Captulo 2

POLTICA E POLTICAS: A CINCIA POLTICA E O ESTUDO

DE POLTICAS PBLICAS
1
I
O estudo de polticas pblicas uma das reas em que os cientistas polticos
encontraram razes para esperanas de que venham a ser capazes de emular os
economistas quanto a rigor e preciso. costumados ao trato de comple!as questes
herdadas de uma velha tradio "ilos#"ica$ aos olhos de muitos especialistas em ci%ncia
poltica o deslocamento da %n"ase para problemas de polticas pblicas surge como
promissora mudana$ por meio da qual sua disciplina poderia vir a acercar&se do to
alme'ado status cient"ico. O "ato de que a rea de polticas pblicas se mostre amplamente
receptiva ao recurso a tcnicas aparentemente rigorosas ( tais como anlise de sistemas$
anlise de custo&bene"cio$ program-budgeting e outras ( pareceria corroborar tais
e!pectativas.
)e outro ponto de vista$ o interesse pelo estudo de polticas pblicas tem sido
vinculado ao ob'etivo de se atingir novo equilbrio no volume de es"oros dedicados
respectivamente ao lado do input e ao do output do processo poltico. pesar de que a
distino entre tais *lados* se "ormule de maneiras diversas (input versus output, processos
versus polticas$ processos versus contedos+$ no raro se sustenta que a ci%ncia poltica se
ocupou tradicionalmente sobretudo dos aspectos da vida poltica relacionados ao input, e
que teria chegado a hora de inclinar&se a balana em "avor dos aspectos de output. ,m
certa medida$ a e!pectativa de se alcanar o rigor cient"ico atravs do estudo de polticas
pblicas se baseia precisamente na idia de que os outputs so mais diretamente
suscetveis de avaliao racional do que as lutas e tensas "ormas de interao entre
*demandas* e *apoios* -). ,aston+ que constituem o lado dos inputs do processo poltico.
.e'a qual "or a correo das a"irmaes acima como descrio das idias e
e!pectativas dos que trabalham no campo de polticas pblicas -e estou consciente de que
no "azem 'ustia a muito do que se realiza nesse campo+$ elas me parecem apontar para o
que me inclino a ver como o problema bsico a ser en"rentado por aqueles que dese'em
1
/erso modi"icada de trabalho apresentado ao .eminrio 0nternacional de nlise de 1olticas 1blicas$
,scola 2rasileira de dministrao 1blica da 3undao 4etlio /argas$ 5io de 6aneiro$ 78 a 9: de maio
de 1;8<$ como contribuio ao t#pico =1olticas 1blicas$ ,strati"icao .ocial e 1adres de
)esenvolvimento>.
abordar o estudo de polticas pblicas na qualidade de cientistas polticos. ?aver um
carter peculiar @ anlise de polticas pblicas que possa ser considerado compatvel com
as preocupaes que distinguem a ci%ncia polticaA %n"ase nos outputs garantir a
e!pectativa$ para a ci%ncia poltica como tal$ de ganhos signi"icativos quer na compreenso
de dimenses importantes do processo poltico$ quer em rigor e precisoA Bo seria antes
o caso de que o %!ito do pr#prio estudo de polticas pblicas pela ci%ncia poltica e!i'a que
qualquer pretenso de peculiaridade se'a abandonada$ e que os "atos da rea se'am
e!aminados @ luz das mesmas velhas e rebeldes questes da ci%ncia polticaA 0ndo mais
longe$ haveria alguma "orma de se empreender precisamente essa tare"a de maneira
rigorosaA
Cais indagaes parecem apropriadas @ discusso de um t#pico que relaciona
problemas de polticas pblicas a temas tais como estrati"icao social e desenvolvimento.
,las se impem tanto mais diante do crescente interesse pelo estudo de problemas de
polticas pblicas no 2rasil e na mrica Datina em geral ( do qual so e!presses o
presente seminrio e o que se realizou em 1;8E em 2uenos ires
7
($ bem como do
conte!to poltico em que tal interesse ocorre. onda de autoritarismo poltico no
continente$ cu'as peculiaridades com respeito @ anterior tradio autoritria
latino&americana se mostram de maneira talvez e!emplar na so"isticao e perman%ncia do
*modelo* brasileiro$ trazem para o primeiro plano dos debates polticos alguns dos
problemas "undamentais secularmente tratados por "il#so"os e analistas polticos.
1oderemos esperar do incipiente desenvolvimento dos estudos de polticas pblicas em
nossos pases contribuies signi"icativas @ compreenso dos importantes problemas
polticos que en"rentamosA
II
s ci%ncias sociais se v%em presentemente envolvidas numa busca de novos
caminhos que reveste interesse crucial para a ci%ncia poltica e suas relaes com o estudo
de polticas pblicas. 5e"iro&me a algumas tentativas mais ou menos recentes de
rede"inio das relaes entre a ci%ncia econFmica e as demais ci%ncias sociais$
particularmente a ci%ncia poltica. O que t%m de desconcertante alguns dos
desenvolvimentos correspondentes se revela no "ato de que o mesmo r#tulo$ *nova
economia poltica*$ reivindicado por dois movimentos distintos que$ de certa "orma$
encaminham&se em direes opostas.
7
,sse seminrio teve lugar no 0nstituto de )esarollo ,con#mico G .ocial em 'unho&agosto de 1;8E$
versando sobre o tema *,stado e 1olticas 1blicas na mrica Datina*.
7
Bo primeiro deles$ que tem a ver com os es"oros de especialistas associados @
chamada *nova esquerda*$ o uso daquele r#tulo pretende sugerir a *politizao da ci%ncia
econFmica*.
9
pesar da heterogeneidade do movimento e da diversidade de temas que lhe
podem ser relacionados$ no que se re"ere @ posio com respeito ao estudo de problemas
econFmicos sua principal proposta pode ser descrita como um rechao @s abstraes da
economia *tradicional* ou neoclssica e um es"oro por incorporar variveis sociais e
polticas @ anlise. posio envolve certa averso a preocupaes te#ricas como tal e a
disposio de substitu&las pelo empenho de retratar adequadamente o ambiente social e
poltico *concreto* das atividades econFmicas$ bem como suas condies e conseqH%ncias
polticas. Os aspectos distributivo e redistributivo do comportamento dos atores e variveis
econFmicos$ bem como problemas de poder e sua inter"er%ncia com o "uncionamento da
economia$ so trazidos ao "oco central das investigaes.
