PUC-SP Departamento de Ps Graduao Stricto Sensu

Neoinstitucionalismo e Relaes internacionais

Perspectivas tericas prximas?




Julho/2008






Prof. Dr. Cludio Couto
Aluno: Luis Gustavo Deperon Maluf
1 - INTRODUO
De um modo geral, o neoinstitucionalismo (em suas diversas vertentes
histrico, sociolgico e da escolha racional) veio lanar uma discusso sobre a
relevncia, eficcia, eficincia e sobre a contribuio que as instituies podem dar
para uma melhora real nos mbitos sociais e polticos em essncia. Muitas anlises
e aplicabilidades destinam-se s polticas pblicas e esto voltadas para questes
internas dos Estados.
Este trabalho visa analisar o neoinstitucionalismo acima citado atravs das
relaes internacionais e suas variveis contemporneas, quando comparadas s
teorias mais utilizadas e aspectos mais analisados, para entender os pontos e focos
comuns, alm de uma sntese do que possvel abstrair do nvel nacional para o
internacional

2 - COMPARAO DE VARIVEIS
O principal ponto de divergncia para o incio da anlise nos mbitos nacional
e internacional, diz respeito capacidade de deciso/coero. Quando se analisa
um Estado ou se cria uma teoria ou pressuposto analtico visando o Estado, tem-se
claro que as relaes so hierrquicas, com um governo definido com o conceito
weberiano de Monoplio Legtimo do Uso da Fora e uma organizao social
definida. No mbito internacional, h a anarquia, ou seja, no existe um Estado
supranacional que possa organizar o Sistema de Estados e utilizar a coero
conforme julgue necessrio. Essa diferena cria um problema de execuo e
obedincia s instituies no mbito internacional, visto que as sanes tambm
dependem da posio do Estado e de interesses envolvidos perante outros.
O exemplo mais utilizado hoje em dia de desobedincia uma norma
internacional foi a Invaso do Iraque em 2003, onde os EUA atacaram um Estado
soberano sem a autorizao e apoio internacional prvio do Conselho de
Segurana da ONU. No entanto, os problemas de segurana so muito complexos e
muito mais difceis de serem institucionalizados. Portanto, o exemplo a ser tomado
pode ser da OMC. H poucos meses o Brasil venceu uma disputa sobre o
protecionismo e subsdio dos EUA para a produo de algodo. Mesmo com o
mrito a seu favor, o Brasil poderia impor uma multa de alguns bilhes de dlares
sobre os EUA ou sobretaxar a entrada de alguns produtos. O governo brasileiro
ainda no decidiu o que far, pois uma retaliao como esta pode trazer
conseqncias comerciais para outros produtos e acabar por se desdobrar em um
problema comercial maior. H sempre um clculo de custo benefcio envolvido em
uma execuo como esta. Mesmo com esta punio institucionalizada, acordada e
ratificada por EUA e Brasil, sua execuo torna-se dependente de outras variveis
que muitas vezes no so relacionadas a questes da OMC.
Peter Hall e Rosemary Taylor colocam um ponto fundamental sob a tica
neoinstitucionalista quando questionam as maneiras com que as instituies afetam
o comportamento dos indivduos, e as respondem atravs de duas perspectivas que
denominaram calculadora e cultural (HALL AND TAYLOR, 2003:197). De acordo
com os autores , sob uma perspectiva calculadora as instituies afetam os
comportamentos em primeiro lugar e oferecem aos atores uma certeza mais ou
menos grande quanto ao comportamento presente e vindouro dos outros atores
(HALL AND TAYLOR, 2003:197). Essa uma perspectiva muito relacionada ao
custo x benefcio, por isso chamada de calculadora pelos autores. Para calcular o
custo x benefcio de determinada ao ou posio poltica, os outros atores e suas
opes devem ser levados em conta. As instituies facilitariam o clculo
estratgico nesta viso, e trariam uma maior segurana a seus membros. Quanto
mais institucionalizadas as relaes, maior confiana sobre as informaes e
perspectivas que advm daquela instituio. um princpio quase kantiano de Paz
Perptua, associada ao maior acesso possvel de informaes e anulando alguns
dilemas de segurana.
Desta forma, pode se pensar nos processos de integrao regional como a
elevao do grau de institucionalizao entre os Estados participantes. As diversas
instituies criadas para a Unio Europia afastam dilemas clssicos de segurana
e economia, criando polticas comuns e conjuntas, que se refletem em segurana
poltica para os membros do bloco. Para um entendimento mais fcil, s
imaginarmos o quo custoso seria para um Estado abandonar a Unio Europia e
recuperar 100% de sua autonomia (principalmente os Estados da Zona do Euro).
J sob a perspectiva cultural, os autores afirmam que ela trata dessas
questes de modo diferente, ao sublinhar at que ponto o comportamento jamais
inteiramente estratgico, mas limitado pela viso do mundo prpria ao indivduo.
(HALL AND TAYLOR, 2003:197). Ou seja, existe o clculo de custo x benefcio, mas
os indivduos nem sempre vo recorrer unicamente a este mtodo de anlise.
Muitas vezes suas crenas, valores e cognio, j que a interpretao que o ator
tem sobre determinados acontecimentos / decises, muda totalmente a ao
subseqente.
Nas relaes polticas internas ao Estado, de modo geral h uma
homogeneizao cultural que mantm a viso de mundo e valores. Obviamente
quando acontecem revolues ou choques polticos em nvel de guerra civil, isso
no regra, mas uma constante. Nas relaes internacionais, as culturas chocam-
se a todo o momento nos mais diversos mbitos e assuntos. A percepo da Rssia
sobre o Ir e suas intenes diferente da percepo americana ou inglesa
1
. Essa
diferena nas percepes leva a diferente medidas e posies.
A prpria Guerra Fria anulou o mecanismo institucional do Conselho de
Segurana das Naes Unidas, quando EUA e URSS anulavam as decises um do
outro devido a divergncias de posies. No cenrio anrquico internacional, as
instituies tornam-se mais frgeis quanto mais avanam do mbito econmico para
o poltico. A U.E. institucionalizou sua economia (criou normas e metas comuns com
um Banco Central Europeu) e rumou integrao neste mbito. No mbito poltico,
dois processos de aprovao de um texto comum (o primeiro chamado de
Constituio Europia e o segundo de Carta Europia) fracassaram devido
desconfianas e percepes de perda de soberania.
Se assumirmos o raciocnio de que quanto maior a institucionalizao, menor
a desconfiana e os dilemas que causam diferentes e errneas percepes, a

