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DESCENTRALIZAO E AUTONOMIA MUNICIPAL: UMA
ANLISE DAS TRANSFORMAES INSTITUCIONAIS NO

FEDERALISMO BRASILEIRO1
DECENTRALIZATION AND MUNICIPAL AUTONOMY: AN

ANALYSIS OF INSTITUCIONAL CHANGES IN THE BRAZILIAN
FEDERALISM
Angela Moulin Simes Penalva Santos

Ps-Doutora (FAU/USP), Professora Associada da UERJ e Pesquisadora do CNPQ
angelapenalva@terra.com.br
Resumo:
O objetivo deste artigo analisar o contexto histrico-institucional em que se
situa a autonomia dos governos municipais no mbito do federalismo brasileiro. A
constituio de1988 tornou o Municpio ente federativo dotado de autonomia poltica,
legislativa,administrativa e financeira. O novo desenho institucional, no entanto,
suscitou reaes quecolocaram em xeque aquela autonomia, em particular a financeira.
Para avaliar tais reaesforam levantadas as Emendas Constituio que afetaram a
autonomia municipal ao longodos ltimos 24 anos em que a atual Constituio est em
vigor. Dados relativos a algunsindicadores de finanas municipais foram apresentados
para situar o impacto das reformasconstitucionais. A anlise dos dados sugere que os
anos 1990 foram marcados por um ataque autonomia financeira dos Municpios,
considerados entes federativos pouco comprometidoscom o ajuste fiscal em contexto de
crise econmica. Na dcada seguinte, avanou acooperao interfederativa, inclusive
com aumento das transferncias governamentais para osMunicpios. Resta, contudo,
resolver problemas decorrentes da estrutura federativa tripartite,marcado por forte
heterogeneidade entre os municpios brasileiros.
Palavras chave: Municpio. Autonomia financeira. Reformas constitucionais.
Finanas municipais. Federao brasileira.
Abstract:
1
Uma verso deste artigo foi publicada na Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curibita, n. 120,
jan/jun. 2011 sob o ttulo Autonomia Municipal no Contexto Federativo Brasileiro.
Geo UERJ - Ano 14, n. 23,v. 2, 2 semestre de 2012 p. 825-852
ISSN: 1415-7543 E-ISSN: 1981-9021
http://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/geouerj
The purpose of this article is to analyze the historical and institutional context
in which the autonomy of municipal governments is situated in the Brazilian federative
sphere. The 1988s Brazilian Federal Constitution treats the municipality as a
federative entity with political, legislative, administrative, and financial autonomy.
However, the new institutional design provoked reactions that jeopardized such
autonomy, especially the financial. In order to evaluate such reactions, the Amendments
to the Constitution that somehow affected the municipal autonomy over the last 24
years in which the current Constitution is in force, were raised. Data on some municipal
financial indicators were presented to situate the impacts of the constitutional reforms.
The data analysis suggests that the 1990s were marked by an attack to the financial
autonomy of the municipalities, which were considered federative entities somewhat
committed to the fiscal adjustment in the economic crisis background. During the
following decade, the interfederative cooperation increased, even with the expansion of
governmental transfers to the Municipalities. However, problems arising from tripartite
federal structures, marked by a strong heterogeneity between Brazilian municipalities,
still have to be solved.
Keywords: Municipality. Financial autonomy. Constitutional reforms. Municipal
finances. BrazilianFederation.
Introduo
O objetivo deste artigo analisar o contexto histrico-institucional em que se
situa aautonomia dos governos municipais no mbito do federalismo brasileiro.
A constituio de 1988 tornou o Municpio ente federativo dotado de
autonomiapoltica, legislativa, administrativa e financeira. Ademais, tornou o Municpio
o enteresponsvel pela poltica urbana, num contexto marcado pela ampliao dos
direitos sociais epela execuo descentralizada das polticas sociais, ampliando as
atribuies dos governosmunicipais.
O novo desenho institucional, no entanto, suscitou reaes que colocaram em
xequeaquela autonomia, em particular a financeira.
Num primeiro momento (1989-1995), a autonomia municipal foi experimentada
pormeio
da
elevao
das
receitas,
especialmente
as
oriundas
das
transfernciasintergovernamentais, o que contribuiu para fortalecer a autonomia poltica

frente aos estados e Unio.
Uma vez estabilizadas as receitas de transferncias intergovernamentais, uma
novaetapa se seguiu, ao longo dos dois mandatos do presidente Fernando Henrique
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Cardoso (1995-2002). Nesse perodo, a Unio passou a recuperar sua participao na

partilha federativa daarrecadao das receitas pblicas por meio da elevao de tributos
no partilhveis com osdemais entes da Federao. O aumento das receitas municipais
passou a depender daarrecadao prpria, mas em um contexto de crise econmica, o
que limitava suaspossibilidades de elevao de receitas.Apesar disso, com a
descentralizao das polticassociais, os compromissos municipais cresceram.
A
limitao
da
autonomia
financeira
municipal,
conjugada
maioresresponsabilidades assumidas pelas prefeituras, levou reao dos municpios,

que seorganizaram e formaram entidades para defender seus interesses, como a
ConfederaoNacional dos Municpios (CNM)2.
Ao longo dos dois mandatos do presidente Luis Incio Lula da Silva (20032010), adisputa federativa entrou numa terceira etapa, durante a qual ocorreu a
continuao dofortalecimento institucional da Unio, responsvel pela formulao das
diversas polticassociais, porm atendendo parcialmente ao interesse dos municpios ao
elevar o valor das transferncias intergovernamentais.
Essa etapa foi marcada pelo que passou a ser definidocomo coordenao
federativa, situao em que a Unio passou a ter maior controle sobreo desenho
institucional das polticas sociais, mas respeitando a autonomia poltica deestados e
municpios, que no poderiam ser obrigados a aderir s polticas formuladas
pelaUnio.Apesar disso, os demais entes federativos aderiram s polticas como forma
dereceber fundos vinculados quelas polticas.
Este artigo est estruturado em quatro sees, alm desta introduo.Na
segunda,apresentamos elementos que permitam compreender o contexto no qual o
Municpio foielevado condio de ente federativo quando o federalismo brasileiro
tornou-se tripartite,constitudo de Unio, estados e municpios. Na terceira seo, o
objetivo situar asreformas constitucionais que afetaram o pacto federativo institudo
em 1988, quando entrouem vigor a atual Constituio. A quarta seo dedicada
anlise de dados sobre asfinanas municipais, visando situar o impacto das mudanas
institucionais sobre aautonomia financeira dos municpios. Na quinta seo,
Seu endereo eletrnico oficial www.cnm.org.br.

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apresentamos algumas reflexessobre a situao atual do Municpio na estrutura

federativa brasileira.
O Municpio torna-se ente federativo como resposta crise urbana

A elevao do Municpio condio de ente federativo tem sido analisada
sobdiferentes prismas. Na perspectiva poltica, tratava-se de um processo de
redemocratizaodas estruturas de poder, de modo a transferir at a esfera local de
governo as polticas sociais,onde elas poderiam ser mais bem submetidas ao controle
social (ARRETCHE, 2000;HOLFMEISTER, 2001; FLEURY, 2006).
Na perspectiva dominante entre economistas, talfortalecimento dos municpios
alimentou aingovernabilidade, devido perda de receitas daesfera federal de poder;
incapacidade tcnica dos municpios para assumir as novasresponsabilidades de
polticas, alm dos problemas derivados da insuficincia de escala que amaioria dos
municpios apresenta no que tange a vrias polticas pblicas (AFFONSO;SILVA,
1995; MENDES, 2004; AFFONSO, 2004; RESENDE, 2007). Desde ento,
temprevalecido esta segunda perspectiva, de tal sorte que, ao longo dos ltimos 24
anos,passamos da defesa das virtudes da descentralizao ao processo de
recentralizao do poderpblico.
No
entanto,
no
houve recentralizao
nas
polticas
cuja
execuo
foratransferida para os municpios. Ao contrrio, houve obrigatoriedade crescente de os

municpiosassumirem parte do financiamento das polticas pblicas, em particular no
setor da educaofundamental e na sade. Na verdade, o Municpio tornou-se o
instrumento de redistribuioespacial de condies mnimas de direitos de cidadania;
nesse sentido, manteve-se o esprito dopacto federativo de 1988.
Duas ideias so centrais para compreender o significado, o propsito e osucesso
na formao de uma federao: a de autonomia e a de participao. Em relao
primeira, a Constituio de 1988 assegurou ao Municpio quatro capacidades: a)
deauto-organizao,por meio de uma lei orgnica elaborada e promulgada por sua
Cmara deVereadores, sem interferncia de qualquer espcie de Legislativo Estadual ou
Federal; b) deautogoverno, exercida pelo prefeito e vereadores eleitos pelo voto direto e
secreto; c) deautolegislao sobre assuntos de interesse local e sobre outros, de forma

