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0034-7612
S u m r i o : 1. Introduo; 2. Descentralizao: do que se trata?; 3. A descentralizao no Brasil; 4. As instituies importam sim, mas quais e de que perspectiva?; 5.
Consideraes finais.
S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Decentralization: Whats It About?; 3. Decentralization in Brazil; 4. Institutions do matter, but which and under what perspective?; 5.
Conclusions.
P a l av r a s - c h av e : polticas pblicas; descentralizao; neoinstitucionalismo; metodologia.
Key
words:
O artigo tem como finalidade desenvolver uma reviso de literatura sobre descentralizao, com foco no caso brasileiro, ressaltando a importncia dos pressupostos
do neoinstitucionalismo na compreenso desse fenmeno. Em funo das particularidades do nosso federalismo, consenso na literatura a necessidade de se observar
fatores de ordem institucional como normas constitucionais, estratgias de induo
cooperao, regras de funcionamento das relaes federativas, entre outros. A
frase rotineiramente utilizada nas cincias sociais que as instituies importam
no estudo das polticas pblicas. De fato, esse postulado parece consolidado, mas
os desafios do pesquisador devem direcionar-se para a identificao das instituies
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1. Introduo
O artigo tem como finalidade contribuir para o debate sobre descentralizao,
com foco no caso brasileiro, ressaltando a importncia dos pressupostos do
neoinstitucionalismo na compreenso desse fenmeno. A frase rotineiramente
utilizada em artigos, teses e dissertaes das cincias sociais que as instituies importam na compreenso do comportamento dos atores, do processo
decisrio e dos resultados das polticas pblicas. De fato, esse postulado parece consolidado, mas os desafios dos pesquisadores consistem em identificar as
instituies relevantes e escolher o mtodo e o arcabouo terico apropriados
para investigar o objeto de estudo.
Considerando que o campo dominado pela nfase em fatores de ordem institucional, dadas as especificidades do federalismo e das relaes intergovernamentais no Brasil, o artigo procura demonstrar que princpios das
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trs principais verses da teoria neoinstitucional podem servir como uma eficaz ferramenta analtica na abordagem da descentralizao.
O objetivo no esgotar o tema, ao contrrio, destacar as possibilidades que essa perspectiva oferece, principalmente, para a superao da
predominncia de investigaes de carter normativo. Para tanto, so discernidos aspectos relevantes da descentralizao, como evoluo, resultados e
problemas, bem como discute-se brevemente a literatura brasileira sobre o
tema. Em seguida, o trabalho apresenta os pressupostos basilares da teoria
neoinstitucionalista, sua relao com trs questes relevantes da descentralizao causas, determinantes e proliferao , enfatizando os respectivos
quadros conceituais tericos e as alternativas metodolgicas aos analistas.
De acordo com Cohen e Peterson (1996), a literatura acerca do tema pode ser dividida em trs
fases, cada uma com objetivos distintos: a primeira, nos anos 1960, enfatizava a descentralizao
como uma abordagem administrativa para o nvel local de governo no mbito da era ps-colonial;
na segunda, no incio da dcada de 1980, a estratgia voltava-se para as regies pobres com a
finalidade de ampliar a participao no processo desenvolvimentista; por fim, no perodo atual, a
literatura foca os aspectos polticos da descentralizao procurando compreender se ela, em suas
diferentes formas e tipos, pode estimular a emergncia da boa governana.
Cheema e Rondinelli (2007) dividem em trs fases ou ondas: i) aps a Segunda Guerra Mundial e
intensificada entre os anos 1960 e 1980, focada em desconcentrao hierrquica das estruturas de
governo e da burocracia; ii) meados da dcada de 1980, incluindo a repartio do poder poltico,
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A tendncia de descentralizao das polticas governamentais est vinculada a uma srie de objetivos. De acordo com Faguet (1997), o ncleo intelectual em favor da descentralizao envolve a combinao dos argumentos
de eficincia alocativa e ampliao da accountability das administraes locais,
enquanto aspectos relativos diversidade, ao desenvolvimento de lideranas e
equidade so secundrios. Em anlise desse processo, Marcus Melo (1996)
argumenta que o princpio da descentralizao vem pautando as reformas
do setor pblico nos pases desenvolvidos e, posteriormente, nos emergentes,
com relativo consenso acerca de sua importncia e respaldo tanto em governos conservadores como em social-democratas.