Ias o mesmo r#tulo utilizado por um grupo distinto de economistas
pro"issionais para indicar antes o que poderia ser descrito como a *economicizao da
ci%ncia poltica>. Jtica quanto ao que podero produzir os numerosos *marcos de
re"er%ncia* ou *esquemas conceituais*$ de carter antes de"inicional$ que t%m resultado do
trabalho te#rico dos pr#prios cientistas polticos$ esta abordagem$ tambm conhecida como
a teoria da =escolha pblica> -public choice+$ se empenha na construo$ nas palavras de
4ordon CullocK$ de uma *teoria estrita da poltica>$ de carter a"irmativo e proposicional$
E
recorrendo para isso @ perspectiva e aos instrumentos pr#prios da ci%ncia econFmica (
mais precisamente$ da microeconomia. suposio principal a de que a economia como
disciplina cient"ica no se ocuparia de uma espcie particular de bens ou transaes
distinguidos por sua natureza intrnseca$ mas antes de qualquer espcie de situao ou
processo onde este'a envolvido um problema de escassez. 0sso tornaria a teoria econFmica
equivalente a uma teoria do comportamento racional como tal$ aplicvel a qualquer arena
-se'a ela convencionalmente designada como =econFmica>$ =poltica>$ =social>+ em que
tenhamos um problema de utilizao de meios escassos para a realizao de ob'etivos de
qualquer natureza. ssim$ este grupo de *novos economistas polticos* tem baseado seu
trabalho te#rico no campo da poltica numa concepo de atores polticos que reproduz na
arena poltica o homo economicus dos economistas clssicos e neoclssicos$ caracterizado
pelo empenho de manipulao e"iciente das condies que lhe o"erece o ambiente de
maneira a ma!imizar a realizao de seus ob'etivos.
9


Lma conveniente apresentao crtica das posies da *nova esquerda* no campo da anlise econFmica
pode ser encontrada em ssar DindbecK$ The Political Economy of the New Left: An utsider!s "iew
-Bova MorK$ ?arper N 5oO$ 1;81+.
E


4ordon CullocK$ *Cheoretical 3orerunners*$ p%ndice 7 de 6ames I. 2uchanan e 4ordon CullocK$ The
#alculus of #onsent: Logical $oundations of #onstitutional %emocracy -nn rbor$ Che LniversitG o"
Iichigan 1ress$ 1;P7+.
9
Ieu prop#sito ao vincular a abordagem de polticas pblicas a essas di"erentes
maneiras de conceber as relaes entre a economia e a ci%ncia poltica o de realar certas
ambigHidades na apreciao de desenvolvimentos recentes que se mostram relevantes para
o estudo de polticas pblicas e para as preocupaes centrais destas notas. )e certo
Qngulo$ que tem a ver com consideraes de e"ici%ncia e racionalidade$ a anlise de
polticas pblicas pareceria e!ibir maior a"inidade com os economistas polticos de
preocupaes te#ricas -os da abordagem da public choice& do que com a economia poltica
da nova esquerda. R sugestivo observar$ por e!emplo$ que$ em artigo de Silliam Iitchell
publicado anos atrs$ onde se procura contrastar a ci%ncia poltica ou a sociologia poltica
*convencional* com a economia poltica da public choice$ as questes bsicas a serem
tratadas por esta ltima so "ormuladas$ em grande parte$ precisamente em termos dos
problemas que t%m sido estudados por especialistas em polticas pblicas$ incluindo o
volume e a composio dos oramentos pblicos$ a magnitude dos bens e servios
pblicos produzidos e assim por diante.
<
,ssa a"inidade pareceria re"orada$ ademais$ pela
%n"ase em e"ici%ncia e racionalidade que marca os recursos @s tcnicas *rigorosas*
anteriormente mencionadas$ de uso "reqHente pelos analistas de polticas.
)ois supostos relacionados se revelam associados a essa apro!imao entre o
estudo de polticas pblicas e a teoria da public choice. ,m primeiro lugar$ observa&se a
tend%ncia a considerar os problemas que t%m tradicionalmente sido tratados pela ci%ncia
poltica ou a sociologia poltica convencional como o locus da irracionalidade na vida
social e poltica$ como a regio da mesma em que "oras e comportamentos no&racionais
se mani"estam. ,m segundo lugar$ esse trao de irracionalidade tende a ser vinculado aos
elementos de tenso e con"lito que t%m sido destacados como caractersticos da vida
poltica por uma longa e importante tradio de pensamento poltico$ ao passo que a
mesma correspond%ncia se estabelece entre a racionalidade$ de um lado$ e os elementos de
consenso e coeso social$ de outro. 0sso se nota claramente$ por e!emplo$ no trabalho de
Iitchell acima mencionado$ onde e!plicitamente a sociologia poltica e a teoria da public
choice$ com a %n"ase desta na racionalidade$ so vistas como ligadas pelo "ato de que$
=mais recentemente$ a sociologia poltica seguiu a liderana de Dipset$ 1arsons e
Tornhauser na %n"ase dada ao consenso>$ por contraposio @ viso da poltica como o
produto de ="oras no&racionais> a ser encontrada no realce dado por autores tais como
=Iosca$ Iar!$ 1areto$ Seber e Iichels> aos aspectos de desigualdade$ luta$
subordinao$ diverg%ncia de interesses e =todos os aspectos mais speros e desagradveis>
da vida poltica .
P
Bum conte!to de interesse mais direto por problemas de polticas
<
Silliam J. Iitchell$ * 3orma da Ceoria 1oltica /indouraU )a .ociologia 1oltica @ ,conomia
1oltica*$ em .eGmour I. Dipset -ed.+$ Poltica e #i'ncias (ociais -5io de 6aneiro$ Vahar ,ditores$ 1;87+$
p. 1<9.
P
0bid.$ pp. 1<P&8
E
pblicas$ a mesma tend%ncia pode igualmente ser ilustrada com um trabalho de /ernon
/an )GKe$ no qual$ depois de passar em revista diversas tentativas de apreender *a
natureza do poltico*$ o autor chega @s seguintes de"iniesU =Jhamamos uma poltica ou
deciso de no&poltica quando ela adotada - ... + por meio da aplicao racional do
conhecimento pertinente sobre a base de valores ou princpios consensuaisW e chamamos
uma poltica ou deciso de poltica quando ela resulta de barganha$ ou luta$ ou dese'o ou
opinio arbitrria -...+.
