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So Paulo
2009
Orientador:
Prof. Dr. Rafael Duarte Villa
So Paulo
2009
TERMO DE APROVAO
Tese aprovada como requisito parcial obteno do grau de Doutor em Cincia Poltica pelo
Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, na rea de Concentrao em Relaes
Internacionais, pelo Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, pela seguinte banca examinadora:
Universidade de So Paulo
Janeiro- IUPERJ
Universidade de Braslia,
Universidade de So Paulo
UNB Braslia DF
Agradecimentos
SUMRIO
RESUMO ..............................................................................................................................05
ABSTRACT ..........................................................................................................................06
INTRODUO .................................................................................................................... 07
2.1) Interao entre os poderes nos processos de tomada de deciso em poltica externa ....55
2.2) Retrospecto histrico: base regimental e diviso de competncias no Brasil.................60
2.2.1) A Constituio de 1988 e a herana dos padres autoritrios ............................65
2.3) Sobre a natureza dos Acordos Executivos e a freqncia de sua utilizao................70
2.4) Sobre o processo de tramitao da produo legislativa e a identificao dos atores com
capacidade de veto no sistema ................................................................................................76
2.4.1 Sobre a incipiente busca dos parlamentares por uma maior atuao na deciso de
3.1) Um breve histrico das atuaes dos Chefes de Estado em poltica externa no Brasil:
do Imprio Repblica ................................................................................................92
3.2.) As Gestes Fernando Collor de Melo- Itamar Franco .................................................101
3.3) Fernando Henrique Cardoso: o primeiro mandato (1995-1998) .................................107
3.4) Fernando Henrique Cardoso: o segundo mandato (1999-2002) ..................................113
3.5)
3.6) Uma anlise integrada: aspectos evolutivos da atuao presidencial em poltica externa
........................................................................................................................................121
5.1)
fase:
descentralizao
decisria
articulao
inter-
ministerial..........................................................................................................165
ANEXO- I .............................................................................................................................197
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................232
LISTA DE ILUSTRAES
RESUMO
ABSTRACT
Keywords: Decision Making, Brazilian Foreign Policy, Foreign Policy Office, Policy
Network, International Relations
INTRODUO
A literatura da rea trabalha com o termo caixa preta para referir-se a algo que pouco conhecido pela cincia e
que precisa ser desvendado; isto porque os estudos tradicionais sobre poltica externa abordam o Estado como
uma unidade nica e indivisvel, desconsiderando, portanto, a influncia das variveis domsticas nos resultados
das negociaes internacionais.
Lima (2000, 2001, 2002, 2003) foi um das precursoras no Brasil no debate acerca da
questo da interao entre os poderes na tomada de deciso em poltica externa, atribuindo
especial ateno ao padro de atuao desempenhado pelo Congresso Brasileiro, que dispe
de escassos instrumentos institucionais de influncia decisria em matrias internacionais,
cuja prerrogativa constitucional apenas de aprovao ou veto no final do processo
negociador (ex post). O Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) possui, segundo sua viso,
uma grande autonomia para estabelecer no s as metas e linhas mestras da diplomacia
brasileira, mas tambm o controle do prprio processo de negociao de uma posio ainda
apartada e insulada seja da prpria sociedade civil seja tambm dos demais atores estatais,
expressando claramente um desequilbrio entre os poderes a favor do Executivo.
No artigo O Congresso e a Poltica de Comrcio Exterior. Lima e Santos (2001)
avanam nesse debate, buscando averiguar particularmente a atuao do Congresso na tomada
de deciso sobre as polticas de comrcio exterior do Brasil. Para esses autores, a partir de
1946 a poltica de comrcio exterior brasileiro foi marcada por uma dinmica de delegao de
poderes decisrios do Legislativo para o Executivo, uma vez que havia convergncia de
interesses quanto ao desenvolvimento econmico do pas via poltica de substituio de
importaes. No entanto, ressaltam que a partir da dcada de 1980, quando entra em curso o
processo de abertura comercial do Brasil e a redemocratizao do pas, o mesmo passa a
experimentar, em decorrncia desses processos, um incipiente movimento de politizao da
poltica externa, uma vez que os atores domsticos passam a se mobilizar frente s questes
que esto sendo negociadas pelo pas em mbito internacional, pois as tomadas de decises na
rea, a partir desse momento, comeam a impactar mais decisivamente no jogo de interesses
domsticos que envolvem ganhadores e perdedores. Consequentemente, com esse movimento
de interesses e foras antagnicas, o que se esperaria do Congresso Nacional, segundo os
autores, um papel mais assertivo na dinmica decisria em matrias internacionais,
atribuindo maior representatividade nas temticas negociadas internacionalmente; no entanto,
no o que ocorre.
A globalizao, no sentido amplo de internacionalizao da economia e de
diversos fenmenos sociais, fomenta a superao da fronteira interno/externo
e, conseqentemente, a internacionalizao da agenda domstica, com a
incorporao esfera da deciso legislativa de questes de poltica externa,
questes que previamente estavam restritas ao Executivo. A integrao
economia internacional e a abertura econmica contribuem para a
politizao da poltica externa em vista dos impactos distributivos internos
8
Santos e Lima nomeiam essa fase de transformao de um poder que era delegado
em que pressupe convergncia de interesses a uma fase de abdicao de poder ausncia
total de participao - do Legislativo em prol do Executivo. Para os autores que destacam a
necessidade de maior equilbrio decisrio na rea entre os dois poderes a abdicao acarreta
trs grandes efeitos, sendo eles: 1) uma poltica distante do ponto ideal para o legislador
mediano; 2) instabilidade decisria, tendo em vista os conflitos e presses inter-burocrticas;
3) o favorecimento de alguns grupos em detrimento de outros, escapando representatividade
e ao controle da sociedade.
Assim tambm, a problemtica do equilbrio de poderes e dos instrumentos de
controle do Legislativo sobre a burocracia responsvel pela poltica externa foi tema de
destaque na tese de Baena Soares (2005) que, a partir de uma viso interna da prpria
burocracia, sendo o mesmo diplomata de carreira, desenvolve um estudo da atuao
congressual em poltica externa no contexto de redemocratizao. Para tanto, ele segue um
vis explicativo mais focado nos aspectos jurdicos que fundamentam a relao entre os
poderes e as conseqncias geradas pelos vcuos normativos presentes nas atribuies
especficas de cada Poder no campo das relaes exteriores. Nesse ensejo, o autor destaca o
crescente uso dos Acordos Executivos2 pela diplomacia como um fator que tem gerado
insatisfaes no Congresso Nacional, embora seu uso, segundo o autor, seja cada vez mais
necessrio, dada a natureza complexa e extremamente veloz em que os acontecimentos e atos
internacionais ocorrem na atual conjuntura. Diante desse impasse, Baena Soares posiciona-se
favorvel a uma melhor regulamentao do que pode ou no ser considerado Acordos
Executivos, discriminando juridicamente atos dessa natureza.
Outro aspecto tambm destacado em sua tese - embora no haja um estudo sistemtico
sobre nmero de proposies legislativas ou mesmo de mecanismos de influncia indireta
sobre as aes do Executivo em mbito internacional - a crescente participao do Poder
Legislativo em temas de poltica externa, com destaque para as iniciativas que propem uma
Acordos gerados em formato simplificado que dispensam a aprovao do Congresso Nacional; em geral so
utilizados para procedimentos de rotina da atividade diplomtica.
PEC 345/2001 (hoje PEC 18/2003) Senador Aloizio Mercadante (PT-SP); PEC 387/2001 (hoje PEC 20/2003)
Senador Aloizio Mercadante (PT-SP); PEC 52 / 2001 Senador Roberto Requio (PMDB-PR); PEC 23/2002
Senador Antonio Carlos Jnior ( PFL / BA ); PEC 34/2003 Senador Efraim Morais (PFL-PB); PEC 31/2003
Deputado Ney Lopes (PFL-RN); PEC 70/2003 Deputado Ney Lopes (PFL-RN); PLS 189/2003 (hoje PL
4291/2004) Senador Eduardo Suplicy (PT-SP); PEC 321/2004 Deputado Devanir Ribeiro (PT-SP); PEC
389/2005 Deputado Joo Alfredo (PT-CE); PL 4938/1990 Deputado Gerson Marcondes (PMDB-SP)
10
pesquisa de 1988 a 2007, vinte anos aps o estabelecimento do novo marco constitucional
do pas, que versa sobre a estrutura e funcionamento do Estado no perodo psredemocratizao.
As variveis selecionadas para averiguar equilbrio ou desequilbrio de poder decisrio
em matrias de poltica externa entre os poderes Executivo e Legislativo foram: distribuio
de competncia regulamentar; freqncia na utilizao de mecanismos de controle do Poder
Legislativo sobre o Executivo (Projetos de Lei, Projetos de Emenda Constituio,
Requerimentos, Requerimentos de Informao, Indicaes); freqncia de utilizao pelo
Poder Executivo dos chamados Acordos Executivos. J para a avaliao particular da atuao
presidencial (de Collor a Lula) em assuntos de natureza internacional, os seguintes critrios
foram considerados: visitas ou encontros bilaterais; participao presidencial em reunies
multilaterais; discursos proferidos na rea de poltica externa e poltica internacional; e
iniciativas presidenciais na rea. No que se refere s relaes intra e inter-burocrticas, o
processo investigativo perpassar pelos seguintes temas: a) modelo organizacional e decisrio
do MRE (piramidal X horizontalizado), b) distribuio de poder intra e inter-burocrtica c)
interlocues institucionalizadas entre Ministrios (Comisses Interministeriais Permanentes;
incorporao de temas da agenda diplomtica por outras pastas ministeriais mediante s
agncias de assessoramento internacional; intercmbio de funcionrios). Ainda dentro desse
propsito, um estudo de caso foi desenvolvido com a finalidade de demonstrar empiricamente
como se d a dinmica interativa entre as burocracias acerca do processo de tomada de
deciso em assuntos de poltica internacional no Brasil.
Portanto, percebe-se a partir da delimitao temtica proposta que o objetivo da tese
concentrar a anlise nos atores com condies de decidir efetivamente, ou seja, a anlise est
focada na interao entre os agentes estatais do governo federal, retirando da anlise atores
no-estatais com capacidade de influncia sobre decises em poltica externa; deixou-se
tambm de considerar nesse estudo a emergncia dos governos subnacionais (paradiplomacia)
como atores que vem ampliando seu processo de participao nas aes de poltica externa.
A finalidade, a partir dos dados envolvendo as questes mencionadas anteriormente,
ser averiguar se de fato, assim como defendido por grande parte dos tericos brasileiros que
trabalham com o assunto, no Brasil as decises so geradas pelo Ministrio das Relaes
Exteriores, caracterizado como insulado dos demais agentes estatais e no-estatais, coeso e
15
constitudas no decorrer do marco temporal e o nmero, dentro desse total, que expressa a
participao do MRE nesses espaos institucionais de dilogo interministerial. Com o intuito
ainda de averiguar o grau de interdependncia entre as agncias burocrticas foram
verificados o nmero de Secretarias e/ou Assessorias de Relaes Internacionais criadas no
interior de outras pastas ministeriais com vistas a aumentar e estreitar o dilogo na rea, alm
do nmero de funcionrios emprestados pelo Itamaraty para exercerem suas funes em
outros Ministrios. Para efeitos de controle, o contrrio tambm foi observado, ou seja, o
nmero de funcionrio de outros Ministrios presentes no servio do MRE, com o propsito
mais uma vez de compreender o nvel da interatividade burocrtica em assuntos de poltica
externa. Por fim, o captulo 4 faz um breve retrospecto de como as reformas administrativas
impactaram na mudana do padro decisrio em poltica externa no Brasil, focando a anlise
na ltima proposta de reforma (gerencial) que traz a discusso da descentralizao e da
horizontalizao da estrutura decisria.
No captulo 5, o objetivo demonstrar essa dinmica interativa entre as burocracias
federais em assuntos da agenda diplomtica do pas, a partir do estudo de caso sobre a
construo da postura negociadora do Brasil e da tomada de decises acerca da adeso do pas
ao regime internacional de meio ambiente. Pretendeu-se dentro desse debate reconstruir a rede
poltica decisria do caso selecionado pela pesquisa, no como formato conclusivo, pois isso
seria impossvel com o relato de poucos casos, mas apenas como uma maneira de demonstrar
como as decises so tomadas, o padro que elas seguem e discutir com a tese de que afirma
que o Itamaraty ainda preserva um padro decisrio de insulamento burocrtico, ou seja, de
afastamento tanto em relao s demais burocracias como tambm em relao sociedade
civil. A justaposio de temas e funes que impedem uma clara delimitao jurisdicional
entre as agncias do setor torna o dilogo institucional uma condio central em tomadas de
decises. Portanto, compreender e visualizar essa dinmica so essenciais dentro do propsito
desse estudo.
Por fim, o captulo conclusivo teve como objetivo desenvolver uma anlise integrada
dos indicadores presentes ao longo do estudo para avaliar grau de participao dos atores
estatais com capacidade decisria na rea de poltica externa, sendo a finalidade, portanto,
responder se est havendo um processo de desencapsulamento do Ministrio das Relaes
Exteriores e um relativo aumento da porosidade institucional, gerando consequentemente, um
18
19
caracterizada pelos anos dourados (1950 e 60), em que o capitalismo experimentava sua
expanso em um contexto de congelamento do poder mundial e de paz relativa e, a terceira
fase, que se inicia nos anos 1970, marcada por desconstrues e desmoronamentos dos pilares
institucionais, de uma retrao do capitalismo, do surgimento de novos Estados e dos diversos
conflitos tnicos emergentes desse processo (Hobsbawn, 1995).
A corrida armamentista j iniciada durante a I Guerra Mundial, em conseqncia da
disputa das grandes potncias, s destacou a importncia que os Estados passariam a atribuir
em suas agendas diplomticas s questes de segurana nacional. Neste contexto, grande
parte da poltica externa das Naes pautava-se no fortalecimento de mecanismos para
garantia da sua sobrevivncia e de seu empoderamento blico frente aos demais Estados
soberanos, atores responsveis pela configurao e pela natureza do sistema internacional.
Muitos pensadores buscaram compreender essa realidade internacional; dentre as perspectivas
mais relevantes, nesse momento, encontram-se os paradigmas idealista4 e realista5. Se o
primeiro busca modelos propositivos de ao para os Estados visando, em ltima instncia, a
promoo da paz mundial e a construo de uma ordem legal para regulamentar a ao dos
Estados, os realistas, ao contrrio, buscam interpretar o que leva os Estados s Guerras
Mundiais e o que caracterizaria, ento, os perodos de Paz. Para esses ltimos, o Estado por
natureza belicoso e sua meta final atingir o estgio de hegemonia absoluta, resultando,
com isso, na inevitabilidade do conflito, sendo a paz possvel em momentos de equilbrio do
poder blico entre as grandes potncias mundiais. Desse modo, para a abordagem realista das
relaes internacionais, o interesse nacional do Estado deve e est, portanto, orientada para o
poder, sendo sua conduta permeada pelos constrangimentos e possibilidades externas.
Desconsidera-se, com isso, as variveis da poltica domstica e sua relao com o ambiente
internacional. Neste sentido, personificam a figura do Estado tratando-o, sob o ponto de vista
4
O paradigma idealista est fundamentado essencialmente no projeto Kantiano da Paz Perptua que serviu como
base para a construo dos ideais que permearam a Liga das Naes. As principais premissas que fundamentam
esse paradigma so a crena na bondade como essncia da natureza humana; na busca por aes cooperativas e
multilaterais que estimulem os Estados a sarem de um estado belicoso, em reformas nos sistemas polticos e
institucionais dos pases, em especial, quelas instituies que possibilitam a guerra, etc.
5
O paradigma realista permaneceu por muitos anos como a principal concepo explicativa das relaes
internacionais. Seus principais expoentes so: Hans Morgenthau (2003), Edward Carr (2002), Raymond Aron
(2002). Encontraram em pensadores como Thomas Hobbes (1979) - estado de natureza, o princpio da
sobrevivncia, poder e medo-, em Maquiavel (2002) a noo de que um prncipe sem Estado perde toda sua
relevncia, e em Tucdides (1986) o pouco apreo pelos valores morais e pela justia nas relaes entre os
Estados - as premissas do realismo do sculo XX. Enfatizam uma perspectiva negativa do ser humano, sendo
esta composta por: medo, prestgio e ambio.
21
analtico, como uma estrutura racional e monoltica, ou seja, uniforme e homognea, anlogo
ao modelo das bolas de bilhar que interagem como outras estruturas dessa mesma natureza
dentro de um sistema (Morgenthau, 2003).
As anlises realistas pouco consideram as transformaes de ordem econmica que
caracterizaram o cenrio internacional especialmente a partir da dcada de 1970, sendo sua
base de anlise pautada em questes relativas segurana e o poderio blico dos Estados.
Esse vcuo analtico deixado pela perspectiva interpretativa das relaes internacionais de
maior relevncia at pelo menos final da Segunda Guerra Mundial incentivou outros
pensadores a buscarem uma compreenso mais aprofundada das transformaes econmicas
que vivenciavam os pases nesse breve sculo XX, bem como o entendimento sobre a fora
dos mecanismos normativos e integrativos que vinham sendo criados pelos Estados com
finalidades cooperativas como: regimes internacionais, blocos de integrao regional e
Organizaes Internacionais6. Alm disso, as anlises pautadas no poderio blico dos Estados
vinham perdendo fora explicativa, uma vez que a partir da dcada de 1960 (especialmente
ps-crise dos msseis em Cuba) o mundo experimentava uma relativa paz derivada do
congelamento do poder mundial em decorrncia, principalmente, da constituio do regime de
no-proliferao nuclear7 e do expressivo momento de expanso do sistema capitalista. As
revolues tecnolgicas, dos meios de comunicao, dos transportes, caractersticos desse
momento histrico, possibilitaram maiores interaes econmicas entre os Estados,
mobilidade de pessoas e mercadorias, uma compresso do espao-tempo, gerando maior
interdependncia entre os Estados e possibilitando, com isso, uma significativa expanso do
sistema capitalista (Castells, 1999). Diante disso, uma srie de outras perspectivas analticas
passou a buscar por uma interpretao mais apurada da realidade internacional em
transformao.
Dentre os paradigmas das relaes internacionais que nascem com o objetivo de explicar o cenrio
internacional emergente, principalmente aps a dcada de 1970, destacam-se: o ( neo) institucionalismo, o (neo)
liberalismo, as teorias globalistas, as teorias regionalistas, a Escola Inglesa bem como as reformulaes do
pensamento realista, o (neo) realismo e o realismo estrutural. Alm das concepes ps-positivistas tais como: o
ps-modernismo, a teoria crtica, as teorias feministas, o construtivismo dentre outros.
7
O Tratado de No Proliferao Nuclear foi proposto no ano de 1968 pelos Estados Unidos, Unio Sovitica,
Frana, Gr-Bretanha, China, pases esses detentores do maior potencial de armas nucleares. A proposta do
tratado era congelar o poderio blico mundial em que os pases detentores no poderiam comercializar nem
transferir tecnologia para os pases no nucleares; alm disso, esses ltimos, ou seja, os pases que ainda no
detinham o arsenal blico nuclear tambm no poderiam desenvolv-lo, gerando assim uma concepo esttica
de poder no mundo.
22
Dessas abordagens tericas que visavam alterar o foco da anlise para a questo
econmica, uma das mais expressivas foi o paradigma do novo institucionalismo liberal, com
especial destaque para a obra de Joseph Nye e Robert Keohane, de 1977, Power and
Interdependence: World politics in Transitions, que fundamenta significativas bases
conceituais para interpretar a nova configurao do sistema internacional. Nessa obra, os
autores destacam a insuficincia analtica do paradigma realista, criticando severamente a
separao entre poltica domstica e internacional presente nessa abordagem, alm da
hierarquia estabelecida entre as agendas hard (questes relativas ao poder blico) e soft
(questes de ordem social, cultural e econmica). A defesa (neo) institucionalista visa
demonstrar exatamente o oposto, ou seja, a complementaridade inter-temtica, sendo que as
questes de cunho social e econmico adquiriam relevncia cada vez mais expressiva nas
agendas diplomticas dos Estados bem como nos foros de negociaes internacionais. Para
esses autores, o sistema internacional havia mudado significativamente; agora, mais do que
nunca, os Estados demonstravam-se interdependentes, principalmente na rea econmica, mas
tambm em outras esferas da poltica internacional, gerando efeitos recprocos, o que significa
que ao de um Estado passa a interferir cada vez mais na ao do outro. Um grande exemplo
para esse cenrio foram as crises do petrleo que marcaram a dcada de 1970 e impactaram
na economia e na sociedade das diversas naes.
A complexidade desse novo cenrio e a nova configurao da poltica mundial foram
definidas por esses autores como interdependncia complexa, cujas caractersticas centrais
seriam: a existncia de mltiplos canais de comunicao e negociao, principalmente em
decorrncia da multiplicidade de atores envolvidos na dinmica internacional (Estados,
ONGs, Empresas, Organizaes Internacionais, etc), agenda mltipla e a utilidade decrescente
do uso da fora, ou seja, os Estados haviam passado a se preocuparem com as diversas
questes que envolvem o sistema internacional e no apenas aquelas relativas ao poderio
blico, alm de ter que interagir com diversos atores na construo dos posicionamentos
internacionais do pas (Keohane; Nye, 1977). Alm disso, as instituies adquirem papel
central nas relaes internacionais contemporneas, uma vez que produzem informao,
reduzem custos de transaes, aumentam os pontos de coordenao entre as partes, alterando,
com isso, as expectativas e o comportamento dos Estados (Keohane, 1992).
23
Confrontando com o dilema de uma boa poltica externa e uma ruim que a
opinio pblica demanda, o governo deve evitar duas armadilhas. Deve
resistir tentao de sacrificar o que considera uma poltica externa correta
no altar da opinio pblica, abdicando, assim, da liderana e trocando uma
vantagem poltica de curto prazo pelos interesses permanentes do pas. Deve
tambm evitar aumentar o fosso inevitvel entre os requisitos de uma boa
poltica externa e as preferncias da opinio pblica. (Morgenthau, 2003:
142).
(Organizaes
Internacionais,
organizaes
no-governamentais,
empresas
No entanto, grande parte das teorias de tradio pluralista como o liberalismo clssico,
o (neo) institucionalismo, as teorias globalistas, entre outras compartilham premissas com o
paradigma realista tais como: o principio da racionalidade e os prprios preceitos da cincia
positivista. A premissa comum a racionalidade dos atores, que agem segundo sua funo
utilidade, ou seja, a tomada de deciso sempre pressupe uma escolha pautada na relao
custo-benefcio (Alisson, 1999). Alm disso, compartilham da base epistemolgica positivista
que permeia as cincias sociais, cujas principais orientaes para a produo cientfica so:
(1) naturalismo, (2) verdade como correspondncia e (3) no-valoratividade da cincia
(Neufeld, 1995: 15). O primeiro pressuposto traz a cincia humana mais prxima s cincias
naturais e matemticas, expressando da mesma maneira regularidades e relaes de
causalidade nos eventos sociais. O segundo preceito diz respeito busca pela verdade
absoluta, ou seja, concerne crena de que o status de Cincia garantido pela validao ou
falsificao emprica, o que leva a necessidade de separao e distanciamento do sujeito do
conhecimento com o objeto de anlise e, a terceira premissa estabelece a necessidade de
objetividade na cincia, ou seja, o distanciamento dos valores para a busca da verdade
cientfica (Neufeld, 1995).
Essas orientaes positivistas para a produo cientfica foram os escopos principais
para o surgimento de um novo grande debate nas cincias sociais e tambm, mais
particularmente, no estudo das relaes internacionais. Os ps-positivistas8 ou reflexistas9
propem um debate de carter epistemolgico, ontolgico e metodolgico, buscando
desconstruir os principais pilares que sustentam a abordagem positivista. Negam a existncia
de uma cincia isenta de valores, pois os atores carregam consigo uma rede de significados
intersubjetivos, valores e percepes particulares, o que o impossibilita o distanciamento o
sujeito e objeto do conhecimento nas Cincias Humanas (Lapid, 1989; Keohane, 1988).
No interior da concepo ps-positivista existe uma srie de diferenciaes em
relao s tradies ou paradigmas tericos. A teoria crtica, por exemplo, busca aplicar a
noo de emancipao humana, presentes nos estudos de Marx, s relaes de dominao em
Caracterizao atribuda por Yosef Lapid em seu texto de 1989, The Third Debate: on the prospect of
international theory in a post-positivist era, cuja retratao visa demonstrar a natureza do terceiro debate entre
os paradigmas das relaes internacionais
9
Abordagem feita por Keohane quando trava o debate com as teorias ps-positivistas Se algum quiser
encontrar um programa de pesquisa genuno melhor seguir a rota iluminada da reflexo racionalista do que
a floresta incivilizada da reflexo pos-estruturalista (Keohane, 1988).
26
da interao entre os Estados. Sendo assim, dentro da subrea das relaes internacionais, a
Foreign Polcy Analysis emerge com a finalidade de desvendar a caixa preta do Estado, ou
seja, verificar como se d o processo de deciso antes da implementao da poltica no plano
internacional, quais as peas da engrenagem da mquina do Estado devem ser consideradas
para o entendimento do processo e como elas se articulam. Assim, como ressalta Hill (2003),
a prpria definio de poltica externa passou a ter que ser repensada e redefinida, inserindo-a
em um espao de mltiplos condicionamentos originados interna e externamente. Para isso,
foram sendo constitudos instrumentais metodolgicos apoiados em diferentes nveis de
anlise, influenciados significativamente pelas diferentes tradies tericas das relaes
internacionais, transpondo, em grande medida, os debates supracitados no desenvolvimento
dessa rea de estudo em particular.
1.2)
28
A simbologia de abrir a caixa preta significa desvendar aquilo que antes era tido como nico e macio, ou seja,
antes as abordagens trabalhavam interesse nacional como elemento totalizante e unvoco personificado na figura
do Chefe de Estado; as teorias que buscam desvendar a dinmica interativa entre os atores domsticos e
internacionais desconstroem essa posio, trabalhando o interesse nacional como a resultante de mltiplos
interesses particularistas em conflito.
