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A Incluso Indesejada: as empresas brasileiras face lei de cotas para pessoas com deficincia

no mercado de trabalho

A INCLUSO INDESEJADA: AS EMPRESAS BRASILEIRAS


FACE LEI DE COTAS PARA PESSOAS COM
DEFICINCIA NO MERCADO DE TRABALHO

O
Marco Antnio Ribeiro*
Ricardo Carneiro**

RESUMO

artigo discute a lei de cotas empregatcias para portadores de deficincia no mercado


de trabalho brasileiro, enfatizando, na abordagem, sua baixa receptividade ou adeso
junto s empresas implicadas no processo, o que se evidencia, em particular, no
mbito da ao fiscalizatria do poder pblico, a cargo do Ministrio Pblico do
Trabalho (MPT). Tendo em vista esse propsito, foi realizada pesquisa junto a uma das
Procuradorias Regionais do Trabalho do MPT, mais especificamente, a PRT da 3 Regio de
Belo Horizonte. Tal pesquisa envolveu todos os processos de autuao por no cumpri-
mento da norma legal, conduzidos pela referida PRT ao longo do perodo 2000-2007. As
informaes disponibilizadas pela pesquisa permitiram elucidar as principais estratgias
defensivas adotadas pelas empresas com vistas a contornar, protelar ou minimizar a
contratao compulsria de pessoas com deficincia. Mostraram tambm a seletividade
incrustada nas contrataes que as empresas so constrangidas a fazer, nas quais h uma
clara priorizao do deficiente fsico no cadeirante, em detrimento dos demais tipos de
deficincia.

Palavras-chave: Deficincia. Poltica social. Cotas. Mercado de trabalho

THE UNDESIRABLE INCLUSION: THE BRASILIAN FIRMS AND THE LAW OF QUOTAS TO BE RESERVED TO

T
THE DISABLE PEOPLE IN THE LABOUR MARKET

ABSTRACT

he article addresses the law governing employment quotas reserved for disabled
people in the Brazilian labour market, emphasizing the low receptivity or support
provided by companies involved in the process and especially in terms of control by
the Ministry of Labour (MPL). The research has been conducted with one of the
Regional Labour Prosecutors of the MPL, more specifically, the RLP of 3rd Region of Belo
Horizonte. This study involved all legal notifications related to the neglect of legal standards
issued by the RLP over the period 2000-2007. The obtained results help to clarify the main
defensive strategies adopted by companies in order to evade, defer or minimize the
compulsory recruitment of disabled people. In addition, the outcomes reveal the selectivity
inherent in constrained recruitment imposed on companies in which there is a clear
prioritization of physically disabled people not in wheelchairs with respect to other types of
disabilities.

Key words: Handicap. Social policy. Quota. Labour market

* Mestre em Administrao Pblica pela Escola de Governo Prof. Paulo Neves de Carvalho da Funda-
o Joo Pinheiro EG/FJP. Prof. da Faculdade Metropolitana de Belo Horizonte. Endereo: Rua
Alvarenga Peixoto, 1260, apto. 102 - Santo Agostinho. Belo Horizonte/MG
E-mail: marcoaribeiro@terra.com.br
** Doutor em Sociologia e Poltica pela Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade
Federal de Minas Gerais FAFICH/UFMG. Prof. e Pesquisador da EG/FJP. E-mail:
ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br

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Marco Antnio Ribeiro & Ricardo Carneiro

P
Introduo

olticas de incluso social, mobilizadas sob a bandeira da discriminao


positiva ou ao afirmativa, vm adquirindo crescente difuso no perodo
contemporneo. So polticas que conferem tratamento favorecido a minorias
ou grupos minoritrios notoriamente em desvantagem dentro da socieda-
de, com o intuito de assegurar-lhes condies mais efetivas de promoo material
e de insero no espao social, embasadas na percepo da insuficincia das
aes de recorte universalista em si mesmas. Sua instrumentalizao se d pelo
acionamento de mecanismos variados, dos quais a definio de cotas uma esp-
cie. Inscreve-se, nesse contexto, a reserva de vagas para pessoas com deficin-
cia no mercado formal de trabalho.
A temtica da deficincia entra na agenda poltica internacional ancorada no
endosso institucional que recebe de organismos multilaterais, como a Organiza-
o das Naes Unidas (ONU) e a Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
dentre outros. A ONU responsvel pela proposio da Declarao dos Direitos
das Pessoas Portadoras de Deficincia objeto da Resoluo XXX/3447, aprova-
da em 1975 -, que pode ser vista como um marco no processo de institucionalizao
da preocupao em assegurar, s pessoas com deficincia, oportunidades de par-
ticipao da vida comunitria em igualdade de condies com os demais membros
da coletividade. No tocante OIT, cabe destacar a promulgao, em 1983, da
Conveno Internacional n 159, que trata da necessidade da adoo de medidas
capazes de fomentar e favorecer o acesso dos portadores de deficincia a oportu-
nidades de ocupao produtiva, em sintonia com os preceitos normativos da reso-
luo da ONU. Para tanto, a OIT recomenda a formulao e implementao de
polticas nacionais ativas de apoio a esse grupo social na obteno e conservao
de um emprego adequado (FONSECA, 2006; LORENTZ, 2006).
Desde sua entrada em vigor, ocorrida em 1985, a conveno da OIT j foi
ratificada por mais de 70 pases, mormente aqueles de maior nvel de desenvolvi-
mento socioeconmico (LOPES, 2005; FONSECA, 2006). As polticas nacionais de
incluso das pessoas com deficincia no mercado formal de trabalho que vm
sendo adotadas em funo da ratificao da referida conveno apresentam, como
trao saliente, a preferncia pelo uso de cotas, combinado ou no com outros
dispositivos institucionais, como a cota contribuio1. O Brasil segue caminho se-
melhante. O pas ratificou a conveno da OIT atravs da Lei n 7.853, editada em
outubro de 1989, e instituiu a poltica nacional de cotas empregatcias para porta-
dores de deficincia por meio da Lei n 8.213, de julho de 1991.
A implementao da poltica nacional de cotas empregatcias para portado-
res de deficincia, contudo, no se deu de forma imediata. A necessidade de regu-
lamentao de vrios aspectos da legislao que instituiu o sistema bloqueou sua
aplicao por quase uma dcada. Essa situao perdurou at dezembro de 1999,
quando foi promulgado o Decreto n 3.298, regulamentando e conferindo
operacionalidade norma legal. Posteriormente, foram feitas adequaes nas
regras processuais definidas pelo referido decreto. Destaca-se, aqui, o Decreto n
5.296, de dezembro de 2004, que especificou critrios tcnicos mais rigorosos de
qualificao da deficincia para fins de preenchimento das vagas de trabalho, de
forma a restringi-las s pessoas realmente necessitadas de amparo legal no acesso
ocupao produtiva, oferecendo resposta a uma das principais crticas que se
fazia, ento, operacionalizao do sistema.
A aplicao da lei de cotas, a despeito do carter relativamente recente de
sua efetiva entrada em vigor, tem mostrado resultados pouco expressivos, sinali-
zando para as dificuldades imbricadas no desiderato poltico de incluso do porta-

1
A cota contribuio envolve a criao de um fundo ou mecanismo similar para o qual contribuem as
empresas que, quaisquer que sejam seus motivos, no empregam pessoas com deficincias.

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dor de deficincia no mercado de trabalho. O presente artigo discute a questo,