8
1odem perceber&se "acilmente as razes de tal tend%ncia a vincular o racional
com o consensual do ponto de vista do especialista em polticas pblicas. possibilidade
de se tratar uma deciso ou poltica em termos de e"iccia ou racionalidade requer a
adoo do ponto de vista de determinado ator$ de maneira que se possam estabelecer com
clareza os ob'etivos da poltica em questo para se discutirem em seguida os problemas
relativos @s condies de sua adequada colocao em prtica num ambiente dado. pers&
pectiva caracterstica dos estudos de polticas pblicas tende inevitavelmente a dar %n"ase @
e"iccia global das polticas ou decises$ mesmo quando se tem em mente a diversidade de
categorias sociais ou de "ocos de interesses para os quais tais decises podem ser
relevantes. ssim$ se se tem de considerar problemas de racionalidade do ponto de vista da
sociedade como um todo$ tende&se naturalmente a salientar aqueles "atores que permitem
ver as relaes entre as di"erentes categorias ou "ocos de interesses como sendo relaes
do tipo *soma varivel*$ em que todos t%m a possibilidade de realizar ganhos simultQneos$
bastando para isso que se tomem as decises corretas -racionais+. R&se levado$ portanto$ a
eleger o ponto de vista daquele ator que pode ser considerado como e!pressando o
ob'etivo comum de ma!imizao geral. : estado$ ou alguma ag%ncia particular dele em
dados casos$ surge como o candidato #bvio, mani"estando&se a propenso a "avorecer
aquelas dimenses da estrutura e do comportamento do estado que permitem v%&lo como o
instrumento de ob'etivos compartilhados$ em detrimento dos traos mediante os quais ele
se mostra antes como o resultado ou a e!presso da luta entre interesses opostos.
O que temos$ assim$ que muito do que se "az no estudo de polticas pblicas
pode ser diretamente vinculado a uma tradio utilitria de pensamento$ @ qual se mais
naturalmente levado$ como sugerido por 6ohn 5aOls em livro de 1;81$ pelo procedimento
de adotar *para a sociedade como um todo o princpio da escolha racional e"etuada pelo
indivduo tomado isoladamente*.
X
: estado$ devidamente assistido pelo analista de
polticas$ assume o lugar do espectador imparcial e capaz de identi"icao simptica *ao
8
/ernon /an )GKe$ *1rocess and 1olicG as 3ocal Joncepts in 1olitical 5esearch*$ em ustin 5anneG
-ed.+$ Political (cience and Public 1olicG -Jhicago$ IarKham 1ublishing Jo.$ 1;PX+$ p. 99E.
X
6ohn 5aOls$ A Theory of )ustice -Jambridge$ ?arvard LniversitG 1ress$ 1;81+$ pp. 7P&8.
<
levar avante a necessria organizao das aspiraes de todos em um sistema coerente de
aspiraes*.
;
Besta concepo da sociedade$ diz 5aOls$
os di"erentes indivduos so considerados apenas como diversas linhas ao longo das
quais os direitos e deveres sero distribudos e os meios escassos de satis"ao sero
assignados de acordo com regras destinadas a assegurar o maior grau de atendimento
dos dese'os. natureza da deciso tomada pelo legislador ideal no $ portanto$
signi"icativamente di"erente da do empresrio ao decidir como ma!imizar seu lucro
pela produo desta ou daquela mercadoria ou da do consumidor ao decidir como
ma!imizar sua satis"ao pela aquisio deste ou daquele con'unto de bens. ,m cada
um dos casos h uma nica pessoa cu'o sistema de dese'os determina a melhor
distribuio de recursos limitados. deciso correta essencialmente uma questo
de administrao e"iciente.
1:
1ode muito bem dar&se que o utilitarismo e a perspectiva de e"ici%ncia global
se'am precisamente o que se "az necessrio para assegurar a peculiaridade da anlise de
polticas pblicas como campo de estudos$ e podemos encontrar na literatura tentativas de
de"ini&la que se orientam e!pressamente nessa direo. R o caso$ por e!emplo$ da
abordagem de MehezKel )or$ onde a anlise de polticas e!plicitamente entendida como
*um instrumento prescritivo e heurstico destinado @ identi"icao de polticas
pre"erveis*.
11
O preo que essa soluo e!ige$ contudo$ claramente a despolitizao do
estudo de polticas pblicas$ impondo a opo entre "azer anlise de polticas ou "azer
ci%ncia poltica.
III
0mportar esta posio em reivindicar os direitos do irracional$ ou em aceitar a
viso que "az da irracionalidade a marca distintiva do polticoA Donge disso. 1ois$
diversamente do que sugere Itchell$ no h qualquer a"inidade especial entre o
"avorecimento do consenso$ por um lado$ e$ por outro$ o recurso @ suposio de
racionalidade ao se tratar de construir uma teoria abstrata e proposicional da poltica$
como se d na teoria da public choice. o contrrio$ os supostos em que se baseiam os
es"oros te#ricos desta t%m suas razes precisamente na tradio contratualista do
pensamento poltico$ que postula a di*erg'ncia de interesses entre agentes capazes de
racionalidade como seu ponto de partida.
17
O ob'etivo de preservar ou recuperar a
;
0bid.$ p. 78.
1:
0bid.$ p. 78.
11
MehezKel )ror$ %esign for Policy (ciences -Bova MorK$ merican ,lsevier 1usblishing Jo.$ 1;81+$ p. <<
nota.
17
1ara a elaborao e!plcita das razes contratualistas da public choice num dos trabalhos mais
importantes nesse campo$ bem como o rechao e!plcito da viso orgQnica -utilitria+ do estado$ ve'a&se
P
dimenso propriamente poltica$ portanto$ no acarreta de "orma alguma a proposio de
que "aramos melhor atendo&nos aos antigos e *"rou!os* esquemas conceituais da ci%ncia
poltica ou da sociologia poltica e abandonando o ob'etivo de erigir uma teoria mais
a"irmativa e proposicional da poltica$ a qual parece requerer a suposio de racionalidade
de sorte a poder alcanar a "orma l#gica que permite predies te#ricas rigorosas. 1ara
diz%&lo sem rodeios$ minha inclinao pessoal de grande simpatia @ abordagem
econFmica do problema da teoria poltica$ apesar do sabor de *imperialismo* de parte dos
economistas$ ' que me parece que a re"er%ncia @ escassez ( e$ portanto$ @ racionalidade (
prov% e"etivamente uma chave uni"icadora para a ci%ncia social em geral.
