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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

ARIANE C. RODER FIGUEIRA

Processo Decisrio em Poltica Externa no Brasil

So Paulo
2009

ARIANE C. RODER FIGUEIRA

Processo Decisrio em Poltica Externa no Brasil

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em


Cincia Poltica, na rea de Concentrao em Relaes
Internacionais, do Departamento de Cincia Poltica
(DCP) da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas (FFLCH) da Universidade de So Paulo (USP)
para Obteno do Ttulo de Doutor em Cincia Poltica.

Orientador:
Prof. Dr. Rafael Duarte Villa

So Paulo
2009

TERMO DE APROVAO

ARIANE C. RODER FIGUEIRA

Processo Decisrio em Poltica Externa no Brasil

Tese aprovada como requisito parcial obteno do grau de Doutor em Cincia Poltica pelo
Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, na rea de Concentrao em Relaes
Internacionais, pelo Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, pela seguinte banca examinadora:

Prof. Dr. Rafael Duarte Villa


Departamento de Cincia Poltica
Universidade de So Paulo
(orientador)

Profa. Dra. Janina Onuki

Profa. Dra. Maria Regina Soares de Lima

Departamento de Cincia Poltica

Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de

Universidade de So Paulo

Janeiro- IUPERJ

Prof. Dr. Amncio Jorge de Oliveira

Profa. Dra. Norma Breda

Departamento de Cincia Poltica

Universidade de Braslia,

Universidade de So Paulo

UNB Braslia DF

Agradecimentos

Primeiramente agradeo ao meu orientador Rafael Villa pelo profissionalismo, ateno


e apoio dedicado a mim ao longo desses anos, apoiando-me tanto no mestrado como tambm
na realizao do meu doutorado.
Agradeo a minha famlia me, pai, Paula, Julia, Rafael pelo apoio incondicional e a
presena constante em todos os projetos de minha vida. Dedico tambm esse trabalho a minha
mais nova famlia, Dalva, Valdecir, Aline, Miguel, Gabriel.
Ao meu marido, Danilo pela pacincia das minhas muitas ausncias nos programas de
fim de semana e pela pouca ateno que pude lhe dar principalmente nessa fase final de
doutorado, que me consumiu grande parte das horas do dia.
Aos meus amigos e tambm companheiros de trabalho Mauricio, Jurema, Thania,
Diego, Pedro Feliu, Cludia, Emmanuel, Joo, Thiago, rica, Bruno Botti, que de um modo
ou de outro contriburam para a concluso desse trabalho com sugestes acadmicas sobre o
tema.
Aos funcionrios do Departamento de Cincia Poltica da USP pela presteza nos
servios dedicados aos alunos.
Aos diplomatas do Itamaraty que foram muito solcitos na contribuio para realizao
dessa tese, colaborando com depoimentos e com a abertura do arquivo para a coleta dos dados
primrios utilizados para confeco dessa tese. colega e diplomata Carolina Debs que
possibilitou minha insero no MRE para a coleta dos materiais de pesquisa.
Aos funcionrios do Arquivo da Presidncia da Repblica que me ajudaram na coleta
e organizao dos dados primrios; sem eles parte dessa tese no seria possvel ser
confeccionada, uma vez que os dados, embora no sigilosos, eram de difcil acesso.
Enfim a todos que de uma maneira ou de outra contriburam para a realizao desse trabalho.

SUMRIO

RESUMO ..............................................................................................................................05

ABSTRACT ..........................................................................................................................06

INTRODUO .................................................................................................................... 07

CAPTULO 1: DESVENDANDO A CAIXA PRETA DO ESTADO

1.1) As mudanas na configurao do sistema internacional e o impacto na poltica externa


dos Estados.................................................................................................................20
1.2) Foreign Policy Analysis: as diferentes tradies interpretativas...................................28
1.2.1 Arena poltica descentralizada e multicntrica e a complexidade dos clculos
decisrios ............................................................................................................32
1.2.2 Poltica externa e polticas pblicas: existe diferena? ......................................36
1.2.3 Unidades de anlise ...........................................................................................38
1.3) Sobre o papel poltico das burocracias .........................................................................43
1.3.1 A relao principal-agente....................................................................................47
1.3.2 Formas de controle ..............................................................................................50

CAPTULO 2: PEAS E ENGRENAGENS DA MQUINA DO ESTADO

2.1) Interao entre os poderes nos processos de tomada de deciso em poltica externa ....55
2.2) Retrospecto histrico: base regimental e diviso de competncias no Brasil.................60
2.2.1) A Constituio de 1988 e a herana dos padres autoritrios ............................65
2.3) Sobre a natureza dos Acordos Executivos e a freqncia de sua utilizao................70
2.4) Sobre o processo de tramitao da produo legislativa e a identificao dos atores com
capacidade de veto no sistema ................................................................................................76
2.4.1 Sobre a incipiente busca dos parlamentares por uma maior atuao na deciso de

poltica externa ........................................................................................................78

CAPTULO 3: ATUAO DO PRESIDENTE DA REPBLICA EM POLTICA


EXTERNA NO BRASIL

3.1) Um breve histrico das atuaes dos Chefes de Estado em poltica externa no Brasil:
do Imprio Repblica ................................................................................................92
3.2.) As Gestes Fernando Collor de Melo- Itamar Franco .................................................101
3.3) Fernando Henrique Cardoso: o primeiro mandato (1995-1998) .................................107
3.4) Fernando Henrique Cardoso: o segundo mandato (1999-2002) ..................................113
3.5)

Luis Incio Lula da Silva (2003-2006) ........................................................................115

3.6) Uma anlise integrada: aspectos evolutivos da atuao presidencial em poltica externa
........................................................................................................................................121

CAPTULO 4: RUPTURAS E CONTINUIDADES NO PADRO ORGANIZACIONAL


E DECISRIO DO MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

4.1) Os ciclos reformistas da administrao pblica brasileira e o impacto na histria


orgnica do MRE ..........................................................................................................130
4.2) Mudanas de cenrios e suas resultantes para as regras do jogo: o Ministrio das
Relaes Exteriores no contexto ps-constituinte ........................................................139
4.3) Dinmica decisria inter-burocrtica ............................................................................150

CAPTULO 5: HORIZONTALIZAO DECISRIA NAS ARENAS POLTICAS


SETORIAIS

5.1)

Histrico da formao do regime internacional do meio ambiente e o posicionamento


brasileiro frente ao processo.......................................................................................159
5.1.1 Primeira fase: a centralizao decisria no MRE .............................................159
5.1.2 Segunda

fase:

descentralizao

decisria

articulao

inter-

ministerial..........................................................................................................165

5.1.3 A influncia dos atores no-estatais na coordenao das preferncias nacionais:


sobre a Conferncia de Joanesburgo e seus derivativos....................................177

ANLISE INTEGRADA DOS INDICADORES............................................................185

ANEXO- I .............................................................................................................................197

BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................232

LISTA DE ILUSTRAES

FIGURA 1 Grfico Acordos Bilaterais


FIGURA 2 Tabela Atos Internacionais
FIGURA 3 Grfico Acordos Multilaterais
FIGURA 4 Tabela Atos Internacionais Multilaterais
FIGURA 5 Grfico Projetos de Lei
FIGURA 6 Grfico Propostas de Emenda Constituio
FIGURA 7 Grfico Requerimentos
FIGURA 8 Grfico Indicaes
FIGURA 9 - Grfico Cmara dos Deputados e Senado
FIGURA 10 Grfico Visitas Realizadas ao Exterior
FIGURA 11 Grfico Visitas Oficiais Recebidas de Chefes de Estado
FIGURA 12 Grfico Participao Presidencial em Reunies Multilaterais
FIGURA 13 Grfico Discursos Proferidos em Poltica Externa
FIGURA 14 Grfico Atuao Presidencial em Poltica Externa
FIGURA 15 Grfico Constituio de Comisses Interministeriais por Perodo
FIGURA 16 Grfico Comisses Interministeriais Pr e Ps Redemocratizao
FIGURA 17 Grfico Comisses Interministeriais com a Participao do MRE
FIGURA 18 Grfico Assessoria e/ ou Secretaria de Relaes Internacionais
FIGURA 19 - Tabela Perspectiva Comparada

FIGUEIRA, A.C.R. Processo Decisrio em Poltica Externa no Brasil. Tese de doutorado.


Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas: Universidade de So Paulo: So Paulo,
2009.

RESUMO

O objetivo dessa tese de doutoramento compreender o padro e a dinmica decisria


em poltica externa no Brasil. Para isso, o estudo concentrar-se- 1) na compreenso da
relao entre os poderes Executivo e Legislativo em matrias internacionais; 2) no
entendimento da dinmica interna do prprio Poder Executivo, analisando a atuao do
Presidente da Repblica e seu papel na tomada de deciso na rea de relaes exteriores e
poltica internacional do pas; 3) na anlise do Ministrio das Relaes Exteriores em sua
estrutura organizacional e decisria bem como no seu relacionamento com as demais agncias
burocrticas. O marco temporal estabelecido pela pesquisa de 1988 a 2007, vinte anos aps
o estabelecimento do novo marco constitucional do pas, que versa sobre a estrutura e
funcionamento do Estado no perodo ps- redemocratizao.

PALAVRAS-CHAVE: Processo Decisrio, Poltica Externa Brasileira, Ministrio das


Relaes Exteriores, Redes Polticas, Relaes Internacionais

FIGUEIRA, A.C.R. The decision-making process in Brazilian foreign policy. Tese de


doutorado. Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas: Universidade de So Paulo:
So Paulo, 2009

ABSTRACT

This doctoral dissertation attempts to understand pattern and dynamics in foreign


policy decision-making processes in Brazil. We concentrate our attention on: 1)
understanding the interactive dynamics between the Executive and the Legislature branches of
the Brazilian Government regarding international issues; 2) understanding the inner dynamics
of the Executive by analyzing the organizational and decision-making structures of the
Ministry of Foreign Relations, as well as its relations with others bureaucracies and agencies;
and 3) looking into the role of the President in decision-making processes regarding foreign
relations and international politics. Twenty years after the adoption of a democratic
Constitution, our research will look into the structures and operations of a post-redemocratization Federal Government between 1988 and 2007.

Keywords: Decision Making, Brazilian Foreign Policy, Foreign Policy Office, Policy
Network, International Relations

INTRODUO

Processo decisrio envolvendo questes das relaes exteriores tema de abordagem


da subdisciplina de Anlise de Poltica Externa que apenas recentemente, com os primeiros
estudos datados na dcada de 1960, adquiriu relevncia nas agendas de pesquisa em relaes
internacionais. Esses estudos partem do pressuposto de que no apenas a estrutura
internacional, a partir da interao entre seus agentes, determina a atuao diplomtica, mas
tambm que a poltica externa resultado da dinmica interativa entre os ambientes
domstico e internacional. Portanto, desvendar a caixa preta1 do Estado, ou seja, seu
funcionamento, os diferentes atores, a formao das preferncias, as instituies, as regras
decisrias entre outras temticas correlatas so objetivos de pesquisa centrais dentro dessas
perspectivas.
No Brasil, a influncia dessas abordagens pluralistas da Anlise de Poltica Externa
ocorreu apenas nos ltimos anos, no final da dcada de 1990, sendo que o avano da rea vem
evoluindo a passos lentos, marcados por baixa produo acadmica, o que consequentemente
expressa um entendimento emprico pouco profundo da realidade brasileira nessa rea, sendo
que isso se agrava quando consideramos estudos sobre processo de tomada de deciso em
poltica externa; isso porque, ainda so poucos os pesquisadores nacionais que se debruam
na busca pela compreenso dessa problemtica.
Dentro desse contexto, a maioria dos estudos brasileiros produzidos acerca do objeto
de pesquisa supra-mencionado concentra-se em analisar a relao entre os poderes Executivo
e Legislativo em matrias de poltica externa, com nfase especial a participao parlamentar
no processo de tomada de deciso. Destacam-se nesse ensejo os estudos de Maria Regina
Soares de Lima (2000, 2001, 2002, 2003), Fabiano dos Santos (2001), Letcia Pinheiro
(2003), Amncio Jorge Nunes de Oliveira (2003), Baena Soares (2005), Susan Cesar (2002),
Marcelo Fernandes de Oliveira (2003), Marcelo Ferreira (2005), Joo Augusto de Castro
Neves (2003).

A literatura da rea trabalha com o termo caixa preta para referir-se a algo que pouco conhecido pela cincia e
que precisa ser desvendado; isto porque os estudos tradicionais sobre poltica externa abordam o Estado como
uma unidade nica e indivisvel, desconsiderando, portanto, a influncia das variveis domsticas nos resultados
das negociaes internacionais.

Lima (2000, 2001, 2002, 2003) foi um das precursoras no Brasil no debate acerca da
questo da interao entre os poderes na tomada de deciso em poltica externa, atribuindo
especial ateno ao padro de atuao desempenhado pelo Congresso Brasileiro, que dispe
de escassos instrumentos institucionais de influncia decisria em matrias internacionais,
cuja prerrogativa constitucional apenas de aprovao ou veto no final do processo
negociador (ex post). O Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) possui, segundo sua viso,
uma grande autonomia para estabelecer no s as metas e linhas mestras da diplomacia
brasileira, mas tambm o controle do prprio processo de negociao de uma posio ainda
apartada e insulada seja da prpria sociedade civil seja tambm dos demais atores estatais,
expressando claramente um desequilbrio entre os poderes a favor do Executivo.
No artigo O Congresso e a Poltica de Comrcio Exterior. Lima e Santos (2001)
avanam nesse debate, buscando averiguar particularmente a atuao do Congresso na tomada
de deciso sobre as polticas de comrcio exterior do Brasil. Para esses autores, a partir de
1946 a poltica de comrcio exterior brasileiro foi marcada por uma dinmica de delegao de
poderes decisrios do Legislativo para o Executivo, uma vez que havia convergncia de
interesses quanto ao desenvolvimento econmico do pas via poltica de substituio de
importaes. No entanto, ressaltam que a partir da dcada de 1980, quando entra em curso o
processo de abertura comercial do Brasil e a redemocratizao do pas, o mesmo passa a
experimentar, em decorrncia desses processos, um incipiente movimento de politizao da
poltica externa, uma vez que os atores domsticos passam a se mobilizar frente s questes
que esto sendo negociadas pelo pas em mbito internacional, pois as tomadas de decises na
rea, a partir desse momento, comeam a impactar mais decisivamente no jogo de interesses
domsticos que envolvem ganhadores e perdedores. Consequentemente, com esse movimento
de interesses e foras antagnicas, o que se esperaria do Congresso Nacional, segundo os
autores, um papel mais assertivo na dinmica decisria em matrias internacionais,
atribuindo maior representatividade nas temticas negociadas internacionalmente; no entanto,
no o que ocorre.
A globalizao, no sentido amplo de internacionalizao da economia e de
diversos fenmenos sociais, fomenta a superao da fronteira interno/externo
e, conseqentemente, a internacionalizao da agenda domstica, com a
incorporao esfera da deciso legislativa de questes de poltica externa,
questes que previamente estavam restritas ao Executivo. A integrao
economia internacional e a abertura econmica contribuem para a
politizao da poltica externa em vista dos impactos distributivos internos
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da maior participao no comrcio internacional, uma vez em que em uma


economia aberta h ganhos e perdas diferenciados frutos de decises e
negociaes internacionais (Lima; Santos, 2000: 287).

Santos e Lima nomeiam essa fase de transformao de um poder que era delegado
em que pressupe convergncia de interesses a uma fase de abdicao de poder ausncia
total de participao - do Legislativo em prol do Executivo. Para os autores que destacam a
necessidade de maior equilbrio decisrio na rea entre os dois poderes a abdicao acarreta
trs grandes efeitos, sendo eles: 1) uma poltica distante do ponto ideal para o legislador
mediano; 2) instabilidade decisria, tendo em vista os conflitos e presses inter-burocrticas;
3) o favorecimento de alguns grupos em detrimento de outros, escapando representatividade
e ao controle da sociedade.
Assim tambm, a problemtica do equilbrio de poderes e dos instrumentos de
controle do Legislativo sobre a burocracia responsvel pela poltica externa foi tema de
destaque na tese de Baena Soares (2005) que, a partir de uma viso interna da prpria
burocracia, sendo o mesmo diplomata de carreira, desenvolve um estudo da atuao
congressual em poltica externa no contexto de redemocratizao. Para tanto, ele segue um
vis explicativo mais focado nos aspectos jurdicos que fundamentam a relao entre os
poderes e as conseqncias geradas pelos vcuos normativos presentes nas atribuies
especficas de cada Poder no campo das relaes exteriores. Nesse ensejo, o autor destaca o
crescente uso dos Acordos Executivos2 pela diplomacia como um fator que tem gerado
insatisfaes no Congresso Nacional, embora seu uso, segundo o autor, seja cada vez mais
necessrio, dada a natureza complexa e extremamente veloz em que os acontecimentos e atos
internacionais ocorrem na atual conjuntura. Diante desse impasse, Baena Soares posiciona-se
favorvel a uma melhor regulamentao do que pode ou no ser considerado Acordos
Executivos, discriminando juridicamente atos dessa natureza.
Outro aspecto tambm destacado em sua tese - embora no haja um estudo sistemtico
sobre nmero de proposies legislativas ou mesmo de mecanismos de influncia indireta
sobre as aes do Executivo em mbito internacional - a crescente participao do Poder
Legislativo em temas de poltica externa, com destaque para as iniciativas que propem uma

Acordos gerados em formato simplificado que dispensam a aprovao do Congresso Nacional; em geral so
utilizados para procedimentos de rotina da atividade diplomtica.

mudana no padro decisrio3, possibilitando ao Congresso Nacional uma participao


tambm no decorrer do processo negociador (ex ante). Segundo ele, se aprovada essa maior
assertividade poderia implicar na restrio da amplitude da atuao diplomtica, alm de
prejuzos para sustentao da posio negociadora do pas, principalmente se o Legislativo
passar a ter prerrogativas para apor emendas aos acordos internacionais.
Outro acadmico que tambm se concentra em compreender o papel desempenhado
pelo Poder Legislativo em poltica externa no Brasil Nunes de Oliveira (2003) que no artigo
Legislativo e Poltica Externa: Das (in) convenincias da abdicao prope desenvolver
uma anlise comparada das atuaes dos Congressos norte-americano e brasileiro nessa rea.
A finalidade destacar as diferenas entre esses padres decisrios, ou seja, o
descentralizado, que conta com uma dinmica mais interativa entre os poderes e com canais
institucionalizados de participao dos grupos organizados da sociedade civil, e do
centralizado, cuja funo decisria em poltica externa segue concentrado nas mos do
Executivo, reservando um pequeno papel ao Congresso Nacional, seja de controle seja de
assertividade.
Nunes de Oliveira trabalha com a tese de que o Poder Legislativo brasileiro participa
pouco de temas da poltica externa, ficando a cargo apenas aprovar ou rejeitar em totum os
acordos internacionais j no fim do processo, diferentemente dos EUA, em que a participao
congressual acontece antes, no decorrer e depois do processo negociador. Esse mecanismo o
chamado Trade Promotion Autority (TPA) o antigo Fast Track Autority, um instrumento do
Congresso Nacional que ao entender que existe interesses convergentes em relao posio
do Executivo em matrias do comrcio internacional concede-lhe o mandato negociador,
atribuindo os pontos que podem ser negociados pelo Executivo sem que o Legislativo possa
emend-lo posteriormente. O contrrio tambm ocorre, ou seja, quando h divergncia nos
interesses, esse mandato no concedido, ficando o acordo sujeito as possveis alteraes por
parte do Congresso dos EUA.
Assim, alm da abordagem comparativa entre os modelos brasileiro e norte-americano
sobre tomada de decises em poltica externa, o autor tambm procura problematizar os

PEC 345/2001 (hoje PEC 18/2003) Senador Aloizio Mercadante (PT-SP); PEC 387/2001 (hoje PEC 20/2003)
Senador Aloizio Mercadante (PT-SP); PEC 52 / 2001 Senador Roberto Requio (PMDB-PR); PEC 23/2002
Senador Antonio Carlos Jnior ( PFL / BA ); PEC 34/2003 Senador Efraim Morais (PFL-PB); PEC 31/2003
Deputado Ney Lopes (PFL-RN); PEC 70/2003 Deputado Ney Lopes (PFL-RN); PLS 189/2003 (hoje PL
4291/2004) Senador Eduardo Suplicy (PT-SP); PEC 321/2004 Deputado Devanir Ribeiro (PT-SP); PEC
389/2005 Deputado Joo Alfredo (PT-CE); PL 4938/1990 Deputado Gerson Marcondes (PMDB-SP)

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possveis derivativos de uma mudana no padro decisrio do Brasil, considerando uma


postura mais assertiva por parte do Poder Legislativo. Dentre as vantagens e desvantagens
destacam-se o consequente processo de lentido decisria e de perda de agilidade por parte do
Poder Executivo nas negociaes dos acordos internacionais, embora, por outro lado, ganharse-ia em aumento da legitimidade, representatividade e na diminuio dos riscos de erro.
Dentro desse mesmo debate, embora com abordagens diferenciadas acerca do papel do
Poder Legislativo em poltica externa no Brasil, Cesar (2002) e Neves (2003) buscam destacar
para alm dos instrumentos constitucionais e institucionais de participao do Congresso
Nacional, que a assertividade desse Poder no se esgota com sua participao
institucionalizada no processo, ou seja, necessrio averiguar tambm os mecanismos
indiretos de participao, como por exemplo, a antecipao de preferncias.
Cesar avalia no marco temporal de 1985 a 2002 o nmero de proposies legislativas
na rea de poltica externa bem como faz uma anlise dos discursos parlamentares, utilizandose disso para respaldar sua tese de que o Congresso Nacional no Brasil participa sim de
assuntos de poltica externa, diferentemente das afirmativas proferidas por outros estudos
acerca dessa mesma problemtica. Neves segue essa mesma linha argumentativa, embora sua
anlise concentre-se em avaliar essa influncia legislativa em matrias internacionais a partir
dos estudos de casos das negociaes do Brasil no Mercosul e na ALCA. O autor trava um
embate terico com Oliveira (2003) que afirma em sua tese Mercosul: Atuao dos Partidos
Polticos e dos Parlamentares Brasileiros que a participao do Poder Legislativo na criao
do Mercosul foi tmida (ou pouco institucionalizada) devido ao desenho institucional do
prprio processo, tornando-o, desse modo, menos legtimo. Alm disso, Oliveira destaca, ao
contrrio de Susan e Neves, numa anlise especfica sobre Mercosul, que os parlamentares
no possuem interesses em participar mais ativamente desse processo, ressaltando o mero
carter aprovador ex-post do Congresso, alm da forte concentrao dos poderes institucionais
e decisrios referentes ao Mercosul nos Executivos Nacionais.
J Letcia Pinheiro (2003), a partir de uma lgica argumentativa histrica, busca
caracterizar que a noo da credibilidade brasileira nos assuntos diplomticos durante muitos
anos esteve pautada e sustentada pelo alto grau de profissionalismo, eficincia, estabilidade e
coerncia do corpo diplomtico do pas, prerrogativas essas no suficientes nesse novo
contexto internacional e domstico, carente de polticas mais representativas e responsivas.
Na viso da autora, o Itamaraty vem conseguindo criar uma imagem de desinsulamento e
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representatividade sem abrir mo da sua autonomia, a partir da inexistncia de mecanismos


institucionais de responsabilizao (2003: 56), o que significa no adotar polticas
sinalizadas como preferidas pela maioria de seus cidados. Assim, Pinheiro ressalta que
dentre as inmeras fases da tomada de deciso em poltica externa no Brasil, o Ministrio das
Relaes Exteriores concentra em suas mos grande parte do processo, sendo eles: a
identificao do problema, as alternativas possveis, a deciso e a implementao, cabendo ao
Congresso Nacional apenas a deliberao da deciso, aderindo ou no a mesma.
Assim tambm a autora contrape-se as teses que trabalham com mecanismos
indiretos de participao do Poder Legislativo como um importante instrumento a ser
considerado na anlise da dinmica entre os Poderes, isso porque a ausncia de normatizao
sugere a possibilidade de discriminao: acertos, conchavos e costuras prvias com grupos
previamente escolhidos ao invs de um debate amplo e transparente com o conjunto dos
parlamentares (Pinheiro, 2003: 63).
Ferreira (2005) tambm busca concentrar seu estudo sobre o papel desempenhado pelo
Poder Legislativo em poltica externa. Esse autor trabalha com uma abordagem diferenciada
em relao aos demais; para ele a baixa participao do Congresso Nacional e o padro
centralizador da tomada de decises na rea herana do sistema presente no regime militar,
sendo este movimento denominado como inrcia institucional autoritria. Ferreira destaca a
existncia de uma crescente busca por parte dos parlamentares em aumentar seu grau de
participao e influncia em matrias internacionais, embora os processos de mudanas
regimentais iniciados pelos parlamentares so, na maior parte das vezes, rejeitados ou
arquivados, com tramitaes absolutamente lentas. A explicao do autor para no- deciso
est no centralismo e na concentrao de poderes nas mesas diretoras e lideranas partidrias
que, uma vez contrrios aos projetos que propem alterao no padro decisrio, submetem
as iniciativas a um longo processo de apreciao, levando naturalmente ao seu arquivamento.
Com isso, ele busca explicar o porqu apesar das iniciativas existentes para tornar mais
assertivo o papel do Congresso Nacional em poltica externa no Brasil as mesmas so
frequentemente arquivadas.
Destarte, por um vis interpretativo ou por outro, um aspecto comum em todos esses
estudos a afirmativa sobre o insulamento burocrtico do Ministrio das Relaes Exteriores
brasileiro, padro esse responsvel pelo isolamento e concentrao das temticas de poltica
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externa nesse Ministrio em detrimento da participao mais assertiva do Poder Legislativo,


da inter-conexo com as demais pastas ministeriais bem como da prpria influncia dos
grupos organizados da sociedade civil. No entanto, poucos foram os estudos que se
concentraram na busca por desenvolver uma anlise mais sistemtica e emprica sobre os
aspectos organizacionais e decisrios intra-burocrtico ou mesmo na prpria relao do
Itamaraty com os demais atores do Poder Executivo, que podem de maneira direta ou indireta
ter interesses e responsabilidades conexas s temticas da agenda diplomtica. Dentro do
contexto acadmico brasileiro, dois estudos ganham destaque nesse tipo de problematizao,
tais como a pesquisa de Zairo Cheibub em Diplomacia e Construo Institucional: O
Itamaraty em uma perspectiva histrica e Alexandre Barros em A Formulao e
Implementao da Poltica Externa Brasileira: o Itamaraty e os Novos Atores
Zairo Cheibub desenvolve um estudo cujo ator central da anlise o Ministrio das
Relaes Exteriores e seu objetivo compreender o histrico de formao do corpo
diplomtico brasileiro e da estrutura do Ministrio em articulao com os distintos momentos
do processo de construo do Estado. A finalidade entender como esse histrico de
mudanas e consolidaes institucionais que marcaram a trajetria do Itamaraty impactaram
na configurao da arena de formulao e implementao da poltica externa brasileira
(Cheibub, 1985:133). Sua reconstruo do histrico institucional realizada mediante as
divises temporais em trs distintos momentos, sendo o primeiro definido pelo autor como
patrimonial e diplomacia imperial (de 1822 ao final do sculo XIX); o segundo caracterizado
como carismtico do Baro de Rio Branco (os anos iniciais do sculo XX), e o terceiro como
burocrtico racional (do final da dcada de 1910 at os dias de hoje). A partir desse
estudo, o autor promove literatura uma das primeiras e principais anlises acerca da peculiar
histria que marca a trajetria do Ministrio das Relaes Exteriores, sendo hoje observada
como um dos elementos centrais para compreenso dos derivativos gerados por essa trajetria
na prpria dinmica decisria em assuntos relativos poltica externa brasileira.
Em conjuno com as propostas analticas realizadas por Cheibub, com o foco
direcionado para o estudo da burocracia responsvel pela poltica externa no Brasil,
Alexandre Barros destaca a noo do esprito de corpo presente na histria da diplomacia
brasileira, sendo a mesma constituda especialmente durante o governo de Getulio Vargas,
que passa a racionalizar e profissionalizar a burocracia brasileira. Foi no decorrer desse
processo que se constituiu a academia diplomtica (1945) responsvel pelo treinamento e
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socializao dos ingressantes no servio diplomtico. A constituio dessa escola, segundo o


autor, foi uma das principais causas que cultivou um forte senso de isolamento do Ministrio
das Relaes Exteriores em relao ao resto da administrao pblica, o que resultou na
constituio de um grupo homogneo de elite, contribuindo tambm para insular o processo
de formulao da poltica externa. O autor destaca igualmente as dificuldades enfrentadas
pelo mesmo Ministrio das Relaes Exteriores para manter algumas temticas transversais
de poltica externa que incluem outras reas de atuao governamental (especialmente o
comrcio exterior) sob seu comando, a fim de evitar incoerncias nas orientaes da prpria
poltica. Para o autor, esse processo de manuteno da rea de poltica comercial sob o
comando do Itamaraty passou a ficar cada vez mais difcil aps a dcada de 1970, fazendo
com que a burocracia passasse por um processo de repensar suas responsabilidades e
estratgias. Suas aes nesse momento de presso foram de mistura de superviso e auxlio,
maneira esta encontrada pelo MRE para manter o controle da poltica externa e da diversidade
temtica que passaram a pautar a agenda diplomtica nesse novo contexto nacional e global.
Diante desses marcos interpretativos na histria da literatura acadmica brasileira em
Anlise de Poltica Externa, o propsito dessa pesquisa desenvolver um dilogo com essas
teses que versam sobre processo decisrio em poltica externa no Brasil. Busca-se ampliar e
aprofundar os estudos nessa rea estabelecendo para alm de uma anlise da interao entre
os Poderes Executivo e Legislativo, um estudo que tambm contemple uma anlise da
dinmica interna do prprio Poder Executivo, que conta com diversos agentes essenciais para
se compreender o padro decisrio em poltica externa no Brasil. Com isso, atores como
Presidente da Repblica, Ministrio das Relaes Exteriores e as demais agncias
burocrticas federais da administrao direta tambm estaro no centro da averiguao
proposta por esse trabalho.
Diante disso, em outras palavras, o objetivo dessa tese de doutoramento
compreender o padro e a dinmica decisria em poltica externa no Brasil. Para isso, o
estudo concentrar-se- 1) na compreenso da relao entre os poderes Executivo e Legislativo
em matrias internacionais; 2) no entendimento da dinmica interna do prprio Poder
Executivo, analisando a atuao do Presidente da Repblica e seu papel na tomada de deciso
na rea de relaes exteriores e poltica internacional do pas; 3) na anlise do Ministrio das
Relaes Exteriores em sua estrutura organizacional e decisria bem como no seu
relacionamento com as demais agncias burocrticas. O marco temporal estabelecido pela
14

pesquisa de 1988 a 2007, vinte anos aps o estabelecimento do novo marco constitucional
do pas, que versa sobre a estrutura e funcionamento do Estado no perodo psredemocratizao.
As variveis selecionadas para averiguar equilbrio ou desequilbrio de poder decisrio
em matrias de poltica externa entre os poderes Executivo e Legislativo foram: distribuio
de competncia regulamentar; freqncia na utilizao de mecanismos de controle do Poder
Legislativo sobre o Executivo (Projetos de Lei, Projetos de Emenda Constituio,
Requerimentos, Requerimentos de Informao, Indicaes); freqncia de utilizao pelo
Poder Executivo dos chamados Acordos Executivos. J para a avaliao particular da atuao
presidencial (de Collor a Lula) em assuntos de natureza internacional, os seguintes critrios
foram considerados: visitas ou encontros bilaterais; participao presidencial em reunies
multilaterais; discursos proferidos na rea de poltica externa e poltica internacional; e
iniciativas presidenciais na rea. No que se refere s relaes intra e inter-burocrticas, o
processo investigativo perpassar pelos seguintes temas: a) modelo organizacional e decisrio
do MRE (piramidal X horizontalizado), b) distribuio de poder intra e inter-burocrtica c)
interlocues institucionalizadas entre Ministrios (Comisses Interministeriais Permanentes;
incorporao de temas da agenda diplomtica por outras pastas ministeriais mediante s
agncias de assessoramento internacional; intercmbio de funcionrios). Ainda dentro desse
propsito, um estudo de caso foi desenvolvido com a finalidade de demonstrar empiricamente
como se d a dinmica interativa entre as burocracias acerca do processo de tomada de
deciso em assuntos de poltica internacional no Brasil.
Portanto, percebe-se a partir da delimitao temtica proposta que o objetivo da tese
concentrar a anlise nos atores com condies de decidir efetivamente, ou seja, a anlise est
focada na interao entre os agentes estatais do governo federal, retirando da anlise atores
no-estatais com capacidade de influncia sobre decises em poltica externa; deixou-se
tambm de considerar nesse estudo a emergncia dos governos subnacionais (paradiplomacia)
como atores que vem ampliando seu processo de participao nas aes de poltica externa.
A finalidade, a partir dos dados envolvendo as questes mencionadas anteriormente,
ser averiguar se de fato, assim como defendido por grande parte dos tericos brasileiros que
trabalham com o assunto, no Brasil as decises so geradas pelo Ministrio das Relaes
Exteriores, caracterizado como insulado dos demais agentes estatais e no-estatais, coeso e
15

hierarquizado demonstrando, consequentemente, um padro decisrio extremamente


centralizado na Cpula. Ou diferentemente, se assim como a hiptese desse trabalho, existe
um processo de incipiente mudana no padro decisrio em poltica externa, com o aumento
da porosidade institucional do Ministrio das Relaes Exteriores que segue atualmente um
modelo misto de organizao representada por um processo de transio da administrao
pblica racional-legal para o modelo gerencial.
Portanto, com o objetivo de averiguar a partir do levantamento de dados quantitativos
e qualitativos se a hiptese dessa tese confirma-se, o trabalho foi estruturado da seguinte
forma na distribuio dos captulos.
No primeiro captulo o objeto apresentar as principais concepes tericas que se
debruaram na busca por compreender as variveis que compe a dinmica de poltica
externa, tais como atores, instituies, preferncias, ou seja, peas e engrenagens da mquina
do Estado. Essas teorias que compe hoje o que conhecemos como Anlise de Poltica
Externa dialogam criticamente com a percepo tradicionalista, que concebe a poltica externa
como uma resultante da interao sistmica, sendo o Estado observado como sendo um ator
coeso e monoltico, desprezando, desse modo, as influncias domsticas sobre os ditames da
poltica externa. O propsito do captulo trabalhar com modelos de anlise que dem
suporte para reflexo acerca do processo de tomada de deciso em poltica externa no Brasil.
A relao entre os poderes Executivo e Legislativo, bem como a o papel das burocracias na
formulao e na tomada de decises em poltica externa tambm ser foco da problematizao
terica proposta pelo captulo, sendo explorado empiricamente nas sees subseqentes.
O captulo 2 aborda empiricamente a relao entre os poderes Executivo e Legislativo
no Brasil na rea de poltica externa. Para isso, traz uma anlise dos aspectos regimentais,
constitucionais que fundamentaram essa relao ao longo dos anos e, mais particularmente,
ps-Constituio de 1988, marco inicial dessa pesquisa. O objetivo central averiguar se
existe equilbrio de poderes, como pressuposto pelo sistema poltico brasileiro
(presidencialista), buscando identificar os mecanismos existentes de controle e participao
do Legislativo sobre o Executivo e a freqncia utilizada desses instrumentos na rea de
poltica externa. Dentro do marco temporal (1988-2007) busca-se averiguar, portanto, as
seguintes proposies legislativas em ambas as Casas (Cmara e Senado): Requerimentos,
Requerimentos de Informao, Indicaes, Projetos de Lei, Proposta de Emenda
16

Constituio. Alm disso, a frequncia de utilizao dos Acordos Executivos em poltica


externa dispensando a aprovao final do Poder Legislativo tambm foi assunto de destaque
no captulo.
J o terceiro captulo tem como propsito desvendar a dinmica decisria no interior
do prprio Poder Executivo, concentrando esforos no entendimento sobre o papel do
Presidente da Repblica no processo de tomada de deciso em poltica externa e na resoluo
de conflitos inter-burocrticos. Assim como nos demais captulos, o marco temporal de 1988
a 2007 balizar a pesquisa. O propsito mensurar o grau de participao do Presidente da
Repblica em poltica externa, observando a freqncia da diplomacia extra-ofcio, que
envolve uma atuao mais assertiva indo alm das funes regimentais e formais do cargo.
Para anlise da participao e freqncia sero consideradas as seguintes variveis: 1) nmero
de visitas ou encontros bilaterais, a) realizadas, b) recebidas; 2) participao em reunies
multilaterais; 3) discursos proferidos na rea de poltica externa e poltica internacional; 4)
iniciativas. Sero avaliadas empiricamente as gestes de Fernando Collor, Itamar Franco, os
dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso e o primeiro mandato do governo Lula. Esse
recorte foi estabelecido dentro do marco temporal proposto pela pesquisa, considerando
apenas mandatos completos, sendo, portanto retirada da anlise parte do governo Sarney e
parte da segunda gesto do governo Lula.
O captulo 4 desenvolve uma avaliao do Ministrio das Relaes Exteriores em sua
dinmica interna, em seu modelo de organizao, no padro de relacionamento decisrio e na
estrutura de cargos e responsabilidades. Alm disso, o captulo busca contemplar uma anlise
da interao entre as agncias burocrticas, com o intuito de averiguar se est havendo um
maior dilogo inter-institucional para questes relativas poltica externa. A constituio de
canais de interlocuo poltica e de coordenao de preferncias nessa rea pressupe
inclusive uma problematizao e uma abordagem crtica sobre as perspectivas que trabalham
com a noo de insulamento burocrtico do Itamaraty e com a tese da centralizao e
hierarquizao do processo decisrio. Os indicadores utilizados para compreenso das
questes supra-mencionadas foram o histrico organizacional do Ministrio das Relaes
Exteriores e os aspectos relacionais intra-burocrticos, com ateno especial atribuda aos
marcos regulatrios no perodo ps-1988. Assim tambm, para anlise da interao
burocrtica foi realizado um levantamento do nmero total de Comisses Interministeriais
17

constitudas no decorrer do marco temporal e o nmero, dentro desse total, que expressa a
participao do MRE nesses espaos institucionais de dilogo interministerial. Com o intuito
ainda de averiguar o grau de interdependncia entre as agncias burocrticas foram
verificados o nmero de Secretarias e/ou Assessorias de Relaes Internacionais criadas no
interior de outras pastas ministeriais com vistas a aumentar e estreitar o dilogo na rea, alm
do nmero de funcionrios emprestados pelo Itamaraty para exercerem suas funes em
outros Ministrios. Para efeitos de controle, o contrrio tambm foi observado, ou seja, o
nmero de funcionrio de outros Ministrios presentes no servio do MRE, com o propsito
mais uma vez de compreender o nvel da interatividade burocrtica em assuntos de poltica
externa. Por fim, o captulo 4 faz um breve retrospecto de como as reformas administrativas
impactaram na mudana do padro decisrio em poltica externa no Brasil, focando a anlise
na ltima proposta de reforma (gerencial) que traz a discusso da descentralizao e da
horizontalizao da estrutura decisria.
No captulo 5, o objetivo demonstrar essa dinmica interativa entre as burocracias
federais em assuntos da agenda diplomtica do pas, a partir do estudo de caso sobre a
construo da postura negociadora do Brasil e da tomada de decises acerca da adeso do pas
ao regime internacional de meio ambiente. Pretendeu-se dentro desse debate reconstruir a rede
poltica decisria do caso selecionado pela pesquisa, no como formato conclusivo, pois isso
seria impossvel com o relato de poucos casos, mas apenas como uma maneira de demonstrar
como as decises so tomadas, o padro que elas seguem e discutir com a tese de que afirma
que o Itamaraty ainda preserva um padro decisrio de insulamento burocrtico, ou seja, de
afastamento tanto em relao s demais burocracias como tambm em relao sociedade
civil. A justaposio de temas e funes que impedem uma clara delimitao jurisdicional
entre as agncias do setor torna o dilogo institucional uma condio central em tomadas de
decises. Portanto, compreender e visualizar essa dinmica so essenciais dentro do propsito
desse estudo.
Por fim, o captulo conclusivo teve como objetivo desenvolver uma anlise integrada
dos indicadores presentes ao longo do estudo para avaliar grau de participao dos atores
estatais com capacidade decisria na rea de poltica externa, sendo a finalidade, portanto,
responder se est havendo um processo de desencapsulamento do Ministrio das Relaes
Exteriores e um relativo aumento da porosidade institucional, gerando consequentemente, um
18

incio de uma mudana de paradigma quanto ao padro decisrio em poltica externa no


Brasil.

19

CAPTULO 1: DESVENDANDO A CAIXA PRETA DO ESTADO


A complexidade dos clculos decisrios em poltica externa

A compreenso sobre a poltica externa dos Estados, ou seja, seu comportamento e


suas aes no sistema internacional no uma preocupao nova entre os analistas das
relaes internacionais; mas a finalidade de entender o complexo processo que antecede a
tomada de deciso sobre matrias internacionais, considerando atores, instituies,
preferncias, caractersticas das lideranas, as regras decisrias entre outras temticas
correlatas, data apenas recentemente, despertado por um contexto mundial em transformao
com caractersticas cada vez maiores de interdependncia entre as Naes e da
transnacionalidade das relaes. Portanto, o esforo em conhecer as principais teses,
metodologias, conceitos e correntes tericas que passaram a ser desenvolvidas a partir de
ento, contribuindo significativamente para o avano da rea, faz-se uma tarefa necessria e
fundamental para ser apresentada nesse primeiro captulo da tese. Com isso, buscar-se-
demonstrar primeiramente os avanos analticos e os principais debates travados entre
tericos da poltica externa, concentrando essencialmente nos estudos que problematizam e
procuram desvendar as peas para se compreender a natureza dos processos de tomada de
deciso em poltica externa.

1.1.1) As mudanas na configurao do sistema internacional e o impacto na poltica


externa dos Estados

O sculo XX foi um perodo de transformaes extremadas, guerras mundiais,


revolues polticas, tecnolgicas, da comunicao, dos transportes, crises econmicas de
abrangncia global, guerras tnicas e separatistas, crise do Estado e a busca por uma
redefinio de seu papel. Esses e outros grandes acontecimentos marcaram o breve sculo
XX, que Eric Hobsbawn (1995) retrata de maneira to elucidativa em seu livro A Era dos
Extremos: o breve sculo XX. Em sua obra ele divide a histria do sculo em trs grandes
fases, sendo a primeira iniciada em 1914, marcada pelas grandes guerras, a segunda
20

caracterizada pelos anos dourados (1950 e 60), em que o capitalismo experimentava sua
expanso em um contexto de congelamento do poder mundial e de paz relativa e, a terceira
fase, que se inicia nos anos 1970, marcada por desconstrues e desmoronamentos dos pilares
institucionais, de uma retrao do capitalismo, do surgimento de novos Estados e dos diversos
conflitos tnicos emergentes desse processo (Hobsbawn, 1995).
A corrida armamentista j iniciada durante a I Guerra Mundial, em conseqncia da
disputa das grandes potncias, s destacou a importncia que os Estados passariam a atribuir
em suas agendas diplomticas s questes de segurana nacional. Neste contexto, grande
parte da poltica externa das Naes pautava-se no fortalecimento de mecanismos para
garantia da sua sobrevivncia e de seu empoderamento blico frente aos demais Estados
soberanos, atores responsveis pela configurao e pela natureza do sistema internacional.
Muitos pensadores buscaram compreender essa realidade internacional; dentre as perspectivas
mais relevantes, nesse momento, encontram-se os paradigmas idealista4 e realista5. Se o
primeiro busca modelos propositivos de ao para os Estados visando, em ltima instncia, a
promoo da paz mundial e a construo de uma ordem legal para regulamentar a ao dos
Estados, os realistas, ao contrrio, buscam interpretar o que leva os Estados s Guerras
Mundiais e o que caracterizaria, ento, os perodos de Paz. Para esses ltimos, o Estado por
natureza belicoso e sua meta final atingir o estgio de hegemonia absoluta, resultando,
com isso, na inevitabilidade do conflito, sendo a paz possvel em momentos de equilbrio do
poder blico entre as grandes potncias mundiais. Desse modo, para a abordagem realista das
relaes internacionais, o interesse nacional do Estado deve e est, portanto, orientada para o
poder, sendo sua conduta permeada pelos constrangimentos e possibilidades externas.
Desconsidera-se, com isso, as variveis da poltica domstica e sua relao com o ambiente
internacional. Neste sentido, personificam a figura do Estado tratando-o, sob o ponto de vista
4

O paradigma idealista est fundamentado essencialmente no projeto Kantiano da Paz Perptua que serviu como
base para a construo dos ideais que permearam a Liga das Naes. As principais premissas que fundamentam
esse paradigma so a crena na bondade como essncia da natureza humana; na busca por aes cooperativas e
multilaterais que estimulem os Estados a sarem de um estado belicoso, em reformas nos sistemas polticos e
institucionais dos pases, em especial, quelas instituies que possibilitam a guerra, etc.
5
O paradigma realista permaneceu por muitos anos como a principal concepo explicativa das relaes
internacionais. Seus principais expoentes so: Hans Morgenthau (2003), Edward Carr (2002), Raymond Aron
(2002). Encontraram em pensadores como Thomas Hobbes (1979) - estado de natureza, o princpio da
sobrevivncia, poder e medo-, em Maquiavel (2002) a noo de que um prncipe sem Estado perde toda sua
relevncia, e em Tucdides (1986) o pouco apreo pelos valores morais e pela justia nas relaes entre os
Estados - as premissas do realismo do sculo XX. Enfatizam uma perspectiva negativa do ser humano, sendo
esta composta por: medo, prestgio e ambio.

21

analtico, como uma estrutura racional e monoltica, ou seja, uniforme e homognea, anlogo
ao modelo das bolas de bilhar que interagem como outras estruturas dessa mesma natureza
dentro de um sistema (Morgenthau, 2003).
As anlises realistas pouco consideram as transformaes de ordem econmica que
caracterizaram o cenrio internacional especialmente a partir da dcada de 1970, sendo sua
base de anlise pautada em questes relativas segurana e o poderio blico dos Estados.
Esse vcuo analtico deixado pela perspectiva interpretativa das relaes internacionais de
maior relevncia at pelo menos final da Segunda Guerra Mundial incentivou outros
pensadores a buscarem uma compreenso mais aprofundada das transformaes econmicas
que vivenciavam os pases nesse breve sculo XX, bem como o entendimento sobre a fora
dos mecanismos normativos e integrativos que vinham sendo criados pelos Estados com
finalidades cooperativas como: regimes internacionais, blocos de integrao regional e
Organizaes Internacionais6. Alm disso, as anlises pautadas no poderio blico dos Estados
vinham perdendo fora explicativa, uma vez que a partir da dcada de 1960 (especialmente
ps-crise dos msseis em Cuba) o mundo experimentava uma relativa paz derivada do
congelamento do poder mundial em decorrncia, principalmente, da constituio do regime de
no-proliferao nuclear7 e do expressivo momento de expanso do sistema capitalista. As
revolues tecnolgicas, dos meios de comunicao, dos transportes, caractersticos desse
momento histrico, possibilitaram maiores interaes econmicas entre os Estados,
mobilidade de pessoas e mercadorias, uma compresso do espao-tempo, gerando maior
interdependncia entre os Estados e possibilitando, com isso, uma significativa expanso do
sistema capitalista (Castells, 1999). Diante disso, uma srie de outras perspectivas analticas
passou a buscar por uma interpretao mais apurada da realidade internacional em
transformao.

Dentre os paradigmas das relaes internacionais que nascem com o objetivo de explicar o cenrio
internacional emergente, principalmente aps a dcada de 1970, destacam-se: o ( neo) institucionalismo, o (neo)
liberalismo, as teorias globalistas, as teorias regionalistas, a Escola Inglesa bem como as reformulaes do
pensamento realista, o (neo) realismo e o realismo estrutural. Alm das concepes ps-positivistas tais como: o
ps-modernismo, a teoria crtica, as teorias feministas, o construtivismo dentre outros.
7
O Tratado de No Proliferao Nuclear foi proposto no ano de 1968 pelos Estados Unidos, Unio Sovitica,
Frana, Gr-Bretanha, China, pases esses detentores do maior potencial de armas nucleares. A proposta do
tratado era congelar o poderio blico mundial em que os pases detentores no poderiam comercializar nem
transferir tecnologia para os pases no nucleares; alm disso, esses ltimos, ou seja, os pases que ainda no
detinham o arsenal blico nuclear tambm no poderiam desenvolv-lo, gerando assim uma concepo esttica
de poder no mundo.

22

Dessas abordagens tericas que visavam alterar o foco da anlise para a questo
econmica, uma das mais expressivas foi o paradigma do novo institucionalismo liberal, com
especial destaque para a obra de Joseph Nye e Robert Keohane, de 1977, Power and
Interdependence: World politics in Transitions, que fundamenta significativas bases
conceituais para interpretar a nova configurao do sistema internacional. Nessa obra, os
autores destacam a insuficincia analtica do paradigma realista, criticando severamente a
separao entre poltica domstica e internacional presente nessa abordagem, alm da
hierarquia estabelecida entre as agendas hard (questes relativas ao poder blico) e soft
(questes de ordem social, cultural e econmica). A defesa (neo) institucionalista visa
demonstrar exatamente o oposto, ou seja, a complementaridade inter-temtica, sendo que as
questes de cunho social e econmico adquiriam relevncia cada vez mais expressiva nas
agendas diplomticas dos Estados bem como nos foros de negociaes internacionais. Para
esses autores, o sistema internacional havia mudado significativamente; agora, mais do que
nunca, os Estados demonstravam-se interdependentes, principalmente na rea econmica, mas
tambm em outras esferas da poltica internacional, gerando efeitos recprocos, o que significa
que ao de um Estado passa a interferir cada vez mais na ao do outro. Um grande exemplo
para esse cenrio foram as crises do petrleo que marcaram a dcada de 1970 e impactaram
na economia e na sociedade das diversas naes.
A complexidade desse novo cenrio e a nova configurao da poltica mundial foram
definidas por esses autores como interdependncia complexa, cujas caractersticas centrais
seriam: a existncia de mltiplos canais de comunicao e negociao, principalmente em
decorrncia da multiplicidade de atores envolvidos na dinmica internacional (Estados,
ONGs, Empresas, Organizaes Internacionais, etc), agenda mltipla e a utilidade decrescente
do uso da fora, ou seja, os Estados haviam passado a se preocuparem com as diversas
questes que envolvem o sistema internacional e no apenas aquelas relativas ao poderio
blico, alm de ter que interagir com diversos atores na construo dos posicionamentos
internacionais do pas (Keohane; Nye, 1977). Alm disso, as instituies adquirem papel
central nas relaes internacionais contemporneas, uma vez que produzem informao,
reduzem custos de transaes, aumentam os pontos de coordenao entre as partes, alterando,
com isso, as expectativas e o comportamento dos Estados (Keohane, 1992).

23

Com o fim Guerra Fria e a vitria do capitalismo sobre o socialismo intensificaram


ainda mais as transformaes dos processos transnacionais caractersticos da tendncia
mundial de liberalizao do mercado. Esse processo de internacionalizao da economia,
expanso das transaes comerciais entre pases e a conseqente alterao nas agendas
diplomticas dos Estados levaram novos atores a buscarem participao no processo de
tomada de deciso em poltica externa, tendo em vista que a mesma passava a gerar, com cada
vez mais frequncia efeitos distributivos sobre setores da economia e/ou sociedade; isso quer
dizer que cada vez mais os efeitos das decises de poltica externa passavam a afetar o
cotidiano e a vida do cidado (Lima, 2000).
As abordagens analticas dessa nova realidade tambm foram multiplicando-se, em
virtude da consolidao da disciplina de relaes internacionais bem como em decorrncia da
multiplicao de temas e cenrios emergentes carentes de anlises cientficas. Dentro desse
contexto de grandes transformaes que permearam todo sculo XX e incio do XXI, um
grande debate metodolgico deve ser considerado para efeito de anlise, como o ensejo das
interpretaes pluralistas em contraposio a tradio cientfica estadocntrica.
A perspectiva tradicionalista (ou realista) de anlise trata os Estados como atores
unitrios e monolticos, em que as decises de poltica externa esto centradas exclusivamente
nas mos do Executivo, desconsiderando, desse modo, a interao entre os agentes
domsticos como partcipes do processo de tomada de deciso. O pressuposto em que
estiveram pautadas essas anlises que as decises de poltica externa resguardam um
diferencial significativo em relao s demais polticas pblicas, devendo manter-se apartada
dos interesses domsticos conflitivos para, com isso, tomar decises que reflitam diretamente
o interesse nacional. Por isso, o chefe de Estado e seu representante imediato para assuntos de
poltica externa (o Ministro de Estado) teriam que manter concentrado em suas mos essas
decises, visto que as mesmas deveriam preservar seu carter de continuidade, afastando-se
das influncias geradas pelas mudanas polticas internas e pelos diferentes grupos de presso
(Lima, 2000).
Assim tambm, essas perspectivas de cunho tradicionalistas (realistas) que
caracterizam estudos de poltica externa apenas a partir da insero da unidade (Estado) no
macro sistema internacional, destacam os fatores negativos de uma possvel politizao da
poltica externa, visto que observam na opinio pblica e nos atores no-estatais um
24

desprovimento da racionalidade e das informaes tcnicas necessrias para a tomada de


deciso em poltica externa, uma vez que so agentes suscetveis a emoes momentneas,
sem considerar e nem mesmo conhecer o passado e futuro que compem as relaes
diplomticas entre pases e que influenciam diretamente na deciso do Estado em mbito
internacional. Assim tambm, aos parlamentares no h espao para participao em poltica
externa, pois no provem de informaes tcnicas e conhecimento especializado sobre o
assunto, alm de estarem muito prximos aos interesses conflitantes da sociedade,
descaracterizando, portanto, o interesse nacional, o qual, segundo essa viso, deve ser
representado pela Chancelaria. Portanto, processos de formulao e deciso na rea de
poltica externa so relativamente desconsiderados, tratando o interesse nacional como um
consenso captado pelo governista que ir represent-los no mbito internacional.

Confrontando com o dilema de uma boa poltica externa e uma ruim que a
opinio pblica demanda, o governo deve evitar duas armadilhas. Deve
resistir tentao de sacrificar o que considera uma poltica externa correta
no altar da opinio pblica, abdicando, assim, da liderana e trocando uma
vantagem poltica de curto prazo pelos interesses permanentes do pas. Deve
tambm evitar aumentar o fosso inevitvel entre os requisitos de uma boa
poltica externa e as preferncias da opinio pblica. (Morgenthau, 2003:
142).

Em oposio a essa viso, a tradio pluralista considera a multiplicidade de atores


que interagem e influenciam as decises internacionais adotadas pelos Estados, alm de
formarem uma rede complexa de relaes transnacionais, ou seja, o Estado no pode ser
considerado o nico ator das relaes internacionais. Com isso, observou-se a necessidade da
formao de tradies tericas que dessem conta de explicar qual o papel desses novos
atores

(Organizaes

Internacionais,

organizaes

no-governamentais,

empresas

multinacionais, opinio pblica, etc) para as relaes internacionais e como os mesmos


influenciam na formao da agenda externa dos Estados e na construo das preferncias
nacionais (ou do interesse nacional). Alm disso, negam a tradio realista no que se refere ao
foco de anlise na segurana internacional e no desprezo a outros processos relevantes das
relaes internacionais como os processos de cooperao entre os Estados cada vez mais
freqentes e institucionalizados.
25

No entanto, grande parte das teorias de tradio pluralista como o liberalismo clssico,
o (neo) institucionalismo, as teorias globalistas, entre outras compartilham premissas com o
paradigma realista tais como: o principio da racionalidade e os prprios preceitos da cincia
positivista. A premissa comum a racionalidade dos atores, que agem segundo sua funo
utilidade, ou seja, a tomada de deciso sempre pressupe uma escolha pautada na relao
custo-benefcio (Alisson, 1999). Alm disso, compartilham da base epistemolgica positivista
que permeia as cincias sociais, cujas principais orientaes para a produo cientfica so:
(1) naturalismo, (2) verdade como correspondncia e (3) no-valoratividade da cincia
(Neufeld, 1995: 15). O primeiro pressuposto traz a cincia humana mais prxima s cincias
naturais e matemticas, expressando da mesma maneira regularidades e relaes de
causalidade nos eventos sociais. O segundo preceito diz respeito busca pela verdade
absoluta, ou seja, concerne crena de que o status de Cincia garantido pela validao ou
falsificao emprica, o que leva a necessidade de separao e distanciamento do sujeito do
conhecimento com o objeto de anlise e, a terceira premissa estabelece a necessidade de
objetividade na cincia, ou seja, o distanciamento dos valores para a busca da verdade
cientfica (Neufeld, 1995).
Essas orientaes positivistas para a produo cientfica foram os escopos principais
para o surgimento de um novo grande debate nas cincias sociais e tambm, mais
particularmente, no estudo das relaes internacionais. Os ps-positivistas8 ou reflexistas9
propem um debate de carter epistemolgico, ontolgico e metodolgico, buscando
desconstruir os principais pilares que sustentam a abordagem positivista. Negam a existncia
de uma cincia isenta de valores, pois os atores carregam consigo uma rede de significados
intersubjetivos, valores e percepes particulares, o que o impossibilita o distanciamento o
sujeito e objeto do conhecimento nas Cincias Humanas (Lapid, 1989; Keohane, 1988).
No interior da concepo ps-positivista existe uma srie de diferenciaes em
relao s tradies ou paradigmas tericos. A teoria crtica, por exemplo, busca aplicar a
noo de emancipao humana, presentes nos estudos de Marx, s relaes de dominao em

Caracterizao atribuda por Yosef Lapid em seu texto de 1989, The Third Debate: on the prospect of
international theory in a post-positivist era, cuja retratao visa demonstrar a natureza do terceiro debate entre
os paradigmas das relaes internacionais
9
Abordagem feita por Keohane quando trava o debate com as teorias ps-positivistas Se algum quiser
encontrar um programa de pesquisa genuno melhor seguir a rota iluminada da reflexo racionalista do que
a floresta incivilizada da reflexo pos-estruturalista (Keohane, 1988).

26

mbito internacional dos pases desenvolvidos sobre os subdesenvolvidos. Neste contexto, os


crticos atribuem papel e responsabilidade a algumas teorias cientficas uma vez que
funcionam como mecanismos para perpetuao do poder de dominao das grandes potncias
e da lgica relacional entre os pases do norte (desenvolvidos) e sul (subdesenvolvidos). Em
outros termos, essa perspectiva desacredita na cincia que prope a separao de fatos e
valores, direcionando severas crticas especialmente ao paradigma realista, uma vez que
reconhece nessa abordagem uma concepo produzida pelas grandes potncias para prolongar
seu processo de dominao (Cox, 1986). Em outras palavras, analisa-se a cincia das
Relaes Internacionais como to somente a expresso discursiva dos que exercem o poder.
A proposta, portanto, desconstruir conceitos que esto cristalizados na histria e refletem
relaes de dominao, mostrando as contradies e a falta da neutralidade dessas percepes.
J o construtivismo, tambm um paradigma de natureza ps-positivista, pauta seus
principais argumentos tambm na desconstruo da cincia positivista; um de seus principais
argumentos que o mundo no pr-determinado, ou seja, ele est em processo de constante
construo social e, por isso, no possvel construir leis gerais e regularidades da vida
social, tal qual pressupe a percepo positivista. A comunicao entre os agentes, o contexto
em que esto inseridos so elementos que fundamentam a construo das preferncias e dos
interesses dos agentes, estando em constante mutao (Wendt, 1987, 1992; Onuf, 1989).
Os ps-modernistas ou ps-estruturalistas esto pautados, sobretudo, na negao da
cincia concebida pelo positivismo e, mais do que isso, colocam em questo a prpria
legitimidade da cincia, medida que, para essa abordagem, todo processo de anlise da
realidade social envolve alguma forma de interpretao que no nica e sempre est
envolvida ao lugar a partir da qual formulada, o que significa que toda interpretao possui
carter relativo.
Alm dessas concepes, outras perspectivas alternativas em relao tradio
positivista como o prprio feminismo e as teorias ps-colonialistas, que vem sendo cada vez
mais utilizadas para anlise das relaes internacionais, ganharam fora a partir da dcada de
1990, contexto em que se verificou uma multiplicidade de agentes e temas sendo tratados em
mbito internacional, entrelaando-se e confundindo-se com problemticas domsticas.
Esses debates que significaram a crescente consolidao da disciplina de relaes
internacionais possibilitaram tambm a emergncia de novos tipos de abordagens que
buscavam interpretar fenmenos que iam alm da anlise sistmica, ou seja, da macro anlise
27

da interao entre os Estados. Sendo assim, dentro da subrea das relaes internacionais, a
Foreign Polcy Analysis emerge com a finalidade de desvendar a caixa preta do Estado, ou
seja, verificar como se d o processo de deciso antes da implementao da poltica no plano
internacional, quais as peas da engrenagem da mquina do Estado devem ser consideradas
para o entendimento do processo e como elas se articulam. Assim, como ressalta Hill (2003),
a prpria definio de poltica externa passou a ter que ser repensada e redefinida, inserindo-a
em um espao de mltiplos condicionamentos originados interna e externamente. Para isso,
foram sendo constitudos instrumentais metodolgicos apoiados em diferentes nveis de
anlise, influenciados significativamente pelas diferentes tradies tericas das relaes
internacionais, transpondo, em grande medida, os debates supracitados no desenvolvimento
dessa rea de estudo em particular.

1.2)

Anlise de Poltica Externa: as diferentes tradies interpretativas

Um dos objetivos da Anlise de Poltica Externa incorporar um novo nvel de


anlise a questes de natureza internacional, uma vez que se parte da premissa que, antes da
ocorrncia, o ato internacional passa por um processo de deciso poltica, permeado por
regras, instituies, indivduos, correlao de foras que definem a trajetria do resultado.
Portanto, essas novas abordagens tm como origem comum a busca pela compreenso da
poltica a partir de seu processo de constituio, considerando uma diversidade de variveis
que influenciam diretamente na formao da agenda, no processo de escolha entre as
alternativas decisrias e no prprio processo de implementao da poltica, superando, com
isso, as anlises que consideram o Estado como um ator monoltico, em que o interesse
nacional se confunde com o prprio interesse de Estado. Em outros termos, o objetivo
afastar-se do dever ser ou da perspectiva idealizada de organizao do Estado em matria
internacional proferidas pelas abordagens clssicas predominantes at o final da Guerra Fria,
para aprofundar-se no conhecimento de algo que era tido como inexistente ou como algo que
no tinha importncia no processo de apreenso de assuntos relativos poltica externa e s
decises polticas. Para essas novas abordagens, o interesse nacional deve ser considerado
como um vetor resultante, flexvel, mutvel e fragmentado.

28

Neste sentido, a Anlise de Poltica Externa conduz o debate a partir de indagaes


centrais, quais sejam: como se faz poltica externa? Como as decises so produzidas
internamente? Quais os atores devem ser considerados na anlise? Como o Legislativo e o
Executivo interagem em decises de natureza internacional? Qual o papel desempenhado
pelas burocracias especializadas em poltica externa? Por fim, questionam se os aspectos
cognitivos dos governantes devem ser considerados nas decises dos pases nas relaes
internacionais. Isto significa que a busca por desvendar a caixa preta10 do Estado tende a
levar interpretaes sobre os diferentes nveis de anlise acerca do sistema intermstico
caracterstico do processo de tomada de deciso em poltica externa.
Hill em sua obra The Changing Politics of Foreign Policy afirma que o estudo da
poltica externa deve integrar os ambientes domstico e internacional, deve conter elementos
chaves para compreenso, preservando as caractersticas multidisciplinares e multifatoriais
dos fenmenos sociais, sendo que o debate deve passar necessariamente pela compreenso da
relao entre agente e estrutura, evitando estabelecer uma correlao causstica e unvoca
entre os fatores. Ainda segundo sua abordagem, o processo decisrio de poltica externa um
complexo jogo de interao entre diferentes atores permeados por uma imensa gama de
estruturas, seja do sistema internacional, seja do domstico, envolvidos em um processo
dinmico de interao (Hill, 2003).
Com isso, na busca por responder a esse processo dinmico, interativo e complexo que
marca um novo campo de anlise da subrea das relaes internacionais, estudos com
diferentes focos analticos tornaram-se de extrema relevncia para a consolidao e avano da
compreenso dos fatores (variveis) que determinam o comportamento do Estado em mbito
externo. Na dcada de 1960 surgiram as primeiras interpretaes relacionadas a essa subrea
de pesquisa, buscando desconstruir as bases explicativas sobre poltica externa recorrentes at
ento. Subseqentes anlises que buscaram sistematizar os estudos na rea a partir de bases
mais claras passam, a partir de ento, a marcar tradies diferenciadas, sendo os mesmos
conhecidos por geraes de estudos de poltica externa, caracterizando-se por carregar
elementos significativos dos estudos anteriores seja sob o ponto de vista epistemolgico,
10

A simbologia de abrir a caixa preta significa desvendar aquilo que antes era tido como nico e macio, ou seja,
antes as abordagens trabalhavam interesse nacional como elemento totalizante e unvoco personificado na figura
do Chefe de Estado; as teorias que buscam desvendar a dinmica interativa entre os atores domsticos e
internacionais desconstroem essa posio, trabalhando o interesse nacional como a resultante de mltiplos
interesses particularistas em conflito.

