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PENSANDO

A SEGURANA
PBLICA

INVESTIGAO CRIMINAL E AVALIAO


DE POLTICAS DE SEGURANA PBLICA

7
Ministrio da Justia e Cidadania
Secretaria Nacional de Segurana Pblica

Coleo Pensando a Segurana Pblica


Volume 7

INVESTIGAO CRIMINAL
E AVALIAO DE POLTICAS
DE SEGURANA PBLICA

MJ
Braslia - DF
2016
Presidente da Repblica Interino
Michel Temer

Ministro da Justia
Alexandre de Moraes

Secretrio Executivo
Jos Levi Mello do Amaral Junior

Secretrio Nacional de Segurana Pblica


Celso Perioli

Departamento de Ensino, Pesquisa, Anlise da Informao e


Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica
Rogrio Bernardes Carneiro

Diretora Nacional do Projeto BRA/04/029


Beatriz Cruz da Silva
Ministrio da Justia e Cidadania
Secretaria Nacional de Segurana Pblica

Coleo Pensando a Segurana Pblica


Volume 7

INVESTIGAO CRIMINAL
E AVALIAO DE POLTICAS
DE SEGURANA PBLICA

Organizao:
Ana Carolina Cambeses Pareschi,
Cntia Liara Engel, Gustavo Camilo Baptista e
Alex Jorge das Neves

MJ
Braslia - DF
2016
2016 Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que seja citada a fonte e no
seja para venda ou qualquer fim comercial. As pesquisas apresentadas refletem as opinies dos seus autores e no
do Ministrio da Justia.
Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Palcio da Justia Raymundo Faoro, Edifcio Sede, 5 andar, sala 500, Braslia, DF,
CEP 70.064-900.

Disponvel em http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/seguranca-publica/analise-e-pesquisa/
pensando-a-seguranca

ISBN: 978-85-5506-050-2

Tiragem: 2.500 exemplares

Impresso no Brasil

Coleo Pensando a Segurana Pblica - Volume 7

Edio e Distribuio
Ministrio da Justia e Cidadania / Secretaria Nacional de Segurana Pblica

Organizao
Ana Carolina Cambeses Pareschi, Cntia Liara Engel, Gustavo Camilo Baptista e Alex Jorge das Neves
Equipe Responsvel
Direo Geral:
Rogrio Bernardes Carneiro, Isabel Seixas de Figueiredo

Coordenao:
Gustavo Camilo Baptista, Cntia Liara Engel

Consultoria:
Jacqueline de Oliveira Muniz, Karina Rabelo Leite Marinho e Tnia Maria Pinc

Equipe de Apoio:
Julia Loures Nunes e Patrcia Moellmann

Diagramao:
Janana Helena Frana de Lemos e Maria ris Lima de Souza

363.1
I62c
Investigao criminal e avaliao de polticas de segurana pblica /organizao:
Ana Carolina Cambreses Pareschi, Cntia Liara Engel, Gustavo Camilo
Baptista. Braslia : Ministrio da Justia e Cidadania, Secretaria Nacional
de Segurana Pblica 2016.
256 p. : il. (Coleo Pensando a Segurana Pblica ; v.7)

ISBN : 978-85-5506-050-2

1. Segurana pblica, Brasil. 2. Investigao criminal, Brasil. 3. Gesto,


poltica, Brasil. 4. Policial, aprendizagem, Brasil I. Pareschi, Ana Carolina
Cambreses, org. II. Engel, Cntia Liara, org. III. Baptista, Gustavo Camilo, org. IV.
Brasil. Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP).

CDD

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca do Ministrio da Justia


SUMRIO
APRESENTAO............................................................................................................... 7

1 - A INVESTIGAO DE HOMICDIOS EM SERRA (ES),


LAURO DE FREITAS (BA) E ALVORADA (RS)..............................................................9

2 - IMPACTOS DAS ESCALAS DE SERVIO NO


DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO DA POLCIA CIVIL.......................................57

3 - AVALIAO DE OPERAES DA
FORA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA.......................................................79

4 - GESTO DA POLTICA DE SEGURANA PBLICA NAS REGIES DA


FRONTEIRA: RESULTADOS GERAIS DE UMA PESQUISA ....................................119

5 - A CONTRIBUIO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO


NA CONSOLIDAO DOS PROJETOS MULHERES DA PAZ E
PROTEJO NA PREVENO E REDUO DA VIOLNCIA .....................................155

6 - PREVENO AO USO DE DROGAS E IMAGEM DA POLCIA:


QUAL O PROPSITO DO PROERD?...................................................................181

7 - EDUCAO A DISTNCIA EM SEGURANA PBLICA NO BRASIL:


UM ESTUDO SOBRE OS EFEITOS REDE EAD-SENASP NA
TRAJETRIA DOS SEUS DISCENTES ....................................................................215
APRESENTAO

O Projeto Pensando a Segurana Pblica, desenvolvido pela Secretaria Nacional


de Segurana Pblica (SENASP) em parceria com o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), busca estabelecer parcerias para realizao de pesquisas no
campo da Segurana Pblica e da Justia Criminal, fomentando a execuo de pesquisas
em temas centrais no mbito da Segurana Pblica e da Justia Criminal. O Projeto visa
buscar mais informaes sobre questes fundamentais para as aes da SENASP e auxiliar
na avaliao de projetos e processos que vm sendo desenvolvidos, fundamentando
novos direcionamentos quando necessrios.

Esta publicao tem a finalidade de compartilhar os resultados alcanados na


3 Edio do Projeto, pautando o debate sobre temas centrais no mbito da segurana
pblica. O stimo volume da Coleo Pensando a Segurana Pblica apresenta os
resultados das pesquisas relacionadas ao tema Investigao criminal e avaliao de
polticas de Segurana Pblica.

O primeiro artigo apresenta como o fenmeno dos homicdios compreendido


em trs regies diferentes do pas e o processo de investigao das ocorrncias
registradas em 2012. O segundo artigo aborda os impactos das escalas de servio no
desenvolvimento do trabalho da Polcia Civil. O terceiro centra-se na execuo de trs
operaes da Fora Nacional de Segurana Pblica. O quarto artigo discorre acerca de
diagnstico sobre os processos de elaborao, implementao e gesto de polticas de
segurana pblica na faixa de fronteira brasileira.

O quinto artigo se prope a demonstrar as contribuies da adoo de indicadores


de desempenho e impacto para os projetos Mulheres da Paz e Protejo. Em seguida,
o penltimo artigo apresenta anlise sobre o Programa Educacional de Resistncia s
Drogas - Proerd, levando em conta os atores-chave. Por fim, o stimo artigo trata de um
estudo sobre os efeitos da Rede EAD-Senasp na trajetria dos seus discentes.

A Senasp agradece a cada uma das instituies parceiras e espera que esta
publicao auxilie no aprofundamento do debate para a qualificao da investigao
criminal e para o aprimoramento das polticas de Segurana Pblica.

Boa leitura!

Celso Perioli
Secretrio Nacional de Segurana Pblica
1
A INVESTIGAO DE HOMICDIOS EM SERRA (ES),
LAURO DE FREITAS (BA) E ALVORADA (RS)1

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


Fabiana da Silva Bento2
Ligia Rechenberg3

RESUMO

O objetivo deste artigo apresentar como o fenmeno dos homicdios compreendido


em trs municpios localizados em regies diferentes do pas e o processo de investigao das
ocorrncias registradas em 2012. Os resultados apurados para Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e
Alvorada (RS) revelam semelhanas entre os perfis de vitimizao e circunstncias das ocorrncias
quando avaliados todos os registros de homicdios. Predominam vtimas do sexo masculino, jovens,
assassinatos cometidos com uso de arma de fogo, com pouca informao sobre a motivao ou
circunstncia da morte no primeiro registro policial. O percentual de identificao de autoria dos
inquritos instaurados para investigar esses homicdios situa-se entre 30% e 45%. Os procedimentos
de investigao foram analisados com base na identificao dos fluxos de registro e atendimento
aos casos de homicdios e na anlise de uma amostra de inquritos que tramitaram em cada cidade.
Os municpios apresentam formatos e rotinas variados em decorrncia das caractersticas dos
homicdios, do relacionamento entre as instituies que participam das investigaes e do perfil dos
profissionais alocados. A autoria dos casos geralmente identificada com provas testemunhais e,
mesmo havendo um esforo por parte da Polcia e do Ministrio Pblico em complement-las com
provas tcnicas periciais, ainda h limites na atuao e contribuio das percias.

Palavras-chave: Homicdios. Caracterizao dos homicdios. Fluxo de atendimento a


homicdios. Investigao de homicdios. Elucidao de homicdios.

1 Este artigo derivado de pesquisa referente rea temtica C.3. Diagnstico dos Homicdios, realizada pelo Instituto Sou da Paz, no mbito do
Projeto BRA/04/029: Pensando a Segurana, implementado e financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio
da Justia (MJ) em cooperao com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A pesquisa foi coordenada pelo Prof.
Theodomiro Dias Neto e a equipe de pesquisadores composta por Aline de Oliveira Kerber (Alvorada), Ana Maura Tomesani Marques (Lauro
de Freitas), Fabiana da Silva Bento, Ligia Rechenberg, Carolina de Mattos Ricardo, Natlia Pollachi, Ana Luiza Villela de Viana Bandeira, Surrailly
Fernandes Youssef e Flvia Fernandes Pinto. O presente artigo foi revisado pelo Prof. Theodomiro Dias Neto.
2 Mestre em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas.
3 Ps-graduada em Jornalismo Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.

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ABSTRACT

This research aimed to understand the phenomenon of homicides in three cities located in
different regions of the country and the process of investigation of the incidents recorded during 2012.
Results for Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) and Alvorada (RS) reveal similarities between the profiles
of victimization and circumstances of occurrences when evaluated all records of homicides. Male
victims, young people, murders committed using firearms with little information about the motivation
or circumstance of death in the first police report predominate. The percentage of authorship
identification of these murders is between 30-45%. Investigation procedures were analyzed based on
the identification of crime reporting and scene management activities to respond to homicides as well
as the analysis of a sample of investigations conducted in each city. The existence of several patterns
of activities and routines shaped by the characteristics of the homicides, the relationship between the
institutions participating in investigations and the profiles of professionals allocated was observed. The
authorship of the cases is usually identified based on testimonial evidence and even when there is an
effort to complement them with expert technical evidence, Forensic has a limited contribution.

Keywords: Homicides. Characteristics of homicides. Homicides responding flow. Homicides


investigation. Homicides elucidation.

1 INTRODUO
O Brasil concentra quase 10% dos homicdios cometidos no planeta. Na ltima dcada, apesar
das redues significativas nas taxas registradas em algumas regies e Estados brasileiros (como
So Paulo e Pernambuco), a incidncia desse tipo de crime mantm-se em patamares elevados. Isso
significa que, embora haja melhorias pontuais, o volume de homicdios registrados no pas e a taxa
de vitimizao observada para grupos de 100 mil habitantes tm variado pouco nos ltimos anos, o
que justifica o fato de a Segurana Pbica figurar entre as principais preocupaes dos brasileiros.4

Esse cenrio adverso evidencia a necessidade de desenvolver estratgias para reduzir


o nmero de homicdios. Sabe-se, contudo, que exceo das informaes disponibilizadas
pelo Datasus sobre o perfil das pessoas mortas em decorrncia de agresses (categoria que
contempla as mortes por homicdio), no h, por parte das instituies de Segurana Pblica,
polticas de gesto que promovam a sistematizao das informaes coletadas no momento do
registro dos homicdios ou mesmo aps sua investigao e esclarecimento e que possibilitem
a compreenso do fenmeno para alm das estatsticas criminais. Nesse contexto, as aes
para prevenir e combater a ocorrncia de homicdios devem ser desenvolvidas e orientadas por
diagnsticos mais amplos sobre esse tipo de crime. Espera-se que tais diagnsticos apontem,
entre outros, o perfil de vtimas e autores, circunstncias em que as mortes ocorrem, motivao
e meios utilizados para a prtica do crime.

Tambm so necessrias avaliaes sobre a capacidade de investigao e de esclarecimento


dos homicdios, sobretudo nos locais que apresentam taxas elevadas desse tipo de delito. A alta
incidncia de impunidade danosa para toda a sociedade e um risco para a consolidao do Estado
Democrtico de Direito, pois potencializa a descrena, a desconfiana e, no limite, a deslegitimao
das instituies de Segurana Pblica e de Justia Criminal. O fato de muitas pessoas no serem
responsabilizadas pelos delitos que cometem pode estimular a prtica de crimes pela certeza da
impunidade, o que por sua vez aumenta as percepes de desamparo e injustia na populao. O
recurso individual resoluo dos conflitos pode, ainda, alimentar o ciclo da violncia.

4 Pesquisa Problemas e Prioridades do Brasil para 2014, elaborada pela CNI (Confederao Nacional da Indstria) em parceria com o Ibope entre
os dias 23 de novembro e 2 de dezembro de 2013.

10
Evidencia-se, assim, a necessidade de pesquisas que contribuam para o entendimento do
fenmeno dos homicdios e que permitam a identificao dos encaminhamentos estatais a essas
ocorrncias. A melhor compreenso do problema pressuposto para a formulao de polticas
pblicas que contribuam para a elucidao5 das investigaes de homicdios e a responsabilizao
dos autores dos delitos.

O presente estudo teve como objetivo compreender o fenmeno dos homicdios em trs
municpios brasileiros a partir de consideraes sobre o perfil das ocorrncias registradas nesses locais
em 2012 e sobre os procedimentos adotados para atendimento e investigao dessas ocorrncias.

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


2 METODOLOGIA
Para o presente estudo, foram selecionadas as cidades de Serra (ES), Lauro de Freitas
(BA) e Alvorada (RS), que possuem populao superior a 100 mil habitantes, pertencem regio
metropolitana de suas respectivas capitais estaduais e cujas estatsticas so consideradas confiveis.6
Essas localidades apresentam taxas de homicdios dolosos muito superiores taxa nacional
apurada em 2012 (24,3 homicdios por 100 mil habitantes) e taxa de suas capitais estaduais,
sendo identificadas como polos de violncia.7 Para a escolha dos municpios, consideraram-se
adicionalmente as diferentes regies do pas, aspecto que permitiu o melhor entendimento sobre as
diferentes dinmicas criminais relacionadas prtica dos homicdios. Tambm por esse motivo, foi
necessrio garantir a comparabilidade entre as localidades a serem analisadas, de forma que fosse
possvel traar paralelos entre as realidades desses locais e os arranjos institucionais desenvolvidos
no mbito municipal para lidar com a questo.

Quanto identificao dos procedimentos de atendimento aos homicdios e de investigao


em cada uma das cidades analisadas, foram considerados dados sobre a capacidade de elucidao
dos homicdios e a relao entre as instituies (incluindo Ministrio Pblico) nos locais estudados,
aspectos considerados relevantes para que sejam pensadas polticas pblicas voltadas reduo da
incidncia desse tipo de crime. Foram considerados os dados de 2012 como ano de referncia, uma
forma de garantir que, dado o tempo transcorrido, informaes sobre os resultados das investigaes
estariam disponveis para anlise.

Alm disso, como pesquisas anteriores apontam a influncia da investigao preliminar


realizada durante o primeiro atendimento da ocorrncia para a elucidao do homicdio (MINGARDI,
2005), neste trabalho, a anlise sobre os procedimentos de investigao contemplou duas etapas de
pesquisa: a identificao dos fluxos de atendimento das ocorrncias e, na sequncia, a apresentao
dos formatos dos trabalhos de investigao desenvolvidos pelas delegacias.

As consideraes sobre o trabalho de investigao e as dificuldades enfrentadas para a


elucidao dos casos tratam tanto dos aspectos relacionados ao primeiro atendimento da ocorrncia
quanto da etapa de realizao do inqurito policial.

Assim, a partir do levantamento das informaes sobre o total de ocorrncias registradas


em cada municpio, buscou-se caracterizar as vtimas e os autores, bem como as circunstncias
e as motivaes relacionadas s ocorrncias. Para tal intento, primeiro foram mapeados os
formatos adotados para registro das ocorrncias nas cidades analisadas e os rgos responsveis

5 Este trabalho considerou a classificao utilizada por Costa (2014), que considera um homicdio elucidado aquele em que a autoria do delito foi
identificada ao final dos procedimentos de investigao.
6 Segundo classificao do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, desenvolvida a partir das respostas recebidas dos gestores estaduais do
Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal (SINESPJC), do Ministrio da Justia, sobre os dados apresentados pelos
Estados.
7 As taxas de vitimizao por homicdios foram de 81,4 a cada 100 mil habitantes em Serra, 81,3 em Lauro de Freitas e 70,4 em Alvorada.

11
pela sistematizao dessas informaes. Tais dados subsidiaram a definio da amostra e dos
procedimentos de coleta de dados.

Na primeira etapa de pesquisa, dois recursos foram utilizados: (a) consulta aos bancos de
dados oficiais produzidos pelas Secretarias de Segurana Pblica de cada um dos Estados analisados;
(b) leitura dos registros das ocorrncias e, quando verificada a indisponibilidade de dados oficiais
sobre um dos aspectos pesquisados, sistematizao das informaes de interesse da pesquisa.

Em Serra, por exemplo, verificou-se que a principal fonte de informaes era a Gerncia de
Estatstica e Anlise Criminal (Geac), da Secretaria de Segurana Pblica. Contudo, dada a limitao
das informaes coletadas, que no apresentavam a classificao das circunstncias ou motivaes
para o crime, outras fontes foram acessadas para complementar os dados. Dessa forma, tambm
foram consideradas as informaes apresentadas pelos Relatrios de Atendimento ao Local do
Crime produzidos pelos investigadores da Delegacia de Homicdios e Proteo Pessoa (DHPP). O
contedo desses relatrios foi retrabalhado em um banco de dados desenvolvido para esta pesquisa,
e as informaes descritivas sobre o histrico da ocorrncia serviram de base para a busca dos dados
faltantes.

Em Lauro de Freitas, as informaes foram todas trabalhadas a partir do contedo dos Boletins
de Ocorrncia (BO), fornecidos pela Superintendncia de Gesto Integrada da Ao Policial (Siap). A
partir da leitura desses documentos, foram extradas informaes sobre o perfil dos crimes (dias,
horrios e locais das ocorrncias), perfil de vtimas e autores e as circunstncias ou motivaes para
a ocorrncia dos homicdios, informaes que foram inseridas em um banco de dados desenvolvido
para a pesquisa.

J em Alvorada os dados que subsidiaram a caracterizao das ocorrncias de homicdios


registradas em 2012 foram fornecidos pela Diviso de Planejamento e Coordenao da Polcia Civil
(Diplanco) e pela Diviso de Estatsticas Criminais da Secretaria de Segurana Pblica do Estado
do Rio Grande do Sul (SSP/RS), sendo preciso apenas retrabalhar as inconsistncias e o contedo
descritivo dos registros policiais para que fosse possvel classificar a circunstncia ou motivao dos
crimes conforme os critrios estabelecidos pela pesquisa.

Finalizada a caracterizao geral das ocorrncias, a segunda etapa da pesquisa contemplou


a anlise de informaes sobre os procedimentos de investigao e sobre o fluxo de registro e
atendimento a uma ocorrncia de homicdio. Foram consideradas as informaes coletadas por meio
da anlise de uma amostra de inquritos policiais de homicdio e de entrevistas semiestruturadas
com profissionais que participam dos trabalhos de investigao.

Estabeleceu-se que, como amostra, seriam avaliados 30% dos inquritos policiais referentes
a homicdios ocorridos em 2012 e que tiveram a investigao concluda. Na anlise amostral no
foram considerados casos nos quais o inqurito foi instaurado por um auto de priso em flagrante,
porque se buscava avaliar como as investigaes de homicdios conseguem levar identificao de
autoria do delito, portanto, com foco nos homicdios que inicialmente tiveram autoria desconhecida.
Verificou-se, assim, que em Serra seriam avaliados 27 inquritos policiais, em Lauro de Freitas, 14 e
em Alvorada, 34.

Outro ponto considerado na definio das amostras diz respeito ao percentual de casos que
tiveram a autoria identificada ao final das investigaes. Foi estabelecido que 60% dos inquritos
selecionados deveriam ser de investigaes concludas com identificao de autoria e 40% de
investigaes sem identificao de autoria. Tal critrio foi adotado como forma de permitir avaliar
quais as principais diferenas entre os casos elucidados e os casos sem elucidao. A amostra tambm
privilegia os casos elucidados como forma de permitir uma anlise mais rigorosa sobre os fatores que
contriburam para a identificao da autoria do delito.

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Especificamente em relao investigao dos homicdios, alm de identificar a taxa de
elucidao dos crimes em cada uma das cidades avaliadas, na anlise dos documentos includos na
amostra de inquritos policiais verificaram-se aspectos que podem ter impacto sobre a elucidao
dos homicdios: durao do trabalho de investigao, procedimentos realizados, provas produzidas e
questes ligadas gesto deste trabalho (especificamente no que tange s atividades dos delegados
e equipes de investigao e relao entre as agncias como Percia e Ministrio Pblico).

As informaes dos inquritos policiais da amostra foram sistematizadas em um banco de


dados estruturado. Foram extradas frequncias sobre os documentos solicitados, procedimentos
realizados e formatao do atendimento ao local do crime, segundo a cidade. Alm disso, considerando

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


que o Ministrio Pblico tem como responsabilidade acompanhar as investigaes concludas para
requerer ou no a instaurao de uma ao penal, este trabalho procurou identificar de que forma o
Ministrio Pblico foi acionado durante as investigaes de homicdios e se essa instituio realizou
algum tipo de fiscalizao do trabalho de investigao policial.

Destaca-se que a amostra no foi selecionada de forma aleatria. Os dados apresentados


sobre os inquritos policiais so, assim, exemplificativos da situao e dos procedimentos adotados
em cada um dos municpios analisados, mas no podem ser extrapolados para o universo de
investigaes conduzidas pelas delegacias.

A sistematizao dessas informaes buscou principalmente subsidiar o trabalho de


identificao de boas prticas e os desafios inerentes ao trabalho de investigao percebidos em cada
local.

3 RESULTADOS
Os trs municpios contemplados na pesquisa inserem-se em regies e realidades socioculturais
e poltico-institucionais variadas, mas possuem caractersticas comuns que possibilitam anlises
comparativas. Todos fazem parte de regies metropolitanas das capitais de seus respectivos estados,
apresentam populao e caractersticas majoritariamente urbanas e, apesar de diferenas nas atividades
econmicas predominantes, so conhecidos como cidades-dormitrio dos trabalhadores das capitais
estaduais.

Apesar das semelhanas quanto s caractersticas mais gerais, foram identificados diferentes
arranjos institucionais relacionados investigao de homicdios, como a existncia de iniciativas em
mbito estadual para a reduo destes crimes e os diferentes formatos das delegacias incumbidas da
investigao das ocorrncias. Em Serra, o programa Estado Presente em Defesa da Vida influencia o
formato e as rotinas das delegacias; em Lauro de Freitas, a existncia da poltica estadual Pacto pela
Vida impacta pouco o trabalho das delegacias, e relata-se que a responsabilidade pelas investigaes
de homicdios ainda cabe s delegacias territoriais; j em Alvorada verifica-se o impacto de iniciativas
implementadas no mbito da Polcia Civil do Rio Grande do Sul para incrementar a capacidade de
investigao e de elucidao dos homicdios, especialmente a alterao do formato das delegacias
para um modelo de delegacia especializada, a exemplo das Delegacias de Homicdios e Proteo
Pessoa (DHPP).

O Programa Estado Presente desenvolve-se no Esprito Santo desde 2011 e tem como principal
objetivo reduzir a criminalidade e o nmero de homicdios por meio da integrao de diferentes
secretarias estaduais em aes de enfrentamento e preveno da violncia. Para que tal objetivo
possa ser alcanado, criou-se um grupo de aes voltadas preveno da violncia e melhoria
da qualidade de vida da populao, ao mesmo tempo em que se desenvolveu um plano de metas
e de indicadores para monitoramento e avaliao das aes policiais. O acompanhamento de tais

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indicadores e a conduo das atividades de integrao entre os atores ficaram sob a responsabilidade
da ento criada Secretaria Extraordinria de Aes Estratgicas (Seae), tambm responsvel pela
coordenao das aes do Programa Estado Presente. Uma vez estabelecido esse modelo de gesto,
os diferentes atores envolvidos no ciclo de atendimento s ocorrncias de homicdio passaram a
prestar contas dos resultados de seu trabalho em reunies mensais promovidas pela Seae, com a
participao de membros de diferentes Secretarias de Estado, Prefeituras, Polcias Militar e Civil,
Judicirio e Ministrio Pblico. Esse processo permitiu a aproximao entre os profissionais e a
melhoria da produo de informaes sobre o atendimento s ocorrncias, inclusive com a prestao
de contas das aes desenvolvidas no mbito das delegacias. Quando so analisadas as informaes
sobre o municpio de Serra ou os documentos coletados nesse municpio so caracterizados, percebe-
se maior padronizao dos procedimentos e maior clareza por parte dos atores sobre seu papel em
cada uma das etapas de investigao, algo que parece estar diretamente relacionado existncia do
Programa Estado Presente.

Na Bahia, tambm em 2011 foi criado o programa Pacto Pela Vida, idealizado como uma
combinao de aes de preveno social com aes integradas realizadas pelas Polcias Civil,
Militar e Departamento de Polcia Tcnica visando reduo de dois indicadores: crimes violentos
letais intencionais (CVLI) e crimes violentos contra o patrimnio (CVP). O programa liderado pelo
governador do Estado e, apesar de propor aes de abrangncia estadual, sua implantao no
implicou mudanas estruturais no registro e na investigao das ocorrncias de homicdios em
Lauro de Freitas, tarefas que mesmo aps a criao do Programa ficaram a cargo das trs delegacias
territoriais do municpio. Nesse caso, as delegacias territoriais concentram as responsabilidades e as
decises sobre os procedimentos, de modo que os trabalhos se mostram fortemente influenciados
pelas caractersticas pessoais de cada delegado encarregado das investigaes. Alm disso, como
a delegacia territorial responsvel pelo atendimento a todo tipo de delito ocorrido dentro de
sua circunscrio, as dificuldades relacionadas sobrecarga de trabalho so apontadas de modo
recorrente.

Quanto ao Rio Grande do Sul, 2011 marcou o incio de um processo de mudanas nas estratgias
de investigao dos homicdios levadas a efeito pela Polcia Civil gacha. Esse reposicionamento
estabeleceu-se a partir de dois grandes eixos de interveno: aes de represso qualificada e o
direcionamento de esforos no sentido da especializao da investigao de homicdios nas 11
cidades que concentram mais de 60% dos homicdios do Estado. Essa mudana implicou a criao de
delegacias especializadas para atendimento s ocorrncias de homicdios nos municpios priorizados
e a contratao e o direcionamento de mais profissionais para que atuassem nessas novas unidades.
Alvorada foi uma das cidades beneficiadas por essas mudanas estruturais e passou a contar com
uma delegacia especializada para investigao de homicdios a partir do segundo semestre de 2012.

Apesar de o grande fator de mudana ser constantemente apontado como a especializao


das delegacias, cabe ressaltar que tambm a equipe da Diplanco passou a desempenhar um trabalho
mais central sobre a investigao de homicdios. A Diplanco tornou-se responsvel pela estruturao
de relatrios dirios para acompanhamento das ocorrncias e pela superviso do trabalho de
investigao desenvolvido nas delegacias, o que permitiu a melhoria dos tempos de tramitao das
investigaes e a incorporao de boas prticas ao trabalho de investigao criminal.

Dessa forma, apesar do contexto socioeconmico semelhante entre as cidades analisadas, a


estrutura interna das polcias e a existncia de polticas estaduais de Segurana Pblica interferem
no formato de investigao estabelecido em cada local e, por tal motivo, precisam ser consideradas
na anlise das dinmicas criminais.

14
3.1 CARACTERIZAO DOS HOMICDIOS

Segundo as fontes oficiais consultadas, ao longo de 2012 Serra registrou 334 ocorrncias de
homicdios que vitimaram 344 pessoas; Lauro de Freitas registrou 129 ocorrncias com 139 vtimas
fatais; e Alvorada, 131 ocorrncias com 139 vtimas, conforme a Tabela 1.

Ainda que em nmeros absolutos o municpio capixaba tenha registrado o dobro de ocorrncias
em relao aos outros dois, em termos de taxa de vitimizao para 100 mil habitantes o nmero
muito prximo ao verificado em Lauro de Freitas, o que reitera o argumento de que as trs cidades

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


analisadas podem ser consideradas polos de violncia.
Tabela 1 Ocorrncias de homicdios, nmero de vtimas e taxas de vitimizao.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
Serra Lauro de Freitas Alvorada
Ocorrncias 334 129 131
Vtimas 344 139 139
Taxa de vitimizao (por 100 mil hab.) 81,4 81,3 70,4
Fonte: GEAC (ES), SIAP (BA) e Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

A distribuio dos homicdios ao longo dos meses de 2012 mostrou-se diversa para cada
municpio. Em Serra, houve concentrao de casos em maro, abril e dezembro; nos outros meses,
houve certa regularidade no nmero de ocorrncias, que oscilaram entre 20 e 30 casos. Lauro de
Freitas apresentou picos de casos em fevereiro, maio e novembro. J em Alvorada os meses de abril,
maio e julho apresentaram os maiores nmeros de ocorrncias, enquanto fevereiro e dezembro
registraram cinco ocorrncias cada um. No foi possvel identificar quais fatores provocaram a
concentrao das ocorrncias em alguns meses.
Grfico 1 Nmero mensal de ocorrncias de homicdios.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
45
39
40
36 37
35
31
30 28 28
27 27
25
25
19 19
20 18 17 18 17
14 13 14 14
15 12 12 11 11 12
11
9 9 10 9 9
10 8
7 7 6
5 5
5

0
Serra Lauro de Freitas Alvorada

Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho


Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro
Fonte: GEAC (ES), SIAP (BA) e Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS)
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

15
Com relao ao dia da semana, os trs municpios analisados apresentaram concentrao
de casos nos finais da semana e mais da metade dos casos aconteceu entre sexta-feira e domingo.
Tambm evidente o maior nmero de homicdios no perodo noturno, sendo que em Serra e Lauro
de Freitas a distribuio das ocorrncias mostra haver mais mortes nos perodos da tarde e da noite,
enquanto em Alvorada os perodos com maior nmero de registros so noite e madrugada.
Grfico 2 Distribuio das ocorrncias de homicdios, por perodo do dia.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
60%
50%
50%
40%
40%
33% 00 - 06h (Madrugada)
30%
28% 27% 06- 12h (Manh)
30%
24%
12 - 18h (Tarde)
20% 16% 15% 16%
14% 18 - 24h (Noite)
10% 8%

0%
Serra Lauro de Freitas Alvorada

Fonte: GEAC (ES), SIAP (BA) e Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).


Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Quanto ao instrumento utilizado para a prtica do homicdio, significativo o percentual de


mortes cometidas com armas de fogo: 86%, em Serra, e 88%, em Lauro de Freitas e em Alvorada.
Na sequncia aparecem as armas brancas, porm com percentual menos significativo: 9% dos casos,
em Serra, e 5%, em Lauro de Freitas e Alvorada. Mortes provocadas por outros meios (como asfixia
e espancamento) so pouco frequentes nas trs cidades.
Tabela 2 Nmero e distribuio das ocorrncias de homicdios, segundo meios ou instrumentos
utilizados para a prtica do homicdio. Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
Serra Lauro de Freitas Alvorada
N. Absoluto Percentual N. Absoluto Percentual N. Absoluto Percentual
Arma Branca 30 9% 6 5% 6 5%
Arma de Fogo 286 86% 113 88% 115 88%
Asfixia 3 1% - - - -
Espancamento 3 1% 2 2% 1 1%
Instrumento Contundente 8 2% 3 2% 2 2%
No Identificado 4 1% 5 4% 7 5%
TOTAL 337 100% 129 100% 131 100%
Fonte: GEAC (ES), SIAP (BA) e Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

J em relao ao tipo de local onde o crime aconteceu, predominam ocorrncias em vias


pblicas: 79%, em Lauro de Freitas, e 53%, em Alvorada. De Serra s se obtiveram informaes para
parte dos casos, pois havia problemas de preenchimento no banco de dados fornecido. Ainda assim,
relevante o volume de homicdios ocorridos em vias pblicas (46% dos dados que apresentaram
algum tipo de informao sobre o local do homicdio).

16
Grfico 3 Distribuio das ocorrncias de homicdios, por tipo de local da ocorrncia.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


Fonte: DHPP (ES), SIAP (BA) e Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Sobre as motivaes para os homicdios, como em nenhuma cidade foi identificada a existncia
de uma classificao sobre esta informao, a pesquisa desenvolveu um critrio que se pautou em
dois tipos de dados: (a) leitura prvia dos histricos de todos os registros de homicdios dolosos das
trs cidades; (b) reviso bibliogrfica sobre os formatos de classificao adotados em outros estudos
(ESTELLITA et al., 2013; SOU DA PAZ, 2013b).

O modelo aplicado s trs localidades buscou caracterizar os fatores apresentados como


justificativa para o cometimento do crime conforme a descrio apresentada no histrico da
ocorrncia registrada, numa tentativa de captar da forma mais padronizada possvel as diferentes
dinmicas criminais apontadas pelos registros policiais.

Para esta pesquisa, foram especificadas oito categorias de circunstncias que poderiam ser
identificadas no primeiro registro: (a) discusso, ocorrncias nas quais houve algum tipo de conflito
entre conhecidos, vizinhos, familiares, colegas de trabalho, pessoas no trnsito ou qualquer situao
de discusso decorrente de um motivo aleatrio e inesperado; (b) conflito de casal, casos que
descreviam situao de desentendimento entre duas pessoas com relao afetiva (atual ou prvia) e
que serviu de justificativa para a prtica do crime; (c) cobrana de dvida, homicdios motivados por
emprstimos no pagos, compras de bens, etc.; (d) queima de arquivo, casos em que testemunhas
de crimes ou informantes foram executados; (e) trfico de drogas, ocorrncias em que a motivao
do crime estava vinculada dinmica do trfico de drogas (cobrana de dvida entre traficantes
e usurios, disputa pelos pontos de comercializao dos entorpecentes); (f) encontro de cadver,
situaes em que um corpo foi localizado depois de decorrido tempo razovel da morte e por este
motivo no havia informaes sobre a dinmica do crime; (g) vingana, homicdios praticados com
vista ao restabelecimento da situao de igualdade entre autor e vtima, sendo algumas vezes
justificado como defesa da honra; (h) linchamento, crime cometido por um grupo de pessoas com
o intuito de punir um indivduo supostamente transgressor.

Tambm foi possvel identificar que muitos dos casos analisados no apresentavam informao
sobre a dinmica do crime. Por esse motivo, incluram-se mais duas categorias: homicdio desconhecido
e homicdio desconhecido com indcio de execuo. A primeira categoria compreendeu casos nos
quais no foi possvel extrair qualquer tipo de informao sobre a dinmica do homicdio, dada a
limitao das descries dos registros policiais; j a segunda categoria correspondeu a casos nos

17
quais a nica informao dizia respeito ntida inteno de matar, com uma abordagem direta ou de
surpresa da vtima.

Observou-se nas trs cidades analisadas um expressivo volume de casos sem informao
sobre a motivao do crime durante o primeiro registro da ocorrncia 88%, em Serra, e 91%, em
Lauro de Freitas e Alvorada. Em Serra houve mais casos que apontam indcios de execuo.
Tabela 3 Nmero de ocorrncias de homicdios, por motivaes/circunstncias dos homicdios.
Serra (ES), 2012.
Motivao/Circunstncia n. Absoluto Percentual
Desconhecido 90 45%
Desconhecido com indcio de execuo 85 43%
Conflito de casal 6 3%
Discusso 6 3%
Encontro de cadver 5 3%
Vingana 5 3%
Trfico de drogas 2 1%
Queima de arquivo 1 1%
TOTAL 200 100%

Fonte: DHPP (ES).


Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Em Lauro de Freitas, 74% dos casos tinham motivao desconhecida, 17% tinham motivao
desconhecida com indcios de execuo e 3% referiam-se a encontros de cadver. Discusses foram
apontadas em apenas 2% dos registros iniciais das ocorrncias e os conflitos de casal compunham
1% do universo.
Tabela 4 Nmero de ocorrncias de homicdios, por motivaes/circunstncias dos homicdios.
Lauro de Freitas (BA), 2012.
Motivao/Circunstncia n. Absoluto Percentual
Desconhecido 96 74%
Desconhecido com indcio de execuo 22 17%
Encontro de cadver 4 3%
Discusso 3 2%
Vingana 2 2%
Cobrana de dvida 1 1%
Conflito de casal 1 1%
TOTAL 129 100%
Fonte: SIAP (BA).
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Em Alvorada tambm foi verificado que a maioria dos casos tinha motivao desconhecida
(63% do total analisado), sendo que em 28% dos homicdios a motivao era desconhecida com
indcios de execuo. Apenas 3% dos registros iniciais das ocorrncias fizeram referncia a casos
de discusso, enquanto 2% dos casos apontavam homicdios relacionados ao trfico, vinganas e
encontro de cadver.

18
Tabela 5 Nmero de ocorrncias de homicdios, por motivaes/circunstncias dos homicdios.
Alvorada (RS), 2012.
Motivao/Circunstncia n. Absoluto Percentual
Desconhecido 82 63%
Desconhecido com indcio de execuo 37 28%
Discusso 4 3%
Trfico 2 2%
Vingana 2 2%
Encontro de cadver 2 2%

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


Conflito de casal 1 1%
Linchamento 1 1%
TOTAL 131 100%
Fonte: Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Diante do exposto, a falta de informaes sobre a motivao no primeiro registro da ocorrncia


um dos desafios para os trabalhos de investigao dos homicdios, j que os registros iniciais
apresentam pouca informao descritiva sobre os casos e contribuem pouco para o estabelecimento
de linhas investigativas.
Parece que essa escassez de informaes condiz com o baixo nmero de ocorrncias
que tiveram um autor identificado j no primeiro atendimento, visto que apenas 22 casos que
apresentaram informaes sobre os autores dos homicdios durante o primeiro registro da ocorrncia
em Serra e Lauro de Freitas. J os dados de Alvorada advm de um cruzamento de fontes, Boletins
de Ocorrncias e dados dos inquritos sistematizados no Consultas Integradas,8 de modo que no foi
possvel inferir se essas informaes tratavam sobre o universo dos autores identificados ao longo
do atendimento s ocorrncias de homicdios ou a uma amostra de casos.
O perfil das vtimas mostrou-se bastante similar nas trs cidades, predominando jovens (58%
em Serra, 60% em Lauro de Freitas e em Alvorada) e do sexo masculino (90% em Serra, 93% em
Lauro de Freitas e 95% em Alvorada). Apesar dessa significativa participao de vtimas jovens nas
trs cidades, houve concentrao na faixa etria de 20 a 24 anos, em Serra e Alvorada, e de 15 a 19
anos, em Lauro de Freitas.
Grfico 4 - Distribuio das vtimas jovens de homicdios, por faixa etria.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.

Fonte: GEAC (ES), SIAP (BA), Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).


Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.
8 Sistema estadual que rene ocorrncias da Brigada Militar e da Polcia Civil em uma plataforma integrada de acesso. Os dados oficiais partem
desse sistema.

19
Com relao raa/cor das vtimas, predominaram em Serra e Lauro de Freitas vtimas
pardas, j em Alvorada, dadas as caractersticas demogrficas do municpio, a maior frequncia
correspondeu s vtimas brancas.
Grfico 5 Distribuio das vtimas de homicdios, por raa/cor.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.

Fonte: GEAC (ES), SIAP (BA), Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).


Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

3.2 FLUXO DE REGISTRO E ATENDIMENTO

Concluda a caracterizao das ocorrncias de homicdios registrados em 2012, mostrou-


se necessrio identificar o fluxo de atendimento inicial s ocorrncias, desde a forma com que os
crimes so comunicados polcia, o repasse de informaes entre as equipes, at o comparecimento
ao local do homicdio e a posterior instaurao do inqurito policial. Esta etapa de pesquisa teve
como principal intuito compreender o contexto em que alguns dos documentos so solicitados e
confeccionados e a forma com que as informaes coletadas durante a fase de investigao preliminar
so levantadas e compartilhadas entre os profissionais alocados no atendimento aos homicdios.

O pressuposto adotado teve como referncia o estudo de Costa (2013), que aponta que
aspectos demogrficos, situacionais e organizacionais (como a estrutura da polcia e os procedimentos
de investigao existentes) podem interferir nas decises pela investigao e no desempenho destas.
Identificar os procedimentos adotados em cada uma das cidades e os documentos produzidos
durante a etapa inicial de atendimento a uma ocorrncia mostrou-se importante para orientar a
anlise dos inquritos policiais, possibilitando melhor compreenso sobre a fonte das informaes,
suas limitaes e propsitos.

Assim, apesar de haver similaridades nas caractersticas socioeconmicas e demogrficas


entre os municpios, a estrutura interna das polcias e a existncia de polticas estaduais de Segurana
Pblica interferem no formato de investigao de cada localidade e, por tal motivo, precisam ser
considerados.

Alm disso, a verificao das caractersticas dos homicdios revelou que em todas as cidades
analisadas faltam informaes sobre a motivao do crime ou sobre sua autoria no primeiro registro
da ocorrncia. Esses dados reiteram a importncia da investigao para a elucidao dos crimes e
demonstram a existncia de desafios para a realizao dos trabalhos de investigao.

20
3.2.1 Serra (ES)

A porta de entrada para o registro e atendimento a um homicdio na Grande Vitria o Centro


Integrado Operacional de Defesa Social (Ciodes). O Ciodes compreende uma central telefnica que
atende aos chamados emergenciais direcionados s Polcias Militar e Civil e ao Corpo de Bombeiros,
concentrando equipes das trs instituies e que so responsveis pelo atendimento ao chamado,
registro da ocorrncia e despacho das equipes de atendimento ao local.

A populao aciona o Ciodes via 190, e ento uma equipe de call center situada dentro do

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


Centro recebe as primeiras informaes sobre o suposto crime e realiza um filtro dos chamados,
classificando-os de acordo com sua prioridade de atendimento. Os operadores geram um Boletim de
Chamado e repassam as informaes para a equipe da Polcia Militar.

A equipe da PM alocada deve ento informar a viatura mais prxima da rea onde teria
ocorrido o crime, solicitando que esses policiais compaream ao local e verifiquem a informao.
Quando confirmada a ocorrncia de homicdio, a informao repassada equipe do Ciodes para
que o atendimento tenha sequncia. Enquanto isso, a viatura da PM presente no local do homicdio
deve preservar a cena do crime.

Ainda no ambiente do Ciodes, as Polcias Civil e Tcnico-Cientfica so encaminhadas para


realizar o primeiro atendimento e, uma vez definidas as equipes e os procedimentos a serem
realizados, o Boletim de Atendimento registrado.

Encerrado os despachos de equipes, termina o primeiro ciclo de atendimento, cabendo ao


Ciodes apenas o registro de um Boletim Unificado com as principais informaes coletadas durante
toda essa etapa.

No mbito da Polcia Civil, a equipe acionada para comparecimento ao local do crime e


realizao do primeiro atendimento pertence ao planto da Delegacia de Homicdios e Proteo
Pessoa (DHPP). O planto da DHPP composto por seis equipes rotativas que possuem, em mdia,
seis investigadores e um delegado. Essa equipe responsvel pelo atendimento de local de crime em
toda a Grande Vitria, o que engloba os municpios de Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha e Vitria.

Em geral, a equipe de atendimento local levanta informaes sobre o perfil da vtima,


seu possvel envolvimento com o trfico de drogas ou atividades ilcitas, a existncia de algum
desentendimento ou inimizade que possa ter relao com o crime. Tambm procede ao levantamento
de informaes sobre parentes da vtima, identificao de possveis testemunhas ou de um suposto
autor e verifica a existncia de cmeras de monitoramento que possam conter imagens sobre o
momento do crime. Essas informaes, quando coletadas, devem ser anotadas pelos investigadores
e formalizadas em um Relatrio de Atendimento ao Local do Crime (Ralc), documento posteriormente
repassado autoridade policial responsvel pela investigao do homicdio.

No que diz respeito ao atendimento realizado pela Polcia Tcnico-Cientfica, uma vez
informada do crime pelo Ciodes, a equipe de atendimento formada por um perito criminal e um
perito papiloscpico deve se deslocar at o local para iniciar as atividades de percia. Se o local do
crime foi preservado de forma adequada, a equipe realiza o Exame de Local de Homicdio e formaliza
os resultados em um laudo. Esse documento deve incluir informaes sobre a percia fotogrfica e
dados sobre o ambiente onde ocorreu o crime (caractersticas, tipo de objetos encontrados, etc.), e
posteriormente encaminhado autoridade policial responsvel pela investigao do caso.

21
Quando todos os procedimentos de investigao preliminar (realizados pela equipe do planto
da DHPP) e de percia de local do crime (realizados pela Polcia Tcnico-Cientfica) so concludos, o
corpo da vtima removido. Nesse momento, aciona-se o servio de remoo de cadver e providencia-
se o encaminhamento do corpo ao Departamento Mdico Legal (DML), onde so realizados o exame
cadavrico e a coleta de materiais a serem utilizados em percias complementares (como o exame de
DNA, exame toxicolgico e a retirada de projteis do corpo da vtima e encaminhamento ao exame
de balstica).

Encerrados esses procedimentos e feito o exame cadavrico, se a vtima tiver sido identificada,
um familiar deve apresentar os documentos da vtima para que seja providenciada a liberao do
corpo para o sepultamento.

Como parte do processo de liberao do corpo, um familiar deve comparecer DHPP e


prestar declarao formal na presena do delegado do planto, apresentando informaes sobre
a vtima, sua vida pregressa e possveis fatores que podem ter motivado o crime. Essa declarao
includa no documento de liberao do corpo e remetida ao delegado responsvel pela investigao
do homicdio, podendo ser includa nos autos do Inqurito Policial.

O encerramento dessa ltima etapa significa tambm o fim do fluxo de primeiro atendimento.
A partir desse momento o trabalho a ser realizado est diretamente relacionado investigao
do crime e depende, portanto, das aes estabelecidas pela autoridade policial responsvel pela
conduo do inqurito policial.

No caso de Serra (e demais municpios da Grande Vitria), se a vtima do sexo feminino, a


investigao sobre o crime deve ser conduzida pela Delegacia de Homicdios e Proteo Mulher
(DHPM), situada em Vitria e responsvel pela investigao de todos os crimes consumados na regio.
Caso a vtima seja do sexo masculino, a investigao repassada Delegacia de Crimes Contra a Vida
de Serra (DCCV), ficando o processo de investigao alocado no municpio da ocorrncia.

22
Ilustrao 1 Fluxo de atendimento a uma ocorrncia de homicdio. Serra (ES), 2012.

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)

Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

23
3.2.2 Lauro de Freitas (BA)

A primeira comunicao sobre uma ocorrncia de homicdio em Lauro de Freitas feita por
meio do telefone de emergncia da Polcia Militar, o 190. Sempre que um cidado presencia um
crime ou ouve algum tipo de informao sobre uma ocorrncia criminal ele orientado a realizar
esse chamado, momento em que sua denncia repassada equipe da Superintendncia de
Telecomunicaes (STelecom), por meio da Central nica de Telecomunicaes (Centel). A Centel
congrega em um mesmo espao o atendimento telefnico emergencial da Polcia Militar, da Polcia
Civil, do Corpo de Bombeiros e da Polcia Tcnica, sendo responsvel pela comunicao dos chamados
s diferentes instituies.

Quando uma ocorrncia criminal informada STelecom, uma equipe de call center
providencia o registro das primeiras informaes sobre o suposto crime e repassa os dados para a
equipe da Polcia Militar (PM). A PM, por sua vez, faz contato com a viatura mais prxima do local do
crime para que esta verifique a veracidade das informaes. Se a PM constata que de fato houve um
homicdio, a informao ento repassada STelecom para que os demais despachos sejam feitos.
Enquanto isso, a equipe da PM presente na cena do crime deve permanecer no local, garantindo sua
preservao.

A STelecom ento comunica Polcia Civil e ao Departamento de Polcia Tcnica (DPT) sobre
o crime, garantindo assim a continuidade do atendimento. Cabe Polcia Civil identificar qual equipe
deve ser acionada a comparecer ao local do crime, enquanto o DPT permanece em alerta, aguardando
a realizao de um chamado oficial da Polcia Civil presente no local informando sobre a necessidade
de remoo do corpo da vtima e realizao de algum trabalho de percia.

De modo geral, no h em Lauro de Freitas um formato padro de atendimento ao local do


crime, cabendo delegacia responsvel pela investigao do crime a definio dos procedimentos e
das equipes deslocadas. Alm disso, as ocorrncias de homicdios so investigadas pelas Delegacias
Distritais do municpio, que funcionam em horrio comercial (de segunda a sexta-feira, das 8h s
18h). Quando um homicdio ocorre aos finais de semana ou feriados ou no perodo noturno, o
atendimento ao local do crime precisa ser feito por uma equipe de planto, que no vinculada
delegacia distrital.

Por esse motivo, quando a Polcia Civil informada sobre a ocorrncia de um homicdio e
precisa deslocar uma equipe para atendimento ao local, duas equipes podem ser acionadas: a da
Delegacia Distrital mais prxima ao local do homicdio, caso o atendimento seja em horrio comercial;
ou uma equipe de planto, denominada Servio de Investigao de Local de Crime de Homicdio
(SILCH), que atende exclusivamente os locais de homicdios ocorridos na Regio Metropolitana de
Salvador em horrio no comercial.

A equipe do SILCH est localizada na Delegacia Especial de Atendimento Mulher (Deam) no


municpio de Camaari e realiza o atendimento em toda a Regio Metropolitana de Salvador, exceto
a capital. A equipe do SILCH no tem relao com a Deam, e situa-se no mesmo prdio somente por
uma questo estratgica, j que se trata de uma regio mais central, o que facilita o despacho das
equipes para o atendimento em diferentes municpios.

Quando o atendimento realizado pelo SILCH, a equipe encaminhada ao local do homicdio


composta por investigadores e um delegado. Essa equipe tem a responsabilidade de coletar as
principais informaes sobre a ocorrncia, realizar o primeiro contato com os familiares da vtima e

24
identificar testemunhas, e ao final do atendimento deve formalizar todo o contedo da investigao
em um Relatrio de Atendimento, documento que entregue delegacia distrital responsvel
pela investigao do caso para que o Boletim de Ocorrncia seja registrado e o inqurito policial,
instaurado. O Relatrio do SILCH importante no s porque constitui o nico meio de informar
a delegacia responsvel pela investigao sobre as principais informaes do crime, mas tambm
porque o registro da ocorrncia feito com base nele.

Quando o primeiro atendimento realizado diretamente pela delegacia distrital, a equipe


de investigao e o delegado que comparecem ao local pertencem delegacia, que depois conduz

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


a investigao do homicdio, no sendo necessria a formalizao de um Relatrio de Atendimento.
Nesse tipo de atendimento, o registro do Boletim de Ocorrncia pode ser feito imediatamente, j
que a autoridade responsvel pelo caso encontra-se no local, no sendo necessrio qualquer tipo de
repasse de informaes.

Outro ponto que precisa ser ressaltado diz respeito importncia da figura do delegado
durante o atendimento, independentemente se o trabalho realizado pela equipe do SILCH ou
pela delegacia distrital. O delegado a autoridade que preside o inqurito e, por tal motivo, sua
responsabilidade direta orientar os trabalhos dos investigadores e acionar as equipes de percia,
solicitando sua presena ao local do crime. A percia s pode se deslocar ao local do homicdio e
realizar suas atividades mediante a expedio de guias assinadas pela autoridade policial, autorizando
a remoo do cadver e a realizao de procedimentos de percia em local de morte violenta.
Somente aps a formalizao desses pedidos a equipe da Polcia Cientfica pode acionar o servio
de transporte para remover o corpo da vtima, que encaminhado ao Instituto Mdico Legal (IML)
Nina Rodrigues.

Uma vez no IML, independentemente de a vtima j ter sido identificada por outras vias
(apresentao de documentos, reconhecimento por familiares, etc.), realizado um procedimento
de coleta de impresses digitais para a confirmao da identidade do cadver. O material coletado
ento ser encaminhado ao Instituto Pedro Melo, onde se confirma a identidade por meio da
comparao das digitais do cadver com as do documento de identidade oficial. S depois de
concluda essa etapa os exames de necropsia so realizados e o Laudo Cadavrico, formalizado.

Em Lauro de Freitas, os resultados de exames complementares realizados a partir de materiais


coletados no corpo da vtima so apresentados dentro do prprio Laudo Cadavrico, no constituindo
um novo laudo. Assim, se por algum motivo so feitos exames toxicolgicos ou de comparao entre
projteis coletados no corpo da vtima com algum armamento apreendido, mesmo que a equipe
responsvel por esses exames pertena a outro instituto de percia, os resultados das anlises so
includos em um nico documento a ser encaminhado autoridade responsvel pela investigao
do caso.

Concluda a etapa de anlise cadavrica, o corpo ento liberado por um familiar para que
este providencie o registro da Certido de bito e os procedimentos de sepultamento.

A concluso das anlises periciais, a liberao do corpo e a formalizao do registro da


ocorrncia encerram os procedimentos de atendimento ao local de homicdio, cabendo aos
delegados distritais a instaurao do inqurito e determinao das etapas seguintes do trabalho de
investigao.

25
Ilustrao 2 Fluxo de atendimento a uma ocorrncia de homicdio. Lauro de Freitas (BA), 2012.

Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

26
3.2.3 Alvorada (RS)
O primeiro atendimento de uma ocorrncia de homicdio em Alvorada , por regra, realizado
pela Brigada Militar. Essa agncia pode ser acionada de trs formas: (a) chamado emergencial ao
telefone 190, cabendo s equipes da Sala de Operaes ou Sala de Rdio o despacho de uma viatura
ao local indicado; (b) contato direto entre populares e o efetivo policial que realiza o patrulhamento
nas proximidades do local do crime; (c) contato de populares que informam traslado da vtima para
o hospital, com o apoio de familiares, vizinhos ou mesmo pelo Samu.

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


Uma vez no local do crime, a Brigada Militar verifica a veracidade das informaes e procede
ao isolamento do local, j identificando, eventualmente, potenciais testemunhas e vestgios. Depois
disso, a equipe da Brigada aciona via telefone a Delegacia de Pronto-Atendimento da Polcia Civil
(DPPA) para que esta inicie o atendimento ocorrncia.

A DPPA funciona 24 horas por dia, o que permite que sempre haja uma equipe apta a iniciar
os procedimentos de atendimento. Ademais, cabe DPPA o contato com a equipe de investigao
volante da Delegacia Especializada de Homicdios, normalmente formada por dois investigadores
em regime de planto, e com a equipe volante da Polcia Civil, que atua em todas as modalidades de
delitos nas circunscries das cidades de Alvorada e Viamo. Essas equipes realizam o atendimento
ao local e, apesar de ser recomendada a presena do Delegado Titular da Especializada de Homicdios,
geralmente, o atendimento se limita presena dos investigadores das equipes mencionadas.

Tambm durante o primeiro atendimento aciona-se a equipe de percia para que inicie os
trabalhos no local. Quem aciona o Instituto Geral de Percias (IGP) a prpria DPPA. A DPPA contata
o Centro Integrado de Operaes de Segurana Pblica (Ciosp), atualmente denominado Centro
Integrado de Comando e Controle, que se localiza na sede da Secretaria Estadual de Segurana
Pblica do Rio Grande do Sul (SSP/RS), para que proceda ao despacho da percia.

J na cena do crime, a equipe de investigao volante ento responsvel pelo primeiro


levantamento de informaes sobre a ocorrncia, e ao final do atendimento formaliza um Relatrio
de Local do Crime, especificando os dados disponveis para, a partir dos relatos de eventuais
testemunhas, determinar as circunstncias do crime, o perfil da vtima, as motivaes para a prtica
do delito, entre outros aspectos importantes para iniciar o trabalho de investigao.

Quanto aos trabalhos da percia, na maioria das vezes, comparecem ao local do crime
peritos do Departamento de Criminalstica e do Departamento Mdico Legal, com equipe composta
por um fotgrafo, um perito criminal, um papiloscopista e um motorista. Em geral, os peritos do
Departamento de Criminalstica so os responsveis pela elaborao do laudo pericial do local do
crime, dos exames papiloscpicos, residuogrficos, da arma do crime, quando existente, entre outros
solicitados pela autoridade policial, a depender da complexidade do homicdio em questo e dos
vestgios coletados na cena do crime. J o Departamento Mdico Legal o ator encarregado pela
remoo do corpo, elaborao do exame de necropsia e produo do atestado de bito.

Quando o trabalho pericial e de investigao em local do crime so concludos, a guarnio


da Brigada Militar responsvel pelo primeiro atendimento ocorrncia se desloca DPPA para que
seja lavrado o Boletim de Ocorrncia (BO). Aqui, cabe ressaltar que responsabilidade da primeira
agncia de segurana a chegar ao local do crime a formalizao do processamento da ocorrncia na
Polcia Judiciria.

O B.O. produzido pela Brigada Militar e lavrado pela Polcia Civil (DPPA) encaminhado para a
Delegacia Especializada de Homicdios, que tambm recebe o Relatrio do Local do Crime da equipe
volante da PC e/ou da DHPP. O inqurito policial ento instaurado e os trabalhos de investigao
do homicdio so iniciados.

27
Ilustrao 3 Fluxo de atendimento a uma ocorrncia de homicdio. Alvorada (RS), 2012.

Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

28
3.3 O TRABALHO DE INVESTIGAO DE HOMICDIOS

Uma vez finalizada a etapa inicial de atendimento a uma ocorrncia de homicdio, as


informaes so repassadas s delegacias responsveis pela instaurao dos inquritos policiais e a
fase de investigao se inicia.
Os procedimentos de investigao tm como referncia o Cdigo de Processo Penal (CPP).
No modelo de persecuo criminal adotado no Brasil, a polcia responsvel pela investigao
preliminar que resulta na elaborao de um relatrio. Esse relatrio encaminhado ao Ministrio

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


Pblico, que pode requerer novas diligncias, requerer o arquivamento do inqurito ou formular uma
denncia que, se recebida pelo Juiz, d incio a uma ao penal. Compreender as disposies legais
que orientam a realizao dos trabalhos de investigao policial fundamental para uma adequada
discusso sobre os modelos vigentes nas cidades analisadas.
O inqurito uma etapa administrativa, em que, em tese, no esto presentes o contraditrio
e a ampla defesa, na abrangncia prevista para a fase judicial. O CPP determina que cabe polcia
judiciria a apurao das infraes penais ocorridas no mbito de suas respectivas circunscries,
devendo, para tal, formalizar os procedimentos de investigao em um inqurito policial a ser
encaminhado autoridade judiciria competente.
Como esta pesquisa voltou-se a observao das formas como as diferentes cidades avaliadas
lidam com as disposies do Cdigo de Processo Penal na definio dos trmites cabveis etapa
de investigao policial, a anlise dos procedimentos de investigao de homicdios contemplados
por este estudo tece consideraes sobre o formato de gesto das investigaes em cada uma das
delegacias avaliadas e a relao entre os atores envolvidos nos trabalhos de investigao, sejam eles
das equipes de percia ou membros do Ministrio Pblico.

3.3.1 Serra (ES)

Para a anlise dos procedimentos de investigao adotados no municpio de Serra, foram consideradas
as informaes coletadas em 27 inquritos policiais, 16 concludos com identificao de autoria (elucidados)
e 11 em que no houve a identificao da autoria do delito (sem elucidao), alm de entrevistas com
atores includos nas atividades de investigao dos homicdios nessa cidade. Ao todo foram realizadas oito
entrevistas, com delegados, investigadores, peritos e integrantes do Ministrio Pblico.
Durante a coleta de dados sobre os inquritos policiais identificou-se que no Esprito Santo
o inqurito somente remetido autoridade judicial para que esta tome as devidas providncias
quando h elucidao da autoria. A investigao dos demais casos permanece em aberto, mesmo
depois de transcorridos os prazos determinados pelo CPP.9 Isso significa que no universo de
inquritos classificados como concludos no h inquritos em que no se identificou a autoria e que
eventualmente poderiam ser arquivados. Por esse motivo, os casos sem elucidao que compem a
amostra considerada neste estudo compreendem investigaes em trmite nas delegacias.
Em relao responsabilidade pela investigao dos homicdios, 22 inquritos policiais
consultados foram conduzidos na DCCV de Serra, e cinco referem-se a casos de vtimas mulheres,
portanto, sob responsabilidade da DHPM.

9 Segundo o Cdigo de Processo Penal, o inqurito policial deve ser concludo no prazo de dez dias quando o indiciado foi preso em flagrante ou
est preso preventivamente. Nos demais casos, o prazo para concluso do inqurito de 30 dias, com possibilidade de extenso desse prazo
quando o caso investigado de difcil elucidao. A extenso do prazo deve ser concedida por um juiz.

29
Tabela 6 Nmero de inquritos policiais estudados elucidados e sem elucidao,
segundo delegacia. Serra (ES), 2012.
Situao
TOTAL
Elucidados Sem elucidao
DHPM Vtimas Mulheres 5 3 2
DCCV Vtimas Homens 22 13 9
TOTAL 27 16 11
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

A amostra contempla mais inquritos oriundos do DCCV porque a maior parte das vtimas
de homicdios dolosos em Serra em 2012 era do sexo masculino,10 fato considerado nos critrios
metodolgicos de pesquisa para garantir que a amostra fosse exemplificativa. Por esse mesmo
motivo, h entre os casos sem elucidao nove inquritos policiais pertencentes DCCV e dois
pertencentes DHPM, respeitando tal critrio.

Quando a investigao conduzida pela DCCV, o procedimento de instaurao do inqurito


se d por meio de uma Portaria e, na mesma data, a emisso de uma Ordem de Servio detalhando
as atividades a serem executadas pelos investigadores, seus prazos e a nomeao da equipe de
investigao responsvel pela execuo dos trabalhos.

Dentro da DCCV existem quatro equipes de investigao, cada uma composta por quatro
investigadores e um escrivo. A seleo de uma delas para a investigao do homicdio depende
do local onde o crime aconteceu, j que cada equipe fica responsvel por uma regio do municpio,
havendo uma especializao territorial do trabalho. Isso significa que na delegacia a ao se mostra
duplamente especializada: voltada para o atendimento de homicdios e com maior conhecimento da
realidade local.

Quando a investigao fica sob responsabilidade da DHPM, os procedimentos so ligeiramente


diferentes, j que o Delegado, ao instaurar o inqurito, delimita na Portaria o objeto da investigao
e as diligncias iniciais que devem ser realizadas, sem que haja uma Ordem de Servio esmiuando
os procedimentos a cargo da equipe de investigao.

Aps a expedio da Portaria, na DHPM, o delegado determina que a equipe de investigao


inicie os trabalhos, sem delimitar prazos ou responsveis. A DHPM se encarrega da investigao dos
homicdios de mulheres de toda a Grande Vitria e conta com uma equipe de oito investigadores,
um escrivo e um delegado. A diviso das equipes de investigao procura atender s demandas de
cada localidade, sendo os oito investigadores divididos em quatro duplas, que atuam em municpios
diferentes.

Em ambas as delegacias, uma vez instaurado o inqurito e determinadas as equipes para as


diligncias, o delegado solicita que alguns documentos produzidos durante o primeiro atendimento
ocorrncia sejam anexados aos autos, podendo tambm determinar quais pessoas devem ser
ouvidas e as percias a serem realizadas.

Quanto s equipes de investigao, aps o incio dos trabalhos de campo, elas reportam
autoridade policial as atividades realizadas e os resultados dessas aes em relatrios de investigao
formalizados em um documento oficial a ser anexado ao inqurito.

interessante observar que, apesar de os delegados entrevistados apontarem que no h

10 Eram do sexo masculino 90% das vtimas.

30
um procedimento formal para a realizao das investigaes e que suas decises sobre a conduo
de tais investigaes esto embasadas em experincias pessoais e formao na Academia de Polcia,
identificamos que os procedimentos adotados nas duas delegacias analisadas so semelhantes,
principalmente no que tange autonomia dos investigadores e necessidade de formalizao dos
procedimentos em relatrios de investigao.

Enquanto a equipe de investigao est na rua realizando os procedimentos determinados pela


autoridade policial, os investigadores tm total autonomia para decidir sobre quais procedimentos
adotar, desde que realizem o mnimo exigido pela autoridade policial e que reportem todas as
informaes em relatrios que devem ser juntados aos autos. Segundo o Delegado do DHPM, o que

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


no est nos autos, no est no mundo, uma fala que demonstra a preocupao das autoridades de
Serra em cumprir as orientaes do CPP de reduzir a termo os procedimentos realizados.

Uma vez instaurado o inqurito, em ambas as delegacias analisadas os documentos mais


solicitados j pela Portaria so justamente aqueles produzidos durante o primeiro atendimento ao
local do crime: cpias dos Relatrios de Atendimento ao Local do Crime, Laudos de Exame Cadavrico
(ambos solicitados em 93% dos inquritos analisados) e Laudo de Local do Crime. Esta informao
reitera o desenho do fluxo de atendimento anteriormente apresentado e indica que de fato h
um padro de atendimento e incio das investigaes na cidade, independentemente da delegacia
responsvel pela conduo do inqurito.

Alm disso, foi possvel identificar durante a anlise documental que em 9 dos 27 inquritos a
Portaria solicita a formalizao de termos de declarao e sua juntada ao inqurito.

Constavam dos inquritos analisados 159 oitivas de testemunhas, com mdia de seis por
inqurito. A maior parte das testemunhas ouvidas conhece a vtima e somente 16% presenciaram o
crime, o que tambm explica o fato de 45% das declaraes prestadas trazerem informaes sobre
o perfil da vtima, seus hbitos e desafetos.

Tabela 7 Nmero e proporo das pessoas ouvidas em declaraes,


segundo relao com o homicdio investigado. Serra (ES), 2012.

n. Absoluto Percentual
Presenciou o crime 25 16%
Conhecia a vtima 111 70%
Familiar da vtima 63 40%
Possua relao com o autor 28 18%
Total de Declaraes 159 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Tabela 8 Nmero e proporo de declaraes,


segundo tipo de informao apresentada. Serra (ES), 2012.
n. Absoluto Percentual
Tratam do perfil da vtima 72 45%
Apontam um possvel autor 83 52%
Apontam uma motivao 67 42%
Total de Declaraes 159 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

31
Um dado interessante sobre um procedimento adotado em Serra para a formalizao dos
Termos de Declarao diz respeito possibilidade de que esta seja feita de forma annima. Isso
quer dizer que uma pessoa pode comparecer delegacia e prestar uma declarao formal sobre um
crime sem que seus dados pessoais (identificao e qualificao) sejam anexados ao inqurito, sendo
posteriormente remetidos ao Juiz em um envelope lacrado. Essa foi uma forma encontrada pelas
autoridades policiais de Serra para estimular as pessoas intimadas a comparecerem delegacia e
apresentarem informaes sobre os delitos, pois elas se sentiam inseguras e ameaadas. Na amostra
de inquritos foram identificados 16 termos de declarao annima em 10 investigaes diferentes,
e todas elas traziam algum tipo de informao sobre o possvel autor do homicdio.

Quando a oitiva envolve um suposto autor, em geral, utilizam-se termos de declarao, no


sendo formalizado um procedimento de interrogatrio. Essa uma diferena meramente formal,
mas justificada pelos delegados entrevistados, que defendem que ao interrogar um suspeito isso
significaria tambm seu indiciamento, procedimento que eles preferem deixar para o momento do
relatrio final do inqurito, quando h mais certeza sobre a autoria do crime.

A anlise da amostra de inquritos concludos em Serra tambm apontou que o tempo de


tramitao de uma investigao at a concluso/elucidao do caso foi, em mdia, de 284 dias.
Porm, em seis casos o prazo ultrapassou 400 dias, ou seja, mais que um ano.

Tabela 9 Nmero de inquritos concludos, segundo tempo de tramitao at elucidao do caso.


Serra (ES), 2012.
Tempo de Tramitao n. Abs.
At 30 dias 0
De 31 a 60 dias 2
De 61 a 90 dias 0
De 91 a 180 dias 2
De 181 a 270 dias 3
De 271 a 360 dias 2
Acima de 360 dias 6
Sem informao 1
TOTAL 16
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Em relao s demais provas produzidas durante o trmite do inqurito policial, trs tipos
de procedimentos foram identificados: as diligncias de investigao conduzidas pelos profissionais
da prpria delegacia responsvel pelo caso, os trabalhos periciais solicitados s equipes da Polcia
Tcnico-Cientfica e os procedimentos que necessitam de autorizao judicial.

Entre as diligncias realizadas pela equipe da delegacia, verifica-se a presena de ordens de


servio posteriores quelas emitidas quando da instaurao do IP (Inqurito Policial) em 26 dos 27
inquritos analisados, sendo mais frequente entre os casos elucidados a presena de ordens mais
detalhadas, especificando o tipo de diligncia a ser realizada pelos investigadores e as pessoas que
precisam ser intimadas para que prestem declaraes na delegacia.

Em resposta a essas ordens, foi possvel verificar que 15 inquritos apresentavam um


relatrio de investigao com os resultados das diligncias realizadas, demonstrando mais uma

32
vez a preocupao das equipes com a formalizao dos resultados das atividades realizadas e a
independncia dos investigadores em conduzir alguns procedimentos. Entre esses 15 inquritos, 11
referem-se a casos elucidados, o que leva percepo de que os relatrios so produzidos quando
a diligncia traz alguma contribuio para o andamento da investigao e a identificao da autoria
do crime.

Entre as atividades executadas pelos investigadores destacam-se: a apreenso de objetos da


vtima coletados na cena do crime, a intimao de pessoas, o levantamento de informaes sobre
a vtima e o suspeito (incluindo a consulta aos antecedentes criminais), acareao, realizao de
procedimentos de reconhecimento presencial e fotogrfico dos supostos autores e a qualificao de

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


indivduos citados nos depoimentos.

A necessidade de qualificao dos indivduos justificada pela existncia de um nmero


significativo de depoimentos que apresentam informaes limitadas sobre os supostos autores,
cabendo equipe de investigao a qualificao desses indivduos para que os homicdios possam
ser concludos com elucidao.

Tambm foram identificados com frequncia considervel (em 17 inquritos) os procedimentos


de busca e apreenso de objetos nas residncias de suspeitos. Esta diligncia necessita de
autorizao judicial e, portanto, depende do relacionamento com atores externos delegacia. Em
Serra, o Ministrio Pblico sempre consultado nos pedidos formalizados pela autoridade policial
para a realizao de buscas e apreenses. Tanto a solicitao ao MP quanto a deciso judicial so
documentadas e, entre os 17 inquritos que apresentaram algum pedido de busca e apreenso, o
pedido foi autorizado e executado em 16.

Cabe ressaltar que a elevada frequncia do procedimento de busca e apreenso parece estar
relacionada a uma orientao dos delegados, que, de acordo com o apurado nas entrevistas, sempre
tentam identificar a arma utilizada no crime. Em ambas as delegacias de Serra h um discurso de
que o principal motivo para a prtica do homicdio estaria relacionado ao trfico de drogas. Dessa
forma, os investigadores so instrudos pela autoridade policial a fazer um trabalho contnuo de
mapeamento dos grupos criminosos que atuam nas regies de Serra, identificando as pessoas
envolvidas com o trfico e os imveis em que essas pessoas habitam ou aos quais tm livre acesso.
Esse um procedimento padro e, segundo um dos delegados entrevistados, caso se constate que
a vtima ou o autor do crime se relacionava com um dos grupos de trfico, a equipe de investigao
realiza procedimentos de busca e apreenso numa tentativa de localizar a arma do crime para que
esta seja submetida ao exame de microcomparao balstica.

Ainda em relao aos procedimentos que necessitam de autorizao judicial, em um dos


inquritos analisados houve requerimento de interceptao telefnica do nmero de um dos
suspeitos. O pedido foi autorizado e consta do relatrio final como um dos motivos pelo qual o
homicdio foi elucidado. Tambm foram recorrentes os pedidos de priso temporria e preventiva,
presentes em dez inquritos analisados (e que tiveram identificao de autoria).

Com relao aos procedimentos periciais, solicitaram-se Laudos Cadavricos em 25 inquritos.


Esses exames so importantes para comprovar a materialidade do crime e tambm podem agregar
informaes para a elucidao do crime, como a identificao das trajetrias dos disparos (nos casos
em que o instrumento utilizado foi uma arma de fogo). Em 21 inquritos esse exame est anexado, e
em geral os laudos limitam-se a apresentar informaes sobre a causa da morte e o meio utilizado.

J em relao percia de objetos apreendidos no local do crime, solicitaram-se: a extrao


de dados de celulares apreendidos para a verificao das ligaes feitas e recebidas, um exame
grafotcnico de um bilhete deixado com o corpo da vtima e a vistoria de um veculo apreendido.

33
Segundo os entrevistados, apesar da presena do perito papiloscpico no local do crime, dois
fatores dificultam a coleta e anlise de digitais: o fato de muitos crimes ocorrerem em vias pblicas
(inviabilizando este tipo de trabalho) e a preservao inadequada do local do crime.

A m preservao do local do homicdio foi repetidamente destacada como um grande


empecilho realizao dos trabalhos de percia, e muitos dos atores entrevistados indicaram ser esse
o principal problema durante o primeiro atendimento s ocorrncias. Talvez isso explique porque,
apesar de o delegado ter solicitado um laudo do local do crime em 24 dos 27 inquritos analisados,
em apenas seis deles o laudo tenha sido anexado aos autos.

Ainda em relao aos trabalhos de percia, os exames balsticos tambm so muito solicitados,
mas igualmente exibem problemas de execuo. Em 10 dos 27 inquritos analisados o delegado
solicitou a realizao de exame balstico, geralmente a microcomparao entre os projteis retirados
do corpo da vtima com os armamentos apreendidos em procedimentos de busca e apreenso. Em
nenhum dos casos o laudo foi anexado ao inqurito.

Segundo um dos entrevistados, a balstica chegou a contar com uma equipe de seis pessoas
para atender a todo o Estado do Esprito Santo, o que gerava uma grande sobrecarga de trabalho.
Como as equipes dentro das delegacias sabiam dessas limitaes, passaram a deixar a cargo do juiz a
requisio dos laudos solicitados e no anexados ao inqurito. Os delegados passaram a esperar que
o Ministrio Pblico, quando do oferecimento da denncia, solicitasse ao magistrado que o setor de
balstica fosse oficiado, pois dessa forma o exame seria encaminhado com maior presteza.

Por fim, cabe mencionar que se mostrou muito relevante anlise sobre a investigao de
homicdios em Serra a forma como o delegado gere o trabalho de investigao. Segundo um dos
investigadores entrevistados, h orientaes do delegado para que os primeiros questionamentos
aos familiares e s pessoas presentes no local do crime abordem o possvel envolvimento da vtima
com o trfico ou com o uso de entorpecentes, sendo este inclusive um dado que precisa ser includo
no contedo descritivo do Relatrio de Atendimento ao Local do Crime. Tambm se verificou que
as orientaes passadas equipe responsvel pelo local do crime durante o primeiro atendimento
apontam a importncia da identificao de testemunhas ou outras pessoas que possam trazer
informaes que contribuam para a elucidao do caso, j que neste momento as pessoas estariam
mais dispostas a falar devido ao impacto da ocorrncia do homicdio.

Ciente dessas primeiras informaes, o delegado ento delimita os prximos passos da


investigao e, pelo que foi apurado, h diferenas significativas na conduo das investigaes
entre as delegacias de Serra e Vitria. A anlise dos inquritos revela que investigaes da DCCV
de Serra costumam ter ordens de servio mais detalhadas, indicando exatamente qual a atividade
que o investigador dever realizar, estipulando os prazos para sua execuo e a equipe responsvel.
J na DHPM as ordens costumam ser mais genricas e, em alguns casos, apenas determinam aos
investigadores que apurem os casos, sem especificar quais atividades devem ser realizadas.

Dentro da prpria DCCV identificaram-se diferenas quanto aos inquritos instaurados


no primeiro semestre de 2012 e aqueles instaurados no segundo semestre do mesmo ano. Nos
inquritos do primeiro semestre havia grande lapso temporal entre os despachos e a apresentao
de relatrios, algumas investigaes ficaram paradas por muito tempo e, em algumas delas, nada de
relevante foi identificado. Segundo informaes levantadas, mudou o comando dessa delegacia em
2012, e o ento delegado titular foi substitudo. provvel que essa mudana tenha impactado de
forma significativa as investigaes, que passaram a ser mais estruturadas e com maior preocupao
do delegado em acompanhar os trabalhos realizados, cobrando o envio dos documentos faltantes, o
que revela o impacto do fator pessoal sobre a conduo dos trabalhos de investigao.

34
De forma geral, apesar das dificuldades encontradas e das diferenas entre procedimentos
adotados nas delegacias, as entrevistas com os atores responsveis pela investigao de homicdios
evidenciam que todos eles, independentemente de sua funo ou instituio de origem, tm clareza
sobre suas funes e do fluxo de trabalho de investigao, o que facilita a execuo de suas atividades.

O alinhamento dos discursos dos diversos atores entrevistados mostra que, apesar das
individualidades, parece haver boa comunicao entre as partes envolvidas com a investigao e uma
orientao externa mais geral que contribui para a manuteno de um padro de trabalho. A eficcia
da comunicao fica ainda mais evidente quando se verifica, por exemplo, que os profissionais da
delegacia tm cincia das dificuldades enfrentadas pelos peritos durante os seus trabalhos, fato que

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


estimula a busca por solues alternativas.

Em muitos momentos tambm os delegados informaram sobre as dificuldades em desenvolver


os trabalhos de investigao, dadas suas limitaes de equipe, mas ao que parece isso no impede
que se mantenha um formato dos trabalhos nem que determinados procedimentos mnimos sejam
executados no primeiro atendimento ocorrncia.

Alm disso, parece haver constante preocupao com a formalizao das informaes para
que elas sejam apresentadas a atores externos ao ambiente da delegacia, fato que provavelmente
tem relao com uma poltica institucionalizada de prestao de contas no mbito do Programa
Estado Presente.

Pelo exposto, conclui-se que o trabalho de investigao realizado em Serra influenciado por
fatores institucionais, j que h delimitao clara de procedimentos e responsabilidades dos atores,
mas tambm depende dos profissionais envolvidos na investigao, que constantemente precisam
tomar decises de forma autnoma e desenvolver mecanismos para lidar com as limitaes de seu
ambiente.

3.3.2 Lauro de Freitas (BA)


Os procedimentos de investigao no municpio de Lauro de Freitas foram analisados a
partir das informaes coletadas em 14 inquritos policiais, 9 deles concludos com identificao
de autoria (elucidados); nos demais no se identificou a autoria do crime (sem elucidao). Tambm
foram considerados dados obtidos por meio de entrevistas com delegados, investigadores, peritos e
membros do Ministrio Pblico.

Nesse municpio, diferentemente do observado em Serra, casos sem elucidao so


encaminhados ao Judicirio e arquivados por falta de provas. A amostra de inquritos sem elucidao
de Lauro de Freitas contemplou, assim, dois tipos de inquritos: os que tiveram a investigao
encerrada sem que houvesse identificao de autoria e os que permaneceram em aberto, tramitando
nas delegacias.

Em relao distribuio dos casos, h trs delegacias territoriais responsveis pela investigao
dos crimes ocorridos em suas circunscries: a 23 DT (Lauro de Freitas), 27 DT (Itinga) e 34 DT
(Porto). Como a maior parte dos crimes registrada dentro da circunscrio da 27 delegacia, a
amostra de inquritos respeitou esta distribuio: sete inquritos da 27 (quatro elucidados e trs
sem elucidao), quatro na 23 delegacia (trs elucidados e um sem elucidao) e trs na 34 (dois
elucidados e um sem elucidao).

35
Tabela 10 Nmero de inquritos policiais da amostra elucidados e sem elucidao, segundo delegacia.
Lauro de Freitas (BA), 2012.
Situao
TOTAL
Elucidados Sem elucidao
23 Delegacia 4 3 1
27 Delegacia 7 4 3
34 Delegacia 3 2 1
TOTAL 14 9 5
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Em nenhuma das delegacias analisadas h especializao das equipes para atendimento


exclusivo dos casos de homicdio. As delegacias territoriais precisam lidar com todo tipo de ocorrncia
registrada em sua rea de abrangncia e, como os recursos humanos so limitados, no h condies
de destacar um grupo de investigadores para cuidar apenas dos homicdios. Pelo que foi possvel
apurar durante as entrevistas, na 27 delegacia a equipe de investigao composta por cerca de
cinco profissionais, na 34 so quatro. Apesar de os dados sobre a 23 delegacia no terem sido
fornecidos, as entrevistas revelam que tambm nessa delegacia uma nica equipe de investigao
atende a todos os tipos de ocorrncias registradas, com o destacamento de uma delegada adjunta
para que conduza as investigaes de homicdio consumado e tentado.

Uma vez informados sobre a ocorrncia do crime e a necessidade de incio dos trabalhos de
investigao, em todas as delegacias analisadas foi possvel identificar que os procedimentos adotados
pelos delegados passam pela expedio de portaria para instaurao do inqurito e, na mesma data,
expedio de ordem de servio com informaes sobre os procedimentos de investigao a serem
executados.

Apesar de a expedio de ordens de servio durante a instaurao do inqurito constituir um


procedimento comum (13 dos 14 inquritos analisados apresentavam tal documento), essas ordens
limitam-se a orientaes genricas que solicitam aos investigadores que empreendam as diligncias
necessrias para determinar as circunstncias do crime e identificar sua autoria. Ou seja, a ordem de
servio expedida na data da portaria tratada como um procedimento de acionamento das equipes
de investigao, no sendo utilizada para determinar os tipos de diligncias a realizar, a nomeao de
investigadores ou a delimitao de prazos para a realizao dos trabalhos.

Dentro das delegacias, quem recebe a ordem de servio o chefe da investigao, que coordena
o servio da investigao da unidade e que repassa as orientaes a sua equipe, para que esta ento
proceda aos primeiros trabalhos de apurao das circunstncias do crime, intimao de familiares da
vtima e identificao de testemunhas. Segundo os entrevistados, cabe aos investigadores cumprir
as ordens de servios e, uma vez finalizados os trabalhos, repassar todas as atividades realizadas
autoridade policial que preside o inqurito, por meio da formalizao de um relatrio de investigao.

Tambm foi relatada a inexistncia de procedimentos formais predeterminados que


orientem as decises e a atuao dos delegados e investigadores, cabendo a esses profissionais
a discricionariedade para decidir a respeito da conduo das investigaes. Segundo um dos
delegados entrevistados, essa questo tem grande impacto sobre a investigao, j que nem todos
os profissionais teriam vocao para realizar o trabalho de investigao, o que em sua opinio
deveria ser mais bem trabalhado dentro das academias de polcia.

A ausncia de padronizao de procedimentos predeterminados no necessariamente


implica maior autonomia aos investigadores, e as decises sobre os trabalhos a serem realizados
permanecem centradas nas mos dos delegados. Estes so fundamentais para a definio das etapas

36
de investigao e das responsabilidades de cada indivduo, j que nem o setor de percia pode realizar
qualquer tipo de atividade sem que isso seja formalmente solicitado.

Outro ponto a ser considerado o fato de haver apenas uma equipe de investigao na
delegacia territorial, a qual deve esperar o delegado determinar as diligncias e no pode desempenhar
qualquer atividade sem prvia determinao da autoridade que preside a investigao.

