In: ______. A marcha do processo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000, p. 235.
551
COUTURE, Eduardo. Oralidade e regra moral no processo civil. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a.
36, v. 77, n. 427, jan. 1939, p. 27.
552
Sobre a dimenso tica do formalismo processual, v. PODETTI, J. Ramiro. Teora y tcnica del proceso
civil. Buenos Aires: Ideas, 1942, p. 77; OLIVEIRA, Carlos Alberto lvaro de. Do formalismo no processo
civil. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 5 et seq.
553
O art. 161 do CPC tambm utiliza o parmetro (metade do salrio mnimo) para reprimir a aposio de
cotas marginais ou interlineares nos autos. No obstante a pouca gravidade da infrao, o valor no atende, por
exemplo, necessidade de reprimir mais severamente a reincidncia. Melhor seria submeter a hiptese s regras
gerais da litigncia de m-f.

154
O excessivo rigor advindo do elemento subjetivo pode ser ilustrado com
precedente do Tribunal de Justia de Minas Gerais, narrado por Edson Prata. No caso
concreto, os rus foram procurados em trs endereos e no restaram localizados. O autor
requereu a citao por edital. Depois, os rus pediram nulidade da citao, pois seus
endereos atuais constavam da lista telefnica. A Corte, como relata o processualista mineiro,
no aplicou a multa, ao fundamento de inexistncia de prova do dolo554.
Esta interpretao do dispositivo parece destacar o dever de zelo do
magistrado. Se este autoriza a citao editalcia sem a devida prudncia, torna-se co-partcipe
da infrao, o que reduziria a legitimidade da sano cominada. A meno ao dolo, portanto,
limitaria a aplicao da pena apenas aos casos de induo do magistrado ao erro.
Entretanto, como expe Pedro de Albuquerque,
nos casos de actividade processual culposa susceptveis de desencadearem a
responsabilidade civil assiste-se, com freqncia, prtica ou intermediao de um
acto do juiz. Isso no significa, contudo, uma necessria interrupo do nexo de
causalidade entre a conduta culposa da parte e o prejuzo sofrido pelo lesado,
555
conforme demonstrado por Hopt e depois por Gtz .

Do contrrio, o litigante mprobo procederia em regra transferncia de

responsabilidade para os ombros do Estado, olvidando sua sujeio aos deveres processuais.
Nada justifica, portanto, a redao restritiva do dispositivo556.
Quanto ao segundo tpico, o parmetro rgido de cinco salrios mnimos pode
resultar insuficiente ou exagerado, a depender das peculiaridades do caso concreto. Para o
litigante pessoa fsica, de classe mdia, a sano pode conduzir a privaes, ultrapassando a
remunerao mensal lquida. Para a grande empresa, o montante se torna diminuto, incapaz de
se prestar para verdadeira sano.
De qualquer forma, como reconhece a doutrina, a multa pode e deve ser
cumulada com as perdas e danos ex vi do art. 18 do CPC557.

554

PRATA, Edson. Dolo processual. In: ______. Direito processual civil. Uberaba: Vitria, 1980, p. 230 et seq.
ALBUQUERQUE, Pedro de. Responsabilidade processual por litigncia de m f, abuso de direito e
responsabilidade civil em virtude de actos praticados no processo. Coimbra: Almedina, 2006, p. 143.
556
Em sentido semelhante, defendendo a aplicao da multa nos casos de conduta culposa: MONIZ DE
ARAGO, Egas Dirceu. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, v. 2,
p. 231; MILMAN, Fbio. Improbidade processual: comportamento das partes e de seus procuradores no
processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 179.
557
THEODORO JNIOR, Humberto. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense,
1979, v. 4, p. 665.
555

155
3.7.2. Astreinte

Nas palavras de Liebman,

chama-se astreinte a condenao pecuniria proferida em razo de tanto por dia de
atraso (ou por qualquer unidade de tempo, conforme as circunstncias), destinada a
obter do devedor o cumprimento da obrigao de fazer pela ameaa de uma pena
susceptvel de aumentar indefinidamente558.

Na redao originria, o Cdigo de Processo Civil albergava a mencionada

tcnica nos seus arts. 644 e 645559, atualmente deslocada para os arts. 461 e 461-A daquele
estatuto. Embora surja historicamente como medida de apoio ao cumprimento das obrigaes
de fazer e de no fazer, a legislao estendeu seu mbito de cabimento, permitindo que seja
aplicada em reforo da obrigao de entregar coisa certa560. No obstante crticas isoladas561,
esta ampliao salutar, pois diversifica o universo das medidas capazes de auxiliar na
efetividade dos provimentos judiciais.
A astreinte retira seu fundamento da prpria autoridade judicial562, como meio
de preservar a efetividade de suas decises. Logo, pode ser aplicada de ofcio pelo julgador,

558

LIEBMAN, Enrico Tullio. Processo de execuo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1963, p. 159. Como informa
Othon SIDOU, o vocbulo no possui correspondente preciso em qualquer outro idioma (Processo civil
comparado: histrico e contemporneo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1997, p. 253).
559
Os arts. 644 e 645 falam em pena pecuniria por dia de atraso; mas evidentemente no se trata de pena,
como sinnimo de castigo ou punio, sim de simples meio de coao (CASTRO, Amlcar de. Comentrios ao
Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, v. 8, p. 186). Como destaca BARBOSA
MOREIRA, a redao original do art. 644 do CPC traduo prxima ao literal do art. 667, primeiro
pargrafo, do projeto Carnelutti (Il codice di procedura civile dello Stato della Citt del Vaticano come fonte
storica del diritto brasiliano. In: ______. Temas de direito processual, quinta srie. So Paulo: Saraiva, 1994, p.
211).
560
Consoante Marcelo Lima GUERRA, na jurisprudncia francesa a astreinte j foi utilizada tambm para
coadjuvar o cumprimento de obrigaes pecunirias (Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 130).
561
Por exemplo, h quem considere o preceito cominatrio flagrantemente contraditrio com a milenar regra
que determina que a no entrega da coisa devida permite busca e apreenso, se mvel, e imisso na posse, se
imvel (FORNACIARI JNIOR, Clito. O agravamento das penas pecunirias. In: ______. Processo civil:
verso e reverso. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2005, p. 9).
562
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Obrigaes de fazer e de no fazer direito material e processo. In:
TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Estudos em homenagem ao Ministro Adhemar Ferreira Maciel. So
Paulo: Saraiva, 2001, p. 73. Parte expressiva da doutrina, inclusive, defende que os seus valores sejam revertidos
em prol do Estado, diante da fundamentao pblica do instituto (GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 123; SCARTEZZINI, Jorge Tadeo Goffi Flaquer. Aspectos relevantes
das alteraes do artigo 461 do Cdigo de Processo Civil. In: GOMES JNIOR, Luiz Manoel (coord.). Temas
controvertidos de direito processual civil: trinta anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 263;
CARVALHO, Fabiano. Execuo da multa (astreintes) prevista no art. 461 do CPC. Revista de processo. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 29, n. 114, mar./abr. 2004, p. 214; CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos.
Algumas questes sobre as astreintes (multa cominatria). Revista dialtica de direito processual. So Paulo,
Dialtica, n. 15, jun. 2004, p. 97).

156
independentemente de pedido, e no possui limite temporal563, assim como no fica adstrita
ao valor da obrigao564.
Por outro lado, diz-se que no se destina a punir a resistncia do devedor565,
nem a reparar os possveis prejuzos causados por sua inrcia566. Neste sentido, a doutrina
deixa claro que a astreinte no se confunde com as sanes por improbidade processual,
assumindo natureza preventiva e no repressiva.
Data venia, esta concepo, embora consagrada, no espelha fielmente a
realidade. Ao se advertir o destinatrio de provimento mandamental acerca, por exemplo, da
multa por ato atentatrio ao exerccio da jurisdio, utiliza-se este instituto com finalidade
preventiva, com a ntida inteno de dobrar a sua possvel resistncia567. Do mesmo modo, a
efetiva cobrana da astreinte, diante da inrcia do litigante, assume natureza repressiva, pois
decorre de ilcito que j se aperfeioou568.

563

Cessa a incidncia da multa, porm, caso a prestao se torne material ou juridicamente impossvel, pois esta
ocorrncia esvazia sua finalidade cominatria (cf. THEODORO JNIOR, Humberto. Comentrios ao Cdigo
de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1979, v. 4, p. 341).
564
THEODORO JNIOR, Humberto. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense,
1979, v. 4, p. 340. Isto no quer dizer, porm, que a astreinte no encontre freios: no absoluta a regra de que
as astreintes esto livres de qualquer limite. Na verdade, as astreintes tm seu valor limitado razoabilidade e
proporcionalidade, devendo ser estimado de acordo com os elementos do caso concreto (CARNEIRO DA
CUNHA, Leonardo Jos. Algumas questes sobre as astreintes (multa cominatria). Revista dialtica de
direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 15, jun. 2004, p. 101). No mesmo sentido: a multa pelo
descumprimento de deciso judicial no pode ensejar o enriquecimento sem causa da parte a quem favorece,
como no caso, devendo ser reduzida a patamares razoveis (REsp 793.491/RN, Rel. Ministro CESAR ASFOR
ROCHA, QUARTA TURMA, julgado em 26.09.2006, DJ 06.11.2006, p. 337). Em homenagem razoabilidade
e proporcionalidade, admite-se que o juiz altere de ofcio o valor da multa, para que melhor se adeque
realidade (MARINONI, Luiz Guilherme. Tcnica processual e tutela dos direitos. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004, p. 520). Em sentido contrrio, defendendo a impossibilidade de o juiz diminuir o valor do
montante da multa, S, Fernando. Astreinte e Contempt of Court: eficcia e efetividade (estudo de um caso).
Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 29, n. 115, mai./jun. 2004, p. 210, 220.
565
CASTRO, Amlcar de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974,
v. 8, p. 186; PEYRANO, Jorge W. El proceso atpico. Buenos Aires: Ed. Universidad, 1993, p. 36.
566
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Obrigaes de fazer e de no fazer direito material e processo. In:
TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Estudos em homenagem ao Ministro Adhemar Ferreira Maciel. So
Paulo: Saraiva, 2001, p. 82. No mesmo sentido: GUERRA, Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1999, p. 36; CARVALHO, Fabiano. Op. cit., p. 210; CARNEIRO DA CUNHA,
Leonardo Jos. Algumas questes sobre as astreintes (multa cominatria). Revista dialtica de direito
processual. So Paulo, Dialtica, n. 15, jun. 2004, p. 99.
567
Fcil fica de perceber que a alterao legislativa introduzida no art. 14 busca reforar as medidas de coero
indireta com o objetivo precpuo de convencer o litigante a cumprir espontaneamente a ordem determinada na
sentena ou a no oferecer obstculo efetivao dos provimentos judiciais que imponham uma obrigao
especfica (TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Lineamentos da nova reforma do CPC. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2002, p. 15). No mesmo sentido: ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Sobre as multas institudas nos
arts. 14 e 18 do Cdigo de Processo Civil. In: YARSHELL, Flvio Luiz; MORAES, Maurcio Zanoide (org.).
Estudos em homenagem professora Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: DPJ Editora, 2005, p. 649.
568
O objetivo de toda multa coercitiva pressionar o cumprimento; entretanto, no caso de inadimplemento, ela
se converte automaticamente em sano punitiva pecuniria (MARINONI, Luiz Guilherme. Tcnica
processual e tutela dos direitos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 129). No mesmo sentido: [...]
persistindo o devedor no inadimplemento, a astreinte, ao incidir concretamente, tem a natureza jurdica de uma

157
Pode-se falar, ento, em momentos repressivo e preventivo dos institutos e, a
fortiori, em sua finalidade predominantemente preventiva (astreinte) ou repressiva (ato
atentatrio, litigncia de m-f). Mas preveno e represso consubstanciam faces da mesma
moeda, elementos que se coordenam no mesmo sistema, causando espanto a diferena de
regimes jurdicos entre os institutos, sobretudo o gradiente de liberdade judicial na fixao do
respectivo quantum.
A astreinte pode ser cominada no prprio provimento que busca coadjuvar,
hiptese em que incide a partir do vencimento do prazo para cumprimento da obrigao569.
Pode tambm ser aplicada posteriormente a este marco, incidindo a partir da respectiva
intimao ou do trmino do novo prazo, vedada a eficcia retroativa570.
Como diz Barbosa Moreira, para mostrar-se eficaz, a medida deve observar
dois requisitos: a) no ficar o valor respectivo sujeito a limite prefixado, que coincida com o
da obrigao; b) aplicar-se desde logo, uma vez descumprida a ordem de absteno571.
A incidncia da multa, portanto, dispensa o advento da sentena e, a fortiori,
seu trnsito em julgado572, embora haja divergncia quanto possibilidade de efetiva
cobrana dos seus valores, antes desses marcos temporais573.

pena privada, uma vez que a quantia devida em razo de sua decretao entregue ao credor (GUERRA,
Marcelo Lima. Execuo indireta. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 115).
569
Em sentido parcialmente diverso: se a obrigao foi determinada pela sentena, o dies a quo se inicia a partir
do trnsito em julgado. Sendo a obrigao fixada em deciso interlocutria, a multa incide aps o decurso do
prazo estabelecido para o cumprimento da ordem judicial (CARVALHO, Fabiano. Op. cit., p. 211). H quem
considere, no caso, a existncia de condenao para o futuro (MEDINA, Jos Miguel Garcia. Breves notas
sobre a tutela mandamental e o art. 14, inc. V, e pargrafo nico do CPC. In: CARNEIRO DA CUNHA,
Leonardo Jos; LOPES, Joo Batista (org.). Execuo civil (aspectos polmicos). So Paulo: Dialtica, 2005, p.
214-5). Mas, como esclarece Luiz Guilherme MARINONI, enxergar na ordem sob pena de multa uma espcie
de condenao para o futuro significa pens-la como indenizao que somente pode ser cobrada mais tarde, e
no como tcnica de coero indireta, fundamental efetividade da tutela dos direitos (Tcnica processual e
tutela dos direitos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 132).
570
O efeito retroativo no se harmoniza com a natureza da astreinte, que no pena pelo que no foi feito, mas
meio de coao para que se faa ou no deixe de ser feito (CASTRO, Amlcar de. Comentrios ao Cdigo de
Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, v. 8, p. 187).
571
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A tutela especfica do credor nas obrigaes negativas. In: ______.
Temas de direito processual, segunda srie. So Paulo: Saraiva, 1980, p. 39. E complementa: se se adota o
alvitre de diferir a incidncia da multa para momento posterior infrao do preceito (trnsito em julgado da
sentena que julgue procedente o pedido, citao do vencido para a execuo, e assim por diante), bvio que se
est concedendo ao ru, a priori, uma espcie de anistia com relao ao perodo que eventualmente decorra
entre a desobedincia ordem (isto , entre a violao do dever de abster-se) e aquele momento posterior
perodo cuja durao, conforme as circunstncias, pode ser bastante longa. Nessas condies, a fora do preceito
dilui-se em tal medida, que j no se poder a rigor contar com a providncia como elemento eficaz de um
mecanismo de tutela verdadeiramente preventiva (idem, p. 40).
572
SOUZA JNIOR, Adugar Quirino do Nascimento. Op. cit., p. 95; GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Execuo
de multa art. 461, 4, do CPC e a sentena de improcedncia do pedido. In: SHIMURA, Srgio;
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v.
2, p. 558. No mesmo sentido: Fixada multa diria antecipadamente ou na sentena, consoante o 3 e 4 do art.
461, e no cumprido o preceito dentro do prazo estipulado, passam a incidir de imediato e nos prprios autos as

158
A Lei da Ao Civil Pblica, por exemplo, explicita que a multa cominada
liminarmente s ser exigvel do ru aps o trnsito em julgado da deciso favorvel ao autor
(Lei n. 7.347/85, art.12, 2o).
Arruda Alvim traa o paralelo com a multa do art. 14 do Cdigo de Processo
Civil:
incoerente sustentar-se a exigibilidade imediata de multa que pode e deve ser
suprimida, caso se reconhea a inexigibilidade da obrigao de fazer ou no fazer
(hiptese do art. 461), quando o Cdigo de Processo Civil remete, para momento
posterior ao trnsito em julgado, o pagamento de multa que subsistir em qualquer
hiptese, ainda que haja a posterior reforma do provimento mandamental cujo
cumprimento pretende assegurar (hiptese do art. 14, pargrafo nico)574.

De um lado, incide o postulado pelo qual o processo no deve acarretar

prejuzos a quem tem razo575; de outro, a espera pelo acertamento do direito inibe a eficcia
da tcnica cominatria.
Com o devido respeito, a segunda conseqncia aparenta ser mais gravosa que
a primeira. Ao se identificar a astreinte como elemento do sistema de controle processual
(ainda que predominantemente preventivo, ao contrrio dos demais j nominados), no causa
escndalo que possa ser aplicada e cobrada em desfavor do titular da posio vencedora.
O fundamento da cobrana no se encontra na relao jurdica de direito
material, mas no processo, com sua racionalidade e exigncias prprias, que no podem ser
descumpridas mesmo pelo litigante que, alfim, ostente razo em seu pleito576.

astreintes (REsp 663.774/PR, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em
26.10.2006, DJ 20.11.2006, p. 301).
573
Remete a exigibilidade da multa precluso da deciso ou sentena que a institui, DINAMARCO, Cndido
Rangel. A reforma do Cdigo de Processo Civil. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 160. Opina pela
exigibilidade imediata, THEODORO JNIOR, Humberto. Tutela especfica das obrigaes de fazer e no fazer.
Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 27, n. 105, jan./mar. 2002, p. 28.
574
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Sobre as multas institudas nos arts. 14 e 18 do Cdigo de Processo
Civil. In: YARSHELL, Flvio Luiz; MORAES, Maurcio Zanoide (org.). Estudos em homenagem
professora Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: DPJ Editora, 2005, p. 650.
575
Este argumento, no sentido de que a multa incide pura e simplesmente porque o ru est desrespeitando uma
deciso judicial, mascara uma viso que identifica no processo um fenmeno inteiramente desligado do direito
material. No fundo, significa que a ordem judicial deve ser cumprida ainda que esteja errada (WAMBIER,
Teresa Arruda Alvim; ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. O grau de coero das decises proferidas com base
em prova sumria: especialmente, a multa. In: TESHEINER, Jos Maria Rosa et al. (org.). Instrumentos de
coero e outros temas de direito processual civil: estudos em homenagem aos 25 anos de docncia do
Professor Dr. Araken de Assis. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 377). Em sentido semelhante: AMARAL,
Guilherme Rizzo. As astreintes e o processo civil brasileiro: multa do artigo 461 do CPC e outras. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 58, 71, 164; NASCIMBENI, Asdrbal Franco. Multa e priso civil
como meios coercitivos para a obteno da tutela especfica. Curitiba: Juru, 2005, p. 161; BOTELHO DE
MESQUITA, Jos Igncio et al. Breves consideraes sobre a exigibilidade e a execuo das astreintes. Revista
jurdica. So Paulo, Notadez, a. 53, n. 338, dez. 2005, p. 37.
576
Da que a multa no pode estar atrelada vitria ou derrota na causa, mas sim ao cumprimento de uma
determinada ordem judicial, que, no momento processual em que foi assinalada, era legtima. a consagrao,
na prtica, do conhecido brocardo: ordem judicial no se discute, cumpre-se (GARCIA, Marco Tlio Murano.

159
A multa pode ser cobrada, em termos provisrios, ainda que penda recurso
contra a deciso que a estabeleceu e, em carter definitivo, aps a precluso desta. No
sofrer abalo pelo julgamento final da lide, mesmo se contrrio, por exemplo, ao comando
liminar cuja satisfao visou reforar.

3.7.3. Reteno de autos

Mais uma vez, transcreva-se o Cdigo de Processo Civil:

Art. 195. O advogado deve restituir os autos no prazo legal. No o fazendo, mandar
o juiz, de ofcio, riscar o que neles houver escrito e desentranhar as alegaes e
documentos que apresentar.
Art. 196. lcito a qualquer interessado cobrar os autos ao advogado que exceder o
prazo legal. Se, intimado, no os devolver dentro em 24 (vinte e quatro) horas,
perder o direito vista fora de cartrio e incorrer em multa, correspondente
metade do salrio mnimo vigente na sede do juzo.
Pargrafo nico. Apurada a falta, o juiz comunicar o fato seo local da Ordem dos
Advogados do Brasil, para o procedimento disciplinar e imposio da multa.

O advogado, a fim de melhor analisar os elementos dos autos processuais,

possui o direito de retir-los da secretaria por determinado prazo, obrigando-se a devolv-los
tempestivamente577. certo que circunstncias excepcionais podem justificar o atraso (ex vi
do art. 183 do CPC, aplicvel por analogia), mas em regra a devoluo extempornea
acarretar a desconsiderao dos arrazoados e, a depender do caso, a aplicao de sanes
processuais, disciplinares e mesmo criminais.
A riscadura e/ou o desentranhamento das alegaes formuladas pelo advogado
no constituem punio pela falta578, mas conseqncia lgica do regime de precluso
Da execuo da astreinte prevista no CPC - brevssimas consideraes. Revista de processo. So Paulo, Revista
dos Tribunais, a. 30, n. 126, ago. 2005, p. 247). No mesmo sentido: GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Execuo
de multa art. 461, 4, do CPC e a sentena de improcedncia do pedido. In: SHIMURA, Srgio;
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v.
2, p. 562-5; BERMUDES, Srgio. Sobre a execuo de decises interlocutrias. In: PEREIRA, Antnio Celso
Alves; MELLO, Celso Renato Duvivier de Albuquerque (org.). Estudos em homenagem a Carlos Alberto
Menezes Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 640.
577
Voz isolada, entretanto, defendia a supresso deste direito, substituindo-o pela figura dos autos
suplementares: NAVES, Cndido. O novo Cdigo de Processo Civil brasileiro. In: ______. Pginas
processuais. Belo Horizonte: Santa Maria, 1950, p. 117.
578
Contra, defendendo o carter sancionatrio: MONIZ DE ARAGO, Egas Dirceu. Comentrios ao Cdigo
de Processo Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, v. 2, p. 122. O Superior Tribunal de Justia, porm,
pacfico ao rejeitar a natureza sancionatria, tanto assim que, protocolada tempestivamente a pea, a reteno de
autos no justifica sua desconsiderao (REsp 852.701/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA
TURMA, julgado em 28.11.2006, DJ 11.12.2006, p. 348; REsp 505.371/DF, Rel. Ministro FRANCISCO

160
temporal. Presume-se que o pronunciamento ocorreu fora do prazo579, o que legitima a sua
desconsiderao.
No caso, as alegaes e/ou documentos podem ser aceitos pelo juiz apenas
quando no se submetam ao rgido regime preclusivo. Com razo, Araken de Assis destaca a
inutilidade do desentranhamento ou riscadura quando as alegaes, por exemplo, disserem
respeito s condies da ao e aos pressupostos processuais. Do mesmo modo, no convm
descartar documentos necessrios apreciao da lide, que poderiam a qualquer tempo
ingressar nos autos, diante dos poderes instrutrios do julgador580.
Hlio Tornaghi, entretanto, questiona a razoabilidade do dispositivo:
a falha do advogado; quem lhe sofre as conseqncias danosas o cliente. Se o
procurador desserve ao representado, o art. 195, ao invs de remediar o prejuzo
causado ao mandante (o retardamento no prejudica apenas a parte contrria), agravao, fazendo riscar as alegaes que lhe poderiam aproveitar e determinando o
desentranhamento dos documentos que a amparam. O correto seria intimar a parte
para constituir novo advogado (a menos que se evidenciasse que tambm ela teve
culpa no retardamento) aplicando-se ao faltoso a sano do art. 196, in fine581.

Ora, decorrido in albis qualquer prazo para manifestao, deveria ento o

litigante ser intimado pessoalmente, claro a constituir outro patrono. Diante da
necessidade de proteger a parte, seria irrelevante a reteno de autos: qualquer perda de
prazo conduziria mencionada intimao e, a fortiori, reabertura do prazo. Na prtica, seria
o esvaziamento da precluso temporal.
A aplicao da sano processual no caso, a perda do direito de retirada dos
autos pressupe a prvia intimao do advogado faltoso, concedendo-se-lhe o prazo de vinte
e quatro horas para a devoluo. Embora a lei se refira iniciativa do interessado, no h
dvidas de que compete ao juiz, tambm ex officio, proceder cobrana dos autos retidos582.
Observe-se que o atendimento ao comando, no mencionado prazo, no afasta a
precluso temporal j ocorrida, pois se refere apenas s conseqncias do art. 196 do Cdigo.

PEANHA MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 16.12.2004, DJ 21.03.2005, p. 318; RMS 18.508/PR,
Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06.12.2005, DJ 06.03.2006, p. 160).
579
MOURA ROCHA, Jos de. Processo de conhecimento. Rio de Janeiro: Forense, 1989, v. 1, p. 369.
580
ASSIS, Araken de. Restituio tardia dos autos e revelia. In: ______. Doutrina e prtica do processo civil
contemporneo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 178.
581
TORNAGHI, Hlio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, v.
2, p. 94. Em sentido semelhante: A violncia do legislador contra o advogado raia o absurdo. O despacho,
deciso ou sentena do juiz, aps o prazo para tanto estabelecido, inteiramente vlido. Diga-se o mesmo quanto
aos atrasos do escrivo ou qualquer outro serventurio. Do advogado, entretanto, seus escritos entregues
retardatariamente so simplesmente retirados dos autos, riscados (PRATA, Edson. Comentrios ao Cdigo de
Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 578).
582
ASSIS, Araken de. Restituio tardia dos autos e revelia. In: ______. Doutrina e prtica do processo civil
contemporneo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 170.

161
Decorrido in albis, entretanto, agravar as conseqncias da reteno, sujeitando o patrono,
dali em diante, a consultar os autos apenas na secretaria ou cartrio.
A lei no delimita os efeitos desta sano. No caso de escritrio de advocacia,
a punio se estende a todos os advogados, ou apenas ao que firmou o termo de recebimento
dos autos? No caso de patrocnio simultneo de vrios processos, em nome do mesmo
litigante, a restrio se aplica a todos os autos ou especificamente aos retidos?
Pontes de Miranda afirma que a perda de vista dos autos fora do cartrio [...]
apenas se refere ao processo em que se deu tal falta de entrega583. No justifica, porm, sua
opinio.
Aparentemente,

parte-se

da

interpretao

restritiva

dos

preceitos

sancionatrios. Entretanto, as circunstncias do caso concreto podem recomendar aplicao

mais rigorosa dessa norma.
O Cdigo de 1973 foi talhado sob a tica do processo individual, no qual as
partes esporadicamente esto postas em contato. A realidade demonstra, porm, que milhares
de processos so quase repeties idnticas da mesma matriz, alterando-se apenas o nome e a
qualificao da parte autora. H, de um lado, escritrios especializados em determinados
interesses individuais homogneos; de outro, o Estado, em sua face multiforme; empresas
prestadoras de servios pblicos; instituies financeiras etc.
No se pode desconsiderar a possibilidade de retenes sucessivas de autos
similares, como estratgia de defesa ou sintoma de desorganizao ou excesso de servio. De
um modo ou de outro, a reincidncia deve acarretar conseqncias mais gravosas, sob pena de
se permitir, neste dado contexto, a proliferao do fenmeno.
Em homenagem garantia do processo sem dilaes indevidas, lcito ao juiz
estender a restrio a todos os membros de determinado escritrio de advocacia ou a todos os
autos relativos a determinado litigante, quando estiver diante de indcios de reteno
generalizada.
Por fim, observe-se que a multa, nos moldes previstos pelo Cdigo, ostenta
eficcia apenas simblica, quer pelo pequeno montante fixado (meio salrio mnimo), quer
pela competncia atribuda Ordem dos Advogados do Brasil.

583

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de

Srgio Bermudes. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 3, p. 164. No mesmo sentido: ASSIS, Araken de.
Restituio tardia dos autos e revelia. In: ______. Doutrina e prtica do processo civil contemporneo. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 171.

162
Esta competncia parte de equvoco: afirma-se a natureza disciplinar da multa
e, portanto, sua insero nas atribuies do rgo de classe584, quando se trata de sano
processual, decorrente de fato intraprocessual que interessa sobremaneira ao processo585.
Tanto assim que a soluo prestigiada pelo Cdigo no raramente conduz a
incongruncias: o juiz aplica a perda do direito de retirada de autos, a Ordem dos Advogados
do Brasil rejeita a aplicao da multa e, nas palavras de Pontes de Miranda, so penas que
se no podem separar586.
Interessante registrar, por fim, que embora os arts. 195 e 196 expressamente se
apliquem ao Ministrio Pblico (art. 197 do CPC), a lei silencia sobre a competncia para
imposio da multa em comento. Os membros do Parquet no se sujeitam competncia
disciplinar da Ordem dos Advogados do Brasil e no se previu a condenao pelo prprio
Judicirio.
Rogrio Lauria Tucci, em um breve excerto de sua obra, sugere que a
imposio da multa se faa pelo juiz, comunicando o fato entidade a que pertence587.
Diante da lacuna, adere-se a esta sada, devolvendo-se a competncia ao rgo julgador.

3.7.4. Atentado

Estabelece o Cdigo de Processo Civil:

Art. 879. Comete atentado a parte que no curso do processo:
I - viola penhora, arresto, seqestro ou imisso na posse;
II - prossegue em obra embargada;
III - pratica outra qualquer inovao ilegal no estado de fato.
Art. 881. A sentena, que julgar procedente a ao, ordenar o restabelecimento do
estado anterior, a suspenso da causa principal e a proibio de o ru falar nos autos
at a purgao do atentado.
Pargrafo nico. A sentena poder condenar o ru a ressarcir parte lesada as perdas
e danos que sofreu em conseqncia do atentado.

584

P. ex., MONIZ DE ARAGO, Egas Dirceu. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 9. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1998, v. 2, p. 123; SAMPAIO, Jos S. Os prazos no Cdigo de Processo Civil. 6. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 38.
585
CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Dever de lealdade processual. In: ______. Direito na doutrina.
Curitiba: Juru, 2006, v. 4, p. 223.
586
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 3, p. 161.
587
TUCCI, Rogrio Lauria. Do julgamento conforme o estado do processo. So Paulo: Bushatsky, 1975, p.
105. Contra: MONIZ DE ARAGO, Egas Dirceu. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 9. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1998, v. 2, p. 125.

163
Como informa Ovdio Baptista da Silva, o atentado instituto de origem
cannica, conservado no sistema jurdico brasileiro ainda com os mesmos contornos do
direito medieval. Trata-se, basicamente, de ilcito processual consistente em inovao do
estado da lide588.
Os incisos do art. 879, de fato, resumem-se na frmula genrica da ilcita
modificao no estado de fato. A violao ao embargo e a outros provimentos judiciais
apenas exemplifica este comportamento.
E, como afirma Barbosa Moreira, no basta qualquer modificao do estado de
fato: preciso que ela incida sobre situao relevante para o julgamento da causa, ou, em
outras palavras, que dela resulte prejuzo para a apurao da verdade589.
Em sntese, devido ao atentado praticado590, o litigante fica obrigado a
restabelecer a situao anterior, podendo ser condenado em perdas e danos. A sentena no
adentra no mrito da causa principal, apenas reconhece ou no o atentado e, em caso
afirmativo, determina a restituio in integrum591.
Ad instar do antigo regime do ato atentatrio dignidade da justia, a
legislao prev a imposio de silncio at a purgao do atentado. Ada Pellegrini Grinover
defende a legitimidade desta pena: evidente a diferena entre a sano do art. 881 e a
imposta pelo art. 601, mencionado acima: para que o ru do atentado seja novamente

588

BAPTISTA DA SILVA, Ovdio. Atentado. In: ASSIS, Jacy de (org.). Digesto de processo. Rio de Janeiro:
Forense, 1980, v. 1, p. 551, 554.
589
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Atentado. Modificao do estado de fato. In: ______. Direito aplicado.
2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, v. 1, p. 337. No mesmo sentido: O estado de fato, cuja modificao
constitui atentado, se contrria a direito e prejudicial ao adversrio, o objeto do processo: no s as coisas
fsicas, mas tambm os fatos, direitos e relaes, enquanto se consideram como a matria sobre a qual discutem
as partes ou sobre a qual tm os juzes de proferir a deciso. Toda modificao nessa matria (coisas incorpreas
ou corpreas) no permitida por lei e contrria ordem processual constitui atentado (PACHECO, Jos da
Silva. O atentado no processo civil. Rio de Janeiro: Borsoi, 1958, p. 183-4).
590
Como destaca Ada Pellegrini GRINOVER, a lei brasileira empregou a mesma terminologia ora para se
referir ao fenmeno que d ensejo ao remdio judicial, ora para designar o remdio propriamente dito
(Atentado. Configurao, objeto e natureza. In: ______. O processo: estudos e pareceres. So Paulo: DPJ, 2005,
p. 143).
591
PACHECO, Jos da Silva. O atentado no processo civil. Rio de Janeiro: Borsoi, 1958, p. 243. Como afirma
Ada Pellegrini GRINOVER, o provimento possui natureza mandamental e, por vezes, condenatria (Atentado.
Configurao, objeto e natureza. In: ______. O processo: estudos e pareceres. So Paulo: DPJ, 2005, p. 146).
Defendendo, porm, o seu carter nitidamente cautelar: a preveno ou cautela que se encontra no atentado no
relativa ao status modificado pela parte, mas em relao ao processo principal. Restaurando-se o estado ftico
inicial preserva-se a eficcia e utilidade da prestao jurisdicional de mrito, assegurando-lhe o objeto sobre que
deve incidir (THEODORO JNIOR, Humberto. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1983, v. 5, p. 306-7).

164
admitido ao contraditrio, suficiente a purgao. No se pode ver, portanto, no art. 881, a
inconstitucionalidade que vislumbramos no art. 601592.
Expressiva parte da doutrina, no entanto, questiona a legitimidade desta pena
de silncio. Lopes da Costa, escrevendo ainda sob a gide do Cdigo anterior, j suscitava
sua inconstitucionalidade593. Mais recentemente, Marcelo Costa conclui que
no pode ser tomada de forma absoluta e sem nenhuma peia para todo e qualquer ato
processual a ser praticado [...], sob pena de grave ofensa ao princpio constitucional
do devido processo e outros a ele correlatos594.

De fato, a proibio de falar nos autos pode conduzir a injustias radicais,

mormente durante a fase probatria ou quando proferida deciso contrria ao apenado, que,
assim, no poder dela recorrer. Entretanto, registre-se que o art. 881 impe igualmente a
suspenso da causa principal, o que afasta o risco de leso, ex vi dos artigos 265, VI, e 266
do Cdigo, que vedam a prtica de atos processuais (no apenas pelo sancionado) durante o
prazo de suspenso595.
Por fim, registre-se que a exigncia de ao autnoma para remover o atentado
no se coaduna com a modernidade processual. O amplo poder probatrio e cautelar exercido
ex officio pelo magistrado sugere a possibilidade de determinar providncias como a
restitutio ad integrum nos autos principais, sem a necessidade de nova relao processual596.
Do mesmo modo, as ferramentas tradicionais de controle das atividades das partes, como as
astreintes e a punio por improbidade processual, so utilizadas no mesmo processo.
O processo de atentado, portanto, pode ser simplificado e consistir em mero
incidente processual, mais compatvel com a exigncia de celeridade da prestao
jurisdicional.

592

GRINOVER, Ada Pellegrini. Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Jos
Bushatsky, 1975, p. 125.
593
LOPES DA COSTA, Alfredo de Arajo. Op. cit., p. 401. Neste sentido, citava precedente do direito norteamericano: baseada nessa emenda [a 5. emenda], a Suprema Corte, no caso Hovey versus Elliot, julgou
constituir uma denegao de due process of law a deciso de um tribunal que recusou ao ru o direito de
defender-se, como punio por desobedecer a uma ordem da corte de justia (idem, ibidem).
594
COSTA, Marcelo Freire Sampaio. Atentado e a proibio de o ru falar nos autos leitura constitucional
necessria. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 22, jan. 2005, p. 127.
595
A doutrina, entretanto, critica esta hiptese de suspenso, pois permite ao litigante mprobo retardar o
andamento do feito: BAPTISTA DA SILVA, Ovdio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Porto
Alegre, Lejur, 1986, v. 11, p. 651; LACERDA, Galeno. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 3. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1998, v. 8, t. 2, p. 403; entre outros.
596
Neste sentido: BAPTISTA DA SILVA, Ovdio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Porto
Alegre, Lejur, 1986, v. 11, p. 628, 637. Contra: LACERDA, Galeno. Comentrios ao Cdigo de Processo
Civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, v. 8, t. 2, p. 385 et seq.

165
3.7.5. Urbanidade processual

Uma faceta da probidade processual consiste no dever de urbanidade, regulado

nos arts. 15 e 416, 1, do Cdigo de Processo Civil. O art. 15 do estatuto processual se
inspirou nitidamente no art. 89 do estatuto italiano, que veda expresses inconvenientes ou
ofensivas. Mas, diferentemente de seu paradigma, no imps sano especfica para os casos
de descumprimento, determinando apenas a riscadura do texto injurioso ou a cassao da
palavra, se proferida oralmente a agresso597.
Marcos Afonso Borges qualifica o disposto no art. 15 como poder de polcia
processual

598

, reportando-se visivelmente ao art. 445 do Cdigo de Processo Civil, que, em

vozes abalizadas, consagra poderes de ndole administrativa599.

Entretanto, como j advertia o professor Jos de Moura Rocha, estes poderes
no devem ser apreciados sob enfoque administrativo. A terminologia imprpria, tanto
se est como simples expresso conferindo poderes ao juiz quanto se est em termos tcnicos,
prprios, na sua significao estruturao jurdica ou poltica do processo600.
Trata-se de atividade processual, tendente ao controle das partes, que se
coordena com os demais dispositivos de preservao da probidade. Logo, ofendido o dever de
urbanidade processual, no h impedimentos aplicao de multa e de indenizao pelo dano,
sobretudo moral, conjugando-se os arts. 15, 17 e 18 do CPC.

597

Como registra ATTARDI, no direito italiano fixa-se, alm do cancelamento dessas expresses, o poder de o
prprio juiz assinalar pessoa ofendida uma soma a ttulo de ressarcimento do dano sofrido, ainda que no
patrimonial, quando as expresses no se relacionem com o objeto da causa (Diritto processuale civile.
Padova: CEDAM, 1994, v. 1, p. 370). No mesmo sentido, ANDRIOLI, Virgilio. Commento al Codice di
Procedura Civile. 3. ed. Napoli: Jovene, 1961, v. 1, p. 247.
598
BORGES, Marcos Afonso. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: LEUD, 1975, v. 1, p. 27.
Em sentido semelhante: BARBI, Celso Agrcola. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 10. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1998, v. 1, p. 123.
599
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Reformas processuais e poderes do juiz. In: ______. Temas de direito
processual, oitava srie. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 62 et seq.; MARQUES, Jos Frederico. Instituies de
Direito Processual Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1958, v. 2, p. 154. Da alguns autores defenderem a
irrecorribilidade desse despacho: CRUZ, Jos Raimundo Gomes da. O rigoroso dever de no injuriar: art. 15 do
CPC. In: ______. Estudos sobre o processo e a Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993,
p. 119.
600
MOURA ROCHA, Jos de. H poder de polcia no art. 455 do Cdigo de Processo Civil? In: ______.
Estudos sobre processo civil. Recife: Universitria, 1982, v. 2, p. 161 et seq. No mesmo sentido, ROSAS,
Roberto. Dano processual. Revista do Tribunal Federal de Recursos. Braslia, TFR, n. 145, mai. 1987, p. 170.

166
3.7.6. Antecipao de tutela

O art. 273 do Cdigo de Processo Civil permite a antecipao de tutela no

apenas nos casos de periculum in mora e de incontrovrsia parcial do pedido, mas tambm
quando presente o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito protelatrio do ru
(inciso II).
H quem identifique, nesta hiptese, a natureza sancionatria da tutela
antecipada, atribuindo-se ao seu deferimento a funo de punir ilcito processual601. Outros,
como Teori Albino Zavascki, adotam postura intermediria. O processualista gacho, por
exemplo, denomina o instituto de antecipao punitiva, mas ressalva que no se trata
propriamente de uma punio, dado que sua finalidade tem um sentido positivo (de prestar
jurisdio sem protelaes indevidas)602.
Na trilha oposta, Luiz Guilherme Marinoni rejeita a identificao entre a
antecipao da tutela proveniente de conduta abusiva e a sano por litigncia de m-f. A
antecipao em caso de abuso do direito de defesa tem certo parentesco com o rfr
provision do direito francs, afirma603. Em outros termos, a finalidade do instituto consiste
apenas em repartir o nus do tempo do processo e no propriamente em punir a improbidade
processual604.
De fato,
observe-se que no h nexo necessrio entre a conduta tida como abusiva e a medida
antecipatria, como ocorre entre o ilcito e a sano. possvel que o ru pratique
manobras tipicamente abusivas sem que seja concedida a antecipao de tutela,
mesmo que a parte autora o requeira. Basta que as alegaes formuladas no sejam
verossmeis ou que a prova acostada aos autos seja equvoca605.

601

BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Tutela cautelar e tutela antecipada: tutelas sumrias e de urgncia
(tentativa de sistematizao). 2.. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 325. No mesmo sentido: STOCO, Rui. Op.
cit., p. 137; RAMOS, Carlos Henrique. Op. cit., p. 39.
602
ZAVASCKI, Teori Albino. Antecipao de tutela. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 75.
603
MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipao de tutela. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 145. Em
sentido semelhante: CARNEIRO, Athos Gusmo. Da antecipao de tutela no processo civil. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1999, p. 34.
604
LOPES, Joo Batista. Tutela antecipada no processo civil brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 64.
605
SILVA NETO, Francisco Antnio de Barros e. A antecipao de tutela nos processos declaratrios. Porto
Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2005, p. 129. No mesmo sentido, GOUVEIA, Lcio Grassi de. A litigncia de
m-f no processo civil brasileiro. 2002. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdicas) - Universidade de Lisboa,
Lisboa, 2002, p. 275.

167
Logo, no obstante a grande virtude moralizadora do instituto, que permite
deslocar para o litigante mprobo os efeitos da durao excessiva do processo, privando-lhe
do pertinente bem da vida, a tutela antecipada no se insere no conceito de sano processual.

3.8. Dilogo entre os institutos

A variedade de sanes processuais no ordenamento brasileiro gera

dificuldades na hora de sua aplicao606, mormente devido necessidade de convivncia entre
os vrios institutos. De modo geral, parte-se da proibio do bis in idem e do princpio da
especialidade, lugares-comuns que no so suficientes para garantir a coerncia do sistema.
Registre-se, inicialmente, que as penalidades processuais no se comunicam
com as previstas pelo direito material. Uma multa contratual, v.g., no inibe a aplicao da
processual e vice-versa, pois decorrem de causas diferentes e atendem a funes igualmente
diversas, embora ambas se insiram na unidade tica que permeia todo o ordenamento jurdico.
A obrigao processual prevista pelo art. 18 do Cdigo de Processo Civil
tambm no se esmaece em face de sanes processuais stricto sensu607. H vozes isoladas a
recomendar a deduo, do quantum a ser ressarcido, de tudo quanto o credor tenha recebido
em decorrncia de multas ou outras sanes objetivas608, mas, data venia, olvida-se que as
parcelas detm naturezas jurdicas diferentes.
A erronia, aparentemente, decorre da metodologia utilizada para fixao da
indenizao, mormente em casos de dano marginal do processo. Na viso de Dinamarco, por
exemplo, como o clculo no decorre de juzo de equivalncia a uma diminuio
patrimonial, a verba mais se caracteriza como verdadeira multa609.

606

MILMAN, Fbio. Improbidade processual: comportamento das partes e de seus procuradores no processo
civil. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 293; BONICIO, Marcelo Jos Magalhes. Anlise do sistema das multas
previstas no Cdigo de Processo Civil. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 29, n. 118,
nov./dez. 2004, p. 29.
607
TOMIYAMA, Solange. Op. cit., p. 440.
608
FORNACIARI JNIOR, Clito. Atos atentatrios dignidade da Justia. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo
(org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 575.
609
DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma do Cdigo de Processo Civil. 5. ed. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 65. Em sentido semelhante: impe-se considerar o carter de penalizao na aplicao da multa e nas
perdas e danos, j que se busca reprimir a m-f processual, pois se fssemos considerar a sano como mera
indenizao de prejuzos, estaramos diante de direito patrimonial disponvel, que impediria o juiz de aplicar tal
sano de ofcio (MAIA, Valter. Op. cit., p. 146).

168
Entretanto, o ressarcimento do dano marginal do processo, embora possa
assumir elementos punitivos ad instar dos demais casos de dano moral , no se subordina
integralmente ao regime jurdico das sanes, o que lhe permite plena cumulabilidade com
estas. Trata-se do momento predominantemente ressarcitrio, que convive sem rudos com o
aspecto sancionatrio no sentido estrito.
Aplica-se, portanto, a responsabilidade prevista no art. 18 do CPC em toda a
esfera da improbidade processual, inclusive quanto aos atos atentatrios dignidade da
Justia610. A previso de multas especficas no interfere na obrigao processual de indenizar
os danos decorrentes da improbidade.
Mais difcil o dilogo entre os vrios preceitos estritamente sancionatrios.
Rui Stoco defende a cumulao do art. 557, 2, com o art. 17, ambos do CPC:
evidente que recurso com intuito protelatrio no a mesma coisa que agravo inadmissvel
ou infundado, [...] hiptese em que se justifica dupla sano, com base nos dois preceitos,
ainda que decorrentes do mesmo comportamento611.
Como dito anteriormente, a manifesta inadmissibilidade do recurso no
fenmeno necessariamente alheio ao intuito procrastinatrio, antes pode ser indcio deste.
Neste caso, a dupla apenao perfaz bis in idem, repudiado pelo ordenamento jurdico612.
Em sntese, regulada a conduta por norma especfica (art. 233 do CPC, p. ex.),
esta deve prevalecer, ainda que no se vislumbre qualquer elemento racional capaz de
justificar a fuga sano prevista no art. 18 do CPC.
A doutrina admite a cumulao do ato atentatrio ao exerccio da jurisdio
com um dos outros dois institutos litigncia de m-f (arts. 17 e 18 do CPC) e ato
atentatrio dignidade da justia (arts. 600 e 601 do CPC)613 , mas nega a possibilidade de
aplicao simultnea dos arts. 18 e 601 do mencionado Cdigo.

610

cf. ARMELIN, Donaldo. O processo de execuo e a reforma do Cdigo de Processo Civil. In: TEIXEIRA,
Slvio de Figueiredo (org.). Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 700.
611
STOCO, Rui. Op. cit., p. 85-6.
612
Neste sentido: EREsp 641.522/SP, Rel. Ministro FRANCISCO PEANHA MARTINS, PRIMEIRA SEO,
julgado em 14.09.2005, DJ 24.10.2005, p. 162; EREsp 511.647/DF, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO,
PRIMEIRA SEO, julgado em 14.02.2005, DJ 01.02.2006, p. 418.
613
Sem prejuzo, ainda, da possibilidade de cominao de astreintes (cf. TEIXEIRA, Srgio Torres. Inovaes
estruturais na concretizao da tutela jurisdicional: novos contornos da sentena mandamental em face das
ltimas etapas da reforma processual. Revista da Associao dos Magistrados da Justia do Trabalho da 6.
Regio - AMATRA VI. Recife, Bagao, a. 8, n. 20, jul. 2004, p. 25; VAZ, Paulo Afonso Brum. O contempt of
Court no novo processo civil brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 29, n. 118,
nov./dez. 2004, p. 154).

169
A cumulatividade justificada ora pela estrutura do ato atentatrio ao exerccio
da jurisdio, ora pela especificidade de sua funo614.
No aspecto estrutural, assume destaque o destino das verbas punitivas: na
litigncia de m-f e no ato atentatrio dignidade da justia, revertem-se em favor da parte
contrria; no ato atentatrio ao exerccio da jurisdio, so recolhidas em prol do Errio615.
Na perspectiva funcional, diz-se que o contempt atinge a atividade
jurisdicional, enquanto os outros dois institutos se impem pelo descumprimento dos deveres
de lealdade e probidade, a prejudicar a parte adversa616. Logo, a conduta do litigante poder
eventualmente lesionar o adversrio e embaraar o cumprimento da deciso617, hiptese
em que, atingidos bens jurdicos distintos, justifica-se a condenao cumulativa618.
A estrutura e a funo da litigncia de m-f, por sua vez, reproduzem-se no
ato atentatrio dignidade da justia, de modo que a incidncia conjunta perfaz bis in idem619.
Em homenagem especialidade, este prevalece sobre aquela, sempre que a conduta se
submeter s hipteses do art. 600 do CPC.
Embora se anua s concluses expostas pela doutrina, h de se destacar que
suas premissas so parcialmente incongruentes com a harmonia do sistema, ao estimular a
sectarizao dos institutos.
Data venia, no se pode dizer que o instituto da litigncia de m-f defende
predominantemente os interesses do litigante prejudicado, enquanto o ato atentatrio ao
614

Contra: como a multa j constitui uma sano processual, a ressalva a sanes processuais, no elenco das
sanes ressalvadas, s pode ser referida a atos outros que no quele que determinou a multa (CARREIRA
ALVIM, Jos Eduardo. Deveres processuais do advogado e o art. 14, pargrafo nico, do CPC. In: ______.
Direito na doutrina. Curitiba: Juru, 2006, v. 4, p. 206).
615
Utilizam este critrio, p. ex., VIANA, Juvncio Vasconcelos. Ato atentatrio ao exerccio da jurisdio
multa comentrios ao novo inciso V, art. 14 do CPC. Revista dialtica de direito processual. So Paulo,
Dialtica, n. 1, abr. 2003, p. 91; NEVES, Daniel Amorim Assumpo. Op. cit., p. 121. Leis estaduais tentaram
vincular outras multas processuais a fundos de aparelhamento do Poder Judicirio, mas o Superior Tribunal de
Justia as manteve como direito do prejudicado (REsp 647.674/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON,
SEGUNDA TURMA, julgado em 11.04.2006, DJ 22.05.2006, p. 181).
616
TOMIYAMA, Solange. Op. cit., p. 433; ANGHER, Anne Joyce. Litigncia de m-f no processo civil. So
Paulo: Rideel, 2005, p. 70.
617
WAMBIER, Luiz Rodrigues; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Breves comentrios 2. fase da reforma
do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 37. No mesmo sentido: o
descumprimento de ordem judicial, ao menos diretamente, no implica a aplicao da sano processual
pecuniria prevista no art. 18, por litigncia de m-f. Dessarte, no h falar em duplicidade de sanes por
idntica conduta (VAZ, Paulo Afonso Brum. Op. cit., p. 161). Tambm: ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de.
Sobre as multas institudas nos arts. 14 e 18 do Cdigo de Processo Civil. In: YARSHELL, Flvio Luiz;
MORAES, Maurcio Zanoide (org.). Estudos em homenagem professora Ada Pellegrini Grinover. So
Paulo: DPJ Editora, 2005, p. 658.
618
CMARA, Alexandre Freitas. Op. cit., p. 10. No mesmo sentido: BRAGA, Paula Sarno. O inciso V do art.
14 do CPC e a estipulao de um novo dever de lealdade, que visa assegurar, em ltima anlise, a efetividade
dos provimentos mandamentais e de outros provimentos judiciais, antecipatrios e finais. Revista dialtica de
direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 19, out. 2004, p. 88.
619
CARPENA, Mrcio Louzada. Op. cit., p. 158; RODRIGUES NETTO, Nlson. Op. cit., p. 169.

170
exerccio da jurisdio aprecia a conduta mproba da perspectiva da autoridade do Estadojuiz.
A tese dos bens jurdicos distintos soa incompatvel com a atuao ex officio
do magistrado no controle da litigncia de m-f e do ato atentatrio dignidade da justia. Se
o bem jurdico atingido se limita ao interesse particular do litigante, sem qualquer nota de
interesse social, no se explica a exceo ao princpio dispositivo.
Em outros termos, se o juiz est autorizado a apreciar de ofcio a improbidade
processual, h de se concluir que predomina, nesses institutos, o interesse pblico na
realizao de Justia, associado autoridade do Estado-juiz.
Por outro lado, a resistncia ao cumprimento de provimentos mandamentais ou
efetivao de outros provimentos judiciais normalmente se enquadra na hiptese do art. 17,
IV, do Cdigo de Processo Civil (opor resistncia injustificada ao andamento do processo).
A insatisfao levar o prejudicado a interpor peties, que ensejaro decises judiciais,
intimaes e outros atos processuais necessrios a dobrar a resistncia da parte adversa. Tudo
isso demanda tempo e atrasa o andamento do processo.
Logo, quando a conduta do art. 14, V, do CPC praticada pelo litigante,
normalmente se insere tambm nas hipteses de litigncia de m-f. Um nico
comportamento encontra como regra geral e no excepcionalmente previso em dois
preceitos sancionatrios do CPC, ambos, reitere-se, fundados predominantemente no interesse
pblico na realizao da Justia.
A possibilidade de cumulao entre as respectivas multas, portanto, decorre da
diferena de destinatrios, que afasta o possvel bis in idem. como se a lei fixasse uma nica
multa e dividisse o seu valor, equitativamente, em prol dos prejudicados Estado e parte
contrria. A mera distino topogrfica no conduz inconstitucionalidade, nem
impossibilidade de aplicao simultnea dos preceitos, sob pena de se incidir em indisfarvel
nominalismo.
Enfim, esta tentativa de reunir os pedaos do quebra-cabea apenas destaca a
sua diversidade: multas de at um por cento do valor da causa, de cinco por cento do valor da
causa, de at vinte por cento do valor da causa, de metade do salrio mnimo vigente, de cinco
vezes o salrio mnimo de vigente etc. Ontologicamente no se identificam justificativas para
tamanha variao, impondo-se de lege ferenda a harmonizao dos dispositivos620.

620

Ou a multa de 1% baixa demais, ou a de 20% assaz rigorosa. Que se pense ento o valor justo; o que se
no recomenda o tratamento to diferenciado (DIDIER JNIOR, Fredie. Processo de conhecimento Lei n.

171

3.9. Probidade processual dos advogados

3.9.1. Consideraes gerais

A exposio do sistema de controle de probidade processual no direito

brasileiro importa, ainda, destaque para a situao ambgua dos advogados, provocada pela
disparidade entre o mbito de incidncia dos arts. 14, de um lado, e 16, 17 e 18, de outro,
todos do Cdigo de Processo Civil621.
A redao originria do caput do art. 14 impunha deveres processuais s
partes e aos seus procuradores, enquanto a atual menciona deveres das partes e de todos
aqueles que de qualquer forma participam do processo. Ambas nitidamente submetem os
advogados ao dever de probidade processual e aos seus consectrios622.
O tema no recente. Segundo o relato de Calamandrei, no Congresso Forense
alemo (Breslau, 1913), concluiu-se que o advogado tem o dever de dizer a verdade em juzo
e que a mentira judicial do defensor constitui uma grave infrao honra profissional623.
No se olvida o dever do advogado de zelar pelos interesses de seu cliente nem
se espera que, de modo geral, antes de aceitar a causa, proceda a diligncias instrutrias, de
modo a confirmar ou no a veracidade do relato que lhe foi apresentado pelo seu

10.358, de 27 de dezembro de 2001. In: JORGE, Flvio Cheim; DIDIER JNIOR, Fredie; RODRIGUES,
Marcelo Abelha. A nova reforma processual. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 13).
621
v. DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 57.
622
Neste sentido: Apesar da alterao introduzida no caput do art. 14, [...] tal no significa tenham os
procuradores ou advogados das partes sido alijados daquele contexto normativo (CARREIRA ALVIM, Jos
Eduardo. Dever de lealdade processual. In: ______. Direito na doutrina. Curitiba: Juru, 2006, v. 4, p. 219). No
mesmo sentido, destacando a amplitude da frmula utilizada pelo legislador, CMARA, Alexandre Freitas. O
Contempt of Court brasileiro como mecanismo de acesso ordem jurdica justa. In: SOARES, Fbio Costa
(org.). Acesso justia, segunda srie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 4. Ainda sob a vigncia da redao
anterior: ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de. Deveres das partes e dos procuradores no direito processual civil
brasileiro a lealdade no processo. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 18, n. 69,
jan./mar. 1993, p. 10; MOURA ROCHA, Jos de. Processo de conhecimento. Rio de Janeiro: Forense, 1989, v.
1, p. 56.
623
CALAMANDREI, Piero. Lavvocatura e la riforma del processo civile. In: ______. Opere giuridiche (a cura
di Mauro Cappelletti). Napoli: Morano, 1966, v. 2, p. 40. Narra, contudo, o autor italiano: quando tive a
ingenuidade de referir a qualquer prtico as concluses deste debate desenvolvido em Breslau, vi nos olhos do
meu interlocutor um riso mal dissimulado, que desejava dizer tanta coisa (idem, ibidem).

172
constituinte624. Contudo, no poder deturpar a narrativa, amoldando-a a uma situao de
direito que flagrantemente no existe.
Discorda-se de Ruy Sodr, quando afirma que o advogado no est obrigado a
dizer, em juzo, toda a verdade, de sorte a prejudicar o cliente. O dever a que est adstrito o
de no mentir625. Se a supresso de fatos relevantes altera significativamente a exposio,
este corte equivale mentira, rejeitada no processo, provenha da parte ou do advogado.
Em verdade, o dever de lealdade a que se submetem os advogados deve ser
aferido de modo mais rigoroso que em relao s partes, pois, no que tange definio e
escolha das providncias processuais, o advogado quem tem a direta informao tcnica
necessria626. Como diz Luiz Carlos de Azevedo:
para o advogado, a responsabilidade vai mais alm, pois no poder deturpar o teor do
dispositivo de lei, de citao doutrinria ou de algum julgado, bem como de
depoimentos, documentos e alegaes da parte contrria, com o propsito de
confundir o adversrio ou iludir o juiz da causa627.

A doutrina alerta, porm, para a contradio entre o mundo como realidade e

o mundo como os cdigos de tica presumem que seja628, destacando os problemas ticoprofissionais que derivam da incompatibilidade entre as exigncias da probidade e os
interesses e preferncias externas, de outros sujeitos em suma, inclusive os prprios
clientes629.
As garantias de lealdade ao cliente e de proteo ao sigilo profissional no
impem a aceitao de causas adredemente destinadas obteno de vantagens ilcitas.
Tambm no se justifica o estado de inocncia pueril, pelo qual o advogado dirige relatos
fantasiosos ateno judicial, sem a prudncia normal exigida de qualquer um.

624

Entretanto, em determinadas circunstncias em que os fatos alegados so de fcil comprovao e a natureza

do pleito autoriza a presumir sua falsa invocao com o nico objetivo de dilatar o juzo, resulta indubitvel a
obrigao que tem aquele de investig-los antes de subscrever o escrito que os contm ou bem deve expressar
claramente que tais supostos fticos enuncia sob exclusiva responsabilidade do cliente (MAURINO, Alberto
Lus. Op. cit., p. 140).
625
SODR, Ruy de Azevedo. A tica profissional e o Estatuto do Advogado. So Paulo: LTr, 1975, p. 110.
No mesmo sentido: o certo que o advogado, em juzo, no pode falsear a verdade, mentir, mas no est
obrigado a dizer o que contrariar os interesses de seu cliente (NGELIS, Hlio de. Op. cit., p. 42).
626
PUOLI, Jos Carlos Baptista. Os limites ao direito de recorrer e a responsabilidade civil do advogado perante
o cliente. In: COSTA, Helio Rubens Batista Ribeiro et al. (org.). Linhas mestras do processo civil:
comemorao dos 30 anos de vigncia do CPC. So Paulo: Atlas, 2004, p. 346.
627
AZEVEDO, Luiz Carlos de. Direitos e deveres do advogado. So Paulo: Saraiva, 1983, p. 12.
628
HAZARD JR., Geoffrey C. Etica professionale: norme e condotta. In: DONDI, Angelo (org.). Avvocatura e
giustizia negli Stati Uniti. Bologna: Il Mulino, 1993, p. 178.
629
HAZARD JR., Geoffrey C.; DONDI, Angelo. Etiche della professione legale. Bologna: Il Mulino, 2005, p.
18.

173
Se a realidade social, mormente diante do alastramento de cursos jurdicos,
conduz infelizmente proletarizao da advocacia630, no se admite que presses econmicas
legitimem a violao dos preceitos ticos. contraditrio aceitar que a advocacia,
reconhecida socialmente pela sua combatividade, no consiga dizer no aos que pretendem
utiliz-la para a prtica de ilcitos. Este modelo de advocacia no seria imprescindvel
realizao da Justia e, portanto, constitucionalmente garantido.

3.9.2. Responsabilidade por danos processuais

Partindo-se dessa premissa, de se aferir a possvel responsabilidade do

advogado, em nome prprio, pelos danos processuais.
Nos arts. 16, 17 e 18 do Cdigo de Processo Civil mencionam-se, apenas, as
figuras do autor, ru ou interveniente e, em termos sintticos, o litigante de m-f. Deste
modo, afirma Thereza Arruda Alvim, a indenizao prevista no texto refere-se diretamente
ao litigante e no aos seus procuradores631. Aplica-se o princpio qui mandato et ipse agere
videtur, pelo qual o mandante responde pelos atos do mandatrio, ressalvada a ao regressiva
em desfavor deste.
Diz-se, por vezes, que se trata de caracterstica inerente ao modelo romanogermnico, que privilegia a liberdade de atuao do advogado. Entretanto, em outros
ordenamentos latino-americanos autoriza-se a condenao direta do patrono.
Segundo Angel Landini Sosa,
conforme o artigo 60 do CGP [Cdigo Geral de Processo] o profissional que atua
como mandatrio poder ser condenado em custas e despesas, solidariamente com seu
representado, quando de sua atividade processual surja, de modo manifesto, que
existe mrito para isso632.

No direito colombiano tambm h

630

Sobre a crise remuneratria da advocacia, v. BINDER, Alberto M. El mercado de los servicios legales y la
crisis de la abogaca. Sistemas judiciales: una perspectiva integral sobre la administracin de justicia. Santiago,
Centro de Estdios de Justicia de las Amricas, a. 5, n. 9, ago. 2005, p. 62-65.
631
ALVIM, Thereza. A responsabilidade por prejuzos causados no processo (consideradas as alteraes trazidas
pela nova redao dada ao art. 18 do CPC pela Lei n. 8.952/94). In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.).
Reforma do Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 556. No mesmo sentido: STOCO, Rui. Op.
cit., p. 92; ALBUQUERQUE, Leedsnia Campos Ranieri de. Op. cit., p. 97; PRATA, Edson. Comentrios ao
Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 126; MILMAN, Fbio. Improbidade
processual: comportamento das partes e de seus procuradores no processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 2007,
p. 77.
632
SOSA, Angel Landoni. Op. cit., p. 150.

174
precisa distino entre a responsabilidade da parte propriamente dita e a do
mandatrio judicial, mas a parte solidria na indenizao dos prejuzos que, pelo
ADP [abuso de direitos processuais], provoque seu mandatrio, o qual,
adicionalmente, pode ser sancionado disciplinarmente633.