29
ontolgico ou metodolgico bem como ser base para trabalhos posteriores (Neack; Hey,
1995).
Trs grandes estudos marcam as primeiras tentativas de sistematizao da anlise da
poltica externa imprimindo bases conceituais e metodolgicas para a evoluo da rea, so
eles: James Rosenau com Pr Theories and Theories of Foreign Policy (1966), R. Snyder,
W. Bruch, B Sapen com Decision Making as na approach to the study of international
politics (1963), Harold e Margaret Sprout com Man- Milieu Relationship Hypotheses in the
contexto f international politics (1956) e com o Livro The ecological perspective on human
affairs with special reference to international politics (1965).
A primeira obra citada de Rosenau influenciou o surgimento de uma tradio terica
na anlise da poltica externa: a Poltica Externa Comparada. Com forte influncia
Behavorista11, sua marca a busca pela identificao de tendncias centrais nos padres de
comportamento externo e na diferenciao das escolhas dos Estados, adotando como base
variveis como: nvel de desenvolvimento econmico do pas, processos histricos,
caractersticas institucionais, tipo de sociedade, estruturas de governo, sistema internacional,
entre outras, perpassando por diferenciados nveis de anlise. A partir do auxlio de
instrumentais matemticos e estatsticos estabelecem inferncias e possveis generalizaes
aplicados a anlise da relao entre as naes e do comportamento do Estado em mbito
internacional.
Essa tradio terica foi posteriormente criticada pela excessiva quantificao de uma
realidade complexa que envolve dinmicas que no podem ser aferidas pela matemtica e pela
estatstica, tais como: percepo dos agentes, emoes, cultura, histria, alm de no atribuir
significativa importncia para inter-relao dinmica entre os ambientes domstico e
internacional bem como para participao de atores no-estatais nesses processos. Portanto,
em virtude das deficincias atribudas tradio da Poltica Externa Comparada - que durante
algum tempo foi responsvel por uma extensa agenda de pesquisa - a Segunda Gerao de
Anlise de Poltica Externa visa romper com essas estritas parametrizaes matemticas e
com a positivao extremada dos comportamentos e das preferncias estatais que
caracterizaram a gerao anterior. A proposta direciona-se em criar instrumentais de anlise
11
A escola behavorista busca trazer para anlise das relaes internacionais os instrumentais tericos, estatsticos
e as funes da matemtica e da economia para explicar a dinmica das relaes internacionais; utilizam-se de
pesquisas quantitativas para a derivao de anlises correlacionais.
30
situaes
em
que
acontecimentos
internacionais
podem
influenciar
34
esto permeadas por variveis como: instituies polticas, preferncias dos atores domsticos
e distribuio da informao.
Milner busca caracterizar as preferncias dos atores domsticos com a finalidade de
compreender o processo relacional na qual esto envolvidos esses atores e os mecanismos de
influncia dos mesmos sobre a poltica externa. O pressuposto chave de sua tese a teoria das
escolhas racionais, o que significa que as preferncias dos atores polticos esto em funo
dos clculos eleitorais, j dos grupos sociais so derivadas das conseqncias distributivas da
ao poltica em mbito internacional. O que significa que polticos com o objetivo de se
reeleger vo estabelecerem polticas que so convergentes s preferncias dos grupos sociais e
ao mesmo tempo evitar quelas que possam gerar perdas eleitorais.
Alm das preferncias dos atores domsticos, outras duas variveis chaves, como
ressaltado anteriormente, so utilizadas pela autora como base explicativa, sendo elas: as
instituies polticas domsticas e a distribuio de informaes. Na primeira delas, a autora
busca identificar como os sistemas polticos, eleitorais podem influenciar na diferenciao da
participao desses atores em assuntos de poltica externa, visto que quanto maior o nmero
de veto players no sistema, maior a dificuldade de negociao em virtude das mltiplas
preferncias, marcando a caracterstica polirquica da poltica externa. No que tange a
distribuio de informaes entre os atores destacados na pesquisa, ela atribui um importante
papel aos grupos de interesses, sendo os mesmos responsveis pela gerao de informaes
tcnicas ao Poder Legislativo, viabilizando que o mesmo participe de maneira mais assertiva
em assuntos de poltica externa a partir da promoo do equilbrio de dados e informaes
entre os poderes; isso porque, vale ressaltar que quem detm as informaes tcnicas e
privilegiadas o Poder Executivo, responsvel pela formulao e execuo da poltica
externa, o que gera um natural desequilbrio informacional entre os poderes. Da a
participao dos grupos sociais, medida que querem ver seus interesses representados em
mbito internacional, buscar influenciar o Poder Legislativo, atribuindo informao tcnicas
e minuciosas sobre os assuntos que esto sendo tratados em processos negociadores
internacionais. Com isso, gerar-se-ia um equilbrio e uma distribuio de informaes
favorveis poliarquia, pois, do contrrio - quando as informaes permanecem concentradas
nas mos do Poder Executivo-, a tendncia prevalecer o Estado como ator unitrio, uma vez
que h um natural desequilbrio informacional entre os poderes. Portanto, conclui-se a partir
35
da tese de Milner (1997) que o efeito da distribuio das informaes depende da estrutura da
preferncia e das instituies polticas (Milner, 1997).
A partir de seu mapa de conceitos e da definio do papel dos atores centrais na
definio da poltica externa, Milner debrua-se em compreender as diferenas correlacionais
quando consideradas diferentes reas de atuao, quais sejam: comrcio, poltica industrial,
poltica monetria, poltica fiscal e poltica de trocas. O tratamento equiparvel entre polticas
pblicas e poltica externa em virtude da internacionalizao temtica tratado pela autora em
toda sua obra, remetendo a uma discusso que vem sendo travada por estudiosos da rea de
relaes internacionais, quais sejam: a poltica externa pode ser considerada uma poltica
pblica? Quais as semelhanas e diferenas que preservam? Todas as reas da poltica externa
podem ser equiparadas conceitualmente?
Com isso, observa-se a necessidade dessas e outras questes relativas s problemticas
supracitadas serem levadas a cabo com maior nvel de detalhamento em um debate terico
que apresentaremos a seguir.
12
Essa afirmativa ser demonstrada posteriormente nos captulos 4 e 5 dessa tese, com vistas a comprovao do
argumento mediante a observao emprica realizada por essa pesquisa
37
grupos de interesses, afetados e/ou influenciados diretamente com as aes dos Estados em
mbito internacional.
Nesse segundo caso, a aplicabilidade da metodologia de anlise de polticas pblicas
torna-se um importante instrumental para avaliar as etapas dos processos polticos, quais
sejam: inputs, formao da agenda, formulao da poltica, processo decisrio,
implementao, avaliao, outputs, bem como as caractersticas das polticas e seus impactos,
sendo elas: distributiva, redistributiva ou constitutiva.
Vale ressaltar nesses casos que compreender quais as caractersticas apresentadas
pelas polticas (distributiva, redistributiva ou constitutiva) fundamental para compreender a
mobilizao dos atores sociais e polticos e a formao das redes que visam influenciar no
processo de tomada de deciso. Entende-se como poltica distributiva aquelas cujos resultados
geram mais impactos individuais do que universais, ou seja, privilegiam-se dentro desse
modelo, alguns grupos em detrimento do todo; em perspectiva oposta as polticas
redistributivas so direcionadas para o todo e seus impactos geram perdas para alguns grupos
sociais e ganhos para outros e, por fim, as polticas constitutivas, que lidam com os
procedimentos (apud Souza, 2006).
Para compreender as etapas do processo poltico necessrio que tambm as
dimenses que diferenciam a anlise poltica sejam apresentadas: a dimenso instituicional
(polity) cujo propsito compreender o sistema poltico, o quadro normativo e institucional
que abarcam as polticas; a dimenso processual (politics) que trabalham com os meandros,
ou seja, caminhos pelas quais passam as polticas e as influncias que sofrem ao longo do
processo e, finalmente, a dimenso material (policy) que trata efetivamente do contedo das
polticas (Frey, 1997) Essa ltima fase no ser vislumbrada nesse estudo, sendo os contedos
das polticas selecionados para uma anlise emprica da formao das redes foram utilizadas
apenas como efeito demonstrativo para a compreenso da articulao dos agentes no processo
de tomada de decises.
38
inputs
Caixa Preta
do Estado
outputs
13
No captulo 3 dessa tese utilizaremos essa concepo de anlise para compreender qual o formato atual de
atuao do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil (desagregada ou unitria); para isso, utilizar-se- do
retrospecto histrico como base para anlise comparada.
39
cujas aes esto permeadas pela funo utilidade, sendo as escolhas resultado da melhor
opo custo-benefcio.
No segundo modelo, Allison desenvolve o que chamou de modelo burocrtico
organizacional, onde as escolhas e aes so antes outputs de grandes organizaes,
funcionando segundo modelos regulares de comportamento. Neste caso, a origem das aes
dos atores so menos escolhas deliberadas de lderes e mais resultados das grandes
organizaes modelando os tipos de comportamento. Para o desenvolvimento desse modelo,
cada organizao ocupa-se de um conjunto particular de problemas com uma independncia
quase que total; os atores agem submetidos s regras formais de funcionamento da
organizao, sendo as preferncias moduladas pelos procedimentos burocrticos. As decises
polticas, portanto, so resultados da interao entre as diversas organizaes governamentais,
que seguem procedimentos operacionais padres, o que significa que nesse modelo as
burocracias no so consideradas atores polticos e sim administradores que executam aes
mediante a inrcia burocrtica, buscando cristalizar polticas e preferncias. Para a realizao
desses trabalhos complexos de rotinas, as aes individuais so coordenadas por regras e
programas pr-estabelecidos, ou seja, as amarras burocrticas impedem o indivduo de agir
(Allison, 1999).
J o terceiro modelo de Allison merece uma ateno especial nesse estudo, pois ele
trabalha exatamente a relao da burocracia com a poltica, tentando desvendar os limites e as
interfaces de atuao de atores que ora podem ser considerados administradores pblicos
(burocratas) ora atuam como polticos, fazendo escolhas de carter eminentemente poltico.
Na abordagem poltico-burocrtica tambm conhecida como modelo III de Allison, o autor
desenvolve a idia de que a poltica externa seria o resultado de um complexo processo de
barganha entre as burocracias que compe o Executivo, cada qual com seus prprios objetivos
em matrias relativas poltica externa e com inseres prprias dentro do processo decisrio.
Alm da diferena entre as preferncias e objetivos entre as organizaes, o aspecto
individual tambm incorporado no modelo, uma vez que cada um considerado como um
jogador dentro da poltica burocrtica com seus prprios interesses e preferncias. Portanto,
neste caso, as decises de poltica externa no so consideradas mais como resultantes de uma
escolha racional de um governo unitrio, tampouco como resultado de procedimentos
operacionais formais, mas sim compostos por uma interao mtua entre atores com suas
prprias preferncias, agindo dentro de organizaes tambm com interesses prprios no que
41
tange assuntos de poltica externa. Neste caso, cada jogador interfere significativamente no
resultado da ao e a habilidade dos defensores e opositores representar a definio na
trajetria do jogo. Neste contexto, a deciso resultar de um processo de barganha para
formao de coalizes e das mltiplas preferncias em busca de alcanar um ponto de
equilbrio. Portanto, o processo de tomada de deciso em poltica externa a partir desse
modelo resultado de jogos mltiplos, simultneos e sobrepostos, constituindo-se em uma
rede complexa de atores em diferenciadas posies hierrquicas e com distintas percepes
sobre a problemtica a ser decidida (Allison, 1999).
Neste sentido, o autor incorpora o elemento poltico nas aes das burocracias bem
como o componente ideolgico que perpassa os interesses dos administradores pblicos.
Mesmo considerando que o indivduo reflete a cultura organizacional, o autor no deixa de
considerar que os indivduos tm preferncias racionais nas disputas inter-burocrticas.
Embora tenha havido uma grande contribuio de Allison rea de anlise de poltica
externa, muitas crticas foram endereadas aos seus modelos, especialmente ao modelo
poltico burocrtico, onde de fato o autor inova. As principais crticas so remetidas ao carter
extremamente confuso no qual o modelo apresentado, sendo que as variveis analticas no
ficam claras, tampouco os pressupostos adotados no modelo. Fica claro no desenvolvimento
do raciocnio do autor a idia geral de uma interdependncia entre as agncias burocrticas
que passam, a partir de um determinando momento histrico, atuar em redes, tendo em vista
as sobreposies de papis e funes. Allison, ao desenvolver o modelo, parece que no
antecipou formas de como ele poderia ser aplicado em estudos empricos devido falta de
critrios claros e parmetros objetivos, dando-nos a sensao de que a realidade decisria est
composta por um emaranhado de sobreposies e interesses difusos, sendo o resultado
dificilmente passvel de previso (Bendor; Hammond, 1992).
Outro fator que recebeu inmeras crticas foi falta da existncia - na mensurao da
influncia do ator no processo decisrio em poltica externa - de uma diferenciao nos
cargos, principalmente no que se refere ao Presidente, que tem como funo escolher os
membros que ocuparo os altos escales das burocracias, escolhendo, portanto, a orientao
pretendida bem como detendo o poder de influncia sobre o comando dos Ministrios e
demais burocracias (Bendor; Hammond, 1992).
42
Outro ponto que deve ser ressaltado que Allison (1999) deixa de pensar a relao da
burocracia com os demais poderes e como eles podem ser influenciados, ou seja, o autor no
incorpora os demais poderes na anlise nem busca entender como se constitui esta relao; o
objetivo dele entender e modelar formas de organizaes existentes de burocracias e as
resultantes de cada processo.
Destarte, mesmo com as falhas do modelo ressaltadas anteriormente, importante
considerar que seu modelo de grande utilidade para se pensar o papel poltico que a
burocracia desempenha atualmente, principalmente em questes relativas poltica externa,
onde h uma escassez de bibliografia que tenha como objetivo discutir essa relao
fundamental para o entendimento do processo decisrio da poltica externa.
Alm disso, essa terceira tipologia desenvolvida por Allison remete-nos a uma
metodologia que vem sendo trabalhada por alguns autores na compreenso da natureza
contempornea do Estado que vem adquirindo uma caracterstica de atuao de rede, menos
hierarquizada, e mais complexa e dinmica, a fim de responder a processos cada vez mais
abrangentes e multifatoriais.
Assim tambm, a caracterizao da burocracia como um ator poltico, presente no
modelo III de Allison, remete-nos a um debate que vem sendo travado por grande parte dos
analistas de poltica externa que problematizam qual o real papel da burocracia no processo de
tomada de deciso considerando a dinmica do Estado contemporneo e quais os mecanismos
de controle democrtico existem sobre esses atores, uma vez que so administradores
pblicos que assumem o cargo por competncia tcnica, estando aqum do controle do
eleitorado. Neste sentido, as prximas sees desse captulo sero dedicadas s problemticas
supracitadas.
As burocracias foram, por muito tempo, apenas caracterizadas pelo seu padro tcnico
e autnomo e por estarem apartadas da poltica, cujas funes centravam-se exclusivamente
na implementao das polticas pblicas. Mas, alguns estudos recentes ressaltaram a
43
polticas fazem parte da rotina, pois implementar polticas significa tomar decises, que so
passveis de influncia direta principalmente dos grupos de interesse organizados que se
utilizam da conexo com as burocracias para ver seus interesses representados de forma mais
gil e certa. Alm disso, em questes de grande complexidade que exigem um alto nvel de
capacitao tcnica, os governantes tornam-se refns do conhecimento especializado da qual a
burocracia tem total domnio, ou seja, escolhas polticas so informadas por escolhas tcnicas
que so de domnio dos burocratas especializados e sobre as quais os governantes nem sempre
tem informaes relevantes para tomada de decises.
Outro fator que tambm relevante para o debate a questo informacional. As
burocracias so detentoras do monoplio da informao, e se levarmos em conta que deter
informao significa deter o poder, chega-se a concluso de que as burocracias tem grandes
chances de influenciar os rumos das polticas pblicas a serem implementadas. A eficincia
um outro ponto crtico do modelo burocrtico, pois o mesmo no pressupe um sistema de
incentivos aos profissionais de carreira e tampouco seu sistema de avaliao tem como
critrio a performance da organizao, mas sim tem como foco o processo, cuja auditoria tem
como objeto de anlise a garantia da probidade administrativa e no a avaliao dos
resultados (Bresser, 1995).
No passado, a preocupao dos tericos e reformistas em enfrentar as bases
personalistas que envolviam a gesto pblica facilmente justificada quando pensamos no
contexto em que estavam inseridos os modelos de anlise e os problemas que propunham
resolver quando desenvolveram o paradigma burocrtico, que tinha como finalidade reduzir a
corrupo e patrimonialismo do servio pblico e tornar um corpo administrativo
especializado e apartado das influncias do mundo poltico. No entanto, se pensarmos o
cenrio atual, do ponto de vista conceitual, os limites da accountability clssica so tambm
evidentes em virtude de uma complexidade institucional muito maior, sendo que a
implementao de polticas requer, nos dias de hoje, a cooperao entre diversas agncias que
esto organizadas em networks, diferenciando, portanto, do padro anterior, que organizava
suas aes atravs da setorializao das polticas pblicas (Behn, 1998).
Neste sentido, pode-se dizer que o padro das burocracias alterou-se gradativamente
ao longo dos anos, adaptando-se a realidade emergente. O modelo burocrtico fundamentou a
construo do Estado moderno que buscava romper com prticas clientelistas e
46
47
Depois dos trabalhos de grande importncia produzidos por Max Weber, a burocracia
enquanto objeto de estudo da Cincia Poltica s veio ganhar espao no debate terico
novamente em meados da dcada de 1960 com algumas publicaes de grande relevo na rea.
Mas, o com trabalho de Willian Niskanen Bureaucracy and representative government
(1971) que a burocracia passa a ser observada como um elemento importante para o
entendimento dos aspectos estruturadores das polticas governamentais. O autor constri o seu
modelo terico ao redor de dois atores: a burocracia e o Poder Legislativo. A tese central
que os burocratas so maximizadores oramentrios, sendo que na mesma medida em que os
polticos competem em busca de votos, as burocracias buscam maiores oramentos com o
objetivo de ganhar maior visibilidade dentro da mquina estatal, gerando novos programas e
novas polticas pblicas (apud Peters, 1995). Na relao com o Legislativo, Niskanen destaca
duas vantagens da burocracia: a deteno do monoplio da informao e o poder de agenda.
J Garry Miller rechaa alguns argumentos apresentados por Niskanen principalmente no que
tange ao Poder Legislativo; o autor ressalta que os parlamentares tambm so atores
estratgicos, sendo que os mesmos possuem maior autoridade que a burocracia e que,
portanto, pode manipular a barganha a seu favor. Com isso, Miller atribui ao Congresso o
poder de principal e a burocracia o papel de agente, colocando como fator de dependncia dos
servidores pblicos em relao aos parlamentares a questo oramentria, invertendo, desse
modo, a relao estabelecida pelos trabalhos anteriores (apud Peters, 1995).
Neste ponto, necessrio destacar que as variveis com as quais esses autores esto
trabalhando no so estticas, ou seja, a relao ente Legislativo e burocracias podem variar
de caso para caso, dependendo do grau de centralizao/descentralizao do processo
decisrio no qual o Estado est organizado. Por exemplo, em sistemas parlamentaristas
bipartidrios e em alguns presidencialismos multipartidrios, como o caso do Brasil e do
Chile em suas Constituies atuais, o Executivo tem o controle da agenda legislativa o que
significa que o Presidente tem prerrogativas exclusivas de iniciar legislao em determinadas
reas, tem tambm poder de decreto, o controle sobre o oramento e capacidade de neutralizar
as aes das minorias (Carey; Shugart, 1992).
Portanto, saber em qual escala desses parmetros est o pas que est sendo analisando
importante, pois a capacidade dos parlamentares afetarem as polticas pblicas diretamente
proporcional ao grau de descentralizao do processo decisrio. Em outras palavras, o
48
Legislativo ter maior poder de influncia sobre as burocracias quanto maior for a
descentralizao do processo decisrio, ou seja, quanto menor for o grau de delegao de
poder do principal ao agente. Em casos de extrema descentralizao do processo decisrio,
chega-se a situaes de paralisia decisria, devido ao alto nmero de atores com capacidade
de veto dentro do sistema. O contrrio tambm verdadeiro, isto , quo mais centralizado o
poder nas mos do Executivo maior ser o poder poltico das burocracias e maior ser o grau
de delegao de poder, havendo a possibilidade de chegar a situaes de abdicao de poder.
Neste caso, entende-se como abdicao quando o Legislativo no possui instrumentos
institucionais que lhe permita o controle e a fiscalizao sobre as atividades do Executivo.
Antes de passar para o debate entre concepes diferenciadas acerca da condio a
qual a burocracia deve estar inserida dentro do sistema poltico, necessria uma ressalva
sobre as condies em que o Legislativo delega poder e porque delega. O novo
institucionalismo vem tentando responder essa questo h algum tempo, no apenas nas
questes que envolvem a relao principal-agente, mas, sobretudo, quando se discute o poder
das comisses e dos lderes partidrios no Congresso como representao de uma maioria por
uma minoria. Como o foco desse captulo no recai propriamente sobre as atividades
legislativas e sua forma de organizao e sim sobre o poder poltico das burocracias,
concentrar-se- o debate na definio de delegao e nos motivos que levam os parlamentares
delegarem poder aos agentes.
A delegao de poder bem como o insulamento burocrtico foi pensado como
estratgia de ao dos Estados para atender as demandas das sociedades modernas e para
garantir a representao do interesse pblico, construindo um aparato administrativo racional
e moderno, retirando-os das influncias polticas de curto prazo, as quais os governantes esto
inseridos. As burocracias serviriam, ento, para executar as polticas e aos governantes
caberia o poder de fiscaliz-las e control-las para que as mesmas representassem os
interesses dos cidados (Bresser, 1995).
A delegao de poder s ocorrer, no entanto, quando houver convergncia nas
preferncias do Legislativo com o Executivo, isto , enquanto tiver uma orientao
programtica comum entre os dois poderes, o Legislativo ir colaborar com o
desenvolvimento das aes polticas delegando poder. Porm, quando o oposto ocorre, ou
seja, quando as orientaes da maioria legislativa e do Executivo so opostas em relao
49
So expresses da Escola de Chicago: Geoge Stiglers. the theory of economic regulation; Gordon Tullocks.
The Politics of Bureaucracy, 1965; Ostrom. The intellectual crisis of public administration, 1973; William
Niskanens. Bureauocracy and representative government, 1971.
50
do
foco
determinado
pela
escola
de
Chicago,
os
(neo)
51
52
53
O captulo 2 dessa tese tem como objetivo compreender como se desenhou ao longo
dos anos a relao entre os poderes Executivo e Legislativo no que tange aos procedimentos
decisrios na rea de poltica externa do Brasil. O marco temporal selecionado pela pesquisa
para a quantificao e qualificao dos dados foi de 1988 a 2007, perodo de 20 anos que
marca a redemocratizao do pas sob a regncia de uma nova Constituio e de um novo
cenrio internacional ps- Guerra Fria, caracterizado substancialmente pela ampliao dos
temas nas agendas diplomticas dos Estados.
A anlise de outras bases normativas que regimentaram a relao entre os poderes na
rea de poltica externa na histria do pas ser de grande valia para esse estudo, uma vez que,
com isso, ser possvel pontuar como as diferenas apresentadas em mbito constitucional
deram margem a desequilbrios decisrios entre os poderes ao longo dos anos. Como suporte
terico para a discusso, utilizar-se- como respaldo as abordagens centradas na
caracterizao do sistema institucional e na identificao de mecanismos de interao e
controle entre os poderes decisrios.
Ainda dentro desse propsito, para avaliao dos mecanismos de controle do
Legislativo sobre o Poder Executivo os seguintes instrumentos foram avaliados, quais sejam:
Requerimentos, Requerimentos de Informao, Indicaes, Propostas de Emenda
Constituio, Projeto de Lei. A construo do banco de dados foi estabelecida com respaldo
das informaes provenientes do site oficial do Congresso Nacional Brasileiro15, sendo
avaliado, entre os anos de 1988 e 2007.
J em relao freqncia de utilizao dos Acordos Executivos pela Chancelaria
Brasileira entre os anos estabelecidos pela pesquisa foi tambm constituda uma base de
dados dividida entre atos bilaterais e multilaterais, sendo os dados brutos (somatria de atos
internacionais estabelecidos pelo Brasil ao longo dos anos) provenientes do site oficial do
Ministrio das Relaes Exteriores16. A distino entre Acordos com tramitao completa e
em formato simplificado foi identificada mediante a data da entrada em vigor do ato, sendo a
15
16
WWW.camara.gov.br e WWW.senado.gov.br
WWW.mre.gov.br
54
O novo instiucionalismo trabalha com o pressuposto comum de que as instituies afetam o comportamento
dos atores. No entanto, h vrias orientaes tericas que pautam suas anlises nesse fundamento geral, quais
sejam: o novo institucionalismo histrico, o sociolgico e o da escolha racional. Assim como ressalta Taylor e
Hall, os institucionalistas histricos no trabalham com as instituies como nica forma de influncia na vida
poltica, econmica e social, e sim como uma cadeia de correlaes que levam em conta outros fatores na
determinao das relaes de causalidade explicativas para o comportamento dos atores; j a abordagem
sociolgica amplia o significado de instituies incorporando regras, smbolos, significados, buscando
correlacionar indivduos e instituies; j no que se refere ao institucionalismo da escolha racional h uma
abordagem emprestada da economia, cuja caracterstica utilitarista na definio das preferncias dos atores
torna-se a premissa fundamental e, neste caso, as instituies expressariam a reduo de incertezas a partir de
uma estrutura estvel para a interao entre os agentes.
55
votar no candidato que lhe oferecer maiores benefcios. Com isso, a resultante para a
operacionalizao da atividade legislativa, segundo esta concepo, que os congressistas
buscaro participar das Comisses Parlamentares que expressem de forma mais direta o
interesse de seu eleitorado (Limongi, 2002).