O delegado quem determina os rumos da investigao, delimita as linhas investigativas e


aciona os demais profissionais para que estes cumpram as ordens de servio expedidas. tambm
sua a responsabilidade de avaliar se o trabalho de investigao chegou ao fim, para ento elaborar um

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


relatrio final a ser encaminhado ao Judicirio e ao Ministrio Pblico, detalhando os procedimentos
realizados e as principais concluses da investigao.

Em Lauro de Freitas, o tempo de tramitao para que um caso seja concludo com identificao
de autoria , em mdia, de 190 dias, com variao entre 56 e 404 dias. Aparentemente no h
diferenas entre as delegacias analisadas e, apesar de os dois casos pertencentes 34 Delegacia
apresentarem tempos de tramitao superiores mdia apurada para o municpio, como a amostra
pequena, no possvel afirmar que isso constitua uma diferena significativa.

Tabela 11 Nmero de inquritos concludos, segundo tempo de tramitao at elucidao do caso.


Lauro de Freitas (BA), 2012.
Tempo de Tramitao n. Abs.
At 30 dias 0
entre 30 e 60 dias 1
entre 60 e 90 dias 2
entre 90 e 180 dias 2
entre 180 e 270 dias 1
entre 270 e 360 dias 2
Acima de 360 dias 1
TOTAL 9
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Quanto aos documentos que reportam ao delegado a ocorrncia do homicdio e que so


produzidos durante o registro e primeiro atendimento da ocorrncia (Boletim de Ocorrncia e
Relatrio de Atendimento ao Local da equipe do SILCH), dois pontos precisam ser destacados: a
falta de padronizao do contedo desses documentos, que nem sempre permitem a identificao
das aes desenvolvidas durante o primeiro atendimento, e as diferenas na formatao da equipe.
Como o primeiro atendimento pode ser feito por quatro equipes diferentes (a equipe do SILCH ou
os investigadores de cada uma das trs delegacias territoriais analisadas), a leitura dos documentos
referidos no permite identificar os procedimentos mais frequentes. Relatam-se desde conversas
com populares e familiares da vtima at a percia inicial do corpo da vtima.

Nos casos em que o primeiro atendimento foi realizado pelo Servio de Investigao de
Local de Crime de Homicdio (SILCH), a solicitao de cpias do relatrio de atendimento ao local
do crime nem sempre foi formalizada durante a instaurao do inqurito, tampouco foi localizado
esse documento nos autos da investigao, dado que pode indicar problemas no repasse das
informaes. Apesar de haver um procedimento de registro e repasse das informaes descrito pelo
fluxo de atendimento ocorrncia, esse ponto apresenta problemas e pode comprometer o trabalho
de investigao e o conhecimento a respeito do volume de ocorrncias com que os atores estatais
tm que lidar.

37
Somente quando a delegacia territorial informada sobre a ocorrncia e inicia os trabalhos
de investigao so realizadas as primeiras oitivas de testemunhas e de familiares da vtima. Nos 14
inquritos analisados, apenas cinco casos solicitaram a formalizao de termos de declarao j na
portaria, e em mdia o tempo para a realizao da primeira declarao de at dois dias depois de
instaurado o inqurito.

A anlise documental permitiu identificar 43 oitivas de testemunhas, mdia de trs por


inqurito policial. Em geral, a maior parte das pessoas ouvidas conhecia a vtima, especialmente
familiares (53% das declaraes).

Tabela 12 Nmero e proporo das pessoas ouvidas em declaraes,


segundo relao com o homicdio investigado. Lauro de Freitas (BA), 2012.
n. Absoluto Percentual
Presenciou o crime 4 9%
Conhecia a vtima 37 86%
Familiar da vtima 23 53%
Possua relao com o autor 17 40%
Total de Declaraes 43 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

A maior parte das declaraes traz informaes sobre perfil da vtima, hbitos e desafetos
(67%), sendo pouco frequentes os casos nos quais o declarante presenciou o crime (9%). Em apenas
17 das 43 declaraes colhidas as pessoas ouvidas apresentaram informaes sobre um suposto
autor do crime.

Tabela 13 Nmero e proporo das declaraes, segundo tipo de informao apresentada.


Lauro de Freitas (BA), 2012.
n. Absoluto Percentual
Tratam do perfil da vtima 29 67%
Apontam um possvel autor 17 40%
Apontam uma motivao 15 35%
Total de Declaraes 43 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

No caso da formalizao das oitivas dos supostos autores, em todos os inquritos em que
houve elucidao do homicdio foi realizado um procedimento de interrogatrio do autor, o que
significa que esses indivduos foram formalmente apontados como autores do crime antes da
concluso do inqurito. Entre as 11 pessoas ouvidas em interrogatrios, 9 confessaram a autoria.

Segundo um dos delegados entrevistados, mesmo havendo confisso, no possvel


apresentar uma denncia baseada apenas na informao prestada pelo suposto autor, pois essa
informao no seria suficiente para que houvesse uma proposio de ao penal. Dessa forma,
nem sempre a realizao do interrogatrio com confisso implicou a concluso do inqurito policial.

No que diz respeito s demais provas produzidas durante o inqurito policial, parece haver
uma concentrao de pedidos de atividades equipe de investigao da prpria delegacia ou aos
peritos do DPT, no tendo sido registradas na amostra solicitaes de cumprimento de mandados
de busca e apreenso, quebras de sigilo ou outras aes que necessitem de autorizao judicial. A

38
relao com o Judicirio , assim, mais limitada. Foram identificados pedidos de priso preventiva em
apenas sete inquritos e, de priso temporria, em trs inquritos. Essas solicitaes nem sempre
so respondidas apenas trs tiveram um pedido de priso preventiva deferido. Em alguns casos, a
comunicao entre delegacia e Judicirio foi feita de forma direta, sem qualquer manifestao por
parte do Ministrio Pblico.

Sobre o trabalho dos investigadores, cabe a eles o cumprimento das ordens de servio e
a formalizao dos relatrios de investigao. Em 11 dos 14 inquritos analisados foram emitidas
novas ordens de servio ou de diligncias no decorrer das investigaes. Apesar dessas solicitaes
e do fato de todos os entrevistados terem apontado a necessidade de formalizao das informaes

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


em relatrios a serem entregues autoridade policial, tais relatrios de cumprimento das ordens de
investigao no foram anexados aos inquritos analisados, o que pode indicar que o documento foi
produzido internamente, mas no foi includo nos autos da investigao.

Alm das ordens de servio, constam dos inquritos consultas aos antecedentes dos indivduos:
sete casos nos quais a consulta dizia respeito aos dados do suspeito, quatro nos quais os dados eram
sobre a vtima e dois que tratavam sobre terceiros possivelmente relacionados ao crime. Ao que
parece, as demandas equipe de investigao se resumem ao levantamento de informaes sobre
as pessoas citadas nas investigaes e ao cumprimento das ordens expedidas pelos delegados, no
sendo possvel identificar outros tipos de atividades na amostra de inquritos analisada.

Quanto ao trabalho de percia, trs tipos de exames foram solicitados: exames cadavricos,
de local do crime e balsticos.

Os exames mdico-legais e cadavricos foram solicitados em todos os casos analisados neste


trabalho, mas em apenas dez deles o laudo foi encaminhado e anexado ao inqurito policial. Segundo
os entrevistados, h problema de repasse das informaes entre o DPT e as delegacias, e os laudos
demoram para ficar prontos. Isso acontece porque, uma vez solicitado o laudo cadavrico, a equipe
da percia realiza outras anlises (toxicolgicas, sobre os projteis retirados do corpo da vtima, etc.)
e estes exames complementares devem ter seus resultados inseridos num nico documento. Assim,
os resultados levam mais tempo para serem remetidos. Segundo os delegados entrevistados, os
inquritos so encaminhados Justia sem os resultados dos laudos anexados, fato que pode motivar
a devoluo do inqurito pelo Ministrio Pblico, dada a falta de prova sobre a materialidade do
crime. Nos casos em que o exame cadavrico foi realizado e anexado ao inqurito, informaes
sobre o trajeto dos disparos, tipo de munio recolhida no corpo da vtima e a identificao do uso
de lcool e drogas so recorrentes, o que reitera a fala dos entrevistados sobre a complexidade dos
exames realizados, j que o laudo cadavrico contempla vrias possibilidades de anlises.

J os exames de local do crime foram solicitados em nove inquritos, mas os resultados


foram encaminhados em apenas seis casos. Nestes, constatam-se percia fotogrfica, informaes
sobre o local do homicdio e, em casos pontuais, anlise papiloscpica. curioso observar que
os entrevistados relatam que o atendimento ao local do crime e as informaes coletadas nesse
primeiro atendimento so fundamentais para a conduo das investigaes, mas em nenhum dos
documentos analisados foi possvel identificar informaes sobre a preservao do local do crime ou
seu impacto sobre os trabalhos de percia. Como j discutido, a profuso de equipes que realizam o
atendimento ao local gera certa confuso na delimitao das responsabilidades de cada ator durante
o atendimento ocorrncia, o que dificulta o trabalho a ser realizado e tambm o levantamento de
informaes sobre o que feito.

Em relao aos quatro inquritos que apresentavam pedidos para a realizao de laudos
balsticos, houve a necessidade de realizao de microcomparao entre os projteis retirados do
corpo de uma vtima com um armamento apreendido. Segundo um dos delegados entrevistados, as
solicitaes de exames balsticos no so frequentes porque s vezes no h arma para ser analisada.

39
Mesmo quando h, os resultados nem sempre so remetidos ao delegado e juntados aos autos,
revelando mais uma vez a existncia de problemas com os trabalhos de percia durante o inqurito.

A gesto da investigao nas trs delegacias territoriais de Lauro de Freitas acontece de forma
semelhante, de modo que os tipos de procedimentos solicitados e as dificuldades relatadas so
parecidos.

O ponto mais frgil parece ser a definio das atribuies de cada ator, pois h centralizao
das responsabilidades na figura do delegado. Em todas as entrevistas verificou-se um discurso
consolidado sobre a importncia do trabalho do delegado como responsvel pela investigao,
assim, desde o primeiro atendimento todas as atividades a serem desempenhadas passam pela
necessidade de determinao por parte da autoridade policial, que deve expedir guias para percia e
ordens de servio para que os demais atores comecem a trabalhar.

No caso dos investigadores, parece haver clara orientao para que respeitem as
determinaes do delegado e reportem as atividades realizadas. Mesmo que a anlise documental
no tenha revelado o reporte formal das atividades desempenhadas pela equipe de investigao,
os tipos de procedimentos realizados e as entrevistas com os investigadores deixam claro que o
delegado quem determina os rumos da investigao. Quando no h um delegado no local do crime,
cabe ento ao chefe da equipe de investigao identificar as pessoas que sero intimadas a prestar
declaraes na delegacia. Mesmo assim, os investigadores no tm liberdade para determinar outros
procedimentos, sendo preciso que o prprio delegado acione a percia de forma remota (em um
telefonema Centel).

A concentrao de responsabilidades em um nico ator aliada ao fato de as delegacias


territoriais precisarem lidar com um grande nmero de ocorrncias de diversas naturezas faz com
que muitos dos entrevistados apontem certa sobrecarga de trabalho. Segundo um dos delegados
entrevistados, isso leva priorizao de algumas atividades em detrimento de outras, j que em
alguns momentos preciso interromper a investigao de um homicdio que j aconteceu para dar
maior ateno a uma priso em flagrante que precisa ser lavrada ou a um caso de violncia domstica
que deve ser atendido.

Outro aspecto frequentemente relatado como uma fonte de dificuldade diz respeito
ao atendimento ao local do crime, que apontado como determinante para o levantamento de
informaes e para a definio dos rumos de investigao, mas que nem sempre realizado de
forma adequada. Aqui, trs aspectos precisam ser mencionados: a participao do SILCH, a percia e,
mais uma vez, a importncia dos delegados durante esse atendimento.

Quanto ao primeiro item, j foi apontado que h certa demora no repasse de informaes
entre o SILCH e a delegacia territorial, o que afeta a capacidade de investigao do caso, pois muitas
vezes a equipe que deve realizar a apurao do crime sequer foi informada sobre a ocorrncia. Nas
entrevistas tambm se verificou que as informaes nem sempre chegam organizadas de forma
que a equipe de investigao possa compreender o que ocorreu ou o que foi feito, dificultando o
trabalho de investigao do homicdio.

O relacionamento com as percias tambm apresenta desafios. Na amostra foram identificados


problemas no envio dos documentos solicitados. Ademais, a relao entre percia e delegacia
estritamente formal e burocrtica, resumindo-se expedio de guias e envio de laudos. Mesmo
quando h o encontro com os peritos no local do crime, o contato entre equipes muito limitado e
no h troca de informaes.

J em relao importncia dos delegados tambm no primeiro atendimento ocorrncia,


as entrevistas evidenciaram que as atividades do delegado esto muito voltadas ao cumprimento

40
dos aspectos burocrticos, restritas expedio de ordens e despachos necessrios aos trabalhos
de investigao. As atividades no so desenvolvidas de forma integrada, aproximando os diferentes
profissionais para que possam trocar informaes e realizar um trabalho colaborativo, o que
contribuiria para a apurao dos casos de homicdio.

Por fim, destaca-se que os trabalhos de investigao centram-se nas capacidades individuais
dos profissionais envolvidos, seja pela sua formao pessoal, seja pelo seu crculo de relacionamentos.
Dessa forma, no lugar de procedimentos e rotinas claros e padronizados, h uma constante adaptao
do trabalho realidade de cada delegacia e ao perfil do profissional envolvido, com uma preocupao
em concentrar as aes nas mos dos delegados para que seja mantido um mnimo padro entre as

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


investigaes.

Esse ponto se mostra muito importante, em especial ao lado dos problemas na definio
de procedimentos e na delimitao das responsabilidades dos atores. Torna-se preciso rediscutir
o formato adotado para o atendimento aos homicdios e a troca de informaes entre as equipes
envolvidas na sua apurao, sejam elas compostas por profissionais de uma mesma delegacia, de
delegacias diferentes, de peritos criminais ou de membros do Judicirio. Este o fator crucial para a
melhoria do trabalho de investigao em Lauro de Freitas.

3.3.3 Alvorada (RS)


Para a anlise dos trabalhos de investigao em Alvorada foram consultados 34 inquritos
policiais, 20 casos elucidados e 14 sem elucidao. Tambm foram consideradas as informaes
obtidas por meio de seis entrevistas com delegados, investigadores, peritos e membros do Ministrio
Pblico.

Nessa cidade, diferentemente do que foi observado em Serra e Lauro de Freitas, todos os
inquritos instaurados para os homicdios ocorridos em 2012 foram concludos e encaminhados
ao Judicirio, porm, a concluso contemplou trs possibilidades de desfecho: autoria conhecida,
autoria desconhecida e autoria parcialmente conhecida.

Os casos classificados como de autoria conhecida contemplam os inquritos nos quais houve
indiciamento do autor pela polcia. Nos inquritos nos quais autoria parcialmente conhecida, a
investigao conseguiu coletar informaes sobre a alcunha do autor do homicdio e eventualmente
sobre as motivaes para o crime, mas no houve indiciamento pela polcia. Essa uma situao
peculiar s identificada em Alvorada, j que nas demais cidades analisadas esses casos seriam
classificados como no elucidados. Por esse motivo, no foram considerados nas amostras inquritos
com a autoria parcialmente conhecida.

Tabela 14 - Nmero de inquritos policiais da amostra elucidados e sem elucidao. Alvorada (RS), 2012.
Situao
TOTAL
Elucidados Sem elucidao
TOTAL 34 20 14
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Tambm em relao investigao de homicdios, Alvorada apresenta uma especificidade


em relao s demais cidades includas neste estudo. Em 2012 o formato da delegacia responsvel
pela conduo das investigaes mudou, com um processo de reestruturao interna que converteu
a delegacia distrital da cidade em uma unidade especializada. Isso significa que, apesar de todos

41
os casos estarem sob a responsabilidade de uma nica delegacia, durante o primeiro semestre de
2012 a equipe responsvel pela investigao lidava com todos os tipos de crimes que chegavam
delegacia distrital, mas a partir do segundo semestre a equipe passou a se dedicar exclusivamente
aos homicdios e aos crimes violentos contra a vida que resultaram em morte.

Dessa forma, durante o primeiro semestre de 2012 havia na Delegacia de Alvorada uma equipe
composta por um delegado, um escrivo e cinco investigadores, responsvel pelo atendimento
e investigao de todo tipo de delito registrado dentro de sua rea de atuao. Com a mudana
de formatao para delegacia especializada, a equipe da DHPP passou a ser composta por quatro
equipes de investigao, cada uma composta por dois investigadores, um escrivo, um chefe de
investigao, um delegado e uma equipe cartorria (com mais quatro policiais).

O processo de transio procurou aproveitar o efetivo que j atuava na delegacia: os cinco


investigadores alocados na delegacia distrital e que tinham conhecimento sobre as dinmicas
criminais de Alvorada foram mantidos e se tornaram lderes das quatro equipes de investigao
criadas; um deles foi alocado como chefe de investigao. O efetivo da DHPP foi completado com
a admisso de profissionais por meio de concurso pblico, o que significa que em 2012 estes ainda
estavam em fase probatria (de formao), inclusive o delegado. Esta foi uma forma de garantir
que se mantivesse a experincia anterior da equipe sobre o local atendido, e se inclussem novos
profissionais motivados e dispostos a serem formados durante este processo de reestruturao.

Os inquritos analisados, independentemente do semestre em que foram instaurados,


apresentam como principal procedimento para incio das atividades de investigao a expedio
de uma portaria, no havendo ordens de servio complementares que balizem os procedimentos e
rotinas da investigao. Os delegados responsveis pelas investigaes definem, por meio da portaria
e de modo genrico, os trabalhos a serem realizados, utilizando os seguintes termos: Registre-se
e autue este procedimento; Junte-se aos autos toda documentao pertinente ao fato; Proceda a
todas as demais diligncias referentes ao fato investigado, na forma do art. 6 do CPP e, por fim,
voltem os autos conclusos para ulteriores deliberaes.

A existncia de ordens de servio no comum em Alvorada, e o inspetor chefe de investigao


da DHPP informou que apenas em casos especficos, que necessitem de maior direcionamento j no
incio das investigaes, h uma ordem de servio complementar portaria elencando diligncias
especficas. Mesmo para esses casos algumas ordens so passadas diretamente pelo delegado
equipe de investigao, de maneira informal e muitas vezes oral. A anlise documental dos inquritos
selecionados no permitiu captar essas ordens de servio iniciais, complementares portaria.

A anlise documental revelou que somente nove inquritos continham uma ordem de servio
expedida durante o curso das investigaes. Em geral, essas ordens solicitavam diligncias para
identificao e intimao de pessoas (4 casos), deslocamento de equipe at os endereos apontados
como provveis esconderijos de arma e munio (1), localizao de cmeras de vigilncia nas
proximidades do local de ocorrncia do delito (1), identificao e intimao de testemunha suspeita
de autoria de delito (1), intimao de testemunha para prestar esclarecimentos (1) e verificao dos
endereos indicados em um depoimento (1). Refora-se, assim, a percepo sobre a aplicao residual
das ordens de servio formais como forma de acionar as equipes de investigao responsveis pela
apurao dos homicdios. Segundo o delegado entrevistado, em Alvorada no h preocupao em
formalizar todas as aes que precisam ser realizadas durante o inqurito policial, havendo uma
relao prxima entre investigadores e delegado, o que facilita a conduo dos trabalhos, alm de
uma especializao de cada profissional, que tem maior conhecimento sobre as aes a serem
desenvolvidas. Isso significa que os profissionais da DHPP so induzidos a atribuies especficas
de investigao e as equipes tornam-se responsveis pelo acompanhamento ocorrncia desde o
primeiro atendimento, o que permite que tenham mais autonomia para tomar decises.

42
Dessa forma, observa-se grande autonomia por parte dos investigadores, que atuam j no
local do crime e nesse momento adotam critrios prprios para a definio do trabalho que ser
realizado, sem necessariamente formalizar um relatrio sobre essa etapa para que os dados sejam
repassados ao delegado de forma estruturada. Quando o inqurito instaurado, o delegado deixa a
cargo dos chefes de investigao a definio dos procedimentos a serem adotados, devendo alocar
sua equipe (j predeterminada pelo atendimento da ocorrncia) e orient-la para que proceda
apurao do homicdio da maneira que julgar conveniente, desde que respeitadas as determinaes
do CPP.

Contudo, a autonomia dos investigadores para realizar os procedimentos de apurao do

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


homicdio e definio das linhas investigativas no significa necessariamente que o delegado no
acompanhe os casos. A deciso sobre concluir um inqurito e remet-lo para apreciao do Ministrio
Pblico recai sobre ele.

Em Alvorada, na amostra analisada a mdia de tempo de uma investigao foi de 186 dias.
Nos inquritosom identificao da autoria do homicdio o tempo mdio de tramitao equivaleu
a 119 dias, variando entre 8 e 422 dias. J entre os casos concludos sem elucidao (que nesta
cidade tambm so concludos e remetidos Justia), o tempo mdio de tramitao foi de 281 dias,
variando entre 91 e 588 dias.

Tabela 15 Nmero de inquritos concludos, segundo tempo de tramitao at elucidao do caso.


Alvorada (RS), 2012.
Tempo de Tramitao n. Absoluto
At 30 dias 6
entre 31 e 60 dias 3
entre 61 e 90 dias 4
entre 91 e 180 dias 2
entre 181 e 270 dias 2
entre 271 e 360 dias 1
Acima de 360 dias 2
TOTAL 20
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Na comparao dos casos elucidados segundo o semestre de instaurao do inqurito,


observa-se que os tempos de tramitao dos inquritos relativos ao segundo semestre de 2012 so
maiores, o que tambm pode indicar a existncia de diferenas no perfil dos casos elucidados ou no
atendimento realizado pela delegacia, j que houve mudana no formato do atendimento justamente
nesse perodo. Um dos dados identificados aponta que a mudana estrutural das delegacias permitiu
a melhor qualificao dos termos de declaraes colhidos, o que contribuiu para a possibilidade de
elucidao dos homicdios.

Com a instaurao do inqurito policial, os procedimentos de realizao de oitivas de


testemunhas e de outras pessoas que possam apresentar informaes pertinentes conduo das
investigaes tm incio na delegacia. Em Alvorada, foi possvel identificar a formalizao de trs
tipos de documentos para a incluso nos inquritos: termos de declarao, termos de informaes
e certides.
Os termos de declarao so o procedimento padro para o registro de uma oitiva, podendo
ser usado inclusive nas oitivas de um suspeito. Termos de informaes so utilizados para registro das

43
oitivas de testemunhas quando estas tm menos de 18 anos, sendo necessrio seu acompanhamento
por um familiar ou responsvel. A certido, por sua vez, um documento interno da delegacia e
em Alvorada diz respeito a um relatrio redigido pelo investigador que presta contas autoridade
policial sobre o recebimento de uma denncia annima indireta.

As denncias e declaraes annimas foram registradas de duas formas distintas nos


inquritos analisados: em termos de informao e em certides. Segundo o delegado entrevistado,
no h padronizao para os registros porque as informaes podem chegar de duas formas distintas:
durante a realizao de uma diligncia, quando o investigador pode receber alguma informao, mas
o informante opta por no formalizar a declarao na delegacia; ou ento quando uma pessoa presta
declaraes na delegacia, mas pede para que no seja formalizado um termo.

Devido profuso de documentos e dificuldade de distinguir a aplicao de um e outro,


todas as declaraes inseridas nos inquritos policiais analisados foram sistematizadas e analisadas,
independentemente de sua espcie. Ao todo, foram identificadas 313 oitivas em 34 inquritos, mdia
de nove declaraes por inqurito policial.

Dos declarantes mencionados nos inquritos policiais analisados, somente 12% (39 pessoas)
presenciaram os crimes. A maioria das pessoas ouvidas conhecia as vtimas (67%) e em 21% dos casos
os declarantes eram parentes das vtimas dos homicdios investigados. As declaraes annimas
foram pouco frequentes, apenas 18 das 313 oitivas analisadas. Apesar disso, 14 declaraes annimas
foram includas nos casos elucidados, o que mostra maior frequncia deste tipo de prova nos casos
concludos com autoria.

Tabela 16 Nmero e proporo das pessoas ouvidas em declaraes,


segundo relao com o homicdio investigado. Alvorada (RS), 2012.
n. Absoluto Percentual
Presenciou o crime 39 12%
Conhecia a vtima 211 67%
Familiar da vtima 67 21%
Possua relao com o autor 79 25%
Total de Declaraes 313 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Em relao ao tipo de informao apresentada pelos declarantes, predominam dados sobre


o perfil da vtima, hbitos e desafetos. O segundo tipo de informao mais frequente diz respeito s
circunstncias do crime (46% das declaraes analisadas) e indicao de possveis envolvidos com
o crime, testemunhas oculares e suspeitos (43%).

Tabela 17 - Nmero e proporo de declaraes, segundo tipo de informao apresentada. Alvorada (RS), 2012.
n. Absoluto Percentual
Tratam do perfil da vtima 159 51%
Apontam as circunstncias do crime 144 46%
Apontam um possvel autor 134 43%
Apontam uma motivao 59 19%
Total de Declaraes 313 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

44
Quanto aos suspeitos, somente oito foram interrogados, em geral, por meio da formalizao
de declaraes. Segundo o delegado entrevistado, este um procedimento adotado porque muitas
vezes a informao sobre a possvel autoria do crime muito superficial, devendo haver um cuidado
no tratamento desse dado. Por esse motivo, o indiciamento do autor reservado ao relatrio final
da investigao, sem que haja a formalizao de um interrogatrio.

Entre os demais procedimentos realizados durante a investigao de um homicdio, existem


aes que demandam autorizao judicial (como mandados de busca e apreenso, priso preventiva
e interceptao telefnica, radiofnica e de redes sociais leia-se Facebook). H, ainda, trabalhos
periciais e realizados pelas equipes da Polcia Civil: identificao por auto de fotografia, levantamento

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


de informaes sobre vida pregressa e requisio de pronturios mdicos nos casos de atendimento
prvio da vtima pelo Samu.

No caso das atividades desempenhadas pelos investigadores, a coleta de informaes sobre


a vida pregressa do investigado justificada pelos profissionais por ser uma exigncia do CPP. Trs
procedimentos para a coleta dessas informaes foram utilizados: verificao de informaes no
sistema da polcia, levantamento de informaes com terceiros ouvidos no curso das investigaes
e durante os interrogatrios.

Como j mencionado anteriormente, o cumprimento de ordens de servio para cumprimento


das diligncias solicitadas s equipes de investigao nem sempre acarreta a incluso de relatrios
nos inquritos policiais, fator que dificulta a anlise sobre a frequncia deste tipo de atividade. J
em relao aos procedimentos de intimao de testemunhas, foi possvel verificar que em alguns
casos eles no so formalizados. O delegado justifica que essa uma estratgia de proteo das
testemunhas, j que em alguns casos o procedimento de intimao de um indivduo pode deix-lo
exposto, facilitando a identificao sobre quais pessoas compareceram na delegacia para prestar
declaraes.

Em relao aos procedimentos que necessitam de autorizao judicial, tambm houve


dificuldade para identificar todos os procedimentos solicitados ao longo das investigaes em
Alvorada, primeiro porque muitas das solicitaes foram feitas diretamente aos juzes, sem consulta
prvia ao Ministrio Pblico, segundo porque nem sempre as consultas foram anexadas aos
inquritos, privilegiando os casos em que houve deferimento do pedido.

Ao todo, identificaram-se 43 solicitaes ao Poder Judicirio, 20 com pedidos de busca e


apreenso, 12 de priso preventiva, 6 de quebra de sigilo telefnico ou de dados, 4 de interceptao
telefnica e apenas 1 trata sobre uma solicitao de priso temporria. Entre essas solicitaes,
79,1% foram deferidas pelo Poder Judicirio, porm, entre as solicitaes atendidas, somente uma
produziu materialidade e contribuiu para o indiciamento do autor um caso de interceptao
telefnica.

Nos casos de procedimentos solicitados s percias, a anlise documental revela que no


o delegado da DHPP quem formaliza os pedidos de exames periciais bsicos, e essa ao quase
sempre cabe DPPA, que faz o registro do Boletim de Ocorrncia e aciona as equipes que devem
comparecer ao local do crime. Por esse motivo, muitos inquritos, apesar de conterem laudos de
anlise cadavrica e de necropsia, no tm solicitaes formais anexadas aos autos da investigao,
dificultando a anlise sobre o tempo transcorrido para envio desse tipo de laudo delegacia.

O mesmo ocorre em relao aos laudos papiloscpicos em local de morte, que so solicitados
pelo Ciosp ao IGP. O envio desse procedimento somente requisitado prximo ao trmino das
investigaes, em algumas vezes, quando o delegado cobrado pelo Ministrio Pblico sobre o
envio dos referidos laudos e exames.

45
Em relao aos demais exames solicitados, foi possvel identificar 83 procedimentos em 34
inquritos, mdia de 2,4 exames periciais por investigao. O exame mais recorrente foi a pesquisa e
dosagem de lcool etlico em sangue (21 inquritos), seguido pela pesquisa de psicotrpico em urina
(16 inquritos) e laudo pericial em local de morte (11 inquritos).

O tempo mdio entre a solicitao de uma percia e o envio do laudo ou resultado foi de 47
dias. Em quatro casos o envio dos laudos superou o prazo de 100 dias, sendo que um deles levou 628
dias (quase dois anos) para ser remetido Polcia Civil.

De acordo com os entrevistados, a demora no envio dos laudos periciais e dos pronturios
mdicos das vtimas complica o andamento das investigaes, sendo utilizado o expediente alternativo
da incluso da certido de bito nos inquritos, para que haja algum documento comprovando a
materialidade do crime.

Ademais, a produo e remessa dos laudos periciais Polcia Civil constitui um obstculo
adicional para o trabalho de investigao, sendo preciso que atores envolvidos na elucidao dos
homicdios utilizem outros tipos de provas para consubstanciar a identificao da autoria do crime.
Este o caso da utilizao do reconhecimento fotogrfico do suposto autor. O reconhecimento
fotogrfico um procedimento que aparece em 12 dos 20 inquritos elucidados analisados e
geralmente apontado como um dos fatores para a elucidao dos crimes, complementando as
informaes apresentadas pelas declaraes das testemunhas.

Dessa forma, em Alvorada h ntida dificuldade no que tange realizao dos trabalhos de
percia, o que talvez justifique a predominncia das provas testemunhais nos inquritos. Alm disso,
h maior autonomia por parte dos investigadores na realizao de seus trabalhos, que acompanham
um mesmo caso desde o atendimento ao local do crime.

Como h um acompanhamento mais prximo e informal por parte do delegado e a alocao


de um mesmo grupo de profissionais para atendimento aos casos de homicdio desde o incio das
investigaes, os relatrios de investigao nem sempre so formalizados nos autos dos inquritos.
Apesar dessa formatao de atividades, no parece que este seja um problema para a conduo
dos trabalhos de investigao. O fato de haver controle externo delegacia, realizado pela Diplanco,
parece contribuir para a conduo dos trabalhos de investigao, estimulando a produtividade
policial.

4 CONSIDERAES FINAIS
O perfil das ocorrncias de homicdios nas trs cidades analisadas semelhante, especialmente
no que tange ao tipo de local em que os delitos so registrados, os dias da semana com mais incidncia
e o perfil de autores e de vtimas, com predominncia de homens jovens. Tambm h maior nmero
de casos cometidos com armas de fogo e de casos com pouca informao sobre a motivao do
delito nos documentos que relatam as primeiras informaes sobre a ocorrncia.

As diferenas comeam a aparecer quando so considerados os dados amostrais sobre os


inquritos conduzidos em cada cidade. Uma informao que logo chama a ateno diz respeito s
motivaes apuradas ao final da investigao, j que em Serra e em Alvorada mais frequente a
relao do trfico de drogas com o crime, enquanto em Lauro de Freitas os motivos so banais, mais
relacionados a discusses entre conhecidos e casos de vingana.

46
Tabela 18 Distribuio dos inquritos analisados, segundo motivao dos homicdios.
Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
Serra Lauro de Freitas Alvorada
Cobrana de dvida - - 11%
Conflito de casal 13% - -
Discusso 6% 89% 21%
Queima de arquivo - - 5%
Surto pelo uso de drogas 6% - -

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


Trfico de entorpecentes 56% - 47%
Vingana 19% 11% 16%
TOTAL 100% 100% 100%
Fonte: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Como as motivaes apuradas so diferentes, a anlise documental aponta um impacto deste


aspecto sobre a capacidade das delegacias de investigar os casos. Esta informao fica mais evidente
quando se verifica a frequncia com que confisses aparecem nos inquritos analisados, com mais
confisses em Lauro de Freitas do que nas demais cidades avaliadas. Alm disso, em relao ao fato
de as investigaes em Serra e Alvorada precisarem lidar com a questo do trfico, h preocupao
dos delegados e equipes de investigao em realizar procedimentos de oitivas de testemunhas
anonimamente. Esta estratgia foi desenvolvida para lidar com a recusa das pessoas em comparecer
s delegacias e apresentar declaraes formais por medo de represlias.

Quanto ao formato de atendimento s ocorrncias, em todas as cidades as aes


desempenhadas no local do crime envolvem equipes da Polcia Militar, Polcia Civil e Percias, porm
h diferenas nos fluxos de trabalho estabelecidos, normas para formalizao dos procedimentos e
definio das responsabilidades de cada ator.

Em Serra, por exemplo, parece haver maior clareza quanto ao fluxo de atendimento, o
momento em que cada ator acionado para ir ao local do crime, o tipo de procedimento que deve ser
realizado e a maneira como as equipes envolvidas nesse atendimento precisam trocar informaes.

Em Lauro de Freitas, a dificuldade do primeiro atendimento ocorrncia decorre de dois


fatores: o fato de duas equipes diferentes poderem ser acionadas e a centralizao na figura do
delegado das responsabilidades pelas decises. Sobre o primeiro aspecto, a mudana de equipe
nos atendimentos depende do dia da semana e horrio em que registrada a ocorrncia, situao
que causa problemas para a troca de informaes e dificuldade na formalizao das rotinas de
trabalho. J em relao ao segundo aspecto, a centralizao das responsabilidades nos delegados
faz com que investigadores e peritos fiquem mais limitados ao realizarem suas atividades em campo
e, pelo que foi observado nas outras cidades, seria mais interessante a maior troca de informaes
entre as diferentes pessoas envolvidas na investigao, o que poderia contribuir para a definio de
procedimentos mais eficazes.

Alvorada apresenta situao diferente, com o envolvimento de diferentes equipes da Polcia


Civil durante o primeiro atendimento ocorrncia, sendo citadas a DPPA, equipe volante (geral) e
uma equipe volante formada por investigadores da DHPP, sendo as duas ltimas responsveis pela
investigao no local do crime e pelo Relatrio do Local do Crime. Apesar da profuso de atores
no local do crime, isso no necessariamente impactou numa maior coleta de informaes, sendo
preciso ponderar que outros aspectos tambm so importantes para que o atendimento seja feito
de forma adequada, como a preservao do local do crime e uma boa orientao dos trabalhos de
percia.

47
Entre os municpios avaliados, em Serra h mais relatos sobre problemas na preservao do
local do crime, porm, como h proximidade entre os atores encarregados dos atendimentos aos
homicdios e em muitos momentos percebe-se um formato de atuao colaborativa, aes para a
melhoria da preservao do local do crime j esto sendo tomadas, como a realizao de cursos de
capacitao oferecidos pelos peritos s equipes das Polcias Civil e Militar. Em Alvorada, contudo,
apesar de no serem realizados procedimentos de preservao do local do crime em metade das
ocorrncias, quando esta ao realizada ela mais frequente entre os casos elucidados, o que
pode indicar que a preservao um dos fatores que contribui para o esclarecimento dos crimes. J
em Lauro de Freitas a falta de estruturao dos contedos dos boletins de ocorrncia impediu que
alguns aspectos sobre os procedimentos adotados no local do crime fossem identificados, o que
dificultou a anlise dos casos dessa cidade.

Em geral, quanto mais claro e mais formalizado o atendimento inicial, mais informaes ficam
disponveis na instaurao do inqurito e, consequentemente, mais focadas so as instrues dos
delegados para que suas equipes de investigao comecem a desenvolver os procedimentos de
apurao dos casos.

Quando comeam os trabalhos internos das delegacias, aqueles direcionados s equipes de


investigao, h diferenas nos formatos de conduo das aes, aspectos geralmente influenciados
por trs fatores: o formato da delegacia (se especializada ou distrital/territorial), o perfil dos
profissionais envolvidos nas atividades e a relao com os demais atores, especificamente Percia e
Ministrio Pblico.

O fato de a delegacia responsvel pela investigao ser uma unidade territorial/distrital ou


uma especializada impacta dois pontos importantes: o nvel de conhecimento das equipes sobre as
dinmicas dos homicdios e as especificidades dos atendimentos a esse tipo de caso e a disponibilidade
de recursos para a realizao dos trabalhos de investigao.

Em Lauro de Freitas uma fala muito presente nos discursos dos atores entrevistados diz
respeito s dificuldades em atender a uma variedade muito grande de ocorrncias contando com
uma equipe muito limitada e que muitas vezes precisa empregar recursos prprios para conseguir
realizar as atividades cotidianas. Tambm em Alvorada o principal argumento sobre a melhoria
dos trabalhos de investigao depois da implantao da delegacia especializada passa pelo fato de
haver maior disponibilidade de pessoas para realizar os trabalhos de investigao, o que permitiu
que os investigadores estabelecessem um regime de turnos de atendimento para acompanhar as
ocorrncias desde o local do crime. Alm disso, foi relatado que os procedimentos de oitivas de
testemunhas passaram a ser realizados de forma mais minuciosa.

Serra, contudo, apresenta uma situao diferente, j que mesmo havendo uma delegacia
especializada, a equipe continua sendo limitada e se refere constantemente sobrecarga de servio.
Aqui preciso ressaltar que as delegacias responsveis por lidar com os homicdios em Serra tm
efetivo similar ao de Alvorada, mas lidam com o dobro de casos. Ademais, h volume significativo de
casos relacionados ao trfico, o que tambm acarreta maior complexidade da investigao. O ganho
da existncia de uma delegacia especializada no parece ser to evidente quando considerado
apenas o volume de casos elucidados por estas delegacias, mas a anlise do formato de atendimento
desenvolvido para lidar com os casos, especialmente o mapeamento dos grupos criminosos,
evidencia que a especializao contribuiu de maneira significativa para os trabalhos de apurao dos
homicdios mais complexos.

O perfil dos profissionais envolvidos nas atividades de investigao parece afetar o formato
das investigaes. Em Serra, por exemplo, foi possvel identificar uma diferena significativa nos
formatos dos inquritos dependendo dos delegados responsveis pela conduo das atividades.
Da mesma forma, parece haver preocupao com a delimitao de um formato de trabalho que

48
congregue a constante formalizao de procedimentos e rotinas de trabalho, mas que tambm
mantenha a discricionariedade dos profissionais para que tomem decises durante a realizao
de suas atividades. Assim, percebe-se maior proximidade entre investigadores e delegados e a
valorizao do trabalho conjunto.

As entrevistas realizadas em Lauro de Freitas e a anlise documental dos diferentes inquritos


revelam, contudo, que para essa cidade o procedimento adotado privilegia a centralizao do
poder decisrio na figura do delegado. Essa situao por vezes gera uma burocratizao dos
procedimentos de trabalho, exigindo a emisso de guias para realizao de percias e a autorizao
prvia dos procedimentos de investigao. Como h sobrecarga de trabalho devido equipe reduzida

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


e variedade de trabalhos que precisam ser desenvolvidos pelas delegacias territoriais, concentrar
as atividades nas mos dos delegados acarreta maior dificuldade de atendimento aos processos, pois
exige que esses profissionais desenvolvam muitas atividades simultaneamente.

Em Alvorada, a situao inversa verificada em Lauro de Freitas: o chefe de investigao


constitui figura muito mais presente e com maior poder decisrio para o desenvolvimento das
atividades de investigao. Em Alvorada, o chefe de investigao torna-se mais responsvel pela
definio das linhas investigativas e alocao dos membros de sua equipe para a realizao das
atividades em campo. Tambm h maior proximidade entre os delegados e as equipes de investigao,
sendo recorrente o discurso que aponta a realizao de conversas informais e troca de informaes
com os delegados, que orientam os trabalhos de modo menos formalizado do que o verificado nas
demais cidades.

Em relao ao trabalho a ser desenvolvido com a colaborao de atores externos ao ambiente


das delegacias, a relao com a percia parece ser problemtica em todas as cidades analisadas,
variando apenas o motivo. Em Serra, as falas dos diferentes entrevistados e a anlise documental
reiteram que laudos em geral no voltam, o que por sua vez parece ter relao com a estrutura da
Percia, que lida com um volume de trabalho muito grande e possui poucos profissionais disponveis
para realizar as atividades solicitadas. Tambm evidente que h em Serra uma boa relao entre as
delegacias e a equipe de Percia, havendo troca de informaes e proximidade entre os atores, que
relataram que em alguns casos chegam a conversar por telefone sobre os homicdios e procedimentos
realizados como forma de coletarem maiores informaes sobre o crime e a investigao. Ao que
parece, em Serra, os problemas parecem estar mais relacionados a uma carncia de infraestrutura
do que a algum tipo de problema de comunicao.

A relao entre Ministrio Pblico e delegacias durante os procedimentos de investigao


dos homicdios varia bastante entre as cidades analisadas. O primeiro dado que revela formatos de
trabalho diferentes a ordem com que as comunicaes so feitas. Em Serra, primeiro realizada
a consulta ao MP para que os pedidos sejam encaminhados ao Judicirio em seguida; em Lauro de
Freitas e em Alvorada as comunicaes so direcionadas ao Judicirio, que as envia ao MP para que
este possa se pronunciar.

Outro aspecto diz respeito aos pedidos de dilao dos prazos de investigao. Em Serra e
Alvorada parece haver acordos entre o MP e delegados para que as investigaes continuem
tramitando, sem que seja necessria uma constante formalizao de pedidos de prazos. Nesses
locais h um entendimento de que exigir que a investigao seja concluda em 30 dias ou que aps
este prazo sempre haja uma comunicao sobrecarrega ambas as partes. Por esse motivo, em Serra,
as comunicaes ao MP e ao Judicirio se do quando h solicitaes para realizao de mandados
de busca e apreenso, quebras de sigilo ou pedidos de priso, sendo formalizados pedidos de novo
prazo apenas para os casos em que no se consegue identificar a autoria dos crimes. J em Alvorada
h um acordo entre DHPP e Diplanco para que os trmites dos inquritos ocorram num prazo mximo
de um ano, e aps este perodo as investigaes precisam ser concludas (com ou sem elucidao).

49
Pelo que foi apurado, este um dos motivos para que no seja constantemente formalizado um
pedido de prazo ao Ministrio Pblico.

Tambm foi constatado que tanto em Lauro de Freitas quanto em Serra h proximidade
entre promotores e delegados, o que facilita a comunicao informal entre as partes e aproxima os
atores. Dessa forma, o acompanhamento das atividades desempenhadas pela delegacia no curso das
investigaes de homicdios acontece de maneira mais rotineira. Apesar disso, todos os entrevistados
das duas cidades apontaram que uma exigncia legal a formalizao dos pedidos. Este um dado
que permite inferir que a falta de documentos que apontem a relao entre delegacia e MP em
Lauro de Freitas esteja relacionada a um problema no arquivamento dos inquritos acessados, no
sendo, necessariamente, um indicador de problemas na relao entre delegacia e Ministrio Pblico.

Em Alvorada foi possvel identificar por meio da anlise documental que pedidos de quebra
de sigilo, busca e apreenso e priso temporria ou preventiva so direcionados ao Judicirio, no
havendo formalizao da participao do MP durante a definio desses procedimentos. Esse um
dado, contudo, que foi justificado durante as entrevistas como uma questo de formalizao, j
que no significa que o Ministrio Pblico desconhea o que esteja sendo realizado e apenas tome
conhecimento do caso por outras vias. Alm disso, durante a anlise documental dos inquritos
de Alvorada foi verificada a existncia de algumas solicitaes feitas pelo MP s delegacias, em
considerao ao que a delegacia havia pedido anteriormente.

Como resultado dos procedimentos adotados durante as investigaes e dos relacionamentos


descritos, as taxas de elucidao de homicdios nos municpios analisados variam entre 30% e 45%,
o que significa que menos da metade das investigaes iniciadas nessas cidades so concludas com
o indiciamento de um autor.

Tabela 19 Nmero de inquritos instaurados e de inquritos concludos elucidados


e taxa de elucidao dos homicdios. Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS), 2012.
Serra Lauro de Freitas Alvorada
Inquritos instaurados 304 116 139
Inquritos concludos com autoria 97 36 61
Taxa de elucidao 32% 31% 44%
Fonte: GEAC (ES), SIAP (BA) e Diviso de Estatsticas Criminais/SSP/RS (RS).
Elaborao: Pesquisa Diagnstico de Homicdios, Instituto Sou da Paz/Senasp, 2014.

Apesar de as taxas de elucidao dos municpios serem semelhantes, os procedimentos


adotados para a identificao da autoria do crime e as dinmicas criminais dos locais analisados
interferem na capacidade de elucidao dos homicdios. Os dados mostram que no h apenas
diferena no volume de casos com que cada local precisa lidar, mas tambm na complexidade dos
casos investigados e nas estruturas das delegacias que realizam a investigao (que podem ser
territoriais/distritais ou especializadas).

Por esses motivos, trs fatores foram considerados durante as anlises e parecem ser
determinantes para a elucidao de um homicdio, quais sejam:

Perfil da ocorrncia (dia, horrio, local), aspectos que podem acarretar maior ou menor
dificuldade ao trabalho de investigao;

Tipo de informao disponvel e coletada no local do crime, dados que podem ter
impacto significativo na capacidade de instruo da investigao e definio das linhas
investigativas por parte das equipes de investigao;

50
Formato de conduo dessas investigaes pelas delegacias, considerando suas
limitaes e relacionamento com demais atores envolvidos nos procedimentos de
apurao dos homicdios.

Apesar desses aspectos, em todas as cidades analisadas a principal prova que sustenta a
elucidao dos homicdios a testemunhal, variando entre as cidades o tipo de prova testemunhal
considerada e os procedimentos adotados pelas delegacias para verificar ou complementar as
informaes apresentadas.

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


A adoo de diferentes provas e de formatos para a verificao destas informaes mais
uma vez dialoga com a realidade de cada local e com a disponibilidade de recursos, especialmente
pela alta incidncia de relatos sobre problemas com a percia. Em Serra, por exemplo, as principais
motivaes identificadas ao final dos trabalhos de investigao so as situaes que abordam
conflitos relacionados ao trfico. Como as autoridades esto atentas para as dinmicas relacionadas
ao trfico de entorpecentes e o impacto destes grupos sobre a criminalidade violenta, as delegacias
tm como prtica o mapeamento dos grupos criminosos que atuam no municpio e a realizao de
buscas nas residncias desses indivduos numa tentativa de localizar a arma utilizada para a prtica
do homicdio.

Por este motivo, foi possvel verificar entre os casos de homicdios elucidados a presena
significativa de procedimentos de busca e apreenso e solicitaes de exames balsticos. Porm, como
j relatado, h dificuldades para a realizao de percias nessa cidade, o que talvez explique porque,
mesmo havendo solicitao de exames balsticos, a maior parte das investigaes elucidadas tenha
como base para o indiciamento do autor as informaes coletadas exclusivamente em depoimentos
de testemunhas. Tambm por esse motivo, no surpreende a presena de maior nmero de oitivas
nos inquritos com elucidao de Serra oito por inqurito elucidado e trs nos demais.

J em Alvorada, como a dinmica criminal verificada semelhante do municpio de Serra,


com um significativo nmero de ocorrncias relacionadas ao trfico de entorpecentes, verifica-se
que a presena de declaraes annimas mais recorrente entre os casos elucidados. Esse dado
reitera o discurso verificado nessa cidade sobre a necessidade de coleta de declaraes de forma
sigilosa para evitar que as testemunhas sofram ameaas e retaliaes. Alm disso, em Alvorada, no
h confrontos balsticos nem apreenso de armas de fogo mediante mandados de busca e apreenso
e operaes policiais, apesar de 100% dos homicdios dos inquritos analisados terem sido praticados
por este agenciamento.

Por ser a prova testemunhal a base para o indiciamento, mais uma vez o que se verifica que
entre os casos elucidados de Alvorada h maior mdia de oitivas por inqurito (so dez declaraes
para os casos elucidados e oito para aqueles sem elucidao). Destaca-se nessa cidade o fato de que
a segunda prova mais utilizada para consubstanciar a autoria o reconhecimento fotogrfico. Pelo
que foi possvel apurar, 12 dos 20 inquritos esclarecidos analisados continham procedimentos de
reconhecimento fotogrfico do autor, utilizando imagens dos bancos de informaes da Polcia Civil.

Em Lauro de Freitas, a maior parte das ocorrncias analisadas trata de homicdios com
motivao banal, fator que parece ter contribudo para a coleta de informaes, uma vez que no h
testemunhas ameaadas ou a necessidade de adoo de procedimentos de coleta de depoimentos
sigilosos. Alm disso, chama ateno o fato de que, em sete dos nove casos elucidados, houve confisso
por parte do autor do homicdio. Nestes casos foram apontados os motivos e as circunstncias do
crime. Percebe-se que em Lauro de Freitas a elucidao dos homicdios se baseia num conjunto de
informaes oriundas de depoimentos testemunhais e confisso dos autores. Tambm verificou-
se maior nmero de declaraes presentes nos inquritos dos casos elucidados (so quatro oitivas
formalizadas nos casos elucidados e trs nos casos sem elucidao).

51
Sobre a participao do MP nas investigaes, os trs promotores entrevistados apontam a
questo da fragilidade da prova testemunhal e a necessidade de apresentao de um conjunto mais
abrangente de provas. Ao defender que os inquritos policiais contemplem mais provas do que um
testemunho ou uma confisso, os promotores j esto considerando os possveis desdobramentos no
mbito judicial: a confisso pode ser desdita no tribunal; testemunhas ouvidas na delegacia podem
desistir de repetir seu relato em juzo e a prova do inqurito poder ser questionada pela defesa.

Apesar dessa preocupao, as solicitaes feitas pelo MP geralmente se limitam requisio


das provas periciais j solicitadas pelos delegados, mas no anexadas aos inquritos. No foram
identificados casos em que o Ministrio Pblico opinou pela invalidao de alguma diligncia
realizada.

Ao que parece, h impacto quanto presena de um ator externo delegacia acompanhando


as investigaes, mas esta atividade nem sempre compete ao Ministrio Pblico.

As entrevistas permitiram constatar que em Serra h constante preocupao com a


formalizao dos procedimentos realizados e com a compilao das informaes coletadas devido
necessidade institucionalizada de prestao de contas em acordo com o programa Estado Presente,
que prev a realizao de reunies mensais com os demais atores inseridos nas aes de segurana
pblica do Estado e a apresentao dos resultados obtidos. Assim, os atores alocados nos trabalhos
de investigao tm facilidade em relatar seu trabalho, com bom dilogo com os demais profissionais
envolvidos nesse processo e presteza para identificar os gargalos que ainda precisam ser resolvidos.
Alm disso, os diferentes atores entrevistados apresentam falas convergentes, o que reitera a
percepo sobre a existncia de um bom dilogo entre as partes.

Na Bahia, apesar da existncia do Pacto pela Vida, as atividades do programa esto


concentradas em Salvador, mesmo havendo metas anuais a serem atingidas por todas as regies
do Estado. Dessa forma, os demais municpios que integram a Regio Metropolitana foram pouco
beneficiados pela existncia do programa. Em Lauro de Freitas, especificamente, atores entrevistados
ainda tm dificuldade para relatar a existncia desse programa, o papel de cada ator alocado nas
atividades de investigao e principalmente a participao do SILCH nesse processo. Isso indica que
a falta de comunicao com atores externos ou a existncia de algum tipo de controle torna as
atividades muito dependentes das dinmicas de cada delegacia e, consequentemente, do perfil dos
delegados nelas alocados.

Em Alvorada, apesar de no haver uma poltica estadual de Segurana Pblica focada na


reduo de homicdios, percebe-se que a existncia de uma poltica mais estruturada no mbito
da Polcia Civil, tendo a Diplanco como rgo central nesse processo, contribui para que os atores
tenham maior clareza sobre suas responsabilidades e sobre a cadeia de aes necessrias para que
a investigao de homicdios seja exitosa.

Apesar de no ser possvel afirmar o impacto direto da existncia desses procedimentos sobre
a elucidao dos homicdios, os dados coletados e anlises apresentadas por este trabalho apontam a
grande relevncia das articulaes interinstitucionais e dos fluxos de trabalho sobre as investigaes,
especialmente no que tange capacidade das delegacias de lidar com casos mais complexos.

5 RECOMENDAES
Considerando os dados apresentados sobre as principais caractersticas dos homicdios nas
cidades analisadas e os formatos de trabalho adotados pelas instituies para lidar com esses crimes,
esta pesquisa buscou construir recomendaes para estudos futuros e iniciativas governamentais

52
com base em dois aspectos: a necessidade de desenvolvimento de aes de preveno e os aspectos
estruturais relacionados aos trabalhos das polcias.

Com relao aos esforos no mbito da preveno, o diagnstico produzido por esta pesquisa
aponta trs aspectos que deveriam ser tratados com prioridade: o controle de armas, a necessidade
de programas de preveno voltados para a populao jovem em territrios vulnerveis e programas
de mediao de conflitos.

O primeiro dialoga com o fato de que mais de 80% dos homicdios analisados foram cometidos
com armas de fogo, o que alerta para a necessidade de maior controle sobre a circulao de armas

A Investigao de Homicdios em Serra (ES), Lauro de Freitas (BA) e Alvorada (RS)


e munies como uma das formas de prevenir os homicdios. Desde 2003 o Brasil conta com uma
legislao de controle de armas que trata de diversos aspectos relacionados ao controle do acesso e
uso de armas e munies, porm, parece haver falhas na sua implementao, que tm possibilitado
a circulao desses artefatos e seu uso na prtica dos homicdios. Uma das medidas importantes o
investimento no rastreamento de armas apreendidas em crimes e a realizao de operaes policiais
para apreenso de armas.

O alto percentual de vtimas e autores de homicdios com idade entre 15 e 29 anos entre os
casos analisados refora a premncia de se desenharem polticas preventivas que visem reduzir o
envolvimento do pblico jovem com a criminalidade, principalmente nas regies mais vulnerveis.
Esse um desafio complexo e que depende da produo de conhecimento para compreender
melhor como se d esse envolvimento, superando o discurso generalizador que associa todo
homicdio cometido por jovens ao trfico de drogas. De fato, pelo que se depreendeu das leituras
dos inquritos analisados, um percentual de homicdios cometido em decorrncia de conflitos
entre grupos rivais vinculados ao trfico, porm, mais do que investir exclusivamente na represso
das atividades ligadas ao trfico de entorpecentes, seria importante entender o que leva os jovens
a se vincularem a essas situaes e, assim, desenhar iniciativas que dialoguem com as necessidades
desse grupo, estimulando-o a construir projetos de vida diferentes.

Por fim, a mediao de conflitos tambm se mostra uma ao necessria j que, apesar de
representar um percentual menor diante de casos mais complexos e com ligao com dinmicas
criminais, os homicdios cometidos por motivos banais no podem ser desconsiderados numa poltica
de preveno. Um exemplo disso a situao de Lauro de Freitas, onde mortes cometidas por brigas
entre vizinhos e desavenas entre conhecidos seriam facilmente evitadas se houvesse espaos de
mediao de conflitos e outras estratgias que apoiassem a resoluo destes conflitos de maneiras
no violentas.

Em relao melhoria da capacidade de investigao de homicdios, os achados desta


pesquisa apontam os seguintes fatores:

Necessidade de padronizao do registro inicial da ocorrncia e de protocolos para


realizao do primeiro atendimento, garantindo maior disponibilidade de informaes
para que seja dada continuidade s investigaes;
Padronizao dos procedimentos de investigao, criando rotinas que facilitem os
trabalhos dos delegados, investigadores e demais profissionais envolvidos;
Fortalecimento e padronizao da atuao das percias, garantindo que estas tenham
acesso a mais recursos e que haja preservao adequada do local do crime;
Investimento em gesto da informao, garantindo a coleta, o processamento e a anlise
de dados sobre as ocorrncias criminais;
Sistematizao das informaes produzidas a partir das investigaes, garantindo que
os gestores tenham acesso a dados mais estruturados sobre o volume de homicdios
elucidados e as motivaes identificadas, possibilitando um retrato mais fiel dos
fenmenos e um processo de tomada de deciso orientado por esses diagnsticos;

53
Investimento em mecanismos de proteo s testemunhas;
Aumento da capacidade investigativa em locais com alta concentrao de homicdios,
por meio da especializao das delegacias ou do aporte de recursos humanos e materiais
s unidades responsveis por conduzir os trabalhos de investigao.

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WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violncia 2012: Os novos padres da violncia homicida no
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BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio Federal. Braslia, 5 de outubro de 1988.

______. Presidncia da Repblica. Cdigo de Processo Penal, 3 de outubro de 1941.

55
2
IMPACTOS DAS ESCALAS DE SERVIO NO
DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO DA POLCIA CIVIL1

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


Renato Srgio de Lima2
Samira Bueno3
Ana Carolina Pekny4
Giane Silvestre5
Lais Figueiredo6
Maria Carolina Schlittler7

RESUMO

Neste artigo sero apresentados os resultados da pesquisa Impactos das escalas de servio
no desenvolvimento do trabalho da Polcia Civil desenvolvida pelo Frum Brasileiro de Segurana
Pblica, por meio do edital Pensando a Segurana Pblica 3 ed. (SENASP/MJ e PNUD). O objeto
da pesquisa foi investigar a relao e/ou o impacto de escalas de trabalho na qualidade e nos tempos
das investigaes de homicdios, trfico de drogas e roubos nos estados de Minas Gerais, So Paulo
e no Distrito Federal. Desta forma, neste artigo sero problematizados os modos pelos quais se
organizam as unidades policiais nos locais estudados, como so realizadas as investigaes criminais
e, principalmente, qual o impacto de escalas de servio especficas para a efetividade do trabalho
policial. E, como resultado da pesquisa, o artigo recomenda, considerando a centralidade observada
para os gestores policiais (delegados) de nvel gerencial/intermedirio na articulao das escalas de
trabalho e das tarefas de investigao criminal, o fortalecimento e o controle do papel de superviso
da atividade das diferentes carreiras policiais enquanto estratgia de modernizao da gesto dos
recursos humanos disponveis e de busca de maior efetividade do trabalho de investigao

Palavras-chave: Polcia Civil. Investigao criminal. Escala de servios. Prticas policiais.


Superviso.

1 Artigo para publicao referente ao Projeto BRA/04/029 Segurana Cidad Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD
e Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia SENASP / Projeto Pensando a Segurana Pblica 3 ed. / Edital de
Convocao n 001/2014 /Carta de Acordo n 29.786 / Instituio Proponente: Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
2 Renato Srgio de Lima, coordenador da pesquisa, doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP) e ps-doutor pelo Instituto de
Economia da UNICAMP. Ex-Secretrio Executivo e Vice-Presidente do Conselho do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
3 Samira Bueno, vice-coordenadora da pesquisa, mestre (2014) e doutoranda em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao
de Empresas da Fundao Getlio Vargas (FGV-EAESP). diretora-executiva do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
4 Ana Carolina Pekny formada em Relaes Internacionais pela USP e mestre em Estudos do Desenvolvimento pelo Instituto de Altos Estudos
Internacionais e do Desenvolvimento, na Sua.
5 Giane Silvestre sociloga e doutoranda pelo Programa de Ps Graduao em Sociologia da UFSCar. Integra o Grupo de Estudos sobre Violncia
e Administrao de Conflitos da UFSCar (GEVAC) e pesquisadora em formao do Instituto de Estudos Comparados em Administrao
Institucional de Conflitos (INCT/InEAC).
6 Las Figueiredo formada em Cincias Sociais pela Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo FESPSP.
7 Maria Carolina Schlittler sociloga e doutoranda pelo Programa de Ps Graduao em Sociologia da UFSCar. Integra o Grupo de Estudos
sobre Violncia e Administrao de Conflitos da UFSCar (GEVAC) e pesquisadora em formao do Instituto de Estudos Comparados em
Administrao Institucional de Conflitos (INCT/InEAC).

57
ABSTRACT

This paper presents results of the research Impact of compressed shift works on the
development of the Civil Police work developed by the Brazilian Forum on Public Safety in partnership
with the Ministry of Justice/National Secretariat of Public Security/UNDP. Its aim was to investigate
the impact of compressed shift works on the quality and efficiency of homicide, drug trafficking
and theft investigations in Minas Gerais, So Paulo and the Federal District. In that sense, the
article discusses how police units are organized, criminal investigations conducted and, particularly,
the impact of specific shift works on the effectiveness of police work. Based on the results found
throughout the research, the article recommends that the supervisory role played by chiefs of police
both in senior and intermediary positions - should be strengthened, considering their centrality in
the definition and adaptation of shift works and supervision of criminal investigations. Strengthening
their supervisory role could help modernizing human resources management, which would lead to a
more effective investigative work.

Keywords: Civil Police. Criminal investigation. Work Schedules. Police practices. Supervision.

1 INTRODUO
Desde os anos de 1980, a violncia urbana tem sido considerada um dos graves problemas
sociais, constituindo-se uma das principais preocupaes dos cidados na maior parte das sociedades.
Segundo Adorno e Peralva (1997), algumas pesquisas de opinio pblica realizadas em pases como
Estados Unidos, Gr-Bretanha, Alemanha, Pases Baixos, Frana e Itlia tm indicado que o medo
de ser acometido por crimes uma realidade recorrente entre a populao, independentemente
de suas diferenas de classe, etnia, gnero, gerao, cultura ou qualquer outra clivagem social. Para
estes autores, a percepo social que os crimes no apenas cresceram em quantidade nos ltimos
anos, mas tambm se tornaram mais violentos.

No Brasil, o crescimento da violncia urbana foi sentido de forma acentuada nos anos de 1980
e 1990. Desse perodo at os dias de hoje cresceu o nmero de crimes relacionados ao patrimnio,
bem como aumentaram os casos de crimes ligados ao trfico de drogas e os homicdios8. Nos ltimos
20 anos, tambm foram observadas mudanas importantes na composio da populao, maior
desenvolvimento dos bolses de pobreza, expanso de riquezas, crescimento do comrcio e
dos mercados consumidores, introduo de novas tecnologias nas comunicaes e a facilidade no
trnsito entre os pases. A confluncia destes fatores, tanto para Adorno (2014) como para Caldeira
(2000) desembocou na intensificao dos sentimentos de medo e de insegurana diante da violncia
e do crime entre a populao brasileira.

No mesmo sentido, desde o perodo de redemocratizao do pas, as instituies policiais


sofrem um desprestgio contnuo diante da sociedade. Alm dos salrios pouco competitivos
dos policiais e das precrias condies de trabalho, estes agentes so vistos socialmente como
profissionais que no cumprem de forma efetiva sua atribuio de controle do crime.

Para Adorno e Peralva (1997), a organizao policial tornou-se uma organizao complexa,
afastada das comunidades locais, constrangida a recorrer prioritariamente fora mais do que ao

8 Estudo recente divulgado pelo UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) mostrou que o Brasil possui 2,8% da populao mundial, mas
acumula 11% dos homicdios de todo o mundo (UNODC, 2014). Outra pesquisa, produzida pelo IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada),
calculou que, de 1996 a 2010, quase 130 mil homicdios no Brasil no entraram nas estatsticas de mortes violentas (Cerqueira, 2013), o que
implica dizer que o nmero real de assassinatos no pas gira em torno de 60 mil ocorrncias anuais. Portanto, verifica-se que o Brasil possui
taxas de crimes letais superiores a outros pases, isso sem contar as altas taxas endmicas de outros crimes violentos (roubos, sequestros,
leses, mortes pela polcia, etc.), conforme indicam as vrias edies dos Anurios Brasileiros de Segurana Pblica.

58
consenso na conteno da ordem pblica. Essa uma das razes que explica o desenvolvimento,
em ritmo acelerado, dos servios de segurana privada, como foi demonstrado por Caldeira (2000).

O desprestgio das instituies policiais pode tambm ser explicado pelas formas com as
quais estas reagem, historicamente, ao crescimento da violncia urbana. Verifica-se que violncia
policial, torturas e maus-tratos em delegacias e em penitencirias; corrupo; encarceramento
em massa, enfocado em populaes especficas; esquadres da morte, atuando nas periferias de
grandes cidades, so estratgias adotadas recorrentemente por estas instituies para se executar
as atribuies da segurana pblica. Por isto, no exagero afirmar que o principal desafio do Brasil
nesta rea exercer o controle do crime sem abrir mo de prerrogativas do Estado Democrtico de

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


Direito.

Adorno e Peralva (1997) afirmam que h ambiguidade nas presses sociais sobre o trabalho
policial porque, por um lado, se exige dos policiais elevada produtividade, medida pelo nmero de
prises efetuadas e, por outro, espera-se que eles cumpram essa exigncia respeitando rigorosamente
os ditames legais. Para os autores, esta uma contradio que [...] estimula verdadeiras epidemias
de prticas ilegais, violentas e arbitrrias, cujos valores primordiais so o segredo e a solidariedade
intrapares, alm dos processos de seleo e de codificao de casos tratados, muitas vezes, com
critrios racistas (ADORNO; PERALVA, 1997, p. 3).

No que tange Polcia Civil (PC), verifica-se que, atualmente, a instituio enfrenta uma crise
de legitimidade devido a pouca qualidade, legitimidade e eficincia com que executa a sua principal
atribuio: a investigao criminal. Responsvel pela funo de polcia judiciria, ou seja, pelo
processamento de inquritos policiais, a PC ocupa um papel de suma importncia na arquitetura
da segurana pblica: a elucidao de crimes notificados seja diretamente pela populao ou pelas
Polcias Militares. Entretanto, o pouco que se sabe sobre o desempenho desta funo deixa a desejar.
Analisando-se apenas os casos de homicdios (nico tipo criminal de que se tem informaes sobre a
taxa de elucidao), estima-se que o ndice de esclarecimento desse crime no Brasil varie entre 5% e
8%, de acordo com o relatrio apresentado pela Estratgia Nacional de Justia e Segurana Pblica
(ENASP), em 2011. Apenas a ttulo de comparao, em 2002, a taxa de esclarecimento de homicdios
na Alemanha foi de 96%; de 95%, no Japo; 81%, na Inglaterra; 80%, no Canad; e 64%, nos Estados
Unidos9.

Considera-se que esforos no sentido de aprimorar a qualidade e eficincia dos servios


prestados pelas instituies de segurana pblica so extremamente necessrios diante das tmidas
taxas de elucidao de crimes do Brasil, especialmente de crimes contra a vida. Esse quadro suscita
a necessidade de investimentos na elaborao de estudos que auxiliem na compreenso dos fatores
que podem aperfeioar o desempenho das polcias, por exemplo, aumentando a celeridade nas
investigaes e melhorando as taxas de elucidao de crimes.

Nesta direo, este artigo apresenta os resultados da pesquisa Impactos das escalas de
servio no desenvolvimento do trabalho da Polcia Civil, realizada pelo Frum Brasileiro de Segurana
Pblica, contemplada no edital Pensando a Segurana Pblica 3 edio, em 2014. A pesquisa, que
objetivou mensurar os impactos e as relaes das escalas de servio das Polcias Civis na investigao
de homicdios, de trfico de drogas e de roubos em So Paulo (SP), Minas Gerais (MG) e Distrito
Federal (DF), abordou de forma primorosa os aspectos que impactam nos tempos e qualidade das
investigaes criminais.

Os dados apresentados pela referida pesquisa so de grande valia para a compreenso sobre
o modo como se organizam as unidades policiais, alm de jogarem luz s prticas cotidianamente

9 Dados retirados do Sourcebook of Criminal Justice Statistics (EUA); Police Crime Statistics (Alemanha); White Paper on Crime (Japo); Crime in
England and Wales (Inglaterra) e Canadian Homicide Survey (Canad).

59
adotadas no trabalho investigativo em unidades territoriais e especializadas das Polcias Civis. Os
resultados da pesquisa sugerem que esforos sejam empreendidos para uma maior regulao sobre
os usos da discricionariedade do policial, enquanto premissa para a modernizao e melhoria da
eficincia do trabalho das polcias civis brasileiras. No mais, de forma genrica, as concluses do
estudo indicaram a necessidade de um amplo mapeamento, por meio de outras pesquisas, das
prticas policiais que esto subjacentes aos ditames protocolares e que, em tese, gerem as polcias e
as polticas pblicas do campo da segurana. A pesquisa indica a necessidade do reforo do papel do
supervisor operacional das equipes, em geral, o delegado de polcia, enquanto elemento central para
mitigar impactos negativos das escalas de trabalho na qualidade das investigaes.

Na primeira parte deste artigo ser apresentado o contexto do desenvolvimento da pesquisa:


seu escopo e as formas como os dados foram coletados e analisados. Ainda nesta primeira parte,
ser realizada uma apresentao dos dados coletados pela pesquisa em So Paulo, Minas Gerais
e Distrito Federal, que permitem entender quais so as caractersticas organizacionais das Polcias
Civis, o que seus agentes fazem no cotidiano, quais as motivaes que envolvem suas aes e
como estas instituies se organizam em relao prestao de servio populao. Os dados da
pesquisa foram reunidos neste artigo em trs tpicos, que fazem referncia aos principais temas que
emergiram durante o desenvolvimento do estudo: a) as escalas de servio, b) os impactos das escalas
de servio na investigao criminal em unidades territoriais e unidades especializadas e por ltimo,
c) os usos das discricionariedades nas investigaes criminais.

Na segunda parte ser traada uma anlise da Polcia Civil por um enfoque organizacional,
ressaltando os dados que levaram a equipe da pesquisa concluso da imprescindibilidade da
superviso do delegado no desenvolvimento do trabalho investigativo. O ponto principal desta
seo problematizar questes da estrutura organizacional das polcias que vo alm das escalas
de trabalho. Partiu-se das observaes realizadas nas unidades territoriais e especializadas para
compreender o trabalho investigativo, a partir de cada um dos tipos de crime estudados.

2 A PESQUISA: IMPACTOS DAS ESCALAS DE SERVIO NO


DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO DA POLCIA CIVIL
Desenvolvida no ano de 2014, em unidades das Polcias Civis de So Paulo, Minas Gerais e
Distrito Federal, a pesquisa investigou por meio da adoo de mtodos qualitativos os impactos das
escalas de servio no desenvolvimento do trabalho das Polcias Civis, em especial na investigao de
homicdios, narcticos e roubos. O referido estudo enfocou a relao entre as escalas e o trabalho de
investigao criminal em unidades das Polcias Civis em So Paulo, Minas Gerais e no Distrito Federal.

O objeto de estudo foi cercado por duas estratgias de coleta de dados: a) coleta de dados
junto s normativas que determinam as jornadas/escalas10 formais de trabalho destas unidades e b)
trabalho de campo junto aos profissionais que atuam nestas unidades especificamente, delegados
de polcia, investigadores e escrives de forma a compreender como so definidas as escalas
de servio, assim como reconhecer quais os resultados da organizao delas sobre a atividade
investigativa.

Em So Paulo, o trabalho de campo desenvolveu-se em uma delegacia territorial da capital,


no Departamento Estadual de Homicdios e Proteo Pessoa (DHPP) e no Departamento Estadual
de Preveno e Represso ao Narcotrfico (DENARC). Em Minas Gerais, foram coletados dados em
uma delegacia distrital da regio metropolitana de Belo Horizonte, no Departamento de Investigao

10 Refere-se quantidade de tempo que o empregado est trabalhando ou est disposio do empregador, com habitualidade, exceto horas
extras. Por sua vez, entende-se por escala, a organizao temporal das jornadas, folgas e revezamentos.

60
de Homicdios e Proteo Pessoa (DIHPP) e no Departamento de Investigao Antidrogas (DIA). No
Distrito Federal, foram pesquisadas duas delegacias circunscricionais de Braslia, a Coordenao de
Represso a Homicdios (CH) e a Coordenao de Represso s Drogas (CORD).

Vale salientar que na literatura especializada so escassas as produes que investiguem


aspectos organizacionais das polcias brasileiras, sobretudo, a Polcia Civil. Entre as pesquisas
existentes sobre a Polcia Civil, a maioria voltou suas investigaes dinmica do inqurito policial.
H uma lacuna de estudos e reflexes que investiguem como as polticas institucionais do campo
da segurana pblica e seus servios chegam de forma satisfatria e eficaz ao seu pblico alvo: a
populao. Neste sentido, o referido estudo debruou-se sobre a investigao criminal e os impactos

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


que sobre ela podem gerar as escalas de trabalho dos profissionais de segurana pblica. Entendeu-
se que esta proposta supriria, em algum sentido, a carncia de pesquisas que relacionem aspectos
organizacionais das Polcias Civis.

2.1 PRINCIPAIS RESULTADOS DA PESQUISA


O estudo trouxe importantes questes sobre o universo da Polcia Civil. De forma sucinta,
verificou-se a importncia de se pesquisar a relao entre uma maior taxa de elucidao de crimes e
os aspectos organizacionais das Polcias. Seja como for, neste artigo optou-se por separar em tpicos
os principais achados da pesquisa de forma a facilitar o entendimento do leitor sobre os temas que
emergiram durante a pesquisa de campo.

2.1.1 As escalas de servio:


Por meio da anlise documental e de entrevistas semiestruturadas realizadas, constatou-se
que nas delegacias territoriais existem, basicamente, duas escalas de trabalho vigentes: a) expediente:
escala cumprida por policiais que trabalham em horrio comercial (de segunda-feira sexta-feira),
perodo em que so realizadas as investigaes e outras atividades da polcia judiciria e b) planto:
escala cumprida por policiais que trabalham, em geral, durante o dia e/ou noite (em dias teis, feriados
e aos finais de semana) no atendimento ao pblico para o registro de boletins de ocorrncias, autos
de prises em flagrante e eventualmente em locais de crime, no caso de homicdios. Geralmente, a
escala de trabalho nos plantes de 12h x 24h x 12h x 72h. Isso quer dizer que os policiais trabalham
em turnos diurnos de 12 horas, seguidos de 24 horas de folga; depois, cumprem um planto noturno
de 12 horas, seguido de 72 horas de folga. Vale ressaltar que, no Distrito Federal, foram encontrados
plantes em que os policiais trabalhavam durante 24 horas seguidas, entretanto, esta no foi a regra
para as outras Unidades da Federao pesquisadas.

J nos departamentos especializados das Polcias Civis, o regime de trabalho se distingue das
unidades territoriais, uma vez que os departamentos, em tese, no realizam o atendimento ao pblico
e, em alguns casos, no necessitam ficarem abertos 24 horas por dia. Nas unidades especializadas em
homicdios, geralmente, os policiais se dividem entre as equipes que atuam: a) em regime de planto
(durante o dia e noite, todos os dias da semana), no atendimento imediato aos casos de homicdios
e b) no regime de expediente (horrio comercial de segunda-feira sexta-feira), perodo em que
ocorrem as investigaes. importante destacar a peculiaridade da Coordenao de Homicdios
do Distrito Federal que tambm no tem planto, por atender apenas casos que j estavam sendo
investigados e no foram solucionados pelas delegacias circunscricionais.

Nos departamentos de narcticos no existem policiais trabalhando em regime de planto,


eles geralmente trabalham de segunda-feira sexta-feira, em horrio comercial, e, em determinados
momentos, algumas equipes ficam de sobreaviso nos perodos noturnos.

61
De modo geral, h uma grande dose de flexibilidade regendo as escalas de trabalho, seja
em unidades especializadas, seja em unidades generalistas. Em primeiro lugar, os policiais ouvidos
relataram que comum trabalharem alm das horas previstas em lei, pois as investigaes no
tm hora para terminar. Por isso, frequente que a chefia permita que a equipe chegue mais
tarde, s vezes, mas apenas no expediente. Em segundo lugar, os policiais ouvidos afirmaram que,
principalmente, em virtude do bico, seus horrios so adaptados. Foi possvel constatar que alguns
chegam mais tarde e saem mais cedo todos os dias porque mantm um emprego paralelo, com
anuncia da chefia. Mais uma vez, essa situao menos frequente no planto, onde a chegada
no horrio cobrada de forma mais sistemtica. Entretanto, pode acontecer de algum membro
da equipe plantonista chegar mais tarde ou ter seu planto coberto por outro policial. A troca de
plantes foi comumente observada nas unidades pesquisadas e pode ou no ser supervisionada pela
chefia, dependendo da localidade.

Um dos principais desafios da pesquisa foi identificar os critrios que norteiam o


estabelecimento das escalas. Apesar da existncia de muitas normativas organizando as escalas de
servio dos policiais, por meio das entrevistas, verificou-se que outros inmeros arranjos so feitos
para organizar o cotidiano das unidades policiais. Entre os policiais, h um entendimento de que as
decises institucionais vm de cima, e que nem sempre so as melhores sob a tica do policial, o
que explica a necessidade de adaptaes. Por exemplo, foram comuns as queixas sobre mudanas
recentes nos regimes de escalas, em todas as localidades. No mais, entre os interlocutores que
ocupavam cargos de chefia, a principal justificativa elencada por eles para essas mudanas, oriundas
da cpula da PC, era a necessidade de se adaptar o efetivo policial s demandas de trabalho.

2.1.2 Os impactos das escalas de servio na investigao criminal em


unidades territoriais e unidades especializadas:
Nas Polcias Civis existem dois tipos de estruturas organizacionais dedicadas investigao
criminal: as unidades generalistas e as unidades especializadas. O trabalho realizado pelas
generalistas voltado a responder s ocorrncias trazidas pela populao. O trabalho das unidades
especializadas de homicdios parecido, variando entre as localidades pesquisadas no que se
refere ao tipo de homicdio investigado. J o trabalho das unidades especializadas em narcticos
diferente em determinadas localidades (SP e DF), j que, em geral, as investigaes so iniciadas
sem que se tenha um registro de ocorrncia. Nas unidades generalistas, verifica-se elevado grau de
autonomia na escolha do que ser investigado, j que o volume de ocorrncias exige que os policiais
selecionem os boletins de ocorrncia que se tornaro inquritos, favorecendo casos que possuam
provas iniciais. Nas unidades especializadas, por sua vez, o volume de ocorrncias menor, o que
permite que a investigao seja mais exaustiva. Mesmo assim, h critrios mais ou menos subjetivos
que determinam quais investigaes so prioritrias nos departamentos de homicdios e narcticos.
Ainda que, em tese, todos os homicdios gerem inquritos, h casos que recebem maior ou menos
ateno dependendo de fatores como perfil da vtima e circunstncia da morte.

A pesquisa tambm observou que uma das principais diferenas entre as unidades generalistas
e especializadas que as ltimas acabam dispondo de mais tempo para a realizao de investigaes,
j que no realizam atendimento ao pblico. O DIHPP de Minas Gerais registra ocorrncias variadas do
pblico que chega ao prdio, mas os responsveis por isso so os plantonistas. A desobrigatoriedade
de deslocar parte do efetivo para as escalas de atendimento ao pblico, na viso dos policiais, culmina
em uma maior dedicao ao trabalho investigativo. Entretanto, a relao entre maior dedicao dos
policiais investigao nas unidades especializadas e uma eventual maior taxa de elucidao de
crimes especficos solucionados por estas unidades no pode ser atestada, porque no h como
desagregar na base de dados das Secretarias de Segurana Pblica o desempenho de cada uma das
unidades (territoriais e especializadas) das polcias civis.

62
Outro achado da pesquisa que, a princpio, no possvel observar diretamente a forma
como as escalas de servio interferem na investigao criminal. Esta impossibilidade decorre de
dois motivos. O primeiro se refere ao fato de que o policiamento no uma prtica que possa ser
bem compreendida a partir dos cdigos formais que prescrevem a atuao do agente, porque sua
conduta primariamente condicionada por sua interao com o pblico. A extrema maleabilidade
e imprevisibilidade que caracterizam o policiamento impedem que sejam prescritas normas e
protocolos capazes de dar conta de todas as dinmicas vivenciadas pelos policiais em seu cotidiano, o
que, consequentemente, torna difcil a tarefa de mensurar o impacto das escalas formais de servio
dos policiais civis na investigao criminal.

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


O segundo motivo a constatao de que os policiais adaptam seus horrios (escalas)
ora investigao, quando necessrio, ora a interesses pessoais. Se h um crime cujas pistas so
quentes, a equipe pode extrapolar a jornada de trabalho em muitas horas, ou seja, a determinao
formal da escala de servio no considerada diante de casos identificados pelos policiais como
casos de repercusso. Contudo, constatou-se que isso no ocorre em todos os crimes, sendo o
trabalho policial marcado por alto grau de discricionariedade. O perfil das vtimas, por exemplo,
poder determinar a intensidade e a velocidade com que ser empreendida a investigao de
homicdios nas unidades especializadas e a investigao de roubos nas unidades territoriais. Verifica-
se que a discricionariedade11 dotada ao trabalho policial possibilita o exerccio destes filtros
orientando o trabalho policial, os quais podem culminar em vantagens ou desvantagens a depender
da origem social, racial e/ou econmica do pblico atendido. Este dado sustentado pela literatura
especializada, para quem o campo da justia criminal opera de forma desigual, a depender dos tipos
de conflitos e do perfil de seus litigantes.

Constata-se que se a chefia (delegado) permite que os policiais (investigadores e escrives)


adaptem seus horrios e criem filtros para orientar o trabalho policial e essa permissibilidade pode
ter efeitos positivos ou negativos. Sero positivos quando os policiais puderem compensar suas
horas extras chegando mais tarde, porque isso mantm a equipe unida, motivada argumento
muito comum entre os delegados ouvidos. Sero negativos quando os policiais adaptarem seus
horrios de trabalho de acordo com interesses privados e pessoais, como o bico ou a vontade de sair
no horrio, o que faz com que alguns evitem o atendimento de ocorrncias no final do planto. Ou
ainda, quando os policiais selecionarem os casos que recebero tratamento a partir de critrios
subjetivos e ilegais, o que provavelmente culminar em um entrave ao acesso pleno Justia pela
populao.

Seja diretamente em relao s escalas de servio ou no desenvolvimento do trabalho


investigativo, a pesquisa identificou circunstncias em que a flexibilidade, possibilitada pela
discricionariedade, interfere negativamente na investigao. Num primeiro caso, verifica-se que h
situaes em que as funes deixam de ser cumpridas porque o expediente est prximo do fim,
mesmo em relao aos delegados. No planto isso tambm ocorre, o que pode ser particularmente
problemtico nos departamentos de homicdios. Foi relatado por quase todos os plantonistas que
locais de crime notificados pouco antes do trmino do planto so deixados para a prxima equipe
o intervalo de tempo varia em funo da distncia do local em relao delegacia. Conforme sustenta
a literatura sobre a investigao de homicdios12, a preservao do local do crime e as primeiras
horas so de suma importncia para o esclarecimento de uma morte. Assim, pode-se imaginar que a
demora no atendimento prejudique as investigaes. Esse relato foi ouvido em So Paulo e em Minas
Gerais, independentemente das diferenas entre os plantes; na primeira localidade, o planto conta
com delegados; na segunda, no.

Outro ponto de contato entre a organizao das escalas de servio e a qualidade do trabalho
11 O conceito de discricionariedade e os significados assumidos por ele no contexto do artigo sero melhor apresentados na prxima seo.
12 Ver Mingardi (2005).

