Inclusão e transparência no Conselho Municipal de Turismo em São Luís (MA)

Augusto Monteiro Silva (UFPR)

Ângela Roberta Lucas Leite (UFPR)
Bruno Martins Augusto Gomes (UFPR)
Huáscar Fialho Pessali (UFPR)

Resumo
Dada a importância do turismo para São Luís (MA), um importante destino turístico nacional,
o presente trabalho objetiva analisar o design institucional da gestão atual do Conselho
Municipal de Turismo da cidade de São Luís (MA) - COMTUR/SLZ, a partir dos bens
democráticos da inclusão e transparência de Smith (2009), pois o COMTUR/SLZ, mesmo
durante a pandemia, representa um espaço que pode contribuir com o processo democrático
participativo. Assim, realizou-se pesquisa documental de leis, atas e normas internas do
conselho. E para análise qualitativa, empregou-se análise de conteúdo via categorias
fundamentas na inclusão (voz e presença) e transparência (interna e externa). Observou-se
que a gestão atual do COMTUR/SLZ comparada a gestão anterior, avançou na inclusão de
seus membros e ampliou a transparência interna e externa. Contudo, aprimoramentos
funcionais e regimentais ainda são necessários sobre a transparência das eleições, a
diversidade representativa e a participação de atores externos ao conselho. Logo, conclui-
se que a produção dos bens democráticos, que incluam os cidadãos e promovam a
transparência de informações e comunicação são desafios à atual gestão do COMTUR/SLZ.

Palavras-chave: Democracia participativa. Bens democráticos. Conselho Municipal de

Turismo. São Luís (MA).
1 INTRODUÇÃO

Os conselhos de políticas públicas, enquanto mecanismos participativos,

acompanharam o cenário de redemocratização e descentralização política no Brasil após a
Constituição Federal de 1988. Participando das decisões em políticas públicas, estes
conselhos “têm atraído e mantido interações em que os participantes constroem hábitos,
padrões, regras e normas - formais e informais - para lidar com problemas públicos na busca
de soluções que atendem às partes” (PESSALI; GOMES, 2020, p. 11). Cidadãos comuns e
representantes de grupos organizados têm ali a possibilidade de desenvolver vínculos na
tentativa de solucionar problemas em comum (SMITH, 2009).
Os conselhos de políticas públicas constituem desenhos institucionais de partilha do
poder, com representação mista de atores da iniciativa privada e pública e da sociedade civil
(AVRITZER, 2008). Gomes (2018, p. 41) esclarece que tais conselhos são “espaços
colegiados instituídos por uma norma jurídica, tendo em sua composição a sociedade civil, e
voltados para a tomada de decisão relacionada às políticas públicas”.
No caso dos conselhos municipais de turismo, o autor os caracteriza pela interação
reiterada entre organizações empresariais e setor público (GOMES, 2018). Logo, as
empresas têm predominância perante aos demais atores nos conselhos municipais de
turismo, agindo em conjunto com o setor público e sociedade civil no desenvolvimento do
destino turístico. Essa expressiva presença dos empresários se dá pelo fato dos negócios
privados terem “um papel fundamental na concepção, planejamento e gestão de destinos
turísticos, indo além de questões relativas a investimentos e operação de serviços” (SONTAG
JUNIOR; GOMES, 2020, p. 98).
Contudo, Bassani (2019) enfatiza a necessidade de se investigar as relações entre
setor público e privado, observando as influências da atividade turística na implementação de
instituições democráticas, bem como a efetiva promoção por parte destas na inclusão e
representação da comunidade local.
O Conselho Municipal de Turismo de São Luís (MA) - COMTUR/SLZ é uma importante
instituição democrática e participativa para turismo local, uma vez que é um órgão normativo,
consultivo, orientador, deliberativo e paritário que possui seu poder de influência nas tomadas
de decisão das políticas públicas de turismo de São Luís. Além disso, São Luís (MA) é
considerado um destino turístico consolidado nacionalmente, estando entre os maiores PIB
das cidades brasileiras (24° lugar), reconhecida como patrimônio mundial da humanidade pela
UNESCO desde 1997 e movimentando mais de 800 mil passageiros no último trimestre de
2021 (SETUR, 2021a; OBSTURSLZ, 2021).
A partir das informações supracitadas, revela-se a potencialidade turística que a
cidade de São Luís possui, o que instiga ampliar estudos e pesquisas relacionados ao turismo
local, principalmente aqueles que despertam o interesse sobre a criação e desenvolvimento
de espaços democráticos e participativos, como os conselhos municipais.
Por entender o turismo enquanto um fenômeno que interage nas dinâmicas sociais,
econômicas e culturais e envolve a participação de diversos atores, traz-se à tona a proposta
de se discutir os conselhos municipais enquanto espaços democráticos e participativos que
estimula a interação entre os atores públicos e privados.
Assim, propõe-se com o estudo analisar o atual design institucional do Conselho
Municipal de Turismo da cidade de São Luís, MA e o funcionamento da gestão, a partir dos
bens democráticos de inclusão e transparência de Smith (2009), levando em consideração
como estes espaços democráticos, em tempos de pandemia, podem gerar atributos
importantes no processo democrático participativo.
A fim de contemplar o objetivo deste estudo, foi realizada uma pesquisa documental,
por meio da coleta de nove atas de reunião das gestões dos biênios 2018/2020 e 2021/2023,
do regimento interno atual do COMTUR/SLZ e das leis municipais 4038/2002 e 3609/1997.
Pesquisa ocorrida na plataforma LeisMunicipais.com.br, no site da própria prefeitura de São
Luís e no diário oficial do Município de São Luís (MA). Para análise e tratamento qualitativo,
empregou-se a análise de conteúdo (BARDIN, 1977), buscando-se compreender o potencial
inclusivo e transparente do COMTUR/SLZ, mediante categorias fundamentadas na inclusão
(voz e presença) e transparência (interna e externa).
Portanto, ao analisar o desenho institucional do Conselho Municipal de Turismo de
São Luís (MA) por meio da inclusão e transparência, pretende-se priorizar a participação da
comunidade e de entidades locais de vários segmentos do turismo (presença), levando-se em
consideração os posicionamentos (voz) destes membros a respeito de problemas específicos,
além da transparência por meio da publicização dos processos tanto para os membros, quanto
para a comunidade local.