Outra verso tambm bastante relevante do paradigma neoinstituicionalista a
informacional. Nessa concepo, assim como na verso distributivista, o poder das Comisses
Parlamentares significativamente relevante; se por um lado nas anlises distributivistas os
parlamentares buscaro participar das Comisses que possam converter-lhes mais votos no
processo de reeleio, ou seja, aquelas que tratam de assuntos de interesse de sua base
eleitoral, por outro, a viso informacional parte do pressuposto de que quanto maior o nvel de
informaes e o grau de especializao atingida pelo congressista em uma determinada rea,
menor ser a incerteza quanto aos resultados das polticas adotadas, o que permitir,
consequentemente, a distribuio dentro das Comisses temticas sobre as quais se tornaro
especialistas. Nesse sentido, o Congresso dever ser capaz de incentivar os parlamentares para
que eles tornem-se especialistas. Com isso, os informacionistas buscam explicar a razo pela
qual se observa no interior do processo legislativo a delegao da maioria (plenrio) s
minorias (comisses), representadas pelas Comisses temticas, que carregam dentro do
processo poder decisrio significativo na rea em que atuam (Limongi, 2002). Vale ressaltar
que as Comisses exercem um papel muito importante dentro do processo decisrio, uma vez
que a matria, assim que encaminhada para as Casas Legislativas, passam primeiramente pela
apreciao das Comisses temticas18, que podem j nessa etapa arquivar a proposio ou
decidir pelo encaminhamento da matria.
J a abordagem partidria visa destacar a relevncia dos partidos polticos como
elementos estruturadores da atividade legislativa e nega em considerar como varivel central
para a explicao do comportamento dos congressistas seus interesses eminentemente
individuais, desprezando a capacidade de influncia dos partidos polticos na definio dos
resultados dentro do processo legislativo. Alm disso, essa abordagem direciona suas crticas
para ambas as verses supracitadas no que tange a seleo dos congressistas para a
participao nas Comisses Parlamentares. Isto porque, destacam que a distribuio dentro
18
No caso particular desse estudo, o foco recair sobre as Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
da Cmara dos Deputados e do Senado, uma vez que so elas as responsveis por apreciar primeiramente
matrias de poltica externa.
56
19
Entende-se aqui como concepes tradicionais aquelas que baseiam suas anlises na comparao dos clssicos
sistemas de governo adotados pela Inglaterra e pelos Estados Unidos e acabam por generalizar os resultados de
pesquisas comparadas, deixando de considerar muitas vezes as demais variveis institucionais que influenciam
significativamente na relao interativa entre os poderes Executivo e Legislativo, muitas vezes com um
funcionamento contrrio ou, no mnimo, bastante diverso do tradicional. Essas idias esto pautadas, sobretudo,
na fundamentao terica clssica de Montesquieu e sua teoria da tripartio dos poderes: O esprito das Leis.
57
dois atores devero ser considerados como apenas um ator com capacidade de veto (regra da
absoro), j que se demonstra um alto nvel de congruncia.
Cabe aqui uma ressalva, faz-se necessria distino conceitual entre disciplina
partidria e coeso; devemos entender como coeso partidria diferena de posies
polticas dentro de um partido antes que se proceda discusso e a votao no interior do
partido; j a disciplina partidria refere-se capacidade de um partido controlar os votos de
seus membros no Parlamento. Com isso, um dos fatores que pode aumentar a coeso entre os
atores o sistema eleitoral; isto porque sistemas majoritrios auxiliam na construo de
amplas coalizes, o que resulta em uma baixa coeso; j em sistemas de representao
proporcional com lista, as lideranas tm o controle para a indicao dos candidatos,
aumentando, consequentemente, o nvel de coeso (Tsebelis, 1995). Portanto, segundo o
autor, a possibilidade de paralisia decisria ser maior quanto maior for o nmero de veto
players no sistema.
Com isso, Tsebelis d subsdios para refletirmos sobre a influncia de outras variveis
institucionais na conformao do sistema e na configurao da interao entre os poderes.
Assim tambm autores como Shugat e Carey (1992) contriburam significativamente para
essa reflexo, principalmente no que se refere considerao das variaes quanto ao poder
de agenda do Poder Executivo, ou seja, o poder de controle do Executivo sobre o processo
legislativo. De acordo com essa viso, essa varivel pode trazer definies bem diferentes das
abordagens clssicas sobre as caractersticas centrais dos sistemas presidencialistas e
parlamentarismo, j que a separao entre os poderes no sistema presidencialista no
condio suficiente para descartar possibilidades de cooperao e, por vezes, de fuso entre os
poderes com base em coalizes majoritrias e na variao dos poderes legislativos do Chefe
do Executivo.
Neste aspecto, segundo Shugat e Carey (1992) h duas formas de manifestar o
controle do Executivo sobre o processo legislativo; o primeiro deles a iniciativa exclusiva
do Poder Executivo iniciar algumas matrias, como no caso brasileiro, definies de matrias
oramentrias e financeiras (Constituio de 1988). J no segundo aspecto, a capacidade do
Executivo de retirar pontos de veto de minorias dentro do processo legislativo, como por
exemplo, solicitar urgncia na apreciao de uma proposio para eliminar a possibilidade de
59
Como veremos com mais rigor, posteriormente, os atos internacionais entram para apreciao do poder
Legislativo como matrias de urgncia quando iniciada pelo Executivo, o que retira a capacidade das comisses
de bloquear o avano do instrumento; no entanto, isso no ocorre se as matrias tiverem origem no prprio poder
Legislativo.
60
brasileiras o termo ajustes ser retirado do texto normativo dando margem a interpretaes
dbias em relao abrangncia do poder decisrio do Legislativo bem como dar suporte ao
surgimento do que hoje conhecemos como Acordos Executivos (Baena Soares, 2005).
presentes na Constituio de 1937. O que significa que embora de maneira tnue houve uma
diminuio da concentrao decisria em assuntos de poltica externa das mos do Executivo.
J no regime militar, a normatizao sobre a diviso de responsabilidade entre os
poderes em matrias internacionais no sofreu alteraes significativas em relao ao texto
constitucional anterior. O artigo 47, inciso I declara ser da competncia exclusiva do
Congresso resolver definitivamente sobre os Tratados celebrados pelo Presidente da
Repblica". J o artigo 83, inciso VIII, afirma que de competncia privativa do Presidente
celebrar Tratados, Convenes e Atos Internacionais ad referendum do Congresso
Nacional (Constituio Brasileira de 1967).
A entrada em vigor desse novo texto constitucional esteve com seus dias contados,
pois aps a promulgao do Ato Constitucional de nmero 5 (AI-5)21, que previa a dissoluo
do Congresso Nacional, a ausncia desse poder inviabilizou qualquer tipo de contrapeso
decisrio em matrias internacionais, sendo as mesmas viabilizadas pelo Poder Executivo
entre os anos de 1968 e 69.
Vale destacar que a poltica externa durante grande parte do regime militar volta a ter
um carter mais imperialista na regio, retrocedendo as iniciativas que j haviam sido
desenhadas em anos anteriores de projetos de integrao regional. Sob o ponto de vista da
poltica externa brasileira em relao ao macro sistema internacional - com destaque ao
governo Mdici o Brasil buscou firmar-se como um pas que poderia ocupar o cargo de uma
grande potncia, incluindo projetos para o desenvolvimento do potencial nuclear do pas.
Esses elementos e outros fatos que marcaram os conturbados anos do regime militar no Brasil
passaram a margem do controle e da representatividade poltica marcada pelo esvaziamento
do Poder Legislativo. Mesmo aps a retomada parcial dos trabalhos parlamentares, a
conflagrao do regime autoritrio no Brasil concentrou poderes decisrios no Executivo
federal, dificultando qualquer possvel oposio s decises tomadas pelo Presidente da
Repblica. Esse cenrio s comea a ficar mais ameno na gesto de Figueiredo, quando
21
O AI-5 foi um ato constitucional que deu total poderes decisrios para o chefe do poder Executivo , uma vez
que atribua ao Presidente poderes para fechar o Congresso Nacional por tempo indeterminado bem como
Assemblias estaduais e Cmaras municipais; ao Presidente tambm cabia suspender direitos polticos por 10
anos bem como decretar e prorrogar estado de stio. Em outras palavras, enquanto esteve em vigor o AI-5 no
Brasil, o Congresso Nacional esteve ausente de qualquer deciso Nacional, retormando apenas posteriormente e
paulatinamente suas funes
64
Em vez de buscar a modernidade, o Brasil padece de mpetos de modernizao, atravs dos quais se tenta
queimar etapas no processo de desenvolvimento. Uma nova modernizao sepulta a anterior e nenhuma
consegue fazer com que o Pas encontre o caminho para o desenvolvimento. Impostas por elites
pseudodissidentes em favor dos seus interesses, essas modernizaes mantm a maioria da populao alijada de
benefcios sociais elementares (Faoro, 2000). Texto explicativo de Raymundo Faoro quando distingue
conceitos como modernidade e modernizao e busca incluir o Brasil em uma dessas concepes, incluindo
derivaes analticas a partir disso para compreender as instituies polticas nacionais
23
Entende-se por novos temas da agenda internacional no temas que foram incorporados recentemente na
agenda diplomtica dos Estados, mas sim aqueles que passam a adquirir relevncia especialmente no cenrio
aps a Guerra Fria e sob a gide da globalizao como questes econmicas, sociais e financeiras, levando os
Estados a buscarem alternativas cooperativas para soluo de problemas transnacionais.
65
que buscou desvendar os novos rumos dos padres institucionais ps-constituinte. Alguns
estudos destacam-se nessa rea como as teses de Fernando Limongi e Argelina Figueiredo em
trabalhos como Mudana Constitucional, desempenho do Legislativo e consolidao
institucional de 1994 e Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional de 1999.
Nesses estudos os autores compartilham da viso de que a Constituio de 1988
garantiu ao Executivo o controle sobre as polticas e as instituies no Brasil, engendradas por
instrumentos constitucionais e regimentais que favorecem sua predominncia decisria,
gerando deficincias no accountability horizontal. Isto porque, sistemas presidencialistas
partilham teoricamente de pressupostos bsicos tais como a diviso, independncia e
equilbrio entre os poderes Executivo e Legislativo (pesos e contrapesos), que mediante a
busca por interesses opostos gerariam uma mtua fiscalizao (Figueiredo, 2001). No entanto,
como destacado por Figueiredo e Limongi (1994) no de fato o que ocorre no Brasil e em
alguns dos sistemas presidencialistas na Amrica Latina, uma vez que a natureza de alguns
instrumentos constitucionais alterou o modelo clssico do sistema presidencialista, garantindo
instrumentos que desequilibram o poder em favor do Executivo.
Segundo Figueiredo (2001), o Poder Legislativo brasileiro altamente centralizado
nas aes dos partidos, que direcionados pelo poder de agenda do colgio de lderes acabam
por gerar um alto grau de disciplina partidria. Os lderes partidrios no Congresso, como
ressalta Diniz (1999), tm um papel significativo de exercer a comunicao fluda e a
cooperao entre os poderes, j que so os responsveis pela interlocuo das preferncias
entre os poderes. Alm disso, como possuem poder de agenda, determinam os assuntos
prioritrios a serem votados em plenrio, controlando, desse modo, o processo legislativo. E
quando se trata de um cenrio em que h uma coalizo governista majoritria no Congresso,
isso levar mais facilmente a garantia de cooperao do Poder Legislativo em relao s
polticas governamentais defendidas pelo Poder Executivo. Com isso, como ressaltado por
esses autores, esse cenrio leva a uma fuso de poderes, diferentemente do previsto pelo
modelo classicamente conhecido como caracterizador dos sistemas presidencialistas (pesos e
contrapesos).
A Constituio Brasileira atribui ao Presidente da Repblica o direito de legislar,
podendo editar decretos com fora de lei com vigncia imediata (MPs); alm disso, conta
tambm com a exclusividade de iniciativa na introduo de legislao administrativa,
66
oramentria, fiscal e pedido de urgncia para as leis que apresenta (Figueiredo, 2001). Esses
elementos normativos tm se efetivado na prtica com a preponderncia da produo
legislativa do Executivo em detrimento do Poder Legislativo, que seria esse ltimo
teoricamente o poder responsvel por essas atribuies.
No que tange a regulamentao das atribuies em poltica externa no Brasil aps a
Constituio Brasileira de 1988, o que se poder perceber, a partir da demonstrao de dados
a seguir, tambm a preponderncia do Poder Executivo na tomada de decises, fazendo uso
extensivo dos chamados de Acordos Executivos. Esses instrumentos so tambm
conhecidos como acordos em forma simplificada que categoriza o estabelecimento de
compromissos que dizem respeito a assuntos rotineiros da atividade diplomtica e que
possuem vigncia imediata, ou seja, no necessitam de aprovao do Congresso Nacional
(Cachapuz de Medeiros, 1995). A grande problemtica que envolve essa questo definir ou
saber se de fato os acordos estabelecidos no carecem de aprovao congressual dada sua
caracterstica, relevncia e encargos ao patrimnio nacional. A possibilidade de estabelecer
esses acordos em forma simplificada no est regulamentada na Constituio, porm, a
mesma deixa espaos para que o mesmo possa ocorrer com freqncia.
24
PINHEIRO, Letcia (2003). Os vus da transparncia: poltica externa e democracia no Brasil. In:
Seminrio Poltica Externa do Brasil para o sculo XXI (Rebelo; Fernandes; Cardim. Org.). Braslia: Cmara dos
Deputados, Coordenao de Publicaes
25
LIMA, Maria Regina Soares de (2000). Instituies Democrticas e Poltica Exterior in Contexto
Internacional, vol 22, n. 2, julho-dezembro.
26
FERREIRA, Marcelo Costa (2005). O Congresso Nacional Brasileiro na Poltica Externa do Mercosul e no
debate ALCA 1989/2003. Tese de Doutorado, PUC/SP, So Paulo.
27
SOARES, C. O processo Legislativo e a aprovao de acordos internacionais assinados pelo Brasil. Tese
apresentada no INSTITUTO RIO BRANCO. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES no
Quadragsimo Oitavo Curso de Altos Estudos. Braslia, 2005
28
NUNES DE OLIVEIRA, Amncio Jorge Silva (2003). Legislativo e Poltica Externa: Das (in) convenincias
da abdicao. Working Papers Caeni, nmero 3.
29
LIMA, M. R & SANTOS, Fabiano (2001). O Congresso e a Poltica de Comrcio Exterior. Lua Nova, no.
52, pp.121-149.
68
70
bem como a intensidade e a solenidade do ato internacional decidida pelas Partes envolvidas
na negociao e a natureza do que ser acordado30.
Os atos diplomticos que reservam maior solenidade e maiores compromissos sejam
eles bilaterais ou multilaterais so os Tratados Internacionais que tm como caracterstica
geral passar pela aprovao do Poder Legislativo, uma vez que reservam compromissos mais
profundos s Naes envolvidas.
J os Acordos Internacionais, mais caractersticos do estabelecimento de
compromissos bilaterais, no possuem uma dimenso clara do nvel de profundidade do
compromisso estabelecido; eles podem ter caractersticas poltica, econmica, cientfica,
cultural e tcnica e tambm no esto previstos para sua entrada em vigor necessariamente via
ato solene, ou seja, ora verificamos Acordos sendo considerados ajustes (Acordos
Executivos) ora numa verso completa (com necessidade de aprovao congressual). Assim
tambm, existem os Acordos- Quadros que funcionam como uma espcie de marco geral
(guarda-chuva) dos compromissos internacionais e sugerem a complementao posterior aps
seqentes processos de negociaes. Outro tipo so os Acordos por Troca de Nota ou Notas
Reversais que so aqueles instrumentos de natureza mais administrativa e referem-se s
rotinas diplomticas.
Os Ajustes Complementares funcionam como atos que complementam outros
instrumentos j estabelecidos e que no implicam em mudanas significativas nos
compromissos pr-estabelecidos. Os Memorandos de Entendimento, por sua vez, so atos que
visam registrar a aproximao entre pases em determinadas reas, no implicando em
nenhum compromisso, exceto o registro das intenes das Partes. Ambos os instrumentos
(Ajustes Complementares e Memorandos de Entendimento), em geral, no passam pela
aprovao congressual, uma vez que so considerados parte da rotina administrativa da
diplomacia.
Por fim, existem tambm atos internacionais nomeados como Convenes, que
possuem carter multilateral e referem-se a assuntos de interesse geral e, ainda, os Protocolos
que implicam em compromissos tanto multilaterais quanto bilaterais, mas preservam
30
Informaes sobre a solenidade e natureza dos atos internacionais foram extradas do site oficial do Ministrio
das Relaes Exteriores do Brasil. http://www2.mre.gov.br/dai/PraticaDiplomaticaBrasileira.pdf - acesso em
07/11/2008
71
Figura 1 Dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora
Idem
72
32
33
73
Atos internacionais
bilaterais
Acordos
Internacionais
Tratados
Convenes
Ajustes
Complementares
Protocolos
Convnios
Memorandos de
Entendimento
Declaraes
Programas
Outros
25
17
7
0
0
547
9
8
5
50
17
297
1
0
0
173
50
34
Figura 2: dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora
34
idem
74
Figura 3 dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora
Atos internacionais
Multilaterais
Acordos
Internacionais
Tratados
Convenes
Declaraes
108
3
58
0
0
0
4
Protocolos
Convnios
Memorandos de
Entendimento
Emendas s
Convenes
Regulamentos
Outros
47
7
0
0
0
5
10
12
19
0
7
Figura 4: dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora
75
O que se pode concluir que nesse perodo de 1988 a 2007, houve uma utilizao alta
dos instrumentos diplomticos simplificados, ou seja, Acordos Executivos, sendo eles
predominantes em atos de natureza bilateral. Em termos percentuais, se considerarmos o total
de atos firmados pelo Brasil no decorrer desse perodo sejam eles bilaterais ou multilaterais e
compararmos atos de natureza simplificada com os de tramitao completa, chegamos aos
seguintes nmeros: 68,57% dos atos firmado no decorrer desse perodo foram Acordos
Executivos enquanto 31,43% submetidos tramitao completa, ou seja, com aprovao
congressual.
Portanto, esses fatores remetem-nos a refletir sobre os instrumentos possveis de
controle e fiscalizao do Poder Legislativo sobre o Executivo, uma vez que se observa na
rea de poltica externa, uma preponderncia decisria por parte do Executivo Federal 35.
35
36
ibdim
(Art.62- Regimento Interno da Cmara dos Deputados).
76
caso a Comisso funcionar como instncia com capacidade de veto37. No entanto, isso no
pressupe que a matria no possa ficar por muito tempo em tramitao, tendo em vista que a
mesma, assim como a Mesa Diretora, tem poder para elencar prioridades a serem apreciadas
pelo Congresso Nacional, o que em alguns casos leva at mesmo o Poder Executivo a retirar a
matria da apreciao.
Sendo assim, logo aps a sua apreciao e considerao do mrito, a Comisso emite
um decreto legislativo38 para a matria, assumindo a partir da um carter de urgncia,
dispensando formalidades regimentais. Nesse aspecto em particular, os Atos Internacionais
assumem caractersticas distintas no processo de tramitao quando comprado as demais
polticas.
A prxima Comisso a se pronunciar necessariamente a Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania39, que tem o papel de averiguar a constitucionalidade do Ato e se os
aspectos regimentais e processuais esto de acordo com as normas brasileiras. Aps a
apreciao dessa Comisso a matria poder passar por outras Comisses caso a mesma trate
de assuntos correlatos e de competncias de outras instncias decisrias.
Aps a apreciao por parte das Comisses, a matria segue para plenrio para uma
votao nica; sendo aprovada, passa para o Senado Federal40, que funciona como uma
espcie de Casa revisora, onde passar pela mesma dinmica da Cmara dos Deputados. Se o
Ato Internacional for aprovado pela Casa, o decreto legislativo promulgado pelo Presidente
do Senado e levado a ratificao do Presidente da Repblica, que no precisa faz-lo
imediatamente, podendo inclusive no ratificar o acordo mesmo depois de passado pela
aprovao do Congresso Nacional41. Isso em geral no ocorre, mas as mudanas conjunturais
e, por vezes, at mesmo da pessoa que ocupa do cargo de Chefe de Estado poder levar ao
veto no final do processo. Caso contrrio, ou seja, se ratificado pelo Presidente da Repblica
publicado no Dirio Oficial da Unio entrando em vigor a partir da.
37
Ver mecanismos de tramitao das proposies na Cmara dos Deputados e do Senado Federal no Regimento
Interno de ambas as Casas disponveis em http://www2.camara.gov.br/processolegislativo e
http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf
38
(art.151 do Regimento Interno da Cmara)
39
(art.32, III, do Regimento Interno da Cmara)
40
nos termos do artigo 65 da Constituio
41
Ver em http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf, regimento interno do Senado.
77
2.4.1) Sobre a incipiente busca dos parlamentares por uma maior atuao nas decises
de poltica externa
Segundo Baena Soares (2005) o projeto de decreto legislativo sobre a Conveno de Viena sobre direito dos
tratados de 1969 iniciou um debate acerca da possibilidade do Congresso Nacional apor reservas a Atos
Internacionais, originando uma consulta de nmero 7, de 1993, da Presidncia da Cmara dos Deputados
Comisso de Constituio e Justia, solicitando parecer acerca da possibilidade do Congresso Nacional, na sua
competncia de referendar tratados internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, faz-lo
parcialmente. A concluso como demonstra o autor foi a seguinte: o Congresso Nacional, no exerccio de seu
78
Legislativo incluir emendas aos textos dos Acordos de Salvaguardas Tecnolgicas assinados
com os EUA e a Ucrnia43, bem como os Acordos de Promoo e Proteo de Investimentos
(APPI)44, firmados entre 1994 e 1999 bilateralmente, e dois assinados no mbito do
MERCOSUL.45
Mesmo com essas iniciativas, so raras s vezes em que o Poder Legislativo brasileiro
utiliza-se dessa ferramenta como elemento de participao e controle sobre o Executivo. Na
viso do Itamaraty, essa possibilidade de apor emenda alterando a redao do compromisso
estabelecido internacionalmente pode levar o pas a perder credibilidade junto a seus
interlocutores internacionais, bem como pode representar o reincio do processo negociador a
partir das alteraes sugeridas. Por esse motivo, quando isso ocorre, como foi o caso dos
Acordos de Promoo e Proteo dos Investimentos, o Executivo prefere retirar a matria da
pauta da votao congressual para evitar possveis constrangimentos para o pas tendo a
matria vetada ou alterada significativamente pelo Congresso Nacional. (Baena Soares, 2005)
Alm desses elementos presentes no debate supra-citado, outras iniciativas e
discusses vem sendo travadas, levando alguns parlamentares a pronunciarem-se atravs de
discursos e proposies no Congresso, que visam, em geral, aumentar o grau de participao
congressual em matrias negociadas internacionalmente bem como no controle sobre o Poder
Executivo, principalmente no que tange as negociaes na rea de comrcio internacional.
Dentre as Propostas de Emenda Constituio (PEC) referentes solicitao
normativa do aumento da participao parlamentar no processo decisrio de questes
internacionais tem-se a proposta do Senador Roberto Requio (PEC n. 52, de 2001), que
prope acrescentar inciso e pargrafo nico ao artigo 49 e 84 da Constituio Federal
dispondo sobre a participao do Congresso Nacional no acompanhamento dos acordos
comerciais negociados pelo Executivo, desde o incio das negociaes at a sua concluso, o
que significa que o objetivo criar competncia exclusiva para o Congresso Nacional emitir
poder-dever, expresso no artigo 49, inciso I, da Constituio Federal, poder aprovar, ainda que parcialmente,
tratado, acordo, conveno ou qualquer outro compromisso internacional, sobre o qual se deva pronunciar.
(BAENA SOARES, 2005)
43
No link aqui citado o leitor poder encontrar a posio do Itamaraty sobre o referido acordo justificando e
buscando demonstrar que o mesmo no fere a soberania nacional.
http://www.mre.gov.br/portugues/links/links/cooperacao/alcantara.pdf
44
Os acordos de promoo e proteo de investimentos sofreram fortes resistncias na sua aprovao pelo
congresso nacional, pois se alegava que seus dispositivos configuravam-se a favor do investidor estrangeiro em
detrimento do nacional.
45
Esses acordos podero ser encontrados na ntegra no site oficial do Ministrio das Relaes Exteriores do
Brasil WWW.mre.gov.br.
79
80
81
negociaes de carter mais gil. (189/2003)50 Neste caso o Projeto de Lei encontra-se em
tramitao na Cmara dos Deputados desde 20/10/2004, quando remetida a referida Casa
Legislativa.
Os demais Projetos de Lei e Propostas de Emenda Constituio propostos pelo
Congresso Nacional na rea de poltica externa entre os anos de 1988 e 2007 que aqui no
foram destacados tratam-se de iniciativas diversas que no versam sobre a alterao da
competncia e da dinmica entre os Poderes Executivo e Legislativo em matrias
internacionais. Portanto, essas iniciativas de Projetos de Lei (PL) e Projetos de Emenda
Constituio (PECs) so apenas algumas dentre aquelas estudadas no perodo delimitado pela
pesquisa.
O grfico abaixo demonstra os Projetos de Lei na rea de poltica externa
encaminhados pela Cmara dos Deputados e pelo Senado para apreciao do Congresso no
perodo de 1988 (promulgao da nova Constituio democrtica Brasileira) at 2007. As
iniciativas no ultrapassaram 07 por ano em ambas as Casas Legislativas, demonstrando uma
tendncia de alta no decorrer dos anos, principalmente no Senado Federal. Dentre essas
proposies, no Senado, dos 61 Projetos de Lei encaminhados apreciao entre os anos de
1988 a 2007, 4 deles foram aprovados, 25 esto em tramitao e 32 foram arquivados ou
rejeitados. J a Cmara dos Deputados segue uma tendncia muito prxima da outra Casa
Legislativa, totalizando as mesmas 61 iniciativas, sendo 27 Projetos de Lei arquivados ou
rejeitados, 10 aprovados e 24 em processo de tramitao.
50
Para
visualizao
do
texto
integral
do
projeto
http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/getHTML.asp?t=2794
de
lei
do
Senado
acessar
82
Figura 5- Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.
83
Figura 6- Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.
51
84
Defesa Nacional que o Senado expresse seu repdio aos governos da Repblica Popular da
China e da Frana pela retomada dos testes nucleares (RQS 1130/1995)52.