Como afirma Peyrano, se o dano decorreu do exerccio de opo tcnica (p.

ex., excees procrastinatrias), compete a responsabilidade ao advogado, a menos que este
comprove por escrito que seu cliente o autorizou a lev-la adiante, mesmo advertido dos
riscos de condenao634.
Em face do exposto, vrios autores sugerem a alterao do regime vigente,
advertindo, inclusive, que os juzes no so muito propensos ao controle de probidade
processual, pois o gravame vai recair sobre a pessoa da parte, quando, a rigor, se cuida de
comportamento imputvel exclusivamente ao advogado635.
Adroaldo Leo, por exemplo, afirmava:
Somos advogados e temos que lutar pela classe. Lutar pela classe dela querer ver
afastados os punidos, os chicanistas, responsveis pela imagem distorcida e
negativa da profisso. S h um meio para cont-los: castig-los tambm no bolso,
pois o castigo disciplinar no tem se mostrado eficaz. Os dois se completam, no
seriam conflitantes ou antagnicos636.

Mais recentemente, Valter Maia e Carreira Alvim apontam o caminho da

responsabilidade solidria entre o patrono e o cliente, quando se verificar a participao de
ambos na improbidade processual637.
Sem prejuzo das alteraes legislativas necessrias para explicitar esta
soluo, h de se atentar para o comando do art. 32, pargrafo nico, do Estatuto da
Advocacia:
Art. 32. O advogado responsvel pelos atos que, no exerccio profissional, praticar
com dolo ou culpa.
Pargrafo nico. Em caso de lide temerria, o advogado ser solidariamente
responsvel com seu cliente, desde que coligado com este para lesar a parte contrria,
o que ser apurado em ao prpria.

O dispositivo admite expressamente a condenao do advogado, em nome

prprio, reparao dos prejuzos causados pela conduta processual mproba638, embora a
633

LPEZ BLANCO, Hernn Fabio. Op. cit., p. 83. No mesmo sentido: VSCOVI, Enrique. Teora general
del proceso. 2. ed. Bogot: Temis, 1999, p. 186.
634
PEYRANO, Jorge W. Abuso de los derechos procesales. In: BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos (coord.).
Abuso dos direitos processuais. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 77. No mesmo sentido: VIEIRA JNIOR,
Antnio Lart. Responsabilidade civil do advogado. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 137.
635
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Abuso de direito. Revista trimestral de direito civil. Rio de Janeiro,
Padma, a. 4, v. 13, 2003, p. 99 et seq.; MILMAN, Fbio. Improbidade processual: comportamento das partes e
de seus procuradores no processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 295.
636
LEO, Adroaldo. Op. cit., p. 42.
637
MAIA, Valter. Op. cit., p. 3; CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Cdigo de Processo Civil reformado. 3.
ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 31.

175
submeta a dois freios importantes: a) frisa que a condenao pressupe o elemento subjetivo,
pelo qual se integrem as condutas da parte e do procurador; e b) exige o requisito
procedimental, no caso, o ajuizamento de demanda autnoma.
O primeiro aspecto destacado pelos comentaristas como dstico entre a
responsabilidade contida no Estatuto da Advocacia e a litigncia de m-f, regulada pelo
Cdigo de Processo Civil.
Nas palavras de Clito Fornaciari Jnior, a litigncia de m-f inclui hipteses
de culpa grave, enquanto a responsabilidade do advogado exige o dolo, vez que a norma se
refere a estar o advogado coligado com o seu cliente para lesar a parte contrria, supondo,
portanto, claramente a atuao intencional639.
No mesmo sentido, afirma Paulo Lobo: o dolo em lide temerria acarreta um
plus ao advogado, porque obrigado solidrio juntamente com a parte contrria, inclusive
naquilo que apenas a este aproveitou indevidamente640. Enfim, no sentido literal do texto, o
advogado s responde se houver participado conscientemente da ilicitude641.
H de se observar que a regra valida para as relaes diretas entre o
advogado e o prejudicado, de modo que, em ao de regresso movida pelo prprio
constituinte, dispensa-se este elemento volitivo.
A norma, de fato, reputa-se pertinente, pois do contrrio no seria possvel ao
advogado exercer a profisso. A desconsiderao do vnculo entre o patrono e o cliente, de
modo a permitir a imediata invaso da esfera jurdica daquele, apenas se justifica em casos
graves.
Quanto ao aspecto procedimental, afirma Paulo Lobo que a responsabilidade
do advogado no pode ser decretada no mesmo processo, exigindo ao prpria642. No
mesmo sentido, defende Clito Fornaciari Jnior: a apurao da responsabilidade, ainda que
solidria, do advogado apenas poder ocorrer por ao autnoma, exclusivamente voltada

638

Tem-se como claro que o prprio estatuto [da Advocacia e da OAB] reconhece o advogado como sujeito
ativo de prtica de abuso, sendo questionada a ausncia, pelo legislador processual, de fixao de
responsabilizao direta do advogado, quando do disciplinamento da litigncia de m-f (ALBUQUERQUE,
Leedsnia Campos Ranieri de. Op. cit., p. 138).
639
FORNACIARI JNIOR, Clito. O advogado e a litigncia de m-f. In: ______. Processo civil: verso e
reverso. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2005, p. 14.
640
LOBO, Paulo Luiz Netto. Comentrios ao Estatuto da Advocacia. 2. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 1996, p.
140-1.
641
DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 67.
642
LOBO, Paulo Luiz Netto. Op. cit., p. 140-1.

176
para esse fim, tendo, destarte, como ru o advogado e a parte ou somente um deles, sob pena
de ofensa ao sagrado direito de defesa de quem sequer parte643.
Data venia, o sagrado direito de defesa garantido mediante a prvia oitiva
do imputado, quer em processo autnomo, quer nos prprios autos. As peculiaridades do caso
concreto diro da necessidade de autos apartados ou mesmo de nova relao processual para
apurar a responsabilidade.
Casos h em que o mesmo esforo cognitivo que legitima a condenao da
parte adequado a fixar a responsabilidade do patrono. Se a conjuno entre a parte e o seu
patrono evidente, nada justifica a remessa da discusso ao processo posterior, como mera
formalidade tendente a dificultar o mecanismo de controle da probidade.
O dispositivo, portanto, deve ser interpretado cum granus salis. A necessidade
de nova demanda, como qualquer outra formalidade processual, no vale de per si.
Demonstrada a sua inutilidade, no h bices condenao do advogado nos prprios autos
em que praticada a infrao.

3.9.3. Sanes

A responsabilidade do advogado por danos processuais no esvazia a

divergncia entre os artigos 14, 17 e 18 do Cdigo de Processo Civil. Se esta responsabilidade
no importa sano pelo descumprimento de deveres processuais, permanece o poro: o art.
14 fixa deveres e os arts. 17 e 18 no lhe cominam sano para os casos de descumprimento.
Prevalece, na doutrina, a tese pela qual o juiz no pode aplicar sanes ao
advogado mprobo, limitando-se a noticiar o caso Ordem dos Advogados do Brasil644.
Entretanto, se esta soluo homenageia o literal teor do art. 17 do CPC, nega vigncia ao
mencionado art. 14, do mesmo estatuto.
Preservando-se a coerncia com o dantes exposto, a interpretao deve partir
do bloco de normas principiolgicas em direo aos seus consectrios e no no sentido
643

FORNACIARI JNIOR, Clito. O advogado e a litigncia de m-f. In: ______. Processo civil: verso e
reverso. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2005, p. 15-6.
644
LOPES, Joo Batista. O juiz e a litigncia de m-f. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais,
a. 86, v. 740, jun. 1997, p. 131; AZEVEDO, Luiz Carlos de. Direitos e deveres do advogado. So Paulo:
Saraiva, 1983, p. 9. Vide, a este respeito, as consideraes formuladas sobre o art. 14, pargrafo nico, do
Cdigo de Processo Civil, supra.

177
oposto, sob pena de restringir indevidamente o mecanismo de controle da probidade
processual. Do mesmo modo que no se interpreta a Constituio a partir das leis ordinrias,
no se avalia o mbito do princpio da probidade processual a partir de suas tentativas de
densificao.
Esta concepo permite oxigenar as exigncias da probidade, consumidas pelo
monoplio atribudo Ordem dos Advogados do Brasil, nitidamente insuficiente para
proteger o sistema processual.
Como registram Geoffrey Hazard Jr. e Angelo Dondi:
em muitos ordenamentos, o aparato disciplinar existe apenas sob a tica formal. Em
conseqncia, os recursos autoridade disciplinar so raros, no quanto notrio que
por este trmite pouco ou nada ser realizvel; e isto porque falta, em geral, quer o
pessoal investigativo encarregado de diligenciar as provas, quer estruturas eficazes da
advocacia encarregada de valor-las645.

Acrescente-se, ainda, o problema da politizao dos organismos corporativos

(por vezes apndices, muito influentes, de partidos polticos), a diminuir a eficcia e a
iseno de sua atividade de controle646.
Logo, convm distinguir os poderes judiciais de controle e as competncias
dos Tribunais de tica, vinculados aos organismos corporativos.
Como afirma Maurino,
as faculdades disciplinares reconhecidas aos juzes no se superpem nem se
confundem com as atribuies de idntica natureza conferidas ao Tribunal de
Disciplina: [...] as primeiras tm por objeto manter a boa ordem e o decoro nos
processos submetidos direo do juiz interveniente, enquanto as segundas
perseguem um objetivo mais amplo, o de assegurar o correto exerccio da advocacia
em todos os mbitos da atuao profissional647.

O Superior Tribunal de Justia, sobretudo pela atuao da Ministra Eliana

Calmon, procedeu a importantes passos neste tema, encontrando-se precedentes de
condenao direta do advogado por improbidade processual. Neste sentido, transcrevam-se as
ementas:

645

HAZARD JR., Geoffrey; DONDI, Angelo. Op. cit., p. 327-8.

CARDOZO, Manuel. La moralidad en el proceso. In: CONFERENCIAS sobre el nuevo Cdigo de
Procedimiento Civil. Caracas: Academia de Ciencias Polticas y Sociales, 1986, p. 181. Na Europa tambm h
indcios do problema. Na Frana, p. ex., uma lei de fevereiro de 2004, deslocou a competncia disciplinar do
conselho seccional da Ordem para os Conselhos de Disciplina, institudos na mesma distribuio territorial das
cortes de apelo e compostos de representantes dos conselhos da regio, designados anualmente em proporo ao
nmero de advogados inscritos (cf. VINCENT, Jean; GUINCHARD, Serge et al. Institutions judiciaires. 8. ed.
Paris: Dalloz, 2005, p. 913). Defendendo, porm, a competncia das entidades corporativas porque pode ser
mais efetiva que os procedimentos perante os juzes: DEVIS ECHANDA, Hernando. Facultades y deberes del
juez en el moderno proceso civil. In: ______. Estudios de derecho procesal. Buenos Aires: Zavalia, 1985, p.
300.
647
MAURINO, Alberto Luis. Op. cit., p. 143. No mesmo sentido, SOSA, Angel Landoni. Op. cit., p. 134.
646

178
PROCESSO CIVIL - EMBARGOS DE DECLARAO NO AGRAVO
REGIMENTAL - MANDADO DE SEGURANA - IMPORTAO DE VECULO
- PENA DE PERDIMENTO - LITIGNCIA DE M-F - RECURSO
PROTELATRIO - CONDENAO DO PROCURADOR AO PAGAMENTO DE
MULTA.
1. Inexistncia de omisso, mas inconformismo da parte com o julgamento do recurso
especial.
2. Embargos de declarao interpostos com propsito meramente protelatrio,
buscando retardar o desfecho da demanda.
3. Aplicao de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa, a ser
suportada pelo advogado subscritor do recurso, nos termos do art. 14, II c/c 17, VII e
18, caput do CPC, pois dever das partes e dos seus procuradores proceder com
lealdade e boa-f.
648
4. Embargos de declarao rejeitados, com imposio de multa.
PROCESSO CIVIL - EMBARGOS DE EMBARGOS DECLARATRIOS NO
AGRAVO REGIMENTAL - DENNCIA ESPONTNEA - ERRO MATERIAL INEXISTNCIA DE PARCELAMENTO - LITIGNCIA DE M-F - MULTA E
INDENIZAO.
1. Ao que visa excluir multa cobrada em pagamento efetuado diretamente em
agncia bancria. Equvoco do Tribunal ao julgar apelao, que considerou tratar-se
de parcelamento do dbito. Ocorrncia de erro material.
2. Litigncia de m-f dos advogados da empresa autora, que se omitiram em apontar
a ocorrncia do erro na primeira oportunidade em que se manifestaram nos autos aps
o julgamento, vindo a faz-lo somente aps o julgamento de diversos recursos,
quando a deciso que iria prevalecer seria desfavorvel sua cliente. Imposio, aos
advogados subscritores dos recursos, de multa de 1% do valor atualizado da causa,
alm de indenizao ao recorrido de 5% do valor atualizado da causa.
3. Anulao de todos os julgamentos posteriores ao do apelo, para que o Tribunal
corrija o apontado erro material.
4. Embargos de declarao acolhidos, com efeitos modificativos.649

648

EDcl no AgRg no REsp 427.839/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em
17.10.2002, DJ 18.11.2002, p. 205. Neste processo foram interpostos embargos de divergncia, rejeitados
liminarmente diante da falta de comprovao da discrepncia com outros julgados da Corte. O acrdo, portanto,
transitou em julgado.
649
EDcl nos EDcl no AgRg no REsp 494.021/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,
julgado em 01.06.2004, DJ 13.09.2004, p. 204.

179
4. A PARTICIPAO PROCESSUAL DO ESTADO: ESCORO HISTRICO

4.1. A imunidade do poder

A histria da Humanidade demonstra que a limitao do poder conquista

relativamente recente, para no dizer ainda em curso, em permanente conflito dialtico.
Durante largo perodo, o poder se concentrou na figura do soberano, que o
exerceu sem limitaes pr-estabelecidas, sem a instituio de garantias em prol dos seus
destinatrios. A autoridade real determinava, em termos absolutos, a conduta coletiva650.
A complexidade das relaes sociais, mesmo naquele perodo histrico, exigia
o desenvolvimento de estruturas de poder, criando extenses do soberano em diferentes reas,
dentre as quais a distribuio de Justia.
No final da Idade Mdia, o processo se despe lentamente dos elementos
religiosos de influncia germnica e o poder decisrio se concentra no monarca. A
centralizao ocorre mediante sistema hierarquizado de prestao jurisdicional, no qual o
soberano delega competncias a magistrados de vrios nveis e se mantm no pice da
estrutura, com a prerrogativa de revogar decises inferiores.
Nas palavras de Nlson Saldanha, o surgimento do processo judicial estatal, a
partir da superao da justia privada no medievo, no encontrou ainda uma diferena
suficiente entre rea pblica e rea privada, precria no regime feudal651. Segundo o
professor da Faculdade de Direito do Recife, o advento do Estado moderno iria sublinhar e
desenvolver esta diferena, mas prejudicaria, devido ao absolutismo, tendncias como a
diviso de poderes, a supremacia do direito com reflexos processuais e a ordenao de
garantias, no sentido de direitos652.
650

TCITO, Caio. Princpios fundamentais de direito administrativo. In: PEREIRA, Antnio Celso Alves;
MELLO, Celso Renato Duvivier de Albuquerque (coord.). Estudos em homenagem a Carlos Alberto Menezes
Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 161. No mesmo sentido, NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. Uma
histria do direito administrativo: passado, presente e novas tendncias. Revista do Tribunal Regional Federal
da 5 Regio. Recife, Tribunal Regional Federal da 5 Regio, n. 59, jan./mar. 2005, p. 23.
651
SALDANHA, Nlson. Estado, jurisdio e garantias (um captulo de Histria Constitucional). In: ______.
Estado de Direito, liberdades e garantias: estudos de direito pblico e teoria poltica. So Paulo: Sugestes
Literrias, 1980, p. 56-7.
652
Idem, ibidem. No mesmo sentido: Originariamente, caracterizou-se como mero instrumento de poder
poltico, nada representando para o indivduo, para o governado, dada sua condio de sdito [...]. Nessa tica, o
processo mera praxe, forma disciplinada e tanto quanto possvel racional do agir arbitrrio (no sentido de a
salvo de controles institucionalizados) do governante autocrtico, absoluto, ditatorial, totalitrio (CALMON DE

180
O monoplio da atividade jurisdicional pelo Estado no o submeteu ao seu
prprio mecanismo de realizao da Justia. O soberano, fonte criadora do direito,
encontrava-se alm do mbito de incidncia de suas normas. Nem Parlamento, nem Judicirio
detinham autoridade para rever suas decises, exercendo parcela restrita de poder653.
Logo, a teoria da substitutividade da jurisdio no se aplica com perfeio aos
litgios entre o Estado e o particular. Nos conflitos privados, o Estado-juiz se substitui s
partes: filtra-lhes as pretenses e atua institucionalmente, evitando a justia de mo prpria654.
Em face do prprio soberano, contudo, no havia historicamente outra autodefesa a no ser a
revoluo, impossvel de ser engendrada individualmente ou por pequenos grupos.
A demanda judicial em face do Estado, nos seus primrdios, no substituiu a
autodefesa, mas representou concesso do poder soberano, restrita a uma clareira de
responsabilidade na densa rea de imunidade.
Neste sentido, destaca-se como marco embrionrio a teoria do Fisco655, que
permitiu a reparao de danos causados aos particulares pelo Estado. O soberano no
respondia pelos seus atos, mas admitia a latere a demanda contra o Fisco, entendido como
pessoa particular, como sujeito titular de um patrimnio estadual e de direitos econmicos656.
O Fisco era a caixa do Estado incumbido de procurar os meios necessrios ao
governo. Se o Prncipe despojava algum dos seus haveres, impunha ao Fisco a
obrigao de pagar ao expropriado certa soma; [...] se o Fisco arrecadava um tributo
no devido, contra ele, e no o Estado, seria a ao fundada na conditio indebiti657.

PASSOS, Jos Joaquim. Democracia, participao e processo. In: GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO,
Cndido Rangel; WATANABE, Kazuo (org.). Participao e processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988,
p. 94).
653
No Estado antigo, que se definia pelo regime de polcia, no seria possvel ao particular acionar o Estado.
Este era a personificao do comando e da autoridade, a vontade absoluta do Prncipe, que no poderia encontrar
resistncia na ao reparadora da magistratura (CASTRO NUNES, Jos de. Da Fazenda Pblica em juzo.
So Paulo: Freitas Bastos, 1950, p. 284). Qualquer deciso do executivo, mxime do rei, ficava fora da sano
da ilicitude. O interesse pblico era definido superiormente pelo rei e pelos rgos soberanos, no havendo nem
sendo concebvel a existncia de qualquer tribunal para fiscalizar a legalidade da deciso real. Esta era
judicialmente incontrolvel e a sua rectitude nem sequer podia ser posta em causa (CANOTILHO, J. J. Gomes.
O problema da responsabilidade do Estado por actos lcitos. Coimbra: Almedina, 1974, p. 36). Sobre o tema,
ver, ainda, CINTRA, Geraldo de Ulhoa. Histria da organizao judiciria e do processo civil: do sculo VI
a.C. ao sculo XVIII d.C. So Paulo: Ed. Jurdica e Universitria, 1970, v. 1, p. 217 et seq.
654
CHIOVENDA, Giuseppe. Principios de derecho procesal civil. Traduo de Jose Casais y Santal. Madrid:
Reus, 2000, t. 1, p. 373-4; Instituies de direito processual civil. Traduo de Paolo Capitanio. Campinas:
Bookseller, 1998, v. 2, p. 17.
655
v. MAYER, Otto. Derecho administrativo alemn. Traduo de Horacio H. Heredia e Ernesto Krotoschin.
Buenos Aires: Depalma, 1949, v. 1, p. 65 et seq.; MAURER, Hartmut. Droit administratif allemand. Traduo
de Michel Fromont. Paris: LGDJ, 1994, p. 22.
656
CANOTILHO, J. J. Gomes. O problema da responsabilidade do Estado por actos lcitos. Coimbra:
Almedina, 1974, p. 38.
657
CASTRO NUNES, Jos de. Da Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Freitas Bastos, 1950, p. 284-5.

181
A teoria do Fisco age como uma mscara que se pe no Estado para poder
demand-lo perante os tribunais658. Era um subterfgio, portanto, destinado a prevalecer at
que deslocasse o centro de poder, do soberano para o povo, admitindo-se o controle da
autoridade exercida em seu nome.

4.2. O marco da Revoluo Francesa

4.2.1. A desconfiana na magistratura do Ancien Rgime

A Revoluo Francesa representou momento decisivo no processo de controle

do poder poltico. Descontentes com o Antigo Regime, os revolucionrios, nas palavras de
Garca de Enterra, fundaram uma nova linguagem de direitos, na qual se destacam dois
instrumentos fundamentais: o conceito institucional de direito subjetivo e a tcnica da
legalidade ou do reinado da lei, como trilho necessrio ao exerccio do poder poltico e, por
sua vez, garantia da liberdade e dos direitos a ela inerentes659.
O estabelecimento de direitos subjetivos se contrape ao exerccio ilimitado da
autoridade estatal, tpico do Ancien Rgime, impondo o dilogo entre as necessidades do
cidado e do Estado. lei, por sua vez, compete definir as fronteiras entre esses interesses,
mediante normas abstratas e gerais, capazes de preservar a isonomia entre os cidados e de
assegurar o regular exerccio das funes pblicas.
Garca de Enterra lembra ainda que a Declarao de Direitos do Homem e do
Cidado, de 1789, j se referia ao direito de resistncia diante de atos arbitrrios. Toda a
evoluo posterior consistir, nas suas palavras, em reconduzir este direito de resistncia a
uma ao judicial, mediante a qual se pede ao juiz que restitua ao demandante sua situao
arbitrariamente afetada pelo agente que atua margem ou em contradio com a lei660.

658

BIDART CAMPOS, Germn J. El derecho constitucional del Poder. Buenos Aires: EDIAR, 1967, t. 2, p.
298.
659
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La lengua de los derechos: la formacin del derecho pblico europeo
tras la Revolucin Francesa. Madrid: Real Academia Espaola, 1994, p. 50. No mesmo sentido: ORTIZALVAREZ, Lus A. Revolucin Francesa y Justicia Administrativa: breve viaje desde el Siglo XVIII hasta
nuestro tiempo. Caracas: Sherwood, 2003, p. 79 et seq.
660
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Op. cit., p. 154-7.

182
No h sentido em se estabelecerem direitos sem, ao mesmo tempo,
institurem-se garantias tendentes ao seu cumprimento661. A ausncia de garantias preservaria
a instabilidade do regime, desaguando em novos fenmenos revolucionrios ou contrarevolucionrios.
O caminho natural seria canalizar a presso social para o Judicirio,
convertendo as queixas e protestos em ao processual, satisfeita no seio do prprio sistema,
de modo a consolidar sua estabilidade.
Entretanto, a desconfiana na magistratura, herdada do regime anterior, imps
o bice da rgida separao de funes, vedando-lhe perturbar a atividade administrativa.
Como resume Garca de Enterra, a observncia da legalidade pelos administradores tinha
excluda expressamente a garantia judicial662.
Diz-se, de fato, que na Frana o Poder Judicirio era objeto de grandes
ressentimentos663. Os juzes eram um grupo aristocrata que dava seu apoio aristocracia
dos proprietrios de terra contra os camponeses, os trabalhadores urbanos e as classes mdias,
inclusive contra a centralizao do poder em Paris664; eram uma classe de nobres ricos
praticamente to exclusiva quanto o direito que aplicavam665.
Ciente do esprito reacionrio da magistratura, o direito ps-revolucionrio
concedeu status secundrio funo jurisdicional, destinada a aplicar estritamente os
comandos legais, sem qualquer dimenso poltica. Esta desvalorizao institucional no lhe
permitiu o controle dos atos estatais, pois o Judicirio enfraquecido no poderia ditar a ltima
palavra aos demais poderes.
Paulo Rangel identifica neste fenmeno histrico um paradoxo: se os tribunais
se limitam aplicao rasteiramente executiva da lei, no h racionalmente por que
suprimir o controle judicial dos atos administrativos. Em sntese, se os juzes utilizam critrios
decisrios fixados pelo Parlamento, aplicveis tambm Administrao Pblica, no h razo
661

A organizao da garantia dos direitos e interesses legtimos dos particulares , inquestionavelmente, o

ponto essencial do Direito administrativo: sem ela no existem relaes jurdicas, porque no haver
possibilidade de obrigar a Administrao a cumprir os deveres assumidos segundo a lei (CAETANO, Marcelo.
Princpios fundamentais do direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 476). Em sentido
semelhante, na doutrina processual, GELSI BIDART, Adolfo. Incidencia constitucional sobre el proceso.
Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 8, n. 30, abr./jun. 1983, p. 185.
662
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La lengua de los derechos: la formacin del derecho pblico europeo
tras la Revolucin Francesa. Madrid: Real Academia Espaola, 1994, p. 203.
663
MERRYMAN, John Henry. Lo stilo italiano: la dottrina. Rivista trimestrale di diritto e procedura civile.
Milano, Giuffr, a. 20, n. 4, dez. 1966, p. 1.192.
664
MERRYMAN, John Henry. La tradicin jurdica romano-cannica. Traduo de Carlos Sierra. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 1980, p. 37.
665
CAENEGEM, R. C. van. Uma introduo histrica ao direito privado. Traduo de Carlos Eduardo Lima
Machado. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 147.

183
lgica para excluir de sua competncia o controle dos atos administrativos, pois nesta funo
nada de novo se agrega aos comandos legais666.
Como conclui o autor portugus, mais do que um imperativo categrico do
princpio da separao dos poderes, a imunidade da administrao ao controle judicial foi o
produto de uma experincia poltica concreta667.
O princpio da separao de poderes no implica necessariamente a separao
das autoridades administrativas e judicirias, da qual provm a famosa expresso julgar a
administrao tambm administrar668. Esta concepo vai alm das necessidades tcnicas
do sistema e se justifica, historicamente, pelo contexto poltico de seu nascimento669.
Na tica ps-revolucionria, o Executivo e o Judicirio so meros aplicadores
dos preceitos gerais fixados pelo Legislativo, mas no possuem a mesma expresso poltica,
razo pela qual no poderiam os juzes interferir na atividade administrativa, ainda que a ttulo
de controle de legalidade670.

4.2.2. O nascimento do contencioso administrativo

A tenso entre a necessidade de garantia dos direitos subjetivos e a

impossibilidade de afetar esta competncia ao Judicirio foi resolvida, inicialmente, com a
designao de administradores encarregados de apreciar os pleitos apresentados pelos
particulares671. Entretanto, o mecanismo se revelou insuficiente, pois a Administrao,
controlando judicialmente a si prpria, no foi capaz de garantir um julgamento
imparcial672.
No perodo do Consulado, adotou-se a distino orgnica entre as funes de
deliberao e de execuo propriamente dita. Criaram-se duas estruturas administrativas, uma
666

RANGEL, Paulo Castro. Justia administrativa e administrao pblica da Justia. In: ______. Repensar o
poder judicial: fundamentos e fragmentos. Porto: Universidade Catlica, 2001, p. 188.
667
Idem, p. 192.
668
DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 579.
669
AMIRANTE, Domenico; ROSI, Francesco. La giustizia amministrativa in Francia. In: SANTANIELLO,
Giuseppe (org.). Trattato di diritto amministrativo. Padova: CEDAM, 1996, v. 25, p. 15-6.
670
Consolida-se a liderana institucional do Executivo e a correspondente debilitao neste caso do
Judicirio pela organizao de jurisdies administrativas (DROMI, Roberto. El Poder Judicial. Buenos Aires:
Ciudad Argentina, 1996, p. 95).
671
BONNARD, Roger. Le controle juridictionnel de ladministration: tude de droit administratif compar.
Paris: Dalloz, 2006, p. 156.
672
Idem, ibidem.

184
encarregada da atividade propriamente executiva, outra responsvel pela matria consultiva e
deliberativa, na qual se incluiu o contencioso administrativo673.
Esta segunda estrutura era composta pelo Conselho de Estado e pelos
Conselhos de Prefeitura (conseils de prfecture)674. O Conselho de Estado atuava como
consultor do Chefe do Executivo, a quem competia deliberar sobre a matria contenciosoadministrativa. Os Conselhos de Prefeitura receberam delegao de poder decisrio para
desde logo julgar estes conflitos, mas de suas decises cabia recurso ao Conselho de Estado.
Este no pronunciava a ltima palavra sobre os pedidos, apenas submetendo
sua opinio ao Chefe de Estado (justia retida). Os pareceres do Conselho de Estado eram
em geral ratificados, mas o juiz administrativo no detinha um verdadeiro poder jurisdicional
e o Chefe do Executivo cumulava atribuies administrativas e jurisdicionais675. Em 1872, o
Conselho de Estado recebeu o poder de decidir os litgios com a autoridade da coisa julgada
(justia delegada), dispensando-se a submisso de seus atos ao titular do Poder Executivo.
Como ressalta Pierre Devolv, no modelo de justia retida, os conflitos eram
teoricamente resolvidos pela prpria Administrao, o que ressaltava a diferena entre as
funes contencioso-administrativa e propriamente jurisdicional. No sistema de justia
delegada mais difcil explicar, em pura lgica, em que elas se distinguem676.

673

A expresso contencioso administrativo possui vrias acepes, ora espelha os conflitos entre os
particulares e a Administrao Pblica, ora a estrutura e/ou o regime jurdico criados para solucionar essas
contendas. O paradigma, por excelncia, desta concepo de controle o recurso por excesso de poder,
destinado a anular os atos administrativos irregulares.
674
Como afirma Edlson NOBRE JNIOR, a bem da verdade, o Conselho de Estado bastante anterior
Revoluo de 1789. Originara-se do antigo Conseil du Roi, implantado por Felipe, o Belo, no incio do sculo
XIV (Uma histria do direito administrativo: passado, presente e novas tendncias. Revista do Tribunal
Regional Federal da 5 Regio. Recife, Tribunal Regional Federal da 5 Regio, n. 59, jan./mar. 2005, p. 28).
675
DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 625. No mesmo
sentido, SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 45-47.
676
DEVOLV, Pierre. Paradoxes du (ou paradoxes sur le) principe de sparation des autorits administrative et
judiciaire. In: MLANGES Ren Chapus: droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p. 136.

185
4.3. O modelo brasileiro

4.3.1. Perodo imperial

O estatuto bsico do sistema jurdico brasileiro, na poca da emancipao

poltica, eram as vetustas Ordenaes do Reino de Portugal, editadas por D. Filipe I e
dispostas em cinco livros.
O Livro I cuidava das autoridades administrativas e judiciais e arrolava, em
seus ttulos IX e X, respectivamente, as competncias dos Juzes dos Feitos da Coroa e dos
Juzes dos Feitos da Fazenda, criados ainda na poca do rei D. Afonso IV.
Os primeiros eram encarregados de todos os feitos e demandas, que
pertencem Coroa dos nossos Reinos, assim por razo de reguengos, como de jugadas, e de
todos os outros bens, que a ns pertencem. Os segundos eram responsveis pelas demais
causas pertinentes ao Errio677.
Atuavam nesses Juzos, respectivamente, os Procuradores da Coroa e da
Fazenda, disciplinados nos ttulos XII e XIII do Livro I das Ordenaes, cuja citao para
atuar em nome do rei exigia prvia licena da autoridade superior.
No caso dos Procuradores da Coroa, dizia a Ordenao:
E mandamos que o nosso Procurador no responda a citao alguma, que lhe em
nosso nome seja feita, para comear novamente feito contra ele, nem ele mande citar
em nosso nome pessoa alguma, nem se oponha, nem assista a feito algum, sem nosso
especial mandado678.

Os Procuradores da Fazenda, outrossim, apenas poderiam ser citados mediante

provises reais. Nos termos das Ordenaes, o interessado deveria previamente peticionar
ao Tribunal do Conselho da Fazenda que, concluindo pela necessidade da demanda,
concederia seu despacho favorvel, mediante o qual se lavrariam as provises, submetidas
ao rei para autorizar o ingresso da demanda judicial.

677

ALMEIDA, Cndido Mendes de. Cdigo Philipino. 14. ed. Rio de Janeiro: Instituto Philomthico, 1870, p.
32. Como esclarece o autor, reguengos eram os bens afetados ao prncipe para as despesas e gastos particulares
de sua casa e jugadas eram um antigo imposto, devido pelos cultivadores de terras tomadas aos inimigos. Nos
Juzos da Fazenda, o julgamento deveria ser obtido necessariamente por um mnimo de trs votos conformes
em um parecer.
678
Idem, p. 39.

186
No Brasil, consoante Cndido Mendes de Almeida, os dois Juzos eram
concentrados em uma nica autoridade, o Juiz do Fisco679, guardadas as mencionadas
prerrogativas.
Embora aos olhos hodiernos a atribuio de competncia jurisdicional sugira a
submisso do Estado ordem jurdica, o direito das Ordenaes representava um mero
arremedo de judicializao do poder poltico.
No regime absolutista no se pode falar em prerrogativas pontuais ou isoladas
do Estado, pois, no sentido vetorialmente inverso, a possibilidade de demand-lo em juzo
que ostenta carter excepcional. A imunidade a regra; a judicializao, a exceo.
Nas Ordenaes Filipinas no se encontram apenas prerrogativas, mas a
instituio de um regime precrio de justiciabilidade e de controle.
Este regime foi extinto pela lei de 4 de outubro de 1831680 e pela Disposio
Provisria acerca da Administrao da Justia, de 29 de novembro de 1832, poucos anos aps
a emancipao do Brasil, em uma poca marcada pelo liberalismo poltico.
A prerrogativa de foro retornou, todavia, pela Lei n. 242, de 29 de novembro
de 1841, mediante a criao do Juzo Privativo da Fazenda Nacional681. Na Corte e nas
provncias da Bahia e de Pernambuco, o Juzo era exercido por um juiz especial de primeira
instncia. Nas demais, era exercido cumulativamente pelos juzes cveis da capital.
Encerrado o perodo da Regncia e iniciado o Segundo Imprio, as alteraes
no relacionamento entre o Estado e os cidados foram sensveis. Nas palavras de Joo
Barbalho, predominou o esprito de reao contra as grandes conquistas liberais no
domnio poltico e na legislao682.

679

Idem, p. 34.
Conforme Alfredo BUZAID, este diploma legislativo instituiu a apelao ex officio no processo civil
brasileiro, em prol das sentenas proferidas contra a Fazenda Nacional (art.91) (cf. Da apelao ex officio no
sistema do Cdigo de Processo Civil. In: ______. Estudos de direito. So Paulo: Saraiva, 1972, p. 236).
681
Esta lei manteve a apelao ex officio para as sentenas contrrias Fazenda Nacional em processos de
valor excedente a 100$000, alada elevada para 200$000 pelo Decreto n. 1.285, de 30 de novembro de 1853.
No se tratava, porm, de prerrogativa exclusiva do Errio. O instituto tambm foi aplicado s sentenas de
nulidade de casamento (Decreto n. 3.069, de 17 de abril de 1863) e sobre a liberdade de africanos importados e
apreendidos (Decreto n. 708, de 14 de outubro de 1850). Sobre a matria, v. GOUVEIA PINTO. Manual de
apelaes e agravos. Atualizao de Trigo de Loureiro. Lisboa: A. M. Teixeira, 1914, p. 58 et seq.
682
BARBALHO, Joo. Constituio Federal Brasileira: Comentrios. 2. ed. Rio de Janeiro: Briguiet, 1924, p.
28.
680

187
Nesta fase da histria brasileira, a Lei n. 234, de 23 de novembro de 1841,
ressuscitou o Conselho de Estado, rgo de cpula do contencioso administrativo, criado pela
Constituio Imperial e extinto pelo Ato Adicional683.
Entre as suas principais funes contenciosas, destacavam-se a jurisdio fiscal
e de contas, a reviso dos atos dos Tribunais de Comrcio e o controle do contencioso
atribudo s autoridades eclesisticas684.
Perdigo Malheiro, reportando-se aos Avisos ns. 348, de 29 de julho de 1862, e
369, de 8 de agosto de 1862, narra que a autoridade judiciria no competente para mandar
restituir impostos arrecadados, nem para se ingerir em questes de lanamento, arrecadao
etc..
As reparties arrecadadoras so as nicas competentes para resolverem sobre tais
questes e de suas decises cabem recursos para o superior legtimo, a saber: o
Tesouro, na Corte e Provncia do Rio de Janeiro; e, nas outras, as Tesourarias, e
destas para o Tesouro, com recurso para o Conselho de Estado685.

s Tesourarias tambm competia proceder ao pagamento das verbas impostas

pelas sentenas judiciais, mediante requisio dirigida inicialmente ao Procurador e deste,
mediante precatria, ao referido rgo686.
Castro Nunes, porm, afirma que no tnhamos, a rigor, uma justia
administrativa aparelhada, mas alguma coisa a que se dava esse ttulo, de imitao francesa,
com alguns rgos incompletamente organizados687. Era um arremedo de justia
administrativa, alheia ao Poder Judicirio, mas totalmente dependente da Administrao ativa,
na qual se inseria e a que se subordinava688.

683

REGO, Vicente Pereira do. Elementos de direito administrativo brasileiro. Recife: Tipografia Universal,
1857, v. 1, p. 20. Na viso de CIRNE LIMA, foram, porm, a instituio e o restabelecimento do Conselho de
Estado antes orientados pela necessidade (como ao tempo se dizia) de cobrir a Coroa no exerccio do Poder
Moderador do que pelo intuito de fundar um tribunal administrativo (Princpios de direito administrativo
brasileiro. 3. ed. Porto Alegre: Sulina, 1954, p. 205).
684
Para um estudo completo acerca do tema, v. ARAGO, J. Guilherme de. La jurisdiction administrative au
Brsil. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1955, p. 20 et seq.
685
MALHEIRO, Agostinho Marques Perdigo. Suplemento ao Manual do Procurador dos Feitos da Fazenda
Nacional. Rio de Janeiro: Tipografia Nacional, 1870, p. 34.
686
SILVA, Amrico Lus Martins da. Do precatrio-requisitrio na execuo contra a Fazenda Pblica. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 1996, p. 41.
687
CASTRO NUNES, Jos de. Teoria e prtica do Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Forense, 1943, p. 14. No
mesmo sentido, Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO registra que as funes do Conselho de Estado
continuaram incompletas, no se aprimorou, nem evoluiu a partir do regulamento n. 142, de 1842
(Contencioso administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 17). Conhecido autor francs tambm registra o
mau funcionamento do instituto no Brasil, importado e mal adaptado s condies locais (RIVERO, Jean.
Curso de direito administrativo comparado. Traduo de J. Cretella Jnior. 2. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004, p. 154).
688
GUALAZI, Eduardo Lobo Botelho. Justia administrativa. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, p. 140.

188
A doutrina da poca, de qualquer modo, ora criticava este modelo689, ora
enaltecia suas virtudes690.
Enfim, o tema da participao processual do Estado no sofreu outras
alteraes significativas no perodo imperial, vez que o Regulamento n. 737, de 25 de
novembro de 1850, e a Consolidao de Ribas, aprovada pela Resoluo de Consulta de 28 de
dezembro de 1876, disciplinaram, essencialmente, o processo pertinente a litgios privados.

4.3.2. A influncia norte-americana

Proclamada a Repblica, o Decreto n. 848, de 11 de outubro de 1890, instituiu

a Justia Federal, nos moldes do Judiciary Act norte-americano, de 24 de setembro de 1789.
A Constituio republicana de 1891 ratificou a sua criao, remetendo
Justia Federal a competncia para as causas pertinentes Unio, o que importou, consoante a
doutrina, na abolio do contencioso administrativo691.
Os Comentrios Constituio de Joo Barbalho e de Carlos Maximiliano
testemunham a formao republicana do Brasil, na qual se exalta a funo jurisdicional,
atribuindo-se-lhe a misso de garantir eficazmente os direitos contra a administrao e a
legislatura, conforme vrias citaes de juristas norte-americanos e de precedentes da
Suprema Corte daquele pas692.
De fato, nos sistemas da Common Law a limitao do poder poltico ocorreu
por caminhos distintos do modelo francs. No se registrou em solo britnico a separao

689

URUGUAI, Visconde de. Ensaio sobre o direito administrativo. Rio de Janeiro: Tipografia Nacional, 1862,
t. 1, p. 157; VIVEIROS DE CASTRO, Augusto. Tratado de cincia da administrao e direito
administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Jacinto Ribeiro dos Santos, 1914, p. 659 et seq.; LESSA, Pedro. Do
Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1915, p. 144.
690
Da procede a necessidade indeclinvel de tribunais e de um processo administrativo que satisfaam essa
misso de justia. O Consellho de Estado o superior desses tribunais, ou o tribunal superior dessas
reclamaes. Por qualquer face que se encare pode talvez asseverar-se que preciso no conhecer bem esta
instituio para pronunciar um voto por sua supresso (PIMENTA BUENO, Jos Antnio. Direito pblico
brasileiro e anlise da Constituio do Imprio. So Paulo: Editora 34, 2002, p. 367). No mesmo sentido,
REGO, Vicente Pereira do. Elementos de direito administrativo brasileiro. Recife: Tipografia Universal,
1857, v. 1, p. 21.
691
CASTRO NUNES, Jos de. Teoria e prtica do Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Forense, 1943, p. 16,
entre outros.
692
BARBALHO, Joo. Constituio Federal Brasileira: Comentrios. 2. ed. Rio de Janeiro: Briguiet, 1924, p.
296-7; MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio brasileira. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos
Santos, 1918, p. 547 et seq.

189
sbita e drstica entre julgar e administrar

693

. Logo, no causa espanto que a separao de

poderes atue na Inglaterra diferentemente do paradigma francs, o que conduz, em regra,

disparidade entre os papis desempenhados pelo magistrado na tradio continental e na
anglo-sax694.
Desde 1701, mediante o Act of Settlement, fixou-se na Inglaterra o princpio
da jurisdio dos juzes sobre os administradores, em nome do governo do Direito695,
desenvolvido a partir da teoria do ultra vires696.
Ressalvada a imunidade da Coroa697, impe-se o desfazimento dos atos
praticados fora dos limites jurdicos, independentemente de sua origem pblica ou
particular698. Esta perspectiva pode sugerir semelhanas com o modelo francs; contudo, o
direito anglo-saxo rico em instrumentos de tutela, quer direcionados ao Estado, quer aos
particulares, cuja fora coercitiva ultrapassa a mera desconstituio de atos invlidos699.
693

SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 129.

Nesta, o juiz realiza funes de ndole eminentemente criadora, que remontam ao judex romano; na primeira,
desempenha atividades bem mais modestas, cf. MERRYMAN, John Henry. La tradicin jurdica romanocannica. Traduo de Carlos Sierra. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1980, p. 72.
695
CAETANO, Marcelo. Op. cit., p. 485. Inclusive, como lembra Eduardo COUTURE, quando se medita sobre
o contedo jurdico (no poltico, mas jurdico) da Magna Carta, v-se que a insurreio dos bares nada mais
pedia a Joo Sem Terra do que duas ou trs garantias de carter processual, entre as quais se destaca o
julgamento baseado em direito preestabelecido (Interpretao das leis processuais. Traduo de Gilda Maciel
Corra Meyer Russomano. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 90). Registre-se, ainda, que os writs de
certioriari e prohibition surgiram como prerrogativas da Coroa e no seu processo de evoluo se converteram
em meios de proteo dos particulares (WADE, William; FORSYTH, Christopher. Administrative law. 7. ed.
Oxford: Clarenton, 1994, p. 614).
696
v. MAROTTA, Egidio. La giustizia amministrativa in Inghilterra. In: SANTANIELLO, Giuseppe (org.).
Trattato di diritto amministrativo. Padova: CEDAM, 1996, v. 25, p. 675 et seq.
697
A Coroa no se submete aos prerrogative remedies (WADE, William; FORSYTH, Christopher.
Administrative law. 7. ed. Oxford: Clarenton, 1994, p. 637). Como afirma SRVULO CORREIA, a teoria do
ultra vires falha em trs pontos: 1) no explica o direito individual tutela jurisdicional contra os actos do
poder, uma vez que assenta apenas numa lgica de posio recproca dos poderes; 2) em face das costumeiras
prerrogativas, no abrange todos os casos de desigualdade de tratamento entre os cidados; 3) admite que a lei
do Parlamento exclua a tutela judicial em relao aos efeitos de certos atos (Direito do contencioso
administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 295; cf., tambm, NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. Uma histria
do direito administrativo: passado, presente e novas tendncias. Revista do Tribunal Regional Federal da 5
Regio. Recife, Tribunal Regional Federal da 5 Regio, n. 59, jan./mar. 2005, p. 36). O precedente Factortame,
de qualquer modo, representou um avano, admitindo a Cmara dos Lordes, ao menos nas questes de direito
comunitrio, o endereamento de injunes contra a Coroa. Trata-se, nas palavras de WADE e FORSYTH, do
mais drstico caso de interveno admitido pelo sistema ingls (op. cit., p. 582).
698
DAVID, Ren. O direito ingls. Traduo de Eduardo Brando. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p.
84.
699
Em breve resumo: A order de certiorari tem por contedo a anulao de uma deciso administrativa,
podendo o tribunal remeter o processo de novo para a autoridade ou o administrative tribunal seu autor com uma
directiva para reconsiderar o caso e tomar nova deciso em conformidade com a sentena anulatria. A
prohibition destina-se a proibir a uma autoridade que aja em excesso ou com abuso de poderes. [...] O mandamus
uma order pela qual o tribunal determina a uma pessoa individual ou colectiva que cumpra um dever de direito
pblico (public duty) (SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex,
2005, v. 1, p. 152). Como complementa o autor, os prerrogative writs constituram o cerne da judicial review
at a incluso, em 1977, na respectiva gama de remdios, da declaration e da injuction e, consequentemente,
sua transformao em application for judicial review (idem, p. 133).
694

190
Nos Estados Unidos, a doutrina ultra vires no obteve a mesma relevncia que
detm na Inglaterra:
O sistema norte-americano apresenta alguns aspectos de relevo a serem observados.
So eles a possibilidade de a lei limitar o controle jurisdicional sobre as demais
funes do Estado; a insindicabilidade da political question, as relaes entre a
questo dos checks and balances e o sistema federativo.
[...] Nesse sistema a lei pode excluir matrias da apreciao judicial, desde que tais
no sejam de fundo constitucional, ou no vise o procedimento judicial defesa de
direitos de fundo constitucional700.

No mesmo sentido:
O ordenamento norte-americano no vinculou inseparavelmente os princpios de rule
of law e de ultra vires, pois a Constituio admite que, com base no artigo III e no
jogo entre os princpios constitucionais de separao de poderes, federalismo e
imunidade soberana, exclua-se a superviso judicial do Executivo; logo, no
sancionou, com carter geral e sem excees, a sujeio da atuao administrativa ao
controle jurisdicional701.

A antiga colnia, de qualquer forma, herdou da metrpole os diversos writs

utilizados especificamente no direito pblico (o mandamus, por exemplo), bem como os
remdios ordinrios daquele sistema (injuctions, declarations etc.), preservando o vasto
arsenal de medidas judiciais.
Enfim, como resume Cretella Jnior,
os conceitos da rule of law (imprio da lei), da judicial supremacy (supremacia
judicial) e do due process of law (devido processo legal), nos Estados Unidos, deram
aos tribunais anglo-americanos um controle sobre os rgos da Administrao Pblica
no diferente ao que exercem sobre os atos privados702.

O direito constitucional brasileiro, no h dvidas, assimilou as caractersticas

bsicas do modelo norte-americano, protetivo e orientado tutela dos interesses do
cidado703. Entretanto, o direito administrativo ptrio se desenvolveu, no sculo passado, sob
a influncia no menos ntida do sistema francs704, produzindo distores nos parmetros de
controle judicial da Administrao.

700

CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais funes do Estado. 1995. Tese
(Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995, p. 200. No mesmo
sentido, GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Democracia, jueces y control de la Administracin. 5. ed.
Madrid: Civitas, 2000, p. 203-212.
701
CUCHILO FOX, Montserrat. Jueces y administracin en el federalismo norteamericano: el control
jurisdiccional de la actuacin administrativa. Madrid: Civitas, 1996, p. 73. No mesmo sentido, BARRON,
Jerome A.; DIENES, C. Thomas. Constitutional law. 5. ed. St. Paul: Thomson West, 2003, p. 16 et seq.
702
CRETELLA JUNIOR, Jos. Direito administrativo comparado. So Paulo: Bushatsky, 1972, p. 92.
703
Neste sentido, v. SEABRA FAGUNDES, Miguel. O controle dos atos administrativos pelo Poder
Judicirio. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 127.
704
cf., por exemplo, TCITO, Caio. Princpios fundamentais de direito administrativo. In: PEREIRA, Antnio
Celso Alves; MELLO, Celso Renato Duvivier de Albuquerque (coord.). Estudos em homenagem a Carlos
Alberto Menezes Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 162.

191
O controle da Administrao Pblica pertence s garantias fundamentais do
cidado e deflui do princpio da separao de poderes, aspectos que lhe conferem indubitvel
assento constitucional. Contudo, a sua concretizao adentra na seara do direito
administrativo, em cujo seio se desenvolve o instituto.
No caso brasileiro, a Constituio sinalizou para o marco terico norteamericano, mas a legislao ordinria, no decorrer do sculo passado, esmaeceu este
paradigma sob matizes franceses.

4.3.3. O surgimento das prerrogativas processuais do Estado

O primeiro sintoma de divergncia entre o sistema brasileiro e o modelo norteamericano consiste nas faculdades exorbitantes do Poder Pblico705.
Como mencionado, no contexto de precria submisso do Estado ordem
jurdica, os privilgios compem o regime de imunidade e no adquirem consistncia terica
autnoma. So apenas as peas de um regime de fraca judicializao.
Quando o Estado se submete integralmente ao seu prprio direito, mas reserva
para si faculdades no concedidas aos cidados, produz-se o debate acerca da legitimidade
desse regime especfico706. A constitucionalizao do poder, fortalecendo a participao dos
indivduos no corpo poltico, reala a disparidade de tratamento, como a luz que permite o
contraste entre o claro e o escuro e, enfim, atribui nitidez ao quadro.
No caso brasileiro, a Lei n. 221, de 20 de novembro de 1894, responsvel por
completar a organizao da Justia Federal da Repblica, previa em seu art. 51 a dilatao
de prazos em favor do representante da Fazenda Pblica:
Art. 51. Nas causas que se moverem contra a Fazenda Nacional ou contra a Unio os
prazos e dilaes concedidas ao procurador da Repblica para responder, arrazoar ou
dar provas sero o triplo dos determinados na lei.

705

Esses privilgios decorrem da concepo francesa do direito administrativo, ligada idia de regime
administrativo; eles contrastam com a concepo anglo-saxnia, segundo a qual o Estado se submete ao juiz nas
mesmas condies que os cidados (GRECO FILHO, Vicente. Tutela constitucional das liberdades. So
Paulo: Saraiva, 1989, p. 95). No mesmo sentido: GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. 5.
ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t. 2, p. XIII-11; RIVERO, Jean. Op. cit., p. 131 et seq.
706
Em sentido semelhante, Massimo Severo GIANNINI define os privilegia fisci como derrogao das normas
de direito comum e no como posies especiais das Administraes Pblicas, pois tm por objeto sempre
elementos pontuais das relaes e no as relaes em si (GIANNINI, Massimo Severo. Istituzioni di diritti
amministrativo. 2. ed. Milano: Giuffr, 2000, p. 547).

192
No foi uma prerrogativa isolada, como acusa a Consolidao das Leis
referentes Justia Federal, aprovada pelo Decreto n. 3.084, de 5 de novembro de 1898.
Reunidos no captulo disposies preliminares das causas contenciosas da Fazenda
Nacional, agregam-se outros favores legais:
Art. 37. Nas causas que se moverem contra a Fazenda ou contra a Unio os prazos e
dilaes concedidas ao procurador da Repblica para responder, arrazoar ou dar
provas sero o triplo dos determinados no processo commum.
Art. 40. Das sentenas proferidas contra a Fazenda deve o juiz appellar ex-officio
para o Supremo Tribunal Federal, qualquer que seja a natureza dellas, excedendo o
valor de 2:000$000, comprehendendo-se nesta disposio as justificaes e
habilitaes de que trata o art. 149, sem o que sero inexequiveis.
No se entendem porm contra a Fazenda as sentenas que se proferirem em causas
particulares, a que os procuradores da Fazenda smente tenham assistido, porquanto
destas s se appellar por parte da Fazenda, si os procuradores della o julgarem
preciso.
Art. 41. Sendo a Fazenda condemnada por sentena a algum pagamento, esto livres
de penhora os bens nacionaes, os quaes no podem ser alienados sino por acto
legislativo.
A sentena ser executada, depois de haver passado em julgado e de ter sido intimado
o procurador da Fazenda, si este no lhe offerecer embargos, expedindo o juiz
precatoria ao Thesouro para effectuar-se o pagamento.

Causa estranheza, nesta fase de liberalismo poltico, a manuteno de

prerrogativas advindas do regime anterior, sobretudo quando se pretendeu alcanar na
Repblica a isonomia que no se conheceu no Imprio.
Ruy Barbosa, em sua clebre Orao aos Moos, chama ateno para o
paradoxo:
No Brasil, durante o Imprio, os liberais tinham por artigo do seu programa cercear os
privilgios, j espantosos, da Fazenda Nacional. Pasmoso que eles, sob a Repblica,
se cem-dobrem ainda, conculcando-se, at, a Constituio, em pontos de alto
melindre, para assegurar ao Fisco esta situao monstruosa, e que ainda haja quem,
sobre todas essas conquistas, lhe queira granjear a de um lugar de predilees e
vantagens na conscincia judiciria, no foro ntimo de cada magistrado707.

Extinta a Justia Federal pela Carta Constitucional de 1937, as prerrogativas do

Estado j haviam sido absorvidas em maior ou menor grau pelos Cdigos estaduais de
processo civil.
707

BARBOSA, Ruy. Orao aos moos. So Paulo: Ed. Papagaio, 2003, p. 145. No mesmo sentido, defendeu
em discurso no Senado: E nesta assemblia republicana, neste regime que ns fizemos com a declarao de que
amos melhorar as liberdades, no conhecemos seno o interesse da Fazenda, para alegar acima de tudo, para
acima de tudo coloc-lo... Acima do interesse da Fazenda est o interesse da Justia, conculcado entre ns por
leis e reformas que dizemos feitas em nome da ordem pblica, mas de fato produzidas, as mais das vezes, sob a
presso de interesses particulares e de interesses de ocasio. Esta que a verdade (BARBOSA, Ruy.
Discursos parlamentares, 1903. In: ______. Obras completas, v. 30, t. 1. Disponvel em:
<http://www.docvirt.no-ip.com/ObrasRui/STF_Biblioteca.htm>. Acesso em: 29 jun. 2007, p. 273).

193
O Cdigo do Rio Grande do Sul no se pronunciou sobre majoraes de prazo,
remessa ex officio e outros benefcios do Estado708. J os diplomas da Bahia (art. 1.251), So
Paulo (art. 1.076), Pernambuco (art. 1.445, pargrafo nico), Santa Catarina (art. 1.587),
Esprito Santo (art. 1.016), Distrito Federal (art. 1.116, 2), entre outros, limitaram-se a
preservar a apelao ex officio mediante a frmula nos casos previstos em lei, ou seja, sem
disciplinar o instituto709.
O Cdigo de Minas Gerais aparenta ser o mais generoso em privilgios do
Estado, ao registrar o cmputo em dobro dos termos em favor da Fazenda Estadual (art.
147, pargrafo nico), a inalienabilidade (e a fortiori a impenhorabilidade) dos bens e rendas
do Estado e dos Municpios (art. 1.352)710 e a apelao ex officio da sentena proferida
contra a Fazenda estadual ou municipal, sem qualquer valor de alada (art. 1.455) 711.
natural que tais prerrogativas se refletissem no Cdigo Nacional de Processo
de 1939, editado em poca autoritria e concebido pelo processualista mineiro Pedro Baptista
Martins:
Art. 32. Aos representantes da Fazenda Pblica contar-se-o em qudruplo os prazos
para a contestao e em dobro para a interposio de recurso.
Art.822. A apelao necessria ou ex officio ser interposta pelo juiz mediante
simples declarao na prpria sentena.
Pargrafo nico. Haver apelao necessria: [...]
III das proferidas contra a Unio, o Estado ou o Municpio.

Por fim, fazendo eco aos arts. 182 da Constituio de 1934 e 95 da

Constituio de 1937, adiante melhor apreciados, determinou ainda o referido Cdigo:
Art. 918. Na execuo por quantia certa, o devedor ser citado para, em vinte e quatro
(24) horas, contadas da citao, pagar, ou nomear bens penhora, sob pena de serem
penhorados os que se lhe encontrarem.
Pargrafo nico. Os pagamentos devidos, em virtude de sentena, pela Fazenda
Pblica, far-se-o na ordem em que forem apresentadas as requisies e conta dos
crditos respectivos, vedada a designao de casos ou pessoas nas verbas
oramentrias ou crditos destinados quele fim.
As verbas oramentrias e os crditos votados para os pagamentos devidos, em
virtude de sentena, pela Fazenda Pblica, sero consignados ao Poder Judicirio,
recolhendo-se as importncias ao cofre dos depsitos pblicos. Caber ao presidente
708

VERGARA, Osvaldo. Cdigo do Processo Civil e Comercial do Estado do Rio Grande do Sul. 3. ed.
Porto Alegre: Globo, 1936. No mesmo sentido, o Cdigo do Processo Civil e Comercial do Estado do Paran
(Lei n. 1.915, de 23 de fevereiro de 1920).
709
Como afirma Jorge TOSTA, enquanto alguns Cdigos Estaduais apenas se referiam ao reexame necessrio
para sintonizarem-se com as leis extravagantes vigentes poca, outros trataram detalhadamente do instituto,
inclusive descrevendo as hipteses de cabimento, natureza e efeitos (Do reexame necessrio. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005, p. 114).
710
O benefcio foi criticado por Manoel LAGOEIRO, que reputava penhorveis as rendas decorrentes de
exploraes industriais e atividade de carter particular, alertando que a Lei n. 2, de 14 de setembro de 1891,
outrora permitia a penhora de rendas da municipalidade (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Belo
Horizonte: Imprensa Oficial, 1930, p. 411).
711
RIBEIRO, Artur. Cdigo do Processo Civil. Belo Horizonte: Imprensa Oficial, 1922.

194
do Tribunal de Apelao, ou do Supremo Tribunal Federal, se a execuo fr contra a
Fazenda Nacional, expedir as ordens de pagamento, dentro das fras do depsito, e,
a requerimento do credor preterido em seu direito de precedncia autorizar o
seqestro da quantia necessria para satisfaz-lo, depois de ouvido o Procurador
Geral.

4.3.4. A ao anulatria sumria

Alm das prerrogativas processuais do Estado, outro indicativo da

miscigenao de elementos franceses e norte-americanos se encontra no art. 13 da Lei n. 221,
de 20 de novembro de 1984: a ao anulatria sumria.
Como narra Alfredo Buzaid, o instituto foi desenvolvido por Rodrigo Octvio,
com base em escritos de Jos Higino, pretendendo atuar como remdio eficaz contra leses a
direitos individuais712. Transcreva-se o dispositivo, respeitada a linguagem da poca:
Art. 13. Os juizes e tribunaes federaes processaro e julgaro as causas que se
fundarem na leso de direitos individuaes por actos ou deciso das autoridades
administrativas da Unio.
1 As aces desta natureza smente podero ser propostas pelas pessoas offendidas
em seus direitos ou por seus representantes ou successores.
2 A autoridade administrativa, de quem emanou a medida impugnada, ser
representada no processo pelo ministerio publico.
Podero tomar parte no pleito os terceiros que tiverem um interesse juridico na
deciso da causa.
3 A petio inicial conter, alm dos nomes das partes, a exposio
circumstanciada dos factos e as indicaes das normas legaes ou principios juridicos,
de onde o autor conclua que um seu direito subjectivo foi violado por acto, medida ou
deciso da autoridade administrativa.
4 A petio inicial indicar tambem as testemunhas e as demais provas em que o
autor se basa e dever, ser desde logo instruida com a prova documental, salvo
demora imputavel s partes interessadas.
5 A aco poder ser desprezada in limine si for manifestamente infundada, si no
estiver devidamente instruida, si a parte for illegitima, ou si houver decorrido um
anno da data da intimao ou publicao da medida que for objecto do pleito.
Desta deciso caber o recurso de aggravo.
6 Admittida a aco, sero citados o competente representante do ministerio
publico e mais partes interessadas, assignando-se-lhes o prazo de dez dias para
contestao.
Este prazo poder ser prorogado at ao dobro, a requerimento de qualquer dos
interessados.
7 A requerimento do autor, a autoridade administrativa que expediu o acto ou
medida em questo suspender a sua execuo, si a isso no se oppuzerem razes de
ordem publica.
8 Findo o prazo, de que trata o 6, observar-se-ha o processo descripto nos arts.
183 a 188 do decreto n. 848 de 11 de outubro de 1890.

712

BUZAID, Alfredo. Juicio de amparo e mandado de segurana: contrastes e confrontos. In: OLIVEIRA,
Percival de (org.). Estudos de direito processual in memoriam do Ministro Costa Manso. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1965, p. 151.

195
9 Verificando a autoridade judiciaria que o acto ou resoluo em questo illegal,
o annullar no todo ou em parte, para o fim de assegurar o direito do autor.
a) Consideram-se illegaes os actos ou decises administrativas em razo da no
applicao ou indevida applicao do direito vigente. A autoridade judiciaria fundarse-ha em razes juridicas, abstendo-se de apreciar o merecimento de actos
administrativos, sob o ponto de vista de sua conveniencia ou opportunidade;
b) A medida administrativa tomada em virtude de uma faculdade ou poder
discricionario smente ser havida por illegal em razo da incompetencia da
autoridade respectiva ou do excesso de poder.
10. Os juizes e tribunaes apreciaro a validade das leis e regulamentos e deixaro de
applicar aos casos occurrentes as leis manifestamente inconstitucionaes e os
regulamentos manifestamente incompativeis com as leis ou com a Constituio.
11. As sentenas judiciaes passaro em julgado e obrigaro as partes e a
administrao em relao ao caso concreto que fez objecto da discusso.
12. A violao do julgado por parte da autoridade administrativa induz em
responsabilidade civil e criminal.
13. Decahindo o autor da aco e verificando-se ter sido esta maliciosamente
intentada, poder ser condemnado nas custas em dobro ou tresdobro a arbitrio da
autoridade judiciaria.
14. A Fazenda Nacional ter direito regressivo contra o funccionario publico para
haver as custas que pagar.
15. Nas causas de que trata a presente lei, bem como em todas aquellas em que
forem decididas questes constitucionaes, no haver alada.
16. As disposies da presente lei no alteram o direito vigente quanto;
a) ao habeas-corpus;
b) s aces possessorias;
c) s causas fiscaes.