2 O CONSELHO MUNICIPAL DE TURISMO DE SÃO LUÍS (MA) - COMTUR/SLZ

São Luís é uma cidade localizada em uma ilha, ao norte do estado do Maranhão e
concentra a maior população do estado, estimada em 1.115.932 pessoas (IBGE, 2021).
Fundada em 8 de setembro de 1612, pelos franceses, invadida por holandeses em 1645 e
colonizada por portugueses (séc. XVII), a capital maranhense possui um histórico cultural
demonstrado em seu acervo urbanístico de caráter civil e tombado Patrimônio Mundial pela
Organização das Nações Unidas para a Ciência, Educação e Cultura (Unesco) desde 1997 e
constitui um dos mais representativos e ricos exemplares do traçado urbano e da tipologia
arquitetônica produzidos pela colonização portuguesa no Brasil (IBGE, 2021; SETUR, 2021).
 O turismo da cidade é caracterizado pela presença de visitantes que buscam lazer e
entretenimento associados ao turismo cultural e de sol e praia. A cultura gastronômica do
local é rica em arroz de cuxá, peixe frito, beiju e juçara, bem como de cultura natural e cultural,
como as praias, as ruelas e casarões do Centro Histórico, o bumba-boi e o tambor de crioula
(SETUR, 2021).
A cidade vem retomando gradualmente a atividade desde o início da pandemia, o que
se comprova através dos números sobre o fluxo de visitantes, que em 2020 apresentou
830.073 passageiros no Aeroporto de São Luís, enquanto em 2021, já ultrapassou esse
quantitativo, com 862.153 passageiros (OBSTURSLZ, 2021). O mercado hoteleiro também
demonstrou avanços, com o crescimento da taxa de ocupação de 55,99% em 2020 para
64,66% em 20211.
As informações revelam o potencial turístico de São Luís, bem como a retomada
gradual do turismo, o que desperta o interesse das políticas públicas, já que o turismo envolve
interações entre turista, cidadãos e Estado em um espaço geográfico e acaba afetando a
comunidade local (BASSANI, 2019). Necessita, portanto, de um conjunto de decisões e ações
integradas harmonicamente a serem desenvolvidas para o uso sustentável de recursos
naturais, culturais e históricos (BENI, 1998). Logo, a espaços democráticos e participativos,
como os conselhos municipais, permitem introduzir a questão da partilha do poder em uma
instituição híbrida, como também o resultado de diferentes negociações após o processo
constituinte (AVRITZER, 2008).
O COMTUR/SLZ foi criado em 1997 pela lei 3609 (SÃO LUÍS, 1997), fazendo parte
da extinta Fundação Municipal de Turismo - FUMTUR. Em 2002, com a extinção da FUMTUR
pela lei 4120 /02 (SÃO LUÍS, 2002) e a criação da Secretaria Municipal de Turismo-SETUR
pela lei 4129/02 (SÃO LUÍS, 2002), o COMTUR manteve suas atribuições preservadas
atreladas à SETUR, conforme Art. 9° da referida legislação.
A Lei Municipal n° 4038/02 (SÃO LUÍS, 2002) institui o COMTUR como “um órgão
deliberativo, consultivo, normativo e orientador das ações pertinentes às políticas de turismo
do Município de São Luís” (SÃO LUÍS, 2002). Conforme destacam Pessali e Gomes (2020),
as atribuições dos conselhos normalmente seguem essa classificação, tendo o poder de
decidir sobre a implantação de políticas e/ou administração de recursos relativos à sua área
de atuação (deliberativo), de orientar ações ou políticas sobre sua área de atuação
(consultivo); de estabelecer normas e diretrizes para as políticas e/ou administração de
recursos relativos à sua área de atuação (normativo) e de fiscalizar a implementação e
funcionamento de políticas e/ou a administração de recursos relativos à sua área de atuação
(fiscalizador). Observa-se que o COMTUR/SLZ conforme as leis 3609/1997 e 4038/2002,