Essas e outras iniciativas da mesma natureza so exemplos de requerimentos que
podem ser solicitados tanto pela Cmara dos Deputados como pelo Senado Federal sejam
para solicitar esclarecimentos, sejam para declarar repdio ou louvou a determinadas
iniciativas, sejam para convocar o Ministro de Estado para maiores esclarecimentos sobre a
matria da proposio. Essas iniciativas, como pode ser observado no grfico abaixo, vem
demonstrando uma tendncia de aumento no decorrer dos 20 anos estudados na pesquisa.
Figura 7- Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.
Dentre os instrumentos analisados53 esse foi o mais utilizado por ambas as Casas, com
destaque para a Cmara dos Deputados que a partir do ano 2000 demonstra uma crescente
participao em temticas de poltica externa. Vale destacar, porm, que esses instrumentos
no tm fora normativa sobre alterao do padro decisrio em poltica externa como os dois
instrumentos destacados anteriormente (PL e PEC). Os requerimentos so mecanismos que
52
85
viabilizam maior busca de informaes por parte dos congressistas e maior participao nas
temticas negociadas pelo Executivo.
Outra varivel selecionada por esse estudo para anlise foi a indicao realizada tanto
na Cmara dos Deputados como no Senado; a natureza dessa proposio trazer sugestes e
indicativos sobre determinadas aes a serem realizadas dentro da rea, no caso a diplomacia.
Foram selecionados dois exemplos para efeitos demonstrativos dessas iniciativas. A INC
4685/2005 apresentada pela deputada Vanessa Gazziotin (PcdoB) sugerindo ao Ministrio
das Relaes Exteriores que exija retratao pblica do Senhor Pascoal Lamy, referente as
afirmaes de que a Amaznia e as outras florestas tropicais do planeta deveriam ser
consideradas bens pblicos mundiais e submetidas gesto coletiva ou gesto da comunidade
internacional". Outra iniciativa dessa mesma natureza foi apresentada pela deputada Perptua
Almeida (PcdoB) sugerindo ao Ministrio das Relaes Exteriores gestes junto ao governo
boliviano para a realizao de uma ao conjunta entre os pases para amenizar os impactos
das queimadas na Bolvia e no Brasil (INC 6341/2005)
Essas Indicaes como podem ser observadas no grfico abaixo foram muito mais
freqentes na Cmara dos Deputados que no Senado, que poucas vezes dentre os anos de
1988 a 2007 utilizou desse mecanismo para efetivar maior participao em temas relativos s
relaes exteriores brasileiras; j a Cmara, por outro lado, demonstra uma tendncia de
crescimento de utilizao desse mecanismo.
Figura 8 -Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.
86
87
Figura 9 Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.
Com isso, conclui-se que desde o ano de 1988 at 2007 houve uma crescente
participao do Poder Legislativo em poltica externa, embora a mesma ainda mantm-se
muito tmida; outra concluso fundamental desse captulo que os processos de tomadas de
decises em matrias de poltica externa esto concentrados significativamente nas mos do
Poder Executivo, uma vez que o padro decisrio de relao entre os poderes na rea ainda
no foi alterado; isto porque embora tenha havido iniciativas nesse sentido por parte do
Legislativo, a maioria das proposies que versam sobre o assunto foram arquivadas.
Nesse ensejo, os prximos captulos da tese tm como proposta compreender como se
configuram as dinmicas decisrias no interior do prprio poder Executivo, chave essencial
para compreender o funcionamento da mquina do Estado quando o tema processo
decisrio em poltica externa no Brasil. A problemtica chave que se buscar averiguar se
de fato, assim como defendido por grande parte dos tericos brasileiros que trabalham com o
assunto, as decises so geradas pelo Ministrio das Relaes Exteriores caracterizadas como
insulado dos demais agentes estatais e no-estatais, coeso e hierarquizado demonstrando,
consequentemente, um padro decisrio extremamente centralizado na Cpula.
88
54
. Assim, o Artigo I do
54
Pargrafo nico do Regimento Interno do Ministrio das Relaes Exteriores, Decreto n 5.979, de 6 de
dezembro de 2006 disponvel em
http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=506&Itemid=231
89
90
Nesse aspecto, essa tese visa dialogar com essas anlises, buscando
ANTECEDENTES
4.1) Um breve histrico das atuaes dos Chefes de Estado em poltica externa no Brasil:
do Imprio a Repblica
extremas desvantagens para o pas. Tudo isso realizado em nome de alcanar um rpido
reconhecimento da independncia e de se libertar das resistncias portuguesas a esse processo.
O trao mais evidente desse entreguismo foi a relao de aliana preferencial estabelecida
com a Inglaterra que marcou a transio da dependncia externa brasileira de Portugal para a
Inglaterra (Cervo & Bueno, 2002).
J no que se refere relao do pas com o subsistema regional, ou seja, com a
Amrica do Sul, as preocupaes da diplomacia brasileira nesse primeiro momento estavam
direcionadas a delimitao fronteiria e a soluo de problemas lindeiros, alm da rivalidade
com a Argentina, j herdada pelos constrangimentos diplomticos entre Portugal e Espanha
no decorrer do processo de colonizao da Amrica do Sul. Foi mediante a esse quadro de
rivalidades que o Brasil inseriu-se numa primeira guerra ps-independncia, disputando com
a Argentina o domnio territorial da Provncia da Cisplatina (Bandeira, 1998).
Esse e outros eventos dessa mesma natureza conflitiva como a participao do Brasil
na Grande Guerra (1839-1851) e, posteriormente, na Guerra do Paraguai (1864-70) marcaram
uma postura assertiva, imperialista e expansionista do Brasil no que tange a relao com seus
vizinhos. Dentre o longo perodo que marca o regime monrquico (1822-1888), em alguns
momentos a diplomacia resolve adotar uma poltica externa de maior distenso regional para
evitar o acirramento das rivalidades, mas essa estratgia logo era abandonada em virtude
especialmente dos projetos tambm imperialistas, expansionistas de algumas figuras que
marcaram a histria regional, como Rosas na Argentina e Solano Lopez no Paraguai.
Todavia, no foi apenas na relao com o subsistema regional que o Brasil teve que
lidar com uma srie de temas complexos no decorrer do primeiro e segundo reinado, tambm
houve questes delicadas e sensveis a serem tratadas e solucionadas com as grandes
potncias mundiais como, por exemplo, a questo do trfico de escravos e o consequente
constrangimento diplomtico com a Inglaterra, at ento seu principal parceiro internacional.
Assim tambm, o Brasil enfrentou possibilidades expansionistas dos EUA sobre a regio
amaznica, que segundo Cervo e Bueno (2002) fora apaziguada pela problemtica interna
vivenciada pelos Estados Unidos na Guerra da Secesso (1861-65) (Cervo; Bueno, 2002).
Dentre desse quadro de extrema complexidade das relaes internacionais e no
posicionamento do Brasil frente a esse cenrio, exigiu-se cada vez mais uma
93
Floriano Peixoto (1891-94) passaram dez pessoas pelo cargo de Ministro das Relaes
Exteriores do Brasil56, dois nomes diferentes marcaram a gesto de Prudente de Moraes
(1894-98) como Carlos Augusto de Carvalho e Dionsio Evangelista, sendo mais slida, nesse
sentido, o histrico do Ministrio no governo do Presidente Campos Salles (1898-1902), com
a gesto de Olinto de Magalhes. Portanto, esse perodo fora caracterizado por uma falta de
diretriz para aes do pas em mbito internacional bem como pela ausncia de uma figura
central para o direcionamento da rea, ou seja, nem houve um nome de grande destaque e de
realizaes na gesto da pasta de relaes exteriores tampouco uma expressiva participao
presidencial nos assuntos da poltica externa57 (Cervo; Bueno, 2002).
J no perodo em que Baro de Rio Branco esteve no cargo de Ministro das Relaes
Exteriores do Brasil (1902 a 1912), durante os governos de Rodrigues Alves (1902-06),
Afonso Pena (1906-09), Nilo Peanha (1909-10) e Hermes da Fonseca (1910-14), essa
ausncia presidencial na conduo da poltica externa ficou ainda mais evidente, destacando o
alto nvel de delegao deste para o Ministro de Estado, que foi uma das figuras mais
importantes e simblicas da diplomacia brasileira. Dentre suas realizaes no cargo,
destacam-se o estreitamento das relaes diplomticas com os Estados Unidos, a busca por
aproximao com os pases vizinhos, a soluo pacfica via arbitragem internacional dos
litgios territoriais e o objetivo de angariar e iniciar um processo de modernizao do pas.
(Cardim & Almino, 2002). Assim tambm Baro de Rio Branco foi responsvel pela
reformulao da prpria mquina da poltica externa, tornando a diplomacia mais
profissional, atravs do critrio da meritocracia, e aumentando a estrutura organizacional ao
registrar uma elevao sensvel do nmero de representaes do Brasil no exterior e do
nmero de consulados, que ganharam 25 novas reparties nesse perodo (Abreu & Lamaro,
2007). Neste sentido, o fortalecimento da burocracia responsvel pelas questes de poltica
externa representou o enfraquecimento da atuao presidencial em poltica externa, uma vez
que diminuira o espao de manobra.
56
1889-1891 governo de Deodoro- Quintino Bocaiuva e Justo Leite Chermont ; 1891-1894 governo de
Floriano - Fernando Pereira, Serzedelo Corra, Antonio Souza, Felisbelo Freire, Joo Pereira, Carlos Augusto
Casseano do Nascimento.
57
Durante esse perodo (1989 a 1902) houve apenas a visita oficial de campos Salles a Argentina no perodo de
17.10 a 08.11.1900. informaes disponveis em
http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres/galslles/galsalles/integrapresidente_view/ acessado
em 23/03/2009.
95
Danese (1999) interpreta esse perodo do incio da Repblica (1889) at 1930 como
sendo um momento da histria caracterizado por uma diplomacia reflexa, ou seja, em que a
atuao presidencial resumia-se a atividades meramente protocolares com efeitos apenas
simblicos. Diferentemente do que ocorre a partir da, j que Getlio Vargas (1930-45) foi um
Presidente altamente participativo das questes da poltica externa do pas. O ambiente
propcio de competitividade internacional entre as grandes potncias para ter o Brasil como
pas aliado na Segunda Guerra Mundial, associado ao poder concentrado nas mos
presidenciais, principalmente aps o golpe de Estado em 1937, alm da habilidade e do
interesse pessoal apresentados por Getlio Vargas para com as temticas de cunho
internacional, que alm de tudo poderia render-lhe prestgio, tudo isso levou a uma
participao presidencial ativa em poltica internacional. Assim alm das viagens realizadas
para o Uruguai e para a Argentina58 (16.05 a 08.06.1935), o Presidente tambm participou da
Conferncia de Paz do Chaco, da Conferncia de Natal com o Presidente Roosevelt, alm de
encontros de fronteira e de discursos enaltecedores dos marcos da poltica externa brasileira
(Danese, 1999).
As sequncias presidenciais de Eurico Gaspar Dutra (1946-51) e mesmo do prprio
Getlio Vargas em seu segundo mandato (1951-54) no foram to expressivas no que se
refere diplomacia presidencial. Isso porque no governo de Dutra o destaque na rea de
poltica internacional do Brasil foi atribuda e delegada figura de Osvaldo Aranha que teve
um papel de grande relevncia na chefia da delegao do Brasil junto a Organizao das
Naes Unidas e como representante do pas no Conselho de Segurana dessa mesma
entidade (Abreu & Lamaro, 2007). J na segunda gesto de Getlio Vargas, o ambiente
internacional j no era mais to favorvel para ganhos advindos do jogo de rivalidades entre
grandes potncias, at porque o Brasil j tinha uma posio consolidada de parceria com os
Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial e no decorrer da Guerra Fria. Alm disso,
internamente o pas vinha passando por crises de ordem econmica e poltica, o que levou o
Presidente a direcionar seus esforos para as tradicionais reas de polticas pblicas. Em seus
discursos ele procurava deixar claro para as grandes potncias, em especial para os Estados
Unidos, que necessitava de ajuda financeira dos pases aliados, uma vez que a fragilidade
58
Informaes disponveis em
http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres/galvargas2/galvargas2/integrapresidente_view/.
Acesso em 23/03/2009.
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econmica vivenciada pelo pas poderia dar espao bem como fortalecer movimentos
revolucionrios internos ligados a ideologia comunista (Moura, 1983).
Juscelino Kubitschek (1956-61) no diferentemente de Getlio Vargas buscava
estreitar relaes comerciais com as demais naes, com o objetivo de levar o pas
modernizao e ao avano do processo de industrializao e, para isso, utilizou como
ferramentas o exerccio da diplomacia presidencial ativa, j experimentada por Getlio
Vargas durante seu primeiro mandato. Segundo Danese (1999), os instrumentos diplomticos
mais utilizados por JK foram: viagens presidenciais ao exterior, recebimento de Chefes de
Estados estrangeiros, a participao de reunies de cpula regionais e de encontros de
fronteira. Alm disso, envolveu-se pessoalmente nas negociaes do pas com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e traou um novo plano de insero internacional do Brasil e
da regio atravs da Operao Pan-Americana (OPA). Assim, em parceria com a Argentina o
propsito do Brasil atravs da OPA era oferecer a continuidade do alinhamento do pas com
os Estados Unidos diante do conflito bipolar em troca da cooperao da potncia para o
desenvolvimento econmico da regio. No entanto, como ressaltado por Clodoaldo Bueno e
Amado Cervo (2002) o fracasso dessa iniciativa decorre principalmente da perda de fora da
Guerra Fria, diminuindo consequentemente o poder de barganha desses pases (Brasil e
Argentina) frente condio estabelecida para manuteno da aliana.
Neste contexto de avaliao evolutiva da atuao presidencial na rea de poltica
internacional, um destaque importante deve ser atribudo a figura de Jnio Quadros (1961),
uma vez que durante seu governo que a poltica externa brasileira sofre uma reorientao de
suas diretrizes, incomum na histria da diplomacia brasileira. Na Poltica Externa
Independente (PEI), Jnio Quadro assume o papel de protagonista j na prpria definio do
que seria a nova poltica externa do Brasil numa mensagem ao Congresso Nacional em 15 de
maro de 1961, sendo posteriormente publicado em um artigo sobre a temtica no Foreign
Affairs (Danese, 1999). Tambm conhecida como poltica dos 3 D - desenvolvimento,
desarmamento e descolonizao - a Poltica Externa Independente visava colocar o Brasil
numa posio de afastamento e autonomia em relao ao confronto bipolar, podendo, com
isso, estabelecer relaes com pases do eixo comunista. Outras prerrogativas dessa nova
poltica externa encabeada pelo Presidente Jnio Quadros era exaltar a Organizao das
Naes Unidas (ONU) como veculo para soluo dos problemas internacionais bem como
97
Informaes disponveis em
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Externa Independente proposta durante o governo de Jnio Quadros como: a busca pela
diversificao de parcerias internacionais, a conseqente diminuio da dependncia
brasileira em relao aos Estados Unidos e a aproximao com a China, os Estados africanos,
rabes e a prpria Unio Sovitica. O pressuposto central era afastar-se do conflito ideolgico
entre os eixos capitalistas e socialistas e direcionar as aes para o conflito Norte-Sul, em que
as questes de cunho econmico passassem a predominar nos debates centrais. O contexto
internacional de relaxamento da Guerra Fria possibilitou, diferentemente do que ocorreu
durante o governo Jnio-Jango, que iniciativas dessa natureza no fossem associadas aos
ideais comunistas, deixando de expressar-se como ameaa, engendrando, com isso, o
desenvolvimento e fortalecimento dessas novas diretrizes internacionais (Fonseca Jr, 1998).
Assim tambm, pode-se destacar que o Presidente Geisel teve um esforo pessoal
atravs de diversos discursos em deixar claro para os pases capitalistas aliados tradicionais
que o novo formato da poltica externa do pas teria um carter ecumnico e responsvel, ou
seja, sem teor ideolgico e as mudanas seriam realizadas de forma lenta e gradual, bem como
o processo de abertura domstica para o regime democrtico, vivenciada pelo pas tambm
nesse momento histrico (Vizentini, 1998).
Diante desse quadro de transformaes, a atuao e o envolvimento pessoal do
Presidente com as questes de poltica internacional do pas possibilitaram a concretizao
dos objetivos supracitado; Danese (1999) destaca duas grandes vertentes em que a diplomacia
presidencial foi ativa: 1) na prpria concepo de poltica externa em conjunto com o corpo
diplomtico; 2) na conduo da mesma exercida principalmente atravs das visitas
internacionais do Presidente. Em comparao com os demais Chefes de Estado pode-se dizer
que o nmero de visitas realizadas foi bastante expressivo, totalizando dez iniciativas dessa
natureza60.
Figueiredo (1979-85), o ltimo governo da ditadura militar, d sequncia s aes de
Geisel no campo da poltica externa, participando ativamente da mesma, principalmente no
que se refere s visitas internacionais61. No total foram 25 pases visitados durante sua gesto,
60
visita Bolvia (21.05 a 22.05.74), ao Uruguai (12.06.75), ao Paraguai (03.12 a 05.12.75), Frana (26.04 a
28.04.76), ao Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte (03.05 a 07.05.76), ao Japo (12.09 a 21.09.76),
ao Peru (05.11.76), ao Mxico (14.01 a 19.01.78), ao Uruguai (25.01 a 27.01.78), Alemanha (05.03 a 11.03.78)
61
Realiza visitas Venezuela (06 a 08.11.1979), ao Paraguai (09 a 11.04.1980), Argentina (13 a 17.05.1980),
ao Chile (10 a 12.10.1980), Frana (28 a 31.01.1981), a Portugal (01 a 04.02.1981), Colmbia (10 a
99
mais do que o dobro realizado pelo seu antecessor62. Alm disso, necessrio ressaltar
tambm que foi durante esse governo que a poltica externa brasileira passa a estreitar
relaes com os pases latino-americanos e enfrenta sua antiga rivalidade histrica com a
Argentina ao assinar o Acordo Tripartide (Brasil, Argentina e Paraguai) Itaipu-Corpus de
1979, dando incio a um processo de aproximao bilateral, que culminar mais tarde na
constituio do Mercosul (Cervo; Bueno, 2002).
O governo da transio para a democracia tambm foi marcado por uma diplomacia
ativa presidencial. Tancredo Neves embora tenha permanecido pouco tempo no cargo
(15.03.1985 a 21.04.1985) iniciou seu mandato com viagens a Amrica do Norte, a Amrica
do Sul e a Europa buscando projetar e divulgar a nova fase que o Brasil estava iniciando a
partir daquele momento. Sarney no diferentemente imprimiu um carter pessoal na busca por
inserir o pas em mbito internacional, incluindo em seus discursos e em suas aes a defesa
de princpios que posteriormente estariam consolidados na Constituio de 1988, tais como: a
defesa do pas aos Direitos Humanos, a busca pela proteo do meio ambiente, o
compromisso pelo desenvolvimento de tecnologia e energia nuclear para fins pacficos e a
prpria noo de integrao regional.
Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes
internacionais pelos seguintes princpios: I - independncia nacional; II prevalncia dos direitos humanos; III - autodeterminao dos povos; IV no-interveno; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII soluo pacfica dos conflitos; VIII - repdio ao terrorismo e ao racismo; IX
- cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; X - concesso
de asilo poltico.
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao
econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes. (Constituio
Brasileira de 1988)
13.03.1981), Alemanha (16 a 20.05.1981), Argentina (26.05.1981), aos Estados Unidos da Amrica (11 a
15.05.1982), ao Canad (18 a 22.07.1982), Sede da ONU em Nova Iorque (25 a 28.09.1982), ao Paraguai
(abertura das comportas da barragem de Itaipu) (05.11.1982), ao Mxico (26 a 29.04.1983), Nigria, GuinBissau, Senegal, Arglia e Cabo Verde (14 a 21.11.1983), Bolvia (07 a 09.02.1984), ao Marrocos e Espanha
(08 a 14.04.1984), ao Japo, China (20.05 a 01.06.1984), ao Paraguai (inaugurao da Central Hidreltrica
Brasileiro-Paraguaia de Itaipu) (25.10.1984).
62
Informaes disponveis em
http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres/galcostsilv/costsilv/integrapresidente_view/Acessado
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100
Sua diplomacia presidencial teve foco na atuao regional e nas visitas realizadas a
outros pases com objetivos de estreitar relaes, fortalecendo os princpios da poltica
externa pragmtica, cuja finalidade a diversificao das parcerias (Danese, 1999). S para
efeitos comparativos com seu antecessor Figueiredo, o Presidente Sarney realizou 39 visitas63
pases estrangeiros, representando um significativo aumento na intensidade do
envolvimento pessoal do Presidente em questes relativas poltica internacional.
Com isso, a transio do Brasil para o regime democrtico bem como seu projeto de
insero internacional em um cenrio mundial em transformao fora caracterizado pela
participao ativa do Presidente Sarney, que encerra a fase dos antecedentes estabelecidos por
essa pesquisa na avaliao da diplomacia presidencial no Brasil. Assim, juntamente com
Sarney, cabe destacar as atuaes expressivas de Getlio Vargas, Jnio Quadros, Geisel e
Figueiredo na conduo e nas tomadas de decises sobre temas relativos poltica
internacional do pas. Os Presidentes eleitos pelo voto popular que sucederam o governo
Sarney (de Fernando Collor a Lula) faro parte de uma anlise mais minuciosa e criteriosa
com o objetivo de detectar a participao da figura do Chefe de Estado na conduo da
poltica externa do Brasil. Para tanto, assim como destacado anteriormente, as seguintes
variveis sero analisadas: visitas ou encontros bilaterais; participao em reunies
multilaterais; discursos proferidos na rea de poltica internacional e as iniciativas no campo
da poltica externa.
Uruguai (12 a 14.08.1985), EUA (21 a 26.09.1985), Venezuela, Mxico, Portugal, Cabo Verde (03 a
10.05.1986), Cidade de Montevidu (27.05.1987), Peru (03.07.1987), Argentina (15 a 17.07.1987), Mxico (16 a
20.08.1987), Venezuela (15 a 17.10.1987), Mxico (26 a 30.11.1987), Uruguai, Colmbia (05 a 09.02.1988),
EUA (05 a 09.06.1988), China (30.06 a 10.07.1988), Bolvia (31.07 a 03.08.1988), Unio Sovitica, Frana (14
a 23.10.1988), Uruguai (26 a 29.10.1988), Argentina (28 a 30.11.1988), Angola (26 a 28.01.1989), Venezuela
(01 a 03.02.1989), Itlia e Cidade do Vaticano (07 a 11.07.1986), Argentina (28 a 30.07.1986), Estados Unidos
da Amrica (09 a 14.09.1986), Japo (20 a 27.02.1989), Suriname, Guiana (02 a 04.03.1989), Paraguai
(15.05.1989), Argentina (07 a 09.07.1989), Equador (06 a 07.08.1989),) Nova Iorque (22 a 28.09.1989), Peru
(10 a 13.10.1989), Equador (25 a 26.10.1989), Costa Rica (26 a 29.10.1989), Paraguai (10 a 12.11.1989), Chile
(10 a 11.03.1990), Uruguai (28.02 a 01.03.1990). Em 29.11.1985 inaugura a Ponte Internacional Presidente
Tancredo Neves, sobre o Rio Iguau, entre as cidades de Foz do Iguau (Brasil) e Puerto Iguaz (Argentina)
101
Meio ambiente: O Brasil est disposto a fazer a sua parte, certo de que os
demais pases faro o mesmo.
Tecnologia: O que est em jogo a nossa prpria possibilidade de
integrao ao ncleo dinmico da economia mundial
Poltica nuclear O Brasil descarta a idia de qualquer experincia que
implique exploses nucleares, ainda que para fins pacficos.
Liberalismo econmico Com uma economia que se abre para o mundo, o
Brasil tem a expectativa que se estabelea uma economia mundial aberta.64
Nuclear
Quadripartite
de
Salvaguardas
com
AIEA,
demonstrando
Informaes extradas do discurso presidencial pronunciado por ocasio da abertura do debate geral da XLV
Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas, em Nova Iorque, EUA, no dia 24 de setembro de 1990;
65
Para uma averiguao detalhada da natureza dos discursos consultar anexo. Os dados foram compilados pela
autora a partir da pesquisa do arquivo histrico da biblioteca da Presidncia da Repblica.
103
66
104
Neste contexto de reviso geral das premissas adotadas pelo governo anterior, as
prprias diretrizes de poltica externa e o modelo de insero adotado pelo Brasil passam por
um processo de reformulao, uma vez que a prpria diplomacia percebe a partir da que a
poltica externa no se sustenta sem a base domstica. Assim tambm no prprio mbito do
Itamaraty emergiram divergncias polticas quanto opo que o pas deveria adotar em
relao ao seu posicionamento internacional de um lado os desenvolvimentistas adeptos ao
estreitamento das relaes brasileiras com os pases do Sul (cooperao sul-sul), de outro,
aqueles que apostavam na aproximao brasileira com os pases do primeiro mundo, em
especial com os Estados Unidos (conhecidos tambm como americanistas) (Hirst; Pinheiro,
1995).
Em busca de uma solidez e da concretizao do papel do pas no sistema internacional,
o Brasil adotou uma postura bastante pragmtica na relao com os diversos temas
emergentes na pauta internacional. Permaneceu a disposio poltica de levar em frente
proteo ambiental, incluindo, para tanto, a implantao do sistema de vigilncia da
Amaznia (SIVAM), cuja proposta era monitorar a regio sob o ponto de vista ambiental,
preservar os direitos indgenas, habitantes da regio, bem como reprimir as atividades ilcitas
bastante frequentes naquele espao (Bernal-Meza, 2002). Outra poltica tambm direcionada
para a Amaznia que marca a gesto de Itamar Franco na Presidncia foi a Iniciativa
Amaznica, cujo propsito era estabelecer uma rea de livre comrcio na regio alm de
viabilizar e fomentar projetos de cooperao na rea de segurana. Nesse mesmo sentido,
entra em vigor a Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima e da Conveno sobre
Diversidade Biolgica, alm da eleio do Brasil para integrar a Comisso do
Desenvolvimento Sustentvel (Hirst; Pinheiro, 1995).