O estatuto rene na ao sumria elementos heterogneos como o controle

difuso de constitucionalidade das leis, o controle do excesso de poder, o respeito
convenincia e oportunidade do ato administrativo, entre outros, formando um mosaico
cujas tesselas advm de modelos diferentes.
O perfil anulatrio indica a prevalncia do regime francs, em desfavor da
mandamentalidade inerente aos writs norte-americanos. O dispositivo no permite a emisso
de ordens endereadas autoridade administrativa, sujeitando a conduta desconforme o
julgado apenas responsabilidade civil e criminal.
No curso do processo, admitia-se que a autoridade administrativa suspendesse
os efeitos do ato impugnado, se a isso no se opusessem razes de ordem pblica. Registrese que a lei no se reportou ao juiz, mas Administrao, a quem competia ponderar os
motivos tendentes manuteno do ato e as razes invocadas para sua suspenso,
pronunciando-se a respeito713.
Por fim, o dispositivo se referia no caput a direitos individuais, mas seu 3
exigia a demonstrao de direito subjetivo, expresso diversa. O Decreto n. 1.939, de 28 de

713

Como resume CASTRO NUNES, o requerimento de suspenso era providncia incua (Do mandado de
segurana e de outros meios de defesa contra atos do poder pblico. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1961, p.
237).

196
agosto de 1908, corrigiu a redao, suprimindo o adjetivo subjetivo no mencionado
pargrafo terceiro. Eliminou, na mesma ocasio, o 7 do referido artigo, esvaziando a
possibilidade de suspenso liminar do ato administrativo, o que corrobora a primazia dos
parmetros do contencioso administrativo francs.
Na prtica, como informa Celso Agrcola Barbi, os resultados da referida lei
no foram satisfatrios714. Ademais, prevista no estatuto da Justia Federal, a ao anulatria
no se dirigia aos atos praticados pelas autoridades estaduais e municipais, permanecendo a
lacuna, salvo quando apreciados pela Justia Federal715.

4.3.5. A posse de direitos pessoais e a teoria brasileira do habeas corpus

Em face dessas dificuldades, a praxis forense se orientou pela utilizao de

outras aes, mais cleres e capazes de ensejar medidas liminares, a fim de proteger os
direitos individuais afetados por atos do Poder Pblico.
Assim, em artigos publicados no Jornal do Commercio, Ruy Barbosa
sustentava que a posse, embora originariamente limitada ao direito das coisas, estende-se a
uma srie de outros direitos, invocando precedentes do sculo XVI, quando se utilizavam
interditos possessrios contra decretos emanados do Papa, limitadores de direitos pessoais716.
Citava igualmente deciso da lavra de Jos Higino, datada de 1873, quando
ainda juiz de direito em Pernambuco, concedendo mandado de manuteno de posse para que
determinada empresa continuasse a prestar servios funerrios717.

714

cf. BARBI, Celso Agrcola. Do mandado de segurana. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 32;
CAVALCANTI, Themstocles Brando. Do mandado de segurana. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
1966, p. 27. Contra, exaltando o instituto, CRETELLA JNIOR, Jos. Controle jurisdicional do ato
administrativo. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 474. De qualquer modo, a Lei n. 221/1894 sobreviveu,
ao menos formalmente, at a unificao do processo civil em 1939 (SEABRA FAGUNDES, Miguel. O controle
dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 237; TCITO, Caio.
Controle judicial da Administrao Pblica na nova Constituio. Boletim de direito administrativo. So
Paulo, NDJ, v. 10, n. 6, 1994, p. 304).
715
Neste sentido, determinava o mencionado Decreto n. 1.939/1908: Art. 6 O processo summario especial de
que trata o art. 13 da referida lei ser igualmente applicavel aos actos e decises das autoridades administrativas
dos Estados e municipios, sempre que a respectiva aco tenha de ser proposta no juizo federal por ser
directamente fundada em dispositivos da Constituio Federal.
716
Sobre o tema, v. LIMONGI FRANA, Rubens. A proteo possessria dos direitos pessoais e o mandado
de segurana. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1958.
717
BARBOSA, Ruy. Posse de direitos pessoais. In: ______. Obras completas, v. 23, t. 3. Disponvel em:
<http://www.docvirt.no-ip.com/ObrasRui/STF_Biblioteca.htm>. Acesso em: 29 jun. 2007, p. 127-128.

197
Embora acolhida por vrios autores, a tese no obteve xito na
jurisprudncia

718

, abrindo espao para a teoria brasileira do habeas corpus, consistente na

utilizao desse writ para a proteo de direitos alheios liberdade de locomoo.

Nas palavras de Ruy,
o habeas corpus hoje se estende a todos os casos em que um direito nosso, qualquer
direito, estiver ameaado, manietado, impossibilitado no seu exerccio pela
interveno de um abuso de poder ou de uma ilegalidade. Desde que a Constituio
no particularizou os direitos que, com o habeas corpus, queria proteger contra a
coao ou a violncia, claro est que o seu propsito era escudar contra a violncia e a
coao todo e qualquer direito que elas podiam tolher e lesar nas suas
manifestaes719.

Os rgos do Poder Judicirio, entre eles o Supremo Tribunal Federal, foram

reticentes quanto adoo dessa tese ampliativa, ora a aceitando, ora limitando o uso do
habeas corpus aos casos de restries liberdade de locomoo.
Entre a flexibilizao defendida por Ruy e a doutrina rgida e tradicional,
coube a Pedro Lessa fixar uma teoria ecltica, admitindo o cabimento do remdio quando a
liberdade de locomoo fosse o meio necessrio para o exerccio do direito prejudicado pela
ilegalidade.
Em outros termos, entendia que esta liberdade
um direito fundamental, condio do exerccio de um sem-nmero de direitos; para
trabalhar, para cuidar de seus negcios, para tratar de sua sade, para praticar atos de
seu culto religioso, para cultivar seu esprito, aprendendo qualquer cincia, para se
distrair, para desenvolver seu sentimento, para tudo, em suma, precisa o homem da
liberdade de locomoo, do direito de ir e vir720.

Nesses casos, identificada a liberdade de locomoo como condio necessria

ao exerccio do direito lesado pelo ato coator, seria cabvel o habeas corpus para avaliar a
legalidade dessa restrio.
No fim do sculo XIX, porm, prevaleceu no Supremo Tribunal Federal o
entendimento ortodoxo, ao fundamento de que a garantia do habeas corpus constante da
Constituio de 1891 deveria ser interpretada de acordo com as leis ordinrias, no caso o
Cdigo de Processo Criminal, que apenas permitia seu uso para proteger a liberdade
corprea do cidado721.

718

cf. BARBI, Celso Agrcola. Do mandado de segurana. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 31.
BARBOSA, Ruy. Discursos parlamentares, 1915. In: ______. Obras completas, v. 42, t. 2. Disponvel em:
<http://www.docvirt.no-ip.com/ObrasRui/STF_Biblioteca.htm>. Acesso em: 29 jun. 2007, p. 95.
720
LESSA, Pedro. Do Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1915, p. 284.
721
cf. SIDOU, J. M. Othon. Do mandado de segurana. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1969, p. 45.
No mesmo sentido: RODRIGUES, Leda Boechat. Histria do Supremo Tribunal Federal. So Paulo:
Civilizao Brasileira, 1991, t. 3, p. 148-151. O debate, enfim, foi silenciado pela Reforma Constitucional de
1926, que inseriu referncia expressa liberdade de locomoo no art. 72, 22, da Constituio de 1891.
719

198

4.3.6. O advento do mandado de segurana

Frustrada a teoria brasileira do habeas corpus, nas primeiras dcadas do sculo

passado surgiram propostas de criao de um novo remdio, capaz de propiciar a efetiva
proteo dos direitos individuais contra atos administrativos ilegais. Para tanto, retomaram-se
influncias alheias ao padro francs de controle judicial do Estado, diante da insuficincia
dos paradigmas do contencioso de anulao.
Consoante Buzaid, coube a Alberto Torres a primeira proposta doutrinria
nesse sentido, pretendendo incluir no projeto de reviso constitucional o seguinte artigo:
criado o mandado de garantia, destinado a fazer consagrar, respeitar, manter ou
restaurar, preventivamente, os direitos individuais ou coletivos, pblicos ou privados,
lesados por ato do poder pblico ou de particulares, para os quais no haja outro
remdio especial722.

Em termos legislativos, a proposta de criao do novo instituto surgiu logo

aps a reviso constitucional, por meio do Projeto n. 148, de 1926, apresentado por Gudesteu
Pires Cmara dos Deputados na data alusiva fundao dos cursos jurdicos no Brasil (11
de agosto).
O referido projeto pretendia assegurar todo direito pessoal, lquido e certo,
fundado na Constituio ou em lei federal, por meio de um mandado de proteo e
restaurao.
Na Comisso de Justia, em 9 de julho de 1927, o deputado Afrnio de Mello
Franco apresentou projeto substitutivo, em resumo estendendo os interditos possessrios aos
direitos pessoais, sem a criao de novos institutos723. Outros substitutivos foram
apresentados por Matos Peixoto, Odilon Braga, Bernardes Sobrinho, Clodomir Cardoso, alm
de Srgio Loreto724.

722

BUZAID, Alfredo. Juicio de amparo e mandado de segurana: contrastes e confrontos. In: OLIVEIRA,
Percival de (org.). Estudos de direito processual in memoriam do Ministro Costa Manso. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1965, p. 153.
723
VIDIGAL, Lus Eullio de Bueno. Do mandado de segurana. In: ______. Direito processual civil. So
Paulo: Saraiva, 1965, p. 20.
724
MORAES E BARROS, Hamilton de. As liminares do mandado de segurana. Rio de Janeiro: ed. do autor,
1963, p. 12-3.

199
Em suma, discutiam-se questes como a abrangncia do novo remdio, se
destinado a atacar apenas atos do Poder Pblico ou tambm de particulares, bem como quais
direitos seriam protegidos pelo instituto.
A Revoluo de 1930 interrompeu os debates, retomados apenas quando da
constituinte de 1934.
Coube a Joo Mangabeira, na Comisso do Anteprojeto Constitucional
(Comisso do Itamarati), formular as bases do novo instituto, apresentando a seguinte
redao:
toda pessoa que tiver um direito incontestvel, ameaado ou violado por um ato
manifestamente ilegal, do Poder Executivo, poder requerer ao Poder Judicirio que o
ampare com um mandado de segurana. O juiz, recebendo o pedido, resolver dentro
de setenta e duas horas, depois de ouvida a autoridade coatora. E se considerar o
remdio legal, expedir o mandado, ou proibindo esta de praticar o ato, ou ordenandolhe restabelecer integralmente a situao anterior, at que a respeito resolva
definitivamente o Poder Judicirio725.

O art. 113, 33, da Constituio de 1934, finalmente instaurava o novo

remdio nos seguintes termos:
dar-se- mandado de segurana para a defesa de direito, certo e incontestvel,
ameaado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer
autoridade. O processo ser o mesmo do habeas corpus, devendo ser sempre ouvida a
pessoa de direito pblico interessada. O mandado de segurana no prejudica as aes
petitrias competentes.

Como se observa de sua gestao, o mandado de segurana surgiu para

proteger os direitos individuais em face do Estado, mediante um processo clere, capaz de
impedir a consumao do ato ilegal ou, imediatamente, revert-lo ao status quo ante.
Antecipando-se s discusses contemporneas sobre a efetividade do processo,
a doutrina da poca j intua a insuficincia do rito ordinrio e da tutela anulatria para evitar
danos aos direitos. Contraps, portanto, herana terica francesa, um instrumento mais
incisivo, que permite enderear ordens autoridade administrativa, mesmo antes de ultimada
a cognio judicial.
Infelizmente o remdio cobriu apenas uma parcela dos litgios entre o
particular e o Poder Pblico, diante dos seus rgidos pressupostos de cabimento. Alm de suas
fronteiras, o cidado permaneceu fadado s tcnicas processuais comuns.
Este cenrio foi alterado com o advento de novos remdios constitucionais
(habeas data, mandado de injuno etc.), mas o seu limitado mbito permite concluir que no

725

CASTRO NUNES, Jos de. Do mandado de segurana e de outros meios de defesa contra atos do poder
pblico. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1961, p. 26-7.

200
Brasil no existe uma funo autnoma de controle jurisdicional da Administrao Pblica,
mas, to-somente, a funo jurisdicional comum726.
Com efeito, abstrao feita aos mencionados institutos, o controle judicial da
Administrao exercido pelo regime comum do Cdigo de Processo Civil. As
peculiaridades existentes no lhe concedem ferramentas adicionais, antes espelham
privilgios do Estado.
Enfim, os dispositivos codificados, peculiares ao controle jurisdicional da
Administrao, representam no Brasil, em regra, um minus garantstico na perspectiva do
cidado e um plus protetivo em relao ao Estado.

726

FERREIRA, Srgio de Andra. A identidade da funo de controle da Administrao Pblica no contexto

da jurisdio. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes (org.). Perspectivas do direito pblico: estudos em
homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 341. Consoante o professor Francisco
CAVALCANTI, so remdios quantitativamente limitados [...], mas, com a pretenso de serem de maior
efetividade para controlar os atos do Estado. Tal limitao justifica-se, inclusive, pois, se tais procedimentos
especiais no representassem exceo, mas regra, ter-se-ia, se no um sistema de dualidade de jurisdio, mas,
pelo menos, um sistema de dualidade de regramento processual (O controle judicial sobre as demais funes
do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995,
p. 302). No mesmo sentido: a tendncia para a utilizao de meios processuais especficos esbate-se, sem que
habitualmente desaparea de todo, quando a jurisdio administrativa cabe a uma ordem jurisdicional comum
(SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 123).

201
5. AS PRERROGATIVAS PROCESSUAIS DO ESTADO

5.1. Antecedentes legislativos do Cdigo de Processo Civil de 1973

O atual Cdigo de Processo Civil provm do anteprojeto apresentado por

Alfredo Buzaid em 1964, enviado ao Congresso Nacional apenas em 1972, quando o seu
redator estava frente do Ministrio da Justia.
O texto de 1964 no previa a dilatao de prazos nem o reexame necessrio
das sentenas proferidas contra o ente pblico727. Estas prerrogativas, porm, ressurgiram no
projeto encaminhado Presidncia da Repblica e, em seguida, ao Congresso Nacional.
Na Cmara dos Deputados, a dilao de prazo foi impugnada pelas Emendas
ns. 2 e 34, respectivamente apresentadas pelos deputados Laerte Vieira e Peixoto Filho:
Nem mesmo a ttulo de defesa dos interesses maiores das pessoas jurdicas de direito
pblico, patrimoniais ou no, deve ser admitida a exceo, visto como aquelas
dispem de todo um aparato legal destinado a preservar seus interesses [...], alm de
contarem com pessoal altamente qualificado e geralmente bem remunerado nos seus
departamentos jurdicos, para defender-lhes os direitos. [...]
Por ltimo, deve ser dito que o Estado, bem como os que o representam (caso do
Ministrio Pblico, por exemplo), tm a obrigao precpua de promover o
andamento clere dos processos judiciais, eis que eles so os primeiros a proclamar
tal necessidade e a consagr-la nas leis728.

A Emenda n. 193, apresentada pelo deputado Lisneas Maciel, baseada nas

mesmas razes, sugeriu soluo intermediria, concedendo-se ao Poder Pblico apenas o
prazo em dobro para contestar729.
As trs emendas foram rejeitadas em face dos pareceres contrrios do SubRelator e do Relator Geral do projeto de lei. Transcrevam-se excertos destes opinativos:
Eu entendo que o interesse privado, em geral, defendido no processo por uma legio
de advogados, profissionais liberais, das mais variadas especializaes. O interesse
pblico, entretanto, imperceptvel, distante, quase subjetivo. Somente o dever
727

BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. O benefcio da dilatao de prazo para a Fazenda Pblica. In: ______.
Temas de direito processual. So Paulo: Saraiva, 1977, p. 45; do mesmo autor, Em defesa da reviso
obrigatria das sentenas contrrias Fazenda Pblica. Revista dialtica de direito processual. So Paulo,
Dialtica, n. 19, out. 2004, p. 42; MONIZ DE ARAGO, Egas Dirceu. Comentrios ao Cdigo de Processo
Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1998, v. 2, p. 108; GRINOVER, Ada Pellegrini. Benefcio de prazo. In: ______.
O processo em sua unidade. Rio de Janeiro: Forense, 1984, v. 2, p. 262.
728
VIEIRA, Laerte. Emenda n. 2. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal,
1975, v. 1, t. 1, p. 216. No mesmo sentido, PEIXOTO FILHO. Emenda n. 34. In: CDIGO de Processo Civil:
histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 232-3.
729
MACIEL, Lisneas. Emenda n. 260. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 313-4.

202
identifica o interesse pblico, que o de todos, o da coletividade, que o Estado
governa. 730
A Fazenda Pblica, por sua vez, embora submetida, no Estado de Direito,
autoridade das decises judiciais, no pode ser considerada como um litigante
qualquer, pois os seus representantes no defendem interesses pessoais, particulares,
mas interesses que no fundo concernem a toda a coletividade. Tais interesses so
merecedores de proteo especial e no devem ficar sujeitos a ver-se facilmente
sacrificados.
Hoje em dia, com a crescente complexidade do aparelho administrativo, cuja atuao
cresce em todos os setores da vida nacional, frequentemente se tornaria sumamente
difcil, ou mesmo impossvel, a preparao eficiente da defesa, ou a elaborao de
recurso, no prazo comum.731

No tocante remessa necessria, a discusso se deu no sentido contrrio.

A Emenda n. 82, de autoria do deputado Jos Bonifcio Neto, pretendeu
ampliar o benefcio, de modo a abranger as sentenas proferidas em desfavor de rgo da
Administrao indireta. Em suas palavras,
princpio j consagrado no direito brasileiro o de que devem estender-se aos rgos
criados pelas entidades polticas para descentralizao de seus servios as regras
processuais estabelecidas para maior garantia do interesse pblico732.

A sugesto foi acatada pelo Relator Geral733, que a incorporou Emenda n. 74

RG. Colocada em destaque para votao foi, porm, rejeitada734.
No Senado Federal, destacam-se apenas as Emendas ns. 160, apresentada pelo
senador Flvio Brito, tendente supresso da prerrogativa de prazo diferenciado735, e 161, de
autoria do senador Jos Augusto, reduzindo o benefcio apenas ao cmputo em dobro do
prazo para defesa736. Ad instar das anteriores, obtiveram parecer contrrio do Relator Geral,
no logrando xito737.

730

GUEDES, Geraldo. Parecer. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal,
1975, v. 1, t. 1, p. 499.
731
BORJA, Clio. Parecer do Relator Geral. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 552.
732
BONIFCIO NETO, Jos. Emenda n. 82. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 249.
733
Os rgos da administrao indireta encontram-se em situao paragonvel das entidades de direito
pblico que a alnea enumera, devendo, assim, merecer o mesmo tratamento (BORJA, Clio. Parecer do Relator
Geral. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 560).
734
BORJA, Clio. Emenda n. 74 (Relator Geral). In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia:
Senado Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 374-5.
735
BRITO, Flvio. Emenda n. 160. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal,
1975, v. 1, t. 2, p. 1.042-3.
736
AUGUSTO, Jos. Emenda n. 161. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 1.043.
737
So inmeras as dificuldades, de todos conhecidas, da administrao pblica para aparelhar-se em tempo
para promover a sua defesa em juzo. A burocracia emperra a mquina administrativa. Da a necessidade de
concesso de maiores prazos Fazenda Pblica ou ao Ministrio Pblico para contestao ou recurso
(ACCIOLY FILHO. Parecer do Relator Geral. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia:
Senado Federal, 1975, v. 1, t. 3, p. 1.404).

203
Em suma, no que tange s prerrogativas processuais em comento, o Congresso
Nacional aprovou sem alteraes relevantes o projeto de lei advindo do Ministrio da Justia.
O mesmo ocorreu quanto execuo contra a Fazenda Pblica. Na Cmara dos
Deputados, o projeto recebeu uma emenda de redao, por fim rejeitada738. No Senado
Federal, foi aprovada pequena alterao no texto, sem interferir no contedo739.
O art. 28 do projeto de lei, equivalente ao atual art. 27 do Cdigo de Processo
Civil740, foi criticado pela Emenda n. 51, do senador Nlson Carneiro, ao fundamento de que
no se justifica a discriminao para a Fazenda Pblica741. A impugnao, porm, no foi
acatada742.
No tocante aos honorrios sucumbenciais, o Poder Legislativo afastou-se
radicalmente do projeto, criando nova prerrogativa do Poder Pblico em juzo. O art. 23 os
fixava consoante a apreciao eqitativa do juiz, genericamente, sem excees.
Na Cmara dos Deputados, o dispositivo foi alvo da Emenda n. 192,
apresentada pelo deputado Dias Menezes, estabelecendo-se como mnimo a remunerao
prevista em tabela aprovada pela Seco local da OAB743. A emenda, porm, recebeu
pareceres contrrios do Sub-Relator e do Relator Geral do projeto de lei744.
O tema voltou discusso no Senado Federal, mediante as Emendas ns. 39 a
42, sugerindo-se a reduo da discricionariedade judicial e a adoo de critrios objetivos745.
O senador Accioly Filho consignou em seu Relatrio Geral:
738

Destinada apenas a substituir a expresso Fazenda Pblica por pessoa jurdica de direito pblico, cf.
BONIFCIO NETO, Jos. Emenda n. 81. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 248-9; BORJA, Clio. Emenda n. 106 (Relator Geral). In: CDIGO de Processo
Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 385.
739
De se no os opuser para se esta no os opuser (CARNEIRO, Nlson. Emenda n. 561. In: CDIGO de
Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 1.213).
740
As despesas dos atos processuais, efetuados a requerimento do Ministrio Pblico ou da Fazenda Pblica,
sero pagas ao final pelo vencido.
741
CARNEIRO, Nlson. Emenda n. 51. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 1.000.
742
ACCIOLY FILHO. Parecer do Relator Geral. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia:
Senado Federal, 1975, v. 1, t. 3, p. 1.392.
743
DIAS MENEZES. Emenda n. 192. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado
Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 295-6.
744
O critrio lembrado j se encontra no Estatuto da Ordem, ficando assim o projeto dispensado de fixar o
mnimo de honorrios (GUEDES, Geraldo. Parecer. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia:
Senado Federal, 1975, v. 1, t. 1, p. 499). Nem todas as Sees locais elaboram tabelas de honorrios. Alm
disso, ao juiz que deve caber, apreciando cada caso concreto, a fixao dos honorrios (BORJA, Clio.
Parecer do Relator Geral. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1,
t. 1, p. 569).
745
BRITO, Flvio. Emenda n. 39. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal,
1975, v. 1, t. 2, p. 993-5; KRIEGER, Daniel. Emenda n. 40. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei.
Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 995; CARNEIRO, Nlson. Emenda n. 41. In: CDIGO de Processo
Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 996-7; AUGUSTO, Jos. Emenda n. 42. In:

204
H vrias emendas a propsito do tema de fixao de honorrios advocatcios. A
rigor, a matria no seria de lei processual civil porque ento nesta se teria de tratar
tambm de estabelecer a remunerao de todos que participarem do pleito judicial.
Assim, quanto a despesas, a lei processual fica nas generalidades, sem descer s
mincias, que ficam a cargo dos Estados, porque destes a competncia, como o
para os vencimentos da magistratura. So tantos, porm, os desencontros de
advogados com os juzes em razo da fixao de honorrios, que de se apresentar
uma subemenda para disciplinar esse ponto no Projeto.746

A subemenda apresentada pelo Relator Geral obteve aprovao nas duas

Casas, incorporando ao art. 21 do projeto (hoje art. 20 do CPC) os 3 e 4. Logo, a fixao
dos honorrios sucumbenciais utiliza o parmetro de 10 a 20% do valor da condenao,
excetuadas, entre outras, as causas em que for vencida a Fazenda Pblica, submetidas
apreciao eqitativa do juiz.
Observa-se, portanto, que a apreciao eqitativa era inicialmente o critrio
geral de fixao dos honorrios, assumindo carter excepcional em face da redao aprovada
pelo Poder Legislativo. Registre-se, ainda, que a criao desta prerrogativa da Fazenda
Pblica no se fez acompanhar de qualquer fundamentao, salvo, genericamente, a de evitar
desencontros entre juzes e advogados.

5.2. Dilatao de prazos

O art. 188 do Cdigo de Processo Civil determina que se conte em qudruplo o

prazo para contestar e em dobro o prazo para recorrer, nos procedimentos ordinrios, em
favor da Fazenda Pblica e do Ministrio Pblico. No art. 277 do mesmo diploma, relativo
aos procedimentos sumrios, h a previso de prazo em dobro, no tocante antecedncia
mnima entre a citao da Fazenda Pblica e a realizao da audincia.
A doutrina, de modo geral, defende a legitimidade dos dispositivos, em face
das dificuldades da mquina administrativa e da prevalncia do interesse pblico.
Neste sentido, Pontes de Miranda alude necessidade de informaes e de
provas que, dado o vulto dos negcios do Estado, duram mais do que as informaes e provas

CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia: Senado Federal, 1975, v. 1, t. 2, p. 997. Estas emendas
decorreram, em regra, de propostas apresentadas pela Ordem dos Advogados do Brasil.
746
ACCIOLY FILHO. Parecer do Relator Geral. In: CDIGO de Processo Civil: histrico da lei. Braslia:
Senado Federal, 1975, v. 1, t. 3, p. 1.390.

205
de que precisam os particulares747; Joo Carlos Souto se reporta macroestrutura da
Administrao e ao emaranhado de rgos existentes, o que torna lenta a colheita de
informaes e documentos indispensveis sua defesa748; Rodolfo de Camargo Mancuso
invoca a mega-estrutura do Estado contemporneo749; Moniz de Arago, embora acuse o
mecanismo estatal de burocrtico, complicado e emperrado, igualmente afirma que a
coleta de documentos e demais informaes, necessrias defesa do Estado, consome tempo
e exige pacincia750.
O argumento, porm, no explica a dilatao do prazo recursal, pois as
informaes e documentos necessrios interposio de recurso j se encontram nos autos.
No h, na prtica, nova consulta aos setores administrativos responsveis pela matria
discutida judicialmente.
Outro fator invocado em prol do benefcio consiste na carga de servio afeta
aos rgos de presentao judicial do Estado, incomparavelmente maior que a de um
particular ainda que muito atarefado, nas palavras de Hlio Tornaghi. Assim, os dispositivos
em comento se destinam a equilibrar a desigualdade de fato: para quem tem menos servio,
menor prazo; maior tempo para quem mais atarefado 751.
Diferentemente dos advogados privados, os da seara pblica no podem
recusar causas por excesso de servio. O advogado pblico est tratando de trezentas causas

747

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de

Srgio Bermudes. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 3, p. 147-8. No mesmo sentido, FADEL, Srgio
Sahione. Cdigo de Processo Civil comentado. Rio de Janeiro: Forense, 1981, v. 1, p. 334.
748
SOUTO, Joo Carlos. A Unio Federal em juzo. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 200. No
mesmo sentido, LEMOS, Antnio Incio Pimentel Rodrigues de. A Unio em juzo: as prerrogativas processuais
da Fazenda Pblica e o princpio da isonomia. Revista da AGU. Braslia, Advocacia-Geral da Unio, Centro de
Estudos Victor Nunes Leal, a. 4, n. 6, abr. 2005, p. 157; MELO FILHO, lvaro. O princpio da isonomia e os
privilgios processuais da Fazenda Pblica. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 19, n. 75,
jul./set. 1994, p. 179.
749
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A advocacia no setor pblico e os limites da responsabilidade funcional.
In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da (org.). Estudos de direito constitucional em
homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 506.
750
MONIZ DE ARAGO, Egas. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1998, v. 2, p. 108.
751
TORNAGHI, Hlio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, v.
2, p. 80. No mesmo sentido, entre outros: PALHARINI JNIOR, Sidney. O princpio da isonomia aplicado ao
direito processual civil. In: FUX, Luiz; NERY JNIOR, Nlson; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (org.).
Processo e Constituio: Estudos em homenagem ao Professor Jos Carlos Barbosa Moreira. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006, p. 619; FEU ROSA, Jos Miguel. Prefcio. In: ROCHA SOBRINHO, Dlio Jos.
Prerrogativas da Fazenda Pblica em juzo. Porto Alegre: Fabris, 1999, p. 12-3; GREGRIO, Rita de Cssia
Zuffo. A Unio como sujeito do processo. In: PAVANI, Srgio Augusto Zampol (org.). A Unio em juzo. So
Paulo: MP Editora, 2005, p. 124.

206
e, de repente, recebe mais cinqenta, mais cem, mais duzentas, mais trezentas, mais
seiscentas. Chega-se a duas ou a trs mil aes...752
Afirma-se que o volume de trabalho que cerca os advogados pblicos impede
[...] o desempenho de suas atividades nos prazos fixados para os particulares753.
Estes aspectos estruturais, entretanto, no explicam a limitao do benefcio
apenas s pessoas jurdicas de direito pblico, notria a existncia de outros litigantes
assoberbados de trabalho, como as empresas concessionrias ou permissionrias de servios
pblicos.
E a tendncia dominante na doutrina justamente no sentido contrrio, de se
conter a litigncia habitual, vez que os litigantes habituais j so beneficiados pelas
vantagens inerentes organizao: dispem de pessoal especializado, recolhem a
experincia de processos anteriores, mantm em seus registros dados atualizados de doutrina e
jurisprudncia, e assim em diante 754.
Os defensores do benefcio transcendem mera questo estrutural, reportandose tambm ao regime jurdico de direito pblico, como legitimador das peculiaridades em
comento.
Moura Rocha, por exemplo, reputa a contagem especial de prazos uma
decorrncia prpria das funes especficas do Ministrio Pblico e da Fazenda Pblica755;
Jos de Albuquerque Rocha a considera uma projeo inevitvel de sua posio de
supremacia no plano do direito dito substancial756; para Srgio Ferraz, o Estado comparece
em juzo levando consigo toda uma carga de interesse pblico, toda uma carga de interesse
coletivo, que a prpria razo de ser de sua existncia757; Nlson Nery Jnior, enfim, afirma

752

MORAES, Jos Roberto de. As prerrogativas e o interesse da Fazenda Pblica. In: SUNDFELD, Carlos Ari;
BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 70. No mesmo sentido: VIANA, Juvncio Vasconcelos. Efetividade do processo em face
da Fazenda Pblica. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 42.
753
CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo: Dialtica, 2006,
p. 29.
754
BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. La igualdad de las partes en el proceso civil. In: ______. Temas de
direito processual, quarta srie. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 73. Por amor veritatis, gize-se que o mencionado
autor favorvel prerrogativa em comento, diante da complexidade das questes que os rgos pblicos tm
que discutir e da dificuldade em colacionar o material necessrio defesa (idem, p. 71).
755
MOURA ROCHA, Jos de. Processo de conhecimento. Rio de Janeiro: Forense, 1989, v. 1, p. 362.
756
ROCHA, Jos de Albuquerque. O Estado em juzo e o princpio da isonomia. In: ______. Estudos sobre o
Poder Judicirio. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 175.
757
FERRAZ, Srgio. Privilgios processuais da Fazenda Pblica e princpio da isonomia. Revista de direito
pblico. So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 13, ns. 53-54, jan./jun. 1980, p. 42.

207
peremptoriamente: quem litiga contra a Fazenda Pblica ou Ministrio Pblico, no est
enfrentando outro particular, mas sim o prprio povo758.
No sentido oposto, em obra clssica sobre a matria, Ada Pellegrini Grinover
adverte que nem sempre as aes intentadas contra a Fazenda configuram causas de grande
complexidade jurdica e que certos benefcios possuem a desvantagem de incentivar aquela
macrocefalia burocrtica que deve ser evitada por todos os meios759.
Embora concorde com a necessidade de dilatao dos prazos de defesa dos
entes pblicos, considera inconstitucional um prazo to maior que supere a amplitude
necessria para atingir o equilbrio, levando assim desigualdade substancial, em prol da
Fazenda760.
Um dos poucos autores a criticar frontalmente o dispositivo foi Edson Prata.
Em seus comentrios ao Cdigo, reputava a burocracia pblica e os demais fatores
estruturais invocados pela doutrina argumentos absurdamente defendidos, porm
totalmente indefensveis761.
Mais recentemente, afirma Djanira Maria Radams de S:
a era tecnolgica encarregou-se de minimizar os problemas estruturais e burocrticos
com os quais, em algum momento histrico, pudessem ter-se digladiado os entes
pblicos. No se pode afirmar, ento, que os procuradores da Fazenda Pblica ou os
membros do Ministrio Pblico sejam confrontados com mais dificuldades do que
aquelas com que se vem s voltas os indivduos comuns, estes sim desprovidos de
qualquer aparato que lhes facilite o acesso justia762.

No mesmo sentido, Francisco Glauber Pessoa Alves:

758

NERY JNIOR, Nlson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p. 48; do mesmo autor, O benefcio da dilatao de prazo para o Ministrio Pblico no
direito processual civil brasileiro. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 8, n. 30, abr./jun.
1983, p. 115. No mesmo sentido: importante a proteo do Estado contra toda e qualquer acusao, pois, se
vencido, na verdade a prpria parte adversa tambm atingida diretamente pela deciso e h uma desigual
transferncia de bnus para o indivduo (MENDONA, Fabiano. Limites da responsabilidade do Estado. Rio
de Janeiro: mpetus, 2003, p. 59).
759
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Jos
Bushatsky, 1975, p. 33.
760
Idem, p. 34; da mesma autora, Benefcio de prazo. In: ______. O processo em sua unidade. Rio de Janeiro:
Forense, 1984, v. 2, p. 264. Contra, afirmando que a prerrogativa no viola o princpio da proporcionalidade,
GUERRA FILHO, Willis Santiago. Princpio da isonomia, princpio da proporcionalidade e privilgios
processuais da Fazenda Pblica. In: ______. Processo constitucional e direitos fundamentais. 2. ed. So
Paulo: Celso Bastos, 2001, p. 148.
761
PRATA, Edson. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 2, t. 1, p. 55960.
762
S, Djanira Maria Radams de. Duplo grau de jurisdio: contedo e alcance constitucional. So Paulo:
Saraiva, 1999, p. 60. No mesmo sentido, com nfase no aprimoramento da informtica, ROLLIN, Cristiane
Flores Soares. A garantia da igualdade no processo civil frente ao interesse pblico. In: PORTO, Srgio Gilberto
(org.). As garantias do cidado no processo civil: relaes entre Constituio e processo. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2003, p. 69.

208
No sem razo, observa-se que o grosso das demandas movidas contra a Fazenda
Pblica no envolve grande dificuldade, pelo menos no que tange ao aspecto ftico.
Existem muitas aes de cunho tributrio, previdencirio e envolvendo to-somente o
aspecto administrativo-funcional, que, em regra, no ensejam dilao probatria, ou
quando isto acontece, no se mostra invivel Fazenda Pblica o levantamento de
suas provas no prazo habitual, at porque inocorrendo a confisso ou revelia contra si.
[...]
Agregue-se que tal fato acaba, de uma ou outra forma, por estimular uma acomodao
dos entes pblicos. Aquietam-se, porque no precisam aumentar os quadros de
defensores. Conformam-se, porquanto se utilizam dos prazos em seus ulteriores
termos para ganharem tempo763.

De fato, como ressalta o processualista potiguar, o benefcio do art. 188 do

CPC convive com os arts. 302, pargrafo nico, e 320, II, do mesmo estatuto, que eximem os
entes pblicos dos nus da contestao e da impugnao especfica764. Logo, as dificuldades
na elaborao da defesa foram duplamente invocadas pela lei processual, ensejando
concomitantemente a dilatao de prazos e o esvaziamento dos efeitos preclusivos inerentes
ao princpio da concentrao765.
No se trata de peculiaridade do direito brasileiro. O Cdigo portugus, por
exemplo, concede ao Ministrio Pblico a prorrogao do prazo de defesa, quando necessite
de informaes que no possa obter no prazo legal (art. 486-3), bem como o isenta dos efeitos
da revelia e do nus de impugnao especfica (arts. 485-b e 490-4).
Jos Lebre de Freitas cita precedente do Tribunal de Relao de Lisboa,
proferido na dcada de 1980, no qual se julgou revogada a prerrogativa de prazos
diferenciados, em face do art. 6-1 da Conveno Europia dos Direitos do Homem, pois,
se o Estado tem uma mquina burocrtica asfixiante ou de difcil operacionalidade
para uma defesa em parmetros que se consideram normais para as restantes partes,
ele dever simplificar a sua forma de actuao e no valer-se de privilgios
injustificveis766.

No Brasil, a jurisprudncia das Cortes Superiores acatou o benefcio, ao ponto

de no se encontrarem acrdos recentes discutindo sua constitucionalidade.

763

ALVES, Francisco Glauber Pessoa. O princpio jurdico da igualdade e o processo civil brasileiro. Rio de
Janeiro: Forense, 2003, p. 66.
764
Sobre a aplicao dos mencionados dispositivos, v. CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda
Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo: Dialtica, 2006, p. 87-9.
765
Com a mesma perplexidade, YARSHELL, Flvio Luiz. A execuo e a efetividade do processo em relao
Fazenda. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a
Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 225.
766
LEBRE DE FREITAS, Jos. A igualdade de armas no direito processual civil portugus. In: ______. Estudos
sobre direito civil e processo civil. Coimbra: Coimbra, 2002, p. 33. Mais adiante, menciona a queixa Baraona
contra o Estado portugus, na qual o Tribunal Europeu deu por verificada a violao do artigo 6 da
Conveno, por atraso processual para o qual largamente contribura o perodo de tempo durante o qual o
processo aguardou a contestao do Estado (idem, p. 34).

209
Na dcada de 1990, outrossim, pretendeu-se estender a prerrogativa, desta vez
majorando-se para cinco anos o prazo decadencial para o ajuizamento de aes rescisrias,
quando propostas pelos entes federativos ou por suas autarquias e fundaes pblicas.
O art. 4 da Medida Provisria n. 1.577/97, entretanto, foi suspenso pelo
Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.753 DF,
consignando-se:
A igualdade das partes imanente ao procedural due process of law; quando uma das
partes o Estado, a jurisprudncia tem transigido com alguns favores legais que, alm
da vetustez, tm sido reputados no arbitrrios por visarem a compensar dificuldades
da defesa em juzo das entidades pblicas; se, ao contrrio, desafiam a medida da
razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizam privilgios inconstitucionais:
parece ser esse o caso das inovaes discutidas, de favorecimento unilateral
aparentemente no explicvel por diferenas reais entre as partes e que, somadas a
outras vantagens processuais da Fazenda Pblica, agravam a conseqncia perversa
de retardar sem limites a satisfao do direito do particular j reconhecido em juzo767.

5.3. Reexame obrigatrio

O Cdigo de Processo Civil prev o reexame obrigatrio em seu art. 475,

secundado por normas extravagantes, como o art. 12 da Lei do Mandado de Segurana (Lei n.
1.533/51). Em sntese, as sentenas proferidas contra os entes pblicos apenas transitam em
julgado aps confirmao pelo respectivo Tribunal. Na viso geral, no se trata de recurso,
mas de condio necessria eficcia da sentena, produo de seus efeitos768.

767

ADI-MC n. 1.753-DF, rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 16.04.98, DJ 12.06.98, p. 51. A ao
restou prejudicada diante da alterao sofrida no dispositivo, nas sucessivas reedies da medida provisria, de
modo que a Corte Suprema no chegou a se pronunciar sobre o mrito da alegao de inconstitucionalidade
(ADI-QO n. 1.753-DF, rel. Min. Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 17.09.98, DJ 23.10.98, p. 2).
768
NERY JNIOR, Nlson. Princpios fundamentais Teoria geral dos recursos. 5. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2000, p. 60; GOMES JNIOR, Luiz Manoel. A remessa obrigatria no Cdigo de Processo Civil.
In: ______ (coord.). Temas controvertidos de direito processual civil: 30 anos do CPC. Rio de Janeiro:
Forense, 2004, p. 266; PIMENTEL, Wellington Moreira. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, v. 3, p. 593; GIANESINI, Rita. A Fazenda Pblica e o reexame necessrio.
In: WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; NERY JNIOR, Nlson (org.). Aspectos polmicos e atuais dos
recursos cveis. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 4, p. 918. Em posio minoritria: o reexame
obrigatrio no est relacionado com a eficcia da sentena e sim com a prpria coisa julgada. [...] Isto importa
em dizer que o reexame necessrio condio de trnsito em julgado da sentena e no de sua eficcia
(SANTOS, Ernane Fidlis dos. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1980, v. 3,
t. 1, p. 343). Em posio intermediria e mais correta: o reexame necessrio um mero instrumento legal de
prolongamento do estado natural da ineficcia de algumas sentenas. Em relao a outras sentenas que, por seu
contedo e natureza, a lei quis dar-lhes eficcia imediata [...], o reexame nada mais faz seno evitar a coisa
julgada (TOSTA, Jorge. Do reexame necessrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 167).

210
A defesa do instituto normalmente se assenta no risco de falhas da presentao
processual do Estado no momento de interposio do apelo, por excesso de trabalho,
negligncia ou mesmo fraude.
Na viso de Jos Frederico Marques, instrumento eficaz para evitar conluios
pouco decentes entre juzes fracos e indignos desse nome e funcionrios relapsos da
administrao pblica769. Em sentido semelhante, Eduardo Talamini se refere ao instituto
entre os mecanismos de indisponibilidade estritamente processual770.
Outros autores afirmam que o reexame existe em razo do interesse pblico
relevante em jogo771, por fundamentos de ordem antes poltica do que jurdica772, diante
do perigo de certas demandas serem julgadas por apenas um magistrado773.
Arruda Alvim chega a apontar, em nosso ordenamento, o princpio do duplo
grau obrigatrio, ainda que circunscrito a um mbito parcial na temtica da eficcia das
decises774.
Ad instar do beneficio de dilatao de prazo, o duplo grau obrigatrio de
jurisdio encontrou vozes dissidentes. A prpria exposio de motivos do anteprojeto do
Cdigo de Processo Civil, elaborada por Buzaid, consignara:
o argumento de que os representantes do poder pblico podem agir com incria no
revela um defeito da funo, mas do rgo, cuja inexao no cumprimento do dever
merece ser punida pelos meios regulares de direito e no por transferncia ao
Judicirio do comportamento irregular775.

Ada Pellegrini Grinover tambm mencionava que,

769

MARQUES, Jos Frederico. Instituies de direito processual civil. Rio de Janeiro: Forense, 1969, v. 4, p.
282.
770
TALAMINI, Eduardo. A (in)disponibilidade do interesse pblico: conseqncias processuais (composies
em juzo, prerrogativas processuais, arbitragem e ao monitria). Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 30, n. 128, out. 2005, p. 63.
771
SANTOS, Ernane Fidlis dos. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1980, v.
3, t. 1, p. 343. No mesmo sentido: GOMES JNIOR, Luiz Manoel. A remessa obrigatria no Cdigo de
Processo Civil. In: ______ (coord.). Temas controvertidos de direito processual civil: 30 anos do CPC. Rio de
Janeiro: Forense, 2004, p. 266; GIANESINI, Rita. A Fazenda Pblica e o reexame necessrio. In: WAMBIER,
Teresa Arruda Alvim; NERY JNIOR, Nlson (org.). Aspectos polmicos e atuais dos recursos cveis. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 4, p. 933; AMARAL FILHO, Adilson Paulo Prudente do. A remessa
oficial e o princpio da igualdade. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 20, n. 80, out./dez.
1995, p. 218 et seq.
772
PIMENTEL, Wellington Moreira. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1975, v. 3, p. 592.
773
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de
Srgio Bermudes. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 5, p. 163.
774
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel. Notas sobre algumas das mutaes verificadas com as Leis ns. 10.352 e
10.358, de dezembro de 2001. In: GOMES JNIOR, Luiz Manoel (coord.). Temas controvertidos de direito
processual civil: 30 anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 46.
775
BUZAID, Alfredo. Anteprojeto de Cdigo de Processo Civil. Arquivos do Ministrio da Justia e Negcios
Interiores. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, a. 22, n. 91, set. 1964, p. 51.

211
apesar de correto o enfoque do instituto, no parece louvvel sua manuteno pelo
novo Cdigo. Seu intuito , evidentemente, o de obstar a incria do juiz, do
Ministrio Pblico ou dos Procuradores da Fazenda, em processos em que a relao
jurdica material altamente relevante. Mas h outros meios, mais adequados, para
obstacular essa possvel incria, sem necessidade de se criar um corretivo de carter
processual para esses problemas776.

Mais recentemente, Orestes Nestor de Souza Laspro afirma que as hipteses de

reexame obrigatrio, previstas em favor do Estado, so incompatveis com o princpio da
isonomia, rompendo a paridade de armas no processo777. No mesmo sentido, Rui Portanova
conclui que o instituto, nos dias atuais, demasia778.
Cndido Dinamarco o inclui entre os marcos autoritrios da ditadura
getuliana, de visveis moldes fascistas porque obsessivamente voltados tutela do Estado779.
Nlson Nery Jnior, em posio intermediria, sugere que o reexame
obrigatrio abranja todos os captulos da sentena, mesmo que enseje reformatio in pejus para
o Poder Pblico. Em sua perspectiva, a inconstitucionalidade do instituto decorre do efeito
translativo secundum eventum litis, destinado a tutelar apenas os interesses do Errio780.
Jorge Tosta defende outra soluo intermediria, ponderando a preservao do
interesse pblico e o volume de trabalho afeto ao Judicirio. Em sntese, considera razovel a
manuteno da prerrogativa em prol dos entes municipais. Quanto aos demais componentes
da Federao, a remessa oficial deveria ser substituda, a seu ver, pela obrigatoriedade de
interveno do Ministrio Pblico, no decurso in albis do prazo recursal781.

776

GRINOVER, Ada Pellegrini. Direito processual civil. So Paulo: Bushatsky, 1974, p. 131; da mesma autora,
Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Jos Bushatsky, 1975, p. 44.
777
LASPRO, Orestes Nestor de Souza. Duplo grau de jurisdio no direito processual civil. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1995, p. 171. No mesmo sentido, MELO, Gustavo de Medeiros. Tutela jurisdicional
antecipada contra a Fazenda Pblica e o duplo grau de jurisdio obrigatrio. In: GOMES JNIOR, Luiz
Manoel (coord.). Temas controvertidos de direito processual civil: 30 anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense,
2004, p. 194; ROLLIN, Cristiane Flores Soares. A garantia da igualdade no processo civil frente ao interesse
pblico. In: PORTO, Srgio Gilberto (org.). As garantias do cidado no processo civil: relaes entre
Constituio e processo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 74; CARNEIRO, Walter Borges.
Privilgios fazendrios: distores do sentido da lei. Revista brasileira de direito processual. Rio de Janeiro,
Forense, a. 7, v. 25, jan./fev. 1981, p. 115.
778
PORTANOVA, Rui. Princpios do processo civil. 5. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 269.
No mesmo sentido, dcadas antes, BAPTISTA MARTINS, Pedro. Recursos e processos da competncia
originria dos Tribunais. Atualizao de Alfredo Buzaid. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 204. Observe-se
que ocorre novamente a sobreposio de privilgios: a Fazenda dispe de prazo em dobro para recorrer e, no
caso das sentenas, se no o fizer, haver mesmo assim o reexame pelo Tribunal.
779
DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 126. Por
amor veritatis, a origem do instituto remonta ao Imprio e a sua expanso ocorreu, sobremodo, em perodos
ditos liberais.
780
NERY JNIOR, Nlson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p. 63.
781
TOSTA, Jorge. Do reexame necessrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 145.

212
Barbosa Moreira rebate esta proposta, destacando a inexistncia de dados
estatsticos que comprovem a grande reduo na carga de trabalho dos tribunais com a
supresso do instituto782.
Data venia, a proposta devolve ao Ministrio Pblico, ainda que indiretamente,
a defesa dos interesses da Administrao Pblica, desprezando o marco constitucional de
1988, nitidamente infenso a esta postura. Por outro lado, preserva o erro fundamental do
instituto: repassar para outras entidades o trabalho e a responsabilidade das Procuradorias. No
modelo atual, desloca-se o encargo para o Tribunal ad quem; no sistema proposto, para o
Ministrio Pblico.
Observe-se que a presuno de interesse pblico na preservao do status quo
no deve sobreviver sentena judicial contrria ao Errio. A deciso contrape ao interesse
pblico defendido pelo Estado o interesse pblico na manuteno do bloco de
constitucionalidade ou de legalidade, reputando viciada a sua conduta. Logo, presuno de
interesse pblico na conduta estatal se contrape a presuno de legitimidade da sentena.
O duplo grau obrigatrio inverte essa equao e implica moo de
desconfiana na Magistratura783, sentimento que, malgrado os srios episdios de
improbidade narrados na histria brasileira, no se presta como premissa do controle judicial
dos atos administrativos784.
De qualquer sorte, admitida a sua constitucionalidade pelas Cortes Superiores,
dois movimentos so perceptveis na evoluo do instituto. O primeiro, no perodo negro de

782

BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Em defesa da reviso obrigatria das sentenas contrrias Fazenda
Pblica. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 19, out. 2004, p. 48. Quanto ao
volume de trabalho, em breve anlise da estatstica do Tribunal Regional Federal da 5. Regio, verifica-se que o
montante de remessas necessrias puras, ou seja, nas quais no houve interposio de apelo, representa pouco
em relao ao total de feitos distribudos, mas seu nmero cresce anualmente. Em 2000, dos 51.350 feitos
distribudos, 1.913 foram remessas necessrias, o que representava 3,72% do total. O nmero de feitos
distribudos diminuiu nos anos seguintes, em face da instalao dos Juizados Especiais Federais, mas o total de
remessas necessrias aumentou para 2.071 em 2001 e 2.521 em 2002. Em 2003 e 2004 foram distribudas
respectivamente 1.674 e 1.365 remessas, demonstrando o impacto da reforma do Cdigo de Processo Civil. Em
2005, dos 37.061 processos distribudos, 1.778 foram remessas, totalizando 4,79% . Em 2006, por fim, o
Tribunal recebeu 2.046 remessas e, no geral, 37.743 processos, de modo que as remessas representam 5,42% do
total (fonte: Secretaria Judiciria do TRF5).
783
cf. TALAMINI, Eduardo. A (in)disponibilidade do interesse pblico: conseqncias processuais
(composies em juzo, prerrogativas processuais, arbitragem e ao monitria). Revista de processo. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 128, out. 2005, p. 64; MORAES, Jos Roberto de. As prerrogativas e o
interesse da Fazenda Pblica. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito
processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 75; ALVES, Francisco
Glauber Pessoa. A remessa necessria e suas mudanas (Leis 10.259/2001 e 10.352/2001). Revista de processo.
So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 27, n. 108, out./dez. 2002, p. 119.
784
Registre-se que a desconfiana recai apenas sobre a primeira instncia, enquanto o mal pode estar mais acima.
Logo, duvida-se da prpria eficcia do instituto como meio de preservao do Errio.

213
edio desenfreada de medidas provisrias785, tendente ampliao das suas hipteses; o
segundo, fruto da comisso de reforma do Cdigo de Processo Civil, restringindo seu
cabimento.
A Medida Provisria n. 1.561/97 estendeu a obrigatoriedade do duplo grau de
jurisdio para as sentenas proferidas em desfavor das autarquias e fundaes pblicas,
restando posteriormente convertida na Lei n. 9.469/97786. A jurisprudncia dos tribunais
superiores era flagrantemente contrria a esta ampliao, interpretando de modo estrito o art.
475 do Cdigo de Processo Civil.
Por amor veritatis, a Medida Provisria n. 1.798/99, reeditada at a n. 2.18025, de 24 de agosto de 2001, dispensa o reexame necessrio
quando a respeito da controvrsia o Advogado Geral da Unio ou outro rgo
administrativo competente houver editado smula ou instruo normativa
determinando a no-interposio de recurso voluntrio.

Trata-se, em geral, de litgios nos quais a jurisprudncia se consolidou no

sentido favorvel aos particulares, percebendo-se nesta norma um prenncio do art. 475, 3,
do Cdigo de Processo Civil.
A Lei n. 10. 352, de 26 de dezembro de 2001, no mesmo caminho, imps duas
importantes restries ao instituto: a) o piso de sessenta salrios mnimos; e b) o entendimento
do plenrio do Supremo Tribunal Federal e a smula desta Corte ou de tribunal superior.
Quanto ao limite de sessenta salrios mnimos, Cndido Rangel Dinamarco se
mostra ctico, questionando a utilidade da inovao, pois justamente de sessenta salrios
mnimos o teto para a opo por demandar perante os juizados especiais federais787.
O dispositivo codificado, contudo, aplica-se tambm s sentenas proferidas
em desfavor dos Estados e Municpios, no atingidas pela Lei n. 10.259/2001. Mesmo no
tocante aos entes pblicos federais, no se olvide que a competncia do Juizado Especial
Federal atende a elementos materiais e no apenas ao valor da causa. Aes anulatrias e
execues fiscais de pequena expresso, por exemplo, so beneficiadas com o piso de
sessenta salrios mnimos, pois alheias competncia daquele rgo.
785

Como menciona Paulo BONAVIDES, o abuso das medidas provisrias quebranta o princpio da separao
de poderes e deposita nas mos da autoridade executiva um poder de arbtrio sem limites [...]. Alis j ocorre um
certo consenso no meio jurdico brasileiro de que o abuso das Medidas Provisrias provocou corroso to grave,
to extensa e to profunda no princpio da legalidade que as duas Casas do Congresso [...] deixaram de ser os
rgos primaciais do exerccio da funo legislativa (Do pas constitucional ao pas neocolonial: a derrubada
da Constituio e a recolonizao pelo golpe de Estado institucional. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 41).
786
Francisco Glauber Pessoa ALVES lembra que a MP 375/93 chegou a prever regime semelhante para as
decises interlocutrias, o que foi considerado inconstitucional na ADIN 975-3 (O princpio jurdico da
igualdade e o processo civil brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 88).
787
DINAMARCO, Cndido Rangel. A reforma da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 132.

214
O paralelismo com os Juizados Especiais Federais, por outro lado, recomenda
a reviso da tese majoritria na doutrina, pela qual o mencionado limite aferido pelo valor
da condenao, no momento de prolao da sentena788.
A competncia dos Juizados como cedio apreciada na propositura da
demanda, de modo que as causas de valor inferior ao teto de sessenta salrios mnimos
tramitaro regularmente, ainda que no momento da condenao e, a fortiori, do cumprimento
da sentena, espelhem vantagem econmica superior quele limite.
Nessa hiptese, ainda que no momento de prolao da sentena o contedo
econmico da demanda ultrapasse o mencionado parmetro, no haver remessa necessria
(Lei n. 10.259/2001).
Em face da desejvel correlao entre o art. 475, 2, do Cdigo de Processo
Civil e o microssistema dos Juizados Especiais Federais, deve-se adotar soluo semelhante,
deslocando-se a anlise para o momento de propositura da demanda.
Por outro lado, h situaes em que a sentena no fixa o valor da condenao,
remetendo-o s vias da liquidao ou, ao menos, elaborao de clculos aritmticos. Parte
da doutrina recomenda considerar-se o valor simblico consignado na inicial, ainda que a
causa no tenha contedo econmico imediato789.
O Superior Tribunal de Justia, porm, veda a incidncia do art. 475, 2, do
CPC s sentenas despidas de contedo econmico790, embora admita a aplicao do valor da
causa, para fins de aferio do piso mnimo de sessenta salrios mnimos, no caso de
sentenas ilquidas791.
788

v., p. ex., THEODORO JNIOR, Humberto. Inovaes da Lei n. 10.352 de 26/12/2001, em matria de
recursos cveis e duplo grau de jurisdio. Gnesis Revista de direito processual civil. Curitiba, Gnesis, n.
25, jul./set. 2002, p. 504; CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. Dispensa do reexame necessrio no
mandado de segurana? Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 32, nov. 2005, p. 78;
GOMES JNIOR, Luiz Manoel. A remessa obrigatria no Cdigo de Processo Civil. In: ______ (coord.).
Temas controvertidos de direito processual civil: 30 anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 268.
789
MELO, Gustavo de Medeiros. Tutela jurisdicional antecipada contra a Fazenda Pblica e o duplo grau de
jurisdio obrigatrio. In: GOMES JNIOR, Luiz Manoel (coord.). Temas controvertidos de direito
processual civil: 30 anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 205. Indo alm: excluem-se do reexame
obrigatrio as causas meramente declaratrias ou constitutivas, quando o direito controvertido no possuir
repercusso econmica ou quando esta no supere os 60 salrios mnimos (ALVES, Francisco Glauber Pessoa.
A remessa necessria e suas mudanas (Leis 10.259/2001 e 10.352/2001). Revista de processo. So Paulo,
Revista dos Tribunais, a. 27, n. 108, out./dez. 2002, p. 131).
790
Trata-se de critrio de natureza essencialmente econmica, no suscetvel de ser aplicado s causas fundadas
em direitos de outra natureza (REsp 770.770/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 13.09.2005, DJ 26.09.2005, p. 262).
791
O valor certo referido no 2 do art. 475 do CPC deve ser aferido quando da prolao da sentena e, se no
for lquida a obrigao, deve-se utilizar o valor da causa, devidamente atualizado, para o cotejamento com o
parmetro limitador do reexame necessrio (AgRg no Ag 721.784/MS, Rel. Ministra LAURITA VAZ,
QUINTA TURMA, julgado em 04.04.2006, DJ 08.05.2006, p. 275). No mesmo sentido: Lquido o quantum
apurado em sentena condenatria, este valor ser considerado para exame do limite em apreo. Ilquido o valor

215
Quanto ao art. 475, 3, do Cdigo de Processo Civil, observa-se que o
legislador se reportou jurisprudncia do Plenrio do Supremo Tribunal Federal e ao
entendimento sumulado desta Corte ou do tribunal superior competente. No caso, basta que as
questes centrais da lide sejam alvo desse pronunciamento, sob pena de discusses
preliminares esvaziarem o alcance do dispositivo792.
Arruda Alvim afirma que este critrio mais seguro que a meno
jurisprudncia dominante, utilizada seja para diminuir o papel da colegialidade, seja para
simplificar determinadas exigncias793.
Na prtica, considerando-se, por exemplo, o grande nmero de questes
consolidadas na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia e o pequeno rol de smulas
editadas pela Corte Superior, a soluo legislativa resta deficiente.
Ressalvada a probabilidade de mutao jurisprudencial (identificada, v.g., na
edio recente de arestos contrrios ao entendimento anterior), a presuno de legitimidade da
conduta administrativa termina sobrepondo-se jurisprudncia das Cortes Superiores. Mesmo
que o Superior Tribunal de Justia se pronuncie contrariamente ao Estado em dezenas de
precedentes, a conduta estatal ainda se presume legtima, motivando a remessa de autos ao
Tribunal ad quem, mesmo sem recurso do ente pblico prejudicado.
O Superior Tribunal de Justia pode colaborar com a prestao jurisdicional
ampliando a edio de smulas. Os Poderes Legislativo e Executivo poderiam t-lo feito
mediante a meno jurisprudncia dominante naquela Corte.
Por fim, a reforma do Cdigo de Processo Civil infelizmente no se estendeu
s leis esparsas. No faz sentido se submeter uma sentena prolatada em mandado de
da condenao ou, ainda, no havendo sentena condenatria, utiliza-se o valor da causa atualizado como
critrio. Se assim no fosse, esvaziar-se-ia o contedo do artigo 475, 2, do Cdigo de Processo Civil,
determinando o reexame necessrio todas as vezes em que ilquido o valor da condenao (REsp 655.046/SP,
Rel. Ministro HLIO QUAGLIA BARBOSA, SEXTA TURMA, julgado em 14.03.2006, DJ 03.04.2006, p.
430).
792
No se pode dar interpretao rgida norma do art. 475, 3, do CPC, a ponto de exigir, para sua aplicao,
que haja smula ou jurisprudncia sobre cada um dos pontos enfrentados na sentena, sejam eles principais ou
acessrios, importantes ou secundrios. Se assim fosse, o dispositivo seria letra morta. A jurisprudncia ou a
smula do tribunal superior que, invocada na sentena, dispensa o reexame necessrio, h de ser entendida como
aquela que diga respeito aos aspectos principais da lide, s questes centrais decididas, e no aos seus aspectos
secundrios e acessrios (REsp 572.890/SC, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 04.05.2004, DJ 24.05.2004, p. 190).
793
ARRUDA ALVIM, Jos Manuel. Notas sobre algumas das mutaes verificadas com as Leis ns. 10.352 e
10.358, de dezembro de 2001. In: GOMES JNIOR, Luiz Manoel (coord.). Temas controvertidos de direito
processual civil: 30 anos do CPC. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 48. Em sentido semelhante, BARBOSA
MOREIRA afirma que a expresso jurisprudncia dominante conduz a apreciaes subjetivas (Reformas do
CPC em matria de recursos. In: ______. Temas de direito processual, oitava srie. So Paulo: Saraiva, 2004,
p. 150-1; v., tambm, do mesmo autor, Algumas inovaes da Lei n. 9.756 em matria de recursos civis. In:
______. Temas de direito processual, stima srie. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 76-7).

216
segurana ao duplo grau obrigatrio de jurisdio, quando compatvel com precedente do
Pleno do Supremo Tribunal Federal794. O Superior Tribunal de Justia, entretanto, recusa-se a
aplicar o art. 475, 2 e 3, do Cdigo de Processo Civil, queles writs, diante da norma
especial de sua lei de regncia795.

5.4. Despesas processuais e honorrios advocatcios

Os entes pblicos gozam de tratamento privilegiado no tocante a dispndios

relativos ao processo judicial. De modo geral, no recolhem custas e, sucumbentes, so
condenados em honorrios advocatcios mediante regras prprias.
O art. 27 do Cdigo de Processo Civil determina que as despesas dos atos
processuais, efetuados a requerimento do Ministrio Pblico ou da Fazenda Pblica, sero
pagas ao final pelo vencido.
O dispositivo no implica iseno, mas mero adiamento. Devidas as despesas,
sero suportadas ao final pelo Errio796.

794

Se, numa ao ordinria, no h interesse pblico naquelas hipteses, por que haveria num mandado de
segurana ? [...] No atende ao princpio da razoabilidade deixar de estender as hipteses de dispensa do
reexame necessrio ao mandado de segurana (CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. Dispensa do reexame
necessrio no mandado de segurana? Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 32, nov.
2005, p. 84). No mesmo sentido: OLIVEIRA, Douglas Gonalves de. Duplo grau de jurisdio: o limite previsto
no 2 do artigo 475 do CPC e sua aplicao no mandado de segurana. Revista dialtica de direito processual.
So Paulo, Dialtica, v. 15, jun. 2004, p. 25.
795
As alteraes promovidas no artigo 475 do CPC, pela Lei 10.352/2001, no atingiram as sentenas
concessivas de mandado de segurana, que continuam sujeitas ao reexame necessrio, a teor do art. 12 da Lei n
1.533/51, em face da especialidade deste diploma legal. Precedentes: REsp n 723.469/SP, Rel. p/ac. Min.
DENISE ARRUDA, DJ de 05/10/06; REsp n 595.110/SP, Rel. Min. LAURITA VAZ, DJ de 06/02/06 e REsp n
604.050/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 01/07/05 (REsp 739.684/PR, Rel. Ministro FRANCISCO
FALCO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05.12.2006, DJ 01.02.2007, p. 404). Em defesa desses precedentes,
GAIA, Mrcio Andr Monteiro. O reexame necessrio no mandado de segurana e as alteraes do Cdigo de
Processo Civil (Lei n. 10.352/01): comentrios ao Resp 604.050-SP. Revista dialtica de direito processual.
So Paulo, Dialtica, n. 38, mai. 2006, p. 88-93.
796
Em posio minoritria: a regra jurdica concerne a aes em que elas [entidades pblicas] no so partes,
porque, se demandadas, ou demandantes, ou intervenientes, como partes que se tratam (PONTES DE
MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Atualizao de Srgio
Bermudes. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, t. 1, p. 410). No Superior Tribunal de Justia prevalece a tese
oposta: o Sistema Processual exonera a Fazenda Pblica de arcar com quaisquer despesas, pro domo sua,
quando litiga em juzo, suportando, apenas, as verbas decorrentes da sucumbncia (artigos 27 e 1.212, pargrafo
nico, do CPC) (REsp 720.090/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15.08.2006, DJ
21.09.2006, p. 220). H pases em que o Estado sequer reembolsa as custas recolhidas pelos particulares, mesmo
quando sucumbente (v. IZQUIERDO, Mayra Elena Guillermo. La condena en costas procesales contra los
entes pblicos. Caracas: Tribunal Supremo de Justicia, 2004, p. 68-71).