29

ontolgico ou metodolgico bem como ser base para trabalhos posteriores (Neack; Hey,
1995).
Trs grandes estudos marcam as primeiras tentativas de sistematizao da anlise da
poltica externa imprimindo bases conceituais e metodolgicas para a evoluo da rea, so
eles: James Rosenau com Pr Theories and Theories of Foreign Policy (1966), R. Snyder,
W. Bruch, B Sapen com Decision Making as na approach to the study of international
politics (1963), Harold e Margaret Sprout com Man- Milieu Relationship Hypotheses in the
contexto f international politics (1956) e com o Livro The ecological perspective on human
affairs with special reference to international politics (1965).
A primeira obra citada de Rosenau influenciou o surgimento de uma tradio terica
na anlise da poltica externa: a Poltica Externa Comparada. Com forte influncia
Behavorista11, sua marca a busca pela identificao de tendncias centrais nos padres de
comportamento externo e na diferenciao das escolhas dos Estados, adotando como base
variveis como: nvel de desenvolvimento econmico do pas, processos histricos,
caractersticas institucionais, tipo de sociedade, estruturas de governo, sistema internacional,
entre outras, perpassando por diferenciados nveis de anlise. A partir do auxlio de
instrumentais matemticos e estatsticos estabelecem inferncias e possveis generalizaes
aplicados a anlise da relao entre as naes e do comportamento do Estado em mbito
internacional.
Essa tradio terica foi posteriormente criticada pela excessiva quantificao de uma
realidade complexa que envolve dinmicas que no podem ser aferidas pela matemtica e pela
estatstica, tais como: percepo dos agentes, emoes, cultura, histria, alm de no atribuir
significativa importncia para inter-relao dinmica entre os ambientes domstico e
internacional bem como para participao de atores no-estatais nesses processos. Portanto,
em virtude das deficincias atribudas tradio da Poltica Externa Comparada - que durante
algum tempo foi responsvel por uma extensa agenda de pesquisa - a Segunda Gerao de
Anlise de Poltica Externa visa romper com essas estritas parametrizaes matemticas e
com a positivao extremada dos comportamentos e das preferncias estatais que
caracterizaram a gerao anterior. A proposta direciona-se em criar instrumentais de anlise
11

A escola behavorista busca trazer para anlise das relaes internacionais os instrumentais tericos, estatsticos
e as funes da matemtica e da economia para explicar a dinmica das relaes internacionais; utilizam-se de
pesquisas quantitativas para a derivao de anlises correlacionais.

30

que visem abarcar a multifatorialidade, a interdisciplinaridade, a compreenso dos elementos


centrais e as correlaes entre determinantes internos e externos, a utilizao de metodologias
quantitativas e qualitativas, alm da categorizao dos grupos em diferentes dimenses e
nveis de anlise (Hudson; Vore, 1995).
A obra de Snyder, Bruke e Sapen (1954) marca essa tradio analtica do Processo
Decisrio da Poltica Externa, sendo que os pensadores que se debruaram sobre essa
temtica utilizaram como atores especficos ou variveis centrais diferentes atores, tais como:
o indivduo, as burocracias, os grupos de interesse, a interao entre os poderes Legislativo e
Executivo, as instituies polticas, as regras decisrias, ou seja, cada grupo de pesquisadores
preocuparam-se em examinar um desses elementos (Hudson; Vore, 1995). Essa gerao
destaca, ainda, que mais importante e antes mesmo de compreender os outputs, ou seja, as
decises e aes de poltica externa dos Estados h a necessidade de entender o dinmico
processo com mltiplos atores e nveis de anlise, alm do conhecimento das particularidades
das pessoas que fazem a poltica externa, uma vez que reconhecem que diferentes escolhas
podem ser feitas em cenrios semelhantes.
A esses elementos caractersticos da Segunda Gerao somam-se, a partir da obra de
Harold e Margaret Sprout (1980), elementos contextuais e as caractersticas das lideranas tais
como seus aspectos cognitivos. Essa tradio influenciada amplamente pelas teorias pspositivistas, que analisam o ser humano a partir de sua natureza sociolgica e no econmica
como presente nas abordagens racionalistas e utilitaristas. Em outras palavras, partem da
premissa de que a mente de um formulador e decisor no uma tabula rasa, pois carrega
ideologia, cultura, emoes entre outros aspectos cognitivos e sociais que influenciar na
forma de reconhecer o problema, nas decises que ir tomar, bem como na prpria
representao da situao. Essa tradio tambm conhecida como Foreign Policy Context
(Hudson; Vore, 1995).
Como bem ressalta Arthur Stein (2006) as escolhas de determinadas variveis em
detrimento de outras demonstram a diversidade inclusive das opes de acadmicos em sua
considerao sobre quais elementos so mais explicativos para a compreenso de
determinados fatos sociais alm da determinao dos diferentes focos. Com isso, a partir
desse ensejo, buscar-se- em tpicos posteriores apresentar as principais concepes que
visaram compreender, a partir das diversas dinmicas, unidades de anlises e correlaes, a
31

arena poltica descentralizada e multicntrica e a complexidade dos clculos decisrios em


poltica externa que fundamentam o cenrio contemporneo.

1.2.1) Arena poltica descentralizada e multicntrica e a complexidade dos clculos


decisrios

A interao dinmica entre os ambientes domstico e internacional na compreenso da


poltica externa foi sistematizada e teorizada de forma precursora por Robert Putnam em seu
estudo Diplomacy and Domestic Politcs: The Logic of Two-Level-Games (1993). Nessa
anlise o autor busca tratar de elementos chaves para a explicao de como os negociadores
internacionais jogam nas duas arenas (domstica e internacional), buscando garantir e
responder de forma equilibrada aos interesses dos atores domsticos ao mesmo tempo em que
tm que lidar com os constrangimentos e incentivos gerados pelo sistema internacional.
Tambm conhecido como o modelo dos jogos de dois nveis, a tese de Putnam
apresenta no nvel dois as preferncias e as coalizes domsticas, bem como as instituies, j
o nvel um caracterizado pela estratgia e barganha dos negociadores no sistema
internacional. O tamanho do win-set, assim denominado pelo autor estrutura de ganhos
esperadas pelos interlocutores domsticos durante o processo de negociao de acordos
internacionais, depende da distribuio de poder, das preferncias dos atores e das possveis
coalizes entre os constituintes no nvel dois, alm do tamanho das foras isolacionistas
(opositoras cooperao internacional) e das universalistas (que oferecem suporte aos
negociadores em processos de negociaes internacionais). As coalizes domsticas reforam
a posio do negociador em mbito internacional tornando o acordo mais vantajoso. Mas, h
tambm

situaes

em

que

acontecimentos

internacionais

podem

influenciar

significativamente na alterao das preferncias internas, denominadas conceitualmente pelo


autor como linkages cinergticos. No entanto, ressalta-se a no sobreposio de um nvel
sobre outro, pois ambos influenciam e so influenciados mutuamente.
Nesse modelo, Putnam alm de introduzir uma srie de conceitos e fundamentaes,
incorpora tambm na anlise atores antes desconsiderados em estudos relativos aos assuntos
32

internacionais. Esses elementos inspiraram outros pensadores a desenvolverem anlises mais


especficas sobre o papel desses atores estatais (burocracias e Poder Legislativo) e noestatais (ONGs, grupos de interesses, opinio pblica) na participao e na influncia sobre os
processos decisrios de poltica externa, considerando o carter intermstico dessas
questes. Nesta lgica, alguns estudos necessitam ser destacados em virtude da contribuio
para o avano das pesquisas na rea.
A tese de Lisa Martin, por exemplo, em sua obra Democratic Commitments:
Legislatures and International Cooperation (2000) objetiva analisar elementos sobre a
participao do Poder Legislativo em poltica externa, destacando sua relevncia enquanto
ator capaz de atribuir maior credibilidade aos acordos de cooperao internacional assinados
pelo pas em mbito internacional. Para isso, a autora busca desvendar quais os mecanismos
diretos e indiretos podem ser utilizados pelos legisladores para exercerem uma participao
mais assertiva nos assuntos da poltica externa de seu pas. A autora desenvolve estudos de
caso entre Europa e Estados Unidos testando a correlao de variveis em sistemas polticos
diferenciados (parlamentarismo e presidencialismo), podendo, com isso, identificar qual o
impacto da diferenciao da relao entre os poderes (inertes ao processo poltico) no papel
desempenhado pelo Poder Legislativo em poltica externa
Na perspectiva de Lisa Martin, medida que os Estados tornam-se cada vez mais
interdependentes, a noo de credibilidade assume uma importncia cada vez maior e,
conseqentemente, o Poder Legislativo passa tambm a ser considerado como um ator
primordial no estabelecimento de cooperao entre os Estados. Isto porque, segundo sua tese,
quanto maior a participao do Parlamento no processo decisrio, maior a confiana que os
outros Estados depositam no pas para o estabelecimento de acordos, j que decises tomadas
pelo governo, com aprovao do Legislativo, demonstram ter sido fruto de debate domstico
nas devidas instncias democrticas. Alm disso, seriam essas decises tambm mais estveis
visto que no podem ser anuladas discricionariamente pelo Executivo, sendo elementos,
portanto, que conferem maior credibilidade aos compromissos internacionais assumidos pelo
Estado.
Mas, alm da noo da credibilidade, cujo pressuposto de que a participao
legislativa institucionalizada na cooperao internacional aumenta a credibilidade dos
compromissos internacionais do Estado, Martin trabalha tambm com mais trs correlaes:
33

a) a participao legislativa institucionalizada aumenta os nveis de cooperao internacional;


b) o Legislativo institucionalizar sua participao em tentativas de cooperao quando
houver maior conflito de interesses entre o Executivo e o Legislativo; c) o Executivo
incapaz de manipular as estruturas de participao legislativa para se evadir da influncia dos
parlamentares durante a cooperao.
Assim, a participao do Poder Legislativo em assuntos de poltica externa no pode
ser mensurada apenas por meio da existncia ou no de mecanismos institucionalizados de
assertividade, mas tambm atravs de mecanismos indiretos e via reao antecipada do
Executivo s preferncias do Legislativo durante a negociao internacional. Para tanto,
Martin estabelece alguns parmetros definidores dessa participao e influncia direta e
indireta do Poder Legislativo em assuntos de poltica externa, sendo eles: definio de
agenda, capacidade de emendar o acordo, aprovao interna ou veto, uso de referendos e side
payments; alm desses, mecanismos indiretos tambm devem ser destacados no controle
sobre o Executivo e, mais particularmente, sobre as burocracias, tais como: fire alarms, police
patrol, manipulao oramentria e reaes antecipadas por parte do Executivo em resposta
as preferncias legislativas, tendo em vista que o mesmo necessita, em geral, a da aprovao
congressual (ex-post) para a ratificao do acordo internacional (Martin, 2000).
Alm disso, no que diz respeito questo da delegao, a autora destaca a dificuldade
de saber qual foi participao do Poder Legislativo em assuntos em que h convergncia de
interesses entre os poderes, pois nesses casos, a tendncia a delegao de poder do
Legislativo ao Executivo, responsvel pela execuo da poltica externa. No entanto, em casos
de divergncias de interesses entre os Poderes sobre determinado assunto que est sendo
negociado internacionalmente, o Legislativo aciona seus mecanismos para influenciar no
processo de tomada de deciso.
Nesse mesmo sentido, o estudo de Helen Milner em Interests, Institutions, and
Information(1997) destaca a importncia na relao entre os poderes (Legislativo e
Executivo) para definies de poltica externa; no entanto, incorpora um terceiro ator, que
adquire grande relevncia em seu modelo de anlise de base triangular, sendo eles os grupos
de interesses. Seu modelo formado pelo Executivo Nacional, pelo Poder Legislativo, pelos
grupos de interesses domsticos e pelo Executivo Estrangeiro, cuja interao entre os atores

34

esto permeadas por variveis como: instituies polticas, preferncias dos atores domsticos
e distribuio da informao.
Milner busca caracterizar as preferncias dos atores domsticos com a finalidade de
compreender o processo relacional na qual esto envolvidos esses atores e os mecanismos de
influncia dos mesmos sobre a poltica externa. O pressuposto chave de sua tese a teoria das
escolhas racionais, o que significa que as preferncias dos atores polticos esto em funo
dos clculos eleitorais, j dos grupos sociais so derivadas das conseqncias distributivas da
ao poltica em mbito internacional. O que significa que polticos com o objetivo de se
reeleger vo estabelecerem polticas que so convergentes s preferncias dos grupos sociais e
ao mesmo tempo evitar quelas que possam gerar perdas eleitorais.
Alm das preferncias dos atores domsticos, outras duas variveis chaves, como
ressaltado anteriormente, so utilizadas pela autora como base explicativa, sendo elas: as
instituies polticas domsticas e a distribuio de informaes. Na primeira delas, a autora
busca identificar como os sistemas polticos, eleitorais podem influenciar na diferenciao da
participao desses atores em assuntos de poltica externa, visto que quanto maior o nmero
de veto players no sistema, maior a dificuldade de negociao em virtude das mltiplas
preferncias, marcando a caracterstica polirquica da poltica externa. No que tange a
distribuio de informaes entre os atores destacados na pesquisa, ela atribui um importante
papel aos grupos de interesses, sendo os mesmos responsveis pela gerao de informaes
tcnicas ao Poder Legislativo, viabilizando que o mesmo participe de maneira mais assertiva
em assuntos de poltica externa a partir da promoo do equilbrio de dados e informaes
entre os poderes; isso porque, vale ressaltar que quem detm as informaes tcnicas e
privilegiadas o Poder Executivo, responsvel pela formulao e execuo da poltica
externa, o que gera um natural desequilbrio informacional entre os poderes. Da a
participao dos grupos sociais, medida que querem ver seus interesses representados em
mbito internacional, buscar influenciar o Poder Legislativo, atribuindo informao tcnicas
e minuciosas sobre os assuntos que esto sendo tratados em processos negociadores
internacionais. Com isso, gerar-se-ia um equilbrio e uma distribuio de informaes
favorveis poliarquia, pois, do contrrio - quando as informaes permanecem concentradas
nas mos do Poder Executivo-, a tendncia prevalecer o Estado como ator unitrio, uma vez
que h um natural desequilbrio informacional entre os poderes. Portanto, conclui-se a partir
35

da tese de Milner (1997) que o efeito da distribuio das informaes depende da estrutura da
preferncia e das instituies polticas (Milner, 1997).
A partir de seu mapa de conceitos e da definio do papel dos atores centrais na
definio da poltica externa, Milner debrua-se em compreender as diferenas correlacionais
quando consideradas diferentes reas de atuao, quais sejam: comrcio, poltica industrial,
poltica monetria, poltica fiscal e poltica de trocas. O tratamento equiparvel entre polticas
pblicas e poltica externa em virtude da internacionalizao temtica tratado pela autora em
toda sua obra, remetendo a uma discusso que vem sendo travada por estudiosos da rea de
relaes internacionais, quais sejam: a poltica externa pode ser considerada uma poltica
pblica? Quais as semelhanas e diferenas que preservam? Todas as reas da poltica externa
podem ser equiparadas conceitualmente?
Com isso, observa-se a necessidade dessas e outras questes relativas s problemticas
supracitadas serem levadas a cabo com maior nvel de detalhamento em um debate terico
que apresentaremos a seguir.

1.2.2) Poltica externa e polticas pblicas: existe diferena?

A internacionalizao e a expanso das agendas comercial e social tm trazido a


metodologia de avaliao das polticas pblicas para anlise da poltica externa, dado o seu
grau de proximidade das caractersticas vinculantes tais como os efeitos distributivos das
polticas sobre a sociedade, bem como o nvel de mobilizao de atores estatais e no-estatais
na busca por influenciar o resultado das decises polticas tomados em mbito internacional.
Alm disso, o carter intermstico cada vez mais predominante nas temticas presentes nas
agendas diplomticas dos Estados dificulta uma apreenso muito clara sobre o que interno e
o que externo; exemplos disso, so as questes de preservao ambiental, respeito aos
direitos humanos, direitos da criana e do adolescente, polticas comerciais, financeiras entre
outras diversas problemticas.
No entanto, h de se ressaltar que embora as agendas externas dos Estados tenham
ampliado significativamente as pautas de negociaes, com incluso de muitos temas
36

comerciais, financeiros e sociais, as temticas sensveis da alta poltica ainda mantm-se


relevantes e reservam espao significativo nas reparties burocrticas. Essas polticas
preservam caractersticas muito distintas, sendo que as primeiras (temas da agenda econmica
e social) tm uma proximidade grande com a prpria definio de polticas pblicas, uma vez
que possuem efeitos distributivos claros na sociedade e so fortemente politizadas, com
grupos de oposio e favorveis a determinados acordos internacionais, diferentemente das
temticas clssicas de carter mais sensvel, em que o histrico e a opo estratgica do
Estado influenciar significativamente na imagem e no posicionamento do pas no sistema
internacional e frente a seus principais parceiros. Alm disso, no caso particular da poltica
externa, o nvel de concentrao poltica est diretamente associado s temticas de
concentrao da instituio ou do subsistema decisrio, pois algumas reas de carter bastante
sensvel exigem decises mais rpidas, contnuas e uma postura estratgica desenhada e
articulada em longo prazo12.
Para tanto, essa discusso traz algumas referncias que merecem destaque tais como:
quais as semelhanas e diferenas entre essas polticas? Qual o papel dos novos atores nesses
processos? necessrio um novo desenho institucional para abarcar a demanda emergente e
problemticas complexas e amplas? possvel utilizar-se da metodologia de anlise de
polticas pblicas para a poltica externa?
Para efeitos de anlise dessa pesquisa dividiremos os temas da agenda diplomtica em
dois grandes eixos, sendo que os temas da agenda hard que evocam caractersticas mais
sensveis nas relaes entre Estados afasta-se da prpria noo de poltica pblica. Esses
temas embora tambm tenham sido incorporados noo de diplomacia pblica, ou seja,
contrrio a diplomacia secreta que segundo concepes clssicas propiciam atos blicos no
sistema internacional, tendo em vista que aumenta a desconfiana entre os Estados- ainda se
preserva em algumas etapas do processo da negociao diplomtica de temas de natureza
sensvel um indispensvel segredo e insulamento decisrio nas agncias responsveis pelo
tema. J no que tange os temas da agenda soft, as influncias domsticas e internacionais so
mais predominantes, uma vez que se tratam de problemticas mais prximas ao cotidiano dos
cidados, mobilizando a atuao da sociedade civil organizadas em ONGs ou mesmo em

12

Essa afirmativa ser demonstrada posteriormente nos captulos 4 e 5 dessa tese, com vistas a comprovao do
argumento mediante a observao emprica realizada por essa pesquisa

37

grupos de interesses, afetados e/ou influenciados diretamente com as aes dos Estados em
mbito internacional.
Nesse segundo caso, a aplicabilidade da metodologia de anlise de polticas pblicas
torna-se um importante instrumental para avaliar as etapas dos processos polticos, quais
sejam: inputs, formao da agenda, formulao da poltica, processo decisrio,
implementao, avaliao, outputs, bem como as caractersticas das polticas e seus impactos,
sendo elas: distributiva, redistributiva ou constitutiva.
Vale ressaltar nesses casos que compreender quais as caractersticas apresentadas
pelas polticas (distributiva, redistributiva ou constitutiva) fundamental para compreender a
mobilizao dos atores sociais e polticos e a formao das redes que visam influenciar no
processo de tomada de deciso. Entende-se como poltica distributiva aquelas cujos resultados
geram mais impactos individuais do que universais, ou seja, privilegiam-se dentro desse
modelo, alguns grupos em detrimento do todo; em perspectiva oposta as polticas
redistributivas so direcionadas para o todo e seus impactos geram perdas para alguns grupos
sociais e ganhos para outros e, por fim, as polticas constitutivas, que lidam com os
procedimentos (apud Souza, 2006).
Para compreender as etapas do processo poltico necessrio que tambm as
dimenses que diferenciam a anlise poltica sejam apresentadas: a dimenso instituicional
(polity) cujo propsito compreender o sistema poltico, o quadro normativo e institucional
que abarcam as polticas; a dimenso processual (politics) que trabalham com os meandros,
ou seja, caminhos pelas quais passam as polticas e as influncias que sofrem ao longo do
processo e, finalmente, a dimenso material (policy) que trata efetivamente do contedo das
polticas (Frey, 1997) Essa ltima fase no ser vislumbrada nesse estudo, sendo os contedos
das polticas selecionados para uma anlise emprica da formao das redes foram utilizadas
apenas como efeito demonstrativo para a compreenso da articulao dos agentes no processo
de tomada de decises.

1.2.3) Unidades de anlise

38

de suma relevncia compreender como a poltica externa feita e o caminho


percorrido pela mesma, sendo que para isso primordial a definio do nvel de analise, isto
, perspectiva pelo qual o comportamento ser explicado e o sistema a qual est submetido.
Dentro dessa lgica, autores como Clarke e White em Understanding Foreign Policy: The
Foreign Policy Systems Approach (1989) apontam para a necessidade de avaliar a identidade
da unidade decisria como sendo unitria ou desagregada13, ou seja, se pode ser observada
como sendo um todo homogneo ou se preserva conflitos inerentes prpria percepo
diferenciada dos atores que a compem. Assim tambm esses autores trabalham a poltica
externa a partir da noo de um sistema complexo de aes - foreign polcy system approach sendo que permeiam o processo de tomada de deciso os inputs aes, contextos ou
acontecimentos que buscam determinar e/ou influenciar os resultados polticos, ou seja,
funcionam como demandas que atuam sobre os policy makers e os outputs, que so as aes
efetivamente consolidadas, os resultados determinados aps a interao com a dinmica
decisria que compe o sistema de poltica externa. Os outputs gerados pelo sistema podem
gerar novos inputs iniciando uma nova dinmica interativa. A ilustrao a seguir demonstra as
variveis a serem consideradas na conformao do sistema de poltica externa.

inputs

Caixa Preta
do Estado

outputs

A interao sistmica entre as variveis no pode ser considerada a partir de uma


relao determinstica de causalidade, isto porque os inputs so permeados por regras
instituies, atores, preferncias, entre outros fatores presentes na caixa decisria do Estado,
que ir filtrar as demandas nem sempre convergentes articuladas por cenrios mltiplos e
complexos que determinaro o resultado da poltica. E essa dinmica no interior do processo
de tomada de deciso que muitos autores focalizaram suas anlises, alguns buscando

13

No captulo 3 dessa tese utilizaremos essa concepo de anlise para compreender qual o formato atual de
atuao do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil (desagregada ou unitria); para isso, utilizar-se- do
retrospecto histrico como base para anlise comparada.

39

compreender o papel das instituies no resultado dos processos, outros compreendendo o


papel dos diferentes atores e unidades decisrias dentro desse jogo poltico.
Margaret e Charles Hermamm na obra Who Makes Foreign Policy Decisions and
How: an empirical inquiry (1989) trabalham com tipologias diferenciadas sobre unidades de
anlise, identificando trs possibilidades de unidades ltimas de deciso, sendo essas
entendidas como sendo atores que detm autoridade para comprometer os recursos da
sociedade e do Estado com vistas a tomada de deciso que no pode ser facilmente revertida
(Pinheiro, 2000). So eles: 1) Lder Predominante, ou seja, quando uma pessoa determina a
ao da poltica externa; 2) Grupo, caracterizado por um grupo de indivduos que
coletivamente define qual ser o curso da ao a ser adotado 3) Mltiplos Atores Autnomos,
definido como sendo um grupo de indivduos, grupos, e agncias, que disputam entre si a
deciso sobre o resultado da poltica, uma vez que nenhum desses atores pode comprometer
individualmente os recursos do Estado para adoo de uma linha de conduta definida por si
em detrimento dos outros. Neste sentido, quanto mais prxima s decises esto dos
indivduos mais a anlise cognitiva se faz presente, uma vez que as caractersticas das
lideranas tornam-se importantes variveis para compreenso do comportamento do Estado
em mbito internacional; o contrrio tambm constatado, ou seja, quanto mais
descentralizado o poder decisrio menos possvel saber de onde se derivou o resultado e
quais as preferncias foram contempladas pela deciso poltica. Nestes casos, busca-se
encontrar o ponto de equilbrio entre as preferncias defensoras e opositoras da poltica e as
diferentes percepes quanto problemtica em questo (Hermann & Hermann, 1989).
Nessa mesma linha de anlise via produo de tipologias, mas com o diferencial na
definio da unidade de anlise, Allison (1999) tem como preocupao central questionar o
papel poltico desempenhado pelas burocracias. Em seu estudo Essence of Decision, ele
desenvolve trs modelos conceituais. O primeiro deles, chamado de modelo de poltica
racional, que tem como fundamentao terica o individualismo metodolgico aplicado ao
Estado nacional, sendo o comportamento dos Estados analisados como se eles fossem
indivduos e expressassem suas preferncias enquanto tal. Essa abordagem aproxima-se da
concepo realista de atuao do Estado nas relaes internacionais, sendo entendidos como
unificados os atos dos governos nacionais, ou seja, no pressuposto a existncia de conflitos
de interesses internos como fatores influentes na determinao da poltica externa. Em outras
palavras, busca-se compreender o comportamento do Estado como se ele fosse um indivduo,
40

cujas aes esto permeadas pela funo utilidade, sendo as escolhas resultado da melhor
opo custo-benefcio.
No segundo modelo, Allison desenvolve o que chamou de modelo burocrtico
organizacional, onde as escolhas e aes so antes outputs de grandes organizaes,
funcionando segundo modelos regulares de comportamento. Neste caso, a origem das aes
dos atores so menos escolhas deliberadas de lderes e mais resultados das grandes
organizaes modelando os tipos de comportamento. Para o desenvolvimento desse modelo,
cada organizao ocupa-se de um conjunto particular de problemas com uma independncia
quase que total; os atores agem submetidos s regras formais de funcionamento da
organizao, sendo as preferncias moduladas pelos procedimentos burocrticos. As decises
polticas, portanto, so resultados da interao entre as diversas organizaes governamentais,
que seguem procedimentos operacionais padres, o que significa que nesse modelo as
burocracias no so consideradas atores polticos e sim administradores que executam aes
mediante a inrcia burocrtica, buscando cristalizar polticas e preferncias. Para a realizao
desses trabalhos complexos de rotinas, as aes individuais so coordenadas por regras e
programas pr-estabelecidos, ou seja, as amarras burocrticas impedem o indivduo de agir
(Allison, 1999).
J o terceiro modelo de Allison merece uma ateno especial nesse estudo, pois ele
trabalha exatamente a relao da burocracia com a poltica, tentando desvendar os limites e as
interfaces de atuao de atores que ora podem ser considerados administradores pblicos
(burocratas) ora atuam como polticos, fazendo escolhas de carter eminentemente poltico.
Na abordagem poltico-burocrtica tambm conhecida como modelo III de Allison, o autor
desenvolve a idia de que a poltica externa seria o resultado de um complexo processo de
barganha entre as burocracias que compe o Executivo, cada qual com seus prprios objetivos
em matrias relativas poltica externa e com inseres prprias dentro do processo decisrio.
Alm da diferena entre as preferncias e objetivos entre as organizaes, o aspecto
individual tambm incorporado no modelo, uma vez que cada um considerado como um
jogador dentro da poltica burocrtica com seus prprios interesses e preferncias. Portanto,
neste caso, as decises de poltica externa no so consideradas mais como resultantes de uma
escolha racional de um governo unitrio, tampouco como resultado de procedimentos
operacionais formais, mas sim compostos por uma interao mtua entre atores com suas
prprias preferncias, agindo dentro de organizaes tambm com interesses prprios no que
41

tange assuntos de poltica externa. Neste caso, cada jogador interfere significativamente no
resultado da ao e a habilidade dos defensores e opositores representar a definio na
trajetria do jogo. Neste contexto, a deciso resultar de um processo de barganha para
formao de coalizes e das mltiplas preferncias em busca de alcanar um ponto de
equilbrio. Portanto, o processo de tomada de deciso em poltica externa a partir desse
modelo resultado de jogos mltiplos, simultneos e sobrepostos, constituindo-se em uma
rede complexa de atores em diferenciadas posies hierrquicas e com distintas percepes
sobre a problemtica a ser decidida (Allison, 1999).
Neste sentido, o autor incorpora o elemento poltico nas aes das burocracias bem
como o componente ideolgico que perpassa os interesses dos administradores pblicos.
Mesmo considerando que o indivduo reflete a cultura organizacional, o autor no deixa de
considerar que os indivduos tm preferncias racionais nas disputas inter-burocrticas.
Embora tenha havido uma grande contribuio de Allison rea de anlise de poltica
externa, muitas crticas foram endereadas aos seus modelos, especialmente ao modelo
poltico burocrtico, onde de fato o autor inova. As principais crticas so remetidas ao carter
extremamente confuso no qual o modelo apresentado, sendo que as variveis analticas no
ficam claras, tampouco os pressupostos adotados no modelo. Fica claro no desenvolvimento
do raciocnio do autor a idia geral de uma interdependncia entre as agncias burocrticas
que passam, a partir de um determinando momento histrico, atuar em redes, tendo em vista
as sobreposies de papis e funes. Allison, ao desenvolver o modelo, parece que no
antecipou formas de como ele poderia ser aplicado em estudos empricos devido falta de
critrios claros e parmetros objetivos, dando-nos a sensao de que a realidade decisria est
composta por um emaranhado de sobreposies e interesses difusos, sendo o resultado
dificilmente passvel de previso (Bendor; Hammond, 1992).
Outro fator que recebeu inmeras crticas foi falta da existncia - na mensurao da
influncia do ator no processo decisrio em poltica externa - de uma diferenciao nos
cargos, principalmente no que se refere ao Presidente, que tem como funo escolher os
membros que ocuparo os altos escales das burocracias, escolhendo, portanto, a orientao
pretendida bem como detendo o poder de influncia sobre o comando dos Ministrios e
demais burocracias (Bendor; Hammond, 1992).

42

Outro ponto que deve ser ressaltado que Allison (1999) deixa de pensar a relao da
burocracia com os demais poderes e como eles podem ser influenciados, ou seja, o autor no
incorpora os demais poderes na anlise nem busca entender como se constitui esta relao; o
objetivo dele entender e modelar formas de organizaes existentes de burocracias e as
resultantes de cada processo.
Destarte, mesmo com as falhas do modelo ressaltadas anteriormente, importante
considerar que seu modelo de grande utilidade para se pensar o papel poltico que a
burocracia desempenha atualmente, principalmente em questes relativas poltica externa,
onde h uma escassez de bibliografia que tenha como objetivo discutir essa relao
fundamental para o entendimento do processo decisrio da poltica externa.
Alm disso, essa terceira tipologia desenvolvida por Allison remete-nos a uma
metodologia que vem sendo trabalhada por alguns autores na compreenso da natureza
contempornea do Estado que vem adquirindo uma caracterstica de atuao de rede, menos
hierarquizada, e mais complexa e dinmica, a fim de responder a processos cada vez mais
abrangentes e multifatoriais.
Assim tambm, a caracterizao da burocracia como um ator poltico, presente no
modelo III de Allison, remete-nos a um debate que vem sendo travado por grande parte dos
analistas de poltica externa que problematizam qual o real papel da burocracia no processo de
tomada de deciso considerando a dinmica do Estado contemporneo e quais os mecanismos
de controle democrtico existem sobre esses atores, uma vez que so administradores
pblicos que assumem o cargo por competncia tcnica, estando aqum do controle do
eleitorado. Neste sentido, as prximas sees desse captulo sero dedicadas s problemticas
supracitadas.

1.3) Sobre o papel poltico das burocracias

As burocracias foram, por muito tempo, apenas caracterizadas pelo seu padro tcnico
e autnomo e por estarem apartadas da poltica, cujas funes centravam-se exclusivamente
na implementao das polticas pblicas. Mas, alguns estudos recentes ressaltaram a
43

importncia de se compreender as derivaes polticas resultantes dos elementos presentes na


burocracia moderna como, por exemplo, o controle das informaes tcnicas e o alto grau de
expertise, que tornam os burocratas atores importantes no processo poltico.
Alm desses, outros fatores potencializam o poder poltico das burocracias tanto em
termos quantitativos, devido ao seu grande nmero, podendo ocupar muitas posies nos
governos, como tambm qualitativamente, em virtude do poder maior estar na implementao
de polticas. A soma desses elementos, segundo Peters (1995), faz dos burocratas atores
capazes no apenas de moldar as tcnicas, mas tambm polticas consideradas por eles como
viveis, pois essas organizaes possuem metas prprias e podem no aceitar ofuscando ou
atrasando a implementao das metas delegadas pelos seus superiores polticos (Peters, 1995).
Neste sentido, alm dos aspectos que tornam a burocracia um importante ator a ser
considerado no processo poltico, os administradores pblicos tambm gozam de algumas
vantagens em relao aos polticos, em virtude essencialmente de sua estabilidade e
permanncia nos cargos, sendo que os polticos passam na maioria das vezes o seu mandato
realizando aes que visam, sobretudo, garantir sua reeleio, o que os tornam muito
vulnerveis s presses domsticas. Por outro lado, as burocracias tambm esto submetidas
s instituies polticas que possuem o poder necessrio para a regulamentao de suas
funes, alm de terem o controle sobre a distribuio oramentria do Estado, determinando,
a seu critrio, a distribuio financeira entre as burocracias, podendo ora destinar muita verba
e, com isso, valorizar o trabalho e as polticas desenvolvidas por uma burocracia, ora pode
diminuir seu oramento e consequentemente suas funes e importncia dentro do governo.
O debate que compe as funes que devem exercer as burocracias pblicas tem sua
origem no pensamento clssico da Cincia Poltica, com especial destaque aos estudos
desenvolvimentos por Max Weber, cujo modelo racional-burocrtico tornou-se um paradigma
clssico da administrao pblica nas dcadas que precederam e sucederam virada deste
sculo. As primeiras agendas das reformas do aparelho do Estado tinham como principal
finalidade a eliminao das caractersticas patriarcais e do nepotismo no servio pblico,
atribuindo-lhe um carter mais profissional, especializado, eficaz e neutro, aqum dos
conflitos polticos dos quais estavam submetidos os governantes. As grandes metas estavam
estruturadas: 1) na separao entre poltica (politics) e a administrao, sendo que a primeira
esfera deveria ser a responsvel pela formulao das polticas enquanto s burocracias
44

ficariam responsveis pela implementao, 2) no carter tcnico e cientfico da administrao


pblica e na especializao das funes, com a diviso e a organizao hierrquica do
trabalho, 3) na realizao de tarefas mediante a um nico mtodo requerido para a melhora na
agilidade e no estabelecimento de regras racionais e impessoais nas quais os trabalhadores
estariam submetidos (Pacheco, 1998).
O fundamento filosfico no qual estavam apoiadas estas reformas era o princpio da
separao entre poltica e burocracia, uma vez que essa ltima deveria atuar de forma
impessoal, racional e apartada da poltica, e dos conflitos de interesses domsticos em jogo.
Isso proporcionaria, segundo a abordagem clssica, maior eficincia e diminuiria a corrupo,
evitando aes de carter patrimonialistas, clientelista e despticas em que a mquina estatal
estava submetida. Com essa separao, garantir-se-ia a lealdade impessoal do corpo de
funcionrios estrutura hierrquica de comando, garantindo todo o accountability do sistema
poltico e administrativo. Na viso do paradigma clssico, definia-se a accountability atravs
da relao entre elected officials e eleitorado: caberia aos elected officials a superviso sobre a
implementao da poltica pblica pela agncia correspondente, e caberia ao eleitorado a
superviso sobre os elected officials (Pacheco, 1998: 3). Em outras palavras, uma vez que os
cidados no podem sancionar diretamente a ao das burocracias, caberia aos congressistas
eleitos definirem as responsabilidades delas em conformidade com as preferncias dos
eleitores, i.e, o controle dos cidados sobre as burocracias seria realizada de forma indireta,
via ao dos parlamentares (Pinheiro, 2003). Neste sentido, o interesse pblico estaria
garantido na medida em que o conhecimento tcnico cientfico e seus agentes legtimos os
especialistas credenciados pelo emergente regime de profisses prevalecessem na conduo
da coisa publica (Melo, 2001: 60).
Embora esse paradigma tenha sido amplamente aceito, sendo implantado em grande
parte dos aparatos administrativos estatais, o mesmo no est passvel de inmeras crticas
tanto no questionamento do funcionamento emprico do modelo proposto, bem como na
gerao dos resultados esperados. O primeiro ponto a ser destacado a invalidade do
argumento de que a separao entre poltica e administrao pblica estaria garantida pela
diviso de tarefas, cabendo a ltima apenas implantao das decises geradas pelos
governantes, ou seja, os burocratas deveriam agir como simples executores de comandos
previamente estabelecidos e delimitados. Quando se observa empiricamente o funcionamento
do modelo, de fato no o que ocorre, sendo que em grande parte das burocracias as decises
45

polticas fazem parte da rotina, pois implementar polticas significa tomar decises, que so
passveis de influncia direta principalmente dos grupos de interesse organizados que se
utilizam da conexo com as burocracias para ver seus interesses representados de forma mais
gil e certa. Alm disso, em questes de grande complexidade que exigem um alto nvel de
capacitao tcnica, os governantes tornam-se refns do conhecimento especializado da qual a
burocracia tem total domnio, ou seja, escolhas polticas so informadas por escolhas tcnicas
que so de domnio dos burocratas especializados e sobre as quais os governantes nem sempre
tem informaes relevantes para tomada de decises.
Outro fator que tambm relevante para o debate a questo informacional. As
burocracias so detentoras do monoplio da informao, e se levarmos em conta que deter
informao significa deter o poder, chega-se a concluso de que as burocracias tem grandes
chances de influenciar os rumos das polticas pblicas a serem implementadas. A eficincia
um outro ponto crtico do modelo burocrtico, pois o mesmo no pressupe um sistema de
incentivos aos profissionais de carreira e tampouco seu sistema de avaliao tem como
critrio a performance da organizao, mas sim tem como foco o processo, cuja auditoria tem
como objeto de anlise a garantia da probidade administrativa e no a avaliao dos
resultados (Bresser, 1995).
No passado, a preocupao dos tericos e reformistas em enfrentar as bases
personalistas que envolviam a gesto pblica facilmente justificada quando pensamos no
contexto em que estavam inseridos os modelos de anlise e os problemas que propunham
resolver quando desenvolveram o paradigma burocrtico, que tinha como finalidade reduzir a
corrupo e patrimonialismo do servio pblico e tornar um corpo administrativo
especializado e apartado das influncias do mundo poltico. No entanto, se pensarmos o
cenrio atual, do ponto de vista conceitual, os limites da accountability clssica so tambm
evidentes em virtude de uma complexidade institucional muito maior, sendo que a
implementao de polticas requer, nos dias de hoje, a cooperao entre diversas agncias que
esto organizadas em networks, diferenciando, portanto, do padro anterior, que organizava
suas aes atravs da setorializao das polticas pblicas (Behn, 1998).
Neste sentido, pode-se dizer que o padro das burocracias alterou-se gradativamente
ao longo dos anos, adaptando-se a realidade emergente. O modelo burocrtico fundamentou a
construo do Estado moderno que buscava romper com prticas clientelistas e
46

patrimonialistas presentes na administrao pblica para tornar-se mais profissionalizado e


eficaz no desenvolvimento das tarefas. No cenrio contemporneo, em virtude da
complexidade gerada pelo processo de globalizao que pressupe mudanas na conduo das
polticas pelo Estado e devido s deficincias apresentadas pelo modelo racional-burocrtico e
as dificuldades de adaptao desse modelo no processo de crescente interao entre as
instituies polticas, novas formas de organizao do setor pblico esto sendo pensadas
como soluo para esses problemas.
O iderio que emergiu como proposta ps-burocrtico New Public Management
(NPM) - busca viabilizar a implementao de uma administrao pblica de carter gerencial,
tornando-a mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Neste contexto, o Estado menos o
responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social e mais um regulador e promotor
desse desenvolvimento (Bresser, 1995). O que controlar e como controlar tambm mudou
nesse novo modelo de organizao proposto, que retira a ateno do controle sobre os
processos recaindo a ateno sobre os resultados, ou seja, a anlise agora se d no nvel das
performances sendo a probidade administrativa tratada como um pressuposto necessrio.
Nesse formato de administrao, o servidor pblico deve tomar decises sobre polticas,
descaracterizando o precedente defendido pelo paradigma clssico da burocracia, que o de
tornar os administradores apenas executores das polticas decididas pelos governantes eleitos
democraticamente. (Idem)
O debate que se insere nesse novo contexto de reforma do aparelho do Estado a
questo da responsabilizao e dos mecanismos de controle democrtico sobre as aes dos
administradores pblicos, j que se parte da premissa de que as instituies burocrticas tm
um importante papel na formulao e nas decises sobre as polticas pblicas. Neste caso, no
h uma diviso rgida e clara do que poltica e do que burocracia, ambos tm funes
complementares e interdependentes. Mas a problemtica que est posta : se legitimo as
burocracias exercerem papis polticos, como control-las, uma vez que as mesmas no so
eleitas pelo voto popular em democracias de representao?

1.3.1) A relao principal-agente

47

Depois dos trabalhos de grande importncia produzidos por Max Weber, a burocracia
enquanto objeto de estudo da Cincia Poltica s veio ganhar espao no debate terico
novamente em meados da dcada de 1960 com algumas publicaes de grande relevo na rea.
Mas, o com trabalho de Willian Niskanen Bureaucracy and representative government
(1971) que a burocracia passa a ser observada como um elemento importante para o
entendimento dos aspectos estruturadores das polticas governamentais. O autor constri o seu
modelo terico ao redor de dois atores: a burocracia e o Poder Legislativo. A tese central
que os burocratas so maximizadores oramentrios, sendo que na mesma medida em que os
polticos competem em busca de votos, as burocracias buscam maiores oramentos com o
objetivo de ganhar maior visibilidade dentro da mquina estatal, gerando novos programas e
novas polticas pblicas (apud Peters, 1995). Na relao com o Legislativo, Niskanen destaca
duas vantagens da burocracia: a deteno do monoplio da informao e o poder de agenda.
J Garry Miller rechaa alguns argumentos apresentados por Niskanen principalmente no que
tange ao Poder Legislativo; o autor ressalta que os parlamentares tambm so atores
estratgicos, sendo que os mesmos possuem maior autoridade que a burocracia e que,
portanto, pode manipular a barganha a seu favor. Com isso, Miller atribui ao Congresso o
poder de principal e a burocracia o papel de agente, colocando como fator de dependncia dos
servidores pblicos em relao aos parlamentares a questo oramentria, invertendo, desse
modo, a relao estabelecida pelos trabalhos anteriores (apud Peters, 1995).
Neste ponto, necessrio destacar que as variveis com as quais esses autores esto
trabalhando no so estticas, ou seja, a relao ente Legislativo e burocracias podem variar
de caso para caso, dependendo do grau de centralizao/descentralizao do processo
decisrio no qual o Estado est organizado. Por exemplo, em sistemas parlamentaristas
bipartidrios e em alguns presidencialismos multipartidrios, como o caso do Brasil e do
Chile em suas Constituies atuais, o Executivo tem o controle da agenda legislativa o que
significa que o Presidente tem prerrogativas exclusivas de iniciar legislao em determinadas
reas, tem tambm poder de decreto, o controle sobre o oramento e capacidade de neutralizar
as aes das minorias (Carey; Shugart, 1992).
Portanto, saber em qual escala desses parmetros est o pas que est sendo analisando
importante, pois a capacidade dos parlamentares afetarem as polticas pblicas diretamente
proporcional ao grau de descentralizao do processo decisrio. Em outras palavras, o
48

Legislativo ter maior poder de influncia sobre as burocracias quanto maior for a
descentralizao do processo decisrio, ou seja, quanto menor for o grau de delegao de
poder do principal ao agente. Em casos de extrema descentralizao do processo decisrio,
chega-se a situaes de paralisia decisria, devido ao alto nmero de atores com capacidade
de veto dentro do sistema. O contrrio tambm verdadeiro, isto , quo mais centralizado o
poder nas mos do Executivo maior ser o poder poltico das burocracias e maior ser o grau
de delegao de poder, havendo a possibilidade de chegar a situaes de abdicao de poder.
Neste caso, entende-se como abdicao quando o Legislativo no possui instrumentos
institucionais que lhe permita o controle e a fiscalizao sobre as atividades do Executivo.
Antes de passar para o debate entre concepes diferenciadas acerca da condio a
qual a burocracia deve estar inserida dentro do sistema poltico, necessria uma ressalva
sobre as condies em que o Legislativo delega poder e porque delega. O novo
institucionalismo vem tentando responder essa questo h algum tempo, no apenas nas
questes que envolvem a relao principal-agente, mas, sobretudo, quando se discute o poder
das comisses e dos lderes partidrios no Congresso como representao de uma maioria por
uma minoria. Como o foco desse captulo no recai propriamente sobre as atividades
legislativas e sua forma de organizao e sim sobre o poder poltico das burocracias,
concentrar-se- o debate na definio de delegao e nos motivos que levam os parlamentares
delegarem poder aos agentes.
A delegao de poder bem como o insulamento burocrtico foi pensado como
estratgia de ao dos Estados para atender as demandas das sociedades modernas e para
garantir a representao do interesse pblico, construindo um aparato administrativo racional
e moderno, retirando-os das influncias polticas de curto prazo, as quais os governantes esto
inseridos. As burocracias serviriam, ento, para executar as polticas e aos governantes
caberia o poder de fiscaliz-las e control-las para que as mesmas representassem os
interesses dos cidados (Bresser, 1995).
A delegao de poder s ocorrer, no entanto, quando houver convergncia nas
preferncias do Legislativo com o Executivo, isto , enquanto tiver uma orientao
programtica comum entre os dois poderes, o Legislativo ir colaborar com o
desenvolvimento das aes polticas delegando poder. Porm, quando o oposto ocorre, ou
seja, quando as orientaes da maioria legislativa e do Executivo so opostas em relao
49

determinada poltica, o Legislativo no delega poder e ir, certamente, obstruir a agenda do


Executivo. (Martin, 2000) Mas isso s ir ocorrer, como mencionado anteriormente, se o
Legislativo contar com instrumentos institucionais que lhe garanta mecanismos de controle e
vigilncia sobre as aes do poder Executivo e das burocracias.

1.3.2) Formas de controle

partindo desse debate sobre a relao principal-agente que os estudos subseqentes


buscam se debruar, ora atribuindo especial relevncia a burocracia como ator poltico, ora
como fator adjacente aos estudos que buscam compreender a relao Executivo- Legislativo a
partir de variveis institucionais que compem a atuao congressual.
Dentro desse debate terico, os autores que se inserem na perspectiva da Escola de
Chicago14 do nfase aos aspectos negativos do controle das burocracias pelo Congresso,
visto que, segundo essa abordagem, as burocracias podem ser capturadas pela poltica com a
finalidade de responder aos grupos de interesses, o que acabaria gerando uma politizao das
burocracias que passariam a atuar em funo de pequenos grupos.
Esses argumentos foram rechaados posteriormente, utilizando-se de elementos
centrais da teoria democrtica para justificar tal crtica. A idia de responsabilizao e
eficincia foram os eixos encontrados para questionar o insulamento burocrtico como padro
predominante de organizao da administrao pblica do Estado, como havia sido defendido
pela Escola de Chicago.
Mas, esse debate torna-se de fato relevante se considerarmos que houve uma
significativa mudana nos padres de atuao das burocracias pblicas quando pensadas sob a
perspectiva do tipo ideal concebido por Max Weber, da burocracia racional legal, cujo
propsito era despolitizar a administrao da coisa pblica, insulando as policies da politics.
Isso porque, segundo a perspectiva clssica, a responsabilizao das burocracias sempre
esteve associada idia de neutralidade e racionalidade, cuja funo era exclusivamente de
14

So expresses da Escola de Chicago: Geoge Stiglers. the theory of economic regulation; Gordon Tullocks.
The Politics of Bureaucracy, 1965; Ostrom. The intellectual crisis of public administration, 1973; William
Niskanens. Bureauocracy and representative government, 1971.

50

implementar as decises polticas adotadas pelos governantes, sendo, portanto, a


responsabilizao das burocracia virtualmente nula visto que caberia a elas apenas o papel de
implementao das decises (Melo, 2001).
O que se observa na realidade, como vimos na sesso anterior, que as burocracias, na
maioria dos casos, superaram seu papel de meros implementadores de polticas passando a ter
um papel relevante na formulao e no processo de deciso. Um dos grandes argumentos que
sustentam essa viso o aspecto informacional, o alto grau de expertise das burocracias
especializadas e a complexidade das questes que dificultam a atuao dos polticos na
tomada de deciso que passam a depender das informaes tcnicas disponibilizadas pela
burocracia.
Em virtude dessa disfuno observada na separao pretendida entre poltica e
burocracia que a noo de responsabilizao ganha um especial destaque no debate
encabeado pelas teorias democrticas, uma vez que burocratas passam a tomar decises
polticas relevantes, sem contar muitas vezes com mecanismos de monitoramento e
fiscalizao por parte do Congresso sobre as atividades do Poder Executivo e da
administrao pblica.
Diferentemente

do

foco

determinado

pela

escola

de

Chicago,

os

(neo)

institucionalistas iniciam seus estudos sobre a burocracia como um tpico da teoria do


Legislativo, sendo que nessas abordagens a varivel determinante o voto, fator
condicionante da atuao parlamentar. Nesta perspectiva, a explicao referente s agncias
burocrticas vem da necessidade do Poder Legislativo encontrar mecanismos de controle
sobre as mesmas. Barry Weingast (1984) foi um dos precursores nesse tipo de investigao. O
autor visa desconstruir a idia predominante a respeito da falta de interesse dos congressistas
em controlar efetivamente as atividades burocrticas, pois o que aparenta ser descuido dos
legisladores , na verdade, as agncias que ao anteciparem possveis sanes por parte dos
parlamentares - no encaminham propostas com grandes chances de serem rejeitadas. Isso
porque, a colaborao por parte da burocracia na implementao de polticas da agenda
legislativa advm dos mecanismos de controle que dispem o Congresso, quais sejam:
oramento, nomeaes, tratados e novas legislaes, que cumprem o papel de sancionar aes
burocrticas antes mesmo da sua efetivao.

51

O aperfeioamento da tese desenvolvida por Barry Weingast foi realizado por


MacCubbins e Schwartz (1984) que trabalham com a premissa de que os parlamentares,
desenvolvendo atividades que visam reeleio e em busca de satisfazer as demandas dos
grupos que os apiam, tm pouco incentivo em engajar-se no police patrol da burocracia,
como a literatura presume, exercendo o monitoramento atravs dos fire alarms, que so
acionados quando algo de errado acontece. Quando ativado esse mecanismo de controle, o
Congresso tem amplos poderes para enquadrar a burocracia.
Dando prosseguimento as investigaes referentes aos mecanismos de controle, as
teorias do Legislativo passaram tambm a incorporar conceitos que remetem a idia de
controles ex-ante estabelecimento de parmetros para as negociaes do Executivo, e
possibilidades de emendas aos acordos - e ex-post em que apenas aceita ou rejeita um
acordo em totum. Fiorina (1982) aprofunda suas anlises no caso especifico do controle exante, defendendo a tese de que a delegao de poder por parte do Congresso ocorre quando h
menores condies de conflito e incerteza. Essa relao entre o Legislativo e as burocracias
denominada pela autora como um problema entre principal e agente. Na viso de
MacNollgast (1987) a atuao conjunta uma forma de prevenir-se da fora da burocracia e
minimizar os custos do problema da assimetria de informaes, j que as agncias
burocrticas devero antes levar em conta os aspectos constitucionais da delegao de poder.
Outros estudos nascem dessa tradio terica como as interpretaes dos novos economistas
da organizao que tambm consideram um importante instrumento de poder poltico nas
mos da burocracia a deteno do monoplio das informaes e, a partir disso, destacam a
necessidade do estabelecimento do controle do Legislativo sobre as atividades
desempenhadas pela administrao pblica.
J no modelo terico desenvolvido por Horn e Moe (1997) essa idia de delegao
(controle ex-ante) questionada do ponto de vista das burocracias, pois diferentemente de
grande parte dos autores que estudam a relao entre poltica e administrao pblica, eles
focalizam em suas anlises as agncias burocrticas e no o Congresso. Diante disso, o
aspecto negativo da delegao que esses dois tericos ressaltam a idia dos custos de
transao (com as mudanas de mandatos legislativos), sendo que este seria o principal
motivo para o insulamento da burocracia do controle poltico.

52

Ademais, de um ponto de vista ou de outro, o debate terico desenvolvido pelas


diversas escolas de pensamento que buscam entender a relao entre sistema poltico e
administrao pblica trazem um marco de crescente sofisticao analtica dos diferentes
aspectos que vinculam essas duas variveis. No entanto, para compreender essa relao na
rea de poltica externa, novos elementos so trazidos tona em virtude principalmente da
interao entre duas esferas polticas: o plano domstico e o internacional. Assim, no captulo
2 dessa tese prope-se desenvolver uma anlise macro das relaes entre Poder Executivo e
Legislativo no Brasil no que tange a rea de poltica externa. Dessa maneira, um debate
particularizado trar novas variveis para discusso proposta.

53

CAPTULO 2: PEAS E ENGRENAGENS DA MQUINA DO ESTADO


Aspectos macro da interao entre os poderes Executivo e Legislativo em tomadas
de decises em poltica externa no Brasil

O captulo 2 dessa tese tem como objetivo compreender como se desenhou ao longo
dos anos a relao entre os poderes Executivo e Legislativo no que tange aos procedimentos
decisrios na rea de poltica externa do Brasil. O marco temporal selecionado pela pesquisa
para a quantificao e qualificao dos dados foi de 1988 a 2007, perodo de 20 anos que
marca a redemocratizao do pas sob a regncia de uma nova Constituio e de um novo
cenrio internacional ps- Guerra Fria, caracterizado substancialmente pela ampliao dos
temas nas agendas diplomticas dos Estados.
A anlise de outras bases normativas que regimentaram a relao entre os poderes na
rea de poltica externa na histria do pas ser de grande valia para esse estudo, uma vez que,
com isso, ser possvel pontuar como as diferenas apresentadas em mbito constitucional
deram margem a desequilbrios decisrios entre os poderes ao longo dos anos. Como suporte
terico para a discusso, utilizar-se- como respaldo as abordagens centradas na
caracterizao do sistema institucional e na identificao de mecanismos de interao e
controle entre os poderes decisrios.
Ainda dentro desse propsito, para avaliao dos mecanismos de controle do
Legislativo sobre o Poder Executivo os seguintes instrumentos foram avaliados, quais sejam:
Requerimentos, Requerimentos de Informao, Indicaes, Propostas de Emenda
Constituio, Projeto de Lei. A construo do banco de dados foi estabelecida com respaldo
das informaes provenientes do site oficial do Congresso Nacional Brasileiro15, sendo
avaliado, entre os anos de 1988 e 2007.
J em relao freqncia de utilizao dos Acordos Executivos pela Chancelaria
Brasileira entre os anos estabelecidos pela pesquisa foi tambm constituda uma base de
dados dividida entre atos bilaterais e multilaterais, sendo os dados brutos (somatria de atos
internacionais estabelecidos pelo Brasil ao longo dos anos) provenientes do site oficial do
Ministrio das Relaes Exteriores16. A distino entre Acordos com tramitao completa e
em formato simplificado foi identificada mediante a data da entrada em vigor do ato, sendo a
15
16

WWW.camara.gov.br e WWW.senado.gov.br
WWW.mre.gov.br

54

forma imediata, ou seja, no ato da assinatura, compreendida como dispensada de aprovao


do Congresso Nacional, tratando-se, portanto, de Acordo Executivo.
Desse modo, a quantificao dos dados e as concluses do captulo sobre a dinmica
interativa entre os Poderes Legislativo e Executivo estaro em grande medida apoiados em
dois bancos de dados construdos exclusivamente para responder a problemtica suscitada
nesse captulo da tese.

2.1) Interao entre os poderes no processo de tomada de deciso em poltica externa

Anlises sobre processo de tomada de deciso e as caractersticas de interao poltica


entre os poderes vem sendo amplamente debatida pela escola de pensamento do novo
institucionalismo17, cuja abordagem est centrada eminentemente nas instituies e no
impacto sobre o comportamento dos agentes polticos. As principais variveis com as quais
trabalham so: as formas de governo, legislao eleitoral e decisria, aspectos da engenharia
institucional e o grau de centralizao de tomada de deciso. Nesta abordagem destacam-se
trs grandes verses analticas, quais sejam: a distributivista, a informacional e a partidria.
A primeira dessas abordagens utiliza-se como referencial de anlise para a explicao
do comportamento poltico o incentivo por parte dos congressistas de aprovar polticas
clientelistas, localizveis e tangveis que possam converter benefcios para o eleitorado
distrital, garantindo assim maiores dividendos eleitorais. Para isso, parte-se do pressuposto de
que a funo utilidade dos congressistas a busca pela reeleio, o que significa que os
mesmos adotaro medidas que contribuam para a ocorrncia de seu objetivo, j que tambm
premissa que o voto do eleitor economicamente informado, levando a concluir que ele
17

O novo instiucionalismo trabalha com o pressuposto comum de que as instituies afetam o comportamento
dos atores. No entanto, h vrias orientaes tericas que pautam suas anlises nesse fundamento geral, quais
sejam: o novo institucionalismo histrico, o sociolgico e o da escolha racional. Assim como ressalta Taylor e
Hall, os institucionalistas histricos no trabalham com as instituies como nica forma de influncia na vida
poltica, econmica e social, e sim como uma cadeia de correlaes que levam em conta outros fatores na
determinao das relaes de causalidade explicativas para o comportamento dos atores; j a abordagem
sociolgica amplia o significado de instituies incorporando regras, smbolos, significados, buscando
correlacionar indivduos e instituies; j no que se refere ao institucionalismo da escolha racional h uma
abordagem emprestada da economia, cuja caracterstica utilitarista na definio das preferncias dos atores
torna-se a premissa fundamental e, neste caso, as instituies expressariam a reduo de incertezas a partir de
uma estrutura estvel para a interao entre os agentes.

55

votar no candidato que lhe oferecer maiores benefcios. Com isso, a resultante para a
operacionalizao da atividade legislativa, segundo esta concepo, que os congressistas
buscaro participar das Comisses Parlamentares que expressem de forma mais direta o
interesse de seu eleitorado (Limongi, 2002).
Outra verso tambm bastante relevante do paradigma neoinstituicionalista a
informacional. Nessa concepo, assim como na verso distributivista, o poder das Comisses
Parlamentares significativamente relevante; se por um lado nas anlises distributivistas os
parlamentares buscaro participar das Comisses que possam converter-lhes mais votos no
processo de reeleio, ou seja, aquelas que tratam de assuntos de interesse de sua base
eleitoral, por outro, a viso informacional parte do pressuposto de que quanto maior o nvel de
informaes e o grau de especializao atingida pelo congressista em uma determinada rea,
menor ser a incerteza quanto aos resultados das polticas adotadas, o que permitir,
consequentemente, a distribuio dentro das Comisses temticas sobre as quais se tornaro
especialistas. Nesse sentido, o Congresso dever ser capaz de incentivar os parlamentares para
que eles tornem-se especialistas. Com isso, os informacionistas buscam explicar a razo pela
qual se observa no interior do processo legislativo a delegao da maioria (plenrio) s
minorias (comisses), representadas pelas Comisses temticas, que carregam dentro do
processo poder decisrio significativo na rea em que atuam (Limongi, 2002). Vale ressaltar
que as Comisses exercem um papel muito importante dentro do processo decisrio, uma vez
que a matria, assim que encaminhada para as Casas Legislativas, passam primeiramente pela
apreciao das Comisses temticas18, que podem j nessa etapa arquivar a proposio ou
decidir pelo encaminhamento da matria.
J a abordagem partidria visa destacar a relevncia dos partidos polticos como
elementos estruturadores da atividade legislativa e nega em considerar como varivel central
para a explicao do comportamento dos congressistas seus interesses eminentemente
individuais, desprezando a capacidade de influncia dos partidos polticos na definio dos
resultados dentro do processo legislativo. Alm disso, essa abordagem direciona suas crticas
para ambas as verses supracitadas no que tange a seleo dos congressistas para a
participao nas Comisses Parlamentares. Isto porque, destacam que a distribuio dentro
18

No caso particular desse estudo, o foco recair sobre as Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
da Cmara dos Deputados e do Senado, uma vez que so elas as responsveis por apreciar primeiramente
matrias de poltica externa.

56

das Comisses obedece proporcionalidade da distribuio partidria no Congresso, alm de


levar em considerao o princpio da antiguidade da Casa e no apenas o estrito interesse do
parlamentar em participar de uma comisso que lhe resulte em maiores possibilidades de
reeleio (Limongi, 2002). Assim, mesmo em contraposio ao foco analtico das verses
apresentadas anteriormente, a verso partidria no nega, ou pelo contrrio, tambm destaca a
importncia das Comisses Parlamentares no interior da atividade legislativa, levando-nos a
buscar compreender como e em que medida as Comisses participam das tomadas de
decises (Taylor; Hall, 2003).
Portanto, como vimos, as abordagens do novo institucionalismo como um todo
buscam discutir correlaes entre formas de governo, sistemas eleitorais e partidrios, o
impacto no formato decisrio e na interao entre os poderes. Para isso, utilizam-se em geral
como opo metodolgica anlise comparada entre diferentes formatos de organizao
institucional presentes nos pases para poder inferir resultados sobre a influncia dos desenhos
institucionais no comportamento dos atores.
Concepes tradicionais19 sobre as diferenas inerentes dos sistemas presidencialistas
e parlamentaristas destacam que a natureza desses regimes est centrada na separao de
poderes no primeiro caso e na cooperao e fuso entre Executivo e Legislativo no processo
de tomada de decises em sistemas parlamentaristas. Nesta viso, em sistemas
presidencialistas a diviso entre os poderes deve funcionar como mecanismo de mtuo
controle democrtico (pesos e contrapesos). Alm disso, como as eleies para os
representantes dos poderes so realizadas em formato tambm independente, aumentam as
chances de haver paralisia decisria, uma vez que o Presidente no necessariamente obter
atravs das eleies democrticas uma base governista majoritria, dificultando aprovaes de
seu programa de governo. Por outro lado, a fuso de poderes caractersticos dos sistemas
parlamentaristas tem como fundamento a definio do chefe do Poder Executivo a partir da
resultante indicativa do partido majoritrio do Poder Legislativo, cuja base parlamentar dar
suporte para a aprovao do programa de governo, dificultando cenrios que configuram

19

Entende-se aqui como concepes tradicionais aquelas que baseiam suas anlises na comparao dos clssicos
sistemas de governo adotados pela Inglaterra e pelos Estados Unidos e acabam por generalizar os resultados de
pesquisas comparadas, deixando de considerar muitas vezes as demais variveis institucionais que influenciam
significativamente na relao interativa entre os poderes Executivo e Legislativo, muitas vezes com um
funcionamento contrrio ou, no mnimo, bastante diverso do tradicional. Essas idias esto pautadas, sobretudo,
na fundamentao terica clssica de Montesquieu e sua teoria da tripartio dos poderes: O esprito das Leis.

