TURISMO, INCLUSÃO E TRANSPARÊNCIA: ESTUDO DOS BENS

DEMOCRÁTICOS NO CONSELHO MUNICIPAL DE TURISMO DE SÃO LUÍS (MA) –

2020-20231

Augusto Monteiro Silva (UFPR)2

Angela Roberta Lucas Leite (UFPR)3
Bruno Martins Augusto Gomes (UFPR)4
Huáscar Fialho Pessali (UFPR)5

RESUMO
Dada a importância dos conselhos municipais representarem um espaço que pode contribuir com o processo
democrático participativo, o presente trabalho objetiva analisar a partir do design institucional do Conselho
Municipal de Turismo da cidade de São Luís (MA), como os bens democráticos da inclusão e transparência
propostos por Smith (2009) são produzidos pela gestão atual (2020-2023). Desde modo, busca-se identificar o
design institucional do COMTUR (estrutura e funcionamento) e verificar como os atributos da transparência e
inclusão são produzidos. A intenção do estudo é responder se o desenho institucional do COMTUR/SLZ
contribui para produção dos bens democráticos de inclusão e transparência. Assim, realizou-se pesquisa
documental de leis, atas e normas internas do referido conselho e empregou-se a análise de conteúdo via
categorias fundamentas na inclusão (voz e presença) e transparência (interna e externa). Observou-se que a
gestão atual do COMTUR/SLZ comparada a gestão anterior, avançou na inclusão de seus membros e ampliou a
transparência interna e externa. Contudo, aprimoramentos funcionais e regimentais ainda são necessários sobre a
transparência das eleições, a diversidade representativa e a participação de atores externos ao conselho. Logo,
conclui-se que a produção dos bens democráticos, que incluam os cidadãos e promovam a transparência desafios
à atual gestão do COMTUR/SLZ.

Palavras-chave: Design institucional; Bens democráticos; Conselho Municipal de Turismo; São Luís (MA).

1 INTRODUÇÃO

O desenho de iniciativas democráticas e participativas visa projetar a forma como

dará a prestação de informação política aos cidadãos, que deve ter entre suas características
principais a qualidade, quantidade, pluralidade e neutralidade, podendo ser estruturadas em
técnicas como: conferências apreciativas, conselhos e força-tarefa, reuniões informais,
realização de entrevistas coletivas, relatórios e demais documentos, painéis de exibição em
locais público e emprego da comunicação de massa (CREIGHTON, 2005). Tais artifícios
1
Versão preliminar desta pesquisa fora apresentada no evento online V Encontro Internacional Participação,
Democracia e Políticas Públicas, nos dias 26 a 29 de abril de 2022. Disponível em:
https://www.pdpp2022.sinteseeventos.com.br/atividade/view?
q=YToyOntzOjY6InBhcmFtcyI7czozNDoiYToxOntzOjEyOiJJRF9BVElWSURBREUiO3M6MToiNSI7fSI7cz
oxOiJoIjtzOjMyOiIxMWVkMDM5YTQ0OTY1MjE3ODg3M2JmNGMyNTU1ZTNlNCI7fQ%3D
%3D&ID_ATIVIDADE=5.
2
Augusto Monteiro Silva é Mestrando em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Paraná. Pós-graduado
em Gestão Pública pela Universidade Estadual de Londrina e Bacharel em Engenharia Civil pela Universidade
Estadual de Maringá.
3
Angela Roberta Lucas Leite é Doutoranda em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Paraná. Mestre
em Políticas Públicas e Bacharel em Hotelaria pela Universidade Federal do Maranhão, Professora do curso do
Departamento de Turismo e Hotelaria (UFMA).
4
Bruno Martins Augusto Gomes é Doutor em Políticas Públicas e professor do Departamento de Turismo e do
Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Paraná.
5
Huascar Fialho Pessali é Doutor em Economia (University of Hertfordshire) e Professor do Departamento de
Turismo e Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Paraná.
funcionam como mecanismos que visam criar um ambiente favorável à participação cidadã
nas decisões das políticas públicas, seja com maior quantidade e qualidade possível de acesso
às informações, seja no que tange aspectos inclusivos e transparentes.
Contudo, conforme destaca Marques (2010), ao pensar o desenho institucional
democrático deve-se considerar as particularidades de sua formatação e a forma como estas
asseguram a consecução de determinados valores associados à ideia de democracia
(transparência, liberdades e direitos, participação, discussão). Avritzer (2008) identifica três
traços centrais dos desenhos de instituições partitivas: desenhos participativos de baixo para
cima (orçamentos participativos), desenhos de partilha de poder (conselhos de política) e
desenho institucional de ratificação (planos municipais).Por sua vez, Brasil et al. (2013, p. 9)
enfatizam a importância do desenho institucional dessas instituições participativas, uma vez
que “suas características podem favorecer ou prejudicar a qualidade dos processos
participativos e deliberativos, bem como afetar a capacidade decisória e o funcionamento de
tais canais”.
Nesse sentido, os conselhos de política configuram-se enquanto inovações
democráticas para a promoção de práticas participativas nas democracias contemporâneas, em
que o poder é partilhado entre representação mista de atores da sociedade civil e atores
estatais (AVRITZER, 2008). A participação conselhos de política não é livre e limita-se
conforme a quantidade e perfil dos participantes, o que nos leva a refletir que a paridade por si
só não garante a representação política; a definição dos eixos em discussão são permeados de
acordo com a atividade de interesse; e a escolha dos representantes, ou seja, como se define e
se constrói essa representação.
No caso do turismo, enquanto atividade econômica que impacta nas demais
esferas da vida, necessita ser discutido dentro de espaços democráticos que elaboram e
implementam políticas públicas, uma vez que tal atividade traz impactos positivos ou
negativos para uma determinada localidade. Assim, a escolha dos participantes, os eixos
centrais de discussão e representação politica nos conselhos de turismo seguem o interesse
privado, tendo em vista a própria dinâmica da cadeia produtiva do turismo.
Dito isso, acredita-se que o Conselho Municipal de Turismo de São Luís (MA) -
COMTUR/SLZ, é uma importante instituição democrática e participativa para turismo local,
uma vez que é um órgão normativo, consultivo, orientador, deliberativo e paritário que possui
o poder de influenciar as tomadas de decisão das políticas públicas de turismo de São Luís.
Contudo, questiona-se se os elementos do desenho participativo do COMTUR favorecem ou
não a realização dos potenciais de inclusão e de transparência das políticas turísticas.
 Diante do exposto, objetiva-se analisar a partir do design institucional do
Conselho Municipal de Turismo da cidade de São Luís (MA), como os bens democráticos da
inclusão e transparência propostos por Smith (2009) são produzidos pela gestão atual (2020-
2023). Desde modo, busca-se identificar a atual estrutura e funcionamento da gestão do
COMTUR e verificar como os atributos da transparência e inclusão são gerados e produzidos
dentro do processo democrático participativo.
Portanto, ao analisar a partir do desenho institucional do Conselho Municipal de
Turismo de São Luís (MA) os bens democráticos da inclusão e transparência, pretende-se
priorizar a participação da comunidade e de instituições locais de vários segmentos do turismo
(presença), levando-se em consideração os posicionamentos (voz) destes membros a respeito
de problemas específicos, além da transparência por meio da publicização dos processos tanto
para os membros, quanto para a comunidade local.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