63
investigativo a exausto que alguns regimes de trabalho causam ao trabalhador. Alguns policiais
ouvidos fizeram referncias frequentes ao cansao e ao desgaste fsico e emocional que caracteriza
seu trabalho. Essas questes foram mencionadas por policias de expediente e planto, embora o
expediente parea um regime de trabalho mais confortvel devido aos poucos momentos que o
policial precisar trabalhar no perodo noturno.

Associadas baixa remunerao, essas questes levam os policiais a procurarem fontes


complementares de renda. Por um lado, foi admitido que a baixa remunerao, aliada ao desgaste
acarretado pela dupla jornada de trabalho, faz com que a motivao seja abalada, e o desempenho,
afetado. Por outro, a maior parte dos policiais com que a equipe de pesquisa teve contato no tinham
sugestes sobre como as escalas poderiam ser alteradas para que se tornassem mais adequadas do
ponto de vista profissional e pessoal. O discurso mais frequente era o de que o trabalho investigativo
no tem hora para acontecer, e quem opta por ele deve ter conscincia de que dever estar sempre
disposio. Foi interessante notar, entretanto, que o discurso nem sempre condiz com a prtica.

Percebeu-se que o planto uma escolha para muitos policiais, embora haja normativas que
determinem que novatos sejam plantonistas em algumas localidades. H entre esses policiais muitos
que trabalham ou estudam em seu horrio de folga, vendo o planto como o regime ideal para
quem quer investir em si mesmo. H um estigma bastante ntido em relao a esses profissionais,
vistos ora como preguiosos e desmotivados, ora como indivduos que no encarnam o verdadeiro
esprito do trabalho policial. Sua identidade defendida por eles, que se identificam como policiais
competentes e dedicados a despeito das condies de trabalho precrias. Nas unidades em que h
expediente e planto, percebeu-se que h certa hostilidade entre esses grupos, em maior ou menor
grau, e que ela pode interferir na qualidade e andamento das investigaes. Trata-se de um impacto
indireto das escalas de servio sobre as investigaes, mas crucial.

No mais, os dados possibilitaram o reconhecimento de que protocolos e regras formais


orientam, em poucos sentidos, o cotidiano das atividades policiais, o que torna complexa a
mensurao do real impacto de normativas, como as escalas de servio, no dia-a-dia do policial. Em
outras palavras, as escalas de servio determinadas pela cpula da PC so agenciadas/reformadas/
adaptadas a um cotidiano prtico que, na viso dos policiais, distante daquele imaginado pelos
gestores das Polcias. Estas adaptaes, em geral, ocorrem com a anuncia dos delegados e tambm
servem ao propsito de estimular/compensar/reconhecer os seus subordinados. Uma vez que os
primeiros no tm o poder de regulamentar os salrios dos escrives e investigadores, a distribuio
de arranjos nas escalas para a convenincia dos interesses pessoais dos ltimos realizada pelos
gestores como mecanismo de otimizao/estmulo ao recurso humano disponvel nas unidades das
polcias civis, de modo que no necessariamente benfico efetividade do trabalho policial.

Por este motivo, outra concluso da pesquisa a impossibilidade de se determinar uma escala
ideal para o melhor desenvolvimento da atividade investigativa em geral, ainda que haja modelos
melhores e piores a depender do tipo de delito investigado. Essa dificuldade ainda maior quando
se considera que no existem parmetros e protocolos a serem seguidos para o sucesso de um
trabalho investigativo. No surpreende que a concluso mais clara sobre o impacto das escalas esteja
relacionada investigao de homicdios, sobre a qual h produo acadmica. Assim como manuais
de investigao de homicdios preconizam que a ida ao local do crime essencial para o sucesso da
elucidao de um caso de morte violenta, quase todos os policiais ouvidos afirmaram que a diviso
da investigao em duas etapas local de crime e investigao de seguimento prejudicial.

O que se constatou com clareza que os policiais geralmente seguem ritmos diferentes na
investigao de cada caso, selecionados pelos mais diversos fatores: metas de produtividades a serem
cumpridas pelas equipes; perfil das vtimas; perfil dos autores; repercusses miditicas e sociais dos
casos; interesses pessoais etc. Para concluir, a pesquisa verificou que as escalas so pensadas para
sanar problemas de gesto e organizao das polcias. Embora no representem um impacto direto

64
nas investigaes, segundo os interlocutores, possvel notar que elas no so pensadas de forma
a otimizar a investigao e a produtividade policial, mas sim para suprir deficincias organizacionais
das unidades policiais.

2.1.3 Os usos da discricionariedade nas investigaes criminais:


concluso comum literatura especializada que a qualidade e a quantidade dos
servios prestados pelas instituies pblicas dependero, em grande medida, de um bom uso

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


da discricionariedade por parte dos profissionais que atuam diretamente nas pontas. Assim, a
compreenso sobre os usos da discricionariedade torna-se importante na anlise das ambiguidades
e imprecises na prestao de servios por uma poltica pblica ou instituio pblica. Todavia,
a discricionariedade no deve ser compreendida como um desvio de conduta por parte destes
profissionais. Em organizaes pblicas complexas, os trabalhadores da linha de frente das
instituies diretamente em contato com o pblico necessitam de um amplo poder de atuao,
pois as polticas pblicas so elaboradas abstratamente, adquirindo materialidade somente no
contato entre a populao e os profissionais da ponta. Em outras palavras, a discricionariedade
inevitvel e necessria a estes profissionais, porque as regras formais no podem dar conta de todos
os casos concretos que se materializam no dia a dia de suas atribuies.

Em relao s polcias, os agentes necessitam traar estratgias/arranjos para que a realidade


abstrata das polticas de segurana pblica seja plausvel e possa ser operacionalizada diante dos casos
concretos que acontecem no dia a dia dos Distritos Policiais e dos departamentos especializados.
Entretanto, os usos da discricionariedade deslocam-se de um horizonte positivo para o negativo
quando o poder discricionrio atribudo ao agente policial pela prpria estrutura organizacional da
polcia utilizado em dissonncia com princpios democrticos, o que no limite gera a impunidade.
Segundo Sinhoretto (2014), alguns filtros institucionais, mobilizados pelos agentes das instituies da
justia criminal, geram constrangimentos e selees no sistema de justia, sendo que a criao de
desigualdades no acesso Justia e na defesa de garantias diante da represso penal constitui um
problema jurdico-poltico o que culmina na reproduo de desigualdades sociais ao privilegiar ou
bloquear o exerccio os direitos.

Com o trabalho de campo realizado nas unidades das Polcias Civis de So Paulo, Distrito
Federal e Minas Gerais foram identificadas vrias situaes em que a discricionariedade dos policiais
se fez presente especialmente daqueles que atuam na linha de frente das unidades policiais. Nas
investigaes de crimes contra o patrimnio, homicdios e trficos de drogas alvos de interesse da
pesquisa , foram observadas prticas discricionrias orientando em vrios nveis a ao dos agentes
de polcia. A discricionariedade em relao ao que deve ser investigado com prioridade reside nas
mos da autoridade policial, e dela derivam vrios outros usos do poder discricionrio.

Em quase todas as unidades policiais visitadas, identificou-se uma triagem informal nos casos
a serem investigados, mesmo antes deles se tornarem inquritos, que alguns policiais chamaram de
investigao no B.O. (boletim de ocorrncia). Se a legislao indica a necessidade de instaurao de
inqurito policial sobre todas as ocorrncias de crimes das reas e competncias subordinadas s
unidades policiais, o que ocorre na prtica a seleo de alguns casos em detrimento de outros.
Estes filtros podem ter diversas naturezas: perfil da vtima; perfil do autor; materialidade do caso e
chances reais de concluso da investigao; prioridade do caso; demanda elevada de trabalho; etc.
Tambm no novidade que nem todos os inquritos policiais sero concludos. A dificuldade de
lidar com os prazos da investigao, a carncia de provas e volume do trabalho, bem como aspectos
ligados representao social da vtima ou do tipo de crime, contribuem para que determinadas
investigaes sejam priorizadas e outras desprezadas.

65
Mas a discricionariedade permeando as prticas investigativas pode convergir, tambm, para
a celeridade na concluso de alguns casos. O trabalho de campo realizado nas unidades das Polcias
Civis em So Paulo, Minas Gerais e Distrito Federal possibilitou o entendimento de que diante da
falta de parmetros para orientar as investigaes, os agentes policiais forjam estratgias oficiosas
de investigao. Como bem salienta Costa (2010), sem estes arranjos e filtros o funcionamento
do Sistema de Justia Criminal seria ainda mais catico, contudo, continua o autor, no possvel
ignorar que estas prticas so realizadas sem atender a uma Poltica Criminal.

A discricionariedade tambm foi observada na flexibilidade nos horrios de trabalho dos


policiais, como mencionado anteriormente no tpico deste artigo referente s escalas de servio.
Praticamente todos os delegados entrevistados assumiram que no so rigorosos em relao ao
horrio de chegada dos policiais, j que muitos deles comumente extrapolam o horrio de sada diante
da demanda de trabalho, sobretudo em momentos complexos das investigaes e apreenses. Nesse
sentido, a flexibilidade pode gerar consequncias positivas, j que a possibilidade de adaptao dos
horrios s existe porque o trabalho pode se estender para alm do horrio em alguns casos, e os
policiais sabem disso. Assim, entendem que o compromisso em ficarem at mais tarde trabalhando
eventualmente necessrio.

Os interlocutores da pesquisa foram enfticos ao apontarem o lado positivo desta flexibilidade


nos turnos dos policiais. Na viso, principalmente, dos delegados: policial satisfeito trabalha
mais, precisa existir confiana entre eu e os investigadores. Ainda segundo eles, a flexibilidade
e confiana so os segredos da produtividade no trabalho dos investigadores e estes arranjos e
compensaes fazem com que as escalas no fiquem pesadas. Para os interlocutores, estes
arranjos so necessrios, inclusive, para uma valorizao profissional do agente, pois o Estado no
v o policial ficando at tarde da noite, o Estado no paga mais para o policial por conta disso,
se eu no cobrir a lacuna do Estado nesta questo, eu perco minha equipe (delegado de Minas
Gerais). Contudo, o que se observou na prtica, que esta flexibilidade na regulao dos turnos dos
policiais pode ser prejudicial ao trabalho investigativo, uma vez que procedimentos como oitivas, por
exemplo, so cancelados ou adiados a depender do horrio do policial.

Verifica-se assim que o amplo uso da discricionariedade do policial culmina em uma extrema
dependncia das organizaes em relao aos seus profissionais da linha de frente, que podem obter,
manter e controlar informaes, pessoas e instrumentos importantes para o funcionamento delas.
Para Oliveira (2012), estas oportunidades inerentes aos trabalhadores destas organizaes do
aos agentes poder informal, pois os superiores hierrquicos esto destitudos dessas informaes
e no podem regular o uso delas pelos subalternos, a no ser ao custo de reduzir a eficincia da
organizao, o que criaria problemas para eles prprios.

Como reforo deste argumento, verifica-se que a prtica de bicos deriva da possibilidade, por
parte dos policiais da linha de frente (investigadores e escrives), do amplo uso da discricionariedade
sem a devida superviso e/ou controle por parte dos policiais da chefia (delegados). Estas atividades
(bicos) so do conhecimento no apenas dos chefes diretos dos investigadores, mas tambm dos
delegados e diretores de departamentos, entretanto, durante a realizao da pesquisa, no se
constatou nenhum tipo de controle ou criao de mecanismos para dirimi-las. H uma permisso
velada por parte dos supervisores, que, se por um lado reconhecem a proibio constitucional da
prtica, por outro reconhecem a necessidade dos agentes diante dos baixos salrios pagos pela
instituio.

Um fato observado em Minas Gerais mostra como a ausncia de iniciativa e orientao


dos delegados pode influenciar as equipes. Uma das principais queixas levantadas pelos policiais
a burocratizao da investigao e falta de celeridade no andamento destes processos que
precisam tramitar fisicamente nas delegacias. Diante disso, um policial do DIHPP de Minas Gerais
desenvolveu, por iniciativa prpria, um sistema chamado DI Web (a sigla DI deriva de Departamento

66
de Investigaes), que torna mais gil a comunicao interna dos registros de ocorrncia. Por
meio dele, uma equipe investigativa pode obter todas as informaes referentes a um homicdio
consumado em sua rea logo no dia seguinte ao fato. No entanto, durante o trabalho de campo foi
possvel notar que este sistema subutilizado tanto por investigadores quanto por delegados. A
subutilizao justificada pelo excesso de registros do departamento. No exemplo aqui exposto,
possvel notar que uma ferramenta que poderia dar mais celeridade s investigaes no utilizada
pelos delegados, tampouco pelos agentes. possvel dizer que se o uso dessa ferramenta fosse uma
diretriz interna o que poderia ser feito pelos delegados/supervisores o incio das investigaes
seria mais gil e eficiente.

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


Conclui-se que as diversas prticas informais e oficiosas, captadas pela pesquisa, so forjadas
como algo inerente organizao policial. Contudo, de suma importncia frisar mais uma vez que,
em alguns nveis, tais prticas so institucionalizadas, pois tm a anuncia velada dos supervisores,
os delegados. E como salienta Costa (2008), estes processos institucionalizados so difceis de
serem transformados e resultam em uma cultura institucional que transmitida por processos de
socializao aos quais seus membros esto submetidos.

No entanto, como foi destacado neste artigo, nem todas as prticas oficiosas representam
uma influncia negativa ao trabalho policial, ao contrrio, algumas delas so essenciais para que
o trabalho realizado nas delegacias seja desempenhado de forma efetiva. Ou seja, o papel da
superviso no reprimir toda e qualquer prtica oficiosa, mas sim analisar se os seus usos esto em
consonncia com os princpios da instituio.

Uma importante concluso desta pesquisa que o equilbrio desta equao encontra-se,
na maioria das vezes, na efetividade da superviso que poderia ser realizada pelo delegado. Neste
sentido, um dos principais achados foi o reconhecimento da necessidade de ser dotar de centralidade
a figura do delegado, pois tanto o sucesso quanto o fracasso das investigaes e de todos os trabalhos
realizados pelas unidades policiais dependem de sua superviso participativa e efetiva.

3 UM ENFOQUE ORGANIZACIONAL SOBRE A POLCIA CIVIL:


NOTAS SOBRE O TRABALHO DE SUPERVISO DOS DELEGADOS
Diante do panorama descrito acima constata-se que a combinao entre a falta de
superviso da figura do delegado nos procedimentos policiais e a maleabilidade e imprevisibilidade,
caractersticas da atividade policial, leva os profissionais a forjarem prticas oficiosas e, no limite,
ilegais, para acomodar demandas e presses que chegam ao territrio das delegacias e unidades
especializadas. A partir dos dados coletados para a referida pesquisa, verificou-se que os policiais
da linha de frente que atuam diretamente nas investigaes criminais e no contato com o pblico
no so supervisionados de perto pelos delegados (chefes das equipes e/ou responsveis
pelas delegacias). Os primeiros tm a oportunidade de executar suas tarefas de acordo com suas
preferncias e com suas concepes, as quais podem ser orientadas por critrios subjetivos e, s
vezes, discriminatrios e/ou arbitrrios. Esta combinao foi registrada inmeras vezes durante a
pesquisa: foram presenciados vrios casos em que as equipes de policiais saram s ruas para fazer a
coleta de provas, na investigao de homicdios, sem a presena dos delegados; casos em que so os
escrives quem fazem as oitivas e lavram autos de prises em flagrante, etc.

A concluso da pesquisa, que aponta para a necessidade de uma maior superviso por parte
da figura dos gestores (delegados), est em dilogo com os resultados de estudos organizacionais
que advertem para a imprescindibilidade da superviso sobre as atividades empreendidas pelos
profissionais da linha de frente em instituies complexas, como as polcias. Nesta literatura

67
especializada h um amplo debate acerca da importncia do supervisor nas atividades desenvolvidas
pelas instituies pblicas, uma vez que estes fazem a mediao entre as polticas elaboradas no plano
mais abstrato e suas aplicaes no cotidiano da instituio e nos servios prestados populao.

Apesar dos considerveis ganhos adquiridos ao se analisar as instituies policiais pela


perspectiva dos estudos organizacionais, constata-se que este enfoque recente na literatura
especializada. Existem poucos estudos que dimensionam as polcias a partir de suas caractersticas
organizacionais, ou seja, como instrumentos tcnicos, instituies pblicas voltadas realizao
e oferecimento de um servio populao, o que culmina em uma escassez de pesquisas que
vislumbrem as polcias a partir da produtividade policial, eficcia de seus servios e satisfao/
confiana da populao.

3.1 A PROBLEMTICA DE SE PENSAR AS POLCIAS PELA PERSPECTIVA


ORGANIZACIONAL
A partir dos anos de 1990, tm sido cada vez mais frequentes presses nacionais e internacionais
para que as polcias alterem suas formas de atuao, que, na viso de muitos estudiosos e especialistas,
no condizem com a lgica de uma sociedade democrtica. Para Marinho e Junior (2009), a presso
por mudanas tem duas origens. A primeira a desconfiana que parte da populao brasileira e
da mdia tem sobre as policias brasileiras em sua atribuio de controle e preveno do crime. Esse
quadro foi agravado na dcada de 1990 diante do crescimento das taxas da criminalidade urbana
e de novas configuraes do crime em torno do trfico de drogas e do trfico de armas de fogo,
tornando o crime um problema social que passou a preocupar uma parcela maior da populao.

A segunda origem a incapacidade das polcias em dialogar com a crescente tendncia


de parcerias entre sociedade civil e setores do governo. Mesmo com a redemocratizao do pas,
algumas instituies da segurana pblica caminham com passos lentos em direo a uma maior
sistematizao e articulao entre esferas pblicas e civis. Lima, Souza e Santos (2012, p. 25)
problematizam que a rea [...] foi um dos poucos campos das polticas pblicas, talvez o nico, a no
aproveitar a janela de oportunidade aberta no contexto da redemocratizao. Para estes autores,
ainda que no cenrio nacional a dcada de 1990 tenha sido um momento de criao de canais de
participao e interlocuo com o Estado e culminado, entre outros, na criao de instituies
participativas, a segurana pblica ficou de fora deste novo arcabouo institucional.

J nos anos 2000 possvel identificar um dilogo maior entre estudiosos e especialistas nos
temas das prticas policiais com especialistas do tema da cultura organizacional. A partir do encontro
entre estas duas reas, as polcias passaram a ser entendidas como organizaes13 do arcabouo
democrtico, ou seja, como parte de um sistema sujeito s anlises organizacionais (MARINHO;
JUNIOR, 2009), em contraponto a um modelo pragmtico e patrimonialista, baseado na defesa do
Estado e no da sociedade.

Por isto, no coincidncia que apenas recentemente questes relacionadas produtividade


policial, eficcia de seus servios e satisfao/confiana da populao nas polcias comearam a ser
problematizadas e ganharam centralidade em estudos sobre o tema da segurana pblica. Destaca-
se a recente produo do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, com base em dados da FGV Direito

13 O conceito de organizaes ser emprestado de Marinho e Junior, 2009 apud Selznick, que por organizaes entende-se um instrumento
tcnico para a mobilizao das energias humanas, visando uma finalidade estabelecida [...]. Ou seja, trata-se de um instrumento racional para
a execuo de um servio. (p. 232)
14 Segundo dados do 7 Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 70,1% dos brasileiros ouvidos na pesquisa no confiavam na polcia no
1 semestre de 2013.

68
SP (Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas), que mensurou a confiana que a populao tem
nas polcias brasileiras14. Mensurar a produtividade policial, a qualidade dos servios prestados e a
credibilidade social da instituio so tarefas de suma importncia dentro de uma ordem democrtica,
pois uma forma de controlar o acesso Justia, a produo de desigualdade pelas prticas policiais
e tambm pelo sistema de justia criminal.

Alguns autores especialistas em estudos organizacionais apontam que entender uma


instituio enquanto organizao introduz a possibilidade da anlise a partir de elementos relativos s
tarefas, ao ambiente, suas especializaes, divises de trabalho, qualidade e quantidade de servios,
pois: [...] as organizaes so criadas para produzir alguma coisa [...] Neste processo, as organizaes

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


utilizam energia humana e no humana para transformar matria prima em um produto desejvel
(PERROW apud MARINHO E JUNIOR, 2009; p. 233).

Oliveira (2012) problematiza que, no obstante o fato de que a polcia uma tpica organizao
burocrtica, poucos so os estudos que analisaram a qualidade e quantidade dos servios produzidos
pelas polcias e como estes so prestados populao. Entre as pesquisas sobre prticas policiais e
sistema de justia, poucas foram as que se dedicaram a entender como as polticas pblicas da
segurana chegam at as pessoas e como resolvem ou no o problema do cidado sobre os quais
elas incidem; de forma resumida, como essas polticas so transformadas em servios.

Tal dificuldade pode estar atrelada ao fato de que em outras instituies pblicas h uma
clareza no entendimento sobre quais so os servios tpicos prestados, qual a atividade fim da
instituio e, consequentemente, qual o seu produto final, o que torna possvel a tarefa de controlar
e supervisionar os procedimentos e resultados. J em relao s instituies policiais, fazer a mesma
anlise torna-se uma atividade herclea, por que: a) h um desencontro de entendimentos sobre o
que a polcia, quais so suas funes e finalidades; b) verifica-se que o trabalho policial marcado
pela imprevisibilidade, pela falta de contedo prvio das tarefas a serem realizadas e pela fluidez do
mandato da agncia. Por estas razes, os servios prestados pelas polcias so mais difceis de serem
compreendidos a partir das anlises organizacionais do que os servios de outras instituies.

Para Oliveira (2012), a atividade policial no uma prtica que possa ser bem compreendida
a partir dos cdigos formais que prescrevem a atuao do agente, porque a conduta deles
primariamente condicionada por sua interao com o pblico. Tais caractersticas da atividade policial
extrema maleabilidade e imprevisibilidade impedem que sejam prescritas normas e protocolos
capazes de dar conta de todas as dinmicas vivenciadas pelos policiais em seu cotidiano. Usando as
argumentaes de Anthony Downs (1967), o autor enfatiza que quando um ambiente organizacional
muito [...] incerto e cambivel [como so as organizaes policiais], as organizaes tendem a agir
mais sob os procedimentos e as estruturas informais. A incerteza e a mutabilidade so a realidade
das ruas, onde os policiais executam seus ofcios (DOWNS apud OLIVEIRA, 2012, p.1563).

Assim, verifica-se que analisar as polcias pelo vis institucional no uma tarefa simples.
Desta forma, torna-se pertinente questionar quais so os modos de se avaliar o desempenho dos
policiais, monitor-los e cobrar resultados e entrega de servios. Oliveira (2012) problematiza ainda
que a dificuldade de regulao deste servio pblico acentuada diante de quatro caractersticas da
instituio policial:

As polcias produzem seus prprios agentes: para o autor, em outras instituies a regra
que o profissional seja gerado por uma organizao distinta daquela em que ele vai
atuar, e nas polcias isto no ocorre. A formao, tanto a oficial/formal como a oficiosa/
informal, realizada pela prpria instituio, nas Academias de Polcia;
Gestores da instituio so tambm os prprios policiais: a administrao das polcias ,
na maioria das vezes, constituda exclusivamente pela profisso, o que torna impossvel
aos executores imediatos alegarem ingerncia indevida de leigos quando os supervisores

69
intervierem em suas prticas de trabalho. Para o autor, essa caracterstica organizacional
uma importante varivel na resistncia dos atores s aes de reformas vindas do
exterior e s de reviso externa de sua conduta;
Superviso/Gerenciamento realizado por pares: por no terem quaisquer outros
profissionais atuando dentro da instituio que no sejam os prprios policiais, os
agentes do sistema podem contar com a cumplicidade corporativa;
A discricionariedade dos policiais: para o autor, o poder discricionrio dos operadores
que atuam nos guichs e nas ruas decisivo na execuo das polticas pblicas. Os
recursos oferecidos pela organizao esto, em geral, aqum dos necessrios para o bom
desempenho das tarefas e as regras formais no do conta de todos os casos concretos,
o que exige a interveno discricionria dos atores para que a agncia funcione, distribua
os bens e preste os servios. Ou seja, esta discricionariedade condio necessria para
que a poltica pblica seja concretizada.

Em instituies com extrema maleabilidade e imprevisibilidade como as instituies policiais


a questo que se impe a de como estabelecer os limites desta discricionariedade, a fim de
que a accountability e a responsiveness15 sejam asseguradas. Ainda em relao discricionariedade,
especialistas no tema argumentam que a natureza do trabalho na linha de frente (ou seja, dos policiais
que atuam diretamente nas ruas) especialmente problemtica, porque as decises e as aes ao
nvel da rua so guiadas menos por regras formais e treinamentos e mais por crenas e normas
informais, que so mais resistentes s mudanas.

Apesar destas caractersticas e dificuldades, Oliveira (2012) faz um alerta para a imprescindvel
necessidade de se estabelecer mecanismos para a) analisar as polcias enquanto organizaes, na
perspectiva dos estudos organizacionais, e b) regular o aparelho policial e tudo o que deriva de suas
caractersticas organizacionais. Para o autor, seu controle essencial, porque seus agentes esto
autorizados a usar o constrangimento fsico e eles interferem direta e imediatamente nas liberdades
civis. A concluso que fica que as caractersticas inerentes instituio policial no a desobriga
da necessidade de efetivar controles e supervises sobre suas prticas, bem como monitorar a
qualidade e quantidade de seus servios.

3.2 COMO CONTROLAR AS POLCIAS?


No que se refere ao controle institucional, verifica-se trs formas amplamente discutidas pelos
estudos sobre as organizaes e que podem ser explorados nas anlises organizacionais referentes
instituio policial: a) controle por meio da motivao dos funcionrios, visando uma maior eficincia
em seus servios (atravs de uma valorizao salarial, por exemplo), b) controle por meio de uma
maior superviso/controle (interno e externo) sobre as tarefas executadas, e c) controle por meio
da transparncia na prestao de contas sociedade sobre os servios prestados, de modo que seja
possvel mensurar a quantidade e qualidade deles (OLIVEIRA, 2012).

Segundo a literatura especializada, (TOH E SOLARI, 2014) o mecanismo preferido para se


realizar o controle institucional o incentivo econmico, que vinculado ao desempenho da agncia
e/ou do ator. A variao no salrio destes profissionais atrelada melhoria na qualidade e quantidade
dos servios prestados por eles pode ser um fio condutor para regular os ltimos16. Entretanto, esta
equao plausvel apenas diante de instituies pblicas que de alguma forma podem controlar
o salrio de seus funcionrios e/ou instituies em que se possvel medir acuradamente as
contribuies individuais e a produo da organizao. Como reforam Cruz e Barbosa (2002), no

15 De acordo com o Oxford Learners Dictionaries, o termo accountability associado quele que accountable, ou seja, aquele que responsvel
por determinados atos e deve poder explic-los quando lhe for demandado. O mesmo dicionrio define responsiveness como a caracterstica
daquele que responsive, ou seja, aquele que pode responder/reagir rpida e positivamente a uma determinada solicitao/situao.

70
caso das organizaes policiais, as complexas peculiaridades na mensurao de seus resultados
culminam na indefinio quanto melhor forma de alcanar seus objetivos, j que vrios fatores
podem influenciar no aumento da violncia e criminalidade de determinada sociedade: polticas de
preveno criminalidade; aspectos sociais relativos ao crescimento urbano; diminuio da sensao
de insegurana; aumento da sensao de punio; entre outras.

Uma segunda forma de se controlar as instituies policiais seria uma maior transparncia em
seus resultados, ou ainda, uma eficiente prestao de contas dos servios prestados pela instituio
sociedade. Contudo, mais uma vez, a prestao de contas , historicamente, o calcanhar de Aquiles
das polcias brasileiras, conforme discutido pela literatura especializada. Nas instituies do sistema
de justia brasileiro existe a percepo que o segredo e/ou a falta de transparncia , antes de tudo,

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


um mtodo de trabalho. A questo do segredo regendo as formas de se fazer segurana pblica
foi discutida por Lima (2009), para quem os problemas destas reas so percebidos como afeitos
ao universo jurdico e policial, cujas solues devem ser pensadas exclusivamente pelos operadores
jurdicos, que teriam experincia no cotidiano para legitimar seus atos. O segredo se desloca do
discurso para a defesa da especializao.

Diante do que foi exposto aqui e dos dados apresentados, verifica-se que uma das formas
mais plausveis de se efetivar o controle sobre as Polcias Civis, em face dos recursos disponveis,
investir numa maior superviso por parte da figura do delegado. Esta concluso deriva dos dados
coletados em campo pela pesquisa, pois eles demonstraram que a falta de superviso desta figura
de autoridade culmina numa ampliao desmedida da discricionariedade do policial de ponta, o que
por sua vez, gera arbitrariedades e seletividades no exerccio da justia criminal.

A superviso sobre as atividades das unidades policiais, em tese, deveria ser realizada pelos
delegados com vistas otimizao dos resultados das investigaes criminais. Esta atividade,
teoricamente, poderia regular a discricionariedade do policial que atua na linha de frente e assim
dirimir eventuais abusos de poder e/ou uso arbitrrio e seletivo das foras policiais.

Com os dados apresentados na segunda parte do artigo constata-se que a preocupao


com o atual papel da superviso dos delegados no descabida: foram observados inmeros
casos no cotidiano das unidades das Polcias Civis de So Paulo, Minas Gerais e Distrito Federal que
evidenciaram o quo prejudiciais podem ser os usos da discricionariedade sem superviso para os
tempos e qualidade das investigaes criminais.

3.3 A IMPRESCINDIBILIDADE DA SUPERVISO NUMA INSTITUIO


BUROCRTICA
Conforme analisa Sapori (2006), a instituio policial pode ser entendida enquanto uma
instituio burocrtica, a partir da teoria weberiana17, pois est centrada na autoridade legal, que
legitimada por regulamentos e normais formais as quais por sua vez, representam normas abstratas
mas que em algum sentido, regulam e fixam os procedimentos/atividades da instituio e seus
limites. Outras caractersticas, segundo o autor, reiteram a instituio nos moldes weberianos, tais
como: especificao de mando e subordinao; diviso do trabalho; racionalidade; profissionalismo;
rotinizao; padres formais de autoridade; padronizao de procedimentos; normas exaustivas; e
um produto final definido, o inqurito policial.

16 Ainda segundo estes autores, os sistemas de incentivo econmico tm sido objetos de resistncia por diversas razes, entre elas por criarem uma
competio desleal entre os servidores, por desviarem as motivaes dos objetivos globais para as variveis especficas ligadas a sua obteno
ou concesso e que no correspondem dimenso real das melhorias que estimulam. Por vezes, sua aplicao cria conflitos corporativos que
acabam por distorcer a prpria natureza dos incentivos.
17 Segundo a teoria weberiana, a burocracia pode ser entendida como um fenmeno intrnseco ao estado moderno e suas principais caractersticas
so a funcionalidade e a racionalidade, que so operadas por regras racional-legais tendo como horizonte preceitos como a hierarquia, disciplina
e especializao, alm da impessoalidade e universalidade (Weber, 1999).

71
Ainda segundo Sapori (2006), apesar desta burocratizao, as prticas das instituies do
sistema de justia so orientadas por diversas aes de carter informal, porm institucionalizadas
em prol da eficincia, da manuteno do servio e da celeridade, diante da grande demanda de
trabalho que chega a estas instituies. Entretanto, afirma o autor, para dar conta da grande
quantidade de trabalho e com vistas a garantir a agilidade do servio, so arroladas como solues
tcnicas informais, padronizadas e rotinizadas para o tratamento dos casos.

Para o autor, tais peculiaridades das instituies do sistema de justia brasileiro acabam
por violar os princpios jurdicos do Estado de Direito. Suas anlises apontam que as caractersticas
burocrticas da organizao judiciria, associadas presso por produtividade no trabalho
judicial, ameaam os ritos processuais definidos por lei, criando um contexto de trabalho em que
informalidades institucionalizadas so utilizadas por operadores do sistema de justia, como, por
exemplo, a aplicao de tcnicas padronizadas de despachos em srie para casos categorizados, ao
invs da individualidade no tratamento destes.

A discusso subjacente a esta anlise do sistema de justia criminal brasileiro como estas
instituies transitam entre a manuteno da lei ou da ordem, no conseguindo concili-las. Sobre a
dificuldade da conciliao entre lei e ordem por parte das polcias, Cruz e Barbosa (2002) argumentam
que estas organizaes, concebidas para resolver os conflitos de forma racional/burocrtica, imputam
a ideia de que seus membros estariam devidamente instrumentalizados para tal; porm, na prtica,
o que se verifica a dificuldade em lidar com o dinamismo e instabilidade de organizaes cada vez
mais complexas. Os autores concluem que esta distino entre lei e ordem provoca, entre outras
situaes, uma disfuno da burocracia, uma vez que o poder discricionrio do agente da lei pode
fazer com que sua opo seja pela manuteno da ordem mesmo que isto signifique burlar a lei e,
por conseguinte as normas da organizao.

Costa (2004) salienta que contextos de aumento no nmero de crimes e sentimento de


insegurana por parte da populao podem tornar ainda mais difcil a conciliao entre a lei e a
ordem. Ou seja, o aumento da violncia urbana acabaria por reforar a necessidade da polcia
endurecer suas atividades de controle do crime, o que no limite pode legitimar prticas violentas
e arbitrrias por parte destes agentes. Mais uma vez, o equilbrio desta equao fica por conta do
poder discricionrio de policial, a quem caber sentir qual a necessidade do momento e assim
incidir suas aes, ainda que o exerccio do poder coercitivo esteja, em tese, limitado por um conjunto
de leis. Assim, continua Costa (2004), os limites da atividade policial vo depender dos mecanismos
institucionais de controle, pois se por um lado a legislao impe uma srie de limitaes atividade
policial, por outro confere a estas instituies um alto grau de discricionariedade.

A literatura especializada aponta para a imprescindvel necessidade de controle da atividade


policial. Entretanto, como salienta Costa (2004), devido ao rol de indefinies sobre qual o papel da
polcia na sociedade moderna, h divergncias sobre os mecanismos ideais de controle da atividade
policial. De um lado, h a defesa de mecanismos internos de controle e de outro, de mecanismos
externos. Entretanto, como salienta o autor, a coexistncia de rgos de controle interno e controle
externo fundamental para o controle da atividade policial e suas funes no so concorrentes,
mas sim complementares. Apesar dessas divergncias, Costa destaca o argumento de Bayley para
demonstrar como, em alguns sentidos, o controle interno pode ser mais eficaz do que o externo. Nas
palavras de Bayley:
Em princpio, o controle interno prefervel por pelo menos trs razes: primeiro, uma
inspeo interna pode estar mais bem informada do que a externa. Uma determinada
polcia pode esconder quase tudo que quiser de uma inspeo externa, e certamente
capaz de inviabiliz-la. Segundo, o controle interno pode ser mais profundo e extenso. Ele
pode enfocar toda a gama de atividades policiais e no apenas as aberraes mais visveis e
dramticas. Terceiro, o controle interno pode ser mais variado, sutil e discreto. Ele pode usar

72
tanto mecanismos informais quanto formais que so onipresentes na vida profissional dos
policiais (Bayley apud Costa 2004, p. 58)

A concluso que fica que apesar da ampla discricionariedade que circunda as atividades
policiais ser entendida como uma caracterstica inata do trabalho policial, isso no significa que os
administradores destas instituies no possuam poderes e instrumentos para dirimir ou limitar o
poder discricionrio dos agentes da linha de frente. Alm disso, se a discricionariedade acaba por
gerir o cotidiano das unidades policiais pesquisadas, isto no ocorre sem o conhecimento e aceitao
tcita dos supervisores. Como ressalta Oliveira (2012),

Impactos das Escalas de Servio no Desenvolvimento do Trabalho da Polcia Civil


[...] se for verdade que os funcionrios do baixo escalo tm ampla margem de manobra,
eles no atuam, contudo, num vcuo institucional. A organizao produz constrangimentos
que modelam a discrio deles: se as regras formais no so a determinante primria do
comportamento dos burocratas das ruas, elas no so tambm sem efeitos (Oliveira, 2012,
p. 1560).

Portanto, os dados apresentados neste artigo e o dilogo com as pesquisas do campo dos
estudos organizacionais apontam para a imprescindibilidade do papel do supervisor da ponta
(Oliveira, 2012), o que em termos policiais seria o papel ocupado pelos delegados, que, em tese,
deveriam estar frente das investigaes e do atendimento ao pblico. Estes supervisores tm a
funo imediata de traduzir as regras e os procedimentos formais em prticas e de esclarecer os
objetivos da agncia para os executores finais. Segundo as concluses da pesquisa, eles tm tambm
a possibilidade de supervisionar os procedimentos das investigaes de maneira mais efetiva e,
portanto, identificar erros e assim intervir antes que resultados indesejados ocorram.

4 CONCLUSES E APONTAMENTOS
A pesquisa cujos resultados esse artigo discutiu buscou entender quais so os impactos das
escalas formais de servio dos policiais civis de So Paulo, Minas Gerais e Distrito Federal nos tempos
e qualidade da investigao de homicdios, trfico de drogas e roubos. Partiu-se da constatao de
que existem poucos estudos que dimensionem as polcias a partir de caractersticas organizacionais,
ou seja, como instrumentos tcnicos, instituies pblicas, voltadas realizao e oferecimento de
um servio populao. Assim, buscou-se compreender como se organizam as unidades policiais
nos locais supracitados, como so realizadas as investigaes criminais e, principalmente, qual o
impacto da organizao das escalas de servio na efetividade do trabalho policial.

No que se refere s escalas de planto, constatou-se que o turno de trabalho geralmente


apontado pelos interlocutores como desgastante. Tambm exaustivo o trabalho em turnos de
expediente quando o policial levado a trabalhar por um perodo maior que o previsto. A estas
situaes somam-se as questes dos bicos, pois as folgas, ao invs de serem utilizadas para o descanso
do policial, so amplamente utilizadas para a realizao de outras atividades para o complemento da
renda dos policiais, devido aos salrios baixos e defasados.

Destaca-se que a organizao do trabalho nas unidades policiais precisa ser observada de
perto pelas instituies de controle para se evitar sobreposio de atividades, como, por exemplo:
a realizao de plantes ao mesmo tempo em que ocorrem as investigaes ou ainda, interrupo
das ltimas em razo de interesses particulares dos policiais, como o exerccio dos bicos. A partir
dos dados trazidos pela pesquisa, conclui-se que a atribuio da superviso cabe, nas unidades das
Polcias Civis, ao delegado, que deveria realizar o acompanhamento das investigaes, assim como a
superviso direta dos policiais em cada unidade. Uma superviso mais ativa por parte dos delegados

73
poderia contribuir para a maior celeridade nas investigaes, pois estes profissionais poderiam
mapear e reportar aos superiores os problemas que causam sobrecarga de trabalho. Dentre outros
efeitos positivos, isso contribuiria para diminuir a sensao de impunidade, o que aumentaria a
motivao dos policiais, que veriam os resultados concretos de seu trabalho.

Outra concluso da referida pesquisa que os rgos da segurana pblica, responsveis


pelo gerenciamento das polcias, deveriam induzir e incentivar a produo de doutrinas e manuais
acerca de como investigar crimes de homicdios, crimes envolvendo narcticos e crimes patrimoniais.
A produo destes protocolos seria um mecanismo de modernizao e compatibilizao dos
procedimentos adotados s reais necessidades do ato de investigao e no apenas aos aspectos
burocrticos / formais / legais do Cdigo Penal e de Processo Penal, bem como do instituto do
inqurito policial. A pesquisa concluiu que esse material ainda no est disponvel para os policiais
civis do pas e, quando est, defasado.

Outro apontamento da pesquisa para a necessidade de investimentos na reorganizao


das escalas de trabalho em prol da sade do trabalhador e/ou ainda, no sentido de torn-las mais
condizentes s caractersticas especficas de cada tipo de investigao e de unidade de servio,
evitando assim a sobrecarga de trabalho e, sobretudo, o tratamento meramente burocrtico de
ocorrncias. No h uma nica escala de trabalho que possa ser adotada, pois a pesquisa percebeu
que vrios so os arranjos e escalas disponveis e que no haveria ganhos de produtividade e de
qualidade/sade do trabalhador com a adoo de modelos nicos e/ou com escalas rgidas demais,
sem respeitar as peculiaridades de cada local e investigao criminal.

Por fim, vale destacar mais uma vez que o principal achado da pesquisa foi o reconhecimento
da necessidade de se delimitar com maior preciso e fortalecer o papel de superviso da atividade
das diferentes carreiras policiais, enquanto estratgia de modernizao da gesto dos recursos
humanos disponveis e de busca por maior efetividade do trabalho de investigao. Isto deve ser
feito, em especial, por mecanismos de controle e qualificao dos delegados de nvel intermedirio
(supervisores) para que eles prestem contas dos critrios que utilizam no gerenciamento de suas
equipes, dos casos sob sua responsabilidade e das metas de produtividade fixadas. A pesquisa
identificou que nesse nvel que ganhos de produtividade podem ser obtidos se adotados novos
processos e prticas de gesto.

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76
3
AVALIAO DE OPERAES DA FORA NACIONAL
DE SEGURANA PBLICA
Joana Domingues Vargas1

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


Carlos Martins Jnior2
Carolina Christoph Grillo3
Daniel Ganem Misse4
Emerson Oliveira do Nascimento5
Flora Crtes Daemon de Souza Pinto6
Tito Carlos Machado de Oliveira7*

RESUMO

O estudo centra-se na execuo das operaes da Fora Nacional de Segurana Pblica


(FNSP): PACIFICADORA II, instalada na comunidade de Santo Amaro, na cidade do Rio de Janeiro;
JARAGU de apoio polcia ostensiva e judiciria para a reduo da criminalidade violenta em
Alagoas; ENAFRON (Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras), em apoio segurana
do Estado de Mato Grosso do Sul, em Ponta Por, na regio de fronteira com o Paraguai. O estudo
teve por foco as relaes estabelecidas entre os agentes da Fora Nacional e demais integrantes das
agncias da Segurana Pblica dos Estados e dos Municpios, especialmente, as polcias estaduais.
Conforme cada operao, nfase foi dada relao com a populao alvo do projeto. A avaliao se
deu atravs de pesquisa qualitativa com base na percepo dos envolvidos. Os resultados indicam a
existncia de graus maior e menor de contato e relao entre a FNSP e a organizao policial local,
que variaram ao longo do tempo e segundo cada misso.

Palavras-chave: Fora Nacional de Segurana Pblica. Polcia. Segurana Pblica. Senasp.


Brasil.

1 Coordenadora do Projeto. Doutora em Sociologia. Professora Adjunta do NEPP-DH e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e
Antropologia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
2 Doutor em Histria Social. Professor Titular da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul.
3 Doutora em Cincias Humanas (Antropologia Cultural) pelo Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia da Universidade Federal
do Rio de Janeiro.
4 Doutor em Sociologia e Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense.
5 Doutor em Cincia Poltica. Professor do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal de Alagoas.
6 Doutora em Comunicao pelo Programa de Ps-Graduao em Comunicao da Universidade Federal Fluminense.
7 Doutor em Geografia e Professor Titular (aposentado) da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul.
*A pesquisa contou ainda com a participao dos Bolsistas de Iniciao Cientfica: Paulo Couto Filho, Gustavo Muniz Nunes Vaz e Alexandre
Oliveira dos Santos da Paz e com o apoio de Helosa Oliveira Duarte, de Jeferson de Lara Scabio e de Simone Maria dos Santos.

79
ABSTRACT

This study aims to clarify the action of the National Public Security Force (FNSP): Pacificadora
II, located in the Santo Amaro community in the city of Rio de Janeiro; JARAGU supports the
ostensive and judicial police to reduce violent crimes in Alagoas; ENAFRON (National Strategy for
Border Public Security), has supported security actions at Ponta Por (Mato Grosso do Sul state), at
the border region of Paraguay. The focus of the study is the relationship between the police agents
of the FNSP and other members of Public Security of the State and the Municipalities, highlighting
the state police agencies. Emphasis was given according to the mission to the relationship with the
target population of the project. The evaluation was made through a qualitative approach based on
the perception of those involved. The results indicate the existence of greater and lesser degrees of
contact and relationship between FNSP and the local police organization, which varied over time and
according to each mission.

Keywords: National Public Security Force. Police. Public Security. Senasp. Brazil.

1 A FORA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA:


UM POUCO DE HISTRIA*
Nos ltimos quinze anos, vem sendo estruturada, na rea de segurana pblica, uma poltica
nacional com nfase na cooperao intergovernamental. Foi a partir de 2000 que o governo federal
passou a assumir um papel mais destacado no provimento da segurana pblica, conferindo
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), criada em 1998, a responsabilidade pela
execuo das polticas pblicas de segurana. J no primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica
foram estabelecidas as condies de cooperao intergovernamental e criado o Fundo Nacional de
Segurana Pblica, estratgia de induo fundamental para estimular a adeso s polticas. O Segundo
Plano Nacional de Segurana Pblica instituiu os moldes cooperativos entre os Estados e Unio, de
modo a pr em prtica um modelo sistmico de segurana pblica por meio do Sistema nico de
Segurana Pblica (SUSP). Embora o SUSP tenha avanado em vrias reas, notadamente nas reas
de formao profissional e de gesto da informao, a proposta de articular operacionalmente as
intervenes dos estados da federao e, em particular, as suas respectivas polcias, ainda encontra
dificuldades. Uma das solues encontradas para aumentar a atuao da Unio, sem ferir a autonomia
dos Estados, foi a constituio da Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP), permitindo assim
Unio responder prontamente a situaes de crise.

A FNSP foi criada em um contexto de crise da segurana pblica e do sistema penitencirio.


Naquele momento pipocavam rebelies de presos por todo o pas e, de forma indita, atentados
a prdios pblicos e ataques a policiais, sob o comando de presos vinculados ao PCC (Primeiro
Comando da Capital), em So Paulo; conflitos entre ndios e garimpeiros em Rondnia; confrontos
constantes entre faces do trfico no Rio de Janeiro, dentre outros. Segundo o atual diretor da
FNSP, que participou do projeto desde o seu incio, foi um episdio em particular que mobilizou o
ento Ministro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos, e o Secretrio Nacional de Segurana Pblica, Luiz
Fernando Correa, a pensar como socorrer de forma emergencial os Estados.8

No incio de 2004, no presdio conhecido como Urso Branco, em Rondnia, um preso subiu ao
telhado e exibiu a cabea de outro detento que havia sido degolado. Esse episdio e seu desfecho
com trezentas pessoas feitas refns (a maioria delas visitantes) foram veiculados pela TV e causou

* Registramos o nosso agradecimento a Helosa Helena Kuser e a todos os integrantes da Fora Nacional que contriburam para a realizao deste
trabalho.
8 Entrevista com o Diretor da FNSP.

80
perplexidade em todo o pas. Diante deste fato, foi aventada, pelo governo federal, a possibilidade
de se enviar a Rondnia uma tropa de policiais militares de So Paulo ou do Rio Grande do Sul,
especializada na interveno em presdios.9 A falta de normatizao legal ou regulamentar que
permitisse um estado socorrer o outro impediu a ao,10 mas no sepultou a ideia de colocar em
prtica uma forma de cooperao entre as polcias brasileiras, de modo a permitir o auxlio a um
estado com o emprego de fora advinda dos outros estados da federao.

O projeto de constituio de uma fora, que fosse diferente do da Guarda Nacional,11 que j
existia, foi iniciado, quando o ento Secretrio, que havia sido superintendente da Polcia Federal
no Rio Grande do Sul, convidou trs oficiais e um sargento do batalho de operaes especiais
(BOPE) da Brigada Militar para a ele se integrarem.12 O modelo, que foi sendo gestado, inspirou-se
nas Foras de Manuteno da Paz, da Organizao das Naes Unidas e foi implantado por meio do
projeto Segurana Cidad, sob o patrocnio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


(PNUD). Para tanto, concorreu a experincia e participao em operaes de paz da Brigada Militar
e do primeiro comandante do projeto da FNSP Coronel Aurlio Ferreira Rodrigues -, ainda no incio
da dcada de 1990.13 Os policiais recrutados seguiram a formao dada aos militares, ministrada
com base em manuais de instruo elaborados especificamente para as operaes de manuteno
da paz, da Organizao das Naes Unidas (ONU). A instruo era referenciada pelo histrico das
operaes de manuteno da paz, manejo de armas e veculos, tcnicas operacionais padronizadas
das Naes Unidas, medidas de proteo e de segurana, como tambm cursos especializados.14
Essa expertise e a prtica adquiridas na participao da misso da ONU foram levadas para a FNSP
pelos oficiais gestores. Foram adotados e adaptados vrios princpios da misso internacional, tais
como o de consentimento dos Estados e o de no interveno, de imparcialidade, de recurso fora
apenas em situao de legtima defesa ou defesa da populao.15 Foi seguida a estrutura de cadeia de
comando estendida no tempo e no espao - do terreno de atuao direo superior e coordenao
da operao. Tambm foram adotadas as diretrizes mais gerais das operaes internacionais. Dentre
elas, o entendimento das foras de paz e local sobre as prerrogativas de cada uma para estabelecer
acordo poltico de cooperao de modo a resultar em um mandato delimitado a ser periodicamente
renovado; a convocao de um contingente ad hoc, selecionado e com experincia, recrutado em
espaos geogrficos e culturais diferentes, mediante o pagamento de dirias; a adoo de orientaes
doutrinrias e de tcnicas padronizadas.

Tomando assim, por inspirao, o modelo da ONU e assumindo um carter no intervencionista,


a FNSP atua desde que haja solicitao de sua presena pelo chefe do executivo estadual ou por rgo
de segurana federal.16 Essa atuao, no mais das vezes, responde demanda de um Estado que
esgotou a sua capacidade de resposta e justificada pela colaborao solidria que deve prevalecer
entre os estados da federao. Nela, o uso da fora deve ser limitado situao de legtima defesa de
si ou de outrem e deve prevalecer a imparcialidade obtida, no caso da Fora (e diferente do modelo
da ONU) por meio da rotatividade do efetivo.

9 Entrevista com o Diretor da FNSP.


10 A lei 10.277 de 2001 estabelecia a possibilidade dos Estados firmarem convnio para a preservao da ordem pblica em situao emergencial.
Mas ela no foi citada na entrevista. A referncia foi feita lei 11.473 de maio de 2007 que a substituiu.
11 A Guarda Nacional foi criada durante a Regncia e tinha como principal funo defender a Constituio, a Liberdade e a Integridade do Imprio.
At 1850 as guardas nacionais, cujos regimentos eram formados nos municpios, foram subordinadas aos juzes de paz, quando ento sofreram
reforma e passaram a se subordinar ao governo central. A ingerncia dos presidentes de provncias na nomeao dos seus oficiais tirou-lhe o
carter nacional. Foi extinta em 1922.
12 Entrevista com o Diretor da FNSP.
13 O Brasil participa de operaes de paz no mbito da ONU desde 1957. Nos anos de 1990, o aporte de policiais foi feito Organizao. Diversos
observadores militares e policiais participaram da misso ONUSAL em El Salvador (FONTOURA, 2005). O coronel Rodrigues, ento capito,
integrou o primeiro contingente de oficiais da Brigada que atuou nessa misso em 1993.
14 A respeito da formao para a participao brasileira nas misses de paz, ver Fontoura (2005).
15 O princpio do uso da fora em defesa da populao foi acrescentado depois de operaes de paz polmicas como a de Ruanda em 1994.
16 Em 2008, as atribuies da FNSP foram ampliadas, abrangendo tambm a cooperao com rgos de segurana federais.

81
A FNSP, que desde 2007, foi transformada em Departamento (DFNSP), coordenada pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia (MJ). A cadeia de comando
das misses se exerce com o Ministro da Justia, o Secretrio da SENASP, o Diretor do DFNSP, os
responsveis pelas Coordenaes e os Comandantes das operaes. O mandato formal da DFNSP
foi estabelecido pelo Decreto no 5.289/2004, que delimita as suas atribuies e os procedimentos
que devem ser seguidos para o seu emprego. O mandato de cada misso definido por portaria
publicada pelo Ministrio da Justia, dando incio operao que detalhada em documentos que
estipulam, dentre outros, como ser o emprego da FNSP.
Aderindo ao convnio de cooperao, os Estados da Federao, por meio de suas Secretarias
de Segurana Pblica, fornecem o contingente selecionando voluntrios que atendem s exigncias
de experincia, de preparo fsico e de conduta ilibada. Os recrutados passam por uma Instruo
de Nivelamento de Conhecimento (INC), de durao de trs semanas, que visa a padronizao das
formas de atuao, de emprego de arma de fogo, dentre outros referenciados em protocolos da
ONU.17 Nela so ministradas disciplinas sobre o histrico da Fora e o acordo de cooperao, manejo
de armas e veculos, alm de cursos especficos voltados para cada tipo de polcia (investigao e
interrogatrio para a polcia civil, tcnicas de abordagem para a polcia militar, etc.).
Alm da padronizao dos procedimentos, visando competncias, prticas e conhecimentos
comuns, a formao propicia a aproximao dos agentes das diferentes polcias dos diversos estados
da federao, proporcionando, segundo os seus integrantes, trocas culturais e aprendizados, bem
como o compartilhamento de conhecimento sobre o que consiste a atividade de cada uma delas.18
Os integrantes da Fora portam em seu uniforme a bandeira dos seus respectivos estados de origem
e utilizam as boinas inclinadas para o mesmo lado dos soldados, boinas azuis da ONU. Por ocasio
da pesquisa, a FNSP contava com o efetivo de 9.465 policiais militares, 919 bombeiros, 470 policiais
civis e 144 peritos.19

2 A PESQUISA
H pouqussimos estudos sobre a FNSP. Estes e os autores que a ela simplesmente se referem,
ora ressaltam o seu projeto de ausncia: de mandato, de linha de comando clara, de mecanismos de
controle interno e externo etc. (AZEVEDO et al., 2006); ora sua constitucionalidade duvidosa (SOUZA
NETO, s/d); ora os limites de sua rea de atuao e de poderes (SOARES, 2012). Apesar do tom
invariavelmente crtico, em alguns casos tambm se conjectura que, sanadas as suas deficincias
formais, essa possa vir a representar uma importante inovao institucional cooperativa, alternativa
ao uso que se faz do Exrcito na segurana pblica (SOUZA NETO, s/d).
A presente pesquisa teve por objetivo geral avaliar a Fora Nacional de Segurana Pblica
(FNSP), com base em trs operaes especficas que tm como caracterstica comum a sua durao
estendida no tempo. Nesse mesmo movimento, pretende ser uma contribuio para o preenchimento
da lacuna de trabalhos sobre o tema.
Seu foco especfico so as relaes estabelecidas entre os agentes da Fora Nacional e demais
integrantes das agncias da Segurana Pblica dos Estados e dos Municpios, especialmente, as
polcias estaduais. Conforme o tipo de operao, nfase foi dada, tambm, relao com a populao
alvo do projeto.
Partiu-se do pressuposto que nada mais adequado para a avaliao do projeto de
funcionamento das operaes da Fora e das interaes que os seus agentes estabelecem com

17 Entrevista com gestores da FNSP.


18 Entrevista com gestores da FNSP.
19 Entrevista com o Diretor da FNSP.

82
os operadores da segurana pblica e com a populao do que contar com a possibilidade de se
realizar uma coleta de material durante as operaes. Nesse sentido, foi possvel valer-se da riqueza
representada pelo carter ainda presente na memria, da experincia planejada, dos desafios
previstos e da experincia vivida, dos desafios j passados bem ou mal resolvidos, mas ainda
vvidos para uma avaliao normativa correta e interessada. Diferente das avaliaes convencionais
que so criticadas pela nfase no estudo do antes e do depois, o estudo proposto, centrou-se na
avaliao da execuo das operaes, como tambm naquela que delas fazem os seus operadores e
os operadores das outras agncias envolvidas, especialmente as polcias estaduais. Conforme o tipo
de operao, nfase foi dada tambm avaliao da operao feita pela populao alvo do projeto.

Tendo em vista a diversidade de misses desenvolvidas nas operaes do DFNSP,20 e, seguindo


a indicao feita pelos financiadores, foram avaliados, por meio da pesquisa, trs tipos diferentes de
atuao da Fora Nacional em aes de apoio a funes de segurana pblica, em diferentes estados

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


da federao e com diferentes agncias pblicas em interao. So elas:

1. Apoio ao Governo do Estado do Rio de Janeiro nas aes decorrentes da implantao


do Programa do Governo Federal Crack possvel vencer, na comunidade de Santo
Amaro, na cidade do Rio de Janeiro.
2. Apoio ao Governo do Estado de Alagoas e Secretaria do Estado de Defesa Social na
implantao do Programa do Governo Federal Brasil Mais Seguro, apoio polcia
ostensiva e judiciria com vistas reduo da criminalidade violenta.
3. Apoio ao Governo do Estado do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Justia e Segurana
Pblica do MS, na implantao do Programa do Governo Federal ENAFRON Estratgia
Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras de forma a complementar as aes dos
rgos de segurana do Estado em Ponta Por na regio de fronteira com o Paraguai.

Foram, portanto, delimitados trs estados da federao Rio de Janeiro, Alagoas e Mato Grosso
do Sul, como campo da pesquisa, alm de Braslia (Distrito Federal), que sede do Departamento da
Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia.

No que concerne metodologia e em conformidade com as diretrizes do Edital n 001/2014,


Pensando a Segurana Pblica para essa rea temtica, a investigao empreendida foi qualitativa.
Nesse sentido, os mtodos de coleta de dados empregados foram observao e anotaes detalhadas
nos trs campos de pesquisa, entrevistas semiestruturadas ou informais (em algumas situaes,
mais producentes) com policiais e gestores da FNSP, agentes e gestores da segurana pblica dos
estados, moradores das regies afetadas, grupos focais com policiais da FNSP (no Rio de Janeiro
e em Ponta Por), alm de pesquisa bibliogrfica e documental (em Braslia, na sede do DFNSP e
no arquivo deste).21 O material coletado foi transcrito, tratado com o software NVivo e analisado

20 Patrulhamento de fronteiras; policiamento ostensivo; combate a crimes ambientais; policiamento em reas indgenas; segurana em grandes
eventos; proteo a pessoas ameaadas; apoio areo; apoio em investigao de crimes; segurana em penitenciria e apoio a desastres
climticos e ambientais.
21 Em Braslia, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com trs gestores e entrevistas no Centro de Controle e no Arquivo do DFNSP,
onde tambm se pesquisou os documentos das misses. No Rio de Janeiro, foi realizado trabalho de campo de cinco semanas em duas
etapas. Foram feitas seis entrevistas semiestruturadas com policiais da FNSP de diferentes patentes, um grupo focal com 10 agentes, duas
entrevistas com gestores e policiais locais, alm de diversos depoimentos no gravados. Na segunda etapa, foram realizadas entrevistas e
tomados vrios depoimentos de moradores em diferentes espaos de sociabilidade com perfis distintos, de ambos os gneros, de faixas etrias
diversas, moradores antigos e recentes da comunidade, alm de profissionais que atuam no Santo Amaro. Em Macei e Arapiraca foram
duas semanas de trabalho de campo. Foram realizadas entrevistas semiestruturadas com dois PMs e seis policiais civis locais. Foram feitas
entrevistas e registrados depoimentos no gravados com seis Policiais Civis (PC) e um delegado da FN. Foram entrevistados dois gestores e foi
acompanhada reunio na Cmara Temtica. Em Ponta Por, foram duas etapas de trabalho de campo, na primeira, foram realizadas entrevistas
semiestruturadas e tomados depoimentos de cinco policiais da FNSP de diferentes patentes e especializao e foram registrados depoimentos
e entrevistas de oficiais da Polcia Militar (PM), Polcia Federal (PF), Polcia Rodoviria Federal (PRF) e do Departamento de Operaes de
Fronteira (DOF). Foi tambm acompanhada reunio do Gabinete de Gesto Integrada de Fronteira (GGIF) e aes da FNSP e do DOF. Na segunda
etapa. foi realizado grupo focal com cinco integrantes da FNSP e realizadas entrevistas e tomados depoimentos de moradores da cidade,
comerciantes, polticos, empresrios, formadores de opinio e outros.

83
por temas definidos previamente ou que foram sendo acrescentados ao longo da anlise. Como
j dito, os trs casos ou operaes selecionados para estudo foram indicados pelo DFNSP/SENASP,
alterando a proposta inicialmente apresentada pela equipe de pesquisa. Ao selecionar as operaes
que vm se caracterizando pelo tempo de durao, um vis foi introduzido na avaliao. Claramente,
os projetos avaliados constituem no o padro de interveno rpida e pontual que define a FNSP,
mas a exceo. Isto , aquelas operaes que por razes polticas ou motivaes de outra natureza
vm se alongando no tempo. Alm disto, a comparao entre operaes com objetivos diversos
pde apenas ser parcial.

As questes especficas delimitadas pelo financiador foram:

Os gestores e profissionais de segurana pblica dos estados que receberam a Fora


Nacional sabiam quais eram os objetivos da operao em questo?

Os gestores e profissionais de segurana dos estados que receberam a FNSP entenderam


que os objetivos da operao foram cumpridos?

Como as operaes foram avaliadas pelos atores envolvidos?

Quais as percepes dos gestores e dos profissionais de segurana pblica dos estados
acerca dos integrantes da FNSP?

Como os integrantes da FNSP avaliam a relao com os profissionais de segurana pblica


das Unidades da Federao que os receberam?

Como os profissionais da FNSP avaliam a relao com a populao das Unidades da


Federao que os receberam?

Buscando responder s questes colocadas, e para melhor qualific-las, procurou-se, por meio
de variveis elencadas, tais como: mandato, comando, atuao, motivao, rotatividade, controle e
disciplina, dentre outros, compreender o projeto de funcionamento da FNSP com base nas misses
em foco.

Para situar o contexto de surgimento da FNSP e visando resgatar parte da memria da


instituio, iniciamos a primeira seo com um pouco de histria. A segunda seo apresenta a
pesquisa e os mtodos utilizados para o levantamento das informaes e seu tratamento. A terceira
seo trata do mandato geral da FNSP, nas leis, decretos e outros documentos e busca conceitu-
la, ainda que de forma prvia. Discute-se, tambm, nessa seo, a relao entre o recrutamento
e o pagamento de dirias e o controle interno. Na quarta seo so descritas e analisadas cada
uma das misses em estudo. A quinta seo traz uma anlise sinttica dos resultados sobre as
misses, buscando responder s questes de pesquisa. Seguem as notas conclusivas e um rol de
recomendaes ou sugestes.

3 MANDATO E ATRIBUIES
Bayley (1983) prope uma definio da polcia no mundo moderno centrada no uso autorizado
da fora coerciva. Poder-se-ia dizer, uma representao do Estado na sociedade. Bittner define a polcia
pela sua capacidade efetiva ou virtual de fazer ou de evitar o uso da fora, conforme apreciao em
situaes especficas. Para este autor: a prpria existncia da polcia implica na suposio de haver
crises que, no lugar e no momento em que esto ocorrendo, devem ser enfrentadas de maneira
coerciva (BITTNER, 2003, p.36).

84
Essa definio de polcia e de seu mandato parece satisfatria para caracterizar a Fora
Nacional de Segurana Pblica, cuja interveno emergencial e de carter pontual, produzida em
situao de crise. Pode-se dizer que a FNSP realiza policiamento de apoio no provimento da ordem
pblica e na administrao da justia (por meio da elucidao de crimes), subordinado a acordo
poltico de cooperao preestabelecido entre os Estados e a Unio.

As atribuies e o mandato da Fora Nacional de Segurana Pblica emanam de seu Decreto


n 5.289/2004, que: disciplina a organizao e o funcionamento da administrao pblica federal,
para desenvolvimento do programa de cooperao federativa, denominado Fora Nacional de
Segurana Pblica.

At a publicao do referido decreto, a cooperao baseava-se na possibilidade de convnio


entre Unio e entes federados com base na lei no 10.277/2001, que dispunha sobre convnios

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


federais para assegurar o funcionamento de servios e atividades imprescindveis segurana
pblica. Esta lei foi revogada pela lei no 11.473/2007, que props nova redao para especificar
que a cooperao federativa (convnio) firmada entre a Unio e os entes federados compreende
operaes conjuntas, transferncias de recursos e desenvolvimento de atividades de capacitao e
qualificao de profissionais, no mbito da Fora Nacional de Segurana Pblica.

Desta forma, a FNSP passaria a ser um dos principais eixos da cooperao entre os Estados
da Federao, por meio de policiamento qualificado e especializado, alternativo ao uso das Foras
Armadas. Para organizar e possibilitar o seu emprego foi criado o Departamento da Fora Nacional
de Segurana Pblica (DFNSP) organizacionalmente inserido na estrutura do Ministrio da Justia,
responsvel, por meio pelo Decreto no 6.061/2007 que, em seu Anexo I, dispe sobre o mandato
formal da DFNSP, quando, em seu Artigo 16, determina que:

Art.16. Ao Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica compete:


I - coordenar o planejamento, o preparo, a mobilizao e o emprego da Fora Nacional de
Segurana Pblica;
II - definir a estrutura de comando dos integrantes da Fora Nacional de Segurana Pblica;
III - planejar, coordenar e supervisionar as atividades operacionais da Fora Nacional de
Segurana Pblica;
IV - planejar, coordenar e supervisionar as atividades de ensino voltadas ao nivelamento,
formao e capacitao dos integrantes da Fora Nacional de Segurana Pblica;
V - propor atividades de ensino, em conjunto com outros rgos, voltadas ao
aperfeioamento dos integrantes da Fora Nacional de Segurana Pblica;
VI - manter cadastro atualizado dos integrantes da Fora Nacional de Segurana Pblica;
VII - manter o controle dos processos disciplinares e de correio dos integrantes da Fora
Nacional de Segurana Pblica, quando em operao;
VIII - manter plano de convocao imediata dos integrantes da Fora Nacional de Segurana
Pblica;
IX - administrar os recursos materiais e financeiros necessrios ao emprego da Fora
Nacional de Segurana Pblica;
X - planejar, coordenar e supervisionar as atividades de registro, controle, manuteno e
movimentao dos bens sob sua guarda;
XI - manter o controle e a segurana dos armamentos, munies, equipamentos e materiais
sob sua responsabilidade; e
XII - desenvolver atividades de inteligncia e gesto das informaes produzidas pelos
rgos de segurana pblica.

J o Anexo II do mesmo Decreto, em seu quadro demonstrativo de cargos em comisso,


cria no Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica os seguintes cargos: 1 de Diretor;
1 de Coordenador-Geral de Treinamento e Capacitao (CGTC) e 1 de Coordenador de rea; 1 de
Coordenador-Geral de Operaes (CGOP) e 2 de Coordenadores de rea; 1 de Coordenador-Geral de
Logstica (CGLOG) e 2 de Coordenadores de rea.

85
Em 2010, os procedimentos de requisio de apoio da Fora Nacional de Segurana Pblica
passam a ser regulamentados pela Portaria no 178/2010, do Ministrio da Justia, que em seu art. 3o
condiciona o emprego da Fora Nacional observncia de requisitos como a celebrao de convnio
de adeso ao Programa de Cooperao Federativa da FNSP e solicitao expressa e fundamentada
do respectivo Governador de Estado ou do Distrito Federal22.

Essas regras so transformadas em procedimentos pelo DFNSP e aparecem em formato de


um fluxograma de operaes (procedimentos) no Boletim 2013 do Departamento da Fora Nacional
de Segurana Pblica (SENASP, 2014). Em regra, o fluxo funcionaria da seguinte forma:

Diante de uma situao de crise, um governo estadual realiza uma solicitao de emprego
da FNSP, aps negociao poltica com o Ministrio da Justia, remetendo um ofcio e um
parecer tcnico justificando a imprescindibilidade de emprego da Fora em uma ao em
seu estado.
Recebido o ofcio, a Senasp prepara uma minuta de termo de cooperao federativa (na
modalidade de convnio, conforme disposto na lei 11.473/2007) e o DFNSP elabora uma
nota tcnica para subsidiar o documento a ser firmado entre os rgos governamentais,
contendo um breve diagnstico situacional com previso de emprego de tropas e
justificativa da misso planejada.
Em seguida, o DFNSP prepara a minuta de portaria a ser publicada pelo MJ para
determinar o incio da misso.
Juntamente com a portaria, produzido um plano de emprego que ter detalhes da
misso, diagnstico local e necessidade de efetivo para a misso; o plano de logstica para
projetar a relao do material (fsico e humano) a ser utilizado; e o plano de treinamento
e capacitao, que corresponde a Instruo de Nivelamento de Conhecimento - INC e a
demais formaes realizadas em cooperao com os estados.
Como decorrncia do plano de emprego, so produzidos trs outros documentos: a
ordem de operaes, o plano de movimentao e a ordem de servio da misso.
Caso a misso tenha data para trmino bastante precisa, produz-se um plano de
desmobilizao. A alterao constante em alguns dos objetivos da misso ocorre atravs
de notas de servio e dependendo da operao so feitos relatrios peridicos da misso
ou mesmo um relatrio final de operao.

No entanto, durante a pesquisa documental realizada junto ao DFNSP em Braslia, houve


dificuldades em observar toda a cadeia descrita no fluxograma. Em interlocuo com os responsveis
pelo arquivamento da documentao, foi-nos apontado um fluxograma um pouco distinto e mais
enxuto, que se iniciava com a solicitao da entidade federativa requerente atravs de um ofcio
constando um pedido formal anexado a uma breve exposio de motivos. Em seguida seria realizado
o convnio de cooperao, sendo publicada a portaria do Ministrio da Justia definindo o mandato
da misso23. Seja como for, importante ressaltar que o Plano de Emprego da Fora Nacional pareceu
ser o documento principal para o incio da misso. Nele constam: contextualizao do local da
operao; plano de ao inicial, com objetivos, nmero de soldados para a misso, alm de questes

22 Portaria do Ministrio de Justia, no 178/2010: art. 3 - O emprego da Fora Nacional de Segurana Pblica em qualquer parte do territrio
nacional, salvo nos casos de solicitao dos rgos federais no cumprimento de suas atribuies policiais, fica condicionado observncia dos
seguintes requisitos:
1 - A celebrao de Convnio de adeso ao Programa de Cooperao Federativa da Fora Nacional de Segurana Pblica []
2 - A solicitao expressa do respectivo Governador de Estado ou do Distrito Federal, onde dever constar:
I - descrio do fato que justifique o emprego da Fora Nacional de Segurana Pblica;
II - declarao da imprescindibilidade de apoio da Fora Nacional de Segurana Pblica para o restabelecimento da situao de preservao da
ordem pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio;
III - delimitao territorial da rea de atuao da Fora Nacional de Segurana Pblica;
VI - proposta de emprego da Fora Nacional de Segurana Pblica no Estado ou no Distrito Federal, indicando que o fato descrito no inciso I
deste artigo compreende uma das atividades ou servios previstos no art. 3 da Lei n 11.473, de 2007, e no art. 1 desta Portaria.

86
de infraestrutura e logstica. Outro documento que parece importante para o incio da misso o
Plano de Movimentao, que visa planejar o deslocamento do efetivo e dos meios de transporte at
o local da misso. Por fim, observamos diversos documentos para a mesma misso cujos ttulos eram
ordem de servio. As ordens de servio parecem ser menos formal, sendo muitas vezes passadas
por e-mail e no muito bem documentadas, o que dificulta a recuperao da memria de cada
misso, limitando inclusive uma avaliao dos objetivos.

Em dez anos de existncia, a FNSP desenvolveu 161 operaes em vrios Estados da Federao.
Nesse sentido, o seu projeto de funcionamento e as atividades de cooperao que ela engendra nas
operaes que realiza precisam ser mais bem conhecidos e avaliados. Um aspecto particularmente
interessante refere-se s motivaes para a entrada na FNSP e o efeito das dirias sobre o controle
interno, conforme veremos a seguir.

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


3.1 MOTIVAES E DIRIAS
Durante a pesquisa, identificamos ao menos trs motivos que levam um profissional de
segurana pblica a deixar seu estado e entrar na FNSP: remunerao por dirias, alavancagem
profissional e experincia profissional. Alguns agentes citaram tambm a vivncia cultural e outros,
o esprito de aventura, pelo fato de as operaes serem bem distintas, ou seja, nunca se sabe onde
voc vai estar amanh.

Em razo do deslocamento e por estarem em misso fora de seu estado de origem, todos
os agentes da Fora Nacional recebem dirias para alimentao e estadia, conforme as regras do
Ministrio da Justia para o pagamento desse benefcio24. Os valores das dirias variam de acordo
com a localidade, se interior ou capital, por exemplo25. Um agente da Fora Nacional recebe entre R$
6.000,00 e R$ 7.000,00 por ms somente com esse tipo de custeio, cumulando com seu salrio-base
estadual, vinculado a sua corporao de origem.

Para muitos policiais as dirias representam dobrar e at mesmo triplicar o seu salrio durante
o perodo em que est na Fora Nacional. Praticamente todos os agentes entrevistados reconhecem
nas dirias a principal motivao para estar na Fora Nacional. Todavia, conforme nos foi relatado por
agentes da FNSP, muitas vezes as dirias so usadas para pagar a infraestrutura bsica das misses,
custeando aluguel, luz, internet (instrumento essencial para o seu trabalho) e at equipamentos e
material de escritrio.

Ao mesmo tempo em que os valores de dirias servem de incentivo para a entrada na Fora
Nacional, tambm atuam como importante mecanismo de regulao e controle da ao policial. Se
por um lado, a Fora Nacional no tem uma relao de superviso formal com controle de metas,
por outro exerce de forma rgida o controle pelo comando da misso e a execuo do mandato. O
descumprimento de uma tarefa designada pelo superior pode gerar imediata desmobilizao do
agente da Fora Nacional, com a devoluo a sua corporao de origem. Deste modo, pelo fato de
as dirias exercerem um controle da ao do policial, ele cumprir seu mandato de forma estrita,
conforme predeterminado pelo comando, seguindo distribuio de tarefas e escala de servio
predeterminadas.

23 A renovao da misso depender de novo ofcio do governador, que ser avaliado e servir de base para fundamentar nova nota tcnica para
dar validade nova portaria a ser publicada. Desta forma, a cada renovao da misso com extenso do prazo de permanncia dos agentes da
FNSP haver a reedio da portaria para permanncia dos agentes por prazo determinado.
24 De acordo com o Estatuto do Servidor Pblico da Unio (Lei n 8.112/90), o servidor que, a trabalho, afasta-se do lugar onde trabalha, tem
direito ao recebimento de passagens e dirias. A diria a verba concedida para pagamento de despesas extraordinrias que o servidor tiver
em razo da viagem, como deslocamento, estadia e alimentao.
25 No Rio de Janeiro, Manaus e Braslia a diria de R$ 224,20. Em, Belo Horizonte, Porto Alegre, Fortaleza, Salvador e So Paulo, paga-se R$
212,40. Nas demais capitais, R$ 200,60. No interior, o valor de R$ 177,00.

87
Como ocorre com as Foras de Paz da ONU, a Fora Nacional s pode enviar policiais para o
terreno das operaes quando autorizada por um mandato e, por isso, no dispe de uma reserva
de contingente permanente, que seria, alis, extremamente custosa. Nesse sentido, a FNSP no
constitui mais uma polcia, mas um policiamento de apoio. A expectativa e desejo de seus gestores
de que ela seja includa na Constituio como um programa permanente de cooperao entre os
estados. Enquanto isso no ocorre, essa forma de recrutamento tem dado mostras de que eficaz
para o controle interno de seus integrantes.

4 AS MISSES

4.1 MISSO PACIFICADORA II, NO SANTO AMARO

4.1.1 Dados de contexto: a questo do Crack e a Vila Santo Amaro


A reduo dos rendimentos obtidos pela venda das drogas no Rio de Janeiro, a partir de 2000,
explicada, dentre outros, pelo afastamento do consumidor de classe mdia, ocorrido em razo da
violncia associada ao trfico e da constante truculncia policial. O Comando Vermelho (CV), principal
grupo de venda de drogas no varejo nas favelas cariocas, buscando reagir a essa queda, inicia, nesse
momento, a comercializao do crack. Esse passa a ganhar espao no comrcio de drogas da cidade,
atendendo no apenas demanda de usurios da classe mdia, como era o caso at ento das
outras drogas, como tambm a um consumidor interno s favelas, dado o baixo valor do produto
e a facilidade de acesso a este.26 Em consequncia, a venda de crack expandiu-se na cidade, tendo
alcanado, em 2012, 11 pontos fixos e 6 itinerantes com cerca de trs mil usurios27.

Os pontos itinerantes da Lapa, Catete, Glria e Aterro do Flamengo (regies centrais e nobres
da cidade) tinham seu fornecimento proveniente do morro Santo Amaro, que abastecia a todos
esses bairros na Zona Sul da cidade do Rio de Janeiro e a um mercado consumidor importante de
classe mdia. Tendo em vista o impacto que uma ao de presena policial poderia causar sobre
os principais pontos itinerantes da Zona Sul da cidade, ainda no includos dentro da poltica das
Unidades de Polcia de Pacificadora (UPPs), o setor de inteligncia da Secretaria de Segurana props
junto ao Governador do Estado do Rio de Janeiro que se requisitasse a Fora Nacional para iniciar
a implantao do programa Crack, possvel vencer no Santo Amaro. A comunidade, situada no
bairro da Glria, na zona sul do Rio de Janeiro, contava, em 2010,28 com 652 domiclios particulares,
totalizando 2.176 indivduos. Esta contgua ao Morro 715, do qual separada apenas por um portal
que estabelece o incio de uma favela e o final da outra.

4.1.2 Mandato e atuao da FNSP na Misso Pacificadora II/RJ


Em 13 de abril de 2012, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro e o Governo do Estado do Rio
de Janeiro assinaram termo de adeso ao programa Crack, possvel vencer do Governo Federal.29
A ideia inicial da ao era disponibilizar agentes da FNSP para apoiar ao especfica de combate
ao crack na comunidade Santo Amaro. Este acordo previa uma operao de cunho "pacificador"
em consonncia com a poltica de gesto das favelas cariocas, implementada pelo Programa das

26 Em estudo, Vargens et al (2011), ao traar o perfil socioeconmico do usurio de crack no Rio de Janeiro, no encontrou, ao contrrio de outros
estados do pas, uma diferena com os demais usurios de drogas, indicando que seu uso composto em grande parte por pessoas de classe
mdia.
27 Ver Jornal O Globo, 12/04/2012.
28 Dados do Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

88
Unidades de Polcia Pacificadora (UPP) do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Como proposta,
a Fora Nacional deveria permanecer no local para garantir os trs eixos do programa: cuidado;
autoridade e preveno.

Por meio da Portaria de n 769, de 17 de maio de 2012, editada pelo Ministrio da Justia, a
Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP) recebeu a anuncia para atuar inicialmente durante o
perodo de 180 dias, sendo que sua permanncia foi prorrogada desde ento por sucessivas portarias
igualmente com prazos pr-estabelecidos. O incio efetivo do trabalho da FNSP na comunidade Santo
Amaro se deu em 18 de maio de 2012, com o auxlio de 174 homens.

Para alm das atribuies normativas e conveniadas, o mandato da Fora Nacional no


Santo Amaro tambm decorrente de documentos fundamentadores da misso como o plano de
emprego, a ordem de servio e o plano de mobilizao, inseridos dentro da estratgia do programa
Crack, possvel vencer. O plano de emprego, que detalha a implementao da misso, situa a

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


comunidade do Santo Amaro dentro do mbito de atuao do 2 Batalho de Polcia Militar e da 9
Delegacia de Polcia, identificando 2.173 moradores distribudos em 947 casas e 35 apartamentos,
em rea dominada pela faco criminosa do Comando Vermelho. Segundo o documento, a fim de
preservar a ordem pblica, a incolumidade das pessoas e do patrimnio, a Fora Nacional prestar
apoio, objetivando garantir a segurana e prevenir o agravamento da situao, atuando como tropa
de suplementao no contexto social comunitrio. Posteriormente, uma Ordem de Servio finda
por restringir o mandato ao policiamento de proximidade na comunidade do Santo Amaro, limitando
a sua atuao a uma pequena regio geogrfica na operao que foi denominada Pacificadora II/RJ.

Uma das dificuldades que se coloca para a avaliao dessa e de outras misses, buscando
identificar se suas metas originais foram alcanadas, a ausncia de memria por parte dos
integrantes da Fora Nacional do que foi realizado desde a instalao da misso e de registros (os
que existem so lacunares e pouco organizados) que documentem essas aes. Poucos, entre os
agentes da FNSP, souberam descrever como se deram as aes de enfrentamento ao crack no Santo
Amaro. Impressionisticamente comparam a situao de hoje na comunidade com aquela anterior s
primeiras aes, das quais no participaram:

Aqui era dominado pelo crack e hoje nem se v falar mais nada aqui no Santo Amaro sobre
o crack, usurio ou venda de crack aqui, acho que zero, zero, a gente no tem informao
desta atividade rolando aqui dentro da comunidade de Santo Amaro[...]
Como ele foi iniciado eu no sei te dizer, porque tem um tempo a mais do que eu estou
aqui, fazem dois anos, mas o que a gente percebe e at eles comentam, antigamente os
moleques consumiam droga ostensivamente e hoje no, j existe um acompanhamento,
eles no fumam ostensivamente, dizem que eles correm aqui pro morro do 715, como no
temos competncia para atuar l, eu sei que aqui dentro eles respeitam.

Por ocasio da pesquisa, foi possvel observar que a atuao da Fora Nacional caracterizava-
se mais pela ocupao do territrio e pelo uso da fora, por meio dos mtodos de ao de presena
e de fiscalizao - exercida atravs da abordagem, comunicao verbal, revista aos moradores e
vistoria veicular -, do que por aes de mediao. Como afirmou o comandante da misso: [...]
aqui no Rio a nossa misso de ocupao, de mostrar a fora, de permanecer, s de a gente
permanecer ali os ndices criminais j esto eliminados.

Prover a ordem pblica no territrio delimitado do Santo Amaro traduzia-se, portanto,


na ao de presena policial, na busca pessoal e no controle da moralidade dos seus habitantes

29 O programa Crack, possvel vencer um conjunto de aes do Governo Federal para enfrentar o crack e outras drogas. O programa
estruturado em trs eixos: cuidado; autoridade; preveno.

89
exercidos durante a interao. Mas as aes de proximidade, prestando servios comunidade ou
de preveno no estavam ausentes, ficando reservadas principalmente atuao dos bombeiros da
FNSP que realizavam tambm a remoo de feridos.

As intervenes realizadas so quantificadas, permitindo uma autoavaliao das aes


realizadas, divulgadas na intranet da corporao. Do total de 165 categorias passveis de constar
dos Boletins de Servio, que registram toda a atividade do peloto durante o seu turno de servio,30
foram identificados os sete registros mais frequentes, contabilizados entre o perodo de maio de
2012 a abril de 2014.
Tabela 1. Estatsticas dos Boletins de Servio e Aes da Fora Nacional
Operao Pacificadora II maio de 2012 a abril de 2014

Operao Pacificadora II Total maio/2012 Total maio/2013


Rio de Janeiro a abril/2013 a abril/2014
Quantidade de Boletins de Servio 4219 2060
Abordagem de Motos 6240 5446
Abordagem de Veculos 2104 2455
Aes e Operaes 4296 1962
Remoo de Feridos 131 80
Abordagem de Pessoas 40766 25930
Programas de Preveno 0 25
Promoo de Eventos Scio Culturais 0 0

BM FNSP abr/14 mai/14 jun/14 ago/14


Programas de Preveno 25 36 75 43
Promoo de Eventos Scio Culturais 0 0 0 0
Fonte: Coordenao Geral de Operaes/DFNSP

Observa-se, no segundo ano, uma diminuio pela metade dos Boletins de Servio e queda
pronunciada na maioria dos procedimentos exceo da abordagem de veculos que sofre, no
segundo ano, um ligeiro aumento. Importante ressaltar que as atividades relacionadas a programas
de preveno, realizadas principalmente pelos bombeiros, s foram registradas a partir de abril de
2014.

guisa de ilustrao, detalharemos dois casos que ajudam a compreender a atuao cotidiana
dos agentes da Fora, bombeiros e policiais militares e seu impacto na relao com os moradores:

1. Projetos Sociais:

Por ocasio da pesquisa, havia pelo menos trs projetos sociais organizados pelos Bombeiros
da FNSP, que atendiam tanto moradores do Santo Amaro, quanto da comunidade do 715. Outra
atividade dos bombeiros era a medio de presso arterial para as pessoas que os procuram na
base e atendimentos de primeiros socorros. Muitos dos agentes da FNSP com quem conversamos
afirmaram que somente os bombeiros conseguiam acessar determinadas pessoas e lugares no Santo
Amaro, como tambm na comunidade do 715.