1
Dados referentes a média do último trimestre (outubro, novembro e dezembro) de 2020 e 2021.
juntamente do regimento interno, não possui a atribuição de fiscalização, o que pode
representar uma limitação à produção dos bens democráticos referentes à transparência e ao
controle popular.
Na composição do COMTUR/SLZ deverá ter 16 titulares e 16 suplentes,
representantes da sociedade civil e do Poder Público, distribuídos de forma paritária conforme
apresentado a seguir (SÃO LUÍS, 2002):
- 6 (seis) representantes indicados pelo Chefe do Executivo Municipal;
- 1 (um) representante do pelo Chefe do Legislativo Municipal;
- 1 (um) representante indicado pelo órgão estadual responsável pelo Turismo;
- 8 (oito) representantes da sociedade civil (instituições representativas dos segmentos
de agências de viagem e empresas de turismo, de hotéis, bares, restaurantes e similares, de
transportes de passageiros (terrestre, aéreo e marítimo), instituições de ensino técnico e
científico ligadas ao turismo, instituições de profissionais ligados ao turismo, instituições
representativas dos setores comercial e industrial, Organizações Não-Governamentais e
Organizações Populares de caráter comunitário, agências públicas ou privadas de
financiamento e desenvolvimento).
Cabe ao Prefeito a indicação dos representantes (titulares e suplentes) do poder
público e contempla os órgãos municipais ligados aos seguintes setores da administração:
Turismo, Educação, Meio Ambiente, Cultura, Urbanismo e Planejamento, enquanto os
representantes da sociedade civil são escolhidos mediante eleições (SÃO LUÍS, 2002). Os
suplentes da sociedade civil são indicados na composição das chapas candidatas. O prazo
de cada mandato dos conselheiros estabelecido no Regimento Interno é de dois anos.
No quadro 1, apresentam-se os membros do COMTUR/SLZ da gestão atual
distribuídos por setores público e sociedade civil, conforme memorando publicado no Diário
Oficial do Município, em julho de 2021.

QUADRO 1 - MEMBROS DO COMTUR/SLZ (2021/2023)

Setor público Sociedade civil

1. Secretaria Municipal de Turismo 2. Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e

Pequenas Empresas (Sebrae)

3. Secretaria Estadual de Turismo 4. Federação das Indústrias do Estado do

Maranhão (Fiema)

5. Instituto Federal de Educação, Ciência e 6. Serviço Nacional de Aprendizagem

Tecnologia do Maranhão (IFMA) Comercial (Senac)

7. Secretaria Municipal de Cultura 8. Associação Comercial do Maranhão

(ACM)

9. Secretaria Municipal de Educação 10. Associação de Bares e Restaurantes da

Avenida Litorânea (Aslit)
 11. Secretaria Municipal de Meio Ambiente 12. Sindicato das Empresas de Turismo do
Estado do Maranhão (Sindetur)

13. Secretaria Municipal de Planejamento e 14. Associação Brasileira da Indústria de

Desenvolvimento Hotéis do Maranhão (ABIH)

15. Câmara dos Vereadores 16. Sindicato Empresarial de Hospedagem

e Alimentação do Maranhão (Sehama)

17. Secretaria Municipal da Fazenda 18. Associação Brasileira de Agências de

Viagens (ABAV)
FONTE: Os autores (2022)

É possível observar que nesta gestão há presença paritária de instituições públicas e

privadas, ligadas diretamente ao turismo ou não. A presidência do Conselho é ocupada
atualmente pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE),
órgão indiretamente ligado à atividade turística e que contempla o setor privado.
Com base no regimento interno, compete ao presidente do Conselho Municipal de
Turismo representar a instituição, fazer cumprir o presente regimento as decisões tomadas
pelas instâncias deliberativas do COMTUR/SLZ, delegar poderes, aprovar pautas de sessões,
convocar e presidir reuniões e dirigir os trabalhos das sessões. Aos conselheiros, compete as
seguintes atribuições: participar assiduamente das reuniões, relatar os expedientes que lhes
foram atribuídos, colaborar com estudos, representar o COMTUR/SLZ quando solicitado pela
presidência e zelar pelo nome e prestígio da entidade.
O comitê gestor que compõem a estrutura do COMTUR, é classificado da seguinte
forma (SÃO LUÍS, 2002):
- Plenária: órgão máximo de deliberação do COMTUR, tendo assento com
direito de voto os membros titulares e em sua ausência, seus suplentes.
- Mesa diretora: órgão de execução das deliberações da plenária. É composta
pelo presidente, vice-presidente, secretário e tesoureiro.
- Comissões permanentes: órgãos responsáveis em instruir processos
diligenciados pela plenária.
As reuniões devem acontecer ordinariamente uma vez por mês, e extraordinariamente,
quando convocada pelo presidente do COMTUR/SLZ ou a maioria dos membros titulares.
Além disso, o quórum mínimo para que as reuniões sejam validadas é de 50% mais um de
seus membros titulares.
Quanto às ações com COMTUR/SLZ, observa-se nas atas que as reuniões seguiram
as seguintes deliberações (quadro 2).
 QUADRO 2 - REUNIÕES DO COMTUR/SLZ - 2021/2023

Reuniões Sugestões e deliberações

1ª reunião - Eleição e ‘empossamento’ dos conselheiros do biênio 2021/2023

25/02/2021

2ª reunião - Reformulação da lei municipal Lei 4108/2002, que institui o exercício da função
08/04/2021 do guia de turismo; elaboração do Plano Gerencial de Resíduos Sólidos.

3ª reunião - Apresentação dos grupos temáticos do COMTUR/SLZ (Governança;

13/05/2021 Infraestrutura; Promoção e divulgação; legislação e Projetos e Eventos);
apresentação do Calendário de Reuniões; promoção do encontro dos Conselhos
de Turismo do Estado do Maranhão, com sede em São Luís; estender o convite
aos representantes da Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e Banco do
Nordeste, para as reuniões do COMTUR/SLZ e discutir as linhas de crédito
existentes atualmente.