1
A Rssia j impediu vrias vezes a aplicao de sanes e embargos pelo Conselho de Segurana
da ONU indo contra a posio dos EUA e Inglaterra. Estes ltimos consideram o Ir uma potencial
ameaa nuclear e um problema srio de segurana no Oriente Mdio, enquanto a Rssia defende a
autodeterminao iraniana e cr que as pesquisas atmicas tm fins pacficos e de gerao de
energia.
problemtica fundamental : Como institucionalizar relaes to delicadas quanto
so as polticas entre Estados em mbito internacional?
Axelrod e Keohane vm contribuir para a discusso quando citam a
conseqncia do Dilema do Prisioneiro (perfeitamente aplicvel a um sistema
anrquico de escolhas livres). In Prisoners Dilemma, concern about the future
helps to promote cooperation. The more future payoffs are valued relative to current
payoffs, the less the incentive to defect today since the other side is likely to
retaliate tomorrow () factors that help to make the shadow of the future an effective
promoter of cooperation. These factors include:
1. Long Time Horizons;
2. Regularity of stakes
3. Reliability of information about the others actions
4. Quick Feedback about changes in the others actions (KEOHANE AND
AXELROD, 1993:91-92).
De acordo com estes autores, a preocupao com o futuro promove a
aproximao e a institucionalizao iniciada atravs da cooperao. No entanto,
essa no uma abordagem universal. A Unio Europia representa o que h de
mais alto nvel em institucionalizao entre Estados, mas sua origem reflexo do
trauma de duas guerras mundiais e mais de quarenta milhes de mortes. Sua
primeira iniciativa foi justamente controlar o carvo e o ao (principais matrias
primas blicas) com a CECA.
Mas as outras regies como as Amricas, sia e frica no sofreram um tipo
to traumtico de impulso que rume integrao e a institucionalizao maior entre
seus membros. Talvez o Mercosul seja um agente muito institucionalizado, mas
pouco utilizado. O Mercosul hoje possui seu mecanismo de soluo de
controvrsias, uma proposta de moeda nica, seu prprio tratado constituinte alm
de vrios organismos que so ignorados por seus Estados Membros. Isso quer dizer
que a institucionalizao por si s no foi suficiente para corresponder aos
interesses dos Estados que o compem.
Outro exemplo que caracteriza a grande diferena entre os mbitos nacionais
e internacionais no que se refere institucionalizao, diz respeito ao direito. Se,
para a esfera nacional, as leis so uma instituio a ser obedecida e respeitada, na
esfera internacional a legislao torna-se muitas vezes secundria quando a
deciso tem de ser tomada. Alm disso, conforme assinala Keohane, as percepes
de mudanas no sistema internacional so contraditrias e esto sujeitas
demasiadamente a mudanas de governos e ideologias de cada Estado, a passar
tambm por seus conselheiros e intelectuais. Yet changes in the mood may lead to
shallow and ephemeral shifts in thinking about international affairs. It is all too easy
for those who lack understanding of history or political structure to see a new world
in the making that exists only in their own imaginations (KEOHANE, 1993:270)