A problemtica dos direitos humanos tambm entra na pauta das preocupaes
brasileiras, tendo a delegao do pas assumido uma postura de liderana na confeco dos
documentos gerados pela Conferncia Mundial de Direitos Humanos ocorrida em Viena
(1993). Articulado a essa temtica, o Brasil prope junto s Naes Unidas a convocao de
uma Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento, incluindo na pauta
temas como: fome e misria no mundo, bem como as disparidades scio-econmicas entre os
pases do Norte (desenvolvidos) e Sul (subdesenvolvidos). Tambm no mbito das Naes
Unidas o pas adere s discusses sobre reforma no Conselho de Segurana, apostando na
possibilidade do Brasil assumir uma vaga permanente nesse rgo. Em convergncia com
105
esse objetivo, o Brasil participou de algumas das operaes de paz realizadas pela ONU, quais
sejam: na Amrica Central (Onuca e Onusal) e na frica (Unavem). Ainda no mbito da
segurana internacional, o Brasil reafirma seu compromisso com a no proliferao nuclear e
sua disposio em aderir s diretrizes do Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(MTCR) (Bernal-Meza, 2002).
No campo das relaes comerciais, a diplomacia brasileira direcionou seus esforos
integrao regional, dando prioridade ao aprofundamento dos compromissos no mbito do
Mercosul, alm de propor novas alternativas para as relaes regionais como formao de
uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA-1993), que visava incorporar alm do
Mercosul, o Pacto Andino, a Iniciativa Amaznica e o Chile. Assim tambm, no mbito do
macro-sistema procurou estreitar relaes com os Estados Unidos, a Rssia, China, ndia e
frica do Sul (Azambuja, 1991).
A aproximao e a diversificao de parcerias nesse novo contexto internacional no
tiveram como propsito nico o estreitamento das relaes comerciais, mas tambm
cooperao tcnica e cultural, como foi o caso das iniciativas de aproximao entre os pases
de lngua portuguesa com a finalidade de criar uma comunidade- a CPLP (Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa), que incorporaria pases como: Brasil, Angola, Cabo Verde,
Guin-Bissau, Moambique, Portugal, So Tome e Prncipe (Batista, 1993).
Com todas essas aes em curso no mbito da poltica externa brasileira coube ao
Presidente da Repblica um importante papel, com destaque a atuao de Itamar Franco nas
reunies multilaterais que somaram 12, concretizadas em dois anos de mandato - 4a Reunio
do Conselho do Mercosul (1.06.1993); III Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado
e de Governo (15.07.1993); VII Cpula Presidencial do Grupo do Rio (14.10.1993); V
Reunio de Chefes de Estado do Conselho do Mercado Comum (17.01.1994); Vigsimo
Quarto Perodo Ordinrio de Sesses da Assemblia Geral da OEA (06.06.1994); IV
Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo (13.06.1994); VI Reunio
do Conselho do Mercosul. (5.08.1994); Reunio de Cpula do Grupo do Rio (09.09.1994); III
Reunio de Cpula do G-15 (21.11.1992); VI Cpula Presidencial do Grupo do Rio
(2.12.1992); III Reunio do Conselho do MERCOSUL (28.12.1992); V Assemblia Ordinria
do Parlamento Amaznico (10.05.1993)69.
69
106
Para verificar visitas presidncias ao longo da histria para pases do exterior ver em www.presidencia.gov.br
Para conferencia da natureza dos discursos verificar anexo ao captulo. Os dados foram compilados pela autora
a partir da pesquisa do arquivo histrico da biblioteca da Presidncia da Repblica.
71
107
Fernando Henrique Cardoso. No entanto, como destaca Lampreia (1998), nesse perodo
(1995-1998) o Brasil adota uma postura de mudana na continuidade, o que significa que
h uma alterao no modo como o Brasil vai buscar alcanar seus objetivos em relao ao
sistema internacional.
Na viso de Fernando Henrique Cardoso, Celso Lafer e Lampreia o posicionamento
do Brasil em relao ao exterior deveria seguir o caminho de uma adaptao criativa,
visando adaptar-se s crescentes e complexas mudanas que marcaram o cenrio internacional
do perodo, mas no de forma passiva e sim assertiva, procurando participar efetivamente da
construo dos regimes internacionais e do multilateralismo. (Lafer, 2000; FHC, 2001;
Lampreia, 1998). Isso significa que o Brasil buscaria a partir da uma autonomia pela
integrao cujo objetivo era desenvolver no uma autonomia isolacionista que marcara
governos anteriores, mas aquela que estivesse intimamente articulada com o meio
internacional (Lampreia, 1998).
condio do pas de global player e global trader j vinha sendo traada desde o governo
Itamar Franco quando Fernando Henrique Cardoso e, posteriormente, Celso Lafer assumem a
pasta de relaes exteriores e comeam a lidar e a repensar a forma de insero do Brasil no
sistema internacional (Vigevani; Oliveira; Cintra, 2003).
Outra premissa central presente nos fundamentos da poltica externa do governo
Fernando Henrique (1995-99/1999-2003) em seus dois mandatos presidenciais a procura
por aumentar o nvel de credibilidade internacional do pas, fortalecendo a democracia e a
estabilidade econmica do pas (FHC, 2001), gerando com isso, maior atrao de
investimentos externos diretos, aumentando e diversificando o intercmbio comercial, alm
de poder contar com organismos multilaterais e governos de pases desenvolvidos para
estabilizao em momentos de crise financeira (Vigevani; Oliveira; Cintra, 2003). Assim
tambm, o fortalecimento da democracia e dos preceitos pacifistas fundamentados pela
Constituio de 1988 levou o pas - a partir da liderana presidencial de FHC- a buscar uma
melhora na relao com alguns pases na rea de segurana internacional como no caso dos
Estados Unidos, quando o Brasil compromete-se, aps anos de relutncia, a aderir ao MTCR
(Regime de Controle de Tecnologia de Msseis-1995), ao CTBT (Tratado para a Proibio
Completa de Testes Nucleares-1996) e ao TNP (Tratado de No-Proliferao Nuclear-1998),
pondo fim as desconfianas ainda presentes no sistema internacional e resgatando as
hipotecas que ainda pesavam na credibilidade internacional do pas. Na viso de Lampreia
108
(1998) essas aes possibilitaram acabar com a dualidade presente nas posturas brasileiras no
mbito interno e externo. Isso se justifica, segundo ele, pois alm da temtica da noproliferao nuclear, a proteo dos direitos humanos e ao meio ambiente, durante muitos
anos, com destaque ao perodo militar, levou a diplomacia brasileira a envolver-se e
comprometer-se nos debates internacionais sobre o assunto, embora domesticamente o pas
adotasse posturas incoerentes de relutncia e no comprometimento - em relao aos
discursos proferidos em mbito global.
Alm desses espaos de dilogo com demais atores estatais e no-estatais, a burocracia
responsvel pela conduo da poltica externa do pas tambm realizou transformaes na
forma de conduzir alguns temas como, por exemplo: a assistncia aos brasileiros no exterior,
a promoo comercial e a difuso cultural. No que tange ao primeiro tema, Barros (1998)
salienta que foi durante as gestes de FHC que se criou a Diretoria-Geral Consular, Jurdica e
de Assistncia Brasileiros no Exterior, o Ncleo de Assistncia a Brasileiros, as misses
consulares itinerantes, os Conselhos de Cidados, os foros de discusses presentes
especialmente em pases onde se concentram o maior nmero de emigrantes brasileiros como
nos Estados Unidos, no Japo e na Europa. J no que se refere rea de promoo comercial,
a diplomacia estreitou suas relaes com o SEBRAE na captao de novos potenciais
empresrios, criou o Sistema de Promoo de Investimentos e Transferncia de Tecnologia
para Empresas com a finalidade de promover o pas no exterior. Assim tambm, foi criado o
Centro de Promoo da Eficincia Comercial para aumentar a competitividade das empresas
brasileiras, facilitando o intercmbio empresarial com o exterior mediante as operaes dos
trade points, alm da construo do Brasil Trade Net, portal que disponibiliza informaes
sobre o comrcio exterior do pas. As atividades referentes divulgao cultural do pas
tambm tornaram-se mais freqentes, possibilitando maior exportao de artistas e produo
cultural do Brasil para o exterior (Barros, 1998).
Diante desse quadro, outro fator a ser destacado foi a expressiva atuao presidencial
de FHC no mbito da poltica externa. Segundo os dados compilados pela pesquisa, possvel
observar a relevncia atribuda rea no decorrer de seus dois mandatos. As visitas
presidenciais bilaterais do primeiro mandato chegaram a um total de 37 e ocorreram para os
seguintes pases: Uruguai, Chile (28.02 a 04.03.1995), Estados Unidos da Amrica (17 a
22.04.1995), Venezuela (04 e 05.07.1995), Argentina (07 e 08.07.1995), Portugal (18 a
23.07.1995), Peru (27 e 28.07.1995), Blgica (13 a 22.09.1995), Unio Europia (14 a 16.09),
Alemanha (17 a 21.09), China, Macau, Federao da Malsia, Espanha (10 a 21.12.1995),
ndia (22 a 28.01.1996), Mxico (18 a 21.02.1996), Japo (09 a 17.03.1996), Estados Unidos
da Amrica (9 a 10.03), Argentina (07 a 10.04.1996), Angola, frica do Sul (24 a
28.11.1996), Reino Unido, Itlia e Vaticano (08 a 14.02.1997), Canad (21 a 24.04.1997),
Uruguai (04 a 06.05.1997), Bolvia (25.07.1997), Chile (30.09 a 02.10.1997), Colmbia (06
e 07.11.1997), Guiana Francesa (25.11.1997), Reino Unido (01 a 05.12.1997), Bolvia (17 a
19.04.1998), Espanha (20 a 25.04.1998), Estados Unidos da Amrica (06 a 09.06.1998),
111
112
Consulta e Cooperao Sul-Sul, Grupo dos Quinze (05 a 08.11.1995); Foro Econmico
Mundial na cidade de Davos (27 a 31.01.1998)74.
Proferiu 136 discursos75 que versam sobre temas da poltica externa, expressando um
aumento de 41,6% em relao ao governo anterior (Collor-Itamar).
Portugal,
Reino
Unido
da
Gr-Bretanha,
Irlanda
do
Norte
(14
(06 e 07.06.1999),
Peru (20 a 22.07.1999), Colmbia (08.10.1999), Itlia e Vaticano (17 a 22/11. 1999),
Argentina (13.12.1999), Portugal (07 a 09.03.2000), Chile (10 a 12.03.2000), Costa Rica,
Venezuela (03 a 07.04.2000), Alemanha, Frana (30.05 a 06.06.2000), Alemanha (3 a 7/10.
74
idem
Ver natureza dos discursos em anexo. Dados compilados pela autora e extrados do arquivo da biblioteca da
Presidncia da Repblica
76
idem
77
ibdim
75
113
2000), Reino dos Pases Baixos (8 a 1 1/10. 2000), Espanha (24 a 28.10.2000), Estados
Unidos Mexicanos (29.11 a 02.12.2000), Bolvia (08.12.2000), Coria do Sul, Indonsia,
Timor Leste (15 a 24.01.2001), Estados Unidos da Amrica (29 a 31.03.2001), Bolvia (26 a
28.06.2001), Peru (27 a 29.07.2001), Venezuela (13.08.2001), Equador (30.09 a 02.10.2001),
Espanha, Frana (25.10 a 1.11.2001), Estados Unidos da Amrica (07 a 11.11.2001), Peru
(23 a 24.11.2001), Rssia (12 a 16.01.2002), Ucrnia (16 e 17.01.2002), Chile (18 a
20.03.2002), Portugal, Reino Unido da Gr-Bretanha, Irlanda do Norte (09 a 16.11.2002),
Bolvia (26 a 28.06.2001), Reino da Espanha, Itlia (16 a 21.05.2002), Uruguai (20 e
21.08.2002)78.
Alm disso, participou de 20 encontros multilaterais sejam eles realizados no exterior
ou mesmo no Brasil; as seguintes reunies contaram com a presena do Presidente da
Repblica do Brasil: XIII Reunio dos Chefes de Estado e de Governo do Mecanismo
Permanente de Consulta e Concertao Poltica - Grupo do Rio (28 e 29.05.1999); VI
Reunio Plenria do Crculo de Montevidu (13 a 22.11.1999); IX Reunio de Chefes de
Estado e de Governo da Conferncia Ibero-Americana (14 a 16/11); reunio de cpula de
Chefes de Estado do Mercosul, Bolvia e Chile (07 a 12.12.1999); XIV Reunio de Chefes de
Estado e de Governo do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica - Grupo do Rio (15
a 17.06.2000); XVIII Reunio do Conselho Mercado Comum e da Reunio dos Chefes de
Estado do Mercosul (8 a 30.06.2000); III Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa CPLP(16 a 18.07.2000); X Cpula de
Chefes de Estado e de Governo da Conferncia Ibero-americana (17 a 18.11.2000); III
Cpula das Amricas (19 a 22.04.2001); XX Reunio do Conselho do Mercado Comum e da
Reunio dos Chefes de Estado do Mercosul (21 e 22.06.200); XV Reunio de Chefes de
Estados e de Governo do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica - Grupo do Rio (16 a
19.08.2001); Debate-Geral da 56 Sesso da Assemblia-Geral das Naes Unidas (07 a
11.11.2001); XXI Reunio de Conselho do Mercado Comum e Cpula de Chefes de Estado
do Mercosul (20 e 21.12.2001); Cpula de Presidentes do Mercosul, Bolvia e Chile (17 e
18.02.2002); XII Cpula Ibero-Americana de chefes de Estados e de Governo (14 a
16.11.2002); recebimento do Prmio Mahbub U1 Haq 2002, por Contribuio Destacada ao
Desenvolvimento Humano, conferido pelo Programa das Naes para o Desenvolvimento
Humano (PNUD) (07 a 11/12/2002); XVI Reunio do Conselho do Mercado Comum e de
78
114
79
115
O governo Lula apostou nas parcerias Sul-Sul com propsitos diversos, tais como:
propor uma nova geografia econmica que no estivesse apenas concentrada nos pases do
centro (G-8), a busca pela conquista de uma liderana que exceda as fronteiras regionais do
Cone Sul, no fortalecimento de posicionamentos em foros multilaterais seja na arena
comercial seja na empreitada do pas para conquista de uma vaga permanente no Conselho de
Segurana. Neste ltimo caso, em particular, foi durante essa gesto que o Brasil passa a
adotar uma postura mais assertiva na busca pela reforma da ONU e pela ampliao do nmero
de cadeiras no Conselho de Segurana (CS); o marco diferencial foi que com FHC, mesmo
apostando nessa possibilidade de angariar uma vaga no CS, no se colocou como prioridade o
trato da questo, pois o assunto vinha gerando constrangimentos com um importante vizinho e
parceiro comercial a Argentina. No governo Lula o Brasil utilizou como uma das estratgias
para essa nova empreitada em relao ao Conselho de Segurana o posicionamento de lder na
realizao da misso de paz no Haiti (Cervo, 2003).
J no que se refere temas da agenda comercial, a rea de Livre Comrcio das
Amricas que era vista como uma opo, porm no muito desejada ainda durante o governo
FHC, no governo Lula a questo passa por uma abordagem absolutamente crtica em relao
a essa iniciativa, sendo que os argumentos ultrapassam os ditames puramente tcnicos para
fundamentos tambm polticos na construo da oposio (Almeida, s/d). A posterior
paralisia da empreitada norte-americana teve como um dos condicionantes a ateno dos EUA
direcionadas para a luta contra o terrorismo e as sucessivas invases ao Afeganisto e ao
Iraque, congelando, com isso, as negociaes envolvendo a ALCA.
Ainda na temtica
equilibrada do comrcio em relao Amrica do Norte, sia e Europa (Lima, 2006). Essas
aes de diversificao de parcerias fizeram tambm parte da aposta central do pas na
potencializao do comrcio exterior brasileiro com vistas produo de saldos comerciais
positivos que evitassem o aprofundamento da dependncia do pas capitais estrangeiros
(Cervo, 2003). Isto porque um dos objetivos desse governo foi acabar com a vulnerabilidade
externa do pas herdada do governo de Fernando Henrique bem como da dvida externa.
Outro fator adjacente a esse debate a busca da diplomacia do perodo em levar a questo do
combate fome e misria aos foros multilaterais, angariando conquistar um espao para a
temtica na agenda global das Naes Unidas.
Em seus discursos, Lula procura desenhar as diretrizes que seriam perseguidas pelo
seu governo j no incio de mandato e as estratgias de insero internacional que o pas
passaria a adotar a partir de ento.
80
Dados extrados dos discursos presidncias do governo Lula disponveis no site da Presidncia da Repblica
em http://www.info.planalto.gov.br/. Acesso em 01/03/2009
117
118
119
Dados compilados pela autora. Informaes extradas do arquivo da Biblioteca da Presidncia da Repblica.
120
setembro de 2005) Nigria (19 de setembro de 2005) ustria (24 de setembro de 2005)
Colmbia (29 de setembro de 2005) Venezuela (04 de outubro de 2005) Cabo Verde (01 de
novembro de 2005) Jamaica (06 de novembro de 2005), Estados Unidos da Amrica (16 de
dezembro de 2005) Venezuela (18 e 19 de janeiro de 2006), Argentina (19 de janeiro de
2006), Venezuela (21 de janeiro de 2006), Peru, (03 de maro de 2006), Repblica Tcheca (13
de maro de 2006), Guatemala (16 de maro de 2006), Uruguai (03 de abril de 2006),
Honduras (04 de abril de 2006), Rssia, (11 de abril de 2006), Chile (25 de abril de 2006),
Colmbia, Argentina (07/12/2006)83.
Alm do nmero de visitas realizadas e recebidas associado expressiva atuao
presidencial em encontros multilaterais, o Presidente Lula tambm conferiu uma relevncia
extremada aos assuntos de poltica externa em seus pronunciamentos, totalizando 32884.
Com isso, o que se observa a partir dos ndices mesurados para avaliar intensidade da
atividade presidencial em poltica externa que houve um expressivo aumento ao longo dos
anos de todas as categorias, refletindo consequentemente na maior interao dos Chefes de
Estados com os assuntos da poltica internacional. Para derivaes de maiores concluses,
sero estabelecidas a seguir averiguaes comparativas entre os mandatos presidncias psredemocratizao, visando extrair respostas problemtica central, qual seja: est havendo
um processo de horizontalizao da estrutura decisria em poltica externa no Brasil, isto ,
uma desconcentrao de poder do MRE no tratamento dos assuntos relativos rea em
questo?
A atuao dos Presidentes brasileiros ao longo dos anos avaliados (1990-2006) seguiu
uma tendncia de alta em todas as categorias. As visitas presidenciais oficiais a pases do
exterior para aproximaes bilaterais foram intensas j no decorrer do governo Collor-Itamar
que efetivaram 28 viagens dessa natureza; j FHC realizou 37 visitas a pases do exterior no
83
idem
Ver em anexo a natureza dos discursos. Os dados foram compilados pela autora e extrados do arquivo da
Presidncia da Repblica.
84
121
primeiro mandato e 44 em sua segunda gesto; Lula aumentou para 67 esse nmero,
caracterizando uma alta expressiva nesse ndice. Portanto, de Collor-Itamar primeira gesto
de FHC houve um aumento de 32%; j na relao comparada do segundo com o primeiro
governo de Fernando Henrique tem-se um acrscimo sobre atividades menos expressiva com
18,9%. No que se refere comparao do governo Lula com as atividades realizadas por seu
antecessor o ndice obteve um acrscimo 52,2 %.
Figura 10- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora
122
Figura 11- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora
123
Figura 12- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora
Figura 13- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora
124
Figura 14 - Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora
Com isso, o que se conclui a partir da avaliao emprica que o ativismo presidencial
no traduz uma ao particular de uma gesto especfica como destaca a maioria dos estudos
da rea ao avaliar as gestes de Cardoso; mas o contrrio, a assertividade demonstrada por
FHC em suas gestes presidenciais parte da trajetria crescente de atuao presidencial em
assuntos de natureza internacional, ou seja, existe uma tendncia de alta na atividade
presidencial na rea especialmente aps o perodo de redemocratizao do Brasil, da crescente
125
126
127
128
as burocracias federais, bem como um dilogo mais estreito entre os poderes Executivo e
Legislativo na conformao das posies internacionais do Brasil.
Assim, como a anlise macro das relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo
foram estabelecidas no captulo 2, caber nesse captulo compreender como se estrutura o
processo decisrio em poltica externa no Brasil, com nfase na dinmica inter-burocrtica. O
marco temporal estabelecido para averiguao emprica foi de 20 anos (1988-2007),
caracterizado pelo novo marco constitucional do pas. Para tanto, foram estabelecidos
indicadores que possibilitem apontar respostas sobre o padro decisrio em matrias
internacionais no Brasil, seja ele centralizado ou horizontalizado em sua estrutura intra ou
inter-burocrtica.
Para averiguao da estrutura funcional e relacional entre os departamentos que
participam do processo decisrio intra-burocrtico (Ministrio das Relaes Exteriores),
observou-se a dinmica prevista no regimento interno, a estrutura de comando a partir das
Subsecretarias que so os eixos organizacionais da hierarquia funcional e o modus operandi
da organizao. J para anlise do relacionamento e coordenao de polticas entre as
agncias burocrticas (Ministrios), foram consideradas as seguintes variveis: nmero de
Comisses Interministeriais, nmero de Secretarias de Relaes Internacionais e/ou
Assessorias de Relaes Internacionais presentes na estrutura de outros Ministrios, nmero
de diplomatas emprestados para exercer sua funo em outras pastas ministeriais (com base
de controle nos dados inversos, ou seja, no nmero de funcionrios de outros Ministrios
alocados no Itamaraty). Todos esses ndices foram distribudos ao longo de 20 anos (19882007), com o objetivo de averiguar se houve uma crescente nos dados previamente citados.
Com isso, no se objetiva alcanar uma anlise conclusiva sobre a dinmica decisria intra e
inter-burocrtica, mas identificar tendncias seja de continuidade do padro de insulamento
seja de mudanas com o aumento da porosidade dessas instituies.
Alm disso, como se observar a seguir, o Ministrio das Relaes Exteriores preserva
uma histria peculiar no que tange a administrao pblica direta brasileira, pois adquiriu a
partir de um determinado momento histrico uma trajetria nica, respondendo de forma
diversa em relao a seus pares s reformas administrativas pelas quais passou (ou vem
passando) a mquina do Estado brasileiro. Neste sentido, caber, tambm, nesse captulo da
tese, uma averiguao preliminar antecedente ao marco temporal estabelecido pela pesquisa
129
para respaldar uma anlise mais profunda e ampla de como se estrutura o processo decisrio
em poltica externa do Brasil e os principais componentes influenciadores de suas mudanas.
Os atores a serem destacados na anlise so os Ministrios de Estado e, em particular,
o Ministrio responsvel pela pasta da poltica externa do pas. Como a perspectiva do
Estado-rede muda o aspecto relacional no interior do Poder Executivo, faz-se necessrio
tambm um processo de reflexo sobre as transformaes do Estado e de seu papel, uma vez
que sua forma estrutural no que se refere principalmente aos mecanismos de coordenao de
poltica, de interao entre as agncias burocrticas, de controle entre os poderes, na prestao
de servios a populao e no prprio espao de interao no interior da mquina
governamental fundamentam o debate sobre processo de tomada de deciso.
Nesse ensejo, discutir a proposta de reforma da administrao pblica no Brasil como
elemento de introduo e fundamentao da anlise faz- se uma tarefa essencial, uma vez que
passa a ser rediscutido o papel que deve desempenhar as burocracias do Estado e,
consequentemente, sua interlocuo com os demais agentes polticos e sociais.
ANTECEDENTES
3.1) Os ciclos reformistas da administrao pblica brasileira e o impacto na histria
orgnica do MRE
130
1983). Nesse ensejo, os objetivos dessa tese a partir de ento sero o de compreender o que
levou o Ministrio das Relaes Exteriores a trilhar um caminho diferenado das demais
burocracias e averiguar, a partir dessas caractersticas peculiares, as resultantes desse processo
em seu modelo decisrio.
Historicamente, a Primeira Repblica e a instalao do regime autoritrio no Brasil
atravs dos militares no poder tenta ser um perodo transitrio, com a emergncia de uma
nova classe poltica derivada da classe mdia, que, at ento, no tinha espao de atuao na
mquina administrativa do Estado em virtude da dominao dos aristocratas. Mas, a vida
breve do regime militar com a eleio de Pudente de Moraes para o cargo da Presidncia da
Repblica, em 1894, representou o retorno da oligarquia cafeeira ao poder poltico nacional.
Nesse perodo, h uma desconcentrao de poder decisrio, marcado por um forte federalismo
e pela predominncia dos estados de So Paulo e Minas Gerais na poltica brasileira. A
poltica dos governadores que possibilitou a sustentao desse modelo de intercmbio entre
os estados supracitados no governo federal esteve tambm apoiada por um sistema
coronelista. Na viso de Victor Nunes Leal (1975), significa que o sistema poltico nacional
era constitudo por barganhas recprocas entre governadores e coronis, ou seja, os
governadores garantiam o poder dos coronis nas suas localidades de mando, cedendo o
controle dos cargos pblicos locais, quando o mesmo garantia em contrapartida, por meio do
mandonismo e da troca de favores, a vitria nas urnas a partir de seus currais eleitorais; ao
mesmo tempo os governadores davam apoio ao Presidente da Repblica que em troca
reconhecia o seu domnio do estado (Nunes Leal, 1975). Essa dinmica favoreceu a
descentralizao decisria das mos Presidenciais at 1930, quando se d fim a poltica caf
com leite e inicia-se uma trajetria que culminar na constituio do Estado Novo,
centralizador e reformador das estruturas poltico e administrativa do Estado brasileiro.