O ponto a ser destacado$ contudo$ que o que caracteriza a poltica enquanto
distinta do ob'eto da ci%ncia econFmica -ou do campo geral da ci%ncia econFmica$ para ser
conseqHente com o que acabo de dizer acima+ o "ato de que a escassez poltica$ ou a
"orma politicamente relevante da escassez$ tem a ver com a inter"er%ncia dos ob'etivos -ou
pre"er%ncias$ ou interesses+ de uma pluralidade de indivduos ou grupos entre si. ssim$
enquanto podemos com propriedade "alar de um aspecto econFmico do comportamento do
solitrio 5obinson Jruso em sua ilha$ somente temos um problema poltico quando
.e!ta&"eira entra em cena$ e na medida em que os interesses ou ob'etivos de cada qual t%m
agora$ de alguma "orma$ que levar em conta os do outro. 1ara usar as palavras de uma
tentativa de consolidao e sistematizao da teoria que se tem desenvolvido no campo da
public choice$
Jomeamos com as pessoas$ que$ para nossos prop#sitos$ so "ei!es de opinies
sobre a natureza e de pre"er%ncias sobre as alternativas que a natureza lhes o"erece.
-...+ lgumas das pre"er%ncias em cada "ei!e dizem respeito a coisas essencialmente
privadas -...+ Cais pre"er%ncias privadas so em geral de pouca relevQncia para a
poltica$ embora de relevQncia crucial para a ci%ncia econFmica. -...+ Outras
pre"er%ncias$ porm$ so essencialmente pblicas$ no sentido de que sua realizao
diz respeito no apenas aos que t%m tais pre"er%ncias$ mas tambm a outras pessoas.
Beste caso$ a realizao da pre"er%ncia de um pode depender crucialmente da
negao a outro da possibilidade de realizar a sua pr#pria. -...+ s pre"er%ncias cu'a
realizao envolve outras pessoas$ e especialmente aquelas que s# se realizam por
meio da cooperao com outros ou da negao da possibilidade de que outros
realizem as suas pre"er%ncias$ constituem a matria prima da poltica.
19
Jomo sugerido pela re"er%ncia @ cooperao no te!to citado$ esta abordagem$
que leva a questes relativas @s implicaes para a realizao -racional+ dos ob'etivos de
certo agente que derivam da e!ist%ncia de outros agentes com ob'etivos possivelmente
2uchanan e CullocK$ The #alculus of #onsent+ pp. 11 e seguintes$ e especialmente o p%ndice 0 ao mesmo
volume$ sob o ttulo *Iarginal Botes on 5eading 1olitical 1hilosophG*$ de autoria de 6ames I. 2uchanan$
pp. 918 e seguintes. 1ara o contraste entre contratualismo e utilitarismo no que se re"ere a suas implicaes
para concepes da 'ustia social$ ve'a&se 5aOls$ A Theory of )ustice,
19
Silliam ?. 5iKer e 1eter J. OrdeshooK$ An -ntroduction to Positi*e Political Theory -,ngleOood Jli""s$
1rentice&?all$ 1;89+$ pp. 1&7.
8
incompatveis -ou se'a$ questes relativas ao que se poderia designar como *a economia da
coe!ist%ncia*$ isto $ a poltica+$ aponta "atalmente para um problema de coordenao e
organizao se se pode supor que os agentes em questo no querero viver num estado de
=guerra de todos contra todos>. ,m outras palavras$ h sempre um problema
constitucional ( um problema de minimizar as =e!ternalidades> que o comportamento de
uns acarreta para os outros e de se alcanar$ pelo menos neste sentido$ o bem coletivo ( a
ser en"rentado$ em di"erentes nveis$ por qualquer con'unto de *"ei!es de pre"er%ncias* que
devam coe!istir ( ou$ o que crucial$ por qualquer con'unto de tais con'untos. Ias este
um problema importante ( na verdade$ o problema bsico da poltica e da ci%ncia poltica
( precisamente porque$ para recorrer a uma tautologia talvez sugestiva$ a e!ist%ncia e a
ubiqHidade do desacordo e de interesses divergentes "azem dele algo essencialmente
problem.tico+ um problema cu'a soluo no sobrevm =naturalmente> ou
=espontaneamente>. .e se pretende "azer ci%ncia poltica$ portanto ( e este o ponto
central desta elaborao de noes que podem parecer triviais a muitos ($ seria totalmente
impr#prio pretender resolver tal problema por hip#tese$ isto $ pela simples adoo do que
caracterizamos previamente como a abordagem utilitria no estudo de polticas pblicas.
.e agora retomamos o contraste entre os dois pro'etos de estabelecimento de
uma *nova economia poltica*$ o prop#sito da re"er%ncia a tal contraste no conte!to de
uma discusso de di"erentes maneiras pelas quais os cientistas polticos podem abordar o
estudo de polticas pblicas "icar talvez mais claro. 1ara comear por este ponto$ a
averso @ teoria por parte da economia poltica da nova esquerda no interesse de atingir as
realidades do poder e da estrutura social claramente equivocada. Bo h qualquer razo
para supor que a teorizao abstrata com base nos postulados gerais da teoria econFmica -e
quero dizer com isso$ para a"irm&lo de maneira e!plcita$ a microeconomia e seus
"undamentos neoclssicos+ no possa$ em princpio$ levar ao tratamento adequado dos
problemas que preocupam a economia poltica da nova esquerda. Ias tais problemas s/o
problemas importantes$ e seria irFnico que os cientistas polticos se a"astassem deles em
busca do rigor por meio da %n"ase em polticas pblicas no momento mesmo em que um
grande nmero de especialistas em economia comeam a se colocar questes que t%m
tradicionalmente sido cruciais para a ci%ncia poltica ou a sociologia poltica. proposta
de politizao do estudo de polticas pblicas aqui "ormulada se apro!ima claramente$
assim$ do ponto de vista substantivo$ das preocupaes bsicas da nova esquerda.
despolitizao do trabalho dos cientistas polticos na rea de polticas
pblicas ser particularmente estranha$ alm disso$ na medida em que pretenda
reinvindicar como sua inspirao o ob'etivo de recorrer aos instrumentos
comparativamente poderosos da anlise econFmica. 1ois tal pretenso estar baseada
X
numa apreciao equivocada do sentido e do alcance desta ltima$ e outro grupo crescente
de economistas vem precisamente tentando mostrar$ com resultados que 'usti"icam pelo
menos presuno "avorvel$ como problemas estritamente polticos podem ser
adequadamente colocados e rigorosamente analisados com os recursos da teoria
*econFmica*. receita$ portanto$ consistiria na "uso das preocupaes te#ricas da econo&
mia poltica da public choice com questes substantivas do tipo das que so "ormuladas
pela economia poltica da nova esquerda.