A descentralizao possui uma diversidade de conceituaes. Atualmente, observa-se a convergncia das perspectivas em torno da aproximao do
conceito de governana ou governana descentralizada, devido ao aumento
da interao da economia internacional e das relaes entre os Estados e sociedades (Cheema e Rondinelli, 2007; Cohen e Peterson, 1996). Esse conceito no envolve apenas transferncia de poder, autoridade e responsabilidade
entre os nveis e esferas de governo, mas tambm a repartio de autoridade
e recursos na modelagem das polticas pblicas dentro da sociedade (World
Bank, 2010; Cheema e Rondinelli, 2007), logo, a percepo de descentralizao ganhou novos objetivos, racionalidade e formas.
No que tange a seus resultados, analistas defendem que os processos de
descentralizao podem ser responsveis por melhorias na eficincia alocativa
e equidade, ao mesmo tempo que tendem a ampliar a participao comunitria e a transparncia, como muitos estudos indicam. Mas tais resultados no
so uniformes entre os pases e tambm no so poucos os casos de fracassos
(Bossert, 1996; Cheema e Rondinelli, 1983, 2007; Faguet, 1997; Smoke, Gmez e Peterson, 2006). Paul Smoke e Dele Olowu (1993:1) elencam uma srie
de fatores que determinam o sucesso da gesto descentralizada em pases
africanos, porm ressaltam que: Esses fatores so considerados necessrios,
mas nenhum independente o suficiente para garantir o sucesso uma vez que
um processo de realizao multidimensional e cumulativo.
Do mesmo modo, cabe salientar que a aplicao de orientaes com
vistas ao sucesso da descentralizao no to simples, considerando as diferentes conjunturas e arranjos institucionais dos pases (World Bank, 2010).
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3. A descentralizao no Brasil
No Brasil, esse campo de estudo tambm marcado pela variedade de perspectivas que, em sua maioria, focam a descentralizao fiscal e as polticas
sociais. O pas muitas vezes considerado o mais descentralizado do mundo
(Samuels, 2004; Arretche, 2009; Abrucio, 2005), o que possui forte correlao
com sua estrutura federativa particular. Com efeito, a compreenso da dinmica das relaes federativas praticamente um pr-requisito para a anlise do
processo descentralizador brasileiro, tendo em vista seus impactos na diviso
de responsabilidades e recursos entre os nveis de governo e, por conseguinte,
no funcionamento dos programas governamentais.
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o sistema federativo como
clusula ptrea e introduziu a figura dos municpios como entes autnomos,
fato indito nos sistemas federalistas do mundo. Os nveis de governo Unio,
estados e municpios e o distrito federal, que acumula competncias estaduais
e municipais possuem eleies para cargos executivos e legislativos, significativa autonomia administrativa, atribuies em distintas polticas pblicas,
bem como capacidade de arrecadao tributria e despesas prprias.
Teoricamente, o federalismo pode ser dividido em dois tipos: competitivo e cooperativo. O primeiro consiste na distribuio de competncias entre as
esferas de governo de modo a preservar a autonomia e a competio nas atrirap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011
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Em suma, a Constituio de 1988 institui um processo de descentralizao dos servios pblicos bsicos mediante a definio de macrorresponsabilidades. A partir de ento, cada rea necessitava desenvolver os mecanismos
de coordenao e cooperao intergovernamental de modo a colocar em prtica os pressupostos constitucionais. No se trata de um processo automtico
do tipo top-down. Cada poltica requer uma estratgia de implementao que
coordena as relaes intergovernamentais, pautadas em adeso, barganhas e
estratgias de induo (Arretche, 2004).