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suplementar econcorrente; e d) de autoadministrao, para arrecadar os tributos de sua

competncia, aplicarsuas receitas e prestar servios pblicos comunidade local.
Entretanto, em relao ideia central da participao, a situao do
entemunicipal bem outra. Primeiro, necessrio esclarecer que tal participao
tomada nosentido de valorao da vontade poltica de todos os entes federados na
construo dasoberania da Federao, mas tambm no sentido de cooperao e
ampliao da autonomiaentre tais entes, autonomia obtida mediante uma repartio
constitucional de competnciasque leve em conta a mesma vontade de todos os entes na
sua formao.
Na verdade, arepartio de competncias na Constituio de 1988, embora tenha
sofrido
grande
influnciade
associaes
entidades
que
defendiam
causamunicipalista, no foi determinada levandoem conta a participao poltica dos

municpios, mesmo porque eles inexistiam formalmentepara a Federao at ento.
O princpio geral que delineia a repartio de competncias entre as
entidadescomponentes do Estado Federal o da predominncia do interesse, que se
manifesta nasafirmaes de que Unio cabero as matrias de interesse geral; aos
estados, as depredominante interesse regional; e, aos municpios, aqueles assuntos de
interesse local.
Com base nesse princpio geral, a Constituio estabelece as regras para a
diviso dascompetncias administrativas e legislativas, definindo as reservas de campos
especficos.Concede Uniocompetncias exclusivas e comuns, conforme os poderes
enumerados nosArtigos 21 e 22; destina aos estados os poderes remanescentes previstos
no Artigo 25,pargrafo 1; aos municpios, transfere os poderes enumerados no Artigo
30.
As responsabilidades de competncia dos municpios que esto explcitas
naConstituio Federal abrangem: a) organizar e prestar, diretamente ou sob regime
deconcesso ou permisso, os servios de interesse local, includo transporte coletivo,
que temcarter essencial; b) manter e prestar, com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e dosestados, os programas de Educao Infantil e de Ensino Fundamental; c) os
servios deatendimento sade; d) promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial,mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do
solo urbano; e)promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local.
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Muito mais numerosas so as responsabilidades compartilhadas com osmbitos

federal e estadual de governo, que incluem: a) cuidar da sade e assistncia pblica,
da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; b) proteger os documentos,
asobras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as
paisagensnaturais notveis e os stios arqueolgicos; c) proporcionar os meios de acesso
cultura, educao e cincia; d) proteger o meio ambiente e combater a poluio em
qualquer de suasformas; e) preservar as florestas, a fauna e a flora; f) fomentar a
produo agropecuria eorganizar o abastecimento alimentar; g) promover programas
de construo de moradias emelhoria das condies habitacionais; h) promover
programas de saneamento bsico; i)combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalizao, promovendo a integraosocial dos setores desfavorecidos; j) registrar,
acompanhar e fiscalizar as concesses dedireitos de pesquisa e explorao de recursos
hdricos e minerais em seus territrios; e l)estabelecer e implantar poltica de educao
para a segurana do trnsito.
Os constituintes de 1988 acreditavam na idia da cooperao entre os
entesfederativos, mas definiram que a descentralizao deveria reger a distribuio
decompetncias administrativas, sustentada no princpio da subsidiariedade, tal
comoprevistona Constituio alem. Esse princpio estabelece que as esfera estadual e
federal devemprevalecer sobre os governos municipais somente quando esses no
estiverem aptos aexecutar eficientemente as polticas governamentais.
A subsidiariedade escalona asatribuies em funo da complexidade do
atendimento dos interesses da sociedade.No entanto, ao criar uma terceira esfera de
poder em um contexto de enormeheterogeneidade entre os Municpios, o resultado foi
que aqueles poucos de maior pesodemogrfico e econmico puderam beneficiar-se
muito mais da sua condio de entefederativo do que a grande maioria. Como resultado,
a estrutura federativa brasileira assumiuuma feio mais competitiva entre seus entes do
que aquela cooperao pretendida.
Alm disso, o sucesso da descentralizao enfrentou tambm o desafio
dasdemandas por ampliao e efetividade dos direitos de cidadania, bem como a luta
por maiorautonomia financeira dos municpios, num contexto em que a Unio reagia
perda de receitase passaria a impor uma recentralizao das finanas pblicas3. nesse
3
A estrutura das receitas municipais ser abordada na quarta seo do artigo.

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ambiente que prosperaa crtica a respeito do papel do Municpio no federalismo

brasileiro.
O federalismo como ele ...

O federalismo em vigor muito diferente daquele pactuado pelos constituintes
de1988. O Municpio segue sendo ente federativo, mas a autonomia conquistada vem
sendolimitada por reformas constitucionais que afetam a capacidade dos governos
municipais deprotagonizar polticas pblicas.
A Constituio de 1988 previu a realizao de uma reviso constitucional
em1993, um momento conturbado da vida poltica brasileira, quando estiveram
muitoenfraquecidos os Poderes Executivo e o Legislativo4. Assim, quase todas as
reformasconstitucionais realizadas tiveram que aguardar a posse de um novo presidente
eleito,
politicamente fortalecido e capaz de realizar um importante programa de reformas
doEstado.
Ao longo destes 24 anos de vigncia da Constituio, foram editadas 71
emendasconstitucionais (EC), das quais 26 afetam a autonomia municipal5. Durante os
dois mandatosdo presidente Fernando Henrique Cardoso (1995/2002), foram aprovadas
14 emendas, sendoas outras 12 ao longo dos oito anos do governo do presidente Lula
(2003/2010).
As emendas constitucionais que tiveram impacto sobre a autonomia municipal
podem ser distribudas entre quatro tipos: i) alteram o sistema tributrio; ii) diminuem
astransferncias aos municpios; iii) criam polticas sociais com participao
dosmunicpios noseu financiamento; e iv) afetam a autonomia poltica municipal.
i)Emendas que alteram o sistema tributrio
No
grupo
das
que
alteram
sistema
tributrio,
aquelas
que
afetampositivamente a autonomia financeira dos municpios e as que afetam

negativamente. Noprimeiro caso esto as EC 37, 39, 42, 44 e 55; no segundo, as EC de
Reviso 1 e as EC 3, 12,21, 31 e 37. Como se pode perceber, as mudanas que
beneficiaram os municpios foram maisrecentes; em contrapartida, aquelas que afetaram
4
Era ento presidente da Repblica Itamar Franco, que havia sido eleito vice-presidente e assumira o
governo
5
Estas Emendas Constitucionais esto apresentadas no Anexo.
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negativamente foram mais numerosas e maisantigas; identificam-se com a reao da