Os conselhos de políticas públicas, enquanto mecanismos participativos,

acompanharam o cenário de redemocratização e descentralização política no Brasil após a
Constituição Federal de 1988. Participando das decisões em políticas públicas, “têm atraído e
mantido interações em que os participantes constroem hábitos, padrões, regras e normas -
formais e informais - para lidar com problemas públicos na busca de soluções que atendem às
partes” (PESSALI; GOMES, 2020, p. 11). Cidadãos comuns e representantes de grupos
organizados têm ali a possibilidade de desenvolver vínculos na tentativa de solucionar
problemas em comum (SMITH, 2009).
Os conselhos de políticas públicas constituem desenhos institucionais de partilha
do poder, com representação mista de atores da iniciativa privada e pública e da sociedade
civil (AVRITZER, 2008). Gomes (2018, p. 41) esclarece que tais conselhos são “espaços
colegiados instituídos por uma norma jurídica, tendo em sua composição a sociedade civil, e
voltados para a tomada de decisão relacionada às políticas públicas”.
No caso dos conselhos municipais de turismo, o autor os caracteriza pela interação
reiterada entre organizações empresariais e setor público (GOMES, 2018). Logo, as empresas
têm predominância perante aos demais atores nos conselhos municipais de turismo, agindo
em conjunto com o setor público e sociedade civil no desenvolvimento do destino turístico.
Essa expressiva presença dos empresários se dá pelo fato dos negócios privados terem “um
papel fundamental na concepção, planejamento e gestão de destinos turísticos, indo além de
questões relativas a investimentos e operação de serviços” (SONTAG JUNIOR; GOMES,
2020, p. 98).
Contudo, Bassani (2019) enfatiza a necessidade de se investigar as relações entre
setor público e privado, observando as influências da atividade turística na implementação de
instituições democráticas, bem como a efetiva promoção por parte destas na inclusão e
representação da comunidade local. Vale ressaltar que a participação da sociedade civil deve
ser priorizada já que são os moradores os mais afetados pelos efeitos do turismo e muitas
vezes são excluídos dos processos decisórios acerca da política pública (BASSANI, 2019). A
esse respeito, Mediotte (2017, p. 3) salienta que uma política pública de turismo para ser
eficiente, deve primeiramente ser inclusiva, permitindo a participação da comunidade no
planejamento dessas políticas, já que se faz necessário “garantir a melhoria da qualidade de
vida local em primeira instância, bem como na geração de empregos, distribuição de riquezas
provenientes do turismo aos moradores”.
A inclusão, enquanto bem democrático, refere-se a maneira pela qual a igualdade
se realiza dentro da política e como as dimensões presença e voz são estabelecidas. Segundo
Xavier, Silva e Braga (2020, p. 74-75)

[...] a presença, parte-se do pressuposto que a participação política dos cidadãos é

diferente e desigual, e uma das funções das instituições participativas é permitir ou
promover a inserção dos segmentos relevantes no processo. No que se refere a voz,
ela evidencia os interesses expressos, as relações e os embates nos canais
participativos (XAVIER, SILVA & BRAGA, 2020, p. 74-75).

Quanto a produção do bem democrático da transparência para Smith (2009) é

preponderante tanto na promoção do entendimento por parte daqueles que participam dos
processos políticos e decisórios, quanto na publicidade destes processos e decisões. Desta
forma, a transparência centra “a reflexão sobre a publicidade dos procedimentos tanto dos
participantes internos das instituições como para o público em geral externo a elas”
(XAVIER; SILVA; BRAGA, 2020, p. 79). E sua não-produção pode acarretar diminuição da
confiança e da legitimidade sobre os processos políticos, dando espaço às práticas elitistas e
clientelistas, à marginalização de grupos sociais e até mesmo à corrupção.
Smith (2009) apresenta esse bem democrático a partir de dois aspectos: a interna,
pautada no conhecimento dos participantes acerca das regras que regulamentam a estrutura
interna da instituição e das condições estabelecidas para sua participação. E externa, quando
as instituições almejam o engajamento dos cidadãos e possibilidade de escrutínio das
instituições democráticas, elas devem priorizar a participação destes nas decisões públicas,
logo, o processo precisa estar aberto não só para os participantes, mas também para o público
em geral, no intuito de aprimorar a confiança dos envolvidos na participação. Vale ressaltar
que os processos desenvolvidos pelos conselhos em relação à transparência

[...] dependem da especificidade de cada desenho institucional, bem como do

contexto no qual eles estão inseridos. Tais diferenças vão desde as características da
política pública, passando pelo número de conselheiros, perfil dos segmentos
representados, até o mecanismo de escolha dos representantes (BUHRER, 2017, p.
30).