enfatizando, na abordagem, a baixa receptividade da norma legal junto s empre-
sas implicadas no processo, como aponta a literatura que trata do tema (PASTORE,
2000; LOPES, 2005; LORENTZ, 2006). A argumentao construda procura mostrar
que a reduzida eficcia da lei guarda estreita relao com a fragilidade institucional
que caracteriza a dinmica poltica e social do pas. Em outras palavras, a prevalncia
de uma institucionalidade precria favorece a adoo de condutas permissivas ou
recalcitrantes por parte dos diversos atores sociais, em especial organizaes
revestidas de maior capacidade de mobilizar recursos econmicos, polticos, sim-
blicos etc - quanto observncia de normas legais percebidas como contrrias a
seus interesses, da qual no escapam sequer direitos e obrigaes estabelecidos
pelo texto constitucional. So condutas que tendem a se manifestar, em particular,
quando da proposio de polticas capazes de potencializar efeitos perceptveis
no modus operandi da economia situao na qual se enquadram as cotas ,
tornando ainda mais complexo e exigente o desempenho das atividades de
enforcement, que nem sempre encontram, no aparato estatal competente, a ne-
cessria capacidade de exerc-las. E, se esse tipo de conduta no adequada-
mente coibido ou cerceado, o risco de comprometimento, parcial ou integral, dos
objetivos visados pela proposio de inovaes ou mudanas no arranjo poltico-
institucional, qualquer que seja seu contedo, no pode ser negligenciado.
A anlise desenvolvida apia-se nas contribuies tericas do novo
institucionalismo, que colocam em relevo a complexidade imbricada nos esforos
dirigidos construo ou transformao institucional, face ao escopo ampliado do
papel atribudo s instituies correlativamente ao (MARCH e OLSEN, 1989;
DiMAGGIO e POWELL, 1991). Referenciado no aporte terico do neoinstitucionalismo,
que torna disponveis elementos para tratar objetivamente de preferncias, inte-
resses, estratgias e distribuio de recursos entre os agentes, possibilitando
uma conexo mais coerente entre a ao e o contexto onde esta se desenvolve
(ROTHSTEIN, 1992), o trabalho direciona o foco analtico para o exame da atuao
do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) no tocante a assegurar que as empresas
obrigadas a empregar pessoas com deficincia cumpram a prescrio legal. Tendo
em vista esse propsito, foi realizada uma pesquisa junto a uma das Procuradori-
as Regionais do Trabalho (PRTs) do MPT2 - mais especificamente, a PRT da 3
Regio de Belo Horizonte - referente fiscalizao por ela exercida sobre empre-
sas de sua rea de jurisdio. Tal pesquisa compreendeu todos os processos de
autuao promovidos em sua circunscrio3, por descumprimento da lei, concen-
trando a ateno nas estratgias defensivas utilizadas pelas empresas autuadas
que, mesmo sob fiscalizao, relutam em contratar portadores de deficincia con-
soante a prescrio do sistema de cotas.
O artigo parte de uma breve reviso da literatura relacionada ao assunto
examinado, enfatizando aspectos concernentes influncia recproca entre as
atividades de engenharia institucional e o comportamento organizacional. Descre-
ve, a seguir, os procedimentos metodolgicos adotados no encaminhamento da
pesquisa emprica, so apresentadas as caractersticas gerais das empresas au-
tuadas pela PRT da 3 Regio de Belo Horizonte, como o tempo de operao, o
nmero de empregados, a natureza da atividade desenvolvida e a situao de
enquadramento na norma legal. A parte final dedicada discusso do repertrio
de estratgias empresariais acionadas com o intuito de escapar contratao
compulsria de portadores de deficincia determinada pela poltica de cotas
empregatcias, que no s dificultam em muito sua aplicao como, e o que mais
importante, limitam o alcance da incluso por ela pretendida. As concluses sinte-
tizam os principais resultados da anlise empreendida.

2
A estrutura organizacional do MPT desdobra-se em Procuradorias Regionais do Trabalho (PRTs),
correspondentes aos diversos estados da Federao.
3
Os processos examinados recobrem o perodo que vai de 2000 ao primeiro semestre de 2007.

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Instituies, Engenharia Institucional e


Comportamento Organizacional

O estudo das instituies experimenta um renascimento em meados da d-


cada de 1960, o que envolve todas as cincias sociais, da economia poltica,
passando pela histria e a anlise organizacional. Esse renascimento das aborda-
gens institucionalistas, convencionalmente agrupadas sob o rtulo genrico do
neoinstitucionalismo4, espelha a percepo de que, na vida moderna, as institui-
es importam, isto , que as escolhas sociais e polticas so influenciadas, medi-
adas e canalizadas por arranjos institucionais (POWELL, 1991).
A noo de instituio tende a assumir significados muito variados no mbi-
to da prpria literatura neoinstitucionalista, face abrangncia mesmo da aplica-
o do conceito, levando a que seja mais fcil obter acordo sobre o que no do
que sobre o que (DIMAGGIO e POWELL, 1991, p. 1). A despeito da existncia
dessa relativa ambiguidade conceitual, a definio mais consensual de instituio
consiste, reconhecidamente, na associao do termo idia de regras do jogo
que do suporte materializao das mltiplas interaes que se processam na
sociedade (JEPPERSON, 1991). Como regras do jogo, as instituies estruturam
os incentivos na negociao humana, seja ela poltica, social ou econmica (NORTH,
1990, p. 3), estabelecendo, numa acepo ampla, o que pode, o que no pode, o
que deve e o que prefervel ou mais adequado de ser feito.
Assim percebidas, as instituies so portadoras, ao mesmo tempo, de um
conjunto de constrangimentos e oportunidades que remetem a um contexto ou
realidade concreta. Introduzem um elemento de estabilidade e previsibilidade na
conduta dos agentes, influenciando suas preferncias e os recursos que mobili-
zam, atravs de algum conjunto de recompensas [ou vantagens] e sanes [ou
prejuzos] (JEPPERSON, 1991, p. 145), cujos efeitos incidem sobre as escolhas
estratgicas que fazem e os resultados que alcanam. March e Olsen ampliam
esse tipo de argumento, afirmando que as instituies influenciam no apenas os
interesses e a distribuio de recursos entre os agentes, mas criam novos atores
e identidades, suprindo critrios de sucesso e fracasso, provisionando regras para
comportamento adequado e dotando alguns indivduos, em detrimento de outros,
de autoridade ou outro tipo de recurso (1989, p. 164), que lhes conferem vanta-
gens na materializao de suas preferncias.
As instituies assumem tanto natureza formal, como as leis e normas escri-
tas, quanto informal, como as convenes, valores e cdigos de conduta. As insti-
tuies formais so as regras criadas intencionalmente pelos indivduos para lidar
com problemas especficos de coordenao econmica, social e poltica (NORTH,
1990). Seu cumprimento obrigatrio, o que requer um poder coercitivo legitima-
mente constitudo para faz-las valer, o qual remete noo de enforcement. Por
enforcement entende-se o conjunto de meios institucionalmente estabelecidos que
possibilitam a reao dos agentes contra a violao de relaes contratuais ou de
direitos dos quais so titulares, seja prevenindo a infrao, punindo-a e fazendo-
a cessar, ou ainda exigindo a reparao dos danos dela advindos. Em se tratando
de norma legal, o papel de zelar pela observncia daquilo que a instituio dispe
atribudo, usualmente, a agncias estatais especializadas, onde se destaca o
aparato organizacional do poder judicirio. Por sua vez, as instituies informais
so as regras no escritas, que vo se acumulando ao longo do tempo, nos usos,
costumes e tradies da sociedade. Ao contrrio das instituies formais, as infor-
mais so autoimpostas, no sentido de no requererem uma fora exgena para
assegurar sua observncia. Enquanto o descumprimento das instituies formais
implica em sanes tambm formais, especificadas em lei ou regulamentos escri-

4
Hall e Taylor (2003) identificam e descrevem trs diferentes vertentes interpretativas no mbito da
anlise institucionalista que surge no ltimo quarto do sculo passado, designadas pelos autores
como neoinstitucionalismo histrico, sociolgico e econmico ou da escolha racional.

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tos, as sanes derivadas da inobservncia das instituies informais so mera-


mente morais, de natureza subjetiva (CARNEIRO, 2000).
O papel desempenhado pelas instituies como regras do jogo, por sua
vez, supe a reiterao ou reproduo no tempo dos efeitos que potencializam, o
que tem a ver principalmente com seu enraizamento no ambiente ao qual se
articulam. O tratamento dessa questo converge para a idia de institucionalizao,
entendida como processo mediante o qual valores, procedimentos e padres de
conduta se transformam em referncias socialmente construdas e reconhecidas
enquanto tal. Alm de sublinhar o papel das instituies como fator de ordem e
previsibilidade, a noo de institucionalizao chama a ateno para a solidez dos
efeitos que estas potencializam nas situaes concretas de interao de uma dada
sociedade. Isto permite falar, como prope Jepperson (1991), de diferentes nveis
de institucionalizao, onde o elemento analtico relevante consiste na
vulnerabilidade das instituies interveno social ou, alternativamente, na ca-
pacidade de imposio que se revestem. Mais do que agir conforme as institui-
es, os agentes ou atores sociais reagem s disposies dela emanadas. Assim,
as instituies tendem a ser consideradas ou no por aqueles que lhes so afetos
dependendo da avaliao que fazem acerca dos riscos, custos e possibilidades de
ganhos advindos de comportamentos que se ajustam ou que contrastam com o
padro ou ordem estabelecida (CARNEIRO, 2000). Interessa salientar que a ade-
so s regras pode ter carter meramente cerimonial ou ritualstico, conforme
preconiza a vertente interpretativa do neoinstitucionalismo sociolgico5 associada
a Meyer e Rowan (1991). Na anlise dos referidos autores, o que est em jogo,
nesse tipo de postura, consiste na preocupao em assegurar a legitimao da
ao, numa sinalizao simblica de alinhamento da conduta quilo que percebi-
do como socialmente adequado de ser feito. O ponto de partida na construo de
tal argumento consiste na idia de que a legitimidade no dada, mas deve ser
construda. Isto se faz por meio da incorporao de orientaes previamente di-
fundidas e racionalizadas na sociedade, as quais assumem a configurao de mi-
tos6 (MEYER e ROWAN, 1991)
Em sintonia com essa linha mais geral de raciocnio, a estabilidade de uma
dada instituio e sua contraface, a mudana institucional, no podem ser apre-
endidas e interpretadas sem se levar em considerao o processo mais amplo de
coordenao e mediao de interesses no qual se inscreve. O que provoca e como
se processa a dinmica institucional encontram explicaes variadas no mbito da
produo terica neoinstitucionalista (GOODIN, 1997). Para os propsitos da dis-
cusso empreendida no presente artigo, interessa mais de perto a mudana de
natureza intencional, entendida como aquela que resulta de uma interveno pro-
positada, onde o que est em jogo o papel desempenhado pelas instituies
na definio das situaes concretas de interao (...) e nos resultados destas
mesmas interaes (CARNEIRO, 2000, p. 37/38). Sob a tica da intencionalidade,
as mudanas nas instituies podem ser entendidas como um equivalente sofis-
ticado de seleo de polticas (ROTHSTEIN, 1992, p. 35), tendo em vista o conjun-
to de constrangimentos e oportunidades que so portadoras, o que implica intro-
duzir, quando de sua abordagem, consideraes relativas a interesses, poder e
questes afins.
A literatura neoinstitucionalista contempla duas formas principais de mu-
dana intencional da institucionalidade estabelecida. Na primeira, o rearranjo
institucional se d atravs de um processo de barganha e negociao, que espelha
o resultado do conflito entre indivduos ou grupos representando interesses dis-
tintos (MARCH e OLSEN, 1989, p. 59), movidos pela busca ou preservao de