30 Os Boletins de Servio podem conter diversos ou at nenhum registro, visto que funcionam como prestao de contas do trabalho realizado.
Seria desejvel a divulgao pblica desses boletins, organizados por ano.

90
Observamos que o mandato formal no prev a ao social dos bombeiros em nenhum dos
documentos da misso a que tivemos acesso. Todavia, o trabalho destes tem sido fundamental
para aproximar a Fora Nacional dos moradores e efetivar um trabalho social paralelo s atividades
de ocupao policial. Ainda, prestam tais atividades cobrindo um territrio que excede aquele
determinado pelo mandato formal (o Santo Amaro), abrangendo tambm moradores de outra
comunidade vizinha (715).

2. Festas na Quadra da Comunidade do 715:

Outra situao observada foi a negociao em torno da autorizao para realizao de


festas, tanto na comunidade do Santo Amaro como na quadra do 715, cujo territrio, como j dito,
encontrava-se fora da rea de atuao da Fora. A negociao dava-se em torno da imposio de

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


horrio para o trmino das festas: at a 1h da manh, com interrupo do som at 00:30. Para
realizar festas na quadra do 715, o presidente da associao de moradores enviava ofcio para o
Comandante Geral da Fora, pedindo autorizao para o evento e informando seu horrio. Alguns
policiais da Fora com quem conversamos recordavam-se do ltimo evento, um baile funk e, naquela
ocasio, colocaram duas patrulhas em frente quadra. O presidente da associao pediu que os
carros fossem retirados, pois estava intimidando as pessoas a aparecerem e acabando com a festa.
Os agentes da Fora avaliaram que o pedido foi feito porque eles queriam vender drogas e que
a presena dos policiais estaria inibindo tal comportamento. Segundo o oficial responsvel pelo
turno, as festas tm que ter horrio para acabar porque atrapalha quem quer dormir e tambm por
questes de segurana, para evitar brigas, violncia e outros problemas, sendo que a patrulha no
local ajuda a preveno. Muitos outros agentes com que conversamos tambm disseram o mesmo,
frisando a importncia de se evitar que as pessoas bbadas gerem violncia.

Deste modo, vemos que a prtica de policiamento da Fora Nacional, como era de se
esperar, vai alm daquele prescrito em seus documentos fundamentadores.31 Algumas aes de
policiamento de proximidade - previstas genericamente no mandato, mas no nos documentos da
misso, provavelmente em razo da sua efetivao ser dificultada pela alta rotatividade dos policiais
mobilizados -, so realizadas pelos Bombeiros que, por orientao do comando, mobilizam todo o
tempo em que esto engajados na misso na sua realizao.

H tambm uma percepo, por parte dos operadores, de que para se garantir o provimento
da segurana do Santo Amaro tem que se controlar minimamente o entorno, mesmo que, em razo
do mandato, no se faa patrulhamento na comunidade vizinha, que ainda possui trfico de drogas
e tem sua prpria lgica de organizao alheia ocupao da Fora Nacional. Foi apontado, pelos
agentes da Fora, como principal dificuldade para o cumprimento do mandato e a realizao dos
objetivos da misso, o fato de que com a ao de presena no Santo Amaro, o trfico teria migrado
para a comunidade vizinha do 715. Desta forma, a dificuldade de cumprimento do mandato no Santo
Amaro teria relao direta com o seu prprio mandato territorializado no Santo Amaro, que teria
obtido xito em suprimir o trfico nesta localidade, porm sem ter um alcance que ultrapassasse
essa delimitao territorial, o que traria a sensao, segundo um entrevistado, de que estamos
enxugando gelo e que logo que sairmos o trfico estar de volta no mesmo dia.

4.1.3 Comando e relaes com as foras locais


Uma caracterstica interessante que observamos nesta misso no Santo Amaro e nas demais

31 Vrios autores como Skolnick (1966) e principalmente Bittner (2003) demonstraram os limites de uma teoria legalista da polcia mostrando a
mirade de trabalho que ela realiza.

91
misses da Fora Nacional que pudemos estudar nesta pesquisa a proximidade do Comando
da Misso, geralmente capito ou major, dos tenentes e policiais praas que esto em campo. O
comandante imprime suas caractersticas de gesto na misso, tornando-a diferenciada. Se em
Alagoas e em Ponta Por as gestes se destacam pelas estratgias de aproximao com os rgos
e instituies de Justia e Segurana Pblica locais, no Rio de Janeiro, onde, conforme veremos,
a atuao da Fora tornou-se praticamente autnoma, em relao s foras locais, percebemos
uma gesto diferenciada na gesto da tropa, na distribuio de tarefas e organizao da rotina de
trabalho, na relao com a populao.32
No Rio, o comando da misso fica em constante comunicao com o oficial responsvel na
base dentro da comunidade. Todavia, identificamos que essa proximidade no to grande quanto
ao de um comandante de UPP, que permanece dentro da base na prpria favela em sua rotina de
trabalho e executa a diviso de tarefas diretamente, havendo um oficial responsvel para a sua
substituio, quando ele no se encontra na base. Nesse sentido, o modelo de policiamento de
proximidade experimentado no Santo Amaro pela Fora Nacional, no que diz respeito ao comando,
seria intermedirio entre o modelo tradicional dos Batalhes de Polcia Militar, em que o comandante
realiza apenas funes burocrticas de seu gabinete, e quele experimentado pelas UPPs, em que o
comando est na prpria unidade, executando tarefas burocrticas e de policiamento.
Outra comparao interessante a relao com lideranas comunitrias. Os presidentes das
associaes de moradores do Santo Amaro e do 715 entram em contato direto com o comandante
por telefone e ofcios. O que tambm ocorre nas UPPs. Todavia, no obtivemos registros de reunies
comunitrias organizadas pelos agentes da Fora Nacional para discutir temas importantes para a
comunidade, algo que apesar de ter se reduzido bastante nos ltimos anos nos territrios de UPPs,
ainda permanece como uma prtica em algumas favelas pacificadas da cidade, configurando uma
das principais caractersticas do policiamento comunitrio.
A ao emergencial, a rotatividade dos agentes da FNSP e o princpio de imparcialidade
no conflito que orientam a atuao mais geral da Fora Nacional tm como consequncia a no
considerao da populao como uma aliada local. Mas nas operaes de longa durao, informar
populao quanto aos objetivos da misso e buscar com ela estabelecer relaes de confiana e
de cooperao tem se mostrado fundamental para a realizao dos objetivos da misso. No caso
da misso do Rio de Janeiro, verificamos que o comando local vem desempenhando um papel
preponderante nesta aproximao. Na misso do Rio de Janeiro:

O [comandante] d carta branca pro pessoal do projeto [desenvolvido pelos bombeiros]


conseguir a parceria que v que vivel dentro do contexto da comunidade. Ele falou, vai
buscar parceria, no precisa de formalidade nenhuma, a gente confia em voc, desde que
tragam coisas boas e positivas, diz que da Fora Nacional, que trabalha no projeto e vai em
frente, ento ele no tem muito esta burocracia de ficar pedindo no. A gente vai l pega uma
parceria, faz um passeio, ele quer que a gente faa estes eventos. (entrevista de um bombeiro)

O comandante da misso era tambm responsvel pelo estabelecimento de relaes


estratgicas com outras instituies e tambm com a linha do comando da Fora situada em Braslia,
especialmente com a Coordenao-Geral de Operaes (CGOP), responsvel por repassar para os
oficiais como que tem que ser, como que foi pedido, como que foi combinado. Por sua vez,
aos oficiais de operao cabe, em tese, o cumprimento daquilo que ficou definido e a fiscalizao do
bom cumprimento.

32 Reiss & Bordua (1967) foram os primeiros a chamarem ateno para o efeito de foras organizacionais e ambientais sobre a polcia. Interessante
observar o efeito de um ambiente em que a FNSP atua praticamente sozinha sobre as prticas adotadas pelo comando, como tambm o efeito
da reduo da hierarquia sobre a capacidade deste oficial e dos de linha para resolver as necessidades especficas da rea.

92
4.1.4 Percepo dos moradores da Vila Santo Amaro sobre a FNSP:
abordagem policial
A maioria dos moradores considerou a abordagem policial o principal ponto negativo da atuao
da FNSP. De acordo com eles, as tcnicas empregadas so exageradas e desnecessrias, na medida em
que quase sempre so abordados trabalhadores honestos. Um conjunto de relatos d conta de que
nos primeiros meses, os soldados da Fora Nacional revistavam todos indiscriminadamente, mas que a
permanncia dos agentes durante um perodo prolongado teria amenizado tais atitudes, consideradas
nocivas pelos moradores. Donos de estabelecimentos comerciais com venda de bebidas alcolicas,
no entanto, relataram a permanncia de uma postura mais agressiva por parte dos agentes em seus
locais de trabalho. Em entrevista ouviu-se que rotineiramente os clientes de bares eram revistados,
inclusive mulheres gestantes. A abordagem tambm foi levantada por mototaxistas como o principal

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


problema dos agentes da Fora. Um deles relatou que frequentemente os profissionais do moto-
txi eram revistados excessivamente tendo, inclusive, que levantar a cabea para que se verificasse
com lanternas se havia resqucios de cocana no nariz. Ainda segundo esse mesmo entrevistado, tal
procedimento no rotineiro atualmente. Se alguns soldados da Fora foram considerados muito
grosseiros na abordagem aos moradores, ainda segundo os depoimentos colhidos, no se conhece
nenhum caso de violncia fsica praticada pelos soldados contra os moradores.

4.1.5 Mediaes e polticas de convivncia


Ao estabelecer limites ao volume, contedo e horrios para escutar msicas na comunidade,
a Fora Nacional de Segurana Pblica deixou de ocupar o lugar da mediao eventual para se tornar
ator ativo nos processos de sociabilidade da favela. Donos de bares queixam-se da imposio de
horrios para o fechamento de seus estabelecimentos e alegam que essa atitude arbitrria. J
alguns moradores argumentam que a Fora s intervm nesses assuntos quando h reclamao por
parte de outros moradores.

Outro caso levantado por moradores ilustrativo da maneira como os agentes da FNSP
parecem entender o papel de mediao. De acordo com residentes do Santo Amaro, durante a Copa
do Mundo de Futebol de 2014, muitas pessoas se reuniam em espao pblico da comunidade para
assistir aos jogos do Brasil e confraternizar. Num dado momento, ainda segundo tais relatos, a Fora
precisou intervir para apartar episdios de briga entre moradores. Ainda que tenham sido fatos
isolados que no envolviam todos os presentes, e ainda que os horrios das partidas de futebol
estivessem dentro dos limites estabelecidos anteriormente, a Fora teria proibido a exibio dos
prximos jogos no referido espao pblico por conta desses pequenos conflitos registrados.

Por outro lado, a atuao dos soldados da Fora foi considerada positiva em eventos pblicos
realizados na quadra poliesportiva situada em frente comunidade do 71533. De acordo com relatos
de jovens entrevistados frequentadores do pagode que acontece quinzenalmente no referido
espao, em tais momentos, os soldados da FNSP no entram na quadra, ficando apenas na parte de
fora. Ainda, segundo os jovens, a Fora s intervm se houver uma briga, o que no costuma ocorrer.

No que tange atuao da FNSP junto aos mototaxistas, um entrevistado relatou que apenas
os menores de idade, os que estavam foragidos ou que no possuam documentos das motocicletas
deixaram de trabalhar naquele ponto aps a entrada da Fora.

33 Situada h algumas dezenas de metros da comunidade do Santo Amaro, em direo ao bairro do Catete, a quadra da comunidade do 715 o
espao de lazer de ambas as comunidades, servindo como local para atividades fsicas, festas, reunies comunitrias e atividades esportivas
dos Bombeiros Militares da Fora Nacional.

93
Percebendo a resistncia com relao ocupao da Fora Nacional na comunidade, algumas
estratgias de aproximao tm sido experimentadas, como os projetos sociais empreendidos pelos
Bombeiros Militares da misso, conforme j mencionado. Segundo nos relata um bombeiro da Fora:

Com o projeto lidando com crianas, com adolescentes e com o pessoal mais idoso, a gente
conseguiu atingir mais gente dentro da comunidade como clientes vamos assim dizer. Ento
a Fora atua hoje em todas as reas do morro Santo Amaro em todas as faixas etrias a
gente tem pessoas que tm um bom relacionamento com a Fora sendo que no incio as
crianas, os adolescentes e os adultos mais jovens era muito difcil esse contato, era muito
difcil fazer uma abordagem tudo gerava problema, tudo tinha muita discusso.

Apesar dos projetos sociais empreendidos pela Fora Nacional, o mutiro de pintura das casas
da comunidade que ocorrera em 26 de dezembro de 2013 visto pelo comando local da misso como
um divisor de guas na relao com a comunidade. Todavia, em diversas entrevistas, os agentes da
Fora Nacional nos relataram que os moradores no aderiram pintura, tendo sido realizada quase
que exclusivamente pelos prprios agentes da Fora. Segundo alguns policiais da misso, isso se deve
ao medo ainda existente de o morador se relacionar com a Fora e sofrer retaliao de traficantes,
caso ela venha a sair do Santo Amaro.

A preocupao sobre o futuro da comunidade aparece de forma evidente na quase totalidade


das entrevistas. Apesar de crticas pontuais, todos os moradores entrevistados se manifestaram
positivamente quanto atuao e permanncia da Fora Nacional de Segurana Pblica no Santo
Amaro. Ainda assim, todos estavam cientes do carter transitrio de tal trabalho e, por isso,
manifestaram grande receio quanto ao futuro da favela.

O objetivo prioritrio da Fora Nacional de Segurana Pblica era o de atuar coibindo a venda
e o consumo de crack a partir do programa "Crack, possvel vencer". O diagnstico socioterritorial,
realizado pela equipe de pesquisa, no encontrou evidncias ou teve acesso a relatos que dessem
conta da permanncia de tal droga na comunidade ou em seus arredores. As falas de moradores a
este respeito reafirmaram uma "favela mais limpa"34, "sem os cracudos"35 e com menos riscos para
as crianas e jovens. Tais relatos apresentavam uma comunidade melhor, sobretudo porque "antes
no era possvel saber quando a polcia faria operao e se teria bala perdida. Agora no h mais
tiroteio"36.

Verifica-se pela situao atual da comunidade do Santo Amaro que a atuao da FNSP pela ao
de presena se mostrou eficaz no controle do trfico de drogas local e no sentimento de segurana
da populao. Todavia, houve claramente um efeito de transbordamento com a migrao do trfico
de drogas e dos usurios de crack para outras localidades, e, em relao ao primeiro, especialmente
para a comunidade do 715, que estabelece fronteira com a comunidade de Santo Amaro.

34 Trecho de um(a) relato de um morador(a) da comunidade Santo Amaro.


35 Trecho de um(a) relato de um morador(a) da comunidade Santo Amaro.
36 Trecho de um(a) relato de um morador(a) da comunidade Santo Amaro.

94
4.2 A MISSO JARAGU

4.2.1 Dados de contexto: a questo dos homicdios e a Fora Nacional de


Segurana Pblica em Alagoas
Segundo a stima edio do Anurio Brasileiro de Segurana Pblica37, divulgado em outubro
de 2013 pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP)38, Alagoas o estado brasileiro que
registrou o maior nmero de homicdios. Foram contabilizados 2.048 homicdios, configurando
uma taxa de 64,5 mortes para cada grupo de 100 mil habitantes, o que representa, em nmeros
absolutos, o registro de pelo menos 5 crimes violentos letais intencionais por dia no estado durante
o ano de 2012.

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


A violncia tem se tornado um problema alarmante em Alagoas, atingindo o crescimento
estratosfrico de 117% nos ltimos 10 anos e ocupando a posio de estado com a maior taxa de
homicdios no Brasil desde 2006. Em Alagoas, a dinmica dos homicdios extrapola o que prescrito
pelo cenrio nacional e regional, destacando-se principalmente pelas altas taxas de ocorrncias e
pelas singularidades perversas da vitimizao. Em 1999, Macei era a 14 capital mais violenta do
Brasil, atingindo o ttulo de capital mais violenta, pela primeira vez, a partir de 2006 e chegando ao
expoente mximo desta violncia homicida em 2010, quando foi registrada uma taxa de homicdios de
110,1 para cada 100 mil habitantes em Macei. Apesar de alarmantes, estes dados so relativamente
novos, visto que desde 1980 esta taxa situava-se no patamar de 25 homicdios por 100 mil habitantes,
crescendo de forma drstica no fim da dcada de 1990.

Devido ao grande aumento na criminalidade violenta, a implantao do programa Brasil Mais


Seguro do Governo Federal em parceria firmada com o Governo do Estado, em 27/06/2012, teve
como foco a qualificao dos procedimentos investigativos e a maior cooperao e articulao entre
as Instituies de Segurana Pblica e o Sistema de Justia Criminal (Poder Judicirio e Ministrio
Pblico). Segundo informaes do Ministrio da Justia39, nos primeiros 16 meses de implantao do
Programa Brasil Mais Seguro, Alagoas registrou uma reduo de 13% nos ndices de homicdios. Na
capital Macei, no mesmo perodo, essa reduo teria sido de 21%. Apesar desses ndices, no final
de 2013, movimentos grevistas das polcias civil e militar foram deflagrados contestando o baixo
investimento nas foras de segurana e os altos gastos do programa Brasil Mais Seguro, levando o
Governador a esclarecer que as verbas gastas so do Governo Federal40.

Em Alagoas, o programa Brasil mais seguro d continuidade misso da Fora Nacional


intitulada Jaragu, iniciada em 15/03/2011, com o objetivo de dar suporte s aes de policiamento
ostensivo, judicirio e percia tcnica das foras locais de segurana. Diante do quadro alarmante de
violncia no estado, diversas misses se sucederam desde 2008, com a Operao Estrela Radiosa,
passando pela Operao Palmares, em 2009, a Operao Munda, em 2010, at ser iniciada a ltima
Operao em 2011, a de maior durao at agora.

Alagoas foi escolhido para ser o primeiro estado a receber o Programa Brasil Mais Seguro
tendo em vista apresentar as maiores taxas de Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI) do Brasil,

37 O anurio rene dados dos rgos de segurana pblica dos estados e do governo federal, alm de informaes do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatsticas (IBGE), do Ministrio da Sade e do prprio FBSP. Este ano, o documento dividiu os estados por categoria de qualidade
da informao fornecida, porque os sistemas de informao so abastecidos de forma diferenciada por cada unidade da federao.
38 importante realar que, de acordo com o Anurio Brasileiro de Segurana Pblica de 2013, Alagoas no s o estado que apresenta as maiores
taxas de homicdio, mas tambm um dos estados com as estatsticas criminais mais confiveis para os ltimos trs anos, apresentando alta
qualidade nas informaes sobre homicdio e vitimizao e no registro destas informaes junto ao SINESPJC (Sistema Nacional de Estatsticas
de Segurana Pblica e Justia Criminal).
39 Ver Matria publicada no portal eletrnico em 07/03/2014.
40 Ver: Melhor Notcia portal de notcias, 26/12/2012

95
em sua boa parte concentradas em Macei, Arapiraca e Rio Largo. Arapiraca o segundo maior e
mais populoso municpio do estado e serve de cidade satlite para a regio do agreste alagoano.
Assim como Macei, Arapiraca tem se destacado nos ltimos anos pelos altos percentuais de
violncia homicida. J Rio Largo encontra-se a 27 km da capital e a segunda cidade mais populosa
da Regio Metropolitana (RM) de Macei e a terceira cidade mais populosa do Estado. Macei e Rio
Largo lideram as estatsticas nacionais com o maior nmero de assassinatos de jovens negros no
pas, proporcional populao. Os objetivos do programa Brasil Mais Seguro so, dentre outros,
reduzir o nmero de crimes violentos; combater o trfico de drogas e promover maior controle de
armas no territrio; monitorar e ocupar reas onde so registrados os maiores ndices de crimes
violentos; implantar a polcia de proximidade com represso qualificada e reduzir a impunidade na
regio atravs de aes estruturantes na rea de Percia e Justia Criminal.

4.2.2 Mandato da FNSP na Misso Jaragu/AL


A atribuio e o mandato conferidos Fora Nacional de Segurana Pblica em Alagoas so
provenientes de diversos convnios firmados entre o Governo do Estado de Alagoas e o Ministrio da
Justia com base na lei 10.473/2007. No mandato, reconhecido pela Fora Nacional como Operao
Jaragu, foram construdas quatro frentes de trabalho ao longo do tempo: Polcia Militar, Bombeiros,
Polcia Civil e Percia Tcnica.

Para dar incio s sucessivas misses que ocorreram em Alagoas a partir de 2008, o Ministrio
da Justia celebrou com o Governo do Estado de Alagoas diversos acordos de cooperao. Com base
no Ofcio n 42, de 1 de janeiro de 2011, do Governador do Estado de Alagoas, foi editada a portaria
do Ministrio da Justia n 337, de 24 de maro de 2011, dispondo sobre o emprego do efetivo
de Policiais Civis da Fora Nacional de Segurana Pblica no Estado de Alagoas. Ao perceberem
a inviabilidade de a percia tcnica de Alagoas dar conta de processar todos os inquritos policiais
produzidos pela operao conjunta da Fora Nacional com a polcia civil local, o governo de Alagoas
remeteu novo documento, Ofcio n 10, de 1 de janeiro de 2012, para requisitar junto ao Ministrio
da Justia o envio de Peritos Criminais da Fora Nacional de Segurana Pblica em apoio Percia
Forense do Estado de Alagoas, ato que veio a ser homologado pela Portaria Ministerial n 601, de
12 de abril de 2012.

Aps sucessivas prorrogaes na durao da misso, a Portaria n 566, de 21 de maro de


2014, mantm a interveno da Fora Nacional em apoio ao Governo do Estado de Alagoas por mais
90 dias aps sua publicao, propiciando a continuidade do programa Brasil Mais Seguro em meio
ao ambiente de disputa poltica que antecede as eleies de 2014.

Para alm das atribuies normativas e conveniadas, o mandato da Fora Nacional em Alagoas
tambm decorrente de documentos fundamentadores da misso como o plano de emprego, a
ordem de servio e o plano de mobilizao, todos inseridos dentro da estratgia dos programas
Brasil mais seguro e Crack, possvel vencer. Conforme disposto no plano de emprego, o objetivo
da misso apurar a autoria e a materialidade dos crimes de homicdios, bem como operaes de
saturao com o efetivo ostensivo.

Deste modo, em uma operao complexa como a Jaragu, o mandato e atribuies iro variar
de acordo no s com a corporao a que pertence o agente, mas tambm em virtude da posio
que ocupa dentro dos objetivos traados e das metas propostas. Nesse sentido, as determinaes
do comando e a relao com as instituies locais se mostraram fundamentais para a efetivao dos
objetivos da misso.

96
4.2.3 Comando e atuao das frentes de servio
H quatro frentes de servio na misso Jaragu: Coordenao de Polcia Judiciria; Coordenao
de Percia Tcnica; Coordenao de Bombeiros Militares; Coordenao da Polcia Militar e Comando
Geral (o comandante geral da misso tambm o Coordenador da Polcia Militar).

Segundo o comandante da misso, em 27/07/2014, havia 186 agentes da Fora Nacional


de Segurana Pblica atuando na misso Jaragu em Alagoas, sendo 112 Policiais Militares, 24
Bombeiros Militares, 41 Policiais Civis e 9 Peritos Tcnicos. Os 112 policiais militares da Fora atuam
na preveno dos crimes em apoio Polcia Militar de Alagoas, realizando rondas noturnas nos nove
bairros mais violentos da cidade: Benedito Bentes, Tabuleiro do Martins, Cidade Universitria, Santos
Dumont, Clima Bom, Feitosa, Levada, Vergel do Lago e Jacintinho.

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


O efetivo da Polcia Militar da Fora Nacional se dividia em escalas de servio reunindo-se
na sede local do comando da Fora Nacional s 18h30min. O comboio formado com doze viaturas
da Fora Nacional e trs patrulhas do Batalho de Operaes Especiais de Alagoas os conduzia aos
bairros mais violentos pr-definidos pelo comando da Fora Nacional da misso, realizando a ronda
noturna das 20h s 2h da manh, quando retornavam novamente base. Segundo o relato de um
entrevistado, a ao de presena em si j confere efetividade ao trabalho policial:

Voc pega 12 viaturas e solta diariamente nos bairros de alta incidncia, voc vai, ainda
que voc no aborde, voc parar a viatura, ligar o giro e ficar l parado, vai ter reduo na
violncia. Cada viatura tem um responsvel pelo peloto que preencher o
Boletim de Servio de seu turno de trabalho, registrando as atividades e ocorrncias.

Os bombeiros so encarregados das avaliaes e cuidados de rotina com as tropas, sendo que
alguns tambm executam atividades do Programa Educacional de Resistncia s Drogas (PROERD),
que se insere dentro da estratgia do programa Crack, possvel vencer, propondo oficinas
e atividades nas escolas sobre o tema das drogas, bem como promovendo e divulgando projetos
sociais nas comunidades mais pobres da cidade.

J a Polcia Civil atua principalmente na Delegacia de Homicdios (DH), situada em regio mais
afastada da cidade, bem prxima dos bairros mais violentos no entorno da Cidade Universitria. O
efetivo possua trs delegados coordenando oito equipes, cada uma delas composta de um escrivo
e trs investigadores, sendo responsvel por uma rea Integrada de Segurana Pblica (AISP).41 H
uma equipe na 21 Delegacia de Polcia da Delegacia de Homicdios Benedito Bentes, em razo da
demanda de servio e pela proximidade dos locais de crimes. Todavia, como veremos mais frente,
a Polcia Civil da Fora vem trabalhando, desde fevereiro de 2014, somente com inquritos anteriores
ao perodo (passivos de 2012 a fevereiro de 2014), retroagindo em dois anos ao incio da misso.
Segundo nos foi informado, essa mudana na atribuio se deu por determinao do Comando Geral
do DFNSP. H ainda uma equipe de escrivo e investigador da Fora que atua sob superviso de um
delegado de polcia de Alagoas na cidade de Arapiraca, localidade com altos ndices de criminalidade
violenta, em especial homicdios. Desta forma, havia cinco equipes trabalhando na Diviso de
Homicdios (8 Delegacia de Polcia), uma equipe em Benedito Bentes (21 Delegacia de Polcia), uma
equipe na cidade de Arapiraca, no agreste alagoano e uma equipe na operao Meta 2, que cuida de
inquritos policiais relativos a crimes ocorridos entre janeiro de 1996 e dezembro 2008. Os agentes
da Polcia Civil seguem o horrio regulamentar de 8h s 12h, com pausa para almoo e retorno de
14h s 18h.

41 rea Integrada de Segurana Pblica circunscrita ao territrio de um Batalho de Polcia Militar. Muitas vezes uma AISP corresponde rea de
mais de uma Delegacia de Polcia

97
A Percia Tcnica da Fora Nacional composta de nove agentes atuando em Macei em
auxlio percia local, na identificao de cadveres realizada no Instituto Mdico Legal (IML) e
no Instituto de Criminalstica (IC). Segundo nos relatou um perito tcnico da Fora Nacional, no
h metas possveis de fixar a seu trabalho. Se, por exemplo, a Delegacia de Homicdios tem que
despachar 20 inquritos, como necessrio fazer a mquina girar, aumenta-se a produtividade e
reduzem-se os prazos.

A ttulo de ilustrao do trabalho da Polcia Civil, identificamos as seguintes etapas em um


Inqurito Policial construdo pela Polcia Judiciria da Fora Nacional: Portaria de abertura; Diligncias
Policiais; Identificao do crime de homicdio; Boletim de Ocorrncia; Recognio Visuogrfica42
(contendo os dados da vtima, testemunhas identificadas, arma, autoria, equipe da Delegacia de
Homicdios responsvel pela recognio e anexo fotogrfico do local do crime com as pessoas que
esto no entorno); Relatrio de investigao em local de crime (ou auto de qualificao e relatrio);
Boletim de identificao de Cadver (requisio do IML); Termo de Declaraes (parentes, amigos
identificados logo aps crime); Termo de apreenso (bem de outrem encontrado em local do crime);
Termo de entrega (devoluo de bem apreendido); Ordem de Servio (indicao de diligncias do
delegado ao agente); Termo de Depoimento; Laudo de percia necropapiloscpica; Laudo pericial
(exames: local, cadver, descrio e reconhecimento, vestes e buscas, perinecroscopia, vestgios,
material coletado/esclarecimentos, equipe pericial, consideraes tcnicas, provvel dinmica do
evento, concluso).

A diviso da equipe de trs investigadores para cada escrivo tem como meta relatar cinco
inquritos por ms, sendo que sua carga feita sempre ao final do ms para o Delegado da Polcia Civil
da Fora Nacional revisar e o Delegado da Polcia Civil de Alagoas assinar, pedindo o arquivamento ou
a denncia ao Ministrio Pblico. Segundo nos relatou um escrivo, a gente tem 66 inquritos para
relatar e tem cumprido a meta de cinco inquritos por ms cada equipe.

Para se ter uma ideia dos procedimentos realizados, selecionamos os registros de ocorrncias e
os procedimentos mais realizados em dois anos, registrados nos Boletins de Servio que contabilizam
as atividades realizadas pelas diferentes corporaes no seu turno de servio.

Tabela 2: Estatsticas dos Boletins de Servio e Aes da Fora Nacional


Operao Jaragu Alagoas - Maio 2012 a abril 2014

Total maio/2012 Total maio/2013


Operao Jaragu - Alagoas
a abril/2013 a abril/2014
Quantidade de Boletins de Servio 7132 5405
Inquiries 7220 5374
Intimaes Expedidas 5442 4506
Polcia Civil Local - Homicdios Atendidos 324 504
Polcia Civil - Pessoa Morta em local do homicdio 345 591
Adultos Presos em Flagrante 437 236
Adultos presos por mandado judicial 190 99
Aes e Operaes 6123 5413
Abordagem de Pessoas 150880 67613

42 Recognio visuogrfica um procedimento policial pr-pericial que consiste em obter dados da vtima, testemunhas identificadas, arma,
autoria, equipe da Delegacia de Homicdios responsvel pela recognio e anexo fotogrfico do local do crime com as pessoas que esto no
entorno. A ideia adiantar alguns pontos da investigao relacionados percia de sorte a manter o caso quente, tendo em vista muitas vezes
ser mais fcil identificar a autoria nas primeiras 72 horas do fato.

98
Tabela 2: Estatsticas dos Boletins de Servio e Aes da Fora Nacional
Operao Jaragu Alagoas - Maio 2012 a abril 2014 - continuao

Total maio/2012 Total maio/2013


Operao Jaragu - Alagoas
a abril/2013 a abril/2014
Polcia Civil - pessoas atendidas no local do crime 546 2287
Polcia Civil - Recognio Visuigrfica do local do crime 54 433
Polcia Civil - Relatrio de Investigao Policial 241 1263
Polcia Civil Solicitao de Laudo 271 1091
Pessoa Atendida - Base de Operaes 1680 8251
Fonte: Coordenao Geral de Operaes/DFNSP

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


4.2.4 Atuao conjunta com as foras locais
A primeira leva de agentes da polcia militar da FNSP chegou em Alagoas em abril de 2008
para apoiar o Sistema Estadual de Segurana Pblica. Tal apoio se deu por meio do patrulhamento
motorizado visando a diminuio do ndice de criminalidade, principalmente dos crimes contra a vida,
ocorridos na Regio Metropolitana de Macei e adjacncias. Outra operao de natureza preventiva
apoiada pela FNSP em Alagoas deu-se em janeiro de 2009 visando a manuteno da ordem, por
meio de aes de polcia ostensiva e realizao de cerco e conteno de reas de risco em Macei.

A primeira fora-tarefa composta por delegados e escrives, treinados pela FNSP, chegou
a Alagoas para atuar na concluso de inquritos instaurados entre janeiro de 1996 e dezembro de
2008 (Meta 2).43 Nas palavras do Secretrio de Defesa Social do Estado de Alagoas (SEDS-AL), com
o apoio desse grupo da Polcia Judiciria, iremos desencalhar os inquritos relacionados a crimes de
homicdios.44 Neste perodo, os agentes da FNSP teriam ainda pela frente que dar encaminhamentos
a cerca de 4 mil homicdios ocorridos no estado que no chegaram a ter inqurito aberto pela polcia
local. A fora-tarefa treinada pela FNSP chegou a Alagoas com 140 policiais entre delegados e
escrives da Polcia Judiciria de todos os estados. Desse total, 40 policiais eram especializados na
investigao de homicdios. A iniciativa visou agilizar a investigao de homicdios, encaminhamento
ao Ministrio Pblico e Justia, objetivando, conforme salientado, combater a impunidade e
colocar os autores de crime na priso.

O cumprimento da Meta 2 foi entendido como uma ao de cooperao fundamental de


apoio polcia judiciria local que, em funo do acmulo de inquritos passivos, mostrava-se
impossibilitada de atuar sobre os inquritos mais recentes. A atuao dos agentes da FNSP junto
s ocorrncias de homicdios foi, por diversas vezes, mencionada durante as entrevistas, como
responsvel por imprimir nas polcias locais um novo padro de qualidade na operacionalizao da
ao e na elaborao dos inquritos policiais revelado em maior preocupao com a preservao do
local do crime e a adoo da recognio visuogrfica juntada ao corpo do inqurito.

Segundo um policial civil da FNSP, comparando os protocolos investigativos na DH antes e


depois da atuao da Fora:
[...] as investigaes preliminares, at ento, no tinham recognio visuogrfica. A forma
de investigar que a gente faz tem toda uma mecnica, um protocolo que ns aprendemos

43 A ENASP - A Estratgia Nacional de Justia e Segurana Pblica uma estratgia, em mbito nacional, que visa mobilizar todos os rgos do
Sistema de Justia e Segurana Pblica para tornar efetivas as polticas pblicas de preveno e combate violncia no Pas. A Meta 2 desta
estratgia a concluso de inquritos e procedimentos que investigam homicdios dolosos instaurados at dezembro de 2008.
44 Ver: Fora Nacional: Alagoas o primeiro estado a receber fora-tarefa da Polcia Judiciria, 24 de junho de 2012.

99
durante o curso de formao. Tipo, a gente faz a avaliao da mecnica do fato, se est
relacionada recognio visuogrfica. Posteriormente, vamos para as motivaes. Ns
fazemos tambm estudo da vtima, o que a vtima era. Talvez eu possa ter alterado um
pouco a sequncia. Enfim, por ltimo, vocs consegue chegar aos autores atravs deste
protocolo. A gente esgota todas as diligncias. Pra gente mandar um inqurito sem autoria
porque a gente esgotou todas as diligncias.

At fevereiro de 2014, estava sendo colocada em prtica, segundo a percepo de muitos


agentes da FNSP o Ciclo Completo de Polcia, isto , uma maior integrao sistmica entre a atividade
de isolamento da cena do crime, investigao policial e atividades periciais. Esse trabalho sistmico
foi assim descrito: ocorrido um homicdio em um dos bairros cobertos pela misso, muitas vezes
chegava no local do crime um policial militar da Fora Nacional para isol-lo. Em seguida, comparecia
o policial civil da Fora que realizaria a recognio visuogrfica e procuraria por informantes e
testemunhas. O perito tcnico tambm da Fora Nacional chegava para colher digitais e realizar a
percia local. Todo o inqurito era montado pela Fora Nacional em parceria com a polcia civil local,
denotando um ciclo completo de polcia dentro de uma mesma instituio: a Fora Nacional.

A partir de fevereiro de 2014, a Operao Jaragu acabou com essa proposta, definida pelos
seus operadores como ciclo completo de polcia, compartimentando a atuao policial em vrias
misses distintas e no comunicveis. Desta forma, os peritos tcnicos da Fora Nacional continuaram
a atuar juntamente com a percia local nos casos novos que chegavam. J a Polcia Civil passou a
cuidar somente do passivo, inquritos policiais anteriores a fevereiro de 2014, sendo que a Meta 2
permaneceu com o mesmo objetivo de processar inquritos de crimes ocorridos entre 1996 e 2008.
E a Polcia Militar passou a trabalhar em rondas noturnas delimitadas nos bairros mais violentos.

importante destacar que durante a realizao da pesquisa de campo, no pudemos


presenciar estas aes cooperativas que formaram o que foi referenciado pelos entrevistados como
Ciclo Completo de Polcia, pois no perodo estudado (agosto de 2014), a polcia judiciria da FNSP j
no mais atuava ou tomava conhecimento dos homicdios recm ocorridos. Somente em Arapiraca,
onde residiam dois agentes da FNSP sob a coordenao recente de um delegado local, encontramos
uma atividade cooperativa com policiais civis locais e da Fora Nacional atuando em conjunto sob a
superviso de um Delegado de Polcia alagoano.

Segundo nos foi dito, a natureza distinta da ao conjunta que ainda ocorria em Arapiraca se
devia ao fato de que os inquritos antigos (passivos) de homicdios permaneciam em suas delegacias
de origem e tambm no haviam sido includos na Meta 2, que acabou por restringir-se aos inquritos
com prazos vencidos de Macei e de Rio Largo. importante ressaltar que em Arapiraca, a equipe
da FNSP funciona em condies precrias, instalada em uma base de policiamento comunitrio
descaracterizada e necessita da ao cooperativa da prefeitura para a realizao de suas atividades.

4.2.5 Cmara de Monitoramento do Programa Brasil mais Seguro


As aes do Programa Brasil Mais Seguro pressupem, como j dito antes, uma adeso
prvia da unidade federada. A adeso ao plano orientada, levando-se em conta, alm do ndice
criado para definio dos estados prioritrios, outros fatores que influenciam na tomada de
decises, tais como: crescimento regional nas taxas de homicdios por 100.000 habitantes, tendncia
de crescimento vertiginoso no nmero de CVLI nos ltimos cinco anos no estado e o interesse do
estado em aderir s condicionalidades apresentadas pelo Governo Federal. A dimenso cooperativa
entre os variados atores institucionais fica patente na experincia implantada em Alagoas a partir
de 2012 como exigncia para a execuo do Programa, a saber: a criao da chamanda Cmara
de Monitoramento do Plano de Segurana. Para a realizao deste coletivo se reserva um espao

100
prprio no Tribunal de Justia do Estado de Alagoas (TJ-AL), onde so realizadas reunies regulares
todas as semanas, sendo esta presidida pelo presidente do TJ-AL.
A referida Cmara de Monitoramento , nas palavras do presidente do TJ-AL, uma instncia
exclusivamente colaborativa, no sentido de que no pode invadir a competncia dos diferentes
atores institucionais. Durante as reunies da Cmara, que os pesquisadores puderam acompanhar,
foi possvel perceber que no h uma pauta especfica ou previamente encaminhada para cada um
dos membros ou convidados s reunies. Da mesma forma, alguns atores do sistema de Segurana
Pblica participam com mais regularidade do que outros. Alm disso, bastante comum que o
presidente da Cmara de Monitoramento convide outros atores que o prprio julgue pertinente ou os
demais membros regulares solicitem. Nas reunies, encontramos com regularidade representantes
do Ministrio Pblico de Alagoas, Delegados locais e Delegados da FNSP, Comandante Geral da FNSP,
representante superior da Polcia Militar de Alagoas, representante da Defensoria Pblica do Estado

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


e da Polcia Civil local, Diretor da Casa de Custdia e presidente da OAB-AL. Estes atores apresentam-
se para a convocao do presidente do TJ-AL com a devida frequncia e marcam presena assdua
nas reunies da Cmara.
Em geral, as reunies iniciam-se com o presidente da Cmara apresentando os dados
mais recentes de monitoramento da Cmara Criminal, que so fornecidos pelo Departamento de
Estatstica e Anlise Criminal (DEAC) da Secretraia de Defesa Social do Estado de Alagoas (SEDS-AL)
importante destacar que este Departamento recente e tambm foi criado a partir da implantao
do Programa Brasil Mais Seguro. Sua principal funo aperfeioar o registro dos dados de violncia
criminal do estado de modo a melhor amparar o monitoramento e a avaliao do novo programa de
segurana45. As aes e informaes produzidas por este Departamento tornaram-se centrais tanto
nas avaliaes de rotina do programa, quanto no prprio planejamento das aes ostensivas da
polcia militar da FNSP que, a partir das informaes recebidas pela SEDS-AL, planeja e executa seus
planos de ao identificando os horrios, locais e dias de maior vitimizao em Macei e Rio Largo.
A Cmara apontada como uma instncia importante porque geraria condies de promover
o dilogo institucional por meios menos burocrticos. Os membros da Cmara de Monitoramento
apontam que esta uma experincia extremamente positiva de socializao e compartilhamento de
informao na gesto da Segurana Pblica do Estado. inegvel que haja tambm nas reunies da
Cmara uma experincia de catarse, sobretudo em funo da ausncia de rigores de pauta, o que
leva, durante um bom tempo das reunies (que duram em torno de 3 horas), exposio individual
de todas as dificuldades que cada membro/representante da gesto de Segurana Pblica tem
encontrado ao longo daquela semana. No obstante, por vrios momentos, os membros da Cmara
apontam suas crticas, ora ao prprio Programa Brasil Mais Seguro; ora aos custos e descrdito nas
aes ostensivas pautadas pelo Programa; ora ineficincia do prprio Sistema de Justia Criminal;
ora at mesmo ao peso que a prpria estrutura social e econmica de Alagoas imputaria sobre o
problema da violncia homicida no estado.
Em geral, as discusses da Cmara de Monitoramento so centradas nos casos e problemas
circunscritos capital do estado, a Regio Metropolitana de Macei, e Arapiraca. Na fala dos
interlocutores da Cmara de Monitoramento, a percepo de que a atuao da FNSP imprescindvel
para o controle da taxa de violncia da capital. Por conseguinte, em nenhum momento, a sada das
tropas da FNSP mencionada ou conjecturada por qualquer um dos presentes. Essa compreenso
fatalista quanto ao que vai ocorrer com a sada da Fora tambm est presente na fala de alguns
policiais da prpria FNSP.

45 Esse rgo foi criado com a finalidade de estudar a violncia. Pra estudar a violncia voc tem que gerar estatsticas, gerar mapeamento, gerar
vrias ferramentas com as quais voc identifique o problema de forma macro. Eu no sei quem o traficante que est ali dando alterao, eu sei
que l tem um ponto de trfico com fonte assim e assado e quais so os motivos que geram aquilo ali. A o que o nosso trabalho vem tentando
desenvolver aqui (Entrevista concedida pelo Coordenador de Estatstica da Secretaria de Defesa Social do Estado de Alagoas/SEDS-AL).

101
4.2.6 O futuro da FNSP em Alagoas
Quando questionado sobre as experincias empreendidas em torno da Operao Jaragu, um
dos Delegados da Fora Nacional considerou que de todas as aes empreendidas desde junho de
2012, as mais positivas seriam aquelas relacionadas experincia cooperativa entre a polcia militar
e civil locais e a FNSP. Na sua viso, o sucesso da misso est relacionado ao legado dessa atuao
conjunta que teria possibilitado s foras policiais locais melhor compreender a necessidade de
qualificao de suas aes de rotina, alm do contato com um outro modelo de cultura organizacional
prprio da FNSP, caracterizado, em suas palavras, por respeito, seriedade, condies de trabalho,
acompanhamento e produtividade. Nesse sentido, importante destacar que sobressai da fala dos
entrevistados que o legado tem sido menos o de cumprirem um papel complementar e de auxlio s
foras locais (uma fora reserva) e mais a ideia de que que os agentes da Fora Nacional trazem uma
experincia de fora e buscam aprender e processar outras.
Na fala de alguns policiais militares e civis da FNSP podemos perceber que muitos deixaram
de compreender o problema da Segurana Pblica como algo local (a partir de como percebiam
o problema nos seus estados de origem) e passaram a considerar a questo como um problema
nacional, a partir da prpria experincia que tiveram na misso em Alagoas.
Observamos nas falas dos agentes policiais locais e da Fora Nacional um sentido de urgncia
e necessidade de manuteno da Operao Jaragu para o combate aos homicdios na capital
alagoana e em Arapiraca.
Como foi dito, vrias mudanas foram realizadas na misso a partir de 2014, reduzindo a
atuao da Fora nessas duas frentes. Essa reduo, todavia, parece no ter impactado os ndices
de criminalidade violenta no perodo. Foram modificadas: a escolha do horrio de patrulhamento
noturno, no contemplando completamente as horas quentes (em que ocorrem mais homicdios)
e a atuao somente nos passivos dos inquritos policiais. Isto evidenciaria que o padro de
criminalidade violenta em Alagoas, centrado em homicdio, pouco seria afetado pela represso e
atuao dos rgos de segurana pblica. Mas esta uma questo que merece ser aprofundada em
outro estudo.

4.3 ENAFRON: A MISSO EM PONTA POR

4.3.1 Dados de contexto:


roubo e trfico de drogas na fronteira com o Paraguai
O municpio de Ponta Por, de cerca de 80 mil habitantes, encontra-se na linha de fronteira
do Mato Grosso do Sul com o Paraguai, sendo classificado como uma cidade gmea, devido
continuidade do seu tecido urbano com o municpio paraguaio de Pedro Juan Caballero. O grande
fluxo de pessoas proporcionado pelo turismo de compras no plo comercial do lado paraguaio
contribui para aquecer a economia local, mas, ao mesmo tempo, dificulta a realizao de controles
efetivos sobre a circulao de pessoas e mercadorias.
H, no municpio, unidades de praticamente todos os rgos de segurana pblica, defesa
e fiscalizao existentes, sendo eles: Polcia Civil, Polcia Militar, Guarda Civil Municipal, Corpo de
Bombeiros, Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal, Fora Nacional de Segurana Pblica, Exrcito,
Receita Federal e Anvisa. Ainda assim, trata-se de uma regio de fronteira notria pelo ingresso de um
grande volume de mercadorias ilcitas no pas. Alm do descaminho de mercadorias, esto presentes
em Ponta Por os mercados de contrabando principalmente de cigarro, pneus e autopeas e
trfico de drogas e armas.

102
Segundo os profissionais de segurana pblica entrevistados, as instituies policiais que
atuam na regio tendem a tolerar a prtica do descaminho, sob a argumentao de que este
controle de competncia da Receita Federal e que a ateno a este tipo de caso sobrecarregaria
o j limitado efetivo policial local. Os controles tendem a centrar-se na represso ao contrabando
e, principalmente, ao trfico de drogas, de maconha, mas tambm de cocana, cujos volumes de
apreenses no Mato Grosso do Sul esto entre os mais elevados do pas. Para tanto, tem contribudo
a atuao do Departamento de Operaes de Fronteira (DOF) da Polcia Militar do Estado do Mato
Grosso do Sul que realiza policiamento ostensivo na fronteira do Brasil com o Paraguai e com a
Bolvia.

Foi relatada, pelos entrevistados da segurana pblica local, a forte presena da faco
criminosa, intitulada Primeiro Comando da Capital o PCC, oriundo do estado de So Paulo na
regio de Ponta Por, bem como em toda a faixa de fronteira do Mato Grosso do Sul. Acredita-se que

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


haja uma correlao entre o fortalecimento do PCC, em detrimento das famlias que tradicionalmente
controlavam os mercados ilegais locais, e o aumento na incidncia de crimes contra o patrimnio
e homicdios na regio. Outra hiptese aventada em entrevistas sustenta que o aumento dos
crimes contra o patrimnio estaria relacionado intensificao do combate ao narcotrfico e ao
contrabando. Seja como for, verifica-se um aumento expressivo do nmero absoluto de roubos nos
anos de 2012 e 2013. De acordo com a percepo dos operadores da segurana pblica local, os
tipos mais frequentes de roubo so, em ordem de frequncia, a moto, a estabelecimento comercial
e a transeunte.

A proximidade com o Paraguai, no caso de Ponta Por, facilita a fuga de assaltantes e a


utilizao dos mercados de receptao do outro lado da fronteira. Formalmente, as viaturas oficiais
dos rgos de segurana brasileiros no podem cruzar a linha internacional, incorrendo no risco
de serem alvejados e/ou presos por policiais paraguaios caso adentrem o pas vizinho para dar
continuidade a perseguies ou investigaes. Tais limites dificultam a atuao policial, sobretudo
porque a cooperao com a polcia paraguaia no satisfatria, informal, quase no havendo
interao institucional.

Por iniciativa do Ministrio da Justia foi lanado o Programa ENAFRON Estratgia Nacional
de Segurana Pblica nas Fronteiras -, como parte do Plano Estratgico de Fronteiras do Governo
Federal implantado em junho de 2011. O ENAFRON tem por objetivo intensificar o controle e a
fiscalizao nas fronteiras brasileiras, de forma a fortalecer a preveno, o controle e a represso
aos delitos transfronteirios e outros delitos, em parceria com Estados e Municpios.

Tabela 3. Evoluo dos registros de ocorrncias em Ponta Por entre 2007 e 2013
Ponta Por 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Furto 842 953 759 743 928 861 887
Roubo 294 235 261 301 284 453 594
Leso Corporal Dolosa 290 355 385 384 344 380 275
Homicdios Dolosos 36 36 41 36 22 38 38
Porte de Drogas 21 28 29 22 32 51 34
Violncia Domstica 298 351 330 347 355 421 387
Estupro 5 4 6 25 42 29 16

Fonte: Secretaria de Estado da Justia e Segurana Pblica/MS

103
A ao integrada entre as instituies de segurana pblica um dos pilares do ENAFRON.
Visando concretiz-la, foram criados Gabinetes de Gesto Integrada de Fronteira (GGIF) cuja funo
a ao coordenada de enfrentamento aos mercados ilegais tpicos da regio, que se organizam
para alm dos limites nacionais. Desde 2011, diversas reunies de GGIFs ocorreram nos estados de
fronteira. O Mato Grosso do Sul foi o estado com o maior nmero de reunies realizadas, todas elas
distribudas em quatro municpios: Corumb, Jardim, Ponta Por e Navira.46

Por meio da Portaria n 2.587/2011 ENAFRON/SSP/MS, editada pelo Ministrio da Justia, a


Fora Nacional de Segurana Pblica recebeu a anuncia para atuar em apoio ao Governo do Estado
do Mato Grosso do Sul e Secretaria de Estado da Justia e Segurana Pblica/ MS, nas aes de
preservao da ordem pblica, de forma complementar aos rgos de Segurana Pblica do Estado,
sob orientao destes, na regio de fronteira com o Paraguai.47

4.3.2 Mandato da FNSP em Ponta Por


O novo Plano de Emprego 001/OP. ENAFRON/SSP/MS de 11 de maro de 2012, informa que o
objetivo especfico da misso :

Delimitar a rea de atuao do efetivo da Fora Nacional junto ao Departamento de


Operaes de Fronteira (DOF) nas Rodovias e estradas que do acesso s cidades Amabai,
Aral Moreira, Antonio Joo, Dourados e Laguna Caarap, otimizando desta forma o emprego
da FN nas reas circunvizinhas da cidade de Ponta Por/MS.

No primeiro semestre de 2014, a FNSP ainda atuava em apoio ao DOF. Mas esta parceria foi
interrompida entre os meses de junho e julho de 2014, por ocasio da realizao da Copa do Mundo
de Futebol, quando boa parte do efetivo da Fora, que contava com 35 policiais, foi deslocada, a
partir de abril, para trabalhar na segurana das cidades-sede. O retorno da FNSP ocorreria em agosto
de 2014, em atendimento Portaria 1.281 do Ministrio da Justia, de 30 de julho de 2014, dispondo
sobre a sua permanncia no estado do Mato Grosso do Sul, em apoio Secretaria de Estado de Justia
e Segurana Pblica, pelo prazo de 180 dias. Nesta ocasio a atuao da FNSP passou a se concentrar
no apoio ao 4o Batalho da Polcia Militar na rea urbana de Ponta Por. O foco de atuao passou a
ser, portanto, o combate aos crimes contra o patrimnio, que vinham sofrendo aumento significativo
no municpio. Concorreu, para a mudana do mandato e para o novo acordo poltico, o clamor da
sociedade civil organizada, especialmente dos donos de estabelecimento comerciais, que exigiam
uma resposta do poder pblico situao de insegurana na cidade.48

4.3.3 Comando, superviso e disciplina


Alm da responsabilidade pela parte estratgica da misso, tal como o repasse das orientaes
de Braslia para os oficiais e comandados e a superviso da tropa, o comando da operao de Ponta
Por imprimia a sua personalidade e suas caractersticas de gesto na misso. Uma delas era a
preocupao em repassar para o efetivo as caractersticas e peculiaridades da cidade e tambm, de
alguma forma, informar populao sobre a atuao da FNSP na cidade (especialmente no que diz
respeito abordagem):

46 Pesquisa Segurana Pblica nas Fronteiras 2014.


47 Vide Boletim 2013. Departamento da Fora Nacional de Segurana Pblica.
48 Segundo Manning (1977), a polcia constitui para a populao uma prova virtual de que o crime no ficar impune.

104
Eu particularmente procuro estudar a histria do local, o que aconteceu naquele local, qual
a cultura das pessoas da cidade, qual o comportamento e algumas coisas. Eu quero saber
o que tem ali na cidade pra repassar pro meu efetivo. E tambm procuro algum meio de
orientar as pessoas. Por exemplo, tem um programa na rdio aqui da cidade onde toda 2
feira de manh, se eu no me engano, o batalho vai l e fala ao vivo um oficial do batalho
fala sobre a segurana da cidade, o que est acontecendo e tudo. H duas semanas, eu pedi
pro tenente falar na rdio que as pessoas tentassem compreender a questo da abordagem
que necessria, que no momento da abordagem a pessoa deve evitar at atos bruscos,
movimentos bruscos, tentar obedecer ao que o policial est falando pra evitar problema,
o que a gente tenta fazer para que as pessoas se adaptem aquilo ali, se acostumem com
aquilo ali com a presena da Fora. (Entrevista com o Comando)

Segundo o comando, o planejamento para atuar feito com base nas estatsticas da segurana
pblica local que apontam os locais de maior incidncia de denncias e queixas de vtimas. Ainda,

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


segundo o comando, realizam o policiamento em local diferente da PM ou, quando atuam juntos,
cabe Fora fazer a abordagem e revista, trabalho que o 4o Batalho no tem tempo e nem efetivo
para realizar. Nesse sentido, o apoio ao Batalho se dava, na prtica, com base na demanda que este
repassava Fora, levando-se em considerao a orientao dada no mandato.

Cabe ao comando fiscalizar a conduta dos agentes da Fora. Em Ponta Por, o efetivo da
inteligncia tambm tem essa funo, servindo como uma espcie de corregedoria, alm de dar
suporte operacional misso. Segundo um de nossos interlocutores, esses no prestavam contas
ao comando da operao, mas diretamente ao comando geral, em Braslia. Quando o desvio de
conduta administrativo, apura-se com base em um procedimento interno da Fora denominado
procedimento de anlise de conduta (PAC). Dependendo da gravidade e sendo de integrante da
tropa e no do comando, isto feito na prpria operao. Em geral, o resultado costuma ser a
desmobilizao e dependendo da gravidade o policial poder ser excludo do banco de dados
no podendo mais retornar FNSP. Quando se trata de desvio de natureza criminal aberto um
inqurito policial militar. Durante o inqurito, esse policial movimentado para a sede em Braslia ou
encaminhado para a sua instituio de origem onde dever responder ao processo criminal contra
ele instaurado.

4.3.4 Atuao no permetro urbano


Alm do policiamento ostensivo com os procedimentos de ao presencial, comunicao
verbal, busca pessoal e, sobretudo, revista veicular, a misso local da FNSP dispunha tambm de
quatro agentes de inteligncia informalmente conhecidos como F2 atuando, de um lado, como j
dito, na fiscalizao dos prprios agentes da Fora Nacional; de outro, fazendo investigaes sobre a
criminalidade local com vistas a orientar o trabalho dos demais agentes. Por ocasio da presena da
equipe de pesquisa em Ponta Por, investigaes desses agentes de inteligncia levaram ao rpido
esclarecimento de um latrocnio praticado contra um jovem, levando priso de cinco integrantes
da quadrilha no dia seguinte ao fato49. A priso dos acusados contribuiu para fortalecer a imagem da
Fora Nacional diante da populao e proporcionou um impacto na criminalidade local, reduzindo a
zero as ocorrncias de roubo registradas na semana aps o desmantelamento da quadrilha, quando
vinha ocorrendo cerca de 5 roubos por dia, segundo informado pelos entrevistados.

Alm da atuao focada em investigao, outra resposta da FNSP populao, aps o latrocnio,
foi participar de uma operao conjunta com os demais rgos de segurana locais. A partir de uma
reunio do Grupo de Gesto Integrada de Fronteira (GGIF), em que participaram a Polcia Civil, Polcia

49 Ver a notcia Polcia detm cinco acusados de roubos e latrocnio em Ponta Por.

105
Militar e Fora Nacional de Segurana Pblica, estipularam uma data para a realizao da operao,
que seria iniciada com a execuo de mandados de priso pela Polcia Civil na parte da manh e teria
continuidade com a saturao do policiamento ostensivo realizado pela Fora Nacional e a Polcia
Militar na parte da tarde. Concomitantemente, as sadas da cidade seriam fiscalizadas por barreiras
da Polcia Rodoviria Estadual e o Departamento de Operaes de Fronteira (DOF), ambos da Polcia
Militar. Durante a operao de saturao acompanhada, no dia 07/08/2014, as viaturas da Fora
Nacional se deslocavam pelo permetro urbano e escolhiam locais de parada, onde se estabeleciam
por alguns minutos, abordando veculos e fazendo revistas. A opo por barreiras itinerantes deveu-
se ao consenso entre os representantes dos rgos de segurana que participaram do GGIF sobre a
perda de efetividade das barreiras aps 30 minutos. Segundo eles, a informao sobre a localizao
das barreiras circula com muita rapidez.

A abordagem realizada por policiais da FNSP segue, segundo os policiais entrevistados,


rigorosamente, o procedimento padro aprendido durante os cursos de nivelamento oferecidos pela
instituio. Enquanto um agente aborda o condutor do veculo em posio diagonal e com fuzil a
postos o que dificulta uma eventual reao , outro agente faz a retaguarda, posicionando-se
fora do alcance do condutor. Ainda segundo os operadores da Fora, o procedimento de revista
e inquirio das pessoas abordadas segue protocolos estritos de segurana e respeito aos direitos
humanos (previstos nos protocolos da ONU). Contudo, conforme pudemos observar, o uso de fuzis
e a postura distanciada dos agentes fazem com que as pessoas abordadas sintam-se intimidadas e,
segundo alguns agentes, por vezes, at se indisponham com a FNSP.

4.3.5 O problema das motos paraguaias


Um considervel obstculo atuao da FNSP e demais foras de segurana na abordagem
de condutores de veculos em Ponta Por o problema das motos paraguaias. Estes veculos so
comprados no Paraguai e utilizados como meio de transporte do lado brasileiro sem passarem pelos
procedimentos de regularizao da Receita Federal e do DETRAN (Departamento de Trnsito). No
intuito de atender demandas locais por uma regularizao no onerosa das motos, a prefeitura atual
criou um sistema municipal de cadastro e passou a fornecer placas de cor amarela com numerao
para todos aqueles que pagassem uma taxa e apresentassem a nota fiscal de compra do veculo.
Aos olhos dos rgos estaduais e federais de segurana, no h diferena entre conduzir motos com
estas placas amarelas ou sem placa (ambas ilegais), mas, na prtica, este deixou de ser um motivo de
apreenso de veculos. Os agentes de segurana passaram a fiscalizar apenas a posse de habilitao
para conduzir, seno, como dizem os policiais da FNSP que tambm aderiram prtica, vamos
passar o dia inteiro apreendendo motos e no fazer mais nada, podendo causar grave problema
social na cidade. A orientao dada pelo comando aos soldados da Fora Nacional antes da operao
de saturao acompanhada era para que no apreendessem motos paraguaias, salvo quando o
condutor fosse menor de idade ou no habilitado.

A situao irregular das motos impe dificuldades que extrapolam o mero problema da
tolerncia s infraes de trnsito e fiscais. As mesmas motos paraguaias irregulares so os bens
mais frequentemente subtrados nos roubos ocorridos em Ponta Por e so tambm o meio de
locomoo normalmente utilizado pelos ladres para praticar assaltos. A ausncia de regulamentao
das motos praticamente inviabiliza descobrir se o condutor , de fato, o proprietrio do veculo
ou se o bem roubado. As foras de segurana se veem diante da rdua tarefa de oferecer uma
resposta populao com relao aos roubos de motocicletas, mas no dispem de meios para
fiscalizar a receptao desses veculos. Ao mesmo tempo, as frequentes abordagens de motociclistas
para verificao de documentos desagradam populao. Agentes da Fora Nacional queixam-se
frequentemente da incoerncia dos habitantes da cidade que clamam pelo combate ao crime, mas
no aceitam as abordagens a que so submetidos.

106
4.3.6 Relao com as foras locais
No caso de latrocnio anteriormente mencionado, o desmantelamento da quadrilha resultou
da cooperao entre a Fora Nacional, Polcia Militar e Polcia Civil. Segundo um dos entrevistados da
Polcia Militar, os rgos de segurana estaduais locais no dispunham de agentes de inteligncia e,
portanto, concordaram em encaminhar as denncias recebidas para a inteligncia da Fora Nacional.
Com base nos relatrios de inteligncia da FN, foram expedidos os mandados de busca e as trs
foras se reuniriam para definir as guarnies que cumpririam os mandados de maneira cirrgica. At
a houve consenso sobre a distribuio de tarefas. Entretanto houve dissenso com respeito a quem
solicitaria os mandados ao juiz. A Polcia Militar teria entrado em contato direto com o Ministrio
Pblico, desagradando a Polcia Civil, a quem constitucionalmente cabe a atribuio de investigar
crimes.

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


No que concerne troca de informaes, observou-se que iniciativas dos prprios agentes
de instituies diversas vm colaborando para dinamizar a cooperao entre diferentes rgos, por
meio da informalidade. Grupos da rede social Whatsapp tm sido criados por policiais que passam
a adicionar profissionais de segurana pblica que atuam, inclusive, em polcias de outros estados.
Atravs da internet, eles divulgam informaes sobre veculos que evadiram algum bloqueio policial
ou que devem passar com drogas em determinada estrada, suspeitos que esto sendo procurados,
crimes que acabaram de ocorrer, apreenses, etc.

4.3.7 A parceria com o DOF


Na ocasio da primeira vinda da Fora Nacional de Segurana Pblica para a regio, em 2006,
a misso teria se instalado nas dependncias do DOF. Essa primeira experincia de cooperao foi
avaliada como bastante positiva. J a cooperao com o DOF, reiniciada em 2013, teria proporcionado
um aumento do volume de apreenses realizadas pelos agentes da Fora Nacional, pois estes teriam
se beneficiado da experincia do DOF na fiscalizao em faixa de fronteira.

Para um gestor do DOF, os protocolos padronizados de ao impostos aos policiais da FNSP


acabam obstruindo as atividades conjuntas. Um exemplo disto o uso do fuzil por parte de todos
os agentes da equipe e o uso obrigatrio do colete prova de balas. Nas equipes do DOF, h sempre
policiais sem fuzil, pois o trabalho de fiscalizao nas estradas em busca de drogas e contrabando
impe que sejam feitas revistas em veculos, descarregando caminhes, vistoriando o interior e a
parte inferior de carros, etc. Esse tipo de atividade no pode ser desempenhada com um fuzil ou um
colete prova de balas preso ao corpo e, portanto, no pode ser realizado pelos agentes da FNSP, se
corretamente seguidos os protocolos vigentes de atuao, que os probe de atuar sem fuzil e retirar
o colete durante o servio.

A grande rotatividade dos agentes da Fora Nacional tambm foi apontada como problema
pelo entrevistado do DOF. O policiamento de fronteira exige conhecimentos muito especficos para
identificar suspeitos atravs dos procedimentos de entrevista e para encontrar os esconderijos de
mercadorias ilcitas. Esse conhecimento foi acumulado ao longo dos anos pelos policiais do DOF e
vem sendo transmitido para outros rgos de segurana ao redor do pas. No caso dos agentes da
Fora Nacional, quando eles comeavam a finalmente se familiarizar com as tcnicas de policiamento
em fronteira, eram logo transferidos para outra misso, chegando novatos que precisavam ser
novamente capacitados.

Na ocasio da pesquisa em Ponta Por havia apenas quatro agentes que tinham participado
da misso com o DOF, pois esta fora interrompida pelo perodo da Copa do Mundo e retornara com
um efetivo quase integralmente modificado para atuar especificamente no permetro urbano. Foi

107
entrevistado um agente que havia trabalhado em parceria com o DOF e este descreveu com grande
entusiasmo o que havia aprendido.

Do ponto de vista do DOF, um dos fatores positivos da parceria com a Fora Nacional foi a
possibilidade de trabalhar com ces de faro. Estes so de grande valia no trabalho de busca por
drogas e foi presenciado, durante a pesquisa, o registro de um flagrante realizado pela Fora Nacional,
motivado pelo interesse de um co de faro.

O profissional cinotcnico da Fora Nacional entrevistado relatou, contudo, que existem alguns
empecilhos ao emprego de ces nas operaes do DOF, pois os animais s podem trabalhar durante
4 ou, no mximo, 6 horas, enquanto as operaes do DOF frequentemente envolvem deslocamentos
longos por estradas vicinais chamadas cabriteiras e podem implicar em at 4 dias distante da base
operacional.

De um modo geral, possvel afirmar que a cooperao entre DOF e Fora Nacional pode
proporcionar ganhos substantivos no combate aos crimes de fronteira e pode contribuir para a
replicao dos conhecimentos acumulados pelo DOF em outros estados. No entanto, seria desejvel
rever os protocolos de atuao impostos aos agentes e avaliar as possibilidades de flexibilizao dos
mesmos para uma melhor adaptao s demandas locais.

As intervenes da FNSP em auxlio ao DOF foram quantificadas, permitindo uma autoavaliao


das aes realizadas, divulgadas na intranet da corporao. Importante notar a participao nos
procedimentos dos ces de faro:

Tabela 4. Estatsticas dos Boletins de Servio e Aes da Fora Nacional


Operao ENAFRON Ponta Por maio 2012 a abril 2014

Total maio/2012 Total maio/2013


Operao ENAFRON - Ponta Por/MS
a abril/2013 a abril/2014
Quantidade de Boletins de Servio 1621 1206
Abordagem de Motos 2561 3154
Abordagem de Motos com Ces 166 27
Abordagem de nibus 1214 1048
Abordagem de nibus com Ces 573 650
Abordagem de Pessoas 54128 75041
Abordagem de Pessoas com Ces 21532 9062
Abordagem de Veculos 10825 19476
Abordagem de Veculos com Ces 1733 486
Aes e Operaes 2499 1395
Adultos Presos em Flagrante 74 116
Fonte: Coordenao Geral de Operaes/DFNSP

4.3.8 Relao da FNSP com a populao


Desde que a Fora Nacional passou a atuar no permetro urbano de Ponta Por, a opinio
dos moradores da cidade a respeito deste rgo, que fora antes bastante negativa, tem mudado de
forma significativa. No conjunto das entrevistas, realizadas com comerciantes, polticos, formadores

108
de opinio e outros, foi observada forte sensao de ser Ponta Por uma cidade insegura, mesmo
contando com a presena constante de praticamente todos os rgos da segurana pblica. No
geral, parece haver um consenso de que vrios fatores precisam ser repensados no tocante ao
sistema de segurana, cujo fracasso no combate criminalidade interpretado como motivo para a
vinda da Fora Nacional de Segurana Pblica para a cidade. Como atestou de forma incisiva um dos
entrevistados:

[...] o estado tinha que estar cumprindo hoje esta misso de ns termos um efetivo de
policiais aqui, mas ns no temos. [Por isso] sou a favor da Fora Nacional sim, sou a favor
da forma como eles operam e sou a favor deles na minha cidade porque ns no temos
policiais (entrevista com poltico da cidade).

Nesta como em outras falas, nota-se uma inflexo na opinio dos moradores de Ponta Por

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


a respeito da presena e da forma de atuao da Fora Nacional de Segurana Pblica. Esta fora
apelidada pela populao de farsa nacional, bonequinho de chumbo ou de pitoco da Polcia
Federal, vista como uma fora intil por membros dos prprios rgos de segurana locais por
ocasio de sua atuao no apoio Polcia Federal (2010-2011) e, posteriormente, no apoio ao
DOF nas atividades de combate aos crimes de fronteira e no policiamento da zona rural, mais
especificamente no assentamento Itamarati50. No entanto, a partir de sua atuao direta no combate
criminalidade no permetro urbano do municpio (segundo semestre de 2014), a Fora passou a
contar com o apoio de boa parte da populao, sobretudo porque a intensa visibilidade durante os
constantes patrulhamentos e as abordagens de suspeitos em motos ao longo da linha de fronteira e
no centro da cidade causa, efetivamente, uma sensao de segurana.

Nesse caso, ao contrrio do que ocorria no passado, os atores sociais entrevistados destacam
a importncia do policiamento ostensivo como elemento coibidor da onda de assaltos que assolava,
sobretudo, a rea comercial da cidade (em vrios momentos da presena dos pesquisadores em
campo, durante a sua passagem, os veculos da FNSP so aplaudidos por populares), a extrema
eficincia demonstrada pelo rgo por ocasio da priso da quadrilha responsvel pela onda de
roubos e de um latrocnio durante o ms de agosto e, de maneira geral, os procedimentos adotados
pelos soldados no decorrer de suas aes, sobretudo no tocante s operaes de saturao e s
abordagens foram entendidas de maneira geral como necessrias pela maioria dos entrevistados.

5 RESULTADOS DA AVALIAO
Ao longo deste estudo, foram identificados graus diferenciados de interao da FNSP com as
foras de segurana dos estados participantes das misses e, conforme o projeto, com a populao
local. Pudemos observar uma gradao maior ou menor de interao conforme os objetivos de cada
misso.

No caso do Rio de Janeiro houve, no incio da misso, forte interao da FNSP com o BOPE -
que realizou a interveno inicial seguida de aes de acolhimento de usurios de drogas realizadas
pela Secretaria de Assistncia Social do municpio do Rio de Janeiro. Todavia, passada a fase inicial
de interveno, houve um afastamento das foras de segurana locais e da Prefeitura, com a
permanncia dos agentes da Fora Nacional em substituio ao policiamento do 2 Batalho de Polcia
Militar. Esse afastamento ocorreu tambm entre o nvel estratgico de inteligncia da Secretaria
de Estado de Segurana do Rio de Janeiro (SESEG) e o Comando Geral da misso Pacificadora II

50 De acordo com informaes fornecidas pela Secretaria de Justia e Segurana Pblica do Estado de Mato Grosso do Sul (SEJUSP) h um aumento
significativo do nmero de delitos no setor rural de Ponta Por.

109
em Braslia. Segundo um gestor local, as poucas tentativas de aproximao vm sendo pontuais e
apenas de iniciativa do comandante local da misso. Este gestor avalia ainda que, tendo em vista que
os relatrios da misso no foram entregues ou mesmo discutidos com os gestores de segurana
do governo do estado do Rio de Janeiro, a passagem para uma UPP local dever ser dificultada.
Tudo indica que operaes de preveno nas localidades vizinhas ao Santo Amaro, afetadas pelo
transbordamento da criminalidade ali reprimida, tambm no esto sendo planejadas por falta de
comunicao e planejamento conjunto. A limitao imposta pela prpria institucionalidade da Fora,
com tempo delimitado para sua misso e com alta rotatividade de seus quadros tem dificultado a
interao com os rgos de segurana pblica locais e poder impactar, no futuro, a implementao
de uma UPP na localidade.

Apesar da pouca relao entre os agentes locais e da misso, os objetivos da operao


pacificadora apareceram de forma clara para os agentes envolvidos, seja do governo do estado,
da prefeitura ou da Fora Nacional. A operao foi avaliada como bem sucedida por gestores
e operadores de segurana local. Segundo um gestor de segurana do governo estadual, a Fora
Nacional estaria atuando como uma UPP Federal, sendo que sem os vcios oriundos da corporao
policial do Rio de Janeiro, em razo da origem de seus profissionais, oriundos de outros estados da
federao; da boa remunerao recebida (dirias); e por no estarem inseridos nos problemas da
Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ). Segundo um oficial do 2 Batalho de Polcia
Militar, os agentes da Fora Nacional chegaram com gs e esto realizando um trabalho consistente
de manuteno da paz no morro. A percepo dos agentes da Fora Nacional tambm de que a
PMERJ teria problemas de legitimidade na comunidade por conta da corrupo e truculncia com
que vinham realizando operaes no Santo Amaro, sendo mal vista pelos moradores.

H aceitao e reconhecimento, entre os moradores do Santo Amaro, da importncia da


misso para manter a segurana da comunidade. Porm, h tambm um receio de que a Fora
Nacional possa sair e o trfico retornar, mesmo que se instalada uma UPP. Este um dos fatores
que vem dificultando uma adeso mais ampla dos moradores Operao Pacificadora II. Tal adeso
tambm prejudicada pela abordagem, realizada pelos agentes com excessivo rigor, de pessoas
que no esto relacionadas ao crime e pela ingerncia na sociabilidade local, causando impactos
negativos para um policiamento de proximidade e afetando a imagem que certos segmentos da
populao tm da Fora. As estratgias de aproximao com a populao, empreendidas como os
projetos e aes sociais coordenados pelos Bombeiros Militares da Fora Nacional vm, entretanto,
contribuindo para melhorar essa imagem e aumentar a aproximao. Segundo relatos de agentes da
FN, os bombeiros teriam uma relao mais prxima da populao, conseguindo acessar inclusive os
jovens, pblico mais resistente ocupao no Santo Amaro. Cientes de que vnculos de confiana
so necessrios para a consecuo mais ampla da estabilizao e superao do domnio do trfico
na localidade, h, entre oficiais da Fora, a convico de que uma passagem com a permanncia
conjunta da Fora Nacional com os policiais da UPP na comunidade seria necessria para uma maior
adaptao dos moradores mudana e confiabilidade em relao ao novo comando, em caso de
sada da Fora Nacional.

Quanto Operao Jaragu, em Alagoas, foi observada uma relao mais prxima entre os
rgos de segurana local e o comando da operao, ocorrendo reunies peridicas de gesto na
Cmara de Monitoramento do Programa Brasil Mais Seguro, presidida por um desembargador do
Tribunal de Justia de Alagoas, que conta com a participao de autoridades locais de segurana
pblica e do sistema de justia criminal. Nela, o Comando da Fora Nacional tem presena permanente
e papel destacado.

Todavia, para alm da Cmara de Monitoramento, a relao entre a SEDS e a Fora Nacional
parece ser bastante tnue e dependente do comando local da misso. Em entrevista com um gestor da
SEDS, por exemplo, transpareceu que muitas vezes os dados da mancha criminal (que determinam os

110
locais mais violentos da cidade e os horrios de maior ocorrncia de homicdios) no so observados
ou mesmo discutidos com o comandante da misso.

Apesar de terem ocorrido tenses entre os policiais civis locais e da FNSP no perodo em que
ocorreu a greve da Polcia Civil no estado de Alagoas em 2013, os agentes da Polcia Civil entrevistados
avaliaram como boa a relao com a Fora Nacional. Concorreu, certamente, para tal avaliao a
cooperao e a diviso de tarefas entre a Fora Nacional e a polcia judiciria local, no incio da
fora-tarefa, proporcionando a transmisso, pelos policiais da Fora, de padres de procedimentos
relacionados a tcnicas de investigao, resultando na melhoria da investigao preliminar e na
conduo mais gil e com maior chance de resoluo dos inquritos policiais. Tambm os agentes
da Fora Nacional avaliam de forma positiva a relao estabelecida com a polcia local, evidenciando
que uma parceria acabou sendo construda ao longo do tempo entre seus agentes. Assim, h
a compreenso por parte dos atores envolvidos acerca da necessidade da FNSP permanecer em

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


Alagoas para que se consiga assegurar pelo menos a manuteno no mesmo patamar dos ndices de
criminalidade violenta, que, segundo acreditam poderiam tornar a aumentar rapidamente com o fim
da operao.

A mudana ocorrida na Operao Jaragu, a partir de fevereiro de 2014, levou realocao


dos agentes da Fora Nacional para novos objetivos dentro da tarefa de reduo de homicdios, o
que resultou na fragmentao da operao, interrompendo o ciclo completo de polcia que vinha
sendo realizado pela Fora Nacional nessa misso. A Polcia Civil da Fora Nacional - que vinha
atuando em duas grandes frentes, quais sejam: no acompanhamento dos novos casos de homicdios
e no processamento de inquritos para crimes ocorridos entre 1996 e 2008 (equipe Meta 2), na
Delegacia de Homicdios, juntamente com a Polcia Civil local - teve o seu trabalho restrito somente
ao processamento de inquritos anteriores a fevereiro de 2014 e mantendo-se tambm na Meta
2. J a Polcia Militar da FNSP passou a realizar somente patrulhas noturnas nos nove bairros mais
violentos da cidade. Somente os peritos tcnicos dessa instituio mantiveram o seu escopo de
apoio percia local no Instituto de Criminalstica e no IML, bem como a misso da Delegacia de
Homicdios em Arapiraca, que manteve seu foco no processamento de crimes novos. Com isso, foi
identificado, por ocasio da pesquisa, certo desconhecimento por parte dos agentes da Fora do
que vinha ocorrendo dentro dos outros segmentos da misso, tendo em vista no terem mais tanto
contato entre si e com as foras locais. Apesar das mudanas, todos avaliaram que a presena da
Fora Nacional tem sido fundamental para manter os ndices de homicdios estveis com tendncia
de queda durante todo o perodo da operao.

Finalmente, em Ponta Por, o auxlio da Fora Nacional foi requisitado aps Audincia Pblica
em que os moradores e, principalmente, os comerciantes locais pressionaram o prefeito a trazer
solues para o aumento dos roubos em meados de 2014. Em auxlio Polcia Civil e principalmente
Polcia Militar, ambas contando com um nmero baixo de efetivo, a Fora Nacional passou a realizar
policiamento ostensivo no permetro urbano e a investigar crimes, por meio de seus agentes de
inteligncia, modificando seu escopo anterior de atuao, que se limitava ao de policiamento de
fronteira junto ao DOF.

O comando da Fora Nacional em Ponta Por apresenta bom entrosamento com as foras
locais, sendo este vivenciado nas reunies do GGIF, no qual as operaes conjuntas so planejadas. A
colaborao com trocas de informao vem ocorrendo com Polcia Militar local e vem contribuindo
para a efetividade das aes de policiamento. Embora haja cimes e desconfiana entre os policiais
dessas corporaes, a postura de conciliao dos comandos, de ambas as foras, tem sido importante
para mant-los sob controle. Na viso de gestor da Polcia Militar local, a Fora Nacional viria somar
no apenas pelo nmero, mas porque seus agentes se diferenciam dos policiais locais por serem de
fora e estarem isentos das relaes locais de poder.

111
Ainda no que concerne percepo dos gestores locais e profissionais de segurana pblica
muitos foram os relatos que se referiam formao e ao treinamento dos integrantes da Fora Nacional
como algo diferenciado e visto positivamente. Entretanto, consideram que o tipo de abordagem e
o armamento utilizado muitas vezes assustam a populao. O comando tem buscado minorar esse
sentimento, informando ao pblico os procedimentos adotados pela FNSP e instruindo os policiais
a considerar as questes culturais locais, de forma a que a sua ao no venha a trazer problemas
ainda maiores para a populao. Gestor do DOF considerou a parceria com a FNSP importante e
necessria, mas apontou a necessidade de mudanas. Uma delas refere-se ao comando ser do DOF.
Outro a adaptao dos policiais da Fora s condies de trabalho de investigao na fronteira.
Questes centrais e que impactam a ao conjunta dessas foras so a alta rotatividade do efetivo e
o uso de celulares corporativos por policiais da Fora, prejudicando o sigilo das operaes.

A atuao no permetro urbano aumentou o sentimento de segurana da populao assustada


com o crescimento das ocorrncias de crimes contra o patrimnio na cidade. Mas foi a soluo de
um latrocnio, com a priso de uma quadrilha que vinha atuando no roubo reiteradamente, que fez
com a FNSP ganhasse reconhecimento e notoriedade junto populao.

6 NOTAS CONCLUSIVAS
Desta forma, ao longo deste trabalho, pudemos identificar graus maior e menor de contato
e relao entre a FNSP e as organizaes policiais locais. A menor gradao do Rio de Janeiro,
cuja Operao Pacificadora II passou a ocorrer autonomamente. A misso ali se desenvolve sem
maiores contatos com os gestores e instituies policiais locais, tendo em vista o carter substitutivo
do policiamento de proximidade proposto, o que certamente acarretar problema para e com o
encerramento da misso. Grau maior de interao com as instituies de segurana pblica locais
ocorre na operao Jaragu (Alagoas). Tal interao tem resultado em transmisso de expertise e
conhecimento, especialmente no que se refere aos mtodos e procedimentos de investigao e
percia. Se levarmos em conta o desejo dos agentes de segurana local no h perspectiva de sada
da FNSP. Resta saber se, com a reduo da interao, as foras locais preservaro e ainda podero
aplicar, dada a carga de seu trabalho cotidiano, os conhecimentos adquiridos na parceria. A relao
mais intensa entre agentes de segurana pblica do estado com a Fora Nacional foi identificada em
Ponta Por na atividade de reforo e atuao no policiamento local, bem como nas trocas decorrentes
da participao em um GGIF que tem possibilitado um planejamento mais articulado das aes entre
as foras pblicas que atuam na regio de fronteira.

Um estudo mais aprofundado, considerando tambm as operaes padro da FNSP, poder


trazer ainda mais luz sobre os fatores que configuram maior ou menor ganho na interao da FNSP
com os agentes locais.

7 RECOMENDAES

Buscar conhecer as caractersticas culturais da populao alvo do projeto, mantendo-a


informada dos objetivos da Fora Nacional na misso;

Repensar o procedimento-padro de abordagem em regies urbanas onde no exista


histrico de resistncia ao policial, evitando apontar armas e efetuar revistas sem
fundada suspeita, buscando assim melhor receptividade por parte da populao local;

112
Dar especial ateno ao perfil do comandante das misses e propor aes para maior
entrosamento com as polcias locais: treinamento e formao com as foras estaduais
para melhor atuao na realidade local; aes conjuntas para preparar a sada da misso,
estabelecendo um perodo de transio;

Aproveitar aes de ciclo completo de polcia na FNSP para gerar o mesmo legado
de ciclo completo para a polcia local, possibilitando a superao das fragmentaes
institucionais;

Incrementar a infraestrutura logstica: rdio comunicador, internet, telefones, laptops,


viaturas e negociao institucional de espaos de infraestrutura com os estados que
recebero a Fora;

Avaliao De Operaes Da Fora Nacional De Segurana Pblica


Avaliar a rotatividade dos agentes, segundo cada misso. Evitar trocas totais ou quase
totais do efetivo no mesmo momento, primando pela manuteno de quadros que
possam transmitir conhecimentos acumulados pela misso para os recm-chegados;

Flexibilizar algumas orientaes de conduta para adaptar-se s especificidades do


trabalho a ser desempenhado em cada misso, prevendo, por exemplo, a possibilidade
de parte dos agentes de uma equipe no portar armas longas para a realizao de buscas
em veculos no caso do policiamento em regio de fronteira e no fazer uso do celular
particular em operaes com o DOF.