Portanto, a partir desse momento que as caractersticas da mquina administrativa
brasileira alteraram-se profundamente. Inicia-se um novo ciclo com a reforma do Estado de
1936, com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que se consolida, dois
anos depois, no DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico), que passou a ser o
rgo executor e organizador da administrao pblica. Propunha-se distanciar dos princpios
que nortearam a poltica nacional at ento e determinava-se uma srie de princpios que
deveriam nortear a reforma, refletindo a estrutura do poder poltico dirigente que passara para
132
85
133
Alm disso, ainda neste contexto, algumas transferncias de competncias que antes
estavam sob o domnio do Ministrio das Relaes Exteriores foram realizadas durante o
governo provisrio. Assim, os servios econmicos e comerciais passaram a estar submetidos
ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio sendo transferidos juntamente seu pessoal,
material e verbas especficas para essas atribuies86. Houve tambm a transferncia sobre a
expedio de passaportes ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores 87. Todavia, a
responsabilidade sobre o comrcio exterior no ficou ausente do Itamaraty por muito tempo;
com o decreto de nmero 21.305 de 19 de abril de 1932 ficou estabelecido que o servio
retornaria a jurisdio e responsabilidade do Ministrio das Relaes Exteriores. A retomada
no tratamento de assuntos comerciais para o Itamaraty fez com que houvesse uma alterao
na distribuio de funes, extinguindo, com isso, o quadro de delegados comerciais
acreditados junto s misses diplomticas, criando, em compensao, os servios econmicos
diretamente vinculados a Secretaria de Estado, colocando definitivamente as temticas dessa
rea sob responsabilidade do Itamaraty88 (Castro, 1984).
Outro marco para a organizao do Ministrio das Relaes Exteriores foi a criao do
Instituto Rio Branco em 194589, que obteve inicialmente a definio como de centro de
investigao e ensino, posteriormente alterado90, assumindo definitivamente seu carter de
academia diplomtica91. O Instituto Rio Branco pode ser visto tambm como um centro de
socializao de valores, reparties de princpios, consolidao do conhecimento e de
fomento a constituio de um esprito de grupo, que fundamentalmente tornou o Ministrio
das Relaes Exteriores uma organizao diferenciada pela coeso durante um longo perodo
de sua histria (Barros, 1986).
Essa estrutura particular que aos poucos o MRE foi assumindo em relao s demais
burocracias estatais tornou-o mais forte e respeitado frente s demais instituies que
compem o Poder Executivo Federal. A inquestionvel competncia para lidar com assuntos
de natureza internacional propiciado em grande medida pela formao coesa, a solidez
86
134
Comisses para o trato de questes transversais. As primeiras dentro desse carter proposto
foram as responsveis pela operacionalizao do comrcio exterior brasileiro, chefiadas por
Ministros de assuntos econmicos em misses diplomticas, alm de um assessor indicado
pelo Ministro da Indstria e Comrcio e outro assessor indicado pelas Confederaes
92
Os dados que comprovam a afirmativa estaro expressos em itens seguintes desse trabalho.
135
136
possibilitar a melhor articulao possvel das tarefas em andamento. Assim, para caso de
dvida na distribuio do expediente, a seo de classificao deveria encaminh-lo
primeiramente a seo geogrfica (como ocorre at os dias atuais) e, em caso de conflitos de
competncias, os mesmos deveriam ser resolvidos pelos Chefes de Diviso, pelo Secretario
Geral Adjunto ou de Departamento, ou seja, a quem o assunto tivesse atrelado. No havendo
entendimento, o conflito deveria ser solucionado pelo chefe da Comisso de Coordenao94
(Castro, 1983).
Todavia, mesmo com os esforos iniciados em 1979 a descentralizao no atingiu a
administrao direta, pois alm de haver as resistncias naturais mudana, havia tambm
desconfiana sobre o verdadeiro funcionamento e o real impacto que as premissas desse novo
modelo de gesto poderiam causar vida do Estado (Pires, 1997). Por isso, um novo projeto
de reforma do Estado foi proposto. Em 1995, na primeira gesto do governo Fernando
Henrique Cardoso a preocupao central era o estabelecimento de uma reforma estrutural do
Estado. Dentre as diversas propostas destacava-se a necessidade de repensar os fundamentos
da administrao pblica brasileira que j dava sinais de esgotamento. A inspirao de
reformar a gesto pblica vinha agora de seus prprios vizinhos latino-americanos95 que
iniciavam, em concomitante, mudanas e reformas na mquina estatal (Bresser, 1998).
A primeira mudana nesse sentido foi a transformao da ento Secretaria de
Administrao Federal da Presidncia da Repblica em um Ministrio (Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado), que passou a se responsabilizar pela
organizao, planejamento e implementao da reforma do Estado, tendo em vista os
princpios da administrao pblica gerencial. Em adio, criou-se a Cmara de Reforma do
Estado com formao interministerial e o Conselho da Reforma do Estado, formado por
representantes da sociedade civil com a funo de assessorar e complementar as atribuies
da Cmara. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado servia, neste sentido, como
documento norteador e marco legal do processo de reforma (Pires, 1997).
94
Esses aplicativos como ser visto em captulos posteriores so utilizados at os dias atuais na diviso de tarefas dentro do
Itamaraty.
95
CLAD- Conselho Latino-Americano da Administrao para o Desenvolvimento criou um documento comum que espelha
as novas iniciativas em resposta ao capitalismo ps industrial Nova Gesto Pblica para Amrica Latina
137
96
Foi ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado e o maior defensor da aplicao no Brasil da
administrao pblica gerencial.
138
Como visto no captulo anterior, no que tange ao papel desempenhado pelos poderes
Executivo e Legislativo, o novo marco constitucional brasileiro foi caracterizado por alto grau
139
97
140
98
100
Exceto o departamento da Europa, que aparenta uma incoerncia de abordagens na diviso de trabalhos em
duas subsecretarias gerais de poltica (I e II)
101
(decreto de nmero 5.979 de 6 de dezembro de 2006)
141
de
Integrao
Departamento
de
Negociaes
Internacionais,
competncia cuidar dos temas relativos aos brasileiros no exterior e aos estrangeiros
102
Idem
ibdim
104
ibdim
103
142
ibdim
143
Estado as decises de poltica externa. O pice da cpula decisria est nas mos
presidenciais que, juntamente com o Ministro de Estado e seus assessores diretos, tomam as
decises de cunho internacional do pas106.
Esto submetidos a esse processo decisrio intra-ministerial altamente concentrado na
cpula todos os temas de carter mais sensveis e que envolvem maiores recursos financeiros,
sendo que os demais atores alocados abaixo dessa estrutura funcional possuem baixa
autonomia decisria, funcionado muitas vezes apenas como despachantes. Em outras
palavras, o espao de interlocuo intra-ministerial aberto apenas para o tratamento de
temas que so considerados menos sensveis, pois, do contrrio, a deciso sobre determinada
poltica realizada pela diplomacia de Gabinete, que restringe s decises a um pequeno
ncleo de pessoas da alta hierarquia governamental, como Presidente da Repblica, Ministro
das Relaes Exteriores, Secretrio de Estado, Subsecretrios107.
No entanto, quanto menor a relevncia da questo tratada e menos recursos financeiros
envolvidos, maior autonomia das partes, ou seja, no h necessidade da tomada de deciso
pela cpula, sendo a mesma realizada pelas estruturas mais baixas da hierarquia burocrtica
como as divises e subdivises. Como exemplo poderia mencionar a formao de um Grupo
de Trabalho para regular a implementao de um Acordo de Transporte Rodovirio
Internacional, ou a harmonizao de normas; nestes casos a deciso compete ao Chefe de
Diviso, com a anuncia do rgo brasileiro especializado (no caso de transporte rodovirio, a
ANTT, e instituies de controle de fronteira). So decises que fazem parte da rotina do
trabalho e que se necessitassem subir aos nveis mais altos de hierarquia tornariam o trabalho
impraticvel108.
Alm disso, a dinmica decisria intra-organizacional tambm pressupe uma
interlocuo interna entre as divises temticas e geogrficas; a regra que as divises
106
Informaes extradas dos depoimentos de diplomatas alocados nos mais diversos cargos e funes do
Ministrio das Relaes Exteriores Clemente de Lima Baena Soares da Subsecretaria Geral da Amrica do Sul ;
Fabio Guimares Franco da Diviso de Assuntos da Amrica do Sul; Carolina Debs da Subsecretaria Geral da
Amrica do Sul; Primeiro Secretrio Eugnio Vargas Garcia assessor especial do Ministro de Estado; Terceira
Secretaria Carolina da Subsecretaria de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos ; Chefe da Diviso do Pessoal do
Ministrio das Relaes Sr. Alexandre Scultori; Prof. Dr. Antonio Xavier do Arquivo de Antecedentes do MRE;
Rmulo Figueira Neves da Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares; Jorge Taunay Subsecretaria
Geral da Amrica do Sul, Oto Maia da Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior
107
108
idem
Exemplo concedido pela diplomata Carolina Debs em depoimento especfico para essa pesquisa.
144
temticas devem sempre antes do despacho de temas a serem decididos reporta-se s divises
geogrficas para coordenao poltica.
Outro aspecto a ser ressaltado que algumas das Subsecretarias, embora possuam
relativamente o mesmo poder decisrio no mbito interno da burocracia, possuem dinmicas
diferentes no que se refere ao seu processo de insulamento ou porosidade no dilogo com
demais atores governamentais e at mesmo com grupos organizados da sociedade civil. Um
destaque para as reparties de maior porosidade tanto em relao com as demais reparties
governamentais como em relao sociedade civil so: a Subsecretaria-Geral de Assuntos
Econmicos e Tecnolgicos, a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior,
a Subsecretaria-Geral de Cooperao e Promoo Comercial. A primeira delas possui um
dilogo mais estreito com os grupos econmicos organizados que mediante as consultas
informais e reunies de trabalho procuram identificar as fragilidades e as potencialidades do
setor, bem como a sua importncia estratgica para o pas para, enfim, formar posio
negociadora. vlido ressaltar, no entanto, que embora haja o dilogo com esses setores so
essas apenas iniciativas consultivas, o que significa que os interesses e o posicionamento dos
setores no necessariamente prevalecero na deciso final. Essa Subsecretaria tambm possui
um dilogo bastante freqente com os demais Ministrios, uma vez que a temtica comercial
e tecnolgica traduz uma transversalidade de competncias e responsabilidades ministeriais.
J a Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior tem por natureza funcional
a responsabilidade pelo dilogo e a assistncia as pessoas que se encontram fora do pas, por
isso, o intercmbio mais um pressuposto departamental. No que se refere a Subsecretaria
Geral de Cooperao e Promoo Comercial tambm pressuposto da organizao promover
o intercmbio cultural e comercial estreitando o relacionamento dos pases mediante a
aproximao de atores sociais e econmicos estratgicos para essa funo109.
109
Informaes extradas dos depoimentos de diplomatas alocados nos mais diversos cargos e funes do
Ministrio das Relaes Exteriores Clemente de Lima Baena Soares da Subsecretaria Geral da Amrica do Sul ;
Fabio Guimares Franco da Diviso de Assuntos da Amrica do Sul; Carolina Debs Terceira Secretaria;
Primeiro Secretrio Eugnio Vargas Garcia assessor especial do Ministro de Estado; Terceira Secretaria
Carolina da Subsecretaria de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos ; Chefe da Diviso do Pessoal do Ministrio
das Relaes Sr. Alexandre Scultori; Prof. Dr. Antonio Xavier do Arquivo de Antecedentes do MRE; Rmulo
Figueira Neves da Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares; Jorge Taunay Subsecretaria Geral da
Amrica do Sul, Oto Maia da Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior
145
110
Quadro demonstrativo dos cargos em comisses e das funes gratificadas do Ministrio das Relaes
Exteriores, disponvel em www.mre.gov.br.
146
DOS CARGOS
EXTERIOR
FUNES
NO
a) Cnsul;
b) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
c) Conselheiro em Embaixada, Misso ou
Delegao Permanente;
d)
Ministro-Conselheiro,
em
Misso
Diplomtica Permanente que no pertena aos
Grupos A e B, quando houver claro de lotao
nessa funo;
e) Cnsul-Geral Adjunto;
f) Chefe de unidade administrativa, tcnica ou
cultural especfica;
g) Chefe de Setor de Misso Diplomtica
Permanente ou de Repartio Consular;
h) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
147
a) Cnsul;
b) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
c) em carter excepcional, Conselheiro, quando
se verificar claro de lotao nessa funo em
posto que no pertena aos Grupos A e B;
d) Primeiro Secretrio de Embaixada, de
Misso ou Delegao Permanente;
e) Cnsul-Adjunto, em Consulado-Geral ou
Consulado;
f) Chefe de Setor de Misso Diplomtica
Permanente ou de Repartio Consular;
g) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
Permanente, com o ttulo de Encarregado de
Negcios do Brasil, ad interim;
h) Chefe, interino, de Repartio Consular,
com o ttulo de Encarregado do ConsuladoGeral ou do Consulado; e
i) Chefe, interino, de unidade administrativa,
tcnica ou cultural especfica;
a) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
b) em carter excepcional, Conselheiro, quando
se verificar claro de lotao nessa funo em
posto que no pertena aos Grupos A e B;
c) Segundo Secretrio de Embaixada, de
Misso ou Delegao Permanente;
d) Cnsul-Adjunto, em Consulado-Geral ou
Consulado;
e) Chefe de Setor de Misso Diplomtica
Permanente ou de Repartio Consular;
f) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
Permanente, com o ttulo de Encarregado de
Negcios do Brasil, ad interim; e
g) Chefe, interino, de Repartio Consular,
com o ttulo de Encarregado do ConsuladoGeral ou do Consulado;
a) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
b) Terceiro Secretrio de Embaixada, de
Misso ou Delegao Permanente;
c) Vice-Cnsul, em Consulado-Geral ou
Consulado;
d) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
Permanente, com o ttulo de Encarregado de
148
A SENALCA constitui um foro de discusso, voltado aos temas relacionados negociao hemisfrica,
encarregado de coordenar as discusses acerca da posio nacional em relao formao da rea de Livre
Comrcio das Amricas.
112
A Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos Relacionados Associao Inter-Regional MERCOSUL Unio Europia constitui um foro de coordenao especfico para preparao das posies a serem coordenadas
com os demais Estados Partes do MERCOSUL, com vistas s negociaes entre o MERCOSUL e a Unio
Europia de acordo de associao inter-regional. (dados extrado da pgina do SIORG
http://www.siorg.redegoverno.gov.br/ com acesso em 05/05/2008)
149
A interlocuo com os demais Ministrios federais tambm tem sido mais freqente,
resultados tambm da nova agenda de poltica externa brasileira, que incorpora preceitos da
agenda internacional ps-Guerra Fria, quais sejam: meio ambiente, direitos humanos, crime
113
De acordo com Eugnio Vargas Garcia assessor do Secretario Geral em relato a uma entrevista realizada para
essa pesquisa no Ministrio das Relaes Exteriores.
150
organizado, fome, pobreza, desarmamento, biocombustveis etc; temticas essas que muitas
vezes pressupem a sobreposio de competncias, obrigando os Ministrios a coordenarem
aes na execuo e planejamento de tarefas em mbito nacional e internacional. Desse modo,
essa interdependncia vigente entre os ambientes domstico e internacional bem como a
incorporao de temticas transversais na agenda diplomtica demandou um dilogo mais
estreito entre as burocracias federais para definio de posicionamento do pas em mbito
internacional nas mais diversas temticas.
Esse aumento da interatividade ministerial pode ser observado a partir dos dados
coletados de 1988 a 2007 em comparao com os 20 anos anteriores, ou seja, de 1968 a 1987.
A avaliao foi realizada primeiramente em torno do nmero de Comisses Interministeriais
criadas para tratar de temticas transversais ao longo desses anos. Assim, os dados
demonstram que no perodo anterior ao marco temporal da pesquisa (1968-1987) foram
criadas um total de 23 comisses interministeriais, enquanto que nos 20 anos seguintes, ou
seja, de 1988 a 2007 foram, criadas 38. Em termos percentuais esses dados esto expressos
em 38% e 62% respectivamente.
Figura 15- Fonte: arquivo histrico do Ministrio das Relaes Exteriores. Dados compilados pela autora
151
Figura 16- Fonte: arquivo histrico do Ministrio das Relaes Exteriores. Dados compilados pela autora
Mas, efetivamente o que importa saber dentro do propsito dessa pesquisa se desse
total de Comisses Interministeriais o Ministrio das Relaes Exteriores obteve uma
participao expressiva, ou seja, se a burocracia especializada em poltica externa
efetivamente vem ampliando seu dilogo com as demais agncias burocrticas federais.
Vejamos
152
Figura 17- Fonte: arquivo histrico do Ministrio das Relaes Exteriores. Dados compilados pela autora
114
154
124
155
assuntos jurdicos131. Isso significa que a demanda por parte de outras pastas ministeriais de
servidores especialistas em temas das relaes exteriores foi praticamente 10 vezes maior do
que a demanda do Ministrio das Relaes Exteriores por profissionais especialistas em
assuntos adjacentes a competncia tcnica dessa burocracia.
Associado aos dados funcionais pde-se observar como movimento complementar a
criao de Assessorias de Relaes Internacionais e/ou Secretarias de Relaes Internacionais
em outras pastas ministeriais com a funo de assessorar e coordenar aes da unidade
administrativa com a Chancelaria, principalmente em casos de sobreposio de competncias;
esse um importante fator a ser considerado, principalmente quando analisado o aumento da
transversalidade temtica e da relevncia das questes internacionais para outros Ministrios.
Atualmente, apenas os Ministrios das Comunicaes, Integrao Nacional e Previdncia
Social no contam com um rgo interno responsvel pelo tratamento de matrias
internacionais, todas as demais pastas que integram a gesto do atual governo (Presidente
Lula) possuem esse servio, o que indica um aumento de dilogo burocrtico no tratamento
dos temas da agenda diplomtica brasileira.
Somente para efeitos de exemplificao, buscou-se demonstrar, a partir de uma
seleo aleatria, a competncia atribuda a rgos dessa natureza em outros Ministrios para,
com isso, verificar at que ponto h sobreposio e/ou coordenao de tarefas com o
Ministrio das Relaes Exteriores.
Por exemplo, compete a Secretaria de Relaes Internacionais do Agronegcio do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.
156
132
157
Presidente da Repblica finalmente decidir sobre o posicionamento que o pas vai adotar em
determinada negociao internacional.
158
5.2)
A questo ambiental parte integrante da agenda soft133 que durante grande parte da
histria das relaes internacionais no esteve no centro das preocupaes dos Estados, cujos
esforos direcionavam-se, sobretudo, para temas envolvendo a segurana nacional (agenda
hard). Foi a partir das dcadas de 1960 e 1970 que temticas como o meio ambiente
adquiriram relevncia na agenda internacional, sendo esse movimento engendrado por
comunidades epistmicas, Organizaes No-Governamentais e opinio pblica que, a partir
de estudos tcnicos e influenciados por catstrofes naturais decorrentes do perodo,
direcionaram as preocupaes pblicas para o problema da degradao ambiental e os efeitos
deste para vida humana.
Os movimentos ambientalistas tambm ganharam maior dimenso por estarem em
grande medida associados aos movimentos polticos de contestao que circulavam por todo o
mundo em 1968. O Clube de Roma divulgou nesse perodo dois estudos que expressavam
resultados catastrficos para a humanidade The Club of Rome Project on the Predicament of
Mankind (1971) e The Limits to Growth (1972), cujos documentos atribuam a
necessidade de colocar barreiras para o crescimento da humanidade, especialmente
controlando a natalidade em pases em desenvolvimento, indicados como principais
responsveis na gerao dos problemas mundiais envolvendo a questo ambiental (Lago,
2007).
As percepes negativas crescentes em relao aos efeitos da degradao ambiental
motivaram os pases a convocarem, mediante a resoluo 2398 da XXIII Assemblia Geral da
ONU134, uma Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, colocando pela
primeira vez a temtica ambiental para ser debatida e concebida multilateralmente, inserindose como tema de preocupao coletiva na agenda internacional. A Conferncia foi realizada
em Estocolmo em 1972, mas antes do encontro ocorrer foram realizadas reunies
preparatrias envolvendo 27 pases, que formaram o grupo ad hoc para organizao e
preparao do evento, sendo eles: Argentina, Brasil, Canad, Chipre, Cingapura, Costa Rica,
EUA, Frana, Gana, Guin, ndia, Ir, Itlia, Iugoslvia, Jamaica, Japo, Ilhas Maurcio,
133
Entende-se por agenda soft os temas relativos s temticas de cunho social, econmico, cultural e ambiental
em contraposio aos temas de segurana que compem a agenda hard .
134
Para acessar o contedo da resoluo verificar em
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
160
Mxico, Nigria, Pases Baixos, Reino Unido, Repblica rabe Unida, Sucia,
Tchecoslovquia, Togo, Unio Sovitica e Zmbia135.
As preocupaes dos pases do terceiro mundo direcionaram-se, sobretudo, a forma
como seria conduzido o debate mundial sobre o assunto, tendo em vista que a proposta dos
pases desenvolvidos atrelava degradao ambiental aos pases pobres, responsabilizando-os
principalmente pelo mau uso dos recursos naturais. No entanto, esse receio envolvendo os
pases subdesenvolvidos foi amenizado mediante a resoluo 2657 da XXV Assemblia Geral
da ONU, momento em que ficou estabelecido que a Conferncia daria especial ateno as
preocupaes dos pases de terceiro mundo. A convocao de um Grupo de Peritos sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, que teria como responsabilidade desenvolver um
documento tcnico envolvendo a problemtica ambiental e a questo do desenvolvimento,
alm das convocaes de Comits Regionais das Naes Unidas para o debate, motivaram os
pases do terceiro mundo a buscarem um espao dentro desse dilogo mundial que envolvesse
proteo ambiental com incentivo dos Estados ricos na promoo do desenvolvimento nessas
regies (Lago, 2007).
O Grupo de Peritos gerou um relatrio conhecido como Founex Report on
Development and Environment136, cujo contedo trabalhou a correlao entre a temtica
ambiental e desenvolvimento. O estudo concluiu que a degradao ambiental tinha
caractersticas bastante diferenciadas quando comparado pases desenvolvimento com
subdesenvolvidos, sendo que os primeiros tinham como problemas os prprios derivativos
dos modelos de desenvolvimento adotado, enquanto nos pases pobres as problemticas
ambientais eram decorrentes, sobretudo, da situao de pobreza e da falta de recursos bsicos.
(idem) Esse estudo foi fundamental para dar a nfase que seria atribuda durante as reunies
da Conferncia, e mais do que isso, a forma como a questo passaria a partir da a ser adotada
pelos Estados em suas agendas diplomticas. Foi nesse momento, portanto, que se iniciou um
processo de construo do que mais tarde veio a ser conhecido como desenvolvimento
sustentvel, conceito esse que teve suas razes plantadas j no decorrer da primeira
Conferncia Mundial sobre o tema.
135
Informaes contidas na Ata de Convocao de Estocolmo - 2398 (XXIII). Problems of the Human
Environment, disponveis para acesso em
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
136
idem
161
162
pas, o governo militar e ditatorial brasileiro nesse perodo tambm sofria presses
internacionais em relao ao tratamento da problemtica dos direitos humanos, ao mesmo
tempo em que se tornara um pas suspeito frente ao sistema internacional por pretender obter
tecnologia nuclear para fins blicos, uma vez que o pas recusava a comprometer-se com o
Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP). Em outras palavras, nesse primeiro momento em
que a problemtica ambiental tornou-se uma preocupao multilateral, o Brasil possua uma
imagem negativa no sistema internacional, pois, dentre outros problemas, era visto como um
grande causador de danos ao meio ambiente, o que se potencializava quando associado idia
de ser tambm um pas possuidor das maiores reservas naturais do mundo (Viola, 1987).
Com isso, o papel do Ministrio das Relaes Exteriores nesse momento foi
primeiramente de descolar suas aes e defesas internacionais das prprias preocupaes
domsticas, adotando uma postura por vezes dissonante em relao prpria realidade
nacional. O objetivo da Chancelaria nesse primeiro grande encontro de pases para o
tratamento da temtica foi primeiramente o de fortalecer a correlao entre meio ambiente e
desenvolvimento, buscando defender que os grandes responsveis pelas pssimas condies
ambientais do mundo eram os pases desenvolvidos e no o contrrio, sendo este decorrente
do desenvolvimento irresponsvel das grandes potncias; por isso, no poderiam nem
responsabilizar os pases pobres pelos problemas ambientais, tampouco impedir o
desenvolvimento dos mesmos nesse momento colocando barreiras ambientais para o alcance
desse processo (Lago,2007). Assim, alm de no colocar uma nova barreira para o
desenvolvimento desses pases, o Brasil tambm lutou no decorrer do processo para retirar da
pauta de negociaes uma das questes defendidas pelas grandes potncias que tratava sobre
o processo de internacionalizao das reservas naturais (transformando-as em patrimnios da
humanidade), uma vez que, de acordo com os discursos das grandes potncias, os pases
subdesenvolvidos no obtinham recursos para preservao e explorao da biodiversidade
biolgica altamente presentes em seus territrios. (como no caso brasileiro)
A formao da posio brasileira para as negociaes em Estocolmo estiveram
concentradas no Ministrio das Relaes Exteriores, isto porque naquele momento, assim
como ressaltado anteriormente, o pas vivia sob um regime militar totalitrio o que significa
que nem a opinio pblica, nem os movimentos sociais tampouco o prprio Poder Legislativo
tinham efetivamente como manifestar suas preferncias em relao ao tema. Alm disso,
como havia um grande descompasso entre as ambies domsticas, direcionadas para o
163
envolvimento de outras reparties governamentais, uma vez que a discusso temtica apenas
retrica mobilizava poucos atores, sendo que os debates ocorriam apenas em foros
internacionais. Assim como ressalta Lago (2007), o Ministrio das Relaes Exteriores, em
exposio de motivos ao Presidente da Repblica em 22/12/1971, prope linhas de aes a
serem adotadas pelo Brasil, dentro os quais destacam: 1) evitar iniciativas isoladas e
fracionrias por parte de rgos da administrao pblica do pas, que possam prejudicar a
poltica estabelecida e 2)
Em anexo possvel verificar todos os discursos realizados pelo governo Collor no decorrer do seu mandato,
sendo possvel tambm visualizar que na sua maioria o tema central abordado a questo ambiental.
164
oferece para sediar a II Conferncia Ambiental; a conquista dessa possibilidade fez com que o
tema emergisse com fora no cenrio domstico (Viola, 1999).