5
O neoinstituticionalismo sociolgico surge dentro do campo analtico da teoria das organizaes, em
meados da dcada de 1970.
6
Por mito entende-se algo uma prescrio, proposio ou programa de ao que apresenta uma
coerncia auto proclamada, de aparncia cientfica (MEYER e ROWAN, 1991).

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vantagens diferenciais advindas de configuraes mais favorveis das regras do


jogo. Na segunda, o fator explicativo central a intervenincia de mecanismos de
autoridade ou capacidade de impor decises, onde ganha salincia o exerccio do
poder estatal, expressando esforos deliberados na direo do aprimoramento
da institucionalidade vigente, sob a justificativa, formal ou retrica, da promoo
do bem estar social (CARNEIRO, 2000). No perodo contemporneo, parte expres-
siva dessa engenharia institucional se assenta na replicao ou reproduo, em
ambientes distintos, de arranjos institucionais especficos, envolvendo ou no adap-
taes no desenho original. Tratado como isomorfismo institucional, tal processo
pode se dar entre pases, ou internamente aos mesmos, compreendendo diferen-
tes nveis de governo.
Se o arcabouo institucional suscetvel a mudanas no tempo, cuja
materializao pode se dar por razes e formas as mais variadas, os resultados
do redesenho institucional no so necessariamente eficientes sob a tica dos
efeitos que potencializam num dado contexto, nem tampouco estveis, no sentido
da exposio ou vulnerabilidade a novas mudanas. De acordo com as interpreta-
es neoinstitucionalistas, mudanas intencionais no arcabouo institucional vi-
gente podem suscitar, e normalmente suscitam, a reao de interesses afetos s
mesmas, conferindo maior imprevisibilidade a seus resultados (MARCH e OLSEN,
1989; POWELL, 1991). Uma das principais explicaes para a adoo de postura
refratria observncia de regras formalmente institudas formulada pelo ver-
tente interpretativa do neoinstitucionalismo sociolgico, que chama a ateno para
a ocorrncia de inconsistncias entre o disposto em tais regras e o desempenho
das atividades tcnicas e a demanda por eficincia operacional das organizaes.
Em tais circunstncias, as organizaes podem ser levadas a substituir a adeso
cerimonial s regras por outras formas de conduta, nas quais os requisitos de
eficincia operacional se sobrepem aos requisitos de legitimidade. Isso envolve
expedientes variados, como mostram Meyer e Rowan (1991). Primeiro, as organi-
zaes podem negligenciar a adoo das novas regras, apresentando-se como
eficientes sob a perspectiva do interesse coletivo, como se tal eficincia fosse
suficiente, em si mesma, para assegurar-lhes legitimidade social. Segundo, po-
dem reconhecer cinicamente que suas prticas e procedimentos operacionais
so incompatveis com as novas regras, assumindo o risco de prejuzos para sua
imagem pblica e, conseqentemente, para sua legitimao. Terceiro, podem se
comprometer a fazer reformas futuras com vistas ao ajustamento s novas re-
gras, numa conduta tipicamente protelatria, buscando minimizar as implicaes
incidentes sobre sua eficincia operacional advindas da efetiva adeso s mes-
mas. Como se ver mais frente, esses padres de conduta so recorrentes nas
estratgias adotadas pelas empresas brasileiras face lei de cotas.
Isto posto, determinados rearranjos institucionais podem ter curta durao
ou no ser plenamente implementados; outros podem desencadear novas e
imprevisveis mudanas, com efeitos retroativos sobre o formato original, afetan-
do sua consistncia interna e sua coerncia face ordem estabelecida e, por
conseqncia, sua prpria estabilidade (CARNEIRO, 2000). A ocorrncia de fen-
menos dessa natureza aparece entrelaada a processos os mais variados, onde
adquirem maior interesse analtico, para os propsitos do artigo, as situaes que
Powell (1991) descreve como institucionalizao incompleta. Processos caracteri-
zados como institucionalizao incompleta se associam, em geral, a intentos re-
formistas abrangentes e que esbarram, quando de sua implementao, na resis-
tncia de interesses afetados pelas mudanas pretendidas, conjugada ausn-
cia de um poder com sustentao poltica e capacidade operacional slidas o sufi-
ciente para conferir-lhes materialidade. Da aplicao parcial, podem resultar impli-
caes de difcil previso e, em diversas circunstncias, adversas consecuo
dos fins almejados (CARNEIRO, 2000).

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A Lei de Cotas e sua Sistemtica de Fiscalizao e


Enforcement: a atuao da PRT da
3 Regio de Belo Horizonte

A legislao brasileira que instituiu as cotas empregatcias a j citada Lei


n 8.213 determinou que a estrutura de ocupaes ou cargos de qualquer em-
presa com 100 empregados ou mais deve reservar vagas de trabalho a serem
preenchidas obrigatoriamente por pessoas com deficincia habilitadas ou reabili-
tadas para o desempenho da funo. A cota especificada varia de 2% a 5% do
nmero de empregados formalmente contratados pela empresa, guardando rela-
o direta com o tamanho de seu quadro funcional7. A no observncia desse
preceito legal considerada prtica discriminatria proibida pela Constituio Fe-
deral de 1988.
A regulamentao efetuada pelo Decreto n 3.298/99, anteriormente men-
cionado, atribuiu, ao MPT, a competncia para estabelecer a sistemtica de fiscali-
zao, avaliao e controle das empresas no tocante reserva de vagas de tra-
balho para pessoas com deficincia, em articulao com as Delegacias Regionais
do Trabalho (DRTs)8, ligadas ao Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE). Com o
intuito de dissipar divergncias de interpretao dos dispositivos legais quanto
aos procedimentos de fiscalizao a serem adotados, a Secretaria de Inspeo do
Trabalho (SIT) do MTE baixou a Instruo Normativa n 23/2001, que estabeleceu
a rotina de inspeo atualmente vigente. Nos termos da referida instruo
normativa, empresas sujeitas obrigatoriedade das cotas, pesquisadas nos ban-
cos de dados do MTE9, so convocadas pela DRT para participar de uma mesa de
entendimento, com o intuito de se verificar o cumprimento ou no do imperativo
legal. Se apurado que a empresa est em desacordo com a lei, a DRT concede-lhe
um prazo formal de 120 dias ou mais para sanar a irregularidade. Esgotado o
prazo concedido, caso a situao persista, alm de multar a empresa, a DRT lavra
um auto de infrao, encaminhando-o ao MPT para a instaurao de procedimen-
tos especiais que permitam exigir o cumprimento da cota perante a Justia do
Trabalho.
A forma de atuao do MPT com vistas a assegurar a efetividade na obser-
vncia da reserva de vagas para pessoa com deficincia pautada pela nfase na
atividade investigativa, que informa a negociao com as empresas sob fiscaliza-
o. Assim que recebido o auto de infrao da DRT, o MPT d incio fase de
investigao prvia do processo, designando um procurador para responder pelo
mesmo. A empresa , ento, intimada a comparecer ao MPT, onde deve apresen-
tar uma relao de documentos formalmente especificada, que servem para aferir
sua situao quanto ao cumprimento da respectiva cota. No momento do compa-
recimento, procede-se autuao, denominada de representao (REP), tendo
em vista tratar-se de procedimentos preliminares, que so numerados em ordem
crescente e subseqente. Aps a apreciao da documentao entregue pela
empresa, a representao passa a ser designada como Procedimento Prvio
Investigatrio (PPI). Se for constatado, no decorrer dessa fase, o descumprimento
pela empresa do imperativo legal, ela ouvida em audincia, onde se discute o
equacionamento do problema.
A postura usual do MPT demonstra preferncia por solues extrajudiciais,
com a concesso de prazos para que a empresa promova seu enquadramento na
cota empregatcia. Caso no sejam adotadas, no perodo concedido, medidas

7
A proporo de empregados utilizada no clculo da cota a seguinte: de 100 at 200 empregados:
2%; de 201 a 500 empregados: 3%; de 501 a 1.000 empregados: 4%; e acima de 1.000 emprega-
dos: 5%.
8
A estrutura organizacional do MTE envolve diversas Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs),
distribudas pelo pas.
9
So utilizados, principalmente, dados disponibilizados atravs da Relao Anual de Informaes
Sociais (RAIS) e do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED).