57

paralisia decisria. Em outras palavras, como a constituio do governo est condicionada a


existncia de uma maioria legislativa, a tomada de decises ter um carter mais fludo, tendo
em vista a existncia de uma prvia cooperao entre os poderes. (Bobbio, 1999)
Essas definies clssicas das caractersticas gerais que definem os sistemas polticos
esto fortemente apoiadas em casos clssicos de organizao poltica como os Estados Unidos
(presidencialismo) e a Inglaterra (parlamentarismo). No entanto, sob o ponto de vista
comparativo, poucos so os pases que preservam essas caractersticas dos sistemas americano
e ingls. Assim como veremos a seguir, as configuraes desses sistemas polticos variam de
forma significativa quando analisados empiricamente, levando-nos a necessidade de adotar
outras variveis analticas que dem conta de explicar a variao dos desenhos institucionais e
o impacto dos mesmos sobre os resultados polticos.
George Tsebelis (1995) em seu artigo Processos Decisrios em Sistemas Polticos:
veto players no presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismo
destaca em sua anlise a quantidade de veto players como varivel central para explicar
centralizao e descentralizao no processo de tomada de deciso e na interao entre os
poderes. Como veto players entende-se como sendo um ator individual ou coletivo cuja
concordncia requerida para tomar a deciso de mudar uma poltica (Tsebelis, 1995), ou
seja, so atores com capacidade de alterar o rumo de uma tomada de deciso, impondo sua
capacidade de paralisar o processo a partir do veto. Esses atores podem assumir caractersticas
distintas dentro do processo sendo elas denominadas pelo autor como veto players
institucionais e veto players partidrios. No primeiro caso, a nica forma de eliminar alguns
atores com caractersticas de veto atravs de uma mudana institucional, uma vez que a
distribuio de poderes entre eles fora determinada pela engenharia institucional e
constitucional previamente estabelecida; j no segundo caso, os veto players so dinmicos e,
em geral, interagem em coalizes ou da base governista e ou da oposio.
Aps a definio do eixo central de sua anlise os veto players Tsebelis (1995)
trabalha com variveis caracterizadoras desses atores com capacidade de veto, quais sejam: o
nmero, a congruncia e a coeso. Ressalta em sua anlise que mesmo em sistemas
bicamerais no necessariamente cada Casa deve ser considerada um veto player, uma vez que
deve ser observada se ambas as Casas possuem prerrogativas constitucionais de veto. Alm
disso, se a configurao poltico-partidria de ambas seguir caractersticas semelhantes, esses
58

dois atores devero ser considerados como apenas um ator com capacidade de veto (regra da
absoro), j que se demonstra um alto nvel de congruncia.
Cabe aqui uma ressalva, faz-se necessria distino conceitual entre disciplina
partidria e coeso; devemos entender como coeso partidria diferena de posies
polticas dentro de um partido antes que se proceda discusso e a votao no interior do
partido; j a disciplina partidria refere-se capacidade de um partido controlar os votos de
seus membros no Parlamento. Com isso, um dos fatores que pode aumentar a coeso entre os
atores o sistema eleitoral; isto porque sistemas majoritrios auxiliam na construo de
amplas coalizes, o que resulta em uma baixa coeso; j em sistemas de representao
proporcional com lista, as lideranas tm o controle para a indicao dos candidatos,
aumentando, consequentemente, o nvel de coeso (Tsebelis, 1995). Portanto, segundo o
autor, a possibilidade de paralisia decisria ser maior quanto maior for o nmero de veto
players no sistema.
Com isso, Tsebelis d subsdios para refletirmos sobre a influncia de outras variveis
institucionais na conformao do sistema e na configurao da interao entre os poderes.
Assim tambm autores como Shugat e Carey (1992) contriburam significativamente para
essa reflexo, principalmente no que se refere considerao das variaes quanto ao poder
de agenda do Poder Executivo, ou seja, o poder de controle do Executivo sobre o processo
legislativo. De acordo com essa viso, essa varivel pode trazer definies bem diferentes das
abordagens clssicas sobre as caractersticas centrais dos sistemas presidencialistas e
parlamentarismo, j que a separao entre os poderes no sistema presidencialista no
condio suficiente para descartar possibilidades de cooperao e, por vezes, de fuso entre os
poderes com base em coalizes majoritrias e na variao dos poderes legislativos do Chefe
do Executivo.
Neste aspecto, segundo Shugat e Carey (1992) h duas formas de manifestar o
controle do Executivo sobre o processo legislativo; o primeiro deles a iniciativa exclusiva
do Poder Executivo iniciar algumas matrias, como no caso brasileiro, definies de matrias
oramentrias e financeiras (Constituio de 1988). J no segundo aspecto, a capacidade do
Executivo de retirar pontos de veto de minorias dentro do processo legislativo, como por
exemplo, solicitar urgncia na apreciao de uma proposio para eliminar a possibilidade de

59

uma Comisso bloquear o avano do instrumento20, j que no procedimento normal cabem as


Comisses iniciar o processo de apreciao, muitos vezes sendo esses arquivados pelas
mesmas (Shugat e Carey, 1992). Esses autores concluem que a centralidade do processo
decisrio deve ser considerada como uma varivel independente, pois a mesma responsvel
por deflagrar diferenas significativas entre sistemas polticos semelhantes, ou seja,
presidencialismos e presidencialismos, parlamentarismos e parlamentarismos (Figueiredo &
Limongi, 1994).
No caso brasileiro, como veremos posteriormente, essas proposies de anlise sero
muito relevantes para a observao da dinmica decisria brasileira e para a considerao das
particularidades que envolvem as temticas de poltica externa na relao entre os poderes
Executivo e Legislativo no pas.

2.2) Retrospecto histrico: base regimental e diviso de competncias no Brasil

Para compreender as diferentes funes dos poderes Executivo e Legislativo em


poltica externa no Brasil ao longo de sua histria h de se ater primeiramente as clusulas
previstas nas Constituies brasileiras e seus aspectos alterados ao longo da histria na
providncia normativa sobre responsabilidades dos Poderes nessa rea em particular.
Portanto, coube a primeira Constituio brasileira a funes de delinear os aspectos
constitutivos que iriam reger a relao entre os poderes nos primeiros anos da Histria do
Brasil.
O processo de independncia e a busca pelo reconhecimento, consolidao da
soberania e demarcao do territrio nacional fizeram parte dos primeiros esforos da
diplomacia brasileira. A normatizao das funes e a organizao da mquina administrativa
desse novo Estado foram desenhadas pela primeira vez na Constituio Brasileira de 1824,
quando se definiram as divises de tarefas e os instrumentos interativos entre os poderes
polticos do pas. As prprias caractersticas do regime monrquico- que estiveram vigentes
20

Como veremos com mais rigor, posteriormente, os atos internacionais entram para apreciao do poder
Legislativo como matrias de urgncia quando iniciada pelo Executivo, o que retira a capacidade das comisses
de bloquear o avano do instrumento; no entanto, isso no ocorre se as matrias tiverem origem no prprio poder
Legislativo.

60

no Brasil at 1889- levam em suas definies bsicas a concentrao de poder absoluto no


Imperador, a quem todos devem aconselhar-se e submeter deciso final. No diferentemente
das demais polticas, as atribuies na rea de poltica externa nesse primeiro momento,
portanto, ficaram amplamente concentradas nas mos do Poder Executivo, mais
particularmente, do Imperador, sendo que ao Legislativo caberia apenas ser consultado em
caso de cesso territorial, como demonstrado a seguir no artigo 142 da Carta Constitucional
Brasileira.

Cabe ao poder Executivo (Imperador) fazer tratados de aliana ofensivos ou


defensivos, de subsdio e comrcio, levando-os, porm, ao conhecimento da
Assemblia Geral, logo que o interesse e segurana do Estado o permitirem.
Se os tratados concludos em tempo de paz contiverem cesso ou troca de
parte do territrio do Imprio ou de possesses a que o Imprio tenha direito,
no podero ser ratificados sem terem sido aprovados pela Assemblia
Geral. (Constituio Brasileira de 1824)

A concentrao decisria no Executivo nacional em matrias internacionais fez parte


de toda histria monrquica do Brasil, alterada apenas com a Constituio de 1891, j
permeada pelos ideais republicanos, cujo pressuposto central a criao de mecanismos de
pesos e contrapesos entre os poderes polticos nacionais. Nesse novo arcabouo jurdico
brasileiro, o Congresso Nacional passa ter um papel mais significativo, cabendo ao mesmo
resolver definitivamente sobre todos os acordos de natureza internacional, ou seja, dependeria
a partir da da prvia aprovao do Congresso para a entrada em vigor das aes diplomticas
do Brasil no exterior. O artigo 34 da Constituio demonstra essa prerrogativa

de competncia privativa do Congresso Nacional resolver


definitivamente sobre tratados e convenes com as naes estrangeiras
(Constituio Brasileira de 1891)

J no artigo 48 dessa mesma Constituio, fica definido o papel desempenhado pelo


Presidente da Repblica em poltica externa nesse incio de uma nova era na histria
brasileira. Cabe ressaltar a presena da palavra ajustes alm de Convenes e Tratados entre
as prerrogativas que necessariamente deveriam passar por uma posterior aprovao
congressual. Isso porque, como veremos posteriormente, nas sucessivas Constituies
61

brasileiras o termo ajustes ser retirado do texto normativo dando margem a interpretaes
dbias em relao abrangncia do poder decisrio do Legislativo bem como dar suporte ao
surgimento do que hoje conhecemos como Acordos Executivos (Baena Soares, 2005).

Cabe ao Presidente da Repblica entabular negociaes internacionais,


celebrar ajustes, convenes e tratados, sempre ad referendum do
Congresso. (Constituio Brasileira de 1891)

Essas definies decisrias de poltica externa respaldadas constitucionalmente por um


formato mais equilibrado entre os poderes fizeram parte de um perodo histrico marcados
pela descentralidade poltica e por um alto grau de fortalecimento dos estados atravs da
poltica das oligarquias. Esses movimentos foram engendrados pelo processo de
interiorizao do desenvolvimento nacional e pela acrescida importncia assumida pelos
estados de Minas Gerais e So Paulo na poltica e na economia do pas.
Essa descentralidade poltica brasileira teve uma histria curta que durou at a
revoluo de 1930, quando o pas novamente passa a concentrar o poder poltico no
Executivo nacional. Neste novo contexto, a normatizao sobre a diviso de
responsabilidades na poltica externa entre os poderes Executivo e Legislativo no obteve
grandes alteraes em relao redao constitucional de 1891, embora a extrao de
algumas palavras do texto anterior foram de significativa importncia para explicarmos parte
de aes e decises governamentais que traduziram possibilidades de manobras do Executivo
nacional em detrimento do contrapeso do Poder Legislativo.
Assim, a Constituio de 1934 fixou no artigo 40, alnea a, a competncia exclusiva
do Poder Legislativo para resolver definitivamente sobre os Tratados e Convenes com as
naes estrangeiras, celebrados pelo Presidente da Repblica, inclusive os relativos paz, e
no artigo 56, estabeleceu como competncia do Presidente da Repblica celebrar
Convenes e Tratados internacionais, ad referendum, do Poder Legislativo. (Constituio
Brasileira de 1934)
O leitor atento ir visualizar que pouca coisa foi alterada; ao Poder Legislativo, a partir
de ento, ficou a responsabilidade de resolver definitivamente sobre Acordos e Tratados
62

Internacionais, sendo que os ajustes, isto , Convenes ou Tratados de importncia


secundria da diplomacia ordinria passam a no mais serem mencionadas na Carta
Constitucional (Baena Soares, 2005). Esses fatores tm gerado grandes debates na atualidade,
uma vez que abre precedentes para uma srie de aes diplomticas que ficam aqum do
controle legislativo.
A Constituio de 1937 (artigo 74, letra d) repete o texto anterior no que tange a
responsabilidade do Poder Legislativo em matrias internacionais; embora nesse momento o
Congresso tenha sido dissolvido, no podendo, portanto, exercer seu papel constitucional
ficando a cargo do Chefe de Estado governar via decretos-lei (Baena Soares, 2005). A grande
modificao do texto constitucional foi referente competncia do Poder Executivo, uma vez
que facultava ao Presidente da Repblica determinar que entrem provisoriamente em
execuo, antes de aprovados pelo Parlamento, os Tratados ou Convenes Internacionais, se
a isto o aconselharem os interesses do Pas (Constituio Brasileira de 1937).
Observa-se, nesse momento, as caractersticas extremamente acentuadas de
concentrao da poltica externa brasileira no Executivo federal, atribuindo poucos
possibilidades de participao congressual. Apenas em 1946, com a restaurao da
democracia representativa no Brasil e com a promulgao da nova Constituio, o Congresso
retoma seu papel antes destacado pela Constituio de 1934, ponderado pela retomada das
atribuies do Presidente da Repblica, sendo os mesmos formalizados no artigo 66, inciso I
da Carta Constitucional.

de competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver


definitivamente sobre tratados e convenes celebrados com os Estados
estrangeiros pelo Presidente da Repblica. Ao Presidente da Repblica cabe
exclusivamente celebrar tratados e convenes internacionais, ad
referendum do Congresso Nacional. (Constituio Brasileira de 1937)

Embora o controle legislativo sobre os ajustes diplomticos no tenha sido retomado


pelo texto constitucional de 1946, houve a extrao da clusula que previa a entrada em vigor,
provisoriamente, de Tratados ou Acordos Internacionais antes de aprovados pelo Congresso,
caso este fosse analisado como sendo de importncia fundamental para o interesse nacional
63

presentes na Constituio de 1937. O que significa que embora de maneira tnue houve uma
diminuio da concentrao decisria em assuntos de poltica externa das mos do Executivo.
J no regime militar, a normatizao sobre a diviso de responsabilidade entre os
poderes em matrias internacionais no sofreu alteraes significativas em relao ao texto
constitucional anterior. O artigo 47, inciso I declara ser da competncia exclusiva do
Congresso resolver definitivamente sobre os Tratados celebrados pelo Presidente da
Repblica". J o artigo 83, inciso VIII, afirma que de competncia privativa do Presidente
celebrar Tratados, Convenes e Atos Internacionais ad referendum do Congresso
Nacional (Constituio Brasileira de 1967).
A entrada em vigor desse novo texto constitucional esteve com seus dias contados,
pois aps a promulgao do Ato Constitucional de nmero 5 (AI-5)21, que previa a dissoluo
do Congresso Nacional, a ausncia desse poder inviabilizou qualquer tipo de contrapeso
decisrio em matrias internacionais, sendo as mesmas viabilizadas pelo Poder Executivo
entre os anos de 1968 e 69.
Vale destacar que a poltica externa durante grande parte do regime militar volta a ter
um carter mais imperialista na regio, retrocedendo as iniciativas que j haviam sido
desenhadas em anos anteriores de projetos de integrao regional. Sob o ponto de vista da
poltica externa brasileira em relao ao macro sistema internacional - com destaque ao
governo Mdici o Brasil buscou firmar-se como um pas que poderia ocupar o cargo de uma
grande potncia, incluindo projetos para o desenvolvimento do potencial nuclear do pas.
Esses elementos e outros fatos que marcaram os conturbados anos do regime militar no Brasil
passaram a margem do controle e da representatividade poltica marcada pelo esvaziamento
do Poder Legislativo. Mesmo aps a retomada parcial dos trabalhos parlamentares, a
conflagrao do regime autoritrio no Brasil concentrou poderes decisrios no Executivo
federal, dificultando qualquer possvel oposio s decises tomadas pelo Presidente da
Repblica. Esse cenrio s comea a ficar mais ameno na gesto de Figueiredo, quando
21

O AI-5 foi um ato constitucional que deu total poderes decisrios para o chefe do poder Executivo , uma vez
que atribua ao Presidente poderes para fechar o Congresso Nacional por tempo indeterminado bem como
Assemblias estaduais e Cmaras municipais; ao Presidente tambm cabia suspender direitos polticos por 10
anos bem como decretar e prorrogar estado de stio. Em outras palavras, enquanto esteve em vigor o AI-5 no
Brasil, o Congresso Nacional esteve ausente de qualquer deciso Nacional, retormando apenas posteriormente e
paulatinamente suas funes

64

diminuram significativamente os processos repressivos, j prevendo uma abertura lenta e


gradual do pas ao sistema democrtico (Cervo; Bueno, 2002).
A ausncia de rupturas polticas no pas e a permanente acomodao de foras em
processos de mudana nacional22 tangenciaram significativamente os novos parmetros da
Constituio democrtica do pas em 1988. Como poderemos verificar a seguir, pouco foi
alterado do texto normativo que regula a relao entre os poderes Executivo e Legislativo na
tomada de decises em poltica externa. H de se notar, no entanto, que alguns temas passam
a adquirir relevncia nos novos parmetros constitucionais, tais como: garantia dos direitos
humanos, integrao regional, proteo do patrimnio nacional (Constituio Brasileira de
1988) entre outros, marcando a significativa influncia da incorporao dos novos temas da
agenda internacional23 nas prioridades da nao brasileira. Com isso, as questes de ordem
econmica e social so incorporadas nas competncias da diplomacia brasileira antes
concentradas prioritariamente em questes de ordem de segurana estratgico-militar. Alm
disso, outras agncias burocrticas foram criadas a partir de ento para o tratamento mais
complexo e difuso dos temas de ordem global, o que representou uma incipiente alterao no
padro decisrio de poltica externa no Brasil (Barros, 1986).

2.2.1) A Constituio de 1988 e a herana dos padres autoritrios

A redemocratizao do Brasil e a aprovao do novo texto constitucional no


representaram elementos de ruptura significativos em relao ao perodo anterior. A
predominncia do Poder Executivo e o conseqente desequilbrio da balana entre os poderes
foi fonte de debate e de inspirao de diversas pesquisas na rea da Cincia Poltica brasileira,
22

Em vez de buscar a modernidade, o Brasil padece de mpetos de modernizao, atravs dos quais se tenta
queimar etapas no processo de desenvolvimento. Uma nova modernizao sepulta a anterior e nenhuma
consegue fazer com que o Pas encontre o caminho para o desenvolvimento. Impostas por elites
pseudodissidentes em favor dos seus interesses, essas modernizaes mantm a maioria da populao alijada de
benefcios sociais elementares (Faoro, 2000). Texto explicativo de Raymundo Faoro quando distingue
conceitos como modernidade e modernizao e busca incluir o Brasil em uma dessas concepes, incluindo
derivaes analticas a partir disso para compreender as instituies polticas nacionais
23
Entende-se por novos temas da agenda internacional no temas que foram incorporados recentemente na
agenda diplomtica dos Estados, mas sim aqueles que passam a adquirir relevncia especialmente no cenrio
aps a Guerra Fria e sob a gide da globalizao como questes econmicas, sociais e financeiras, levando os
Estados a buscarem alternativas cooperativas para soluo de problemas transnacionais.

65

que buscou desvendar os novos rumos dos padres institucionais ps-constituinte. Alguns
estudos destacam-se nessa rea como as teses de Fernando Limongi e Argelina Figueiredo em
trabalhos como Mudana Constitucional, desempenho do Legislativo e consolidao
institucional de 1994 e Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional de 1999.
Nesses estudos os autores compartilham da viso de que a Constituio de 1988
garantiu ao Executivo o controle sobre as polticas e as instituies no Brasil, engendradas por
instrumentos constitucionais e regimentais que favorecem sua predominncia decisria,
gerando deficincias no accountability horizontal. Isto porque, sistemas presidencialistas
partilham teoricamente de pressupostos bsicos tais como a diviso, independncia e
equilbrio entre os poderes Executivo e Legislativo (pesos e contrapesos), que mediante a
busca por interesses opostos gerariam uma mtua fiscalizao (Figueiredo, 2001). No entanto,
como destacado por Figueiredo e Limongi (1994) no de fato o que ocorre no Brasil e em
alguns dos sistemas presidencialistas na Amrica Latina, uma vez que a natureza de alguns
instrumentos constitucionais alterou o modelo clssico do sistema presidencialista, garantindo
instrumentos que desequilibram o poder em favor do Executivo.
Segundo Figueiredo (2001), o Poder Legislativo brasileiro altamente centralizado
nas aes dos partidos, que direcionados pelo poder de agenda do colgio de lderes acabam
por gerar um alto grau de disciplina partidria. Os lderes partidrios no Congresso, como
ressalta Diniz (1999), tm um papel significativo de exercer a comunicao fluda e a
cooperao entre os poderes, j que so os responsveis pela interlocuo das preferncias
entre os poderes. Alm disso, como possuem poder de agenda, determinam os assuntos
prioritrios a serem votados em plenrio, controlando, desse modo, o processo legislativo. E
quando se trata de um cenrio em que h uma coalizo governista majoritria no Congresso,
isso levar mais facilmente a garantia de cooperao do Poder Legislativo em relao s
polticas governamentais defendidas pelo Poder Executivo. Com isso, como ressaltado por
esses autores, esse cenrio leva a uma fuso de poderes, diferentemente do previsto pelo
modelo classicamente conhecido como caracterizador dos sistemas presidencialistas (pesos e
contrapesos).
A Constituio Brasileira atribui ao Presidente da Repblica o direito de legislar,
podendo editar decretos com fora de lei com vigncia imediata (MPs); alm disso, conta
tambm com a exclusividade de iniciativa na introduo de legislao administrativa,
66

oramentria, fiscal e pedido de urgncia para as leis que apresenta (Figueiredo, 2001). Esses
elementos normativos tm se efetivado na prtica com a preponderncia da produo
legislativa do Executivo em detrimento do Poder Legislativo, que seria esse ltimo
teoricamente o poder responsvel por essas atribuies.
No que tange a regulamentao das atribuies em poltica externa no Brasil aps a
Constituio Brasileira de 1988, o que se poder perceber, a partir da demonstrao de dados
a seguir, tambm a preponderncia do Poder Executivo na tomada de decises, fazendo uso
extensivo dos chamados de Acordos Executivos. Esses instrumentos so tambm
conhecidos como acordos em forma simplificada que categoriza o estabelecimento de
compromissos que dizem respeito a assuntos rotineiros da atividade diplomtica e que
possuem vigncia imediata, ou seja, no necessitam de aprovao do Congresso Nacional
(Cachapuz de Medeiros, 1995). A grande problemtica que envolve essa questo definir ou
saber se de fato os acordos estabelecidos no carecem de aprovao congressual dada sua
caracterstica, relevncia e encargos ao patrimnio nacional. A possibilidade de estabelecer
esses acordos em forma simplificada no est regulamentada na Constituio, porm, a
mesma deixa espaos para que o mesmo possa ocorrer com freqncia.

Compete privativamente ao Presidente da Repblica celebrar tratados,


convenes e atos internacionais, sujeitos referendo do Congresso
Nacional (Art. 84 da Constituio Brasileira de 1988)
da competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (Art. 49, Inciso
I da Constituio Brasileira de 1988).

Como possvel perceber na regulamentao das atribuies dos Poderes Executivo e


Legislativo em matrias internacionais o termo ajustes, como presente em Constituies
anteriores, no retomado, dando margem a possibilidades de estabelec-los sem a aprovao
final do Congresso. Alm disso, a presena do termo atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (grifo nosso) levou o debate
entre juristas que destacam a flexibilidade para possveis interpretaes desses atos
estabelecidos em mbito internacional. Essas caractersticas dbias do documento
67

regulamentador do margem a diversas interpretaes dentre as quais esto aqueles que


defendem a idia de que todos os atos internacionais devem passar pela aprovao final do
Congresso, que deve rejeit-lo ou aprov-lo em totum, e outros que defendem a restrio
desses atos que necessitam aprovao congressual para aqueles que de fato acarretem
encargos gravosos ao patrimnio nacional. A grande questo que se coloca a inviabilidade
de exercer a prtica diplomtica se todos os instrumentos tiverem que passar pela aprovao
congressual, que carece de tempo para aprov-los (Baena Soares, 2005).
Alm do uso freqente de Acordos Executivos que caracterizam a preponderncia do
Poder Executivo e o controle deficitrio do Legislativo sobre o mesmo, tambm poderemos
observar posteriormente, a partir dos dados levantados entre os anos de 1988 a 2007, a
atividade legislativa em matria internacional ainda muito baixa em comparao a totalidade
das proposies.
Com isso, retoma-se novamente a discusso travada entre os principais analistas de
poltica externa no Brasil que buscam compreender e questionar o papel do poder Legislativo
na tomada de decises em matrias internacionais. A grande correlao que busca ser
dimensionada por alguns desses autores tais como: Letcia Pinheiro24, Soares de Lima25,
Ferreira26, Baena Soares27, Nunes de Oliveira28, Santos29 entre outros a noo de democracia
e os mecanismos de accountability, presentes nas relaes entre os poderes na consecuo da
poltica externa. Se por um lado o insulamento burocrtico e a preponderncia do Poder
Executivo na tomada de decises possibilitariam garantir eficincia no processo em virtude da
centralizao, atribuindo respostas mais rpidas s problemticas emergentes, alm de

24

PINHEIRO, Letcia (2003). Os vus da transparncia: poltica externa e democracia no Brasil. In:
Seminrio Poltica Externa do Brasil para o sculo XXI (Rebelo; Fernandes; Cardim. Org.). Braslia: Cmara dos
Deputados, Coordenao de Publicaes
25
LIMA, Maria Regina Soares de (2000). Instituies Democrticas e Poltica Exterior in Contexto
Internacional, vol 22, n. 2, julho-dezembro.
26

FERREIRA, Marcelo Costa (2005). O Congresso Nacional Brasileiro na Poltica Externa do Mercosul e no
debate ALCA 1989/2003. Tese de Doutorado, PUC/SP, So Paulo.
27
SOARES, C. O processo Legislativo e a aprovao de acordos internacionais assinados pelo Brasil. Tese
apresentada no INSTITUTO RIO BRANCO. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES no
Quadragsimo Oitavo Curso de Altos Estudos. Braslia, 2005
28

NUNES DE OLIVEIRA, Amncio Jorge Silva (2003). Legislativo e Poltica Externa: Das (in) convenincias
da abdicao. Working Papers Caeni, nmero 3.
29
LIMA, M. R & SANTOS, Fabiano (2001). O Congresso e a Poltica de Comrcio Exterior. Lua Nova, no.
52, pp.121-149.

68

propiciar a preservao da continuidade das diretrizes norteadores da agenda diplomtica


devido ao distanciamento dos interesses polticos em conflito; por outro lado, no entanto, a
baixa participao do Poder Legislativo na tomada de decises em poltica externa acrescida
de instrumentos que fortaleam o desequilbrio entre os poderes em favor do Executivo
caracterizariam a conseqente baixa na representatividade democrtica nas decises de
poltica internacional do pas.
Neste caso, tanto Milner (1997) quanto Martim (2000) ajudam- nos a refletir sobre o
papel do Poder Legislativo em mbito internacional. A convergncia entre os preceitos dessas
autoras d-se no sentido de que se para Milner o equilbrio entre os poderes gera uma
poliarquizao da poltica externa, para Martin a participao mais assertiva do Legislativo
gera maior credibilidade ao pas em relao ao seu interlocutor, aumentando as chances de
cooperao internacional. Para ambas esse equilbrio entre os poderes pesa a favor da
democracia e de processos cooperativos em escala internacional.
No diferentemente, os autores (acima citados) que refletem sobre o caso brasileiro
trabalham com essa questo. H um relativo consenso por parte desses pesquisadores da
necessidade de uma atuao mais efetiva do Legislativo brasileiro em poltica externa; ao
mesmo tempo, compartilham do princpio de que os interesses partidrios em questes de
natureza internacional ainda so pfios no Brasil, tendo em vista que seus resultados no tm
gerado ainda votos, em virtude do distanciamento dos interesses do eleitorado nessas
matrias. Maria Regina Soares e Fabiano dos Santos (2001) destacam, no entanto, que essa
realidade est sendo alterada a partir da abertura comercial e da redemocratizao do Brasil. A
mobilizao dos atores domsticos, afetados principalmente com os acordos comerciais,
estaria gerando conseqncias distributivas em mbito domstico, ou seja, gerando
ganhadores e perdedores a partir das decises governamentais, levando os mesmos cada vez
mais a buscarem a representao de seus interesses em mbito internacional.
No plano prtico, essa discusso tem cada vez mais estado presente entre os
parlamentares brasileiros, que nos ltimos anos, embora ainda de maneira bastante tmida,
tem procurado um espao mais assertivo na tomada de decises de poltica externa, acionando
com maior freqncia instrumentos de controle sobre o poder Executivo e as burocracias
especializadas, bem como trazendo tona projetos que visam mudanas em suas atribuies
constitucionais em matrias internacionais.
69

2.3) Sobre a natureza dos Acordos Executivos e a freqncia de sua utilizao

Os Acordos Executivos no Brasil vm sendo exercidos com uma freqncia


significativa pela diplomacia brasileira nos ltimos anos como poderemos observar nos dados
que sero demonstrados a seguir. Entende-se como Acordos Executivos, acordos em forma
simplificada e/ou complementares s iniciativas diplomticas anteriores que no necessitam
da aprovao congressual para a entrada em vigor, sendo essa realizada imediatamente aps a
assinatura do instrumento pelo Poder Executivo (Baena Soares, 2005).
Os ajustes complementares, quando no modificam o texto do ato internacional a que se
referem e tm como objetivo implementar instrumento j devidamente referendado,
dispensam sua apresentao ao Congresso Nacional. Inserem-se tais ajustes no contexto
dos chamados acordos em forma simplificada ou acordos executivos, que no exigem
referendum do Poder Legislativo, segundo a praxe diplomtica estabelecida desde a
Constituio belga de 1831, praxe essa difundida pelos Estados Unidos da Amrica e
incorporada doutrina e prtica internacional de grande nmero de Estados, inclusive
do Brasil, em benefcio da prpria operatividade de implementao do ato que lhe deu
origem. (in Cachapuz de Medeiros CJ/MRE/25,2000, p.7)

No caso brasileiro no possvel identificar os Acordos Executivos pela


denominao dos instrumentos diplomticos utilizados no estabelecimento das relaes
internacionais, ou seja, observa-se acordos em forma simplificada com denominao de
Memorandus de Entendimento, Protocolo de Intenes, Acordos por Troca de Notas, Acordos
de Cooperao Tcnica, entre outros, assim como tambm podemos observar, com a anlise
dos dados a seguir, que passa pela aprovao congressual, por vezes, instrumentos com as
mesmas denominaes. Em outras palavras, a nica forma de diferenciar o que so acordos
solenes com aprovao congressual de acordos simplificados observando a entrada em vigor
dos mesmos, sendo que a entrada em vigor imediata indica Acordos Executivos.
Antes de demonstrarmos a utilizao e a freqncia desses mecanismos pelo Poder
Executivo brasileiro, vale caracterizar os diferentes instrumentos diplomticos utilizados no
estabelecimento das relaes exteriores sejam elas bilaterais ou multilaterais. A denominao

70

bem como a intensidade e a solenidade do ato internacional decidida pelas Partes envolvidas
na negociao e a natureza do que ser acordado30.
Os atos diplomticos que reservam maior solenidade e maiores compromissos sejam
eles bilaterais ou multilaterais so os Tratados Internacionais que tm como caracterstica
geral passar pela aprovao do Poder Legislativo, uma vez que reservam compromissos mais
profundos s Naes envolvidas.
J os Acordos Internacionais, mais caractersticos do estabelecimento de
compromissos bilaterais, no possuem uma dimenso clara do nvel de profundidade do
compromisso estabelecido; eles podem ter caractersticas poltica, econmica, cientfica,
cultural e tcnica e tambm no esto previstos para sua entrada em vigor necessariamente via
ato solene, ou seja, ora verificamos Acordos sendo considerados ajustes (Acordos
Executivos) ora numa verso completa (com necessidade de aprovao congressual). Assim
tambm, existem os Acordos- Quadros que funcionam como uma espcie de marco geral
(guarda-chuva) dos compromissos internacionais e sugerem a complementao posterior aps
seqentes processos de negociaes. Outro tipo so os Acordos por Troca de Nota ou Notas
Reversais que so aqueles instrumentos de natureza mais administrativa e referem-se s
rotinas diplomticas.
Os Ajustes Complementares funcionam como atos que complementam outros
instrumentos j estabelecidos e que no implicam em mudanas significativas nos
compromissos pr-estabelecidos. Os Memorandos de Entendimento, por sua vez, so atos que
visam registrar a aproximao entre pases em determinadas reas, no implicando em
nenhum compromisso, exceto o registro das intenes das Partes. Ambos os instrumentos
(Ajustes Complementares e Memorandos de Entendimento), em geral, no passam pela
aprovao congressual, uma vez que so considerados parte da rotina administrativa da
diplomacia.
Por fim, existem tambm atos internacionais nomeados como Convenes, que
possuem carter multilateral e referem-se a assuntos de interesse geral e, ainda, os Protocolos
que implicam em compromissos tanto multilaterais quanto bilaterais, mas preservam

30

Informaes sobre a solenidade e natureza dos atos internacionais foram extradas do site oficial do Ministrio
das Relaes Exteriores do Brasil. http://www2.mre.gov.br/dai/PraticaDiplomaticaBrasileira.pdf - acesso em
07/11/2008

71

caractersticas menos formais que os Tratados, Acordos e Convenes e, por vezes,


funcionam como ata final de uma Conferncia Internacional31
Com isso, mesmo identificando o grau de profundidade e solenidade em relao aos
compromissos estabelecidos pelo pas em mbito internacional, no h de fato uma
designao, como dito anteriormente, que remeta naturalmente a concepo do que deve ou
no passar pela aprovao do Congresso Nacional para a entrada em vigor. Esse vcuo
interpretativo vem dando margem a utilizao cada vez mais freqente dos Acordos
Executivos pela diplomacia brasileira.
De 1988 a 2007 de um total de 1.821 atos internacionais estabelecidos em formato
bilateral, 1.423 ocorreram em formato simplificado, ou seja, entraram em vigor
imediatamente aps a assinatura do instrumento via acordos executivos, o que corresponde
a 78% do total.

Figura 1 Dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora

Dentre os atos por tramitao simplificada podemos encontrar diversas das


denominaes acima mencionadas, quais sejam: Acordo por Troca de Notas, Memorandos de
Entendimento, Ajustes Complementares, Declaraes de Intenes, Convnios, Acordos,
Protocolos, Programas, outros. Como exemplo, selecionamos alguns deles de forma aleatria
31

Idem

72

para demonstrar: Memorando de Entendimento na rea de Fontes Novas e Renovveis de


Energia estabelecido com a Alemanha; Protocolo de Cooperao Tcnica no Domnio do
Petrleo com a Angola; Declarao sobre Poltica Nuclear Comum Brasileiro- Argentina;
Ata de Cooperao e Complementao Econmica estabelecido com a Bolvia; Ajuste
Administrativo Relativo ao Acordo para a Cooperao nos Usos Pacficos de Energia
Nuclear (CNEN Brasil) (CCEA- Canad32). Esses so apenas alguns dos instrumentos da
diplomacia brasileira em formato simplificado utilizados no decorrer dos anos
supramencionados.
J dentre aqueles atos que passaram pela tramitao completa, ou seja, pela aprovao
do Congresso Nacional, os mais freqentes foram os Acordos Internacionais, seguidos dos
Tratados, Convenes, Protocolos, Convnios, Ajustes Complementares, Memorandos de
Entendimento e Declaraes de Intenes.
Para efeitos de anlise comparada interessante notar que alguns desses instrumentos
mais solenes no se diferenciam, em algumas vezes, substancialmente em relao queles em
formato simplificado. Vejamos: Declarao Conjunta sobre Cooperao Bilateral no Uso
Pacfico do Espao Exterior estabelecido com a Argentina; Memorando de Entendimento
entre Brasil e Argentina para o estabelecimento de um Mecanismo Permanente e de
Intercmbio de Informaes sobre a Circulao e o Trfico Ilcito de Armas de Fogo,
Munies, Explosivos e outros Materiais Correlatos; Ajuste Complementar ao Acordo Bsico
de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica em Matria de Sanidade Agropecuria
estabelecido com o Chile; Conveno Destinada a Evitar Dupla Tributao e Prevenir a
Evaso Fiscal em Matria de Impostos sobre Renda com a Coria do Sul33.
Na tabela abaixo demonstramos a frequncia em relao tipificao dos atos
internacionais que passam pela tramitao completa e aquelas que entram em vigor
imediatamente aps a assinatura, ou seja, tramitao em formato simplificado.

32
33

Dados extrados do site oficial do Ministrios de Relaes Exteriores do Brasil WWW.mre.gov.br


Dados extrados do site oficial do Ministrio das Relaes Exteriores www.mre.gov.br acesso em 07/112008

73

Atos internacionais
bilaterais
Acordos
Internacionais
Tratados
Convenes
Ajustes
Complementares
Protocolos
Convnios
Memorandos de
Entendimento
Declaraes
Programas
Outros

Instrumentos estabelecidos entre


1988 e 2007- tramitao completa
326

Instrumentos estabelecidos entre


1988 e 2007- tramitao
simplificada
255

25
17
7

0
0
547

9
8
5

50
17
297

1
0
0

173
50
34

Figura 2: dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora

J os atos multilaterais estabelecidos pelo Brasil entre os anos de 1988 a 2007


apresentaram em sua maioria necessidade de tramitao completa, ou seja, a utilizao dos
chamados Acordos Executivos no estabelecimento de compromissos multilaterais menos
freqente no Brasil
De 285 atos internacionais multilaterais estabelecidos dentro do recorte temporal da
pesquisa (1988-2007), apenas 21 foram realizados por tramitao simplifica, sendo que 264,
ou seja, 93% deles passaram pela anuncia do Congresso Nacional brasileiro34.

34

idem

74

Figura 3 dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora

Nesses casos, as divises correspondentes so: Acordos; Protocolos; Regulamentos;


Convenes; Convnios, Emendas Convenes; Tratados; outros; esses passaram pela
aprovao congressual, ou seja, com tramitao completa. J 7% dos instrumentos
diplomticos entraram em vigor como Acordos Executivos, so eles: Acordos,
Conferncias, Declaraes, Memorandos de Entendimento, outros.

Atos internacionais
Multilaterais

Instrumentos estabelecidos entre


1988 e 2007- tramitao completa

Instrumentos estabelecidos entre


1988 e 2007- tramitao
simplificada

Acordos
Internacionais
Tratados
Convenes
Declaraes

108

3
58
0

0
0
4

Protocolos
Convnios
Memorandos de
Entendimento
Emendas s
Convenes
Regulamentos
Outros

47
7
0

0
0
5

10

12
19

0
7

Figura 4: dados extrados do Departamento de Atos Internacionais do MRE - compilados e organizados pela autora

75

O que se pode concluir que nesse perodo de 1988 a 2007, houve uma utilizao alta
dos instrumentos diplomticos simplificados, ou seja, Acordos Executivos, sendo eles
predominantes em atos de natureza bilateral. Em termos percentuais, se considerarmos o total
de atos firmados pelo Brasil no decorrer desse perodo sejam eles bilaterais ou multilaterais e
compararmos atos de natureza simplificada com os de tramitao completa, chegamos aos
seguintes nmeros: 68,57% dos atos firmado no decorrer desse perodo foram Acordos
Executivos enquanto 31,43% submetidos tramitao completa, ou seja, com aprovao
congressual.
Portanto, esses fatores remetem-nos a refletir sobre os instrumentos possveis de
controle e fiscalizao do Poder Legislativo sobre o Executivo, uma vez que se observa na
rea de poltica externa, uma preponderncia decisria por parte do Executivo Federal 35.

2.4) Sobre o processo de tramitao da produo legislativa e a identificao dos atores


com capacidade de veto no sistema

Os atos internacionais que pressupem tramitao completa, ou seja, aprovao do


Congresso Nacional para entrada em vigor, passam por um processo de tramitao um pouco
diferenciado em relao s demais polticas apreciadas. A solenidade do Ato inicia-se quando
encaminhada ao Poder Legislativo uma mensagem do Poder Executivo acompanhada com
exposio de motivos que justificam e explicam a razo pela assinatura. O ingresso
realizado necessariamente pela Cmara dos Deputados, que inicialmente dever passar pela
apreciao da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, sendo essa a primeira
instncia a apreciar o documento36 (Baena Soares, 2005). Vale ressaltar, nesse caso, que a
Comisso no pode arquivar a iniciativa dos projetos apresentados pelo Poder Executivo, pois
o regimento preserva a continuidade da tramitao desses, eliminando a capacidade de veto
das Comisses, o que no ocorre com iniciativas advindas do Poder Legislativo, j que nesse

35
36

ibdim
(Art.62- Regimento Interno da Cmara dos Deputados).

76

caso a Comisso funcionar como instncia com capacidade de veto37. No entanto, isso no
pressupe que a matria no possa ficar por muito tempo em tramitao, tendo em vista que a
mesma, assim como a Mesa Diretora, tem poder para elencar prioridades a serem apreciadas
pelo Congresso Nacional, o que em alguns casos leva at mesmo o Poder Executivo a retirar a
matria da apreciao.
Sendo assim, logo aps a sua apreciao e considerao do mrito, a Comisso emite
um decreto legislativo38 para a matria, assumindo a partir da um carter de urgncia,
dispensando formalidades regimentais. Nesse aspecto em particular, os Atos Internacionais
assumem caractersticas distintas no processo de tramitao quando comprado as demais
polticas.
A prxima Comisso a se pronunciar necessariamente a Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania39, que tem o papel de averiguar a constitucionalidade do Ato e se os
aspectos regimentais e processuais esto de acordo com as normas brasileiras. Aps a
apreciao dessa Comisso a matria poder passar por outras Comisses caso a mesma trate
de assuntos correlatos e de competncias de outras instncias decisrias.
Aps a apreciao por parte das Comisses, a matria segue para plenrio para uma
votao nica; sendo aprovada, passa para o Senado Federal40, que funciona como uma
espcie de Casa revisora, onde passar pela mesma dinmica da Cmara dos Deputados. Se o
Ato Internacional for aprovado pela Casa, o decreto legislativo promulgado pelo Presidente
do Senado e levado a ratificao do Presidente da Repblica, que no precisa faz-lo
imediatamente, podendo inclusive no ratificar o acordo mesmo depois de passado pela
aprovao do Congresso Nacional41. Isso em geral no ocorre, mas as mudanas conjunturais
e, por vezes, at mesmo da pessoa que ocupa do cargo de Chefe de Estado poder levar ao
veto no final do processo. Caso contrrio, ou seja, se ratificado pelo Presidente da Repblica
publicado no Dirio Oficial da Unio entrando em vigor a partir da.

37

Ver mecanismos de tramitao das proposies na Cmara dos Deputados e do Senado Federal no Regimento
Interno de ambas as Casas disponveis em http://www2.camara.gov.br/processolegislativo e
http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf
38
(art.151 do Regimento Interno da Cmara)
39
(art.32, III, do Regimento Interno da Cmara)
40
nos termos do artigo 65 da Constituio
41
Ver em http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf, regimento interno do Senado.

77

Tendo observado a dinmica decisria a partir do processo de tramitao dos Atos


Internacionais, o que se pode observar que em virtude da necessidade de aprovao em
totum da matria internacional e ex post, o Poder Legislativo efetivamente tem demonstrado
uma baixa participao na dinmica decisria sobre os temas que esto sendo negociados pelo
Brasil em mbito internacional. Essa dinmica tem levado alguns parlamentares a
pronunciarem-se e buscarem algum tipo de modificao no papel desempenhado do Poder
Legislativo nessa rea. Mas, h de se ressaltar que essas iniciativas so ainda bastante
incipientes e carentes de apoio majoritrio.

2.4.1) Sobre a incipiente busca dos parlamentares por uma maior atuao nas decises
de poltica externa

A ambigidade do texto Constitucional de 1988 na regulamentao da competncia do


Poder Legislativo em matrias internacionais nos termos resolver definitivamente bem
como encargos gravosos ao patrimnio nacional levaram a algumas prticas e debates sobre
a distribuio de Poderes no processo de tomada de deciso em poltica externa. O
entendimento Constitucional dos artigos 84 e 49 leva-nos a interpretar que cabe ao Congresso
Nacional aprovar ou vetar in totum Acordos, Tratados e Atos Internacionais (...) o que
significa que no cabe aos parlamentares sugerirem modificaes ao texto j negociado pelo
Executivo no plano internacional. No entanto, recentemente, parlamentares tm colocado em
questionamento a possibilidade ou no deles poderem emendar ou propor alteraes aos atos
internacionais.
Embora matria de controversa entre Itamaraty e o Congresso Nacional, assim como
ressalta o diplomata Baena Soares (2005), prevalece entre os parlamentares a posio de que o
Poder Legislativo livre para apor emendas e alterar os textos de tratados internacionais
encaminhados pelo Executivo s Casas Legislativas. Essa mobilizao levou inclusive, aps
um parecer favorvel da Comisso de Constituio e Redao da Cmara dos Deputados 42, o
42

Segundo Baena Soares (2005) o projeto de decreto legislativo sobre a Conveno de Viena sobre direito dos
tratados de 1969 iniciou um debate acerca da possibilidade do Congresso Nacional apor reservas a Atos
Internacionais, originando uma consulta de nmero 7, de 1993, da Presidncia da Cmara dos Deputados
Comisso de Constituio e Justia, solicitando parecer acerca da possibilidade do Congresso Nacional, na sua
competncia de referendar tratados internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, faz-lo
parcialmente. A concluso como demonstra o autor foi a seguinte: o Congresso Nacional, no exerccio de seu

78

Legislativo incluir emendas aos textos dos Acordos de Salvaguardas Tecnolgicas assinados
com os EUA e a Ucrnia43, bem como os Acordos de Promoo e Proteo de Investimentos
(APPI)44, firmados entre 1994 e 1999 bilateralmente, e dois assinados no mbito do
MERCOSUL.45
Mesmo com essas iniciativas, so raras s vezes em que o Poder Legislativo brasileiro
utiliza-se dessa ferramenta como elemento de participao e controle sobre o Executivo. Na
viso do Itamaraty, essa possibilidade de apor emenda alterando a redao do compromisso
estabelecido internacionalmente pode levar o pas a perder credibilidade junto a seus
interlocutores internacionais, bem como pode representar o reincio do processo negociador a
partir das alteraes sugeridas. Por esse motivo, quando isso ocorre, como foi o caso dos
Acordos de Promoo e Proteo dos Investimentos, o Executivo prefere retirar a matria da
pauta da votao congressual para evitar possveis constrangimentos para o pas tendo a
matria vetada ou alterada significativamente pelo Congresso Nacional. (Baena Soares, 2005)
Alm desses elementos presentes no debate supra-citado, outras iniciativas e
discusses vem sendo travadas, levando alguns parlamentares a pronunciarem-se atravs de
discursos e proposies no Congresso, que visam, em geral, aumentar o grau de participao
congressual em matrias negociadas internacionalmente bem como no controle sobre o Poder
Executivo, principalmente no que tange as negociaes na rea de comrcio internacional.
Dentre as Propostas de Emenda Constituio (PEC) referentes solicitao
normativa do aumento da participao parlamentar no processo decisrio de questes
internacionais tem-se a proposta do Senador Roberto Requio (PEC n. 52, de 2001), que
prope acrescentar inciso e pargrafo nico ao artigo 49 e 84 da Constituio Federal
dispondo sobre a participao do Congresso Nacional no acompanhamento dos acordos
comerciais negociados pelo Executivo, desde o incio das negociaes at a sua concluso, o
que significa que o objetivo criar competncia exclusiva para o Congresso Nacional emitir
poder-dever, expresso no artigo 49, inciso I, da Constituio Federal, poder aprovar, ainda que parcialmente,
tratado, acordo, conveno ou qualquer outro compromisso internacional, sobre o qual se deva pronunciar.
(BAENA SOARES, 2005)
43

No link aqui citado o leitor poder encontrar a posio do Itamaraty sobre o referido acordo justificando e
buscando demonstrar que o mesmo no fere a soberania nacional.
http://www.mre.gov.br/portugues/links/links/cooperacao/alcantara.pdf
44
Os acordos de promoo e proteo de investimentos sofreram fortes resistncias na sua aprovao pelo
congresso nacional, pois se alegava que seus dispositivos configuravam-se a favor do investidor estrangeiro em
detrimento do nacional.
45
Esses acordos podero ser encontrados na ntegra no site oficial do Ministrio das Relaes Exteriores do
Brasil WWW.mre.gov.br.

79

autorizao prvia para assinatura de acordos nessa rea de comrcio internacional. A


justificativa utilizada no documento consiste em equilibrar a necessria e primordial
conduo da poltica exterior do governo que exige unidade, rapidez e energia com a
influncia do parlamento, caixa de ressonncia da opinio pblica e representante do
sentimento nacional 46.
Com objetivos bastante similares aos de Roberto Requio (PMDB-PR), tem-se a
proposta apresentada pelo senador Alozio Mercadante (PT-SP) que dispe sobre a
aprovao dos negociadores de atos internacionais multilaterais que impliquem na reduo de
barreiras alfandegrias e no alfandegrias a bens e servios, modificando no regime jurdico
dos investimentos externos ou alteraes no marco legal referente propriedade intelectual.
(PEC 20/03)47. A justificativa utilizada nessa proposio foi a situao desconfortvel do
Senado Federal que pela Constituio tem competncia de aprovar e arguir em sesses
secretas a escolha de chefes de misses diplomticas que iro dirigir muitas vezes embaixadas
de importncia pfia, no tendo, no entanto, competncia para escolher os negociadores
internacionais de misses comerciais como o caso da ALCA e da OMC. Neste sentido a
proposta visa ampliar essa competncia do Senado que passaria a ter acrescida a competncia
supra citada.
Outros casos cujas Propostas de Emenda a Constituio so parecidos do deputado
Ney Lopes (PFL-RN) que busca alterar os artigos 49 e 84 da Constituio Federal e
acrescentar o artigo 69-A, visando estabelecer autorizao prvia do Congresso Nacional
para negociaes de tratados, acordos e atos internacionais. (PEC 70/2003). Essa proposio
foi arquivada em 2007 nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados.
O que se pode observar que os parlamentares proponentes buscam adotar como
referncia o atual modelo norte-americano em que a participao do Congresso em temas de
poltica externa emblemtico dentre os pases presidencialistas, uma vez que seu Legislativo
tem um papel importante no sentido de contrabalanar o Executivo, no que se refere
especialmente a acordos internacionais de natureza comercial. O sistema norte-americano
conta um mecanismo conhecido como Trade Promotion Autority (TPA) o antigo Fast Track,
46

Texto da justificativa da proposio disponvel em


http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=49034
47
Sobre o processo de tramitao da PEC 00020 / 2003

80

um mecanismo em que o Congresso Nacional, quando h convergncia de interesses entre os


dois poderes, delega poderes ao Executivo para negociar determinados acordos de comrcio;
quando esse mandato executivo concedido, os acordos que forem firmados
internacionalmente no estaro sujeitos a emendas por parte do Legislativo. No entanto, caso
haja divergncia de interesses entre os poderes, o Congresso no disponibiliza a livre
negociao ao Executivo, ficando assim, o acordo negociado, sujeito a alteraes (Neves,
2003:117).
Alm dessas, outras Propostas de Emenda Constituio merecem ser destacadas,
uma vez que de algum modo tambm propem modificaes do texto Constitucional visando
uma participao mais assertiva por parte do Congresso Nacional na tomadas de decises de
temas de poltica externa. A PEC 23/02, proposta pelo Senador Antnio Carlos Jnior prope
a alterao do inciso I do art. 49 da Constituio Federal, que passaria a vigorar da seguinte
forma: Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, bem como sobre sua alterao
ou denncia pelo Chefe do Poder Executivo. A proposta foi arquivada pela Subsecretaria
Legislativa do Senado Federal em 22/01/200748.
Outras propostas vo nessa mesma linha como o caso da PEC 389 de 2005 do
deputado Joo Alfredo (PT-CE), que visa alterar o inciso I do artigo 49 da Constituio
Federal, estabelecendo que os tratados, acordos e atos internacionais que possam
comprometer a soberania nacional, ou que transfiram atribuies do Estado brasileiro a
organismos supranacionais, sero submetidos a referendo popular. Essa proposta foi
arquivada pela Mesa Diretora da Cmara dos Deputados em 31/01/200749.
O projeto de Lei proposto pelo Senador Eduardo Suplicy em 2003 tambm visa revisar
a competncia do Congresso Nacional nas definies dos acordos internacionais da rea
comercial. O contedo do projeto versa sobre o estabelecimento prvio pelo Congresso
Nacional de quais temas podero ou no ser negociados pelo Executivo nas esferas bilateral,
regional e multilateral. Pelo texto, os acordos na OMC que discutam questes como
propriedade intelectual, investimentos e compras governamentais estariam excludos da
orientao parlamentar, pois este poderia ser um fator de ordem burocrtica impeditivo nessas
48

ARQUIVADA AO FINAL DA LEGISLATURA


Matria arquivada ao final da 52 Legislatura, nos termos do art. 332 do Regimento Interno e do Ato n 97, de
2002, do Presidente do Senado Federal.
49
Arquivada nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno.

81

negociaes de carter mais gil. (189/2003)50 Neste caso o Projeto de Lei encontra-se em
tramitao na Cmara dos Deputados desde 20/10/2004, quando remetida a referida Casa
Legislativa.
Os demais Projetos de Lei e Propostas de Emenda Constituio propostos pelo
Congresso Nacional na rea de poltica externa entre os anos de 1988 e 2007 que aqui no
foram destacados tratam-se de iniciativas diversas que no versam sobre a alterao da
competncia e da dinmica entre os Poderes Executivo e Legislativo em matrias
internacionais. Portanto, essas iniciativas de Projetos de Lei (PL) e Projetos de Emenda
Constituio (PECs) so apenas algumas dentre aquelas estudadas no perodo delimitado pela
pesquisa.
O grfico abaixo demonstra os Projetos de Lei na rea de poltica externa
encaminhados pela Cmara dos Deputados e pelo Senado para apreciao do Congresso no
perodo de 1988 (promulgao da nova Constituio democrtica Brasileira) at 2007. As
iniciativas no ultrapassaram 07 por ano em ambas as Casas Legislativas, demonstrando uma
tendncia de alta no decorrer dos anos, principalmente no Senado Federal. Dentre essas
proposies, no Senado, dos 61 Projetos de Lei encaminhados apreciao entre os anos de
1988 a 2007, 4 deles foram aprovados, 25 esto em tramitao e 32 foram arquivados ou
rejeitados. J a Cmara dos Deputados segue uma tendncia muito prxima da outra Casa
Legislativa, totalizando as mesmas 61 iniciativas, sendo 27 Projetos de Lei arquivados ou
rejeitados, 10 aprovados e 24 em processo de tramitao.

50

Para
visualizao
do
texto
integral
do
projeto
http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/getHTML.asp?t=2794

de

lei

do

Senado

acessar

82

Figura 5- Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.

J no que se referem aos Projetos de Emenda Constituio os ndices so ainda mais


baixos, sendo que de 1988 a 2007 apenas em 1997 aparece uma iniciativa por parte da
Cmara dos Deputados de Projeto de Emenda Constituio (PEC), tendo o pice de
iniciativas dessa natureza no ano de 2003, havendo 6 PECs iniciadas nessa Casa. J no
Senado apenas nos anos de 2001, 2002 e 2003 houve a busca por utilizar-se desse instrumento
em uma vez apenas. Do total de 3 Propostas de Emenda Constituio elaboradas pelo
Senado, 2 foram arquivadas e 1 segue em processo de tramitao; j na Cmara dos
Deputados das 14 PECs propostas na rea de relaes exteriores entre os anos de 1988 a
2007, todas foram arquivadas.

83

Figura 6- Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.

Alm das Propostas de Emenda a Constituio (PEC) e os Projetos de Lei (PL) da


Cmara dos Deputados e do Senado que so os mecanismos mais fortes em mos do Poder
Legislativo para alterar a dinmica do processo decisrio em poltica externa, podendo
atribuir outra correlao de foras entre os poderes, os parlamentares tambm podem fazer
uso de instrumentos visando maior informao sobre o assunto, na busca por compreender
melhor o posicionamento que o pas vem adotando, bem como requerer participao em
misses internacionais.
Para melhor compreenso do leitor sobre a natureza dos contedos dessas proposies
selecionamos alguns exemplos aleatrios dentro do recorte temporal da pesquisa. No ano de
1991 o ento deputado Jos Fortunati props um requerimento de informao ao Ministro de
Relaes Exteriores sobre o Tratado de Constituio do Mercado Comum do Sul (RIC
632/1991). J no ano de 2007 o ento deputado Julio Semenghini (PSDB/SP) props um
requerimento para a realizao de uma audincia pblica conjunta entre as Comisses de
Minas e Energia e a de Relaes Exteriores e Defesa Nacional para discutir o programa
nuclear da Marinha (REQ-55/2007)51. J a Senadora Benedita da Silva iniciou um
requerimento nos termos regimentais que ouvida a Comisso de Relaes Exteriores e

51

Dados extrados da base de dados da Cmara dos Deputados em WWW.camara.gov.br

84

Defesa Nacional que o Senado expresse seu repdio aos governos da Repblica Popular da
China e da Frana pela retomada dos testes nucleares (RQS 1130/1995)52.
Essas e outras iniciativas da mesma natureza so exemplos de requerimentos que
podem ser solicitados tanto pela Cmara dos Deputados como pelo Senado Federal sejam
para solicitar esclarecimentos, sejam para declarar repdio ou louvou a determinadas
iniciativas, sejam para convocar o Ministro de Estado para maiores esclarecimentos sobre a
matria da proposio. Essas iniciativas, como pode ser observado no grfico abaixo, vem
demonstrando uma tendncia de aumento no decorrer dos 20 anos estudados na pesquisa.

Figura 7- Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.

Dentre os instrumentos analisados53 esse foi o mais utilizado por ambas as Casas, com
destaque para a Cmara dos Deputados que a partir do ano 2000 demonstra uma crescente
participao em temticas de poltica externa. Vale destacar, porm, que esses instrumentos
no tm fora normativa sobre alterao do padro decisrio em poltica externa como os dois
instrumentos destacados anteriormente (PL e PEC). Os requerimentos so mecanismos que
52

Dados extrados da base de dados do Senado Federal em WWW.senado.gov.br


A partir de 2001 soma-se requerimento e requerimento de informaes na Cmara dos Deputados. No Senado
Federal no h diviso entre requerimentos de informao (RIC e requerimentos REQ)
53

85

viabilizam maior busca de informaes por parte dos congressistas e maior participao nas
temticas negociadas pelo Executivo.
Outra varivel selecionada por esse estudo para anlise foi a indicao realizada tanto
na Cmara dos Deputados como no Senado; a natureza dessa proposio trazer sugestes e
indicativos sobre determinadas aes a serem realizadas dentro da rea, no caso a diplomacia.
Foram selecionados dois exemplos para efeitos demonstrativos dessas iniciativas. A INC
4685/2005 apresentada pela deputada Vanessa Gazziotin (PcdoB) sugerindo ao Ministrio
das Relaes Exteriores que exija retratao pblica do Senhor Pascoal Lamy, referente as
afirmaes de que a Amaznia e as outras florestas tropicais do planeta deveriam ser
consideradas bens pblicos mundiais e submetidas gesto coletiva ou gesto da comunidade
internacional". Outra iniciativa dessa mesma natureza foi apresentada pela deputada Perptua
Almeida (PcdoB) sugerindo ao Ministrio das Relaes Exteriores gestes junto ao governo
boliviano para a realizao de uma ao conjunta entre os pases para amenizar os impactos
das queimadas na Bolvia e no Brasil (INC 6341/2005)
Essas Indicaes como podem ser observadas no grfico abaixo foram muito mais
freqentes na Cmara dos Deputados que no Senado, que poucas vezes dentre os anos de
1988 a 2007 utilizou desse mecanismo para efetivar maior participao em temas relativos s
relaes exteriores brasileiras; j a Cmara, por outro lado, demonstra uma tendncia de
crescimento de utilizao desse mecanismo.

Figura 8 -Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.

86

No Brasil iniciou-se recentemente um debate poltico e acadmico sobre qual o melhor


padro decisrio para apreciao de matrias internacionais; se por um lado o Itamaraty
apresenta-se como apoiador da participao de lderes parlamentares em misses diplomticas
internacionais, pois isso aumentaria as chances de garantir apoio no Congresso para a
aprovao dos Atos Internacionais, por outro, o mesmo contrrio a uma dinmica decisria
diferenciada com participao ex-ante por parte do Legislativo, pois tenderia a retardar o
processo de aprovao alm de obviamente aumentar o controle sobre as aes da burocracia
em questo.
J no que se refere aos parlamentares, a mudana no padro decisrio em poltica
externa acarretaria uma necessidade de maior participao nas temticas que envolvem a rea
e menos delegao de poder ao Executivo, o que sugere um dispndio de tempo e esforos
que, segundo a racionalidade dos congressistas, devem envolver diretamente a reverso em
votos. No entanto, no Brasil, temticas da agenda diplomtica no so prioridades tampouco
aparecem com freqncia na agenda dos partidos polticos e nos planos de governo, que
tendem a focarem-se em reas essenciais da poltica domstica, tais como: sade, educao,
transporte, habitao etc.
Embora haja preponderncia do Poder Executivo em tomadas de decises em poltica
externa como apontado pela anlise das variveis institucionais, regimentais, constitucionais e
pelo uso crescente de Acordos Executivos pelo mesmo, necessrio ressaltar, no entanto,
que tambm foi possvel observar uma crescente participao do Poder Legislativo em
matrias de poltica externa, sendo esta mensurada a partir da averiguao sobre a utilizao
de mecanismos institucionais de controle existentes, quais sejam: Projetos de Lei (PL),
Propostas de Emenda Constituio (PEC), Requerimentos (REQ), Requerimentos de
Informaes (RIC) e Indicaes (INC). A partir do grfico abaixo, que busca traar uma
anlise de tendncia a partir da totalizao das proposies em relaes exteriores (acima
ressaltadas) averiguada por ano em ambas as Casas Legislativas, possvel verificar essa
crescente participao supracitada. Vejamos.

87

Figura 9 Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.

Com isso, conclui-se que desde o ano de 1988 at 2007 houve uma crescente
participao do Poder Legislativo em poltica externa, embora a mesma ainda mantm-se
muito tmida; outra concluso fundamental desse captulo que os processos de tomadas de
decises em matrias de poltica externa esto concentrados significativamente nas mos do
Poder Executivo, uma vez que o padro decisrio de relao entre os poderes na rea ainda
no foi alterado; isto porque embora tenha havido iniciativas nesse sentido por parte do
Legislativo, a maioria das proposies que versam sobre o assunto foram arquivadas.
Nesse ensejo, os prximos captulos da tese tm como proposta compreender como se
configuram as dinmicas decisrias no interior do prprio poder Executivo, chave essencial
para compreender o funcionamento da mquina do Estado quando o tema processo
decisrio em poltica externa no Brasil. A problemtica chave que se buscar averiguar se
de fato, assim como defendido por grande parte dos tericos brasileiros que trabalham com o
assunto, as decises so geradas pelo Ministrio das Relaes Exteriores caracterizadas como
insulado dos demais agentes estatais e no-estatais, coeso e hierarquizado demonstrando,
consequentemente, um padro decisrio extremamente centralizado na Cpula.

88

CAPTULO 3: ATUAO DO PRESIDENTE DA REPBLICA EM


POLTICA EXTERNA NO BRASIL:
Avaliando as gestes de Collor Lula

Como analisado no captulo 2 dessa tese de doutoramento, na diviso Constitucional


de competncias entre os poderes Legislativo e Executivo na rea de poltica externa, o Chefe
de Estado ocupa um papel central no planejamento, na execuo e na tomada de decises
acerca das aes do pas em mbito internacional, sendo essa preponderncia preservada
desde o Imprio at a recente Constituio Republicana e Democrtica de 1988.

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VII - manter


relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes
diplomticos; VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais,
sujeitos a referendo do Congresso Nacional; XIX - declarar guerra, no caso
de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado
por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e, nas mesmas
condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional; XX celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional; XXII
- permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente.
(Constituio Brasileira de 1988)

Mas assim tambm como previsto no prprio marco regulador constitucional, o


Ministro de Estado responsvel pela pasta de relaes exteriores o substituto imediato do
Presidente da Repblica na execuo da poltica externa do pas, o que significa que mediante
ao consentimento presidencial, o mesmo poder auxiliar o Presidente da Repblica na
formulao da poltica exterior do Brasil, assegurar sua execuo e manter relaes com
Estados estrangeiros, organismos e organizaes internacionais

54

. Assim, o Artigo I do

Regimento Interno vigente do Ministrio das Relaes Exteriores versa sobre as


responsabilidades do Ministro de Estado em auxlio ao Presidente da Repblica.

