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SEGURANA PBLICA
Captulo 3
Segurana pblica na Constituio Federal de 1988:

continuidades e perspectivas
Natlia de Oliveira Fontoura*
Patricia Silveira Rivero**
Rute Imanishi Rodrigues***
1 Apresentao
O texto a seguir examina a forma como a Constituio Federal (CF) de 1988 con-
figurou o sistema de segurana pblica em nosso pas, seus desdobramentos nos
ltimos 20 anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos
hoje no dia a dia das nossas cidades.
A segurana pblica no Brasil um tema fundamental, a partir do qual se
pode estruturar um diagnstico a respeito de alguns aspectos polticos, institucionais
e sociais centrais. Partindo deste tema pode-se abordar a posio do Estado como
aparelho burocrtico que detm o monoplio da violncia legtima e delegado pela
sociedade a fazer uso desta violncia. A legitimidade supe a crena por parte da
sociedade nesta legitimidade (WEBER, 2004). Nesta perspectiva, as instituies que
compem o sistema de segurana pblica teriam a funo de assegurar que a coer-
o com legitimidade seja cumprida. Do ponto de vista das garantias civis e sociais,
o Estado deve preservar o direito dos indivduos no seu carter de cidados, velando
pelo cumprimento dos direitos humanos fundamentais, entre os quais o direito
vida, igualdade, segurana, liberdade e o acesso justia (MONDAINI, 2006).
Nesse sentido, chama ateno o fato de que o Brasil apresente at hoje altas taxas
de mortalidade por homicdio, principalmente, cometidos com armas de fogo, mes-
mo se tratando de um pas que no est em guerra, nem tem passado por insurreies
recentes (FERNANDES, 2005; WAISELFISZ, 2008). Junto aos dados de mortes vio-
lentas, fundamentalmente nas grandes metrpoles, estudos constatam a presena de
bandos armados que ocupam territrios e o desenvolvimento de uma sociabilidade
que submete populaes pobres inteiras violncia (SOARES, 2008a; SILVA, 2008;
BEATO et al., 2001). A situao agrava-se quando constatado que o controle ilegal
* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.

** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
*** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
136 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
das reas urbanas e parte destes crimes so cometidos pelos prprios agentes responsveis
por exercer o poder legtimo de uso da violncia (SILVA, 2004; MESQUITA, 2008).
Soma-se a esse panorama a sensao de insegurana e medo que prevalece en-
tre a populao, constatada por diversas pesquisas de vitimizao (ILANUD, 2002;
ISP, 2008). Como consequncia deste sentimento, estudos de atitude realizados no
Brasil constatam que tanto entre as elites como entre o povo, a falta de segurana
identificada como um dos maiores problemas do pas (SCALON, 2007).1
Dessa forma, a legitimidade do Estado colocada em questo, seja pela inefi-
ccia em manter o controle exclusivo do uso da coero, por sua incapacidade para
garantir os direitos fundamentais dos cidados sob sua jurisdio, seja porque s vezes
o prprio Estado que est envolvido em atos ilegais e que geram violncia. Nesta l-
tima forma, a mais perversa de todas, evidencia-se a dificuldade institucional para im-
pulsionar os princpios democrticos e a defesa dos direitos e garantias dos cidados.
O Estado democrtico vem tomando diversas medidas na rea da segurana
pblica, fundamentalmente a partir da CF/88 e ao longo dos sucessivos governos.
Porm, como apresentaremos neste estudo, as leis e polticas resultam insuficientes
quando no equivocadas, na medida em que ainda se mantm intactas regras e
prticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial, ou, ainda, que
no conseguem superar o que se chama de autoritarismo socialmente implantado,
isto , as prticas autoritrias presentes tanto na sociedade quanto no Estado, tanto
na macropoltica quanto no microdespotismo da vida diria (PINHEIRO, 1997).
Por esse motivo, este estudo se prope a expor o tema da segurana pblica
a partir de sua insero no texto constitucional e alguns dos principais desdobra-
mentos ps-1988 da configurao instituda, com nfase no papel das polticas,
das leis e das instituies policiais visando mostrar as principais dificuldades e
tambm possveis alternativas que permitam a melhora desta situao.
A seo 2 traz elementos para compreenso de como o tema foi inscrito no
texto constitucional, a partir dos debates ocorridos ao longo da Assembleia Na-
cional Constituinte (ANC), e principais aspectos de continuidade que a Consti-
tuio representou. A seo 3 apresenta informaes sobre uma das caractersticas
que permanece como marca da atuao das instituies de segurana pblica,
tambm como fruto da perpetuao do marco institucional e legal do setor: a vio-
lncia policial. A seo 4 apresenta discusses e possibilidades acerca do policia-
mento comunitrio, que surge como perspectiva de reconfigurao da atuao da
polcia em busca de mais eficincia e respeito ao Estado democrtico de direito.
Finalmente, a seo 5 traz as consideraes finais.
1. Neste trabalho a pesquisadora interpreta o resultado da pesquisa realizada em 2000, parte do International Social
Survey Programme (ISSP), que indaga sobre a viso da elite e do povo brasileiro sobre desigualdade e justia social.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 137
2 A segurana pblica na Constituio Federal de 1988
2.1 Antecedentes
Os parlamentares constituintes herdaram, na rea de segurana pblica, um arca-
bouo institucional fragmentado, fortemente militarizado e marcado por atuao
importante das Foras Armadas.
A segurana j era objeto de tratamento constitucional desde o sculo XIX
(quadro 1, do anexo 1). O arranjo institucional herdado pela ANC em 1987 foi
de reconhecimento da segurana como direito individual, a definio constitu-
cional das atribuies da Polcia Federal (PF) e, ainda, um modelo dualizado de
polcias e a militarizao desta atividade.
Desde o sculo XIX, nossas polcias so organizadas de maneira dualizada.
As foras policiais militarizadas, encarregadas de manter a ordem pblica, foram
criadas ainda durante o Imprio e, aps a promulgao da Repblica, foram de-
nominadas foras pblicas em muitos estados. A elas, sucedeu-se a criao de
guardas civis, que passaram a responder pelo policiamento ostensivo, com objeti-
vo de prevenir a criminalidade. Como nos relata Bretas,
(...) a funo de polcia dividiu-se, sem obedecer a um padro definido, em duas foras
paralelas: a polcia civil e a polcia militar. A polcia civil originou-se da administrao
local, com pequenas funes judicirias, ao passo que a polcia militar nasceu do papel
militar do patrulhamento uniformizado de rua. Com o tempo, a polcia civil teve suas
funes administrativas e judiciais restringidas, enquanto a polcia militar sofria frequen-
tes ataques como inadequada para o policiamento dirio, motivando a criao de outras
polcias uniformizadas concorrentes, principalmente a Guarda Civil (1997b, p. 40).
Nas primeiras dcadas do sculo XX, temos, portanto, num quadro geral,
a fora militar qual se recorria em casos de grandes distrbios coletivos ou in-
surreies, a guarda civil responsvel pelo policiamento nas ruas, e a Polcia Ci-
vil (PC) incumbida de coordenar o policiamento da cidade e instruir processos
criminais, que ganha cada vez mais importncia. Na Repblica, cada estado fe-
derado ganhou autonomia para organizar sua segurana pblica, por isso esta
configurao se difere de um estado para outro.
somente em 1969 que ocorre a fuso entre as guardas civis e as foras pblicas dos
estados, por meio do Decreto-Lei no 667, modificado pelo Decreto-Lei no 1.072/1969,
que extingue as guardas civis e institui as Polcias Militares (PMs) estaduais com com-
petncia exclusiva pelo policiamento ostensivo. Antes dele, existia a PM como uma po-
lcia aquartelada, utilizada para conter greves de operrios, manifestaes pblicas etc.
Esta PM estava isolada da populao e era chamada a agir em questes de ordem
interna. A partir do Decreto-Lei, ela passa a incumbir-se do policiamento ostensivo e
torna-se proibida a criao de qualquer outra polcia fardada pelos estados.
Isso , as PMs, como as conhecemos hoje, foram institudas pelo regime

autoritrio em substituio s foras pblicas nos enfrentamentos e s guardas
civis, no policiamento preventivo e passaram a se subordinar diretamente ao
Exrcito. Uma polcia que havia sido criada e treinada para garantir a ordem in-
terna, dentro da lgica do combate ao inimigo, mostrou-se adequada para garan-
tir o combate aos guerrilheiros e opositores do regime. Como defende Pinheiro:
O caso das Polcias Militares no Brasil pode oferecer um exemplo privilegiado
para examinar essa continuidade entre o combate subverso e a guerra contra
o crime (1982, p. 57-58).
precisamente a misso original das Polcias Militares que justifica sua in-
sero nas constituies brasileiras anteriores, como mostrado no quadro 1, no
Anexo 1. Conforme nos elucida Silva (2008a),
(...) no se considerava a segurana pblica como matria a ser tratada na Cons-
tituio Federal, o que s vai acontecer em 1988. As Polcias Militares eram re-
feridas na Constituio porque a elas se atribua funo de segurana interna
(responsabilidade da Unio).
De fato, em 1946, sua funo aparecia como segurana interna e manuten-
o da ordem; em 1967, esta ordem invertida manuteno da ordem e segu-
rana interna e, em 1969, a funo das PMs passa a ser a manuteno da ordem
pblica (quadro 1, do Anexo 1), o que preservado em 1988.
Outra caracterstica importante do modelo policial adotado em nosso pas, e
a ser examinado a seguir, a subordinao das polcias s Foras Armadas. Desde
a Constituio de 1934, prev-se que as Polcias Militares sejam consideradas
reserva do Exrcito. Estas corporaes, no entanto, no tinham as atribuies que
o regime militar lhes determinou a partir de 1969.2
O mesmo Decreto-Lei n o 667/1969 que reorganiza as PMs e os Corpos
de Bombeiros (CBs) define-os como foras auxiliares, reserva do Exrcito
e remodela a Inspetoria-Geral das Polcias Militares (IGPM), que passa a
integrar o Estado-Maior do Exrcito (EME). Este Decreto e outros que o
seguiram Decreto-Lei n o 1.072/1969 e Decreto no 88.777/1983 regula-
mentam o papel de controle e de coordenao do Exrcito sobre as Polcias
Militares. Este papel abrange organizao, legislao, efetivos, disciplina,
adestramento e material blico das corporaes estaduais, todos assuntos
gerenciados pela IGPM.
2. Na realidade, a inteno dos constituintes de 1934, ao declararem as polcias estaduais como foras auxiliares
e de reserva do Exrcito, teria sido de controlar o poderio blico das foras pblicas (...), impondo algum controle
coercitivo por parte do prprio Exrcito Nacional, pois na poltica dos governadores (...) as polcias atuavam
como verdadeiros exrcitos (MEDEIROS, 2004, p.281).
Essas duas caractersticas do sistema de segurana pblica dualizao das

polcias e subordinao das PMs ao Exrcito , consolidadas pelo regime militar,
e o modo como foram tratadas a partir da Constituio Federal de 1988 sero
examinadas na seo 2.4. Antes dela, porm, apresentam-se alguns elementos
importantes para compreenso dos debates constituintes sobre o tema.
2.2 O Processo Constituinte

O processo de elaborao da Constituio foi organizado em comisses e
subcomisses temticas.
A partir das discusses havidas no mbito da subcomisso, o processo de
elaborao dos dispositivos constitucionais seguia a seguinte sistemtica:3
1a etapa: elaborao dos dispositivos constitucionais por subtemas, a
cargo das Subcomisses Temticas;
2a etapa: elaborao dos captulos, por temas, a cargo das Comisses
Temticas;
3a etapa: elaborao dos ttulos, sistematizao dos dispositivos aprova-
dos pelas comisses e elaborao do Projeto de Constituio, a cargo da
Comisso de Sistematizao; e
4 etapa: votao e redao final de toda a matria, a cargo do Plenrio
da Assembleia Nacional Constituinte e da Comisso de Redao.
A primeira etapa pode ser subdividida em: elaborao do anteprojeto do
relator; emendas ao anteprojeto do relator e, a partir da votao destas, ante-
projeto da subcomisso. Tendo em vista que foi no mbito da subcomisso que
as discusses se deram de modo mais pormenorizado, provavelmente esta a
etapa que merece maior ateno, apesar de ser relevante acompanhar o histrico
de alterao dos dispositivos na Comisso Temtica, na Comisso de Sistema-
tizao e no Plenrio, especialmente porque sofreram alteraes importantes ao
longo deste trajeto.
O tema da segurana pblica ficou a cargo da Subcomisso de Defesa do
Estado, da Sociedade e de sua Segurana (Subcomisso IVb), ligada Comis-
so da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies (IV). Esta
teria sido a primeira vitria das Foras Armadas no processo constituinte,
segundo Miguel (1999), pois em princpio o tema deveria caber Comisso
de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. Mas, devido ao perfil dos
relatores de uma e de outra comisso e das respectivas subcomisses e dado o
papel-chave dos relatores nos trabalhos da Constituinte, a mudana de comis-
3. Cf. Portal da Constituio Cidad Cmara dos Deputados: <www2.camara.gov.br/internet/constituicao20anos>.

so serviu para entregar a questo militar a parlamentares mais conservadores

(MIGUEL, 1999, p. 3).4
Com isso, concentraram-se na mesma subcomisso os principais temas de
interesse das Foras Armadas. Alm de garantir sua misso constitucional, interes-
sava-lhes a manuteno do servio militar obrigatrio, a preservao da jurisdio
especial para crimes de natureza militar, o veto s propostas de criao de um
Ministrio da Defesa (MD), e, finalmente, a manuteno das Polcias Militares e
sua subordinao ao Exrcito.
As questes que suscitaram mais debate e tambm mais repercusso na im-
prensa eram as relativas ao papel das Foras Armadas no novo regime especial-
mente suas possibilidades de atuao interna e a continuidade e papel do Con-
selho de Segurana Nacional (CSN). O contexto de fim do regime autoritrio
justificava a preocupao com estas questes, mas tambm a atuao do lobby das
Foras Armadas e o papel dos militares no processo constituinte contribuiu para
forma final do texto.
Zaverucha nos relata que as Foras Armadas nomearam 13 oficiais para fazer
lobby pelos interesses militares junto aos parlamentares constituintes; parlamen-
tares foram convidados e tiveram viagens pagas para conhecer as instalaes das
Foras Armadas no pas, alm da atuao do ministro do Exrcito (2005, p. 59).5
No relato feito a Hlio Contreiras (1998), o coronel do Exrcito Sebastio
Ferreira Chaves afirma ter ido conversar com o deputado Ulysses Guimares, pre-
sidente da ANC, porque percebera, quando era secretrio de segurana pblica de
So Paulo (SP), que o desenho das polcias gerava muita violncia dos dois lados:
Polcia Militar muito violenta nas ruas e Polcia Civil tambm violenta nas delega-
cias. A resposta que ele teria ouvido que j havia acordo com o general Lenidas,
Ministro do Exrcito, para que no se alterasse o modelo de Polcias Militares/
Polcias Civis e das primeiras como foras auxiliares do Exrcito.
4. Miguel deslinda a manobra: No se tratou de uma simples desavena regimental. O relator da Subcomisso
do Poder Executivo era o senador gacho Jos Fogaa, ligado esquerda do Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB). Na Subcomisso de Defesa do Estado a relatoria estava a cargo do deputado Ricardo Fiza do
Partido da Frente Liberal (PFL), que fizera carreira poltica nas fileiras na agremiao de sustentao da ditadura, a
Aliana Renovadora Nacional (Arena), e era um dos lderes do grupo conservador na ANC. O relator da Comisso de
Organizao dos Poderes, deputado Egdio Ferreira Lima, era um progressista do PMDB, enquanto o deputado Prisco
Viana, tambm filiado ao PMDB mas profundamente ligado ao regime autoritrio, ocupava o cargo na Comisso de
Organizao Eleitoral, Partidria e de Garantia das Instituies. O presidente desta comisso, alis, era o senador e
coronel da reserva Jarbas Passarinho, do Partido Democrtico Social (PDS), sucedneo da Arena (MIGUEL, 1999, p. 3).
5. De acordo com Miguel, no aliciamento dos parlamentares, foram utilizadas basicamente as conversas nos ga-
binetes ministeriais ou no Congresso, bem como declaraes vagamente ameaadoras divulgadas pela imprensa.
Mas, quando julgavam necessrio, as Foras Armadas no hesitavam em usar mtodos comuns a outros lobbistas,
patrocinando pequenas mordomias, como a viagem de 37 constituintes (e os familiares de alguns deles) a Natal, com
transporte e hospedagem custeados pela Aeronutica, sob pretexto de visitarem instalaes militares (1999, p. 2).
Todo o movimento de esquerda pela cidadania, pelos direitos, pelo Estado

democrtico tinha contraposio muito forte no s do lobby das Foras Armadas,
mas tambm dos policiais militares e dos delegados de polcia. Estas trs corpora-
es atuaram de maneira muito ativa na Constituinte no sentido de preservarem
suas atribuies e garantias. Ainda em Contreiras, l-se, acerca do relato do Coronel
Chaves: O coronel afirmou que, em Braslia, encontrou uma resistncia desmi-
litarizao da polcia: Havia um lobby da PM na prpria Constituinte, e senti que
nada conseguiria. Ele defendia uma Polcia Civil, com um grupamento fardado
(CONTREIRAS, 1998, p. 55).
Diferentemente das Foras Armadas e das corporaes policiais, contudo,
os grupos mais progressistas e ligados esquerda no tinham proposta homog-
nea para as polcias e a rea de segurana pblica. Alguns profissionais da rea,
defensores dos direitos humanos e juristas da rea criminal defendiam a desmi-
litarizao da polcia, mas esta no era proposta conciliadora e no foi objeto
de grandes investimentos por parte das esquerdas. No ocorreu o que era de se
esperar, a participao de uma esquerda ativa para evitar as continuidades do
regime militar e repensar as polcias, que haviam atuado to fortemente durante
o regime, e que deveriam ser remodeladas para atuarem em um Estado demo-
crtico. Com isso, a subcomisso acabou, em grande medida, sendo dominada
pelos atores que defendiam basicamente a manuteno do arranjo institucional
modelado no perodo ditatorial.
Composta por 19 membros titulares e 20 suplentes,6 a subcomisso
encarregada de elaborar os artigos sobre segurana pblica acabou atraindo
muitos parlamentares com relaes com as foras militares e vises mais con-
servadoras do tema; estes eram fora predominante, com algumas excees,
como o Dep. Jos Genuno. Com isso, a subcomisso rejeitou a criao do
Ministrio da Defesa; rejeitou a abolio do Servio Nacional de Informa-
es (SNI) e do CSN; manteve o desenho da PM como fora auxiliar do
Exrcito, e as Foras Armadas com funes na ordem interna, entre outras
continuidades relevantes.
A subcomisso realizou 18 reunies entre 7 de abril e 25 de maio de 1987,
sendo oito audincias pblicas, cujas explanaes e debates influenciaram em grande
medida as propostas apresentadas. Nestas audincias, foram ouvidos 22 convidados,
4 dos quais policiais militares; 4 da Escola Superior de Guerra (ESG); 5 oficiais das
Foras Armadas; 3 profissionais da Polcia Federal; 1 delegado de polcia; 1 oficial do
Corpo de Bombeiros; 2 integrantes do CSN, 1 professor da Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp) e o presidente da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).7
6. O Anexo 1 apresenta breve perfil dos constituintes titulares da subcomisso.