4ª reunião - Posse aos conselheiros pela prefeitura municipal; apresentação do trabalho

09/08/2021 realizado pelos grupos de trabalho mostrando o plano de ação do COMTUR/SLZ;
a Lei dos Guias já está na SEGOV; solicitado ao Governo do Estado melhorias
nas estradas que dão acesso a ilha de São Luís. criação da rota da ilha, ideia
levantada no GT de Promoção e Divulgação; trabalho de conscientização do setor
para capacitação; convite a todos os membros para a Ruraltur.

5ª reunião - Reformulação da lei municipal de Resíduos Sólidos; a possibilidade de criar um

10/09/2021 birô de eventos; discussão sobre a reformulação do atual regimento do Conselho;
solicitação da presença do representante do Destination São Luís para atuar na
captação de eventos; programação da visita ao Centro de Convenções Pedro
Neiva de Santana após a reforma.
FONTE: Os autores (2022)

Em suma, observa-se que o COMTUR/SLZ possui atribuições de grande relevância e

por isso, necessita aprofundar como se dá esse funcionamento por via da inclusão e da
transparência.

3 A INCLUSÃO COMO BEM DEMOCRÁTICO NO COMTUR/SLZ

O turismo, enquanto atividade econômica que impacta nas demais esferas da vida,
como educação, assistência, cultura, segurança e outras, necessita ser discutido dentro de
espaços democráticos que elaboram e implementam políticas públicas de turismo, uma vez
que tal atividade traz impactos positivos ou negativos para uma determinada localidade.
De acordo com Bassani (2019, p. 31), “o turismo possui múltiplos efeitos e não pode
ser reduzido a ideia simplista relacionada aos espaços ocupados apenas por turistas insípidos
e por populações locais agradáveis: o turismo é um ato político”. A autora ainda destaca que
a atividade turística ainda é usufruída e controlada pelas elites, sendo que os mais afetados -
os que vivem na localidade - não tem poder de voz e muitas vezes são excluídos dos
processos decisórios acerca da política pública (BASSANI, 2019). A esse respeito, Mediotte
(2017, p. 3) salienta que uma política pública de turismo para ser eficiente, deve primeiramente
ser inclusiva, permitindo a participação da comunidade no planejamento dessas políticas, já
que se faz necessário “garantir a melhoria da qualidade de vida local em primeira instância,
bem como na geração de empregos, distribuição de riquezas provenientes do turismo aos
moradores”.
A inclusão, enquanto bem democrático, refere-se a maneira pela qual a igualdade se
realiza dentro da política e como as dimensões presença e voz são estabelecidas. Segundo
Xavier, Silva e Braga (2020, p. 74-75)

[...] a presença, parte-se do pressuposto que a participação política

dos cidadãos é diferente e desigual, e uma das funções das
instituições participativas é permitir ou promover a inserção dos
segmentos relevantes no processo. No que se refere a voz, ela
evidencia os interesses expressos, as relações e os embates nos
canais participativos.

Para a análise da presença, verificou-se que a composição atual do conselho é

paritária entre setor público e setor privado, sendo presidido por uma entidade privada, o
SEBRAE e não mais pela SETUR/SLZ. E em comparação a gestão anterior, observa-se uma
grande mudança na estrutura dos membros (quadro 3).

QUADRO 3 - MEMBROS DO COMTUR/SLZ (2018/2020)

Setor público Sociedade civil
1. Secretaria Municipal 2. Associação Brasileira de Agências de Viagens (ABAV)
de Turismo
3. Secretaria Estadual 4. Associação Brasileira da Indústria de Hotéis do Maranhão
de Turismo (ABIH)
5. Secretaria Municipal 6. Associação Brasileira de Bares e Restaurantes
de Urbanismo e (ABRASEL)
Habitação
7. Federação das Indústrias do Estado do Maranhão (Fiema)
8. Sindicato dos Bares, Restaurantes e Similares do
Maranhão (SINDBARES)
9. Sindicato das Empresas de Turismo do Estado do
Maranhão (Sindetur)
10. Sindicato dos Trabalhadores no Comércio Hoteleiro, em
Meios de Hospedagem e Gastronomia em Empresa de
Refeições Coletivas, em Empresas de Turismo em Casas
de Diversões de São Luís, São José de Ribamar Raposa
e Paço do Lumiar/MA (SINDEHOTEIS)
11. Sindicato Empresarial de Hospedagem e Alimentação do
Maranhão (Sehama)
12. Universidade Federal do Maranhão (UFMA)

FONTE: Os autores (2022)