Unio ao fortalecimento dos governos locais.
Dentre as EC que podem conduzir maior autonomia dos municpios,
somenteas EC 39, 42, 44 e 55 beneficiam os pequenos municpios, que so a grande
maioria dosmunicpios brasileiros (71% deles tem populao inferior a 20 mil
habitantes) e tm sua baseeconmica muito dependente da atividade rural; por isso,
pouco se beneficiam da autonomiapara gerir tributos de competncia municipal, uma
vez que estes incidem sobre atividadesurbanas. grande maioria desses municpios
interessam medidas que resultem em aumentodas transferncias (sobretudo o FPM),
mesmo que sejam transferncias voluntrias, como so os convnios. Aos municpios de
maior porte importa ampliar a sua competncia tributria.
A EC 37, que previu uma nova lei para definir servios sobre os quaisincide
oISS, pouco ajuda os municpios, exceto aqueles maiores, comimportante atividade
econmicade base urbano-industrial. E estes foram beneficiados tambm com a
instituio de umpercentual mnimo de alquota do ISS (EC 37), de modo a enfrentar a
guerra fiscal que osmunicpios de pequeno porte estavam travando mediante o recurso
de oferecer menoresalquotas daquele imposto para atrair a localizao de empresas.
A EC 39, editada nos ltimos dias do governo Fernando Henrique Cardoso(em
19 de dezembro de 2002), foi a nica que, ao longo dos dois mandatos desse
presidente,alterou o sistema tributrio nacional de modo favorvel a todos os
municpios, inclusive ospequenos, ao criar a Contribuio para o Custeio da Iluminao
Pblica (CIDE) nosmunicpios e Distrito Federal.O tributo j havia sido criado, mas
como taxa, a EC mudou anatureza jurdica do tributo para contribuio, devido a
seguidas declaraes deinconstitucionalidade pelo Judicirio, uma vez que se tratava de
tributo vinculado.
A retomada da reforma tributria no governo Lula trouxe algum alento
aosmunicpios. Os ganhos referem-se participao na arrecadao da CIDE, da ordem
de 25%daquilo que os estados receberem. Ademais, foi permitido que os municpios
passassem agerir o ITR e, neste caso, apropriarem-se de toda sua arrecadao, e no
apenas dos 50%,conforme vigorava (EC 42). Outra medida que beneficiou todos os
municpios foi o aumentoda parcela da CIDE a ser transferida s esferas infranacionais,
passando a ser de 29% de suaarrecadao (EC 44). Mas a medida de maior impacto
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sobre as finanas dos municpiosbrasileiros, especialmente aqueles de pequeno porte

populacional, foi a oaumento em 1 pontopercentual adicional no FPM, determinado pela
EC 55.
As alteraes no sistema tributrio que afetaram negativamente os municpios
forameditadas durante os mandatos do presidente Cardoso; referem-se basicamente
criao detributo sobre a movimentao financeira. Inicialmente chamado Imposto
sobreMovimentao Financeira (EC 3), passou a ser denominado Contribuio
Provisria sobreMovimentao Financeira (EC 12), sendo prorrogada, a partir de
ento, em perodosregulares por novas emendas (EC 21, 37), at ser extinto em 2007,
quando o Congresso noaprovou nova prorrogao do tributo.
Marcado por um contexto de fortes restries oramentrias devido ao
compromissocom o ajuste fiscal, considerado necessrio para consolidar a estabilizao
monetria, assimcomo para enfrentar a grave crise econmica mundial no binio
1997/98, o governo Cardosoempreendeu reformas que limitaram a autonomia financeira
dos estados e municpios. Os doismandatos do presidente Lula, por outro lado, foram
marcados pela retomada do crescimento,o que proporcionou maior folga oramentria,
permitindo a elevao dos gastos pblicos;assim, diminuiu apreocupao com a
situao fiscal do Pas, o que resultou em mudana decomportamento fiscal da Unio
em relao aos demais entes federativos. Tal mudana estrefletida na natureza distinta
dos impactos das reformas constitucionais sobre a autonomia dosmunicpios.
ii) Emendas que diminuem as transferncias aos municpios
No segundo grupo incluem-se apenas casos de impactos negativos sobre
aautonomia financeira municipal, com a criao (e recriao) do Fundo Social de
Emergncia,rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal e depois transformado em
Desvinculaes dasReceitas da Unio (DRU). Essa evoluo ocorreu sucessivamente
pela aprovao das EC 10,EC 17, EC 27 e EC 56.
O objetivo dessas mudanas constitucionais foi a Unio deixar de transferir
todos os recursos considerados transferncias obrigatrias aos estados e municpios,
ficandocom 20% desse valor para ser alocado por critrio estabelecido pelo governo
central. A Uniose defende afirmando que os montantes transferidos efetivamente aos
governos estaduais emunicipais no teriam sofrido diminuio. No entanto, ainda que

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isso possa ser verdadeiro,fica patente a perda de autonomia desses entes federativos na
alocao de receitas detransferncias garantidas pela Constituio da Repblica.
iii) Emendas que criam polticas sociais com participao dos municpios no seu
financiamento
O terceiro grupo constitudo pelas EC 14, 26, 29, 31, 53, 59, 64 e 67, com
acriao de polticas sociais de educao, moradia, sade e alimentao, alm do fundo
depobreza. Em todas elas houve previso de maior comprometimento dos governos
municipais,isto , aumento de transferncia de responsabilidades de polticas pblicas
desde a Unio at omunicpio em polticas para as quais se prev a cooperao entre as
trs esferas de governo.
A EC 14, de 12 de setembro de 1996, estabeleceu novas e maiores obrigaes
do Municpio para com o ensino e autorizou a Unio a criar o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef),
denatureza contbil. Foi institudo um piso mnimo por estudante matriculado na
redemunicipal, sendo a distribuio do FUNDEF realizada de acordo com o tamanho
dessa rede.
Na prtica, a principal fonte de financiamento do fundo constituda dos 15%
do ICMS, imposto de competncia dos estados, que so obrigados a partilhar 25% de
suaarrecadao com os municpios. A complementao financeira prevista pela Unio
s ocorrequando o total do fundo for insuficiente para gerar o valor mnimo por aluno
determinadopara o ano em exerccio (valor definido pelo MEC), o que somente ocorreu
em quatro estadosnordestinos. Trata-se, assim, de uma poltica definida na esfera federal
e financiada comrecursos estaduais e municipais. Cabe destacar, por fim, que os
municpios seguem sendoobrigados a destinar 25% de sua receita para a funo
Educao, conforme obrigaoconstitucional.
A poltica para o Ensino Fundamental veio juntar-se a j exitosauniversalizao
do acesso sade bsica, instituda na Constituio de 1988 e regulamentadapor lei
federal em 1990. Ambas as polticas foram descentralizadas na sua execuo, tendo
setornado
progressivamente
mais
dependentes
do
aporte
financeiro
dos
governosmunicipais.Foi o que aconteceu com a entrada em vigor da EC 29. Essa

emenda criou uma vinculaodas receitas dos governos municipais com a assistncia
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sade, na proporo de 15% de suasreceitas correntes. Tal vinculao certamente fere a