217
No caso, como a distribuio dos nus sucumbenciais se d, em geral, aps a
certificao do direito, no h mculas a eivarem o dispositivo.
O raciocnio, porm, no se aplica s verbas sancionatrias, conquanto o art.
35 do Cdigo de Processo Civil afirme que sero contadas como custas e revertero em
benefcio da parte contrria. Na hiptese, exigindo a legislao o prvio depsito da multa
para fins recursais (arts. 538, pargrafo nico, e 557, 2 do CPC), a Fazenda Pblica no
poder invocar sua prerrogativa de adiamento797.
O art. 35 em nenhum momento conferiu s multas tratamento idntico ao das
custas judiciais, tanto assim que, in fine, concedeu-lhes destinao diferente. Instituiu mera
similaridade, no identidade absoluta de regime, sob pena se de aplicar s multas, por
exemplo, a iseno do art. 4, I, da Lei de Custas da Justia Federal (Lei n. 9.289/96)798.
Em suma, a aplicao incondicional dos arts. 27 e 35 do CPC dispensaria os
entes pblicos, na Justia Federal, de quaisquer sanes decorrentes de sua m-f.
O art. 27 tambm no se aplica aos terceiros que colaboram com o
desenvolvimento do processo. No razovel que o perito, por exemplo, perceba a sua
remunerao apenas aps o trmino do feito, que no raramente pode durar alguns anos. O
mesmo se diga quanto aos oficiais de justia, quando o seu transporte externo no custeado,
direta ou indiretamente, pela Administrao799.
A jurisprudncia atribuiu norma interpretao compatvel com a
razoabilidade: a Fazenda Publica, quando parte no processo, fica sujeita exigncia do

797

Neste sentido: A jurisprudncia do STJ pacificou-se no sentido de que a Fazenda Pblica obrigada a
recolher a multa referente ao art. 557, 2, do Cdigo de Processo Civil, sob pena de no ter seus recursos
admitidos (REsp 853.138/RS, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado
em 07.11.2006, DJ 07.12.2006, p. 293). Aplica-se Fazenda Pblica a exigncia de comprovao do depsito
da multa de que trata o pargrafo 2 do art. 557 do CPC (RE-AgR-ED 230.435/MG, rel. Ministro CEZAR
PELUSO, STF, SEGUNDA TURMA, j. 07.11.2006, DJ 01.12.2006). Vide, ainda, MONTEIRO NETO, Nlson.
A interposio de qualquer outro recurso, inclusive por parte da Fazenda Pblica, fica condicionada ao depsito
do valor da multa (sano dos arts. 538, pargrafo nico, ou 557, 2, do Cdigo de Processo Civil). Revista
dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 35, fev. 2006, p. 70.
798
Em sentido contrrio, CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So
Paulo: Dialtica, 2006, p. 144; do mesmo autor, As multas previstas no pargrafo nico do art. 538 e no 2 do
art. 557, ambos do CPC. Seu depsito requisito de admissibilidade de recurso interposto pela Fazenda Pblica?
Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 30, set. 2005, p. 92.
799
cf. TORNAGHI, Hlio. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1974,
v. 1, p. 160; CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo:
Dialtica, 2006, p. 105. No mesmo sentido: No caso das despesas com a postagem, a responsabilidade pelo seu
pagamento de quem se aproveita do ato, ou seja, a Fazenda Nacional. Dessa forma, no existindo verba
disposio da Justia para essa finalidade, tal despesa no deve ser suportada pelo serventurio do cartrio ou
funcionrio da secretaria (REsp 884.574/ES, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA,
julgado em 06.02.2007, DJ 14.02.2007, p. 217).

218
depsito prvio dos honorrios do perito (smula n. 232 do STJ). Logo, no h vcios de
constitucionalidade a serem destacados.
Ainda no tocante s custas judiciais, diz-se que no tem sentido o Estado
pagar a si mesmo, diante da confuso em sentido tcnico entre credor e devedor800.
O argumento era vlido at o advento da Emenda Constitucional n. 45, de
2006, ex vi do atual pargrafo segundo do art. 98 da Constituio da Repblica: as custas e
emolumentos sero destinados exclusivamente ao custeio dos servios afetos s atividades
especficas da Justia.
Quando, por exemplo, a Unio sucumbe em processo de competncia da
Justia Federal, opera-se formalmente a confuso entre credor e devedor. Todavia, a nova
destinao constitucional das custas legitima a condenao do ente pblico, pois a
disponibilidade jurdica da verba ser repassada do Executivo ao Judicirio.
A confuso se destina a evitar o nihil consequencial presente na circulao de
riquezas dentro da mesma esfera jurdica. No caso, a autonomia financeira do Judicirio,
reafirmada pela Emenda Constitucional n. 45, evita este vazio de sentido. As custas no sero
creditadas na conta nica do Tesouro Nacional, mas alimentaro a atividade descrita no
dispositivo em comento801.
Quanto aos honorrios advocatcios sucumbenciais, o art. 20 do Cdigo de
Processo Civil fixa, em geral, o seu montante entre 10 e 20% do valor da condenao,
observados o grau de zelo do advogado, o lugar da prestao dos servios, a natureza e a
importncia da causa, o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu
servio.
Vencida a Fazenda Pblica, porm, a fixao se dar pela apreciao
eqitativa do juiz, atendendo-se queles mesmos parmetros (art. 20, 4, do CPC).

800

COSTA, Regina Helena. As prerrogativas e o interesse da justia. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO,
Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros,
2003, p. 82. No mesmo sentido, CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed.
So Paulo: Dialtica, 2006, p. 105; GREGRIO, Rita de Cssia Zuffo. A Unio como sujeito do processo. In:
PAVANI, Srgio Augusto Zampol (org.). A Unio em juzo. So Paulo: MP Editora, 2005, p. 126.
801
O mesmo destino deve ser dado s multas aplicadas com base no art. 14, pargrafo nico, do Cdigo de
Processo Civil, evitando-se a imunidade da Unio perante a Justia Federal e dos Estados em face de seus
Tribunais. Em sentido semelhante, v. CMARA, Alexandre Freitas. O Contempt of Court brasileiro como
mecanismo de acesso ordem jurdica justa. In: SOARES, Fbio Costa (org.). Acesso justia, segunda srie.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 12. Contra, afirmando que a inaplicabilidade da multa, nesses casos,
deflui de uma natural incompatibilidade, nascida da prpria situao de direito material preexistente, VIANA,
Juvncio Vasconcelos. Ato atentatrio ao exerccio da jurisdio multa comentrios ao novo inciso V, art. 14
do CPC. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 1, abr. 2003, p. 86.

219
A doutrina majoritria impugna este critrio. Nlson Nery Jnior identifica
violao flagrante isonomia802; Ada Pelegrini Grinover conclui que a norma pretende,
simplesmente, [...] privar a parte contrria de parcela de honorrios que receberia, se seu
adversrio, sucumbente, no fosse o rgo estatal803; no mesmo sentido, entre outros, Mauro
Spalding804, Antnio Carlos de Arajo Cintra805, Rogrio Lauria Tucci e Jos Rogrio Cruz e
Tucci806.
A inconstitucionalidade, entretanto, aparentemente est no plo contrrio: no
h vnculo necessrio entre o trabalho do advogado e o valor da condenao. A remunerao
dos servios deve atender complexidade da atividade, ao tempo despendido para sua
realizao e ao grau de tcnica e de zelo verificados, parmetros previstos expressamente pela
norma codificada.
Nenhum desses fatores guarda correlao com o valor da condenao, de
modo que a observncia dos percentuais do caput pode conduzir a injustias (por exemplo,
quando causas de fcil deslinde envolvem significativa cifra). A correo da
inconstitucionalidade, portanto, deve ocorrer no sentido inverso ao defendido pela doutrina,
generalizando-se o critrio de apreciao eqitativa do juiz, respeitadas as diretrizes
consignadas no dispositivo.

5.5. Restrio concesso de liminares807

O tempo uma das preocupaes da moderna processualstica, representando,

nas palavras de Roger Perrot, a quadratura do crculo do direito processual808. No obstante
802

NERY JNIOR, Nlson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p. 55. O autor critica a jurisprudncia predominante, pela qual a Fazenda no um ente
concreto, mas a prpria comunidade. Data venia, esta tese parte de premissa fixada pelo prprio autor, ao
afirmar que no processo movido em desfavor do Estado se litiga com o povo (idem, ibidem).
803
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os princpios constitucionais e o Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Jos
Bushatsky, 1975, p. 41.
804
SPALDING, Mauro. Execuo contra a Fazenda Pblica Federal (por quantia certa). Curitiba: Juru,
2006, p. 121.
805
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo. O princpio da igualdade processual. Revista da Procuradoria Geral
do Estado de So Paulo. So Paulo, Secretaria dos Negcios da Justia, Procuradoria Geral do Estado, n. 19,
dez. 1981-82, p. 42-3.
806
TUCCI, Rogrio Lauria; TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Constituio de 1988 e processo. So Paulo: Saraiva,
1989, p. 47-50.
807
Este item reproduz, em termos gerais, consideraes expostas em obra anterior: SILVA NETO, Francisco
Antnio de Barros e. A antecipao de tutela nos processos declaratrios. Porto Alegre: Srgio Antnio
Fabris, 2005.

220
a prpria reforma do texto constitucional (art. 5, LXXVIII), o Estado reiteradamente cria
defesas contra a efetividade processual, reservando para si um tratamento diferenciado, imune
s inovaes do processo civil.
Embora na Magna Charta Libertatum j constasse que o rei no vender, nem
recusar, nem protelar o direito de qualquer pessoa a obter justia809, dois movimentos so
bastante claros: a) a proibio de medidas liminares em certas matrias; b) a abertura de novas
modalidades de suspenso, evitando-se a concretizao das decises judiciais antes do seu
trnsito em julgado.
Como dantes mencionado, diante da insuficincia da ao sumria especial
(Lei n. 221, de 1894), o mandado de segurana foi entronizado como via de controle dos atos
administrativos, mormente diante da possibilidade de suspenso liminar do ato impugnado.
Entretanto, nas palavras de Themstocles Brando Cavalcanti, a medida liminar
foi o calcanhar de Aquiles do mandado de segurana: os maiores benefcios e as maiores
fraudes tm sido praticadas sua sombra810.
Ainda na dcada de 1950, as Leis ns. 2.410/55811 e 2.770/56 impediram a
concesso de liminar nos mandados de segurana destinados liberao de bens, mercadorias
ou coisas, de procedncia estrangeira.
Naquela poca, como destaca Luiz Alberto Gurgel de Faria, a indstria
automobilstica brasileira se encontrava no incio de suas atividades, necessitando de
proteo, o que conduziu o Governo a evitar a liberao, mediante liminares, de centenas de
automveis importados812.
Segundo Celso Agrcola Barbi, as justificativas apresentadas para a edio
daquelas normas consistiam na impossibilidade de restituio das coisas ao estado anterior,

808

PERROT, Roger. O processo civil francs na vspera do sculo XXI. Traduo de Jos Carlos Barbosa
Moreira. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 23, n. 91, jul/set. 1998, p. 205.
809
FONSECA, Guilherme Frederico Dias Pereira da. A defesa dos direitos: princpio geral da tutela jurisdicional
dos direitos fundamentais. Boletim do Ministrio da Justia. Lisboa, Ministrio da Justia, n. 344, 1985, p. 17,
destaque nosso.
810
CAVALCANTI, Themstocles Brando. Do mandado de segurana. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
1966, p. 155.
811
Este diploma, o primeiro a restringir o uso de liminares, foi subscrito por um dos grandes publicistas
brasileiros, Miguel Seabra Fagundes.
812
FARIA, Luiz Alberto Gurgel de. A limitao das liminares: violao Lei Maior. Revista dos tribunais. So
Paulo, Revista dos Tribunais, a. 87, v. 755, set. 1998, p. 124. Sobre o tema, v. NOGUEIRA, Alberto. O devido
processo legal tributrio. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 71.

221
vez que as mercadorias j se encontrariam dispersas pelo territrio nacional. Impediu-se a
tutela de urgncia, portanto, ao fundamento de periculum in mora s avessas813.
Idntico argumento foi utilizado para embasar a Lei n. 4.348, de 1964, que
veda a concesso de medida liminar para fins de reclassificao ou equiparao de servidores
pblicos, bem como para concesso de aumento ou extenso de vantagens em seu favor814. A
Lei n. 5.021, de 9 de junho de 1966, ampliou esta restrio, alcanando o pagamento de
quaisquer vantagens pecunirias em prol de servidores pblicos.
Alegou-se que o Errio no dispunha de meios para recuperar as quantias
concedidas liminarmente, vez que os limites legais para desconto na remunerao dos
servidores protraem o pagamento por anos815.
Ademais, no haveria o periculum in mora indispensvel concesso da
medida: primus, pela presuno (juris et de jure) de solvncia em favor da Administrao
Pblica816; secundus, pelo aumento de remunerao ser um plus, de modo que sua ausncia
no afetaria as necessidades bsicas do servidor, as quais continuariam sendo providas com os
vencimentos atuais817.
A Lei n. 4.357, de 16 de julho de 1964, por sua vez, proibiu a concesso
liminar nos mandados de segurana impetrados contra a Fazenda Nacional em matria de

813

BARBI, Celso Agrcola. Do mandado de segurana. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 176.
Entretanto, diz o mestre mineiro: Se bem que estejamos de acordo com a necessidade de por termo aos abusos
j referidos, entendemos que a soluo adotada por aquela lei no a melhor, porque no cobriu toda a rea onde
se podem dar os excessos, alm de trazer restrio excessiva nos casos que realmente atingiu (idem, p. 178). No
direito italiano: ao dano (irreparvel ou no) decorrente da execuo do provimento se contrape o dano
(irreparvel) decorrente da suspenso de um provimento a respeito do qual a demanda de anulao venha a ser
rejeitada (FERRARA, Franco Batistoni. Tutela cautelare e processo tributario. In: I PROCESSI speciali: studi
offerti a Virgilio Andrioli dai suoi allievi. Napoli: Jovene, 1979, p. 106).
814
Seu rito legislativo se iniciou com a Mensagem n. 200, de 1962, anterior, portanto, ao golpe de maro de
1964 (cf. SIDOU, J. M. Othon. Do mandado de segurana. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1969, p.
357).
815
A vedao, portanto, seria precauo normal assumida pelo Estado (MOURA ROCHA, Jos de. Mandado
de segurana: a defesa dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Aide, 1987, p. 229).
816
Hoje, diante da insatisfao endmica do pagamento dos precatrios, justifica-se presumir o contrrio: a
insolvncia de certos entes pblicos.
817
Neste sentido: trata-se de restries que no violam o princpio da plenitude da Tutela Jurisdicional, porque
visam os procedimentos referidos acrscimos, plus a serem agregados remunerao de servidores. No h nelas
periculum in mora, considerando que o servidor no tem prejuzo no tocante remunerao ento percebida e,
por outro lado, considerando a condio de solvente da Fazenda Pblica que faz desaparecer o risco de
inexequibilidade do Julgado favorvel (CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais
funes do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa,
Lisboa, 1995, p. 435). Em sentido crtico: [...] os vencimentos e as vantagens pecunirias do servidor pblico
tm natureza alimentar e, por isso, insusceptveis de serem postergados para satisfao, em tempo futuro, de
deciso definitiva que demandar meses ou anos, sem ocasionar enorme dano ao impetrante (CICHOCKI
NETO, Jos. Limitaes ao acesso Justia. Curitiba: Juru, 1999, p. 174).

222
imposto de renda. A norma, porm, foi revogada pela Lei n. 4.862, de 29 de novembro de
1965, que permite tais liminares, embora com prazo mximo de sessenta dias818.
Em 1990, a Medida Provisria n. 173, reeditada at sua converso na Lei n.
8.076, de 22 de agosto de 1990, suspendeu at 15 de setembro de 1992 a concesso de
liminares sobre o Plano de Estabilizao Econmica implantado pelo Governo Federal (o
Plano Collor). Seu fundamento, mutatis mutandis, foi o mesmo das normas que lhe
precederam: resguardar o interesse pblico, que supostamente restaria comprometido pela
interveno judicial.
Essas limitaes foram generalizadas pela Lei n. 8.437, de 30 de junho de
1992, para todas as aes de natureza cautelar ou preventiva e, mediante a Lei n. 9.494, de
10 de setembro de 1997, tambm engessam a antecipao de tutela819.
Mais recentemente, a atual redao da Lei n. 8.437, de 1992, proibiu a
concesso de medida liminar para compensao de crditos tributrios ou previdencirios, no
que foi secundada pelo art. 170-A do Cdigo Tributrio Nacional, acrescentado pela Lei
Complementar n. 104, de 10 de janeiro de 2001, que apenas admite a compensao de tributos
quando do trnsito em julgado da deciso.
A doutrina majoritria entende que as restries concesso de liminares em
mandado de segurana so inconstitucionais, vulnerando remdio expressamente concedido
pela Constituio da Repblica e atentando contra o acesso justia820.
H, contudo, os que defendem a constitucionalidade das limitaes, vez que a
lei atuaria em prol do interesse pblico. Neste sentido, Teori Albino Zavascki identifica na

818

cf. BARBI, Celso Agrcola. Do mandado de segurana. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 178-9.
Com razo: Embora haja normas impeditivas de liminares emanadas em perodo anterior, essa questo
recebeu contornos bem mais vistosos durante os governos identificados com o neoliberalismo (SILVA, Carlos
Augusto. O processo civil como estratgia de poder: reflexo da judicializao da poltica no Brasil. Rio de
Janeiro: Renovar, 2004, p. 163).
820
Neste sentido, entre outros, PINTO, Teresa Arruda Alvim. Medida cautelar, mandado de segurana e ato
judicial. So Paulo: Malheiros, 1992, p. 24; MACIEL, Adhemar Ferreira. Observaes sobre a liminar no
mandado de segurana. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 70, v. 547, mai. 1981, p. 23;
PASSOS, Paulo Roberto da Silva. A medida liminar no mandado de segurana e a Constituio de 1988.
Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 79, v. 655, mai. 1990, p. 50; DIAS, Francisco
Barros. Inconstitucionalidade das normas impeditivas de liminares. Revista de processo. So Paulo, Revista dos
Tribunais, a. 15, n. 59, jul./set. 1990, p. 134; FARIA, Luiz Alberto Gurgel de. A limitao das liminares:
violao Lei Maior. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 87, v. 755, set. 1998, p. 127;
FERRAZ, Srgio. Da liminar em mandado de segurana. Revista de direito pblico. So Paulo, Malheiros, a.
18, n. 74, abr./jun. 1985, p. 161; COUTINHO, Ana Lusa Celino. Mandado de segurana: suspenso no direito
brasileiro. Curitiba: Juru, 1998, p. 120; ROCHA, Crmen Lcia Antunes. A liminar no mandado de segurana.
In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Mandados de segurana e de injuno: estudos de direito
processual-constitucional em memria de Ronaldo Cunha Campos. So Paulo: Saraiva, 1991, p. 222.
819

223
concesso liminar uma contraposio entre o interesse pblico e o particular, competindo
lei, sem vcio de inconstitucionalidade, disciplinar o confronto de bens jurdicos821.
Com a devida vnia, tais correntes no oferecem resposta satisfatria
celeuma. Frente complexidade das sociedades modernas, no h condies de se
preestabelecer, na legislao, qual a soluo mais justa para a distribuio do nus do tempo
processual. O carter genrico e abstrato da lei, idolatrado em certo perodo histrico como
baluarte da isonomia, torna-a imprpria a limitar os atos judiciais de urgncia a serem
proferidos em casos concretos.
Como afirma Cndido Rangel Dinamarco, em matria de medidas cautelares,
expresses tais como medidas que nunca podem ser concedidas ou medidas que devem ser
concedidas sempre devem ser afastadas, concluindo que no existe sempre e nem nunca
em medidas cautelares822.
O mesmo esprito de separao de poderes, oposto por certos setores atuao
judicial mais incisiva, impede o Legislativo detentor da prerrogativa de fixar normas gerais
e abstratas de se imiscuir na funo jurisdicional, exercida com vistas s particularidades do
caso concreto. As vedaes s liminares implicam substituio incorreta do juiz pelo
legislador 823, ferindo, ainda que sutilmente, o princpio do juiz natural.
O Supremo Tribunal Federal, entretanto, na Ao Declaratria de
Constitucionalidade n. 4-6, vedou a prolao de tutelas antecipadas fundamentadas na
invalidade da Lei n. 9.494/97, entendendo constitucionais as limitaes contidas no citado
diploma824.
821

ZAVASCKI, Teori Albino. Medidas cautelares e medidas antecipatrias: tcnicas diferentes, funo
constitucional semelhante. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 21, n. 82, abr./jun. 1996, p.
61. No mesmo sentido: DANTAS, Ivo. Constituio e processo. 2. ed. Curitiba: Juru, 2007, p. 370. Em sentido
semelhante: FRIEDE, Roy Reis. Limites objetivos para a concesso de medidas liminares em tutela cautelar
e em tutela antecipada. So Paulo: LTr, 2000, p. 168; MACHADO, Antnio Cludio da Costa. Tutela
antecipada. 3. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 1999, p. 70-1; ASSIS, Araken de. Antecipao da tutela.
Revista da Escola de Magistratura de Pernambuco. Recife, ESMAPE, v. 2, n. 4, abr./jun. 1997, p. 46;
GUIMARES, Jos Lzaro Alfredo. As aes coletivas e as liminares contra atos do Poder Pblico. 2. ed.
Braslia: Braslia Jurdica, 1993, p. 22.
822
SOUZA, Romildo Bueno de; CALMON DE PASSOS, Jos Joaquim; DINAMARCO, Cndido Rangel. A
questo das liminares e o perecimento do direito. Braslia: Conselho da Justia Federal, 1995, p. 22. No
mesmo sentido: o prudente arbtrio do juiz vale mais do que a disposio legal que limita to erradamente, a
nosso ver, o uso de uma faculdade que devia ser outorgada ao juiz do processo (CAVALCANTI, Themstocles
Brando. Do mandado de segurana. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1966, p. 153).
823
LARA, Betina Rizzato. Liminares no processo civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 79.
824
Observe-se que o precedente no impede todo e qualquer provimento antecipatrio contrrio ao Poder
Pblico. lcita, por exemplo, a antecipao de tutela em matria previdenciria (RCL 1606/SE, rel. Ministro
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, j. 21.11.2002, DJ 19.12.2002, p. 72), em temas pacificados pela
jurisprudncia reiterada do Supremo Tribunal (RCL-AgR 3935/CE, rel. Ministro SEPLVEDA PERTENCE,
Tribunal Pleno, j. 03.05.2006, DJ 10.08.2006, p. 20), em casos de restabelecimento de vantagens salariais
suprimidas pela Administrao (RCL-AgR 3483/DF, rel. Ministro CZAR PELUSO, Tribunal Pleno, j.

224
A deciso da Corte Suprema nos conduz a imaginar, por exemplo, se a
legislao ordinria, diante do abuso na concesso de liminares em habeas corpus, decidisse
vedar tal medida em relao a certos tipos de delito, fundada no interesse pblico na
persecuo criminal. Na seara cvel, reitere-se, direitos fundamentais alheios liberdade de
locomoo, mas com idntico status constitucional, podem ser lesionados em face da vedao
s medidas liminares.
No sentido literal da norma restritiva, o aumento nominal de remunerao, a
ttulo de reposio de perdas inflacionrias, no poderia ser concedido liminarmente. A
histria recente do Brasil, porm, registra depreciao superior a 84% a. m., em evidente
prejuzo s necessidades bsicas do servidor.
Outra hiptese: importados filmes fotogrficos e outros insumos assimilveis
ao papel, para o uso de determinada empresa jornalstica, a alfndega retm a mercadoria em
face do no pagamento de impostos, conquanto o Supremo Tribunal Federal reiteradamente
lhe estenda a imunidade do art. 150, VI, d, da Constituio da Repblica. A vedao liminar
impe empresa o risco de cessar transitoriamente suas atividades por falta de matria-prima,
mesmo com o prejuzo, inclusive, ao direito informao assegurado pela Carta de 1988.
Os comandos normativos que impem restries concesso de medidas de
urgncia, em sntese, devem ser interpretados em conformidade com a Constituio da
Repblica, no sendo bices intransponveis, mas afastveis pelo magistrado, com vistas aos
elementos do caso concreto825. Neste sentido, decidiu o prprio Supremo Tribunal Federal no

15.03.2006, DJ 28.04.2006, p. 5), em ao anulatria de dbito fiscal (RCL 1161/PI, rel. Ministra ELLEN
GRACIE, Tribunal Pleno, j. 28.11.2002, DJ 19.12.2002, p. 72) etc. Sobre estes precedentes, v. LIMA NETO,
Francisco Vieira; GUIMARES, Jader Ferreira. As tutelas de urgncia contra a Fazenda Pblica na
jurisprudncia atual do STF. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 31, n. 143, jan. 2007, p.
172-176. Contra, entendendo pelo descabimento da tutela antecipada em face do Poder Pblico: CONTE,
Francesco. A antecipao de tutela jurisdicional contra a Fazenda Pblica: um balano. Revista dialtica de
direito tributrio. So Paulo, Dialtica, n. 44, mai. 1999, p. 79; GIANESINI, Rita. Descabimento da tutela
antecipada e da execuo provisria contra a Fazenda Pblica. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio
Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p.
170-80. Rebatendo os argumentos: FRIAS, J. E. S. Tutela antecipada em face da Fazenda Pblica. Revista dos
tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 85, v. 728, jun. 1996, p. 77-9; WAMBIER, Luiz Rodrigues.
Antecipao da tutela em face da Fazenda Pblica. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 22,
n. 87, jul./set. 1997, p. 32-36.
825
Cabe ao julgador, diante do caso concreto, resolver o que, prima facie, reputado maltratador da Norma
pice, elaborando construo interpretativa harmonizadora dos textos constitucional e legal (NOBRE JNIOR,
Edlson. Algumas consideraes sobre a medida liminar em mandado de segurana. Revista trimestral de
jurisprudncia dos Estados. So Paulo, Vellenich, a. 14, n. 82, nov. 1990, p. 44). No mesmo sentido,
FIGUEIREDO, Lcia Valle. A liminar no mandado de segurana. Revista de direito pblico. So Paulo,
Malheiros, a. 18, n. 74, abr./jun. 1985, p. 235; BENUCCI, Renato Lus. Antecipao da tutela em face da
Fazenda Pblica. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 62.

225
tocante Medida Provisria n. 173, de 1990, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2236/DF, relator o Ministro Seplveda Pertence826.
Compete ao juiz, enfim, evitar que se inviabilize a prestao jurisdicional,
homenageando antes a Constituio que as manifestaes dos demais poderes constitudos.

5.6. Suspenso de decises judiciais

A latere do veto puro e simples concesso de medida liminar em certas reas,

a proteo ao Errio tambm se manifesta pela suspenso das decises capazes de produzir
risco de grave leso ordem, sade, segurana ou economia pblicas827.
A doutrina tem dificuldades em precisar a natureza jurdica do pedido de
suspenso, em face de suas caractersticas sui generis828. No se trata de recurso, pois no est
tipificado em lei nesta condio nem altera a substncia da deciso recorrida829. Ademais, a
natureza recursal do pedido de suspenso ensejaria ruptura do princpio da unicidade.

826

Neste julgamento, esquivou-se o Supremo de assumir a responsabilidade de suspender a eficcia da medida

presidencial, sem, no entanto, suspender o poder de cada juiz de deixar de aplic-la num caso concreto
(VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremo Tribunal Federal: jurisprudncia poltica. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
2002, p. 154). No mesmo sentido crtico: SILVA, Carlos Augusto. O processo civil como estratgia de poder:
reflexo da judicializao da poltica no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 193. Sobre tal precedente, v.
ainda BUENO, Cssio Scarpinella. Liminar em mandado de segurana: um tema com variaes. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 56 et seq.; BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. A tutela de urgncia num
episdio recente da histria poltica brasileira. In: ______. Temas de direito processual, stima srie. So
Paulo: Saraiva, 2001, p. 31-7.
827
Trata-se de rol taxativo (cf., p. ex., DINAMARCO, Cndido Rangel. Suspenso do mandado de segurana
pelo Presidente do Tribunal. In: ______. Fundamentos do direito processual moderno. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, v. 1, p. 618-9), embora alguns autores considerem estes ncleos excessivamente estreitos
(CAVALCANTI, Themstocles Brando. Do mandado de segurana. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
1966, p. 152).
828
v. SIQUEIRA FILHO, lio Wanderley de. Da ultra-atividade da suspenso de liminar em writ. Separata de:
Revista Trimestral de Jurisprudncia dos Estados. So Paulo, Vellenich, v. 105, 1994, p. 56.
829
CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo: Dialtica, 2006,
p. 409; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspenso de segurana sustao de eficcia de deciso judicial
proferida contra o Poder Pblico. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 95; CAVALCANTI,
Francisco de Queiroz Bezerra; FERNANDES, Luciana de Medeiros. Da competncia do Presidente do Tribunal
para pedidos de suspenso formulados contra decises liminares, cautelares e antecipatrias de tutela de
magistrados integrantes da Corte presidida. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 42,
set. 2006, p. 35. Em posio intermediria, considerando o instituto um sucedneo recursal: ASSIS, Araken de.
Introduo aos sucedneos recursais. In: NERY JNIOR, Nlson; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.).
Aspectos polmicos e atuais dos recursos e de outros meios de impugnao s decises judiciais. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2002, v. 6, p. 17-8.

226
No se pode defini-lo como medida administrativa ou poltica830, pois como tal
no poderia atingir a eficcia da deciso judicial, sob pena de inverso de valores. Ademais,
se a atividade, nesse caso, fosse administrativa, poderia o presidente do tribunal agir de
ofcio, no necessitando de requerimento da Fazenda Pblica831.
Ana Celina Coutinho defende seu carter cautelar, pois o que h na suspenso
a privao, ao menos provisria, da efetivao do interesse privado do impetrante, com o
intuito de no ferir um interesse valorado como superior: o interesse pblico832. No mesmo
sentido, pronunciam-se Srgio Ferraz, Betina Rizzato Lara, Galeno Lacerda, entre outros833.
No colendo Superior Tribunal de Justia, a Corte Especial tem sufragado esta
tese: a suspenso de liminar, diferentemente do sistema recursal (que objetiva o acertamento
da controvrsia), tem natureza jurdica de contracautela834; instrumento processual de
cunho eminentemente cautelar e de natureza excepcional835.
Entretanto, como afirma Marcelo Abelha Rodrigues, embora vise acautelar
(prevenir) um direito, no se estar permitindo assegurar o fim til do mandado de
segurana, logo, no h uma relao direta ou biunvoca entre o bem tutelado pela medida
suspensiva e o bem da vida examinado no processo sobre o qual caiu o incidente. O
incidente pode exercer funo cautelar, mas nitidamente no se insere nos provimentos de
natureza cautelar836.

830

Mencionando a natureza administrativa da medida, BARCELOS, Pedro dos Santos. Medidas liminares em
mandado de segurana. Suspenso de execuo da medida liminar. Suspenso de execuo de sentena. Medidas
cautelares. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 80, v. 663, jan. 1991, p. 45. Reportandose ao cunho poltico do pedido de suspenso: AgRg na SS 1457/MT, Rel. Ministro EDSON VIDIGAL, CORTE
ESPECIAL, julgado em 29.06.2005, DJ 19.09.2005, p. 173.
831
CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo: Dialtica, 2006,
p. 411. No mesmo sentido: RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspenso de segurana sustao de eficcia de
deciso judicial proferida contra o Poder Pblico. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 100.
832
COUTINHO, Ana Lusa Celino. Mandado de segurana: suspenso no direito brasileiro. Curitiba: Juru,
1998, p. 105-7.
833
FERRAZ, Srgio. Mandado de segurana: suspenso da sentena e da liminar. In: FUX, Luiz; NERY
JNIOR, Nlson; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (org.). Processo e Constituio: Estudos em homenagem
ao Professor Jos Carlos Barbosa Moreira. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 68; LARA, Betina
Rizzato. Liminares no processo civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 151; LACERDA, Galeno.
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, v. 8, t. 2, p. 98.
834
AgRg na SS 1.304/PB, Rel. Ministro EDSON VIDIGAL, CORTE ESPECIAL, julgado em 25.10.2004, DJ
06.12.2004, p. 175.
835
AgRg na SL 116/MG, Rel. Ministro EDSON VIDIGAL, CORTE ESPECIAL, julgado em 25.10.2004, DJ
06.12.2004, p. 172.
836
RODRIGUES, Marcelo Abelha. A suspenso de segurana. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio
Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p.
153.

227
Logo, prefervel definir o pedido de suspenso como incidente processual,
atravs do qual simplesmente se sobrestam os efeitos das decises contra as quais so
formulados, sem impugn-las ou reform-las837.
A origem remota do instituto se encontra no art. 13 da Lei n. 191, de 16 de
janeiro de 1936, posteriormente refletido no Cdigo Nacional de Processo de 1939 (art. 328) e
nas Leis ns. 1.533/51 (art. 13), 4.348/64 (art. 4), 7.347/85 (art. 12), 8.038/90 (art. 25),
8.437/92 (art. 4) e 9.494/97 (art. 1), abarcando todas as decises proferidas em desfavor do
Poder Pblico. No se trata de medida nascida em perodo autoritrio838, registrando-se que
sua exacerbao advm de diplomas editados em governo neoliberal.
Nos seus primrdios, a suspenso atendia a uma lacuna no rito do mandado de
segurana, qual seja, a ausncia de previso legal de recurso contra a deciso liminar e, indo
mais alm, de efeito suspensivo capaz de obstar o imediato cumprimento da ordem839.
Discutia-se, na poca, o cabimento do agravo, no faltando vozes abalizadas
contrrias aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Civil aos mandados de segurana840.
Mesmo aps a jurisprudncia se inclinar pelo manuseio deste recurso, ainda assim havia o
bice do seu efeito meramente devolutivo.
Neste perodo histrico, no h inconstitucionalidade da suspenso
propriamente dita, mas ilegitimidade do vcuo normativo, que no permitia ao impetrante

837

CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra; FERNANDES, Luciana de Medeiros. Op. cit., p. 35. No
mesmo sentido: CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo:
Dialtica, 2006, p. 409; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspenso de segurana sustao de eficcia de
deciso judicial proferida contra o Poder Pblico. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 95;
DINAMARCO, Cndido Rangel. Suspenso do mandado de segurana pelo Presidente do Tribunal. In: ______.
Fundamentos do direito processual moderno. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, v. 1, p. 613.
838
Em sentido contrrio: inspira-se a medida, de carter poltico, em ideologia autoritria. Dois meses aps
assumir o poder, o regime militar de 1964 cuidou de garantir o controle do Poder Judicirio mediante atribuio
aos presidentes dos tribunais de suspender decises que afetassem os parmetros oficiais de ordem, segurana e
centralismo econmico (a referncia grave leso sade, no texto da Lei 4.348, pode-se atribuir ao apelo
popularidade) (GUIMARES, Jos Lzaro Alfredo. Tutela efetiva: garantia constitucional de justia eficiente.
Recife: Edio do autor, 2006, p. 59). Considerando o instituto um resqucio de autoritarismo, v. tambm
BARCELOS, Pedro dos Santos. Op. cit., p. 45.
839
Este vazio legislativo, inclusive, conduziu utilizao do prprio mandado de segurana para obstar a
efetivao dos provimentos emanados do writ anterior. Sobre o tema, v. OLIVEIRA, Francisco Antnio de.
Mandado de segurana e controle jurisdicional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992, p. 184 et seq.;
PINTO, Teresa Celina de Arruda Alvim. Medida cautelar, mandado de segurana e ato judicial. 2. ed. So
Paulo: Malheiros, 1992, p. 46 et seq.
840
Por exemplo: Da deciso que nega liminar, no cabe nenhum recurso. Da deciso que a concede, pode a
pessoa jurdica de direito pblico interessada impugn-la [nos termos da Lei n. 4.348/64] (BUZAID, Alfredo.
Do mandado de segurana. So Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 219). Refutando os argumentos contrrios ao
cabimento do agravo, vide, por todos, RIBEIRO, Eduardo. Recursos em mandado de segurana: alguns aspectos
controvertidos. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Mandados de segurana e de injuno: estudos de
direito processual-constitucional em memria de Ronaldo Cunha Campos. So Paulo: Saraiva, 1991, p. 279-85.

228
idntica possibilidade de impugnao, quando interesses de primeira grandeza fossem
lesionados pela denegao da liminar841.
A Lei n. 9.139/95 reformulou o agravo de instrumento, permitindo ao relator a
atribuio de efeito suspensivo e, conforme o caso, a concesso de liminar substitutiva.
Corrigiu-se a deficincia normativa que ensejou a criao do incidente, admitindo-se a tutela
do interesse pblico pela via recursal.
No obstante a oportunidade de supresso do instituto, assistiu-se sua
manuteno, facultando-se o manuseio simultneo do agravo e do pedido de suspenso,
entendido como um plus para a Administrao842.
Em vez de abolir o incidente, a Medida Provisria n. 2.180-35, de 24 de agosto
de 2001, ltima de uma srie de vrias reedies, expandiu as suas fronteiras843. Hoje, diante
de uma liminar contrria aos seus interesses, o Poder Pblico pode 1) interpor agravo de
instrumento, com pedido de efeito suspensivo. No logrando xito neste pedido, poder 2)
interpor agravo para o rgo fracionrio competente e 3) pleitear a suspenso junto ao
Presidente do Tribunal844. Rejeitado o recurso, pelo relator ou pelo rgo fracionrio, caber
4) pedido de suspenso ao Presidente do Tribunal, enquanto no recebidos os recursos 5)
especial e/ou 6) extraordinrio. Aps o recebimento destes recursos de natureza
extraordinria, o pedido de suspenso pode ser dirigido 7) ao Presidente do Superior Tribunal
de Justia e/ou 8) ao Presidente do Supremo Tribunal Federal. Logo na origem, diante da
deciso liminar contrria, poderia tambm o Poder Pblico, sem prejuzo do agravo de
instrumento, 8) suscitar o incidente de suspenso. Da deciso contrria, proferida pelo
Presidente do Tribunal, igualmente 9) caber agravo. Perdendo novamente, caber novo

841

Neste sentido: prevendo a lei a suspenso da execuo da liminar concedida, por conseguinte beneficiando
uma parte (o coator) com a faculdade de obter reexame da deciso, seria inconstitucional, porque ofensivo do
devido processo legal, no que diz respeito ao tratamento paritrio das partes negar-se igual benefcio ao
impetrante (CALMON DOS PASSOS, Jos Joaquim. Mandado de segurana coletivo, mandado de
injuno, habeas data: Constituio e processo. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 53). Contra: no h como
pretender atribuir qualquer estribo de inconstitucionalidade a este dispositivo legal (BUENO, Cssio
Scarpinella. Liminar em mandado de segurana. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 214).
842
BUENO, Cssio Scarpinella. Liminar em mandado de segurana. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1999, p. 210-2. No mesmo sentido, CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra; FERNANDES, Luciana de
Medeiros. Op. cit., p. 35.
843
Por isso se diz que a criao de norma processual por medida provisria, grosso modo, equivale a permitir
que uma das partes em conflito crie as regras a serem obedecidas na soluo desse conflito (ROCHA
SOBRINHO, Dlio Jos. Prerrogativas da Fazenda Pblica em juzo. Porto Alegre: Fabris, 1999, p. 97).
844
CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra; FERNANDES, Luciana de Medeiros. Op. cit., p. 35.

229
pedido de suspenso845 10) ao Presidente do Superior Tribunal de Justia e/ou 11) ao
Presidente do Supremo Tribunal Federal846.
Os defensores desta cumulao de medidas impugnativas partem da
diversidade funcional entre os institutos. Diz-se que o pedido de suspenso no visa reforma
da deciso a quo, razo pela qual no substitui o reexame recursal847. Em outros termos, a
cognio a ser exercida pelo Presidente do Tribunal incide sobre elementos diferentes dos
apreciados em via de agravo.
Esta dualidade, contudo, no to ntida. Reputar a preservao da ordem
pblica um argumento ex novo em relao deciso liminar significa, nas entrelinhas,
reconhecer que o juiz de primeira instncia no a aprecia nem deve apreci-la no
momento de sua concesso.
Se o risco de grave leso elemento alheio s tutelas de evidncia, por outro
lado nsito s tutelas de urgncia, que predominam no gnero das medidas liminares. O
periculum in mora, nesta tica, uma via de mo dupla848, na qual se ponderam os riscos

845

Como ironiza Cssio Scarpinella BUENO, o pedido de suspenso da no-suspenso, de natureza

nitidamente recursal (O Poder Pblico em Juzo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 38). Trata-se de um
verdadeiro atalho, muito mais prtico, rpido e econmico, para o Superior Tribunal de Justia ou para o
Supremo Tribunal Federal (idem, p. 42).
846
A alterao foi feita para permitir a privatizao do Banco do Estado de So Paulo S/A BANESPA,
reiteradamente vergastada por liminares concedidas na primeira instncia, algumas mantidas pelos Tribunais de
segundo grau. Neste caso, o Supremo Tribunal Federal, entendendo que a suspenso de liminar no possui
natureza recursal, acolheu a nova competncia estabelecida em medida provisria, cassando as liminares
concedidas para a obstruo do processo de privatizao do BANESPA, por constiturem grave leso economia
pblica. Sobre a inconstitucionalidade dessa norma, cf. BUENO, Cssio Scarpinella. O Poder Pblico em
Juzo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 56 et seq. Nas palavras de Cndido Rangel DINAMARCO,
transformou-se o Estado em uma superparte (a) com maiores oportunidades de vitria que seus adversrios na
causa e (b) com maiores oportunidades nos processos em geral, do que outros entes igualmente ligados ao
interesse pblico, posto que no estatais (pequenas fundaes, sociedades beneficentes, Santas Casas de
Misericrdia etc.) (A reforma da reforma. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 127).
847
NORTHFLEET, Ellen Gracie. Suspenso de sentena e de liminar. Revista de processo. So Paulo, Revista
dos Tribunais, a. 25, n. 97, jan./mar. 2000, p. 183-4; CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda
Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo: Dialtica, 2006, p. 422; RODRIGUES, Marcelo Abelha. A suspenso de
segurana. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a
Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 153; FERRAZ, Srgio. Mandado de segurana. So
Paulo: Malheiros, 2006, p. 365; NOBRE JNIOR, Edlson. Algumas consideraes sobre a medida liminar em
mandado de segurana. Revista trimestral de jurisprudncia dos Estados. So Paulo, Vellenich, a. 14, n. 82,
nov. 1990, p. 46.
848
cf. RIBEIRO, Eduardo. Proteo cautelar tutela preventiva contra-cautela. Revista trimestral de direito
pblico. So Paulo, Malheiros, v. 3, 1993, p. 120. No mesmo sentido, Sergio LA CHINA afirma a unidade
desses dois aspectos, conjugando-os sob a denominao prejuzo bilateral alternativo (Pregiudizio bilaterale e
crisi del provvedimento durgenza. Rivista di diritto processuale. Padova, CEDAM, segunda srie, a. 35, n. 1,
jan./mar. 1980, p. 223-4). No tocante s liminares, o professor Francisco CAVALCANTI j atentara: para a
concesso de medida liminar mister se faz que estejam presentes os elementos bsicos previstos na Lei: o fumus
boni iuris e o periculum in mora e tambm o requisito negativo de no ser o ato concessivo capaz de causar
grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas (O controle judicial sobre as demais funes
do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995,

230
que incidem sobre a situao jurdica do autor e os que recaem sobre a parte adversa (o
denominado periculum in mora s avessas). A deciso judicial concedida diante da urgncia
envolve o juzo do mal maior, do mal mais provvel e do direito mais provvel 849.
No mandado de segurana e em outras vias de controle da conduta
administrativa, no se pode presumir que o magistrado a quo desconsiderou os riscos
incidentes sobre a coletividade. O juiz pode rejeitar o pedido liminar ao fundamento de
periculum in mora s avessas, assim como podem faz-lo o relator do agravo de instrumento
e, mediante simples alterao retrica (de periculum in mora s avessas para risco de grave
leso ordem pblica), o Presidente do Tribunal.
Em sntese, no se concorda com o abismo criado entre o agravo e o pedido de
suspenso. Ressalvada a suspenso de sentenas e de decises no pautadas pela urgncia,
tem-se que o pedido de suspenso renova a anlise do equilbrio entre pericula in mora
contrapostos. Logo, a cognio exercida pelo Presidente do Tribunal recai sobre parte do
objeto apreciado pela deciso anterior. So crculos concntricos, no realidades apartadas.
Mesmo no tocante ao efeito multiplicador ou seja, o risco de proliferao
de demandas provocadas pela concesso da liminar ou da segurana850 o pedido de
suspenso permanece a exigir a aferio do mal maior851 e, portanto, no se afasta
totalmente do juzo exercido na instncia a quo.
A suspenso decretada pelo Presidente da Corte, por outro lado, possui efeitos
semelhantes concesso de efeito suspensivo ao agravo: ambas no substituem, nem
reformam a deciso vergastada, mas esvaziam a sua executoriedade852. Logo, resta sem
justificativa a dupla provocao da Corte pelo mesmo interessado, pois no h dois juzes
naturais, nem hierarquia entre desembargador e presidente do Tribunal853. A fortiori, tambm

p. 428). No mesmo sentido, GONZLEZ PREZ, Jesus. Derecho procesal administrativo hispanoamericano.
Bogot: Temis, 1985, p. 261.
849
LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Eficcia das decises e execuo provisria. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000, p. 269.
850
cf. OLIVEIRA, Angelina Mariz de. Suspenso de liminar e de sentena em mandado de segurana, na
jurisprudncia das Cortes Superiores. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 36, mar.
2006, p. 11-2.
851
Neste sentido, observe-se, por exemplo, a jurisprudncia favorvel ao fornecimento gratuito de
medicamentos, mesmo em face do estmulo a novas demandas (AgRg na STA 83/MG, Rel. Ministro EDSON
VIDIGAL, CORTE ESPECIAL, julgado em 25.10.2004, DJ 06.12.2004, p. 172; AgRg na SS 1.408/SP, Rel.
Ministro EDSON VIDIGAL, CORTE ESPECIAL, julgado em 25.10.2004, DJ 06.12.2004, p. 178).
852
A semelhana dos efeitos destes provimentos no passou despercebida a Hamilton de MORAES E BARROS,
que reputava a deciso do Presidente do Tribunal tambm uma espcie do gnero liminar (As liminares do
mandado de segurana. Rio de Janeiro: ed. do autor, 1963, p. 49-55).
853
Sobre a violao ao princpio do juiz natural, cf. GUIMARES, Jos Lzaro Alfredo. Tutela efetiva:
garantia constitucional de justia eficiente. Recife: Edio do autor, 2006, p. 39; sobre a inexistncia de

231
no se explica, racionalmente, por que diante das duas respostas deve prevalecer a favorvel
Administrao854.
Pode-se cogitar que a manuteno do incidente de suspenso decorra da
lentido do agravo de instrumento. Devido sobrecarga dos tribunais, o Presidente, com
reduzidas funes judiciais, pode apreciar de modo mais clere o incidente.
O Estado, no caso, busca um atalho para resolver seus problemas, remetendo o
particular ao caminho tradicional. Nesta hiptese, porm, ocorre uma odiosa diviso do nus
do tempo do processo, que abstrai o direito ao processo sem dilaes indevidas e clere
resposta jurisdicional, conferido indistintamente a todos.
Outro ponto preocupante consiste na possibilidade de manuteno de atos
ilegais, a pretexto de defesa do interesse pblico855. H o risco de a norma
infraconstitucional que prev o incidente ser utilizada para a suspenso de direitos
constitucionais856.
Atento a este perigo, Cssio Scarpinella Bueno identifica como requisito da
suspenso a injuridicidade da deciso. Em outros termos,
na suspenso de segurana devem ser examinados tambm os critrios jurdicos da
deciso impugnada, visando compatibilizao do instituto com a ordem
constitucional e os postulados do Estado de Direito857.

hierarquia entre o Presidente do Tribunal e os seus pares, CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra;
FERNANDES, Luciana de Medeiros. Op. cit., p. 48.
854
O art. 4, 9, da Lei n. 8.437/92 estabeleceu a ultra-atividade da suspenso, nos mesmos termos da Smula n.
626 do STF. A suspenso, mesmo sem possuir efeito substitutivo, dura mais que a liminar e, inclusive, pode
obstar a eficcia da futura sentena, o que nos parece nitidamente exorbitante. Neste sentido: RODRIGUES,
Marcelo Abelha. Suspenso de segurana sustao de eficcia de deciso judicial proferida contra o Poder
Pblico. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 207; FERRAZ, Srgio. Mandado de segurana:
suspenso da sentena e da liminar. In: FUX, Luiz; NERY JNIOR, Nlson; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim
(org.). Processo e Constituio: Estudos em homenagem ao Professor Jos Carlos Barbosa Moreira. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006, p. 69; BARCELOS, Pedro dos Santos. Op. cit., p. 43; DINAMARCO, Cndido
Rangel. Suspenso do mandado de segurana pelo Presidente do Tribunal. In: ______. Fundamentos do direito
processual moderno. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, v. 1, p. 625 et seq. Em sentido contrrio, favorvel
ultra-atividade: SIQUEIRA FILHO, lio Wanderley de. Op. cit., p. 58; NORTHFLEET, Ellen Gracie. Op. cit.,
p. 188; CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo: Dialtica,
2006, p. 428, entre outros.
855
OLIVEIRA, Angelina Mariz de. Suspenso de liminar e de sentena em mandado de segurana, na
jurisprudncia das Cortes Superiores. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n. 36, mar.
2006, p. 20.
856
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. A liminar no mandado de segurana. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo
(org.). Mandados de segurana e de injuno: estudos de direito processual-constitucional em memria de
Ronaldo Cunha Campos. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 222.
857
BUENO, Cssio Scarpinella. Liminar em mandado de segurana: um tema com variaes. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 226-7. No mesmo sentido: MACHADO, Hugo de Brito. Mandado de
segurana em matria tributria. 5. ed. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 132-4; ARRUDA ALVIM, Eduardo.
Suspenso da eficcia da deciso liminar ou da sentena em mandado de segurana aspectos controvertidos do
art. 4 da Lei 4.348/64. In: BUENO, Cssio Scarpinella et al. (org.). Aspectos polmicos e atuais do mandado
de segurana: 51 anos depois. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 263; OLIVEIRA, Gleydson Kleber
Lopes de. Incidente de suspenso de execuo de liminar e de sentena em mandado de segurana. In: BUENO,

232
Embora a tese seja minoritria, expe o paradoxo da viso tradicional do
instituto: diante do controle de atos ilegtimos se pode falar em leso ordem ou economia
pblicas?
Data venia das opinies contrrias, a identificao da grave leso ordem,
sade, segurana ou economia pblicas pressupe a injustia da deciso no caso
concreto, sob pena de se reputar contrria ordem pblica qualquer interveno na conduta
estatal e leso economia toda condenao do Errio. Antes de se avaliar a sua
gravidade, urge definir o que seja a leso.
A presuno de legitimidade dos atos administrativos no suficiente para
enquadrar toda deciso contrria ao Estado como leso ordem pblica. Visvel a ilicitude na
seara administrativa, no h justificativa para a suspenso da deciso moralizadora858. Neste
sentido deve ser interpretado o art. 4 da Lei n. 8.437, de 30 de junho de 1992, com a redao
advinda da Medida Provisria n. 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, ao fixar a competncia
para a suspenso de liminar em caso de manifesto interesse pblico ou de flagrante
ilegitimidade, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia
pblicas859.
Por fim, a legislao de regncia atribui ao Presidente do Tribunal a mera
faculdade de ouvir previamente os interessados, antes de apreciar o incidente de suspenso

Cssio Scarpinella et al. (org.). Aspectos polmicos e atuais do mandado de segurana: 51 anos depois. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 386. Contra: as razes para se obter a sustao da eficcia da deciso no
esto no contedo jurdico ou antijurdico da deciso concedida, mas na sua potencialidade de leso ao interesse
pblico (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspenso de segurana sustao de eficcia de deciso judicial
proferida contra o Poder Pblico. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 96).
858
Neste sentido: Difcil aceitar-se a tese de que haja interesse a ser amparado, quando fundado, decorrente ou
ampliado por fora de ato contrrio ao Ordenamento Jurdico. Tal fato se torna ainda mais relevante, com a
conceituao dilatada de interesse pblico (CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais
funes do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa,
Lisboa, 1995, p. 411). Na jurisprudncia: Verdadeiramente inconcilivel com o Estado de Direito e a garantia
constitucional da jurisdio seria o impedir a concesso ou permitir a cassao da segurana concedida, com
base em motivos de convenincia poltica ou administrativa, ou seja, a superposio ao direito do cidado das
razes de Estado [...]; no h regra nem princpio segundo os quais a suspenso da segurana devesse dispensar
o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro
provimento do recurso, venha a prevalecer a resistncia oposta pela entidade estatal pretenso do impetrante
(SS-AgR 1149/PE, rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, j. 03.04.1997, DJ 09.05.1997, p.
18.138).
859
Em sentido contrrio, considerando o manifesto interesse pblico e a flagrante ilegitimidade novas
alternativas para o deferimento da suspenso, a latere da grave leso ordem pblica, FUX, Luiz. O novo
microssistema legislativo das liminares contra o Poder Pblico. In: FUX, Luiz; NERY JNIOR, Nlson;
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (org.). Processo e Constituio: Estudos em homenagem ao Professor Jos
Carlos Barbosa Moreira. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 832.

233
(art. 4, 2, da Lei n. 8.437/92). Vrios autores pugnam pela inconstitucionalidade desta
norma, em face do princpio do contraditrio e da ampla defesa860.
Em sentido contrrio, pronunciam-se os estimados professores Francisco
Cavalcanti e Luciana Medeiros:
pela natureza e em vista das finalidades prprias do instituto, no h que se falar em
obrigatoriedade de instalao de contraditrio em sede de pedidos de suspenso,
salientando-se que a lei simplesmente faculta ao julgador ouvir a parte adversa e o
Ministrio Pblico. [...] Alm disso, contra a deciso presidencial que determina a
suspenso cabe agravo, desenvolvendo-se, por meio dele, por conseguinte, os
argumentos de defesa861.

Data venia, os pronunciamentos incidem em excesso. De um lado, abstrao

feita aos demais vcios que eivam o instituto, a iminncia da leso invocada pelo Poder
Pblico recomenda a anlise inaudita altera parte, nos moldes comumente aceitos pela
doutrina e pela jurisprudncia para o exerccio do poder geral de cautela. Na seara oposta, a
previso de recurso no convalida a negativa do contraditrio, que garante a participao dos
interessados em todas as fases do procedimento e no apenas na instncia recursal.
Em sntese, a dispensa do prvio contraditrio se justifica quando houver
urgncia no caso concreto, sem a qual a legitimidade da deciso pressupe a oitiva dos
interessados862.

5.7. Execuo por quantia certa em face da Fazenda Pblica

A Fazenda Pblica no se submete ao modelo geral da execuo por quantia

certa, fundado em atos expropriativos do patrimnio do devedor. Consoante o art. 100 da
Constituio da Repblica, condenada por sentena judicial transitada em julgado, o

860

FERRAZ, Srgio. Mandado de segurana: suspenso da sentena e da liminar. In: FUX, Luiz; NERY
JNIOR, Nlson; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (org.). Processo e Constituio: Estudos em homenagem
ao Professor Jos Carlos Barbosa Moreira. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 65; do mesmo autor,
Mandado de segurana. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 359-61; ATHENIENSE, Aristteles. A suspenso da
liminar em mandado de segurana. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (org.). Mandados de segurana e de
injuno: estudos de direito processual-constitucional em memria de Ronaldo Cunha Campos. So Paulo:
Saraiva, 1991, p. 249.
861
CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra; FERNANDES, Luciana de Medeiros. Op. cit., p. 37.
862
Neste sentido: CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo:
Dialtica, 2006, p. 428.

234
pagamento se far por precatrio, remetido pelo Presidente do Tribunal ao rgo competente
para incluso da verba em oramento863.
A doutrina aponta as causas deste regime especial. De um lado, os bens
pblicos no se sujeitam penhora ou outras constries semelhantes, em homenagem ao
princpio da continuidade dos servios pblicos864. De outro, as despesas pblicas devem
obedecer a programao rigorosa, que se assegura pela disciplina da elaborao, aprovao
e execuo dos oramentos pblicos865. Em sntese, diz-se que o precatrio imprescindvel
para atendimento das prerrogativas e garantias constitucionais da Fazenda Pblica866.
Em face de sua relevncia poltica, pois gera conflitos potenciais entre os
Poderes da Repblica867, o regime especial da execuo contra a Fazenda Pblica possui
status constitucional desde a Carta de 1934 (art. 182)868, mantendo-se as linhas gerais do
sistema nas Constituies posteriores - 1937 (art. 95), 1946 (art. 204), 1967 (art. 112), 1969
(art. 117) e 1988 (art. 100).
Na sistemtica anterior Constituio de 1934, o pagamento decorrente de
condenaes judiciais se fazia na seara administrativa, sem formalidades que garantissem o
863

O precatrio requisitrio criao exclusiva brasileira que no tem similar em nenhuma parte do mundo
(DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. O sistema dos precatrios e a efetividade do processo. Revista de
processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 127, set. 2005, p. 85; do mesmo autor, Execues contra a
Fazenda Pblica: regime do precatrio. Braslia: Braslia Jurdica, 1999, p. 58).
864
FEDERIGHI, Wanderley Jos. A execuo contra a Fazenda Pblica. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 16;
NASCIMENTO, Carlos Valder do. Execuo contra a Fazenda Pblica: sua inverso no plo processual em
razo de erro material. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 20. Observe-se, porm, que atualmente se admite, em
situaes excepcionais, o seqestro de verbas pblicas, o que rompe o mito da sua absoluta impenhorabilidade:
em situaes de inconcilivel conflito entre o direito fundamental sade e o regime de impenhorabilidade dos
bens pblicos, prevalece o primeiro sobre o segundo (REsp 840912/RS, Rel. Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15.02.2007, DJ 23.04.2007, p. 236; AgRg no REsp 878.441/RS,
Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 10.04.2007, DJ 20.04.2007, p. 340). A
favor desses precedentes: GUERRA, Marcelo Lima. Direitos fundamentais e a proteo do credor na execuo
civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 204. Contra: AZEM, Guilherme Beux Nassif. Cumprimento dos
pronunciamentos emitidos contra a Fazenda Pblica. In: TESHEINER, Jos Maria Rosa et al. (org.).
Instrumentos de coero e outros temas de direito processual civil: estudos em homenagem aos 25 anos de
docncia do Professor Dr. Araken de Assis. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 243.
865
ATALIBA, Geraldo. Execuo contra pessoas administrativas. In: ARRUDA ALVIM, Teresa et al. (org.).
Processo tributrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 143. No mesmo sentido: o Errio no pode ser
surpreendido com a existncia de uma dvida no prevista previamente em lei oramentria (SPALDING,
Mauro. Execuo contra a Fazenda Pblica Federal (por quantia certa). Curitiba: Juru, 2006, p. 135).
866
ARAJO, Jos Henrique Mouta. O sistema de cumprimento das decises judiciais contrrias Fazenda
Pblica aps as recentes reformas processuais. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n.
43, out. 2006, p. 80. No mesmo sentido: YARSHELL, Flvio Luiz. A execuo e a efetividade do processo em
relao Fazenda. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual
pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 214.
867
cf. GRECO FILHO, Vicente. Da execuo contra a Fazenda Pblica. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 45;
YARSHELL, Flvio Luiz. A execuo e a efetividade do processo em relao Fazenda. In: SUNDFELD,
Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So
Paulo: Malheiros, 2000, p. 215.
868
O dispositivo subordinava apenas a Fazenda Federal, conforme lembra Amrico Lus Martins da SILVA (Do
precatrio-requisitrio na execuo contra a Fazenda Pblica. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1996, p. 49).

235
respeito impessoalidade e ordem cronolgica de apresentao dos ttulos. Os cidados
dependiam de favores para o recebimento do seu crdito.
No de se estranhar, portanto, que o novo modelo tenha sido recebido com
entusiasmo pela doutrina, que exaltou suas propriedades moralizadoras869.
Sob essa tica, o precatrio encontra fundamento tambm no princpio da
isonomia870. O credor da Fazenda Pblica est livre da advocacia administrativa, bastando
aguardar a sua vez, respeitado o perodo necessrio inscrio da verba no oramento, sua
liberao e a efetiva concretizao do pagamento.
A realidade, porm, demonstra o acerto parcial dessa concluso, diante das
falhas na concepo do instituto, mormente nos trmites finais do seu procedimento871.
O processo adotado pelo Cdigo de Processo Civil deveras simples, tanto
assim que regulado em poucos artigos872. Ajuizada a execuo, o ente pblico citado para
apresentar embargos. Aps o seu julgamento ou no sendo interpostos embargos873 formase o precatrio, enviado ao Tribunal competente. A Corte consolida as requisies e as envia
ao Poder Executivo, para inscrio em oramento e posterior pagamento.
As requisies apresentadas ao ente pblico at o dia 1 de julho devem ser
contempladas pelo oramento do exerccio seguinte. Aps esta data, aguardaro o oramento
do ano posterior quele.
869

Executado que seja o art. 182, ter-se- concorrido, enormemente, para a moralizao da administrao
pblica no Brasil (PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio da
Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro: Guanabara, 1936, t. 2, p. 556). No mesmo sentido, v.
CASTRO NUNES, Jos de. Da Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Freitas Bastos, 1950, p. 229;
MOREIRA, Helena Delgado Ramos Fialho. Poder Judicirio no Brasil: crise de eficincia. Curitiba: Juru,
2004, p. 132.
870
NASCIMENTO, Carlos Valder do. Execuo contra a Fazenda Pblica: sua inverso no plo processual
em razo de erro material. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 22; SPALDING, Mauro. Execuo contra a
Fazenda Pblica Federal (por quantia certa). Curitiba: Juru, 2006, p. 135.
871
Assiste razo a Jesus GONZLEZ PREZ: Desde que se inventou isto que se chama Estado de Direito, a
doutrina, de boa-f, com uma ingenuidade surpreendente, idealizou e aperfeioou frmulas para garantir a
execuo das sentenas [...], pois neste momento se pode verificar se os tribunais servem para algo mais que
declaraes platnicas. Porm, muito mais hbeis que os doutrinadores ao buscar frmulas de garantia so os
legisladores ao flexibiliz-las e os encarregados de aplic-las ao iludi-las (Derecho procesal administrativo
hispanoamericano. Bogot: Temis, 1985, p. 387).
872
Registre-se que a Emenda Constitucional n. 30/2000 eliminou a possibilidade de execuo provisria contra a
Fazenda Pblica, nos processos sujeitos ao precatrio. Mesmo antes do advento desta norma, defendiam a
impossibilidade de execuo provisria: ATALIBA, Geraldo. Execuo contra pessoas administrativas. In:
ARRUDA ALVIM, Teresa et al. (org.). Processo tributrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 136;
MAIA, Antnio Carlos Cavalcanti. A reforma do Cdigo de Processo Civil e a Fazenda Pblica. In: BARBOSA
MOREIRA, Jos Carlos (org.). Estudos de direito processual em memria de Luiz Machado Guimares.
Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 35. A proibio, entretanto, no impede a requisio da parte incontroversa,
reservando-se a parcela em litgio para a expedio de precatrio complementar, caso o Errio no obtenha xito
nos embargos.
873
Para Slvio de Figueiredo TEIXEIRA, aplica-se, no caso, o princpio da revelia (Inovaes e estudos do
Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1976, p. 86).