Observada do ponto de vista das relaes entre problemas de polticas pblicas$
por um lado$ e de estrati"icao social e padres de desenvolvimento$ por outro$ a posio
acima indicada com respeito @ de"inio do ob'eto da ci%ncia poltica permite a "ormulao
de algumas proposies gerais que poderiam representar pontos de partida adequados.
1ara enunci&los numa linguagem cu'o parentesco com a dialtica entre a diverg%ncia de
interesses e o problema da cooperao ser talvez claro$ o problema da produ0/o de poder
para a realizao de ob'etivos coletivos$ que pode ser visto como o problema central da
anlise *tcnica* de polticas pblicas orientada por consideraes de e"iccia$ somente
adquire signi"icado do ponto de vista da ci%ncia poltica porque se encontra relacionado de
maneira comple!a @ questo da distribui0/o do poder. ,ssa proposio tem importQncia
para questes relacionadas @ estrati"icao social no apenas porque qualquer *soluo* ao
problema da produo de poder no plano da sociedade como um todo estar a um tempo
condicionada pela distribuio de poder prevalecente e "adada a ter relevantes
conseqH%ncias para a mesmaU outro aspecto relacionado tem a ver com o "ato de que o
pr#prio problema da produo de poder surge no somente no plano da sociedade como
um todo$ mas tambm no plano de coletividades parciais$ entre as quais as que corres&
pondem @s classes sociais como "ocos potenciais de ao coletiva so especialmente
importantes. 0sso apresenta pontos de contato bem claros com a noo de agregao de
interesses$ levando @ questo relativa @s maneiras pelas quais as restries de ordem
estrutural e sociopsicol#gica que pesem sobre o processo de agregao de interesses no
nvel das classes "avorecem ou di"icultam certos padres de tomada de deciso na es"era
de polticas pblicas$ padres estes que$ por sua vez$ reagem sobre o potencial de produo
de poder e de ao coletiva de classe e!ibido pelas di"erentes classes sociais.
,stritamente nesses termos$ esta uma rea de problemas que no tem recebido
muita ateno nos trabalhos te#ricos da public choice$ embora muito do que se tem "eito
com respeito a problemas a"ins se'a certamente pertinente e possa provavelmente
desenvolver&se de maneira a dar conta dos aspectos peculiares @ rea -como$ por e!emplo$
algumas das proposies de The Theory of Political #oalitions+ de Silliam 5iKer+.
14
1E
Silliam ?. 5iKer$ The Theory of Political #oalitions -BeO ?aven$ Male LniversitG 1ress$ 1;P8+.
;
Iinha principal preocupao aqui$ contudo$ no a questo de como desenvolver uma
teoria adequada da poltica a partir da abordagem econFmica$ questo que se a"lorou
apenas por suas cone!es com o problema das relaes entre a ci%ncia poltica e o estudo
de polticas pblicas. )o ponto de vista de como levar avante a anlise de polticas com
um contedo propriamente poltico$ as "ormulaes anteriores parecem ter certas
conseqH%ncias para as quais me volto agora$ re"erindo o problema especi"icamente ao
conte!to brasileiro contemporQneo.
IV
,m linguagem "amiliar aos especialistas em polticas pblicas$ a proposio
bsica poderia talvez ser "ormulada em termos de que o estudo de polticas pblicas pelos
cientistas polticos no conte!to brasileiro contemporQneo deveria dirigir&se sobretudo ao
que 5obert .alisburG chamou de polticas *constitucionais*$ de"inidas como aquelas que
t%m a ver com *as caractersticas estruturais do sistema authoritati*e de decises$ ou se'a$
do governo*.
1<
Os termos espec"icos dessa de"inio so um tanto enganadores$ porm$
pois com a e!presso pretendo antes realar$ como se d tambm com a elaborao que "az
o pr#prio .alisburG das possveis direes em que caber orientar o estudo de polticas
constitucionais$ os comple!os vnculos entre o governo e ( para abreviar ( a *sociedade*$
ou os vnculos entre os lados de input e output do processo poltico$ na medida em que
a"etam as =caractersticas estruturais do governo> mencionadas na de"inio. 1ara retornar
o sentido em que utilizei anteriormente o termo *constitucional* ao procurar caracterizar o
ob'eto da ci%ncia poltica$ a %n"ase se dirige aqui @ tensa busca pelos agentes polticos de
uma soluo para o problema constitucional tal como este se coloca no plano da sociedade
como um todo$ bem como @s *regras do 'ogo* que prevalecem em qualquer momento
dado$ tanto do ponto de vista de seu papel como e!presso de relaes de poder quanto de
suas implicaes com respeito @s chances de que des"rutam di"erentes grupos ou classes de
realizar seus interesses. Cal "oco parece claramente necessrio quando se trata de
problemas de estrati"icao social. natureza dos condicionamentos polticos que no
momento pesam sobre a tomada de decises na es"era do estado em nosso pas$ porm$ me
parece impF&lo como guia do estudo de polticas pblicas no 2rasil de maneira muito mais
geral.
,ssa proposta me parece inteiramente de acordo com a perspectiva sugerida em
trabalho de 4uilhermo OY)onnell e 1hilippe .chmitter -onde$ ademais$ ela apresentada
como e!pressando um claro consenso do seminrio de 2uenos ires sobre polticas
1<
5obert ?. .alisburG$ *Che nalGsis o" 1ublic 1olicGU .earch "or CheorG and 5oles*$ em 5anneG -ed.+$
Political (cience and Public 1olicG$ p. 1<E.
1:
pblicas anteriormente mencionado+$ a saber$ a de que o estudo de polticas pblicas deve&
ria ser empreendida do ponto de vista de *o estado em ao*.
1P
Cal perspectiva$ a meu ver$
importa em que as polticas espec"icas -ou os con'untos de polticas+ que venham a ser
tomadas para estudo se'am consideradas como indicadores no es"oro para se alcanar um
diagn#stico adequado do estado ( do estado brasileiro em nosso caso. Outra conseqH%ncia
que o estudo de polticas pblicas no merece o tempo e a energia dos cientistas polticos
se ele pelo menos no tem em vista e!plicitamente o ob'etivo de avanar em rigor e
preciso com respeito ao conhecimento vago que agora temos dos aspectos
especi"icamente polticos do e!perimento autoritrio que se desenvolve$ seus es"oros e
hesitaes relativamente a sua pr#pria institucionalizao e seus prospectos de evoluo.