Nota-se a existência na composição dos dois últimos conselhos a presença de

entidades não ligadas diretamente ao turismo, contudo que contribuem para o
desenvolvimento do turismo local, como o Sistema S e Instituições de Ensino (responsáveis
por qualificações profissionais). É importante ressaltar que a presença das secretarias
municipais da cultura, da fazenda, do meio ambiente e planejamento e desenvolvimento não
faziam parte da gestão 2018/2020, pode ser um elemento positivo à interação do conselho
com a administração pública. Sontag Júnior e Gomes (2020, p. 103) revelam que dado o
envolvimento do turismo com diversos setores, “a participação de entidades ligadas a
qualquer área que tenha ligação com a atividade turística é permitida”.
Há de se considerar ainda que o COMTUR/SLZ, assim como os demais conselhos
municipais de turismo no país, tem como peculiaridade na sua composição entidades do setor
empresarial com maior representação (como é o caso das entidades ABIH, SEHAMA, ASLIT
e ABAV) e de baixa representação da sociedade civil, o que é incomum quando se compara
com conselhos de outros segmentos da política pública (SONTAG JÚNIOR; GOMES, 2020).
Ao observar a composição do conselho, sobretudo as vagas para sociedade civil, não
houve uma rotatividade de conselheiros quando comparados ambas gestões, sendo o caso
das entidades ABAV, ABIH, FIEMA, SEHAMA e SINDETUR que permanecem ocupando as
mesmas posições. Embora seja importante destacar que na gestão atual novas entidades
passaram a compor o COMTUR/SLZ, como ACM, IFMA, SEBRAE (sociedade civil) e
Secretaria da Fazenda, Câmara dos Vereadores e Secretarias Municipais de Cultura, de
Educação, de Meio Ambiente, de Planejamento e Desenvolvimento (setor público).
Dito isso, a impressão que se tem é que o COMTUR/SLZ é inclusivo e aberto à
participação de todos, porém, é possível evidenciar que a estrutura e funcionamento das
últimas duas formações do conselho têm seu corpo composto por setor público e setor
empresarial e não contemplando a população comum, logo negligenciando a presença de
grupos populares ou de trabalhadores do setor. Smith (2009) menciona que por conta da
limitação numérica, os conselheiros escolhidos não representam a totalidade dos grupos de
interesse, o que pode comprometer, em partes, a legitimidade da institucionalidade.
Outro ponto a salientar é que as entidades que participaram da eleição para a
composição da gestão 2021/2023 do COMTUR/SLZ necessitaram encaminhar documentação
completa referente às mesmas à comissão eleitoral, e apenas após a conferência de tais
documentações se tornaram aptas a concorrer no pleito. Entretanto, o procedimento de
candidatura destas entidades não possui um desenho institucional bem definido. O art. 5º do
Regimento Interno define que os membros do Conselho Municipal de Turismo serão indicados
mediante fóruns específicos de suas áreas. Mas nas atas analisadas não foram publicizadas
essas informações e sequer no canal de comunicação do conselho. A mesma situação
acontece com a formulação da comissão eleitoral provisória e a relação de documentação
referente às entidades, que não são instituídos em regimento interno, e também não
transparecem nas atas, o que prejudica a promoção de inclusão e consequentemente a
transparência interna e externa e controle popular.
 A assiduidade também é um ponto a se considerar na inclusão, pois ao observar a
presença dos conselheiros em reuniões constatou-se no biênio 2021/2023, por meio de
registro das atas, que houve em média 22,2% de faltas às reuniões, sendo a maioria dos
faltantes órgãos do setor público, ligados indiretamente ao turismo. Todavia, esse resultado
representa uma melhora em relação ao biênio 2018/2020, quando a taxa de presença dos
conselheiros (mediante média ponderada) foi de apenas 65,1%. Um fato comum em ambos
os biênios é que a maioria dos assíduos corresponde ao setor privado e são representantes
da atividade turística, ou seja, há preponderância da voz do poder privado.
Em se tratando das interações da atual composição do COMTUR/SLZ é possível
verificar a existência de membros mais vocais, a exemplo da Secretaria Municipal de Turismo
e ABIH, fenômeno que pode se relacionar a capacidade de julgamento ponderado, pois estas
duas entidades apresentam uma elevada capacidade técnica na análise e levantamento de
informações acerca da atividade turística. Observa-se que aparentemente não existem
restrições do ponto de vista institucional sobre o direito de fala dos conselheiros/convidados
e as interações, em geral, se dão de forma cooperada entre as entidades.
Percebe-se que a abertura do espaço das reuniões ao público em geral não está
prevista em regimento interno, sendo que a presença de atores externos (através de convite
dos conselheiros e somente para esclarecer aspectos técnicos das discussões) é timidamente
citada nas atas do biênio 2021/2023, bem como nas atas do 2018/2020. É notória a ampliação
do número de convidados nas reuniões no atual biênio em comparação a gestão anterior,
porém a população em geral, pequenos empresários e alguns setores trabalhistas ainda não
tiveram espaço no conselho atual, e o regimento externo não estimula a presença dos
mesmos.
Com relação a voz, a abrangência do conteúdo específico discutido nas pautas das
reuniões é definida pela possibilidade de manifestação dos participantes (XAVIER; SILVA;
BRAGA, 2020). Portanto, mediante análise das atas do atual biênio, temas relevantes ao
turismo e desenvolvimento local são observados, como: demandas de entidades
representativas (como a instituição do exercício da função do guia de turismo), a elaboração
do Plano Gerencial de Resíduos Sólidos, melhorias das estradas que ligam São Luís aos
demais municípios, entre outros. Contudo, as pautas de maior incidência nas reuniões são
referentes à própria dinâmica interna do conselho, como a criação de grupos temáticos,
apresentação do Calendário de Reuniões e discussão sobre a reformulação do atual
regimento interno do Conselho, mas as alterações ou não do regimento interno até o momento
não foram publicizadas em atas de reuniões subsequentes, diário oficial e site da prefeitura
municipal de São Luís (MA). É importante frisar que pautas relacionadas a grupos minoritários
foram negligenciadas, o que pode ser reflexo do próprio design institucional em priorizar o
empresariado e a gestão pública.
 No quadro 4 é possível verificar as reuniões do COMTUR/SLZ e as deliberações que
aconteceram no biênio 2018/2020, totalizando apenas quatro reuniões ordinárias e nenhuma
extraordinária durante o biênio.