7. A lista completa de nomes e respectivos cargos e entidades destes convidados encontra-se no Anexo 1.
Como aponta Zaverucha, pode-se avaliar como agenda desequilibrada de convi-

dados (2005, p. 61) e, alm disso, muito mais aberta para ouvir as corporaes, o
que aumenta o risco de influncias mais relacionadas ao atendimento de demandas
corporativistas que o redesenho institucional com base nas necessidades do pas e
do aperfeioamento das polticas pblicas.
De todas as discusses, cabe aqui analisar mais pormenorizadamente aquelas
havidas sobre dois temas: i) o modelo dicotmico de polcias; e ii) as Polcias Militares
e corpos de bombeiros militares como foras auxiliares e reserva do Exrcito. Estes
parecem ser os temas que foram objeto de maiores controvrsias no trabalho de pro-
duo constitucional, representam significativas continuidades em relao ao perodo
autoritrio e vm sendo analisados e criticados desde ento por especialistas que ana-
lisam seus efeitos sobre o campo da segurana pblica e a eficincia de seus sistemas.
Antes, porm, finalmente, de entrar nos dois temas, ser analisada a discusso
mais abrangente sobre segurana pblica como objeto de dispositivo constitucio-
nal e as definies mais gerais acerca do tema trazidas pela Constituio Federal.
2.3 Segurana pblica na Constituio

A Constituio Federal de 1988, pela primeira vez em nosso direito constitucional,
dedica um captulo segurana pblica. Trata-se do terceiro captulo do ttulo V
Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas. Os captulos que o antece-
dem so os que tratam do estado de defesa, do estado de stio e o referente s Foras
Armadas. Para alm da discusso acerca da necessidade de se constitucionalizar o
tema, caracteriza-se como positivo o fato de que o captulo se insere na defesa do
Estado e das instituies democrticas. Por outro lado, chama ateno a impro-
priedade de se colocar sob um mesmo ttulo a segurana pblica e as questes de
segurana nacional, o que significaria uma reproduo da confuso entre uma e
outra presente ao longo do regime militar e mesmo antes dele. Isto contribuiria
para viso inadequada de segurana pblica no como servio pblico voltado para
o cidado, mas como matria voltada a garantir a segurana do Estado.
Devido a isso, argumenta-se que a Constituio Federal de 1988 teria reprodu-
zido elementos importantes da doutrina de segurana nacional, presente em nosso
ordenamento jurdico desde a dcada de 1930. A CF pe lado a lado segurana da
populao e segurana externa, ambiguidade que se deve ao prprio processo de con-
ciliao de interesses no decorrer dos debates da Assembleia Nacional Constituinte.
Em seu anteprojeto, o deputado Ricardo Fiza, relator da Subcomisso IVb,
justifica a incluso do tema pela primeira vez em nossa histria constitucional, de-
vido onda de criminalidade e violncia que atualmente atinge a vida urbana das
cidades brasileiras, e chama ateno para a inovao de se incluir uma poltica
que tradicionalmente de competncia dos governos estaduais:
(...) atendendo aos apelos comunitrios e de nossa sociedade como um todo, surge a
necessidade de se dotar a Constituio Federal de um ttulo denominado Da Segu-
rana Pblica. Atualmente se observa uma lgica tradicional, onde somente os entes
estaduais passveis de utilizao ou convocao pela Unio integram o texto consti-
tucional. O anteprojeto inova com a criao de uma seo sobre segurana pblica,
onde a definio conceitual somada ao estabelecimento das competncias da Pol-
cia Federal, Foras Policiais, Corpos de Bombeiros, Polcia Judiciria e Guardas Mu-
nicipais, modificando a lgica constitucional anterior (FIZA, 1987-1988, p. 29).8
Nas constituies anteriores, em subttulos separados, era estabelecido o di-
reito individual concernente segurana; definiam-se as atribuies da Polcia
Federal ou a competncia da Unio sobre segurana das fronteiras e servios de
polcia martima e area e, desde a Constituio de 1934, as Polcias Militares
estaduais aparecem como reservas do Exrcito e define-se como competncia da
Unio legislar sobre sua organizao, instruo, justia e garantias e sua utilizao
como reserva do Exrcito (quadro 1, do Anexo 1).
2.3.1 Segurana pblica como dever e direito: o conceito de ordem pblica

A Constituio Federal de 1988, alm de estabelecer o direito segurana como
um dos direitos individuais fundamentais, definido no caput do Art. 5o, e tam-
bm como direito social, elencado no caput do Art. 6o, traz um captulo intitula-
do Da segurana pblica, composto pelo Art. 144, o qual prev que: A segurana
pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.9
Ao atribuir ao Estado o dever pela segurana pblica, reconhece-o como ser-
vio pblico a ser garantido pela mquina estatal, direito inalienvel de todos os ci-
dados. J a definio da segurana tambm como responsabilidade de todos pode
ser interpretada luz da necessidade de que haja participao social nas polticas
pblicas relacionadas a esse campo. Adicionalmente, possvel compreender que a
segurana pblica no pode ser vista apenas como atribuio do Estado, uma vez
que a sociedade tem um papel importante no somente na participao e controle
das polticas, como tambm na socializao dos indivduos, na perpetuao dos
mecanismos informais de controle social e de autocontrole, a partir da perspectiva
de que no somente o controle pelo Estado que garante a segurana de todos.
8. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana.
9. No anteprojeto do relator da subcomisso, a proposta para o caput deste artigo era: A segurana pblica a prote-
o que o Estado proporciona sociedade para assegurar a manuteno da ordem pblica. Este texto foi modificado
a partir das emendas dos constituintes e seguiu para a Comisso Temtica com a seguinte redao: A segurana
pblica a proteo que o Estado proporciona sociedade para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio. A Comisso Temtica manteve esta redao no seu anteprojeto enviado Comisso
de Sistematizao. Desaparece, portanto, no processo de sistematizao, o termo proteo. E parece prevalecer, na
redao final do artigo, a importncia da manuteno da ordem.
Outro conceito importante que chama ateno no exame dos preceitos

constitucionais sobre segurana pblica o de ordem pblica. Essencial para
compreender a funo do Estado no mbito da segurana pblica e a misso das
polcias, este o que se costuma chamar de conceito jurdico indeterminado,
ou seja, o texto constitucional no o define para garantir a discricionariedade da
administrao pblica. Com isso, segundo alguns autores,10 d margem a inter-
pretaes ambguas, podendo legitimar prticas autoritrias de manuteno da
ordem, pacificao social a qualquer custo e sobretudo preservao da ordem de
uns em relao desordem de outros neste sentido, cabe lembrar o fato de que
no Brasil, historicamente, as polcias tm sido usadas para garantir o status quo e
proteger uma classe social em detrimento s outras.11 Mas a ordem pblica tam-
bm pode ser entendida como a ordem do Estado democrtico. Neste sentido,
preservar a ordem pblica preservar a ordem estabelecida pela Constituio.12
Os autores que trabalham com o tema relacionam o conceito de ordem pblica
com segurana, tranquilidade e salubridade, alm de noes de ordem moral,
poltica e econmica. Mas o principal elemento da ordem pblica a segurana
pblica, sendo que esta ltima deve ser exercida em funo da primeira.13
Silva chama ateno, ainda, para o fato de que o controle da criminalidade e
da violncia tambm deve ser exercido no espao privado; com isso,
(...) em se tratando de segurana pblica, no se pode tomar a palavra pblica no
sentido usual, sendo mais acertado tom-la como se referindo ao direito de todos os
cidados de serem protegidos contra riscos a que possam estar expostos no espao
pblico e em casa (2008a, p. 318).
O relator Ricardo Fiza, no texto de apresentao de seu anteprojeto, defende:
(...) a ordem pblica definida como o grau de normalidade da vida social,
sendo no sentido mnimo entendida como aquele conjunto de condies ele-
mentares, sem as quais no possvel a vida em comunidade civilizada. A ordem
pblica abrange a salubridade, a tranquilidade e a prpria segurana pblica (...)
(FIZA, 1987-1988, p. 29).
2.3.2 rgos responsveis pela segurana pblica

O Art. 144 lista, ainda, os rgos responsveis pela segurana pblica: I Polcia
Federal; II Polcia Rodoviria Federal (PRF); III Polcia Ferroviria Federal;
IV Polcias Civis; V Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
10. Ver, por exemplo, Souza Neto (2008).

11. Como denunciam Pinheiro (1979 e 1997) e Coelho (1978).
12. Para problematizaes em torno do conceito de ordem pblica, ver, por exemplo, Zackseski (2006).
13. Cf. Souza Neto (2008).
Questiona-se a validade de um texto constitucional chegar ao detalhe de

enumerar os rgos federais e estaduais que devem se encarregar da segurana
pblica, sendo que, a maior prova desta inadequao seria o fato de que a polcia
ferroviria federal, na prtica, inexiste at hoje. A enumerao , alm de tudo,
taxativa, o que significa que no podem ser criados outros rgos policiais incum-
bidos da segurana pblica. Define-se, portanto, um desenho institucional nico
para as organizaes policiais estaduais.14 A PF e as PMs j haviam sido objeto de
dispositivos em constituies anteriores. J a PC e a PRF aparecem pela primeira
vez em uma constituio, sendo que a criao da PRF foi objeto de emendas s
propostas parciais de dispositivos constitucionais.
No anteprojeto do relator da Subcomisso Temtica, os rgos responsveis
pela segurana pblica eram: Polcia Federal; foras policiais; Corpos de Bombei-
ros; polcias judicirias e guardas municipais. As Polcias Rodoviria e Ferroviria
so incorporadas ao texto somente na etapa de discusso em Plenrio.
A relao e atribuies de PCs e PMs e a manuteno destas como reserva
do Exrcito sero analisadas nos itens a seguir.
Cabe mencionar que o Art. 144 prev, ainda, a possibilidade de criao de
guardas municipais destinadas preservao do patrimnio. Este outro tema
de discusses no Legislativo at a atualidade e foi objeto de disputas na Assem-
bleia Nacional Constituinte. Argumenta-se que as guardas tambm deveriam
atuar na proteo do cidado e houve grande debate quanto possibilidade de
guardas civis municipais terem ou no porte de arma. Quinze anos depois da CF,
o Estatuto do Desarmamento Lei no 10.826/2003 previu que somente cida-
des com 500 mil habitantes ou mais teriam guardas armadas, mas j foi emen-
dado atualmente, os municpios com populao a partir de 50 mil habitantes
j podem ter guardas civis armadas, mas seus integrantes, neste caso, s podem
portar a arma em servio.
Chama ateno, ainda, que o captulo dedicado segurana pblica trate
to somente de rgos de natureza policialesca e no incorpore o papel do Mi-
nistrio Pblico (MP), do Judicirio ou dos agentes penitencirios neste campo
de atuao do Estado. Isto corrobora uma viso de segurana como represso
policial, que pode ser avaliada como limitadora e produtora de polticas pouco
eficientes, porque restritas. E talvez se explique em alguma medida pela prpria
insero do tema na organizao do texto constitucional.
14. Nas palavras de Coelho que se seguiram promulgao da Constituio: Andaram mal os constituintes ao
imporem aos estados uma mesma e igual organizao das foras policiais. Uma das consequncias desta excessiva
padronizao, desta indiferena pelas diferenas, ser inevitavelmente transformar em letra morta os dispositivos
constitucionais no mbito das atividades prticas das agncias policiais (COELHO, 1989, p. 1003).
2.4 As principais continuidades

A forma como o tema da segurana pblica foi inscrito na Constituio Federal
trouxe muitas continuidades, especialmente em relao ao perodo ditatorial, em
questes que so de grande importncia para consolidao da democracia.
Assim, apesar de todos os avanos decorrentes da promulgao da CF/88,
apontados por esta publicao, a segurana pblica, a atuao dos policiais e as
penitencirias passaram ao largo da Constituio. Para estes campos, 1988 no
marco de mudana e isto pode ser percebido ainda hoje no cotidiano das nos-
sas cidades, nas notcias e nos estudos feitos. Diferentemente do que se poderia
imaginar, j que estvamos saindo de um perodo de mais de 20 anos de regime
militar que se utilizou do poder das foras policiais para represso no h
grande ruptura.
Entre as continuidades na letra da lei, destacam-se o modelo dualizado de
polcias PC encarregada da apurao das infraes e PM encarregada do poli-
ciamento ostensivo; as Polcias Militares como foras auxiliares do Exrcito; e a
permanncia da justia militar que complementa o segundo ponto. Uma quarta
continuidade diz respeito aos direitos do apenado, j previstos na Lei de Execuo
Penal, de 1984, e confirmados pela CF, de maneira positiva, mas que no foram
levados a efeito at os dias de hoje.
Como colocado anteriormente, a forma como foram conduzidos os debates
na Assembleia Nacional Constituinte e os lobbies que nela atuaram nos ajudam a
compreender o porqu destas continuidades, mesmo em uma Constituio ela-
borada em um momento de tanta participao dos movimentos sociais.
2.4.1 Modelo dualizado de polcias

Conforme descrito anteriormente, o modelo dualizado de polcias no fruto
do regime militar. Existe no Brasil desde o sculo XIX e apresenta-se de formas
bastante diferenciadas de estado para outro. Isto traz consequncias para o confli-
to de competncias e a eficcia do sistema de segurana pblica como um todo.
O ano de 1969 foi determinante, contudo, na ampliao e fortalecimento do
papel das Polcias Militares e, portanto, na militarizao do sistema. A EC
no 1/1969, pela primeira vez, institui como papel das PMs a manuteno da
ordem pblica at ento seu mandato limitava-se a questes de segurana
interna e o Decreto-Lei no 1.072/1969 coroa este princpio, ao determinar
que as Polcias Militares tm exclusividade no policiamento ostensivo fardado.
A CF/88 no rompe este modelo; na verdade, o institucionaliza, ao definir
claramente as atribuies das Polcias Civis pela primeira vez matria constitu-
cional e das Polcias Militares.
Como afirma Zaverucha, a Constituio de 1988 nada fez para devolver

Polcia Civil algumas de suas atribuies existentes antes do incio do regime mi-
litar, o que contribuiu para que hoje esteja consolidada a militarizao da rea
civil de segurana (2005, p. 75-76).
Pinheiro mais enftico ao afirmar que
a Constituio de 1988 reiterou a organizao dos aparelhos repressivos formulada
durante a ditadura: a Constituinte reescreveu o que os governos militares puseram
em prtica. No h transio, mas plena continuidade (PINHEIRO, 1991, p. 51).
Assim, a corporao que temos hoje nas nossas ruas com funo de garantir a
segurana de todos os brasileiros surgiu como tal no auge do perodo ditatorial.
Se na Constituio Federal de 1988 a funo das Polcias Militares o po-
liciamento ostensivo e a manuteno da ordem pblica, cabe s Polcias Civis as
funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais.15
Com isso, diferentemente da maioria dos pases, onde as polcias so de ci-
clo completo isto , a mesma corporao que investiga realiza o policiamento
nas ruas no Brasil, como aponta Mariano, temos duas meias polcias, o que
acarreta conflitos de competncia, distanciamento das direes das instituies
policiais, duplicidade de equipamentos e de gerenciamento das operaes, que, so-
mados, constituem uma das principais causas estruturais da ineficincia do setor
(MARIANO, 2004, p. 21). Medeiros ressalta que muitos pases normalmente to-
mados como referncia Estados Unidos, Frana, Itlia, entre outros possuem
mltiplas organizaes policiais. Isto , em termos numricos, o Brasil no exce-
o. Nossa peculiaridade est em que, enquanto nos demais pases a especializao
intraorganizacional, com profissionais de uma mesma organizao se dividindo
nas funes de polcia criminal e polcia urbana, no Brasil extraorganizacional:
no mesmo espao geogrfico, uma polcia se ocupa da investigao e a outra execu-
ta tarefas paramilitar e de patrulhamento (MEDEIROS, 2004, p. 278).
Hoje, a PM a que tem o contato com a populao no momento do crime
ou da tentativa de crime. ela que, muitas vezes, d a notcia do crime para a
PC, que, por sua vez, ir investig-lo. Mas esta diviso de tarefas no tem se mos-
trado eficiente. Em geral, a PM no respeita a cena do crime, a PC no investe
em investigao e os inquritos policiais tornam-se pouco qualificados, o que
faz com que o percentual de crimes no esclarecidos seja inaceitavelmente alto
no Brasil. Apesar da interdependncia o trabalho de uma depende do trabalho
da outra no h integrao e, pelo contrrio, h disputas por espao, por
salrios, por poder. Tanto que a Polcia Militar acaba criando mecanismos de
15. Atribuies estas fortemente condicionadas pelos Cdigos Penal, de 1940, e de Processo Penal, de 1941, que
atravessaram o perodo ditatorial e a renovao democrtica e se perpetuam at hoje.
investigao como o chamado PM2, ou 2a seo do Comando e as Polcias

Civis no raramente criam unidades de policiamento ostensivo (MARIANO,
2004, p. 52).16 O problema na atualidade bem explicitado por Medeiros:
Apesar do contato dirio entre as duas organizaes policiais, h pouca troca de
recursos tcnicos e institucionais. As relaes isomrficas so mais fortes entre as di-
versas Polcias Civis, entre as diversas Polcias Militares e o mais grave em termos
de campo policial entre Polcia Civil e Justia, e entre Polcia Militar e Exrcito.
Est incompleta a conquista democrtica da separao institucional Polcia-Justia
e Polcia-Exrcito (2004, p. 279).
Se a atividade de policiamento ostensivo muitas vezes marcada pela violncia e
o despreparo, as atividades ligadas investigao criminal no so poupadas de crticas
pelos estudiosos do tema. O principal instituto da PC na sua atividade de apurar os cri-
mes o inqurito policial, alvo de severas crticas por parte daqueles que o consideram
como pea que vai de encontro a todo o restante do nosso sistema constitucional e de
suas garantias relativas persecuo penal. Criado em 1871, ainda durante o perodo
imperial, e consagrado pelo Cdigo de Processo Penal (CPP) de 1941, o inqurito
policial persiste apesar de contradizer princpios de nosso ordenamento jurdico, como
direito ao contraditrio e ampla defesa. O modelo inquisitorial no qual se enquadra
permite que a polcia prenda suspeitos mesmo sem provas; indicie cidados e subordine
a atuao dos advogados.17 Os delegados de polcia, com isso, possuem poder desme-
dido poder de selecionar e de criminalizar e, como defende Silva, os excessos so
facilitados para no dizer induzidos pela lei, pois no parecia ser outra a inteno
do governo, edio do Cdigo de Processo Penal (2008a, p. 85).18
De acordo com Mingardi (2000), somente dois grupos defenderiam a ma-
nuteno do inqurito policial no formato atual no Brasil: os delegados de polcia,
por questes corporativas, e alguns advogados criminalistas, pois a m qualidade
dos inquritos facilita a defesa dos rus. Apesar da dificuldade em se chegar a n-
meros precisos, sabido que a maioria dos casos de delitos criminais sequer inves-
tigada. Como h uma grande burocracia relacionada ao inqurito policial prazos,
prestaes de contas em relao a juzes e promotores, entre outras haveria uma
regra no escrita que determina que se instaure o inqurito somente nos casos em
que o culpado j conhecido, o que vai diretamente de encontro a seu objetivo.
16. Coelho, j em 1989, o previa: Nas principais metrpoles brasileiras, o cidado continuar a notar nas ruas a
presena de policiais civis ostensivamente armados, circulando em viaturas ostensivamente identificadas pelas cores
e nome da corporao impresso nas laterais, quando no so os prprios policiais que vestem coletes nos quais se l
em letras garrafais: POLCIA CIVIL (...) Trata-se a, tecnicamente, de policiamento ostensivo, mais ostensivo do que se
fosse policiamento fardado. De forma igual, os policiais militares no deixaro de fazer investigaes atravs de seus
servios reservados (1989, p. 1.005).
17. Cf. Silva (2008a, p. 85).
18. Para ilustrar seu argumento, reproduz excerto da Exposio de Motivos do CPP, assinada pelo ento ministro da
Justia Francisco Campos.
Silva no deixa dvidas ao afirmar que:

(...) em se tratando da apurao de crimes (...) a polcia brasileira vem funcionando
como se fosse uma grande firma de detetives privados, e os governantes e autorida-
des, como seus proprietrios. Este talvez seja o principal fator de impunidade no
Brasil, pois o criminoso sabe que a possibilidade de ser descoberto, incriminado
com provas cabais e preso remotssima (2008a, p. 329-330).
Ainda sobre a atividade de apurao criminal, temos assistido nos ltimos
anos a intenso debate sobre a possibilidade de ser realizada tambm pelo MP. Esta
possibilidade tem sido alvo de intensas disputas judiciais e doutrinrias e encerra
defesas corporativistas tanto por parte de promotores quanto de delegados de
polcia. Ela se explica, em larga medida, pela ambiguidade de alguns dispositivos
constitucionais, mas principalmente pela falta de regulamentao de alguns de-
les. Assim, o Art. 129 da CF, que elenca as funes institucionais do MP, prev
exclusividade na promoo da ao penal pblica; promoo do inqurito civil
e da ao civil pblica para proteo do patrimnio pblico e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; exerccio do controle externo
da atividade policial e requisio de diligncias investigatrias e instaurao de
inqurito policial.
Pelo que defendem os promotores, sua participao na investigao crimi-
nal teria o mrito de garantir o mnimo de contraditrio e tirar do delegado a
sobreposio de prerrogativas. Os policiais civis, por sua vez, defendem que o MP
tem funo somente de instaurar inqurito civil nos casos previstos e que cabe so-
mente s Polcias Civis a apurao penal, ainda que a partir de solicitao do MP.
Apesar de ainda no ter tomado deciso definitiva sobre a questo, o Supremo
Tribunal Federal (STF) recentemente tomou deciso no sentido de reconhecer a
investigao conduzida pelo MP.19 Este foi tema de discusso ao longo dos traba-
lhos da ANC e ainda hoje objeto de proposies legislativas, especialmente de
emendas constitucionais. Esta questo sobre a qual no se avizinha soluo e
que se soma dicotomia das organizaes policiais para tornar nosso sistema de
segurana pblica pouco eficiente e muito marcado por interesses de corporaes.
Nos anteprojetos de dispositivos constitucionais oriundos dos trabalhos da
Subcomisso Temtica, j estava previsto o modelo dicotmico de polcia. Con-
tudo, havia se optado por utilizar a denominao foras pblicas para a corporao
encarregada de manter a ordem pblica e de polcias judicirias para as corpo-
raes com funo de apurar as infraes penais. O relator da subcomisso, na
apresentao de seu anteprojeto, argumenta que:
19. Em contraposio a decises tomadas anteriormente, em maro de 2009 a 2a turma do STF reconheceu por
unanimidade que os integrantes do Ministrio Pblico podem investigar <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticia-
NoticiaStf/anexo/HC91661votoEG.pdf>.
As foras Policiais estaduais continuaro exercendo a polcia ostensiva, como

alis o vm exercendo h mais de um sculo e meio, desde o perodo regencial.
Recentemente, de forma equivocada, receberam a denominao imprpria de
Polcia Militar, sugerindo interpretaes desastrosas. Sua ao complementada
pela atividade de Polcia Judiciria, a qual tem como procedimento processual
bsico o Inqurito policial, instituto jurdico consagrado no Brasil como alter-
nativa ao Juizado de Instruo Criminal. Por outro lado, a Polcia Judiciria
tambm nos ltimos anos foi denominada impropriamente de Polcia Civil,
inadequao geradora de perversa dicotomia semntica entre Polcia Civil e Po-
lcia Militar, postura dialtica de conflito potencial, distoro que posiciona em
lados opostos civis e militares, fato que a proposta neutraliza completamente
(FIZA, 1987-1988, p. 30).20
As denominaes rechaadas pelo relator acabaram sendo adotadas j na
Comisso Temtica, inclusive a partir de argumentos que colocavam as funes
das Polcias Civis no somente ligadas apurao penal e questionavam a aludida
dicotomia entre civil e militar.
Cabe mencionar, ainda, a proposta da Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais, conhecida como Comisso Afonso Arinos, que previa que os
estados, por meio das Polcias Civis, ficassem incumbidos da preservao da or-
dem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio; que as Polcias Civis
deveriam proceder s investigaes criminais e realizar a vigilncia ostensiva e
preventiva, podendo manter quadros de agentes uniformizados; e que os estados
poderiam criar Polcia Militar para garantia da tranquilidade pblica, por meio
de policiamento ostensivo, quando insuficientes os agentes uniformizados da Po-
lcia Civil e do Corpo de Bombeiros.21
Na mesma linha, segundo levantamento do relator da Subcomisso IVb,
foram apresentadas sete sugestes com proposta de fuso entre PC e PM em
uma nica estrutura de carter civil, alm do projeto de Constituio apresen-
tado pela bancada do Partido dos Trabalhadores (PT), propondo a extino das
Polcias Militares estaduais e a criao de foras policiais de natureza civil. Em
contraposio, 29 sugestes teriam sido apresentadas pela manuteno das PMs
no policiamento ostensivo.
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio.
21. A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais reuniu 50 intelectuais, nomeados pelo Presidente da Repblica
Jos Sarney e presididos pelo jurista Afonso Arinos, que trabalharam entre 1985 e 1986, para elaborar um anteprojeto
de texto constitucional. O anteprojeto elaborado jamais foi entregue Assembleia Nacional Constituinte, pois poca
se temia que fosse entendido como influncia sobre os parlamentares e perigosa ingerncia do Executivo sobre a au-
tonomia do Legislativo. Mas o texto produzido foi publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU) e acabou influenciando,
em alguma medida, os trabalhos dos constituintes. A esquerda havia considerado a comisso muito conservadora, mas
o resultado de seus trabalhos acabou desagradando a direita, que o julgou excessivamente progressista.
Para repensar o modelo dualizado de polcias, as opes apresentadas so,

entre outras:22 i) desconstitucionalizar a questo cada estado poderia implantar
o melhor arranjo, sendo possvel haver polcias de ciclo completo civis e milita-
res; ii) regulamentar o 7o do Art. 144, para que se promova melhor diviso de
tarefas, se maximize a cooperao e se minimizem as disputas;23 iii) desmilitari-
zar as polcias e criar polcias de ciclo completo civis; iv) criar polcias de ciclo
completo militares; ou, ainda, v) implantar polcias organizadas por circunscrio
geogrfica ou por tipo de crime. Adicionalmente, discute-se ampliao do papel
das guardas municipais para que passem a desempenhar funes de proteo do
cidado e de policiamento ostensivo, nos moldes das polcias de proximidade.
No h, portanto, nenhum tipo de consenso entre estudiosos da rea, que
so unnimes somente em avaliar que da forma como atualmente est organizado
o sistema de segurana pblica no pas, no h eficincia, aumenta-se a impu-
nidade, a violncia policial se perpetua, a populao no confia nas instituies
policiais, as investigaes criminais so falhas, o policiamento das ruas ineficaz,
alm de outros problemas, relacionados corrupo, ao excesso de letalidade no
trabalho policial e forma como os policiais interagem com os cidados comuns,
problemas estes que afetam a populao como um todo e a populao pobre
em particular mas que tambm trazem repercusses sobre os policiais e suas
condies de trabalho, riscos no exerccio da profisso, entre outras.
Como pde ser visto neste item, portanto, a vinculao das Polcias Milita-
res ao Exrcito, arranjo de 1967 mantido aps a transio democrtica, constitui
importante caracterstica do nosso sistema de segurana pblica, o que nos leva
ao ponto seguinte.
2.4.2 Polcias Militares como foras auxiliares do Exrcito

Desde 1934, a subordinao das Polcias Militares ao Exrcito matria cons-
titucional (quadro 1, do Anexo 1). Antes do perodo de exceo iniciado em
1964, contudo, estas eram polcias aquarteladas e voltadas para questes de
segurana interna. A manuteno de sua vinculao s Foras Armadas, aliada
ao seu papel central nas aes de segurana pblica, de atribuio dos governos
de estado, ambos princpios consagrados pela CF/88, geram situao ambgua
e que traz questionamentos relevantes. Por isto, os autores so unnimes ao
afirmar que a Constituio de 1988 deu continuidade a modelo institudo pelo
regime autoritrio e que traz srias consequncias para as polticas de segurana
pblica at a atualidade.
22. Ver, por exemplo, Silva (2008a), Silva Filho (2001) e Bicudo (2000).
23. Art. 144, 7o: A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica,
de maneira a garantir a eficincia de suas atividades.
A centralizao e a militarizao da segurana pblica ocorridas durante o regi-

me militar normalmente so associadas a trs fatores: i) a preocupao da Unio com
alguns estados e suas PMs, que haviam participado ativamente do golpe de 1964 e
estariam desgastadas; ii) o aumento da criminalidade e a necessidade de atender as
demandas populares por mais polcia nas ruas; e iii) a
dificuldade das Polcias Civis de lidarem com as tarefas de controle impostas pela consolida-
o do regime autoritrio e das antigas polcias estaduais de darem conta do enfrentamento
da luta armada desenvolvida por alguns setores da oposio (PINHEIRO, 1982, p. 65).
A vinculao das Polcias Militares estaduais como foras auxiliares do Exr-
cito tema dos mais controversos e criticados por todos que estudam a Consti-
tuio Federal sob a tica dos direitos humanos e/ou da relao entre militares e
civis na histria de nosso pas. A confuso entre polcia para defender o cidado
e polcia para defender o Estado permanece ou seja, teramos continuidade da
lgica da doutrina de segurana nacional, como colocado anteriormente.
De qualquer forma, a configurao perpetuada pela Constituio Federal
suscita duas questes fundamentais: uma relacionada prpria militarizao da
atividade policial e a outra ao duplo comando vivenciado pelas PMs brasileiras.
Segundo diferentes especialistas,24 a atividade policial, em uma sociedade
democrtica, deveria ter carter civil. No somente porque no se deve imiscuir
defesa do Estado e proteo do cidado, mas devido prpria lgica militar, ina-
dequada para atividades relacionadas preveno da violncia e da criminalidade.
O policial que age na rua deve ter conscincia de sua funo preventiva e deve ter
iniciativa, e no somente dever disciplina e obedincia a um superior. A sua atua-
o no deve estar fundamentada em princpios blicos, ligados lgica de guerra
e de combate ao inimigo, mas na proteo aos cidados de maneira democrtica
e equitativa. A atividade de policiamento seria, portanto, eminentemente civil,
porque a polcia tem que prestar servio pblico para o cidado. O foco de sua
atuao deve ser a proteo do cidado, e no o combate ao inimigo.
Na ANC, o relator da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua
Segurana, na apresentao de seu anteprojeto, argumentou em sentido contrrio:
Para manter a operacionalidade de servios executados normalmente em situaes
adversas e de grande risco, exige-se dos integrantes das Foras Policiais e Corpos de
Bombeiros, disciplina rgida, hierarquia forte, alm de condicionamento fsico e
psicolgico, que somente o estatuto administrativo militar pode proporcionar, sen-
do perigoso e insensato manter seus integrantes ao estatuto comum do funcionrio
pblico civil (FIZA, 1987-1988, p. 30).25
24. Ver, por exemplo, Mariano (2004) e Bicudo (2000).

Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio.
Relator: Deputado Constituinte Ricardo Fiza (PFL/PE).
Pinheiro defendia, em 1982, que na medida em que o esquema de sustentao

ideolgica que determinou a organizao das Polcias Militares e suas tarefas tenha sido
ultrapassado, a militarizao da polcia inaceitvel (1982, p. 86-87). Hlio Bicudo
sustenta que os modelos adotados pelos pases do primeiro mundo aconselham
uma Polcia Civil a servio do povo e que a Comisso Interamericana de Direitos
Humanos tem feito reiteradas recomendaes no sentido de que entreguem, com ex-
clusividade, as atividades de policiamento s autoridades civis (2000, p. 99).
O mesmo autor analisa que os constituintes de 1986 no quiseram ou, prova-
velmente, no puderam enfrentar o desafio de desmontar por inteiro os funda-
mentos de uma ditadura que ento se desfazia. Ao invs, consolidaram a existn-
cia de uma Polcia Militar autoritria e arbitrria(...) (BICUDO, 2000, p. 98).
Zaverucha lhe faz eco ao afirmar que:
(...) nossos constituintes no conseguiram se desprender do regime autoritrio re-
cm findo e terminaram por constitucionalizar a atuao de organizaes militares
em atividades de polcia Polcia Militar e defesa civil Corpo de Bombeiros ,
ao lado das Polcias Civis. As polcias continuaram constitucionalmente, mesmo em
menor grau, a defender mais o Estado que o cidado (2005, p. 72-73).
O relator Ricardo Fiza argumentou, ainda, em sua justificativa:
A condio de foras auxiliares e reserva do Exrcito, tanto para as Foras Policiais
como para os Corpos de Bombeiros, alm de j pertencerem a nossa melhor tra-
dio constitucional e longe de significar qualquer subordinao, traz sem dvida
indiscutveis vantagens operacionalidade desejada, seja para a defesa territorial
em caso de guerra seja para a manuteno da ordem interna (1987-1988, p. 30).26
Silva, ao analisar as possibilidades de que as Foras Armadas requisitem a
mobilizao de Polcias Militares ou o contrrio que os estados solicitem a atu-
ao das Foras Armadas chega a concluso inteiramente oposta:
No carece dvida de que a alternativa encontrada em 1988, a de manter essas
instituies como polcia e como fora de defesa interna, redundou na consolidao
de um sistema policial canhestro e um no menos canhestro sistema de segurana
interna, um a complicar o outro. Se esse quadro no traz maiores prejuzos segu-
rana interna, para cujas situaes de risco podem ser adotadas solues ad hoc, o
mesmo no ocorre com a segurana pblica, pois a proteo das pessoas contra a
criminalidade e a violncia exige o empenho mximo e permanente da polcia, nem
sempre com o emprego da fora, mas com as atividades de investigao policial e
com as tcnicas de mediao (2008a, p. 413).
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio. Deste
raciocnio e da previso estabelecida pelo Art. 144 se justifica a necessidade de a Unio ter a prerrogativa de legislar
privativamente sobre as normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao
das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, conforme prev o Art. 22, inciso XXI, da CF/88.
Um grave problema decorrente da subordinao dos policiais militares

ao Exrcito o duplo comando. As Polcias Militares respondem ao Estado-
Maior do Exrcito, mas tambm, aos governadores estaduais. O governador
nomeia os comandantes e confere patentes, a fazenda estadual remunera os
integrantes da corporao, mas eles podem ser chamados a qualquer tempo
para compor a fora do Exrcito, que controla uma srie de elementos rela-
tivos s corporaes.27
uma ambiguidade que gera muitas dificuldades, em relao ao duplo co-
mando, mas tambm a uma crise de identidade por parte dos policiais. Como
coloca Silva:
Foras ambguas, as Polcias Militares continuam com dificuldade de se identificar
plenamente com a funo policial, ao mesmo tempo em que j no se identificam
com a funo militar do Exrcito. Sendo as duas coisas sem discernir claramente
este fato, no conseguem ser nem uma coisa nem outra (2008a, p. 410).
Em grande medida, esta ambiguidade est relacionada misso constitu-
cional das Foras Armadas, qual seja, [a] defesa da Ptria, [a] garantia dos po-
deres constitucionais e, por iniciativa destes, da lei e da ordem (CF, Art. 142).
Este foi tema de aprofundados debates ao longo da ANC, sobretudo tendo em
vista o contexto de redemocratizao que se vivenciava.28 No foi por acaso que
o captulo da segurana pblica ficou ao lado do captulo das Foras Armadas
e que os conceitos de defesa externa, defesa, ordem ou segurana interna e se-
gurana pblica perpassaram o debate sobre estes captulos. Seu resultado foi a
sobreposio de captulos e artigos ambguos e, de maneira mais marcada, a con-
tinuidade de institutos cruciais, que haviam sido criados ou renovados durante
o perodo de arbtrio.
27. Apesar de ter perdido o controle sobre a instruo das PMs, a IGPM, atualmente subordinada ao Comando
de Operaes Terrestres (Coter), ainda controla o tipo de armamento, a localizao dos quartis e o ades-
tramento das tropas, entre outros aspectos. Na pgina da IGPM na internet, encontram-se fluxograma de
aquisio de material blico, regulamentos para uniformes e para uso de condecoraes, efetivo das Polcias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares de cada estado, bem como sua organizao em batalhes, compa-
nhias, regimentos etc; oferta de cursos e estgios para policiais e bombeiros militares, entre outros. Disponvel
em:<http://www.coter.eb.mil.br/3sch/IGPM/igpm.htm>. Acesso em: 4 fev. 2009. Acrescente-se a isto que o
sistema de informaes das Polcias Militares deve estar subordinado ao sistema de informaes do Exrcito, o
que traz implicaes at mesmo sobre o arranjo federativo. Como expe Zaverucha, as PMs so obrigadas, por
lei, a passar informaes coletadas atravs do chamado canal tcnico ao comandante do Exrcito. Ou seja, tal
comandante possui informaes sobre o prprio governador de Estado, pondo em xeque o princpio federativo
(ZAVERUCHA, 2005, p.71). Apesar de parecer anacrnico, este um princpio que continua em uso e j trouxe
nos anos recentes embaraos para a relao Exrcito/governo estadual.
28. Miguel (1999) relata detalhes do processo de atuao das Foras Armadas na ANC em torno da defesa da misso
constitucional tal como desenhada na Emenda no 1, de 1969.
Um deles, que serve de corolrio para o quadro apresentado at aqui,

a prerrogativa por parte dos policiais militares de serem julgados pelas
justias militares estaduais. Esta prerrogativa havia sido concedida em 1977,
no chamado pacote de abril (EC no 7), que incluiu na Constituio a
possibilidade de criao de justia militar estadual com competncia para
processar e julgar, nos crimes militares definidos em lei, os integrantes das
Polcias Militares (Art. 144, 1o, letra d). Devido a esta incluso, o STF,
j em 1978, reviu a Smula no 297, de 1963, que no considerava oficiais e
praas das milcias dos estados no exerccio da funo policial como militares
para efeitos penais, sendo competente a justia comum para julgar os crimes
cometidos por ou contra eles.
A CF/88 manteve dispositivo semelhante ao inserido pelo pacote de
abril, autorizando a criao de justia militar estadual e prevendo tribunais
de justia militar nos estados em que o efetivo militar seja superior a 20 mil
integrantes (Art. 125, 3o). Este dispositivo, aliado ao 4o do Art. 144
s Polcias Civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem,
ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apu-
rao de infraes penais, exceto as militares desenham o foro privilegiado
para militares estaduais e federais.
A crtica apresentada por Pinheiro ainda antes dos debates sobre a Consti-
tuio mantm-se, tendo em vista a perpetuao do quadro legal:
(...) a utilizao das polcias militares que se amplia no enfrentamento do crime
comum, especialmente depois do pacote de abril, cria um foro privilegiado para
as polcias militares. A guerra contra o crime das polcias militares vai ser beneficiada
com as mesmas garantias que gozava no enfrentamento da luta armada: passa a no
ter fronteiras com a guerra permanente (1982, p. 66).
A Constituio Cidad, portanto, manteve regulamentaes de
1970, ano de promulgao do Cdigo de Processo Penal Militar (CPPM),
e de 1978, quando o STF decidiu que o policial militar, se comete cri-
me no exerccio do policiamento, deve ser julgado pela justia especial.
A maior crtica a este desenho que se trata de justia rigorosa com transgresses
disciplinares, mas, em geral, complacente com crimes cometidos contra o cidado
no exerccio do policiamento.
Atualmente, quando um policial comete um crime, aberto inqurito
policial militar (IPM), presidido por um colega, e o julgamento se d nos
chamados conselhos de sentena, compostos por quatro juzes militares e
um juiz togado, sendo que, para ser juiz militar basta ter patente ou posto
superior ao do policial que est sendo julgado. Esta a receita para grande
impunidade decorrente de crimes cometidos por policiais militares, o que
perpetua as prticas de violncia, por um lado, e a falta de confiana da po-

pulao nos agentes de segurana pblica, por outro lado.29 Esta questo ser
abordada na prxima seo.
A perpetuao de institutos herdados do perodo militar, portanto, gera si-
tuaes que ferem frontalmente importantes preceitos constitucionais relaciona-
dos ao Estado democrtico de direito. Neste sentido, a violncia policial mostra-
se atualmente como um dos grandes problemas relacionados ao modelo adotado
pelo Estado brasileiro para a segurana pblica.
Todos os ingredientes apresentados acima a crise de identidade dos PMs,
a lgica do combate em detrimento da lgica do servio pblico, a dupla vin-
culao das PMs e dualizao da atividade policial fazem com que tenhamos
a polcia violenta que temos, que trabalha na lgica da guerra contra o crime
o inimigo externo substitudo pelo inimigo interno, agora no mais o guerri-
lheiro, mas o traficante, o bandido, o morador de favela.
Devido sua importncia e seu carter emblemtico no sentido de represen-
tar, por um lado, enorme ilegalidade e ilegitimidade face ao nosso Estado demo-
crtico de direito e, por outro, significativa continuidade em relao ao regime
que o antecedeu, o tema da violncia policial ser aprofundado na prxima seo.
3 Estado democrtico e violncia policial
3.1 A investigao policial e o processo judicial dos Autos de Resistncia

