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Avaliação de Políticas, Programas e Projetos PDF
Avaliação de Políticas, Programas e Projetos PDF
Ivanete Boschetti
Professora do Departamento de Servio Social da UnB
Contudo, para alm dessa diferenciao entre anlise e avaliao de poltica social,
o que emerge desse debate a compreenso que o fundamental tratar esses diferentes
momentos,
sentidos
movimentos
avaliativos
como
inter-relacionados
Inglaterra no sculo XIX e afirmar que as legislaes sociais, ao impor limites ao capital,
representam um ganho da economia do trabalho (MARX, 1984).
A investigao sob o enfoque do mtodo dialtico proposto por Marx consiste,
precisamente, em situar e compreender os fenmenos sociais em seu complexo e
contraditrio processo de produo e reproduo, determinados por mltiplas causas e
inseridos na perspectiva de totalidade. O princpio metodolgico da investigao
dialtica da realidade social o ponto de vista da totalidade concreta que, antes de tudo,
significa que cada fenmeno pode ser compreendido como um momento do todo. Um
fenmeno social um fato histrico na medida em que examinado como momento de
um determinado todo e desempenha uma funo dupla: definir a si mesmo e definir o
todo, ser ao mesmo tempo produtor e produto, conquistar o prprio significado e ao
mesmo tempo conferir sentido a algo mais (SWEEZY, 1983). Nesse sentido, todo
fenmeno social analisado (e aqui se inserem as polticas sociais) deve ser
compreendido em sua mltipla causalidade, bem como em sua mltipla funcionalidade.
Isso no significa dizer que a investigao dos fenmenos sociais deve conhecer
todos os aspectos da realidade, sem excees, e oferecer um quadro total da realidade,
na infinidade dos seus aspectos e propriedade. Na verdade, os fatos expressam um
conhecimento da realidade se so compreendidos como fatos de um todo dialtico, isto
, determinados e determinantes desse todo, de modo que no podem ser entendidos
como fatos isolados. No podem ser compreendidos e explicados como tomos
imutveis, indivisveis e indemonstrveis, ou seja, ao nos referirmos s polticas sociais,
estas no podem ser avaliadas como fatos em si, mas sim como partes estruturais do
todo (KOSIK, 1986).
Nessa perspectiva, deve considerar sua mltipla causalidade, as conexes internas,
as relaes entre suas diversas manifestaes e dimenses. Do ponto de vista histrico
fundamental situar o surgimento da poltica social, relacionando-a com as expresses da
questo social que determinaram sua origem (e que, dialeticamente, tambm sofrem
efeitos da poltica social). Do ponto de vista econmico, importante relacionar a
poltica social com as questes estruturais da economia e seus efeitos para as condies
Conforme Liana Aureliano e Snia Draibe, A especificidade do welfare state brasileiro, 1990.
de interesses de empregadores e empresariado, como tambm de organizaes nogovernamentais que muitas vezes se autoproclamam imparciais, mas que uma anlise
mais minuciosa acaba revelando seus interesses de classe.
Esses elementos no constituem tpicos ou indicadores de anlise, ao contrrio,
devem permear e estruturar as avaliaes de polticas sociais, de modo a constituir os
elementos que permitiro ao avaliador atribuir sentido e significado s polticas sociais
e compreender que so as relaes de poder, de coero e de ameaa, legal e
politicamente sancionadas, bem como as oportunidades correspondentes da realizao
de interesses, que determinam o grau de "justia social" que a poltica social tem
condies de produzir (OFFE, 1991).
2 Aspectos para anlise e avaliao das polticas sociais
Analisar as polticas sociais na perspectiva acima exposta pressupe, alm da
incorporao das dimenses enunciadas, conhecer a conformao da poltica social ou
programa social avaliado, que muitos autores designam de quadro institucional da
poltica social (LAUTIER; THRET, 1993). Esses aspectos, para efeitos didticos, podem
ser considerados como planos de anlise que, no seu conjunto, atribuem sentido gama
de indicadores empricos que os avaliadores podem lanar mo para subsidiar suas
anlises.
A indicao desses aspectos neste texto no esgota a variedade de possibilidades
que pode ser explorada no processo de anlise e avaliao de polticas sociais, de acordo
com os objetivos e intenes da avaliao. Sua adoo4, contudo, se revela como
caminho profcuo no sentido de: 1) buscar analisar a poltica em sua totalidade, a partir
da incorporao analtica dos principais aspectos que a constituem; 2) revelar o carter
contraditrio existente entre as determinaes legais e a operacionalizao da poltica
social; em outros termos, verificar at que ponto os conceitos fundantes das normas
legais so estruturadores da poltica social; 3) articular tanto os determinantes
Utilizamos essa abordagem analtica para analisar a Poltica de Assistncia Social no livro intitulado
Assistncia Social no Brasil: um Direito entre Originalidade e Conservadorismo, 2 ed. Braslia, 2003, e na
pesquisa de avaliao dos 10 anos de implantao da Lei Orgnica de Assistncia Social, intitulada LOAS +
10. Avaliao dos 10 Anos de Loas: o Olhar dos Conselhos Estaduais, Municipais e do DF, Braslia, 2003.
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estruturais que conformam a poltica social quanto as foras sociais e polticas que agem
na sua formulao e execuo.