QUADRO 4 - ANÁLISE DE ATAS DAS REUNIÕES DO COMTUR/SLZ - 2018/2020

Reuniões Discussões, sugestões e deliberações
1ª reunião - Eleição dos conselheiros do biênio 2018/2020, mediante presença de
23/08/2018 “convocados”; proposta de reuniões com o prefeito municipal acerca dos temas:
redução de IPTU, ISS e taxa de iluminação pública; sugestão de parcerias com
IFMA.
2ª reunião - Informe de agendamento de reunião com a Secretaria da Fazenda de São Luís, a
08/11/2018 fim de tratar sobre redução do ICMS e taxa de iluminação pública; Discussões
referentes à atuação de Airbnb na região e como esta pode ser prejudicial a rede
hoteleira, influência da mídia e redes sociais sobre o turismo, malha aeroviária do
estado do Maranhão; Proposição de reunião de empresários do turismo com o
governador do estado e proposição de parceria com o SEBRAE.
3ª reunião - Sugestões de parcerias com o observatório da UFMA, FeComércio, ABIH e
22/01/2019 Destination (bem como sua regulamentação e financiamento), para obtenção de
dados referentes ao turismo local; a presidente do COMTUR propõe a discussão
sobre o papel da mídia para o fomento do turismo local e ressaltou a importância
de matérias “positivas”; a presidência sugeriu reuniões com agências de recepção
para observação de como ocorria a capacitação dos agentes de viagens; Sugestão
de realização de evento de apresentação sobre São Luís em Belém-PA, a fim de
atrair turistas; Discussão acerca da importância do CONOTEL; Exposição por parte
SETUR/MA de suas atividades previstas para o primeiro semestre de 2019, assim
como da SETUR/SLZ; Discussão sobre a necessidade de alterar a “programação”
do centro histórico, uma vez que o público que vem frequentando o local não é
“interessante” ao turismo, além da existência de problemas de segurança no local.
4ª reunião - Leitura e Assinatura das Atas referentes às Assembleias anteriores; destaque por
30/10/2019 parte da presidente do conselho sobre a valia da parceria com o observatório da
UFMA, de sua participação no Seminário Internacional de Patrimônio mais Turismo,
parceria do município de São Luís com o IPHAN e algumas ações municipais;
Acompanhamento de algumas ações promovidas pela UFMA; Proposição de
parcerias que promovam pesquisas sobre a atividade turística local; Discussões
referentes a deficiências na malha aeroviária local, necessidade de integração entre
setores do estado e demandas do setor turístico (como manutenção de vias
públicas e realizações de eventos); Proposição da redução do ICMS do combustível
para veículos aéreos e IPTU para a indústria hoteleira local; Proposição para
alteração do regimento interno, visando ampliar uma vaga para instituições de
ensino, contudo ampliando juntamente uma vaga para o setor público, mantendo a
paridade.
FONTE: Os autores (2022)

As discussões do COMTUR/SLZ no biênio 2018/2020 eram presididas pela Secretaria

Municipal de Turismo de São Luís e envolviam temas sobre a parceria entre a Universidade
Federal do Maranhão e a SETUR São Luís, a reativação da Instância de Governança de São
Luís, participação em eventos em outras cidades para divulgar o destino, aproximações com
entidades privadas, a segurança no Centro Histórico, redução da conta de luz para a hotelaria,
ISS, IPTU e iluminação pública. Um fato que merece atenção é a discussão de caráter restrito
e elitista, assim como a gestão atual as pautas estavam voltadas em especial a classe
empresarial, o que pode ser reflexo do próprio design institucional que prioriza determinados
grupos econômicos no setor turístico e excluem debates sobre a inserção do cidadão no
mercado de trabalho e melhorias de condições de trabalho.
Observa-se que as pautas do COMTUR/SLZ no biênio 2018/2020 apresentam-se
desconexas, sem deliberações de uma reunião a outra. Diferentemente, no biênio atual as
pautas apresentam continuidade e feedbacks, mostrando direcionamentos para as próximas
ações como a reformulação da lei dos Guias e a eleição e empossamento dos novos
conselheiros, permitindo assim contorno aos “posicionamentos, às contraposições e ao
alcance da partilha de poder diante de certa configuração dos interesses e demandas”
(XAVIER; SILVA; BRAGA, 2020, p. 76).
Identificou-se também na gestão atual (assim como na passada) irregularidades na
periodicidade das reuniões: aconteceram apenas cinco reuniões ordinárias e nenhuma
extraordinária em 2021, sendo que as reuniões devem acontecer mensalmente. Assim, a
periodicidade das reuniões ordinárias não foi seguida conforme previsto no regimento interno,
o que pode comprometer a assiduidade dos membros (levando a baixa frequência) e reduzir
a presença de voz. Há de se considerar ainda que os conselheiros possuem outras funções
fora da entidade, sendo a maioria atuante do setor privado, ligado diretamente à atividade
turística, o que dificultava a participação interina e presencial no COMTUR/SLZ. Com a
pandemia, novos meios de participação (como reuniões on-line) possibilitaram a realização
das reuniões, preservando assim a presença e uso da voz de seus membros.