Enquanto prevaleceu o Cdigo Penal Militar (CPM) tal como formulado em
1969, o julgamento pela justia comum de policiais militares que haviam come-
tido homicdios dolosos era praticamente impossvel. O jornalista Caco Barcellos
ilustra este fato no seu livro Rota 66, em que examina dezenas de casos de pessoas
mortas por policiais militares em So Paulo entre 1970 e 1992,30 em sua maioria
29. Inmeros so os relatos e denncias nesse sentido, como o caso do famoso livro Rota 66 (2001), de Caco Barcellos,
que apresenta extenso e minucioso levantamento feito pelo autor acerca do envolvimento de policiais militares de So
Paulo em homicdios e os desdobramentos destas aes. Desde 1996, a Lei no 9.299 determina que os crimes dolosos
contra a vida cometidos por policiais militares devem ser julgados na justia comum. Contudo, a investigao permanece
sob a alada da justia militar e o Superior Tribunal Militar (STM) decidiu, ainda, que esta lei no se aplica aos militares fe-
derais. Zaverucha (2005) relata que a Cmara dos Deputados havia aprovado que quaisquer crimes cometidos por policias
militares contra civis deveriam ser julgados na justia comum, mas o Senado aps sofrer presso por parte dos policiais
militares acabou limitando somente para crimes dolosos contra a vida, o que foi aprovado na referida lei. Ademais, duas
semanas depois, foi apresentado novo projeto de lei propondo a excluso dos militares das Foras Armadas desta nova
norma e, de qualquer forma, a deciso do STM neste sentido foi tomada em novembro daquele ano. Pode-se concluir que
a lei de 1996 foi relativamente branda, ao deslocar para a justia comum apenas os crimes dolosos contra a vida e, alm
disso, no explicitar que o processo investigatrio deveria ser realizado pela PC. Ainda assim, a constitucionalidade da
nova lei pde ser contestada na justia. A questo foi resolvida com a promulgao da Emenda Constitucional no 45, de
2004, que inseriu na prpria Constituio, no captulo sobre as justias estaduais, que os crimes militares seriam julgados
pela justia militar ressalvada a competncia do tribunal do jri quando a vtima for civil (Art. 125, 4).
30. O caso Rota 66, que d nome ao livro, ocorrido em 1975, revelou a impossibilidade de julgamento de oficiais
militares pela justia comum durante a vigncia do regime militar.
pobres e moradores da periferia da cidade. O livro tornou-se um importante

documento sobre a violncia policial, pois rene informaes da imprensa, docu-
mentos do Instituto Mdico Legal (IML), da justia militar, justia civil e entre-
vistas com familiares das vtimas. Entre suas principais concluses, destacam-se:
Os laudos do IML frequentemente contradiziam as verses policiais,
devido ao nmero de balas e sua localizao nos corpos das vtimas.
O local do crime no era preservado, ao contrrio, o corpo do falecido
era levado a algum hospital simulando ao de socorro.
Nmero importante de vtimas era inocente, pois no praticara ne-
nhum ato criminoso e a maioria no tinha antecedentes criminais.
O inqurito policial militar apresentava erros graves, invariavelmente
em defesa dos policiais.
Nos poucos casos em que testemunhas a favor das vtimas eram ou-
vidas, isto no alterava o veredicto em favor da absolvio dos oficiais
militares por parte da justia militar.
Nmero importante de vtimas das aes violentas da Polcia Militar
no fazia parte das estatsticas oficiais, pois os corpos nunca seriam en-
contrados, eram casos de desaparecidos.
Tais mtodos de atuao de determinados batalhes da PM permanecem
presentes mesmo aps tantos anos. As descobertas de Barcellos sobre as aes de
praxe nos casos de resistncia seguida de morte foram confirmadas por outros es-
tudos, realizados anos depois, notadamente o realizado pela Ouvidoria de Polcia
de So Paulo, no ano 2000 (OUVIDORIA DA POLCIA DO ESTADO DE
SO PAULO, 2001). Tambm no Rio de Janeiro, diversos relatrios tm descri-
to aes policiais abusivas similares, contabilizando milhares de vtimas civis nos
anos recentes (LYRA, 2004; ANISTIA INTERNACIONAL, 2007).
Quanto ao julgamento dos oficiais militares, no Rio de Janeiro um estudo
sobre os processos relativos aos autos de resistncia em andamento na auditoria da
justia militar, entre 1993 e 1996, mostrou que de 301 casos encontrados, 295
foram arquivados a pedido da promotoria e que os seis que foram a julgamento
resultaram em absolvio dos policiais acusados (CANO, 1997).
Mesmo depois da aprovao da Lei no 9.299, em 1996, que transferiu os crimes
dolosos contra a vida cometidos por militares para a justia comum, a defesa da posio
dos civis mortos em confronto com a polcia continuou sendo problemtica. Em So
Paulo, estudo realizado em 2002 mostrou que a maior parte dos casos de resistncia
seguida de morte eram encaminhados justia comum, mas somente em processos cujo
acusado era o civil morto. Poucos casos eram encaminhados ao tribunal do jri acusando
o policial militar autor da morte (OUVIDORIA DA POLCIA DO ESTADO DE

SO PAULO, 2002). Em Pernambuco, o governo estadual recentemente apresentou
cerca de dois mil inquritos policiais relativos a morte de civis por agentes da polcia que
estavam engavetados durante anos nos arquivos da Polcia Civil do estado e no foram
apresentados promotoria. Em muitos casos os crimes j haviam prescrito (ALSTON,
2008). A prescrio dos crimes tambm favoreceu a maioria dos oficiais militares acusa-
dos no massacre do Carandiru, ocorrido em So Paulo em 1992 (CALDEIRA, 2000).
A possibilidade de julgamento de policiais militares pela justia comum nos
casos de crimes dolosos contra a vida relativamente recente. As pesquisas exis-
tentes sobre o tema so pontuais, o que dificulta a avaliao de seus efeitos sobre
este tipo de prtica no Brasil.
3.2 Violncia policial nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro

Apenas alguns estados brasileiros divulgam informaes peridicas sobre as ocor-
rncias envolvendo mortes de civis por policiais. A evoluo da violncia policial
nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro nos ltimos anos pode ser avaliada por
meio dos nmeros relativos aos casos de resistncia seguida de morte e autos de resis-
tncia, divulgados periodicamente pelos respectivos governos estaduais.31 No caso
de So Paulo, a srie dos casos de resistncia seguida de morte pode ser reconstruda
para os ltimos 25 anos. No caso do Rio de Janeiro, a srie histrica dos autos de
resistncia mais curta, pois s h dados a partir de 1997. Em ambos os casos, h
alguns problemas relacionados a registros e lacunas nas informaes, mas trata-se
de dados de grande utilidade para anlise da questo da segurana pblica nessas
unidades da Federao (UFs).
Ambos os estados so indiscutivelmente referncias importantes nos temas da
violncia, da criminalidade e da ao policial, no somente por terem se tornado
espelhos da problemtica da segurana pblica no pas, devido ao espao por eles
ocupado na mdia, mas tambm, devido aos nmeros da violncia que apresentam.
O grfico 1 apresenta nmero de civis mortos em confronto com a polcia
militar e civil em cada ano no estado de So Paulo. Como pode ser observado,
o grfico revela uma alternncia entre perodos de aumento e reduo do nmero
de casos. Esta evoluo est relacionada a perodos de tentativa de controle, por
parte do Executivo estadual, sobre abusos de violncia cometidos por oficiais da
polcia, seguidos de perodos de reforo da violncia policial por meio do discurso
e de determinados atos do Executivo. Porm, ainda que a poltica de segurana
pblica adotada pelo governo tenha influenciado a ao letal da polcia, no ex-
plica completamente sua evoluo.
31. Tais informaes tornaram-se peridicas em 1995, no caso de So Paulo e, em 2000, no caso do Rio de Janeiro.
O governo do jurista Franco Montoro, de 1983 a 1986, adotou em sua

poltica de segurana um discurso de defesa do Estado de Direito e contrrio
violncia policial. Por exemplo, o governo tomou algumas medidas, tais como:
enfraquecer a Rota,32 trocar o comando da Polcia Civil e dar maior apoio
Corregedoria da Polcia, que passou a punir e afastar nmero maior de policiais
(CALDEIRA, 2000). Mesmo com estas medidas, a violncia policial continuou
em nveis altos no estado at 1985, passando a cair a partir do ltimo ano do
governo, como mostra o grfico 1.
GRFICO 1
Civis mortos em confronto com a polcia no estado de So Paulo 1981-2008
1600
Nmero de civis mortos pela polcia (militar e civil)
1470
1400
1200 1140
1000
915
800
663
585 585 595 610
600 576
532 500
481 453 459
409 438 431
399 393
400 351 329
300 286 328 305 294 286 271
200
0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Paulo Jos Cludio
Maluf M Franco Montoro Orstes Qurcia Luiz A. Fleury Filho Mrio Covas Geraldo Alckmin Lembo Jos Serra
Marin
Civis mortos em confronto com a polcia Governador/ano
Fontes: Para nmero de mortos pela polcia entre 1981-1995, Caldeira (2000); entre 1996-2007, SSP-SP.
O governo Qurcia, 1987-1990, adotou discurso mais complacente com

o uso excessivo da fora pela polcia e nomeou para a Secretaria de Segurana
Pblica (SSP) um ex-oficial da Polcia Militar e ento promotor, Luiz Antnio
Fleury Filho, que seria seu sucessor como governador do estado. Como secret-
rio de segurana, Fleury afirmava que a polcia teria seu apoio para usar todo
o rigor (CALDEIRA, 2000). Durante o governo Qurcia a violncia policial
continuou em nveis similares aos do governo anterior, embora apresentando
alta nos dois ltimos anos da gesto.
32. Rota so as Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar, batalho de choque da Polcia Militar do Estado de So Paulo,
conhecido por sua truculncia e tornado mais famoso aps o relato de Caco Barcellos no livro Rota 66, cujo ttulo se
deve ao caso contado pelo jornalista, ocorrido em 1975, que envolveu jovens da classe mdia paulistana e policiais
do referido batalho.
Nos dois primeiros anos do governo Fleury, 1991-1992, a violncia poli-

cial no estado assumiu nmeros exorbitantes, como pode ser visto no grfico 1.
O ex-secretrio da segurana, ento governador, fortaleceu a Rota com novas
viaturas e equipamentos, alm de aumentar seu efetivo de 250 para 679 homens
(BARCELLOS, 2001). O aumento da violncia letal durante o governo Fleury
culminou com o traumtico massacre do Carandiru, em 1992. A partir de ento,
o governo passou a controlar os abusos de violncia policial.
O primeiro governo de Mrio Covas, de 1995-1998, retomou o discurso de
respeito aos direitos humanos e controle da violncia policial. Neste governo fo-
ram tomadas algumas medidas importantes, como nomeao de um ombudsman
para receber denncias contra a polcia, que posteriormente seria transformado em
Ouvidor da Polcia; aprovao de lei estadual exigindo publicao trimestral das
estatsticas criminais, inclusive os casos de mortos por policiais, no Dirio Oficial
do estado Lei no 9155/1995; implantao de um programa para retreinamento
de policiais envolvidos em mortes de civis Programa de Acompanhamento de
Policiais Militares Envolvidos em Ocorrncias de Alto Risco (Proar). A partir de
1996 houve reduo importante do nmero de civis mortos pela polcia no estado,
porm, os nmeros da violncia policial voltaram a patamares elevados em 2000.
O vice-governador, Geraldo Alckmin, assumiu o governo com o falecimen-
to de Mrio Covas em 2001 e, no pleito seguinte, foi eleito governador. Durante
seu governo o nmero de civis mortos pela polcia voltou a aumentar e passaram
a ocorrer episdios de ataques de determinadas faces criminosas contra a polcia
do estado, que culminaram com a rebelio orquestrada nos presdios do estado e
os ataques do Primeiro Comando da Capital (PCC) em 2006. Em resposta aos
ataques da faco criminosa a polcia do estado cometeu centenas de execues na
capital em apenas algumas semanas.33
A tabela 1 apresenta em detalhes dados relativos ao nmero de civis mortos
e feridos em confronto com policiais civis e militares, assim como nmero de po-
liciais mortos e feridos em servio para o perodo 1981-2008. As quatro ltimas
colunas da tabela apresentam a razo entre mortos e feridos entre policiais e civis,
separadamente , assim como a razo entre o nmero de civis e o nmero de poli-
ciais mortos Polcia Civil e Militar em conjunto. A alta letalidade da ao policial
pode ser comprovada por meio da comparao entre as razes de mortos e feridos
do lado da polcia e do lado dos civis. Com efeito, na maior parte do perodo o
nmero de civis mortos maior que o nmero de civis feridos, enquanto a mor-
talidade dos policiais relativamente baixa frente ao nmero de policiais feridos.
33. Este governo esteve em desacordo com entidades de defesa dos direitos humanos no estado ao designar um conhe-
cido torturador para cargo importante da Polcia Civil, impor restries administrativas atuao da Ouvidoria de Polcia,
esvaziar a Corregedoria de Polcia, revogar o programa de retirada de oficiais militares envolvidos em situaes violentas
das ruas, alm das denncias que pesavam contra o secretrio de segurana pblica (PASTORAL CARCERRIA, 2002).
A tabela 1 mostra tambm que a razo entre civis mortos e policiais mortos tem
uma amplitude de variao elevada no perodo considerado. Cabe observar que no
perodo 1996-1999 a razo entre civis e policiais mortos apresentou os nmeros
mais baixos da srie e que este perodo coincide com os esforos do Executivo es-
tadual no sentido de aumentar o controle sobre os abusos cometidos por policiais.
TABELA 1
Nmero de mortos e feridos em confrontos com as polcias e nmero de policiais
mortos e feridos em servio no estado de So Paulo 1981-2008
Pessoas mortas Pessoas feridas
Policiais mortos Policiais feridos
em confronto em confronto Mortos/ Feridos Civis mortos/
em servio em servio
Ano com a polcia com a polcia Policiais mortos
Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia nos confrontos
Civis
Civil Militar Civil Militar Civil Militar Civil Militar Civil Militar
1981 ND 300 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
1982 ND 286 ND 74 ND 26 ND 897 ND 0,03 3,86 11,00
1983 ND 328 ND 109 ND 45 ND 819 ND 0,05 3,01 7,29
1984 ND 481 ND 190 ND 47 ND 654 ND 0,07 2,53 10,23
1985 ND 585 ND 291 ND 34 ND 605 ND 0,06 2,01 17,21
1986 ND 399 ND 197 ND 45 ND 599 ND 0,08 2,03 8,87
1987 ND 305 ND 147 ND 40 ND 559 ND 0,07 2,07 7,63
1988 ND 294 ND 69 ND 30 ND 360 ND 0,08 4,26 9,80
1989 ND 532 ND ND ND 32 ND ND ND ND ND 16,63
1990 ND 585 ND 251 ND 13 ND 256 ND 0,05 2,33 45,00
1991 ND 1140 ND ND ND 78 ND 250 ND 0,31 ND 14,62
1992 ND 1470 ND 317 ND 59 ND 320 ND 0,18 4,64 24,92
1993 ND 409 ND ND ND 47 ND ND ND ND ND 8,70
1994 ND 453 ND 331 ND 25 ND 216 ND 0,12 1,37 18,12
1995 ND 500 ND 312 ND 23 ND 224 ND 0,10 1,60 21,74
1996 47 239 48 287 17 32 59 730 0,29 0,04 0,85 4,88
1997 18 253 37 275 11 26 68 714 0,16 0,04 0,87 6,84
1998 52 299 44 342 14 31 67 1011 0,21 0,03 0,91 6,64
1999 66 327 72 288 32 43 97 975 0,33 0,04 1,09 4,36
2000 71 524 88 298 16 33 101 712 0,16 0,05 1,54 10,69
2001 74 385 82 357 18 40 100 524 0,18 0,08 1,05 6,64
2002 69 541 47 373 17 42 88 449 0,19 0,09 1,45 9,17
2003 47 868 37 594 14 19 73 458 0,19 0,04 1,45 26,30
2004 40 623 27 476 2 25 81 442 0,02 0,06 1,32 23,07
2005 32 297 24 406 6 22 69 398 0,09 0,06 0,77 10,61
2006 66 510 32 383 9 29 58 394 0,16 0,07 1,39 13,42
2007 47 391 44 372 8 28 57 555 0,14 0,05 1,05 10,86
2008 39 392 46 322 3 19 74 363 0,04 0,05 1,17 17,82
Fontes: Para o perodo 1981-1995, Caldeira (2000). Para o perodo 1996-2008, Secretaria de Segurana Pblica do Estado
de So Paulo.
Obs.: ND = informao no disponvel.
A Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo, criada em 1995, tem

desempenhado papel importante quanto ao controle da violncia policial.
As tabelas do Anexo 2 apresentam dados relativos aos policiais civis e mi-
litares denunciados na Ouvidoria, assim como os resultados da denncia
em termos de investigaes realizadas pelas corregedorias de polcia e
oficiais punidos. Os dados mostram que uma parcela importante das de-
nncias recebidas entre 1998 e 2008 foi investigada 40% das denncias
contra policiais militares e 19% das denncias contra policiais civis. Por ou-
tro lado, quanto maior a patente dos policiais militares, menor a proporo
de denncias investigadas. Com efeito, enquanto apenas 5% das denncias
envolvendo oficias militares superiores foram investigadas pela corregedoria
de polcia, 51% das denncias envolvendo praas tiveram o mesmo enca-
minhamento. No caso da Polcia Civil, enquanto 9% dos delegados denun-
ciados foram alvo de investigaes, 92% dos agentes policiais denunciados
foram investigados.
No caso do Rio de Janeiro, os dois governos de Leonel Brizola, 1983-1986
e 1991-1993, marcaram o perodo da redemocratizao. No que diz respeito se-
gurana pblica, o governo adotou poltica alinhada com os preceitos dos direitos
humanos e discurso radicalmente contrrio ao uso da violncia e s arbitrarieda-
des cometidas por policiais militares, sobretudo contra a populao mais pobre e
moradores das favelas (DORNELLES, 2008). Para este perodo, entretanto, no
h estatsticas sobre os autos de resistncia.
As estatsticas sobre a violncia policial no Rio de Janeiro mostram que o
nmero de civis mortos pela polcia cresceu continuadamente de 2000 a 2003 e, a
partir de ento, permaneceram em patamar extremamente elevado: mais de 1.000
civis mortos em supostos confrontos com a polcia por ano at 2008. De 1997 a
2008, apenas no curto perodo de um ano, 1999, houve adoo pelo governo do
estado de poltica de controle da violncia policial.
Naquele ano, o primeiro do governo de Anthony Garotinho, o Executivo
adotou srie de medidas buscando controlar a violncia policial no estado. Tais
medidas incluam a criao da Ouvidoria de Polcia, criao das Delegacias
Legais, programas de treinamento dos profissionais, criao do Instituto de Se-
gurana Pblica (ISP) que passaria a divulgar as estatsticas policiais, inclu-
sive os casos de violncia policial , e incio de um programa de policiamento
comunitrio em determinadas favelas da cidade (SOARES, 2000). Naquele
ano houve reduo pontual dos casos de violncia letal pela polcia, como pode
ser observado no grfico 2.
GRFICO 2
Nmero de mortos em confronto com a polcia no estado do Rio de Janeiro 1997-2008
Nmero de pessoas mortas em confronto com a polcia
1.400
1330
1195
1.200 1137
1098
1063
1.000 983
900
800
592
600
427
397
400
300 289
200
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Marcelo Alencar Antony Garotinho Benedita Rosinha Garotinho
da Silva Srgio Cabral
Governador/ano
Fontes: Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC) e ISP.
Porm, a partir de 2000, os nmeros da violncia letal por parte da polcia

