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A SEGURANA
PBLICA
7
Ministrio da Justia e Cidadania
Secretaria Nacional de Segurana Pblica
INVESTIGAO CRIMINAL
E AVALIAO DE POLTICAS
DE SEGURANA PBLICA
MJ
Braslia - DF
2016
Presidente da Repblica Interino
Michel Temer
Ministro da Justia
Alexandre de Moraes
Secretrio Executivo
Jos Levi Mello do Amaral Junior
INVESTIGAO CRIMINAL
E AVALIAO DE POLTICAS
DE SEGURANA PBLICA
Organizao:
Ana Carolina Cambeses Pareschi,
Cntia Liara Engel, Gustavo Camilo Baptista e
Alex Jorge das Neves
MJ
Braslia - DF
2016
2016 Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que seja citada a fonte e no
seja para venda ou qualquer fim comercial. As pesquisas apresentadas refletem as opinies dos seus autores e no
do Ministrio da Justia.
Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Palcio da Justia Raymundo Faoro, Edifcio Sede, 5 andar, sala 500, Braslia, DF,
CEP 70.064-900.
Disponvel em http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/seguranca-publica/analise-e-pesquisa/
pensando-a-seguranca
ISBN: 978-85-5506-050-2
Impresso no Brasil
Edio e Distribuio
Ministrio da Justia e Cidadania / Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Organizao
Ana Carolina Cambeses Pareschi, Cntia Liara Engel, Gustavo Camilo Baptista e Alex Jorge das Neves
Equipe Responsvel
Direo Geral:
Rogrio Bernardes Carneiro, Isabel Seixas de Figueiredo
Coordenao:
Gustavo Camilo Baptista, Cntia Liara Engel
Consultoria:
Jacqueline de Oliveira Muniz, Karina Rabelo Leite Marinho e Tnia Maria Pinc
Equipe de Apoio:
Julia Loures Nunes e Patrcia Moellmann
Diagramao:
Janana Helena Frana de Lemos e Maria ris Lima de Souza
363.1
I62c
Investigao criminal e avaliao de polticas de segurana pblica /organizao:
Ana Carolina Cambreses Pareschi, Cntia Liara Engel, Gustavo Camilo
Baptista. Braslia : Ministrio da Justia e Cidadania, Secretaria Nacional
de Segurana Pblica 2016.
256 p. : il. (Coleo Pensando a Segurana Pblica ; v.7)
ISBN : 978-85-5506-050-2
CDD
3 - AVALIAO DE OPERAES DA
FORA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA.......................................................79
A Senasp agradece a cada uma das instituies parceiras e espera que esta
publicao auxilie no aprofundamento do debate para a qualificao da investigao
criminal e para o aprimoramento das polticas de Segurana Pblica.
Boa leitura!
Celso Perioli
Secretrio Nacional de Segurana Pblica
1
A INVESTIGAO DE HOMICDIOS EM SERRA (ES),
LAURO DE FREITAS (BA) E ALVORADA (RS)1
RESUMO
1 Este artigo derivado de pesquisa referente rea temtica C.3. Diagnstico dos Homicdios, realizada pelo Instituto Sou da Paz, no mbito do
Projeto BRA/04/029: Pensando a Segurana, implementado e financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio
da Justia (MJ) em cooperao com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A pesquisa foi coordenada pelo Prof.
Theodomiro Dias Neto e a equipe de pesquisadores composta por Aline de Oliveira Kerber (Alvorada), Ana Maura Tomesani Marques (Lauro
de Freitas), Fabiana da Silva Bento, Ligia Rechenberg, Carolina de Mattos Ricardo, Natlia Pollachi, Ana Luiza Villela de Viana Bandeira, Surrailly
Fernandes Youssef e Flvia Fernandes Pinto. O presente artigo foi revisado pelo Prof. Theodomiro Dias Neto.
2 Mestre em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas.
3 Ps-graduada em Jornalismo Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
9
ABSTRACT
This research aimed to understand the phenomenon of homicides in three cities located in
different regions of the country and the process of investigation of the incidents recorded during 2012.
Results for Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) and Alvorada (RS) reveal similarities between the profiles
of victimization and circumstances of occurrences when evaluated all records of homicides. Male
victims, young people, murders committed using firearms with little information about the motivation
or circumstance of death in the first police report predominate. The percentage of authorship
identification of these murders is between 30-45%. Investigation procedures were analyzed based on
the identification of crime reporting and scene management activities to respond to homicides as well
as the analysis of a sample of investigations conducted in each city. The existence of several patterns
of activities and routines shaped by the characteristics of the homicides, the relationship between the
institutions participating in investigations and the profiles of professionals allocated was observed. The
authorship of the cases is usually identified based on testimonial evidence and even when there is an
effort to complement them with expert technical evidence, Forensic has a limited contribution.
1 INTRODUO
O Brasil concentra quase 10% dos homicdios cometidos no planeta. Na ltima dcada, apesar
das redues significativas nas taxas registradas em algumas regies e Estados brasileiros (como
So Paulo e Pernambuco), a incidncia desse tipo de crime mantm-se em patamares elevados. Isso
significa que, embora haja melhorias pontuais, o volume de homicdios registrados no pas e a taxa
de vitimizao observada para grupos de 100 mil habitantes tm variado pouco nos ltimos anos, o
que justifica o fato de a Segurana Pbica figurar entre as principais preocupaes dos brasileiros.4
4 Pesquisa Problemas e Prioridades do Brasil para 2014, elaborada pela CNI (Confederao Nacional da Indstria) em parceria com o Ibope entre
os dias 23 de novembro e 2 de dezembro de 2013.
10
Evidencia-se, assim, a necessidade de pesquisas que contribuam para o entendimento do
fenmeno dos homicdios e que permitam a identificao dos encaminhamentos estatais a essas
ocorrncias. A melhor compreenso do problema pressuposto para a formulao de polticas
pblicas que contribuam para a elucidao5 das investigaes de homicdios e a responsabilizao
dos autores dos delitos.
O presente estudo teve como objetivo compreender o fenmeno dos homicdios em trs
municpios brasileiros a partir de consideraes sobre o perfil das ocorrncias registradas nesses locais
em 2012 e sobre os procedimentos adotados para atendimento e investigao dessas ocorrncias.
5 Este trabalho considerou a classificao utilizada por Costa (2014), que considera um homicdio elucidado aquele em que a autoria do delito foi
identificada ao final dos procedimentos de investigao.
6 Segundo classificao do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, desenvolvida a partir das respostas recebidas dos gestores estaduais do
Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal (SINESPJC), do Ministrio da Justia, sobre os dados apresentados pelos
Estados.
7 As taxas de vitimizao por homicdios foram de 81,4 a cada 100 mil habitantes em Serra, 81,3 em Lauro de Freitas e 70,4 em Alvorada.
11
pela sistematizao dessas informaes. Tais dados subsidiaram a definio da amostra e dos
procedimentos de coleta de dados.
Na primeira etapa de pesquisa, dois recursos foram utilizados: (a) consulta aos bancos de
dados oficiais produzidos pelas Secretarias de Segurana Pblica de cada um dos Estados analisados;
(b) leitura dos registros das ocorrncias e, quando verificada a indisponibilidade de dados oficiais
sobre um dos aspectos pesquisados, sistematizao das informaes de interesse da pesquisa.
Em Serra, por exemplo, verificou-se que a principal fonte de informaes era a Gerncia de
Estatstica e Anlise Criminal (Geac), da Secretaria de Segurana Pblica. Contudo, dada a limitao
das informaes coletadas, que no apresentavam a classificao das circunstncias ou motivaes
para o crime, outras fontes foram acessadas para complementar os dados. Dessa forma, tambm
foram consideradas as informaes apresentadas pelos Relatrios de Atendimento ao Local do
Crime produzidos pelos investigadores da Delegacia de Homicdios e Proteo Pessoa (DHPP). O
contedo desses relatrios foi retrabalhado em um banco de dados desenvolvido para esta pesquisa,
e as informaes descritivas sobre o histrico da ocorrncia serviram de base para a busca dos dados
faltantes.
Em Lauro de Freitas, as informaes foram todas trabalhadas a partir do contedo dos Boletins
de Ocorrncia (BO), fornecidos pela Superintendncia de Gesto Integrada da Ao Policial (Siap). A
partir da leitura desses documentos, foram extradas informaes sobre o perfil dos crimes (dias,
horrios e locais das ocorrncias), perfil de vtimas e autores e as circunstncias ou motivaes para
a ocorrncia dos homicdios, informaes que foram inseridas em um banco de dados desenvolvido
para a pesquisa.
Estabeleceu-se que, como amostra, seriam avaliados 30% dos inquritos policiais referentes
a homicdios ocorridos em 2012 e que tiveram a investigao concluda. Na anlise amostral no
foram considerados casos nos quais o inqurito foi instaurado por um auto de priso em flagrante,
porque se buscava avaliar como as investigaes de homicdios conseguem levar identificao de
autoria do delito, portanto, com foco nos homicdios que inicialmente tiveram autoria desconhecida.
Verificou-se, assim, que em Serra seriam avaliados 27 inquritos policiais, em Lauro de Freitas, 14 e
em Alvorada, 34.
Outro ponto considerado na definio das amostras diz respeito ao percentual de casos que
tiveram a autoria identificada ao final das investigaes. Foi estabelecido que 60% dos inquritos
selecionados deveriam ser de investigaes concludas com identificao de autoria e 40% de
investigaes sem identificao de autoria. Tal critrio foi adotado como forma de permitir avaliar
quais as principais diferenas entre os casos elucidados e os casos sem elucidao. A amostra tambm
privilegia os casos elucidados como forma de permitir uma anlise mais rigorosa sobre os fatores que
contriburam para a identificao da autoria do delito.
12
Especificamente em relao investigao dos homicdios, alm de identificar a taxa de
elucidao dos crimes em cada uma das cidades avaliadas, na anlise dos documentos includos na
amostra de inquritos policiais verificaram-se aspectos que podem ter impacto sobre a elucidao
dos homicdios: durao do trabalho de investigao, procedimentos realizados, provas produzidas e
questes ligadas gesto deste trabalho (especificamente no que tange s atividades dos delegados
e equipes de investigao e relao entre as agncias como Percia e Ministrio Pblico).
3 RESULTADOS
Os trs municpios contemplados na pesquisa inserem-se em regies e realidades socioculturais
e poltico-institucionais variadas, mas possuem caractersticas comuns que possibilitam anlises
comparativas. Todos fazem parte de regies metropolitanas das capitais de seus respectivos estados,
apresentam populao e caractersticas majoritariamente urbanas e, apesar de diferenas nas atividades
econmicas predominantes, so conhecidos como cidades-dormitrio dos trabalhadores das capitais
estaduais.
Apesar das semelhanas quanto s caractersticas mais gerais, foram identificados diferentes
arranjos institucionais relacionados investigao de homicdios, como a existncia de iniciativas em
mbito estadual para a reduo destes crimes e os diferentes formatos das delegacias incumbidas da
investigao das ocorrncias. Em Serra, o programa Estado Presente em Defesa da Vida influencia o
formato e as rotinas das delegacias; em Lauro de Freitas, a existncia da poltica estadual Pacto pela
Vida impacta pouco o trabalho das delegacias, e relata-se que a responsabilidade pelas investigaes
de homicdios ainda cabe s delegacias territoriais; j em Alvorada verifica-se o impacto de iniciativas
implementadas no mbito da Polcia Civil do Rio Grande do Sul para incrementar a capacidade de
investigao e de elucidao dos homicdios, especialmente a alterao do formato das delegacias
para um modelo de delegacia especializada, a exemplo das Delegacias de Homicdios e Proteo
Pessoa (DHPP).
O Programa Estado Presente desenvolve-se no Esprito Santo desde 2011 e tem como principal
objetivo reduzir a criminalidade e o nmero de homicdios por meio da integrao de diferentes
secretarias estaduais em aes de enfrentamento e preveno da violncia. Para que tal objetivo
possa ser alcanado, criou-se um grupo de aes voltadas preveno da violncia e melhoria
da qualidade de vida da populao, ao mesmo tempo em que se desenvolveu um plano de metas
e de indicadores para monitoramento e avaliao das aes policiais. O acompanhamento de tais
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indicadores e a conduo das atividades de integrao entre os atores ficaram sob a responsabilidade
da ento criada Secretaria Extraordinria de Aes Estratgicas (Seae), tambm responsvel pela
coordenao das aes do Programa Estado Presente. Uma vez estabelecido esse modelo de gesto,
os diferentes atores envolvidos no ciclo de atendimento s ocorrncias de homicdio passaram a
prestar contas dos resultados de seu trabalho em reunies mensais promovidas pela Seae, com a
participao de membros de diferentes Secretarias de Estado, Prefeituras, Polcias Militar e Civil,
Judicirio e Ministrio Pblico. Esse processo permitiu a aproximao entre os profissionais e a
melhoria da produo de informaes sobre o atendimento s ocorrncias, inclusive com a prestao
de contas das aes desenvolvidas no mbito das delegacias. Quando so analisadas as informaes
sobre o municpio de Serra ou os documentos coletados nesse municpio so caracterizados, percebe-
se maior padronizao dos procedimentos e maior clareza por parte dos atores sobre seu papel em
cada uma das etapas de investigao, algo que parece estar diretamente relacionado existncia do
Programa Estado Presente.
Na Bahia, tambm em 2011 foi criado o programa Pacto Pela Vida, idealizado como uma
combinao de aes de preveno social com aes integradas realizadas pelas Polcias Civil,
Militar e Departamento de Polcia Tcnica visando reduo de dois indicadores: crimes violentos
letais intencionais (CVLI) e crimes violentos contra o patrimnio (CVP). O programa liderado pelo
governador do Estado e, apesar de propor aes de abrangncia estadual, sua implantao no
implicou mudanas estruturais no registro e na investigao das ocorrncias de homicdios em
Lauro de Freitas, tarefas que mesmo aps a criao do Programa ficaram a cargo das trs delegacias
territoriais do municpio. Nesse caso, as delegacias territoriais concentram as responsabilidades e as
decises sobre os procedimentos, de modo que os trabalhos se mostram fortemente influenciados
pelas caractersticas pessoais de cada delegado encarregado das investigaes. Alm disso, como
a delegacia territorial responsvel pelo atendimento a todo tipo de delito ocorrido dentro de
sua circunscrio, as dificuldades relacionadas sobrecarga de trabalho so apontadas de modo
recorrente.
Quanto ao Rio Grande do Sul, 2011 marcou o incio de um processo de mudanas nas estratgias
de investigao dos homicdios levadas a efeito pela Polcia Civil gacha. Esse reposicionamento
estabeleceu-se a partir de dois grandes eixos de interveno: aes de represso qualificada e o
direcionamento de esforos no sentido da especializao da investigao de homicdios nas 11
cidades que concentram mais de 60% dos homicdios do Estado. Essa mudana implicou a criao de
delegacias especializadas para atendimento s ocorrncias de homicdios nos municpios priorizados
e a contratao e o direcionamento de mais profissionais para que atuassem nessas novas unidades.
Alvorada foi uma das cidades beneficiadas por essas mudanas estruturais e passou a contar com
uma delegacia especializada para investigao de homicdios a partir do segundo semestre de 2012.
14
3.1 CARACTERIZAO DOS HOMICDIOS
Segundo as fontes oficiais consultadas, ao longo de 2012 Serra registrou 334 ocorrncias de
homicdios que vitimaram 344 pessoas; Lauro de Freitas registrou 129 ocorrncias com 139 vtimas
fatais; e Alvorada, 131 ocorrncias com 139 vtimas, conforme a Tabela 1.
Ainda que em nmeros absolutos o municpio capixaba tenha registrado o dobro de ocorrncias
em relao aos outros dois, em termos de taxa de vitimizao para 100 mil habitantes o nmero
muito prximo ao verificado em Lauro de Freitas, o que reitera o argumento de que as trs cidades
A distribuio dos homicdios ao longo dos meses de 2012 mostrou-se diversa para cada
municpio. Em Serra, houve concentrao de casos em maro, abril e dezembro; nos outros meses,
houve certa regularidade no nmero de ocorrncias, que oscilaram entre 20 e 30 casos. Lauro de
Freitas apresentou picos de casos em fevereiro, maio e novembro. J em Alvorada os meses de abril,
maio e julho apresentaram os maiores nmeros de ocorrncias, enquanto fevereiro e dezembro
registraram cinco ocorrncias cada um. No foi possvel identificar quais fatores provocaram a
concentrao das ocorrncias em alguns meses.
Grfico 1 Nmero mensal de ocorrncias de homicdios.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
45
39
40
36 37
35
31
30 28 28
27 27
25
25
19 19
20 18 17 18 17
14 13 14 14
15 12 12 11 11 12
11
9 9 10 9 9
10 8
7 7 6
5 5
5
0
Serra Lauro de Freitas Alvorada
15
Com relao ao dia da semana, os trs municpios analisados apresentaram concentrao
de casos nos finais da semana e mais da metade dos casos aconteceu entre sexta-feira e domingo.
Tambm evidente o maior nmero de homicdios no perodo noturno, sendo que em Serra e Lauro
de Freitas a distribuio das ocorrncias mostra haver mais mortes nos perodos da tarde e da noite,
enquanto em Alvorada os perodos com maior nmero de registros so noite e madrugada.
Grfico 2 Distribuio das ocorrncias de homicdios, por perodo do dia.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
60%
50%
50%
40%
40%
33% 00 - 06h (Madrugada)
30%
28% 27% 06- 12h (Manh)
30%
24%
12 - 18h (Tarde)
20% 16% 15% 16%
14% 18 - 24h (Noite)
10% 8%
0%
Serra Lauro de Freitas Alvorada
16
Grfico 3 Distribuio das ocorrncias de homicdios, por tipo de local da ocorrncia.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
Sobre as motivaes para os homicdios, como em nenhuma cidade foi identificada a existncia
de uma classificao sobre esta informao, a pesquisa desenvolveu um critrio que se pautou em
dois tipos de dados: (a) leitura prvia dos histricos de todos os registros de homicdios dolosos das
trs cidades; (b) reviso bibliogrfica sobre os formatos de classificao adotados em outros estudos
(ESTELLITA et al., 2013; SOU DA PAZ, 2013b).
Para esta pesquisa, foram especificadas oito categorias de circunstncias que poderiam ser
identificadas no primeiro registro: (a) discusso, ocorrncias nas quais houve algum tipo de conflito
entre conhecidos, vizinhos, familiares, colegas de trabalho, pessoas no trnsito ou qualquer situao
de discusso decorrente de um motivo aleatrio e inesperado; (b) conflito de casal, casos que
descreviam situao de desentendimento entre duas pessoas com relao afetiva (atual ou prvia) e
que serviu de justificativa para a prtica do crime; (c) cobrana de dvida, homicdios motivados por
emprstimos no pagos, compras de bens, etc.; (d) queima de arquivo, casos em que testemunhas
de crimes ou informantes foram executados; (e) trfico de drogas, ocorrncias em que a motivao
do crime estava vinculada dinmica do trfico de drogas (cobrana de dvida entre traficantes
e usurios, disputa pelos pontos de comercializao dos entorpecentes); (f) encontro de cadver,
situaes em que um corpo foi localizado depois de decorrido tempo razovel da morte e por este
motivo no havia informaes sobre a dinmica do crime; (g) vingana, homicdios praticados com
vista ao restabelecimento da situao de igualdade entre autor e vtima, sendo algumas vezes
justificado como defesa da honra; (h) linchamento, crime cometido por um grupo de pessoas com
o intuito de punir um indivduo supostamente transgressor.
Tambm foi possvel identificar que muitos dos casos analisados no apresentavam informao
sobre a dinmica do crime. Por esse motivo, incluram-se mais duas categorias: homicdio desconhecido
e homicdio desconhecido com indcio de execuo. A primeira categoria compreendeu casos nos
quais no foi possvel extrair qualquer tipo de informao sobre a dinmica do homicdio, dada a
limitao das descries dos registros policiais; j a segunda categoria correspondeu a casos nos
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quais a nica informao dizia respeito ntida inteno de matar, com uma abordagem direta ou de
surpresa da vtima.
Observou-se nas trs cidades analisadas um expressivo volume de casos sem informao
sobre a motivao do crime durante o primeiro registro da ocorrncia 88%, em Serra, e 91%, em
Lauro de Freitas e Alvorada. Em Serra houve mais casos que apontam indcios de execuo.
Tabela 3 Nmero de ocorrncias de homicdios, por motivaes/circunstncias dos homicdios.
Serra (ES), 2012.
Motivao/Circunstncia n. Absoluto Percentual
Desconhecido 90 45%
Desconhecido com indcio de execuo 85 43%
Conflito de casal 6 3%
Discusso 6 3%
Encontro de cadver 5 3%
Vingana 5 3%
Trfico de drogas 2 1%
Queima de arquivo 1 1%
TOTAL 200 100%
Em Lauro de Freitas, 74% dos casos tinham motivao desconhecida, 17% tinham motivao
desconhecida com indcios de execuo e 3% referiam-se a encontros de cadver. Discusses foram
apontadas em apenas 2% dos registros iniciais das ocorrncias e os conflitos de casal compunham
1% do universo.
Tabela 4 Nmero de ocorrncias de homicdios, por motivaes/circunstncias dos homicdios.
Lauro de Freitas (BA), 2012.
Motivao/Circunstncia n. Absoluto Percentual
Desconhecido 96 74%
Desconhecido com indcio de execuo 22 17%
Encontro de cadver 4 3%
Discusso 3 2%
Vingana 2 2%
Cobrana de dvida 1 1%
Conflito de casal 1 1%
TOTAL 129 100%
Fonte: SIAP (BA).
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.
Em Alvorada tambm foi verificado que a maioria dos casos tinha motivao desconhecida
(63% do total analisado), sendo que em 28% dos homicdios a motivao era desconhecida com
indcios de execuo. Apenas 3% dos registros iniciais das ocorrncias fizeram referncia a casos
de discusso, enquanto 2% dos casos apontavam homicdios relacionados ao trfico, vinganas e
encontro de cadver.
18
Tabela 5 Nmero de ocorrncias de homicdios, por motivaes/circunstncias dos homicdios.
Alvorada (RS), 2012.
Motivao/Circunstncia n. Absoluto Percentual
Desconhecido 82 63%
Desconhecido com indcio de execuo 37 28%
Discusso 4 3%
Trfico 2 2%
Vingana 2 2%
Encontro de cadver 2 2%
19
Com relao raa/cor das vtimas, predominaram em Serra e Lauro de Freitas vtimas
pardas, j em Alvorada, dadas as caractersticas demogrficas do municpio, a maior frequncia
correspondeu s vtimas brancas.
Grfico 5 Distribuio das vtimas de homicdios, por raa/cor.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
O pressuposto adotado teve como referncia o estudo de Costa (2013), que aponta que
aspectos demogrficos, situacionais e organizacionais (como a estrutura da polcia e os procedimentos
de investigao existentes) podem interferir nas decises pela investigao e no desempenho destas.
Identificar os procedimentos adotados em cada uma das cidades e os documentos produzidos
durante a etapa inicial de atendimento a uma ocorrncia mostrou-se importante para orientar a
anlise dos inquritos policiais, possibilitando melhor compreenso sobre a fonte das informaes,
suas limitaes e propsitos.
Alm disso, a verificao das caractersticas dos homicdios revelou que em todas as cidades
analisadas faltam informaes sobre a motivao do crime ou sobre sua autoria no primeiro registro
da ocorrncia. Esses dados reiteram a importncia da investigao para a elucidao dos crimes e
demonstram a existncia de desafios para a realizao dos trabalhos de investigao.
20
3.2.1 Serra (ES)
A populao aciona o Ciodes via 190, e ento uma equipe de call center situada dentro do
A equipe da PM alocada deve ento informar a viatura mais prxima da rea onde teria
ocorrido o crime, solicitando que esses policiais compaream ao local e verifiquem a informao.
Quando confirmada a ocorrncia de homicdio, a informao repassada equipe do Ciodes para
que o atendimento tenha sequncia. Enquanto isso, a viatura da PM presente no local do homicdio
deve preservar a cena do crime.
No que diz respeito ao atendimento realizado pela Polcia Tcnico-Cientfica, uma vez
informada do crime pelo Ciodes, a equipe de atendimento formada por um perito criminal e um
perito papiloscpico deve se deslocar at o local para iniciar as atividades de percia. Se o local do
crime foi preservado de forma adequada, a equipe realiza o Exame de Local de Homicdio e formaliza
os resultados em um laudo. Esse documento deve incluir informaes sobre a percia fotogrfica e
dados sobre o ambiente onde ocorreu o crime (caractersticas, tipo de objetos encontrados, etc.), e
posteriormente encaminhado autoridade policial responsvel pela investigao do caso.
21
Quando todos os procedimentos de investigao preliminar (realizados pela equipe do planto
da DHPP) e de percia de local do crime (realizados pela Polcia Tcnico-Cientfica) so concludos, o
corpo da vtima removido. Nesse momento, aciona-se o servio de remoo de cadver e providencia-
se o encaminhamento do corpo ao Departamento Mdico Legal (DML), onde so realizados o exame
cadavrico e a coleta de materiais a serem utilizados em percias complementares (como o exame de
DNA, exame toxicolgico e a retirada de projteis do corpo da vtima e encaminhamento ao exame
de balstica).
Encerrados esses procedimentos e feito o exame cadavrico, se a vtima tiver sido identificada,
um familiar deve apresentar os documentos da vtima para que seja providenciada a liberao do
corpo para o sepultamento.
O encerramento dessa ltima etapa significa tambm o fim do fluxo de primeiro atendimento.
A partir desse momento o trabalho a ser realizado est diretamente relacionado investigao
do crime e depende, portanto, das aes estabelecidas pela autoridade policial responsvel pela
conduo do inqurito policial.
22
Ilustrao 1 Fluxo de atendimento a uma ocorrncia de homicdio. Serra (ES), 2012.
23
3.2.2 Lauro de Freitas (BA)
A primeira comunicao sobre uma ocorrncia de homicdio em Lauro de Freitas feita por
meio do telefone de emergncia da Polcia Militar, o 190. Sempre que um cidado presencia um
crime ou ouve algum tipo de informao sobre uma ocorrncia criminal ele orientado a realizar
esse chamado, momento em que sua denncia repassada equipe da Superintendncia de
Telecomunicaes (STelecom), por meio da Central nica de Telecomunicaes (Centel). A Centel
congrega em um mesmo espao o atendimento telefnico emergencial da Polcia Militar, da Polcia
Civil, do Corpo de Bombeiros e da Polcia Tcnica, sendo responsvel pela comunicao dos chamados
s diferentes instituies.
Quando uma ocorrncia criminal informada STelecom, uma equipe de call center
providencia o registro das primeiras informaes sobre o suposto crime e repassa os dados para a
equipe da Polcia Militar (PM). A PM, por sua vez, faz contato com a viatura mais prxima do local do
crime para que esta verifique a veracidade das informaes. Se a PM constata que de fato houve um
homicdio, a informao ento repassada STelecom para que os demais despachos sejam feitos.
Enquanto isso, a equipe da PM presente na cena do crime deve permanecer no local, garantindo sua
preservao.
A STelecom ento comunica Polcia Civil e ao Departamento de Polcia Tcnica (DPT) sobre
o crime, garantindo assim a continuidade do atendimento. Cabe Polcia Civil identificar qual equipe
deve ser acionada a comparecer ao local do crime, enquanto o DPT permanece em alerta, aguardando
a realizao de um chamado oficial da Polcia Civil presente no local informando sobre a necessidade
de remoo do corpo da vtima e realizao de algum trabalho de percia.
Por esse motivo, quando a Polcia Civil informada sobre a ocorrncia de um homicdio e
precisa deslocar uma equipe para atendimento ao local, duas equipes podem ser acionadas: a da
Delegacia Distrital mais prxima ao local do homicdio, caso o atendimento seja em horrio comercial;
ou uma equipe de planto, denominada Servio de Investigao de Local de Crime de Homicdio
(SILCH), que atende exclusivamente os locais de homicdios ocorridos na Regio Metropolitana de
Salvador em horrio no comercial.
24
identificar testemunhas, e ao final do atendimento deve formalizar todo o contedo da investigao
em um Relatrio de Atendimento, documento que entregue delegacia distrital responsvel
pela investigao do caso para que o Boletim de Ocorrncia seja registrado e o inqurito policial,
instaurado. O Relatrio do SILCH importante no s porque constitui o nico meio de informar
a delegacia responsvel pela investigao sobre as principais informaes do crime, mas tambm
porque o registro da ocorrncia feito com base nele.
Outro ponto que precisa ser ressaltado diz respeito importncia da figura do delegado
durante o atendimento, independentemente se o trabalho realizado pela equipe do SILCH ou
pela delegacia distrital. O delegado a autoridade que preside o inqurito e, por tal motivo, sua
responsabilidade direta orientar os trabalhos dos investigadores e acionar as equipes de percia,
solicitando sua presena ao local do crime. A percia s pode se deslocar ao local do homicdio e
realizar suas atividades mediante a expedio de guias assinadas pela autoridade policial, autorizando
a remoo do cadver e a realizao de procedimentos de percia em local de morte violenta.
Somente aps a formalizao desses pedidos a equipe da Polcia Cientfica pode acionar o servio
de transporte para remover o corpo da vtima, que encaminhado ao Instituto Mdico Legal (IML)
Nina Rodrigues.
Uma vez no IML, independentemente de a vtima j ter sido identificada por outras vias
(apresentao de documentos, reconhecimento por familiares, etc.), realizado um procedimento
de coleta de impresses digitais para a confirmao da identidade do cadver. O material coletado
ento ser encaminhado ao Instituto Pedro Melo, onde se confirma a identidade por meio da
comparao das digitais do cadver com as do documento de identidade oficial. S depois de
concluda essa etapa os exames de necropsia so realizados e o Laudo Cadavrico, formalizado.
Concluda a etapa de anlise cadavrica, o corpo ento liberado por um familiar para que
este providencie o registro da Certido de bito e os procedimentos de sepultamento.
25
Ilustrao 2 Fluxo de atendimento a uma ocorrncia de homicdio. Lauro de Freitas (BA), 2012.
26
3.2.3 Alvorada (RS)
O primeiro atendimento de uma ocorrncia de homicdio em Alvorada , por regra, realizado
pela Brigada Militar. Essa agncia pode ser acionada de trs formas: (a) chamado emergencial ao
telefone 190, cabendo s equipes da Sala de Operaes ou Sala de Rdio o despacho de uma viatura
ao local indicado; (b) contato direto entre populares e o efetivo policial que realiza o patrulhamento
nas proximidades do local do crime; (c) contato de populares que informam traslado da vtima para
o hospital, com o apoio de familiares, vizinhos ou mesmo pelo Samu.
A DPPA funciona 24 horas por dia, o que permite que sempre haja uma equipe apta a iniciar
os procedimentos de atendimento. Ademais, cabe DPPA o contato com a equipe de investigao
volante da Delegacia Especializada de Homicdios, normalmente formada por dois investigadores
em regime de planto, e com a equipe volante da Polcia Civil, que atua em todas as modalidades de
delitos nas circunscries das cidades de Alvorada e Viamo. Essas equipes realizam o atendimento
ao local e, apesar de ser recomendada a presena do Delegado Titular da Especializada de Homicdios,
geralmente, o atendimento se limita presena dos investigadores das equipes mencionadas.
Tambm durante o primeiro atendimento aciona-se a equipe de percia para que inicie os
trabalhos no local. Quem aciona o Instituto Geral de Percias (IGP) a prpria DPPA. A DPPA contata
o Centro Integrado de Operaes de Segurana Pblica (Ciosp), atualmente denominado Centro
Integrado de Comando e Controle, que se localiza na sede da Secretaria Estadual de Segurana
Pblica do Rio Grande do Sul (SSP/RS), para que proceda ao despacho da percia.
Quanto aos trabalhos da percia, na maioria das vezes, comparecem ao local do crime
peritos do Departamento de Criminalstica e do Departamento Mdico Legal, com equipe composta
por um fotgrafo, um perito criminal, um papiloscopista e um motorista. Em geral, os peritos do
Departamento de Criminalstica so os responsveis pela elaborao do laudo pericial do local do
crime, dos exames papiloscpicos, residuogrficos, da arma do crime, quando existente, entre outros
solicitados pela autoridade policial, a depender da complexidade do homicdio em questo e dos
vestgios coletados na cena do crime. J o Departamento Mdico Legal o ator encarregado pela
remoo do corpo, elaborao do exame de necropsia e produo do atestado de bito.
O B.O. produzido pela Brigada Militar e lavrado pela Polcia Civil (DPPA) encaminhado para a
Delegacia Especializada de Homicdios, que tambm recebe o Relatrio do Local do Crime da equipe
volante da PC e/ou da DHPP. O inqurito policial ento instaurado e os trabalhos de investigao
do homicdio so iniciados.
27
Ilustrao 3 Fluxo de atendimento a uma ocorrncia de homicdio. Alvorada (RS), 2012.
28
3.3 O TRABALHO DE INVESTIGAO DE HOMICDIOS
Para a anlise dos procedimentos de investigao adotados no municpio de Serra, foram consideradas
as informaes coletadas em 27 inquritos policiais, 16 concludos com identificao de autoria (elucidados)
e 11 em que no houve a identificao da autoria do delito (sem elucidao), alm de entrevistas com
atores includos nas atividades de investigao dos homicdios nessa cidade. Ao todo foram realizadas oito
entrevistas, com delegados, investigadores, peritos e integrantes do Ministrio Pblico.
Durante a coleta de dados sobre os inquritos policiais identificou-se que no Esprito Santo
o inqurito somente remetido autoridade judicial para que esta tome as devidas providncias
quando h elucidao da autoria. A investigao dos demais casos permanece em aberto, mesmo
depois de transcorridos os prazos determinados pelo CPP.9 Isso significa que no universo de
inquritos classificados como concludos no h inquritos em que no se identificou a autoria e que
eventualmente poderiam ser arquivados. Por esse motivo, os casos sem elucidao que compem a
amostra considerada neste estudo compreendem investigaes em trmite nas delegacias.
Em relao responsabilidade pela investigao dos homicdios, 22 inquritos policiais
consultados foram conduzidos na DCCV de Serra, e cinco referem-se a casos de vtimas mulheres,
portanto, sob responsabilidade da DHPM.
9 Segundo o Cdigo de Processo Penal, o inqurito policial deve ser concludo no prazo de dez dias quando o indiciado foi preso em flagrante ou
est preso preventivamente. Nos demais casos, o prazo para concluso do inqurito de 30 dias, com possibilidade de extenso desse prazo
quando o caso investigado de difcil elucidao. A extenso do prazo deve ser concedida por um juiz.
29
Tabela 6 Nmero de inquritos policiais estudados elucidados e sem elucidao,
segundo delegacia. Serra (ES), 2012.
Situao
TOTAL
Elucidados Sem elucidao
DHPM Vtimas Mulheres 5 3 2
DCCV Vtimas Homens 22 13 9
TOTAL 27 16 11
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.
A amostra contempla mais inquritos oriundos do DCCV porque a maior parte das vtimas
de homicdios dolosos em Serra em 2012 era do sexo masculino,10 fato considerado nos critrios
metodolgicos de pesquisa para garantir que a amostra fosse exemplificativa. Por esse mesmo
motivo, h entre os casos sem elucidao nove inquritos policiais pertencentes DCCV e dois
pertencentes DHPM, respeitando tal critrio.
Dentro da DCCV existem quatro equipes de investigao, cada uma composta por quatro
investigadores e um escrivo. A seleo de uma delas para a investigao do homicdio depende
do local onde o crime aconteceu, j que cada equipe fica responsvel por uma regio do municpio,
havendo uma especializao territorial do trabalho. Isso significa que na delegacia a ao se mostra
duplamente especializada: voltada para o atendimento de homicdios e com maior conhecimento da
realidade local.
Quanto s equipes de investigao, aps o incio dos trabalhos de campo, elas reportam
autoridade policial as atividades realizadas e os resultados dessas aes em relatrios de investigao
formalizados em um documento oficial a ser anexado ao inqurito.
30
um procedimento formal para a realizao das investigaes e que suas decises sobre a conduo
de tais investigaes esto embasadas em experincias pessoais e formao na Academia de Polcia,
identificamos que os procedimentos adotados nas duas delegacias analisadas so semelhantes,
principalmente no que tange autonomia dos investigadores e necessidade de formalizao dos
procedimentos em relatrios de investigao.
Alm disso, foi possvel identificar durante a anlise documental que em 9 dos 27 inquritos a
Portaria solicita a formalizao de termos de declarao e sua juntada ao inqurito.
Constavam dos inquritos analisados 159 oitivas de testemunhas, com mdia de seis por
inqurito. A maior parte das testemunhas ouvidas conhece a vtima e somente 16% presenciaram o
crime, o que tambm explica o fato de 45% das declaraes prestadas trazerem informaes sobre
o perfil da vtima, seus hbitos e desafetos.
n. Absoluto Percentual
Presenciou o crime 25 16%
Conhecia a vtima 111 70%
Familiar da vtima 63 40%
Possua relao com o autor 28 18%
Total de Declaraes 159 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.
31
Um dado interessante sobre um procedimento adotado em Serra para a formalizao dos
Termos de Declarao diz respeito possibilidade de que esta seja feita de forma annima. Isso
quer dizer que uma pessoa pode comparecer delegacia e prestar uma declarao formal sobre um
crime sem que seus dados pessoais (identificao e qualificao) sejam anexados ao inqurito, sendo
posteriormente remetidos ao Juiz em um envelope lacrado. Essa foi uma forma encontrada pelas
autoridades policiais de Serra para estimular as pessoas intimadas a comparecerem delegacia e
apresentarem informaes sobre os delitos, pois elas se sentiam inseguras e ameaadas. Na amostra
de inquritos foram identificados 16 termos de declarao annima em 10 investigaes diferentes,
e todas elas traziam algum tipo de informao sobre o possvel autor do homicdio.
Em relao s demais provas produzidas durante o trmite do inqurito policial, trs tipos
de procedimentos foram identificados: as diligncias de investigao conduzidas pelos profissionais
da prpria delegacia responsvel pelo caso, os trabalhos periciais solicitados s equipes da Polcia
Tcnico-Cientfica e os procedimentos que necessitam de autorizao judicial.
32
vez a preocupao das equipes com a formalizao dos resultados das atividades realizadas e a
independncia dos investigadores em conduzir alguns procedimentos. Entre esses 15 inquritos, 11
referem-se a casos elucidados, o que leva percepo de que os relatrios so produzidos quando
a diligncia traz alguma contribuio para o andamento da investigao e a identificao da autoria
do crime.
Cabe ressaltar que a elevada frequncia do procedimento de busca e apreenso parece estar
relacionada a uma orientao dos delegados, que, de acordo com o apurado nas entrevistas, sempre
tentam identificar a arma utilizada no crime. Em ambas as delegacias de Serra h um discurso de
que o principal motivo para a prtica do homicdio estaria relacionado ao trfico de drogas. Dessa
forma, os investigadores so instrudos pela autoridade policial a fazer um trabalho contnuo de
mapeamento dos grupos criminosos que atuam nas regies de Serra, identificando as pessoas
envolvidas com o trfico e os imveis em que essas pessoas habitam ou aos quais tm livre acesso.
Esse um procedimento padro e, segundo um dos delegados entrevistados, caso se constate que
a vtima ou o autor do crime se relacionava com um dos grupos de trfico, a equipe de investigao
realiza procedimentos de busca e apreenso numa tentativa de localizar a arma do crime para que
esta seja submetida ao exame de microcomparao balstica.
33
Segundo os entrevistados, apesar da presena do perito papiloscpico no local do crime, dois
fatores dificultam a coleta e anlise de digitais: o fato de muitos crimes ocorrerem em vias pblicas
(inviabilizando este tipo de trabalho) e a preservao inadequada do local do crime.
Ainda em relao aos trabalhos de percia, os exames balsticos tambm so muito solicitados,
mas igualmente exibem problemas de execuo. Em 10 dos 27 inquritos analisados o delegado
solicitou a realizao de exame balstico, geralmente a microcomparao entre os projteis retirados
do corpo da vtima com os armamentos apreendidos em procedimentos de busca e apreenso. Em
nenhum dos casos o laudo foi anexado ao inqurito.
Segundo um dos entrevistados, a balstica chegou a contar com uma equipe de seis pessoas
para atender a todo o Estado do Esprito Santo, o que gerava uma grande sobrecarga de trabalho.
Como as equipes dentro das delegacias sabiam dessas limitaes, passaram a deixar a cargo do juiz a
requisio dos laudos solicitados e no anexados ao inqurito. Os delegados passaram a esperar que
o Ministrio Pblico, quando do oferecimento da denncia, solicitasse ao magistrado que o setor de
balstica fosse oficiado, pois dessa forma o exame seria encaminhado com maior presteza.
Por fim, cabe mencionar que se mostrou muito relevante anlise sobre a investigao de
homicdios em Serra a forma como o delegado gere o trabalho de investigao. Segundo um dos
investigadores entrevistados, h orientaes do delegado para que os primeiros questionamentos
aos familiares e s pessoas presentes no local do crime abordem o possvel envolvimento da vtima
com o trfico ou com o uso de entorpecentes, sendo este inclusive um dado que precisa ser includo
no contedo descritivo do Relatrio de Atendimento ao Local do Crime. Tambm se verificou que
as orientaes passadas equipe responsvel pelo local do crime durante o primeiro atendimento
apontam a importncia da identificao de testemunhas ou outras pessoas que possam trazer
informaes que contribuam para a elucidao do caso, j que neste momento as pessoas estariam
mais dispostas a falar devido ao impacto da ocorrncia do homicdio.
34
De forma geral, apesar das dificuldades encontradas e das diferenas entre procedimentos
adotados nas delegacias, as entrevistas com os atores responsveis pela investigao de homicdios
evidenciam que todos eles, independentemente de sua funo ou instituio de origem, tm clareza
sobre suas funes e do fluxo de trabalho de investigao, o que facilita a execuo de suas atividades.
O alinhamento dos discursos dos diversos atores entrevistados mostra que, apesar das
individualidades, parece haver boa comunicao entre as partes envolvidas com a investigao e uma
orientao externa mais geral que contribui para a manuteno de um padro de trabalho. A eficcia
da comunicao fica ainda mais evidente quando se verifica, por exemplo, que os profissionais da
delegacia tm cincia das dificuldades enfrentadas pelos peritos durante os seus trabalhos, fato que
Alm disso, parece haver constante preocupao com a formalizao das informaes para
que elas sejam apresentadas a atores externos ao ambiente da delegacia, fato que provavelmente
tem relao com uma poltica institucionalizada de prestao de contas no mbito do Programa
Estado Presente.
Pelo exposto, conclui-se que o trabalho de investigao realizado em Serra influenciado por
fatores institucionais, j que h delimitao clara de procedimentos e responsabilidades dos atores,
mas tambm depende dos profissionais envolvidos na investigao, que constantemente precisam
tomar decises de forma autnoma e desenvolver mecanismos para lidar com as limitaes de seu
ambiente.
Em relao distribuio dos casos, h trs delegacias territoriais responsveis pela investigao
dos crimes ocorridos em suas circunscries: a 23 DT (Lauro de Freitas), 27 DT (Itinga) e 34 DT
(Porto). Como a maior parte dos crimes registrada dentro da circunscrio da 27 delegacia, a
amostra de inquritos respeitou esta distribuio: sete inquritos da 27 (quatro elucidados e trs
sem elucidao), quatro na 23 delegacia (trs elucidados e um sem elucidao) e trs na 34 (dois
elucidados e um sem elucidao).
35
Tabela 10 Nmero de inquritos policiais da amostra elucidados e sem elucidao, segundo delegacia.
Lauro de Freitas (BA), 2012.
Situao
TOTAL
Elucidados Sem elucidao
23 Delegacia 4 3 1
27 Delegacia 7 4 3
34 Delegacia 3 2 1
TOTAL 14 9 5
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.
Uma vez informados sobre a ocorrncia do crime e a necessidade de incio dos trabalhos de
investigao, em todas as delegacias analisadas foi possvel identificar que os procedimentos adotados
pelos delegados passam pela expedio de portaria para instaurao do inqurito e, na mesma data,
expedio de ordem de servio com informaes sobre os procedimentos de investigao a serem
executados.
Dentro das delegacias, quem recebe a ordem de servio o chefe da investigao, que coordena
o servio da investigao da unidade e que repassa as orientaes a sua equipe, para que esta ento
proceda aos primeiros trabalhos de apurao das circunstncias do crime, intimao de familiares da
vtima e identificao de testemunhas. Segundo os entrevistados, cabe aos investigadores cumprir
as ordens de servios e, uma vez finalizados os trabalhos, repassar todas as atividades realizadas
autoridade policial que preside o inqurito, por meio da formalizao de um relatrio de investigao.
36
de investigao e das responsabilidades de cada indivduo, j que nem o setor de percia pode realizar
qualquer tipo de atividade sem que isso seja formalmente solicitado.
Outro ponto a ser considerado o fato de haver apenas uma equipe de investigao na
delegacia territorial, a qual deve esperar o delegado determinar as diligncias e no pode desempenhar
qualquer atividade sem prvia determinao da autoridade que preside a investigao.
Em Lauro de Freitas, o tempo de tramitao para que um caso seja concludo com identificao
de autoria , em mdia, de 190 dias, com variao entre 56 e 404 dias. Aparentemente no h
diferenas entre as delegacias analisadas e, apesar de os dois casos pertencentes 34 Delegacia
apresentarem tempos de tramitao superiores mdia apurada para o municpio, como a amostra
pequena, no possvel afirmar que isso constitua uma diferena significativa.
Nos casos em que o primeiro atendimento foi realizado pelo Servio de Investigao de
Local de Crime de Homicdio (SILCH), a solicitao de cpias do relatrio de atendimento ao local
do crime nem sempre foi formalizada durante a instaurao do inqurito, tampouco foi localizado
esse documento nos autos da investigao, dado que pode indicar problemas no repasse das
informaes. Apesar de haver um procedimento de registro e repasse das informaes descrito pelo
fluxo de atendimento ocorrncia, esse ponto apresenta problemas e pode comprometer o trabalho
de investigao e o conhecimento a respeito do volume de ocorrncias com que os atores estatais
tm que lidar.
37
Somente quando a delegacia territorial informada sobre a ocorrncia e inicia os trabalhos
de investigao so realizadas as primeiras oitivas de testemunhas e de familiares da vtima. Nos 14
inquritos analisados, apenas cinco casos solicitaram a formalizao de termos de declarao j na
portaria, e em mdia o tempo para a realizao da primeira declarao de at dois dias depois de
instaurado o inqurito.
A maior parte das declaraes traz informaes sobre perfil da vtima, hbitos e desafetos
(67%), sendo pouco frequentes os casos nos quais o declarante presenciou o crime (9%). Em apenas
17 das 43 declaraes colhidas as pessoas ouvidas apresentaram informaes sobre um suposto
autor do crime.
No caso da formalizao das oitivas dos supostos autores, em todos os inquritos em que
houve elucidao do homicdio foi realizado um procedimento de interrogatrio do autor, o que
significa que esses indivduos foram formalmente apontados como autores do crime antes da
concluso do inqurito. Entre as 11 pessoas ouvidas em interrogatrios, 9 confessaram a autoria.
No que diz respeito s demais provas produzidas durante o inqurito policial, parece haver
uma concentrao de pedidos de atividades equipe de investigao da prpria delegacia ou aos
peritos do DPT, no tendo sido registradas na amostra solicitaes de cumprimento de mandados
de busca e apreenso, quebras de sigilo ou outras aes que necessitem de autorizao judicial. A
38
relao com o Judicirio , assim, mais limitada. Foram identificados pedidos de priso preventiva em
apenas sete inquritos e, de priso temporria, em trs inquritos. Essas solicitaes nem sempre
so respondidas apenas trs tiveram um pedido de priso preventiva deferido. Em alguns casos, a
comunicao entre delegacia e Judicirio foi feita de forma direta, sem qualquer manifestao por
parte do Ministrio Pblico.
Sobre o trabalho dos investigadores, cabe a eles o cumprimento das ordens de servio e
a formalizao dos relatrios de investigao. Em 11 dos 14 inquritos analisados foram emitidas
novas ordens de servio ou de diligncias no decorrer das investigaes. Apesar dessas solicitaes
e do fato de todos os entrevistados terem apontado a necessidade de formalizao das informaes
Alm das ordens de servio, constam dos inquritos consultas aos antecedentes dos indivduos:
sete casos nos quais a consulta dizia respeito aos dados do suspeito, quatro nos quais os dados eram
sobre a vtima e dois que tratavam sobre terceiros possivelmente relacionados ao crime. Ao que
parece, as demandas equipe de investigao se resumem ao levantamento de informaes sobre
as pessoas citadas nas investigaes e ao cumprimento das ordens expedidas pelos delegados, no
sendo possvel identificar outros tipos de atividades na amostra de inquritos analisada.
Quanto ao trabalho de percia, trs tipos de exames foram solicitados: exames cadavricos,
de local do crime e balsticos.
Em relao aos quatro inquritos que apresentavam pedidos para a realizao de laudos
balsticos, houve a necessidade de realizao de microcomparao entre os projteis retirados do
corpo de uma vtima com um armamento apreendido. Segundo um dos delegados entrevistados, as
solicitaes de exames balsticos no so frequentes porque s vezes no h arma para ser analisada.
39
Mesmo quando h, os resultados nem sempre so remetidos ao delegado e juntados aos autos,
revelando mais uma vez a existncia de problemas com os trabalhos de percia durante o inqurito.
A gesto da investigao nas trs delegacias territoriais de Lauro de Freitas acontece de forma
semelhante, de modo que os tipos de procedimentos solicitados e as dificuldades relatadas so
parecidos.
O ponto mais frgil parece ser a definio das atribuies de cada ator, pois h centralizao
das responsabilidades na figura do delegado. Em todas as entrevistas verificou-se um discurso
consolidado sobre a importncia do trabalho do delegado como responsvel pela investigao,
assim, desde o primeiro atendimento todas as atividades a serem desempenhadas passam pela
necessidade de determinao por parte da autoridade policial, que deve expedir guias para percia e
ordens de servio para que os demais atores comecem a trabalhar.
No caso dos investigadores, parece haver clara orientao para que respeitem as
determinaes do delegado e reportem as atividades realizadas. Mesmo que a anlise documental
no tenha revelado o reporte formal das atividades desempenhadas pela equipe de investigao,
os tipos de procedimentos realizados e as entrevistas com os investigadores deixam claro que o
delegado quem determina os rumos da investigao. Quando no h um delegado no local do crime,
cabe ento ao chefe da equipe de investigao identificar as pessoas que sero intimadas a prestar
declaraes na delegacia. Mesmo assim, os investigadores no tm liberdade para determinar outros
procedimentos, sendo preciso que o prprio delegado acione a percia de forma remota (em um
telefonema Centel).
Outro aspecto frequentemente relatado como uma fonte de dificuldade diz respeito
ao atendimento ao local do crime, que apontado como determinante para o levantamento de
informaes e para a definio dos rumos de investigao, mas que nem sempre realizado de
forma adequada. Aqui, trs aspectos precisam ser mencionados: a participao do SILCH, a percia e,
mais uma vez, a importncia dos delegados durante esse atendimento.
Quanto ao primeiro item, j foi apontado que h certa demora no repasse de informaes
entre o SILCH e a delegacia territorial, o que afeta a capacidade de investigao do caso, pois muitas
vezes a equipe que deve realizar a apurao do crime sequer foi informada sobre a ocorrncia. Nas
entrevistas tambm se verificou que as informaes nem sempre chegam organizadas de forma
que a equipe de investigao possa compreender o que ocorreu ou o que foi feito, dificultando o
trabalho de investigao do homicdio.
40
dos aspectos burocrticos, restritas expedio de ordens e despachos necessrios aos trabalhos
de investigao. As atividades no so desenvolvidas de forma integrada, aproximando os diferentes
profissionais para que possam trocar informaes e realizar um trabalho colaborativo, o que
contribuiria para a apurao dos casos de homicdio.
Por fim, destaca-se que os trabalhos de investigao centram-se nas capacidades individuais
dos profissionais envolvidos, seja pela sua formao pessoal, seja pelo seu crculo de relacionamentos.
Dessa forma, no lugar de procedimentos e rotinas claros e padronizados, h uma constante adaptao
do trabalho realidade de cada delegacia e ao perfil do profissional envolvido, com uma preocupao
em concentrar as aes nas mos dos delegados para que seja mantido um mnimo padro entre as
Esse ponto se mostra muito importante, em especial ao lado dos problemas na definio
de procedimentos e na delimitao das responsabilidades dos atores. Torna-se preciso rediscutir
o formato adotado para o atendimento aos homicdios e a troca de informaes entre as equipes
envolvidas na sua apurao, sejam elas compostas por profissionais de uma mesma delegacia, de
delegacias diferentes, de peritos criminais ou de membros do Judicirio. Este o fator crucial para a
melhoria do trabalho de investigao em Lauro de Freitas.
Nessa cidade, diferentemente do que foi observado em Serra e Lauro de Freitas, todos os
inquritos instaurados para os homicdios ocorridos em 2012 foram concludos e encaminhados
ao Judicirio, porm, a concluso contemplou trs possibilidades de desfecho: autoria conhecida,
autoria desconhecida e autoria parcialmente conhecida.
Os casos classificados como de autoria conhecida contemplam os inquritos nos quais houve
indiciamento do autor pela polcia. Nos inquritos nos quais autoria parcialmente conhecida, a
investigao conseguiu coletar informaes sobre a alcunha do autor do homicdio e eventualmente
sobre as motivaes para o crime, mas no houve indiciamento pela polcia. Essa uma situao
peculiar s identificada em Alvorada, j que nas demais cidades analisadas esses casos seriam
classificados como no elucidados. Por esse motivo, no foram considerados nas amostras inquritos
com a autoria parcialmente conhecida.
Tabela 14 - Nmero de inquritos policiais da amostra elucidados e sem elucidao. Alvorada (RS), 2012.
Situao
TOTAL
Elucidados Sem elucidao
TOTAL 34 20 14
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.
41
os casos estarem sob a responsabilidade de uma nica delegacia, durante o primeiro semestre de
2012 a equipe responsvel pela investigao lidava com todos os tipos de crimes que chegavam
delegacia distrital, mas a partir do segundo semestre a equipe passou a se dedicar exclusivamente
aos homicdios e aos crimes violentos contra a vida que resultaram em morte.