Neste sentido, pode-se dizer que esse momento, incio da dcada de 1990, foi um
ponto de inflexo na formao do posicionamento do pas frente temtica ambiental, pois o
processo passou a exigir a participao de outros atores, principalmente governamentais, ou
seja, de outras pastas ministeriais que tivessem responsabilidades regimentais articuladas ao
assunto em questo. Esse movimento de descentralizao foi incentivado pelas medidas
adotadas pelo governo, pois passou do ambiente da retrica poltica- que marcou o perodo
anterior (regime militar) - para prtica de desenvolvimento e implementaes de projetos e
programas visando a proteo ambiental.
a partir deste cenrio em transformao tanto no ambiente domstico como na arena
internacional que o prximo tpico desse captulo ser desenvolvido, atribuindo destaque
especial ao processo de descentralizao decisria, retirando a autonomia e a margem de
manobra do Ministrio das Relaes Exteriores na conduo do debate. Nesse ensejo,
verificar-se- a constituio de Comisses Interministeriais para o tratamento das temticas
ambientais e os debates evoluindo para uma abordagem mais tcnica.
165
Sendo assim, na 85a. Sesso Plenria realizada em dezembro de 1989 foi emitida uma
resoluo 44/228 da ONU, cujo objetivo era estabelecer uma nova Conferncia que reunisse
os pases na discusso sobre a proteo ambiental atrelando-a ao aspecto do
desenvolvimento141. Esse encontro multilateral ocorreu trs anos mais tarde, em 1992, no Rio
de Janeiro com a presena de 172 pases.
As principais decises tomadas durante o encontro foram derivadas das reunies
preparatrias que negociavam previamente o teor dos principais documentos que
posteriormente passariam pelo referendo de todos os pases presentes na Conferncia. O tema
mudana do clima inicialmente vinha sendo negociado pelo Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA) em conjunto com da Organizao Meteorolgica Mundial
(OMM) e com o apoio do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima), que
atribuam um carter tcnico s discusses sobre o assunto. No entanto, como o tema era
controverso entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, pois se pensava em criao de
metas para os Estados, a temtica fora encaminhada para Assemblia Geral das Naes
Unidas, com a criao do Comit Intergovernamental Negociador de uma Conveno-Quadro
sobre Mudana do Clima. Na viso de Lago (2007), esse processo de transferncia de
responsabilidade favoreceu o grupo dos pases subdesenvolvidos liderados pelo Brasil, que
tinham interesse nas discusses poltica e econmica do assunto e no com um teor
meramente tcnico como vinham sendo realizadas as reunies pelos cientistas no interior das
trs instncias decisrias supracitadas (IPCC, PNUMA, OMM). Essa Conveno sobre
Mudanas do Clima foi um dos documentos gerados pela Conferncia do Rio que mais
resultou em divergncias, sendo as mesmas acirradas com as negociaes do Protocolo de
Kyoto em 1997142, devido ao estabelecimento de metas de reduo de emisso de gases do
efeito estufa, distinguindo a responsabilizao entre pases desenvolvidos (com metas) e os
pases em desenvolvimento (sem metas).
Outro documento resultante dessa Conferncia foi a Conveno sobre Diversidade
Biolgica negociado previamente pelo Comit Intergovernamental de Negociao; o objetivo
esteve centrado no debate sobre a conservao da biodiversidade e o uso sustentvel de seus
componentes alm da repartio justa e eqitativa dos benefcios derivados da utilizao dos
141
166
recursos (art.1)143. O tema tambm era fonte de controversas, pois os pases desenvolvidos
defendiam a idia de que recursos biolgicos e genticos deveriam ser considerados
patrimnios da humanidade, o que era fortemente combatido pelos pases subdesenvolvidos,
uma vez que os mesmos so possuidores naturais da grande maioria dos recursos genticos
mundiais. No entanto, a capacidade de explorao, os recursos tecnolgicos e financeiros para
isso so, em contrapartida, de domnio dos pases ricos, o que implicou em um impasse em
torno da temtica. O compromisso resultante desse embate foi
os Estados, em conformidade com a Carta das Naes Unidas e com os
princpios de Direito Internacional, tm o direito soberano de explorar seus
prprios recursos segundo suas polticas ambientais, e a responsabilidade de
assegurar que atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao
meio ambiente de outros Estados ou de reas alm dos limites da jurisdio
nacional (Art.3 da Conveno).
143
167
capacidades e recursos diferenciados para alcan-los; a Agenda 21146, tambm caracterizouse como um importante instrumento derivado do Encontro, estabelecendo em 40 captulos
2.500 recomendaes a serem cumpridas pelos Estados, em curto, mdio e longo prazo,
dando a possibilidade de pases, cidades, estados entre outros elaborarem sua prpria Agenda
21, com compromissos ambientais definidos a partir da localidade. Esse ltimo documento
aprovado na Conferncia previu a transferncia de recursos financeiros dos pases ricos para
aqueles em desenvolvimento para que os mesmos pudessem alcanar os objetivos traados no
documento supracitado. Como veremos posteriormente, o Brasil com a contribuio de
setores organizados da sociedade civil elaborou sua prpria Agenda 21, desenvolvendo
programas e projetos para efetivao dos compromissos estabelecidos.
Nessa Conferncia, diferentemente do que ocorrera na anterior, o Brasil posicionou-se
internacionalmente em consonncia com os interesses governamentais, j que o processo de
redemocratizao do Brasil bem como as presses mundiais que vinha sofrendo o pas devido
a seu posicionamento relutante em desenvolver aes convergentes preservao ambiental e
s preocupaes mundiais sobre o tema, levaram o governo brasileiro adotar uma postura prativa tanto na preparao como no prprio decorrer do Encontro (Lago, 2007; Viola, 1999).
Tambm diferentemente do que ocorrera em momento anterior, na Conferencia do Rio vrias
pastas ministeriais participaram ativamente do processo de preparao da posio brasileira,
rompendo com o modelo centralizado no Itamaraty.
Assim, embora a Diviso do Meio Ambiente alocado no Ministrio das Relaes
Exteriores tenha sido o rgo responsabilizado nesse momento pela coordenao das
atividades interministeriais, o que de certa forma ainda colocava no centro dos debates o
Itamaraty, o mesmo passou a reunir-se com outros rgos governamentais, cujo trabalho foi
institucionalizado na Comisso Interministerial para a Preparao da Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA). Fizeram parte dessa
Comisso: Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Secretaria do Meio Ambiente da
Presidncia da Repblica (SMA), Secretaria da Cincia e Tecnologia da Presidncia da
Repblica (SCT); Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE),
Secretaria Nacional de Planejamento (SEPLAN), Secretaria Nacional de Economia (MEFP),
Secretaria Nacional de Energia (MME), Secretaria Nacional de Minas e Metalurgia
146
Informaes acerca da Agenda 21, Agenda 21 brasileira, planos e prticas de implementao podem ser
encontrados no site oficial do Ministrio do Meio Ambiente WWW.mma.gov.br.
168
169
Foi tambm nessa fase de preparao que o Brasil buscou de forma estratgica
articular posies com os pases da regio para assumir um espao mais relevante no processo
negociador que prometia ser bastante controverso. Ocorreram no Brasil em 1989 a IV
Reunio Ministerial sobre Meio Ambiente da Amrica Latina e Caribe e a I Reunio dos
Presidentes dos Pases Amaznicos; no Mxico, em 1991, uma Reunio Preparatria da
Amrica Latina e do Caribe, que gerou a Plataforma de Tlatelolco sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento; em 1992, no Brasil, a Reunio dos Pases Membros do Tratado de
Cooperao Amaznica e a Reunio dos pases membros do Mercosul, mais Bolvia e Chile.
Assim tambm em mbito domstico, com vistas a fortalecer a mudana de posio e
da imagem do Brasil no exterior, o governo brasileiro adotou algumas iniciativas. Foi lanado
em ambiente domstico, em 1988, o Programa Nossa Natureza ou Programa de Defesa do
Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal150, sendo representados pelos Ministrios da
Agricultura, do Interior, da Cincia e Tecnologia e da Reforma e do Desenvolvimento
Agrrio, do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica e das Secretarias de Planejamento e
Coordenao e de Assessoramento da Defesa Nacional, da Presidncia da Repblica. Os
objetivos convergiam para a idia de combater a ao predatria na explorao dos recursos
naturais, a preservao amaznica e a gerao de uma conscincia ambiental atravs de
programas educacionais. Alm disso, rompeu-se com a poltica anterior de incentivo fiscal a
projetos agropecurios em reas de florestas tropicais; criou ainda o IBAMA (Instituto
Brasileiro de meio Ambiente) em substituio de outros rgos existentes na rea.
J articulao entre os diversos nveis da federao (municipal, estadual e federal) em
torno da temtica foi estabelecida com a regulamentao do Conselho Nacional do Meio
Ambiente CONAMA (Decreto 99.274/90), rgo consultivo e deliberativo do Sistema
Nacional do Meio Ambiente composto por uma estrutura envolvendo um plenrio, CIPAM,
grupos de assessores, cmaras tcnicas e grupos de trabalho, sendo presidido pelo Ministro de
Meio Ambiente. O plenrio composto tanto por membros estatais, de diversas instncias da
federao, e no- estatais. Compete a esse rgo dentre outras coisas as atribuies tcnicas
149
150
ibdim
Decreto no 96.944, de 12 de outubro de 1988
170
151
171
172
155
173
164
174
negociaes do Protocolo de Kyoto iniciadas em 1997165, cuja finalidade era evoluir nas
negociaes na construo de metas de reduo de emisses de gases do efeito estufa entre os
Estados Membros da Conveno. Uma das questes, portanto, que motivou a criao de uma
Comisso Interministerial foi a preocupao brasileira com a definio de metas e a distino
estabelecida entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o que envolvia o provimento
de muitos recursos, ao mesmo tempo em que representava oportunidades para o Brasil com a
discusso envolvendo Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL). (Viola, 2002) Assim
tambm, os compromissos estabelecidos pelo pas na assinatura da Conveno exigiam
conhecimento tcnico e especializado na preparao e no envio da Comunicao Nacional166,
bem como o tratamento de uma diversidade temtica envolvendo setores como: energia,
transportes, indstria, agricultura, silvicultura e tratamento de resduos.
Assim, o decreto de 7 de julho de 1999 estabelece como membros dessa Comisso:
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Ministrio da Agricultura e do Abastecimento
(MAPA), Ministrio dos Transportes (MT), Ministrio de Minas e Energia (MME),
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (MDIC); Casa Civil da Presidncia da Repblica (CC), Gabinete do
Ministro de Estado Extraordinrio de Projetos Especiais (PE), Ministrio da Fazenda (MF),
Ministrio das Cidades (Mcidades)167.
165
Cabe a comunicao nacional produzir um inventrio de emisses dos principais gases de efeito estufa (CO2,
CH4 e N2O) nos setores energtico, industrial, uso da terra e desmatamento, agropecuria e tratamento de
resduos, e apresentar as providncias tomadas ou previstas para implementar a Conveno no Pas. Maiores
informaes sobre a comunicao nacional podero ser obtidas no site oficial do Ministrio da Cincia e
Tecnologia http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4016.html
167
Tanto o Ministrio da Fazenda como o Ministrio das Cidades foram inclusos na Comisso Interministerial
atribudo pelo Decreto de 10 de janeiro de 2006, que revoga o decreto de 1997.
175
168
Portaria n 533 de 29 de agosto de 2000. Regimento Interno da Comisso Interministerial de Mudana Global
do Clima.
176
pelo Protocolo de Kyoto169. Isso porque, embora o Brasil no faa parte do Anexo 1
(membros da OCDE e economias em transio) que prev metas a serem cumpridas pelos
pases desenvolvidos, o mesmo deve cumprir com algumas responsabilidades, tais como:
apresentar informaes especificando suas necessidades bem como suas prioridades para o
desenvolvimento nacional e regional assim tambm como seus objetivos, que serviro de base
para enfrentar a mudana do clima e seus efeitos adversos 170.
As negociaes em torno da temtica no pararam por a e seguem em avano at os
dias atuais, sendo que a Comisso acompanha os processos de negociaes e remodela-se de
acordo com as necessidades endgenas e exgenas, ou seja, decorrentes da conjuntura
nacional e internacional. Essa Comisso possui um carter permanente assim como a
Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda XXI Nacional. Outra
Comisso Interministerial tambm surgiu aps esse cenrio, mas como formao ad hoc, cuja
finalidade foi preparar o posicionamento brasileiro a ser defendido na Conferncia de
Joanesburgo (2002). Essa Comisso como veremos a seguir diferencia-se das anteriores na
medida em que amplia o escopo de articulao dos setores governamentais com os atores noestatais.
De acordo com esse Protocolo, os pases industrializados comprometeram-se a reduzir o total de suas
emisses em 5,2% em relao ao nvel de 1990.
170
Deciso 10/CP.5- Capacitao nos pases em desenvolvimento (parte no anexo-1). A ntegra do documento
est disponvel no site oficial da Comisso Interministerial
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4016.html. Para maiores informaes tambm verificar
Conferncia das Partes, Segunda Sesso, Genebra (08-19/07/1996) item 6 da agenda; documento disponvel
nesse mesmo site
177
171
178
especficas
sobre
o
evento
podero
ser
pesquisadas
no
site
oficial
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
174
A Iniciativa Brasileira de Energia foi um documento elaborado pelo Brasil no decorrer das reunies
preparatrias que tinha como objetivo colocar metas para adoo nas matrizes energticas de pelo menos 10% de
fontes renovveis de energia.
175
Art. 1- decreto de 13/03/2001
179
176
180
Para verificar o produto da consulta nacional e os debates pblicos estabelecidos em torno dos preceitos do
desenvolvimento sustentvel e dos mecanismos para aplicabilidade no Brasil ver documento Agenda 21
Brasileira- Resultado da Consulta Nacional disponvel no site oficial do Ministrio do Meio Ambiente
www.mme.gov.br
178
Verificar informaes mais especficas desse processo no site oficial do Ministrio do Meio Ambiente
WWW.mma.gov.br
181
Sustentvel
que
encaminhou
um
Relatrio
de
Sustentabilidade
179
182
O Relatrio pode ser encontrado na ntegra no site oficial do Conselho, onde ser possvel verificar outros
relatrios dessa mesma natureza que foram produzidos aps a Cpula de Joanesburgo
http://www.cebds.org.br/cebds/pub-rse.asp
184
Os documentos emitidos pelo setor industrial pode ser encontrado na ntegra no site oficial do governo
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
185
Esses dados apresentados foram extrados do site do frum
http://www.geocities.com/RainForest/Jungle/1898/historic.htm
183
formulao do posicionamento brasileiro para o encontro e, mais do que isso, para a criao
de mecanismos mais eficientes de implementao das polticas e preceitos propostos na
Agenda 21.
O que se pode inferir a partir dos exemplos supracitados envolvendo a temtica
ambiental o fato de mecanismos de coordenao de preferncias estarem sendo criados com
cada vez mais freqncia para lidar com assuntos de natureza transversal, que cortam
horizontalmente as instncias governamentais que possuem competncias complementares.
Apresentam, com isso, um crescente dilogo inter-institucional e atribuem espaos mais
abrangentes dentro da mquina governamental para capitao das demandas sociais. Destacase nesse contexto, portanto, um novo tipo de organizao do trabalho que emerge tambm
como aspecto predominante nas atividades dos organismos estatais, atingindo mesmo queles
mais resistentes a processo de mudanas como da horizontalizao decisria, que exige uma
abordagem integrada dentro do trabalho coletivo (Castells, 1999).
diante desse quadro de crescente participao de atores estatais e no estatais seja
decidindo seja influenciando a tomada de decises em poltica externa que o prximo captulo
buscar fundamentar as correlaes centrais estabelecidas no decorrer da tese e inferir
concluses a partir dos dados empricos coletados, analisando-os de forma articulada. O
propsito ser o de averiguar se esse estudo comprova a hiptese inicial do trabalho, qual
seja: est havendo uma mudana de paradigma do padro decisrio em poltica externa no
Brasil, que apresenta um crescente, porm incipiente processo de horizontalizao decisria,
um desencapsulamento por parte do Itamaraty e um aumento da interatividade entre atores da
arena decisria governamental, seja o Legislativo, seja o Presidente da Repblica sejam as
demais burocracias da administrao pblica federal, que passam a buscar um espao mais
assertivo na conduo de temas de poltica internacional.
184
externa principalmente no decorrer do processo negociador como ocorre, por exemplo, nos
Estados Unidos, foi retirado tambm do texto Constitucional a palavra ajustes, extinguindo
a responsabilidade do Poder Legislativo de decidir sobre esse mecanismo presente na ao
diplomtica, permanecendo nesse caso do seguinte modo:
da competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (Constituio
Brasileira de 1988).
de
utilizao
das
seguintes
proposies
legislativas:
Requerimentos,
Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.
187
Com isso, conclui-se que desde o ano de 1988 at 2007 houve uma crescente
participao do Poder Legislativo em poltica externa, embora a mesma ainda mantm-se
muito tmida; outra concluso fundamental que o processo de tomada de deciso em
matrias de poltica externa est concentrado significativamente nas mos do Poder
Executivo, uma vez que o padro decisrio na rea ainda no foi alterado, pois embora tenha
havido iniciativas nesse sentido por parte do Legislativo, a maioria das proposies que
versam sobre o assunto foram arquivadas.
Outro ator considerado na pesquisa foi o Poder Executivo, sendo o mesmo tratado
como uma entidade que congrega uma srie de atores que participam da poltica externa
(Presidente da Repblica, Ministrio das Relaes Exteriores e demais burocracias), deixando
de considerar esse poder, portanto, como um corpo nico e coeso. A finalidade foi desvendar
se efetivamente as decises de poltica externa estavam concentradas na cpula de poder
formada pelo Ministro de Estado de Relaes Exteriores e o Presidente da Repblica, ou se as
clulas que compem esse Poder articulavam-se formando redes decisrias, coordenando
preferncias e administrando conflitos.
Na avaliao sobre atuao do Presidente da Repblica em assuntos relativos poltica
externa remetemo-nos inicialmente a discusso conceitual para fundamentar uma
diferenciao sobre o que seria a atuao como mera caracterstica protocolar e o que seria
definido como atividades de assertividade e liderana presidencial nesse campo de atuao.
Alm disso, ao longo do estudo foi trabalhada uma retrospectiva histrica da atuao dos
Chefes de Estados nessa rea sendo a mesma caracterizada ao longo desses anos, com
pequenos perodos de exceo, pela freqente delegao de poder dos Presidentes da
Repblica aos Ministros de Relaes Exteriores.
Com o objetivo de desenvolver uma anlise mais sistemtica sobre a atuao
presidencial ps-Constituio de 1988, estabeleceu-se indicadores com a finalidade de
mensurar a atividade diplomtica presidencial bem como verificar se esse ator demonstrava
aumento ou diminuio na freqncia de utilizao desses recursos. As variveis selecionadas
para o estudo foram: 1) nmero de visitas ou encontros bilaterais, a) realizadas, b) recebidas;
2) participao em reunies multilaterais; 3) discursos proferidos na rea de poltica externa e
poltica internacional; 4) iniciativas. Foram avaliadas empiricamente as gestes de Fernando
188
Collor, Itamar Franco, os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso e o primeiro mandato
do governo Lula.
Visitas
recebidas
Reunies
multilaterais
Discursos em
P.E
Collor Itamar
28
12
19
96
FHC (primeiro
mandato)
37
31
19
136
FHC (segundo
mandato)
44
18
20
94
Lula (primeiro
mandato)
67
107
48
328
Figura 19: Fonte: Biblioteca da Presidncia da Repblica dados compilados pela autora
pde-se concluir que a mesma vem aumentando ao longo dos anos, saindo de uma atuao
protocolar que com frequncia marcou a histria do pas, para uma diplomacia ativa atrelando
o projeto nacional aos mecanismos de insero internacional do pas. Pode-se inferir
inclusive, mediante a avaliao do nmero crescente de discursos presidenciais sobre assuntos
de poltica externa, que os Presidentes da Repblica passaram a utilizar desse instrumento
como plataforma poltica e como mecanismos de dilogo com a opinio pblica nacional e
internacional, consequncia da crescente politizao dos temas da poltica externa e do
aumento da inverso do assunto em votos e prestgio poltico.
Alm da Presidncia da Repblica, outro fator que passou a ser elemento de reflexo
foi o papel desempenhado pelas burocracias, atores com grande relevncia e influncia nos
processos de tomadas de decises polticas. A capacitao tcnica, a especialidade e a
continuidade no cargo, tornaram os burocratas atores com um poder informacional
significativo capaz muitas vezes de definir o jogo poltico.
Portanto, avaliar a burocracia responsvel pela poltica externa no Brasil em seu
funcionamento, na dinmica decisria intra-institucional bem como na relao com as demais
burocracias foram critrios que se buscou evidenciar ao longo da tese. Para isso, inicialmente
estabeleceu-se uma anlise da estrutura funcional e relacional entre os departamentos que
participam do processo decisrio intra-burocrtico (MRE). Para o conhecimento dessa
dinmica foi averiguado, mediante depoimentos coletados de diplomatas alocados nos mais
diversos cargos e funes desse Ministrio e atravs da anlise do regimento interno, a
funcionalidade da estrutura, que se revelou altamente hierrquica. O fluxo decisrio, assim
como em momentos anteriores da histria da organizao, manteve-se concentrado na cpula
ministerial composta pelo Ministro de Estado, Secretrio Geral e Chefes de Gabinete; abaixo
deles esto os Subsecretrios Gerais que comandam os sete eixos estruturais do Itamaraty, os
Chefes de Departamento e os Chefes de Divises.
190
Ministro
Secretario
Secretario Geral
Chefes de Gabinete
Subsecretrios Gerais
Chefes de Departamento
Chefes de Divises
preserva ainda no ano de 2009 uma estrutura altamente hierarquizada e centralizadora. Por
outro lado, por mais paradoxal, o Ministrio das Relaes Exteriores atualmente caracterizase por um aumento da porosidade institucional e da interlocuo com as demais burocracias e
com a sociedade civil, quando comparado a momentos anteriores de sua histria
organizacional, embora preserve intacta sua rgida estrutura funcional e de despacho de
questes intra-burocrticas e a hierarquia decisria j conhecida.
Um destaque para as reparties de maior porosidade tanto em relao com as demais
reparties governamentais como em relao sociedade civil so: a Subsecretaria de
Assuntos Econmicos e Tecnolgicos, a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no
Exterior, a Subsecretaria-Geral de Cooperao e Promoo Comercial. A primeira delas
possui um dilogo mais estreito com os grupos econmicos organizados que mediante
consultas informais e reunies de trabalho procuram identificar as fragilidades e as
potencialidades do setor, bem como a sua importncia estratgica para o pas para, enfim,
formar a posio negociadora. vlido ressaltar, no entanto, que embora haja o dilogo com
esses setores so essas apenas iniciativas consultivas, sendo que a posio ser formada
mediante a conformao do interesse do Estado. Essa Subsecretaria tambm possui um
dilogo bastante freqente com os demais Ministrios, uma vez que a temtica comercial e
tecnolgica traduz uma transversalidade de competncias e responsabilidades ministeriais. J
a Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior tem por natureza funcional a
responsabilidade pelo dilogo e a assistncia as pessoas que se encontram fora do pas; assim,
para facilitao desse intercmbio foram criadas instncias com essa funo, tais como: a
Diretoria-Geral Consular, Jurdica e de Assistncia a Brasileiros no Exterior, o Ncleo de
Assistncia a Brasileiros, as misses consulares itinerantes, os Conselhos de Cidados, os
foros de discusses presentes especialmente em pases onde se concentram o maior nmero
de emigrantes brasileiros como nos Estados Unidos, no Japo e na Europa. No que se refere a
Subsecretaria Geral de Cooperao e Promoo Comercial tambm pressuposto da
organizao promover o intercmbio cultural e comercial estreitando o relacionamento dos
pases mediante a aproximao de atores sociais e econmicos estratgicos para essa funo.
Nesse sentido, especialmente a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, como visto
em captulos anteriores da tese, a diplomacia brasileira com a finalidade de estreitar o dilogo
e suas relaes com esses setores estabeleceu parcerias com o SEBRAE na captao de novos
potenciais empresrios, criou o Sistema de Promoo de Investimentos e Transferncia de
192
Tecnologia para Empresas com a finalidade de promover o pas no exterior, criou o Centro de
Promoo da Eficincia Comercial para aumentar a competitividade das empresas brasileiras,
facilitando o intercmbio empresarial com o exterior mediante as operaes dos trade points.
Assim tambm, no mbito geral da organizao foram criados canais de dilogos com a
sociedade civil organizada e com outros rgos da administrao pblica como Seo
Nacional da ALCA (SENALCA) e a Seo Nacional da Europa (SENEUROPA). No mbito
do Mercosul foi criado em 1995 o Foro Consultivo Econmico- Social, sendo esse um canal
de dilogo entre sindicatos e empresrios dos quatro pases do bloco.
Em relao ao
Congresso e aos entes subnacionais foi criado, no mbito do MRE, um espao de interlocuo
e assessoramento chamado Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).
Alm desses espaos de interlocuo exemplificados acima, quando se avaliou os
indicadores de interatividade burocrtica (nmero de Comisses Interministeriais, nmero de
Secretarias de Relaes Internacionais e/ou Assessorias de Relaes Internacionais presentes
na estrutura de outros Ministrios, nmero de diplomatas emprestados para exercer sua
funo em outras pastas ministeriais) com o objetivo de verificar se era possvel confirmar a
tese do insulamento burocrtico do Ministrio das Relaes Exteriores seja em relao aos
atores estatais seja em relao aos no-estatais, o que os dados demonstraram que ao longo
dos anos avaliados houve um aumento da interao como instrumento de coordenao de
poltica em assuntos da agenda internacional do pas. Desse modo, no se pode deixar de
ressaltar algumas mudanas, embora lentas, que vem ocorrendo no modelo organizacional do
Itamaraty, principalmente, nos mecanismos de interlocuo com os demais Ministrios, o que
tem impactado sensivelmente nas caractersticas do processo de tomada de deciso em
poltica externa no Brasil, cuja fundamentao est pautada cada vez mais nas policys
networks.