Assim, atenta-se para o desenho institucional e suas contribuições relacionadas à

inclusão e transparência na efetividade da democracia em conselhos de política, em particular,
o conselho municipal de turismo.

3 METODOLOGIA

Para o cumprimento do objetivo estabelecido neste estudo, adotou-se a abordagem

qualitativa (CRESWELL; CRESWELL, 2021), tendo como pesquisa documental a análise de
conteúdo. Hsieh e Shanon (2005, p. 1278) definem a análise qualitativa de conteúdos como
“um método de pesquisa para a interpretação subjetiva do conteúdo dos dados de um texto
através de um processo sistemático de codificação e identificação de temas ou padrões”.
Para coleta de dados foi realizada uma pesquisa documental, que para Gil (2002)
representa uma pesquisa que se vale de documentos ou “materiais que ainda não receberam
um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da
pesquisa”. Ainda segundo o autor, em uma pesquisa documental após o objetivo e o plano de
trabalho terem sido definidos, é necessário identificar e localizar fontes, obter materiais e
dados, realizar o tratamento e análise destes, construir uma lógica e redigir o trabalho.
Assim, iniciou-se a coleta referentes à fundação e natureza jurídica do Conselho
Municipal de Turismo de São Luís/MA, mediante pesquisa do regimento interno e conjunto
de leis, atas de reuniões da gestão atual e passada do COMTUR/SLZ, no site da Prefeitura
Municipal de São Luís/MA, plataformas de pesquisa (leismunicipais.com.br e
jusbrasil.com.br) e no diário oficial do município, durante o período entre junho e agosto de
2021.
Seus conteúdos foram então tratados, categorizados e analisados. Nossa
observação concentrou-se em aspectos do desenho institucional (conjunto de leis e regimento
interno), das deliberações, ações e procedimentos internos do conselho que tivessem efeito
potencial sobre a produção dos bens democráticos da inclusão (nas categorias de voz e
presença) e transparência (interna e externa). Além disso, a dispersão das fontes e a
quantidade de informações disponíveis (e a falta de informações), também foram
consideradas na análise, pois estas afetam a produção de transparência.

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES

Nessa seção será descrito o Conselho Municipal de Turismo de São Luís (MA) e
analisada a produção dos bens democráticos de inclusão, sob as categorias de voz e presença,
bem como a produção de transparência interna e externa no COMTUR/SLZ.