Dessa forma, durante o primeiro semestre de 2012 havia na Delegacia de Alvorada uma equipe
composta por um delegado, um escrivo e cinco investigadores, responsvel pelo atendimento
e investigao de todo tipo de delito registrado dentro de sua rea de atuao. Com a mudana
de formatao para delegacia especializada, a equipe da DHPP passou a ser composta por quatro
equipes de investigao, cada uma composta por dois investigadores, um escrivo, um chefe de
investigao, um delegado e uma equipe cartorria (com mais quatro policiais).
A anlise documental revelou que somente nove inquritos continham uma ordem de servio
expedida durante o curso das investigaes. Em geral, essas ordens solicitavam diligncias para
identificao e intimao de pessoas (4 casos), deslocamento de equipe at os endereos apontados
como provveis esconderijos de arma e munio (1), localizao de cmeras de vigilncia nas
proximidades do local de ocorrncia do delito (1), identificao e intimao de testemunha suspeita
de autoria de delito (1), intimao de testemunha para prestar esclarecimentos (1) e verificao dos
endereos indicados em um depoimento (1). Refora-se, assim, a percepo sobre a aplicao residual
das ordens de servio formais como forma de acionar as equipes de investigao responsveis pela
apurao dos homicdios. Segundo o delegado entrevistado, em Alvorada no h preocupao em
formalizar todas as aes que precisam ser realizadas durante o inqurito policial, havendo uma
relao prxima entre investigadores e delegado, o que facilita a conduo dos trabalhos, alm de
uma especializao de cada profissional, que tem maior conhecimento sobre as aes a serem
desenvolvidas. Isso significa que os profissionais da DHPP so induzidos a atribuies especficas
de investigao e as equipes tornam-se responsveis pelo acompanhamento ocorrncia desde o
primeiro atendimento, o que permite que tenham mais autonomia para tomar decises.
42
Dessa forma, observa-se grande autonomia por parte dos investigadores, que atuam j no
local do crime e nesse momento adotam critrios prprios para a definio do trabalho que ser
realizado, sem necessariamente formalizar um relatrio sobre essa etapa para que os dados sejam
repassados ao delegado de forma estruturada. Quando o inqurito instaurado, o delegado deixa a
cargo dos chefes de investigao a definio dos procedimentos a serem adotados, devendo alocar
sua equipe (j predeterminada pelo atendimento da ocorrncia) e orient-la para que proceda
apurao do homicdio da maneira que julgar conveniente, desde que respeitadas as determinaes
do CPP.
Em Alvorada, na amostra analisada a mdia de tempo de uma investigao foi de 186 dias.
Nos inquritosom identificao da autoria do homicdio o tempo mdio de tramitao equivaleu
a 119 dias, variando entre 8 e 422 dias. J entre os casos concludos sem elucidao (que nesta
cidade tambm so concludos e remetidos Justia), o tempo mdio de tramitao foi de 281 dias,
variando entre 91 e 588 dias.
43
oitivas de testemunhas quando estas tm menos de 18 anos, sendo necessrio seu acompanhamento
por um familiar ou responsvel. A certido, por sua vez, um documento interno da delegacia e
em Alvorada diz respeito a um relatrio redigido pelo investigador que presta contas autoridade
policial sobre o recebimento de uma denncia annima indireta.
Dos declarantes mencionados nos inquritos policiais analisados, somente 12% (39 pessoas)
presenciaram os crimes. A maioria das pessoas ouvidas conhecia as vtimas (67%) e em 21% dos casos
os declarantes eram parentes das vtimas dos homicdios investigados. As declaraes annimas
foram pouco frequentes, apenas 18 das 313 oitivas analisadas. Apesar disso, 14 declaraes annimas
foram includas nos casos elucidados, o que mostra maior frequncia deste tipo de prova nos casos
concludos com autoria.
Tabela 17 - Nmero e proporo de declaraes, segundo tipo de informao apresentada. Alvorada (RS), 2012.
n. Absoluto Percentual
Tratam do perfil da vtima 159 51%
Apontam as circunstncias do crime 144 46%
Apontam um possvel autor 134 43%
Apontam uma motivao 59 19%
Total de Declaraes 313 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.
44
Quanto aos suspeitos, somente oito foram interrogados, em geral, por meio da formalizao
de declaraes. Segundo o delegado entrevistado, este um procedimento adotado porque muitas
vezes a informao sobre a possvel autoria do crime muito superficial, devendo haver um cuidado
no tratamento desse dado. Por esse motivo, o indiciamento do autor reservado ao relatrio final
da investigao, sem que haja a formalizao de um interrogatrio.
O mesmo ocorre em relao aos laudos papiloscpicos em local de morte, que so solicitados
pelo Ciosp ao IGP. O envio desse procedimento somente requisitado prximo ao trmino das
investigaes, em algumas vezes, quando o delegado cobrado pelo Ministrio Pblico sobre o
envio dos referidos laudos e exames.
45
Em relao aos demais exames solicitados, foi possvel identificar 83 procedimentos em 34
inquritos, mdia de 2,4 exames periciais por investigao. O exame mais recorrente foi a pesquisa e
dosagem de lcool etlico em sangue (21 inquritos), seguido pela pesquisa de psicotrpico em urina
(16 inquritos) e laudo pericial em local de morte (11 inquritos).
O tempo mdio entre a solicitao de uma percia e o envio do laudo ou resultado foi de 47
dias. Em quatro casos o envio dos laudos superou o prazo de 100 dias, sendo que um deles levou 628
dias (quase dois anos) para ser remetido Polcia Civil.
De acordo com os entrevistados, a demora no envio dos laudos periciais e dos pronturios
mdicos das vtimas complica o andamento das investigaes, sendo utilizado o expediente alternativo
da incluso da certido de bito nos inquritos, para que haja algum documento comprovando a
materialidade do crime.
Ademais, a produo e remessa dos laudos periciais Polcia Civil constitui um obstculo
adicional para o trabalho de investigao, sendo preciso que atores envolvidos na elucidao dos
homicdios utilizem outros tipos de provas para consubstanciar a identificao da autoria do crime.
Este o caso da utilizao do reconhecimento fotogrfico do suposto autor. O reconhecimento
fotogrfico um procedimento que aparece em 12 dos 20 inquritos elucidados analisados e
geralmente apontado como um dos fatores para a elucidao dos crimes, complementando as
informaes apresentadas pelas declaraes das testemunhas.
Dessa forma, em Alvorada h ntida dificuldade no que tange realizao dos trabalhos de
percia, o que talvez justifique a predominncia das provas testemunhais nos inquritos. Alm disso,
h maior autonomia por parte dos investigadores na realizao de seus trabalhos, que acompanham
um mesmo caso desde o atendimento ao local do crime.
4 CONSIDERAES FINAIS
O perfil das ocorrncias de homicdios nas trs cidades analisadas semelhante, especialmente
no que tange ao tipo de local em que os delitos so registrados, os dias da semana com mais incidncia
e o perfil de autores e de vtimas, com predominncia de homens jovens. Tambm h maior nmero
de casos cometidos com armas de fogo e de casos com pouca informao sobre a motivao do
delito nos documentos que relatam as primeiras informaes sobre a ocorrncia.
46
Tabela 18 Distribuio dos inquritos analisados, segundo motivao dos homicdios.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
Serra Lauro de Freitas Alvorada
Cobrana de dvida - - 11%
Conflito de casal 13% - -
Discusso 6% 89% 21%
Queima de arquivo - - 5%
Surto pelo uso de drogas 6% - -
Em Serra, por exemplo, parece haver maior clareza quanto ao fluxo de atendimento, o
momento em que cada ator acionado para ir ao local do crime, o tipo de procedimento que deve ser
realizado e a maneira como as equipes envolvidas nesse atendimento precisam trocar informaes.
47
Entre os municpios avaliados, em Serra h mais relatos sobre problemas na preservao do
local do crime, porm, como h proximidade entre os atores encarregados dos atendimentos aos
homicdios e em muitos momentos percebe-se um formato de atuao colaborativa, aes para a
melhoria da preservao do local do crime j esto sendo tomadas, como a realizao de cursos de
capacitao oferecidos pelos peritos s equipes das Polcias Civil e Militar. Em Alvorada, contudo,
apesar de no serem realizados procedimentos de preservao do local do crime em metade das
ocorrncias, quando esta ao realizada ela mais frequente entre os casos elucidados, o que
pode indicar que a preservao um dos fatores que contribui para o esclarecimento dos crimes. J
em Lauro de Freitas a falta de estruturao dos contedos dos boletins de ocorrncia impediu que
alguns aspectos sobre os procedimentos adotados no local do crime fossem identificados, o que
dificultou a anlise dos casos dessa cidade.
Em geral, quanto mais claro e mais formalizado o atendimento inicial, mais informaes ficam
disponveis na instaurao do inqurito e, consequentemente, mais focadas so as instrues dos
delegados para que suas equipes de investigao comecem a desenvolver os procedimentos de
apurao dos casos.
Em Lauro de Freitas uma fala muito presente nos discursos dos atores entrevistados diz
respeito s dificuldades em atender a uma variedade muito grande de ocorrncias contando com
uma equipe muito limitada e que muitas vezes precisa empregar recursos prprios para conseguir
realizar as atividades cotidianas. Tambm em Alvorada o principal argumento sobre a melhoria
dos trabalhos de investigao depois da implantao da delegacia especializada passa pelo fato de
haver maior disponibilidade de pessoas para realizar os trabalhos de investigao, o que permitiu
que os investigadores estabelecessem um regime de turnos de atendimento para acompanhar as
ocorrncias desde o local do crime. Alm disso, foi relatado que os procedimentos de oitivas de
testemunhas passaram a ser realizados de forma mais minuciosa.
Serra, contudo, apresenta uma situao diferente, j que mesmo havendo uma delegacia
especializada, a equipe continua sendo limitada e se refere constantemente sobrecarga de servio.
Aqui preciso ressaltar que as delegacias responsveis por lidar com os homicdios em Serra tm
efetivo similar ao de Alvorada, mas lidam com o dobro de casos. Ademais, h volume significativo de
casos relacionados ao trfico, o que tambm acarreta maior complexidade da investigao. O ganho
da existncia de uma delegacia especializada no parece ser to evidente quando considerado
apenas o volume de casos elucidados por estas delegacias, mas a anlise do formato de atendimento
desenvolvido para lidar com os casos, especialmente o mapeamento dos grupos criminosos,
evidencia que a especializao contribuiu de maneira significativa para os trabalhos de apurao dos
homicdios mais complexos.
O perfil dos profissionais envolvidos nas atividades de investigao parece afetar o formato
das investigaes. Em Serra, por exemplo, foi possvel identificar uma diferena significativa nos
formatos dos inquritos dependendo dos delegados responsveis pela conduo das atividades.
Da mesma forma, parece haver preocupao com a delimitao de um formato de trabalho que
48
congregue a constante formalizao de procedimentos e rotinas de trabalho, mas que tambm
mantenha a discricionariedade dos profissionais para que tomem decises durante a realizao
de suas atividades. Assim, percebe-se maior proximidade entre investigadores e delegados e a
valorizao do trabalho conjunto.
Outro aspecto diz respeito aos pedidos de dilao dos prazos de investigao. Em Serra e
Alvorada parece haver acordos entre o MP e delegados para que as investigaes continuem
tramitando, sem que seja necessria uma constante formalizao de pedidos de prazos. Nesses
locais h um entendimento de que exigir que a investigao seja concluda em 30 dias ou que aps
este prazo sempre haja uma comunicao sobrecarrega ambas as partes. Por esse motivo, em Serra,
as comunicaes ao MP e ao Judicirio se do quando h solicitaes para realizao de mandados
de busca e apreenso, quebras de sigilo ou pedidos de priso, sendo formalizados pedidos de novo
prazo apenas para os casos em que no se consegue identificar a autoria dos crimes. J em Alvorada
h um acordo entre DHPP e Diplanco para que os trmites dos inquritos ocorram num prazo mximo
de um ano, e aps este perodo as investigaes precisam ser concludas (com ou sem elucidao).
49
Pelo que foi apurado, este um dos motivos para que no seja constantemente formalizado um
pedido de prazo ao Ministrio Pblico.
Tambm foi constatado que tanto em Lauro de Freitas quanto em Serra h proximidade
entre promotores e delegados, o que facilita a comunicao informal entre as partes e aproxima os
atores. Dessa forma, o acompanhamento das atividades desempenhadas pela delegacia no curso das
investigaes de homicdios acontece de maneira mais rotineira. Apesar disso, todos os entrevistados
das duas cidades apontaram que uma exigncia legal a formalizao dos pedidos. Este um dado
que permite inferir que a falta de documentos que apontem a relao entre delegacia e MP em
Lauro de Freitas esteja relacionada a um problema no arquivamento dos inquritos acessados, no
sendo, necessariamente, um indicador de problemas na relao entre delegacia e Ministrio Pblico.
Em Alvorada foi possvel identificar por meio da anlise documental que pedidos de quebra
de sigilo, busca e apreenso e priso temporria ou preventiva so direcionados ao Judicirio, no
havendo formalizao da participao do MP durante a definio desses procedimentos. Esse um
dado, contudo, que foi justificado durante as entrevistas como uma questo de formalizao, j
que no significa que o Ministrio Pblico desconhea o que esteja sendo realizado e apenas tome
conhecimento do caso por outras vias. Alm disso, durante a anlise documental dos inquritos
de Alvorada foi verificada a existncia de algumas solicitaes feitas pelo MP s delegacias, em
considerao ao que a delegacia havia pedido anteriormente.
Por esses motivos, trs fatores foram considerados durante as anlises e parecem ser
determinantes para a elucidao de um homicdio, quais sejam:
Perfil da ocorrncia (dia, horrio, local), aspectos que podem acarretar maior ou menor
dificuldade ao trabalho de investigao;
Tipo de informao disponvel e coletada no local do crime, dados que podem ter
impacto significativo na capacidade de instruo da investigao e definio das linhas
investigativas por parte das equipes de investigao;
50
Formato de conduo dessas investigaes pelas delegacias, considerando suas
limitaes e relacionamento com demais atores envolvidos nos procedimentos de
apurao dos homicdios.
Apesar desses aspectos, em todas as cidades analisadas a principal prova que sustenta a
elucidao dos homicdios a testemunhal, variando entre as cidades o tipo de prova testemunhal
considerada e os procedimentos adotados pelas delegacias para verificar ou complementar as
informaes apresentadas.
Por este motivo, foi possvel verificar entre os casos de homicdios elucidados a presena
significativa de procedimentos de busca e apreenso e solicitaes de exames balsticos. Porm, como
j relatado, h dificuldades para a realizao de percias nessa cidade, o que talvez explique porque,
mesmo havendo solicitao de exames balsticos, a maior parte das investigaes elucidadas tenha
como base para o indiciamento do autor as informaes coletadas exclusivamente em depoimentos
de testemunhas. Tambm por esse motivo, no surpreende a presena de maior nmero de oitivas
nos inquritos com elucidao de Serra oito por inqurito elucidado e trs nos demais.
Por ser a prova testemunhal a base para o indiciamento, mais uma vez o que se verifica que
entre os casos elucidados de Alvorada h maior mdia de oitivas por inqurito (so dez declaraes
para os casos elucidados e oito para aqueles sem elucidao). Destaca-se nessa cidade o fato de que
a segunda prova mais utilizada para consubstanciar a autoria o reconhecimento fotogrfico. Pelo
que foi possvel apurar, 12 dos 20 inquritos esclarecidos analisados continham procedimentos de
reconhecimento fotogrfico do autor, utilizando imagens dos bancos de informaes da Polcia Civil.
Em Lauro de Freitas, a maior parte das ocorrncias analisadas trata de homicdios com
motivao banal, fator que parece ter contribudo para a coleta de informaes, uma vez que no h
testemunhas ameaadas ou a necessidade de adoo de procedimentos de coleta de depoimentos
sigilosos. Alm disso, chama ateno o fato de que, em sete dos nove casos elucidados, houve confisso
por parte do autor do homicdio. Nestes casos foram apontados os motivos e as circunstncias do
crime. Percebe-se que em Lauro de Freitas a elucidao dos homicdios se baseia num conjunto de
informaes oriundas de depoimentos testemunhais e confisso dos autores. Tambm verificou-
se maior nmero de declaraes presentes nos inquritos dos casos elucidados (so quatro oitivas
formalizadas nos casos elucidados e trs nos casos sem elucidao).
51
Sobre a participao do MP nas investigaes, os trs promotores entrevistados apontam a
questo da fragilidade da prova testemunhal e a necessidade de apresentao de um conjunto mais
abrangente de provas. Ao defender que os inquritos policiais contemplem mais provas do que um
testemunho ou uma confisso, os promotores j esto considerando os possveis desdobramentos no
mbito judicial: a confisso pode ser desdita no tribunal; testemunhas ouvidas na delegacia podem
desistir de repetir seu relato em juzo e a prova do inqurito poder ser questionada pela defesa.
Apesar de no ser possvel afirmar o impacto direto da existncia desses procedimentos sobre
a elucidao dos homicdios, os dados coletados e anlises apresentadas por este trabalho apontam a
grande relevncia das articulaes interinstitucionais e dos fluxos de trabalho sobre as investigaes,
especialmente no que tange capacidade das delegacias de lidar com casos mais complexos.
5 RECOMENDAES
Considerando os dados apresentados sobre as principais caractersticas dos homicdios nas
cidades analisadas e os formatos de trabalho adotados pelas instituies para lidar com esses crimes,
esta pesquisa buscou construir recomendaes para estudos futuros e iniciativas governamentais
52
com base em dois aspectos: a necessidade de desenvolvimento de aes de preveno e os aspectos
estruturais relacionados aos trabalhos das polcias.
Com relao aos esforos no mbito da preveno, o diagnstico produzido por esta pesquisa
aponta trs aspectos que deveriam ser tratados com prioridade: o controle de armas, a necessidade
de programas de preveno voltados para a populao jovem em territrios vulnerveis e programas
de mediao de conflitos.
O primeiro dialoga com o fato de que mais de 80% dos homicdios analisados foram cometidos
com armas de fogo, o que alerta para a necessidade de maior controle sobre a circulao de armas
O alto percentual de vtimas e autores de homicdios com idade entre 15 e 29 anos entre os
casos analisados refora a premncia de se desenharem polticas preventivas que visem reduzir o
envolvimento do pblico jovem com a criminalidade, principalmente nas regies mais vulnerveis.
Esse um desafio complexo e que depende da produo de conhecimento para compreender
melhor como se d esse envolvimento, superando o discurso generalizador que associa todo
homicdio cometido por jovens ao trfico de drogas. De fato, pelo que se depreendeu das leituras
dos inquritos analisados, um percentual de homicdios cometido em decorrncia de conflitos
entre grupos rivais vinculados ao trfico, porm, mais do que investir exclusivamente na represso
das atividades ligadas ao trfico de entorpecentes, seria importante entender o que leva os jovens
a se vincularem a essas situaes e, assim, desenhar iniciativas que dialoguem com as necessidades
desse grupo, estimulando-o a construir projetos de vida diferentes.
Por fim, a mediao de conflitos tambm se mostra uma ao necessria j que, apesar de
representar um percentual menor diante de casos mais complexos e com ligao com dinmicas
criminais, os homicdios cometidos por motivos banais no podem ser desconsiderados numa poltica
de preveno. Um exemplo disso a situao de Lauro de Freitas, onde mortes cometidas por brigas
entre vizinhos e desavenas entre conhecidos seriam facilmente evitadas se houvesse espaos de
mediao de conflitos e outras estratgias que apoiassem a resoluo destes conflitos de maneiras
no violentas.
53
Investimento em mecanismos de proteo s testemunhas;
Aumento da capacidade investigativa em locais com alta concentrao de homicdios,
por meio da especializao das delegacias ou do aporte de recursos humanos e materiais
s unidades responsveis por conduzir os trabalhos de investigao.
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55
2
IMPACTOS DAS ESCALAS DE SERVIO NO
DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO DA POLCIA CIVIL1
RESUMO
Neste artigo sero apresentados os resultados da pesquisa Impactos das escalas de servio
no desenvolvimento do trabalho da Polcia Civil desenvolvida pelo Frum Brasileiro de Segurana
Pblica, por meio do edital Pensando a Segurana Pblica 3 ed. (SENASP/MJ e PNUD). O objeto
da pesquisa foi investigar a relao e/ou o impacto de escalas de trabalho na qualidade e nos tempos
das investigaes de homicdios, trfico de drogas e roubos nos estados de Minas Gerais, So Paulo
e no Distrito Federal. Desta forma, neste artigo sero problematizados os modos pelos quais se
organizam as unidades policiais nos locais estudados, como so realizadas as investigaes criminais
e, principalmente, qual o impacto de escalas de servio especficas para a efetividade do trabalho
policial. E, como resultado da pesquisa, o artigo recomenda, considerando a centralidade observada
para os gestores policiais (delegados) de nvel gerencial/intermedirio na articulao das escalas de
trabalho e das tarefas de investigao criminal, o fortalecimento e o controle do papel de superviso
da atividade das diferentes carreiras policiais enquanto estratgia de modernizao da gesto dos
recursos humanos disponveis e de busca de maior efetividade do trabalho de investigao
1 Artigo para publicao referente ao Projeto BRA/04/029 Segurana Cidad Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD
e Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia SENASP / Projeto Pensando a Segurana Pblica 3 ed. / Edital de
Convocao n 001/2014 /Carta de Acordo n 29.786 / Instituio Proponente: Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
2 Renato Srgio de Lima, coordenador da pesquisa, doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP) e ps-doutor pelo Instituto de
Economia da UNICAMP. Ex-Secretrio Executivo e Vice-Presidente do Conselho do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
3 Samira Bueno, vice-coordenadora da pesquisa, mestre (2014) e doutoranda em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao
de Empresas da Fundao Getlio Vargas (FGV-EAESP). diretora-executiva do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
4 Ana Carolina Pekny formada em Relaes Internacionais pela USP e mestre em Estudos do Desenvolvimento pelo Instituto de Altos Estudos
Internacionais e do Desenvolvimento, na Sua.
5 Giane Silvestre sociloga e doutoranda pelo Programa de Ps Graduao em Sociologia da UFSCar. Integra o Grupo de Estudos sobre Violncia
e Administrao de Conflitos da UFSCar (GEVAC) e pesquisadora em formao do Instituto de Estudos Comparados em Administrao
Institucional de Conflitos (INCT/InEAC).
6 Las Figueiredo formada em Cincias Sociais pela Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo FESPSP.
7 Maria Carolina Schlittler sociloga e doutoranda pelo Programa de Ps Graduao em Sociologia da UFSCar. Integra o Grupo de Estudos
sobre Violncia e Administrao de Conflitos da UFSCar (GEVAC) e pesquisadora em formao do Instituto de Estudos Comparados em
Administrao Institucional de Conflitos (INCT/InEAC).
57
ABSTRACT
This paper presents results of the research Impact of compressed shift works on the
development of the Civil Police work developed by the Brazilian Forum on Public Safety in partnership
with the Ministry of Justice/National Secretariat of Public Security/UNDP. Its aim was to investigate
the impact of compressed shift works on the quality and efficiency of homicide, drug trafficking
and theft investigations in Minas Gerais, So Paulo and the Federal District. In that sense, the
article discusses how police units are organized, criminal investigations conducted and, particularly,
the impact of specific shift works on the effectiveness of police work. Based on the results found
throughout the research, the article recommends that the supervisory role played by chiefs of police
both in senior and intermediary positions - should be strengthened, considering their centrality in
the definition and adaptation of shift works and supervision of criminal investigations. Strengthening
their supervisory role could help modernizing human resources management, which would lead to a
more effective investigative work.
Keywords: Civil Police. Criminal investigation. Work Schedules. Police practices. Supervision.
1 INTRODUO
Desde os anos de 1980, a violncia urbana tem sido considerada um dos graves problemas
sociais, constituindo-se uma das principais preocupaes dos cidados na maior parte das sociedades.
Segundo Adorno e Peralva (1997), algumas pesquisas de opinio pblica realizadas em pases como
Estados Unidos, Gr-Bretanha, Alemanha, Pases Baixos, Frana e Itlia tm indicado que o medo
de ser acometido por crimes uma realidade recorrente entre a populao, independentemente
de suas diferenas de classe, etnia, gnero, gerao, cultura ou qualquer outra clivagem social. Para
estes autores, a percepo social que os crimes no apenas cresceram em quantidade nos ltimos
anos, mas tambm se tornaram mais violentos.
No Brasil, o crescimento da violncia urbana foi sentido de forma acentuada nos anos de 1980
e 1990. Desse perodo at os dias de hoje cresceu o nmero de crimes relacionados ao patrimnio,
bem como aumentaram os casos de crimes ligados ao trfico de drogas e os homicdios8. Nos ltimos
20 anos, tambm foram observadas mudanas importantes na composio da populao, maior
desenvolvimento dos bolses de pobreza, expanso de riquezas, crescimento do comrcio e
dos mercados consumidores, introduo de novas tecnologias nas comunicaes e a facilidade no
trnsito entre os pases. A confluncia destes fatores, tanto para Adorno (2014) como para Caldeira
(2000) desembocou na intensificao dos sentimentos de medo e de insegurana diante da violncia
e do crime entre a populao brasileira.
Para Adorno e Peralva (1997), a organizao policial tornou-se uma organizao complexa,
afastada das comunidades locais, constrangida a recorrer prioritariamente fora mais do que ao
8 Estudo recente divulgado pelo UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) mostrou que o Brasil possui 2,8% da populao mundial, mas
acumula 11% dos homicdios de todo o mundo (UNODC, 2014). Outra pesquisa, produzida pelo IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada),
calculou que, de 1996 a 2010, quase 130 mil homicdios no Brasil no entraram nas estatsticas de mortes violentas (Cerqueira, 2013), o que
implica dizer que o nmero real de assassinatos no pas gira em torno de 60 mil ocorrncias anuais. Portanto, verifica-se que o Brasil possui
taxas de crimes letais superiores a outros pases, isso sem contar as altas taxas endmicas de outros crimes violentos (roubos, sequestros,
leses, mortes pela polcia, etc.), conforme indicam as vrias edies dos Anurios Brasileiros de Segurana Pblica.
58
consenso na conteno da ordem pblica. Essa uma das razes que explica o desenvolvimento,
em ritmo acelerado, dos servios de segurana privada, como foi demonstrado por Caldeira (2000).
O desprestgio das instituies policiais pode tambm ser explicado pelas formas com as
quais estas reagem, historicamente, ao crescimento da violncia urbana. Verifica-se que violncia
policial, torturas e maus-tratos em delegacias e em penitencirias; corrupo; encarceramento
em massa, enfocado em populaes especficas; esquadres da morte, atuando nas periferias de
grandes cidades, so estratgias adotadas recorrentemente por estas instituies para se executar
as atribuies da segurana pblica. Por isto, no exagero afirmar que o principal desafio do Brasil
nesta rea exercer o controle do crime sem abrir mo de prerrogativas do Estado Democrtico de
Adorno e Peralva (1997) afirmam que h ambiguidade nas presses sociais sobre o trabalho
policial porque, por um lado, se exige dos policiais elevada produtividade, medida pelo nmero de
prises efetuadas e, por outro, espera-se que eles cumpram essa exigncia respeitando rigorosamente
os ditames legais. Para os autores, esta uma contradio que [...] estimula verdadeiras epidemias
de prticas ilegais, violentas e arbitrrias, cujos valores primordiais so o segredo e a solidariedade
intrapares, alm dos processos de seleo e de codificao de casos tratados, muitas vezes, com
critrios racistas (ADORNO; PERALVA, 1997, p. 3).
No que tange Polcia Civil (PC), verifica-se que, atualmente, a instituio enfrenta uma crise
de legitimidade devido a pouca qualidade, legitimidade e eficincia com que executa a sua principal
atribuio: a investigao criminal. Responsvel pela funo de polcia judiciria, ou seja, pelo
processamento de inquritos policiais, a PC ocupa um papel de suma importncia na arquitetura
da segurana pblica: a elucidao de crimes notificados seja diretamente pela populao ou pelas
Polcias Militares. Entretanto, o pouco que se sabe sobre o desempenho desta funo deixa a desejar.
Analisando-se apenas os casos de homicdios (nico tipo criminal de que se tem informaes sobre a
taxa de elucidao), estima-se que o ndice de esclarecimento desse crime no Brasil varie entre 5% e
8%, de acordo com o relatrio apresentado pela Estratgia Nacional de Justia e Segurana Pblica
(ENASP), em 2011. Apenas a ttulo de comparao, em 2002, a taxa de esclarecimento de homicdios
na Alemanha foi de 96%; de 95%, no Japo; 81%, na Inglaterra; 80%, no Canad; e 64%, nos Estados
Unidos9.
Nesta direo, este artigo apresenta os resultados da pesquisa Impactos das escalas de
servio no desenvolvimento do trabalho da Polcia Civil, realizada pelo Frum Brasileiro de Segurana
Pblica, contemplada no edital Pensando a Segurana Pblica 3 edio, em 2014. A pesquisa, que
objetivou mensurar os impactos e as relaes das escalas de servio das Polcias Civis na investigao
de homicdios, de trfico de drogas e de roubos em So Paulo (SP), Minas Gerais (MG) e Distrito
Federal (DF), abordou de forma primorosa os aspectos que impactam nos tempos e qualidade das
investigaes criminais.
Os dados apresentados pela referida pesquisa so de grande valia para a compreenso sobre
o modo como se organizam as unidades policiais, alm de jogarem luz s prticas cotidianamente
9 Dados retirados do Sourcebook of Criminal Justice Statistics (EUA); Police Crime Statistics (Alemanha); White Paper on Crime (Japo); Crime in
England and Wales (Inglaterra) e Canadian Homicide Survey (Canad).
59
adotadas no trabalho investigativo em unidades territoriais e especializadas das Polcias Civis. Os
resultados da pesquisa sugerem que esforos sejam empreendidos para uma maior regulao sobre
os usos da discricionariedade do policial, enquanto premissa para a modernizao e melhoria da
eficincia do trabalho das polcias civis brasileiras. No mais, de forma genrica, as concluses do
estudo indicaram a necessidade de um amplo mapeamento, por meio de outras pesquisas, das
prticas policiais que esto subjacentes aos ditames protocolares e que, em tese, gerem as polcias e
as polticas pblicas do campo da segurana. A pesquisa indica a necessidade do reforo do papel do
supervisor operacional das equipes, em geral, o delegado de polcia, enquanto elemento central para
mitigar impactos negativos das escalas de trabalho na qualidade das investigaes.
Na segunda parte ser traada uma anlise da Polcia Civil por um enfoque organizacional,
ressaltando os dados que levaram a equipe da pesquisa concluso da imprescindibilidade da
superviso do delegado no desenvolvimento do trabalho investigativo. O ponto principal desta
seo problematizar questes da estrutura organizacional das polcias que vo alm das escalas
de trabalho. Partiu-se das observaes realizadas nas unidades territoriais e especializadas para
compreender o trabalho investigativo, a partir de cada um dos tipos de crime estudados.
O objeto de estudo foi cercado por duas estratgias de coleta de dados: a) coleta de dados
junto s normativas que determinam as jornadas/escalas10 formais de trabalho destas unidades e b)
trabalho de campo junto aos profissionais que atuam nestas unidades especificamente, delegados
de polcia, investigadores e escrives de forma a compreender como so definidas as escalas
de servio, assim como reconhecer quais os resultados da organizao delas sobre a atividade
investigativa.
10 Refere-se quantidade de tempo que o empregado est trabalhando ou est disposio do empregador, com habitualidade, exceto horas
extras. Por sua vez, entende-se por escala, a organizao temporal das jornadas, folgas e revezamentos.
60
de Homicdios e Proteo Pessoa (DIHPP) e no Departamento de Investigao Antidrogas (DIA). No
Distrito Federal, foram pesquisadas duas delegacias circunscricionais de Braslia, a Coordenao de
Represso a Homicdios (CH) e a Coordenao de Represso s Drogas (CORD).
J nos departamentos especializados das Polcias Civis, o regime de trabalho se distingue das
unidades territoriais, uma vez que os departamentos, em tese, no realizam o atendimento ao pblico
e, em alguns casos, no necessitam ficarem abertos 24 horas por dia. Nas unidades especializadas em
homicdios, geralmente, os policiais se dividem entre as equipes que atuam: a) em regime de planto
(durante o dia e noite, todos os dias da semana), no atendimento imediato aos casos de homicdios
e b) no regime de expediente (horrio comercial de segunda-feira sexta-feira), perodo em que
ocorrem as investigaes. importante destacar a peculiaridade da Coordenao de Homicdios
do Distrito Federal que tambm no tem planto, por atender apenas casos que j estavam sendo
investigados e no foram solucionados pelas delegacias circunscricionais.
61
De modo geral, h uma grande dose de flexibilidade regendo as escalas de trabalho, seja
em unidades especializadas, seja em unidades generalistas. Em primeiro lugar, os policiais ouvidos
relataram que comum trabalharem alm das horas previstas em lei, pois as investigaes no
tm hora para terminar. Por isso, frequente que a chefia permita que a equipe chegue mais
tarde, s vezes, mas apenas no expediente. Em segundo lugar, os policiais ouvidos afirmaram que,
principalmente, em virtude do bico, seus horrios so adaptados. Foi possvel constatar que alguns
chegam mais tarde e saem mais cedo todos os dias porque mantm um emprego paralelo, com
anuncia da chefia. Mais uma vez, essa situao menos frequente no planto, onde a chegada
no horrio cobrada de forma mais sistemtica. Entretanto, pode acontecer de algum membro
da equipe plantonista chegar mais tarde ou ter seu planto coberto por outro policial. A troca de
plantes foi comumente observada nas unidades pesquisadas e pode ou no ser supervisionada pela
chefia, dependendo da localidade.
A pesquisa tambm observou que uma das principais diferenas entre as unidades generalistas
e especializadas que as ltimas acabam dispondo de mais tempo para a realizao de investigaes,
j que no realizam atendimento ao pblico. O DIHPP de Minas Gerais registra ocorrncias variadas do
pblico que chega ao prdio, mas os responsveis por isso so os plantonistas. A desobrigatoriedade
de deslocar parte do efetivo para as escalas de atendimento ao pblico, na viso dos policiais, culmina
em uma maior dedicao ao trabalho investigativo. Entretanto, a relao entre maior dedicao dos
policiais investigao nas unidades especializadas e uma eventual maior taxa de elucidao de
crimes especficos solucionados por estas unidades no pode ser atestada, porque no h como
desagregar na base de dados das Secretarias de Segurana Pblica o desempenho de cada uma das
unidades (territoriais e especializadas) das polcias civis.
62
Outro achado da pesquisa que, a princpio, no possvel observar diretamente a forma
como as escalas de servio interferem na investigao criminal. Esta impossibilidade decorre de
dois motivos. O primeiro se refere ao fato de que o policiamento no uma prtica que possa ser
bem compreendida a partir dos cdigos formais que prescrevem a atuao do agente, porque sua
conduta primariamente condicionada por sua interao com o pblico. A extrema maleabilidade
e imprevisibilidade que caracterizam o policiamento impedem que sejam prescritas normas e
protocolos capazes de dar conta de todas as dinmicas vivenciadas pelos policiais em seu cotidiano, o
que, consequentemente, torna difcil a tarefa de mensurar o impacto das escalas formais de servio
dos policiais civis na investigao criminal.
Outro ponto de contato entre a organizao das escalas de servio e a qualidade do trabalho
11 O conceito de discricionariedade e os significados assumidos por ele no contexto do artigo sero melhor apresentados na prxima seo.
12 Ver Mingardi (2005).
63
investigativo a exausto que alguns regimes de trabalho causam ao trabalhador. Alguns policiais
ouvidos fizeram referncias frequentes ao cansao e ao desgaste fsico e emocional que caracteriza
seu trabalho. Essas questes foram mencionadas por policias de expediente e planto, embora o
expediente parea um regime de trabalho mais confortvel devido aos poucos momentos que o
policial precisar trabalhar no perodo noturno.
Percebeu-se que o planto uma escolha para muitos policiais, embora haja normativas que
determinem que novatos sejam plantonistas em algumas localidades. H entre esses policiais muitos
que trabalham ou estudam em seu horrio de folga, vendo o planto como o regime ideal para
quem quer investir em si mesmo. H um estigma bastante ntido em relao a esses profissionais,
vistos ora como preguiosos e desmotivados, ora como indivduos que no encarnam o verdadeiro
esprito do trabalho policial. Sua identidade defendida por eles, que se identificam como policiais
competentes e dedicados a despeito das condies de trabalho precrias. Nas unidades em que h
expediente e planto, percebeu-se que h certa hostilidade entre esses grupos, em maior ou menor
grau, e que ela pode interferir na qualidade e andamento das investigaes. Trata-se de um impacto
indireto das escalas de servio sobre as investigaes, mas crucial.
Por este motivo, outra concluso da pesquisa a impossibilidade de se determinar uma escala
ideal para o melhor desenvolvimento da atividade investigativa em geral, ainda que haja modelos
melhores e piores a depender do tipo de delito investigado. Essa dificuldade ainda maior quando
se considera que no existem parmetros e protocolos a serem seguidos para o sucesso de um
trabalho investigativo. No surpreende que a concluso mais clara sobre o impacto das escalas esteja
relacionada investigao de homicdios, sobre a qual h produo acadmica. Assim como manuais
de investigao de homicdios preconizam que a ida ao local do crime essencial para o sucesso da
elucidao de um caso de morte violenta, quase todos os policiais ouvidos afirmaram que a diviso
da investigao em duas etapas local de crime e investigao de seguimento prejudicial.
O que se constatou com clareza que os policiais geralmente seguem ritmos diferentes na
investigao de cada caso, selecionados pelos mais diversos fatores: metas de produtividades a serem
cumpridas pelas equipes; perfil das vtimas; perfil dos autores; repercusses miditicas e sociais dos
casos; interesses pessoais etc. Para concluir, a pesquisa verificou que as escalas so pensadas para
sanar problemas de gesto e organizao das polcias. Embora no representem um impacto direto
64
nas investigaes, segundo os interlocutores, possvel notar que elas no so pensadas de forma
a otimizar a investigao e a produtividade policial, mas sim para suprir deficincias organizacionais
das unidades policiais.
Com o trabalho de campo realizado nas unidades das Polcias Civis de So Paulo, Distrito
Federal e Minas Gerais foram identificadas vrias situaes em que a discricionariedade dos policiais
se fez presente especialmente daqueles que atuam na linha de frente das unidades policiais. Nas
investigaes de crimes contra o patrimnio, homicdios e trficos de drogas alvos de interesse da
pesquisa , foram observadas prticas discricionrias orientando em vrios nveis a ao dos agentes
de polcia. A discricionariedade em relao ao que deve ser investigado com prioridade reside nas
mos da autoridade policial, e dela derivam vrios outros usos do poder discricionrio.
Em quase todas as unidades policiais visitadas, identificou-se uma triagem informal nos casos
a serem investigados, mesmo antes deles se tornarem inquritos, que alguns policiais chamaram de
investigao no B.O. (boletim de ocorrncia). Se a legislao indica a necessidade de instaurao de
inqurito policial sobre todas as ocorrncias de crimes das reas e competncias subordinadas s
unidades policiais, o que ocorre na prtica a seleo de alguns casos em detrimento de outros.
Estes filtros podem ter diversas naturezas: perfil da vtima; perfil do autor; materialidade do caso e
chances reais de concluso da investigao; prioridade do caso; demanda elevada de trabalho; etc.
Tambm no novidade que nem todos os inquritos policiais sero concludos. A dificuldade de
lidar com os prazos da investigao, a carncia de provas e volume do trabalho, bem como aspectos
ligados representao social da vtima ou do tipo de crime, contribuem para que determinadas
investigaes sejam priorizadas e outras desprezadas.
65
Mas a discricionariedade permeando as prticas investigativas pode convergir, tambm, para
a celeridade na concluso de alguns casos. O trabalho de campo realizado nas unidades das Polcias
Civis em So Paulo, Minas Gerais e Distrito Federal possibilitou o entendimento de que diante da
falta de parmetros para orientar as investigaes, os agentes policiais forjam estratgias oficiosas
de investigao. Como bem salienta Costa (2010), sem estes arranjos e filtros o funcionamento
do Sistema de Justia Criminal seria ainda mais catico, contudo, continua o autor, no possvel
ignorar que estas prticas so realizadas sem atender a uma Poltica Criminal.
Verifica-se assim que o amplo uso da discricionariedade do policial culmina em uma extrema
dependncia das organizaes em relao aos seus profissionais da linha de frente, que podem obter,
manter e controlar informaes, pessoas e instrumentos importantes para o funcionamento delas.
Para Oliveira (2012), estas oportunidades inerentes aos trabalhadores destas organizaes do
aos agentes poder informal, pois os superiores hierrquicos esto destitudos dessas informaes
e no podem regular o uso delas pelos subalternos, a no ser ao custo de reduzir a eficincia da
organizao, o que criaria problemas para eles prprios.
Como reforo deste argumento, verifica-se que a prtica de bicos deriva da possibilidade, por
parte dos policiais da linha de frente (investigadores e escrives), do amplo uso da discricionariedade
sem a devida superviso e/ou controle por parte dos policiais da chefia (delegados). Estas atividades
(bicos) so do conhecimento no apenas dos chefes diretos dos investigadores, mas tambm dos
delegados e diretores de departamentos, entretanto, durante a realizao da pesquisa, no se
constatou nenhum tipo de controle ou criao de mecanismos para dirimi-las. H uma permisso
velada por parte dos supervisores, que, se por um lado reconhecem a proibio constitucional da
prtica, por outro reconhecem a necessidade dos agentes diante dos baixos salrios pagos pela
instituio.
66
de Investigaes), que torna mais gil a comunicao interna dos registros de ocorrncia. Por
meio dele, uma equipe investigativa pode obter todas as informaes referentes a um homicdio
consumado em sua rea logo no dia seguinte ao fato. No entanto, durante o trabalho de campo foi
possvel notar que este sistema subutilizado tanto por investigadores quanto por delegados. A
subutilizao justificada pelo excesso de registros do departamento. No exemplo aqui exposto,
possvel notar que uma ferramenta que poderia dar mais celeridade s investigaes no utilizada
pelos delegados, tampouco pelos agentes. possvel dizer que se o uso dessa ferramenta fosse uma
diretriz interna o que poderia ser feito pelos delegados/supervisores o incio das investigaes
seria mais gil e eficiente.
No entanto, como foi destacado neste artigo, nem todas as prticas oficiosas representam
uma influncia negativa ao trabalho policial, ao contrrio, algumas delas so essenciais para que
o trabalho realizado nas delegacias seja desempenhado de forma efetiva. Ou seja, o papel da
superviso no reprimir toda e qualquer prtica oficiosa, mas sim analisar se os seus usos esto em
consonncia com os princpios da instituio.
Uma importante concluso desta pesquisa que o equilbrio desta equao encontra-se,
na maioria das vezes, na efetividade da superviso que poderia ser realizada pelo delegado. Neste
sentido, um dos principais achados foi o reconhecimento da necessidade de ser dotar de centralidade
a figura do delegado, pois tanto o sucesso quanto o fracasso das investigaes e de todos os trabalhos
realizados pelas unidades policiais dependem de sua superviso participativa e efetiva.
A concluso da pesquisa, que aponta para a necessidade de uma maior superviso por parte
da figura dos gestores (delegados), est em dilogo com os resultados de estudos organizacionais
que advertem para a imprescindibilidade da superviso sobre as atividades empreendidas pelos
profissionais da linha de frente em instituies complexas, como as polcias. Nesta literatura
67
especializada h um amplo debate acerca da importncia do supervisor nas atividades desenvolvidas
pelas instituies pblicas, uma vez que estes fazem a mediao entre as polticas elaboradas no plano
mais abstrato e suas aplicaes no cotidiano da instituio e nos servios prestados populao.
J nos anos 2000 possvel identificar um dilogo maior entre estudiosos e especialistas nos
temas das prticas policiais com especialistas do tema da cultura organizacional. A partir do encontro
entre estas duas reas, as polcias passaram a ser entendidas como organizaes13 do arcabouo
democrtico, ou seja, como parte de um sistema sujeito s anlises organizacionais (MARINHO;
JUNIOR, 2009), em contraponto a um modelo pragmtico e patrimonialista, baseado na defesa do
Estado e no da sociedade.
13 O conceito de organizaes ser emprestado de Marinho e Junior, 2009 apud Selznick, que por organizaes entende-se um instrumento
tcnico para a mobilizao das energias humanas, visando uma finalidade estabelecida [...]. Ou seja, trata-se de um instrumento racional para
a execuo de um servio. (p. 232)
14 Segundo dados do 7 Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 70,1% dos brasileiros ouvidos na pesquisa no confiavam na polcia no
1 semestre de 2013.
68
SP (Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas), que mensurou a confiana que a populao tem
nas polcias brasileiras14. Mensurar a produtividade policial, a qualidade dos servios prestados e a
credibilidade social da instituio so tarefas de suma importncia dentro de uma ordem democrtica,
pois uma forma de controlar o acesso Justia, a produo de desigualdade pelas prticas policiais
e tambm pelo sistema de justia criminal.
Oliveira (2012) problematiza que, no obstante o fato de que a polcia uma tpica organizao
burocrtica, poucos so os estudos que analisaram a qualidade e quantidade dos servios produzidos
pelas polcias e como estes so prestados populao. Entre as pesquisas sobre prticas policiais e
sistema de justia, poucas foram as que se dedicaram a entender como as polticas pblicas da
segurana chegam at as pessoas e como resolvem ou no o problema do cidado sobre os quais
elas incidem; de forma resumida, como essas polticas so transformadas em servios.
Tal dificuldade pode estar atrelada ao fato de que em outras instituies pblicas h uma
clareza no entendimento sobre quais so os servios tpicos prestados, qual a atividade fim da
instituio e, consequentemente, qual o seu produto final, o que torna possvel a tarefa de controlar
e supervisionar os procedimentos e resultados. J em relao s instituies policiais, fazer a mesma
anlise torna-se uma atividade herclea, por que: a) h um desencontro de entendimentos sobre o
que a polcia, quais so suas funes e finalidades; b) verifica-se que o trabalho policial marcado
pela imprevisibilidade, pela falta de contedo prvio das tarefas a serem realizadas e pela fluidez do
mandato da agncia. Por estas razes, os servios prestados pelas polcias so mais difceis de serem
compreendidos a partir das anlises organizacionais do que os servios de outras instituies.
Para Oliveira (2012), a atividade policial no uma prtica que possa ser bem compreendida
a partir dos cdigos formais que prescrevem a atuao do agente, porque a conduta deles
primariamente condicionada por sua interao com o pblico. Tais caractersticas da atividade policial
extrema maleabilidade e imprevisibilidade impedem que sejam prescritas normas e protocolos
capazes de dar conta de todas as dinmicas vivenciadas pelos policiais em seu cotidiano. Usando as
argumentaes de Anthony Downs (1967), o autor enfatiza que quando um ambiente organizacional
muito [...] incerto e cambivel [como so as organizaes policiais], as organizaes tendem a agir
mais sob os procedimentos e as estruturas informais. A incerteza e a mutabilidade so a realidade
das ruas, onde os policiais executam seus ofcios (DOWNS apud OLIVEIRA, 2012, p.1563).
Assim, verifica-se que analisar as polcias pelo vis institucional no uma tarefa simples.
Desta forma, torna-se pertinente questionar quais so os modos de se avaliar o desempenho dos
policiais, monitor-los e cobrar resultados e entrega de servios. Oliveira (2012) problematiza ainda
que a dificuldade de regulao deste servio pblico acentuada diante de quatro caractersticas da
instituio policial:
As polcias produzem seus prprios agentes: para o autor, em outras instituies a regra
que o profissional seja gerado por uma organizao distinta daquela em que ele vai
atuar, e nas polcias isto no ocorre. A formao, tanto a oficial/formal como a oficiosa/
informal, realizada pela prpria instituio, nas Academias de Polcia;
Gestores da instituio so tambm os prprios policiais: a administrao das polcias ,
na maioria das vezes, constituda exclusivamente pela profisso, o que torna impossvel
aos executores imediatos alegarem ingerncia indevida de leigos quando os supervisores
69
intervierem em suas prticas de trabalho. Para o autor, essa caracterstica organizacional
uma importante varivel na resistncia dos atores s aes de reformas vindas do
exterior e s de reviso externa de sua conduta;
Superviso/Gerenciamento realizado por pares: por no terem quaisquer outros
profissionais atuando dentro da instituio que no sejam os prprios policiais, os
agentes do sistema podem contar com a cumplicidade corporativa;
A discricionariedade dos policiais: para o autor, o poder discricionrio dos operadores
que atuam nos guichs e nas ruas decisivo na execuo das polticas pblicas. Os
recursos oferecidos pela organizao esto, em geral, aqum dos necessrios para o bom
desempenho das tarefas e as regras formais no do conta de todos os casos concretos,
o que exige a interveno discricionria dos atores para que a agncia funcione, distribua
os bens e preste os servios. Ou seja, esta discricionariedade condio necessria para
que a poltica pblica seja concretizada.
Apesar destas caractersticas e dificuldades, Oliveira (2012) faz um alerta para a imprescindvel
necessidade de se estabelecer mecanismos para a) analisar as polcias enquanto organizaes, na
perspectiva dos estudos organizacionais, e b) regular o aparelho policial e tudo o que deriva de suas
caractersticas organizacionais. Para o autor, seu controle essencial, porque seus agentes esto
autorizados a usar o constrangimento fsico e eles interferem direta e imediatamente nas liberdades
civis. A concluso que fica que as caractersticas inerentes instituio policial no a desobriga
da necessidade de efetivar controles e supervises sobre suas prticas, bem como monitorar a
qualidade e quantidade de seus servios.
15 De acordo com o Oxford Learners Dictionaries, o termo accountability associado quele que accountable, ou seja, aquele que responsvel
por determinados atos e deve poder explic-los quando lhe for demandado. O mesmo dicionrio define responsiveness como a caracterstica
daquele que responsive, ou seja, aquele que pode responder/reagir rpida e positivamente a uma determinada solicitao/situao.
70
caso das organizaes policiais, as complexas peculiaridades na mensurao de seus resultados
culminam na indefinio quanto melhor forma de alcanar seus objetivos, j que vrios fatores
podem influenciar no aumento da violncia e criminalidade de determinada sociedade: polticas de
preveno criminalidade; aspectos sociais relativos ao crescimento urbano; diminuio da sensao
de insegurana; aumento da sensao de punio; entre outras.
Uma segunda forma de se controlar as instituies policiais seria uma maior transparncia em
seus resultados, ou ainda, uma eficiente prestao de contas dos servios prestados pela instituio
sociedade. Contudo, mais uma vez, a prestao de contas , historicamente, o calcanhar de Aquiles
das polcias brasileiras, conforme discutido pela literatura especializada. Nas instituies do sistema
de justia brasileiro existe a percepo que o segredo e/ou a falta de transparncia , antes de tudo,
Diante do que foi exposto aqui e dos dados apresentados, verifica-se que uma das formas
mais plausveis de se efetivar o controle sobre as Polcias Civis, em face dos recursos disponveis,
investir numa maior superviso por parte da figura do delegado. Esta concluso deriva dos dados
coletados em campo pela pesquisa, pois eles demonstraram que a falta de superviso desta figura
de autoridade culmina numa ampliao desmedida da discricionariedade do policial de ponta, o que
por sua vez, gera arbitrariedades e seletividades no exerccio da justia criminal.
A superviso sobre as atividades das unidades policiais, em tese, deveria ser realizada pelos
delegados com vistas otimizao dos resultados das investigaes criminais. Esta atividade,
teoricamente, poderia regular a discricionariedade do policial que atua na linha de frente e assim
dirimir eventuais abusos de poder e/ou uso arbitrrio e seletivo das foras policiais.
16 Ainda segundo estes autores, os sistemas de incentivo econmico tm sido objetos de resistncia por diversas razes, entre elas por criarem uma
competio desleal entre os servidores, por desviarem as motivaes dos objetivos globais para as variveis especficas ligadas a sua obteno
ou concesso e que no correspondem dimenso real das melhorias que estimulam. Por vezes, sua aplicao cria conflitos corporativos que
acabam por distorcer a prpria natureza dos incentivos.
17 Segundo a teoria weberiana, a burocracia pode ser entendida como um fenmeno intrnseco ao estado moderno e suas principais caractersticas
so a funcionalidade e a racionalidade, que so operadas por regras racional-legais tendo como horizonte preceitos como a hierarquia, disciplina
e especializao, alm da impessoalidade e universalidade (Weber, 1999).
71
Ainda segundo Sapori (2006), apesar desta burocratizao, as prticas das instituies do
sistema de justia so orientadas por diversas aes de carter informal, porm institucionalizadas
em prol da eficincia, da manuteno do servio e da celeridade, diante da grande demanda de
trabalho que chega a estas instituies. Entretanto, afirma o autor, para dar conta da grande
quantidade de trabalho e com vistas a garantir a agilidade do servio, so arroladas como solues
tcnicas informais, padronizadas e rotinizadas para o tratamento dos casos.
Para o autor, tais peculiaridades das instituies do sistema de justia brasileiro acabam
por violar os princpios jurdicos do Estado de Direito. Suas anlises apontam que as caractersticas
burocrticas da organizao judiciria, associadas presso por produtividade no trabalho
judicial, ameaam os ritos processuais definidos por lei, criando um contexto de trabalho em que
informalidades institucionalizadas so utilizadas por operadores do sistema de justia, como, por
exemplo, a aplicao de tcnicas padronizadas de despachos em srie para casos categorizados, ao
invs da individualidade no tratamento destes.
A discusso subjacente a esta anlise do sistema de justia criminal brasileiro como estas
instituies transitam entre a manuteno da lei ou da ordem, no conseguindo concili-las. Sobre a
dificuldade da conciliao entre lei e ordem por parte das polcias, Cruz e Barbosa (2002) argumentam
que estas organizaes, concebidas para resolver os conflitos de forma racional/burocrtica, imputam
a ideia de que seus membros estariam devidamente instrumentalizados para tal; porm, na prtica,
o que se verifica a dificuldade em lidar com o dinamismo e instabilidade de organizaes cada vez
mais complexas. Os autores concluem que esta distino entre lei e ordem provoca, entre outras
situaes, uma disfuno da burocracia, uma vez que o poder discricionrio do agente da lei pode
fazer com que sua opo seja pela manuteno da ordem mesmo que isto signifique burlar a lei e,
por conseguinte as normas da organizao.