4 A TRANSPARÊNCIA COMO BEM DEMOCRÁTICO NO COMTUR/SLZ

Para Smith (2009), os bens democráticos auxiliam tanto na promoção do entendimento

por parte daqueles que participam dos processos políticos e decisórios, quanto na publicidade
destes processos e decisões. Dentre os bens democráticos, a transparência centra “a reflexão
sobre a publicidade dos procedimentos tanto dos participantes internos das instituições como
para o público em geral externo a elas” (XAVIER; SILVA; BRAGA, 2020, p. 79). A sua não-
produção pode acarretar diminuição da confiança e da legitimidade sobre os processos
políticos, dando espaço às práticas elitistas e clientelistas, à marginalização de grupos sociais
e até mesmo à corrupção.
Smith (2009) apresenta esse bem democrático a partir de dois aspectos: a interna,
pautada no conhecimento dos participantes acerca das regras que regulamentam a estrutura
interna da instituição e das condições estabelecidas para sua participação. E externa, quando
as instituições almejam o engajamento dos cidadãos e possibilidade de escrutínio das
instituições democráticas, elas devem priorizar a participação destes nas decisões públicas,
logo, o processo precisa estar aberto não só para os participantes, mas também para o público
em geral. Vale ressaltar que os processos desenvolvidos pelos conselhos em relação à
transparência
[...] dependem da especificidade de cada desenho institucional, bem
como do contexto no qual eles estão inseridos. Tais diferenças vão
desde as características da política pública, passando pelo número de
conselheiros, perfil dos segmentos representados, até o mecanismo
de escolha dos representantes (BUHRER, 2017, p. 30).

O funcionamento do Conselho Municipal de Turismo está explícito tanto na lei

municipal 4038/2002, quanto no regimento interno. Neste último, consta a delimitação dos
direitos e deveres dos conselheiros, bem como as atribuições dos órgãos do COMTUR. As
informações contidas no regimento interno ajudam na transparência interna, mostrando as
funções de seus conselheiros e facilitando o conhecimento desses membros em relação à
própria instituição e seus processos.
Na atual gestão avanços para a produção do conhecimento do funcionamento do
COMTUR/SLZ por parte dos conselheiros são perceptíveis, como o acompanhamento interno
de ações promovidas pelo conselho, o estabelecimento de datas pré-definidas para as
reuniões e proposta de modelo de gestão em grupos de trabalhos (conforme ata da 4° reunião
ordinário do biênio 2021/2023). Porém, as informações poderiam ser melhor detalhadas tanto
no regimento interno, quanto nas atas sobre os procedimentos de eleições indicando os fóruns
necessários e os procedimentos para habilitação de instituições, isso prejudica a
transparência interna, e consequentemente, a presença.
Quanto à transparência externa, conforme solicitado na 1° reunião do biênio
2021/2023, o COMTUR/SLZ passou a publicizar informações no site da prefeitura municipal
(ao qual se vincula à Secretaria Municipal de Turismo), contendo as atas do biênio atual,
biênio 2018/2020, o regimento interno e informações sobre a gestão 2021/2023. Contudo,
alguns elementos que auxiliam o escrutínio do conselho não constam nos canais de
comunicação do conselho de maneira explícita, como: acompanhamento das ações
promovidas pelo conselho, calendário de reuniões e de meios de comunicação direta com o
conselho (como e-mail dos conselheiros, e-mail institucional e ramal telefônico). A esse
respeito, Buhrer (2017, p. 34) enfatiza que os conselhos devem demonstrar uma abertura para
o diálogo com a sociedade, buscando dar publicidade à atuação destes, “já que as suas
características gerais reforçam [...], a dificuldade de construção de mecanismos que
favoreçam negociações pautadas por critérios mais transparentes”. É importante destacar que
a falta de publicização das datas de reuniões reprime a pluralidade de representação e a
participação de não conselheiros.
Uma forma de aprimoramento que pode ser absorvida pelo COMTUR/SLZ, assim
como os demais conselhos municipais de São Luís é a criação do portal dos Conselhos.
Desde de 2017, em Curitiba existe uma plataforma virtual que reúne informações sobre os 47
conselhos municipais, incluindo o COMTUR de Curitiba (PESSALI; GOMES, 2020). As
informações são abastecidas pelos próprios conselhos. O portal possui informações sobre a
legislação, as atas/deliberações, notícias e eventos do conselho, composição, câmaras
técnicas, demonstrativos contábeis e os fundos e orientações2.
Por fim, o COMTUR/SLZ não detém qualquer tipo de orçamento, sendo vetado
qualquer tipo de despesa. Conforme o Art. 16, §2° do regimento interno, o COMTUR/SLZ a
manutenção (material administrativo) deve ser coberta pela prefeitura municipal. Assim o
custeio do conselho se torna atrelado diretamente à prefeitura municipal. A SETUR/SLZ é o
órgão que disponibiliza local e material administrativo para o funcionamento da entidade.
Contudo, em pesquisa realizada no portal da transparência do município de São Luís (MA),
no site da prefeitura municipal e diário oficial, estas informações não foram encontradas, assim
restringindo a produção do bem democrático da transparência.
Pode-se considerar que a falta de transparência, a dificuldade de informações e as
falhas nos fluxos de comunicação tanto interna quanto externamente, prejudica o bem da
inclusão, do julgamento ponderado e controle social, o que nos leva a refletir sobre os desafios
da gestão atual do COMTUR/SLZ, principalmente em avanços no que tange a produção dos
bens democráticos que inclua os cidadãos e promova a transparência nas informações e
comunicações.

