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LEGISLAO EDUCACIONAL COMO FONTE DA HISTRIA DA

EDUCAO BRASILEIRA*
Regina Tereza Cestari de Oliveira**
Eu quero comear agradecendo ao convite para participar desta mesa, um convite
que muito me honra, pelo fato de partir da coordenao do Grupo de Pesquisa Histria,
Sociedade e Educao no Brasil, no conjunto das atividades do projeto 20 anos do
HISTEDBR. A minha participao tem como objetivo apresentar algumas reflexes a
respeito da importncia das fontes histricas, entre elas a legislao educacional, como
suporte para a produo historiogrfica, que permite atingir o conhecimento da histria
da educao brasileira.
Para o cumprimento do objetivo proposto fez-se necessrio ressaltar algumas
produes e, de modo especial, aquelas voltadas no diretamente legislao
educacional, mas sua construo no processo de conhecimento da realidade, sem a
pretenso de esgot-las, o que no seria possvel neste momento. Cabe esclarecer,
portanto, que no minha inteno, aqui, apresentar um levantamento das produes,
no sentido de configurar o estado da arte sobre a temtica em questo. Esta tarefa,
extremamente importante e necessria, exige um levantamento criterioso, o que
demandaria tempo e esforo conjunto de pesquisadores do referido Grupo interessados
na temtica, tendo em vista a sua relevncia.
As minhas preocupaes com as fontes da histria da educao brasileira
iniciaram-se com a elaborao da tese de doutorado, defendida nesta Faculdade de
Educao. Desde ento, venho desenvolvendo pesquisas e orientando dissertaes de
mestrado que privilegiam essas fontes (principalmente relacionadas legislao
educacional) visando aprofundar a compreenso sobre as polticas educacionais
brasileiras.
H, como sabemos, diferentes concepes no processo de conhecimento da
realidade o que implica diferentes concepes de Histria, bem como do papel do
historiador e, assim, diferentes mtodos correspondendo a diferentes vises, por vezes
contraditrias, de um mesmo acontecimento.

Texto elaborado para a Vdeo Conferncia organizada pelo HISTEDBR e apresentado na Faculdade de
Educao/UNICAMP, em 29.09.2005.
**
Doutora em Educao pela UNICAMP. Professora da Universidade Catlica Dom Bosco (UCDB,
Campo Grande, MS).

certo que diferentes concepes de Histria levam a distintas concepes de


Histria da Educao e os pesquisadores, por sua vez, no fazem a mesma leitura do
processo histrico, pesquisando e escrevendo a Histria da Educao sob diversas
perspectivas.
Entendo que o processo de conhecimento da realidade, o modo ou a possibilidade
de conhecer a realidade depende de uma concepo da realidade. Antes de se indagar,
como se pode conhecer a realidade, deve-se fazer uma indagao fundamental: o que a
realidade? Nessa problemtica est implcita a compreenso de como a realidade
criada.
Se a realidade entendida como um conjunto de fatos, o conhecimento humano
sobre ela pode ser apenas um conhecimento abstrato, sistemtico-analtico das partes do
real e possvel dizer que o todo da realidade incognoscvel. No entanto, se a
realidade concebida como um todo dialtico e estruturado, que se desenvolve e se cria,
o conhecimento dos fatos ou do conjunto dos fatos da realidade entendido como o
conhecimento do lugar que eles ocupam na totalidade do prprio real. O que vale dizer
que o acmulo de todos os fatos no implica o conhecimento da realidade e, ainda,
todos os fatos no constituem a totalidade. Isso significa que totalidade realidade
como um todo estruturado, dialtico, no qual ou do qual um fato qualquer (classes de
fatos, conjuntos de fatos) pode vir a ser racionalmente compreendido (KOSIK, 1986,
p.35-41).
Assim, o processo de conhecimento da realidade exige uma forma metodolgica
de abord-la, uma perspectiva sobre a qual a realidade vista, ou seja, uma opo
terico-metodolgica que tem conseqncia importante para o todo da nossa atitude
cientfica e, de modo particular, para a nossa compreenso de verdade.
A esse respeito elucidativa a afirmao de Sanfelice (2004, p. 97-98):
... qualquer definio para os termos fontes, histria e polticas
educacionais, ser, necessariamente, decorrente de uma postura
epistmica orientadora de uma concepo de cincia e de um
conseqente direcionamento para o fazer cientfico. sua maneira,
os adeptos do positivismo, do marxismo, da Escola dos Annales ou
da Nova Histria tero suas contribuies especficas a darem, e isto
sem considerar as dissenses internas entre cada um deles.