236
A Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de 2005, que instituiu nova sistemtica de
cumprimento das sentenas, mostrou-se tmida em relao ao tema874. Quanto aos litgios
privados, suprimiu o carter autnomo da execuo, reduzindo-a a uma fase do processo. No
h mais citao, nem ao incidental de embargos, o que representa uma evoluo em termos
de celeridade e economia processual.
Quanto Fazenda Pblica, concedeu-se-lhe uma nova prerrogativa, no caso a
manuteno dos embargos do devedor875. Enquanto os particulares podem questionar aspectos
da fase executiva mediante incidente de impugnao, os entes pblicos preservam a faculdade
de opor embargos, sujeitos ao rito ordinrio876.
Prosseguindo-se na anlise do procedimento executivo, registre-se que a
atividade praticada pelo Tribunal predominantemente administrativa877, razo pela qual deve
respeitar o ttulo executivo e as decises proferidas nos possveis incidentes do processo
executivo. O Presidente da Corte tem poderes para rever os clculos do precatrio, mas sem
rediscutir o julgado, limitando-se correo de possveis erros materiais878.
Os erros de julgamento (errores in iudicando) eventualmente cometidos pelo
juiz de execuo tm de ser impugnados perante ele, e a ele competir solucion-los, por
envolverem o mrito da causa879.

874

ARAJO, Jos Henrique Mouta. Op. cit., p. 78.

CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos. O cumprimento de sentena, sua liquidao e execuo contra a
Fazenda Pblica: reflexos da Lei 11.232/2005. Revista dialtica de direito processual. So Paulo, Dialtica, n.
43, out. 2006, p. 97.
876
Criticando a quebra da isonomia, OLIVEIRA, Angelina Mariz de. Execuo de sentena contra a Fazenda
Pblica: procedimento em face da Lei n. 11.232/05. Revista dialtica de direito tributrio. So Paulo,
Dialtica, n. 37, abr. 2006, p. 27.
877
Neste sentido: a atuao do presidente do tribunal no processamento do precatrio meramente
administrativa, desprovida de qualquer contedo jurisdicional, salvo no caso de seqestro (medida processual) e
interveno (medida poltica) (SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Execuo contra a Fazenda Pblica.
So Paulo: Malheiros, 1999, p. 116). A ordem judicial de pagamento ( 2 do artigo 100 da Constituio
Federal), bem como os demais atos necessrios a tal finalidade, concernem ao campo administrativo e no
jurisdicional (ADI 1098/SP, rel. Min. MARCO AURLIO, TRIBUNAL PLENO, j. 11.09.1996, DJ
25.10.1996, p. 41.026). Contra: sua atividade, ainda nesse ponto, jurisdicional, no se podendo falar em
atividade apenas administrativa (FEDERIGHI, Wanderley Jos. A execuo contra a Fazenda Pblica. So
Paulo: Saraiva, 1996, p. 59).
878
Art. 1-E. So passveis de reviso, pelo Presidente do Tribunal, de ofcio ou a requerimento das partes, as
contas elaboradas para aferir o valor dos precatrios antes de seu pagamento ao credor (Lei n. 8.437, de 30 de
junho de 1992, com a redao dada pela Medida Provisria n. 2.180-35, de 24 de agosto de 2001). Mesmo antes
deste dispositivo, mencionava a jurisprudncia: Constatado erro material ou inexatido nos clculos, compete
ao Presidente do Tribunal determinar as correes, fazendo-o a partir dos parmetros do ttulo executivo judicial,
ou seja, da sentena exeqenda (ADI 1098/SP, rel. Min. MARCO AURLIO, TRIBUNAL PLENO, j.
11.09.1996, DJ 25.10.1996, p. 41.026).
879
THEODORO JNIOR, Humberto. A execuo contra a Fazenda Pblica e os crnicos problemas do
precatrio. In: VAZ, Orlando (coord.). Precatrios: problemas e solues. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p.
71.
875

237
Observe-se que pode haver conflito sobre a qualificao de determinado vcio
como erro material. possvel que o Presidente da Corte altere a operao aritmtica ao
fundamento de erro material e o juiz da execuo profira deciso em sentido contrrio.
Neste caso, no obstante o aspecto hierrquico aparentemente envolvido,
prevalece a deciso jurisdicional sobre a administrativa, como nsito ao Estado Democrtico
de Direito, sem prejuzo dos recursos cabveis.
Recebidos os precatrios, compete Administrao a incluso em oramento e
o posterior repasse dos recursos, devidamente atualizados, ao Tribunal competente. A
Emenda Constitucional n. 30/2000 explicitou que o Poder Pblico deve atualizar os clculos
no momento do depsito, evitando-se a sua defasagem880.
No perodo constitucional de espera, consoante precedentes do Supremo
Tribunal Federal, no fluem juros moratrios, pois, como o Estado no pode proceder
diretamente ao pagamento, no se configura a mora881. Pela mesma razo, no so devidos
honorrios advocatcios nas execues no embargadas882.
A vexata quaestio da execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica,
porm, consiste justamente em sua inrcia no momento de inscrever os dbitos em oramento
e, mais propriamente, em repassar as verbas ao Judicirio no prazo devido.

880

Francisco Glauber Pessoa ALVES afirma que a atualizao monetria afasta a necessidade de precatrios
complementares e evita o enriquecimento sem causa da Fazenda Pblica (A realizao pecuniria contra a
Fazenda Pblica, seu panorama atual e as novidades da Emenda Constitucional 30/00. In: SHIMURA, Srgio;
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p.
403). Entretanto, ao menos nos Tribunais Regionais Federais, os dbitos inscritos em precatrio so atualizados
pelo IPCA-E. Logo, se o ttulo executivo consignar, por exemplo, a utilizao da Taxa SELIC, este ndice
prevalece at o envio do precatrio Administrao (1 de julho), de modo que a diferena entre os critrios
pode conduzir necessidade de precatrio complementar.
881
Neste sentido: RE 298.616/SP, rel. Min. GILMAR MENDES, TRIBUNAL PLENO, j. 31.10.2002, DJ
03.10.2003, p. 10. Registre-se, entretanto, que a mora j estava constituda ex vi do art. 219 do Cdigo de
Processo Civil, plenamente aplicvel aos entes pblicos, que possuem o poder-dever de anular os seus atos
quando eivados de ilegalidade. Nas palavras do professor Torquato CASTRO: Se, nas aes creditrias, o autor
vitorioso no recebesse juros de seu crdito [...] vencidos entre o incio da ao e o seu ato final ento a demora
lhe teria trazido um mal objetivo, com prejuzo certo, na reparao do seu direito. Torna-se assim, evidente, que
a lei visa reparar um mal que decorre objetivamente do processo, no um inconveniente que tenha sido
provocado intencionalmente pelo ru. O elemento subjetivo de culpa ou imputabilidade, que se pretende
forosamente atribuir outra parte, cousa inteiramente estranha natureza e economia do princpio, que tem
em vista a mora objetiva do processo e no a mora subjetiva (O tempo e a tutela no processo civil. In: ______.
Escritos jurdicos. Recife: ed. autor, 1955, p. 103-4). Por fim, acrescente-se que o Estado, mesmo quando paga
juros, utiliza taxas inferiores prtica do mercado (vide, por exemplo, o art. 1-F da Lei n. 8.437/92), o que
representa grande estmulo para a rolagem das dvidas impostas por condenao judicial (cf. COSTA, Regina
Helena. Op. cit., p. 83). Mais uma vez, incidem benefcios sobre benefcios anteriores.
882
Nas execues de pequeno valor, entretanto, cabvel a condenao do Errio em honorrios advocatcios,
ainda que no haja a interposio de embargos (RE-ED 420.816/PR, rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE,
TRIBUNAL PLENO, j. 21.03.2007, DJ 20.04.2007, p. 86).

238
O constituinte estava ciente desse risco, pois, como salienta Jos Otvio Vaz,
todas as Constituies determinavam o pagamento segundo as possibilidades do
depsito883.
Em homenagem isonomia, legitima-se o seqestro das verbas pblicas diante
da violao ordem cronolgica dos precatrios884. O Supremo Tribunal Federal, porm, em
diversas ocasies, esclareceu que esta medida no se aplica aos atrasos decorrentes da noinscrio em oramento ou da insuficincia das verbas repassadas885.
Resta, como garantia do cumprimento das obrigaes, a possibilidade de
interveno federal nos Estados-membros ou interveno estadual nos Municpios
inadimplentes.
Trata-se de soluo gravosa, sobretudo diante dos freqentes descumprimentos
ao art. 100 da Constituio da Repblica por quase todos os Estados da Federao. No quadro
atual, a aplicao estrita do dispositivo constitucional conduziria ao afastamento de quase
todos os Governadores, ad instar do perodo ditatorial.
A interveno federal, de todo modo, nunca foi utilizada. Ainda sob a gide da
Constituio de 1946 se firmou no Supremo Tribunal Federal a tese pela qual no basta o
atraso no repasse das verbas necessrias ao pagamento dos precatrios, exigindo-se para a
interveno federal a prova do elemento intencional886.
Mais recentemente, o Supremo Tribunal Federal acatou sem ressalvas a
alegao de impossibilidade econmica de proceder ao pagamento dos precatrios, formulada
pelo Estado de So Paulo, campeo em pedidos de interveno federal887.
Observe-se que neste leading case no constam, por exemplo, o montante
gasto com publicidade institucional, a evoluo do quantitativo e remunerao dos cargos em
comisso, o cumprimento do teto salarial do funcionalismo pblico, entre outros pontos
necessrios proba administrao888.

883

VAZ, Jos Otvio de Vianna. Liquidao do precatrio: pagamento, compensao e poder liberatrio. In:
VAZ, Orlando (coord.). Precatrios: problemas e solues. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 95.
884
Mesmo assim, como esclarece Wanderley FEDERIGHI, o seqestro no voltado contra a Fazenda,
dirige-se contra o credor que tenha recebido pagamento fora da ordem legal, atingindo as importncias
irregularmente embolsadas (op. cit., p. 55).
885
ADI 1662/DF, rel. Min. MAURCIO CORRA, TRIBUNAL PLENO, j. 30.08.2001, DJ 19.09.2003, p. 14.
886
VAZ, Jos Otvio de Vianna. Op. cit., p. 91.
887
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Interveno Federal n. 2.915-5-SP. Relator: Ministro Marco Aurlio.
Relator para acrdo: Ministro Gilmar Mendes. Braslia, 3 de fevereiro de 2003. In: VAZ, Orlando (coord.).
Precatrios: problemas e solues. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 240-68.
888
Mesmo as decises e frmulas de conduo da economia devem estar sujeitas discusso. No podem ficar
imunes ao controle da sociedade (LIMA, Francisco Grson Marques de. Fundamentos constitucionais do

239
Embora prima facie se deva respeito autonomia do ente federativo, o
Supremo Tribunal Federal, ao julgar com base na Anlise Econmica do Direito889, assume o
dever de apreciar os parmetros de eficincia da gesto pblica, sob pena de criar uma esfera
de imunidade na qual se juridicizam as decises econmicas, como libis concretizao de
valores constitucionais, mas concomitantemente se preserva a sua insindicabilidade como se
permanecessem elementos estranhos realidade jurdica.
A orientao da Corte Suprema produz a inconsistncia do sistema
constitucional, favorecendo o descumprimento de sentenas890.
A soluo recomendada por parte da doutrina a mesa de negociao, na qual
os credores do Errio dispensariam parte do montante devido a fim de receber mais
rapidamente o seu crdito. Neste sentido, Dlio Jos Rocha Sobrinho afirma que
a exigncia dos precatrios apenas para hiptese de execuo de sentena judiciria,
mas, se houver transao no curso do processo judicial, ou mesmo, aps seu trmino
(por exemplo, quando o credor cede em parte do valor da condenao judiciria), o
que se estar adimplindo nessa hiptese uma transao entre a Fazenda e o seu
credor, deste modo, no fica mais seu pagamento sujeito aos critrios de precedncia
dos precatrios891.

O Tribunal de Justia de Minas Gerais, inclusive, criou a Central de

Conciliao de Precatrios, mediante a Resoluo n. 417/2003 TJMG, a fim de estimular
estes acordos892.
A prtica, entretanto, fere a ordem cronolgica dos precatrios e, a fortiori, o
princpio da isonomia. Retorna-se ao perodo histrico no qual o cidado, a fim de receber o
seu crdito legtimo, era forado a negociar com o Errio as condies de pagamento893.

processo (sob a perspectiva da eficcia dos direitos e garantias fundamentais). So Paulo: Malheiros, 2002, p.
167).
889
FLORENZANO, Vincenzo Demetrio. A Emenda Constitucional n. 30, de 13.9.2000, sob a perspectiva da
anlise econmica do direito. In: VAZ, Orlando (coord.). Precatrios: problemas e solues. Belo Horizonte:
Del Rey, 2005, p. 221. Sobre as crticas referida metodologia, sobretudo na seara processual, vide PATRCIO,
Miguel Carlos Teixeira. Anlise econmica da litigncia. Coimbra: Almedina, 2005, p. 13 et seq.
890
MOREIRA, Helena Delgado Ramos Fialho. Poder Judicirio no Brasil: crise de eficincia. Curitiba: Juru,
2004, p. 128. Geraldo ATALIBA afirmava que o art. 100 da CR d ao credor garantia absoluta de insero da
importncia da condenao ao oramento do exerccio subseqente (op. cit., p. 131). Hoje, pouco mais de uma
dcada depois, ningum se arriscaria a dizer o mesmo.
891
ROCHA SOBRINHO, Dlio Jos. Prerrogativas da Fazenda Pblica em juzo. Porto Alegre: Fabris, 1999,
p. 90.
892
MARINS, Mrcio Antnio Abreu Corra de. Pronunciamento. In: VAZ, Orlando (coord.). Precatrios:
problemas e solues. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 43.
893
Eventual vantagem concedida ao errio pblico, por credor mais recente, no justifica, para efeito de
pagamento antecipado de seu crdito, a quebra da ordem constitucional de precedncia cronolgica. O
pagamento antecipado que da resulte - exatamente por caracterizar escolha ilegtima de credor - transgride o
postulado constitucional que tutela a prioridade cronolgica na satisfao dos dbitos estatais, autorizando, em
conseqncia - sem prejuzo de outros efeitos de natureza jurdica e de carter poltico-administrativo -, a
efetivao do ato de seqestro (Rcl-AgR 2143/SP, rel. Min. CELSO DE MELLO, TRIBUNAL PLENO, j.

240
A Emenda Constitucional n. 30/2000 procurou regularizar a inadimplncia,
concedendo aos entes federativos o parcelamento das dvidas inscritas em precatrio pelo
prazo de at dez anos894.
As opinies se dividem. Marcelo Lima Guerra enftico ao consignar a sua
inconstitucionalidade:
Nem se faz grande esforo para demonstrar a inconstitucionalidade de que padece tal
Emenda, especificamente no que diz com o parcelamento do precatrio, quando
confrontada com o direito fundamental ao processo sem dilaes indevidas. Recordese que esse direito fundamental, apesar de sua grande abertura semntica, pode ter seu
ncleo bsico expresso na seguinte frmula: indevida toda dilao processual que
no seja, diretamente, decorrente do respeito aos direitos fundamentais processuais,
sobretudo o contraditrio. Ora, no se vislumbra como, alm das possibilidades j
fornecidas pelo direito positivo [...] o Estado necessite, para bem tutelar os seus
direitos fundamentais no processo, de prazo de at dez anos para cumprir suas
obrigaes in executivis895.

Na trilha oposta, diz-se que, a Emenda n. 30/00 melhorou a situao dos

credores, pois abriu uma porta, via alternativa por meio de mercado, que, se bem explorada,
poder trazer uma soluo satisfatria896.

12.03.2003, DJ 06.06.2006, p. 30). Neste sentido, tambm: VAZ, Jos Otvio de Vianna. Op. cit., p. 119;
BARROS, Humberto Gomes de. Execuo contra a Fazenda Pblica. Advocacia pblica & sociedade. So
Paulo, Max Limonad, a. 2, n. 2, 1998, p. 205-6; OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Precatrio: anlise da EC
30/2000. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 90, n. 174, dez. 1991, p. 132. Legtima,
porm, diante da consolidao da jurisprudncia contrria Administrao, a convocao de todos os possveis
prejudicados, mediante idnticas condies de acordo. No caso, o pagamento a todos os casos que se encontram
na mesma situao afasta o vcio de inconstitucionalidade (SILVA, Amrico Lus Martins da. Do precatriorequisitrio na execuo contra a Fazenda Pblica. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1996, p. 92).
894
Como ironiza Cssio Scarpinella BUENO, o dispositivo polidamente se refere a moratria: fosse um
particular que pretendesse impor ao outro o pagamento de uma dvida j reconhecida judicialmente nos prximos
dez anos e o nome empregado seria diverso (Execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica uma
proposta atual de sistematizao. In: SHIMURA, Srgio; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo
de execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 2, p. 137). No se trata, porm, de providncia recente.
A redao originria do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias j havia previsto parcelamento
semelhante, que nitidamente no resolveu o problema.
895
GUERRA, Marcelo Lima. Direitos fundamentais e a proteo do credor na execuo civil. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2003, p. 222. No mesmo sentido: BUENO, Cssio Scarpinella. Execuo por quantia
certa contra a Fazenda Pblica uma proposta atual de sistematizao. In: SHIMURA, Srgio; WAMBIER,
Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 2, p. 138;
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Precatrio: anlise da EC 30/2000. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista
dos Tribunais, a. 90, n. 174, dez. 1991, p. 114-118; CUNHA, Srgio Srvulo da. Os precatrios, a Repblica e o
princpio da moralidade. Revista trimestral de direito pblico. So Paulo, Malheiros, n. 30, 2000, p. 104;
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Atos das Disposies Constitucionais Transitrias: arts. 33 e 78. In: CUNHA,
Srgio Srvulo da; GRAU, Eros Roberto (org.). Estudos de direito constitucional em homenagem a Jos
Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 375-376.
896
FLORENZANO, Vincenzo Demetrio. Op. cit., p. 225. Humberto THEODORO JNIOR tambm destaca que
a mencionada Emenda conferiu maiores poderes justia para proporcionar a realizao do direito do credor da
Fazenda Pblica (A execuo contra a Fazenda Pblica e os crnicos problemas do precatrio. In: VAZ,
Orlando (coord.). Precatrios: problemas e solues. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 71). Defendendo a
constitucionalidade da medida, v. tambm ZAVASCKI, Teori Albino. Parcelamento de precatrios judicirios
(Artigo 78 do ADCT): abuso do poder constituinte derivado? Interesse Pblico. So Paulo, Notadez, v. 6, n. 31,
maio/jun. 2005, p. 45-46.

241
A possibilidade de cesso dos precatrios, porm, uma sada ilusria, a
beneficiar apenas aqueles que os utilizaro em garantia nos executivos fiscais e para
compensao de dbitos tributrios. O credor da Fazenda Pblica, forado a negociar seu
ttulo, receber um preo vil, em mais uma indstria to a gosto de nossos empresrios897.
Inovaes realmente houve com a atribuio de poder liberatrio do
pagamento de tributos898 e, mais ainda, com a possibilidade de seqestro das verbas pblicas,
para satisfao das parcelas inadimplidas pelo Poder Pblico. Estas duas ferramentas
oxigenam o sistema e permitem romper o dogma pelo qual no existem mecanismos
subrogatrios oponveis ao Errio899.
Abstradas estas ferramentas e a execuo de pequenos valores900, anui-se a
Paulo Bonavides: vive-se no golpe de Estado institucional901. As condenaes pecunirias
contra o Poder Pblico so aparentes902, pois as providncias executivas restam
imperfeitas ou incompletas903.

897

DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. O sistema dos precatrios e a efetividade do processo. Revista de
processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 127, set. 2005, p. 99.
898
Sobre o tema, cf. MARTINS, Sandro Gilbert; VINCENTINI, Sandro. Os precatrios judiciais, a Emenda
Constitucional 30/2000 e o poder liberatrio do pagamento de tributos da entidade devedora. Revista de
processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 30, n. 129, nov. 2005, p. 92-107.
899
Por amor veritatis, consigne-se que o Supremo Tribunal Federal no vem conhecendo as reclamaes opostas
contra seqestros determinados com base no art. 78, 4, do ADCT (Rcl 2513/SP, rel. Min. CARLOS BRITO,
TRIBUNAL PLENO, j. 02.02.2006, DJ 09.06.2006, p. 5), no obstante um de seus ministros, em artigo
cientfico, defenda a legitimidade da constrio apenas a partir do oitavo ano do prazo de parcelamento
(GRAU, Eros Roberto. A Emenda Constitucional n. 30/00: pagamento de precatrios judiciais. Revista de
direito administrativo. Rio de Janeiro, Renovar, n. 229, jul./set. 2002, p. 93). Observe-se, de qualquer modo,
que o julgamento das Aes Diretas de Inconstitucionalidade n. 2.356 e 2.362, opostas ao mencionado
parcelamento, encontra-se suspenso desde 2002, o que demonstra a tendncia da Suprema Corte em esperar pela
sua perda de objeto, evitando o desgaste poltico decorrente do julgamento.
900
Registre-se que a execuo de pequenos valores se encontra na mira do Poder Pblico. No Estado de So
Paulo, por exemplo, a previso de que, no exerccio de 2007, supere a marca de quinhentos milhes de reais, o
que conduz seus representantes a invocarem os mesmos argumentos tendentes impossibilidade de pagamento
dos precatrios (v. MENDES JNIOR, Jos do Carmo. A execuo contra a Fazenda Pblica e os dbitos de
pequeno valor. In: CIANCI, Mirna; QUARTIERI, Rita (coord.). Temas atuais da execuo civil: estudos em
homenagem ao professor Donaldo Armelin. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 351).
901
O golpe de Estado institucional, ao contrrio do golpe de Estado governamental, no remove governos mas
regimes, no entende com pessoas mas com valores, no busca direitos mas privilgios, no invade poderes mas
os domina por cooptao de seus titulares [...].. Com o sobredito golpe, liberais e globalizadores se apoderam,
em definitivo, no apenas do governo mas das instituies [...] (BONAVIDES, Paulo. Do pas constitucional
ao pas neocolonial: a derrubada da Constituio e a recolonizao pelo golpe de Estado institucional. 2. ed. So
Paulo: Malheiros, 2001, p. 23).
902
DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p.
301.
903
GRECO FILHO, Vicente. Da execuo contra a Fazenda Pblica. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 13.

242
Enfim, embora a vocao constitucional de todo processo seja a efetividade,
no se tem no Brasil, em regra, uma verdadeira execuo por quantia certa contra a Fazenda
Pblica904.

5.8. A ao civil pblica

O perodo negro das medidas provisrias de carter processual tambm

vitimou a ao civil pblica. Consoante Cssio Scarpinella Bueno,
dizem que se ouviu no final do ms de maio [...], nos corredores da Casa Civil, pouco
antes da edio da 18 reedio da Medida Provisria n. 1.984, um comentrio mais
ou menos assim: temos de matar a ao civil pblica antes que ela nos mate905.

De fato, a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, recebeu, via medida provisria,

significativo freio:
no ser cabvel ao civil pblica para veicular pretenses que envolvam tributos,
contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS ou
outros fundos de natureza institucional cujos beneficirios podem ser individualmente
determinados (art. 1, pargrafo nico).

A Lei n. 9.494/97, por sua vez, passou a consignar:

Art. 2-A. A sentena civil prolatada em ao de carter coletivo proposta por
entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados,
abranger apenas os substitudos que tenham, na data da propositura da ao,
domiclio no mbito da competncia territorial do rgo prolator906.
Pargrafo nico. Nas aes coletivas propostas contra a Unio, os Estados, o Distrito
Federal, os Municpios e suas autarquias e fundaes, a petio inicial dever
obrigatoriamente estar instruda com a ata da assemblia da entidade associativa que a
autorizou, acompanhada da relao nominal dos seus associados e indicao dos
respectivos endereos.

Ainda nas palavras do mencionado autor, a ao civil pblica morreu. Se no

morreu toda, morreu um pedao. Grande e essencial. Morreu a ao civil pblica das questes
904

SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Execuo contra a Fazenda Pblica. So Paulo: Malheiros, 1999,
p. 114; SPALDING, Mauro. Execuo contra a Fazenda Pblica Federal (por quantia certa). Curitiba: Juru,
2006, p. 67; BUENO, Cssio Scarpinella. Execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica uma proposta
atual de sistematizao. In: SHIMURA, Srgio; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de
execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, v. 2, p. 121. Em sentido contrrio: ALVES, Francisco
Glauber Pessoa. A realizao pecuniria contra a Fazenda Pblica, seu panorama atual e as novidades da
Emenda Constitucional 30/00. In: SHIMURA, Srgio; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (coord.). Processo de
execuo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 396; DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Execues
contra a Fazenda Pblica: regime do precatrio. Braslia: Braslia Jurdica, 1999, p. 58.
905
BUENO, Cssio Scarpinella. Rquiem para a ao civil pblica. In: FIZA, Csar Augusto de Castro et al.
(org.). Temas atuais de direito processual civil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 54.
906
Este dispositivo se reflete, em termos idnticos, no art. 16 da Lei da Ao Civil Pblica, concomitantemente
alterado.

243
tributrias e das questes previdencirias907. Mesmo a parcela suprstite perdeu o vigor de
antanho, diante da limitao territorial do seu mbito de eficcia.
A inovao recebeu o repdio macio da doutrina908, pois tem apenas o
intuito de dificultar o acesso justia dos que litigam contra o Estado909.
Como afirma Joo Batista de Almeida, o governo usou o seu poder de
imprio para alterar a legislao da maneira como lhe convinha, desnaturando a principal
marca da ao coletiva a coisa julgada910.
Um registro final deve ser feito. As restries s demandas coletivas criam um
crculo vicioso, no quanto provocam o aumento da carga de trabalho das procuradorias911,
invocada, por sua vez, como fundamento de manuteno das demais prerrogativas processuais
do Estado.
Afirma-se que este no pode agir processualmente no mesmo prazo que os
particulares, em face da grande quantidade de demandas ajuizadas em seu desfavor. Pela
mesma razo, previne-se contra as falhas de seus procuradores, mediante o deslocamento da
responsabilidade para o Judicirio (duplo grau obrigatrio de jurisdio), e cria mecanismos
para obstar o efeito multiplicador das demandas (suspenso de decises judiciais).
Em sntese, o Estado se nega a adotar meios eficazes de racionalizao da
atividade jurisdicional e, a fortiori, de sua participao processual, no caso a coletivizao das
demandas, e retira de sua prpria resistncia a retrica utilizada para fundamentar seus
privilgios. Tudo absolutamente tudo sob o plio do interesse pblico.

907

BUENO, Cssio Scarpinella. Rquiem para a ao civil pblica. In: FIZA, Csar Augusto de Castro et al.
(org.). Temas atuais de direito processual civil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 50.
908
cf. MENDES, Alusio Gonalves de Castro. Aes coletivas no direito comparado e nacional. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2002, p. 264-5; MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Jurisdio coletiva e coisa julgada:
teoria geral das aes coletivas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 328 et seq.; MILAR, dis.
Apresentao. In: ______ (coord.). A ao civil pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005, p. 5; GAVRONSKI, Alexandre Amaral. Das origens ao futuro da Lei da Ao Civil
Pblica: o desafio de garantir acesso justia com efetividade. In: MILAR, dis (coord.). A ao civil pblica
aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 29; SILVA, Carlos Augusto. O
processo civil como estratgia de poder: reflexo da judicializao da poltica no Brasil. Rio de Janeiro:
Renovar, 2004, p. 212; ALVES, Rogrio Pacheco. As prerrogativas da Administrao Pblica nas aes
coletivas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 172 et seq., entre outros.
909
GRINOVER, Ada Pellegrini. A ao civil pblica refm do autoritarismo. In: ______. O processo: estudos e
pareceres. So Paulo: DPJ, 2005, p. 246.
910
ALMEIDA, Joo Batista de. Aspectos controvertidos da ao civil pblica. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2001, p. 167. No mesmo sentido: S, Jos Adonis Callou de Arajo. Ao civil pblica e controle
de constitucionalidade. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 146.
911
Sem falar nos custos a serem suportados pelo prprio Errio: estudo realizado pela Justia Federal no Paran,
com dados de 2004, demonstra que o custo mdio de cada processo julgado era de R$ 909,53 (novecentos e nove
reais e cinqenta e trs centavos), cf. SPALDING, Mauro. Execuo contra a Fazenda Pblica Federal (por
quantia certa). Curitiba: Juru, 2006, p. 238.

244

5.9. As prerrogativas implcitas da Administrao Pblica

Alm dos benefcios previstos na legislao ordinria, convm destacar o

fenmeno das prerrogativas implcitas da Administrao Pblica, concesses em seu favor
decorrentes de construes jurisprudenciais, sem arrimo em lei expressa.
A anlise de alguns precedentes ilustra esse fenmeno, consubstanciado, por
exemplo, na timidez das sanes decorrentes de litigncia de m-f, ou mesmo nas reservas
aplicao de multas cominatrias em desfavor dos entes pblicos912.

5.9.1. Prerrogativas implcitas e litigncia de m-f

A maior tolerncia concedida aos rgos pblicos se verifica, verbi gratia, no

julgamento da Apelao Cvel n. 37.414/RJ, pelo Tribunal Regional Federal da 2 Regio.
No caso, a Fazenda Nacional pugnava pela supresso, sic et simpliciter, da
correo monetria de seus dbitos, por fora da Lei n. 8.177/91, tese pacificamente
reprovada pela jurisprudncia e que dispensa maiores digresses.
O Tribunal, porm, afastou a condenao por litigncia de m-f, entendendo
que o pedido em tela no era suficiente para sua caracterizao. Ademais, registrou
expressamente que a Fazenda Nacional, por ser pessoa jurdica de direito pblico, tem a
favor de seus atos a presuno, juris tantum, certo, de legitimidade913.
No Tribunal Regional Federal da 3a Regio chegou-se a afastar a m conduta
processual de ente pblico considerada a obrigao funcional da autarquia recorrer em
funo do interesse pblico que defende914 (sic).
No caso, o Instituto Nacional do Seguro Social pretendia rediscutir o critrio da
correo monetria de seu dbito mesmo aps o julgamento dos embargos execuo,
912

SEABRA FAGUNDES j advertira que os privilgios do Estado so estritamente discriminados na lei.

Nada autoriza a fazer privilegiada e prevalecente a sua posio na lide (O controle dos atos administrativos
pelo Poder Judicirio. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 126). Abstrao feita inconstitucionalidade de
alguns privilgios previstos em lei, assiste razo ao eminente publicista potiguar.
913
AC 37.414/RJ, rel. Des. Federal ARNALDO LIMA, j. 02.12.92, DJ 02.12.93.
914
AC 448.586/SP, rel. Des. Federal SYLVIA STEINER, SEGUNDA TURMA, j. 26.11.2002, DJ 04.02.2003,
p. 353.

245
alegando a existncia de erros materiais. Destaque-se, inclusive, que se insurgia contra
matria sumulada pelo colendo Superior Tribunal de Justia (Smula n. 148).
Em outro precedente, o Instituto Nacional do Seguro Social apresentou
embargos execuo mediante impugnao genrica dos clculos, sem a indicao especfica
dos erros da conta, e, em grau de apelo, renovou a argumentao obscura.
Afastou-se a aplicao da litigncia de m-f, por se encontrarem ausentes as
hipteses do art. 17 do CPC e considerando, ainda, o fato de que a apelante tem obrigao
funcional de apresentar defesas e recursos em funo do interesse pblico que defende915.
Tambm o Tribunal Regional Federal da 4a Regio possui indicativos de
tolerncia improbidade processual de rgos pblicos.
Em apelao cvel, a Sexta Turma daquela Corte decidiu que
a oposio dos embargos execuo no caracteriza a litigncia de m-f, revelandose dever de ofcio dos defensores da autarquia o uso de todas as aes e recursos
cabveis para a defesa do patrimnio pblico916.

Em outro precedente, o Tribunal chegou a afirmar que

a aplicao da pena de litigante de m-f ao Poder Pblico no produz o efeito que a
norma processual pretende alcanar, de vez que o nus ser suportado pelo prprio
povo, e essa circunstancia no inibe o mau litigante917.

No mesmo sentido, h precedentes do Tribunal Regional Federal da 5 Regio.

Em determinado caso concreto, o Instituto Nacional do Seguro Social
apresentou embargos execuo para rediscutir aspectos decididos no processo de
conhecimento. Com efeito, pretendia que o benefcio da exeqente fosse calculado em
montante inferior a um salrio-mnimo mensal, alegando as normas vigentes quando do
preenchimento dos requisitos para sua concesso. O dispositivo da sentena foi claro ao
adotar o entendimento contrrio, determinando a observncia daquele piso.
Negado provimento ao apelo da autarquia, o relator, porm, frisou que sua
conduta no perfaz litigncia de m-f, pois o INSS apenas utilizou razoavelmente o direito
de defesa918.
No Superior Tribunal de Justia, de modo geral, o tema da litigncia de m-f
no recebe influxos das peculiaridades da Fazenda Pblica, sendo tratado do mesmo modo
915

AC 403.624/SP, rel. Des. Federal MAURICIO KATO, SEGUNDA TURMA, j. 17.09.2002, DJ 07.11.2002,
p. 428.
916
Processo n. 2001.04.01.033558-8/RS, rel. Des. Federal JOO BATISTA PINTO SILVEIRA, SEXTA
TURMA, j. 05.04.2006, DJ 26.04.2006, p. 1.209.
917
AG 92.04.300159/RS, rel. Des. Federal FBIO ROSA, TERCEIRA TURMA, j. 22.03.94, DJ 18.08.94, p.
42.767.
918
AC 254.735, rel. Des. Federal PAULO MACHADO CORDEIRO, SEGUNDA TURMA, j. 9.09.2003, DJ
28.11.2003, p. 897.

246
que em relao aos particulares919. Sua jurisprudncia mais recente tende a revogar as raras
condenaes, ao fundamento de falta de prova do elemento subjetivo, imprescindvel para
caracterizao da m-f processual na viso da Corte, como dantes mencionado.
Esses arestos contradizem outra corrente igualmente relevante, com assento na
Corte Superior, pela qual no se pode reapreciar a litigncia de m-f em sede de recurso
especial, sob pena de reexame da matria ftica920.
Por amor veritatis, destaque-se, por fim, a existncia de uma terceira corrente,
visvel, sobretudo, em acrdos da Primeira Turma daquela Corte, pela qual o abuso da
faculdade recursal conduz automaticamente caracterizao da litigncia de m-f921.

5.9.2. Prerrogativas implcitas e astreintes

Nas Cortes Federais no resta pacfica a aplicao de multas cominatrias em

face da Fazenda Pblica, embora a jurisprudncia do colendo Superior Tribunal de Justia se
incline nitidamente pela legitimidade da medida922.
A fim de evitar digresses, arrolam-se apenas julgados desfavorveis
aplicao e seus respectivos fundamentos.
No Tribunal Regional Federal da 1a Regio, o Desembargador Jirair Aram
Meguerian j afirmou, adotando como razo de decidir parecer da lavra da Procuradora
Regional da Repblica Dulcinia Moreira de Barros, que a multa se apresenta incompatvel
com a sistemtica peculiar que rege os procedimentos a serem tomados pela agravante para o
cumprimento da deciso. Consignou, igualmente, que no caso concreto foi fixado um prazo
exguo de 30 (trinta) dias, para a realizao de um ato complexo, no caso a anulao do ato

919

A Corte, entretanto, ampliou, em prol dos entes pblicos, a prerrogativa do art. 488 do CPC, de modo a
afastar a prpria incidncia da multa e no apenas seu depsito prvio (EAR 568/SP, Rel. Ministro
FRANCISCO FALCO, PRIMEIRA SEO, julgado em 14.11.2001, DJ 18.02.2002, p. 211).
920
REsp 915.721/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 17.05.2007, DJ
29.05.2007, p. 280; REsp 830.956/AL, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO JUNIOR, QUARTA TURMA,
julgado em 17.04.2007, DJ 28.05.2007, p. 355.
921
Por exemplo, EDcl no AgRg na MC 11.524/RJ, Rel. Ministro JOS DELGADO, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 05.09.2006, DJ 05.10.2006, p. 234.
922
AgRg no REsp 903.113/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em
03.05.2007, DJ 14.05.2007, p. 276; AgRg no REsp 903.632/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCO,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 27.03.2007, DJ 26.04.2007, p. 231; REsp 853.738/RS, Rel. Ministro TEORI
ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17.08.2006, DJ 31.08.2006, p. 296.

247
de demisso da me da autora, j falecida, e a incluso da pensionista na folha de
pagamentos923.
O

Desembargador

Luiz

Gonzaga

Barbosa

Moreira

manifestou

sua

contrariedade aplicao de multa cominatria em desfavor da Unio, pois

no se afina com a disciplina normativa imposta Administrao Pblica, que por
conta da prpria natureza do servio pblico, muitas vezes posterga o cumprimento
de ordens no por vontade de seus agentes, mas porque premido pelas circunstncias
e a tanto obrigado em face do princpio da legalidade924.

Em seguida, atenua:
penso que a imposio da sano pecuniria seria legtima apenas nas hipteses em
que ficasse devidamente evidenciado o retardamento injustificado ou deliberado da
Administrao no cumprimento da deciso judicial, ainda assim quando no
imputvel exclusivamente vontade do agente pblico, caso em que a
responsabilizao pessoal925.

A Primeira Turma do Tribunal, no julgamento do Agravo de Instrumento n.

1998.01.00.002234-5 DF, sob a relatoria do Desembargador Jos Amlcar Machado,
entendeu ser incabvel a imposio de multa quando de tratar de execuo contra a Fazenda
Pblica, haja vista a incompatibilidade de tal cominao com a atuao dos rgos
pblicos926. Destaque-se, outrossim, que a execuo j havia completado seis anos, sem
adimplemento por parte da Administrao Pblica.
Na 2 Regio, entre os acrdos contrrios aplicao das astreintes,
destacam-se os relatados pelo Des. Federal Paulo Esprito Santo, para o qual a multa
reverter-se-ia para toda a sociedade. Ademais,
na Administrao Pblica no existe opo de cumprimento ou no de deciso
judicial, [...] o no cumprimento de uma deciso judicial gera a possibilidade de se
promover as sanes cabveis, tanto na esfera administrativa, como tambm, na esfera
penal927.

Em outro caso, a Universidade Federal Fluminense foi instada a restabelecer

vantagem pessoal devida ao autor, decorrente da diferena de remunerao ocorrida quando
de sua transferncia do DNOCS para a UFF, determinando-se o cumprimento do determinado
em trinta dias, sob multa diria de R$ 1.000,00.

923

AG 2002.01.00.018096-8, rel. Des. Fed. JIRAIR ARAM MEGUERIAN, SEGUNDA TURMA, j.

01.04.2003, DJ 09.07.2004, p. 75.
924
Apelao Cvel n. 1999.01.00.046591-0/MG, rel. Des. Federal LUIZ GONZAGA BARBOSA MOREIRA,
PRIMEIRA TURMA, j. 13.08.2003, DJ 01.09.2003, p. 56.
925
Idem, ibidem.
926
AG 1998.01.00.002234-5/DF, rel. Des. Federal JOS AMLCAR MACHADO, PRIMEIRA TURMA, j.
30.04.2003, DJ 19.05.2003, p. 37.
927
AG 2002.02.01.022739-1, rel. Des. Federal PAULO ESPIRITO SANTO, SEGUNDA TURMA, j.
04.12.2002, DJ 20.12.2002, p. 108.

248
No obstante a manuteno da tutela antecipada, o Tribunal cassou a multa
diria por falta de previso legal, entendendo que a penalidade incompatvel com a
atuao dos rgos pblicos928.
Por fim, no Agravo de Instrumento n. 98.02.06541-2, a Quarta Turma
entendeu que
como regra, no possvel impor administrao pblica o cumprimento de uma
ordem judicial, sob pena de multa. O preceito cominatrio imposto no setor privado.
No setor puramente pblico inexiste a menor opo entre cumprir ou no a deciso
judicial, e o seu descumprimento gera imediatos efeitos penais e administrativos, e
estes que devem ser acionados, de modo que, na hiptese, deve ser reformada parte
da deciso, que aplicou multa diria ao poder pblico, at que cumpra ele a ordem
judicial929.

No colendo Tribunal Regional Federal da 3 Regio so escassos os acrdos

pertinentes ao tema, ainda que utilizadas as mesmas ferramentas de busca e idnticas
palavras-chave (multa cominatria, multa diria, astreintes, etc.).
De modo geral, os arestos contrrios aplicao das astreintes partem do
conceito de obrigao de fazer, restringindo-o ao ponto de no abranger a implantao de
benefcios previdencirios ou reajustes na remunerao de servidores pblicos.
Por exemplo, na Apelao Cvel n. 2000.03.99.068501-7, discutia-se a
concesso de aposentadoria por idade ao trabalhador rural, prevalecendo na primeira instncia
a condenao do INSS a implantar o benefcio e a pagar os atrasados.
Na Corte Federal, manteve-se a condenao, mas se afastaram as astreintes, ao
fundamento de que o julgado possui forma prpria de execuo. Em outros termos,
afirmou-se que no se aplica o art. 461 do CPC a esta obrigao de implantar o benefcio930.
Em idntico sentido, deciso proferida pela Quinta Turma no Agravo de
Instrumento n. 2000.03.00.057999-1. Na hiptese, tambm se cuidava da concesso de
aposentadoria, decidindo o egrgio TRF que a implantao do benefcio imediatamente ao
trnsito em julgado [...] no se trata de obrigao de fazer, mas de pagar, no se aplicando o
artigo 644 do CPC931.

928

AG 2003.02.01.002992-5, rel. Des. Federal ROGRIO CARVALHO, QUARTA TURMA, j. 13.08.2003, DJ

04.09.2003, p. 142.
929
AG 98.02.06541-2, rel. Des. Federal GUILHERME COUTO, QUARTA TURMA, j. 24.05.1999, DJ
06.07.99.
930
Apelao Cvel 2000.03.99.068501-7, rel. Des. Federal SRGIO NASCIMENTO, DCIMA TURMA, j.
14.10.2003, DJ 07.11.2003, p. 655.
931
Agravo de Instrumento 2000.03.00.057999-1, rel. Des. Federal RAMZA TARTUCE, QUINTA TURMA, j.
05.11.2002, DJ 10.12.03, p. 503.

249
No colendo Tribunal Regional Federal da 4 Regio admite-se em regra a
aplicao de multa cominatria em face da Fazenda Pblica, mas a anlise dos acrdos
aponta variao no grau de rigor, nas imposies ao ente pblico.
Em outros termos, ora se evidencia maior tolerncia em relao ao
descumprimento dos prazos, acatando-se alegaes de dificuldades operacionais, ora o
Tribunal rechaa tais argumentos, preservando integralmente a multa cominatria. H
oscilao, tambm, quanto ao valor das astreintes.
Na Apelao Cvel n. 2003.04.01.023932-8, reformou-se a sentena no tpico
pertinente multa cominatria, pois a medida somente tem espao nos casos de
recalcitrncia no cumprimento de deciso judicial932. Dessarte, entendeu a Corte que no
lcita a previso de multa cominatria na prpria sentena.
A Sexta Turma, ao julgar o Agravo de Instrumento n. 2003.04.01.015936-9,
novamente assentou que a multa diria inaplicvel contra a Fazenda Pblica, exceto nos
casos em que houver recalcitrncia no cumprimento da ordem judicial. E deu um passo a
mais no sentido de atenuar o rigor das astreintes, mencionando que o ente pblico agiu de
modo razovel, mesmo cumprindo a determinao fora do prazo concedido, pois no houve
intuito de desobedec-la, nem o esprito de protelao933.
A Terceira Turma, no julgamento do Agravo de Instrumento n.
2002.04.01.016152-9, igualmente adotou postura tnue quanto ao cumprimento de
obrigaes de fazer pelo ente pblico.
No caso concreto, trata-se de processo pertinente ao reajuste de 28,86% na
remunerao de um grupo de servidores do INSS. Deferida a antecipao da tutela e
determinada a implantao do percentual, a autarquia agravou, obtendo no Tribunal a reforma
da deciso vergastada. Convm transcrever excerto do voto prevalecente:
no caso dos autos no se verificam as condies suficientes para a aplicao da multa
impugnada, tendo em vista as j conhecidas peculiaridades do servio pblico,
caracterizadas pela deficincia de recursos e de pessoal e pelos entraves burocrticos
que, de certa forma, justificam eventual demora no cumprimento de decises judiciais
que importem em alterao de folhas de pagamento934.

No colendo Tribunal Regional Federal da 5 Regio deveras ntida a diviso a

respeito do tema. De modo geral, a Corte favorvel aplicao das astreintes em face de
932

Apelao Cvel n. 2003.04.01.023932-8, rel. Des. Federal NYLSON PAIM DE ABREU, SEXTA TURMA, j.
01.10.2003, DJ 15.10.2003, p. 943.
933
AG 2003.04.01.015936-9, rel. Des. Federal NYLSON PAIM DE ABREU, SEXTA TURMA, DJ 10.09.2003,
p. 1.111.
934
AG 2002.04.01.016152-9, rel. Des. Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ,
TERCEIRA TURMA, j. 21.10.2003, DJ 05.11.03, p. 880.

250
entes pblicos, prevalecendo ocasionalmente a orientao contrria, a depender da
composio dos rgos fracionrios.
No Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 2003.05.00.006141-7, o
Desembargador Petrucio Ferreira expe sua opinio:
a aplicao da multa astreintes, Fazenda Pblica, importa, a meu ver, em limitao
ao poder de propriedade do Estado e sua prpria economia, refletindo, pois, na sua
capacidade de prestao de servio pblico, e em nome da necessidade de afastar-se
qualquer medida que resulte na descontinuidade de tal servio, h de ser afastada.
Ademais, os bens pblicos so, em regra, insusceptveis de serem adquiridos por
usucapio, por prescrio, impenhorveis e no sujeitos a qualquer onerao. Assim
sendo, no havendo como impor limitaes ao poder de propriedade do Estado, por
meio de condenao no pagamento de astreintes, resta apenas, Fazenda Pblica,
como meio coercitivo de cumprimento da obrigao de fazer imposta liminarmente,
ou em sentena, cobrar-se a responsabilidade daquele que detm o poder de deciso
do ato administrativo, para que seja satisfeita a obrigao, sem que para isso importe
em constrio patrimonial935.

E complementa:
que, tal constrio implicaria no fato de que o suposto beneficirio do cumprimento
da obrigao de fazer, tendo em vista que o Estado atua pensando na coletividade, em
contrapartida e igualmente, estaria pagando para que aquele cumprimento se
efetivasse, na medida em que, ao menos indiretamente, somos interessados naquilo
que venha ser o Estado obrigado a cumprir, em razo do ditame judicial, sem falar,
inclusive, como acima j se observou, qualquer constrio judicial que atinja o
patrimnio ou a vida econmico-financeira do Estado, no quanto afete o prprio
desenvolvimento da prestao do servio pblico, se refletir em prejuzo da prpria
sociedade936.

935

Agravo Regimental no AG 2003.05.00.006141-7, rel. Des. Federal PETRUCIO FERREIRA, SEGUNDA

TURMA, j. 09.12.2003, DJ 03.03.04, p. 591.
936
Idem, ibidem.

251
6. ALGUNS PARADIGMAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO CONTEMPORNEO

6.1. A responsabilidade extracontratual do Estado

6.1.1. Evoluo do tema no direito francs

Na Frana, como em outros pases, a irresponsabilidade do Estado pelos danos

causados aos particulares predominou por largo perodo.
Em um segundo momento, as exigncias de responsabilizao do Errio
encontraram eco no terreno civilista, aplicando-se os arts. 1.382 e seguintes do Cdigo Civil
Administrao Pblica, nas hipteses em que atuava como ente privado937.
At o final do sculo XIX, a possibilidade de se obter a reparao dos prejuzos
causados pela atividade pblica era excepcional. O direito francs a admitia, apenas, em casos
de descumprimento contratual ou diante de lei especial sobre a matria.
A soberania estatal se traduzia notadamente pela ausncia de direito
reparao, tanto pelos danos causados pelas leis, quanto pelos resultantes de atos
administrativos, de autoridade ou de poder pblico938.
A alterao deste paradigma se deu, sobretudo, a partir do julgamento do
famoso caso Blanco pelo Tribunal de Conflitos. A partir deste aresto, a matria exorbitou as
raias do direito privado e adentrou as fronteiras do direito administrativo, no qual obteve
vrios desdobramentos, sob o influxo da jurisprudncia do Conselho de Estado francs939.
Em 1873, Agns Blanco sofreu um acidente na cidade de Bordeaux, causado
por veculo da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. Seu pai ajuizou demanda de

937

Trata-se da privatizao metodolgica do direito pblico, encaixando em conceitos de direito civil os

problemas constitucionais e administrativos (SALDANHA, Nlson. A problemtica poltica do direito pblico
contemporneo. In: ______. Velha e nova cincia do direito (e outros estudos de teoria jurdica). Recife:
Universitria [UFPE], 1974, p. 69).
938
CHAPUS, Ren. Droit administratif general. 15. ed. Paris: Montchrestien, 2001, t. 1, p. 1.227.
939
A matria, entre tantas outras, demonstra a origem fundamentalmente jurisprudencial do direito
administrativo francs (CHAPUS, Ren. Droit administratif general. 15. ed. Paris: Montchrestien, t. 1, 2001, p.
1.229).

252
responsabilidade civil pelos danos causados menor, sendo suscitada dvida quanto
competncia para o feito, se do Judicirio ou do contencioso administrativo940.
Nos consideranda de seu voto, o Conselheiro David estabelece a clssica
frmula:
a responsabilidade que incumbe ao Estado pelos prejuzos causados aos particulares
por ato das pessoas que ele emprega no servio pblico no pode ser regida por
princpios firmados no Cdigo Civil, quando regula as relaes de particular a
particular; [...] esta responsabilidade no nem geral, nem absoluta, tem regras
especiais, que variam conforme as necessidades do servio e a imposio de conciliar
os direitos do Estado com os direitos privados941.

Com efeito, o voto atenua a responsabilidade dos entes pblicos, acarretando,

aos olhos contemporneos, mais uma prerrogativa do Estado em face dos particulares: um
tratamento menos severo do que o previsto nas leis civis942.
De um lado, embasa o regime diferenciado no nmero enorme de agentes de
toda espcie, funcionrios pblicos, auxiliares, empregados, agentes de servio necessrios
ao funcionamento do Estado, cujas condies de nomeao e de promoo, regidas pela lei
ou pelos regulamentos, no deixam Administrao liberdade de escolha. De outro, ressalta
que a atividade do Estado, na realizao de servios pblicos, no voluntria, mas
obrigatria, e lhe imposta no em funo de um interesse privado, mas no interesse de
todos943.
Marcel Waline, da Faculdade de Direito de Paris, responde com profundidade
aos pontos levantados no arrt Blanco. Partindo das ponderaes de David, indaga quem
impe ao Estado o exerccio das funes administrativas, para em seguida responder: o
prprio Estado.
A atividade do Estado, sua interveno em tal ramo de atividade da Nao, foi
decidida em cada caso pelo legislador, que nada mais do que o rgo encarregado

940

Este tipo de dvida no era incomum: Para onde quer que se voltassem, os litigantes esbarravam com a
impossibilidade de encontrar uma resposta satisfatria para esta questo bastante simples: a que juiz terei de
levar o meu processo e quais as normas que lhe so aplicveis? O contencioso administrativo tornava-se uma
loteria e os seus especialistas mais avisados, adivinhos nos quais ningum podia confiar com segurana (WEIL,
Prosper. O direito administrativo. Traduo de Maria da Glria Ferreira Pinto. Coimbra: Almedina, 1977, p.
31).
941
LONG, M.; WEIL, P.; BRAIBANT, G. Les grands arrts de la jurisprudence administrative. Paris: Sirey,
1956, p. 5-7. O arrt aperfeioou de maneira precisa a frmula j apresentada em deciso anterior, ou seja, a
deciso do caso Rotschild, de 6 de dezembro de 1855 (CRETELLA JNIOR, Jos. O Estado e a obrigao de
indenizar. 2. ed. Rio de Janeiro, Forense, 2002, p. 29).
942
O fundamento inicial atribudo, em 1873, especificidade da responsabilidade administrativa repousa sobre
a idia de uma salvaguarda da ao administrativa, de uma limitao da responsabilidade administrativa fundada
no interesse geral (DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p.
504).
943
LONG, M.; WEIL, P.; BRAIBANT, G. Op. cit., p. 5-7.

253
de exprimir a vontade geral, a vontade da Nao, da qual o Estado no seno
personificao jurdica944.

Do mesmo modo, as leis e decretos pertinentes nomeao dos servidores

pblicos so emanaes do Estado, que, considerando-os imprprios ao fim a que se
destinam, possui a prerrogativa de adequ-los s suas necessidades.
Quanto ao grande nmero de atividades a cargo do Estado, indaga:
conceber-se-ia que um grande empregador, como a Citren ou a Schneider, dissesse:
preciso ser indulgente com as minhas falhas e no aplicar o Cdigo Civil, pois
minha empresa imensa e tem dezenas de milhares de operrios?945

O docente de Paris responde negativamente, afirmando que o gabarito de uma

empresa no pode diminuir sua responsabilidade946.
De fato, a responsabilidade dos entes pblicos foi inicialmente mal
compreendida, mas pouco a pouco [...] o interesse do particular lesado foi cada vez mais
levado em considerao947.
Como registra Andr de Laubadre, essa viso inicial, que permaneceu por
muito tempo, exigia condies mais restritivas que as do direito civil e hoje, ao contrrio,
tem-se que a responsabilidade das pessoas pblicas mais fcil de se efetivar que aquela dos
particulares948.
Os acrdos do Conselho de Estado francs testemunham esta evoluo
terica, pela qual o interesse pblico deixou de justificar o tratamento mais favorvel da
Administrao Pblica para, na vertente oposta, conceder aos particulares lesados pelo Estado
garantias superiores s previstas pelo direito privado. Trs julgados, ao mesmo tempo antigos
e atuais, demonstram-se este amadurecimento: os arrts Cames, Anguet e Couitas.
No arrt Cames, cuida-se de operrio estatal que trabalhava no arsenal de
Tarbes e foi atingido por um pedao de metal, arremessado pelo choque do martelo na
bigorna. O Sr. Cames foi ferido em sua mo esquerda, restando incapacitado para exercer as
suas funes e prover a prpria subsistncia. O Conselho de Estado, no caso, aplicou a teoria

944

WALINE, Marcel. Trait de droit administratif. 8. ed. Paris: Sirey, 1959, p. 9.

Idem, p. 10.
946
Idem, ibidem.
947
BONNARD, Roger. Prcis du droit administratif. 3. ed. Paris: LGDJ, 1940, p. 370.
948
LAUBADRE, Andr de. Trait lmentaire de droit administratif. 2. ed. Paris: Librairie Gnrale, 1957,
p. 470. No mesmo sentido: na Frana, onde nasceu esta corrente, o direito especial, no sculo XIX, direito
menos exigente para a Administrao do que para o particular [...], mais tarde, porm, o direito especial
adquire outro sentido: a evoluo do Conselho de Estado, na Frana, leva a concluir que o direito especial pode
ser, para o Estado, um direito severo (RIVERO, Jean. Op. cit., p. 169-70).
945

254
do risco profissional, concedendo-lhe a indenizao, ainda que se tratasse de caso
fortuito949.
No segundo, o Sr. Anguet, aps ser atendido em uma agncia postal, foi
convidado a sair pela sala de triagem, pois a porta reservada ao pblico j havia sido fechada
em funo do trmino do horrio de atendimento. Na referida sala, confundido com um
invasor, foi expulso por dois funcionrios e, devido a um desnvel no piso, acidentou-se e
fraturou a perna950.
O Conselho de Estado, no obstante a culpa dos funcionrios, fundamentou-se
na culpa do servio (faute du service) para determinar o ressarcimento dos danos. Nessa
perspectiva, no importa quem permitiu o desnvel no piso ou provocou a sada coativa do
consumidor, a deciso frisou, como razo de decidir, o mau funcionamento do servio
pblico, genrica e anonimamente considerado.
A doutrina francesa j havia intudo esta diferena entre a culpa civil e a culpa
administrativa. Na seara pblica,
a culpa imputvel, no mais das vezes, no a uma individualidade, mas a uma
entidade: o servio pblico, e esta culpa pode consistir unicamente seja na m
organizao, seja no mau funcionamento do mencionado servio, sem que algum fato
possa ser imputado especificamente a um de seus agentes,

afirmava Teissier, na primeira grande monografia sobre o tema, escrita

inicialmente como parte do Rpertoire du droit administratif coordenado por Paul Dislre951.
A obra de Teissier, entretanto, remonta ao incio da fase publicista da
responsabilidade extracontratual do Estado, sendo inclusive anterior ao arrt Anguet,
proferido em 1911952. No alcanou o progresso que a jurisprudncia do Conselho de Estado
imps ao tema nos anos seguintes, acompanhado normalmente de anotaes e comentrios
dos publicistas franceses, nos repertrios da Sirey e da Dalloz e na Revue du droit public.
Em 1927, vem a lume a clssica monografia de Paul Duez, La responsabilit
de la puissance publique, reeditada em 1938. O autor assenta a responsabilidade do Estado
em dois marcos tericos fundamentais: a repartio das cargas pblicas entre os indivduos e a

949

LONG, M.; WEIL, P.; BRAIBANT, G. Op. cit., p. 22-3.

LONG, M.; WEIL, P.; BRAIBANT, G. Op. cit., p. 87-9. No caso, inclusive, menciona-se que um dos agentes
havia adiantado os ponteiros do relgio, para encerrar o expediente mais cedo.
951
TEISSIER, Georges. La responsabilit de la puissance publique. Paris: Paul Dupont, 1906, p. 178.
952
Neste ano tambm publicada a monografia de Ren MARCQ sobre a responsabilidade do Estado no direito
belga, obra de inspirao francesa que teve considervel influncia na doutrina brasileira (La responsabilit de
la puissance publique. Paris: Sirey; Bruxelles: Ferdinand Larcier, 1911).
950

255
garantia atribuda aos direitos pblicos individuais953. Em seguida, fixa as duas principais
causas de imputao desta responsabilidade: a culpa do servio pblico e o risco
administrativo.
A culpa do servio pblico, em sua perspectiva, autnoma e primria, o que
afasta a adaptao das idias civilistas, tornando-a um instituto prprio do direito
administrativo. Por outro lado, permite que o Estado seja diretamente responsvel pelos
prejuzos decorrentes de sua atividade, no obstante a possvel culpa dos seus agentes954.
A faute du service annima, pois no se liga necessariamente culpa de um
agente especificamente identificado. Como resume Paul Duez em outra obra,
podem-se agrupar trs hipteses, que em certa medida correspondem a trs etapas
verificadas no desenvolvimento cronolgico da culpa do servio pblico: 1 o servio
funcionou mal; 2 o servio no funcionou; 3 o servio funcionou, mas
intempestivamente955.

As trs hipteses sugerem que o exerccio das competncias administrativas

no um privilgio, mas um dever para o agente, que possui a obrigao funcional de ser
vigilante956. Logo,
o Conselho de Estado, para ponderar sua apreciao in concreto faz presente toda
uma srie de fatores: a) circunstncias de tempo: o servio funciona em perodo
normal ou em perodo excepcional (guerra, epidemias, calamidades pblicas); b)
circunstncias de lugar: as solues podem, por exemplo, ser diferentes para a
metrpole e os outros territrios; c) cargas do servio e recursos de que dispe para
fazer em face de suas obrigaes: o Conselho de Estado mais restritivo ao fixar a
culpa para fins de responsabilidade quando as cargas do servio so graves e
numerosas e quando os recursos para lhes fazer face (mtodos, pessoal, verbas,
material) so menos abundantes957.

953

DUEZ, Paul. La responsabilit de la puissance publique. 2. ed. Paris: Dalloz, 1938, p. 10-1. Ren
CHAPUS, em outra obra clssica, considera o princpio da igualdade perante as cargas pblicas o fundamento
geral da responsabilidade administrativa (Responsabilit publique et responsabilit prive: les influences
rciproques des jurisprudences administrative e judiciaire. Paris: LGDJ, 1954, p. 342-5). H, porm, vozes
discordantes: o princpio da igualdade diante das cargas pblicas enunciado pelo art. 13 da Declarao de 1789
no manifestamente a fonte constitucional especfica de todos os regimes atuais de responsabilidade das
pessoas morais de direito pblico. Ele somente, de um lado, um dos elementos susceptveis, pela mediao do
princpio da legalidade, de gerar a responsabilidade por culpa e, de outro lado, um dos fundamentos da
responsabilidade sem culpa (LATOURNERIE, Marie-Aime. Responsabilit publique et Constitution. In:
MLANGES Ren Chapus: droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p. 359).
954
DUEZ, Paul. La responsabilit de la puissance publique. 2. ed. Paris: Dalloz, 1938, p. 18-20.
955
DUEZ, Paul; DEBEYRE, Guy. Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 1952, p. 423.
956
Idem, ibidem.
957
Idem, p. 427. Enfim, funcionamento defeituoso, falha no funcionamento ou funcionamento tardio tm um
carter relativo, de maneira que o mesmo fato pode, segundo as circunstncias, ser apreciado de modos
diferentes, reputando-se a causa suficiente ou no para efeitos de responsabilidade civil da administrao
(CRETELLA JNIOR, Jos. O Estado e a obrigao de indenizar. 2. ed. Rio de Janeiro, Forense, 2002, p.
77).

256
Em 1923 proferido o arrt Couitas, no qual o Conselho de Estado afasta o
requisito da culpa (ainda que annima), admitindo a responsabilidade objetiva do Estado,
fundada na repartio eqitativa das cargas pblicas entre os cidados.
No caso, o Sr. Couitas obteve o reconhecimento judicial de sua propriedade
sobre uma rea de 38.000 hectares em Rabia-el-Houbira, na Tunsia, determinando-se a
expulso das tribos autctones que a habitavam, estimadas em oito mil pessoas. O Governo
negou-se a efetivar a deciso judicial, alegando as graves conseqncias dessa verdadeira
operao militar, pois as tribos ocupavam o local h tempos imemoriais.
O Conselho de Estado reconheceu que a conduta estatal atenta contra os
direitos individuais do Sr. Couitas, mas em favor do interesse geral. O demandante no
obteve a execuo do julgamento, mas garantiu o seu direito indenizao, em face da teoria
do risco social, repartindo o nus com toda a sociedade958.
Como afirma a doutrina,
o recurso responsabilidade sem culpa ocorre em duas sries de situaes: de um
lado, quando a Administrao expe os indivduos a riscos excepcionais; de outro,
quando faz recair sobre alguns cidados uma carga excessiva, em relao suportada
pelos outros membros da comunidade nacional959.