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satisfatrias com vistas regularizao da situao, o MPT procede formalizao


do compromisso de contratao de pessoas com deficincia, atravs da celebra-
o dos denominados Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), cujo
descumprimento gera multa pecuniria. O prazo estipulado para a efetiva obser-
vncia da norma legal pode ser adiado, e quase sempre o , por meio de adita-
mentos do TAC, cabendo ao procurador responsvel pela fiscalizao decidir se
aplica ou no multa por descumprimento do acordo. Nessa fase, o procedimento
prvio investigatrio passa denominao de procedimento de acompanhamento
de termo de compromisso (PATC), o qual possui os atributos e requisitos jurdicos
para a execuo judicial. A ao executiva judicial, contudo, no do interesse do
MPT, uma vez que o litgio envolve prazo relativamente longo de resoluo, sendo
adotada, a rigor, apenas quando exauridas as perspectivas de soluo extrajudicial.
Alcanado tal estgio, transita-se para o processo de execuo judicial, que
deflagrado com a abertura de Inqurito Civil Pblico (ICP). Como se pode ver, a
sistemtica seguida pelo MPT abre espao para a adoo de condutas protelatrias
por parte das empresas autuadas, pouco interessadas no cumprimento da norma
legal.
Os processos de autuao de empresas investigadas por inobservncia da
lei de cotas so de acesso pblico. Assim, a atuao do MPT, no tocante fiscaliza-
o e ao enforcement da norma legal, pode ser apreendida atravs do levanta-
mento, sistematizao e anlise das informaes contidas em tais processos. Com
esse propsito, foi realizada pesquisa junto PRT da 3 Regio de Belo Horizonte,
nos meses de janeiro a julho de 2007, tendo, como objeto, a documentao refe-
rente fiscalizao por ela conduzida. A responsabilidade pelo desenvolvimento
da ao fiscalizatria no mbito do rgo fica a cargo do denominado Grupo de
Combate Discriminao, integrado, poca, por apenas quatro procuradores,
os quais, em meio a outras atividades que desempenhavam, cuidavam dos inte-
resses coletivos das pessoas com deficincia. O universo pesquisado somou 76
autuaes, referentes ao perodo 2000/2007, o que d uma mdia de cerca de 10
autuaes/ano, sinalizando para uma baixa capacidade fiscalizatria das irregula-
ridades no cumprimento da lei. Alm disso, apenas quatro processos configura-
vam-se como ICPs, o que atua no sentido de reforar a percepo, por parte das
empresas autuadas, das vantagens ou convenincia de protelar o enquadramento
na norma, assumindo o compromisso de faz-lo no futuro, mediante a celebrao
de TAC.
As informaes extradas dos processos pesquisados permitiram constatar
que a dilao dos prazos estabelecidos para a correo das irregularidades cons-
titui prtica bastante usual no mbito da PRT, sendo adotada mesmo quando no
h qualquer evidncia de esforo, por parte da empresa fiscalizada, no sentido de
seu enquadramento na cota. E, em diversas situaes, existem claras indicaes
de comportamento refratrio ao cumprimento da determinao legal, como ocor-
re, por exemplo, quando a empresa admite novos funcionrios sem priorizar a
contratao de pessoas com deficincia. O descumprimento arbitrrio do acordo
no implica, necessariamente, em punio por parte da PRT, que no v, nesse
tipo de conduta, razo suficiente para deixar de estender o prazo concedido
empresa para sua regularizao perante a lei de cotas. Tal liberalidade do rgo
fiscalizador no deixa de ser um estmulo adicional a que as empresas evitem ou,
pelo menos, procurem postergar a contratao de portadores de deficincia. So-
bre a questo, observa-se que alguns dos processos estudados iniciaram-se em
2000 e vm se arrastando desde ento, sem que as empresas autuadas cum-
pram integralmente a prescrio legal.
Outra conduta da PRT que tambm atua no sentido de fragilizar sua capaci-
dade de impor o cumprimento da norma legal tem a ver com a no cobrana de
multas previstas nos TACs. Atravs da pesquisa, pde-se constatar que esse tipo
de postura ocorre com relativa freqncia, sem se pautar em critrios formalmen-
te especificados que justifiquem a deciso. Independentemente do valor monet-
rio de tais multas, deixar de aplic-las quando do descumprimento daquilo que foi

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no mercado de trabalho

acordado tem implicaes simblicas desfavorveis ao enforcement da lei. Como


mostra a teoria dos jogos (LAVER, 1997), atores racionais sabem que a no puni-
o de condutas recalcitrantes volta-se contra os interesses de quem se eximiu
de us-la, medida que refora a atratividade da opo pela no cooperao, o
que pode levar sua consagrao como estratgia dominante.
To ou mais importante a ocorrncia de pedidos de arquivamento de pro-
cessos no mbito da PRT para os quais no h fundamento jurdico consolidado,
nem o necessrio embasamento legal. Dos processos examinados, quatro enqua-
dram-se nessa situao, tendo culminado no indeferimento ou no homologao
quando de sua apreciao pela instncia decisria competente, representada pelo
Conselho Superior do Ministrio Pblico do Trabalho (CSMPT). Em todos eles, a
deciso do procurador endossou os argumentos de defesa das empresas que
pleitearam o arquivamento do processo, recorrendo a interpretaes casusticas
da lei para justificar o no cumprimento integral das respectivas cotas. Ainda que
numericamente pouco expressivas, tais condutas aportam dificuldades adicionais
j difcil atribuio do MPT de zelar pelo enforcement da norma legal, medida
que podem servir de estmulo a que outras empresas venham a arguir a legitimi-
dade de sua aplicao. Alm disso, no se pode negligenciar o risco, para os pro-
psitos de institucionalizao da poltica de cotas, da eventual convalidao, pela
instncia superior de deliberao do MPT, de algum pedido de arquivamento que
no esteja respaldado na devida comprovao da observncia da legislao, abrindo
precedentes favorveis a posturas recalcitrantes das empresas.

As Empresas Fiscalizadas e o
Enquadramento na Lei de Cotas

O rol de empresas fiscalizadas pela PRT abrange os diversos setores da


economia, apresentando forte concentrao nas atividades de prestao de ser-
vios. De fato, das 76 empresas autuadas, nada menos que 63 inscrevem-se nes-
se segmento econmico; outras oito pertencem ao setor industrial; quatro, ao
setor de comrcio; e uma, ao agropecurio. Trata-se, contudo, de resultado sem
relevncia estatstica, expressando uma limitao da pesquisa emprica que fun-
damenta a anlise empreendida no presente artigo. Como j mencionado, tal pes-
quisa se assentou na coleta e sistematizao de informaes contidas nos pro-
cessos fiscalizatrios conduzidos pela PRT. No foi efetuado nenhum levantamen-
to direto de dados junto a empresas suscetveis de enquadramento na lei de
cotas, consoante um plano amostral previamente definido. Em conseqncia, a
concentrao, nas atividades de prestao de servios, das empresas pesquisadas
no denota uma maior propenso setorial ao descumprimento da norma legal. Ao
contrrio, o padro distributivo observado tende a refletir, em larga medida, os
critrios de seleo de empresas para fins de fiscalizao adotados pela DRT, em
articulao com a PRT, j que a participao da sociedade civil10, na denncia de
irregularidades quanto aplicao das cotas empregatcias, tem sido pouco ex-
pressiva.
Embora o estudo das empresas autuadas esteja direcionado para a apre-
enso e anlise do padro de condutas por elas adotadas frente s imposies
da lei de cotas, os dados obtidos revelam aspectos importantes da estrutura
operacional das mesmas, como o ramo de atividade, o tempo de constituio, o
nmero de funcionrios e o perfil dos empregados que se configuram como porta-
dores de deficincia. Esses dados fundamentam a breve caracterizao de tais
empresas, a seguir realizada, a qual aduz subsdios interessantes com vistas

10
A despeito da existncia do conselho estadual e de diversos conselhos municipais de defesa das
pessoas com deficincia, a participao da sociedade civil na fiscalizao do cumprimento da lei de
cotas ainda muito tmida. Raras intervenes tm origem em denncias de sindicatos de trabalha-
dores ou de organizaes que cuidam dos interesses das pessoas com deficincia.