O trabalho de pesquisa requer um modo de abordar a realidade, ou seja, um


mtodo, orientador e revelador das nossas aes e da nossa organizao do trabalho

investigativo. Porm, cabe trazer para esta reflexo o alerta feito por Netto (1998, p.
60) de que:
... Referncia terico-metodolgica s pode servir para abrir o objeto
investigao do pesquisador. Nesse sentido preciso lembrar que
os fenmenos so sempre mais ricos que as leis tericas que se
possam estabelecer sobre eles. A razo est sempre atrs da
realidade, ela no esgota nunca a realidade. Isso lhe d um sentido
de claro conhecimento relativo e no mesma coisa que uma
perspectiva relativista de conhecimento.

Assim, a forma como olhamos as coisas do mundo que nos ajuda a definir o
objeto de pesquisa e a justificar sua delimitao, a expor os objetivos de forma clara e
precisa, a proceder ao resgate crtico da produo terica ou do conhecimento j
produzidos sobre a problemtica definida, a eleger as categorias de anlise, explicitando
as suas bases tericas e metodolgicas. Isso quer dizer que o referencial tericometodolgico relaciona-se, diretamente, a um objeto de investigao. O entendimento
do objeto de investigao, por sua vez, pressupe a necessidade das fontes, ou seja, o
material que fundamenta e embasa a prpria pesquisa histrica e que nos remete para a
dinmica das relaes sociais contraditrias.
Como afirma Lombardi (2004, p. 155):
As fontes resultam da ao histrica do homem e, mesmo que no
tenham sido produzidas com a intencionalidade de registrar a sua
vida e o seu mundo, acabam testemunhando o mundo dos homens
em suas relaes com outros homens e com o mundo circundante, a
natureza, de forma que produza e reproduza as condies de
existncia e de vida.

A valorizao das fontes na pesquisa em histria da educao baseia-se na


compreenso de que falar em fontes significa falar em produes humanas, em
testemunhos que possibilitam entender o mundo e a vida dos homens, em registros
construdos por homens e mulheres em diferentes contextos histricos.
Com efeito, no se trata de considerar as fontes como origem do
fenmeno histrico considerado. As fontes esto na origem,
constituem o ponto de partida, a base, o ponto de apoio da
construo historiogrfica que a reconstruo, no plano do
conhecimento, do objeto histrico estudado. Assim, as fontes
histricas no so a fonte da histria, ou seja, no delas que brota
e flui a histria. Elas, enquanto registros, enquanto testemunhos dos
atos histricos, so a fonte do nosso conhecimento histrico, isto ,
delas que brota, e nelas que se apia o conhecimento que
produzimos a respeito da histria (SAVIANI, 2004, p. 5-6).

Nas ltimas dcadas, cresceram os estudos e as pesquisas relacionados histria


das polticas educacionais, temas estes, concordando com Sanfelice (2004, p.98),
recorte da histria da educao e, por sua vez, recorte da histria. Recorte apenas
oportuno no sentido de privilegiar a anlise de um objeto especfico e no no sentido de
isolamento do mesmo objeto.
Nesse sentido, os estudos sobre a poltica educacional trazem a questo de que um
estudo sobre o presente no deixa de ser um estudo histrico, pois ... o que se est
querendo enfatizar a historicidade de todo e qualquer fenmeno social (RIBEIRO,
2004, p. 95).
Saviani (1998, p. 1) na introduo da sua obra Da nova LDB ao novo plano
nacional de educao: por uma outra poltica educacional diz:
Este um estudo de poltica educacional. Diz respeito, pois, s
medidas que o Estado, no caso, o governo brasileiro, toma
relativamente aos rumos que se deve imprimir educao no pas.
No mbito do organograma governamental, essas medidas se situam
na chamada rea social, configurando, pois uma modalidade da
poltica social.