54

Pargrafo nico do Regimento Interno do Ministrio das Relaes Exteriores, Decreto n 5.979, de 6 de
dezembro de 2006 disponvel em
http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=506&Itemid=231

89

Art. 1o O Ministrio das Relaes Exteriores, rgo da administrao direta,


tem como rea de competncia os seguintes assuntos: I - poltica
internacional; II - relaes diplomticas e servios consulares; III participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e culturais
com governos e entidades estrangeiras; IV - programas de cooperao
internacional e de promoo comercial; e V - apoio a delegaes, comitivas
e representaes brasileiras em agncias e organismos internacionais e
multilaterais.55

No Brasil, como veremos posteriormente, poucos foram os mandatos presidenciais em


que o Chefe de Estado participou assertivamente sobre assuntos de poltica externa,
delegando na maioria das vezes suas responsabilidades ao Ministro de Relaes Exteriores,
que em alguns momentos representou a prpria figura do pas internacionalmente, com
destaque para o personagem histrico de Baro de Rio Branco, Ministro de 1902 a 1912.
Dentro dessa concepo de delegao freqente de responsabilidades ao Ministro de
Estado, Danese (1999) em sua anlise sobre o assunto destaca que para avaliar a atuao
presidencial em poltica externa necessrio no apenas conhecer sua competncia originria,
o que ele nomeia de diplomacia protocolar, mas tambm a participao efetiva e pessoal do
mandatrio definida como diplomacia ativa. Para compreender a dimenso desse poder do
mandatrio, o autor oferece algumas variveis, tais como: 1) o grau de responsabilidade
originria do Chefe de Estado, 2) sua autoridade em relao Chancelaria, 3) sua relao com
a opinio pblica, 4) sua relao com o Poder Legislativo. Define tambm os graus dessa
insero presidencial nos assuntos internacionais, sendo que no mais baixo nvel de atuao,
considerado como diplomacia reflexa, a participao do Chefe de Estado funcionaria apenas
como reaes aos estmulos externos, ou seja, quando chamado a solucionar problemas tais
como conflitos de interesses entre burocracias em temas de poltica externa de natureza
transversal, que incorpora as responsabilidades regimentais de mais de um Ministrio. Nessa
lgica, o segundo grau seria uma diplomacia presidencial ativa, com a utilizao da imagem e
da transmisso de idias, demonstrando-se mais participante aos olhos da opinio pblica. J
o terceiro seria a atuao mais ativa incluindo a conduo pessoal do Presidente da poltica
externa bem como iniciativas para uma melhor projeo e insero do pas em mbito
internacional, sendo as prprias diretrizes da poltica externa, neste caso, associadas figura
presidencial (Danese, 1999).
55

Decreto n 5.979, de 6 de dezembro de 2006. Disponvel em


http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=506&Itemid=231

90

Cerqueira (2005) trabalha com uma definio conceitual complementar quela


estabelecida por Danese (1999), tratando o termo como um conjunto de iniciativas
presidenciais na rea que o faz condutor principal da poltica internacional do pas,
direcionando a atuao da Chancelaria. O autor faz um estudo de caso sobre a atuao do
Presidente Cardoso em mbito internacional destacando o prprio interesse do Itamaraty em
utilizar-se do perfil desse Presidente - enquanto acadmico renomado e com insero poltica
na pasta de relaes exteriores - para alavancar as relaes internacionais do pas. Assim, a
atividade presidencial mais assertiva teria como objetivo, segundo essa viso, garantir uma
insero positiva em mbito internacional, atrair a ateno da opinio pblica para assuntos de
poltica externa, aumentando o apoio e a legitimidade das decises na rea.
Albuquerque (1996) tambm concentra-se em estabelecer uma avaliao da atuao do
Presidente Fernando Henrique Cardoso nas relaes internacionais; destaca que durante seu
primeiro mandato observa-se claramente o Chefe de Estado frente da diplomacia, sendo essa
vislumbrada atravs do nmero de discursos e pronunciamentos na rea, vistas internacionais,
participao em foros multilaterais e nas prprias negociaes.
J Nuez e Malamud concentram suas anlises no ativismo presidencial em processos
de integrao regional, mais particularmente, no Mercosul, que possui uma estrutura
institucional que favorece a concentrao de poder nos Chefe de Estado, propiciando muitas
vezes que os mesmos possam desviar outros veto players das decises finais tais como o
Gabinete Ministerial e o Congresso. (apud Falco, 2006)
A convergncia desses estudos, principalmente daqueles que se concentram em
estudar as gestes de Fernando Henrique Cardoso no cargo presidencial, a correlao
estabelecida entre as caractersticas do ocupante do cargo e o ativismo presidencial em
poltica externa.

Nesse aspecto, essa tese visa dialogar com essas anlises, buscando

identificar se efetivamente pode-se considerar atuao presidencial em poltica externa como


resposta singular referente a uma gesto especfica que congrega fatores favorveis a essa
atuao, ou se vai alm de uma caracterstica singular de governo, caracterizando-se como
tendncia expressa a partir do processo de redemocratizao do pas e do aumento da
intensidade da interdependncia entre os Estados em mbito global, gerando efeitos no modo
como se faz e como se decide poltica externa no Brasil.
Nesse ensejo, o objetivo de compreender a dimenso da atuao presidencial em
poltica externa no Brasil est atrelado ao propsito central da tese, cuja finalidade averiguar
91

se o Brasil est passando por um processo de descentralizao decisria em poltica externa, o


que envolve entender se a tomadas de decises esto menos centralizadas no Ministrio das
Relaes Exteriores e, consequentemente, sendo realizada tambm por outros atores estatais,
incluindo maior atuao presidencial.

Portanto, o objetivo desse captulo mensurar a

participao do Presidente da Repblica ao longo dos anos em temas relativos poltica


internacional, envolvendo inclusive o estudo dos atores que os cercam no papel de assessores
especiais. Para tanto, a quantificao dos dados demonstrar se houve ou no um aumento da
participao presidencial em poltica externa; as variveis de anlise so: 1) nmero de visitas
ou encontros bilaterais, a) realizadas, b) recebidas; 2) participao em reunies multilaterais;
3) discursos proferidos na rea de poltica externa e poltica internacional; 4) iniciativas.
Sero avaliadas empiricamente as gestes de Fernando Collor, Itamar Franco, os dois
mandatos de Fernando Henrique Cardoso e o primeiro mandato do governo Lula. Esse recorte
foi estabelecido dentro do marco temporal proposto pela pesquisa (1988-2007), considerando
apenas mandatos completos, sendo, portanto retirada da anlise parte do governo Sarney e
parte da segunda gesto do governo Lula. Alm disso, embora no seja objetivo central da
anlise com o propsito de avaliao emprica, inicialmente ser trabalhada a trajetria dessa
atuao presidencial em poltica externa ao longo da histria brasileira, funcionado como
marco dos antecedentes dentro do recorte temporal sugerido.
Para mensurao desses indicadores supra-citados foi construdo um banco de dados
com informaes primrias extradas do arquivo histrico da biblioteca da Presidncia da
Repblica.

ANTECEDENTES
4.1) Um breve histrico das atuaes dos Chefes de Estado em poltica externa no Brasil:
do Imprio a Repblica

A primeira iniciativa da diplomacia brasileira ps-independncia foi a busca pelo


reconhecimento do pas enquanto entidade soberana no sistema internacional, dando fim a um
longo processo de colonizao portuguesa. Para isso, o Brasil adota uma poltica
entreguista, estabelecendo acordos comerciais com as grandes potncias do perodo com
92

extremas desvantagens para o pas. Tudo isso realizado em nome de alcanar um rpido
reconhecimento da independncia e de se libertar das resistncias portuguesas a esse processo.
O trao mais evidente desse entreguismo foi a relao de aliana preferencial estabelecida
com a Inglaterra que marcou a transio da dependncia externa brasileira de Portugal para a
Inglaterra (Cervo & Bueno, 2002).
J no que se refere relao do pas com o subsistema regional, ou seja, com a
Amrica do Sul, as preocupaes da diplomacia brasileira nesse primeiro momento estavam
direcionadas a delimitao fronteiria e a soluo de problemas lindeiros, alm da rivalidade
com a Argentina, j herdada pelos constrangimentos diplomticos entre Portugal e Espanha
no decorrer do processo de colonizao da Amrica do Sul. Foi mediante a esse quadro de
rivalidades que o Brasil inseriu-se numa primeira guerra ps-independncia, disputando com
a Argentina o domnio territorial da Provncia da Cisplatina (Bandeira, 1998).
Esse e outros eventos dessa mesma natureza conflitiva como a participao do Brasil
na Grande Guerra (1839-1851) e, posteriormente, na Guerra do Paraguai (1864-70) marcaram
uma postura assertiva, imperialista e expansionista do Brasil no que tange a relao com seus
vizinhos. Dentre o longo perodo que marca o regime monrquico (1822-1888), em alguns
momentos a diplomacia resolve adotar uma poltica externa de maior distenso regional para
evitar o acirramento das rivalidades, mas essa estratgia logo era abandonada em virtude
especialmente dos projetos tambm imperialistas, expansionistas de algumas figuras que
marcaram a histria regional, como Rosas na Argentina e Solano Lopez no Paraguai.
Todavia, no foi apenas na relao com o subsistema regional que o Brasil teve que
lidar com uma srie de temas complexos no decorrer do primeiro e segundo reinado, tambm
houve questes delicadas e sensveis a serem tratadas e solucionadas com as grandes
potncias mundiais como, por exemplo, a questo do trfico de escravos e o consequente
constrangimento diplomtico com a Inglaterra, at ento seu principal parceiro internacional.
Assim tambm, o Brasil enfrentou possibilidades expansionistas dos EUA sobre a regio
amaznica, que segundo Cervo e Bueno (2002) fora apaziguada pela problemtica interna
vivenciada pelos Estados Unidos na Guerra da Secesso (1861-65) (Cervo; Bueno, 2002).
Dentre desse quadro de extrema complexidade das relaes internacionais e no
posicionamento do Brasil frente a esse cenrio, exigiu-se cada vez mais uma
93

profissionalizao dos agentes diplomticos do pas bem como a institucionalizao do


prprio Ministrio. Assim, embora os controles da poltica externa e de outras polticas
estivessem concentradas nas mos do Imperador, responsvel por dar a palavra final nas
tomadas de decises, o Primeiro Reinado marca uma delegao bastante expressiva do Chefe
de Estado para seus agentes diplomticos, fazendo surgir inclusive grandes nomes que
direcionaram a poltica externa brasileira, tais como: Visconde do Uruguai, Visconde do Rio
Branco, entre outros (Danese, 1999:235).
O Segundo Reinado no diferentemente caracterizou-se pela expresso mais
protocolar do Imperador que tratava de referendar finalmente as aes da diplomacia
profissional, imune a freqentes mudanas de gabinete e acostumados a pensar e conduzir a
poltica exterior e a lidar com as complexas questes que afetavam o Estado brasileiro na rea
externa (...) (Danese, 1999: 239). O papel da elite poltica tambm deve ser destacado nesse
perodo, j que influenciou significativamente a confeco das diretrizes da poltica externa
brasileira, incluindo a atrao de imigrantes para o trabalho rural, o estreitamento das relaes
comerciais com os Estados Unidos, grande importador do caf brasileiro nesse perodo, e a
prpria potencialidade que a borracha enquanto produto exportador ganhava ao norte do pas.
Dom Pedro II, no entanto, marcou a diferena de sua atuao em poltica externa quando
comparada com o Primeiro Reinado por inaugurar duas aes que caracterizariam mais tarde
o que conhecemos hoje por diplomacia presidencial, quais sejam: as viagens internacionais do
Chefe de Estado e os encontros internacionais de fronteira. (idem)
A passagem para o regime republicano no Brasil no marcou diferena na forma de
atuao discreta do Chefe de Estado na conduo da poltica externa do pas. Os primeiros
anos da Repblica, em virtude das diversas conturbaes internas que vivenciava o pas
associada prpria instabilidade do Presidente no cargo (Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto), fez com que o Brasil no que se refere poltica externa adotasse uma postura
bastante tmida, por vezes at confusa. O Brasil estava desgastado por uma imagem negativa
no ambiente internacional e regional derivada de sua atuao na Guerra do Paraguai e na
responsabilizao pela destruio completa do pas em questo. Clodoaldo Bueno e Amado
Cervo na obra Histria da poltica exterior do Brasil (2002) destacam que durante a
Repblica Velha essa falta de direcionamento da poltica externa inclui a prpria falta de
liderana nessa rea, sendo que durante as gestes de Deodoro da Fonseca (1889-91) e
94

Floriano Peixoto (1891-94) passaram dez pessoas pelo cargo de Ministro das Relaes
Exteriores do Brasil56, dois nomes diferentes marcaram a gesto de Prudente de Moraes
(1894-98) como Carlos Augusto de Carvalho e Dionsio Evangelista, sendo mais slida, nesse
sentido, o histrico do Ministrio no governo do Presidente Campos Salles (1898-1902), com
a gesto de Olinto de Magalhes. Portanto, esse perodo fora caracterizado por uma falta de
diretriz para aes do pas em mbito internacional bem como pela ausncia de uma figura
central para o direcionamento da rea, ou seja, nem houve um nome de grande destaque e de
realizaes na gesto da pasta de relaes exteriores tampouco uma expressiva participao
presidencial nos assuntos da poltica externa57 (Cervo; Bueno, 2002).
J no perodo em que Baro de Rio Branco esteve no cargo de Ministro das Relaes
Exteriores do Brasil (1902 a 1912), durante os governos de Rodrigues Alves (1902-06),
Afonso Pena (1906-09), Nilo Peanha (1909-10) e Hermes da Fonseca (1910-14), essa
ausncia presidencial na conduo da poltica externa ficou ainda mais evidente, destacando o
alto nvel de delegao deste para o Ministro de Estado, que foi uma das figuras mais
importantes e simblicas da diplomacia brasileira. Dentre suas realizaes no cargo,
destacam-se o estreitamento das relaes diplomticas com os Estados Unidos, a busca por
aproximao com os pases vizinhos, a soluo pacfica via arbitragem internacional dos
litgios territoriais e o objetivo de angariar e iniciar um processo de modernizao do pas.
(Cardim & Almino, 2002). Assim tambm Baro de Rio Branco foi responsvel pela
reformulao da prpria mquina da poltica externa, tornando a diplomacia mais
profissional, atravs do critrio da meritocracia, e aumentando a estrutura organizacional ao
registrar uma elevao sensvel do nmero de representaes do Brasil no exterior e do
nmero de consulados, que ganharam 25 novas reparties nesse perodo (Abreu & Lamaro,
2007). Neste sentido, o fortalecimento da burocracia responsvel pelas questes de poltica
externa representou o enfraquecimento da atuao presidencial em poltica externa, uma vez
que diminuira o espao de manobra.

56

1889-1891 governo de Deodoro- Quintino Bocaiuva e Justo Leite Chermont ; 1891-1894 governo de
Floriano - Fernando Pereira, Serzedelo Corra, Antonio Souza, Felisbelo Freire, Joo Pereira, Carlos Augusto
Casseano do Nascimento.
57
Durante esse perodo (1989 a 1902) houve apenas a visita oficial de campos Salles a Argentina no perodo de
17.10 a 08.11.1900. informaes disponveis em
http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres/galslles/galsalles/integrapresidente_view/ acessado
em 23/03/2009.

95

Danese (1999) interpreta esse perodo do incio da Repblica (1889) at 1930 como
sendo um momento da histria caracterizado por uma diplomacia reflexa, ou seja, em que a
atuao presidencial resumia-se a atividades meramente protocolares com efeitos apenas
simblicos. Diferentemente do que ocorre a partir da, j que Getlio Vargas (1930-45) foi um
Presidente altamente participativo das questes da poltica externa do pas. O ambiente
propcio de competitividade internacional entre as grandes potncias para ter o Brasil como
pas aliado na Segunda Guerra Mundial, associado ao poder concentrado nas mos
presidenciais, principalmente aps o golpe de Estado em 1937, alm da habilidade e do
interesse pessoal apresentados por Getlio Vargas para com as temticas de cunho
internacional, que alm de tudo poderia render-lhe prestgio, tudo isso levou a uma
participao presidencial ativa em poltica internacional. Assim alm das viagens realizadas
para o Uruguai e para a Argentina58 (16.05 a 08.06.1935), o Presidente tambm participou da
Conferncia de Paz do Chaco, da Conferncia de Natal com o Presidente Roosevelt, alm de
encontros de fronteira e de discursos enaltecedores dos marcos da poltica externa brasileira
(Danese, 1999).
As sequncias presidenciais de Eurico Gaspar Dutra (1946-51) e mesmo do prprio
Getlio Vargas em seu segundo mandato (1951-54) no foram to expressivas no que se
refere diplomacia presidencial. Isso porque no governo de Dutra o destaque na rea de
poltica internacional do Brasil foi atribuda e delegada figura de Osvaldo Aranha que teve
um papel de grande relevncia na chefia da delegao do Brasil junto a Organizao das
Naes Unidas e como representante do pas no Conselho de Segurana dessa mesma
entidade (Abreu & Lamaro, 2007). J na segunda gesto de Getlio Vargas, o ambiente
internacional j no era mais to favorvel para ganhos advindos do jogo de rivalidades entre
grandes potncias, at porque o Brasil j tinha uma posio consolidada de parceria com os
Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial e no decorrer da Guerra Fria. Alm disso,
internamente o pas vinha passando por crises de ordem econmica e poltica, o que levou o
Presidente a direcionar seus esforos para as tradicionais reas de polticas pblicas. Em seus
discursos ele procurava deixar claro para as grandes potncias, em especial para os Estados
Unidos, que necessitava de ajuda financeira dos pases aliados, uma vez que a fragilidade

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Informaes disponveis em
http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres/galvargas2/galvargas2/integrapresidente_view/.
Acesso em 23/03/2009.

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econmica vivenciada pelo pas poderia dar espao bem como fortalecer movimentos
revolucionrios internos ligados a ideologia comunista (Moura, 1983).
Juscelino Kubitschek (1956-61) no diferentemente de Getlio Vargas buscava
estreitar relaes comerciais com as demais naes, com o objetivo de levar o pas
modernizao e ao avano do processo de industrializao e, para isso, utilizou como
ferramentas o exerccio da diplomacia presidencial ativa, j experimentada por Getlio
Vargas durante seu primeiro mandato. Segundo Danese (1999), os instrumentos diplomticos
mais utilizados por JK foram: viagens presidenciais ao exterior, recebimento de Chefes de
Estados estrangeiros, a participao de reunies de cpula regionais e de encontros de
fronteira. Alm disso, envolveu-se pessoalmente nas negociaes do pas com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e traou um novo plano de insero internacional do Brasil e
da regio atravs da Operao Pan-Americana (OPA). Assim, em parceria com a Argentina o
propsito do Brasil atravs da OPA era oferecer a continuidade do alinhamento do pas com
os Estados Unidos diante do conflito bipolar em troca da cooperao da potncia para o
desenvolvimento econmico da regio. No entanto, como ressaltado por Clodoaldo Bueno e
Amado Cervo (2002) o fracasso dessa iniciativa decorre principalmente da perda de fora da
Guerra Fria, diminuindo consequentemente o poder de barganha desses pases (Brasil e
Argentina) frente condio estabelecida para manuteno da aliana.
Neste contexto de avaliao evolutiva da atuao presidencial na rea de poltica
internacional, um destaque importante deve ser atribudo a figura de Jnio Quadros (1961),
uma vez que durante seu governo que a poltica externa brasileira sofre uma reorientao de
suas diretrizes, incomum na histria da diplomacia brasileira. Na Poltica Externa
Independente (PEI), Jnio Quadro assume o papel de protagonista j na prpria definio do
que seria a nova poltica externa do Brasil numa mensagem ao Congresso Nacional em 15 de
maro de 1961, sendo posteriormente publicado em um artigo sobre a temtica no Foreign
Affairs (Danese, 1999). Tambm conhecida como poltica dos 3 D - desenvolvimento,
desarmamento e descolonizao - a Poltica Externa Independente visava colocar o Brasil
numa posio de afastamento e autonomia em relao ao confronto bipolar, podendo, com
isso, estabelecer relaes com pases do eixo comunista. Outras prerrogativas dessa nova
poltica externa encabeada pelo Presidente Jnio Quadros era exaltar a Organizao das
Naes Unidas (ONU) como veculo para soluo dos problemas internacionais bem como
97

solidarizar-se com os pases subdesenvolvidos no engajamento do conflito entre Norte (pases


desenvolvidos) e Sul (pases subdesenvolvidos), buscando deslocar as preocupaes mundiais
do campo ideolgico para as questes de natureza econmica (Fonseca Jr, 1998). J Joo
Goulart (1961-64), sucessor de Jnio na Presidncia, adota uma postura mais contida nas
questes de cunho internacional, conseqncia das presses que estava sofrendo em mbito
nacional, que geraria posteriormente o golpe de Estado em maro de 1964, bem como
internacional, com a presso norte-americana sobre os pases latinos, especialmente aps o
evento da crise dos msseis em Cuba (1962).
O golpe de Estado ocorrido no Brasil em 1964 e a motivao que levou os militares
atrelarem a Poltica Externa Independente proposta pelo governo anterior a ideologia
comunista, fez com que o pas nessa primeira fase da ditadura militar (de Castello a Mdici1964/74) retomasse o alinhamento preferencial com os Estados Unidos, abandonado as
premissas que fundamentavam o marco anterior sobre o projeto de insero internacional do
pas. Com isso, h uma nova ruptura das relaes diplomticas com os pases do eixo
comunista e um estreitamento das relaes com os Estados ocidentais capitalistas. Nessa
primeira fase, no que tange a atuao presidencial em poltica externa, h uma retomada das
aes meramente protocolares, havendo uma preponderncia da burocracia na conduo e na
tomada de decises em poltica externa. Isso significa que Castello Branco, Costa e Silva e
Mdici buscaram no interferir no trabalho da diplomacia que atou dentro dos marcos prestabelecidos de forma autnoma (Martins, 1975). As visitas presidenciais ao exterior
tambm no foram nada intensas nesses trs governos, sendo que Castello ausenta-se do cargo
para uma viagem a fronteira com o Paraguai para a inaugurao da Ponte da Amizade
(26.03.1965), Costa e Silva viaja para o Uruguai no perodo de 11 a 14.04.1967 e Mdici
concentrou-se a visitas aos Estados Unidos e a Portugal59.
J Geisel (1974-79), diferentemente dos Presidentes brasileiros anteriores do regime
militar, teve uma trajetria bastante ativa em questes relativas poltica externa. Foi durante
o seu governo que novas diretrizes e um novo projeto de insero internacional do pas
passam a vigorar, sendo essa conhecida como Pragmatismo Ecumnico e Responsvel. Em
diversos pontos podem-se associar essas novas diretrizes quelas presentes na Poltica
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em 23/03/2009

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Externa Independente proposta durante o governo de Jnio Quadros como: a busca pela
diversificao de parcerias internacionais, a conseqente diminuio da dependncia
brasileira em relao aos Estados Unidos e a aproximao com a China, os Estados africanos,
rabes e a prpria Unio Sovitica. O pressuposto central era afastar-se do conflito ideolgico
entre os eixos capitalistas e socialistas e direcionar as aes para o conflito Norte-Sul, em que
as questes de cunho econmico passassem a predominar nos debates centrais. O contexto
internacional de relaxamento da Guerra Fria possibilitou, diferentemente do que ocorreu
durante o governo Jnio-Jango, que iniciativas dessa natureza no fossem associadas aos
ideais comunistas, deixando de expressar-se como ameaa, engendrando, com isso, o
desenvolvimento e fortalecimento dessas novas diretrizes internacionais (Fonseca Jr, 1998).
Assim tambm, pode-se destacar que o Presidente Geisel teve um esforo pessoal
atravs de diversos discursos em deixar claro para os pases capitalistas aliados tradicionais
que o novo formato da poltica externa do pas teria um carter ecumnico e responsvel, ou
seja, sem teor ideolgico e as mudanas seriam realizadas de forma lenta e gradual, bem como
o processo de abertura domstica para o regime democrtico, vivenciada pelo pas tambm
nesse momento histrico (Vizentini, 1998).
Diante desse quadro de transformaes, a atuao e o envolvimento pessoal do
Presidente com as questes de poltica internacional do pas possibilitaram a concretizao
dos objetivos supracitado; Danese (1999) destaca duas grandes vertentes em que a diplomacia
presidencial foi ativa: 1) na prpria concepo de poltica externa em conjunto com o corpo
diplomtico; 2) na conduo da mesma exercida principalmente atravs das visitas
internacionais do Presidente. Em comparao com os demais Chefes de Estado pode-se dizer
que o nmero de visitas realizadas foi bastante expressivo, totalizando dez iniciativas dessa
natureza60.
Figueiredo (1979-85), o ltimo governo da ditadura militar, d sequncia s aes de
Geisel no campo da poltica externa, participando ativamente da mesma, principalmente no
que se refere s visitas internacionais61. No total foram 25 pases visitados durante sua gesto,

60

visita Bolvia (21.05 a 22.05.74), ao Uruguai (12.06.75), ao Paraguai (03.12 a 05.12.75), Frana (26.04 a
28.04.76), ao Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte (03.05 a 07.05.76), ao Japo (12.09 a 21.09.76),
ao Peru (05.11.76), ao Mxico (14.01 a 19.01.78), ao Uruguai (25.01 a 27.01.78), Alemanha (05.03 a 11.03.78)
61
Realiza visitas Venezuela (06 a 08.11.1979), ao Paraguai (09 a 11.04.1980), Argentina (13 a 17.05.1980),
ao Chile (10 a 12.10.1980), Frana (28 a 31.01.1981), a Portugal (01 a 04.02.1981), Colmbia (10 a

99

mais do que o dobro realizado pelo seu antecessor62. Alm disso, necessrio ressaltar
tambm que foi durante esse governo que a poltica externa brasileira passa a estreitar
relaes com os pases latino-americanos e enfrenta sua antiga rivalidade histrica com a
Argentina ao assinar o Acordo Tripartide (Brasil, Argentina e Paraguai) Itaipu-Corpus de
1979, dando incio a um processo de aproximao bilateral, que culminar mais tarde na
constituio do Mercosul (Cervo; Bueno, 2002).
O governo da transio para a democracia tambm foi marcado por uma diplomacia
ativa presidencial. Tancredo Neves embora tenha permanecido pouco tempo no cargo
(15.03.1985 a 21.04.1985) iniciou seu mandato com viagens a Amrica do Norte, a Amrica
do Sul e a Europa buscando projetar e divulgar a nova fase que o Brasil estava iniciando a
partir daquele momento. Sarney no diferentemente imprimiu um carter pessoal na busca por
inserir o pas em mbito internacional, incluindo em seus discursos e em suas aes a defesa
de princpios que posteriormente estariam consolidados na Constituio de 1988, tais como: a
defesa do pas aos Direitos Humanos, a busca pela proteo do meio ambiente, o
compromisso pelo desenvolvimento de tecnologia e energia nuclear para fins pacficos e a
prpria noo de integrao regional.
Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes
internacionais pelos seguintes princpios: I - independncia nacional; II prevalncia dos direitos humanos; III - autodeterminao dos povos; IV no-interveno; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII soluo pacfica dos conflitos; VIII - repdio ao terrorismo e ao racismo; IX
- cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; X - concesso
de asilo poltico.
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao
econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes. (Constituio
Brasileira de 1988)

13.03.1981), Alemanha (16 a 20.05.1981), Argentina (26.05.1981), aos Estados Unidos da Amrica (11 a
15.05.1982), ao Canad (18 a 22.07.1982), Sede da ONU em Nova Iorque (25 a 28.09.1982), ao Paraguai
(abertura das comportas da barragem de Itaipu) (05.11.1982), ao Mxico (26 a 29.04.1983), Nigria, GuinBissau, Senegal, Arglia e Cabo Verde (14 a 21.11.1983), Bolvia (07 a 09.02.1984), ao Marrocos e Espanha
(08 a 14.04.1984), ao Japo, China (20.05 a 01.06.1984), ao Paraguai (inaugurao da Central Hidreltrica
Brasileiro-Paraguaia de Itaipu) (25.10.1984).
62
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em 23/03/2009

100

Sua diplomacia presidencial teve foco na atuao regional e nas visitas realizadas a
outros pases com objetivos de estreitar relaes, fortalecendo os princpios da poltica
externa pragmtica, cuja finalidade a diversificao das parcerias (Danese, 1999). S para
efeitos comparativos com seu antecessor Figueiredo, o Presidente Sarney realizou 39 visitas63
pases estrangeiros, representando um significativo aumento na intensidade do
envolvimento pessoal do Presidente em questes relativas poltica internacional.
Com isso, a transio do Brasil para o regime democrtico bem como seu projeto de
insero internacional em um cenrio mundial em transformao fora caracterizado pela
participao ativa do Presidente Sarney, que encerra a fase dos antecedentes estabelecidos por
essa pesquisa na avaliao da diplomacia presidencial no Brasil. Assim, juntamente com
Sarney, cabe destacar as atuaes expressivas de Getlio Vargas, Jnio Quadros, Geisel e
Figueiredo na conduo e nas tomadas de decises sobre temas relativos poltica
internacional do pas. Os Presidentes eleitos pelo voto popular que sucederam o governo
Sarney (de Fernando Collor a Lula) faro parte de uma anlise mais minuciosa e criteriosa
com o objetivo de detectar a participao da figura do Chefe de Estado na conduo da
poltica externa do Brasil. Para tanto, assim como destacado anteriormente, as seguintes
variveis sero analisadas: visitas ou encontros bilaterais; participao em reunies
multilaterais; discursos proferidos na rea de poltica internacional e as iniciativas no campo
da poltica externa.

4.2) MARCO TEMPORAL (1988-2007)


4.2.1) As Gestes Fernando Collor de Melo- Itamar Franco
63

Uruguai (12 a 14.08.1985), EUA (21 a 26.09.1985), Venezuela, Mxico, Portugal, Cabo Verde (03 a
10.05.1986), Cidade de Montevidu (27.05.1987), Peru (03.07.1987), Argentina (15 a 17.07.1987), Mxico (16 a
20.08.1987), Venezuela (15 a 17.10.1987), Mxico (26 a 30.11.1987), Uruguai, Colmbia (05 a 09.02.1988),
EUA (05 a 09.06.1988), China (30.06 a 10.07.1988), Bolvia (31.07 a 03.08.1988), Unio Sovitica, Frana (14
a 23.10.1988), Uruguai (26 a 29.10.1988), Argentina (28 a 30.11.1988), Angola (26 a 28.01.1989), Venezuela
(01 a 03.02.1989), Itlia e Cidade do Vaticano (07 a 11.07.1986), Argentina (28 a 30.07.1986), Estados Unidos
da Amrica (09 a 14.09.1986), Japo (20 a 27.02.1989), Suriname, Guiana (02 a 04.03.1989), Paraguai
(15.05.1989), Argentina (07 a 09.07.1989), Equador (06 a 07.08.1989),) Nova Iorque (22 a 28.09.1989), Peru
(10 a 13.10.1989), Equador (25 a 26.10.1989), Costa Rica (26 a 29.10.1989), Paraguai (10 a 12.11.1989), Chile
(10 a 11.03.1990), Uruguai (28.02 a 01.03.1990). Em 29.11.1985 inaugura a Ponte Internacional Presidente
Tancredo Neves, sobre o Rio Iguau, entre as cidades de Foz do Iguau (Brasil) e Puerto Iguaz (Argentina)

101

O primeiro Presidente eleito pelo voto popular ps- redemocratizao, Fernando


Collor de Melo, ingressa no cargo com diversos desafios, pois alm das significativas
transformaes pelas quais passavam o ambiente domstico aps anos de ditadura militar,
podendo enfim as demandas sociais nesse momento expressarem-se politicamente, o cenrio
internacional vivenciava tambm uma nova fase de fim da Guerra Fria e do confronto
ideolgico entre capitalismo e comunismo. Assim como ressalta Celso Lafer e Gelson
Fonseca Junior em seu texto Questes para a diplomacia no contexto internacional das
polaridades indefinidas nesse primeiro momento ps- Guerra Fria o mundo passa a
experimentar uma difuso dos ideais capitalistas como o liberalismo econmico e a
democracia poltica, sendo o binmio visto como marco referencial para levar os pases ao
desenvolvimento. A derrubada das barreiras ideolgicas entre as duas potncias rivais
possibilitou a expanso do processo de globalizao econmica e a fluidez das fronteiras
passaram a possibilitar o estreitamento das relaes inter-estatais e a evoluo do prprio
quadro de interdependncia (keohane, 1988). Esses elementos caractersticos daquela
realidade transformadora demandavam poltica externa dos Estados a passarem por um
processo de readequao; caberia, portanto, ao Brasil posicionar-se frente s temticas da
nova agenda internacional, quais sejam: liberalismo econmico, proteo ambiental,
desnuclearizao, desarmamento, proteo aos direitos humanos, luta contra o terrorismo,
crime organizado e qualquer outra forma de atividade ilcita.
Neste sentido, as metas desenhadas pelo Brasil durante a gesto do Presidente Collor
(1990-92) foram: levar o Brasil a um processo de modernizao, restaurar a imagem e o perfil
internacional do pas - que estava degradada devido ao posicionamento anterior relutante em
relao incorporao da defesa dos direitos humanos, do meio ambiente e da adeso aos
compromissos internacionais de no levar o pas ao desenvolvimento de uma poltica nuclear
belicista - atualizar, ento, a agenda diplomtica do pas em consonncia com as novas
preocupaes mundiais e construir uma agenda positiva com os Estados Unidos,
descaracterizando o perfil terceiro mundista que o Brasil tinha adotado at ento. (Hirst &
Pinheiro, 1995) Portanto, passaram a fazer parte da agenda diplomtica brasileira, marcando o
novo posicionamento internacional do pas, a busca pela paz e o entendimento entre os povos,
os compromissos do pas com os princpios da soberania nacional, da autodeterminao dos
povos e da no-interveno, o repdio ao terrorismo e a toda forma de preconceito e
102

discriminao, o propsito de consolidao da democracia e os princpios integrativos


regionais. Assim tambm, o Brasil passa a adotar os discursos da proteo ambiental, da noproliferao nuclear e do liberalismo econmico.

Meio ambiente: O Brasil est disposto a fazer a sua parte, certo de que os
demais pases faro o mesmo.
Tecnologia: O que est em jogo a nossa prpria possibilidade de
integrao ao ncleo dinmico da economia mundial
Poltica nuclear O Brasil descarta a idia de qualquer experincia que
implique exploses nucleares, ainda que para fins pacficos.
Liberalismo econmico Com uma economia que se abre para o mundo, o
Brasil tem a expectativa que se estabelea uma economia mundial aberta.64

As aes realizadas nesse sentido foram a abertura comercial brasileira, o


protagonismo na organizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento em junho de 1992 (Eco-92), ocorrida no Rio de Janeiro, sendo esse evento
internacional de grande relevncia para o avano das discusses na rea de mudana
climtica, desenvolvimento sustentvel e mecanismos para amenizar o processo de
degradao ambiental; a assinatura em parceria com a Argentina para a criao da Agncia
Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC) e do
Acordo

Nuclear

Quadripartite

de

Salvaguardas

com

AIEA,

demonstrando

comprometimento de ambos os pases em no desenvolverem armas nucleares; a negociao e


assinatura do Tratado de Assuno entre Argentina, Uruguai, Paraguai e Brasil, que cria o
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), efetivando iniciativas anteriores que visavam uma
aproximao integrativa na regio (Bernal-Meza, 2002).
A atuao presidencial foi bastante expressiva na conduo desses novos marcos da
poltica externa, podendo ser verificada pelos dados apresentados a seguir. Em dois anos de
mandato o presidente Collor proferiu 51 discursos65 referentes rea de poltica externa,
recebeu 8 Chefes de Estado no Brasil de pases como Argentina, Bolvia (14.08.1990), China
(18.051990), Chile (25.07.1990), Equador (7.11.1990), Argentina (28.11.1990), Mxico
64

Informaes extradas do discurso presidencial pronunciado por ocasio da abertura do debate geral da XLV
Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas, em Nova Iorque, EUA, no dia 24 de setembro de 1990;
65
Para uma averiguao detalhada da natureza dos discursos consultar anexo. Os dados foram compilados pela
autora a partir da pesquisa do arquivo histrico da biblioteca da Presidncia da Repblica.

103

(10.10.1990), EUA (3.12.1990)66. Realizou, em contrapartida, 20 visitas oficiais a pases


estrangeiros como Paraguai (04.06.1990), Espanha (22 a 26.07.1992), Bolvia (17.08.1992),
Itlia (06 a 11.06.1990) Argentina (05 e 06.07.1990), Estao Antrtica (19 a 21.02.1991),
Portugal (21 a 26.10.1990), Japo (08 a 15.11.1990), Espanha (14 a 19.05.1991), Sucia (03 a
06.06.1991), Noruega (06 a 07.06.1991) Estados Unidos da Amrica (17 a 21.06.1991),
Angola, Zimbbue, Moambique e Nambia (07 a 14.09.1991), EUA (20 a 23.09.1991), Itlia
(10 a 13.12.1991), Repblica Checa e Eslocava (01/10/1990)67.
Participou de 7 reunies multilaterais como da abertura da XLV Sesso da Assemblia
Geral das Naes Unidas, em Nova Iorque e da Cpula Mundial pela Criana (22.09 a
02.10.1990); da IV Reunio de Presidentes do Mecanismo Permanente de Consulta e
Concertao Poltica Grupo do Rio, criado em 1986 (11 a 13.10.1990) da cerimnia de
assinatura do Tratado para a Constituio do Mercado Comum do Sul -MERCOSUL (26 e
27.03.1991), da I Cpula Ibero-americana, em Guadalajara, Mxico (17 a 19.07.1991); da V
Reunio de Presidentes do Mecanismo Permanente de Consulta e Concentrao Poltica (01 a
03.12.1991); da cerimnia de assinatura do Acordo Quadripartite de Salvaguardas entre o
Brasil, a Argentina, a Agncia Brasil-Argentina de Controle de Material Nuclear ABAC e
a AIEA (10 a 13.12.1991); da 2 Reunio do Conselho do Mercado Comum (25 a
28.06.1992)68.
A atividade presidencial na conduo da poltica externa realizada por Fernando
Collor passa a sofrer abalos a partir do incio da crise poltica interna que sofreu o seu
governo, levando-o ao impeachment do cargo. Essa conjuntura poltica e econmica
desfavorvel que vivenciara o Brasil nesse momento gerou efeitos negativos sobre a imagem
do pas no mbito internacional. As iniciativas desenvolvidas para restaurao de sua imagem
frente aos demais pases do sistema internacional foram colocadas em xeque pela prpria
instabilidade demonstrada pela democracia nascente no pas herdeiro do autoritarismo. Itamar
Franco, o ento vice- presidente de Collor, assume o cargo presidencial e passa a adotar
medidas no sentido de apaziguar os nimos internos e externos geradores de efeitos negativos
ao pas.

66

Dados compilados pela autora e extrados do arquivo da Biblioteca da Presidncia da Repblica.


Dados extrados do site oficial da Presidncia da Repblica www.presidencia.gov.br.
68
Dados compilados pela autora e extrados do arquivo da Biblioteca da Presidncia da Repblica.
67

104

Neste contexto de reviso geral das premissas adotadas pelo governo anterior, as
prprias diretrizes de poltica externa e o modelo de insero adotado pelo Brasil passam por
um processo de reformulao, uma vez que a prpria diplomacia percebe a partir da que a
poltica externa no se sustenta sem a base domstica. Assim tambm no prprio mbito do
Itamaraty emergiram divergncias polticas quanto opo que o pas deveria adotar em
relao ao seu posicionamento internacional de um lado os desenvolvimentistas adeptos ao
estreitamento das relaes brasileiras com os pases do Sul (cooperao sul-sul), de outro,
aqueles que apostavam na aproximao brasileira com os pases do primeiro mundo, em
especial com os Estados Unidos (conhecidos tambm como americanistas) (Hirst; Pinheiro,
1995).
Em busca de uma solidez e da concretizao do papel do pas no sistema internacional,
o Brasil adotou uma postura bastante pragmtica na relao com os diversos temas
emergentes na pauta internacional. Permaneceu a disposio poltica de levar em frente
proteo ambiental, incluindo, para tanto, a implantao do sistema de vigilncia da
Amaznia (SIVAM), cuja proposta era monitorar a regio sob o ponto de vista ambiental,
preservar os direitos indgenas, habitantes da regio, bem como reprimir as atividades ilcitas
bastante frequentes naquele espao (Bernal-Meza, 2002). Outra poltica tambm direcionada
para a Amaznia que marca a gesto de Itamar Franco na Presidncia foi a Iniciativa
Amaznica, cujo propsito era estabelecer uma rea de livre comrcio na regio alm de
viabilizar e fomentar projetos de cooperao na rea de segurana. Nesse mesmo sentido,
entra em vigor a Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima e da Conveno sobre
Diversidade Biolgica, alm da eleio do Brasil para integrar a Comisso do
Desenvolvimento Sustentvel (Hirst; Pinheiro, 1995).
A problemtica dos direitos humanos tambm entra na pauta das preocupaes
brasileiras, tendo a delegao do pas assumido uma postura de liderana na confeco dos
documentos gerados pela Conferncia Mundial de Direitos Humanos ocorrida em Viena
(1993). Articulado a essa temtica, o Brasil prope junto s Naes Unidas a convocao de
uma Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento, incluindo na pauta
temas como: fome e misria no mundo, bem como as disparidades scio-econmicas entre os
pases do Norte (desenvolvidos) e Sul (subdesenvolvidos). Tambm no mbito das Naes
Unidas o pas adere s discusses sobre reforma no Conselho de Segurana, apostando na
possibilidade do Brasil assumir uma vaga permanente nesse rgo. Em convergncia com
105

esse objetivo, o Brasil participou de algumas das operaes de paz realizadas pela ONU, quais
sejam: na Amrica Central (Onuca e Onusal) e na frica (Unavem). Ainda no mbito da
segurana internacional, o Brasil reafirma seu compromisso com a no proliferao nuclear e
sua disposio em aderir s diretrizes do Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(MTCR) (Bernal-Meza, 2002).
No campo das relaes comerciais, a diplomacia brasileira direcionou seus esforos
integrao regional, dando prioridade ao aprofundamento dos compromissos no mbito do
Mercosul, alm de propor novas alternativas para as relaes regionais como formao de
uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA-1993), que visava incorporar alm do
Mercosul, o Pacto Andino, a Iniciativa Amaznica e o Chile. Assim tambm, no mbito do
macro-sistema procurou estreitar relaes com os Estados Unidos, a Rssia, China, ndia e
frica do Sul (Azambuja, 1991).
A aproximao e a diversificao de parcerias nesse novo contexto internacional no
tiveram como propsito nico o estreitamento das relaes comerciais, mas tambm
cooperao tcnica e cultural, como foi o caso das iniciativas de aproximao entre os pases
de lngua portuguesa com a finalidade de criar uma comunidade- a CPLP (Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa), que incorporaria pases como: Brasil, Angola, Cabo Verde,
Guin-Bissau, Moambique, Portugal, So Tome e Prncipe (Batista, 1993).
Com todas essas aes em curso no mbito da poltica externa brasileira coube ao
Presidente da Repblica um importante papel, com destaque a atuao de Itamar Franco nas
reunies multilaterais que somaram 12, concretizadas em dois anos de mandato - 4a Reunio
do Conselho do Mercosul (1.06.1993); III Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado
e de Governo (15.07.1993); VII Cpula Presidencial do Grupo do Rio (14.10.1993); V
Reunio de Chefes de Estado do Conselho do Mercado Comum (17.01.1994); Vigsimo
Quarto Perodo Ordinrio de Sesses da Assemblia Geral da OEA (06.06.1994); IV
Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo (13.06.1994); VI Reunio
do Conselho do Mercosul. (5.08.1994); Reunio de Cpula do Grupo do Rio (09.09.1994); III
Reunio de Cpula do G-15 (21.11.1992); VI Cpula Presidencial do Grupo do Rio
(2.12.1992); III Reunio do Conselho do MERCOSUL (28.12.1992); V Assemblia Ordinria
do Parlamento Amaznico (10.05.1993)69.

69

Dados compilados pela autora e extrados do arquivo da Biblioteca da Presidncia da Repblica.

106

Alm das reunies multilaterais do Presidente, o mesmo viajou oficialmente para


encontros bilaterais por 8 vezes, sendo os pases visitados: Senegal (20 a 23.11.1992),
Uruguai (27 a 28.12.1992), Bolvia (17.02.1993), Argentina, Uruguai (24 a 29.05.1993)
Colmbia (22.01.94) Venezuela (03 a 05.03.1994) Chile (10 a 13.03.1994)70. Em
contrapartida recebeu para fins de estreitamento das relaes bilaterais com o Brasil 5 Chefes
de Estados, sendo eles da Guiana (11.1993), da China (23.11.1993), da Venezuela
(04.03.1994), da Repblica Checa (11.05.1994) e da Romnia (11.05.1994). Alm disso,
proferiu 45 discursos71 sobre temas relativos poltica externa e ao posicionamento do pas
em mbito internacional.
Com isso, no quadro geral de atuao diplomtica presidencial Collor-Itamar (199094), que expressa o primeiro governo eleito democraticamente ps-Constituio de 1988,
obtm-se dados bastante expressivos da participao do Chefe de Estado na conduo da
poltica externa. Somando as visitas realizadas por Collor (20) e Itamar (8) temos um total de
28, assim tambm no que tange as visitas recebidas de Chefes de Estado ao Brasil somam-se
12 (Collor-8, Itamar- 5), 19 participaes em reunies multilaterais (Collor- 7, Itamar -12) e
96 discursos que versam sobre temas da poltica internacional (Collor-51, Itamar-45). Os
dados demonstram um aumento significativo da atuao diplomtica do Presidente da
Repblica quando comparada a fases anteriores da poltica externa brasileira. Com isso, para
efeitos comparativos verificaremos, se as gestes presidenciais posteriores tambm
respondem a tendncia de uma atuao cada vez mais ativa dos Chefes de Estados nessa rea.

4.2.2) Fernando Henrique Cardoso: o primeiro mandato (1995-1998)

Os princpios fundamentais perseguidos desde o governo Fernando Collor Mello no


campo da poltica externa brasileira como o pacifismo, a luta contra a degradao ambiental,
o respeito aos direitos humanos, a autodeterminao dos povos, a no-interveno, o
desenvolvimento, o processo de liberalizao econmica do pas, o apoio ao movimento de
desarmamento e desnuclearizao permaneceram constantes ao longo das duas gestes de
70

Para verificar visitas presidncias ao longo da histria para pases do exterior ver em www.presidencia.gov.br
Para conferencia da natureza dos discursos verificar anexo ao captulo. Os dados foram compilados pela autora
a partir da pesquisa do arquivo histrico da biblioteca da Presidncia da Repblica.
71

107

Fernando Henrique Cardoso. No entanto, como destaca Lampreia (1998), nesse perodo
(1995-1998) o Brasil adota uma postura de mudana na continuidade, o que significa que
h uma alterao no modo como o Brasil vai buscar alcanar seus objetivos em relao ao
sistema internacional.
Na viso de Fernando Henrique Cardoso, Celso Lafer e Lampreia o posicionamento
do Brasil em relao ao exterior deveria seguir o caminho de uma adaptao criativa,
visando adaptar-se s crescentes e complexas mudanas que marcaram o cenrio internacional
do perodo, mas no de forma passiva e sim assertiva, procurando participar efetivamente da
construo dos regimes internacionais e do multilateralismo. (Lafer, 2000; FHC, 2001;
Lampreia, 1998). Isso significa que o Brasil buscaria a partir da uma autonomia pela
integrao cujo objetivo era desenvolver no uma autonomia isolacionista que marcara
governos anteriores, mas aquela que estivesse intimamente articulada com o meio
internacional (Lampreia, 1998).

Essa tendncia de nfase na autonomia e na afirmao da

condio do pas de global player e global trader j vinha sendo traada desde o governo
Itamar Franco quando Fernando Henrique Cardoso e, posteriormente, Celso Lafer assumem a
pasta de relaes exteriores e comeam a lidar e a repensar a forma de insero do Brasil no
sistema internacional (Vigevani; Oliveira; Cintra, 2003).
Outra premissa central presente nos fundamentos da poltica externa do governo
Fernando Henrique (1995-99/1999-2003) em seus dois mandatos presidenciais a procura
por aumentar o nvel de credibilidade internacional do pas, fortalecendo a democracia e a
estabilidade econmica do pas (FHC, 2001), gerando com isso, maior atrao de
investimentos externos diretos, aumentando e diversificando o intercmbio comercial, alm
de poder contar com organismos multilaterais e governos de pases desenvolvidos para
estabilizao em momentos de crise financeira (Vigevani; Oliveira; Cintra, 2003). Assim
tambm, o fortalecimento da democracia e dos preceitos pacifistas fundamentados pela
Constituio de 1988 levou o pas - a partir da liderana presidencial de FHC- a buscar uma
melhora na relao com alguns pases na rea de segurana internacional como no caso dos
Estados Unidos, quando o Brasil compromete-se, aps anos de relutncia, a aderir ao MTCR
(Regime de Controle de Tecnologia de Msseis-1995), ao CTBT (Tratado para a Proibio
Completa de Testes Nucleares-1996) e ao TNP (Tratado de No-Proliferao Nuclear-1998),
pondo fim as desconfianas ainda presentes no sistema internacional e resgatando as
hipotecas que ainda pesavam na credibilidade internacional do pas. Na viso de Lampreia
108

(1998) essas aes possibilitaram acabar com a dualidade presente nas posturas brasileiras no
mbito interno e externo. Isso se justifica, segundo ele, pois alm da temtica da noproliferao nuclear, a proteo dos direitos humanos e ao meio ambiente, durante muitos
anos, com destaque ao perodo militar, levou a diplomacia brasileira a envolver-se e
comprometer-se nos debates internacionais sobre o assunto, embora domesticamente o pas
adotasse posturas incoerentes de relutncia e no comprometimento - em relao aos
discursos proferidos em mbito global.

muito afortunado, para o Brasil, no alvorecer do sculo XXI, que os


valores que ele cultiva internamente, como parte de sua identidade nacional,
so tambm, em grande medida, os valores prevalecentes no plano
internacional. Direitos humanos, democracia, desenvolvimento social, a
proteo do meio ambiente: em todos esses campos falamos a mesma
linguagem que a maioria de nossos parceiros em todo o mundo. E esta uma
caracterstica decisiva de nossa poltica externa (Cardoso, 2001:6).

Assim, em consonncia com os objetivos internos do pas, a diplomacia adota uma


postura mais assertiva em diversos foros envolvendo uma diversidade temtica. Na rea
comercial, h um aprofundamento dos compromissos entre os pases do Mercosul com a
adoo da Tarifa Externa Comum (TEC), sendo o bloco fonte prioritria nas aes
governamentais do perodo, no apenas como mecanismo de aproximao e estreitamento das
relaes regionais, mas tambm e, sobretudo, como plataforma de insero competitiva no
cenrio internacional. (Lafer, 2002) Ainda nessa rea o pas vivenciou durante as duas gestes
uma atuao da diplomacia bastante expressiva no mbito da OMC, alm do estreitamento da
relao inter-bloco Mersocul e Unio Europia. A integrao continental e projeto de criao
de uma rea de Livre Comrcio das Amricas motivada pelos Estados Unidos experimentou
fases distintas na preocupao brasileira. Inicialmente o Brasil adotou uma postura de
afastamento das negociaes, tendo em vista que o mesmo no tinha interesse na viabilizao
do projeto. No entanto, com o risco posterior de isolamento e com o estreitamento das
relaes bilaterais cada vez mais freqentes como estratgia norte-americana em relao aos
demais pases do continente levou o Brasil a ter uma postura mais ativa no processo de
negociao para a construo da ALCA, visando enfrentar os desafios econmicos e polticos
decorrentes da estratgia norte-americana para Amrica Latina (Bernal-Meza, 2002). Ainda
na arena comercial, o Brasil apostou tambm na aproximao bilateral, com destaque para
alguns pases como China, Japo, ndia, Rssia, frica do Sul.
109

Sobre os temas da agenda social houve tambm uma ateno crescente no


comprometimento brasileiro com a proteo ambiental, sendo que o Brasil envolveu-se
oficialmente na construo da Agenda 21, que posteriormente no mbito da Conveno
Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima resultou na construo do Protocolo de
Kyoto, que estabelece compromissos a serem assumidos por pases com diferentes nveis de
desenvolvimento econmico. Assim assinala Cervo (2002), o pas tambm comprometeu-se
nesse perodo com a Lei sobre Biossegurana (1996), a Lei de Patentes (1997) uma Lei de
Cultivares, a Lei que regula o acesso aos recursos genticos brasileiros, alm da constituio
do PPG-7 (Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais) envolvendo Brasil e o G-7
em um processo de cooperao internacional com a finalidade de proteger o meio ambiente
(Cervo, 2002). Na rea de direitos humanos houve um esforo para internalizao das regras e
comprometimentos assumidos pelo pas em mbito internacional, havendo como marco a
constituio de uma Secretaria de Estado de Direitos Humanos; a diplomacia vai ainda
consolidar a aproximao com os pases de lngua portuguesa, com a criao da CPLP,
processo esse j iniciado na gesto de Itamar Franco.
Ainda como marco relevante no balano sobre a era Cardoso vale ressaltar a iniciativa
brasileira de candidatar-se a uma vaga como membro permanente no Conselho de Segurana,
sendo um agente propositor para a reforma da ONU, alm de levar cabo a clusula
democrtica para o mbito do Mercosul, atuando juntamente com a Argentina para evitar o
golpe de Estado eminente no Paraguai (1996,1999 e 2001).
Alm disso, como aponta o embaixador Sebastio do Rego Barros (1998) as mudanas
tambm ocorreram no mbito institucional da diplomacia, sendo marcada por algumas
transformaes. Com a finalidade de aproximar a Chancelaria da sociedade civil criaram
espaos de transparncia pblica para consulta, informaes bem como canais de dilogo para
o debate sobre temticas emergentes na agenda diplomtica do Estado. Dentro desse contexto
foi criada a Seo Nacional da ALCA (SENALCA), composta por representantes de 12
ministrios e 5 rgos pblicos, alm de representantes do Congresso e de entidades civis,
com a finalidade de reunir-se periodicamente para o debate do assunto. J no mbito do
Mercosul foi criado em 1995 o Foro Consultivo Econmico- Social, sendo esse um canal de
dilogo entre sindicatos e empresrios dos quatro pases do bloco. Assim tambm, destaca
Barros (1998), foi criado em 1997 no mbito do MRE um espao de interlocuo e
assessoramento com entes federados chamado Assessoria de Relaes Federativas.
110

Alm desses espaos de dilogo com demais atores estatais e no-estatais, a burocracia
responsvel pela conduo da poltica externa do pas tambm realizou transformaes na
forma de conduzir alguns temas como, por exemplo: a assistncia aos brasileiros no exterior,
a promoo comercial e a difuso cultural. No que tange ao primeiro tema, Barros (1998)
salienta que foi durante as gestes de FHC que se criou a Diretoria-Geral Consular, Jurdica e
de Assistncia Brasileiros no Exterior, o Ncleo de Assistncia a Brasileiros, as misses
consulares itinerantes, os Conselhos de Cidados, os foros de discusses presentes
especialmente em pases onde se concentram o maior nmero de emigrantes brasileiros como
nos Estados Unidos, no Japo e na Europa. J no que se refere rea de promoo comercial,
a diplomacia estreitou suas relaes com o SEBRAE na captao de novos potenciais
empresrios, criou o Sistema de Promoo de Investimentos e Transferncia de Tecnologia
para Empresas com a finalidade de promover o pas no exterior. Assim tambm, foi criado o
Centro de Promoo da Eficincia Comercial para aumentar a competitividade das empresas
brasileiras, facilitando o intercmbio empresarial com o exterior mediante as operaes dos
trade points, alm da construo do Brasil Trade Net, portal que disponibiliza informaes
sobre o comrcio exterior do pas. As atividades referentes divulgao cultural do pas
tambm tornaram-se mais freqentes, possibilitando maior exportao de artistas e produo
cultural do Brasil para o exterior (Barros, 1998).
Diante desse quadro, outro fator a ser destacado foi a expressiva atuao presidencial
de FHC no mbito da poltica externa. Segundo os dados compilados pela pesquisa, possvel
observar a relevncia atribuda rea no decorrer de seus dois mandatos. As visitas
presidenciais bilaterais do primeiro mandato chegaram a um total de 37 e ocorreram para os
seguintes pases: Uruguai, Chile (28.02 a 04.03.1995), Estados Unidos da Amrica (17 a
22.04.1995), Venezuela (04 e 05.07.1995), Argentina (07 e 08.07.1995), Portugal (18 a
23.07.1995), Peru (27 e 28.07.1995), Blgica (13 a 22.09.1995), Unio Europia (14 a 16.09),
Alemanha (17 a 21.09), China, Macau, Federao da Malsia, Espanha (10 a 21.12.1995),
ndia (22 a 28.01.1996), Mxico (18 a 21.02.1996), Japo (09 a 17.03.1996), Estados Unidos
da Amrica (9 a 10.03), Argentina (07 a 10.04.1996), Angola, frica do Sul (24 a
28.11.1996), Reino Unido, Itlia e Vaticano (08 a 14.02.1997), Canad (21 a 24.04.1997),
Uruguai (04 a 06.05.1997), Bolvia (25.07.1997), Chile (30.09 a 02.10.1997), Colmbia (06
e 07.11.1997), Guiana Francesa (25.11.1997), Reino Unido (01 a 05.12.1997), Bolvia (17 a
19.04.1998), Espanha (20 a 25.04.1998), Estados Unidos da Amrica (06 a 09.06.1998),
111

Paraguai (14 e 15.08.1998), Venezuela (23.11.1998), Espanha, Sua, Portugal (16 a


24.05.1998)72.
No diferentemente tambm bastante intensas foram as visitas recebidas73 de Chefes
de Estado de toda a parte do mundo ao Brasil totalizando 31, sendo elas: frica do Sul
(21.07.1998), Coria (11.09.1996), Vietn (10.10.1995), Repblica Tcheca (16.09.1996),
Japo (26.08.1996), Portugal (15.04.1996), Venezuela (20.05.1996), Litunia (19.03.1996),
Chile (25.03.1996), Ucrnia (25.10.1995), Nambia (31.10.1995), Palestina (17.10. 1995),
Espanha (18.10.1995), Lbano (12.06.1995), Uruguai (20.06.1995), Angola (15.08. 1995),
frica do Sul (27.11.1996), Peru (13.08.1998), Alemanha (17.09.1996), China (8.11.1996),
Argentina (17.02.1995), Polnia (20.02.1995), Irlanda (29.03.1995), Pases Baixos
(25.11.1998), Frana. (25.11.1997), EUA (14.10.1997), Lbano (02.09.1997), Guin-Bissau
(10.07.1997), Bolvia (25.07.1997), Turquia (10.04.1995), Canad (27.01.1995).
O Presidente participou ainda de 19 reunies multilaterais: Comemorao do
Cinqentenrio do trmino da Segunda Guerra Mundial (05 a 08.05.1995); VIII Reunio do
Conselho do Mercado Comum (04 e 05.08.1995); V Cpula Ibero-Americana de Chefes de
Estado e de Governo (16 e 17.10.1995); Sesso Especial da Assemblia Geral comemorativa
do cinqentenrio da Organizao das Naes Unidas (22 a 24.10.1995); IX Reunio do
Conselho do Mercado Comum (06 e 07.12.1995); X Reunio do Conselho do Mercado
Comum (24 e 25.06.1996); Reunio de Chefes de Estado e Governo dos Pases de Lngua
Portuguesa (16 a 18.07.1996); VI Reunio de Chefes de Estado e de Governo da Conferncia
Ibero-Americana (09 a 11.11.1996); Cpula sobre Desenvolvimento Sustentvel (07 e
08.12.1996); XII Reunio do Conselho do Mercado Comum (19.06.1997); Sesso Especial da
Assemblia Geral da ONU (21 a 24.06.1997); XI Reunio de Chefes de Estado e de Governo
do Mecanismo Permanente

de Consulta e Concertao Poltica (Grupo do Rio) (22 a

23.08.1997); Cpula Ibero-Americana (07.11. 1997); XIII Reunio do Conselho do


Mercosul (14 e 15.12.1997); II Cpula das Amricas (18 e 19.04. 1998); XIV Reunio do
Conselho do Mercado Comum e de Reunio de Cpula do Mercosul (23 e 24.07.1998); VIII
Reunio de Chefes de Estado e de Governo da Conferncia Ibero-Americana (16 a
19.10.1998); V Reunio de Cpula dos Chefes de Estado e de Governo do Grupo de
72

Informaes extradas do site oficial da Presidncia da Repblica www.presidencia.gov.br.


No faz parte da contabilidade de visitas recebidas o nmero de Chefes de Estado que estiveram no pas para
participar de reunies multilaterais sediadas pelo Brasil. As informaes foram extradas dos arquivos da
biblioteca da Presidncia da Repblica.
73

112

Consulta e Cooperao Sul-Sul, Grupo dos Quinze (05 a 08.11.1995); Foro Econmico
Mundial na cidade de Davos (27 a 31.01.1998)74.
Proferiu 136 discursos75 que versam sobre temas da poltica externa, expressando um
aumento de 41,6% em relao ao governo anterior (Collor-Itamar).

4.2.3) Fernando Henrique Cardoso: o segundo mandato (1999-2002)

No diferentemente, no decorrer do segundo mandato Fernando Henrique (1999-2002)


tambm exerceu uma diplomacia presidencial ativa. Embora o nmero de Chefes de Estados
recebidos no Brasil oficialmente e de discursos proferidos na rea de poltica internacional
tenha diminudo em relao ao primeiro mandato, as reunies multilaterais das quais
participou bem como suas visitas aos demais pases do sistema internacional em busca do
estreitamento de relaes bilaterais aumentou relativamente. Assim, o Presidente discursou
sobre a rea 94 vezes76; recebeu 18 Chefes de Estado no Brasil para visitas oficiais cujas
procedncias foram: Argentina (26.09.2002), Timor Leste (29.07.2002), Nova Zelndia
(20.11.2001), Portugal (5.09.2001), Panam (21.08.2001), Reino Unido, Argentina.
(10.08.2001), Repblica Eslovaca (10.07.2001), Irlanda (18.07.2001), frica do Sul
(13.12.2000), Arbia Saudita (18.09.2000), Indonsia (29.09.2000), Cingapura (11.09.2000),
Romnia (25.07.2000), Chile (13.07.2000), Nambia (28.09.1999), Argentina (14.10.1999),
Zimbbue (16.09.1999)77.
Em contrapartida realizou 44 viagens ao exterior para encontros de natureza bilateral,
ou seja, 18,9% a mais que em seu primeiro mandato, sendo elas para: Bolvia (09.02.1999),
Alemanha,

Portugal,

Reino

Unido

da

Gr-Bretanha,

Irlanda

21.04.1999), Estados Unidos da Amrica (08 a 11.05.1999), Argentina

do

Norte

(14

(06 e 07.06.1999),

Peru (20 a 22.07.1999), Colmbia (08.10.1999), Itlia e Vaticano (17 a 22/11. 1999),
Argentina (13.12.1999), Portugal (07 a 09.03.2000), Chile (10 a 12.03.2000), Costa Rica,
Venezuela (03 a 07.04.2000), Alemanha, Frana (30.05 a 06.06.2000), Alemanha (3 a 7/10.
74

idem
Ver natureza dos discursos em anexo. Dados compilados pela autora e extrados do arquivo da biblioteca da
Presidncia da Repblica
76
idem
77
ibdim
75

113

2000), Reino dos Pases Baixos (8 a 1 1/10. 2000), Espanha (24 a 28.10.2000), Estados
Unidos Mexicanos (29.11 a 02.12.2000), Bolvia (08.12.2000), Coria do Sul, Indonsia,
Timor Leste (15 a 24.01.2001), Estados Unidos da Amrica (29 a 31.03.2001), Bolvia (26 a
28.06.2001), Peru (27 a 29.07.2001), Venezuela (13.08.2001), Equador (30.09 a 02.10.2001),
Espanha, Frana (25.10 a 1.11.2001), Estados Unidos da Amrica (07 a 11.11.2001), Peru
(23 a 24.11.2001), Rssia (12 a 16.01.2002), Ucrnia (16 e 17.01.2002), Chile (18 a
20.03.2002), Portugal, Reino Unido da Gr-Bretanha, Irlanda do Norte (09 a 16.11.2002),
Bolvia (26 a 28.06.2001), Reino da Espanha, Itlia (16 a 21.05.2002), Uruguai (20 e
21.08.2002)78.
Alm disso, participou de 20 encontros multilaterais sejam eles realizados no exterior
ou mesmo no Brasil; as seguintes reunies contaram com a presena do Presidente da
Repblica do Brasil: XIII Reunio dos Chefes de Estado e de Governo do Mecanismo
Permanente de Consulta e Concertao Poltica - Grupo do Rio (28 e 29.05.1999); VI
Reunio Plenria do Crculo de Montevidu (13 a 22.11.1999); IX Reunio de Chefes de
Estado e de Governo da Conferncia Ibero-Americana (14 a 16/11); reunio de cpula de
Chefes de Estado do Mercosul, Bolvia e Chile (07 a 12.12.1999); XIV Reunio de Chefes de
Estado e de Governo do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica - Grupo do Rio (15
a 17.06.2000); XVIII Reunio do Conselho Mercado Comum e da Reunio dos Chefes de
Estado do Mercosul (8 a 30.06.2000); III Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa CPLP(16 a 18.07.2000); X Cpula de
Chefes de Estado e de Governo da Conferncia Ibero-americana (17 a 18.11.2000); III
Cpula das Amricas (19 a 22.04.2001); XX Reunio do Conselho do Mercado Comum e da
Reunio dos Chefes de Estado do Mercosul (21 e 22.06.200); XV Reunio de Chefes de
Estados e de Governo do Mecanismo de Consulta e Concertao Poltica - Grupo do Rio (16 a
19.08.2001); Debate-Geral da 56 Sesso da Assemblia-Geral das Naes Unidas (07 a
11.11.2001); XXI Reunio de Conselho do Mercado Comum e Cpula de Chefes de Estado
do Mercosul (20 e 21.12.2001); Cpula de Presidentes do Mercosul, Bolvia e Chile (17 e
18.02.2002); XII Cpula Ibero-Americana de chefes de Estados e de Governo (14 a
16.11.2002); recebimento do Prmio Mahbub U1 Haq 2002, por Contribuio Destacada ao
Desenvolvimento Humano, conferido pelo Programa das Naes para o Desenvolvimento
Humano (PNUD) (07 a 11/12/2002); XVI Reunio do Conselho do Mercado Comum e de
78

Dados extrados do site oficial da presidncia da repblica www.presidencia.gov.br.