So exemplos do primeiro grupo as choses dangereuses (coisas perigosas),

que na viso francesa compreendem tanto os bens mveis (explosivos, armas, produtos
sanguneos etc.), quanto as obras pblicas (redes de gs, eletricidade, gua e mesmo consertos
em estradas)960. No segundo grupo, alm da jurisprudncia diretamente resultante do arrt
Couitas, h arestos reconhecendo o direito indenizao em face de leis e convenes
internacionais, ainda que legtimas961.
Sintetiza Laubadre, a responsabilidade da administrao comporta assim a
coexistncia de dois sistemas, aquele da culpa administrativa que funciona a ttulo principal, e
aquele do risco administrativo que atua a ttulo complementar962.
958

LONG, M.; WEIL, P.; BRAIBANT, G. Op. cit., p. 157-160.

DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 523.
960
Sobre o tema, com a anlise de vrios precedentes, vide CHAPUS, Ren. Droit administratif general. 15.
ed. Paris: Montchrestien, 2001, t. 1, p. 1.337 e seguintes.
961
Por exemplo, o arrt La Fleurette, resultante da proibio de cremes naturais no provenientes
exclusivamente de leite (cf. CHAPUS, Ren. Droit administratif general. 15. ed. Paris: Montchrestien, 2001, t.
1, p. 1.376 e seguintes). No direito brasileiro, em favor da responsabilidade do Estado por ato legislativo,
NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. Responsabilidade civil do Estado por atos legislativos: revivescimento de
uma antiga questo. Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro, Renovar, n. 231, jan./mar. 2003, p. 331350. Em posio contrria, v. MORAES, Germana de Oliveira. A responsabilidade civil do Estado por atos de
seus agentes. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear. Fortaleza, UFC, v. 30, n.
2, jul./dez. 1989, p. 169.
962
LAUBADRE, Andr de. Trait lmentaire de droit administratif. 2. ed. Paris: Librairie Gnrale, 1957,
p. 471. O mesmo ocorre em outros pases europeus, como Alemanha, Itlia e Portugal, nos quais coexistem,
959

257
Por fim, observe-se que a jurisprudncia francesa, inicialmente hesitante em
relao indenizao por danos morais, inclinou-se no sentido favorvel responsabilizao.
Em 1919, no arrt Guinot, o Conselho de Estado reputou indenizveis os danos
relacionados s condies de existncia, embora sem esclarecer exatamente o contedo e o
alcance desta expresso963. No arrt Letisserand, admitiu-se a indenizao baseada na dor
moral. A angstia do Sr. Letisserand, decorrente do desaparecimento prematuro do seu
filho, por si mesma geradora de um prejuzo indenizvel, decidiu o Conselho de
Estado964. Vrios outros precedentes se seguiram, neste mesmo sentido965.

6.1.2. Evoluo do tema no direito brasileiro

No direito brasileiro, como resume Jos Nri da Silveira, a responsabilidade

do Estado e de seus agentes foi sempre objeto de previso constitucional966.
A Constituio Imperial isentava a pessoa do Imperador, considerada sagrada e
inviolvel (art. 99), mas admitia explicitamente a responsabilidade dos agentes pblicos

quanto responsabilidade do Estado, causas objetivas e subjetivas de imputao (cf. FAUSTO DE QUADROS.
Introduo. In: ______. (coord.) Responsabilidade civil extracontratual da Administrao Pblica. 2. ed.
Coimbra: Almedina, 2004, p. 7-36; RODRIGUES, Lus Barbosa. Da responsabilidade civil extracontratual da
Administrao Pblica em cinco Estados das comunidades europias. In: FAUSTO DE QUADROS (coord.)
Responsabilidade civil extracontratual da Administrao Pblica. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2004, p. 221270; SORACE, Domenico. La responsabilit extracontrattuale pubblica: spunti comparatistici nella prospettiva
della europeizzazione. In: ______ (org.). La responsabilit pubblica nellesperienza giuridica europea.
Bologna: Il Mulino, 1994, p. 15-28; KARPEN, Ulrich. Lesperienza della Germania. In: SORACE, Domenico
(org.). La responsabilit pubblica nellesperienza giuridica europea. Bologna: Il Mulino, 1994, p. 121-162).
Na Itlia, inclusive, percebe-se a influncia da anlise econmica do direito, tica sob a qual a responsabilidade
objetiva representa uma ineficiente transferncia de fundos da Administrao Pblica ao particular (PIAZZA,
Angelo. Responsabilit civile ed efficienza amministrativa. Milano: Giuffr, 2001, p. 87-88). Na Espanha, por
sua vez, observa-se a ntida prevalncia da responsabilidade objetiva do Estado, cf. MEDINA ALCOZ, Luis. La
responsabilidad patrimonial por acto administrativo. Madrid: Civitas, 2005, p. 178-179; FERRET, Joaquim.
Lesperienza della Spagna. In: SORACE, Domenico (org.). La responsabilit pubblica nellesperienza
giuridica europea. Bologna: Il Mulino, 1994, p. 163-234; LEGUINA VILLA, Jesus. La responsabilidad civil
de la Administracin Publica. Madrid: Tecnos, 1983, p. 158-170.
963
WALINE, Marcel. Trait de droit administratif. 8. ed. Paris: Sirey, 1959, p. 682.
964
DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 536.
965
cf. CHAPUS, Ren. Droit administratif general. 15. ed. Paris: Montchrestien, 2001, t. 1, p. 1.237 e
seguintes.
966
SILVEIRA, Jos Nri da. Aspectos da responsabilidade do Estado no sistema constitucional brasileiro.
Revista da Escola Superior da Magistratura do Distrito Federal. Braslia, AMAGIS, n. 1, jan./abr. 1996, p.
100.

258
pelos abusos e omisses praticados no exerccio de suas funes, e por no fazerem
efetivamente responsveis os seus subalternos (art. 179, n. 29)967.
A Constituio de 1891 manteve, em termos gerais, este ltimo dispositivo,
reportando-se aos abusos e omisses dos funcionrios e indulgncia ou negligncia com
os subalternos (art. 82, pargrafo nico).
O artigo 82 da Constituio, que alguns no tm hesitado em oferecer como
argumento de que a Unio nunca responde pelos prejuzos causados pelos seus
representantes, aproximado do preceito que ora estudamos, demonstra exatamente o
contrrio, salvo se supusemos o legislador constituinte ignorante de todo o progresso
jurdico moderno, no que toca responsabilidade do Estado, como pessoa jurdica, ou
coletiva, e como poder pblico, e se alm disso lhe atribuirmos a pecha de incluir na
lei fundamental um artigo intil, ou em antinomia com outro968.

Nesta poca, o Supremo Tribunal Federal consagrou a responsabilidade do

Estado por danos causados pelos seus funcionrios. Em abril de 1897, por maioria de votos e
na ausncia de um tero do nmero de seus membros, a Corte negou a existncia desta
responsabilidade, vencidos os ministros Joaquim Antunes de Figueiredo Jnior e Jos
Hygino. No ano seguinte mudou de entendimento, acolhendo a tese, pacificada em seu seio
ainda no final do sculo XIX969.
Na doutrina brasileira no tiveram repercusso os argumentos tendentes a
excluir ou limitar a responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares. Por
todos, convm citar a obra de Amaro Cavalcanti, publicada em 1904 e reeditada
postumamente em 1957, onde arrola tais argumentos e os rebate com proficincia.
Um primeiro aspecto diz respeito impossibilidade de o Estado praticar
irregularidades, pois no teria vontade ou ao prpria e apenas os atos lcitos de seus
agentes poderiam ser imputados sua pessoa.

967

Em seus comentrios Carta de 1824, PIMENTA BUENO reputava esta norma uma das condies e
necessidades essenciais da ordem e liberdade pblicas, uma das garantias indispensveis dos governos
constitucionais (Direito pblico brasileiro e anlise da Constituio do Imprio. Braslia: Senado Federal,
1978, p. 430). Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO consigna que o dispositivo em comento nunca foi
interpretado como excludente da responsabilidade do Estado e consagrador da responsabilidade pessoal do
agente (Responsabilidade patrimonial do Estado por atos administrativos. Revista de direito administrativo.
Rio de Janeiro, FGV, n. 132, abr./jun. 1978, p. 50).
968
LESSA, Pedro. Do Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1915, p. 156.
969
SILVEIRA, Jos Nri da. Op. cit., p. 103-5. No mesmo sentido, ALCNTARA, Maria Emlia Mendes.
Responsabilidade do Estado na CF/88. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio (org.). Direito
administrativo na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 200.

259
Questiona, porm, o eminente ministro da Suprema Corte: se tirais do Estado
a capacidade de querer e de fazer executar os atos da prpria vontade, que lhe deixais como
essencial aos fins de sua instituio?970
Em resumo, afirma que, a prevalecer tal bice,
o Estado, em vez de atender ao elemento jurdico da leso de um direito, feita em seu
nome ou no exerccio da sua autoridade, se limita a criar a situao privilegiada de
declarar - ele prprio - quando quer, ou no, responder pelas conseqncias de seus
diferentes atos971.

Outro grupo de argumentos contrrios plena responsabilidade do Estado

centra-se nas conseqncias financeiras advindas desta tese. Entretanto, consoante o autor, o
que no se coaduna com a idia de justia distributiva
que o Estado, agindo em nome da comunho, possa exigir o sacrifcio de um ou de
alguns indivduos, sem a menor reparao, a fim de que todos os demais gozem dos
servios ou benefcios realizados pelo Estado por meio de semelhante sacrifcio972.

E mais:
se estas leses se multiplicassem at o ponto de constituir um embarao funcional, ou
encargo incomportvel economia ordinria do Estado, o fato denotava apenas que
este padecia de defeito orgnico ou administrativo, que cumpria remediar quanto
antes e, talvez, o caminho mais pronto de a chegar fosse precisamente este, de
chamar o Estado responsabilidade dos seus erros ou malversaes freqentes,
contnuas e sucessivas...973

Neste mesmo sentido, pronunciava-se Carlos Maximiliano, em seus

comentrios primeira Constituio republicana:
O critrio hoje muito amplo e liberal. O Estado impe o servio, no o prope.
Cerca de embaraos a atividade do cidado; elege, ampara e prestigia os seus
funcionrios. Todos suportam nus em proveito comum. Verificado o dano
desnecessrio, ilegtimo, ressarcvel, tem ao o prejudicado contra quem escolheu
mandatrio ou agente violento ou inepto974.

A Carta de 1934, no caso, foi mais explcita ao mencionar a responsabilidade

solidria do ente pblico e dos seus funcionrios, por quaisquer prejuzos decorrentes de
negligncia, omisso ou abuso no exerccio dos seus cargos (art. 171), texto que se repete, de
modo semelhante, na Constituio de 1937.
970

CAVALCANTI, Amaro. Responsabilidade civil do Estado. Atualizao de Jos de Aguiar Dias. Rio de
Janeiro: Borsoi, 1957, p. 274.
971
Idem, p. 280.
972
Idem, p. 286.
973
Idem, ibidem.
974
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio brasileira. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos
Santos, 1918, p. 783. Interessante observar que o autor no inclua a culpa do agente (nem a culpa do servio)
entre os requisitos para a configurao da responsabilidade: 1) Ter-se verificado a leso de um direito; 2) haver
esta acarretado um dano certo, e no apenas eventual, presente, e no futuro; 3) existir uma relao direta de
causalidade, lao direto de causa e efeito, entre o dano sofrido e um ato ou omisso do servio pblico (idem, p.
784).

260
Neste sistema, no somente a administrao, como entidade, que se pode
responsabilizar por danos causados pelo servio pblico a particulares; tambm podem
responder os funcionrios. Enfim, sempre que for possvel individualizar a causa do dano,
imputando-a a um funcionrio, a responsabilidade lhe pertence, ainda que possa pertencer
concorrentemente administrao975.
A Constituio de 1946 inovou em relao ao tema ao pronunciar
sinteticamente: as pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis
pelos danos que os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros (art. 194).
Suprimiram-se as expresses abusos, omisses e negligncia, que marcaram os
dispositivos anteriores, permitindo-se inferir a objetivao da responsabilidade do Estado976.
A generalizao dos fundamentos objetivos de imputabilidade amplia a
proteo dos particulares, compensando a onipresena estatal em suas vidas977. Com efeito,
dispensa o debate e a produo probatria relativos culpa da Administrao Pblica,
reservando-os para a ao regressiva do ente contra o agente que deu causa ao dano978.
A mudana de perspectiva to expressiva que chegou a ser considerada uma
revoluo copernicana no instituto da responsabilidade do Estado, pois o o sol que ilumina
a responsabilidade o dano e no, como se pensava, a conduta do agente979.
975

MENEGALE, J. Guimares. Direito administrativo e cincia da administrao. Rio de Janeiro: Metrpole,

1938, t. 1, p. 231.
976
SEABRA FAGUNDES vai alm, dispensando a ilicitude da conduta estatal e admitindo a responsabilidade
do Estado pela atividade lcita: Para que houvesse responsabilidade da Fazenda Pblica, com base no Direito
anterior atual Constituio, era preciso que se somassem as seguintes condies: a) ter o representante
praticado o ato no exerccio da funo ou a pretexto de exerc-la; b) ser ilegal o ato por omisso de dever
expressamente prescrito, ou por violao ativa do direito; c) do ato advir dano a algum. Do segundo desses
requisitos j no de cogitar, em face do art. 194 da Constituio. Adotada, como foi nesse texto, a teoria do
risco criado, j no importa a ilegalidade do ato, conquanto, via de regra, a responsabilidade decorra de atos
ilegais. Desde que haja um dano, haver lugar a indenizao, resulte este de violao da lei ou no. Salvo, claro
as excees que possam ter razes na prpria Constituio (O controle dos atos administrativos pelo Poder
Judicirio. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 215).
977
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Responsabilidade patrimonial do Estado por atos administrativos.
Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro, FGV, n. 132, abr./jun. 1978, p. 42. O Estado responde,
inclusive, pelos danos morais, ex vi do art. 5, incisos V e X, da atual Constituio da Repblica (FERREIRA,
Antnio Carlos. Responsabilidade civil por atos da administrao pblica. So Paulo: Alfabeto, 2002, p. 61;
VENDRAMEL, Aparecida. Responsabilidade extracontratual do Estado. So Paulo: Themis, 2000, p. 77-82).
Contra: a nosso ver no h indenizao de danos morais, mas apenas dos danos de contedo patrimonial, posto
que s em relao a estes h equivalncia entre o dano e o ressarcimento (ALCNTARA, Maria Emlia
Mendes. Op. cit., p. 203).
978
DANTAS, Ivo. Responsabilidade civil do Estado. O problema no Brasil. In: ______. Teoria do Estado:
Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1989, p. 148.
979
ZANCANER, Weida. Da responsabilidade extracontratual da Administrao Pblica. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1981, p. 42. Nesta tica, a faute du service se mantm entre as concepes subjetivistas da
responsabilidade, pois o foco central da anlise permanece na avaliao da conduta que provocou o dano,
embora com parmetros distintos dos que regem a culpa no direito privado. Neste sentido: a individualizao da
culpa e a sua publicizao no tiveram o condo de objetivar, por si s, a responsabilidade do Estado (ROCHA,
Crmen Lcia Antunes. Observaes sobre a responsabilidade patrimonial do Estado. Revista de informao

261
H autores, porm, que insistem na prevalncia da responsabilidade subjetiva
do Estado mesmo aps o marco constitucional de 1946.
Caio Tcito, em artigo escrito em 1959, aponta a oscilao do Supremo
Tribunal Federal, afirmando que a jurisprudncia posterior, mesmo com a supervenincia do
art. 194 da Constituio de 1946, no desmerece a tendncia dominante no sentido da
responsabilidade subjetiva do Poder Pblico. E complementa: os julgados ou as decises
em contrrio, ou os votos vencidos da corrente minoritria no obscurecem a continuidade da
interpretao pretoriana980.
Neste sentido, invoca acrdo proferido pela Corte Suprema no Recurso
Extraordinrio n. 20.732, em 25 de abril de 1958, reputando-o
sintoma da disperso opinativa que vai da conhecida preferncia do Ministro
Orosimbo Nonato pela teoria da responsabilidade objetiva do Estado fidelidade
confessada do Ministro Nlson Hungria, romanista at a raiz dos cabelos, aos
critrios civilistas da culpa, com a posio intermdia do Ministro Vilas-Boas, filiado
teoria dos franceses, ou seja, noo da falta de servio981.

No regime da Constituio de 1969 e na iminncia da Carta de 1988,

corroborava Manoel Caetano Ferreira Filho: no direito brasileiro, a responsabilidade civil do
Estado fundada na teoria subjetiva da falta de servio. A teoria objetiva aplicada
subsidiariamente, naqueles casos no abrangidos pela primeira982. Fernando Andrade de
Oliveira e Elizeu de Moraes Corra, mais recentemente, posicionam-se do mesmo modo983.

legislativa. Braslia, Senado Federal, a. 28, n. 111, jul./set. 1991, p. 94). Em sentido contrrio: a expresso
culpa administrativa nada mais que uma metfora pela qual os autores procuraram chegar responsabilidade
do Estado atravs da designao de um dado objetivo a falta do servio (SAUWEN FILHO, Joo Francisco.
Da responsabilidade civil do Estado. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 64).
980
TCITO, Caio. Tendncias sobre responsabilidade civil do Estado. In: ______. Temas de direito pblico
(estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997, v. 1, p. 565. No mesmo sentido: A teoria do risco no
encontra base em nosso direito positivo, salvo nos casos especiais a que atenda o legislador (CASTRO NUNES,
Jos de. Da Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Freitas Bastos, 1950, p. 400); a Constituio de 1946
eximiu-se de apadrinhar quaisquer das teorias sobre a responsabilidade do Estado (S, Hermano.
Responsabilidade civil do Estado. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 73, n. 260, out./dez. 1977, p.
135).
981
TCITO, Caio. Tendncias sobre responsabilidade civil do Estado. In: ______. Temas de direito pblico
(estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997, v. 1, p. 557. Comentando o mesmo acrdo: se os
fundamentos de fato divergem, j se pode apontar um consenso no critrio prtico a ser aplicado, ou seja, na
soluo a ser dada ao caso concreto. Efetivamente, para a maioria dos Ministros, desde que haja falha objetiva no
funcionamento do sistema, existe responsabilidade do Estado (WALD, Arnoldo. Os fundamentos da
responsabilidade civil do Estado. Revista de informao legislativa. Braslia, Senado Federal, v. 30, n. 117,
jan./mar. 1993, p. 9).
982
FERREIRA FILHO, Manoel Caetano. Da responsabilidade civil do Estado. Revista de informao
legislativa. Braslia, Senado Federal, v. 25, n. 100, out./dez. 1988, p. 335.
983
OLIVEIRA, Fernando Andrade de. Apontamentos sobre a responsabilidade do Estado administrador. In:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio (org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo:
Malheiros, 1997, v. 2, p. 395; CORRA, Elizeu de Moraes. Responsabilidade civil do Estado no direito
brasileiro: h um nico princpio regulador ? Revista da Faculdade de Direito. Curitiba, Universidade Federal
do Paran, a. 28, n. 28, 1994/1995, p. 225.

262
A doutrina majoritria, entretanto, atribui primazia responsabilidade objetiva
do Estado

984

, conquanto se verifique dissenso quanto aos fundamentos do instituto, nas

palavras de Yussef Sahid Cahali, lenol amorfo sob o qual se acotovelam doutrinas nem
sempre conciliveis985.
No mais das vezes, a divergncia meramente semntica, pois h rtulos
iguais para designar coisas diferentes e rtulos diferentes para designar coisas iguais986. Na
prtica, independentemente da terminologia que se utilize (risco administrativo, risco proveito
ou mesmo risco integral987), o Estado no responde por danos decorrentes de fatores alheios
ao seu comportamento, facultando-se-lhe a prova de fora maior, culpa exclusiva da vtima ou
de terceiro988.

984

REALE, Miguel. Responsabilidade civil do Estado. Revista de direito pblico. So Paulo, Malheiros, a. 21,
n. 87, jul./set. 1988, p. 24-26; SILVEIRA, Jos Nri da. Aspectos da responsabilidade do Estado no sistema
constitucional brasileiro. Revista da Escola Superior da Magistratura do Distrito Federal. Braslia,
AMAGIS, n. 1, jan./abr. 1996, p. 108; SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. 2. ed. So
Paulo: Malheiros, 1992, p. 173-5; DANTAS, Ivo. Responsabilidade civil do Estado. O problema no Brasil. In:
______. Teoria do Estado: Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1989, p. 148; CAHALI, Yussef
Sahid. Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 24; LAZZARINI, lvaro.
Responsabilidade civil do Estado por atos omissivos dos seus agentes. In: ______. Estudos de direito
administrativo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 421; ZANCANER, Weida. Da
responsabilidade extracontratual da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p. 42,
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Observaes sobre a responsabilidade patrimonial do Estado. Revista de
informao legislativa. Braslia, Senado Federal, a. 28, n. 111, jul./set. 1991, p. 114; BARROS, Octvio de.
Responsabilidade pblica. So Paulo: RT, 1956, p. 30; CARVALHO NETO, Incio de. Responsabilidade do
Estado por atos de seus agentes. So Paulo: Atlas, 2000, p. 110-113, entre outros.
985
CAHALI, Yussef Sahid. Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 6. No
mesmo sentido: LOUREIRO FILHO, Lair da Silva. Responsabilidade pblica por atividade judiciria no direito
brasileiro. Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro, Renovar, v. 231, jan./mar. 2003, p. 7; TRUJILLO,
Elcio. Responsabilidade do Estado por ato lcito. So Paulo: LED, 1996, p. 72.
986
ZANCANER, Weida. Da responsabilidade extracontratual da Administrao Pblica. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1981, p. 60.
987
Esta terminologia (risco integral), por vezes, utilizada no sentido de uma responsabilidade mais ampla,
presente mesmo em casos de fora maior, culpa exclusiva de terceiros etc., como, por exemplo, ocorre em
relao a danos provenientes de acidente nuclear (art. 21, XXIII, da CR). Sobre o tema, v. CAVALIERI FILHO,
Srgio. Responsabilidade civil constitucional. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, v. 95, n. 348, out./dez.
1999, p. 200-1.
988
CAHALI, Yussef Sahid. Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 33;
FERREIRA, Antnio Carlos. Responsabilidade civil por atos da administrao pblica. So Paulo: Alfabeto,
2002, p. 51. Alguns autores acrescentam o caso fortuito como possvel defesa do Estado: OLIVEIRA, Fernando
Andrade de. Apontamentos sobre a responsabilidade do Estado administrador. In: BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antnio (org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1997, v. 2, p. 380;
CUNHA, Srgio Srvulo da. Responsabilidade do administrador pblico. Interesse pblico. So Paulo,
Notadez, v. 4, n. 15, jul./set. 2002, p. 135; CASTRO, Honildo Amaral de Mello. Responsabilidade civil do
Estado: alguns aspectos. Revista de direito privado. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 5, n. 17, jan./mar.
2004, p. 130. No sentido contrrio, ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Observaes sobre a responsabilidade
patrimonial do Estado. Revista de informao legislativa. Braslia, Senado Federal, a. 28, n. 111, jul./set. 1991,
p. 106; VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Responsabilidade civil do Estado. In: ______. Temas de direito
pblico. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 467; CARVALHO NETO, Incio de. Responsabilidade do Estado
por atos de seus agentes. So Paulo: Atlas, 2000, p. 122-123. De fato, o caso fortuito implica essencialmente
que o acidente gerador de prejuzos resulta de uma causa desconhecida, apenas uma culpa do servio que se

263
A responsabilidade objetiva do Estado se assenta no nexo de causalidade entre
o seu comportamento e os prejuzos sofridos por outrem. Ausente este nexo, no h
responsabilidade a ser decretada.
Observa-se, tambm, dissenso quanto aplicabilidade deste critrio aos atos
omissivos do ente pblico.
Entre os autores que defendem a prevalncia do critrio subjetivo em casos de
omisso, destaca-se Osvaldo Aranha Bandeira de Mello:
A responsabilidade do Estado por omisso s pode ocorrer na hiptese de culpa
annima, da organizao e funcionamento do servio, que no funciona ou funciona
mal ou com atraso, e atinge os usurios do servio ou os nele interessados989.

No caso de omisso, cumpre vtima

comprovar a no prestao do servio ou a sua prestao retardada ou m prestao, a
fim de ficar configurada a culpa do servio [...]. Evolve, todavia, para a culpa
presumida, ressalvada, no entanto, sempre a comprovao de que o servio funcionou
regularmente, de forma normal, correta990.

No mesmo sentido, as consideraes externadas por Celso Antnio Bandeira

de Mello, mesmo antes do advento da Constituio de 1988: o Estado s responde por
omisses quando deveria atuar e no atuou vale dizer: quando descumpre o dever legal de
agir. Em uma palavra: quando se comporta ilicitamente em abster-se991.
Deste modo, ao Estado incumbe fazer demonstrao de que no teve culpa,
vale dizer, de que no desatendeu s prescries existentes e de que esgotou os meios
plausveis para enfrentar corretamente uma dada situao992.

ignora (DUEZ, Paul; DEBEYRE, Guy. Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 1952, p. 433). Logo, no
afasta a responsabilidade objetiva do Estado.
989
BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princpios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro:
Forense, 1969, v. 2, p. 487.
990
Idem, p. 483. A presuno de culpa, registre-se, no desloca o critrio para as raias da responsabilidade
objetiva do Estado: A presuno da culpa no mau funcionamento dos servios pblicos a cargo do Estado, [...]
mas postos disposio do pblico, realiza um avano que satisfaz em grande parte proteo devida aos
usurios desses servios, sem sair da responsabilidade subjetiva fundada na culpa, pois que aquela presuno no
a exclui, apenas transfere para o indigitado responsvel o nus, que no deve caber vtima, de elidi-la
(CASTRO NUNES, Jos de. Da Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Freitas Bastos, 1950, p. 424).
991
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Responsabilidade extracontratual do Estado por comportamentos
administrativos. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 70, n. 552, out. 1981, p. 13; v.,
tambm, FERREIRA, Srgio de Andra. O Estado e o dever de indenizar: teoria do risco administrativo;
responsabilidades extracontratuais. Boletim de direito administrativo. So Paulo, NDJ, v. 12, n. 5, mai. 1996,
p. 262.
992
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Responsabilidade extracontratual do Estado por comportamentos
administrativos. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 70, n. 552, out. 1981, p. 16. A tese
da responsabilidade subjetiva do Estado nos casos de omisso prevalece no colendo Superior Tribunal de Justia:
REsp 602.102/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06.04.2004, DJ
21.02.2005, p. 146; REsp 637.246/CE, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA,
julgado em 28.03.2006, DJ 09.05.2006, p. 202.

264
No campo oposto, defende Carmn Lcia Antunes Rocha que a natureza
omissiva do comportamento estatal no altera o regime de responsabilidade do Estado, nem se
requer dos danos qualquer caracterstica peculiar993.
Em outros termos, o comportamento omissivo do agente pblico, desde que
deflagrador primrio do dano praticado por terceiro, a causa e no simples condio do
evento danoso994.
Data venia, partindo-se, por exemplo, da garantia constitucional da
propriedade, assiste ao Estado o dever de velar pela regular fruio desse direito,
reconhecendo-se, a depender do grau de rigor adotado, o nexo de causalidade entre a sua
omisso e os desapossamentos em geral. Mantida a estrutura conceitual da responsabilidade
por atos comissivos, o Estado responderia at pelos furtos e assaltos praticados por menores
infratores nos centros urbanos, pois a anlise se centraliza no nexo causal e no se admitem
fatores de moderao.
A razoabilidade, entretanto, aponta que o Poder Pblico, atuando mediante
seres humanos, no pode estar em todos os locais ao mesmo tempo. Responder por todas as
infraes, no caso, seria uma soluo exorbitante e desproporcional995.
Embora seja possvel, em certo aspecto, estabelecer-se o nexo causal entre a
omisso do Estado e a leso de qualquer direito dos particulares pois ao Estado compete
preservar a efetividade de seu sistema normativo , retomam-se, em prol da eqidade, os
parmetros criados pela jurisprudncia francesa e reunidos sob a expresso culpa do
servio.
Logo, o retorno concepo da faute du service se d como fator de
moderao, atribuindo-se responsabilidade ao Estado quando este deveria razoavelmente
ter agido e no agiu.

993

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Observaes sobre a responsabilidade patrimonial do Estado. Revista de
informao legislativa. Braslia, Senado Federal, a. 28, n. 111, jul./set. 1991, p. 103. No mesmo sentido:
ALCNTARA, Maria Emlia Mendes. Responsabilidade do Estado na CF/88. In: BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antnio (org.). Direito administrativo na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991,
p. 202; VENDRAMEL, Aparecida. Responsabilidade extracontratual do Estado. So Paulo: Themis, 2000, p.
55-68.
994
MUKAI, Toshio. Responsabilidade solidria da Administrao por danos ao meio ambiente. Revista de
direito administrativo. Rio de Janeiro, Renovar, n. 171, jan./mar. 1988, p. 227-241.
995
Em sentido semelhante: FREITAS, Juarez. Responsabilidade civil do Estado e o princpio da
proporcionalidade: vedao de excesso e inoperncia. In: ______ (org). Responsabilidade civil do Estado. So
Paulo: Malheiros, 2006, p. 170-197; MENDES, Gilmar Ferreira. Perplexidades acerca da responsabilidade civil
do Estado: Unio seguradora universal? Revista jurdica virtual. Braslia, [s.n.], v. 2, n. 13, jun. 1999.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_13/perplex.htm. Acesso em: 15 ago. 2007.

265

6.1.3. Repercusso do tema no campo processual

A evoluo da responsabilidade do Estado pode ser visualizada sob a tica

daquele que pretende obter judicialmente a indenizao pelos prejuzos sofridos, ou seja, com
vistas estrutura da dialtica processual.
Na primeira fase do instituto, de absoluta irresponsabilidade do Estado, o
particular no possua pretenso oponvel ao Poder Pblico, logo, aos olhos hodiernos,
haveria ntida impossibilidade jurdica do pedido ou, pelo menos, sua manifesta
improcedncia, prejudicadas as alegaes e provas.
No segundo momento, marcado pelo predomnio do direito privado, admitiu-se
a pretenso do cidado contrria ao Errio, mas se lhe imps grave nus argumentativo e
probatrio. A responsabilidade do Estado era condicionada demonstrao dos prejuzos
sofridos, do nexo de causalidade entre esses prejuzos e a conduta estatal, do exerccio dessa
conduta em carter privado (no em decorrncia do Poder Pblico) e dos elementos subjetivos
do dolo ou da culpa, nsitos responsabilidade em direito privado no caso de pessoa
jurdica, mediante prova da culpabilidade do agente e a culpa in eligendo ou in vigilando do
respectivo ente.
A evoluo do instituto, nesta perspectiva, foi inspirada pela necessidade de
aliviar o fardo argumentativo e probatrio dos particulares, a fim de tornar concretamente
possvel a responsabilidade do Estado.
Inicialmente se equiparam os atos exercidos em carter pblico aos praticados
em regime de direito privado, dispensando-se qualquer debate a respeito de sua natureza.
O Estado, a partir desse momento, no pode contrapor ao pleito indenizatrio o
seu manto de guardio do interesse pblico. A presuno de que atua infalivelmente em prol
dos cidados no lhe socorre como argumento de defesa996, aferindo-se em cada caso concreto
a sua culpabilidade. Mesmo os atos exercidos em funo do Poder Pblico podem estar
viciados, hiptese em que o Estado deve responder pelos respectivos danos.
996

Embora atuando no campo do direito pblico, ou atuando no campo do direito privado, o Estadoadministrativo pessoa jurdica. Se se lhe retirar a personalidade jurdica no resta seno o arbtrio. Conforme
com a realidade, as prerrogativas de poder no constroem mecanismos isentos de provocar responsabilidade
(FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Obrigaes administrativas. Rio de Janeiro: Forense, 1983, p.
30). No mesmo sentido, DANTAS, Ivo. Responsabilidade civil do Estado. O problema no Brasil. In: ______.
Teoria do Estado: Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1989, p. 137.

266
Em seguida, adaptam-se os institutos do direito privado realidade do direito
administrativo. A imputao dos atos do agente pblico ao Estado dispensa o recurso ao
mandato e a outras figuras do direito civil, admitindo-se que se trata de mero rgo daquela
pessoa jurdica. O rgo no representa a pessoa, mas a presenta diante de terceiros.
A culpa administrativa se liberta dos elementos psicolgicos, espelhando um
juzo de valor acerca da eficincia dos servios pblicos e da atuao estatal. Em vrios casos,
desloca-se o nus da prova para o Estado, a fim de que demonstre que atuou de modo
eficiente, dentro dos parmetros de razoabilidade de cada contexto. No campo argumentativo,
reside neste ponto a grande revoluo do tema.
A teoria da faute du service, no campo processual, implica a inoponibilidade
das deficincias estruturais da Administrao Pblica ao cidado.
O Estado no pode se defender em juzo alegando que os direitos dos
particulares foram atingidos por falhas atribuveis s deficincias de sua estrutura
administrativa. No pode afirmar, para se eximir da reparao dos danos causados, que no
possui condies de bem exercer o seu mister.
Pouco importa se determinado servio pblico, por exemplo, funcionou
deficiente ou intempestivamente pela ausncia de quantitativo suficiente de servidores ou pela
complexidade de seus mecanismos. Impe-se a responsabilidade do Estado quando o contexto
histrico indicar a possibilidade de ao com maior grau de eficincia, dentro dos limites do
razovel.
Por fim, a objetivao desta responsabilidade excluiu de vez quaisquer
consideraes sobre a eficincia da estrutura administrativa. O cidado encontra-se incumbido
de demonstrar o dano e o nexo de causalidade. A defesa do Estado, por sua vez, apenas
poder gravitar em torno destes aspectos. Nada mais poder opor ao particular.

6.2. A processualidade administrativa

Por vrias dcadas a ateno dos administrativistas repousou sobre a atividade

estatal externada mediante os servios pblicos e os atos administrativos997. Nesta

997

CASSESSE, Sabino. Le basi del diritto amministrativo. Nuova edizione. Milano: Garzanti, 2000, p. 304-7.

267
perspectiva, os direitos dos cidados se consideravam protegidos mediante mecanismos de
controle a posteriori, como o controle judicial e o contencioso administrativo998.
Agustn Gordillo relata haver perguntado a Jean Rivero por que na Frana
no se dava importncia ao procedimento administrativo, ao que este rapidamente
respondeu: porque acudimos ao controle do Conselho de Estado999.
Nesse contexto, os vnculos dinmicos entre o Estado e os cidados, capazes
de permitir a identificao de processos de formao de decises, resumiam-se ao contencioso
administrativo. No mbito interno da Administrao, seguindo-se o modelo do direito
privado, os modos de formao da vontade so irrelevantes ou escarsamente relevantes1000.
No Brasil, embora o controle dos atos administrativos esteja afeto
predominantemente ao Judicirio, os efeitos desta concepo tambm foram perceptveis.
Exceo feita aos procedimentos tendentes aplicao de sanes, sujeitos normalmente a
uma verso simplificada do contraditrio processual penal1001, os demais procedimentos de
produo dos atos administrativos eram matria interna corporis, alheia participao
popular, alijando-se inclusive os particulares interessados na prtica ou na omisso das
condutas administrativas1002.
Como expe Odete Medauar,
controvrsias, conflitos, pretenso a reconhecimento de direitos coadunavam-se
esfera jurisdicional, pois na Administrao Pblica a idia de supremacia do interesse
pblico sobre o particular e a concepo da Administrao detentora absoluta do juzo
sobre o interesse pblico impediam que se cogitasse a respeito da realidade ftica, que

998

O princpio da submisso plena da Administrao ao controle e a tendncia dos Tribunais de assumirem a

responsabilidade de controlar a correo do contedo das decises administrativas conduzem a que o direito
procedimental administrativo aparea subvalorado como garantia de correo do contedo da atuao
administrativa (SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. La teora general del derecho administrativo como
sistema: objeto y fundamentos de la construccin sistemtica. Traduo de Mariano Bacigalupo et al. Madrid:
INAP, Marcial Pons, 2003, p. 240).
999
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t. 2, p.
XV-1.
1000
CASSESSE, Sabino. Le basi del diritto amministrativo. Nuova edizione. Milano: Garzanti, 2000, p. 306.
1001
v., por exemplo, BIGNAMI, Francesca. Tre generazioni di diritti di partecipazione nei procedimenti
amministrativi europei. In: BIGNAMI, Francesca; CASSESSE, Sabino (org.). Il procedimento amministrativo
nel diritto europeo. Milano: Giuffr, 2004, p. 90; FERREIRA, Srgio de Andra. A garantia da ampla defesa no
direito administrativo disciplinar. Revista de direito pblico. So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 5, n. 19,
jan./mar. 1972, p. 60-8; CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais funes do Estado.
1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995, p. 278.
1002
A consequncia dessa idiossincrasia do Direito Administrativo brasileiro por todos conhecida: a
Administrao se julga senhora e dona do processo administrativo, decidindo, a seu talante, quando e como
instaur-lo, seu iter, a dimenso da atividade dos administrados em seu bojo, sua publicidade ou reserva etc.
(FERRAZ, Srgio. Controle jurisdicional do mrito do ato administrativo. In: ROCHA, Crmen Lcia Antunes
(org.). Perspectivas do direito pblico: estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte:
Del Rey, 1995, p. 301).

268
a existncia de conflitos de pontos de vista, conflitos de interesses, controvrsias a
respeito de direitos, nesse mbito1003.

Cretella Jnior, inclusive, rejeita as expresses processualidade do direito

administrativo ou processualidade administrativa, por contradictio in terminis, pois no
direito administrativo no pode haver um processo ou um instituto matizado de
processualidade1004.
A Constituio de 1988, entretanto, garantiu aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral [...] o contraditrio e a ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes (art. 5, LV). Processo administrativo, diz a Carta, no
procedimento1005.
Admitiu o constituinte que os processos estatais podem ser ou no
jurisdicionais e que os processos administrativos [...] igualmente constituem canal para o
exerccio do poder estatal1006. A redemocratizao de 1988 implicou a ampliao das
garantias dos particulares, revalorizando-se o processo administrativo, sem desmerecer o
controle jurisdicional1007.
No lcito interpretar restritivamente a clusula constitucional, reduzindo-a
mera garantia procedimental na aplicao de sanes administrativas. A meno a litigantes
em processo administrativo abrange todas as hipteses em que direitos dos cidados so
atingidos pela conduta administrativa, gerando conflito de interesses e, assim, litigncia1008.
Em todos esses casos se impe a observncia do contraditrio e da ampla defesa, com os seus
desdobramentos1009.
1003

MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993,
p. 77.
1004
CRETELLA JNIOR, Jos. Natureza do processo administrativo. In: YARSHELL, Flvio Luiz; MORAES,
Maurcio Zanoide de (org.). Estudos em homenagem professora Ada Pellegrini Grinover. So Paulo: DPJ,
2005, p. 21-30.
1005
No mesmo sentido, como alerta Srgio BERMUDES, o art. 5, LXXVIII, da CR, que garante a todos, no
mbito judicial e administrativo, [...] a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de
sua tramitao (A reforma do Judicirio pela Emenda Constitucional n. 45. Rio de Janeiro: Forense, 2005,
p. 10).
1006
DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p.
65. No mesmo sentido: CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais funes do Estado.
1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995, p. 973.
1007
Neste sentido: o direito de ser ouvido pela Administrao Pblica um dos modos pelos quais a cidadania
defendida e reinventada na era moderna (BIGNAMI, Francesca. Op. cit., p. 87). Em sentido semelhante,
reputando o processo administrativo garantia de um comportamento tico, GONZLEZ PREZ, Jesus. La
tica en la Administracin pblica. 2. ed. Madrid: Civitas, 2000, p. 103.
1008
Neste sentido: CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 354 e seguintes; BANDEIRA
DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 105.
1009
Carlos Ari SUNDFELD fez o levantamento da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre o tema,
demonstrando as potencialidades do princpio, v. Processo e procedimento administrativo no Brasil. In:

269
Em outros termos, os consectrios do devido processo legal aplicam-se aos
processos administrativos, ficam entranhados na autoridade pblica, em todo seu atuar e seu
agir, permitindo, regrando e disciplinando a atuao1010.
Atualmente,
a formao do ato administrativo resulta, no mais da vontade pessoal, subjetiva, da
autoridade, mas de um contraditrio entre a Administrao e interessados ou de vrios
interessados ante a Administrao, havendo um confronto visvel de todos os
interesses presentes na situao1011.

Se a vontade do soberano absoluto no encontra limites e pode ser expressa a

seu bel-prazer; na democracia, porm, h mecanismos e processos para a manifestao da
autoridade exercida em nome coletivo1012.
Se o direito apenas depois de produzido, o produzir tem carter
integrativo, [...] pois que o produto aqui algo indissocivel do processo de produo, que
sobre ele influi em termos de resultado, resume Calmon de Passos1013.
Na seara federal, a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 19991014, regula o processo
administrativo em geral, ressalvados os casos submetidos a disciplina especfica. Antes de seu
advento, foram promulgados estatutos semelhantes nos Estados de Sergipe e So Paulo1015.
SUNDFELD, Carlos Ari; MUOZ, Guillermo Andr (org.). As leis de processo administrativo. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 23-4.
1010
LIMA, Francisco Grson Marques de. Fundamentos constitucionais do processo (sob a perspectiva da
eficcia dos direitos e garantias fundamentais). So Paulo: Malheiros, 2002, p. 159. No mesmo sentido:
GRINOVER, Ada Pellegrini. Princpios processuais e princpios de direito administrativo no quadro das
garantias constitucionais. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 102, v. 387, set./out. 2006, p. 5.
1011
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993,
p. 61.
1012
Como afirma Marcelo HARGER, o princpio do Estado de Direito a prpria razo, se no da existncia,
mas da relevncia assumida pelo processo administrativo. No se pode dizer que na poca do Estado de
Polcia no existisse processo administrativo, mas possvel assegurar, ao menos, que a concepo se alterou
radicalmente a partir do Estado de Direito (Princpios constitucionais do processo administrativo. Rio de
Janeiro: Forense, 2001, p. 95). Em sentido semelhante: SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito
pblico. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 1992, p. 90.
1013
CALMON DE PASSOS, Jos Joaquim. O processo administrativo na Constituio de 1988. In:
TUBENCHLAK, James; BUSTAMANTE, Ricardo (coord.). Livro de estudos jurdicos. Rio de Janeiro:
Instituto de Estudos Jurdicos, 1995, v. 11, p. 393. Em sentido semelhante: o procedimento tudo menos uma
atividade preparatria (CASSESSE, Sabino. Le basi del diritto amministrativo. Nuova edizione. Milano:
Garzanti, 2000, p. 307).
1014
quase um escndalo [...] que date de 1999 a primeira lei federal geral de processo administrativo!
(FERRAZ, Srgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 21).
De fato, a legislao da ustria remonta a 1925, embora reformada em 1950; o Administrative Procedure Act
dos Estados Unidos data de 1946; na Alemanha, o disciplinamento da matria se iniciou em 1978, e assim por
diante (cf. CASSESSE, Sabino. Le basi del diritto amministrativo. Nuova edizione. Milano: Garzanti, 2000, p.
321-3). Sobre a Amrica Latina, v. BREWER-CARAS, Allan R. Principios del procedimiento administrativo
en Amrica Latina. Bogot: Legis, 2003.
1015
No Estado de Sergipe, trata-se da Lei Complementar n. 33, de 26 de dezembro de 1996, resultado de
anteprojeto elaborado por Carlos Aires de Brito e Srgio Monte Alegre (v. MEIRA, Jos de Castro. Processo
administrativo. Boletim de direito administrativo. So Paulo, NDJ, v. 19, n. 3, mai. 2003, p. 198). No Estado
de So Paulo, a Lei n. 10.177, de 30 de dezembro de 1998, decorreu de minuta apresentada por Carlos Ari

270
O diploma legislativo federal consolida vrias garantias do particular diante da
Administrao Pblica, com destaque para a cincia acerca do processo administrativo, a
possibilidade de apresentao de argumentos e provas, a motivao dos atos administrativos
que afetem a sua esfera jurdica e a possibilidade de recorrer destas decises.
Embora o processo administrativo no reproduza a estrutura triangular do
processo judicial, na qual o magistrado se encontra eqidistante dos interesses em jogo, a Lei
n. 9.784/99 assegurou parmetros de impessoalidade da deciso administrativa, estabelecendo
hipteses de impedimento e suspeio das autoridades e servidores (arts. 18 a 21) 1016.
A obedincia aos ditames legais impe Administrao o dever de identificar
os possveis atingidos pela sua conduta, franqueando-lhes a possibilidade de participar do
processo decisrio.
A comunicao deve ser feita pela via postal ou outro meio que assegure a
certeza da cincia do interessado (art. 26, 3). Logo, no se legitimam os antigos editais de
notificao, publicados em dirio oficial e que, na prtica, nunca atingiram a sua finalidade.
Ad instar do processo judicial, a intimao ficta apenas se justifica quando impossibilitados os
demais meios de comunicao.
Por outro lado, a lei determina que as alegaes e documentos apresentados
pelo particular sero objeto de considerao pelo rgo competente (art. 3, III) e que a
motivao dos atos administrativos ser explcita, clara e congruente (art. 50, 1), com
indicao dos fatos e fundamentos jurdicos (art. 50, caput).
A Unio e seus entes descentralizados no se eximem do dever em comento ao
fundamento de insuficincia de recursos humanos ou materiais, excesso de trabalho ou
entrave atividade administrativa1017. Trata-se de normas cogentes, cuja inobservncia
esvazia a legitimidade dos atos e decises praticados pela entidade.

Sundfeld. O mencionado publicista registra que o anteprojeto ficou parado por vrios anos, em face do
desinteresse dos governadores Orestes Qurcia e Fleury Filho, e foi remetido Assemblia apenas na gesto de
Mrio Covas (SUNDFELD, Carlos Ari. Processo e procedimento administrativo no Brasil. In: SUNDFELD,
Carlos Ari; MUOZ, Guillermo Andr (org.). As leis de processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2000,
p. 17). PERNAMBUCO
1016
A realizao de um procedimento justo integra, portanto, ainda que no exaustivamente: a) uma dimenso
de participao; b) uma dimenso de informao (publicidade e transparncia); c) uma dimenso de
fundamentao (motivao); d) uma dimenso de eficincia (celeridade e racionalidade); e e) uma dimenso de
imparcialidade (BUENO, Vera Scarpinella. As leis de procedimento administrativo: uma leitura operacional do
princpio constitucional da eficincia. In: SUNDFELD, Carlos Ari; MUOZ, Guillermo Andr (org.). As leis de
processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 362).
1017
As normas sobre processo administrativo, em verdade, so um contributo simplificao e racionalizao
da Administrao, ao disciplinar o modo pelo qual deve proceder em sua atividade cotidiana (MAURER,
Hartmut. Droit administratif allemand. Traduo de Michel Fromont. Paris: LGDJ, 1994, p. 92). Em sntese,
a eficincia e a processualidade da atuao administrativa so as duas faces de uma mesma moeda (BUENO,

271
A recusa genrica dos argumentos apresentados pelo cidado, por exemplo,
acarreta a nulidade do ato administrativo. Compete ao agente pblico precisar as razes pelas
quais se afastaram as provas e argumentos produzidos pelo particular, demonstrando que
foram objetos de sua considerao.
Por fim, o processo administrativo e o judicial se encontram inseridos em uma
mesma realidade. Embora no haja a mera continuidade de uma seara outra, h repercusses
recprocas, impostas pelos fundamentos constitucionais comuns.
O vnculo mais claro entre as instncias consiste no controle judicial da
regularidade do iter administrativo. Diante de vcios capazes de prejudicar a efetiva
participao dos particulares, compete ao Judicirio anular o processo administrativo,
submetendo, em regra, a matria apreciao da autoridade competente.
O respeito da Administrao aos ditames constitucionais e legais, contudo,
tambm repercute na esfera judicial, se no for, qui, suficiente para obter a adeso dos
participantes. Nesta perspectiva, o processo administrativo atua como meio de composio de
interesses1018 e mecanismo de controle interno1019, esvaziando, por vezes, a necessidade de
recurso funo jurisdicional do Estado.
Diante do princpio da inafastabilidade da jurisdio, obviamente lcito ao
particular submeter a sua pretenso anlise do Estado-juiz, no se contentando com a
definio emanada da autoridade administrativa. Mas, neste caso, se o processo
administrativo tramitou de forma regular, seus autos contero os dados pertinentes ao litgio,
inclusive a concluso probatria e os fatores que conduziram postura impugnada
judicialmente.
A recuperao dessas informaes diminui a complexidade do processo
judicial, repercutindo no tempo necessrio cognio do juiz, sem prejuzo da legitimidade
do seu resultado. Se no houver error in procedendo ou vcio de parcialidade, por exemplo,
pode-se aproveitar a instruo probatria realizada na via administrativa, evitando-se a
repetio de atos dessa natureza.

Cssio Scarpinella. Inafastabilidade do controle judicial da Administrao. In: SUNDFELD, Carlos Ari;
BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo:
Malheiros, 2003, p. 246), pois a eficincia exige postura ativa da Administrao, no sentido de sempre procurar
aprimorar o cumprimento do complexo de princpios constitucionais (MOREIRA, Egon Bockmann. Processo
administrativo e princpio da eficincia. In: SUNDFELD, Carlos Ari; MUOZ, Guillermo Andr (org.). As leis
de processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 330).
1018
CASSESSE, Sabino. Le basi del diritto amministrativo. Nuova edizione. Milano: Garzanti, 2000, p. 308.
1019
FAZZALARI, Elio. Istituzioni di diritto processuale. 5. ed. Padova: CEDAM, 1989, p. 581.

272
Do mesmo modo, a motivao dos atos administrativos vincula o Estado,
delimita os pontos objeto de controvrsia e, a fortiori, traa a rea sobre a qual se debruar o
juiz. Enfim, a processualidade administrativa atua como facilitadora da processualidade
jurisdicional.
O prvio processo administrativo tambm permite ao presentante judicial do
ente pblico otimizar a formulao da defesa ou, diante de vcios evidentes, exercer o controle
interno dos atos administrativos, submetendo o caso apreciao da autoridade competente.
Nessa perspectiva, atenua os efeitos da deficincia estrutural dos entes pblicos, normalmente
invocada como co-fundamento de suas prerrogativas processuais.
verdade que o cidado brasileiro no possui o hbito de impugnar
administrativamente a conduta estatal antes de ingressar no Judicirio, reflexo ainda da
postura autoritria e parcial adotada pelos entes pblicos desde o regime de exceo. O
requerimento administrativo prvio, no mais das vezes, no condio da ao, pois a inrcia
do Estado em agir de ofcio ratifica o interesse de agir1020.
Esse quadro, porm, mais afeto aos interesses individuais homogneos, de
reduzida complexidade processual, onde o Judicirio atua em verdadeiro modelo fordista,
diante das limitaes tutela coletiva. Nas hipteses mais complexas, reitere-se, o Estado
que assume o dever de convocar os interessados a participarem do processo administrativo, o
que ratifica a importncia do instituto.

6.3. A ponderao dos interesses pblicos

Consoante Sabino Cassesse, uma das caractersticas originrias do direito

administrativo consiste no denominado regime administrativo, como posio diferenciada
do Estado, competindo-lhe assegurar as necessidades da coletividade, mesmo em sacrifcio
dos interesses individuais dos seus membros1021. Dessa concepo resultou o dogma da
supremacia do interesse pblico sobre o privado, repetido saciedade pela doutrina como
pedra fundamental do sistema.

1020

Por todos, v. CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais funes do Estado. 1995.
Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995, p. 220 et seq.
1021
CASSESSE, Sabino. As transformaes do direito administrativo do sculo XIX ao XXI. Interesse pblico.
So Paulo, Nota Dez, a. 5, n. 24, mar./abr. 2004, p. 17.

273
Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello,
trata-se de verdadeiro axioma reconhecvel no moderno Direito Pblico. Proclama a
superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalncia dele sobre o do
particular, como condio, at mesmo, da sobrevivncia e asseguramento deste
ltimo1022.

Contudo, tambm remonta aos primrdios do direito administrativo a sua

problemtica fundamental: por um lado, uma suspeita em relao ao Executivo, que se receia
atente contra os direitos naturais e imprescritveis do cidado, por outro, a necessidade de o
Executivo dispor dos meios necessrios satisfao dos interesses pblicos1023.
A doutrina francesa inicialmente fincou as bases do sistema apenas nos
poderes exorbitantes do Estado, quando os meios que exorbitam do direito comum podem
consistir no s em prerrogativas, mas tambm em sujeies1024.
A sobrevalorizao do interesse pblico no decorre estritamente das
necessidades do sistema, mas se explica pelo contexto histrico, associado ao deslocamento
da soberania para o povo e sua apropriao pelo Estado1025.
Como resume Garca de Enterra, aps a Revoluo Francesa o poder est nas
mos de quem pretenda falar em nome do povo1026. Utilizou-se o lugar-comum do interesse
pblico como argumento susceptvel de propiciar a adeso de todos e, por isso mesmo, de
fundamentar o poder do Estado1027.

1022

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros,
2003, p. 60.
1023
WEIL, Prosper. O direito administrativo. Traduo de Maria da Glria Ferreira Pinto. Coimbra: Almedina,
1977, p. 23.
1024
WEIL, Prosper. Op. cit., p. 57. Em sentido semelhante: Produz-se assim uma grave desconexo entre o
princpio de soberania popular que deve informar todo o sistema democrtico e que reconhece e qualifica o povo
como a fonte material ltima de todo o ordenamento e a teoria do poder que se situa no Estado, que se coloca por
cima dos cidados paradoxalmente em funo dos interesses coletivos, ou seja, do conjunto desses cidados, que
defende (LAPATZA, Jos Juan Ferreiro. Poder tributario y tutela judicial efectiva. In: BANDEIRA DE
MELLO, Celso Antnio (org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1997, v. 1,
p. 92).
1025
O direito moderno denota uma tendncia valorizao do estatal por si, como substncia impessoal da coisa
pblica, valorizao que, mesmo entrado o liberalismo (com a idia de ser o Estado um mal necessrio e mero
garantidor de delimitaes), subsistiria, como subsistiu atravs da concepo legislativista e legalista que
dominou desde ento a teoria jurdica (SALDANHA, Nlson. A problemtica poltica do direito pblico
contemporneo. In: ______. Velha e nova cincia do direito (e outros estudos de teoria jurdica). Recife:
Universitria [UFPE], 1974, p. 64).
1026
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La lengua de los derechos: la formacin del derecho pblico europeo
tras la Revolucin Francesa. Madrid: Real Academia Espaola, 1994, p. 46.
1027
MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003,
p. 189. No mesmo sentido: Ele se vale da idia de interesse pblico, de bem comum, de uma srie de palavras
que, apesar de ambguas, despertam um sentido de lealdade, de apoio, conseguem funcionar como um
mecanismo de catalisao de uma obedincia espontnea por parte da sociedade (FARIA, Jos Eduardo de. A
definio de interesse pblico. In: SALLES, Carlos Alberto de (org.). Processo civil e interesse pblico: o
processo como instrumento de defesa social. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 80).

274
Em sntese, a partir desta perspectiva, o Estado reservou para si a competncia
de fixar os contornos do interesse pblico e, a partir da, as premissas de sua atividade
administrativa. Como Moiss, revela as Tbuas do interesse pblico e, a fortiori, os limites de
sua prpria atuao.
Esta concepo desgua nas teses nominalistas, pelas quais o interesse pblico
o que a lei ou a Administrao diz que 1028, aproximando-se o interesse pblico do
interesse do Estado1029.
A primeira inconsistncia advinda desta supremacia decorre da imensido do
campo de atuao estatal e, portanto, dos interesses que o Poder Pblico chamado a atender.
O Estado hodiernamente tutela o meio-ambiente e estimula o desenvolvimento
econmico, protege os trabalhadores e incentiva o empreendedorismo, garante a transparncia
pblica, mas preserva a segurana nacional e assim por diante.
Estes bens jurdicos exigem, no raramente, medidas de concretizao
diametralmente opostas entre si, mas todas potencialmente pblicas, diante da Constituio
da Repblica. Logo, no sistema administrativo h bens pblicos plurais, contingenciados
pela definio nica que os veste com uma mesma roupagem, sem encobrir as diversidades de
interesses manifestados1030.
O interesse pblico no um bloco homogneo, mas um mosaico formado das
mais diferentes tesselas. A expresso supremacia do interesse pblico tenta reduzir a

1028

cf. MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2003, p. 190. Seguindo esta concepo: Ao Estado cabe no somente a ordenao normativa do interesse
pblico, mas tambm a soberana indicao do seu contedo, [...] sendo certo que a Administrao competente
para definir o interesse pblico naquilo que no constitui domnio reservado ao legislador (CARNEIRO DA
CUNHA, Leonardo Jos. A Fazenda Pblica em juzo. 4. ed. So Paulo: Dialtica, 2006, p. 32). Em sentido
semelhante, CRETELLA JNIOR, Jos. Filosofia do direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p.
153.
1029
Sobre os perigos dessa aproximao, transcreva-se Renato ALESSI: Estes interesses pblicos, coletivos,
dos quais a Administrao deve cuidar a satisfao, no so, note-se bem, simplesmente o interesse da
Administrao, entendida como sujeito jurdico em si mesma, mas aquele que chamado o interesse coletivo
primrio, formado pelo complexo dos interesses individuais prevalecentes em uma determinada organizao
jurdica da coletividade, enquanto o interesse do sujeito administrativo simplesmente um dos interesses
secundrios que se fazem sentir no seio da coletividade e que podem ser realizados apenas em caso de
coincidncia, e nos limites de mencionada coincidncia, com o interesse coletivo primrio (Sistema
istituzionale del diritto amministrativo italiano. Milano: Giuffr, 1953, p. 151-2).
1030
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. O juiz na nova ordem estatal. In: ______ (org.). Perspectivas do direito
pblico: estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 271. Neste
sentido, pode-se afirmar a publicizao potencial de qualquer interesse relativo a uma relevncia social
eminente (GIANNINI, Massimo Severo. Istituzioni di diritti amministrativo. 2. ed. Milano: Giuffr, 2000, p.
24).

275
complexidade do fenmeno, com ntida funo justificadora, mas olvida a pluralidade de
interesses pblicos, atomizados, a precisar de integrao1031.
Nesta tica, no se pode falar em dicotomia pura entre o interesse pblico e
o interesse privado. A atuao pblica frequentemente converge para o atendimento de
necessidades privadas, como conseqncia da prpria razo de ser do Estado, instrumento de
realizao dos valores sociais.
Esta pluralidade de interesses pblicos reala a competncia dos rgos
encarregados da sua ponderao e hierarquizao no caso concreto1032.
Neste ponto, abre-se franca divergncia em relao s teses nominalistas, que
concentram a definio do interesse pblico na legislao e, subsidiariamente, na atividade
administrativa do Estado1033. Basta salientar, em sentido contrrio, o papel da Constituio
como ponte entre as esferas poltica e jurdica e como marco fundamental das decises
organizativas do Estado.
Sobretudo nas Constituies dirigentes, a concretizao do interesse pblico
no se inicia no plano da legislao ordinria nem dos atos administrativos, mas h de
observar os parmetros constitucionais do sistema1034.
1031

O equvoco dos que enchem a boca com o interesse pblico reside principalmente nisto: que na
compreenso desse conceito altamente abstrato e genrico no existe apenas um interesse, mas nela se situa, ao
contrrio, uma extenso enorme de interesses diferenciados, to ampla quanto aquela que diversifica os
interesses privados (LACERDA, Galeno. O juiz e a justia no Brasil. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo
(coord.). O Judicirio e a Constituio. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 140). H de se identificar, portanto, o
interesse pblico concreto, como um ato de sntese resultante da atividade ponderatria (ANTUNES, Lus
Felipe Colao. O direito administrativo e a sua Justia no incio do sculo XXI. Coimbra: Almedina, 2001, p.
45).
1032
[...] hoje no se considera mais que a Administrao Pblica seja o nico juiz do que seja o interesse
pblico. Se a prpria Constituio permite que associaes, partidos polticos, entidades de classe, Ministrio
Pblico entrem com aes para proteger o interesse pblico, porque ela est dizendo que no s a
Administrao, existem outras pessoas que podem defender o interesse pblico (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Discricionariedade administrativa e controle da Administrao. In: SALLES, Carlos Alberto de (org.).
Processo civil e interesse pblico: o processo como instrumento de defesa social. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2003, p. 189).
1033
Em palestra proferida na Escola Superior da Magistratura Federal, Robert ALEXY advertiu que o fato de a
limitao vir expressa em lei no afasta a necessidade de ponderao dos direitos fundamentais ou bens jurdicos
envolvidos (Coliso de direitos fundamentais e realizao de direitos fundamentais no Estado de Direito
democrtico. Traduo de Lus Afonso Heck. Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro, Renovar, n.
217, jul./set. 1999, p. 76-7). De fato, levado o nominalismo ao extremo, a definio do interesse pblico, sem
um ncleo mnimo de significado, passaria a ter como nico critrio a competncia da autoridade que a
proferiu (SALLES, Carlos Alberto de. Processo civil de interesse pblico: uma nova perspectiva metodolgica.
In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda
Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 53; do mesmo autor, Processo civil de interesse pblico. In:
SALLES, Carlos Alberto de (org.). Processo civil e interesse pblico: o processo como instrumento de defesa
social. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 59).
1034
No obstante esta tendncia para ver na Constituio um esquema de legitimao procedimental e
processual (que e vai continuar a ser), no vejo como que se pode esvaziar a Constituio das premissas
materiais da prpria poltica. No vejo como que podemos dizer, por exemplo, que a dignidade da pessoa
humana, quando consagrada na Constituio, est em tenso com as leis de concretizao dessa dignidade

276
O elenco de direitos e garantias fundamentais petrifica uma diversa gama de
interesses, os quais, se no perdem necessariamente sua natureza privada, adquirem status
constitucional, impondo-se como limites atuao dos poderes constitudos.
Como se v, a dicotomia pblico e privado por demais relativa e no
permite estabelecer, a priori, a supremacia de um campo sobre o outro, mormente quando
esta retrica encobre a inteno de deixar ao alvedrio do Executivo (cada vez mais
responsvel pela legislao) a competncia de fixar soberanamente os limites de sua prpria
atividade1035.
O Judicirio se insere nesta temtica de duas formas principais: primus, como
intrprete do texto constitucional e, portanto, co-partcipe da funo concretizadora dos
interesses pblicos1036; secundus, pelo status constitucional de suas funes, cujo exerccio
traduz, de per si, a satisfao de interesses pblicos1037.
Na primeira vertente, no se legitima a excluso do Poder Judicirio desta
misso ponderadora: diante do marco constitucional que governa o tema, no se trata de
competncia exclusiva dos demais Poderes1038.