autonomia municipal em relao destinao dada a parte da sua arrecadao tributria
prpria e das receitas de transfernciasconstitucionais, ambas receitas que a
Constituio Federal assegura serem do Municpio, aoqual cabe administrar segundo o
interesse local.
Em contrapartida a tal ingerncia na autonomia municipal, a Unio
introduziunessa mesma EC 29 um artigo que tornou constitucional a progressividade na
cobrana doIPTU, imposto de competncia municipal. Apesar de j previsto na
Constituio, o IPTUprogressivo vinha sendo considerado bitributao e, portanto,
inconstitucional, o queinviabilizava a sua cobrana pelos municpios. Ademais, o STF
confundia a progressividadeprevista no art. 156 (progressividade em razo do valor do
imvel e ter alquotas diferentes deacordo com a localizao e o uso do imvel) com a
do art. 182 (progressividade no tempo),exigindo sempre a aprovao de Plano Diretor
para a cobrana progressiva. Por isso, odispositivo que possibilitou a esses entes
federativos impor a progressividade na cobrana doIPTU foi apresentado como uma
compensao aos municpios, que passaram a ter seuoramento comprometido com a
criada vinculao aos servios de sade. Mas, como jmencionado, essa possibilidade
inexiste para os municpios de pequeno porte, cuja economiadepende de atividades
primrias, s sendo potencialmente beneficiados aqueles de mdio e,principalmente, os
de grande porte.
Essas emendas constitucionais foram introduzidas ao longo dos oito anos do
governo Cardoso, quando foi inaugurada uma nova estratgia de cooperao federativa
mediante a induo adeso dos estados e municpios por meio de recursos de fundos
para osquais tornou-se obrigatria a contrapartida do Municpio. Tal estratgia foi
mantida eampliada ao longo dos oito anos seguintes, correspondentes aos dois
mandatos dopresidente Lula, cujo governo ampliou a abrangncia do FUNDEF do
Ensino Fundamentalpara atingir todo o Ensino Bsico, transformando o FUNDEF em
FUNDEB (EC 53). Almdisso, a EC 59 determinou que os recursos dirigidos
Educao deixariam de estarsubmetidos ao corte de 20% das DRU.
Outra emenda constitucional que dever afetar os Municpios a EC 64,
queincluiu a alimentao entre os direitos sociais, o que dever dar origem a novas
polticas
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federais com cooperao federativa induzida pela Unio, como o que j ocorre no caso
dodireito moradia. Como mencionado antes, a moradia entrou no rol dos direitos
sociais em2000, sendo seguida da formulao de um Plano Nacional de Habitao
(PNH), dentro doqual foi institudo o Plano Nacional de Habitao de Interesse Social
(PNHIS). Em 2009,foi criado o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) como
poltica visando darefetividade ao PNHIS. O PMCMV est estruturado com base numa
rede federativa vertical,com cooperao voluntria dos municpios, que, entretanto, no
deixaram de aderir eassumir mais compromissos financeiros com a dotao de
infraestrutura urbanstica nosprojetos de construes de interesse social , o que os
torna elegveis para receber osrecursos disponibilizados pelo programa.
Por fim, cabe mencionar a EC 67, que prorrogou por prazo indeterminado
oFundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Significa dizer que o Municpio
continuarperdendo parte de recursos que lhe seriam transferidos com alocao livre,
mantendo aprerrogativa da Unio, que segue definindo a agenda das polticas sociais.
Estas, nunca demais lembrar, continuam sendo executadas pelos governos municipais,
que inclusiveassumem parte de seu financiamento.
iv) Emendas que afetam a autonomia poltica municipal

Finalmente, o quarto grupo constitudo das EC que afetaram a autonomia
poltica dos municpios, casos das EC 15, 19, 25, 57 e 58. As trs primeiras foram
editadasdurante o governo Cardoso. As emendas 19 e 25 instituram limites
autonomiaadministrativa dos municpios (e de toda a administrao pblica) mediante
alteraesprevistas no projeto de reforma do Estado. A EC 15 afetou diretamente a
autonomiamunicipal ao instituir limites criao de novos municpios, tratando como
oportunistas todosos processos de emancipao municipal deslanchados ainda antes da
entrada em vigor daConstituio de 1988. Durante o governo Lula, foram editadas duas
novas emendas: a 57, nosentido de convalidar os municpios criados at o fim do ano de
2006 (cuja instalao estavasendo questionada depois de vigorar a EC 15), e a EC 58,
estabelecendo o nmero mximo devereadores segundo o porte populacional
dosmunicpios, o que poder aumentar o nmero devereadores, ainda que tenha
sidomantido o teto das despesas com a Cmara de Vereadores.
A maior parte dos novos municpios, assim como a maior parte daqueles j
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existentes, tem sua receita municipal muito dependente das receitas de transferncias,
emparticular do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Este constitudo de
23,5% dosomatrio dos impostos sobre produtos industrializados e sobre a renda. O
critrio dedistribuio do FPM6 diretamente proporcional populao municipal e
inversamenteproporcional sua renda per capita.
Trata-se de uma fonte de receita municipal com vis redistributivista
quefavorece os municpios de pequeno porte localizados em regies menos dinmicas.
Nessascondies, e sem que tenha havido aumento da arrecadao dos impostos que
compem oFPM, o aumento no nmero de municpios produz perda de receita dos j
instalados. Osmunicpios recm-emancipados, por outro lado, garantem uma receita
que, antes daemancipao, era alocada sistematicamente na sede do municpio ao qual o
distrito pertencia.
A criao dos aproximadamente 1.500 municpios nas ltimas duas dcadas
levou ao aumento dos gastos relacionados instalao dos poderes Executivo e
Legislativonesses novos municpios. Cabe lembrar, todavia, que, embora ineficiente,
essa foi umamaneira de redistribuir recursos para localidades no beneficiadas pelos
investimentospblicos municipais antes da emancipao dos distritos. O aumento da
capilaridade da redeurbana, por sua vez, ampliou a acessibilidade aos servios sociais e
Justia. Ademais, hevidncia de que a emancipao de antigos distritos condio de
novos municpios teria sidoinstrumento de melhoria nos indicadores de condies de
vida em localidades antes muitoisoladas, situadas em municpios territorialmente
grandes, como o caso de vrios dos novosmunicpios criados na Regio Norte
(STEINBERG; MANIOBA, 2006).
Podemos concluir afirmando que as alteraes constitucionais realizadassugerem
forte preocupao em controlar gastos pblicos, o que muito justificvel em
contexto de forte crise fiscal, experimentado no Pas ao longo da dcada de 1990. Mas a
evidncia emprica indica que os municpios no tm muita responsabilidade
pelodficitpblico; ao contrrio, tm contribudo para mitig-lo, alm do que tm
Segundo a Lei Complementar 63/89, o FPM ser assim distribudo entre os municpios: 10% entre as
capitaisestaduais, 3,6% entre os municpios com mais de 156.216 habitantes e os 86,4% restantes entre os
demaismunicpios, a includos aqueles com populao superior a 156.216 habitantes.
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aumentado
suaarrecadao
prpria
(STN,
2008).
justificativa
para
essecomportamento mais responsivoseria ter maior autonomia financeira para realizar

investimentos pblicos. A seo a seguirapresenta alguns dados que permitem situar o
desempenho das finanas pblicas municipais,de modo a ilustrar como as alteraes
legais impactam a autonomia financeira dosmunicpios.
Recentralizao e autonomia municipal: algumas evidncias

A conquista de maior autonomia financeira pelos municpios a partir da
Constituio Federal de 1988 no pode ser igualmente experimentada por todos os
municpiosbrasileiros, mas apenas por um grupo com maior expresso populacional,
conforme sedepreende na Tabela 1. Nela, os municpios brasileiros esto divididos por
classes detamanho. Os indicadores selecionados so relativos participao dos trs
principais itens dasreceitas municipais, alm do percentual dos investimentos nas
despesas oramentrias.
Os indicadores de receita so: a) participao das receitas tributrias nasreceitas
oramentrias; b) participao das receitas do FPM (Fundo de Participao
dosMunicpios) nas receitas oramentrias; e c) participao das receitas do
ICMS(Imposto deCirculao de Mercadorias) nas receitas oramentrias. O primeiro
refere-se capacidade domunicpio de arrecadar impostos de sua prpria competncia
tributria, enquanto os outrosdois referem-se a transferncias dos governos federal e
estadual, respectivamente.Cabe, no entanto, observar que o critrio de distribuio
dessas duas fontes dereceitas de transferncias muito distinto: o FPM tem um vis
redistributivista e o ICMS no;este ltimo distribudo segundo, basicamente, a
participao do municpio na arrecadaodesse imposto estadual, o que lhe confere a
condio de uma quase receita prpria. Assim, muito diferente a situao de
municpio que seja mais dependente do FPM e do ICMS:quando a maior dependncia
do primeiro, maior a fragilidade na economia municipal,ocorrendo o contrrio com o
segundo. A participao dos investimentos nas despesasoramentrias foi utilizada para
avaliar se uma possvel maior autonomia financeira est setraduzindo em maiores
investimentos prprios municipais, o que foi considerado umindicador de xito da
descentralizao e da autonomia municipal.