4.1 O DESIGN INSTITUCIONAL DO COMTUR/SLZ

A cidade de São Luís fica localizada em uma ilha, ao norte do estado do

Maranhão e concentra a maior população do estado, estimada em 1.115.932 pessoas (IBGE,
2021). Fundada em 8 de setembro de 1612, pelos franceses, invadida por holandeses em 1645
e colonizada por portugueses (séc. XVII), a capital maranhense possui um histórico cultural
demonstrado em seu acervo urbanístico de caráter civil e tombado Patrimônio Mundial pela
Organização das Nações Unidas para a Ciência, Educação e Cultura (Unesco) desde 1997 e
constitui um dos mais representativos e ricos exemplares do traçado urbano e da tipologia
arquitetônica produzidos pela colonização portuguesa no Brasil (IBGE, 2021; SETUR, 2021).
O turismo da cidade é caracterizado pela presença de visitantes que buscam lazer e
entretenimento associados ao turismo cultural e de sol e praia. A cultura gastronômica do
local é rica em arroz de cuxá, peixe frito, beiju e juçara, bem como de cultura natural e
cultural, como as praias, as ruelas e casarões do Centro Histórico, o bumba-boi e o tambor de
crioula (SETUR, 2021).
A cidade vem retomando gradualmente a atividade desde o início da pandemia, o
que se comprova através dos números sobre o fluxo de visitantes, que em 2020 apresentou
830.073 passageiros no Aeroporto de São Luís, enquanto em 2021, já ultrapassou esse
quantitativo, com 862.153 passageiros (OBSTURSLZ, 2021). O mercado hoteleiro também
demonstrou avanços, com o crescimento da taxa de ocupação de 55,99% em 2020 para
64,66% em 20216.
6
Dados referentes a média do último trimestre (outubro, novembro e dezembro) de 2020 e 2021.
 Diante dessas informações, o envolvimento dos atores políticos se torna essencial,
já que o turismo envolve interações entre turista, cidadãos e Estado em um espaço geográfico
e acaba afetando a comunidade local (BASSANI, 2019). Necessita, portanto, de um conjunto
de decisões e ações integradas harmonicamente a serem desenvolvidas para o uso sustentável
de recursos naturais, culturais e históricos (BENI, 1998). Logo, a espaços democráticos e
participativos, como os conselhos municipais, permitem introduzir a questão da partilha do
poder em uma instituição híbrida, como também o resultado de diferentes negociações após o
processo constituinte (AVRITZER, 2008).
O COMTUR/SLZ foi criado em 1997 pela lei 3.609 (SÃO LUÍS, 1997), fazendo
parte da extinta Fundação Municipal de Turismo (FUMTUR). Em 2002, com a extinção da
FUMTUR, (lei 4.120/2002) e a criação da Secretaria Municipal de Turismo-SETUR (lei
4.129/2002), o COMTUR manteve suas atribuições preservadas atreladas à SETUR,
conforme Art. 9° da referida legislação (SÃO LUÍS, 2002).
A Lei Municipal n° 4.038/02 instituiu o COMTUR como “um órgão deliberativo,
consultivo, normativo e orientador das ações pertinentes às políticas de turismo do Município
de São Luís” (SÃO LUÍS, 2002). Conforme destacam Pessali e Gomes (2020), as atribuições
dos conselhos normalmente seguem essa classificação, tendo o poder de decidir sobre a
implantação de políticas e/ou administração de recursos relativos à sua área de atuação
(deliberativo), de orientar ações ou políticas sobre sua área de atuação (consultivo); de
estabelecer normas e diretrizes para as políticas e/ou administração de recursos relativos à sua
área de atuação (normativo) e de fiscalizar a implementação e funcionamento de políticas e/ou
a administração de recursos relativos à sua área de atuação (fiscalizador).
Conforme o regimento interno, a composição do COMTUR/SLZ deverá ter 16
titulares e 16 suplentes, representantes da sociedade civil e do Poder Público, distribuídos de
forma paritária conforme apresentado a seguir (SÃO LUÍS, 2002):
- 6 (seis) representantes indicados pelo Chefe do Executivo Municipal;
- 1 (um) representante do pelo Chefe do Legislativo Municipal;
- 1 (um) representante indicado pelo órgão estadual responsável pelo Turismo;
- 8 (oito) representantes da sociedade civil (instituições representativas dos
segmentos de agências de viagem e empresas de turismo, de hotéis, bares, restaurantes e
similares, de transportes de passageiros (terrestre, aéreo e marítimo), instituições de ensino
técnico e científico ligadas ao turismo, instituições de profissionais ligados ao turismo,
instituições representativas dos setores comercial e industrial, Organizações Não-
Governamentais e Organizações Populares de caráter comunitário, agências públicas ou
privadas de financiamento e desenvolvimento).
Cabe ao Prefeito a indicação dos representantes (titulares e suplentes) do poder
público e contempla os órgãos municipais ligados aos seguintes setores da administração:
Turismo, Educação, Meio Ambiente, Cultura, Urbanismo e Planejamento, enquanto os
representantes da sociedade civil são escolhidos mediante eleições (SÃO LUÍS, 2002). Os
suplentes da sociedade civil são indicados na composição das chapas candidatas. O prazo de
cada mandato dos conselheiros estabelecido no Regimento Interno é de dois anos.
Quanto aos membros da gestão atual, destaca-se a presença dos setores público e
sociedade civil, conforme memorando publicado no Diário Oficial do Município, em julho de
2021. O setor público é representado pela Secretaria Municipal de Turismo, Secretaria
Estadual de Turismo, Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão
(IFMA), Secretaria Municipal de Cultura, Secretaria Municipal de Educação, Secretaria
Municipal de Planejamento e Desenvolvimento, Câmara dos Vereadores, Secretaria
Municipal da Fazenda e Secretaria Municipal de Meio Ambiente.
A sociedade civil, por sua vez, abrange mais as representações de classe
empresarial, a saber: Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae),
Federação das Indústrias do Estado do Maranhão (Fiema), Serviço Nacional de
Aprendizagem Comercial (Senac), Associação Comercial do Maranhão (ACM), Associação
de Bares e Restaurantes da Avenida Litorânea (Aslit), Sindicato das Empresas de Turismo do
Estado do Maranhão (Sindetur), Associação Brasileira da Indústria de Hotéis do Maranhão
(ABIH), Sindicato Empresarial de Hospedagem e Alimentação do Maranhão (Sehama) e
Associação Brasileira de Agências de Viagens (ABAV).
É possível observar que nesta gestão há presença paritária de instituições públicas
e privadas, ligadas em sua maioria diretamente ao turismo. A presidência do Conselho é
ocupada atualmente pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
(SEBRAE), órgão indiretamente ligado à atividade turística e que contempla o setor privado.
Sobre as atribuições, com base no regimento interno, compete ao presidente do
Conselho Municipal de Turismo representar a instituição, fazer cumprir o presente regimento
as decisões tomadas pelas instâncias deliberativas do COMTUR/SLZ, delegar poderes,
aprovar pautas de sessões, convocar e presidir reuniões e dirigir os trabalhos das sessões. Aos
conselheiros, compete as seguintes atribuições: participar assiduamente das reuniões, relatar
os expedientes que lhes foram atribuídos, colaborar com estudos, representar o
COMTUR/SLZ quando solicitado pela presidência e zelar pelo nome e prestígio da
instituição. As reuniões devem acontecer ordinariamente uma vez por mês, e
extraordinariamente, quando convocada pelo presidente do COMTUR/SLZ ou a maioria dos
membros titulares. Além disso, o quórum mínimo para que as reuniões sejam validadas é de
50% mais um de seus membros titulares.
Quanto às ações com COMTUR/SLZ, observa-se a partir das atas que as reuniões
seguiram as seguintes deliberações (quadro 1).