114

Reunio dos Chefes de Estado do MERCOSUL (15.06.1999); XXII Cpula do MERCOSUL


(04 a 05.07.2002); Segunda reunio de Chefes de Estado dos pases da Amrica do Sul (25 a
27.07.2002); Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel (31.08 a 04.09.2002)79.
Para anlise dos dados comparativos em relao s gestes que sucederam a
Constituio de 1988 (marco referencial dessa tese) ser analisada ainda a atuao do
Presidente Lula na rea, sendo apenas o seu primeiro mandato averiguado na pesquisa para
efeitos comparativos. Aps isso, ser possvel concluir se efetivamente o Brasil segue um
quadro de crescente horizontalizao de sua poltica externa com incluso de novos atores
presentes ativamente na arena decisria, a ressaltar nesse captulo o papel do Presidente da
Repblica.

4.2.4) Luis Incio Lula da Silva (2003-2006)

O governo Lula teve como marco diferencial no campo da poltica externa o


direcionamento das aes diplomticas para as parcerias com os pases do Sul. Houve, nesse
contexto, uma empreitada da equipe poltica do governo, mais particularmente de seus lderes
- Celso Amorim, Ministro de Estado, Samuel Pinheiro Guimares, Secretrio Geral do MRE e
Marco Aurlio Garcia, assessor para assuntos internacionais da Presidncia da Repblicapara viabilizar parcerias estratgias no mbito da OMC, criando e fortalecendo a coalizo dos
pases terceiro-mundistas (G-20), cujo objetivo esteve centrado na proteo dos interesses
agrcolas dos pases em desenvolvimento frente s demandas do processo de liberalizao
comercial da Rodada Doha. Assim tambm, buscou-se uma aproximao em termos de
cooperao tcnica, poltica e comercial entre Brasil, ndia e frica do Sul, criando a coalizo
conhecida como G-3, alm de um estreitamento de laos com pases estratgicos tambm
considerados potncias regionais como Rssia e China. A primeira gesto do governo Lula foi
marcada tambm por um direcionamento das relaes brasileiras com o continente africano,
expressando-se fortemente na cooperao scio-cultural (Cepaluni; Vigevani, 2007).

79

Dados compilados pela autora e extrados do arquivo da biblioteca da Presidncia da Repblica

115

O governo Lula apostou nas parcerias Sul-Sul com propsitos diversos, tais como:
propor uma nova geografia econmica que no estivesse apenas concentrada nos pases do
centro (G-8), a busca pela conquista de uma liderana que exceda as fronteiras regionais do
Cone Sul, no fortalecimento de posicionamentos em foros multilaterais seja na arena
comercial seja na empreitada do pas para conquista de uma vaga permanente no Conselho de
Segurana. Neste ltimo caso, em particular, foi durante essa gesto que o Brasil passa a
adotar uma postura mais assertiva na busca pela reforma da ONU e pela ampliao do nmero
de cadeiras no Conselho de Segurana (CS); o marco diferencial foi que com FHC, mesmo
apostando nessa possibilidade de angariar uma vaga no CS, no se colocou como prioridade o
trato da questo, pois o assunto vinha gerando constrangimentos com um importante vizinho e
parceiro comercial a Argentina. No governo Lula o Brasil utilizou como uma das estratgias
para essa nova empreitada em relao ao Conselho de Segurana o posicionamento de lder na
realizao da misso de paz no Haiti (Cervo, 2003).
J no que se refere temas da agenda comercial, a rea de Livre Comrcio das
Amricas que era vista como uma opo, porm no muito desejada ainda durante o governo
FHC, no governo Lula a questo passa por uma abordagem absolutamente crtica em relao
a essa iniciativa, sendo que os argumentos ultrapassam os ditames puramente tcnicos para
fundamentos tambm polticos na construo da oposio (Almeida, s/d). A posterior
paralisia da empreitada norte-americana teve como um dos condicionantes a ateno dos EUA
direcionadas para a luta contra o terrorismo e as sucessivas invases ao Afeganisto e ao
Iraque, congelando, com isso, as negociaes envolvendo a ALCA.

Ainda na temtica

integrao regional, o Mercosul permaneceu como prioridade nas aes diplomticas


brasileiras que visaram, a partir de ento, estreitar no apenas os laos comerciais com os
pases do bloco, mas tambm estabelecer coordenao conjunta do posicionamento poltico,
das polticas macroeconmicas, bem como a nfase na integrao de reas antes adormecidas
como: a cultural e a agenda social (Villa, 2007). Assim tambm, o Brasil props a criao da
Comunidade Sul-Americana de Naes, cuja finalidade propiciar um espao de maior
dilogo entre os pases da regio, alm de facilitar iniciativas nas reas de energia e infraestrutura (Lima, 2006).
O governo Lula tambm apostou em parcerias com pases em desenvolvimento em
outras partes do globo como ndia, frica do Sul, China, Rssia. No entanto, isso no
significou um afastamento na relao com as grandes potncias e sim uma distribuio mais
116

equilibrada do comrcio em relao Amrica do Norte, sia e Europa (Lima, 2006). Essas
aes de diversificao de parcerias fizeram tambm parte da aposta central do pas na
potencializao do comrcio exterior brasileiro com vistas produo de saldos comerciais
positivos que evitassem o aprofundamento da dependncia do pas capitais estrangeiros
(Cervo, 2003). Isto porque um dos objetivos desse governo foi acabar com a vulnerabilidade
externa do pas herdada do governo de Fernando Henrique bem como da dvida externa.
Outro fator adjacente a esse debate a busca da diplomacia do perodo em levar a questo do
combate fome e misria aos foros multilaterais, angariando conquistar um espao para a
temtica na agenda global das Naes Unidas.
Em seus discursos, Lula procura desenhar as diretrizes que seriam perseguidas pelo
seu governo j no incio de mandato e as estratgias de insero internacional que o pas
passaria a adotar a partir de ento.

Integrao regional - O Mercosul um projeto nacional e como tal, uma


das prioridades da poltica comercial externa brasileira.
Meio ambiente - Ao Brasil interessa, em particular, apoio a programas
nacionais de preservao da biodiversidade e de aproveitamento racional do
seu potencial econmico.
Desenvolvimento e justia social - para ns, a paz e a segurana, a
estabilidade poltico-institucional, o avano da democracia e a maior
integrao da economia global so inseparveis do desenvolvimento e da
justia social.
Comrcio internacional em relao ALCA, nos entendimentos entre o
Mercosul e a Unio Europia , que na OMC, o Brasil combater o
protecionismo lutar pela eliminao e tratar de obter regras mais justas e
adequadas nossa condio de pas em desenvolvimento80.

Saindo da avaliao das realizaes no campo da poltica externa para a anlise da


prtica exercida pelo Presidente da Repblica no campo diplomtico, o que foi possvel
observar, a partir da quantificao dos dados seguindo as variveis sugeridas para anlise,
que houve um aumento expressivo da atuao do Chefe de Estado comparada a gestes
anteriores, demonstrando a tendncia de aumento da presena de atores estatais, que no
apenas o Ministrio das Relaes Exteriores, na conduo e na tomada de decises em
poltica externa no Brasil.

80

Dados extrados dos discursos presidncias do governo Lula disponveis no site da Presidncia da Repblica
em http://www.info.planalto.gov.br/. Acesso em 01/03/2009

117

Durante o primeiro mandato do governo Lula, o mesmo realizou 67 vistas bilaterais a


outros pases do sistema internacional, como: Equador (15 e 16.01.2003), Alemanha, Frana
(24 a 29.01.2003); Argentina (22-25.05.2003), Estados Unidos (19 e 20.06.2003), Portugal
(09.06.2003), Espanha (de 10 a 16.06.2003), Paraguai (14.08.2003), Peru (de 24-28.08.2003)
Venezuela (24.08.2003), Mxico, Cuba (22-27.09.2003), Argentina (15- 18.10.2003),
Espanha (24.10.2003), So Tom e Prncipe, Angola, Moambique, Nambia e frica do Sul
(02-08.11.2003), Sria (03-04.12.2003), Lbano (04- 05.12.2003) Emirados rabes Unidos
(06-07.12.2003), Egito (08-09.12.2003), Lbia (09-10.12.2003), ndia (24-28.01.2004), Sua
(28.01.2004), Ucrnia, China (2-25.05.2004), EUA (22-24.06.2004), Bolvia (08.06.2004),
Gabo (27.07.2004), Cabo Verde (28 e 29.07.2004), Bolvia (11.08.2004), Repblica
Dominicana (15-18.08.2004), Haiti (18.08.2004), Chile (22-24.08.2004), Equador (2425.08.2004),Colmbia (19.01.2005), Venezuela (13-14.02.2005), Guiana (14-15.02.2005),
Suriname (15 e 16.02.2005) Uruguai (01-02.03.2005), Venezuela (29.03.2005), Itlia (0709.04.2005), Camares (10-11.04.2005), Nigria (11.04.2005), Gana (12.04.2005), GuinBissau (13.04.2005), Senegal (14.04.2005), Coria do Sul (22-25.05.2005), Japo (2628.05.2005), Frana (12-15.07.2005), Peru (08.09.2005), Portugal (12-13.10.2005), Espanha
(13-15.10.2005), Itlia (15-17.10.2005), Rssia (17-18.10.2005), Argentina (04-05.11.2005),
Colmbia (13-14.12.2005), Bolivia (22.01.2006), Arglia (07-10.02.2006), Reino Unido (0609.03.2006), Chile (11.03.2006), ustria (11-14.05.2006), Peru (27-28.07.2006), Venezuela
(12-13.11.2006), Bolvia (08-09.12.2006)81.
Participou de 48 reunies multilaterais ocorridas tanto no Brasil quanto sediadas por
outros Estados, sendo elas: Sesso de constituio do Parlamento do Mercosul 14/12/2006;
XVI Reunio Regional Americana da Organizao Internacional do Trabalho 03/05/2006;
World Economic Forum on Latin Amrica 06/04/2006; Oitava Conferncia das Partes da
Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP 8) 27/03/2006; II Conferncia Mundial do
Caf 24/09/2005; reunio de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Naes CASA 30/09/2005; IV Frum Global de Combate Corrupo 07/06/2005; Cpula Amrica
do Sul - Pases rabes 11/05/2005; Frum Social Mundial 27/01/2005; reunio de Cpula do
Mercosul 17/12/2004; Grupo do Rio 04/11/2004; XI UNCTAD - parte II 5/06/2004; encontro
com delegaes da reunio ministerial do G-20 12/12/2003; IV Reunio Plenria do Frum
Empresarial Mercosul Unio Europia 29/10/2003; III Frum Social Mundial 24/01/2003; III
81

Informaes extradas do site da Presidncia da Repblica WWW.presidencia.gov.br.

118

Frum Mundial Econmico (24 a 29.01.2003), XVII Cpula de Chefes de Estado e de


Governo do Grupo do Rio (22.05.2003), Sesso especial da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) (30-02.06.2003), Reunio do Mercosul (17 e 18.06.2003), Reunio do Pacto
Andino (27 e 28.06.2003), Cpula da Governana Progressista (de 10 16.06.2003), cpula
dos presidentes dos Estados-membros do Mercosul, Chile e Bolvia (15.08.2003), Sesso
Comemorativa do 40 Aniversrio da Organizao Internacional do Caf (16.09.2003),
Abertura da 58 Assemblia-Geral da Organizao das Naes Unidas (22-27.09.2003), XXV
Reunio do Conselho do Mercado Comum do Mercosul (15-16.12.2003), XIII Cpula IberoAmericana de Chefes de Estado e de Governo (14-15.12.2003), Cpula Extraordinria das
Amricas (12-13.01.2004), Encontro com os presidentes da Frana, Jacques Chirac, do Chile,
Ricardo Lagos, e com o secretrio-geral das Naes Unidas, Kofi Annan, para tratar da
criao do Fundo Internacional de Combate Pobreza (28-30.01.2004), Primeira Sesso
Plenria dos Chefes de Estado e de Governo dos pases membros do G-15 (26-27.02.2004),
Abertura da III Reunio de Chefes de Estado e de Governo da Amrica Latina e Caribe
Unio Europia (28.05.2004), Reunio de Cpula dos chefes de Estados do Mercosul, Estados
Associados e estados convidados (07-08.06.2004), V Conferncia de Chefes de Estado e de
Governo da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (26-27.06.2004), instalao do
Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul (13.08.2004), Reunio de Lderes Mundiais
para a Ao contra a Fome e a Pobreza (20-21.09.2004), III Reunio de Presidentes da
Amrica do Sul (08.12.2004), Frum Econmico Mundial (27-29.01.2005), Reunio dos
chefes de Estado dos Estados-Parte do Mercosul (18-19.06.2005), Reunio com Chefes de
Estado ou de Governo da frica do Sul, China, ndia e Mxico (07.07.2005), Reunio dos
Chefes de Estado e de Governo dos pases do Sistema de Integrao Centro-Americana
(SICA) (12-12.09.2005), Reunio de Alto Nvel da Assemblia Geral das Naes Unidas (1315.09.2005), Reunio de Cpula do Mercosul (08-09.12.2005), Cpula da Governana
Progressista (11-12.02.2006), Reunio Quadripartite Brasil/Argentina/Bolvia/Venezuela
(04.05.2006), Assinatura do Protocolo de Adeso da Venezuela como Membro-Pleno do
Mercosul, com a presena dos Presidentes do Brasil, da Venezuela, da Argentina, do Paraguai
do Uruguai e da Bolvia (04.07.2006), Reunio de Trabalho com lderes do G-8, lderes de
pases convidados e chefes de organizaes internacionais (15-17.07.2006), XXX Cpula dos
Chefes de Estado do Mecosul (20-21.07.2006), Debate Geral da LXI Assemblia Geral das

119

Naes Unidas (18-19-09.2006), Cpula frica-Amrica do Sul (29-30.11.2006), Reunio


dos Chefes de Estado e de Governo da CASA (09.12.2006)82.
Alm disso, recebeu no Brasil um nmero expressivo de visitas de Chefes de Estados
de toda a parte do mundo, um total de 107, demonstrando alm da dimenso, a diversificao
das parcerias propostas pelo governo no que tange s diretrizes da poltica externa. Com isso,
vieram para o Brasil os representantes dos seguintes Estados: Venezuela (02 de janeiro de
2003), Sucia, Guin-Bissau, Portugal, Guiana (14 de janeiro de 2003) Argentina, Prncipe de
Astrias, Grcia, (07 de maro de 2003), Colmbia, Malsia, Pases Baixos, (11 de maro de
2003) Alemanha (11 de abril de 2003) Peru, Venezuela, Bolvia (12 de maio de 2003)
Uruguai (27 de maio de 2003) Equador (11 de junho de 2003) Argentina (13 de junho de
2003) Cabo Verde (03 de julho de 2003), Noruega (22 de julho de 2003), Suriname (30 de
julho de 2003) Guiana (19 de agosto de 2003) Chile (03 de setembro de 2003) Burkina Faso
(06 de outubro de 2003) Espanha (07 de outubro de 2003) Noruega (14 de outubro de 2003)
Paraguai (21 de outubro de 2003) Ucrnia (27 de outubro de 2003) frica do Sul, Cabo Verde
(28 de outubro de 2003), Monglia, Montenegro, Nicargua, Romnia, Srvia, Sucia Polnia
(29 de outubro de 2003) Espanha (31 de outubro de 2003) Finlndia (17 de novembro de
2003) Repblica Dominicana, Guiana (18 de novembro de 2003) Bolvia (24 de novembro de
2003) Sucia (27 de novembro de 2003), Alemanha (17 de fevereiro de 2004) Lbano (08 de
maro de 2004) Portugal (15 e 16 de maro de 2004) Argentina, (29 de maro de 2004)
Irlanda (19 de abril de 2004) China (16 de junho de 2004) Tailndia (07 de julho de 2004),
Estados Unidos Mexicanos (04 de agosto de 2004) Panam (26 de agosto de 2004) Paraguai
(31 de agosto de 2004) Moambique (07 de setembro de 2004) Portugal (15 de setembro de
2004) Venezuela (16 de setembro de 2004) Japo (07 de outubro de 2004) Astrias, (12 de
novembro de 2004) China (16 de novembro de 2004) Coria (17 de novembro de 2004)
Vietn (22 de novembro de 2004) Rssia (12 de janeiro de 2005) Bulgria (24 de janeiro de
2005) Espanha, (23 de fevereiro de 2005) Astrias, Grcia, (01 de abril de 2005) Uruguai (06
de abril de 2005) Chile (03 de maio de 2005) Angola (04 de maio de 2005) Honduras (09 de
maio de 2005), Sria, Mauritnia, Lbano, Palestina, Argentina, Venezuela (11 de maio de
2005) Peru, (12 de maio de 2005) Repblica Argelina (13 de junho de 2005) Congo (26 de
julho de 2005) Botsuana (09 de agosto de 2005) Gmbia (11 de agosto de 2005) Venezuela
(18 de agosto de 2005) So Tom e Prncipe (22 de agosto de 2005) Cabo Verde (06 de
82

Dados compilados pela autora. Informaes extradas do arquivo da Biblioteca da Presidncia da Repblica.

120

setembro de 2005) Nigria (19 de setembro de 2005) ustria (24 de setembro de 2005)
Colmbia (29 de setembro de 2005) Venezuela (04 de outubro de 2005) Cabo Verde (01 de
novembro de 2005) Jamaica (06 de novembro de 2005), Estados Unidos da Amrica (16 de
dezembro de 2005) Venezuela (18 e 19 de janeiro de 2006), Argentina (19 de janeiro de
2006), Venezuela (21 de janeiro de 2006), Peru, (03 de maro de 2006), Repblica Tcheca (13
de maro de 2006), Guatemala (16 de maro de 2006), Uruguai (03 de abril de 2006),
Honduras (04 de abril de 2006), Rssia, (11 de abril de 2006), Chile (25 de abril de 2006),
Colmbia, Argentina (07/12/2006)83.
Alm do nmero de visitas realizadas e recebidas associado expressiva atuao
presidencial em encontros multilaterais, o Presidente Lula tambm conferiu uma relevncia
extremada aos assuntos de poltica externa em seus pronunciamentos, totalizando 32884.
Com isso, o que se observa a partir dos ndices mesurados para avaliar intensidade da
atividade presidencial em poltica externa que houve um expressivo aumento ao longo dos
anos de todas as categorias, refletindo consequentemente na maior interao dos Chefes de
Estados com os assuntos da poltica internacional. Para derivaes de maiores concluses,
sero estabelecidas a seguir averiguaes comparativas entre os mandatos presidncias psredemocratizao, visando extrair respostas problemtica central, qual seja: est havendo
um processo de horizontalizao da estrutura decisria em poltica externa no Brasil, isto ,
uma desconcentrao de poder do MRE no tratamento dos assuntos relativos rea em
questo?

4.3) Uma anlise integrada: aspectos evolutivos da atuao presidencial em poltica


externa

A atuao dos Presidentes brasileiros ao longo dos anos avaliados (1990-2006) seguiu
uma tendncia de alta em todas as categorias. As visitas presidenciais oficiais a pases do
exterior para aproximaes bilaterais foram intensas j no decorrer do governo Collor-Itamar
que efetivaram 28 viagens dessa natureza; j FHC realizou 37 visitas a pases do exterior no
83

idem
Ver em anexo a natureza dos discursos. Os dados foram compilados pela autora e extrados do arquivo da
Presidncia da Repblica.
84

121

primeiro mandato e 44 em sua segunda gesto; Lula aumentou para 67 esse nmero,
caracterizando uma alta expressiva nesse ndice. Portanto, de Collor-Itamar primeira gesto
de FHC houve um aumento de 32%; j na relao comparada do segundo com o primeiro
governo de Fernando Henrique tem-se um acrscimo sobre atividades menos expressiva com
18,9%. No que se refere comparao do governo Lula com as atividades realizadas por seu
antecessor o ndice obteve um acrscimo 52,2 %.

Figura 10- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora

J os ndices que concluem sobre a atuao presidencial avaliando o nmero de visitas


recebidas pelo Presidente da Repblica Brasileiro de Chefes de Estados dos diversos pases
do sistema internacional, o governo Lula obteve um destaque, pois o nmero chegou a 107,
sendo esses dados bem menores em gestes anteriores como na de Collor-Itamar com 12
visitas recebidas, 31 durante o primeiro mandato de FHC e 18 no seu segundo governo.
Assim, em termos percentuais obteve-se um aumento em 158,3% de Collor-Itamar para FHC,
depois uma queda em seu segundo mandato 42%, e um ndice 6 vezes maior das visitas
recebidas na primeira gesto de Lula quando comparado com a segunda gesto de FHC.

122

Figura 11- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora

As participaes dos Presidentes da Repblica do Brasil em reunies multilaterais


seguiram percentuais muito prximos at o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso,
sendo que o diferencial foi obtido durante a primeira gesto de Lula elevando os ndices da
casa dos 20 para a dos 40, mais precisamente, com 48 atuaes em reunies dessa natureza,
mais que o dobro em relao ao seu antecessor. Assim, em termos percentuais temos uma
diferena mnima do segundo mandato em relao ao primeiro de Fernando Henrique de 5%
de aumento. Mas no que se refere ao governo de Lula, h uma alta expressiva em relao ao
seu antecessor de 140%.

123

Figura 12- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora

Em perspectica comparada, tambm houve um aumento expressivo do nmero de


discursos proferidos pelos Presidentes na rea de poltica externa. Uma elevao de 41,6% de
Collor-Itamar para FHC no seu primeiro governo, depois caracterizada por uma queda em
relao ao segundo mandato, expressando uma posterior elevao 249% no decorrer do
governo Lula.

Figura 13- Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora

124

A partir desses dados o que se pode averiguar uma crescente participao


presidencial em assuntos de poltica externa, saindo de uma atuao protocolar que com
freqncia marcou a histria do pas, para uma diplomacia ativa atrelando o projeto nacional
aos mecanismos de insero internacional do pas. Essa alta freqncia da participao dos
Chefes de Estados encontra-se em escala progressiva, ou seja, com uma tendncia crescente
entre aqueles que assumiram o cargo especialmente ps-redemocratizao e no ensejo de um
cenrio internacional em transformao. O grfico abaixo demonstra atravs de uma
demonstrao conjunta das variveis por mandato presidencial a anlise da tendncia
progressiva da atuao desse ator em poltica externa.

Figura 14 - Fonte: arquivo histrico da Presidncia da Repblica. Dados compilados pela autora

Com isso, o que se conclui a partir da avaliao emprica que o ativismo presidencial
no traduz uma ao particular de uma gesto especfica como destaca a maioria dos estudos
da rea ao avaliar as gestes de Cardoso; mas o contrrio, a assertividade demonstrada por
FHC em suas gestes presidenciais parte da trajetria crescente de atuao presidencial em
assuntos de natureza internacional, ou seja, existe uma tendncia de alta na atividade
presidencial na rea especialmente aps o perodo de redemocratizao do Brasil, da crescente

125

politizao dos temas da poltica externa e do aumento da inverso dos assuntos


internacionais em votos e prestgio poltico.

126

CAPTULO 4: RUPTURAS E CONTINUIDADES NO PADRO


ORGANIZACIONAL E DECISRIO DO MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES

As premissas vigentes na administrao pblica por um longo perodo na maioria dos


Estados estiveram fundamentadas no total afastamento das burocracias das questes polticopartidrias, cabendo as mesmas a execuo tcnica das decises tomadas pelos polticos
eleitos. Essas caractersticas, no entanto, esto sendo colocadas em xeque por novos
modelos propostos para reforma da mquina estatal. Esses novos formatos em sua essncia
tm como proposta implantar no setor pblico uma administrao mais prxima daquelas
utilizadas pelas empresas privadas, que adotam o gerenciamento por programas, a
horizontalizao decisria, alm de visar estabelecer uma proximidade maior da estrutura com
o cliente, orientando suas aes no mais para processo e sim para objetivo final, ou seja, de
contemplar as demandas dos cidados.
A horizontalizao em detrimento da verticalizao, a nfase nos resultados em
detrimento dos processos, a proximidade com o cidado em detrimento do insulamento
institucional, a transparncia nas aes pblicas, a reduo do aparato administrativo do
Estado e as parcerias pblico-privadas so algumas das caractersticas fundamentais do
modelo de administrao gerencial que procura superar os ditames que orientaram as aes
dos servidores pblicos e do prprio aparato organizacional e funcional do Estado Moderno
at pelo menos finais do sculo XX, quando novas propostas emergem em resposta ao cenrio
mundial em transformao.
No Brasil, os primeiros movimentos de reforma no sentido da desburocratizao
comeam a surgir nas dcadas de 1970 e 1980, quando os atores polticos nacionais passam a
repensar e instituir reformas sobre o papel do Estado tanto no que diz respeito sobre seu
relacionamento com a sociedade como tambm sobre seu prprio formato de organizao e
funcionamento. O modelo vinculante at ento demonstrava-se estagnado e incapaz de
responder s demandas sociais de forma eficiente e responsiva, alm da mquina pblica estar
gerando gastos excessivos e uma grave crise fiscal. Com isso, inmeras propostas polticas

127

foram sendo apresentadas, identificando descentralizao poltica e administrativa como


modelo de superao das problemticas presentes.
Outro fator que passou a ser elemento de reflexo foi o papel desempenhado pelas
burocracias, j que passaram a ser atores com grande relevncia e influncia no processo de
tomada de deciso poltica. A capacitao tcnica, a especialidade e a continuidade no cargo,
tornaram os burocratas atores com um poder informacional significativo, capazes muitas
vezes de definir o jogo poltico. A problemtica envolvida na funo real que as burocracias
vem desempenhado na mquina do Estado est diretamente atrelada s formas e mecanismos
de controle democrtico existentes sobre elas. Isto porque, uma vez que os funcionrios
pblicos so cargos permanentes conquistados mediantes concursos, ou seja, isentos de
indicao poltica e/ou almejado via sufrgio universal, no h controle direto por parte dos
cidados sobre as decises tomadas por burocratas. Diante disso, os congressistas,
representantes eleitos pelo povo para legislar e para fiscalizar as aes do Executivo, so
atores com capacidade de influenciar as aes da burocracia. No entanto, como destacamos
em captulos anteriores, a relao entre principal e agente (Legislativo e burocracias) varia em
funo do arcabouo institucional, regimental e constitucional que fundamentam os
mecanismos de controle. Isto quer dizer, que dependendo do pas, esse controle do Legislativo
sobre o Executivo pode variar significativamente, do estgio centralizado, funcionado em
favor do Poder Executivo, ao polirquico, em que a estrutura dos poderes funciona de maneira
equilibrada.
Nesse ensejo, no que se refere s questes relativas poltica externa, a
problematizao da permeabilidade institucional, transparncia e desconcentrao poltica foi
tratada mais tardiamente entre tericos e polticos. At a dcada de 1970, as agendas
diplomticas dos Estados estiveram concentradas em temas da alta poltica, voltados
predominantemente ao Hard Power, caracterstico pelo alto grau de sigilo e sensibilidade das
temticas interestatais. Aps esse perodo, os temas softs emergem como pauta central nessas
agendas e, consequentemente, no caso do Brasil, a concentrao do poder decisrio no
Ministrio das Relaes Exteriores e sua dinmica altamente insulada passa a ser
problematizada, uma vez que as questes de poltica externa com caractersticas
multidimensionais demandavam com cada vez mais freqncia uma dinmica interativa entre

128

as burocracias federais, bem como um dilogo mais estreito entre os poderes Executivo e
Legislativo na conformao das posies internacionais do Brasil.
Assim, como a anlise macro das relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo
foram estabelecidas no captulo 2, caber nesse captulo compreender como se estrutura o
processo decisrio em poltica externa no Brasil, com nfase na dinmica inter-burocrtica. O
marco temporal estabelecido para averiguao emprica foi de 20 anos (1988-2007),
caracterizado pelo novo marco constitucional do pas. Para tanto, foram estabelecidos
indicadores que possibilitem apontar respostas sobre o padro decisrio em matrias
internacionais no Brasil, seja ele centralizado ou horizontalizado em sua estrutura intra ou
inter-burocrtica.
Para averiguao da estrutura funcional e relacional entre os departamentos que
participam do processo decisrio intra-burocrtico (Ministrio das Relaes Exteriores),
observou-se a dinmica prevista no regimento interno, a estrutura de comando a partir das
Subsecretarias que so os eixos organizacionais da hierarquia funcional e o modus operandi
da organizao. J para anlise do relacionamento e coordenao de polticas entre as
agncias burocrticas (Ministrios), foram consideradas as seguintes variveis: nmero de
Comisses Interministeriais, nmero de Secretarias de Relaes Internacionais e/ou
Assessorias de Relaes Internacionais presentes na estrutura de outros Ministrios, nmero
de diplomatas emprestados para exercer sua funo em outras pastas ministeriais (com base
de controle nos dados inversos, ou seja, no nmero de funcionrios de outros Ministrios
alocados no Itamaraty). Todos esses ndices foram distribudos ao longo de 20 anos (19882007), com o objetivo de averiguar se houve uma crescente nos dados previamente citados.
Com isso, no se objetiva alcanar uma anlise conclusiva sobre a dinmica decisria intra e
inter-burocrtica, mas identificar tendncias seja de continuidade do padro de insulamento
seja de mudanas com o aumento da porosidade dessas instituies.
Alm disso, como se observar a seguir, o Ministrio das Relaes Exteriores preserva
uma histria peculiar no que tange a administrao pblica direta brasileira, pois adquiriu a
partir de um determinado momento histrico uma trajetria nica, respondendo de forma
diversa em relao a seus pares s reformas administrativas pelas quais passou (ou vem
passando) a mquina do Estado brasileiro. Neste sentido, caber, tambm, nesse captulo da
tese, uma averiguao preliminar antecedente ao marco temporal estabelecido pela pesquisa

129

para respaldar uma anlise mais profunda e ampla de como se estrutura o processo decisrio
em poltica externa do Brasil e os principais componentes influenciadores de suas mudanas.
Os atores a serem destacados na anlise so os Ministrios de Estado e, em particular,
o Ministrio responsvel pela pasta da poltica externa do pas. Como a perspectiva do
Estado-rede muda o aspecto relacional no interior do Poder Executivo, faz-se necessrio
tambm um processo de reflexo sobre as transformaes do Estado e de seu papel, uma vez
que sua forma estrutural no que se refere principalmente aos mecanismos de coordenao de
poltica, de interao entre as agncias burocrticas, de controle entre os poderes, na prestao
de servios a populao e no prprio espao de interao no interior da mquina
governamental fundamentam o debate sobre processo de tomada de deciso.
Nesse ensejo, discutir a proposta de reforma da administrao pblica no Brasil como
elemento de introduo e fundamentao da anlise faz- se uma tarefa essencial, uma vez que
passa a ser rediscutido o papel que deve desempenhar as burocracias do Estado e,
consequentemente, sua interlocuo com os demais agentes polticos e sociais.

ANTECEDENTES
3.1) Os ciclos reformistas da administrao pblica brasileira e o impacto na histria
orgnica do MRE

A organizao administrativa do Brasil to antiga quanto sua prpria histria. Antes


mesmo de tornar-se um pas independente, o Brasil j contava com organizaes
governamentais que tinham como finalidade a preservao do territrio nacional bem como
de suas riquezas. A estrutura administrativa nesse primeiro momento carecia de critrios que
buscassem regimentar sua organizao; o foco era garantir os objetivos perseguidos pela
Coroa. Mesmo aps sua independncia, os critrios de seleo para os cargos pblicos bem
como os procedimentos operacionais no eram pautados por regras definidas; as decises
eram centralizadas na figura do Imperador, os cargos eram distribudos de acordo com a
proximidade pessoal e os bens pblicos eram cotidianamente confundidos com os interesses
privados (Cheibub, 1985).

130

A administrao patrimonialista, assim conhecida pelos estudiosos da rea,


caracterizou o poder pblico no Brasil at pelo menos os anos de 1930, quando novas
propostas so levadas baila com a finalidade de dirimir as caractersticas patrimonialistas e
oligrquicas expressas na mquina administrativa do Estado Brasileiro. Assim como
destacado por Raymond Faoro em sua obra Os donos do poder (2000), durante todo o
Imprio e a Primeira Repblica o estamento aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados e
militares comandava o poder no Brasil, derivando seu poder e renda do prprio Estado. Para
Faoro, esse grupo poltico dirigente reproduziu no Brasil o sistema montado em Portugal no
sculo XIV, formado por uma nobreza decadente que se aproveitava do patrimnio do Estado
- com arrecadao de impostos pagos pela burguesia mercantil - para sua prpria
sobrevivncia.
No Ministrio das Relaes Exteriores no era diferente; comandados por juristas e
letrados, filhos ou parentes prximos de representantes da classe dirigente que iam estudar no
exterior, a histria diplomtica e a prpria trajetria da organizao fora marcada por nomes
que refletiam essa estrutura de poder (Cheibub, 1985). Perpetuava-se tambm, como nas
demais reparties pblicas, a excluso das mulheres que eram impedidas de participar,
representar e serem representadas na classe poltica nacional. Os funcionrios pblicos a
servio do Estado eram contratados no pela competncia e/ou especialidade para o exerccio
do cargo, mas sim pela proximidade pessoal e afetiva com o Chefe de Estado. Isso significa
que os cargos eram preenchidos por indicao a partir de uma seleo viciada e nepotista. A
preferncia tambm era demonstrada por brasileiros que tivessem bacharelado em direito
concludos em universidades do exterior, o que por si s era considerado como demonstrao
de aptido e competncia para a insero no servio pblico e na diplomacia (Castro, 1983).
H de se ressaltar, portanto, que as exigncias para o preenchimento do cargo de diplomata
restringiam-se a pouqussimas pessoas, aquelas que possuam condies financeiras de ir
estudar no exterior, possuidores de ttulos e honrarias, regidas, em geral, por Viscondes e
Bares.
Portanto, se h alguma particularidade no modelo organizacional do Ministrio das
Relaes Exteriores quando comparada as demais burocracias federais, esta diferenciao
ocorre ps-dcada de 1930, uma vez que foi verificada at esse momento uma histria
praticamente similar traada pelas reparties que compe a administrao direta (Castro,
131

1983). Nesse ensejo, os objetivos dessa tese a partir de ento sero o de compreender o que
levou o Ministrio das Relaes Exteriores a trilhar um caminho diferenado das demais
burocracias e averiguar, a partir dessas caractersticas peculiares, as resultantes desse processo
em seu modelo decisrio.
Historicamente, a Primeira Repblica e a instalao do regime autoritrio no Brasil
atravs dos militares no poder tenta ser um perodo transitrio, com a emergncia de uma
nova classe poltica derivada da classe mdia, que, at ento, no tinha espao de atuao na
mquina administrativa do Estado em virtude da dominao dos aristocratas. Mas, a vida
breve do regime militar com a eleio de Pudente de Moraes para o cargo da Presidncia da
Repblica, em 1894, representou o retorno da oligarquia cafeeira ao poder poltico nacional.
Nesse perodo, h uma desconcentrao de poder decisrio, marcado por um forte federalismo
e pela predominncia dos estados de So Paulo e Minas Gerais na poltica brasileira. A
poltica dos governadores que possibilitou a sustentao desse modelo de intercmbio entre
os estados supracitados no governo federal esteve tambm apoiada por um sistema
coronelista. Na viso de Victor Nunes Leal (1975), significa que o sistema poltico nacional
era constitudo por barganhas recprocas entre governadores e coronis, ou seja, os
governadores garantiam o poder dos coronis nas suas localidades de mando, cedendo o
controle dos cargos pblicos locais, quando o mesmo garantia em contrapartida, por meio do
mandonismo e da troca de favores, a vitria nas urnas a partir de seus currais eleitorais; ao
mesmo tempo os governadores davam apoio ao Presidente da Repblica que em troca
reconhecia o seu domnio do estado (Nunes Leal, 1975). Essa dinmica favoreceu a
descentralizao decisria das mos Presidenciais at 1930, quando se d fim a poltica caf
com leite e inicia-se uma trajetria que culminar na constituio do Estado Novo,
centralizador e reformador das estruturas poltico e administrativa do Estado brasileiro.
Portanto, a partir desse momento que as caractersticas da mquina administrativa
brasileira alteraram-se profundamente. Inicia-se um novo ciclo com a reforma do Estado de
1936, com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que se consolida, dois
anos depois, no DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico), que passou a ser o
rgo executor e organizador da administrao pblica. Propunha-se distanciar dos princpios
que nortearam a poltica nacional at ento e determinava-se uma srie de princpios que
deveriam nortear a reforma, refletindo a estrutura do poder poltico dirigente que passara para
132

as mos da burguesia industrial. Dentre as caractersticas do novo modelo administrativo


estavam: a tecnicidade, a profissionalizao, a neutralidade poltica, a centralizao,
hierarquizao, o carter meritocrtico das carreiras, critrios gerais e uniformes de
classificao de cargos, racionalizao geral dos mtodos, nfase nos procedimentos (Weber,
1999).
Esse segundo ciclo de reformas e ruptura na histria da organizao das instituies
pblicas federais teve um impacto significativo na organizao do Ministrio das Relaes
Exteriores, pois foi durante esse perodo que a carreira diplomtica tornou-se unificada,
possibilitando a constituio de um grande esprito de corpo. Alm disso, conquistou
autonomia em relao s demais burocracias estatais na promoo e execuo de seu processo
seletivo para a insero na carreira, com a criao da academia diplomtica em 1945 Instituto Rio Branco -, que veio reforar esse processo de autonomia e insulamento em
relao s demais burocracias (Cheibub, 1985).
Portanto, a grande diferenciao da histria do Ministrio das Relaes Exteriores em
relao s demais burocracias estatais inicia-se com a reforma de Mello Franco85 (1930-33)
quando atribuda a base para unificao da estrutura do Ministrio e da carreira que, at
ento, possua uma composio tripartide: Secretaria de Estado, Corpo Diplomtico e Corpo
Consular. As funes atribudas no interior de cada uma dessas estruturas j haviam sendo
equiparadas hierarquicamente por reformas anteriores, o que permitiu, aps a unificao, a
transio entre os quadros. A fuso das carreiras diplomticas e consulares foi definitivamente
consolidada na gesto de Oswaldo Aranha (1938-44) que definiu tambm os critrios para o
ingresso no servio, quais sejam: concurso de provas e ttulos, ficando restrito apenas a
candidatos do sexo masculino (Castro, 1983).
A unificao da carreira propiciou a coeso do corpo de funcionrios, que passaram a
repartir aspiraes, atribuies, responsabilidades; as mudanas passariam tambm atingir a
todos, seja de carter meramente regulamentar da carreira e do servio de promoes ou de
reformas mais amplas na estrutura funcional e organizacional da Secretaria de Estado
(Barros, 1986).

85

Decreto de nmero 19.592 de 15 de janeiro de 1931

133

Alm disso, ainda neste contexto, algumas transferncias de competncias que antes
estavam sob o domnio do Ministrio das Relaes Exteriores foram realizadas durante o
governo provisrio. Assim, os servios econmicos e comerciais passaram a estar submetidos
ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio sendo transferidos juntamente seu pessoal,
material e verbas especficas para essas atribuies86. Houve tambm a transferncia sobre a
expedio de passaportes ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores 87. Todavia, a
responsabilidade sobre o comrcio exterior no ficou ausente do Itamaraty por muito tempo;
com o decreto de nmero 21.305 de 19 de abril de 1932 ficou estabelecido que o servio
retornaria a jurisdio e responsabilidade do Ministrio das Relaes Exteriores. A retomada
no tratamento de assuntos comerciais para o Itamaraty fez com que houvesse uma alterao
na distribuio de funes, extinguindo, com isso, o quadro de delegados comerciais
acreditados junto s misses diplomticas, criando, em compensao, os servios econmicos
diretamente vinculados a Secretaria de Estado, colocando definitivamente as temticas dessa
rea sob responsabilidade do Itamaraty88 (Castro, 1984).
Outro marco para a organizao do Ministrio das Relaes Exteriores foi a criao do
Instituto Rio Branco em 194589, que obteve inicialmente a definio como de centro de
investigao e ensino, posteriormente alterado90, assumindo definitivamente seu carter de
academia diplomtica91. O Instituto Rio Branco pode ser visto tambm como um centro de
socializao de valores, reparties de princpios, consolidao do conhecimento e de
fomento a constituio de um esprito de grupo, que fundamentalmente tornou o Ministrio
das Relaes Exteriores uma organizao diferenciada pela coeso durante um longo perodo
de sua histria (Barros, 1986).
Essa estrutura particular que aos poucos o MRE foi assumindo em relao s demais
burocracias estatais tornou-o mais forte e respeitado frente s demais instituies que
compem o Poder Executivo Federal. A inquestionvel competncia para lidar com assuntos
de natureza internacional propiciado em grande medida pela formao coesa, a solidez

86

Decreto 19.472 de 9 de dezembro de 1930


Decreto 19567 de 6 de janeiro de 1931
88
Decreto nmero 74 de 16 de dezembro de 1937
89
Decreto de nmero 7.473 de 18 de abril de 1945
90
Decreto de nmero 9. 032 de 6 de maro de 1946
91
Em 1975, em parecer datado de 3 de agosto, o conselho federal de educao reconheceu o CPCD como curso
de graduao de nvel superior, estendendo aos diplomadas do referido curso as vantagens e prerrogativas que a
lei confere aos diplomados de curso superior
87

134

institucional e a rigidez da estrutura hierrquica tornou a instituio menos permevel que as


demais, sendo o Ministrio que menos comporta cargos comissionados e profissionais
externos a carreira diplomtica dentro de seu quadro funcional.92
Destarte, tambm a partir de 1930 que a estrutura organizacional do Ministrio
tambm tornou-se mais complexa e ampliada, estando composta por assessorias diretas
ligadas ao Ministro, tais como: o Servio Jurdico e o Gabinete; quatro comisses 1) de 2)
Fiscalizao de Entorpecentes, 3) de Eficincia de Reparaes da Guerra, 4) de Segurana
Nacional; o Instituto Rio Branco; os servios de informaes; o Instituto Brasileiro de
Educao, Cincia Cultural. As reparties consulares e as misses diplomticas ficaram
atreladas diretamente Secretaria de Estado, bem como o Departamento de Administrao,
Departamento Econmico e Consular e o Departamento Poltico e Cultural. A esses
departamentos estavam submetidas 14 divises.
Anos mais tarde, algumas temticas antes ausentes da agenda de trabalho das
burocracias federais e das prprias atribuies diplomticas passaram a permear
constantemente a dinmica de trabalho dos Ministrios, havendo cada vez mais a
sobreposio de competncias para determinados assuntos. Com isso, alm de uma
reestruturao na mquina, havia a necessidade crescente de uma regulamentao transversal
que impedisse determinados conflitos inter e intra-burocrticos, devido s sobreposies
presentes.
Sendo assim, j na dcada de 1950, aps as duas administraes de Getlio Vargas
inicia-se no Brasil um processo de reflexo sobre a eficcia do funcionamento da
administrao pblica centralizada e altamente hierrquica, uma vez que a mesma passara a
ser considerada motivo de paralisia decisria e retardamento nos processos. Neste contexto,
Juscelino kubitschek encaminha ao Congresso, na mensagem de nmero 189, um Projeto de
Lei cuja proposta visava estabelecer o

intercmbio ministerial atravs da criao de

Comisses para o trato de questes transversais. As primeiras dentro desse carter proposto
foram as responsveis pela operacionalizao do comrcio exterior brasileiro, chefiadas por
Ministros de assuntos econmicos em misses diplomticas, alm de um assessor indicado
pelo Ministro da Indstria e Comrcio e outro assessor indicado pelas Confederaes
92

Os dados que comprovam a afirmativa estaro expressos em itens seguintes desse trabalho.

135

Nacionais da Indstria, Comrcio e Rural Brasileira. Essas determinaes trouxeram pela


primeira vez a participao de setores organizados da sociedade civil para compor centros de
deciso em matria de comrcio exterior (Castro, 1984).
As gestes durante o regime ditatorial no Brasil tambm foram marcadas por inmeros
processos de reformas nas estruturas administrativas do Estado; a reforma desse perodo foi
dirigida pela Comisso Central de Reforma Administrativa Federal 93 (CEBRAF) em
articulao com o DASP e a SERPRO. O objetivo nesse momento foi a busca por conciliar
centralismo poltico, premissa de regime autoritrio, com descentralizao administrativa.
Esse dilema esteve presente em aes polticas durante todo o regime militar, ora com
reformas descentralizantes na administrao, ora com a tendncia de centraliz-la para o
controle total das instncias de decises polticas. A escolha do melhor modelo organizacional
tambm era tema norteador de inmeros debates acadmicos e polticos nesse momento. A
preocupao com a eficincia administrativa permanecia latente, mas, ao mesmo tempo,
novas preocupaes voltadas para o atendimento ao cidado, com nfase nos processos e na
horizontalizao de poder, passaram tambm a exercer uma notvel influncia nos destinos da
administrao pblica (Bresser, 1999).
Mas cabe a ressalva que mesmo com as iniciativas anteriores, a centralizao rgida
permanecia invarivel nos rgos da administrao direta, como nos Ministrios. A partir de
1979 constitudo para esses devidos fins o Ministrio Extraordinrio de Desburocratizao,
que desenvolveu projetos que visavam atingir mais diretamente os interesses dos cidados,
diminuindo a rigidez burocrtica, a hierarquizao e os procedimentos longos que traduziam
em ineficincia decisria. Como resultados observados, essa reforma tornou o sistema de
mrito menos rgido, atribuindo maior flexibilidade a ocupao dos cargos mediante a
hierarquia de carreira, tornando os cargos do alto escalo comissionado com indicao direta
do Presidente da Repblica (idem).
No plano particular da reforma aplicada ao Ministrio das Relaes Exteriores, alguns
instrumentos foram criados com o objetivo de coordenar competncias, bem como o de
responder s demandas emergentes do empresariado nacional. Foi durante esse perodo,
portanto, que pela primeira vez na histria organizacional o critrio de divises funcionais e
geogrficas foi regulamentado, buscando impedir sobreposies de funes bem como
93

Determinado pelo decreto de nmero 63.500 de 30 de outubro de 1968

136

possibilitar a melhor articulao possvel das tarefas em andamento. Assim, para caso de
dvida na distribuio do expediente, a seo de classificao deveria encaminh-lo
primeiramente a seo geogrfica (como ocorre at os dias atuais) e, em caso de conflitos de
competncias, os mesmos deveriam ser resolvidos pelos Chefes de Diviso, pelo Secretario
Geral Adjunto ou de Departamento, ou seja, a quem o assunto tivesse atrelado. No havendo
entendimento, o conflito deveria ser solucionado pelo chefe da Comisso de Coordenao94
(Castro, 1983).
Todavia, mesmo com os esforos iniciados em 1979 a descentralizao no atingiu a
administrao direta, pois alm de haver as resistncias naturais mudana, havia tambm
desconfiana sobre o verdadeiro funcionamento e o real impacto que as premissas desse novo
modelo de gesto poderiam causar vida do Estado (Pires, 1997). Por isso, um novo projeto
de reforma do Estado foi proposto. Em 1995, na primeira gesto do governo Fernando
Henrique Cardoso a preocupao central era o estabelecimento de uma reforma estrutural do
Estado. Dentre as diversas propostas destacava-se a necessidade de repensar os fundamentos
da administrao pblica brasileira que j dava sinais de esgotamento. A inspirao de
reformar a gesto pblica vinha agora de seus prprios vizinhos latino-americanos95 que
iniciavam, em concomitante, mudanas e reformas na mquina estatal (Bresser, 1998).
A primeira mudana nesse sentido foi a transformao da ento Secretaria de
Administrao Federal da Presidncia da Repblica em um Ministrio (Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado), que passou a se responsabilizar pela
organizao, planejamento e implementao da reforma do Estado, tendo em vista os
princpios da administrao pblica gerencial. Em adio, criou-se a Cmara de Reforma do
Estado com formao interministerial e o Conselho da Reforma do Estado, formado por
representantes da sociedade civil com a funo de assessorar e complementar as atribuies
da Cmara. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado servia, neste sentido, como
documento norteador e marco legal do processo de reforma (Pires, 1997).

94

Esses aplicativos como ser visto em captulos posteriores so utilizados at os dias atuais na diviso de tarefas dentro do
Itamaraty.
95
CLAD- Conselho Latino-Americano da Administrao para o Desenvolvimento criou um documento comum que espelha
as novas iniciativas em resposta ao capitalismo ps industrial Nova Gesto Pblica para Amrica Latina

137

Reiniciava, a partir da, o terceiro ciclo de reformas da administrao Pblica no


Brasil. Em um primeiro momento, caberia planejar e reorganizar a administrao pblica
como um todo para, em seguida, iniciar a segunda fase, referente implementao, cujo
processo mais longo e mais difcil, tendo em vista que as resistncias surgem com toda fora
devido epiderme da prpria instituio passar a sofrer grandes abalos.
Neste contexto, as primeiras aes de reforma foram iniciadas com a criao de um
novo marco legal para administrao pblica; com o planejamento da nova arquitetura
organizacional constituda por agncias reguladoras, executivas e organizaes sociais; novos
instrumentos de gesto como os contratos de gesto e programas de inovao e de qualidade
na administrao pblica; valorizao do servidor com novas polticas de recursos humanos,
fortalecimento das carreiras, reviso da poltica de remunerao, realizao de concursos
pblicos e intensificao na capacitao de funcionrios. Outros instrumentos tambm foram
adotados como: a intensificao do uso de tecnologia orientada para melhoria no atendimento
ao cidado, no relacionamento com o setor privado e transparncia e modernizao da gesto
interna (governo eletrnico, comprasnet, receitanet, quiosques, redes governos, sistemas
corporativos de gesto) (Bresser, 2003).
No estgio de implementao, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado foi incorporado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com o objetivo
de amarrar a distribuio oramentria com adequao aos preceitos do modelo de gesto e
com os programas de qualidade. No entanto, como ressalta Bresser96 (2001), foi durante o
processo de implementao, agora sob responsabilidade do Ministrio do Planejamento, que a
reforma foi paralisada. As explicaes para isso podem ser as mais diversas, mas talvez a
mais importante delas esteja no fato de que as burocracias (ou unidades administrativas do
Estado) esto longe de representar apenas um papel administrativo e processual, pois so,
antes de tudo, atores polticos, que disputam por poder e sobrevivncia dentro mquina do
Estado. Portanto, qualquer concepo que possa representar uma mudana significativa em
seu modo de atuao, sofre muitas resistncias; e se pensarmos que os agentes da reforma so
os prprios servidores e responsveis pelas pastas ministeriais, apresenta-se, neste contexto,
um grande paradoxo.

96

Foi ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado e o maior defensor da aplicao no Brasil da
administrao pblica gerencial.

138

Assim, ao analisar o histrico do ciclo de reforma, compreende-se que as iniciativas


foram acompanhadas pela criao de novos rgos dentro da administrao pblica que
fariam o papel de processar, planejar e implementar as reformas, o que significa que as
mudanas, quando ocorridas, sempre foram iniciativas de agentes externos a administrao,
que foram colocados no interior da mesma para processar a mudana. Mas, essa avaliao
tambm possibilita concluir que as mudanas de governo e a extino muitas vezes dessas
unidades com responsabilidades especficas, resultam na paralisia do processo de reforma,
que pode ou no ser concluda, o que depender de iniciativas futuras. Como ressalta Resende
(2002) o problema da no concluso de ciclos a sobreposio deles (falhas seqenciais),
prejudicando a prpria definio de papis das burocracias, que passam a responder por
modelos mistos de gesto pblica, dado a preservao de caractersticas dos diversos
processos.
, portanto, a partir dessa reflexo, que os demais tpicos desse captulo foram
planejados, com o objetivo de analisar um perodo na histria do Ministrio das Relaes
Exteriores que o mesmo passa a lidar com um cenrio internacional em completa
transformao, diversificao e complexidade nas relaes, de uma arena domstica em
processo de consolidao da democracia e de uma estrutura de Estado que passa a repensar o
seu papel e a forma de lidar com as demandas incipientes. Neste sentido, procura-se avaliar se
ao longo desses 20 anos (de 1988 a 2007) mudou a estrutura organizacional e decisria intraburocrtica e se houve mudana no padro de relacionamento inter-burocrtico no processo
de tomada de decises em temas de poltica externa; com isso, o foco do captulo recair
sobre as relaes estabelecidas no interior do prprio Poder Executivo.

MARCO TEMPORAL: DE 1988 A 2008


3.5.3) Mudanas de cenrios e suas resultantes para as regras do jogo: o Ministrio das
Relaes Exteriores no contexto ps-constituinte

Como visto no captulo anterior, no que tange ao papel desempenhado pelos poderes
Executivo e Legislativo, o novo marco constitucional brasileiro foi caracterizado por alto grau
139

de conservadorismo, mantendo a preponderncia do Poder Executivo no processo de tomada


de deciso, no criando mecanismos novos de controle do Legislativo sobre o Executivo em
matrias de poltica externa. A Constituio de 1988 tambm foi bastante conservadora no
tratamento e na regulamentao das funes que passariam a exercer a mquina pblica em
um contexto agora democrtico e, por natureza, mais prximo s demandas da sociedade. As
propostas reformadoras em relao ao formato e modelo de administrao s vieram baila
anos mais tarde, em 1995, com o Plano Diretor de Reforma do Estado que, assim como
mencionado anteriormente, tinha como proposta adaptar a prestao dos servios do Estado a
um novo contexto nacional e internacional.
Dentro dessa nova proposta organizacional, o Ministrio das Relaes Exteriores
passa por readequaes institucionais em 2004 e 2006, respectivamente. Esses anos marcaram
um processo de ampliao e reforma na estrutura dessa burocracia, que incorpora, mesmo que
de maneira bastante tmida, canais de dilogo com os demais atores estatais e no-estatais. O
que se pode dizer, tambm, que as bases estruturais do Ministrio foram ampliadas,
incorporando maior nmero de temticas a serem abordadas dentro de suas divises
departamentais.
A reestruturao administrativa do Ministrio ocorrida primeiramente em 2004, com o
decreto de nmero 5.032 de 5 de abril, marcado por algumas diferenas em comparao
com a estrutura anterior97, quais sejam: a) o Gabinete, b) a Secretaria de Planejamento
Diplomtico, c) a Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares e d) a Consultoria
Jurdica. Secretaria Geral das Relaes Exteriores ficaram submetidos o Gabinete do
Secretrio Geral e as Subsecretarias, sendo elas: 1) Subsecretaria Geral de Poltica (com oito
departamentos incluindo pela primeira vez as temticas: direitos humanos e temas sociais,
meio ambiente e temas especiais); 2) Subsecretaria Geral da Amrica do Sul (trs
departamentos, incluindo pela primeira vez o departamento de integrao); 3) Subsecretaria
Geral de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos (dois departamentos); 4) Subsecretaria Geral
de Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior (quatro departamentos, sendo que
nesse momento a promoo comercial assume uma caracterstica meramente departamental);
5) Subsecretaria Geral do Servio Exterior (trs departamentos); alm da Inspetoria Geral do

97

portaria nmero 474 de 28 de fevereiro de 1978

140

Servio Exterior, Corregedoria do Servio Exterior; Cerimonial e o Instituto Rio Branco98.


Compunha tambm a estrutura do Ministrio, os escritrios de representao regional
ampliados para oito; Comisses Demarcadoras de Limites, Secretaria de Controle Interno,
rgos de deliberao Coletiva e a Fundao Alexandre Gusmo.
Essa estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos passa por uma reforma
dois anos mais tarde, em 2006, mediante ao decreto de nmero 5.979 de 6 de dezembro de
200699. Nele no h grandes modificaes em relao estrutura aprovada em 2004
(supracitada), apenas algumas adaptaes e renomeaes, quais sejam: - a criao da
Assessoria de Imprensa com vinculao direta ao Ministro, possibilitando maior interlocuo
com os meios de comunicao e, por conseguinte, com a opinio pblica; - a diviso da
Subsecretaria Geral de Poltica passando a ser representada pela Subsecretaria Geral de
Poltica I, responsvel pelo tratamento temtico100, e a Subsecretaria Geral de Poltica II,
responsveis pelas divises geogrficas; incluso de mais um departamento na Subsecretaria
Geral da Amrica do Sul sendo ele o Departamento do Mxico, Amrica Central e Caribe,
devido ao crescente interesse do Brasil nessa regio; a diminuio da Subsecretaria Geral das
Comunidades Brasileiras no Exterior, que passa a ser formada por apenas dois departamentos,
permitindo, assim, a criao de uma nova Subsecretaria Geral, a responsvel pela Cooperao
e Promoo Comercial.
Na formatao atual, a competncia e a distribuio de tarefas dos rgos que
compem o organograma ministerial esto subdivididos em grandes eixos de atuao, que
consideram tanto os aspectos geogrficos como tambm os critrios temticos. So eles:
1)

A Subsecretaria-Geral Poltica I a qual compete assessorar o

Secretrio-Geral das Relaes Exteriores no trato das questes de poltica exterior de


natureza bilateral e multilateral, dos temas afetos aos direitos humanos e das matrias
internacionais de carter especial101. A mesma composta por departamentos que
tratam de assuntos especficos sendo eles: Departamento da Europa, Departamento de
Direitos Humanos e Temas Sociais, Departamento de Organismos Internacionais,

98

Estrutura regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, 2006.


Art. 6o Ficam revogados os Decretos nos 5.032, de 5 de abril de 2004, 5.214, de 28 de setembro de 2004, e
5.498, de 25 de julho de 2005.
99

100

Exceto o departamento da Europa, que aparenta uma incoerncia de abordagens na diviso de trabalhos em
duas subsecretarias gerais de poltica (I e II)
101
(decreto de nmero 5.979 de 6 de dezembro de 2006)

141

Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais, o Departamento de Energia (em


norma prev interao com o Ministrio de Minas e Energia)
2)

A Subsecretaria-Geral de Poltica II cuja competncia regimental est

no assessoramento do Secretrio-Geral das Relaes Exteriores no trato das questes


de poltica exterior de natureza bilateral com os pases ou o conjunto de pases dessas
reas geogrficas. esse rgo administrativo esto submetidos diversos
departamentos, sendo eles: Departamento da frica; Departamento da sia e Oceania;
Departamento do Oriente Mdio e sia Central; sendo de responsabilidade dos
mesmos o desenvolvimento e acompanhamento do relacionamento com os pases
dessas regies102
3)

A Subsecretaria-Geral da Amrica do Sul tambm diretamente

submetida Secretaria Geral compete assessorar o Secretrio-Geral das Relaes


Exteriores no trato das questes de natureza poltica e econmica relacionadas com a
Amrica do Sul.103 A esse rgo esto submetidos departamentos tanto de
responsabilidade temtica como organizados segundo o princpio geogrfico do
relacionamento diplomtico do Brasil, so eles: departamento da Amrica do Sul,
Departamento

de

Integrao

Departamento

de

Negociaes

Internacionais,

Departamento do Mxico, Amrica Central e Caribe.


4)

A Subsecretaria-Geral de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos um

outro grande eixo de atuao do Ministrio. de responsabilidade da mesma


assessorar o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores no trato das questes
relacionadas com os temas tecnolgicos e a economia internacional104. Dois
departamentos esto submetidos a essa Subsecretaria, sendo eles: o Departamento
Econmico - que o rgo que tem maior interao com outros ministrios e com
entidades representantes dos setores econmicos do pas - e o Departamento de Temas
Cientficos e Tecnolgicos cuja competncia est no estabelecimento de diretrizes de
poltica exterior no mbito das relaes cientficas e tecnolgicas, incumbindo-se,
tambm, dos temas afetos propriedade intelectual.
5)

A Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior tem por

competncia cuidar dos temas relativos aos brasileiros no exterior e aos estrangeiros
102

Idem
ibdim
104
ibdim
103

142

que desejam ingressar no Brasil, incluindo-se a cooperao judiciria internacional A


ela esto submetidos dois departamentos: Departamento de Comunidades Brasileiras
no Exterior e o Departamento de Estrangeiros. No primeiro caso cabe orientar e
supervisionar assuntos de natureza consular e no outro, acompanhar, no mbito do
Ministrio, os assuntos concernentes poltica imigratria nacional.
6)

J Subsecretaria-Geral de Cooperao e Promoo Comercial compete

assessorar o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores no trato das questes


relacionadas com cooperao tcnica, com promoo comercial e com a poltica
cultural Subsecretaria esto submetidos a Agncia Brasileira de Cooperao, o
Departamento de Promoo Comercial e o Departamento Cultural. O departamento
Cultural possui grande articulao intra-burocrtica uma vez que ao mesmo compete
propor, em coordenao com os departamentos geogrficos, diretrizes de poltica
exterior no mbito das relaes culturais e educacionais, promover a lngua
portuguesa, negociar acordos, difundir externamente informaes sobre a arte e a
cultura brasileira e divulgar o Brasil no exterior.
7)

A Subsecretaria-Geral do Servio Exterior tem por competncia

assessorar o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores no trato de todos os aspectos


administrativos relacionados com a execuo da poltica exterior; e exercer o papel de
rgo setorial dos Sistemas de Pessoal Civil da Administrao Federal - SIPEC, de
Administrao dos Recursos de Informao e Informtica - SISP, de Servios Gerais SISG, de Planejamento e de Oramento Federal, de Contabilidade Federal e de
Administrao Financeira Federal, por intermdio dos Departamentos e das
Coordenaes-Gerais a ela subordinados105.