5 CONCLUSÃO

Tendo como objetivo analisar o design institucional da gestão atual do Conselho

Municipal de Turismo da cidade de São Luís, MA, a partir dos bens democráticos de inclusão
e transparência de Smith (2009), levando em consideração como estes espaços
democráticos, em tempos de pandemia, podem gerar atributos importantes no processo
democrático participativo, observou-se que a presença no design institucional do
COMTUR/SLZ necessita de melhorias. O regimento interno e o conjunto de leis relacionadas
ao conselho (que em sua composição é paritário) delimitam mecanismos vagos de habilitação
de entidades, bem como de procedimentos de nomeação de comissão eleitoral provisória.
Vale destacar a existência de outras limitações da presença como os grupos populares
e de trabalhadores do setor do turismo não possuírem vagas asseguradas em regimento
interno, o que direciona discussões mais de cunho elitista e clientelista, sem falar da não
abertura dos espaços das reuniões ao público em geral.
O componente voz com direito de voto, do ponto de vista regimental, é promovida
apenas aos conselheiros titulares e quando há ausência destes, os suplentes os substituem.

2
Informações extraídas no site dos conselhos municipais, na área do COMTUR. Disponível em:
http://portaldosconselhos.curitiba.pr.gov.br/conselhos2.aspx?conselho=18. Acesso em: 10 jan. 2022.
Entretanto, por ter uma formação diferenciada dos demais conselhos de políticas públicas -
classe empresarial e setor governamental - a baixa promoção da presença de grupos
minoritários faz com que a voz para estes grupos seja comprometida.
Além disso, a não delimitação em regimento interno do percentual mínimo de presença
por segmentos pode incorrer desigualdades de força nas reuniões, prejudicando a promoção
da voz. Sugere-se que se tenha explicitado no regimento interno o percentual mínimo de
presença tanto para o setor público como da sociedade civil, para que não ocorram reuniões
com desequilíbrio de forças.
Ainda, no tocante ao bem democrático da inclusão, observa-se que o não cumprimento
da periodicidade das reuniões (estipulada em regimento interno) e ausências de membros do
conselho nestas, fragilizam a inclusão, na medida que o volume de temas a serem discutidos
se torna reduzido. Contudo, na gestão atual, a forma de interação entre conselheiros aparenta
ser adequada e cooperativa, com organização das pautas discutidas e o acompanhamento
de temas abordados ao longo dos encontros ordinários, o que demonstra avanços em relação
à gestão passada.
A arquitetura do desenho institucional do COMTUR/SLZ, estipula a presença de um
regimento, composição de mesa diretora, comissões permanentes (e grupos de trabalhos),
bem como a elaboração de atas das reuniões. Dito isso, a atual gestão (biênio 2021/2023)
vem sugerindo avanços para a transparência interna, como implementação de um modelo de
gestão, calendário de reuniões pré-definido e acompanhamento das ações promovidas pelo
conselho. Entretanto se tais avanços não estiverem formalizados via alteração do regimento
interno podem acabar se perdendo em gestões subsequentes.
Com relação a transparência externa, a produção deste bem democrático vem
ocorrendo de forma discreta, uma vez que o conjunto de informações pertinentes ao
COMTUR/SLZ está disperso em portais do site da prefeitura municipal de São Luís (MA), do
diário oficial e da SETUR, prejudicando assim a capacidade de escrutínio do conselho por
parte do público em geral. Outro ponto que reduz a produção de transparência externa é a
quantidade limitada de informações disponibilizadas no espaço destinado ao COMTUR/SLZ
dentro do site da prefeitura municipal de São Luís, contendo apenas atas dos biênios
2018/2020 e 2021/2023, regimento interno e composição do conselho atual.
Entende-se que a transparência externa dessas informações fica inviabilizada a partir
da falta de publicização do processo de habilitação de entidades aptas a se candidatarem ao
COMTUR/SLZ, canais de comunicação direta (com o conselho) e prestações de contas do
conselho (sendo que estas também não constam no portal da transparência do município).
Vale destacar que ao longo da pesquisa limitações foram frequentes devido à escassez e
dispersão de informações disponíveis, principalmente relacionadas às gestões anteriores.
 Acredita-se que o estudo pode contribuir para a compreensão do funcionamento
recente do COMTUR/SLZ, bem como de seu design institucional, observando limitações e
potencialidades. De maneira que se recomenda que o percentual mínimo de presença tanto
para o setor público como da sociedade civil seja explicitado em regimento interno, pois foi
observado que em muitas reuniões a presença não foi paritária (entre setor público e
sociedade civil), também se recomenda que os procedimentos de habilitação de entidades
aptas a eleição do conselho seja melhor explicados em regimento interno e divulgados;
criação de vagas no conselho para grupos populares e minoritários; ampliação de
transparência (como a publicização das prestações de contas do conselho, criação de um
portal próprio centralizando informações e disponibilização de atas mais antigas);
criação/exposição de canais de comunicação com o conselho (como e-mail institucional) e
abertura das reuniões a interessados (reuniões podem ser transmitidas online).
Conclui-se que o Conselho Municipal de Turismo de São Luís (MA) representa um
importante marco para a democracia participativa na cidade de São Luís, cujo objetivo é
garantir o desenvolvimento local através da atividade turística.
Assim, espera-se que a pesquisa tenha contribuído para o entendimento dos bens
democráticos referentes a inclusão e transparência no Conselho Municipal de Turismo de São
Luís, que busque incluir os cidadãos nas discussões e tomadas de decisão e promover a
transparência nas informações e comunicações.
Por fim, tendo em vista que a temática não se esgota devido as limitações no design
institucional e em seu funcionamento, traduz a luz de novas perspectivas em relação ao
desafios a serem endereçados pela gestão atual (e futuras) do COMTUR/SLZ, no que tange
a produção dos bens democráticos, a incluir os atributos controle popular e julgamento
ponderado delimitados por Smith.

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