Registro da Memria: sugere-se a realizao de relato escrito da misso feito por


cada policial antes ou logo aps a desmobilizao a ser postado em site da intranet.
Posteriormente, essas informaes poderiam ser coletadas e padronizadas por algum
agente capacitado para tanto de modo a serem transformadas em manuais das misses.

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116
4

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
GESTO DA POLTICA DE SEGURANA PBLICA
NAS REGIES DA FRONTEIRA:
RESULTADOS GERAIS DE UMA PESQUISA

Michel Misse1
Lus Felipe Zilli2
Daniel Veloso Hirata3
Brgida Renoldi4

RESUMO

Este artigo tem como objetivo apresentar os principais resultados da pesquisa intitulada
Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies de Fronteira do Brasil, estudo financiado
pelo edital Pensando a Segurana Pblica, lanado em maro de 2014 pela Secretaria Nacional de
Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP/MJ). De modo geral, o trabalho teve como objetivo
a produo de um diagnstico aprofundado sobre os processos de elaborao, implementao
e gesto de polticas de segurana pblica na faixa de fronteira brasileira. Alm disso, a pesquisa
tambm procurou identificar possveis prticas de cooperao internacional (tanto formais, quanto
informais) desenvolvidas e mantidas, em nvel local, entre instituies de segurana pblica brasileiras
e de pases vizinhos. Para tanto, foram realizados levantamentos em quatro cidades-gmeas da
faixa de fronteira, a saber:
(1) Foz do Iguau (PR)/Ciudad del Este (Paraguai)/Puerto Iguaz (Argentina);
(2) Corumb (MS)/Puerto Quijarro/Puerto Suarez (Bolvia);
(3) Brasilia (AC)/Cobija (Bolvia);
(4) Tabatinga (AM)/Letcia (Colmbia)

Palavras-chave: Segurana Pblica. Fronteiras. Mercados Ilegais. Violncia e Criminalidade.


Gesto de Polticas Pblicas de Segurana.

1 Professor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Coordenador do Ncleo de Estudos da Cidadania,
Conflito e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)
2 Doutor em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e pesquisador associado ao Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito
e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)
3 Professor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisador associado ao Ncleo de Estudos da
Cidadania, Conflito e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)
4 Doutora em Antropologia Cultural pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisadora do Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas
y Tcnicas de Argentina, e pesquisadora associada ao Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana (NECVU/UFRJ)

119
ABSTRACT

This paper aims to present the main results of the research entitled "Management of Public
Security Politics in the Brazilian Border Regions," study funded by the Call "Thinking Public Security,"
released in March 2014 by the National Secretariat of Public Security, Ministry of Justice (SENASP /
MJ). Overall, the study aimed to produce a detailed study on the processes of design, implementation
and management of public security policies in the Brazilian border. In addition, the research also
sought to identify possible practices (both formal and informal) developed and maintained at the
local level between the Brazilian public security and international cooperation institutions neighbors.
To this end, qualitative interviews were conducted in four "twin cities" of the borderlands, namely:

Keywords: Public Safety. Borders. Illegal Markets. Violence and Crime. Management of Public
Security Policies.

1 INTRODUO
Ao longo dos ltimos anos, a temtica da segurana pblica nas regies de fronteira adquiriu
centralidade no debate pblico e poltico brasileiro. No apenas em funo do recente recrudescimento
dos indicadores de violncia e criminalidade nas cidades localizadas no territrio definido como faixa
fronteiria, mas, principalmente, porque hoje virtualmente impossvel compreender processos de
consolidao de mercados ilegais e de estruturao de atividades criminosas nos grandes centros
urbanos do pas, sem levar em considerao todo o complexo arranjo de dinmicas polticas,
econmicas, sociais, culturais e criminais vigentes nos 588 municpios distribudos pelos quase 17 mil
quilmetros de fronteiras que o Brasil mantm com outros dez pases da Amrica do Sul.

O cenrio adquire ainda maior complexidade quando se observa que a questo da segurana
pblica nos territrios de fronteira perpassada por mltiplas composies polticas, administrativas,
legislativas e financeiras que, em alguns casos, particionam artificialmente territrios urbanos
conurbados. Hoje, a faixa de fronteira brasileira formada por onze estados federados que mantm
divisas com dez pases sul-americanos. Neste territrio, existem 29 adensamentos populacionais
definidos como cidades-gmeas, ou seja, espaos urbanos, muitas vezes contguos, que se estendem
por ambos os lados da fronteira, mas onde se encontram vigentes diferentes sistemas polticos,
administrativos, financeiros e legais. O mapa a seguir ilustra a complexidade da configurao poltica
e administrativa da faixa fronteiria brasileira.

120
Mapa 1 Faixa de Fronteira do Brasil e Cidades-Gmeas

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa

Fonte: Grupo RETIS/UFRJ, 2011

No contexto especfico das fronteiras, processos de elaborao, implementao, gesto


e avaliao de polticas de segurana pblica tornam-se significativamente mais complexos. Os
chamados diferenciais fronteirios (cenrios cambiais e legislativos distintos coexistindo em
territrios urbanos artificialmente divididos) oferecem, pelo menos potencialmente, um contexto
mais amplo de oportunidades para a emergncia e a continuidade de empreendimentos delitivos,
muitos com ramificaes internacionais. Como espao naturalmente propcio aos negcios (lcitos
e ilcitos), a fronteira oferece condies diferenciadas para a articulao de prticas classificadas
e criminalizadas como: o trfico de drogas, a lavagem de dinheiro, trfico de pessoas, os furtos e

121
roubos de veculos em territrio brasileiro para posterior regularizao em terras estrangeiras, o
contrabando, o descaminho, etc. (COSTA & OLVEIRA, 2014).

Em 2011, por exemplo, um estudo sobre a questo da violncia nas fronteiras, mais
especificamente sobre os tipos de crimes mais recorrentes e o perfil organizacional de instituies
de segurana pblica na regio, demonstrou que as taxas de homicdios, considerando localidades
de at 50 mil habitantes, so maiores nos municpios localizados na faixa de fronteira que naqueles
fora dela. A situao chama mais a ateno em municpios cuja populao situa-se entre os 10 mil
e os 50 mil habitantes (SALLA et al., 2011). Tais variaes no deixam de estar relacionadas com
mudanas nas configuraes de mercados ilegais e, por certo, com alteraes nas polticas de
segurana pblica. No entanto, preciso relativizar uma concluso muito geral nessa rea, tendo em
vista as especificidades locais.

O transporte, comrcio e uso de drogas ilcitas tambm representam um grave problema


pblico na faixa de fronteira, principalmente, se levarmos em conta as escassas polticas de preveno
do uso e ateno aos usurios problemticos ou adictos. A maior parte da droga consumida no pas
(principalmente cocana, pasta base, crack e derivados) no produzida no Brasil, mas sim proveniente
de pases como Bolvia, Peru e Colmbia. Carregamentos dessas drogas entram no pas por meio
fluvial, terrestre ou areo, estabelecendo rotas destinadas ao suprimento do mercado interno, ou
mesmo para exportao para outros pases. A entrada de drogas ilcitas em territrio brasileiro
facilitada pela extenso de nossa faixa de fronteira, mas, principalmente, por sua configurao
geogrfica: as fronteiras secas so entrecortadas por uma infinidade de pequenas estradas vicinais,
conhecidas como cabriteiras, enquanto regies de floresta so permeadas por rios de grande
volume (Ministrio da Justia, 2012).

Outro problema que tem sido enfrentado nas regies fronteirias o trfico de pessoas e a
imigrao ilegal de estrangeiros. De 826 inquritos instaurados pela Polcia Federal (PF), nos ltimos
dezoito anos, relacionados ao crime de trfico de pessoas, 325 apuraram crimes ocorridos nos
11 Estados da faixa de fronteira (SENASP, 2013). Segundo levantamento realizado pelo Ministrio
do Trabalho, entre 2004 e 2010, grande parte das ocorrncias de trabalho escravo (muitas delas
intimamente relacionadas a esquemas de trfico de pessoas) foram registradas em estados de
fronteira, destacando-se os Estados do Mato Grosso do Sul (com 1.301 pessoas libertadas no
perodo), Mato Grosso (1.130 pessoas libertadas), Par (1.787 pessoas libertadas), Rondnia (231
pessoas libertadas), Paran (125 pessoas libertadas) e Santa Catarina (111 pessoas libertadas).

2 POLTICAS DE SEGURANA PBLICA NAS REGIES DE


FRONTEIRA

Nas fronteiras, tal cenrio de complexificao dos esquemas criminais e mercados ilcitos
acaba impondo a necessidade de maior articulao e integrao das instituies e das polticas de
segurana pblica, tanto em nvel local, quanto em mbito internacional. Para gestores de polticas
pblicas que atuam especificamente nas regies fronteirias, coloca-se o desafio de articular o
trabalho de agncias brasileiras subordinadas s esferas municipal, estadual e federal, bem como
de promover o dilogo com instituies internacionais, tambm vinculadas a diferentes esferas
administrativas.

No Brasil, questes de ordem legal e institucional dificultam sensivelmente a consolidao


de uma poltica nacional de segurana pblica nas fronteiras. Alguns desses entraves relacionam-se
ao prprio ordenamento jurdico e poltico brasileiro que delega Unio a competncia exclusiva
para a celebrao de tratados internacionais. Diante desta restrio, instncias subnacionais como

122
os Estados e Municpios (atores fundamentais para a conduo de processos de implementao
e gesto de polticas de segurana pblica) acabam sendo direcionadas a adotar solues para-
diplomticas para trabalhar de maneira minimamente integrada s instituies de pases vizinhos, no
enfrentamento de problemas que operam muito mais em funo de contextos locais do que dentro
da lgica dos Estados Nacionais (MOREIRA, SENHORAS & VITTAR, 2009).

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
Esta questo adquire ainda maior importncia quando se leva em considerao que, no
Brasil, a responsabilidade constitucional do provimento de segurana pblica recai sobre os Estados,
materializando-se, na maioria das vezes, quase que exclusivamente no trabalho de suas foras
policiais. O desencaixe existente entre o arcabouo legal que normatiza as prticas diplomticas no
Brasil (atribuio praticamente exclusiva da Unio) e o modelo de segurana pblica vigente no pas
(fortemente centrado na figura dos Estados e operacionalizado a partir do trabalho segmentado e
duas foras policiais distintas) dificultam sensivelmente os processos de implementao e gesto de
uma poltica de segurana pblica mais abrangente para a faixa de fronteira brasileira.

Diante destas questes, o Governo Federal brasileiro vem tentando, desde 2011, exercer
o papel mais ativo na induo e na articulao de uma poltica de segurana pblica voltada
especificamente para as regies de fronteira. Estruturada a partir de seis eixos bsicos de atuao5,
a Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras (ENAFRON), iniciativa promovida pelo
Ministrio da Justia em parceria com Estados e Municpios, prev a intensificao do controle e
da fiscalizao nas fronteiras, associada ao fomento de iniciativas de preveno e de represso aos
delitos transfronteirios e outros ilcitos praticados nas regies da fronteira brasileira.

Diante da autonomia que cada estado possui para planejar e estruturar seus programas de
segurana pblica, pode-se dizer que a ENAFRON uma poltica que busca, mediante a concesso
de recursos, induzir a implementao de aes que se encontram alinhadas com a estratgia de
segurana pblica pensada em nvel federal. Entre 2011 e 2014, por exemplo, o Ministrio da
Justia realizou investimentos de aproximadamente R$470 milhes para custeio e aparelhamento
da infraestrutura de segurana pblica de estados e municpios localizados na faixa de fronteira
brasileira. Em termos bastante gerais, o programa mantm trs grandes linhas de financiamento:
(1) tecnologias de telecomunicaes e vigilncia (radiocomunicao e videomonitoramento); (2)
equipamentos policiais (armas, viaturas, etc); (3) treinamento e capacitao de pessoal.

Em nvel local, a ENAFRON prev ainda a formao de Gabinetes de Gesto Integrada de


Fronteira (GGIFs ou GGIFrons), entidades que tm como objetivo articular politicamente as principais
instituies de segurana pblica presentes nos municpios fronteirios, coordenando suas aes e
operacionalizando os projetos pactuados dentro da estratgia nacional. Os GGIFrons atuam ainda
como interlocutores das instituies locais com o Ministrio da Justia, auxiliando a entidade federal
a direcionar melhor seus investimentos e linhas de financiamento.

O que se observa dentro da temtica da segurana pblica nas fronteiras, portanto, um cenrio
de extrema complexidade, tanto no que diz respeito aos fenmenos sociais e criminais que emergem
nestes territrios, quanto nos arranjos polticos e institucionais necessrios ao seu enfrentamento.
Dentro do espectro mais amplo da gesto de polticas pblicas, coloca-se a necessidade de investigar
5
A ENAFRON articula-se a partir dos seguintes eixos de atuao:
1. Eixo Diagnstico, acompanhamento e avaliao: prev a realizao de diagnsticos situacionais sobre a segurana pblica nas regies de
fronteira e avaliar as polticas pblicas implementadas;
2. Eixo Integrao Sistmica e Cooperao: tem como objetivo promover a integrao entre atores cujas aes interfiram na segurana pblica
nas regies de fronteira;
3. Eixo Poltica Nacional Uniforme: tem como objetivo padronizar a atuao operacional e apoiar o reaparelhamento das unidades de segurana
pblica nas regies de fronteira;
4. Eixo Inovaes Tecnolgicas: tem como objetivo aplicar solues tecnolgicas s unidades de segurana pblica nas regies de fronteira;
5. Eixo Poltica de Pessoal: tem como objetivo a construo de diretrizes de poltica de pessoal para os rgos estaduais de segurana pblica e
capacitao dos agentes estaduais;
6. Eixo Inteligncia de Segurana Pblica: tem como objetivo fortalecer a integrao, colaborao e compartilhamento de informaes no mbito
do Sistema Integrado de Segurana Pblica (SISP) e rgos estaduais de segurana.

123
e compreender melhor quais especificidades os processos de elaborao, implementao e gesto
de programas de segurana pblica adquirem quando desenvolvidos dentro de contextos marcados
por diferenciais fronteirios.

Na tentativa de contribuir para este debate, este texto apresentar os principais resultados
da pesquisa intitulada Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies de Fronteira, estudo
financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP/MJ), e que teve como objetivo
confeccionar um diagnstico aprofundado sobre os processos de elaborao, implementao
e gesto das polticas de segurana pblica na faixa de fronteira brasileira. A pesquisa tambm
procurou identificar possveis prticas de cooperao internacional (tanto formais, quanto informais)
desenvolvidas e mantidas, em nvel local, entre instituies de segurana pblica brasileiras e de
pases vizinhos.

Tratou-se, portanto, de um projeto que se props a desenvolver duas frentes de investigao


distintas, porm complementares. Na primeira delas, pretendeu-se confeccionar um diagnstico
aprofundado sobre as principais polticas pblicas e aes desenvolvidas para lidar com os problemas
de segurana pblica existentes nos municpios de regio de fronteira (muitas delas vinculadas
ENAFRON), investigando seus processos de implementao e mecanismos de gesto. Na segunda
frente de trabalho, pretendeu-se diagnosticar como se articulam, poltica e institucionalmente, em
nvel local, aes de segurana pblica desenvolvidas por rgos brasileiros e estrangeiros.

3 ABORDAGEM METODOLGICA
Para dar conta das questes apresentadas, foram realizados trabalhos de campo em quatro
cidades-gmeas da faixa de fronteira brasileira: Tabatinga (estado do Amazonas, cidade-gmea de
Letcia, na Colmbia), Brasilia (estado do Acre, cidade-gmea de Cobija, na Bolvia), Foz do Iguau
(estado do Paran, cidade-gmea de Ciudad del Este, no Paraguai, e Puerto Iguaz, na Argentina)
e Corumb (estado do Mato Grosso do Sul, cidade gmea de Puerto Quijarro e Puerto Suarez, na
Bolvia). Em termos estritamente metodolgicos, a pesquisa lanou mo de basicamente duas
modalidades de coleta de informaes:

1 - Levantamento de dados secundrios:

Levantamento de indicadores demogrficos e socioeconmicos, estatsticas criminais, bem


como da legislao e dos acordos vigentes entre o Brasil, seus estados federados e os pases vizinhos,
principalmente na rea da Defesa e da Segurana Pblica;

2 - Realizao de entrevistas em profundidade com informantes-chave:

Nas quatro cidades-gmeas selecionadas para receber o estudo, foram realizadas um total
de 44 entrevistas em profundidade com informantes-chave (principalmente autoridades locais),
selecionados a partir de sua capacidade de representar determinadas instituies ou grupos que
compem as redes sociais locais. As entrevistas tiveram como objetivo confeccionar um diagnstico
qualitativo aprofundado sobre as polticas de segurana pblica vigentes nestas cidades, seus
processos de implementao e mecanismos de gesto. Por meio de entrevistas realizadas em
territrio brasileiro e tambm em pases vizinhos, pretendeu-se tambm identificar e analisar
mecanismos e prticas de cooperao internacional para segurana pblica, seus modelos de gesto
e modos de interveno.

A tabela a seguir apresenta as instituies pesquisadas durante o trabalho de campo:

124
Tabela 1 Instituies de Segurana Pblica pesquisadas
Entrevistas realizadas nas Cidades-Gmeas
Entrevistas
Cidade-Gmea Instituio
Realizadas
Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Acre 02

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
Polcia Federal (PF) 02
Polcia Civil (PC) 01
Brasilia (AC) Polcia Militar (PM) 01
/Cobija (Bolvia)
Ministrio Pblico (MP) 01
Ncleo Estadual para o Desenvolvimento e Integrao da Faixa de
Fronteira do Estado do Acre (NEDIFAC) 01
Polcia Comunitria da Bolvia 01
Comando da Polcia Boliviana
(Departamento de Pando) 01
Polcia Federal (PF) 01
Polcia Civil (PC) 01
Receita Federal (RF) 01
Corumb (MS)
/Puerto Quijarro/ Puerto Coordenadoria Municipal de Segurana Pblica 01
Suarez (Bolvia)
Prefeitura Municipal de Corumb 01
Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras 01
(GGIFron-Corumb)
Guardo Municipal de Corumb 01
Comando da Polcia Boliviana em Puerto Quijarro 01
Polcia Civil (PC) 01
Polcia Militar (PM) 01
Polcia Federal (PF) 01
Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras 01
(GGIFron-Foz do Iguau)
Foz do Iguau (PR) Marinha Paraguaia 01
/Ciudad del Este Assessoria Jurdica do Consulado Paraguaio no Brasil 01
(Paraguai)/Puerto Iguaz
(Argentina) Consulado do Paraguai no Brasil 01
Consulado Argentino no Brasil 01
Polcia Federal Argentina 01
Comando Tripartite 01
NEPOM (PF-Brasil) 01
Presdio feminino em Ciudad del Este (Paraguai) 01
Comissariado da Polcia Nacional Paraguaia 01
Gendarmera Nacional Argentina 01

125
Tabela 1 Instituies de Segurana Pblica pesquisadas
Entrevistas realizadas nas Cidades-Gmeas
Polcia Civil (PC) 01
Polcia Militar (PM) 01
Polcia Federal (PF) 01
Exrcito Brasileiro em Tabatinga 01
Tabatinga (AM) Marinha Brasileira em Tabatinga 01
/Letcia (Colmbia)
Aeronutica Brasileira em Tabatinga 01
Polcia Nacional Colombiana 01
Consulado Colombiano em Tabatinga 01
FINAI 01
ONU Colombiana Justia Indgena 01
Professores Universitrios 01

Fonte: Pesquisa Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies de Fronteira do Brasil (2014)

Ao selecionar as referidas cidades-gmeas para compor seu diagnstico, o estudo pretendeu


no apenas dar conta das grandes heterogeneidades geogrficas, econmicas, culturais e criminais
que caracterizam a extensa faixa de fronteira brasileira, como tambm avaliar em que medida tais
diferenciais impactam os processos de elaborao, implementao e gesto de polticas de segurana
pblica, bem como o desenvolvimento de prticas de cooperao entre instituies brasileiras e
agncias de pases vizinhos. A seguir, apresentamos os principais resultados obtidos em cada um dos
quatro campos de pesquisa.

4 FOZ DO IGUAU (PARAN), FRONTEIRA COM ARGENTINA E


PARAGUAI
Foz do Iguau, fundada em 1917, dista exatos 636 quilmetros de Curitiba, capital do estado
do Paran. Localizada ao sudoeste do estado, faz fronteira com a cidade paraguaia de Ciudad del Este,
atravs do rio Paran, conectadas pela Ponte Internacional da Amizade, inaugurada em 1965. Faz tambm
fronteira com a cidade argentina de Puerto Iguaz, atravs do rio Iguau, transposto pela Ponte Tancredo
Neves, conhecida tambm como Ponte Internacional da Fraternidade, inaugurada em 1982.

As trs cidades compem um espao compartilhado conhecido como Trplice Fronteira, conformando
um conglomerado de aproximadamente 700 mil habitantes (ao que se somam pouco mais de 650 mil
habitantes da conurbao constituda pelos municpios paraguaios de Hernandarias, Presidente Franco
e Minga Guaz, em continuidade urbana com o distrito capital do Departamento de Alto Paran, Ciudad
del Este). Em 2013, Puerto Iguaz, capital da provncia de Misiones, possua uma populao estimada de
105.368 habitantes. Para Ciudad del Este, em 2010, estimou-se a presena de 387.538 moradores, enquanto
que, para Foz do Iguau, o IBGE lanou a cifra de 263.647 habitantes em 2013.

A dinmica que caracteriza essa fronteira a da grande mobilidade de pessoas (com uma
populao flutuante de turistas e comerciantes que chega a dobrar o nmero de habitantes de Foz
do Iguau, por exemplo), somada a um intenso fluxo de mercadorias (tanto as lcitas, mas que entram
no Brasil sem pagar os devidos impostos, quanto as ilcitas). A conectividade que as trs cidades
estabelecem entre si e com os outros centros de cada pas atravs de rodovias uma caracterstica
que contribui com o dinamismo da regio.

126
Dentre os processos histricos que colaboraram com o desenvolvimento da regio pode ser
mencionada a construo da usina hidreltrica Itaipu, projeto binacional entre Paraguai e Brasil sobre
o rio Paran, cuja obra foi realizada entre 1975 e 1982. O empreendimento estimulou a migrao de
muitas pessoas de diferentes lugares do Brasil e do Paraguai, populao esta que, logo finalizada
a obra, ficou disponvel como mo de obra em um contexto de precria absoro laboral. Alm

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
disso, a construo da barragem gerou um impacto ambiental no desprezvel. O lago construdo
artificialmente tornou-se uma rea de difcil controle policial em funo de suas grandes dimenses
e hoje em dia propcio para a passagem de mercadorias de contrabando entre Paraguai e Brasil.

Outra peculiaridade da regio o alto nmero de imigrantes chineses, indianos, libaneses,


rabes, muulmanos, assim como um contingente crescente de bolivianos, principalmente em
Ciudad del Este. A mobilidade nesses casos, dada atravs de correntes migratrias estabelecidas
por redes de parentesco e amizade, ancorou-se, sobretudo, em Ciudad del Este e em Encarnacin,
do lado paraguaio, assim como tambm em Foz do Iguau (RENOLDI, 2013a). Por meio destes
imigrantes desenvolveram-se segmentos comerciais que, em muitos casos, se tornaram rentveis
e bem sucedidos, caracterizando boa parte do comrcio de Ciudad del Este (RABOSSI, 2007; 2008).

Na diversidade demogrfica se incluem tambm povos indgenas, principalmente das


etnias guaran e kaingang, que transitam pela regio isentos de controles migratrios. O direito
adquirido circulao, baseado no princpio de que originariamente no eram povos sedentrios,
no necessariamente os faz mais propensos ao envolvimento com dinmicas de criminalidade. No
entanto, alguns casos de participao indgena com crimes vm sendo registrados no Paraguai,
principalmente, ligados ao transporte de maconha em pequenas quantidades.

Vrios tipos de mercadorias circulam de um lado para outro da fronteira, dependendo


sazonalmente da situao econmica em cada pas. Na atividade comercial local cotidiana, observa-
se o fluxo de mercadorias como vesturio, tecido, calados e alimentos. J quando se trata de
atividades ilegais possvel reconhecer o contrabando de cigarros, de drogas e de armas. Os cigarros,
eletroeletrnicos, artigos de informtica, CDs e DVDs, bebidas, maconha, crack, medicamentos e
cocana foram as mercadorias de maior apreenso no ano 2012, sendo que a maconha a que
registra o maior nmero de apreenses dentre outras drogas ilcitas no municpio, contribuindo de
forma significativa com as 240 toneladas apreendidas pela Polcia Federal em 2012, em todo o estado
de Paran (o estado supera, por exemplo, Mato Grosso do Sul, com 41 toneladas aproximadamente,
e So Paulo com cerca de 10 toneladas).

As entrevistas realizadas apontaram consenso a respeito da presena de caractersticas nicas


de criminalidade no municpio, se comparadas com municpios que no esto em faixa de fronteira.
Parece haver a percepo de que a localizao de fronteira propicia o desenvolvimento econmico
do municpio, principalmente pelo potencial turstico, ainda que crie dificuldades para o controle dos
fluxos de pessoas e mercadorias. Dentre os problemas especficos de criminalidade que a situao
de fronteira apresenta em Foz do Iguau segundo os entrevistados da rea de segurana se fez
recorrente referncia ao contrabando, ao trfico de drogas, de armas, explorao sexual infanto-
juvenil e imigrao ilegal.

De maneira geral, os entrevistados policiais concordam com a necessidade de firmar


acordos internacionais que permitam o tratamento de determinados crimes de maneira conjunta.
Nesse contexto, a mobilidade transfronteiria parece requerer ateno particular, com os policiais
afirmando que o aumento do rigor no controle de entrada e sada de pessoas poderia contribuir
sensivelmente para as investigaes de delitos na regio.

Apesar do grande fluxo de pessoas e mercadorias, Foz do Iguau percebida pelos


entrevistados como tranquila para se morar, hospitaleira, diversa, rica culturalmente e receptiva
ao turismo. A violncia local, medida a partir dos ndices relativamente altos de homicdios,

127
geralmente circunscrita a grupos envolvidos em prticas ilcitas que, em determinado momento, so
compelidos a exercer a lei do crime, adotando medidas de retaliao em caso de descumprimento
das regras que prevalecem no mbito da ilegalidade (acordos, lealdades, sigilo). J a questo dos
furtos e roubos tem sido assinalada como um problema crescente, vinculado aos perodos de
endurecimento da fiscalizao exercida pela Receita Federal e outras agncias de controle sobre
circulao de mercadorias.

Foz do Iguau um municpio com alta densidade institucional de segurana pblica,


contando tambm com programas orientados especificamente s problemticas de fronteira, tais
como o contrabando, a pirataria, o trfico de armas e drogas. O municpio conta com um total de 633
policiais, somados a policiais civis, militares e rodovirios federais. So cinco Delegacias da Polcia
Civil, cinco delegados e 105 agentes. A Polcia Militar opera em um Batalho e um Quartel, contando
com 15 Oficiais e 400 Praas, a esses nmeros se somam os 271 efetivos da Guarda Municipal que
trabalham em policiamento ostensivo.

No foi possvel obter dados precisos sobre o efetivo da Polcia Federal, mas sabe-se que a
instituio se faz presente em Foz do Iguau por meio de uma Delegacia Regional, bem como uma
srie de postos de planto, instalados em locais como a Ponte Internacional da Amizade com Paraguai,
na Ponte Internacional da Fraternidade com a Argentina, no Aeroporto, no Planto da Imigrao. A
instituio conta tambm com a Delegacia de Represso a Entorpecentes, a Delegacia Fazendria, a
rea de Inteligncia, o Posto de Santa Helena/PR, e o Ncleo Especial Policial de Operaes Martimas
(NEPOM), cuja base est localizada na rea funcional e administrativa de Itaipu.

No mbito do programa ENAFRON, o Ministrio da Justia do Brasil realizou, em 2011,


investimentos em Foz do Iguau visando o aparelhamento das unidades policiais locais. J em 2012,
o investimento foi dirigido radiocomunicao, o que tem ajudado o fortalecimento institucional
e a operacionalidade das instituies. Foz do Iguau conta com cmeras em pontos estratgicos
de cruzamento de ruas, monitoradas por Guardas Municipais na central de controle sediada na
Secretaria Municipal de Segurana Pblica da cidade.

De maneira geral, todos os entrevistados demonstraram conhecer as iniciativas da ENAFRON,


fazendo uma avaliao positiva do programa, principalmente no que diz respeito compra de
equipamentos, aparelhamento e iniciativas de integrao, como os Gabinetes de Gesto Integrada
de Fronteira e Municipais. Todos reconhecem a importncia de se promover a integrao entre as
diferentes foras de segurana, mas tambm ressaltam a dificuldade de operacionaliz-la na prtica.
Alguns entrevistados afirmam que, atualmente, a integrao e a colaborao entre as instituies
ocorrem de maneira pessoal, no institucional.

Essas caractersticas incidem sem dvida alguma na colaborao internacional, na medida em


que relaes menos consistentes ou slidas do lado brasileiro entre as foras de segurana (como
ocorre entre a Polcia Civil e a Federal, por exemplo), repercutem negativamente junto a instituies
como, por exemplo, a Policia Nacional de Paraguai, gerando fragmentao de informaes e tambm
suspeitas sobre a verdadeira unidade existente do lado brasileiro.

Outro aspecto ressaltado por diversos policiais entrevistados diz respeito ao baixo compartilhamento
de bases de dados entre as instituies. O sistema de identificao brasileiro, por exemplo, organizado
em nvel estadual, dificulta a integrao das investigaes em nvel regional. Outra questo problemtica
para muitos entrevistados a rotatividade das chefias. A maioria dos agentes afirma que os perodos de
adaptao necessrios s novas chefias dificultam o andamento dos trabalhos.

A falta de recursos humanos tambm foi apontada como elemento dificultador dos trabalhos
de segurana pblica. Na Polcia Militar foi enfatizado o fato de que muitos agentes encontram-se
desempenhando tarefas em presdios, o que reduz notavelmente os efetivos para trabalhos urbanos,

128
gerando vulnerabilidade para os poucos policiais que tm que atender a regio de fronteira. Na
Polcia Civil, esse aspecto tambm foi ressaltado com nfase.

A presena do Exrcito foi referida apenas como colaborativa em algumas operaes isoladas.
Da mesma maneira, diversos entrevistados se mostraram cticos a respeito da efetividade das aes
da Fora Nacional, que atualmente se encarrega de fortalecer os controles de veculos na alfndega e

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
auxiliar a Polcia Federal (alguns entrevistados argumentam que falta maior clareza na definio dos
objetivos da Fora Nacional). Tambm foi ressaltado que agentes que se integram Fora Nacional
abandonam as instituies das quais so originrios, gerando dficits importantes s foras locais.

As instituies brasileiras de segurana pblica parecem operar em razovel articulao com


as foras de segurana do Paraguai e da Argentina. No caso do Paraguai, a principal instituio
a Policia Nacional de Paraguay (PNP). Trata-se de uma polcia civil vinculada ao Poder Executivo,
de alcance federal, que opera atravs de comandos regionais, departamentais e municipais, em
unidades chamadas comisaras. Sua funo ostensiva, preventiva e repressiva, alm de responder
a solicitaes de investigao realizadas por parte dos rgos de justia. Ao contrrio do que se
observa nas Polcias Civis brasileiras, que separam as carreiras de delegados e investigadores, a PNP
trabalha com carreira nica para seus profissionais.

Ainda na regio de fronteira, outro rgo que atua no controle dos fluxos de pessoas e
mercadorias por vias fluviais a Marina, rgo vinculado s Fuerzas Armadas de Paraguay. Apesar de
seu importante papel, a Marina paraguaia vista com desconfiana por parte de muitos entrevistados
brasileiros, em funo das fortes suspeitas de envolvimento de seus agentes com atividades ilcitas.

Com relao aos acordos formais envolvendo os trs pases em questo, a principal iniciativa
a do Comando Tripartite da Trplice Fronteira. Trata-se de um acordo no marco do Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL), articulando os Ministerios del Interior da Argentina e do Paraguai, com
o Ministrio da Justia no Brasil. A iniciativa aglutina as foras de segurana federais dos trs pases
desde 1996, ano em que a iniciativa foi formalizada. O empreendimento ainda foi reforado em
2001, aps o atentado s torres gmeas nos Estados Unidos, fortalecendo aes de cooperao
internacional para o combate ao terrorismo e o crime organizado.

Desde ento, o Comando Tripartite de Fronteira opera com uma dinmica de reunies mensais
que acontecem rotativamente segundo o pas em que se estabelece a sede do Comando, que varia a
cada quatro meses. Do lado brasileiro, o comando composto pela Polcia Federal; do lado paraguaio,
pela Policia Nacional de Paraguay; e do lado argentino, pela Policia Federal, a Prefectura Naval, Policia
de Seguridad Aeroportuaria e a Gendarmera Nacional. O trabalho principal que realizam de troca
de informaes, disponibilizadas por demanda de cada membro participante.

Toda reunio mensal prev a socializao de um sumrio, detalhando as aes que foram
realizadas graas colaborao interinstitucional. So convidados representantes de outras foras
de segurana dos pases e dos respectivos consulados, alm dos atores que fazem parte permanente
do Comando. Participam tambm integrantes do Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras, que
representam as iniciativas de integrao institucional do Brasil no municpio de Foz do Iguau.

Alguns entrevistados avaliam positivamente a operacionalidade desse Comando, embora


tambm tenham se remetido informalidade que caracteriza suas rotinas. Informalidade referida
a partir do contato direto dos representantes, atravs de ligaes telefnicas ou mensagens de
texto, assim como da troca de informaes pontuais de forma verbal com vistas ao seguimento
de algumas operaes ou investigaes. No existem bases de dados compartilhadas, nem rdios
de comunicao entre os componentes, assim como tambm no foi constatada a existncia de
operaes conjuntas, embora essa possibilidade esteja sendo avaliada para um futuro.

129
Na opinio dos entrevistados, embora a existncia do Comando Tripartite de Fronteira facilite
a troca de informaes, questes relacionadas soberania e legislao de cada pas no permitem
uma atuao formal conjunta. As bases da cooperao descansam em relaes de confiana e
amizade, sujeitas continuidade da afinidade pessoal no tempo. Apesar de existirem iniciativas
institucionais de encontros atravs do GGI, alguns entrevistados frisaram a distncia entre as cidades
e o custo financeiro da mobilizao de policiais para tais eventos.

As investigaes sobre crimes que envolvem pessoas articuladas em dois pases ou mais
costumam ser acompanhadas pela Polcia Federal (PF). Alm das informaes trocadas a partir do
Comando Tripartite de Fronteira, investigadores da polcia contam com a colaborao de agentes das
polcias vizinhas, principalmente da Policia Nacional de Paraguay (PNP) e da Gendarmera Nacional
Argentina. Nesse momento, o trabalho com a PNP tem se mostrado eficiente na elucidao de redes
de atuao criminal e tem respondido de maneira articulada junto com a PF quando foi preciso
intervir para interromper aes criminosas tanto do lado brasileiro como do lado paraguaio (redes
de assaltantes, ou de roubo de veculos, por exemplo).

O Departamento de Migraes argentino coopera muito com as investigaes do lado


brasileiro, devido rigorosidade com que realiza os controles, compensando assim a ausncia de
controles migratrios permanentes na sada de Foz do Iguau para Puerto Iguau. Os registros de
mobilidade so repassados para que os agentes possam ter conhecimento da circulao, tanto de
pessoas como de veculos. Isso j no ocorre na fronteira com Ciudad del Este, em que os registros
migratrios dependem da disposio dos passageiros para serem realizados, tanto do lado brasileiro
quanto do lado paraguaio.

Entrevistados da Polcia Militar e da Polcia Civil tm assinalado a importncia de gerar


mecanismos de autoridade e autonomia decisria em relao ao seguimento de casos, considerando
que todas as vias formais administrativas requerem de uma temporalidade maior do que seria
recomendvel a uma interveno eficaz. Tambm foram apontadas necessidades concretas
relacionadas ao andamento das investigaes que envolvem a traduo das declaraes de
testemunhas e suspeitos. A falta de legalizao de tradutores da polcia se torna uma limitao muito
grande na hora de prosseguir com o trabalho de produo de provas.

H cidados brasileiros presos no Paraguai, principalmente, por transporte de drogas ilegais,


alguns dos quais flagrados nos municpios de Saltos del Guair (que faz fronteira com a cidade
paranaense de Guara) e Pedro Juan Caballero (na fronteira com Ponta Por, em Mato Grosso do Sul).
Os processos judiciais de tais detidos correm nessas cidades, mas os presdios (feminino e masculino)
se encontram em Ciudad del Este. Nestes casos o Consulado do Brasil colabora com dinheiro para
gasolina, para possibilitar o traslado dos detidos at as instituies judicirias, e tambm colabora
com abrigo e alimentos em datas especficas e com regularidade. Tambm oferece ajuda em caso
de necessidade de exames custosos como so raios-x, ultrassonografias, e mesmo medicamentos.

Foi ressaltado que no existe comunicao em nvel judicirio com os outros pases. Os presos
brasileiros que esto no Paraguai podem cumprir uma parte da condenao no Brasil, mas, de
forma geral, eles preferem ficar no Paraguai, pois os controles, registros e seguimentos, so menos
rigorosos do que no Brasil. A fragilidade e vulnerabilidade do sistema Judicirio no Paraguai fazem
com que existam presos (dentre eles brasileiros) que j poderiam ter sido beneficiados com o regime
semiaberto ou mesmo que j ultrapassaram o tempo pelo qual seriam condenados, sem que ainda
o Judicirio manifeste uma posio. Tais situaes acabam restringindo os direitos dos internos que,
tradicionalmente, tm pouco acesso a acompanhamento judicial adequado (RENOLDI, 2013b). Isto
tambm faz parte da falta de comunicao internacional no mbito penal.

Com relao identificao civil, foram mencionadas dificuldades para coibir a duplicidade
de registros, principalmente quando, por exemplo, uma pessoa nasce no Brasil e logo registrada no

130
Paraguai. Tal prtica parece ser possvel em funo da omisso da ata de nascimento no momento
do registro, mediante propinas dadas aos funcionrios para tais fins. A consequncia a outorga de
direitos que cada identidade nacional providencia para as pessoas em cada pas, o que, por ser ilegal,
considerado um problema de cooperao entre as instituies.

Vrios entrevistados concordaram em que h necessidade de cooperao e articulao

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
internacional para facilitar os trabalhos policiais e judicirios, mas que isso deveria ser concretizado
outorgando maior autonomia s instituies locais de forma a evitar as tramitaes burocrticas
demoradas que acabam tornando inoperantes os mecanismos de atuao em tempo real. A
impresso geral que existe conexo, comunicao e cooperao, embora ela no seja estritamente
formal, nem estritamente institucional. As iniciativas desenvolvidas pela ENAFRON repercutiram
positivamente na articulao local das instituies principalmente aquelas adotadas por meio do
GGIM e do GGIFron.

Em sntese, o que a pesquisa constatou em Foz do Iguau que as caractersticas da


criminalidade respondem em boa medida aos padres de outras cidades do mesmo porte, e que a
diversificao das atividades ilcitas se insere em um universo de oportunidades econmicas prpria
dos espaos de fronteira internacional. Constatou-se tambm que as relaes entre instituies
encontram-se carregadas de um nvel considervel de informalidade, soluo decorrente da
morosidade das medidas burocrticas formais, cujo tempo supera a celeridade com que determinadas
decises precisam ser tomadas em nvel local.

5 NA FRONTEIRA COM A BOLVIA EM CORUMB


O municpio de Corumb, no Mato Grosso do Sul, fronteirio com o Paraguai e a Bolvia. No
lado paraguaio, no h nenhum ncleo urbano prximo, ao contrrio do que ocorre no lado boliviano,
onde se localizam as cidades de Puerto Quijarro e Puerto Suarez. Hoje, a malha urbana formada por
Corumb e pelos municpios de Ladrio (Brasil), Puerto Quijarro e Puerto Suarez (Bolvia) abriga uma
populao de aproximadamente 150 mil habitantes. Corumb, que possui exatos 386 quilmetros
de fronteira com a Bolvia e o Paraguai, o segundo maior municpio do Brasil em extenso, ficando
atrs apenas de Altamira, no Amazonas.

O ncleo urbano formado por Corumb, Puerto Quijarro e Puerto Suarez no conurbado. A
cidade brasileira e os dois municpios bolivianos esto separados por quatro quilmetros de fronteira
seca, mas interligados pela rodovia Ramon Gomes. A despeito da distncia entre as cidades, a
interao entre brasileiros e bolivianos na fronteira acontece de maneira muito fluida, com moradores
e turistas de ambos os pases podendo transitar livremente entre as cidades.

Desde meados dos anos 1970, a regio figura no noticirio nacional como sendo um dos mais
importantes entrepostos do trfico nacional e internacional de drogas ilcitas no Brasil. Corumb,
propriamente dita, possui uma rea de aproximadamente 65 mil quilmetros quadrados e uma
configurao geogrfica extremamente complexa, com milhares de propriedades rurais cortadas
pelo Rio Paraguai e dezenas de afluentes. Essas caractersticas dificultam significativamente o
controle sobre os fluxos de mercadorias e de pessoas.

Operaes recentes da Polcia Federal na regio no apenas demonstram a importncia de


Corumb para a dinmica dos fluxos de drogas e mercadorias ilcitas entre Brasil, Bolvia e Paraguai,
mas tambm toda a complexidade e dificuldade que o poder pblico encontra para atuar na regio.
Reportagem do jornal O Globo de 20/10/2011, por exemplo, fala sobre a atuao das faes
criminosas Comando Vermelho (CV) e Primeiro Comando da Capital (PCC) na fronteira entre Corumb
e a Bolvia. De acordo com a matria, traficantes brasileiros estariam se estabelecendo nas reas de

131
plantio de folhas de coca na Bolvia, atuando em parceria com plantadores locais6.

Outra ocorrncia que demonstra a importncia de Corumb para as rotas de trfico de drogas
entre Brasil e pases vizinhos foi registrada no dia 21/09/2013, quando uma carreta com placa de
Varginha (MG) foi apreendida na cidade, com um carregamento de aproximadamente 300 quilos de
pasta-base de cocana, pouco aps passar por uma ponte sobre o Rio Paraguai. Quatro meses antes,
no mesmo ponto da rodovia, a Polcia Rodoviria Federal (PRF) j havia apreendido outra carreta que
carregava cerca de 250 quilos de pasta-base, sete fuzis AK-47, de fabricao russa e munio. J em
maro de 2014, a Polcia Federal de Corumb incinerou aproximadamente uma tonelada e meia de
cocana em uma siderrgica da cidade7. As drogas foram apreendidas ao longo de 2013 na rea do
municpio, em aes da PF, PRF e Departamento de Operaes de Fronteira (DOF)8.

O que se observa, portanto, que a questo da segurana pblica adquire contornos bastante
complexos na regio de Corumb, dada a incidncia de dinmicas criminais mais estruturadas (como
o trfico de drogas e de armas, o contrabando e o descaminho, bem como o trfico de pessoas), alm
da presena de grupos criminosos com atuao destacada em diversos estados brasileiros. E nesse
sentido que h de se tentar compreender melhor em que medida e de que modo tal configurao
impacta as dinmicas de violncia e de criminalidade nesta regio de fronteira.

Ao longo dos ltimos anos, os indicadores de criminalidade violenta em Corumb tm apresentado


tendncias bastante definidas: aumento dos crimes contra o patrimnio (principalmente roubos) e gradual
diminuio dos crimes contra a vida. De acordo com dados da Secretaria de Estado de Justia e Segurana
Pblica do Mato Grosso do Sul (SEJUSP-MS), o nmero de furtos registrados em Corumb tem se mantido
estvel ao longo dos ltimos anos, com uma mdia de 1.450 ocorrncias por ano entre 2007 e 2013
(quatro registros por dia). O nmero de roubos registrados, em compensao, aumentou quase 100%
durante este perodo, saltando de um total de 428 ocorrncias em 2007 para 810 em 2013.

Ao contrrio do que se observou para os crimes de roubo, as taxas de homicdios dolosos


sofreram uma expressiva reduo em Corumb entre os anos de 2000 e 2012. De acordo com registros
do Sistema de Informaes de Mortalidade do Ministrio da Sade (SIM/DATASUS), em 2000, a
cidade apresentava uma taxa de 33,4 mortes para cada grupo de 100 mil habitantes, proporo
reduzida para 24,8 em 2012. Atualmente, a taxa de homicdios de Corumb at menor do que a
do estado do Mato Grosso do Sul, apresentando tambm tendncia de reduo mais acentuada ao
longo dos ltimos anos.

Segundo investigaes da Polcia Federal de Corumb, a regio hoje um dos mais importantes
pontos de entrada, em territrio brasileiro, de drogas ilcitas produzidas na Bolvia e no Paraguai.
Tambm passam pela cidade rotas internacionais de trfico de pessoas (principalmente de bolivianos
que so levados para os estados do sudeste brasileiro para trabalho em condies anlogas
escravido), bem como de esquemas de circulao ilegal de mercadorias que abastecem mercados
de grandes centros brasileiros.

De acordo com praticamente todos os informantes entrevistados pela presente pesquisa, a


estruturao de tais dinmicas criminais tipicamente sustentadas sobre os diferenciais de fronteira
projeta impactos importantes no apenas sobre a violncia e a criminalidade de Corumb, mas,
principalmente, sobre os modos de atuao das instituies de segurana pblica presentes no

6
Sobre a atuao do PCC e do CV na fronteira entre Corumb e Puerto Quijaro, na Bolvia, ver: http://oglobo.globo.com/rio/presenca-de-
traficantes-brasileiros-em-paises-vizinhos-gera-conflitos-com-grupos-locais-2898364.
7
Sobre apreenses de grandes carregamentos de drogas na cidade de Corumb e regio, ver:
(1) http://m.diarionline.com.br/index.php?s=noticia&id=62404.
(2)http://www.correiodoestado.com.br/noticias/policia-apreende-meia-tonelada-de-cocaina-pura-durante-opera_141650/ .
(3) http://www2.policiacivil.sp.gov.br/x2016/modules/news/article.php?storyid=5322
8
Sobre as apreenses de drogas em Corumb durante o ano de 2013, ver: http://capitaldopantanal.com.br/?p=15052.

132
municpio. O acesso facilitado a grandes volumes de cocana vinda de Quijarro e Suarez aumenta
significativamente o potencial de violncia entre os diversos pequenos grupos envolvidos no comrcio
varejista da droga no municpio, fomentando tambm os furtos e roubos de veculos, trocados por
entorpecentes do lado boliviano da fronteira. Alm disso, a forte estruturao do mercado das
drogas na regio percebida como um importante vetor de corrupo das instituies locais de

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
segurana pblica.

Mesmo os mercados de produtos contrabandeados e descaminhados da Bolvia, dinmica


criminal que, frente ao trfico de drogas e de armas, considerada menos importante pelas
agncias de segurana locais, parecem manter uma interface muito articulada com o comrcio legal
da regio (tanto do lado brasileiro, quanto do boliviano), envolvendo tambm agentes pblicos em
sua logstica. Informaes obtidas pela Polcia Federal ao longo dos ltimos anos do conta de que
os esquemas de entrada ilegal de mercadorias pela fronteira de Corumb contam com a participao
de policiais brasileiros e bolivianos, envolvidos tanto com o transporte da mercadoria quanto com
seu armazenamento em galpes da cidade.

Ainda de acordo com as investigaes da PF, o comrcio de drogas ilcitas realizado na regio
se organizaria em torno de basicamente trs modalidades de mercado: (1) pequeno varejo local; (2)
mdio varejo regional; (3) mercado atacadista nacional (esta ltima o principal foco de interveno e
das investigaes da PF em Corumb). A primeira modalidade, definida como pequeno varejo local,
movimenta mais de 280 pequenos pontos de venda de drogas espalhados pela cidade. Muitas dessas
bocas so formadas por pequenos grupos de jovens (muitas vezes at familiares) e so abastecidas
por uma extensa rede de pequenos fornecedores locais independentes, que cruzam a fronteira e
adquirem carregamentos de drogas um pouco maiores, diretamente com comerciantes de drogas
bolivianos (COSTA & OLIVEIRA, 2014).

Esse aspecto torna difcil no apenas a interceptao da chegada da droga ao territrio


brasileiro (uma vez que os passadores atravessam a fronteira trazendo cargas de cocana que
muitas vezes no chegam a um quilo), mas tambm a represso mais sistematizada dos esquemas
que conjugam prticas legais e ilegais uma vez que parece no haver maior articulao entre os
fornecedores. Por trabalhar com cargas menores e com muitos operadores independentes, o
trfico de formiguinha, como conhecido o mercado varejista da cocana em Corumb, utiliza-
se de um nmero potencialmente infinito de meios de entrada na cidade brasileira, percorrendo
tanto as principais vias de ligao entre Brasil e Bolvia, como tambm as centenas de pequenas
estradas vicinais (as chamadas cabriteiras) que cortam as propriedades rurais localizadas na linha
de fronteira.

Alm de movimentar um grande volume de drogas (e consequentemente um montante


expressivo de recursos financeiros), o mercado varejista da cocana em Corumb tambm se articula
com outras modalidades de prticas ilcitas. Grande parte dos veculos (carros e motos) furtados
e/ou roubados na cidade so levados para Puerto Quijarro e Puerto Suarez, onde so revendidos
ou desmanchados e imediatamente trocados por cargas um pouco maiores de entorpecentes, ou
mesmo armas. Devido ao baixo grau de controle e fiscalizao sobre o mercado de autopeas e de
veculos nas cidades bolivianas, os carros e motos roubados no Brasil possuem altssima liquidez do
outro lado da fronteira.

J a modalidade de mercado de drogas classificada pela polcia como mdio varejo regional
atende outras cidades do Mato Grosso do Sul (incluindo a capital Campo Grande) e acaba valendo-
se basicamente da mesma logstica adotada pelos pequenos varejistas de Corumb: fornecedores
brasileiros que pegam cargas um pouco maiores de cocana diretamente de traficantes bolivianos
em Puerto Quijarro e Puerto Suarez (pacotes de um ou dois quilos) e os levam diretamente at
varejistas que atuam em outras cidades do estado.

133
Por fim, o segmento classificado pela Polcia Federal como mercado atacadista nacional
tambm se faz presente na fronteira de Corumb, mas, pelo menos aparentemente, sem projetar
impactos significativos sobre as dinmicas locais de violncia. Foco principal da PF, o trfico atacadista
de cocana envolveria um nmero menor de operadores, organizados em grupos mais rigidamente
estruturados, mas atuando por meio de logsticas significativamente mais complexas e, muitas vezes,
com forte penetrao em empreendimentos comerciais legais de ambos os lados da fronteira.

A primeira caracterstica a ser observada o mercado consumidor ao qual esse tipo de


dinmica criminal atende. De acordo com as investigaes da PF, a quase totalidade dos grandes
carregamentos de drogas que entram no Brasil pela regio de Corumb destina-se a mercados
consumidores nacionais, localizados nas regies Sudeste e Nordeste do pas. Ainda segundo a
instituio, existem fortes indcios de que boa parte desse fluxo controlado por pessoas ligadas
s faces criminosas conhecidas como Primeiro Comando da Capital (PCC) e Comando Vermelho
(CV), que atuam, respetivamente, em So Paulo e no Rio de Janeiro. Ambas as faces possuiriam
membros instalados na Bolvia, trabalhando juntamente com produtores de drogas e fornecedores
locais, na tentativa de diminuir custos com pagamento de intermedirios.

A questo do transporte e da distribuio das drogas tambm um ponto importante a ser


destacado. Investigaes da PF do conta de que, ao longo dos ltimos anos, em funo do aumento
da represso exercida na regio, os traficantes estariam diversificando seus meios de distribuio,
cooptando empregados de grandes empresas e indstrias, ou mesmo prestadores de servio, para
poderem introduzir seus carregamentos de drogas nas cadeias de transporte de mercadorias legais.
Na maioria das vezes, os cooptados so funcionrios responsveis pelo transporte direto ou pelo
abastecimento das cargas.

Alm da utilizao das cadeias de transporte legal de mercadorias, os traficantes que atuam
na regio de Corumb tambm tm se utilizado de transporte areo para fazer suas drogas cruzarem
a fronteira. Avies de pequeno porte so carregados de cocana em propriedades localizadas
nas zonas rurais de Puerto Quijarro e Puerto Suarez, cruzam a fronteira e descarregam as drogas
em propriedades da zona rural de Corumb, muitas vezes em descampados ou plantaes, onde
comparsas j aguardam para dar seguimento ao transporte por meio terrestre, utilizando pequenas
estradas vicinais que cortam a regio.

Outra dinmica importante a ser observada na fronteira Corumb/Quijarro/Suarez a dos


mercados ilegais abastecidos por produtos contrabandeados e descaminhados da Bolvia. Por toda
a regio central da cidade, possvel observar a existncia de um sem nmero de galpes e lojas
revendendo cosmticos, vesturio, produtos eletroeletrnicos trazidos ilegalmente de Puerto Suarez
e Puerto Quijarro. Alm destes estabelecimentos, muitos vendedores ambulantes tambm montam
suas bancas na cidade, vendendo produtos trazidos das zonas francas bolivianas.

Alm de ter parte no desprezvel de seus estabelecimentos comerciais abastecidos por


produtos que entram ilegalmente pela fronteira com a Bolvia, Corumb tambm parece ser rota
importante de esquemas de circulao ilegal de mercadorias que irrigam o comrcio de outros
estados brasileiros. De acordo com os representantes institucionais entrevistados, existe na cidade
uma complexa e ramificada rede de comerciantes que, associados a cidados bolivianos, controlam
fluxos de remessa ilegal de mercadorias para grandes centros da regio Sudeste do pas. Tal mercado
parece se aproveitar da desarticulao existente entre os rgos de fiscalizao e as foras de
segurana, cuja atuao muito mais voltada para o enfrentamento do trfico de drogas.

De modo geral, o que as entrevistas em profundidade realizadas na regio da fronteira de


Corumb revelaram foi um contexto de profunda desarticulao das instituies locais de segurana
pblica. No apenas entre as agncias brasileiras e bolivianas, mas, principalmente, entre as prprias
instituies brasileiras sediadas em Corumb. De acordo com todos os representantes institucionais

134
ouvidos pela pesquisa, existiria hoje na regio um forte clima de desconfiana mtua entre as
organizaes que atuam na rea da segurana pblica, situao tributria de um extenso histrico
de casos de corrupo policial e fiscal na regio.

A desconfiana generalizada entre as foras de segurana acaba fomentando um cenrio


de pouco ou nenhum compartilhamento de informaes entre agncias, ausncia de diagnsticos

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
integrados, atuao operacional desarticulada e inexistncia de avaliaes sistemticas sobre a
eficincia e a eficcia das intervenes implementadas. As instituies federais (Polcia Federal e
Receita Federal) admitem abertamente que no se sentem confortveis para partilhar informaes e
estabelecer planejamentos conjuntos com as foras estaduais. Mesmo os representantes das polcias
Civil e Militar manifestam abertamente sua resistncia em trabalhar de maneira articulada, exceo
feita a operaes espordicas, em que uma instituio presta suporte logstico e operacional outra.

Com relao s foras de segurana da Bolvia, todos os representantes de instituies


brasileiras ouvidos pela presente pesquisa afirmaram categoricamente que os nveis endmicos de
corrupo entre os agentes pblicos bolivianos inviabilizam qualquer colaborao mais regular. Alm
disso, as altssimas taxas de rotatividade dos comandantes de unidades policiais situadas em Puerto
Quijarro e Puerto Suarez tambm constitui um grande dificultador para a elaborao de diagnsticos
e planejamentos de ao conjunta9.

Hoje, na fronteira entre Corumb, Quijarro e Suarez, o que se observa que cada instituio
cumpre estritamente seu papel constitucional, com eventuais ofertas de suporte operacional, para
auxlio em intervenes especficas. Do lado brasileiro, no h compartilhamento sistemtico de
informaes entre as organizaes, o que dificulta sensivelmente a confeco de diagnsticos
consensuais sobre os principais problemas de segurana pblica da regio e, consequentemente, o
planejamento integrado de intervenes.

Ao longo dos ltimos trs anos, na tentativa de reverter esse quadro de desarticulao
interinstitucional, duas instncias de gesto integrada vm atuando de maneira mais sistemtica na
regio. A primeira delas o Gabinete de Gesto Integrada de Fronteiras (GGIFron), instncia criada
em abril de 2011 pela Secretaria Estadual de Justia e Segurana Pblica do Mato Grosso do Sul
(SEJUSP). A despeito de j estar em funcionamento h quatro anos, o GGIFron Corumb ainda se v
obrigado a lidar com problemas de falta de comunicao e de articulao entre as instituies locais,
que parecem s compartilhar informaes no espao aberto periodicamente pelas reunies do
Gabinete. Tanto que, de acordo com gestores do rgo, os encontros frequentemente so utilizados
para tentar solucionar desencaixes elementares na atuao das organizaes locais.

Do ponto de vista das instituies de segurana pblica, diversos entrevistados teceram


crticas atuao do GGIFron Corumb, apontando principalmente a falta de uma metodologia
de gesto mais claramente definida. Segundo os profissionais entrevistados, parece haver pouca
clareza sobre os reais objetivos do Gabinete, assim como sobre os papis a serem exercidos por
cada organizao dentro das reunies. Muitos dizem ressentir-se da falta de uma melhor definio
da metodologia de trabalho integrado a ser adotada pelo grupo. Parece haver ainda pouca clareza,
pelo menos por parte dos representantes institucionais que participam das reunies promovidas
pelo GGIFron Corumb, de que o Gabinete , na verdade, uma instncia colegiada orientada para a
identificao, anlise e soluo de problemas locais de segurana pblica.

Apesar destas crticas, o GGIFron Corumb parece ser o nico espao efetivamente
institucionalizado de interlocuo e articulao das organizaes de segurana pblica que atuam

9
Segundo profissionais de segurana pblica entrevistados, o comando da Polcia Nacional Boliviana que atua em Puerto Quijarro e Puerto Suarez
foi trocado oito vezes ao longo dos ltimos dois anos. Na prpria semana em que a presente pesquisa estava em campo, um novo comando
estava chegando regio, aps ser empossado em Santa Cruz de la Sierra (capital do Departamento).

135
do lado brasileiro da fronteira Corumb/Quijarro/Suarez. Todos os atores entrevistados reconhecem
sua importncia enquanto frum de gesto integrada e enxergam nele o melhor caminho para o
aumento da eficincia e eficcia das aes de segurana na regio.

Outra instncia que busca a integrao das instituies de segurana pblica na regio de
Corumb o Grupo Multissetorial de Coordenao e Trabalho Bolvia/Brasil Segurana em
Fronteiras. Fruto de uma parceria entre a Prefeitura Municipal de Corumb e o Governo Boliviano,
representado pela Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF),
o grupo foi fundado em maio de 2014 e, assim como o GGIFron, tambm tem como objetivo integrar
os trabalhos das diversas instituies relacionadas temtica da segurana pblica na regio da
fronteira de Corumb/Quijarro/Suarez.

Na prtica, o Grupo Multissetorial uma espcie de gabinete de gesto integrada que,


periodicamente, rene representantes de instituies brasileiras e bolivianas para colocar em
curso processos de identificao, anlise e soluo de problemas de segurana pblica da regio de
fronteira. A instncia formada e coordenada por representantes das administraes municipais
locais, contando com a participao de membros das foras de segurana do Brasil e da Bolvia.

At o fechamento da presente pesquisa, haviam sido realizadas quatro reunies do Grupo, apenas
entre os meses de maio e julho de 2014. Na primeira, celebrada em 20 de maio, em Puerto Quijarro,
o grupo foi efetivamente constitudo sob a coordenao geral da Prefeitura Municipal de Corumb
e da ADEMAF. Ainda durante o encontro, tambm foram formadas trs comisses para a discusso
de temas especficos e o desenvolvimento de possveis solues integradas: (1) Furtos e Roubos de
Veculos; (2) Regularizao do Transporte na Regio de Fronteira; (3) Controle Migratrio. Para compor
cada um dos grupos, foram convidados representantes de instituies brasileiras e bolivianas que, de
algum modo, possam contribuir para a soluo dos problemas previamente identificados.

A segunda reunio foi realizada no dia 5 de junho de 2014, pela comisso responsvel pelo
tema controle migratrio. No encontro, foram discutidos problemas relacionados ao tema da
migrao entre os dois pases, bem como possveis solues para as questes levantadas. Entre
outras possibilidades, discutiu-se a realizao de um cadastro municipal integrado dos moradores dos
dois lados da fronteira, com o objetivo de criar um documento de identidade fronteirio binacional
(Tarjeta Vecinal Fronteriza) e, com isso, possibilitar no apenas a melhoria do controle dos fluxos
migratrios, como tambm regulamentar o uso dos servios pblicos por moradores da regio.

J na terceira e na quarta reunio do Grupo Multissetorial, ambas realizadas no dia 24 de julho,


em Corumb, os representantes institucionais encontraram-se para discutir questes relacionadas a
furtos e roubos de veculos na regio de fronteira, bem como problemas relacionados ao transporte
e ao trnsito entre Corumb, Quijarro e Suarez. Nos encontros, props-se um projeto de banco de
dados binacional integrado, com informaes sobre veculos furtados/roubados nos dois pases.
Alm disso, tambm foi discutido o possvel desenvolvimento de protocolos integrados de atuao,
normatizao e fiscalizao de transportes escolares, txis e vans que trafegam pela fronteira Brasil/
Bolvia.

Durante todo o trabalho de campo realizado na fronteira Corumb/Quijarro/Suarez, uma das


questes mais recorrentemente abordadas pelos entrevistados foi o alto nvel de corrupo existente
dentro das instituies de segurana pblica da regio. Do lado brasileiro, muitos so os relatos
de policiais e outros agentes pblicos envolvidos com dinmicas e grupos criminosos relacionados
ao trfico de drogas e de armas, furto/roubo/desmanche de veculos, contrabando e descaminho,
bem como prticas de extorso na fronteira. J do lado boliviano, informaes colhidas em campo
tambm do conta de um alto grau de comprometimento institucional, em funo do envolvimento
de unidades policiais (ou segmentos delas) com as mesmas dinmicas criminais.

136
As suspeitas generalizadas de envolvimento de agentes pblicos, tanto brasileiros quanto
bolivianos, com dinmicas criminais chega, em alguns casos, a praticamente inviabilizar a integrao
das instituies que atuam na regio. Tanto internamente, entre agncias brasileiras que atuam
em Corumb, quanto externamente, entre organizaes brasileiras e bolivianas. O alto nvel
de desconfiana mtua faz com que as organizaes no compartilhem informaes entre si,

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
prejudicando a confeco de diagnsticos comuns e a implementao de solues integradas.

6 NA FRONTEIRA COM A BOLVIA E O PERU NO ACRE


Todos os vinte e dois municpios do Estado do Acre encontram-se na faixa de fronteira, a
maioria na divisa com o Peru. Para os objetivos desta pesquisa, foi selecionada a fronteira sudoeste,
onde as cidades de Brasilia e Epitaciolndia encontram-se praticamente conurbadas com a cidade
de Cobija, capital do Departamento de Pando, na Bolvia, situada a 600 km ao norte da capital, La
Paz. Trataremos tambm, secundariamente, de outra rea conurbada, a que liga a cidade brasileira
de Assis Brasil pequena cidade de Iapari, no Departamento de Madre de Dios, no Peru, no limite
da fronteira com a Bolvia. A distncia entre Brasilia e Assis Brasil, pela BR-317, de apenas 100
quilmetros, constituindo, assim, a grande regio da trplice fronteira do Acre com a Bolvia e o
Peru. Essa trplice fronteira encontra-se, saindo de Brasilia, a cerca de 220 km da capital do Acre, Rio
Branco e esta a 320 km de Assis Brasil.

O Estado do Acre atravessado por importantes rios que compem a bacia amaznica.
Seguindo os rios Juru, Tarauac, Purus e Acre, encontramos a diviso administrativa das cinco
Regionais que formam seu conjunto de cidades, cada qual com caractersticas especficas na rea de
segurana pblica: Juru, Baixo Acre, Alto Acre, Capital e Purus. A circulao de pessoas e mercadorias
feita por estas grandes extenses fluviais muito antiga, apesar de pequena se comparada a outros
Estados da fronteira brasileira.

Brasilia e Epitaciolndia esto separadas pelo rio Acre e unidas por uma ponte. E ambas
ligam-se a Cobija tambm por ponte. Em 2014, segundo estimativas do IBGE, Brasilia tinha cerca
de 23,3 mil habitantes, enquanto Epitaciolndia mantinha aproximadamente 16,4 mil moradores.
Cobija, na Bolvia, localiza-se do outro lado do rio Acre e tem cerca de 56 mil habitantes. capital
de estado (departamento), com rgos governamentais, universidades, aeroporto, etc. Mas a sua
distncia em relao a La Paz torna-a muito mais voltada ao intercmbio cotidiano com o Acre e
mesmo com Puerto Maldonado, capital do departamento peruano de Madre de Dos.

Embora a gesto da segurana pblica no Acre seja unificada a partir da capital Rio Branco,
as intervenes implementadas nas diversas regies do estado apresentam resultados distintos,
consequncia da incidncia diferencial de variveis demogrficas, socioeconmicas, ambientais,
geogrficas e tnicas, alm de polticas e administrativas. Isso dificulta sobremaneira uma exposio
homognea da gesto da segurana pblica em todo o territrio sob a jurisdio do Estado do Acre.

Na regional da Capital e nos municpios que lhe so mais prximos, como Plcido de Castro,
Capixaba, Xapuri, Brasilia, Epitaciolndia e Assis Brasil, a presena do Estado tem grande visibilidade
e resultados positivos, principalmente nos ltimos anos. Em Cruzeiro do Sul, a maior cidade da
parte mais afastada da Capital, na regio do Juru, tambm possvel observar resultados positivos
por parte dos rgos de segurana pblica, ainda que problemas relacionados vizinhana de
reservas indgenas e a uma importante rota de trfico nacional e internacional de cocana desafiem
constantemente as autoridades locais.

J nos municpios com menor densidade demogrfica, menor urbanizao e menos acessveis
por estradas pavimentadas e sem qualquer acesso areo, os problemas no encontram com

137
regularidade o tratamento adequado. So mais dependentes de operaes e aes pontuais do que
de presena constante do Estado. Todos esses municpios encontram-se na fronteira com o Peru
(metade da fronteira brasileira com o Peru est no Acre) e, em alguns, o acesso se d exclusivamente
por via fluvial, como em Santa Rosa do Purus e Jordo, dos mais pobres e afastados, e com grande
participao de populao indgena em reservas cuja demarcao com a fronteira peruana ainda
objeto de ao de pelotes do Exrcito.

No h indicadores de uma relao direta entre os problemas enfrentados localmente pela


polcia acreana e a criminalidade transnacional. Tais questes se cruzam em algumas reas, mas no
do a tnica do conjunto do problema da segurana pblica cotidiana na fronteira. Se examinarmos,
por exemplo, as estatsticas de criminalidade da Polcia Militar na regio, obteremos um quadro
que comum a qualquer municpio brasileiro, com a exceo bvia dos crimes transfronteirios
convencionais, como o roubo. Em Brasilia o que se diz que raramente bolivianos agem do lado
brasileiro: o mais comum so quadrilhas de brasileiros, com participao eventual de bolivianos,
agirem em Cobija e outras partes do Departamento de Pando.

Na percepo de operadores das instituies de segurana pblica e de membros da sociedade


civil, h ampla tolerncia ao contrabando, que no visto como associado a nenhum outro tipo de
ocorrncia criminal. Neste mesmo sentido, cabe destacar que, apesar de muitas vezes os produtos
passarem por regies prximas, no houve indicao de sobreposio de rotas ou de atuao dos
mesmos grupos criminais em relao ao contrabando e o trfico de drogas. Da mesma forma,
tambm no h indicao de sobreposio entre os grupos criminais que atuam na venda da pasta
base de cocana no varejo, aqueles que trabalham com furtos e roubos diversos e a venda atacadista
de drogas. O que o material coletado em campo permite aferir que os grupos que vendem pasta
base de cocana no varejo e no atacado pouco se comunicam10.

Este fluxo de pasta base de cocana feito no atacado ocorre no Estado do Acre por diversos
caminhos. A circulao feita de forma abrangente no Estado, tanto pelo eixo de trocas composto
pelo rio Acre e rio Purus, cujo entreposto central Sena Madureira (Rio Branco aparecendo como um
destino para o consumo), como tambm ao longo do rio Juru, onde a cidade de Cruzeiro do Sul tem
o papel de centralizao dos fluxos. No primeiro caso o transporte das drogas feito pela rodovia
que atravessa o Estado, no segundo por via fluvial, ocasionalmente tendo sido relatado em algumas
cidades ao longo do rio Purus o uso de avies e helicpteros em pequenos aeroportos municipais.
Esta diversidade de meios de transporte de drogas em grandes quantidades deve ser levada em
conta no caso do incremento das barreiras de fiscalizao no Estado do Acre.

Na tentativa de lidar com os problemas de violncia do estado, a Secretaria de Segurana


Pblica do Acre implementou o Pacto pela Paz, um plano de metas e avaliao regular da atividade
policial na preveno e elucidao de homicdios e outros crimes violentos. Foi criado o SISP, Sistema
Integrado de Segurana Pblica, com o objetivo de combater crimes tpicos da fronteira e reduzir a
oportunidade de aes criminosas. Criaram-se tambm fruns comunitrios de segurana pblica em
todos os municpios do Acre e a Cmara de Fronteira dentro do GGIE Gabinete de Gesto Integrada
do Estado. Foram criados sete Ncleos integrados de inteligncia de fronteira (NIIF), vinculados ao
projeto do Gabinete de Gesto Integrada da Fronteira (GGIF). A falta de efetivos tem impedido, at
agora, segundo o Secretrio, a criao de um Destacamento de Operaes de Fronteira (DOF), como
o que existe no Mato Grosso do Sul, com bons resultados operacionais.

A participao da Secretaria em convnios com a SENASP/MJ tem aportado numerosos


recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP) ao Estado do Acre. Entre 2010 e 2013,
o Acre recebeu R$33,7 milhes desembolsados pela Unio (com contrapartida de 460 milhes do

10
Dados obtidos na pesquisa Segurana Pblica nas Fronteiras (MJ/Senasp/UFRJ), desenvolvida sob a coordenao do mesmo
grupo que realizou esta pesquisa.

138
oramento do Estado do Acre) para cobrir gastos e compra de equipamentos na rea de segurana
pblica.

Os principais projetos executados ou em execuo, dentre os financiados pela SENASP, foram:


1) sistema de radiocomunicao, em 2010, 2) apoio ao reaparelhamento, em 2011; 3) Aviao, em
2011; e 4) Novo apoio ao reaparelhamento, em 2012. Projetos como videomonitoramento, rdio

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
comunicao digital e aviao ainda no haviam sido desembolsados pela SENASP ou empenhados
pela Secretaria de Segurana Pblica do Acre at dezembro de 2013.

Na Polcia Militar, segundo o Comandante Geral da PM do Acre, um dos problemas enfrentados


o de projetos de assentamento rural sem planejamento de segurana pblica. Iniciativas adotadas
incluram operaes rural/fluviais em ramais e comunidades ribeirinhas, visitas solidrias a vtimas de
agresso e outros crimes, o projeto Vizinhana Solidria, de orientao preventiva a crimes contra
patrimnio, entre operaes mais pontuais (carnaval, natal, dias de pagamento, etc). J na Polcia
Civil, os representantes entrevistados afirmam que, nos ltimos anos, o trabalho teve como foco a
reconstruo da instituio aps um perodo em que diversos esquadres da morte compostos por
policiais foram desarticulados. Alm disso, investiu-se na adoo de melhorias de infraestrutura,
gesto e padro mnimo de ao. Estabeleceu-se como principal objetivo da poltica de metas o trip
apreenso de criminosos, de drogas e de armas.

Na Polcia Rodoviria Federal verificou-se que a maioria das apreenses ocorre na fiscalizao
de rotina, sem qualquer denncia e sem auxlio de qualquer tecnologia de informao. As ferramentas
acessrias relatadas foram o ZBV (veculo scanner) e a Cinotcnica (o uso de ces adestrados). A
principal operao realizada a operao temtica de enfrentamento ao narcotrfico (OTENARCO).
Nos ltimos quatro anos, foram apreendidas 23,9 toneladas de cocana e 365 toneladas de maconha,
segundo o superintendente da Polcia Rodoviria Federal no Acre.

Para o superintendente da Polcia Federal do Acre, em sua interveno no Simpsio da


Enafron realizado em Epitaciolndia em maio de 2014, a globalizao aumentou sobremaneira o
crime transnacional, o que criou a necessidade de intensificao de relaes da Polcia Federal com
pases da Amrica do Sul. A partir do modelo da Conveno de Palermo discute-se a adoo de
tratados de cooperao bilaterais e multilaterais que flexibilizem a adoo de medidas policiais em
reas de fronteira. Um exemplo a necessidade de um departamento de recuperao de ativos sem
trmite judicial.

Para o General Comandante da 17a Brigada de Infantaria da Selva (BIS), que cobre toda a
fronteira do Acre at Rondnia em oito pontos da fronteira, a misso da instituio , alm das
funes de defesa da soberania, apoiar as aes de segurana na fronteira, seja em operaes
prprias, seja participando de operaes conjuntas. Afirma que as prises feitas so mais voltadas
para crimes transnacionais e ambientais.

A articulao entre os diferentes rgos de defesa e segurana acontece a partir de relaes


interpessoais, desenvolvidas em reunies do GGIE em Rio Branco, bem como em seminrios, reunies
de trabalho e simpsios. O prprio intercmbio de chefias entre os rgos auxilia essa integrao,
enfraquecendo as barreiras institucionais normais. Dois ex-superintendentes da Polcia Federal do
Acre ocupam hoje os principais cargos da Secretaria estadual de Segurana Pblica, facilitando os
contatos da rea policial estadual com a federal.

A integrao cotidiana, no entanto, mostra-se mais difcil, em razo das diferenas de


atribuies entre esses rgos e ao fato de que no constituem um nico sistema integrado e
hierarquizado, como muitos supem, mas um conjunto de subsistemas fracamente integrados
entre si do ponto de vista institucional, como ademais ocorre em todo o pas. Solues como os
Gabinetes de Gesto Integrada so formas de tentar superar separaes institucionais e estruturais

139
das corporaes envolvidas e, nesse aspecto, os problemas do Acre, nessa rea, no se distinguem
dos mesmos problemas em qualquer parte do pas.

A centralidade de Cruzeiro do Sul no caso do eixo do rio Juru pode servir de exemplo da
importncia das aes coordenadas dos rgos de segurana pblica. Os fluxos de drogas ilcitas
que atravessam o municpio aparentemente se destinam a Manaus, cidade com ligao mais intensa
com Cruzeiro do Sul que a prpria capital Rio Branco. Aparentemente, a passagem de drogas no
feita pela rea urbana do municpio, mas sim pelos rios, pela mata densa ou pelos muitos igaraps
afluentes do rio Juru (sendo que a quantidade de drogas circulantes aumenta conforme o regime
da vazante dos rios). Nesse sentido, os operadores das instituies de segurana pblica tm a
percepo de que o volume de apreenses pequeno na regio em relao grande quantidade
que atravessa pela regio. Por estas caractersticas especficas, para que a fiscalizao seja efetiva,
seria importante uma atuao conjunta de rgos policiais, ambientais, indgenas e destes com as
autoridades do Estado do Amazonas.

A produo de pasta base boliviana chega ao Brasil, em vrias partes da extensa fronteira
brasileira com a Bolvia. Em Assis Brasil a droga chega atravs de trfico formiguinha, carregada por
mulas, em pequenas quantidades, nos nibus que ligam Iapari a Brasilia e Rio Branco e outras
cidades acreanas. Em Plcido de Castro, a pasta base, carregada em pequenas embarcaes a partir
de Vila Evo Morales, segue o rio em direo a Abun, Porto Velho e Guajar-Mirim, Rondnia. Em
movimento contrrio, grandes quantidades de maconha vm de Mato Grosso, atravs de Rondnia,
para abastecer o mercado local acreano e boliviano.

Um segundo e importante tipo de trfico o de armas. A Bolvia serve de entreposto para


comercializar armas provenientes dos Estados Unidos para organizaes criminosas brasileiras,
como ficou demonstrado recentemente numa operao da polcia boliviana em Santa Cruz, que
identificou e prendeu vrios membros de uma rede de trfico de armas para o PCC, que inclua
policiais bolivianos e funcionrios da Ecobol, a Empresa de Correos de Bolvia, inclusive diretores.

Alm de drogas e armas, h tambm a extrao ilegal de madeira, a explorao ilegal de


minrios, os crimes ambientais, o contrabando e o descaminho. Reservas indgenas so importunadas
por pessoas envolvidas no comrcio de drogas ilcitas e tambm por aquelas que extraem madeiras
nem sempre de forma legal, introduzindo conflitos novos nessas reas. Habitantes do territrio
indgena Mamoadate, entre Assis Brasil e Iapari, no Acre, dizem que o problema com o narcotrfico
j afeta as suas comunidades e garantem que, nos ltimos dez anos, cerca de 50 traficantes foram
detidos por indgenas quando atravessavam o seu territrio, sendo depois entregues s autoridades
brasileiras. Mas, em alguns casos, quem est inserido no mercado das drogas ilegais se articula com
indgenas, que recebem dinheiro para transportar as mercadorias regio da Serra do Divisor e da,
atravs de corredores ecolgicos (reservas indgenas e unidades de conservao ambiental), fazer a
pasta-base chegar aos centros de consumo.

Os dados sobre a represso ao trfico de drogas no Acre pela Polcia Federal so indicadores
do volume de pasta-base e cloridato de cocana que fluem pelas fronteiras do Peru e da Bolvia. Nesse
sentido, a queda da apreenso de drogas a partir de 2010 relaciona-se, provavelmente, migrao de
rotas, aps a forte apreenso dos anos anteriores, aos efeitos de conteno das operaes militares
Trapzio, gata e Sentinela, a partir de 2010, mas tambm greve da Polcia Federal em 2012, que
fez os ndices de apreenso carem em quase todos os estados da fronteira.

O aumento extraordinrio de apreenso de maconha, que contou com a participao da


Polcia Civil acreana na Operao Sentinela atribudo a uma nova rota de abastecimento peruano
por carregamento vindo do Mato Grosso. Todos os policiais entrevistados reconheceram que h
presena de organizaes como o PCC e o CV atuando em conjunto no Acre, com proteo de
policiais e mesmo de polticos.

140
Desde o lanamento do Plano Estratgico de Fronteiras, em junho de 2011, pelo Governo
Federal, est em curso no Acre um investimento sistemtico na cooperao com os pases vizinhos,
na tentativa de romper o isolamento ancestral da regio. Apesar disso, observa-se que grande parte
desse investimento ainda sustenta-se em relaes pessoais, em detrimento de vnculos e intercmbios
institucionais. Um exemplo disso a preocupao brasileira, por exemplo, com a alta rotatividade de

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
comandos policiais na Bolvia e no Peru. A cooperao informal ainda a modalidade predominante
de relao entre as polcias desses pases, atravs dos comandos policiais departamentais, mas j h,
a partir dos ltimos anos, um acmulo de iniciativas institucionais, com financiamento do ENAFRON,
que tende a formalizar as relaes estabelecidas.

No Acre, as iniciativas de concretizao da cooperao internacional na gesto da segurana


pblica nas fronteiras, que vinham se esboando desde 2004, se iniciam praticamente em 2007, com
a assinatura de Acordo de Cooperao n. 1/2007 entre o Governo da Bolvia, por intermdio do
Governo do Departamento de Pando; a Repblica do Peru, por intermdio do Governo Regional de
Madre de Dios; e a Repblica Federativa do Brasil, por intermdio de suas instituies de defesa
social. Pelo Brasil, o acordo foi assinado pelo ento Governador do Acre, Binho Marques.

Entretanto, aps esse acordo, as iniciativas concretas comeam apenas dois anos depois,
com a formalizao de um Termo de Cooperao Estratgica entre a Polcia Federal brasileira
e as Polcias Nacional do Peru e da Bolvia, em 2009. Esse Acordo foi prorrogado em 2011 e um
segundo Acordo foi assinado em 2013, com vigncia at 2016. No entanto, conforme informa o
Superintendente substituto da Polcia Federal no Acre, a cooperao prosperou apenas com o Peru,
sendo o termo de cooperao pouco utilizado com a Bolvia.

O uso do instituto da adidncia (adidos policiais brasileiros) no Peru tem tido bons resultados
na troca de informaes e no planejamento de operaes conjuntas contra o trfico de drogas pela
Polcia Federal. Perguntado sobre qual o principal problema na gesto da cooperao internacional da
segurana pblica nas fronteiras, os policiais federais referiram-se enfaticamente aos impedimentos
burocrticos. Atualmente, s se pode prender um colombiano ou peruano que cometeu crimes
em seu pas, mas que est no Brasil (ou vice-versa, um brasileiro que cometeu crimes aqui e que
est no outro pas) por meio de homologao de sentena exarada em pas estrangeiro atravs de
solicitao ao Ministrio da Justia e traduzida ao portugus por tradutor juramentado. At que se
concretizem todos os procedimentos, o criminoso j estar foragido em outras partes e dificilmente
ser encontrado. A recomendao feita, durante a entrevista, para superar esses impedimentos,
seria a de permitir que o juiz brasileiro pudesse decretar a priso provisria da pessoa, com base na
difuso vermelha da Interpol, para dar tempo a que se cumprisse o tempo para a homologao da
sentena exarada no pas estrangeiro.

Outra preocupao dos policiais federais do Acre refere-se imigrao de haitianos,


senegalenses e imigrantes de Serra Leoa, que chegam ao Acre atravs de Iapari, especialmente esses
ltimos, que tm formao militar e, muitas vezes, se apresentam como haitianos que perderam
seus documentos. De acordo com entrevistados ouvidos pela presente pesquisa, seria desejvel que
se estabelecesse uma quarentena preventiva com esses imigrantes, para verificao detalhada da
documentao e da sua situao de sade, tendo em vista a epidemia do vrus ebola nas regies de
que procedem.

Outra iniciativa de cooperao internacional na fronteira do Acre partiu do Governo do


Acre e do Departamento de Pando que assinaram, em Cobija, em 2011, o Protocolo de Pando.
O documento cria um grupo de trabalho mediante a formao de Comit Misto para apresentar
propostas concretas de cooperao. A este Protocolo seguem-se Cartas de Inteno produzidas
em reunies entre o Comandante Departamental da Polcia de Pando e o Secretrio de Segurana
Pblica do Acre, com o compromisso de cooperarem em vrios itens das respectivas polticas de

141
segurana pblica na fronteira e, finalmente, um Convenio Interinstitucional de Ayuda y Cooperacin
Mutua entre o Estado do Acre, atravs da Secretaria de Segurana Pblica e o Departamento de
Pando, atravs do Comando Departamental de Polcia, assinado em setembro de 2011.