QUADRO 1 - Reuniões do COMTUR/SLZ - 2021/2023

Reuniões Sugestões e deliberações
1ª reunião - Eleição e ‘empossamento’ dos conselheiros do biênio 2021/2023
25/02/2021
2ª reunião - Reformulação da lei municipal Lei 4108/2002, que institui o exercício da função do guia
08/04/2021 de turismo; elaboração do Plano Gerencial de Resíduos Sólidos.
3ª reunião - Apresentação dos grupos temáticos do COMTUR/SLZ (Governança; Infraestrutura;
13/05/2021 Promoção e divulgação; legislação e Projetos e Eventos); apresentação do Calendário de
Reuniões; promoção do encontro dos Conselhos de Turismo do Estado do Maranhão,
com sede em São Luís; estender o convite aos representantes da Caixa Econômica
Federal, Banco do Brasil e Banco do Nordeste, para as reuniões do COMTUR/SLZ e
discutir as linhas de crédito existentes atualmente.
4ª reunião - Posse aos conselheiros pela prefeitura municipal; apresentação do trabalho realizado
09/08/2021 pelos grupos de trabalho mostrando o plano de ação do COMTUR/SLZ; a Lei dos Guias
já está na SEGOV; solicitado ao Governo do Estado melhorias nas estradas que dão
acesso à ilha de São Luís. criação da rota da ilha, ideia levantada no GT de Promoção e
Divulgação; trabalho de conscientização do setor para capacitação; convite a todos os
membros para a Ruraltur.
5ª reunião - Reformulação da lei municipal de Resíduos Sólidos; a possibilidade de criar um birô de
10/09/2021 eventos; discussão sobre a reformulação do atual regimento do Conselho; solicitação da
presença do representante do Destination São Luís para atuar na captação de eventos;
programação da visita ao Centro de Convenções Pedro Neiva de Santana após a reforma.
Fonte: elaborado pelos autores (2022)

Em suma, observa-se que o COMTUR/SLZ possui atribuições de grande

relevância e por isso, necessita aprofundar como se dá esse funcionamento por via da inclusão
e da transparência.

4.2 INCLUSÃO E TRANSPARÊNCIA NO PROCESSO DEMOCRÁTICO E

PARTICIPATIVO DO COMTUR/SLZ

Para a análise da presença, verificou-se que a composição atual do conselho é

paritária entre setor público e setor privado, sendo presidido por uma instituição privada, o
SEBRAE. Em comparação a gestão anterior, observa-se uma grande mudança na
representação política, principalmente a diminuição na presença de instituições não ligadas
diretamente ao turismo, embora se compreenda a pertinência destas que contribuem para o
desenvolvimento do turismo local, como o Sistema S e Instituições de Ensino (responsáveis
por qualificações profissionais). É importante ressaltar que a presença das secretarias
municipais da cultura, da fazenda, do meio ambiente e planejamento e desenvolvimento não
faziam parte da gestão 2018/2020, pode ser um elemento positivo à interação do conselho
com a administração pública. Sontag Júnior e Gomes (2020, p. 103) revelam que dado o
envolvimento do turismo com diversos setores, “a participação de entidades ligadas a
qualquer área que tenha ligação com a atividade turística é permitida”. É importante ressaltar
que a paridade do poder entre os membros por si só não garante apenas com a representação
política, sendo importante aprofundar a variação do desenho institucional a partir de quem
participa, como se comunicam e se tomam as decisões e como as decisões vinculam-se às
políticas.
Há de se considerar ainda que o COMTUR/SLZ, assim como os demais conselhos
municipais de turismo no país, tem como peculiaridade na sua composição entidades do setor
empresarial com maior representação (como é o caso das entidades ABIH, SEHAMA, ASLIT
e ABAV) e de baixa representação da sociedade civil, o que é incomum quando se compara
com conselhos de outros segmentos da política pública (SONTAG JÚNIOR; GOMES, 2020).
Em comparação a gestão anterior, observa-se que não houve uma rotatividade de
conselheiros, sendo o caso das entidades ABAV, ABIH, FIEMA, SEHAMA e SINDETUR
que permanecem ocupando as mesmas posições. Embora seja importante destacar que na
gestão atual novas entidades passaram a compor o COMTUR/SLZ, como ACM, IFMA,
SEBRAE (sociedade civil) e Secretaria da Fazenda, Câmara dos Vereadores e Secretarias
Municipais de Cultura, de Educação, de Meio Ambiente, de Planejamento e Desenvolvimento
(setor público).
Dito isso, a impressão que se tem é que o COMTUR/SLZ é inclusivo e aberto à
participação de todos, porém, é possível evidenciar que a estrutura e funcionamento das
últimas duas formações do conselho têm seu corpo composto por setor público e setor
empresarial e não contempla a população civil comum, como sindicatos de trabalhadores da
hotelaria, agentes de viagens, dentre outros. Smith (2009) menciona que por conta da
limitação numérica, os conselheiros escolhidos não representam a totalidade dos grupos de
interesse, o que pode comprometer, em partes, a legitimidade da institucionalidade.
Quanto à escolha dos representantes, é importante salientar que o procedimento de
candidatura destas entidades não possui um design institucional bem definido. Em seu art. 5º,
do regimento interno, os membros do Conselho Municipal de Turismo serão indicados
mediante fóruns específicos de suas áreas e nas atas analisadas não foram publicizadas essas
informações e sequer no canal de comunicação do conselho. A mesma situação acontece com
a formulação da comissão eleitoral provisória e a relação de documentação referente às
entidades, que não são instituídos em regimento interno, e também não transparecem nas atas,
o que prejudica a promoção de inclusão e consequentemente a transparência interna e externa
e controle popular.
A assiduidade também é um ponto a se considerar na inclusão, pois ao observar a
presença dos conselheiros em reuniões constatou-se no biênio 2021/2023, através de registro
das atas que houve em média 22,2% de faltas às reuniões, sendo a maioria dos faltantes
órgãos do setor público, ligados indiretamente ao turismo. Representando melhora em relação
ao biênio 2018/2020, o qual a taxa de presença dos conselheiros (mediante média ponderada)
foi de apenas 65,1%. Um fato comum em ambos os biênios é que a maioria dos assíduos
corresponde ao setor privado e são representantes da atividade turística, ou seja, há
preponderância da voz do poder privado.
Em se tratando das interações da atual composição do COMTUR/SLZ é possível
verificar a existência de membros mais vocais, a exemplo da Secretaria Municipal de Turismo
e ABIH, fenômeno que pode se relacionar a capacidade de julgamento ponderado, pois estas
duas entidades apresentam uma elevada capacidade técnica na análise e levantamento de
informações acerca da atividade turística. Observa-se que aparentemente não existem
restrições do ponto de vista institucional sobre o direito de fala dos conselheiros/convidados e
as interações, em geral, se dão de forma cooperada entre as entidades.
Percebe-se que a abertura do espaço das reuniões ao público em geral não está
prevista em regimento interno, sendo que a presença de atores externos (através de convite
dos conselheiros e somente para esclarecer aspectos técnicos das discussões) é timidamente
citada nas atas do biênio 2021/2023, bem como nas atas do 2018/2020. Contudo, é notória a
ampliação do número de convidados nas reuniões no atual biênio em comparação a gestão
anterior, porém a população em geral, pequenos empresários e alguns setores trabalhistas
ainda não tiveram espaço no conselho atual, e o regimento externo não estimula a presença
dos mesmos.
Com relação à voz, a abrangência do conteúdo específico discutido nas pautas das
reuniões é definida pela possibilidade de manifestação dos participantes (XAVIER; SILVA;
BRAGA, 2020). Portanto, mediante análise das atas do atual biênio temas relevantes ao
turismo e desenvolvimento local são observados, como: demandas de entidades
representativas (como a instituição do exercício da função do guia de turismo), a elaboração
do Plano Gerencial de Resíduos Sólidos, melhorias das estradas que ligam São Luís aos
demais municípios, entre outros. Contudo, as pautas de maior incidência nas reuniões são
referentes à própria dinâmica interna do conselho, como a criação de grupos temáticos,
apresentação do Calendário de Reuniões e discussão sobre a reformulação do atual regimento
interno do Conselho, mas as alterações ou não do regimento interno até o momento não foram
publicizadas em atas de reuniões subsequentes, diário oficial e site da prefeitura municipal de
São Luís (MA). É importante frisar que pautas relacionadas a grupos minoritários foram
negligenciadas, o que pode ser reflexo do próprio design institucional em priorizar o
empresariado e a gestão pública.
Quanto à gestão anterior, conforme o quadro 4, foram realizadas apenas quatro
reuniões ordinárias e nenhuma extraordinária durante o biênio, as discussões além de serem
presididas pela Secretaria Municipal de Turismo de São Luís, envolviam temas sobre a
parceria entre Universidade Federal e SETUR São Luís, reativação da Instância de
Governança de São Luís, participação em eventos em outras cidades para divulgar o destino,
aproximações com entidades privadas, a segurança no Centro Histórico, redução da conta de
luz para Hotelaria, ISS, IPTU e iluminação pública. Um fato que merece atenção é que as
pautas de grupos minoritários também foram negligências pela gestão passada, fortalecendo
discussões de cunho elitista, consoante apresentado a seguir (quadro 2)