72
tanto mecanismos informais quanto formais que so onipresentes na vida profissional dos
policiais (Bayley apud Costa 2004, p. 58)
A concluso que fica que apesar da ampla discricionariedade que circunda as atividades
policiais ser entendida como uma caracterstica inata do trabalho policial, isso no significa que os
administradores destas instituies no possuam poderes e instrumentos para dirimir ou limitar o
poder discricionrio dos agentes da linha de frente. Alm disso, se a discricionariedade acaba por
gerir o cotidiano das unidades policiais pesquisadas, isto no ocorre sem o conhecimento e aceitao
tcita dos supervisores. Como ressalta Oliveira (2012),
Portanto, os dados apresentados neste artigo e o dilogo com as pesquisas do campo dos
estudos organizacionais apontam para a imprescindibilidade do papel do supervisor da ponta
(Oliveira, 2012), o que em termos policiais seria o papel ocupado pelos delegados, que, em tese,
deveriam estar frente das investigaes e do atendimento ao pblico. Estes supervisores tm a
funo imediata de traduzir as regras e os procedimentos formais em prticas e de esclarecer os
objetivos da agncia para os executores finais. Segundo as concluses da pesquisa, eles tm tambm
a possibilidade de supervisionar os procedimentos das investigaes de maneira mais efetiva e,
portanto, identificar erros e assim intervir antes que resultados indesejados ocorram.
4 CONCLUSES E APONTAMENTOS
A pesquisa cujos resultados esse artigo discutiu buscou entender quais so os impactos das
escalas formais de servio dos policiais civis de So Paulo, Minas Gerais e Distrito Federal nos tempos
e qualidade da investigao de homicdios, trfico de drogas e roubos. Partiu-se da constatao de
que existem poucos estudos que dimensionem as polcias a partir de caractersticas organizacionais,
ou seja, como instrumentos tcnicos, instituies pblicas, voltadas realizao e oferecimento de
um servio populao. Assim, buscou-se compreender como se organizam as unidades policiais
nos locais supracitados, como so realizadas as investigaes criminais e, principalmente, qual o
impacto da organizao das escalas de servio na efetividade do trabalho policial.
Destaca-se que a organizao do trabalho nas unidades policiais precisa ser observada de
perto pelas instituies de controle para se evitar sobreposio de atividades, como, por exemplo:
a realizao de plantes ao mesmo tempo em que ocorrem as investigaes ou ainda, interrupo
das ltimas em razo de interesses particulares dos policiais, como o exerccio dos bicos. A partir
dos dados trazidos pela pesquisa, conclui-se que a atribuio da superviso cabe, nas unidades das
Polcias Civis, ao delegado, que deveria realizar o acompanhamento das investigaes, assim como a
superviso direta dos policiais em cada unidade. Uma superviso mais ativa por parte dos delegados
73
poderia contribuir para a maior celeridade nas investigaes, pois estes profissionais poderiam
mapear e reportar aos superiores os problemas que causam sobrecarga de trabalho. Dentre outros
efeitos positivos, isso contribuiria para diminuir a sensao de impunidade, o que aumentaria a
motivao dos policiais, que veriam os resultados concretos de seu trabalho.
Por fim, vale destacar mais uma vez que o principal achado da pesquisa foi o reconhecimento
da necessidade de se delimitar com maior preciso e fortalecer o papel de superviso da atividade
das diferentes carreiras policiais, enquanto estratgia de modernizao da gesto dos recursos
humanos disponveis e de busca por maior efetividade do trabalho de investigao. Isto deve ser
feito, em especial, por mecanismos de controle e qualificao dos delegados de nvel intermedirio
(supervisores) para que eles prestem contas dos critrios que utilizam no gerenciamento de suas
equipes, dos casos sob sua responsabilidade e das metas de produtividade fixadas. A pesquisa
identificou que nesse nvel que ganhos de produtividade podem ser obtidos se adotados novos
processos e prticas de gesto.
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ACCOUNTABLE. Oxford Learners Dictionaries. Londres: Oxford University Press. Disponvel em: <
http://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/accountable>. Acesso em: 08 dez.
2014.
RESPONSIVE. Oxford Learners Dictionaries. Londres: Oxford University Press. Disponvel em:
<http://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/responsive>. Acesso em: 08 dez.
2014.
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3
AVALIAO DE OPERAES DA FORA NACIONAL
DE SEGURANA PBLICA
Joana Domingues Vargas1
RESUMO
1 Coordenadora do Projeto. Doutora em Sociologia. Professora Adjunta do NEPP-DH e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e
Antropologia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
2 Doutor em Histria Social. Professor Titular da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul.
3 Doutora em Cincias Humanas (Antropologia Cultural) pelo Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia da Universidade Federal
do Rio de Janeiro.
4 Doutor em Sociologia e Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense.
5 Doutor em Cincia Poltica. Professor do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal de Alagoas.
6 Doutora em Comunicao pelo Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade Federal Fluminense.
7 Doutor em Geografia e Professor Titular (aposentado) da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul.
*A pesquisa contou ainda com a participao dos Bolsistas de Iniciao Cientfica: Paulo Couto Filho, Gustavo Muniz Nunes Vaz e Alexandre
Oliveira dos Santos da Paz e com o apoio de Helosa Oliveira Duarte, de Jeferson de Lara Scabio e de Simone Maria dos Santos.
79
ABSTRACT
This study aims to clarify the action of the National Public Security Force (FNSP): Pacificadora
II, located in the Santo Amaro community in the city of Rio de Janeiro; JARAGU supports the
ostensive and judicial police to reduce violent crimes in Alagoas; ENAFRON (National Strategy for
Border Public Security), has supported security actions at Ponta Por (Mato Grosso do Sul state), at
the border region of Paraguay. The focus of the study is the relationship between the police agents
of the FNSP and other members of Public Security of the State and the Municipalities, highlighting
the state police agencies. Emphasis was given according to the mission to the relationship with the
target population of the project. The evaluation was made through a qualitative approach based on
the perception of those involved. The results indicate the existence of greater and lesser degrees of
contact and relationship between FNSP and the local police organization, which varied over time and
according to each mission.
Keywords: National Public Security Force. Police. Public Security. Senasp. Brazil.
No incio de 2004, no presdio conhecido como Urso Branco, em Rondnia, um preso subiu ao
telhado e exibiu a cabea de outro detento que havia sido degolado. Esse episdio e seu desfecho
com trezentas pessoas feitas refns (a maioria delas visitantes) foram veiculados pela TV e causou
* Registramos o nosso agradecimento a Helosa Helena Kuser e a todos os integrantes da Fora Nacional que contriburam para a realizao deste
trabalho.
8 Entrevista com o Diretor da FNSP.
80
perplexidade em todo o pas. Diante deste fato, foi aventada, pelo governo federal, a possibilidade
de se enviar a Rondnia uma tropa de policiais militares de So Paulo ou do Rio Grande do Sul,
especializada na interveno em presdios.9 A falta de normatizao legal ou regulamentar que
permitisse um estado socorrer o outro impediu a ao,10 mas no sepultou a ideia de colocar em
prtica uma forma de cooperao entre as polcias brasileiras, de modo a permitir o auxlio a um
estado com o emprego de fora advinda dos outros estados da federao.
O projeto de constituio de uma fora, que fosse diferente do da Guarda Nacional,11 que j
existia, foi iniciado, quando o ento Secretrio, que havia sido superintendente da Polcia Federal
no Rio Grande do Sul, convidou trs oficiais e um sargento do batalho de operaes especiais
(BOPE) da Brigada Militar para a ele se integrarem.12 O modelo, que foi sendo gestado, inspirou-se
nas Foras de Manuteno da Paz, da Organizao das Naes Unidas e foi implantado por meio do
projeto Segurana Cidad, sob o patrocnio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
81
A FNSP, que desde 2007, foi transformada em Departamento (DFNSP), coordenada pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia (MJ). A cadeia de comando
das misses se exerce com o Ministro da Justia, o Secretrio da SENASP, o Diretor do DFNSP, os
responsveis pelas Coordenaes e os Comandantes das operaes. O mandato formal da DFNSP
foi estabelecido pelo Decreto no 5.289/2004, que delimita as suas atribuies e os procedimentos
que devem ser seguidos para o seu emprego. O mandato de cada misso definido por portaria
publicada pelo Ministrio da Justia, dando incio operao que detalhada em documentos que
estipulam, dentre outros, como ser o emprego da FNSP.
Aderindo ao convnio de cooperao, os Estados da Federao, por meio de suas Secretarias
de Segurana Pblica, fornecem o contingente selecionando voluntrios que atendem s exigncias
de experincia, de preparo fsico e de conduta ilibada. Os recrutados passam por uma Instruo
de Nivelamento de Conhecimento (INC), de durao de trs semanas, que visa a padronizao das
formas de atuao, de emprego de arma de fogo, dentre outros referenciados em protocolos da
ONU.17 Nela so ministradas disciplinas sobre o histrico da Fora e o acordo de cooperao, manejo
de armas e veculos, alm de cursos especficos voltados para cada tipo de polcia (investigao e
interrogatrio para a polcia civil, tcnicas de abordagem para a polcia militar, etc.).
Alm da padronizao dos procedimentos, visando competncias, prticas e conhecimentos
comuns, a formao propicia a aproximao dos agentes das diferentes polcias dos diversos estados
da federao, proporcionando, segundo os seus integrantes, trocas culturais e aprendizados, bem
como o compartilhamento de conhecimento sobre o que consiste a atividade de cada uma delas.18
Os integrantes da Fora portam em seu uniforme a bandeira dos seus respectivos estados de origem
e utilizam as boinas inclinadas para o mesmo lado dos soldados, boinas azuis da ONU. Por ocasio
da pesquisa, a FNSP contava com o efetivo de 9.465 policiais militares, 919 bombeiros, 470 policiais
civis e 144 peritos.19
2 A PESQUISA
H pouqussimos estudos sobre a FNSP. Estes e os autores que a ela simplesmente se referem,
ora ressaltam o seu projeto de ausncia: de mandato, de linha de comando clara, de mecanismos de
controle interno e externo etc. (AZEVEDO et al., 2006); ora sua constitucionalidade duvidosa (SOUZA
NETO, s/d); ora os limites de sua rea de atuao e de poderes (SOARES, 2012). Apesar do tom
invariavelmente crtico, em alguns casos tambm se conjectura que, sanadas as suas deficincias
formais, essa possa vir a representar uma importante inovao institucional cooperativa, alternativa
ao uso que se faz do Exrcito na segurana pblica (SOUZA NETO, s/d).
A presente pesquisa teve por objetivo geral avaliar a Fora Nacional de Segurana Pblica
(FNSP), com base em trs operaes especficas que tm como caracterstica comum a sua durao
estendida no tempo. Nesse mesmo movimento, pretende ser uma contribuio para o preenchimento
da lacuna de trabalhos sobre o tema.
Seu foco especfico so as relaes estabelecidas entre os agentes da Fora Nacional e demais
integrantes das agncias da Segurana Pblica dos Estados e dos Municpios, especialmente, as
polcias estaduais. Conforme o tipo de operao, nfase foi dada, tambm, relao com a populao
alvo do projeto.
Partiu-se do pressuposto que nada mais adequado para a avaliao do projeto de
funcionamento das operaes da Fora e das interaes que os seus agentes estabelecem com
82
os operadores da segurana pblica e com a populao do que contar com a possibilidade de se
realizar uma coleta de material durante as operaes. Nesse sentido, foi possvel valer-se da riqueza
representada pelo carter ainda presente na memria, da experincia planejada, dos desafios
previstos e da experincia vivida, dos desafios j passados bem ou mal resolvidos, mas ainda
vvidos para uma avaliao normativa correta e interessada. Diferente das avaliaes convencionais
que so criticadas pela nfase no estudo do antes e do depois, o estudo proposto, centrou-se na
avaliao da execuo das operaes, como tambm naquela que delas fazem os seus operadores e
os operadores das outras agncias envolvidas, especialmente as polcias estaduais. Conforme o tipo
de operao, nfase foi dada tambm avaliao da operao feita pela populao alvo do projeto.
Foram, portanto, delimitados trs estados da federao Rio de Janeiro, Alagoas e Mato Grosso
do Sul, como campo da pesquisa, alm de Braslia (Distrito Federal), que sede do Departamento da
Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia.
20 Patrulhamento de fronteiras; policiamento ostensivo; combate a crimes ambientais; policiamento em reas indgenas; segurana em grandes
eventos; proteo a pessoas ameaadas; apoio areo; apoio em investigao de crimes; segurana em penitenciria e apoio a desastres
climticos e ambientais.
21 Em Braslia, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com trs gestores e entrevistas no Centro de Controle e no Arquivo do DFNSP,
onde tambm se pesquisou os documentos das misses. No Rio de Janeiro, foi realizado trabalho de campo de cinco semanas em duas
etapas. Foram feitas seis entrevistas semiestruturadas com policiais da FNSP de diferentes patentes, um grupo focal com 10 agentes, duas
entrevistas com gestores e policiais locais, alm de diversos depoimentos no gravados. Na segunda etapa, foram realizadas entrevistas e
tomados vrios depoimentos de moradores em diferentes espaos de sociabilidade com perfis distintos, de ambos os gneros, de faixas etrias
diversas, moradores antigos e recentes da comunidade, alm de profissionais que atuam no Santo Amaro. Em Macei e Arapiraca foram
duas semanas de trabalho de campo. Foram realizadas entrevistas semiestruturadas com dois PMs e seis policiais civis locais. Foram feitas
entrevistas e registrados depoimentos no gravados com seis Policiais Civis (PC) e um delegado da FN. Foram entrevistados dois gestores e foi
acompanhada reunio na Cmara Temtica. Em Ponta Por, foram duas etapas de trabalho de campo, na primeira, foram realizadas entrevistas
semiestruturadas e tomados depoimentos de cinco policiais da FNSP de diferentes patentes e especializao e foram registrados depoimentos
e entrevistas de oficiais da Polcia Militar (PM), Polcia Federal (PF), Polcia Rodoviria Federal (PRF) e do Departamento de Operaes de
Fronteira (DOF). Foi tambm acompanhada reunio do Gabinete de Gesto Integrada de Fronteira (GGIF) e aes da FNSP e do DOF. Na segunda
etapa. foi realizado grupo focal com cinco integrantes da FNSP e realizadas entrevistas e tomados depoimentos de moradores da cidade,
comerciantes, polticos, empresrios, formadores de opinio e outros.
83
por temas definidos previamente ou que foram sendo acrescentados ao longo da anlise. Como
j dito, os trs casos ou operaes selecionados para estudo foram indicados pelo DFNSP/SENASP,
alterando a proposta inicialmente apresentada pela equipe de pesquisa. Ao selecionar as operaes
que vm se caracterizando pelo tempo de durao, um vis foi introduzido na avaliao. Claramente,
os projetos avaliados constituem no o padro de interveno rpida e pontual que define a FNSP,
mas a exceo. Isto , aquelas operaes que por razes polticas ou motivaes de outra natureza
vm se alongando no tempo. Alm disto, a comparao entre operaes com objetivos diversos
pde apenas ser parcial.
Quais as percepes dos gestores e dos profissionais de segurana pblica dos estados
acerca dos integrantes da FNSP?
Buscando responder s questes colocadas, e para melhor qualific-las, procurou-se, por meio
de variveis elencadas, tais como: mandato, comando, atuao, motivao, rotatividade, controle e
disciplina, dentre outros, compreender o projeto de funcionamento da FNSP com base nas misses
em foco.
3 MANDATO E ATRIBUIES
Bayley (1983) prope uma definio da polcia no mundo moderno centrada no uso autorizado
da fora coerciva. Poder-se-ia dizer, uma representao do Estado na sociedade. Bittner define a polcia
pela sua capacidade efetiva ou virtual de fazer ou de evitar o uso da fora, conforme apreciao em
situaes especficas. Para este autor: a prpria existncia da polcia implica na suposio de haver
crises que, no lugar e no momento em que esto ocorrendo, devem ser enfrentadas de maneira
coerciva (BITTNER, 2003, p.36).
84
Essa definio de polcia e de seu mandato parece satisfatria para caracterizar a Fora
Nacional de Segurana Pblica, cuja interveno emergencial e de carter pontual, produzida em
situao de crise. Pode-se dizer que a FNSP realiza policiamento de apoio no provimento da ordem
pblica e na administrao da justia (por meio da elucidao de crimes), subordinado a acordo
poltico de cooperao preestabelecido entre os Estados e a Unio.
Desta forma, a FNSP passaria a ser um dos principais eixos da cooperao entre os Estados
da Federao, por meio de policiamento qualificado e especializado, alternativo ao uso das Foras
Armadas. Para organizar e possibilitar o seu emprego foi criado o Departamento da Fora Nacional
de Segurana Pblica (DFNSP) organizacionalmente inserido na estrutura do Ministrio da Justia,
responsvel, por meio pelo Decreto no 6.061/2007 que, em seu Anexo I, dispe sobre o mandato
formal da DFNSP, quando, em seu Artigo 16, determina que:
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Em 2010, os procedimentos de requisio de apoio da Fora Nacional de Segurana Pblica
passam a ser regulamentados pela Portaria no 178/2010, do Ministrio da Justia, que em seu art. 3o
condiciona o emprego da Fora Nacional observncia de requisitos como a celebrao de convnio
de adeso ao Programa de Cooperao Federativa da FNSP e solicitao expressa e fundamentada
do respectivo Governador de Estado ou do Distrito Federal22.
Diante de uma situao de crise, um governo estadual realiza uma solicitao de emprego
da FNSP, aps negociao poltica com o Ministrio da Justia, remetendo um ofcio e um
parecer tcnico justificando a imprescindibilidade de emprego da Fora em uma ao em
seu estado.
Recebido o ofcio, a Senasp prepara uma minuta de termo de cooperao federativa (na
modalidade de convnio, conforme disposto na lei 11.473/2007) e o DFNSP elabora uma
nota tcnica para subsidiar o documento a ser firmado entre os rgos governamentais,
contendo um breve diagnstico situacional com previso de emprego de tropas e
justificativa da misso planejada.
Em seguida, o DFNSP prepara a minuta de portaria a ser publicada pelo MJ para
determinar o incio da misso.
Juntamente com a portaria, produzido um plano de emprego que ter detalhes da
misso, diagnstico local e necessidade de efetivo para a misso; o plano de logstica para
projetar a relao do material (fsico e humano) a ser utilizado; e o plano de treinamento
e capacitao, que corresponde a Instruo de Nivelamento de Conhecimento - INC e a
demais formaes realizadas em cooperao com os estados.
Como decorrncia do plano de emprego, so produzidos trs outros documentos: a
ordem de operaes, o plano de movimentao e a ordem de servio da misso.
Caso a misso tenha data para trmino bastante precisa, produz-se um plano de
desmobilizao. A alterao constante em alguns dos objetivos da misso ocorre atravs
de notas de servio e dependendo da operao so feitos relatrios peridicos da misso
ou mesmo um relatrio final de operao.
22 Portaria do Ministrio de Justia, no 178/2010: art. 3 - O emprego da Fora Nacional de Segurana Pblica em qualquer parte do territrio
nacional, salvo nos casos de solicitao dos rgos federais no cumprimento de suas atribuies policiais, fica condicionado observncia dos
seguintes requisitos:
1 - A celebrao de Convnio de adeso ao Programa de Cooperao Federativa da Fora Nacional de Segurana Pblica []
2 - A solicitao expressa do respectivo Governador de Estado ou do Distrito Federal, onde dever constar:
I - descrio do fato que justifique o emprego da Fora Nacional de Segurana Pblica;
II - declarao da imprescindibilidade de apoio da Fora Nacional de Segurana Pblica para o restabelecimento da situao de preservao da
ordem pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio;
III - delimitao territorial da rea de atuao da Fora Nacional de Segurana Pblica;
VI - proposta de emprego da Fora Nacional de Segurana Pblica no Estado ou no Distrito Federal, indicando que o fato descrito no inciso I
deste artigo compreende uma das atividades ou servios previstos no art. 3 da Lei n 11.473, de 2007, e no art. 1 desta Portaria.
86
de infraestrutura e logstica. Outro documento que parece importante para o incio da misso o
Plano de Movimentao, que visa planejar o deslocamento do efetivo e dos meios de transporte at
o local da misso. Por fim, observamos diversos documentos para a mesma misso cujos ttulos eram
ordem de servio. As ordens de servio parecem ser menos formal, sendo muitas vezes passadas
por e-mail e no muito bem documentadas, o que dificulta a recuperao da memria de cada
misso, limitando inclusive uma avaliao dos objetivos.
Em dez anos de existncia, a FNSP desenvolveu 161 operaes em vrios Estados da Federao.
Nesse sentido, o seu projeto de funcionamento e as atividades de cooperao que ela engendra nas
operaes que realiza precisam ser mais bem conhecidos e avaliados. Um aspecto particularmente
interessante refere-se s motivaes para a entrada na FNSP e o efeito das dirias sobre o controle
interno, conforme veremos a seguir.
Em razo do deslocamento e por estarem em misso fora de seu estado de origem, todos
os agentes da Fora Nacional recebem dirias para alimentao e estadia, conforme as regras do
Ministrio da Justia para o pagamento desse benefcio24. Os valores das dirias variam de acordo
com a localidade, se interior ou capital, por exemplo25. Um agente da Fora Nacional recebe entre R$
6.000,00 e R$ 7.000,00 por ms somente com esse tipo de custeio, cumulando com seu salrio-base
estadual, vinculado a sua corporao de origem.
Para muitos policiais as dirias representam dobrar e at mesmo triplicar o seu salrio durante
o perodo em que est na Fora Nacional. Praticamente todos os agentes entrevistados reconhecem
nas dirias a principal motivao para estar na Fora Nacional. Todavia, conforme nos foi relatado por
agentes da FNSP, muitas vezes as dirias so usadas para pagar a infraestrutura bsica das misses,
custeando aluguel, luz, internet (instrumento essencial para o seu trabalho) e at equipamentos e
material de escritrio.
Ao mesmo tempo em que os valores de dirias servem de incentivo para a entrada na Fora
Nacional, tambm atuam como importante mecanismo de regulao e controle da ao policial. Se
por um lado, a Fora Nacional no tem uma relao de superviso formal com controle de metas,
por outro exerce de forma rgida o controle pelo comando da misso e a execuo do mandato. O
descumprimento de uma tarefa designada pelo superior pode gerar imediata desmobilizao do
agente da Fora Nacional, com a devoluo a sua corporao de origem. Deste modo, pelo fato de
as dirias exercerem um controle da ao do policial, ele cumprir seu mandato de forma estrita,
conforme predeterminado pelo comando, seguindo distribuio de tarefas e escala de servio
predeterminadas.
23 A renovao da misso depender de novo ofcio do governador, que ser avaliado e servir de base para fundamentar nova nota tcnica para
dar validade nova portaria a ser publicada. Desta forma, a cada renovao da misso com extenso do prazo de permanncia dos agentes da
FNSP haver a reedio da portaria para permanncia dos agentes por prazo determinado.
24 De acordo com o Estatuto do Servidor Pblico da Unio (Lei n 8.112/90), o servidor que, a trabalho, afasta-se do lugar onde trabalha, tem
direito ao recebimento de passagens e dirias. A diria a verba concedida para pagamento de despesas extraordinrias que o servidor tiver
em razo da viagem, como deslocamento, estadia e alimentao.
25 No Rio de Janeiro, Manaus e Braslia a diria de R$ 224,20. Em, Belo Horizonte, Porto Alegre, Fortaleza, Salvador e So Paulo, paga-se R$
212,40. Nas demais capitais, R$ 200,60. No interior, o valor de R$ 177,00.
87
Como ocorre com as Foras de Paz da ONU, a Fora Nacional s pode enviar policiais para o
terreno das operaes quando autorizada por um mandato e, por isso, no dispe de uma reserva
de contingente permanente, que seria, alis, extremamente custosa. Nesse sentido, a FNSP no
constitui mais uma polcia, mas um policiamento de apoio. A expectativa e desejo de seus gestores
de que ela seja includa na Constituio como um programa permanente de cooperao entre os
estados. Enquanto isso no ocorre, essa forma de recrutamento tem dado mostras de que eficaz
para o controle interno de seus integrantes.
4 AS MISSES
Os pontos itinerantes da Lapa, Catete, Glria e Aterro do Flamengo (regies centrais e nobres
da cidade) tinham seu fornecimento proveniente do morro Santo Amaro, que abastecia a todos
esses bairros na Zona Sul da cidade do Rio de Janeiro e a um mercado consumidor importante de
classe mdia. Tendo em vista o impacto que uma ao de presena policial poderia causar sobre
os principais pontos itinerantes da Zona Sul da cidade, ainda no includos dentro da poltica das
Unidades de Polcia de Pacificadora (UPPs), o setor de inteligncia da Secretaria de Segurana props
junto ao Governador do Estado do Rio de Janeiro que se requisitasse a Fora Nacional para iniciar
a implantao do programa Crack, possvel vencer no Santo Amaro. A comunidade, situada no
bairro da Glria, na zona sul do Rio de Janeiro, contava, em 2010,28 com 652 domiclios particulares,
totalizando 2.176 indivduos. Esta contgua ao Morro 715, do qual separada apenas por um portal
que estabelece o incio de uma favela e o final da outra.
26 Em estudo, Vargens et al (2011), ao traar o perfil socioeconmico do usurio de crack no Rio de Janeiro, no encontrou, ao contrrio de outros
estados do pas, uma diferena com os demais usurios de drogas, indicando que seu uso composto em grande parte por pessoas de classe
mdia.
27 Ver Jornal O Globo, 12/04/2012.
28 Dados do Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
88
Unidades de Polcia Pacificadora (UPP) do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Como proposta,
a Fora Nacional deveria permanecer no local para garantir os trs eixos do programa: cuidado;
autoridade e preveno.
Por meio da Portaria de n 769, de 17 de maio de 2012, editada pelo Ministrio da Justia, a
Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP) recebeu a anuncia para atuar inicialmente durante o
perodo de 180 dias, sendo que sua permanncia foi prorrogada desde ento por sucessivas portarias
igualmente com prazos pr-estabelecidos. O incio efetivo do trabalho da FNSP na comunidade Santo
Amaro se deu em 18 de maio de 2012, com o auxlio de 174 homens.
Uma das dificuldades que se coloca para a avaliao dessa e de outras misses, buscando
identificar se suas metas originais foram alcanadas, a ausncia de memria por parte dos
integrantes da Fora Nacional do que foi realizado desde a instalao da misso e de registros (os
que existem so lacunares e pouco organizados) que documentem essas aes. Poucos, entre os
agentes da FNSP, souberam descrever como se deram as aes de enfrentamento ao crack no Santo
Amaro. Impressionisticamente comparam a situao de hoje na comunidade com aquela anterior s
primeiras aes, das quais no participaram:
Aqui era dominado pelo crack e hoje nem se v falar mais nada aqui no Santo Amaro sobre
o crack, usurio ou venda de crack aqui, acho que zero, zero, a gente no tem informao
desta atividade rolando aqui dentro da comunidade de Santo Amaro[...]
Como ele foi iniciado eu no sei te dizer, porque tem um tempo a mais do que eu estou
aqui, fazem dois anos, mas o que a gente percebe e at eles comentam, antigamente os
moleques consumiam droga ostensivamente e hoje no, j existe um acompanhamento,
eles no fumam ostensivamente, dizem que eles correm aqui pro morro do 715, como no
temos competncia para atuar l, eu sei que aqui dentro eles respeitam.
Por ocasio da pesquisa, foi possvel observar que a atuao da Fora Nacional caracterizava-
se mais pela ocupao do territrio e pelo uso da fora, por meio dos mtodos de ao de presena
e de fiscalizao - exercida atravs da abordagem, comunicao verbal, revista aos moradores e
vistoria veicular -, do que por aes de mediao. Como afirmou o comandante da misso: [...]
aqui no Rio a nossa misso de ocupao, de mostrar a fora, de permanecer, s de a gente
permanecer ali os ndices criminais j esto eliminados.
29 O programa Crack, possvel vencer um conjunto de aes do Governo Federal para enfrentar o crack e outras drogas. O programa
estruturado em trs eixos: cuidado; autoridade; preveno.
89
exercidos durante a interao. Mas as aes de proximidade, prestando servios comunidade ou
de preveno no estavam ausentes, ficando reservadas principalmente atuao dos bombeiros da
FNSP que realizavam tambm a remoo de feridos.
Observa-se, no segundo ano, uma diminuio pela metade dos Boletins de Servio e queda
pronunciada na maioria dos procedimentos exceo da abordagem de veculos que sofre, no
segundo ano, um ligeiro aumento. Importante ressaltar que as atividades relacionadas a programas
de preveno, realizadas principalmente pelos bombeiros, s foram registradas a partir de abril de
2014.
guisa de ilustrao, detalharemos dois casos que ajudam a compreender a atuao cotidiana
dos agentes da Fora, bombeiros e policiais militares e seu impacto na relao com os moradores:
1. Projetos Sociais:
Por ocasio da pesquisa, havia pelo menos trs projetos sociais organizados pelos Bombeiros
da FNSP, que atendiam tanto moradores do Santo Amaro, quanto da comunidade do 715. Outra
atividade dos bombeiros era a medio de presso arterial para as pessoas que os procuram na
base e atendimentos de primeiros socorros. Muitos dos agentes da FNSP com quem conversamos
afirmaram que somente os bombeiros conseguiam acessar determinadas pessoas e lugares no Santo
Amaro, como tambm na comunidade do 715.
30 Os Boletins de Servio podem conter diversos ou at nenhum registro, visto que funcionam como prestao de contas do trabalho realizado.
Seria desejvel a divulgao pblica desses boletins, organizados por ano.
90
Observamos que o mandato formal no prev a ao social dos bombeiros em nenhum dos
documentos da misso a que tivemos acesso. Todavia, o trabalho destes tem sido fundamental
para aproximar a Fora Nacional dos moradores e efetivar um trabalho social paralelo s atividades
de ocupao policial. Ainda, prestam tais atividades cobrindo um territrio que excede aquele
determinado pelo mandato formal (o Santo Amaro), abrangendo tambm moradores de outra
comunidade vizinha (715).
Deste modo, vemos que a prtica de policiamento da Fora Nacional, como era de se
esperar, vai alm daquele prescrito em seus documentos fundamentadores.31 Algumas aes de
policiamento de proximidade - previstas genericamente no mandato, mas no nos documentos da
misso, provavelmente em razo da sua efetivao ser dificultada pela alta rotatividade dos policiais
mobilizados -, so realizadas pelos Bombeiros que, por orientao do comando, mobilizam todo o
tempo em que esto engajados na misso na sua realizao.
H tambm uma percepo, por parte dos operadores, de que para se garantir o provimento
da segurana do Santo Amaro tem que se controlar minimamente o entorno, mesmo que, em razo
do mandato, no se faa patrulhamento na comunidade vizinha, que ainda possui trfico de drogas
e tem sua prpria lgica de organizao alheia ocupao da Fora Nacional. Foi apontado, pelos
agentes da Fora, como principal dificuldade para o cumprimento do mandato e a realizao dos
objetivos da misso, o fato de que com a ao de presena no Santo Amaro, o trfico teria migrado
para a comunidade vizinha do 715. Desta forma, a dificuldade de cumprimento do mandato no Santo
Amaro teria relao direta com o seu prprio mandato territorializado no Santo Amaro, que teria
obtido xito em suprimir o trfico nesta localidade, porm sem ter um alcance que ultrapassasse
essa delimitao territorial, o que traria a sensao, segundo um entrevistado, de que estamos
enxugando gelo e que logo que sairmos o trfico estar de volta no mesmo dia.
31 Vrios autores como Skolnick (1966) e principalmente Bittner (2003) demonstraram os limites de uma teoria legalista da polcia mostrando a
mirade de trabalho que ela realiza.
91
misses da Fora Nacional que pudemos estudar nesta pesquisa a proximidade do Comando
da Misso, geralmente capito ou major, dos tenentes e policiais praas que esto em campo. O
comandante imprime suas caractersticas de gesto na misso, tornando-a diferenciada. Se em
Alagoas e em Ponta Por as gestes se destacam pelas estratgias de aproximao com os rgos
e instituies de Justia e Segurana Pblica locais, no Rio de Janeiro, onde, conforme veremos,
a atuao da Fora tornou-se praticamente autnoma, em relao s foras locais, percebemos
uma gesto diferenciada na gesto da tropa, na distribuio de tarefas e organizao da rotina de
trabalho, na relao com a populao.32
No Rio, o comando da misso fica em constante comunicao com o oficial responsvel na
base dentro da comunidade. Todavia, identificamos que essa proximidade no to grande quanto
ao de um comandante de UPP, que permanece dentro da base na prpria favela em sua rotina de
trabalho e executa a diviso de tarefas diretamente, havendo um oficial responsvel para a sua
substituio, quando ele no se encontra na base. Nesse sentido, o modelo de policiamento de
proximidade experimentado no Santo Amaro pela Fora Nacional, no que diz respeito ao comando,
seria intermedirio entre o modelo tradicional dos Batalhes de Polcia Militar, em que o comandante
realiza apenas funes burocrticas de seu gabinete, e quele experimentado pelas UPPs, em que o
comando est na prpria unidade, executando tarefas burocrticas e de policiamento.
Outra comparao interessante a relao com lideranas comunitrias. Os presidentes das
associaes de moradores do Santo Amaro e do 715 entram em contato direto com o comandante
por telefone e ofcios. O que tambm ocorre nas UPPs. Todavia, no obtivemos registros de reunies
comunitrias organizadas pelos agentes da Fora Nacional para discutir temas importantes para a
comunidade, algo que apesar de ter se reduzido bastante nos ltimos anos nos territrios de UPPs,
ainda permanece como uma prtica em algumas favelas pacificadas da cidade, configurando uma
das principais caractersticas do policiamento comunitrio.
A ao emergencial, a rotatividade dos agentes da FNSP e o princpio de imparcialidade
no conflito que orientam a atuao mais geral da Fora Nacional tm como consequncia a no
considerao da populao como uma aliada local. Mas nas operaes de longa durao, informar
populao quanto aos objetivos da misso e buscar com ela estabelecer relaes de confiana e
de cooperao tem se mostrado fundamental para a realizao dos objetivos da misso. No caso
da misso do Rio de Janeiro, verificamos que o comando local vem desempenhando um papel
preponderante nesta aproximao. Na misso do Rio de Janeiro:
32 Reiss & Bordua (1967) foram os primeiros a chamarem ateno para o efeito de foras organizacionais e ambientais sobre a polcia. Interessante
observar o efeito de um ambiente em que a FNSP atua praticamente sozinha sobre as prticas adotadas pelo comando, como tambm o efeito
da reduo da hierarquia sobre a capacidade deste oficial e dos de linha para resolver as necessidades especficas da rea.
92
4.1.4 Percepo dos moradores da Vila Santo Amaro sobre a FNSP:
abordagem policial
A maioria dos moradores considerou a abordagem policial o principal ponto negativo da atuao
da FNSP. De acordo com eles, as tcnicas empregadas so exageradas e desnecessrias, na medida em
que quase sempre so abordados trabalhadores honestos. Um conjunto de relatos d conta de que
nos primeiros meses, os soldados da Fora Nacional revistavam todos indiscriminadamente, mas que a
permanncia dos agentes durante um perodo prolongado teria amenizado tais atitudes, consideradas
nocivas pelos moradores. Donos de estabelecimentos comerciais com venda de bebidas alcolicas,
no entanto, relataram a permanncia de uma postura mais agressiva por parte dos agentes em seus
locais de trabalho. Em entrevista ouviu-se que rotineiramente os clientes de bares eram revistados,
inclusive mulheres gestantes. A abordagem tambm foi levantada por mototaxistas como o principal
Outro caso levantado por moradores ilustrativo da maneira como os agentes da FNSP
parecem entender o papel de mediao. De acordo com residentes do Santo Amaro, durante a Copa
do Mundo de Futebol de 2014, muitas pessoas se reuniam em espao pblico da comunidade para
assistir aos jogos do Brasil e confraternizar. Num dado momento, ainda segundo tais relatos, a Fora
precisou intervir para apartar episdios de briga entre moradores. Ainda que tenham sido fatos
isolados que no envolviam todos os presentes, e ainda que os horrios das partidas de futebol
estivessem dentro dos limites estabelecidos anteriormente, a Fora teria proibido a exibio dos
prximos jogos no referido espao pblico por conta desses pequenos conflitos registrados.
Por outro lado, a atuao dos soldados da Fora foi considerada positiva em eventos pblicos
realizados na quadra poliesportiva situada em frente comunidade do 71533. De acordo com relatos
de jovens entrevistados frequentadores do pagode que acontece quinzenalmente no referido
espao, em tais momentos, os soldados da FNSP no entram na quadra, ficando apenas na parte de
fora. Ainda, segundo os jovens, a Fora s intervm se houver uma briga, o que no costuma ocorrer.
No que tange atuao da FNSP junto aos mototaxistas, um entrevistado relatou que apenas
os menores de idade, os que estavam foragidos ou que no possuam documentos das motocicletas
deixaram de trabalhar naquele ponto aps a entrada da Fora.
33 Situada h algumas dezenas de metros da comunidade do Santo Amaro, em direo ao bairro do Catete, a quadra da comunidade do 715 o
espao de lazer de ambas as comunidades, servindo como local para atividades fsicas, festas, reunies comunitrias e atividades esportivas
dos Bombeiros Militares da Fora Nacional.
93
Percebendo a resistncia com relao ocupao da Fora Nacional na comunidade, algumas
estratgias de aproximao tm sido experimentadas, como os projetos sociais empreendidos pelos
Bombeiros Militares da misso, conforme j mencionado. Segundo nos relata um bombeiro da Fora:
Com o projeto lidando com crianas, com adolescentes e com o pessoal mais idoso, a gente
conseguiu atingir mais gente dentro da comunidade como clientes vamos assim dizer. Ento
a Fora atua hoje em todas as reas do morro Santo Amaro em todas as faixas etrias a
gente tem pessoas que tm um bom relacionamento com a Fora sendo que no incio as
crianas, os adolescentes e os adultos mais jovens era muito difcil esse contato, era muito
difcil fazer uma abordagem tudo gerava problema, tudo tinha muita discusso.
Apesar dos projetos sociais empreendidos pela Fora Nacional, o mutiro de pintura das casas
da comunidade que ocorrera em 26 de dezembro de 2013 visto pelo comando local da misso como
um divisor de guas na relao com a comunidade. Todavia, em diversas entrevistas, os agentes da
Fora Nacional nos relataram que os moradores no aderiram pintura, tendo sido realizada quase
que exclusivamente pelos prprios agentes da Fora. Segundo alguns policiais da misso, isso se deve
ao medo ainda existente de o morador se relacionar com a Fora e sofrer retaliao de traficantes,
caso ela venha a sair do Santo Amaro.
O objetivo prioritrio da Fora Nacional de Segurana Pblica era o de atuar coibindo a venda
e o consumo de crack a partir do programa "Crack, possvel vencer". O diagnstico socioterritorial,
realizado pela equipe de pesquisa, no encontrou evidncias ou teve acesso a relatos que dessem
conta da permanncia de tal droga na comunidade ou em seus arredores. As falas de moradores a
este respeito reafirmaram uma "favela mais limpa"34, "sem os cracudos"35 e com menos riscos para
as crianas e jovens. Tais relatos apresentavam uma comunidade melhor, sobretudo porque "antes
no era possvel saber quando a polcia faria operao e se teria bala perdida. Agora no h mais
tiroteio"36.
Verifica-se pela situao atual da comunidade do Santo Amaro que a atuao da FNSP pela ao
de presena se mostrou eficaz no controle do trfico de drogas local e no sentimento de segurana
da populao. Todavia, houve claramente um efeito de transbordamento com a migrao do trfico
de drogas e dos usurios de crack para outras localidades, e, em relao ao primeiro, especialmente
para a comunidade do 715, que estabelece fronteira com a comunidade de Santo Amaro.
94
4.2 A MISSO JARAGU
Alagoas foi escolhido para ser o primeiro estado a receber o Programa Brasil Mais Seguro
tendo em vista apresentar as maiores taxas de Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI) do Brasil,
37 O anurio rene dados dos rgos de segurana pblica dos estados e do governo federal, alm de informaes do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatsticas (IBGE), do Ministrio da Sade e do prprio FBSP. Este ano, o documento dividiu os estados por categoria de qualidade
da informao fornecida, porque os sistemas de informao so abastecidos de forma diferenciada por cada unidade da federao.
38 importante realar que, de acordo com o Anurio Brasileiro de Segurana Pblica de 2013, Alagoas no s o estado que apresenta as maiores
taxas de homicdio, mas tambm um dos estados com as estatsticas criminais mais confiveis para os ltimos trs anos, apresentando alta
qualidade nas informaes sobre homicdio e vitimizao e no registro destas informaes junto ao SINESPJC (Sistema Nacional de Estatsticas
de Segurana Pblica e Justia Criminal).
39 Ver Matria publicada no portal eletrnico em 07/03/2014.
40 Ver: Melhor Notcia portal de notcias, 26/12/2012
95
em sua boa parte concentradas em Macei, Arapiraca e Rio Largo. Arapiraca o segundo maior e
mais populoso municpio do estado e serve de cidade satlite para a regio do agreste alagoano.
Assim como Macei, Arapiraca tem se destacado nos ltimos anos pelos altos percentuais de
violncia homicida. J Rio Largo encontra-se a 27 km da capital e a segunda cidade mais populosa
da Regio Metropolitana (RM) de Macei e a terceira cidade mais populosa do Estado. Macei e Rio
Largo lideram as estatsticas nacionais com o maior nmero de assassinatos de jovens negros no
pas, proporcional populao. Os objetivos do programa Brasil Mais Seguro so, dentre outros,
reduzir o nmero de crimes violentos; combater o trfico de drogas e promover maior controle de
armas no territrio; monitorar e ocupar reas onde so registrados os maiores ndices de crimes
violentos; implantar a polcia de proximidade com represso qualificada e reduzir a impunidade na
regio atravs de aes estruturantes na rea de Percia e Justia Criminal.
Para dar incio s sucessivas misses que ocorreram em Alagoas a partir de 2008, o Ministrio
da Justia celebrou com o Governo do Estado de Alagoas diversos acordos de cooperao. Com base
no Ofcio n 42, de 1 de janeiro de 2011, do Governador do Estado de Alagoas, foi editada a portaria
do Ministrio da Justia n 337, de 24 de maro de 2011, dispondo sobre o emprego do efetivo
de Policiais Civis da Fora Nacional de Segurana Pblica no Estado de Alagoas. Ao perceberem
a inviabilidade de a percia tcnica de Alagoas dar conta de processar todos os inquritos policiais
produzidos pela operao conjunta da Fora Nacional com a polcia civil local, o governo de Alagoas
remeteu novo documento, Ofcio n 10, de 1 de janeiro de 2012, para requisitar junto ao Ministrio
da Justia o envio de Peritos Criminais da Fora Nacional de Segurana Pblica em apoio Percia
Forense do Estado de Alagoas, ato que veio a ser homologado pela Portaria Ministerial n 601, de
12 de abril de 2012.
Para alm das atribuies normativas e conveniadas, o mandato da Fora Nacional em Alagoas
tambm decorrente de documentos fundamentadores da misso como o plano de emprego, a
ordem de servio e o plano de mobilizao, todos inseridos dentro da estratgia dos programas
Brasil mais seguro e Crack, possvel vencer. Conforme disposto no plano de emprego, o objetivo
da misso apurar a autoria e a materialidade dos crimes de homicdios, bem como operaes de
saturao com o efetivo ostensivo.
Deste modo, em uma operao complexa como a Jaragu, o mandato e atribuies iro variar
de acordo no s com a corporao a que pertence o agente, mas tambm em virtude da posio
que ocupa dentro dos objetivos traados e das metas propostas. Nesse sentido, as determinaes
do comando e a relao com as instituies locais se mostraram fundamentais para a efetivao dos
objetivos da misso.
96
4.2.3 Comando e atuao das frentes de servio
H quatro frentes de servio na misso Jaragu: Coordenao de Polcia Judiciria; Coordenao
de Percia Tcnica; Coordenao de Bombeiros Militares; Coordenao da Polcia Militar e Comando
Geral (o comandante geral da misso tambm o Coordenador da Polcia Militar).
Voc pega 12 viaturas e solta diariamente nos bairros de alta incidncia, voc vai, ainda
que voc no aborde, voc parar a viatura, ligar o giro e ficar l parado, vai ter reduo na
violncia. Cada viatura tem um responsvel pelo peloto que preencher o
Boletim de Servio de seu turno de trabalho, registrando as atividades e ocorrncias.
Os bombeiros so encarregados das avaliaes e cuidados de rotina com as tropas, sendo que
alguns tambm executam atividades do Programa Educacional de Resistncia s Drogas (PROERD),
que se insere dentro da estratgia do programa Crack, possvel vencer, propondo oficinas
e atividades nas escolas sobre o tema das drogas, bem como promovendo e divulgando projetos
sociais nas comunidades mais pobres da cidade.
J a Polcia Civil atua principalmente na Delegacia de Homicdios (DH), situada em regio mais
afastada da cidade, bem prxima dos bairros mais violentos no entorno da Cidade Universitria. O
efetivo possua trs delegados coordenando oito equipes, cada uma delas composta de um escrivo
e trs investigadores, sendo responsvel por uma rea Integrada de Segurana Pblica (AISP).41 H
uma equipe na 21 Delegacia de Polcia da Delegacia de Homicdios Benedito Bentes, em razo da
demanda de servio e pela proximidade dos locais de crimes. Todavia, como veremos mais frente,
a Polcia Civil da Fora vem trabalhando, desde fevereiro de 2014, somente com inquritos anteriores
ao perodo (passivos de 2012 a fevereiro de 2014), retroagindo em dois anos ao incio da misso.
Segundo nos foi informado, essa mudana na atribuio se deu por determinao do Comando Geral
do DFNSP. H ainda uma equipe de escrivo e investigador da Fora que atua sob superviso de um
delegado de polcia de Alagoas na cidade de Arapiraca, localidade com altos ndices de criminalidade
violenta, em especial homicdios. Desta forma, havia cinco equipes trabalhando na Diviso de
Homicdios (8 Delegacia de Polcia), uma equipe em Benedito Bentes (21 Delegacia de Polcia), uma
equipe na cidade de Arapiraca, no agreste alagoano e uma equipe na operao Meta 2, que cuida de
inquritos policiais relativos a crimes ocorridos entre janeiro de 1996 e dezembro 2008. Os agentes
da Polcia Civil seguem o horrio regulamentar de 8h s 12h, com pausa para almoo e retorno de
14h s 18h.
41 rea Integrada de Segurana Pblica circunscrita ao territrio de um Batalho de Polcia Militar. Muitas vezes uma AISP corresponde rea de
mais de uma Delegacia de Polcia
97
A Percia Tcnica da Fora Nacional composta de nove agentes atuando em Macei em
auxlio percia local, na identificao de cadveres realizada no Instituto Mdico Legal (IML) e
no Instituto de Criminalstica (IC). Segundo nos relatou um perito tcnico da Fora Nacional, no
h metas possveis de fixar a seu trabalho. Se, por exemplo, a Delegacia de Homicdios tem que
despachar 20 inquritos, como necessrio fazer a mquina girar, aumenta-se a produtividade e
reduzem-se os prazos.
A diviso da equipe de trs investigadores para cada escrivo tem como meta relatar cinco
inquritos por ms, sendo que sua carga feita sempre ao final do ms para o Delegado da Polcia Civil
da Fora Nacional revisar e o Delegado da Polcia Civil de Alagoas assinar, pedindo o arquivamento ou
a denncia ao Ministrio Pblico. Segundo nos relatou um escrivo, a gente tem 66 inquritos para
relatar e tem cumprido a meta de cinco inquritos por ms cada equipe.
Para se ter uma ideia dos procedimentos realizados, selecionamos os registros de ocorrncias e
os procedimentos mais realizados em dois anos, registrados nos Boletins de Servio que contabilizam
as atividades realizadas pelas diferentes corporaes no seu turno de servio.
42 Recognio visuogrfica um procedimento policial pr-pericial que consiste em obter dados da vtima, testemunhas identificadas, arma,
autoria, equipe da Delegacia de Homicdios responsvel pela recognio e anexo fotogrfico do local do crime com as pessoas que esto no
entorno. A ideia adiantar alguns pontos da investigao relacionados percia de sorte a manter o caso quente, tendo em vista muitas vezes
ser mais fcil identificar a autoria nas primeiras 72 horas do fato.
98
Tabela 2: Estatsticas dos Boletins de Servio e Aes da Fora Nacional
Operao Jaragu Alagoas - Maio 2012 a abril 2014 - continuao
A primeira fora-tarefa composta por delegados e escrives, treinados pela FNSP, chegou
a Alagoas para atuar na concluso de inquritos instaurados entre janeiro de 1996 e dezembro de
2008 (Meta 2).43 Nas palavras do Secretrio de Defesa Social do Estado de Alagoas (SEDS-AL), com
o apoio desse grupo da Polcia Judiciria, iremos desencalhar os inquritos relacionados a crimes de
homicdios.44 Neste perodo, os agentes da FNSP teriam ainda pela frente que dar encaminhamentos
a cerca de 4 mil homicdios ocorridos no estado que no chegaram a ter inqurito aberto pela polcia
local. A fora-tarefa treinada pela FNSP chegou a Alagoas com 140 policiais entre delegados e
escrives da Polcia Judiciria de todos os estados. Desse total, 40 policiais eram especializados na
investigao de homicdios. A iniciativa visou agilizar a investigao de homicdios, encaminhamento
ao Ministrio Pblico e Justia, objetivando, conforme salientado, combater a impunidade e
colocar os autores de crime na priso.
43 A ENASP - A Estratgia Nacional de Justia e Segurana Pblica uma estratgia, em mbito nacional, que visa mobilizar todos os rgos do
Sistema de Justia e Segurana Pblica para tornar efetivas as polticas pblicas de preveno e combate violncia no Pas. A Meta 2 desta
estratgia a concluso de inquritos e procedimentos que investigam homicdios dolosos instaurados at dezembro de 2008.
44 Ver: Fora Nacional: Alagoas o primeiro estado a receber fora-tarefa da Polcia Judiciria, 24 de junho de 2012.
99
durante o curso de formao. Tipo, a gente faz a avaliao da mecnica do fato, se est
relacionada recognio visuogrfica. Posteriormente, vamos para as motivaes. Ns
fazemos tambm estudo da vtima, o que a vtima era. Talvez eu possa ter alterado um
pouco a sequncia. Enfim, por ltimo, vocs consegue chegar aos autores atravs deste
protocolo. A gente esgota todas as diligncias. Pra gente mandar um inqurito sem autoria
porque a gente esgotou todas as diligncias.
A partir de fevereiro de 2014, a Operao Jaragu acabou com essa proposta, definida pelos
seus operadores como ciclo completo de polcia, compartimentando a atuao policial em vrias
misses distintas e no comunicveis. Desta forma, os peritos tcnicos da Fora Nacional continuaram
a atuar juntamente com a percia local nos casos novos que chegavam. J a Polcia Civil passou a
cuidar somente do passivo, inquritos policiais anteriores a fevereiro de 2014, sendo que a Meta 2
permaneceu com o mesmo objetivo de processar inquritos de crimes ocorridos entre 1996 e 2008.
E a Polcia Militar passou a trabalhar em rondas noturnas delimitadas nos bairros mais violentos.
Segundo nos foi dito, a natureza distinta da ao conjunta que ainda ocorria em Arapiraca se
devia ao fato de que os inquritos antigos (passivos) de homicdios permaneciam em suas delegacias
de origem e tambm no haviam sido includos na Meta 2, que acabou por restringir-se aos inquritos
com prazos vencidos de Macei e de Rio Largo. importante ressaltar que em Arapiraca, a equipe
da FNSP funciona em condies precrias, instalada em uma base de policiamento comunitrio
descaracterizada e necessita da ao cooperativa da prefeitura para a realizao de suas atividades.
100
prprio no Tribunal de Justia do Estado de Alagoas (TJ-AL), onde so realizadas reunies regulares
todas as semanas, sendo esta presidida pelo presidente do TJ-AL.
A referida Cmara de Monitoramento , nas palavras do presidente do TJ-AL, uma instncia
exclusivamente colaborativa, no sentido de que no pode invadir a competncia dos diferentes
atores institucionais. Durante as reunies da Cmara, que os pesquisadores puderam acompanhar,
foi possvel perceber que no h uma pauta especfica ou previamente encaminhada para cada um
dos membros ou convidados s reunies. Da mesma forma, alguns atores do sistema de Segurana
Pblica participam com mais regularidade do que outros. Alm disso, bastante comum que o
presidente da Cmara de Monitoramento convide outros atores que o prprio julgue pertinente ou os
demais membros regulares solicitem. Nas reunies, encontramos com regularidade representantes
do Ministrio Pblico de Alagoas, Delegados locais e Delegados da FNSP, Comandante Geral da FNSP,
representante superior da Polcia Militar de Alagoas, representante da Defensoria Pblica do Estado
45 Esse rgo foi criado com a finalidade de estudar a violncia. Pra estudar a violncia voc tem que gerar estatsticas, gerar mapeamento, gerar
vrias ferramentas com as quais voc identifique o problema de forma macro. Eu no sei quem o traficante que est ali dando alterao, eu sei
que l tem um ponto de trfico com fonte assim e assado e quais so os motivos que geram aquilo ali. A o que o nosso trabalho vem tentando
desenvolver aqui (Entrevista concedida pelo Coordenador de Estatstica da Secretaria de Defesa Social do Estado de Alagoas/SEDS-AL).
101
4.2.6 O futuro da FNSP em Alagoas
Quando questionado sobre as experincias empreendidas em torno da Operao Jaragu, um
dos Delegados da Fora Nacional considerou que de todas as aes empreendidas desde junho de
2012, as mais positivas seriam aquelas relacionadas experincia cooperativa entre a polcia militar
e civil locais e a FNSP. Na sua viso, o sucesso da misso est relacionado ao legado dessa atuao
conjunta que teria possibilitado s foras policiais locais melhor compreender a necessidade de
qualificao de suas aes de rotina, alm do contato com um outro modelo de cultura organizacional
prprio da FNSP, caracterizado, em suas palavras, por respeito, seriedade, condies de trabalho,
acompanhamento e produtividade. Nesse sentido, importante destacar que sobressai da fala dos
entrevistados que o legado tem sido menos o de cumprirem um papel complementar e de auxlio s
foras locais (uma fora reserva) e mais a ideia de que que os agentes da Fora Nacional trazem uma
experincia de fora e buscam aprender e processar outras.