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Tabela 1: Estrutura das receitas municipais e participao dos investimentos nas

despesas municipais no Brasil no ano de 2010, em%
Classes de
Receitas
FPM
ICMS
Investimentos
tamanho/Indicadores tributrias
0-30 mil (4.192)
6,45
35,16
19,97
13,03
30-50 mil (440)
10,92
23,46
20,74
11,28
50-100 mil (309)
12,60
18,82
21,72
10,08
100-300 mil (194)
18,44
12,60
23,49
11,43
300-500 mil (40)
22,94
8,37
22,87
11,85
500-1.000 mil (23)
22,56
7,44
23,52
9,18
+ de 1.000 mil (14)
35,85
3,95
16,69
8,57
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional,

FINBRA,2010. Naquele ano, havia dados disponveis para 5.212 municpios. Os
nmeros entreparnteses referem-se ao nmero de municpios segundo as classes de
tamanho de suapopulao.
A anlise dos indicadores revela que: a) as receitas tributrias tendem a se
elevar na razo direta do crescimento das classes de tamanho populacional das cidades;
b) queo FPM, ao contrrio, tende a diminuir com a progresso das classes de tamanho
populacional;c) que o ICMS constitui a principal fonte de receita dos municpios de
mdio porte; d) que osinvestimentos so maiores nas cidades menores do que nas
maiores, sugerindo falta de relaoentre maior autonomia financeira e alocao de
gastos com investimentos; e) que as cidadescom populao inferior a 50 mil habitantes
tm no FPM seu principal componente dasreceitas oramentrias; e f) que as cidades
com populao superior a 100 mil habitantes tmno ICMS, principalmente, e nas
receitas tributrias, secundariamente, suas principais fontesde receitas oramentrias.
Esses resultados apontam para uma associao entre maior autonomiamunicipal
e tamanho da populao. So os municpios de maior porte populacional quepodem
experimentar a descentralizao como uma inovao que lhes permita serprotagonistas
das polticas pblicas. As cidades de pequeno porte, ao contrrio, dependem dasreceitas
de
transferncias
redistributivistas
(FPM),
que
limita
sua
experincia
dedescentralizao condio apenas de membros de redes federativas, mas no como

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formuladores e financiadores de polticas prprias, de interesse local.

A
rede
urbana
brasileira
atual
constituda
de
5.565
municpios,aproximadamente 70% dos quais tm populao inferior a 20 mil habitantes.

Apesar de seuexpressivo nmero e da sua importncia como instrumento de
redistribuio espacial dedireitos dos cidados, esses municpios so isentos da
obrigatoriedade de elaborar planosdiretores com a definio de sua poltica urbana.
Apesar disso, no esto isentos de assumir a responsabilidade pela execuo de
outras polticas pblicas nacionais, casos da Educao e da Sade. Responsabilizam-se,
ademais, por iniciativas de polticas que so deveres constitucionais da Unio e dos
estados.Segundo Bremaeker (2006), os municpios com at 10 mil habitantes gastam,
em mdia,10,85% de suas receitas com a manuteno de servios que deveriam ser
sustentados poroutras esferas de governo, percentual muito mais elevado do que a
mdia de gastos de todosos municpios brasileiros, da ordem de 4,46% das receitas
municipais
totais.
Essatransferncia
de
responsabilidade
no
assumidavoluntariamente; ocorre por presso dosresidentes que no podem prescindir,

por exemplo, da presena e conservao do prdio dofrum municipal, enquanto o
governo estadual contingencia (ou nem executa) o repasse dosrecursos necessrios para
tal finalidade.
A forte dependncia das receitas de transferncia, principalmente do Fundo
deParticipao dos Municpios, decorre da limitada capacidade contributiva da
populao dosmunicpios de pequeno porte. Quanto menor o municpio, menor tende a
ser a renda mdia desua populao, como o IBGE identificou na pesquisa Indicadores
Sociais Municipais,elaborada com base nos dados do Censo de 2000. Segundo essa
fonte, o valor do rendimentomdio dos responsveis pelos domiclios particulares
permanentes dos residentes emmunicpios com at 5.000 habitantes era o equivalente a
R$ 424,08, valor que seguia semprecrescendo at atingir R$ 1.190,00 entre os
residentes nos municpios com populao superiora 500 mil habitantes (SANTOS,
2010).
No
causa
surpresa,
portanto,
que
os
fluxos
migratrios
internos
continuemocorrendo, sempre originrios de regies deprimidas para as mais

desenvolvidas, de cidadesde pequeno porte em direo s maiores; verifica-se que as
cidades mdias se tornaram osprincipais destinos dos migrantes, enquanto os
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municpios com populao inferior a 10 milhabitantes tm perdido populao entre

2000 e 2010 (IBGE, 2011).
Nessas
condies,diminuir
importncia
relativa
das
transferncias
constitucionais (o FPM, sobretudo) asfixiar os governos da grande maioria dos

municpios e alimentar seu esvaziamentoeconmico, com consequente perda de
populao. Isso, por sua vez, torna mais graves osproblemas de insustentabilidade
socioambiental nas grandes cidades.
Muito melhor a situao dos municpios que contam com populao superior
a 100 mil habitantes apenas 5% do universo municipal brasileiro. Estes so os que
sofremmaior presso
demogrfica,
apresentando
maior taxa de
crescimento
populacional que osdemais, o que os torna particularmente sensveis necessidade de

melhorar sua arrecadaoprpria, alm de investir na sua capacidade administrativa.
Esses municpios tm uma baseeconmica urbana que lhes permite desfrutar de
maior autonomia financeira, em funo domaior percentual de sua arrecadao
tributria em relao s receitas municipais.Essa concentrao das receitas nos
municpios de maior porte fica evidente tambmem estudo da Secretaria do Tesouro
Nacional (2008) traando um perfil da evoluo dasfinanas municipais entre 1998 e
2007, conforme se observa na Tabela 2.
Tabela 2: Distribuio da populao e da receita bruta segundo grupos de municpios

Faixas de populao
Populao (2000) PIB (2000)
Receita
bruta
mdia
(1998/2007)
Pop > 1.000.000
24,5%
32,6%
30,4%
1.000.000>Pop>300.000 16,9%
17,6%
15,6%
300.000>Pop>50.000
28,6%
29,4%
26,8%
Pop < 50.000
30,0%
20,5%
27,2%
Fonte: STN (2008) Perfil e evoluo das finanas municipais 1998/2007.

possvel observar a forte concentrao da populao nos maiores municpios
brasileiros. Mas ainda maior o peso destes municpios no PIB e nas receitas
municipais. O estudo indica ainda que, afora poucas excees (a exemplo deFPM, de
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transferncias de capital, de outras transferncias para as quais o Grupo

4detmparticipao relevante), importantes elementos da receita, da despesa, do ativo e
do passivodos municpios brasileiros esto concentrados nos municpios compopulao
superior a 1milho de habitantes. Dentro de um universo de 5.564 municpios
brasileiros, aqueles 12 que no ano 2000 tinhampopulao superior a 1 milho de
habitantes foram responsveis por mais de 90% do estoqueda dvida externa e 80% do
estoque da dvida interna. preciso admitir,portanto, que osmunicpios no esto
endividados, salvo um pequeno nmero de grandes cidades. No justo,assim, associar
descentralizao das estruturas governamentais com descontrole das finanaspblicas.
Ao atualizarmos para o ano 2010 as informaes sobre finanas pblicas do
grupo de municpios com mais de 100 mil habitantes (subiu de 12 para 14, segundo o
Censo Demogrfico de 2010) encontramos dados que merecem ser destacados. Naquele
ano, o peso destes 14 municpios no conjunto dos municpios brasileiros correspondia a:
-
26% das receitas oramentrias;
47% das receitas tributrias;
51% da arrecadao do IPTU;
50% da arrecadao do ISS;
46% da arrecadao do ITBI;
21% da quota-parte do ICMS;
6% do FPM;
21% dos investimentos.
Esse pequeno grupo de municpios foi responsvel por metade da arrecadao

dos dois principais tributos de competncia municipal (ISS e IPTU). Os dois tributos
incidentes sobre a propriedade imobiliria (IPTU e ITBI) tambm tm sua arrecadao
fortemente concentrada nesses 14 municpios, o que sugere que o uso extrafiscal para
fins de poltica de controle do uso do solo esteja disponvel apenas para estes grandes
municpios.
No obstante sua autonomia financeira, o peso destes municpios nas receitas
oramentrias e nas despesas de investimentos correspondem a 26% e 21%,
respectivamente. Esse resultado sugere o impacto redistributivo das transferncias
intergovernamentais nas receitas municipais brasileiras, particularmente do FPM.