cresceram rapidamente, passando de 289, em 1999, para 900, em 2002, quando
Benedita da Silva havia assumido como governadora. Dois episdios graves de
violncia na cidade do Rio de Janeiro mobilizaram a ateno da populao e po-
dem ter contribudo para omisso do governo frente escalada da violncia poli-
cial, a saber: o caso do sequestro do nibus 174, em 2000, e o caso do assassinato
do jornalista Tim Lopes, em 2002 (LYRA, 2004).
A partir de 2003, j no governo de Rosinha Garotinho, o Executivo passou a
adotar discurso favorvel ao uso excessivo da fora pelas polcias e promover aes
mobilizando grande efetivo policial para aes pontuais em determinadas favelas,
frequentemente com grande saldo de civis mortos. Alm disso, o governo realizou
trocas importantes nos cargos relativos segurana pblica no estado visando afastar
as pessoas comprometidas com organizaes de direitos humanos (LYRA, 2004).
Em maro de 2005 ocorreu o alarmante episdio da Chacina da Baixada, na qual
29 pessoas foram assassinadas. As investigaes da Polcia Civil e da Polcia Federal
levaram o MP a denunciar 11 Policiais Militares do estado pelo crime. Em 2007 o
nmero de civis mortos pela polcia no estado atingiu novo recorde, 1.330 pessoas.34
34. A poltica de reforar a postura ostensiva e combativa da polcia to evidente que o relator das Naes Uni-
das sobre execues sumrias esteve no Rio de Janeiro em 2007 e foi presenteado com um caveiro em miniatura
(o caveiro como se chama o veculo blindado da Polcia Militar destinado, primordialmente, a operaes em favelas
e que tem desenho inspirado em tanques de guerra). Ressalta-se que o governador do estado no recebeu o relator
das Naes Unidas em sua misso ao Brasil.
As informaes disponveis sobre uso da fora letal pela polcia no estado

do Rio de Janeiro no revelam o nmero de feridos nem discriminam as mortes
causadas por policiais civis e militares separadamente. A tabela 2 apresenta nme-
ro de pessoas mortas nos chamados autos de resistncia, assim como nmero de
policiais civis e militares mortos em servio. Como pode ser observado na ltima
coluna da tabela, a razo entre civis mortos e policiais mortos extremamente
elevada em todo o perodo, alcanando valores extremos no perodo recente, mais
de 40 civis para cada baixa policial.
TABELA 2
Nmero de mortos em confronto com a polcia e de policiais mortos em servio no
estado do Rio de Janeiro 1997-2008
Pessoas mortas em
Policiais mortos em servio Civis mortos/ policiais
Ano confronto com a polcia
mortos em confrontos
Polcia Civil e Militar Polcia Civil Polcia Militar
1997 300 _ _ _
1998 397 7 ND _
1999 289 4 ND _
2000 427 3 20 18,57
2001 592 3 24 21,93
2002 900 7 33 22,50
2003 1195 7 43 23,90
2004 983 0 50 19,66
2005 1098 9 24 33,27
2006 1063 2 27 36,66
2007 1330 9 23 41,56
2008 1137 4 22 43,73
Fontes: CESeC e ISP.

Obs.: ND = informao no disponvel.
Cabe observar que a Ouvidoria de Polcia no Rio de Janeiro foi criada em

1999, mas no se destacou como instituio de controle externo da violncia
policial (AZEVEDO, 2006). No caso do Rio, a ouvidoria funciona dentro da
Secretaria de Segurana Pblica e o ouvidor escolhido livremente pelo gover-
nador, diferentemente de So Paulo, onde o ouvidor escolhido de uma lista
trplice indicada pelo Conselho Estadual de Segurana Pblica (CONSEP) e
tem oramento e recursos definidos.
A evoluo dos nmeros relativos ao uso da fora letal no Rio de Ja-
neiro e em So Paulo mostra alguns fatores relevantes. Em primeiro lugar,
h relao importante entre a poltica de segurana adotada pelo Executivo
estadual e o nmero de civis mortos pela polcia, qual seja, os governos que
se mostraram complacentes com o uso abusivo da fora pela polcia tende-

ram a engendrar nveis de violncia policial que, muitas vezes, escaparam ao
controle do prprio governo por exemplo, os casos da chacina da Baixada
Fluminense, em 2005, e a chacina de maio de 2006 em So Paulo. Por outro
lado, os governos que se propuseram a controlar os nveis de violncia policial
encontraram srias dificuldades e, muitas vezes, foram sucedidos por gover-
nos que adotaram linhas opostas na rea da segurana pblica.
Em segundo lugar, os nmeros da violncia policial no Rio de Janeiro e em
So Paulo permanecem bastante elevados, e isto fica patente quando se observa
a razo entre civis e policiais mortos em confrontos, especialmente no caso do
Rio de Janeiro. Cabe observar que a atuao da Ouvidoria de Polcia do estado
de So Paulo tem sido fundamental para documentar e tornar transparentes os
desvios de conduta e os abusos de violncia cometidos pelas polcias estaduais.
A sociedade civil pode, por meio das informaes produzidas, exercer o chamado
controle externo da atividade policial. No Rio de Janeiro, pelo contrrio, no existe
um rgo que exera papel similar, embora os pesquisadores da rea e ativistas de
direitos humanos se esforcem em denunciar as prticas consideradas abusivas.
Cabe fazer ressalva de que, no estado de So Paulo, o excessivo nmero de presos e
os problemas do sistema prisional fatores que no foram abordados no presente
estudo indicam que a poltica de segurana pblica adotada no resolveu de
forma sustentvel a questo da represso ao crime.
As informaes de dois dos mais populosos estados brasileiros onde os
ndices de criminalidade superam a mdia nacional evidenciam que se perpetua
em nossas polcias cultura de enfrentamento e de abuso da fora letal. Isto no
significa que todos os profissionais destas corporaes se alinhem a estas posturas.
Ademais, os recentes esforos governamentais voltados para formao e capacita-
o tm procurado romper com estes elementos de cultura institucional, presen-
tes mesmo dentro do atual arcabouo legal. Um dos esforos neste sentido tam-
bm diz respeito implantao de novos conceitos para as polticas de segurana
pblica e novas formas de atuao policial. A prxima seo se dedica a este tema.
4 Polticas de preveno da violncia: potencialidades

do policiamento comunitrio no Brasil
4.1 O modelo de policiamento comunitrio

Modelos de policiamento so discutidos no mundo todo h vrias dcadas.
Experincias de diversas naturezas vm sendo empreendidas em localida-
des de diferentes pases, na busca por atuao policial que possa se mostrar
mais eficiente na preveno da criminalidade ou, pelo menos, no aumento
da confiana dos cidados e na reduo da sensao de medo e insegurana.
Neste sentido, um dos modelos mais discutidos na atualidade o chamado

policiamento comunitrio, ou policiamento de proximidade.35
A existncia de polcia comunitria pressupe que foras policiais e cidados
so coprodutores da segurana pblica, para que possa haver menos crimes, me-
nos medo da violncia, mais responsabilizao da polcia e maior respeito nas re-
laes entre policiais e comunidade. O policiamento comunitrio reconhecido
como o lado progressista e avanado do policiamento (SKOLNICK; BAYLEY
2006, p. 15) nas democracias industriais mundiais.
Apesar de no haver acordos sobre o que deva ser o policiamento comuni-
trio, existe a certeza de que ele deve refletir uma filosofia de respeito mtuo e
proximidade no nvel de tticas e estratgias de operao da polcia. A premissa
central do policiamento comunitrio de que o pblico deve exercer papel mais
ativo e coordenado na obteno de segurana. O pblico deve ser coprodutor da
segurana junto com a polcia, refletindo novas interaes entre estes.
Skolnik e Bayley (2006) definem as aes de polcia comunitria por meio
de quatro elementos: i) preveno do crime baseada na comunidade; ii) reorienta-
o das atividades de patrulhamento para enfatizar os servios no emergenciais;
iii) aumento da responsabilizao da polcia e da responsabilidade da comunida-
de; e iv) descentralizao do comando.
A preveno do crime o elemento central e, para alcan-la eficazmente,
a unidade de organizao do policiamento deve ser a mais localizada possvel,
preferencialmente o bairro. Os programas de Vigilncia de Bairro, implemen-
tados em alguns pases, possuem esta unidade geogrfica de referncia.36 Uma
das crticas que estes programas atuam mais sobre a diminuio do medo em
relao ao crime que sobre a preveno dos atos criminosos em si. Outra crtica
a de que se trata de aes que funcionam mais para famlias de classe mdia e
para o cuidado de suas propriedades. Finalmente, analisa-se que so aes que
representam intromisso das polcias nos assuntos particulares dos moradores.
Como veremos, estas crticas parecem ser aplicveis a alguns programas imple-
mentados aqui no Brasil.
Outro ponto importante para caracterizar as polcias comunitrias o tipo
de estratgia de policiamento que utilizam. A presena na rua considerada fun-
damental, assim como o contato com a vizinhana, mas as estratgias so variadas.
35. Ver Skolnick e Bayley (2006) e Rolim (2006) para discusses mais pormenorizadas acerca destes conceitos e mo-
delos. Chama ateno o fato de que o modelo analisado desde a dcada de 1980 em pases desenvolvidos. A edio
original da obra de Skolnick e Bayley, referncia sobre o tema, data de 1988.
36. Este foi um programa implementado na Gr-Bretanha por iniciativa da polcia e de alguns polticos a partir dos
anos 1980, sendo que se identificam programas similares nos Estados Unidos, Japo, Austrlia e Cingapura, com
diferenas entre eles de acordo com a instituio proponente da iniciativa e a cultura local. Skolnick e Bayley (2006)
analisam muitos destes programas em seu livro.
Policiamento motorizado, em bicicleta, ronda a p, postos de polcia acessveis nos

bairros e em lugares pblicos, visitas domiciliares fazem com que os policiais entrem
em contato direto com a populao e com os problemas cotidianos desta, elementos
indispensveis para o policiamento preventivo. O modelo pressupe estratgia que
est baseada na ideia de manuteno da ordem, que, associada polcia comu-
nitria, se refere supresso da desordem ou do comportamento incivilizado de
indivduos em lugares pblicos (SKOLNICK; BAYLEY, 2006, p. 28).
Trata-se da teoria das janelas quebradas (broken windows), baseada em
estudo feito em 1969 pelo psiclogo da Universidade de Stanford Philip Zim-
bardo, que relatava experimentos onde esta teoria era utilizada. O experimento
consistia em deixar dois carros abandonados, cada um em um bairro dife-
rente no Bronx e em Palo Alto , para depois ser observado o comportamen-
to da vizinhana em relao aos carros. Em ambos os casos observou-se que
houve destruio e saqueio dos carros, mas aconteceram em momentos e de
forma diferenciados. No Bronx, o ataque do carro foi quase imediato, dez mi-
nutos depois de abandonado. Em Palo Alto o vandalismo no carro no se pro-
duziu at que o prprio cientista destrusse parte deste. A destruio sempre
comeava pelas janelas, e depois de quebradas, a destruio e saqueio do carro
era quase imediata. Concluiu-se que o vandalismo pode ocorrer em qualquer
lugar onde as barreiras comunais, no sentido de cuidado mtuo e de obriga-
es de civilidade, estejam diminudas por aes que deem a entender que
ningum se preocupa com isto. Utilizando esta teoria, foi avaliado o programa
denominado Safe and Clean Neighborhoods Program, anunciado em meados de
1970 no estado de New Jersey para ser aplicado em 28 cidades. Chegou-se
concluso de que, apesar de no haver diminudo a criminalidade por vezes
havia aumentado nos lugares onde houve patrulhamento a p parte funda-
mental do programa a populao tinha opinio mais favorvel em relao
polcia, sentia-se mais segura e os policiais estavam com a autoestima elevada,
maior satisfao no trabalho e atitude favorvel com os cidados do bairro, em
comparao aos oficiais que trabalhavam em patrulhas motorizadas. Isto levou
a pensar que na comunidade o nvel de desordem e crime est geralmente re-
lacionado no somente a comportamentos que perturbem o sossego pblico,
mas tambm degradao ambiental. A teoria das janelas quebradas sistema-
tizada por Wilson e Kelling (1982) oferece, desta forma:
(...) uma valiosa contribuio para o fortalecimento de uma nova abordagem policial.
A metfora usada pelos autores a de que quando a janela de uma casa quebrada
preciso repar-la rapidamente, pois, se isso no ocorrer, haver a tendncia de que
outros vidros sejam quebrados. O abandono produziria, assim, uma mensagem
que estimularia os infratores a persistirem nas aes ilegais e a torn-las progressiva-
mente mais srias (como uma espiral de declnio) (ROLIM, 2006, p. 72).
De acordo com essa concepo, as rondas a p em locais onde imperam desor-

dem, vandalismo, pichaes, comportamentos agressivos e violentos, pessoas dor-
mindo na rua etc., tm o potencial de fazer com que as pessoas que moram nestes
locais sintam-se menos inseguras e menos tentadas a abandonar o bairro. O objetivo
suprimir crimes e manter o bairro atraente para seus habitantes. Interessa mostrar
que o controle do local no est nas mos de infratores e criminosos, mas que a
polcia quem o detm. No entanto, como advertem Skolnick e Bayley (2006), se
esta estratgia de policiamento ser comunitria ou no vai depender da forma com
que seja aplicada. Na medida em que seja realizada de forma autoritria e sem par-
ticipao da comunidade se afastar do policiamento comunitrio e ser um servio
realizado sob ameaa. Esta advertncia de extrema importncia para o caso brasi-
leiro, j que, como mostra a anlise que segue, a polcia comunitria implementada
em favelas do Rio de Janeiro esteve baseada em grande parte nesta filosofia, mas
apresentou alguns dos problemas aqui formulados, alm de outros especficos deste
tipo de localidade e da criminalidade que nela impera.
Se as comunidades tm problemas especficos e prioridades diferentes o poli-
ciamento deve ser adaptvel. Neste sentido, um aspecto importante do policiamento
comunitrio a descentralizao do comando, que significa que os policiais subordina-
dos devem ter a liberdade para agir de acordo com sua leitura prpria da realidade.37
Este elemento tem sido de difcil aplicao no caso brasileiro devido estrutura alta-
mente hierarquizada da nossa Polcia Militar, como apontado na seo 1.
Hoje em dia at os preconizadores da filosofia do policiamento comunitrio
desistiram de cham-lo assim e referem-se necessidade de um policiamento
inteligente, ligado concepo de que possvel reduzir o problema da crimi-
nalidade se voc tem o pblico do seu lado. simples assim. E como se faz isso?
Voc presta ao pblico o servio que o pblico pede a voc que preste, como
aponta Bayley, um dos autores mais citados quando se fala do tema, em entre-
vista de 2007. No entanto, no est clara a diferena entre um e outro conceito,
pois o mesmo autor concorda com a estratgia de introduzir a filosofia de
policiamento comunitrio (BAYLEY, 2007) na polcia de forma generalizada.
Neste sentido, o policiamento comunitrio, mais do que um tipo especfico de
polcia, deve ser uma forma especfica de conceber e realizar o trabalho de po-
lcia. Como veremos a seguir, no Brasil, apesar das dificuldades institucionais e
culturais que constituem ponto de partida difcil para a aplicao desta filosofia,
h programas e aes concretas de policiamento comunitrio que tm sido im-
plementados e ainda continuam na agenda das polticas de segurana pblica.
37. Os policiais devem ter capacidade de pensar por si s e de traduzir as ordens gerais em palavras e aes apro-
priadas. necessria uma nova espcie de policial, bem como um novo tipo de comando. O policiamento comuni-
trio transforma as responsabilidades em todos os nveis: no nvel dos subordinados, aumenta a autogesto; no dos
superiores, encorajam-se as iniciativas disciplinadas, ao mesmo tempo em que se desenvolvem planos coerentes que
correspondam s condies locais (SKOLNICK; BAYLEY, 2006, p. 34).
4.2 Polcia comunitria no Brasil: marco institucional no contexto federativo