3 - INSTITUCIONALISMO INTERNACIONAL
Na verdade, em relaes internacionais no existe uma definio absoluta
terica de institucionalismo ou neoinstitucionalismo por si s, mas existem
elementos utilizados para anlises institucionalistas. Keohane define como:
institutionalist theory assumes that states are the principal actors in world politics
and that they behave on the basis of their conceptions of their own self-interests.
Relative capabilities realisms distribution of power remain important, and states
must rely on themselves to assure themselves gains from cooperation. However,
institutionalist theory also emphasizes the role of international institutions in
changing conceptions of self-interest (KEOHANE, 1993:271).
Esta ltima parte foi grifada por mim. A traduo (livre) : A teoria
institucionalista tambm enfatiza o papel das instituies internacionais na mudana
das concepo de auto-interesse. Talvez o exemplo mais contemporneo de o
quanto essa definio deixa de ser factvel quando comparada definies
neoinstitucionalistas de esfera interna aos Estados, so os resultados da rodada
Doha da OMC. 24/07/08 e nenhum dos grupos de Estados (G8, G30, etc) chegaram
a um consenso sobre a reduo de tarifas e obstculos ao livre comrcio.
Independente disso, na madrugada do dia 24/07/08 aconteceu em Doha um ato de
desmoralizao da OMC. Pascal Lamy (diretor da OMC) reduziu as negociaes
arbitrariamente 7 delegaes Brasil, EUA, China, ndia, Japo, Austrlia e U.E.
justificando que estas so as lideres no comrcio global. No entanto, eram 35
delegaes presentes que foram reduzidas 7. Suia, Argentina, Qunia,
Mauritnia, Indonsia, Turquia, Egito e Taiwan reagiram e fizeram uma reunio
paralela, retirando a legitimidade da primeira. Nas palavras da chefe da delegao
sua (Ministra da Economia Doris Leuthard "Fomos simplesmente colocados na
sala de espera"
2
.
A Instituio por si s no vale nada sem a legitimidade. O maior problema na
esfera internacional no que concerne instituies, que elas tem que ser
reconhecidas e legitimadas pelos outros. Quando a Rssia se retirou da ONU na
Guerra Fria, nada do que fosse decidido ou discutido no Conselho de Segurana
era visto pelos russos como relevante.
O diplomata Gelson Fonseca Jr. resumiu o sentido das comparaes feitas
at agora entre instituies nacionais e internacionais em um pargrafo: verdade
que, ainda mais do que para a vida nacional, o recurso legitimidade decisivo
para entender a obrigao internacional. No plano interno, a obrigao tem uma
referncia clara: a lei e os mtodos coercitivos de imp-la. Tambm so claros os
procedimentos de construo legal, realizados nos Parlamentos. Afinal, como
indicamos, a legitimidade um atributo do Estado, responsvel pela edio das leis
e da coero. Ora, nas relaes entre Estados, o sistema legal no coercitivo, no
existem tribunais que resolvam controvrsias de forma impositiva, e o processo de
criao legal disperso na medida em que falta um rgo legislativo central e nico.
Assim, possvel dizer que a adeso lei necessariamente precria e, no limite,
fruto, em cada instncia, de uma deciso voluntria do Estado individual
(FONSECA Jr., 2004:175-176).
Mas e quanto a ordem internacional? Superadas as diferenas e os
problemas j demonstrados no que concerne institucionalizao em nvel nacional
e internacional, importante, para o objetivo deste artigo, aprofundar as idias
presentes no nvel internacional. Em uma ordem unipolar, bipolar ou multipolar, as
instituies so influenciadas e moldadas por conceitos gerais. Lisa Martin expe