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A grande maioria dos municpios no conta com dinamismo econmicoque lhes

permita arrecadar tributos com peso nas receitas municipais. So municpios
quedependem de transferncias intergovernamentais, conforme a evidncia encontrada
noreferido estudo da Secretaria do Tesouro Nacional (2008). Entre elas, as
transferncias quemais avanaram como proporo das receitas municipais foram as
oriundas do SUS,FUNDEF (que passaria a ser o FUNDEB) e o FNDE. Ao longo do
perodo 1998/2007, elaspassaram de 10,1% da receita bruta dos municpios com menos
de 50 mil habitantes para17,7%, em 2007.
Analisando alguns itens das despesas municipais, as informaes disponveis
sugerem que no h relao entre aumento das receitas e avano nos investimentos.
Segundoo j referido estudo do STN (2008), ao longo do perodo considerado os
investimentospblicos municipais giraram em torno dos 10% em relao s receitas
brutas municipais.
Essa mesma falta de associao entre receitas e investimentos j havia sido
identificada em estudo de SANTOS (2008) sobre finanas pblicas dos municpios com
populao superior a 100 mil habitantes. Naquele estudo, o objetivo era avaliar a
autonomiafinanceira dos municpios ao longo do perodo correspondente aos dois
mandatos dopresidente Fernando Henrique Cardoso (1995/1998 e 1999/2002). Nesse
perodo, houve umprocesso de recentralizao das receitas pblicas em favor da Unio,
por meio da criao decontribuies sociais e financeiras, que so tributos
nopartilhveis com os estados emunicpios. Tal concentrao de recursos, no entanto,
foi acompanhada da elevao dastransferncias voluntrias, especialmente entre os
municpios que aumentaram seusinvestimentos, fazendo supor que a perda relativa de
autonomia financeira foi compensadacom transferncias negociadas caso a caso. Nunca
demais lembrar que essa situao nocondiz com a desejada autonomia financeira, que
permitiria que os municpios definissem aalocao dos seus gastos, includos a os
investimentos.
Outro estudo de SANTOS (2012) avaliando a autonomia financeira dos
municpios brasileiros na primeira dcada do sculo XXI encontrou evidencias de que
as receitas de transferncias de capital seguem sendo utilizadas para mitigar
disparidades entre os municpios. Esta foi uma fonte de receita que representou 3,18%
das receitas oramentrias da mdia dos municpios brasileiros em 2010, resultado
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superior ao observado para o grupo de municpios (283) com populao superior a 100
mil habitantes, da ordem de 1,97%. Cabe ainda acrescentar que os montantes desta fonte
de financiamento municipal foi maior nos anos de eleies municipais (2000, 2004 e
2008), declinando no ano seguinte (primeiro ano de mandado do prefeito eleito),
sugerindo o uso poltico das transferncias de capital.
No possvel afirmar, entretanto, quais so os municpios que mais se
beneficiamde tais transferncias negociadas nem se so municpios que experimentaram
maior ou menoresforo de arrecadao prpria. Cabe reconhecer, todavia, que essas
transferncias seguemsendo utilizadas e afetam negativamente a formao de uma
desejada rede federativa baseadaem cooperao.
Mas h elevao de transferncias ditas voluntrias de natureza no
discricionriaque representaram verdadeiras minirreformas tributrias, segundo a
viso de Jos RobertoAffonso (2004). Este o caso da criao de dois fundos: o
FUNDEF (transformado emFUNDEB pela Emenda 53) e o SUS. Sem desrespeitar a
autonomia formal dos municpios, aUnio formulou polticas de Educao e Sade para
as quais logrou a adeso desses entesfederativos para sua execuo, por meio do acesso
s transferncias dos dois mencionadosfundos, mas tornando obrigatria uma
contrapartida financeira deles.
Tal medida refletiu-se no aumento da participao dos municpios nos gastos
sociaisdo poder pblico. Se, de um lado, h um reflexo negativo em relao
autonomia alocativadas receitas municipais, por outro, trata-se de polticas que
garantem grande capilaridade noacesso aos servios que foram considerados direitos
sociais dos cidados brasileiros.
Essas minirreformas foram introduzidas no governo FHC, mas foram mantidas
nogoverno Lula, que inclusive aumentou o alcance de uma, transformando em
FUNDEB oantigo FUNDEF. Na mesma direo, pode-se citar a Poltica Habitacional
de Interesse Social(Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005), estruturada para operar
como rede federativavertical, o mesmo desenho institucional que prevalece no maior
programa de transfernciacondicionada de renda existente no Pas, o Programa Bolsa
Famlia (DRAIBE, 2009). Devemser mencionadas, ainda, a criao de outras polticas,
que incluam estmulo aoconsorciamento municipal, casos da Poltica Nacional de

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Saneamento Bsico (Lei n 11.445,de 05 de janeiro de 2007) e da Poltica de Resduos

Slidos (Lei n 12.305, de 02 de agosto de2010).
Concluses: aperfeioando o federalismo brasileiro...

Desde a dcada de 1980 tem havido um generalizado processo detransferncia
de responsabilidade de polticas pblicas at as esferas locais de governo. Esseprocesso
no se restringe s estruturas federativas, mas tambm abrange estados unitrios.
A experincia internacional, no entanto, sugere que no existe uma nica
frmula deorganizao do territrio para administrar aquelas polticas, variando muito
as prticas,desde simples processos de desconcentrao administrativa at experincias
dedescentralizao, com maior autonomia poltica dos governos locais (VASCO, 2007).
Ofederalismo brasileiro, da forma como emergiu na Constituio de 1988, optou por
essaverso de descentralizao poltica.
A elevao do Municpio condio de ente federativo no Brasil teve
doiselementos constitutivos: internamente, foi parte do processo de redemocratizao
das
estruturas de poder aps 21 anos de regime militar; ao mesmo tempo, correspondeu
influncia do debate internacional sobre as vantagens da descentralizao das polticas
pblicas. O resultado teria sido a grande fragmentao do Estado, dificultando
acoordenao entre as trs esferas de governo, mas tambm a maior capilaridade do
poderpblico, ampliando o acesso s polticas sociais.
Essa segunda caracterstica tem sido menos destacada do que a primeira.Afinal,
na esfera local que o clientelismo poltico se manifesta de forma mais clara,
podendoser identificados os grupos de interesse que mais se beneficiam da ao
governamental. Acentralizao do poder, entretanto, no ser necessariamente o
instrumento que por fim aoclientelismo poltico, o que ficou evidente nas experincias
anteriores de governoscentralizadores experimentados no Pas.
A centralizao poltica, alis, enfrenta maiores resistncias diante do avano
das estruturas democrticas de poder, ampliadas com o uso das novas tecnologias, que
vmcolocando em xeque a organizao tradicional de representatividade poltica no
mundo, oBrasil a includo. A queda de inmeros regimes autoritrios ao longo da
primeira dcada donovo sculo um indicador dessa crise de representatividade. Esta,
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contudo, no umacaracterstica apenas entre os regimes autoritrios, mas inclui as

democracias ocidentais, ondemovimentos sociais desafiam os governos a apresentar
alternativas socialmente aceitveispara o enfrentamento da crise econmica.
A crescente demanda por participao poltica, entretanto, no sinnimo
demunicipalizao das polticas pblicas, no sentido de transferir para os governos
locais
(municipais, no caso brasileiro) toda a responsabilidade por sua formulao,
financiamento eexecuo. Mas parece ter sido este o entendimento que prevaleceu logo
aps a entrada emvigor da atual Constituio brasileira, quando o Municpio tornou-se
ente federativo.
Os
constituintes
de
1988
incluram
na
Carta
Maior
artigos
prevendocomportamento mais cooperativo entre os entes federativos. Deixaram,