Em junho de 2012, nova Carta de Intenes entre o Estado do Acre e o Governo Autnomo
Departamental de Pando assinada pelos seus respectivos governadores, pela qual o Governo do
Acre aceita oferecer cursos de capacitao a Policia Nacional Boliviana, Comando Departamental
de Pando, nas reas de Bombeiros, Investigao Criminal, Percias e outros, atravs de recursos do
Programa de Cooperao Tcnica Descentralizada Sul-Sul da Secretaria de Relaes Institucionais da
Presidncia da Repblica.

Em 7 de maio de 2014, realiza-se em Epitaciolndia reunio da Cmara Temtica de Fronteira,


ligada ao Gabinete de Gesto Integrada do Estado do Acre (GGIE-Acre) com representantes da
Secretria de Segurana Pblica do Acre e do Comando da Polcia Boliviana, para definir o formato
dos cursos de capacitaes integrados, em vrios mdulos, bem como a ratificao do convnio
firmado entre os dois governos, do Acre e de Pando, intitulado Convnio Interinstitucional de
Ajuda e Cooperao Mtua. Ao final da reunio, ficou definido que a Cmara passar a se reunir
mensalmente e convocou-se nova reunio para tratar da troca de informaes sobre ocorrncias
ou pendncias de segurana pblica envolvendo os dois pases.

Em setembro de 2014 realizou-se em Brasilia o Curso de Capacitao em Polcia Comunitria,


com 20 alunos policiais brasileiros e 20 alunos policiais bolivianos, o primeiro de uma srie de
capacitaes programadas para ocorreram durante o restante de 2014 para atender ao que foi
acertado na Carta de Intenes de junho de 2012, no Convnio Interinstitucional e na reunio da
Cmara Temtica de maio de 2014.

A cooperao entre as polcias de Brasilia/Epitaciolndia e a polcia de Cobija vem se


desenvolvendo desde ento, com reunies de trabalho e aproximao nas relaes pessoais entre
os comandantes das duas polcias, a polcia militar e o comando departamental da Policia de Pando.
Grande parte desta aproximao baseada em acordos informais e no desenvolvimento de relaes
de confiana recproca. Nesse sentido, um dos problemas mais relatados por policiais brasileiros diz
respeito alta rotatividade no comando boliviano da Polcia departamental em Cobija, o que vem a
interromper relaes pessoais construdas ou em construo (o tempo mdio de permanncia dos
oficiais bolivianos no Departamento de Pando caiu de dois para um ano).

Segundo o comando da polcia boliviana em Pando, essa alta rotatividade resulta do fato
de Cobija estar muito distante de La Paz (600 km por uma estrada ruim) e de que vrios oficiais
consideram seu deslocamento para Cobija como um castigo. Todos pensam em ficar o mnimo de
tempo possvel l, pois tm famlia em La Paz ou em outra grande cidade da Bolvia e no pretendem
se transferir de forma permanente para Cobija, que fica distante de tudo. Realmente, as relaes
culturais, econmicas e de lazer dos moradores de Cobija so mais estreitas com Brasilia e mesmo
com Rio Branco, que fica a 220 km de distncia, do que com sua capital, geralmente acessada, para
os que podem, por via area (duas horas de viagem).

Outra questo levantada durante a pesquisa diz respeito s prticas de corrupo por parte
de agentes bolivianos. Um exemplo bastante corriqueiro o da apreenso, pela polcia do Pando, de
veculos automotores brasileiros que apresentassem algum problema para os regulamentos bolivianos
de trnsito. Tal prtica vinha sendo usada por alguns policiais bolivianos como mercadoria poltica
(MISSE, 2010), extorquindo motoristas brasileiros e turistas que entrassem com seus veculos em
Cobija e outras partes do territrio boliviano. Em entrevista, o Comandante boliviano concordou
que se fazia mau uso das leis bolivianas com os transeuntes motorizados brasileiros e confirmou que
assinou portaria para fazer retornar ao Brasil veculos que tenham cometido infraes leves ou que
estejam fora do regulamento de trnsito boliviano.

142
Outra questo importante observada durante a pesquisa diz respeito aos arranjos informais
adotados pelas polcias boliviana e brasileira para contornarem os limites legais/burocrticos e,
com isso, obter maior eficincia em suas aes. O exemplo mais citado o do criminoso brasileiro
que vai a Cobija assaltar e depois foge de volta a Brasilia, onde no poder ser preso por no ter
cometido qualquer delito no Brasil. Todos consideram que preciso respeitar o devido processo legal

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
e a soberania de cada pas, mas tambm acham que, nesse aspecto, deveria haver uma legislao
especfica, acordada entre os pases, para situaes de fronteira como essas, especialmente para as
chamadas cidades-gmeas, em que atravessar uma rua j delimita um outro pas.

Disseram-nos que h amparo legal para que policiais bolivianos entrem no Brasil para prender
um criminoso procurado na Bolvia (seja brasileiro, boliviano ou de outra nacionalidade) e vice-versa,
desde que acompanhados por policiais brasileiros armados (ou bolivianos, no caso inverso). Mas
tambm ficou claro que a cooperao, s vezes, pode se materializar na vista grossa para solues
informais, como a que nos foi contada, de uma quadrilha de assaltantes brasileiros e bolivianos
que assaltaram uma loja de bebidas em Cobija e que, detidos em Brasilia, foram informalmente
devolvidos polcia boliviana. Para legalizar o procedimento, teria sido registrado que todos foram
detidos na ponte pela polcia boliviana, antes de alcanar o lado brasileiro. A existncia de um vdeo
na loja, enviado pela polcia boliviana polcia brasileira, teria permitido o seu reconhecimento pelas
testemunhas e a consequente deciso de serem transferidos para o pas em que delinquiram, para
passarem a ser inquiridos e processados pela justia boliviana.

Procedimentos como esses so narrados como necessrios para contornar a burocrtica


legislao que impede a cooperao de fato entre as duas polcias, numa cidade conurbada com
outra, estrangeira e submetida a outra soberania. Evidentemente, a informalidade dessas solues
abre espaos para arbitrariedades e atentado a direitos estabelecidos, o que exige uma soluo legal,
ainda que por meio de uma legislao que especifique o diferencial da fronteira, para situaes como
as descritas nesse episdio.

Com relao cooperao formal na rea da polcia judiciria, o representante da Polcia


Civil entrevistado afirmou que, desde 2004, h reunies tri-nacionais com a Bolvia e o Peru, quando
foram formulados, atravs de grupos temticos, e estabelecidos, pelos governos locais, os acordos
atualmente existentes. Ainda segundo o entrevistado, no entanto, diferenas culturais dificultam o
avano de relaes institucionais. H tambm muita desconfiana na relao com a polcia boliviana,
tida como bastante corrupta, alm do fato de os representantes estrangeiros nessas reunies no
terem representatividade suficiente para fazer avanar o dilogo.

7 NA FRONTEIRA COM O PERU E A COLMBIA EM TABATINGA


A cidade de Tabatinga situa-se na trplice fronteira brasileira com o Peru e a Colmbia, onde
se localizam a cidade colombiana de Letcia e a cidade peruana de Santa Rosa. De forma mais ampla,
a dinmica desta trplice fronteira deve ser pensada como parte de uma extensa rede de cidades
amaznicas que atravessa os limites nacionais dos pases que a compem. As cidades que fazem
parte desta rede so, em sua grande maioria, pequenas e distribudas pelos principais rios que
atravessam a regio. Juntas, formam uma rede que estabelece a mobilidade de pessoas e mercadorias
que, quando comparada a outros Estados fronteirios brasileiros, pode ser caracterizada como de
baixa intensidade de fluxos pelo gigantismo do Amazonas e as dimenses dos ncleos urbanos que
conformam a rede.

Na trplice fronteira em questo, as cidades que concentram grande parte das circulaes
dessa rede so Manaus, capital do Estado do Amazonas (com uma populao de pouco mais de dois
milhes de habitantes); Iquitos, capital do Departamento de Loreto, no Peru (com uma populao

143
de pouco mais de 450 mil habitantes); e Letcia, capital do Departamento de Amazonas, na Colmbia
(com uma populao de pouco menos de 50 mil habitantes). Ainda que Manaus aparea como a
grande metrpole da Amaznia, Letcia e Iquitos so cidades muito importantes em seus contextos
nacionais.

Entre as cidades de referncia para a regio, apenas Letcia encontra-se na trplice fronteira.
Manaus situa-se a mais de mil quilmetros de Tabatinga e Iquitos a mais de seiscentos quilmetros
de Santa Rosa, pequeno povoado onde se assentam algumas poucas famlias do outro lado do rio
Solimes. A ligao entre a regio formada por Tabatinga, Letcia e Santa Rosa e o restante do Brasil
feita somente por vias fluviais e areas. Ainda assim, o ncleo constitui importante entreposto
comercial. Tabatinga tem uma populao de pouco mais de 50 mil habitantes, encontra-se conurbada
com Letcia e a poucos minutos de barco de Santa Rosa, formando um importante centro urbano
tri-nacional fronteirio de aproximadamente 100 mil habitantes de intensa circulao entre os trs
pases.

De antemo, cabe observar que Letcia tem acesso a recursos econmicos e administrativos
muito superiores a suas vizinhas Santa Rosa e Tabatinga. Isto significa dizer que, localmente, a
centralidade das relaes comerciais exercida por Letcia, enquanto que, regionalmente, esse papel
cabe a Manaus. Este duplo movimento decisivo, pois muitos dos processos que sero descritos s
podem ser compreendidos de um ponto de vista que contemple o jogo dessas mltiplas escalas, onde
cidades, pases e arranjos transnacionais devem ser pensados em articulao, sempre no sentido de
compreender os processos fronteirios de forma mais dinmica.

A grande maioria dos moradores entrevistados em Tabatinga afirma que a proximidade com
a fronteira positiva para o desenvolvimento econmico do municpio. Entre os moradores, parece
haver o consenso de que tal condio traz maior acesso a bens e servios, alm de atrair fluxos
financeiros vindos do exterior, em uma cidade que vista, de maneira geral, como um centro carente
de alternativas produtivas locais capazes de gerar renda para seus moradores. Como em muitas
cidades fronteirias fundadas inicialmente como entreposto militar, o exrcito o maior empregador
do municpio, sendo seguido pelos funcionrios pblicos municipais, estaduais e federais.

importante destacar tambm a circulao de recursos provenientes dos benefcios sociais


e aposentadorias. Tais recursos so considerados insumos centrais para a economia de Tabatinga. A
falta de uma poltica de desenvolvimento econmico agravada, segundo alguns de seus moradores,
pelo estigma de cidade violenta, sendo relatado, por exemplo, que quando da instalao de um
ponto comercial ou de uma indstria, por desconfiana dos moradores de Tabatinga, os donos desses
estabelecimentos trazem empregados de fora da cidade.

Mas as trocas das diferentes mercadorias produzidas em cada um dos pases so igualmente
importantes para que a populao de cada lugar tenha acesso a produtos que no so encontrados
localmente. Letcia, pelo lado colombiano, destaca-se pelos produtos industriais de melhor qualidade
e preo em relao aos equivalentes brasileiros. Do Brasil, so exportados carne, frangos congelados,
chocolate, arroz, leo e acar. Frutas, verduras e hortalias peruanas so muito apreciadas e
consumidas dada a sua qualidade e variedade. Como todos esses produtos so consumidos nas trs
cidades, os moradores entrevistados acreditam que a fiscalizao excessiva prejudicaria a trplice
fronteira. O maior controle da vigilncia sanitria, por exemplo, poderia impedir a produo agrcola
peruana de continuar a circular para o Brasil, ou os peixes brasileiros circularem em direo ao Peru
e a Colmbia.

Outro fato muito importante apontado pela ampla maioria dos entrevistados que Letcia,
por ser capital do departamento colombiano do Amazonas, tem timas condies de infraestrutura
de servios e equipamentos urbanos. Alm dos produtos industrializados provenientes de Letcia, a
populao de Tabatinga tambm utiliza as diversas opes de lazer e as clnicas mdicas particulares

144
instaladas na cidade colombiana. Estas ltimas so consideradas melhores que o hospital militar
brasileiro, nico a oferecer servios mdicos na cidade e trabalhando alm de sua funo inicial
de oferecer o apoio vila militar. Ainda que pagos, os mdicos colombianos so vistos como mais
qualificados e mais novos que aqueles lotados no hospital militar, sobretudo nos meses de janeiro
at maro quando a unidade de sade brasileira encontra-se fechada. Muitos dos entrevistados

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
chegam a sugerir a construo de um hospital internacional na regio, para atender s populaes
das trs cidades.

De modo geral, os entrevistados apontam para a necessidade de maior integrao de


Tabatinga com as cidades vizinhas, mas ressaltam duas dificuldades decisivas nesta direo. A
primeira delas diz respeito dificuldade que os brasileiros tm de conseguir trabalho regular e
formal na Colmbia (sendo que o inverso no ocorreria). Outro problema refere-se dificuldade de
acesso dupla cidadania peruana e colombiana, mesmo para brasileiros casados com pessoas destas
nacionalidades.

A despeito das excelentes relaes de vizinhana mantidas entre as comunidades moradoras


da trplice fronteira, a intensa circulao de pessoas e mercadorias vista como fonte de muitos dos
problemas na rea de segurana pblica. No imaginrio popular local, toda a ambiguidade encontra-
se assentada sobre uma suposta associao entre trfico de drogas e a emergncia de problemas
locais de violncia e criminalidade. No entanto, tal relao parece no se concretizar na maior parte
dos municpios do Estado do Amazonas, uma vez que o trfico de drogas que atravessa os rios da
regio majoritariamente atacadista, destinado ao consumo de grandes centros urbanos brasileiros,
mas, sobretudo, voltado exportao em direo a outros pases. De modo geral, tal dinmica
criminal tem pouco impacto sobre os problemas locais de violncia, uma vez que no envolve grupos
criminosos que operam a partir de substrato territorial, como gangues ou quadrilhas.

O mesmo no se pode dizer, no entanto, dos mercados varejistas e locais de drogas, marcados
pela desorganizao, administrados por jovens e pessoas em situao de vulnerabilidade social, nos
quais a disputa entre pequenos grupos e a transitividade entre uso e consumo impacta tambm em
outros tipos de crimes, como, por exemplo, furtos, roubos e latrocnios. De modo geral, a articulao
entre redes atacadistas e varejistas no parece frequente, ocorrendo apenas pontualmente, de modo
que a circulao atacadista da pasta base de cocana pouco se comunica com a venda varejista e a
dinmica da criminalidade local das cidades pesquisadas no Estado do Amazonas.

Como j dito com relao ao restante do Estado do Amazonas, o trfico de pasta base e
cloridrato de cocana majoritariamente atacadista, destinado ao consumo interno e exportao.
A Polcia Federal estima a passagem de 100 toneladas de cocana por ano, somente por Tabatinga.
A estimativa do preo do quilo de pasta base vendida nos pases vizinhos de R$2.000,00, valor
que permite a compra de grandes quantidades da droga. Ainda de acordo com investigaes da PF,
a parte brasileira da rota segue de Tabatinga at Manaus, onde se encontra o maior porto fluvial
do pas, seguindo para Santarm, Belm, depois o Nordeste, especialmente So Lus do Maranho,
Fortaleza e Recife. O consumo interno no Brasil se faz nas regies Norte e Nordeste e a exportao
para os Estados Unidos da Amrica (EUA) pelo Caribe e para a Europa pela frica e Holanda, no porto
de Roterd.

O impacto desse grande corredor de transporte de pasta base e cloridrato de cocana na


rea de segurana pblica pode, em parte, ser explicado pela maneira pela qual o trfico de drogas
articula os trs pases que estabelecem fronteira na regio. As redes de trfico mais organizadas
estabeleceram-se predominantemente na Colmbia e no Peru. Na Colmbia, dada a formao de
grupos criminosos mais antigos e estruturados, encontram-se alguns dos grandes laboratrios de
refino da folha de coca, mas, sobretudo, os grupos financiadores do trfico, inclusive com ramificaes
em outros ramos de atuao ilcita (como a agiotagem), em um grande circuito que conecta tambm
Manaus e Iquitos.

145
No Peru, tido atualmente como o maior produtor da coca do planeta, localizam-se laboratrios
de menor porte, mas grandes plantaes no vale do Apurimac, do Ene (VRAE) e de forma mais prxima
do Brasil no rio Javari e na calha do Solimes. Esta configurao decorre da convergncia entre a
maior dificuldade dos grupos colombianos em atuar em seu prprio territrio pela grande presena
militar colombiana e norte americana e as inovaes agrcolas do plantio de coca que permitiram
um aumento de produtividade e a emergncia de poderosos grupos de traficantes peruanos. Neste
sentido, os conflitos entre grupos peruanos e colombianos muito frequente na regio da trplice
fronteira, onde as rotas confluem em Tabatinga para seguir em direo a seu destino seguindo a
calha do rio Solimes.

Ainda segundo as investigaes da Polcia Federal, os grupos criminosos envolvidos com o


comrcio de cocana do lado brasileiro da trplice fronteira ocupam-se basicamente do transporte
das cargas. Existe o transporte tipo formiga, por meio de mulas que ganham por volta de R$1,5
mil pela passagem de poucos quilos da droga. Ou seja, mobiliza-se uma populao pobre para fazer
esta parte perigosa do processo justamente por sua precariedade. Existe tambm o transporte por
grandes embarcaes, levando volumes que podem chegar a 400 quilos de pasta-base, sendo tais
grupos muito mais organizados, ao ponto de, por vezes, passarem a se ocupar tambm do plantio e
do beneficiamento. A introduo das etapas de plantio e beneficiamento da coca, tradicionalmente
reservadas aos territrios peruanos e colombianos, indica no apenas que grupos estrangeiros
passaram a atuar em territrio brasileiro, como tambm que grupos nacionais comeam a ampliar
a sua atuao na cadeia produtiva da cocana. Seja em sua modalidade capilar ou em grandes
carregamentos, ambas as formas de transporte so comandadas e disputadas por grupos muito
organizados de traficantes nacionais e internacionais, contando, inclusive, com a participao de
agentes pblicos.

No que diz respeito aos grupos brasileiros envolvidos em atividades ilcitas, foi relatada a
intermitncia de cooperao e conflito entre o PCC (Primeiro Comando da Capital) e a Famlia do
Norte. A relao desses grupos com as FARCs, Paracos, o Novo Sendero e o Cachique Rivera no
de natureza muito conhecida, mas pode-se imaginar que no ultrapasse o limite dos acordos parciais
e instveis, que variam entre a cooperao comercial e a competio militarizada nas disputas e
negociaes que conformam este grande mercado.

O comando desses grandes grupos nacionais e internacionais ocorre nas trs cidades j
citadas como as mais importantes da regio: Manaus, Iquitos e Letcia. Em Manaus estariam situados
os grupos mais organizados do lado brasileiro, onde ocorre diviso de tarefas entre os produtores,
os distribuidores e os revendedores, conformando redes com geometrias e modos de articulao
diversos. Muitos dos conflitos que ocorrem em Manaus tm ressonncia em Tabatinga, como,
por exemplo, a morte de conhecidos traficantes da capital em 2013, fato que acabou alterando
a dominncia dos grupos que atuam na fronteira. Este tipo de situao serve como exemplo da
maneira pela qual as redes de transporte conectam as duas cidades.

Quando questionados sobre os maiores problemas de segurana pblica da cidade de


Tabatinga, tanto os representantes das instituies de segurana como os membros da sociedade
civil destacaram a pistolagem. Foram relatadas muitas histrias sobre as frequentes mortes na
cidade, mas todas elas convergem para o tema do trfico de drogas. Alm dessa grande frequncia,
importante destacar que tal tipo de crime ocorre h muitos anos na cidade, fazendo parte da
memria dos moradores. uma histria que contada por meio da memria do grande Cartel de
Letcia nos anos 1980, do qual restaram apenas os grandes casares situados na cidade colombiana.

Esta acumulao histrica da violncia vem sendo atualizada e ganhando novos contornos
que dialogam com a situao atual da cidade. Uma grande mudana apontada nos ltimos anos
foram as execues praticadas durante o dia, sem o uso de mscaras por parte dos pistoleiros, como

146
forma de intimidao para pessoas que tenham testemunhado os crimes. As redes de matadores so
formadas por peruanos, colombianos e brasileiros e atuam como forma de resoluo de conflitos
normalmente ligados ao mercado da droga.

Talvez isso explique a percepo razoavelmente generalizada de que as polcias so omissas


com relao aos casos de pistolagem e de furtos e roubos praticados nas periferias de Tabatinga,

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
atuando quase que exclusivamente na avenida da amizade e deixando os bairros afastados sem
maior proteo. Esta, inclusive, pode ser uma chave para o entendimento do fenmeno dos grupos
de extermnio existentes na cidade. Muito menos relatado e somente descrito de forma bastante
discreta, a atuao extra legal de policiais parece ter uma histria que no recente na cidade. A
atuao desses grupos ocorreria por duas razes distintas: por um lado, so policiais que procuram
acabar com os grupos de traficantes e consideram pouco eficaz faz-lo por meios legais; por outro
lado, so policiais envolvidos com o comrcio de drogas e que usam de sua posio para conquistar
a prerrogativa de comandar esses mercados ilegais.

Diante desta situao, os investimentos feitos pela ENAFRON tm sido muito bem avaliados
em Tabatinga. No Amazonas, os recursos federais so distribudos por meio do programa estadual
ESFRON (Estratgia Estadual de Segurana Pblica Integrada para Regio de Fronteira do Amazonas).
Trata-se de uma estratgia de segurana pblica especfica do estado, mas que espelha a estratgia
federal em suas diretrizes e metas principais, principalmente no que diz respeito atuao integrada
entre as foras de segurana brasileiras e as agncias de pases vizinhos. A cooperao e o trabalho
conjunto de policiais brasileiros e estrangeiros pode ser uma soluo conjunta mais vantajosa do
ponto de vista financeiro e com resultados mais rpidos.

A integrao das instituies de segurana uma das diretrizes centrais da ENAFRON. No


entanto, importante destacar que, na regio de Tabatinga, o programa federal constitui talvez
o primeiro grande esforo de integrao do trabalho policial, atuando sobre o contexto de uma
cultura institucional voltada para a insularidade e cuja resultante um arquiplago institucional
que desperdia esforos, quando a atuao coordenada poderia potencializ-los. Na regio da
trplice fronteira de Tabatinga, a primeira questo a ser observada a existncia de arquiteturas
institucionais, arranjos polticos e legislativos diferenciados em cada um dos pases.

As polcias peruana e colombiana so unificadas, diferena muito importante para o


trabalho conjunto com as polcias brasileiras, cada qual atuando dentro de seus limites e atribuies
constitucionais. A caracterstica particular de organizao das foras policiais brasileiras impede,
como se sabe, a construo de um organograma nico, que parte de uma cadeia de comando
central e se ramifique em subdivises especializadas, diferente das polcias nacionais peruanas e
colombianas. Este um dos muitos pontos de um imenso debate sobre as diferenas institucionais
frente cooperao internacional das polcias.

O segundo ponto a diferena legislativa de cada pas, ou seja, as distintas formas de tipificao
dos atos criminais, bem como a diferena das penas previstas para os mesmos delitos entre os pases.
Uma maior aproximao de tipificaes e penas previstas tornaria a atuao conjunta mais eficaz por
no oferecer vantagens comparativas para o ato infracional. Por fim, as polticas voltadas para a rea
de segurana pblica so tambm distintas em cada pas. Seria necessria uma poltica trinacional
convergente, para que os objetivos a serem atingidos fossem comuns, assim como a concepo
doutrinria dos meios para execut-los. Todas estas limitaes apontam para o problema comum
de interpretar a soberania de maneira clssica em um contexto fronteirio. Vista desta maneira, a
fronteira emerge como um entrave ou um bloqueio e no como parte de experincias de solues
conjuntas a serem enfrentadas pelos pases que possuem problemas comuns.

Em termos estritamente institucionais, a Polcia Militar e a Fora Nacional aparecem como


instituies que estabelecem mais vnculos com os outros rgos da rea de segurana pblica, como

147
tambm aquelas onde a participao em operaes e programas de integrao so mais intensas.
Os maiores parceiros da Polcia Militar nas operaes realizadas em Tabatinga so o Poder Judicirio,
a Fora Nacional e a Polcia Federal, mas com atuaes conjuntas tambm com a Receita Federal, a
Polcia Civil e com o Instituto Nacional de colonizao e reforma agrria (INCRA).

A Polcia Civil de Tabatinga tem uma atuao conjunta com menos instituies, dentre as quais
caberia destacar a Receita Federal, a Fora Nacional e as Foras Armadas. Segundo o representante
da Polcia Civil entrevistado, deveria ser incrementada a parceria com o Poder Judicirio, o Ministrio
Pblico e com a Receita Federal. A Polcia Civil deste municpio no participa de comandos binacionais
de segurana, contudo, troca informaes e colabora com os rgos de segurana pblica do pas
vizinho, sendo as relaes com estes rgos colaborativas e amigveis.

O Ministrio Pblico e a Receita Federal so instituies com baixssima integrao aos outros
rgos de segurana pblica em Tabatinga. No caso do Ministrio Pblico, suas relaes se restringem
polcia militar e ao conselho tutelar, no caso da Receita Federal com a polcia federal. Os promotores
que atuam na rea criminal assim como os auditores da Receita Federal no participam de nenhum
coletivo de gesto de segurana pblica e tampouco das operaes de fronteira ou da ENAFRON.

Nesta mesma direo, caberia destacar tambm a Operao gata, exerccio interagncias
comandado pelo Exrcito Brasileiro na faixa de fronteira que, desde a sua primeira edio, marca
presena em Tabatinga. De modo geral, a gata foi bastante criticada pelos entrevistados, no
apenas por ser temporria, mas tambm pelo seu alto custo e baixa eficcia operacional para a
segurana pblica. Segundo as pessoas ouvidas pela pesquisa, o anncio pblico dos locais de
operao resultaria em uma baixa capacidade de apreenso de drogas, bem como em reduzido
impacto sobre redes criminais locais. Na viso dos representantes do exrcito, no entanto, a gata
considerada de extrema importncia para o treinamento integrado em situaes especiais e tambm
como demonstrao de fora do Estado brasileiro.

Este quadro ilumina partes onde a insularidade institucional menor e outras onde os
rgos de segurana pblica atuam de forma mais isolada. Na regio da trplice fronteira, as formas
de cooperao internacional na rea de segurana pblica so predominantemente informais e
ocorrem aparentemente sem muitos problemas. Entre as prticas informais mais recorrentes esto
a troca de informaes, as operaes conjuntas, o tratamento dos procedimentos de extradio e
a perseguio de supostos criminosos em territrio vizinho. No entanto, cabe observar que, se do
ponto de vista da necessidade de atender com rapidez as ocorrncias criminais locais, esse tipo de
atuao informal por parte das instituies de segurana pode parecer justificvel, do ponto de vista
das garantias constitucionais, tais prticas no encontram qualquer respaldo legal.

Os policiais que fazem cooperaes informais so muito conscientes das garantias


constitucionais que esto violando quando, por exemplo, entregam um prisioneiro para os rgos
policiais de pases vizinhos. Mas, no discurso dos entrevistados, a justificativa feita em ordem
inversa: a excessiva burocratizao das garantias constitucionais que empurra os policiais para
arranjos informais. A questo que se coloca, no entanto, a falta de transparncia dos acordos
informais. Por no possurem definies protocolares, tais arranjos esto sempre submetidos ao
arbtrio das partes que estabelecem os acordos. Esta opacidade que caracteriza a informalidade das
formas de cooperao pode, em ltima instncia, levar a constituio de grupos de atuao extra
legal como os conhecidos grupos de extermnio citados anteriormente.

Dentre as iniciativas formais de cooperao para o trabalho na rea de segurana pblica,


cabem ser destacados os decretos, tratados gerais e memorandos feitos entre os trs pases, bem
como as operaes entre suas instituies. Ainda que haja uma evidente relao entre tais acordos
e as operaes, a distino analtica se faz necessria para avaliar em que medida a cooperao
conseguiu se traduzir em termos de prticas efetivas de cooperao.

148
Dentre os acordos mais importantes de cooperao internacionais firmados entre Brasil e seus
pases vizinhos, cabe destacar os seguintes: entre Brasil e Colmbia: Acordo de assistncia recproca
para preveno do uso e trfico ilcito de substncias estupefacientes e psicotrpicas (1981), Ajuste
sobre cooperao judiciria complementar do acordo de assistncia recproca para preveno do
uso e trfico ilcito de substncias estupefacientes e psicotrpicas (1991), Acordo de cooperao

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
para impedir o uso ilegal de precursores e substncias qumicas essenciais para o processamento de
entorpecentes e substncias psicotrpicas (1997), Acordo de cooperao mtua para o combate
ao trfego de aeronaves envolvidas com atividades ilcitas transnacionais (1997), Acordo de notas
reversais para constituio do grupo de trabalho bilateral para represso da criminalidade e do
terrorismo (2003), assim como aquelas aguardando promulgao Memorando de entendimento
para cooperao policial (2005) e Memorando de entendimento entre a Repblica Federativa do
Brasil e o Governo da Repblica da Colmbia para cooperao no combate da fabricao e o trfico
ilcito de armas de fogo, munies, acessrios, explosivos e outros materiais relacionados (2008).

Com relao ao Peru, encontram-se em vigncia o Convnio de assistncia recproca para


represso do trfico ilcito de drogas que causam dependncia (1976), Convnio sobre a recuperao
de bens culturais roubados ou exportados ilicitamente (1996), Acordo sobre cooperao em matria
de preveno do consumo, reabilitao, controle da produo e do trfico ilcito de entorpecentes
e substncias psicotrpicas e seus delitos conexos (1999), Declarao dos ministros da defesa da
Repblica Federativa do Brasil e da Repblica do Peru sobre cooperao em matria de vigilncia na
Amaznia (2006), assim como aquelas aguardando ratificao: Acordo de cooperao mtua para
combater o trfego de aeronaves envolvidas em atividades ilcitas transnacionais (1999), Ajuste
complementar ao acordo bsico de cooperao cientfica e tcnica entre o governo da Repblica
Federativa do Brasil e o governo da Repblica do Peru para implementao do projeto capacitao
tcnica para represso do crime organizado no Peru (2011).

Como possvel perceber, os acordos internacionais na rea de segurana pblica firmados


entre Brasil, Peru e Colmbia versam prioritariamente sobre a cooperao para represso ao trfico
de drogas, seus precursores e seus meios de transporte. Pontualmente, existem acordos de carter
mais descentralizados para troca de informaes, treinamento e capacitao policial, assim como
iniciativas de integrao do Peru ao Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM).

importante destacar tambm os convnios mantidos entre a Polcia Federal brasileira e as


polcias Peruana e Colombiana, materializados nas operaes Trapzio e Cobra. Em ambas as
aes, a troca de informaes se mostrou muito eficaz, sobretudo na atuao contra grupos ligados
ao trfico de drogas pelos rios da regio. Pontualmente tambm foram realizadas operaes de
controle de plantaes.

8 CONSIDERAES FINAIS
A fronteira brasileira com dez pases da Amrica do Sul tem a extenso de quase 17 mil
quilmetros. Para que se tenha apenas uma ideia, medida em linha reta, a distncia entre Lisboa e
Tquio, atravessando toda a Europa e a sia, no chega a 12 mil quilmetros. Todos os entrevistados
foram unnimes em afirmar que praticamente impossvel controlar totalmente essa fronteira,
mesmo com toda a tecnologia disponvel. O controle da fronteira dos Estados Unidos com o Mxico,
de cerca de 2,5 mil quilmetros (seis a sete vezes menor), continua a ser uma dor de cabea para os
Governos mexicano e norte-americano.

Uma fronteira como essa, mesmo com a cooperao dos dez pases limtrofes, no pode ser
inteiramente controlada, mas pode ser objeto de controle relativo e seletivo, principalmente nas
reas habitadas. Mesmo a, no entanto, esse controle deve levar em conta as relaes de intercmbio

149
locais toleradas, bem como a especificidade de cada rea, das culturas locais envolvidas e da dinmica
transfronteiria que se quer, prioritariamente, regular. o que pudemos constatar em nossa pesquisa.
Como nos disse um entrevistado no Acre, a fronteira tem vida prpria, referindo-se especialmente
s cidades-gmeas conurbadas. A vida prpria das fronteiras significa a sua especificidade. E qual
a especificidade da fronteira? Comecemos dizendo que, ao contrrio do que muitos pensam, no
nem o tipo nem o volume da criminalidade local o que diferencia os municpios da fronteira dos
municpios que no esto na faixa de fronteira. Os crimes comuns faixa de fronteira so do mesmo
tipo e, na maioria das cidades-gmeas, com volume anlogo ao de municpios do mesmo tamanho de
qualquer parte do Brasil. O padro, a rapidez e o volume da urbanizao contam mais para definir o
tipo e o volume de criminalidade do que o fato de estar ou no na faixa de fronteira.11 Como afirmam
Costa e Oliveira (2014),
As fronteiras so, na verdade, lugares propcios aos negcios, em funo do diferencial
fronteirio (diferentes moedas e legislaes), e justamente por essa condio que se
costuma confundi-las, como se fossem os lugares por excelncia da ilegalidade. Ou seja, as
fronteiras so lugares bons para fazer negcios, sejam eles legais ou ilegais.

O presente estudo debruou-se sobre quatro cidades-gmeas e suas zonas de influncia


nacionais e internacionais. O que se verificou foi, antes de tudo, a heterogeneidade de situaes,
mesmo quando se tratava de um mesmo pas estrangeiro fronteirio, como foi o caso da Bolvia com
o Mato Grosso do Sul e da Bolvia com o Acre. Mas foram encontrados problemas comuns, como os
que passamos a detalhar.

Os negcios ilegais: a proximidade geogrfica com os pases andinos, Bolvia, Peru e Colmbia,
que so os maiores produtores de cocana do mundo, certamente que torna atraentes os negcios
envolvendo a importao ilegal de pasta-base e do cloridrato de cocana, seja para exportao
internacional atravs dos portos brasileiros, seja para consumo interno. Do mesmo modo, a entrada
ilegal de armas de fogo, cujo comrcio legal fortemente controlado no Brasil, torna-a tambm um
mercado atraente. A maconha produzida no Paraguai, juntamente com cigarros e outros produtos
ilcitos ou pirateados, so tambm mercadorias que oferecem vantagens para quem quer negoci-
las. Uma das mercadorias que serve como moeda de troca, nesses mercados, so veculos furtados
ou roubados no Brasil. No entanto, os principais consumidores desses produtos no esto na faixa
de fronteira, mas em So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, isto , nas grandes
e mdias cidades brasileiras, a maior parte delas no litoral, bem longe da faixa de fronteira, onde
tambm uma parte dos veculos que servem para a troca so roubados.

Talvez o principal impacto local dessa proximidade geogrfica, aliada aos diferenciais de
legislao, de moeda e de vantagens comparativas, seja o surgimento do pequeno varejo de drogas
e o trfico formiguinha nos ltimos dez anos nas cidades da fronteira, igualando-as s grandes
cidades consumidoras do pas. Aqui, o grande investimento rodovirio e de integrao econmica
com os pases vizinhos, alm da mdia televisiva, podem ter tido mais influncia sobre as mudanas
nos hbitos de consumo e de comportamento locais, do que a prpria proximidade geogrfica, que
afinal sempre existira e no produzira esses efeitos h mais tempo.

A gesto da segurana pblica: em graus variados, dependendo da cidade pesquisada, o que


encontramos foi um cenrio de desencaixe. Desencaixe entre os fenmenos de segurana pblica
presentes na fronteira e as estruturas institucionais, legais, polticas e metodolgicas que o Estado
se vale para enfrentar tais problemas.

Do ponto de vista institucional, constatamos no apenas a precariedade bvia dos recursos


institucionais (baixos efetivos, equipamentos inadequados, escassez de recursos, etc.), mas tambm
11
Essa uma das concluses mais relevantes da pesquisa Segurana Pblica nas Fronteiras, coordenada em grande parte pelos
autores deste artigo. Ver o relatrio-sntese da pesquisa, UFRJ/SENASP, 2014.

150
a adoo de aes pouco articuladas de gesto. Pensamos que, nas fronteiras, diante da maior
complexidade potencial dos esquemas criminais, o carter fragmentado do nosso sistema de
segurana pblica fica ainda mais evidente. As instituies no se comunicam com eficincia, suas
aes so frouxamente articuladas e baseadas em diagnsticos bastante limitados, feitos de maneira
isolada (decorrncia da precariedade das bases de dados criminais e de inteligncia, bem como o

Gesto da Poltica de Segurana Pblica nas Regies da Fronteira: Resultados Gerais de uma Pesquisa
baixssimo compartilhamento das poucas informaes disponveis). Qualquer iniciativa de integrao
dos trabalhos com instituies internacionais se v prejudicada na origem, dada a frouxido da
articulao das agncias brasileiras que atuam nas fronteiras.

O resultado disso so as aes isoladas e com baixo nvel de eficcia (stricto sensu, no h nem
mesmo como mensurar a eficincia e a eficcia das poucas aes integradas, uma vez que elas no se
encontram inseridas em programas de segurana mais amplos, elaborados a partir de diagnsticos
consistentes, com a consequente produo de indicadores de desempenho e metodologias
sistemticas de avaliao). Formou-se um quadro de atuao fragmentada, com resultados pouco
mensurveis, desencaixados de uma poltica mais ampla e direcionada de segurana pblica em nvel
local.

O programa ENAFRON: diante desse quadro, a ENAFRON parece ser uma alternativa muito
interessante de direcionamento dessas aes e de integrao das instituies brasileiras, bem como
de promoo da cooperao internacional nessa rea. Se na primeira etapa da estratgia, o foco era
a melhoria da infraestrutura de segurana nas cidades de fronteira, o segundo momento claramente
pede pela introduo de metodologias de gesto integrada e soluo de problemas. Pensando-se
de forma a apoiar-se nas iniciativas que j ocorrem, j foi destacado que as operaes gata so
aquelas em que um maior nmero de instituies se faz presente e onde a integrao das instituies
de segurana pblica mais efetiva. De outro lado, seria muito importante a criao de um plano
municipal de segurana pblica, alm de um fortalecimento dos GGIMs e GGIFs.

Os GGIFs parecem ser o mbito ideal para isso, mas ainda parece faltar a eles, em alguns locais,
a necessria legitimidade institucional e fora poltica (como em Tabatinga e Corumb), bem como
uma definio mais clara de suas metodologias de gesto e articulao dos trabalhos das entidades
associadas. necessrio, portanto, um investimento no desenvolvimento dessas metodologias de
trabalho e mensurao de resultados, a serem operacionalizadas no mbito dos GGIFs.

O investimento mais direcionado no papel dos Municpios tambm nos parece ser um
caminho com bom potencial. O poder municipal ou estadual (dependendo do caso) tem melhores
condies de elaborar diagnsticos e maior agilidade e legitimidade para articular, localmente, as
instituies brasileiras e estrangeiras. Um maior protagonismo para os municpios pode ser uma
alternativa muito interessante, desde que apoiada por planos de desenvolvimento regional e local
financiados pela Unio. Os municpios da fronteira, assim como as polcias estaduais, no tm como
garantir todos os recursos, inclusive de custeio, necessrios para esse protagonismo.

Com essas consideraes, podemos recomendar, finalmente, dois eixos de atuao para os
prximos anos:

1 Metodologias de Gesto Integrada e Soluo de Problemas


A atuao dos GGIFs ressente-se de maior clareza metodolgica, bem como de melhor
definio de seus objetivos gerais e especficos. A falta de uma viso mais precisa sobre as diferentes
etapas da metodologia de soluo de problemas (identificao, anlise, resposta, avaliao)
prejudica toda a cadeia de interveno, na medida que se fundamenta na construo de diagnsticos
pouco fundamentados, em uma compreenso restrita dos problemas de segurana pblica e,
consequentemente, na implementao de respostas pouco direcionadas e eficazes.

151
Alm disso, coloca-se a necessidade de uma melhor qualificao dos processos de gesto
integrada, com melhor definio dos papis a serem desempenhados por cada instituio, com o
estabelecimento de bases de dados comuns e fluxos de informao definidos de maneira mais clara,
com a implementao de mecanismos e rotinas de avaliao sistemtica dos impactos das aes
implementadas, etc. preciso ressaltar que, tambm aqui, o problema nacional e no especfico
da faixa de fronteira.

2 Articulao Interinstitucional:
At o presente momento, os governos municipais tm desempenhado um importante papel
na articulao institucional das agncias brasileiras e estrangeiras. O recente protagonismo assumido
pelas prefeituras e governos locais vem trazendo resultados bastante positivos, uma vez que confere
maior preciso identificao dos problemas, maior agilidade aos processos de tomada de deciso
e de implementao de intervenes, estimulando as organizaes de segurana da regio a
desenvolverem uma srie de procedimentos para-diplomticos. No entanto, a atuao do poder
municipal ou estadual enquanto rgo articulador frequentemente esbarra em entraves legislativos,
burocrticos e mesmo financeiros que poderiam ser melhor equacionados mediante uma atuao
mais presente e articulada do Governo Federal.

Por fim, preciso enfatizar tambm a questo da corrupo de agentes de instituies locais,
nacionais e estrangeiras. No tambm uma especificidade da fronteira, mas que ganha realce
especial quando no pas vizinho ela to ou mais visvel que no Brasil. Todo mercado ilegal s se
reproduz com mercadorias polticas. Estas operam como base das tramas sociais que terminam
ligando mbitos institucionais com prticas ilcitas, e geram margens difusas entre os ilegalismos e
as ilegalidades. Sem enfrentar de maneira mais clara essa questo, qualquer poltica de gesto da
segurana pblica ficar comprometida.

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abril de 2013.

153
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
5
A CONTRIBUIO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO
NA CONSOLIDAO DOS PROJETOS MULHERES DA PAZ
E PROTEJO NA PREVENO E REDUO DA VIOLNCIA1
Frederico Couto Marinho2
Rafael Lacerda Silveira Rocha3
Cintia Barros4
Andrea Maria Silveira5

RESUMO


O presente trabalho prope demonstrar as contribuies da adoo de indicadores de
desempenho e impacto para os projetos Mulheres da Paz e Protejo. O uso de indicadores permite
padronizar e comparar as aes, resultados e impactos, beneficiando a rotina dos gestores
e profissionais dos projetos, as articulaes externas com a rede e seus usurios. A amplitude e
complexidade dos objetivos e do pblico-alvo do Mulheres da Paz e do Protejo, aliadas a expanso dos
projetos feita pelo Ministrio da Justia, em parceria com os governos municipais, geram: disperso e
baixa focalizao das aes, dos resultados e dos impactos na preveno e reduo da vitimizao e
vulnerabilidade das mulheres e jovens, nos territrios onde atuam. Quando gestores e profissionais
dos projetos de preveno e reduo da violncia contra a mulher e jovens dispem de indicadores
de desempenho e impacto, a eficincia no atendimento s vtimas e na preveno das violaes
de direitos aumenta significativamente. Conquistas nas polticas sociais, educacionais e na sade
resultaram de constantes ajustes por meio do emprego dos indicadores de desempenho e impacto.

Palavras-chave: Preveno da Violncia. Indicadores de desempenho e impacto. Avaliao.


Mulheres. Juventude.

1
Pesquisa realizada pelo CRISP/IPEAD no mbito do programa Projeto BRA/04/029: Pensando a Segurana, implementado e
financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia, em cooperao com o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). A pesquisa foi realizada entre 20 de maio e 28 de novembro de 2014. Os
pesquisadores envolvidos foram: Frederico Couto Marinho, Rafael Lacerda Silveira Rocha, Cintia Lopes de Barros dos Santos,
Simone Maria Santos, Juliana Ribeiro Diniz, Michele Tain Macena de Carvalho, Paula Nuryele de Andrade, Talia Alana Tartari de
Souza, Eros Caio, Dbora Rodrigues, Sara Prado, Lucas Caetano, Rafael Paiva Rodrigues, sob a coordenao da professora Andrea
Maria Silveira.
2
Doutor em sociologia, pesquisador do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de
Minas Gerais.
3
Mestre em Sociologia, Doutorando em Sociologia e pesquisador do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da
Universidade Federal de Minas Gerais.
4
Mestre em sociologia, pesquisadora do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da Universidade Federal de
Minas Gerais.
5
Professora da Faculdade de Medicina e subcoordenadora do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica da
Universidade Federal de Minas Gerais.

155
ABSTRACT

This paper aims to demonstrate the contributions of the use of performance indicators and
impact on Mulheres da Paz e Protejo projects. The use of indicators allows standardize and compare
the actions, outcomes and impacts benefiting the routine of managers and professional projects,
external links with the network and its users. The breadth and complexity of objectives and target
audience of Mulheres da Paz and Protejo along with the expansion of projects made by the Ministry
of Justice in partnership with municipal governments generates dispersion and a low focusing of
actions, outcomes and impacts in preventing and reducing victimization and vulnerability of women
and youth in the areas where they operate. When managers and professionals of prevention
projects and reduce violence against women and young have performance indicators and impact
and efficiency in caring for victims and prevention of violations increases significantly. Achievements
in social, educational and health policies resulted from constant adjustments through the use of
performance indicators

Keywords: Prevention of Violence. Performance indicators and impact. Evaluation. Women.


Youth.

1 INTRODUO
A expanso conjunta dos projetos Mulheres da Paz e Proteo de Jovens em Territrio
Vulnervel - Protejo feita pelo Ministrio da Justia em parceria com os governos municipais e
estaduais6 traz desafios para a gesto pblica, notadamente no que diz respeito focalizao da
clientela atendida e a verificao dos impactos destes projetos na preveno e na reduo da
vitimizao e vulnerabilidade das mulheres e jovens nos territrios onde foram implementados.

Compem este cenrio de desafios a heterogeneidade (mulheres vulnerveis ou vtimas de


violncia fsica; violncia sexual; violncia patrimonial; violncia moral; violncia psicolgica e jovens
vulnerveis violncia domstica e/ou urbana, lideranas comunitrias), as demandas distintas do
pblico-alvo do projeto Mulheres da Paz (complementao de renda, suporte social, conhecimento,
autonomia, insero no mercado de trabalho etc.) e a amplitude e complexidade das aes definidas
no marco legal do projeto como atribuies a serem executadas pelas Mulheres da Paz aps o processo
de capacitao inicial: (1) Mapear as famlias do seu territrio, buscando identificar situaes de conflito
e vulnerabilidade social; (2) Realizar palestras, oficinas ou troca de experincias que promovam prticas
de direitos humanos, de proteo da vida e estimulem a cultura da paz; (3) Propor medidas de resoluo
no-violenta de conflitos, buscando auxiliar na soluo de problemas de forma pacfica e justa, alm de
divulgar projetos e prticas voltadas para evitar a judicializao de demandas, como o Projeto Justia

6
No perodo entre 2008 e 2010 os projetos foram executados em treze (13) estados e oitenta (80) cidades: Cruzeiro do Sul, Rio
Branco e Brasilia (AC); Macei, Arapiraca (AL); Camaari, Lauro de Freitas, Salvador, Simes Filho, Feira de Santana, Ilhus, Itabuna,
Teixeira de Freitas (BA); Fortaleza, Sobral (CE); Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha, Vitria (ES); So Luiz, Imperatriz (MA); Santa Luzia,
Governador Valadares (MG); Belm, Marab (PA); Cabo de Santo Agostinho, Jaboato dos Guararapes, Olinda, Paulista, Recife,
Garanhuns, Petrolina, Vitoria de Santo Anto (PE); Araucria, Curitiba, Apucarana, Arapongas, Bela Vista do Paraiso, Camb, Ibipor,
Jataizinho, Londrina, Rolndia, So Jos dos Pinhais, Toledo (PR); Belford Roxo, Duque de Caxias, Itabora, Itagua, Maca, Mesquita,
Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Queimados, So Gonalo, So Joao do Meriti, Rio de Janeiro (Complexo da Mar - Viva Comunidade,
Morro da Providncia, So Gonalo - Viva Comunidade, Acari, Vila Kenedy, Cidade de Deus, Complexo da Penha, Reta Joo XXIII,
Senador Camar, Santa Marta), Cabo Frio, Campos dos Goytacazes (RJ); Campinas, Diadema, Embu-Guau, Itapecerica da Serra,
Itapevi, Jandira, Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Santana de Parnaba, Santo Andr, So Bernardo do Campo, Taboo da Serra (SP);
Araponga, Itapu, Estrutural (DF); Cachoeirinha, Canoas, Esteio, Gravata, Novo Hamburgo, Passo Fundo, Porto Alegre, So Leopoldo,
Sapucaia do Sul, Alvorada, Guaba (RS); Linhares, So Mateus (ES). No perodo entre 2012 e 2014 os projetos foram executados
em nove (9) estados e dezesseis (16) cidades: Macei, (AL); Lauro de Freitas (BA); Cariacica (ES); Linhares (ES); Vitria (ES); Betim,
(MG); Uberaba (MG); So Jos dos Pinhais, (PR); Canoas, (RS); Novo Hamburgo, (RS); So Leopoldo, (RS); Sergipe, (SE); Diadema (SP);
Jandira, (SP); So Bernardo do Campo, (SP) e Palmas (TO).

156
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Comunitria; (4) Mapear as redes locais de atendimento psicolgico e social; (5) Fortalecer as prticas
polticas e socioculturais desenvolvidas pelas mulheres na sua comunidade, auxiliando na consolidao
da sua autonomia numa perspectiva metodolgica transformadora e permanente, contribuindo para
que elas se organizem em defesa de seus direitos; (6) Orientar a comunidade sobre seus direitos bsicos
de cidadania; (7) Orientar mulheres vtimas de violncia sobre a proteo da Lei Maria da Penha, que
criou instrumentos para prevenir, coibir, punir e erradicar a violncia domstica e familiar contra a
mulher e sobre a rede local de atendimento s vtimas de violncia domstica e familiar; (8) Identificar
as principais demandas individuais e coletivas junto a mulheres da comunidade e aos jovens em situao
de risco social e em conflito com a lei, encaminhando, em conjunto com a equipe multidisciplinar,
mulheres e jovens vtimas da violncia domstica e urbana, Rede Protetiva Local e aos projetos sociais
do governo federal, em especial, no caso dos jovens, o Protejo; (9) Divulgar aes voltadas para a
formao de uma cultura de paz, e que orientem a comunidade na preveno e reduo da violncia,
criando condies para o resgate dos jovens vulnerveis ao agenciamento pelo crime ou que j esto
envolvidos em prticas criminosas; (10) Fortalecer uma rede de servios de apoio jurdico, psicolgico
e social capacitada para o atendimento dos jovens em situao de risco social e em conflito com a lei,
visando a ampliao ao acesso e informao e aos recursos de apoio para os familiares dos jovens em
situao de risco social e em conflito com a lei.

No que diz respeito ao Protejo, a situao no muito diferente. O pblico-alvo do projeto


igualmente complexo (jovens vtimas de crime ou com familiar nesta condio, em situao de
morador de rua, em cumprimento de medidas socioeducativas ou de penas alternativas, egressos
do sistema prisional ou das medidas socioeducativas) assim como so ambiciosas as expectativas
quanto ao desempenho do projeto, a saber: (1) Participao dos jovens e suas famlias em atividades
culturais e esportivas locais e no enfrentamento dos problemas cotidianos de sua comunidade;
(2) Compreenso pelos jovens dos conceitos de participao comunitria, empreendedorismo,
cooperativismo e associativismo; (3) Reinsero qualitativa do jovem na comunidade, com esprito
crtico, autnomo e com protagonismo; (4) Prevenir a violncia e a vitimizao juvenis, bem como
prevenir a reincidncia no caso de jovens do programa que j estiveram ou esto em conflito com
a lei, por meio de sua reincluso no percurso social-formativo; (5) Incluso dos jovens em atividade
de emprego ou de gerao de renda; (6) Criao de um espao permanente de reflexo e encontro
acerca das questes de segurana no territrio governana cooperativa -Fortalecimento das redes de
solidariedade e convivncia no territrio; (7) Sustentao do Cidade de Paz como programa municipal,
intersetorial e integrado de preveno da violncia (envolvimento institucional); (8) Aumento da
percepo de segurana no territrio; no so menos desafiadoras.

A pesquisa realizada pelo Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica- CRISP


(2014) com os gestores, profissionais das equipes multidisciplinares e com as mulheres e jovens
atendidos nos projetos Mulheres da Paz e Protejo nos municpios de Canoas (RS), So Leopoldo
(RS), So Bernardo do Campo (SP) e Uberaba (MG) evidenciou a disperso, baixa focalizao, a falta
de padronizao nas aes implementadas nos projetos e a seletividade do pblico atendido. Nas
iniciativas pesquisadas nos quatro municpios no h uma representatividade da heterogeneidade e
da complexidade do pblico-alvo definido no marco legal das duas propostas.

Os estudos e pesquisas nacionais sobre os projetos Mulheres da Paz e Protejo (MACHADO e


SILVA, 2014; ROCHA e TAVARES, 2014; GONALVES, 2014; SANTOS, 2013; MANTOVANI e SILVA, 2013;
EDIVNIA, RODRIGUES, OTA, BASSANI, ALT, SOBOTTKA, 2011; SORJ e GOMES, 2011; BEZERRA, 2010;
ESTIVALET, 2010; RIOS, CERQUEIRA, ALVES, COLOMBO, 2010) tambm demonstram a disperso das
aes e resultados dos projetos e sua baixa focalizao nos grupos mais vulnerveis dos territrios.

No caso do projeto Mulheres da Paz, os recursos, aes, encaminhamentos e impactos tm muita


dificuldade em focalizar e alcanar o pblico-alvo nos territrios: as mulheres vulnerveis e/ou vtimas
de violncia fsica, violncia sexual, violncia patrimonial, violncia moral, violncia psicolgica e

157
os jovens vulnerveis violncia domstica e/ou urbana. Da mesma forma, os recursos, aes,
encaminhamentos e impactos do Protejo enfrentam problemas em alcanar e atender o pblico-
alvo mais vulnervel (jovens vtimas de crimes, com trajetria de vida na rua, em cumprimento
de medidas socioeducativas ou de penas alternativas e os egressos do sistema prisional e/ou das
medidas socioeducativas).

Estes achados se repetiram nas diferentes regies estudadas, sinalizando uma dificuldade real
da gesto em chegar ao pblico preferencial e conquistar sua adeso aos projetos.

2 MAGNITUDE DAS VIOLNCIAS CONTRA MULHERES E JOVENS


NO BRASIL
As ltimas trs dcadas assistiram a um crescimento dramtico da violncia e da criminalidade
no Brasil. Temos nos destacado como um dos mais violentos pases na Amrica Latina, que por sua
vez das mais violentas regies do mundo (United Nations Office on Drugs and Crime, 2014). Algumas
de nossas cidades7 posicionam-se no topo das zonas urbanas mais deterioradas pela criminalidade e
violncia (WAISELFISZ, 2014; FBSP, 2013).

A magnitude da violncia e da criminalidade nas cidades brasileiras demonstrada no


crescimento e impacto dos homicdios, especialmente, na populao masculina jovem e adolescente
com problemas associados s drogas ilegais. Ao longo do perodo de 1979 at o ano de 2012 foi
registrado um total de 1.260.981 homicdios no Brasil. Isto significou um crescimento de trs vezes
na taxa de homicdios por cem mil habitantes, passando de 10 em 1979 para 30 em 2012. O impacto
dos homicdios ainda maior na populao masculina. A taxa de homicdios entre os homens passou
de 17 em 1979 para 51 em 2012.

Os dados nacionais sobre os problemas associados s drogas ilegais revelam o aumento da


prevalncia do uso de drogas na populao brasileira, especialmente do uso de crack, que cresceu
75% em apenas quatro anos (SENAD, 2010). Os impactos na sade pblica mostram aumento da
incidncia de casos de Hepatite B, Hepatite C e AIDS associados a usurios de drogas injetveis. Na
segurana pblica houve forte aumento das apreenses de pasta base, cocana, crack e de ecstasy.
O nmero de adultos presos e de adolescentes internados por trfico de drogas tambm cresceu
significativamente no perodo.

Podemos, ainda, ter uma dimenso da magnitude das violncias contra a mulher no Brasil
por meio dos registros de feminicdio e de violncia sexual. Segundo o levantamento realizado
pelo IPEA referente ao perodo entre 2001 e 2011, cerca de 50 mil feminicdios ocorreram no pas,
o que equivale a cerca de 5.000 mortes por ano. Grande parte desses bitos foi decorrente de
violncia domstica e familiar contra a mulher, uma vez que, aproximadamente um tero deles teve
o domiclio como local de ocorrncia (IPEA, 2013). Os dados nacionais sobre violncia sexual foram
consolidados pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) em 2013 e apontam que em 2012
foram notificados 50.617 casos de estupro no Brasil.

O crescimento da vitimizao das mulheres, adolescentes e jovens nos territrios mais


vulnerveis das cidades brasileiras resultado da violncia domstica, exposio criminalidade e
problemas associados s drogas ilegais vem pressionando fortemente os gestores e profissionais
das polticas pblicas sociais, de sade e de segurana no mbito municipal, estadual e federal

7 No Mapa da Violncia 2014, Os Jovens do Brasil, a cidade de Caracara (RR) obteve o primeiro lugar no Ranking Nacional com taxa de 210,3
homicdios a cada 100.000 habitantes. Os dados so referentes aos homicdios ocorridos na populao total do municpio entre os anos de 2008
e 2012. (http://www.mapadaviolencia.org.br/pdf2014/Mapa2014_JovensBrasil.pdf consultado em 30/10/2014).

158
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
tomada de atitudes, visto que necessitam responder de forma mais eficiente aos diversos problemas
associados vitimizao de mulheres, adolescentes e jovens nas cidades do pas.

Apesar da complexidade dos problemas relacionados vitimizao de mulheres e jovens nas


cidades brasileiras e da ausncia de avaliaes cientficas sobre o impacto das polticas pblicas de
preveno implementadas, gestores no mbito municipal, estadual e federal tomam decises
dirias (quanto alocao de recursos, seleo de estratgias e objetivos no enfrentamento da
violncia e criminalidade). Sem o amparo tcnico necessrio, essas decises tm chances reduzidas
de alcanar com sucesso os objetivos almejados.

Este panorama geral aponta os grandes desafios enfrentados pelas polticas pblicas de
preveno, atendimento e represso s violncias contra mulheres e jovens no Brasil. Espera-se de
polticas pblicas focadas nesse pblico, especialmente o projeto Mulheres da Paz, que respondam
de forma eficiente a esses problemas e desafios por meio de novas abordagens e estratgias em
rede.

Ao distriburem recursos, os gestores se veem confrontados por objetivos distintos e muitas


vezes concorrentes: (I) prevenir e reduzir a vitimizao de mulheres pela violncia domstica; (II)
prevenir e reduzir a vitimizao de mulheres pela violncia sexual; (III) prevenir e reduzir a vitimizao
de adolescentes e jovens provocada por crimes violentos; (IV) aumentar a capacitao profissional e
a insero no mercado de trabalho das mulheres vulnerveis; (V) aumentar a capacitao profissional
e a insero no mercado de trabalho dos jovens das comunidades vulnerveis; (VI) prevenir e
reduzir o nmero de adolescentes e jovens que usam drogas ilegais e os danos fsicos, psicolgicos,
comportamentais e morais que eles sofrem em consequncia do uso; (VII) responder as demandas
por segurana nos territrios vulnerveis das cidades.

A inexistncia de pesquisas e avaliaes que apontem os pontos fortes, os pontos fracos,


os benefcios difusos, os efeitos no previstos e os impactos das diferentes polticas pblicas de
preveno e reduo da violncia contra mulheres, adolescentes e jovens nos municpios e estados do
Brasil reduz, ainda mais, a clareza dos objetivos e metas a serem alcanados. Gestores e profissionais
das polticas pblicas de assistncia social, de sade e de segurana pblica no mbito municipal,
estadual e federal no dispem de material cientfico que lhes indique as estratgias mais eficientes
e custo-efetivas, a serem utilizadas.

A natureza complexa das causas das violncias contra mulheres e jovens exige intervenes
intersetoriais e integradas entre as polticas pblicas nos diversos nveis governamentais (federal,
estadual, distrital e municipal). Trata-se de um problema transversal e a cooperao integrada
constitui a chave para uma resposta adequada, eficaz e equilibrada.

Dada a frustrao da opinio pblica com a baixa eficincia dos governos na preveno e
reduo da violncia e criminalidade, uma estratgia inovadora e que tange aos projetos estudados
a construo de indicadores de desempenho e impacto dos projetos Mulheres da Paz e Protejo. Esses
indicadores tm o objetivo de padronizar e comparar as aes, resultados e impactos nos municpios
onde so executados os projetos e de permitir decises informadas quanto continuidade, eventuais
mudanas ou interrupo do custeio desses projetos. Quando gestores e profissionais dos programas
e projetos de preveno e reduo da violncia contra a mulher e jovens dispem de indicadores de
desempenho e impacto, a eficincia no atendimento s vtimas e na preveno das violaes tende a
aumentar. Conquistas nas polticas sociais, educacionais e na sade resultaram de constantes ajustes
por meio do emprego dos indicadores de desempenho.

159
3 A ABORDAGEM EM REDE NA PREVENO E REDUO DAS
VIOLNCIAS CONTRA MULHERES E JOVENS
A condio fundamental para a definio de um problema pblico haver uma atitude
reivindicatria. Esta deve obter xito em conseguir uma resposta estatal, principalmente atravs de
definies legais e de dispositivos institucionais (GUSFIELD, 1981). Existe uma dimenso simblica (e
eminentemente moral) que envolve qualquer tema que seja tratado como um problema pblico. Ele
, antes de tudo, algo que deve ser transformado. Algo a respeito do qual algum tem a obrigao
de tomar uma providncia.

Essa atribuio de responsabilidade um processo histrico, cultural, econmico e poltico,


no qual o Estado tem posio privilegiada. Ele faz sentir sua presena no domnio da produo
e reproduo simblicas, ao ser o detentor da viso oficial dos problemas (BOURDIEU, 1996). As
polticas pblicas tm sido criadas como resposta do Estado s demandas que emergem da sociedade
e do seu prprio interior, cuja expresso se d atravs de um conjunto de princpios, de diretrizes, de
objetivos e de normas, de carter permanente e abrangente, que orienta a atuao do poder pblico
em uma determinada rea.

Nos ltimos sete anos, no contexto da consolidao democrtica, a sociedade brasileira


presenciou a mobilizao de diversos setores da sociedade civil e de organizaes no governamentais.
Esta mobilizao resultou na denncia do crescimento da violncia contra mulheres e jovens, e na
necessidade de polticas pblicas integradas de enfrentamento a essas violaes. As denncias
daquela realidade permitiram o surgimento de instncias e foras polticas representativas da luta
pelos direitos humanos e do enfrentamento violncia domstica e violncia urbana.

Na histria brasileira, leis que se destinam ao enfrentamento integrado da violncia contra


mulheres e jovens s foram outorgadas pelo Estado recentemente com a Lei 11.530 de 24/10/2007,
que criou o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania -PRONASCI e instituiu pelo Decreto
n 6.490/2008 os projetos: Mulheres da Paz e Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel (Protejo).

Entre as principais inovaes do PRONASCI temos a abordagem articulada dos problemas


associados violncia (misoginia, homofobia, violncia domstica e sexual, vulnerabilidade
socioeconmica, ameaa e tentativa de homicdio). Nessa abordagem transversal e articulada, o
PRONASCI baseou-se em vrias iniciativas que priorizam as polticas de preveno: Lei do Fundo
Nacional de Segurana Pblica (2003); a Secretaria Nacional de Polticas para as Mulheres SPM
(2008); o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (2006). Tal Programa um marco na
consolidao dos direitos humanos no Brasil e moldou as aes (preveno, atendimento, represso
e responsabilizao) direcionadas ao enfrentamento da violncia contra mulheres e jovens.

Destaca-se que as violncias contra mulheres e jovens tm o seu reconhecimento consolidado


como um problema pblico por meio da criao de leis, conjuntamente com a criao de organizaes
pblicas e programas de ao (envolvendo governo e sociedade e os diferentes setores das polticas
pblicas justia e segurana, trabalho e renda, sade, assistncia social, cultura e educao).
Contudo, os dispositivos institucionais acionados para trat-los no so apenas uma resposta
demanda pblica, eles tambm a definem, a partir das concepes polticas e simblicas dos seus
operadores e dos recursos mobilizados.

As situaes e problemas culturais, sociais, econmicos e polticos que esses dispositivos


institucionais (organizaes, programas e servios) se dispem a regulamentar so extremamente
variados e complexos. Tais situaes e problemas abrigam conceitos muitas vezes subjetivos e
conflitantes, alm de uma gama diversificada de atores no nvel federal, estadual e municipal.

160
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Alm disso, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI) dependia da
adeso de mltiplos atores de diferentes setores governamentais e da sociedade justia, segurana,
trabalho e renda, sade, assistncia social, cultura, educao, sem relaes hierrquicas formais.

Dessa forma, ao priorizar o estabelecimento de redes o PRONASCI visava integrar aes de


mltiplos atores, com interesses tambm diversos entre si, que marcam um cenrio de disputa em
torno de demandas colocadas para o poder pblico. Em consonncia com a Constituio Federal de
1988, o programa descentraliza a ao, cuja execuo no de competncia apenas da Unio, mas
tambm dos municpios e, idealmente, de forma coordenada entre organizaes governamentais e
no governamentais.

A rede, enquanto aliana entre atores institucionais distintos, forma um bloco de ao,
poltico e operacional. Com mecanismos de gesto democrtica, compartilha o poder de deciso
entre os atores pela interao comunicativa, transparncia das propostas, coordenao legitimada,
ao compartilhada e avaliao coletiva. O foco do trabalho em redes no um problema imediato,
isolado, mas a articulao de sujeitos/atores/foras para propiciar poder, recursos e dispositivos para
a ao, a auto-organizao e a autorreflexo do coletivo de atores/instituies participantes.

Em sntese, o PRONASCI surge como uma resposta de poltica pblica formulada pelo Estado,
a fim de responder s demandas que emergem da sociedade e do seu prprio interior, possibilitando
a percepo da relevncia de se pensar em rede para reduo e preveno da violncia contra
mulheres e jovens.

4 METODOLOGIA
Trata-se de uma abordagem que recorre a vrios mtodos para identificar evidncias relevantes
para a construo dos indicadores de desempenho especficos para os projetos Mulheres da Paz e
Protejo. A inteno da pesquisa foi levar em conta uma srie de informaes, de uma variedade de
atores-chave, a fim de analisar e sintetizar as evidncias coletadas. A estratgia e instrumentos de
coleta de dados desenvolvidos foram:

Reviso do marco legal que regulamenta os projetos Mulheres da Paz e o Protejo


responsveis pela preveno e reduo das vulnerabilidades e violncias contra mulheres
e jovens;

Reviso da literatura internacional e nacional existente sobre as polticas pblicas de


preveno violncia contra mulheres e jovens;

Reviso da literatura nacional e internacional sobre o monitoramento e a avaliao de


impacto das polticas pblicas;

Entrevistas semiestruturadas com atores-chave (stakeholders) dos projetos Mulheres da


Paz e o Protejo, e com atores da rede de enfrentamento as violncias contra mulheres e
jovens, incluindo organizaes governamentais e no governamentais;

Grupos focais com o pblico-alvo dos projetos Mulheres da Paz e do Protejo (mulheres
e jovens capacitados e participantes da edio atual).

161
Realizamos uma triangulao de metodologias de pesquisa para a construo dos indicadores:
observao in loco, entrevistas, anlise de fluxos, grupos focais e reviso da literatura nacional e
internacional.

5 MARCO LGICO DOS PROJETOS MULHERES DA PAZ E PROTEJO


As diversas estratgias metodolgicas de coleta de dados implementadas junto aos projetos
Mulheres da Paz e Protejo, nas cidades pesquisadas (Canoas e So Leopoldo [RS], So Bernardo do
Campo [SP], Uberaba [MG]) somadas ao trabalho de campo e anlise dos resultados, possibilitaram
a construo do marco lgico de cada projeto, apresentando suas caractersticas centrais.

A construo do Marco Lgico dos projetos Mulheres da Paz e Protejo busca evidenciar
seus objetivos, aes, resultados, relaes causais e possveis indicadores. O Marco Lgico uma
ferramenta utilizada para explicitar os objetivos (geral e especfico) do projeto, os resultados
intermedirios e as atividades que compem cada resultado intermedirio alcanado. Cada item
que compe o Marco Lgico tambm possui indicadores, fontes de verificao e fatores externos
que podem influenciar a atuao dos projetos. Portanto, o projeto tem a oportunidade de repensar
sua atuao, comparar seu escopo com a construo do marco lgico e avaliar seus rumos, bem
como propor novos caminhos. Apresentamos a seguir o marco lgico dos projetos Mulheres da Paz
e Protejo da cidade de So Bernardo do Campo para exemplificar as contribuies da ferramenta na
compreenso do alcance, limites e impactos dos projetos.

A partir da confeco do Marco Lgico, partimos para a construo de outra ferramenta, o


Macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra mulheres e jovens e as aes e impactos
dos projetos, conforme ser apresentado na prxima seo. A descrio do macroprocesso
composta pelas causas do problema inicialmente pensado (que so interligadas e dispostas em nveis
que determinam a proximidade ou no daquela causa s possibilidades de atuao do projeto) e as
consequncias que este problema gera para a sociedade.

Com o Macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra mulheres e jovens e as aes


e impactos dos projetos Mulheres da Paz e Protejo pronto, selecionamos as causas sobre as quais os
projetos atuam e, identificamos as atividades que so realizadas a fim de alterar/sanar/reduzir cada
causa selecionada, bem como os resultados que se propem alcanar com tais atividades. Por fim,
chegou-se Matriz de Indicadores de desempenho e impacto.
Quadro 1 Marco Lgico e organizacional Mulheres da Paz So Bernardo do Campo, 2014
Marco Lgico do projeto Mulheres da Paz
Macroproblema Elevados ndices de violncia contra mulheres e jovens.
Ausncia de capacitao/formao das mulheres para enfrentar a violncia por meio da
Problema mobilizao da rede de polticas pblicas.
Territrio reas conflagradas que constituam foco territorial, estabelecidas no edital.
Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos
Populao Estimada projetos.
Descritores da Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos
projetos.
Situao Inicial8
Capacitar mulheres atuantes na comunidade para que se constituam, institucionalmente,
como mediadoras sociais a fim de fortalecer as prticas polticas e socioculturais desenvolvidas
Objetivo do projeto pelas e para as mesmas, a partir do empoderamento feminino, alm de construir e fortalecer
redes de preveno da violncia domstica e enfrentamento s violncias que compem a
realidade local e que envolvam jovens e mulheres.

8 Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos projetos.

162
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Marco Lgico do projeto Mulheres da Paz
Mulheres que tenham idade mnima de dezoito anos completos, renda familiar de at
dois salrios mnimos; comprovada capacidade de leitura e escrita; e residam em rea que
constitua foco territorial do PRONASCI. Mulheres com perfil voltado liderana, ou ao
Pblico-alvo menos ter condies para que sejam desenvolvidas tais caractersticas e que no estejam
em situao de vulnerabilidade social ou violncia extrema, para que possam desenvolver
plenamente suas potencialidades no projeto.
Beneficirios Finais Mulheres capacitadas durante o projeto, e territrio no qual elas esto inseridas.
Recursos da Contrapartida do municpio:
Recursos Total do Projeto: R$ 730.360,00
Capacitao inicial Mulheres da Paz com temas para atuao na comunidade: 96/horas.
Aes Capacitao continuada com palestras e debates: 128/horas (16 horas por ms). Realizao
(procura atacar as causas do de oficinas comunitrias.
Participao em reunies com a Equipe Multiprofissional.
problema) Realizao de visitas na comunidade.
Fortalecimento das prticas polticas e socioculturais desenvolvidas para e pelas mulheres.
Orientao da comunidade sobre preveno e reduo das violncias criando condies
para que famlias, mulheres e jovens possam lidar com os conflitos de forma no violenta,
aumentando seus recursos por meio do conhecimento de direitos e das redes, rgos e
servios, fortalecendo sua autonomia e possibilitando o exerccio ativo de seus direitos.
Promover palestras, grupos, oficinas, trocas de experincias, etc., para a multiplicao de
aes que orientem prticas de direitos humanos, de proteo da vida e estimulando uma
cultura da paz promovendo a integrao dos jovens e suas famlias, contribuindo, assim, para
Resultados Esperados o enfrentamento e preveno das violncias.
Pelo Municpio Integrao com os jovens do Protejo ao longo do percurso social formativo, e com suas
famlias, colaborando com o reforo dos vnculos familiares e comunitrios.
Orientao sobre servios de utilidade pblica e rede de proteo social.
Criao de um espao permanente de reflexo e encontro acerca das questes de segurana
no territrio governana cooperativa.
Fortalecimento das redes de solidariedade e convivncia no territrio.
Sustentao do Cidade de Paz como projeto municipal, intersetorial e integrado de preveno
da violncia (envolvimento institucional).
Aumento da percepo de segurana no territrio.
N de mulheres que retomaram os estudos.
N de mulheres que ingressaram no mercado de trabalho ou em cursos de qualificao
profissional;
N de mulheres que ingressaram em algum tipo de organizao social e/ou comunitria.
N de encaminhamentos atendidos pela rede de atendimento.
Participao nas atividades formativas, de capacitao e de superviso.
Mudanas relacionadas ao aumento da renda familiar.
N de atuao comunitria (3 por ms, a partir do 3 ms): entre elas: visitas, rodas de
conversa, reunies do Frum Local, visitas institucionais, participao em eventos externos.
Aumento na percepo de segurana no territrio.
Indicadores dos Resultados Execuo integrada e intersetorial dos projetos - Nmero de reunies do Comit Gestor
Fortalecimento das redes locais e de solidariedade - Nmero de Reunies do Frum.
Local e nmero de aes locais de fomento cultura de paz e convivncia propostas pela
comunidade.
Nmero de reunies de planejamento e monitoramento da Equipe multidisciplinar com a
coordenao local.
Nmero de parcerias visando execuo dos projetos.
Nmero de aes intersecretarias visando melhoria da execuo dos projetos e o ps-
projeto.
Melhoria na percepo de segurana no territrio pela comunidade em geral.
Perfil socioeconmico das beneficirias realizado no incio e no final dos projetos.
Pesquisa de vitimizao e percepo de segurana aplicada s beneficirias no incio e final
dos projetos.
Pesquisa de percepo de segurana aplicada comunidade do territrio (amostral), antes
Instrumentos de Mensurao do incio da instalao do Territrio de Paz Silvina, seis meses depois do incio e ao final dos
dos Indicadores projetos.
Registro de todas as atividades realizadas no curso da execuo, com lista de presena.
Relatrios gerenciais (quali/quanti) da execuo dos projetos mensais, trimestrais e anual.
Atas das reunies do Comit Gestor.
Atas das reunies do Frum Local.
Fatores Negativos:
Atraso no recebimento das bolsas auxlio para as mulheres, aumentando consideravelmente
Fatores de contexto a evaso nos projetos.
Ausncia do curso de formao da equipe multidisciplinar para atuar nos projetos, resultando
em falta de padronizao e dificuldades na implementao dos projetos.
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e
Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.

163
Quadro 2 Marco Lgico e organizacional Protejo So Bernardo do Campo, 2014
Marco Lgico do Protejo
Macroproblema Elevados ndices de violncia contra mulheres e jovens.
Necessidade de fortalecimento das redes de apoio e proteo ao jovem/adolescente em
Problema vulnerabilidade social, familiar ou de violncia, envolvidos com criminalidade e uso de drogas.
Territrio reas conflagradas que constituam foco territorial, estabelecidas no edital.
Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos
Populao Estimada projetos.
Descritores da Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos
projetos.
Situao Inicial9
O projeto tem como objetivo geral identificar, acolher e acompanhar jovens entre 15 e 24
anos, em situao de risco, vulnerabilidade social ou exposio a violncias, como egressos
do sistema prisional, cumpridores de medidas socioeducativas, em situao de rua, ou
Objetivo do projeto moradores de aglomerados urbanos com altos ndices de homicdios e crimes violentos, por
meio de um percurso scio formativo, com vistas a reconfigurao de suas trajetrias.
Jovens entre 15 e 24 anos em situao de risco, vulnerabilidade social ou exposio a violncias,
Pblico-alvo como egressos do sistema prisional, cumpridores de medidas socioeducativas, em situao de
rua, ou moradores de aglomerados urbanos com altos ndices de homicdios e crimes violentos
Beneficirios Finais Jovens moradores reas conflagradas que constituam foco territorial do PRONASCI
capacitados no projeto.
Recursos da Contrapartida do municpio:
Recursos Total dos Projetos:
Aes Processo de formao continuada: 460h
(procura atacar as causas do pro-
blema)
Participao dos jovens e suas famlias em atividade culturais e esportivas locais e no
enfrentamento dos problemas cotidianos de sua comunidade;
Compreenso pelos jovens dos conceitos de participao comunitria, empreendedorismo,
cooperativismo e associativismo;
Reinsero qualitativa do jovem na comunidade, com esprito crtico, autnomo e
protagnico;
Prevenir a violncia e a vitimizao juvenis, bem como prevenir a reincidncia no caso de
Resultados Esperados jovens do projeto que j estiveram ou esto em conflito com a lei, por meio de sua reincluso
no percurso social-formativo.
Pelo Municpio Incluso dos jovens em atividade de emprego ou de gerao de renda, com certificao do
curso pelo SENAI.
Criao de um espao permanente de reflexo e encontro acerca das questes de segurana
no territrio governana cooperativa - Fortalecimento das redes de solidariedade e
convivncia no territrio
Sustentao do Cidade de Paz como projeto municipal, intersetorial e integrado de preveno
da violncia (envolvimento institucional).
Aumento da percepo de segurana no territrio.
75% de melhora no desempenho escolar (nota e frequncia);
Melhoria nos indicadores do nvel de escolaridade - N de jovens que retomaram os estudos;
N de jovens que ingressaram no mercado de trabalho ou em cursos de qualificao
profissional;
Reduo do nvel de exposio criminalidade/violncias
N de encaminhamentos atendidos pela rede de atendimento;
Participao nos cursos profissionalizantes;
Participao nos encontros do Territrio;
Participao no curso de informtica;
Mudanas relacionadas ao aumento da renda familiar (obteno da bolsa auxilio dos jovens);
Grau de autonomia e predisposio dos jovens em participar de atividades do Frum Local
e no territrio
Indicadores dos Resultados Aumento da percepo de segurana no territrio
Execuo integrada e intersetorial dos projetos - Nmero de reunies do Comit Gestor
Fortalecimento das redes locais e de solidariedade - Nmero de Reunies do Frum Local e
nmero de aes locais de fomento cultura de paz e convivncia propostas pela comunidade
Nmero de reunies de planejamento e monitoramento da Equipe multidisciplinar com a
coordenao local
Nmero de parcerias visando execuo dos projetos
Nmero de aes intersecretarias visando melhoria da execuo dos projetos e o ps
projeto.
Melhoria na percepo de segurana no territrio pela comunidade em geral (tanto aqui
quanto no outro, se no me engano a percepo da populao saiu do objetivo principal do
projeto no grupo de trabalho)'

9
Dados fornecidos pelos prprios municpios em suas justificativas para implantao dos projetos.

164
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Marco Lgico do Protejo
Perfil socioeconmico dos jovens realizados no incio e no final dos projetos.
Pesquisa de vitimizao e percepo de segurana aplicada aos beneficirios no incio e final
dos projetos.
Pesquisa de percepo de segurana aplicada comunidade do territrio (amostral), antes
Instrumentos de Mensurao do incio da instalao do Territrio de Paz Silvina, seis meses depois do incio e ao final dos
projetos.
dos Indicadores Registro de todas as atividades realizadas no curso da execuo, com lista de presena.
Relatrios gerenciais (quali/quanti) da execuo dos projetos mensais, trimestrais e anual.
Atas das reunies do Comit Gestor
Atas das reunies do Frum Local
Registros do desempenho escolar (nota e frequncia)
Fatores Negativos:
Atraso no recebimento das bolsas auxlio para jovens, aumentando consideravelmente a
Fatores de contexto evaso nos projetos.
Ausncia do curso de formao da equipe multidisciplinar para atuar nos projetos, resultando
em falta de padronizao e dificuldades na implementao dos projetos.
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e
Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.

6 MACROPROCESSO DAS VULNERABILIDADES E VIOLNCIAS


CONTRA MULHERES E JOVENS E AS AES E IMPACTOS DOS
PROJETOS MULHERES DA PAZ E PROTEJO

Desde 2003 o Governo Federal prope uma Poltica Nacional de Segurana Pblica, que inclui
na sua agenda a preveno da violncia e criminalidade como uma das reas de atuao. As aes
de preveno ganharam importncia principalmente com a reformulao da Lei do Fundo Nacional
de Segurana Pblica, a qual ampliou a possibilidade de financiamento de aes municipais de
preveno criminalidade (BRASIL, 2003).
Os Planos Nacionais de Segurana Pblica, particularmente o segundo, ressaltam em suas
diretrizes a preveno (SOARES, 2007). No entanto, em 2007, com o PRONASCI que o Governo
Federal institui um plano nacional que prioriza tanto a represso qualificada quanto a preveno da
violncia, articulando polticas de segurana com aes de natureza social. O projeto busca atuar
nas razes socioculturais da violncia e da criminalidade, por meio do fortalecimento dos laos
comunitrios e das parcerias com as famlias, sem abdicar das estratgias de ordenamento social e
represso. As aes do PRONASCI preveem trs frentes de atuao: 1) territorial: atuando em regies
urbanas com altos ndices de criminalidade; 2) etria: priorizando a juventude, particularmente jovens
entre 15 e 24 anos, que vivem nas franjas da criminalidade ou j cometeram atos infracionais e, por
fim 3) policial: por meio da formao e valorizao das foras de segurana.

Neste sentido, a Lei 11.530 de 24/10/2007, que criou PRONASCI, instituiu quatro projetos:
Reservista-Cidado; Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel Protejo; Mulheres da Paz; e o
Bolsa-Formao.

Nos termos dessa Lei, o Projeto Mulheres da Paz, conforme disposto em seu artigo 8, destinado
capacitao de mulheres socialmente atuantes nas reas geogrficas abrangidas pelo PRONASCI. A
criao do Projeto Mulheres da Paz est alinhada a um modelo de interveno social que vem conferindo
grande centralidade na implementao das polticas pblicas s mulheres; seja como clientes dos
programas de transferncia de renda, seja como operadoras de programas governamentais de base local,
voltados para populaes vulnerveis (MOLYNEUX, 2006; BORJ, FONTES, 2007; SORJ, GOMES, 2011).

Essa participao das mulheres nos programas sociais brasileiros incorpora vrias concepes
de identidade de gnero. Uma dessas identidades valoriza o modelo tradicional de famlia, visto como
um pilar para a construo de redes de segurana para as famlias pobres. Neste caso, caractersticas

165
comumente associados s mulheres, por exemplo, as vocaes para o cuidado e a agregao das
famlias colocam-se como virtudes a servio das polticas de distribuio de renda, enfrentamento
da pobreza e da vulnerabilidade social. No caso da violncia, os movimentos de mes contriburam
para o fortalecimento da ideia que associa mulheres, maternidade e no violncia. Isto fomentou
uma srie de iniciativas governamentais e no governamentais de mobilizao das mulheres para
projetos e campanhas contra a violncia, o desarmamento etc. O Projeto Mulheres da Paz, de partida,
fundou-se na possibilidade de institucionalizar os movimentos de mes, atraindo-os para fortalecer
as iniciativas governamentais de enfrentamento da criminalidade, preveno da entrada de jovens
no mundo do crime e promoo de uma cultura de paz.