Essas sete Subsecretarias compe o eixo estrutural e funcional do Ministrio das


Relaes Exteriores abaixo do Secretrio Geral e do Ministro de Estado, que preservam alm
desses, outros departamentos de assessoramento vinculados diretamente a sua estrutura. A
escala decisria intra-burocrtica obedece a essa estrutura apresentada, altamente hierrquica,
iniciando o processo com os Chefes de Divises, que respondem hierarquicamente ao Chefe
de Departamento, que est submetido ao Subsecretario Geral. O mesmo deve responder ao
Secretrio Geral que articula juntamente com os Chefes de Gabinete e com o Ministro de
105

ibdim

143

Estado as decises de poltica externa. O pice da cpula decisria est nas mos
presidenciais que, juntamente com o Ministro de Estado e seus assessores diretos, tomam as
decises de cunho internacional do pas106.
Esto submetidos a esse processo decisrio intra-ministerial altamente concentrado na
cpula todos os temas de carter mais sensveis e que envolvem maiores recursos financeiros,
sendo que os demais atores alocados abaixo dessa estrutura funcional possuem baixa
autonomia decisria, funcionado muitas vezes apenas como despachantes. Em outras
palavras, o espao de interlocuo intra-ministerial aberto apenas para o tratamento de
temas que so considerados menos sensveis, pois, do contrrio, a deciso sobre determinada
poltica realizada pela diplomacia de Gabinete, que restringe s decises a um pequeno
ncleo de pessoas da alta hierarquia governamental, como Presidente da Repblica, Ministro
das Relaes Exteriores, Secretrio de Estado, Subsecretrios107.
No entanto, quanto menor a relevncia da questo tratada e menos recursos financeiros
envolvidos, maior autonomia das partes, ou seja, no h necessidade da tomada de deciso
pela cpula, sendo a mesma realizada pelas estruturas mais baixas da hierarquia burocrtica
como as divises e subdivises. Como exemplo poderia mencionar a formao de um Grupo
de Trabalho para regular a implementao de um Acordo de Transporte Rodovirio
Internacional, ou a harmonizao de normas; nestes casos a deciso compete ao Chefe de
Diviso, com a anuncia do rgo brasileiro especializado (no caso de transporte rodovirio, a
ANTT, e instituies de controle de fronteira). So decises que fazem parte da rotina do
trabalho e que se necessitassem subir aos nveis mais altos de hierarquia tornariam o trabalho
impraticvel108.
Alm disso, a dinmica decisria intra-organizacional tambm pressupe uma
interlocuo interna entre as divises temticas e geogrficas; a regra que as divises

106

Informaes extradas dos depoimentos de diplomatas alocados nos mais diversos cargos e funes do
Ministrio das Relaes Exteriores Clemente de Lima Baena Soares da Subsecretaria Geral da Amrica do Sul ;
Fabio Guimares Franco da Diviso de Assuntos da Amrica do Sul; Carolina Debs da Subsecretaria Geral da
Amrica do Sul; Primeiro Secretrio Eugnio Vargas Garcia assessor especial do Ministro de Estado; Terceira
Secretaria Carolina da Subsecretaria de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos ; Chefe da Diviso do Pessoal do
Ministrio das Relaes Sr. Alexandre Scultori; Prof. Dr. Antonio Xavier do Arquivo de Antecedentes do MRE;
Rmulo Figueira Neves da Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares; Jorge Taunay Subsecretaria
Geral da Amrica do Sul, Oto Maia da Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior
107
108

idem
Exemplo concedido pela diplomata Carolina Debs em depoimento especfico para essa pesquisa.

144

temticas devem sempre antes do despacho de temas a serem decididos reporta-se s divises
geogrficas para coordenao poltica.
Outro aspecto a ser ressaltado que algumas das Subsecretarias, embora possuam
relativamente o mesmo poder decisrio no mbito interno da burocracia, possuem dinmicas
diferentes no que se refere ao seu processo de insulamento ou porosidade no dilogo com
demais atores governamentais e at mesmo com grupos organizados da sociedade civil. Um
destaque para as reparties de maior porosidade tanto em relao com as demais reparties
governamentais como em relao sociedade civil so: a Subsecretaria-Geral de Assuntos
Econmicos e Tecnolgicos, a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior,
a Subsecretaria-Geral de Cooperao e Promoo Comercial. A primeira delas possui um
dilogo mais estreito com os grupos econmicos organizados que mediante as consultas
informais e reunies de trabalho procuram identificar as fragilidades e as potencialidades do
setor, bem como a sua importncia estratgica para o pas para, enfim, formar posio
negociadora. vlido ressaltar, no entanto, que embora haja o dilogo com esses setores so
essas apenas iniciativas consultivas, o que significa que os interesses e o posicionamento dos
setores no necessariamente prevalecero na deciso final. Essa Subsecretaria tambm possui
um dilogo bastante freqente com os demais Ministrios, uma vez que a temtica comercial
e tecnolgica traduz uma transversalidade de competncias e responsabilidades ministeriais.
J a Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior tem por natureza funcional
a responsabilidade pelo dilogo e a assistncia as pessoas que se encontram fora do pas, por
isso, o intercmbio mais um pressuposto departamental. No que se refere a Subsecretaria
Geral de Cooperao e Promoo Comercial tambm pressuposto da organizao promover
o intercmbio cultural e comercial estreitando o relacionamento dos pases mediante a
aproximao de atores sociais e econmicos estratgicos para essa funo109.

109

Informaes extradas dos depoimentos de diplomatas alocados nos mais diversos cargos e funes do
Ministrio das Relaes Exteriores Clemente de Lima Baena Soares da Subsecretaria Geral da Amrica do Sul ;
Fabio Guimares Franco da Diviso de Assuntos da Amrica do Sul; Carolina Debs Terceira Secretaria;
Primeiro Secretrio Eugnio Vargas Garcia assessor especial do Ministro de Estado; Terceira Secretaria
Carolina da Subsecretaria de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos ; Chefe da Diviso do Pessoal do Ministrio
das Relaes Sr. Alexandre Scultori; Prof. Dr. Antonio Xavier do Arquivo de Antecedentes do MRE; Rmulo
Figueira Neves da Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares; Jorge Taunay Subsecretaria Geral da
Amrica do Sul, Oto Maia da Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior

145

J as demais Subsecretarias possuem um processo mais centralizado e insulado por


tratarem de temas mais sensveis e estratgicos ao Brasil, o que no significa que no haja
dilogo inter-institucional com essas reparties, embora sua utilizao seja menos freqente.
Alm da dinmica decisria inter-departamental existe tambm uma dinmica
funcional hierrquica no interior de cada uma dessas reparties supra-citadas, sendo que as
mesmas seguem o carter bastante rgido segundo os critrios do encaminhamento da carreira
diplomtica. Na tabela a seguir h uma demonstrao da distribuio de cargos dentro do
organograma do Ministrio das Relaes Exteriores; as atribuies seguem critrios
especficos do planejamento meritocrtico da carreira; as funes mais baixas na hierarquia da
carreira devem responder a seus superiores hierrquicos, lembrando que os mesmos esto
distribudos dentro da estrutura organizacional que tambm possui sua hierarquia prpria.
Vejamos.
So cargos privativos de110:

Ministro de Primeira Classe da Carreira de a) os de Subsecretrios-Gerais;


b) o de Diretor-Geral do Instituto Rio Branco;
Diplomata:
c) o de Chefe do Gabinete;
d) o de Inspetor-Geral do Servio Exterior;
e) o de Chefe de Gabinete do Secretrio-Geral;
e
f) o de Corregedor do Servio Exterior;

Ministro de Primeira Classe ou de Ministro a) o de Chefe do Cerimonial;


de Segunda Classe da Carreira de b) os de Diretor de Departamento;
c) o de Secretrio de Controle Interno;
Diplomata:
d) o de Secretrio de Planejamento
Diplomtico;
e) o de Assessor Especial de Assuntos
Federativos e Parlamentares;
f) o de Diretor da Agncia Brasileira de
Cooperao; e
g) o de Diretor-Geral Adjunto do Instituto Rio
Branco.
a) os de Inspetor;
b) o de Coordenador-Geral de Modernizao; e
c) o de Coordenador-Geral de Oramento e
Finanas;

110

Quadro demonstrativo dos cargos em comisses e das funes gratificadas do Ministrio das Relaes
Exteriores, disponvel em www.mre.gov.br.

146

Conselheiro, Primeiro Secretrio, Segundo a) os de Coordenador;


Secretrio ou Terceiro Secretrio da b) os de Assessor, inclusive do Ministro de
Estado e do Secretrio-Geral;
Carreira de Diplomata:
c) os de Assistente; e
d) os de Chefe de Servio.

DOS CARGOS
EXTERIOR

FUNES

NO

aos Ministros de Primeira Classe:

a) Chefe de Misso Diplomtica Permanente;


b) Representante Permanente, Delegado
Permanente, Representante Permanente Alterno
e Delegado Permanente Alterno junto a
organismo internacional;
c) Cnsul-Geral; e
d) Chefe do Escritrio Financeiro;

II - aos Ministros de Segunda Classe:

a) em carter excepcional, Chefe de Misso


Diplomtica Permanente que no pertena aos
Grupos A e B;
b) Cnsul-Geral;
c)
Ministro-Conselheiro,
em
Misso
Diplomtica Permanente;
d) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
Permanente, com o ttulo de Encarregado de
Negcios do Brasil, ad interim;
e) Cnsul-Geral Adjunto;
f) Chefe, interino, do Consulado-Geral, com o
ttulo de Cnsul-Geral, interino;
g) Chefe do Escritrio Financeiro; e
h) Chefe de unidade administrativa, tcnica ou
cultural especfica.

III - aos Conselheiros:

a) Cnsul;
b) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
c) Conselheiro em Embaixada, Misso ou
Delegao Permanente;
d)
Ministro-Conselheiro,
em
Misso
Diplomtica Permanente que no pertena aos
Grupos A e B, quando houver claro de lotao
nessa funo;
e) Cnsul-Geral Adjunto;
f) Chefe de unidade administrativa, tcnica ou
cultural especfica;
g) Chefe de Setor de Misso Diplomtica
Permanente ou de Repartio Consular;
h) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
147

Permanente, com o ttulo de Encarregado de


Negcios do Brasil, ad interim; e
i) Chefe, interino, de Consulado-Geral, com o
ttulo de Encarregado do Consulado-Geral.

IV - aos Primeiros Secretrios:

V - aos Segundos Secretrios:

VI - aos Terceiros Secretrios:

a) Cnsul;
b) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
c) em carter excepcional, Conselheiro, quando
se verificar claro de lotao nessa funo em
posto que no pertena aos Grupos A e B;
d) Primeiro Secretrio de Embaixada, de
Misso ou Delegao Permanente;
e) Cnsul-Adjunto, em Consulado-Geral ou
Consulado;
f) Chefe de Setor de Misso Diplomtica
Permanente ou de Repartio Consular;
g) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
Permanente, com o ttulo de Encarregado de
Negcios do Brasil, ad interim;
h) Chefe, interino, de Repartio Consular,
com o ttulo de Encarregado do ConsuladoGeral ou do Consulado; e
i) Chefe, interino, de unidade administrativa,
tcnica ou cultural especfica;

a) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
b) em carter excepcional, Conselheiro, quando
se verificar claro de lotao nessa funo em
posto que no pertena aos Grupos A e B;
c) Segundo Secretrio de Embaixada, de
Misso ou Delegao Permanente;
d) Cnsul-Adjunto, em Consulado-Geral ou
Consulado;
e) Chefe de Setor de Misso Diplomtica
Permanente ou de Repartio Consular;
f) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
Permanente, com o ttulo de Encarregado de
Negcios do Brasil, ad interim; e
g) Chefe, interino, de Repartio Consular,
com o ttulo de Encarregado do ConsuladoGeral ou do Consulado;

a) Vice-Cnsul, em Vice-Consulado;
b) Terceiro Secretrio de Embaixada, de
Misso ou Delegao Permanente;
c) Vice-Cnsul, em Consulado-Geral ou
Consulado;
d) Chefe, interino, de Misso Diplomtica
Permanente, com o ttulo de Encarregado de
148

Negcios do Brasil, ad interim; e


e) Chefe, interino, de Repartio Consular, com
o ttulo de Encarregado do Consulado-Geral ou
do Consulado.

Contudo, mesmo com a proposta de reforma da administrao pblica pautada em


novos preceitos organizados segundo fundamentos gerenciais, o que se pode averiguar que
internamente a estrutura mantm o seu padro extremamente racional-burocrtico, isto , no
que se refere organizao interna de suas reparties e o relacionamento entre os diversos
patamares hierrquicos intra-burocrticos, o Ministrio preserva uma absoluta centralizao
decisria na figura do Ministro de Estado e do Secretrio Geral. Apenas so despachadas sem
o seu consentimento questes de pequena relevncia e procedimentos cotidianos, ou seja,
quanto menos sensvel o tema, mais autonomia decisria do departamento diretamente
responsvel pela temtica.
Por outro lado, por mais paradoxal o Ministrio das Relaes Exteriores atualmente
caracteriza-se por um aumento da porosidade institucional e da interlocuo com as demais
burocracias e com a sociedade civil, quando comparado a momentos anteriores de sua histria
organizacional, embora preserve intacta sua rgida estrutura funcional e de despacho de
questes intra-burocrticas e a hierarquia decisria j conhecida. Exemplos desses canais de
interlocuo criados recentemente com a sociedade civil organizada principalmente no que se
refere a temticas comerciais so a SENALCA111 (Seo Nacional de Coordenao dos
Assuntos relativos ALCA) e a SENEUROPA112 (Seo Nacional de Coordenao dos
Assuntos relativos s negociaes Mercosul-Unio Europia), criadas para institucionalizar o
dilogo entre o MRE e as entidades da sociedade civil que tm interesse nas negociaes da
ALCA e Mercosul-Unio Europia. Ademais, h ainda Conselho Empresarial Permanente,
que busca promover o dilogo entre diplomacia e o empresariado. Existe tambm a
possibilidade de criar canais ad hoc de participao da sociedade civil em outros casos
111

A SENALCA constitui um foro de discusso, voltado aos temas relacionados negociao hemisfrica,
encarregado de coordenar as discusses acerca da posio nacional em relao formao da rea de Livre
Comrcio das Amricas.
112
A Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos Relacionados Associao Inter-Regional MERCOSUL Unio Europia constitui um foro de coordenao especfico para preparao das posies a serem coordenadas
com os demais Estados Partes do MERCOSUL, com vistas s negociaes entre o MERCOSUL e a Unio
Europia de acordo de associao inter-regional. (dados extrado da pgina do SIORG
http://www.siorg.redegoverno.gov.br/ com acesso em 05/05/2008)

149

especficos de poltica externa. Assim, alm desses mecanismos de abertura para o


estabelecimento do dilogo com os cidados, o Itamaraty tem demonstrado sinais de aumento
no dilogo inter-institucional, ou seja, na relao com outras burocracias da administrao
direta, o que veremos com maiores detalhes no item seguinte desse captulo.
diante desse quadro, portanto, que se conclui sobre o movimento atual no padro
decisrio em poltica externa no Brasil o qual pressupe duas lgicas administrativas
distintas: em primeiro lugar, o aumento da porosidade pressupe diminuio do insulamento
burocrtico com a incorporao de preceitos gerenciais, que visam atender os interesses dos
cidados (cliente); por outro lado, a hierarquizao e a rigidez funcional pressupem
centralizao administrativa, princpio este amplamente criticado pela nova proposta de
gesto pblica.
Com isso, o terceiro ciclo de reformas no atingiu profundamente o Ministrio das
Relaes Exteriores, que ainda preserva muitas das caractersticas do modelo burocrtico.
Todavia, no se pode deixar de ressaltar algumas mudanas, embora lentas, que vem
ocorrendo no modelo organizacional do Itamaraty, principalmente, nos mecanismos de
interlocuo com os demais Ministrios, o que tem impactado sensivelmente nas
caractersticas do processo de tomada de decises em poltica externa no Brasil, cuja
fundamentao est pautada cada vez mais nas policys networks. Como veremos no prximo
item e com exemplificaes no captulo 5, isso tem tornado as burocracias federais cada vez
mais interdependentes, sendo que grande parte das temticas transversais exigem a
horizontalizao decisria, com o estabelecimento de redes especficas compostas de maneira
permanente ou ad hoc113.

3.6.2) Dinmica decisria inter-burocrtica

A interlocuo com os demais Ministrios federais tambm tem sido mais freqente,
resultados tambm da nova agenda de poltica externa brasileira, que incorpora preceitos da
agenda internacional ps-Guerra Fria, quais sejam: meio ambiente, direitos humanos, crime
113

De acordo com Eugnio Vargas Garcia assessor do Secretario Geral em relato a uma entrevista realizada para
essa pesquisa no Ministrio das Relaes Exteriores.

150

organizado, fome, pobreza, desarmamento, biocombustveis etc; temticas essas que muitas
vezes pressupem a sobreposio de competncias, obrigando os Ministrios a coordenarem
aes na execuo e planejamento de tarefas em mbito nacional e internacional. Desse modo,
essa interdependncia vigente entre os ambientes domstico e internacional bem como a
incorporao de temticas transversais na agenda diplomtica demandou um dilogo mais
estreito entre as burocracias federais para definio de posicionamento do pas em mbito
internacional nas mais diversas temticas.
Esse aumento da interatividade ministerial pode ser observado a partir dos dados
coletados de 1988 a 2007 em comparao com os 20 anos anteriores, ou seja, de 1968 a 1987.
A avaliao foi realizada primeiramente em torno do nmero de Comisses Interministeriais
criadas para tratar de temticas transversais ao longo desses anos. Assim, os dados
demonstram que no perodo anterior ao marco temporal da pesquisa (1968-1987) foram
criadas um total de 23 comisses interministeriais, enquanto que nos 20 anos seguintes, ou
seja, de 1988 a 2007 foram, criadas 38. Em termos percentuais esses dados esto expressos
em 38% e 62% respectivamente.

Figura 15- Fonte: arquivo histrico do Ministrio das Relaes Exteriores. Dados compilados pela autora

151

O que se observa que houve um aumento significativo do nmero de Comisses


Interministeriais criadas ps- Contituio de 1988. Se considerarmos ainda para efeitos de
demonstrao, como ficam esses dados se avaliados os perodos pr e ps-redemocratizao,
a disparidade entre os dados dos perodos aumentam significativamente. Entre os anos de
1968-1984 12 comisses interministeriais foram criadas, ao passo que de 1985 a 2007 o total
chega a 49.

Figura 16- Fonte: arquivo histrico do Ministrio das Relaes Exteriores. Dados compilados pela autora

Mas, efetivamente o que importa saber dentro do propsito dessa pesquisa se desse
total de Comisses Interministeriais o Ministrio das Relaes Exteriores obteve uma
participao expressiva, ou seja, se a burocracia especializada em poltica externa
efetivamente vem ampliando seu dilogo com as demais agncias burocrticas federais.
Vejamos

152

Figura 17- Fonte: arquivo histrico do Ministrio das Relaes Exteriores. Dados compilados pela autora

Como observado no grfico acima, aumenta expressivamente a participao do MRE


nas Comisses Interministeriais no perodo ps- redemocratizao. Em 1968 criou-se uma
Comisso sendo que o MRE era participante da mesma; j em 1969 das quatro Comisses
criadas, o MRE participou de duas, ou seja, em 50% das vezes; em 1970 foi criada uma,
sendo que a mesma contou com a participao do Ministrio; j a partir de 1971 teve uma
baixa expressiva de participao do Itamaraty nessas Comisses, em 1972, por exemplo, uma
delas foi constituda e no contou com a participao do mesmo, em 1973 nada foi criado e
em 1974 e 1975 foram constitudas quatro Comisses Interminsiterias com 0% de
participao do Itamaraty. Dos anos de 1976 at 1983 nenhuma Comisso Interministerial foi
constiuda em mbito federal. Seguindo a tendncia de baixa participao do MRE, em 1984 e
1985 foram criadas seis Comisses, mas em nenhuma dessas houve participao do
Ministrio; em contrapartida, no ano de 1986, das cinco criadas, duas contaram a aderncia do
MRE, ou seja, em 40% dos casos, o que j no ocorreu no ano seguinte que contou com 0%
de aderncia do Itamaraty nessas instncias interministeriais.
Portanto, nos 20 anos anteriores ao marco temporal estabelecido pela pesquisa (19681987) do total de 23 Comisses Interministeriais, 6 delas obtiveram participao do MRE, ou
seja, o mesmo foi incorporado em 26,08% das Comisses e/ou grupos de trabalho. J de
1988-2007 com um total de 38 Comisses constitudas, o Itamaraty participou de 17 delas, o
que significa que esteve presente em 44,73% das comisses.
153

Assim sendo, a distribuio quantitativa por ano da relao do total de Comisses


Interministeriais criadas com aquelas as quais o Ministrio das Relaes Exteriores participou
ficou da seguinte forma: em 1988 das quatro Comisses Interministeriais constitudas, duas
delas contaram com a participao do Ministrio, ou seja, em 50% dos casos; j no ano
seguinte, a participao diminui para 20%, sendo que de cinco, o Itamaraty aderiu a apenas
uma; no ano de 1990, de novo contou com 50% de participao do MRE; em 1991, 1992 e
1993, no entanto, das cinco Comisses constitudas em nenhumas delas o Ministrio das
Relaes Exteriores esteve presente, voltando a aderir s Comisses Interministeriais no ano
seguinte, participando de trs das cinco criadas via decreto. Em 1995, 1996, 1997 e 1999 das
oito Comisses criadas, em todas elas o Itamaraty fez-se presente; j no ano de 1998 nada foi
constitudo nesses termos; no ano de 2000 foram criadas trs delas, sem nenhuma participao
do Itamaraty; nos quatro anos seguintes, nenhuma interministerial foi constituda em mbito
federal, j em 2005 das duas criadas ambas obtiveram presena do Itamaraty, sendo que nos
anos seguintes, at 2007, no houve nenhuma nova participao do MRE em Comisses
Interministeriais.
Nesse ensejo, as 17 Comisses Interministeriais que contou com a presena do
Itamaraty entre os anos de 1988 a 2007 foram as seguintes: Grupo de Coordenao de
Gerenciamento Costeiro114; Comisso Interministerial de Biotecnologia115; Comisso
Interministerial sobre Alteraes Climticas116; Comisso Interministerial para a Preparao
da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco-92)117;
Comisso Interministerial para o Desenvolvimento Sustentvel118; Programa Nacional da
Diversidade Biolgica119; Comisso Interministerial sobre Comrcio Exterior120; Comisso
Interministerial para os Fins que Especifica121; Comit Executivo Interministerial para
Coordenao das Aes Relativas a Proteo da Camada de Oznio122; Comisso
Interministerial de Controle de Exportao de Bens Sensveis123; Comisso Interministerial

114

Decreto de nmero 96660 de 06/09/1988


Decreto de nmero 95837 de 17/03/1988
116
Decreto de nmero 98352 de 31/10/1989
117
Decreto de nmero 99221 de 25/04/1990
118
Decreto de nmero 1160 de 21/06/1994
119
Decreto de nmero 1345 de 19/12/1994
120
Decreto sem numerao de 14/09/1994
121
Decreto sem numerao de 14/06/1995
122
Decreto sem numerao de 19/09/1995
123
Lei de nmero 9112 de 10/10/1995
115

154

para Sistematizar as Informaes sobre os Corredores de Transportes Bioceanicos124; Comit


nacional de Pesquisas Antrticas (Conapa125); Comisso Interministerial para Aplicao dos
Dispositivos da Conveno Internacional sobre a Proibio do Desenvolvimento, Estocagem
e Uso de Armas Qumicas e sobre a Destruio de Armas Qumicas Existentes no Mundo126;
Conselho Interministerial do Acar e do lcool-Clima127; Comisso Interministerial de
Mudana Global do Clima128; Comisso Interministerial para Planejar, Coordenar e
Estabelecer Aes Destinadas as Celebraes Alusivas do Vo 14-Bis129; Grupo de Trabalho
Interministerial Encarregado de Preparar a I Conferncia de Intelectuais da frica da
Dispora130
A seleo desse indicador foi realizada com o intuito de demonstrar o aumento da
porosidade institucional do Itamaraty ao longo dos anos, ou seja, a diminuio do insulamento
institucional no que tange ao processo decisrio de temas da poltica externa brasileira e o
aumento da constituio das policys networks na conformao das preferncias. Mas, alm de
demonstrar o nmero de Comisses Interministeriais das quais participou o Ministrio das
Relaes Exteriores ao longo desses ltimos 20 anos, selecionamos tambm outros
indicadores de interatividade com a finalidade de demonstrar o aumento da porosidade
institucional do Itamaraty no que se refere relao inter-burocrtica.
Desse modo, considerou-se inicialmente como elemento que expressa um aumento da
interatividade burocrtica o nmero de funcionrios do Ministrio das Relaes Exteriores
emprestados para exercerem suas funes em outros Ministrios; assim tambm, como
elemento de controle, buscou-se observar a contrapartida, ou seja, quantos funcionrios so
emprestados de outros Ministrios para trabalharem no interior do Itamaraty. O resultado dos
dados compilados foi: de 1988 a 2007 foram 750 funcionrios do Itamaraty serviram em
outras burocracias federais, enquanto que apenas 77 funcionrios vieram de fora para dentro
dessa organizao (de outras pastas ministeriais), isto , prestar servios de natureza tcnica
sobre assuntos adjacentes atividade diplomtica como, por exemplo, assessores para

124

Decreto de nmero 1726 de 04/12/1995


Decreto de nmero 1791 de 15/01/1996
126
Decreto de nmero 2074 de 14/11/1996
127
Decreto sem numerao de 21/08/1997
128
Decreto sem numerao de 07 /07/1999
129
Decreto sem numerao de 10/05/2005
130
Decreto de nmero 0-001 de 28/11/2005
125

155

assuntos jurdicos131. Isso significa que a demanda por parte de outras pastas ministeriais de
servidores especialistas em temas das relaes exteriores foi praticamente 10 vezes maior do
que a demanda do Ministrio das Relaes Exteriores por profissionais especialistas em
assuntos adjacentes a competncia tcnica dessa burocracia.
Associado aos dados funcionais pde-se observar como movimento complementar a
criao de Assessorias de Relaes Internacionais e/ou Secretarias de Relaes Internacionais
em outras pastas ministeriais com a funo de assessorar e coordenar aes da unidade
administrativa com a Chancelaria, principalmente em casos de sobreposio de competncias;
esse um importante fator a ser considerado, principalmente quando analisado o aumento da
transversalidade temtica e da relevncia das questes internacionais para outros Ministrios.
Atualmente, apenas os Ministrios das Comunicaes, Integrao Nacional e Previdncia
Social no contam com um rgo interno responsvel pelo tratamento de matrias
internacionais, todas as demais pastas que integram a gesto do atual governo (Presidente
Lula) possuem esse servio, o que indica um aumento de dilogo burocrtico no tratamento
dos temas da agenda diplomtica brasileira.
Somente para efeitos de exemplificao, buscou-se demonstrar, a partir de uma
seleo aleatria, a competncia atribuda a rgos dessa natureza em outros Ministrios para,
com isso, verificar at que ponto h sobreposio e/ou coordenao de tarefas com o
Ministrio das Relaes Exteriores.
Por exemplo, compete a Secretaria de Relaes Internacionais do Agronegcio do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.

I - formular as diretrizes de ao governamental para a poltica agrcola e


para a segurana alimentar; II - analisar e formular proposies de ao
governamental para o setor agropecurio; III - supervisionar a elaborao e
aplicao dos mecanismos de interveno governamental referente
comercializao e ao abastecimento agropecurios;IV - promover estudos,
diagnsticos e avaliar os efeitos da poltica econmica sobre o sistema
produtivo agropecurio; V - administrar o sistema de informao
agrcola; VI - identificar prioridades, dimensionar e propor o direcionamento
dos recursos para custeio, investimento e comercializao agrcola, inclusive
dos oramentrios, no mbito do Sistema Nacional de Crdito Rural; VII promover estudos relacionados com o seguro rural e o zoneameto agrcola,
em articulao com a CER, visando dar suporte tcnico execuo do
131

Dados obtidos no Departamento Pessoal do Ministrio das Relaes Exteriores.

156

PROAGRO; VIII - prover os servios de secretaria-executiva do CNPA; IX


- participar de negociaes sobre os temas de poltica comercial externa
que envolvem produtos do setor agropecurio e seus insumos; X - criar
instrumentos para promover a utilizao eficiente dos meios logsticos de
escoamento da produo agropecuria; e; XI - formular proposies para a
comercializao e promoo de produtos agropecurios, incluindo o
planejamento do exerccio da ao governamental para todos os segmentos
produtivos do setor agroindustrial, bem como orientar, coordenar e avaliar a
execuo das medidas aprovadas132 (grifo nosso)

Assim tambm, de competncia da Assessoria de Assuntos Internacionais do


Ministrio de Cincia e Tecnologia

I - assessorar as diversas reas do Ministrio, unidades de pesquisa e


entidades vinculadas nas atividades relacionadas com a cooperao e
cumprimento de acordos internacionais relativos aos assuntos de cincia e
tecnologia, especialmente os programas espacial, nuclear e de bens
sensveis; II - supervisionar, coordenar e acompanhar a execuo das
atividades relacionadas com a cooperao internacional em cincia e
tecnologia do Ministrio, unidades de pesquisa e entidades vinculadas; III conceber e propor a realizao de acordos bilaterais e multilaterais com
organismos internacionais, entidades e governos estrangeiros destinados
ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico de relevncia econmica,
social e estratgica para o Pas; IV - coordenar o controle do cumprimento
dos acordos internacionais e a concesso de autorizaes de importao e de
exportao no mbito de programas das reas nuclear e de bens sensveis.
(Grifo nosso) (Idem)

Como se pode observar na descrio acima, o dilogo inter-institucional deve ser


freqente quando a temtica negociada internacionalmente pelo Ministrio de Relaes
Exteriores possui uma representao especfica no interior do governo federal. A questo
central, no entanto, que muitas vezes as negociaes envolvem o interesse de vrios
Ministrios que podem ter preferncias completamente opostas, em virtude da rea que
representa. So nesses momentos, portanto, que o dilogo inter-institucional torna-se mais
freqente como veremos no ltimo captulo a partir do estudo de um caso, cujo objetivo
visualizar e compreender o funcionamento de uma rede decisria interministerial. Cabe
ressaltar tambm, que em momentos de conflito de interesses interministeriais, cabe ao

132

Dados extrados da pgina do SIORG (Sistema de Informaes Organizacional do Governo)


http://www.siorg.redegoverno.gov.br/. Acesso em 05/05/2008

157

Presidente da Repblica finalmente decidir sobre o posicionamento que o pas vai adotar em
determinada negociao internacional.

158

CAPTULO 5: HORIZONTALIZAO DECISRIA NAS ARENAS


POLTICAS SETORIAIS

O objetivo desse captulo desenvolver atravs de estudo de caso uma anlise


demonstrativa da articulao entre os atores governamentais no processo decisrio bem como
a influncia exercida pelos atores no-estatais em assuntos relativos ao meio ambiente. Para
isso, ser observado o histrico do posicionamento brasileiro nos principais foros
internacionais sobre a temtica e o processo de construo da postura do pas para as
negociaes internacionais, seja ela caracterizada como resultante do centralismo decisrio no
Ministrio das Relaes Exteriores, rgo responsvel pela conduo da poltica externa, seja
fundamentada na coordenao de polticas entre os diversos atores governamentais.
Em outros termos, o debate perpassar pela reconstruo do histrico da relao entre
a evoluo do regime internacional do meio ambiente e o posicionamento brasileiro, sendo
que a finalidade primeiramente ser identificar o ponto de inflexo da postura brasileira sobre
o tema, verificando quando efetivamente o Brasil passou a incorporar o problema em suas
preocupaes domsticas, ou seja, quando a postura externa do pas passou a condizer com os
objetivos internos. O segundo propsito ser averiguar se o processo de internalizao das
preocupaes ambientais para o escopo de atuao domstica impactou no processo de
deciso brasileira sobre o tema, isto , se outros atores, que no apenas o MRE, passaram a
participar da formao do posicionamento brasileiro nas negociaes internacionais.
valido ressaltar tambm que no se pretende com a seleo de um caso generalizar o
resultado quanto formatao do padro decisrio atual, sendo que para isso seria necessria
uma amostra bem maior; no entanto, possvel inferir concluses sobre a inter-relao entre o
aumento da participao de novos atores na arena poltica brasileira no que tange s decises
de poltica externa e o conseqente processo de desencapsulamento que vem passando o
Ministrio das Relaes Exteriores, mesmo que ainda em formato incipiente.

5.2)

Histrico da formao do regime internacional do meio ambiente e o


posicionamento brasileiro frente ao processo.

5.1.1) Primeira fase: a centralizao decisria no MRE


159

A questo ambiental parte integrante da agenda soft133 que durante grande parte da
histria das relaes internacionais no esteve no centro das preocupaes dos Estados, cujos
esforos direcionavam-se, sobretudo, para temas envolvendo a segurana nacional (agenda
hard). Foi a partir das dcadas de 1960 e 1970 que temticas como o meio ambiente
adquiriram relevncia na agenda internacional, sendo esse movimento engendrado por
comunidades epistmicas, Organizaes No-Governamentais e opinio pblica que, a partir
de estudos tcnicos e influenciados por catstrofes naturais decorrentes do perodo,
direcionaram as preocupaes pblicas para o problema da degradao ambiental e os efeitos
deste para vida humana.
Os movimentos ambientalistas tambm ganharam maior dimenso por estarem em
grande medida associados aos movimentos polticos de contestao que circulavam por todo o
mundo em 1968. O Clube de Roma divulgou nesse perodo dois estudos que expressavam
resultados catastrficos para a humanidade The Club of Rome Project on the Predicament of
Mankind (1971) e The Limits to Growth (1972), cujos documentos atribuam a
necessidade de colocar barreiras para o crescimento da humanidade, especialmente
controlando a natalidade em pases em desenvolvimento, indicados como principais
responsveis na gerao dos problemas mundiais envolvendo a questo ambiental (Lago,
2007).
As percepes negativas crescentes em relao aos efeitos da degradao ambiental
motivaram os pases a convocarem, mediante a resoluo 2398 da XXIII Assemblia Geral da
ONU134, uma Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, colocando pela
primeira vez a temtica ambiental para ser debatida e concebida multilateralmente, inserindose como tema de preocupao coletiva na agenda internacional. A Conferncia foi realizada
em Estocolmo em 1972, mas antes do encontro ocorrer foram realizadas reunies
preparatrias envolvendo 27 pases, que formaram o grupo ad hoc para organizao e
preparao do evento, sendo eles: Argentina, Brasil, Canad, Chipre, Cingapura, Costa Rica,
EUA, Frana, Gana, Guin, ndia, Ir, Itlia, Iugoslvia, Jamaica, Japo, Ilhas Maurcio,

133

Entende-se por agenda soft os temas relativos s temticas de cunho social, econmico, cultural e ambiental
em contraposio aos temas de segurana que compem a agenda hard .
134
Para acessar o contedo da resoluo verificar em
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html

160

Mxico, Nigria, Pases Baixos, Reino Unido, Repblica rabe Unida, Sucia,
Tchecoslovquia, Togo, Unio Sovitica e Zmbia135.
As preocupaes dos pases do terceiro mundo direcionaram-se, sobretudo, a forma
como seria conduzido o debate mundial sobre o assunto, tendo em vista que a proposta dos
pases desenvolvidos atrelava degradao ambiental aos pases pobres, responsabilizando-os
principalmente pelo mau uso dos recursos naturais. No entanto, esse receio envolvendo os
pases subdesenvolvidos foi amenizado mediante a resoluo 2657 da XXV Assemblia Geral
da ONU, momento em que ficou estabelecido que a Conferncia daria especial ateno as
preocupaes dos pases de terceiro mundo. A convocao de um Grupo de Peritos sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, que teria como responsabilidade desenvolver um
documento tcnico envolvendo a problemtica ambiental e a questo do desenvolvimento,
alm das convocaes de Comits Regionais das Naes Unidas para o debate, motivaram os
pases do terceiro mundo a buscarem um espao dentro desse dilogo mundial que envolvesse
proteo ambiental com incentivo dos Estados ricos na promoo do desenvolvimento nessas
regies (Lago, 2007).
O Grupo de Peritos gerou um relatrio conhecido como Founex Report on
Development and Environment136, cujo contedo trabalhou a correlao entre a temtica
ambiental e desenvolvimento. O estudo concluiu que a degradao ambiental tinha
caractersticas bastante diferenciadas quando comparado pases desenvolvimento com
subdesenvolvidos, sendo que os primeiros tinham como problemas os prprios derivativos
dos modelos de desenvolvimento adotado, enquanto nos pases pobres as problemticas
ambientais eram decorrentes, sobretudo, da situao de pobreza e da falta de recursos bsicos.
(idem) Esse estudo foi fundamental para dar a nfase que seria atribuda durante as reunies
da Conferncia, e mais do que isso, a forma como a questo passaria a partir da a ser adotada
pelos Estados em suas agendas diplomticas. Foi nesse momento, portanto, que se iniciou um
processo de construo do que mais tarde veio a ser conhecido como desenvolvimento
sustentvel, conceito esse que teve suas razes plantadas j no decorrer da primeira
Conferncia Mundial sobre o tema.

135

Informaes contidas na Ata de Convocao de Estocolmo - 2398 (XXIII). Problems of the Human
Environment, disponveis para acesso em
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
136

idem

161

Os resultados angariados pela Conferncia foram concretizados na Declarao da


Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano137 com 26 princpios
estabelecidos e um Plano de Aes com 109 recomendaes. Alm disso, foi tambm nesse
processo que se criou um programa vinculado as Naes Unidas para o tratamento da
temtica, sendo nomeado como Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PNUMA. Assim tambm estimulou-se a constituio, no mbito domstico dos Estados, de
rgos responsveis por gerenciar e desenvolver aes contra a degradao ambiental, bem
como influenciou o surgimento e/ou o fortalecimento de organizaes no-governamentais
com caractersticas nacionais ou transnacionais responsveis pelo tratamento societal da
temtica.
Durante o processo de consolidao do incipiente movimento mundial em torno da
problemtica ambiental, o Brasil teve um papel atuante na arena internacional, participando
ativamente durante o processo de preparao da Conferncia e sendo um ator de expresso na
formao final dos documentos gerados no encontro. Neste contexto, quem teve papel de
destaque foi o diplomata Miguel Osrio de Almeida138, responsvel por desenvolver o
posicionamento brasileiro. Em sua tese ele incorporava a correlao entre meio ambiente e
desenvolvimento ao mesmo tempo em que rechaava os estudos advindos dos pases ricos e
do prprio Clube de Roma, que responsabilizava os pases subdesenvolvidos pelos principais
elementos da degradao ambiental. (Lago, 2007) Essas formulaes tiveram repercusso,
sendo grande parte includa no documento final da Conferncia, trazendo, com isso, seno
ganhos substantivos para o Brasil, o no avano do debate no sentido do congelamento do
desenvolvimento econmico mundial implcito nas propostas dos pases desenvolvidos.
No entanto, paradoxalmente em mbito interno, o Brasil estimulava aes
empresariais de arrendamento de reservas naturais tornando-as reas produtivas, com vistas a
angariar o que mais tarde foi conhecido como milagre econmico. Desse modo, com o
objetivo de estimular o desenvolvimento econmico do pas, a preservao dos recursos
naturais passou a ficar no segundo plano do governo, que se utilizou do tradicional modelo
econmico nada sustentvel. Assim, associado aos altos ndices de degradao ambiental do
137

Para acessa a ntegra do documento


www.mudancasclimaticas.andi.org.br/download.php?path=1gqilxr7vo6uqtyaq4lq.pdf 138
Verificar maiores informaes em OZRIO, Miguel. Discurso na II Comisso. XXVI Assemblia Geral, 29
de novembro de 1971, Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio
Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo.

162

pas, o governo militar e ditatorial brasileiro nesse perodo tambm sofria presses
internacionais em relao ao tratamento da problemtica dos direitos humanos, ao mesmo
tempo em que se tornara um pas suspeito frente ao sistema internacional por pretender obter
tecnologia nuclear para fins blicos, uma vez que o pas recusava a comprometer-se com o
Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP). Em outras palavras, nesse primeiro momento em
que a problemtica ambiental tornou-se uma preocupao multilateral, o Brasil possua uma
imagem negativa no sistema internacional, pois, dentre outros problemas, era visto como um
grande causador de danos ao meio ambiente, o que se potencializava quando associado idia
de ser tambm um pas possuidor das maiores reservas naturais do mundo (Viola, 1987).
Com isso, o papel do Ministrio das Relaes Exteriores nesse momento foi
primeiramente de descolar suas aes e defesas internacionais das prprias preocupaes
domsticas, adotando uma postura por vezes dissonante em relao prpria realidade
nacional. O objetivo da Chancelaria nesse primeiro grande encontro de pases para o
tratamento da temtica foi primeiramente o de fortalecer a correlao entre meio ambiente e
desenvolvimento, buscando defender que os grandes responsveis pelas pssimas condies
ambientais do mundo eram os pases desenvolvidos e no o contrrio, sendo este decorrente
do desenvolvimento irresponsvel das grandes potncias; por isso, no poderiam nem
responsabilizar os pases pobres pelos problemas ambientais, tampouco impedir o
desenvolvimento dos mesmos nesse momento colocando barreiras ambientais para o alcance
desse processo (Lago,2007). Assim, alm de no colocar uma nova barreira para o
desenvolvimento desses pases, o Brasil tambm lutou no decorrer do processo para retirar da
pauta de negociaes uma das questes defendidas pelas grandes potncias que tratava sobre
o processo de internacionalizao das reservas naturais (transformando-as em patrimnios da
humanidade), uma vez que, de acordo com os discursos das grandes potncias, os pases
subdesenvolvidos no obtinham recursos para preservao e explorao da biodiversidade
biolgica altamente presentes em seus territrios. (como no caso brasileiro)
A formao da posio brasileira para as negociaes em Estocolmo estiveram
concentradas no Ministrio das Relaes Exteriores, isto porque naquele momento, assim
como ressaltado anteriormente, o pas vivia sob um regime militar totalitrio o que significa
que nem a opinio pblica, nem os movimentos sociais tampouco o prprio Poder Legislativo
tinham efetivamente como manifestar suas preferncias em relao ao tema. Alm disso,
como havia um grande descompasso entre as ambies domsticas, direcionadas para o
163

desenvolvimento econmico do pas, e a postura externa, que visava amenizar a imagem


negativa construda sobre o Brasil pela opinio pblica mundial, a temtica assumia nesse
primeiro momento para o pas uma caracterstica apenas retrica, ou seja, desprovida de
carter tcnico.

Em outras palavras, isso significa que no haveria a necessidade do

envolvimento de outras reparties governamentais, uma vez que a discusso temtica apenas
retrica mobilizava poucos atores, sendo que os debates ocorriam apenas em foros
internacionais. Assim como ressalta Lago (2007), o Ministrio das Relaes Exteriores, em
exposio de motivos ao Presidente da Repblica em 22/12/1971, prope linhas de aes a
serem adotadas pelo Brasil, dentro os quais destacam: 1) evitar iniciativas isoladas e
fracionrias por parte de rgos da administrao pblica do pas, que possam prejudicar a
poltica estabelecida e 2)

desenvolver ao junto opinio pblica para esclarecer as

implicaes e repercusses de cada iniciativa proposta, neutralizando possveis presses


consideradas prejudiciais aos nossos interesses (Lago, 2007).
Com isso, a internalizao do tema por meio de medidas regulamentares ou mesmo em
formato de programas no ocorre nesse primeiro momento, sendo poucas as iniciativas que
merecem destaque como a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA),
vinculada ao Ministrio do Interior. A centralizao decisria no que se refere temtica
manteve-se nas mos do Itamaraty, que permaneceu com uma postura assertiva em mbito
internacional mesmo em dissonncia com as preferncias domsticas que no apontavam para
a mesma direo.
Esse quadro foi alterado significativamente com o fim do regime militar e a
redemocratizao brasileira; a busca pela restaurao da imagem internacional do Brasil em
mbito internacional tornou-se primordial j no governo de Sarney, na transio para
democracia, adquirindo maior destaque no governo Collor que expressou essa vontade em
grande parte dos seus discursos139. Essa restaurao de imagem inclua dentre outros temas
como a defesa dos direitos humanos, o desarmamento e a consolidao da democracia, a
questo ambiental e a sua defesa, que tambm passou a fazer parte das preocupaes
domsticas do pas (Hirst & Pinheiro, 1995). A democracia tambm favoreceu a emergncia
de grupos ambientalistas e movimentos sociais antes adormecidos pela represso do regime
militar, favorecendo consequentemente a incipiente mobilizao social em torno da temtica.
Essa mobilizao poltica e social foi potencializada j no governo Sarney, quando o Brasil se
139

Em anexo possvel verificar todos os discursos realizados pelo governo Collor no decorrer do seu mandato,
sendo possvel tambm visualizar que na sua maioria o tema central abordado a questo ambiental.

164

oferece para sediar a II Conferncia Ambiental; a conquista dessa possibilidade fez com que o
tema emergisse com fora no cenrio domstico (Viola, 1999).
Neste sentido, pode-se dizer que esse momento, incio da dcada de 1990, foi um
ponto de inflexo na formao do posicionamento do pas frente temtica ambiental, pois o
processo passou a exigir a participao de outros atores, principalmente governamentais, ou
seja, de outras pastas ministeriais que tivessem responsabilidades regimentais articuladas ao
assunto em questo. Esse movimento de descentralizao foi incentivado pelas medidas
adotadas pelo governo, pois passou do ambiente da retrica poltica- que marcou o perodo
anterior (regime militar) - para prtica de desenvolvimento e implementaes de projetos e
programas visando a proteo ambiental.
a partir deste cenrio em transformao tanto no ambiente domstico como na arena
internacional que o prximo tpico desse captulo ser desenvolvido, atribuindo destaque
especial ao processo de descentralizao decisria, retirando a autonomia e a margem de
manobra do Ministrio das Relaes Exteriores na conduo do debate. Nesse ensejo,
verificar-se- a constituio de Comisses Interministeriais para o tratamento das temticas
ambientais e os debates evoluindo para uma abordagem mais tcnica.

5.1.2) Segunda fase: a descentralizao decisria e a articulao inter-ministerial

A II Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento aconteceu em


resposta proposta inclusa no Relatrio de Brundtland produzido em 1987, elaborado pela
Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, que ressaltava em seu contedo a
noo que mais tarde viera a se consolidar de desenvolvimento sustentvel, sendo esse
entendido como o desenvolvimento que atende s necessidades das geraes atuais sem
comprometer a capacidade das futuras geraes terem suas prprias necessidades
atendidas140. O relatrio tambm destacava a necessidade de um novo encontro mundial para
a discusso da temtica da degradao ambiental, bem como apontava para a necessidade do
apoio financeiro e da transferncia de tecnologia de pases ricos aos pases subdesenvolvidos
para que os mesmo pudessem alcanar um desenvolvimento atrelado noo de
sustentabilidade.
140

Relatrio Brundtland disponvel na ntegra em


http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html, acesso em
15/04/2009.

165

Sendo assim, na 85a. Sesso Plenria realizada em dezembro de 1989 foi emitida uma
resoluo 44/228 da ONU, cujo objetivo era estabelecer uma nova Conferncia que reunisse
os pases na discusso sobre a proteo ambiental atrelando-a ao aspecto do
desenvolvimento141. Esse encontro multilateral ocorreu trs anos mais tarde, em 1992, no Rio
de Janeiro com a presena de 172 pases.
As principais decises tomadas durante o encontro foram derivadas das reunies
preparatrias que negociavam previamente o teor dos principais documentos que
posteriormente passariam pelo referendo de todos os pases presentes na Conferncia. O tema
mudana do clima inicialmente vinha sendo negociado pelo Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA) em conjunto com da Organizao Meteorolgica Mundial
(OMM) e com o apoio do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima), que
atribuam um carter tcnico s discusses sobre o assunto. No entanto, como o tema era
controverso entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, pois se pensava em criao de
metas para os Estados, a temtica fora encaminhada para Assemblia Geral das Naes
Unidas, com a criao do Comit Intergovernamental Negociador de uma Conveno-Quadro
sobre Mudana do Clima. Na viso de Lago (2007), esse processo de transferncia de
responsabilidade favoreceu o grupo dos pases subdesenvolvidos liderados pelo Brasil, que
tinham interesse nas discusses poltica e econmica do assunto e no com um teor
meramente tcnico como vinham sendo realizadas as reunies pelos cientistas no interior das
trs instncias decisrias supracitadas (IPCC, PNUMA, OMM). Essa Conveno sobre
Mudanas do Clima foi um dos documentos gerados pela Conferncia do Rio que mais
resultou em divergncias, sendo as mesmas acirradas com as negociaes do Protocolo de
Kyoto em 1997142, devido ao estabelecimento de metas de reduo de emisso de gases do
efeito estufa, distinguindo a responsabilizao entre pases desenvolvidos (com metas) e os
pases em desenvolvimento (sem metas).
Outro documento resultante dessa Conferncia foi a Conveno sobre Diversidade
Biolgica negociado previamente pelo Comit Intergovernamental de Negociao; o objetivo
esteve centrado no debate sobre a conservao da biodiversidade e o uso sustentvel de seus
componentes alm da repartio justa e eqitativa dos benefcios derivados da utilizao dos
141

Para verificar o contedo da resoluo acessar


http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
142
O protocolo de Kyoto entrou em vigor em 2005 com a ratificao da Rssia que resistiu at 2004. Os Estados
Unidos, a principal potencia mundial e uma das maiores poluidoras do mundo, assinaram porm no ratificaram
o protocolo, ou seja, no se comprometendo com as metas de reduo.

166

recursos (art.1)143. O tema tambm era fonte de controversas, pois os pases desenvolvidos
defendiam a idia de que recursos biolgicos e genticos deveriam ser considerados
patrimnios da humanidade, o que era fortemente combatido pelos pases subdesenvolvidos,
uma vez que os mesmos so possuidores naturais da grande maioria dos recursos genticos
mundiais. No entanto, a capacidade de explorao, os recursos tecnolgicos e financeiros para
isso so, em contrapartida, de domnio dos pases ricos, o que implicou em um impasse em
torno da temtica. O compromisso resultante desse embate foi
os Estados, em conformidade com a Carta das Naes Unidas e com os
princpios de Direito Internacional, tm o direito soberano de explorar seus
prprios recursos segundo suas polticas ambientais, e a responsabilidade de
assegurar que atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao
meio ambiente de outros Estados ou de reas alm dos limites da jurisdio
nacional (Art.3 da Conveno).

Em outras palavras, o princpio da soberania prevaleceu, resultado favorvel aos


pases subdesenvolvidos, que corriam o risco de ver aprovado o princpio da interveno
ambiental, que legitimaria a ao intervencionista de Estados em territrios que no tivessem
condies de proteger o seu meio ambiente (princpio defendido pelos pases desenvolvidos
no decorrer das negociaes).
Outros temas que estiveram no centro dos debates e decises multilaterais da
Conferncia foram: a Declarao de Princpios sobre as Florestas144 que regulamentou o
direito soberano dos Estados aproveitarem de forma sustentvel suas florestas, abrindo
possibilidades para o estabelecimento de cooperao com outros pases para garantia da
proteo ambiental dessas regies; a Declarao do Rio145 que alm de retomar os princpios
estabelecidos pela Conferncia de Estocolmo, estabeleceu tambm novos fundamentos de
cooperao entre os Estados, destacando dentre outros elementos a noo de
responsabilidades comuns, porm diferenciadas dos Estados, sendo que os mesmos
possuem objetivos comuns em relao ao combate a degradao ambiental, embora possuam

143

Verificar contedo completo da Conveno em


http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
144
O documento na ntegra pode ser encontrado nos seguintes sites
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html e no
www.mma.gov.br
145
idem

167

capacidades e recursos diferenciados para alcan-los; a Agenda 21146, tambm caracterizouse como um importante instrumento derivado do Encontro, estabelecendo em 40 captulos
2.500 recomendaes a serem cumpridas pelos Estados, em curto, mdio e longo prazo,
dando a possibilidade de pases, cidades, estados entre outros elaborarem sua prpria Agenda
21, com compromissos ambientais definidos a partir da localidade. Esse ltimo documento
aprovado na Conferncia previu a transferncia de recursos financeiros dos pases ricos para
aqueles em desenvolvimento para que os mesmos pudessem alcanar os objetivos traados no
documento supracitado. Como veremos posteriormente, o Brasil com a contribuio de
setores organizados da sociedade civil elaborou sua prpria Agenda 21, desenvolvendo
programas e projetos para efetivao dos compromissos estabelecidos.
Nessa Conferncia, diferentemente do que ocorrera na anterior, o Brasil posicionou-se
internacionalmente em consonncia com os interesses governamentais, j que o processo de
redemocratizao do Brasil bem como as presses mundiais que vinha sofrendo o pas devido
a seu posicionamento relutante em desenvolver aes convergentes preservao ambiental e
s preocupaes mundiais sobre o tema, levaram o governo brasileiro adotar uma postura prativa tanto na preparao como no prprio decorrer do Encontro (Lago, 2007; Viola, 1999).
Tambm diferentemente do que ocorrera em momento anterior, na Conferencia do Rio vrias
pastas ministeriais participaram ativamente do processo de preparao da posio brasileira,
rompendo com o modelo centralizado no Itamaraty.
Assim, embora a Diviso do Meio Ambiente alocado no Ministrio das Relaes
Exteriores tenha sido o rgo responsabilizado nesse momento pela coordenao das
atividades interministeriais, o que de certa forma ainda colocava no centro dos debates o
Itamaraty, o mesmo passou a reunir-se com outros rgos governamentais, cujo trabalho foi
institucionalizado na Comisso Interministerial para a Preparao da Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA). Fizeram parte dessa
Comisso: Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Secretaria do Meio Ambiente da
Presidncia da Repblica (SMA), Secretaria da Cincia e Tecnologia da Presidncia da
Repblica (SCT); Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE),
Secretaria Nacional de Planejamento (SEPLAN), Secretaria Nacional de Economia (MEFP),
Secretaria Nacional de Energia (MME), Secretaria Nacional de Minas e Metalurgia
146

Informaes acerca da Agenda 21, Agenda 21 brasileira, planos e prticas de implementao podem ser
encontrados no site oficial do Ministrio do Meio Ambiente WWW.mma.gov.br.

168

(MME)147. Alm disso, na qualidade de assessores, os representantes dos seguintes rgos


constituram tambm essa Comisso: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA), Instituto de Pesquisas Espaciais (INPE), Empresa Brasileira
de Pesquisas Agropecurias (EMBRAPA), Instituto Nacional de Meteorologia (INMET),
Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA), Secretaria da Comisso Interministerial
para os Recursos do Mar (SECIRM)148. Para visualizao dessa interao criou-se uma
distribuio espacial, organizada por cores distintas que expressam atores de diferentes
naturezas, como a cor azul expressa atores estatais, a verde, espaos de interlocuo de atores
estatais e no-estatais, e a vermelha atores no-estatais.

Suas atribuies foram definidas pelo Decreto Presidencial de nmero 99.221 de 25 de


abril de 1990.

Art. 2 Compete Cima assessorar o Presidente da Repblica nas decises


relativas ao tratamento internacional de questes ambientais, inclusive no
que se refere a alteraes climticas, proteo da camada de oznio e
conservao da diversidade biolgica do planeta, em particular no mbito
dos trabalhos preparatrios para a Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes
atribuies: I - proceder elaborao de estudos sobre questes
internacionais de meio ambiente; II - preparar subsdios para a participao
brasileira em negociaes, conferncias ou eventos internacionais sobre os
assuntos de sua competncia; III - encaminhar e orientar a preparao das
147
148

Art. 3 do decreto N 99.221, de 25 de abril de 1990.


idem

169

disposies brasileiras em relao Conferncia das Naes Unidas sobre


Meio Ambiente e Desenvolvimento, inclusive no que diz respeito a eventos
conexos anteriores149.

Foi tambm nessa fase de preparao que o Brasil buscou de forma estratgica
articular posies com os pases da regio para assumir um espao mais relevante no processo
negociador que prometia ser bastante controverso. Ocorreram no Brasil em 1989 a IV
Reunio Ministerial sobre Meio Ambiente da Amrica Latina e Caribe e a I Reunio dos
Presidentes dos Pases Amaznicos; no Mxico, em 1991, uma Reunio Preparatria da
Amrica Latina e do Caribe, que gerou a Plataforma de Tlatelolco sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento; em 1992, no Brasil, a Reunio dos Pases Membros do Tratado de
Cooperao Amaznica e a Reunio dos pases membros do Mercosul, mais Bolvia e Chile.
Assim tambm em mbito domstico, com vistas a fortalecer a mudana de posio e
da imagem do Brasil no exterior, o governo brasileiro adotou algumas iniciativas. Foi lanado
em ambiente domstico, em 1988, o Programa Nossa Natureza ou Programa de Defesa do
Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal150, sendo representados pelos Ministrios da
Agricultura, do Interior, da Cincia e Tecnologia e da Reforma e do Desenvolvimento
Agrrio, do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica e das Secretarias de Planejamento e
Coordenao e de Assessoramento da Defesa Nacional, da Presidncia da Repblica. Os
objetivos convergiam para a idia de combater a ao predatria na explorao dos recursos
naturais, a preservao amaznica e a gerao de uma conscincia ambiental atravs de
programas educacionais. Alm disso, rompeu-se com a poltica anterior de incentivo fiscal a
projetos agropecurios em reas de florestas tropicais; criou ainda o IBAMA (Instituto
Brasileiro de meio Ambiente) em substituio de outros rgos existentes na rea.
J articulao entre os diversos nveis da federao (municipal, estadual e federal) em
torno da temtica foi estabelecida com a regulamentao do Conselho Nacional do Meio
Ambiente CONAMA (Decreto 99.274/90), rgo consultivo e deliberativo do Sistema
Nacional do Meio Ambiente composto por uma estrutura envolvendo um plenrio, CIPAM,
grupos de assessores, cmaras tcnicas e grupos de trabalho, sendo presidido pelo Ministro de
Meio Ambiente. O plenrio composto tanto por membros estatais, de diversas instncias da
federao, e no- estatais. Compete a esse rgo dentre outras coisas as atribuies tcnicas
149
150

ibdim
Decreto no 96.944, de 12 de outubro de 1988

170

de implementao de programas e aes que tenham como objetivo a preservao ambiental e


a promoo do desenvolvimento sustentvel.
Nesse sentido, verifica-se que as aes governamentais passaram a partir dos anos
1990 a criar aes e programas nacionais em convergncia com as demandas internacionais.
Estabeleceu-se, para isso, a articulao entre os diversos rgos do Estado tanto em nvel
federal como no mbito local, tendo em vista a transversalidade temtica do assunto, que
envolve e sobrepem competncias regimentais dos Ministrios. Tambm houve um
crescimento da participao da sociedade civil, seja mediante aos grupos empresariais, ONGs
ou comunidades epistmicas, na elaborao e na implementao dessas polticas.
Nesse ensejo, a Conferncia encerra-se com algumas prerrogativas para o
desenvolvimento das atividades na rea, resumidas na Declarao do Rio, contendo 27
princpios, dentro os quais se destacam:

Os Estados, de acordo com a Carta das Naes Unidas e com os princpios


do direito internacional, tm o direito soberano de explorar seus prprios
recursos segundo suas prprias polticas de meio ambiente e de
desenvolvimento (Princpio 2); para alcanar o desenvolvimento sustentvel,
a proteo ambiental constituir parte integrante do processo de
desenvolvimento e no pode ser considerada isoladamente deste (...)
(Princpio 4); para todos os Estados e todos os indivduos, como requisito
indispensvel para o desenvolvimento sustentvel, iro cooperar na tarefa
essencial de erradicar a pobreza, a fim de reduzir as disparidades de padres
de vida e melhor atender s necessidades da maioria da populao do mundo
(Princpio 5); considerando as diversas contribuies para a degradao do
meio ambiente global, os Estados tm responsabilidades comuns, porm
diferenciadas (...) (Princpio 7); os Estados devem cooperar no
fortalecimento da capacitao endgena para o desenvolvimento sustentvel
(...) (Princpio 9); a melhor maneira de tratar as questes ambientais
assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos os cidados
interessados (...) (Princpio 10)151

Os documentos produzidos tambm como resultado da Conferncia do Rio passaram a


exigir a construo de mecanismos internos de articulao visando o cumprimento das metas
estabelecidas/ recomendadas. O Brasil dentro desse contexto assume aps o encontro uma
srie de iniciativas sendo que o destaque coube a criao, em 1994, de uma coordenadoria em

151

A ntegra da Declarao do Rio poder ser encontrada no site


http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html

171

nvel nacional para o tratamento da questo ambiental, sendo nomeada de Comisso


Interministerial para o Desenvolvimento Sustentvel (CIDES)152, cuja competncia esteve
direcionada para a proposio de estratgias e polticas nacionais necessrias implementao
das atividades programadas na "Agenda XXI" e no estabelecimento de critrios para obteno
de recursos financeiros e tecnolgicos internacionais necessrios para implementao dos
preceitos fundamentados na Declarao do Rio (art.2). A Comisso passaria a ser presidida
pelo Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da
Presidncia da Repblica (art.3) sendo suas atividades divididas em trs coordenaes: a de
assuntos internacionais, a de mudanas climticas e da diversidade biolgica. A primeira foi
dirigida pelo Ministrio das Relaes Exteriores, a segunda pelo Ministrio de Cincia e
Tecnologia e a terceira pelo Ministrio do Meio Ambiente. Assim, enquanto Ministrio de
Cincia e Tecnologia (MCT) ficou responsvel pela implementao dos ditames estabelecidos
na Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
responsabilizou-se por responder s recomendaes estabelecidas na Conveno sobre
Diversidade Biolgica, o MRE fez um papel mais abrangente, sendo ao mesmo atribudo a
funo de tratar a temtica ambiental nas negociaes internacionais em consonncia com os
interesses coordenados em mbito nacional. Todos os demais ministrios, segundo o contedo
do decreto presidencial, tambm fizeram parte da CIDES podendo criar inclusive
subcomisses de assessoramento, bem como estabelecer dilogo com outras instncias da
federao.
A Comisso foi extinta em 1997, sendo criada posteriormente para assumir a
articulao governamental a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da
Agenda XXI Nacional153, presidida pelo Ministrio do Meio Ambiente e composta
atualmente154 por representante de diversos rgos da arena governamental e societal, sendo
eles: Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG) (vice-presidncia), Casa Civil da Presidncia da Repblica (CC), Ministrio da
Cincia e Tecnologia (MCT), Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Ministrio das
Cidades (Mcidades), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio da Fazenda (MF), Ministrio
152

DECRETO N 1.160, de 21 de junho de 1994.


O decreto de 26 de fevereiro de 1997 e o decreto de 28 de novembro de 2003 ficam revogado sendo
substitudo pelo decreto de 3 de fevereiro de 2004
154
A insero dos Ministrios na comisso foi mudando, uma vez que novas pastas eram criadas e algumas eram
extintas; por esse motivo, optou-se por colocar o formato atual dos integrantes (2009) dessa comisso.
153

172

da Cultura (Minc), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do


Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA), Ministrio da Integrao Nacional (MI), Ministrio da Sade (MS), Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Associao Nacional de
Municpios e Meio Ambiente ANAMMA, Associao Brasileira das Entidades de Meio
Ambiente ABEMA, entidades representativas da juventude155 (J), organizaes de direitos
humanos156 (ODH), comunidades indgenas157 (CI), comunidades tradicionais158 (CT),
organizaes de direitos do consumidor159 (ODC); Conselho Empresarial Brasileiro para o
Desenvolvimento Sustentvel CEBDS,

Frum de Reforma Urbana160 (FRU), dois

representantes de entidades empresariais161 (EE), e de organizaes da comunidade


cientfica162 (CC), trs representantes do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FRUM) e de centrais sindicais (CS)163.