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interpretao das principais estratgias por elas mobilizadas para escapar ou,
pelo menos, minimizar os efeitos da obrigatoriedade de reserva de vagas
empregatcias para pessoas com deficincia.
No mbito do setor de prestao de servios, destacam-se as atividades de
assistncia mdico-hospitalar e de educao, com, respectivamente, 13 e 10 em-
presas autuadas. Chama-se a ateno para a presena, dentre as empresas
setoriais, de trs organizaes filantrpicas, dedicadas a atividades de assistn-
cia social e religiosa. No setor industrial, o principal destaque refere-se atividade
de produo de mquinas e equipamentos, com trs empresas autuadas. No se-
tor de comrcio, comparecem dois hipermercados, uma rede de drogaria e uma
rede de comercializao de produtos frigorficos. Por fim, o setor agropecurio
representado por uma empresa que atua na rea de reflorestamento.
A apurao do tempo de constituio das empresas fiscalizadas mostra que
a imensa maioria detm participao slida e estvel no mercado. Apenas uma
delas tem menos de cinco anos de existncia. Nada menos que 59,2% do total
tm mais de 20 anos de constituio, conforme Tabela 1. Isto indica que so em-
presas relativamente bem estruturadas e, portanto, com menores restries eco-
nmicas quanto absoro de pessoas com deficincia. Ainda assim, optam por
no faz-lo.

Tabela 1 - N de Empresas sob Fiscalizao da PRT da 3 Regio de BH:


por tempo de existncia (2000 a 2007)
Tempo de existncia N de empresas % do total
At 5 anos 1 1,3
Mais de 5 at 10 anos 14 18,4
Mais de 10 at 20 anos 16 21,1
Acima de 20 anos 45 59,2
Total 76 100,0
Fonte: elaborao dos autores, com base em dados do MPT.

A distribuio das empresas por nmero de empregados, consoante as fai-


xas de enquadramento definidas na norma legal, bem como o nmero de vagas
para portadores de deficincia correspondentes s cotas prescritas, o nmero de
vagas efetivamente preenchidas e o dficit de contrataes existente so apre-
sentados na Tabela 2. No cmputo geral, apenas 1.572 das 4.982 vagas para
pessoas com deficincia determinadas pela lei haviam sido preenchidas, repre-
sentando 31,6% do total. Embora ocorra em todas as faixas consideradas, o dfi-
cit de contrataes revela-se mais expressivo para as empresas com mais de 1.000
empregados, onde alcana 70,0% do total. Trata-se de resultado at certo ponto
esperado, tendo em vista o ndice mais elevado que utilizado no clculo da cota
5% do total de empregados das empresas inscritas nessa faixa. No deixa de
ser surpreendente, no entanto, a situao observada para as empresas inscritas
na faixa de 100 a 200 empregados. Apesar de suas cotas representarem to
somente 2% do nmero de empregados, o dficit de contrataes de tais empre-
sas corresponde a 50,0% do total valor que no difere em muito daquele que diz
respeito s empresas com mais de 1.000 empregados. Esse resultado um indi-
cador eloqente da resistncia das empresas, de um modo geral, quanto
contratao de portadores de deficincia.

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no mercado de trabalho

Tabela 2 - N de Empresas sob Fiscalizao da PRT da 3 Regio de BH, Cota


Legal, Cota Preenchida e Dficit de Contratao: por faixa de
enquadramento na norma legal (2000 a 2007)
Faixa N de Alquota Cota Contratados Dficit ( 2)/(1) (3)/(1)
empresas 1 (1) (2) (3) % %
At 99 1 Isento - - - - -
De 100 a 200 6 2% 2 11 11 50,0 50,0
De 201 a 500 27 3% 267 103 164 38,6 61,4
De 501 a 1.000 13 4% 371 162 209 43,7 56,3
Acima de 1.000 23 5% 4.322 1.296 3.026 30,0 70,0
Total 70 - 4.982 1.572 3.410 31,5 68,5
Fonte: elaborao dos autores, com base em dados do MPT.
Nota: (1) Das 76 empresas pesquisadas, apenas 70 foram consideradas para fins de anlise, o
que se deve s seguintes razes: duas pertencem administrao pblica, cujos critrios de
contratao diferem daqueles utilizados para as empresas privadas; outras duas haviam retornado
fiscalizao da DRT, para acompanhamento; uma estava com a fiscalizao temporariamente
suspensa; e uma ainda se encontrava na fase dos procedimentos preliminares de autuao.

oportuno salientar a incluso, na Tabela 2, de uma empresa que informou


um quantitativo de empregados inferior a 100, o qual a exime de aplicao da cota.
Essa situao decorre do fato de tal empresa, no decorrer do processo de fiscaliza-
o, ter reduzido sensivelmente seu quadro de funcionrios, deixando de se en-
quadrar na obrigatoriedade legal de reserva de vagas para portadores de deficin-
cia. Como se ver mais frente, outras empresas tambm promoveram redues
de funcionrios sob contratao direta, substituindo-os por trabalhadores
terceirizados, o que permitiu rebaixar o ndice de clculo da cota a ser cumprida.
Na Tabela 3, so apresentadas informaes referentes ao perodo de ad-
misso dos funcionrios caracterizados como portadores de deficincia. O exame
dessas informaes fornece mais uma evidncia de que as empresas, regra geral,
no tm interesse em contratar, de forma voluntria, pessoas com deficincia. De
fato, o nmero de portadores de deficincia que j se encontravam empregados
antes da efetiva vigncia da lei de cotas revela-se muito pouco expressivo. Das
773 vagas preenchidas com trabalhadores caracterizados como portadores de
deficincia, apenas 161, ou 20,9% do total, foram admitidos em anos anteriores a
2000, ainda assim em razo da maior abrangncia dos critrios de enquadramento
da deficincia especificados no Decreto n 3.298/99, principalmente a deficincia
auditiva leve. H que se considerar, alm disso, que tais trabalhadores no eram
necessariamente portadores de deficincia no momento da admisso pela empre-
sa, podendo ter adquirido esta condio depois de contratados. Vale dizer que,
sem mecanismos de induo, como a lei de cotas, dificilmente as pessoas com
deficincia tero acesso ao emprego formal, j que h uma clara opo, inscrita
nos critrios de recrutamento das empresas, por candidatos hgidos quando do
preenchimento de vagas ocupacionais disponveis.

Tabela 3 - Distribuio dos Portadores de Deficincia Contratados pelas


Empresas Autuadas1 pela PRT da 3 Regio de BH: por ano de ad-
misso
Perodo da admisso N de contratados % do total
At 1999 161 20,9
De 2000 a 2004 294 38,0
A partir de 2005 300 38,8
No informado 18 2,3
Total 773 100,0
Fonte: elaborao dos autores, com base nos dados do MPT.
Nota: (1) As informaes referem-se apenas aos 37 processos de autuao que se encon-
travam na fase de acompanhamento dos TACs firmados pelas empresas, alm dos quatro
processos em fase de execuo judicial (ICPs).

No perodo que vai de 2000 ao final de 2004, sob a vigncia das regras
estabelecidas pelo Decreto n 3.298/99, as contrataes alcanaram 294 traba-

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lhadores, ou 38,0% do total. Outras 300 contrataes, representando 38,8% do


total, ocorreram no perodo posterior a 2004, sob a vigncia da nova regulamen-
tao introduzida pelo Decreto n 5.296/2004. Isto posto, pode-se afirmar que,
das contrataes de portadores de deficincia correspondentes aos processos de
autuao examinados pela pesquisa, menos de 40% do total referem-se a pessoas
que, numa avaliao mais criteriosa, dependiam efetivamente da discriminao
positiva assegurada pela lei para sua insero no mercado de trabalho (Tabela 3).
Mesmo quando firmam compromissos formais de regularizao da situao, as
empresas continuam relutando em contratar portadores de deficincia. Compelidas
a cumprir a norma legal, o fazem de forma cerimonial, adotando estratgias capa-
zes de retardar ao mximo a absoro de pessoas com deficincia e de minimizar
o nmero de contrataes. o que se ver a seguir.