2
Citada no portal G1 (http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL690587-9356,00-
OMC+REDUZ+NEGOCIACAO+A+SETE+DELEGACOES+E+EXCLUIDOS+PROTESTAM.html)
algumas perspectivas desta discusso quando diz que from a positivist perspective,
the relation between international institutions and order is a relatively simple one.
The entire point of institutions is to embody norms and rules, and thus to induce
more certainty and predictability in patterns of international interactions (MARTIN,
2003:91).
De acordo com o definido por Martin, h a introduo de um novo fator.
Quando a autora diz que instituies induzem um cenrio de maior previsibilidade
e certeza nas interaes internacionais, quer dizer que as instituies podem
funcionar como pontes de ligao entre vontades e reclamaes, por exemplo,
evitando ao menos que as disputas ou colocaes sejam resolvidas de forma
bilateral ou que ocorra uma escalada negativa nas relaes entre Estados.
No entanto, dependendo da ordem internacional, inegvel que
determinadas instituies possam ter um vis relacionado a ideologias particulares e
perseguir objetivos ligados aos principais Estados. Algumas instituies
internacionais como o FMI so acusados permanentemente de ditar propostas
ideolgicas ligadas ao Neoliberalismo econmico aos Estados que recorrem ajuda
do Fundo.
Ainda nesta viso positivista, instituies com uma estrutura mal feita e que
tenha seus reais objetivos postos em dvida, no conseguiro reduzir o nvel de
incerteza e de imprevisibilidade no nvel internacional. Talvez o exemplo mais claro
na prtica foi a Liga das Naes. O maior promotor da Liga foi o presidente Wilson
dos EUA; quando finalmente os membros foram escolhidos, reunidos e assinaram o
acordo de criao da Liga, o congresso americano no ratificou a carta, o que
prejudicou logo de incio a estrutura da Liga. No convidar a URSS e a Alemanha
por questes ideolgicas e revanchismo foi, logo de incio um problema, visto o
peso regional que representavam em poder e populao (mesmo aps a Primeira
Guerra Mundial). A invaso da Itlia Eritria (atual Etipia) e do Japo
Manchria no sofreram represso conforme previsto no estatuto da Liga. Logo a
mesma caiu em descrena e passou a ser desconsiderada. Ou seja, perdeu sua
legitimidade e foi posta de lado.
Quando Estados poderosos criam uma instituio para cooperarem entre si,
talvez s haja vantagem para os mais perifricos aderirem. Muitas vezes tambm
no uma opo. Um novo status quo criado neste caso, gerando uma obrigao
geral. Martin cita o exemplo do Sistema Monetrio Europeu
3
e argumenta que
French and German decisions had precisely this welfare-decreasing effect on other
European states such as Italy. While Italy may now be better off in the EMS than
outside it, it may have been even better off if the EMS had never been created
(MARTIN, 2003:92).
Por este pargrafo podemos concluir que a criao de instituies, mesmo
que provoquem a integrao ou diminuam a incerteza, nem sempre podem ser
considerados fatores positivos para todos que participam. Muitas vezes esta
participao condicionada situao poltica que leva os pases com menos poder
ou liderana no vcuo da integrao. Frana e Alemanha lideraram a criao do
Sistema Monetrio Europeu, ambas so mais poderosas do que a Itlia e
concentrariam muito mais as decises de poltica econmica em suas figuras. Se a
Itlia no adentrasse a instituio, com certeza teria menos voz ainda nas decises.
O problema neste caso, que a adeso a opo menos ruim.
Obviamente que a distribuio dos ganhos advindos de uma organizao ou
instituio no so equitativos entre os membros. We can expect, and indeed
institutionalist and realist theories agree, that poweful states will select equilibria that
tend to work to their advantage (MARTIN, 2003:92). A autora completa este
raciocnio citando o exemplo dos EUA no ps-Segunda Guerra Mundial, onde o
mesmo foi responsvel pelo molde das vrias instituies que, na opinio da autora,
seguiram seu vis e viso de mundo.
Isso abrange diretamente mais um problema. A participao dos pases em
desenvolvimento na esfera internacional. Na ONU, por exemplo, existe a
Assemblia Geral, onde todos os Estados Membros podem participar e discutir
demandas, at com certo poder de deciso e veto em determinados assuntos
abordados. No entanto, o Conselho de Segurana da ONU representa esta
elitizao na instituio. EUA, Rssia, Frana, Inglaterra e China decidem sobre
sanes, acordos e punies a outros Estados no que concerne segurana
internacional. Existem outros membros temporrios que so rotativos a cada dois