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Desde ento, a descentralizao se apresenta como o princpio norteador da maioria dos processos de implementao das polticas sociais no pas.
As reas da sade e educao so os casos mais consolidados de gesto compartilhada entre as trs esferas de governo, enquanto os estgios de polticas como saneamento e habitao ainda encontram-se em fase embrionria.
Isto , em boa parte, reflexo da forma como a poltica executada. Arretche
(2009) classifica as polticas implementadas pelos governos locais em dois
tipos: i) regulada, nas quais a legislao federal define a estrutura nacional e a
Constituio destina os recursos dos governos locais sade e educao; ii)
no regulada: aquelas em que o governo local muito menos regulado pela
legislao federal habitao, transporte e saneamento.
Ademais, outras questes tambm demonstram convergncias na literatura de descentralizao do pas: primeiro, a priorizao da municipalizao
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dos servios; segundo, o governo federal com papis de coordenao e financiamento; e, por fim, o sucesso das experincias est vinculado criao de
uma estrutura de incentivos aos governos subnacionais.
A tendncia de enfatizar os municpios como principais provedores de
servios pblicos, e no os estados, tanto uma inovao como uma conse
quncia do federalismo brasileiro. A proximidade maior para obter informaes sobre as preferncias e necessidades da populao local, bem como a
magnitude do territrio nacional, so considerados fatores centrais na opo
da execuo das polticas pblicas via municpios. O resultado dessa convergncia destacado por Franzese e Abrucio (2009:41):
O resultado desse panorama foi a transferncia no apenas de recursos vinculados a programas, mas de grande parte da gesto das polticas sociais para o
nvel municipal. Esse processo produz uma nova burocracia local e novas clientelas de servios que, ao longo do tempo, fortalecem o municpio no contexto
federativo.
Quanto ao governo federal, este tem sido o protagonista da coordenao federativa, em funo de sua posio estratgica em relao aos governos subnacionais e do papel de financiador e normatizador (Almeida, 1996;
Affonso e Silva, 1996). Segundo Arretche (2009), os poderes regulatrios e de
definio de gastos so bem concentrados no nvel central, o que culmina no
monitoramento dos governos subnacionais no que tange s finanas e execuo dos programas federais. Entretanto, o grau de importncia do governo
federal varia significativamente, haja vista que pode atuar de facilitador do
dilogo entre os governos subnacionais a responsvel exclusivo de algumas
reas da ao estatal.
Finalmente, o terceiro aspecto de convergncia a percepo de que
a viabilidade das iniciativas de descentralizao no Brasil se deve, principalmente, construo de um arranjo institucional que reflita incentivos
participao efetiva, fluxo contnuo de informao e capacidade de controle e accountability. E, consequentemente, resulte no alinhamento dos
interesses dos governos federal e subnacionais (Bossert, 1996; Faguet, 1997;
Tendler, 1998; Arretche, 2003; Kaufman e Nelson, 2004; Nelson, 2004). Na
mesma direo, o Banco Mundial (World Bank, 2010) defende que o sucesso
da poltica depende da observncia dos seguintes princpios no desenho da
implementao: financiamento das funes; processo decisrio bem informado; aderncia a prioridades locais e accountability.
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Os fatores histricos, institucionais e socioeconmicos importam; como exemplo, a emergncia da municipalizao do Brasil trouxe efeitos distintos da fraca
demanda dos municpios no Chile. Mas a democratizao e reformas neoliberais no so suficientes e nem necessrias explicaes para a descentralizao.
Finalmente, as abordagens institucionais e eleitorais, suplementada com anlise de fatores macro, oferecem as melhores condies para a compreenso do
fenmeno.