Na fala de alguns policiais militares e civis da FNSP podemos perceber que muitos deixaram
de compreender o problema da Segurana Pblica como algo local (a partir de como percebiam
o problema nos seus estados de origem) e passaram a considerar a questo como um problema
nacional, a partir da prpria experincia que tiveram na misso em Alagoas.
Observamos nas falas dos agentes policiais locais e da Fora Nacional um sentido de urgncia
e necessidade de manuteno da Operao Jaragu para o combate aos homicdios na capital
alagoana e em Arapiraca.
Como foi dito, vrias mudanas foram realizadas na misso a partir de 2014, reduzindo a
atuao da Fora nessas duas frentes. Essa reduo, todavia, parece no ter impactado os ndices
de criminalidade violenta no perodo. Foram modificadas: a escolha do horrio de patrulhamento
noturno, no contemplando completamente as horas quentes (em que ocorrem mais homicdios)
e a atuao somente nos passivos dos inquritos policiais. Isto evidenciaria que o padro de
criminalidade violenta em Alagoas, centrado em homicdio, pouco seria afetado pela represso e
atuao dos rgos de segurana pblica. Mas esta uma questo que merece ser aprofundada em
outro estudo.
102
Segundo os profissionais de segurana pblica entrevistados, as instituies policiais que
atuam na regio tendem a tolerar a prtica do descaminho, sob a argumentao de que este
controle de competncia da Receita Federal e que a ateno a este tipo de caso sobrecarregaria
o j limitado efetivo policial local. Os controles tendem a centrar-se na represso ao contrabando
e, principalmente, ao trfico de drogas, de maconha, mas tambm de cocana, cujos volumes de
apreenses no Mato Grosso do Sul esto entre os mais elevados do pas. Para tanto, tem contribudo
a atuao do Departamento de Operaes de Fronteira (DOF) da Polcia Militar do Estado do Mato
Grosso do Sul que realiza policiamento ostensivo na fronteira do Brasil com o Paraguai e com a
Bolvia.
Foi relatada, pelos entrevistados da segurana pblica local, a forte presena da faco
criminosa, intitulada Primeiro Comando da Capital o PCC, oriundo do estado de So Paulo na
regio de Ponta Por, bem como em toda a faixa de fronteira do Mato Grosso do Sul. Acredita-se que
Por iniciativa do Ministrio da Justia foi lanado o Programa ENAFRON Estratgia Nacional
de Segurana Pblica nas Fronteiras -, como parte do Plano Estratgico de Fronteiras do Governo
Federal implantado em junho de 2011. O ENAFRON tem por objetivo intensificar o controle e a
fiscalizao nas fronteiras brasileiras, de forma a fortalecer a preveno, o controle e a represso
aos delitos transfronteirios e outros delitos, em parceria com Estados e Municpios.
Tabela 3. Evoluo dos registros de ocorrncias em Ponta Por entre 2007 e 2013
Ponta Por 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Furto 842 953 759 743 928 861 887
Roubo 294 235 261 301 284 453 594
Leso Corporal Dolosa 290 355 385 384 344 380 275
Homicdios Dolosos 36 36 41 36 22 38 38
Porte de Drogas 21 28 29 22 32 51 34
Violncia Domstica 298 351 330 347 355 421 387
Estupro 5 4 6 25 42 29 16
103
A ao integrada entre as instituies de segurana pblica um dos pilares do ENAFRON.
Visando concretiz-la, foram criados Gabinetes de Gesto Integrada de Fronteira (GGIF) cuja funo
a ao coordenada de enfrentamento aos mercados ilegais tpicos da regio, que se organizam
para alm dos limites nacionais. Desde 2011, diversas reunies de GGIFs ocorreram nos estados de
fronteira. O Mato Grosso do Sul foi o estado com o maior nmero de reunies realizadas, todas elas
distribudas em quatro municpios: Corumb, Jardim, Ponta Por e Navira.46
No primeiro semestre de 2014, a FNSP ainda atuava em apoio ao DOF. Mas esta parceria foi
interrompida entre os meses de junho e julho de 2014, por ocasio da realizao da Copa do Mundo
de Futebol, quando boa parte do efetivo da Fora, que contava com 35 policiais, foi deslocada, a
partir de abril, para trabalhar na segurana das cidades-sede. O retorno da FNSP ocorreria em agosto
de 2014, em atendimento Portaria 1.281 do Ministrio da Justia, de 30 de julho de 2014, dispondo
sobre a sua permanncia no estado do Mato Grosso do Sul, em apoio Secretaria de Estado de Justia
e Segurana Pblica, pelo prazo de 180 dias. Nesta ocasio a atuao da FNSP passou a se concentrar
no apoio ao 4o Batalho da Polcia Militar na rea urbana de Ponta Por. O foco de atuao passou a
ser, portanto, o combate aos crimes contra o patrimnio, que vinham sofrendo aumento significativo
no municpio. Concorreu, para a mudana do mandato e para o novo acordo poltico, o clamor da
sociedade civil organizada, especialmente dos donos de estabelecimento comerciais, que exigiam
uma resposta do poder pblico situao de insegurana na cidade.48
104
Eu particularmente procuro estudar a histria do local, o que aconteceu naquele local, qual
a cultura das pessoas da cidade, qual o comportamento e algumas coisas. Eu quero saber
o que tem ali na cidade pra repassar pro meu efetivo. E tambm procuro algum meio de
orientar as pessoas. Por exemplo, tem um programa na rdio aqui da cidade onde toda 2
feira de manh, se eu no me engano, o batalho vai l e fala ao vivo um oficial do batalho
fala sobre a segurana da cidade, o que est acontecendo e tudo. H duas semanas, eu pedi
pro tenente falar na rdio que as pessoas tentassem compreender a questo da abordagem
que necessria, que no momento da abordagem a pessoa deve evitar at atos bruscos,
movimentos bruscos, tentar obedecer ao que o policial est falando pra evitar problema,
o que a gente tenta fazer para que as pessoas se adaptem aquilo ali, se acostumem com
aquilo ali com a presena da Fora. (Entrevista com o Comando)
Segundo o comando, o planejamento para atuar feito com base nas estatsticas da segurana
pblica local que apontam os locais de maior incidncia de denncias e queixas de vtimas. Ainda,
Cabe ao comando fiscalizar a conduta dos agentes da Fora. Em Ponta Por, o efetivo da
inteligncia tambm tem essa funo, servindo como uma espcie de corregedoria, alm de dar
suporte operacional misso. Segundo um de nossos interlocutores, esses no prestavam contas
ao comando da operao, mas diretamente ao comando geral, em Braslia. Quando o desvio de
conduta administrativo, apura-se com base em um procedimento interno da Fora denominado
procedimento de anlise de conduta (PAC). Dependendo da gravidade e sendo de integrante da
tropa e no do comando, isto feito na prpria operao. Em geral, o resultado costuma ser a
desmobilizao e dependendo da gravidade o policial poder ser excludo do banco de dados
no podendo mais retornar FNSP. Quando se trata de desvio de natureza criminal aberto um
inqurito policial militar. Durante o inqurito, esse policial movimentado para a sede em Braslia ou
encaminhado para a sua instituio de origem onde dever responder ao processo criminal contra
ele instaurado.
Alm da atuao focada em investigao, outra resposta da FNSP populao, aps o latrocnio,
foi participar de uma operao conjunta com os demais rgos de segurana locais. A partir de uma
reunio do Grupo de Gesto Integrada de Fronteira (GGIF), em que participaram a Polcia Civil, Polcia
49 Ver a notcia Polcia detm cinco acusados de roubos e latrocnio em Ponta Por.
105
Militar e Fora Nacional de Segurana Pblica, estipularam uma data para a realizao da operao,
que seria iniciada com a execuo de mandados de priso pela Polcia Civil na parte da manh e teria
continuidade com a saturao do policiamento ostensivo realizado pela Fora Nacional e a Polcia
Militar na parte da tarde. Concomitantemente, as sadas da cidade seriam fiscalizadas por barreiras
da Polcia Rodoviria Estadual e o Departamento de Operaes de Fronteira (DOF), ambos da Polcia
Militar. Durante a operao de saturao acompanhada, no dia 07/08/2014, as viaturas da Fora
Nacional se deslocavam pelo permetro urbano e escolhiam locais de parada, onde se estabeleciam
por alguns minutos, abordando veculos e fazendo revistas. A opo por barreiras itinerantes deveu-
se ao consenso entre os representantes dos rgos de segurana que participaram do GGIF sobre a
perda de efetividade das barreiras aps 30 minutos. Segundo eles, a informao sobre a localizao
das barreiras circula com muita rapidez.
A situao irregular das motos impe dificuldades que extrapolam o mero problema da
tolerncia s infraes de trnsito e fiscais. As mesmas motos paraguaias irregulares so os bens
mais frequentemente subtrados nos roubos ocorridos em Ponta Por e so tambm o meio de
locomoo normalmente utilizado pelos ladres para praticar assaltos. A ausncia de regulamentao
das motos praticamente inviabiliza descobrir se o condutor , de fato, o proprietrio do veculo
ou se o bem roubado. As foras de segurana se veem diante da rdua tarefa de oferecer uma
resposta populao com relao aos roubos de motocicletas, mas no dispem de meios para
fiscalizar a receptao desses veculos. Ao mesmo tempo, as frequentes abordagens de motociclistas
para verificao de documentos desagradam populao. Agentes da Fora Nacional queixam-se
frequentemente da incoerncia dos habitantes da cidade que clamam pelo combate ao crime, mas
no aceitam as abordagens a que so submetidos.
106
4.3.6 Relao com as foras locais
No caso de latrocnio anteriormente mencionado, o desmantelamento da quadrilha resultou
da cooperao entre a Fora Nacional, Polcia Militar e Polcia Civil. Segundo um dos entrevistados da
Polcia Militar, os rgos de segurana estaduais locais no dispunham de agentes de inteligncia e,
portanto, concordaram em encaminhar as denncias recebidas para a inteligncia da Fora Nacional.
Com base nos relatrios de inteligncia da FN, foram expedidos os mandados de busca e as trs
foras se reuniriam para definir as guarnies que cumpririam os mandados de maneira cirrgica. At
a houve consenso sobre a distribuio de tarefas. Entretanto houve dissenso com respeito a quem
solicitaria os mandados ao juiz. A Polcia Militar teria entrado em contato direto com o Ministrio
Pblico, desagradando a Polcia Civil, a quem constitucionalmente cabe a atribuio de investigar
crimes.
A grande rotatividade dos agentes da Fora Nacional tambm foi apontada como problema
pelo entrevistado do DOF. O policiamento de fronteira exige conhecimentos muito especficos para
identificar suspeitos atravs dos procedimentos de entrevista e para encontrar os esconderijos de
mercadorias ilcitas. Esse conhecimento foi acumulado ao longo dos anos pelos policiais do DOF e
vem sendo transmitido para outros rgos de segurana ao redor do pas. No caso dos agentes da
Fora Nacional, quando eles comeavam a finalmente se familiarizar com as tcnicas de policiamento
em fronteira, eram logo transferidos para outra misso, chegando novatos que precisavam ser
novamente capacitados.
Na ocasio da pesquisa em Ponta Por havia apenas quatro agentes que tinham participado
da misso com o DOF, pois esta fora interrompida pelo perodo da Copa do Mundo e retornara com
um efetivo quase integralmente modificado para atuar especificamente no permetro urbano. Foi
107
entrevistado um agente que havia trabalhado em parceria com o DOF e este descreveu com grande
entusiasmo o que havia aprendido.
Do ponto de vista do DOF, um dos fatores positivos da parceria com a Fora Nacional foi a
possibilidade de trabalhar com ces de faro. Estes so de grande valia no trabalho de busca por
drogas e foi presenciado, durante a pesquisa, o registro de um flagrante realizado pela Fora Nacional,
motivado pelo interesse de um co de faro.
O profissional cinotcnico da Fora Nacional entrevistado relatou, contudo, que existem alguns
empecilhos ao emprego de ces nas operaes do DOF, pois os animais s podem trabalhar durante
4 ou, no mximo, 6 horas, enquanto as operaes do DOF frequentemente envolvem deslocamentos
longos por estradas vicinais chamadas cabriteiras e podem implicar em at 4 dias distante da base
operacional.
De um modo geral, possvel afirmar que a cooperao entre DOF e Fora Nacional pode
proporcionar ganhos substantivos no combate aos crimes de fronteira e pode contribuir para a
replicao dos conhecimentos acumulados pelo DOF em outros estados. No entanto, seria desejvel
rever os protocolos de atuao impostos aos agentes e avaliar as possibilidades de flexibilizao dos
mesmos para uma melhor adaptao s demandas locais.
108
de opinio e outros, foi observada forte sensao de ser Ponta Por uma cidade insegura, mesmo
contando com a presena constante de praticamente todos os rgos da segurana pblica. No
geral, parece haver um consenso de que vrios fatores precisam ser repensados no tocante ao
sistema de segurana, cujo fracasso no combate criminalidade interpretado como motivo para a
vinda da Fora Nacional de Segurana Pblica para a cidade. Como atestou de forma incisiva um dos
entrevistados:
[...] o estado tinha que estar cumprindo hoje esta misso de ns termos um efetivo de
policiais aqui, mas ns no temos. [Por isso] sou a favor da Fora Nacional sim, sou a favor
da forma como eles operam e sou a favor deles na minha cidade porque ns no temos
policiais (entrevista com poltico da cidade).
Nesta como em outras falas, nota-se uma inflexo na opinio dos moradores de Ponta Por
Nesse caso, ao contrrio do que ocorria no passado, os atores sociais entrevistados destacam
a importncia do policiamento ostensivo como elemento coibidor da onda de assaltos que assolava,
sobretudo, a rea comercial da cidade (em vrios momentos da presena dos pesquisadores em
campo, durante a sua passagem, os veculos da FNSP so aplaudidos por populares), a extrema
eficincia demonstrada pelo rgo por ocasio da priso da quadrilha responsvel pela onda de
roubos e de um latrocnio durante o ms de agosto e, de maneira geral, os procedimentos adotados
pelos soldados no decorrer de suas aes, sobretudo no tocante s operaes de saturao e s
abordagens foram entendidas de maneira geral como necessrias pela maioria dos entrevistados.
5 RESULTADOS DA AVALIAO
Ao longo deste estudo, foram identificados graus diferenciados de interao da FNSP com as
foras de segurana dos estados participantes das misses e, conforme o projeto, com a populao
local. Pudemos observar uma gradao maior ou menor de interao conforme os objetivos de cada
misso.
No caso do Rio de Janeiro houve, no incio da misso, forte interao da FNSP com o BOPE -
que realizou a interveno inicial seguida de aes de acolhimento de usurios de drogas realizadas
pela Secretaria de Assistncia Social do municpio do Rio de Janeiro. Todavia, passada a fase inicial
de interveno, houve um afastamento das foras de segurana locais e da Prefeitura, com a
permanncia dos agentes da Fora Nacional em substituio ao policiamento do 2 Batalho de Polcia
Militar. Esse afastamento ocorreu tambm entre o nvel estratgico de inteligncia da Secretaria
de Estado de Segurana do Rio de Janeiro (SESEG) e o Comando Geral da misso Pacificadora II
50 De acordo com informaes fornecidas pela Secretaria de Justia e Segurana Pblica do Estado de Mato Grosso do Sul (SEJUSP) h um aumento
significativo do nmero de delitos no setor rural de Ponta Por.
109
em Braslia. Segundo um gestor local, as poucas tentativas de aproximao vm sendo pontuais e
apenas de iniciativa do comandante local da misso. Este gestor avalia ainda que, tendo em vista que
os relatrios da misso no foram entregues ou mesmo discutidos com os gestores de segurana
do governo do estado do Rio de Janeiro, a passagem para uma UPP local dever ser dificultada.
Tudo indica que operaes de preveno nas localidades vizinhas ao Santo Amaro, afetadas pelo
transbordamento da criminalidade ali reprimida, tambm no esto sendo planejadas por falta de
comunicao e planejamento conjunto. A limitao imposta pela prpria institucionalidade da Fora,
com tempo delimitado para sua misso e com alta rotatividade de seus quadros tem dificultado a
interao com os rgos de segurana pblica locais e poder impactar, no futuro, a implementao
de uma UPP na localidade.
Quanto Operao Jaragu, em Alagoas, foi observada uma relao mais prxima entre os
rgos de segurana local e o comando da operao, ocorrendo reunies peridicas de gesto na
Cmara de Monitoramento do Programa Brasil Mais Seguro, presidida por um desembargador do
Tribunal de Justia de Alagoas, que conta com a participao de autoridades locais de segurana
pblica e do sistema de justia criminal. Nela, o Comando da Fora Nacional tem presena permanente
e papel destacado.
Todavia, para alm da Cmara de Monitoramento, a relao entre a SEDS e a Fora Nacional
parece ser bastante tnue e dependente do comando local da misso. Em entrevista com um gestor da
SEDS, por exemplo, transpareceu que muitas vezes os dados da mancha criminal (que determinam os
110
locais mais violentos da cidade e os horrios de maior ocorrncia de homicdios) no so observados
ou mesmo discutidos com o comandante da misso.
Apesar de terem ocorrido tenses entre os policiais civis locais e da FNSP no perodo em que
ocorreu a greve da Polcia Civil no estado de Alagoas em 2013, os agentes da Polcia Civil entrevistados
avaliaram como boa a relao com a Fora Nacional. Concorreu, certamente, para tal avaliao a
cooperao e a diviso de tarefas entre a Fora Nacional e a polcia judiciria local, no incio da
fora-tarefa, proporcionando a transmisso, pelos policiais da Fora, de padres de procedimentos
relacionados a tcnicas de investigao, resultando na melhoria da investigao preliminar e na
conduo mais gil e com maior chance de resoluo dos inquritos policiais. Tambm os agentes
da Fora Nacional avaliam de forma positiva a relao estabelecida com a polcia local, evidenciando
que uma parceria acabou sendo construda ao longo do tempo entre seus agentes. Assim, h
a compreenso por parte dos atores envolvidos acerca da necessidade da FNSP permanecer em
Finalmente, em Ponta Por, o auxlio da Fora Nacional foi requisitado aps Audincia Pblica
em que os moradores e, principalmente, os comerciantes locais pressionaram o prefeito a trazer
solues para o aumento dos roubos em meados de 2014. Em auxlio Polcia Civil e principalmente
Polcia Militar, ambas contando com um nmero baixo de efetivo, a Fora Nacional passou a realizar
policiamento ostensivo no permetro urbano e a investigar crimes, por meio de seus agentes de
inteligncia, modificando seu escopo anterior de atuao, que se limitava ao de policiamento de
fronteira junto ao DOF.
O comando da Fora Nacional em Ponta Por apresenta bom entrosamento com as foras
locais, sendo este vivenciado nas reunies do GGIF, no qual as operaes conjuntas so planejadas. A
colaborao com trocas de informao vem ocorrendo com Polcia Militar local e vem contribuindo
para a efetividade das aes de policiamento. Embora haja cimes e desconfiana entre os policiais
dessas corporaes, a postura de conciliao dos comandos, de ambas as foras, tem sido importante
para mant-los sob controle. Na viso de gestor da Polcia Militar local, a Fora Nacional viria somar
no apenas pelo nmero, mas porque seus agentes se diferenciam dos policiais locais por serem de
fora e estarem isentos das relaes locais de poder.
111
Ainda no que concerne percepo dos gestores locais e profissionais de segurana pblica
muitos foram os relatos que se referiam formao e ao treinamento dos integrantes da Fora Nacional
como algo diferenciado e visto positivamente. Entretanto, consideram que o tipo de abordagem e
o armamento utilizado muitas vezes assustam a populao. O comando tem buscado minorar esse
sentimento, informando ao pblico os procedimentos adotados pela FNSP e instruindo os policiais
a considerar as questes culturais locais, de forma a que a sua ao no venha a trazer problemas
ainda maiores para a populao. Gestor do DOF considerou a parceria com a FNSP importante e
necessria, mas apontou a necessidade de mudanas. Uma delas refere-se ao comando ser do DOF.
Outro a adaptao dos policiais da Fora s condies de trabalho de investigao na fronteira.
Questes centrais e que impactam a ao conjunta dessas foras so a alta rotatividade do efetivo e
o uso de celulares corporativos por policiais da Fora, prejudicando o sigilo das operaes.
6 NOTAS CONCLUSIVAS
Desta forma, ao longo deste trabalho, pudemos identificar graus maior e menor de contato
e relao entre a FNSP e as organizaes policiais locais. A menor gradao do Rio de Janeiro,
cuja Operao Pacificadora II passou a ocorrer autonomamente. A misso ali se desenvolve sem
maiores contatos com os gestores e instituies policiais locais, tendo em vista o carter substitutivo
do policiamento de proximidade proposto, o que certamente acarretar problema para e com o
encerramento da misso. Grau maior de interao com as instituies de segurana pblica locais
ocorre na operao Jaragu (Alagoas). Tal interao tem resultado em transmisso de expertise e
conhecimento, especialmente no que se refere aos mtodos e procedimentos de investigao e
percia. Se levarmos em conta o desejo dos agentes de segurana local no h perspectiva de sada
da FNSP. Resta saber se, com a reduo da interao, as foras locais preservaro e ainda podero
aplicar, dada a carga de seu trabalho cotidiano, os conhecimentos adquiridos na parceria. A relao
mais intensa entre agentes de segurana pblica do estado com a Fora Nacional foi identificada em
Ponta Por na atividade de reforo e atuao no policiamento local, bem como nas trocas decorrentes
da participao em um GGIF que tem possibilitado um planejamento mais articulado das aes entre
as foras pblicas que atuam na regio de fronteira.
7 RECOMENDAES
112
Dar especial ateno ao perfil do comandante das misses e propor aes para maior
entrosamento com as polcias locais: treinamento e formao com as foras estaduais
para melhor atuao na realidade local; aes conjuntas para preparar a sada da misso,
estabelecendo um perodo de transio;
Aproveitar aes de ciclo completo de polcia na FNSP para gerar o mesmo legado
de ciclo completo para a polcia local, possibilitando a superao das fragmentaes
institucionais;
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116
4
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
GESTO DA POLTICA DE SEGURANA PBLICA
NAS REGIES DA FRONTEIRA:
RESULTADOS GERAIS DE UMA PESQUISA
Michel Misse1
Lus Felipe Zilli2
Daniel Veloso Hirata3
Brgida Renoldi4
RESUMO
Este artigo tem como objetivo apresentar os principais resultados da pesquisa intitulada
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies de Fronteira do Brasil, estudo financiado
pelo edital Pensando a Segurana Pblica, lanado em maro de 2014 pela Secretaria Nacional de
Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP/MJ). De modo geral, o trabalho teve como objetivo
a produo de um diagnstico aprofundado sobre os processos de elaborao, implementao
e gesto de polticas de segurana pblica na faixa de fronteira brasileira. Alm disso, a pesquisa
tambm procurou identificar possveis prticas de cooperao internacional (tanto formais, quanto
informais) desenvolvidas e mantidas, em nvel local, entre instituies de segurana pblica brasileiras
e de pases vizinhos. Para tanto, foram realizados levantamentos em quatro cidades-gmeas da
faixa de fronteira, a saber:
(1) Foz do Iguau (PR)/Ciudad del Este (Paraguai)/Puerto Iguaz (Argentina);
(2) Corumb (MS)/Puerto Quijarro/Puerto Suarez (Bolvia);
(3) Brasilia (AC)/Cobija (Bolvia);
(4) Tabatinga (AM)/Letcia (Colmbia)
1 Professor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Coordenador do Ncleo de Estudos da Cidadania,
Conflito e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)
2 Doutor em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e pesquisador associado ao Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito
e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)
3 Professor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisador associado ao Ncleo de Estudos da
Cidadania, Conflito e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)
4 Doutora em Antropologia Cultural pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisadora do Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas
y Tcnicas de Argentina, e pesquisadora associada ao Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)
119
ABSTRACT
This paper aims to present the main results of the research entitled "Management of Public
Security Politics in the Brazilian Border Regions," study funded by the Call "Thinking Public Security,"
released in March 2014 by the National Secretariat of Public Security, Ministry of Justice (SENASP /
MJ). Overall, the study aimed to produce a detailed study on the processes of design, implementation
and management of public security policies in the Brazilian border. In addition, the research also
sought to identify possible practices (both formal and informal) developed and maintained at the
local level between the Brazilian public security and international cooperation institutions neighbors.
To this end, qualitative interviews were conducted in four "twin cities" of the borderlands, namely:
Keywords: Public Safety. Borders. Illegal Markets. Violence and Crime. Management of Public
Security Policies.
1 INTRODUO
Ao longo dos ltimos anos, a temtica da segurana pblica nas regies de fronteira adquiriu
centralidade no debate pblico e poltico brasileiro. No apenas em funo do recente recrudescimento
dos indicadores de violncia e criminalidade nas cidades localizadas no territrio definido como faixa
fronteiria, mas, principalmente, porque hoje virtualmente impossvel compreender processos de
consolidao de mercados ilegais e de estruturao de atividades criminosas nos grandes centros
urbanos do pas, sem levar em considerao todo o complexo arranjo de dinmicas polticas,
econmicas, sociais, culturais e criminais vigentes nos 588 municpios distribudos pelos quase 17 mil
quilmetros de fronteiras que o Brasil mantm com outros dez pases da Amrica do Sul.
O cenrio adquire ainda maior complexidade quando se observa que a questo da segurana
pblica nos territrios de fronteira perpassada por mltiplas composies polticas, administrativas,
legislativas e financeiras que, em alguns casos, particionam artificialmente territrios urbanos
conurbados. Hoje, a faixa de fronteira brasileira formada por onze estados federados que mantm
divisas com dez pases sul-americanos. Neste territrio, existem 29 adensamentos populacionais
definidos como cidades-gmeas, ou seja, espaos urbanos, muitas vezes contguos, que se estendem
por ambos os lados da fronteira, mas onde se encontram vigentes diferentes sistemas polticos,
administrativos, financeiros e legais. O mapa a seguir ilustra a complexidade da configurao poltica
e administrativa da faixa fronteiria brasileira.
120
Mapa 1 Faixa de Fronteira do Brasil e Cidades-Gmeas
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
121
roubos de veculos em territrio brasileiro para posterior regularizao em terras estrangeiras, o
contrabando, o descaminho, etc. (COSTA & OLVEIRA, 2014).
Em 2011, por exemplo, um estudo sobre a questo da violncia nas fronteiras, mais
especificamente sobre os tipos de crimes mais recorrentes e o perfil organizacional de instituies
de segurana pblica na regio, demonstrou que as taxas de homicdios, considerando localidades
de at 50 mil habitantes, so maiores nos municpios localizados na faixa de fronteira que naqueles
fora dela. A situao chama mais a ateno em municpios cuja populao situa-se entre os 10 mil
e os 50 mil habitantes (SALLA et al., 2011). Tais variaes no deixam de estar relacionadas com
mudanas nas configuraes de mercados ilegais e, por certo, com alteraes nas polticas de
segurana pblica. No entanto, preciso relativizar uma concluso muito geral nessa rea, tendo em
vista as especificidades locais.
Outro problema que tem sido enfrentado nas regies fronteirias o trfico de pessoas e a
imigrao ilegal de estrangeiros. De 826 inquritos instaurados pela Polcia Federal (PF), nos ltimos
dezoito anos, relacionados ao crime de trfico de pessoas, 325 apuraram crimes ocorridos nos
11 Estados da faixa de fronteira (SENASP, 2013). Segundo levantamento realizado pelo Ministrio
do Trabalho, entre 2004 e 2010, grande parte das ocorrncias de trabalho escravo (muitas delas
intimamente relacionadas a esquemas de trfico de pessoas) foram registradas em estados de
fronteira, destacando-se os Estados do Mato Grosso do Sul (com 1.301 pessoas libertadas no
perodo), Mato Grosso (1.130 pessoas libertadas), Par (1.787 pessoas libertadas), Rondnia (231
pessoas libertadas), Paran (125 pessoas libertadas) e Santa Catarina (111 pessoas libertadas).
Nas fronteiras, tal cenrio de complexificao dos esquemas criminais e mercados ilcitos
acaba impondo a necessidade de maior articulao e integrao das instituies e das polticas de
segurana pblica, tanto em nvel local, quanto em mbito internacional. Para gestores de polticas
pblicas que atuam especificamente nas regies fronteirias, coloca-se o desafio de articular o
trabalho de agncias brasileiras subordinadas s esferas municipal, estadual e federal, bem como
de promover o dilogo com instituies internacionais, tambm vinculadas a diferentes esferas
administrativas.
122
os Estados e Municpios (atores fundamentais para a conduo de processos de implementao
e gesto de polticas de segurana pblica) acabam sendo direcionadas a adotar solues para-
diplomticas para trabalhar de maneira minimamente integrada s instituies de pases vizinhos, no
enfrentamento de problemas que operam muito mais em funo de contextos locais do que dentro
da lgica dos Estados Nacionais (MOREIRA, SENHORAS & VITTAR, 2009).
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
Esta questo adquire ainda maior importncia quando se leva em considerao que, no
Brasil, a responsabilidade constitucional do provimento de segurana pblica recai sobre os Estados,
materializando-se, na maioria das vezes, quase que exclusivamente no trabalho de suas foras
policiais. O desencaixe existente entre o arcabouo legal que normatiza as prticas diplomticas no
Brasil (atribuio praticamente exclusiva da Unio) e o modelo de segurana pblica vigente no pas
(fortemente centrado na figura dos Estados e operacionalizado a partir do trabalho segmentado e
duas foras policiais distintas) dificultam sensivelmente os processos de implementao e gesto de
uma poltica de segurana pblica mais abrangente para a faixa de fronteira brasileira.
Diante destas questes, o Governo Federal brasileiro vem tentando, desde 2011, exercer
o papel mais ativo na induo e na articulao de uma poltica de segurana pblica voltada
especificamente para as regies de fronteira. Estruturada a partir de seis eixos bsicos de atuao5,
a Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras (ENAFRON), iniciativa promovida pelo
Ministrio da Justia em parceria com Estados e Municpios, prev a intensificao do controle e
da fiscalizao nas fronteiras, associada ao fomento de iniciativas de preveno e de represso aos
delitos transfronteirios e outros ilcitos praticados nas regies da fronteira brasileira.
Diante da autonomia que cada estado possui para planejar e estruturar seus programas de
segurana pblica, pode-se dizer que a ENAFRON uma poltica que busca, mediante a concesso
de recursos, induzir a implementao de aes que se encontram alinhadas com a estratgia de
segurana pblica pensada em nvel federal. Entre 2011 e 2014, por exemplo, o Ministrio da
Justia realizou investimentos de aproximadamente R$470 milhes para custeio e aparelhamento
da infraestrutura de segurana pblica de estados e municpios localizados na faixa de fronteira
brasileira. Em termos bastante gerais, o programa mantm trs grandes linhas de financiamento:
(1) tecnologias de telecomunicaes e vigilncia (radiocomunicao e videomonitoramento); (2)
equipamentos policiais (armas, viaturas, etc); (3) treinamento e capacitao de pessoal.
O que se observa dentro da temtica da segurana pblica nas fronteiras, portanto, um cenrio
de extrema complexidade, tanto no que diz respeito aos fenmenos sociais e criminais que emergem
nestes territrios, quanto nos arranjos polticos e institucionais necessrios ao seu enfrentamento.
Dentro do espectro mais amplo da gesto de polticas pblicas, coloca-se a necessidade de investigar
5
A ENAFRON articula-se a partir dos seguintes eixos de atuao:
1. Eixo Diagnstico, acompanhamento e avaliao: prev a realizao de diagnsticos situacionais sobre a segurana pblica nas regies de
fronteira e avaliar as polticas pblicas implementadas;
2. Eixo Integrao Sistmica e Cooperao: tem como objetivo promover a integrao entre atores cujas aes interfiram na segurana pblica
nas regies de fronteira;
3. Eixo Poltica Nacional Uniforme: tem como objetivo padronizar a atuao operacional e apoiar o reaparelhamento das unidades de segurana
pblica nas regies de fronteira;
4. Eixo Inovaes Tecnolgicas: tem como objetivo aplicar solues tecnolgicas s unidades de segurana pblica nas regies de fronteira;
5. Eixo Poltica de Pessoal: tem como objetivo a construo de diretrizes de poltica de pessoal para os rgos estaduais de segurana pblica e
capacitao dos agentes estaduais;
6. Eixo Inteligncia de Segurana Pblica: tem como objetivo fortalecer a integrao, colaborao e compartilhamento de informaes no mbito
do Sistema Integrado de Segurana Pblica (SISP) e rgos estaduais de segurana.
123
e compreender melhor quais especificidades os processos de elaborao, implementao e gesto
de programas de segurana pblica adquirem quando desenvolvidos dentro de contextos marcados
por diferenciais fronteirios.
Na tentativa de contribuir para este debate, este texto apresentar os principais resultados
da pesquisa intitulada Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies de Fronteira, estudo
financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP/MJ), e que teve como objetivo
confeccionar um diagnstico aprofundado sobre os processos de elaborao, implementao
e gesto das polticas de segurana pblica na faixa de fronteira brasileira. A pesquisa tambm
procurou identificar possveis prticas de cooperao internacional (tanto formais, quanto informais)
desenvolvidas e mantidas, em nvel local, entre instituies de segurana pblica brasileiras e de
pases vizinhos.
3 ABORDAGEM METODOLGICA
Para dar conta das questes apresentadas, foram realizados trabalhos de campo em quatro
cidades-gmeas da faixa de fronteira brasileira: Tabatinga (estado do Amazonas, cidade-gmea de
Letcia, na Colmbia), Brasilia (estado do Acre, cidade-gmea de Cobija, na Bolvia), Foz do Iguau
(estado do Paran, cidade-gmea de Ciudad del Este, no Paraguai, e Puerto Iguaz, na Argentina)
e Corumb (estado do Mato Grosso do Sul, cidade gmea de Puerto Quijarro e Puerto Suarez, na
Bolvia). Em termos estritamente metodolgicos, a pesquisa lanou mo de basicamente duas
modalidades de coleta de informaes:
Nas quatro cidades-gmeas selecionadas para receber o estudo, foram realizadas um total
de 44 entrevistas em profundidade com informantes-chave (principalmente autoridades locais),
selecionados a partir de sua capacidade de representar determinadas instituies ou grupos que
compem as redes sociais locais. As entrevistas tiveram como objetivo confeccionar um diagnstico
qualitativo aprofundado sobre as polticas de segurana pblica vigentes nestas cidades, seus
processos de implementao e mecanismos de gesto. Por meio de entrevistas realizadas em
territrio brasileiro e tambm em pases vizinhos, pretendeu-se tambm identificar e analisar
mecanismos e prticas de cooperao internacional para segurana pblica, seus modelos de gesto
e modos de interveno.
124
Tabela 1 Instituies de Segurana Pblica pesquisadas
Entrevistas realizadas nas Cidades-Gmeas
Entrevistas
Cidade-Gmea Instituio
Realizadas
Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Acre 02
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
Polcia Federal (PF) 02
Polcia Civil (PC) 01
Brasilia (AC) Polcia Militar (PM) 01
/Cobija (Bolvia)
Ministrio Pblico (MP) 01
Ncleo Estadual para o Desenvolvimento e Integrao da Faixa de
Fronteira do Estado do Acre (NEDIFAC) 01
Polcia Comunitria da Bolvia 01
Comando da Polcia Boliviana
(Departamento de Pando) 01
Polcia Federal (PF) 01
Polcia Civil (PC) 01
Receita Federal (RF) 01
Corumb (MS)
/Puerto Quijarro/ Puerto Coordenadoria Municipal de Segurana Pblica 01
Suarez (Bolvia)
Prefeitura Municipal de Corumb 01
Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras 01
(GGIFron-Corumb)
Guardo Municipal de Corumb 01
Comando da Polcia Boliviana em Puerto Quijarro 01
Polcia Civil (PC) 01
Polcia Militar (PM) 01
Polcia Federal (PF) 01
Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras 01
(GGIFron-Foz do Iguau)
Foz do Iguau (PR) Marinha Paraguaia 01
/Ciudad del Este Assessoria Jurdica do Consulado Paraguaio no Brasil 01
(Paraguai)/Puerto Iguaz
(Argentina) Consulado do Paraguai no Brasil 01
Consulado Argentino no Brasil 01
Polcia Federal Argentina 01
Comando Tripartite 01
NEPOM (PF-Brasil) 01
Presdio feminino em Ciudad del Este (Paraguai) 01
Comissariado da Polcia Nacional Paraguaia 01
Gendarmera Nacional Argentina 01
125
Tabela 1 Instituies de Segurana Pblica pesquisadas
Entrevistas realizadas nas Cidades-Gmeas
Polcia Civil (PC) 01
Polcia Militar (PM) 01
Polcia Federal (PF) 01
Exrcito Brasileiro em Tabatinga 01
Tabatinga (AM) Marinha Brasileira em Tabatinga 01
/Letcia (Colmbia)
Aeronutica Brasileira em Tabatinga 01
Polcia Nacional Colombiana 01
Consulado Colombiano em Tabatinga 01
FINAI 01
ONU Colombiana Justia Indgena 01
Professores Universitrios 01
Fonte: Pesquisa Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies de Fronteira do Brasil (2014)
As trs cidades compem um espao compartilhado conhecido como Trplice Fronteira, conformando
um conglomerado de aproximadamente 700 mil habitantes (ao que se somam pouco mais de 650 mil
habitantes da conurbao constituda pelos municpios paraguaios de Hernandarias, Presidente Franco
e Minga Guaz, em continuidade urbana com o distrito capital do Departamento de Alto Paran, Ciudad
del Este). Em 2013, Puerto Iguaz, capital da provncia de Misiones, possua uma populao estimada de
105.368 habitantes. Para Ciudad del Este, em 2010, estimou-se a presena de 387.538 moradores, enquanto
que, para Foz do Iguau, o IBGE lanou a cifra de 263.647 habitantes em 2013.
A dinmica que caracteriza essa fronteira a da grande mobilidade de pessoas (com uma
populao flutuante de turistas e comerciantes que chega a dobrar o nmero de habitantes de Foz
do Iguau, por exemplo), somada a um intenso fluxo de mercadorias (tanto as lcitas, mas que entram
no Brasil sem pagar os devidos impostos, quanto as ilcitas). A conectividade que as trs cidades
estabelecem entre si e com os outros centros de cada pas atravs de rodovias uma caracterstica
que contribui com o dinamismo da regio.
126
Dentre os processos histricos que colaboraram com o desenvolvimento da regio pode ser
mencionada a construo da usina hidreltrica Itaipu, projeto binacional entre Paraguai e Brasil sobre
o rio Paran, cuja obra foi realizada entre 1975 e 1982. O empreendimento estimulou a migrao de
muitas pessoas de diferentes lugares do Brasil e do Paraguai, populao esta que, logo finalizada
a obra, ficou disponvel como mo de obra em um contexto de precria absoro laboral. Alm
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
disso, a construo da barragem gerou um impacto ambiental no desprezvel. O lago construdo
artificialmente tornou-se uma rea de difcil controle policial em funo de suas grandes dimenses
e hoje em dia propcio para a passagem de mercadorias de contrabando entre Paraguai e Brasil.
127
geralmente circunscrita a grupos envolvidos em prticas ilcitas que, em determinado momento, so
compelidos a exercer a lei do crime, adotando medidas de retaliao em caso de descumprimento
das regras que prevalecem no mbito da ilegalidade (acordos, lealdades, sigilo). J a questo dos
furtos e roubos tem sido assinalada como um problema crescente, vinculado aos perodos de
endurecimento da fiscalizao exercida pela Receita Federal e outras agncias de controle sobre
circulao de mercadorias.
No foi possvel obter dados precisos sobre o efetivo da Polcia Federal, mas sabe-se que a
instituio se faz presente em Foz do Iguau por meio de uma Delegacia Regional, bem como uma
srie de postos de planto, instalados em locais como a Ponte Internacional da Amizade com Paraguai,
na Ponte Internacional da Fraternidade com a Argentina, no Aeroporto, no Planto da Imigrao. A
instituio conta tambm com a Delegacia de Represso a Entorpecentes, a Delegacia Fazendria, a
rea de Inteligncia, o Posto de Santa Helena/PR, e o Ncleo Especial Policial de Operaes Martimas
(NEPOM), cuja base est localizada na rea funcional e administrativa de Itaipu.
Outro aspecto ressaltado por diversos policiais entrevistados diz respeito ao baixo compartilhamento
de bases de dados entre as instituies. O sistema de identificao brasileiro, por exemplo, organizado
em nvel estadual, dificulta a integrao das investigaes em nvel regional. Outra questo problemtica
para muitos entrevistados a rotatividade das chefias. A maioria dos agentes afirma que os perodos de
adaptao necessrios s novas chefias dificultam o andamento dos trabalhos.
A falta de recursos humanos tambm foi apontada como elemento dificultador dos trabalhos
de segurana pblica. Na Polcia Militar foi enfatizado o fato de que muitos agentes encontram-se
desempenhando tarefas em presdios, o que reduz notavelmente os efetivos para trabalhos urbanos,
128
gerando vulnerabilidade para os poucos policiais que tm que atender a regio de fronteira. Na
Polcia Civil, esse aspecto tambm foi ressaltado com nfase.
A presena do Exrcito foi referida apenas como colaborativa em algumas operaes isoladas.
Da mesma maneira, diversos entrevistados se mostraram cticos a respeito da efetividade das aes
da Fora Nacional, que atualmente se encarrega de fortalecer os controles de veculos na alfndega e
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
auxiliar a Polcia Federal (alguns entrevistados argumentam que falta maior clareza na definio dos
objetivos da Fora Nacional). Tambm foi ressaltado que agentes que se integram Fora Nacional
abandonam as instituies das quais so originrios, gerando dficits importantes s foras locais.
Ainda na regio de fronteira, outro rgo que atua no controle dos fluxos de pessoas e
mercadorias por vias fluviais a Marina, rgo vinculado s Fuerzas Armadas de Paraguay. Apesar de
seu importante papel, a Marina paraguaia vista com desconfiana por parte de muitos entrevistados
brasileiros, em funo das fortes suspeitas de envolvimento de seus agentes com atividades ilcitas.
Com relao aos acordos formais envolvendo os trs pases em questo, a principal iniciativa
a do Comando Tripartite da Trplice Fronteira. Trata-se de um acordo no marco do Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL), articulando os Ministerios del Interior da Argentina e do Paraguai, com
o Ministrio da Justia no Brasil. A iniciativa aglutina as foras de segurana federais dos trs pases
desde 1996, ano em que a iniciativa foi formalizada. O empreendimento ainda foi reforado em
2001, aps o atentado s torres gmeas nos Estados Unidos, fortalecendo aes de cooperao
internacional para o combate ao terrorismo e o crime organizado.
Desde ento, o Comando Tripartite de Fronteira opera com uma dinmica de reunies mensais
que acontecem rotativamente segundo o pas em que se estabelece a sede do Comando, que varia a
cada quatro meses. Do lado brasileiro, o comando composto pela Polcia Federal; do lado paraguaio,
pela Policia Nacional de Paraguay; e do lado argentino, pela Policia Federal, a Prefectura Naval, Policia
de Seguridad Aeroportuaria e a Gendarmera Nacional. O trabalho principal que realizam de troca
de informaes, disponibilizadas por demanda de cada membro participante.
Toda reunio mensal prev a socializao de um sumrio, detalhando as aes que foram
realizadas graas colaborao interinstitucional. So convidados representantes de outras foras
de segurana dos pases e dos respectivos consulados, alm dos atores que fazem parte permanente
do Comando. Participam tambm integrantes do Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras, que
representam as iniciativas de integrao institucional do Brasil no municpio de Foz do Iguau.
129
Na opinio dos entrevistados, embora a existncia do Comando Tripartite de Fronteira facilite
a troca de informaes, questes relacionadas soberania e legislao de cada pas no permitem
uma atuao formal conjunta. As bases da cooperao descansam em relaes de confiana e
amizade, sujeitas continuidade da afinidade pessoal no tempo. Apesar de existirem iniciativas
institucionais de encontros atravs do GGI, alguns entrevistados frisaram a distncia entre as cidades
e o custo financeiro da mobilizao de policiais para tais eventos.
As investigaes sobre crimes que envolvem pessoas articuladas em dois pases ou mais
costumam ser acompanhadas pela Polcia Federal (PF). Alm das informaes trocadas a partir do
Comando Tripartite de Fronteira, investigadores da polcia contam com a colaborao de agentes das
polcias vizinhas, principalmente da Policia Nacional de Paraguay (PNP) e da Gendarmera Nacional
Argentina. Nesse momento, o trabalho com a PNP tem se mostrado eficiente na elucidao de redes
de atuao criminal e tem respondido de maneira articulada junto com a PF quando foi preciso
intervir para interromper aes criminosas tanto do lado brasileiro como do lado paraguaio (redes
de assaltantes, ou de roubo de veculos, por exemplo).
Foi ressaltado que no existe comunicao em nvel judicirio com os outros pases. Os presos
brasileiros que esto no Paraguai podem cumprir uma parte da condenao no Brasil, mas, de
forma geral, eles preferem ficar no Paraguai, pois os controles, registros e seguimentos, so menos
rigorosos do que no Brasil. A fragilidade e vulnerabilidade do sistema Judicirio no Paraguai fazem
com que existam presos (dentre eles brasileiros) que j poderiam ter sido beneficiados com o regime
semiaberto ou mesmo que j ultrapassaram o tempo pelo qual seriam condenados, sem que ainda
o Judicirio manifeste uma posio. Tais situaes acabam restringindo os direitos dos internos que,
tradicionalmente, tm pouco acesso a acompanhamento judicial adequado (RENOLDI, 2013b). Isto
tambm faz parte da falta de comunicao internacional no mbito penal.
Com relao identificao civil, foram mencionadas dificuldades para coibir a duplicidade
de registros, principalmente quando, por exemplo, uma pessoa nasce no Brasil e logo registrada no
130
Paraguai. Tal prtica parece ser possvel em funo da omisso da ata de nascimento no momento
do registro, mediante propinas dadas aos funcionrios para tais fins. A consequncia a outorga de
direitos que cada identidade nacional providencia para as pessoas em cada pas, o que, por ser ilegal,
considerado um problema de cooperao entre as instituies.
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
internacional para facilitar os trabalhos policiais e judicirios, mas que isso deveria ser concretizado
outorgando maior autonomia s instituies locais de forma a evitar as tramitaes burocrticas
demoradas que acabam tornando inoperantes os mecanismos de atuao em tempo real. A
impresso geral que existe conexo, comunicao e cooperao, embora ela no seja estritamente
formal, nem estritamente institucional. As iniciativas desenvolvidas pela ENAFRON repercutiram
positivamente na articulao local das instituies principalmente aquelas adotadas por meio do
GGIM e do GGIFron.
O ncleo urbano formado por Corumb, Puerto Quijarro e Puerto Suarez no conurbado. A
cidade brasileira e os dois municpios bolivianos esto separados por quatro quilmetros de fronteira
seca, mas interligados pela rodovia Ramon Gomes. A despeito da distncia entre as cidades, a
interao entre brasileiros e bolivianos na fronteira acontece de maneira muito fluida, com moradores
e turistas de ambos os pases podendo transitar livremente entre as cidades.
Desde meados dos anos 1970, a regio figura no noticirio nacional como sendo um dos mais
importantes entrepostos do trfico nacional e internacional de drogas ilcitas no Brasil. Corumb,
propriamente dita, possui uma rea de aproximadamente 65 mil quilmetros quadrados e uma
configurao geogrfica extremamente complexa, com milhares de propriedades rurais cortadas
pelo Rio Paraguai e dezenas de afluentes. Essas caractersticas dificultam significativamente o
controle sobre os fluxos de mercadorias e de pessoas.
131
plantio de folhas de coca na Bolvia, atuando em parceria com plantadores locais6.
Outra ocorrncia que demonstra a importncia de Corumb para as rotas de trfico de drogas
entre Brasil e pases vizinhos foi registrada no dia 21/09/2013, quando uma carreta com placa de
Varginha (MG) foi apreendida na cidade, com um carregamento de aproximadamente 300 quilos de
pasta-base de cocana, pouco aps passar por uma ponte sobre o Rio Paraguai. Quatro meses antes,
no mesmo ponto da rodovia, a Polcia Rodoviria Federal (PRF) j havia apreendido outra carreta que
carregava cerca de 250 quilos de pasta-base, sete fuzis AK-47, de fabricao russa e munio. J em
maro de 2014, a Polcia Federal de Corumb incinerou aproximadamente uma tonelada e meia de
cocana em uma siderrgica da cidade7. As drogas foram apreendidas ao longo de 2013 na rea do
municpio, em aes da PF, PRF e Departamento de Operaes de Fronteira (DOF)8.
O que se observa, portanto, que a questo da segurana pblica adquire contornos bastante
complexos na regio de Corumb, dada a incidncia de dinmicas criminais mais estruturadas (como
o trfico de drogas e de armas, o contrabando e o descaminho, bem como o trfico de pessoas), alm
da presena de grupos criminosos com atuao destacada em diversos estados brasileiros. E nesse
sentido que h de se tentar compreender melhor em que medida e de que modo tal configurao
impacta as dinmicas de violncia e de criminalidade nesta regio de fronteira.
Segundo investigaes da Polcia Federal de Corumb, a regio hoje um dos mais importantes
pontos de entrada, em territrio brasileiro, de drogas ilcitas produzidas na Bolvia e no Paraguai.
Tambm passam pela cidade rotas internacionais de trfico de pessoas (principalmente de bolivianos
que so levados para os estados do sudeste brasileiro para trabalho em condies anlogas
escravido), bem como de esquemas de circulao ilegal de mercadorias que abastecem mercados
de grandes centros brasileiros.
6
Sobre a atuao do PCC e do CV na fronteira entre Corumb e Puerto Quijaro, na Bolvia, ver: http://oglobo.globo.com/rio/presenca-de-
traficantes-brasileiros-em-paises-vizinhos-gera-conflitos-com-grupos-locais-2898364.
7
Sobre apreenses de grandes carregamentos de drogas na cidade de Corumb e regio, ver:
(1) http://m.diarionline.com.br/index.php?s=noticia&id=62404.
(2)http://www.correiodoestado.com.br/noticias/policia-apreende-meia-tonelada-de-cocaina-pura-durante-opera_141650/ .
(3) http://www2.policiacivil.sp.gov.br/x2016/modules/news/article.php?storyid=5322
8
Sobre as apreenses de drogas em Corumb durante o ano de 2013, ver: http://capitaldopantanal.com.br/?p=15052.
132
municpio. O acesso facilitado a grandes volumes de cocana vinda de Quijarro e Suarez aumenta
significativamente o potencial de violncia entre os diversos pequenos grupos envolvidos no comrcio
varejista da droga no municpio, fomentando tambm os furtos e roubos de veculos, trocados por
entorpecentes do lado boliviano da fronteira. Alm disso, a forte estruturao do mercado das
drogas na regio percebida como um importante vetor de corrupo das instituies locais de
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
segurana pblica.
Ainda de acordo com as investigaes da PF, o comrcio de drogas ilcitas realizado na regio
se organizaria em torno de basicamente trs modalidades de mercado: (1) pequeno varejo local; (2)
mdio varejo regional; (3) mercado atacadista nacional (esta ltima o principal foco de interveno e
das investigaes da PF em Corumb). A primeira modalidade, definida como pequeno varejo local,
movimenta mais de 280 pequenos pontos de venda de drogas espalhados pela cidade. Muitas dessas
bocas so formadas por pequenos grupos de jovens (muitas vezes at familiares) e so abastecidas
por uma extensa rede de pequenos fornecedores locais independentes, que cruzam a fronteira e
adquirem carregamentos de drogas um pouco maiores, diretamente com comerciantes de drogas
bolivianos (COSTA & OLIVEIRA, 2014).
J a modalidade de mercado de drogas classificada pela polcia como mdio varejo regional
atende outras cidades do Mato Grosso do Sul (incluindo a capital Campo Grande) e acaba valendo-
se basicamente da mesma logstica adotada pelos pequenos varejistas de Corumb: fornecedores
brasileiros que pegam cargas um pouco maiores de cocana diretamente de traficantes bolivianos
em Puerto Quijarro e Puerto Suarez (pacotes de um ou dois quilos) e os levam diretamente at
varejistas que atuam em outras cidades do estado.
133
Por fim, o segmento classificado pela Polcia Federal como mercado atacadista nacional
tambm se faz presente na fronteira de Corumb, mas, pelo menos aparentemente, sem projetar
impactos significativos sobre as dinmicas locais de violncia. Foco principal da PF, o trfico atacadista
de cocana envolveria um nmero menor de operadores, organizados em grupos mais rigidamente
estruturados, mas atuando por meio de logsticas significativamente mais complexas e, muitas vezes,
com forte penetrao em empreendimentos comerciais legais de ambos os lados da fronteira.
Alm da utilizao das cadeias de transporte legal de mercadorias, os traficantes que atuam
na regio de Corumb tambm tm se utilizado de transporte areo para fazer suas drogas cruzarem
a fronteira. Avies de pequeno porte so carregados de cocana em propriedades localizadas
nas zonas rurais de Puerto Quijarro e Puerto Suarez, cruzam a fronteira e descarregam as drogas
em propriedades da zona rural de Corumb, muitas vezes em descampados ou plantaes, onde
comparsas j aguardam para dar seguimento ao transporte por meio terrestre, utilizando pequenas
estradas vicinais que cortam a regio.
134
ouvidos pela pesquisa, existiria hoje na regio um forte clima de desconfiana mtua entre as
organizaes que atuam na rea da segurana pblica, situao tributria de um extenso histrico
de casos de corrupo policial e fiscal na regio.
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
integrados, atuao operacional desarticulada e inexistncia de avaliaes sistemticas sobre a
eficincia e a eficcia das intervenes implementadas. As instituies federais (Polcia Federal e
Receita Federal) admitem abertamente que no se sentem confortveis para partilhar informaes e
estabelecer planejamentos conjuntos com as foras estaduais. Mesmo os representantes das polcias
Civil e Militar manifestam abertamente sua resistncia em trabalhar de maneira articulada, exceo
feita a operaes espordicas, em que uma instituio presta suporte logstico e operacional outra.
Hoje, na fronteira entre Corumb, Quijarro e Suarez, o que se observa que cada instituio
cumpre estritamente seu papel constitucional, com eventuais ofertas de suporte operacional, para
auxlio em intervenes especficas. Do lado brasileiro, no h compartilhamento sistemtico de
informaes entre as organizaes, o que dificulta sensivelmente a confeco de diagnsticos
consensuais sobre os principais problemas de segurana pblica da regio e, consequentemente, o
planejamento integrado de intervenes.