As Estratgias Defensivas das Empresas


frente Aplicao da Lei de Cotas

A existncia de norma jurdica reservando vagas empregatcias para portado-


res de deficincia no suficiente, em si mesma, para assegurar-lhes oportunida-
des efetivas de trabalho. Indo direto ao ponto, o carter imperativo que reveste a
observncia de regras expressas em lei no torna sua aplicao automtica e o
sistema de cotas no fica imune a esse tipo de problema. De um lado, no h como
descurar o fato de a contratao de portadores de deficincia no interessar s
empresas, quando vista sob uma tica estritamente econmica. Alm do diferencial
negativo de capacidade de agncia, que inscreve os portadores de deficincia no
rol dos trabalhadores percebidos pelos empregadores como segundos em quali-
dade, na expresso utilizada por Offe (1994), deve ser considerado tambm que
suas necessidades especiais podem exigir a realizao de adequaes na empresa
adaptao de espaos fsicos, equipamentos, rotinas etc , significando custos
que no contribuem para ganhos de produtividade ou de produo. De outro, siste-
mas legais de forte contedo prescritivo, como a lei de cotas, so mais suscetveis
ao acirramento do potencial de conflitos relacionados a particularidades das res-
pectivas regulamentaes operacionais, tornando sua administrao mais exigente
quanto capacidade estatal de enforcement. Se a contratao de pessoas com
deficincia se ancora estritamente no imperativo legal, de se esperar que as em-
presas, movidas pela racionalidade instrumental, busquem formas de contornar tal
exigncia ou de minimizar seus efeitos, afinadas com o argumento analtico de Meyer
e Rowan (1991), explorando, em particular, as oportunidades associadas s
tecnicidades do detalhamento operacional da lei.
Assim, das empresas examinadas pela pesquisa, apenas seis passaram a
cumprir, de forma plena, as respectivas cotas para portadores de deficincia, a
partir da fiscalizao exercida pela PRT. Nada menos que 24 empresas continua-
vam descumprindo integralmente o imperativo legal. A parcela restante situava-
se numa posio intermediria, preenchendo, apenas parcialmente, o quantitati-
vo de vagas prescrito pela lei, conforme Tabela 4.

Tabela 4 - Distribuio das Empresas sob Fiscalizao da PRT da 3 Regio


de BH: por situao de observncia da norma legal (2007)
Alquota Plena Parcial Nula Total
2% 3 - 3 6
3% 2 14 11 27
4% 1 9 3 13
5% - 16 7 23
Total 6 39 24 69
Fonte: elaborao dos autores, com base nos dados do MPT.
Nota: Os dados no consideram uma das empresas sob fiscalizao da PRT, a qual se encon-
trava, poca da realizao da pesquisa, na fase preliminar de seu processo de atuao.

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no mercado de trabalho

Nenhuma das 23 empresas sujeitas alquota de 5% havia cumprido inte-


gralmente sua cota, sendo que sete delas no empregavam um nico trabalhador
caracterizado como portador de deficincia. Na faixa com alquota de 4%, das 13
empresas nela inscritas, apenas uma conseguiu o enquadramento na cota
especificada, enquanto trs continuavam a descumpri-la integralmente. O cenrio
no muito diferente na faixa com alquota de 3%, na qual 11 empresas
descumpriam integralmente a cota e to somente duas situavam-se no extremo
oposto, cumprindo-a de forma plena. Por fim, na faixa com alquota de 2%, metade
das empresas conseguiu demonstrar o pleno cumprimento da cota, enquanto a
outra metade continuava a descumpri-la integralmente (Tabela 4).
A reao padro das empresas, quando autuadas, consiste em procurar
justificar o descumprimento da lei. Pressionadas pela PRT, quase sempre assu-
mem o compromisso com a regularizao futura perante a norma legal, mediante
a celebrao de TACs. O passo seguinte consiste em buscar expedientes capazes
de minimizar a necessidade de contratao de portadores de deficincia, ao mes-
mo tempo em que retardam, ao mximo, a regularizao pactuada.
A pesquisa permitiu evidenciar as diversas estratgias utilizadas pelas em-
presas com o intuito de justificar o no cumprimento, parcial ou integral, da norma
legal ou de retardar sua efetiva aplicao. Quanto ao descumprimento da lei, os
principais argumentos para justific-lo concentram-se nas alegaes de peculiari-
dades dos ramos de atividade das empresas, determinando ocupaes produti-
vas tipificadas por requisitos de habilidade e de especializao tcnica que no se
coadunam, regra geral, com o perfil empregatcio do portador de deficincia. No
tocante protelao da contratao de pessoas com deficincia, uma das prticas
mais difundidas consiste na elevao das exigncias de qualificao e experincia
profissional para o preenchimento das vagas ofertadas, restringindo em muito as
possibilidades de existncia de potenciais candidatos com as credenciais para
preench-las. So alternativas de ao que compem um repertrio variado, ao
qual as empresas recorrem, selecionando aquelas vistas como mais adequadas
luz de suas caractersticas tecnolgicas, econmicas e de insero no mercado. A
observncia da cota prescrita na legislao somente tende a ocorrer quando es-
gotadas as possibilidades de a empresa recorrer a prticas protelatrias ou quan-
do o custo de adot-las passa a ser percebido como contraproducente.
Assim, uma estratgia adotada por diversas empresas consiste na tentati-
va de justificar o descumprimento da lei de cotas sob o argumento de que suas
atividades so caracterizadas por elevado grau de risco e periculosidade, o que
tornaria temerria e no recomendvel a contratao de pessoas com deficincia.
Tais empresas alegam que, mesmo se fossem realizadas as adaptaes no ambi-
ente de trabalho requeridas pelas normas de segurana, o emprego do portador
de deficincia implicaria em sua exposio a uma situao de risco, trazendo tam-
bm riscos para os demais trabalhadores. Com base nessa linha de argumenta-
o, postulam a excluso das funes que consideram inadequadas a pessoas
com deficincia do clculo da cota, que ficaria restrito, a rigor, a atividades de
natureza administrativa ou burocrtica. Trata-se de postura usual entre as em-
presas dos setores industrial, de construo civil e de prestao de servios em
ambientes de risco, bem como na rea mdico-hospitalar. A propsito da questo,
ilustrativo o argumento de uma das empresas fiscalizadas, do ramo de constru-
o civil, transcrito a seguir:
(...) a incidncia da lei [de cotas] deve se ater, em carter primordial, seguran-
a do trabalhador, sendo induvidoso que a contratao de funcionrios que no
gozam de plena capacidade fsica ou mental (...) pode vir a representar riscos
no s a eles prprios, como aos demais empregados e a terceiros (PPI 930/
2005, p. 29).

Outra estratgia reiteradamente utilizada em alguns segmentos econmi-


cos, como os j citados setores mdico-hospitalar e de ensino superior, com vistas
a escapar prescrio legal, fundamenta-se no argumento da dificuldade de en-
contrar, no mercado, pessoas com deficincia habilitadas ou qualificadas para as

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ocupaes produtivas ofertadas, as quais envolvem profisses regulamentadas


pela prpria legislao trabalhista, com exigncias especficas para seu preenchi-
mento. Seguindo procedimento similar ao adotado pelas empresas que desenvol-
vem atividades consideradas de risco elevado, os 13 hospitais examinados pela
pesquisa, sem exceo, demandaram PRT a excluso, do cmputo das cotas,
das profisses regulamentadas em especial, o exerccio da atividade mdica
bem como de outras funes que qualificam como inapropriadas a portadores de
deficincia. O pleito que o clculo da cota recaia to somente sobre os cargos
administrativos. Algo semelhante se passa com as entidades de ensino superior,
que procuraram justificar o no cumprimento da cota empregatcia argumentando
que os cargos de professor se submetem a regulamentao especfica por parte
do Ministrio da Educao (MEC). Das 10 empresas setoriais examinadas pela
pesquisa, apenas duas passaram a cumprir integralmente as respectivas cotas.
Tal enquadramento na prescrio legal, contudo, nada teve de automtico, ocor-
rendo ao longo de cinco anos de processo fiscalizatrio, no qual as referidas enti-
dades usaram a justificativa da dificuldade de recrutar portadores de deficincia
com a necessria qualificao profissional para o exerccio da atividade docente, o
que lhes permitiu protelar ao mximo a contratao deste tipo de mo-de-obra.
No entanto, a estratgia mais recorrente, comum a praticamente todas as
empresas abrangidas pela pesquisa, consiste em atribuir, s pessoas com defici-
ncia, incapacidade biolgica e inabilitao para o desempenho das funes
requeridas pelos cargos disponveis. Isto assume, muitas vezes, a configurao
de um procedimento meramente formal, sem fundamento cientfico, numa justifi-
cativa cerimonial para uma conduta irregular. Diversas empresas, no entanto, vo
alm e elevam sobremaneira as exigncias que fazem no preenchimento das va-
gas abertas. Para fins de ilustrao, cita-se o caso de uma empresa industrial do
ramo de autopeas que relacionou, como requisitos na admisso de pessoas com
deficincia para os cargos ofertados, no apenas experincia na rea, comprova-
da atravs de carteira assinada, mas fluncia em lngua estrangeira ingls e
italiano como se pde constatar nas correspondncias por ela trocadas com
rgos pblicos que fazem a intermediao de mo-de-obra (PPI 759/2004). Fei-
tas tais exigncias, a empresa se sentiu vontade para argumentar que no vem
cumprindo sua cota empregatcia porque
o mercado de trabalho no possui mo de obra qualificada e os poucos currcu-
los apresentados (...) no atenderam s necessidades do trabalho, sendo de
candidatos com escolaridade mdia sem cursos profissionalizantes e com expe-
rincia em reas totalmente discrepantes da atividade da investigada (PPI 759/
2004, p. 692)

Sem desconhecer a existncia de eventuais dificuldades no recrutamento


de pessoas com deficincia para o preenchimento de vagas de trabalho que exi-
gem conhecimento e habilidades especficas, as condies de oferta de mo-de-
obra constituda por pessoas com deficincia esto longe do quadro restritivo e
adverso que se insinua na argumentao construda pelas empresas submetidas
fiscalizao da PRT. o que se apreende, em particular, do exame dos dados
referentes intermediao de mo-de-obra para pessoas com deficincia, feita
por rgos das diferentes esferas de governo sediados em Belo Horizonte11. As
informaes setoriais relativas a 2006, apresentadas na Tabela 5, mostram que
apenas 6,4% das pessoas com deficincia procura de trabalho, cadastradas nos
rgos de intermediao de mo-de-obra com atuao no municpio, foram con-
tratadas pelas empresas.