(CANOTILHO, J. J. Gomes. Videoconferncia. In: COUTINHO, Jacinto Nlson de Miranda (org.). Canotilho e
a constituio dirigente. Rio de Janeiro, Renovar, 2003, p. 21). Em sentido semelhante: BROSS, Siegfried. O
sistema de controle judicial da Administrao Pblica e a codificao da jurisdio administrativa. Traduo de
Martim Vicente Gottschalk. Revista CEJ [Centro de Estudos Judicirios]. Braslia, Conselho da Justia Federal,
a. 10, n. 34, set. 2006, p. 37-8.
1035
No caso, o dogma da supremacia do interesse pblico permite Administrao dizer apenas da sua
necessidade, esquecendo a existncia de obrigaes recprocas que no se exaurem sacrificando direitos
(FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Obrigaes administrativas. Rio de Janeiro: Forense, 1983, p.
47). No mesmo sentido: Ao invs de se limitar ao desenvolvimento de meios para a sua realizao, a
Administrao passou a definir ela mesma o contedo desse interesse. O arbtrio, que a construo do princpio
da legalidade administrativa intentou afastar, voltou disfarado (BAPTISTA, Patrcia. Transformaes do
direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 197).
1036
cf. PUOLI, Jos Carlos Baptista. Os poderes do juiz e as reformas do processo civil. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2001, p. 142. No mesmo sentido: devido ao sistema judicial de controle de constitucionalidade,
tambm tem o juiz o dever de apreciar o acerto das solues aventadas pelo legislador (MORO, Srgio
Fernando. Desenvolvimento e efetivao judicial das normas constitucionais. So Paulo: Max Limonad,
2001, p. 51); tal responsabilidade, que, pela clssica diviso dos poderes, cabia exclusivamente ao Legislativo e
ao Executivo, passa a ser imputada tambm Justia (FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. O Judicirio frente
diviso de poderes: um princpio em decadncia? Anurio dos cursos de ps-graduao em direito. Recife,
UFPE, n. 11, 2000, p. 355).
1037
COMOGLIO, Luigi Paolo. Garanzie costituzionali e giusto processo: modelli a confronto. Revista de
processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 23, n. 90, abr/jun. 1998, p. 101; CARNELUTTI, Francesco.
Sistema de derecho procesal civil. Traduo de Niceto Alcal-Zamora y Castillo e Santiago Sents Melendo.
Buenos Aires: Uteha Argentina, 1944, v. 1, p. 257 et seq.
1038
Em sentido contrrio: O Judicirio no examinar o mrito seno no necessrio para nele identificar uma
eventual exorbitncia. Tampouco cabe-lhe redefinir, a pretexto do exerccio do controle, o interesse pblico, pois
essa definio privativa do Legislativo e, residualmente, da prpria Administrao (MOREIRA NETO, Diogo
de Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade: novas reflexes sobre os limites e o controle da
discricionariedade. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 86); v. tambm, ARRUDA ALVIM, Jos Manuel de.
A discricionariedade administrativa e o controle judicial. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio

277
O Poder Judicirio pode conhecer de qualquer antijuridicidade, garantida
institucionalmente a prevalncia de sua deciso. Parafraseando Bidart Campos, quando o
Supremo Tribunal Federal emite um pronunciamento, ningum possui, acima dele, a ltima
palavra. Sempre se coloca e isto iniludvel no ltimo degrau da escadaria da reviso,
controle e coao, e da para cima no h mais gendarme possvel1039.
O mbito de incidncia da jurisdio brasileira, de fato, no se enfraquece por
reas de imunidade, ao menos no sentido tradicional do termo.
Na perspectiva clssica, o Judicirio apreciaria apenas a roupagem legal dos
atos administrativos, impedido de invadir o juzo de convenincia e de oportunidade,
reservado ao Executivo1040. A doutrina e a jurisprudncia, porm, gradativamente atenuaram
esta frmula, inicialmente sob os auspcios da teoria do desvio de poder 1041, depois em face
da abertura conceitual do ordenamento e da consagrao dos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade1042.
O conceito de legalidade se expandiu mediante a absoro destes elementos,
at ser incorporado pelo conceito de juridicidade, necessariamente mais amplo1043. Diante, por

Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros, 2003, p.
234-5.
1039
BIDART CAMPOS, Germn J. El derecho constitucional del Poder. Buenos Aires: EDIAR, 1967, t. 2, p.
297.
1040
v., por todos, CRETELLA JNIOR, Jos. Controle jurisdicional do ato administrativo. 4. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2001, p. 336.
1041
CRETELLA JNIOR, Jos. O desvio de poder na Administrao Pblica. 5. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2002, p. 190; FERRAZ, Srgio. Controle jurisdicional do mrito do ato administrativo. In: ROCHA,
Crmen Lcia Antunes (org.). Perspectivas do direito pblico: estudos em homenagem a Miguel Seabra
Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 299; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade
administrativa e controle da Administrao. In: SALLES, Carlos Alberto de (org.). Processo civil e interesse
pblico: o processo como instrumento de defesa social. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 184 et seq.;
TCITO, Caio. O desvio de poder no controle dos atos administrativos, legislativos e jurisdicionais. Revista de
direito administrativo. Rio de Janeiro, Renovar, v. 228, abr./jun. 2002, p. 1-12.
1042
No direito francs h a tcnica do bilan cot-avantages, que remonta ao arrt Ville Nouvelle - Lille Est.
Em sntese, uma operao no poder ser declarada legalmente como de utilidade pblica se as limitaes para
a propriedade privada, o custo financeiro e os eventuais inconvenientes de ordem social que dela resultarem
forem excessivos em face do interesse que ela persegue (MORAES, Germana de Oliveira. Controle
jurisdicional da Administrao Pblica. So Paulo: Dialtica, 1999, p. 85; v., tambm, NOBRE JNIOR,
Edlson Pereira. Administrao Pblica e o princpio constitucional da eficincia. Revista da Escola de
Magistratura Federal da 5 Regio. Recife, Tribunal Regional Federal da 5 Regio, n. 11, dez. 2006, p. 161).
Sobre o controle judicial do Estado na perspectiva da razoabilidade e da proporcionalidade de seus atos, cf.
COELHO, Paulo Magalhes da Costa. Controle jurisdicional da Administrao Pblica. So Paulo: Saraiva,
2002, especialmente p. 55-95; GARCA DE ENTERRA, Eduardo Las transformaciones de la Justicia
Administrativa: de excepcin singular a la plenitud jurisdiccional. Madrid: Civitas, 2007, p. 76-77. No Superior
Tribunal de Justia, trata-se de tese bem aceita: a atuao da Administrao Pblica deve seguir os parmetros
da razoabilidade e da proporcionalidade, que censuram o ato administrativo que no guarde uma proporo
adequada entre os meios que emprega e o fim que a lei almeja alcanar (REsp 443.310/RS, Rel. Ministro LUIZ
FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21.10.2003, DJ 03.11.2003, p. 249).
1043
NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. Uma histria do direito administrativo: passado, presente e novas
tendncias. Revista do Tribunal Regional Federal da 5 Regio. Recife, Tribunal Regional Federal da 5

278
exemplo, de conceitos jurdicos indeterminados, o Judicirio apreciar se a conduta
administrativa comportada abstratamente pela norma e compatvel com a situao
emprica1044. Em sntese, dir se a Administrao, ao aplicar a regra, se manteve no campo
significativo de sua aplicao ou se o desconheceu1045. Se sua conduta foi, ou no, razovel e
proporcional1046.
A proporcionalidade no caso concreto, enfim, no se compatibiliza com a
supremacia a priori do interesse pblico1047. O Judicirio pode revisar as opes legislativas
ou administrativas baseadas na prevalncia irrestrita de determinado interesse, sopesando os
demais, pblicos e privados, incidentes no caso concreto1048.
Por fim, registre-se que a atividade jurisdicional igualmente atende a
interesses pblicos relevantes, que vo alm da mera aplicao da lei ao caso concreto para o
atendimento de escopos polticos, sociais e jurdicos1049. Como dizia Ronaldo Cunha Campos,
qualquer ao judicial ou forma de processo concebida como veculo de participao
revelaria como contedo este interesse, ou seja, um interesse social e no o particular1050.

Regio, n. 59, jan./mar. 2005, p. 42. No mesmo sentido, MORAES, Germana de Oliveira. Controle
jurisdicional da Administrao Pblica. So Paulo: Dialtica, 1999, p. 23, 30.
1044
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 40.
1045
Idem, p. 24.
1046
TCITO, Caio. Princpios fundamentais de direito administrativo. In: PEREIRA, Antnio Celso Alves;
MELLO, Celso Renato Duvivier de Albuquerque (coord.). Estudos em homenagem a Carlos Alberto Menezes
Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 164.
1047
De fato, ao trazer em si uma predefinio do resultado que deve advir de sua aplicao, um princpio que
enuncie a supremacia do interesse pblico comporta pouca, ou nenhuma, possibilidade de gradao ou
ponderao quando em conflito com outros princpios do ordenamento jurdico. Tanto mais quando confrontado
com um outro princpio que quase como uma anttese sua, o da proporcionalidade (BAPTISTA, Patrcia.
Transformaes do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 189). Em sentido semelhante: a
supremacia e a unilateralidade foram substitudas pelo consenso e pela bilateralidade (CASSESSE, Sabino. As
transformaes do direito administrativo do sculo XIX ao XXI. Interesse pblico. So Paulo, Nota Dez, a. 5, n.
24, mar./abr. 2004, p. 19). Logo, no se trata de incidir no erro oposto, no individualismo possessivo (sobre os
perigos deste excesso, cf. GRAU, Eros Roberto. O Estado, a liberdade e o direito administrativo. Crtica
jurdica: Revista latinoamericana de poltica, filosofia y derecho. So Paulo, Fundacin Iberoamericana de
Derechos Humanos, n. 21, jul./dez. 2002, p. 163-73; ANTUNES, Lus Felipe Colao. O direito administrativo
e a sua Justia no incio do sculo XXI. Coimbra: Almedina, 2001, p. 11 et seq.), mas de se buscar o ponto de
equilbrio.
1048
O juiz j se sabe hoje o juiz da sociedade e no apenas o juiz do Estado. Quer-se dizer, o ponto de
partida e de chegada de sua atuao considera o justo como entendido socialmente segundo a necessidade da
sociedade, de cada um e de todos os indivduos, e no apenas o que interessante ou conveniente para a pessoa
jurdica estatal (ROCHA, Crmen Lcia Antunes. O juiz na nova ordem estatal. In: ______ (org.). Perspectivas
do direito pblico: estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: Del Rey, 1995 p. 247).
1049
vide, por todos, DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. 5. ed. So Paulo:
Malheiros, 1996, p. 150 et seq.
1050
CAMPOS, Ronaldo Cunha. Ao civil pblica. Rio de Janeiro: Aide, 1995, p. 19.

279
O correto desenvolvimento da relao processual e o cumprimento das
decises judiciais so imposies do interesse pblico, ainda quando prejudiciais ao interesse
financeiro do Estado.
Partindo-se desta premissa, a contraposio entre o interesse pblico do Errio
e o interesse particular do litigante, a conduzir pretensa supremacia do primeiro, um
axioma constitucionalmente falso, que utiliza uma categoria a priori como libi da legislao
ordinria.
Em primeiro lugar, o interesse do cidado em obter a tutela judicial efetiva e
em prazo razovel possui assento constitucional, garantido mediante clusula ptrea. O seu
sacrifcio desmedido mediante a proliferao de privilgios estatais conduz violao do
bloco de constitucionalidade.
Em segundo lugar, o interesse pblico no impe a manuteno de todos os
atos administrativos, sob pena de se negar o princpio da legalidade. No momento em que se
identifica a nulidade da conduta estatal, o interesse pblico exige o desfazimento, no a
preservao de seus efeitos. Coordenando-se esta perspectiva com a anterior, no se pode
protelar indefinidamente este marco temporal, procrastinando-se a decretao da ilicitude do
ato estatal ou a produo de seus efeitos.
Por fim e em sntese a presuno de legitimidade dos atos administrativos
no sobrevive deciso judicial contrria1051. Presumir a validade do ato administrativo, aps
a pronncia judicial de nulidade, significa presumir, igualmente, o erro judicial.

6.4. A evoluo do contencioso administrativo

6.4.1. A dicotomia das posies subjetivas

A nova lngua de direitos decorrente da Revoluo Francesa estruturou-se

sobre os pilares do direito subjetivo e do imprio da lei. Asseguram-se aos cidados vrios
1051

A presuno de conformidade ao direito que beneficia o ato administrativo deve pelo menos ceder quando
o juiz constatou sua irregularidade e a anulao deve pelo menos ter efeito suspensivo da execuo do ato
considerado (PACTEAU, Bernard. Paradoxes et perils du principe de leffet non suspensif de lappel en
contentieux administratif. In: MLANGES Ren Chapus: droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p.
501).

280
direitos em face do Estado, inerentes sua dignidade humana, bem como a distribuio
igualitria e fraterna dos encargos pblicos.
A conjugao desses marcos tericos, porm, criou uma rea de interesses
individuais que no se ajusta com perfeio ao conceito tradicional de direito subjetivo. Em
outros termos, a lei, ao disciplinar a atividade administrativa, cria vantagens para o cidado
que, no prprio corpo normativo, no recebem o status de direito.
A doutrina italiana esmerou-se em precisar os conceitos de direito subjetivo
e de interesse legtimo1052, distino que ajuda a compreender suas repercusses no campo
do contencioso administrativo.
Nas palavras de Renato Alessi, o direito subjetivo a garantia de uma
utilidade substancial e direta, idnea a realizar diretamente um interesse substancial,
enquanto o interesse legtimo constitui uma situao subjetiva de garantia de uma utilidade
simplesmente instrumental (apta a realizar um interesse instrumental na legalidade do
comportamento administrativo)1053.
O direito subjetivo a posio daquele em favor de quem a norma substantiva
enderea, diretamente, imediatamente, o dever alheio1054. A norma legal pensa
especificamente na esfera jurdica do cidado e a cobre de cuidados.
O interesse legtimo advm da ordem administrativa e no surge como
garantia em favor do cidado. A norma jurdica no cuidou de sua esfera particular, mas
disciplinou a atividade administrativa. Dessarte, a proteo individual apenas ocorre
indiretamente1055, como reflexo da tutela primria do interesse pblico1056.
O titular do interesse legtimo limita-se a pretender que a Administrao
cumpra estritamente o seu dever, ou seja, que o ato administrativo produza os efeitos
previstos pela norma legal1057. Nem mais, nem menos.
Em outros termos, sempre que a atividade administrativa exercida de modo
contrrio lei, o prejudicado possui interesse legtimo no desfazimento da irregularidade,
1052

A expresso interesse legtimo em si ambgua, pois interesse uma situao de vantagem pretendida,
enquanto legitimidade a faculdade de disposio processual (QUIROGA LAVI, Humberto. Los derechos
pblicos subjetivos y la participacin social. Buenos Aires: Depalma, 1985, p. 33, 41).
1053
ALESSI, Renato. Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano. Milano: Giuffr, 1953, p. 452.
No mesmo sentido, DENTI, Vittorio. Civil and administrative procedure. Revista de direito pblico. Lisboa, M.
P. Fernandes Rei, a. 5, n. 9, 1991, p. 90.
1054
FAZZALARI, Elio. Istituzioni di diritto processuale. 5. ed. Padova: CEDAM, 1989, p. 279.
1055
CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Direito subjetivo e interesse legtimo. In: ______. Direito na doutrina.
Curitiba: Juru, 2006, v. 4, p. 75.
1056
DENTI, Vittorio. La giustizia civile. Atualizao de Michele Taruffo et al. Bologna: Il Mulino, 2004, p. 30.
1057
cf. FAZZALARI, Elio. Istituzioni di diritto processuale. 5. ed. Padova: CEDAM, 1989, p. 277;
MONTESANO, Luigi. Processo civile e Pubblica Amministrazione. Napole: Morano, 1960, p. 83.

281
ainda que a previso legal no tenha considerado especificamente sua posio jurdica e,
portanto, no lhe tenha atribudo, no caso concreto, um direito subjetivo1058.

6.4.2. O contencioso administrativo objetivo

A dicotomia direito subjetivo, interesse legtimo se reflete no modelo de

controle dos atos administrativos. No direito francs, por exemplo, a doutrina
tradicionalmente classifica os recursos oponveis pelo particular ora em funo dos poderes
do juiz, ora em face da situao jurdica invocada1059.
Remonta aos primrdios da doutrina francesa o primeiro critrio, pelo qual se
dividem os recursos em contencioso de anulao e contencioso de jurisdio plena.
Neste, o juiz pode reformar o ato impugnado ou condenar a Administrao em verbas
pecunirias. A meno jurisdio plena evidencia a maior amplitude dos poderes
atribudos ao julgador.
No contencioso de anulao, que tem por paradigma o recurso por excesso de
poder, o juiz se limita a preservar ou no o ato administrativo, sem a possibilidade de alterlo, ainda que parcialmente.
Como ressaltam Debbasch e Colin,
o recurso por excesso de poder mais amplamente aceito que o recurso de plena
jurisdio. No primeiro caso, o requerente acessa o tribunal demonstrando um
interesse pessoal e direto. No segundo caso, ele deve apresentar um direito pessoal
violado (em matria de responsabilidade, por exemplo)1060.

1058

No direito brasileiro a distino no se faz relevante. Com efeito, firmando-se que a legalidade tem carter
protetor dos indivduos, resulta que estes tm direito a ela e pessoal interesse em sua restaurao quando a
quebra da ordem jurdica implicar agravo ou subtrao de vantagem que os atinja individualmente, pouco
importando se a ilegalidade argida alcana especificamente um ou um conjunto de indivduos concorrentemente
afetados, por estarem ubicados na mesma situao objetiva e abstrata (BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antnio. Controle judicial dos atos administrativos. Revista de direito pblico. So Paulo, Revista dos
Tribunais, v. 16, n. 65, jan./mar. 1983, p. 28-9). No mesmo sentido, CAVALCANTI, Francisco. O controle
judicial sobre as demais funes do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995, p. 34.
1059
H outras classificaes, a variar conforme o autor consultado. Roger BONNARD, por exemplo, refere-se a
contencioso de execues materiais e contencioso da legalidade dos atos jurdicos (Prcis du droit
administratif. 3. ed. Paris: LGDJ, 1940, p. 230 et seq.), Paul DUEZ e Guy DEBEYRE, por sua vez, reportam-se
a contencioso do excesso de poder, contencioso de plena jurisdio, contencioso de interpretao e
contencioso da represso (Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 1952, p. 334). As duas classificaes
mencionadas no texto principal, de qualquer modo, so as mais comuns.
1060
DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 707.

282
Pela concepo originria, o contencioso de anulao no abre um processo
entre partes, mas em face do ato administrativo, no implicando direito subjetivo algum1061.
Agustn Gordillo, aps assimilar esta dicotomia dantes referida (recurso de
plena jurisdio, direito subjetivo; recurso de anulao, interesse legtimo), aprofunda as suas
conseqncias:
No procedimento de plena jurisdio, como lgica conseqncia de haver duas partes
no processo, as quais podem oferecer e produzir prova etc., com uma discusso ampla
dos fatos e do direito, as faculdades do juiz na sentena so amplas: pode anular total
ou parcialmente o ato, dispor outra coisa em seu lugar, outorgar indenizaes etc. [...]
No procedimento de anulao, pelo contrrio, a administrao no parte no
processo, no se pode fazer uma normal produo de provas etc., por tudo isso, as
atribuies do tribunal na sentena so mais limitadas, apenas pode rechaar o recurso
ou dispor a ilegitimidade do ato em seu confronto externo com as normas
positivas1062.

Fala-se, ainda, em contencioso objetivo e subjetivo, conforme o autor

invoque, respectivamente, a violao da legalidade em geral ou de sua situao jurdica
individual1063.
Esta terminologia mais utilizada pela doutrina contempornea, pois, nas
palavras de Ren Chapus, esclarece melhor a consistncia do contencioso administrativo.
Como adverte o mencionado autor, sua adoo no implica a rejeio absoluta da primeira.
Elas se conjugam, com efeito, largamente1064.
A prevalncia do contencioso administrativo objetivo1065 desvaloriza
processualmente o indivduo, pois o juiz administrativo, na expresso de Alberto Romano,
tende a ser o juiz institucional do Estado1066: no aprecia o interesse pessoal do recorrente,
mas a leso ao interesse objetivo da boa administrao1067.

1061

QUIROGA LAVI, Humberto. Los derechos pblicos subjetivos y la participacin social. Buenos Aires:
Depalma, 1985, p. 23.
1062
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t. 2, p.
XIII-4.
1063
P. ex., PEISER, Gustave. Contentieux administratif. 14. ed. Paris: Dalloz, 2006, p. 162.
1064
CHAPUS, Ren. Droit du contentieux administratif. 12. ed. Paris: Montchrestien, 2006, p. 205.
1065
A doutrina francesa considera o recours pour excs de pouvoir como a forma tpica do contencioso
administrativo (AMIRANTE, Domenico; ROSI, Francesco. La giustizia amministrativa in Francia. In:
SANTANIELLO, Giuseppe (org.). Trattato di diritto amministrativo. Padova: CEDAM, 1996, v. 25, p. 159).
1066
ROMANO, Alberto. Lattuazione dei giudicati da parte della Pubblica Amministrazione. In: TECNICHE di
attuazione dei provvedimenti del giudice: Atti del XXII Convegno Nazionale dellAssociazione fra gli
Studiosi del Processo Civile. Milano: Giuffr, 2001, p. 30.
1067
QUIROGA LAVI, Humberto. Los derechos pblicos subjetivos y la participacin social. Buenos Aires:
Depalma, 1985, p. 21; GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Las transformaciones de la Justicia
Administrativa: de excepcin singular a la plenitud jurisdiccional. Madrid: Civitas, 2007, p. 52.

283
6.4.3. A evoluo qualitativa do contencioso administrativo

Devido aos riscos dessa concepo, que tende a estatizar a participao

processual do indivduo1068, a doutrina contempornea tende a rediscutir o seu fundamento
terico, diminuindo o abismo existente entre os direitos subjetivos e os interesses legtimos.
Como expe Garca de Enterra,
ningum tem um direito pessoal [...] a que a Administrao atue de maneira que
respeite a lei, mas todos temos um efetivo e inequvoco direito a que a atuao da
Administrao no afete nosso crculo vital seno atravs de competncias e
procedimentos legais1069.

Entretanto, nas palavras de Srvulo Correia,

por muito que a doutrina e a jurisprudncia tenham procurado estender o conceito de
direito subjetivo, certo que o acesso aos tribunais administrativos para litgios
emergentes da actuao administrativa se verifica mais restringido na Alemanha do
que, por exemplo, na Frana. [...] Uma tal restrio acessibilidade, devida a um
subjectivismo radical, acaba por justificar, no plano qualitativo, dvidas sobre a
efectividade da tutela jurisdicional garantida aos cidados em face da
Administrao1070.

A evoluo qualitativa do contencioso administrativo, portanto, parte do

equilbrio entre tais concepes, prestigiando-se a efetividade do controle. Michel Fromont
resume essa evoluo no cenrio europeu: a Justia Administrativa gradualmente se aproxima
da Justia ordinria, mediante a integrao de seus rgos estrutura do Poder Judicirio e a
adoo, no seu procedimento, dos parmetros da jurisdio civil1071.

1068

Prima facie, paradoxal se defender o controle de improbidade processual (e, assim, a restrio liberdade
das partes) e ao mesmo tempo se criticar a estatizao do processo (no contencioso administrativo objetivo).
O ponto de equilbrio, porm, encontra-se na estrutura cooperatria do processo: as partes tm amplas faculdades
de defesa (argumentativas, probatrias etc.), limitadas pelo devido processo legal e seus consectrios, entre eles a
exigncia de lealdade e boa-f. No se defende o processo sem partes nem o duelo entre as partes do processo.
1069
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La lengua de los derechos: la formacin del derecho pblico europeo
tras la Revolucin Francesa. Madrid: Real Academia Espaola, 1994, p. 216. Em sentido semelhante, Otto
Bachof concebia o direito subjetivo como toda vantagem recebida da lei, de modo a abarcar o universo de
interesses legtimos e suprimir a dicotomia das posies subjetivas materiais (apud QUIROGA LAVI,
Humberto. Los derechos pblicos subjetivos y la participacin social. Buenos Aires: Depalma, 1985, p. 16).
No mesmo sentido, vide, ainda, DROMI, Jos Roberto. Derecho subjetivo y responsabilidad pblica. Madrid:
Grouz, 1986, p. 51-56.
1070
SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 115.
1071
FROMONT, Michel. La justice administrative en Europe: convergences. In: MLANGES Ren Chapus:
droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p. 197. No mesmo sentido: GUINCHARD, Serge et al. Droit
processuel: droit commun et droit compar du procs. 3. ed. Paris: Dalloz, 2005, p. 122 et seq.; RODRGUEZ
PONTN, Francisco Jos. La articulacin de las garantas administrativas y jurisdiccionales en el sistema
del CEDH. Madrid: Civitas, 2005. No direito portugus, Guilherme Pereira da FONSECA anota, em sentido
contrrio, a adoo de normas nitidamente distintas do Cdigo de Processo Civil em vigor (Differences entre
la procdure civile et la procdure du contentieux administratif. Revista de direito pblico. Lisboa, M. P.
Fernandes Rei, a. 5, n. 9, 1991, p. 85).

284
Este movimento atende, sobretudo, constitucionalizao do princpio da
proteo dos indivduos contra a Administrao e atuao da Corte Europia dos Direitos
do Homem. Em suas palavras,
a Comisso e a Corte Europia dos Direitos do Homem freqentemente ameaaram
censurar o carter insuficientemente protetivo da Justia Administrativa de numerosos
pases membros do Conselho da Europa: a Sucia, a ustria, os Pases-Baixos, a GrBretanha, a Sua e mesmo a Frana1072.

A partir do momento em que se identifica na demanda no apenas um

estmulo para colocar em marcha o processo judicial, mas seu principal fim de proteo,
exige-se a articulao de standards processuais especialmente favorecedores da tutela
judicial, sobretudo no relativo intensidade do controle judicial e tutela cautelar1073.
Reportando-se ao direito alemo, Eberhard Schmidt-Assmann confirma que a
tendncia de ampliar o mandato constitucional de controle judicial da Administrao se
acentuou consideravelmente devido ao Direito comunitrio 1074.
Alm da Corte de Direitos Humanos, assinala ainda a participao do Tribunal
de Justia das Comunidades Europias, que em diversas ocasies determinou aos Estados
membros a aplicao das normas comunitrias pelos tribunais nacionais, em prol de quaisquer
afetados pelos princpios contidos nestas diretrizes1075.
Logo, a jurisprudncia do Tribunal Europeu conduziu insero, nos direitos
internos, de aes para a efetiva defesa dos interesses legtimos decorrentes das diretrizes
comuns1076. Estas aes, obviamente, no poderiam ter como modelo o recurso de anulao,
cujo formato tradicional no prestigiava a posio do particular.
1072

FROMONT, Michel. La justice administrative en Europe: convergences. In: MLANGES Ren Chapus:
droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p. 201. A Corte de Estrasburgo, por exemplo, estendeu as
garantias do art. 6 da Conveno Europia de Direitos Humanos para todo e qualquer procedimento em que
possam ser impostas multas ou outro tipo de sanes, como, por exemplo, os procedimentos fiscais e
administrativos de cunho sancionatrio (LAPATZA, Jos Juan Ferreiro. Poder tributario y tutela judicial
efectiva. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio (org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So
Paulo: Malheiros, 1997, v. 1, p. 102-3; BARRETO, Ireneu Cabral. A jurisprudncia do novo Tribunal Europeu
dos Direitos do Homem. Sub judice: justia e sociedade. Coimbra, Almedina, n. 28, abr./set. 2006, p. 16). Sobre
a reao dos rgos nacionais jurisprudncia da CEDH, v. ODENT, Bruno; TRUCHET, Didier. La justice
administrative. Paris: PUF, 2004, p. 119 et seq.; DEVILLER, Jacqueline Morand. Le droit administratif
franais et ses rvolutions tranquilles. In: VILA, Humberto (org.). Fundamentos do Estado de Direito:
estudos em homenagem ao professor Almiro do Couto e Silva. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 45-46.
1073
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Op. cit., p. 226. No mesmo sentido, SRVULO CORREIA, J. M.
Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 290-291; GARCA DE ENTERRA,
Eduardo. Las transformaciones de la Justicia Administrativa: de excepcin singular a la plenitud
jurisdiccional. Madrid: Civitas, 2007, p. 125 et seq.
1074
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Op. cit., p. 244.
1075
Idem, ibidem.
1076
Idem, ibidem. No mesmo sentido, PORTALS, Leticia Fontestad. La jurisdiccin contencioso-administrativa
en Espaa. Revista CEJ [Centro de Estudos Judicirios]. Braslia, Conselho da Justia Federal, a. 10, n. 34, set.
2006, p. 66.

285
Em termos tericos, desloca-se o objeto do processo do ato administrativo para
a pretenso oposta pelo demandante1077. Na prtica, o recurso de excesso de poder, destinado
mera anulao do ato administrativo, perde a primazia no sistema de controle1078, ofuscado
por institutos mais incisivos, de perfil cominatrio.
O direito portugus um bom exemplo desta mudana de paradigmas1079.
At o advento da Constituio de 1976, seguia-se a rgida separao de
funes, mediante a insero dos tribunais administrativos na estrutura do Poder Executivo.
Sob o novo regime, por fora da Lei Constitucional n. 01/89, passaram estrutura do Poder
Judicial, como jurisdio especializada1080.
Na reviso constitucional de 1982, concluiu-se que a garantia constitucional
da tutela jurisdicional perante os poderes pblicos no se devia esgotar na formulao de
pedidos de estrita anulao de atos administrativos1081.
Em 1997, outra reviso constitucional reforou o processo de reforma,
deslocando o centro da gravidade do contencioso administrativo para a tutela plena e efetiva
dos direitos dos particulares. O art. 268, ns. 4 e 5, da Constituio lusitana, explicita as
principais pretenses que podem ser deduzidas ante os tribunais administrativos:
reconhecimento de direitos ou interesses, impugnao de atos e de normas administrativas,
determinao judicial da prtica de atos administrativos legalmente devidos e adoo de
providncias cautelares adequadas1082.
O Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos aprovado em 2002
desenvolveu essas premissas, inovando radicalmente em relao disciplina anterior.

1077

GONZLEZ PREZ, Jesus. Acto administrativo y pretensin procesal. In: FERNNDEZ RUIZ, Jorge
(coord.). Perspectivas del derecho administrativo en el siglo XXI. Mxico: UNAM, 2002, p. 8; do mesmo
autor, Derecho procesal administrativo hispanoamericano. Bogot: Temis, 1985, p. 151. No mesmo sentido,
PORTALS, Leticia Fontestad. Op. cit., p. 65.
1078
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo
y proceso contencioso-administrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 14.
1079
Sobre a repercusso das normas europias no contencioso administrativo portugus, v. SRVULO
CORREIA, J. M.; AYALA, Bernardo Diniz de; MEDEIROS, Rui. Vers une protection juridictionnelle commune
des citoyens en Europe(?). In: ______. Estudos de direito processual administrativo. Lisboa: LEX, 2002, p. 7122.
1080
FONSECA, Guilherme Frederico Dias Pereira da. Differences entre la procdure civile et la procdure du
contentieux administratif. Revista de direito pblico. Lisboa, M. P. Fernandes Rei, a. 5, n. 9, 1991, p. 81.
1081
ALMEIDA, Mrio Aroso de. Pretenses dedutveis e poderes de pronncia dos juzes no novo regime da
Justia Administrativa em Portugal. Revista CEJ [Centro de Estudos Judicirios]. Braslia, Conselho da Justia
Federal, a. 10, n. 34, set. 2006, p. 44. Em 1994, Joo Caupers e Joo Raposo j mencionavam a superao do
processo feito ao ato, reportando-se evoluo qualitativa do contencioso administrativo, mediante a
previso de aes para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido ou os pedidos de
intimao (CAUPERS, Joo; RAPOSO, Joo. Contencioso administrativo. Lisboa: Aequitas, 1994, p. 18).
1082
ALMEIDA, Mrio Aroso de. Op. cit., p. 44.

286
De fato, a nova lei: a) no distingue nveis de proteo entre os titulares de
direitos e os titulares de interesses legalmente protegidos, permitindo a atuao jurisdicional
diante de meros indcios, resultantes da norma, que demonstrem a hiptese de
sindicabilidade pelo particular; b) criou vrias modalidades de pedidos que satisfazem as
diferentes pretenses dos particulares, como o pedido de condenao do Estado prtica de
ato devido1083.

6.4.4. A efetividade do contencioso administrativo

O aperfeioamento da justia administrativa conduz incisividade de seus

mecanismos de tutela. Como dantes registrado, no perodo ps-revolucionrio francs
assentou-se a impossibilidade de o Judicirio interferir em questes administrativas e assim
obstar as atividades dos demais poderes.
A criao do contencioso administrativo representou, em tese, a soluo para o
dilema, ao afastar a competncia do Judicirio e permitir Administrao o controle de seus
atos. Se o contencioso administrativo se insere na estrutura da Administrao, poderia atuar
incisivamente, sem qualquer limite imposto pela separao de funes.
Entretanto, como demonstra Pierre Devolv, a prtica conduziu a mais um
paradoxo: a impossibilidade de o juiz administrativo emitir ordens dirigidas prpria
Administrao.
No fundo, o princpio da separao entre as autoridades administrativas e judicirias
vtima de seus efeitos. Foi interpretado como interdio aos tribunais de julgar a
administrao; mas como h litgios entre administrados e administrao, encontrouse um sistema para resolv-los. Para resolver os conflitos com justia, criou-se uma
verdadeira jurisdio, de modo que quando esta jurisdio conhece os negcios
administrativos, ela retorna interdio dirigida aos juzes de se imiscuir nas funes
administrativas e de turbar, de qualquer maneira que seja, as operaes dos corpos
administrativos1084.

1083

PIRES, Rita Calada. O pedido de condenao prtica de acto administrativo legalmente devido:
desafiar a modernizao administrativa? Coimbra: Almedina, 2004, p. 21, 71. A autora informa, inclusive, que
parte da doutrina portuguesa acusa a reforma de 2002 de excessivo proteccionismo dos particulares (idem,
ibidem). Entre os crticos, v. ANTUNES, Lus Felipe Colao. O direito administrativo e a sua Justia no
incio do sculo XXI. Coimbra: Almedina, 2001, p. 97-121. Sobre o tema, v. ainda SRVULO CORREIA, J. M.
Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 533 et seq.
1084
DEVOLV, Pierre. Op. cit., p. 142.

287
Em outros termos, do ponto de vista da efetividade, a jurisdio administrativa
herdou os freios impostos ao Judicirio pelo modelo revolucionrio1085.
Ren Chapus, em sua obra sobre o contencioso administrativo, comenta o
princpio de proibio de injunes, consolidado, entre outros precedentes, pelo arrt
Elissonde, de 1976. Diante de sua adoo, as demandas cominatrias dirigidas
Administrao sequer poderiam ser recebidas, extinguindo-se no limiar do processo1086.
O prprio regime do sursis lexcution, mecanismo cautelar que permitia ao
juiz administrativo, em casos estritos, suspender a eficcia da deciso administrativa,
demonstrava, na viso do referido autor, a ausncia de um poder cominatrio mais amplo,
pois a lei, ao autorizar o sobrestamento dos efeitos do ato administrativo, em momento algum
permitiu ao juiz enderear ordens para a prtica de atos positivos1087.
Em fevereiro de 1995, derrogou-se parcialmente este princpio, mediante a
previso de ordens para execuo da coisa julgada. O juiz, no caso, encontra-se autorizado a
explicitar o comportamento a ser seguido pelo destinatrio da deciso e o respectivo prazo
para cumprimento, em respeito autoridade da coisa julgada1088. lcito, inclusive, impor
astreintes como medida de reforo1089, quer em face da Administrao, quer de seus agentes.
Nas palavras de Ren Chapus,
ainda que se apresente como uma derrogao, sua instituio representa um avano
que se pode qualificar de espetacular. No h dvida de que, com a lei de 8 de

1085

Os tribunais podem declarar o direito e, eventualmente, condenar a administrao em indenizao, mas no

lhes compete pronunciar injunes contra ela (WEIL, Prosper. Op. cit., p. 125). Charles DEBBASCH considera
esta concepo um anacronismo do contencioso administrativo (Le droit administratif, droit drogatoire au
droit commun? In: MLANGES Ren Chapus: droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p. 132).
1086
CHAPUS, Ren. Droit du contentieux administratif. 12. ed. Paris: Montchrestien, 2006, p. 944. O autor,
porm, ressalva as injunes de instruo, aceitas pela jurisprudncia, demonstrando que a proibio se dirige
apenas s injunes de fundo (idem, ibidem).
1087
Idem, p. 946.
1088
Sob a base dos arts. 62 e 77 da Lei 95-125, o juiz administrativo dispe hoje de novos poderes injuntivos
relativamente a duas particulares situaes. Em primeiro lugar, quando uma sentena comporta uma atividade
executiva da administrao, o juiz poder prescrever as medidas necessrias ao seu cumprimento e prever um
termo no qual as medidas devem ser seguidas. Em segundo lugar, se a sentena comporta um ulterior provimento
administrativo que requer atividade instrutria, o juiz poder fixar um termo no qual a Administrao deve
concluir o prosseguimento (sem naturalmente se pronunciar sobre o mrito da escolha da autoridade pblica)
(AMIRANTE, Domenico; ROSI, Francesco. Op. cit., p. 218). O Conseil dtat, de qualquer modo, decidiu no
arrt Fauqueux que os casos da Lei de 1995 so interpretados estritamente e no excluem o princpio geral de
proibio de injunes (v. SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex,
2005, v. 1, p. 62; DAL, Serge. Contentieux administratif. Paris: PUF, 2006, p. 254; PEISER, Gustave.
Contentieux administratif. 14. ed. Paris: Dalloz, 2006, p. 220).
1089
As astreintes foram previstas, anteriormente, pela Lei n. 80-539, de 16 de julho de 1980, que permitia em
algumas situaes sua imposio pelo Conselho de Estado. A Lei 95-125 generalizou o instituto, inclusive
permitindo sua cominao pelos juzes de primeiro e segundo grau (AMIRANTE, Domenico; ROSI, Francesco.
Op. cit., p. 214).

288
fevereiro de 1995, uma pgina da histria do regime do contencioso administrativo
foi virada1090.

A alterao evidencia, alm da mencionada tendncia de reaproximao das

ordens processual civil e contencioso-administrativa, a intercomunicao entre os modelos
europeus, mediante a crescente influncia da Verpsflichtungsklage do direito germnico.
Nesta via, utilizada na execuo de sentenas condenatrias de obrigao de
fazer, h previso para intimao (Androhung), liquidao (Festsetzung) e multa coercitiva
(Zwangsgeld) de quantia no superior a dois mil marcos1091. A maior diferena, porm,
encontra-se no seu marco constitucional: enquanto no direito francs ainda h resqucios da
era ps-revolucionria, que impunha a salvaguarda da ao administrativa, a Lei Fundamental
de Bonn instituiu a garantia de tutela dos direitos (Rechtsschutzgarantie), da qual decorre,
como imperativo corolrio, a possibilidade da execuo forada contra o Estado1092.
Esta garantia constitucional no significa a plena isonomia entre a posio da
Fazenda Pblica e dos particulares, mas impe ao legislador levar em considerao, tanto o
interesse do cidado em uma realizao efetiva de seu direito, como o interesse da
coletividade em uma Administrao capaz de funcionar1093.
Este fenmeno tambm visvel no direito administrativo portugus. O Cdigo
de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado em 2002, inovou radicalmente
em relao disciplina anterior, admitindo em seu art. 169 a aplicao de multa cominatria
em desfavor dos titulares dos rgos administrativos, como medida de apoio ao cumprimento
de suas obrigaes. A Verpsflichtungsklage, como aponta a doutrina, tambm foi a me
biolgica desta mudana1094.

1090

CHAPUS, Ren. Droit du contentieux administratif. 12. ed. Paris: Montchrestien, 2006, p. 950. No mesmo
sentido, DEVILLER, Jacqueline Morand. Le droit administratif franais et ses rvolutions tranquilles. In:
VILA, Humberto (org.). Fundamentos do Estado de Direito: estudos em homenagem ao professor Almiro do
Couto e Silva. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 49. Ricardo Perlingeiro Mendes da SILVA, porm, considera
tmida a evoluo do direito francs, pois a efetivao das astreintes tambm depende de processo de execuo
(Execuo contra a Fazenda Pblica. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 52).
1091
Mas, na prtica, a execuo de sentenas condenatrias da Administrao carece de relevncia, pois
raramente h descumprimento de ordens judiciais (SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Execuo contra a
Fazenda Pblica. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 62). Para mais detalhes sobre a Verpsflichtungsklage, v.
BIFULCO, Raffaele. La giustizia amministrativa nella Repubblica Federale di Germania. In: SANTANIELLO,
Giuseppe (org.). Trattato di diritto amministrativo. Padova: CEDAM, 1996, v. 25, p. 309 et seq.; SRVULO
CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 98 et seq.
1092
SOMMERMANN, Karl-Peter. A execuo forada por quantia certa contra a Fazenda Pblica no direito
alemo. In: SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da (org.). Execuo contra a Fazenda Pblica. Braslia:
Conselho da Justia Federal, 2003, v. 23, p. 107.
1093
Idem, p. 108.
1094
PIRES, Rita Calada. O pedido de condenao prtica de acto administrativo legalmente devido:
desafiar a modernizao administrativa? Coimbra: Almedina, 2004, p. 30.

289
O direito italiano, por sua vez, atua predominantemente pelo denominado
giudizio di ottemperanza (juzo de obtemperao ou obedincia). Como informa Giovanni
Verde, este juzo fruto de uma operao jurisprudencial que andou se manifestando na
segunda dcada deste sculo [leia-se, do sc. XX], destinada a dar atuao s decises do
juiz civil. Com o tempo, evoluiu para alcanar tambm o contencioso administrativo, como
um poder inerente jurisdio1095.
O juiz
substitui a Administrao inadimplente por auxiliares de sua nomeao, aos quais
confia a tarefa de dar vida aos atos subjetivamente jurisdicionais no quanto
emanados de rgos de ttulo judicial -, mas objetivamente de contedo no bem
definvel a priori, pois vrias vezes resta ao auxiliar exprimir resduos, pequenos ou
grandes, de discricionariedade1096.

Em linhas gerais, significa substituir a atividade da Administrao recalcitrante

pela de funcionrios ad hoc, designados pelo juiz para praticar os atos materiais necessrios
ao cumprimento da deciso1097. Rompe-se, deste modo, o mito da infungibilidade da atividade
administrativa1098.
O direito espanhol conhece instituto semelhante, a ejecucin comissarial, na
qual o juiz designa agentes vinculados Administrao Pblica (a qualquer rgo pblico)
para cumprir suas ordens. No caso, se os funcionrios nomeados pelo juiz pertencerem aos
quadros de outro ente pblico, as despesas necessrias sero compensadas com crditos do
ente negligente, mediante as vias normais de comunicao financeira entre os respectivos
errios1099.
1095

VERDE, Giovanni. Attualit del principio nulla executio sine titulo. In: TECNICHE di attuazione dei
provvedimenti del giudice: Atti del XXII Convegno Nazionale dellAssociazione fra gli Studiosi del Processo
Civile. Milano: Giuffr, 2001, p. 70-1. Sobre o tema, v. SANDULLI, Aldo; PASQUINI, Gabriele. Le grandi
decisioni del Consiglio di Stato. Milano: Giuffr, 2001, p. 550-558; CLARICH, Marcello. Lesecuzione. In:
SANDULLI, Aldo (org.). Diritto processuale amministrativo. Milano: Giuffr, 2007, p. 315 et seq.
1096
Idem, p. 73. Por tais razes, afirma o mencionado autor que o sistema peninsular no necessita das astreintes,
pois atua de forma subrogatria (idem, p. 74).
1097
FAZZALARI, Elio. Istituzioni di diritto processuale. 5. ed. Padova: CEDAM, 1989, p. 216.
1098
CARRATO, Aldo. Lesecuzione in forma specifica. Milano: Giuffr, 2005, p. 164. No direito francs,
mesmo hoje, o juiz no pode adotar, ele mesmo, as medidas que determinou Administrao (ODENT,
Bruno; TRUCHET, Didier. La justice administrative. Paris: PUF, 2004, p. 59). No direito brasileito, em defesa
da adoo deste instituto: DINAMARCO, Cndido Rangel. Efetividade do processo e os poderes do juiz. In:
______. Fundamentos do direito processual moderno. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, v. 1, p. 606. Contra:
BONCIO, Marcelo Jos Magalhes. A responsabilidade do agente pblico e o cumprimento das decises
contrrias Fazenda Pblica. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 31, n. 136, jun. 2006, p.
282.
1099
GIL, Milagros Lpez. La ejecucin de sentencias en la Ley del Contencioso Administrativo espaol. Revista
CEJ [Centro de Estudos Judicirios]. Braslia, Conselho da Justia Federal, a. 10, n. 34, set. 2006, p. 80. Como
informa a autora, o Tribunal Constitucional espanhol j se pronunciou a respeito do tema, na Sentena n.
167/1987, reconhecendo a legitimidade do instituto. Sobre o tema, em uma exposio mais ampla, v. MARTN
DELGADO, Isaac. La ejecucin subrogatoria de las sentencias contencioso-administrativas. Madrid: Iustel,
2006.

290

6.4.4.1. As causas lcitas de inexecuo das decises judiciais

O reforo autoridade das decises do contencioso administrativo tambm

impe a reviso das denominadas causas lcitas de inexecuo1100.
No direito francs, segundo Ren Chapus, o legislador pode liberar a
Administrao Pblica do dever de cumprir a coisa julgada, ratificando, por exemplo, os atos
judicialmente anulados.
Embora haja limites constitucionais e comunitrios,
a possibilidade para o legislador de proceder validao pode dar ensejo a abusos, no
sentido de que permite ao governo satisfazer as suas convenincias com o acordo,
facilmente obtido, do Parlamento1101.

A prevalncia da deciso administrativa sobre o comando judicial tambm

pode advir da jurisprudncia firmada no arrt Couitas, dantes comentado. Gaston Jze
sintetiza os efeitos deste aresto sobre o cumprimento das sentenas:
O autor, diante de uma deciso judicial passada em julgado, tem o direito de contar
com o apoio da fora pblica para garantir a execuo do julgamento que lhe
beneficia.
[...]
O Governo, requisitado a executar a coisa julgada, tem o dever de apreciar as
condies desta execuo e o direito de rejeitar o concurso da fora armada, quando
considera que h riscos para a ordem e a segurana1102.

No se trata de poder arbitrrio da Administrao, pois se exige a motivao da

recusa, arrolando-se as razes que a levaram a identificar os riscos para a segurana ou a
ordem pblica. O Governo, no caso, no pode invocar a razo de Estado1103.
1100

A terminologia foi tomada de AMARAL, Diogo Freitas do. A execuo das sentenas dos tribunais
administrativos. Lisboa: tica, 1967, p. 154. No direito brasileiro, como expe o professor Francisco
CAVALCANTI, no h instituto similar: o grave prejuzo para o interesse pblico [...] s pode ser apresentado
como bice ao cumprimento de decises interlocutrias, ou sentenas ainda no definitivas. Em ocorrendo coisa
julgada formal e material, tal tipo de bice inaceitvel no Direito brasileiro (O controle judicial sobre as
demais funes do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de
Lisboa, Lisboa, 1995, p. 372).
1101
CHAPUS, Ren. Droit du contentieux administratif. 12. ed. Paris: Montchrestien, 2006, p. 1.115-8. No
mesmo sentido: DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 693.
1102
JZE, Gaston. Les principes gnraux du droit administratif. 3. ed. Paris: Marcel Giard, 1925, v. 1, p.
279. Sobre o tema, menciona CANOTILHO: quando os textos constitucionais, internacionais e legislativos,
reconhecem, hoje, um direito de acesso aos tribunais este direito concebe-se como uma dupla dimenso: (1) um
direito de defesa ante os tribunais e contra actos dos poderes pblicos; (2) um direito de proteco do particular
atravs de tribunais do Estado no sentido de este o proteger perante a violao dos seus direitos contra terceiros
(dever de proteco do Estado e direito do particular a exigir esta proteco) (Direito constitucional e teoria
da Constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999, p. 463).

291
O incidente submetido ao controle do Conselho de Estado, que, acatando-o,
converter a prestao em perdas e danos, a serem indenizados pelo Estado, diante da
inexecuo da sentena1104.
No direito portugus, at o advento do atual Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos, admitia-se a inrcia da Administrao Pblica, mesmo aps o prazo de
sessenta dias para cumprimento da sentena, com base em causa legtima de inexecuo1105.
O particular, neste caso, era obrigado a retornar ao Judicirio, solicitando a anlise deste bice
apresentado pelo Estado1106.
O CPTA de 2002 reduziu essa possibilidade, determinando que as causas
legtimas de inexecuo sejam apreciadas pelo Tribunal no processo declarativo, evitando
que surjam apenas a posteriori, como trunfo guardado na manga pela Administrao Pblica
ou como mero expediente procrastinatrio.
A apresentao dessas causas na fase executiva apenas se legitima em face de
circunstncias supervenientes ou quando a Administrao no estava em condies de
invoc-las no momento oportuno (art. 163 do CPTA). A alterao legislativa, portanto,
concentrou a cognio judicial acerca do interesse pblico no momento declarativo do
processo, sede mais apropriada para esta ponderao. Apenas se proceder a sua anlise a
posteriori, reitere-se, quando impossvel sua formulao na fase de conhecimento.
O direito espanhol foi mais alm e suprimiu a categoria dos fundamentos de
inexecuo da sentena. O art. 105.1 da atual Ley de Jurisdiccin Contencioso
Administrativa determina que no poder suspender-se o cumprimento, nem se declarar a
inexecuo total ou parcial do julgado.
Sensvel aos conflitos entre a efetivao do julgamento e o interesse pblico, o
art. 105.3 da mencionada LJCA prescinde do conceito de inexecuo de sentena, mas
permite ao Estado expropriar os direitos ou interesses legtimos reconhecidos frente
1103

JZE, Gaston. Les principes gnraux du droit administratif. 3. ed. Paris: Marcel Giard, 1925, v. 1, p.
280. DEBBASCH e COLIN arrolam casos recentes de aplicao desta tese, ad instar do seu precedente remoto,
normalmente em questes possessrias (Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 529).
1104
JZE, Gaston. Les principes gnraux du droit administratif. 3. ed. Paris: Marcel Giard, 1925, v. 1, p.
281-2. No direito italiano, defendendo esta soluo, v. MONTESANO, Luigi. Processo civile e Pubblica
Amministrazione. Napole: Morano, 1960, p. 64.
1105
Observe-se que as causas legtimas de inexecuo se dirigem precipuamente, no direito portugus, ao
cumprimento das decises proferidas contra a Administrao Pblica, no ao apoio que o Estado deve prestar
para a efetivao de julgados proferidos em desfavor de particulares (AMARAL, Diogo Freitas do. A execuo
das sentenas dos tribunais administrativos. Lisboa: tica, 1967, p. 151 et seq.).
1106
Segundo Diogo Freitas do AMARAL, entre o interesse da Administrao na manuteno da ordem pblica,
por exemplo, e o interesse do administrado na execuo da sentena, incontestavelmente o segundo que deve
ceder em confronto com o primeiro. Entretanto, em seguida ressalva: desde que o segundo no assuma a
natureza de direito fundamental (Idem, p. 175, 180).

292
Administrao em uma sentena firme, quando houver o risco de alterao grave do livre
exerccio dos direitos e liberdades dos cidados, o temor fundado de guerra ou a quebra da
integridade do territrio nacional1107. Trata-se da regra geral, pela qual os bens individuais
podem ser expropriados em face do interesse social, o que no vulnera a isonomia e a
efetividade do processo.

6.4.4.2. As obrigaes de cunho pecunirio

No tocante execuo das obrigaes pecunirias do Estado, observa-se

semelhana entre os vrios regimes contencioso-administrativos, embora a efetividade do
sistema, como relatado pela doutrina, no guarde a mesma uniformidade.
No direito alemo, os Tribunais retiram da Lei Fundamental de Bonn a
necessidade de um verdadeiro processo de execuo, inclusive diante da garantia
constitucional propriedade1108.
O credor, no caso de sentena favorvel, deve informar Administrao seu
interesse na efetivao do julgado e aguardar quatro semanas1109. Decorrido in albis, pode
promover a execuo forada, na qual o juiz exortar o Estado a cumprir o decidido,
concedendo-lhe prazo no superior a um ms. Se ainda assim no se obtiver xito, procederse- s medidas de coero e de subrogao. A doutrina, porm, informa que rara a
negligncia da Administrao1110.

1107

FERRARES, Germn Fernndez. La posicin del Tribunal Constitucional Espaol sobre el privilegio de
imbargabilidad de los biens pblicos y la ejecucin de sentencias condenatorias de las administraciones pblicas.
In: SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da (org.). Execuo contra a Fazenda Pblica. Braslia: Conselho da
Justia Federal, 2003, v. 23, p. 20; GIL, Milagros Lpez. La defensa de los interesses pblicos como limite a la
ejecucin de sentencias contra la Administracin. Revista CEJ [Centro de Estudos Judicirios]. Braslia,
Conselho da Justia Federal, a. 11, n. 36, jan./mar. 2007, p. 78. Sobre o procedimento para expropriao, v.
GARRIDO FALLA, Fernando et al. Tratado de derecho administrativo. 2. ed. Madrid: Tecnos, 2006, v. 3, p.
433 et seq.; ESCUDERO HERRERA, Maria Concepcin. Los obstculos a la efectividad de las sentencias en
el contencioso-administrativo y sus soluciones. Madrid: Dykinson, 2005, p. 138 et seq.
1108
SOMMERMANN, Karl-Peter. Op. cit., p. 108.
1109
No direito ingls, como informa Ricardo Perlingeiro Mendes da SILVA, o cartrio judicial, vinte e um dias
aps a prolao da sentena, expede um certificado, com a descrio e o resumo do contedo da sentena a ser
executada, a ser apresentado autoridade administrativa, para pagamento do dbito com verbas de um fundo
especfico (Execuo contra a Fazenda Pblica. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 56).
1110
SOMMERMANN, Karl-Peter. Op. cit., p. 113-6.

293
No modelo francs, a Administrao dispe do prazo de dois meses para
adimplir suas obrigaes, a partir da notificao para cumprimento. Caso necessrio o reforo
do oramento, este prazo dilatado para quatro meses1111.
Desde o julgamento, se o juiz no fixar outro termo inicial, incidem juros
moratrios sobre o valor devido, consoante os ndices legais. Ultrapassado o prazo de
adimplemento, majora-se a taxa de juros em cinco pontos percentuais (CE 12 maio 2003, Ep
Leniau)1112.
Em 2005, a taxa legal dos juros atingiu em 2,05% a.a., logo a sano imposta
pelo atraso representa expressivo aumento do percentual dantes aplicvel.
Permite-se

ao

beneficirio,

ainda,

requerer

incidncia

de

juros

compensatrios, caso o retardo provoque um prejuzo distinto daquele reparvel com os

juros moratrios. Neste caso, porm, dever comprovar que a demora decorre de m
vontade do devedor1113.
No sistema espanhol, at o advento da Lei de Jurisdio ContenciosoAdministrativa de 13 de julho de 1998, no se podia falar propriamente em execuo forada.
A execuo correspondia prpria Administrao, [...] atribuindo-se jurisdio unicamente
faculdades cominatrias que, como tais, no se podem considerar em termos estritos medidas
diretas de execuo1114.
Pelo sistema atual, a deciso exeqenda deve ser comunicada ao ente pblico
no prazo de dez dias. Em idntico prazo, a Administrao obrigada a devolver o recibo da
notificao e a informar o rgo responsvel pelo cumprimento1115.
A Administrao dispe, em regra, de trs meses para proceder ao pagamento,
embora este prazo possa ser reduzido em ateno natureza do reclamado e efetividade da
1111

Ren CHAPUS afirma que os prazos de pagamento passaram de dois e quatro para quatro e seis meses,
respectivamente, pelo art. 17 do DCRA de 12 de abril de 2000 (Droit du contentieux administratif. 12. ed.
Paris: Montchrestien, 2006, p. 1.049). DEBBASCH e COLIN reportam-se, ainda, aos prazos de dois e quatro
meses (Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 695).
1112
CHAPUS, Ren. Droit du contentieux administratif. 12. ed. Paris: Montchrestien, 2006, p. 1.044-5.
1113
Idem, p. 1.045-6.
1114
FERRARES, Germn Fernndez. Op. cit., p. 15-6. A concepo do sistema foi alterada a partir do art. 24 da
Constituio espanhola, utilizado pelo Tribunal Constitucional primeiro para afirmar que a execuo de
sentenas parte integrante do direito tutela judicial efetiva e, depois, em conseqncia disso, para outorgar a
titularidade da execuo aos juzes e tribunais (MARTN DELGADO, Isaac. Funcin jurisdiccional y
ejecucin de sentencias en lo contencioso-administrativo: hacia un sistema de ejecucin objetivo normalizado.
Madrid: Marcial Pons, 2005, p. 93).
1115
GARRIDO FALLA, Fernando et al. Tratado de derecho administrativo. 2. ed. Madrid: Tecnos, 2006, v. 3,
p. 425. H quem sugira que o recibo mencione, ainda, a identificao dos servidores encarregados do
cumprimento, a fim de facilitar a aplicao das medidas coercitivas, caso necessrio (GIL, Milagros Lpez. La
ejecucin de sentencias en la Ley del Contencioso Administrativo espaol. Revista CEJ [Centro de Estudos
Judicirios]. Braslia, Conselho da Justia Federal, a. 10, n. 34, set. 2006, p. 74.

294
sentena (art. 104.3). De qualquer modo, este prazo mais largo que o concedido aos
particulares pela Ley de Enjuiciamiento Civil (vinte dias).
A partir da notificao correm juros moratrios, fixados consoante a taxa legal.
Passado o prazo para adimplemento e demonstrada a falta de diligncia administrativa, a
taxa de juros aumentada em dois pontos percentuais (art. 106.3)1116.
No caso, o sistema espanhol admite que a alocao de novas verbas na rubrica
pertinente ao atendimento s sentenas judiciais se faa mediante deciso administrativa,
dispensada qualquer interveno legislativa1117, o que reduz os argumentos tradicionalmente
opostos pelo Errio, pertinentes s limitaes oramentrias.
Apenas em casos de condenaes de elevado montante, capazes de acarretar
quebranto grave de la Hacienda Pblica, a LJCA admite a dilao do prazo de
cumprimento, soluo, ainda assim, criticada pela doutrina1118.
Por fim, como medidas de apoio, o direito espanhol admite a compensao do
crdito exeqendo com dbitos junto ao Poder Pblico, bem como a cominao de astreintes
para estimular a autoridade administrativa a consignar novas verbas destinadas ao pagamento
em tela1119.

1116

DAZ-PORTALES, Manuel Jos Baeza. Aspectos econmicos del procedimiento contenciosoadministrativo. In: RUIZ-TOLEDO, Mariano (org.). Aspectos econmicos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. Madrid: Consejo General del Poder Judicial, 2004, p. 216-219. GARCA DE ENTERRA,
porm, demonstra que a taxa legal de juros, no direito espanhol, bastante inferior praticada pelo prprio
Estado na emisso de ttulos pblicos (14,5% a.a.). Logo, a diferena estmulo econmico positivo [...] para
que os devedores alarguem o momento do pagamento mediante a abertura de pleitos ou de recursos em cadeia no
seio destes (La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo y proceso contenciosoadministrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 432).
1117
Os crditos derivados da execuo de sentenas tm a condio de ampliveis e, portanto, no se sujeitam
ao carter taxativo e limitado inerente aos princpios oramentrios (GARRIDO FALLA, Fernando et al.
Tratado de derecho administrativo. 2. ed. Madrid: Tecnos, 2006, v. 3, p. 427). No mesmo sentido, GIL,
Milagros Lpez. La ejecucin de sentencias en la Ley del Contencioso Administrativo espaol. Revista CEJ
[Centro de Estudos Judicirios]. Braslia, Conselho da Justia Federal, a. 10, n. 34, set. 2006, p. 75.
1118
FERRARES, Germn Fernndez. Op. cit., p. 24.
1119
GIL, Milagros Lpez. La ejecucin de sentencias en la Ley del Contencioso Administrativo espaol. Revista
CEJ [Centro de Estudos Judicirios]. Braslia, Conselho da Justia Federal, a. 10, n. 34, set. 2006, p. 76-77. Em
ltimo caso, registre-se que a Sentena n. 166/1998 do Tribunal Constitucional admite a penhora de bens
pblicos que no estejam afetos materialmente ao uso no servio pblico (cf. FERRARES, Germn Fernndez.
Op. cit., p. 29; ESCUDERO HERRERA, Maria Concepcin. Los obstculos a la efectividad de las sentencias
en el contencioso-administrativo y sus soluciones. Madrid: Dykinson, 2005, p. 167-180).

295
6.4.4.3. A batalha pelas medidas cautelares

A evoluo qualitativa do contencioso administrativo tambm se deu na

dimenso do poder geral de cautela do magistrado. Neste ponto, assiste-se prevalncia de
uma soluo intermediria entre os modelos francs e alemo, ambos considerados
insuficientes pela jurisprudncia comunitria.
No direito francs, at alguns anos, o sistema cautelar repousava sobre trs
institutos fundamentais1120: o constat durgence, o rfr e o sursis lexcution. O primeiro
se resumia a uma espcie de produo antecipada de provas, na qual o experto designado pelo
juiz administrativo constatava e relatava a existncia de determinados fatos.
O rfr uma medida tipicamente interinal, destinada a proteger a utilidade
do processo, mas no permite a suspenso dos efeitos do ato administrativo1121.
A verdadeira medida cautelar no contencioso administrativo francs era o
sursis excution, cujo deferimento pressupunha a fundada dvida acerca da legalidade do
ato administrativo (fumus boni juris) e o risco de dano aos direitos do requerente (periculum
in mora).
Dois pontos, entretanto, maculavam o instituto: primus, a impossibilidade de
cominao prtica do ato administrativo devido, pois a eficcia do sursis era meramente
suspensiva; secundus, a clara desconfiana do Conselho de Estado em relao medida,
dado o apego do referido Conselho s prerrogativas do poder pblico1122.
Diante desse quadro, Garca de Enterra relata a oposio total entre as
concepes do Conselho de Estado e do Conselho Constitucional no direito francs. A
jurisprudncia deste ltimo, construda passo a passo, para sustentar o carter constitucional

1120

Registre-se que, nos casos em que a Administrao se submete competncia da Justia ordinria, aplica-se
o sistema cautelar do Direito Processual Civil (CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais
funes do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa,
Lisboa, 1995, p. 413).
1121
Como relata Carmen CHINCHILA MARIN, o instituto acabou sendo utilizado pela prpria Administrao
para obter medidas como a desocupao de espaos pblicos invadidos por protestantes (La tutela cautelar en
la nueva Justicia Administrativa. Madrid: Civitas, 1991, p. 88 et seq.).
1122
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo
y proceso contencioso-administrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 297. At 1872, quando recebeu a
justia delegada, o Conselho de Estado era bastante generoso, outorgando suspenses cautelares. A partir desta
data, exercendo j em nome prprio a jurisdio, retrai-se ostensivamente em outorgar suspenses, erigindo-se
em defensor dos privilgios da Administrao em prejuzo dos direitos e interesses legtimos dos cidados
(idem, p. 306). No mesmo sentido, SRVULO CORREIA menciona a severa auto-limitao ou automutilao imposta pelo Conseil dtat (Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 53).