Um ponto a esclarecer que quando me refiro poltica educacional brasileira,


estou falando, portanto, das medidas que o Estado, de modo especfico, o governo
brasileiro (enquanto representante do Estado), formula e implementa com relao
educao do pas. Essas medidas expressas em leis, resolues, decretos, planos, e
programas, por sua vez, esto situadas no mbito da rea social. Nessa tica, como
assinala Vieira (1992, p. 22) poltica social consiste em estratgia governamental e
normalmente se exibe em forma de relaes jurdicas e polticas, no podendo ser
compreendida por si mesma, na medida em que a poltica social uma forma de
expressar as relaes sociais, cujas razes se localizam no mundo da produo.
Concordo com Miguel (2005, p. 9), quando afirma no seu texto para esta mesa,
que a legislao enquanto fonte documental oficial aponta necessria vinculao com o
Estado e ento h que ser considerada como expresso possvel do jogo de foras das
classes sociais a presentes.
Outro ponto a esclarecer diz respeito prpria compreenso do que seja Estado.
Quando me refiro ao Estado estou apontando o Estado no sentido moderno, entidade

formada na modernidade para gerir o modo de produo capitalista nascido da


decadncia do feudalismo (sculo XVI). Nos termos de Castanho (2001, p. 22-23):
O Estado Moderno, ou o Estado nacional constitui-se com as tarefas
de definir, ampliar e consolidar sua base territorial, o pas; de instituir
e fixar no pas a nao, sua base humana, considerando-lhe
unidade; de estabelecer, como cimentos dessa unidade, a lngua, a
cultura e a educao, tornando-as orgnicas em relao ao todo
nacional; e de fornecer a legitimidade institucional da sociedade,
considerada em seus aspectos polticos, econmicos e propriamente
sociais, mediante o ordenamento jurdico.

Esse Estado constitui-se a organizao da sociedade para a produo capitalista,


abarcando em uma dimenso ampla, o conjunto dos organismos pblicos e privados de
dominao burguesa (rgos legislativo, judicirio, executivo, exrcitos, entre outros)
Saliento, tambm, que segundo esse entendimento o governo no se confunde com o
Estado (GRAMSCI, 1984). O governo constitui a direo do Estado, no constitui o
Estado no todo.
Desta tica, historicamente se torna impossvel desvincular o
denominado Estado moderno da ordem burguesa e suas
contradies subseqentes. Assim sendo, passa, ento, a ser cada
vez mais visvel que o estado capitalista, e mais do que isso do
capital. O controle do poder poltico-econmico exercido pelos
proprietrios dos meios de produo, no importando aqui o modo
como
estes
estejam
aglutinados,
cabendo
ao
Estado
fundamentalmente garantir a propriedade privada, entendida como
fundamento da liberdade individual. O Estado, portanto, um
partcipe intrnseco da lgica do capital (SANFELICE, 2003, p. 162).

O papel do Estado, na atual forma histrica do capitalismo, assim como as


contradies inerentes s polticas educacionais empreendidas pelo mesmo, podem ser
melhor compreendidos se vistos no contexto global do capitalismo, de sua crise, e da
influncia

das

organizaes

internacionais

Banco

Mundial

(BIRD),

Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID), Fundo Monetrio Internacional (FMI),


Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO),
Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), Fundo das Naes Unidas para
a Infncia (UNICEF), entre outras nas agendas dos Estados nacionais, entre eles, o
Brasil. O estudo dos documentos (relatrios, declaraes, pareceres, entre outros)
produzidos por esses organismos, possibilita a anlise dessa influncia na definio de
polticas educacionais.

A anlise dos documentos no deixa dvidas. As medidas que vm


sendo implementadas no pas esto sinalizadas h anos,
cuidadosamente planejadas. So visveis a olho nu as articulaes
entre as reformas implementadas nos anos de 1990, pelos governos
brasileiros do perodo e as recomendaes dos organismos
multilaterais. Recomendaes, alis, repetidas em unssono e
exausto (SHIROMA, MORAES e EVANGELISTA, 2002, p. 11).