O Brasil diferena dos outros pases federativos (exceto a Blgica) tem um fe-
deralismo triplo, que atribui constitucionalmente aos trs nveis de governo Unio,
estados e municpios autonomia, poder de deciso e responsabilidades para aplica-
o de polticas pblicas. Para alguns autores, o federalismo no Brasil est associado
ao constitucionalismo, j que em todas as constituies esta forma de organizao de
governo ratificada, ainda que sob diferentes arranjos institucionais (SOUZA, 2005).
A Constituio de 1988 confirma o federalismo, ao tempo que constitucio-
naliza e descentraliza diversas polticas sociais. Com isso, a partir de 1988 muni-
cipalizam-se vrias instituies e a coordenao de polticas pblicas. Como visto
anteriormente, porm, as Polcias Militar e Civil permanecem sob jurisdio dos
governos estaduais. No se estimulou, no texto constitucional, portanto, a descen-
tralizao da poltica de segurana pblica. Se, por um lado, as foras de segurana
so comandadas pelos governos estaduais, por outro lado, a Polcia Militar conti-
nuou com parte de sua estrutura vinculada ao Exrcito e, portanto, ao poder central.
Alm disso, o dispositivo que vincula a poltica de segurana s aes municipais
ainda tmido, no podendo ser considerado parte de uma poltica descentralizadora
nesta rea. O Art. 144 da Constituio, em relao ao papel dos municpios, dispe
to somente que estes podero constituir guardas municipais destinadas proteo
de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (Art. 144, 8o).
Contrariamente, so mltiplas as referncias importncia das experincias
locais, descentralizadas, e as polticas e aes no espao municipal para desenho
de uma poltica de preveno do crime e da violncia. No Brasil, experincias
que tm a localidade como unidade geogrfica de referncia para o desenho da
iniciativa so mais apontadas como bem sucedidas, ou seja, que tiveram algum
efeito sobre a queda da criminalidade avaliada como diminuio de diversos
delitos, seja contra a propriedade ou contra a vida (KAHN; ZANETIC, 2005).38
Muitas das aes de preveno de violncia comearam a realizar-se no espao
municipal e depois foram transferidas aos estados e aplicadas em toda federao.
Portanto, pode-se afirmar sem receio que projetos de preveno implementados
no nvel local podem constituir experincias-piloto, a partir das quais se elaboram
posteriormente polticas de maior abrangncia. A implementao de programas
de polcia comunitria no escaparia a esta lgica.
No entanto, qualquer ao que integre a polcia deve ser produto da coorde-
nao entre os diversos mbitos, principalmente o estadual e o federal e requer acor-
dos entre instituies destes nveis da federao. Nos casos onde foram realizadas ex-
perincias de polcia comunitria, foi por iniciativa dos governos dos estados e mais
especificamente produto da ao das secretarias estaduais de segurana pblica.
38. Entre elas so assinaladas a Lei Seca, o disque denncia, a criao de secretarias municipais de segurana e alguns
investimentos sociais.
Como analisa Marta Arretche (2000), a descentralizao das polticas pblicas

depende de ao poltica deliberada que supe estratgias de induo especficas,
capazes de delegar responsabilidades pela gesto das polticas de um nvel de go-
verno mais abrangente para outro mais especfico. A adeso de governos locais
transferncia de atribuies depende de clculo dos custos e benefcios advindos de
assumir a gesto de poltica determinada e dos recursos com que cada administrao
conta para desempenh-la. Portanto, os atores envolvidos avaliaro os custos e ga-
nhos em termos polticos que derivam da implementao de uma poltica pblica.
No caso das polticas de segurana, pode-se afirmar que os riscos de qualquer
ao so altos, j que, se por um lado qualquer melhora indicada pela diminuio
da criminalidade pode acarretar grandes benefcios polticos, por outro lado, um
equvoco nesta rea altamente visvel, que permanece na mira constante da opinio
pblica, pode trazer perdas enormes aos seus responsveis. Portanto, sendo rea alta-
mente sensvel, poucos so os polticos que costumam arriscar grandes mudanas.39
A implementao de programas de polcia comunitria no escapa a estas presses
que permeiam disputas dentro dos governos estaduais, os quais acabam sendo identi-
ficados como responsveis tanto pelos xitos como pelos fracassos destes programas.
Os projetos de policiamento comunitrio tampouco escapam das presses
oriundas das prprias corporaes policiais. Neste caso, um dos principais proble-
mas a ser enfrentado tem a ver com a persistncia de prticas e conceitos arraiga-
dos, conforme abordado anteriormente. Muitas destas prticas advm da predomi-
nncia nas instituies policiais da doutrina da segurana nacional, cujos preceitos
parecem continuar permeando o cotidiano do trabalho da polcia no Brasil (MU-
NIZ, 1999). A cultura das instituies policiais o resultado de polticas herdadas
de perodos de arbtrio, o que impe srias dificuldades a qualquer mudana que
se queira fazer tanto na estrutura quanto na filosofia das prticas institucionais.
Devido aos dispositivos constitucionais, o papel fundamental pela poltica
de segurana pblica est nas mos dos governos estaduais. Cabe ao governo fede-
ral a responsabilidade de traar diretrizes e estimular a adeso dos nveis subnacio-
nais a determinadas iniciativas, por meio da transferncia de recursos e do apoio
institucional. Por fim, resta aos municpios a elaborao de iniciativas prprias,
desde que coordenadas com as polcias estaduais.
A partir dos anos 1990, especialmente, percebe-se maior atuao do go-
verno federal na rea da segurana pblica. Alm disto, observa-se que, ao lado
da instrumentalizao de aes de controle e represso, vem ganhando espao
a implementao de medidas voltadas para preveno do crime e da violncia.
Os programas e aes de preveno tm sido implementados a partir de diferentes
39. Este pressuposto reafirmado na lgica que orienta a anlise de Soares (2006).
nveis do Estado polticas federais, estaduais e municipais. A seguir, sero exami-

nadas as principais aes de iniciativa do governo federal nos ltimos anos.
4.3 Polticas de preveno da violncia e de policiamento comunitrio no

governo federal
No mbito do governo federal, em 1997 foi criada a Secretaria Nacional de Se-
gurana Pblica (SENASP) no Ministrio da Justia (MJ),40 o Programa de Inte-
grao das Informaes Criminais, em 1995, e o Fundo Nacional de Segurana
Pblica (FNSP), em 2001, que lhes deu impulso. A criao destes rgos e pro-
gramas pode ser avaliada como uma das primeiras medidas visando preveno
tomada pelo governo federal e envolvendo estados e municpios.
Criado por meio da Lei no 10.201/2001 depois alterada pela Lei
no 10.746/2003 , o FNSP tem como objetivo apoiar projetos na rea de
segurana pblica e de preveno violncia, enquadrados nas diretrizes do
Programa de Segurana Pblica para o Brasil do Governo Federal. Com isso,
o FNSP desde 2001 destina recursos para projetos estaduais e municipais na
rea, sendo que, at 2003, o apoio aos municpios estava condicionado cria-
o de guardas municipais. A modificao da lei em 2003 retirou esta condio
e substitui-a por outras: pode receber estes fundos o municpio que mantenha
guarda municipal ou realize aes de policiamento comunitrio ou, ainda, im-
plante Conselho de Segurana Pblica (Lei no 10.746/2003). Entre os objeti-
vos do fundo, est o apoio a projetos de qualificao e equipamento das foras
de segurana pblica, aos sistemas de informaes, inteligncia e estatsticas
de segurana, modernizao tcnica e cientfica da polcia, a programas de
polcia comunitria e programas de preveno ao delito e violncia.41 Ele
constitui, portanto, importante instrumento do governo federal para induo
de aes na rea de segurana pblicas nos estados e municpios.
Como foi formulado por alguns estudiosos do assunto, a partir dos anos
1990, e, principalmente na dcada de 2000, observa-se um alargamento da
questo da segurana pblica, tanto do ponto de vista conceitual como ad-
ministrativo (KAHN; ZANETIC, 2005, p. 3). A ampliao do conceito de
segurana registra-se na prtica principalmente a partir dos primeiros anos da
dcada de 2000, por iniciativa do governo federal, com lanamento do Plano
Nacional de Segurana Pblica (PNSP), visando integrao de aes sociais
contra a violncia e de represso da criminalidade.42
40. A SENASP foi criada por meio do Decreto no 2.315, de 4 de setembro de 1997, tendo sucedido a Secretaria de
Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica (SEPLANSEG), criada em 1995.
41. Ver a lei e suas modificaes no site <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10201.htm>.
42. Este um Plano de aes. Seu objetivo aperfeioar o sistema de segurana pblica brasileiro, por meio de
propostas que integrem polticas de segurana, polticas sociais e aes comunitrias, de forma a reprimir e prevenir o
crime e reduzir a impunidade, aumentando a segurana e a tranquilidade do cidado brasileiro (BRASIL, 2000a, p. 4).
Neste mesmo ano, destaca-se a elaborao do Plano de Integrao e Acompa-

nhamento de Programas Sociais de Preveno Violncia (PIAPS), concebido den-
tro de enfoque multidisciplinar dos problemas da segurana pblica, considerando
a violncia como fenmeno multifacetado e que exige integrao de programas
sociais, em perspectiva preventiva que aborde as causas dos problemas. Neste plano,
j estava previsto desenvolver aes com foco na populao de crianas e jovens
entre 9 e 24 anos e suas famlias, comeando em 2001 com a ao integrada de 12
ministrios, em 79 municpios de regies metropolitanas consideradas prioritrias.
So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria e Recife, que, na poca, apresentavam maiores
taxas de mortes por homicdios no pas, foram as primeiras regies contempladas.
Dessa forma, pela primeira vez, os altos ndices de letalidade violenta entre os jo-
vens do sexo masculino moradores de metrpoles comearam a fundamentar a escolha
de um foco para as polticas de preveno da violncia. A definio de uma populao de
risco, sobre a qual deve ser focalizado qualquer programa de preveno da violncia, esta-
va na concepo do plano, que previa, ainda uma articulao entre os rgos de gover-
no, em suas trs esferas administrativas federal, estadual e municipal (PIAPS, 2002).
Vrias foram as aes includas e os fundos destinados, mas a implementa-
o de projetos foi dispersa e no houve avaliao nem continuidade desta ini-
ciativa, encerrada em 2003, com advento do novo governo. Datam deste pero-
do os projetos municipais inseridos dentro de concepes integrais de segurana
pblica. A integrao das esferas municipal, estadual e federal, por sua vez, foi
limitada. O governo federal se limitou ao provimento de recursos financeiros e a
algumas aes pontuais. A criao de mecanismos para avaliao e monitoramen-
to dos projetos e aes nesta rea, assim como desenvolvimento de critrios para
a escolha de regies/populaes para as quais se priorizariam aes preventivas,
comearam a ser pensados naquele momento, mas seriam efetivados mais tarde.43
A perspectiva atual de preveno adotada pela SENASP reconhece o crime e a
violncia como problemas complexos e est dirigida necessidade de identificar, em
cada local, os agenciamentos equivalentes para o crime e a violncia, e, a partir deste
diagnstico, elaborar polticas especficas que, tanto quanto possvel, os previnam
(BRASIL, 2005b, p. 7). A SENASP chama ateno para o fato de que:
(...) o conceito de segurana pblica no pode ser reduzido ao servio que as po-
lcias estaduais ou federais podem prestar (...) [j que] sempre muito injusto
exigir das polcias que elas ofeream uma soluo aos problemas do avano da cri-
minalidade e da violncia, porque a maioria das causas destes fenmenos no pode
ser enfrentada pelos policiais, por melhor que trabalhem e por maiores que sejam
seus esforos (BRASIL, 2005b, p. 8).
43. Ver Brasil (2000b). difcil obter hoje informaes organizadas que recolham as experincias e os avanos das aes de
segurana desenvolvidas nas regies do PIAPS, assim como os resultados sobre a preveno e controle da criminalidade.
necessrio ressaltar, contudo, que para enfrentar os problemas de crimina-

lidade e violncia atualmente existentes no Brasil o papel das polcias e a atuao
destas tem se tornado essencial, o que no significa desconhecer a existncia de
outros fatores determinantes.44 Nota-se que expressa uma aparente contradio
entre considerar os problemas de violncia e criminalidade como resultado de
agenciamentos e de causas mltiplas e complexas e reforar as polticas
preventivas sobre uma possvel mudana da ao policial. Dentro das mltiplas
causas, o papel da polcia, tanto sob forma repressiva como preventiva, costuma
ter incidncia sobre o sentimento de segurana ou medo predominante na popu-
lao, embora no esteja confirmada a influncia que possa ter sobre a variao
dos ndices de criminalidade (BEATO; PEIXOTO, 2005). Portanto, qualquer
iniciativa preventiva, alm de integrar aes e projetos do tipo social, comunitrio
e institucional mais amplos, deve comprometer a ao das polcias e agir sobre
as instituies policiais, e, por consequncia, interferir sobre os nveis estaduais e
federais dos quais estas dependem.
A ideia de municipalizar as aes de segurana e de investir em polticas de
preveno, que j vinha sendo esboada desde o incio da dcada de 2000, vai
ganhando mais fora com o passar dos anos. Com as mudanas da legislao e o
repasse de recursos aos municpios, com vistas a apoiar iniciativas voltadas para a
preveno, aprofundam-se aes neste sentido a partir de 2003, e da em diante
as polticas da SENASP apropriam-se de um discurso e de uma prtica preventiva
que tm como referncia experincias internacionais e nacionais prvias.
Pode-se afirmar que, apesar de a CF/88 no prever a efetiva participa-
o dos municpios na segurana pblica e dar as atribuies nesta rea prin-
cipalmente aos governos estaduais, dos quais dependem as polcias, desde
o incio dos anos 2000, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso,
at os dias de hoje tem havido modificaes da legislao e das prticas no
sentido de ampliar o conceito de preveno e de vincul-lo cada vez mais
esfera municipal.
A partir de 2003, aprofundou-se ainda mais a poltica de segurana com
uma agenda que prioriza a preveno da violncia e criminalidade, os mecanis-
mos para o financiamento de aes e projetos assim orientados e a sistematizao
e disseminao de experincias dos programas de preveno, tendo sido criado,
inclusive, banco de dados sobre as prticas preventivas.
44. Note-se que o texto se refere a agenciamentos no a causas, pois pretende adotar ideia de preveno em um
sentido preciso e As causas de problemas complexos so, como se sabe, tambm complexas. Normalmente, elas
remetem a problemas estruturais cuja soluo tarefa para geraes inteiras (BRASIL, 2005a, p. 7).
Criaram-se tambm critrios quantitativos e qualitativos mais claros e sis-

temticos para o repasse dos fundos de segurana primeiramente aos estados
entre 2004 e 2005 e depois aos municpios, a partir de 2006.45
Em 2007, alm de serem aprofundados os critrios de distribuio dos recursos
do FNSP, o MJ lanou o que pretende ser o plano mais abrangente do ponto de vista
preventivo, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), que
preconiza mudar o paradigma na segurana pblica do pas, dando nfase questo
municipal e implementao de programas de preveno, especialmente voltados para
a Juventude, em parceria com outros programas do governo federal (BRASIL, 2007).
Dentro dos objetivos do Pronasci, no que tange preveno da violncia,
encontra-se a capacitao e valorizao dos profissionais de segurana pblica por
meio de cursos de formao com novas metodologias e matriz curricular, cursos
de ps-graduao, implantao de Sistema Integrado de Formao e Valorizao
Profissional, formao das guardas municipais, implantao de Centros de Aten-
dimento de Sade Mental, entre outros.
Finalmente, entre as medidas destinadas a fortalecer o controle externo
das atividades dos profissionais de segurana encontra-se a implantao e arti-
culao de Conselhos de Segurana e Ouvidorias de Polcia, a constituio de
uma Poltica Nacional de Polcia Comunitria e Segurana Comunitria e a sis-
tematizao pela SENASP das denncias de violao dos direitos humanos por
policiais.46 Estes critrios esto em estreita relao com a inteno de melhorar
o desempenho da polcia e de outros profissionais de segurana, assim como, a
confiabilidade na sua ao, sendo extremamente importantes para evitar e punir
abusos cometidos por estes profissionais, como os casos de violncia policial
mostrados anteriormente neste texto.
Entre as atuais diretrizes da poltica de preveno do crime e da violncia in-
cludas no Pronasci, tem-se, portanto, a implantao e sistematizao de aes de
polcia comunitria, alm da valorizao e capacitao dos efetivos policiais para
que possam empenhar-se nestas tarefas. Neste sentido conveniente citar alguns
instrumentos legais e prticos que hoje esto sendo desenvolvidos pela SENASP
visando aplicao na prtica da filosofia de polcia comunitria.
45. Criou-se um ndice que tem como base a mdia ponderada nacional de dados combinados de segurana
pblica homicdios dolosos e outros crimes letais e intencionais, efetivo de policiais civis e militares, outros crimes
violentos , urbanos e populacionais populao, rea/km, concentrao populacional em grandes centros, delitos
de trnsito e um fator de correo socioeconmica produto interno bruto (PIB) e ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH). A este critrio quantitativo adicionou-se critrio qualitativo: o estado que no respondesse o ques-
tionrio de avaliao da poltica teria 10% dos recursos do fundo cortados. O questionrio buscava levantar o cum-
primento de 27 aes especficas na rea determinada pelo Programa Nacional de Segurana Pblica para o Brasil.
46. As informaes sobre os objetivos e abrangncia do Pronasci foram extradas do documento titulado Guia Prtico
de Elaborao de Projetos para os Municpios da SENASP/MJ, da parte que refere s aes de implantao do Sistema
nico de Segurana Pblica (SUSP) contidas no plano plurianual. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/data/Pages/
MJ3F6F0588ITEMID273CF2AC483A4838A7E931123E21A5ACPTBRIE.htm>.
Ainda em 2006, havia sido criado um grupo de trabalho denominado Ma-

triz Curricular Nacional para Polcia Comunitria,47 e realizado o Curso Nacional
de Multiplicador de Polcia Comunitria, com inteno de formar policiais, guar-
das municipais e lideranas comunitrias nesta temtica especfica. Atualmente,
vem sendo consolidada matriz curricular a ser aplicada em todos os cursos de
formao e j existe o Livro do Promotor de Polcia Comunitria com os contedos
desta matriz. Apesar de ser um programa implementado de forma centralizada,
tem o propsito da formao de polcias e lideranas locais que possam atuar
posteriormente em instituies e espaos municipais, estaduais ou comunitrios.
Constam entre os temas curriculares: direitos humanos; estruturao de conselhos
comunitrios; gesto de projetos; gesto pela qualidade na segurana pblica; mo-
bilizao social; polcia comunitria comparada e troca de experincias de polcia
comunitria; polcia comunitria e sociedade; relaes interpessoais, conflitos e as
formas de interveno; teoria e prtica de ensino; teorias sobre polcia comuni-
tria; e resoluo pacfica de conflitos mediao aplicada polcia comunitria.
Por se tratar de aes recentes, no possvel fazer avaliaes a respeito dos
resultados que podem produzir em termos de preveno da criminalidade e na
modificao de conceitos e prticas que, como j se viu, esto arraigadas nas insti-
tuies de segurana pblica e na sociedade. Porm, as aes de segurana pblica
priorizadas pelo governo federal apontam na direo de modificar tanto a matriz
conceitual como as prticas das polcias no pas, fazendo explcitos esforos por
democratizar o papel e a ao dos profissionais e instituies de segurana. Estes es-
foros parecem fundamentais para que as polticas preventivas possam ter impacto
sobre parte importante dos fatores que so identificados comumente como causas
da violncia letal no pas e vm enfrentar as dificuldades advindas tanto do aparato
legal-institucional existente em nosso pas e perpetuado pela CF/88 como,
ligada a ele, da cultura organizacional presente nas nossas polcias.
Desde 2007 recursos de grande monta vm sendo destinados para implemen-
tao do Pronasci e diversos acordos de cooperao foram firmados com outros mi-
nistrios como Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
e Ministrio da Cultura (MinC) e com governos estaduais e municipais. Ainda
cedo, contudo, para avaliar os resultados da implementao do programa, que
parece auspicioso pelo seu contedo amplo e abrangente em termos de preveno e
porque compromete tanto o nvel federal como o estadual e o municipal nas aes.
A adoo de aes municipais, visando segurana e preveno da violncia,
est em consonncia com diversas teorias internacionais que avaliam a preveno
47. Nomeado pela Portaria SENASP no 14, de 26/4/2006, publicada no DOU, de 8/5/2006.
como um conjunto de aes integradas em espaos locais.48 Esta filosofia da pre-

veno fundamenta a implementao dos projetos de polcia comunitria em dife-
rentes partes do mundo assim como as polticas especficas de preveno, algumas
delas baseadas na teoria das janelas quebradas. A seguir, sero examinadas, portanto,
algumas experincias locais de policiamento comunitrio implementadas no Brasil.
4.4 Experincias locais de polcia comunitria

Segundo alguns estudos, a apropriao brasileira do conceito de polcia comuni-
tria coincide com o prprio processo de democratizao do pas e com a nova
CF, a partir dos quais ganham centralidade os conceitos de direitos e liberdades
individuais em oposio s foras de represso e a proteo da vida e da proprie-
dade frente ao crime (CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004). Com o fim da
ditadura, o desafio colocado s polcias foi demonstrar sua eficincia e mudar sua
imagem junto populao. Alguns autores relacionam a emergncia da polcia
comunitria com a necessidade de mudar junto comunidade, uma imagem de-
teriorada do trabalho policial, construda aps dcadas durante as quais a polcia
foi instrumento de represso. No Brasil, isto se viu agravado pelo crescimento da
criminalidade, representado pelo aumento nas taxas de homicdios e do senti-
mento de insegurana da populao. Pesquisas de vitimizao mostram a pro-
poro deste medo do crime e dos nveis de desconfiana da polcia (JACQUES;
ROSIER; TLIO, 2002; ISP, 2007).
No pas, os projetos de policiamento comunitrio49 so desenvolvidos pelas
polcias militares e so bastante diversos tanto do ponto de vista do embasamento
filosfico quanto nas prticas que os caracterizam. Em 2002 foi apontada existn-
cia de 14 experincias de polcia comunitria em diversos estados do Brasil: So
Paulo (SP), Esprito Santo (ES), Par (PA), Paran (PR), Sergipe (SE), Rio Grande
do Norte (RN), Rio Grande do Sul (RS), Distrito Federal (DF), Cear (CE), Per-
nambuco (PE), Paraba (PB), Minas Gerais (MG), Santa Catarina (SC) e Bahia
(BA). Algumas delas provm de experincias anteriores, como nos casos de Minas
Gerais, em alguns bairros de Belo Horizonte; Esprito Santo, de 1993; Distrito Fe-
deral, de 1995 (KAHN, 2002); Rio de Janeiro, de 1994 e 1995 (MUSUMECI et
al., 1996) e So Paulo, de 1997, com implantao dos Conselhos Comunitrios de
48. Para referncias internacionais sobre os principais lineamentos para programas de preveno da violncia, ver
em programas de Segurana Cidad do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); programa Safer Cities do
Habitat das Naes Unidas; Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento
do Delinquente (ILANUD); Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC); programas de preveno
da violncia da Organizao Mundial da Sade (OMS) e da Organizao Pan-Americana da Sade (Opas). Alguns
stios de referncia so: <http://www.iadb.org/topics/topic.cfm?id=CRSE&lang=es>, <http://www.unhabitat.org/
downloads/docs/5524_70912_Safer%20Cities%20-%20Strategic%20plan.pdf>, <http://whqlibdoc.who.int/publi-
cations/2008/9789241597081_eng.pdf>.
49. Podem ser denominados tambm de polcia interativa, polcia solidria ou polcia cidad. Permanece alguma d-
vida sobre a pertinncia de denomin-los de polcia comunitria, no sentido definido por Skolnick e Bayley (2006).
Segurana. Reconhece-se em algumas destas experincias, como de So Paulo e do