Lm passo preliminar a ser dado como preparao para essa tare"a cor&
responderia ao estabelecimento de um *mapa* ou ta!onomia de dimenses ou reas de
polticas pblicas$ ou das "ormas pelas quais o estado se relaciona com a sociedade.
Centativa preliminar nesse sentido$ que prov% um bom ponto de partida$ ' pode ser
encontrada no trabalho de OZ)onnell e .chmitter acima mencionado. O esboo a
elaborado paralelo em grande medida$ no que se re"ere @s principais categorias
utilizadas$ a vrios es"oros te#ricos prvios no estudo de padres de desenvolvimento do
estado&nao moderno$ dos quais a distino estabelecida por )anKOart 5ustoO entre os
problemas de autoridade$ identidade e igualdade um e!emplo que poderia servir
igualmente bem como marco geral de orientao desde que se e!plorassem plenamente as
condies requeridas para a *soluo* de cada um desses *problemas* e as implicaes das
relaes que ocorrem entre as diversas dimenses.
18

.e'a como "or$ algo que poderia necessitar correo se se escolhe partir do
esquema proposto por OZ)onnell e .chmitter a %n"ase relativamente reduzida que a se
d aos aspectos correspondentes ao que 5ustoO designa como o problema da igualdade$
que tem a ver basicamente com os graus e "ormas em que os *setores populares* v%m a
participar do sistema socioeconFmico e poltico. Cendo em vista que o estado autoritrio
brasileiro de 1;PE representa antes de tudo uma reao ao problema posto pela emerg%ncia
dos setores populares @ participao social e poltica$ essa dimenso obviamente crucial$
independentemente de sua relevQncia com respeito ao t#pico das discusses do presente
seminrio para o qual estas notas se destinam a contribuir. Bessa ordem de idias$
seramos levados a destacar o estudo daquelas polticas diretamente relacionadas com a
manuteno e viabilizao dos pr#prios traos autoritrios e e!cludentes do regimeU as que
t%m a ver com seu aparato repressivo e de in"ormaesW com o controle de #rgos de
1P
4uillermo OY)onnell e 1hilippe .chmiter$ *SorK 1lan "or the .tudG o" 1ublic 1olicG in Datin
merica*$ mimeogra"ado$ p. 7.
18
)anKOart . 5ustoO$ A 1orld of Nations: Problems of Political 2oderni3ation -Sashington$ ). J.$
Che 2rooKings 0nstitution$ 1;P8+.
11
representao de classe ou categorias sociaisW com as relaes entre os militares e grupos
civis -polticos$ partidos$ sindicados$ empresrios+W com as relaes entre o recurso a
instrumentos de coero direta e a instrumentos de legitimao e manipulao
propagandstica e simb#licaW e assim por diante. 1articularmente interessante$ talvez$
dentro da es"era de problemas de legitimao do regime autoritrio$ seria e!plorar a
ocorr%ncia e"etiva de certos padres @ primeira vista pouco plausveis de se relacionarem
os ob'etivos e os e"eitos de polticas alternativasU como sugerem os resultados eleitorais e
outros tipos de dados$ o regime aparentemente des"rutou de maior aquiesc%ncia enquanto
a"irmou aberta e rigidamente suas "eies autoritrias do que quando comeou a
mani"estar preocupao com problemas tais como redistribuio econFmica e abertura
poltica.
,m vez de tentar estabelecer listas de problemas espec"icos que poderiam ser
tratados$ porm$ concluirei com a breve elaborao de alguns aspectos "undamentais da
discusso que se vem processando no pas com respeito @ natureza do modelo poltico em
vigor$ suas relaes com o modelo econFmico e seus prospectos de trans"ormao. O
problema do intervencionismo e da e!panso crescente do estado brasileiro e das
conseqH%ncias dessa e!panso para a questo de autoritarismo versus liberalismo emerge
como ponto crucial na discusso. relevQncia do problema num conte!to em que se busca
recuperar o contedo estritamente poltico no estudo de polticas pblicas parece bastante
clara$ pois se privilegia aqui o e!ame da articulao da "eio eminentemente poltica do
estado e!pressa no autoritarismo com a atuao do estado socioeconomicamente ativo que
a abordagem de polticas pblicas supe.
lgumas das posies que resultam da con"uso acarretada pelas circunstQncias
particulares em que intervencionismo e autoritarismo se combinam na atualidade brasileira
podem ser descritas como segue. )e um lado$ sobretudo setores empresariais e da grande
imprensa$ dese'osos de ver a atuao econFmica do estado limitada ao Qmbito compatvel
com o papel de incentivador da iniciativa privada e temerosos dos riscos e das restries
impostas a esta ltima pela e!panso do estado$ brandem os lemas do liberalismo clssico
e apregoam a liberalizao poltica do regime. )e outro lado$ e em parte como
conseqH%ncia da correspond%ncia que assim se evidencia entre uma proposta politicamente
liberalizante e certos interesses privados poderosos$ dentre setores que em princpio se
oporiam ao autoritarismo vigente brota com insist%ncia e nitidez crescentes uma proposta
alternativa$ que toma como premissa a idia de que as condies associadas @ e!panso es&
tatal negam viabilidade @s tradicionais "#rmulas polticas liberais e pretende ver na pr#pria
e!panso do estado o instrumento$ a prazo mais ou menos longo$ de um ob'etivo bsico de
democracia social. Besta proposta$ os traos espec"icos de autoritarismo poltico tendem a
17
ser vistos$ se no como a negao de valores que se aceita se'am sacri"icados de vez em
prol da alme'ada democracia social$ pelo menos como algo em si mesmo instrumental para
a consecuo desse ob'etivo$ o qual$ na medida em que se realize$ criaria gradativamente
as condies que inviabilizariam o pr#prio autoritarismo e viriam permitir a a"irmao de
direitos civis e polticos bsicos em termos distintos dos das "#rmulas liberais
ultrapassadas$ convertendo&se assim o autoritarismo no agente de sua pr#pria dissoluo a
longo prazo.
lguns dos problemas bsicos do pensamento poltico em todos os tempos se
encontram envolvidos na questo$ sobretudo o intrincado e "undamental dilema das
relaes entre liberdade e igualdade$ e a possibilidade de uma tomada de posio lcida a
respeito suporia no apenas o adequado esclarecimento analtico das relaes entre valores
como os mencionados$ das tenses resultantes da busca de sua realizao no 'ogo poltico
concreto e do papel a cumprido pelo estado$ mas tambm o es"oro de diagnosticar com
'usteza a realidade poltica brasileira @ luz das proposies que se originem daquele
trabalho analtico preliminar. Baturalmente$ o diagn#stico correto da realidade poltica
brasileira algo que supostamente resultaria de um es"oro coletivo de pesquisa no qual se
incluiriam precisamente os estudos de polticas pblicas na perspectiva aqui proposta.