Contudo, a Secretaria de Polticas para as Mulheres SPM identificou na concepo inicial do


projeto o fortalecimento da imagem naturalizadora de mes cuidadoras, a qual se ops, defendendo
que a iniciativa deveria promover o empoderamento das mulheres (SORJ, GOMES, 2011).

Parte dessas sugestes foi absorvida no texto final do Projeto que, no artigo 8, da Lei 11.530,
de 24/10/2007, agrega aos objetivos iniciais as alteraes recomendadas pela SPM, explicitando no
texto legal a tenso me versus mulher, como pode ser verificado a seguir:

O trabalho desenvolvido pelas Mulheres da Paz tem como foco:


I- a mobilizao social para afirmao da cidadania, tendo em vista a emancipao das
mulheres e preveno e enfrentamento da violncia contra mulheres; e
II- a articulao com jovens e adolescentes, com vistas na sua participao e incluso em
programas sociais de promoo da cidadania e na rede de organizaes parceiras capazes
de responder de modo consistente e permanente s suas demandas por apoio psicolgico,
jurdico e social.(BRASIL, 2008).

Este formato valoriza a presena das mulheres pobres no espao pblico como forma de
empoderamento. O que essencial ao projeto de mudana das relaes de gnero, que se inicia
na transformao pessoal, passa pela vida familiar e expande para o territrio em que as mulheres
vivem e atuam. Esta lgica orienta os cursos de capacitao do projeto que incorporam temas
como violncia familiar, sexualidade, direitos e liderana comunitria, valorizao da autoestima e
autodesenvolvimento. Contribuem assim, para a superao de modelos tradicionais de feminilidade
e para a construo de uma nova subjetividade.

Este modelo fundado na ideia do empoderamento alinha-se a uma concepo de poltica


pblica que entende que a transformao ocorre por meio da mudana do indivduo, a qual ocorre
mais via capacitao do que pelas mudanas estruturais. Este modelo valoriza o protagonismo como
elo de conexo entre os nveis micro e macrossociais confere atividade de educao/capacitao
uma importncia central no desenho do programa Mulheres da Paz (SORJ, GOMES, 2011).

Assim, fundada nesta perspectiva, a implementao do projeto Mulheres da Paz deve ocorrer
por meio da formao sociojurdica realizada com foco em: direitos humanos, gnero e mediao
pacfica de conflitos, desenvolvimento de atividades de emancipao da mulher, reeducao e
valorizao dos jovens e adolescentes e em colaborao com as aes desenvolvidas pelo Protejo,
articulando-se com os Conselhos Tutelares. O projeto prev a organizao das Mulheres da Paz (MP)
em grupos dentro do territrio atendido. Esses grupos devem se articular com os demais atores da
rede de proteo social de forma a garantir o atendimento das reivindicaes e necessidades mais
prementes dos jovens da comunidade.

Apresentamos a seguir o macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra mulheres


e as aes e impactos do projeto Mulheres da Paz na sua preveno e reduo. Esse modelo ajuda
a compreender a focalizao das aes, do pblico-alvo e dos impactos do projeto (Fonte: Pesquisa
Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana
Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014).

166
Figura 1 Macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra mulheres e as aes e impactos do Mulheres da Paz na sua preveno e reduo
Violncia territrio (V1)

Reduo/Interrupo

Mulheres da Paz (MP) Encaminhamento (E) Acesso/Insero Rede (Rede) timizao /Vulnerabilidade (Y)

Continuidade

Vulnerabilidade no territrio (V2)

Mulheres da Paz (MP) Encaminhamento (E) Acesso/Insero Rede (Rede)


Contrapartida da Prefeitura Encaminhamentos Rede de Atendimento Incluso escolar
Coordenao Local Encaminhamentos Rede de Preveno Incluso cursos de formao
Equipe Multidisciplinar de Acompanhamento e Apoio Encaminhamentos Rede de Represso Incluso profissional
Capacitao: Identidade/Sexualidade e Diversidades Palestras, oficinas (Direitos Humanos, Cultura da Paz) Incluso nos servios de sade
Capacitao: Mobilizao Comunitria Orientao sobre a Lei Maria da Penha Incluso nos servios da Rede de Preveno
Capacitao: Democratizao do Acesso Justia Incluso nos servios da Rede de Represso/
Capacitao: Resoluo no Violenta de conflitos e Educao para uma cultura de Paz Responsabilizao
Capacitao: Lei Maria da Penha e o Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia Contra a Mulher
Capacitao: Associativismo e Empreendedorismo / Informtica Bsica
Bolsa Auxlio
Violncia no territrio (V1) Vulnerabilidade no territrio (V2)
Taxa violncia fsica10 contra a mulher Baixa mobilizao comunitria
11 Resoluo violenta de conflitos
Violncia sexual contra a mulher
Violncia patrimonial12 contra a mulher Desconhecimento da rede de atendimento, de preveno e de responsabilizao
13 Baixo acesso / insero a rede de atendimento, de preveno e de responsabilizao
Violncia moral contra a mulher
14 Dficit escolar
Violncia Psicolgica contra a mulher
Taxa de homicdios alta Dficit de formao profissional
Taxa de homicdios de jovens alta Elevado desemprego / subemprego
10
(Homicdio Doloso, Tentativa de Homicdio, Leso Corporal Dolosa)
11
(Estupro, Tentativa de Estupro)
12
(Dano, Violao de Domiclio, Supresso de documento)
13
(Calnia/ Difamao/Injria)
14
(Ameaa, Constrangimento Ilegal)

167
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
No que diz respeito ao Projeto de Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel Protejo, a Lei
11.530/2007 determina que ele destina-se:
formao e incluso social de jovens e adolescentes expostos violncia domstica ou urbana
ou em situaes de moradores de rua, nas reas geogrficas abrangidas pelo PRONASCI.
1o O trabalho desenvolvido pelo Protejo ter durao de 1 (um) ano, podendo ser prorrogado
por igual perodo, e tem como foco a formao cidad dos jovens e adolescentes a partir de
prticas esportivas, culturais e educacionais que visem a resgatar a autoestima, a convivncia
pacfica e o incentivo reestruturao do seu percurso socioformativo para sua incluso em
uma vida saudvel.
2o A implementao do Protejo dar-se- por meio da identificao dos jovens e adolescentes
participantes, sua incluso em prticas esportivas, culturais e educacionais e formao
sociojurdica realizada por meio de cursos de capacitao legal com foco em direitos humanos,
no combate violncia e criminalidade, na temtica juvenil, bem como em atividades de
emancipao e socializao que possibilitem a sua reinsero nas comunidades em que
vivem. (BRASIL, 2008)

O Protejo est voltado para jovens de 15 a 24 anos que tenham sido vtimas de criminalidade,
estejam em situao de risco ou vulnerabilidade familiar e social, sejam egressos do sistema prisional
ou estejam cumprindo medidas socioeducativas ou em situao de rua. O objetivo reintegr-los
comunidade com aes que previnam a violncia e incentivem a prtica da cultura da paz. O projeto
seleciona e acompanha esses jovens no desenvolvimento de seus percursos formativos voltados
para a promoo da cidadania, direitos humanos, qualificao profissional e incluso social. Dessa
forma, busca a preveno da violncia, da criminalidade e do envolvimento com drogas, alm de
aumento da autoestima dos jovens.

De uma forma geral, o percurso inclui temas como: formao cidad e sociojurdica, violncias,
resoluo pacfica de conflitos, ampliao do letramento, educao ambiental e sustentabilidade,
sexualidade, autoestima, informtica e tecnologia, preveno drogadio, introduo ao mundo do
trabalho, alm de atividades culturais e esportivas.

Apresentamos a seguir o macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra jovens e as


aes e impactos do projeto Protejo na sua preveno e reduo. Esse modelo ajuda a compreender
a focalizao das aes, do pblico-alvo e dos impactos do projeto.

168
Figura 2 Macroprocesso das vulnerabilidades e violncias contra jovens e as aes e impactos do Protejo na sua preveno e reduo
Violncia territrio (V1)

Reduo/Interrupo

Protejo(P) Encaminhamento (E) Acesso/Insero Rede (Rede) Vitimizao /Vulnerabilidade (Y)

Continuidade

Vulnerabilidade no territrio (V2)

Protejo(P) Encaminhamento (E) Acesso/Insero Rede (Rede)


Contrapartida da Prefeitura Encaminhamentos Rede de Atendimento Incluso escolar
Coordenao Local Encaminhamentos Rede de Preveno Incluso cursos de formao
Equipe Multidisciplinar de Acompanhamento e Apoio Encaminhamentos Rede de Represso Incluso profissional
Capacitao: Sexualidade, Famlia Incluso nos servios de sade
Capacitao: Juventude e Violncias Incluso nos servios da Rede de Preveno
Capacitao: Tcnica de Resoluo no violenta de Conflitos Incluso nos servios da Rede de Represso/
Capacitao: Drogas: Reduo de Danos e Preveno / Crack Responsabilizao
Capacitao: Juventude e Segurana Pblica
Capacitao: Iniciao ao Mundo do Trabalho
Bolsa Auxlio
Violncia no territrio (V1) Vulnerabilidade no territrio (V2)
Taxa de homicdios de jovens alta Baixa mobilizao comunitria
Vulnerveis violncia domstica e/ou urbana Resoluo violenta de conflitos
Trajetria de Vida na Rua Desconhecimento da rede de atendimento, de preveno e de responsabilizao
Vtimas de crime ou com familiar nesta condio Baixo acesso / insero a rede de atendimento, de preveno e de responsabilizao
Cumprimento medida socioeducativa ou penas Dficit escolar
alternativas Dficit de formao profissional
Dependncia qumica Elevado desemprego / subemprego
Envolvimento com gangues
Egressos sistema prisional /medidas socioeducativas
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica,
Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.

169
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
7 CONTRIBUIO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO PARA A
FOCALIZAO E EFICINCIA DOS RESULTADOS DOS PROJETOS
MULHERES DA PAZ E DO PROTEJO
As aes e intervenes de preveno violncia de gnero, violncia juvenil e ao
envolvimento dos jovens com as drogas, implementadas pelos projetos Mulheres da Paz e Protejo
em inmeras cidades e estados do pas, ainda no possuem uma histria contada em nmeros.
Isto se deve ao fato de se tratar de uma poltica em construo. Assim, comparaes e avaliaes
do desempenho e do impacto dos projetos Mulheres da Paz e Protejo entre as cidades do Brasil
so raras. A principal dificuldade para que isso acontea a escassez de dados sobre as diferentes
modalidades de violncia contra as mulheres e jovens e dos encaminhamentos realizados. Ainda no
foram institudos indicadores para comparar o desempenho dos projetos entre os municpios e ajudar
na compreenso das diferenas (contrapartida das prefeituras, gesto, equipe tcnica, recursos, etc.)
entre os projetos e as cidades.

Os estudos e pesquisas nacionais sobre os projetos Mulheres da Paz e Protejo citados


anteriormente no abordam a relevncia do uso de indicadores de desempenho, eles focam na
anlise das demandas, dificuldades e conflitos dos profissionais, das mulheres atendidas e dos
jovens. Os registros disponveis nos projetos so de natureza administrativa (Seleo e Capacitao
da equipe multidisciplinar contratada; Periodicidade das reunies de planejamento da equipe local;
Espao fsico; Equipamentos permanentes; Pblico Prioritrio Mulheres da Paz; Pblico Prioritrio
Jovens; Desenvolvimento do Projeto e Relatrio Fsico-Financeiro), para a produo de relatrios
trimestrais para o Ministrio da Justia. As entrevistas realizadas com os gestores e a equipe tcnica
dos projetos destacam que esses registros no permitem o monitoramento do desempenho e a
avaliao do impacto dos projetos Mulheres da Paz e Protejo.

H um consenso nas pesquisas e avaliaes internacionais de que as polticas pblicas de


enfrentamento s violncias contra mulheres, adolescentes e jovens devem se basear em evidncias
e no em ideologias. O papel dos gestores e profissionais das polticas pblicas de preveno
promover o uso mais eficiente dos recursos e contribuir para a consecuo dos objetivos centrais
da poltica de preveno e reduo dessas violncias. Objetivos que devem ser alcanados atravs
do protagonismo social das mulheres e jovens beneficirios, com insero educacional, profissional
e elevao do nvel de coeso social das comunidades. Neste contexto, os gestores e profissionais
das polticas pblicas que atendem essa populao precisam realizar revises significativas de
suas estratgias e intervenes de enfrentamento s violncias contra mulheres, adolescentes e
jovens, pois somente assim podero fazer o uso mais eficiente dos recursos e atingir os objetivos
estabelecidos.

Nosso propsito , a partir da anlise das entrevistas e grupos focais realizados com os
gestores, equipe tcnica, jovens e mulheres atendidas nos projetos Mulheres da Paz e Protejo,
nos municpios de Uberaba (MG), So Bernardo do Campo (SP), Canoas e So Leopoldo (RS), forjar
uma estratgia de longo prazo para a sistematizao de bases de dados do Mulheres da Paz e do
Protejo, com o objetivo de monitorar o desempenho, tanto das aes e recursos implementados,
quanto dos encaminhamentos e impactos dos respectivos projetos. A consolidao de um sistema
de indicadores de monitoramento e desempenho dos projetos Mulheres da Paz e do Protejo o
primeiro passo, embora o mais crtico, para o empoderamento tanto dos gestores e profissionais
da equipe multidisciplinar quanto do pblico-alvo (mulheres e jovens). As futuras inovaes na
prestao do atendimento, na insero das mulheres e jovens na rede de atendimento, preveno e
represso violncia domstica e urbana, dependem de um sistema de indicadores que monitore e
oriente o Governo Federal, as prefeituras e os gestores dos projetos.

170
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
Nosso objetivo contribuir para o alinhamento da prtica dos gestores e profissionais s
Diretrizes Nacionais dos Projetos Mulheres da Paz e Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel -
Protejo (2013).

Longe de ser uma caracterstica exclusiva do Mulheres da Paz e do Protejo, os problemas de


dados e informaes na segurana pblica e na justia criminal, tais como subnotificao, dados
precrios, dispersos e de difcil comparao temporal e espacial, so uma constante no Brasil
(COELHO, 1978; PAIXO, 1983; FUNDAO JOO PINHEIRO, 1988; KAHN, 2000; BEATO 2005).

H na literatura internacional de avaliao de polticas pblicas de preveno do crime e da


violncia, um esforo para a construo e a aplicao de indicadores para medir progressos e avaliar os
impactos dos projetos implementados (MACKENZIE, 1998; KEILITZ, 2000; VERAINSTITUTEOFJUSTICE,
2003; UNITED NATIONS, 2006). Quando gestores e profissionais das organizaes de preveno e
reduo da violncia dispem de indicadores de desempenho e impacto, a eficincia no atendimento
s vtimas e na preveno de violaes e novas vitimizaes aumenta significativamente (UNITED
NATIONS, 2006).

Entretanto, a escolha de indicadores apropriados no pode ser feita sem a considerao


das caractersticas especficas do contexto de interveno e dos projetos implementados (BANCO
MUNDIAL, 2003). Um indicador uma medida que permite quantificar e qualificar o sucesso alcanado
e ajuda a responder pergunta se est havendo progresso e de quanto, na obteno de determinado
objetivo. O indicador constitui uma instncia central do processo de avaliao. Ele oferece uma
maneira de medir e apresentar informaes que revelam se prticas esto sendo implementadas,
se determinados padres esto sendo cumpridos e constitui uma medida estatstica direta e vlida
que monitora nveis e mudanas ao longo do tempo referente a um interesse social fundamental. Os
indicadores vo de encontro s exigncias dos financiadores que precisam mensurar os resultados
dos investimentos do pblico beneficiado e da sociedade que cobram transparncia na gesto de
recursos pblicos (BANCO MUNDIAL, 2003, CALSING, s/d).

Os indicadores no so elaborados para oferecer informaes completas sobre todos os


aspectos possveis dos projetos de preveno e reduo da violncia. No h uma nica fonte de
dados que considere a totalidade das aes e intervenes de projetos to complexos, como o caso
dos projetos Mulheres da Paz e do Protejo. Uma sada para enfrentar essa complexidade utilizar
vrias fontes de dados, suprindo suas deficincias atravs da complementaridade, consistncia
e busca de convergncia. Cada fonte tem seus limites e alcances, todas esto sujeitas a crticas e
correes, e sua utilidade ou no depende daquilo que se est procurando explicar.

Propomos a construo de uma srie de 31 (trinta e um) indicadores para o monitoramento do


desempenho e avaliao do impacto dos projetos Mulheres da Paz e o Protejo, desenvolvidos a partir
das Diretrizes Nacionais dos Projetos Mulheres da Paz e Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel
(Protejo) e dos marcos legais dos projetos: a Lei n 11.530/2007 e o Decreto n 6.490/2008. Nosso
intuito que os produtos desta pesquisa representem um conjunto de ferramentas metodolgicas
e conceituais para a produo de diagnsticos, monitoramento e avaliao das polticas pblicas.

Propomos, assim, a construo de um rol de dezesseis (16) indicadores para o monitoramento


do desempenho e avaliao do impacto do projeto Mulheres da Paz: (1) Famlias mapeadas;
(2) Mulheres mapeadas por tipo de violncia; (3) Famlias / Mulheres visitadas; (4) Palestras e
oficinas; (5) Orientao sobre Lei Maria da Penha; (6) Encaminhamentos Rede de Atendimento;
(7) Encaminhamentos Rede de Preveno; (8) Encaminhamentos Rede de Represso /
Responsabilizao; (9) Acompanhamento dos encaminhamentos; (10) Insero Educacional; (11)
Insero Profissional; (12) Integrao Mulheres Paz e Protejo; (13) Encaminhamentos para Protejo;
(14) Evaso; (15) Vitimizao de Mulheres no territrio; (16) bitos de Mulheres no territrio.

171
Propomos, ainda, a construo de um rol de quinze (15) indicadores para o monitoramento
do desempenho e avaliao do impacto do projeto Protejo: (1) Jovens mapeados vulnerveis
violncia domstica e/ou urbana; (2) Jovens mapeados em situao de morador de rua; (3) Jovens
mapeados vtimas de crime ou com familiar nesta condio; (4) Jovens mapeados em cumprimento
de medidas socioeducativas ou de penas alternativas; (5) Jovens mapeados egressos do sistema
prisional ou de medidas socioeducativas; (6) Jovens visitados; (7) Encaminhamentos Rede de
Atendimento; (8) Encaminhamentos Rede de Preveno; (9) Encaminhamentos Rede de Represso/
Responsabilizao; (10) Insero Educacional; (11) Insero Profissional; (12) Integrao Mulheres Paz
e Protejo (13) Evaso; (14) Vitimizao de Jovens no territrio; (15) bitos de Jovens no territrio.

Todos os indicadores foram escolhidos por sua viabilidade de medio e porque realizar tal
mensurao relevante para os gestores e profissionais responsveis pelos projetos de preveno
violncia de gnero, violncia juvenil e ao envolvimento dos jovens com as drogas no sentido de
avaliarem o funcionamento, os avanos e os limites das suas aes e intervenes.

172
Quadro 3 Matriz de Indicadores de Desempenho do projeto Mulheres da Paz
Indicador O que mede Relevncia Como medir Onde coletar
Famlias Nmero de famlias mapeadas no territrio por tipo de situao Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e Nmero de famlias mapeadas / total de famlias do
Coordenao Local
mapeadas de conflito e vulnerabilidade social das suas demandas territrio
Mulheres
Nmero de famlias mapeadas no territrio por tipo de situao Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e Nmero casos por tipo de violncia / total de
mapeadas Coordenao Local
de conflito e vulnerabilidade social das suas demandas mulheres mapeadas no territrio
por tipo de violncia15
Famlias/ Nmero de mulheres visitadas por tipo de situao de conflito e Levantamento e dimensionamento detalhado do Nmero de mulheres/famlias visitadas /mulheres/
Coordenao Local
Mulheres visitadas vulnerabilidade social pblico-alvo e das suas demandas especficas famlias mapeadas
Nmero de palestras, oficinas ou troca de experincias que
Apresentao ao pblico-alvo de temas relevantes do Nmero de participantes / total de famlias visitadas
Palestras e oficinas promovam prticas de direitos humanos, de proteo da vida e Coordenao Local
projeto
estimulem a cultura da paz
Orientao
Nmero de mulheres vtimas de violncia orientadas sobre a Apresentao ao pblico-alvo de temas relevantes do Nmero de mulheres vtimas orientadas / total de
sobre a Lei Coordenao Local
proteo da Lei Maria da Penha projeto mulheres vtimas mapeadas
Maria da Penha
Encaminhamentos
Atendimento e encaminhamento das demandas das Nmero de encaminhadas Rede Atendim./total de
a Rede de Nmero de mulheres encaminhadas a Rede de Atendimento Coordenao Local
mulheres mulheres mapeadas
Atendimento
Encaminhamentos Atendimento e encaminhamento das demandas das Nmero de encaminhadas Rede Preveno/total de
Nmero de mulheres encaminhadas Rede de Preveno Coordenao Local
Rede de Preveno mulheres mulheres mapeadas
Encaminhamentos
Nmero de mulheres encaminhadas Rede de Represso/ Atendimento e encaminhamento das demandas das Nmero de encaminhadas Rede Represso/total de
Rede de Represso/ Coordenao Local
Responsabilizao mulheres mulheres mapeadas
Responsabilizao
Acompanhamento Nmero de famlias acompanhadas aps o encaminhamento Acompanhamento dos desdobramentos e resultados Nmero mulheres e famlias acompanhadas / total
Coordenao Local
dos encaminhamentos rede de Atendimento, Preveno e Represso / das mulheres encaminhadas de encaminhados
Responsabilizao
A insero educacional fundamental para o Nmero mulheres voltaram a estudar / total de
Insero Educacional Nmero de mulheres que retomaram os estudos Coordenao Local
empoderamento e autonomia das mulheres mulheres encaminhadas
A insero no mercado de trabalho fundamental Nmero mulheres trabalhando/ total de mulheres
Insero Profissional Nmero de mulheres que ingressaram no mercado de trabalho Coordenao Local
para o empoderamento e autonomia das mulheres encaminhadas
Integrao Mulheres Nmero de atividades e aes integradas entre participantes do A Diretriz e o marco legal dos projetos priorizam a Nmero de atividades integradas / total de ativida-
Coordenao Local
Paz e Protejo Mulheres da Paz e do Protejo abordagem integrada e conjunta dos projetos des do Mulheres da Paz
Coordenao
Encaminhamentos Nmero de jovens do territrio, por tipo de demanda, A Diretriz e o marco legal dos projetos priorizam a Nmero de jovens encaminhados / total de jovens
Mulheres da Paz /
para Protejo encaminhados ao Protejo durante a fase de atuao das abordagem integrada e conjunta dos projetos no territrio
Protejo
mulheres
Coordenao
Para o monitoramento do projeto fundamental Nmero de mulheres que abandonaram / total de
Evaso Nmero de mulheres que abandonaram o projeto Mulheres da Paz /
mensurar o grau de adeso das mulheres mulheres capacitadas
Protejo
Vitimizao A incidncia e magnitude da vitimizao das mulhe- Polcia Civil
Nmero de mulheres vtimas de violncia (fsica, sexual, Nmero de mulheres vtimas / pelo total de mulhe-
de Mulheres res crucial para avaliar a eficincia das polticas p- Secretaria Mun.
psicolgica, econmica, tortura) num perodo de 12 meses. res do territrio
no territrio blicas destinadas a este pblico Sade
bitos A incidncia e magnitude de bitos das mulheres Polcia Civil
Nmero de bitos (homicdio, doenas pr-existentes, suicdio) Nmero de bitos de mulheres/ total de mulheres
de Mulheres crucial para avaliar a eficincia das polticas pblicas Secretaria Mun.
de mulheres num perodo de 12 meses do territrio
no territrio destinadas a este pblico Sade
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.
15
Violncia Fsica (Homicdio Doloso, Tentativa de Homicdio, Leso Corporal Dolosa); Violncia Sexual (Estupro, Tentativa de Estupro); Violncia Patrimonial (Dano, Violao de Domiclio, Supresso de

173
documento); Violncia Moral (Calnia/ Difamao/Injria); Violncia Psicolgica (Ameaa, Constrangimento Ilegal)

A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
174
Quadro 4 Matriz de Indicadores de Desempenho do projeto Protejo
Indicador O que mede Relevncia Como medir Onde coletar
Jovens mapeados Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das
vulnerveis violncia vulnerveis violncia domstica e/ou urbana suas demandas Como medir Coordenao Local
domstica e/ou urbana
Jovens mapeados em Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens / total de jovens no Coordenao Local
situao de morador de rua em situao de morador de rua suas demandas territrio
Jovens mapeados vtimas Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens em situao de rua / total
de crime ou com familiar Coordenao Local
vtimas de criminalidade ou com familiar nesta condio suas demandas de jovens no territrio
nesta condio
Jovens mapeados em Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens em situao de crime ou
cumprimento de medidas em cumprimento de medidas socioeducativas (MSE) ou de suas demandas com familiar nesta situao / total de jovens Coordenao Local
socioeducativas ou de penas alternativas (PA) no territrio
penas alternativas
Jovens mapeados egressos Nmero de Adolescentes e Jovens mapeadas no territrio
ou cumprindo sistema Levantamento e dimensionamento do pblico-alvo e das Nmero de jovens cumprindo M.S.E. ou P.A. /
egressos do sistema prisional (SP) ou de medidas Coordenao Local
prisional /medidas suas demandas total de jovens no territrio
socioeducativas
socioeducativas
Jovens visitados Nmero de jovens visitados por tipo de situao de conflito Levantamento e dimensionamento detalhado do pblico- Nmero de jovens Egressos ou no S.P. ou Coordenao Local
(busca ativa) e vulnerabilidade social alvo e das suas demandas especficas M.S.E. / total de jovens no territrio
Encaminhamentos Rede Nmero jovens visitados / total de jovens
Nmero de jovens encaminhados Rede de Atendimento Atendimento e encaminhamento das demandas dos jovens Coordenao Local
de Atendimento mapeados
Encaminhamentos Rede Nmero de jovens encaminhados Rede de
Nmero de jovens encaminhados Rede de Preveno Atendimento e encaminhamento das demandas dos jovens Coordenao Local
de Preveno Atendimento / total de jovens visitados
Encaminhamentos
Nmero de jovens encaminhados Rede de Represso/ Nmero de jovens encaminhados a Rede de
Rede de Represso/ Atendimento e encaminhamento das demandas dos jovens Coordenao Local
Responsabilizao Preveno /total de jovens visitados
Responsabilizao
A insero educacional fundamental para a superao da Nmero de jovens encaminhados a Rede de
Insero Educacional Nmero de jovens que retomaram os estudos Coordenao Local
vulnerabilidade dos jovens Represso / total de jovens visitados
Nmero de jovens que ingressaram no mercado de trabalho A insero no mercado de trabalho fundamental para a Nmero de jovens voltaram a estudar /
Insero Profissional Coordenao Local
superao da vulnerabilidade dos jovens total de jovens encaminhados ao sistema
educacional
Coordenao
Integrao Mulheres Paz e Nmero de atividades e aes integradas entre participan- A Diretriz e o marco legal dos projetos prioriza a abordagem Nmero de jovens trabalhando / total de
Quadro 4 Matriz de Indicadores de Desempenho do projeto Protejo

Mulheres da Paz/
Protejo tes do Protejo e dos projetos Mulheres da Paz integrada e conjunta dos projetos jovens encaminhados para trabalho
Protejo
Nmero de Adolescentes e Jovens que abandonaram o Para o monitoramento do projeto fundamental mensurar Nmero de atividades e aes integradas /
Evaso Coordenao Local
projeto o grau de adeso dos Adolescentes e Jovens total de atividades e aes do Protejo

Vitimizao de Jovens no Nmero de jovens vtimas de violncia (fsica, sexual, Vitimizao de jovens levantam srias preocupaes quanto Nmero de jovens que abandonaram / total
Polcia Civil
territrio psicolgica, econmica, tortura) num perodo de 12 meses proteo e a eficincia das polticas pblicas destinadas a de inscritos
este pblico.
bitos de Jovens no Nmero de bitos (homicdio, doenas pr-existentes, Mortes de jovens levantam srias preocupaes Nmero de Jovens vtimas / total de jovens Secretaria Mun.
territrio suicdio) de jovens num perodo de 12 meses quanto proteo e a eficincia das no territrio Sade
polticas pblicas destinadas a este pblico.
Fonte: Pesquisa Avaliao dos projetos Protejo e Mulheres da Paz, Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais (CRISP/UFMG)/Senasp, 2014.
A Contribuio dos Indicadores de Desempenho na Consolidao dos Projetos Mulheres da Paz e Protejo na Preveno e Reduo da Violncia
8 CONSIDERAES FINAIS
A avaliao no somente um instrumento de gesto, mas tambm uma maneira de medir
o desempenho dos projetos pblicos, estabelecer parmetros para a prestao de contas dos
agentes pblicos, aprimorar a prpria poltica e responsabilizar os agentes governamentais por
descumprimentos de regras ou irregularidade dos gastos. Assim, levando-se em considerao o
contexto apresentado, os governos passaram a criar sistemas de avaliao de polticas pblicas (LANCE,
GUILKEY, HATTORI & ANGELES, 2014). A criao desses instrumentos exige, consequentemente, a
mensurao de indicadores sociais que sejam capazes de acompanhar a evoluo das demandas
sociais complexas e, ao mesmo tempo, mensurar a efetividade do programa ou projeto a ser estudado.

neste contexto que a avaliao de polticas pblicas e a utilizao de indicadores sociais


tornam-se importantes para mensurar o desempenho dos governos, aprimorar as polticas pblicas
executadas, sanar possveis erros e desvios do planejamento, subsidiar tomadas de decises e
divulgar as informaes das aes polticas aos cidados. importante ressaltar que a divulgao de
informaes e resultados de forma clara constitui etapa indispensvel do processo de prestao de
contas e de responsabilizao dos servidores pblicos.

A partir da utilizao de indicadores de desempenho e impacto dos projetos Mulheres da Paz


e do Protejo e de seu monitoramento contnuo e avaliao sistemtica, as polticas pblicas podem
ser executadas de maneira mais eficiente, a participao da populao garantida, juntamente com
o aprimoramento democrtico desta poltica. Todos esses fatores contribuem para a otimizao dos
gastos pblicos, maior qualidade no atendimento, diminuio dos riscos e das incertezas ao longo do
processo e continuidade das aes governamentais.

175
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178
6
PREVENO AO USO DE DROGAS E IMAGEM DA POLCIA:

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


QUAL O PROPSITO DO PROERD?

Tnia Pinc2
Patrcia Nogueira Prglhf 3
Caio Valiengo Becsi4

RESUMO

O artigo apresenta anlise sobre o Programa Educacional de Resistncia s Drogas Proerd,


no Brasil, com nfase em seu objetivo e levando em conta a percepo dos atores-chave: famlia,
escola e polcia militar. Os resultados da pesquisa sugerem que o Proerd, como poltica de preveno
ao uso de drogas, pode no estar beneficiando os alunos no sentido de os manterem longe das
drogas, mas tem atendido aos interesses dos diversos pblicos envolvidos no programa.

Palavras-chave: Proerd. Drogas. Polcia militar. Burocrata do nvel de rua.

ABSTRACT

The paper presents analysis of the implementation of the Drug Abuse Resistance Education
Program DARE in Brazil (Proerd in Portuguese), with emphasis on its goal and taking into account
the perception of key actors: family, school and military police. The results of this research suggest
that the Proerd, as a prevention policy, may not be benefiting the students in order to keep them
away from drugs, but meets the interests of the various stakeholders involved in the program.

Keywords: Proerd. Drugs. Military police. Street level bureaucrat.

1
Este artigo derivado de pesquisa referente rea temtica A.3. Diagnstico do Programa Educacional de Resistncia as Drogas
PROERD, realizada pelo Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getulio Vargas (CEAPG/FGV), no
mbito do Projeto BRA/04/029: Pensando a Segurana, implementado e financiado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP) do Ministrio da Justia (MJ) em cooperao com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
A pesquisa foi coordenada pelo Prof. Dr. Francisco Fonseca e a equipe de pesquisadores composta por Tnia Pinc, Patrcia de
O. Nogueira Prglhf, Caio Valiengo Becsi, Cludio Dantas Monteiro, Juliana Gomes de Souza e Clara Etienne e Silva Areguy. O
presente artigo foi revisado pelo Prof. Dr. Francisco Fonseca.
2
Doutora em Cincia Poltica Universidade de So Paulo.
3
Mestranda em Administrao Pblica e Governo Fundao Getulio Vargas.
4
Mestrando em Administrao Pblica e Governo Fundao Getulio Vargas.

181
1 INTRODUO
Este artigo analisa a implementao do Programa Educacional de Resistncia s Drogas
(Proerd) por policiais militares em escolas das redes pblica e privada de ensino, com nfase no
objetivo do programa e levando em conta a percepo de membros da Polcia Militar (PM), da escola
e da famlia.

O Proerd a verso brasileira do programa estadunidense Drug Abuse Resistance Education


Program (DARE), criado em 1983 por Daryl Gates, chefe do departamento de polcia de Los Angeles.
Atualmente, o programa de preveno ao uso de drogas mais popular dos Estados Unidos,
implementado em mais de 70% dos distritos escolares e presente em outros 49 pases do mundo.
As principais caractersticas do programa so a) a metodologia, desenvolvida por especialistas; e b)
o professor, que um policial uniformizado. A coordenao, dentro e fora dos Estados Unidos,
feita pelo DARE America, uma organizao no governamental que mantm os direitos autorais do
programa5.

No Brasil, o DARE, traduzido como Proerd, foi introduzido inicialmente no Rio de Janeiro pela
PM, em 1992. No ano seguinte, foi difundido para o estado de So Paulo e atualmente desenvolvido
pelas polcias militares das 27 unidades federativas (UF). A coordenao centralizada no Conselho
Nacional de Comandantes-Gerais das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (CNCG-PM/
CBM).

Do ponto de vista da poltica pblica, as aes desenvolvidas no nvel estadual de governo so


formuladas pelo DARE America; adaptadas para a realidade brasileira e gerenciadas pelas polcias
militares; e implementadas pelo policial professor, que na maior parte das vezes um PM de mais
baixa patente.

Em sua origem (DARE), essa poltica formulada com vistas a ensinar habilidades que ajudem
crianas e adolescentes a evitar o envolvimento com drogas. Contudo, evidncias indicam que existe
um propsito adicional perseguido no Brasil: a aproximao entre a polcia e o pblico6 e a consequente
melhora na imagem da instituio.

Como ser apresentado ao longo do artigo, os resultados dessa pesquisa indicam que
membros da escola e da famlia tm elevada aceitao ao programa. Da mesma forma, os policiais
militares que trabalham como coordenadores e instrutores Proerd7 apresentam satisfao elevada
nas tarefas que desempenham. Por um lado, pouco comum o pblico em geral avaliar to bem
a Polcia Militar8. Por outro, raro encontrar entre os policiais nveis to altos de satisfao com o
trabalho9.

Indaga-se assim: como o desempenho de uma organizao policial pode ser to bem
avaliado pelo trabalho em um ambiente como a sala de aula, que to dspar do cenrio principal
do policiamento (a rua)? Por que esse profissional encontra elevada satisfao no papel hbrido de
policial professor desempenhado no contexto escolar?
5
As informaes sobre o Programa DARE foram coletadas da home page do programa, indicada nas referncias bibliogrficas.
6
A atitude do aluno em relao polcia um dos indicadores empregados para avaliar o programa nos estudos sobre o DARE; contudo, essa
relao no representa o foco central do programa.
7
Instrutor Proerd o policial militar que ministra as aulas do programa aos alunos, que neste artigo ser tratado como policial professor.
8
Sobre o tema da avaliao do trabalho policial pela populao, destacamos o ndice de Confiana na Justia (FBSP, 2014), pesquisa de abrangncia
nacional feita pela Fundao Getlio Vargas que, entre outros elementos, mensura o grau de satisfao da populao com os servios prestados
pelas instituies policiais. No mais recente relatrio publicado (Ano 5), 62% dos entrevistados que afirmaram j ter acionado as polcias
revelam-se um pouco ou muito insatisfeitos com a resposta oferecida pela autoridade policial para o caso reportado.
9
Sobre o tema da satisfao dos policiais com seu prprio trabalho, destacamos a pesquisa Opinio dos policiais brasileiros sobre reformas e
modernizao da Segurana Pblica (FBSP & CPJA, 2014), tambm de abrangncia nacional, segundo a qual em um universo de 21.101
respondentes policiais 38,7% afirmam que, se pudessem escolher, no optariam novamente pela carreira.

182
A hiptese central desta pesquisa sustenta que o Proerd atende aos interesses dos atores
envolvidos membros da escola, famlia e polcia; entretanto, no possvel afirmar que tais
interesses esto alinhados ao propsito da poltica. A ausncia de avaliaes de impacto que medem
o sucesso/fracasso do programa na preveno ao uso de drogas no permite inferir que o principal
pblico alvo do programa, os alunos, esto sendo beneficiados.

Esta pesquisa no testa hipteses, mas rene evidncias entre os dados coletados para promover
o debate sobre o processo de implementao do Proerd, em contraste com os objetivos formulados
pela poltica, enfatizando o papel do policial professor como burocrata do nvel de rua.

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


A metodologia da pesquisa que motivou o presente artigo empregou diferentes mtodos e
tcnicas de coleta de dados quantitativos e qualitativos junto aos trs pblicos envolvidos no Proerd:
polcia, escola e famlia. A pesquisa foi desenhada para reunir dados sobre gestores e operadores
da poltica, em nvel nacional. Alm disso, estuda a poltica no nvel local por meio de trs casos:
Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR) e Natal (RN), onde aprofundamos a coleta de dados com os trs
pblicos.

Este artigo est organizado em oito sees, alm da introduo e das consideraes finais. A
segunda descreve aspectos do DARE e apresenta resultados de alguns estudos de avaliao de seu
impacto na preveno ao uso de drogas pelos alunos. Na terceira seo apresentamos a adaptao
brasileira o Proerd e uma breve reviso bibliogrfica sobre o programa. A seo seguinte traz
o debate sobre o burocrata do nvel de rua no ambiente da rua e da sala de aula, bem como as
peculiaridades decorrentes dessa atividade. Os aspectos metodolgicos e os resultados encontrados
so apresentados na quinta e sexta sees, respectivamente. Por fim, discutimos seus resultados na
stima seo. Algumas recomendaes so apresentadas nas consideraes finais.

2 DARE: O QUE SABEMOS


O DARE um programa de preveno ao uso de drogas criado em 1983, no contexto poltico
norte-americano de guerra s drogas (war on drugs ), tendo a represso como principal recurso
para controlar o problema. Embora voltar o foco para a preveno tenha sido uma iniciativa
inovadora da polcia de Los Angeles, o programa manteve a perspectiva proibicionista no tratamento
da questo. Ensinar o aluno a dizer no s drogas uma das principais tarefas do policial professor.

O DARE America afirma que o programa foi desenvolvido e vem sendo atualizado por um
conjunto de especialistas, at mesmo como forma de justificar o controle de alteraes que os pases em
que ele foi difundido pretendam promover. Embora novas verses do modelo tenham sido produzidas
ao longo das trs dcadas do programa, a perspectiva da proibio ao uso de drogas lcitas (lcool
e tabaco) e ilcitas se mantm. Nem mesmo as mudanas ocorridas nos ltimos anos na poltica de
drogas de alguns estados norte-americanos, que minimizam o carter repressivo da lei e potencializam
a abordagem do problema pela reduo de danos, promoveram alteraes no modelo do DARE.

Existe, nos Estados Unidos, vasta literatura sobre o programa, da qual destacamos os muitos
estudos que analisam seu impacto na preveno ao uso de drogas. Grande parte dessas avaliaes
procura criar uma medida do efeito do DARE em um conjunto de habilidades que o programa
busca promover para capacitar o aluno a resistir ao envolvimento com as drogas, dentre elas: (1)
conhecimento sobre drogas; (2) atitude em relao ao uso de drogas; (3) habilidades sociais; (4)
autoestima; (5) resistncia presso do grupo; (6) atitude em relao polcia; e (7) uso de drogas.

Esses estudos so feitos usualmente por desenhos experimentais, que medem o


comportamento dos adolescentes (DARE e no DARE), antes e depois de sua insero no programa.

183
Na maior parte das vezes so estudos longitudinais com acompanhamento dos grupos por mais de
trs anos, cuja amostra chega a reunir dezenas de escolas e milhares de estudantes.
Clayton, Cattarello e Johnstone (1996) desenvolveram estudo experimental em 31 escolas,
sendo 23 com DARE e outras 8 sem. A primeira pesquisa survey foi aplicada turma do 6 ano (antes
do DARE pr-teste); os alunos participaram do programa no ano seguinte; e a partir de ento uma
nova pesquisa foi realizada a cada ano, at o 10 (ps-teste). Os resultados desse estudo indicaram
que nenhuma diferena significante foi observada entre os grupos controle e de interveno no
que diz respeito ao uso de cigarro, lcool e maconha, um ano depois do DARE e nos cinco anos do
intervalo de mensurao. Contudo, houve efeitos significantes no grupo de interveno (7 ano), nas
seguintes habilidades: atitude em direo s drogas; capacidade de resistir presso do grupo; e nvel
de uso de drogas pelo grupo. O estudo concluiu haver efeito limitado do programa em relao ao
uso de drogas e elevada eficcia em relao a atitudes, habilidades sociais e conhecimento. Todavia,
a tendncia de queda ao longo do tempo. Sendo assim, os autores apontam a necessidade de
mudana de modelo.

Outro estudo experimental, que analisou as respostas de alunos do 9 ano de 38 escolas,


das quais 21 com DARE e 17 sem, tambm concluiu haver efeito de curto prazo do DARE no uso
de drogas e no encontrou qualquer diferena estatisticamente significante entre os dois grupos
(DUKES; ULLMAN; STEIN, 1996).

Os resultados do estudo de Ennet e colaboradores (1994), que empregou tcnica meta-


analtica em oito estudos experimentais e comparou o DARE com outras aes de preveno ao
uso de drogas, tambm demonstraram pequena eficcia de curto prazo do programa para reduzir
ou prevenir o uso de drogas. Alm de pequena, a eficcia menor do que a de outros programas
avaliados. Contudo, no estilo de ensino e no no contedo curricular que o DARE difere de outros
programas. Do ponto de vista da pesquisa, portanto, provvel que o programa esteja ocupando
o lugar de outro, que poderia causar maior impacto preveno ao uso de drogas (ENNET et al.,
1994).

Contudo, a limitada influncia do DARE no comportamento do uso de drogas dos adolescentes


contrasta com sua popularidade e prevalncia (ENNET et al., 1994; BIRKELAND, MURPHY-GRAHAM,
WEISS, 2005). Escolas tendem a ignorar as evidncias de que os efeitos positivos do programa
desaparecem ao longo do tempo e continuam a implement-lo. interessante que a literatura
focaliza essa tomada de deciso na escola e no na polcia.

De acordo com Birkeland, Murphy-Graham e Weiss (2005), a escolha das escolas pelo
programa se d principalmente por dois motivos: (i) as avaliaes apresentadas na maior parte dos
estudos focam o uso de drogas; e (ii) as pesquisas no avaliam o relacionamento entre os policiais
e as crianas. Os tomadores de deciso reconhecem que nenhuma interveno suficientemente
forte para contrapor a presso por drogas na sociedade. Sendo assim, o DARE considerado apenas
parte do esforo da sociedade em prevenir o uso de drogas. A principal razo para a escola manter o
programa a melhora na relao entre a polcia e os alunos.

O DARE foi criado pela polcia e concebido como um programa de preveno ao uso de
drogas. No entanto, o custo elevado10 e os resultados abaixo do esperado apontados por pesquisas
como as acima apresentadas no tm ameaado a adeso das escolas ao programa, que se tornou
o mais popular dos Estados Unidos. Do ponto de vista dos tomadores de deciso, o papel da escola
aproximar a polcia dos alunos; e, mesmo que as habilidades que o DARE busca promover no sejam
desenvolvidas, a promoo dessa aproximao j justificaria a sua implementao.

10
De acordo com o DARE America, o custo estimado em U$ 1,29 por aluno, clculo feito com base nos gastos com material e
instrutor. Porm, no primeiro ano o DARE prov o programa gratuitamente.

184
3 PROERD: O QUE SABEMOS
O Proerd uma poltica formulada por burocratas11. Embora derivada do DARE, todos os
processos de adaptao ao contexto nacional e de implementao e controle so conduzidos
pelas polcias militares. Alm desse tipo de poltica no corresponder ao modelo tradicionalmente
pesquisado, os dados nem sempre so de fcil acesso. Os policiais professores so burocratas
implementadores de nvel de rua (LIPSKY, 1980), um tema ainda pouco estudado no Brasil (LOTTA,
2012).

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


Lembrando uma vez mais que o Proerd voltado preveno ao uso de drogas, curioso que
a agenda de pesquisa no Brasil no contemple anlises de impacto do programa no envolvimento
dos alunos com drogas. Identificamos apenas um nico estudo feito, em parceria, entre o Centro
Brasileiro de Informaes sobre Drogas Psicotrpicas (CEBRID) e pesquisadores do Pacific Institute
for Research and Evaluation,12 com o apoio do Departamento de Estado dos Estados Unidos e do
Departamento Internacional de Narcticos e Organizao de Cumprimento da Lei (JOHNSON et al.,
2008). Os resultados encontrados apontam para a mesma direo dos trabalhos realizados sobre o
impacto do DARE, apresentados na seo anterior.

Johnson realizou o estudo em 2007 com alunos do 9 ano que fizeram o Proerd em 2003,
quando estavam no 5 ano, e outro grupo de alunos, tambm do 9 ano, que no participaram
do programa, todos da cidade de So Paulo. Os resultados demonstram que o Proerd no teve
impacto: no uso de drogas ilcitas ao longo da vida e nos ltimos 30 dias; e no engajamento em
comportamento antissocial ou em atitudes negativas em relao aos policiais professores. No
entanto, houve pequeno impacto positivo nos fatores de risco, o que sugere que os alunos que
fizeram o Proerd veem o lcool e o uso de drogas como prejudicial, mais que os alunos que no
participaram do programa. Contudo, no suficiente para sustentar que o Proerd alcanou seu
objetivo.

Massardi e Silva (2013) analisaram a participao em crimes em grupos de alunos com e


sem Proerd, na cidade de Ub, Minas Gerais. Os resultados indicam que alunos sem participao no
programa tiveram maior envolvimento com crimes, entre os quais leso corporal/agresso e trfico/
uso de drogas, do que os alunos com Proerd. Entendemos, porm, que existem outros fatores que
influenciam o envolvimento no crime e que no foram controlados nesta pesquisa. Sendo assim, os
dados coletados no poderiam sustentar o argumento de que o programa mantm o aluno afastado
da criminalidade. Salientamos, ainda, que esse nem o propsito principal do programa.

No que se refere avaliao do Proerd, no encontramos regularidade nos resultados dos


estudos. Com base nas respostas coletadas por meio de questionrio aplicado a alunos do Proerd,
Antunes e Quirino (2014) argumentam que em Minas Gerais o programa alcana o seu objetivo,
contribuindo para a preveno ao uso de drogas. Por outro lado, Souza (2013) identifica um
conjunto de problemas na gesto do programa no Rio Grande do Norte e sugere investimentos
em: pessoal, material didtico, equipamentos de locomoo, treinamento, divulgao do programa,
monitoramento, planejamento e avaliao de impacto.

Mesmo se tratando de estados diferentes, curioso que em Minas Gerais o Proerd seja
to bom e alcance os objetivos, enquanto no Rio Grande do Norte apresente tantos problemas
de gesto. Esta equipe de pesquisadores esteve presente em ambos os estados e, por diferentes

11
Neste artigo, o termo utilizado no sentido weberiano para designar um funcionrio da administrao pblica, pautado por normas,
procedimentos e rotinas da organizao ao qual se vincula.
12
O Instituto Pacfico de Pesquisa e Avaliao uma organizao independente, sem fins lucrativos, que tem como objetivo promover
pesquisas relacionadas sade e a questes sociais, incluindo justia criminal. Mais informaes podem ser encontradas em: http://
www.pire.org/

185
mtodos e instrumentos, coletamos dados sobre a percepo dos pblicos envolvidos no
programa (polcia, escola e famlia). No identificamos evidncias que comprovem que o Proerd
tenha efeito positivo na preveno ao uso de drogas, tampouco que existam grandes problemas
de gesto do programa.

Em contraponto ao estudo de Antunes e Quirino (2014), salientamos que o Proerd no


busca somente o aprendizado dos alunos, mas principalmente influenciar seu comportamento. Os
alunos podem ter tido percentual elevado de aproveitamento nas respostas do questionrio sobre
o programa, contudo isso no garante que introduziro esses princpios em seu comportamento.
O Proerd no pode ser avaliado como as disciplinas da grade curricular tradicional. O mtodo mais
adequado para avaliar o efeito do programa na preveno ao uso de drogas a investigao do
comportamento dos alunos, em especial as habilidades que o programa se prope a desenvolver
neles.

O conjunto de dados coletados por Souza (2013) no garante a confiabilidade dos resultados.
Os dados foram coletados por anlise de apenas trs documentos e duas entrevistas com gestores.
Alm disso, identificamos inconsistncias em suas anlises, como o fato de associar a introduo do
Proerd no Brasil, em 1992, ao Ministrio da Justia, quando a iniciativa foi da Polcia Militar do Rio
de Janeiro; ou quando menciona que os cursos do programa so lanados em boletim de ocorrncia
(BO), sendo que a divulgao feita em boletim geral (Bol.G.).

Esses casos demonstram que a avaliao de polticas pblicas no Brasil, em especial as que
so formuladas por burocratas, ainda padecem de problemas metodolgicos. Com raras excees,
os estudos sobre o Proerd revelam pouco sobre o programa, o que favorece a falta de transparncia
na prestao de contas, sobretudo no que se refere aos resultados alcanados.

4 POLICIAL PROFESSOR: QUANDO A RUA SE TORNA A SALA DE


AULA
No cotidiano das atividades de policiamento, o PM depara-se com situaes que o impelem
a tomar importantes decises. Policiais do mais baixo ranking tm discricionariedade para decidir
sobre a resposta a ser dada a cada caso, sem submet-la a escrutnio superior imediato. Na dimenso
da rua, o policial tido como um formulador de polticas pblicas e suas escolhas so consideradas
como decises do governo. O professor em sala de aula tambm pode ser concebido na mesma
perspectiva, a qual Lipsky (1980) denomina de burocrata do nvel de rua.

Ocorre que a rua um cenrio em que o policial busca manter a ordem, podendo empregar,
para tanto, aes repressivas. J a sala de aula palco do conhecimento, e este ponto que sustenta
a autoridade e discricionariedade do professor. O Proerd promove a passagem da rua para a sala
de aula, reorientando a ao do burocrata do nvel de rua, da reao ao crime de forma geral para
a preveno focada no uso de drogas. Ele sai da posio de policial na rua para se tornar policial
professor na sala de aula.

Diferentemente do que ocorre em outras polticas de preveno como o policiamento


comunitrio, que procura promover a interao de policiais com a comunidade sem explicar
necessariamente o tipo de interao que tem em mente (HILL, 2003) , o Proerd prepara o policial
professor por meio de manuais, que buscam a padronizao da conduta na sala de aula. Dessa
forma, a metodologia de capacitao do policial professor estabelece parmetros que orientam
a tomada de deciso do burocrata do nvel de rua.

186
No caso de polticas que visam padronizar condutas relacionadas ao uso da fora, como
prticas de abordagem, por exemplo, policiais tendem a no reagir de forma favorvel a um modelo
diferente do que emprega em seu cotidiano (PINC, 2007). Alm disso, o modelo de treinamento
policial tradicionalmente empregado no tem alcanado os resultados esperados no que diz respeito
mudana de comportamento (PINC, 2011).

A padronizao da conduta do burocrata do nvel de rua, quer seja na rua, quer na sala de aula,
um objetivo difcil de atingir. Primeiro, porque necessrio convencer o profissional a assimilar
a conduta esperada em seu desempenho, o que por vezes requer mais do que uma metodologia
alternativa de treinamento. Segundo, porque a poltica tem capacidade para influenciar apenas a

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


conduta do burocrata e no a do pblico com o qual interage, ou seja, sempre haver uma conduta
imprevista a ser gerenciada pelo burocrata. Por fim, porque atua praticamente sem superviso e,
por vezes, pode tomar decises que contrariam a orientao metodolgica do programa.

Evidncias indicam que policiais professores so muito receptivos ao padro metodolgico


do Proerd;13 contudo, esse padro no suficiente para capacit-los a lidar com todas as situaes
em sala de aula. Pesquisa realizada por Perovano (2006) indica que a principal dificuldade indicada
pelos policiais professores responder ao comportamento indisciplinado dos alunos. O estudo,
porm, no explica o que os respondentes classificam como indisciplina.

A limitao para lidar com comportamentos que fogem ao padro esperado pode orientar
as escolhas do policial professor no sentido de deixar de promover a participao ativa em sala de
aula. Estudo realizado por Oliveira ([2007?]) indica que o enfoque metodolgico adotado por ele
em sala de aula ainda no retira o aluno da posio passiva. O dilogo, principal representao da
participao ativa, foi muito pouco indicado pelo professor policial como caracterstica do programa,
naquela pesquisa.

Essa pode ser uma evidncia de outro aspecto que dificulta o controle da conduta do
burocrata do nvel de rua: a tomada de decises que satisfazem seu prprio interesse, ou seja, usar
a discricionariedade para tornar seu trabalho mais fcil, mais seguro e mais gratificante (MAYNARD-
MOODY; MUSHENO, 2000). O ponto que os resultados podem no estar alinhados com o objetivo
central da poltica.

5 METODOLOGIA
A metodologia da pesquisa que motivou o presente artigo empregou um conjunto de
ferramentas de coleta de dados quantitativos e qualitativos, relacionado aos trs pblicos envolvidos
com o Proerd: (i) Polcia Militar (coordenadores e professores); (ii) escola (gestores, professores e
alunos); e (iii) famlia (pais e responsveis). Ela foi desenvolvida para coletar dados primrios que
permitissem analisar o Proerd nos nveis nacional e local.

Os principais resultados encontrados e discutidos neste artigo referem-se s perspectivas de:


(i) gesto do Proerd, com foco nos objetivos e na institucionalidade do programa; e (ii) percepo
dos atores-chave sobre os seus resultados, especialmente quanto preveno ao uso de drogas,
aproximao com a polcia e ao desenvolvimento de habilidades.

No nvel nacional, reunimos dados por meio de dois questionrios aplicados pela internet
(plataforma FluidSurveys) a gestores e operadores da poltica. O primeiro questionrio, direcionado

13
Nogueira (2010, p. 74) argumenta que a metodologia do Proerd promove um convvio descontrado entre o policial professor e o estudante, [...]
cujas prticas socioconstrutivas incentivam o sentido do bem viver, com reforo ao lazer e descontrao sem o uso de drogas.

187
aos 27 coordenadores estaduais do Proerd, foi enviado para a lista de contatos disponibilizada pela
Senasp e obteve 13 respostas vlidas. O segundo questionrio, enviado aos policiais professores dos
estados que disponibilizaram suas bases de contato, reuniu respostas vlidas de 564 respondentes
de 17 unidades federativas.

No nvel local estudamos a poltica por meio de trs casos: Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR)
e Natal (RN), nos quais aprofundamos a coleta de dados junto aos trs pblicos envolvidos no Proerd
(Polcia Militar, escola e famlia). Em cada estado visitamos a coordenao estadual do programa e
duas escolas da capital, sendo uma com e outra sem Proerd, com turmas do 5 ao 9 ano, localizadas
em reas com caractersticas sociodemogrficas similares. As escolas de Belo Horizonte e Natal eram
da rede pblica de ensino, enquanto as escolas de Curitiba eram da rede privada, em funo das
escolas estaduais deste estado no terem turmas do 5 ao 9 ano.

preciso salientar que a seleo desses estados foi definida pelo edital do projeto Pensando
a Segurana 3 e que, em funo do curto prazo para a execuo da pesquisa, a seleo das escolas
visitadas nessas localidades foi feita por indicao das coordenaes estaduais do Proerd. Devido
seleo no aleatria da amostra, os resultados explicam apenas os fenmenos investigados nos casos
selecionados, no sendo possvel generaliz-los. Todavia, as inferncias resultantes da anlise possibilitam
problematizar algumas questes relevantes e sustentar os argumentos discutidos neste artigo. O Quadro
1 sintetiza os diferentes instrumentos de pesquisa utilizados nos nveis nacional e local.
Quadro 1 Instrumentos de pesquisa, grupos e atores-chave.
Instrumentos
Grupos Atores-Chave Entrevista/ Questionrio
Formulrio
Grupo Focal WEB

Gestor (direo/coordenao)
Escola com
Professor
Proerd
Aluno
Escola sem Gestor (direo/coordenao)
Proerd Aluno
Famlia Pais (alunos da escola com PROERD)
Coordenador Proerd 27 UF
PM
Instrutor Proerd 27 UF
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

Os dados quantitativos coletados por meio de surveys foram organizados em planilha Excel; a
tabela de frequncia e os cruzamentos foram produzidos com o uso do software SPSS e os grficos,
pelo Excel. Enquanto os dados quantitativos obtidos pelos questionrios web foram analisados por
meio de ferramentas da plataforma FluidSurveys e, em alguns casos, com o uso do Excel e SPSS.
Os dados qualitativos reunidos pelas entrevistas e grupos focais foram analisados por meio da
metodologia de anlise de contedo (BARDIN, 1977).

188
6. RESULTADOS ENCONTRADOS
As atividades desenvolvidas pelo policial professor, durante as dez semanas de durao do
Proerd,14 esto voltadas para o desenvolvimento dos alunos, em especial no que diz respeito ao
esforo de mant-los longe das drogas. O programa foi desenhado de forma a envolver a participao
da escola e da famlia nesse processo de desenvolvimento. A integrao desses trs grupos polcia,
escola e famlia representada por um tringulo equiltero na logomarca do Proerd, cuja relao
gira em torno da criana e do adolescente.

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


Nesta pesquisa buscamos coletar a percepo sobre o Proerd desses trs grupos (polcia,
escola e famlia), alm da percepo dos alunos beneficiados pelo programa. Em funo do espao
temporal da trajetria dessa poltica no Brasil, assumimos que o Proerd vem satisfazendo os
interesses dos atores-chave polcia, escola e famlia; contudo, no podemos associar esse interesse
preveno ao uso de drogas pelos beneficirios do programa, haja vista a ausncia de evidncias
sobre esse resultado.

Com o propsito de discutir esses interesses, bem como pelos perseguidos pelo Proerd,
reunimos nesta seo alguns resultados sobre: (i) aspectos normativos da poltica; (ii) disseminao
e trajetria da poltica; (iii) percepo dos atores-chave a respeito da contribuio do programa;
(iv) medidas de comportamento de alunos do 9 ano, que participaram ou no do programa; e (v)
contato com drogas.

6.1 ASPECTOS NORMATIVOS DO PROERD


Solicitamos aos coordenadores estaduais cpia da regulao do programa no mbito do
estado, reunindo, ao todo, onze documentos. Procurando identificar o seu propsito, encontramos
ao menos cinco tipos de objetivos: (i) preveno ao uso de drogas; (ii) preveno violncia; (iii)
preveno e controle do crime, com nfase no trfico de drogas; (iv) ensino de habilidades e atitudes
positivas aos alunos; e (v) melhoria da imagem da Polcia Militar. No Quadro 2 apresentamos a
distribuio desses cinco objetivos nos Estados respondentes.

14
O currculo do Proerd centrado no pblico estudantil na faixa etria entre 10 e 12 anos (5 e 7 anos do ensino fundamental), mas tambm
contempla currculos destinados a crianas (ensino infantil), jovens (ensino mdio), pais e comunidade. O programa apresenta materiais
pedaggicos (cartilhas) para todos esses pblicos, alm de material para os instrutores Proerd, a cada currculo. Os materiais utilizados no
Brasil so verses adaptadas do original produzido pelo DARE America. Nos Estados Unidos, a verso que est sendo utilizada atualmente pelo
programa chamada Keepin it real e seus currculos de 5 e 7 anos j foram adaptados para o contexto brasileiro (Caindo na real). Esse
currculo organizado como um programa de dez lies e durao de dez semanas.

189
Quadro 2 Objetivos do Proerd por unidade federativa.
Objetivo
Uso de drogas Violncia Crime Habilidades Imagem
UF
ES
MG
MT
PA
PE
PR
RN
RS
SC
SE
SP
10 8 7 5 7
Total (90,9%) (72,7%) (63,6%) (45,5%) (63,6%)
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

Levando em conta apenas o aspecto regulador da poltica, podemos afirmar que a preveno
ao uso de drogas tem papel central nos objetivos que o programa busca alcanar, na medida em que
ela apontada por quase todos os estados (90,9%); porm, concorre com outros objetivos no menos
importantes. As atividades tpicas de polcia preveno e controle da violncia (72,7%) e do crime
(63,6%) e a imagem da instituio (63,6%) tambm ocupam posio de destaque. Em contrapartida,
menos da metade dos estados (45,5%) identifica o ensino de habilidades e atitudes positivas aos alunos
como propsitos do Proerd.

Por outro lado, o DARE America apresenta um nico objetivo ou misso: [...] ensinar aos alunos
boas habilidades de tomada de deciso para ajud-los a levar uma vida segura e saudvel (traduo
nossa).15 Sendo assim, o desenvolvimento de habilidades o ponto central do programa, enquanto a
preveno ao uso de drogas e violncia seria o resultado decorrente. No encontramos qualquer
evidncia de que o enfrentamento ao crime seja preocupao do DARE. No entanto, a aproximao
com a polcia surge como justificativa para a manuteno do programa diante da limitada influncia no
comportamento de uso de drogas por parte dos alunos (BIRKELAND et al., 2005).

Nos Estados Unidos, a tomada de deciso dos gestores das escolas pela implementao ou
continuidade do programa orientada por parmetros que diferem do padro brasileiro. Mesmo
tendo outras alternativas, as escolas norte-americanas escolhem o DARE por reconhecerem seu
papel na aproximao entre a polcia e os alunos. No Brasil, as escolas, em especial as da rede
pblica, praticamente no tm outra alternativa alm do Proerd, nem mesmo polticas pblicas da
prpria rea da educao. Assim, mesmo com a ausncia de evidncias sobre o impacto do Proerd
no comportamento do uso de drogas por adolescentes, os tomadores de deciso no so impelidos
a justificar a escolha pelo programa. O Proerd, portanto, aparentemente ocupa o espao aberto por
esse vcuo.

15
No original, teaching students good decision-making skills to help them lead safe and healthy lives.

190
6.2 DISSEMINAO E TRAJETRIA DO PROERD
O Proerd atualmente desenvolvido em todas as 27 unidades federativas. Os dados coletados
nos 13 Estados que responderam ao questionrio on-line para coordenadores indicam que parte
significativa dos programas foi implementada entre o final da dcada de 1990 e o incio dos anos
2000. Dentre os estados respondentes, apenas as polcias militares de Alagoas, Rio de Janeiro e
Sergipe interromperam o programa em um determinado ponto de sua trajetria. No foi possvel
definir o motivo da interrupo, tampouco o da retomada, pois o instrumento no contemplava
essas perguntas. Contudo, destacamos o fato de que os Estados que tomaram a iniciativa de acabar

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


com o Proerd no mantiveram essa deciso por longo tempo.

muito provvel que simpatizantes do programa, sejam eles da polcia, do governo ou de


fora, pressionem para que seja retomado ou mantido, independentemente de conhecerem os
resultados alcanados na preveno ao uso de drogas. Estudos de impacto realizados nos Estados
Unidos sobre o DARE problematizam a manuteno do programa, mesmo diante da ausncia de
resultados positivos na preveno ao uso de drogas (ENNET et al., 1994; BIRKELAND et al., 2005);
contudo, a justificativa para sua continuidade associada ao poder de deciso de gestores, tanto da
polcia quanto da escola.

Os dados relativos implementao do Proerd em 2013 demonstram que em 7 dos estados


respondentes esse processo deu-se por iniciativa da Polcia Militar, enquanto nos outros 6 ocorreu
por solicitao das escolas. Os dados tambm demonstram que, em 2013, nenhum dos estados
respondentes conseguiu atender a toda demanda vinda das escolas, tendo 8 deles relatado que em
2014 ela j era observada como crescente.

Todos os 13 estados respondentes dispem de documento que regulamenta o funcionamento


do Proerd, indicando que tem significativo grau de institucionalidade nas polcias militares. Esses
documentos reforam, ainda, a constatao de que os programas so organizados de modo
autnomo no nvel estadual, no havendo diretrizes estabelecidas pelo governo federal. H, no
entanto, regulamentao do Proerd, estabelecida em 2001, no mbito do Conselho Nacional de
Comandantes-Gerais das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (CNCG-PM/CBM), a qual
o institucionaliza como o projeto das polcias militares brasileiras de preveno primria ao uso de
drogas e solicita representao do programa junto ao Conselho Nacional Antidrogas CONAD (CNCG,
2001). O Proerd passa tambm a constituir-se como uma das cmaras tcnicas do CNCG, responsvel
por estudos e propostas. No entanto, essa iniciativa parece no ter avanado de maneira profcua e,
at hoje, inexistem diretrizes compartilhadas pelos estados para a implementao, monitoramento
ou avaliao do programa.

Os setores das polcias militares aos quais o Proerd se vincula so bastante variados. Essa
diferenciao d-se tanto em termos de posio organizacional (por exemplo, vinculao a diretorias,
ao Estado-maior ou diretamente ao comando geral) quanto em termos temticos (h coordenaes
ligadas s reas de comunicao, educao, policiamento comunitrio e escolar, por exemplo).
Nenhuma correlao pode, contudo, ser estabelecida entre os vnculos institucionais do Proerd
nos estados e eventuais diferenas nos objetivos estabelecidos pelo programa. possvel inferir,
contudo, que existe esforo por parte dos seus gestores em associar o Proerd ao policiamento, quer
seja escolar, quer seja comunitrio. Entendemos que essa pode ser uma estratgia para legitimar
essa atividade policial, que, por ser desenvolvida em sala de aula e no na rua, tende a causar
estranhamento no mbito interno da organizao policial.

191
6.3 PERCEPO DOS ATORES CHAVE SOBRE O PROERD
No intuito de conhecer a contribuio do Proerd em aspectos como a preveno ao uso de
drogas e a aproximao da polcia com o pblico, coletamos a percepo de representantes da
polcia, da escola e da famlia, alm dos alunos beneficirios do programa, por meio de diferentes
mtodos.

Os resultados indicam que, em sua maioria, os atores entendem que o Proerd contribui
positivamente, tanto para a preveno ao uso de drogas quanto para a aproximao entre a
polcia e a sociedade. Essa avaliao positiva deve ser relativizada, uma vez que os grupos (com
exceo dos pais e responsveis, por questes metodolgicas explicadas a seguir) parecem
compreender as limitaes do programa em relao a todos esses pontos, em diferentes graus.

Os docentes entendem que o convvio com os policiais professores tem a capacidade de alterar
a viso dos alunos sobre a polcia. Antes do Proerd, os alunos tendiam a perceber o policial como
truculento e preocupado apenas com a represso ao crime, mas, depois, como amigo ou professor.
Contudo, essa melhora na imagem da polcia est circunscrita figura do policial professor e no se
estende a toda corporao, uma vez que os alunos reconhecem que existem bons e maus policiais,
e que essa distino entre os policiais honestos e os policiais bandidos reforada pelos policiais
professores em sala de aula. Dessa forma, a relao que os alunos tm com a polcia enquanto
instituio ainda depende das experincias pessoais de cada estudante. Essa avaliao positiva, com
ressalvas, expressa na fala de um professor: o trabalho positivo, mas a interao de cada aluno
muito pessoal, vai depender da vivncia deles (professor de Belo Horizonte).

Os gestores das escolas que foram entrevistados apresentavam perfis e formas de lidar com
a questo do uso de drogas bastante distintos. preciso evidenciar que os gestores de cada cidade
visitada enfrentavam desafios bastante diferentes, condicionados a uma srie de fatores estruturais,
como classe social dos alunos, infraestrutura das escolas, qualificao do corpo docente, entre outros.
Independente disso, todos aqueles que implementaram o Proerd em suas escolas possuem avaliao
positiva sobre o programa, por diferentes razes, explicitadas a seguir.

A diretora da escola de Minas Gerais entendia que a relao da polcia com a comunidade no
entorno da escola havia melhorado em razo do programa e que, por causa dessa maior confiana
na corporao, a escola vira um posto policial, que recebe informaes e denncias dos vizinhos, as
quais so encaminhadas para a ronda escolar. Alm disso, ela acredita que a relao entre os alunos
e a PM melhora com o Proerd, pois os estudantes no veem o policial como repressor, e passam a
enxerg-lo como amigo tanto os pequenos como os outros adolescentes criam uma relao de
amizade e carinho com os instrutores.

Em contrapartida, a diretora da escola do Paran entende que o programa possui duas


grandes contribuies: anunciar para os pais a idade de seus prprios filhos e que eles se encontram
em uma fase em que a questo das drogas precisar passar a ser discutida, e tambm dar ao aluno
a possibilidade de se ver como sujeito, uma vez que uma autoridade policial informa que ele dever
fazer escolhas importantes em sua vida. Apesar disso, a diretora no acredita que o programa seja
capaz de gerar grandes mudanas na viso das crianas sobre a PM, uma vez que nesta idade (os
alunos que cursam o Proerd na escola se encontram no 5 ano) ainda possuem relao positiva com
a autoridade e o policial professor legitima esta viso. J para os adolescentes essa mudana no
ocorre por conta de influncias externas como amigos e mdia, entre outros , que ganham na
disputa de valores da imagem da corporao.

O grupo de alunos do 9 ano da escola da capital mineira foi o que melhor desenvolveu
a discusso sobre o papel da PM na sociedade. Assuntos como corrupo policial, seletividade e

192
preconceito da polcia na atuao e abordagem dos cidados e questes estruturais da prpria
corporao, como remunerao e forma de ingresso, alm da reduo da maioridade penal, foram
alvos de discusso. Os alunos apontaram o fato de o Proerd no abrir espao para que eles e os
policiais professores discutam questes relacionadas atuao policial, apesar de entenderem que
eram muito pequenos poca do curso para conseguir problematizar alguns temas.

Os alunos tambm compartilham, em sua maioria, viso positiva das contribuies do


programa em geral. Porm, como foi dito no caso dos professores, essa avaliao permeada por
ressalvas. Enquanto alguns alunos afirmaram que o programa contribuiu para mudar sua percepo
da corporao, outros disseram que permaneceram com a viso negativa da PM, por conta de

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


experincias em outros ambientes para alm dos muros da escola, em casos de intimidao ou
represso policial. Mais uma vez encontramos a personalizao da melhoria da imagem policial na
figura do policial professor: apesar do entendimento comum positivo em relao a ele, os alunos
afirmaram que o programa no alterou a viso que tm da Polcia Militar como um todo. De acordo
com eles, o policial professor no representa todos e tem policial competente e tem policial
incompetente, e nem todo policial militar igual a esse que bom, n?.

A opinio dos pais e responsveis foi coletada por meio da aplicao de um formulrio,16 e
os resultados tambm demonstram avaliao positiva sobre do Proerd. A maioria dos respondentes
concorda que o programa mantm as crianas longe das drogas (91%) e est satisfeita por seu filho
participar (92%). Especificamente em relao aproximao da polcia, a grande maioria entende que
a relao de seus(suas) filhos(as) com o policial professor positiva, uma vez que fazem comentrios
positivos sobre ele, da mesma forma que j presenciaram diretores(as) e professores(as) da escola
fazendo o mesmo. Esses resultados indicam que existe aceitao do Proerd pela famlia, sendo
possvel inferir que pais e responsveis reconhecem e valorizam o esforo da PM. Um dos pontos
relevantes que o programa sinaliza aos pais que seus(suas) filhos(as) atingiram a idade adequada ao
esclarecimento sobre as drogas, ou seja, esto entrando em uma fase vulnervel, conforme apontado
pela diretora da escola de Curitiba (PR). Problemas na imagem e de confiana na polcia parecem no
afetar a opinio dos pais. A maioria dos respondentes reconhece que o programa positivo, porm
tem limitaes, pois pode perder seu efeito ao longo do tempo.

O grupo de policiais professores o que apresenta a viso mais otimista em relao s


contribuies do Proerd. Na pesquisa realizada pela internet, quando confrontados com a afirmao
de que o programa eficiente na preveno ao uso de drogas por crianas e adolescentes, dentre
os 564 respondentes 94% assinalaram as alternativas concordo e concordo totalmente, o que
demonstra crena generalizada entre os policiais professores de que seu trabalho gera impactos
positivos na preveno ao uso de drogas.

Essa avaliao positiva generalizada foi observada em todos os pontos referentes ao


programa: nas afirmaes relacionadas promoo do relacionamento entre a polcia e o pblico
escolar, a grande maioria entende que ele eficiente na promoo dessa relao (99% responderam
concordo totalmente ou concordo), na promoo da relao entre professores/diretores e
policiais (97% responderam concordo totalmente ou concordo) e na promoo da relao entre
famlia e policiais (91% responderam concordo totalmente ou concordo). Na viso dos policiais
professores, o Proerd eficiente, portanto, tambm para a aproximao com a famlia dos alunos e
ajuda a quebrar paradigmas sobre a instituio policial.

Essa avaliao positiva foi encontrada por diversas vezes durante os grupos focais. Os policiais

16
Em razo da dificuldade de reunir pais e responsveis para entrevistas ou grupo focal, decidimos pela aplicao de um formulrio com
perguntas fechadas, entregue aos respondentes pelos alunos, que devolveram ao pesquisador. Foram distribudos 388 formulrios,
por meio dos alunos das escolas com Proerd, nos trs Estados pesquisados, para serem entregues aos pais e responsveis; retornaram
167 formulrios respondidos (43%).

193
professores tm plena certeza de que o programa bem aceito pela sociedade: [...] todos ns temos
esta convico, esta certeza, que em todas as reas da sociedade ele bem aceito. o programa da
Polcia Militar que mais bem aceito na sociedade (grupo focal de policiais de Curitiba). De acordo
com eles, as crianas e os adolescentes que participam do Proerd passam a ver a PM de outra
forma: [...] as crianas e adolescentes te abraam, conversam com voc. (grupo focal de policiais
de Curitiba). Entendem que fundamental a participao dos pais e familiares para o sucesso do
programa, aspecto reforado em reunio com eles. Contudo, de acordo com suas experincias, a
adeso da famlia no macia [...] alguns pais participam, outros no. O programa tambm
serve para instruir os pais sobre estes assuntos (grupo focal de policiais de Curitiba).

Assim, para o grupo de policiais professores, o Proerd tambm contribui para fomentar
relao de proximidade entre policial, famlia e escola. No primeiro caso, o relato das crianas e
dos adolescentes atua como catalisador da relao, sendo, por exemplo, comum os casos em que
algum pai vai escola ou s reunies para conhecer o policial de quem tanto ouve falar em casa
por intermdio de seu filho. No caso das escolas, os policiais professores destacam o aumento
da sensao de segurana da comunidade escolar em funo da presena policial, alm do fato
de interagirem com os diversos profissionais da instituio (diretores, professores, merendeiras,
porteiros), tornando-se, assim, verdadeiramente parte do corpo docente. Na fala de um policial
professor, toda essa rede de relaes estabelecida por meio de sua atuao faz com que os
instrutores sejam, [...] ao mesmo tempo, ouvidoria, pai, psiclogo, policial ostensivo (grupo focal
de policiais de Belo Horizonte).

Portanto, ponto pacfico entre os policiais professores que um dos resultados do Proerd a
aproximao da PM com o pblico escolar e, como decorrncia, a melhor relao entre a corporao
e a sociedade como um todo. Os demais grupos pesquisados assumem que o programa tem efeito
positivo para a polcia, porm no na mesma medida. A percepo dos policiais professores sobre a
importncia do trabalho que desenvolvem tende a indicar sobrevalorizao do Proerd, o que pode
representar uma reao baixa valorizao atribuda internamente por outros grupos de policiais.

Essa sobrevalorizao pode estar relacionada aos fatores indicados pela grande maioria
dos policiais professores como motivaes a participar do Proerd. Dentre os respondentes, 77%
afirmam que sua motivao para atuar no programa est relacionada crena de que funciona e
tem impacto positivo na vida dos alunos e, tambm, que polticas de preveno s drogas so mais
eficientes do que polticas de represso. Outra motivao amplamente declarada diz respeito
aptido pessoal para aplicao do Proerd e o reconhecimento do trabalho por parte da comunidade
escolar. Um dado interessante como a categoria relacionada melhoria da imagem da PM na
sociedade por meio do programa aparece em ltimo lugar, o que pode ser observado tambm nas
falas dos policiais professores em campo, que demonstram que a melhoria da imagem da corporao
residual, ou seja, uma consequncia do Proerd, mas no o seu objetivo.

Organizamos as 559 respostas dos policiais professores em uma nuvem de tags (nuvem de
palavras), que analisa o contedo das respostas, conta as palavras iguais e apresenta as mais citadas,
hierarquizando a proporcionalidade da apario de cada termo pelo tamanho da fonte. Palavras que
so preposies, conectivos e pronomes so ignoradas nesse processo. Para analisar as opinies
dos policiais professores acerca de sua principal motivao para ser policial professor Proerd, foram
contadas 13.004 palavras, com o seguinte resultado:

194
Figura 1 Nuvem de palavras das respostas questo
qual sua principal motivao para ser policial professor Proerd?

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

interessante notar que as palavras mais utilizadas pelos policiais professores foram crianas
e drogas, o que pode ser explicado pelo fato de a maioria das respostas se encaixar na categoria
relacionada crena de que o programa funciona e possui impacto positivo na vida dos alunos, seguindo
o padro de evitar que o uso de drogas ou impactar na vida das crianas. Outro fato importante
a palavra preveno no ter sido a mais utilizada pelos policiais professores, visto que o objetivo
principal do Proerd, como pode ser visto na anlise dos objetivos propostos pelos prprios Estados, a
preveno do uso de drogas; porm, esse objetivo no se reflete no discurso dos policiais professores.

6.4 MEDIDAS DE COMPORTAMENTO DOS ALUNOS CONSTRUCTOS


DO PROERD
No survey aplicado s turmas do 5 ao 9 ano de escolas com e sem Proerd,17 procuramos criar
medidas relativas ao comportamento dos alunos, com o intuito de investigar o efeito do programa,
dentre elas: (i) autoestima; (ii) capacidade de resistir presso dos colegas; (iii) atitude em relao
s drogas; (iv) incio da experimentao de drogas; e (v) uso de drogas.

Os trs primeiros constructos representam as principais habilidades e atitudes que o Proerd


busca desenvolver para que o aluno tenha condies de se manter afastado das drogas, enquanto os
dois ltimos medem o seu envolvimento com elas. Lembramos que os resultados encontrados neste
survey so aplicados apenas aos casos pesquisados.

6.4.1 Autoestima
O constructo da autoestima foi produzido com base nos dez itens da escala de autoestima de
Rosenberg EAR (1965) e na verso adaptada para o Brasil (SBICIGO; BANDEIRA; DELLAGLIO, 2010).
Perguntamos aos alunos sobre os sentimentos gerais a respeito de si mesmos e apresentamos os

17
A amostra reuniu 382 alunos que fizeram Proerd (47,6%) e 420 que no o fizeram (52,4%).

195
dez itens da EAR, descritos abaixo, para que indicassem o grau de concordncia entre as opes:
discordo totalmente, discordo, concordo, e concordo totalmente.

1. Sinto que sou uma pessoa de valor, to boa quanto qualquer outra pessoa.
2. Eu sinto vergonha de ser do jeito que sou.
3. s vezes, eu penso que no presto para nada.
4. Sou capaz de fazer tudo to bem como as outras pessoas.
5. Levando tudo em conta, eu me sinto um fracasso.
6. s vezes, eu me sinto intil.
7. Eu acho que tenho muito boas qualidades.
8. Eu tenho motivos para me orgulhar na vida.
9. De um modo geral, eu estou satisfeito(a) comigo mesmo(a).
10. Eu tenho uma atitude positiva com relao a mim mesmo(a).

Na anlise das respostas, foi atribudo score de 1 a 4 para cada uma das opes, tendo os
itens 2, 3, 5 e 6 score reverso. Quanto maior o score, maior a autoestima. Para facilitar a anlise os
distribumos em quatro faixas: (i) nvel 1: de 0 a 10; (ii) nvel 2: de 11 a 20; (iii) nvel 3: de 21 a 30; e
(iv) nvel 4: de 31 a 40.

Ao cruzarmos o nvel de autoestima e o Proerd, distribudos por ano escolar (Tabela 1),
verificamos que os alunos que no participaram do programa possuem autoestima mais elevada do
que os que participaram no 5, 6 e 7 ano. Essa proporo se inverte nos anos seguintes, ou seja,
nos 8 e 9 anos a proporo de alunos com autoestima elevada maior entre os que fizeram Proerd
do que entre os que no o fizeram. Esse resultado curioso quando levamos em considerao que
o programa, nos estados pesquisados nesta amostra, ministrado no 5 ano. Os dados revelam que
quanto mais o aluno se afasta do Proerd maior sua autoestima. De forma geral, as evidncias no
permitem assumir que existe algum tipo de influncia do programa na autoestima dos alunos.

196
Tabela 1 Nvel de autoestima Proerd x Ano escolar.
Nvel de Autoestima
Total
Ano Escolar Nvel 1 Nvel 2 Nvel 3 Nvel 4
Sim 3 6 34 38 81
Voc fez 3,7% 7,4% 42,0% 46,9% 100,0%
5 ano Proerd? No 2 2 27 43 74
2,7% 2,7% 36,5% 58,1% 100,0%
Total 5 8 61 81 155

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


3,2% 5,2% 39,4% 52,3% 100,0%
Sim 1 1 32 31 65
Voc fez 1,5% 1,5% 49,2% 47,7% 100,0%
Proerd? No 0 1 27 47 75
6 ano
0,0% 1,3% 36,0% 62,7% 100,0%
Total 1 2 59 78 140
0,7% 1,4% 42,1% 55,7% 100,0%
Sim 1 2 44 41 88
Voc fez 1,1% 2,3% 50,0% 46,6% 100,0%
Proerd? No 4 5 26 52 87
7 ano
4,6% 5,7% 29,9% 59,8% 100,0%
Total 5 7 70 93 175
2,9% 4,0% 40,0% 53,1% 100,0%
Sim 1 4 25 42 72
Voc fez 1,4% 5,6% 34,7% 58,3% 100,0%
Proerd? No 0 5 35 52 92
8 ano
0,0% 5,4% 38,0% 56,5% 100,0%
Total 1 9 60 94 164
0,6% 5,5% 36,6% 57,3% 100,0%
Sim 1 25 50 76
Voc fez 1,3% 32,9% 65,8% 100%
Proerd? No 5 32 55 92
9 ano
5,4% 34,8% 59,8% 100,0%
Total 6 57 105 168
3,6% 33,9% 62,5% 100,0%
Sim 6 14 160 202 382
1,6% 3,7% 41,9% 52,9% 100,0%
Voc fez
Proerd? No 6 18 147 249 420
Total 1,4% 4,3% 35,0% 59,3% 100,0%
Total 12 32 307 451 802
1,5% 4,0% 38,3% 56,2% 100,0%

Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

6.4.2 Presso do Grupo


Procuramos tentar captar a capacidade de os alunos resistirem presso dos colegas,
que um dos principais grupos com potencial para influenciar o uso de drogas por crianas e
adolescentes, fato constatado no discurso de todos os informantes nos grupos focais. Para tal,
utilizamos como base o questionrio apresentado por Duke (1996) em pesquisa sobre a avaliao
do DARE nos Estados Unidos. Os resultados do survey refletem relativo grau de resistncia presso
dos grupos por parte dos respondentes, no havendo evidncias que permitam distinguir alunos

197
com e sem Proerd. Mesmo que eles no tenham sido sinceros em suas respostas, conscientemente
reconhecem que a melhor conduta resistir presso.