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Nesse sentido, o neoinstitucionalismo histrico se direciona para o dinamismo, haja vista sua preocupao com a investigao do surgimento e do
declnio de instituies, buscando suas origens, impactos e estabilidade ou instabilidade de instituies especficas, bem como configuraes institucionais
mais amplas. Para tanto, importante atentar que as instituies se alteram
de acordo com o contexto, mas tambm so restringidas por trajetrias passadas, o que demanda a necessidade de investigaes com largas extenses
temporais (Skocpol e Pierson, 2002; Thelen, 1999). O ajustamento no tempo
(timing) e a dependncia da trajetria (path dependence), isto , as escolhas do
presente condicionadas pela herana institucional do passado fazem a diferena na interpretao das transformaes das instituies.
No que tange escolha do mtodo de anlise, como o tema demanda
foco em todo o arranjo institucional e nas especificidades de cada caso, justifica-se a predominncia da adoo da metodologia de estudos de caso, seja ela
intensiva em uma nica unidade ou o mtodo comparado de poucos pases,
em detrimento do uso do mtodo quantitativo. Uma estratgia recomendvel
para abordar problemas de causalidade complexos o process tracing, que
pressupe a anlise de uma srie de etapas intermedirias em contexto histrico particular de modo a auxiliar a compreenso da estrutura decisria e
seus efeitos.
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No entanto, boa parte dos estudos enfatiza que para melhor compreender esses processos essencial no apenas observar o desenho da poltica
pblica, mas sim comear a partir das escolhas e instituies polticas que moldam as opes de formulao e implementao, como tambm antecedentes e
fatores conjunturais que moldam a amplitude e os constrangimentos polticos
das decises.
O trabalho seminal de Marta Arretche (2000) traa uma anlise compreensiva dos fatores que influenciam o grau de descentralizao de determinadas polticas sociais no mbito de cinco estados brasileiros. Para tanto,
a autora considera trs variveis de tipo institucional: o legado das polticas
prvias, as regras constitucionais que normatizam a oferta de bens e servios e
a engenharia operacional inerente prestao, assim como variveis de ao
poltica e fatores estruturais (condies econmicas e administrativas). Como
resultado, Arretche retrata que o processo de implementao da descentralizao no Brasil no foi espontneo e nem homogneo. Trata-se de um processo
com diferentes resultados, mas que possvel compreender sua lgica, como
fica evidente no trecho a seguir:
Em estados federativos, a assuno de atribuies de gesto em polticas pblicas depende da deciso soberana dos governos locais salvo expressas imposies constitucionais e dado que esta deciso resultado de um clculo destas
administraes quanto aos custos e benefcios nela implicados, a extenso da
descentralizao depende, em grande parte, da estrutura de incentivos associada poltica particular. Essa estrutura associada a requisitos postos pela engenharia operacional de cada poltica, pelas regras constitucionais que normatizam sua oferta e pelo legado das polticas prvias que varia de acordo com
a rea constituem elementos importantes da deciso local pela assuno de
competncias de gesto de polticas pblicas. (Arretche, 2000:57)
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Elaborado por Elionor Ostrom e outros acadmicos associados ao workshop em Teoria e Anlise
Poltica da Universidade de Indiana, Estados Unidos.
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Alm disso, as atenes se voltam para os efeitos dos incentivos e constrangimentos ao comportamento dos atores polticos dentro da lgica de racionalidade. A adeso, empenho e comprometimento do gestor local esto
diretamente relacionados s suas escolhas estratgicas visando, em ltima
instncia, sobrevivncia poltica. Essas escolhas, por sua vez, so condicionadas, em grande parte, aos estmulos a que eles esto sujeitos no mbito das
instituies polticas vigentes (Arretche, 2003). Nessa perspectiva, a transferncia de responsabilidades muda os incentivos e constrangimentos dos atores
polticos locais, na medida em que eles passam a ter suas aes relativas a
determinada poltica pblica avaliadas por seus eleitores. Espera-se que em
sistemas polticos mais competitivos e com maior participao poltica e social
os gestores locais sejam mais propensos a adotar um comportamento responsvel em relao poltica pblica.