Quadro 2– Análise de atas das reuniões do COMTUR/SLZ - 2018/2020

Reuniões Discussões, sugestões e deliberações
1ª reunião - Eleição dos conselheiros do biênio 2018/2020, mediante presença de “convocados”;
23/08/2018 proposta de reuniões com o prefeito municipal acerca dos temas: redução de IPTU, ISS e
taxa de iluminação pública; sugestão de parcerias com IFMA.

2ª reunião - Informe de agendamento de reunião com a Secretaria da Fazenda de São Luís, a fim de
08/11/2018 tratar sobre redução do ICMS e taxa de iluminação pública; Discussões referentes à
atuação de Airbnb na região e como esta pode ser prejudicial a rede hoteleira, influência da
mídia e redes sociais sobre o turismo, malha aeroviária do estado do Maranhão; Proposição
de reunião de empresários do turismo com o governador do estado e proposição de parceria
com o SEBRAE.
3ª reunião - Sugestões de parcerias com o observatório da UFMA, Fê Comércio, ABIH e Destination
22/01/2019 (bem como sua regulamentação e financiamento), para obtenção de dados referentes ao
turismo local; a presidente do COMTUR propõe a discussão sobre o papel da mídia para o
fomento do turismo local e ressaltou a importância de matérias “positivas”; a presidência
sugeriu reuniões com agências de recepção para observação de como ocorria a capacitação
dos agentes de viagens; Sugestão de realização de evento de apresentação sobre São Luís
em Belém-PA, a fim de atrair turistas; Discussão acerca da importância do CONOTEL;
Exposição por parte SETUR/MA de suas atividades previstas para o primeiro semestre de
2019, assim como da SETUR/SLZ; Discussão sobre a necessidade de alterar a
“programação” do centro histórico, uma vez que o público que vem frequentando o local
não é “interessante” ao turismo, além da existência de problemas de segurança no local.
4ª reunião - Leitura e Assinatura das Atas referentes às Assembleias anteriores; destaque por parte da
30/10/2019 presidente do conselho sobre a valia da parceria com o observatório da UFMA, de sua
participação no Seminário Internacional de Patrimônio mais Turismo, parceria do
município de São Luís com o IPHAN e algumas ações municipais; Acompanhamento de
algumas ações promovidas pela UFMA; Proposição de parcerias que promovam pesquisas
 sobre a atividade turística local; Discussões referentes a deficiências na malha aeroviária
local, necessidade de integração entre setores do estado e demandas do setor turístico
(como manutenção de vias públicas e realizações de eventos); Proposição da redução do
ICMS do combustível para veículos aéreos e IPTU para a indústria hoteleira local;
Proposição para alteração do regimento interno, visando ampliar uma vaga para instituições
de ensino, contudo, ampliando juntamente uma vaga para o setor público, mantendo a
paridade.
Fonte: elaborado pelos autores (2022)