Ao longo dos ltimos trs anos, na tentativa de reverter esse quadro de desarticulao
interinstitucional, duas instncias de gesto integrada vm atuando de maneira mais sistemtica na
regio. A primeira delas o Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras (GGIFron), instncia criada
em abril de 2011 pela Secretaria Estadual de Justia e Segurana Pblica do Mato Grosso do Sul
(SEJUSP). A despeito de j estar em funcionamento h quatro anos, o GGIFron Corumb ainda se v
obrigado a lidar com problemas de falta de comunicao e de articulao entre as instituies locais,
que parecem s compartilhar informaes no espao aberto periodicamente pelas reunies do
Gabinete. Tanto que, de acordo com gestores do rgo, os encontros frequentemente so utilizados
para tentar solucionar desencaixes elementares na atuao das organizaes locais.
Apesar destas crticas, o GGIFron Corumb parece ser o nico espao efetivamente
institucionalizado de interlocuo e articulao das organizaes de segurana pblica que atuam
9
Segundo profissionais de segurana pblica entrevistados, o comando da Polcia Nacional Boliviana que atua em Puerto Quijarro e Puerto Suarez
foi trocado oito vezes ao longo dos ltimos dois anos. Na prpria semana em que a presente pesquisa estava em campo, um novo comando
estava chegando regio, aps ser empossado em Santa Cruz de la Sierra (capital do Departamento).
135
do lado brasileiro da fronteira Corumb/Quijarro/Suarez. Todos os atores entrevistados reconhecem
sua importncia enquanto frum de gesto integrada e enxergam nele o melhor caminho para o
aumento da eficincia e eficcia das aes de segurana na regio.
Outra instncia que busca a integrao das instituies de segurana pblica na regio de
Corumb o Grupo Multissetorial de Coordenao e Trabalho Bolvia/Brasil Segurana em
Fronteiras. Fruto de uma parceria entre a Prefeitura Municipal de Corumb e o Governo Boliviano,
representado pela Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF),
o grupo foi fundado em maio de 2014 e, assim como o GGIFron, tambm tem como objetivo integrar
os trabalhos das diversas instituies relacionadas temtica da segurana pblica na regio da
fronteira de Corumb/Quijarro/Suarez.
At o fechamento da presente pesquisa, haviam sido realizadas quatro reunies do Grupo, apenas
entre os meses de maio e julho de 2014. Na primeira, celebrada em 20 de maio, em Puerto Quijarro,
o grupo foi efetivamente constitudo sob a coordenao geral da Prefeitura Municipal de Corumb
e da ADEMAF. Ainda durante o encontro, tambm foram formadas trs comisses para a discusso
de temas especficos e o desenvolvimento de possveis solues integradas: (1) Furtos e Roubos de
Veculos; (2) Regularizao do Transporte na Regio de Fronteira; (3) Controle Migratrio. Para compor
cada um dos grupos, foram convidados representantes de instituies brasileiras e bolivianas que, de
algum modo, possam contribuir para a soluo dos problemas previamente identificados.
A segunda reunio foi realizada no dia 5 de junho de 2014, pela comisso responsvel pelo
tema controle migratrio. No encontro, foram discutidos problemas relacionados ao tema da
migrao entre os dois pases, bem como possveis solues para as questes levantadas. Entre
outras possibilidades, discutiu-se a realizao de um cadastro municipal integrado dos moradores dos
dois lados da fronteira, com o objetivo de criar um documento de identidade fronteirio binacional
(Tarjeta Vecinal Fronteriza) e, com isso, possibilitar no apenas a melhoria do controle dos fluxos
migratrios, como tambm regulamentar o uso dos servios pblicos por moradores da regio.
136
As suspeitas generalizadas de envolvimento de agentes pblicos, tanto brasileiros quanto
bolivianos, com dinmicas criminais chega, em alguns casos, a praticamente inviabilizar a integrao
das instituies que atuam na regio. Tanto internamente, entre agncias brasileiras que atuam
em Corumb, quanto externamente, entre organizaes brasileiras e bolivianas. O alto nvel
de desconfiana mtua faz com que as organizaes no compartilhem informaes entre si,
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
prejudicando a confeco de diagnsticos comuns e a implementao de solues integradas.
O Estado do Acre atravessado por importantes rios que compem a bacia amaznica.
Seguindo os rios Juru, Tarauac, Purus e Acre, encontramos a diviso administrativa das cinco
Regionais que formam seu conjunto de cidades, cada qual com caractersticas especficas na rea de
segurana pblica: Juru, Baixo Acre, Alto Acre, Capital e Purus. A circulao de pessoas e mercadorias
feita por estas grandes extenses fluviais muito antiga, apesar de pequena se comparada a outros
Estados da fronteira brasileira.
Brasilia e Epitaciolndia esto separadas pelo rio Acre e unidas por uma ponte. E ambas
ligam-se a Cobija tambm por ponte. Em 2014, segundo estimativas do IBGE, Brasilia tinha cerca
de 23,3 mil habitantes, enquanto Epitaciolndia mantinha aproximadamente 16,4 mil moradores.
Cobija, na Bolvia, localiza-se do outro lado do rio Acre e tem cerca de 56 mil habitantes. capital
de estado (departamento), com rgos governamentais, universidades, aeroporto, etc. Mas a sua
distncia em relao a La Paz torna-a muito mais voltada ao intercmbio cotidiano com o Acre e
mesmo com Puerto Maldonado, capital do departamento peruano de Madre de Dos.
Embora a gesto da segurana pblica no Acre seja unificada a partir da capital Rio Branco,
as intervenes implementadas nas diversas regies do estado apresentam resultados distintos,
consequncia da incidncia diferencial de variveis demogrficas, socioeconmicas, ambientais,
geogrficas e tnicas, alm de polticas e administrativas. Isso dificulta sobremaneira uma exposio
homognea da gesto da segurana pblica em todo o territrio sob a jurisdio do Estado do Acre.
Na regional da Capital e nos municpios que lhe so mais prximos, como Plcido de Castro,
Capixaba, Xapuri, Brasilia, Epitaciolndia e Assis Brasil, a presena do Estado tem grande visibilidade
e resultados positivos, principalmente nos ltimos anos. Em Cruzeiro do Sul, a maior cidade da
parte mais afastada da Capital, na regio do Juru, tambm possvel observar resultados positivos
por parte dos rgos de segurana pblica, ainda que problemas relacionados vizinhana de
reservas indgenas e a uma importante rota de trfico nacional e internacional de cocana desafiem
constantemente as autoridades locais.
J nos municpios com menor densidade demogrfica, menor urbanizao e menos acessveis
por estradas pavimentadas e sem qualquer acesso areo, os problemas no encontram com
137
regularidade o tratamento adequado. So mais dependentes de operaes e aes pontuais do que
de presena constante do Estado. Todos esses municpios encontram-se na fronteira com o Peru
(metade da fronteira brasileira com o Peru est no Acre) e, em alguns, o acesso se d exclusivamente
por via fluvial, como em Santa Rosa do Purus e Jordo, dos mais pobres e afastados, e com grande
participao de populao indgena em reservas cuja demarcao com a fronteira peruana ainda
objeto de ao de pelotes do Exrcito.
Este fluxo de pasta base de cocana feito no atacado ocorre no Estado do Acre por diversos
caminhos. A circulao feita de forma abrangente no Estado, tanto pelo eixo de trocas composto
pelo rio Acre e rio Purus, cujo entreposto central Sena Madureira (Rio Branco aparecendo como um
destino para o consumo), como tambm ao longo do rio Juru, onde a cidade de Cruzeiro do Sul tem
o papel de centralizao dos fluxos. No primeiro caso o transporte das drogas feito pela rodovia
que atravessa o Estado, no segundo por via fluvial, ocasionalmente tendo sido relatado em algumas
cidades ao longo do rio Purus o uso de avies e helicpteros em pequenos aeroportos municipais.
Esta diversidade de meios de transporte de drogas em grandes quantidades deve ser levada em
conta no caso do incremento das barreiras de fiscalizao no Estado do Acre.
10
Dados obtidos na pesquisa Segurana Pblica nas Fronteiras (MJ/Senasp/UFRJ), desenvolvida sob a coordenao do mesmo
grupo que realizou esta pesquisa.
138
oramento do Estado do Acre) para cobrir gastos e compra de equipamentos na rea de segurana
pblica.
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
comunicao digital e aviao ainda no haviam sido desembolsados pela SENASP ou empenhados
pela Secretaria de Segurana Pblica do Acre at dezembro de 2013.
Na Polcia Rodoviria Federal verificou-se que a maioria das apreenses ocorre na fiscalizao
de rotina, sem qualquer denncia e sem auxlio de qualquer tecnologia de informao. As ferramentas
acessrias relatadas foram o ZBV (veculo scanner) e a Cinotcnica (o uso de ces adestrados). A
principal operao realizada a operao temtica de enfrentamento ao narcotrfico (OTENARCO).
Nos ltimos quatro anos, foram apreendidas 23,9 toneladas de cocana e 365 toneladas de maconha,
segundo o superintendente da Polcia Rodoviria Federal no Acre.
Para o General Comandante da 17a Brigada de Infantaria da Selva (BIS), que cobre toda a
fronteira do Acre at Rondnia em oito pontos da fronteira, a misso da instituio , alm das
funes de defesa da soberania, apoiar as aes de segurana na fronteira, seja em operaes
prprias, seja participando de operaes conjuntas. Afirma que as prises feitas so mais voltadas
para crimes transnacionais e ambientais.
139
das corporaes envolvidas e, nesse aspecto, os problemas do Acre, nessa rea, no se distinguem
dos mesmos problemas em qualquer parte do pas.
A centralidade de Cruzeiro do Sul no caso do eixo do rio Juru pode servir de exemplo da
importncia das aes coordenadas dos rgos de segurana pblica. Os fluxos de drogas ilcitas
que atravessam o municpio aparentemente se destinam a Manaus, cidade com ligao mais intensa
com Cruzeiro do Sul que a prpria capital Rio Branco. Aparentemente, a passagem de drogas no
feita pela rea urbana do municpio, mas sim pelos rios, pela mata densa ou pelos muitos igaraps
afluentes do rio Juru (sendo que a quantidade de drogas circulantes aumenta conforme o regime
da vazante dos rios). Nesse sentido, os operadores das instituies de segurana pblica tm a
percepo de que o volume de apreenses pequeno na regio em relao grande quantidade
que atravessa pela regio. Por estas caractersticas especficas, para que a fiscalizao seja efetiva,
seria importante uma atuao conjunta de rgos policiais, ambientais, indgenas e destes com as
autoridades do Estado do Amazonas.
A produo de pasta base boliviana chega ao Brasil, em vrias partes da extensa fronteira
brasileira com a Bolvia. Em Assis Brasil a droga chega atravs de trfico formiguinha, carregada por
mulas, em pequenas quantidades, nos nibus que ligam Iapari a Brasilia e Rio Branco e outras
cidades acreanas. Em Plcido de Castro, a pasta base, carregada em pequenas embarcaes a partir
de Vila Evo Morales, segue o rio em direo a Abun, Porto Velho e Guajar-Mirim, Rondnia. Em
movimento contrrio, grandes quantidades de maconha vm de Mato Grosso, atravs de Rondnia,
para abastecer o mercado local acreano e boliviano.
Os dados sobre a represso ao trfico de drogas no Acre pela Polcia Federal so indicadores
do volume de pasta-base e cloridato de cocana que fluem pelas fronteiras do Peru e da Bolvia. Nesse
sentido, a queda da apreenso de drogas a partir de 2010 relaciona-se, provavelmente, migrao de
rotas, aps a forte apreenso dos anos anteriores, aos efeitos de conteno das operaes militares
Trapzio, gata e Sentinela, a partir de 2010, mas tambm greve da Polcia Federal em 2012, que
fez os ndices de apreenso carem em quase todos os estados da fronteira.
140
Desde o lanamento do Plano Estratgico de Fronteiras, em junho de 2011, pelo Governo
Federal, est em curso no Acre um investimento sistemtico na cooperao com os pases vizinhos,
na tentativa de romper o isolamento ancestral da regio. Apesar disso, observa-se que grande parte
desse investimento ainda sustenta-se em relaes pessoais, em detrimento de vnculos e intercmbios
institucionais. Um exemplo disso a preocupao brasileira, por exemplo, com a alta rotatividade de
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
comandos policiais na Bolvia e no Peru. A cooperao informal ainda a modalidade predominante
de relao entre as polcias desses pases, atravs dos comandos policiais departamentais, mas j h,
a partir dos ltimos anos, um acmulo de iniciativas institucionais, com financiamento do ENAFRON,
que tende a formalizar as relaes estabelecidas.
Entretanto, aps esse acordo, as iniciativas concretas comeam apenas dois anos depois,
com a formalizao de um Termo de Cooperao Estratgica entre a Polcia Federal brasileira
e as Polcias Nacional do Peru e da Bolvia, em 2009. Esse Acordo foi prorrogado em 2011 e um
segundo Acordo foi assinado em 2013, com vigncia at 2016. No entanto, conforme informa o
Superintendente substituto da Polcia Federal no Acre, a cooperao prosperou apenas com o Peru,
sendo o termo de cooperao pouco utilizado com a Bolvia.
O uso do instituto da adidncia (adidos policiais brasileiros) no Peru tem tido bons resultados
na troca de informaes e no planejamento de operaes conjuntas contra o trfico de drogas pela
Polcia Federal. Perguntado sobre qual o principal problema na gesto da cooperao internacional da
segurana pblica nas fronteiras, os policiais federais referiram-se enfaticamente aos impedimentos
burocrticos. Atualmente, s se pode prender um colombiano ou peruano que cometeu crimes
em seu pas, mas que est no Brasil (ou vice-versa, um brasileiro que cometeu crimes aqui e que
est no outro pas) por meio de homologao de sentena exarada em pas estrangeiro atravs de
solicitao ao Ministrio da Justia e traduzida ao portugus por tradutor juramentado. At que se
concretizem todos os procedimentos, o criminoso j estar foragido em outras partes e dificilmente
ser encontrado. A recomendao feita, durante a entrevista, para superar esses impedimentos,
seria a de permitir que o juiz brasileiro pudesse decretar a priso provisria da pessoa, com base na
difuso vermelha da Interpol, para dar tempo a que se cumprisse o tempo para a homologao da
sentena exarada no pas estrangeiro.
141
segurana pblica na fronteira e, finalmente, um Convenio Interinstitucional de Ayuda y Cooperacin
Mutua entre o Estado do Acre, atravs da Secretaria de Segurana Pblica e o Departamento de
Pando, atravs do Comando Departamental de Polcia, assinado em setembro de 2011.
Em junho de 2012, nova Carta de Intenes entre o Estado do Acre e o Governo Autnomo
Departamental de Pando assinada pelos seus respectivos governadores, pela qual o Governo do
Acre aceita oferecer cursos de capacitao a Policia Nacional Boliviana, Comando Departamental
de Pando, nas reas de Bombeiros, Investigao Criminal, Percias e outros, atravs de recursos do
Programa de Cooperao Tcnica Descentralizada Sul-Sul da Secretaria de Relaes Institucionais da
Presidncia da Repblica.
Segundo o comando da polcia boliviana em Pando, essa alta rotatividade resulta do fato
de Cobija estar muito distante de La Paz (600 km por uma estrada ruim) e de que vrios oficiais
consideram seu deslocamento para Cobija como um castigo. Todos pensam em ficar o mnimo de
tempo possvel l, pois tm famlia em La Paz ou em outra grande cidade da Bolvia e no pretendem
se transferir de forma permanente para Cobija, que fica distante de tudo. Realmente, as relaes
culturais, econmicas e de lazer dos moradores de Cobija so mais estreitas com Brasilia e mesmo
com Rio Branco, que fica a 220 km de distncia, do que com sua capital, geralmente acessada, para
os que podem, por via area (duas horas de viagem).
Outra questo levantada durante a pesquisa diz respeito s prticas de corrupo por parte
de agentes bolivianos. Um exemplo bastante corriqueiro o da apreenso, pela polcia do Pando, de
veculos automotores brasileiros que apresentassem algum problema para os regulamentos bolivianos
de trnsito. Tal prtica vinha sendo usada por alguns policiais bolivianos como mercadoria poltica
(MISSE, 2010), extorquindo motoristas brasileiros e turistas que entrassem com seus veculos em
Cobija e outras partes do territrio boliviano. Em entrevista, o Comandante boliviano concordou
que se fazia mau uso das leis bolivianas com os transeuntes motorizados brasileiros e confirmou que
assinou portaria para fazer retornar ao Brasil veculos que tenham cometido infraes leves ou que
estejam fora do regulamento de trnsito boliviano.
142
Outra questo importante observada durante a pesquisa diz respeito aos arranjos informais
adotados pelas polcias boliviana e brasileira para contornarem os limites legais/burocrticos e,
com isso, obter maior eficincia em suas aes. O exemplo mais citado o do criminoso brasileiro
que vai a Cobija assaltar e depois foge de volta a Brasilia, onde no poder ser preso por no ter
cometido qualquer delito no Brasil. Todos consideram que preciso respeitar o devido processo legal
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
e a soberania de cada pas, mas tambm acham que, nesse aspecto, deveria haver uma legislao
especfica, acordada entre os pases, para situaes de fronteira como essas, especialmente para as
chamadas cidades-gmeas, em que atravessar uma rua j delimita um outro pas.
Disseram-nos que h amparo legal para que policiais bolivianos entrem no Brasil para prender
um criminoso procurado na Bolvia (seja brasileiro, boliviano ou de outra nacionalidade) e vice-versa,
desde que acompanhados por policiais brasileiros armados (ou bolivianos, no caso inverso). Mas
tambm ficou claro que a cooperao, s vezes, pode se materializar na vista grossa para solues
informais, como a que nos foi contada, de uma quadrilha de assaltantes brasileiros e bolivianos
que assaltaram uma loja de bebidas em Cobija e que, detidos em Brasilia, foram informalmente
devolvidos polcia boliviana. Para legalizar o procedimento, teria sido registrado que todos foram
detidos na ponte pela polcia boliviana, antes de alcanar o lado brasileiro. A existncia de um vdeo
na loja, enviado pela polcia boliviana polcia brasileira, teria permitido o seu reconhecimento pelas
testemunhas e a consequente deciso de serem transferidos para o pas em que delinquiram, para
passarem a ser inquiridos e processados pela justia boliviana.
Na trplice fronteira em questo, as cidades que concentram grande parte das circulaes
dessa rede so Manaus, capital do Estado do Amazonas (com uma populao de pouco mais de dois
milhes de habitantes); Iquitos, capital do Departamento de Loreto, no Peru (com uma populao
143
de pouco mais de 450 mil habitantes); e Letcia, capital do Departamento de Amazonas, na Colmbia
(com uma populao de pouco menos de 50 mil habitantes). Ainda que Manaus aparea como a
grande metrpole da Amaznia, Letcia e Iquitos so cidades muito importantes em seus contextos
nacionais.
Entre as cidades de referncia para a regio, apenas Letcia encontra-se na trplice fronteira.
Manaus situa-se a mais de mil quilmetros de Tabatinga e Iquitos a mais de seiscentos quilmetros
de Santa Rosa, pequeno povoado onde se assentam algumas poucas famlias do outro lado do rio
Solimes. A ligao entre a regio formada por Tabatinga, Letcia e Santa Rosa e o restante do Brasil
feita somente por vias fluviais e areas. Ainda assim, o ncleo constitui importante entreposto
comercial. Tabatinga tem uma populao de pouco mais de 50 mil habitantes, encontra-se conurbada
com Letcia e a poucos minutos de barco de Santa Rosa, formando um importante centro urbano
tri-nacional fronteirio de aproximadamente 100 mil habitantes de intensa circulao entre os trs
pases.
De antemo, cabe observar que Letcia tem acesso a recursos econmicos e administrativos
muito superiores a suas vizinhas Santa Rosa e Tabatinga. Isto significa dizer que, localmente, a
centralidade das relaes comerciais exercida por Letcia, enquanto que, regionalmente, esse papel
cabe a Manaus. Este duplo movimento decisivo, pois muitos dos processos que sero descritos s
podem ser compreendidos de um ponto de vista que contemple o jogo dessas mltiplas escalas, onde
cidades, pases e arranjos transnacionais devem ser pensados em articulao, sempre no sentido de
compreender os processos fronteirios de forma mais dinmica.
A grande maioria dos moradores entrevistados em Tabatinga afirma que a proximidade com
a fronteira positiva para o desenvolvimento econmico do municpio. Entre os moradores, parece
haver o consenso de que tal condio traz maior acesso a bens e servios, alm de atrair fluxos
financeiros vindos do exterior, em uma cidade que vista, de maneira geral, como um centro carente
de alternativas produtivas locais capazes de gerar renda para seus moradores. Como em muitas
cidades fronteirias fundadas inicialmente como entreposto militar, o exrcito o maior empregador
do municpio, sendo seguido pelos funcionrios pblicos municipais, estaduais e federais.
Mas as trocas das diferentes mercadorias produzidas em cada um dos pases so igualmente
importantes para que a populao de cada lugar tenha acesso a produtos que no so encontrados
localmente. Letcia, pelo lado colombiano, destaca-se pelos produtos industriais de melhor qualidade
e preo em relao aos equivalentes brasileiros. Do Brasil, so exportados carne, frangos congelados,
chocolate, arroz, leo e acar. Frutas, verduras e hortalias peruanas so muito apreciadas e
consumidas dada a sua qualidade e variedade. Como todos esses produtos so consumidos nas trs
cidades, os moradores entrevistados acreditam que a fiscalizao excessiva prejudicaria a trplice
fronteira. O maior controle da vigilncia sanitria, por exemplo, poderia impedir a produo agrcola
peruana de continuar a circular para o Brasil, ou os peixes brasileiros circularem em direo ao Peru
e a Colmbia.
Outro fato muito importante apontado pela ampla maioria dos entrevistados que Letcia,
por ser capital do departamento colombiano do Amazonas, tem timas condies de infraestrutura
de servios e equipamentos urbanos. Alm dos produtos industrializados provenientes de Letcia, a
populao de Tabatinga tambm utiliza as diversas opes de lazer e as clnicas mdicas particulares
144
instaladas na cidade colombiana. Estas ltimas so consideradas melhores que o hospital militar
brasileiro, nico a oferecer servios mdicos na cidade e trabalhando alm de sua funo inicial
de oferecer o apoio vila militar. Ainda que pagos, os mdicos colombianos so vistos como mais
qualificados e mais novos que aqueles lotados no hospital militar, sobretudo nos meses de janeiro
at maro quando a unidade de sade brasileira encontra-se fechada. Muitos dos entrevistados
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
chegam a sugerir a construo de um hospital internacional na regio, para atender s populaes
das trs cidades.
O mesmo no se pode dizer, no entanto, dos mercados varejistas e locais de drogas, marcados
pela desorganizao, administrados por jovens e pessoas em situao de vulnerabilidade social, nos
quais a disputa entre pequenos grupos e a transitividade entre uso e consumo impacta tambm em
outros tipos de crimes, como, por exemplo, furtos, roubos e latrocnios. De modo geral, a articulao
entre redes atacadistas e varejistas no parece frequente, ocorrendo apenas pontualmente, de modo
que a circulao atacadista da pasta base de cocana pouco se comunica com a venda varejista e a
dinmica da criminalidade local das cidades pesquisadas no Estado do Amazonas.
Como j dito com relao ao restante do Estado do Amazonas, o trfico de pasta base e
cloridrato de cocana majoritariamente atacadista, destinado ao consumo interno e exportao.
A Polcia Federal estima a passagem de 100 toneladas de cocana por ano, somente por Tabatinga.
A estimativa do preo do quilo de pasta base vendida nos pases vizinhos de R$2.000,00, valor
que permite a compra de grandes quantidades da droga. Ainda de acordo com investigaes da PF,
a parte brasileira da rota segue de Tabatinga at Manaus, onde se encontra o maior porto fluvial
do pas, seguindo para Santarm, Belm, depois o Nordeste, especialmente So Lus do Maranho,
Fortaleza e Recife. O consumo interno no Brasil se faz nas regies Norte e Nordeste e a exportao
para os Estados Unidos da Amrica (EUA) pelo Caribe e para a Europa pela frica e Holanda, no porto
de Roterd.
145
No Peru, tido atualmente como o maior produtor da coca do planeta, localizam-se laboratrios
de menor porte, mas grandes plantaes no vale do Apurimac, do Ene (VRAE) e de forma mais prxima
do Brasil no rio Javari e na calha do Solimes. Esta configurao decorre da convergncia entre a
maior dificuldade dos grupos colombianos em atuar em seu prprio territrio pela grande presena
militar colombiana e norte americana e as inovaes agrcolas do plantio de coca que permitiram
um aumento de produtividade e a emergncia de poderosos grupos de traficantes peruanos. Neste
sentido, os conflitos entre grupos peruanos e colombianos muito frequente na regio da trplice
fronteira, onde as rotas confluem em Tabatinga para seguir em direo a seu destino seguindo a
calha do rio Solimes.
No que diz respeito aos grupos brasileiros envolvidos em atividades ilcitas, foi relatada a
intermitncia de cooperao e conflito entre o PCC (Primeiro Comando da Capital) e a Famlia do
Norte. A relao desses grupos com as FARCs, Paracos, o Novo Sendero e o Cachique Rivera no
de natureza muito conhecida, mas pode-se imaginar que no ultrapasse o limite dos acordos parciais
e instveis, que variam entre a cooperao comercial e a competio militarizada nas disputas e
negociaes que conformam este grande mercado.
O comando desses grandes grupos nacionais e internacionais ocorre nas trs cidades j
citadas como as mais importantes da regio: Manaus, Iquitos e Letcia. Em Manaus estariam situados
os grupos mais organizados do lado brasileiro, onde ocorre diviso de tarefas entre os produtores,
os distribuidores e os revendedores, conformando redes com geometrias e modos de articulao
diversos. Muitos dos conflitos que ocorrem em Manaus tm ressonncia em Tabatinga, como,
por exemplo, a morte de conhecidos traficantes da capital em 2013, fato que acabou alterando
a dominncia dos grupos que atuam na fronteira. Este tipo de situao serve como exemplo da
maneira pela qual as redes de transporte conectam as duas cidades.
Esta acumulao histrica da violncia vem sendo atualizada e ganhando novos contornos
que dialogam com a situao atual da cidade. Uma grande mudana apontada nos ltimos anos
foram as execues praticadas durante o dia, sem o uso de mscaras por parte dos pistoleiros, como
146
forma de intimidao para pessoas que tenham testemunhado os crimes. As redes de matadores so
formadas por peruanos, colombianos e brasileiros e atuam como forma de resoluo de conflitos
normalmente ligados ao mercado da droga.
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
atuando quase que exclusivamente na avenida da amizade e deixando os bairros afastados sem
maior proteo. Esta, inclusive, pode ser uma chave para o entendimento do fenmeno dos grupos
de extermnio existentes na cidade. Muito menos relatado e somente descrito de forma bastante
discreta, a atuao extra legal de policiais parece ter uma histria que no recente na cidade. A
atuao desses grupos ocorreria por duas razes distintas: por um lado, so policiais que procuram
acabar com os grupos de traficantes e consideram pouco eficaz faz-lo por meios legais; por outro
lado, so policiais envolvidos com o comrcio de drogas e que usam de sua posio para conquistar
a prerrogativa de comandar esses mercados ilegais.
Diante desta situao, os investimentos feitos pela ENAFRON tm sido muito bem avaliados
em Tabatinga. No Amazonas, os recursos federais so distribudos por meio do programa estadual
ESFRON (Estratgia Estadual de Segurana Pblica Integrada para Regio de Fronteira do Amazonas).
Trata-se de uma estratgia de segurana pblica especfica do estado, mas que espelha a estratgia
federal em suas diretrizes e metas principais, principalmente no que diz respeito atuao integrada
entre as foras de segurana brasileiras e as agncias de pases vizinhos. A cooperao e o trabalho
conjunto de policiais brasileiros e estrangeiros pode ser uma soluo conjunta mais vantajosa do
ponto de vista financeiro e com resultados mais rpidos.
O segundo ponto a diferena legislativa de cada pas, ou seja, as distintas formas de tipificao
dos atos criminais, bem como a diferena das penas previstas para os mesmos delitos entre os pases.
Uma maior aproximao de tipificaes e penas previstas tornaria a atuao conjunta mais eficaz por
no oferecer vantagens comparativas para o ato infracional. Por fim, as polticas voltadas para a rea
de segurana pblica so tambm distintas em cada pas. Seria necessria uma poltica trinacional
convergente, para que os objetivos a serem atingidos fossem comuns, assim como a concepo
doutrinria dos meios para execut-los. Todas estas limitaes apontam para o problema comum
de interpretar a soberania de maneira clssica em um contexto fronteirio. Vista desta maneira, a
fronteira emerge como um entrave ou um bloqueio e no como parte de experincias de solues
conjuntas a serem enfrentadas pelos pases que possuem problemas comuns.
147
tambm aquelas onde a participao em operaes e programas de integrao so mais intensas.
Os maiores parceiros da Polcia Militar nas operaes realizadas em Tabatinga so o Poder Judicirio,
a Fora Nacional e a Polcia Federal, mas com atuaes conjuntas tambm com a Receita Federal, a
Polcia Civil e com o Instituto Nacional de colonizao e reforma agrria (INCRA).
A Polcia Civil de Tabatinga tem uma atuao conjunta com menos instituies, dentre as quais
caberia destacar a Receita Federal, a Fora Nacional e as Foras Armadas. Segundo o representante
da Polcia Civil entrevistado, deveria ser incrementada a parceria com o Poder Judicirio, o Ministrio
Pblico e com a Receita Federal. A Polcia Civil deste municpio no participa de comandos binacionais
de segurana, contudo, troca informaes e colabora com os rgos de segurana pblica do pas
vizinho, sendo as relaes com estes rgos colaborativas e amigveis.
O Ministrio Pblico e a Receita Federal so instituies com baixssima integrao aos outros
rgos de segurana pblica em Tabatinga. No caso do Ministrio Pblico, suas relaes se restringem
polcia militar e ao conselho tutelar, no caso da Receita Federal com a polcia federal. Os promotores
que atuam na rea criminal assim como os auditores da Receita Federal no participam de nenhum
coletivo de gesto de segurana pblica e tampouco das operaes de fronteira ou da ENAFRON.
Nesta mesma direo, caberia destacar tambm a Operao gata, exerccio interagncias
comandado pelo Exrcito Brasileiro na faixa de fronteira que, desde a sua primeira edio, marca
presena em Tabatinga. De modo geral, a gata foi bastante criticada pelos entrevistados, no
apenas por ser temporria, mas tambm pelo seu alto custo e baixa eficcia operacional para a
segurana pblica. Segundo as pessoas ouvidas pela pesquisa, o anncio pblico dos locais de
operao resultaria em uma baixa capacidade de apreenso de drogas, bem como em reduzido
impacto sobre redes criminais locais. Na viso dos representantes do exrcito, no entanto, a gata
considerada de extrema importncia para o treinamento integrado em situaes especiais e tambm
como demonstrao de fora do Estado brasileiro.
Este quadro ilumina partes onde a insularidade institucional menor e outras onde os
rgos de segurana pblica atuam de forma mais isolada. Na regio da trplice fronteira, as formas
de cooperao internacional na rea de segurana pblica so predominantemente informais e
ocorrem aparentemente sem muitos problemas. Entre as prticas informais mais recorrentes esto
a troca de informaes, as operaes conjuntas, o tratamento dos procedimentos de extradio e
a perseguio de supostos criminosos em territrio vizinho. No entanto, cabe observar que, se do
ponto de vista da necessidade de atender com rapidez as ocorrncias criminais locais, esse tipo de
atuao informal por parte das instituies de segurana pode parecer justificvel, do ponto de vista
das garantias constitucionais, tais prticas no encontram qualquer respaldo legal.
148
Dentre os acordos mais importantes de cooperao internacionais firmados entre Brasil e seus
pases vizinhos, cabe destacar os seguintes: entre Brasil e Colmbia: Acordo de assistncia recproca
para preveno do uso e trfico ilcito de substncias estupefacientes e psicotrpicas (1981), Ajuste
sobre cooperao judiciria complementar do acordo de assistncia recproca para preveno do
uso e trfico ilcito de substncias estupefacientes e psicotrpicas (1991), Acordo de cooperao
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
para impedir o uso ilegal de precursores e substncias qumicas essenciais para o processamento de
entorpecentes e substncias psicotrpicas (1997), Acordo de cooperao mtua para o combate
ao trfego de aeronaves envolvidas com atividades ilcitas transnacionais (1997), Acordo de notas
reversais para constituio do grupo de trabalho bilateral para represso da criminalidade e do
terrorismo (2003), assim como aquelas aguardando promulgao Memorando de entendimento
para cooperao policial (2005) e Memorando de entendimento entre a Repblica Federativa do
Brasil e o Governo da Repblica da Colmbia para cooperao no combate da fabricao e o trfico
ilcito de armas de fogo, munies, acessrios, explosivos e outros materiais relacionados (2008).
8 CONSIDERAES FINAIS
A fronteira brasileira com dez pases da Amrica do Sul tem a extenso de quase 17 mil
quilmetros. Para que se tenha apenas uma ideia, medida em linha reta, a distncia entre Lisboa e
Tquio, atravessando toda a Europa e a sia, no chega a 12 mil quilmetros. Todos os entrevistados
foram unnimes em afirmar que praticamente impossvel controlar totalmente essa fronteira,
mesmo com toda a tecnologia disponvel. O controle da fronteira dos Estados Unidos com o Mxico,
de cerca de 2,5 mil quilmetros (seis a sete vezes menor), continua a ser uma dor de cabea para os
Governos mexicano e norte-americano.
Uma fronteira como essa, mesmo com a cooperao dos dez pases limtrofes, no pode ser
inteiramente controlada, mas pode ser objeto de controle relativo e seletivo, principalmente nas
reas habitadas. Mesmo a, no entanto, esse controle deve levar em conta as relaes de intercmbio
149
locais toleradas, bem como a especificidade de cada rea, das culturas locais envolvidas e da dinmica
transfronteiria que se quer, prioritariamente, regular. o que pudemos constatar em nossa pesquisa.
Como nos disse um entrevistado no Acre, a fronteira tem vida prpria, referindo-se especialmente
s cidades-gmeas conurbadas. A vida prpria das fronteiras significa a sua especificidade. E qual
a especificidade da fronteira? Comecemos dizendo que, ao contrrio do que muitos pensam, no
nem o tipo nem o volume da criminalidade local o que diferencia os municpios da fronteira dos
municpios que no esto na faixa de fronteira. Os crimes comuns faixa de fronteira so do mesmo
tipo e, na maioria das cidades-gmeas, com volume anlogo ao de municpios do mesmo tamanho de
qualquer parte do Brasil. O padro, a rapidez e o volume da urbanizao contam mais para definir o
tipo e o volume de criminalidade do que o fato de estar ou no na faixa de fronteira.11 Como afirmam
Costa e Oliveira (2014),
As fronteiras so, na verdade, lugares propcios aos negcios, em funo do diferencial
fronteirio (diferentes moedas e legislaes), e justamente por essa condio que se
costuma confundi-las, como se fossem os lugares por excelncia da ilegalidade. Ou seja, as
fronteiras so lugares bons para fazer negcios, sejam eles legais ou ilegais.
Os negcios ilegais: a proximidade geogrfica com os pases andinos, Bolvia, Peru e Colmbia,
que so os maiores produtores de cocana do mundo, certamente que torna atraentes os negcios
envolvendo a importao ilegal de pasta-base e do cloridrato de cocana, seja para exportao
internacional atravs dos portos brasileiros, seja para consumo interno. Do mesmo modo, a entrada
ilegal de armas de fogo, cujo comrcio legal fortemente controlado no Brasil, torna-a tambm um
mercado atraente. A maconha produzida no Paraguai, juntamente com cigarros e outros produtos
ilcitos ou pirateados, so tambm mercadorias que oferecem vantagens para quem quer negoci-
las. Uma das mercadorias que serve como moeda de troca, nesses mercados, so veculos furtados
ou roubados no Brasil. No entanto, os principais consumidores desses produtos no esto na faixa
de fronteira, mas em So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, isto , nas grandes
e mdias cidades brasileiras, a maior parte delas no litoral, bem longe da faixa de fronteira, onde
tambm uma parte dos veculos que servem para a troca so roubados.
Talvez o principal impacto local dessa proximidade geogrfica, aliada aos diferenciais de
legislao, de moeda e de vantagens comparativas, seja o surgimento do pequeno varejo de drogas
e o trfico formiguinha nos ltimos dez anos nas cidades da fronteira, igualando-as s grandes
cidades consumidoras do pas. Aqui, o grande investimento rodovirio e de integrao econmica
com os pases vizinhos, alm da mdia televisiva, podem ter tido mais influncia sobre as mudanas
nos hbitos de consumo e de comportamento locais, do que a prpria proximidade geogrfica, que
afinal sempre existira e no produzira esses efeitos h mais tempo.
150
a adoo de aes pouco articuladas de gesto. Pensamos que, nas fronteiras, diante da maior
complexidade potencial dos esquemas criminais, o carter fragmentado do nosso sistema de
segurana pblica fica ainda mais evidente. As instituies no se comunicam com eficincia, suas
aes so frouxamente articuladas e baseadas em diagnsticos bastante limitados, feitos de maneira
isolada (decorrncia da precariedade das bases de dados criminais e de inteligncia, bem como o
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
baixssimo compartilhamento das poucas informaes disponveis). Qualquer iniciativa de integrao
dos trabalhos com instituies internacionais se v prejudicada na origem, dada a frouxido da
articulao das agncias brasileiras que atuam nas fronteiras.
O resultado disso so as aes isoladas e com baixo nvel de eficcia (stricto sensu, no h nem
mesmo como mensurar a eficincia e a eficcia das poucas aes integradas, uma vez que elas no se
encontram inseridas em programas de segurana mais amplos, elaborados a partir de diagnsticos
consistentes, com a consequente produo de indicadores de desempenho e metodologias
sistemticas de avaliao). Formou-se um quadro de atuao fragmentada, com resultados pouco
mensurveis, desencaixados de uma poltica mais ampla e direcionada de segurana pblica em nvel
local.
O programa ENAFRON: diante desse quadro, a ENAFRON parece ser uma alternativa muito
interessante de direcionamento dessas aes e de integrao das instituies brasileiras, bem como
de promoo da cooperao internacional nessa rea. Se na primeira etapa da estratgia, o foco era
a melhoria da infraestrutura de segurana nas cidades de fronteira, o segundo momento claramente
pede pela introduo de metodologias de gesto integrada e soluo de problemas. Pensando-se
de forma a apoiar-se nas iniciativas que j ocorrem, j foi destacado que as operaes gata so
aquelas em que um maior nmero de instituies se faz presente e onde a integrao das instituies
de segurana pblica mais efetiva. De outro lado, seria muito importante a criao de um plano
municipal de segurana pblica, alm de um fortalecimento dos GGIMs e GGIFs.
Os GGIFs parecem ser o mbito ideal para isso, mas ainda parece faltar a eles, em alguns locais,
a necessria legitimidade institucional e fora poltica (como em Tabatinga e Corumb), bem como
uma definio mais clara de suas metodologias de gesto e articulao dos trabalhos das entidades
associadas. necessrio, portanto, um investimento no desenvolvimento dessas metodologias de
trabalho e mensurao de resultados, a serem operacionalizadas no mbito dos GGIFs.
O investimento mais direcionado no papel dos Municpios tambm nos parece ser um
caminho com bom potencial. O poder municipal ou estadual (dependendo do caso) tem melhores
condies de elaborar diagnsticos e maior agilidade e legitimidade para articular, localmente, as
instituies brasileiras e estrangeiras. Um maior protagonismo para os municpios pode ser uma
alternativa muito interessante, desde que apoiada por planos de desenvolvimento regional e local
financiados pela Unio. Os municpios da fronteira, assim como as polcias estaduais, no tm como
garantir todos os recursos, inclusive de custeio, necessrios para esse protagonismo.
Com essas consideraes, podemos recomendar, finalmente, dois eixos de atuao para os
prximos anos:
151
Alm disso, coloca-se a necessidade de uma melhor qualificao dos processos de gesto
integrada, com melhor definio dos papis a serem desempenhados por cada instituio, com o
estabelecimento de bases de dados comuns e fluxos de informao definidos de maneira mais clara,
com a implementao de mecanismos e rotinas de avaliao sistemtica dos impactos das aes
implementadas, etc. preciso ressaltar que, tambm aqui, o problema nacional e no especfico
da faixa de fronteira.
2 Articulao Interinstitucional:
At o presente momento, os governos municipais tm desempenhado um importante papel
na articulao institucional das agncias brasileiras e estrangeiras. O recente protagonismo assumido
pelas prefeituras e governos locais vem trazendo resultados bastante positivos, uma vez que confere
maior preciso identificao dos problemas, maior agilidade aos processos de tomada de deciso
e de implementao de intervenes, estimulando as organizaes de segurana da regio a
desenvolverem uma srie de procedimentos para-diplomticos. No entanto, a atuao do poder
municipal ou estadual enquanto rgo articulador frequentemente esbarra em entraves legislativos,
burocrticos e mesmo financeiros que poderiam ser melhor equacionados mediante uma atuao
mais presente e articulada do Governo Federal.
Por fim, preciso enfatizar tambm a questo da corrupo de agentes de instituies locais,
nacionais e estrangeiras. No tambm uma especificidade da fronteira, mas que ganha realce
especial quando no pas vizinho ela to ou mais visvel que no Brasil. Todo mercado ilegal s se
reproduz com mercadorias polticas. Estas operam como base das tramas sociais que terminam
ligando mbitos institucionais com prticas ilcitas, e geram margens difusas entre os ilegalismos e
as ilegalidades. Sem enfrentar de maneira mais clara essa questo, qualquer poltica de gesto da
segurana pblica ficar comprometida.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Relatrio de Pesquisa do Projeto Violncia e Fronteiras FAPESP/CNPq. So Paulo: Ncleo de Estudos
da Violncia da USP (NEV/USP), 2011
153
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
5
A CONTRIBUIO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO
NA CONSOLIDAO DOS PROJETOS MULHERES DA PAZ
E PROTEJO NA PREVENO E REDUO DA VIOLNCIA1
Frederico Couto Marinho2
Rafael Lacerda Silveira Rocha3
Cintia Barros4
Andrea Maria Silveira5
RESUMO
O presente trabalho prope demonstrar as contribuies da adoo de indicadores de
desempenho e impacto para os projetos Mulheres da Paz e Protejo. O uso de indicadores permite
padronizar e comparar as aes, resultados e impactos, beneficiando a rotina dos gestores
e profissionais dos projetos, as articulaes externas com a rede e seus usurios. A amplitude e
complexidade dos objetivos e do pblico-alvo do Mulheres da Paz e do Protejo, aliadas a expanso dos
projetos feita pelo Ministrio da Justia, em parceria com os governos municipais, geram: disperso e
baixa focalizao das aes, dos resultados e dos impactos na preveno e reduo da vitimizao e
vulnerabilidade das mulheres e jovens, nos territrios onde atuam. Quando gestores e profissionais
dos projetos de preveno e reduo da violncia contra a mulher e jovens dispem de indicadores
de desempenho e impacto, a eficincia no atendimento s vtimas e na preveno das violaes
de direitos aumenta significativamente. Conquistas nas polticas sociais, educacionais e na sade
resultaram de constantes ajustes por meio do emprego dos indicadores de desempenho e impacto.
1
Pesquisa realizada pelo CRISP/IPEAD no mbito do programa Projeto BRA/04/029: Pensando a Segurana, implementado e
financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia, em cooperao com o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A pesquisa foi realizada entre 20 de maio e 28 de novembro de 2014. Os
pesquisadores envolvidos foram: Frederico Couto Marinho, Rafael Lacerda Silveira Rocha, Cintia Lopes de Barros dos Santos,
Simone Maria Santos, Juliana Ribeiro Diniz, Michele Tain Macena de Carvalho, Paula Nuryele de Andrade, Talia Alana Tartari de
Souza, Eros Caio, Dbora Rodrigues, Sara Prado, Lucas Caetano, Rafael Paiva Rodrigues, sob a coordenao da professora Andrea
Maria Silveira.
2
Doutor em sociologia, pesquisador do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de
Minas Gerais.
3
Mestre em Sociologia, Doutorando em Sociologia e pesquisador do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da
Universidade Federal de Minas Gerais.
4
Mestre em sociologia, pesquisadora do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de
Minas Gerais.
5
Professora da Faculdade de Medicina e subcoordenadora do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da
Universidade Federal de Minas Gerais.
155
ABSTRACT
This paper aims to demonstrate the contributions of the use of performance indicators and
impact on Mulheres da Paz e Protejo projects. The use of indicators allows standardize and compare
the actions, outcomes and impacts benefiting the routine of managers and professional projects,
external links with the network and its users. The breadth and complexity of objectives and target
audience of Mulheres da Paz and Protejo along with the expansion of projects made by the Ministry
of Justice in partnership with municipal governments generates dispersion and a low focusing of
actions, outcomes and impacts in preventing and reducing victimization and vulnerability of women
and youth in the areas where they operate. When managers and professionals of prevention
projects and reduce violence against women and young have performance indicators and impact
and efficiency in caring for victims and prevention of violations increases significantly. Achievements
in social, educational and health policies resulted from constant adjustments through the use of
performance indicators
1 INTRODUO
A expanso conjunta dos projetos Mulheres da Paz e Proteo de Jovens em Territrio
Vulnervel - Protejo feita pelo Ministrio da Justia em parceria com os governos municipais e
estaduais6 traz desafios para a gesto pblica, notadamente no que diz respeito focalizao da
clientela atendida e a verificao dos impactos destes projetos na preveno e na reduo da
vitimizao e vulnerabilidade das mulheres e jovens nos territrios onde foram implementados.
6
No perodo entre 2008 e 2010 os projetos foram executados em treze (13) estados e oitenta (80) cidades: Cruzeiro do Sul, Rio
Branco e Brasilia (AC); Macei, Arapiraca (AL); Camaari, Lauro de Freitas, Salvador, Simes Filho, Feira de Santana, Ilhus, Itabuna,
Teixeira de Freitas (BA); Fortaleza, Sobral (CE); Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha, Vitria (ES); So Luiz, Imperatriz (MA); Santa Luzia,
Governador Valadares (MG); Belm, Marab (PA); Cabo de Santo Agostinho, Jaboato dos Guararapes, Olinda, Paulista, Recife,
Garanhuns, Petrolina, Vitoria de Santo Anto (PE); Araucria, Curitiba, Apucarana, Arapongas, Bela Vista do Paraiso, Camb, Ibipor,
Jataizinho, Londrina, Rolndia, So Jos dos Pinhais, Toledo (PR); Belford Roxo, Duque de Caxias, Itabora, Itagua, Maca, Mesquita,
Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Queimados, So Gonalo, So Joao do Meriti, Rio de Janeiro (Complexo da Mar - Viva Comunidade,
Morro da Providncia, So Gonalo - Viva Comunidade, Acari, Vila Kenedy, Cidade de Deus, Complexo da Penha, Reta Joo XXIII,
Senador Camar, Santa Marta), Cabo Frio, Campos dos Goytacazes (RJ); Campinas, Diadema, Embu-Guau, Itapecerica da Serra,
Itapevi, Jandira, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Santana de Parnaba, Santo Andr, So Bernardo do Campo, Taboo da Serra (SP);
Araponga, Itapu, Estrutural (DF); Cachoeirinha, Canoas, Esteio, Gravata, Novo Hamburgo, Passo Fundo, Porto Alegre, So Leopoldo,
Sapucaia do Sul, Alvorada, Guaba (RS); Linhares, So Mateus (ES). No perodo entre 2012 e 2014 os projetos foram executados
em nove (9) estados e dezesseis (16) cidades: Macei, (AL); Lauro de Freitas (BA); Cariacica (ES); Linhares (ES); Vitria (ES); Betim,
(MG); Uberaba (MG); So Jos dos Pinhais, (PR); Canoas, (RS); Novo Hamburgo, (RS); So Leopoldo, (RS); Sergipe, (SE); Diadema (SP);
Jandira, (SP); So Bernardo do Campo, (SP) e Palmas (TO).
156
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Comunitria; (4) Mapear as redes locais de atendimento psicolgico e social; (5) Fortalecer as prticas
polticas e socioculturais desenvolvidas pelas mulheres na sua comunidade, auxiliando na consolidao
da sua autonomia numa perspectiva metodolgica transformadora e permanente, contribuindo para
que elas se organizem em defesa de seus direitos; (6) Orientar a comunidade sobre seus direitos bsicos
de cidadania; (7) Orientar mulheres vtimas de violncia sobre a proteo da Lei Maria da Penha, que
criou instrumentos para prevenir, coibir, punir e erradicar a violncia domstica e familiar contra a
mulher e sobre a rede local de atendimento s vtimas de violncia domstica e familiar; (8) Identificar
as principais demandas individuais e coletivas junto a mulheres da comunidade e aos jovens em situao
de risco social e em conflito com a lei, encaminhando, em conjunto com a equipe multidisciplinar,
mulheres e jovens vtimas da violncia domstica e urbana, Rede Protetiva Local e aos projetos sociais
do governo federal, em especial, no caso dos jovens, o Protejo; (9) Divulgar aes voltadas para a
formao de uma cultura de paz, e que orientem a comunidade na preveno e reduo da violncia,
criando condies para o resgate dos jovens vulnerveis ao agenciamento pelo crime ou que j esto
envolvidos em prticas criminosas; (10) Fortalecer uma rede de servios de apoio jurdico, psicolgico
e social capacitada para o atendimento dos jovens em situao de risco social e em conflito com a lei,
visando a ampliao ao acesso e informao e aos recursos de apoio para os familiares dos jovens em
situao de risco social e em conflito com a lei.
157
os jovens vulnerveis violncia domstica e/ou urbana. Da mesma forma, os recursos, aes,
encaminhamentos e impactos do Protejo enfrentam problemas em alcanar e atender o pblico-
alvo mais vulnervel (jovens vtimas de crimes, com trajetria de vida na rua, em cumprimento
de medidas socioeducativas ou de penas alternativas e os egressos do sistema prisional e/ou das
medidas socioeducativas).
Estes achados se repetiram nas diferentes regies estudadas, sinalizando uma dificuldade real
da gesto em chegar ao pblico preferencial e conquistar sua adeso aos projetos.
Podemos, ainda, ter uma dimenso da magnitude das violncias contra a mulher no Brasil
por meio dos registros de feminicdio e de violncia sexual. Segundo o levantamento realizado
pelo IPEA referente ao perodo entre 2001 e 2011, cerca de 50 mil feminicdios ocorreram no pas,
o que equivale a cerca de 5.000 mortes por ano. Grande parte desses bitos foi decorrente de
violncia domstica e familiar contra a mulher, uma vez que, aproximadamente um tero deles teve
o domiclio como local de ocorrncia (IPEA, 2013). Os dados nacionais sobre violncia sexual foram
consolidados pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) em 2013 e apontam que em 2012
foram notificados 50.617 casos de estupro no Brasil.
7 No Mapa da Violncia 2014, Os Jovens do Brasil, a cidade de Caracara (RR) obteve o primeiro lugar no Ranking Nacional com taxa de 210,3
homicdios a cada 100.000 habitantes. Os dados so referentes aos homicdios ocorridos na populao total do municpio entre os anos de 2008
e 2012. (http://www.mapadaviolencia.org.br/pdf2014/Mapa2014_JovensBrasil.pdf consultado em 30/10/2014).
158
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
tomada de atitudes, visto que necessitam responder de forma mais eficiente aos diversos problemas
associados vitimizao de mulheres, adolescentes e jovens nas cidades do pas.
Este panorama geral aponta os grandes desafios enfrentados pelas polticas pblicas de
preveno, atendimento e represso s violncias contra mulheres e jovens no Brasil. Espera-se de
polticas pblicas focadas nesse pblico, especialmente o projeto Mulheres da Paz, que respondam
de forma eficiente a esses problemas e desafios por meio de novas abordagens e estratgias em
rede.
A natureza complexa das causas das violncias contra mulheres e jovens exige intervenes
intersetoriais e integradas entre as polticas pblicas nos diversos nveis governamentais (federal,
estadual, distrital e municipal). Trata-se de um problema transversal e a cooperao integrada
constitui a chave para uma resposta adequada, eficaz e equilibrada.
Dada a frustrao da opinio pblica com a baixa eficincia dos governos na preveno e
reduo da violncia e criminalidade, uma estratgia inovadora e que tange aos projetos estudados
a construo de indicadores de desempenho e impacto dos projetos Mulheres da Paz e Protejo. Esses
indicadores tm o objetivo de padronizar e comparar as aes, resultados e impactos nos municpios
onde so executados os projetos e de permitir decises informadas quanto continuidade, eventuais
mudanas ou interrupo do custeio desses projetos. Quando gestores e profissionais dos programas
e projetos de preveno e reduo da violncia contra a mulher e jovens dispem de indicadores de
desempenho e impacto, a eficincia no atendimento s vtimas e na preveno das violaes tende a
aumentar. Conquistas nas polticas sociais, educacionais e na sade resultaram de constantes ajustes
por meio do emprego dos indicadores de desempenho.
159
3 A ABORDAGEM EM REDE NA PREVENO E REDUO DAS
VIOLNCIAS CONTRA MULHERES E JOVENS
A condio fundamental para a definio de um problema pblico haver uma atitude
reivindicatria. Esta deve obter xito em conseguir uma resposta estatal, principalmente atravs de
definies legais e de dispositivos institucionais (GUSFIELD, 1981). Existe uma dimenso simblica (e
eminentemente moral) que envolve qualquer tema que seja tratado como um problema pblico. Ele
, antes de tudo, algo que deve ser transformado. Algo a respeito do qual algum tem a obrigao
de tomar uma providncia.
160
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Alm disso, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI) dependia da
adeso de mltiplos atores de diferentes setores governamentais e da sociedade justia, segurana,
trabalho e renda, sade, assistncia social, cultura, educao, sem relaes hierrquicas formais.
A rede, enquanto aliana entre atores institucionais distintos, forma um bloco de ao,
poltico e operacional. Com mecanismos de gesto democrtica, compartilha o poder de deciso
entre os atores pela interao comunicativa, transparncia das propostas, coordenao legitimada,
ao compartilhada e avaliao coletiva. O foco do trabalho em redes no um problema imediato,
isolado, mas a articulao de sujeitos/atores/foras para propiciar poder, recursos e dispositivos para
a ao, a auto-organizao e a autorreflexo do coletivo de atores/instituies participantes.