296
das medidas cautelares , por isso, uma verdadeira jurisprudncia de ruptura: a doutrina do
Conselho de Estado posta radicalmente em questo1123.
Debbasch e Colin, inclusive, apontam a tendncia dos litigantes particulares de
interpretar extensivamente a competncia do Judicirio propriamente dito, mais liberal em
termos de cautelares, a fim de evitar o recurso jurisdio administrativa1124.
A reforma de 1995 previu uma espcie de pr-sursis, mediante procedimento
sumrio, sem a participao do comissrio do governo, cuja eficcia dura por no mximo trs
meses. uma suspenso preliminar, que no impede a concesso de outras medidas
cautelares em um segundo momento1125.
Em 30 de junho de 2000, o sistema foi novamente alterado, concentrando-se o
poder cautelar do juiz administrativo em trs medidas: o rfr-suspension, o rfrconservatoire e a grande inovao, o rfr-libert. Os dois primeiros reproduzem, em termos
gerais, o sursis lexcution e o antigo rfr administratif, respectivamente.
O rfr-libert se destina salvaguarda de uma liberdade fundamental,
ameaada gravemente por atos manifestamente ilegais1126. Nota-se, neste instituto, a
continuidade do movimento reformista de 1995, que admitiu o endereamento de ordens
Administrao, em reforo autoridade da coisa julgada.
No caso, diferentemente dos demais rfrs, este admite que se ordene ao
Estado conduta compatvel com o regime de liberdades fundamentais. Enfim, impe mais
uma restrio ao antigo veto s injunes dirigidas Administrao1127.
O direito alemo, por sua vez, marcado pelo trauma do perodo nacionalsocialista1128, evoluiu por caminhos diferentes:
1123

Idem, p. 307.
DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 675. Ademais,
no se olvide a demora no tempo de tramitao dos feitos, narrada, entre outros, por ODENT, Bruno. Lavocat,
le juge et les dlais. In: MLANGES Ren Chapus: droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p. 483-492.
1125
AMIRANTE, Domenico; ROSI, Francesco. Op. cit., p. 219. Sobre a concorrncia entre os juzes destas
estruturas, v. DEVILLER, Jacqueline Morand. Le droit administratif franais et ses rvolutions tranquilles. In:
VILA, Humberto (org.). Fundamentos do Estado de Direito: estudos em homenagem ao professor Almiro do
Couto e Silva. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 43-44.
1126
DEBBASCH, Charles; COLIN, Frdric. Droit administratif. Paris: Econmica, 2004, p. 679. Serge DAL
noticia que o conceito de liberdade fundamental, para fins de concesso do rfr, bastante extenso,
mediante uma concepo liberal (Contentieux administratif. Paris: PUF, 2006, p. 217).
1127
CHAPUS, Ren. Droit du contentieux administratif. 12. ed. Paris: Montchrestien, 2006, p. 1.384. Esta
sistemtica foi mantida pelo Cdigo de Justia Administrativa, aprovado em 4 de maio de 2000.
1128
Como afirma STRNER, o desenvolvimento da jurisdio administrativa foi acelerado na Repblica
Federal da Alemanha em virtude do mau uso do poder executivo na poca do nacional-socialismo (Procdure
civile et procdure administrative. Revista de direito pblico. Lisboa, M. P. Fernandes Rei, a. 5, n. 9, 1991, p.
96). Observe-se, de qualquer modo, que a prevalncia da concepo subjetivista do contencioso administrativo
remonta Constituio de Weimar (SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo.
Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 89).
1124

297
o artigo 19.4 da Lei Fundamental de Bonn [...] estabelece que qualquer um lesado em
seus direitos pelo Poder Pblico dispe de uma via de direito ante os Tribunais. O
Tribunal Federal Constitucional alemo entendeu que esta via de direito h de ser
effektiven Rechtschutz, uma proteo jurdica efetiva [...] o que levou a que o efeito
geral dos recursos contencioso-administrativos seja suspensivo, contra a regra que
prevalece nos sistemas inspirados no contencioso francs. Apenas excepcionalmente
o recurso contencioso-administrativo no suspende a execuo do ato recorrido1129.

Nesta perspectiva, a introduo da demanda suspende de per si a eficcia da

deciso impugnada, salvo nas hipteses previstas na legislao (impostos e taxas, por
exemplo). Tambm lcito Administrao Pblica manter a execuo do ato vergastado em
situaes urgentes e diante de um interesse pblico ou de um interesse preponderante de
outro sujeito, hiptese em que o demandante poder suscitar incidentalmente a questo junto
ao tribunal administrativo1130.
A doutrina critica este modelo, diante da minusvalorizao automtica do
interesse pblico na execuo do ato impugnado e da ausncia de conexo alguma com o
direito material aplicvel1131. De fato, a preservao do status quo no depende da
plausibilidade da tese debatida nem da potencial ocorrncia de danos, o que refoge ao
parmetro tradicional das medidas cautelares nos ordenamentos europeus1132.
Este paradigma, enfim, foi atenuado pela Corte de Justia da Comunidade
Europia no caso Tafelweindestillation.
Na hiptese, a Comisso Europia fixou quantitativos mximos para a
industrializao de vinho de mesa, determinando a destilao do restante da produo. Os
prejudicados acionaram a Justia Administrativa alem, obtendo com isso a suspenso destes
limites1133.
Diante da violao norma comunitria, a Corte condenou a Alemanha
a aplicar restritivamente a regra do efeito suspensivo dos recursos interpostos contra
atos administrativos nacionais ditados em aplicao do direito comunitrio, quando
dito efeito possa por em perigo a execuo eficaz do ato1134.
1129

, justamente, a generalidade deste regime que criou graves problemas de articulao entre a justia
administrativa e o funcionamento de uma Administrao eficiente (GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La
batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo y proceso contencioso-administrativo
espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 319).
1130
MAURER, Hartmut. Droit administratif allemand. Traduo de Michel Fromont. Paris: LGDJ, 1994, p.
254. No mesmo sentido, BIFULCO, Raffaele. Op. cit., p. 284-5.
1131
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Op. cit., p. 238.
1132
Sobre o predomnio dos modelos baseados no fumus boni juris e no periculum in mora, cf. GONZLEZ
CHVEZ, Hctor. Las medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo del derecho comunitario
europeo. Boletn mexicano de derecho comparado. Mxico, UNAM, nueva serie, a. 38, n. 113, mai./ago. 2005,
p. 735-62; BREWER-CARAS, Allan R. Principios del procedimiento administrativo en Amrica Latina.
Bogot: Legis, 2003, p. 240-241.
1133
BIFULCO, Raffaele. Op. cit., p. 265; SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo.
Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 117-121.
1134
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Op. cit., p. 238.

298
A relao entre a salvaguarda das normas comunitrias e as medidas cautelares
contencioso-administrativas j fora alvo da sentena Factortame, considerada por Garca de
Enterra um dos marcos fundamentais da batalla por las medidas cautelares. Como relata o
autor espanhol, este precedente impe
a obrigao dos juzes nacionais de tutelar cautelarmente os direitos invocados com
base nas normas comunitrias ainda quando essa tutela cautelar, que deve ser
proporcionada para evitar a frustrao da sentena final, segundo a doutrina do fumus
boni juris, implique uma inaplicao das normas nacionais do prprio juiz1135.

No mesmo sentido, ainda segundo Garca de Enterra, em vrios pases a

jurisprudncia constitucional proclamou a existncia de um verdadeiro direito fundamental
tutela cautelar contencioso-administrativa, superando-se as restries inspiradas no modelo
clssico francs1136.
No caso italiano, como narra Giuseppe Tarzia, a Corte Constitucional
reconheceu que o art. 700 do Cdigo de Processo Civil, pertinente aos provimentos de
urgncia, aplicvel aos juzos administrativos por fora da isonomia e do princpio pelo qual
a durao do processo no deve provocar dano parte que tem razo. Em conseqncia, o
ordenamento permite provimentos de urgncia, por exemplo, nas lides que tenham por
objeto direitos de contedo patrimonial, derivados da relao de emprego pblico1137. A Lei
n. 205/2000, enfim, consolidou as principais tendncias da jurisprudncia, admitindo a

1135

GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo
y proceso contencioso-administrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 210. Vide, ainda, CHINCHILLA
MARIN, Carmen. La tutela cautelar en la nueva Justicia Administrativa. Madrid: Civitas, 1991, p. 168 et
seq.; SRVULO CORREIA, J. M. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005, v. 1, p. 185-187.
Sobre o efeito spill over da jurisprudncia comunitria (ou seja, sua transcendncia, aplicando-se no apenas s
questes de direito comunitrio, mas s ligadas ao direito interno), TARULLO, Stefano. Il giusto processo
amministrativo: studio sulleffettivit della tutela giurisdizionale nella prospettiva europea. Milano: Giuffr,
2004, p. 25 et seq.
1136
Concretamente, definiu-se o contedo desse direito como tudo o que exija a efetividade da tutela nas
situaes particulares de que se trate, o que inclui, necessariamente, medidas positivas de proteo, e no apenas
suspenses de atos administrativos (GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La batalla por las medidas
cautelares: derecho comunitario europeo y proceso contencioso-administrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas,
2004, p. 15).
1137
TARZIA, Giuseppe. Medidas cautelares atpicas: uma anlise comparativa. Traduo de Paulo Henrique dos
Santos Lucon. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais, a. 25, n. 99, jul./set. 2000, p. 209. No
mesmo sentido, comentando o direito italiano: CHINCHILLA MARIN, Carmen. La tutela cautelar en la nueva
Justicia Administrativa. Madrid: Civitas, 1991, p. 127 et seq.; CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial
sobre as demais funes do Estado. 1995. Tese (Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade
de Lisboa, Lisboa, 1995, p. 413 et seq. Na dcada de 1980, porm, h precedentes da Corte Constitucional
reputando legtimas as normas proibitivas da suspenso da exigibilidade de tributos (PROTO PISANI, Andrea.
Questione di legittimit costituzionale del processo tributario. In: ______. Osservazioni e note sul processo
civile. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2004, p. 565-8).

299
concesso da tutela cautelar mesmo diante do interesse pblico, quando presentes os seus
requisitos1138.
Decidiu de modo semelhante o Tribunal Constitucional espanhol ao apreciar
dispositivo da Lei 34/1974 que vedava a suspenso do decreto de qualificao de
propriedade rural como manifestamente melhorvel, estabelecendo que
o legislador no pode eliminar de modo absoluto a possibilidade de serem adotadas
medidas cautelares dirigidas a assegurar a efetividade da sentena estimatria que
pode ser ditada no processo contencioso-administrativo1139.

Em resumo, diante do marco constitucional da tutela cautelar, no se pode

invocar o interesse pblico ou a razo de Estado para vedar abstratamente o seu
deferimento1140.

1138

cf. CHITI, Mario P. La tutela cautelare. In: SANDULLI, Aldo (org.). Diritto processuale amministrativo.
Milano: Giuffr, 2007, p. 188 et seq. Sobre a evoluo desse tema, v. CASARI, Vittorio Gasparini.
Introduzione allo studio della tutela cautelare nei confronti della P. A. Modena: STEM, 1982.
1139
Sobre a referida Sentena n. 238/1992, do Tribunal Constitucional espanhol, v. CHINCHILLA MARIN,
Carmen. El derecho a la tutela cautelar como garanta de la efectividad de las resoluciones judiciales. Revista de
administracin pblica. Madrid, Centro de Estudios Polticos y Costitucionales, n. 131, mai./ago. 1993, p. 16789. A autora afirma categoricamente: assim, pois, com a doutrina assentada na STC 238/1992 no h mais
dvida alguma sobre a natureza de direito fundamental que tem a tutela cautelar, assim como de que essa
natureza de direito fundamental no deriva de outra coisa alm de seu carter de instrumento e garantia da
efetividade da tutela judicial (idem, p. 169). Em 20 de maio de 1996, o Tribunal Constitucional deu mais um
passo neste sentido, entendendo que a Administrao no pode executar seus atos enquanto o Tribunal, perante
o qual foi interposto, pelo interessado, o recurso contencioso-administrativo, com pedido expresso de efeito
suspensivo, no se pronunciar sobre este requerimento (BOTA TORRALBA, Pascual. Las medidas
cautelares en la jurisdiccin contencioso-administrativa. Madrid: Difusin Jurdica, 2007, p. 25). A LJCA de
1998, enfim, adotou uma clusula geral de medidas cautelares inominadas (art. 129.1), recebida com
satisfao pela doutrina (GARRIDO FALLA, Fernando et al. Tratado de derecho administrativo. 2. ed.
Madrid: Tecnos, 2006, v. 3, p. 448).
1140
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo
y proceso contencioso-administrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 245. No direito portugus,
entretanto, como registra SRVULO CORREIA, a jurisprudncia interpretou as trs condies de pronncia do
sursis enunciadas no art. 76, seo I, da LPTA como sendo cumulativos. Portanto, se o tribunal considera que o
sursis pode atentar gravemente contra o interesse pblico, ele o rejeita, mesmo se a execuo do ato susceptvel
de causar para o interessado um prejuzo dificilmente reparvel, sem que o juiz sopese a gravidade relativa ao
prejuzo pblico e ao prejuzo acarretado ao particular. Trata-se, como afirma o publicista luso, de mais um
caso de auto-limitao do juiz administrativo (Les limites au pouvoir dinjoction du juge administratif
portugais. In: SRVULO CORREIA, J. M.; AYALA, Bernardo Diniz de; MEDEIROS, Rui. Estudos de direito
processual administrativo. Lisboa: LEX, 2002, p. 172).

300
7. A TTULO DE CONCLUSO: A PARTICIPAO E A PROBIDADE
PROCESSUAL

DO

ESTADO

SOB

TICA

CONSTITUCIONAL

ADMINISTRATIVA

7.1. O Estado e a unidade tica: moralidade administrativa e boa-f processual

H quase um sculo Maurice Hauriou, em notas ao arrt Gommel, atribua

sentido moral atuao do Poder Pblico, indo alm da mera observncia da legalidade1141.
Em outros termos, o mestre de Toulouse colocava a questo da moralidade em termos
jurdicos1142, superando as barreiras existentes entre estes dois mbitos da vivncia tica.
No legtimo supor que o Estado, criado para atender aos anseios da
coletividade, possa agir ao largo da tica, desenvolvendo padres de conduta controlveis
apenas em termos formais. O paradigma de atuao do Estado no se esgota na legalidade
estrita, adentrando na esfera moral, como demonstra o art. 37, caput, da Constituio da
Repblica1143.

1141

Sobre o tema, v. HAURIOU, Maurice. Prcis de droit administratif et droit public. 11. ed. Paris: Sirey,
1927, p. 376; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Tendncias da Administrao Pblica. In: ARAJO,
Edmir Netto de; TELLES, Antnio A. Queiroz (org.). Direito administrativo na dcada de 90: estudos
jurdicos em homenagem ao Prof. J. Cretella Jnior. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 100.
1142
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. tica e moralidade nos atos administrativos. In: ARAJO,
Edmir Netto de; TELLES, Antnio A. Queiroz (org.). Direito administrativo na dcada de 90: estudos
jurdicos em homenagem ao Prof. J. Cretella Jnior. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 30. Sobre o
tema, v. GONZLEZ PREZ, Jesus. Administracin pblica y moral. Madrid: Civitas, 1995.
1143
Mister se entender que a moralidade prevista no art. 37, caput, da CF/88 a moralidade objetiva
socialmente aceita, considerada como um fato apanhado pelo mundo jurdico como fato gerador da nulidade da
ao da Administrao Pblica. Com esse entendimento, plenamente compatvel com a Constituio de 1988
tem-se um efetivo avano nos mecanismos de controle social sobre a Administrao, considerando sobretudo o
fato de que o balizamento jurdico muitas vezes no corresponde a um interesse geral, a valores aceitos pela
sociedade (CAVALCANTI, Francisco. O controle judicial sobre as demais funes do Estado. 1995. Tese
(Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Universidade de Lisboa, Lisboa, 1995, p. 272). No caso,
embora includa entre os princpios gerais da Administrao Pblica, a exigncia tica se estende s demais
facetas do Estado, abrangendo todas as suas manifestaes. Em sentido contrrio, reputando o conceito de
moralidade um problema somente passvel de soluo no terreno da cincia poltica, FREITAS JNIOR,
Antnio Rodrigues de. Moralidade administrativa: controle institucional, retrica jurdica e disputa poltica no
debate contemporneo. Advocacia pblica & sociedade. So Paulo, Max Limonad, a. 2, n. 2, 1998, p. 16;
COCCARO FILHO, Celso Augusto. Advocacia pblica e moralidade administrativa. Advocacia pblica &
sociedade. So Paulo, Max Limonad, a. 2, n. 2, 1998, p. 21. Sobre o tema, cf. mais amplamente FIGUEIREDO,
Marcelo. O controle da moralidade na Constituio. So Paulo: Malheiros, 1999; FRANCO SOBRINHO,
Manoel de Oliveira. O princpio constitucional da moralidade administrativa. 2. ed. Curitiba: Gnesis, 1993.

301
Neste sentido, a moralidade administrativa se coordena com os princpios da
boa-f, da razoabilidade e da proporcionalidade1144, o que corrobora e preserva a coerncia do
regime jurdico-constitucional do Estado.
A moralidade e a boa-f administrativa so, de fato, fenmenos
umbilicalmente ligados, a exigirem do Estado comportamentos leais, honestos, eqitativos e
racionais1145. Nas palavras de Jesus Gonzlez Prez,
se bem certo que a posio institucional da Administrao diferente daquela das
pessoas privadas, isto no devido a que tenha uma natureza qualitativamente
distinta, superior a estas, mas a uma necessidade imposta pelo servio que presta aos
interesses gerais (art. 103 da Constituio), pelo que no apenas no se exclui a
aplicao do princpio da boa-f, mas tambm se exige sua mxima vigncia1146.

Diante desse cenrio, no ocorrem tenses entre as perspectivas constitucional,

administrativa e processual da matria1147. No se admite, verbi gratia, que o Estado fale ou
atue mentindo, sob pena de se dar concretude ao clebre Ministrio da Verdade, da obra de
Orwell1148. A veracidade faz parte do regime jurdico do Estado1149, integrando a diafanidade
do agir pblico1150.
Do mesmo modo, viola a boa-f a insistncia da Administrao em denegar
pleitos do administrado, quando estes esto sintonizados com a interpretao sufragada, em
matria constitucional, pelo Pretrio Excelso ou cujo reconhecimento aceito, sem
discusso, pelo Superior Tribunal de Justia, no exerccio da tarefa de cstode-mor da lei
federal1151.

1144

Neste sentido, o princpio da proporcionalidade vir a coincidir em certos aspectos com o princpio da boaf (GONZLEZ PREZ, Jesus. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. 3. ed.
Madrid: Civitas, 1999, p. 71). O princpio da razoabilidade, em sentido estrito, coincide com certos aspectos do
princpio geral de boa-f, componente do princpio da moralidade (MORAES, Germana de Oliveira. Controle
jurisdicional da Administrao Pblica. So Paulo: Dialtica, 1999, p. 124).
1145
NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. O princpio da boa-f e sua aplicao no direito administrativo
brasileiro. Porto Alegre: Fabris, 2002, p. 156.
1146
GONZLEZ PREZ, Jesus. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. 3. ed.
Madrid: Civitas, 1999, p. 38.
1147
Trata-se da desejvel influncia recproca entre os ramos constitucional, administrativo e processual do
direito, decorrente, no dizer de Augusto MORELLO, do indissolvel vnculo entre o direito material e o
processual e da afirmao do valor primrio da efetividade da tutela jurisdicional (Desencuentros del derecho
administrativo con el derecho constitucional y con el procesal constitucional. In: ______. Estudios de derecho
procesal: nuevas demandas, nuevas respostas. La Plata: Platense, 1998, v. 1, p. 455).
1148
cf. HBERLE, Peter. Diritto e verit. Traduo de Fabio Fiore. Torino: Einaudi, 2000, p. 47.
1149
cf. MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da Administrao Pblica. So Paulo:
Dialtica, 1999, p. 119-20.
1150
DROMI, Roberto. Nuevo Estado, nuevo derecho. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p. 429.
1151
NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. O princpio da boa-f e sua aplicao no direito administrativo
brasileiro. Porto Alegre: Fabris, 2002, p. 250. Neste sentido, vide art. 50, VII, da Lei n. 9.784/99, bem como
FREITAS, Juarez. Respeito aos precedentes judiciais iterativos pela Administrao Pblica. Revista trimestral
de direito pblico. So Paulo, Malheiros, n. 17, 1997, p. 49-53.

302
No domnio processual, as exigncias do princpio da moralidade
administrativa e do dever de boa-f so semelhantes: impe-se o respeito s prerrogativas dos
demais partcipes e a absteno de condutas dilatrias ou suprfluas1152. Em suma, giram em
torno da postura cooperatria, supem a colaborao processual1153.
A boa-f, em todas essas manifestaes (constitucional, administrativa,
processual), assume natureza predominantemente objetiva, como standard de conduta e no
mero elemento psicolgico. Em face do Estado no se devem utilizar, ordinariamente,
conceitos que se encaixam mais adequadamente no Direito Penal, como a inteno de
prejudicar. Os seus elementos devem ser mais objetivos, menos pessoais1154.
Em sntese, o princpio da boa-f espelha a mesma realidade, quer no direito
constitucional, quer no direito administrativo, quer no direito processual. No se pode,
portanto, imunizar o Estado na seara processual, rompendo-se a unidade de seu regime
jurdico.
Verificada qualquer disfuno na sua conduta, o processo servir de palco para
o controle e responsabilizao do ente pblico. E, partindo-se da premissa de que o prprio
processo judicial j representa uma instncia de controle da Administrao Pblica, essa
aferio implica um controle alado segunda potncia, ou simplesmente controle ao
quadrado.

1152

H limites, assim, mesmo ticos, ao volume de atos perpetrados em patrocnio do Estado. No existe bem
comum mormente em detrimento de terceiros que possa ser alcanado com medidas processuais
protelatrias (PIRES, Trcio; RULLI NETO, Antonio. A responsabilidade do Estado pela demora da prestao
jurisdicional, pelos atos protelatrios de seus agentes no processo, seus efeitos e indenizabilidade. In: SILVA,
Edson Ferreira da (org.). Demandas contra a Fazenda Pblica. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004, p. 10910).
1153
GONZLEZ PREZ, Jesus. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. 3. ed.
Madrid: Civitas, 1999, p. 228.
1154
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo
y proceso contencioso-administrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 221. No mesmo sentido: a boa-f
valorada, tambm no direito administrativo, ora como padro de conduta, a exigir dos sujeitos do vnculo
jurdico atuao conforme lealdade e honestidade (boa-f objetiva), ora como uma crena, errnea e
escusvel, de uma determinada situao (boa-f subjetiva). A primeira hiptese alcana maior influncia no
terreno aplicativo [...]. Diferentemente, a boa-f em sua vertente psicolgica susceptvel de um mais restrito
emprego [...] (NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. O princpio da boa-f e sua aplicao no direito
administrativo brasileiro. Porto Alegre: Fabris, 2002, p. 151).

303
7.2. Os deveres processuais do Estado e a ausncia de prerrogativas implcitas

Entretanto, como dantes mencionado, registram-se precedentes jurisprudenciais

de imunidade do Estado, que pr-excluem a aplicao de sanes processuais e de medidas de
carter cominatrio.
A tendncia encontra eco na doutrina. Alega-se o grande nmero de
processos sob a responsabilidade das Procuradorias1155 e se objeta que,
por se tratar de ente pblico, no caberia a condenao pela litigncia de m-f, uma
vez que quem suportaria o nus seriam os cofres pblicos, com recursos advindos de
impostos e taxas, ou seja, do povo1156.

So argumentos que repercutem no direito processual, mas que foram

superados h muito tempo pelo direito administrativo1157. Com efeito, constam de modo
idntico no arrt Blanco, justificando o regime especial da responsabilidade pblica, mais
restritivo que o aplicvel aos particulares em geral.
Na passagem do sculo XIX ao XX, porm, inverteu-se a equao: o interesse
pblico conduziu a responsabilidade pblica a padres mais severos que os pertinentes aos
entes privados. No regime pblico, o matiz garantstico da responsabilidade superior ao
previsto no Cdigo Civil, facilitando-se a reparao dos danos causados pelo Estado.
Nada justifica o temperamento da responsabilidade processual do Poder
Pblico, em sentido contrrio diretriz constitucional de maior rigor em relao aos
particulares1158.
A Administrao Pblica tambm no se exime dos seus deveres probatrios,
sobretudo o de exibir toda a documentao relativa ao litgio. Alm do Cdigo de Processo
1155

STOCO, Rui. Abuso do direito e m-f processual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 168.
OLIVEIRA, Ana Lcia Iucker Meirelles de. Litigncia de m-f. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.
42. No se trata de peculiaridade brasileira: em alguns casos os juzes, ao aplicar sanes cominatrias contra a
Administrao, deixam expressa a ressalva de que as fixam baixas, pois, afinal de contas, pagamos ns todos, o
que rigorosamente certo, por um lado, mas no parece tampouco uma soluo do problema (GORDILLO,
Agustn. Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t. 2, p. XIII-12). No direito
portugus, menciona Rui Correia de SOUSA: as entidades pblicas ou os seus representantes no so
susceptveis de condenao por litigncia de m f, face ao interesse pblico e oficiosidade subjacentes s
respectivas actuaes (op. cit., p. 10).
1157
No direito processual civil, a superao desses argumentos tambm se revela ocasionalmente, como se
verifica do art. 197 do CPC, que aplica Fazenda Pblica, sem qualquer atenuao, as sanes decorrentes da
reteno de autos. A doutrina, porm, costuma criticar o dispositivo: v. DALLAGNOL JNIOR, Antnio Janyr.
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Porto Alegre: Lejur, 1985, v. 3, p. 198; TORNAGHI, Hlio.
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, v. 2, p. 98.
1158
Mesmo no direito francs lcita a aplicao de multas em desfavor das entidades pblicas, fixadas em at
3.000 euros, diante da conduta abusiva no processo (v. CHAPUS, Ren. Droit du contentieux administratif.
12. ed. Paris: Montchrestien, 2006, p. 1.047).
1156

304
Civil, este dever, no caso do Estado, emana do princpio constitucional da publicidade e,
portanto, sofre apenas as atenuantes previstas na Carta Magna.
Desatendido o dever probatrio, compete ao magistrado impor as medidas
cabveis (inclusive a cominao de astreintes para constranger o ente pblico exibio1159)
e, em sendo o caso, dar como provadas as alegaes da parte contrria1160.
Falece razo s teses que pretendem eximir o Estado de multas cominatrias,
aplicadas como medida de apoio ao cumprimento de obrigaes de fazer e de no-fazer. Seus
defensores, como mencionado, baseiam-se na preservao do Errio1161 e na natureza
impessoal da atividade administrativa:
O problema da efetividade do uso da multa em relao ao Poder Pblico repousa na
sua prpria natureza. Se a multa tem por meta compelir o ru a cumprir, evidente
que a sua efetividade depende da sua capacidade de intimidao e, assim, somente
pode incidir sobre uma vontade.
Caso a multa incida sobre a pessoa jurdica de direito pblico, apenas o seu
patrimnio poder responder pelo no-cumprimento da deciso. Entretanto, no h
cabimento na multa recair sobre o patrimnio da pessoa jurdica, se a vontade
responsvel pelo no-cumprimento da deciso exteriorizada por determinado agente
pblico. Se a pessoa jurdica exterioriza a sua vontade por meio da autoridade
pblica, lgico que a multa somente pode lograr o seu objetivo se for imposta
diretamente ao agente capaz de dar atendimento deciso jurisdicional1162.
1159

So as injunes de instruo, como as denomina SRVULO CORREIA (Les limites au pouvoir

dinjoction du juge administratif portugais. In: SRVULO CORREIA, J. M.; AYALA, Bernardo Diniz de;
MEDEIROS, Rui. Estudos de direito processual administrativo. Lisboa: LEX, 2002, p. 161). No mesmo
sentido, v. GRECO, Leonardo. As garantias fundamentais do processo na execuo fiscal. In: LOPES, Joo
Batista; CARNEIRO DA CUNHA, Leonardo Jos (org.). Execuo civil (aspectos polmicos). So Paulo:
Dialtica, 2005, p. 257.
1160
Neste sentido: A jurisprudncia do Conselho de Estado no aresto Barel, de 17 de outubro de 1958,
regularmente reafirmada por decises que reputam exatas as alegaes do requerente contra um ato que a
Administrao se negou a esclarecer com as informaes em seu poder (BOURSIER, Marie-Emma. Le
principe de loyaut en droit processuel. Paris: Dalloz, 2003, p. 225). No mesmo sentido, v. LEBRE DE
FREITAS, Jos. Os princpios gerais nas linhas orientadoras da nova legislao processual civil. In: ______.
Estudos sobre direito civil e processo civil. Coimbra: Coimbra, 2002, p. 117; COUTURE, Eduardo. Sobre el
precepto nemo tenetur edere contra se. In: ______. Estudios de derecho procesal civil. 3. ed. Buenos Aires:
Depalma, 1998, t. 2, p. 147; GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares:
derecho comunitario europeo y proceso contencioso-administrativo espaol. 3. ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 240.
Este ltimo, inclusive, considera a sonegao de documentos causa suficiente para a suspenso dos atos
impugnados (idem, ibidem). Em sentido contrrio, Moacyr Amaral SANTOS afirma que os processos
administrativos no podem estar sujeitos devassa e, por isso, no constituem objeto de exibio com finalidade
probatria (Prova judiciria no cvel e no comercial. 4. ed. So Paulo: Max Limonad, 1972, v. 4, p. 518).
Tambm em sentido contrrio, invocando as dificuldades prticas de obteno de elementos para a defesa,
RIBEIRO, Antnio da Costa Neves. O Estado nos tribunais. Coimbra: Coimbra, 1985, p. 38. Sobre a evoluo
do tema em relao s pessoas coletivas no direito portugus, v. MACHADO, Antnio Montalvo. O dispositivo
e os poderes do Tribunal luz do novo Cdigo de Processo Civil. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 188 et
seq.
1161
A condenao pecuniria do Errio Pblico reflete-se negativamente sobre toda a populao, sem dar
adequada satisfao aos que seriam beneficiados com a execuo da poltica negligenciada (COMPARATO,
Fbio Konder. Novas funes judiciais no Estado moderno. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos
Tribunais, v. 75, n. 614, dez. 1986, p. 17). No mesmo sentido: PEYRANO, Jorge W. El proceso atpico. Buenos
Aires: Ed. Universidad, 1993, p. 36.
1162
MARINONI, Luiz Guilherme. Tcnica processual e tutela dos direitos. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004, p. 661. No mesmo sentido: BONCIO, Marcelo Jos Magalhes. A responsabilidade do agente pblico e o

305
Faltaria ao Poder Pblico o ingrediente psicolgico da vontade1163, a ser
atingido pela medida coercitiva.
Entretanto, o dispndio de verbas para o pagamento de multas refoge
programao oramentria do Estado, representando, no mbito interno da entidade pblica
(ou seja, na relao entre a Administrao e os seus servidores) um dano ao Errio. Logo,
possvel ao Judicirio obter o apoio dos demais rgos de controle externo, de modo a evitar
que solues corporativistas interna corporis frustrem a repercusso econmica das astreintes
sobre a esfera jurdica do efetivo responsvel pela improbidade processual.
Como afirma Schmidt-Assmann, reportando-se ao direito alemo,
com vistas a melhorar o sistema de controle da Administrao, seria preciso examinar
dita relao, no mais em funo do enfrentamento entre ambas as instncias, mas
sobre a base de sua complementariedade. Para melhorar a coordenao entre ambas
preciso antes de tudo uma integrao material mais intensa do Direito oramentrio
no Direito administrativo em geral. As especficas conexes entre os controles devem
comear com o intercmbio recproco de informao. No devemos olvidar que os
Tribunais de Contas se ocupam com maior amplitude de patologias da prtica
administrativa, que as sentenas judiciais s identificam de forma pontual1164.

Um exemplo prtico pode demonstrar as potencialidades desta coordenao

dos rgos de controle. Em 2004, milhares de processos previdencirios, afetos aos Juizados
Especiais Federais em Pernambuco, aguardavam o cumprimento de obrigaes de fazer,
registrando-se paralisaes superiores a seis meses. Era comum, inclusive, o pagamento das
Requisies de Pequeno Valor, pertinentes s parcelas pretritas, ocorrer antes da implantao
ou reviso de benefcios.
Diante dessa situao, foram impostas astreintes em desfavor do Instituto
Nacional do Seguro Social INSS, sem que lograssem integral xito. Basta dizer que, em
dado momento, o passivo pertinente s multas cominatrias superou dois milhes de reais,
sem que se obtivesse a normalizao do quadro.
Em homenagem ao princpio da economicidade, o dispndio de recursos
oramentrios para o pagamento das astreintes foi comunicado ao Tribunal de Contas da
Unio, instaurando-se o processo TC 011.699/2005-5.

cumprimento das decises contrrias Fazenda Pblica. Revista de processo. So Paulo, Revista dos Tribunais,
a. 31, n. 136, jun. 2006, p. 282.
1163
GONZLEZ, Atilio Carlos. Silencio y rebelda en el proceso civil. Buenos Aires: Astrea, 1979, p. 33-4.
1164
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Op. cit., p. 250. Destaca o autor que a Lei Fundamental parte da
interao entre os distintos controles da Administrao, o parlamentar, o judicial, o interno da prpria
Administrao e outros (idem, p. 225-6, destaque nosso).

306
Ouvida a autarquia federal, alegou problemas no seu sistema de informtica e a
insuficincia do seu quadro de servidores pblicos, pois ficou cerca de vinte anos sem
realizar concurso. A Corte de Contas, entretanto, no acatou esses argumentos, consignando
expressamente:
O descumprimento das decises judiciais por parte da mencionada autarquia tem
conseqncias srias, como as seguintes:
a) confere uma imagem negativa ao INSS perante a populao, que busca no Poder
Judicirio a garantia dos seus direitos;
b) sobrecarrega o Poder Judicirio, uma vez que, nos casos de transao, o autor pode
entrar com nova ao pedindo ressarcimento do prejuzo causado pelo atraso no
cumprimento do avenado;
c) traz danos ao Errio, que tem que arcar com as multas aplicadas pelo Judicirio por
conta do descumprimento de suas decises;
d) fere o princpio da economicidade, pois o valor despendido com o pagamento de
astreintes daria para aparelhar o INSS e, consequentemente, cumprir as decises
judiciais no prazo fixado pelo Juiz; e
e) em ltima instncia, atenta contra a Justia1165.

Enfim, em perfeita sintonia com as manifestaes do Poder Judicirio, o

Tribunal de Contas da Unio determinou aos gestores do Instituto Nacional do Seguro Social,
que no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a partir da notificao, sob pena de
responsabilidade solidria, tomem as medidas cabveis visando baixa do elevado
estoque de processos judiciais que esto aguardando a implantao/reviso de
benefcios [...], de modo que seja evitada a aplicao de multa diria por
descumprimento de decises da Justia Federal, informando SECEX/PE as medidas
implementadas, bem como os resultados alcanados1166.

A deciso surtiu efeitos, procedendo a autarquia alocao de novos

equipamentos e servidores na Agncia So Jos, encarregada do cumprimento das sentenas
prolatadas pelos Juizados Especiais Federais.
Em sntese, a ameaa de ao regressiva, dotada de seriedade, atribui s
astreintes aptido para cumprir sua misso coercitiva, atingindo mediatamente os servidores
negligentes e/ou formuladores das polticas pblicas protelatrias.
No se olvida a possibilidade de otimizao do sistema mediante a cominao
direta das multas cominatrias em desfavor dos agentes pblicos, mas se reafirma a

1165

Acrdo n. 2/2006 TCU 2. Cmara, rel. Min. Ubiratan Aguiar, j. 24.01.2006, cpia cedida pela Secretaria
de Controle Externo.
1166
Idem, ibidem. Na doutrina, h quem diga que no pode o magistrado, ignorando os trmites burocrticos,
projetar, no processo, uma rotina administrativa ideal, pois a multa no visa modificao da estrutura
administrativa, mas sim ao cumprimento da deciso (AZEM, Guilherme Beux Nassif. Cumprimento dos
pronunciamentos emitidos contra a Fazenda Pblica. In: TESHEINER, Jos Maria Rosa et al. (org.).
Instrumentos de coero e outros temas de direito processual civil: estudos em homenagem aos 25 anos de
docncia do Professor Dr. Araken de Assis. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 248). O precedente, porm,
demonstra o contrrio.

307
compatibilidade entre o instituto e a alegada ausncia de vontade do Estado. Este, enfim,
passvel de coero ad instar dos particulares, sem prerrogativas ou atenuaes.

7.3. A advocacia pblica: entre a liberdade e a responsabilidade

A judicializao da vida poltica se reflete na relevncia institucional dos

rgos de presentao processual do Estado. Diferentemente da advocacia exercida a ttulo
privado, os advogados pblicos no representam seu constituinte, mas o fazem presente na
relao processual. So rgos do Estado, no mandatrios deste1167.
O regime jurdico da Advocacia Pblica possui natureza complexa, diante da
simultnea aplicabilidade da Lei n. 8.906, de 4 de julho de 1994 (Estatuto da Advocacia e da
Ordem dos Advogados do Brasil), do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis (no
nvel federal, Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e sucessivas alteraes) e das normas
especficas de cada setor (por exemplo, a Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio Lei
Complementar n. 73, de 10 de fevereiro de 1993).
A aplicao concomitante de tantos diplomas gera conflitos normativos que
repercutem na visualizao dos deveres processuais do Estado e de seus presentantes1168.
A Lei n. 8.906/94 estabelece a independncia tcnica e funcional dos
advogados, garantida pelo vasto rol de prerrogativas, consectrios do art. 133 da Constituio
da Repblica, que reputa a advocacia funo essencial Administrao da Justia.
Pode-se dizer que o Estatuto toma por paradigma o advogado combativo, tico
e independente, tanto em face do cliente, quanto diante do aparelho estatal. O seu art. 31, 1,
1167

O advogado oficiante no setor pblico singulariza-se nisso que atua em nome e no interesse do prprio
Estado, [...] notando-se que no caso dos procuradores dos entes polticos sua atuao independe de mandato,
assumindo natureza institucional (MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A advocacia no setor pblico e os limites
da responsabilidade funcional. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da (org.). Estudos de direito
constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 509). Em sentido
semelhante, FARIA, Drcio Augusto Chaves. A tica profissional dos procuradores pblicos. Revista forense.
Rio de Janeiro, Forense, a. 89, n. 321, jan./mar. 1993, p. 25.
1168
IOCOHAMA, Celso Hiroshi. Litigncia de m-f e lealdade processual. Curitiba: Juru, 2006, p. 96-97.
necessria a conciliao dos direitos e deveres estabelecidos pelo Estatuto com os princpios, direitos e deveres
orientadores da atividade pblica (MELO, Mnica de. tica na advocacia pblica. In: FERRAZ, Srgio;
MACHADO, Alberto de Paula (org.). tica na advocacia. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 238). Por isso h
quem diga que a tica que preside a atuao do procurador pblico enquanto advogado de um ente estatal
necessariamente h de sofrer variaes em relao do advogado tradicional (FARIA, Drcio Augusto Chaves.
A tica profissional dos procuradores pblicos. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 89, n. 321, jan./mar.
1993, p. 21).

308
confirma esta perspectiva, ao exortar o advogado a manter independncia em qualquer
circunstncia.
O regime jurdico dos servidores pblicos, entretanto, parte da premissa
oposta. A organizao hierrquica da Administrao Pblica, escalonada em nveis de poder,
pressupe a superviso exercida pelos rgos centrais do sistema em face dos rgos de
execuo.
Em homenagem aos princpios da legalidade e da impessoalidade, a postura
adotada pelas vrias unidades da Administrao Pblica deve ser uniforme, atuando em
sintonia diante da pluralidade de interesses homogneos conduzidos sua apreciao. Esta
exigncia de padronizao no se coaduna facilmente com a absoluta independncia funcional
dos diversos rgos administrativos.
Neste ponto, a peculiaridade da Administrao Pblica h de prevalecer em
face do Estatuto da Advocacia. O presentante judicial do Estado, como todo advogado, exerce
o juzo tcnico acerca dos atos a serem praticados, mas, como titular de rgo pblico, recebe
orientaes superiores1169.
Os princpios gerais do art. 37, caput, da Constituio da Repblica, por outro
lado, igualmente impem limites a este poder geral de orientao. O primeiro e mais bvio
consiste no respeito juridicidade. Os agentes pblicos no so obrigados a cumprir
orientaes ou comandos manifestamente ilegtimos dos rgos superiores (neste sentido, v.
g., o art. 116, IV, da Lei n. 8.112/90)1170.
No lcito, por exemplo, orientarem-se os advogados pblicos ao manuseio
abusivo de recursos1171, sonegao de informaes ou a outras manobras de improbidade
processual.
1169

Neste sentido, por exemplo, compete ao Advogado Geral da Unio dirigir a Advocacia-Geral da Unio,
superintender e coordenar suas atividades e orientar-lhe a atuao (art. 4, I, da Lei Orgnica da AGU). E no
agride a independncia do advogado pblico do contencioso a expedio de orientaes (e no de ordens) sobre
assuntos a ele afetos (SILVA FILHO, Derly Barreto. O controle da legalidade diante da remoo e da
inamovibilidade dos advogados pblicos. Advocacia pblica & sociedade. So Paulo, Max Limonad, a. 2, n. 2,
1998, p. 47). A hierarquia, evidentemente, no atinge o aspecto tcnico, pois, em relao a este, alm das
prerrogativas inerentes atividade advocatcia, h o fato singelo de que a vontade da chefia absolutamente
impotente para determinar a adequao da soluo ao problema (CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas.
Advocacia pblica: mito e realidade. So Paulo: Memria Jurdica, 2005, p. 96).
1170
Neste sentido, FARIA, Drcio Augusto Chaves. A tica profissional dos procuradores pblicos. Revista
forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 89, n. 321, jan./mar. 1993, p. 33.
1171
Com o fez, por exemplo, o art. 3 do Decreto n. 322, de 1 de novembro de 1991, que determinou s
Procuradorias recorrerem at a ltima instncia possvel, de toda deciso judicial concessiva de diferenas,
aumentos ou reajustes de vencimentos ou remunerao, de reclassificao ou equiparao e de extenso de
quaisquer vantagens a servidores pblicos, sem qualquer explicitao tendente s exigncias ticas do processo.
Neste sentido, v. REIS, Palhares Moreira. Litigncia de m-f e servidor pblico. Revista da ProcuradoriaGeral do INSS. Braslia, INSS, v. 7, n. 1, abr./jun. 2000, p. 84-7.

309
Ademais, a orientao deve ser transparente, pblica, como as demais aes do
Estado. No procedem as diretrizes annimas, expostas verbalmente aos titulares dos rgos
de execuo. As chefias devem assumir a responsabilidade pelos seus atos, permitindo o
controle pblico desta sua atividade1172.
Por fim, as particularidades do caso concreto podem justificar o afastamento da
orientao abstrata, exigindo do advogado pblico o nus argumentativo, de relatar e
fundamentar a sua conduta divergente1173. Ad instar dos demais discursos normativos, a
orientao ato a ser preenchido de sentido, densificado no caso concreto.
Observe-se, como paradigma, a atividade de consultoria jurdica. O advogado
pblico, atuando como consultor, participa do controle de juridicidade dos atos
administrativos, competindo-lhe no apenas identificar irregularidades, mas comunic-las
autoridade competente. Na atividade contenciosa, o advogado pblico, por coerncia, no
pode defender esta mesma irregularidade1174.
No se pode supor que o ato ilegtimo irrelevante perante os rgos estatais
que no o praticaram, mormente em face daqueles que possuem formao jurdica e
competncia geral de defender o interesse pblico.
O advogado do Estado no deve ser imparcial, mas deve ser impessoal, legal e
moral, como a estrutura na qual se insere1175.

1172

Pela mesma razo, o advogado pblico no pode invocar sigilo funcional perante o Judicirio, pois o seu
cliente salvo as excees constitucionais nada pode silenciar aos cidados (v. FARIA, Drcio Augusto
Chaves. A tica profissional dos procuradores pblicos. Revista forense. Rio de Janeiro, Forense, a. 89, n. 321,
jan./mar. 1993, p. 35).
1173
O que acontece que, assoberbado pelo servio, mais fcil para o Procurador recorrer do que representar.
isto que ocorre na prtica (MORAES, Jos Roberto de. As prerrogativas e o interesse da Fazenda Pblica. In:
SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO, Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica
em juzo. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 97).
1174
Neste sentido: advocacia pblica cabe o controle interno da administrao pblica nas atividades que
desempenha de representao judicial e consultoria jurdica. [...] A consultoria atravs do exerccio de funo
preventiva, antes da deciso administrativa, e a representao judicial atravs da possibilidade de correo do ato
administrativo lanado ao largo dos princpios constitucionais aos quais deve obedincia (MELO, Mnica de.
tica na advocacia pblica. In: FERRAZ, Srgio; MACHADO, Alberto de Paula (org.). tica na advocacia. Rio
de Janeiro: Forense, 2000, p. 247). No sentido contrrio: no concernem ao operador do Direito possveis
questionamentos de desvio de finalidade ou de excesso de poder, [...] apenas excepcionalmente sua atuao
ganha alguma conotao de custos legis por exemplo, quando emite parecer em resposta a uma consulta da
Administrao (MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A advocacia no setor pblico e os limites da
responsabilidade funcional. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da (org.). Estudos de direito
constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 510-1).
1175
Em sentido semelhante: MELO, Mnica de. tica na advocacia pblica. In: FERRAZ, Srgio; MACHADO,
Alberto de Paula (org.). tica na advocacia. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 242; MACHADO, Rubens
Approbato. O novo perfil da Advocacia Pblica. Revista da Ordem dos Advogados do Brasil. Braslia, OAB,
Conselho Federal, a. 32, n. 74, jan./jun. 2002, p. 99-113; GRINOVER, Ada Pellegrini. Princpios processuais e
princpios de direito administrativo no quadro das garantias constitucionais. Revista forense. Rio de Janeiro,
Forense, a. 102, v. 387, set./out. 2006, p. 17. No se olvide que a Lei n. 8.112/90 inclui entre os deveres

310
Observem-se, inclusive, os poderes de transao concedidos ao Advogado
Geral da Unio pela Lei n. 9.469, de 10 de junho de 1997, e aos demais integrantes da
Advocacia-Geral da Unio pela Lei n. 10.259/2001. Embora limitados por parmetros
financeiros, os diplomas em comento afastam o mito da obrigatoriedade de defesa do
Errio1176.
Em sntese, se a Advocacia Pblica funo essencial Administrao da
Justia, os seus integrantes no so meros executores, desprovidos de anlise crtica e de
poder de reao diante de ilegalidades. Logo, no so imunes responsabilidade pela
improbidade processual, assistindo-lhes deveres ticos mais rigorosos que os suportados pelos
advogados em geral.

7.4. O novo paradigma de participao processual do Estado: os Juizados Especiais Federais

A anlise da doutrina brasileira demonstra a tendncia de se considerar

predicado ontolgico da estrutura administrativa pblica a impossibilidade de eficincia
assimilvel dos entes privados.
A utilizao dos parmetros de eficincia da seara privada impediria a
Administrao de exercer sua defesa processual em tempo razovel e com segurana
compatvel com a indisponibilidade dos bens geridos. Assim, independentemente das
peculiaridades das demandas, os benefcios processuais se impem ratione personae.
No importa se a demanda baseada em interesses individuais homogneos,
fato que reduz a defesa mera reiterao de argumentos anteriores. A burocracia se torna um
dado a priori, utilizado como premissa do tratamento processual do Estado.
A repetio contnua deste argumento sugere a tentativa de se lhe atribuir
validade alheia ao contexto histrico, com abstrao de qualquer elemento contingente.
Parafraseando-se o romancista baiano, o Estado nasceu assim, viveu assim e vai ser sempre
assim.

funcionais dos servidores pblicos federais manter conduta compatvel com a moralidade administrativa e
representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder (art. 116).
1176
Como afirma Juarez FREITAS, trata-se de atividade vinculada, apenas aparentemente formulada como
faculdade (Respeito aos precedentes judiciais iterativos pela Administrao Pblica. Revista trimestral de
direito pblico. So Paulo, Malheiros, n. 17, 1997, p. 53).

311
Fala-se tambm, em prol dos privilgios do Estado, nas atividades exercidas
pelo Poder Pblico, no regime peculiar que lhe rege, na indisponibilidade do interesse que
encarna. Enfim, invocam-se teses enfeixadas sob o signo do regime administrativo e
baseadas no lugar-comum da prevalncia do interesse pblico sobre o privado.
No so argumentos conflitantes com os aspectos estruturais da Administrao
Pblica. Refora-se o discurso para que se conclua pela legitimidade dos benefcios,
independentemente do prisma pelo qual possam ser analisados.
Entretanto, ultrapassados os perodos autoritrios, no lcito Administrao
Pblica enfraquecer a impositividade dos direitos constitucionais mediante a considerao,
nica e isolada, de seus prprios interesses. Neste ponto, a ampliao das prerrogativas
processuais do Estado converge para o fenmeno da improbidade processual, ao infringir os
deveres inscritos no art. 14 do Cdigo de Processo Civil e os princpios consolidados no art.
37 da Constituio da Repblica.
Mesmo no direito francs, tende-se a submeter todos os sujeitos, pblicos ou
no, ordem jurdica unitria, como desenvolvimento das regras de origem constitucional
e internacional1177.
Ademais, a responsabilidade objetiva do Estado no se aplica apenas s obras e
servios pblicos, mas a toda extenso da atividade estatal. Logo, o Poder Pblico no pode
argir as deficincias do seu servio como justificativa para obstar a realizao dos direitos
alheios, sob pena de responder pelos danos decorrentes1178. Sequer a lei pode autoriz-lo a
tanto, diante do status constitucional da garantia em comento.
Como os padres de qualidade exigveis do Estado apenas podem ser aferidos
com vistas a determinado contexto histrico, rompe-se o mito pelo qual as prerrogativas
processuais do Poder Pblico consolidaram-se pelo decurso do tempo.

1177

DEBBASCH, Charles. Le droit administratif, droit drogatoire au droit commun? In: MLANGES Ren
Chapus: droit administratif. Paris: Montchrestien, 1992, p. 128.
1178
Em sentido semelhante: se os procuradores das pessoas jurdicas de direito pblico, mesmo diante da
bipartio das funes do Ministrio Pblico e da Advocacia-Geral da Unio [...], bem como da utilizao da
ao civil pblica, ainda tiverem dificuldades em obter os elementos para defesa em juzo, por parte de seus
rgos, que ento responsabilizem os responsveis por tais rgos. O que no se justifica transferir uma culpa
da Administrao ao jurisdicionado j to penalizado por ela (MACHADO, Agapito. O princpio da isonomia e
os privilgios processuais. Revista dos tribunais. So Paulo, Revista dos Tribunais, v. 82, n. 693, jul. 1993, p.
9).

312
O grande perodo decorrido aps a sua instituio, na perspectiva contrria,
recomenda que se aprecie a sobrevivncia ou no da base ftica que lhe deu vida, luz da
Constituio vigente1179.
A criao da Advocacia-Geral da Unio, por exemplo, propiciou maior solidez
representao judicial dos entes federais em geral, aumentando sua capacidade organizativa
ao ponto de ser comparada aos grandes escritrios de advocacia do pas1180.
Do mesmo modo, a instalao dos Juizados Especiais Federais tambm
contribui para o debate, pois nestes rgos no h prerrogativas de prazo ou reexame
obrigatrio, ex vi da Lei n. 10.259, de 20011181.
Dados do Conselho Nacional de Justia demonstram que em 2005 mais de
sessenta por cento das demandas submetidas Justia Federal de primeira instncia foram
endereadas queles rgos. Na 3 Regio, que abrange os Estados de So Paulo e Mato
Grosso do Sul, por exemplo, este percentual alcanou 72,89% dos feitos ajuizados,
totalizando quase quinhentos mil processos1182.
Estes dados, prima facie, podem levar a crer que, ao menos no nvel federal, a
discusso sobre as prerrogativas processuais do Estado perdeu sua razo de ser. Contudo, a
assertiva pode ser formulada inversamente: qual a necessidade de manuteno das
prerrogativas no universo restante da litigiosidade?
Os Juizados Especiais demonstram a vetustez dos argumentos da dcada de
1980, baseados em reparties pblicas imersas em fichas e dossis escritos, manuseados por
servidores no-concursados. Este novo perfil de processualidade corrobora a viso psburocrtica que se pode imprimir Administrao Pblica federal, estadual e, em vrios
casos, mesmo municipal.
1179

A legitimidade de qualquer prerrogativa depende da compatibilidade entre o seu discrmen e os valores

constitucionais em vigor (cf. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Contedo jurdico do princpio da
igualdade. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 47-8). O princpio jurdico da igualdade no um princpio
passivo ou esttico, pois ele uma projeo do querer poltico e do agir poltico de um povo, manifestado no
fazer e no aplicar o seu Direito (ROCHA, Crmen Lcia Antunes. O princpio constitucional da igualdade.
Belo Horizonte: L, 1990, p. 29).
1180
A Advocacia Pblica federal atingiu, em determinados setores, nveis de excelncia iguais ou mesmo
superiores ao da prpria advocacia privada nacional. A AGU o maior escritrio de advocacia do Brasil
(MENDES, Gilmar Ferreira. Discurso proferido na abertura do I Encontro Nacional de Integrao da AGU.
Disponvel em: <conjur.uol.com.br/textos/9895/>. Acesso em: 13 out. 2003).
1181
A ausncia de prerrogativas processuais foi aclamada pela doutrina como um dos destaques do novo modelo
de Judicirio, cf. CARREIRA ALVIM, Jos Eduardo. Juizados especiais federais. Rio de Janeiro: Forense,
2002, p. 16; PEREIRA, Guilherme Bollorini. Juizados especiais federais cveis: questes de processo e de
procedimento no contexto do acesso Justia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 70; TOURINHO NETO,
Fernando da Costa; FIGUEIRA JNIOR, Joel Dias. Juizados especiais federais cveis e criminais:
comentrios Lei 10.259, de 10.07.2001. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 210, entre outros.
1182
Conselho Nacional de Justia, relatrio Justia em Nmeros, disponvel em www.cnj.gov.br, acessado em
15.06.2007.

313
Em sntese, o supedneo ftico que atribua ao Estado o gozo de prerrogativas
processuais se esvaiu com o passar do tempo e com o aumento da eficincia da mquina
administrativa, provocando a inconstitucionalidade superveniente do discrmen utilizado1183.
Esta concluso se torna ainda mais premente em face do direito constitucional ao processo
sem dilaes indevidas, que supe a eliminao de todos os termos desnecessrios ao
procedimento judicial1184.
Por fim, os Juizados Especiais tambm refletem a desnecessidade do precatrio
como mecanismo de pagamento das obrigaes pecunirias do Estado.
As requisies de pagamento expedidas pelos mencionados rgos devem ser
atendidas em sessenta dias, mediante verbas consignadas na rubrica prpria, fixadas
anualmente por estimativa e, caso necessrio, suplementadas mediante os procedimentos
oramentrios adequados.
Este sistema no agride a isonomia, a continuidade dos servios pblicos ou a
organizao financeira do Estado. Logo, pode-se afirmar que a sobrevivncia dos precatrios,
embora retoricamente se assente nesses argumentos, deriva do compromisso estatal com
outras despesas, mormente encargos da dvida pblica1185.

7.5. A lealdade e a responsabilidade do Estado-parte e do Judicirio

Na Europa, novos marcos tericos alimentam o debate sobre a participao

processual do Estado. O contencioso administrativo, inicialmente entendido como
prerrogativa do Poder Pblico, cada vez mais gravita em funo da garantia dos direitos dos
particulares, diminuindo o abismo imposto entre as esferas judiciria e contenciosoadministrativa.

1183

COSTA, Regina Helena. As prerrogativas e o interesse da justia. In: SUNDFELD, Carlos Ari; BUENO,
Cssio Scarpinella (coord.). Direito processual pblico a Fazenda Pblica em juzo. So Paulo: Malheiros,
2003, p. 84. Apenas em causas complexas parece-nos necessrio rediscutir a extenso do prazo de resposta,
substituindo-se o atual modelo pela adoo de prazo judicial, ad instar das aes rescisrias. Esta soluo,
porm, haveria de beneficiar todos os litigantes, pblicos ou privados.
1184
DINO, Flvio et al. Reforma do Judicirio: comentrios Emenda n. 45/2004. Niteri: Impetus, 2005, p. 3.
Como afirma GORDILLO, h de se dar um passo adiante e considerar juridicamente inexistentes as normas que
interferem com o funcionamento normal do processo (Cin notas de Agustn. Buenos Aires: Fundacin de
Derecho Administrativo, 1999, p. 83-84).
1185
Sobre o endividamento do Estado e suas conseqncias no direito administrativo, v. GORDILLO, Agustn.
Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t. 2, p. XX-1 et seq.

314
Formatam-se novos mecanismos de tutela, mais incisivos e interventivos na
atividade administrativa do Estado, rompendo-se os mitos do sculo XIX, entre os quais a
impossibilidade de injunes contra o Poder Pblico e a infungibilidade de seu agir
administrativo.
A responsabilidade desempenha, neste caso, o papel de um conceito
heurstico: permite por em relao, em cada setor concreto, as prticas habituais, as novas
demandas de proteo e as disposies existentes sobre funes e organizao1186.
Sem desmerecer os esforos nacionais doutrinrios e jurisprudenciais ,
provm do direito comunitrio alteraes transcendentes no sistema de proteo dos cidados.
Nas palavras de J. J. Gomes Canotilho,
as Constituies nacionais, agrade-nos ou no esta idia, esto hoje em rede. Em
termos de inter-organizatividade, elas vm conversando com outras Constituies e
com esquemas organizativos supranacionais, que vo desbancando algumas normas,
alguns princpios das prprias Constituies nacionais1187.

As Cortes comunitrias, por sua vez, afastam-se institucionalmente das fontes

produtoras do direito nacional, o que as torna menos susceptveis ao atendimento s
necessidades dos Governos de planto.
Sua composio, outrossim, mediante representantes de vrias nacionalidades,
permite visualizar os diversos padres de eficincia da Administrao Pblica a partir de uma
tica extramuros que falta aos Judicirios estatais.
O direito comunitrio, em sntese, incrementa a responsabilidade estatal em
um mbito onde antes no existia, para suprir sua ausncia no direito interno1188.
No caso brasileiro, semelhante aos demais sistemas da modernidade perifrica,
a falta de efetividade das decises judiciais proferidas em desfavor do Estado acobertada, no
mais das vezes, pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. E no h tribunal
internacional que possa, com maior iseno, ponderar os interesses em jogo e desenvolver
mecanismos adequados de tutela.
Por trs da reserva do possvel, pela qual o Estado apenas se obriga a
cumprir as determinaes da Carta Poltica nos limites de sua possibilidade financeira,

1186

SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Op. cit., p. 186. Nesta perspectiva, a lealdade abre igualmente novas
perspectivas ao contencioso administrativo (BOURSIER, Marie-Emma. Op. cit., p. 333).
1187
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Videoconferncia. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (org.).
Canotilho e a constituio dirigente. Rio de Janeiro, Renovar, 2003, p. 15.
1188
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t. 2, p.
XX-4.

315
esconde-se subrepticiamente uma imunidade de poder, atribuda ao texto constitucional em
contradio com o plexo principiolgico que o inspira.
Nesta viso, compete ao Poder Executivo, referendado pelo Legislativo1189, a
deciso alocativa das verbas pblicas: quanto disponibilizar e a quem atender1190. Em
seguida, porm, diante da insuficincia do montante consignado, fulminam-se os pertinentes
direitos e se probem as ingerncias judiciais na seara oramentria1191.
Somando-se as duas premissas, cria-se ntido freio s decises judiciais, que
dependem das decises oramentrias dos outros Poderes para serem efetivadas.
Se a autoridade da sentena judicial nada representa quanto alocao dos
recursos financeiros do Estado, no se pode falar propriamente em controle judicial do Poder
Pblico e, a fortiori, em Estado Democrtico de Direito.
Como acentua Roberto Dromi, o desgaste institucional do Poder Judicirio
no conseqncia da invaso ao alheio, mas sim de um retiro do prprio1192. Quando o
Judicirio evita o conflito direto com os demais Poderes, diante do receio de sair
desprestigiado, deserta de sua misso de controle1193.
Enfim, se o direito administrativo, conforme Prosper Weil, um prodgio
cada dia renovado, para que o milagre se realize e se prolongue devem ser preenchidas
diversas condies que dependem da forma do Estado, do prestgio do direito e dos juzes, do
esprito do tempo1194.

1189

Miguel SEABRA FAGUNDES, escrevendo h meio sculo, j advertira que o controle do Legislativo sobre
o Executivo insignificante (O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. 3. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1957, p. 129). Logo, no estranho [...] que o rgo legislativo, em vez de ser um instrumento
eficaz para coadjuvar a execuo dos julgados, seja utilizado justamente para o contrrio: para respaldar com sua
ao a atitude do Governo, resistindo ao cumprimento das sentenas (GONZLEZ PREZ, Jesus. Derecho
procesal administrativo hispanoamericano. Bogot: Temis, 1985, p. 389).
1190
AMARAL, Gustavo. Direito, escassez e escolha: em busca de critrios jurdicos para lidar com a escassez
de recursos e as decises trgicas. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 148.
1191
Neste sentido: Nada que custe dinheiro pode ser absoluto. Nenhum direito cuja efetividade pressupe um
gasto seletivo dos valores arrecadados dos contribuintes pode, enfim, ser protegido de maneira unilateral pelo
Judicirio sem consideraes s conseqncias oramentrias, pelas quais, em ltima instncia, os outros dois
poderes so responsveis (AMARAL, Gustavo. Direito, escassez e escolha: em busca de critrios jurdicos
para lidar com a escassez de recursos e as decises trgicas. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 78). No mesmo
sentido, BRAGA, Valeschka e Silva. O limite do controle jurisdicional em face da escassez de recursos pblicos.
Debates em direito pblico Revista de direito dos Advogados da Unio. So Paulo, Millenium, a. 1, v. 1,
out. 2002, p. 151. A autora, porm, admite excepcionalmente a interferncia judicial, quando a escolha dos
rgos polticos no atender aos critrios da proporcionalidade e da razoabilidade (idem, p. 153).
1192
DROMI, Roberto. El Poder Judicial. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1996, p. 98.
1193
No se trata, reitere-se, de peculiaridade do sistema brasileiro: v. SATHE, S. P. Op. cit., p. 289; GORDILLO,
Agustn. Tratado de derecho administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, t. 2, p. XV-1.
1194
WEIL, Prosper. Op. cit., p. 10.

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