3
Sistema Monetrio Europeu (EMS European Monetary System) em ingls.
anos, mas nenhum Estado alm dos cinco j citados possui o poder de veto e de
real influncia em assuntos soberanos. Because any change in membership would
require the unanimous consent of current permanent members, it is unlike to
happen. Thus the permanent members find their position highly beneficial; they have
substantial influence, even if, like the United States, they do not bother to pay their
dues (MARTIN, 2003:94).

3.1 COMUNIDADES EPISTMICAS SO FACTVEIS?
As Comunidades Epistmicas so defendidas por Peter Haas como soluo
para muitos problemas de incertezas entre Estados. No entanto, temos um exemplo
bem atual de como a utilidade dessas comunidades limitada a culturas
equivalentes e a regimes polticos prximos. So agentes muito mais de cooperao
do que de institucionalizao. Atuam em reas bastante especficas, atravs de
estudos e especialistas dos Estados envolvidos.
uma teoria bastante difundida nos EUA, onde houve uma proliferao de
think-tanks nos ltimos anos, especialmente aps o 11 de Setembro. Mas ela bem
mais difundida em problemas ambientais ou de cooperao em determinados
setores ligados sade, at porque so reas onde a perda ou a chance de perda
so muito pequenas se comparadas aos benefcios que podem vir.
Mas, as comunidades epistmicas esto em baixa hoje. Aps o 11 de
Setembro a segurana internacional ganhou nova nfase e foco dos Estados mais
poderosos. O texto de Haas de 1992, do final da Guerra Fria, quando chegou-se a
falar no Fim da Histria (Francis Fukuyama) e que o mundo teria somente conflitos
perifricos. Era evidente que tudo caminharia para a cooperao, integrao e maior
institucionalizao na esfera internacional. s comparar uma anlise de cenrio
feita em 10/09/01 e em 12/09/01, tudo mudou da ordem e progresso para o caos e
conflito respectivamente.
Com o aumento das tenses, conceitos antigos entraram em choque. O que
autodeterminao de uma nao? Ser que o Ir desenvolver tecnologia nuclear
alegando uso civil impe risco? Na viso de Estados Unidos e Europa em geral,
sim. Na viso de Rssia e China, no. Isso gerou uma srie de vetos e disputas no
Conselho de Segurana da ONU. No entanto, qual a chance de o Ir aceitar as
visitas da AIEA (Agncia Internacional de Energia Atmica), supervisionadas pelos
americanos e qual a chance ainda de os iranianos aderirem ao TNP (Tratado de
No Proliferao)? s vezes a resposta no est tanto na provocao como
afirmam EUA e Europa, mas sim em uma cultura diferente. O Ir persa (e no
rabe como muitos pensam), alm do mais, um Estado Islmico, onde a religio e
a poltica se misturam; independente e Estado-Nao h mais de dois mil anos,
talvez na viso deles uma interferncia como essa seja realmente invaso
soberania.
Quando Israel dominou a tecnologia atmica at para produzir armas, os
EUA no tiveram a mesma reao, assim como os europeus, o que demonstra uma
falha e um vis no conceito de autodeterminao.
Este tipo de nuance conceitual leva tambm ao aumento da desconfiana e a
uma escalada em qualquer discusso. No a toa que aps a invaso do
Afeganisto e do Iraque o Oriente Mdio tornou-se novamente um barril de plvora
aceso. Como formar comunidades epistmicas neste cenrio?
The solidarity of epistemic community members derives not only from their
shared interests, which are based on cosmopolitan beliefs of promoting collective
betterment, but also from their shared aversions, which are based on their reluctance
to deal with policy agendas outside their common policy enterprise or invoke policies
based on explanations that they do not accept. The members' institutional ties,
informal networks, and collective political practices also contribute to the persistence
and solidarity of the community in several ways (HAAS, 1992:20). A parte grifada
no original, somente fiz questo de frisar a parte em que Haas deixa clara a
necessidade de laos institucionais e redes de comunicao pr-existentes.
As Comunidades Epistmicas so muito importantes para reforar uma
integrao e curso ou reformar uma instituio em descrdito. Mas no para iniciar
ou criar laos institucionais.