11
Na esfera da Unio, a intermediao de mo-de-obra relativa pessoa com deficincia se faz
atravs do Balco de Oportunidades de Emprego (BOE), que funciona junto DRT. Na esfera de
atuao estadual, os servios de intermediao ficam a cargo de posto especfico do Sistema Nacio-
nal de Empregos (SINE). Na esfera de atuao da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, a intermediao
ocorre atravs do Projeto de Mercado de Trabalho Inclusivo (PROMETI).

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no mercado de trabalho

Tabela 5 - N de Pessoas com Deficincia Cadastradas nos rgos de


Intermediao de Mo-de-Obra Atuantes em BH, Vagas
Ofertadas e Contrataes Efetuadas (2006)

rgos Base Cadastral Ofertas Contratados Contratados p/ base Contratados p/ vaga (%)
(1) (2) (3) (%) (3/1) (3/2)
DRT/BOE 2030 327 252 12,4 77,1
SINE/CAADE 3855 1010 217 5,6 21,5
PROMETI 2948 566 97 3,3 17,1
Total 8833 1903 566 6,4 29,7

Fonte: elaborao dos autores, a partir dos dados dos rgos pblicos de intermediao de
mo-de-obra.
Nota: DRT/BOE: Balco de Oportunidades de Emprego, instalado junto DRT; SINE/CAADE:
Coordenadoria de Apoio e Assistncia Pessoa Deficiente do Estado de Minas Gerais, articu-
lada ao Sistema Nacional do Emprego; e PROMETI: Projeto de Mercado de Trabalho Intensi-
vo, vinculado Coordenadoria de Direitos das Pessoas Portadoras de Deficincia (CDPPD)
da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.

interessante notar que o nmero de pessoas com deficincia cadastradas


pelos rgos de intermediao de mo-de-obra supera em muito o nmero de va-
gas ofertadas pelas empresas no perodo examinado. Mesmo considerando a pro-
babilidade de uma mesma pessoa constar dos cadastros dos trs rgos de
intermediao pesquisados, ainda assim h um excedente expressivo de candida-
tos em relao oferta de emprego. Alm disso, apenas 29,7% das vagas ofertadas
foram preenchidas com candidatos encaminhados pelos referidos rgos. Nada
menos que 70,3% das vagas disponveis continuaram ociosas, sinalizando para um
descompasso entre os requisitos de conhecimento e habilidade formalmente esti-
pulados pelas empresas e o perfil dos potenciais candidatos a emprego (Tabela 5).
A tentativa de classificar, como portadores de deficincia, funcionrios que
j compunham o quadro de pessoal da empresa apresenta-se como mais uma
prtica recorrente. Sua utilizao remete, principalmente, a empresas de gran-
de porte e que entraram em operao antes da edio do Decreto n 3298/99,
cujos critrios de classificao de deficincia, vale relembrar, revelam-se pouco
rigorosos. Aproveitando-se das oportunidades proporcionadas pelo referido de-
creto, diversas empresas encaminharam, PRT, para possvel validao
institucional, listas contendo nomes de empregados aos quais atribuam carac-
tersticas de portador de deficincia, com vistas a comprovar o cumprimento da
respectiva cota. Mediante esse tipo de expediente, uma empresa industrial do
ramo automobilstico, por exemplo, conseguiu enquadrar 471 empregados como
deficientes quase todos portadores de deficincia auditiva leve , para uma
cota empregatcia da ordem de 519 pessoas. oportuno salientar que a prti-
ca se presta, tambm, a propsitos de cunho protelatrio. De fato, indepen-
dentemente de obter ou no sucesso no pleito de enquadramento de funcio-
nrios como portador de deficincia, consoante a prescrio legal, enquanto a
solicitao no for objeto de exame formal por parte da PRT, a empresa se
exime da necessidade de contratao de mo-de-obra para o preenchimento
de sua cota. Como a capacidade operacional do rgo fiscalizador restringida
por fatores como insuficincia de pessoal, a tramitao do processo tende a
ser alongar no tempo, estimulando tal conduta.
Embora menos freqente, outra estratgia constatada pela pesquisa con-
siste na tentativa de contestar a aplicao da norma legal empresa, negli-
genciando a pertinncia da mesma. o que fazem as entidades dedicadas a
atividades de assistncia social e religiosa, para as quais o fato de desenvolve-
rem aes filantrpicas seria razo suficiente para dispens-las do cumprimen-
to da cota. Com base nessa alegao, reforada pelo argumento de que de-
sempenham um papel de relevncia social, duas das trs organizaes com tal
configurao, no conjunto das empresas pesquisadas, mesmo sob a fiscaliza-
o da PRT, continuavam sem empregar um nico portador de deficincia. Con-

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duta similar pde ser percebida junto a alguns hospitais e escolas de ensino
superior, que salientaram a condio de organizao beneficente com o intuito
de, assim rotuladas, legitimarem o descumprimento da cota.
A verso mais radical desse tipo de expediente, contudo, remete tentativa
de descaracterizao da lei ou argio de sua constitucionalidade. Das empresas
pesquisadas, seis recorreram ao argumento de que a poltica de cotas fundamen-
ta-se numa viso paternalista e equivocada da questo da pessoa com deficin-
cia, desconsiderando sua efetiva capacidade de insero no mercado de trabalho.
A ttulo de ilustrao, uma dessas empresas procurou se eximir de qualquer res-
ponsabilidade quanto observncia da prescrio legal, alegando, para tanto,
que recolhe os impostos devidos para que o Estado cumpra com sua funo social,
conforme preceituado no artigo 203 da Constituio Federal, que trata da assis-
tncia social aos necessitados e da habilitao e reabilitao das pessoas com
deficincia (PPI 66/2006). Fundamentada nessa interpretao subjetiva, para no
dizer cnica, do texto legal, a referida empresa afirmou que no caberia ao poder
pblico transferir, ao j sobrecarregado setor privado, uma responsabilidade
que lhe foi atribuda na carta constitucional do pas, recusando-se, assim, a proce-
der contratao de pessoas com deficincia.
Por fim, e no menos importante, cabe mencionar um tipo de iniciativa que
tambm atende aos propsitos das empresas interessadas em evitar a contratao
de pessoas com deficincia. Trata-se da reduo do quadro de funcionrios, atra-
vs do recurso terceirizao de algumas de suas atividades. Embora as informa-
es levantadas pela pesquisa no permitam inferncias acerca das razes que
teriam motivado as decises de enxugamento dos respectivos quadros de funcio-
nrios, cinco empresas promoveram, durante o processo de fiscalizao a que
estavam submetidas, redues substantivas no nmero de empregados, substi-
tuindo-os, pelo menos em parte, por trabalhadores terceirizados, o que resultou
no rebaixamento dos quantitativos das respectivas cotas. Enquadra-se nessa si-
tuao a empresa anteriormente mencionada que conseguiu ficar isenta da apli-
cao da lei de cotas, passando a se inscrever na faixa de menos de 100 funcion-
rios. Tal empresa desligou nada menos que 149 dos 214 funcionrios que apre-
sentava no momento inicial da investigao aberta pela PRT, resultando no arqui-
vamento de seu processo de atuao.

A Incluso Excludente: a seletividade


na contratao de pessoas com deficincia

Quando submetidas investigao do MPT, as empresas procuram construir


um argumento de defesa para o descumprimento da cota, recorrendo ao repertrio
de estratgias comentadas na seo anterior. Ainda que quase sempre se dispo-
nham a firmar TACs, muito raramente demonstram empenho em cumprir os com-
promissos neles assumidos. necessria a fiscalizao sistemtica por parte da
PRT, atrelada ameaa do uso de mecanismos de sano em especial, a aplicao
de multas , para que elas, de fato, tomem providncias relativas contratao de
pessoas com deficincia com vistas ao preenchimento da respectiva cota.
Constrangidas a fazerem algo que voluntariamente no fariam, as empresas
adotam uma conduta cerimonial quanto observncia da norma legal. Assim, bus-
cam, no mercado, pessoas com deficincia cujo emprego no exija adaptaes no
ambiente de trabalho, nem implique perda significativa de produtividade. Pautada
pela lgica da minimizao dos custos, essa orientao estratgica introduz uma
seletividade no processo de recrutamento, traduzida na prioridade conferida ao
portador de deficincia fsica parcial, em detrimento dos demais tipos de deficincia,
inclusive o denominado cadeirante. O diformismo institucional advindo de tal con-
duta se explicita com nitidez no exame da natureza das deficincias dos emprega-
dos relacionados pelas empresas para fins de comprovao do cumprimento da
cota legal junto PRT, o que pode ser observado atravs dos dados da Tabela 6.