Em sntese, o PRONASCI surge como uma resposta de poltica pblica formulada pelo Estado,
a fim de responder s demandas que emergem da sociedade e do seu prprio interior, possibilitando
a percepo da relevncia de se pensar em rede para reduo e preveno da violncia contra
mulheres e jovens.
4 METODOLOGIA
Trata-se de uma abordagem que recorre a vrios mtodos para identificar evidncias relevantes
para a construo dos indicadores de desempenho especficos para os projetos Mulheres da Paz e
Protejo. A inteno da pesquisa foi levar em conta uma srie de informaes, de uma variedade de
atores-chave, a fim de analisar e sintetizar as evidncias coletadas. A estratgia e instrumentos de
coleta de dados desenvolvidos foram:
Grupos focais com o pblico-alvo dos projetos Mulheres da Paz e do Protejo (mulheres
e jovens capacitados e participantes da edio atual).
161
Realizamos uma triangulao de metodologias de pesquisa para a construo dos indicadores:
observao in loco, entrevistas, anlise de fluxos, grupos focais e reviso da literatura nacional e
internacional.
A construo do Marco Lgico dos projetos Mulheres da Paz e Protejo busca evidenciar
seus objetivos, aes, resultados, relaes causais e possveis indicadores. O Marco Lgico uma
ferramenta utilizada para explicitar os objetivos (geral e especfico) do projeto, os resultados
intermedirios e as atividades que compem cada resultado intermedirio alcanado. Cada item
que compe o Marco Lgico tambm possui indicadores, fontes de verificao e fatores externos
que podem influenciar a atuao dos projetos. Portanto, o projeto tem a oportunidade de repensar
sua atuao, comparar seu escopo com a construo do marco lgico e avaliar seus rumos, bem
como propor novos caminhos. Apresentamos a seguir o marco lgico dos projetos Mulheres da Paz
e Protejo da cidade de So Bernardo do Campo para exemplificar as contribuies da ferramenta na
compreenso do alcance, limites e impactos dos projetos.
8 Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos projetos.
162
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Marco Lgico do projeto Mulheres da Paz
Mulheres que tenham idade mnima de dezoito anos completos, renda familiar de at
dois salrios mnimos; comprovada capacidade de leitura e escrita; e residam em rea que
constitua foco territorial do PRONASCI. Mulheres com perfil voltado liderana, ou ao
Pblico-alvo menos ter condies para que sejam desenvolvidas tais caractersticas e que no estejam
em situao de vulnerabilidade social ou violncia extrema, para que possam desenvolver
plenamente suas potencialidades no projeto.
Beneficirios Finais Mulheres capacitadas durante o projeto, e territrio no qual elas esto inseridas.
Recursos da Contrapartida do municpio:
Recursos Total do Projeto: R$ 730.360,00
Capacitao inicial Mulheres da Paz com temas para atuao na comunidade: 96/horas.
Aes Capacitao continuada com palestras e debates: 128/horas (16 horas por ms). Realizao
(procura atacar as causas do de oficinas comunitrias.
Participao em reunies com a Equipe Multiprofissional.
problema) Realizao de visitas na comunidade.
Fortalecimento das prticas polticas e socioculturais desenvolvidas para e pelas mulheres.
Orientao da comunidade sobre preveno e reduo das violncias criando condies
para que famlias, mulheres e jovens possam lidar com os conflitos de forma no violenta,
aumentando seus recursos por meio do conhecimento de direitos e das redes, rgos e
servios, fortalecendo sua autonomia e possibilitando o exerccio ativo de seus direitos.
Promover palestras, grupos, oficinas, trocas de experincias, etc., para a multiplicao de
aes que orientem prticas de direitos humanos, de proteo da vida e estimulando uma
cultura da paz promovendo a integrao dos jovens e suas famlias, contribuindo, assim, para
Resultados Esperados o enfrentamento e preveno das violncias.
Pelo Municpio Integrao com os jovens do Protejo ao longo do percurso social formativo, e com suas
famlias, colaborando com o reforo dos vnculos familiares e comunitrios.
Orientao sobre servios de utilidade pblica e rede de proteo social.
Criao de um espao permanente de reflexo e encontro acerca das questes de segurana
no territrio governana cooperativa.
Fortalecimento das redes de solidariedade e convivncia no territrio.
Sustentao do Cidade de Paz como projeto municipal, intersetorial e integrado de preveno
da violncia (envolvimento institucional).
Aumento da percepo de segurana no territrio.
N de mulheres que retomaram os estudos.
N de mulheres que ingressaram no mercado de trabalho ou em cursos de qualificao
profissional;
N de mulheres que ingressaram em algum tipo de organizao social e/ou comunitria.
N de encaminhamentos atendidos pela rede de atendimento.
Participao nas atividades formativas, de capacitao e de superviso.
Mudanas relacionadas ao aumento da renda familiar.
N de atuao comunitria (3 por ms, a partir do 3 ms): entre elas: visitas, rodas de
conversa, reunies do Frum Local, visitas institucionais, participao em eventos externos.
Aumento na percepo de segurana no territrio.
Indicadores dos Resultados Execuo integrada e intersetorial dos projetos - Nmero de reunies do Comit Gestor
Fortalecimento das redes locais e de solidariedade - Nmero de Reunies do Frum.
Local e nmero de aes locais de fomento cultura de paz e convivncia propostas pela
comunidade.
Nmero de reunies de planejamento e monitoramento da Equipe multidisciplinar com a
coordenao local.
Nmero de parcerias visando execuo dos projetos.
Nmero de aes intersecretarias visando melhoria da execuo dos projetos e o ps-
projeto.
Melhoria na percepo de segurana no territrio pela comunidade em geral.
Perfil socioeconmico das beneficirias realizado no incio e no final dos projetos.
Pesquisa de vitimizao e percepo de segurana aplicada s beneficirias no incio e final
dos projetos.
Pesquisa de percepo de segurana aplicada comunidade do territrio (amostral), antes
Instrumentos de Mensurao do incio da instalao do Territrio de Paz Silvina, seis meses depois do incio e ao final dos
dos Indicadores projetos.
Registro de todas as atividades realizadas no curso da execuo, com lista de presena.
Relatrios gerenciais (quali/quanti) da execuo dos projetos mensais, trimestrais e anual.
Atas das reunies do Comit Gestor.
Atas das reunies do Frum Local.
Fatores Negativos:
Atraso no recebimento das bolsas auxlio para as mulheres, aumentando consideravelmente
Fatores de contexto a evaso nos projetos.
Ausncia do curso de formao da equipe multidisciplinar para atuar nos projetos, resultando
em falta de padronizao e dificuldades na implementao dos projetos.
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e
Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.
163
Quadro 2 Marco Lgico e organizacional Protejo So Bernardo do Campo, 2014
Marco Lgico do Protejo
Macroproblema Elevados ndices de violncia contra mulheres e jovens.
Necessidade de fortalecimento das redes de apoio e proteo ao jovem/adolescente em
Problema vulnerabilidade social, familiar ou de violncia, envolvidos com criminalidade e uso de drogas.
Territrio reas conflagradas que constituam foco territorial, estabelecidas no edital.
Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos
Populao Estimada projetos.
Descritores da Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos
projetos.
Situao Inicial9
O projeto tem como objetivo geral identificar, acolher e acompanhar jovens entre 15 e 24
anos, em situao de risco, vulnerabilidade social ou exposio a violncias, como egressos
do sistema prisional, cumpridores de medidas socioeducativas, em situao de rua, ou
Objetivo do projeto moradores de aglomerados urbanos com altos ndices de homicdios e crimes violentos, por
meio de um percurso scio formativo, com vistas a reconfigurao de suas trajetrias.
Jovens entre 15 e 24 anos em situao de risco, vulnerabilidade social ou exposio a violncias,
Pblico-alvo como egressos do sistema prisional, cumpridores de medidas socioeducativas, em situao de
rua, ou moradores de aglomerados urbanos com altos ndices de homicdios e crimes violentos
Beneficirios Finais Jovens moradores reas conflagradas que constituam foco territorial do PRONASCI
capacitados no projeto.
Recursos da Contrapartida do municpio:
Recursos Total dos Projetos:
Aes Processo de formao continuada: 460h
(procura atacar as causas do pro-
blema)
Participao dos jovens e suas famlias em atividade culturais e esportivas locais e no
enfrentamento dos problemas cotidianos de sua comunidade;
Compreenso pelos jovens dos conceitos de participao comunitria, empreendedorismo,
cooperativismo e associativismo;
Reinsero qualitativa do jovem na comunidade, com esprito crtico, autnomo e
protagnico;
Prevenir a violncia e a vitimizao juvenis, bem como prevenir a reincidncia no caso de
Resultados Esperados jovens do projeto que j estiveram ou esto em conflito com a lei, por meio de sua reincluso
no percurso social-formativo.
Pelo Municpio Incluso dos jovens em atividade de emprego ou de gerao de renda, com certificao do
curso pelo SENAI.
Criao de um espao permanente de reflexo e encontro acerca das questes de segurana
no territrio governana cooperativa - Fortalecimento das redes de solidariedade e
convivncia no territrio
Sustentao do Cidade de Paz como projeto municipal, intersetorial e integrado de preveno
da violncia (envolvimento institucional).
Aumento da percepo de segurana no territrio.
75% de melhora no desempenho escolar (nota e frequncia);
Melhoria nos indicadores do nvel de escolaridade - N de jovens que retomaram os estudos;
N de jovens que ingressaram no mercado de trabalho ou em cursos de qualificao
profissional;
Reduo do nvel de exposio criminalidade/violncias
N de encaminhamentos atendidos pela rede de atendimento;
Participao nos cursos profissionalizantes;
Participao nos encontros do Territrio;
Participao no curso de informtica;
Mudanas relacionadas ao aumento da renda familiar (obteno da bolsa auxilio dos jovens);
Grau de autonomia e predisposio dos jovens em participar de atividades do Frum Local
e no territrio
Indicadores dos Resultados Aumento da percepo de segurana no territrio
Execuo integrada e intersetorial dos projetos - Nmero de reunies do Comit Gestor
Fortalecimento das redes locais e de solidariedade - Nmero de Reunies do Frum Local e
nmero de aes locais de fomento cultura de paz e convivncia propostas pela comunidade
Nmero de reunies de planejamento e monitoramento da Equipe multidisciplinar com a
coordenao local
Nmero de parcerias visando execuo dos projetos
Nmero de aes intersecretarias visando melhoria da execuo dos projetos e o ps
projeto.
Melhoria na percepo de segurana no territrio pela comunidade em geral (tanto aqui
quanto no outro, se no me engano a percepo da populao saiu do objetivo principal do
projeto no grupo de trabalho)'
9
Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos projetos.
164
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Marco Lgico do Protejo
Perfil socioeconmico dos jovens realizados no incio e no final dos projetos.
Pesquisa de vitimizao e percepo de segurana aplicada aos beneficirios no incio e final
dos projetos.
Pesquisa de percepo de segurana aplicada comunidade do territrio (amostral), antes
Instrumentos de Mensurao do incio da instalao do Territrio de Paz Silvina, seis meses depois do incio e ao final dos
projetos.
dos Indicadores Registro de todas as atividades realizadas no curso da execuo, com lista de presena.
Relatrios gerenciais (quali/quanti) da execuo dos projetos mensais, trimestrais e anual.
Atas das reunies do Comit Gestor
Atas das reunies do Frum Local
Registros do desempenho escolar (nota e frequncia)
Fatores Negativos:
Atraso no recebimento das bolsas auxlio para jovens, aumentando consideravelmente a
Fatores de contexto evaso nos projetos.
Ausncia do curso de formao da equipe multidisciplinar para atuar nos projetos, resultando
em falta de padronizao e dificuldades na implementao dos projetos.
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e
Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.
Desde 2003 o Governo Federal prope uma Poltica Nacional de Segurana Pblica, que inclui
na sua agenda a preveno da violncia e criminalidade como uma das reas de atuao. As aes
de preveno ganharam importncia principalmente com a reformulao da Lei do Fundo Nacional
de Segurana Pblica, a qual ampliou a possibilidade de financiamento de aes municipais de
preveno criminalidade (BRASIL, 2003).
Os Planos Nacionais de Segurana Pblica, particularmente o segundo, ressaltam em suas
diretrizes a preveno (SOARES, 2007). No entanto, em 2007, com o PRONASCI que o Governo
Federal institui um plano nacional que prioriza tanto a represso qualificada quanto a preveno da
violncia, articulando polticas de segurana com aes de natureza social. O projeto busca atuar
nas razes socioculturais da violncia e da criminalidade, por meio do fortalecimento dos laos
comunitrios e das parcerias com as famlias, sem abdicar das estratgias de ordenamento social e
represso. As aes do PRONASCI preveem trs frentes de atuao: 1) territorial: atuando em regies
urbanas com altos ndices de criminalidade; 2) etria: priorizando a juventude, particularmente jovens
entre 15 e 24 anos, que vivem nas franjas da criminalidade ou j cometeram atos infracionais e, por
fim 3) policial: por meio da formao e valorizao das foras de segurana.
Neste sentido, a Lei 11.530 de 24/10/2007, que criou PRONASCI, instituiu quatro projetos:
Reservista-Cidado; Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel Protejo; Mulheres da Paz; e o
Bolsa-Formao.
Nos termos dessa Lei, o Projeto Mulheres da Paz, conforme disposto em seu artigo 8, destinado
capacitao de mulheres socialmente atuantes nas reas geogrficas abrangidas pelo PRONASCI. A
criao do Projeto Mulheres da Paz est alinhada a um modelo de interveno social que vem conferindo
grande centralidade na implementao das polticas pblicas s mulheres; seja como clientes dos
programas de transferncia de renda, seja como operadoras de programas governamentais de base local,
voltados para populaes vulnerveis (MOLYNEUX, 2006; BORJ, FONTES, 2007; SORJ, GOMES, 2011).
Essa participao das mulheres nos programas sociais brasileiros incorpora vrias concepes
de identidade de gnero. Uma dessas identidades valoriza o modelo tradicional de famlia, visto como
um pilar para a construo de redes de segurana para as famlias pobres. Neste caso, caractersticas
165
comumente associados s mulheres, por exemplo, as vocaes para o cuidado e a agregao das
famlias colocam-se como virtudes a servio das polticas de distribuio de renda, enfrentamento
da pobreza e da vulnerabilidade social. No caso da violncia, os movimentos de mes contriburam
para o fortalecimento da ideia que associa mulheres, maternidade e no violncia. Isto fomentou
uma srie de iniciativas governamentais e no governamentais de mobilizao das mulheres para
projetos e campanhas contra a violncia, o desarmamento etc. O Projeto Mulheres da Paz, de partida,
fundou-se na possibilidade de institucionalizar os movimentos de mes, atraindo-os para fortalecer
as iniciativas governamentais de enfrentamento da criminalidade, preveno da entrada de jovens
no mundo do crime e promoo de uma cultura de paz.
Parte dessas sugestes foi absorvida no texto final do Projeto que, no artigo 8, da Lei 11.530,
de 24/10/2007, agrega aos objetivos iniciais as alteraes recomendadas pela SPM, explicitando no
texto legal a tenso me versus mulher, como pode ser verificado a seguir:
Este formato valoriza a presena das mulheres pobres no espao pblico como forma de
empoderamento. O que essencial ao projeto de mudana das relaes de gnero, que se inicia
na transformao pessoal, passa pela vida familiar e expande para o territrio em que as mulheres
vivem e atuam. Esta lgica orienta os cursos de capacitao do projeto que incorporam temas
como violncia familiar, sexualidade, direitos e liderana comunitria, valorizao da autoestima e
autodesenvolvimento. Contribuem assim, para a superao de modelos tradicionais de feminilidade
e para a construo de uma nova subjetividade.
Assim, fundada nesta perspectiva, a implementao do projeto Mulheres da Paz deve ocorrer
por meio da formao sociojurdica realizada com foco em: direitos humanos, gnero e mediao
pacfica de conflitos, desenvolvimento de atividades de emancipao da mulher, reeducao e
valorizao dos jovens e adolescentes e em colaborao com as aes desenvolvidas pelo Protejo,
articulando-se com os Conselhos Tutelares. O projeto prev a organizao das Mulheres da Paz (MP)
em grupos dentro do territrio atendido. Esses grupos devem se articular com os demais atores da
rede de proteo social de forma a garantir o atendimento das reivindicaes e necessidades mais
prementes dos jovens da comunidade.
166
Figura 1 Macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra mulheres e as aes e impactos do Mulheres da Paz na sua preveno e reduo
Violncia territrio (V1)
Reduo/Interrupo
Mulheres da Paz (MP) Encaminhamento (E) Acesso/Insero Rede (Rede) timizao /Vulnerabilidade (Y)
Continuidade
167
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
No que diz respeito ao Projeto de Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel Protejo, a Lei
11.530/2007 determina que ele destina-se:
formao e incluso social de jovens e adolescentes expostos violncia domstica ou urbana
ou em situaes de moradores de rua, nas reas geogrficas abrangidas pelo PRONASCI.
1o O trabalho desenvolvido pelo Protejo ter durao de 1 (um) ano, podendo ser prorrogado
por igual perodo, e tem como foco a formao cidad dos jovens e adolescentes a partir de
prticas esportivas, culturais e educacionais que visem a resgatar a autoestima, a convivncia
pacfica e o incentivo reestruturao do seu percurso socioformativo para sua incluso em
uma vida saudvel.
2o A implementao do Protejo dar-se- por meio da identificao dos jovens e adolescentes
participantes, sua incluso em prticas esportivas, culturais e educacionais e formao
sociojurdica realizada por meio de cursos de capacitao legal com foco em direitos humanos,
no combate violncia e criminalidade, na temtica juvenil, bem como em atividades de
emancipao e socializao que possibilitem a sua reinsero nas comunidades em que
vivem. (BRASIL, 2008)
O Protejo est voltado para jovens de 15 a 24 anos que tenham sido vtimas de criminalidade,
estejam em situao de risco ou vulnerabilidade familiar e social, sejam egressos do sistema prisional
ou estejam cumprindo medidas socioeducativas ou em situao de rua. O objetivo reintegr-los
comunidade com aes que previnam a violncia e incentivem a prtica da cultura da paz. O projeto
seleciona e acompanha esses jovens no desenvolvimento de seus percursos formativos voltados
para a promoo da cidadania, direitos humanos, qualificao profissional e incluso social. Dessa
forma, busca a preveno da violncia, da criminalidade e do envolvimento com drogas, alm de
aumento da autoestima dos jovens.
De uma forma geral, o percurso inclui temas como: formao cidad e sociojurdica, violncias,
resoluo pacfica de conflitos, ampliao do letramento, educao ambiental e sustentabilidade,
sexualidade, autoestima, informtica e tecnologia, preveno drogadio, introduo ao mundo do
trabalho, alm de atividades culturais e esportivas.
168
Figura 2 Macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra jovens e as aes e impactos do Protejo na sua preveno e reduo
Violncia territrio (V1)
Reduo/Interrupo
Continuidade
169
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
7 CONTRIBUIO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO PARA A
FOCALIZAO E EFICINCIA DOS RESULTADOS DOS PROJETOS
MULHERES DA PAZ E DO PROTEJO
As aes e intervenes de preveno violncia de gnero, violncia juvenil e ao
envolvimento dos jovens com as drogas, implementadas pelos projetos Mulheres da Paz e Protejo
em inmeras cidades e estados do pas, ainda no possuem uma histria contada em nmeros.
Isto se deve ao fato de se tratar de uma poltica em construo. Assim, comparaes e avaliaes
do desempenho e do impacto dos projetos Mulheres da Paz e Protejo entre as cidades do Brasil
so raras. A principal dificuldade para que isso acontea a escassez de dados sobre as diferentes
modalidades de violncia contra as mulheres e jovens e dos encaminhamentos realizados. Ainda no
foram institudos indicadores para comparar o desempenho dos projetos entre os municpios e ajudar
na compreenso das diferenas (contrapartida das prefeituras, gesto, equipe tcnica, recursos, etc.)
entre os projetos e as cidades.
Nosso propsito , a partir da anlise das entrevistas e grupos focais realizados com os
gestores, equipe tcnica, jovens e mulheres atendidas nos projetos Mulheres da Paz e Protejo,
nos municpios de Uberaba (MG), So Bernardo do Campo (SP), Canoas e So Leopoldo (RS), forjar
uma estratgia de longo prazo para a sistematizao de bases de dados do Mulheres da Paz e do
Protejo, com o objetivo de monitorar o desempenho, tanto das aes e recursos implementados,
quanto dos encaminhamentos e impactos dos respectivos projetos. A consolidao de um sistema
de indicadores de monitoramento e desempenho dos projetos Mulheres da Paz e do Protejo o
primeiro passo, embora o mais crtico, para o empoderamento tanto dos gestores e profissionais
da equipe multidisciplinar quanto do pblico-alvo (mulheres e jovens). As futuras inovaes na
prestao do atendimento, na insero das mulheres e jovens na rede de atendimento, preveno e
represso violncia domstica e urbana, dependem de um sistema de indicadores que monitore e
oriente o Governo Federal, as prefeituras e os gestores dos projetos.
170
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Nosso objetivo contribuir para o alinhamento da prtica dos gestores e profissionais s
Diretrizes Nacionais dos Projetos Mulheres da Paz e Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel -
Protejo (2013).
171
Propomos, ainda, a construo de um rol de quinze (15) indicadores para o monitoramento
do desempenho e avaliao do impacto do projeto Protejo: (1) Jovens mapeados vulnerveis
violncia domstica e/ou urbana; (2) Jovens mapeados em situao de morador de rua; (3) Jovens
mapeados vtimas de crime ou com familiar nesta condio; (4) Jovens mapeados em cumprimento
de medidas socioeducativas ou de penas alternativas; (5) Jovens mapeados egressos do sistema
prisional ou de medidas socioeducativas; (6) Jovens visitados; (7) Encaminhamentos Rede de
Atendimento; (8) Encaminhamentos Rede de Preveno; (9) Encaminhamentos Rede de Represso/
Responsabilizao; (10) Insero Educacional; (11) Insero Profissional; (12) Integrao Mulheres Paz
e Protejo (13) Evaso; (14) Vitimizao de Jovens no territrio; (15) bitos de Jovens no territrio.
Todos os indicadores foram escolhidos por sua viabilidade de medio e porque realizar tal
mensurao relevante para os gestores e profissionais responsveis pelos projetos de preveno
violncia de gnero, violncia juvenil e ao envolvimento dos jovens com as drogas no sentido de
avaliarem o funcionamento, os avanos e os limites das suas aes e intervenes.
172
Quadro 3 Matriz de Indicadores de Desempenho do projeto Mulheres da Paz
Indicador O que mede Relevncia Como medir Onde coletar
Famlias Nmero de famlias mapeadas no territrio por tipo de situao Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e Nmero de famlias mapeadas / total de famlias do
Coordenao Local
mapeadas de conflito e vulnerabilidade social das suas demandas territrio
Mulheres
Nmero de famlias mapeadas no territrio por tipo de situao Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e Nmero casos por tipo de violncia / total de
mapeadas Coordenao Local
de conflito e vulnerabilidade social das suas demandas mulheres mapeadas no territrio
por tipo de violncia15
Famlias/ Nmero de mulheres visitadas por tipo de situao de conflito e Levantamento e dimensionamento detalhado do Nmero de mulheres/famlias visitadas /mulheres/
Coordenao Local
Mulheres visitadas vulnerabilidade social pblico-alvo e das suas demandas especficas famlias mapeadas
Nmero de palestras, oficinas ou troca de experincias que
Apresentao ao pblico-alvo de temas relevantes do Nmero de participantes / total de famlias visitadas
Palestras e oficinas promovam prticas de direitos humanos, de proteo da vida e Coordenao Local
projeto
estimulem a cultura da paz
Orientao
Nmero de mulheres vtimas de violncia orientadas sobre a Apresentao ao pblico-alvo de temas relevantes do Nmero de mulheres vtimas orientadas / total de
sobre a Lei Coordenao Local
proteo da Lei Maria da Penha projeto mulheres vtimas mapeadas
Maria da Penha
Encaminhamentos
Atendimento e encaminhamento das demandas das Nmero de encaminhadas Rede Atendim./total de
a Rede de Nmero de mulheres encaminhadas a Rede de Atendimento Coordenao Local
mulheres mulheres mapeadas
Atendimento
Encaminhamentos Atendimento e encaminhamento das demandas das Nmero de encaminhadas Rede Preveno/total de
Nmero de mulheres encaminhadas Rede de Preveno Coordenao Local
Rede de Preveno mulheres mulheres mapeadas
Encaminhamentos
Nmero de mulheres encaminhadas Rede de Represso/ Atendimento e encaminhamento das demandas das Nmero de encaminhadas Rede Represso/total de
Rede de Represso/ Coordenao Local
Responsabilizao mulheres mulheres mapeadas
Responsabilizao
Acompanhamento Nmero de famlias acompanhadas aps o encaminhamento Acompanhamento dos desdobramentos e resultados Nmero mulheres e famlias acompanhadas / total
Coordenao Local
dos encaminhamentos rede de Atendimento, Preveno e Represso / das mulheres encaminhadas de encaminhados
Responsabilizao
A insero educacional fundamental para o Nmero mulheres voltaram a estudar / total de
Insero Educacional Nmero de mulheres que retomaram os estudos Coordenao Local
empoderamento e autonomia das mulheres mulheres encaminhadas
A insero no mercado de trabalho fundamental Nmero mulheres trabalhando/ total de mulheres
Insero Profissional Nmero de mulheres que ingressaram no mercado de trabalho Coordenao Local
para o empoderamento e autonomia das mulheres encaminhadas
Integrao Mulheres Nmero de atividades e aes integradas entre participantes do A Diretriz e o marco legal dos projetos priorizam a Nmero de atividades integradas / total de ativida-
Coordenao Local
Paz e Protejo Mulheres da Paz e do Protejo abordagem integrada e conjunta dos projetos des do Mulheres da Paz
Coordenao
Encaminhamentos Nmero de jovens do territrio, por tipo de demanda, A Diretriz e o marco legal dos projetos priorizam a Nmero de jovens encaminhados / total de jovens
Mulheres da Paz /
para Protejo encaminhados ao Protejo durante a fase de atuao das abordagem integrada e conjunta dos projetos no territrio
Protejo
mulheres
Coordenao
Para o monitoramento do projeto fundamental Nmero de mulheres que abandonaram / total de
Evaso Nmero de mulheres que abandonaram o projeto Mulheres da Paz /
mensurar o grau de adeso das mulheres mulheres capacitadas
Protejo
Vitimizao A incidncia e magnitude da vitimizao das mulhe- Polcia Civil
Nmero de mulheres vtimas de violncia (fsica, sexual, Nmero de mulheres vtimas / pelo total de mulhe-
de Mulheres res crucial para avaliar a eficincia das polticas p- Secretaria Mun.
psicolgica, econmica, tortura) num perodo de 12 meses. res do territrio
no territrio blicas destinadas a este pblico Sade
bitos A incidncia e magnitude de bitos das mulheres Polcia Civil
Nmero de bitos (homicdio, doenas pr-existentes, suicdio) Nmero de bitos de mulheres/ total de mulheres
de Mulheres crucial para avaliar a eficincia das polticas pblicas Secretaria Mun.
de mulheres num perodo de 12 meses do territrio
no territrio destinadas a este pblico Sade
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.
15
Violncia Fsica (Homicdio Doloso, Tentativa de Homicdio, Leso Corporal Dolosa); Violncia Sexual (Estupro, Tentativa de Estupro); Violncia Patrimonial (Dano, Violao de Domiclio, Supresso de
173
documento); Violncia Moral (Calnia/ Difamao/Injria); Violncia Psicolgica (Ameaa, Constrangimento Ilegal)
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
174
Quadro 4 Matriz de Indicadores de Desempenho do projeto Protejo
Indicador O que mede Relevncia Como medir Onde coletar
Jovens mapeados Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das
vulnerveis violncia vulnerveis violncia domstica e/ou urbana suas demandas Como medir Coordenao Local
domstica e/ou urbana
Jovens mapeados em Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens / total de jovens no Coordenao Local
situao de morador de rua em situao de morador de rua suas demandas territrio
Jovens mapeados vtimas Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens em situao de rua / total
de crime ou com familiar Coordenao Local
vtimas de criminalidade ou com familiar nesta condio suas demandas de jovens no territrio
nesta condio
Jovens mapeados em Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens em situao de crime ou
cumprimento de medidas em cumprimento de medidas socioeducativas (MSE) ou de suas demandas com familiar nesta situao / total de jovens Coordenao Local
socioeducativas ou de penas alternativas (PA) no territrio
penas alternativas
Jovens mapeados egressos Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio
ou cumprindo sistema Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens cumprindo M.S.E. ou P.A. /
egressos do sistema prisional (SP) ou de medidas Coordenao Local
prisional /medidas suas demandas total de jovens no territrio
socioeducativas
socioeducativas
Jovens visitados Nmero de jovens visitados por tipo de situao de conflito Levantamento e dimensionamento detalhado do pblico- Nmero de jovens Egressos ou no S.P. ou Coordenao Local
(busca ativa) e vulnerabilidade social alvo e das suas demandas especficas M.S.E. / total de jovens no territrio
Encaminhamentos Rede Nmero jovens visitados / total de jovens
Nmero de jovens encaminhados Rede de Atendimento Atendimento e encaminhamento das demandas dos jovens Coordenao Local
de Atendimento mapeados
Encaminhamentos Rede Nmero de jovens encaminhados Rede de
Nmero de jovens encaminhados Rede de Preveno Atendimento e encaminhamento das demandas dos jovens Coordenao Local
de Preveno Atendimento / total de jovens visitados
Encaminhamentos
Nmero de jovens encaminhados Rede de Represso/ Nmero de jovens encaminhados a Rede de
Rede de Represso/ Atendimento e encaminhamento das demandas dos jovens Coordenao Local
Responsabilizao Preveno /total de jovens visitados
Responsabilizao
A insero educacional fundamental para a superao da Nmero de jovens encaminhados a Rede de
Insero Educacional Nmero de jovens que retomaram os estudos Coordenao Local
vulnerabilidade dos jovens Represso / total de jovens visitados
Nmero de jovens que ingressaram no mercado de trabalho A insero no mercado de trabalho fundamental para a Nmero de jovens voltaram a estudar /
Insero Profissional Coordenao Local
superao da vulnerabilidade dos jovens total de jovens encaminhados ao sistema
educacional
Coordenao
Integrao Mulheres Paz e Nmero de atividades e aes integradas entre participan- A Diretriz e o marco legal dos projetos prioriza a abordagem Nmero de jovens trabalhando / total de
Quadro 4 Matriz de Indicadores de Desempenho do projeto Protejo
Mulheres da Paz/
Protejo tes do Protejo e dos projetos Mulheres da Paz integrada e conjunta dos projetos jovens encaminhados para trabalho
Protejo
Nmero de Adolescentes e Jovens que abandonaram o Para o monitoramento do projeto fundamental mensurar Nmero de atividades e aes integradas /
Evaso Coordenao Local
projeto o grau de adeso dos Adolescentes e Jovens total de atividades e aes do Protejo
Vitimizao de Jovens no Nmero de jovens vtimas de violncia (fsica, sexual, Vitimizao de jovens levantam srias preocupaes quanto Nmero de jovens que abandonaram / total
Polcia Civil
territrio psicolgica, econmica, tortura) num perodo de 12 meses proteo e a eficincia das polticas pblicas destinadas a de inscritos
este pblico.
bitos de Jovens no Nmero de bitos (homicdio, doenas pr-existentes, Mortes de jovens levantam srias preocupaes Nmero de Jovens vtimas / total de jovens Secretaria Mun.
territrio suicdio) de jovens num perodo de 12 meses quanto proteo e a eficincia das no territrio Sade
polticas pblicas destinadas a este pblico.
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
8 CONSIDERAES FINAIS
A avaliao no somente um instrumento de gesto, mas tambm uma maneira de medir
o desempenho dos projetos pblicos, estabelecer parmetros para a prestao de contas dos
agentes pblicos, aprimorar a prpria poltica e responsabilizar os agentes governamentais por
descumprimentos de regras ou irregularidade dos gastos. Assim, levando-se em considerao o
contexto apresentado, os governos passaram a criar sistemas de avaliao de polticas pblicas (LANCE,
GUILKEY, HATTORI & ANGELES, 2014). A criao desses instrumentos exige, consequentemente, a
mensurao de indicadores sociais que sejam capazes de acompanhar a evoluo das demandas
sociais complexas e, ao mesmo tempo, mensurar a efetividade do programa ou projeto a ser estudado.
175
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178
6
PREVENO AO USO DE DROGAS E IMAGEM DA POLCIA:
Tnia Pinc2
Patrcia Nogueira Prglhf 3
Caio Valiengo Becsi4
RESUMO
ABSTRACT
The paper presents analysis of the implementation of the Drug Abuse Resistance Education
Program DARE in Brazil (Proerd in Portuguese), with emphasis on its goal and taking into account
the perception of key actors: family, school and military police. The results of this research suggest
that the Proerd, as a prevention policy, may not be benefiting the students in order to keep them
away from drugs, but meets the interests of the various stakeholders involved in the program.
1
Este artigo derivado de pesquisa referente rea temtica A.3. Diagnstico do Programa Educacional de Resistncia as Drogas
PROERD, realizada pelo Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getulio Vargas (CEAPG/FGV), no
mbito do Projeto BRA/04/029: Pensando a Segurana, implementado e financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP) do Ministrio da Justia (MJ) em cooperao com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
A pesquisa foi coordenada pelo Prof. Dr. Francisco Fonseca e a equipe de pesquisadores composta por Tnia Pinc, Patrcia de
O. Nogueira Prglhf, Caio Valiengo Becsi, Cludio Dantas Monteiro, Juliana Gomes de Souza e Clara Etienne e Silva Areguy. O
presente artigo foi revisado pelo Prof. Dr. Francisco Fonseca.
2
Doutora em Cincia Poltica Universidade de So Paulo.
3
Mestranda em Administrao Pblica e Governo Fundao Getulio Vargas.
4
Mestrando em Administrao Pblica e Governo Fundao Getulio Vargas.
181
1 INTRODUO
Este artigo analisa a implementao do Programa Educacional de Resistncia s Drogas
(Proerd) por policiais militares em escolas das redes pblica e privada de ensino, com nfase no
objetivo do programa e levando em conta a percepo de membros da Polcia Militar (PM), da escola
e da famlia.
No Brasil, o DARE, traduzido como Proerd, foi introduzido inicialmente no Rio de Janeiro pela
PM, em 1992. No ano seguinte, foi difundido para o estado de So Paulo e atualmente desenvolvido
pelas polcias militares das 27 unidades federativas (UF). A coordenao centralizada no Conselho
Nacional de Comandantes-Gerais das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (CNCG-PM/
CBM).
Em sua origem (DARE), essa poltica formulada com vistas a ensinar habilidades que ajudem
crianas e adolescentes a evitar o envolvimento com drogas. Contudo, evidncias indicam que existe
um propsito adicional perseguido no Brasil: a aproximao entre a polcia e o pblico6 e a consequente
melhora na imagem da instituio.
Como ser apresentado ao longo do artigo, os resultados dessa pesquisa indicam que
membros da escola e da famlia tm elevada aceitao ao programa. Da mesma forma, os policiais
militares que trabalham como coordenadores e instrutores Proerd7 apresentam satisfao elevada
nas tarefas que desempenham. Por um lado, pouco comum o pblico em geral avaliar to bem
a Polcia Militar8. Por outro, raro encontrar entre os policiais nveis to altos de satisfao com o
trabalho9.
Indaga-se assim: como o desempenho de uma organizao policial pode ser to bem
avaliado pelo trabalho em um ambiente como a sala de aula, que to dspar do cenrio principal
do policiamento (a rua)? Por que esse profissional encontra elevada satisfao no papel hbrido de
policial professor desempenhado no contexto escolar?
5
As informaes sobre o Programa DARE foram coletadas da home page do programa, indicada nas referncias bibliogrficas.
6
A atitude do aluno em relao polcia um dos indicadores empregados para avaliar o programa nos estudos sobre o DARE; contudo, essa
relao no representa o foco central do programa.
7
Instrutor Proerd o policial militar que ministra as aulas do programa aos alunos, que neste artigo ser tratado como policial professor.
8
Sobre o tema da avaliao do trabalho policial pela populao, destacamos o ndice de Confiana na Justia (FBSP, 2014), pesquisa de abrangncia
nacional feita pela Fundao Getlio Vargas que, entre outros elementos, mensura o grau de satisfao da populao com os servios prestados
pelas instituies policiais. No mais recente relatrio publicado (Ano 5), 62% dos entrevistados que afirmaram j ter acionado as polcias
revelam-se um pouco ou muito insatisfeitos com a resposta oferecida pela autoridade policial para o caso reportado.
9
Sobre o tema da satisfao dos policiais com seu prprio trabalho, destacamos a pesquisa Opinio dos policiais brasileiros sobre reformas e
modernizao da Segurana Pblica (FBSP & CPJA, 2014), tambm de abrangncia nacional, segundo a qual em um universo de 21.101
respondentes policiais 38,7% afirmam que, se pudessem escolher, no optariam novamente pela carreira.
182
A hiptese central desta pesquisa sustenta que o Proerd atende aos interesses dos atores
envolvidos membros da escola, famlia e polcia; entretanto, no possvel afirmar que tais
interesses esto alinhados ao propsito da poltica. A ausncia de avaliaes de impacto que medem
o sucesso/fracasso do programa na preveno ao uso de drogas no permite inferir que o principal
pblico alvo do programa, os alunos, esto sendo beneficiados.
Esta pesquisa no testa hipteses, mas rene evidncias entre os dados coletados para promover
o debate sobre o processo de implementao do Proerd, em contraste com os objetivos formulados
pela poltica, enfatizando o papel do policial professor como burocrata do nvel de rua.
Este artigo est organizado em oito sees, alm da introduo e das consideraes finais. A
segunda descreve aspectos do DARE e apresenta resultados de alguns estudos de avaliao de seu
impacto na preveno ao uso de drogas pelos alunos. Na terceira seo apresentamos a adaptao
brasileira o Proerd e uma breve reviso bibliogrfica sobre o programa. A seo seguinte traz
o debate sobre o burocrata do nvel de rua no ambiente da rua e da sala de aula, bem como as
peculiaridades decorrentes dessa atividade. Os aspectos metodolgicos e os resultados encontrados
so apresentados na quinta e sexta sees, respectivamente. Por fim, discutimos seus resultados na
stima seo. Algumas recomendaes so apresentadas nas consideraes finais.
O DARE America afirma que o programa foi desenvolvido e vem sendo atualizado por um
conjunto de especialistas, at mesmo como forma de justificar o controle de alteraes que os pases em
que ele foi difundido pretendam promover. Embora novas verses do modelo tenham sido produzidas
ao longo das trs dcadas do programa, a perspectiva da proibio ao uso de drogas lcitas (lcool
e tabaco) e ilcitas se mantm. Nem mesmo as mudanas ocorridas nos ltimos anos na poltica de
drogas de alguns estados norte-americanos, que minimizam o carter repressivo da lei e potencializam
a abordagem do problema pela reduo de danos, promoveram alteraes no modelo do DARE.
Existe, nos Estados Unidos, vasta literatura sobre o programa, da qual destacamos os muitos
estudos que analisam seu impacto na preveno ao uso de drogas. Grande parte dessas avaliaes
procura criar uma medida do efeito do DARE em um conjunto de habilidades que o programa
busca promover para capacitar o aluno a resistir ao envolvimento com as drogas, dentre elas: (1)
conhecimento sobre drogas; (2) atitude em relao ao uso de drogas; (3) habilidades sociais; (4)
autoestima; (5) resistncia presso do grupo; (6) atitude em relao polcia; e (7) uso de drogas.
183
Na maior parte das vezes so estudos longitudinais com acompanhamento dos grupos por mais de
trs anos, cuja amostra chega a reunir dezenas de escolas e milhares de estudantes.
Clayton, Cattarello e Johnstone (1996) desenvolveram estudo experimental em 31 escolas,
sendo 23 com DARE e outras 8 sem. A primeira pesquisa survey foi aplicada turma do 6 ano (antes
do DARE pr-teste); os alunos participaram do programa no ano seguinte; e a partir de ento uma
nova pesquisa foi realizada a cada ano, at o 10 (ps-teste). Os resultados desse estudo indicaram
que nenhuma diferena significante foi observada entre os grupos controle e de interveno no
que diz respeito ao uso de cigarro, lcool e maconha, um ano depois do DARE e nos cinco anos do
intervalo de mensurao. Contudo, houve efeitos significantes no grupo de interveno (7 ano), nas
seguintes habilidades: atitude em direo s drogas; capacidade de resistir presso do grupo; e nvel
de uso de drogas pelo grupo. O estudo concluiu haver efeito limitado do programa em relao ao
uso de drogas e elevada eficcia em relao a atitudes, habilidades sociais e conhecimento. Todavia,
a tendncia de queda ao longo do tempo. Sendo assim, os autores apontam a necessidade de
mudana de modelo.
De acordo com Birkeland, Murphy-Graham e Weiss (2005), a escolha das escolas pelo
programa se d principalmente por dois motivos: (i) as avaliaes apresentadas na maior parte dos
estudos focam o uso de drogas; e (ii) as pesquisas no avaliam o relacionamento entre os policiais
e as crianas. Os tomadores de deciso reconhecem que nenhuma interveno suficientemente
forte para contrapor a presso por drogas na sociedade. Sendo assim, o DARE considerado apenas
parte do esforo da sociedade em prevenir o uso de drogas. A principal razo para a escola manter o
programa a melhora na relao entre a polcia e os alunos.
O DARE foi criado pela polcia e concebido como um programa de preveno ao uso de
drogas. No entanto, o custo elevado10 e os resultados abaixo do esperado apontados por pesquisas
como as acima apresentadas no tm ameaado a adeso das escolas ao programa, que se tornou
o mais popular dos Estados Unidos. Do ponto de vista dos tomadores de deciso, o papel da escola
aproximar a polcia dos alunos; e, mesmo que as habilidades que o DARE busca promover no sejam
desenvolvidas, a promoo dessa aproximao j justificaria a sua implementao.
10
De acordo com o DARE America, o custo estimado em U$ 1,29 por aluno, clculo feito com base nos gastos com material e
instrutor. Porm, no primeiro ano o DARE prov o programa gratuitamente.
184
3 PROERD: O QUE SABEMOS
O Proerd uma poltica formulada por burocratas11. Embora derivada do DARE, todos os
processos de adaptao ao contexto nacional e de implementao e controle so conduzidos
pelas polcias militares. Alm desse tipo de poltica no corresponder ao modelo tradicionalmente
pesquisado, os dados nem sempre so de fcil acesso. Os policiais professores so burocratas
implementadores de nvel de rua (LIPSKY, 1980), um tema ainda pouco estudado no Brasil (LOTTA,
2012).
Johnson realizou o estudo em 2007 com alunos do 9 ano que fizeram o Proerd em 2003,
quando estavam no 5 ano, e outro grupo de alunos, tambm do 9 ano, que no participaram
do programa, todos da cidade de So Paulo. Os resultados demonstram que o Proerd no teve
impacto: no uso de drogas ilcitas ao longo da vida e nos ltimos 30 dias; e no engajamento em
comportamento antissocial ou em atitudes negativas em relao aos policiais professores. No
entanto, houve pequeno impacto positivo nos fatores de risco, o que sugere que os alunos que
fizeram o Proerd veem o lcool e o uso de drogas como prejudicial, mais que os alunos que no
participaram do programa. Contudo, no suficiente para sustentar que o Proerd alcanou seu
objetivo.
Mesmo se tratando de estados diferentes, curioso que em Minas Gerais o Proerd seja
to bom e alcance os objetivos, enquanto no Rio Grande do Norte apresente tantos problemas
de gesto. Esta equipe de pesquisadores esteve presente em ambos os estados e, por diferentes
11
Neste artigo, o termo utilizado no sentido weberiano para designar um funcionrio da administrao pblica, pautado por normas,
procedimentos e rotinas da organizao ao qual se vincula.
12
O Instituto Pacfico de Pesquisa e Avaliao uma organizao independente, sem fins lucrativos, que tem como objetivo promover
pesquisas relacionadas sade e a questes sociais, incluindo justia criminal. Mais informaes podem ser encontradas em: http://
www.pire.org/
185
mtodos e instrumentos, coletamos dados sobre a percepo dos pblicos envolvidos no
programa (polcia, escola e famlia). No identificamos evidncias que comprovem que o Proerd
tenha efeito positivo na preveno ao uso de drogas, tampouco que existam grandes problemas
de gesto do programa.
O conjunto de dados coletados por Souza (2013) no garante a confiabilidade dos resultados.
Os dados foram coletados por anlise de apenas trs documentos e duas entrevistas com gestores.
Alm disso, identificamos inconsistncias em suas anlises, como o fato de associar a introduo do
Proerd no Brasil, em 1992, ao Ministrio da Justia, quando a iniciativa foi da Polcia Militar do Rio
de Janeiro; ou quando menciona que os cursos do programa so lanados em boletim de ocorrncia
(BO), sendo que a divulgao feita em boletim geral (Bol.G.).
Esses casos demonstram que a avaliao de polticas pblicas no Brasil, em especial as que
so formuladas por burocratas, ainda padecem de problemas metodolgicos. Com raras excees,
os estudos sobre o Proerd revelam pouco sobre o programa, o que favorece a falta de transparncia
na prestao de contas, sobretudo no que se refere aos resultados alcanados.
Ocorre que a rua um cenrio em que o policial busca manter a ordem, podendo empregar,
para tanto, aes repressivas. J a sala de aula palco do conhecimento, e este ponto que sustenta
a autoridade e discricionariedade do professor. O Proerd promove a passagem da rua para a sala
de aula, reorientando a ao do burocrata do nvel de rua, da reao ao crime de forma geral para
a preveno focada no uso de drogas. Ele sai da posio de policial na rua para se tornar policial
professor na sala de aula.
186
No caso de polticas que visam padronizar condutas relacionadas ao uso da fora, como
prticas de abordagem, por exemplo, policiais tendem a no reagir de forma favorvel a um modelo
diferente do que emprega em seu cotidiano (PINC, 2007). Alm disso, o modelo de treinamento
policial tradicionalmente empregado no tem alcanado os resultados esperados no que diz respeito
mudana de comportamento (PINC, 2011).
A padronizao da conduta do burocrata do nvel de rua, quer seja na rua, quer na sala de aula,
um objetivo difcil de atingir. Primeiro, porque necessrio convencer o profissional a assimilar
a conduta esperada em seu desempenho, o que por vezes requer mais do que uma metodologia
alternativa de treinamento. Segundo, porque a poltica tem capacidade para influenciar apenas a
A limitao para lidar com comportamentos que fogem ao padro esperado pode orientar
as escolhas do policial professor no sentido de deixar de promover a participao ativa em sala de
aula. Estudo realizado por Oliveira ([2007?]) indica que o enfoque metodolgico adotado por ele
em sala de aula ainda no retira o aluno da posio passiva. O dilogo, principal representao da
participao ativa, foi muito pouco indicado pelo professor policial como caracterstica do programa,
naquela pesquisa.
Essa pode ser uma evidncia de outro aspecto que dificulta o controle da conduta do
burocrata do nvel de rua: a tomada de decises que satisfazem seu prprio interesse, ou seja, usar
a discricionariedade para tornar seu trabalho mais fcil, mais seguro e mais gratificante (MAYNARD-
MOODY; MUSHENO, 2000). O ponto que os resultados podem no estar alinhados com o objetivo
central da poltica.
5 METODOLOGIA
A metodologia da pesquisa que motivou o presente artigo empregou um conjunto de
ferramentas de coleta de dados quantitativos e qualitativos, relacionado aos trs pblicos envolvidos
com o Proerd: (i) Polcia Militar (coordenadores e professores); (ii) escola (gestores, professores e
alunos); e (iii) famlia (pais e responsveis). Ela foi desenvolvida para coletar dados primrios que
permitissem analisar o Proerd nos nveis nacional e local.
No nvel nacional, reunimos dados por meio de dois questionrios aplicados pela internet
(plataforma FluidSurveys) a gestores e operadores da poltica. O primeiro questionrio, direcionado
13
Nogueira (2010, p. 74) argumenta que a metodologia do Proerd promove um convvio descontrado entre o policial professor e o estudante, [...]
cujas prticas socioconstrutivas incentivam o sentido do bem viver, com reforo ao lazer e descontrao sem o uso de drogas.
187
aos 27 coordenadores estaduais do Proerd, foi enviado para a lista de contatos disponibilizada pela
Senasp e obteve 13 respostas vlidas. O segundo questionrio, enviado aos policiais professores dos
estados que disponibilizaram suas bases de contato, reuniu respostas vlidas de 564 respondentes
de 17 unidades federativas.
No nvel local estudamos a poltica por meio de trs casos: Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR)
e Natal (RN), nos quais aprofundamos a coleta de dados junto aos trs pblicos envolvidos no Proerd
(Polcia Militar, escola e famlia). Em cada estado visitamos a coordenao estadual do programa e
duas escolas da capital, sendo uma com e outra sem Proerd, com turmas do 5 ao 9 ano, localizadas
em reas com caractersticas sociodemogrficas similares. As escolas de Belo Horizonte e Natal eram
da rede pblica de ensino, enquanto as escolas de Curitiba eram da rede privada, em funo das
escolas estaduais deste estado no terem turmas do 5 ao 9 ano.
preciso salientar que a seleo desses estados foi definida pelo edital do projeto Pensando
a Segurana 3 e que, em funo do curto prazo para a execuo da pesquisa, a seleo das escolas
visitadas nessas localidades foi feita por indicao das coordenaes estaduais do Proerd. Devido
seleo no aleatria da amostra, os resultados explicam apenas os fenmenos investigados nos casos
selecionados, no sendo possvel generaliz-los. Todavia, as inferncias resultantes da anlise possibilitam
problematizar algumas questes relevantes e sustentar os argumentos discutidos neste artigo. O Quadro
1 sintetiza os diferentes instrumentos de pesquisa utilizados nos nveis nacional e local.
Quadro 1 Instrumentos de pesquisa, grupos e atores-chave.
Instrumentos
Grupos Atores-Chave Entrevista/ Questionrio
Formulrio
Grupo Focal WEB
Gestor (direo/coordenao)
Escola com
Professor
Proerd
Aluno
Escola sem Gestor (direo/coordenao)
Proerd Aluno
Famlia Pais (alunos da escola com PROERD)
Coordenador Proerd 27 UF
PM
Instrutor Proerd 27 UF
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.
Os dados quantitativos coletados por meio de surveys foram organizados em planilha Excel; a
tabela de frequncia e os cruzamentos foram produzidos com o uso do software SPSS e os grficos,
pelo Excel. Enquanto os dados quantitativos obtidos pelos questionrios web foram analisados por
meio de ferramentas da plataforma FluidSurveys e, em alguns casos, com o uso do Excel e SPSS.
Os dados qualitativos reunidos pelas entrevistas e grupos focais foram analisados por meio da
metodologia de anlise de contedo (BARDIN, 1977).
188
6. RESULTADOS ENCONTRADOS
As atividades desenvolvidas pelo policial professor, durante as dez semanas de durao do
Proerd,14 esto voltadas para o desenvolvimento dos alunos, em especial no que diz respeito ao
esforo de mant-los longe das drogas. O programa foi desenhado de forma a envolver a participao
da escola e da famlia nesse processo de desenvolvimento. A integrao desses trs grupos polcia,
escola e famlia representada por um tringulo equiltero na logomarca do Proerd, cuja relao
gira em torno da criana e do adolescente.
Com o propsito de discutir esses interesses, bem como pelos perseguidos pelo Proerd,
reunimos nesta seo alguns resultados sobre: (i) aspectos normativos da poltica; (ii) disseminao
e trajetria da poltica; (iii) percepo dos atores-chave a respeito da contribuio do programa;
(iv) medidas de comportamento de alunos do 9 ano, que participaram ou no do programa; e (v)
contato com drogas.
14
O currculo do Proerd centrado no pblico estudantil na faixa etria entre 10 e 12 anos (5 e 7 anos do ensino fundamental), mas tambm
contempla currculos destinados a crianas (ensino infantil), jovens (ensino mdio), pais e comunidade. O programa apresenta materiais
pedaggicos (cartilhas) para todos esses pblicos, alm de material para os instrutores Proerd, a cada currculo. Os materiais utilizados no
Brasil so verses adaptadas do original produzido pelo DARE America. Nos Estados Unidos, a verso que est sendo utilizada atualmente pelo
programa chamada Keepin it real e seus currculos de 5 e 7 anos j foram adaptados para o contexto brasileiro (Caindo na real). Esse
currculo organizado como um programa de dez lies e durao de dez semanas.
189
Quadro 2 Objetivos do Proerd por unidade federativa.
Objetivo
Uso de drogas Violncia Crime Habilidades Imagem
UF
ES
MG
MT
PA
PE
PR
RN
RS
SC
SE
SP
10 8 7 5 7
Total (90,9%) (72,7%) (63,6%) (45,5%) (63,6%)
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.
Levando em conta apenas o aspecto regulador da poltica, podemos afirmar que a preveno
ao uso de drogas tem papel central nos objetivos que o programa busca alcanar, na medida em que
ela apontada por quase todos os estados (90,9%); porm, concorre com outros objetivos no menos
importantes. As atividades tpicas de polcia preveno e controle da violncia (72,7%) e do crime
(63,6%) e a imagem da instituio (63,6%) tambm ocupam posio de destaque. Em contrapartida,
menos da metade dos estados (45,5%) identifica o ensino de habilidades e atitudes positivas aos alunos
como propsitos do Proerd.
Por outro lado, o DARE America apresenta um nico objetivo ou misso: [...] ensinar aos alunos
boas habilidades de tomada de deciso para ajud-los a levar uma vida segura e saudvel (traduo
nossa).15 Sendo assim, o desenvolvimento de habilidades o ponto central do programa, enquanto a
preveno ao uso de drogas e violncia seria o resultado decorrente. No encontramos qualquer
evidncia de que o enfrentamento ao crime seja preocupao do DARE. No entanto, a aproximao
com a polcia surge como justificativa para a manuteno do programa diante da limitada influncia no
comportamento de uso de drogas por parte dos alunos (BIRKELAND et al., 2005).