A interdependncia vigente entre os ambientes domstico e internacional bem como a
incorporao de temticas transversais na agenda diplomtica especialmente no perodo psGuerra Fria demandou um dilogo mais estreito entre as burocracias federais para definio
dos posicionamentos do pas em mbito internacional nas mais diversas temticas que
compem a agenda. Esse elemento pde ser averiguado empiricamente com o caso estudado
no captulo 5, cujo propsito foi demonstrar como se d a interlocuo entre os agentes nas
definies e decises de temas relativos s relaes exteriores do pas. Assim tambm se
193
195
196
ANEXO1
Discursos Collor
1
Presidente da Bolvia, Jaime Paz Zamora, em Braslia, DF, no dia 15 de agosto de 1990;
discurso pronunciado na cerimnia de assinatura de atos de integrao bilateral entre o Brasil
e a Bolvia, por ocasio da visita do Presidente Jaime Paz Zamora, em Braslia, DF, no dia 15
de agosto de 1990; discurso pronunciado no ato inaugural do XX perodo ordinrio de sesses
da Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos OEA, realizado em
Assuno, Paraguai, no dia 4 de junho de 1990; discurso pronunciado em visita ao
monumento aos oficiais e soldados brasileiros mortos durante a Segunda Guerra Mundial, em
Pistia, Itlia, no dia 9 de junho de 1990; discurso pronunciado no almoo oferecido ao
Presidente da Repblica Popular da China Yang Shangkun, no Palcio do Itamaraty, no dia 18
de maio de 1990; discurso pronunciado na cerimnia de formatura de diplomatas do Instituto
Rio Branco em Braslia, no dia 25 de maio de 1990; discurso pronunciado na VI Reunio
Ministerial realizada no Palcio do Planalto, no dia 10 de setembro de 1990; discurso
pronunciado por ocasio da abertura do debate geral da XLV Sesso da Assemblia Geral das
Naes Unidas, em Nova Iorque, EUA, no dia 24 de setembro de 1990; discurso pronunciado
na reunio com os representantes dos pases do Grupo Latino-Americano e Caribenho
GRULAC, em Nova Iorque, EUA, no dia 24 de setembro de 1990; discurso pronunciado na
cerimnia de entrega do Gold Insigne Award; discurso pronunciado durante jantar
oferecido pelo Chicago Council of Foreign Relations, em Chicago, EUA, no dia 27 de
setembro de 1990; exposio apresentada por Sua Excelncia o Senhor Fernando Collor,
Presidente da Repblica Federativa do Brasil, na Universidade de Yale, em New Haven,
EUA, no dia 28 de setembro de 1990; interveno apresentada na sesso de trabalho da
Cpula Mundial pela Criana, em Nova Iorque, EUA, no dia 30 de setembro de 1990;
mensagem enviada por ocasio da abertura da l Sesso Legislativa da 49 Legislatura, do
Congresso Nacional, no dia 15 de janeiro de 1991; discurso pronunciado durante a X Reunio
Ministerial, realizada no Palcio do Planalto, no dia 18 de fevereiro de 1991; discurso
pronunciado durante visita Estao Comandante Ferraz, na Antrtica, no dia 20 de fevereiro
de 1991; discurso pronunciado ao ser condecorado pelo Presidente Carlos Menem, com o
colar da Ordem do Libertador San Martin, na Casa Rosada, em Buenos Aires, Argentina, no
dia 5 de julho de 1990; discurso pronunciado no jantar oferecido pelo Presidente Carlos
Menem, no Hotel Plaza, em Buenos Aires, Argentina, no dia 5 de julho de 1990; discurso
pronunciado no Congresso Argentino, em Buenos Aires, Argentina, no dia 6 de julho de
1990; discurso pronunciado no almoo oferecido pelo Presidente Carlos Andrs Perez, em
198
Discursos Itamar
199
Ordinrio de Sesses da Assemblia Geral da OEA (6.06.1994); XXIV Discurso por ocasio
da chegada em Cartagena das ndias, sede da IV Conferncia Ibero-Americana de Chefes de
Estado e de Governo (13.06.1994); XXV Discurso por ocasio da cerimnia de abertura da IV
Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo (14.06.1994); XXVI
Discurso por ocasio da VI Reunio do Conselho do Mercosul (5.08.1994); XXVII Discurso
na Sesso de Abertura da Reunio de Cpula do Grupo do Rio (9.09.1994); XXVIII Discurso
em solenidade com conferencistas estrangeiros 22 reunio (20.09.1994); XXIX Discurso
ao receber em audincia os chanceleres e representantes dos Estados-membros da Zona de
Paz e Cooperao do Atlntico Sul (22.09.1994); Discurso do por ocasio da III Reunio de
Cpula do G-15 (21.11.1992); II Discurso por ocasio da VI Cpula Presidencial do Grupo do
Rio (2.12.1992); III Discurso na III Reunio do Conselho do MERCOSUL (28.12.1992); IV
Discurso na cerimnia de formatura da Turma de 1992 do Curso de Preparao Carreira de
Diplomata, do Instituto Rio Branco (27.04.1993);V Discurso na sesso solene de abertura da
V Assembleia Ordinria do Parlamento Amaznico (10.05.1993); VI Discurso durante visita
oficial Argentina (25.05.1993); VII Discurso por ocasio de sua chegada ao aeroporto de
Montevidu, em visita oficial ao Uruguai (27.05.1993); VIII Discurso por ocasio da sesso
solene na Assemblia Geral do Uruguai (27.05.1993); IX Discurso por ocasio do jantar
oferecido pelo Presidente Lus Alberto Lacalle, no Palcio Taranco (27.05.1993); X Discurso
por ocasio da cerimnia de entrega das chaves simblicas de Montevidu pelo Intendente,
Doutor Tabar Ramn Vsquez Rosas (28.05.1993); XI Discurso por ocasio da sesso solene
realizada em sua homenagem pela Suprema Corte de Justia do Uruguai (28.05.1993); XII
Discurso por ocasio da visita sede da Associao Latino-Americana de Integrao
(29.05.1993); I Discurso na reunio de instalao do Conselho Nacional da Amaznia Legal
Palcio do Planalto (3.12.1993); IV Primeiro pronunciamento do Senhor Itamar Franco,
Presidente da Repblica, Nao, em cadeia facultativa de rdio e TV, no Palcio do
Planalto. Braslia, DF, 30 de dezembro de 1992; MENSAGEM AO CONGRESSO
NACIONAL. Na Abertura da 4a Sesso Legislativa Ordinria da 49a Legislatura, 1994;
MENSAGEM AO CONGRESSO NACIONAL. Ordinria da 49a Legislatura. No
Encerramento da 4a Sesso Legislativa, 1994.
201
do almoo que lhe ofereceu o Presidente da Comisso da Unio Europia, Jacques Santer
(14.09.1995); discurso por ocasio do jantar oferecido pelo Primeiro- Ministro do Reino da
Blgica, Jean-Luc Dehaene (14.09.1995); conferncia no Collge d'Europe (16.09.1995); aula
e outorga do ttulo de Doutor Honoris Causa ao Presidente Fernando Henrique, pela
Universidade de Berlim (20.09.1995); discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso,
por ocasio do almoo que lhe ofereceu o Prefeito- Governador de Berlim (20.09.1995);
jantar com o Presidente da Repblica Federal da Alemanha, Roman Herzog (20.09.1995);
discurso no lanamento do Programa de Apoio aos Brasileiros no Exterior (08.11.1995);
discurso na inaugurao da Feira Brasil-Alemanha de Tecnologia para o Mercosul - Febral
(27.11.1995); conferncia intitulada O cenrio internacional no ano 2000: o papel do Brasil e
da China, na Academia Chinesa de Cincias Sociais (13.12.1995); discurso por ocasio da
visita oficial Repblica Popular da Chinan (13.12.1995); pronunciamento no encerramento
do Seminrio Brasil- China, uma Parceria Estratgica (16.12.1995); discurso por ocasio do
jantar oferecido pelo Prefeito de Xangai (16.12.1995); discurso por ocasio do jantar
oferecido pelo Rei da Malsia, Tuanku Jaafar (18.12.1995); discurso por ocasio do jantar que
lhe oferece o presidente da ndia, Shanker Sharma (26.01.1996); conferncia sob o ttulo
"Consequncias Sociais da Globalizao (27.01.1996); conferncia sob o ttulo "O impacto da
globalizao nos pases em desenvolvimento: riscos e oportunidades" (20.02.1996); discurso
aps a cerimnia de assinatura do comunicado conjunto Brasil/Mxico (20.02.1996); discurso
por ocasio do jantar em homenagem ao senhor secretrio-geral da organizao das Naes
Unidas, Boutros Boutros-Ghali (20.02.1996); discurso no encontro com representantes da
comunidade empresarial da costa oeste dos Estados Unidos (10.03.1996); discurso na
cerimnia de instalao do conselho de cidados representativos da colnia brasileira na rea
de So Francisco (10.03.1996); discurso por ocasio do banquete oferecido pelo imperador e
pela imperatriz do Japo (13.03.1996); discurso em sesso solene que contou com a
participao de parlamentares das cmaras dos conselheiros e dos deputados (14.03.1996);
discurso por ocasio do jantar oferecido pelo primeiro-ministro do Japo, Ryutaro Hashimoto
(14.03.1996); discurso na cerimnia de condecorao da bandeira do V Exrcito dos Estados
Unidos com a medalha da Ordem do Mrito Militar (15.03.1996); discurso na instalao do
conselho da comunidade de cidados brasileiros na Argentina (08.04.1996); discurso na
solenidade de abertura da cmara de comrcio americana (12.04.1996); discurso na cerimnia
de comemorao do Dia do Diplomata (30.04.1996); discurso na abertura do seminrio
203
ANGOLA
Conferncia
Competitividade
Latino-Americana
de
912.09.1997);
Desenvolvimento
Discurso na
Sustentvel
de
206
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita do Presidente da Argentina, Eduardo Duhalde
14/01/2003; 5Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade
de assinatura de projetos de cooperao tcnica entre o Brasil e a Organizao das Naes
Unidas para a Agricultura e Alimentao - FAO 14/02/2003; 6Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar em homenagem rainha Beatrix, dos Pases
Baixos 24/03/2003; 7Pronunciamento nao do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, em cadeia de rdio e tv, sobre o incio da luta armada no Iraque 20/03/2003;
8discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita do primeiroministro da Malsia, Mahatir Mohamad 17/03/2003;9 Declarao conjunta imprensa dos
presidentes Luiz Incio Lula da Silva e lvaro Uribe, da Colmbia, sobre intercmbio de
Cooperao (Braslia - DF) 07/03/2003; 10Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na solenidade de abertura do Seminrio Brasil China: Um salto necessrio (Rio
de Janeiro - RJ) 30/04/2003; 11Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva e do presidente da Bolvia, Gonzalo Snchez de Lozada, durante
visita de trabalho ao Brasil (Braslia - DF) 28/04/2003; 12Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante encerramento do Encontro Empresarial
Brasil/Venezuela (Recife - PE) 25/04/2003; 13Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na Cerimnia de Inaugurao dos Bustos do Libertador Simn Bolivar e
do General Abreu e Lima (Abreu e Lima - PE) 25/04/2003; 14Declarao conjunta
imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente da Venezuela,
Hugo Chvez, durante visita de trabalho ao Brasil (Recife - PE) 25/04/2003; 15Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem ao Presidente
211
(Foz do Iguau - PR) 16/08/2003; 32Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no Encontro com Estudantes Brasileiros (Havana - Cuba) 27/09/2003; 33Discurso
do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante o Encontro Empresarial CubaBrasil (Havana - Cuba) 27/09/2003; 34Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no Conselho de Relaes Internacionais - Council on Foreign Relations (Nova
Iorque - EUA) 25/09/2003; 35Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
ao fazer a doao para o Fundo Mundial de Combate Fome e Misria (Nova Iorque EUA) 25/09/2003; 36Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
abertura da 58 Assemblia Geral da ONU (Nova Iorque - EUA) 23/09/2003;37 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na conferncia Combatendo o Terrorismo
em Prol da Humanidade (Nova Iorque - EUA) 22/09/2003; 38Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em almoo oferecido aos formandos do Instituto Rio
Branco (Braslia - DF) 18/09/2003; 39Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, por ocasio da cerimnia de abertura da Reunio do Conselho da Organizao
Internacional do Caf (Cartagena das ndias - Colmbia) 16/09/2003; 40Declarao conjunta
imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente da
Colmbia, lvaro Uribe (Cartagena das ndias - Colmbia) 16/09/2003; 41Declarao
conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente de
Burkina Faso, Blaise Compaor (Braslia - DF) 03/09/2003; 42Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido presidenta da
Finlndia, Tarja Halonen (Braslia - DF) 31/10/2003; 43Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da IV Reunio Plenria do Frum Empresarial
Mercosul Unio Europia (Braslia - DF) 29/10/2003; 44 Declarao conjunta imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente de Governo da Espanha,
Jos Maria Aznar (Braslia - DF) 29/10/2003; 45 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na cerimnia de abertura do XXII Congresso da Internacional Socialista
(So Paulo - SP) 27/10/2003; 46 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, na cerimnia de entrega do prmio Prncipe de Astrias (Oviedo - Espanha)
24/10/2003; 47 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante visita
ao Parlamento Regional do Principado de Astrias (Oviedo - Espanha) 24/10/2003;
48Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo em
homenagem ao Presidente da Ucrnia, Leonid Kutchma (Braslia - DF) 21/10/2003;
213
por ocasio da abertura da Reunio Ampliada Brasil-ndia (Nova Delhi - ndia) 25/01/2004;
99 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na Cerimnia Oficial de
Chegada ndia (Nova Delhi - ndia) 25/01/2004; 100 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na Abertura da II Sesso de Trabalho - "Desenvolvimento Social",
na Cpula Extraordinria das Amricas (Monterrey - Mxico) 13/01/2004; 101 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem ao presidente
da Repblica Libanesa, Emile Lahoud (Braslia - DF) 17/02/2004; 102 Perguntas dirigidas ao
presidente Lula pelos participantes da Conferncia Anual da Rede Parlamentar de Pases
Membros do Banco Mundial (vdeo-conferncia) - parte II (Braslia - DF) 16/02/2004; 103
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da
Conferncia Anual da Rede Parlamentar de Pases Membros do Banco Mundial(vdeoconferncia) - parte I (Braslia - DF) 16/02/2004; 104 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no jantar oferecido presidente da Irlanda, Mary McAleese e
senhor Martin McAleese (Braslia - DF) 29/03/2004; 105 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de formatura dos novos diplomatas
(Braslia - DF) 20/04/2004; 106 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, na cerimnia de embarque das tropas militares para misso de paz no Haiti (Braslia DF) 31/05/2004; 107 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
Reunio de Trabalho sobre Multilateralismo - III Cpula Amrica Latina e Caribe - Unio
Europia (Guadalajara - Mxico) 28/05/2004; 108 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na Reunio de Trabalho sobre Coeso Social - III Cpula Amrica
Latina e Caribe - Unio Europia (Guadalajara - Mxico) 28/05/2004; 109 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da Conferncia do Banco
Mundial sobre Combate Pobreza (Xangai - China) 26/05/2004; 110 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento do seminrio Brasil-China: uma
Parceria de Sucesso (Xangai - China) 26/05/2004; 111 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na Universidade de Pequim: "Poltica Externa Brasileira no Sculo
XXI e o Papel da Parceria Estratgica Sino-Brasileira" (Pequim- China) 25/05/2004;
112Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na inaugurao do
Ncleo de Cultura Brasileira da Universidade de Pequim (Pequim - China) 25/05/2004; 113
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento do
seminrio "Brasil-China: Comrcio e Investimentos, Perspectivas para o sculo XXI"
217
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de atos por ocasio da visita
oficial do presidente da Federao da Rssia, Vladimir Putin (Braslia - DF) 22/11/2004; 179
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem
ao presidente da Repblica Socialista do Vietn, Tran Duc Luong (Braslia - DF) 17/11/2004;
180 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar em homenagem
ao presidente da Coria do Sul, senhor Roh Moo-Hyun (Braslia - DF) 16/11/2004; 181
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar com o presidente da
China, Hu Jintao (Braslia - DF) 12/11/2004; 182 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na cerimnia de encerramento do Encontro Empresarial Brasil - China
(Braslia - DF) 12/11/2004; 183 Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente da China, Hu Jintao (Braslia - DF) 12/11/2004;
184 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante o jantar
oferecido aos chefes de Estado, de Governo e vice-presidentes do Grupo do Rio (Rio de
Janeiro - RJ) 04/11/2004; 185 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
no ato inaugural da 18 Cpula Presidencial do Grupo do Rio (Rio de Janeiro - RJ)
04/11/2004; 186 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
encerramento da reunio de Cpula do Mercosul (Ouro Preto - MG) 17/12/2004; 187
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da reunio de
Cpula do Mercosul (Ouro Preto - MG) 17/12/2004; 188 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, por
ocasio do anncio da Rodovia Interocenica (Cuzco - Peru) 08/12/2004; 189 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do encerramento da III
Reunio de Presidentes da Amrica do Sul (Cuzco - Peru) 08/12/2004; 190 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da Conferncia Internacional
Democracia na Amrica Latina (Braslia - DF) 02/12/2004; 191 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da sesso plenria com investidores, no
Frum Econmico Mundial (Davos-Sua) 29/01/2005; 192 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Frum Econmico Mundial (Davos-Sua)
28/01/2005; 193 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso
especial "Financiando a Guerra Contra a Fome", do Frum Econmico Mundial (Davos Sua) 28/01/2005; 194 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
conferncia "Chamada Global para a Ao Contra a Pobreza", no Frum Social Mundial
222
Luiz Incio Lula da Silva, durante reunio ampliada com o presidente de Guin-Bissau,
Henrique Rosa (Bissau - Guin-Bissau) 13/04/2005; 213 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade de lanamento da Cmara de Comrcio
Brasil-Gana (Acra - Gana) 13/04/2005; 214 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, no jantar oferecido pelo presidente de Gana, senhor John Agyekum Kufuor
(Acra - Gana) 12/04/2005; 215 Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente da Nigria, Olosegum Obasanjo (Abuja - Nigria)
12/04/2005; 216 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de assinatura de atos (Acra - Gana) 12/04/2005; 217 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na recepo oferecida pela famlia ganense-brasileira
Tabom (Acra - Gana) 12/04/2005; 218 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no jantar oferecido pelo presidente da Nigria, Olosegum Obasanjo (Abuja Nigria) 11/04/2005; 219 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
durante reunio ampliada com o presidente da Nigria, Olosegum Obasanjo (Abuja - Nigria)
11/04/2005; 220 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar
oferecido pelo presidente da Repblica de Camares, Paul Biya (Iaund - Repblica de
Camares) 10/04/2005; 221 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
na cerimnia de assinatura de atos por ocasio da visita de Estado do presidente do Uruguai,
Tabar Vsquez (Braslia - DF) 01/04/2005; 222 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, no encontro com representantes da comunidade brasileira (Nagia Japo) 28/05/2005; 223 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
encerramento da reunio conjunta do Comit de Cooperao Econmica Brasil-Japo e
Seminrio Brasil-Japo: Oportunidades de Comrcio e Investimento (Tquio - Japo)
27/05/2005; 224 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante
visita do Parlamento (Tquio - Japo) 26/05/2005; 225 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no almoo oferecido pela Cmara de Comrcio e Indstria, Fed.
das Indstrias Coreanas, Assoc. de Comrcio Internacional da Coria e Fed. das Pequenas e
Mdias Empresas (Seul - Coria) 25/05/2005; 226 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, por ocasio do jantar oferecido pelo presidente da Coria, Roh MooHyun (Seul - Coria) 25/05/2005; 227 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no encontro com a comunidade brasileira na Coria (Seul - Coria) 25/05/2005; 228
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do encerramento
224
do G-8 e Chefes de Estado e/ou de Governo da frica do Sul, Brasil, China, ndia e Mxico
(Gleneagles - Esccia) 07/07/2005; 246 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na reunio entre Chefes de Estado e/ou de Governo da frica do Sul, China,
ndia e Mxico (Gleneagles - Esccia) 07/07/2005; 247 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem a Fradique de Menezes, presidente da
Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe (Braslia - DF) 18/08/2005; 248 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita oficial do presidente da
Repblica da Gmbia, Yahya Jammeh (Braslia - DF) 09/08/2005; 249 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da reunio de Chefes de Estado da
Comunidade Sul-Americana de Naes - CASA (Braslia - DF)) 30/09/2005; 250 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da Primeira Reunio de
Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Naes - CASA (Braslia - DF)
30/09/2005; 251 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de assinatura de atos entre Brasil e Venezuela (Braslia - DF) 29/09/2005; 252
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de abertura da
II Conferncia Mundial do Caf (Salvador - BA) 24/09/2005; 253Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do presidente da Repblica da
ustria, Heinz Fischer (Braslia - DF) 19/09/2005; 254 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na reunio de Alto nvel da Assemblia Geral das Naes Unidas
(Metas do Milnio) (Nova Iorque - EUA) 15/09/2005;255 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de abertura da Reunio de Alto Nvel da
Assemblia Geral das Naes Unidas (Metas do Milnio) (Nova Iorque - EUA) 14/09/2005;
256 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na reunio de Cpula dos
Pases Membros do Conselho de Segurana das Naes Unidas (Nova Iorque - EUA)
14/09/2005; 257 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de
encerramento da reunio dos Chefes de Estado e de Governo dos pases do Sistema de
Integrao Centro-Americana (SICA) e do Brasil (Cidade da Guatemala - Guatemala)
13/09/2005; 258 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de
inaugurao da reunio dos Chefes de Estado e de governo dos pases do Sistema de
Integrao Centro-Americana (SICA) e do Brasil (Cidade da Guatemala - Guatemala)
13/09/2005; 258 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de assinatura de atos e declarao imprensa (Cidade da Guatemala-Guatemala)
226
Silva, por ocasio da visita do primeiro-ministro da Jamaica, Percival Patterson (Braslia DF) 01/11/2005; 277 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
visita ao Congresso Nacional da Colmbia (Bogot - Colmbia) 14/12/2005; 278 Palavras do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva na declarao conjunta imprensa (Bogot
- Colmbia) 14/12/2005; 279 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
no almoo oferecido pelo presidente da Colmbia, lvaro Uribe (Bogot - Colmbia)
14/12/2005; 280 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita
Corte Suprema da Colmbia (Bogot - Colmbia) 14/12/2005; 281 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante visita Prefeitura de Bogot (Bogot Colmbia) 14/12/2005; 282 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
na Reunio de Cpula do Mercosul (Montevidu - Uruguai) 09/12/2005; 283 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade de Inaugurao da Ponte de
Integrao entre Brasil e Peru (Assis Brasil - AC); 21/01/2006; 284Declarao Imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita de Estado do
presidente da Argentina, Nstor Kirchner (Braslia - DF) 18/01/2006; 285 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido pelo
presidente da Repblica da Botsuana, Festus Mogae (Gaborone - Botsuana) 11/02/2006; 286
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante a visita casa do
senhor Chacha de Souza (Ouidah - Benin) 10/02/2006; 287 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido pelo presidente da
Repblica Argelina Democrtica e Popular, Abdelaziz Bouteflika (Argel - Arglia)
09/02/2006; 288 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de encerramento do Frum Brasil-Itlia: Relaes Bilaterais (So Paulo - SP)
29/03/2006; 289 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura
do segmento de alto nvel da Oitava Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade
Biolgica (COP 8) (Curitiba - PR) 27/03/2006; 290 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do presidente do Uruguai, Tabar Vasquez
(Braslia - DF) 16/03/2006; 291 Declarao imprensa do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do presidente da Guatemala, Oscar Berger (Braslia
- DF) 13/03/2006; 292 Brinde do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em
nome dos demais convidados, aps palavras da presidente Michelle Bachelet (Via del Mar Chile) 11/03/2006; 293 Palavras do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por
228
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da posse do presidente do Peru, Alan Garca
(Lima - Peru) 28/07/2006; 310 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, por ocasio do encerramento da XXX Cpula dos Chefes de Estado do Mercosul
(Crdoba - Argentina) 21/07/2006; 311 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, por ocasio do Dilogo Aberto dos Presidentes na Cpula do Mercosul
(Crdoba - Argentina) 21/07/2006;312 Interveno do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na reunio entre os pases do G-8 e os chefes de Estado e/ou de Governo da
frica do Sul, Brasil, China, ndia, Mxico e Repblica do Congo (So Petersburgo - Rssia)
17/07/2006;313 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio
do encerramento da II Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora (Salvador - BA)
12/07/2006; 314 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura
da II Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora (II CIAD) (Salvador - BA)
12/07/2006; 315 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar em
homenagem aos chefes de Estado e de Governo e vice-presidentes participantes da II
Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora (Salvador - BA) 11/07/2006; 316
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do
presidente de Gana, John Agyekum Kufuor (Braslia - DF) 10/07/2006; 317 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura do Protocolo
de Adeso da Venezuela como Membro-Pleno do Mercosul (Caracas - Venezuela)
04/07/2006; 318 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio
da visita ao Brasil do primeiro-ministro de Portugal, Jos Scrates (Braslia - DF) 09/08/2006;
319 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura do Debate
Geral da 61 Assemblia Geral das Naes Unidas (Nova Iorque - EUA) 19/09/2006; 320
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de
atos durante a I Cpula do IBAS (Braslia - DF) 13/09/2006; 321 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da I Cpula IBAS (Braslia - DF)
13/09/2006; 322 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro
dos Chefes de Estados e de Governo do IBAS (Braslia - DF) 13/09/2006; 323 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de atos e
declarao imprensa, por ocasio da visita do primeiro-ministro da ndia, Manmohan Singh
(Braslia - DF) 12/09/2006; 324 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, por ocasio da abertura da Cpula frica-Amrica do Sul (AFRAS) (Abuja - Nigria)
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constituio do Parlamento do Mercosul (Braslia - DF) 14/12/2006; 326 Palavras do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da Reunio dos Chefes
de Estado e de Governo dos Pases da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA)
(Cochabamba-Bolvia) 09/12/2006; 327 Palavras do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na Reunio dos Chefes de Estado e de Governo dos Pases da Comunidade SulAmericana de Naes (CASA) (Cochabamba-Bolvia) 09/12/2006; 328
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