155

Sigla criada para facilitar a visualizao espacial da rede


idem
157
ibdim
158
ibdim
159
ibdim
160
ibdim
161
ibdim
162
ibdim
163
Decreto de 3 de fevereiro de 2004(Art. 3).
156

173

Compete a essa Comisso dentre outras funes:


propor estratgias, instrumentos e recomendaes voltados para o
desenvolvimento sustentvel do Pas; coordenar e acompanhar a
implementao e as revises peridicas da Agenda 21 Brasileira; propor ao
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA e a outros rgos
colegiados a discusso de estratgias, programas e instrumentos de aes da
Agenda 21; promover articulao com a Frente Parlamentar Mista para o
Desenvolvimento Sustentvel e Apoio s Agendas 21 Locais; subsidiar
posies brasileiras nos foros internacionais para o desenvolvimento
sustentvel e acompanhar a implementao dos respectivos acordos
multilaterais. (Art. 2 do decreto de 3 de fevereiro de 2004)

A preocupao com a articulao nacional envolvendo a questo de mudanas


climticas foi concretizada dois anos mais tarde, em 1999, com a Criao da Comisso
Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC164), atribuindo ao Ministrio de
Cincia e Tecnologia a presidncia da Comisso. Esse espao foi criado em resposta as

164

Todas as informaes e documentos referentes a Comisso Interministerial e os compromissos e


posicionamento estabelecidos pelo pas em mbito internacional podero ser encontrados no site oficial da
comisso http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4016.html (acesso em 25/04/2009)

174

negociaes do Protocolo de Kyoto iniciadas em 1997165, cuja finalidade era evoluir nas
negociaes na construo de metas de reduo de emisses de gases do efeito estufa entre os
Estados Membros da Conveno. Uma das questes, portanto, que motivou a criao de uma
Comisso Interministerial foi a preocupao brasileira com a definio de metas e a distino
estabelecida entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o que envolvia o provimento
de muitos recursos, ao mesmo tempo em que representava oportunidades para o Brasil com a
discusso envolvendo Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL). (Viola, 2002) Assim
tambm, os compromissos estabelecidos pelo pas na assinatura da Conveno exigiam
conhecimento tcnico e especializado na preparao e no envio da Comunicao Nacional166,
bem como o tratamento de uma diversidade temtica envolvendo setores como: energia,
transportes, indstria, agricultura, silvicultura e tratamento de resduos.
Assim, o decreto de 7 de julho de 1999 estabelece como membros dessa Comisso:
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), Ministrio da Agricultura e do Abastecimento
(MAPA), Ministrio dos Transportes (MT), Ministrio de Minas e Energia (MME),
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (MDIC); Casa Civil da Presidncia da Repblica (CC), Gabinete do
Ministro de Estado Extraordinrio de Projetos Especiais (PE), Ministrio da Fazenda (MF),
Ministrio das Cidades (Mcidades)167.

165

Essa correlao entre as negociaes de Kyoto e a necessidade da constituio de uma comisso


interministerial permanente para a discusso e implementao das decises foi uma demanda dos ministrios que
em exposio de motivos
ao Presidente da Repblica (EM INTERMINISTERIAL N
050A/MCT/CC/MAA/MT/MIDC/MME/MOG/MMA/MRE/MEP 20 de maio de 1999) deixa clara a necessidade
de articulao nacional sobre o tema.
166

Cabe a comunicao nacional produzir um inventrio de emisses dos principais gases de efeito estufa (CO2,
CH4 e N2O) nos setores energtico, industrial, uso da terra e desmatamento, agropecuria e tratamento de
resduos, e apresentar as providncias tomadas ou previstas para implementar a Conveno no Pas. Maiores
informaes sobre a comunicao nacional podero ser obtidas no site oficial do Ministrio da Cincia e
Tecnologia http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4016.html
167
Tanto o Ministrio da Fazenda como o Ministrio das Cidades foram inclusos na Comisso Interministerial
atribudo pelo Decreto de 10 de janeiro de 2006, que revoga o decreto de 1997.

175

De acordo com o regimento interno, compete a mesma:


1) Emitir parecer sobre propostas de polticas setoriais, instrumentos legais
e normas que contenham componente relevante para a mitigao da
mudana global do clima e para a adaptao do Pas aos seus impactos; 2)
fornecer subsdios s posies do Governo nas negociaes sob a gide da
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e
instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte; 3) definir critrios de
elegibilidade adicionais aos considerados pelos Organismos da Conveno,
encarregados do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), previsto
no Artigo 12 do protocolo de Quioto da Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima; 4) apreciar pareceres sobre projetos que
resultem em redues de emisses e que sejam considerados elegveis para o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), e aprov-los, se for o caso;
5) realizar articulao com entidades representativas da sociedade civil, no
sentido de promover as aes dos rgos governamentais e privados, em
cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil perante a
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e
instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte168

Coube ao Ministrio de Cincia e Tecnologia a presidncia da Comisso e o propsito


de criar mecanismos tcnicos e cientficos para a implementao das diretrizes estabelecidas

168

Portaria n 533 de 29 de agosto de 2000. Regimento Interno da Comisso Interministerial de Mudana Global
do Clima.

176

pelo Protocolo de Kyoto169. Isso porque, embora o Brasil no faa parte do Anexo 1
(membros da OCDE e economias em transio) que prev metas a serem cumpridas pelos
pases desenvolvidos, o mesmo deve cumprir com algumas responsabilidades, tais como:
apresentar informaes especificando suas necessidades bem como suas prioridades para o
desenvolvimento nacional e regional assim tambm como seus objetivos, que serviro de base
para enfrentar a mudana do clima e seus efeitos adversos 170.
As negociaes em torno da temtica no pararam por a e seguem em avano at os
dias atuais, sendo que a Comisso acompanha os processos de negociaes e remodela-se de
acordo com as necessidades endgenas e exgenas, ou seja, decorrentes da conjuntura
nacional e internacional. Essa Comisso possui um carter permanente assim como a
Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda XXI Nacional. Outra
Comisso Interministerial tambm surgiu aps esse cenrio, mas como formao ad hoc, cuja
finalidade foi preparar o posicionamento brasileiro a ser defendido na Conferncia de
Joanesburgo (2002). Essa Comisso como veremos a seguir diferencia-se das anteriores na
medida em que amplia o escopo de articulao dos setores governamentais com os atores noestatais.

5.1.3) A influncia dos atores no-estatais na coordenao das preferncias nacionais:


sobre a Conferncia de Joanesburgo e seus derivativos.

A Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel ocorrida em Joanesburgo em


2002 teve como objetivo criar mecanismos para viabilizao das metas recomendadas no
decorrer da Conferncia do Rio de Janeiro, o que significa que nesse novo encontro a
169

De acordo com esse Protocolo, os pases industrializados comprometeram-se a reduzir o total de suas
emisses em 5,2% em relao ao nvel de 1990.
170
Deciso 10/CP.5- Capacitao nos pases em desenvolvimento (parte no anexo-1). A ntegra do documento
est disponvel no site oficial da Comisso Interministerial
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4016.html. Para maiores informaes tambm verificar
Conferncia das Partes, Segunda Sesso, Genebra (08-19/07/1996) item 6 da agenda; documento disponvel
nesse mesmo site

177

finalidade central no foi estabelecer novos compromissos internacionais multilaterais


concretizados mediante aos atos diplomticos e sim buscar a acelerao da implementao
dos princpios fundamentados na Declarao do Rio. Em outras palavras, como previsto pela
resoluo da ONU de dezembro de 2000171, estabeleceu-se a realizao de uma nova
Conferncia para examinar os avanos obtidos em 10 anos e criar mecanismos mais eficientes
para implementao dos preceitos evocados pela Agenda 21.
Uma diferena marcante entre esses dois encontros alm dos objetivos primrios foi o
contexto internacional, sendo esse segundo momento caracterizado pelo aprofundamento do
processo de globalizao, pela nova ateno atribuda pelos Estados s questes de segurana,
decorrente, sobretudo, dos ataques terroristas de 11/09/2001 nos Estados Unidos, alm da
relevncia atribuda agenda de liberalizao comercial com o incio da Rodada de Doha em
2001. Outro fator determinante no ressurgimento na pauta de Joanesburgo dos compromissos
estabelecidos no Encontro em 1992 no Rio de Janeiro foi a permanente relutncia de diversos
Estados em ratificar compromissos presentes nas Convenes e Protocolos referentes ao
estabelecimento de metas, o que passou a inviabilizar em muitos casos o avano e a aplicao
dos princpios do desenvolvimento sustentvel (Lago, 2007).
Durante o processo preparatrio o objetivo dos pases em desenvolvimento foi manter
os princpios j estabelecidos no Rio de Janeiro, principalmente no que confere o
compromisso igual, porm diferenciado entre Estados com condies de desenvolvimento
econmico distintos. Alm disso, buscou-se priorizar temas como a erradicao da pobreza,
alterao dos padres insustentveis de produo e consumo, os meios de implementao das
aes recomendadas na Agenda 21 e o fortalecimento do princpio da governana (idem).
Essas prerrogativas foram sustentadas pelo relatrio desenvolvido e publicado pela ONU
pouco antes da realizao da Conferncia de Joanesburgo nomeado de Desafios Globais,
Oportunidades Globais172, que constatou dados alarmantes sobre os aspectos evolutivos da
destruio ambiental no mundo.
Nessa mesma direo, o Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento
Sustentvel: de Estocolmo a Joanesburgo - Rio + 10 Brasil173(2002) realizada pouco tempo

171

Ver documento na ntegra sobre a convocao pela ONU da Conferncia de Joanesburgo em


http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
172
O relatrio pode ser encontrado no site
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
173
Esse evento reuniu cerca de 1200 participantes entre chefes de Estado, representantes governamentais, de
instituies multilaterais, organizaes no-governamentais, empresrios e ambientalistas. Informaes mais

178

antes da Conferncia de Joanesburgo tambm teve como preocupao central destacar a


correlao sustentada no encontro anterior de atrelar a noo de desenvolvimento proteo
ambiental, reafirmando preceitos como o princpio da soberania e refutando a idia de uma
possvel interveno ambiental, alm de defender o princpio da cooperao tcnica e
financeira entre pases. Em outras palavras, a finalidade do evento era buscar o
comprometimento dos Estados na reafirmao do Legado do Rio, alm de propor novos
avanos, especialmente na rea da implementao dos compromissos assumidos e do apoio
financeiro. Como proposta para o fortalecimento do posicionamento dos pases em
desenvolvimento, os mesmos procuraram costurar um posio prvia ao encontro da cpula
mundial com vistas a angariar resultados favorveis nas negociaes. O Brasil na liderana
desse movimento regional organizou consultas, tendo como resultando a construo da
Iniciativa Latino-Americana e Caribenha para o Desenvolvimento Sustentvel (ILAC), que
incorporava em seu contedo, dentre outras coisas, a proposta brasileira em defesa do uso de
energias renovveis174.
Nesse ensejo, a preparao brasileira para a Conferncia ocorrida na frica do Sul
seguiu o padro do evento anterior, ou seja, a construo do posicionamento foi articulada
entre os Ministrios mediante a constituio de uma Comisso Interministerial para a
Preparao da Participao do Brasil na Cpula Mundial sobre Desenvolvimento
Sustentvel (CI). A diferena foi que nesse momento a participao de setores da sociedade
civil foi maior, organizando-se em redes polticas de natureza societal, que por vezes se
cruzaram com os espaos institucionalizados de articulao governamental como veremos a
seguir. Essa Comisso foi criada mediante a um decreto presidencial em 13 de maro de
2001 com a finalidade de preparar a posio brasileira para o evento, buscando uma
articulao com as demais comisses permanentes j citadas nesse estudo, com vistas a
estabelecer uma avaliao do processo de implementao da Agenda 21 no Brasil bem como
dos demais documentos adotados na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento ocorrida no Rio de Janeiro175.

especficas
sobre
o
evento
podero
ser
pesquisadas
no
site
oficial
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
174
A Iniciativa Brasileira de Energia foi um documento elaborado pelo Brasil no decorrer das reunies
preparatrias que tinha como objetivo colocar metas para adoo nas matrizes energticas de pelo menos 10% de
fontes renovveis de energia.
175
Art. 1- decreto de 13/03/2001

179

A Comisso Interministerial foi presidida pelo Ministrio de Relaes Exteriores e


faziam parte como membros (art.3): dois representantes do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE), sendo um o Subsecretrio-Geral para Assuntos Polticos e o Diretor-Geral do
Departamento de Temas Especiais, alm de um representante do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA), do Ministrio da Agricultura e Abastecimento (MAPA), do Ministrio da Fazenda
(MF), do Ministrio de Minas e Energia (MME), do Ministrio dos Transportes (MT), do
Ministrio da Defesa (MD), do Ministrio da Integrao Nacional (MI), Ministrio da Sade
(MS), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA); alm das
burocracias federais, a Comisso tambm contou com a presena de atores no-estatais como
do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas (FBMC), do Programa Comunidade Solidria
(IPEA), da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC), da Academia Brasileira
de Cincias (ABC), da Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel (FBDS), do
Frum Brasileiro de Organizaes No-Governamentais e Movimentos Sociais para Meio
Ambiente e Desenvolvimento (FORUM), do Conselho Empresarial Brasileiro para o
Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS), da Confederao Nacional da Indstria (CNI), da
Confederao Nacional da Agricultura (C NA), do Comit Brasileiro da Cmara de Comrcio
Internacional (CCI), de Centrais Sindicais (CS) e da Comisso de Polticas de
Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional (CPDS)176.

176

Art.3 do decreto presidencial de 13/03/2001

180

A interao entre atores estatais e no-estatais foi fortalecida devido ao nmero de


instncias abertas para promover o dilogo e o debate pblico; a construo conjunta do
posicionamento brasileiro para a Conferncia em Joanesburgo alm de ter sido
institucionalizada na Comisso Interministerial preparatria tambm contou com espaos de
dilogo diferentes tais como a formao do Grupo de Trabalho Rio + 10 Brasil, cujas
atividades visavam promover o debate com agentes sociais brasileiros das diversas regies do
pas sobre os temas envolvendo a concepo de desenvolvimento sustentvel e mecanismos
para implementao da Agenda 21 no Brasil. A Agenda 21 brasileira177 tambm foi
construda atravs da interlocuo entre atores estatais e no-estatais, mediante a uma consulta
nacional178 articulada pelo Ministrio do Meio Ambiente, principal rgo responsvel pelo
dilogo com a opinio pblica nacional e com os setores organizados da sociedade.
Associado a esse espao de interlocuo constitudo de forma ad hoc, outros
movimentos de interao e coordenao nacional foram fortalecendo-se como o Frum
177

Para verificar o produto da consulta nacional e os debates pblicos estabelecidos em torno dos preceitos do
desenvolvimento sustentvel e dos mecanismos para aplicabilidade no Brasil ver documento Agenda 21
Brasileira- Resultado da Consulta Nacional disponvel no site oficial do Ministrio do Meio Ambiente
www.mme.gov.br
178
Verificar informaes mais especficas desse processo no site oficial do Ministrio do Meio Ambiente
WWW.mma.gov.br

181

Brasileiro de Mudanas Climticas que rene representantes dos diversos Ministrios, do


Congresso Nacional, de empresas estatais, de instituies de pesquisa, ONGs, setores
empresariais e jornalistas. O Frum foi criado por um decreto presidencial de nmero 3.515
no ano de 2000, com o objetivo de gerar um espao pblico de conscientizao e mobilizao
social para o problema das mudanas climticas, prover informaes e debates sobre o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e sobre as negociaes resultantes do
Protocolo de Kyoto179.
Assim tambm, as atividades parlamentares direcionaram-se para o tema, sendo
constituda a Frente Parlamentar Mista para o Desenvolvimento Sustentvel e a Frente
Ambientalista, alm de contar com atividades especficas coordenadas atravs de suas
Comisses Permanentes do Congresso Nacional como a da Amaznia, Integrao Nacional e
de Desenvolvimento Regional180 e a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel181. Ambas Comisses so espaos de produo sobre legislao ambiental,
regulao e programas direcionados a rea. Alm disso, o parlamento conta tambm com um
partido poltico organizado segundo os preceitos do movimento verde mundial (Partido
Verde-PV) que surgiu a partir da dcada de 1970, sendo destaque dentro de seus princpios e
propostas polticas a noo do ecodesenvolvimento182.
O crescente processo de politizao da temtica ambiental no ambiente domstico
incluiu ainda o aumento de movimentos sociais e empresariais em defesa do princpio do
desenvolvimento sustentvel. Esses grupos no-estatais passaram no apenas a aumentar o
seu dilogo de forma institucionalizada com os agentes governamentais, como tambm
iniciaram um processo de atuao autnoma ou de interlocuo s redes transnacionais.
Um desses exemplos foi a organizao do Conselho Empresarial Brasileiro para o
Desenvolvimento

Sustentvel

que

encaminhou

um

Relatrio

de

Sustentabilidade

179

Informaes obtidas no site oficial do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas


http://www.forumclima.org.br/default.asp?ar=1
180
Essa Comisso adquiriu essa nomenclatura integrando a problemtica da Amaznia, a integrao nacional e o
desenvolvimento regional apenas em 2004, aps a articulao bem sucedida das bancadas dos nove estados
amaznicos no Congresso Nacional; antes desse perodo (desde 1997) a Comisso tratava singularmente a
questo amaznica no possuindo essa natureza integrada de temas e problemas. Para maiores informaes a
respeito dessa comisso, verificar site oficial do Congresso Nacional http://www2.camara.gov.br/
181
Essa comisso foi criada em 2004 a partir de um desmembramento da antiga Comisso de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias. Para maiores informaes consultar site do Congresso Nacional
http://www2.camara.gov.br/
182
As informaes referentes a princpios e programas do Partido Verde foram consultadas no site do partido
http://www.pv.org.br/interna_programa.shtml

182

Empresarial183, que versa sobre o engajamento do setor no caminho do crescimento


econmico com equilbrio ambiental. Este conselho envolve importantes empresas, tais como:
Odebrecht, Amanco Brasil, grupo Votorantim, Aracruz celulose, AmBev, Petrobrs, Bayer,
Copesul, Gerdau Aominas, Usiminas, Vale, Alcoa, entre outras. Assim tambm, o setor
industrial brasileiro atravs da CNI (Confederao Nacional da Indstria), apresentou um
documento prvio s negociaes da Cpula Mundial de Joanesbugo com recomendaes e
princpios para o cumprimento dos objetivos da Agenda 21, destacando diversos temas como:
a proteo da atmosfera e mudanas climticas, comrcio e meio ambiente, energia e
transporte, responsabilidade social, entre outros184. Esses movimentos nacionais coadunam-se
com movimentos empresariais globais que atravs do Conselho Empresarial Mundial para o
Desenvolvimento Sustentvel, que rene grandes empresas transnacionais, tem manifestado
apoio do setor com o desenvolvimento sustentvel atravs de medidas setoriais que vo nessa
direo.
O Frum Brasileiro de Organizaes No-Governamentais e Movimentos Sociais
para Meio Ambiente e Desenvolvimento tambm tem sido um importante mecanismo de
captao de demandas dos interesses pblicos e sociais em relao temtica ambiental. O
Frum foi criado em 1990 com o objetivo de facilitar a participao de atores sociais na
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ocorrida no Rio de
Janeiro; o Frum rene 423 organizaes da sociedade civil. Ao longo dos anos foi
fortalecendo e interligando-se a movimentos transnacionais sobre a temtica de
desenvolvimento sustentvel, participando e atuando em foros como no Global
Environmental Facillity-GEF, em reunies da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel da
ONU, em Conferncias das Partes da Conveno da Biodiversidade, em reunies do Painel de
Florestas e em reunies internacionais de ONGs185.
Dessa forma, como apresentado acima, a coordenao poltica envolvendo a temtica
ambiental adquiriu a partir das preparaes para a Conferncia de Joanesburgo uma
caracterstica ainda mais abrangente do que apresentada no Rio, com a incorporao e a
mobilizao de atores sociais e empresariais em articulao com os setores governamentais na
183

O Relatrio pode ser encontrado na ntegra no site oficial do Conselho, onde ser possvel verificar outros
relatrios dessa mesma natureza que foram produzidos aps a Cpula de Joanesburgo
http://www.cebds.org.br/cebds/pub-rse.asp
184
Os documentos emitidos pelo setor industrial pode ser encontrado na ntegra no site oficial do governo
http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/riomaisdez/index.php.9.html
185
Esses dados apresentados foram extrados do site do frum
http://www.geocities.com/RainForest/Jungle/1898/historic.htm

183

formulao do posicionamento brasileiro para o encontro e, mais do que isso, para a criao
de mecanismos mais eficientes de implementao das polticas e preceitos propostos na
Agenda 21.
O que se pode inferir a partir dos exemplos supracitados envolvendo a temtica
ambiental o fato de mecanismos de coordenao de preferncias estarem sendo criados com
cada vez mais freqncia para lidar com assuntos de natureza transversal, que cortam
horizontalmente as instncias governamentais que possuem competncias complementares.
Apresentam, com isso, um crescente dilogo inter-institucional e atribuem espaos mais
abrangentes dentro da mquina governamental para capitao das demandas sociais. Destacase nesse contexto, portanto, um novo tipo de organizao do trabalho que emerge tambm
como aspecto predominante nas atividades dos organismos estatais, atingindo mesmo queles
mais resistentes a processo de mudanas como da horizontalizao decisria, que exige uma
abordagem integrada dentro do trabalho coletivo (Castells, 1999).
diante desse quadro de crescente participao de atores estatais e no estatais seja
decidindo seja influenciando a tomada de decises em poltica externa que o prximo captulo
buscar fundamentar as correlaes centrais estabelecidas no decorrer da tese e inferir
concluses a partir dos dados empricos coletados, analisando-os de forma articulada. O
propsito ser o de averiguar se esse estudo comprova a hiptese inicial do trabalho, qual
seja: est havendo uma mudana de paradigma do padro decisrio em poltica externa no
Brasil, que apresenta um crescente, porm incipiente processo de horizontalizao decisria,
um desencapsulamento por parte do Itamaraty e um aumento da interatividade entre atores da
arena decisria governamental, seja o Legislativo, seja o Presidente da Repblica sejam as
demais burocracias da administrao pblica federal, que passam a buscar um espao mais
assertivo na conduo de temas de poltica internacional.

184

ANLISE INTEGRADA DOS INDICADORES


Consideraes finais

O objetivo central dessa pesquisa foi entender o processo de tomada de deciso em


poltica externa no Brasil, no a partir da anlise de seus microfundamentos, ou seja, como
cada temtica em particular decidida no campo da poltica externa, o que exigiria o estudo
de uma srie de casos empricos, cuja amostragem fosse suficiente para conduzir a inferncias
mais generalizantes. O propsito, ao contrrio, foi conduzir a pesquisa para uma abordagem
mais macro, estrutural, que possibilitasse avaliar o comportamento dos atores com capacidade
decisria, buscando responder atravs disso se essa dinmica segue uma tendncia
centralizadora no poder Executivo e, mais particularmente no Ministrio das Relaes
Exteriores, como defendido por grande parte da literatura brasileira sobre o tema, cujas
abordagens direcionam-se para a noo de insulamento burocrtico e concentrao de poder
decisrio; ou se segue um padro mais descentralizado e poroso, que pressuponha
interatividade entre os agentes com capacidade decisria.
Para averiguao e reposta da problemtica central foram selecionados os atores com
capacidade decisria em poltica externa e construdo indicadores de avaliao de participao
e controle dos mesmos na rea em questo. Para tanto, foi utilizado um espao temporal de 20
anos, sob a gide do novo marco regulador das relaes entre os Poderes no Brasil que foi a
Constituio de 1988. Esse cenrio tambm condiz com novas perspectivas de atuao tanto
no ambiente domstico, com a redemocratizao, como internacional, caracterizado pelo fim
da Guerra Fria e a emergncia de novos temas e novos atores.
Primeiramente verificou-se o comportamento do Poder Legislativo perante a rea de
poltica externa, sendo que para isso foram avaliados os marcos constitucionais e regimentais
de distribuio de poder decisrio em poltica externa. O que se pde observar mediante a
anlise comparada de Constituies que regulamentaram a distribuio de poderes em
perodos anteriores da histria do Brasil que no houve mudana aps a redemocratizao
brasileira em favor do controle do Legislativo sobre o Poder Executivo na rea de poltica
externa, mas o contrrio; alm de no criar novos instrumentos de controle e conferir aos
parlamentares maiores possibilidades de participao na tomada de decises em poltica
185

externa principalmente no decorrer do processo negociador como ocorre, por exemplo, nos
Estados Unidos, foi retirado tambm do texto Constitucional a palavra ajustes, extinguindo
a responsabilidade do Poder Legislativo de decidir sobre esse mecanismo presente na ao
diplomtica, permanecendo nesse caso do seguinte modo:
da competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (Constituio
Brasileira de 1988).

A ausncia desse mecanismo (ajustes) no sistema de aprovao parlamentar


possibilitou um aumento do uso dos chamados Acordos Executivos, conhecidos como
acordos em forma simplificada que categoriza o estabelecimento de compromissos que dizem
respeito a assuntos rotineiros da atividade diplomtica e que possuem vigncia imediata, ou
seja, no necessitam de aprovao do Congresso Nacional. Esse instrumento passou tambm a
ser utilizado de maneira indiscriminada pelo Chancelaria, j que o texto Constitucional d
margem para diversas interpretaes quanto a natureza de aes que gerem efetivamente
encargos gravosos ao patrimnio nacional, o que significa que fica a cargo da diplomacia
interpretar sobre aqueles atos que geram ou no esses compromissos gravosos e que devem,
portanto, passar pela aprovao congressual.
Com isso, no que confere a distribuio constitucional e regimental pode-se dizer que
o perodo de redemocratizao do Brasil no significou uma mudana, sendo que houve uma
continuidade no desequilbrio decisrio entre os poderes Legislativo e Executivo,
permanecendo as decises em relaes exteriores concentradas predominantemente neste
ltimo, sendo agravadas pelo aumento da freqncia da utilizao dos Acordos Executivos.
De 1988 a 2007 de um total de 1.821 atos internacionais estabelecidos em formato bilateral
pelo Brasil, 1.423 ocorreram em formato simplificado, ou seja, entraram em vigor
imediatamente aps a assinatura do instrumento via acordos executivos, o que corresponde
a 78% do total. J no que tange a arena multilateral 285 atos foram estabelecidos pelo pas
nesse perodo, sendo que 21 deles foram realizados por tramitao simplifica, sendo que 264,
ou seja, 93% deles passaram pela anuncia do Congresso Nacional brasileiro. No total, entre
acordos bi e multilaterais 68,57% dos atos firmados no decorrer desse perodo foram
Acordos Executivos enquanto 31,43% foram submetidos tramitao completa, ou seja,
186

com aprovao congressual, o que demonstra a preponderncia e a freqncia do uso desse


instrumento que favorece a concentrao decisria nas mos do Poder Executivo.
No entanto, ainda considerando o Poder Legislativo como ator da anlise, pde-se
verificar que embora a preponderncia de atuao e deciso do Executivo tenha se mantido
aps a Constituio de 1988, foi possvel identificar tambm, a partir dos dados compilados
na pesquisa, que os parlamentares vm aumentando ao longo desses 20 anos a utilizao dos
instrumentos disponveis para controle do Poder Executivo em matrias internacionais. Inclui
dentre essas iniciativas aquelas que versam sobre uma possvel reviso constitucional (PECs),
atribuindo maior espao de atuao ao Poder Legislativo no decorrer dos processos de
negociao principalmente em matrias comerciais, conferindo-lhes consequentemente maior
influncia nos resultados do jogo.
Nesse ensejo, foram avaliados tanto na Cmara dos Deputados como no Senado a
frequncia

de

utilizao

das

seguintes

proposies

legislativas:

Requerimentos,

Requerimentos de Informao, Indicaes, Propostas de Emenda Constituio, Projeto de


Lei. A atuao conjunta de ambas as Casas Legislativas considerando todas as proposies
supra-mencionadas distribudas ao longo dos anos expressou um alta significativa, podendo
tambm ser verificado pela anlise de tendncia estabelecida no grfico abaixo.

Fonte: SIL Sistema de Informaes Legislativas (1988-2007), dados compilados pela autora.

187

Com isso, conclui-se que desde o ano de 1988 at 2007 houve uma crescente
participao do Poder Legislativo em poltica externa, embora a mesma ainda mantm-se
muito tmida; outra concluso fundamental que o processo de tomada de deciso em
matrias de poltica externa est concentrado significativamente nas mos do Poder
Executivo, uma vez que o padro decisrio na rea ainda no foi alterado, pois embora tenha
havido iniciativas nesse sentido por parte do Legislativo, a maioria das proposies que
versam sobre o assunto foram arquivadas.
Outro ator considerado na pesquisa foi o Poder Executivo, sendo o mesmo tratado
como uma entidade que congrega uma srie de atores que participam da poltica externa
(Presidente da Repblica, Ministrio das Relaes Exteriores e demais burocracias), deixando
de considerar esse poder, portanto, como um corpo nico e coeso. A finalidade foi desvendar
se efetivamente as decises de poltica externa estavam concentradas na cpula de poder
formada pelo Ministro de Estado de Relaes Exteriores e o Presidente da Repblica, ou se as
clulas que compem esse Poder articulavam-se formando redes decisrias, coordenando
preferncias e administrando conflitos.
Na avaliao sobre atuao do Presidente da Repblica em assuntos relativos poltica
externa remetemo-nos inicialmente a discusso conceitual para fundamentar uma
diferenciao sobre o que seria a atuao como mera caracterstica protocolar e o que seria
definido como atividades de assertividade e liderana presidencial nesse campo de atuao.
Alm disso, ao longo do estudo foi trabalhada uma retrospectiva histrica da atuao dos
Chefes de Estados nessa rea sendo a mesma caracterizada ao longo desses anos, com
pequenos perodos de exceo, pela freqente delegao de poder dos Presidentes da
Repblica aos Ministros de Relaes Exteriores.
Com o objetivo de desenvolver uma anlise mais sistemtica sobre a atuao
presidencial ps-Constituio de 1988, estabeleceu-se indicadores com a finalidade de
mensurar a atividade diplomtica presidencial bem como verificar se esse ator demonstrava
aumento ou diminuio na freqncia de utilizao desses recursos. As variveis selecionadas
para o estudo foram: 1) nmero de visitas ou encontros bilaterais, a) realizadas, b) recebidas;
2) participao em reunies multilaterais; 3) discursos proferidos na rea de poltica externa e
poltica internacional; 4) iniciativas. Foram avaliadas empiricamente as gestes de Fernando

188

Collor, Itamar Franco, os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso e o primeiro mandato
do governo Lula.

Ttulo Grfico: Perspectiva comparada


Visitas
realizadas

Visitas
recebidas

Reunies
multilaterais

Discursos em
P.E

Collor Itamar

28

12

19

96

FHC (primeiro
mandato)

37

31

19

136

FHC (segundo
mandato)

44

18

20

94

Lula (primeiro
mandato)

67

107

48

328

Figura 19: Fonte: Biblioteca da Presidncia da Repblica dados compilados pela autora

Fonte: Biblioteca da Presidncia da Repblica dados compilados pela autora

Considerando a tabela e o grfico acima que resumem o processo de mensurao a


partir das variveis indicadas sobre a freqncia do exerccio da diplomacia presidencial,
189

pde-se concluir que a mesma vem aumentando ao longo dos anos, saindo de uma atuao
protocolar que com frequncia marcou a histria do pas, para uma diplomacia ativa atrelando
o projeto nacional aos mecanismos de insero internacional do pas. Pode-se inferir
inclusive, mediante a avaliao do nmero crescente de discursos presidenciais sobre assuntos
de poltica externa, que os Presidentes da Repblica passaram a utilizar desse instrumento
como plataforma poltica e como mecanismos de dilogo com a opinio pblica nacional e
internacional, consequncia da crescente politizao dos temas da poltica externa e do
aumento da inverso do assunto em votos e prestgio poltico.
Alm da Presidncia da Repblica, outro fator que passou a ser elemento de reflexo
foi o papel desempenhado pelas burocracias, atores com grande relevncia e influncia nos
processos de tomadas de decises polticas. A capacitao tcnica, a especialidade e a
continuidade no cargo, tornaram os burocratas atores com um poder informacional
significativo capaz muitas vezes de definir o jogo poltico.
Portanto, avaliar a burocracia responsvel pela poltica externa no Brasil em seu
funcionamento, na dinmica decisria intra-institucional bem como na relao com as demais
burocracias foram critrios que se buscou evidenciar ao longo da tese. Para isso, inicialmente
estabeleceu-se uma anlise da estrutura funcional e relacional entre os departamentos que
participam do processo decisrio intra-burocrtico (MRE). Para o conhecimento dessa
dinmica foi averiguado, mediante depoimentos coletados de diplomatas alocados nos mais
diversos cargos e funes desse Ministrio e atravs da anlise do regimento interno, a
funcionalidade da estrutura, que se revelou altamente hierrquica. O fluxo decisrio, assim
como em momentos anteriores da histria da organizao, manteve-se concentrado na cpula
ministerial composta pelo Ministro de Estado, Secretrio Geral e Chefes de Gabinete; abaixo
deles esto os Subsecretrios Gerais que comandam os sete eixos estruturais do Itamaraty, os
Chefes de Departamento e os Chefes de Divises.

190

Ministro

Secretario

Secretario Geral
Chefes de Gabinete

Subsecretrios Gerais
Chefes de Departamento
Chefes de Divises

Esto submetidos a esse processo decisrio intra-ministerial altamente concentrado na


cpula todos os temas de carter mais sensveis e que envolvem maiores recursos financeiros,
sendo que os demais atores alocados Chefes
abaixo da
deestrutura
Divisofuncional possuem baixa autonomia
decisria, funcionado muitas vezes apenas como despachantes. Em outras palavras, o espao
de interlocuo aberto apenas para o tratamento de temas que so considerados menos
sensveis, pois, do contrrio, a deciso sobre determinada poltica realizada pela diplomacia
de Gabinete, que restringe s decises a um pequeno ncleo de pessoas da alta hierarquia
governamental, como Presidente da Repblica, Ministro das Relaes Exteriores, Secretrio
de Estado, Subsecretrios. No entanto, quanto menor a relevncia da questo tratada e menos
recursos financeiros envolvidos, maior autonomia das partes, ou seja, no h necessidade da
tomada de deciso pela cpula, sendo a mesma realizada pelas estruturas mais baixas do da
burocracia como as divises e subdivises. Em outras palavras, apenas so despachadas sem o
consentimento do Ministro e de seus substitutos imediatos questes de pequena relevncia e
procedimentos cotidianos, ou seja, quanto menos sensvel o tema, mais autonomia decisria
do departamento diretamente responsvel pela temtica.
O que se pde concluir que resistindo as mudanas de cunho institucional propostas
pela reforma do Estado em 1995, cuja premissa a mudana do padro racional-burocrtico
para o modelo gerencial de administrao pblica, o Ministrio das Relaes Exteriores
191

preserva ainda no ano de 2009 uma estrutura altamente hierarquizada e centralizadora. Por
outro lado, por mais paradoxal, o Ministrio das Relaes Exteriores atualmente caracterizase por um aumento da porosidade institucional e da interlocuo com as demais burocracias e
com a sociedade civil, quando comparado a momentos anteriores de sua histria
organizacional, embora preserve intacta sua rgida estrutura funcional e de despacho de
questes intra-burocrticas e a hierarquia decisria j conhecida.
Um destaque para as reparties de maior porosidade tanto em relao com as demais
reparties governamentais como em relao sociedade civil so: a Subsecretaria de
Assuntos Econmicos e Tecnolgicos, a Subsecretaria-Geral das Comunidades Brasileiras no
Exterior, a Subsecretaria-Geral de Cooperao e Promoo Comercial. A primeira delas
possui um dilogo mais estreito com os grupos econmicos organizados que mediante
consultas informais e reunies de trabalho procuram identificar as fragilidades e as
potencialidades do setor, bem como a sua importncia estratgica para o pas para, enfim,
formar a posio negociadora. vlido ressaltar, no entanto, que embora haja o dilogo com
esses setores so essas apenas iniciativas consultivas, sendo que a posio ser formada
mediante a conformao do interesse do Estado. Essa Subsecretaria tambm possui um
dilogo bastante freqente com os demais Ministrios, uma vez que a temtica comercial e
tecnolgica traduz uma transversalidade de competncias e responsabilidades ministeriais. J
a Subsecretaria Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior tem por natureza funcional a
responsabilidade pelo dilogo e a assistncia as pessoas que se encontram fora do pas; assim,
para facilitao desse intercmbio foram criadas instncias com essa funo, tais como: a
Diretoria-Geral Consular, Jurdica e de Assistncia a Brasileiros no Exterior, o Ncleo de
Assistncia a Brasileiros, as misses consulares itinerantes, os Conselhos de Cidados, os
foros de discusses presentes especialmente em pases onde se concentram o maior nmero
de emigrantes brasileiros como nos Estados Unidos, no Japo e na Europa. No que se refere a
Subsecretaria Geral de Cooperao e Promoo Comercial tambm pressuposto da
organizao promover o intercmbio cultural e comercial estreitando o relacionamento dos
pases mediante a aproximao de atores sociais e econmicos estratgicos para essa funo.
Nesse sentido, especialmente a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, como visto
em captulos anteriores da tese, a diplomacia brasileira com a finalidade de estreitar o dilogo
e suas relaes com esses setores estabeleceu parcerias com o SEBRAE na captao de novos
potenciais empresrios, criou o Sistema de Promoo de Investimentos e Transferncia de
192

Tecnologia para Empresas com a finalidade de promover o pas no exterior, criou o Centro de
Promoo da Eficincia Comercial para aumentar a competitividade das empresas brasileiras,
facilitando o intercmbio empresarial com o exterior mediante as operaes dos trade points.
Assim tambm, no mbito geral da organizao foram criados canais de dilogos com a
sociedade civil organizada e com outros rgos da administrao pblica como Seo
Nacional da ALCA (SENALCA) e a Seo Nacional da Europa (SENEUROPA). No mbito
do Mercosul foi criado em 1995 o Foro Consultivo Econmico- Social, sendo esse um canal
de dilogo entre sindicatos e empresrios dos quatro pases do bloco.

Em relao ao

Congresso e aos entes subnacionais foi criado, no mbito do MRE, um espao de interlocuo
e assessoramento chamado Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).
Alm desses espaos de interlocuo exemplificados acima, quando se avaliou os
indicadores de interatividade burocrtica (nmero de Comisses Interministeriais, nmero de
Secretarias de Relaes Internacionais e/ou Assessorias de Relaes Internacionais presentes
na estrutura de outros Ministrios, nmero de diplomatas emprestados para exercer sua
funo em outras pastas ministeriais) com o objetivo de verificar se era possvel confirmar a
tese do insulamento burocrtico do Ministrio das Relaes Exteriores seja em relao aos
atores estatais seja em relao aos no-estatais, o que os dados demonstraram que ao longo
dos anos avaliados houve um aumento da interao como instrumento de coordenao de
poltica em assuntos da agenda internacional do pas. Desse modo, no se pode deixar de
ressaltar algumas mudanas, embora lentas, que vem ocorrendo no modelo organizacional do
Itamaraty, principalmente, nos mecanismos de interlocuo com os demais Ministrios, o que
tem impactado sensivelmente nas caractersticas do processo de tomada de deciso em
poltica externa no Brasil, cuja fundamentao est pautada cada vez mais nas policys
networks.
A interdependncia vigente entre os ambientes domstico e internacional bem como a
incorporao de temticas transversais na agenda diplomtica especialmente no perodo psGuerra Fria demandou um dilogo mais estreito entre as burocracias federais para definio
dos posicionamentos do pas em mbito internacional nas mais diversas temticas que
compem a agenda. Esse elemento pde ser averiguado empiricamente com o caso estudado
no captulo 5, cujo propsito foi demonstrar como se d a interlocuo entre os agentes nas
definies e decises de temas relativos s relaes exteriores do pas. Assim tambm se
193

buscou demonstrar a mudana embora incipiente de paradigma que o processo decisrio em


poltica externa brasileiro vem sofrendo desde a redemocratizao do pas. Visualizou-se
nesse exemplo a evoluo do processo negociador brasileiro nas questes ambientais e o
envolvimento dos atores nesse processo, sendo que o mesmo caracterizou-se pela
concentrao de poder no MRE em um primeiro momento, sendo alterado esse quadro aps
1989, cujo processo passou a contar tambm com a participao de outros atores sejam eles
estatais sejam no- estatais na confeco do posicionamento brasileiro em relao aos temas
debatidos.
Alm do caso avaliado, os indicadores selecionados para mensurar a interatividade
burocrtica ao longo dos 20 anos estabelecidos como marco temporal da pesquisa tambm
demonstraram essa tendncia a horizontalizao decisria e a um aumento da porosidade
institucional do MRE no que confere ao dilogo com outros atores. Os dados expressam que
no perodo anterior ao marco temporal da pesquisa (1968-1987) foram criadas um total de 23
Comisses Interministeriais em formato ad hoc ou permanente, enquanto que nos 20 anos
seguintes, ou seja, de 1988 a 2007 foram criadas 38. Em termos percentuais esses dados esto
expressos em 38% e 62% respectivamente. Assim, de 1968-1987 do total de 23 Comisses
Interministeriais 6 delas obtiveram participao do MRE, ou seja, o mesmo foi incorporado
em 26,08% das Comisses ad hoc ou permanentes. J de 1988-2007 com um total de 38
Comisses constitudas tambm de forma ad hoc ou permanente, o Itamaraty participou de 17
delas, o que significa que esteve presente em 44,73% das comisses.
Buscando avaliar o grau de interatividade burocrtica em assuntos internacionais do
pas foi analisado tambm como e quando a temtica internacional entrou no quadro funcional
de outros Ministrios federais, ou seja, quando os mesmos passaram a ter departamentos
especficos sobre assuntos dessa natureza, responsveis pelo intercmbio e coordenao de
posies e informaes junto ao Ministrio das Relaes Exteriores. O que se pode averiguar
nesse caso foi um aumento expressivo da criao dessas reparties em outros Ministrios,
caracterizando-se atualmente (2009) pela presena dessa funo em quase todas as pastas,
exceto os Ministrios da Integrao Nacional, das Comunicaes e da Previdncia Social.
Assim tambm, observou-se uma crescente participao do Itamaraty no dialogo com outros
Ministrios com a concesso de funcionrios internos da repartio para prestar servios em
outras agncias burocrticas demandantes cada vez mais por profissionais tcnicos e
194

especializados em assuntos de natureza internacional. Esse processo tambm pode ser


interpretado como uma expanso do corpo diplomtico para outras agncias com a finalidade
diminuir disparidades e incoerncias nas decises e garantir unicidade no posicionamento
externo do pas, principalmente em questes que pressuponham sobreposies de
competncias funcionais. Assim, de 1988 a 2007 foram 750 funcionrios do Itamaraty
servirem em outras burocracias federais, enquanto que apenas 77 funcionrios vieram de fora
para dentro dessa organizao (de outras pastas ministeriais), isto , prestar servios de
natureza tcnica sobre assuntos adjacentes atividade diplomtica como, por exemplo,
assessores para assuntos jurdicos.
Com a seleo desses indicadores e a avaliao de suas variaes a correlao de
causalidade estabelecida foi a seguinte: havendo um aumento da participao de outros atores
que no apenas o Itamaraty na conduo da poltica externa, h consequentemente uma maior
necessidade de dilogo para a tomada de decises, o que implica em um movimento no
sentido a horizontalizao da estrutura decisria bem como um aumento da porosidade
institucional do MRE. Em outras palavras, o crescente aumento da participao de outros
atores em questes de poltica externa leva a uma mudana no padro decisrio dessa rea no
Brasil, anteriormente caracterizado como insulado e altamente concentrado no Itamaraty.
Desse mesmo modo, verificou-se que embora esses espaos de dilogo venham sendo abertos
em relao a outros atores estatais e mesmo atores no- estatais, no que se refere estrutura
interna do Ministrio das Relaes Exteriores o que se observa a manuteno do status quo
organizacional, ou seja, preserva-se a estrutura decisria altamente centralizada e
hierarquizada na cpula, sendo os aspectos da funcionalidade da carreira, dos cargos e dos
despachos mantidos. Infere-se a partir desses fatores explorados ao longo da tese que h
presena nesse Ministrio responsvel pela conduo da poltica externa do pas de duas
lgicas administrativas distintas: em primeiro lugar, o aumento da porosidade pressupe
diminuio do insulamento burocrtico com a incorporao de preceitos gerenciais, que visam
atender os interesses dos cidados (cliente); por outro lado, a hierarquizao e a rigidez
funcional pressupem centralizao administrativa, princpio este amplamente criticado pela
nova proposta de gesto pblica. Portanto, verifica-se um processo de mudana ainda
incipiente onde h sobreposies de lgicas administrativas distintas, uma em direo a
mudana, outra em direo a resistncia e a manuteno do status quo.

195

Quais dessas tendncias prevalecero na dinmica decisria em poltica externa no


Brasil depender sem dvida da resposta do MRE a uma fase que requer mudana e adaptao
institucional; porm, depende tambm da resposta de outros atores estatais, sendo que para
haver maior horizontalizao decisria a tendncia de crescimento de participao deve
continuar aumentando, principalmente, por parte do Poder Legislativo que ainda se mantm
muito distante do jogo poltico envolvendo as decises sobre a atuao do pas em mbito
internacional.
.

196

ANEXO1

Discursos Collor
1

Saudao de boas-vindas do Presidente da Repblica Portuguesa, Mrio Soares, no Palcio

de Belm, em Lisboa, Portugal, no dia 22 de outubro de 1990; discurso pronunciado durante


encontro com empresrios portugueses e brasileiros, na Associao Industrial Portuguesa, em
Lisboa, Portugal, no dia 22 de outubro de 1990; discurso pronunciado durante jantar oferecido
pelo Presidente Mrio Soares, no Palcio da Ajuda, em Lisboa, Portugal, no dia 22 de outubro
de 1990; discurso pronunciado durante cerimnia, co-presidida pelo Presidente Mrio Soares,
de entrega do Prmio Lus de Cames ao Embaixador Joo Cabral de Melo Neto, realizada no
Palcio de Queluz, em Portugal, no dia 23 de outubro de 1990; discurso durante almoo
oferecido em sua homenagem pelo Primeiro-Ministro de Portugal, Anbal Cavaco Silva, no
Palcio de Cintra, em Portugal, no dia 23 de outubro de 1990; discurso pronunciado durante
sesso solene da Assemblia da Repblica Portuguesa, em Lisboa, Portugal no dia 23 de
outubro de 1990; discurso pronunciado no brinde durante jantar oferecido em homenagem ao
Presidente Mrio Soares, no Palcio de Queluz, em Portugal, no dia 23 de outubro de 1990;
discurso pronunciado em resposta saudao de boas-vindas do Presidente da Cmara
Municipal de Lisboa, em Lisboa, Portugal, no dia 23 de outubro de 1990; discurso
pronunciado na Cmara Municipal do Porto, Portugal, no dia 24 de outubro de 1990; discurso
pronunciado no brinde de resposta saudao de boas-vindas, durante cerimnia de
entronizao da Confraria do Vinho do Porto, em Porto, Portugal, no dia 24 de outubro de
1990; discurso pronunciado durante jantar oferecido pelo Presidente Mrio Soares, no Pao
Ducal, em Guimares, Portugal, no dia 24 de outubro de 1990; discurso pronunciado no
almoo oferecido aos chefes de misses diplomticas no Palcio do Itamaraty, no dia 16 de
maro de 1990; discurso pronunciado na cerimnia de composio da Comisso Executiva do
Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento Brasil-Argentina, em Braslia, DF, no
dia 16 de maro de 1990; discurso pronunciado em cadeia nacional de rdio e televiso,no dia
14 de janeiro de 1991. Tema Crise no Golfo Prsico e o impacto sobre o abastecimento do
petrleo no Brasil; discurso pronunciado durante a IX Reunio Ministerial, realizada no
Palcio do Planalto, no dia 17 de janeiro de 1991; discurso pronunciado no jantar em
homenagem ao Presidente da Bolvia, Jaime Paz Zamora, realizado em Braslia, DF, no dia 14
de agosto de 1990; discurso pronunciado na recepo em sua homenagem, oferecida pelo
197

Presidente da Bolvia, Jaime Paz Zamora, em Braslia, DF, no dia 15 de agosto de 1990;
discurso pronunciado na cerimnia de assinatura de atos de integrao bilateral entre o Brasil
e a Bolvia, por ocasio da visita do Presidente Jaime Paz Zamora, em Braslia, DF, no dia 15
de agosto de 1990; discurso pronunciado no ato inaugural do XX perodo ordinrio de sesses
da Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos OEA, realizado em
Assuno, Paraguai, no dia 4 de junho de 1990; discurso pronunciado em visita ao
monumento aos oficiais e soldados brasileiros mortos durante a Segunda Guerra Mundial, em
Pistia, Itlia, no dia 9 de junho de 1990; discurso pronunciado no almoo oferecido ao
Presidente da Repblica Popular da China Yang Shangkun, no Palcio do Itamaraty, no dia 18
de maio de 1990; discurso pronunciado na cerimnia de formatura de diplomatas do Instituto
Rio Branco em Braslia, no dia 25 de maio de 1990; discurso pronunciado na VI Reunio
Ministerial realizada no Palcio do Planalto, no dia 10 de setembro de 1990; discurso
pronunciado por ocasio da abertura do debate geral da XLV Sesso da Assemblia Geral das
Naes Unidas, em Nova Iorque, EUA, no dia 24 de setembro de 1990; discurso pronunciado
na reunio com os representantes dos pases do Grupo Latino-Americano e Caribenho
GRULAC, em Nova Iorque, EUA, no dia 24 de setembro de 1990; discurso pronunciado na
cerimnia de entrega do Gold Insigne Award; discurso pronunciado durante jantar
oferecido pelo Chicago Council of Foreign Relations, em Chicago, EUA, no dia 27 de
setembro de 1990; exposio apresentada por Sua Excelncia o Senhor Fernando Collor,
Presidente da Repblica Federativa do Brasil, na Universidade de Yale, em New Haven,
EUA, no dia 28 de setembro de 1990; interveno apresentada na sesso de trabalho da
Cpula Mundial pela Criana, em Nova Iorque, EUA, no dia 30 de setembro de 1990;
mensagem enviada por ocasio da abertura da l Sesso Legislativa da 49 Legislatura, do
Congresso Nacional, no dia 15 de janeiro de 1991; discurso pronunciado durante a X Reunio
Ministerial, realizada no Palcio do Planalto, no dia 18 de fevereiro de 1991; discurso
pronunciado durante visita Estao Comandante Ferraz, na Antrtica, no dia 20 de fevereiro
de 1991; discurso pronunciado ao ser condecorado pelo Presidente Carlos Menem, com o
colar da Ordem do Libertador San Martin, na Casa Rosada, em Buenos Aires, Argentina, no
dia 5 de julho de 1990; discurso pronunciado no jantar oferecido pelo Presidente Carlos
Menem, no Hotel Plaza, em Buenos Aires, Argentina, no dia 5 de julho de 1990; discurso
pronunciado no Congresso Argentino, em Buenos Aires, Argentina, no dia 6 de julho de
1990; discurso pronunciado no almoo oferecido pelo Presidente Carlos Andrs Perez, em
198

Santa Helena do Uairn, Venezuela, no dia 20 de julho de 1990; discurso pronunciado no


jantar em homenagem ao Presidente do Chile, Patrcio Aylwin realizado no Palcio do
Itamaraty, no dia 25 de julho de 1990; discurso pronunciado na Escola Superior de Guerra,
Rio de Janeiro, no dia 28 de julho de 1990; discurso pronunciado durante jantar em sua
homenagem oferecido pelo Presidente da Repblica Federativa Tcheca e Eslovaca, Vaclav
Ravel, no Castelo de Praga, em Praga, no dia l? de outubro de 1990; discurso pronunciado
durante cerimnia de condecorao do Presidente da Repblica Federativa Tcheca e Eslovaca,
no Castelo de Praga, em Praga, no dia 2 de outubro de 1990; discurso pronunciado durante a
cerimnia de assinatura de atos entre o Brasil e a Repblica Federativa Tcheca e Eslovaca, no
Castelo de Praga, em Praga, no dia 2 de outubro de 1990; discurso pronunciado na abertura da
Exposio de Produtos Brasileiros e da Mostra sobre a Vida e a Obra do Presidente Juscelino
Kubitschek, em Praga, no dia 2 de outubro de 1990; discurso pronunciado durante a VII
Reunio Ministerial, no Palcio do Planalto, no dia 29 de outubro de 1990; discurso
pronunciado durante cerimnia comemorativa do 40 aniversrio do Sistema de Cooperao
Tcnica Internacional, no Palcio do Itamaraty, no dia 29 de outubro de 1990; discurso
pronunciado durante a cerimnia de assinatura de atos no encerramento da visita do
Presidente do Mxico, Carlos Salinas de Gortari, em Braslia, DF, no dia 10 de outubro de
1990; discurso pronunciado na cerimnia de assinatura de atos de cooperao bilateral entre o
Brasil e o Equador, com o Presidente Rodrigo Borja, em Braslia, DF, no dia 7 de novembro
de 1990; discurso pronunciado no Encontro com Empresrios da Keidaren Federao das
Organizaes Econmicas do Japo, em Tquio, Japo, no dia 14 de novembro de 1990;
discurso pronunciado durante a Reunio de Foz do Iguau, em Foz do Iguau, Paran, no dia
28 de novembro de 1990; discurso pronunciado durante jantar oferecido ao Presidente dos
Estados Unidos da Amrica, George Bush, em Braslia, DF, no dia 3 de dezembro de 1990;
discurso pronunciado na cerimnia de cumprimentos do Corpo Diplomtico acreditado em
Braslia, realizada no Palcio do Planalto, no dia 11 de dezembro de 1990; discurso
pronunciado no programa Verde Vida, transmitido pela Rede Globo de Televiso, no dia
25 de dezembro de 1990; discurso pronunciado na cerimnia de posse no Congresso
Nacional, em 15 de maro de 1990

Discursos Itamar

199

Discurso na 4a Reunio do Conselho do Mercosul, em Assuno, Paraguai. Assuno, 1 de


julho de 1993; II Discurso na Segunda Sesso de Trabalho da III Conferncia IberoAmericana de Chefes de Estado e de Governo (15.07.1993); III Discurso na cerimnia de
abertura da III Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo (15.07.1993);
IV Saudao por ocasio do jantar oferecido aos Chefes de Estado e de Governo IberoAmericanos no Museu de Arte Sacra (16.07.1993); V Discurso na Quarta Sesso de Trabalho
da III Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo (16.07.1993);VI
Discurso no encerramento da III Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado e de
Governo (16.07.1993); VII Discurso na Sexta Sesso de Trabalho da III Conferncia IberoAmericana de Chefes de Estado e de Governo (16.07.1993); VIII Saudao por ocasio do
almoo oferecido no restaurante do Senac aos Chefes de Estado e de Governo dos Pases
Ibero-Americanos (16.07.1993); IX Discurso na inaugurao do Parlamento LatinoAmericano (17.07.1993); X Saudao na chegada a Santiago para participar da VII Cpula
Presidencial do Grupo do Rio (14.10.1993); XI Discurso na Primeira Sesso de Trabalho, em
Assuntos Polticos, durante a VII Cpula Presidencial do Grupo do Rio (15.101993); XII
Discurso durante a VII Cpula Presidencial do Grupo do Rio (16.10.1993); XIII Discurso na
Sesso de Encerramento da VII Cpula Presidencial do Grupo do Rio (16.10.1993); XIV
Discurso por ocasio da visita do Senhor Presidente da Repblica Cooperativista da Guiana,
Senhor Cheddi Jagan (11.1993); XV Discurso no almoo oferecido ao Senhor Presidente
Jiang Zemin, da Repblica Popular da China Palcio Itamaraty. (23.11.1993); XVI
Discurso por ocasio da cerimnia de inaugurao da V Reunio de Chefes de Estado do
Conselho do Mercado Comum (17.01.1994); XVII Discurso por ocasio da cerimnia de
instalao da Comisso de Vizinhana Brasileiro-Colombiana, n cidade de Letcia, Colmbia
(22.01.1994); XVIII Discurso por ocasio do jantar oferecido pelo Embaixador Jos
Aparecido e a Senhora Sarah Kubitschek aos Chanceleres de lngua portuguesa no Memorial
JK (10.02.1994); XIX Discurso por ocasio do almoo oferecido pelo Senhor Presidente da
Repblica da Venezuela, Dr. Rafael Caldera (4.03.1994); XX Discurso por ocasio da
solenidade do Dia do Diplomata, no Palcio Itamaraty (20.04.1994); XXI Discurso por
ocasio do almoo oferecido ao Senhor Vaclav Klaus, Primeiro-Ministro da Repblica
Tcheca, no Palcio Itamaraty (25.04.1994); XXII Discurso por ocasio do almoo oferecido
ao Senhor Nicolae Vacaroiu, Primeiro-Ministro da Romnia, no Palcio Itamaraty
(11.05.1994); XXIII Discurso por ocasio da sesso de abertura do Vigsimo Quarto Perodo
200

Ordinrio de Sesses da Assemblia Geral da OEA (6.06.1994); XXIV Discurso por ocasio
da chegada em Cartagena das ndias, sede da IV Conferncia Ibero-Americana de Chefes de
Estado e de Governo (13.06.1994); XXV Discurso por ocasio da cerimnia de abertura da IV
Conferncia Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo (14.06.1994); XXVI
Discurso por ocasio da VI Reunio do Conselho do Mercosul (5.08.1994); XXVII Discurso
na Sesso de Abertura da Reunio de Cpula do Grupo do Rio (9.09.1994); XXVIII Discurso
em solenidade com conferencistas estrangeiros 22 reunio (20.09.1994); XXIX Discurso
ao receber em audincia os chanceleres e representantes dos Estados-membros da Zona de
Paz e Cooperao do Atlntico Sul (22.09.1994); Discurso do por ocasio da III Reunio de
Cpula do G-15 (21.11.1992); II Discurso por ocasio da VI Cpula Presidencial do Grupo do
Rio (2.12.1992); III Discurso na III Reunio do Conselho do MERCOSUL (28.12.1992); IV
Discurso na cerimnia de formatura da Turma de 1992 do Curso de Preparao Carreira de
Diplomata, do Instituto Rio Branco (27.04.1993);V Discurso na sesso solene de abertura da
V Assembleia Ordinria do Parlamento Amaznico (10.05.1993); VI Discurso durante visita
oficial Argentina (25.05.1993); VII Discurso por ocasio de sua chegada ao aeroporto de
Montevidu, em visita oficial ao Uruguai (27.05.1993); VIII Discurso por ocasio da sesso
solene na Assemblia Geral do Uruguai (27.05.1993); IX Discurso por ocasio do jantar
oferecido pelo Presidente Lus Alberto Lacalle, no Palcio Taranco (27.05.1993); X Discurso
por ocasio da cerimnia de entrega das chaves simblicas de Montevidu pelo Intendente,
Doutor Tabar Ramn Vsquez Rosas (28.05.1993); XI Discurso por ocasio da sesso solene
realizada em sua homenagem pela Suprema Corte de Justia do Uruguai (28.05.1993); XII
Discurso por ocasio da visita sede da Associao Latino-Americana de Integrao
(29.05.1993); I Discurso na reunio de instalao do Conselho Nacional da Amaznia Legal
Palcio do Planalto (3.12.1993); IV Primeiro pronunciamento do Senhor Itamar Franco,
Presidente da Repblica, Nao, em cadeia facultativa de rdio e TV, no Palcio do
Planalto. Braslia, DF, 30 de dezembro de 1992; MENSAGEM AO CONGRESSO
NACIONAL. Na Abertura da 4a Sesso Legislativa Ordinria da 49a Legislatura, 1994;
MENSAGEM AO CONGRESSO NACIONAL. Ordinria da 49a Legislatura. No
Encerramento da 4a Sesso Legislativa, 1994.