Nos Estados Unidos, a tomada de deciso dos gestores das escolas pela implementao ou
continuidade do programa orientada por parmetros que diferem do padro brasileiro. Mesmo
tendo outras alternativas, as escolas norte-americanas escolhem o DARE por reconhecerem seu
papel na aproximao entre a polcia e os alunos. No Brasil, as escolas, em especial as da rede
pblica, praticamente no tm outra alternativa alm do Proerd, nem mesmo polticas pblicas da
prpria rea da educao. Assim, mesmo com a ausncia de evidncias sobre o impacto do Proerd
no comportamento do uso de drogas por adolescentes, os tomadores de deciso no so impelidos
a justificar a escolha pelo programa. O Proerd, portanto, aparentemente ocupa o espao aberto por
esse vcuo.
15
No original, teaching students good decision-making skills to help them lead safe and healthy lives.
190
6.2 DISSEMINAO E TRAJETRIA DO PROERD
O Proerd atualmente desenvolvido em todas as 27 unidades federativas. Os dados coletados
nos 13 Estados que responderam ao questionrio on-line para coordenadores indicam que parte
significativa dos programas foi implementada entre o final da dcada de 1990 e o incio dos anos
2000. Dentre os estados respondentes, apenas as polcias militares de Alagoas, Rio de Janeiro e
Sergipe interromperam o programa em um determinado ponto de sua trajetria. No foi possvel
definir o motivo da interrupo, tampouco o da retomada, pois o instrumento no contemplava
essas perguntas. Contudo, destacamos o fato de que os Estados que tomaram a iniciativa de acabar
Os setores das polcias militares aos quais o Proerd se vincula so bastante variados. Essa
diferenciao d-se tanto em termos de posio organizacional (por exemplo, vinculao a diretorias,
ao Estado-maior ou diretamente ao comando geral) quanto em termos temticos (h coordenaes
ligadas s reas de comunicao, educao, policiamento comunitrio e escolar, por exemplo).
Nenhuma correlao pode, contudo, ser estabelecida entre os vnculos institucionais do Proerd
nos estados e eventuais diferenas nos objetivos estabelecidos pelo programa. possvel inferir,
contudo, que existe esforo por parte dos seus gestores em associar o Proerd ao policiamento, quer
seja escolar, quer seja comunitrio. Entendemos que essa pode ser uma estratgia para legitimar
essa atividade policial, que, por ser desenvolvida em sala de aula e no na rua, tende a causar
estranhamento no mbito interno da organizao policial.
191
6.3 PERCEPO DOS ATORES CHAVE SOBRE O PROERD
No intuito de conhecer a contribuio do Proerd em aspectos como a preveno ao uso de
drogas e a aproximao da polcia com o pblico, coletamos a percepo de representantes da
polcia, da escola e da famlia, alm dos alunos beneficirios do programa, por meio de diferentes
mtodos.
Os resultados indicam que, em sua maioria, os atores entendem que o Proerd contribui
positivamente, tanto para a preveno ao uso de drogas quanto para a aproximao entre a
polcia e a sociedade. Essa avaliao positiva deve ser relativizada, uma vez que os grupos (com
exceo dos pais e responsveis, por questes metodolgicas explicadas a seguir) parecem
compreender as limitaes do programa em relao a todos esses pontos, em diferentes graus.
Os docentes entendem que o convvio com os policiais professores tem a capacidade de alterar
a viso dos alunos sobre a polcia. Antes do Proerd, os alunos tendiam a perceber o policial como
truculento e preocupado apenas com a represso ao crime, mas, depois, como amigo ou professor.
Contudo, essa melhora na imagem da polcia est circunscrita figura do policial professor e no se
estende a toda corporao, uma vez que os alunos reconhecem que existem bons e maus policiais,
e que essa distino entre os policiais honestos e os policiais bandidos reforada pelos policiais
professores em sala de aula. Dessa forma, a relao que os alunos tm com a polcia enquanto
instituio ainda depende das experincias pessoais de cada estudante. Essa avaliao positiva, com
ressalvas, expressa na fala de um professor: o trabalho positivo, mas a interao de cada aluno
muito pessoal, vai depender da vivncia deles (professor de Belo Horizonte).
Os gestores das escolas que foram entrevistados apresentavam perfis e formas de lidar com
a questo do uso de drogas bastante distintos. preciso evidenciar que os gestores de cada cidade
visitada enfrentavam desafios bastante diferentes, condicionados a uma srie de fatores estruturais,
como classe social dos alunos, infraestrutura das escolas, qualificao do corpo docente, entre outros.
Independente disso, todos aqueles que implementaram o Proerd em suas escolas possuem avaliao
positiva sobre o programa, por diferentes razes, explicitadas a seguir.
A diretora da escola de Minas Gerais entendia que a relao da polcia com a comunidade no
entorno da escola havia melhorado em razo do programa e que, por causa dessa maior confiana
na corporao, a escola vira um posto policial, que recebe informaes e denncias dos vizinhos, as
quais so encaminhadas para a ronda escolar. Alm disso, ela acredita que a relao entre os alunos
e a PM melhora com o Proerd, pois os estudantes no veem o policial como repressor, e passam a
enxerg-lo como amigo tanto os pequenos como os outros adolescentes criam uma relao de
amizade e carinho com os instrutores.
O grupo de alunos do 9 ano da escola da capital mineira foi o que melhor desenvolveu
a discusso sobre o papel da PM na sociedade. Assuntos como corrupo policial, seletividade e
192
preconceito da polcia na atuao e abordagem dos cidados e questes estruturais da prpria
corporao, como remunerao e forma de ingresso, alm da reduo da maioridade penal, foram
alvos de discusso. Os alunos apontaram o fato de o Proerd no abrir espao para que eles e os
policiais professores discutam questes relacionadas atuao policial, apesar de entenderem que
eram muito pequenos poca do curso para conseguir problematizar alguns temas.
A opinio dos pais e responsveis foi coletada por meio da aplicao de um formulrio,16 e
os resultados tambm demonstram avaliao positiva sobre do Proerd. A maioria dos respondentes
concorda que o programa mantm as crianas longe das drogas (91%) e est satisfeita por seu filho
participar (92%). Especificamente em relao aproximao da polcia, a grande maioria entende que
a relao de seus(suas) filhos(as) com o policial professor positiva, uma vez que fazem comentrios
positivos sobre ele, da mesma forma que j presenciaram diretores(as) e professores(as) da escola
fazendo o mesmo. Esses resultados indicam que existe aceitao do Proerd pela famlia, sendo
possvel inferir que pais e responsveis reconhecem e valorizam o esforo da PM. Um dos pontos
relevantes que o programa sinaliza aos pais que seus(suas) filhos(as) atingiram a idade adequada ao
esclarecimento sobre as drogas, ou seja, esto entrando em uma fase vulnervel, conforme apontado
pela diretora da escola de Curitiba (PR). Problemas na imagem e de confiana na polcia parecem no
afetar a opinio dos pais. A maioria dos respondentes reconhece que o programa positivo, porm
tem limitaes, pois pode perder seu efeito ao longo do tempo.
Essa avaliao positiva foi encontrada por diversas vezes durante os grupos focais. Os policiais
16
Em razo da dificuldade de reunir pais e responsveis para entrevistas ou grupo focal, decidimos pela aplicao de um formulrio com
perguntas fechadas, entregue aos respondentes pelos alunos, que devolveram ao pesquisador. Foram distribudos 388 formulrios,
por meio dos alunos das escolas com Proerd, nos trs Estados pesquisados, para serem entregues aos pais e responsveis; retornaram
167 formulrios respondidos (43%).
193
professores tm plena certeza de que o programa bem aceito pela sociedade: [...] todos ns temos
esta convico, esta certeza, que em todas as reas da sociedade ele bem aceito. o programa da
Polcia Militar que mais bem aceito na sociedade (grupo focal de policiais de Curitiba). De acordo
com eles, as crianas e os adolescentes que participam do Proerd passam a ver a PM de outra
forma: [...] as crianas e adolescentes te abraam, conversam com voc. (grupo focal de policiais
de Curitiba). Entendem que fundamental a participao dos pais e familiares para o sucesso do
programa, aspecto reforado em reunio com eles. Contudo, de acordo com suas experincias, a
adeso da famlia no macia [...] alguns pais participam, outros no. O programa tambm
serve para instruir os pais sobre estes assuntos (grupo focal de policiais de Curitiba).
Assim, para o grupo de policiais professores, o Proerd tambm contribui para fomentar
relao de proximidade entre policial, famlia e escola. No primeiro caso, o relato das crianas e
dos adolescentes atua como catalisador da relao, sendo, por exemplo, comum os casos em que
algum pai vai escola ou s reunies para conhecer o policial de quem tanto ouve falar em casa
por intermdio de seu filho. No caso das escolas, os policiais professores destacam o aumento
da sensao de segurana da comunidade escolar em funo da presena policial, alm do fato
de interagirem com os diversos profissionais da instituio (diretores, professores, merendeiras,
porteiros), tornando-se, assim, verdadeiramente parte do corpo docente. Na fala de um policial
professor, toda essa rede de relaes estabelecida por meio de sua atuao faz com que os
instrutores sejam, [...] ao mesmo tempo, ouvidoria, pai, psiclogo, policial ostensivo (grupo focal
de policiais de Belo Horizonte).
Portanto, ponto pacfico entre os policiais professores que um dos resultados do Proerd a
aproximao da PM com o pblico escolar e, como decorrncia, a melhor relao entre a corporao
e a sociedade como um todo. Os demais grupos pesquisados assumem que o programa tem efeito
positivo para a polcia, porm no na mesma medida. A percepo dos policiais professores sobre a
importncia do trabalho que desenvolvem tende a indicar sobrevalorizao do Proerd, o que pode
representar uma reao baixa valorizao atribuda internamente por outros grupos de policiais.
Essa sobrevalorizao pode estar relacionada aos fatores indicados pela grande maioria
dos policiais professores como motivaes a participar do Proerd. Dentre os respondentes, 77%
afirmam que sua motivao para atuar no programa est relacionada crena de que funciona e
tem impacto positivo na vida dos alunos e, tambm, que polticas de preveno s drogas so mais
eficientes do que polticas de represso. Outra motivao amplamente declarada diz respeito
aptido pessoal para aplicao do Proerd e o reconhecimento do trabalho por parte da comunidade
escolar. Um dado interessante como a categoria relacionada melhoria da imagem da PM na
sociedade por meio do programa aparece em ltimo lugar, o que pode ser observado tambm nas
falas dos policiais professores em campo, que demonstram que a melhoria da imagem da corporao
residual, ou seja, uma consequncia do Proerd, mas no o seu objetivo.
Organizamos as 559 respostas dos policiais professores em uma nuvem de tags (nuvem de
palavras), que analisa o contedo das respostas, conta as palavras iguais e apresenta as mais citadas,
hierarquizando a proporcionalidade da apario de cada termo pelo tamanho da fonte. Palavras que
so preposies, conectivos e pronomes so ignoradas nesse processo. Para analisar as opinies
dos policiais professores acerca de sua principal motivao para ser policial professor Proerd, foram
contadas 13.004 palavras, com o seguinte resultado:
194
Figura 1 Nuvem de palavras das respostas questo
qual sua principal motivao para ser policial professor Proerd?
interessante notar que as palavras mais utilizadas pelos policiais professores foram crianas
e drogas, o que pode ser explicado pelo fato de a maioria das respostas se encaixar na categoria
relacionada crena de que o programa funciona e possui impacto positivo na vida dos alunos, seguindo
o padro de evitar que o uso de drogas ou impactar na vida das crianas. Outro fato importante
a palavra preveno no ter sido a mais utilizada pelos policiais professores, visto que o objetivo
principal do Proerd, como pode ser visto na anlise dos objetivos propostos pelos prprios Estados, a
preveno do uso de drogas; porm, esse objetivo no se reflete no discurso dos policiais professores.
6.4.1 Autoestima
O constructo da autoestima foi produzido com base nos dez itens da escala de autoestima de
Rosenberg EAR (1965) e na verso adaptada para o Brasil (SBICIGO; BANDEIRA; DELLAGLIO, 2010).
Perguntamos aos alunos sobre os sentimentos gerais a respeito de si mesmos e apresentamos os
17
A amostra reuniu 382 alunos que fizeram Proerd (47,6%) e 420 que no o fizeram (52,4%).
195
dez itens da EAR, descritos abaixo, para que indicassem o grau de concordncia entre as opes:
discordo totalmente, discordo, concordo, e concordo totalmente.
1. Sinto que sou uma pessoa de valor, to boa quanto qualquer outra pessoa.
2. Eu sinto vergonha de ser do jeito que sou.
3. s vezes, eu penso que no presto para nada.
4. Sou capaz de fazer tudo to bem como as outras pessoas.
5. Levando tudo em conta, eu me sinto um fracasso.
6. s vezes, eu me sinto intil.
7. Eu acho que tenho muito boas qualidades.
8. Eu tenho motivos para me orgulhar na vida.
9. De um modo geral, eu estou satisfeito(a) comigo mesmo(a).
10. Eu tenho uma atitude positiva com relao a mim mesmo(a).
Na anlise das respostas, foi atribudo score de 1 a 4 para cada uma das opes, tendo os
itens 2, 3, 5 e 6 score reverso. Quanto maior o score, maior a autoestima. Para facilitar a anlise os
distribumos em quatro faixas: (i) nvel 1: de 0 a 10; (ii) nvel 2: de 11 a 20; (iii) nvel 3: de 21 a 30; e
(iv) nvel 4: de 31 a 40.
Ao cruzarmos o nvel de autoestima e o Proerd, distribudos por ano escolar (Tabela 1),
verificamos que os alunos que no participaram do programa possuem autoestima mais elevada do
que os que participaram no 5, 6 e 7 ano. Essa proporo se inverte nos anos seguintes, ou seja,
nos 8 e 9 anos a proporo de alunos com autoestima elevada maior entre os que fizeram Proerd
do que entre os que no o fizeram. Esse resultado curioso quando levamos em considerao que
o programa, nos estados pesquisados nesta amostra, ministrado no 5 ano. Os dados revelam que
quanto mais o aluno se afasta do Proerd maior sua autoestima. De forma geral, as evidncias no
permitem assumir que existe algum tipo de influncia do programa na autoestima dos alunos.
196
Tabela 1 Nvel de autoestima Proerd x Ano escolar.
Nvel de Autoestima
Total
Ano Escolar Nvel 1 Nvel 2 Nvel 3 Nvel 4
Sim 3 6 34 38 81
Voc fez 3,7% 7,4% 42,0% 46,9% 100,0%
5 ano Proerd? No 2 2 27 43 74
2,7% 2,7% 36,5% 58,1% 100,0%
Total 5 8 61 81 155
197
com e sem Proerd. Mesmo que eles no tenham sido sinceros em suas respostas, conscientemente
reconhecem que a melhor conduta resistir presso.
Entretanto, os alunos que fizeram Proerd so menos tolerantes com o uso dessas substncias.
Nos dois casos os alunos que fizeram Proerd tendem a discordar proporcionalmente mais do uso
do que os que no o fizeram. Em contrapartida, em relao aos que concordam com o uso, os que
passaram pelo programa concordam proporcionalmente menos.
198
Grfico 1 Sou a favor do uso do lcool (%).
56,8
60 53,3
50
40
27,9 26,6
10
2,7 3,7
0
Disc Tot Disc Conc Conc Tot
90 81,3 80,3
80
70
60
50 PROERD
40 SEM PROERD
30
20 13,2 12,0
10 3,0 5,3 2,5 2,5
0
Disc Tot Disc Conc Conc Tot
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.
199
6.4.4 Incio da Experimentao de Drogas
Analisamos os casos dos alunos que experimentaram drogas, distribudos por idade (Tabela 3).
Os dados mostram que pequena parte dos respondentes afirma ter experimentado lcool e cigarro nos
primeiros anos de vida. provvel que esses dados, especificamente, no reflitam a realidade e que
o aluno deliberadamente mentiu. Contudo, uma quantidade to pequena de casos que decidimos
mant-los. De toda forma, os dados demonstram que o uso de lcool e do cigarro inicia-se muito mais
cedo do que o de maconha e outras drogas.
O incio da experimentao do cigarro concentra-se nas idades de 12 anos (6) e 13 anos (9),
predominando nos dois casos alunos que fizeram Proerd. No que se refere maconha, a maior
parte iniciou aos 13 anos (8), sendo que metade fez e outra no fez o programa. Quanto ao incio
da experimentao de outras drogas, o nmero de casos muito baixo e, no total, estes esto
distribudos igualmente entre quem fez e quem no fez o Proerd. Sendo assim, apenas com relao
ao uso de lcool as evidncias sugerem que o programa pode ter tido algum efeito na preveno;
entretanto, necessrio analisar em profundidade os dados para testar esse efeito.
200
6.4.5 Uso de Drogas
Os dados da Tabela 4 indicam que um baixo percentual dos respondentes usou algum tipo
de droga nos ltimos 30 dias. provvel que os respondentes no tenham sido sinceros nessas
respostas, pois, embora tenhamos tomado cuidados para manter o sigilo, os alunos se comunicavam
durante o preenchimento do formulrio e os professores permaneceram na sala de aula.
O lcool foi a droga mais consumida pelos respondentes nos ltimos 30 dias (7,5%). O
seu consumo aumenta medida que o ano escolar avana. Os alunos do 9 ano so os que mais
consomem. A participao de alunos sem Proerd no consumo de lcool maior apenas nos 6, 7
Os dados mostram que quanto mais os alunos se distanciam do programa maior o consumo
de drogas. Contudo, as evidncias no permitem afirmar que o baixo ou nenhum consumo por
parte dos alunos dos 5 e 6 anos seja um comportamento influenciado pelo programa.
201
Tabela 4 Usou droga nos ltimos 30 dias x Proerd.
Usou nos ltimos 30 dias
Ano Aluno lcool Cigarro Maconha Outras drogas
Sim No Sim No Sim No Sim No
COM 1 67 0 67 0 67 0 67
Proerd 1,5% 98,5% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 0 66 0 66 0 66 0 66
5
Proerd 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
1 133 0 133 0 133 0 133
Total 0,7% 99,3% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
COM 0 60 0 60 0 60 0 60
Proerd 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 6 65 2 68 2 69 0 69
6
Proerd 8,5% 91,5% 2,9% 97,1% 2,8% 97,2% 0,0% 100,0%
6 125 2 128 2 129 0 129
Total 4,6% 95,4% 1,5% 98,5% 1,5% 98,5% 0,0% 100,0%
COM 3 78 0 81 0 81 0 81
Proerd 3,7% 96,3% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 5 72 0 74 1 74 1 74
7
Proerd 6,5% 93,5% 0,0% 100,0% 1,3% 98,7% 1,3% 98,7%
8 150 0 155 1 155 1 155
Total 5,1% 94,9% 0,0% 100,0% 0,6% 99,4% 0,6% 99,4%
COM 10 57 3 61 4 61 3 62
Proerd 14,9% 85,1% 4,7% 95,3% 6,2% 93,8% 4,6% 95,4%
SEM 5 77 2 80 1 81 0 81
8
Proerd 6,1% 93,9% 2,4% 97,6% 1,2% 98,8% 0,0% 100,0%
15 134 5 141 5 142 3 143
Total
10,1% 89,9% 3,4% 96,6% 3,4% 96,6% 2,1% 97,9%
COM 8 63 0 69 0 69 0 69
Proerd 11,3% 88,7% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 16 64 6 73 4 74 2 76
9
Proerd 20,0% 80,0% 7,6% 92,4% 5,1% 94,9% 2,6% 97,4%
24 127 6 142 4 143 2 145
Total 15,9% 84,1% 4,1% 95,9% 2,7% 97,3% 1,4% 98,6%
22 325 3 338 4 338 3 339
Sim
6,3% 93,7% 0,9% 99,1% 1,2% 98,8% 0,9% 99,1%
32 344 10 361 8 364 3 366
Total No
8,5% 91,5% 2,7% 97,3% 2,2% 97,8% 0,8% 99,2%
54 669 13 699 12 702 6 705
Total 7,5% 92,5% 1,8% 98,2% 1,7% 98,3% 0,8% 99,2%
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.
202
Tabela 5 Evoluo da experimentao para o uso de drogas.
Usou nos ltimos
Experimentou Droga Queda %
30 dias
lcool 162 54 66,7
Cigarro 37 13 64,9
Maconha 18 12 33,3
Outras drogas 14 6 57,1
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.
Os dados da Tabela 6 mostram que, em mdia, as drogas lcitas (lcool e cigarro) e ilcitas
(maconha e outras drogas) so mais consumidas por pessoas de fora do que de dentro de casa, com
maior destaque para o cigarro. Entretanto, no Paran as pessoas de casa bebem mais (58,8%) do
que em Minas Gerais (43,1%) e Rio Grande do Norte (43,2%), enquanto no Rio Grande do Norte as
pessoas de casa fumam mais.
O lcool a droga mais consumida, seguida do cigarro, usado em maior proporo pelos
colegas e conhecidos. O uso de maconha e de outras drogas por pessoas de casa pouco reportado
pelos alunos. importante considerar que, em que pese o sigilo das respostas, os alunos podem
ter tido dificuldade de identificar ou revelar o uso dessas drogas em casa. De qualquer forma, est
no Rio Grande do Norte o maior percentual de consumo de maconha por pessoas de casa (8,6%),
exatamente o dobro da mdia dos outros estados.
Em contrapartida, na mdia dos estados quase um tero (28,1%) dos respondentes tem
colegas e conhecidos que usam maconha e quase um quinto (17,6%) conhece quem consome outras
drogas. Porm, a concentrao de pessoas de fora de casa que usa maconha e outras drogas maior
nos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Norte. Isso indica que os alunos do Paran tm menor
contato com maconha e outras drogas fora de casa do que nos outros dois Estados.
No que diz respeito ao trfico de drogas (Tabela 7), se levarmos em conta apenas o dado
estatstico podemos afirmar que muito baixa a participao de pessoas da casa envolvidas
com o trfico. Os respondentes paranaenses reportam um percentual bem menor (0,9%) do que
203
potiguares e mineiros, que esto prximos de 5%. Porm, essa anlise toma outra dimenso quando
consideramos que em Minas Gerais e Rio Grande do Norte a cada grupo de 20 alunos um deles
tem um traficante em casa. Dito de outro modo, em uma sala de aula com 40 alunos, 2 convivem
diariamente com um traficante.
Tabela 7 Proximidade e percepo sobre trfico de drogas.
MG RN PR Total
Sim No Sim No Sim No Sim No
% % % % % % % %
Algum morador de sua casa est envolvido com trfico
de droga? 4,5 95,5 4,7 95,3 0,9 99,1 3,1 96,9
Algum amigo est envolvido com trfico de droga?
23,4 76,6 18,1 81,9 6,8 93,2 15,4 84,6
Voc j viu algum vendendo drogas no bairro em que
mora? 47,5 52,5 60,2 39,8 20,6 79,4 39,7 60,3
Voc j viu algum vendendo drogas prximo sua es-
cola? 27,3 72,7 20,7 79,3 29,7 70,3 26,6 73,4
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.
Em Minas Gerais os alunos tm quatro vezes mais amigos envolvidos com o trfico (23,4%)
do que no Paran (6,8%). Quanto ao trfico no bairro em que moram, os alunos do Rio Grande do
Norte esto mais expostos (60,2%); em Minas Gerais essa concentrao tambm elevada (47,5%).
Contudo, quando se trata da venda de drogas na proximidade da escola, nas escolas privadas do
Paran o trfico mais frequente (29,7%).
204
Nos grupos focais realizados com os beneficirios do Proerd nas trs cidades (Curitiba, Belo
Horizonte e Natal), no identificamos rejeio ao programa. Os alunos do 9 ano fizeram comentrios
sobre as atividades e o professor instrutor com simpatia. Contudo, parte do grupo reconhece que o
poder de influncia do Proerd na preveno ao uso de drogas limitado, quer por ser aplicado cedo
demais ou seja, no 5 ano e como nica oportunidade, quer por chegar tarde, num contexto em
que o aluno j disse sim s drogas, quer por outros motivos.
Esse problema apontado pelos alunos pode ser explicado pela forma como o programa
implementado no Brasil. Originalmente, o DARE desenvolveu currculos para serem aplicados em
diferentes perodos da vida escolar dos alunos. O Proerd adaptou todo esse material, que na grade
Por outro lado, existem outros fatores que podem minar o esforo do Proerd em manter
as crianas e os adolescentes afastados das drogas, em especial quando j convivem com pessoas
envolvidas com o consumo e o trfico de drogas, seja em casa, na escola ou no bairro.
De acordo com levantamento feito por entrevistas e grupo focal, o entorno de uma das
escolas do Rio Grande do Norte uma regio com forte presena do trfico de drogas: todos os
participantes reportaram algum tipo de experincia com droga no interior da escola. Mesmo sem
uma poltica claramente definida, a direo da escola tem assumido seu papel no enfrentamento
do problema, primeiramente pela via do dilogo com os alunos; porm, existem casos muito graves
que fogem ao controle da escola. Portanto, para os alunos, em especial os que moram no entorno,
as drogas ilcitas so parte do seu cotidiano,18 o que torna a preveno ao uso de drogas um objetivo
muito mais difcil de ser alcanado pelo Proerd e revela o quanto fundamental aos programas de
preveno s drogas entenderem o contexto social para que a criana possa, de fato, dizer no e ter
alternativas para no entrar nesse campo.
No que diz respeito famlia, os resultados demonstram que somente menos de 10% dos pais
ou responsveis discordam da capacidade do programa em manter as crianas e os adolescentes
longe das drogas; e mais de 90% indicam estar satisfeitos com a participao do filho no Proerd. De
maneira geral, a famlia reconhece como dela a maior parcela de responsabilidade ao enfrentamento
desse problema em relao ao seu filho; no entanto, est aberta a parcerias.
18
Os dados do survey dos alunos corroboram essa anlise, pois indicam que a cada 12 alunos do Rio Grande do Norte, aproximadamente 1 convive
todos os dias em casa com algum que usa maconha.
205
Por outro lado, na escola privada de Curitiba que tem o Proerd os gestores justificam a necessidade
de manuteno do programa em funo dos pais. Sem negligenciar a contribuio preveno, para
eles o programa serviria para que os pais se dessem conta de que os filhos entraram em fase vulnervel
da vida, que a famlia precisa exercer seu papel e no delegar essa responsabilidade para a escola.
Nesse caso o Proerd funcionaria como um apoio para a escola, provocando a participao dos pais nas
questes relacionadas droga. E nessa perspectiva, principalmente, que o Proerd atende ao interesse
da escola.
Quanto aos professores, esse o grupo que tem maior contato com os alunos. A tendncia
que respondam de forma mais eficiente aos problemas relacionados s drogas, com os quais se
deparam no cotidiano escolar, quando os gestores estabelecem parmetros claros que orientem
sua tomada de deciso. Nas unidades em que esses parmetros esto ausentes, os professores
tendem a esperar que o policial professor preencha esse vazio. Nesse sentido, o Proerd atende no
apenas ao interesse dos professores em assumir a conduo dos problemas relacionados droga
com os alunos, mas tambm problemas de outra natureza, relacionados, por exemplo, a lacunas na
atuao dos gestores escolares.
Ficou claro no discurso de alguns gestores e professores que a presena do policial professor
na escola contribui no apenas para a segurana da comunidade escolar, mas, tambm, para o
equilbrio das relaes. Diante do policial professor os alunos tendem a se comportar de forma mais
respeitosa e educada. Sendo assim, a expectativa da escola a de que o policial professor seja capaz
de solucionar problemas que gestores e professores no conseguem resolver. Desse ponto de vista,
o interesse da escola, que tem no Proerd a principal referncia de preveno ao uso de drogas, que
o policial professor minimize o trabalho relativo aos problemas comportamentais dos alunos, no s
os relativos s drogas.
206
de promover a incluso do programa entre as polticas de policiamento e, por consequncia, de
minimizar a rejeio a uma atividade aparentemente estranha ao meio policial.
No policiamento, o PM direciona seu trabalho para atividades mensurveis, por isso busca
realizar prises e apreender armas e drogas. Quando consegue medir seu trabalho por esses
indicadores de desempenho, recebe reconhecimento pelo seu esforo. Caso contrrio, ou seja,
quando deixa de realizar prises e apreender armas e drogas, como se ele no tivesse trabalhado,
pois a quantidade de indicadores que medem o desempenho policial muito reduzida e no
contabiliza a maior parte das tarefas cotidianas. Nesse sentido, muito provvel que o policial de rua
procure prender criminosos mais para atender interesse prprio a saber, obter reconhecimento
do que propriamente para controlar o crime ou aumentar a sensao de segurana pelo pblico,
embora essa possa ser um resultado decorrente.
Na sala de aula no acontece de forma diferente: o policial professor tambm espera pelo
reconhecimento, mas neste caso no existem medidas19. A avaliao de desempenho do policial
professor e da implementao do Proerd na escola tende a se resumir mesma coisa. Na maioria das
vezes, o prprio implementador que a constri. O que fundamenta essa avaliao , principalmente,
a aceitao de sua presena e do programa por parte dos alunos e de outros membros da escola e
tambm da famlia.
Nos grupos focais um dos pontos que mais chamou a ateno foi a satisfao com que os policiais
professores tratavam seu trabalho. Na maior parte das vezes, as narrativas estavam fundadas na crena
de que esse trabalho faz diferena para a criana e por isso que tem tanto valor. Na sala de aula, o
policial professor se expressa de maneira diferente do policial na rua. A atividade de policiamento, em
especial o modelo tradicional, impele o PM a controlar emoes e a assumir postura fria e distante do
pblico em que atua, pois na maior parte das vezes est em situaes de conflito.
Na sala de aula o policial professor est livre de barreiras emocionais e se sente confortvel
em ser abraado pelos alunos, brincar e rir de forma descontrada. A prpria metodologia do Proerd
contribui para criar ambiente ldico. Em suas narrativas, os policiais professores no tm receio de
contar sobre as emoes que a relao com os alunos provoca, tampouco de dizer que choram nas
19
No identificamos critrios objetivos fixados para avaliar o desempenho do policial professor. Na maior parte das vezes o programa tende a ser
avaliado pelo nmero de escolas e alunos atendidos.
207
formaturas. Na verdade, um ambiente sem censuras em que ele fica vontade para deixar vir
tona seu lado humano.
O policial professor tem conscincia de que conquistou um lugar raro na organizao policial,
onde o pblico o respeita e o valoriza, onde pode agir com naturalidade e, principalmente, encontrar
o prazer no trabalho. natural que queira se manter nesse lugar e lutar pela manuteno dessas
conquistas. O maior problema que enfrenta a resistncia interna, manifestada por policiais de todos
os nveis hierrquicos. A resistncia tende a ceder quando os filhos dos pais policiais participam do
Proerd. Essa a mesma reao da famlia, de maneira geral que, mesmo diante da insatisfao com
a polcia, aceita e elogia o programa porque ele o ajuda a proteger seu filho de um grave problema:
as drogas.
O policial professor investe na formao e busca estar atualizado sobre o tema para responder s
constantes indagaes feitas pelos alunos bem informados. Mesmo que a capacitao oferecida pela
coordenao do programa no atenda a todas as necessidades, ele tende a no reclamar. Igualmente,
mesmo que a metodologia e o material didtico no ofeream o suporte de que precisa, ele tende
a no criticar. Os policiais professores formam um grupo coeso em torno da ideia de que o Proerd
um modelo exemplar e deve ser mantido e expandido, donde decorre a reao constante de se
destacar os pontos positivos do programa. Apenas ressentem-se de determinados comportamentos
dos alunos que se desviam da conduta carinhosa e respeitosa que esperam encontrar, assim como
da falta de viaturas para locomoo at as escolas, o que demonstra a deficincia da organizao
policial em apoiar o programa.
Por maior que seja o esforo, muito pouco provvel encontrar policiais que desenvolvam
outros tipos de atividade defendendo seu trabalho ou com disposio para investir no preparo
profissional, como os policiais professores do Proerd. Por um lado, louvvel que as polcias militares
possam ter em seus quadros profissionais com esse nvel de satisfao e preparo. Mas, por outro,
qual o retorno que a organizao policial tem tido com esse trabalho?
A resposta desejvel seria que a PM, por meio do Proerd, estaria ajudando a prevenir o
uso de drogas pelos alunos e, por consequncia, essa aproximao estaria melhorando a imagem
da polcia. Como discurso, essa resposta est presente na agenda da corporao e at mesmo do
governo estadual; mas se trata de hiptese, uma vez que no foi testada empiricamente, ou seja,
no h provas de que isso esteja ocorrendo de fato. Sobre as evidncias do efeito do programa na
preveno ao uso de drogas, j discutimos anteriormente. Vejamos ento a contribuio do Proerd
para a imagem da polcia.
Os dados coletados pelo questionrio na internet indicam que, mesmo que em pequena
frequncia, a imagem da PM foi indicada como objetivo do Proerd, em pergunta aberta, por parcela
dos policiais professores. Alm disso, como destacado anteriormente, esse propsito tambm est
presente em grande parte dos documentos que regulam o programa nos estados. Portanto, em
alguma medida possvel inferir que o Proerd um meio que tem sido intencionalmente empregado
para melhorar a imagem da PM.
208
As entrevistas e os grupos focais com gestores das escolas, professores e alunos revelam
que, de maneira geral, o policial professor muito bem avaliado, mas que essa referncia positiva
no transferida para a organizao policial. Todos os informantes classificam como importante a
experincia de conhecer um policial dedicado e com bons predicados profissionais e pessoais e de
saber que existe esse tipo de profissional na Polcia Militar. No entanto, essa referncia funciona
como uma parte no representativa do todo. Diante dessa lgica, o Proerd cria boa imagem apenas
dos policiais professores.
desejvel que o policial professor encontre satisfao em seu trabalho; contudo, diante
da ausncia de evidncias do impacto do programa e de critrios objetivos de avaliao do seu
trabalho, o risco o Proerd beneficiar apenas o policial professor, no alcanando nem o propsito
de prevenir o uso de drogas, nem o de melhorar a imagem da polcia.
8 CONSIDERAES FINAIS
Os grupos envolvidos no Proerd polcia, escola e famlia assumem o interesse de ajudar as
crianas e os adolescentes a se manterem longe das drogas. No entanto, evidncias sugerem que o
programa no tem alcanado o objetivo de beneficiar os alunos, prevenindo o uso de drogas. Por um
lado, a falta de eficincia do programa pode estar associada baixa capacidade das polcias militares
em implementar os currculos existentes para todas as turmas. Por outro, por mais bem feita que
seja a implementao, o Proerd por si s no d conta de enfrentar sozinho esse problema. Contudo,
qualquer que seja o resultado recomendvel que o programa seja avaliado, para que os tomadores
de deciso possam escolher o rumo da poltica.
A anlise sugere que o Proerd, como poltica de preveno ao uso de drogas, pode no estar
beneficiando os alunos no sentido de os manterem longe das drogas, mas tem atendido aos interesses
dos atores-chave. A famlia e a escola reconhecem que tm ampla responsabilidade nesse processo
de preveno ao uso de drogas e entendem que a polcia um parceiro que apoia esse processo.
Portanto, no exigem comprovao de resultados e, de maneira geral, aceitam o programa porque
os ajuda a enfrentar um grave problema. Nas situaes em que a famlia e a escola no assumem
seu papel, o Proerd representa a principal referncia para a criana e o adolescente em assunto de
preveno ao uso de drogas. Trata-se assim, reitere-se, da ocupao de um espao vazio no que
tange preveno das drogas.
Em razo da relevncia do tema e dos investimentos pblicos que tm sido feitos ao longo
dos ltimos anos, recomendvel que esses pontos obscuros da poltica sejam tratados. Sendo
assim, entendemos que a construo de um modelo e de um marco lgico do Proerd, em mbito
209
nacional, poder contribuir para o aperfeioamento da poltica.
Tal processo poderia ser fomentado pela Senasp em dilogo com a Cmara Tcnica do Proerd,
no mbito do Conselho Nacional dos Comandantes-Gerais de Polcia Militar e Bombeiros Militares.
No entanto, sugerimos que envolva no apenas os comandantes-gerais e os coordenadores
estaduais dos estados, mas tambm os representantes de professores, diretores e alunos de escolas
beneficiadas pelo programa, alm de especialistas no tema das drogas e profissionais de outras
reas, tais como sade, educao e assistncia social.
210
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213
7
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
EDUCAO A DISTNCIA EM SEGURANA PBLICA
NO BRASIL:
UM ESTUDO SOBRE OS EFEITOS REDE EAD-SENASP
NA TRAJETRIA DOS SEUS DISCENTES
Hayde Caruso2
Juliana Silva3
Rodrigo Suassuna4
Cludio Dantas5
Elizabete Albernaz6
Marcelle Figueira7
Luciana Melo8
Raissa Menezes9
Yuri de Moraes10
RESUMO
1
A pesquisa teve coordenao geral da Profa. Dra. Hayde Caruso (UnB). Os coordenadores de rea foram Juliana Silva e Rodrigo Suassuna (UCB)
e integraram a equipe de pesquisadores: Cludio Dantas (IPEA); Elizabete Albernaz (UFF); Marcelle Figueira (UCB/UnB); Luciana Melo (UnB);
Raissa Menezes (UnB); Yuri de Moraes (UFG), alm das colaboradoras Jheniffer Cardoso e Keroline Santos (UCB)
2
Doutora em Antropologia pela UFF, professora do Departamento de Sociologia da UnB, pesquisadora do Ncleo de Estudos Sobre Violncia e
Segurana Pblica(NEVIS) e do Instituto de Estudos Comparados em Administrao Institucional de Conflitos (INeAC)
3
Psicloga, doutoranda em Psicologia pela UFRJ, Professora da UCB e Capit da PMERJ.
4
Socilogo, doutor em Sociologia pela UnB, Pesquisador do NEVIS e Professor da UCB.
5
Socilogo, mestre em Sociologia pela UnB, Pesquisador do NEVIS.
6
Antroploga, Mestre em Antropologia Social pelo Museu Nacional/UFRJ e Doutoranda em Antropologia pela UFF.
7
Gegrafa, Mestre em Engenharia Cartogrfica pelo Instituto Militar de Engenharia-IME, Pesquisadora do NEVIS e Professora da UCB.
8
Sociloga, mestre em sociologia pela UnB.
9
Antroploga, mestre em Sociologia pela UnB.
10
Jornalista, Consultor Independente, ps-graduando em Arte, Educao Intermeditica Digital pela UFG.
215
ABSTRACT
This executive summary presents the main thoughts and results obtained through the research named
"Results evaluation of the National Distance Learning Network of National Public Security Secretariat upon
students' career". The guiding questions of this document refers to: a) effects of the Network upon students'
career and everyday life; b) impact of the Network's courses upon public security institutions; c) identifying
stakeholders that are accountable for the use of the Network in public security institutions; d) the use of
acquired knowledge by students in institutional settings. To achieve such goals, different methodological
strategies were combined. Under quantitative research, data of national scope was collected from a sample
of students by means of online survey application, through a link available in the Network domain. Under
qualitative research, visit on-the-spot were endeavored in five federated states, in Federal District and in
three counties within visited states.
216
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Lista de tabelas
Tabela 1 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..............................227
Tabela 2 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..................................................228
Tabela 3 - Mudana de opinio aps a entrada na Rede EAD-SENASP, por quantidade de cursos realizados (N=8794)...........................229
Tabela 4 - Os conhecimentos so requisitados? e avaliao do aumento da capacidade de resposta a demandas, como percentual da
escala de quantidade de cursos realizados.................................................................................................................................................. 230
Tabela 5 - Quanto do que voc aprendeu ajuda no seu trabalho dirio?, por quantidade de cursos (N=8794).....................................231
Tabela 6 - Valorizao/ promoo em decorrncia de cursos da Rede-EAD, por profisso (N=8794)........................................................232
Tabela 7 - Formas de valorizao, por categoria profissional (percentual do total da categoria)...............................................................232
Tabela 8 - Percepo da valorizao profissional, como percentual da categoria profissional (N=8794)...................................................235
Tabela 9 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, como percentual da categoria profissional (N=8794).....................236
Tabela 10 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, como percentual da categoria profissional (N=8794).......................................237
Tabela 11 - Avaliao da capacidade de transmitir conhecimentos aprendidos, como percentual da categoria profissional (N=8794)... 238
Tabela 12 - Seu trabalho permite a aplicao dos conhecimentos adquiridos nos cursos? como percentual da categoria profissional
(N=8794)............................................................................................................................................................................................... 238
Tabela 13 - Continuou estudando em outras iniciativas?, por nvel de escolaridade (N=8794)..............................................................239
Tabela 14 - Os conhecimentos so requisitados pela populao civil?, por nvel de escolaridade (N=8794)..........................................241
Lista de graficos
Grfico 1- Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..............................227
Grfico 2 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, por quantidade de cursos realizados (N=8794).................................................228
Grfico 3 - Mudana de opinio aps a entrada na Rede EAD-SENASP, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..........................229
Grfico 4 - Os conhecimentos so requisitados? e avaliao do aumento da capacidade de resposta a demandas, como percentual da
escala de quantidade de cursos realizados.................................................................................................................................................. 230
Grfico 5 - Quanto do que voc aprendeu ajuda no seu trabalho dirio?, por percentual da escala de quantidade de cursos.............231
Grfico 6 - Praas policiais militares que receberam algum tipo de valorizao/ promoo em decorrncia do curso EAD-SENASP, como
percentual do posto ou graduao............................................................................................................................................................... 234
Grfico 7 - Oficiais da polcia militar que receberam algum tipo de valorizao/promoo em decorrncia do curso EAD-SENASP, como
percentual do posto ou graduao............................................................................................................................................................... 234
Grfico 8 - "Os conhecimentos adquiridos no curso so requisitados pela populao civil", como percentual de cada nvel de
escolaridade, excludo o nvel fundamental incompleto. (N=8794)............................................................................................................ 241
Grfico 9 - Seu trabalho permite a aplicao dos conhecimentos adquiridos nos cursos?, por nvel de escolaridade (N=8794)...........242
Lista de graficos
Mapa 1 - Continuou estudando em outras iniciativas?............................................................................................................................ 240
Mapa 2 - Escolaridade de entrada na instituio por unidade federativa................................................................................................... 243
Mapa 3 - Escolaridade atual na instituio por unidade federativa............................................................................................................244
217
1 INTRODUO
Este documento organizado como sumrio executivo apresenta as principais reflexes e
resultados obtidos atravs da pesquisa intitulada Avaliao dos resultados da Rede Nacional de
Educao Distncia da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (REDE EAD-SENASP) na trajetria
profissional de seus discentes em cinco Estados e trs municpios brasileiros, realizada no mbito do
Edital do Projeto Pensando a Segurana Pblica n 3, da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do
Ministrio da Justia (SENASP/MJ).
PARTE I
2 ESTRATGIAS METODOLGICAS
Para a concretizao dos objetivos desta pesquisa, foram combinadas diferentes estratgias
metodolgicas11. A pesquisa consistiu num estudo emprico com articulao de diferentes
11
Foram construdos quatro instrumentos para esta pesquisa, a saber: (a) questionrio fechado online, destinado aos alunos egressos da Rede
EAD; (b) roteiro de entrevista de grupo focal, conduzido presencialmente com um grupo selecionado de egressos dos cursos da rede; (c) roteiro
de entrevista semiestruturada presencial com tutores mster, responsveis pela gesto local da Rede EAD em cada estado; e (d) roteiro de
entrevista semiestruturada presencial com gestores da rea de ensino das organizaes de segurana pblica, como diretores das academias
de polcia, diretores dos centros de formao e ocupantes de cargos-chave nas sees de formao das secretarias estaduais e municipais de
segurana pblica.
218
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
metodologias para dar conta de diversas dimenses do objeto analisado, quais sejam: metodologia
exploratria e compreensiva acerca da trajetria profissional dos discentes dos cursos da Rede EAD-
SENASP.
Para a pesquisa qualitativa, foram realizadas visitas in loco13 em 05 (cinco) Estados e o Distrito
Federal, a saber: Rio de Janeiro; Rio Grande do Sul; Pernambuco, Acre, Gois e Distrito Federal. No
tocante aos Municpios, em razo do exguo tempo destinado pesquisa e por ter sido realizada
no ano da Copa do Mundo no Brasil, optou-se por selecionar aqueles que estivessem contidos nos
Estados acima listados. A saber: 1) Rio de Janeiro; 2) Porto Alegre e 3) Recife.
Por fim, tambm em cada localidade escolhida, foi realizado um grupo focal com egressos dos
cursos oferecidos, a fim de identificar, nas falas dos profissionais da segurana pblica, sua avaliao
acerca da experincia de aperfeioamento a partir de sua participao no curso da Rede EAD-SENASP.
Buscou-se, nestes grupos, observar a trajetria dos profissionais contemplados, focalizando desde
suas motivaes para realizar o curso; sua participao como discentes; seus interesses acadmicos
e tcnico- profissionais; dificuldades enfrentadas; habilidades desenvolvidas; compreendendo
como tais processos de ensino e aprendizagem resultaram (ou no) em desdobramentos prticos e
aplicveis ao seu campo de atuao profissional e como tal investimento tem sido visto, reconhecido
e valorizado por si mesmos, seus pares e superiores.
1. Abrangncia geogrfica: Cada regio do pas foi representada nesta pesquisa por, pelo
menos, 01 (um) estado, contemplando as 05 (cinco) regies do pas;
2. Adeso dos profissionais de segurana pblica Rede: Seleo de Estados onde se observa
maior ou menor adeso dos profissionais aos cursos oferecidos, evidenciada pelo nmero de
matrculas durante todo o perodo de vigncia da Rede. A hiptese era que Estados como Rio
de Janeiro e Rio Grande do Sul, prioritariamente, tinham grande quantidade de profissionais na
Rede em razo da relao desta participao com o pagamento de Bolsa Formao durante o
2 Governo Lula. Entretanto, esta constatao poderia no se traduzir em efetiva participao
institucional destes Estados na Rede. O que se quis compreender foram os distintos tipos de
participao (seja ela institucional ou individual) e por quais razes.
12
A aplicao do survey da pesquisa foi precedida por um teste aplicado entre os dias 11 e 14 de julho a 25 respondentes das redes profissionais dos
integrantes da equipe de pesquisa e que haviam realizado cursos da Rede-EAD. Foram colhidos comentrios desses respondentes, no sentido
de aperfeioar o questionrio que seria utilizado no survey. Os questionrios propriamente comearam a ser enviados no dia 15 de julho de
2014 a todos os participantes cadastrados na Rede EAD, ficando disponveis para resposta at o dia 21 de julho, ou seja, um perodo de sete
dias. As respostas foram ofertadas por 8842 participantes da Rede EAD, dos quais 8794 (99,4%) concordaram com o termo de consentimento,
constituindo a amostra do questionrio. O ltimo questionrio foi respondido s 17h06 do dia 18 de julho.
13
O trabalho de campo foi realizado entre os meses de junho a outubro de 2014, perfazendo visitas presenciais em todos os locais selecionados.
Ao todo, foram realizadas 32 (trinta e duas) atividades de coleta de dados, dentre entrevistas e grupos focais.
14
Categoria utilizada pela Rede EAD para definir os atores que atuam como pontos focais nos Estados e Municpios.
219
3. Focalizao no Distrito Federal: Por ser a unidade da federao em que os pesquisadores
institucionalmente se localizam (Universidade de Braslia e Universidade Catlica de
Braslia); onde igualmente se localiza a sede da SENASP, bem como a sede da Polcia
Federal e Polcia Rodoviria Federal. Ademais, incluir o Distrito Federal permitiu analisar
a participao das polcias distritais (militar e civil) na prpria Rede EAD-SENASP uma vez
que nunca foram contempladas no Bolsa Formao e, mesmo assim, ao longo do tempo
se mantiveram participando ativamente com nmero expressivo de seus profissionais
nos cursos EAD.
Kant de Lima (2006) em um de seus importantes artigos sobre o tema da formao policial
problematiza a reiterada afirmao de que o mau desempenho dos policiais decorre de m formao
ou se possvel pensar, sem desconsiderar a primeira afirmao, que em vrias situaes a formao
policial se d a partir de parmetros, pressupostos e, sobretudo uma ideologia que no aquela
necessria e exigida dos agentes policiais no Estado Democrtico de Direito.
Explicando de outro modo, o que se est em jogo que as polcias brasileiras, ainda hoje,
permanecem sendo formadas para um outro fim que no a garantia de direitos e deveres numa ordem
democrtica. A despeito de vrias mudanas importantes alcanadas nos ltimos anos, persiste
ainda em termos de cultura institucional a ideia de forjar policiais para o combate e guerra contra
o crime perseguindo ideologicamente um inimigo a ser eliminado. (ZAVERUCHA, 2000; KANT DE
LIMA, 2006; MUNIZ, 2001; PONCIONI, 2007).
Todavia, inegvel que os diversos estudos feitos, at o momento, dando conta desta dualidade
na formao (ser militar e ser policial) ou o que Muniz (2001) chama de crise de identidade das
polcias brasileiras tem efeitos concretos nas mudanas que paulatinamente ocorrem nas polcias15.
H reminiscncias, mas tambm h mudanas profundas em vrias academias e escolas de polcia
pelo Brasil.
15
O argumento aqui trabalhado aplica-se igualmente s policiais civis uma vez que ideologicamente tambm so orientadas pelo o que os autores
chamam de paradigma militarista (ZAVERUCHA: 2000; SILVA:2003; PONCIONI:2007 entre outros)
220
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
A Rede EAD-SENASP em sua interface com as distintas realidades policiais brasileiras lida
diariamente com essa dualidade, ora tensionada por aqueles que querem ver presente na oferta de
cursos contedos que so mais operacionais e, portanto, mais afeitos ao verdadeiro trabalho de
polcia, ora por aqueles que querem que a oferta seja mais plural abarcando contedos considerados
mais humansticos e que, segundo tais interlocutores, mudariam a cabea dos policiais sobre o
seu trabalho.
Interessante notar que a Rede EAD-SENASP promove ambos os contedos de acordo com as
orientaes propostas na Matriz Curricular Nacional16, ofertando para o conjunto dos profissionais
da segurana pblica a mesma malha curricular. Logo, a disponibilizao simultnea deste acervo
de possibilidades para a qualificao continuada j causa mesmo que, indiretamente, um repensar
dos modelos e paradigmas, at ento vigentes, uma vez que seja por acesso individual a Rede ou
por adeso institucional, os profissionais de segurana pblica se veem desafiados ideologicamente
a repensar valores, at ento, naturalizados no interior de suas corporaes sobre os desafios da
segurana pblica na contemporaneidade.
Integrao do ensino policial, civil e militar, respeitadas as particularidades de cada organizao policial a
fim de articular os contedos programticos com uma metodologia que favorea o dilogo e a reflexo
crtica sobre a atividade policial. (PONCIONI, 2007:28).
J em relao interdisciplinaridade esse tem sido o mote das duas redes supracitadas uma vez que
buscam materializar na construo de seus contedos programticos a perspectiva inter e transdisciplinar
postulada pela Matriz Curricular Nacional. O desafio est em compreender se efetivamente tal dimenso
tem sido incorporada pelas distintas academias e escolas de formao pelo pas.
16
Matriz Curricular Nacional para Formao dos Profissionais de Segurana Pblica. Revista e ampliada em 2014. Ver completa em www.mj.gov.br
17
Ver estudo publicado sobre a RENAESP em PINTO, Nalayne; CARUSO, Hayde; PATRICIO, Luciane (2014)
221
Um dos temas caros no debate sobre segurana pblica no Brasil refere-se integrao das
polcias. No tocante educao dos profissionais deste campo, h tentativas isoladas em alguns
estados para a criao de academias integradas e/ou de cursos nesta perspectiva. Ao colocar luz
sobre o tema tratado nesta pesquisa, observamos que em termos concretos, possvel afirmar
que a Rede EAD-SENASP cumpre o objetivo da qualificao integrada quando possui turmas mistas
formadas por profissionais de distintas instituies e nveis hierrquicos. Para alm da pluralidade de
atores numa sala virtual de aprendizagem, o que est em jogo justamente a metodologia proposta
uma vez que tanto a Rede EAD-SENASP quanto a RENAESP possuem grande potencial metodolgico
de garantir um espao amplo para o dilogo e a reflexo crtica dos discentes e docentes18.
18
No estudo citado na nota anterior trabalhada detalhadamente a questo da metodologia dialgica e reflexiva como o diferencial na
qualificao dos profissionais de segurana pblica.
222
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
cooperativos e solidrios. A aprendizagem integra os processos interativos e intersubjetivos, que no
se encerram em aes de transmisso, transferncia e memorizao, mas constituem:
[...] vivo intercmbio de informaes, conhecimentos e aprendizagem, um intercmbio de
energia, matria, informao e vida, processos esses complexamente entretecidos no ambiente
da sala de aula ou no prprio cotidiano da vida. (DA SILVA, MACHADO & SPNDOLA, 2012, 12)
Um ponto de destaque desta pesquisa diz respeito aos efeitos dos cursos da Rede EAD-
SENASP nas trajetrias profissionais e pessoais dos operadores da segurana pblica. Quanto a essa
questo, Da Silva, Machado & Mariz (2012) sublinham a importncia do processo educacional como
mobilizador de aprendizagem que possa constituir ferramentas, possibilitando ao estudante fazer
uso dos conhecimentos adquiridos nas mais variadas circunstncias e no apenas em determinados
momentos de sala de aula. Tal pensamento desenvolve-se na esteira de Demo (2010) ao afirmar
a funo central da educao em promover a transformao subjetiva por meio do encontro e
apropriao do conhecimento numa dinmica que s se realiza por excelncia coletivamente.
Cordeiro & Botafogo (2003) destacam que a EAD, utilizando o ambiente virtual de aprendizagem
(AVA), tem em seu favor a possibilidade de deslocamento das clssicas dimenses tempo-espao. A
partir de interaes sncronas em que os participantes interagem no AVA ao mesmo tempo ou
assncronas em que as interaes no necessitam da simultaneidade temporal a EAD proporciona
um espao de interao e construo coletiva do conhecimento, seja numa interao entre sujeitos
e sujeitos, seja entre sujeitos e mquinas programas.
Trazendo esse debate para a visada que esta pesquisa tem sobre a Rede EAD-SENASP, vale
ressaltar que, por diferena a outras instituies que tambm atuam em EAD, a SENASP baseia
seu modelo pedaggico na leitura e produo textual. O contedo dos cursos apresentado em
hipertexto e as produes dos estudantes salvo raros casos como o curso de LIBRAS consiste na
elaborao de postagens textuais. Observa-se aqui a confiana no modelo pedaggico da construo
da aprendizagem mediada pela linguagem escrita.