Decidimos aprofundar essa anlise e cruzamos os dados sobre a influncia da presso do


grupo com o uso de maconha nos ltimos 30 dias (esse envolvimento com a droga ser explorado em
seo seguinte). O resultado apresentado na Tabela 2 bastante curioso, pois alunos que afirmaram
no ceder presso do grupo, em especial os que assinalaram discordo totalmente, usaram
proporcionalmente mais essa substncia do que os demais.

Tabela 2 Presso do grupo x uso de maconha.


Usou maconha
nos ltimos 30 dias
Sim No Total
Discordo totalmente 10 354 364
2,7% 97,3% 100,0%
Discordo 0 277 277
Quando meus colegas me pressionam, 0,0% 100,0% 100,0%
eu fao o que eles querem
Concordo 2 56 58
3,4% 96,6% 100,0%
Concordo totalmente 0 10 10
0,0% 100,0% 100,0%
Discordo totalmente 9 425 434
2,1% 97,9% 100,0%
Discordo 0 248 248
Eu fao o que meus colegas fazem, 0,0% 100,0% 100,0%
mesmo que esteja errado
Concordo 2 23 25
8,0% 92,0% 100,0%
Concordo totalmente 1 2 3
33,3% 66,7% 100,0%
Discordo totalmente 7 406 413
1,7% 98,3% 100,0%
Discordo 1 242 243
0,4% 99,6% 100,0%
Fao coisas porque meus amigos fazem
Concordo 1 39 40
2,5% 97,5% 100,0%
Concordo totalmente 3 8 11
27,3% 72,7% 100,0%
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

6.4.3 Atitude em relao droga


Alm de procurar saber a respeito do uso de drogas, tambm buscamos identificar a atitude
dos alunos em relao ao uso do lcool e da maconha. Os resultados esto dispostos em grfico de
barras e as respostas distribudas por percentual. Os respondentes demonstram no ser favorveis
ao uso do lcool e tampouco ao da maconha, contudo tem maior intolerncia a esta do que quele
(Grficos 1 e 2).

Entretanto, os alunos que fizeram Proerd so menos tolerantes com o uso dessas substncias.
Nos dois casos os alunos que fizeram Proerd tendem a discordar proporcionalmente mais do uso
do que os que no o fizeram. Em contrapartida, em relao aos que concordam com o uso, os que
passaram pelo programa concordam proporcionalmente menos.

198
Grfico 1 Sou a favor do uso do lcool (%).

56,8
60 53,3

50

40
27,9 26,6

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


30 PROERD
SEM PROERD
20 16,4
12,6

10
2,7 3,7

0
Disc Tot Disc Conc Conc Tot

Grfico 2 Sou a favor do uso da maconha (%).

90 81,3 80,3
80
70
60
50 PROERD
40 SEM PROERD
30
20 13,2 12,0
10 3,0 5,3 2,5 2,5
0
Disc Tot Disc Conc Conc Tot
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

199
6.4.4 Incio da Experimentao de Drogas
Analisamos os casos dos alunos que experimentaram drogas, distribudos por idade (Tabela 3).
Os dados mostram que pequena parte dos respondentes afirma ter experimentado lcool e cigarro nos
primeiros anos de vida. provvel que esses dados, especificamente, no reflitam a realidade e que
o aluno deliberadamente mentiu. Contudo, uma quantidade to pequena de casos que decidimos
mant-los. De toda forma, os dados demonstram que o uso de lcool e do cigarro inicia-se muito mais
cedo do que o de maconha e outras drogas.

A maior concentrao quanto ao incio da experimentao de lcool aos 10 anos. Nessa


idade os alunos, provavelmente, esto cursando o 5 ou o 6 ano. Entre os que fizeram Proerd
o contato com o programa ainda recente, considerando que ministrado no 5 ano nos trs
estados selecionados neste estudo. Nessa idade de 10 anos o incio da experimentao do lcool
quase o dobro para os alunos que no fizeram Proerd (22), em relao aos que fizeram (12). Aos 11
anos, dos 13 alunos que iniciaram a experimentao apenas 2 fizeram Proerd, sendo esta a maior
diferena para a droga. Em relao faixa de idade entre 10 e 11 anos, os dados sugerem algum
efeito do programa; contudo, medida que a idade aumenta, esse possvel efeito deixa de existir.
Tabela 3 Idade em que experimentou droga x Proerd.
lcool Cigarro Maconha Outras Drogas
Voc fez Voc fez Voc fez Voc fez
Idade Proerd? Total Proerd? Total Proerd? Total Proerd? Total
Sim No Sim No Sim No Sim No
1 1 0 1 1 0 1
2 0 1 1
3 0 1 1
4 2 0 2
5 0 1 1 1 0 1
6 0 3 3 1 2 3
7 4 2 6 0 4 4
8 1 5 6 1 0 1
9 5 5 10 0 1 1 1 1 2
10 12 22 34 1 2 3 1 1 2
11 2 11 13 0 1 1 0 1 1
12 12 10 22 4 2 6 0 2 2
13 12 18 30 5 4 9 4 4 8 2 1 3
14 11 10 21 1 1 2 2 0 2 2 1 3
15 5 0 5 1 2 3 1 3 4 1 2 3
16 1 2 3 0 1 1 0 1 1
17 3 0 3 0 1 1 0 1 1
Total 71 91 162 16 21 37 7 11 18 7 7 14
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

O incio da experimentao do cigarro concentra-se nas idades de 12 anos (6) e 13 anos (9),
predominando nos dois casos alunos que fizeram Proerd. No que se refere maconha, a maior
parte iniciou aos 13 anos (8), sendo que metade fez e outra no fez o programa. Quanto ao incio
da experimentao de outras drogas, o nmero de casos muito baixo e, no total, estes esto
distribudos igualmente entre quem fez e quem no fez o Proerd. Sendo assim, apenas com relao
ao uso de lcool as evidncias sugerem que o programa pode ter tido algum efeito na preveno;
entretanto, necessrio analisar em profundidade os dados para testar esse efeito.

200
6.4.5 Uso de Drogas
Os dados da Tabela 4 indicam que um baixo percentual dos respondentes usou algum tipo
de droga nos ltimos 30 dias. provvel que os respondentes no tenham sido sinceros nessas
respostas, pois, embora tenhamos tomado cuidados para manter o sigilo, os alunos se comunicavam
durante o preenchimento do formulrio e os professores permaneceram na sala de aula.

O lcool foi a droga mais consumida pelos respondentes nos ltimos 30 dias (7,5%). O
seu consumo aumenta medida que o ano escolar avana. Os alunos do 9 ano so os que mais
consomem. A participao de alunos sem Proerd no consumo de lcool maior apenas nos 6, 7

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


e 9 anos.

O cigarro (1,8%) e a maconha (1,7%) foram usados praticamente na mesma proporo, e


apenas 6 (0,8%) respondentes afirmaram ter usado outras drogas nos ltimos 30 dias. O consumo
dessas drogas tambm se concentra mais nos 8 e 9 anos. A participao de alunos com Proerd do
8 ano no consumo de todas as drogas maior do que os que no participaram do programa. No 6
ano, nenhum aluno com Proerd usou qualquer tipo de droga.

Os dados mostram que quanto mais os alunos se distanciam do programa maior o consumo
de drogas. Contudo, as evidncias no permitem afirmar que o baixo ou nenhum consumo por
parte dos alunos dos 5 e 6 anos seja um comportamento influenciado pelo programa.

201
Tabela 4 Usou droga nos ltimos 30 dias x Proerd.
Usou nos ltimos 30 dias
Ano Aluno lcool Cigarro Maconha Outras drogas
Sim No Sim No Sim No Sim No
COM 1 67 0 67 0 67 0 67
Proerd 1,5% 98,5% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 0 66 0 66 0 66 0 66
5
Proerd 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
1 133 0 133 0 133 0 133
Total 0,7% 99,3% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
COM 0 60 0 60 0 60 0 60
Proerd 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 6 65 2 68 2 69 0 69
6
Proerd 8,5% 91,5% 2,9% 97,1% 2,8% 97,2% 0,0% 100,0%
6 125 2 128 2 129 0 129
Total 4,6% 95,4% 1,5% 98,5% 1,5% 98,5% 0,0% 100,0%
COM 3 78 0 81 0 81 0 81
Proerd 3,7% 96,3% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 5 72 0 74 1 74 1 74
7
Proerd 6,5% 93,5% 0,0% 100,0% 1,3% 98,7% 1,3% 98,7%
8 150 0 155 1 155 1 155
Total 5,1% 94,9% 0,0% 100,0% 0,6% 99,4% 0,6% 99,4%
COM 10 57 3 61 4 61 3 62
Proerd 14,9% 85,1% 4,7% 95,3% 6,2% 93,8% 4,6% 95,4%
SEM 5 77 2 80 1 81 0 81
8
Proerd 6,1% 93,9% 2,4% 97,6% 1,2% 98,8% 0,0% 100,0%
15 134 5 141 5 142 3 143
Total
10,1% 89,9% 3,4% 96,6% 3,4% 96,6% 2,1% 97,9%
COM 8 63 0 69 0 69 0 69
Proerd 11,3% 88,7% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
SEM 16 64 6 73 4 74 2 76
9
Proerd 20,0% 80,0% 7,6% 92,4% 5,1% 94,9% 2,6% 97,4%
24 127 6 142 4 143 2 145
Total 15,9% 84,1% 4,1% 95,9% 2,7% 97,3% 1,4% 98,6%
22 325 3 338 4 338 3 339
Sim
6,3% 93,7% 0,9% 99,1% 1,2% 98,8% 0,9% 99,1%
32 344 10 361 8 364 3 366
Total No
8,5% 91,5% 2,7% 97,3% 2,2% 97,8% 0,8% 99,2%
54 669 13 699 12 702 6 705
Total 7,5% 92,5% 1,8% 98,2% 1,7% 98,3% 0,8% 99,2%
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

Buscamos investigar se houve mudana de comportamento em relao s drogas, comparando


o nmero de alunos que afirma ter experimentado e o dos que usaram drogas nos 30 dias. Os dados
da Tabela 5 indicam que houve queda significativa entre a experimentao e o uso de lcool, cigarro
e outras drogas. Quanto maconha, menor a proporo de alunos que deixaram de usar depois
que experimentam.

202
Tabela 5 Evoluo da experimentao para o uso de drogas.
Usou nos ltimos
Experimentou Droga Queda %
30 dias
lcool 162 54 66,7
Cigarro 37 13 64,9
Maconha 18 12 33,3
Outras drogas 14 6 57,1
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

6.5 CONTATO COM DROGAS

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


Com o propsito de investigar a presena de drogas no ambiente em que os alunos vivem e
estudam, introduzimos no formulrio aplicado aos alunos das escolas com e sem Proerd um conjunto
de perguntas sobre consumo de lcool, cigarro, maconha e de outras drogas e de trfico de drogas
por parte de pessoas prximas ao respondente ou no ambiente em que mora e estuda.
Tabela 6 Consumo por pessoa que mora em casa e por colega ou conhecido.
MG RN PR Total
Sim No Sim No Sim No Sim No
% % % % % % % %
lcool 43,1 56,9 43,2 56,8 58,8 41,2 49,6 50,4
Pessoa que Cigarro 24,5 75,5 30,2 69,8 16,3 83,7 22,5 77,5
mora em casa Maconha 3,7 96,3 8,6 91,4 2,3 97,7 4,3 95,7
Outras drogas 2,0 98,0 5,0 95,0 1,3 98,7 2,4 97,6
lcool 55,8 44,2 47,9 52,1 54,9 45,1 53,6 46,4
Colega ou Cigarro 50,6 49,4 45,3 54,7 46,3 53,7 47,6 52,4
conhecido Maconha 38,2 61,8 32,9 67,1 17,1 82,9 28,1 71,9
Outras drogas 27,1 72,9 22,1 77,9 7,6 92,4 17,6 82,4
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

Os dados da Tabela 6 mostram que, em mdia, as drogas lcitas (lcool e cigarro) e ilcitas
(maconha e outras drogas) so mais consumidas por pessoas de fora do que de dentro de casa, com
maior destaque para o cigarro. Entretanto, no Paran as pessoas de casa bebem mais (58,8%) do
que em Minas Gerais (43,1%) e Rio Grande do Norte (43,2%), enquanto no Rio Grande do Norte as
pessoas de casa fumam mais.

O lcool a droga mais consumida, seguida do cigarro, usado em maior proporo pelos
colegas e conhecidos. O uso de maconha e de outras drogas por pessoas de casa pouco reportado
pelos alunos. importante considerar que, em que pese o sigilo das respostas, os alunos podem
ter tido dificuldade de identificar ou revelar o uso dessas drogas em casa. De qualquer forma, est
no Rio Grande do Norte o maior percentual de consumo de maconha por pessoas de casa (8,6%),
exatamente o dobro da mdia dos outros estados.

Em contrapartida, na mdia dos estados quase um tero (28,1%) dos respondentes tem
colegas e conhecidos que usam maconha e quase um quinto (17,6%) conhece quem consome outras
drogas. Porm, a concentrao de pessoas de fora de casa que usa maconha e outras drogas maior
nos estados de Minas Gerais e Rio Grande do Norte. Isso indica que os alunos do Paran tm menor
contato com maconha e outras drogas fora de casa do que nos outros dois Estados.

No que diz respeito ao trfico de drogas (Tabela 7), se levarmos em conta apenas o dado
estatstico podemos afirmar que muito baixa a participao de pessoas da casa envolvidas
com o trfico. Os respondentes paranaenses reportam um percentual bem menor (0,9%) do que

203
potiguares e mineiros, que esto prximos de 5%. Porm, essa anlise toma outra dimenso quando
consideramos que em Minas Gerais e Rio Grande do Norte a cada grupo de 20 alunos um deles
tem um traficante em casa. Dito de outro modo, em uma sala de aula com 40 alunos, 2 convivem
diariamente com um traficante.
Tabela 7 Proximidade e percepo sobre trfico de drogas.
MG RN PR Total
Sim No Sim No Sim No Sim No
% % % % % % % %
Algum morador de sua casa est envolvido com trfico
de droga? 4,5 95,5 4,7 95,3 0,9 99,1 3,1 96,9
Algum amigo est envolvido com trfico de droga?
23,4 76,6 18,1 81,9 6,8 93,2 15,4 84,6
Voc j viu algum vendendo drogas no bairro em que
mora? 47,5 52,5 60,2 39,8 20,6 79,4 39,7 60,3
Voc j viu algum vendendo drogas prximo sua es-
cola? 27,3 72,7 20,7 79,3 29,7 70,3 26,6 73,4
Fonte: Pesquisa Diagnstico do Proerd, Fundao Getlio Vargas/Senasp, 2014.

Em Minas Gerais os alunos tm quatro vezes mais amigos envolvidos com o trfico (23,4%)
do que no Paran (6,8%). Quanto ao trfico no bairro em que moram, os alunos do Rio Grande do
Norte esto mais expostos (60,2%); em Minas Gerais essa concentrao tambm elevada (47,5%).
Contudo, quando se trata da venda de drogas na proximidade da escola, nas escolas privadas do
Paran o trfico mais frequente (29,7%).

7 DISCUSSO DOS RESULTADOS


Retomando a proposio inicial, interessa-nos discutir o fato de a polcia, a escola e a famlia
manifestarem satisfao com o Proerd, mesmo diante da ausncia de evidncias de que o programa
ajuda os alunos a se manterem afastados das drogas. Nesta seo, buscamos explorar evidncias
que possibilitem algum tipo de inferncia sobre o interesse dos atores-chave em torno do programa.

Esta pesquisa produziu medidas de efeito do Proerd em habilidades e atitudes que o


programa procura desenvolver nos alunos, bem como de mensurao de seu envolvimento com
drogas. No entanto, em razo do desenho amostral do survey de alunos, a qualidade desses dados
deve ser considerada com reservas, porque a seleo dos grupos no foi aleatria e a diferena
inicial nas caractersticas individuais dos alunos de cada grupo, entre outros fatores contextuais, no
foram controlados. Decidimos, contudo, explorar esses resultados porque apontam para a mesma
direo de outros estudos desenvolvidos sobre o DARE (ENNET et al., 1994; CLAYTON, CATTARELLO,
JOHNSTONE, 1996; DUKES, ULLMAN, STEIN, 1996), e o Proerd (JOHNSON et al., 2008).

As evidncias que encontramos sugerem limitada influncia do programa: (i) no


desenvolvimento da autoestima e na capacidade de resistir presso dos colegas, que so
consideradas pelo Proerd como habilidades necessrias para manter o aluno afastado das drogas;
(ii) na sua atitude em relao ao lcool e maconha; e (iii) no seu envolvimento com drogas, mais
especificamente a experimentao e o uso. Com base nesses resultados, e se levarmos em conta
que o propsito perseguido pelo programa a preveno ao uso de drogas, poderamos inferir que
o Proerd no funciona. Sendo assim, quais seriam os interesses da polcia, da escola e da famlia na
manuteno de um programa que no produz os benefcios que prope?

204
Nos grupos focais realizados com os beneficirios do Proerd nas trs cidades (Curitiba, Belo
Horizonte e Natal), no identificamos rejeio ao programa. Os alunos do 9 ano fizeram comentrios
sobre as atividades e o professor instrutor com simpatia. Contudo, parte do grupo reconhece que o
poder de influncia do Proerd na preveno ao uso de drogas limitado, quer por ser aplicado cedo
demais ou seja, no 5 ano e como nica oportunidade, quer por chegar tarde, num contexto em
que o aluno j disse sim s drogas, quer por outros motivos.

Esse problema apontado pelos alunos pode ser explicado pela forma como o programa
implementado no Brasil. Originalmente, o DARE desenvolveu currculos para serem aplicados em
diferentes perodos da vida escolar dos alunos. O Proerd adaptou todo esse material, que na grade

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


curricular brasileira est direcionado para a educao infantil, ensino fundamental (5 e 7 anos) e
ensino mdio. Todavia, as polcias militares no tm tido capacidade de desenvolver o programa em
todas essas fases, dando mais ateno ao 5 ano.

Por outro lado, existem outros fatores que podem minar o esforo do Proerd em manter
as crianas e os adolescentes afastados das drogas, em especial quando j convivem com pessoas
envolvidas com o consumo e o trfico de drogas, seja em casa, na escola ou no bairro.

De acordo com levantamento feito por entrevistas e grupo focal, o entorno de uma das
escolas do Rio Grande do Norte uma regio com forte presena do trfico de drogas: todos os
participantes reportaram algum tipo de experincia com droga no interior da escola. Mesmo sem
uma poltica claramente definida, a direo da escola tem assumido seu papel no enfrentamento
do problema, primeiramente pela via do dilogo com os alunos; porm, existem casos muito graves
que fogem ao controle da escola. Portanto, para os alunos, em especial os que moram no entorno,
as drogas ilcitas so parte do seu cotidiano,18 o que torna a preveno ao uso de drogas um objetivo
muito mais difcil de ser alcanado pelo Proerd e revela o quanto fundamental aos programas de
preveno s drogas entenderem o contexto social para que a criana possa, de fato, dizer no e ter
alternativas para no entrar nesse campo.

No que diz respeito famlia, os resultados demonstram que somente menos de 10% dos pais
ou responsveis discordam da capacidade do programa em manter as crianas e os adolescentes
longe das drogas; e mais de 90% indicam estar satisfeitos com a participao do filho no Proerd. De
maneira geral, a famlia reconhece como dela a maior parcela de responsabilidade ao enfrentamento
desse problema em relao ao seu filho; no entanto, est aberta a parcerias.

Nesse contexto, o Proerd atende ao interesse de pais e responsveis como um apoio no


desenvolvimento da criana e do adolescente para evitar o uso de drogas. provvel que parcela desse
grupo no assuma inteiramente seu papel e deposite maior expectativa no trabalho da polcia. De
qualquer maneira, seria pouco coerente a famlia rejeitar o programa em razo de evidncias da sua baixa
influncia na preveno, considerando que a polcia se dispe a funcionar como parceira, ajudando pais e
responsveis a enfrentar um problema com o qual muitas vezes tm dificuldade de lidar.

Quanto escola, identificamos que a implementao do Proerd foi considerada desnecessria


apenas pela escola privada, de Curitiba, que no conta com o programa. Os gestores dessa escola
assumem que seu projeto pedaggico tem sido suficiente para preparar os alunos a valorizar a
sade e a vida e, por consequncia, mant-los afastados das drogas. No entanto, no deslegitimam
o propsito do programa, apenas destacam que ele pontual. Ou seja, um conjunto de aulas
ministradas em um perodo da vida escolar, enquanto o projeto pedaggico da escola contnuo.
Portanto, dentre as seis escolas visitadas, esta foi a nica a dizer que no necessita do apoio do
Proerd, ao menos do ponto de vista dos gestores entrevistados.

18
Os dados do survey dos alunos corroboram essa anlise, pois indicam que a cada 12 alunos do Rio Grande do Norte, aproximadamente 1 convive
todos os dias em casa com algum que usa maconha.

205
Por outro lado, na escola privada de Curitiba que tem o Proerd os gestores justificam a necessidade
de manuteno do programa em funo dos pais. Sem negligenciar a contribuio preveno, para
eles o programa serviria para que os pais se dessem conta de que os filhos entraram em fase vulnervel
da vida, que a famlia precisa exercer seu papel e no delegar essa responsabilidade para a escola.
Nesse caso o Proerd funcionaria como um apoio para a escola, provocando a participao dos pais nas
questes relacionadas droga. E nessa perspectiva, principalmente, que o Proerd atende ao interesse
da escola.

J o panorama das escolas da rede pblica muito diferente. No identificamos em nenhuma


das escolas de Belo Horizonte e Natal a existncia de um projeto pedaggico que extrapolasse
os limites da sala de aula, tampouco uma poltica ou estratgia clara de enfrentamento do
problema formulada pela rea da educao do governo estadual ou local. Essa lacuna aumenta a
responsabilidade dos gestores da escola, que nem sempre esto preparados para desempenhar esse
papel relevante. Dentre as escolas da rede pblica visitadas pudemos perceber que o desempenho
do gestor que assume o enfrentamento do problema pode no diminuir ou controlar a presena
de drogas no ambiente escolar, por exemplo, mas o fato de responder ao problema com interesse
genuno tende a aumentar a confiana dos alunos na escola.

Quanto aos professores, esse o grupo que tem maior contato com os alunos. A tendncia
que respondam de forma mais eficiente aos problemas relacionados s drogas, com os quais se
deparam no cotidiano escolar, quando os gestores estabelecem parmetros claros que orientem
sua tomada de deciso. Nas unidades em que esses parmetros esto ausentes, os professores
tendem a esperar que o policial professor preencha esse vazio. Nesse sentido, o Proerd atende no
apenas ao interesse dos professores em assumir a conduo dos problemas relacionados droga
com os alunos, mas tambm problemas de outra natureza, relacionados, por exemplo, a lacunas na
atuao dos gestores escolares.

Ficou claro no discurso de alguns gestores e professores que a presena do policial professor
na escola contribui no apenas para a segurana da comunidade escolar, mas, tambm, para o
equilbrio das relaes. Diante do policial professor os alunos tendem a se comportar de forma mais
respeitosa e educada. Sendo assim, a expectativa da escola a de que o policial professor seja capaz
de solucionar problemas que gestores e professores no conseguem resolver. Desse ponto de vista,
o interesse da escola, que tem no Proerd a principal referncia de preveno ao uso de drogas, que
o policial professor minimize o trabalho relativo aos problemas comportamentais dos alunos, no s
os relativos s drogas.

Quanto perspectiva organizacional, as polcias militares definem mltiplos objetivos a serem


conquistados pelo programa, diferentemente do DARE, cujo foco est centrado no desenvolvimento
de habilidades que ajudem os alunos na tomada de deciso para que se mantenham longe das
drogas. Atuar com foco nico ajuda a convergir os esforos para o mesmo ponto e a chance de
atingir a meta tende a aumentar. Ao passo que no trabalho voltado para mais de um objetivo os
esforos podem se dispersar no processo e no alcanar os resultados.

De um lado, a definio de propsitos mltiplos pode sinalizar a falta de clareza da organizao


policial sobre o Proerd. Mas, por outro, ao inserir o controle do crime e da violncia de maneira
generalizada dentre esses propsitos, a organizao policial pode estar tentando legitimar uma
atividade no peculiar ao meio policial. Os dados coletados pelas entrevistas e pelos questionrios
via internet com os gestores policiais indicam que a incluso do programa na estrutura organizacional
no segue qualquer padro. A vinculao do Proerd diverge entre os Estados, e no espao temporal
de vigncia do programa muito provvel que esse vnculo tenha sido alterado, inclusive por mais de
uma vez. Identificamos diferentes reas de governana do Proerd, como ensino, direitos humanos,
polcia comunitria e policiamento escolar. Essas duas ltimas parecem ter maior capacidade

206
de promover a incluso do programa entre as polticas de policiamento e, por consequncia, de
minimizar a rejeio a uma atividade aparentemente estranha ao meio policial.

Entretanto, o que mais chama a ateno nessa multiplicidade de objetivos do Proerd a


inteno de distribuir os benefcios entre os alunos e a prpria organizao policial. Nos Estados
Unidos, os dados sobre o DARE sugerem que a prevalncia do programa, mesmo diante de evidncias
da limitada influncia na preveno ao uso de drogas, est relacionada deciso da escola em
promover a aproximao entre os alunos e a polcia. Mesmo que isso traga resultados positivos para
a polcia, a escola norte-americana desempenha esse papel porque entende que os alunos podem
ser beneficiados em alguma medida.

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


No caso brasileiro, no entanto, os documentos que regulam o programa deixam claro que
grande parte das polcias militares implementam o Proerd tambm para melhorar sua imagem. O
que no est claro se esse propsito prevalece sobre o da preveno ao uso de drogas. A ausncia
de avaliao de resultados, contudo, no permite qualquer tipo de constatao a esse respeito.

Em que pese o aspecto normativo, o implementador que coloca em prtica as atividades


do programa. no contato com os alunos em sala de aula que a poltica implementada. Em seo
anterior, discorremos a respeito do policial como burocrata do nvel de rua, destacando que o
autointeresse pode influenciar suas escolhas (MAYNARD-MOODY; MUSHENO, 2000). Entendemos
que isso tende a ocorrer tanto no trabalho na rua como na sala de aula.

No policiamento, o PM direciona seu trabalho para atividades mensurveis, por isso busca
realizar prises e apreender armas e drogas. Quando consegue medir seu trabalho por esses
indicadores de desempenho, recebe reconhecimento pelo seu esforo. Caso contrrio, ou seja,
quando deixa de realizar prises e apreender armas e drogas, como se ele no tivesse trabalhado,
pois a quantidade de indicadores que medem o desempenho policial muito reduzida e no
contabiliza a maior parte das tarefas cotidianas. Nesse sentido, muito provvel que o policial de rua
procure prender criminosos mais para atender interesse prprio a saber, obter reconhecimento
do que propriamente para controlar o crime ou aumentar a sensao de segurana pelo pblico,
embora essa possa ser um resultado decorrente.

Na sala de aula no acontece de forma diferente: o policial professor tambm espera pelo
reconhecimento, mas neste caso no existem medidas19. A avaliao de desempenho do policial
professor e da implementao do Proerd na escola tende a se resumir mesma coisa. Na maioria das
vezes, o prprio implementador que a constri. O que fundamenta essa avaliao , principalmente,
a aceitao de sua presena e do programa por parte dos alunos e de outros membros da escola e
tambm da famlia.

Nos grupos focais um dos pontos que mais chamou a ateno foi a satisfao com que os policiais
professores tratavam seu trabalho. Na maior parte das vezes, as narrativas estavam fundadas na crena
de que esse trabalho faz diferena para a criana e por isso que tem tanto valor. Na sala de aula, o
policial professor se expressa de maneira diferente do policial na rua. A atividade de policiamento, em
especial o modelo tradicional, impele o PM a controlar emoes e a assumir postura fria e distante do
pblico em que atua, pois na maior parte das vezes est em situaes de conflito.

Na sala de aula o policial professor est livre de barreiras emocionais e se sente confortvel
em ser abraado pelos alunos, brincar e rir de forma descontrada. A prpria metodologia do Proerd
contribui para criar ambiente ldico. Em suas narrativas, os policiais professores no tm receio de
contar sobre as emoes que a relao com os alunos provoca, tampouco de dizer que choram nas

19
No identificamos critrios objetivos fixados para avaliar o desempenho do policial professor. Na maior parte das vezes o programa tende a ser
avaliado pelo nmero de escolas e alunos atendidos.

207
formaturas. Na verdade, um ambiente sem censuras em que ele fica vontade para deixar vir
tona seu lado humano.

Ao tratar dos padres de policiamento, Bayley (1985) argumenta que a atividade de


policiamento no glamorosa e que esse um dos motivos que atrai to pouco o interesse dos
estudiosos para o tema. Ao retirar o policial da rua e o transferir para a sala de aula, como se o
Proerd estivesse introduzindo certo glamour atividade policial.

O policial professor tem conscincia de que conquistou um lugar raro na organizao policial,
onde o pblico o respeita e o valoriza, onde pode agir com naturalidade e, principalmente, encontrar
o prazer no trabalho. natural que queira se manter nesse lugar e lutar pela manuteno dessas
conquistas. O maior problema que enfrenta a resistncia interna, manifestada por policiais de todos
os nveis hierrquicos. A resistncia tende a ceder quando os filhos dos pais policiais participam do
Proerd. Essa a mesma reao da famlia, de maneira geral que, mesmo diante da insatisfao com
a polcia, aceita e elogia o programa porque ele o ajuda a proteger seu filho de um grave problema:
as drogas.

O policial professor investe na formao e busca estar atualizado sobre o tema para responder s
constantes indagaes feitas pelos alunos bem informados. Mesmo que a capacitao oferecida pela
coordenao do programa no atenda a todas as necessidades, ele tende a no reclamar. Igualmente,
mesmo que a metodologia e o material didtico no ofeream o suporte de que precisa, ele tende
a no criticar. Os policiais professores formam um grupo coeso em torno da ideia de que o Proerd
um modelo exemplar e deve ser mantido e expandido, donde decorre a reao constante de se
destacar os pontos positivos do programa. Apenas ressentem-se de determinados comportamentos
dos alunos que se desviam da conduta carinhosa e respeitosa que esperam encontrar, assim como
da falta de viaturas para locomoo at as escolas, o que demonstra a deficincia da organizao
policial em apoiar o programa.

Por maior que seja o esforo, muito pouco provvel encontrar policiais que desenvolvam
outros tipos de atividade defendendo seu trabalho ou com disposio para investir no preparo
profissional, como os policiais professores do Proerd. Por um lado, louvvel que as polcias militares
possam ter em seus quadros profissionais com esse nvel de satisfao e preparo. Mas, por outro,
qual o retorno que a organizao policial tem tido com esse trabalho?

A resposta desejvel seria que a PM, por meio do Proerd, estaria ajudando a prevenir o
uso de drogas pelos alunos e, por consequncia, essa aproximao estaria melhorando a imagem
da polcia. Como discurso, essa resposta est presente na agenda da corporao e at mesmo do
governo estadual; mas se trata de hiptese, uma vez que no foi testada empiricamente, ou seja,
no h provas de que isso esteja ocorrendo de fato. Sobre as evidncias do efeito do programa na
preveno ao uso de drogas, j discutimos anteriormente. Vejamos ento a contribuio do Proerd
para a imagem da polcia.

Em alguns grupos focais, os policiais professores destacaram a aproximao entre a PM e a


comunidade escolar, quando tratamos da contribuio do Proerd. Contudo, quando perguntados
sobre o propsito do programa ser a melhoria da imagem da polcia, chegaram a negar de forma
unssona, reafirmando com convico que o objetivo a preveno ao uso de drogas.

Os dados coletados pelo questionrio na internet indicam que, mesmo que em pequena
frequncia, a imagem da PM foi indicada como objetivo do Proerd, em pergunta aberta, por parcela
dos policiais professores. Alm disso, como destacado anteriormente, esse propsito tambm est
presente em grande parte dos documentos que regulam o programa nos estados. Portanto, em
alguma medida possvel inferir que o Proerd um meio que tem sido intencionalmente empregado
para melhorar a imagem da PM.

208
As entrevistas e os grupos focais com gestores das escolas, professores e alunos revelam
que, de maneira geral, o policial professor muito bem avaliado, mas que essa referncia positiva
no transferida para a organizao policial. Todos os informantes classificam como importante a
experincia de conhecer um policial dedicado e com bons predicados profissionais e pessoais e de
saber que existe esse tipo de profissional na Polcia Militar. No entanto, essa referncia funciona
como uma parte no representativa do todo. Diante dessa lgica, o Proerd cria boa imagem apenas
dos policiais professores.

Sendo assim, os resultados do programa tendem a beneficiar os policiais professores, que so os


responsveis pela implementao da poltica. Dado o Proerd como um locus de realizao profissional,

Preveno ao Uso de Drogas e Imagem da Polcia: Qual o Propsito do Proerd?


sem qualquer parmetro de comparao na corporao, o policial professor ou o burocrata de nvel
de rua pode tomar decises que satisfaam a seu prprio interesse; como mencionamos inicialmente,
ele pode usar a discricionariedade para tornar seu trabalho mais gratificante (MAYNARD-MOODY;
MUSHENO, 2000).

desejvel que o policial professor encontre satisfao em seu trabalho; contudo, diante
da ausncia de evidncias do impacto do programa e de critrios objetivos de avaliao do seu
trabalho, o risco o Proerd beneficiar apenas o policial professor, no alcanando nem o propsito
de prevenir o uso de drogas, nem o de melhorar a imagem da polcia.

8 CONSIDERAES FINAIS
Os grupos envolvidos no Proerd polcia, escola e famlia assumem o interesse de ajudar as
crianas e os adolescentes a se manterem longe das drogas. No entanto, evidncias sugerem que o
programa no tem alcanado o objetivo de beneficiar os alunos, prevenindo o uso de drogas. Por um
lado, a falta de eficincia do programa pode estar associada baixa capacidade das polcias militares
em implementar os currculos existentes para todas as turmas. Por outro, por mais bem feita que
seja a implementao, o Proerd por si s no d conta de enfrentar sozinho esse problema. Contudo,
qualquer que seja o resultado recomendvel que o programa seja avaliado, para que os tomadores
de deciso possam escolher o rumo da poltica.

A anlise sugere que o Proerd, como poltica de preveno ao uso de drogas, pode no estar
beneficiando os alunos no sentido de os manterem longe das drogas, mas tem atendido aos interesses
dos atores-chave. A famlia e a escola reconhecem que tm ampla responsabilidade nesse processo
de preveno ao uso de drogas e entendem que a polcia um parceiro que apoia esse processo.
Portanto, no exigem comprovao de resultados e, de maneira geral, aceitam o programa porque
os ajuda a enfrentar um grave problema. Nas situaes em que a famlia e a escola no assumem
seu papel, o Proerd representa a principal referncia para a criana e o adolescente em assunto de
preveno ao uso de drogas. Trata-se assim, reitere-se, da ocupao de um espao vazio no que
tange preveno das drogas.

No que diz respeito polcia, os mltiplos objetivos definidos na formulao da poltica no


nvel estadual e a ausncia de critrios mnimos de mensurao dificultam a sua avaliao. Dessa
forma, torna-se difcil analisar a eficincia do Proerd, quer seja na preveno ao uso de drogas,
quer na melhoria da imagem da polcia. Disso decorre que no sabemos se os reais beneficirios
da poltica alunos e polcia esto realmente recebendo algum benefcio. certo que a famlia, a
escola e os policiais professores, contudo, tm seus interesses atendidos, reitere-se.

Em razo da relevncia do tema e dos investimentos pblicos que tm sido feitos ao longo
dos ltimos anos, recomendvel que esses pontos obscuros da poltica sejam tratados. Sendo
assim, entendemos que a construo de um modelo e de um marco lgico do Proerd, em mbito

209
nacional, poder contribuir para o aperfeioamento da poltica.

Apesar de similares, ambas as ferramentas modelo e marco lgico diferem em termos


de fundamentos metodolgicos e objetivos de aplicao. Enquanto a matriz lgica usada para
planejamento de projetos, como [...] instrumento auxiliar de deciso e monitoramento de
execuo, o modelo lgico serve para [...] organizar referncias para avaliao, com nfase
maior explicitao da teoria do programa do que propriamente aspectos relacionados ao seu
gerenciamento (CASSIOLATO; GUERESI, 2010, p. 6). No caso do Proerd, propomos a utilizao
de ambas as tcnicas, uma vez que as hipteses e as ideias que fundamentam a interveno do
programa no so evidentes (o que poderia ser discutido no mbito de um modelo lgico) e que
certos elementos, como os resultados esperados, os indicadores e os meios de verificao para a
sua avaliao, tambm no so definidos pelos estados (o que poderia ser a contribuio de um
marco lgico).

Tal processo poderia ser fomentado pela Senasp em dilogo com a Cmara Tcnica do Proerd,
no mbito do Conselho Nacional dos Comandantes-Gerais de Polcia Militar e Bombeiros Militares.
No entanto, sugerimos que envolva no apenas os comandantes-gerais e os coordenadores
estaduais dos estados, mas tambm os representantes de professores, diretores e alunos de escolas
beneficiadas pelo programa, alm de especialistas no tema das drogas e profissionais de outras
reas, tais como sade, educao e assistncia social.

Como resultado desse processo, indicadores mnimos de monitoramento e avaliao do


Proerd seriam estabelecidos e permitiriam acompanhamento mais amplo e sistemtico dos seus
resultados. Esses indicadores poderiam ser constitudos inicialmente de elementos de processo
(outputs), j contabilizados em alguma medida pelos estados (como o nmero de municpios, escolas
e alunos atendidos e capacitaes realizadas, entre outros), mas devem gradativamente incorporar
elementos de impacto do programa, ou seja, de resultados (outcomes). Nessa proposta, a Senasp
poderia igualmente fomentar o processo de acompanhamento desses indicadores, de forma a
incorpor-los em mdulo do Sistema Nacional de Estatsticas em Segurana Pblica (Sinesp).

210
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213
7

Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
EDUCAO A DISTNCIA EM SEGURANA PBLICA
NO BRASIL:
UM ESTUDO SOBRE OS EFEITOS REDE EAD-SENASP
NA TRAJETRIA DOS SEUS DISCENTES
Hayde Caruso2
Juliana Silva3
Rodrigo Suassuna4
Cludio Dantas5
Elizabete Albernaz6
Marcelle Figueira7
Luciana Melo8
Raissa Menezes9
Yuri de Moraes10

RESUMO

Este sumrio executivo apresenta as principais reflexes e resultados obtidos atravs da


pesquisa intitulada Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao Distncia da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica na trajetria profissional de seus discentes. As questes norteadoras
do documento referem-se: a) aos efeitos da Rede EAD na trajetria profissional e no cotidiano
dos seus discentes; b) ao impacto dos cursos EAD para as instituies de segurana pblica; c)
identificao dos gestores responsveis pela utilizao da Rede EAD nas instituies de segurana
pblica; e d) ao aproveitamento dos conhecimentos adquiridos pelos discentes em suas instituies.
Para a concretizao dos objetivos desta pesquisa, foram combinadas diferentes estratgias
metodolgicas. Na pesquisa quantitativa, foram coletados dados em mbito nacional junto a uma
amostra de discentes, por meio da aplicao de questionrio online, com link disponibilizado na
plataforma da Rede EAD. Para a pesquisa qualitativa, foram realizadas visitas in loco em cinco estados
e no Distrito Federal, alm de trs municpios contidos nos estados visitados.

Palavras-chave: Educao a distncia. Formao policial. Segurana pblica.

1
A pesquisa teve coordenao geral da Profa. Dra. Hayde Caruso (UnB). Os coordenadores de rea foram Juliana Silva e Rodrigo Suassuna (UCB)
e integraram a equipe de pesquisadores: Cludio Dantas (IPEA); Elizabete Albernaz (UFF); Marcelle Figueira (UCB/UnB); Luciana Melo (UnB);
Raissa Menezes (UnB); Yuri de Moraes (UFG), alm das colaboradoras Jheniffer Cardoso e Keroline Santos (UCB)
2
Doutora em Antropologia pela UFF, professora do Departamento de Sociologia da UnB, pesquisadora do Ncleo de Estudos Sobre Violncia e
Segurana Pblica(NEVIS) e do Instituto de Estudos Comparados em Administrao Institucional de Conflitos (INeAC)
3
Psicloga, doutoranda em Psicologia pela UFRJ, Professora da UCB e Capit da PMERJ.
4
Socilogo, doutor em Sociologia pela UnB, Pesquisador do NEVIS e Professor da UCB.
5
Socilogo, mestre em Sociologia pela UnB, Pesquisador do NEVIS.
6
Antroploga, Mestre em Antropologia Social pelo Museu Nacional/UFRJ e Doutoranda em Antropologia pela UFF.
7
Gegrafa, Mestre em Engenharia Cartogrfica pelo Instituto Militar de Engenharia-IME, Pesquisadora do NEVIS e Professora da UCB.
8
Sociloga, mestre em sociologia pela UnB.
9
Antroploga, mestre em Sociologia pela UnB.
10
Jornalista, Consultor Independente, ps-graduando em Arte, Educao Intermeditica Digital pela UFG.

215
ABSTRACT

This executive summary presents the main thoughts and results obtained through the research named
"Results evaluation of the National Distance Learning Network of National Public Security Secretariat upon
students' career". The guiding questions of this document refers to: a) effects of the Network upon students'
career and everyday life; b) impact of the Network's courses upon public security institutions; c) identifying
stakeholders that are accountable for the use of the Network in public security institutions; d) the use of
acquired knowledge by students in institutional settings. To achieve such goals, different methodological
strategies were combined. Under quantitative research, data of national scope was collected from a sample
of students by means of online survey application, through a link available in the Network domain. Under
qualitative research, visit on-the-spot were endeavored in five federated states, in Federal District and in
three counties within visited states.

Keywords: Education. Police Trainning. Public Security.

216
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Lista de tabelas
Tabela 1 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..............................227
Tabela 2 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..................................................228
Tabela 3 - Mudana de opinio aps a entrada na Rede EAD-SENASP, por quantidade de cursos realizados (N=8794)...........................229
Tabela 4 - Os conhecimentos so requisitados? e avaliao do aumento da capacidade de resposta a demandas, como percentual da
escala de quantidade de cursos realizados.................................................................................................................................................. 230
Tabela 5 - Quanto do que voc aprendeu ajuda no seu trabalho dirio?, por quantidade de cursos (N=8794).....................................231
Tabela 6 - Valorizao/ promoo em decorrncia de cursos da Rede-EAD, por profisso (N=8794)........................................................232
Tabela 7 - Formas de valorizao, por categoria profissional (percentual do total da categoria)...............................................................232
Tabela 8 - Percepo da valorizao profissional, como percentual da categoria profissional (N=8794)...................................................235
Tabela 9 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, como percentual da categoria profissional (N=8794).....................236
Tabela 10 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, como percentual da categoria profissional (N=8794).......................................237
Tabela 11 - Avaliao da capacidade de transmitir conhecimentos aprendidos, como percentual da categoria profissional (N=8794)... 238
Tabela 12 - Seu trabalho permite a aplicao dos conhecimentos adquiridos nos cursos? como percentual da categoria profissional
(N=8794)............................................................................................................................................................................................... 238
Tabela 13 - Continuou estudando em outras iniciativas?, por nvel de escolaridade (N=8794)..............................................................239
Tabela 14 - Os conhecimentos so requisitados pela populao civil?, por nvel de escolaridade (N=8794)..........................................241

Lista de graficos
Grfico 1- Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..............................227
Grfico 2 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, por quantidade de cursos realizados (N=8794).................................................228
Grfico 3 - Mudana de opinio aps a entrada na Rede EAD-SENASP, por quantidade de cursos realizados (N=8794)..........................229
Grfico 4 - Os conhecimentos so requisitados? e avaliao do aumento da capacidade de resposta a demandas, como percentual da
escala de quantidade de cursos realizados.................................................................................................................................................. 230
Grfico 5 - Quanto do que voc aprendeu ajuda no seu trabalho dirio?, por percentual da escala de quantidade de cursos.............231
Grfico 6 - Praas policiais militares que receberam algum tipo de valorizao/ promoo em decorrncia do curso EAD-SENASP, como
percentual do posto ou graduao............................................................................................................................................................... 234
Grfico 7 - Oficiais da polcia militar que receberam algum tipo de valorizao/promoo em decorrncia do curso EAD-SENASP, como
percentual do posto ou graduao............................................................................................................................................................... 234
Grfico 8 - "Os conhecimentos adquiridos no curso so requisitados pela populao civil", como percentual de cada nvel de
escolaridade, excludo o nvel fundamental incompleto. (N=8794)............................................................................................................ 241
Grfico 9 - Seu trabalho permite a aplicao dos conhecimentos adquiridos nos cursos?, por nvel de escolaridade (N=8794)...........242

Lista de graficos
Mapa 1 - Continuou estudando em outras iniciativas?............................................................................................................................ 240
Mapa 2 - Escolaridade de entrada na instituio por unidade federativa................................................................................................... 243
Mapa 3 - Escolaridade atual na instituio por unidade federativa............................................................................................................244

217
1 INTRODUO
Este documento organizado como sumrio executivo apresenta as principais reflexes e
resultados obtidos atravs da pesquisa intitulada Avaliao dos resultados da Rede Nacional de
Educao Distncia da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (REDE EAD-SENASP) na trajetria
profissional de seus discentes em cinco Estados e trs municpios brasileiros, realizada no mbito do
Edital do Projeto Pensando a Segurana Pblica n 3, da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do
Ministrio da Justia (SENASP/MJ).

A Pesquisa esteve fundamentalmente organizada de modo a responder quatro questes


norteadoras que foram propostas pelo edital supracitado. Assim, o desafio foi compreender:

a. Quais os efeitos/impactos da Rede EAD na trajetria profissional e no cotidiano dos seus


discentes?
b. Qual o impacto dos cursos EAD para as instituies de segurana pblica?
c. Quais so os gestores responsveis pela definio sobre a utilizao da Rede EAD-SENASP
nas instituies de segurana pblica?
d. Como so aproveitados os conhecimentos adquiridos pelos discentes em suas instituies?

Os resultados aqui apresentados pretendem contribuir para a melhor compreenso sobre os


efeitos dos cursos vinculados Rede EAD-SENASP na trajetria dos profissionais de segurana pblica no
Brasil e em suas instituies. Indicam a preponderncia da Rede EAD-SENASP como iniciativa inovadora
do Governo Federal para capacitao continuada de profissionais de segurana pblica, assim como a
necessidade de maior institucionalizao da Rede enquanto poltica pblica exigindo, portanto, maior
articulao com as instituies estaduais e municipais.

O sumrio executivo est organizado em trs partes. A primeira apresenta as estratgias


metodolgicas desenvolvidas para a conduo da pesquisa. Na sequncia, os autores buscam construir
um dilogo terico entre as questes relacionadas formao policial no Brasil; o lugar da educao a
distncia para qualificao continuada destes profissionais (tema ainda muito incipiente na produo
acadmica brasileira) e as contribuies tericas em torno da noo de Rede que permite refletir sobre
as pontes, intersees e conexes entre os atores e as instituies que compem o chamado sistema
de segurana pblica no Brasil.

A segunda parte apresenta os resultados da pesquisa em suas dimenses quantitativas, obtidas


atravs da aplicao de um questionrio online na plataforma da Rede EAD-SENASP e qualitativas,
obtidas atravs do trabalho de campo realizado em 09 unidades Federativas. A terceira e ltima parte
rene as consideraes finais e o conjunto de recomendaes propostos pela equipe responsvel por
esta pesquisa.

PARTE I
2 ESTRATGIAS METODOLGICAS
Para a concretizao dos objetivos desta pesquisa, foram combinadas diferentes estratgias
metodolgicas11. A pesquisa consistiu num estudo emprico com articulao de diferentes
11
Foram construdos quatro instrumentos para esta pesquisa, a saber: (a) questionrio fechado online, destinado aos alunos egressos da Rede
EAD; (b) roteiro de entrevista de grupo focal, conduzido presencialmente com um grupo selecionado de egressos dos cursos da rede; (c) roteiro
de entrevista semiestruturada presencial com tutores mster, responsveis pela gesto local da Rede EAD em cada estado; e (d) roteiro de
entrevista semiestruturada presencial com gestores da rea de ensino das organizaes de segurana pblica, como diretores das academias
de polcia, diretores dos centros de formao e ocupantes de cargos-chave nas sees de formao das secretarias estaduais e municipais de
segurana pblica.

218
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
metodologias para dar conta de diversas dimenses do objeto analisado, quais sejam: metodologia
exploratria e compreensiva acerca da trajetria profissional dos discentes dos cursos da Rede EAD-
SENASP.

Na pesquisa quantitativa, foram coletados dados em mbito nacional, junto ao universo de


discentes, por meio da aplicao de questionrio online12 com link disponibilizado na plataforma da
Rede EAD-SENASP.

Para a pesquisa qualitativa, foram realizadas visitas in loco13 em 05 (cinco) Estados e o Distrito
Federal, a saber: Rio de Janeiro; Rio Grande do Sul; Pernambuco, Acre, Gois e Distrito Federal. No
tocante aos Municpios, em razo do exguo tempo destinado pesquisa e por ter sido realizada
no ano da Copa do Mundo no Brasil, optou-se por selecionar aqueles que estivessem contidos nos
Estados acima listados. A saber: 1) Rio de Janeiro; 2) Porto Alegre e 3) Recife.

Na ocasio das visitas, foram realizadas entrevistas em profundidade semiestruturadas com


atores-chave das instituies de segurana pblica daquele Estado/UF ou municpio, a saber: tutores
masters14 e gestores das academias ou diretorias de ensino.

Por fim, tambm em cada localidade escolhida, foi realizado um grupo focal com egressos dos
cursos oferecidos, a fim de identificar, nas falas dos profissionais da segurana pblica, sua avaliao
acerca da experincia de aperfeioamento a partir de sua participao no curso da Rede EAD-SENASP.
Buscou-se, nestes grupos, observar a trajetria dos profissionais contemplados, focalizando desde
suas motivaes para realizar o curso; sua participao como discentes; seus interesses acadmicos
e tcnico- profissionais; dificuldades enfrentadas; habilidades desenvolvidas; compreendendo
como tais processos de ensino e aprendizagem resultaram (ou no) em desdobramentos prticos e
aplicveis ao seu campo de atuao profissional e como tal investimento tem sido visto, reconhecido
e valorizado por si mesmos, seus pares e superiores.

Em resumo, o desenho da pesquisa foi construdo a partir da combinao simultnea de trs


variveis fundamentais no sentido de buscar abarcar dados que sejam representativos da experincia
promovida pela Rede EAD-SENASP. Os trs critrios utilizados para definio do universo pesquisado
foram:

1. Abrangncia geogrfica: Cada regio do pas foi representada nesta pesquisa por, pelo
menos, 01 (um) estado, contemplando as 05 (cinco) regies do pas;

2. Adeso dos profissionais de segurana pblica Rede: Seleo de Estados onde se observa
maior ou menor adeso dos profissionais aos cursos oferecidos, evidenciada pelo nmero de
matrculas durante todo o perodo de vigncia da Rede. A hiptese era que Estados como Rio
de Janeiro e Rio Grande do Sul, prioritariamente, tinham grande quantidade de profissionais na
Rede em razo da relao desta participao com o pagamento de Bolsa Formao durante o
2 Governo Lula. Entretanto, esta constatao poderia no se traduzir em efetiva participao
institucional destes Estados na Rede. O que se quis compreender foram os distintos tipos de
participao (seja ela institucional ou individual) e por quais razes.

12
A aplicao do survey da pesquisa foi precedida por um teste aplicado entre os dias 11 e 14 de julho a 25 respondentes das redes profissionais dos
integrantes da equipe de pesquisa e que haviam realizado cursos da Rede-EAD. Foram colhidos comentrios desses respondentes, no sentido
de aperfeioar o questionrio que seria utilizado no survey. Os questionrios propriamente comearam a ser enviados no dia 15 de julho de
2014 a todos os participantes cadastrados na Rede EAD, ficando disponveis para resposta at o dia 21 de julho, ou seja, um perodo de sete
dias. As respostas foram ofertadas por 8842 participantes da Rede EAD, dos quais 8794 (99,4%) concordaram com o termo de consentimento,
constituindo a amostra do questionrio. O ltimo questionrio foi respondido s 17h06 do dia 18 de julho.
13
O trabalho de campo foi realizado entre os meses de junho a outubro de 2014, perfazendo visitas presenciais em todos os locais selecionados.
Ao todo, foram realizadas 32 (trinta e duas) atividades de coleta de dados, dentre entrevistas e grupos focais.
14
Categoria utilizada pela Rede EAD para definir os atores que atuam como pontos focais nos Estados e Municpios.

219
3. Focalizao no Distrito Federal: Por ser a unidade da federao em que os pesquisadores
institucionalmente se localizam (Universidade de Braslia e Universidade Catlica de
Braslia); onde igualmente se localiza a sede da SENASP, bem como a sede da Polcia
Federal e Polcia Rodoviria Federal. Ademais, incluir o Distrito Federal permitiu analisar
a participao das polcias distritais (militar e civil) na prpria Rede EAD-SENASP uma vez
que nunca foram contempladas no Bolsa Formao e, mesmo assim, ao longo do tempo
se mantiveram participando ativamente com nmero expressivo de seus profissionais
nos cursos EAD.

3 O DEBATE SOBRE FORMAO POLICIAL E A CONSTRUO DE


POLTICAS PBLICAS
Para falar de formao policial fundamental tratar da cultura institucional das polcias
brasileiras. Em especial das polcias militares e civis que j foram reiteradamente objeto de pesquisa
de alguns cientistas sociais brasileiros dedicados a este tema. Mergulhar no universo emprico da
formao policial implica em descortinar as representaes sociais que os atores policiais constroem,
a partir do momento que ingressam nas corporaes e passam por seus ritos de iniciao que
compreendem, necessariamente, o processo de tornar-se policial desde a escola de formao at
a prtica profissional nas ruas da cidade (MUNIZ, 1999; CARUSO, 2002).

Kant de Lima (2006) em um de seus importantes artigos sobre o tema da formao policial
problematiza a reiterada afirmao de que o mau desempenho dos policiais decorre de m formao
ou se possvel pensar, sem desconsiderar a primeira afirmao, que em vrias situaes a formao
policial se d a partir de parmetros, pressupostos e, sobretudo uma ideologia que no aquela
necessria e exigida dos agentes policiais no Estado Democrtico de Direito.

Explicando de outro modo, o que se est em jogo que as polcias brasileiras, ainda hoje,
permanecem sendo formadas para um outro fim que no a garantia de direitos e deveres numa ordem
democrtica. A despeito de vrias mudanas importantes alcanadas nos ltimos anos, persiste
ainda em termos de cultura institucional a ideia de forjar policiais para o combate e guerra contra
o crime perseguindo ideologicamente um inimigo a ser eliminado. (ZAVERUCHA, 2000; KANT DE
LIMA, 2006; MUNIZ, 2001; PONCIONI, 2007).

Diversos estudos demonstram que esse imaginrio condizente com os pressupostos da


segurana nacional que ainda persistem e orientam a tomada de deciso e a construo de polticas
pblicas de formao policial no sculo XXI. (FREIRE, 2009; COSTA E LIMA, 2014).

Todavia, inegvel que os diversos estudos feitos, at o momento, dando conta desta dualidade
na formao (ser militar e ser policial) ou o que Muniz (2001) chama de crise de identidade das
polcias brasileiras tem efeitos concretos nas mudanas que paulatinamente ocorrem nas polcias15.
H reminiscncias, mas tambm h mudanas profundas em vrias academias e escolas de polcia
pelo Brasil.

Portanto, em termos de concepo e execuo de polticas pblicas de larga escala voltadas


para a formao e capacitao continuada destes profissionais, o desafio lidar com duas vises
de mundo sobre segurana pblica que convivem simultaneamente - nas cabeas e nas aes de
vrios executivos de polcia do Brasil.

15
O argumento aqui trabalhado aplica-se igualmente s policiais civis uma vez que ideologicamente tambm so orientadas pelo o que os autores
chamam de paradigma militarista (ZAVERUCHA: 2000; SILVA:2003; PONCIONI:2007 entre outros)

220
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
A Rede EAD-SENASP em sua interface com as distintas realidades policiais brasileiras lida
diariamente com essa dualidade, ora tensionada por aqueles que querem ver presente na oferta de
cursos contedos que so mais operacionais e, portanto, mais afeitos ao verdadeiro trabalho de
polcia, ora por aqueles que querem que a oferta seja mais plural abarcando contedos considerados
mais humansticos e que, segundo tais interlocutores, mudariam a cabea dos policiais sobre o
seu trabalho.

Interessante notar que a Rede EAD-SENASP promove ambos os contedos de acordo com as
orientaes propostas na Matriz Curricular Nacional16, ofertando para o conjunto dos profissionais
da segurana pblica a mesma malha curricular. Logo, a disponibilizao simultnea deste acervo
de possibilidades para a qualificao continuada j causa mesmo que, indiretamente, um repensar
dos modelos e paradigmas, at ento vigentes, uma vez que seja por acesso individual a Rede ou
por adeso institucional, os profissionais de segurana pblica se veem desafiados ideologicamente
a repensar valores, at ento, naturalizados no interior de suas corporaes sobre os desafios da
segurana pblica na contemporaneidade.

Poncioni (2007) em meados da dcada passada apresenta em um artigo as tendncias e


desafios na formao profissional do policial no Brasil. Passadas quase uma dcada desta publicao,
recorremos a ela para cotejar as sugestes que a autora apresentou com os alcances at agora
postulados pela Rede EAD-SENASP. Trs de suas recomendaes possuem relao direta com a Rede.
A autora propunha:
Garantia da formao continuada de policiais (pertencentes a todos os nveis hierrquicos
da organizao policial), bem como da equipe tcnica especializada que atua em ensino,
treinamento e superviso profissional de policiais (corpo docente e corpo de tcnicos
psiclogos, pedagogos, assistentes sociais etc.)

Implementao e consolidao da interdisciplinaridade como eixo curricular dos


programas de formao policial, tendo em vista transmitir e sedimentar conhecimentos,
valores e comportamentos que possibilitem a aquisio de competncias e habilidades
para o manejo adequado e o desempenho eficiente e eficaz das aes cotidianas da
polcia concernentes manuteno da ordem e da segurana pblica.

Integrao do ensino policial, civil e militar, respeitadas as particularidades de cada organizao policial a
fim de articular os contedos programticos com uma metodologia que favorea o dilogo e a reflexo
crtica sobre a atividade policial. (PONCIONI, 2007:28).

No tocante primeira recomendao destaca-se o fato de que o Estado deveria garantir a


formao continuada dos policiais independentemente do nvel hierrquico. Podemos afirmar que
esse objetivo tem sido alcanado, no mbito da ao do Governo Federal, tanto atravs da oferta
regular de cursos de curta durao da Rede EAD-SENASP quanto tambm daqueles em nvel de ps-
graduao atravs da RENAESP Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica17. Ambas as
redes tm fomentado a formao e qualificao de quadros que so absorvidos como docentes e/
ou instrutores em suas corporaes. Entretanto, pouco se avanou para aes que contemplem os
profissionais que atuam na educao em segurana pblica, como psiclogos, pedagogos, assistentes
sociais entre outros.

J em relao interdisciplinaridade esse tem sido o mote das duas redes supracitadas uma vez que
buscam materializar na construo de seus contedos programticos a perspectiva inter e transdisciplinar
postulada pela Matriz Curricular Nacional. O desafio est em compreender se efetivamente tal dimenso
tem sido incorporada pelas distintas academias e escolas de formao pelo pas.

16
Matriz Curricular Nacional para Formao dos Profissionais de Segurana Pblica. Revista e ampliada em 2014. Ver completa em www.mj.gov.br
17
Ver estudo publicado sobre a RENAESP em PINTO, Nalayne; CARUSO, Hayde; PATRICIO, Luciane (2014)

221
Um dos temas caros no debate sobre segurana pblica no Brasil refere-se integrao das
polcias. No tocante educao dos profissionais deste campo, h tentativas isoladas em alguns
estados para a criao de academias integradas e/ou de cursos nesta perspectiva. Ao colocar luz
sobre o tema tratado nesta pesquisa, observamos que em termos concretos, possvel afirmar
que a Rede EAD-SENASP cumpre o objetivo da qualificao integrada quando possui turmas mistas
formadas por profissionais de distintas instituies e nveis hierrquicos. Para alm da pluralidade de
atores numa sala virtual de aprendizagem, o que est em jogo justamente a metodologia proposta
uma vez que tanto a Rede EAD-SENASP quanto a RENAESP possuem grande potencial metodolgico
de garantir um espao amplo para o dilogo e a reflexo crtica dos discentes e docentes18.

Interessante perceber no dilogo com os pesquisadores do tema e nas reflexes obtidas a


partir das falas dos discentes da Rede EAD-SENASP que eles percebem claramente os efeitos da
Matriz Curricular na construo dos cursos ofertados, alguns indicando, inclusive que os cursos
esto alm de suas polcias. Como se a proposta terico-metodolgica e prtica no conseguisse
influir na realidade cotidiana com a qual lidam em suas instituies. Uma vez que os cursos, por vezes,
no so internalizados nem colocados em prtica pelas suas distintas instituies ou at mesmo que
os cursos regulares ofertados pelas suas academias ainda esto muito aqum da metodologia e
proposta pedaggica postuladas pela Rede.

H, todavia avanos no sentido de valorizar os profissionais em algumas instituies atribuindo


incentivos financeiros e/ou pontos para a promoo quando realizam cursos via Rede EAD-SENASP. H
ainda a incorporao desta metodologia em algumas academias com o intuito de construir contedos
prprios, respeitando as particularidades de cada instituio como propunha Poncioni (2007). Entretanto,
so casos pontuais que no representam o conjunto das instituies de segurana pblica do pas, mas
que possuem grande potencial de tornar-se uma referncia de boa prtica. A descrio e anlise dos
dados coletados e presentes na segunda parte deste estudo exploraro tal aspecto.

4 O LUGAR DA EDUCAO A DISTNCIA EM INTERFACE COM


A SEGURANA PBLICA
Especificamente sobre a Rede EAD SENASP existem poucas referncias acessveis com
ferramentas de busca da internet, de modo que fomos levados a analisar tambm o debate promovido
pela rea da educao acerca do processo de aprendizagem via modalidade EAD. O dilogo com o
corpus terico sobre a modalidade de educao a distncia demonstra a vitalidade dessa estratgia
educacional na promoo de espaos interativos e reflexivos de produo de conhecimento e
desenvolvimento da inteligncia (LEVY, 1993).

Na perspectiva de Da Silva, Machado & Mariz (2012), o processo educacional requer o


movimento em direo ao outro na compreenso da multidimensionalidade, na diversidade que
compe o contexto complexo do qual fazemos parte. Assim, os processos de formao de educadores
devem incluir o desenvolvimento de atitudes comprometidas com a transformao social nos
desafios da incluso, seja profissional, seja cultural.

Nessa proposta, o foco central da experincia educativa a interao. Os autores propem


a dimenso ecoformativa como aquela capaz de trazer novas bases para a renovao filosfica e
educacional ao priorizar as relaes, interaes e seus processos. Tal proposta pedaggica coloca
a necessidade de criao de ambientes e contextos de aprendizagem mais dinmicos e flexveis,

18
No estudo citado na nota anterior trabalhada detalhadamente a questo da metodologia dialgica e reflexiva como o diferencial na
qualificao dos profissionais de segurana pblica.

222
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
cooperativos e solidrios. A aprendizagem integra os processos interativos e intersubjetivos, que no
se encerram em aes de transmisso, transferncia e memorizao, mas constituem:
[...] vivo intercmbio de informaes, conhecimentos e aprendizagem, um intercmbio de
energia, matria, informao e vida, processos esses complexamente entretecidos no ambiente
da sala de aula ou no prprio cotidiano da vida. (DA SILVA, MACHADO & SPNDOLA, 2012, 12)

Um ponto de destaque desta pesquisa diz respeito aos efeitos dos cursos da Rede EAD-
SENASP nas trajetrias profissionais e pessoais dos operadores da segurana pblica. Quanto a essa
questo, Da Silva, Machado & Mariz (2012) sublinham a importncia do processo educacional como
mobilizador de aprendizagem que possa constituir ferramentas, possibilitando ao estudante fazer
uso dos conhecimentos adquiridos nas mais variadas circunstncias e no apenas em determinados
momentos de sala de aula. Tal pensamento desenvolve-se na esteira de Demo (2010) ao afirmar
a funo central da educao em promover a transformao subjetiva por meio do encontro e
apropriao do conhecimento numa dinmica que s se realiza por excelncia coletivamente.

Cordeiro & Botafogo (2003) destacam que a EAD, utilizando o ambiente virtual de aprendizagem
(AVA), tem em seu favor a possibilidade de deslocamento das clssicas dimenses tempo-espao. A
partir de interaes sncronas em que os participantes interagem no AVA ao mesmo tempo ou
assncronas em que as interaes no necessitam da simultaneidade temporal a EAD proporciona
um espao de interao e construo coletiva do conhecimento, seja numa interao entre sujeitos
e sujeitos, seja entre sujeitos e mquinas programas.

De seu ponto de vista, o hipertexto constitui o recurso discursivo de mobilizao de


aprendizagens, uma condio inicial de interao, mas no nica. Para a criao do texto de
contedo, deve ser ressaltada a importncia do dilogo, da orientao e do acompanhamento ao
profissional que o constri. Emerge nesse processo a dimenso scio informativa do texto, a partir
de informaes atuais e contextualizadas. O texto em EAD deve ser criativo, dialgico e afetivamente
envolvente. Requer objetividade, no sentido de concentrar um foco temtico. Tambm deve ser
claro e coeso, de forma a produzir o engajamento do leitor e comunicao das ideias. Por ltimo,
deve apresentar de forma coerente, uma sequncia lgica argumentativa que sustente o tema.

Trazendo esse debate para a visada que esta pesquisa tem sobre a Rede EAD-SENASP, vale
ressaltar que, por diferena a outras instituies que tambm atuam em EAD, a SENASP baseia
seu modelo pedaggico na leitura e produo textual. O contedo dos cursos apresentado em
hipertexto e as produes dos estudantes salvo raros casos como o curso de LIBRAS consiste na
elaborao de postagens textuais. Observa-se aqui a confiana no modelo pedaggico da construo
da aprendizagem mediada pela linguagem escrita.

Ademais, do que foi pesquisado, possvel apreender a importncia da interao no


processo educacional, tanto na modalidade presencial, quanto EAD. O movimento em direo ao
outro, enquanto busca por diversas formas de ser, conhecer e conviver, constitui a mola principal de
integrao de conceitos divergentes. Faz-se necessria a atitude mobilizadora da aprendizagem para
o dilogo com o outro, com a incerteza e a dvida.

No cenrio da Rede EAD-SENASP, temos razes para acreditar que tal interao constitua
sua riqueza e desafio. A diversidade dos estudantes, de instituies e contexto profissionais que ali
se apresentam, a caracterizam como lugar privilegiado para o encontro e debate profcuo sobre a
segurana pblica brasileira. Resta, portanto, imprescindvel investigar o lugar que a interao tem,
se que tem lugar, na Rede EAD-SENASP, buscando compreender a forma como a interao sujeito-
sujeito e sujeito-mquina afetam tanto a trajetria do profissional de segurana pblica, quanto de
suas instituies.

223
5 IMPLICAES DA REDE COMO FORMA SOCIAL PARA AS
PRTICAS EM SEGURANA PBLICA
Para avaliar a Rede EAD-SENASP, faz-se necessrio compreender as implicaes da rede como
forma social para as prticas em segurana pblica no Brasil. Redes so definidas da seguinte forma:

Rede um conjunto de ns interconectados. N o ponto no qual uma curva se entrecorta.


Concretamente, o que um n depende do tipo de redes concretas de que falamos
(CASTELLS, 2001, p. 498).

Tal definio afirma que as redes esto entre as formas mais flexveis de agrupamentos
sociais, de maneira que ela se adapta s caractersticas concretas das prticas sociais. A rede seria
a forma social dominante na era da globalizao. Sua flexibilidade diferencia essas formas sociais
das formaes comunitrias de carter pr-moderno e das organizaes formais que caracterizam a
fases iniciais da modernidade. Nestas, h um esforo de adaptao do indivduo aos grupos, ao passo
que as redes so vnculos flexveis porque esto desprovidos de um contedo a priori.

Outra caracterstica sociologicamente distintiva da rede que esta forma social rene entes
em funo de suas diferenas, ao contrrio do que ocorre com as organizaes formais, que cria
solidariedade em funo de objetivos comuns, e em bvia contraposio s comunidades. Por isso,
as redes so as formas sociais que do conta da complexidade da relao Estado-sociedade na fase
histrica atual. Nessa relao, a diversidade vem tanto das demandas do cidado, como dos prprios
servios ofertados pelas organizaes estatais. Prova disso que uma mesma rede, como a Rede
EAD-SENASP, pode interligar no apenas indivduos, mas organizaes estatais e no estatais de
diversos nveis e tamanhos, como as instituies de segurana pblica, as organizaes de direitos
humanos, as universidades, o parassindicalismo policial encontrado na internet, entre outros atores.

Essas redes, contudo, no prescindem do espao fsico para sua existncia. Castells (2001)
define o espao como o suporte material indissocivel das interaes sociais, distinguindo-o em dois
tipos: (a) espao de lugares e (b) espao de fluxos. Os espaos de lugares so aqueles que oferecem
o suporte material para a convivncia em proximidade fsica. J os espaos de fluxos seriam aqueles
que abrigam interaes fisicamente desarticuladas, o que facilitado pelas novas tecnologias de
informao e comunicao:
Por fluxos, entendo as sequncias intencionais, repetitivas e programveis de intercmbio
e interao entre posies fisicamente desarticuladas, mantidas por atores sociais nas
estruturas econmicas, poltica e simblica da sociedade. [...]

A primeira camada, o primeiro suporte material do espao de fluxos, realmente constituda


por um circuito de impulsos eletrnicos (microeletrnica, telecomunicaes, processamento
computacional, sistemas de transmisso e transporte em alta velocidade tambm com
base em tecnologia da informao) (CASTELLS, 2001, p. 436-7, grifo original).

Castells argumenta que a peculiaridade do espao na era da globalizao a predominncia do


espao de fluxos, apesar da coexistncia entre fluxos e lugares. Na verdade, para que espaos de fluxos
possam existir, necessria uma infraestrutura especfica de lugar, baseada na conectividade. Os ns da
rede para onde convergem os fluxos so lugares caracterizados pelas conexes que agregam alto nvel
de tecnologia de informao e comunicao e que permitem interaes em tempo real. A efetividade
da Rede EAD-SENASP, por exemplo, no prescinde de uma infraestrutura de conexes sem fio e at da
construo de centros de acesso internet, os chamados Telecentros19, em determinados contextos.
19
Os telecentros, isto , salas de aula para acesso Rede EAD-SENASP criadas pelo Governo Federal nas distintas instituies de segurana pblica
do pas, sero analisados na parte II deste documento.

224
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Compreendendo a forma e o substrato fsico das interaes dentro da Rede EAD-SENASP
(respectivamente, a rede e os fluxos), deve-se entender como, sendo um programa de qualificao
continuada dos profissionais de segurana pblica, a Rede lida com questes tpicas do trabalho
na era da globalizao. Sobre o tema, Castells enumera algumas consequncias da dominncia
das redes para o trabalho, das quais podem ser enfatizadas (a) a maior interdependncia entre as
diversas ocupaes, dada a complexidade das tarefas; (b) a predominncia da produo flexvel de
bens e servios, adaptada a mercados altamente competitivos; e (c) a individualizao do trabalho,
que cada vez menos dependente das organizaes.

Essas consequncias aparecem como condicionantes prticos da Rede. A SENASP,


protagonista do programa, embora tenha funes altamente especializadas dentro da segurana
pblica, considerando que atua no nvel administrativo federal, v aumentada sua interdependncia
em relao s diversas instituies estaduais e municipais de segurana pblica. Cada vez mais
frequentemente, a implementao e a avaliao das polticas da SENASP dependem da atuao das
polcias militares, civis e guardas municipais, para citar algumas delas, por exemplo20. Alm disso, a
exigncia de produo flexvel de servios atinge no apenas as organizaes privadas em mercados
competitivos, mas tambm a prestao de servios pblicos, uma vez que a demanda do cidado
torna-se sempre mais diversificada e sua avaliao ganha importncia como padro normativo dos
diversos servios pblicos (OLIVEIRA JNIOR, 2011; SUASSUNA, 2013). Finalmente, a questo da
individualizao do trabalho torna-se ainda mais relevante no caso dos profissionais de segurana
pblica, no exerccio prtico do seu Mandato Policial (MUNIZ; SILVA, 2010). A questo dos limites
atuao desses profissionais, coibindo abusos no uso dos meios coercitivos, aparece nos debates
acerca da discricionariedade policial (COSTA, 2011; MUNIZ, 2012; TRINDADE; PORTO, 2011), problema
acadmico que se constitui tambm como problema da agenda pblica em vrios contextos. Em
resumo, a Rede EAD-SENASP, como programa governamental da capacitao continuada em larga
escala dos profissionais de segurana pblica, deve lidar com a interdependncia entre as instituies
de segurana pblica de diversos nveis, com as necessidades de flexibilizao dos servios oferecidos
e com o requisito de manter sob controle a crescente individualizao do trabalho policial.

PARTE II
6 A REDE EAD-SENASP E SEUS DISCENTES: o que dizem os
nmeros?
Este tpico destina-se a apresentar os principais resultados obtidos a partir da aplicao do survey
junto aos discentes da Rede EAD-SENASP que voluntariamente responderam o instrumento.

Do universo de participantes da Rede (mais de 600 mil CPFs cadastrados), obtivemos 8794
respondentes21. Portanto, foi realizada uma amostragem de convenincia, baseada na adeso espontnea
dos egressos da Rede-EAD. Embora o conjunto amostral no seja representativo do universo de discentes,
o survey traz informaes que extrapolam o contexto local da pesquisa qualitativa realizada em nove
unidades da federao.

Cabe registrar alguns vieses que hipoteticamente podem fazer parte das informaes em
razo da utilizao de uma amostragem no probabilstica. Primeiro, a amostra composta por

20
Um dos objetivos da Rede EAD-SENASP Favorecer o dilogo social entre as diversas instituies que compem o sistema de Segurana
Pblica, meta que altamente dependente da atuao dessas mesmas instituies.
21
Os 8794 respondentes representam 1,4% dos 617.650 alunos e ex-alunos cadastrados na Rede-EAD. Ao longo deste documento ser usado a
letra N em maisculo que significa nmero natural representando o nmero total de observaes consideradas no grfico ou tabela. Aparecer
sempre (N= )

225
aqueles que preencheram o questionrio no espao de uma semana destinado a tal fim. Tais
indivduos so supostamente aqueles que so conectados em tempo real internet, e no os
que, tendo pouco acesso, podem no ter tomado conhecimento do questionrio em tempo hbil.
Segundo, o questionrio foi enviado a endereos de e-mail cadastrados na Rede EAD-SENASP. Esto
naturalmente excludos aqueles que no atualizaram seus endereos junto rede, por no terem
contato com ela h certo tempo. Ainda outros vieses podem existir que inviabilizariam inferncias
sobre o universo de egressos, mas que no impedem que se tenha uma amostra diversificada, de
tamanho considervel e que fornea uma srie de informaes relevantes sobre um contexto mais
amplo que os nove locais da pesquisa qualitativa.

5.1 METODOLOGIA DE ANLISE


As informaes obtidas com a aplicao do questionrio so utilizadas inicialmente para
compor o perfil dos respondentes que participaram da pesquisa. Logo em seguida, passa-se anlise
das correlaes entre as variveis presentes no questionrio. Essa anlise busca dialogar com trs
das quatro questes norteadoras do projeto de pesquisa. A saber:

a. Quais os efeitos/ impactos da Rede EAD na trajetria profissional e no cotidiano dos seus
discentes?
b. Qual o impacto dos cursos EAD para as instituies de segurana pblica?
c. Como so aproveitados os conhecimentos adquiridos pelos discentes em suas instituies?
O perfil dos respondentes que compuseram a amostra pode ser resumido pela enumerao
de suas caractersticas predominantes: trata-se em geral de homens (85%), brancos (48%) e pardos
(41%), policiais militares (39%), que exercem funes de execuo e operao (73%) em estados da
regio sudeste (41%), possuindo escolaridade de nvel superior completo ou acima (61%), cadastrado
como aluno ou egresso da Rede EAD-SENASP e tendo realizado entre 2 e 10 cursos na Rede (60%).

5.2 QUESTO NORTEADORA 1: QUAIS OS EFEITOS/ IMPACTOS DA REDE EAD


NA TRAJETRIA PROFISSIONAL E NO COTIDIANO DOS SEUS DISCENTES?
O impacto percebido da Rede EAD-SENASP na trajetria profissional dos discentes pode ser
avaliado pelas respostas seguinte pergunta: 35. Como voc avalia seus conhecimentos profissionais
aps a realizao dos cursos?. Ao avaliar os conhecimentos profissionais aps realizao dos cursos,
em correlao com o nmero de cursos realizados, observamos, segundo a tabela 1, que h um
padro em que quanto mais cursos realizam, mais sentem que seu preparo superior22, pois os que
fizeram apenas um curso foram os que menos elegeram a resposta mais positiva nessa questo, com
70,2% (N=703), ao passo que os que fizeram mais de 15 cursos, foram os que mais elegeram que se
sentem mais preparados para o servio do que aqueles que no realizaram, com 88,4% (N=1024). A
frequncia dessas respostas sobe conforme a escala de quantidade de cursos, proporo de 4.6%,
conforme mostrado do grfico 123.

22 As correlaes que dizem respeito quantidade de cursos realizados no podem ser interpretadas como impacto dos cursos, uma vez que no
se sabe o sentido da causalidade. Por exemplo, no se sabe se o maior nmero de cursos faz o discente se sentir mais preparado ou se o fato de
se sentir preparado com os primeiros cursos o impele a fazer mais cursos. Pode ainda haver uma terceira varivel como, por exemplo, a poltica
de formao de sua corporao, que o incentiva a estudar a Rede EAD da mesma forma que o oferece um melhor preparo. Neste sumrio, todas
as correlaes com a quantidade de cursos e com antiguidade na rede so tidas como indcios de um possvel impacto dos cursos.
23 Por outro lado, a frequncia de respostas tenho apenas um conhecimento diferente diminui quanto maior a quantidade de cursos realizados,
proporo aproximada de 3,3% por progresso na escala utilizada na pesquisa.

226
Educao a Distncia em Segurana Pblica no Brasil: Um estudo sobre os efeitos Rede EAD-SENASP na Trajetria dos seus Discentes
Tabela 1 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
35. Como voc avalia seus 18. Desde que ingressou na rede EAD, quantos cursos realizou?
conhecimentos profissionais aps Apenas 1 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 Mais de 15
a realizao dos cursos? Total
curso cursos cursos Cursos cursos
Mais preparado para o servio do 703 1964 1940 1101 1024 6732
que aqueles que no realizaram os 70,20% 71,90% 76,30% 81,10% 88,40% 76,60%
cursos da Rede EAD
Mesmo aps a realizao dos cursos, 21 53 36 15 5 130
continuo com as mesmas dificulda- 2,10% 1,90% 1,40% 1,10% 0,40% 1,50%
des
No h nenhuma diferena entre 43 70 40 18 8 179
meus conhecimentos profissionais e 4,30% 2,60% 1,60% 1,30% 0,70% 2,00%
os daqueles que no fizeram os cursos
No tenho mais nem menos conhe- 232 642 527 221 122 1744
cimento, apenas um conhecimento 23,20% 23,50% 20,70% 16,30% 10,50% 19,80%
diferente
Pior do que daqueles que no fize- 3 3 1 2 0 9
ram os cursos 0,30% 0,10% 0,00% 0,10% 0,00% 0,10%
1002 2732 2544 1357 1159 8794
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia da Secretaria Nacional de Segurana Pblica. (2014)

Grfico 124 - Avaliao dos conhecimentos profissionais aps o curso, por quantidade de cursos realizados (N=8794).
Consideram-se "mais preparados", como percentual de cada escala
de quantidade de cursos (N=8794)
100.0%
y = 0.0456x + 0.639
R = 0.9546
90.0%

80.0%

70.0%

60.0%

50.0%
1 2-5 5-10 10-15 15+
Fonte: Pesquisa Avaliao dos resultados da Rede Nacional de Educao a Distncia
da Secretaria Nacional de Segurana Pblica. (2014)

A percepo do impacto dos cursos pode ser indicada ainda pelas respostas questo: 36.
Como voc v sua atuao prtica como profissional de segurana pblica aps a realizao dos
cursos?. Na correlao com o nmero de cursos realizados, observa-se que h um padro em que

24 Neste grfico e nos demais aparece o smbolo R que significa coeficiente de determinao, uma medida de ajustamento de um modelo
estatstico linear generalizado, como a Regresso linear, em relao aos valores observados. O R varia entre 0 e 1, indicando, em percentagem,
o quanto o modelo consegue explicar os valores observados. Quanto maior o R, mais explicativo o modelo, melhor ele se ajusta amostra.
J o Y a altura da reta que representa a quantidade de respondentes em cada ano, quantidade de cursos ou qualquer que seja varivel X
trabalhada.

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quanto mais cursos realizam, mais se sentem preparados, pois, conforme a tabela 2, os que fizeram
apenas um curso foram os que menos elegeram a resposta mais positiva nessa questo, com 70,1%,
ao passo que os que fizeram mais de 15 cursos, foram os que mais elegeram que se sentem mais
preparados para o servio do que aqueles que no realizaram, com 86,6% (N=1004). O padro pode
ser observado no grfico 2, que aponta um coeficiente de crescimento linear de 4,3% no percentual
de respostas medida em que se progride na escala de quantidade de cursos.
Tabela 2 - Avaliao da atuao prtica aps os cursos, por quantidade de cursos realizados (N=8794).

36. Como voc v a situao 18. Desde que ingressou na rede EAD, quantos cursos realizou?
prtica como profissional
Apenas 1 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 Mais de 15
de segurana pblica aps a Total
curso cursos cursos Cursos cursos
realizao dos cursos?
Mais preparado para o servio do 702 1931 1914 1100 1004 6651
que aqueles que no realizaram os 70,10% 70,70% 75,20% 81,10% 86,60% 75,60%
cursos da Rede EAD
Mesmo aps a realizao dos 25 59 51 17 14 166
cursos, continuo com as mesmas 2,50% 2,20% 2,00% 1,30% 1,20% 1,90%
dificuldades
No h nenhuma diferena entre 54 81 55 30 10 230
meus conhecimentos profissionais e 5,40% 3,00% 2,20% 2,20% 0,90%