4 - CONCLUSES
Nas vertentes neoinstitucionalistas que se destinam a estudar a esfera
nacional e soberana ao Estado, claro e fato que as instituies acrescentam e
somam na qualidade e do ordem ao andamento social, poltico e econmico do
Estado. No entanto, essa no uma verdade absoluta na esfera internacional, onde
as instituies so ainda motivo de debate e discusses.
Quando as instituies so avaliadas na esfera internacional, o so por
atores soberanos em uma ordem anrquica, no sujeita a coero, o que garante
certa liberdade nominal de escolha e opo. Na prtica, no entanto, muitas vezes os
Estados aderem instituies internacionais como uma escolha limitada, visando a
pior perda possvel, e no o maior ganho possvel conforme defendido por alguns
tericos de Relaes Internacionais.
A Instituio por si s no promove integrao ou desenvolvimento mtuo,
isso requer empenho de todas as partes, em polticas comuns que no demonstrem
um vis contrrio ou conflitante ao dos membros e que tragam a devida segurana e
transparncia. Esse tipo de recomendao muito intangvel hoje em dia, onde a
cooperao bilateral est sendo muito mais utilizada pela facilidade de trmite legal
e de interesses que podem ser limitados a apenas algumas demandas (um produto
agrcola ou demanda industrial em determinada produo apenas).
Quando os EUA propuseram a criao da ALCA, encontraram muita
resistncia na Amrica do Sul (especialmente de Brasil e Argentina). Como o acordo
no foi para frente, os americanos fizeram acordos bilaterais com toda a Amrica
Central, Chile, Colmbia, Peru e etc, at conseguir as demandas agrcolas e taxas
alfandegrias que mais lhe favoreceram. O problema da ALCA foi a percepo de
ameaa a setores considerados estratgicos por outros Estados em que no
poderiam concorrer com a tecnologia e a escala americanas.
Enfim, o neoinstitucionalismo quando aplicado esfera nacional tem
condies de criar e ajudar a aperfeioar o modelo j presente dentro de uma
soberania constituda. Na esfera internacional, as instituies so volteis e
suscetveis mudanas de governo, culturas heterogneas, diferenas de
percepes e etc. A nica verdade por enquanto, na minha opinio, que quanto
mais institucionalizadas as relaes, maior interdependncia criada e menores
dilemas quanto intenes surgiro.

5 - BIBLIOGRAFIA

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