Discursos primeiro mandato FHC

201

Comunicao sobre o cessar-fogo no conflito entre o Peru e o Equador (14.02.1995);


discurso na cerimnia de assinatura da declarao de paz do Itamaraty, entre o Equador e o
Peru (16.02.1995); palavras na teleconferncia com o excelentssimo Senhor PrimeiroMinistro da Itlia, Lamberto Dini (3.04.1995); conferncia sob o ttulo O mundo do apsGuerra Fria: dilemas e perspectivas, proferida no Council on Foreign Relations (19.04.1995);
discurso sob o ttulo tempo de uma nova parceria, pronunciado por ocasio da cerimnia de
chegada Casa Branca (20.04.1995); discurso por ocasio do almoo que lhe foi oferecido
pelo Senhor Vice-Presidente dos Estados Unidos, Al Gore (20.04.1995); discurso por ocasio
do jantar que lhe foi oferecido pelo Senhor Presidente dos Estados Unidos, Bill Clinton
(20.04.1995); discurso sob o ttulo O Brasil e os desafios atuais, por ocasio de almoo no
National Press Club (21.04.1995); conferncia sob o ttulo de O desenvolvimento: o mais
poltico dos temas econmicos, no Centerfor Strategic and International Studies
(21.04.1995); discurso por ocasio da cerimnia de formatura da Turma Tom Jobim, do
Instituto Rio Branco (28.04.1995); discurso na cerimnia de comemorao do Cinquentenrio
do fim da II Guerra Mundial (8.05.1995); discurso por ocasio do jantar oferecido ao
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica Italiana, Oscar Luigi Sclfaro (26.06.1995);
saudao em resposta ao Presidente Caldera, por ocasio da chegada a Caracas (3.07.1995);
discurso por ocasio da cerimnia de condecorao com o Gro-Colar da Ordem do
Libertador (04.07.1995); discurso por ocasio de almoo oferecido pelo Presidente da
Venezuela, Rafael Caldera (4.07.1995); sesso Solene no Congresso Venezuelano
(4.07.1995); aula e Solenidade de outorga do ttulo de Doutor Honoris Causa ao Presidente
Fernando Henrique, pela Universidade Central da Venezuela (5.07.1995); condecorao de
Oficiais Brasileiros integrantes do Corpo de Observadores Militares da ONU na antiga
Jugoslvia (6.07.1995); discurso perante a Assemblia da Repblica Portuguesa (20.07.1995);
discurso na abertura da II Cimeira Bilateral Luso-Brasileira (20.07.1995); discurso por
ocasio do almoo oferecido pelo Senhor Primeiro- Ministro da Repblica Portuguesa, Anbal
Antnio Cavaco Silva (20.07.1995); Aula na Universidade de Coimbra, durante a cerimnia
de outorga do ttulo de Doutor Honoris Causa (21.07.1995); discurso por ocasio do jantar
oferecido em homenagem ao Senhor Presidente da Repblica Portuguesa (21.07.1995); aula e
cerimnia de outorga do ttulo de Doutor Honoris Causa ao Presidente Fernando Henrique
Cardoso na Universidade do Porto (22.07.1995); discurso em resposta ao Senhor Presidente
Alberto Fujimori durante banquete no Palcio de Governo (27.07.1995); discurso por ocasio
202

do almoo que lhe ofereceu o Presidente da Comisso da Unio Europia, Jacques Santer
(14.09.1995); discurso por ocasio do jantar oferecido pelo Primeiro- Ministro do Reino da
Blgica, Jean-Luc Dehaene (14.09.1995); conferncia no Collge d'Europe (16.09.1995); aula
e outorga do ttulo de Doutor Honoris Causa ao Presidente Fernando Henrique, pela
Universidade de Berlim (20.09.1995); discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso,
por ocasio do almoo que lhe ofereceu o Prefeito- Governador de Berlim (20.09.1995);
jantar com o Presidente da Repblica Federal da Alemanha, Roman Herzog (20.09.1995);
discurso no lanamento do Programa de Apoio aos Brasileiros no Exterior (08.11.1995);
discurso na inaugurao da Feira Brasil-Alemanha de Tecnologia para o Mercosul - Febral
(27.11.1995); conferncia intitulada O cenrio internacional no ano 2000: o papel do Brasil e
da China, na Academia Chinesa de Cincias Sociais (13.12.1995); discurso por ocasio da
visita oficial Repblica Popular da Chinan (13.12.1995); pronunciamento no encerramento
do Seminrio Brasil- China, uma Parceria Estratgica (16.12.1995); discurso por ocasio do
jantar oferecido pelo Prefeito de Xangai (16.12.1995); discurso por ocasio do jantar
oferecido pelo Rei da Malsia, Tuanku Jaafar (18.12.1995); discurso por ocasio do jantar que
lhe oferece o presidente da ndia, Shanker Sharma (26.01.1996); conferncia sob o ttulo
"Consequncias Sociais da Globalizao (27.01.1996); conferncia sob o ttulo "O impacto da
globalizao nos pases em desenvolvimento: riscos e oportunidades" (20.02.1996); discurso
aps a cerimnia de assinatura do comunicado conjunto Brasil/Mxico (20.02.1996); discurso
por ocasio do jantar em homenagem ao senhor secretrio-geral da organizao das Naes
Unidas, Boutros Boutros-Ghali (20.02.1996); discurso no encontro com representantes da
comunidade empresarial da costa oeste dos Estados Unidos (10.03.1996); discurso na
cerimnia de instalao do conselho de cidados representativos da colnia brasileira na rea
de So Francisco (10.03.1996); discurso por ocasio do banquete oferecido pelo imperador e
pela imperatriz do Japo (13.03.1996); discurso em sesso solene que contou com a
participao de parlamentares das cmaras dos conselheiros e dos deputados (14.03.1996);
discurso por ocasio do jantar oferecido pelo primeiro-ministro do Japo, Ryutaro Hashimoto
(14.03.1996); discurso na cerimnia de condecorao da bandeira do V Exrcito dos Estados
Unidos com a medalha da Ordem do Mrito Militar (15.03.1996); discurso na instalao do
conselho da comunidade de cidados brasileiros na Argentina (08.04.1996); discurso na
solenidade de abertura da cmara de comrcio americana (12.04.1996); discurso na cerimnia
de comemorao do Dia do Diplomata (30.04.1996); discurso na abertura do seminrio
203

"Reforma do Estado na Amrica Latina e Caribe" (16.05.1996); discurso no jantar oferecido


pelo presidente da Frana, Jacques Chirac (28.05.1996); discurso por ocasio da visita ao
Hotel de Ville (29.05.1996) Conferncia na cerimnia de entrega do ttulo de Doutor Honoris
Causa pela universidade Lumire Lyon (30.05.1996); discurso na cerimnia de comemorao
do Dia Mundial do Meio Ambiente (05.06.1996); discurso na cerimnia de abertura da
semana de Portugal e das comunidades luso-brasileiras e da semana de Cames (09.06.1996);
discurso na solenidade do Conselho Empresarial Brasil-EUA (11.06.1996); discurso por
ocasio da visita a Assuno, Paraguai (26.06.1996); discurso na exposio sobre direitos
humanos no mundo atual (10.09.1996); declaraes do Presidente da Repblica, Fernando
Henrique Cardoso, em cerimnia com a presena do Chanceler Federal da Repblica Federal
da Alemanha, Helmut Kohl (17.09.1996); discurso na cerimnia de anncio da poltica de
defesa nacional (17.11.1996); discurso por ocasio de almoo que lhe foi oferecido pelo
presidente da Repblica de Angola, Jos Eduardo dos Santos (25.11.1996); discurso em
visita ao gabinete de aproveitamento do mdio Kwanza, no GAMEK

ANGOLA

(25.11.1996); discurso em visita ao acampamento do 62 batalho de Infantariakuito


ANGOLA (26.11.1996); discurso na XI reunio do conselho do Mercosul (17.12.1996); aula
Magna na Y Cpula Regional para o Desenvolvimento Poltico e os Princpios Democrticos
(03.07.1997); palavras por ocasio de encontro com o Presidente da Argentina, Carlos Sal
Menem (23.08.1997); discurso em Encontro Empresarial Brasil-Chile, por ocasio de caf da
manh oferecido pela Sociedade de Fomento Fabril do Chile (10.10.1997); discurso em jantar
oferecido ao Presidente Bill Clinton, dos Estados Unidos da Amrica (13.10.1997); discurso
na cerimnia de assinatura da autorizao para construo de uma usina a gs e incio das
obras do Gasoduto Brasil-Argentina (16.10.1997); discurso na cerimnia de encerramento da
Reunio Empresarial Brasil-Argentina

(11.11.1997); discurso no banquete de Estado

oferecido em homenagem Rainha Elizabeth II e Sua Alteza Real o Duque de Edimburgo


(02.12.1997); discurso ao ser recebido pelo Lord Mayor da City de Londres, no Guildhall
(03.12.1997); discurso no banquete oferecido pelo Lord Mayor e da corporao de Londres,
no Guildhall 60$ (03.12.1997); conferncia na London School of Econmics and Poltica
Science (03.12.1997); discurso ao receber o ttulo de Doutor Honoris Causa em direito da
Universidade de Cambridge (04.12.1997); discurso na recepo oferecida pela Presidente da
Canning House (04.12.1997); discurso na cerimnia de inaugurao da ponte sobre o Rio
Uruguai (09.11.1997); discurso na abertura da aula magna proferida pelo Secretrio- Geral da
204

ONU, Kofi Annan (13.07.1998); discurso em almoo oferecido ao Secretrio-Geral da ONU,


Kofi Annan (13.07.1998); Brinde por ocasio do almoo que lhe oferece o Presidente da
Repblica da Venezuela, Rafael Caldera (23.11.1998); discurso na cerimnia de inaugurao
da nova sede do Instituto Rio Branco (07.12.1998); discurso na cerimnia comemorativa do
cinquentenrio da declarao universal dos direitos humanos (09.12.1998); discurso na
cerimnia de lanamento do livro Brasil-Argentina: centenrio de duas visitas (10.12.1998);
discurso no almoo em homenagem aos presidentes dos pases do Mercosul, da Bolvia e do
Chile (10.12.1998); discurso na sesso de trabalho da VIII Reunio de Chefes de Estado e de
Governo da Conferncia Ibero-Americana (18.10.1998); palavras no encerramento da XI
reunio do conselho do Mercosul (17.12.1998); discurso no 30 congresso de marketing e
negcios do Frum de Integrao do Cone Sul (10.12.1996); discurso na cerimnia de
abertura da VI Reunio de Cpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo;
discurso por ocasio da sesso solene de abertura da Reunio de Cpula da Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa (07.07.1996); discurso na sesso solene de abertura da 8a
Reunio do Conselho do Mercosul (05.08.1995); discurso em mesa-redonda com membros do
Parlamento Europeu (14.09.1995); discurso na abertura da I reunio de ministros de educao
do Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral da OEA (20.07.1998); discurso na
cerimnia de encerramento do Mercosur Economic Frum
Primeira

Conferncia

Competitividade

Latino-Americana

de

912.09.1997);

Desenvolvimento

Discurso na

Sustentvel

de

(22.09.1997); discurso na abertura da reunio do Grupo do Rio

(23.08.1997); discurso por ocasio da primeira sesso da Conferncia de Chefes de Estado e


de Governo dos Pases Ibero-Americanos

(16.10.1995); Discurso na reunio com os

Presidentes dos pases que formam o Mercosul e da Bolvia e do Chile (02.01.1995);


conferncia na Sede da Comisso das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe
(Cepal) (03.03.1995); discurso na reunio especial comemorativa do 500 aniversrio das
Naes Unidas (23.10.1995); discurso no almoo oferecido ao Presidente da frica do Sul,
Nelson Mandela. (21.07.1998); discurso por ocasio do jantar em homenagem ao presidente
da Coreia, Kim Young Sam (11.09.1996); discurso por ocasio do jantar oferecido ao
Presidente do Vietname, Senhor L Duc Anh.(10.10.1995); discurso por ocasio do jantar em
homenagem ao presidente da Repblica Tcheca, Vclav Havei. (16.09.1996); discurso por
ocasio do almoo em homenagem ao primeiro-ministro do Japo, senhor Ryutaro
Hashimoto. (26.08.1996); discurso no jantar em homenagem ao primeiro-ministro de
205

Portugal, Antnio Guterres. (15.04.1996); discurso por ocasio do jantar em homenagem ao


presidente da Repblica da Venezuela, Rafael Caldera. (20.05.1996); discurso por ocasio do
almoo em homenagem ao presidente da Litunia, Algirdas Brazauskas. (19.03.1996);
discurso por ocasio do jantar em homenagem ao presidente do Chile, Eduardo Frei RuizTagle. (25.03.1996); discurso no jantar em homenagem ao Presidente da Repblica Federal da
Ucrnia, Leonid Kutchma. (25.10.1995); discurso por ocasio do jantar que ofereceu ao
Presidente da Repblica da Nambia, Sam Nujoma.(31.10.1995); discurso por ocasio do
jantar que ofereceu ao Senhor Presidente da Autoridade Palestina, Yasser Arafat. (17.10.
1995); discurso por ocasio do jantar que ofereceu ao Senhor Presidente do Governo
Espanhol, Felipe Gonzlez. (18.10.1995); discurso por ocasio do jantar oferecido ao
Excelentssimo Senhor Presidente do Conselho deMinistros do Lbano, Rafic Hariri.
(12.06.1995); discurso por ocasio do jantar oferecido ao Senhor Presidenteda Repblica
Oriental do Uruguai, Jlio Maria Sanguinetti. (20.06.1995); jantar oferecido ao Senhor
Presidente da Repblica de Angola, Jos Eduardo dos Santos (15.08. 1995); discurso por
ocasio de banquete oferecido pelo presidente da Repblica da frica do Sul, Nelson
Mandela. (27.11.1996); discurso no encontro com o Presidente do Peru, Alberto Fujimori.
(13.08.1998); discurso por ocasio do jantar em homenagem ao chanceler da Repblica
Federal da Alemanha, Helmut Kohl. (17.09.1996); discurso por ocasio do jantar em
homenagem ao primeiro ministro da Repblica Popular da China, Li Peng. (8.11.1996);
discurso em encontro com o Presidente Menem. (17.02.1995); discurso por ocasio do
almoo oferecido ao Excelentssimo Senhor Presidente da Polnia, Lech Walesa, e Senhora.
(20.02.1995); discurso por ocasio do jantar em homenagem Presidenta da Irlanda, Mary
Robinson (29.03.1995); brinde por ocasio do jantar que oferece ao Primeiro-Ministro do
Reino dos Pases Baixos, Wim Kok. (25.11.1998); discurso em encontro com o Presidente
Jacques Chirac, da Frana. (25.11.1997); palavras na abertura da conferncia conjunta de
imprensa por ocasio da visita do Presidente dos EUA, Bill Clinton. (14.10.1997); discurso
por ocasio do jantar em homenagem ao Presidente da Repblica do Lbano, Elias
Hraoui.(2.09.1997); brinde por ocasio do jantar oferecido ao Presidente da Repblica da
Guin-Bissau, General Joo Bernardo Vieira. (10.07.1997); discurso em solenidade de
assinatura de atos relativos a obras do Gasoduto Brasil-Bolvia.(25.07.1997); discurso por
ocasio de jantar oferecido ao Senhor Presidente da Turquia, Suleyman Demirel.

206

(10.04.1995); discurso por ocasio do almoo oferecido ao Senhor Primeiro- Ministro do


Canad, Jean Chrtien (27.01.1995).

Discursos FHC: segundo mandato

Discurso no jantar oferecido em sua homenagem pelo Presidente Alberto Fujimori, do


Peru (21.07.1999); discurso aps a assinatura de atos e recebimento de condecorao do
Governo Peruano (21.07.1999); discurso em Sesso Solene do Congresso da Repblica do
Peru (21.07.1999); discurso na visita ao Palcio Municipal de Lima (22.07.1999); discurso
no almoo oferecido ao Presidente do Zimbbue, Senhor Robert Mugabe (16.09.1999);
discurso por ocasio de cerimnia de partida do peloto da Polcia do Exrcito que integrar a
Fora Multinacional de Paz no Timor Leste (20.09.1999); discurso na solenidade de abertura
do Congresso Brasil- Portugal 2000

(21.09.1999); discurso em almoo oferecido ao

Presidente da Repblica da Nambia, Senhor Sam Nujoma (28.09.1999); discurso no jantar


oferecido ao Presidente Carlos Sal Menem, da Repblica da Argentina (14.09.1999);
discurso por ocasio da abertura da IX Conferncia Ibero- Americana (16.11.1999); discurso
na Conferncia da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO)
(18.11.1999); transcrio integral das intervenes do Presidente da Repblica, Fernando
Henrique Cardoso, na Conferncia "Governana Progressista para o Sculo XXI"
(21.11.1999); discurso na sesso de abertura da cerimnia comemorativa dos 40 anos do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (04.12.1999); discurso por ocasio da
XVII Reunio do Conselho do Mercado Comum (08.12.1999); discurso por ocasio da
reunio do Conselho do Mercado Comum com Bolvia e Chile (08.12.1999); texto base do
pronunciamento por ocasio do almoo oferecido ao Rei Juan Carlos I da Espanha e Rainha
Dona Sofia (10.07.2000); discurso por ocasio de almoo oferecido ao Presidente da
Repblica do Chile, Ricardo Lagos (13.07.2000); discurso na III Conferncia de Chefes de
Estado e de Governo da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) (17.07.2000);
discurso por ocasio de almoo oferecido em homenagem ao Presidente da Romnia, Emil
Constantinescu (25.07.2000); discurso no encerramento da Reunio de Presidentes da
Amrica do Sul (01.09.2000); discurso por ocasio de almoo oferecido em homenagem ao
Primeiro Ministro de Cingapura, Senhor Goh Chok Tong (11.09.2000); palestra no Centro
207

Brasileiro de Relaes Internacionais (Cebri) (14.09.2000); discurso por ocasio de almoo


oferecido ao Prncipe- Herdeiro Abdullah Bin Abdul Aziz Al Saud, Vice-Primeiro Ministro
do Reino da Arbia Saudita (18.09.2000); discurso em almoo oferecido ao Presidente da
Indonsia, Abduhrrahman Wahid (20.09.2000); discurso por ocasio do jantar oferecido pelo
Senhor Gerhard Schrder, Chanceler da Repblica Federal da Alemanha, e Senhora Doris
Schrder-Koepf (04.10.2000); discurso por ocasio de reunio alusiva aos setenta anos de
existncia do Instituto Ibero-Americano de Berlim e dos cinco anos de fundao do Instituto
Cultural Brasileiro na Alemanha (ICBRA) (05.10.2000); palestra na Sociedade Alem de
Relaes Internacionais (05.09.2000); discurso por ocasio da visita s Cmaras Alta e Baixa
dos Estados Gerais (09.10.2000); discurso por ocasio de visita Corte Internacional de
Justia (09.10.2000); discurso no jantar oferecido pela Rainha Beatrix, dos Pases Baixos
HAIA (09.10.2000); discurso por ocasio da Sesso Especial do Conselho Executivo da
Organizao para a Proibio das Armas Qumicas (Opaq) (09.10.2000); discurso na
cerimnia de abertura da IV Conferncia Ministerial da Defesa das Amricas (17.10.2000);
discurso ao receber o Prmio Prncipe de Astrias de Cooperao Internacional (27.10.2000);
discurso por ocasio do almoo de lanamento do Frum de Mudanas Climticas
(08.11.2000), discurso na reunio do Frum de Mudanas Climticas (09.11.2000); discurso
por ocasio da sesso de abertura da II Assembleia do Movimento Mundial pela Democracia
(12.11.2000); discurso na X Reunio de Cpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e de
Governo (18.11.2000); discurso na solenidade de abertura da X Assembleia Geral da Olacefs
- Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(20.11.2000); discurso no almoo em homenagem ao Presidente da frica do Sul, Thabo
Mbeki (03.12.2000); discurso na sesso de encerramento da XIX Reunio do Conselho do
Mercado Comum (15.12.2000); discurso na sesso de encerramento da XIX Reunio do
Conselho do Mercado Comum (15.12.2000); participao na Conferncia de Imprensa dos
Presidentes do Mercosul (15.12.2000); discurso na abertura da reunio do Frum Brasileiro
de Mudanas Climticas

(04.07.2001); discurso do Senhor Presidente da Repblica,

Fernando Henrique Cardoso, no almoo em homenagem ao Presidente da Repblica


Eslovaca, Rudolf Schuster (10.07.2001); discurso por ocasio do almoo oferecido em
homenagem ao Primeiro-Ministro da Repblica da Irlanda, Bertie Ahern (18.07.2001),
discurso por ocasio da visita de Tony Blair (30.07.2001); palavras do ao trmino do encontro
com o Primeiro-Ministro Tony Blair, do Reino Unido, e com o Presidente Fernando de Ia
208

Rua, da Argentina (10.08.2001); discurso na solenidade de inaugurao da subestao de Boa


Vista com energia da linha de transmisso Brasil- Venezuela (13.08.2001); discurso por
ocasio da cerimnia de inaugurao da interconexo eltrica entre o Brasil e a Venezuela
(13.08.2001); discurso no almoo em homenagem Presidente do Panam, Mireya Moscoso
(21.08.2001); declarao imprensa proferida por ocasio de visita do Primeiro-Ministro de
Portugal, Antnio Guterres (05.09.2001); discurso no almoo em homenagem ao PrimeiroMinistro de Portugal, Antnio Guterres (05.09.2001); pronunciamento em cadeia nacional de
rdio e televiso em ocasio dos ataques terroristas contra os Estados Unidos (11.09.2001);
discurso em Sesso Solene do Congresso Nacional da Repblica do Equador (01.10.2001);
discurso em almoo oferecido pelo Presidente da Repblica do Equador, Gustavo Noboa
(01.10.2001); discurso em cerimnia de entrega das chaves da cidade de Quito por ocasio de
visita oficial ao Equador (01.10.2001); discurso por ocasio da cerimnia de outorga do ttulo
de Doutor Honoris Causa da Faculdade Latino Americana de Cincias Sociais (Flacso)
(01.10.2001); nota imprensa sobre as operaes militares dos EUA contra alvos estratgicos
no Afeganisto (07.10.2001); discurso na solenidade de formatura dos alunos do Instituto Rio
Branco e inaugurao de galeria de fotos dos ex- Secretrios-Gerais (10.10.2001); discurso na
sesso de encerramento da reunio regional preparatria do Frum Internacional Rio + 10
RIO (23.10.2001); discurso na Conferncia sobre Transio e Consolidao Democrticas
(26.10.2001); discurso em Sesso Solene na Assemblia Nacional da Repblica da Frana
(30.10.2001); discurso na abertura do debate geral da 56a Sesso da Assemblia Geral das
Naes Unidas (10.11.2001); discurso na cerimnia de recebimento do ttulo de Doutor
Honoris Causa pela Universidade Hebraica de Jerusalm (18.11.2001); discurso na solenidade
de abertura da III Assemblia Geral da Conferncia Parlamentar das Amricas (19.11.2001);
discurso por ocasio do almoo oferecido em homenagem Primeira-Ministra da Nova
Zelndia, Senhora Helen Clark (20.11.2001); discurso por ocasio da visita de Estado ao
Brasil do Presidente do Mxico, Vicente Fox Quesada (03.07.2001); discurso na cerimnia de
assinatura da Carta de Ratificao do Protocolo de Kioto Conveno- Quadro das Naes
Unidas sobre mudana do clima (23.07.2002); discurso por ocasio da II Reunio de
Presidentes da Amrica do Sul (27.07.2002); palavras na cerimnia de condecorao do
Presidente da Repblica Democrtica do Timor Leste, Xanana Gusmo, com o Grande Colar
da Ordem Nacional do Cruzeiro do Sul (20.07.2002); discurso na sesso inaugural da IV
Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da Comunidade dos Pases de Lngua
209

Portuguesa CPLP (31.07.2002); discurso na Assuno da Presidncia da Conferncia de


Chefes de Estado e de Governo da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
(31.07.2002); discurso na admisso do Timor Leste como membro da Comunidade dos Pases
de Lngua Portuguesa (31.07.2002); discurso na cerimnia de entrega do Prmio Cames
escritora Maria Velho da Costa, por ocasio da IV Conferncia dos Chefes de Estado e de
Governo da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (31.07.2002); discurso em almoo
oferecido aos participantes da IV Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (01.08.2002), palavras no incio da entrevista
coletiva concedida pelos Chefes de Estado e de Governo da Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa (01.08.2002); discurso na reunio da Comisso Interministerial para a
Preparao da Participao do Brasil na Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel
(13.08.2002); discurso na cerimnia de comemorao dos 50 anos da Cmara de Comrcio
rabe-Brasileira (16.08.2002); discurso em sesso solene da Assembleia Geral da Repblica
Oriental do Uruguai (20.08.2002); discurso por ocasio de Sesso Extraordinria do Comit
de Representantes da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi) (20.08.2002);
discurso na cerimnia de entrega do Prmio Eco 2002, na Cmara Americana de Comrcio
(30.08.2002); discurso na sesso de abertura da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento
Sustentvel (02.09.2002); discurso na cerimnia de assinatura de atos entre Argentina e Brasil
(26.09.2002); discurso no almoo oferecido em homenagem ao Presidente da Repblica
Argentina, senhor Eduardo Duhalde (26.09.2002); discurso na cerimnia de lanamento do
relatrio brasileiro em cumprimento Conveno para Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher (CEDAW) (22.010.2002); discurso na 173 Reunio
Extraordinria do Comit de Concertao Permanente da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP) (11.11.2002); discurso na cerimnia de outorga do prmio "Homem do
Ano Brasil-Portugal e Portugal-Brasil 2002" pela Cmara de Comrcio e Indstria LusoBrasileira (12.11.2002); discurso por ocasio de cerimnia de outorga do ttulo de "Presidente
Honorrio" pela Associao Industrial Portuguesa (12.11.2002); palestra sobre o tema "Por
uma governana global democrtica: uma perspectiva brasileira" (Cyrill Foster Lecture 2002)
(13.11.2002); discurso na cerimnia de recebimento do ttulo de Doctor of Civil Law pela
Universidade de Oxford (14.11.2002); discurso por ocasio da XII Cpula Ibero-Americana
de Chefes de Estado e de Governo (16.11.2002); discurso na abertura da XXIII Reunio
Ordinria do Conselho do Mercado Comum e da Cpula Presidencial do Mercosul
210

(6.12.2002); discurso na XXIII Reunio Ordinria do Conselho do Mercado Comum e Cpula


Presidencial do Mercosul (06.12.2002); discurso ao receber do PNUD o Prmio Mahbub ul
Haq por Contribuio Destacada ao Desenvolvimento Humano (09.12.2002)

Discursos Lula: primeiro mandato


1Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante sesso
plenria "Dilogo com o Presidente do Brasil" no XXXIII Frum Econmico Mundial 26/01/2003; 2)discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no XXXIII
Frum Econmico Mundial 26/01/2003; 3discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, no III Frum Social Mundial

24/01/2003; 4Discurso do presidente da

Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita do Presidente da Argentina, Eduardo Duhalde
14/01/2003; 5Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade
de assinatura de projetos de cooperao tcnica entre o Brasil e a Organizao das Naes
Unidas para a Agricultura e Alimentao - FAO 14/02/2003; 6Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar em homenagem rainha Beatrix, dos Pases
Baixos 24/03/2003; 7Pronunciamento nao do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, em cadeia de rdio e tv, sobre o incio da luta armada no Iraque 20/03/2003;
8discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita do primeiroministro da Malsia, Mahatir Mohamad 17/03/2003;9 Declarao conjunta imprensa dos
presidentes Luiz Incio Lula da Silva e lvaro Uribe, da Colmbia, sobre intercmbio de
Cooperao (Braslia - DF) 07/03/2003; 10Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na solenidade de abertura do Seminrio Brasil China: Um salto necessrio (Rio
de Janeiro - RJ) 30/04/2003; 11Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva e do presidente da Bolvia, Gonzalo Snchez de Lozada, durante
visita de trabalho ao Brasil (Braslia - DF) 28/04/2003; 12Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante encerramento do Encontro Empresarial
Brasil/Venezuela (Recife - PE) 25/04/2003; 13Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na Cerimnia de Inaugurao dos Bustos do Libertador Simn Bolivar e
do General Abreu e Lima (Abreu e Lima - PE) 25/04/2003; 14Declarao conjunta
imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente da Venezuela,
Hugo Chvez, durante visita de trabalho ao Brasil (Recife - PE) 25/04/2003; 15Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem ao Presidente
211

do Peru, Alejandro Toledo (Braslia - DF) 11/04/2003; 16Declarao conjunta Imprensa do


presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente do Peru, Alejandro Toledo,
durante visita de trabalho ao Brasil (Braslia - DF) 11/04/2003; 17Declarao conjunta
imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente do Equador,
Lucio Gutirrez, durante visita de trabalho ao Brasil (Braslia - DF) 27/05/2003; 18Discurso
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de encerramento do
XVIII Encontro de Chefes de Estado e Governo do Grupo do Rio (Cuzco - Peru) 24/05/2003;
19Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, atravs de
videoconferncia, na conferncia anual do Banco Mundial sobre Economia do
Desenvolvimento ABCDE, realizada em Paris, Frana (Braslia - DF) 16/05/2003;
20Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do
presidente do Uruguai, Jorge Batlle Ibaez, durante visita de trabalho ao Brasil (Braslia - DF)
12/05/2003; 21Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na Reunio de
Cpula do Mercosul (Assuno - Paraguai) 18/06/2003; 22Declarao conjunta imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente da Argentina, Nstor
Kirchner, durante visita de trabalho ao Brasil (Braslia - DF) 11/06/2003; 23Declarao
conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente do
Conselho de Ministros do Lbano, Rafik Hariri, durante visita de trabalho ao Brasil (Braslia DF) 10/06/2003; 24Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
Abertura Solene da Conferncia Internacional Planet Lebanon (So Paulo - SP) 08/06/2003;
25Discurso do presidente Luiz Incio Lula da Silva durante Sesso Especial da 91
Conferncia Internacional do Trabalho OIT (Genebra - Suia) 02/06/2003; 26Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante almoo de trabalho oferecido pelo
presidente da Frana Jacques Chirac (Evian - Frana) 01/06/2003; 27Declarao conjunta
imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente da Guiana,
Bharrat Jagdeo (Braslia - DF) 30/07/2003; 28Declarao conjunta imprensa do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente do Suriname, Runaldo Venetiaan
(Braslia - DF) 22/07/2003; 29Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, na cerimnia de chegada a Portugal (Lisboa - Portugal) 10/07/2003; 30Declarao
conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente do
Chile, Ricardo Lagos (Braslia - DF) 19/08/2003; 31Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura do convnio entre Brasil e Paraguai
212

(Foz do Iguau - PR) 16/08/2003; 32Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no Encontro com Estudantes Brasileiros (Havana - Cuba) 27/09/2003; 33Discurso
do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante o Encontro Empresarial CubaBrasil (Havana - Cuba) 27/09/2003; 34Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no Conselho de Relaes Internacionais - Council on Foreign Relations (Nova
Iorque - EUA) 25/09/2003; 35Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
ao fazer a doao para o Fundo Mundial de Combate Fome e Misria (Nova Iorque EUA) 25/09/2003; 36Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
abertura da 58 Assemblia Geral da ONU (Nova Iorque - EUA) 23/09/2003;37 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na conferncia Combatendo o Terrorismo
em Prol da Humanidade (Nova Iorque - EUA) 22/09/2003; 38Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em almoo oferecido aos formandos do Instituto Rio
Branco (Braslia - DF) 18/09/2003; 39Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, por ocasio da cerimnia de abertura da Reunio do Conselho da Organizao
Internacional do Caf (Cartagena das ndias - Colmbia) 16/09/2003; 40Declarao conjunta
imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente da
Colmbia, lvaro Uribe (Cartagena das ndias - Colmbia) 16/09/2003; 41Declarao
conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente de
Burkina Faso, Blaise Compaor (Braslia - DF) 03/09/2003; 42Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido presidenta da
Finlndia, Tarja Halonen (Braslia - DF) 31/10/2003; 43Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da IV Reunio Plenria do Frum Empresarial
Mercosul Unio Europia (Braslia - DF) 29/10/2003; 44 Declarao conjunta imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente de Governo da Espanha,
Jos Maria Aznar (Braslia - DF) 29/10/2003; 45 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na cerimnia de abertura do XXII Congresso da Internacional Socialista
(So Paulo - SP) 27/10/2003; 46 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, na cerimnia de entrega do prmio Prncipe de Astrias (Oviedo - Espanha)
24/10/2003; 47 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante visita
ao Parlamento Regional do Principado de Astrias (Oviedo - Espanha) 24/10/2003;
48Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo em
homenagem ao Presidente da Ucrnia, Leonid Kutchma (Braslia - DF) 21/10/2003;
213

49Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso inaugural do


Encontro Parlamentar sobre a ALCA - O Papel dos Legisladores na ALCA (Braslia - DF)
20/10/2003; 50Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso do
Parlamento Argentino em homenagem ao Brasil (Buenos Aires - Argentina) 16/10/2003;
51Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de
encerramento do seminrio "Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades"
(Buenos Aires - Argentina) 16/10/2003; 52 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, por ocasio do encontro com o presidente Nestor Kirchner (Buenos Aires Argentina) 16/10/2003; 53Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
visita ao Governo Autnomo da cidade de Buenos Aires e solenidade de entrega da chave da
cidade e do ttulo de Cidado de Honra (Buenos Aires - Argentina) 16/10/2003; 54Discurso
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da homenagem ao general
Jos de San Martn (Buenos Aires - Argentina) 16/10/2003; 55Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar oferecido pelo presidente da Argentina, Nstor
Kirchner (Buenos Aires - Argentina) 16/10/2003; 56 Declarao conjunta imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente do Paraguai, Nicanor
Duarte Frutos (Braslia - DF) 14/10/2003; 57 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido aos Reis da Noruega (Braslia - DF)
07/10/2003; 58 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar
oferecido ao presidente da Repblica Federal da Alemanha, senhor Johannes Rau (Braslia DF) 27/11/2003; 59 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de lanamento do Frum Mundial do Turismo para a Paz e Desenvolvimento
Sustentvel e do Movimento Brasil de Turismo e Cultura (Braslia - DF) 27/11/2003;
60Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de
recebimento do prmio UNESCO na categoria Educao (Braslia - DF) 19/11/2003; 61
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Seminrio Promoo de
Consenso Poltico para a Implementao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio na
Amrica Latina e no Caribe (Braslia - DF) 17/11/2003; 62Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na assinatura do documento de Parceria Estratgica
Brasil-Espanha (Santa Cruz de La Sierra - Bolvia) 14/11/2003; 63Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na inaugurao do Escritrio de Representao do
Banco do Brasil (Santa Cruz de La Sierrra - Bolvia) 14/11/2003; 64Declarao imprensa do
214

presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no incio da Conferncia Conjunta de


Imprensa (Pretria - frica do Sul) 08/11/2003; 65 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, no jantar oferecido em sua homenagem pelo presidente Thabo Mbeki
(Pretria - frica do Sul) 07/11/2003; 66 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, no encerramento do Encontro Empresarial Brasil-Nambia (Windhoek Nambia) 07/11/2003; 67 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por
ocasio da abertura da reunio ministerial Brasil-Nambia (Windhoek - Nambia) 07/11/2003;
68 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do jantar
oferecido pelo presidente da Repblica da Nambia, Sam Nujoma (Windhoek - Nambia)
06/11/2003; 69 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita ao
Hospital Central de Maputo (Maputo, Moambique) 06/11/2003; 70 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar oferecido pelo presidente de Moambique,
Joaquim Chissano (Maputo, Moambique) 05/11/2003; 71 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de encerramento do seminrio "BrasilMoambique: Comrcio e Investimentos" (Maputo - Moambique) 05/11/2003; 72 Discurso
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na reunio com Joaquim Chissano,
presidente da Repblica de Moambique (Maputo - Moambique) 05/11/2003; 73 Discurso
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita ao Centro de Estudos
Brasileiros (CEB) (Maputo - Moambique) 04/11/2003; 74 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do "Encontro Empresarial Brasil-Angola:
Comrcio e Investimentos" (Angola - frica) 03/11/2003; 75 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na Assemblia Nacional de Angola (Angola - frica)
03/11/2003; 76 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio
da abertura da reunio ministerial Brasil-Angola (Angola - frica) 03/11/2003; 77 Discurso
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido pelo
Presidente da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe (So Tom e Prncipe - frica)
02/11/2003; 78 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia
de inaugurao da Embaixada do Brasil na Repblica Democrtica de So Tome e Prncipe
(So Tom e Prncipe - frica) 02/11/2003; 79 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na cerimnia de entrega das chaves da cidade de Montevidu
(Montevidu - Uruguai) 16/12/2003; 80 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na Abertura da XXV Reunio do Conselho do Mercado Comum - Mercosul
215

(Montevidu - Uruguai) 16/12/2003; 81 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio


Lula da Silva, em encontro com delegaes da reunio ministerial do G-20 (Braslia - DF)
12/12/2003; 82 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia
de encerramento de encontro empresarial na Lbia (Trpoli - Lbia) 10/12/2003; 83 Discurso
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante visita Lbia (Trpoli - Lbia)
09/12/2003; 84 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita
sede da Liga dos Estados rabes (Cairo - Egito) 09/12/2003; 85 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Seminrio Empresarial Brasil-Egito (Cairo - Egito)
08/12/2003; 86 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia
de inaugurao da "Semana do Brasil em Dubai" e Encontro de Negcios Brasil-Emirados
rabes Unidos (Dubai - Emirados rabes Unidos) 07/12/2003; 87 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do jantar oferecido pelo presidente do
Conselho de Ministros, Rafik Hariri (Beirute - Lbano) 05/12/2003; 88 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Plenrio da Assemblia Nacional Libanesa
(Beirute - Lbano) 05/12/2003; 89 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, no encerramento do Seminrio Empresarial Brasil-Lbano (Beirute - Lbano)
05/12/2003; 90 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar
oferecido pelo Presidente Bashar Al-Assad (Damasco - Sria) 03/12/2003; 91 Discurso do
presidente Lula no Seminrio sobre Negcios e Investimentos (Damasco - Sria) 03/12/2003;
92 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em Conferncia de
Imprensa sobre o Fundo Mundial de Combate Pobreza (Genebra - Suia) 30/01/2004; 93
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Seminrio para
Investidores Estrangeiros no Brasil (Genebra - Suia) 29/01/2004; 94 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no lanamento do Frum Empresarial Brasil/ndia
(Mumbai - ndia) 28/01/2004; 95 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, no encontro com lideranas empresariais indianas, co-patrocinado pela Conf. das
Indstrias Indianas e pela Federao das Cmaras de Comrcio e Indstria Indianas (Nova
Delhi - ndia) 27/01/2004; 96 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
na solenidade de abertura do Encontro "Brasil-ndia - Desenvolvimento Sustentvel:
Perspectivas e Possibilidades" (Nova Delhi - ndia) 27/01/2004; 97 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no banquete oferecido pelo presidente da ndia (Nova
Delhi - ndia) 25/01/2004; 98 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
216

por ocasio da abertura da Reunio Ampliada Brasil-ndia (Nova Delhi - ndia) 25/01/2004;
99 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na Cerimnia Oficial de
Chegada ndia (Nova Delhi - ndia) 25/01/2004; 100 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na Abertura da II Sesso de Trabalho - "Desenvolvimento Social",
na Cpula Extraordinria das Amricas (Monterrey - Mxico) 13/01/2004; 101 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem ao presidente
da Repblica Libanesa, Emile Lahoud (Braslia - DF) 17/02/2004; 102 Perguntas dirigidas ao
presidente Lula pelos participantes da Conferncia Anual da Rede Parlamentar de Pases
Membros do Banco Mundial (vdeo-conferncia) - parte II (Braslia - DF) 16/02/2004; 103
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da
Conferncia Anual da Rede Parlamentar de Pases Membros do Banco Mundial(vdeoconferncia) - parte I (Braslia - DF) 16/02/2004; 104 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no jantar oferecido presidente da Irlanda, Mary McAleese e
senhor Martin McAleese (Braslia - DF) 29/03/2004; 105 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de formatura dos novos diplomatas
(Braslia - DF) 20/04/2004; 106 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, na cerimnia de embarque das tropas militares para misso de paz no Haiti (Braslia DF) 31/05/2004; 107 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
Reunio de Trabalho sobre Multilateralismo - III Cpula Amrica Latina e Caribe - Unio
Europia (Guadalajara - Mxico) 28/05/2004; 108 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na Reunio de Trabalho sobre Coeso Social - III Cpula Amrica
Latina e Caribe - Unio Europia (Guadalajara - Mxico) 28/05/2004; 109 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da Conferncia do Banco
Mundial sobre Combate Pobreza (Xangai - China) 26/05/2004; 110 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento do seminrio Brasil-China: uma
Parceria de Sucesso (Xangai - China) 26/05/2004; 111 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na Universidade de Pequim: "Poltica Externa Brasileira no Sculo
XXI e o Papel da Parceria Estratgica Sino-Brasileira" (Pequim- China) 25/05/2004;
112Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na inaugurao do
Ncleo de Cultura Brasileira da Universidade de Pequim (Pequim - China) 25/05/2004; 113
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento do
seminrio "Brasil-China: Comrcio e Investimentos, Perspectivas para o sculo XXI"
217

(Pequim - China) 24/05/2004; 114 Pronunciamento nao do presidente da Repblica, Luiz


Incio Lula da Silva, em cadeia de rdio e tv, sobre poltica externa, desenvolvimento
industrial e realizaes do governo (Braslia - DF) 20/05/2004; 115 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade de abertura do Frum Cultural Mundial Brasil 2004 (So Paulo - SP) 29/06/2004; 116 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na abertura do "Global Compact Leaders Summit" (Nova Iorque - EUA)
24/06/2004; 116 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante
almoo com investidores estrangeiros (Nova Iorque - EUA) 23/06/2004; 117 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no lanamento do Servio "Caixa:
Remessas de Recursos de Brasileiros Residentes no Exterior" (Nova Iorque - EUA)
23/06/2004; 118 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro
de alto nvel com investidores estrangeiros (Nova Iorque - EUA) 23/06/2004; 119 Discurso
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de abertura do Frum de
Negcios Brasil/Colmbia (So Paulo - SP) 22/06/2004; 120 Declarao conjunta imprensa
do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente da Repblica da
Nambia, Sam Nujoma (So Paulo - SP) 21/06/2004; 121 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido ao primeiro-ministro
da Tailndia, Thaksin Shinawatra (Braslia - DF) 16/06/2004; 122 Perguntas ao presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante encontro com representantes do Frum da
Sociedade Civil, na XI UNCTAD - parte II (So Paulo - SP) 15/06/2004; 123 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em encontro com o Frum da Sociedade
Civil, na XI UNCTAD - parte I (So Paulo - SP) 15/06/2004; 124 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de debate da XI UNCTAD "A nova geografia
do comrcio: Cooperao Sul-Sul em um mundo cada vez mais interdependente" (So Paulo SP) 14/06/2004; 125 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
abertura da XI UNCTAD (So Paulo - SP) 14/06/2004; 126 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura do Seminrio Empresarial, com a
participao do Primeiro-Ministro de Cabo Verde (Praia - Cabo Verde) 29/07/2004; 127
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso solene da
Assemblia Nacional, por ocasio da visita oficial a Cabo Verde (Praia - Cabo Verde)
29/07/2004; 128 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em banquete
oferecido pelo Presidente de Cabo Verde (Praia - Cabo Verde) 28/07/2004; 129 Discurso do
218

presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de condecorao da ordem


Amlcar Cabral (Praia - Cabo Verde) 28/07/2004; 130 Declarao conjunta imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente do Gabo, Omar Bongo
(Libreville - Gabo) 28/07/2004; 131 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, por ocasio do jantar de gala oferecido pelo presidente Omar Bongo (Libreville Gabo) 27/07/2004; 132 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de entrega da chave simblica da cidade de Libreville (Libreville - Gabo)
27/07/2004; 133 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no debate
geral da V Conferncia da CPLP - "A Sociedade da Informao como Contribuio para a
Boa Governana e a Transparncia" (So Tom - So Tom e Prncipe) 27/07/2004; 134
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante sesso de trabalho da
V Conferncia de Chefes de Estado e de Governo, para apresentao do balano da
Presidncia brasileira da CPLP (So Tom - So Tom e Prncipe) 26/07/2004; 135 Discurso
do presidente, Luiz Incio Lula da Silva, durante jantar realizado aps cerimnia de
relanamento da Cmara de Comrcio Brasileiro-Boliviana (Santa Cruz de La Sierra Bolvia) 08/07/2004; 136 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de Assinatura de Atos Brasil/Bolvia (Santa Cruz de La Sierra - Bolvia)
08/07/2004; 137 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, cerimnia
de comemorao dos 20 anos de relanamento da Cmara Nacional de Comrcio BrasileiroBoliviana (Santa Cruz de La Sierra - Bolvia) 08/07/2004; 138 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na Reunio de Cpula do Mercosul (Porto Iguau Argentina) 08/07/2004; 139 Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, e do presidente do Mxico, Vicente Fox (Braslia - DF) 07/07/2004; 140
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante o almoo em
homenagem ao presidente da Repblica de Moambique, Joaquim Chissano (Braslia - DF)
31/08/2004; 141 Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, e do presidente de Moambique, Joaquim Chissano (Braslia - DF) 31/08/2004;
142 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo empresarial
oferecido pelo presidente do Equador (Quito - Equador) 25/08/2004; 143 Declarao conjunta
imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente do
Equador, Lucio Gutirrez (Quito - Equador) 25/08/2004; 144 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso solene extraordinria do Congresso Nacional
219

do Equador (Quito - Equador) 25/08/2004; 145 Discurso do presidente da Repblica, Luiz


Incio Lula da Silva, no jantar oferecido pelo presidente do Equador, Lucio Gutirrez (Quito Equador) 24/08/2004; 146 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de imposio da condecorao da Ordem Nacional do Mrito do Equador no grau
de Grande Colar (Quito - Equador) 24/08/2004; 147 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no encontro de famlias do programa Chile Solidrio com os
presidentes do Brasil e Chile (Santiago - Chile) 24/08/2004; 148 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de inaugurao do seminrio "Como Fazer
Negcios com o Brasil" (Santiago - Chile) 24/08/2004; 149 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar oferecido pelo presidente do Chile, Ricardo
Lagos (Santiago - Chile) 23/08/2004; 150 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na cerimnia de Declarao de Hspedes Ilustres (Santiago - Chile)
23/08/2004; 151 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante
almoo no Congresso Nacional do Chile (Santiago - Chile) 23/08/2004; 152 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro com integrantes da
comunidade brasileira residente em Santiago (Santiago - Chile) 23/08/2004; 153 Declarao
conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente do
Chile, Ricardo Lagos (Santiago - Chile) 23/08/2004;154 Declarao conjunta imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva e do presidente de Porto Prncipe,
Boniface Alexandre (Porto Prncipe - Haiti) 18/08/2004; 155 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, perante a Brigada Brasil da Misso das Naes Unidas
para o Haiti (Porto Prncipe - Haiti) 18/08/2004; 156 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na chegada ao Haiti (Porto Prncipe - Haiti) 18/08/2004; 157
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, nos cumprimentos Seleo
Brasileira em Santo Domingo (Santo Domingo - Repblica Dominicana) 17/08/2004; 158
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro com a
comunidade brasileira em Santo Domingo (Santo Domingo - Repblica Dominicana)
17/08/2004; 159 Declarao imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva
sobre o referendo na Venezuela (Santo Domingo - Repblica Dominicana) 16/08/2004; 160
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro com empresrios
da Cmara de Comrcio dominicano-brasileira (Santo Domingo - Repblica Dominicana)
16/08/2004; 161 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
220

instalao do Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul (Assuno - Paraguai)


13/08/2004; 162 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
solenidade de lanamento da pedra fundamental das obras da Ponte de Integrao Brasil/Peru
(Assis Brasil - AC) 11/08/2004; 163 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, na solenidade de inaugurao da ponte "Wilson Pinheiro" - Integrao Brasil/Bolvia
(Brasilia - AC) 11/08/2004; 164 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, na 59 Assemblia-Geral da ONU (Nova Iorque - EUA) 21/09/2004; 165 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da reunio de lderes
mundiais para a "Ao contra a fome e a pobreza", na sede da ONU (Nova Iorque - EUA)
20/09/2004; 166 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na reunio
de lderes mundiais para a "Ao contra a fome e a pobreza", na sede da ONU (Nova Iorque EUA) 20/09/2004; 167 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
durante reunio da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao (Nova Iorque
- EUA) 20/09/2004; 168 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
encontro com representantes da Federao Democrtica Internacional de Mulheres (Braslia DF) 16/09/2004;169 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
almoo em homenagem ao senhor Junichiro Koizumi, primeiro-ministro do Japo (Braslia DF) 16/09/2004; 170 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
encerramento do Seminrio Empresarial Brasil-Venezuela (Manaus - AM) 15/09/2004;171
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante almoo na
Embaixada da Espanha (Braslia - DF) 06/10/2004; 172 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da reunio do Frum Brasileiro de Mudanas
Climticas (Braslia - DF) 30/11/2004; 173 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, durante almoo oferecido ao presidente do Paquisto, general Pervez
Musharraf (Braslia - DF) 29/11/2004; 174 Declarao do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na despedida do secretrio de imprensa, Ricardo Kotscho (Braslia - DF)
26/11/2004; 175 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio
do almoo oferecido Sua Majestade Mohammed VI, Rei do Marrocos (Braslia - DF)
26/11/2004; 176 Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, e do primeiro-ministro do Canad, Paul Martin (Braslia - DF) 177 23/11/2004;
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem
ao presidente Vladimir Putin (Braslia - DF) 22/11/2004; 178 Discurso do presidente da
221

Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de atos por ocasio da visita
oficial do presidente da Federao da Rssia, Vladimir Putin (Braslia - DF) 22/11/2004; 179
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem
ao presidente da Repblica Socialista do Vietn, Tran Duc Luong (Braslia - DF) 17/11/2004;
180 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar em homenagem
ao presidente da Coria do Sul, senhor Roh Moo-Hyun (Braslia - DF) 16/11/2004; 181
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar com o presidente da
China, Hu Jintao (Braslia - DF) 12/11/2004; 182 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na cerimnia de encerramento do Encontro Empresarial Brasil - China
(Braslia - DF) 12/11/2004; 183 Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente da China, Hu Jintao (Braslia - DF) 12/11/2004;
184 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante o jantar
oferecido aos chefes de Estado, de Governo e vice-presidentes do Grupo do Rio (Rio de
Janeiro - RJ) 04/11/2004; 185 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
no ato inaugural da 18 Cpula Presidencial do Grupo do Rio (Rio de Janeiro - RJ)
04/11/2004; 186 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
encerramento da reunio de Cpula do Mercosul (Ouro Preto - MG) 17/12/2004; 187
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da reunio de
Cpula do Mercosul (Ouro Preto - MG) 17/12/2004; 188 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, por
ocasio do anncio da Rodovia Interocenica (Cuzco - Peru) 08/12/2004; 189 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do encerramento da III
Reunio de Presidentes da Amrica do Sul (Cuzco - Peru) 08/12/2004; 190 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da Conferncia Internacional
Democracia na Amrica Latina (Braslia - DF) 02/12/2004; 191 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da sesso plenria com investidores, no
Frum Econmico Mundial (Davos-Sua) 29/01/2005; 192 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no Frum Econmico Mundial (Davos-Sua)
28/01/2005; 193 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso
especial "Financiando a Guerra Contra a Fome", do Frum Econmico Mundial (Davos Sua) 28/01/2005; 194 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
conferncia "Chamada Global para a Ao Contra a Pobreza", no Frum Social Mundial
222

(Porto Alegre - RS) 27/01/2005; 195 Declarao conjunta imprensa do presidente da


Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente do Governo do Reino da Espanha, Jos
Luis Rodrgues Zapatero (Braslia - DF) 24/01/2005; 196 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no almoo oferecido ao presidente da Bulgria, Georgi
Parvanov (Braslia - DF) 12/01/2005; 197 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, em homenagem ao Prncipe de Astrias (Braslia - DF) 23/02/2005; 198
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de abertura da XVI
Conferncia de Chefes de Governo da Comunidade do Caribe - Caricom (Paramaribo Suriname) 16/02/2005; 199 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
na sesso especial da Assemblia Nacional da Guiana (Georgetown - Guiana) 15/02/2005;
200 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante almoo
oferecido pelo presidente da Repblica da Guiana (Georgetown - Guiana) 15/02/2005; 201
Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, e do
presidente da Guiana, Bharrat Jagdeo (Georgetown - Guiana) 15/02/2005; 202 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de entrega das chaves da
cidade de Georgetown (Georgetown - Guiana) 15/02/2005; 203 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro com a comunidade brasileira (Georgetown
- Guiana) 15/02/2005; 204 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de assinatura de atos de cooperao entre Brasil e Venezuela (Caracas - Venezuela)
14/02/2005; 205 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro
empresarial Brasil-Venezuela (Caracas-Venezuela) 14/02/2005; 206 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade comemorativa aos 125 anos da
imigrao libanesa no Brasil (So Paulo - SP) 31/03/2005; 207 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro de trabalho com os presidentes da
Colmbia, Venezuela e Espanha (Ciudad Guayana - Venezuela) 29/03/2005; 208 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de inaugurao da maltaria
da Ambev (Paysand - Uruguai) 02/03/2005; 209 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, no encontro com a comunidade brasileira residente no Senegal (Dacar Senegal) 14/04/2005; 210 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
visita Ilha de Gore (Ilha de Gore - Senegal) 14/04/2005; 211 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio de jantar oferecido pelo presidente
Abdoulaye Wade (Dacar - Senegal) 13/04/2005; 212 Discurso do presidente da Repblica,
223

Luiz Incio Lula da Silva, durante reunio ampliada com o presidente de Guin-Bissau,
Henrique Rosa (Bissau - Guin-Bissau) 13/04/2005; 213 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade de lanamento da Cmara de Comrcio
Brasil-Gana (Acra - Gana) 13/04/2005; 214 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, no jantar oferecido pelo presidente de Gana, senhor John Agyekum Kufuor
(Acra - Gana) 12/04/2005; 215 Declarao conjunta imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, e do presidente da Nigria, Olosegum Obasanjo (Abuja - Nigria)
12/04/2005; 216 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de assinatura de atos (Acra - Gana) 12/04/2005; 217 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na recepo oferecida pela famlia ganense-brasileira
Tabom (Acra - Gana) 12/04/2005; 218 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no jantar oferecido pelo presidente da Nigria, Olosegum Obasanjo (Abuja Nigria) 11/04/2005; 219 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
durante reunio ampliada com o presidente da Nigria, Olosegum Obasanjo (Abuja - Nigria)
11/04/2005; 220 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar
oferecido pelo presidente da Repblica de Camares, Paul Biya (Iaund - Repblica de
Camares) 10/04/2005; 221 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
na cerimnia de assinatura de atos por ocasio da visita de Estado do presidente do Uruguai,
Tabar Vsquez (Braslia - DF) 01/04/2005; 222 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, no encontro com representantes da comunidade brasileira (Nagia Japo) 28/05/2005; 223 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
encerramento da reunio conjunta do Comit de Cooperao Econmica Brasil-Japo e
Seminrio Brasil-Japo: Oportunidades de Comrcio e Investimento (Tquio - Japo)
27/05/2005; 224 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante
visita do Parlamento (Tquio - Japo) 26/05/2005; 225 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no almoo oferecido pela Cmara de Comrcio e Indstria, Fed.
das Indstrias Coreanas, Assoc. de Comrcio Internacional da Coria e Fed. das Pequenas e
Mdias Empresas (Seul - Coria) 25/05/2005; 226 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, por ocasio do jantar oferecido pelo presidente da Coria, Roh MooHyun (Seul - Coria) 25/05/2005; 227 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, no encontro com a comunidade brasileira na Coria (Seul - Coria) 25/05/2005; 228
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do encerramento
224

do Seminrio Brasil-Coria: Oportunidades de Comrcio e Investimentos (Seul - Coria)


24/05/2005;229 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no VI Frum
Global sobre Reinveno do Governo (Seul - Coria) 24/05/2005; 230 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em almoo oferecido ao senhor Abdelaziz
Bouteflika, presidente da Repblica Argelina Democrtica e Popular (Braslia - DF)
12/05/2005; 231Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no
encerramento da Cpula Amrica do Sul - Pases rabes (Braslia - DF) 11/05/2005; 232
Palavras do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da 2
Reunio Plenria da Cpula Amrica do Sul - Pases rabes (Braslia - DF) 10/05/2005; 233
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de abertura da
Cpula Amrica do Sul - Pases rabes (Braslia - DF) 10/05/2005; 234 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de atos durante
visita do presidente de Angola, Jos Eduardo dos Santos (Braslia - DF) 03/05/2005; 235
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na reunio do Conselho de
Cpula do Mercosul (Assuno - Paraguai) 20/06/2005; 236 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido ao presidente da
Repblica do Congo, Denis Sassou Nguesso (Braslia - DF) 13/06/2005; 237 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura do IV Frum Global de
Combate Corrupo (Braslia - DF) 07/06/2005; 238 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita oficial do Presidente da Repblica de
Botsuana (Braslia - DF) 26/07/2005; 239 Declarao imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, durante Conferncia de imprensa em Paris por ocasio do 14 de
Julho (Paris - Frana) 15/07/2005; 240 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, na recepo oferecida pelo presidente da Repblica francesa, Jacques Chirac, por
ocasio da Data Nacional Francesa (Paris - Frana) 14/07/2005; 241Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na recepo oferecida pelo prefeito de Paris, Bertrand
Delano (Paris - Frana) 13/07/2005; 242 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, no Foro Franco-Brasileiro da Sociedade Civil (Paris - Frana) 13/07/2005; 243
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura do Colquio
"Brasil: Ator Global" (Paris - Frana) 13/07/2005; 244 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no almoo com empresrios franceses e brasileiros (Paris - Frana)
13/07/2005; 245 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na reunio
225

do G-8 e Chefes de Estado e/ou de Governo da frica do Sul, Brasil, China, ndia e Mxico
(Gleneagles - Esccia) 07/07/2005; 246 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na reunio entre Chefes de Estado e/ou de Governo da frica do Sul, China,
ndia e Mxico (Gleneagles - Esccia) 07/07/2005; 247 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, no almoo em homenagem a Fradique de Menezes, presidente da
Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe (Braslia - DF) 18/08/2005; 248 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita oficial do presidente da
Repblica da Gmbia, Yahya Jammeh (Braslia - DF) 09/08/2005; 249 Discurso do presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da reunio de Chefes de Estado da
Comunidade Sul-Americana de Naes - CASA (Braslia - DF)) 30/09/2005; 250 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da Primeira Reunio de
Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Naes - CASA (Braslia - DF)
30/09/2005; 251 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de assinatura de atos entre Brasil e Venezuela (Braslia - DF) 29/09/2005; 252
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de abertura da
II Conferncia Mundial do Caf (Salvador - BA) 24/09/2005; 253Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do presidente da Repblica da
ustria, Heinz Fischer (Braslia - DF) 19/09/2005; 254 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, na reunio de Alto nvel da Assemblia Geral das Naes Unidas
(Metas do Milnio) (Nova Iorque - EUA) 15/09/2005;255 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de abertura da Reunio de Alto Nvel da
Assemblia Geral das Naes Unidas (Metas do Milnio) (Nova Iorque - EUA) 14/09/2005;
256 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na reunio de Cpula dos
Pases Membros do Conselho de Segurana das Naes Unidas (Nova Iorque - EUA)
14/09/2005; 257 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de
encerramento da reunio dos Chefes de Estado e de Governo dos pases do Sistema de
Integrao Centro-Americana (SICA) e do Brasil (Cidade da Guatemala - Guatemala)
13/09/2005; 258 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de
inaugurao da reunio dos Chefes de Estado e de governo dos pases do Sistema de
Integrao Centro-Americana (SICA) e do Brasil (Cidade da Guatemala - Guatemala)
13/09/2005; 258 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de assinatura de atos e declarao imprensa (Cidade da Guatemala-Guatemala)
226

12/09/2005; 260 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na


cerimnia oficial de chegada Guatemala (Cidade da Guatemala-Guatemala) 12/09/2005;
261 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de
encerramento da Conferncia Latino-Americana contra a Fome Crnica no Marco das Metas
do Milnio (Cidade da Guatemala - Guatemala) 12/09/2005; 262 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante almoo com o presidente da Repblica da
Nigria, Olusegun Obasanjo (Braslia - DF) 06/09/2005; 263Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de formatura da Turma de 2002 do
Programa de Formao e Aperfeioamento do Instituto Rio Branco (Braslia - DF)
01/09/2005; 264 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante
Declarao Imprensa (Moscou - Rssia) 18/10/2005; 265 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro com empresrios italianos e brasileiros na
Confindstria (Roma-Itlia) 17/10/2005; 266 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, na cerimnia de celebrao do 60 aniversrio da FAO (Roma - Itlia)
17/10/2005; 267 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio
de declarao conjunta imprensa (Roma - Itlia) 17/10/2005; 268 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na XV Cpula Ibero-Americana: "A Projeo
Internacional da Comunidade Ibero-Americana" (Salamanca - Espanha) 15/10/2005; 269
Palavras do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na Conferncia de Imprensa
(Porto - Portugal) 13/10/2005; 270 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, por ocasio da entrega do Prmio Cames de Literatura escritora Lygia Fagundes
Telles (Porto - Portugal) 13/10/2005; 271 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, no Seminrio "Oportunidades de Novos Negcios e Investimentos BrasilPortugal" (Porto - Portugal) 13/10/2005; 272 Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, no almoo oferecido ao presidente da Repblica de Cabo Verde, Pedro
Pires (Braslia - DF) 04/10/2005; 273Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, na cerimnia de assinatura de Atos e Declarao Imprensa (Puerto Iguaz,
Argentina) 30/11/2005; 274 Declarao imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, por ocasio da visita oficial ao Brasil do Presidente dos Estados Unidos da
Amrica (Braslia - DF) 06/11/2005; 275 Interveno do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na Segunda Sesso da IV Cpula das Amricas (Mar del Plata - Argentina)
05/11/2005; 276 Declarao imprensa do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
227

Silva, por ocasio da visita do primeiro-ministro da Jamaica, Percival Patterson (Braslia DF) 01/11/2005; 277 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
visita ao Congresso Nacional da Colmbia (Bogot - Colmbia) 14/12/2005; 278 Palavras do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva na declarao conjunta imprensa (Bogot
- Colmbia) 14/12/2005; 279 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
no almoo oferecido pelo presidente da Colmbia, lvaro Uribe (Bogot - Colmbia)
14/12/2005; 280 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na visita
Corte Suprema da Colmbia (Bogot - Colmbia) 14/12/2005; 281 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante visita Prefeitura de Bogot (Bogot Colmbia) 14/12/2005; 282 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
na Reunio de Cpula do Mercosul (Montevidu - Uruguai) 09/12/2005; 283 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na solenidade de Inaugurao da Ponte de
Integrao entre Brasil e Peru (Assis Brasil - AC); 21/01/2006; 284Declarao Imprensa do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita de Estado do
presidente da Argentina, Nstor Kirchner (Braslia - DF) 18/01/2006; 285 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido pelo
presidente da Repblica da Botsuana, Festus Mogae (Gaborone - Botsuana) 11/02/2006; 286
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante a visita casa do
senhor Chacha de Souza (Ouidah - Benin) 10/02/2006; 287 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio do almoo oferecido pelo presidente da
Repblica Argelina Democrtica e Popular, Abdelaziz Bouteflika (Argel - Arglia)
09/02/2006; 288 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na
cerimnia de encerramento do Frum Brasil-Itlia: Relaes Bilaterais (So Paulo - SP)
29/03/2006; 289 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura
do segmento de alto nvel da Oitava Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade
Biolgica (COP 8) (Curitiba - PR) 27/03/2006; 290 Discurso do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do presidente do Uruguai, Tabar Vasquez
(Braslia - DF) 16/03/2006; 291 Declarao imprensa do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do presidente da Guatemala, Oscar Berger (Braslia
- DF) 13/03/2006; 292 Brinde do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, em
nome dos demais convidados, aps palavras da presidente Michelle Bachelet (Via del Mar Chile) 11/03/2006; 293 Palavras do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por
228

ocasio de banquete no Guildhall (Londres-Inglaterra) 08/03/2006; 294 Palavras do


presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da cerimnia de encerramento
do Seminrio Empresarial Brasil-Reino Unido (Londres - Inglaterra)* 08/03/2006; 295
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita ao
Festival Tropiclia, no Barbican Center (Londres - Inglaterra) 08/03/2006; 196 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita ao Parlamento
Britnico (Londres - Inglaterra) 08/03/2006; 297Discurso do presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, por ocasio do Banquete de Estado oferecido pela Rainha Elizabeth II
(Londres - Inglaterra) 07/03/2006; 198 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, durante almoo oferecido ao primeiro-ministro da Repblica Tcheca, senhor Jiri
Paroubek (Braslia - DF) 03/03/2006; 299 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na cerimnia de comemorao do Dia do Diplomata e formatura das turmas de
2003-2005 e 2004-2005 do mestrado em Diplomacia e do curso de Formao do Instituto Rio
Branco (Braslia - DF) 20/04/2006; 300Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, na cerimnia de assinatura de atos por ocasio da visita de Estado da presidenta do
Chile, Michelle Bachelet (Braslia - DF) 11/04/2006; 301 Respostas do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, a perguntas de empresrios durante o World Economic
Forum on Latin America (So Paulo - SP) 06/04/2006; 302 Mensagem do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no World Economic Forum on Latin Amrica (So
Paulo - SP) 06/04/2006; 303 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
por ocasio da vista do presidente da Comisso Europia, Jos Manuel Duro Barroso
(Braslia - DF) 31/05/2006; 304 Brinde do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
em homenagem ao presidente da Frana, Jacques Chirac, durante jantar no Palcio do
Itamaraty (Braslia - DF) 25/05/2006; 305Declarao imprensa do presidente da Repblica,
Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita ao Brasil do presidente da Frana, Jacques
Chirac (Braslia - DF) 25/05/2006; 306 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, como expositor na II Sesso de Trabalho da IV Cpula Amrica Latina e CaribeUnio Europia (Viena - ustria) 12/05/2006; 307 Discurso do Presidente da Repblica em
exerccio, Renan Calheiros, na cerimnia de apresentao do relatrio da OIT sobre trabalho
infantil (Braslia - DF) 04/05/2006; 308 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na cerimnia de abertura da XVI Reunio Regional Americana da Organizao
Internacional do Trabalho (Braslia - DF) 03/05/2006; 309 Saudao do presidente da
229

Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da posse do presidente do Peru, Alan Garca
(Lima - Peru) 28/07/2006; 310 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, por ocasio do encerramento da XXX Cpula dos Chefes de Estado do Mercosul
(Crdoba - Argentina) 21/07/2006; 311 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, por ocasio do Dilogo Aberto dos Presidentes na Cpula do Mercosul
(Crdoba - Argentina) 21/07/2006;312 Interveno do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na reunio entre os pases do G-8 e os chefes de Estado e/ou de Governo da
frica do Sul, Brasil, China, ndia, Mxico e Repblica do Congo (So Petersburgo - Rssia)
17/07/2006;313 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio
do encerramento da II Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora (Salvador - BA)
12/07/2006; 314 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura
da II Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora (II CIAD) (Salvador - BA)
12/07/2006; 315 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no jantar em
homenagem aos chefes de Estado e de Governo e vice-presidentes participantes da II
Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora (Salvador - BA) 11/07/2006; 316
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita do
presidente de Gana, John Agyekum Kufuor (Braslia - DF) 10/07/2006; 317 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura do Protocolo
de Adeso da Venezuela como Membro-Pleno do Mercosul (Caracas - Venezuela)
04/07/2006; 318 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio
da visita ao Brasil do primeiro-ministro de Portugal, Jos Scrates (Braslia - DF) 09/08/2006;
319 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura do Debate
Geral da 61 Assemblia Geral das Naes Unidas (Nova Iorque - EUA) 19/09/2006; 320
Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de
atos durante a I Cpula do IBAS (Braslia - DF) 13/09/2006; 321 Discurso do presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na abertura da I Cpula IBAS (Braslia - DF)
13/09/2006; 322 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encontro
dos Chefes de Estados e de Governo do IBAS (Braslia - DF) 13/09/2006; 323 Discurso do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de atos e
declarao imprensa, por ocasio da visita do primeiro-ministro da ndia, Manmohan Singh
(Braslia - DF) 12/09/2006; 324 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, por ocasio da abertura da Cpula frica-Amrica do Sul (AFRAS) (Abuja - Nigria)
230

30/11/2006; 325 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de
constituio do Parlamento do Mercosul (Braslia - DF) 14/12/2006; 326 Palavras do
presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no encerramento da Reunio dos Chefes
de Estado e de Governo dos Pases da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA)
(Cochabamba-Bolvia) 09/12/2006; 327 Palavras do presidente da Repblica, Luiz Incio
Lula da Silva, na Reunio dos Chefes de Estado e de Governo dos Pases da Comunidade SulAmericana de Naes (CASA) (Cochabamba-Bolvia) 09/12/2006; 328

Discurso do

presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de abertura da II Reunio de


Chefes de Estado e de Governo dos Pases da Comunidade Sul-Americana de Naes
(CASA) (Cochabamba-Bolvia) 08/12/2006 .

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