todavia, que a
legislao ordinria regulasse tal cooperao. Na ausncia de lei, os entes passaram a
apresentar comportamento muito mais competitivo do que colaborativo. A disputa
federativa, conjugada com a falta de eficcia nas polticas pblicas, levou a uma crtica
emrelao autonomia municipal, que recebeu a maior parcela na responsabilidade por
aquelemau resultado nos primeiros anos ps-Constituio.
Num segundo momento, durante o perodo 1995/2002, o presidente Fernando
Henrique Cardoso logrou atingir a estabilizao monetria, aps quase duas dcadas de
descontrole inflacionrio. A defesa da estabilizao, conjugada crise internacional de
1997/1998, levou sua administrao a ter seu foco no ajuste fiscal, o que resultou no
ataque autonomia dos municpios.
Desde o processo de descentralizao institudo pela atual Constituio, aUnio
vem lutando para reaver os recursos que se viu obrigada a transferir aos estados
emunicpios. O debate a propsito da incapacidade financeira e tcnica de os
Municpios
assumirem maior protagonismo nas polticas pblicas produziu dois tipos de resultados:
oprimeiro foi a recomposio da participao da Unio na arrecadao fiscal, por meio
doaumento das contribuies (recursos no partilhveis com outras esferas de governo);
osegundo resultado foi a criao de instrumentos legais para controle dos gastos
pblicos,como foi o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso denota grande
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preocupao com aresponsabilizao em relao s finanas pblicas, mas no com a

eficincia das polticas.
Esse o diagnstico que prevaleceu durante os dois mandatos da Presidncia
FernandoHenrique Cardoso, quando a crise fiscal levou ao maior controle dos gastos
pblicos.
A possibilidade de que o pacto federativo seja mantido com polticas
pblicasmais eficientes depende de que sejam logrados avanos na maior cooperao
federativa.
Ainda durante o governo Cardoso foram realizados avanos no desenho institucional
daspolticas, como exemplificam as de Educao e Sade. Mas, foi nos oito anos do
governoLula que a coordenao federativa mais avanou, tendo sido introduzidos
novos critrios deredistribuio das transferncias intergovernamentais, associados a
alguma condio queconduzisse maior efetividade das polticas sociais.
A coordenao em redes federativas verticais parece ser mais simples, uma vez
que o governo federal pode oferecer benefcios pecunirios aos municpios que aceitem
fazerparte de um arranjo federativo para implementar uma poltica. Esse o caso do
desenho dapoltica de financiamento da Sade, na qual alguns municpios so
considerados polosregionais por aceitarem atender a populao residente em municpios
vizinhos.
A coordenao em redes federativas horizontais mais complexa, pordepender
de acordos voluntrios estabelecidos entre entes da mesma esfera de governo.
Taisacordos so necessrios para viabilizar pactos de governana que viabilizem a
oferta deservios pblicos. Novos recortes territoriais esto fazendo emergir no apenas
mais regiesmetropolitanas, mas tambm consrcios intermunicipais em torno de
objetivos especficos depolticas pblicas cujo alcance ultrapassa as fronteiras
municipais (principalmente entreaqueles municpios de pequeno porte, que so a grande
maioria dos municpios brasileiros).
Em abril de 2005 entrou em vigor a Lei n 11.107, instituindo os consrcios
intermunicipais como figuras de direito pblico, o que vem incrementando ainda mais o
associativismo municipal voluntrio, j bastante disseminado nos setores de sade e
meioambiente. O Decreto 6.017, de 17/01/2007, que a regulamentou, estimula a
formao deconsrcios pblicos. Em seu artigo 37, orienta os rgos e entidades
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federais no sentido dedarem preferncia s transferncias voluntrias para Estados e

Municpios cujas aes sedesenvolvam por meio de consrcios pblicos.
Alm da Unio, alguns estados, como o do Rio de Janeiro, tambm editaram leis
estimulando a formao de consrcios intermunicipais, caso da Lei Estadual 5.576, de
13/11/2009.
Cabe destacar que o crescimento dessas formas de associativismo municipal
mais visvel entre os municpios localizados nas Regies Sudeste e Sul, enquanto nas
demaisainda incipiente (SANTOS, 2008; VASCO, 2007).
H, portanto, formas distintas de experincias de autonomia municipal no pas:
nas Regies Sudeste e Sul (e nos seus municpios de mdio e grande porte), ela se
manifestapor meio do protagonismo dos atores locais, interessados em comandar o
processo deformulao de polticas em face das demandas territoriais locais. Nas demais
regies, amunicipalizao das polticas deve ser considerada uma estratgia de
distribuir servios quese tornaram direitos sociais, fazendo parte do padro mnimo de
direitos de cidadania (comosade, educao e moradia).
A autonomia municipal no Brasil vem, assim, sofrendo modificaes em
relao ao que foi pactuado na Constituio de 1988. Isso no resultou em perda da
autonomia poltica do Municpio, que seguiu sendo ente federativo. Mas aqueles com
maiorautonomia financeira e tcnica seguem sendo os grandes beneficirios do
fortalecimentoinstitucional do Municpio no quadro federativo do Pas, enquanto, para a
grande maioria, acoordenao federativa desde o governo federal a estratgia para
que participem comoatores das polticas pblicas.
Esta evoluo pode ser entendida como avano institucional? Certamente que
algum avano houve, incluindo maior coordenao vertical e horizontal dos entes, sem
quetenha sido ferido o pacto federativo estabelecido em 1988. Todavia, ainda prevalece
grandecompetio pelas receitas de transferncias de capital, utilizadas como moedas de
troca asustentar um sistema poltico que parece estar se esgotando. Talvez por esse
motivo, ainda hquem defenda a volta do antigo sistema federativo baseado em apenas
dois entes, os Estados ea Unio. Isso, entretanto, no pode ser feito, pois a estrutura
federativa tripartite consideradaclusula ptrea pela Constituio de 1988. Diminuir o
status poltico do Municpio somentepoder ser feito por meio da elaborao de uma
nova Constituio, o que na vigncia doregime democrtico no parece estar no
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horizonte poltico brasileiro. neste contexto que sesituam as muitas reformas

constitucionais discutido neste artigo. Mas, mesmo essas, nunca demais lembrar,
dependem
de
condies
polticas
muito
favorveis
para
serem
aprovadas,
pordependerem de votao na Cmara e no Senado por maioria de dois teros dos

parlamentares,em duas votaes.
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SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Perfil e evoluo das finanas
municipais (1998-2007). Braslia: STN, 2008.
RESENDE, F. (coord.). Desafios do federalismo fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006.
SANTOS, Angela M. S. Penalva. Municpio, Descentralizao e Territrio. Rio de
Janeiro: Forense, 2008.

ISSN: 1415-7543 E-ISSN: 1981-9021
SANTOS, Angela M. S. Penalva. Autonomia Municipal no Contexto Federativo

Brasileiro. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n. 120, p. 209-230,
jan/jun. 2011.
SANTOS, Angela M. S. Penalva. Finanas Pblicas: Uma anlise da autonomia
financeira dos municpios brasileiros na primeira dcada do sculo XXI.Sintese:
Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. N. 1 (jan/jun 2012) Rio de
Janeiro: O Tribunal, 2006, semestral.
STEINBERG, M.; MANIOBA, R. S. Efeitos da centralizao e descentralizao
no processo brasileiro de municipalizao: o caso da Regio Norte. Revista
Economia,Sociedad y Territrio. El Colgio Mexiquense, vol. V. n 20, enero/abr. 2006.
VASCO, J.A.C. Formas especiais de organizao do territrio na federao
brasileira. 2007. 415 p. Dissertao (Mestrado em Direito) Programa de PsGraduao emDireito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, agosto
de 2007.
Anexo:
Emendas Constituio Federal que interferem na autonomia municipal
Emenda 3, de 17/03/1993. Reforma o sistema tributrio nacional, criando o Imposto
Provisriosobre Movimentao Financeira (IPMF); eliminao do Imposto sobre
Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos (IVV), decompetncia dos
municpios.
Emenda de Reviso 1, de 01/03/94. Institui o Fundo Social de Emergncia.
Emenda 10, de 04/03/1996. Prorroga por dois anos o Fundo Social de Emergncia,
rebatizando-o deFundo de Estabilizao Fiscal.
Emenda 12, de 15/08/1996. Institui a cobrana da Contribuio Provisria sobre
MovimentaoFinanceira (CPMF), com arrecadao integralmente destinada Sade.
Emenda 14, de 12/09/1996. Institui o Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental(FUNDEF).
Emenda 15, de 12/09/1996. Institui limites criao de novos municpios.
Emenda 17, de 22/12/1997. Prorroga o Fundo de Estabilizao Fiscal por dois anos.