No cenrio da Rede EAD-SENASP, temos razes para acreditar que tal interao constitua
sua riqueza e desafio. A diversidade dos estudantes, de instituies e contexto profissionais que ali
se apresentam, a caracterizam como lugar privilegiado para o encontro e debate profcuo sobre a
segurana pblica brasileira. Resta, portanto, imprescindvel investigar o lugar que a interao tem,
se que tem lugar, na Rede EAD-SENASP, buscando compreender a forma como a interao sujeito-
sujeito e sujeito-mquina afetam tanto a trajetria do profissional de segurana pblica, quanto de
suas instituies.
223
5 IMPLICAES DA REDE COMO FORMA SOCIAL PARA AS
PRTICAS EM SEGURANA PBLICA
Para avaliar a Rede EAD-SENASP, faz-se necessrio compreender as implicaes da rede como
forma social para as prticas em segurana pblica no Brasil. Redes so definidas da seguinte forma:
Tal definio afirma que as redes esto entre as formas mais flexveis de agrupamentos
sociais, de maneira que ela se adapta s caractersticas concretas das prticas sociais. A rede seria
a forma social dominante na era da globalizao. Sua flexibilidade diferencia essas formas sociais
das formaes comunitrias de carter pr-moderno e das organizaes formais que caracterizam a
fases iniciais da modernidade. Nestas, h um esforo de adaptao do indivduo aos grupos, ao passo
que as redes so vnculos flexveis porque esto desprovidos de um contedo a priori.
Outra caracterstica sociologicamente distintiva da rede que esta forma social rene entes
em funo de suas diferenas, ao contrrio do que ocorre com as organizaes formais, que cria
solidariedade em funo de objetivos comuns, e em bvia contraposio s comunidades. Por isso,
as redes so as formas sociais que do conta da complexidade da relao Estado-sociedade na fase
histrica atual. Nessa relao, a diversidade vem tanto das demandas do cidado, como dos prprios
servios ofertados pelas organizaes estatais. Prova disso que uma mesma rede, como a Rede
EAD-SENASP, pode interligar no apenas indivduos, mas organizaes estatais e no estatais de
diversos nveis e tamanhos, como as instituies de segurana pblica, as organizaes de direitos
humanos, as universidades, o parassindicalismo policial encontrado na internet, entre outros atores.
Essas redes, contudo, no prescindem do espao fsico para sua existncia. Castells (2001)
define o espao como o suporte material indissocivel das interaes sociais, distinguindo-o em dois
tipos: (a) espao de lugares e (b) espao de fluxos. Os espaos de lugares so aqueles que oferecem
o suporte material para a convivncia em proximidade fsica. J os espaos de fluxos seriam aqueles
que abrigam interaes fisicamente desarticuladas, o que facilitado pelas novas tecnologias de
informao e comunicao:
Por fluxos, entendo as sequncias intencionais, repetitivas e programveis de intercmbio
e interao entre posies fisicamente desarticuladas, mantidas por atores sociais nas
estruturas econmicas, poltica e simblica da sociedade. [...]
224
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Compreendendo a forma e o substrato fsico das interaes dentro da Rede EAD-SENASP
(respectivamente, a rede e os fluxos), deve-se entender como, sendo um programa de qualificao
continuada dos profissionais de segurana pblica, a Rede lida com questes tpicas do trabalho
na era da globalizao. Sobre o tema, Castells enumera algumas consequncias da dominncia
das redes para o trabalho, das quais podem ser enfatizadas (a) a maior interdependncia entre as
diversas ocupaes, dada a complexidade das tarefas; (b) a predominncia da produo flexvel de
bens e servios, adaptada a mercados altamente competitivos; e (c) a individualizao do trabalho,
que cada vez menos dependente das organizaes.
PARTE II
6 A REDE EAD-SENASP E SEUS DISCENTES: o que dizem os
nmeros?
Este tpico destina-se a apresentar os principais resultados obtidos a partir da aplicao do survey
junto aos discentes da Rede EAD-SENASP que voluntariamente responderam o instrumento.
Do universo de participantes da Rede (mais de 600 mil CPFs cadastrados), obtivemos 8794
respondentes21. Portanto, foi realizada uma amostragem de convenincia, baseada na adeso espontnea
dos egressos da Rede-EAD. Embora o conjunto amostral no seja representativo do universo de discentes,
o survey traz informaes que extrapolam o contexto local da pesquisa qualitativa realizada em nove
unidades da federao.
Cabe registrar alguns vieses que hipoteticamente podem fazer parte das informaes em
razo da utilizao de uma amostragem no probabilstica. Primeiro, a amostra composta por
20
Um dos objetivos da Rede EAD-SENASP Favorecer o dilogo social entre as diversas instituies que compem o sistema de Segurana
Pblica, meta que altamente dependente da atuao dessas mesmas instituies.
21
Os 8794 respondentes representam 1,4% dos 617.650 alunos e ex-alunos cadastrados na Rede-EAD. Ao longo deste documento ser usado a
letra N em maisculo que significa nmero natural representando o nmero total de observaes consideradas no grfico ou tabela. Aparecer
sempre (N= )
225
aqueles que preencheram o questionrio no espao de uma semana destinado a tal fim. Tais
indivduos so supostamente aqueles que so conectados em tempo real internet, e no os
que, tendo pouco acesso, podem no ter tomado conhecimento do questionrio em tempo hbil.
Segundo, o questionrio foi enviado a endereos de e-mail cadastrados na Rede EAD-SENASP. Esto
naturalmente excludos aqueles que no atualizaram seus endereos junto rede, por no terem
contato com ela h certo tempo. Ainda outros vieses podem existir que inviabilizariam inferncias
sobre o universo de egressos, mas que no impedem que se tenha uma amostra diversificada, de
tamanho considervel e que fornea uma srie de informaes relevantes sobre um contexto mais
amplo que os nove locais da pesquisa qualitativa.
a. Quais os efeitos/ impactos da Rede EAD na trajetria profissional e no cotidiano dos seus
discentes?
b. Qual o impacto dos cursos EAD para as instituies de segurana pblica?
c. Como so aproveitados os conhecimentos adquiridos pelos discentes em suas instituies?
O perfil dos respondentes que compuseram a amostra pode ser resumido pela enumerao
de suas caractersticas predominantes: trata-se em geral de homens (85%), brancos (48%) e pardos
(41%), policiais militares (39%), que exercem funes de execuo e operao (73%) em estados da
regio sudeste (41%), possuindo escolaridade de nvel superior completo ou acima (61%), cadastrado
como aluno ou egresso da Rede EAD-SENASP e tendo realizado entre 2 e 10 cursos na Rede (60%).
22 As correlaes que dizem respeito quantidade de cursos realizados no podem ser interpretadas como impacto dos cursos, uma vez que no
se sabe o sentido da causalidade. Por exemplo, no se sabe se o maior nmero de cursos faz o discente se sentir mais preparado ou se o fato de
se sentir preparado com os primeiros cursos o impele a fazer mais cursos. Pode ainda haver uma terceira varivel como, por exemplo, a poltica
de formao de sua corporao, que o incentiva a estudar a Rede EAD da mesma forma que o oferece um melhor preparo. Neste sumrio, todas
as correlaes com a quantidade de cursos e com antiguidade na rede so tidas como indcios de um possvel impacto dos cursos.
23 Por outro lado, a frequncia de respostas tenho apenas um conhecimento diferente diminui quanto maior a quantidade de cursos realizados,
proporo aproximada de 3,3% por progresso na escala utilizada na pesquisa.
226
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Tabela 1 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
35. Como voc avalia seus 18. Desde que ingressou na rede EAD, quantos cursos realizou?
conhecimentos profissionais aps Apenas 1 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 Mais de 15
a realizao dos cursos? Total
curso cursos cursos Cursos cursos
Mais preparado para o servio do 703 1964 1940 1101 1024 6732
que aqueles que no realizaram os 70,20% 71,90% 76,30% 81,10% 88,40% 76,60%
cursos da Rede EAD
Mesmo aps a realizao dos cursos, 21 53 36 15 5 130
continuo com as mesmas dificulda- 2,10% 1,90% 1,40% 1,10% 0,40% 1,50%
des
No h nenhuma diferena entre 43 70 40 18 8 179
meus conhecimentos profissionais e 4,30% 2,60% 1,60% 1,30% 0,70% 2,00%
os daqueles que no fizeram os cursos
No tenho mais nem menos conhe- 232 642 527 221 122 1744
cimento, apenas um conhecimento 23,20% 23,50% 20,70% 16,30% 10,50% 19,80%
diferente
Pior do que daqueles que no fize- 3 3 1 2 0 9
ram os cursos 0,30% 0,10% 0,00% 0,10% 0,00% 0,10%
1002 2732 2544 1357 1159 8794
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia da Secretaria Nacional de Segurana Pblica. (2014)
Grfico 124 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
Consideram-se "mais preparados", como percentual de cada escala
de quantidade de cursos (N=8794)
100.0%
y = 0.0456x + 0.639
R = 0.9546
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
1 2-5 5-10 10-15 15+
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica. (2014)
A percepo do impacto dos cursos pode ser indicada ainda pelas respostas questo: 36.
Como voc v sua atuao prtica como profissional de segurana pblica aps a realizao dos
cursos?. Na correlao com o nmero de cursos realizados, observa-se que h um padro em que
24 Neste grfico e nos demais aparece o smbolo R que significa coeficiente de determinao, uma medida de ajustamento de um modelo
estatstico linear generalizado, como a Regresso linear, em relao aos valores observados. O R varia entre 0 e 1, indicando, em percentagem,
o quanto o modelo consegue explicar os valores observados. Quanto maior o R, mais explicativo o modelo, melhor ele se ajusta amostra.
J o Y a altura da reta que representa a quantidade de respondentes em cada ano, quantidade de cursos ou qualquer que seja varivel X
trabalhada.
227
quanto mais cursos realizam, mais se sentem preparados, pois, conforme a tabela 2, os que fizeram
apenas um curso foram os que menos elegeram a resposta mais positiva nessa questo, com 70,1%,
ao passo que os que fizeram mais de 15 cursos, foram os que mais elegeram que se sentem mais
preparados para o servio do que aqueles que no realizaram, com 86,6% (N=1004). O padro pode
ser observado no grfico 2, que aponta um coeficiente de crescimento linear de 4,3% no percentual
de respostas medida em que se progride na escala de quantidade de cursos.
Tabela 2 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
36. Como voc v a situao 18. Desde que ingressou na rede EAD, quantos cursos realizou?
prtica como profissional
Apenas 1 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 Mais de 15
de segurana pblica aps a Total
curso cursos cursos Cursos cursos
realizao dos cursos?
Mais preparado para o servio do 702 1931 1914 1100 1004 6651
que aqueles que no realizaram os 70,10% 70,70% 75,20% 81,10% 86,60% 75,60%
cursos da Rede EAD
Mesmo aps a realizao dos 25 59 51 17 14 166
cursos, continuo com as mesmas 2,50% 2,20% 2,00% 1,30% 1,20% 1,90%
dificuldades
No h nenhuma diferena entre 54 81 55 30 10 230
meus conhecimentos profissionais e 5,40% 3,00% 2,20% 2,20% 0,90% 2,60%
os daqueles que no fizeram os cursos
No tenho mais nem menos conhe- 221 656 522 210 130 1739
cimento, apenas um conhecimento 22,10% 24,00% 20,50% 15,50% 11,20% 19,80%
diferente
Pior do que daqueles que no 0 5 2 0 1 8
fizeram os cursos 0,00% 0,20% 0,10% 0,00% 0,10% 0,10%
1002 2732 2544 1357 1159 8794
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica. (2014)
Grfico 2 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
Percebem-se "mais preparados para o servio" aps o curso, como
percentual de cada escala de quantidade de cursos (N=8794)
100.0%
90.0%
y = 0.0434x + 0.6372
R = 0.9457
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
1 2-5 5-10 10-15 15+
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
Perguntados se o ingresso na rede EAD mudou a opinio dos respondentes com relao s
suas prticas profissionais, observa-se uma correlao de quanto mais cursos realizam, mais mudam
228
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
de opinio com relao s suas prticas profissionais, pois os respondentes que afirmaram terem
realizado apenas um curso, responderam afirmativamente a essa questo em 64,5% dos casos, e
os que declararam ter feito mais de 15 cursos, responderam que mudaram de opinio em 81% dos
casos, conforme consta na tabela 3. J o grfico 3 aponta que uma progresso linear na escala de
cursos equivale a um aumento aproximado de 4,2% nas respostas afirmativas questo.
Tabela 3 - Mudana de opinio aps a entrada na Rede EAD-SENASP, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
38. Aps ingressar nos 18. Desde que ingressou na rede EAD, quantos cursos realizou?
cursos da Rede EAD, voc
mudou sua opinio a respeito Apenas 1 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 Mais de 15
de sua prtica profissional? curso cursos cursos Cursos cursos Total
356 938 801 342 220 2657
No
35,50% 34,30% 31,50% 25,20% 19,00% 30,20%
646 1764 1743 1015 939 6137
Sim
64,50% 65,70% 68,50% 74,80% 81,00% 69,80%
1002 2732 2544 1357 1159 8794
Total
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
Mudaram de opinio a respeito da prtica profissional aps
ingressarem na Rede EAD-SENASP, como percentual de cada escala
Grfico 3 - Mudana de opinio aps a entrada na Rede EAD-SENASP, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
de quantidade de cursos (N=8794)
90.0%
85.0%
y = 0.0421x + 0.5827
80.0% R = 0.9281
75.0%
70.0%
65.0%
60.0%
1 2-5 5-10 10-15 15+
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
Deve ser ressaltada a relao positiva entre aumento da capacidade de responder s demandas
da populao e o nmero de cursos realizados: conforme mais cursos os respondentes realizam, mais
so capazes de atender ao volume das demandas da populao, pois os que fizeram apenas um
curso, responderam positivamente a essa questo em 68,1% dos casos e os que realizaram mais de
15 cursos responderam "sim" em 87,5% dos casos.
229
Tabela 4 - Os conhecimentos so requisitados? e avaliao do aumento da capacidade de resposta a demandas,
como percentual da escala de quantidade de cursos realizados.
A combinao entre as respostas a essas duas perguntas sobre a utilidade dos conhecimentos
veiculados na Rede para as interaes com a populao civil aponta que 6009 egressos (68,3%
do total) responderam afirmativamente a ambas as perguntas. Os dados indicam ainda certa
tendncia na associao entre as respostas afirmativas a ambas as perguntas e a quantidade de
cursos realizados, de acordo com a progresso linear que figura no grfico 4. Indica-se um acrscimo
aproximado de 5,3% nas respostas afirmativas conforme se progride na escala de quantidade de
cursos as respostas duplamente afirmativas chegam a 81% (N=939) dos que afirmam ter feito mais
de 15 cursos.
Perguntados quanto do que aprenderam nos cursos os ajuda a desempenhar seus trabalhos,
observa-se uma correlao entre aqueles que realizam mais cursos com a percepo de que a
realizao desses cursos os ajuda a desempenhar seus trabalhos. Aqueles que declararam ter
230
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
realizado mais do que 15 cursos, optaram pelo item "Ajuda totalmente no meu trabalho dirio" em
40,5% dos casos (N=469), ao passo que os que fizeram apenas um curso, elegeram esse mesmo item
em 27,8% dos casos (N=279). As linhas de tendncia presentes no grfico 5 apontam que o avano na
escala de quantidade de cursos traz um aumento aproximado de 3,2% na frequncia da resposta ao
item "Ajuda totalmente no meu trabalho dirio". Tem-se uma correspondncia ainda mais expressiva
entre a escala de quantidade de cursos e a resposta Serve s um pouco: decrscimo aproximado
de 2,9% nas respostas medida que se progride em termos de quantidade de cursos.
Tabela 5 - Quanto do que voc aprendeu ajuda no seu trabalho dirio?, por quantidade de cursos (N=8794).
45. Quanto do que voc 18. Desde que ingressou na rede EAD, quantos cursos realizou?
aprendeu na Rede EAD
te ajuda a desempenhar Apenas 1 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 Mais de 15
Total
o seu trabalho? curso cursos cursos Cursos cursos
Ajuda totalmente no meu traba- 279 717 720 448 469 2633
lho dirio 27,80% 26,20% 28,30% 33,00% 40,50% 29,90%
Ajuda parcialmente no meu 462 1402 1383 713 591 4551
trabalho dirio 46,10% 51,30% 54,40% 52,50% 51,00% 51,80%
188 484 356 172 81 1281
Serve s um pouco
18,80% 17,70% 14,00% 12,70% 7,00% 14,60%
No serve em praticamente 73 129 85 24 18 329
nada no meu trabalho 7,30% 4,70% 3,30% 1,80% 1,60% 3,70%
1002 2732 2544 1357 1159 8794
Total
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica. (2014)
Grfico 5 - Quanto do que voc aprendeu ajuda no seu trabalho dirio?, por percentual da escala de quantidade de cursos.
60.0%
50.0%
"Ajuda totalmente"
40.0%
y = 0.0322x + 0.215 "Ajuda parcialmente"
R = 0.7698
30.0% "Serve um pouco"
0.0%
1 2-5 5-10 10-15 15+
231
Tabela 6 - Valorizao/ promoo em decorrncia de cursos da Rede-EAD, por profisso (N=8794).
Houve algum tipo de valorizao ou promoo
No Sim Total Geral
em decorrncia do curso?
Qual a sua profisso? N % N % N %
Bombeiro Militar 494 84,7% 89 15,3% 583 100%
Guarda municipal 889 73,9% 314 26,1% 1203 100%
Policial Civil 975 70,9% 401 29,1% 1376 100%
Policial Federal 146 94,2% 9 5,8% 155 100%
Policial Militar 3048 87,6% 430 12,4% 3478 100%
Policial Rodovirio Federal 157 86,7% 24 13,3% 181 100%
Profisso no policial 237 78,2% 66 21,8% 303 100%
Profissional da Polcia Tcnico-cientfica 148 77,5% 43 22,5% 191 100%
Servidor do Sistema Prisional 701 52,9% 623 47,1% 1324 100%
Total Geral 6795 77,3% 1999 22,7% 8794 100%
Contudo, essa valorizao parece ter sido em grau maior entre os servidores do sistema
prisional 47,1% desses servidores (N=1324) que responderam ao questionrio relataram ter sido
beneficiados dessa maneira em decorrncia dos cursos da Rede EAD-SENASP. Com as respostas
pergunta qual foi a forma de valorizao? questo 48 mostradas na tabela 7, temos indicaes
de que as organizaes do sistema prisional possuem polticas de promoo que valorizam os cursos
da Rede EAD-SENASP em termos de pontuao vlida para promoo: cerca de 40% dos respondentes
dessa categoria profissional afirmaram terem sido beneficiados com esse tipo de poltica aps terem
feito o curso. Em grau menor, aponta-se algo semelhante nas polcias civis: cerca de 30% dos policiais
civis respondentes afirmam terem recebido algum tipo de valorizao e um quarto desse grupo
recebeu valorizao em forma de pontos para a promoo. A atribuio de pontos tambm um
significativo mecanismo de valorizao dos cursos da Rede EAD-SENASP nas Guardas Municipais
(16,3%) e nas organizaes de polcia tcnico-cientficas (18,8%).
232
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Tabela 7 - Formas de valorizao, por categoria profissional (percentual do total da categoria).
Forma de valorizao em decorrncia dos cursos
Assumi um cargo Participei de pro- Recebi pontuao
aps a realizao cessos seletivos que fazendo os cursos,
do curso, compat- tinham os cursos da o que auxiliou para
Qual a sua profisso? vel com os conheci- Rede EAD como pr- que eu fosse promo-
mentos adquiridos -requisitos vido
nesta formao
Bombeiro Militar 2,2% 3,4% 8,9%
Guarda municipal 4,9% 3,5% 16,3%
Policial Civil 1,2% 2,1% 25,1%
Policial Federal 1,9% 2,6% 1,3%
Policial Militar 2,0% 3,5% 6,0%
Policial Rodovirio Federal 0,6% 9,9% 2,2%
Profisso no policial 1,7% 5,3% 14,5%
Profissional da Polcia Tcnico-cientfica 0,0% 2,6% 18,8%
Servidor do Sistema Prisional 2,7% 4,2% 39,4%
Total Geral 2,3% 3,5% 16,0%
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
Outras opes dadas aos respondentes como forma de valorizao profissional queles que
fazem cursos EAD-SENASP no foram respostas muito frequentes, embora caiba destacar que cerca
de 10% dos policiais rodovirios tenham assinalado que participaram de processos seletivos em que
os cursos da Rede eram pr-requisitos (tabela 7).
Alm de ser o menor grupo profissional na amostra, com apenas 155 respondentes, o grupo dos
policiais federais tambm o que relatou uma menor percepo de valorizao profissional: apenas
nove respondentes, ou 5,8% do total dessa categoria profissional. Tambm foram baixos os percentuais
de policiais militares (12,4%), bombeiros militares (15,3%) e policiais rodovirios federais (13,3%) que
relataram terem recebido valorizao ou promoo decorrente de cursos da Rede EAD-SENASP.
Entretanto, o impacto dos cursos deve tambm ser visto em uma perspectiva intraorganizacional.
Dividindo-se os respondentes das polcias militares a maior categoria profissional da amostra, com
3478 respondentes observa-se uma tendncia de quanto mais avanada a carreira profissional,
maior a proporo de relatos de valorizao profissional em termos de promoo, conforme
mostram as linhas de tendncia dos grficos 6 e 7. Para cada avano em postos da graduao policial
militar, h um aumento mdio de 5,6%, em caso de praas, e 6,2%, em caso de oficiais, de respostas
sim pergunta Houve algum tipo de valorizao ou promoo em decorrncia dos cursos que
realizou na rede EAD?. Por razes bvias, soldados e aspirantes, que so os primeiros postos nas
possveis carreiras dentro da polcia militar, so os que menos relatam algum tipo de promoo
decorrente de cursos da Rede.
Acrescenta-se que as respostas dos soldados tm bastante peso sobre o agregado de respostas
dos policiais militares, uma vez que essa patente representa a maior proporo de respondentes entre
essa categoria profissional 1321 indivduos ou quase 40% do total da categoria e 15% da amostra
como um todo. Excluindo-se soldados e aspirantes, o nmero de policiais militares da amostra que
relataram alguma forma de valorizao sobe de 12,4% para 16,7%. Entre os subtenentes, 20,8%
responderam sim e, entre os coronis, esse nmero foi de 36,4%. Tem-se assim a indicao de
que os cursos da Rede EAD-SENASP tm um impacto organizacional positivo nas polcias militares,
233
considerando as polticas internas de promoo e valorizao e especialmente no caso dos oficiais. O
fato de as polticas de promoo nas polcias militares serem bastante restritas, no caso dos praas,
com uma elevada proporo de soldados, no implica necessariamente que os cursos da Rede EAD-
SENASP no sejam utilizados como critrio de promoo. A forma como essas promoes ocorrem
na polcia militar, de acordo com os dados da tabela 7, a pontuao fornecida pelo curso, que
vlida como critrio de pontuao.
20.0%
15.0%
y = 0.0564x - 0.0011
R = 0.9065
10.0%
5.0%
0.0%
Soldado Cabo Sargento Subtenente
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
35.0%
y = 0.062x - 0.0316
R = 0.9125
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Aspirante Tenente Capito Major Tenente Coronel
Coronel
234
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
o survey no recolheu informaes acerca da posio intraorganizacional dos respondentes. Essas
duas categorias, juntamente com a polcia federal, so aquelas em que no h indcios de impacto
dos cursos da Rede EAD-SENASP em termos de poltica de promoo.
Para alm das polticas de promoo, a percepo mais geral da valorizao profissional dos
que fizeram cursos da Rede em diferentes contextos institucionais pode ser indicada nas respostas
agrupadas na tabela 8. Entre as trs opes oferecidas pela questo, a maior parte dos respondentes
(5559, ou 63,2%) afirmou no ver diferena entre a valorizao profissional dos que fizeram e dos
que no fizeram cursos da Rede EAD-SENASP.
Tal percepo de valorizao pode ser tambm indicada pela pergunta 35: Como voc avalia
seus conhecimentos profissionais aps a realizao dos cursos?. Os resultados, que constam na
tabela 9 a seguir, indicam, para o conjunto de respondentes do questionrio, que o sentimento
de valorizao dos prprios conhecimentos converge com a poltica de promoo empreendida
formalmente pelas instituies, j que os guardas municipais (N=1025; 85,2%) e servidores do sistema
prisional (N=1031; 80,9%) so os que mais marcaram como resposta a opo Mais preparado para
o servio do que aqueles que no realizaram os cursos da Rede EAD, proporcionalmente ao total
235
da categoria profissional. Em contraposio, essa resposta foi escolhida por menos da metade dos
policiais federais da amostra (N=70) como avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso
tambm seguindo o padro de respostas sobre valorizao intrainstitucional. Ressalta-se, ainda,
entre os policiais federais, a frequncia relativamente elevada de respostas que apontam para um
conhecimento diferente, ou seja, um diferencial no de grau, mas de qualidade, proporcionado pelos
cursos da Rede EAD-SENASP 58 respondentes, o equivalente a 37,4% do total de policiais federais
da amostra. Algo semelhante, porm em grau menor, pode ser observado quanto aos bombeiros
militares: a categoria mostra um percentual menor que a mdia de respondentes que se sentem
mais preparados para o servio (70,7%; N=412) e uma proporo expressiva de respondentes que
julgam ter adquirido conhecimento especializado com o curso (24,9%; N=145). Os guardas municipais
(N=157), os servidores do sistema prisional (N=224) e os no policiais (N=57) da amostra esto entre
os que menos se identificaram com um conhecimento diferenciado aps os cursos.
Tabela 9 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, como percentual da categoria profissional (N=8794).
Como voc avalia seus conhecimentos profissionais
aps a realizao dos cursos?
Mais Mesmo aps No h nenhuma No tenho Pior do que
preparado a realizao diferena nem mais nem daqueles que
para o servio dos cursos, entre meus menos conheci- no fizeram os
do que aqueles continuo com conhecimentos mento, apenas cursos
que no as mesmas profissionais e os um conheci-
Qual a sua profisso? realizaram os dificuldades mento diferente
daqueles que no
cursos da Rede
EAD fizeram os cursos
236
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Tabela 10 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, como percentual da categoria profissional (N=8794).
Essas informaes indicam que os cursos podem ter impacto sobre a mobilidade e a competio
no interior das instituies, especialmente nas organizaes do sistema prisional, que concedem
pontuao para os cursos realizados na Rede EAD-SENASP. Outras podem sofrer um impacto menos
formal dos cursos, como o caso da guarda municipal, cujos profissionais que fizeram parte da
amostra relataram frequentemente o sentimento de valorizao e fizeram uma avaliao superior
de seus conhecimentos e aplicaes.
237
Tabela 11 - Avaliao da capacidade de transmitir conhecimentos aprendidos,
como percentual da categoria profissional (N=8794).
41. Voc capaz de transmitir para outros colegas de profisso os
conhecimentos adquiridos nos cursos da Rede EAD?
7. Qual a sua profisso? Pouqussimo Um pouco Boa parte Quase tudo Total Geral
Bombeiro Militar 4,3% 20,8% 48,9% 26,1% 100,0%
Guarda municipal 2,6% 15,6% 53,9% 27,8% 100,0%
Policial Civil 6,1% 23,5% 49,1% 21,4% 100,0%
Policial Federal 16,1% 30,3% 38,7% 14,8% 100,0%
Policial Militar 4,0% 22,5% 48,0% 25,5% 100,0%
Policial Rodovirio Federal 2,8% 34,8% 43,1% 19,3% 100,0%
Profisso no policial 3,0% 18,2% 49,2% 29,7% 100,0%
Profissional da Polcia Tcnico-cientfica 5,8% 18,8% 43,5% 31,9% 100,0%
Servidor do Sistema Prisional 2,8% 22,0% 52,5% 22,7% 100,0%
Total Geral 4,2% 21,7% 49,4% 24,8% 100,0%
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
238
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
5.4 QUESTO NORTEADORA 3: COMO SO APROVEITADOS OS
CONHECIMENTOS ADQUIRIDOS PELOS DISCENTES EM SUAS
INSTITUIES?
Essa questo norteadora tornou-se um dos eixos centrais da pesquisa, uma vez que se dedica
a compreender o impacto dos cursos oferecidos pela Rede EAD na vida desses profissionais. Para
isso, a anlise busca responder a questo de como o aprendizado do curso aproveitado em cada
uma nas instituies de segurana pblica.
Perguntados se, depois da entrada na Rede, deram continuidade aos estudos em outras
iniciativas, a maioria dos profissionais respondeu que "sim", alcanando 65,9% da amostra (N=5794).
Sobre essa questo, observamos que a varivel "Escolaridade" exerce forte influncia, pois os
grupos com mais escolaridade prosseguiram os estudos em outras esferas ao passo que os menos
escolarizados responderam majoritariamente que no prosseguiram os estudos em outras iniciativas,
conforme observado nos dados da tabela 13. Como observamos na tabela, 85% dos profissionais que
declararam possuir ps-graduao lato e stricto sensu responderam que deram continuidade em
seus estudos, e os grupos com escolaridade inferior a Ensino Mdio Completo responderam, em sua
maioria, que no prosseguiram os estudos em outras iniciativas, com mais de 64% que responderam
negativamente a essa pergunta.
Tabela 13 - Continuou estudando em outras iniciativas?, por nvel de escolaridade (N=8794).
20. Depois da sua entrada na rede EAD, voc continuou estudando em outras iniciativas que no a Rede EAD?
7. Escolaridade atual N %
SIM 213 84,9
Ps Graduao Stricto-senso (Mestrado e/ou Doutorado) NO 38 15,1
TOTAL 251 100
SIM 1782 85,1
Especializao (Ps Graduao Latu-sensu) NO 312 14,9
TOTAL 2094 100
SIM 1964 65,2
Superior completo NO 1050 34,8
TOTAL 3014 100
SIM 1260 71,3
Superior incompleto NO 506 28,7
TOTAL 1766 100
SIM 530 35,3
Mdio completo NO 973 64,7
TOTAL 1503 100
SIM 24 30
Mdio incompleto NO 56 70
TOTAL 80 100
SIM 19 27,1
Fundamental completo NO 51 72,9
TOTAL 70 100
SIM 2 12,5
Fundamental incompleto NO 14 87,5
TOTAL 16 100
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
239
Mapa 1 - Continuou estudando em outras iniciativas?
Legenda
Seguem com os estudos
26 Os profissionais do grupo Ensino Fundamental Incompleto responderam positivamente 62,5% (N=10). No entanto, o baixo nmero de
respondentes nos permite fazer essa relao entre grau de escolaridade e resposta afirmativa nessa questo.
240
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Tabela 14 - Os conhecimentos so requisitados pela populao civil?, por nvel de escolaridade (N=8794).
39. Os conhecimentos que voc adquiriu nos cursos so requisitados pela populao civil, usuria dos servios que
voc presta?
7. Escolaridade atual N %
SIM 193 76,9
Ps Graduao Stricto-senso (Mestrado e/ou Doutorado) NO 58 23,1
TOTAL 251 100
SIM 1640 78,3
Especializao (Ps Graduao Latu-sensu) NO 454 21,7
TOTAL 2094 100
SIM 2340 77,6
Superior completo NO 674 22,4
TOTAL 3014 100
SIM 1426 80,7
Superior incompleto NO 340 19,3
TOTAL 1766 100
SIM 1217 81
Mdio completo NO 286 19
TOTAL 1503 100
SIM 66 82,5
Mdio incompleto NO 14 17,5
TOTAL 80 100
SIM 63 90
Fundamental completo NO 7 10
TOTAL 70 100
SIM 10 62,5
Fundamental incompleto NO 6 37,5
TOTAL 16 100
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (2014)
"Os conhecimentos adquiridos no curso so requisitados pela populao civil",
Grfico 8 - "Os
comoconhecimentos adquiridos
percentual de cada no curso soexcludo
nvel de escolaridade, requisitados pela populao civil",
o nvel fundamental
como percentual de cada nvel de escolaridade, excludo o
incompleto (N=8794). nvel fundamental incompleto. (N=8794)
92.5%
90.0%
87.5%
y = 0.0183x + 0.737
R = 0.7837
85.0%
82.5%
80.0%
77.5%
75.0%
Fundamental Mdio Mdio Superior Superior PG Lato PG Strictu
completo incompleto completo incompleto completo
241
Ao serem indagados sobre a viabilidade de aplicar os novos conhecimentos adquiridos nos
cursos, a maioria dos respondentes optou pela resposta "Sim, mas com muita persistncia", com 44,2%
(N=3887), seguido de "Sim, facilmente", com 41,3% (N=3633), " praticamente impossvel", com 9,2%
(N=805), e, por ltimo, a resposta "No permite, impossvel", com 5,3% de respostas (N=469). Ao
dividirmos as respostas de acordo com grau de instruo, verificamos que quanto maior o grau de
escolaridade, mais facilmente so aplicados os conhecimentos adquiridos nos cursos da Rede EAD.
Os profissionais que declararam possuir Especializao, por exemplo, responderam as afirmativas
positivas ("Sim, facilmente" e "Sim, mas com muita persistncia") em 87% dos casos, ao passo que os
respondentes com Ensino Fundamental Completo responderam s afirmativas positivas em 77,1% dos
casos. O conjunto de respostas afirmativas possibilidade de aplicao do conhecimento adquirido nos
cursos da Rede EAD aproxima-se de uma correlao linear com o nvel de escolaridade, crescendo em
1,8%, medida que se progride na escolarizao, conforme aponta o grfico 9.
Grfico 9 - Seu trabalho permite a aplicao dos conhecimentos adquiridos nos cursos?, por nvel de escolaridade
(N=8794).
Seu trabalho permite a aplicao dos conhecimentos adquiridos nos cursos?, como
percentual acumulado de respostas afirmativas sobre o nvel de escolaridade (N=8794)
90.0%
87.5%
85.0%
82.5%
80.0%
y = -0.0181x + 0.9068
77.5%
R = 0.8634
75.0%
72.5%
70.0%
Fundamental Fundamental Mdio Mdio Superior Superior PG Lato PG Strictu
incompleto completo incompleto completo incompleto completo
Por fim, um dado que nos chamou bastante ateno, refere-se ao perfil acadmico dos
respondentes a esta pesquisa que se, analisados de modo comparado com o nvel de escolaridade
no momento de ingresso e o nvel de escolaridade atual demonstra que a grande maioria avana
em seus estudos formais durante sua trajetria profissional. Os mapas abaixo so ilustrativos desta
questo.
242
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Mapa 2 - Escolaridade de entrada na instituio por unidade federativa.
Legenda
Escolaridade entrada
Fundamental incompleto
Fundamental completo
Mdio completo
Superior completo
Ps graduao
243
Mapa 3 - Escolaridade atual na instituio por unidade federativa.
Legenda
Escolaridade atual
Fundamental incompleto
Fundamental completo
Mdio completo
Superior completo
Ps graduao
244
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
5.5 RESUMO DA ANLISE QUANTITATIVA
Os dados quantitativos nos revelam que:
245
6 MLTIPLOS OLHARES SOBRE A REDE EAD-SENASP: o que
disseram discentes, tutores msters e gestores
Assim como na pesquisa quantitativa, os resultados alcanados a partir da anlise dos dados
qualitativos obtidos no trabalho de campo realizado esto organizados em torno das questes
norteadoras que foram postuladas ao longo de todo o trabalho.
A pesquisa de campo demonstrou ser unnime a fala de que houve mudanas comportamentais
na vida prtica dos agentes de segurana pblica que fazem os cursos de EAD. Uma delas refere-se
incluso digital. Os dados coletados apontam para a atuao da Rede EAD-SENASP na direo de
insero da ferramenta do computador e da internet para fins educacionais e informacionais na rea
da segurana pblica. De estudantes que relatam j ter alguma familiaridade com o computador
queles que declaram completo desconhecimento da ferramenta em seus momentos iniciais na
Rede EAD-SENASP, o ponto central da discusso dessa temtica na pesquisa de campo indica que tal
estratgia foi inovadora na aproximao do profissional de segurana pblica com o computador e
mais especificamente com os ambientes virtuais de aprendizagem.
Para alguns egressos, ainda, a Rede EAD-SENASP representou uma estratgia de reaproximao
do profissional com processos educacionais formais. Baseado em relatos de profissionais que h tempos
estavam distantes de experincias educacionais formais, podemos considerar tambm tal tipo de efeito da
Rede EAD-SENASP. Trata-se de uma poltica pblica aglutinadora de pessoas que buscavam voltar a estudar
e viram na plataforma EAD da SENASP uma oportunidade de crescimento pessoal e profissional. A busca pelo
conhecimento a qual a Rede EAD-SENASP encarna no imaginrio dos entrevistados necessariamente
levaria transformao de condutas. Adotando essa perspectiva, os entrevistados operam uma srie de
significados, compartilhados amplamente, que associam o conhecimento revelao de uma verdade,
verdade essa que transforma os seres humanos.
Os relatos apresentados nesta anlise apontam para uma questo patente: a relevncia do
benefcio pago pelo Bolsa-Formao como estmulo para que os profissionais participem dos cursos
246
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
da Rede EAD para capacitao profissional. A questo financeira representou um grande incentivo. A
extino do benefcio do bolsa-formao impactou a cultura dos estudos como forma de qualificao
profissional. Ainda so sentidos os efeitos dessa descontinuidade na fala dos entrevistados. A bolsa
representou um grande estmulo profissional e depois que o benefcio foi suspenso, ocorreu evaso,
mas no massiva.
Dessa forma, vale ressaltar que a permanncia na Rede EAD-SENASP teve como protagonista
o prprio profissional de segurana pblica. Ainda que ele v em busca de sua qualificao e
capacitao continuada incentivado por vezes por auxlio financeiro, tal busca no se resume ao
auxlio, uma vez que persiste mesmo na ausncia deste ou na expectativa de seu retorno. Embora a
adeso Rede EAD-SENASP possa ser iniciada pelas instituies, atravs do Mdulo Academia ou da
Bolsa-Formao do Governo Federal, a continuidade dessa poltica pblica est muito mais atrelada
ao individual do profissional, que atua como o principal e, por vezes, o nico - motivador da
realizao de cursos. Temos razes para acreditar que tal continuidade de adeso deva-se qualidade
dos cursos e s possibilidades que a Rede EAD-SENASP oferece, constituindo-se como espao de
aprendizagem e reflexo gratuito, consistente e flexvel.
Os dados coletados, porm, no permitem afirmar o impacto massivo direto da Rede EAD-
SENASP nas instituies de segurana pblica, ainda que sejam observados impactos indiretos por
meio da qualificao de seus profissionais. Do ponto de vista de uma pedagogia institucional ampla,
faz-se necessria a distino entre as aes de promoo e formao, no sentido de uma mtua
reiterao da apropriao de cursos da Rede EAD-SENASP como parmetros tcnicos vlidos e
reconhecidos institucionalmente. Tal pedagogia institucional ampla transmite uma consistncia, em
termos de mensagem institucional, para a qual os agentes, em suas aes concretas, tendem a estar
suscetveis. Em uma perspectiva mais ampliada, a desvinculao entre os sistemas de promoo e
formao, no que se refere aos cursos da Rede EAD-SENASP, deve ser visto como um importante
fator limitador dos efeitos de ordem institucional. Nesse sentido, a existncia dos cursos da Rede
EAD-SENASP tende a passar ao largo da trajetria institucional, ficando quase que totalmente
circunscrita ao interesse individual. Seus efeitos, portanto, acabam sendo mais percebidos pelos
atores em termos de crescimento pessoal, do que como algo que produza um ganho institucional
concreto.
Os egressos, de modo geral, percebem suas respectivas instituies como ineptas na conduo
de polticas de formao e valorizao profissional, em que a Rede EAD-SENASP viria ocupar uma espcie
27
A expresso On the job usada neste sumrio executivo em ingls uma vez que no h uma traduo adequada em portugus para
o sentido que ser quer aqui empreender. Usamos on the job para expressar a ideia de valorizao da capacitao continuada como
parte do processo do exerccio profissional cotidiano. Isto , a qualificao no feita de modo apartado das atividades laborais. Ela
parte do dia a dia do trabalho que permite ao sujeito qualificar-se permanentemente.
247
de lacuna poltico-institucional. A pesquisa de campo evidencia que os discentes pouco percebem
os efeitos do ambiente institucional imediato sobre o curso de suas aes. Assim, o uso da Rede EAD-
SENASP tem se constitudo como uma ferramenta acessria e paralela s polticas de ensino prprias
das instituies.
O Estado do Gois (GO) interessante para anlise da Rede EAD, pois ele no foi contemplado
com a poltica do Bolsa-Formao. Portanto, nesse Estado, o auxlio financeiro no explica a massiva
adeso Rede. Os cursos da Rede EAD impactaram o cotidiano das academias de polcia do GO, pois
os gestores comentaram que, sendo um estado grande, necessitava de uma ferramenta de ensino
distncia. Portanto, boa parte da formao policial do estado ocorre em ambiente web.
Por outro lado, em algumas instituies o desenvolvimento de redes prprias de EAD est
ligado ao discurso institucional de atendimento de suas demandas especficas, considerando que
a SENASP no pudesse dar encaminhamento a tais projetos especficos de capacitao. Porm, o
conhecimento sobre as potencialidades do ensino a distncia, a anlise dos materiais dos cursos e
falas dos egressos da Rede EAD-SENASP no corrobram tal ideia, levando a crer que se trata muito
mais de falha na articulao da rede do que de especificidades de contedo. Assim estruturada, a
alegada ao da SENASP na articulao das instituies do pas no se concretiza com a interao na
rede, permanecendo a clausura de saberes tomados como especficos de cada instituio. Ademais,
a formao de turmas homogneas - com participantes da mesma instituio - da mesma forma
no auxilia no processo de interao interinstitucional, reverberando o debate somente no mbito
intrainstitucional e apenas reforando os contatos j estabelecidos off line. Esse ponto deve ser
sublinhado, considerando que um dos objetivos da Rede EAD-SENASP declarados pela SENASP so
a promoo de procedimentos operacionais compartilhados e a integrao de instituies do pas.
248
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
No nvel dos tutores masters, h distino entre as polticas adotadas em mbito estadual
tutor mster estadual e em mbito municipal tutor mster municipal. Nem sempre tais polticas
esto articuladas, ainda que os profissionais dialoguem entre si. O Tutor Master tem papel central
na obteno dos objetivos da rede. Atual como mobilizador no sentido de colocar a possibilidade de
realizao de mudanas estruturais na gesto da poltica pblica, de modo a torn-la mais efetiva
no que se refere aplicao de seus recursos poltica de formao das instituies de segurana
pblica. Retomando, uma vez mais, o material emprico, chama a ateno o nvel de empenho e
dedicao dos tutores masters na viabilizao da poltica pblica em suas respectivas instituies.
Ficou patente o grau de comprometimento necessrio para que a Rede EAD-SENASP funcione dentro
dos parmetros de qualidade estabelecidos, passando por uma estratgia de divulgao adequada
at o monitoramento e avaliao do trabalho dos tutores.
No que tange articulao com instncias gestoras, as decises sobre como a Rede EAD-
SENASP atua nas instituies passam pela articulao do tutor mster com os gestores institucionais.
H parcerias com as gestes das academias, que tambm atuam de forma ativa na criao e
implementao de cursos, mas tambm h cenrios em que a articulao vista como uma via
de mo nica. preciso considerar a fala dos gestores, que afirmaram atuar na Rede EAD-SENASP
como recebedores de servios j estruturados e no como participantes ativos de seu processo de
construo e reformulao. Do ponto de vista desses gestores, a EAD-SENASP dispe de seus cursos
de forma hermtica, no abrindo a possibilidade de atender aos tempos e objetivos da poltica de
formao das instituies.
Sem especular sobre as motivaes dos atores em suas colocaes, importante sublinhar
que a SENASP deva estar atenta s possibilidades de reviso de seu modelo de provimento de cursos,
assim como de compartilhamento de informaes, de modo que sua arquitetura institucional,
enquanto poltica pblica, possa encontrar suscetibilidades em suas contrapartes estaduais,
produzindo a sinergia necessria obteno dos objetivos que inspiraram a criao da Rede EAD-
SENASP. Numa poltica pblica que j alcanou quase uma dcada de implementao, chegado
o momento de repensar essa estratgia para possibilitar a abertura de um canal de dilogo mais
sistemtico de articulao da SENASP com as instituies de segurana pblica, no sentido de
compreender suas necessidades e refletir sobre as possibilidades de atendimento.
Uma questo patente na gesto das polticas institucionais da Rede EAD-SENASP est a
coordenao, manuteno e utilizao dos telecentros. As realidades pesquisadas apontam para
um decrscimo na utilizao dessa ferramenta, assim como alguns entraves burocrticos para sua
manuteno pelas instituies. Com equipamentos sucateados, dificuldade de custeio de internet,
de atualizao de softwares, ou totalmente desaparelhados, os telecentros j no demonstram uma
utilizao que justifique o esforo de sua manuteno. Devido ao momento histrico em que foi
realizada, a pesquisa de campo no encontrou material conclusivo, mas alguns indicativos que os
telecentros j foram bastante utilizados e consistiram em ferramenta crucial de consolidao de um
pblico apto ao uso do computador como ferramenta para a modalidade EAD. Porm, no momento
atual, os relatos do conta de sucateamento e desuso. Enfim, existe a percepo dos entrevistados
que os telecentros esto com os dias contados. de se supor que a tendncia seja do fechamento
dos telecentros.
249
de vista legal, ao estabelecer uma poltica de incentivo de cargos e carreiras. Isso impacta diretamente
no sentimento de valorizao e pertencimento do aluno em relao a sua corporao. Encontramos
realidades em que os conhecimentos adquiridos nos cursos so revertidos em pontuao, bem
como no incentivo de conquistar postos de instrutores dos cursos. Os cursos tambm estimulam os
discentes a procurarem as universidades para dar continuidade qualificao profissional por meio
de cursos de graduao e ps-graduao.
Dessa forma, os dados levam a crer que o aproveitamento dos conhecimentos pelos discentes
d-se majoritariamente a partir de iniciativas individuais de aplicao dos conhecimentos dos cursos
em suas prticas operacionais. Vale ressaltar que o termo "individuais" deve-se constatao de que,
de um ponto de vista institucional, no h pactuao de protocolos comuns de operacionalizao
dos conhecimentos, tampouco de reproduo/multiplicao dos conhecimentos obtidos na Rede
EAD-SENASP nas polticas institucionais de formao e capacitao.
Nos poucos casos em que se pde observar, quando h incentivo e parceria entre a Rede EAD-
SENASP e o desenvolvimento de metas prprias da instituio, os resultados so mais interessantes e
o uso da Rede EAD-SENASP deixa de ser acessrio, tornando-se estratgico.
250
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
7 RECOMENDAES
As recomendaes ora propostas foram construdas a partir da juno das sugestes extradas
ao longo do trabalho de campo, considerando as indicaes dos prprios interlocutores, bem como a
partir das contribuies dos prprios pesquisadores.
Para efeitos de organizao das recomendaes aqui expostas, cumpre destacar que as
mesmas esto apresentadas por temticas.
251
que a SENASP, assim como tem feito com a Coleo Pensando a Segurana Pblica crie
comits/conselhos editoriais para viabilizar tal disseminao do conhecimento.
Destaca-se que esta sugesto no implica em tirar da Rede EAD seu papel que de
qualificar os profissionais de segurana pblica durante os cursos de curta durao. O
que se pretende ampliar o acesso s referncias bibliogrficas produzidas uma vez que,
em termos prticos, cada um individualmente cria estratgias de acessar periodicamente
tal material, seja imprimindo de forma reduzida, criando pastas virtuais, entre vrias
outras estratgias que nos foram relatadas.
Recomenda-se a continuidade e ampliao das cmaras tcnicas que em muito
contriburam para a melhoria da qualidade do contedo programtico, hoje disponvel.
Torna-se vital criar comisses para manter permanentemente em funcionamento as
cmaras compostas de especialistas ad hoc, gestores da SENASP da rea de valorizao
profissional e pedagogos(as) a fim de garantir contedo, mtodo e linguagem adequados
modalidade de educao distncia.
Alm disso, recomenda-se a harmonizao entre a estrutura de oferta dos cursos
que envolve carga horria, contedos, estatuto formal do curso e as polticas de
promoo e valorizao no interior das instituies de segurana pblica. Verificou-se
essa harmonizao apenas entre a Rede EAD e as organizaes do sistema prisional, que
pontuam especificamente os cursos como critrio de promoo. Essa relao harmnica
pode servir de modelo para oferta de cursos a outras instituies de segurana pblica,
adequando a poltica a exigncias particulares de outras instituies.
IV. Tutores:
Sugere-se desenvolver pesquisa aplicada junto ao pblico de tutores uma vez que tais
atores, fundamentais na arquitetura da Rede EAD-SENASP no foram contemplados
como objeto no edital do Pensando a Segurana Pblica proposto pela SENASP. Esta
pesquisa contribuiu tangencialmente para compreender este universo, mas preciso
um olhar focalizado.
Prope-se ampliar a qualificao peridica de tutores e criao de mecanismos claros
de acompanhamento do desempenho que envolva a gesto federal, a tutoria mster e
os discentes para garantia da permanncia ou substituio dos mesmos. Tal sugesto
coaduna com a Portaria j existente que define os papis dos atores integrantes da Rede
EAD-SENASP.
Sugere-se a criao de um plano de tutoria que vise o acompanhamento, monitoramento
e avaliao permanente do quadro de tutores a ser feito pela SENASP em conjunto com
os tutores msters com vistas a corrigir imprecises e falhas de acompanhamento e
comunicao hoje existentes que implicam na manuteno de tutores que no so bem
avaliados por discentes e tutores msters.
Recomenda-se ampliar a qualificao dos tutores em temas relacionados didtica e
prtica de ensino.
V. Discentes:
No interior dos cursos, recomenda-se estimular as interaes dos alunos uns com os
outros e, dentro do possvel, a formao de cursos com um corpo discente diversificado,
252
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
proveniente de diferentes instituies de segurana pblica. Indicou-se que, de maneira
predominante, as interaes dos alunos nos cursos restringem-se ao tutor, embora
os alunos que fazem muitos cursos tenham mais chance de vivenciar interaes mais
amplas e diversificadas. Para que a Rede EAD-SENASP venha a dar efetivamente uma
experincia de rede de abrangncia nacional aos alunos, necessrio intensificar e
diversificar as interaes entre os alunos nos cursos.
Recomenda-se ainda uma poltica de ao afirmativa para os agentes de segurana
pblica com baixa escolaridade e, sobretudo, para os que desempenham funes de
execuo e operao. Profissionais com esta caracterstica compem frao expressiva
e funcionalmente relevante das instituies brasileiras de segurana pblica e,
considerando a amostra pesquisada, so os profissionais que mais tm dificuldade em
aproveitar na prtica os conhecimentos adquiridos no curso. Seria necessrio, portanto,
priorizar a incluso de discentes com essa caracterstica Rede EAD-SENASP.
VI. Telecentros:
A pesquisa revelou que h muita incerteza sobre os usos e no usos dos telecentros,
bem como a necessidade de mant-los. Em razo dos distintos cenrios apresentados
recomendvel que a SENASP realize um amplo diagnstico sobre a questo com
vistas criao de um plano de ao para manuteno e/ou reformulao do uso deste
equipamento pedaggico.
8 CONSIDERAES FINAIS
Este sumrio executivo apresentou as principais reflexes e resultados obtidos atravs da
pesquisa intitulada Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao Distncia da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica na trajetria profissional de seus discentes.
A Rede EAD-SENASP constitui-se, desde 2005, como uma poltica pblica federal de valorizao
dos profissionais de segurana pblica e, consequentemente, de melhoria das aes de segurana
pblica no Brasil no que tange a melhor qualificao de seus quadros. Passados nove anos de
investimento regular da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP/
MJ) na constituio, ampliao e institucionalizao da Rede EAD-SENASP, e aps a realizao desta
pesquisa possvel afirmar que a Rede configura-se como uma poltica pblica que se consolidou
como uma ao de Estado por ter passado e sobrevivido a distintas gestes tanto no mbito federal
quanto nos Estados e Municpios em que se faz presente.
Chamou ateno alguns dados que traduzem em nmeros a percepo dos discentes sobre
os efeitos desta poltica pblica. Cerca de 70% dos participantes da pesquisa afirmam ter mudado
de opinio sobre sua prtica profissional. J 80% afirmam que os conhecimentos adquiridos so
requisitados pela populao civil, usurios dos servios de segurana pblica que os mesmos
oferecem. Interessante salientar o efeito multiplicador da Rede EAD-SENASP visto que 74% se sentem
capazes de transmitir boa parte ou quase tudo que aprenderam nos cursos. A dimenso prtica e
aplicvel dos conhecimentos adquiridos no ambiente da Rede EAD se traduziu na afirmao de 85%
dos respondentes dizendo que o seu trabalho atual permite aplicar o que aprenderam com muita
persistncia (para 44,2%) ou facilmente (para 41,3%).
253
Como foi possvel demonstrar, nos propusemos a refletir sobre os limites e alcances da Rede
EAD-SENASP a partir de quatros questes norteadoras que passaram a orientar toda a pesquisa.
Interessou-nos analisar, tanto em termos quantitativos quanto qualitativos, as seguintes questes:
a) quais os efeitos da Rede EAD na trajetria profissional e no cotidiano dos seus discentes; b)
qual impacto dos cursos EAD para as instituies de segurana pblica; c) quem so os gestores
responsveis pela utilizao da Rede EAD nas instituies de segurana pblica; e d) como se d o
aproveitamento dos conhecimentos adquiridos pelos discentes em suas instituies.
A pesquisa aponta, de forma geral, para as seguintes concluses: a) a Rede EAD consolidou-se
como ferramenta educacional de longo alcance, considerando a quantidade de alunos e a facilidade
de acesso; b) a poltica teve impacto significativo no sentido da incluso digital dos profissionais de
segurana pblica, o que envolve tambm uma estratgia de reaproximao do profissional com
processos educacionais formais; c) a despeito da relevncia da Bolsa-Formao para a participao,
a permanncia na Rede EAD teve como protagonista o prprio profissional de segurana pblica;
d) a Rede cria uma estrutura que permite a capacitao continuada dos profissionais de segurana
pblica on-the-job; e) a existncia dos cursos da Rede EAD tende a passar ao largo da trajetria
institucional, j que esto formal e informalmente desvinculados de sistemas internos de promoo
e valorizao; f) a alegada ao da SENASP na articulao das instituies do pas no se concretiza
com a interao na rede, permanecendo a clausura de saberes tomados como especficos de cada
instituio.
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Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
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