Rio de Janeiro, a existncia da filosofia de polcia comunitria, tanto nos aspectos
operativos patrulhamento a p, dilogo com a populao etc. como nas aes
de controle e restabelecimento da autoridade orientadas pelas ideias antes expostas
das janelas quebradas (broken windows).
No entanto, estudos especficos a respeito das prticas e da formao cur-
ricular dos policiais mostram que o modelo predominante de policiamento no
Brasil est muito longe de ser este e assinalam que a maioria das propostas para
reformular a polcia no pas no incorporam o debate sobre o modelo profissio-
nal a ser adotado pela polcia, e a metodologia e as prticas de interveno para a
realizao das tarefas cotidianas, envolvendo a manuteno da ordem e segurana
pblicas (PONCIONI, 2005, p. 586).
Por outro lado, chama-se ateno para a dificuldade de medir resultados
como a diminuio de crimes a partir de modelo de polcia diferente, como o
de policiamento comunitrio, cuja implementao geralmente provoca aumento
do nmero de denncias e da notificao criminal exceo para o caso dos
homicdios , dando impresso de que a criminalidade tambm aumentou.
De fato, o principal aspecto sobre o qual age o policiamento comunitrio parece
ser a respeito da diminuio do medo da populao e o aumento de confian-
a nas instituies policiais. Tambm pode ter efeitos sobre as prticas policiais
abusivas, como tortura ou uso excessivo do poder letal criando modelo de poli-
ciamento democrtico, que substitua o medo por uma relao de confiana m-
tua entre polcia e sociedade (KAHN, 2002), o que, no caso da Polcia Militar
no pas, j seria resultado importante. Porm, como vimos anteriormente, no
possvel avaliar isoladamente os efeitos da aplicao de experincias pontuais de
polcia comunitria sem levar em considerao os modelos de policiamento pre-
dominantes que esto sendo implementados, geralmente contrrios filosofia de
preveno e mais sintonizados com uma concepo operacional de combate ao
crime (PONCIONI, 2005, p. 591).
Como forma de apresentar sinteticamente algumas das dificuldades e avan-
os para implantao do modelo na realidade brasileira, expe-se a seguir a imple-
mentao do programa de polcia comunitria do Grupamento de Policiamento
em reas Especiais (GPAE) no Rio de Janeiro.
4.4.1 A polcia comunitria no Rio de Janeiro: Grupamento de Policiamento em reas Especiais

As justificativas tericas e as instrues operacionais para implementao do
GPAE foram delineadas na Diretriz de Planejamento da 3a Seo do Estado-
Maior Geral (EMG) da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro no 23, de
9 de agosto de 2000. O grupamento tinha entre os seus objetivos explcitos o
desenvolvimento de novas estratgias diferenciadas de preveno e represso

qualificada da violncia e da criminalidade. O argumento central para que fosse
aplicado em reas especiais50 ou favelas era o crescimento desordenado
destes locais como consequncia de processo de urbanizao e migrao intensa
sem planejamento, a ausncia de Estado,51 as caractersticas urbanas desorga-
nizadas que propiciavam condies ideais para a proliferao de ambientes e
dinmicas de desordem urbana, favorecendo inmeras possibilidades associadas
prtica criminal (CARBALLO BLANCO, 2002, p. 26). Observa-se, desde
a justificativa, a proximidade com a ideia de controle de reas desordenadas
nas quais deve ser restabelecida a ordem a partir de uma ideia que dialoga com
a filosofia das janelas quebradas, sendo que, a prtica se baseia em uma proposta
que j existia em Boston, nos Estados Unidos, com objetivo central de diminuir
a violncia e as agresses letais.52
Por outro lado, o coordenador da iniciativa reconhece a discriminao sofri-
da pelos moradores dessas reas por parte das elites sociais, assim como o carter
pontual da ao da polcia, o que no contribui para a construo de relao de
confiana com a comunidade. Mas em nenhum momento faz aluso dinmica
da violncia policial. O que interessa na fundamentao a preservao da or-
dem. Para alcan-la, focalizam-se aes preventivas articuladas com a comuni-
dade, com medidas eventuais de represso qualificada da criminalidade associada
ao trfico de armas e de drogas. Como prev um policiamento integrado com a
comunidade das favelas, do lado dos servios pblicos estatais e das organizaes
comunitrias, aliado a aes ostensivas de restabelecimento da ordem em reas
crticas, combina elementos repressivos e preventivos.
50. O major da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, Antonio Carlos Carballo Blanco, foi o policial designado para
coordenar e comandar a experincia-piloto do GPAE em 2000. Mais tarde escreveu sua dissertao para obteno do
ttulo de bacharel em cincias sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) com anlise da experincia.
Segundo o major, reas especiais so o espao geogrfico de densa ocupao humana, onde existam elevados indica-
dores de violncia e criminalidade, combinado com destacada deficincia na prestao de servios pblicos essenciais
e onde tambm se verifica a existncia de condies inadequadas para o desenvolvimento humano e comunitrio,
propiciando dessa forma um frtil campo para a proliferao de atividades desordeiras e criminosas, em face da pouca
presena, ou at mesmo, a ausncia total da ao do Estado, principalmente em termos de infraestrutura e servios
(CARBALHO BLANCO, 2002, p. 28).
51. Note-se que o GPAE foi inicialmente instalado em uma rea que compreende duas favelas, o Morro de Cantagalo
e Pavo-Pavozinho, situadas no meio dos bairros mais nobres da cidade Copacabana, Ipanema e Lagoa e que
albergam populao desde o incio do sculo XX. Estas duas reas beneficiaram-se do programa Favela Bairro no ano
de 2003 posterior ao GPAE. Contavam desde antes deste perodo, no entanto, com servios de escolas municipais,
postos de sade, creche etc. preciso, portanto, tomar cuidado com a expresso ausncia do Estado, sendo pre-
fervel fazer referncia m qualidade dos servios pblicos ou presena desqualificada e, no caso da poltica
de segurana, presena violenta dos agentes do Estado. Para mais informaes sobre locais selecionados para a
iniciativa, ver portal do Sistema de Assentamentos de Baixa Renda (Sabren) do Instituto Pereira Passos da Prefeitura
do Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://portalgeo.rio.rj.gov.br/sabren/index.htm>.
52. Trata-se do programa Peace to the City, que envolve sete cidades, entre elas Boston e Rio de Janeiro. O movimento
VivaRio tornou-se parceiro do programa, junto com a Polcia Militar do estado, a partir da proposta de criao do GPAE.
Ver relatrio de diagnstico sobre os GPAEs, realizado pelo Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade
Jorge Careli (Claves) da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) em convnio com a Secretaria de Segurana Pblica do
Estado do Rio de Janeiro (RJ) e o Movimento Viva Rio em maio de 2004 (CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004).
A forma de entrada do GPAE nas reas especiais tem carter altamente re-
pressivo e inicia-se com a ao do Batalho de Operaes Policiais Especiais (Bope),
para garantir a desestruturao dos grupos criminosos, apreenso de armas e drogas
ilcitas e liberao do terreno livre para ao permanente e preventiva do GPAE,
que se estabelecer no local de forma definitiva. permitido ao GPAE, em casos de
flagrante delito ou cumprimento de mandado judicial e nos limites do uso leg-
timo da fora, desenvolver aes repressivas qualificadas. Com isto, a instalao do
GPAE, segundo relatrio de avaliao j citado, ocasionou episdios de forte con-
fronto policial e de revolta da populao residente nas favelas onde foi implantado
(CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004). Com objetivos explcitos de reduo do
medo difuso da populao, reduo das atividades criminais e restabelecimento da
confiana no servio policial, as diretrizes fundamentais do GPAE so: i) a no tole-
rncia com a circulao de armas de fogo; ii) a no tolerncia com envolvimento de
crianas em dinmicas criminais; e iii) a no tolerncia com aes violentas, abusos
de poder ou atuao em prticas criminais por parte de policiais, civis ou militares.53
Entre as dificuldades que so assinaladas pelo major Carballo Blanco (2002)
como principais fatores que interferiram na implementao do compromisso do GPAE
de preservao da vida, garantia da ordem democrtica e respeito aos direitos civis,
em articulao com a filosofia do policiamento comunitrio, destacam-se as seguintes:
O modelo institucional, a estrutura e a cultura da Polcia Militar. Esse
fator interveio logo no incio, impedindo que fossem destinados para
trabalhar no GPAE os profissionais capacitados e que voluntariamen-
te escolhessem este servio. Por deciso centralizada da Polcia Militar
do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), selecionaram-se policiais que
agiam em uma ocupao de comunidade situada em rea distante, bem
diferente da rea onde se estabeleceu o GPAE.54
Prticas criminais e violentas por parte dos policiais. As primeiras recla-
maes da comunidade denunciam agresses dos policias na abordagem
53. Os seguintes documentos contm as rotinas e procedimentos para o trabalho do GPAE: Nota de Instruo do EMG
PM/3 no 002, de 13 de abril de 1992 (Polcia Comunitria que regulou a experincia-piloto de Polcia Comunitria
desenvolvida em 1994 em Copacabana) e Nota de Instruo do Comando de Policiamento da Capital (CPC) no 001,
de 8 de setembro de 1994, programa Bairros Mais Seguros. Ver Carballo Blanco (2002).
54. Ao observar, entretanto, o modelo organizacional vigente na Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, percebe-
se uma srie de obstculos para a aplicao efetiva da filosofia de policiamento comunitrio. Profundamente marcada
por uma herana militarista na concepo do trabalho policial, a PMERJ caracterizada pela centralizao de coman-
do, pelo distanciamento entre policiais de ponta e comandantes, pela ampliao prioritria de seu aparato logstico
(armamento, viaturas, coletes), pelo condicionamento voltado para a constituio de uma fora combatente e pela
existncia de indicadores de avaliao pautados na eliminao dos conflitos em detrimento de sua administrao
(ALBERNAZ; CARUSO; MORAES, 2007, p. 47).
dos moradores55 e, mais tarde, a existncia de policiais que consumiam

drogas e negociavam com os traficantes. Como resultado, no final do
primeiro ano de implementao, 70% do efetivo original do GPAE
tinha sido removido. Alguns foram presos e punidos, outros afastados.
Apesar de os problemas colocados, houve avanos relativos experincia,
entre os quais destacam-se:
No referente s relaes dentro da polcia, o modelo GPAE foi oposto
aos modelos tradicionais da corporao militar e esteve pautado nos
princpios democrticos, desenvolvendo tcnicas administrativas e de
gesto participativas, menos centralizadas e mais flexveis. Estas prticas
estabeleceram paradoxo com as prticas militaristas aplicadas dentro da
Polcia Militar e colocaram em questo o Regulamento Disciplinar da
Polcia Militar no qual se baseava o modelo anterior.
Junto com a criao do Conselho Comunitrio de Segurana, introdu-
ziram-se novas rotinas de participao pr-ativa da comunidade para
preveno da violncia e da criminalidade.
Obtiveram-se resultados, como queda do nmero de homicdios e
ocorrncias de bala perdida que caram para zero, e aumentou-se a sen-
sao de segurana. No ano foram atendidas mais de 260 ocorrncias,
50% no criminais, 25% contravencionais e 25% criminais a maio-
ria foi trfico de drogas. Por ocasio do trabalho policial no houve
confrontos visveis que puseram em risco a vida dos moradores, como
acontece frequentemente com a ao da polcia ostensiva em favelas.
Nos anos seguintes outros GPAEs foram implantados em favelas do Rio de Ja-
neiro, no Complexo do Cavalo em Niteri depois de enfrentamentos entre comu-
nidade e polcia em 2002; no Morro da Formiga, na Tijuca, em 2002 onde havia
constantes enfrentamentos entre quadrilhas rivais de traficantes e policiais; e na Vila
Cruzeiro depois do assassinato do jornalista Tim Lopes por traficantes da rea. O
nico GPAE sobre o qual h informao sistematizada para fazer avaliao o do
Cantagalo/Pavo-Pavozinho. No entanto, as mudanas sucessivas de comandos e da
orientao estratgica, assim como a no consecuo de projetos urbansticos deman-
dados e planejados fez com que em 2004 se produzisse uma exploso da paz negociada,
com entrada truculenta da polcia, que acabou produzindo episdio violento nas ruas
55. Segundo relato do major Carballo, este abuso tem seu apogeu no evento acontecido na noite de 4 de maro de
2001, durante desfile das escolas de samba campes: uma das guarnies teria prendido 3 jovens na localidade
conhecida pelo nome de Serafin, conduzindo-os at o Pavo-Pavozinho, onde os mesmos teriam sido submetidos
a aes violentas e arbitrrias, de natureza vexatria, inclusive com a subtrao de alguns bens pessoais, e tambm
ameaados de priso, mediante uma simulao de flagrante forjado, na hiptese de no pagarem o valor em dinheiro
acertado pelos policiais para a compra da liberdade (2002, p. 41-42). Apesar de os 14 policiais envolvidos terem sido
presos, foi difcil restabelecer a confiana da comunidade.
de Copacabana.56 Este tipo de incidente contribuiu ainda mais para a desvirtuao do

carter preventivo da ao do GPAE em outras favelas, onde o policiamento se mos-
trou desde o incio exclusivamente dentro da lgica repressiva. Contribuiu tambm
para minar a confiana que a populao podia ter no incio neste tipo de policiamento.
Para a comunidade o GPAE s faz sentido quando acompanhado de projetos sociais
eficientes e efetivos. Caso contrrio, os servios policiais sempre sero limitados e a po-
pulao continuar a se sentir vigiada e pressionada a denunciar moradores (CLAVES;
FIOCRUZ; VIVARIO, 2004).
As resistncias dentro da PM, a discriminao interna sofrida pelos policiais
que participavam do GPAE, a falta de apoio por parte da secretaria de segurana
que promoveu o projeto, a falta de capacitao dos policiais e as condies de
trabalho destes tambm foram apontadas como elementos fundamentais que im-
pediam o bom andamento das prticas preventivas contnuas pelos grupamentos
destinados a trabalhar no GPAE (CARBALLO BLANCO, 2002).
Porm, apesar das dificuldades, parece ter havido melhoras na imagem que
a populao tinha da polcia a partir da instaurao do GPAE, com aumento da
confiana no policial e queda da criminalidade, tendo, desta forma, cumprido
parcialmente alguns dos objetivos propostos. Isto reafirmado pelos depoimentos
de moradores no relatrio de avaliao (CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004),
ao compararem a ao da polcia antes e depois do GPAE.
De acordo com autoras que avaliaram o GPAE em 2007,
hoje o GPAE representa uma poltica institucional da Polcia Militar do Estado do Rio de
Janeiro, mesmo tendo sua replicao comprometida pelo no-cumprimento dos requisitos
postulados em sua definio (ALBERNAZ; CARUSO; MORAES, 2007, p. 49).
4.5 Reflexes sobre a experincia de preveno e polcia comunitria

Entre as diversas aes de controle e preveno da violncia que foram levadas adiante
pela articulao do governo federal, estaduais, municipais e participao da sociedade
civil, destaca-se neste estudo o caso particular do programa de polcia comunitria,
exemplificado atravs de uma das experincias realizadas no Brasil, o GPAE, no estado
do Rio de Janeiro. Este caso apresentou-se como ilustrativo das dificuldades e dos avan-
os que podem ser obtidos com aplicao de programa de policiamento comunitrio
em trs aspectos: i) diminuio da criminalidade e da violncia; ii) diminuio do
medo da populao e aumento de confiana na ao da polcia; e iii) questionamento
e mudana do modelo tradicional de policiamento.
56. Em depoimento publicado no relatrio da organizao no governamental (ONG) Ao Global da Secretaria da