As polticas educacionais brasileiras dos anos 1990, portanto, geradas e


gerenciadas pelo Estado, para um entendimento mais adequado, precisam ser analisadas
no quadro da crise econmica e poltica dos anos 1970-1980, que se expressou em uma
srie de mediaes at a nova organizao da ordem mundial, claramente perceptvel a
partir da dcada de 1990, marcada por intenso processo de globalizao da economia,
da cultura e das formas de vida.
Est em curso o novo surto de universalizao do capitalismo, como
modo de produo e processo civilizatrio. O desenvolvimento do
modo capitalista de produo, em forma extensiva e intensiva,
adquire outro impulso, com base em novas tecnologias, criao de
novos produtos, recriao da diviso internacional do trabalho e
mundializao dos mercados. As foras produtivas bsicas,
compreendendo o capital, a tecnologia, a fora de trabalho e a
diviso transnacional do trabalho, ultrapassam fronteiras geogrficas,
histricas e culturais, multiplicando-se assim as suas formas de
articulao e contradio (IANNI, 1999, p.13).

Desse modo, os pesquisadores interessados na histria das polticas educacionais


brasileiras tm um vasto campo de estudos e a possibilidade de contar com uma
produo consistente a esse respeito, abrangendo inmeros enfoques, com os mais
diferentes recortes no campo da pesquisa: influncia dos organismos internacionais na
definio de polticas educacionais; polticas para a educao bsica financiadas pelo
Banco Mundial; poltica e gesto educacional; reformas desencadeadas no mbito das
polticas educacionais nos diferentes estados brasileiros; polticas de formao de
professores; polticas de financiamento da educao; o papel do Conselho Nacional e
dos Conselhos Estaduais de educao na definio de polticas educacionais; o pblico e
o privado na educao brasileira, entre outros.
Relaciono, ento, com mais detalhe, alguns estudos, que no mbito da poltica
educacional, privilegiam como foco de anlise no o produto, ou seja, a legislao em
si, mas o processo de sua elaborao.
Destaco, inicialmente, a importante produo de Saviani (2002) denominada
Poltica e educao no Brasil: o papel do congresso nacional na legislao do ensino.

Em suas palavras: Em lugar do palco, procurar-se- focalizar os bastidores a fim de


trazer tona as motivaes polticas a partir das quais as diferentes propostas foram
sendo formuladas (SAVIANI, 2002, p. 9).
Com base no entendimento de que "a nica maneira eficaz de esclarecer o
significado do produto examinar o modo como foi produzido, cabe analisar o processo
de elaborao das leis de ensino para se compreender o seu significado poltico e
educativo e na constatao de que so raros os estudos que se dedicam a reconstituir a
gnese da lei (SAVIANI, 2002, p. 2 e 145), o autor traz para anlise o processo
legislativo no qual se deu a discusso e aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional, n 4.024/61 e das Leis n 5540/68 e n 5.692/71 que reformaram,
respectivamente, o ensino superior e o ensino de 1 e 2 graus e que presidiram a
organizao escolar brasileira durante toda a segunda metade do sculo XX, a partir de
fontes primrias constitudas, fundamentalmente, pelo Dirio do Congresso Nacional.
Seguindo a trilha do autor, o estudo desenvolvido para a tese de doutorado
(OLIVEIRA, 1997) enfatiza, tambm, o processo e no o produto. O estudo recai sobre
o processo de elaborao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, n
9394/96, hoje, em vigor, discutindo o papel dos partidos polticos na elaborao dos
projetos e utilizando como fontes bsicas o Dirio da Cmara dos Deputados e o
Dirio do Senado Federal.
Se a sociedade brasileira dividida em classes com interesses no apenas
diferentes, mas antagnicos, prprios da estrutura dessa sociedade, o embate social que
ocorre na base material se reflete no Congresso Nacional, local por excelncia de
articulao poltica e de incorporao das lutas sociais, para onde convergem os
conflitos decorrentes dos interesses contraditrios da sociedade, para onde so
remetidos documentos divergentes, por grupos ou segmentos de classe, que requerem
solues prprias sobre antagonismos que atravessam a sociedade em direo contrria.
No processo de elaborao de uma Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da educao
nacional a correlao de foras contraditrias da sociedade manifesta-se e se expressa
nas posies tomadas pelos partidos polticos, presentes no Parlamento.
Assim entendendo, os registros do Dirio da Cmara dos Deputados e do Dirio
do Senado Federal constituem-se em importantes fontes de investigao, na medida em
que permitem verificar como os partidos, por intermdio de seus deputados e senadores
se movimentam, se posicionam em torno das questes do ensino pblico e do ensino