Faguet (1997), entretanto, ressalta que esse cenrio somente possvel
com a proviso de condies mnimas, a saber: sistema poltico justo e aberto;
transparncia na poltica local e nas questes financeiras do governo; coeso
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Dentro do neoinstitucionalismo sociolgico, o isomorfismo, segundo DiMaggio e Powell (1991), seria o conceito que melhor caracteriza o processo
de homogeneizao da conduta das organizaes. Ele pode ser fruto de trs
mecanismos: coercitivo, resultado de presses formais e informais provenientes de outras organizaes hierarquicamente superiores; mimtico, quando
se lida com problemas de causas ambguas e solues no claras nas quais
a imitao pode ser a resposta para a incerteza e busca de legitimao e/ou
sucesso; e normativo, quando surge da profissionalizao do quadro funcional
e das redes profissionais.
Portanto, a abordagem do isomorfismo institucional poderia ser utilizada na anlise da proliferao, em diversos pases e reas de polticas pblicas,
das estratgias de induo participao dos governos subnacionais pautada
em apoio tcnico e financeiro por parte dos governos centrais. Conforme j
discernido, elas so consideradas aspectos fundamentais para o sucesso da
descentralizao. Diante desse consenso nas experincias latino-americanas e
no Brasil, a criao de estrutura de incentivos cooperao tem se mostrado
prtica comum, sendo os modelos de implementao das polticas de sade e
educao os exemplos clssicos.
Essa reproduo de experincias semelhantes pode ser analisada tanto
do ponto de vista do isomorfismo mimtico quanto do normativo. No primeiro, o comportamento mimtico se apresenta como resposta dos governos
a incertezas em relao aos resultados das polticas e s presses internas e
externas por melhorias na qualidade da prestao dos servios pblicos, o que
induz a adoo de iniciativas j conhecidas e com resultados positivos.
Sob a tica normativa, boa parte do consenso acerca das vantagens da
descentralizao pode ser, em grande medida, considerada consequncia da
profissionalizao dos funcionrios e da formao de redes em defesa dessa
estratgia. Por outro lado, o mecanismo de isomorfismo coercitivo tem pouco
a agregar na anlise dessas questes, uma vez que o processo de descentralizao intergovernamental, geralmente, envolve mais o princpio da autonomia
do que relaes de dependncia.
Esse tipo de abordagem se mostra relevante no apenas como ferramenta analtica na compreenso da proliferao de estratgias homogneas de
descentralizao, mas tambm como maneira de realar seus problemas inerentes. A descentralizao, como j mencionado anteriormente, pode implicar
muitos riscos. Na Amrica Latina, por exemplo, Smoke, Gmez e Peterson
(2006) argumentam que prevalecem governos subnacionais no preparados
para lidar com as novas funes, o que eles denominam descentralizao precoce. Dessa forma, a simples e pura imitao de estratgias bem-sucedidas que
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5. Consideraes finais
O presente artigo teve como objetivo principal ampliar o debate sobre as possibilidades do estudo de descentralizao das polticas pblicas, ressaltando o
quanto os pressupostos das verses do neoinstitucionalismo podem ser teis
como ferramentas analticas s pesquisas que almejam investigar de forma
compreensiva essa complexa e mutante temtica.
Nesse sentido, Diermeier e Krehbiel (2003) afirmam que a teoria neoinstitucional pode exercer duas funes no excludentes: uma positiva e outra
normativa. A primeira contribui com vistas a ampliar o conhecimento de como
as instituies afetam o comportamento poltico e os resultados das polticas.
Com base nesse conhecimento, possvel formular proposies de ordem normativa no sentido de aperfeioar instituies de forma a criar incentivos favorap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011
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Referncias
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