Associao de Moradores do Pavo-Pavozinho confirma-se a verso publicada em diversos jornais de que os policiais
do GPAE comearam ao violenta contra os moradores e depois foram apoiados por policiais do Grupo Especial
Ttico Mvel (Getam) dos batalhes de PM prximos, 2o e 19o, ocasionando a morte de dois jovens. Foi a partir deste
incidente que as autoridades do GPAE resolveram avaliar o processo. Ver Lyra (2004).
Apesar de no haver avaliaes gerais e abrangentes sobre os diversos pro-

gramas de polcia comunitria no pas, as poucas avaliaes pontuais que existem
chegam a concluses contraditrias. Por um lado, mostram que podem ser bons
programas, fundamentalmente no sentido de recuperar a confiana da populao
na polcia e de contribuir para o controle social sobre as instituies policiais,
democratizando-as. Em alguns casos, podem inibir alguns tipos de crime, prin-
cipalmente os letais, nos locais especficos onde est sendo aplicado o programa.
Por outro lado, evidenciam que ainda h elementos de autoritarismo e militaris-
mo no seio das polcias que dificultam a internalizao e efetivao por parte dos
policiais da filosofia de polcia comunitria, assim como abandono das prticas
de violncia e corrupo que permeiam estas organizaes. Este ltimo ponto,
somado falta de continuidade na aplicao do programa, acaba por minar a
relao que a polcia pode ter com o pblico-alvo que atende, dificultando a con-
tinuidade das experincias.
No entanto, a continuidade das polticas que incorporem esta filosofia, assim
como da prtica deste tipo de policiamento, integrada capacitao dos profissio-
nais dispostos a aplic-la, pode contribuir para melhorar os resultados das aes de
preveno do crime e da violncia, pois pressupe controles societrios da ao poli-
cial e introduz conceitos que renovam e democratizam as instituies policiais. Este
seria um caminho de renovao para as nossas polcias, dentro do ordenamento
jurdico atualmente existente, mas com possibilidades de resultados mais desejveis
e de remodelao da cultura policial que permeia nossas organizaes h dcadas.
Para tanto, faz-se necessria a continuidade e o aprofundamento dos programas
existentes, para que deixem de ser projetos especiais das corporaes, nas quais tra-
balham policiais desprestigiados, para se tornarem o centro do trabalho policial.
5 Consideraes finais
A Constituio Federal no representou ruptura para o campo da segurana p-
blica. Apesar de garantir a segurana como direito individual e social, no modi-
ficou as estruturas existentes, necessrias para tornar o direito efetivo.
O arranjo institucional perpetuado em 1988 foi herdado do perodo da di-
tadura, que efetivou a militarizao desta rea e perpetuou a dualizao do traba-
lho policial. Isto se explica, em grande medida, pelos interesses defendidos pelas
Foras Armadas dentro deste tema ao longo do processo da Assembleia Nacional
Constituinte e, complementarmente, pela no priorizao do tema por parte de
setores mais progressistas da sociedade.
Os frutos desses processos podem ser percebidos ainda hoje em nossas cidades,
pois continuamos com corporaes policiais que trabalham de maneira desintegra-
da e cujas falhas so de difcil controle e apurao. Da mesma forma, as polticas de
segurana pblica permanecem marcadas por lgica militarizada e de combate ao

crime, mais do que de preveno da criminalidade e proteo a todos os cidados.
Um dos fenmenos mais evidentes desse desenho a violncia policial,
que se perpetua em nossas ruas e delegacias. Em geral, h batalhes da Polcia
Militar destacados para aes mais violentas, que so responsveis por uma
parcela importante das mortes de civis em confronto com policiais nos estados
brasileiros, como nos casos do Rio de Janeiro e So Paulo. A alta letalidade da
ao policial acompanhada de um conjunto de irregularidades que muitas
vezes inviabilizam a investigao dos casos. Os dados disponveis mostram que
continua havendo uso excessivo da fora letal por parte das polcias dos estados,
sobretudo a corporao militar.
Contudo, como vimos, tambm a partir do restabelecimento da demo-
cracia que comeam a ser implementadas iniciativas para controlar a atuao
dos policiais, como as aes perpetradas pelo Ministrio Pblico e a criao de
ouvidorias e corregedorias de polcia e, ainda, so idealizadas e instrumentali-
zadas polticas, aes, programas e projetos visando preveno da violncia
e da criminalidade.
De incio, essas prticas foram pensadas e acionadas fundamentalmente a
partir de atores locais, seja por meio das secretarias de segurana dos estados, por
iniciativas de organizaes no governamentais, a partir de iniciativas de institui-
es municipais ou seja pela ao conjunta de todas estas instncias. Neste senti-
do, a Constituio de 1988 oferece limites em relao s instituies que podem
atuar no campo da segurana pblica, fundamentalmente porque determina que
as polcias so estaduais e federais, restando aos municpios as guardas municipais
sem mandato para atuar na defesa dos cidados.
Apesar disto, mltiplas iniciativas de preveno provenientes dos munic-
pios tm tido o apoio da SENASP e do FNSP do governo federal, que repassa
fundos desde 2001 aos municpios que desenvolvem este tipo de iniciativas.
A promoo da descentralizao das polticas de segurana pblica prin-
cipalmente no seu componente preventivo aprofunda-se atravs dos anos e
com os sucessivos governos democrticos. No entanto, essa poltica encontra
resistncias. De um lado, os agentes governamentais dos diferentes nveis
federais, estaduais e municipais encontram-se reticentes ao desenvolvi-
mento de aes deliberadas que possam comprometer seus ganhos polticos.
De outro, as prprias instituies de segurana pblica com responsabilidade
direta na aplicao de modelos de preveno da criminalidade e da violncia
tm dificuldades para mudar as regras e prticas existentes, que se contra-
pem aos modelos preventivos.
As barreiras legais se somam s importantes questes culturais que dificul-

tam a transformao do atual paradigma que embasa as polticas de segurana
pblica em nosso pas. Diante disto, para democratizar as polcias no bastariam
alteraes legais, nem mesmo constitucionais, que outorguem maior autonomia
aos governos estaduais e aos municpios para organizar modelos de instituies
de segurana e de policiamento capazes de prevenir e dar resposta eficiente aos
problemas de violncia e criminalidade por local. Mas este pode ser um caminho
desejvel e com grandes potencialidades.
Tambm fundamental implementar estratgias deliberadas e contnuas por
parte do governo federal para que estados e municpios assumam compromissos e
responsabilidades com os programas de segurana pblica, seja atravs do repasse
de fundos como tambm criando mecanismos institucionais adequados e viveis
para a instrumentao de aes nesta rea.
Vo nessa direo as polticas promovidas pelo governo federal desde 2001,
cujo ponto alto foi o lanamento do Programa Nacional de Segurana com Cida-
dania em 2007. indispensvel, porm, que estas polticas tenham continuidade
e se aprofundem tanto do ponto de vista de seu contedo como da estrutura ins-
titucional criada para sustent-las. Somente com a ampliao, aprofundamento e
perpetuao de iniciativas dessa natureza ser possvel alterar o quadro atual que
v a atividade policial menos como um servio pblico a ser prestado a todos os
cidados e cidads e mais como um instrumento de defesa do Estado e de algu-
mas camadas da populao.
S uma poltica de ao contnua no tempo poder ser capaz de reverter o
crescimento linear que vem sofrendo a criminalidade letal no Brasil, assim como
pode vir a restaurar a confiana da populao nas instituies do Estado encarre-
gadas pela segurana pblica.
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Anexo 1
QUADRO 1
Comparao sobre dispositivos constitucionais referentes ao tema da segurana
Constituies brasileiras de 1891 a 1969
Dispositivos Constituies
1969
Art. 153 A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade.
1967
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade.
1946
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual
Segurana como direito e propriedade.
individual inviolvel 1937
Art. 122 A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no Pas o direito
liberdade, segurana individual e propriedade.
1934
Art. 113 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia, segurana individual
e propriedade.
1891
Art. 72 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviola-
bilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade.
1969
Art. 8o, inciso VIII Compete Unio organizar e manter a polcia federal com a finalidade
de: a) executar os servios de polcia martima, area e de fronteiras; b) prevenir e reprimir o
trfico de entorpecentes e drogas afins; c) a apurar infraes penais contra a segurana na-
cional, a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio,
assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei; d) prover a censura de diverses pblicas.
1967
Art. 8o, inciso VII Compete Unio organizar e manter a polcia federal com a finalidade
de prover: a) os servios de polcia martima, area e de fronteiras; b) a represso ao trfico
de entorpecentes; c) a apurao de infraes penais contra a segurana nacional, a ordem
poltica e social, ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio, assim como de
outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso uniforme,
Competncia da Unio sobre
segundo se dispuser em lei; d) a censura de diverses pblicas.
a segurana nas fronteiras/
servios de polcia martima/ 1946
area/porturia ou atribuies Art. 5o, inciso VII Compete Unio superintender, em todo o territrio nacional, os servi-
da Polcia Federal os de polcia martima, area e de fronteiras.
1937
Art. 15, incisos IV e VIII Compete privativamente Unio organizar a defesa externa, as
Foras Armadas, a polcia e segurana das fronteiras e criar e manter alfndegas e entrepos-
tos e prover aos servios da polcia martima e porturia.
1934
Art. 5o, incisos V e XI Compete privativamente Unio organizar a defesa externa, a pol-
cia e segurana das fronteiras e as Foras Armadas e prover aos servios de polcia martima
e porturia, sem prejuzo dos servios policiais dos Estados.
1891
Art. 34, inciso XVI Compete privativamente ao Congresso Nacional adotar o regime
conveniente segurana das fronteiras.
(Continua)
(Continuao)
Dispositivos Constituies
1969
Art. 8o, inciso XVII, letra v Compete Unio legislar sobre organizao, efetivos, instruo,
justia e garantias das polcias militares e condies gerais de sua convocao, inclusive
mobilizao (Pargrafo nico garante a competncia dos Estados de legislar supletivamente
sobre a matria).
Art. 13, 4o As polcias militares, institudas para a manuteno da ordem pblica nos
Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares so consi-
derados foras auxiliares, reserva do Exrcito, no podendo seus postos ou graduaes ter
remunerao superior fixada para os postos e graduaes correspondentes no Exrcito.
1967
Art. 8o, inciso XVII, letra v Compete Unio legislar sobre organizao, efetivos, instruo,
justia e garantias das polcias militares e condies gerais de sua convocao, inclusive mobi-
lizao ( 2o garante a competncia dos Estados de legislar supletivamente sobre a matria).
Art. 13, 4o As polcias militares, institudas para a manuteno da ordem e segurana in-
terna nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares so
considerados foras auxiliares reserva do Exrcito, no podendo os respectivos integrantes
Polcias militares: competncias perceber retribuio superior fixada para o correspondente posto ou graduao do Exrcito,
da Unio sobre sua regula- absorvidas por ocasio dos futuros aumentos, as diferenas a mais, acaso existentes.
mentao; funes; reservas do
Exrcito 1946
Art. 183 As polcias militares institudas para a segurana interna e a manuteno da
ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, so consideradas, como foras
auxiliares, reservas do Exrcito.
Pargrafo nico Quando mobilizado a servio da Unio em tempo de guerra externa ou
civil, o seu pessoal gozar das mesmas vantagens atribudas ao pessoal do Exrcito.
1937
Art. 16, inciso XXVI Compete privativamente Unio o poder de legislar sobre as seguin-
tes matrias: organizao, instruo, justia e garantia das foras policiais dos Estados e sua
utilizao como reserva do Exrcito.
1934
Art. 5o, inciso XIX, alnea l Compete privativamente Unio legislar sobre organizao,
instruo, justia e garantias das foras policiais dos Estados e condies gerais da sua
utilizao em caso de mobilizao ou de guerra.
Art. 167 As polcias militares so consideradas reservas do Exrcito, e gozaro das mes-
mas vantagens a este atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
QUADRO 2
Perfil dos constituintes titulares da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade
e de sua Segurana
Nome Partido/UF Perfil profissional
Jos Tavares Presidente PMDB/PR Advogado, ex-delegado de polcia
Raimundo Lira 1o Vice-Presidente PMDB/PB Economista, professor e empresrio
Daso Coimbra 2o Vice-Presidente PMDB/RJ Mdico, jornalista e professor
Ricardo Fiza Relator PFL/PE Advogado, doutor em direito, professor de direito comercial
Antnio Perosa PMDB/SP Engenheiro agrnomo
Engenheiro pela Academia Militar Agulhas Negras e Tenente-Coronel
Arnaldo Martins PMDB/RO
do Exrcito
Asdrbal Bentes PMDB/PA Advogado, ex-procurador do Tribunal de Contas
Carlos Benevides PMDB/CE Agropecuarista, engenheiro civil e empresrio
Economista; professor da UFF, ex-secretrio de Fazenda do Estado e
Csar Maia PDT/ RJ
ex-presidente do BANERJ
(Continua)
(Continuao)
Nome Partido/UF Perfil profissional
zio Ferreira PFL/AM Empresrio e industrial da construo civil
Hlio Rosas PMDB/SP Advogado e contador
Advogado de presos polticos e professor de direito, comprometido com
Iram Saraiva PMDB/GO
teses nacionalistas e estatizantes
Jos Genono PT/SP Professor
Ottomar Pinto PTB/RR Engenheiro civil; mdico e engenheiro militar; industrial
Ralph Biasi PMDB/SP Engenheiro civil
Ricardo Izar PFL/SP Advogado, ps-graduao em direito penal
Roberto Brant PMDB/MG Bacharel em direito; professor universitrio
Sadie Hauache PFL/AM Jornalista e empresria
Telmo Kirst PDS/RS Advogado e industrial
Fonte: Portal da Constituio Cidad. Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/internet/
constituicao20anos>.
QUADRO 3
Convidados das audincias pblicas promovidas pela Subcomisso de Defesa do
Estado, da Sociedade e de sua Segurana
Convidado(a) Cargo/entidade
Ubiratan Borges de Macedo Professor da Escola Superior de Guerra (ESG)
Roberto Cavalcanti de Albuquerque Professor da ESG
Pedro de Oliveira Figueiredo Professor da ESG
Paulo Csar Milani Guimares Professor da ESG
Geraldo Lesbat Cavagnari Filho Professor do Ncleo de Estudos Estratgicos da UNICAMP
Mrcio Thomaz Bastos Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil
Cyro Vidal Presidente da Associao Nacional dos Delegados de Polcia do Brasil
Coronel PM Jos Braga Jnior Comandante-Geral da Polcia Militar de Minas Gerais
Tenente-Coronel PM Waltervan Luiz Vieira Comandante-Geral da Polcia Militar de Gois
Coronel PM Mrio Nazareno Lopes Rocha Polcia Militar do Par
Tenente-Coronel PM Slvio Ferreira Brigada Militar do Rio Grande do Sul
Coronel PM Paulo Jos Martins dos Santos Corpo de Bombeiros do Distrito Federal
Coronel Luiz Rodrigues Mendes Ribeiro Conselho de Segurana Nacional
Maria Jovita Wolney Valente Conselho de Segurana Nacional
General-de-Exrcito Euler Bentes Monteiro Convidado como personalidade
General-de-Brigada Oswaldo Pereira Gomes Convidado como personalidade
General-de-Brigada Roberto Pacfico Barbosa Estado-Maior das Foras Armadas
Contra-Almirante Srgio Tasso Vasquez de Aquino Estado-Maior das Foras Armadas
Major-Brigadeiro Sidney Obino Azambuja Estado-Maior das Foras Armadas
Romeu Tuma Diretor-Geral da Polcia Federal
Vicente Cheleatti Presidente da Associao Nacional dos Servidores do Departamento de
Polcia Federal (ANSEF)
Wilson Alfredo Perptuo Presidente da Associao de Delegados da Polcia Federal (ADPF)
Fonte: Anteprojeto do Relator da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana, Deputado Constituinte
Ricardo Fiza (V. 132). Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-132.pdf>.
Anexo 2
TABELA 2A
Policiais militares denunciados e punidos a partir de denncias na ouvidoria da
Polcia de So Paulo resumo 1998-2008
Procedi- Razo Razo

Denunciados Policiais Policiais
mentos Punies1 investigados/ punidos/
Cargos na ouvidoria investigados punidos
instaurados (d) denunciados investigados
(a) (c) (e)
(b) (c/a) (%) (e/c) (%)
Oficiais superiores
Coronel 553 10 10 5 3 2 30
Tenente
262 22 23 11 10 9 43
Coronel
Major 517 36 36 14 14 7 39
Subtotais 1.332 68 69 30 27 5 39
Oficiais intermedirios
Capito 1.577 136 143 46 43 9 30
Tenente 2.020 382 425 262 238 21 56
Aspirante 56 35 35 24 21 63 60
Subtotais 3.653 553 603 332 302 17 50
Praas
Subtenente 109 26 26 13 11 24 42
Sargento 3.091 849 974 695 633 32 65
Cabo 1.744 699 794 587 532 46 67
Soldado 7.521 2.588 4.600 3.500 3.133 61 68
Subtotais 12.465 4.162 6.394 4.795 4.309 51 67
Totais 17.450 4.783 7.066 5.157 4.638 40 66
Fonte: Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo.

Elaborao do autor.
Nota: 1 Punies: indiciamento, processo crime, punio administrativa.
TABELA 2B
Policiais civis denunciados e punidos a partir de denncias na Ouvidoria da Polcia
de So Paulo resumo 1998-2008
Razo Razo
Denunciados Procedimentos Policiais Policiais
Punies1 investigados/ punidos/
Cargos na ouvidoria instaurados investigados punidos
(d) denunciados investigados
(a) (b) (c) (e)
(c/a) (%) (e/c) (%)
Delegado 4.509 305 384 137 121 9 32
Mdico legista 16 7 7 1 1 44 14
Investigador 3.510 616 904 519 455 26 50
Carcereiro 622 200 289 158 127 46 44
Escrivo 1.138 132 142 61 57 12 40
Agente policial 216 171 198 122 102 92 52
Agente de
37 4 6 5 3 16 50
telecomunicaes
Chefe de
5
cartrio
Datiloscopista 4
Fotgrafo tcni-
8 1 2 25
co policial
Papiloscopista 22 12 13 7 6 59 46
Perito criminal 41 19 27 11 8 66 30
Total 10.128 1.467 1.972 1.021 880 19 45
Fonte: Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo.

Elaborao do autor.
Nota: 1 Punies: indiciamento, processo crime, punio administrativa.

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SEGURANA PBLICA

Segurana pblica na Constituio Federal de 1988:

* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.

2 A segurana pblica na Constituio Federal de 1988

Isso , as PMs, como as conhecemos hoje, foram institudas pelo regime

Essas duas caractersticas do sistema de segurana pblica dualizao das

2.2 O Processo Constituinte

3. Cf. Portal da Constituio Cidad Cmara dos Deputados: <www2.camara.gov.br/internet/constituicao20anos>.

so serviu para entregar a questo militar a parlamentares mais conservadores

Todo o movimento de esquerda pela cidadania, pelos direitos, pelo Estado

6. O Anexo 1 apresenta breve perfil dos constituintes titulares da subcomisso.

Como aponta Zaverucha, pode-se avaliar como agenda desequilibrada de convi-

2.3 Segurana pblica na Constituio

2.3.1 Segurana pblica como dever e direito: o conceito de ordem pblica

Outro conceito importante que chama ateno no exame dos preceitos

2.3.2 rgos responsveis pela segurana pblica

10. Ver, por exemplo, Souza Neto (2008).

Questiona-se a validade de um texto constitucional chegar ao detalhe de

2.4 As principais continuidades

2.4.1 Modelo dualizado de polcias

Como afirma Zaverucha, a Constituio de 1988 nada fez para devolver

investigao como o chamado PM2, ou 2a seo do Comando e as Polcias

Silva no deixa dvidas ao afirmar que:

As foras Policiais estaduais continuaro exercendo a polcia ostensiva, como

Para repensar o modelo dualizado de polcias, as opes apresentadas so,

2.4.2 Polcias Militares como foras auxiliares do Exrcito

A centralizao e a militarizao da segurana pblica ocorridas durante o regi-

24. Ver, por exemplo, Mariano (2004) e Bicudo (2000).

Pinheiro defendia, em 1982, que na medida em que o esquema de sustentao

Um grave problema decorrente da subordinao dos policiais militares

Um deles, que serve de corolrio para o quadro apresentado at aqui,

perpetua as prticas de violncia, por um lado, e a falta de confiana da po-

3 Estado democrtico e violncia policial

3.1 A investigao policial e o processo judicial dos Autos de Resistncia

pobres e moradores da periferia da cidade. O livro tornou-se um importante

o policial militar autor da morte (OUVIDORIA DA POLCIA DO ESTADO DE

3.2 Violncia policial nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro

O governo do jurista Franco Montoro, de 1983 a 1986, adotou em sua

Civis mortos em confronto com a polcia Governador/ano

O governo Qurcia, 1987-1990, adotou discurso mais complacente com

Nos dois primeiros anos do governo Fleury, 1991-1992, a violncia poli-

A Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo, criada em 1995, tem

Fontes: Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC) e ISP.

Porm, a partir de 2000, os nmeros da violncia letal por parte da polcia

As informaes disponveis sobre uso da fora letal pela polcia no estado

Fontes: CESeC e ISP.

Cabe observar que a Ouvidoria de Polcia no Rio de Janeiro foi criada em

se mostraram complacentes com o uso abusivo da fora pela polcia tende-

4 Polticas de preveno da violncia: potencialidades

4.1 O modelo de policiamento comunitrio

Neste sentido, um dos modelos mais discutidos na atualidade o chamado

Policiamento motorizado, em bicicleta, ronda a p, postos de polcia acessveis nos

De acordo com essa concepo, as rondas a p em locais onde imperam desor-

4.2 Polcia comunitria no Brasil: marco institucional no contexto federativo

Como analisa Marta Arretche (2000), a descentralizao das polticas pblicas

nveis do Estado polticas federais, estaduais e municipais. A seguir, sero exami-

4.3 Polticas de preveno da violncia e de policiamento comunitrio no

Neste mesmo ano, destaca-se a elaborao do Plano de Integrao e Acompa-

necessrio ressaltar, contudo, que para enfrentar os problemas de crimina-

Criaram-se tambm critrios quantitativos e qualitativos mais claros e sis-

Ainda em 2006, havia sido criado um grupo de trabalho denominado Ma-

como um conjunto de aes integradas em espaos locais.48 Esta filosofia da pre-

4.4 Experincias locais de polcia comunitria

4 Polticas de preveno da violncia: potencialidades

4.3 Polticas de preveno da violncia e de policiamento comunitrio no