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A Incluso Indesejada: as empresas brasileiras face lei de cotas para pessoas com deficincia
no mercado de trabalho

Tabela 6 - Distribuio das Pessoas com Deficincia Empregadas


com Base nos Processos de Autuao da PRT da 3 Regio de BH:
por tipo de deficincia (2000 a 2007)
Tipo de deficincia N de pessoas % do total
Fsica 489 63,3
Auditiva 199 25,7
Visual 22 2,8
Mental 13 1,7
Mltipla 9 1,2
Nanismo 3 0,4
Reabilitado 36 4,6
No informado 2 0,3
Total 773 100,0

Fonte: elaborao dos autores, com base nos dados do MPT.

Dos portadores de deficincia informados pelas empresas, 63,3% refe-


rem-se a deficientes fsicos, quase todos de natureza parcial. Deles, uma parce-
la prxima de 30% adquiriu a deficincia atravs de seqelas de acidente, o que
envolve, em particular, acidentes de trabalho ocorridos na prpria empresa. So
raros os deficientes fsicos tipificados como cadeirantes. Os deficientes auditivos
representam 25,7% do total, correspondendo, em sua ampla maioria, a deficin-
cia auditiva leve, consoante os critrios estabelecidos no Decreto n. 3298/99.
Como j comentado, trata-se, com poucas excees, de pessoas j pertencen-
tes ao corpo de funcionrios da empresa, que foram listados pela mesma como
portadores de deficincia para fins de comprovao formal do preenchimento da
respectiva cota. Os demais tipos de deficincia comparecem com participaes
muito baixas, inferiores a 3% do total. Os reabilitados, tambm pouco expressi-
vos, somam 4,6% do total (Tabela 6).
As pessoas com deficincia contratadas pelas empresas autuadas pela
PRT apresentam baixo nvel de escolaridade, prevalecendo, como formao edu-
cacional, o ensino fundamental ou mdio. De acordo com as informaes da pes-
quisa, apenas 7,9% do total haviam cursado o ensino superior. Aos portadores
de deficincia so destinadas, pelas empresas, ocupaes pouco especializadas,
envolvendo, em sua ampla maioria, atividades rotineiras na rea administrativa.
No surpreende, assim, que os salrios que recebem sejam relativamente redu-
zidos, como mostram os dados da Tabela 7.

Tabela 7 - Distribuio das Pessoas com Deficincia Empregadas com Base


nos Processos de Autuao da PRT da 3 Regio de BH:
por faixa de rendimento definida em salrios mnimos (2007)
Faixa salarial N de pessoas % do total
At 1 salrio mnimo 74 9,2
Mais de 1 a 2 salrios mnimos 419 54,2
Mais de 2 a 3 salrios mnimos 118 15,3
Mais de 3 a 5 salrios mnimos 66 8,5
Acima de 5 salrios mnimos 28 4,2
No informado 68 8,6
Total 773 100,0
Fonte: elaborao dos autores, com base nos dados do MPT.

A maioria absoluta das pessoas com deficincia empregadas pelas empresas


sob fiscalizao da PRT, 54,2% do total, enquadra-se na faixa de remunerao que
vai de mais que um at dois salrios mnimos. Outros 9,2% do total tm rendimen-
tos de at um salrio mnimo. Remuneraes acima de cinco salrios mnimos ficam
restritas a meros 4,2% do total (Tabela 7). Em outras palavras, alm da dificuldade
de insero no mercado de trabalho, o portador de deficincia que consegue super-
la no tem muito o que comemorar, j que as ocupaes produtivas s quais tem
acesso quase sempre pagam pouco, com valores prximos do salrio mnimo. E o
salrio mnimo ele pode obter atravs da poltica de seguridade social, sem a ne-
cessidade de trabalhar.
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Concluses

A anlise das informaes disponibilizadas pela pesquisa dos processos de


autuao sob a responsabilidade da PRT da 3 Regio de Belo Horizonte mostrou
que as empresas de um modo geral resistem contratao de pessoas com defi-
cincia, selecionando, dentro de um repertrio de estratgias defensivas j relati-
vamente institucionalizadas, aquelas que percebem como mais adequadas para
retardar o enquadramento na lei de cotas e, se possvel, evitar faz-lo. Algumas
delas chegam ao extremo de arguir a constitucionalidade da referida lei, na tenta-
tiva de legitimar o no cumprimento do imperativo legal.
Sem a adeso voluntria das empresas, a aplicao das cotas empregatcias
fica condicionada, em larga medida, fiscalizao exercida pelo MPT. Isto posto, o
alcance dos resultados pretendidos pela norma legal depende da capacidade
operacional do rgo no tocante ao desempenho de sua atribuio. Tomando-se
como referncia a PRT da 3 Regio de Belo Horizonte, tal capacidade revela-se
bastante limitada, o que se evidencia no quantitativo relativamente modesto de
empresas por ela autuadas. Em conseqncia, tambm o a incluso assegurada
pela lei. Uma alternativa que aparenta ser natural, do ponto de vista tcnico-
administrativo, para lidar com o problema aponta na direo do reforo da estru-
tura responsvel por zelar pelo enforcement da lei, tornando a fiscalizao mais
intensa e sistemtica, de um lado, e reduzindo os prazos de tramitao do proces-
so de autuao, de outro.
Independentemente do reforo ou no da capacidade operacional do apa-
rato responsvel pela fiscalizao da observncia das cotas empregatcias, o apri-
moramento do detalhamento operacional da lei e o maior rigor em sua aplicao
podem contribuir para o objetivo de promover a incluso das pessoas com defici-
ncia no mercado de trabalho. O que se tem em mente aqui so iniciativas capa-
zes de influenciar positivamente as decises das empresas quanto disposio
de enquadramento na norma legal, tornando mais onerosa a no cooperao e/
ou mais vantajosa a cooperao. Isto pode ser promovido, tambm, por aspectos
relacionados imagem pblica da empresa, convergente com a noo de marketing
social. Adquire relevncia, nesse contexto, uma adequada publicizao da temtica
da deficincia, conferindo-lhe maior visibilidade junto sociedade, de forma a fa-
vorecer a presso e o controle social quanto ao cumprimento da norma legal, em
reforo ao enforcement estatal.
Alm de parcial, a incluso assegurada pela lei excludente. Como no h
exigncias quanto ao tipo de deficincia para fins de observncia da cota
empregatcia, as empresas, regra geral, selecionam, dentre os portadores de de-
ficincia, aqueles que lhes so mais convenientes. A seletividade incrustada nas
contrataes realizadas tende a discriminar as pessoas com deficincias mais gra-
ves, como os cegos, os surdos, os doentes mentais e os cadeirantes.
Essa seletividade presente na conduta das empresas, deve-se reconhecer,
espelha, em larga medida, aquilo que se passa no plano da sociedade. As dificul-
dades de insero das pessoas com deficincia no se atm ao mercado de traba-
lho, mas envolvem o acesso a bens e servios essenciais e ao espao pblico, em
consonncia com a noo de direito a condies bsicas de igualdade e de oportu-
nidade no tocante convivncia social. Assegurar efetivamente oportunidades
adequadas de emprego ao portador de deficincia supe, portanto, a garantia,
pela coletividade, de servios de suporte demandados pelos mesmos, de forma a
que possam aspirar realisticamente condio de cidado, da qual o direito ao
trabalho uma dimenso.
Em suma, a lei de cotas empregatcias constitui, inegavelmente, um avano
no sentido de proporcionar oportunidades mais efetivas para a incluso das pes-
soas com deficincia no mercado de trabalho. A aplicao da norma legal, contudo,
vem esbarrando na conduta refratria das empresas, o que demanda uma capa-
cidade de fiscalizao e enforcement para faz-la valer sem a necessria corres-

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no mercado de trabalho

pondncia no aparato estatal com a atribuio de desempenhar a funo. Escapar


dessa dependncia da ao fiscalizatria do governo requer uma mudana na
postura das empresas, no sentido de sua adeso tcita ao dispositivo legal. No
entanto, no d para esperar que isto ocorra espontaneamente, descolado de
um compromisso mais efetivo quanto ao respeito dos direitos de cidadania dos
portadores de deficincia no mbito da sociedade como um todo. esse o difcil
caminho a ser trilhado, de forma a que a observncia do sistema de cotas deixe de
ser parcial e se torne plenamente institucionalizada.

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Artigo recebido em 01/08/2008


Artigo aprovado, na sua verso final, em 30/07/2009

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