possvel sinalizar alguns aspectos que constituem elementos empricos de
anlise para delineamento do quadro institucional que conforma a poltica ou programa
social avaliado: 1) os direitos e benefcios estabelecidos e assegurados; 2) o
financiamento (fontes, montantes e gastos); 3) gesto (forma de organizao) e controle
social democrtico (participao da sociedade civil). Cada um desses aspectos pode ser
desdobrado em inmeros fatores e indicadores, de acordo com os objetivos da avaliao.
Apresentamos abaixo um conjunto, evidentemente no exaustivo, que pode ser utilizado
na anlise de diferentes polticas sociais e que podem constituir um arsenal de fontes
empricas para a anlise. A compreenso e explicitao conceitual do seu significado,
contudo, sero sempre determinadas pelo arcabouo terico que o avaliador adotar
como referncia5.
2.1 Aspecto 1: Configurao e abrangncia dos direitos e benefcios
O objetivo deste aspecto delinear um quadro dos direitos e/ou benefcios
previstos e/ou implementados pelas polticas e/ou programas sociais, de modo a chegar
o mais prximo possvel do estabelecimento de suas caractersticas essenciais. Para tal,
deve explicitar elementos que possam explicar sua natureza, funo, abrangncia,
critrios de acesso e permanncia e formas de articulao com as demais polticas
econmicas sociais.
Indicador 1 Natureza e tipo dos direitos e benefcios previstos e/ou
implementados: delinear a natureza da poltica e/ou programa significa conhecer e
explicitar suas propriedades e qualidades intrnsecas, de modo a mostrar a tendncia
evolutiva, bem como sua possibilidade de responder determinada situao social e
contribuir para reduzir desigualdades sociais. Para tanto, vrios elementos/informaes
podem ser considerados, como: se est reconhecido em legislao como direito
A anlise e avaliao de uma poltica social, por mais que adote um rigoroso instrumental metodolgico,
sero sempre determinadas e direcionadas pelas referncias tericas adotadas pelos avaliadores, que
atribuiro sentido e significado ao contedo da avaliao.
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renda e aumentar as desigualdades sociais. Esse um dos elementos que faz com que as
polticas sociais brasileiras no tenham fortes impactos na redistribuio e
desconcentrao de renda. Alm da identificao dos impostos que originam os
recursos, pode-se verificar sua procedncia (impostos municipais, estaduais ou
nacional), se esto alocados em rubricas especficas nas leis oramentrias, se h
vinculao entre receitas e despesas, o que pode garantir continuidade e manuteno da
poltica e/ou programa social avaliado.
Indicador 2 Direo dos gastos: corresponde anlise da aplicao dos recursos de
uma poltica e/ou programa social, e pode contemplar duas dimenses fundamentais
para se conhecer o destino dos recursos pblicos: 1) a distribuio dos recursos entre
programas, projetos, benefcios e servios que integram uma poltica social, o que
possibilita analisar o grau de prioridade recebido pelos programas no mbito da poltica
social analisada; 2) distribuio federativa/geogrfica dos recursos entre Estados e
municpios, o que permite identificar as regies que recebem prioridade e relacionar
com as necessidades e ndices socioeconmicos locais. importante identificar os
critrios utilizados para essa distribuio dos recursos.
Indicador 3 Magnitude dos gastos: a anlise do volume de investimentos nas
polticas e/ou programas sociais objetiva verificar se houve manuteno, crescimento,
reduo ou realocao dos recursos. Para tanto, fundamental realizar uma anlise
longitudinal que demonstre o comportamento dos gastos pelo menos durante trs anos,
para efeito de comparao. Nesse aspecto, pode-se observar: 1) comparao entre os
recursos aprovados e aqueles efetivamente executados, pois geralmente os recursos
aprovados no so totalmente executados, o que implica reduo ou descontinuidade
dos programas; os recursos aprovados e no executados, normalmente, voltam para o
oramento dos governos e podem ser realocados para outras aes ou funes, como
gerao do supervit primrio, por exemplo; 2) percentual de crescimento ou reduo
de recursos ao longo dos anos, pois muitas vezes ocorre crescimento nominal, mas o
percentual de crescimento inferior aos ndices inflacionrios, ou decresce ao longo dos
anos, de modo que ao final de longo perodo, o valor do recurso aplicado na poltica e/ou
programa social insuficiente para sua manuteno ou ampliao. A anlise da
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