1arece possvel e oportuno$ porm$ no conte!to da rpida anlise ensaiada$ procurar
avanar algumas ponderaes que permitam iluminar a maneira pela qual se articulam o
nvel da e!plorao analtica e o do diagn#stico concreto$ e assim talvez principiar a
esclarecer os supostos em que se baseiam algumas posies que se vo tornando moda
com respeito ao problema poltico brasileiro.
Lrna "orma de se dar contedo talvez mais concreto ao dilema acima e!posto
em termos das relaes entre liberdade e igualdade seria "ormul&lo em termos da
distino entre uma concepo *negativa* da liberdade como a mera aus%ncia de coero$
envolvendo a garantia de certos direitos civis e polticos bsicos$ e urna concepo
*positiva* da liberdade$ envolvendo a e!ig%ncia da criao de condies para a
participao nos bene"cios da atividade econFmica e social e a e!panso da idia de
direitos do cidado de "orma a incluir tambm a noo de direitos econFmico&sociais.
)ei!ando de lado aqui as di"iculdades na conviv%ncia dos ideais de liberdade e igualdade
que poderia e!plicitar uma anlise em nvel mais abstrato
1X
e tomando a questo em
termos de =direitos liberais> versus =liberdades positivas>$ so triviais algumas
observaes que se podem "azer com respeito ao papel comumente atribudo ao estado no
que se re"ere @s relaes entre os dois aspectos. ssim$ o zelo pelos direitos liberais
1X
Lma interessante anlise te#rica das relaes entre as noes de liberdade e igualdade se encontra em
5al" )ahrendor"$ *DibertG and ,qualitG*$ includo no volume Essays in the Theory of (ociety -Dondres$
5outledge N Tegan 1aul$ 1;PX+$ do mesmo autor.
19
envolve tradicionalmente uma postura de descon"iana com relao ao estado e a
a"irmao da necessidade de cont%&lo e restringi&lo$ ' que a ideologia liberal v% nele no
apenas o "oco por e!cel%ncia da tirania poltica em seus aspectos mais burdos$ mas
tambm$ na medida em que se trans"orme em agente econFmico direto$ a ameaa @ livre
iniciativa dos atores econFmicos privados. 1or contraste$ ao zelo pelas liberdades positivas
ou pelos direitos econFmico&sociais se associa a atribuio de um papel positivo ao estado$
se'a sob a "orma do welfare state que resulta das lutas em que se modi"ica e e!pande o
ideal liberal de cidadania$ se'a$ com mais razo$ nos casos em que um movimento
revolucionrio bem sucedido empolga o aparelho do estado e "az dele o instrumento da
trans"ormao pro"unda da sociedade.
.e procuramos traduzir essa dualidade de perspectivas em termos das noes
anteriormente introduzidas de produo e distribuio de poder ( o que ser talvez til
para o esclarecimento de certos aspectos do problema bsico em questo ($ poderia
parecer natural$ @ primeira vista$ o estabelecimento de uma correspond%ncia segundo a
qual a de"esa de direitos liberais privilegiaria as questes de distribuio de poder -' que
se trata de conter e limitar o poder relativo do estado perante a sociedade$ ou o poder do
estado sobre a sociedade+$ enquanto que a posio orientada para a promoo dos direitos
econFmico&sociais privilegiaria questes de produo de poder -pois se trata de criar as
condies de e"iccia para a atuao de um estado ativo na promoo de determinados
"ins+. s coisas se modi"icam$ porm$ quando e!aminadas com mais vagar.
,m primeiro lugar$ h claramente um sentido em que cabe recuperar a atuao
do estado como "ator positi*o de garantia ou promoo dos direitos liberais. Bo preciso
ser propriamente hobbesiano$ nem contemplar a condio de beligerQncia ou insegurana
generalizada visualizada por ?obbes em seu =estado da natureza>$ para reconhecer na
aus%ncia de mecanismos institucionais que historicamente se t%m consubstanciado na
atuao e"etiva do estado o perigo de comprometimento radical de certas *liberdades libe&
rais*U
1;
basta para tanto reconhecer o ncleo vlido da anlise de um ?untington (
quaisquer que se'am os problemas dessa anlise quanto a aspectos diversos ( relativamente
@ oposio entre sociedades *cvicas*$ que contam com instituies e"etivas produzidas ao
longo de um lento processo de amadurecimento nos embates polticos$ e sociedades
*pretorianas*$ onde$ na car%ncia de tais instituies$ o entrechoque direto de "oras sociais
diversas d a ltima palavra no 'ogo poltico aos militares$ pelo "ato simples de que det%m
o controle imediato dos instrumentos de coero "sica.
7:
0sso signi"ica que$ mesmo na
1;
5aGmond ron utiliza essa e!presso em *Dibert$ Dibrale ou DibertaireA*$ includo no volume de sua
autoria 4tudes Poltiques -1aris$ 4allimard$ 1;87+$ te!to de grande relevQncia para os problemas aqui
considerados. 0gualmente relevante *1ense .ocologique et )roits de 1Y?omme*$ constante do mesmo
volume.
7:
/e'a&se .amuel 1. ?untington$ Political rder in #hanging (ocieties -BeO ?aven$ Male LniversitG
1ress$ 1;PX+$ especialmente captulos 1 e E.
1E
perspectiva da garantia dos direitos liberais$ o estado tem no apenas que ser contido ou
neutralizado em certos aspectos de sua atuao$ mas tambm que ser construdo de
maneira adequada$ e o %!ito desse processo de construo condi0/o para sua conteno
e"icaz.
)e outro lado$ porm$ igualmente claro que a atuao do estado interventor e
ativo pode dar&se em direo que se op5e aos direitos econFmico&sociais ou @s liberdades
positivas$ e a inter*en0/o do estado pode revelar&se o instrumento para garantir graus
di"erentes de liberdades positivas para di"erentes classes$ por e!emplo$ ou para restringir a
participao econFmico&social de determinadas classes. Bo creio ser necessrio destacar a
maneira pela qual a mescla autoritarismo&intervencionismo tem$ no caso brasileiro$
conseqH%ncias e!cludentes$ do ponto de vista socioeconFmico$ para amplos setores da
populao.