privado, se articulam e absorvem as reivindicaes dos diferentes segmentos


organizados da sociedade civil, no decorrer da tramitao da legislao.
Nessa linha, no poderia deixar de mencionar outra produo significativa,
tambm lembrada por Miguel (2005), que leva em conta o processo e no o produto em
si, ou seja, a obra organizada por Fvero (2001) A educao nas constituintes
brasileiras 1823-1988, reunindo textos de pesquisadores que centram os seus estudos,
particularmente sobre o processo de elaborao das constituies brasileiras. Segundo o
organizador, esses pesquisadores:
... tm-se preocupado com a relao Estado/Sociedade/Estado pela
mediao jurdico-constitucional, valorizando, atravs de seus
trabalhos, a importncia das fontes primrias como base de
pesquisa, descobrindo diferentes interfaces da educao com outros
campos de significativo interesse para uma leitura dos direitos sociais
e polticos e tambm do direito constitucional.

Esses estudos foram apresentados em um seminrio que teve como objetivos: a)


acentuar a importncia da utilizao de fontes primrias para a revascularizao de
estudos e novos enfoques, em particular na rea de educao; b) ressaltar a importncia
dos estudos jurdicos no interior das sociedades democrticas; viabilizar uma
abordagem interdisciplinar das reas de Educao, Histria e Direito, no caso brasileiro
(FVERO, 2001, p.2).
Em sntese, a importncia de pesquisas com foco no processo evidencia-se nas
palavras de Jos Luis Sanfelice ao apresentar o livro de Amador (2002) Ideologia e
Legislao Educacional no Brasil (1946-1996) dizendo: um procedimento prudente,
j que a legislao no se auto-explica e o texto da lei no de modo imprescindvel
revelador dos seus reais propsitos. sempre necessrio compreender e analisar o
processo de produo da legislao e as condies em que se desenrola tal produo.
Em seu estudo, Amador (2002, p. 15) salienta que A educao brasileira e sua
legislao so compostas de ideologias que esto presentes em todos os seus aspectos e
representam, de forma incisiva, os interesses polticos e econmicos das elites nos
momentos em que elas foram produzidas.
Relaciono ainda os trabalhos organizados por Miguel (2000) Coletnea da
documentao educacional paranaense no perodo de 1854 a 1889 e por S e Siqueira
(2000) Leis e regulamentos da instruo pblica do Imprio em Mato Grosso. Esses
trabalhos conduzem afirmao de que ... releva de importncia o desenvolvimento de
uma preocupao intencional e coletiva com a gerao, manuteno, organizao,

disponibilizao e preservao das mltiplas formas de fontes da histria da educao


brasileira (SAVIANI, 2004, p. 9-10), nesse caso, da legislao educacional produzida
em determinado perodo histrico.
As palavras de S e Siqueira (2000, p. 7) demonstram, tambm, a importncia da
legislao educacional como fonte histrica, pois,
Pela legislao -nos permitido compreender, dentre outras coisas,
as concepes vigentes, de educao, suas relaes com a
sociedade, particularmente com a famlia, conflitos com o ptrio
poder, suas permanncias e mudanas. Pode-se tambm perceber a
organizao fsica da escola, seus planos de estudo e a metodologia
utilizada as formas de organizao dos alunos, as relaes destes
com os mestres.

Finalmente, analisar, numa perspectiva histrica, o Estado brasileiro e as polticas


educacionais significa explicitar o contexto econmico e poltico que deram sustentao
s polticas, perceber o movimento, explicitar contradies, informar os limites e
perspectivas das polticas educacionais propostas e implementadas, enfim, refletir sobre
o momento histrico.
A legislao educacional (Constituies brasileiras, decretos, resolues,
pareceres, leis ordinrias e complementares, leis que aprovam os planos nacional,
estaduais e municipais de educao, entre outros), alm dos documentos que registram
as atas, as emendas oferecidas em plenrio, os projetos originais, os projetos
substitutivos, enfim, a sua elaborao (Dirios da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, Dirios das Assemblias Legislativas) constituem-se fontes histricas
imprescindveis de pesquisa. A opo por essas fontes implica selecion-las
adequadamente, debruar criteriosamente, sobre elas, buscando compreender os seus
contedos, expor as informaes, interpretar os conflitos, apontar sadas, enfim, trat-las
e interpret-las, sob determinado ponto de vista.
Como nos destaca Hobsbawn (1994, p.13) o historiador, tem de ser mais que
simples cronistas, memorialistas e compiladores.
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