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Emenda 19, de 04/06/1998. Institui reforma administrativa que inclui princpios e

normas para ocontrole das despesas e finanas pblicas e custeio dos trs mbitos
degoverno.
Emenda 21, de 18/03/1999. Prorroga a CPMF por trs anos, com aumento da alquota.
Emenda 25, de 14/02/2000. Limita as despesas com o Poder Legislativo municipal.
Emenda 26, de 14/02/2000. Transforma a moradia num direito social cuja
responsabilidade compartilhada pelos trs mbitos de governo.
Emenda 27, de 21/03/2000. Institui a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU).
Emenda 29, de 13/9/2000. Altera a redao dos artigos 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da
CF e acrescenta artigo ao Ato das Disposies Transitrias para assegurar os recursos
mnimos para o financiamento das aes e servios pblicos de Sade.
Emenda 31, de 14/02/2000. Institui o Fundo de Combate e Erradicao Pobreza, com
responsabilidade compartilhada entre os trs mbitos de governo.
Emenda 33, de 11/12/2001. Altera o sistema tributrio nacional, ao criar a Contribuio
deInterveno no Domnio Econmico, incidente sobre combustveis(CIDE).
Emenda 37, de 12/06/2002. Altera o sistema tributrio nacional; prorroga a CPMF at
31/12/2004,modifica alquotas e redistribui os recursos da CPMF para a Previdncia
Social, a Sade e o Fundo de Combate Pobreza; estabelece alquotamnima do ISS,
prev lei complementar para alterar o ISS (no sentidode coibir a guerra fiscal entre os
municpios, amplia a base de clculodo ISS, incluindo muitos novos servios, define
alguns servios que nodevero mais pagar o imposto no local da sede e sim onde so
prestados).
Emenda 39, de 19/12/2002. Altera o sistema tributrio nacional ao criar a contribuio
para ocusteio da iluminao pblica nos municpios e no Distrito Federal.
Emenda 42, de 15/4/2004. Altera o sistema tributrio nacional ao permitir que os
municpiospossam ficar com toda a arrecadao do ITR, desde que o fiscalize; ao
transferir 25% da CIDE para os estados, devendo estes transferir 25%para os
municpios.
Emenda 44, de 30/6/2004. Altera o sistema tributrio nacional ao alterar o percentual da
CIDE quedeve ser partilhado com as esferas infranacionais, passando a ser de
29% da arrecadao.

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Emenda 53, de 19/12/2006. Altera o funcionamento do FUNDEF, ampliando para

incluir toda aEducao Bsica, e criando o FUNDEB.
Emenda 55, de 20/9/2007. Altera o sistema tributrio para aumentar em 1% o FPM.
Emenda 56, de 20/12/2007. Prorroga o prazo das DRU.
Emenda 57, de 18/12/2008. Convalida os atos de criao, fuso, incorporao e
desmembramentode municpios cuja lei tenha sido publicada at 31/12/2006.
Emenda 58, de 23/9/2009. Altera a composio das cmaras municipais, possibilitando
aumentar onmero de vereadores, ainda que o teto para despesa com as cmaras
tenha sido mantido.
Emenda 59, de 11/11/2009. Reduz anualmente o percentual da DRU incidente sobre os
recursos doFUNDEB; prev a obrigatoriedade de quatro a dezessete anos de ensino
e amplia a abrangncia dos programas suplementares para todas asetapas da Educao
Bsica.
Emenda 64, de 4/2/2010. Acrescenta o direito alimentao no rol dos direitos sociais,
comoresponsabilidade das trs esferas de governo.
Emenda 67, de 22/12/2010. Prorroga, por tempo indeterminado, o prazo de vigncia do
Fundo deCombate e Erradicao Pobreza.
Artigo encaminhado para publicao em novembro de 2012.

Artigo aceito para publicao em dezembro de 2012.

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DESCENTRALIZAO E AUTONOMIA MUNICIPAL: UMA

ANLISE DAS TRANSFORMAES INSTITUCIONAIS NO

DECENTRALIZATION AND MUNICIPAL AUTONOMY: AN

Angela Moulin Simes Penalva Santos

transfernciasintergovernamentais, o que contribuiu para fortalecer a autonomia poltica

Cardoso (1995-2002). Nesse perodo, a Unio passou a recuperar sua participao na

maioresresponsabilidades assumidas pelas prefeituras, levou reao dos municpios,

Seu endereo eletrnico oficial www.cnm.org.br.

apresentamos algumas reflexessobre a situao atual do Municpio na estrutura

O Municpio torna-se ente federativo como resposta crise urbana

foratransferida para os municpios. Ao contrrio, houve obrigatoriedade crescente de os

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suplementar econcorrente; e d) de autoadministrao, para arrecadar os tributos de sua

causamunicipalista, no foi determinada levandoem conta a participao poltica dos

Muito mais numerosas so as responsabilidades compartilhadas com osmbitos

A estrutura das receitas municipais ser abordada na quarta seo do artigo.

ambiente que prosperaa crtica a respeito do papel do Municpio no federalismo

O federalismo como ele ...

afetampositivamente a autonomia financeira dos municpios e as que afetam

negativamente foram mais numerosas e maisantigas; identificam-se com a reao da

sobre as finanas dos municpiosbrasileiros, especialmente aqueles de pequeno porte

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governosmunicipais.Foi o que aconteceu com a entrada em vigor da EC 29. Essa

sade, na proporo de 15% de suasreceitas correntes. Tal vinculao certamente fere a

iv) Emendas que afetam a autonomia poltica municipal

essecomportamento mais responsivoseria ter maior autonomia financeira para realizar

Recentralizao e autonomia municipal: algumas evidncias

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Tabela 1: Estrutura das receitas municipais e participao dos investimentos nas

0-30 mil (4.192)

30-50 mil (440)

50-100 mil (309)

100-300 mil (194)

300-500 mil (40)

500-1.000 mil (23)

+ de 1.000 mil (14)

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional,

dedescentralizao condio apenas de membros de redes federativas, mas no como

formuladores e financiadores de polticas prprias, de interesse local.

municpios,aproximadamente 70% dos quais tm populao inferior a 20 mil habitantes.

assumidavoluntariamente; ocorre por presso dosresidentes que no podem prescindir,

continuemocorrendo, sempre originrios de regies deprimidas para as mais

municpios com populao inferior a 10 milhabitantes tm perdido populao entre

constitucionais (o FPM, sobretudo) asfixiar os governos da grande maioria dos

populacional que osdemais, o que os torna particularmente sensveis necessidade de

Tabela 2: Distribuio da populao e da receita bruta segundo grupos de municpios

Pop < 50.000

Fonte: STN (2008) Perfil e evoluo das finanas municipais 1998/2007.

transferncias de capital, de outras transferncias para as quais o Grupo

26% das receitas oramentrias;

47% das receitas tributrias;

51% da arrecadao do IPTU;

50% da arrecadao do ISS;

46% da arrecadao do ITBI;

21% da quota-parte do ICMS;

21% dos investimentos.

Esse pequeno grupo de municpios foi responsvel por metade da arrecadao

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A grande maioria dos municpios no conta com dinamismo econmicoque lhes

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Saneamento Bsico (Lei n 11.445,de 05 de janeiro de 2007) e da Poltica de Resduos

Concluses: aperfeioando o federalismo brasileiro...

contudo, no umacaracterstica apenas entre os regimes autoritrios, mas inclui as