Cransposta essa aparente indeterminao em termos das noes de produo e
distribuio de poder$ a observao que cabe ressaltar a de que a questo da distribuio
social de poder$ que se traduz mais ou menos diretamente na de se saber a que interesses o
estado sensvel -ou$ no limite$ de que interesses controlam o estado+ precede @ questo da
"orma positiva ou negativa assumida pela atuao do estado tanto no que se re"ere aos
direitos liberais quanto no que diz respeito @s liberdades positivas$ e so precisamente as
vicissitudes da luta poltica relacionada @ distribuio social de poder que determinam em
ltima anlise aquela atuao em ambos os aspectos. ssim$ a discusso do problema do
estado enquanto agente da promoo e"icaz de "ins dados est condicionada$ em ambas as
reas$ pelo problema da distribuio de poder$ o que signi"ica precisamente que os "ins no
so dados$ mas surgem da con"rontao e do embate polticos. , isso vlido ainda que
caiba reconhecer que$ uma vez que desse embate resulte a de"inio de certos interesses
como prioritrios para a atuao do estado$ um volume maior ou menor de recursos ( ou
de poder$ no sentido amplo em que aqui se adota a e!presso ( poder ser empregado na
realizao dos ob'etivos que da decorram$ da mesma "orma que o problema da
mobilizao de recursos ou da produo de poder se colocar tambm para aqueles setores
cu'os interesses se v%em e!cludos ou preteridosW e a estrutura geral de distribuio de
poder prevalecente se ver por sua vez a"etada pelo %!ito que venham a obter as diversas
"oras nos respectivos es"oros de produo de poder.
Bo pretendo que o que resulta dessa rpida discusso represente grande
novidade$ e ela me parece mesmo no "azer mais do que reiterar$ por um caminho que
parte da maneira pela qual certos problemas se colocam no atual cenrio poltico
brasileiro$ alguns postulados consagrados da sociologia poltica. Jreio que ela se 'usti"ica$
porm$ precisamente pelo oportuno dessa reiterao diante de um quadro em que a
1<
perple!idade e o wishful thin6ing t%m levado vrios dos que se t%m envolvido na discusso
da situao poltica brasileira a propostas que esquecem aqueles postulados consagrados$
no podendo tais propostas escapar$ portanto$ da e!ig%ncia de que sobre elas recaia o Fnus
da prova. Iais especi"icamente$ da anlise anterior me parece derivar a necessidade do
reconhecimento de que$ numa situao em que o intervencionisino estatal e!trai do
autoritarismo poltico a garantia da sensibilidade do estado a determinados setores e da
e!cluso socioeconFmica de outros e na qual ine!iste a possibilidade de trans"ormao
revolucionria por meio da ao autFnoma dos e!cludos$ a liberalizao$ a superao do
autoritarismo enquanto tal surge como a "orma mais imediata e natural de se encaminhar a
procura da meta de alterao da distribuio de poder prevalecente$ ' que mediante essa
liberalizao se estariam obviamente criando condies mais "avorveis @ mobilizao e
agregao dos interesses e!cludos e @ produo de poder por parte deles.
1or certo$ sub'acente @s propostas que buscam "azer do autoritarismo o
instrumento de sua pr#pria dissoluo e da implantao da democracia social est um
diagn#stico da realidade brasileira que v% na e!panso do estado um "ator de crescente
autonomia deste$ autonomia que em si mesma representaria alterao signi"icativa da
distribuio de poder e!istente ao reduzir o grau em que o estado se apresenta como a
e!presso direta de certos interesses. lm disso$ preciso en"rentar o "ato de que um dos
componentes do dilema em que se debate a vida poltica brasileira$ e talvez o "ator
principal de perman%ncia do autoritarismo$ precisamente o reconhecimento de que a
abertura ou liberalizao representa o risco de se verem a"etadas de maneira importante as
relaes de poder e!istentes ( derivando&se da razes para uma espcie de assuno do
autoritarismo que podem alardear estarem "undadas numa postura de realismo poltico.
Jontudo$ pretender tomar a relativa autonomia que resulta da e!panso do
estado na es"era econFmica como indicando que o autoritarismo possa como que mudar de
sinal e trans"ormar&se no agente de hostilizao e"etiva$ permanente e e"icaz dos interesses
at aqui dominantes signi"ica pura e simplesmente abrir mo da sociologia. , com ela do
realismo$ pois parece bastante claro o que h de voluntarismo no melhor dos casos
inconseqHente numa atitude de pretenso realismo que encontra na suspeita do poder
autoritrio perante as camadas populares e no temor do "ortalecimento poltico destas a
razo que venha a levar tal poder a se autodissolver no curso de um processo mais ou
menos longo em que as camadas populares se "ortalecem. .em "alar do que caberia esperar
( se se admite que$ em alguma "orma particular de conduzir&se$ esse processo possa
corresponder @s metas dos titulares atuais ou "uturos do poder autoritrio (de uma
*democracia* social e poltica que apostasse na domesticao autoritria dos setores popu&
lares para alcanar sua liberao e a"irmao "uturas.
1P
)ir&se& que tudo isso desgua na necessidade de optar entre dois sonhosU o do
autoritarismo como instrumento da democracia plena e e"etiva e o da abdicao
liberalizante do poder autoritrio. Ias$ alm de haver sonhos mais e menos absurdos$ resta
ponderar que o dilema poltico vivido pelo pas se apresenta como tal no apenas pela
impot%ncia e perple!idade que o regime de 1;PE engendra entre os setores da sociedade
brasileira que ele cerceia e reprime$ mas tambm pela incerteza e pelos riscos que sua per&
man%ncia encerra para os pr#prios titulares do poder autoritrio ( e que levam a que o
empenho de no perder a oportunidade de serem eles pr#prios os condutores de um
processo e"etivo de liberalizao possa acabar por surgir a seus olhos como a opo ditada
pelo realismo.
.em dvida$ no h transio automtica entre o nvel em que se desenvolvem
as re"le!es acima e o da seleo de "ormas espec"icas de abordar o estudo das polticas
concretas do estado. 1roponho$ contudo$ que o ob'etivo de se poder dizer algo no trivial
sobre indagaes como as que so assim colocadas deve de"inir o arcabouo de tal estudo.
18