Observa-se que as pautas da gestão atual apresentam continuidade e feedbacks,

dando contorno aos “posicionamentos, às contraposições e ao alcance da partilha de poder
diante de certa configuração dos interesses e demandas” (XAVIER; SILVA; BRAGA, 2020,
p. 76), o que é menos perceptível no biênio anterior.
Identificou-se também na gestão atual (assim como na passada) irregularidades na
periodicidade das reuniões: aconteceram apenas cinco reuniões ordinárias e nenhuma
extraordinária em 2021, sendo que as reuniões devem acontecer mensalmente. Assim, a
periodicidade das reuniões ordinárias não foi seguida conforme previsto no regimento interno,
o que pode comprometer a assiduidade dos membros (levando a baixa frequência) e reduzir a
presença de voz. Há de se considerar ainda, que os conselheiros não possuem qualquer
remuneração, ou custeio para comparecimento às reuniões, além de possuírem outras funções
fora da entidade, sendo a maioria atuante do setor privado ligado diretamente à atividade
turística, o que dificultava a participação interina e presencial no COMTUR/SLZ. Com a
pandemia, novos meios de participação (como reuniões on-line) possibilitaram a realização
das reuniões, preservando assim a presença e uso da voz de seus membros.
Analisando a produção de transparência interna, fato do funcionamento do
Conselho Municipal de Turismo estar descrito na lei municipal 4038/2002 e regimento
interno fomenta a produção de transparência interna. Uma vez que as funções dos
conselheiros, procedimentos regimentais, periodicidade de reuniões e outras informações
relevantes as dinâmicas de funcionamento do conselho estão delimitadas em natureza jurídica.
O que facilita o entendimento por parte dos membros da própria instituição e seus processos.
Na atual gestão avanços para a produção do conhecimento do funcionamento do
COMTUR/SLZ por parte dos conselheiros são perceptíveis, como o acompanhamento interno
de ações promovidas pelo conselho, o estabelecimento de datas pré-definidas para as reuniões
e proposta de modelo de gestão em grupos de trabalhos (conforme ata da 4° reunião ordinário
do biênio 2021/2023). Porém, as informações poderiam ser melhor detalhadas tanto no
regimento interno, quanto nas atas sobre os procedimentos de eleições indicando os fóruns
necessários e os procedimentos para habilitação de instituições, isso prejudica a transparência
interna, e consequentemente, a presença.
Quanto à transparência externa, conforme solicitado na 1° reunião do biênio
2021/2023, o COMTUR/SLZ passou a publicizar informações no site da prefeitura municipal
(ao qual se vincula à Secretaria Municipal de Turismo), contendo as atas do biênio atual,
biênio 2018/2020, o regimento interno e informações sobre a gestão 2021/2023. Contudo,
alguns elementos que auxiliam o escrutínio do conselho não constam nos canais de
comunicação do conselho de maneira explícita, como: acompanhamento das ações
promovidas pelo conselho, calendário de reuniões e de meios de comunicação direta com o
conselho (como e-mail dos conselheiros, e-mail institucional e ramal telefônico). A esse
respeito, Buhrer (2017, p. 34) enfatiza que os conselhos devem demonstrar uma abertura para
o diálogo com a sociedade, buscando dar publicidade à atuação destes, “já que as suas
características gerais reforçam [...], a dificuldade de construção de mecanismos que
favoreçam negociações pautadas por critérios mais transparentes”. É importante destacar que
a falta de publicização das datas de reuniões reprime a pluralidade de representação e a
participação de não conselheiros.
Uma forma de aprimoramento que pode ser absorvida pelo COMTUR/SLZ, assim
como os demais conselhos municipais de São Luís é a criação do portal dos Conselhos. Desde
2017, em Curitiba existe uma plataforma virtual que reúne informações sobre os 47 conselhos
municipais, incluindo o COMTUR de Curitiba (PESSALI; GOMES, 2020). As informações
são abastecidas pelos próprios conselhos. O portal possui informações sobre a legislação, as
atas/deliberações, notícias e eventos do conselho, composição, câmaras técnicas,
demonstrativos contábeis e os fundos e orientações7.
Por fim, o COMTUR/SLZ não detém qualquer tipo de orçamento, sendo vetado
qualquer tipo de despesa. Conforme o Art. 16, §2° do regimento interno, o COMTUR/SLZ a
manutenção (material administrativo) deve ser coberta pela prefeitura municipal. Assim, o
custeio do conselho se torna atrelado diretamente à prefeitura municipal. A SETUR/SLZ é o
órgão que disponibiliza local e material administrativo para o funcionamento da entidade.
Contudo, em pesquisa realizada no portal da transparência do município de São Luís (MA),
no site da prefeitura municipal e diário oficial, estas informações não foram encontradas,
assim restringindo a produção do bem democrático da transparência.

7
Informações extraídas no site dos conselhos municipais, na área do COMTUR. Disponível em:
http://portaldosconselhos.curitiba.pr.gov.br/conselhos2.aspx?conselho=18. Acesso em: 10 jan. 2022.
 Pode-se considerar que a falta de transparência, a dificuldade de informações e as
falhas de comunicação interna e externa, prejudicam o bem da inclusão, do julgamento
ponderado e controle social, o que nos leva a refletir sobre os desafios da gestão atual do
COMTUR/SLZ, principalmente em avanços no que tange a produção dos bens democráticos
que inclua os cidadãos e promova a transparência nas informações e comunicações.

5 CONCLUSÃO

Tendo como objetivo analisar o design institucional da gestão atual do Conselho

Municipal de Turismo da cidade de São Luís, MA, a partir dos bens democráticos de inclusão
e transparência de Smith (2009), levando em consideração como estes espaços democráticos,
em tempos de pandemia, podem gerar atributos importantes no processo democrático
participativo, observou-se que a presença no design institucional do COMTUR/SLZ necessita
de melhorias. O regimento interno e o conjunto de leis relacionadas ao conselho (que em sua
composição é paritário) delimitam mecanismos vagos de habilitação de entidades, bem como
de procedimentos de nomeação de comissão eleitoral provisória.
Vale destacar a existência de outras limitações da presença, como os grupos
populares e de trabalhadores do setor do turismo não possuírem vagas asseguradas em
regimento interno, o que direciona discussões mais de cunho elitista e clientelista, sem falar
da não abertura dos espaços das reuniões ao público em geral.
A componente voz com direito de voto, do ponto de vista regimental, é promovida
apenas aos conselheiros titulares e quando há ausência destes, os suplentes os substituem.
Entretanto, por ter uma formação diferenciada dos demais conselhos de políticas públicas -
classe empresarial e setor governamental - a baixa promoção da presença de grupos
minoritários faz com que a voz para estes grupos seja comprometida.
Além disso, a não delimitação em regimento interno do percentual mínimo de
presença por segmentos pode incorrer desigualdades de força nas reuniões, prejudicando a
promoção da voz. Sugere-se que se tenha explicitado no regimento interno o percentual
mínimo de presença tanto para o setor público como da sociedade civil, para que não ocorram
reuniões com desequilíbrio de forças.
Ainda, no tocante ao bem democrático da inclusão, observa-se que o não
cumprimento da periodicidade das reuniões (estipulada em regimento interno) e ausências de
membros do conselho nestas, fragilizam a inclusão, na medida que o volume de temas a serem
discutidos se torna reduzido. Contudo, na gestão atual, a forma de interação entre conselheiros
aparenta ser adequada e cooperativa, com organização das pautas discutidas e o
acompanhamento de temas abordados ao longo dos encontros ordinários, demonstrando
avanços em relação à gestão passada.
A arquitetura do desenho institucional do COMTUR/SLZ, estipula a presença de
um regimento, composição de mesa diretora, comissões permanentes (e grupos de trabalhos),
bem como a elaboração de atas das reuniões. Dito isso, mediante a análise de atas constatou-
se que a atual gestão (biênio 2021/2023) vem sugerindo ações que fomentam a transparência
interna, como implementação de um modelo de gestão, calendário de reuniões pré-definido e
acompanhamento das ações promovidas pelo conselho. Avanços em comparação a gestão
passada para a transparência interna, visto que no biênio 2018/2020, não houveram sugestões
de inovações (registradas em atas) para as dinâmicas de transparência interna. Entretanto, se
tais avanços não estiverem formalizados via alteração do regimento interno, podem acabar se
perdendo em gestões subsequentes.
Com relação à transparência externa, a produção deste bem democrático vem
ocorrendo de forma discreta, uma vez que o conjunto de informações pertinentes ao
COMTUR/SLZ está disperso em portais do site da prefeitura municipal de São Luís (MA), do
diário oficial e da SETUR, prejudicando assim a capacidade de escrutínio do conselho por
parte do público em geral. Outro ponto que reduz a produção de transparência externa é a
quantidade limitada de informações disponibilizadas no espaço destinado ao COMTUR/SLZ
dentro do site da prefeitura municipal de São Luís, contendo apenas atas dos biênios
2018/2020 e 2021/2023, regimento interno e composição do conselho atual.
Entende-se que a transparência externa dessas informações fica inviabilizada a
partir da falta de publicização do processo de habilitação de entidades aptas a se candidatarem
ao COMTUR/SLZ, canais de comunicação direta (com o conselho) e prestações de contas do
conselho (sendo que estas também não constam no portal da transparência do município).
Vale destacar que ao longo da pesquisa limitações foram frequentes devido à escassez e
dispersão de informações disponíveis, principalmente relacionadas às gestões anteriores.
Acredita-se que o estudo pode contribuir para a compreensão do funcionamento
recente do COMTUR/SLZ, bem como de seu design institucional, observando limitações e
potencialidades. De maneira que se recomenda que o percentual mínimo de presença tanto
para o setor público como da sociedade civil seja explicitado em regimento interno, pois foi
observado que em muitas reuniões a presença não foi paritária (entre setor público e
sociedade civil), também se recomenda que os procedimentos de habilitação de entidades
aptas a eleição do conselho seja melhor explicados em regimento interno e divulgados;
criação de vagas no conselho para grupos populares e minoritários; ampliação de
transparência (como a publicização das prestações de contas do conselho, criação de um
portal próprio centralizando informações e disponibilização de atas mais antigas);
criação/exposição de canais de comunicação com o conselho (como e-mail institucional) e
abertura das reuniões a interessados (reuniões podem ser transmitidas online).
Por fim, conclui-se que o Conselho Municipal de Turismo de São Luís (MA)
representa um importante marco para a democracia participativa na cidade de São Luís, cujo
objetivo é garantir o desenvolvimento local através da atividade turística. As limitações no
design institucional e em seu funcionamento se traduzem em grandes desafios a serem
endereçados pela gestão atual (e futuras) do COMTUR/SLZ, no que tange a produção dos
bens democráticos, que inclua os cidadãos e promova a transparência nas informações e
comunicações.
Motivando a elaboração de mais estudos sobre o COMTUR/SLZ, observando um
maior período de tempo (e maior volume de informações) e analisando a produção dos outros
bens democráticos (como o controle popular) delimitados por Smith. Para que assim sirvam
de subsídios para avanços institucionais no Conselho Municipal de Turismo de São Luís
(MA).

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